SOU 2012:34
Nya påföljder
Summary
Our assignment
Our overall mandate was to review the Swedish system of criminal sanctions for both adult and young offenders. Within the framework of this review we were assigned to:
• analyse and propose how it would be possible to reduce the use of imprisonment (Sw. fängelse), principally short sentences, while maintaining the credibility of the system
• analyse and propose how to avoid small differences in penal value resulting in considerable differences in the choice of criminal sanction
• analyse and propose how the importance of the nature of criminality (Sw. brottslighetens art) can be defined and its meaning clearly delimited
• adopt a position on and propose the criteria that should apply to previous criminality and the importance that such criminality should be attributed when choosing criminal sanctions and determining penalties and also with reference to the forfeiture of the grant of conditional release
• analyse and propose how to choose an intervention that does not constitute imprisonment at an institution, the content and structure of such interventions and also how they should be followed up as well as how reactions in the event of relapse into crime and other misconduct should be structured; As regards the choice of intervention, an investigation should be conducted into, for example, improved opportunities to adapt interventions to
Memorandum
31 May 2012
Criminal Sanctions Inquiry
Ju 2009:11
2
the criminality and the extent to which the accused’s personal circumstances should be attributed importance
• analyse and propose how it would be possible to increase the use of day fines (Sw. dagsböter), how to calculate the amount of day fines, how the implementation of day fines can be rendered more effective and what the reaction should be to a default in payment; review the relationship between day fines and monetary fines and also investigate other issues concerning fines that may arise
• adopt a position on whether an offender who has attained the age of 18 but not the age of 21 should be treated as an adult offender when determining punishment and choosing criminal sanction or either of these respects and also analyse how young people should be considered when determining penalties in those cases where a penalty is to be reduced
• evaluate whether the purpose of the 2007 reform of the care of young persons (Sw. ungdomsvård) and youth service (Sw.
ungdomstjänst) sanctions has been achieved, focussing on the
courts’ choice of criminal sanction and the content of the sanctions
• conduct individual reviews of the sanctions of institutional care of young persons (Sw. sluten ungdomsvård), care of young persons and youth service as regards the status of the sanction, responsibility for management of the sanction, the choice of criminal sanction, its content and structure in general and also follow-up and reactions in the event of a relapse into crime or other misconduct
• investigate whether any new elements should be developed that may be particularly appropriate for young offenders
• make proposals to abolish or concerning greater restraint in the use of fines for offenders who have committed crimes prior to the age of 18
• review the rules governing the overlapping of crimes and changes to sanctions and therewith take particular account of the interest in simplifying the regulation and structuring it in a way that is more cohesive in principle.
One cross-cutting issue has been to consider whether to introduce a system for conditional imprisonment (Sw. villkorligt fängelse). In the event that no proposal is made for such a system, we have been assigned to propose how the system of criminal sanctions sought in our Terms of
3
Reference can be improved within the framework of the existing structure.
System of criminal sanctions for adult offenders
Problems and inadequacies relating to the system of criminal sanctions
During the course of our investigation work we identified a number of problems and inadequacies associated with the current system of criminal sanctions. These can be summarised as follows:
The system of criminal sanctions is complex and difficult to understand. Both the sanctions of a conditional sentence (Sw. villkorlig dom) and probation (Sw. skyddstillsyn) may be chosen as an alternative to imprisonment. The choice between them is not based primarily on the seriousness of the crime, but on prognostic criteria linked to the sentenced person as an individual and the risk of her or him relapsing into crime. This has resulted in difficulties in ranking sanctions according to level of intervention and anticipating the sanction that a particular crime will result in.
There are limited opportunities to gauge the punishments of a conditional sentence and probation. This means that these sanctions are not always perceived as proportionate in relation to the seriousness of the criminality. A crime with a low penal value may result in a sanction that is more severe than a crime with a high penal value. Furthermore, unjustified thresholds arise in the transition between a sanction that does not entail any deprivation of liberty and imprisonment. A minor difference in penal value may entail a significantly more severe sanction.
What the term of the sentence would have been if imprisonment had been chosen as a sanction is not specified when a conditional sentence or probation is imposed. For this reason, the person sentenced is not clear about the risks that he or she faces in the event of non-compliance with the sanction. The absence of a pre-assessed prison sentence also makes it difficult for the court setting aside a conditional sentence or probation to determine the term of the prison sentence that is to replace the sanction.
Increasing numbers of offences have started to be treated more stringently as a consequence of their nature. Legal practice in this respect provides no clear guidelines and principles, and may be perceived as inconsistent and arbitrary. Special treatment as a consequence of the nature of the criminality has also resulted in extensive use of short prison sentences and other severe sanctions.
The content of sanctions that do not entail a deprivation of liberty is sometimes unclear and insubstantial. It may therefore be questioned
4
whether they are always sufficiently severe for the crimes for which they are used.
Taken together this means that the system of criminal sanctions is not sufficiently clear and consistent and reduces opportunities for standards to be set through the choice of criminal sanction. Inadequacies may also mean loss of an opportunity to choose a criminal sanction that may be the most humane, typically the sanction that will reduce the risk of reoffending and that is the least costly.
General points of departures for a reform
In our opinion, a reform of the system of criminal sanctions for adult offenders should be based on the following points of departure:
• Criminalisation assumes sanctions that express the seriousness of the breach of the rules.
• Based on the requirement for humanity, sanctions may not be chosen that are more severe than are necessary to achieve the objectives of the penal system.
• There should be good preconditions for choosing a criminal sanction that does not entail a deprivation of liberty.
• Alternatives to imprisonment at an institution that do not entail the deprivation of liberty should have clear and predictable content, and it should be possible to pre-assess the determination of punishment and escalate such punishments in the event of a relapse.
• The choice of criminal sanction in each individual case should reduce the risk of reoffending as far as possible.
• The regulation of criminal sanctions must meet stringent requirements for legal certainty.
• The system of criminal sanctions must be flexible and provide scope for changes that are justified through criminal policy, without changes having to be made to the structure itself.
• As far as possible, there should not be any special treatment for any crimes owing to them belonging to a particular kind of offence.
• The ranking of different kinds of penal law intervention should be clearer and more realistic.
5
• The consequences for those who do not comply with the obligations ensuing from a sanction imposed should be clarified.
Conditional imprisonment should be introduced into the system of criminal sanctions
We have made the assessment that the general points of departure that we have established are best satisfied if conditional imprisonment is introduced into the system of criminal sanctions. The objections that may be raised against such a system are in our opinion not strong enough to outweigh the advantages. We therefore propose that conditional imprisonment be introduced into the system of criminal sanctions.
The development of a system of criminal sanctions including conditional imprisonment
The place of a conditional prison sentence in the system of criminal sanctions
Conditional sentences and probation will be replaced by conditional imprisonment. This proposal means that the system of criminal sanctions for adult offenders will comprise two sanctions – fines and imprisonment – where a decision may be made in certain conditions that the prison sentence is to be conditional.
The meaning of ‘conditional imprisonment’
A decision that a prison sentence should be conditional will mean that the sentenced person will not need to serve the sentence at a penal institution provided he or she satisfies certain conditions. These conditions will comprise the person sentenced first refraining from continued criminality for a probationary period and second fulfilling the supplementary sanction with which the conditional prison sentence is combined. According to the main rule, the probationary period will be two years. The supplementary sanctions – which are described in more detail below – could possibly comprise, for instance, an obligation for the person sentenced to pay day fines, perform community service (Sw.
samhällstjänst) or undergo care or treatment.
Preconditions for conditional imprisonment
There will be a presumption that a prison sentence of less than one year should be imposed conditionally.
It should also be possible to impose a prison sentence amounting to one year or more provided it can be combined with contract treatment that is sufficiently severe or where the enforcement of an unconditional prison sentence appears to be manifestly unreasonable considering the accused’s personal circumstances or other very weighty reasons.
6
Determination of punishment through choice of supplementary sanction
In our opinion, it is not enough for a conditional prison sentence to entail an obligation for the sentenced person to refrain from crime for a probationary period. For this reason, conditional imprisonment will be combined with a supplementary sanction.
The supplementary sanction should be chosen using the term of the prison sentence as a point of departure. This means that longer conditional prison sentences will be combined with more severe supplementary sanctions than shorter sentences, and that equally long conditional prison sentences will be combined with supplementary sanctions that appear to be basically as severe. An unconditional prison sentence must be imposed if there are no supplementary sanctions that are sufficiently severe.
As a point of departure, short conditional prison sentences –three months or less – should be combined with day fines.
To the extent that fines cannot be deemed to be a sufficiently severe supplementary sanction considering the term of the prison sentence or the accused’s previous criminality, the conditional prison sentence should, as a point of departure, be combined with community service.
Not all people are suitable for performing community service. If it is considered that community service would not be an appropriate sanction for the person sentenced, it should thus be possible for the supplementary sanction to comprise probation and supervision in accordance with a probation and supervision sanction (Sw. övervaknings-
och kontrollsanktion). This sanction should be basically as severe as the
number of hours of community service that would otherwise have been imposed.
At the current time, short prison sentences can be served through intensive supervision with electronic monitoring (‘electronic tags’). This possibility should be withdrawn. There should instead be an opportunity to combine a conditional prison sentence with a prohibition for the person sentenced to leave their home: house arrest (Sw. hemarrest). House arrest should only be used as a supplementary sanction if the accused has previously committed crimes in such a way or to such an extent that the prerequisites would not otherwise have prevailed to decide that the prison sentence should be conditional.
If the accused is in need of care or treatment for addictive substance abuse or for some other particular circumstance that may be assumed to have contributed to the criminality committed, or if there are programme activities related to the offence of substance abuse that are
7
considered appropriate for her or him to undergo, the conditional prison sentence may be combined with a care or influence sanction (Sw. vård-
eller påverkanssanktion) instead of day fines, community service,
probation and supervision sanctions or house arrest. The main content of such sanction will be set out in a statement of views issued by the Prison and Probation Service (PPS).
A care or influence sanction must be sufficiently severe. This means that the sanction must basically be as severe as the number of day fines, the number of hours of community service or the number of months of house arrest with which the conditional prison sentence would otherwise have been combined. If it is obvious that the initiatives proposed by PPS are not sufficiently severe, the court should be able to combine the sanction with day fines, community service or a probation and supervision sanction.
It should only be possible to use contract treatment (Sw. kontraktsvård) as a supplementary sanction if the term of the conditional prison sentence amounts to one year or more, or if the accused has previously committed crimes in such a way or to such an extent that there would not otherwise have been the prerequisites to decide that the prison sentence should be conditional. The content of the contract treatment should be severe enough to basically equate to an unconditional prison sentence in terms of level of intervention.
The significance of a relapse into crime
General information about relapse
One of the fundamental points of departure for our discussions has been that those who relapse into crime should be sentenced to a more severe sanction than a person with no previous criminal record.
However, a precondition for taking a more severe attitude to previous criminality should be that the matter involves a relapse that is relevant. We have made the assessment that a relapse that occurred during the probationary period for a conditional prison sentence previously imposed should always be attributed relevance when determining the sanction for the new criminality, unless fines would be a sufficient sanction. A relapse after the end of the probationary period for a conditional prison sentence previously imposed or after an unconditional prison sentence may also be deemed to be relevant. When assessing the relevance of relapse in such a case, regard should be taken – in basically the same way as it is today – to the length of the period that must elapse since the previous judgment, the similarity between the old and new criminality and the seriousness of the criminality.
8
It should be possible to impose conditional imprisonment several times
It should be possible to impose conditional imprisonment on someone several times. The fact that a crime constitutes a relevant relapse should thus not always impede the imposition of a new conditional prison sentence. In our opinion, the consequences of a system whereby conditional imprisonment can only be used once before an unconditional prison sentence is unavoidable would be unacceptable. There would be a significant increase in the number of inmates at institutions and this would disregard the principle of humanity that we considered should form the basis of a new system of criminal sanctions.
Relapse during the probationary period for a conditional prison sentence
If the person sentenced relapses into crime during the probationary period for a conditional prison sentence previously imposed, this would entail a breach of one of the conditions for the conditional prison sentence. This is something that must have repercussions. For this reason, a relapse during the probationary period for a conditional prison sentence should as such comprise one reason for deciding against imposing a conditional prison sentence for the new crime.
However, there should be power to impose conditional imprisonment on another occasion provided sufficient consideration of the relapse is taken through combining the conditional prison sentence with a supplementary sanction of a more severe kind than would otherwise come in question. This means, for instance, that a conditional prison sentence that would otherwise have been combined with day fines could be combined with community service or a probation and supervision sanction, or that a conditional prison sentence that would otherwise have been combined with community service could be combined with house arrest. It should also be possible for a care or influence sanction to be used as a supplementary sanction in the event of relapse, subject to the precondition that such a sanction is sufficiently severe considering both the term of the prison sentence and the previous criminality.
Relapse after the expiry of the probationary period for a conditional prison sentence
The reasons for imposing another conditional prison sentence are not as strong if the new crime is committed after the expiry of the probationary period for a conditional prison sentence previously imposed.
Even if the relapse is relevant, it should be possible to decide on a prison sentence being conditional in such a situation, if it is possible to take sufficient account of the previous criminality through the level of intervention of the supplementary sanction with which the conditional prison sentence is combined. The court can then either choose a more
9
severe kind of supplementary sanction or, for example, more day fines, more hours of community service or a more severe care or influence sanction than would otherwise have come into question.
Unconditional imprisonment where supplementary sanctions are not sufficiently severe
An unconditional prison sentence should be imposed as a point of departure if the choice of a supplementary sanction does not take sufficient account of the accused’s previous criminality.
However, it should be possible to decide on a conditional prison sentence if the enforcement of an unconditional prison sentence appears to be manifestly unreasonable considering the accused’s personal circumstances or other very weighty reasons.
The significance of relapse when determining punishments
When determining punishments it should be possible to consider relapses into crime on basically the same grounds as is currently the case, whereby a more severe fine or longer prison sentence is imposed than would otherwise have come into question. However, as regards imprisonment, this possibility should be restricted to only refer to unconditional prison sentences.
Forfeiture of conditional release granted
It should only be possible to decide on the forfeiture of a conditional release granted from an unconditional prison sentence previously imposed if the accused is sentenced to unconditional imprisonment for the new criminality. Our proposals do not otherwise involve any fundamental changes to the provisions governing forfeiture of a conditional release granted owing to relapse into crime.
Dealing with prison sentences previously imposed that have not been fully enforced when the person sentenced is sentenced for another offence
A distinction should be made between new and newly discovered criminality
If the party sentenced for another offence commits a crime before the sanction has been fully enforced, the court must take account of the previous sanction when determining the sanction for the new offence. The same thing applies if it transpires that the person sentenced has committed other criminality prior to the judgment and this criminality is adjudicated in a later judgment (‘newly-discovered criminality’). The legislation currently treats both of these situations in basically the same way. Regardless of whether the matter involves a new offence or a
10
newly-discovered offence, the court can make a choice between allowing the previous sanction to also encompass the additional criminality, imposing a special sanction for the additional criminality or removing the previous sanction and imposing a joint sanction for the criminality in both judgments.
In our opinion, a fundamental distinction should be made between new and newly discovered criminality. In contrast to a newly-discovered offence, a new crime is a relapse and should thus always result in a more severe sanction than if the accused had no previous criminal record.
The preconditions for deciding that a prison sentence previously imposed should encompass additional criminality
It should only be possible to decide that a prison sentence previously imposed (conditional or unconditional) should also encompass criminality adjudicated on in a subsequent judgment if this involves newly-discovered criminality. Furthermore, the newly-discovered criminality must be of no particular relevance compared with the criminality encompassed by the original judgment.
A special sanction for the criminality in the new judgment
The court should basically always impose a special sanction for the criminality if there is no question of allowing the prison sentence previously imposed to cover the additional criminality as well. This means that the sanction previously imposed remains in force and will be enforced in accordance with the provisions of the original judgment. It should only be possible to remove a sanction previously imposed in exceptional cases.
Decision that a conditional prison sentence previously imposed should be enforced at an institution
A relapse into crime during the probationary period for a conditional prison sentence should not automatically result in a prison sentence having to be enforced at a penal institution. Instead the relapse should in the first instance be taken into account by imposing a more severe sanction for the new criminality, either conditional imprisonment, including a more severe supplementary sanction, or – if this is insufficient – an unconditional prison sentence.
However, if the relapse cannot be deemed to have been sufficiently taken into account by imposing an unconditional prison sentence for the new criminality, the court should be able to decide that the conditional prison sentence should be enforced at an institution. In the event of such a decision, account should be taken of what the person sentenced has
11
already undergone as a consequence of the conditional prison sentence by performing all or parts of the supplementary sanction.
If a decision is made that a conditional prison sentence is to be enforced at an institution, the person sentenced will no longer be liable to perform the supplementary sanction with which the conditional prison sentence was combined. If no decision is made to enforce a conditional prison sentence at an institution, the obligation to perform the supplementary sanction remains in force, although a new sanction is imposed for the new criminality.
The content of sanctions supplementary to conditional imprisonment
PPS is responsible for enforcing conditional imprisonment
PPS will be responsible for enforcing conditional imprisonment. One of the main purposes of the work of PPS during enforcement should be to prevent a relapse into crime. Enforcement should be based on the principles of humane, meaningful and appropriate treatment of offenders.
PPS should be assigned to ensure the enforcement of the supplementary sanction with which the conditional prison sentence is combined.
To the extent that the sentenced person is in need of support and help through measures that may be assumed to reduce the risk of reoffending, this need should be met within the framework of the supplementary sanction with which the conditional prison sentence is combined.
Requirements for sobriety and freedom from drugs
As a general requirement during the enforcement of conditional imprisonment, the sentenced person may not be under the influence of alcohol or addictive substances when the supplementary sanction is being performed. It should be possible to test sobriety and freedom from drugs by taking samples.
Fines as a supplementary sanction
It may be possible to combine conditional imprisonment with a minimum of 50 and a maximum of 200 day fines.
Community service
It may be possible to combine conditional imprisonment with a minimum of 40 and a maximum of 240 hours of community service.
A precondition for community service is that the sanction is appropriate with regard to the accused as an individual and considering other
12
circumstances. This implies that it should be possible to assume in advance that the community service will be carried out. There is no requirement for the accused to consent to community service. However, a situation where the accused actively opposes such sanction may be a circumstance that means that community service is not considered to be an appropriate supplementary sanction.
As is the case today, community service will mainly comprise an obligation to perform unpaid work. However, it should be possible for a small proportion of the number of hours of community service imposed to comprise activities to prevent reoffending, such as an obligation to participate in programme activities or maintain contact with a probation officer. If so, this is something that should be decided by PPS in the course of enforcement.
PPS will be responsible for arranging a community service placement for the person sentenced. There will be a slight expansion of the area within which community service placements may be sought in relation to the current situation by making it possible to engage private employers to the extent that the activity being conducted is considered appropriate for community service and there are good opportunities to supervise the work.
The probation and supervision sanction
As stated above, a probation and supervision sanction will constitute an alternative to community service where this sanction is considered to be inappropriate. The probation and supervision sanction should last for a period that equates to the term of the conditional prison sentence, though at least three months and at most one year.
The fundamental content of a probation and supervision sanction will comprise a duty for the person sentenced to maintain close contact with a probation officer appointed by PPS. PPS should be able to replace all or parts of the duty to maintain contact with an obligation for the person sentenced to participate in programme activities related to crime or substance abuse.
If the term of the conditional prison sentence exceeds two months, the probation and supervision sanction will also include an obligation for the person sentenced to regularly report to PPS or another authority or person nominated by PPS.
When the term of the conditional prison sentence amounts to six months or more, the probation and supervision sanction will include a further reinforcing component. In the first instance the reinforcement component will comprise a prohibition for the person sentenced to leave their home for two normal non-working days (for her or him) per week
13
for the same number of weeks as the number of months for which the probation and supervision sanction lasts (‘weekend house arrest’).
If weekend house arrest is not considered suitable or it otherwise appears to be more appropriate, the reinforcement component should instead comprise a prohibition for the person sentenced to stay at a particular specified place during certain times or within a particular specified area, a prohibition for the person sentenced to leave a particular specified area during certain times, or an obligation for the person sentenced to stay at a particular specified place during certain times.
It should be possible to monitor compliance with the reinforcement component using electronic aids.
PPS will determine the issue of which reinforcing components form part of a probation and supervision sanction and how this is to be structured in each individual case. It should be possible to appeal against a decision made by PPS at an administrative court.
House arrest
In the same way as the current possibility of enforcing a short prison sentence through intensive supervision with electronic monitoring, house arrest will entail a prohibition on the person sentenced leaving their home. It should be possible to monitor the prohibition using electronic aids. House arrest will only be lifted during periods when the person sentenced is working or conducting alternative employment outside the home and for a small number of hours per week during which he or she is afforded an opportunity to deal with personal matters such as, for instance, shopping.
In order for house arrest not to be perceived as more severe than an unconditional prison sentence, it should last for a period corresponding to two thirds of the term of the conditional prison sentence, though at least 14 days and at most eight months.
A precondition for combining conditional imprisonment with house arrest is that the sanction is appropriate with regard to the accused as an individual and considering other circumstances. A situation where the accused actively opposes house arrest may be a circumstance that means that house arrest is not considered to be an appropriate supplementary sanction. Other such circumstances may be that the accused is not considered capable of handling the electronic equipment required to monitor the enforcement or that the offence is directed at a person with whom he or she shares a home.
14
Care or influence sanction
It should be possible for a care or influence sanction to completely or partially comprise an obligation for the person sentenced to participate in programme activities related to crime or substance abuse run by PPS. However, the sanction could also comprise other measures of a care or treatment oriented nature such as, for instance, substance abuse care or psychiatric treatment proposed by PPS following consultation with other public bodies.
It should also be possible for a care or influence sanction to include a duty for the person sentenced to maintain contact with a probation officer appointed by PPS.
One precondition for combining conditional imprisonment with a care or influence sanction should be that the accused is in need of and is suitable for undergoing the measures proposed by PPS.
Contract treatment
As is the case today, contract treatment should entail an obligation for the person sentenced to undergo treatment for addictive substance abuse or in respect of some other particular circumstance that has contributed to the offence having been committed and that requires care and treatment, in accordance with a plan drawn up for her or him.
A precondition for combining conditional imprisonment with contract treatment will still be that the accused declares that he or she is prepared to undergo care or treatment in accordance with the contract treatment plan drawn up.
Contract treatment should always constitute a more severe supplementary sanction than a care or influence sanction. The level of intervention should basically correspond to the level applicable to an unconditional prison sentence of a duration as imposed conditionally.
Inadequate enforcement of sanctions supplementary to conditional imprisonment
General information about inadequate enforcement
Part of the conditionality of a conditional prison sentence will be that the person sentenced must perform the supplementary sanction with which the sentence is combined. The enforcement of the conditional prison sentence will be inadequate if the person sentenced does not comply with the supplementary sanction. The reasons behind inadequate enforcement may be that the person sentenced opposes performing the supplementary sanction, that he or she is not capable of performing the sanction or that it is inappropriate for the sanction to be performed.
15
Failing to enforce a conditional prison sentence is unacceptable. Inadequate enforcement must therefore always have reactions. The reactions in the event of inadequate enforcement should be clear, consistent and predictable. They should be stepped up gradually.
Supervision of enforcement
It is up to PPS to formulate the enforcement of sanctions supplementary to conditional imprisonment to enable clear and effective supervision.
Layman probation officers and assistant supervisors appointed by PPS will be obliged to notify PPS if the person sentenced fails to fulfil her or his obligations under the supplementary sanctions. The same applies to external care providers who are responsible for care or treatment within the framework of a supplementary sanction.
Reactions in the event of inadequate enforcement
Inadequate enforcement will first be dealt with by PPS stressing the importance of the performance of the supplementary sanction through informal adverse comments or making adjustments that fall with the ambit of the sanction imposed. Such adjustments may, for instance, comprise replacing a small proportion of the community service work with programme activities or replacing a component of the care or influence sanction with another component that is more appropriate for the person sentenced.
If such informal measures are insufficient, PPS will be able to issue special orders concerning, for example, sobriety and freedom from drugs or contact with a probation officer, the purpose of which is to enforce the supplementary sanction. PPS should also be able to issue the person sentenced with a caution.
If a caution has already been issued or if it may be assumed that the person sentenced will not perform the supplementary sanction despite a caution being issued, the parole board will have the power to extend the probationary period for the conditional prison sentence to a maximum term of four years or replace the supplementary sanction with another sanction that is at least as severe as the original sanction. The sanction should preferably be replaced by a supplementary sanction with a corresponding level of intervention. If this is impossible, then it should be possible to choose a more severe supplementary sanction.
In the final instance, inadequate enforcement will result in a decision for the conditional prison sentence to be enforced at a penal institution. Such a decision will be made by a general court. Actions concerning enforcement at institutions will be brought by PPS.
16
Preventive detention (Sw. omhändertagande)
If measures are taken as a result of the inadequate enforcement of a sanction supplementary to conditional imprisonment, the parole board will be able to decide that the person sentenced should be committed to preventive care.
PPS should be granted the right to immediately commit the person sentenced to preventive care if he or she fails in respect of the enforcement of a house arrest or contract treatment and it is thus relevant to bring proceedings for the enforcement of the conditional prison sentence at an institution. This option ensures that house arrest or contract treatment that is disregarded may be immediately withdrawn and the person sentenced is deprived of their liberty.
Preventive detention will not be permitted to last for more than a week as a main rule.
Right of PPS to appeal against a decision made by the parole board
With a view to achieving more uniform practice and thereby increased predictability for matters relating to the inadequate enforcement of conditional imprisonment, PPS is entitled to appeal against a decision issued by the Prison and Probation Board in such matters. PPS should not have the status of a party before the parole board, but the right to appeal will instead stem directly from law.
Transfer to care under LVM
We propose that the transfer to care under the Care of Abusers (Special Provisions) Acts (1988:870 – LVM) will no longer constitute a sanction for an offence. To the extent that the person sentenced is in need of care or treatment for abuse, this need will instead be satisfied within the framework of the supplementary sanction with which a conditional prison sentence is combined.
Responsibility for the cost of care and treatment
We have made the assessment that the cost of such care and treatment, which may form part of a care or influence sanction but does not comprise such programme activity as conducted by the PPS under their own auspices, should be allocated according to the normalisation principle. This means that the primary responsibility for costs lies with the public authority or body that would have paid for the measure if it had not comprised part of the sanction for an offence.
As regards contract treatment, the current procedure is that PPS is responsible for the costs that arise prior to the point in time when
17
conditional release would have taken place if the sanction had been determined to be imprisonment. The normalisation principle applies to any costs that subsequently arise. PPS’s responsibility for contract treatment costs should be extended to encompass a period corresponding to the term of the conditional prison sentence, as the current need for a municipal cost guarantee may mean that contract treatment cannot be imposed. As today, any costs that subsequently arise will be allocated in accordance with the normalisation principle.
The nature of criminality
In our assessment, there is no need within the system of criminal sanctions, including the conditional imprisonment that we are proposing, to provide special treatment for any offence or any kind of offence as a consequence of the nature of the criminality. This means that the issue of whether a prison sentence should be imposed conditionally will be determined exclusively on the basis of the penal value of the offence and other circumstances of relevance to the determination of the punishment, the accused’s previous criminality and humanitarian aspects referable to the accused as an individual.
We assume that some of the circumstances that currently constitute grounds for special treatment when choosing a criminal sanction as a consequence of the nature of the criminality will begin to have a more significant influence on the penal value of the offence instead.
Fines
Amount of day fines
A day fine penalty should always be more severe than a monetary fine penalty. Day fine penalties should therefore always exceed what can currently be paid in monetary fines, i.e. SEK 4,000
Day fines should be set at SEK 4,000 and the number of day fines that ensue as a consequence of the criminality, at least 30 and at most 150, or 200 when fines are being used as a joint penalty for several offences. There will be a fixed amount for each day fine, from and including SEK 30 up to and including 1,000, according to what is considered reasonable with regard to the accused’s income, wealth, maintenance obligations and general financial circumstances. This will apply both when fines are imposed as an independent penalty and as a supplementary sanction to conditional imprisonment or care of young persons.
Enforcement of day fine penalties
In order to reduce the proportion of fines that are handed over for collection and in that way also increase the effectiveness of fine
18
enforcement, the possibility should be introduced for respite and a longer payment time limit for day fine penalties. In those cases where the fine debtor makes a written request within the time limit of 30 days applicable to payment, the National Police Board will permit an extended payment time limit of a further 90 days. The fine debtor will then be afforded an opportunity to pay the amount in three separate instalments over a period of three months or make the entire payment in one deposit.
We have made the assessment that the opportunity to convert unpaid fines into imprisonment should be increased for that group of offenders who consciously avoid payment. It is currently stated that fines can be converted if it becomes obvious that the party fined for default has failed to pay the fines or if there are otherwise special reasons for this conversion to be called for in the public interest. The requirement that it should be ‘obvious’ that the person fined has defaulted should be removed.
Fines as a sanction supplementary to conditional imprisonment
Fines imposed as a sanction supplementary to conditional imprisonment will in the first instance be enforced through recovery and collection under the provisions of the Fines Enforcement Act (1979:189). However, if it becomes clear during the probationary period for the conditional prison sentence that the preconditions for converting fines under the Fines Enforcement Act have been satisfied, the court should remove the fines on the action of the prosecutor and substitute them with another supplementary sanction or decide that the conditional prison sentence should be enforced at an institution.
Grounds of fairness
We have conducted an overall review of the provisions relating to grounds of fairness referred to in Chapter 29, Section 5 of the Swedish Penal Code. This section contains provisions entailing that when determining sanctions, the courts should consider a number of circumstances relating to the perpetrator’s personal circumstances or something that occurred after the offence that may justify a less severe criminal sanction.
On the whole we have found that the grounds of fairness are wellbalanced and sufficiently exhaustive. However, we propose the introduction of two new grounds for the mitigation of sentences. In the first instance, the current provision on the mitigation of sentences in respect of those who have voluntarily denounced themselves will be supplemented so that the court also takes a less severe view when the accused, through admission or in some other way, has cooperated in the investigation of their own offence. In the second instance, a new
19
provision will be introduced entailing that as grounds for the mitigation of a sentence account should be taken of whether a sentence determined according to the penal value of the offence would appear to be disproportionately severe considering other legal sanctions ensuing from the offence (‘cumulation of sanctions’). Although it is already an obligation of the courts to consider the cumulation of sanctions, it is prescribed explicitly by this provision.
We also propose the removal of the requirement for special reasons to go below the minimum penalty with reference to the grounds of fairness.
Levels of punishment in certain special cases and multiple criminality
Our assignment also included a review of the rules for determining punishments in the event of multiple criminality and also the levels of punishment for narcotics crime and other offences typically related to quantity. We are not submitting any proposals relating to levels of punishment. As regards multiple criminality we have made the assessment that the current system is reasonably well-balanced and that there is no reason to propose any major changes. As mentioned above, we are submitting proposals whereby a distinction should be made between new and newly-discovered criminality when legal proceedings are taken in respect of offences before a previous judgment has been fully enforced. According to this distinction, crimes committed after the earlier judgment has been fully enforced should also be deemed to be a relapse into crime and not assessed together with previously prosecuted offences according to the principles concerning the determination of punishments in the case of multiple criminality.
System of criminal sanctions for young offenders
Overall points of departure
We have had the following points of departure for our discussions.
• The system of criminal sanctions for young offenders functions quite well. However, there is a need for new elements.
• Social services should retain the main responsibility for young offenders. Cooperation with police, prosecutors and courts should be improved and made more uniform.
• Greater equality in treatment and conformity should be achieved when different cases of youth sanctions are enforced at different municipal authorities.
20
• When choosing a criminal sanction, there should not be any special treatment for young offenders owing to the nature of the offence.
Offenders under the age of 18 will be sentenced to a youth sanction
As a main rule, the sanction for anyone committing a crime before attaining the age of 18 will be determined as a youth sanction. Exceptional grounds are required to sentence anyone to the institutional care of young persons if they are under the age of 18 at the time of the criminal act.
If the accused has attained the age of 18 at the time of the sentence and it would be inappropriate to determine the sanction as a youth sanction considering the age of the accused, it should be possible to determine a sanction in accordance with the provisions applicable to adult offenders. Exceptional grounds are required in such cases for the imposition of an unconditional prison sentence.
Care of young persons and youth service
There is an ongoing and continuous need for both central and local cooperation between social services and stakeholders in the judicial system, i.e. the Swedish Prosecution Authority, police authorities and courts. In order to ensure that all of the authorities affected contribute to local cooperation in relation to routines and the processing of matters concerning young offenders, an obligation is prescribed in the Act with Special Provisions concerning Young Offenders (1964:167 – LUL) for public authorities to work to promote such cooperation.
Care of young persons
The current scope of application for the care of young persons (i.e. the requirement that there should be a specific need for care or other measures) will be retained. However, it should be clarified in the Social Services Act that, when a statement of opinion under Section 11 of LUL is required, it is the responsibility of the social welfare committee to ensure that an assessment is conducted of whether the young person has a special need of measures for the purpose of counteracting adverse developments. This may enable the National Board of Health and Welfare to strive for a more uniform interpretation of the term ‘specific need for care or other measures’ through regulations and/or general advice. Training and regional cooperation may also mean that the term is interpreted in a more uniform way at different municipal authorities.
If measures forming part of a young person’s contract or care plan have already been fully implemented at the time of the prosecution, this
21
should not constitute any impediment to imposing a 'care of young persons’ order. The court will then be able to order that the sanction is deemed to have been enforced.
The social services should always be aware of the suspected criminality and its seriousness when drawing up a statement of opinion and proposed measures. This may be achieved through better compliance with the rule concerning the presence of social services at police questionings and by the prosecutor informing the social services about suspected criminality.
The legislation should further clarify the responsibility of the court for ensuring that the young person’s contract and care plans meet the requirements for clarity and concretion.
The duty to act expeditiously prescribed under Section 4 of LUL should not constitute an impediment to affording social services sufficient time to draw up a young person’s contract and care plan within the prosecutor’s deadline for instituting proceedings. If social services need to be able to prepare proposed measures, the prosecutor should be allowed in conjunction with this the opportunity of exceeding the special prosecution deadline contained in Section 4 of LUL.
In order to satisfy the need to evaluate the methods and forms of sanction used in Sweden, a consideration should be made to assign the National Board of Health and Welfare – in collaboration with other stakeholders – to evaluate the effects that the various methods, programmes and sanctions applied to young offenders have in order to counter a relapse into crime.
Youth service
Explicit consent on the part of the accused should not be a precondition for imposing youth service as an independent sanction or as a sanction to reinforce the care of young persons. However, the fact that the young person actively opposes performing youth service should be considered when assessing appropriateness.
An assessment of whether youth service is an appropriate sanction should be made more uniform at different municipal authorities. The National Board of Health and Welfare should through regulations and/or general advice work to promote a more uniform interpretation of the term ‘appropriateness’. Training and regional cooperation may also lead to this term being interpreted in a more uniform way.
The enforcement period for youth service should be made more uniform. The enforcement of youth service should start no later than two months from when the judgment entered into final force, unless
22
there are special reasons not to do so. If there are no special reasons, youth service will be enforced for no longer than a period of six months. In addition, the enforcement period should as far as possible be adapted to the number of hours imposed. Special provisions concerning this are being incorporated into the Social Services Act.
It will be clarified in the Social Services Act that a small proportion of youth service should always comprise specially arranged activities. In this connection it should be explicitly stated that the specially arranged activities should include elements that serve as guidance, the aim of which is to deter the young person from relapsing into crime.
Fines and cautions
Under our Terms of Reference, we were directed to consider ways of abolishing or in any event reducing the use of day fines for offenders between the ages of 15 and 17.
We have concluded that the area of application for youth service or other youth sanctions should not be extended to such cases where youth service is currently considered to be too severe, i.e. such cases that currently result in a greatly mitigated day fine penalty. Instead we propose that if anyone has committed a crime prior to attaining the age of 18 and the penal value is such that there is no call for a sanction that is more severe than a low number of day fines, the court should be able to impose a caution (Sw. varningsstraff). When assessing whether a caution is sufficiently severe, special consideration should be taken of whether the young person has previously committed a crime. A caution will be one of the youth sanctions and it should be listed in the criminal records like other criminal sanctions.
If the criminality is such that it may be expected that the young person would have been sentenced to a caution if a prosecution had been instituted, it should be possible for the prosecutor to grant a waiver of prosecution.
Institutional care of young persons
As specified in our Terms of Reference, we have considered whether there is also a need for a longer deprivation of liberty in the case of institutional care of young persons in order to counter very serious criminality. However, we have concluded that there should be no increase in the maximum period for the institutional care of young persons (four years).
We have also considered whether there is a need for better opportunities for supervision and support in the early period following the cessation of the deprivation of liberty. A supplement to the Social Services Act will
23
clarify the responsibility of the Social Welfare Committee in terms of satisfying the special need for support and assistance that young people may have following the enforcement of the care of young persons.
A slightly extended opportunity to decide on preventive initiatives without the consent of the young person should be introduced (‘compulsory treatment without institutional placement’) under Section 22 of the Care of Young Persons (Special Provisions) Act. In cases where institutional care of a young person has been enforced, the requirement that the young person’s tendency to take risks of a recent nature is toned down as a precondition for compulsory treatment without institutional placement.
Need for new sanctions
There is currently no appropriate sanction in many cases where the young person cannot be sentenced to the care of young persons and youth service is not an appropriate sanction. In other cases, neither care of young persons nor youth service is sufficiently severe, but there are no exceptional grounds for a sanction entailing the deprivation of liberty. A sentence of probation is often imposed in such a case, which it must be said constitutes an inappropriate sanction. A high fine is imposed in other cases, which is another inappropriate sanction for a young person. We are proposing two new sanctions to cover these gaps in the system of criminal sanctions.
Duty of young person to maintain contact
We propose the introduction of a new youth sanction called duty of
young person to maintain contact [Sw. kontaktskyldighet för unga]. The
content of the sanction should as far as possible comprise the measures that may currently be included as part of the measure ‘specially qualified contact person’ [Sw. särskilt kvalificerad kontaktperson] under the social services legislation. The Social Welfare Committee in the young person’s home district will be the body responsible for the management of this sanction.
An order imposing a duty on the young person to maintain contact should be made in those cases where the seriousness of the offence and the young person’s previous criminality call for a sanction that is more severe than low fines or a caution, but where the preconditions for either care of young person or youth service do not prevail. An order imposing a duty for a young person to maintain contact need not be preceded by any assessment of needs or any assessment of whether the sanction is appropriate for the young person. Nor does the consent of the young person or custodian constitute a precondition.
24
A sentence for a young person to maintain contact will impose a duty on her or him to maintain contact with a specially appointed contact person for a period of between two and six months. The court will determine the length of the duty to maintain contact based on the penal value of the offence and other circumstances affecting the determination of punishment.
The content of the enforcement will comprise contact with the contact person as a point of departure. To the extent that it is deemed to be effective, this time can partly be used to participate in programme activities or other activities aimed at countering the risk of a relapse into crime.
It could be possible to use ‘duty of young person to maintain contact’ as a reinforcement sanction for the care of young persons, subject to the same preconditions as youth service.
Youth probation
We propose the introduction of a new youth sanction called youth
probation (Sw. ungdomsövervakning). This sanction will be applied in
those situations where neither care of young person, youth service nor duty of young person to maintain contact would be a sufficiently severe penal law reaction.
The choice of youth probation should not be preceded by any assessment of needs or any assessment of whether the sanction is appropriate for the young person. Nor does the consent of the young person or custodian constitute a precondition.
Youth probation should involve clear restrictions on the young person’s freedom of movement, without involving a stay at an institution, in order for it to be sufficiently severe. The content of the sanction should focus on treatment as far as possible, including intensive persuasive measures, the aim of which is to avert a budding career in crime and criminal ways of thinking.
The National Board of Institutional Care (SiS) will be the body responsible for the management of this sanction.
Youth probation will last for a period of at least six months and at most one year. The court should determine the length of the sanction based on the penal value of the offence and other circumstances affecting the determination of punishment.
When a person is sentenced to youth probation, an individually designed enforcement plan will be drawn up, based on an extensive and comprehensive survey and investigation of the young person’s situation.
25
It should be possible for the enforcement plan to govern issues relating to the young person’s housing, schooling, occupation and leisure time, treatment for substance abuse, other care and treatment or other corresponding measures aimed at ensuring that the young person will not reoffend and will otherwise develop in a favourable way.
In addition to this, the enforcement plan will include mandatory decisions for the young person to maintain contact with a specially appointed coordinator and also certain restrictions on movement. These restrictions on freedom of movement will comprise either leaving the home during the evenings at weekends and at night at weekends or other restrictions on movement that may be assumed to prevent reoffending, for example a prohibition on staying in certain places or within certain areas. It should be possible to monitor compliance with these restrictions on liberty by using, for example, electronic aids. It should be possible to phase out these restrictions on liberty if the young person complies with other parts of the enforcement plan.
The enforcement plan will also include decisions relating to freedom from drugs and drug control.
If the person sentenced does not attend meetings with the coordinator, it should be possible to collect her or him through the summary assistance of the police following a request by SiS. It should also be possible to enforce restrictions on liberty in certain cases with the assistance of the police.
New determination of criminal sanction after a previous youth sanction
If a person who is sentenced to care of young persons, youth service, duty of young person to maintain contact, youth probation or institutional care of young persons commits another crime prior to the sanction being fully enforced, the court should under certain conditions be able to decide that the previous sanction imposed should also relate to the other crime instead of determining a new sanction for additional criminality (‘judgment of absorption’). It will only be possible to make such a decision if the additional offence – when compared with the criminality covered by the previous judgment and considering the sanction for that offence – is of no particular relevance or there are otherwise special reasons for such a decision.
The court will also under certain conditions be able to remove the previous youth sanction imposed and impose a joint sanction for the aggregated criminality. In that case, the main rule is that it should only be possible to impose another youth sanction. It should only be possible to issue such a decision if there are special reasons to do so and if the judgment was issued prior to full enforcement of the previous sanction.
26
Offenders in the age group 18 to 20 years
Part of our Terms of Reference was to consider whether offenders in the age group 18 to 20 should be treated as adult offenders when determining punishments and choosing criminal sanctions or any of these respects.
We propose that special reasons should not constitute a precondition for sentencing offenders in the age group 18 to 20 to imprisonment, regardless of whether the prison sentence is conditional or unconditional.
The special youth sanctions ‘care of young person’, ‘youth service’ and ‘institutional care of young persons’ will be reserved for persons who have not attained the age of 18 at the time of the crime. The same will apply to the sanctions of ‘caution’, ‘duty of young person to maintain contact’ and ‘youth probation’. However, it should also be possible to sentence those who have committed a crime after having attained the age of 18 but before attaining the age of 21 to care of young persons if there are special reasons to do so.
If the penal value is such that the offence may result in imprisonment and the perpetrator is under the age of 21, her or his age will also continue to be taken into account when determining punishment. However, for offences where the penal value only justifies a fine, no special consideration will be taken of the age of the perpetrator in conjunction with the determination of punishment if he or she had attained the age of 18 at the time of the offence.
Financial consequences of our proposal
Our proposals will primarily have a rather substantial impact on PPS.
The proposals mean that there should be no special treatment for certain crimes or kinds of crime owing to them being of a particular nature. As a point of departure a prison sentence of less than one year should be imposed conditionally, unless the accused has previously committed crimes to such an extent that the imposition of a conditional prison sentence cannot come into question. One consequence of this should be quite a significant reduction in the number of unconditional prison sentences of less than one year.
Our proposals also mean that the content of sanctions which do not entail a deprivation of liberty for adult offenders (i.e. conditional imprisonment with various supplementary sanctions) will be clearer and in many cases more severe. There will thereby be a significant increase in the need for initiatives from the probationary services.
27
Our proposals also mean that a conditional prison sentence will always be enforced. If enforcement cannot be implemented by the person sentenced performing the supplementary sanction with which the conditional prison sentence is combined, the supplementary sanction must be replaced or – ultimately – the conditional prison sentence enforced at an institution.
Our proposals regarding sanctions for young offenders entail new and extended commitments for the social services and the National Board of Institutional Care. The number of young persons sentenced to the new sanctions – duty of young person to maintain contact and youth probation – may also be assumed to rather limited, several hundred a year.
The readjustment that the proposals entail for PPS will result in readjustment costs for the public authority. These costs may initially be assumed to mean that the public authority’s costs increase compared with today. However, in the long run we consider that the cost of PPS’s new commitments will be balanced by the reduction in the number of inmates at institutions.
It may be assumed that there could be a slight increase in the cost of enforcing youth sanctions, primarily as a consequence of the introduction of the youth probation sanction. The proposed changes as regards care of young persons and youth service together with the introduction of the sanction ‘duty of young person to maintain contact’ may be expected to contribute to the enforcement of the sanctions for young people becoming slightly more expensive than they are today.
In addition to PPS, our proposals may be expected to result in training and readjustment costs for other public authorities obliged to apply the new provisions such as, for instance, the general courts, the Swedish Prosecution Authority, SiS, the police authorities and the Enforcement Service. The proposals will also have repercussions on procedural law, which will be investigated in another context.
Implementing our proposed changes to fines would result in a significant increase in revenues for the State.
Overall we consider that our proposals will not increase public expenditure. However, it should be emphasised that the effects of our proposals are largely dependent on other changes taking place within the area of criminal policy.
Stockholm 2012
Nya påföljder
En kort presentation av Påföljdsutredningens förslag
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.
Tryckt av Elanders Sverige AB. Stockholm 2012
ISBN 978-91-38-23734-2 ISSN 0375-250X
3
Påföljdsutredningen
Utredningen tillsattes av regeringen år 2009. Utredare har varit hovrättspresidenten Fredrik Wersäll och sekreterare hovrättsassessorn Linda Palmenäs, rådmannen Lars Wallinder och hovrättsassessorn Karin Sandahl.
Utredningen har haft ett betydande antal experter från rättsväsendet och andra berörda myndigheter och organisationer. Samtliga experter har ställt sig bakom de förslag som lämnas.
Utredningen har också haft en parlamentarisk referensgrupp med företrädare för riksdagspartierna, där förslagen fortlöpande diskuterats.
Utredningen har haft omfattande externa kontakter, såväl i Sverige som i andra jämförbara länder.
Utredningens fullständiga förslag redovisas i betänkandet Nya påföljder, SOU 2012:34, som kan beställas via Fritzes kundtjänst, order.fritzes@nj.se. Det går också att ta del av betänkandet på regeringens hemsida www.regeringen.se.
4
Uppdraget
Vårt uppdrag har varit att göra en total översyn av påföljdssystemet för såväl vuxna som unga lagöverträdare. I uppgiften har däremot inte ingått att se över straffskalorna för enskilda brott.
Enligt våra direktiv ska vi överväga bl.a.
att minska antalet korta fängelsestraff och ersätta dem med andra trovärdiga påföljder
att skapa en tydligare reglering vid återfall i brott
att utveckla innehållet i de påföljder som används som alternativ till fängelse
att behandla olika brottstyper mer lika vid valet av påföljd
att utveckla nya påföljder för unga
att införa villkorligt fängelse
5
Vi föreslår
att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet
att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn avskaffas
att fängelsestraff upp till ett år för tidigare ostraffade personer ska dömas ut villkorligt
att villkorligt fängelse alltid ska kombineras med en ytterligare sanktion – böter, samhällstjänst, övervakning, hemarrest eller olika former av vård – strängare ju mer allvarligt brottet är
att frivårdens insatser ska öka
att återfall i brott alltid ska följas av ett skärpt straff
att lika allvarliga fall ska leda till lika ingripande påföljder – olika brottstyper ska behandlas lika vid påföljdsvalet
att bötesstraffen ska höjas
att socialtjänstens huvudansvar för ungdomar som begår brott ska bibehållas och utvecklas
att nya påföljder – varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning – ska införas för unga lagöverträdare
6
Påföljdssystemets fel och brister
Påföljdssystemet är komplext och svåröverskådligt
I dag kan ett fängelsestraff ersättas av någon av påföljderna villkorlig dom eller skyddstillsyn. Dessa påföljder kan i sin tur förenas med en rad olika frivårdsinslag.
Valet av påföljd grundas inte huvudsakligen på hur allvarligt brottet är, utan på många gånger osäkra prognoser om det finns en risk för att den tilltalade ska återfalla i brott. Det leder till att det är svårt att rangordna de olika påföljderna efter hur ingripande de är och att förutse vilken påföljd ett brott kommer att leda till.
Straff döms inte alltid ut efter brottets allvar
Det finns begränsade möjligheter att anpassa innehållet i villkorlig dom och skyddstillsyn efter brottets allvar. Det innebär att straffet inte alltid upplevs som proportionellt i förhållande till brottet. Ett mindre allvarligt brott kan leda till en mer ingripande påföljd än ett mer allvarligt brott och lika allvarliga brott kan leda till olika ingripande påföljder.
Dessutom uppstår det en tröskel i övergången mellan villkorlig dom eller skyddstillsyn och fängelse. Ett brott som är obetydligt mer allvarligt än ett annat brott kan leda till en betydligt mer ingripande påföljd.
Alternativen till fängelse är otydliga
När villkorlig dom eller skyddstillsyn döms ut anges inte alltid hur långt straff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Det framgår därför inte tydligt för den dömde hur allvarligt rätten ser på brottet och vad han
7
eller hon riskerar om påföljden inte sköts. Innehållet i påföljden är dessutom ibland tunt.
Lika allvarliga brott behandlas olika
Allt fler brott har kommit att behandlas strängare till följd av att de är av viss art, även om de anses vara lika allvarliga som andra brott.
Det finns inte några tydliga riktlinjer och principer för när ett brott ska anses vara av sådan art att det ska leda till en strängare påföljd. Det kan uppfattas som inkonsekvent och godtyckligt.
Särbehandlingen till följd av brottslighetens art har också lett till att korta fängelsestraff och andra ingripande påföljder används i stor utsträckning även för mindre allvarlig brottslighet.
Ungdomspåföljderna är inte heltäckande
De särskilda påföljderna för unga (15–17 år) fungerar relativt väl, men i vissa situationer saknas en lämplig eller tillräckligt ingripande påföljd.
8
Utgångspunkterna för våra förslag
Påföljdssystemet måste präglas av rättvisa, tydlighet och konsekvens.
Straff ska dömas ut efter brottets allvar.
Lika allvarliga fall ska behandlas lika.
Återfall i brott ska alltid innebära en mer ingripande påföljd.
Systemet ska vara humant och ta till vara de möjligheter som finns att verka brottsavhållande.
9
Påföljder för vuxna
Villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet
Vi föreslår att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet.
Villkorligt fängelse ska ersätta villkorlig dom och skyddstillsyn.
Förslaget innebär att påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare ska bestå av två påföljder, böter och fängelse, där det under vissa förutsättningar kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Innebörden av villkorligt fängelse
Villkorligt fängelse innebär att det döms ut ett fängelsestraff på viss tid men att den dömde inte behöver verkställa straffet i kriminalvårdsanstalt om han eller hon uppfyller vissa villkor.
Villkoren ska bestå i att den dömde under en prövotid på två år dels inte begår nya brott, dels fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
Förutsättningar för villkorligt fängelse
Fängelsestraff som är kortare än ett år ska dömas ut villkorligt, om det inte är fråga om återfall i brott.
Även fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska kunna dömas ut villkorligt, om de kan förenas med en ingripande kontraktsvård eller om ovillkorligt fängelse på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt.
10
Tilläggssanktion ska bestämmas efter brottets allvar
Det är inte tillräckligt att ett villkorligt fängelsestraff innebär skyldighet för den dömde att avhålla sig från brott under en prövotid. Villkorligt fängelse ska därför alltid förenas med en tilläggssanktion.
Valet av tilläggssanktion ska göras med utgångspunkt i fängelsestraffets längd. Det innebär att ett längre villkorligt fängelsestraff ska förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än ett kortare straff och att lika långa villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner som är i huvudsak lika ingripande.
Om det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till, ska ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut.
11
Tilläggssanktioner
Böter
Kortare villkorliga fängelsestraff, upp till och med tre månader, ska som utgångspunkt förenas med dagsböter.
Som en allmän riktlinje bör gälla att ett straff på en månad förenas med 70 dagsböter och ett straff på tre månader med 120 dagsböter. Bötesbeloppen ska höjas, se nedan.
Samhällstjänst
För längre villkorliga fängelsestraff är böter normalt inte en tillräckligt ingripande tilläggssanktion. Straffet ska då som utgångspunkt förenas med samhällstjänst, bestående av oavlönat arbete och vissa påverkansprogram.
Som en allmän riktlinje bör gälla att ett straff på sex månader förenas med 140 timmars samhällstjänst. Motsvarande nivå för ett straff på tio månader bör vara 220 timmar samhällstjänst.
Övervaknings- och kontrollsanktion
Alla har inte förutsättningar att fullgöra samhällstjänst. Om samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig sanktion för den tilltalade, ska tilläggssanktionen därför i stället kunna bestå av övervakning och kontroll enligt en övervaknings- och kontrollsanktion.
Övervaknings- och kontrollsanktionen ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha dömts ut. Den ska i princip pågå lika länge som det utdömda villkorliga fängelsestraffet, dock minst tre månader.
Det huvudsakliga innehållet i sanktionen ska vara kontakt med en övervakare och vissa påverkansprogram. Vid längre straff, sex månader och mer, ska sanktionen också inkludera
12
vissa inskränkningar i rörelsefriheten, såsom förbud att lämna bostaden på helgerna eller förbud att besöka vissa platser.
Hemarrest
Korta fängelsestraff kan i dag verkställas i hemmet med elektronisk fotboja. Vi föreslår att den möjligheten tas bort och att det i stället ska finnas möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med hemarrest.
Hemarrest ska innebära ett förbud att lämna bostaden annat än för arbete eller annan godkänd sysselsättning eller vård, behandling eller programverksamhet på i förväg bestämda tider. Den ska vara förenad med alkohol- och drogförbud.
Hemarrest ska pågå under två tredjedelar av det utdömda fängelsestraffets längd och kunna övervakas elektroniskt.
Hemarrest ska användas som tilläggssanktion om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott på sådant sätt att det annars inte hade funnits förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Vård- eller påverkanssanktion
Många brott har samband med alkohol- eller drogmissbruk eller andra personliga problem. Istället för dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest ska ett villkorligt fängelsestraff därför kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion.
En förutsättning för att en vård- eller påverkanssanktion ska kunna dömas ut ska vara att den tilltalade har behov av vård eller behandling för t.ex. missbruk eller att det finns brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet som bedöms lämplig för honom eller henne.
Kriminalvården ska göra en bedömning av om det finns förutsättningar för en vård- eller påverkanssanktion och i så fall lämna förslag till en sådan sanktion.
13
En vård- eller påverkanssanktion ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med. Om det är uppenbart att de insatser som Kriminalvården har föreslagit inte är tillräckligt ingripande, ska rätten kunna kombinera sanktionen med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Kontraktsvård
Kontraktsvård innebär att den dömde förbinder sig att genomgå vård eller behandling som är i princip lika omfattande och ingripande som det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut. Vården ska normalt genomföras på institution.
Kontraktsvård ska kunna användas som tilläggssanktion om det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer, eller om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott på sådant sätt att det annars inte hade funnits förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
14
Slopad särbehandling på grund av brottets art
Enligt dagens regler kan brottets art vara ett skäl att döma till fängelse, trots att straffvärdet är relativt lågt och det inte heller är fråga om återfall i brott.
I praxis leder exempelvis grovt rattfylleri, mened, vissa misshandelsbrott, vissa sexualbrott, vissa skattebrott, narkotikabrott och jaktbrott ofta till fängelse, även om straffvärdet är endast någon eller några månader. Antalet s.k. artbrott har under senare år blivit allt fler.
Argumenten för särbehandling är olika, men avskräckning förefaller vara det övergripande syftet.
Enligt vår mening är denna särbehandling inkonsekvent och den saknar tydliga riktlinjer. Skälen för en särbehandling minskar också avsevärt i det system som vi föreslår, där brott på fängelsenivå alltid ska leda till ett fängelsestraff utmätt i tid med en tilläggssanktion utmätt i förhållande till brottets allvar.
Vi föreslår därför att brott med samma straffvärde ska behandlas lika vid påföljdsvalet. Det leder till att antalet korta fängelsestraff minskar till förmån för frivård med ett tydligt innehåll.
En del av de skäl som i dag används för att döma till en strängare påföljd för vissa brottstyper kan, i det system som vi föreslår, antas leda till att straffen för dessa brottstyper i stället blir något längre.
15
Betydelsen av återfall i brott
Allmänt om återfall
Trovärdigheten i påföljdssystemet kräver att den som återfaller i brott döms till en mer ingripande påföljd än den som är tidigare ostraffad. Samtidigt måste återfallsregleringen vara sådan att den inte kraftigt ökar antalet intagna i våra anstalter.
Om det nya brottet ligger på fängelsenivå och har begåtts under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska alltid en mer ingripande påföljd dömas ut än för den som är ostraffad.
Även om återfallet sker efter utgången av prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff ska straffet kunna skärpas, beroende främst på hur lång tid som förflutit sedan den tidigare domen, likheten mellan den gamla och den nya brottsligheten och brottslighetens allvar.
Det behöver dock inte nödvändigtvis dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff vid återfall. Om straffet kan skärpas tillräckligt genom en strängare tilläggssanktion kan ett nytt villkorligt fängelsestraff dömas ut.
Om det inte finns möjlighet att döma ut en mer ingripande tilläggssanktion ska ovillkorligt fängelse dömas ut.
Återfall under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff
I första hand ska prövas om återfallet kan beaktas tillräckligt genom att ett nytt villkorligt fängelsestraff förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad som annars hade kommit i fråga.
Det innebär t.ex. att ett villkorligt fängelsestraff som annars skulle ha förenats med dagsböter får förenas med samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion eller att ett villkorligt fängelsestraff som annars skulle ha förenats med samhällstjänst får förenas med hemarrest.
16
Även en vård- eller påverkanssanktion ska kunna användas som tilläggssanktion vid återfall, under förutsättning att sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till både fängelsestraffets längd och den tidigare brottsligheten.
Återfall efter utgången av prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff
Om det nya brottet är begånget efter det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut, är skälen mot att på nytt döma till villkorligt fängelse inte lika starka.
Om det bedöms att en skärpning bör ske, ska det i sådan situation kunna beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt, om rätten anser det tillräckligt att välja en tilläggssanktion av mer ingripande slag eller t.ex. fler dagsböter, fler timmar samhällstjänst eller en mer ingripande vård- eller påverkanssanktion än vad som annars hade kommit i fråga.
Återfallets betydelse för straffmätningen
Återfall i brott ska på samma sätt som i dag kunna beaktas genom att det döms ut ett kraftigare bötesstraff eller ett längre fängelsestraff än vad som annars hade blivit aktuellt. Denna möjlighet ska dock begränsas till att avse endast böter och ovillkorliga fängelsestraff.
För villkorliga fängelsestraff ska skärpningen vid återfall ske genom valet av tilläggssanktion eller genom att det i stället för villkorligt fängelse döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
17
Beslut om att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska verkställas i anstalt
Ett villkor vid villkorligt fängelse är att den dömde inte återfaller i brott under prövotiden. Ett återfall i brott inom prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff måste därför alltid leda till en reaktion. Reaktionen behöver dock inte alltid vara att det tidigare straffet måste verkställas i anstalt. I stället bör skärpningen på grund av återfallet i första hand ske genom att det döms ut en strängare påföljd för den nya brottsligheten, antingen villkorligt fängelse med en mer ingripande tilläggssanktion eller – om inte det är tillräckligt – ett ovillkorligt fängelsestraff. Självklart måste också den tidigare utdömda tilläggssanktionen fullgöras i ett sådant fall.
Om det inte anses tillräckligt att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, ska rätten besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Så kan vara fallet exempelvis vid snabba återfall eller om den dömde helt har struntat i att utföra tilläggssanktionen. I ett sådant beslut ska det göras en avräkning för vad den dömde har fullgjort av det villkorliga fängelsestraffet genom att genomföra hela eller delar av tilläggssanktionen.
18
Misskötsamhet
Allmänt om bristande verkställighet
Trovärdigheten av ett system med villkorligt fängelse bygger bl.a. på att utdömda straff också verkställs. Om den dömde inte fullgör tilläggssanktionen brister det i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet.
Bristande verkställighet måste alltid leda till en reaktion.
Reaktionerna vid bristande verkställighet ska vara tydliga, konsekventa och förutsebara. De ska trappas upp successivt.
Kontroll av verkställigheten
Kriminalvården ska utforma verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse så att de kan kontrolleras på ett tydligt och effektivt sätt.
De som Kriminalvården anlitar för kontroll av verkställigheten ska vara skyldiga att anmäla till Kriminalvården om den dömde inte fullgör sina skyldigheter enligt tilläggssanktionen.
Reaktioner vid bristande verkställighet
Kriminalvården ska tydligt klargöra för den dömde vad som händer om tilläggssanktionen inte fullgörs.
Kriminalvården ska kunna göra justeringar av den utdömda sanktionen om den inte fungerar. Sådana justeringar kan t.ex. bestå av att en mindre del av en samhällstjänst får utgöras av programverksamhet eller att ett inslag i en vård- eller påverkanssanktion byts ut mot ett annat, för den dömde lämpligare, inslag.
Om sådana åtgärder inte är tillräckliga, ska Kriminalvården kunna meddela särskilda föreskrifter om t.ex. nykterhet och drogfrihet eller kontakt med en övervakare som syftar till att tilläggssanktionen genomförs. Kriminalvården ska också kunna meddela den dömde en varning.
19
Om varning redan har meddelats eller om det kan antas att den dömde inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om en varning meddelas, ska övervakningsnämnden ha möjlighet att förlänga prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet till som längst fyra år eller att byta ut tilläggssanktionen mot en annan sanktion som är minst lika ingripande som den ursprungliga.
I sista hand ska bristande verkställighet leda till att domstol beslutar att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt, dvs. som ovillkorligt fängelse.
Omhändertagande
Om åtgärder behöver vidtas på grund av bristande verkställighet av en tilläggssanktion ska den dömde kunna omhändertas.
Omhändertagande ska beslutas av en övervakningsnämnd. Kriminalvården ska dock ha rätt att omedelbart omhänderta den dömde, om han eller hon brister i verkställigheten av en hemarrest eller en kontraktsvård och det därmed blir aktuellt att föra talan om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
20
Böter
Dagsbotsbelopp
För att öka trovärdigheten av böter, både som självständigt straff och som tilläggssanktion till villkorligt fängelse, ska det säkerställas att ett dagsbotsstraff alltid överstiger vad som i dag kan utgå genom penningböter, dvs. 4 000 kr.
Dagsböter ska bestämmas till 4 000 kronor samt det antal dagsböter som följer med anledning av brottsligheten, minst 30 och högst 150, eller 200 när böter används som gemensamt straff för flera brott.
Varje dagsbot ska fastställas till ett visst belopp från och med 30 till och med 1 000 kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt.
Lägsta dagsbotsstraff blir därför 4 900 kr.
Verkställigheten av dagsbotsstraff
För att minska den andel böter som lämnas över till indrivning och på så sätt även öka effektiviteten i verkställigheten av bötesstraff, ska det införas en möjlighet till uppskov och längre betalningsfrist för dagsbotsstraff.
Förvandling av obetalda böter till fängelse
I dag kan obetalda böter förvandlas till fängelse om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har låtit bli att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt.
Vi föreslår att kravet på att det ska vara ”uppenbart” att den bötfällde har tredskats tas bort. Det innebär att den som medvetet vägrar att betala i större utsträckning än i dag ska få bötesstraffet förvandlat till fängelse.
21
Erkännande eller annan medverkan till utredningen kan ge lägre straff
Den bestämmelse som finns i dag om strafflindring för den som frivilligt angett sig, kompletteras så att rätten vid bestämmande av straffet också ska ta hänsyn till om den tilltalade genom att erkänna eller på annat sätt medverkat till utredningen av det egna brottet. Strafflindring kan ges framför allt vid allvarliga och svårutredda brott.
Hänsyn till andra reaktioner på brottet
Utöver straffet följer ofta andra rättsliga reaktioner på ett brott. Det kan vara fråga om t.ex. körkortsindragning, avsked, näringsförbud och förverkande. I dag tar domstolarna en viss hänsyn till sådana sanktioner när straffet bestäms. Nu införs en bestämmelse där det uttryckligen slås fast att det som grund för strafflindring ska beaktas om straffet blir oproportionerligt strängt med hänsyn till andra rättsliga sanktioner till följd av brottet.
22
Påföljder för unga lagöverträdare
Allmänna utgångspunkter
Ungdomar i åldern 15–17 år ska dömas till en påföljd som är anpassad efter deras ålder och mognad.
Huvudansvaret för verkställigheten ska ligga på socialtjänsten.
Socialtjänstens insatser för att ge underlag för påföljdsbestämningen och vid verkställigheten ska utvecklas och göras mer enhetliga.
Socialstyrelsens tillsyn och riktlinjer bör utvecklas.
Möjligheterna att följa upp en sluten ungdomsvård med ytterligare vård och behandling ska öka.
Dagens påföljder för unga – ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård – fungerar relativt väl. I vissa fall finns dock ingen lämplig eller tillräckligt ingripande ungdomspåföljd att ta till. Det finns därför behov av att införa nya påföljder för unga lagöverträdare.
För ungdomar i åldern 18–20 år ska påföljdsvalet i princip ske som för vuxna.
23
Nya påföljder för unga
Påföljden ungdomsvård förutsätter att den unge har ett särskilt behov av vård och i regel att han eller hon samtycker till den föreslagna vården. För påföljden ungdomstjänst förutsätts att den unge är lämplig och samtycker.
Förutsättningarna för dessa påföljder är sådana att det ibland inte finns någon lämplig eller tillräckligt ingripande ungdomspåföljd att ta till. Det finns därför behov av att komplettera påföljdssystemet med nya påföljder för unga.
Kontaktskyldighet för unga
Vi föreslår att det införs en ny ungdomspåföljd kallad kontaktskyldighet för unga. Innehållet i påföljden ska så långt möjligt fyllas med vad som i dag kan ingå i åtgärden särskilt kvalificerad kontaktperson enligt socialtjänstlagstiftningen.
Socialnämnden i den unges hemort ska vara huvudman för påföljden.
Kontaktskyldighet för unga ska väljas som påföljd om det på grund av den unges person inte finns förutsättningar för vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst. Den ska kunna dömas ut oberoende av den unges inställning till påföljden.
Den som döms till kontaktskyldighet för unga ska åläggas en skyldighet att hålla kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson på en tid mellan två och sex månader. Domstolen ska bestämma kontaktskyldighetens längd utifrån brottslighetens allvar.
Innehållet i påföljden ska som utgångspunkt bestå av kontakt med kontaktpersonen. Kontaktpersonens uppgift ska vara både stödjande och kontrollerande. Deltagande i programverksamhet eller annan verksamhet som syftar till att motverka risken för återfall i brott ska också kunna ingå.
24
Ungdomsövervakning
Vi föreslår att det införs en ny ungdomspåföljd kallad ungdomsövervakning.
Påföljden ska tillämpas i de situationer där vare sig ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga är en tillräckligt ingripande straffrättslig reaktion och alltså användas vid förhållandevis allvarliga brott.
Påföljden ska vara
behandlingsinriktad intensiv innefatta tydliga inskränkningar i den unges rörelsefrihet
Statens institutionsstyrelse ska vara huvudman för påföljden.
Ungdomsövervakning ska pågå under lägst sex månader och högst ett år, beroende på brottets allvar.
En verkställighetsplan ska upprättas. Den ska reglera frågor om den unges boende, skolgång, sysselsättning och fritid, missbruksbehandling, annan vård och behandling eller andra motsvarande åtgärder som syftar till att den unge ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt.
Den unge ska ha skyldighet att regelbundet träffa en särskilt utsedd koordinator.
I påföljden ska ingå antingen ett förbud att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter eller andra motsvarande inskränkningar i friheten, exempelvis förbud att vistas på vissa platser eller inom vissa områden. Frihetsinskränkningarna ska kunna kontrolleras bl.a. med hjälp av elektroniska hjälpmedel. De frihetsinskränkande inslagen ska kunna trappas ned om den unge följer övriga delar av verkställighetsplanen.
25
Verkställighetsplanen ska också innehålla beslut om drogfrihet och drogkontroll.
Om den unge inte kommer till möten med koordinatorn ska han eller hon kunna hämtas genom polishandräckning. Även de frihetsinskränkande inslagen ska i vissa fall kunna genomdrivas med hjälp av polis.
Varningsstraff
Dagsböter är inte någon effektiv påföljd för lagöverträdare i åldern 15–17 år.
Om någon begått ett brott innan han eller hon fyllt 18 år och brottet inte är allvarligare än att det skulle leda till ett lågt bötesstraff och den unge tidigare är ostraffad ska domstolen därför kunna döma till ett varningsstraff.
Den unge ska alltid vara personligen närvarande i domstolen när varningsstraffet meddelas.
26
Effekter av våra förslag
Minskad användning av korta fängelsestraff
Det förhållandet att alla brottstyper ska behandlas lika vid påföljdsvalet och att således särbehandlingen på grund av brottets art slopas kommer att leda till en minskning av antalet korta fängelsestraff i anstalt.
I dag döms årligen cirka 13 000 personer till fängelse. Av dessa får cirka 10 000 straff som är kortare än ett år. Omkring 3 000 verkställer sitt straff i hemmet med elektronisk fotboja.
Om våra förslag genomförs kan antalet fängelsedömda i anstalt förväntas minska. Hur stor minskningen blir beror dock på vilka andra kriminalpolitiska förändringar som sker.
Ökat ansvar för frivården
Frivårdens ansvar ökar genom förslagen. Innehållet i de påföljder som är alternativ till fängelse i anstalt kommer att bli tydligare och mer kraftfullt.
Kriminalvårdens arbete med att ta fram underlag för domstolarnas påföljdsbedömning kommer också att öka.
Tydligare reaktioner vid återfall och misskötsamhet
Reaktionerna vid återfall i brott och vid misskötsamhet under verkställighet av de påföljder som väljs som alternativ till fängelse i anstalt kommer att stramas upp. Det leder till att fler kommer att tas in i anstalt på grund av nya brott eller att tilläggssanktionen inte fullgörs.
27
Heltäckande påföljdssystem för unga
Genom de nya påföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning kommer det att finnas ett heltäckande påföljdssystem för ungdomar i åldern 15–17 år.
Ekonomiska konsekvenser
Minskningen av antalet korta fängelsestraff som avtjänas i anstalt kommer på sikt att leda till minskade kostnader för Kriminalvården. Mot detta ska ställas ökade krav och ökat ansvar för frivården.
De nya ungdomspåföljderna kommer att leda till något ökade kostnader för kommuner och för Statens institutionsstyrelse.
Vi gör sammantaget bedömningen att våra förslag inte kommer att leda till ökade kostnader för det allmänna. Det kommer dock att krävas relativt betydande insatser för omställning och utbildning.
Genom införande av ett grundbelopp för dagsböter kommer dagsbotsbeloppen att höjas. Det kommer att leda till en intäktsökning för staten.
5
Innehåll
Band 1 – Sammanfattning, författningsförslag
och författningskommentar
Förkortningar ..................................................................... 11
Sammanfattning ................................................................ 15
Författningsförslag ............................................................. 43
1 Förslag till lag om ändring i brottsbalken .............................. 43
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare .................. 100 3 Förslag till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. ................................................... 105
4 Förslag till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189) .............................................................................. 110 5 Förlag till förordning om ändring i bötesverkställighetsförordningen (1979:197) ...................... 112
6 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ........................................................... 115 7 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga .............................. 116
8 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. ........................... 118
Innehåll SOU 2012:34
6
9 Förslag till lag om upphävande av lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ..................... 119 10 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård ................................... 120
11 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister .................................................................. 122 12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister ...................................... 126
13 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister ........................................ 137 14 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ... 141
15 Förslag till lag om ändring i lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården .......... 146 16 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården ........................................................................ 148
17 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)..... 161 18 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ...................................................... 163
19 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110) ............................................................................... 166 20 Förslag till lag om ändring i häkteslagen (2010:611) ........... 169
21 Förslag till lag (20xx:xxx) om villkorligt fängelse ................ 170 22 Förslag till lag (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning ............................................................. 180
1 Författningskommentar ............................................. 187
1.1 Något om den lagtekniska lösningen .................................... 187 1.2 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken .......................... 191
Innehåll
7
1.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare .................. 330 1.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. ................................................... 334
1.5 Förlaget till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189) .............................................................................. 338 1.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ....................................................... 339
1.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga .............................. 340 1.8 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. ........................... 341
1.9 Förslaget till lag om upphävande av lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll .................... 341 1.10 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård ................................... 342
1.11 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister ................................................................. 342 1.12 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) .............................................................................. 344
1.13 Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården .......... 358 1.14 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .............................................................................. 358
1.15 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ...................................................... 359 1.16 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110) .............................................................................. 365
1.17 Förslaget till lag om ändring i häkteslagen (2010:611) ........ 368 1.18 Förslaget till lag (20xx:xx) om villkorligt fängelse .............. 368
Innehåll SOU 2012:34
8
1.19 Förslaget till lag (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning ............................................................. 422
2 Uppdraget och dess genomförande ............................. 455
2.1 Inledning ................................................................................. 455
2.2 Utredningens uppdrag ........................................................... 455 2.3 Uppdragets genomförande .................................................... 458
2.4 Avgränsningar ......................................................................... 459 2.4.1 Psykiskt störda lagöverträdare ................................... 459 2.4.2 Processrättsliga frågor m.m. ....................................... 460 2.5 Betänkandets disposition ....................................................... 461 2.5.1 Betänkandets första band ........................................... 461 2.5.2 Betänkandets andra band ............................................ 462 2.5.3 Betänkandets tredje band ........................................... 463 2.5.4 Betänkandets fjärde band ........................................... 463
Band 2 – Villkorligt fängelse
3 Påföljdssystemets framväxt 4 Gällande rätt
5 Ordningen i några andra europeiska länder 6 Påföljdssystemets problem och brister
7 Allmänna utgångspunkter för en reform 8 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
9 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse 10 Beaktande av återfall i brott
11 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse 12 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
Innehåll
9
13 Överlämnande till vård enligt LVM 14 Kostnadsansvaret för vård och behandling
15 Brottslighetens art
Band 3 – Böter, billighetsskäl m.m.
och ungdomspåföljder
16 Böter 17 Billighetsskäl
18 Straffnivåerna i vissa särskilda fall 19 Flerfaldig brottslighet
20 Gällande rätt 21 Ordningen i några andra europeiska länder
22 Brå:s utvärdering av 2007 års reform 23 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
24 Ungdomsvård och ungdomstjänst 25 Böter och varningsstraff
26 Sluten ungdomsvård 27 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
28 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd 29 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
Band 4 – Konsekvenser, övergångsbestämmelser
och bilagor
30 Konsekvenser
31 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Innehåll SOU 2012:34
10
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2009:60 Bilaga 2 Fullständig lydelse av 1 och 25–38 kap.
brottsbalken enligt våra förslag
Bilaga 3 Ordningen i några andra europeiska länder Bilaga 4 Internationella instrument
Bilaga 5 Den svenska brottslighetens utveckling Bilaga 6 Vägen till fängelse
Bilaga 7 Programverksamhet i Kriminalvården Bilaga 8 Yttranden till domstol i ett system med villkorligt fängelse
Bilaga 9 Artbrottsstatistik Bilaga 10 Sammanställning av praxis gällande
brottslighetens art
Bilaga 11 Ungdomsbrottslighetens utveckling sedan mitten
av 1990-talet
Bilaga 12 Kvalificerad övervakning för ungdomar
Bilaga 13 Förteckning över kontakter
11
Förkortningar
a. anförd, anförda
a.a. anfört arbete
BrB brottsbalken
Brå Brottsförebyggande rådet
dir. direktiv
Ds promemoria i departementsserien
EU Europeiska unionen
f. och följande sida
ff. och flera följande sidor
FriF förordningen (1998:64) om verkställighet av frivårdspåföljder
HD Högsta domstolen
HovR hovrätten
Förkortningar SOU 2012:34
12
IndF
IÖV intensivövervakning med elektronisk kontroll (elektronisk fotboja)
IövL lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll
JT Juridisk Tidskrift
JuU Justitieutskottet
kap. kapitel
KvaL lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt
KVFS Kriminalvårdens författningssamling
LPT lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård
LSU lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård
LUL lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
LVM lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall
LVU lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
NJA Nytt juridiskt arkiv, avdelning I
NJA II Nytt juridiskt arkiv, avdelning II
Ot.prp. Odelstingsproposisjon (Norge)
prop. proposition
SOU 2012:34 Förkortningar
13
RF regeringsformen
RH Rättsfall från hovrätterna
RP Regeringens proposition (Finland)
RPS Rikspolisstyrelsen
RÅ riksåklagaren
RÅR riksåklagarens riktlinjer
rskr. riksdagens skrivelse
SiS Statens institutionsstyrelse
SFS Svensk författningssamling
SOFS Socialstyrelsens författningssamling
SOU Statens offentliga utredningar
SvJT Svensk Juristtidning
TR tingsrätten
15
Sammanfattning
Vårt uppdrag
Vår övergripande uppgift har varit att göra en översyn av påföljdssystemet för såväl vuxna som unga lagöverträdare. Inom ramen för denna översyn har vi bl.a. haft i uppdrag att
• analysera och föreslå hur användningen av fängelse, i första hand de korta straffen, kan minska samtidigt som trovärdigheten i systemet kan upprätthållas
• analysera och föreslå hur det kan undvikas att små skillnader i straffvärde leder till stora skillnader i påföljdsval
• analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas
• ta ställning till och föreslå vilka kriterier som ska gälla för tidigare brottslighet och vilken betydelse sådan brottslighet ska tillmätas vid påföljdsvalet och straffmätningen samt i fråga om förverkande av villkorligt medgiven frihet
• analysera och föreslå hur valet av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska ske, vilket innehåll och vilken utformning i övrigt ingripandena ska ha samt hur de ska följas upp och hur reaktionerna vid återfall i brott och annan misskötsamhet ska utformas – när det gäller valet av ingripande ska bl.a. undersökas bättre möjligheter att anpassa ingripandena efter brottsligheten och i vilken utsträckning den tilltalades personliga förhållanden ska tillmätas betydelse
• analysera och föreslå hur användningen av dagsböter kan öka, hur dagsbotens belopp ska beräknas, hur verkställigheten av dagsböter kan effektiviseras och hur reaktionen ska se ut vid utebliven betalning, se över förhållandet mellan dagsböter och penningböter samt utreda andra frågor om böter som kan uppkomma
Sammanfattning SOU 2012:34
16
• ta ställning till om lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätning och påföljdsval eller något av dessa avseenden samt analysera hur ungdom bör beaktas vid straffmätningen i de fall straffnedsättning ska ske
• utvärdera om syftet med 2007 års reform av påföljderna ungdomsvård och ungdomstjänst har uppnåtts, med inriktning på domstolarnas påföljdsval och innehållet i påföljderna
• se över var och en av påföljderna sluten ungdomsvård, ungdomsvård och ungdomstjänst såvitt avser påföljdens ställning, huvudmannaskapet för påföljden, valet av påföljden, dess innehåll och utformning i övrigt samt uppföljning och reaktion vid återfall i brott eller annan misskötsamhet
• utreda om det bör utvecklas nya inslag som kan vara särskilt lämpliga för unga lagöverträdare
• lämna förslag till en slopad eller mer begränsad användning av böter för lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder
• se över regleringen om sammanträffande av brott och förändring av påföljd och därvid särskilt beakta intresset av att regleringen förenklas och utformas på ett principiellt mer sammanhängande sätt.
En övergripande fråga har varit att överväga om det bör införas ett system med villkorligt fängelse. För det fall att ett sådant system inte föreslås har vi haft i uppdrag att föreslå hur den i direktiven eftersträvade utvecklingen av påföljdssystemet kan ske inom ramen för den befintliga strukturen.
Påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare
Påföljdssystemets problem och brister
Under utredningsarbetet har vi identifierat ett antal problem och brister i nuvarande påföljdssystem. De kan sammanfattas enligt följande.
Påföljdssystemet är komplext och svåröverskådligt. Påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn kan båda väljas som alternativ till fängelse. Valet mellan dem grundas inte huvudsakligen på brottets
SOU 2012:34 Sammanfattning
17
allvar, utan på prognostiska kriterier kopplade till den dömdes person och risken för att han eller hon ska återfalla i brott. Det har lett till svårigheter att rangordna påföljderna i ingripandegrad och att förutse vilken påföljd ett visst brott kommer att leda till.
Det finns begränsade möjligheter att straffmäta villkorlig dom och skyddstillsyn. Det innebär att dessa påföljder inte alltid upplevs som proportionella i förhållande till brottslighetens allvar. Ett brott med lågt straffvärde kan föranleda en mer ingripande påföljd än ett brott med högre straffvärde. Dessutom uppstår det omotiverade trösklar i övergången mellan en icke frihetsberövande påföljd och fängelse. En liten skillnad i straffvärde kan innebära en betydligt mer ingripande påföljd.
När villkorlig dom eller skyddstillsyn döms ut anges inte hur långt straff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Det framgår därför inte tydligt för den dömde vad han eller hon riskerar om påföljden inte sköts. Avsaknaden av ett utmätt fängelsestraff leder också till svårigheter för den domstol som undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn att avgöra hur långt fängelsestraff påföljden ska ersättas av.
Allt fler brott har kommit att behandlas strängare till följd av dess art. Rättstillämpningen saknar i denna del tydliga riktlinjer och principer och kan uppfattas som inkonsekvent och godtycklig. Särbehandlingen till följd av brottslighetens art har också lett till en stor användning av korta fängelsestraff och andra ingripande påföljder.
Innehållet i de icke frihetsberövande påföljderna är ibland otydligt och tunt. Det kan därför ifrågasättas om de alltid är tillräckligt ingripande för de brott de används för.
Sammantaget innebär detta att påföljdssystemet inte är tillräckligt tydligt och konsekvent och att möjligheterna till normbildande verkan genom påföljdsvalet minskar. Bristerna kan också innebära att det försitts möjligheter att välja den påföljd som kan vara den mest humana, den typiskt sett mest brottsavhållande och den minst kostnadskrävande.
Sammanfattning SOU 2012:34
18
Allmänna utgångspunkter för en reform
Enligt vår bedömning bör följande utgångspunkter ligga till grund för en reform av påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare.
• Kriminalisering förutsätter påföljder som ger utryck för allvaret i regelöverträdelsen.
• Utifrån kravet på humanitet får samtidigt inte mer ingripande sanktioner väljas än vad som är nödvändigt för att uppnå målen med straffsystemet.
• Det bör finnas goda förutsättningar att välja en icke frihetsberövande påföljd.
• De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör ha ett tydligt och förutsebart innehåll, kunna straffmätas och trappas upp vid återfall.
• Påföljdsvalet i det enskilda fallet bör i största möjliga mån vara brottsavhållande.
• Påföljdsregleringen måste svara mot högt ställda krav på rättssäkerhet.
• Påföljdssystemet måste vara flexibelt och ge utrymme för kriminalpolitiskt motiverade förändringar utan att själva strukturen behöver förändras.
• Så långt möjligt bör inga brott särbehandlas pga. att de tillhör en viss brottstyp.
• Rangordningen mellan olika slag av straffrättsliga ingripanden bör bli tydligare och mer realistisk.
• Konsekvenserna för den som inte följer de åligganden som en utdömd påföljd innebär bör bli tydligare.
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
Vi har gjort bedömningen att de allmänna utgångspunkter som vi har satt upp bäst tillgodoses om villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet. De invändningar som kan resas mot ett sådant system är enligt vår bedömning inte så starka att de överväger fördelarna. Vi föreslår därför att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet.
SOU 2012:34 Sammanfattning
19
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
Det villkorliga fängelsestraffets plats i påföljdssystemet
Villkorlig dom och skyddstillsyn ska ersättas av villkorligt fängelse. Förslaget innebär att påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare ska bestå av två påföljder, böter och fängelse, där det under vissa förutsättningar kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Innebörden av villkorligt fängelse
Ett beslut om att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska innebära att den dömde inte behöver verkställa straffet i kriminalvårdsanstalt om han eller hon uppfyller vissa villkor. Villkoren ska bestå i att den dömde under en prövotid dels avhåller sig från fortsatt brottslighet, dels fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med. Prövotiden ska enligt huvudregeln vara två år. Tilläggssanktionerna – som beskrivs närmare nedan – ska t.ex. kunna utgöras av skyldighet för den dömde att betala dagsböter, fullgöra samhällstjänst eller underkasta sig vård eller behandling.
Förutsättningar för villkorligt fängelse
Det ska finnas en presumtion för att fängelsestraff som är kortare än ett år ska dömas ut villkorligt.
Även fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska kunna dömas ut villkorligt, om de kan förenas med en tillräckligt ingripande kontraktsvård eller om verkställighet av ett ovillkorligt fängelsestraff på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt.
Straffmätning genom valet av tilläggssanktion
Enligt vår bedömning är det inte tillräckligt att ett villkorligt fängelsestraff innebär skyldighet för den dömde att avhålla sig från brott under en prövotid. Villkorligt fängelse ska därför förenas med en tilläggssanktion.
Valet av tilläggssanktion ska göras med utgångspunkt i fängelsestraffets längd. Det innebär att ett längre villkorligt fängelsestraff
Sammanfattning SOU 2012:34
20
ska förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än ett kortare sådant straff och att lika långa villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner som framstår som i huvudsak lika ingripande. Om det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till, måste ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut.
Kortare villkorliga fängelsestraff – som mest upp till tre månader – ska som utgångspunkt förenas med dagsböter.
I den mån böter inte kan anses vara en tillräckligt ingripande tilläggssanktion med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet ska det villkorliga fängelsestraffet som utgångspunkt förenas med samhällstjänst.
Alla personer har inte förutsättningar att fullgöra samhällstjänst. Om samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig sanktion för den dömde, ska tilläggssanktionen därför i stället kunna bestå av övervakning och kontroll enligt en s.k. övervaknings- och kontrollsanktion. Den sanktionen ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha dömts ut.
Korta fängelsestraff kan i dag verkställas genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (s.k. elektronisk fotboja). Den möjligheten ska utmönstras. I stället ska det finnas möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med ett förbud för den dömde att lämna bostaden, s.k. hemarrest. Hemarrest ska endast kunna användas som tilläggssanktion om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott på sådant sätt eller i sådan utsträckning att det annars inte hade funnits förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Om den tilltalade har behov av vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller för något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till den begångna brottsligheten, eller om det finns brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet som bedöms lämplig för honom eller henne att genomgå, får det villkorliga fängelsestraffet i stället för dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest förenas med en s.k. vård- eller påverkanssanktion. Det huvudsakliga innehållet i sanktionen ska framgå av ett av Kriminalvården utfärdat yttrande.
En vård- eller påverkanssanktion måste vara tillräckligt ingripande. Det innebär att sanktionen ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med. Om det är uppenbart att de insatser
SOU 2012:34 Sammanfattning
21
som Kriminalvården har föreslagit inte är tillräckligt ingripande, ska rätten kunna kombinera sanktionen med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Kontraktsvård ska kunna användas som tilläggssanktion om det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer, eller om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott på sådant sätt eller i sådan utsträckning att det annars inte hade funnits förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Innehållet i kontraktsvården ska vara så ingripande att den i huvudsak motsvarar ett ovillkorligt fängelsestraff i ingripandegrad.
Betydelsen av återfall i brott
Allmänt om återfall
En av de grundläggande utgångspunkterna för våra överväganden har varit att den som återfaller i brott ska dömas till en mer ingripande påföljd än den som är tidigare ostraffad.
En förutsättning för att tidigare brottslighet ska beaktas i skärpande riktning ska dock vara att det är fråga om ett relevant återfall. Vi har gjort bedömningen att återfall som sker under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff alltid ska tillmätas relevans vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten, om inte påföljden kan stanna vid böter. Även återfall efter utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff eller efter ett ovillkorligt fängelsestraff kan anses relevanta. Vid bedömningen av återfallets relevans i sådana fall ska – på i huvudsak samma sätt som i dag – beaktas hur lång tid som förflutit sedan den tidigare domen, likheten mellan den gamla och den nya brottsligheten samt brottslighetens allvar.
Det ska finnas möjlighet att döma till villkorligt fängelse flera gånger
Det ska finnas möjlighet att döma någon till villkorligt fängelse flera gånger. Det förhållandet att ett brott utgör ett relevant återfall ska alltså inte alltid hindra att ett nytt villkorligt fängelsestraff döms ut. Ett system som innebär att villkorligt fängelse endast kan användas en gång innan ett ovillkorligt fängelsestraff är oundvikligt skulle enligt vår bedömning leda till oacceptabla konsekvenser. Antalet intagna i anstalt skulle öka kraftigt och den humanitetsprincip
Sammanfattning SOU 2012:34
22
som vi har ansett bör ligga till grund för ett nytt påföljdssystem skulle åsidosättas.
Återfall under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff
Om den dömde återfaller i brott under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff åsidosätts ett av villkoren för det villkorliga fängelsestraffet. Detta är något som måste leda till konsekvenser. Återfall under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff ska därför i och för sig vara ett skäl mot att besluta att ett fängelsestraff för den nya brottsligheten ska vara villkorligt.
Det ska emellertid finnas möjlighet att döma till villkorligt fängelse på nytt, om återfallet kan beaktas tillräckligt genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad som annars hade kommit i fråga. Det innebär t.ex. att ett villkorligt fängelsestraff som annars skulle ha förenats med dagsböter får förenas med samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion eller att ett villkorligt fängelsestraff som annars skulle ha förenats med samhällstjänst får förenas med hemarrest. Även en vård- eller påverkanssanktion ska kunna användas som tilläggssanktion vid återfall, under förutsättning att sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till både fängelsestraffets längd och den tidigare brottsligheten.
Återfall efter utgången av prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff
Om det nya brottet är begånget efter det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut, är skälen mot att på nytt döma till villkorligt fängelse inte lika starka.
Även om återfallet är relevant, ska det i sådan situation kunna beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt, om den tidigare brottsligheten kan beaktas tillräckligt genom ingripandegraden i den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med. Rätten kan då antingen välja en tilläggssanktion av mer ingripande slag eller t.ex. fler dagsböter, fler timmar samhällstjänst eller en mer ingripande vård- eller påverkanssanktion än vad som annars hade kommit i fråga.
SOU 2012:34 Sammanfattning
23
Ovillkorligt fängelse när det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till
Om den tilltalades tidigare brottslighet inte kan beaktas tillräckligt genom valet av tilläggssanktion, ska det som utgångspunkt dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
Det ska dock finnas möjlighet att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt om verkställighet av ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl.
Återfallets betydelse för straffmätningen
Återfall i brott ska på i huvudsak samma grunder som i dag kunna beaktas vid straffmätningen, på så sätt att det döms ut ett kraftigare bötesstraff eller ett längre fängelsestraff än vad som annars hade blivit aktuellt. Såvitt avser fängelse ska den möjligheten dock begränsas till att avse endast ovillkorliga fängelsestraff.
Förverkande av villkorligt medgiven frihet
Det ska finnas möjlighet att besluta om förverkande av villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff endast om den tilltalade döms till ovillkorligt fängelse för den nya brottsligheten. I övrigt innebär inte våra förslag att regleringen om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av återfall i brott ändras i något avgörande avseende.
Hanteringen av tidigare utdömda fängelsestraff som inte är helt verkställda när den dömde på nytt döms för brott
Det ska göras skillnad mellan ny och nyupptäckt brottslighet
Om den som dömts för brott på nytt gör sig skyldig till brott innan påföljden är helt verkställd, måste domstolen när den bestämmer påföljd för det nya brottet förhålla sig till den tidigare påföljden. Samma sak gäller om det visar sig att den dömde gjort sig skyldig till annan brottslighet före domen och den brottsligheten prövas i en senare dom (s.k. nyupptäckt brottslighet). I dag behandlas dessa
Sammanfattning SOU 2012:34
24
båda situationer i princip lika i lagstiftningen. Oavsett om det är fråga om ett nytt brott eller ett nyupptäckt brott kan rätten välja mellan att låta den tidigare påföljden omfatta även den tillkommande brottsligheten, att döma ut en särskild påföljd för den tillkommande brottsligheten eller att undanröja den tidigare påföljden och döma ut en gemensam påföljd för brottsligheten i båda domarna.
Det ska enligt vår bedömning göras en principiell skillnad mellan ny brottslighet och nyupptäckt brottslighet. Ett nytt brott är, till skillnad från ett nyupptäckt brott, ett återfall och ska därmed alltid leda till en mer ingripande påföljd än om den tilltalade är tidigare ostraffad.
Förutsättningarna för att besluta att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska omfatta ytterligare brottslighet
Det ska finnas möjlighet att besluta att ett tidigare utdömt fängelsestraff (villkorligt eller ovillkorligt) ska omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom endast om det är fråga om nyupptäckt brottslighet. Dessutom ska gälla att den nyupptäckta brottsligheten ska vara utan nämnvärd betydelse jämfört med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen.
En särskild påföljd för brottsligheten i den nya domen
Om det inte blir aktuellt att låta det tidigare utdömda fängelsestraffet omfatta även den tillkommande brottsligheten, ska rätten i princip alltid döma ut en särskild påföljd för den brottsligheten. Det innebär att den tidigare utdömda påföljden står kvar och ska verkställas i enlighet med vad som bestämdes i den ursprungliga domen. Endast i undantagsfall ska det finnas möjlighet att undanröja en tidigare utdömd påföljd.
Beslut om att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt
Återfall i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff ska inte automatiskt leda till att fängelsestraffet måste verkställas i kriminalvårdsanstalt. I stället ska återfallet i första hand beaktas genom att det döms ut en strängare påföljd för den nya brottslig-
SOU 2012:34 Sammanfattning
25
heten, antingen villkorligt fängelse med en mer ingripande tilläggssanktion eller – om inte det är tillräckligt – ett ovillkorligt fängelsestraff.
Om återfallet inte kan anses tillräckligt beaktat genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, ska rätten dock kunna besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vid ett sådant beslut ska det göras en avräkning för vad den dömde har undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet genom att fullgöra hela eller delar av tilläggssanktionen.
Om det beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, ska den dömde inte längre vara skyldig att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet var förenad med. Om det inte beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, kvarstår skyldigheten att fullgöra tilläggssanktionen trots att det döms ut en ny påföljd för den nya brottsligheten.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av villkorligt fängelse
Kriminalvården ska ha ansvaret för verkställigheten av villkorligt fängelse. Ett huvudsyfte med Kriminalvårdens arbete under verkställigheten ska vara att verka för att återfall i brott förebyggs. Verkställigheten ska grundas på principerna om en human, meningsfull och ändamålsenlig kriminalvård.
Kriminalvårdens uppgift ska vara att se till att den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med verkställs.
I den mån den dömde är i behov av stöd och hjälp genom åtgärder som kan antas vara brottsavhållande, ska detta behov tillgodoses inom ramen för den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
Krav på nykterhet och drogfrihet
Som ett allmänt krav under verkställigheten av villkorligt fängelse ska gälla att den dömde inte får vara påverkad av alkohol eller andra beroendeframkallande medel när tilläggssanktionen fullgörs. Nykterheten och drogfriheten ska kunna kontrolleras genom provtagning.
Sammanfattning SOU 2012:34
26
Böter som tilläggssanktion
Villkorligt fängelse ska kunna förenas med lägst 50 och högst 200 dagsböter.
Samhällstjänst
Villkorligt fängelse ska kunna förenas med samhällstjänst i lägst 40 och högst 240 timmar.
En förutsättning för samhällstjänst ska vara att sanktionen är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. I detta ligger att det på förhand ska kunna antas att samhällstjänsten kommer att bli fullgjord. Det ska inte ställas något krav på att den tilltalade samtycker till samhällstjänst. Det förhållandet att den tilltalade aktivt motsätter sig sanktionen kan dock vara en omständighet som innebär att samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion.
Samhällstjänst ska, liksom i dag, huvudsakligen bestå av skyldighet att utföra oavlönat arbete. En mindre del av det utdömda antalet timmar samhällstjänst ska dock kunna bestå av verksamhet med ett mer brottsavhållande syfte, såsom t.ex. skyldighet att delta i programverksamhet eller att hålla kontakt med en övervakare. Detta är något som i så fall ska beslutas av Kriminalvården under verkställigheten.
Kriminalvården ska ansvara för att en samhällstjänstplats ordnas för den dömde. Det område inom vilket samhällstjänstplatser kan sökas utvidgas något i förhållande till vad som gäller i dag, genom att det ges möjlighet att anlita privata arbetsgivare i den mån den verksamhet som bedrivs bedöms lämplig för samhällstjänst och det finns goda möjligheter till kontroll av arbetet.
Övervaknings- och kontrollsanktion
En övervaknings- och kontrollsanktion ska, som angetts ovan, utgöra alternativ till samhällstjänst när den sanktionen inte är lämplig. Övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år.
Det grundläggande innehållet i övervaknings- och kontrollsanktionen ska vara en skyldighet för den dömde att hålla tät kontakt
SOU 2012:34 Sammanfattning
27
med en av Kriminalvården utsedd övervakare. Kriminalvården ska kunna ersätta hela eller delar av kontaktskyldigheten med skyldighet för den dömde att delta i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet.
Om det villkorliga fängelsestraffets längd överstiger två månader, ska övervaknings- och kontrollsanktionen även innefatta skyldighet för den dömde att regelbundet anmäla sig hos Kriminalvården eller annan myndighet eller person som Kriminalvården anvisar.
När det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till sex månader eller mer, ska övervaknings- och kontrollsanktionen innefatta ytterligare förstärkande inslag. I första hand ska förstärkningsinslaget bestå av ett förbud för den dömde att lämna bostaden under två för honom eller henne arbetsfria dagar per vecka under lika många veckor som det antal månader som övervaknings- och kontrollsanktionen pågår (helghemarrest).
Om helghemarrest inte bedöms lämpligt eller om det annars framstår som mer ändamålsenligt, ska förstärkningsinslaget i stället kunna bestå av ett förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, ett förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område, eller en skyldighet för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats.
Efterlevnaden av förstärkningsinslaget ska kunna kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
Frågan om vilket förstärkande inslag en övervaknings- och kontrollsanktion ska innefatta och hur det ska utformas i det enskilda fallet ska avgöras av Kriminalvården. Kriminalvårdens beslut ska kunna överklagas till förvaltningsdomstol.
Hemarrest
Hemarrest ska, på motsvarande sätt som den nuvarande möjligheten att verkställa ett kortare fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, innebära ett förbud för den dömde att lämna sin bostad. Förbudet ska kunna kontrolleras med elektroniska hjälpmedel. Hemarresten ska endast brytas under de tider då den dömde arbetar eller bedriver annan sysselsättning utanför hemmet och ett mindre antal timmar per vecka under vilka han eller hon ges möjlighet att uträtta personliga ärenden, som t.ex. inköp.
Sammanfattning SOU 2012:34
28
För att hemarrest inte ska uppfattas som mer ingripande än ett ovillkorligt fängelsestraff ska den pågå under en tid som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst 14 dagar och högst åtta månader.
En förutsättning för att förena villkorligt fängelse med hemarrest ska vara att sanktionen bedöms vara lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Det förhållandet att den tilltalade aktivt motsätter sig hemarrest kan vara en omständighet som innebär att hemarrest inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion. Andra sådana omständigheter kan vara att den tilltalade inte bedöms kunna sköta den elektroniska utrustning som krävs för att kontrollera verkställigheten eller att brottet riktats mot en person som han eller hon delar bostad med.
Vård- eller påverkanssanktion
En vård- eller påverkanssanktion ska helt eller delvis kunna bestå av skyldighet för den dömde att delta i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet som Kriminalvården bedriver. Sanktionen ska emellertid också kunna bestå av andra åtgärder av vård- eller behandlingsinriktad karaktär, som t.ex. missbruksvårdande eller psykiatrisk behandling, som Kriminalvården efter samråd med andra samhällsorgan föreslår.
En vård- eller påverkanssanktion ska också kunna innefatta skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en av Kriminalvården utsedd övervakare.
En förutsättning för att förena villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion ska vara att den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå de åtgärder som Kriminalvården har föreslagit.
Kontraktsvård
Kontraktsvård ska, liksom i dag, innebära en skyldighet för den dömde att genomgå behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som har bidragit till att brottet har begåtts och som kräver vård och behandling enligt en för honom eller henne uppgjord plan.
SOU 2012:34 Sammanfattning
29
En förutsättning för att förena villkorligt fängelse med kontraktsvård ska alltjämt vara att den tilltalade förklarar sig beredd att genomgå vård och behandling enligt den upprättade kontraktsvårdsplanen.
Kontraktsvård ska alltid utgöra en mer ingripande tilläggssanktion än en vård- eller påverkanssanktion. Ingripandegraden ska i huvudsak motsvara den hos ett ovillkorligt fängelsestraff av den längd som dömts ut villkorligt.
Bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
Allmänt om bristande verkställighet
En del av villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet ska vara att den dömde ska fullgöra den tilläggssanktion som straffet förenats med. Om den dömde inte fullgör tilläggssanktionen brister det i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet. Orsaken till den bristande verkställigheten kan vara att den dömde motsätter sig att fullgöra tilläggssanktionen, att han eller hon inte har förmåga att fullgöra sanktionen eller att det inte är lämpligt att sanktionen fullgörs.
Det kan inte accepteras att ett villkorligt fängelsestraff inte verkställs. Bristande verkställighet måste därför alltid leda till en reaktion. Reaktionerna vid bristande verkställighet ska vara tydliga, konsekventa och förutsebara. De ska trappas upp successivt.
Kontroll av verkställigheten
Det ankommer på Kriminalvården att utforma verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse så att de kan kontrolleras på ett tydligt och effektivt sätt.
Lekmannaövervakare och biträdande kontrollörer som Kriminalvården anlitar ska vara skyldiga att anmäla till Kriminalvården om den dömde åsidosätter sina skyldigheter enligt tilläggssanktionen. Samma sak ska gälla för externa vårdgivare som ansvarar för vård eller behandling inom ramen för en tilläggssanktion.
Sammanfattning SOU 2012:34
30
Reaktioner vid bristande verkställighet
Bristande verkställighet ska i första hand mötas genom att Kriminalvården genom informella påpekanden inskärper vikten av att tilläggssanktionen fullgörs eller vidtar justeringar som ryms inom ramen för den utdömda sanktionen. Sådana justeringar kan t.ex. bestå av att en mindre del av samhällstjänstarbete ersätts av programverksamhet eller att ett inslag i en vård- eller påverkanssanktion byts ut mot ett annat, för den dömde lämpligare, inslag.
Om det inte är tillräckligt med sådana informella åtgärder, ska Kriminalvården kunna meddela särskilda föreskrifter om t.ex. nykterhet och drogfrihet eller kontakt med en övervakare som syftar till att tilläggssanktionen verkställs. Kriminalvården ska också kunna meddela den dömde en varning.
Om varning redan har meddelats eller om det kan antas att den dömde inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om en varning meddelas, ska övervakningsnämnden ha möjlighet att förlänga prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet till som längst fyra år eller att byta ut tilläggssanktionen mot en annan sanktion som är minst lika ingripande som den ursprungliga. Byte ska i första hand ske till en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad. Om det inte är möjligt ska en mer ingripande tilläggssanktion kunna väljas.
I sista hand ska bristande verkställighet leda till beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Ett sådant beslut ska meddelas av allmän domstol. Talan om verkställighet i anstalt ska föras av Kriminalvården.
Omhändertagande
Om det uppkommer en fråga om att vidta åtgärder i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska övervakningsnämnd kunna besluta att den dömde ska omhändertas.
Kriminalvården ska ges rätt att omedelbart omhänderta den dömde, om han eller hon brister i verkställigheten av en hemarrest eller en kontraktsvård och det därmed blir aktuellt att föra talan om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Genom denna möjlighet säkerställs att en hemarrest eller en kontraktsvård som inte sköts omedelbart kan avbrytas och den dömde frihetsberövas.
SOU 2012:34 Sammanfattning
31
Ett omhändertagande ska enligt huvudregeln inte få pågå under längre tid än en vecka.
Rätt för Kriminalvården att överklaga övervakningsnämndens beslut
I syfte att åstadkomma en mer enhetlig praxis och därmed en ökad förutsebarhet i ärenden om bristande verkställighet av villkorligt fängelse ska Kriminalvården ha rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut i sådana ärenden. Kriminalvården ska inte ha ställning som part vid övervakningsnämnden, utan rätten att överklaga ska i stället följa direkt av lag.
Överlämnande till vård enligt LVM
Vi föreslår att överlämnande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) inte längre ska utgöra en påföljd för brott. I den mån den dömde är i behov av vård eller behandling för missbruk ska detta behov i stället tillgodoses inom ramen för den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenas med.
Kostnadsansvaret för vård och behandling
Vi har gjort bedömningen att kostnaderna för sådana vård- och behandlingsinslag som kan ingå i en vård- eller påverkanssanktion, men som inte utgörs av sådan programverksamhet som Kriminalvården bedriver i egen regi, ska fördelas enligt den s.k. normaliseringsprincipen. Det innebär att det är den myndighet eller det organ som skulle ha bekostat åtgärden om den inte hade utgjort del av en påföljd för brott som har det primära kostnadsansvaret.
När det gäller kontraktsvård är ordningen i dag den att Kriminalvården svarar för de kostnader som uppstår före den tidpunkt vid vilken villkorligt frigivning skulle ha skett om påföljden hade bestämts till fängelse. För kostnader som uppstår därefter gäller normaliseringsprincipen. Kriminalvårdens kostnadsansvar vid kontraktsvård ska utvidgas till att omfatta en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, eftersom behovet av en kommunal kostnadsgaranti i dag kan medföra att kontraktsvård inte kan
Sammanfattning SOU 2012:34
32
dömas ut. Kostnader som uppkommer därefter ska som hittills fördelas enligt normaliseringsprincipen.
Brottslighetens art
Enligt vår bedömning finns det i det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår inte behov av att särbehandla något brott eller någon brottstyp till följd av brottslighetens art. Det innebär att frågan om ett fängelsestraff ska dömas ut villkorligt ska avgöras uteslutande på grundval av brottets straffvärde och andra omständigheter relevanta för straffmätningen, den tilltalades tidigare brottslighet samt humanitetsaspekter hänförliga till den tilltalades person.
Vi utgår ifrån att vissa av de omständigheter som i dag utgör grund för särbehandling vid påföljdsvalet till följd av brottslighetens art i stället kommer att påverka brottets straffvärde i skärpande riktning.
Böter
Dagsbotsbelopp
Ett dagsbotsstraff bör alltid vara mer ingripande än ett penningbotsstraff. Ett dagsbotsstraff bör därför alltid överstiga vad som i dag kan utgå genom penningböter, dvs. 4 000 kr.
Dagsböter ska bestämmas till 4 000 kronor samt det antal dagsböter som följer med anledning av brottsligheten, minst 30 och högst 150, eller 200 när böter används som gemensamt straff för flera brott. Varje dagsbot ska fastställas till ett visst belopp från och med 30 till och med 1 000 kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Detta ska gälla både när böter döms ut som ett självständigt straff och som en tilläggssanktion till villkorligt fängelse eller ungdomsvård.
Verkställigheten av dagsbotsstraff
För att minska den andel böter som lämnas över till indrivning och på så sätt även öka effektiviteten i verkställigheten av bötesstraff, bör det införas en möjlighet till uppskov och längre betalningsfrist
SOU 2012:34 Sammanfattning
33
för dagsbotsstraff. I de fall bötesgäldenären gör en skriftlig begäran inom den frist på 30 dagar som gäller för betalning ska Rikspolisstyrelsen medge en förlängd betalningsfrist om ytterligare 90 dagar. Bötesgäldenären ska då ges möjlighet att betala beloppet i tre separata poster under tre månader eller hela beloppet genom en inbetalning.
Vi har gjort bedömningen att möjligheten att förvandla obetalda böter till fängelse för den grupp lagöverträdare som medvetet undandrar sig betalning bör öka. I dag anges att böter kan förvandlas om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Kravet på att det ska vara ”uppenbart” att den bötfällde har tredskats ska tas bort.
Böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse
Böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska i första hand verkställas genom uppbörd och indrivning i enlighet med bestämmelserna i bötesverkställighetslagen (1979:189). Om det inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet står klart att förutsättningarna för bötesförvandling enligt bötesverkställighetslagen är uppfyllda, ska dock rätten på talan av åklagare undanröja böterna och ersätta dem med en annan tilläggssanktion eller besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Billighetsskäl
Vi har gjort en samlad översyn av bestämmelserna om billighetsskäl i 29 kap. 5 § BrB. Paragrafen innehåller bestämmelser som innebär att domstolen vid påföljdsbestämningen i lindrande riktning ska beakta ett antal omständigheter som har att göra med gärningsmannens personliga förhållanden eller något som har inträffat efter brottet.
Vi har funnit att billighetsskälen i huvudsak är väl avvägda och tillräckligt uttömmande. Vi föreslår dock att paragrafen tillförs två nya strafflindringsgrunder. För det första kompletteras nuvarande bestämmelse om strafflindring för den som frivilligt angett sig, så att rätten i lindrande riktning även ska beakta om den tilltalade genom att erkänna eller på annat sätt har medverkat till utredningen av det
Sammanfattning SOU 2012:34
34
egna brottet. För det andra införs en ny bestämmelse, som innebär att det som grund för strafflindring ska beaktas om ett straff utmätt efter brottets straffvärde skulle framstå som oproportionerligt strängt med hänsyn till andra rättsliga sanktioner till följd av brottet, s.k. sanktionskumulation. Domstolarna har redan tidigare haft att beakta sanktionskumulation, men det anges i och med detta uttryckligen.
Vi föreslår också att kravet på särskilda skäl för att gå under straffminimum med hänvisning till billighetsskäl ska slopas.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall och flerfaldig brottslighet
I uppdraget har ingått att se över reglerna om straffmätning vid flerfaldig brottslighet samt straffnivåerna för narkotikabrott och andra mängdrelaterade brott. Vi lämnar inga förslag gällande straffnivåerna. Vad gäller flerfaldig brottslighet har vi gjort bedömningen att dagens ordning är rimligt väl avvägd och att det inte finns skäl att föreslå några större förändringar. Vi lämnar, som anges ovan, förslag som innebär att det ska göras en skillnad mellan ny och nyupptäckt brottslighet när brott lagförs innan en tidigare dom är helt verkställt. Brott som begåtts efter den tidigare domen men innan den är helt verkställd ska enligt denna åtskillnad alltid anses som återfall i brott och inte bedömas tillsammans med tidigare lagförda brott enligt principerna om straffmätning vid flerfaldig brottslighet.
Påföljdssystemet för unga lagöverträdare
Övergripande utgångspunkter
Vi har haft följande utgångspunkter för våra överväganden.
• Påföljdssystemet för unga lagöverträdare fungerar relativt väl.
Det finns dock behov av nya inslag.
• Socialtjänstens huvudansvar för unga lagöverträdare ska bibehållas.
Samverkan med polis, åklagare och domstolar ska utvecklas och göras mer enhetlig.
• Det bör uppnås en större likabehandling och likformighet vid verkställigheten av ungdomspåföljderna i olika kommuner.
SOU 2012:34 Sammanfattning
35
• Inte heller för unga lagöverträdare ska någon särbehandling vid påföljdsvalet ske på grund av brottets art.
Lagöverträdare under 18 år ska dömas till en ungdomspåföljd
Har någon begått brott innan han eller hon fyllt 18 år ska påföljden som huvudregel bestämmas till en ungdomspåföljd. Det ska krävas synnerliga skäl för att döma den som är under 18 år vid gärningstillfället till sluten ungdomsvård.
Om den tilltalade vid tidpunkten för domen har hunnit fylla 18 år och det skulle vara olämpligt att bestämma påföljden till en ungdomspåföljd med hänsyn till den tilltalades ålder, ska det finnas möjlighet att bestämma påföljd i enlighet med vad som gäller för vuxna lagöverträdare. Det ska då krävas synnerliga skäl för att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
Ungdomsvård och ungdomstjänst
Det finns ett fortsatt och kontinuerligt behov av såväl central som lokal samverkan mellan socialtjänsten och rättsväsendets aktörer, dvs. Åklagarmyndigheten, polismyndigheterna och domstolarna. För att säkerställa att samtliga berörda myndigheter medverkar i lokal samverkan om rutiner och handläggning av ärenden angående unga lagöverträdare, ska det i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) föreskrivas en skyldighet för myndigheterna att verka för att sådan samverkan sker.
Ungdomsvård
Det nuvarande tillämpningsområdet för ungdomsvård, dvs. kravet på att det ska finnas ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd, behålls. Det ska dock tydliggöras i socialtjänstlagen att det är socialnämndens ansvar att det görs en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka en ogynnsam utveckling när det hämtas in ett yttrande enligt 11 § LUL. Detta kan möjliggöra för Socialstyrelsen att genom föreskrifter och/eller allmänna råd verka för en mer enhetlig tolkning av begreppet ”särskilt behov av vård eller annan åtgärd”. Utbildning och regional
Sammanfattning SOU 2012:34
36
samverkan kan också göra att begreppet tolkas mer enhetligt i olika kommuner.
Att de åtgärder som ingår i ett ungdomskontrakt eller en vårdplan redan har fullgjorts i sin helhet vid tidpunkten för lagföringen ska inte utgöra något hinder mot att döma till ungdomsvård. Rätten ska då kunna förordna att påföljden ska anses verkställd.
Socialtjänsten bör alltid ha kunskap om den misstänkta brottsligheten och dess allvar när yttrande och förslag till åtgärder utarbetas. Det kan uppnås genom att regeln om socialtjänstens närvaro vid polisförhör efterlevs bättre och genom att åklagaren informerar socialtjänsten om den misstänkta brottsligheten.
Domstolens ansvar för att ungdomskontrakten och vårdplanerna uppfyller kraven på tydlighet och konkretion ska tydliggöras ytterligare i lagstiftningen.
Skyndsamhetskravet i 4 § LUL ska inte utgöra hinder mot att ge socialtjänsten tillräckligt med tid för att upprätta ungdomskontrakt och vårdplan inom åklagarens frist för att väcka åtal. Om det behövs för att socialtjänsten ska kunna färdigställa förslag till åtgärder, ska åklagaren därtill ha möjlighet att överskrida den särskilda åtalsfristen i 4 § LUL.
För att tillgodose behovet av utvärdering av de metoder och påföljdsformer som används i Sverige bör det övervägas att ge Socialstyrelsen i uppdrag att – i samverkan med andra aktörer – göra en utvärdering av vilka effekter olika metoder, program och påföljder som tillämpas för unga lagöverträdare har för att motverka återfall i brott.
Ungdomstjänst
Ett uttryckligt samtycke från den tilltalade ska inte vara en förutsättning för att döma ut ungdomstjänst som självständig påföljd eller som förstärkningspåföljd till ungdomsvård. Det förhållandet att den unge aktivt motsätter sig att utföra ungdomstjänst ska dock vägas in i lämplighetsbedömningen.
Bedömningen av om ungdomstjänst är en lämplig påföljd ska göras mer enhetligt i olika kommuner. Socialstyrelsen bör genom föreskrifter och/eller allmänna råd verka för en mer enhetlig tolkning av lämplighetsbegreppet. Utbildning och regional samverkan kan också göra att begreppet tolkas mer enhetligt.
SOU 2012:34 Sammanfattning
37
Verkställighetstiden för ungdomstjänst bör göras mer enhetlig. Ungdomstjänst ska börja verkställas senast två månader från det att domen vunnit laga kraft, om inte särskilda skäl talar mot det. Om det inte finns särskilda skäl mot det ska ungdomstjänst som längst verkställas under en period av sex månader. Verkställighetstiden ska därutöver så långt möjligt anpassas till antalet utdömda timmar. Särskilda bestämmelser om det införs i socialtjänstlagen.
Det ska förtydligas i socialtjänstlagen att en mindre del av ungdomstjänsten alltid ska bestå av särskilt anordnad verksamhet. Det ska därtill anges uttryckligen att den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla vägledande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att återfalla i brott.
Böter och varningsstraff
Enligt våra direktiv ska vi överväga vägar att slopa eller i vart fall minska användningen av dagsböter för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år.
Vi har kommit fram till att tillämpningsområdet för ungdomstjänst eller andra ungdomspåföljder inte bör utvidgas till sådana fall där idag ungdomstjänst anses för ingripande, dvs. sådana fall som idag leder till ett mycket lindrigt dagsbotsstraff. I stället föreslår vi att om någon begått ett brott innan han eller hon fyllt 18 år och straffvärdet är sådant att det inte påkallas en mer ingripande påföljd än ett lågt antal dagsböter ska domstolen kunna döma till ett varningsstraff. Vid bedömningen av om varningsstraff är tillräckligt ingripande ska särskilt beaktas om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott. Varningsstraff ska vara en av ungdomspåföljderna och den ska antecknas i belastningsregistret som andra påföljder.
Om brottsligheten är sådan att det kan förväntas att den unge skulle ha dömts till ett varningsstraff om åtal hade väckts, ska åklagaren kunna meddela åtalsunderlåtelse.
Sluten ungdomsvård
Vi har – såsom det anges i våra direktiv – övervägt om det finns behov av längre frihetsberövande vid sluten ungdomsvård för att möta även mycket allvarlig brottslighet. Vi har dock stannat vid att maximitiden för sluten ungdomsvård, fyra år, inte bör höjas.
Sammanfattning SOU 2012:34
38
Vi har också övervägt om det behövs bättre möjligheter till kontroll och stöd den första tiden efter att frihetsberövandet upphört. Socialnämndens ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som unga kan ha efter att ha verkställt sluten ungdomsvård ska tydliggöras genom ett tillägg i socialtjänstlagen.
En något utvidgad möjlighet att besluta om förebyggande insatser utan den unges samtycke, s.k. mellantvång enligt 22 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, ska införas. I de fall den unge verkställt sluten ungdomsvård tonas kravet på aktualitet ned gällande den unges riskbeteende som en förutsättning för mellantvång.
Behov av nya påföljder
I de fall den unge inte kan dömas till ungdomsvård och ungdomstjänst inte är en lämplig påföljd saknas i dag ofta en lämplig påföljd. I andra fall är vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst tillräckligt ingripande, utan att det föreligger synnerliga skäl för en frihetsberövande påföljd. Inte sällan döms det då till skyddstillsyn, vilket måste sägas vara en olämplig påföljd. I andra fall döms det till ett högt bötesstraff, vilket inte heller är någon lämplig påföljd för en ung person. För att täcka in dessa luckor i påföljdssystemet föreslår vi två nya påföljder.
Kontaktskyldighet för unga
Vi föreslår att det införs en ny ungdomspåföljd kallad kontaktsskyldighet för unga. Innehållet i påföljden ska så långt möjligt fyllas med vad som i dag kan ingå i åtgärden särskilt kvalificerad kontaktperson enligt socialtjänstlagstiftningen. Socialnämnden i den unges hemort ska vara huvudman för påföljden.
Kontaktskyldighet för unga ska väljas som påföljd i de fall brottets allvar och den unges tidigare brottslighet påkallar en mer ingripande påföljd än låga böter eller ett varningsstraff men det inte finns förutsättningar för vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst. Valet av kontaktskyldighet för unga inte föregås av någon behovsbedömning eller någon bedömning av om påföljden är lämplig för den unge. Inte heller ska den förutsätta den unges eller vårdnadshavarens samtycke.
SOU 2012:34 Sammanfattning
39
Den som döms till kontaktskyldighet för unga ska åläggas en skyldighet att hålla kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson på en tid mellan två och sex månader. Domstolen ska bestämma kontaktskyldighetens längd utifrån brottslighetens straffvärde och övriga omständigheter som påverkar straffmätningen.
Innehållet i verkställigheten ska som utgångspunkt bestå av kontakt med kontaktpersonen. I den mån det anses verkningsfullt kan tiden delvis användas till deltagande i programverksamhet eller annan verksamhet som syftar till att motverka risken för återfall i brott.
Kontaktskyldighet för unga ska också kunna användas som förstärkningspåföljd till ungdomsvård under samma förutsättningar som ungdomstjänst.
Ungdomsövervakning
Vi föreslår att det införs en ny ungdomspåföljd kallad ungdomsövervakning. Påföljden ska tillämpas i de situationer där vare sig ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga är en tillräckligt ingripande straffrättslig reaktion.
Valet av ungdomsövervakning ska inte föregås av någon behovsbedömning eller någon bedömning av om påföljden är lämplig för den unge. Inte heller ska den förutsätta den unges eller vårdnadshavarens samtycke.
För att ungdomsövervakning ska vara tillräckligt ingripande vid allvarlig brottslighet ska den innefatta tydliga inskränkningar i den unges rörelsefrihet, utan att det innebär institutionsvistelse. Påföljden ska så långt möjligt ha ett behandlingsinriktat innehåll med intensiva påverkansåtgärder som syftar till att bryta begynnande brottskarriärer och kriminella tankemönster.
Statens institutionsstyrelse (SiS) ska vara huvudman för påföljden. Ungdomsövervakning ska pågå under tid av lägst sex månader och högst ett år. Domstolen ska bestämma påföljdens längd utifrån brottslighetens straffvärde och övriga omständigheter som påverkar straffmätningen.
När någon dömts till ungdomsövervakning ska det göras en individuellt utformad verkställighetsplan, baserad på en omfattande och allsidig kartläggning och utredning av den unges förhållanden.
Verkställighetsplanen ska kunna reglera frågor om den unges boende, skolgång, sysselsättning och fritid, missbruksbehandling, annan vård och behandling eller andra motsvarande åtgärder som
Sammanfattning SOU 2012:34
40
syftar till att den unge ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt.
Verkställighetsplanen ska därtill innehålla tvingande beslut om skyldighet för den unge att hålla kontakt med en särskilt förordnad koordinator samt vissa rörelseinskränkningar. Inskränkningarna i rörelsefriheten ska bestå av antingen förbud att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter eller andra rörelseinskränkningar som kan antas verka brottsförebyggande, till exempel förbud att vistas på vissa platser eller inom vissa områden. Efterlevnaden av frihetsinskränkningarna ska kunna kontrolleras bl.a. med hjälp av elektroniska hjälpmedel. De frihetsinskränkande inslagen ska kunna trappas ned om den unge följer övriga delar av verkställighetsplanen.
Verkställighetsplanen ska också innehålla beslut om drogfrihet och drogkontroll.
Om den dömde inte kommer till sammanträffanden med koordinatorn ska han eller hon på begäran av SiS kunna hämtas genom polishandräckning. Även de frihetsinskränkande inslagen ska i vissa fall kunna genomdrivas med hjälp av polis.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
Om den som dömts till ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård begår annat brott innan påföljden helt har verkställts, ska rätten i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten under vissa förutsättningar kunna besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse också det andra brottet (s.k. konsumtionsdom). Ett sådant beslut ska kunna meddelas endast om det tillkommande brottet i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse eller det annars finns särskilda skäl.
Rätten ska också under vissa förutsättningar kunna undanröja den tidigare utdömda ungdomspåföljden och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Som huvudregel ska då endast en ny ungdomspåföljd kunna dömas ut. Ett sådant beslut ska kunna meddelas endast om det finns särskilda skäl och om dom meddelas innan den tidigare påföljden helt har verkställts.
SOU 2012:34 Sammanfattning
41
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
Vi har enligt direktiven haft att överväga om lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätningen och påföljdsvalet eller i något av dessa avseenden.
Vi föreslår att det inte ska förutsättas särskilda skäl för att döma lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år till fängelse oavsett om fängelsestraffet är villkorligt eller ovillkorligt.
De särskilda ungdomspåföljderna ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård ska vara förbehållna personer som inte hade fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet. Detsamma ska gälla påföljderna varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Den som har begått brott efter att ha fyllt 18 men inte 21 år ska dock kunna dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl.
Om straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet och gärningsmannen är under 21 år ska hans eller hennes ungdom även fortsättningsvis beaktas vid straffmätningen. Vid brott vars straffvärde endast motiverar ett bötesstraff ska dock inte gärningsmannens ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen, om han eller hon fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet.
Ekonomiska konsekvenser av våra förslag
Våra förslag kommer att påverka framför allt Kriminalvården i relativt stor omfattning.
Förslagen innebär att det inte ska göras någon särbehandling av vissa brott eller brottstyper till följd av att de är av viss art. Som utgångspunkt ska gälla att fängelsestraff som understiger ett år ska dömas ut villkorligt, om inte den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott i sådan omfattning att ett villkorligt fängelsestraff är uteslutet. En följd av detta bör bli en förhållandevis kraftig minskning av antalet utdömda ovillkorliga fängelsestraff som understiger ett år.
Våra förslag innebär vidare att de icke frihetsberövande påföljderna för vuxna lagöverträdare, dvs. villkorligt fängelse med olika tilläggssanktioner, kommer att få ett tydligare och i många fall mer ingripande innehåll. Behovet av insatser från frivården kommer därmed att öka påtagligt.
Sammanfattning SOU 2012:34
42
Våra förslag innebär dessutom att ett villkorligt fängelsestraff alltid ska verkställas. Om verkställighet inte kan ske genom att den dömde fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med, måste tilläggssanktionen bytas ut eller – i sista hand – det villkorliga fängelsestraffet verkställas i anstalt.
Våra förslag angående påföljder för unga lagöverträdare innebär nya och utvidgade åtaganden för socialtjänsten och Statens institutionsstyrelse. Antalet ungdomar som döms till de nya påföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning kan dock antas bli förhållandevis begränsat, några hundra per år.
Den omställning som förslagen innebär för Kriminalvården kommer att leda till omställningskostnader för myndigheten. Initialt kan dessa kostnader antas medföra att myndigheten får ökade kostnader jämfört med i dag. På sikt gör vi dock bedömningen att kostnaden för Kriminalvårdens nya åtaganden uppvägs av minskningen av antalet intagna i anstalt.
Kostnaderna för verkställighet av ungdomspåföljder kan antas öka något, framför allt till följd av införandet av påföljden ungdomsövervakning. Även de föreslagna förändringarna när det gäller ungdomsvård och ungdomstjänst samt införandet av påföljden kontaktskyldighet för unga kan förväntas bidra till att verkställigheten av påföljderna för unga blir något dyrare än i dag.
Förutom för Kriminalvården kan våra förslag förväntas leda till utbildnings- och omställningskostnader för andra myndigheter som har att tillämpa de nya bestämmelserna, som t.ex. de allmänna domstolarna, Åklagarmyndigheten, SiS, polismyndigheterna och Kronofogdemyndigheten. Förslagen kommer också att få processrättsliga konsekvenser, vilka kommer att utredas i ett annat sammanhang.
Ett genomförande av våra förslag till förändringar av bötesstraffet skulle leda till en betydande intäktsökning för staten.
Vi gör bedömningen att våra förslag sammantaget inte kommer att öka det allmännas utgifter. Det bör dock betonas att effekterna av våra förslag i hög utsträckning är beroende av andra förändringar som sker inom kriminalpolitiken.
43
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i brottsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken
dels att 1 kap. 3–5 §§, 25 kap. 1–3 och 8 §§, 26 kap. 1, 5, 6 och 8 §§, 27 kap. 1–2 och 3–7 §§, 29 kap. 4, 5 och 7 §§, 30 kap. 1, 3 och 5 §§, 31 kap. 2 och 3 §§, 32 kap. 1–5 §§, 33 kap. 6 §, 34 kap. 1–8, 10 och 11 §§, 35 kap. 7–10 §§, 36 kap. 11 §, 37 kap. 10 och 11 §§ samt 38 kap. 1, 2 a–6, 8, 9, 12, 19 och 20 §§ ska ha följande lydelse,
dels att 27 kap. 2 a §, hela 28 kap., 30 kap. 4 och 6–11 §§, 34 kap. 18 §§, 35 kap. 11 §, 37 kap. 8 § samt 38 kap. 2 § ska upphöra att gälla,
dels att rubrikerna till 27, 30, 31, 32 och 34 kap. ska ha följande lydelse,
dels att det i 27 kap. ska införas tio nya paragrafer, 8–17 §§, att det i 29 kap. ska införas en ny paragraf, 1 a §, att det i 31 kap. ska införas tio nya paragrafer, 1 och 4–12 §§, att det i 32 kap. ska införas elva nya paragrafer, 6–16 §§, samt att det i 34 kap. ska införas två nya paragrafer, 9 och 12 §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
3 §
1
Med påföljd för brott förstås i denna balk straffen böter och fängelse samt villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård.
Med påföljd för brott förstås i denna balk straffen böter och fängelse samt de påföljder för unga lagöverträdare som anges i 32 kap.
1 Senaste lydelse SFS 1988:942.
Författningsförslag SOU 2012:34
44
4 §2
Om användningen av straffen gäller vad i bestämmelserna om de särskilda brotten är stadgat samt vad därutöver är särskilt föreskrivet. Övriga påföljder får, enligt vad därom är föreskrivet, tillämpas trots att de inte är nämnda i bestämmelserna om de särskilda brotten.
Om användningen av straffen gäller vad i bestämmelserna om de särskilda brotten är stadgat samt vad därutöver är särskilt föreskrivet. Särskilda påföljder för unga lagöverträdare får, enligt vad därom är föreskrivet, tillämpas trots att de inte är nämnda i bestämmelserna om de särskilda brotten.
5 §3
Fängelse är att anse som ett svårare straff än böter.
Om förhållandet mellan fängelse samt villkorlig dom och skyddstillsyn föreskrivs i 30 kap. 1 §.
Fängelse är att anse som ett svårare straff än böter. Detta gäller även om fängelsestraffet är villkorligt.
Ett fängelsestraff som inte är villkorligt är att anse som svårare än villkorligt fängelse.
25 kap.
1 §4
Böter skall dömas ut, enligt vad som är föreskrivet för brottet i fråga, i dagsböter, penningböter eller normerade böter. Är viss bötesform inte föreskriven för brottet, döms böter ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än trettio dagsböter, i penningböter.
Böter ska dömas ut, enligt vad som är föreskrivet för brottet i fråga, i penningböter, dagsböter eller normerade böter. Är viss bötesform inte föreskriven för brottet, döms böter ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än trettio dagsböter, i penningböter.
2 §5
Dagsböter skall bestämmas till ett antal av minst trettio och högst etthundrafemtio.
Penningböter ska bestämmas till lägst tvåhundra kronor och högst fyratusen kronor. Om ett
2 Senaste lydelse SFS 1988:942 3 Senaste lydelse SFS 1988:942. 4 Senaste lydelse SFS 1993:201. 5 Senaste lydelse SFS 2006:574.
SOU 2012:34 Författningsförslag
45
Varje dagsbot fastställs till ett visst belopp från och med femtio till och med ettusen kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas.
Minsta bötesbelopp är sjuhundrafemtio kronor.
lägre högsta belopp är särskilt föreskrivet, gäller dock detta.
3 §6
Penningböter skall bestämmas till lägst tvåhundra kronor och högst fyratusen kronor. Om ett lägre högsta belopp är särskilt föreskrivet, gäller dock detta.
Dagsböter ska bestämmas till fyratusen kronor samt det antal dagsböter som följer av brottsligheten, minst trettio och högst etthundrafemtio.
Varje dagsbot fastställs till ett visst belopp från och med trettio till och med ettusen kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas.
Minsta bötesbelopp är fyratusen kronor.
8 §7
Om uppbörd och indrivning av böter finns bestämmelser i bötesverkställighetslagen (1979:189).
Böter som inte betalas in får, om inte annat är föreskrivet, förvandlas till fängelse i lägst fjorton dagar och högst tre månader enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen.
Böter som inte betalas in får, om inte annat är föreskrivet, förvandlas till fängelse i lägst fjorton dagar och högst tre månader enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen. Det får inte be-
6 Senaste lydelse SFS 2006:574. 7 Senaste lydelse SFS 1991:240.
Författningsförslag SOU 2012:34
46
slutas att ett sådant fängelsestraff ska vara villkorligt.
Om verkställighet av böter som dömts ut i förening med ett villkorligt fängelsestraff finns särskilda bestämmelser i 27 kap. 11 §.
26 kap.
1 §8
Fängelse döms ut på viss tid eller på livstid enligt vad som är föreskrivet för brottet. Fängelse på viss tid får inte understiga fjorton dagar och inte överstiga tio år. Om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 2 eller 3 §, får dock fängelse på viss tid bestämmas till högst arton år. När fängelse i förening med skyddstillsyn döms ut enligt 28 kap. 3 § gäller i fråga om tiden för fängelsestraffet vad som är föreskrivet i den paragrafen.
Fängelse döms ut på viss tid eller på livstid enligt vad som är föreskrivet för brottet. Fängelse på viss tid får inte understiga fjorton dagar och inte överstiga tio år. Om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 2 eller 3 §, får dock fängelse på viss tid bestämmas till högst arton år.
Om fängelse som förvandlingsstraff för böter är särskilt föreskrivet.
5 §9
Den som dömts till fängelse skall för verkställighet av straffet tas in i kriminalvårdsanstalt om inte annat är särskilt föreskrivet.
Den som dömts till fängelse som inte är villkorligt ska för verkställighet av straffet tas in i kriminalvårdsanstalt.
6 §10
När två tredjedelar av ett tidsbestämt fängelsestraff, dock minst en månad, har avtjänats skall den dömde friges villkorligt, om inte
När två tredjedelar, dock minst en månad, av ett tidsbestämt fängelsestraff som inte är villkorligt har avtjänats ska den dömde
8 Senaste lydelse SFS 2009:396. 9 Senaste lydelse SFS 1998:604. 10 Senaste lydelse SFS 2006:431.
SOU 2012:34 Författningsförslag
47
annat följer av andra eller tredje stycket.
Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning skall den skjutas upp enligt vad som framgår av 7 §. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning skall det särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten.
Villkorlig frigivning får inte ske från fängelse som har dömts ut enligt 28 kap. 3 § eller från ett förvandlingsstraff för böter.
friges villkorligt, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.
Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska den skjutas upp enligt vad som framgår av 7 §. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska det särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten.
Villkorlig frigivning får inte ske från ett förvandlingsstraff för böter.
8 §11
Om flera fängelsestraff verkställs samtidigt, skall vid tillämpning av 6 § hänsyn tas till den sammanlagda fängelsetiden. Vad nu sagts gäller dock inte tid för fängelse som dömts ut enligt 28 kap. 3 § eller förvandlingsstraff för böter.
Såsom avtjänad tid räknas även tid varunder straffet skall anses verkställt enligt bestämmelserna i 33 kap. 6 och 7 §§ och lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
Om flera fängelsestraff som inte är villkorliga verkställs samtidigt, ska vid tillämpning av 6 § hänsyn tas till den sammanlagda fängelsetiden. Detta gäller dock inte förvandlingsstraff för böter.
Som avtjänad tid räknas även tid under vilken straffet ska anses verkställt enligt bestämmelserna i 33 kap. 6 och 7 §§ och lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
11 Senaste lydelse SFS 2000:175.
Författningsförslag SOU 2012:34
48
27 kap. Om villkorlig dom 27 kap. Om villkorligt fängelse
Innebörden av villkorligt fängelse
1 §12
Rätten får döma till villkorlig dom för ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter.
Rätten får besluta att ett fängelsestraff på viss tid ska vara villkorligt (villkorligt fängelse).
Villkorligt fängelse är förenat med en prövotid om två år. Om fängelsestraffet är längre än två år motsvarar prövotiden dock fängelsestraffets längd. Prövotiden räknas från den dag rättens avgörande såvitt avser påföljd vinner laga kraft mot den dömde, om inte annat följer av 7 § tredje stycket.
Villkorligt fängelse får, i enlighet med vad som föreskrivs i 31 kap., förenas med
- dagsböter (2 §), - samhällstjänst (3 §), - övervaknings- och kontrollsanktion (4 §),
- hemarrest (5 §), - vård- eller påverkanssanktion (6 §), eller
- kontraktsvård (7 §) I 31 kap. 8 § och 34 kap. 7 § finns bestämmelser om betydelsen av att den dömde gör sig skyldig till ny brottslighet före prövotidens utgång.
Den sanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med ska fullgöras under prövotiden.
12 Senaste lydelse SFS 1988:942.
SOU 2012:34 Författningsförslag
49
Sanktioner som villkorligt fängelse får förenas med
2 §13
Villkorlig dom får förenas med dagsböter, högst tvåhundra, vare sig böter har föreskrivits för brottet eller inte.
Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att betala dagsböter. Antalet dagsböter ska bestämmas till lägst femtio och högst tvåhundra.
2 a § 14
Villkorlig dom får, om den tilltalade samtycker till det, förenas med en föreskrift om samhällstjänst. En sådan föreskrift skall avse skyldighet att utföra oavlönat arbete i lägst fyrtio och högst tvåhundrafyrtio timmar.
När rätten meddelar en föreskrift om samhällstjänst skall den i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd.
En föreskrift om samhällstjänst får ändras eller upphävas på talan av åklagare, när det finns skäl för det.
3 §
Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att utföra oavlönat arbete eller delta i annan motsvarande verksamhet i lägst fyrtio och högst tvåhundrafyrtio timmar (samhällstjänst).
4 §
Villkorligt fängelse får förenas med övervakning och kontroll samt därmed förenad inskränkning av friheten (övervaknings- och kontrollsanktion). Övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år.
13 Senaste lydelse SFS 1991:240. 14 Senaste lydelse SFS 1998:604.
Författningsförslag SOU 2012:34
50
5 §
Villkorligt fängelse får förenas med förbud att vistas utanför bostaden annat än på särskilt angivna tider och för bestämda ändamål (hemarrest). Hemarresten ska pågå under en tid som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst fjorton dagar och högst åtta månader.
6 §
Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att genomgå vård, behandling, brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller andra motsvarande åtgärder i enlighet med vad som framgår av ett av Kriminalvården avgivet yttrande (vård- eller påverkanssanktion).
7 §
Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat förhållande som kräver vård eller annan behandling och som har bidragit till att brottet har begåtts enligt en på förhand uppgjord plan som den dömde har förbundit sig att följa (kontraktsvård). Innehållet i kontraktsvården ska i huvudsak motsvara det utmätta fängelsestraffet i ingripandegrad.
Kontraktsvård får verkställas mot den dömde även om domen inte har vunnit laga kraft. Om
SOU 2012:34 Författningsförslag
51
domen överklagas får högre rätt besluta att vidare verkställighet inte får ske.
Om villkorligt fängelse förenas med kontraktsvård räknas prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet från dagen för domen.
Om villkorligt fängelse förenas med kontraktsvård får rätten besluta att den dömde, om han eller hon är häktad i målet, i stället ska omhändertas till dess att han eller hon har överförts till det behandlingshem eller den vårdgivare som anges i behandlingsplanen. Omhändertagandet får inte pågå längre än en vecka.
3 §
Den som erhåller villkorlig dom skall vara underkastad en prövotid av två år.
Prövotiden räknas från den dag rättens avgörande i vad angår påföljd för brottet genom nöjdförklaring eller eljest vinner laga kraft mot den dömde.
4 § 15
Den dömde skall under prövotiden vara skötsam och efter förmåga försöka försörja sig.
Om den villkorliga domen har förenats med samhällstjänst skall den dömde fullgöra samhällstjänsten enligt en arbetsplan som upprättats av Kriminalvården.
15 Senaste lydelse SFS 2005:967.
Författningsförslag SOU 2012:34
52
5 § 16
Har den dömde förpliktats ersätta genom brottet uppkommen skada, skall han göra vad i hans förmåga står att fullgöra denna skyldighet. Rätten äger föreskriva att han under prövotiden skall söka fullgöra skadeståndsskyldigheten eller del därav på tid och sätt som angivas i domen.
Om skada på egendom har uppkommit genom brottet och det bedöms vara ägnat att främja den dömdes anpassning i samhället, får rätten föreskriva att denne på tid och sätt som anges i domen skall biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt. Sådan föreskrift får meddelas endast med den skadelidandes samtycke.
Föreskrift som avses i första eller andra stycket får ändras eller upphävas efter ansökan av åklagare eller den dömde, när det finns skäl till det.
Åtgärder vid bristande verkställighet
6 § 17
Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom enligt den villkorliga domen, får domstolen, under förutsättning att en åklagare före prövotidens utgång an-
8 §
Om den dömde inte fullgör en sanktion enligt 3–7 §§ som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med, får Kriminalvården meddela honom eller henne en varning.
16 Senaste lydelse SFS 1987:761. 17 Senaste lydelse SFS 1998:604.
SOU 2012:34 Författningsförslag
53
hängiggör talan om det, efter omständigheterna
1. besluta att varning skall meddelas den dömde,
2. meddela föreskrift enligt 5 § eller ändra tidigare meddelad föreskrift,
3. undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd för brottet.
Åtgärd enligt första stycket 1 eller 2 får inte beslutas efter prövotidens utgång.
Undanröjs den villkorliga domen, skall vid påföljdens bestämmande skälig hänsyn tas till böter som dömts ut enligt 2 § och 34 kap. 5 § samt till vad den dömde undergått till följd av föreskrift om samhällstjänst. Härvid får dömas till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Har uppgift som avses i 2 a § andra stycket lämnats i domen skall, om fängelse döms ut, detta beaktas när straffets längd bestäms.
9 §
Om den dömde redan har meddelats varning enligt 8 §, eller om det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra sanktionen även om en varning meddelas, får i fall som avses i 8 § övervakningsnämnden efter omständigheterna
1. förlänga prövotiden, dock längst till fyra år,
2. undanröja sanktionen och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan sanktion
Författningsförslag SOU 2012:34
54
enligt 2–7 §§, eller
3. ändra innehållet i en sådan plan för kontraktsvård som anges i 7 § första stycket.
Vid beslut om åtgärd enligt första stycket 2 ska övervakningsnämnden i första hand ersätta sanktionen med en sanktion av motsvarande ingripandegrad som den som ursprungligen beslutats. Först om det inte är möjligt, får nämnden besluta om en mer ingripande sanktion. När den nya sanktionen bestäms ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av den tidigare sanktionen.
Om övervakningsnämnden inte finner tillräckliga skäl för att besluta om åtgärd enligt första stycket 1 eller 2 får nämnden i stället besluta om varning enligt 8 §. Nämnden får även besluta om varning för att förstärka en åtgärd enligt första stycket 1 eller 2.
10 §
I fall som avses i 8 § får rätten på talan av Kriminalvården besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt om
1. åtgärder enligt 9 § inte kan vidtas, har vidtagits utan att ge avsedd verkan eller kan antas inte komma att ge avsedd verkan, eller
2. den dömde har åsidosatt sina åligganden i sådan utsträckning eller på ett sådant sätt att åtgärder enligt 9 § inte är tillräckliga.
Vid beslut enligt första stycket
SOU 2012:34 Författningsförslag
55
ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet.
Om det inte finns tillräckliga skäl att besluta om verkställighet i kriminalvårdsanstalt, får rätten i stället besluta om åtgärder enligt 8 eller 9 §.
11 §
Om villkorligt fängelse förenats med dagsböter och förutsättningarna för bötesförvandling enligt 15 § bötesverkställighetslagen (1979:189) är uppfyllda, ska rätten på talan av åklagare undanröja de böter som inte har betalats och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan sanktion enligt 3–7 §§.
Om det kan antas att den dömde inte kommer att fullgöra någon av de sanktioner som anges i 3– 7 §§, får rätten i stället för vad som anges i första stycket besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. I sådana fall ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet.
12 §
Beslut enligt 8–11 §§ får inte meddelas efter prövotidens utgång.
13 §
Om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt av ett villkorligt fängelse-
Författningsförslag SOU 2012:34
56
straff eller om att vidta en åtgärd enligt 8 § eller 9 § första stycket 1 eller 2, får övervakningsnämnden eller den domstol vid vilken talan förs enligt 10 eller 11 §, om omständigheterna föranleder det, besluta att den dömde på lämpligt sätt ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Ett sådant beslut ska omprövas så ofta det finns anledning.
Om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med kontraktsvård eller hemarrest, får beslut om omhändertagande enligt första stycket meddelas av Kriminalvården. Kriminalvårdens beslut gäller omedelbart. Övervakningsnämnden ska senast den första arbetsdagen efter den dag då Kriminalvården meddelat sitt beslut pröva om beslutet ska bestå. Om inte nämnden fastställer Kriminalvårdens beslut upphör det att gälla.
Omhändertagande får inte pågå längre än en vecka. Om det finns synnerliga skäl, får dock beslutas att omhändertagandet ska förlängas i högst en vecka.
Om den dömde är omhändertagen när rätten meddelar beslut om att fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt, får rätten besluta att han eller hon ska vara omhändertagen till dess att beslutet om verkställighet i kriminalvårdsanstalt vinner laga kraft.
SOU 2012:34 Författningsförslag
57
Övriga bestämmelser
14 §
Närmare bestämmelser om verkställighet av de sanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med finns i lagen (20xx:xx) om villkorligt fängelse.
7 §
Om undanröjande av villkorlig dom och om vissa andra åtgärder, när den dömde finnes hava begått annat brott stadgas i 34 kap.
15 §
I 34 kap. finns bestämmelser om åtgärder när den dömde har begått nytt brott före utgången av prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff.
16 §
Villkorligt fängelse anses helt verkställt när det inte längre finns möjlighet att besluta att straffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. För verkställighet av dagsböter som döms ut i förening med villkorligt fängelse gäller dock regleringen i bötesverkställighetslagen (1979:189) .
17 § Om det beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt, gäller bestämmelserna i 26 kap. för
verkställigheten.
Vid tillämpning av 26 kap. ska den del av straffet som enligt domstolens beslut ska verkställas i anstalt anses motsvara fängelsestraffets längd.
Författningsförslag SOU 2012:34
58
29 kap.
1 a §
Vad som sägs i 1 § ska gälla även när domstolen dömer till ny påföljd för ett brott som är begånget före en tidigare dom (nyupptäckt brott). I ett sådant fall ska det när straffet bestäms beaktas att straffen tillsammans inte överstiger vad som skulle ha dömts ut för den samlade brottsligheten. Rätten får därvid döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
4 §18
Vid straffmätningen ska rätten, utöver brottets straffvärde, i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott, om inte förhållandet beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Vid denna bedömning ska särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig.
Vid straffmätningen av böter och av fängelse som inte är villkorligt ska rätten, utöver brottets straffvärde, i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott, om inte den tidigare brottsligheten kan beaktas
1. genom att det inte beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt eller
2. i tillräcklig utsträckning genom att det beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt eller genom att villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad.
Vid bedömningen av den tidigare brottslighetens betydelse för straffmätningen ska de omständigheter som anges i 31 kap. 9 § första stycket särskilt beaktas.
18 Senaste lydelse SFS 2010:370.
SOU 2012:34 Författningsförslag
59
5 §19
Vid straffmätningen skall rätten utöver brottets straffvärde i skälig omfattning beakta
Vid straffmätningen ska rätten, utöver brottets straffvärde, som grund för strafflindring i skälig omfattning beakta
1. om den tilltalade till följd av brottet drabbats av allvarlig kroppsskada,
2. om den tilltalade efter förmåga sökt förebygga eller avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet,
3. om den tilltalade frivilligt angett sig,
4. om den tilltalade förorsakas men genom att han på grund av brottet utvisas ur riket,
5. om den tilltalade till följd av brottet drabbats av eller om det finns grundad anledning anta att han kommer att drabbas av avskedande eller uppsägning från anställning eller av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning,
6. om den tilltalade till följd av hög ålder eller dålig hälsa skulle drabbas oskäligt hårt av ett straff utmätt efter brottets straffvärde,
7. om en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid förflutit sedan brottet begicks eller
2. om den tilltalade till följd av hög ålder eller dålig hälsa skulle drabbas oskäligt hårt av ett straff utmätt efter brottets straffvärde,
3. om en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid förflutit sedan brottet begicks eller rättegång annars inte genomförts inom skälig tid,
4. om den tilltalade efter förmåga försökt förebygga eller avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet,
5. om den tilltalade frivilligt angett sig, eller genom att erkänna eller på annat sätt medverkat till utredningen av det egna brottet,
6. om den tilltalade förorsakas men till följd av att han eller hon på grund av brottet utvisas ur riket,
7. om den tilltalade förorsakas men till följd av att han eller hon på grund av brottet blir avskedad eller uppsagd från anställning eller om det kan antas att sådana följ-
19 Senaste lydelse SFS 1988:942.
Författningsförslag SOU 2012:34
60
8. om någon annan omständighet föreligger som påkallar att den tilltalade får ett lägre straff än brottets straffvärde motiverar.
Föreligger omständighet som avses i första stycket, får rätten, om särskilda skäl påkallar det, döma till lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet.
der kommer att inträffa,
8. om ett straff utmätt efter brottets eller brottslighetens straffvärde skulle framstå som oproportionerligt strängt med hänsyn till andra rättsliga sanktioner till följd av brottet, eller
9. om någon annan omständighet påkallar att den tilltalade får ett lägre straff än brottets eller brottslighetens straffvärde motiverar.
Om det är påkallat med hänsyn till omständigheter som avses i första stycket, får rätten döma till lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet.
7 §20
Har någon begått brott innan han eller hon fyllt tjugoett år, ska hans eller hennes ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen. Rätten får då döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år, ska hans eller hennes ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen. Rätten får då döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. Detsamma gäller för den som begått brott efter att han eller hon fyllt arton år men innan han eller hon fyllt tjugoett år, om straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet eller brottsligheten.
För brott som någon har begått innan han eller hon fyllt tjugoett år får inte dömas till svårare straff än fängelse i tio år. Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 26 kap. 2 §, får dock dömas till fängelse i högst fjorton år.
20 Senaste lydelse SFS 2009:396.
SOU 2012:34 Författningsförslag
61
30 kap. Om val av påföljd 30 kap. Om bestämmande av påföljd
1 §21
Vid val av påföljd är fängelse att anse som en svårare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn.
Bestämmelser om användningen av överlämnande till särskild vård finns i 31 och 32 kap.
Påföljd ska bestämmas till böter eller fängelse enligt vad som följer av 29 kap.
Rätten kan besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt enligt bestämmelserna i 31 kap. (villkorligt fängelse).
3 §22
När någon döms för flera brott, skall rätten döma till gemensam påföljd för brotten, om inte något annat är föreskrivet.
Om det finns särskilda skäl får rätten för ett eller flera brott döma till böter och samtidigt döma till annan påföljd för brottsligheten i övrigt. Vidare får rätten döma till fängelse för ett eller flera brott samtidigt som den dömer till villkorlig dom eller skyddstillsyn för brottsligheten i övrigt.
När någon döms för flera brott, ska rätten döma till gemensam påföljd för brotten, om inte något annat är föreskrivet.
Om det finns särskilda skäl får rätten för ett eller flera brott döma till böter och samtidigt döma till annan påföljd för brottsligheten i övrigt.
När högre rätt dömer för brott som prövats i flera domar i lägre rätt, ska brottsligheten i varje sådan dom föranleda särskild påföljd.
5 §23
För brott som någon begått innan han eller hon fyllt arton år får rätten döma till fängelse endast om det finns synnerliga skäl. Att rätten därvid i första hand skall bestämma påföljden till sluten ungdomsvård i stället för fängelse framgår av 32 kap. 5 §.
För brott som någon begått
Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år ska påföljden bestämmas enligt 32 kap. Även i sådana fall ska bestämmelserna i 3 § första och andra styckena samt 29 kap. tillämpas.
21 Senaste lydelse SFS 2006:891. 22 Senaste lydelse SFS 1988:942. 23 Senaste lydelse SFS 2006:891.
Författningsförslag SOU 2012:34
62
efter det att han eller hon fyllt arton men innan han eller hon fyllt tjugoett år får rätten döma till fängelse endast om det med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars finns särskilda skäl för det.
31 kap. Om överlämnande till
särskild vård i vissa fall
31 kap. Om förutsättningar för
villkorligt fängelse
Betydelsen av fängelsestraffets längd
1 §
Rätten ska besluta att ett fängelsestraff på viss tid som understiger ett år ska vara villkorligt, om inte annat följer av 11 § eller hinder möter med hänsyn till tidigare brottslighet enligt 7–9 §§.
Rätten får besluta att ett fängelsestraff på viss tid som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt om
1. det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård, eller
2. verkställighet av ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt.
SOU 2012:34 Författningsförslag
63
Valet av tilläggssanktion
2 §24
Kan den som har begått en brottslig gärning bli föremål för vård enligt lagen ( 1988:870 ) om vård av missbrukare i vissa fall får rätten överlämna åt socialnämnden eller, i fråga om den som redan är intagen i ett hem där sådan vård meddelas, åt den som förestår hemmet att föranstalta om behövlig vård. Innan rätten beslutar om överlämnande skall socialnämnden eller den som förestår hemmet höras.
Är för brottet stadgat strängare straff än fängelse i ett år, får överlämnande enligt första stycket ske endast om det föreligger särskilda skäl.
Villkorligt fängelse ska förenas med någon av de sanktioner som anges i 27 kap. 2–7 §§. Ingripandegraden i sanktionen ska bestämmas med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
3 § 25
Lider den som har begått ett brott, för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter, av en allvarlig psykisk störning, får rätten överlämna honom till rättspsykiatrisk vård, om det med hänsyn till hans psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt är påkallat att han är intagen på en sjukvårdsinrättning för psykiatrisk vård, som är förenad med frihetsberövande och annat tvång.
Har brottet begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning, får rätten besluta att särskild utskrivningsprövning enligt
Villkorligt fängelse ska förenas med dagsböter, om det inte finns hinder med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet.
Är inte dagsböter tillräckligt ingripande ska det villkorliga fängelsestraffet i stället förenas med samhällstjänst, om det är lämpligt med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
Om det inte finns förutsättningar att förena det villkorliga fängelsestraffet med samhällstjänst, ska det i stället förenas med en övervaknings- och kontroll-
24 Senaste lydelse SFS 2001:457. 25 Senaste lydelse SFS 1991:1138.
Författningsförslag SOU 2012:34
64
lagen ( 1991:1129 ) om rättspsykiatrisk vård skall äga rum vid vården, om det till följd av den psykiska störningen finns risk för att han återfaller i brottslighet, som är av allvarligt slag.
Om det med hänsyn till den tilltalades tidigare brottslighet eller av andra särskilda skäl är påkallat, får rätten i samband med överlämnande till rättspsykiatrisk vård döma till annan påföljd, dock inte fängelse eller överlämnande till annan särskild vård.
sanktion.
Är inte dagsböter eller samhällstjänst tillräckligt ingripande med hänsyn till den tilltalades tidigare brottslighet i förening med fängelsestraffets längd, ska det villkorliga fängelsestraffet förenas med hemarrest, om det är lämpligt med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
4 §
Om den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller för något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till att brottet har begåtts, eller om han eller hon har behov av och förutsättningar för att genomgå brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet, får det villkorliga fängelsestraffet i stället för vad som föreskrivs i 3 § förenas med en vård eller påverkanssanktion.
Om det är uppenbart att innehållet i en vård- eller påverkanssanktion som Kriminalvården har föreslagit inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet, får det villkorliga fängelsestraffet utöver vård- eller påverkanssanktionen förenas med dagsböter, samhällstjänst eller
SOU 2012:34 Författningsförslag
65
en övervaknings- och kontrollsanktion.
5 §
Vid valet av eller bestämmandet av ingripandegraden i den sanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med, ska rätten beakta om den tilltalade med anledning av misstanke om brott som prövats genom dom i målet har varit berövad friheten på sätt som enligt 33 kap. 6 § får tillgodoräknas som tid under vilken det villkorliga fängelsestraffet ska anses vara verkställt. Rätten får därvid bestämma att en övervaknings- och kontrollsanktion ska pågå under kortare tid än vad som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader, eller att hemarrest ska pågå under kortare tid än vad som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst fjorton dagar. Rätten kan också helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med någon sanktion.
6 §
I 34 kap. 9 § finns bestämmelser om möjlighet att låta samma sanktion gälla för flera villkorliga fängelsestraff.
Författningsförslag SOU 2012:34
66
Beaktande av tidigare brottslighet
7 §
Vid bedömningen av om ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska, utöver fängelsestraffets längd, beaktas om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som föranlett annan påföljd än böter.
8 §
Om brottet har begåtts efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före prövotidens utgång, får rätten besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt endast om den tidigare brottsligheten kan beaktas tillräckligt genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en sanktion enligt 27 kap. 3–5 §§ som är av mer ingripande slag eller en sanktion enligt 27 kap. 6 eller 7 § som har ett mer ingripande innehåll än vad som annars hade kommit ifråga.
9 §
Vid bedömningen av betydelsen av tidigare brottslighet i andra fall än vad som anges i 8 § ska särskilt beaktas
1. tiden mellan det tidigare avgörandet och den nya brottsligheten,
2. huruvida den tidigare och den nya brottsligheten är likartad, och
3. om brottsligheten i båda fallen är allvarlig eller om den
SOU 2012:34 Författningsförslag
67
nya brottsligheten är mer allvarlig än den tidigare brottsligheten.
Även om den tilltalades tidigare brottslighet utgör skäl mot villkorligt fängelse, ska rätten i sådana fall besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, om den tidigare brottsligheten kan beaktas tillräckligt genom valet av eller ingripandegraden i den sanktion enligt 27 kap. 2–7 §§ som det villkorliga fängelsestraffet förenas med. Rätten får därvid bestämma att en övervaknings- och kontrollsanktion ska pågå under längre tid än vad som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock inte mer än ett år. På samma sätt får rätten bestämma att hemarrest ska pågå under längre tid än vad som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock inte mer än åtta månader.
10 §
Som särskilt skäl för villkorligt fängelse i fall som avses i 8 och 9 §§ ska beaktas om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård.
Hinder mot villkorligt fängelse
11 §
Om det inte finns förutsättningar att förena ett villkorligt fängelsestraff med en sanktion enligt 27 kap. 2–7 §§ som är tillräckligt ingripande med hänsyn
Författningsförslag SOU 2012:34
68
till det utmätta fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet, får rätten inte besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Beaktande av personliga förhållanden
12 §
Även om det finns hinder mot villkorligt fängelse på grund av tidigare brottslighet eller omständigheter som anges i 11 §, får rätten besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt om verkställighet av ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt.
32 kap. Om överlämnande till
särskild vård för unga
32 kap. Om ungdomspåföljder
Allmänna förutsättningar för att döma till en ungdomspåföljd
1 §
Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år ska påföljden, om inte annat sägs i detta kapitel, bestämmas till en ungdomspåföljd eller till böter.
Om den tilltalade vid tidpunkten för domen är över arton år och det skulle vara olämpligt att bestämma påföljden till en ungdomspåföljd, ska påföljden i stället bestämmas enligt vad som
SOU 2012:34 Författningsförslag
69
följer av 30 och 31 kap. Rätten får avstå från att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt endast om det finns synnerliga skäl.
Även den som begått brott efter att ha fyllt arton men inte tjugoett år får dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl.
Varningsstraff
2 §
Rätten får döma till varningsstraff om det inte med hänsyn till brottslighetens straffvärde är påkallat med en mer ingripande påföljd än dagsböter.
Vid bedömningen av om varningsstraff är tillräckligt ingripande ska särskilt beaktas om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott.
Ungdomsvård
1 § 26
Den som är under tjugoett år och som begått brott får dömas till ungdomsvård om han eller hon har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och sådan vård eller åtgärd kan beredas den unge. Vården och åtgärderna skall syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt.
Ungdomsvård får dömas ut
3 §
Rätten får döma till ungdomsvård om den unge har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och sådan vård eller åtgärd kan beredas den unge. Vården och åtgärderna ska syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt.
Ungdomsvård får dömas ut
26 Senaste lydelse SFS 2006:891.
Författningsförslag SOU 2012:34
70
endast om socialtjänstens planerade åtgärder, i förekommande fall i förening med ungdomstjänst eller böter, kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet.
Skall åtgärderna vidtas med stöd av socialtjänstlagen , skall rätten meddela föreskrift om att den unge skall följa det ungdomskontrakt som upprättats av socialnämnden. Innehållet i kontraktet skall framgå av domen.
Skall åtgärderna vidtas med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, skall den vårdplan som upprättats av socialnämnden fogas till domen.
Om skada på egendom har uppkommit genom brottet och det bedöms vara ägnat att främja den unges anpassning i samhället, får rätten, i samband med att den dömer till ungdomsvård, föreskriva att den unge på tid och sätt som anges i domen skall biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt. Sådan föreskrift får meddelas endast med den skadelidandes samtycke.
endast om socialtjänstens planerade åtgärder, i förekommande fall i förening med ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller böter, är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet.
4 §
Ska åtgärder enligt 3 § vidtas med stöd av socialtjänstlagen , ska rätten meddela föreskrift om att
SOU 2012:34 Författningsförslag
71
den unge ska följa det ungdomskontrakt som upprättats av socialnämnden, om inte annat följer av sista stycket. Innehållet i kontraktet ska framgå av domen.
Ska åtgärderna vidtas med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, ska den vårdplan som upprättats av socialnämnden fogas till domen.
Ungdomsvård får dömas ut endast om arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna i tillräcklig omfattning framgår av ungdomskontraktet eller vårdplanen.
Har de åtgärder som följer av ungdomskontraktet eller vårdplanen redan fullgjorts får rätten förordna att påföljden ska anses verkställd.
5 §
Om skada på egendom har uppkommit genom brottet och det bedöms vara ägnat att främja den unges anpassning i samhället, får rätten, i samband med att den dömer till ungdomsvård, föreskriva att den unge på tid och sätt som anges i domen ska biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt. Sådan föreskrift får meddelas endast med den skadelidandes samtycke.
Författningsförslag SOU 2012:34
72
Ungdomstjänst
2 § 27
Den som är under tjugoett år och som begått brott får dömas till ungdomstjänst om den unge samtycker till det och påföljden är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter. Den som döms till ungdomstjänst skall åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet i lägst tjugo och högst etthundrafemtio timmar.
Den som är över arton år får dömas till ungdomstjänst endast om det finns särskilda skäl för det.
Rätten får döma till ungdomstjänst om påföljden kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet och det inte finns skäl för att döma till ungdomsvård. I valet mellan ungdomstjänst och böter skall ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
6 § Rätten får döma till ungdomstjänst om det inte finns skäl att döma till ungdomsvård och ungdomstjänst är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet i lägst tjugo och högst etthundrafemtio timmar.
Rätten får döma till ungdomstjänst om påföljden är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. I valet mellan ungdomstjänst och böter ska ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
Kontaktskyldighet för unga
7 §
Rätten får döma till kontaktskyldighet för unga lägst två och högst sex månader om det inte finns förutsättningar att döma till ungdomsvård eller ungdomstjänst.
Rätten får döma till kontakt-
27 Senaste lydelse SFS 2006:891.
SOU 2012:34 Författningsförslag
73
skyldighet för unga om påföljden är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. I valet mellan kontaktskyldighet för unga och böter ska kontaktskyldighet för unga väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
Bestämmelser om verkställighet finns i socialtjänstlagen (2001:453) .
Ungdomsvård med förstärkningspåföljd
3 § 28
Om det behövs med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet, får rätten förena ungdomsvård med
1. ungdomstjänst enligt 2 § första och andra styckena, eller
2. dagsböter, högst tvåhundra, oavsett om böter har föreskrivits för brottet eller inte.
I valet mellan ungdomstjänst och böter skall ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
8 §
Om det behövs med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet, får rätten förena ungdomsvård med
1. ungdomstjänst,
2. kontaktskyldighet för unga eller
3. dagsböter, högst tvåhundra, oavsett om böter har föreskrivits för brottet eller inte.
I valet mellan ungdomstjänst och böter ska ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande. Om det inte finns förutsättningar enligt 6 § första stycket för ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas.
28 Senaste lydelse SFS 2006:891.
Författningsförslag SOU 2012:34
74
Ungdomsövervakning
9 §
Rätten får döma till ungdomsövervakning lägst sex månader och högst ett år om vare sig ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet.
Bestämmelser om verkställighet finns i lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
Bristande verkställighet av ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
4 §
29
Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att han eller hon skall följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. I stället för att undanröja påföljden får dock rätten meddela den dömde en varning, om det är en tillräcklig åtgärd.
10 §
Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att han eller hon ska följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. I stället för att undanröja påföljden får dock rätten meddela den dömde en varning, om det är en tillräcklig åtgärd.
29 Senaste lydelse SFS 2006:891.
SOU 2012:34 Författningsförslag
75
Om, av annat skäl än som anges i första stycket, den planerade vården eller de planerade åtgärderna enligt ett ungdomskontrakt eller en vårdplan inte kommer till stånd eller vården eller åtgärderna kommit att i väsentlig grad avvika från vad som planerats i kontraktet eller vårdplanen, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. Detsamma gäller om, av annat skäl än som anges i första stycket, en dom på ungdomstjänst inte till väsentlig del kan fullgöras inom skälig tid.
Om rätten beslutar om undanröjande enligt första eller andra stycket skall den, när den nya påföljden bestäms, ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den undanröjda påföljden och till böter som har dömts ut enligt 3 § första stycket 2.
Om, av annat skäl än som anges i första stycket, den planerade vården eller de planerade åtgärderna enligt ett ungdomskontrakt eller en vårdplan inte kommer till stånd eller vården eller åtgärderna kommit att i väsentlig grad avvika från vad som planerats i kontraktet eller vårdplanen, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. Detsamma gäller om, av annat skäl än som anges i första stycket, en dom på ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning inte till väsentlig del kan fullgöras inom skälig tid.
Om mer än en påföljd undanröjs får rätten bestämma en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
Om rätten beslutar om undanröjande enligt första eller andra stycket ska den, när den nya påföljden bestäms, ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den undanröjda påföljden eller de undanröjda påföljderna och till böter som har dömts ut enligt 8 § första stycket 3.
Författningsförslag SOU 2012:34
76
Sluten ungdomsvård
5 § 30
Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år och finner rätten med tillämpning av 30 kap. att påföljden bör bestämmas till fängelse, skall den i stället bestämma påföljden till sluten ungdomsvård under viss tid. Detta gäller dock inte om det, med hänsyn till den tilltalades ålder vid lagföringen eller annan omständighet, finns särskilda skäl däremot.
11 §
Rätten får döma till sluten ungdomsvård under viss tid om det finns synnerliga skäl med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet. Om sluten ungdomsvård inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde får påföljden i stället bestämmas till fängelse enligt vad som följer av 30 och 31 kap.
Rätten får bestämma tiden för sluten ungdomsvård till lägst fjorton dagar och högst fyra år.
Bestämmelser om verkställighet finns i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
12 §
Har den som dömts till en ungdomspåföljd enligt 3–9 eller 11 § begått annat brott innan påföljden helt har verkställts, ska rätten bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten.
13 §
I den omfattning det följer av 14 eller 15 § får rätten i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten
1. besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse också det andra brottet, eller
2. om den tidigare domen vun-
30 Senaste lydelse SFS 2006:891.
SOU 2012:34 Författningsförslag
77
nit laga kraft, undanröja den tidigare utdömda påföljden och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
14 §
Beslut enligt 13 § 1 får meddelas endast om det tillkommande brottet i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd bety-
delse eller det annars finns särskilda skäl.
15 §
Beslut enligt 13 § 2 får meddelas endast om det finns särskilda skäl och om dom meddelas innan påföljden helt har verkställts.
Annan påföljd än en ungdomspåföljd får dömas ut endast om den tidigare påföljden var sluten ungdomsvård.
När påföljden för den samlade brottsligheten bestäms ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den tidigare domen.
Ändrade förhållanden m.m.
16 §
Har genom lagakraftvunnen dom beslutats, att ungdomspåföljd som dömts ut i tidigare mål ska avse ytterligare brott, och ändras den tidigare påföljden av högre rätt genom dom som vinner laga kraft, ska frågan om påföljd för
Författningsförslag SOU 2012:34
78
den tillkommande brottsligheten efter anmälan av åklagare på nytt prövas i domstol.
Vad som sägs i 34 kap. 11 § första stycket andra punkten och andra stycket om fängelse ska tillämpas på motsvarande sätt beträffande sluten ungdomsvård.
33 kap.
6 §31
Om någon döms till fängelse på viss tid eller till sluten ungdomsvård eller om rätten med tillämpning av 34 kap. 1 § 1 förordnar att sådan påföljd skall avse ytterligare brott, och den dömde med anledning av misstanke om brott som prövats genom dom i målet har varit berövad friheten på sätt som enligt 19 a § första stycket lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. får tillgodoräknas som tid under vilken påföljden verkställts i anstalt eller vid ett särskilt ungdomshem, får rätten förordna att påföljden skall anses helt verkställd genom frihetsberövandet. En förutsättning för ett sådant förordnande är att den tid som den utdömda påföljden överstiger frihetsberövandet med är ringa.
Om rätten undanröjer en villkorlig dom eller en skyddstillsyn och i stället dömer till fängelse på viss tid eller till sluten ungdomsvård, gäller första stycket även i
Om någon döms till fängelse på viss tid som inte är villkorligt eller till sluten ungdomsvård eller om rätten med tillämpning av 34 kap. 2 § 1 eller 32 kap. 13 § 1 beslutar att sådan påföljd ska avse ytterligare brott, och den dömde med anledning av misstanke om brott som prövats genom dom i målet har varit berövad friheten på sätt som enligt 19 a § första stycket lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. får tillgodoräknas som tid under vilken påföljden verkställts i anstalt eller vid ett särskilt ungdomshem, får rätten besluta att påföljden ska anses helt verkställd genom frihetsberövandet. En förutsättning för ett sådant beslut är att den tid som den utdömda påföljden överstiger frihetsberövandet med är ringa.
31 Senaste lydelse SFS 2006:891.
SOU 2012:34 Författningsförslag
79
fråga om sådana frihetsberövanden som anges i 19 a § andra stycket lagen om beräkning av strafftid m.m.
Om någon döms till böter eller ungdomstjänst och med anledning av misstanke om brott, som prövats genom dom i målet, har varit berövad friheten på sätt som enligt första stycket får tillgodoräknas som verkställighet av påföljd, får rätten förordna att påföljden skall anses helt eller delvis verkställd genom frihetsberövandet.
Om någon döms till böter, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning och med anledning av misstanke om brott, som prövats genom dom i målet, har varit berövad friheten på sätt som enligt första stycket får tillgodoräknas som verkställighet av påföljd, får rätten besluta att påföljden ska anses helt eller delvis verkställd genom frihetsberövandet.
34 kap. Vissa bestämmelser om
sammanträffande av brott och förändring av påföljd
34 kap. Ny påföljdsbestämning
efter tidigare dom på fängelse
Allmänna bestämmelser
1 §32
Har den som för brott dömts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård begått annat brott före domen eller begår han nytt brott efter domen men innan påföljden till fullo verkställts eller annars upphört, får rätten, med iakttagande av vad för vissa fall är föreskrivet i 2–7 §§, efter omständigheterna
1. förordna att den tidigare utdömda påföljden skall avse också det andra brottet,
2. döma särskilt till påföljd för
Har den som dömts till fängelse begått annat brott före domen (nyupptäckt brott) eller begår den dömde nytt brott efter domen men innan påföljden helt har verkställts eller annars upphört (nytt brott), ska rätten bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten.
32 Senaste lydelse SFS 1998:604.
Författningsförslag SOU 2012:34
80
detta brott, eller
3. om den tidigare domen vunnit laga kraft, undanröja den utdömda påföljden och för brotten döma till påföljd av annan art.
Har en skyddstillsyn förenats med fängelse enligt 28 kap. 3 §, skall vid tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel den utdömda fängelsepåföljden anses som en del av skyddstillsynen.
2 §
Undergår den dömde fängelse på livstid, må allenast meddelas förordnande enligt 1 § 1.
Om det finns särskilda skäl får rätten i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten
1. om det är fråga om nyupptäckt brottslighet, besluta att det tidigare utdömda fängelsestraffet ska avse också det nyupptäckta brottet, eller
2. om den tidigare domen har vunnit laga kraft, undanröja det utdömda fängelsestraffet och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
3 §
Är den tidigare ådömda påföljden fängelse på viss tid, må förordnande enligt 1 § 1 meddelas allenast om det är uppenbart, att det nya brottet i jämförelse med det förra är med hänsyn till påföljden utan nämnvärd betydelse, eller eljest synnerliga skäl äro därtill.
Dömes med tillämpning av 1 § 2 till straff för brott som begåtts innan den tidigare domen
Beslut enligt 2 § 1 får meddelas endast om det nyupptäckta brottet i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse.
SOU 2012:34 Författningsförslag
81
börjat verkställas, skall i möjlig mån vid straffets bestämmande iakttagas, att straffen tillhopa icke överstiga vad som jämlikt 26 kap. 2 § kunnat ådömas för båda brotten, och må därvid dömas till lindrigare straff än för brottet är stadgat.
Undanröjande av fängelse enligt 1 § 3 må ske endast om dom meddelas innan straffet till fullo verkställts.
Den tidigare påföljden är fängelse på viss tid som inte är villkorligt
4 §
Beslut om undanröjande enligt 2 § 2 får endast meddelas om dom meddelas innan straffet helt har verkställts.
4 §33
Tillämpas 1 § 1 eller 2 i fråga om någon som villkorligt frigivits från fängelse, skall, om brottet begåtts under prövotiden, den villkorligt medgivna friheten eller en del av denna förklaras förverkad om inte särskilda skäl talar mot det.
Såsom särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt medgiven frihet kan rätten beakta
1. om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet,
2. om lång tid har förflutit
5 §
Döms någon som villkorligt frigivits från fängelse till nytt fängelsestraff som inte är villkorligt, ska, om brottet har begåtts under prövotiden, den villkorligt medgivna friheten eller en del av denna förklaras förverkad om inte särskilda skäl talar mot det.
Som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt medgiven frihet kan rätten beakta
1. om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet,
2. om lång tid har förflutit
33 Senaste lydelse SFS 1998:604.
Författningsförslag SOU 2012:34
82
mellan brotten, eller
3. om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.
mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten, eller
3. om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.
Beslutas inte förverkande enligt första stycket, får rätten besluta åtgärd som avses i 26 kap. 18 § eller förlänga prövotiden med högst ett år utöver den tid som följer av 26 kap. 10 §.
En åtgärd enligt tredje stycket får beslutas endast före prövotidens utgång. Förverkande får beslutas endast om fråga därom uppkommer i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.
5 §
34
Är den tidigare påföljden villkorlig dom, får förordnande enligt 1 § 1 meddelas endast för brott som begåtts före prövotidens början.
Meddelas förordnande enligt 1 § 1, får rätten, om den nya brottslighetens straffvärde eller art påkallar det, även döma till dagsböter, högst tvåhundra, vare sig böter har föreskrivits för brottet eller inte.
Om det behövs för att rätten skall kunna tillämpa 1 § 1 i stället för att undanröja den villkorliga domen enligt 1 § 3 och döma till fängelse, får rätten, om det finns sådana särskilda skäl som anges i 30 kap. 7 § andra stycket, besluta att den villkorliga domen skall förenas med en föreskrift om samhällstjänst. Meddelas en sådan föreskrift skall rätten tillämpa 27 kap. 2 a § andra stycket.
Tillämpas 1 § 1 eller 2, får rätten besluta åtgärd enligt 27 kap.
34 Senaste lydelse SFS 1998:604.
SOU 2012:34 Författningsförslag
83
6 § 1 eller 2 eller förlänga prövotiden till tre år, dock endast om fråga därom uppkommer i mål där den dömde häktats eller fått del av åtal före prövotidens utgång.
Undanröjs en villkorlig dom med stöd av 1 § 3 skall rätten, när den bestämmer ny påföljd, ta skälig hänsyn till böter som har dömts ut enligt andra stycket eller 27 kap. 2 § samt till vad den dömde undergått till följd av föreskrift om samhällstjänst. Härvid får dömas till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Har en uppgift som avses i 27 kap. 2 a § andra stycket lämnats skall, om fängelse döms ut, detta beaktas när straffets längd bestäms.
En villkorlig dom får undanröjas enligt 1 § 3 endast om fråga därom uppkommer i mål där den dömde häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.
Den tidigare påföljden är villkorligt fängelse
6 §35
Är den tidigare påföljden skyddstillsyn, får rätten vid tillämpning av 1 § 1, om den nya brottslighetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet kräver det, även döma till dagsböter, högst tvåhundra, oavsett om böter är föreskrivet för
Beslut om undanröjande enligt 2 § 2 får inte meddelas.
35 Senaste lydelse SFS 1998:604.
Författningsförslag SOU 2012:34
84
brottet eller inte.
Om det behövs för att rätten skall kunna tillämpa 1 § 1 i stället för att undanröja skyddstillsynen med stöd av 1 § 3 och döma till fängelse, får rätten, om det finns sådana särskilda skäl som anges i 30 kap. 9 § andra stycket 4, besluta att skyddstillsynen skall förenas med en föreskrift om samhällstjänst. Meddelas en sådan föreskrift skall rätten tillämpa 28 kap. 2 a § andra stycket.
Är fängelse föreskrivet för det nya brottet och kan, med hänsyn till omständigheter som i 30 kap. 11 § sägs, 1 § 1 inte tillämpas utan att sådant förordnande förenas med frihetsberövande, får rätten i stället för att döma till böter enligt första stycket döma till fängelse enligt 28 kap. 3 §.
Tillämpas 1 § 1 eller 2 får rätten besluta åtgärd som avses i 28 kap. 9 § eller förlänga prövotiden till högst fem år. Har den dömde åtagit sig att följa en sådan behandlingsplan som avses i 30 kap. 9 § andra stycket 3, tillämpas bestämmelserna i 28 kap. 6 a §.
Döms den tilltalade med tillämpning av 1 § 3 till fängelse, skall, när straffets längd bestäms, skälig hänsyn tas till vad han har undergått till följd av domen på skyddstillsyn och till vad han har avtjänat av fängelse som dömts ut enligt första stycket eller 28 kap. 3 § liksom till böter som dömts ut enligt första stycket eller 28 kap. 2 §. I fall som här avses får fängel-
SOU 2012:34 Författningsförslag
85
se dömas ut på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Har en uppgift som avses i 28 kap. 2 a § andra stycket eller 6 a § första stycket lämnats i domen skall, om fängelse döms ut, detta beaktas, när straffets längd bestäms.
Fängelse enligt tredje stycket får inte dömas ut och beslut om föreskrift enligt andra stycket, beslut enligt fjärde stycket eller beslut om undanröjande av skyddstillsyn får inte meddelas, i annat fall än när fråga därom uppkommer i mål vari den dömde häktats eller fått del av åtal före prövotidens utgång.
7 §36
Är den tidigare påföljden sluten ungdomsvård får förordnande enligt 1 § 1 meddelas endast om det är uppenbart, att det nya brottet i jämförelse med det förra är med hänsyn till påföljden utan nämnvärd betydelse, eller det annars finns särskilda skäl för det.
Döms med tillämpning av 1 § 2 till påföljd för brott som begåtts innan den tidigare domen börjat verkställas, skall vid påföljdens bestämmande iakttas att påföljderna tillsammans inte överstiger vad som skulle ha dömts ut för båda brotten. Rätten får därvid döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
Döms den tilltalade med tillämpning av 1 § 3 till fängelse,
Om det döms ut ett fängelsestraff som inte är villkorligt för ett brott som har begåtts efter en tidigare dom till villkorligt fängelse men före prövotidens utgång och den tidigare brottsligheten inte kan anses tillräckligt beaktad genom att det döms ut ett fängelsestraff som inte är villkorligt för den nya brottsligheten, ska rätten besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt.
Beslut enligt första stycket får även meddelas om det med hänsyn till verkställigheten av det nya fängelsestraffet kan antas att den tilltalade inte inom föreskriven prövotid kommer att fullgöra en sanktion enligt 27 kap. 3–7 §§
36 Senaste lydelse SFS 1998:604.
Författningsförslag SOU 2012:34
86
skall, när straffets längd bestäms, skälig hänsyn tas till vad han har undergått till följd av domen på sluten ungdomsvård. Beslut om undanröjande av sluten ungdomsvård får ske endast om dom meddelas innan den fastställda verkställighetstiden har löpt ut.
som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med.
Beslut enligt denna paragraf får meddelas endast om den tidigare domen har vunnit laga kraft.
8 §
37
Har den som dömts till ungdomstjänst begått annat brott innan påföljden börjat verkställas, skall rätten, om påföljden även för detta brott bestäms till ungdomstjänst, vid bestämmande av antalet timmar ungdomstjänst, så långt möjligt, iaktta att detta antal tillsammans med det antal timmar som tidigare dömts ut inte överstiger det antal timmar som skulle ha bestämts som gemensam påföljd för brotten.
Om 7 § kan tillämpas beträffande flera tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff, får rätten besluta att annat än det sist utdöma straffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt endast om det är uppenbart att den tidigare brottsligheten annars inte beaktas tillräckligt eller om det finns särskilda skäl.
9 §
Om det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff och det kan antas att den dömde inte inom föreskriven prövotid kommer att fullgöra en sanktion enligt 27 kap. 3–7 §§ som ett tidigare villkorligt fängelsestraff har förenats med, får rätten, om den tidigare domen har vunnit laga kraft, undanröja den tidigare beslutade sanktionen och besluta om en gemensam sanktion för båda straffen.
Beslut enligt första stycket får meddelas även om det pågår ett
37 Senaste lydelse SFS 2006:891.
SOU 2012:34 Författningsförslag
87
ärende om åtgärder enligt 27 kap. 9 eller 10 §.
Avräkning av tidigare verkställighet
10 §
Vid beslut om förändring av en tidigare utdömd påföljd enligt 2 § 2, 7 § eller 9 §, ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den tidigare domen.
Ändrade förhållanden m.m.
10 § 38
Har med tillämpning av 1 § 1 genom lagakraftvunnen dom förordnats, att fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård som dömts ut i tidigare mål skall avse ytterligare brott, och ändras den tidigare påföljden av högre rätt genom dom som vinner laga kraft, skall frågan om påföljd för sagda brott efter anmälan av åklagare på nytt prövas av domstol. Detsamma skall gälla, när påföljd bestämts med tillämpning av 3 § andra stycket eller 7 § andra stycket och den tidigare påföljden ändras.
Visar det sig, när en dom på fängelse på viss tid eller på sluten ungdomsvård skall verkställas, att den dömde begått brottet innan en påföljd som han dömts till för något annat brott börjat verk-
11 §
Har med tillämpning av 2 § 1 genom lagakraftvunnen dom beslutats, att fängelse som dömts ut i tidigare mål ska avse ytterligare brott, och ändras den tidigare påföljden av högre rätt genom dom som vinner laga kraft, ska frågan om påföljd för den tillkommande brottsligheten efter anmälan av åklagare på nytt prövas av domstol. Detsamma ska gälla, när påföljd bestämts med tillämpning av 29 kap. 1 a § och den tidigare påföljden ändras.
Visar det sig, när en dom på fängelse på viss tid som inte är villkorligt ska verkställas, att den dömde begått brottet före det att en påföljd som han eller hon dömts till för något annat brott
38 Senaste lydelse SFS 1998:604.
Författningsförslag SOU 2012:34
88
ställas, och framgår det inte av domarna att den andra påföljden har beaktats, skall, sedan domarna vunnit laga kraft, domstol efter anmälan av åklagare med tillämpning av 3 § andra stycket eller 7 § andra stycket bestämma vad den dömde skall undergå till följd av den dom som sist skall verkställas.
har dömts ut, och framgår det inte av den senare domen att den först utdömda påföljden har beaktats, ska, sedan domarna vunnit laga kraft, domstol efter anmälan av åklagare med tillämpning av 29 kap. 1 a § bestämma vad den dömde ska undergå till följd av den sist meddelade domen.
11 § 39
Förekommer till verkställighet på en gång dom på fängelse på livstid och dom på böter, förvandlingsstraff för böter, fängelse på viss tid, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomstjänst eller sluten ungdomsvård, skall livstidsstraffet träda i stället för den andra påföljden.
Förekommer till verkställighet på en gång en dom på fängelse på viss tid i minst två år eller sluten ungdomsvård i minst två år och en dom på böter eller förvandlingsstraff för böter som har meddelats innan de förstnämnda påföljderna har börjat verkställas, skall fängelsestraffet eller utdömd sluten ungdomsvård träda i stället för den andra påföljden.
18 § 40
Uppkommer fråga om överlämnande eller utlämning till Sverige för verkställighet av dom, varigenom någon dömts till fängelse som gemensam påföljd
12 §
Uppkommer fråga om överlämnande eller utlämning till Sverige för verkställighet av dom, varigenom någon dömts till fängelse som gemensam påföljd
39 Senaste lydelse SFS 2006:891. 40 Senaste lydelse SFS 2003:1157.
SOU 2012:34 Författningsförslag
89
för två eller flera brott, och kan överlämnande eller utlämning enligt den främmande statens lagstiftning ej ske för alla brotten, skall domstol, efter anmälan av åklagare, undanröja den gemensamt ådömda påföljden och döma till påföljd för den brottslighet, för vilken överlämnande eller utlämning kan äga rum.
Vad som föreskrives i första stycket skall även gälla, då fråga uppkommer om att svensk brottmålsdom, som avser två eller flera brott, skall verkställas utomlands i enlighet med lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom eller lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, och hinder mot verkställighet föreligger enligt den främmande statens lagstiftning såvitt avser något eller några av brotten.
för två eller flera brott, och kan överlämnande eller utlämning enligt den främmande statens lagstiftning inte ske för alla brotten, ska domstol, efter anmälan av åklagare, undanröja den gemensamt utdömda påföljden och döma till påföljd för den brottslighet, för vilken överlämnande eller utlämning kan äga rum.
Vad som föreskrivs i första stycket ska även gälla, då fråga uppkommer om att svensk brottmålsdom, som avser två eller flera brott, ska verkställas utomlands i enlighet med lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom eller lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, och hinder mot verkställighet föreligger enligt den främmande statens lagstiftning såvitt avser något eller några av brotten.
35 kap.
7 §41
Ådömda böter bortfaller när fem år förflutit från det domen vann laga kraft. Detta gäller inte om vid utgången av den angivna tiden den dömde har delgivits en ansökan om böternas förvandling och denna ansökan inte har prövats slutligt. Föranleder ej ansökningen att böterna förvandlas, bortfaller de när rättens slutliga beslut i målet vinner laga
Utdömda böter bortfaller när fem år förflutit från det att domen vann laga kraft. Detta gäller inte om den dömde vid utgången av den angivna tiden har delgetts en ansökan om böternas förvandling och denna ansökan inte har prövats slutligt. Föranleder inte ansökningen att böterna förvandlas, bortfaller de när rättens slutliga beslut i målet
41 Senaste lydelse SFS 1983:351.
Författningsförslag SOU 2012:34
90
kraft. Om bortfallande av ålagt förvandlingsstraff föreskrivs särskilt.
Dör den dömde, bortfaller ådömda böter. Har under den dömdes livstid domen vunnit laga kraft och lös egendom tagits i mät eller satts i allmänt förvar, för betalning av böterna, skall dock böterna betalas av den egendomen.
Vad nu sagts om böter gäller även utdömt vite.
vinner laga kraft. Om bortfallande av ålagt förvandlingsstraff föreskrivs särskilt.
Dör den dömde, bortfaller utdömda böter. Har under den dömdes livstid domen vunnit laga kraft och lös egendom tagits i mät eller satts i allmänt förvar, för betalning av böterna, ska dock böterna betalas av den egendomen.
Vad nu sagts om böter gäller även sådana böter som avses i 27 kap. 2 § och utdömt vite.
8 §42
Ådömt fängelse bortfaller, om domen ej börjat verkställas innan tid som nedan sägs förflutit från det domen vann laga kraft:
1. fem år, om fängelse ej över ett år ådömts,
2. tio år, om fängelse på längre tid än ett år men icke över fyra år ådömts,
3. femton år, om fängelse på längre tid än fyra år men icke över åtta år ådömts,
4. tjugo år, om fängelse på viss tid över åtta år ådömts,
5. trettio år, om fängelse på livstid ådömts.
Utdömt fängelse som inte är villkorligt bortfaller, om domen inte börjat verkställas innan tid som nedan sägs förflutit från det domen vann laga kraft:
1. fem år, om fängelse inte över ett år har dömts ut,
2. tio år, om fängelse på längre tid än ett år men inte över fyra år har dömts ut,
3. femton år, om fängelse på längre tid än fyra år men inte över åtta år har dömts ut,
4. tjugo år, om fängelse på viss tid över åtta år har dömts ut,
5. trettio år, om fängelse på livstid har dömts ut.
9 §
Avbrytes verkställighet av fängelse som ådömts på viss tid, vad i 8 § sägs äga motsvarande tillämpning i fråga om den fort-
Avbryts verkställighet av fängelse som har dömts ut på viss tid och som inte är villkorligt ska, vad som sägs i 8 § tillämpas på
42 Senaste lydelse SFS 1971:964.
SOU 2012:34 Författningsförslag
91
satta verkställigheten; och skall därvid tiden beräknas med hänsyn till vad som återstår av det ådömda straffet. Tiden skall räknas från den dag avbrottet skedde eller, när villkorlig frigivning ägt rum men förklarats förverkad, från den dag beslutet därom vann laga kraft.
motsvarande sätt i fråga om den fortsatta verkställigheten. Därvid ska tiden beräknas med hänsyn till vad som återstår av det utdömda straffet. Tiden ska räknas från den dag avbrottet skedde eller, när villkorlig frigivning ägt rum men förklarats förverkad, från den dag beslutet därom vann laga kraft.
10 §43
Sluten ungdomsvård bortfaller, om domen inte börjat verkställas innan fem år förflutit från det att domen vann laga kraft.
Avbryts verkställigheten av dom på sluten ungdomsvård skall vad som sägs i första stycket tillämpas på motsvarande sätt i fråga om den fortsatta verkställigheten. Tiden skall räknas från dagen för avbrottet.
Ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning och sluten ungdomsvård bortfaller, om domen inte börjat verkställas innan fem år förflutit från det att domen vann laga kraft.
Avbryts verkställigheten av dom på sådan påföljd som sägs i första stycket ska vad som sägs i första stycket tillämpas på motsvarande sätt i fråga om den fortsatta verkställigheten. Tiden ska räknas från dagen för avbrottet.
36 kap.
11 §44
Vad i lag eller författning är föreskrivet om särskild rättsverkan av att någon dömes till straff skall gälla även då annan påföljd som omförmäles i 1 kap. 3 § ådömes.
Vid tillämpningen av första stycket skall villkorlig dom och skyddstillsyn samt, om ej i domen
Vad i lag eller författning är föreskrivet om särskild rättsverkan av att någon döms till straff ska gälla även då en påföljd enligt 32 kap. döms ut.
Vid tillämpningen av första stycket ska, om inte annat beslutas i domen, en påföljd enligt
43 Senaste lydelse SFS 1998:604. 44 Senaste lydelse SFS 1986:118.
Författningsförslag SOU 2012:34
92
annorlunda förordnas, överlämnande till särskild vård anses lika med fängelse. Därvid skall, om så förordnas, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård anses motsvara fängelse i minst sex månader.
32 kap. anses lika med fängelse.
Därvid ska, om så beslutas, en påföljd enligt 32 kap. anses motsvara fängelse i minst sex månader.
37 kap.
10 §45
Kriminalvårdens och övervakningsnämndens beslut som avses i 7, 8 och 11 §§ gäller omedelbart, om inte något annat förordnas.
Kriminalvårdens och övervakningsnämndens beslut som avses i 7 och 11 §§ gäller omedelbart, om inte något annat beslutas.
11 §46
Beslut av en övervakningsnämnd i frågor som avses i 26 kap. 11, 15, 18, 19 och 22 §§ samt 28 kap. 5 a § andra stycket, 7 och 11 §§ får överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Överklagandet ska ges in till övervakningsnämnden. Klagotiden räknas från den dag då den klagande fick del av beslutet. Vid överklagande gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden. Övervakningsnämnden ska dock inte vara part i domstolen.
Beslut enligt denna balk av en övervakningsnämnd i andra frågor än som avses i första stycket får inte överklagas.
Beslut av en övervakningsnämnd i frågor som avses i 26 kap. 11, 15, 18, 19 och 22 §§ samt 27 kap. 8, 9 och 13 §§ får överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Om beslutet rör frågor som avses i 27 kap. 8, 9 och 13 §§ får det överklagas av Kriminalvården. Överklagandet ska ges in till övervakningsnämnden. Klagotiden räknas från den dag då den klagande fick del av beslutet. Vid överklagande gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden. Övervakningsnämnden ska dock inte vara part i domstolen.
Beslut enligt denna balk av en övervakningsnämnd i andra frågor än som avses i första stycket får inte överklagas.
45 Senaste lydelse SFS 2011:422. 46 Senaste lydelse SFS 2010:612.
SOU 2012:34 Författningsförslag
93
38 kap.
1 §47
Den som har dömts till villkorlig dom får före överklagandetidens utgång lämna förklaring, att han är nöjd med domen när det gäller den utdömda påföljden. En sådan förklaring skall avse även böter, som ådömts med stöd av 27 kap. 2 §. Förklaringen avges i den ordning regeringen föreskriver.
En förklaring som lämnats i föreskriven ordning får inte tas tillbaka. Har den dömde överklagat domen, skall hans talan när det gäller påföljden för brottet anses återkallad genom förklaringen.
Angående nöjdförklaring i fråga om dom på fängelse och dom på sluten ungdomsvård är särskilt stadgat.
Den som har dömts till villkorligt fängelse får före överklagandetidens utgång lämna förklaring, att han eller hon är nöjd med domen när det gäller den utdömda påföljden. En sådan förklaring ska avse såväl det villkorliga fängelsestraffet i sig som de sanktioner enligt 27 kap. 2– 7 §§ som det har förenats med. Förklaringen avges i den ordning som anges i 1 kap. 4 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse.
En förklaring som lämnats i föreskriven ordning får inte tas tillbaka. Har den dömde överklagat domen, ska hans eller hennes talan när det gäller påföljden för brottet anses återkallad genom förklaringen.
Angående nöjdförklaring i fråga om dom på fängelse som inte är villkorligt, dom på sluten ungdomsvård och dom på ungdomsövervakning är särskilt stadgat.
2 a §48
Har vid straffmätning eller val av påföljd enligt vad som framgår av domen särskilt beaktats huruvida den tilltalade till följd av brottet kan komma att drabbas av avskedande eller uppsägning från arbetsanställning och har det antagande som i detta hänseende legat till grund för
Har vid påföljdsbestämningen enligt vad som framgår av domen särskilt beaktats huruvida den tilltalade till följd av brottet kan komma att drabbas av avskedande eller uppsägning från arbetsanställning och har det antagande som i detta hänseende legat till grund för domen visat sig
47 Senaste lydelse SFS 1998:604. 48 Senaste lydelse SFS 1998:604
Författningsförslag SOU 2012:34
94
domen visat sig felaktigt, får den rätt som först dömt i målet efter ansökan av åklagaren eller den dömde undanröja den ådömda påföljden och döma till ny påföljd för brottet. Detta gäller dock endast om den tidigare ådömda påföljden inte har till fullo verkställts. Görs en sådan ansökan, får rätten förordna att den tidigare ådömda påföljden tills vidare inte får verkställas.
Är den tidigare påföljden villkorlig dom eller skyddstillsyn och bestäms den nya påföljden till fängelse, skall vid straffets bestämmande skälig hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av den villkorliga domen eller domen på skyddstillsyn. Härvid får dömas till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Undanröjs fängelse eller sluten ungdomsvård och dömer rätten till ny påföljd av nu angivet slag, skall den tid under vilken den tidigare påföljden verkställts anses som verkställighet av den nya påföljden. Rätten skall i beslutet ange den redan verkställda tiden.
felaktigt, får den rätt som först dömt i målet efter ansökan av åklagaren eller den dömde undanröja den utdömda påföljden och döma till ny påföljd för brottet. Detta gäller dock endast om den tidigare utdömda påföljden inte har till fullo verkställts. Görs en sådan ansökan, får rätten besluta att den tidigare utdömda påföljden tills vidare inte får verkställas.
Är den tidigare påföljden villkorligt fängelse och bestäms den nya påföljden till fängelse som inte är villkorligt, ska vid straffets bestämmande skälig hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet. Härvid får dömas till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Undanröjs ett fängelsestraff som inte är villkorligt eller sluten ungdomsvård och dömer rätten till ny påföljd av samma slag, ska den tid under vilken den tidigare påföljden verkställts anses som verkställighet av den nya påföljden. Rätten ska i beslutet ange den redan verkställda tiden.
3 §49
Fråga om åtgärd enligt 27 kap. 2 a § tredje stycket, 5 § tredje stycket eller 6 § tas upp av den rätt som först avgjort det mål där villkorlig dom meddelats. Fråga om åtgärd enligt 32 kap. 4 § tas
Fråga om åtgärd enligt 27 kap. 10 § tas upp av rätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att pröva frågor enligt 27 kap. 9 § är belägen.
Fråga om åtgärd enligt 27 kap.
49 Senaste lydelse SFS 2006:891.
SOU 2012:34 Författningsförslag
95
upp av den rätt som först avgjort det mål där ungdomsvård eller ungdomstjänst dömts ut.
Talan enligt 28 kap. 8 § väcks vid den tingsrätt, inom vars område den övervakningsnämnd som har gjort framställning i ärendet är verksam, eller vid den rätt som först avgjort det mål där skyddstillsyn dömts ut.
Mål som avses i denna paragraf får också tas upp av en domstol, där brottmål mot den dömde är anhängigt eller av rätten i den ort, där den dömde mera varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.
11 § tas upp av den rätt som först avgjort det mål där det villkorliga fängelsestraffet dömts ut.
Fråga om åtgärd enligt 32 kap. 10 § tas upp av den rätt som först avgjort det mål där ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning dömts ut.
Mål som avses i denna paragraf får också tas upp av en domstol, där brottmål mot den dömde är anhängigt eller där mål om åtgärd mot den dömde enligt 32 kap. 10 § redan tagits upp, eller av rätten i den ort, där den dömde mera varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.
4 §50
Anmälan jämlikt 34 kap. 10 § göres hos första domstol i något av målen.
Anmälan jämlikt 34 kap. 18 § göres hos den rätt som först dömt i målet.
Anmälan enligt 32 kap. 16 § eller 34 kap. 11 § görs hos första domstol i något av målen.
Anmälan enligt 34 kap. 12 § görs hos den rätt som först dömt i målet.
50 Senaste lydelse SFS 1981:211.
Författningsförslag SOU 2012:34
96
5 §51
Talan som avses i 27 kap. 6 § eller 28 kap. 8 § skall anses anhängiggjord, då ansökan om målets upptagande delgavs den dömde.
Talan som avses i 27 kap. 10 eller 11 § ska anses anhängiggjord, då ansökan om målets upptagande delgavs den dömde.
6 §52
Nämndemän skall delta när en tingsrätt avgör en fråga, som avses i 2 eller 2 a § eller i 27 kap. 6 §, 28 kap. 9 §, 32 kap. 4 § eller 34 kap. 10 § andra stycket eller 18 §. Detsamma skall gälla i fråga om undanröjande av påföljd enligt 34 kap. 1 § 3, förverkande av villkorligt medgiven frihet eller annan åtgärd enligt 34 kap. 4 § samt åtgärd enligt 34 kap. 5 § tredje stycket eller 34 kap. 6 § andra stycket.
Vid avgörande av en fråga som avses i 27 kap. 2 a § tredje stycket eller 5 § tredje stycket eller 28 kap. 11 § första och andra styckena, är en tingsrätt domför med en lagfaren domare.
Nämndemän ska delta när en tingsrätt avgör en fråga, som avses i 2 eller 2 a § eller i 27 kap. 10 eller 11 §, 32 kap. 10 § eller 34 kap. 11 § andra stycket eller 12 §. Detsamma ska gälla i fråga om undanröjande av påföljd enligt 34 kap. 2 § 2 och förverkande av villkorligt medgiven frihet eller annan åtgärd enligt 34 kap. 5 § eller 34 kap. 7 § första eller andra stycket.
Vid avgörande av en fråga som avses i 27 kap. 13 § är en tingsrätt domför med en lagfaren domare.
8 §53
I mål om åtgärd enligt 2 eller 2 a § eller 27 kap. 2 a § tredje stycket, 5 § tredje stycket eller 6 §, 28 kap. 9 §, 32 kap. 4 § eller 34 kap. 10 § andra stycket skall tingsrätten ge den dömde tillfälle att yttra sig. Begär denne att bli hörd muntligen, skall han eller hon ges tillfälle till det. I mål om
I mål om åtgärd enligt 2 eller 2 a § eller 27 kap. 10 eller 11 §, 32 kap. 10 § eller 34 kap. 11 § andra stycket ska tingsrätten ge den dömde tillfälle att yttra sig. Begär den dömde att bli hörd muntligen, ska han eller hon ges tillfälle till det. I mål om åtgärd enligt 34 kap. 12 § ska den dömde
51 Senaste lydelse SFS 1981:211. 52 Senaste lydelse SFS 2006:891. 53 Senaste lydelse SFS 2006:891.
SOU 2012:34 Författningsförslag
97
åtgärd enligt 34 kap. 18 § skall den dömde ges tillfälle att yttra sig, om det är möjligt. Rättens avgörande av saken sker genom beslut.
En åtgärd enligt 28 kap. 11 § första och andra styckena får beslutas utan att den dömde ges tillfälle att yttra sig.
ges tillfälle att yttra sig, om det är möjligt. Rättens avgörande av saken sker genom beslut.
En åtgärd enligt 27 kap. 13 § får beslutas utan att den dömde ges tillfälle att yttra sig.
9 §54
Rättens beslut om åtgärd enligt 27 kap. 2 a § tredje stycket eller 5 § tredje stycket, 28 kap. 11 § första och andra styckena eller 34 kap. 10 § andra stycket eller 18 § gäller omedelbart, om inte något annat förordnas. Detsamma gäller avgöranden enligt 27 kap. 6 §, 28 kap. 9 § eller 34 kap. 4, 5 eller 6 § angående föreskrifter, övervakning eller prövotid.
Rättens beslut om åtgärd enligt 27 kap. 10, 11 eller 13 § eller 34 kap. 11 § andra stycket eller 12 § gäller omedelbart, om inte något annat förordnas. Detsamma gäller avgöranden enligt 27 kap. 10 eller 11 § om prövotid eller byte av sanktion eller 34 kap. 5 § angående föreskrifter, övervakning eller prövotid.
12 §55
Polismyndigheten ska lämna domstolar, övervakningsnämnder och Kriminalvården handräckning för den dömdes inställelse i mål eller ärende enligt denna balk eller för hans eller hennes omhändertagande enligt 26 kap. 22 § eller 28 kap. 6 b § eller 11 §.
Polismyndigheten ska lämna domstolar, övervakningsnämnder och Kriminalvården handräckning för den dömdes inställelse i mål eller ärende enligt denna balk eller för hans eller hennes omhändertagande enligt 26 kap. 22 § eller 27 kap. 7 § fjärde stycket eller 13 §.
54 Senaste lydelse SFS 2006:891. 55 Senaste lydelse SFS 2010:612.
Författningsförslag SOU 2012:34
98
19 §56
Mål om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 och 7 §§ skall handläggas skyndsamt av domstolen.
Mål om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 och 7 §§ samt om åtgärder enligt 27 kap. 9 § första stycket 2 och 3, 10 § och 11 § ska handläggas skyndsamt av domstolen.
20 §57
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ersättning från staten för skador som har orsakats av den dömde vid sådant oavlönat arbete som avses i 27 kap. 2 a § första stycket, 28 kap. 2 a § första stycket samt 32 kap. 2 § eller 3 § första stycket 1.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ersättning från staten för skador som har orsakats av den dömde vid sådant oavlönat arbete som avses i 27 kap. 3 § samt 32 kap. 6 § eller 8 § första stycket 1.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelserna i 26 kap. 6 och 8 §§ i sina äldre lydelser ska tillämpas för påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
3. Den upphävda bestämmelsen i 27 kap. 2 a § och bestämmelserna i 3–7 §§ i sina äldre lydelser ska tillämpas beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
4. Bestämmelserna i 27 kap., 30 kap. 1 och 3 §§ samt 31 i sina nya lydelser ska tillämpas också på gärningar som begåtts före ikraftträdandet.
5. De upphävda bestämmelserna i 28 kap. 2 a, 4–6 och 7–11 §§ ska tillämpas beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
6. Bestämmelserna i 32 kap. i sina nya lydelser ska tillämpas också på gärningar som begåtts före ikraftträdandet.
56 Senaste lydelse SFS 2006:431. 57 Senaste lydelse SFS 2006:892.
SOU 2012:34 Författningsförslag
99
7. Bestämmelserna i 33 kap. 6 § samt 34 kap. 1–3, 5, 6, 10 och 11 §§ i sina äldre lydelser ska tillämpas beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
8. Den upphävda bestämmelsen i 37 kap. 8 § och bestämmelserna i 37 kap. 10–11 §§ i sina äldre lydelser ska tillämpas beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
9. Bestämmelserna i 38 kap. 2 a, 3–6, 8, 9, 12 och 20 §§ i sina äldre lydelser ska tillämpas beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2012:34
100
2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1964:167 ) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1964:167) om unga lagöverträdare
dels att 4, 11, 17 och 30 b §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 39 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §58
En förundersökning mot den som inte har fyllt arton år och som gäller brott på vilket fängelse kan följa skall bedrivas med särskild skyndsamhet.
Förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken. Tidsfristen får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till
1. att den misstänkte skall delta i medling enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott, eller
2. utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter.
En förundersökning mot den som inte har fyllt arton år och som gäller brott på vilket fängelse kan följa ska bedrivas med särskild skyndsamhet.
Förundersökningen ska avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken. Tidsfristen får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till
1. att den misstänkte ska delta i medling enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott,
2. utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter eller
3. att socialnämnden behöver ytterligare tid för att färdigställa ett ungdomskontrakt eller en vård-
58 Senaste lydelse: SFS 2006:894.
SOU 2012:34 Författningsförslag
101
plan inför huvudförhandlingen.
11 §59
I fråga om den som misstänks för att ha begått brott innan han eller hon fyllt arton år ska åklagaren, innan beslut fattas i åtalsfrågan, inhämta yttrande från socialnämnden i den kommun som enligt socialtjänstlagen (2001:453) har ansvaret för den unge, om denne har erkänt gärningen eller det annars finns skälig misstanke att han eller hon har begått brottet och sådant yttrande inte inhämtats under förundersökningen. Yttrande behöver inte inhämtas om brottet är ringa, om det är uppenbart att det finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse eller om det annars är obehövligt.
Om förundersökningen gäller brott på vilket fängelse kan följa, ska, om möjligt, undersökningsledaren begära ett sådant yttrande som avses i första stycket senast i samband med delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken.
Ett yttrande ska innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som nämnden tidigare har vidtagit i fråga om den unge samt en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Vidare ska yttrandet innehålla en redovisning av de åtgärder som nämnden avser att vidta. Åtgärderna ska redovisas i ett ungdomskontrakt om de vidtas med stöd av socialtjänstlagen och i en vårdplan om de vidtas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna ska framgå av kontraktet eller vårdplanen. Yttrandet ska, om undersökningsledaren eller, i de fall som avses i första stycket, åkla-
Ett yttrande ska innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som nämnden tidigare har vidtagit i fråga om den unge samt en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Vidare ska yttrandet innehålla en redovisning av de åtgärder som nämnden avser att vidta. Åtgärderna ska redovisas i ett ungdomskontrakt om de vidtas med stöd av socialtjänstlagen och i en vårdplan om de vidtas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna ska framgå av kontraktet eller vårdplanen. Yttrandet ska, om undersökningsledaren eller, i de fall som avses i första stycket, åkla-
59 Senaste lydelse: SFS 2012:47.
Författningsförslag SOU 2012:34
102
garen begär det eller om nämnden finner det nödvändigt, även innehålla en redogörelse för den unges personliga utveckling och levnadsomständigheter i övrigt.
garen begär det eller om nämnden finner det nödvändigt, även innehålla en redogörelse för den unges personliga utveckling och levnadsomständigheter i övrigt.
I yttrandet ska anges om ungdomstjänst är en lämplig påföljd med hänsyn till den unges person eller övriga omständigheter.
Nämnden ska även utan samband med yttrande lämna den som har ansvaret för att inhämta yttrande de upplysningar som denne begär i fråga om den unge.
17 §60
Åtalsunderlåtelse får beslutas, om den unge blir föremål för sådan åtgärd som anges nedan och det med skäl kan antas att därigenom vidtas vad som är lämpligast för den unge:
1. vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453),
2. vård eller annan åtgärd enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, eller
3. annan åtgärd som innebär att den unge får hjälp eller stöd. Åtalsunderlåtelse får också beslutas, om det är uppenbart att brottet har skett av okynne eller förhastande.
Vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse skall meddelas skall åklagaren utöver vad som följer av första och andra styckena särskilt beakta den unges vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet, att avhjälpa eller begränsa skadan, att på annat sätt gottgöra måls-
Åtalsunderlåtelse får också beslutas, om det är uppenbart att brottet har skett av okynne eller förhastande eller om brottsligheten är sådan att det kan förväntas att den unge skulle ha dömts till varningsstraff enligt 32 kap. 2 § brottsbalken om åtal hade väckts.
Vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse ska meddelas ska åklagaren utöver vad som följer av första och andra styckena särskilt beakta den unges vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet, att avhjälpa eller begränsa skadan, att på annat sätt gottgöra måls-
60 Senaste lydelse: SFS 2006:894.
SOU 2012:34 Författningsförslag
103
äganden eller att medverka till att medling kommer till stånd enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott.
Åtalsunderlåtelse får inte beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. Vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosätts skall särskilt beaktas om den unge tidigare har gjort sig skyldig till brott.
äganden eller att medverka till att medling kommer till stånd enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott.
Åtalsunderlåtelse får inte beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. Vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosätts ska särskilt beaktas om den unge tidigare har gjort sig skyldig till brott.
30 b §61
Om någon som dömts till ungdomsvård eller till ungdomstjänst i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, får åklagaren i stället för att väcka talan enligt 32 kap. 4 § brottsbalken besluta att varning skall meddelas den unge, om detta bedöms vara en tillräcklig åtgärd.
Varning skall så snart det kan ske meddelas den unge vid ett personligt sammanträffande. Den unges vårdnadshavare eller annan som svarar för den unges vård och fostran samt annan som har en fostrande roll i förhållande till den unge skall kallas till sam-
Om någon som dömts till ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning får åklagaren i stället för att väcka talan enligt 32 kap. 10 § brottsbalken besluta att varning ska meddelas den unge, om detta bedöms vara en tillräcklig åtgärd.
Varning ska så snart det kan ske meddelas den unge vid ett personligt sammanträffande. Den unges vårdnadshavare eller annan som svarar för den unges vård och fostran samt annan som har en fostrande roll i förhållande till den unge ska kallas till sam-
61 Senaste lydelse: SFS 2006:894.
Författningsförslag SOU 2012:34
104
manträffandet, om det inte möter hinder eller annars finns särskilda skäl mot det. Även företrädare för socialtjänsten bör ges tillfälle att närvara. Kan ett personligt sammanträffande inte komma till stånd, skall den unge underrättas skriftligen om beslutet.
Vid sammanträffandet skall åklagaren särskilt förklara innebörden av beslutet och klargöra vad följderna kan bli vid fortsatt misskötsamhet.
manträffandet, om det inte möter hinder eller annars finns särskilda skäl mot det. Även företrädare för socialtjänsten bör ges tillfälle att närvara. Gäller frågan om varning ungdomsövervakning kan även företrädare för Statens institutionsstyrelse ges tillfälle att närvara. Kan ett personligt sammanträffande inte komma till stånd, ska den unge underrättas skriftligen om beslutet.
Vid sammanträffandet ska åklagaren särskilt förklara innebörden av beslutet och klargöra vad följderna kan bli vid fortsatt misskötsamhet.
Samverkan mellan myndigheter
39 §
Varje socialnämnd, tingsrätt, polismyndighet och åklagarkammare som handlägger ungdomsmål, ska verka för samverkan mellan de olika myndigheterna om handläggning av mål och ärenden om unga lagöverträdare samt tillse att företrädare för myndigheten medverkar vid sådan lokal samverkan.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
SOU 2012:34 Författningsförslag
105
3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1974:202 ) om beräkning av strafftid m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:202) om beräkning av strafftid
dels att 1, 5, 9, 13, 19 och 19 a §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 19 c §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §62
Dom på fängelse skall befordras till verkställighet enligt denna lag. Lagen gäller även i fråga om hur tid för sådan verkställighet skall beräknas.
Vad i denna lag är föreskrivet om fängelse gäller även fängelse vilket ålagts som förvandlingsstraff för böter.
Dom på fängelse som inte är villkorligt ska befordras till verkställighet enligt denna lag. Lagen gäller även i fråga om hur tid för sådan verkställighet ska beräknas.
Vad i denna lag är föreskrivet om fängelse gäller endast fängelse som inte är villkorligt. Lagen gäller även fängelse vilket ålagts som förvandlingsstraff för böter.
5 §63
Bestämmelserna i 4 § äger motsvarande tillämpning i fråga om den som är omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket brottsbalken eller som undergår fängelse eller på annan grund är intagen i kriminalvårdsanstalt.
Bestämmelserna i 4 § äger motsvarande tillämpning i fråga om den som är omhändertagen enligt 27 kap. 13 § fjärde stycket brottsbalken eller som undergår fängelse eller på annan grund är intagen i kriminalvårdsanstalt.
9 §64
Är den som skall undergå fängelse häktad, omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket
Är den som ska undergå fängelse häktad, omhändertagen enligt 27 kap. 13 § fjärde stycket
62 Senaste lydelse SFS 1981:212. 63 Senaste lydelse SFS 1987:764. 64 Senaste lydelse SFS 1996:795.
Författningsförslag SOU 2012:34
106
brottsbalken eller intagen i kriminalvårdsanstalt för att undergå påföljd i annat mål när domen får verkställas, skall kriminalvårdsanstalten eller häktet där han är intagen omedelbart befordra domen till verkställighet. Om han är intagen på en sådan enhet som avses i 5 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, är det i stället verksamhetschefen som skall göra det.
Förvaras den som är häktad i målet ej i kriminalvårdsanstalt, skall han för verkställighet förpassas till sådan anstalt.
Är den dömde häktad i annat mål när domen får verkställas och förvaras han ej i kriminalvårdsanstalt, får verkställigheten påbörjas där han förvaras.
brottsbalken eller intagen i kriminalvårdsanstalt för att undergå påföljd i annat mål när domen får verkställas, ska kriminalvårdsanstalten eller häktet där han eller hon är intagen omedelbart befordra domen till verkställighet. Om han eller hon är intagen på en sådan enhet som avses i 5 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, är det i stället verksamhetschefen som ska göra det.
Förvaras den som är häktad i målet inte i kriminalvårdsanstalt, ska han eller hon för verkställighet förpassas till sådan anstalt.
Är den dömde häktad i annat mål när domen får verkställas och förvaras han eller hon inte i kriminalvårdsanstalt, får verkställigheten påbörjas där han eller hon förvaras.
13 §65
Visar den som har dömts till fängelse att en ansökan om att han av nåd skall befrias från straffet eller få detta utbytt mot böter, villkorlig dom, skyddstillsyn eller överlämnande till särskild vård har getts in till regeringen sist den dag då han enligt 10 § första stycket senast skulle ha inställt sig vid kriminalvårdsanstalt, skall verkställigheten anstå i avvaktan på regeringens beslut med anledning av ansökningen. Detta gäller dock
Visar den som har dömts till fängelse att en ansökan om att han eller hon av nåd ska befrias från straffet eller få detta utbytt mot böter eller villkorligt fängelse har getts in till regeringen sist den dag då han eller hon enligt 10 § första stycket senast skulle ha inställt sig vid kriminalvårdsanstalt, ska verkställigheten anstå i avvaktan på regeringens beslut med anledning av ansökningen. Detta gäller dock inte om den dömde är intagen i häkte eller
65 Senaste lydelse SFS 1986:653.
SOU 2012:34 Författningsförslag
107
inte om den dömde är intagen i häkte eller kriminalvårdsanstalt, om nåd tidigare har sökts i målet eller om det finns skälig anledning antaga att den dömde avviker.
kriminalvårdsanstalt, om nåd tidigare har sökts i målet eller om det finns skälig anledning att anta att den dömde avviker.
19 §66
Vid verkställighet av fängelse räknas strafftiden, när den dömde är häktad eller omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket brottsbalken eller på annan grund intagen i kriminalvårdsanstalt, från den dag då domen får verkställas och i annat fall från den dag då den dömde enligt 10 § tas in i häkte eller kriminalvårdsanstalt eller omhändertas av polismyndighet för förpassning.
Vid verkställighet av fängelse räknas strafftiden, när den dömde är häktad eller omhändertagen enligt 27 kap. 13 § fjärde stycket brottsbalken eller på annan grund intagen i kriminalvårdsanstalt, från den dag då domen får verkställas och i annat fall från den dag då den dömde enligt 10 § tas in i häkte eller kriminalvårdsanstalt eller omhändertas av polismyndighet för förpassning.
Den tid som en intagen vistas utanför anstalt enligt 10 kap. 3 § fängelselagen (2010:610) eller enligt 4 kap. 29 eller 31 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål ska räknas in i verkställighetstiden. Detsamma gäller den tid som en intagen vistas utanför anstalt med stöd av 9 kap. 1 §, 10 kap. 1, 2 eller 4 § eller 11 kap. 1 §fängelselagen, om inte särskilda skäl talar mot det.
Den tid som den dömde hållits i häkte i målet eller varit omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket brottsbalken efter det att slutlig dom eller beslut däri meddelades, ska räknas in i verkställighetstiden.
Den tid som den dömde hållits i häkte i målet eller varit omhändertagen enligt 27 kap. 13 § fjärde stycket brottsbalken efter det att slutlig dom eller beslut däri meddelades, ska räknas in i verkställighetstiden.
19 a §67
Om någon har dömts till fängelse på viss tid eller om domstol, med tillämpning av 34 kap.
Om någon har dömts till fängelse på viss tid eller om domstol, med tillämpning av 34 kap.
66 Senaste lydelse SFS 2010:617. 67 Senaste lydelse SFS 2000:176.
Författningsförslag SOU 2012:34
108
1 § 1 brottsbalken, har förordnat att sådan påföljd skall avse ytterligare brott, och den dömde med anledning av misstanke om brott, som prövats genom dom i målet, under en sammanhängande tid av minst 24 timmar har varit berövad friheten som anhållen, häktad eller intagen på en enhet för rättspsykiatrisk undersökning med stöd av 10 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, skall tiden för frihetsberövandet, till den del därunder inte samtidigt skett verkställighet av dom i annat mål, anses som tid under vilken den utdömda påföljden verkställts i anstalt.
Om rätten har undanröjt en villkorlig dom eller en skyddstillsyn och i stället dömt till fängelse på viss tid, skall första stycket tillämpas, i den mån tillgodoräknande inte skett enligt första stycket eller 33 kap. 6 § tredje stycket brottsbalken, även i fråga om
1. frihetsberövande som föregått den villkorliga domen eller domen på skyddstillsyn,
2. frihetsberövande som föregått dom genom vilken förordnats att den villkorliga domen eller skyddstillsynen skall avse även ytterligare brott samt
3. sådant omhändertagande som avses i 28 kap. 6 b § eller 11 § tredje stycket brottsbalken.
2 § 1 brottsbalken, har beslutat att sådan påföljd ska avse ytterligare brott, och den dömde med anledning av misstanke om brott, som prövats genom dom i målet, under en sammanhängande tid av minst 24 timmar har varit berövad friheten som anhållen, häktad eller intagen på en enhet för rättspsykiatrisk undersökning med stöd av 10 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, ska tiden för frihetsberövandet, till den del därunder inte samtidigt skett verkställighet av dom i annat mål, anses som tid under vilken den utdömda påföljden verkställts i anstalt.
Om rätten har beslutat att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt, ska första stycket tillämpas, i den mån tillgodoräknande inte skett enligt första stycket eller 33 kap. 6 § andra stycket brottsbalken, även i fråga om
1. frihetsberövande som föregått det villkorliga fängelsestraffet,
2. frihetsberövande som föregått dom genom vilken beslutats att det villkorliga fängelsestraffet ska avse även ytterligare brott samt
3. sådant omhändertagande som avses i 27 kap. 7 § fjärde stycket eller 13 § fjärde stycket brottsbalken.
SOU 2012:34 Författningsförslag
109
19 c §
Förekommer till verkställighet på en gång dom på fängelse på livstid och dom på böter, förvandlingsstraff för böter, fängelse på viss tid, ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård, ska livstidsstraffet träda i stället för den andra påföljden.
Förekommer till verkställighet på en gång en dom på fängelse som inte är villkorligt på viss tid i minst två år och en dom på böter eller förvandlingsstraff för böter som har meddelats innan den förstnämnda påföljden har börjat verkställas, ska fängelsestraffet träda i stället för den andra påföljden.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelserna i 5, 9, 19 och 19 a §§ i sina äldre lydelser ska tillämpas beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2012:34
110
4 Förslag till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189)
Härigenom föreskrivs att 1, 3, 15 och 22 § bötesverkställighetslagen (1979:189) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §68
Bötesstraff verkställs genom uppbörd eller indrivning. Regeringen bestämmer, i vad mån uppbörd skall ske.
Böter verkställs genom uppbörd eller indrivning. Regeringen bestämmer, i vad mån uppbörd ska ske.
Lagens bestämmelser om böter gäller också vite. Bestämmelserna i 1–13 §§ gäller dessutom sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet. Vad som sägs i lagen om dom gäller även beslut.
3 §
Om verkställighet utomlands av här i landet ålagt bötesstraff finns särskilda bestämmelser.
Om verkställighet utomlands av här i landet ålagda böter finns särskilda bestämmelser.
15 §69
Böter som inte har kunnat drivas in, skall på talan av åklagare förvandlas till fängelse, om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt.
Är den bötfällde, när förvandling skall ske, skyldig att betala även andra böter än sådana som avses i första stycket, skall också dessa böter förvandlas.
Böter som inte har kunnat drivas in, ska på talan av åklagare förvandlas till fängelse, om den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt.
Är den bötfällde, när förvandling ska ske, skyldig att betala även andra böter än sådana som avses i första stycket, ska också dessa böter förvandlas.
68 Senaste lydelse SFS 1983:352. 69 Senaste lydelse SFS 1993:902.
SOU 2012:34 Författningsförslag
111
Förvandlingsstraffet skall bestämmas till fängelse i lägst fjorton dagar och högst tre månader.
Förvandlingsstraffet ska bestämmas till fängelse i lägst fjorton dagar och högst tre månader.
Det får inte beslutas att förvandlingsstraffet ska vara villkorligt.
22 §70
Förvandling av böter får ej ske av
1. böter, som har ådömts för brott som enligt domen begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning,
2. vite som har utdömts för underlåtenhet att fullgöra dom eller beslut rörande saken i mål som har handlagts enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.
Förvandling får inte ske av
1. böter som döms ut i förening med villkorligt fängelse,
2. böter, som har dömts ut för brott som enligt domen begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning,
3. vite som har dömts ut för underlåtenhet att fullgöra dom eller beslut rörande saken i mål som har handlagts enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.
Om hinder i andra fall mot förvandling av böter eller viten finns särskilda bestämmelser.
1. Denna lag träder i kraft den 1juli 2015.
2. Bestämmelsen i 15 § ska tillämpas i sin äldre lydelse beträffande bötesstraff som dömts ut före ikraftträdandet.
70 Senaste lydelse SFS 1991:1140.
Författningsförslag SOU 2012:34
112
5 Förlag till förordning om ändring i bötesverkställighetsförordningen (1979:197)
Härigenom föreskrivs i fråga om bötesverkställighetsförordningen (1979:197)
dels att 17 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 a §
Den som ålagts böter ska medges en tid om minst trettio dagar att betala böterna, räknat från det att en dom vunnit laga kraft eller ett föreläggande godkänts, innan böterna lämnas för indrivning enligt 6 §.
Den som ålagts dagsböter ska efter ansökan medges en tid om ytterligare minst nittio dagar att betala böterna innan de lämnas för indrivning enligt 6 §. Skriftlig ansökan om ett sådant anstånd ska inkomma till Rikspolisstyrelsen innan den betalningsfrist som anges i första stycket har löpt ut. Den bötfällde ska då ges möjlighet att betala beloppet i tre separata poster eller hela beloppet inom nittio dagar.
17 §71
Om indrivning av böter har avbrutits utan att böterna har blivit fullt betalda och om det enligt Kronofogdemyndighetens
Om indrivning av böter har avbrutits utan att böterna har blivit fullt betalda och om det enligt Kronofogdemyndighetens
71 Senaste lydelse SFS 2006:1199.
SOU 2012:34 Författningsförslag
113
bedömning finns anledning att anta att böterna skall förvandlas, skall Kronofogdemyndigheten skyndsamt sända en redogörelse för förhållandet till åklagare som är behörig att föra talan om böternas förvandling. Redogörelsen skall innehålla upplysningar om den bötfällde och hans förmåga att betala böterna samt utdrag ur utsöknings- och indrivningsdatabasen. Redogörelsen upprättas enligt formulär som fastställs av Kronofogdemyndigheten efter samråd med Åklagarmyndigheten.
Om böterna betalas helt eller delvis, sedan handlingarna har sänts till åklagaren men innan rätten har meddelat slutligt beslut i målet, skall Kronofogdemyndigheten genast underrätta åklagaren.
Uppgift om att handlingarna har översänts till åklagaren och vilken dag detta har skett skall föras in i utsöknings- och indrivningsdatabasen. Utfärdar Kronofogdemyndigheten därefter nytt utdrag ur utsöknings- och indrivningsdatabasen, skall även uppgift om detta föras in i databasen. På grund av ett sådant utdrag får inte någon åtgärd vidtas för böternas förvandling utan att samtycke lämnas av den åklagare till vilken utdrag först sänts.
bedömning finns anledning att anta att böterna ska förvandlas eller att det ska vidtas åtgärder enligt 27 kap. 11 § brottsbalken, ska Kronofogdemyndigheten skyndsamt sända en redogörelse för förhållandet till åklagare som är behörig att föra talan om böternas förvandling eller om åtgärder enligt 27 kap. 11 § brottsbalken. Redogörelsen ska innehålla upplysningar om den bötfällde och hans eller hennes förmåga att betala böterna samt utdrag ur utsöknings- och indrivningsdatabasen. Redogörelsen upprättas enligt formulär som fastställs av Kronofogdemyndigheten efter samråd med Åklagarmyndigheten.
Om böterna betalas helt eller delvis, sedan handlingarna har sänts till åklagaren men innan rätten har meddelat slutligt beslut i målet, ska Kronofogdemyndigheten genast underrätta åklagaren.
Uppgift om att handlingarna har översänts till åklagaren och vilken dag detta har skett ska föras in i utsöknings- och indrivningsdatabasen. Utfärdar Kronofogdemyndigheten därefter nytt utdrag ur utsöknings- och indrivningsdatabasen, ska även uppgift om detta föras in i databasen. På grund av ett sådant utdrag får inte någon åtgärd vidtas för böternas förvandling utan att samtycke lämnas av den åklagare till vilken utdrag först sänts.
Författningsförslag SOU 2012:34
114
Bestämmelserna i denna paragraf tillämpas inte i fråga om en bötfälld, som inte har kunnat anträffas eller som vistas utomlands.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015.
SOU 2012:34 Författningsförslag
115
6 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1988:870 ) om vård av missbrukare i vissa fall
Härigenom föreskrivs att 46 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ska upphöra att gälla den 1 juli 2015.
Författningsförslag SOU 2012:34
116
7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga
Härigenom föreskrivs att 22 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
22 §72
Om det kan antas att den som är under 20 år till följd av ett beteende som avses i 3 § kommer att behöva beredas vård enligt denna lag om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som den unge behöver inte kan ges med samtycke av den unge själv, om han eller hon har fyllt 15 år, och av den unges vårdnadshavare, får socialnämnden besluta
1. att den unge skall hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett, eller
2. att den unge skall delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.
När ett sådant beslut meddelas skall en särskild behandlingsplan finnas.
Bestämmelserna i 13 § första och tredje styckena samt 21 § första och tredje styckena gäller i tillämpliga delar också i fråga om beslut enligt första stycket. Prövning enligt 13 § tredje stycket av frågan om sådant beslut skall upphöra att gälla skall ske första gången inom sex månader från dagen för nämndens beslut.
1. att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett, eller
2. att den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.
När ett sådant beslut meddelas ska en särskild behandlingsplan finnas.
Bestämmelserna i 13 § första och tredje styckena samt 21 § första och tredje styckena gäller i tillämpliga delar också i fråga om beslut enligt första stycket. Prövning enligt 13 § tredje stycket av frågan om sådant beslut ska upphöra att gälla ska ske första gången inom sex månader från dagen för nämndens beslut.
Sådana insatser som avses i första stycket får också beslutas
72 Senaste lydelse: SFS 2006:896.
SOU 2012:34 Författningsförslag
117
om den som dömts till sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 11 § brottsbalken vid verkställighetens slut bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser för att inte hemfalla till ett sådant beteende som avses i första stycket.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
Författningsförslag SOU 2012:34
118
8 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1991:2041 ) om särskild personutredning i brottmål, m.m.
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §73
När det i brottmål för att avgöra påföljdsfrågan eller annars behövs en särskild utredning om en misstänks personliga förhållanden eller om åtgärder som kan antas bidra till att han eller hon avhåller sig från fortsatt brottslighet, skall ett yttrande inhämtas från Kriminalvården.
När det i brottmål för att avgöra påföljdsfrågan eller annars behövs en särskild utredning om en misstänks personliga förhållanden, ska ett yttrande inhämtas från Kriminalvården.
Ett sådant yttrande behöver dock inte inhämtas, om den utredning som behövs ändå finns tillgänglig för rätten eller om den inhämtas på annat sätt.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
73 Senaste lydelse: SFS 2005:980.
SOU 2012:34 Författningsförslag
119
9 Förslag till lag om upphävande av lagen ( 1994:451 ) om intensivövervakning med elektronisk kontroll
Härigenom föreskrivs att lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ska upphöra att gälla den 1 juli 2015.
Den upphävda lagen ska tillämpas vid verkställighet av fängelsestraff som dömts ut före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2012:34
120
10 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:603 ) om verkställighet av sluten ungdomsvård
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård
dels att 10 a § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 10 b §, av följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 a §74
Om någon har dömts till sluten ungdomsvård eller om rätten, med tillämpning av 34 kap. 1 § 1brottsbalken, har förordnat att sådan påföljd ska avse ytterligare brott, ska, i fråga om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande som verkställighet av påföljden, 19 a och 19 b §§ lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. tillämpas på motsvarande sätt.
Om någon har dömts till sluten ungdomsvård eller om rätten, med tillämpning av 32 kap. 13 § 1 brottsbalken, har beslutat att sådan påföljd ska avse ytterligare brott, ska, i fråga om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande som verkställighet av påföljden, 19 a och 19 b §§ lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. tillämpas på motsvarande sätt.
10 b §
Förekommer till verkställighet på en gång en dom på sluten ungdomsvård i minst två år och en dom på böter eller förvandlingsstraff för böter som har meddelats innan den förstnämnda påföljden har börjat verkställas, ska utdömd sluten ungdomsvård träda i stället för den andra påföljden.
74 Enligt den lydelse som träder i kraft den dag regeringen bestämmer (SFS 2011:1172).
SOU 2012:34 Författningsförslag
121
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelsen i 10 a § ska tillämpas i sin äldre lydelse beträffande domar som meddelats före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2012:34
122
11 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:620 ) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs att 3 och 17 §§ lagen (1998:620) om belastningsregister ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §75
Registret ska innehålla uppgifter om den som
1. genom dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har ålagts påföljd för brott,
2. har ålagts förvandlingsstraff för böter,
3. med tillämpning av 30 kap. 6 § brottsbalken har förklarats fri från påföljd,
4. på grund av åklagares beslut enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken, 9 eller 17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller 46 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall inte har åtalats för brott, eller
5. har meddelats kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud eller tillträdesförbud enligt lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, dock inte tillträdesförbud enligt 9 a § i den sistnämnda lagen.
3. på grund av åklagares beslut enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken eller 9 eller 17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare inte har åtalats för brott, eller
4. har meddelats kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud eller tillträdesförbud enligt lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, dock inte tillträdesförbud enligt 9 a § i den sistnämnda lagen.
17 §76
Utöver vad som följer av 16 § ska uppgifter om
1. fängelse- eller förvandlings-
Utöver vad som följer av 16 § ska uppgifter om
1. fängelsestraff som inte är
75 Senaste lydelse SFS 2011:492. 76 Senaste lydelse SFS 2011:492.
SOU 2012:34 Författningsförslag
123
straff för böter gallras tio år efter frigivningen,
2. fängelsestraff som ska anses helt verkställt genom tidigare frihetsberövande eller från vilket någon genom beslut om nåd helt har befriats gallras tio år efter domen eller beslutet,
3. fängelsestraff som har fallit bort enligt 35 kap. 8 eller 9 § brottsbalken eller förvandlingsstraff för böter som har fallit bort enligt 18 eller 21 § bötesverkställighetslagen (1979:189) gallras fem år efter det att straffet föll bort,
4. skyddstillsyn eller villkorlig dom gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
villkorligt eller förvandlingsstraff för böter gallras tio år efter frigivningen,
2. villkorligt fängelse gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
3. fängelsestraff som ska anses helt verkställt genom tidigare frihetsberövande eller från vilket någon genom beslut om nåd helt har befriats gallras tio år efter domen eller beslutet,
4. fängelsestraff som har fallit bort enligt 35 kap. 8 eller 9 § brottsbalken eller förvandlingsstraff för böter som har fallit bort enligt 18 eller 21 § bötesverkställighetslagen (1979:189) gallras fem år efter det att straffet föll bort,
5. sluten ungdomsvård gallras tio år efter det att påföljden helt verkställts,
6. ungdomsvård eller överlämnande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller be-
6. ungdomsvård gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller be-
Författningsförslag SOU 2012:34
124
slutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
slutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
7. överlämnande till rättspsykiatrisk vård gallras tio år efter utskrivningen,
8. ungdomstjänst gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
8. varningsstraff, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning gallras fem år efter domen eller beslutet,
9. böter gallras fem år efter domen, beslutet eller godkännandet av strafföreläggandet eller föreläggandet av ordningsbot,
10. att någon enligt 30 kap. 6 § brottsbalken har förklarats fri från påföljd gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
11. åklagares beslut att inte åtala för brott gallras
a) tio år efter beslutet, eller
b) tre år efter beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet,
12. beslut om kontaktförbud gallras tio år efter beslutet, och
13. beslut om tillträdesförbud gallras fem år efter beslutet.
10. åklagares beslut att inte åtala för brott gallras
a) tio år efter beslutet, eller
b) tre år efter beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet,
11. beslut om kontaktförbud gallras tio år efter beslutet, och
12. beslut om tillträdesförbud gallras fem år efter beslutet.
SOU 2012:34 Författningsförslag
125
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelserna i 3 § ska tillämpas i sin äldre lydelse beträffande domar och beslut som meddelats före ikraftträdandet.
3. Bestämmelserna i 17 § ska tillämpas i sina äldre lydelser beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2012:34
126
12 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1999:1134 ) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs att 2–4, 9–13, 21, 31 och 40 §§ förordningen (1999:1134) om belastningsregister ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §77
Om förutsättningarna för registrering enligt 3 eller 4 § lagen (1998:620) om belastningsregister är uppfyllda, skall registret innehålla uppgifter om
Om förutsättningarna för registrering enligt 3 eller 4 § lagen (1998:620) om belastningsregister är uppfyllda, ska registret innehålla uppgifter om
1. namn, personnummer eller samordningsnummer och andra identitetsuppgifter,
2. domen, beslutet, strafföreläggandet eller föreläggandet av ordningsboten,
3. de brott som den registrerade har begått samt påföljden,
4. att ett brott har begåtts under påverkan av en sådan allvarlig psykisk störning som avses i 30 kap. 6 § brottsbalken ,
5. att en viss påföljd skall avse även annat brott, att den skall undanröjas eller att den skall ersätta en annan påföljd,
4. att en viss påföljd ska avse även annat brott, att den ska undanröjas eller att den ska ersätta en annan påföljd,
5. att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt,
6. beslut om utvisning ur Sverige enligt 8 kap. 8 § utlänningslagen (2005:716),
7. förordnande om omedelbar verkställighet eller om ett sådant tillgodoräknande av frihetsberövande eller omhändertagande som avses i 33 kap.6 och 7 §§brottsbalken,
8. gjord personutredning,
77 Senaste lydelse SFS 2006:1125.
SOU 2012:34 Författningsförslag
127
9. dom eller beslut enligt 34 kap. 10 eller 18 § brottsbalken eller beslut enligt 19 § andra stycket bötesverkställighetslagen (1979:189),
9. dom eller beslut enligt 34 kap. 11 eller 12 §brottsbalken eller beslut enligt 19 § andra stycket bötesverkställighetslagen (1979:189),
10. lagakraftvunnet beslut varigenom fängelse på livstid omvandlats till ett tidsbestämt straff enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid,
11. att en dom eller ett beslut i den del som rör den utdömda påföljden eller avser sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet har vunnit laga kraft eller i något av dessa avseenden har överklagats,
12. att regeringen av nåd har efterskänkt eller ändrat en påföljd som har förts in i belastningsregistret, samt
13. att resning har beviljats.
Uppgifter om den som dömts till fängelse
Uppgifter om den som dömts till fängelse som inte är villkorligt
3 §
I fråga om den som har dömts till fängelse eller ålagts förvandlingsstraff för böter skall belastningsregistret även innehålla uppgifter om
I fråga om den som har dömts till fängelse som inte är villkorligt eller ålagts förvandlingsstraff för böter ska belastningsregistret även innehålla uppgifter om
1. tidpunkten för verkställighetens början,
2. tidpunkten för frigivning,
3. prövotiden och den återstående strafftiden vid villkorlig frigivning,
4. beslut om helt eller delvis förverkande av villkorligt medgiven frihet,
5. beslut om övervakning vid villkorligt medgiven frihet,
6. beslut om förlängning av övervakningstid,
7. beslut om återupptagen övervakning, samt
8. tidpunkten för bortfallande av fängelse enligt 35 kap.8 och 9 §§brottsbalken eller förvandlingsstraff för böter enligt 18 och 21 §§bötesverkställighetslagen (1979:189).
Författningsförslag SOU 2012:34
128
Uppgifter om den som dömts till skyddstillsyn
Uppgifter om den som dömts till villkorligt fängelse
4 §
I fråga om den som har dömts till skyddstillsyn skall belastningsregistret även innehålla uppgifter om
1. beslut om förlängning av prövotid,
2. beslut om förlängning av övervakningstid,
3. beslut om återupptagen övervakning, samt
4. beslut om att övervakningen med anledning av en dom på skyddstillsyn skall anstå eller att vidare verkställighet inte får äga rum.
I fråga om den som har dömts till villkorligt fängelse ska belastningsregistret även innehålla uppgifter om
1. beslut om prövotid,
2. beslut om att en sanktion enligt 27 kap.2–7 §§brottsbalken ska undanröjas,
3. beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med en ny sanktion enligt 27 kap.2–7 §§brottsbalken, samt
4. beslut om att vidare verkställighet av kontraktsvård inte får ske.
9 §
Belastningsregistret skall också innehålla uppgifter om
1. beslut av en myndighet i Danmark, Finland, Island eller Norge om överflyttning till den staten av verkställighet av fängelse eller övervakning av den som villkorligt frigivits eller dömts till skyddstillsyn,
Belastningsregistret ska också innehålla uppgifter om
1. beslut av en myndighet i Danmark, Finland, Island eller Norge om överflyttning till den staten av verkställighet av fängelse eller övervakning av den som villkorligt frigivits eller dömts till villkorligt fängelse,
2. annat beslut av en myndighet i en annan stat om verkställighet av en påföljd som dömts ut här i landet,
3. beslut av en svensk domstol eller en myndighet enligt 5, 10, 14, 17 eller 21 § lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m., samt
4. beslut av en svensk myndighet enligt 10 § lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet.
SOU 2012:34 Författningsförslag
129
10 §78
Uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det begärs av
1. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, i ärenden om utlämning för brott eller om nåd i brottmål eller andra ärenden enligt 12 kap. 9 § regeringsformen, i ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott enligt utlänningslagen (2005:716), i ärenden om överförande av straffverkställighet enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom eller i ärenden om anställning som domare eller hyresråd, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende och i fråga om den som ärendet gäller,
2. chefen för Justitiedepartementet eller den han eller hon bemyndigar, om utdraget behövs för att fullgöra en skyldighet Sverige har enligt en överenskommelse med en främmande stat,
3. en åklagarmyndighet, i ärenden där en prövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,
4. en polismyndighet i passärenden, tillståndsärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller, samt i ärenden om anställning eller uppdrag vid myndigheten,
5. Tullverket i tillståndsärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras enligt kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, samt i andra tillståndsärenden och ärenden där en lämplighetsprövning ska göras i fråga om den som prövningen gäller,
6. en länsstyrelse, i fråga om den som ärendet gäller, om inte annat anges, i ärenden
a) där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter,
b) där länsstyrelsen ska göra en lämplighetsprövning,
c) där länsstyrelsen ska pröva frågor om förbud mot att ha djur eller om omhändertagande av djur,
d) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m.,
e) om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523),
78 Senaste lydelse SFS 2011:972.
Författningsförslag SOU 2012:34
130
f) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, och
g) om auktorisation enligt förordningen om auktorisation av delgivningsföretag, i fråga om personer som anges i 4 § första stycket 1 och 2 i den förordningen,
7. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förordningen (1998:978) om trafikskolor överväger att ge tillstånd eller godkänna samt i ärenden om körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik, biluthyrning och transporttillstånd, i fråga om den som ärendet gäller,
8. en myndighet som har rätt att besluta om frihetsberövande åtgärd enligt lagarna om överlämnande eller utlämning för brott eller utlänningslagen, i ärenden som rör en sådan åtgärd,
9. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som
a) övervakare,
b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),
c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
d) biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ellerfängelseförordningen, eller
e) kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder,
10. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller lagen om särskild per-
9. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som
a) övervakare,
b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),
c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
d) biträde enligt fängelseförordningen, eller
e) biträdande kontrollör enligt 1 kap. 11 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse,
10. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen (20xx:xx) om villkorlig fängelse eller lagen om särskild personutredning i brott-
SOU 2012:34 Författningsförslag
131
sonutredning i brottmål, m.m.,
11. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,
mål, m.m.,
11. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning eller verkställighet av villkorligt fängelse, i fråga om den som ärendet gäller,
12. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen i andra ärenden än som sägs i 1, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen i fråga om någon annan än den som ärendet gäller,
13. Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser, 14. Migrationsverket, i ärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen, i fråga om någon annan än den som ärendet gäller, 15. Statens kriminaltekniska laboratorium, i ärenden om DNA- analys, i fråga om den som ärendet gäller, 16. en passmyndighet utom riket i passärenden, i fråga om den som ärendet gäller, 17. allmän domstol, i ärenden om omvandling enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid, i fråga om den som ärendet gäller, 18. Domstolsverket, i fråga om den som verket avser att anställa som notarie, 19. Domarnämnden, i ärenden om anställning som domare eller hyresråd, 20. Kronofogdemyndigheten, i ärenden enligt 3 kap. lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen och 3 kap. lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen, i fråga om den som ärendet gäller, och 21. en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, i mål om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott enligt utlänningslagen, i fråga om den som ärendet gäller. Vad som sägs i första stycket 4 om en polismyndighet gäller även i fråga om Rikspolisstyrelsen. Uppgifter om annan än den som prövningen gäller enligt första stycket 12 eller 14 ska begränsas till uppgifter om påföljder för
Författningsförslag SOU 2012:34
132
brott enligt 3, 4 eller 6 kap. eller 16 kap. 10 a §brottsbalken eller uppgifter om kontaktförbud.
11 §79
Uppgifter ur belastningsregistret om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter ska lämnas ut om det begärs av
1. Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,
2. Högskolans avskiljandenämnd, i fråga om den som nämnden vid prövning enligt högskolelagen (1992:1434) överväger att avskilja från utbildningen,
3. Arbetsförmedlingen, för utredning i ärenden om kallelse till ny tjänstgöring av vapenfri tjänst, i fråga om den som ärendet gäller,
4. Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,
5. en statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,
6. Lotteriinspektionen, i fråga om den som myndigheten
a) vid prövning enligt lotterilagen (1994:1000) överväger att ge tillstånd att få anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel, eller
b) vid prövning enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd,
7. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller en kommun, i fråga om den som myndigheten eller kommunen enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor vid lämplighetsprövning överväger att ge tillstånd eller godkänna som föreståndare,
8. en socialnämnd, i ärenden om adoption, vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 § och 6 kap.6–10 och 12–16 §§socialtjänstlagen (2001:453) samt åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
9. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning
79 Senaste lydelse SFS 2011:972.
SOU 2012:34 Författningsförslag
133
a) enligt luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) överväger att ge certifikat eller tillstånd, eller
b) enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 3 kap.2–4, 6 och 8 §§järnvägslagen (2004:519) överväger att ge tillstånd,
11. en kommunal myndighet, i ärenden om serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622), i fråga om den som ärendet gäller,
12. Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel, lagen (1992:860) om kontroll av narkotika eller förordningen (1968:70) med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler, 13. Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuldsaneringslagen (2006:548), i fråga om den som ärendet gäller, 14. Brottsoffermyndigheten, för utredning i ärenden enligt brottsskadelagen (1978:413), samt 15. en överförmyndare eller överförmyndarnämnd, i ärenden om förmynderskap, godmanskap eller förvaltarskap, i fråga om den som överförmyndaren eller nämnden avser att utse eller avser att föreslå att rätten utser till förmyndare, god man eller förvaltare. Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas till en myndighet som har rätt att få uppgifter enligt denna paragraf. En socialnämnd har dock rätt till uppgift om åklagares beslut om åtalsunderlåtelse samt om kontaktförbud.
Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–4 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas till en myndighet som har rätt att få uppgifter enligt denna paragraf. En socialnämnd har dock rätt till uppgift om åklagares beslut om åtalsunderlåtelse samt om kontaktförbud.
12 §80
Uppgifter ur belastningsregistret om brott mot 3, 4, 6, 8–11, 14 eller 15 kap. brottsbalken eller mot skattebrottslagen (1971:69) ska, om brotten föranlett annan påföljd än böter, lämnas ut om det begärs av
1. Fastighetsmäklarninspektionen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666) överväger att registrera som fastighetsmäklare, och
80 Enligt den lydelse som träder i kraft den 1 augusti 2012, SFS 2012:21.
Författningsförslag SOU 2012:34
134
2. Kammarkollegiet, i fråga om den som myndigheten vid prövning enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare avser att auktorisera. Om påföljden även avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut. Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas till en myndighet som har rätt att få uppgifter enligt denna paragraf.
Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–4 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas till en myndighet som har rätt att få uppgifter enligt denna paragraf.
13 §81
Uppgifter ur belastningsregistret om brott mot 8, 9, 10, 11, 14 eller 15 kap. brottsbalken eller mot skattebrottslagen (1971:69) ska, om brotten föranlett någon annan påföljd än penningböter, lämnas ut om det begärs av
1. Finansinspektionen, för utredning i ärenden om
a) lämplighetsprövning av fysisk person som anmält verksamhet enligt lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet,
b) lämplighetsprövning av styrelseledamöter, styrelsesuppleanter, verkställande direktör och ställföreträdare till verkställande direktör i banker, börser, clearingorganisationer, fondbolag, försäkringsföretag, institut för elektroniska pengar, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag, juridiska personer som anmält verksamhet enligt lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet och företag som avser att driva eller driver verksamhet enligt lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet, i fråga om den som ärendet gäller,
c) större ägare i bankaktiebolag, börser, clearingorganisationer, fondbolag, försäkringsaktiebolag, institut för elektroniska pengar, kreditmarknadsföretag, medlemsbanker, värdepappersbolag, juridiska personer som anmält verksamhet enligt lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet och företag som avser att driva eller driver verksamhet enligt lagen om inlåningsverksamhet, i fråga om den som ärendet gäller,
2. chefen för Finansdepartementet eller den han eller hon bemyndigar för utredning i ärenden om sådan lämplighetsprövning
81 Senaste lydelse SFS 2011:251.
SOU 2012:34 Författningsförslag
135
som avses i 1 i fråga om den som ärendet gäller såvitt avser banker och försäkringsföretag, samt
3. Revisorsnämnden, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt revisorslagen (2001:883) överväger att godkänna eller auktorisera. I fråga om europabolag och europakooperativ tillämpas vad som sägs i första stycket 1 b om styrelseledamöter och styrelsesuppleanter på ledamöter och suppleanter i lednings-, förvaltnings- eller tillsynsorganet. Om den påföljd som dömts ut även avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut. Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas ut till en myndighet som har rätt att få uppgifter ur belastningsregistret enligt denna paragraf.
Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–4 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas ut till en myndighet som har rätt att få uppgifter ur belastningsregistret enligt denna paragraf.
21 §82
Uppgift om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter, skall lämnas ut om det begärs av
Uppgift om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter, ska lämnas ut om det begärs av
1. ett sådant larminstallationsföretag som avses i lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m., i fråga om den som företaget avser att anställa eller anlita som uppdragstagare för larminstallationer, samt
2. en enskild sammanslutning eller en person som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom, i fråga om den som den enskilde avser att anställa eller anlita som uppdragstagare.
Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om belastningsregister skall dock inte lämnas ut.
Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–4 lagen (1998:620) om belastningsregister ska dock inte lämnas ut.
82 Senaste lydelse SFS 2003:1183.
Författningsförslag SOU 2012:34
136
31 §83
En åklagarmyndighet skall, i fråga om den som skall registreras på grund av ett strafföreläggande enligt 3 § 1 eller ett beslut enligt 3 § 4 eller 5 lagen (1998:620) om belastningsregister, lämna sådana uppgifter till Rikspolisstyrelsen som anges i 2 § 2 och 3 samt 8 § denna förordning. En åklagarmyndighet skall också lämna sådana uppgifter till Rikspolisstyrelsen som krävs för gallring av registret enligt 16 § 5 och 6 lagen om belastningsregister.
En åklagarmyndighet ska, i fråga om den som ska registreras på grund av ett strafföreläggande enligt 3 § 1 eller ett beslut enligt 3 § 3 eller 4 lagen (1998:620) om belastningsregister, lämna sådana uppgifter till Rikspolisstyrelsen som anges i 2 § 2 och 3 samt 8 § denna förordning. En åklagarmyndighet ska också lämna sådana uppgifter till Rikspolisstyrelsen som krävs för gallring av registret enligt 16 § 5 och 6 lagen om belastningsregister.
40 §
Uppgifter ur belastningsregistret skall inhämtas innan någon
1. döms till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård samt
2. överlämnas till rättspsykiatrisk vård eller, om fängelse är föreskrivet för brottet, till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, eller
3. åläggs förvandlingsstraff.
Uppgifter ur belastningsregistret ska inhämtas innan någon döms till fängelse eller sluten ungdomsvård eller åläggs förvandlingsstraff för böter.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelserna ska tillämpas i sina äldre lydelser beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
83 Senaste lydelse SFS 2003:1183.
SOU 2012:34 Författningsförslag
137
13 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1999:1135 ) om misstankeregister
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §84
Uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts, ska lämnas om det begärs av
1. Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1988:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,
2. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som
a) övervakare,
b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),
c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
d) biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller33 § fängelseförordningen, eller
e) kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder,
3. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen
2. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som
a) övervakare,
b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),
c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
d) biträde enligt 33 § fängelseförordningen, eller
e) biträdande kontrollör enligt 1 kap. 11 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse,
3. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen
84 Enligt den lydelse som träder i kraft den 1 augusti 2012, SFS 2012:22.
Författningsförslag SOU 2012:34
138
(2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
4. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,
(2010:610), häkteslagen (2010:611) eller lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m., eller för att avgöra vid vilken tingsrätt talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt bör väckas,
4. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning eller om verkställighet av sanktioner som villkorligt fängelse förenats med, i fråga om den som ärendet gäller,
5. Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,
6. en sådan statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,
7. Lotteriinspektionen, i fråga om den som myndigheten
a) vid prövning enligt lotterilagen (1994:1000) överväger att ge tillstånd att få anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel, eller
b) vid prövning enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd,
8. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller en kommun, i fråga om den som myndigheten eller kommunen enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor vid lämplighetsprövning överväger att ge tillstånd eller godkänna som föreståndare,
9. en socialnämnd, i ärenden om adoption, vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 § och 6 kap.6–10 och 12–16 §§socialtjänstlagen (2001:453) samt åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
10. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning
a) enligt luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) överväger att ge certifikat eller tillstånd, eller
SOU 2012:34 Författningsförslag
139
b) enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 3 kap.2–4, 6 och 8 §§järnvägslagen (2004:519) överväger att ge tillstånd,
11. Finansinspektionen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning av större ägare enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043), lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar, lagen (2004:46) om investeringsfonder, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse eller lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden överväger att ge tillstånd, 12. chefen för Finansdepartementet eller den han eller hon bemyndigar, för utredning i ärenden om sådan lämplighetsprövning som avses i 11 § i fråga om den som ärendet gäller i ärenden som rör banker och försäkringsföretag, 13. Fastighetsmäklarinspektionen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666) överväger att registrera som fastighetsmäklare, 14. Kammarkollegiet, i fråga om den som myndigheten vid prövning enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare avser att auktorisera, 15. Revisorsnämnden, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt revisorslagen (2001:883) överväger att godkänna eller auktorisera, 16. Skatteverket, för prövning av uppdragshavare, skatteupplag och registrerade varumottagare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller lagen (1994:1776) om skatt på energi, skattebefriade förbrukare enligt lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi samt lagerhållare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om skatt på energi eller lagen (1984:409) om gödselmedel, 17. Totalförsvarets registreringsmyndighet och Försvarsmakten, i fråga om dels totalförsvarspliktiga som skrivs in eller är inskrivna för värnplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, dels de som Försvarsmakten avser att anta eller som är antagna till militär utbildning inom myndigheten, 18. Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser, 19. Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel, lagen (1992:860) om kontroll av narkotika eller förordningen (1968:70) med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler,
Författningsförslag SOU 2012:34
140
20. Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuldsaneringslagen (1994:334), i fråga om den som ärendet gäller, och 21. Riksgäldskontoret, i fråga om den som myndigheten överväger att betala ut ersättning enligt lagen (1999:158) om investerarskydd.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelserna ska tillämpas i sina äldre lydelser beträffande uppgifter som behövs i fråga om påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
SOU 2012:34 Författningsförslag
141
14 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453)
dels att 5 kap. 1, 1 b och 1 c §§ samt 12 kap. 8 § ska ha följande lydelse,
dels att förutvarande 5 kap. 1 c § ska betecknas 1 d §,
dels att det i 11 kap. ska införas en ny paragraf, 1 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
1 §85
Socialnämnden skall - verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden,
- i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom,
- med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling,
- aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel,
- i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och
Socialnämnden ska - verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden,
- i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom,
- med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling,
- aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel,
- i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och
85 Senaste lydelse SFS 2007:1315.
Författningsförslag SOU 2012:34
142
stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet,
- i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts,
- i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört.
stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet,
- i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts,
- i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört,
- i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan verkställighet av sluten ungdomsvård enligt lagen ( 1998:603 ) om verkställighet av sluten ungdomsvård upphört.
1 b §86
Kommunen skall sörja för att påföljden ungdomstjänst kan verkställas så snart det kan ske.
Kommunen ska sörja för att påföljden ungdomstjänst kan verkställas så snart det kan ske.
Verkställigheten ska påbörjas senast två månader efter det att domen vunnit laga kraft, om inte särskilda skäl talar mot det.
Om det inte finns särskilda skäl mot det ska ungdomstjänst verkställas under en period av som längst sex månader. Verkställighetstiden ska därutöver så långt möjligt anpassas till antalet utdömda timmar.
86 Senaste lydelse: SFS 2006:901.
SOU 2012:34 Författningsförslag
143
Socialnämnden skall bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst och utse en handledare för den unge. Socialnämnden skall kontrollera att arbetsplanen följs.
Socialnämnden ska bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst och utse en handledare för den unge. Socialnämnden ska kontrollera att arbetsplanen följs.
En mindre del av ungdomstjänsten ska utgöras av annan särskild anordnad verksamhet än oavlönat arbete.
Den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla vägledande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att återfalla i brott.
1 c §
Kommunen ska sörja för att påföljden kontaktskyldighet för unga kan verkställas så snart det kan ske och senast en månad från det att domen vunnit laga kraft.
Verkställigheten inleds genom att socialnämnden förordnar en särskild kontaktperson för den unge.
Senast i samband med att verkställigheten inleds ska socialnämnden påbörja arbetet med att upprätta en verkställighetsplan. I verkställighetsplanen ska det närmare innehållet i en utdömd kontaktskyldighet för unga anges. Verkställigheten ska innehålla regelbundna sammanträffanden med kontaktpersonen och, om det bedöms lämpligt, annan särskilt anordnad verksamhet.
Sammanträffandena med kontaktpersonen och den särskilt anordnade verksamheten ska inne-
Författningsförslag SOU 2012:34
144
hålla vägledande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att återfalla i brott.
Kontaktskyldighet ska, från det att påföljden börjar verkställas, pågå under det antal månader som rätten har bestämt.
11 kap.
1 a §
När det har begärts in ett yttrande enligt 11 § lagen ( 1964:167 ) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska socialnämnden inleda en utredning enligt 1 §.
För att fullgöra skyldigheten att avge ett sådant yttrande som begärs enligt 11 § lagen ( 1964:167 ) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, ska socialnämnden göra en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Socialnämnden ska även göra en bedömning av om ungdomstjänst är en lämplig påföljd med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter.
12 kap.
8 §87
Har en domstol dömt någon till ungdomsvård eller till ungdomstjänst, skall socialnämnden underrätta åklagarmyndigheten, om det kan antas att det finns
Har en domstol dömt någon till ungdomsvård, ungdomstjänst eller till kontaktskyldighet för unga, ska socialnämnden underrätta åklagarmyndigheten, om
87 Senaste lydelse: SFS 2006:901.
SOU 2012:34 Författningsförslag
145
förutsättningar för åtgärd enligt 30 b § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller 32 kap. 4 § brottsbalken.
det kan antas att det finns förutsättningar för åtgärd enligt 30 b § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller 32 kap. 10 § brottsbalken.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
Författningsförslag SOU 2012:34
146
15 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2001:617 ) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag gäller vid behandling av personuppgifter i kriminalvårdens verksamhet i fråga om personer
1. som är föremål för personutredning,
2. som är häktade,
3. som är dömda till fängelse,
4. som är dömda till skyddstillsyn,
5. som är dömda till villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst,
6. som är ålagda fängelse som förvandlingsstraff för böter eller vite,
7. som på grund av utländsk dom skall verkställa en sådan påföljd som avses i 3–6 i Sverige,
8. som på annan grund är intagna i häkte eller kriminalvårdsanstalt, eller
9. som annars transporteras av kriminalvårdens transporttjänst.
4. som är ålagda fängelse som förvandlingsstraff för böter eller vite,
5. som på grund av utländsk dom ska verkställa en sådan påföljd som avses i 3–4 i Sverige,
6. som på annan grund är intagna i häkte eller kriminalvårdsanstalt, eller
7. som annars transporteras av kriminalvårdens transporttjänst.
Lagen gäller endast om behandlingen av personuppgifterna är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifter ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning efter särskilda kriterier.
SOU 2012:34 Författningsförslag
147
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelsen ska tillämpas i sin äldre lydelse för uppgifter om personer som dömts till påföljd före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2012:34
148
16 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2001:682 ) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården
dels att 3–4, 8, 15, 21, 22, 24, 25, 34–36 och 46 §§ ska ha följande lydelse,
dels att 26–29 §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubriken till 15–20 §§ ska ha lydelsen Behandling av personuppgifter beträffande personer som är dömda till fängelse som inte är villkorligt och rubriken till 21–25 §§ ha lydelsen Behandling av personuppgifter om personer som är dömda till villkorligt fängelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §88
I fråga om personer som avses i 1 § första stycket 1–9 lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården får, i den utsträckning det är nödvändigt för det ändamål för vilket behandlingen utförs, följande personuppgifter behandlas:
I fråga om personer som avses i 1 § första stycket 1–7 lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården får, i den utsträckning det är nödvändigt för det ändamål för vilket behandlingen utförs, följande personuppgifter behandlas:
1. namn, personnummer eller annan identifieringsuppgift, fotografi, adress, telefonnummer, yrke och utbildning, kön, medborgarskap och språk,
2. kommun där den registrerade är folkbokförd och socialdistrikt,
3. namn, adress, telefonnummer, telefaxnummer och e-postadress som rör
a) ombud eller ställföreträdare för den registrerade,
b) arbetsgivare, utbildningsanstalt eller liknande och kontaktperson,
88 Senaste lydelse: SFS 2006:1126.
SOU 2012:34 Författningsförslag
149
c) statlig eller kommunal befattningshavare som i tjänsten tar befattning med den registrerade, och
d) tolk som anlitas av kriminalvården,
4. närståendes namn, adress och telefonnummer samt relation till den registrerade,
5. uppgifter om genomförd personutredning och rättspsykiatrisk undersökning, läkarintyg enligt 7 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. samt utredning med ett utlåtande om risk för återfall i brottslighet enligt 10 § lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid,
6. uppgifter om domstols dom eller slutliga beslut som avser fängelse, skyddstillsyn, villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst eller förvandlingsstraff för böter eller vite, samt beslut i häktningsfråga,
6. uppgifter om domstols dom eller slutliga beslut som avser fängelse eller förvandlingsstraff för böter eller vite, samt beslut i häktningsfråga,
7. uppgifter om domstols avräkningsunderlag,
8. brott för vilket den registrerade är skäligen misstänkt,
9. uppgifter om ansökan om nåd samt regeringens beslut om nåd,
10. annat beslut av regeringen som avser den registrerade och som har betydelse för verkställigheten av påföljd,
11. uppgifter om ansökan och beslut enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid,
12. uppgifter om dom, beslut eller föreläggande av allmän förvaltningsdomstol eller av myndighet inom eller utom kriminalvården som avser den registrerade och som har betydelse för verkställigheten av påföljd,
9. uppgifter om att talan har väckts om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt,
10. uppgifter om ansökan om nåd samt regeringens beslut om nåd,
11. annat beslut av regeringen som avser den registrerade och som har betydelse för verkställigheten av påföljd,
12. uppgifter om ansökan och beslut enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid,
13. uppgifter om dom, beslut eller föreläggande av allmän förvaltningsdomstol eller av myndighet inom eller utom kriminalvården som avser den registrerade och som har betydelse för verkställigheten av påföljd,
Författningsförslag SOU 2012:34
150
13. uppgifter om överklagande av domstols dom eller beslut, regeringens beslut eller myndighets beslut,
14. tidpunkt för verkställighetens början, prövotid och övervakningstid,
15. tidpunkt för frigivning från kriminalvårdsanstalt samt återstående strafftid vid villkorlig frigivning,
16. uppgifter om verkställighet av samhällstjänst och intensivövervakning med elektronisk kontroll,
17. beslut av myndighet i
Sverige eller annan stat om verkställighet av påföljd som avser den registrerade,
18. uppgifter i övrigt angående verkställighet av påföljd,
19. tidpunkten för bortfallande av fängelse enligt 35 kap.8 och 9 §§brottsbalken eller förvandlingsstraff för böter eller vite enligt 18 och 21 §§bötesverkställighetslagen (1979:189), och
20. grunden för intagning i häkte eller kriminalvårdsanstalt i fall som avses i 1 § första stycket 8 lagen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården (2001:617) eller anledning till transport inom kriminalvårdens transporttjänst.
14. uppgifter om överklagande av domstols dom eller beslut, regeringens beslut eller myndighets beslut,
15. tidpunkt för verkställighetens början, prövotid och övervakningstid,
16. tidpunkt för frigivning från kriminalvårdsanstalt samt återstående strafftid vid villkorlig frigivning,
17. uppgifter om verkställighet av andra sanktioner än dagsböter som villkorligt fängelse förenats med,
18. beslut av myndighet i
Sverige eller annan stat om verkställighet av påföljd som avser den registrerade,
19. uppgifter i övrigt angående verkställighet av påföljd,
20. tidpunkten för bortfallande av fängelse enligt 35 kap.8 och 9 §§brottsbalken eller förvandlingsstraff för böter eller vite enligt 18 och 21 §§bötesverkställighetslagen (1979:189), och
21. grunden för intagning i häkte eller kriminalvårdsanstalt i fall som avses i 1 § första stycket 8 lagen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården (2001:617) eller anledning till transport inom kriminalvårdens transporttjänst.
SOU 2012:34 Författningsförslag
151
4 §89
Vid behandling av personuppgifter enligt 3 § 5 och 6 samt 9–13 får, om det är oundgängligen nödvändigt, känsliga uppgifter behandlas.
Vid behandling av personuppgifter enligt 3 § 5 och 6 samt 10–14 får, om det är oundgängligen nödvändigt, känsliga uppgifter behandlas.
8 §90
Uppgifter som avses i 5–7 §§ skall gallras senast två år efter det att det mål i vilket personutredningen har begärts slutligt har avgjorts. Om den som personutredningen avser har dömts till fängelse, skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst, skall dock uppgifterna gallras senast tio år efter det att den senaste påföljden helt har verkställts.
Uppgifter som avses i 5–7 §§ ska gallras senast två år efter det att det mål i vilket personutredningen har begärts slutligt har avgjorts. Om den som personutredningen avser har dömts till fängelse, ska dock uppgifterna gallras senast tio år efter det att den senaste påföljden helt har verkställts.
15 §91
I fråga om personer som är dömda till fängelse får utöver vad som anges i 3 och 4 §§ följande personuppgifter behandlas:
1. sådana uppgifter som avses i 5 § 7 samt 9 § 1, 6–12, 15–21 och 24 och som när det gäller den som är häktad respektive misstänkt i stället ska avse den som är intagen i kriminalvårdsanstalt,
2. anknytning till annan intagen med anledning av att denne är dömd för delaktighet i samma brott som den dömde,
3. uppgifter om placering i avskildhet och undersökning enligt 6 kap. fängelselagen (2010:610) och om användande av fängsel och undersökning enligt 8 kap. 10 § samma lag,
4. uppgifter om placering på säkerhetsavdelning,
5. uppgift om att målsägande i enlighet med 35 § fängelseförordningen (2010:2010) ska underrättas,
6. uppgifter om permissioner och vistelser utanför anstalt enligt 9 kap. 1 §, 10 kap.1, 2 och 4 §§ samt 11 kap. 1 §fängelselagen,
89 Senaste lydelse: SFS 2006:1126. 90 Senaste lydelse: SFS 2005:10. 91 Senaste lydelse: SFS 2011:973.
Författningsförslag SOU 2012:34
152
7. uppgifter om sådan kontroll som avses i 8 kap. 6 § fängelselagen,
8. beslut om att den dömde ska inställa sig i anstalt eller påbörja intensivövervakning med elektronisk kontroll och beslut om uppskov med verkställighet samt begäran om förpassning genom polismyndighetens försorg,
8. beslut om att den dömde ska inställa sig i anstalt och beslut om uppskov med verkställighet samt begäran om förpassning genom polismyndighetens försorg,
9. övervakarens namn, adress och telefonnummer, 10. uppgift om att den dömde har ålagts näringsförbud, kontaktförbud eller tillträdesförbud,
11. uppgifter om beslut enligt 26 kap. 18 och 19 §§, 27 kap. 6 § 1 och 2 samt 28 kap. 7 § brottsbalken,
11. uppgifter om beslut enligt 26 kap.18 och 19 §§brottsbalken,
12. uppgifter som är nödvändiga för handläggningen av ett ärende som enligt lag eller förordning ska prövas av Kriminalvården.
I fråga om den som verkställer fängelsestraffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll tillämpas bestämmelserna i första stycket 1 när det gäller hänvisningen till 5 § 7 och första stycket 8–12.
21 §92
I fråga om personer som är dömda till skyddstillsyn får utöver vad som anges i 3 och 4 §§ följande personuppgifter behandlas:
1. sådana uppgifter som avses i 5 § 7 samt 15 § 10 och 11,
I fråga om personer som är dömda till villkorligt fängelse får utöver vad som anges i 3 och 4 §§ följande personuppgifter behandlas:
1. sådana uppgifter som avses i 5 § 7 samt 15 § 10,
2. uppgifter om sysselsättning,
3. övervakarens namn, adress och telefonnummer,
3. övervakares namn, adress och telefonnummer,
4. uppgifter om beslut enligt
92 Senaste lydelse SFS 2011:148.
SOU 2012:34 Författningsförslag
153
4. uppgifter som är nödvändiga för handläggningen av ett ärende som enligt lag eller förordning ska prövas av Kriminalvården.
27 kap. 8 och 9 §§ brottsbalken ,
5. uppgifter som är nödvändiga för handläggningen av ett ärende som enligt lag eller förordning ska prövas av Kriminalvården.
22 §93
Kriminalvården får i fråga om den som är dömd till skyddstillsyn utöver vad som anges i 3, 4 och 21 §§ behandla personuppgifter i en sådan journal som avses i 2 kap. 10 § och 3 kap. 5 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder och 6 § andra stycket förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. En sådan journal får innehålla uppgifter om alla beslut som har fattats, viktiga händelser under verkställigheten och väsentliga uppgifter om vidtagna eller planerade åtgärder som gäller den dömde. Den får även innehålla uppgifter om omständigheter i övrigt som är av betydelse för verkställigheten.
Kriminalvården får i fråga om den som är dömd till villkorligt fängelse utöver vad som anges i 3, 4 och 21 §§ behandla personuppgifter i en sådan journal som avses i X kap. x § och X kap. x § förordningen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse och 6 § andra stycket förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. En sådan journal får innehålla uppgifter om alla beslut som har fattats, viktiga händelser under verkställigheten och väsentliga uppgifter om vidtagna eller planerade åtgärder som gäller den dömde. Den får även innehålla uppgifter om omständigheter i övrigt som är av betydelse för verkställigheten.
24 §94
Uppgifter i en sådan journal som avses i 22 § skall gallras senast tio år efter det att den senaste påföljden avseende den registrerade helt har verkställts. I övrigt skall uppgifter om en person som är dömd till skyddstillsyn gallras senast två år efter
Uppgifter i en sådan journal som avses i 22 § ska gallras senast tio år efter det att den senaste påföljden avseende den registrerade helt har verkställts. I övrigt ska uppgifter om en person som är dömd till villkorligt fängelse gallras senast två
93 Senaste lydelse SFS 2011:148. 94 Senaste lydelse SFS 2005:10.
Författningsförslag SOU 2012:34
154
det att övervakningen har upphört.
år efter det att det villkorliga fängelsestraffet är verkställt.
25 §
Bestämmelserna i 21–24 §§ tillämpas även i fråga om en person som på grund av en utländsk dom skall undergå skyddstillsyn eller motsvarande påföljd i Sverige.
Bestämmelserna i 21–24 §§ tillämpas även i fråga om en person som på grund av en utländsk dom ska undergå villkorligt fängelse eller motsvarande påföljd i Sverige.
34 §95
För de ändamål som anges i 3 § första stycket 1 och 2 lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården skall Kriminalvården föra ett register (centrala kriminalvårdsregistret) över personer som
1. har dömts till fängelse, skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst,
För de ändamål som anges i 3 § första stycket 1 och 2 lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården ska Kriminalvården föra ett register (centrala kriminalvårdsregistret) över personer som
1. har dömts till fängelse,
2. har ålagts förvandlingsstraff för böter eller vite,
3. eller på grund av en utländsk brottmålsdom skall verkställa en sådan påföljd som avses i 1 och 2 i Sverige.
3. eller på grund av en utländsk brottmålsdom ska verkställa en sådan påföljd som avses i 1 och 2 i Sverige.
35 §96
Det centrala kriminalvårdsregistret får innehålla sådana uppgifter som avses i 3 § 1, 5–7, 9–11, 13–19, i 15 § 1 när det gäller hänvisningen till 9 § 16, i 15 § 6 och 9 och i 21 § 2.
Det centrala kriminalvårdsregistret får innehålla sådana uppgifter som avses i 3 § 1, 5–7, 9–12, 14–20, i 15 § 1 när det gäller hänvisningen till 9 § 16, i 15 § 6 och 9 och i 21 § 2.
95 Senaste lydelse SFS 2005:1025. 96 Senaste lydelse SFS 2011:148.
SOU 2012:34 Författningsförslag
155
36 §97
För registrering i centrala kriminalvårdsregistret ska nedan angivna myndigheter lämna uppgifter till Kriminalvården i följande fall.
Uppgift lämnas av
1. Rikspolisstyrelsen
Uppgift lämnas om
Dom eller slutligt beslut som avser fängelse, skyddstill-
syn, villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst eller
förvandlingsstraff för böter eller vite
Överklagande av dom eller slutligt beslut som det har lämnats uppgift om tidigare
Beslut under rättegången att vidare verkställighet inte får äga rum beträffande den som har dömts till skydds-
tillsyn
Att dom eller slutligt beslut som uppgift har lämnats om tidigare har vunnit laga kraft
Att påföljd i dom eller slutligt beslut som uppgift har lämnats om tidigare har ändrats till annan påföljd än fängelse,
skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst
Uppgift lämnas av
1. Rikspolisstyrelsen
Uppgift lämnas om
Dom eller slutligt beslut som avser fängelse eller förvandlingsstraff för böter eller vite
Överklagande av dom eller slutligt beslut som det har lämnats uppgift om tidigare
Beslut under rättegången att vidare verkställighet inte får äga rum beträffande den som har dömts till villkorligt
fängelse med kontraktsvård
Att dom eller slutligt beslut som uppgift har lämnats om tidigare har vunnit laga kraft
Att påföljd i dom eller slutligt beslut som uppgift har lämnats om tidigare har ändrats till annan påföljd än fängelse
97 Senaste lydelse SFS 2009:1556.
Författningsförslag SOU 2012:34
156
2. Regeringskansliet
3. Migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen
Att fängelse på livstid har omvandlats till fängelse enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid
Beslut i nådeärenden
Av regeringen meddelat beslut om upphävande helt eller delvis enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen (2005:716) eller inhibition enligt
12 kap. 11 och 12 §§
samma lag av ett beslut om utvisning
Av regeringen meddelat beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 8 kap. 10 § utlänningslagen
Av domstolen meddelat beslut om upphävande helt eller delvis enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen eller inhibition enligt 12 kap. 11 § samma lag av ett beslut om utvisning
2. Regeringskansliet
3. Migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen
Att fängelse på livstid har omvandlats till fängelse enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid
Beslut i nådeärenden
Av regeringen meddelat beslut om upphävande helt eller delvis enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen (2005:716) eller inhibition enligt
12 kap. 11 och 12 §§
samma lag av ett beslut om utvisning
Av regeringen meddelat beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 8 kap. 10 § utlänningslagen
Av domstolen meddelat beslut om upphävande helt eller delvis enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen eller inhibition enligt 12 kap. 11 § samma lag av ett beslut om utvisning
46 §98
Kriminalvården ska lämna underrättelse till nedan angivna myndigheter i följande fall.
Uppgift lämnas av
1. Totalförsvarets rekryteringsmyndighet
Uppgift lämnas om
Intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt av svenska medborgare
Uppgift lämnas av
1. Totalförsvarets rekryteringsmyndighet
Uppgift lämnas om
Intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt av svenska medborgare
98 Senaste lydelse SFS 2011:148.
SOU 2012:34 Författningsförslag
157
2. Försäkringskassan
som under kalenderåret fyller 18–47 år
Beslut om förlängning av verkställighetstid med minst en månad för intagen om vilken underrättelse har lämnats tidigare
Verkställighetens början vid verkställighet utanför anstalt i form av intensivövervakning med elektronisk kontroll och tidpunkt för verkställighetens slut för svenska medborgare som fyller 18–47 år
Tidpunkt för frihetsberövande på grund av häktning eller hävning av häktningsbeslut
Tidpunkten för intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt eller tidpunkt
då verkställighet av fängelsestraff på annat sätt påbörjades samt beslutad
tidpunkt för avgång från kriminalvårdsanstalt
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen (2010:610)
Tidpunkten för avvikelse från kriminal-
2. Försäkringskassan
som under kalenderåret fyller 18–47 år
Beslut om förlängning av verkställighetstid med minst en månad för intagen om vilken underrättelse har lämnats tidigare
Tidpunkt för frihetsberövande på grund av häktning eller hävning av häktningsbeslut
Tidpunkten för intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt samt beslutad tidpunkt för avgång från kriminalvårdsanstalt
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen (2010:610)
Tidpunkten för avvikelse från kriminal-
Författningsförslag SOU 2012:34
158
3. Polismyndighet
4. Rikspolisstyrelsen
vårdsanstalt eller från vistelse utanför anstalt i form av vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen och tidpunkt för återupptagande av sådan verkställighet efter avvikelse
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vistelse på statens bekostnad i ett sådant familjehem eller hem för vård eller boende som avses i socialtjänstlagen (2001:453) till följd av dom på skydd-
stillsyn med särskild behandlingsplan
Permission eller avgång från kriminalvårdsanstalt, om underrättelsen kan antas vara av betydelse för polismyndighetens verksamhet
Intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt eller förflyttning till annan anstalt
Verkställighetens början vid verkställighet utanför anstalt i form av intensivövervakning med elektronisk kontroll och tidpunkt för verkställighetens slut samt vistelse
utanför anstalt i form av vårdvistelse,
3. Polismyndighet
4. Rikspolisstyrelsen
vårdsanstalt eller från vistelse utanför anstalt i form av vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen och tidpunkt för återupptagande av sådan verkställighet efter avvikelse
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vistelse på statens bekostnad i ett sådant familjehem eller hem för vård eller boende som avses i socialtjänstlagen (2001:453) till följd av dom på vill-
korligt fängelse med kontraktsvård
Permission eller avgång från kriminalvårdsanstalt, om underrättelsen kan antas vara av betydelse för polismyndighetens verksamhet
Intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt eller förflyttning till annan anstalt
Vistelse utanför anstalt i form av vårdvistelse, vistelse i halvvägshus eller utökad frigång enligt fängelselagen
SOU 2012:34 Författningsförslag
159
5. Pensionsmyndigheten
vistelse i halvvägshus eller utökad frigång enligt fängelselagen
Verkställighetens början i kriminalvårdsanstalt när den sammanlagda tiden att avtjäna är fängelse i minst ett år
Permission eller avgång från kriminalvårdsanstalt, om underrättelsen kan antas vara av betydelse för Rikspolisstyrelsens verksamhet
Tidpunkt för frihetsberövande på grund av häktning eller hävning av häktningsbeslut
Tidpunkt för intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt eller tidpunkt
då verkställighet av fängelsestraff på annat sätt påbörjades
samt beslutad tidpunkt för avgång från kriminalvårdsanstalt
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen
Tidpunkt för avvikelse från kriminalvårdsanstalt eller
5. Pensionsmyndigheten
Verkställighetens början i kriminalvårdsanstalt när den sammanlagda tiden att avtjäna är fängelse i minst ett år
Permission eller avgång från kriminalvårdsanstalt, om underrättelsen kan antas vara av betydelse för Rikspolisstyrelsens verksamhet
Tidpunkt för frihetsberövande på grund av häktning eller hävning av häktningsbeslut
Tidpunkt för intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt samt beslutad tidpunkt för avgång från kriminalvårdsanstalt
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen
Tidpunkt för avvikelse från kriminalvårdsanstalt eller
Författningsförslag SOU 2012:34
160
från vistelse utanför anstalt i form av vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen och tidpunkt för återupptagande av sådan verkställighet efter avvikelse
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vistelse på statens bekostnad i ett sådant familjehem eller hem för vård eller boende som avses i socialtjänstlagen (2001:453) till följd av dom på skydds-
tillsyn med särskild behandlingsplan.
Bestämmelser om skyldighet för Kriminalvården att i andra fall lämna uppgifter till Rikspolisstyrelsen finns i 30 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister.
6. Åklagarmyndigheten
från vistelse utanför anstalt i form av vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen och tidpunkt för återupptagande av sådan verkställighet efter avvikelse
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vistelse på statens bekostnad i ett sådant familjehem eller hem för vård eller boende som avses i socialtjänstlagen (2001:453) till följd av dom på villkorligt
fängelse med kontraktsvård.
Uppgift om att Kriminalvården har väckt talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt.
Bestämmelser om skyldighet för Kriminalvården att i andra fall lämna uppgifter till Rikspolisstyrelsen finns i 30 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelserna i 3, 4, 8, 15, 21, 22, 24, 25, 34–36 §§ ska tillämpas i sina äldre lydelser för uppgifter om personer som dömts till påföljd före ikraftträdandet.
SOU 2012:34 Författningsförslag
161
17 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 8 § och 12 kap. 9 §utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
8 §
En utlänning får utvisas ur Sverige, om han eller hon döms för ett brott som kan leda till fängelse. En utlänning får också utvisas, om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till och dömer till annan påföljd.
En utlänning får utvisas ur Sverige, om han eller hon döms för ett brott som kan leda till fängelse. En utlänning får också utvisas, om en domstol beslutar att ett villkorligt fängelsestraff som utlänningen har dömts till ska verkställas i anstalt.
En utlänning får dock utvisas endast om han eller hon döms till svårare påföljd än böter och
1. om gärningen är av sådant slag och övriga omständigheter är sådana att det kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller
2. om brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han eller hon inte bör få stanna kvar.
12 kap.
9 §
Ett beslut om att avvisa eller utvisa en utlänning får inte verkställas förrän utlänningen har avtjänat ett fängelsestraff som han eller hon har dömts till eller verkställigheten av fängelsestraffet har flyttats över till ett annat land.
Ett beslut om att avvisa eller utvisa en utlänning får inte verkställas förrän utlänningen har avtjänat ett fängelsestraff som inte är villkorligt som han eller hon har dömts till eller verkställigheten av fängelsestraffet har flyttats över till ett annat land.
Författningsförslag SOU 2012:34
162
Har allmänt åtal väckts mot utlänningen, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas förrän åtalet har prövats slutligt eller åtalet har lagts ned.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelsen i 8 kap. 8 § ska tillämpas i dess äldre lydelse beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
SOU 2012:34 Författningsförslag
163
18 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
dels att 26 kap. 7 § ska ha följande lydelse,
dels att det i 23 kap. ska införas en ny paragraf, 9 §, att det i 26 kap. ska införas två nya paragrafer, 9 a och 9 b §§, samt att det i 35 kap. ska införas en ny paragraf, 10 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Sekretessbrytande bestämmelser
23 kap.
9 §
Sekretess enligt 2 § första stycket, såvitt avser specialpedagogisk insats, eller 2 § andra stycket hindrar inte att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till Statens institutionsstyrelse, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan enligt lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning och uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
Sådan sekretess som avses i första stycket hindrar heller inte att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till Statens institutionsstyrelse, om uppgiften gäller något som omfattas av en sådan verkställighetsplan som avses i första stycket.
Författningsförslag SOU 2012:34
164
26 kap.
7 §99
Sekretessen enligt 1 § gäller inte
1. beslut om omhändertagande av en enskild,
2. beslut om vård utan samtycke,
3. beslut om sluten ungdomsvård,
4. beslut i ärende om klagomål mot kommunal hälso- och sjukvård eller dess personal, eller
5. beslut i ärende enligt 8 kap. patientsäkerhetslagen (2010:659).
4. beslut i ärende om klagomål mot kommunal hälso- och sjukvård eller dess personal,
5. beslut i ärende enligt 8 kap. patientsäkerhetslagen (2010:659),
6. beslut om ungdomsövervakning, eller
7. beslut i verkställighetsplan som upprättas enligt lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
Sekretessen enligt 1 och 4 §§ gäller inte beslut i fråga om omhändertagande eller återlämnande av personakt.
9 a §
Sekretess enligt 1 § hindrar inte att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas från en myndighet inom socialtjänsten till Statens institutionsstyrelse, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan enligt lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning och uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
Sådan sekretess som avses i första stycket hindrar inte heller att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne läm-
99 Senaste lydelse SFS 2010:619.
SOU 2012:34 Författningsförslag
165
nas till Statens institutionsstyrelse, om uppgiften gäller något som omfattas av en sådan verkställighetsplan som avses i första stycket.
9 b §
Sekretess enligt 1 § hindrar inte att uppgift om den som verkställer ungdomsövervakning enligt lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning lämnas av Statens institutionsstyrelse till enskild eller till någon annan myndighet, om det behövs för att genomföra verkställighetsplanen.
35 kap.
10 a §
Sekretess enligt 1 § första stycket 1 hindrar inte att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till Statens institutionsstyrelse, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan enligt lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning och uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
Författningsförslag SOU 2012:34
166
19 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110)
Härigenom föreskrivs att 7 kap. 2 §, 102 kap. 20 § samt 106 kap.19, 27 och 31 §§socialförsäkringsbalken (2010:110) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
2 §100
Försäkrad för statligt personskadeskydd enligt 43 kap. är
1. den som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, eller inställer sig till mönstring eller annan uttagning enligt den lagen eller genomgår militär utbildning inom Försvarsmakten som rekryt,
2. den som medverkar i räddningstjänst eller i övning med en kommunal organisation för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, eller i räddningstjänst enligt 10 kap. 1 § andra stycket luftfartslagen (2010:500),
3. den som är intagen för vård i kriminalvårdsanstalt, i ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller i ett hem som avses i 22 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall samt den som är häktad eller anhållen eller i annat fall intagen eller tagen i förvar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest,
4. den som utför samhällstjänst på grund av en föreskrift som har meddelats med stöd av 27 kap. 2 a § eller 28 kap. 2 a § brottsbalken,
5. den som utför ungdomstjänst enligt 32 kap. 2 § eller 3 § första stycket 1 brottsbalken, och
6. den som utför oavlönat arbete enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av 8 §
4. den som utför samhällstjänst enligt 27 kap. 3 §brottsbalken,
5. den som utför ungdomstjänst enligt 32 kap. 6 § eller 8 § första stycket 1 brottsbalken, och
6. den som utför oavlönat arbete enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av 4 kap.
100 Senaste lydelse: SFS 2010:1308.
SOU 2012:34 Författningsförslag
167
första stycket 2 lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll.
5 § första stycket 2 lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse.
102 kap.
20 §
När den bidragsgrundande inkomsten och reduceringsinkomsten beräknas ska den handläggande myndigheten bortse från sådan förändring i utbetalning av aktivitetsersättning, sjukersättning, pensionsförmåner, äldreförsörjningsstöd och livränta som föranleds av att den försäkrade
- är häktad, - är intagen i kriminalvårdsanstalt,
- är intagen i ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga för verkställighet av sluten ungdomsvård, eller
- på grund av skyddstillsyn med särskild behandlingsplan vistas i ett sådant familjehem eller hem för vård eller boende som avses i socialtjänstlagen (2001:453).
När den bidragsgrundande inkomsten och reduceringsinkomsten beräknas ska den handläggande myndigheten bortse från sådan förändring i utbetalning av aktivitetsersättning, sjukersättning, pensionsförmåner, äldreförsörjningsstöd och livränta som föranleds av att den försäkrade
- är häktad, - är intagen i kriminalvårdsanstalt,
- är intagen i ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga för verkställighet av sluten ungdomsvård, eller
- på grund av villkorligt fängelse med kontraktsvård vistas i ett sådant familjehem eller hem för vård eller boende som avses i socialtjänstlagen (2001:453).
106 kap.
19 §101
Om en försäkrad som får sjukersättning eller aktivitetsersättning vistas i ett familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av skyddstillsyn med särskild behandlingsplan, ska han eller hon för varje dag betala för sitt uppe-
Om en försäkrad som får sjukersättning eller aktivitetsersättning vistas i ett familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av villkorligt fängelse med kontraktsvård, ska han eller hon för varje dag betala för sitt uppehälle när
101 Senaste lydelse: SFS 2010:613.
Författningsförslag SOU 2012:34
168
hälle när staten bekostar vistelsen. Detsamma gäller för tid när den försäkrade vistas utanför anstalt enligt 11 kap. 3 § fängelselagen (2010:610).
staten bekostar vistelsen. Detsamma gäller för tid när den försäkrade vistas utanför anstalt enligt 11 kap. 3 § fängelselagen (2010:610).
27 §
Den försäkrade ska betala för sitt uppehälle för varje dag som han eller hon
1. är häktad eller intagen i anstalt, eller
2. vistas i familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av skyddstillsyn med särskild behandlingsplan.
2. vistas i familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av villkorligt fängelse med kontraktsvård.
Vid vistelse i ett familjehem eller ett hem för vård eller boende gäller detta endast när staten bekostar vistelsen.
31 §102
Om den som får omställningspension, garantipension till omställningspension eller änkepension vistas i ett familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av skyddstillsyn med särskild behandlingsplan ska han eller hon för varje dag betala för sitt uppehälle när staten bekostar vistelsen. Detsamma gäller för tid när en pensionsberättigad vistas utanför anstalt enligt 11 kap. 3 § fängelselagen (2010:610).
Om den som får omställningspension, garantipension till omställningspension eller änkepension vistas i ett familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av villkorligt fängelse med kontraktsvård ska han eller hon för varje dag betala för sitt uppehälle när staten bekostar vistelsen. Detsamma gäller för tid när en pensionsberättigad vistas utanför anstalt enligt 11 kap. 3 § fängelselagen (2010:610).
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. De ändrade bestämmelserna ska tillämpas i sin äldre lydelse beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
102 Senaste lydelse: SFS 2010:613.
SOU 2012:34 Författningsförslag
169
20 Förslag till lag om ändring i häkteslagen (2010:611)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 § häkteslagen (2010:611) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §
Denna lag gäller den som är
1. häktad, anhållen eller gripen på grund av misstanke om brott,
2. häktad av annan anledning än misstanke om brott,
3. intagen i ett häkte eller en polisarrest i avvaktan på att han eller hon ska förpassas till en kriminalvårdsanstalt eller ett särskilt ungdomshem,
4. tillfälligt placerad i ett häkte med stöd av fängelselagen (2010:610), eller
5. omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket brottsbalken i avvaktan på att ett beslut om undanröjande av skyddstillsyn vinner laga kraft.
5. omhändertagen enligt 27 kap. 13 § fjärde stycket brottsbalken i avvaktan på att ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt vinner laga kraft.
Första stycket 1 gäller inte den som är gripen enligt 35 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Den ändrade bestämmelsen ska tillämpas i sin äldre lydelse beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2012:34
170
21 Förslag till lag (20xx:xxx) om villkorligt fängelse
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Inledande bestämmelser
Lagens innehåll och tillämpningsområde
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om verkställighet av sanktioner som villkorligt fängelse förenats med enligt 27 kap. brottsbalken (tilläggssanktioner), dock inte dagsböter. Bestämmelserna avser
– samhällstjänst (2 kap.), – övervaknings- och kontrollsanktion (3 kap.), – hemarrest (4 kap.), – vård- eller påverkanssanktion (5 kap.), – kontraktsvård (6 kap.), – åtgärder vid bristande verkställighet (7 kap.), samt – beslut och överklagande m.m. (8–10 kap.). Bestämmelser om verkställighet av dagsböter som tilläggssanktion finns i bötesverkställighetslagen (1979:189).
2 § Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av de tilläggssanktioner som omfattas av denna lag.
Befordran av dom till verkställighet
3 § Verkställigheten av en tilläggssanktion ska påbörjas så snart som möjligt efter det att domen blivit verkställbar mot den dömde.
En dom är verkställbar mot den dömde om han eller hon inte inom föreskriven tid har överklagat domen när det gäller den utdömda påföljden. En dom är omedelbart verkställbar om den dömde, innan tiden för att överklaga har gått ut, lämnar en förklaring enligt 38 kap. 1 § brottsbalken om att han eller hon är nöjd med domen när det gäller den utdömda påföljden (nöjdförklaring).
Kontraktsvård får enligt 27 kap. 7 § andra stycket brottsbalken verkställas utan hinder av att domen inte har vunnit laga kraft.
SOU 2012:34 Författningsförslag
171
4 § En nöjdförklaring enligt 38 kap. 1 § brottsbalken lämnas inför
den domstol som har meddelat domen eller inför Kriminalvården. En förklaring får inte lämnas inför Kriminalvården utan att domen eller rättens bevis om målets utgång såvitt rör den dömde (domsbevis) finns tillgängligt för den som tar emot förklaringen. Den dömde ska upplysas om innebörden av förklaringen innan den lämnas.
När nöjdförklaring avges ska ett vittne närvara. Den som tagit emot förklaringen ska göra en anteckning om det på domen eller domsbeviset. Anteckningen ska undertecknas av mottagaren, den dömde och vittnet.
5 § Om särskilda skäl föreligger med hänsyn till den dömdes hälsotillstånd, arbets- eller utbildningsförhållanden eller andra omständigheter, får verkställigheten av en tilläggssanktion skjutas upp eller avbrytas för viss tid, dock högst sex månader. Föreligger synnerliga skäl får verkställigheten skjutas upp eller avbrytas under en tid av ytterligare högst sex månader.
6 § Om domstol enligt 27 kap. 10 eller 34 kap. 7 § brottsbalken beslutar att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt, är den dömde inte längre skyldig att fullgöra den eller de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenats med.
Verkställighetens mål och utformning
7 § Verkställigheten ska så långt möjligt utformas på ett sätt som är ägnat att förebygga återfall i brott.
8 § Beslut om inskränkningar i den dömdes frihet enligt denna lag får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med verkställigheten.
En kontroll- eller tvångsåtgärd enligt denna lag får användas endast om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden.
9 § En individuellt utformad verkställighetsplan ska upprättas för den dömde. Verkställighetsplanen ska utformas efter samråd med den dömde.
Verkställigheten ska planeras och genomföras i samverkan med andra berörda myndigheter.
Författningsförslag SOU 2012:34
172
10 § Kriminalvården ska förordna övervakare för den dömde, om
villkorligt fängelse har förenats med en övervaknings- och kontrollsanktion eller om en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård enligt domen omfattar skyldighet att ha kontakt med en övervakare. Övervakare ska även förordnas om den dömde under verkställigheten åläggs sådan kontaktskyldighet som avses i 3 kap. 1 §.Till övervakare ska förordnas en handläggande tjänsteman vid Kriminalvården eller annan lämplig person (lekmannaövervakare).
11 § Kriminalvården får förordna en eller flera personer att biträda vid kontroll av den som enligt 2 kap. 1 § utför samhällstjänst i form av oavlönat arbete, eller är underkastad ett förbud att lämna bostaden vid helghemarrest enligt 3 kap. 3 § eller hemarrest enligt 4 kap. 1 § (biträdande kontrollör).
Den dömdes allmänna skyldigheter
12 § Den dömde är skyldig att
1. inställa sig hos Kriminalvården för planering och uppföljning av verkställigheten,
2. medverka till att tilläggssanktionen fullgörs i enlighet med Kriminalvårdens anvisningar, och
3. hålla Kriminalvården underrättad om förhållanden som har betydelse för verkställigheten.
Alkohol- och drogförbud
13 § Den dömde får vid fullgörandet av de åligganden som följer av en tilläggssanktion inte vara påverkad av alkohol, narkotika, något annat berusningsmedel, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
Den dömde är, om inte annat motiveras av medicinska eller liknande skäl, vid fullgörandet av de åligganden som följer av tilläggssanktionen skyldig att på begäran lämna urin-, utandnings-, saliv-, svett-, blod- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av något sådant medel eller någon sådan vara som avses i
SOU 2012:34 Författningsförslag
173
första stycket. Urinprov får inte tas eller bevittnas av någon av motsatt kön som inte är läkare eller legitimerad sjuksköterska. Om det är nödvändigt får dock urinprov på en man tas eller bevittnas av en kvinna.
Elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera att den dömde inte är påverkad av något sådant medel eller någon sådan vara som avses i första stycket.
2 kap. Samhällstjänst
1 § Samhällstjänst verkställs genom att den dömde, under det antal timmar som anges i domen, utför oavlönat arbete eller deltar i annan motsvarande verksamhet, på tid och sätt som anvisas honom eller henne.
Endast en mindre del av samhällstjänsten får utgöras av annan verksamhet än oavlönat arbete.
2 § Samhällstjänsten ska fullgöras under en period som i huvudsak motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, om inte särskilda skäl talar mot det.
3 kap. Övervaknings- och kontrollsanktion
1 § En övervaknings- och kontrollsanktion verkställs genom att den dömde, under den tid som tilläggssanktionen enligt vad som anges i 27 kap. 4 § brottsbalken eller annars framgår av domen ska pågå, håller tät kontakt och sammanträffar med en övervakare på tid och sätt som anvisas honom eller henne (kontaktskyldighet).
Kontaktskyldigheten får helt eller delvis utgöras av skyldighet för den dömde att delta i brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet.
2 § Om det villkorliga fängelsestraffets längd överstiger två månader ska verkställigheten av övervaknings- och kontrollsanktionen, utöver vad som anges i 1 §, innefatta skyldighet för den dömde att regelbundet anmäla sig hos Kriminalvården, annan myndighet eller person på tid och sätt som anvisas honom eller henne (anmälningsskyldighet).
Författningsförslag SOU 2012:34
174
3 § Om tilläggssanktionen ska pågå i sex månader eller mer ska verkställigheten, utöver vad som anges i 1 och 2 §§, innefatta förbud för den dömde att under lika många veckor som det antal månader som tilläggssanktionen omfattar vistas utanför bostaden annat än på särskilt angivna tider. Förbudet att lämna bostaden ska gälla under två för den dömde arbetsfria dagar per sådan vecka (helghemarrest).
Den som fullgör helghemarrest ska ges möjlighet att vistas utomhus en timme varje dag som han eller hon är underkastad förbudet att lämna bostaden.
4 § Om helghemarrest med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden inte bedöms som lämplig eller det annars framstår som mer ändamålsenligt, får helghemarrest ersättas med
1. förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område,
2. förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område, eller
3. skyldighet för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats.
En inskränkning enligt första stycket ska i ingripandegrad i huvudsak motsvara ingripandegraden i den helghemarrest som den ska ersätta.
5 § Efterlevnaden av ett förbud eller annan inskränkning enligt 3 eller 4 § får kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
6 § Särskilda föreskrifter ska meddelas om vad den dömde har att iaktta under verkställigheten av helghemarrest enligt 3 § eller en inskränkning enligt 4 §.
Föreskrifterna ska vid helghemarrest avse
1. i vilken bostad helghemarresten ska fullgöras samt vilken dag verkställigheten i bostaden ska påbörjas, och
2. under vilka tider den dömde förbjuds att vistas utanför bostaden. Föreskrifterna ska vid en inskränkning enligt 4 § avse vilken plats eller vilket område inskränkningen ska omfatta samt under vilka tider den ska gälla.
En föreskrift får även avse annan motsvarande åtgärd som är nödvändig för att verkställigheten ska kunna utformas på ett ändamålsenligt sätt eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll.
SOU 2012:34 Författningsförslag
175
Om det på grund av nya omständigheter finns skäl för det, får Kriminalvården ändra eller upphäva en föreskrift eller meddela en ny föreskrift.
4 kap. Hemarrest
1 § Hemarrest verkställs genom att den dömde, under den tid tilläggssanktionen enligt vad som anges i 27 kap. 5 § brottsbalken eller annars framgår av domen ska pågå, iakttar ett förbud mot att vistas utanför bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt bestämda ändamål såsom förvärvsarbete, utbildning, vård, nödvändiga inköp och liknande.
2 § Efterlevnaden av ett förbud enligt 1 § får kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
3 § Hemarrest får innefatta skyldighet för den dömde att delta i brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet som med hänsyn till den hans eller hennes förhållanden bedöms som lämplig.
4 § När den dömde har fullgjort minst hälften av hemarresten, dock minst tre månader, får han eller hon ges möjlighet att vistas utanför bostaden i ökad utsträckning och även för andra ändamål än som anges i 1 §.
5 § Särskilda föreskrifter ska meddelas om vad den dömde har att iaktta under verkställigheten av hemarrest. Föreskrifterna ska avse
1. i vilken bostad hemarresten ska fullgöras samt vilken dag verkställigheten ska påbörjas,
2. vad som ska gälla i fråga om arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet, utbildning eller annan sysselsättning,
3. vad som ska gälla i fråga om skyldighet att delta i sådan programverksamhet som anges i 3 §, och
4. under vilka tider och för vilka ändamål den dömde tillåts att vistas utanför bostaden.
En föreskrift får även avse annan motsvarande åtgärd som är nödvändig för att verkställigheten ska kunna utformas på ett ändamålsenligt sätt eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll.
Författningsförslag SOU 2012:34
176
Om det på grund av nya omständigheter finns skäl för det, får Kriminalvården ändra eller upphäva en föreskrift eller meddela en ny föreskrift.
5 kap. Vård- eller påverkanssanktion
1 § En vård- eller påverkanssanktion verkställs genom att den dömde genomgår vård, behandling, brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller andra motsvarande åtgärder i enlighet med vad som anges i domen.
2 § Den vård, behandling, programverksamhet eller andra åtgärder som domstolen beslutat får, om det finns särskilda skäl, ersättas med en annan vård- eller påverkansinriktad åtgärd som är i huvudsak lika ingripande som den åtgärd som ska ersättas eller av sådan kontaktskyldighet som anges i 3 kap. 1 §.
Endast en mindre del av en vård- eller påverkanssanktion får utgöras av kontaktskyldighet.
6 kap. Kontraktsvård
1 § Kontraktsvård verkställs genom att den dömde genomgår vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller för något annat förhållande som kräver vård eller annan behandling i enlighet med den vårdplan som framgår av domen.
2 § Kriminalvården ska svara för de kostnader som uppkommer vid verkställigheten av kontraktsvård under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd.
7 kap. Åtgärder vid bristande verkställighet
Allmänt
1 § Om den dömde brister i sin skyldighet att fullgöra en tilläggssanktion, får Kriminalvården meddela särskilda föreskrifter om
1. sådana kontroll- eller övervakningsåtgärder som behövs för att sanktionen ska fullgöras eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll, eller
SOU 2012:34 Författningsförslag
177
2. ett alkohol- eller drogförbud som omfattar tid utöver vad som följer av 1 kap. 13 §.
2 § En lekmannaövervakare eller en biträdande kontrollör ska, om han eller hon finner att den dömde åsidosätter sin skyldighet att fullgöra en tilläggssanktion, omedelbart anmäla det till Kriminalvården.
3 § Den som ansvarar för vård, behandling eller motsvarande åtgärder vid en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård ska, om den dömde allvarligt åsidosätter de åligganden som gäller för fullgörandet av tilläggssanktionen, omedelbart anmäla det till Kriminalvården.
Varning
4 § Innan Kriminalvården meddelar en varning enligt 27 kap. 8 § första stycket brottsbalken ska den dömde beredas tillfälle att yttra sig.
En varning ska utan dröjsmål meddelas den dömde personligen.
Anmälan och talan om ändring av verkställigheten
5 § Om den dömde brister i sin skyldighet att fullgöra en tilläggssanktion och åtgärder som Kriminalvården får vidta redan har prövats eller inte kan vidtas eller om det kan antas att sådana åtgärder blir utan verkan, ska Kriminalvården anmäla frågan till övervakningsnämnden.
6 § Om den dömde allvarligt åsidosätter sin skyldighet att fullgöra en tilläggssanktion och åtgärder som Kriminalvården får vidta eller åtgärder enligt 27 kap. 9 § brottsbalken redan har prövats eller inte kan vidtas eller om den dömde åsidosatt sina åligganden i sådan utsträckning eller på ett sådant sätt att sådana åtgärder inte kan anses tillräckliga, ska Kriminalvården väcka talan vid domstol med begäran om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Talan ska väckas före prövotidens utgång.
Författningsförslag SOU 2012:34
178
Omhändertagande
7 § Finner Kriminalvården att övervakningsnämnd eller domstol bör fatta beslut om omhändertagande enligt 27 kap. 13 § första stycket brottsbalken, ska Kriminalvården anmäla frågan till nämnden eller väcka talan vid domstol med begäran om att den dömde ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande.
8 § Kriminalvårdens beslut om omhändertagande enligt 27 kap. 13 § andra stycket brottsbalken ska omedelbart underställas övervakningsnämnd.
Bestämmelser om handläggningen
9 § En fråga om varning enligt 27 kap. 8 § första stycket brottsbalken ska avgöras skyndsamt.
10 § Handläggningen av ett ärende enligt 5, 6 eller 7 § ska ske skyndsamt.
8 kap. Beslut
1 § Ett beslut enligt denna lag fattas av Kriminalvården.
2 § Ett beslut enligt denna lag gäller omedelbart, om inte något annat anges.
9 kap. Överklagande
1 § Kriminalvårdens beslut enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av 4 §.
Ett beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets det frivårdskontor är beläget där den klagande var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
2 § Ett beslut får inte överklagas enligt 1 § första stycket innan beslutet har omprövats av Kriminalvården. En sådan omprövning får begäras av den beslutet angår om det har gått honom eller henne
SOU 2012:34 Författningsförslag
179
emot. Ett överklagande av ett beslut som inte har omprövats ska anses som en begäran om omprövning.
Vid omprövning enligt första stycket får beslutet inte ändras till den klagandes nackdel.
3 § En begäran om omprövning ska vara skriftlig och ha kommit in till Kriminalvården inom tre veckor från den dag då den klagande fick del av beslutet. I begäran om omprövning ska den klagande ange vilket beslut som avses och vilken ändring i beslutet som han eller hon begär.
Kriminalvården prövar om skrivelsen med begäran om omprövning har kommit in i rätt tid. Om skrivelsen har kommit in för sent ska den avvisas, om inte förseningen beror på att myndigheten lämnat den klagande felaktig underrättelse om hur man begär omprövning.
4 § Kriminalvårdens beslut om varning enligt 27 kap. 8 § första stycket brottsbalken får överklagas till den övervakningsnämnd inom vars verksamhetsområde det frivårdskontor där den dömde är inskriven är beläget.
10 kap. Övriga bestämmelser
1 § Föreskrifter om verkställighet av lagen meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
Författningsförslag SOU 2012:34
180
22 Förslag till lag (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om verkställighet av ungdomsövervakning enligt 32 kap. 9 § brottsbalken.
2 § Statens institutionsstyrelse ansvarar för verkställigheten.
Befordran av dom till verkställighet
3 § Verkställigheten av ungdomsövervakning ska påbörjas så snart som möjligt efter det att domen blivit verkställbar mot den dömde.
4 § Verkställigheten får inledas om den dömde inte inom föreskriven tid har överklagat domen när det gäller påföljden.
5 § Verkställigheten får inledas omedelbart, om den dömde före överklagandetidens utgång förklarar att han avstår från att överklaga domen (nöjdförklaring).
En nöjdförklaring får lämnas inför den domstol som har meddelat domen eller inför Statens institutionsstyrelse. En förklaring får inte lämnas inför Statens institutionsstyrelse utan att domen eller rättens bevis om målets utgång såvitt rör den dömde (domsbevis) finns tillgängligt för den som tar emot förklaringen. Den dömde ska upplysas om innebörden av förklaringen innan den lämnas.
När nöjdförklaring avges ska ett vittne närvara. Den som tagit emot förklaringen ska göra en anteckning om det på domen eller domsbeviset. Anteckningen ska undertecknas av mottagaren, den dömde och vittnet.
SOU 2012:34 Författningsförslag
181
Allmänt om verkställighetens mål och utformning
6 § Verkställigheten ska så långt möjligt utformas på ett sätt som är ägnat att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt.
7 § Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den dömdes frihet än som följer av denna lag. En kontroll- eller tvångsåtgärd enligt denna lag får användas endast om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden.
8 § En individuellt utformad verkställighetsplan ska upprättas för den dömde enligt vad som följer av 15–19 §§.
9 § Statens institutionsstyrelse ska förordna en särskild koordinator för den dömde. Koordinatorn ska hålla regelbunden kontakt med den dömde under verkställigheten och genom stöd, hjälp och kontroll verka för att verkställighetsplanen efterlevs.
10 § Socialnämnden i den dömdes hemort ska utse en särskild handläggare för den dömde under verkställigheten.
Upprättande av verkställighetsplan
11 § Innan verkställighetsplanen upprättas ska det göras en utredning av den dömdes förhållanden, i syfte att utröna vilka åtgärder som kan vidtas för att den unge ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt.
12 § Utredning och upprättande av verkställighetsplan ska göras i samråd med den dömde och med beaktande av hans eller hennes önskemål. Om möjligt ska även samråd ske med den dömdes vårdnadshavare. I de fall det bedöms som lämpligt får samråd även ske med andra personer.
13 § Vid upprättande av verkställighetsplanen ska samverkan ske med socialnämnden i den dömdes hemort. Vid behov ska samverkan även ske med andra berörda myndigheter.
Författningsförslag SOU 2012:34
182
14 § Verkställighetsplanen ska vara upprättad senast fyra veckor efter det att domen kunde börja verkställas.
Verkställighetsplanens innehåll
15 § Verkställighetsplanen ska innehålla beslut om att den dömde ska sammanträffa med koordinatorn på det sätt som anges i 21 §.
16 § Verkställighetsplanen ska innehålla beslut om inskränkningar i den dömdes rörelsefrihet i den omfattning som följer av 22–27 §§.
17 § Verkställighetsplanen ska innehålla beslut om att den dömde inte får bruka narkotika eller vissa andra medel under verkställigheten på det sätt som anges i 28 §.
18 § Verkställighetsplanen får innehålla beslut om att den dömde inte får bruka alkohol under verkställigheten på det sätt som anges i 28 §.
19 § Verkställighetsplanen får reglera frågor om
a) boende
b) skolgång
c) sysselsättning och fritid
d) missbruksbehandling
e) annan vård och behandling
f) andra motsvarande åtgärder som syftar till att den dömde ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt.
20 § Verkställighetsplanen ska följas upp under verkställigheten, minst var åttonde vecka. Vid behov ska den ändras.
Närmare om sammanträffanden med koordinatorn
21 § Den dömde ska sammanträffa med koordinatorn två gånger i veckan under verkställigheten. Tid och plats för sammanträffandena ska bestämmas av koordinatorn, efter samråd med den unge.
Om verkställighetsplanen innehåller inslag av regelbunden natur enligt 19 § d), e) eller f) kan antalet sammanträffanden vara mindre än vad som sägs i första stycket, dock inte mindre än en gång i veckan.
SOU 2012:34 Författningsförslag
183
Antalet sammanträffanden kan också vara mindre än vad som sägs i första stycket om den dömde är föremål för vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
Närmare om inskränkningar i rörelsefriheten
22 § Under verkställigheten ska den unge vara förbjuden att vistas utanför bostaden under kvällar och nätter mot lördag, söndag och måndag, från klockan arton på kvällen till klockan sju på morgonen.
23 § Om ett förbud enligt 22 § med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden inte bedöms som lämpligt eller det annars framstår som mer ändamålsenligt får ett sådant förbud ersättas med
1. förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område,
2. förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område eller
3. skyldighet för den dömde att under vissa tider uppehålla sig på en särskilt angiven plats.
Inskränkningar i rörelsefriheten enligt första stycket ska i ingripandegrad i huvudsak motsvara ingripandegraden i sådant förbud som avses i 22 § och får inte vara mer ingripande än ett sådant förbud. Om det behövs för att uppnå tillräcklig ingripandegrad eller annars bedöms lämpligt får flera sådana inskränkningar som anges i första stycket kombineras.
24 § Efterlevnaden av ett förbud eller en inskränkning enligt 22 eller 23 § får kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
25 § Efter halva verkställighetstiden får de inskränkningar som anges i 22 § eller 23 § minskas om den dömde i godtagbar omfattning medverkat vid upprättande av verkställighetsplan och därefter följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt.
26 § Efter två tredjedelar av verkställighetstiden får de inskränkningar som anges i 22 eller 23 § upphöra om den dömde i godtagbar omfattning medverkat vid upprättande av verkställighetsplan och därefter följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt.
Författningsförslag SOU 2012:34
184
27 § Om den dömde, efter det att inskränkning i rörelsefriheten minskats enligt 25 § eller upphört enligt 26 §, inte följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt, får det beslutas att inskränkningarna ska ökas eller återupptas.
Närmare om alkohol- och drogförbud
28 § Den dömde får under verkställigheten inte vara påverkad av narkotika, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
I den utsträckning det anges i verkställighetsplanen får den dömde inte vara påverkad av alkohol under verkställigheten.
Den dömde är, om inte annat motiveras av medicinska eller liknande skäl, under verkställigheten skyldig att på begäran lämna urin-, utandnings-, saliv-, svett-, blod- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av något sådant medel eller någon sådan vara som avses i första eller andra stycket. Urinprov får inte tas eller bevittnas av någon av motsatt kön som inte är läkare eller legitimerad sjuksköterska. Om det är nödvändigt får dock urinprov på en man tas eller bevittnas av en kvinna.
Den dömdes allmänna skyldigheter
29 § Den dömde är skyldig att
1. inställa sig under tio dagar för att medverka vid upprättande av verkställighetsplan på den plats och tid Statens institutionsstyrelse anvisar,
2. följa de beslut som anges i verkställighetsplanen om sammanträffanden med koordinator och inskränkningar i rörelsefriheten,
3. följa de beslut som anges i verkställighetsplanen om förbud mot droger och alkohol, samt
4. följa vad som anges i övrigt i verkställighetsplanen.
Allmänna åtgärder för säkerställande av verkställighet
30 § Om den dömde inte följer verkställighetsplanen ska koordinatorn i första hand försöka motivera den dömde att efterleva planen.
Om det bedöms nödvändigt kan verkställighetsplanen ändras.
SOU 2012:34 Författningsförslag
185
Särskilda åtgärder för säkerställande av verkställighet
31 § Om den dömde inte följer verkställighetsplanen får det beslutas att hans eller hennes skyldighet att sammanträffa med koordinatorn enligt 21 § ska öka, dock inte till mer än tre gånger i veckan.
Polishandräckning för säkerställande av verkställighet
32 § Om den dömde inte inställer sig för att medverka vid upprättande av verkställighetsplan eller inte kommer till sammanträffanden med koordinatorn ska Polismyndigheten på begäran av Statens institutionsstyrelse lämna biträde för att söka efter och hämta den dömde till den av Statens institutionsstyrelse anvisade platsen.
Ska den unge hämtas får han eller hon inte omhändertas tidigare än vad som är nödvändigt för att han eller hon ska kunna inställas omedelbart till sammanträdet.
Om ett hämtningsförsök tidigare har misslyckats eller det annars på grund av vad som är känt om den som ska hämtas finns särskild anledning till det, får Statens institutionsstyrelse eller polismyndigheten besluta att den unge får omhändertas tidigare än vad som följer av första stycket. Omhändertagande får i sådant fall ske högst sex timmar eller, vid beslut av Statens institutionsstyrelse, högst arton timmar innan sammanträdet.
33 § Om den dömde bryter mot ett förbud mot att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område som meddelats med stöd av 23 § första stycket 1, ska Polismyndigheten på begäran av Statens institutionsstyrelse lämna biträde för att genomdriva förbudet genom att tillfälligt ta om hand den dömde och föra honom eller henne från platsen eller området.
Om den dömde bryter mot ett beslut om inskränkning i rörelsefriheten som meddelats med stöd av 22 eller 23 § och då påträffas av polisman, får polismannen även i annat fall tillfälligt ta om hand den dömde.
I de fall ett sådant omhändertagande enligt första eller andra styckena inte kan grundas på 12 § polislagen (1984:387) ska den dömde, om han eller hon är under arton år, skyndsamt överlämnas till vårdnadshavaren. Om det inte är möjligt ska den dömde överlämnas till socialnämnden. Om den dömde saknar vårdnadshavare
Författningsförslag SOU 2012:34
186
ska han eller hon skyndsamt lämnas i bostaden eller på lämplig plats som möjliggör att han eller hon kan ta sig till bostaden. Om föreskriften gäller en skyldighet att uppehålla sig på en särskilt angiven plats enligt 23 § första stycket 3 ska polismannen i stället föra den dömde till den platsen.
Underrättelse till åklagare
34 § Om det kan antas att det finns förutsättningar för åtgärd enligt 30 b § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller 32 kap. 10 § första stycket brottsbalken genom att den dömde
- inte medverkar vid upprättande av verkställighetsplan, - inte medverkar till provtagning enligt 28 § - inte följer beslut i verkställighetsplanen om drog- eller alkoholförbud,
- inte följer beslut om sammanträffande med koordinatorn eller - inte följer beslut om inskränkningar i rörelsefriheten ska Statens institutionsstyrelse underrätta åklagarmyndigheten om detta. Statens institutionsstyrelse ska även underrätta åklagarmyndigheten om det finns förutsättningar för undanröjande enligt 32 kap. 10 § andra stycket brottsbalken.
Övriga bestämmelser
35 § Beslut enligt denna lag fattas av Statens institutionsstyrelse.
Beslut i frågor enligt denna lag gäller omedelbart, om inte något annat förordnas.
36 § Beslut av Statens institutionsstyrelse enligt denna lag isärskilda fall får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
187
1 Författningskommentar
1.1 Något om den lagtekniska lösningen
Inledning
Våra förslag beträffande vuxna lagöverträdare innebär att det införs ett helt nytt påföljdssystem, där de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras och ersätts med en möjlighet att besluta att fängelsestraff ska vara villkorliga.
När det gäller påföljdssystemet för unga lagöverträdare föreslår vi inte någon lika genomgripande förändring. Våra huvudförslag i den delen är att det införs tre nya ungdomspåföljder: varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning.
Därutöver föreslår vi vissa andra förändringar, bl.a. såvitt avser böter som självständig påföljd och de s.k. billighetsskälen i 29 kap. 5 § BrB.
Ändringar i brottsbalken
Den övervägande delen av våra förslag till författningsändringar finns i brottsbalkens 1 och 25–38 kap. Förändringarna har medfört att några av kapitlen har fått nya rubriker och att något kapitel har upphävts.
Vi har försökt att i så stor utsträckning som möjligt behålla den grundstruktur som finns i dag. Bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. har ändrats endast i begränsad omfattning. Introduktionen av villkorligt fängelse leder ändå till relativt omfattande ändringar i brottsbalkens systematik. Vi har försökt att renodla påföljdssystemet för ungdomar i 32 kap. Våra överväganden kring bestämmelserna om sammanträffande av brott och förändring av påföljd (34 kap.) har också lett till tämligen omfattande förändringar. Sammantaget innebär våra förslag följande.
Författningskommentar SOU 2012:34
188
Bestämmelserna om böter finns kvar i 25 kap. Bestämmelserna om fängelse finns kvar i 26 kap. I 27 kap. finns bestämmelser om villkorligt fängelse. I kapitlet definieras vad villkorligt fängelse är och vilka tilläggssanktioner ett villkorligt fängelsestraff får förenas med. Det innehåller också bestämmelser om vilka åtgärder som ska vidtas om den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med.
28 kap. upphävs. 29 kap. innehåller fortfarande bestämmelser om straffmätning och påföljdseftergift. En nyhet är att den bestämmelse om gemensam straffvärdebedömning som hittills funnits i 34 kap. 3 § andra stycket har flyttats – något förändrad – till 29 kap. 1 a §.
Rubriken till 30 kap. har ändrats till Om bestämmande av påföljd. Kapitlet, som är väsentligt förkortat, innehåller hänvisningar till 29, 31 och 32 kap. samt bestämmelser om gemensam påföljd för flera brott.
31 kap. är helt förändrat och har rubriken Om förutsättningar för villkorligt fängelse. I kapitlet regleras förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt och valet av tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
32 kap. innehåller bestämmelser om ungdomspåföljder. Rubriken har ändrats till Om ungdomspåföljder. Kapitlet har delvis strukturerats om och försetts med ett antal underrubriker. Det har tillförts bestämmelser om de nya ungdomspåföljder som vi föreslår. Vidare har de bestämmelser om ny påföljdsbestämning efter en tidigare ungdomspåföljd som hittills funnits i 34 kap. flyttats till 32 kap. och kompletterats i väsentliga avseenden.
I 33 kap. har endast gjorts några mindre förändringar (se 6 §). 34 kap. innehåller bestämmelser om ny påföljdsbestämning när den tilltalade tidigare dömts till fängelse, antingen villkorligt eller ovillkorligt. Kapitlet är i stora delar ändrat till både innehåll och struktur. Rubriken har ändrats till Ny påföljdsbestämning efter tidigare dom på fängelse, som en följd av att bestämmelserna om ny påföljdsbestämning efter en tidigare ungdomspåföljd har flyttats till 32 kap. Regleringen om verkställighet av nya påföljder efter ett tidigare utdömt livstidsstraff eller ett längre (ovillkorligt) fängelsestraff eller en längre sluten ungdomsvård har flyttats till lagen (1974:202) om beräkning av strafftid (se 19 c §) respektive lagen (1998:603) om sluten ungdomsvård (se 10 b §).
SOU 2012:34 Författningskommentar
189
35 kap. innehåller fortfarande bestämmelser om bortfallande av påföljd (påföljdspreskription) och har kvar samma struktur. Några mindre tillägg har gjort i kapitlet.
I 36 kap. om förverkande av egendom, företagsbot och annan särskild rättsverkan har det endast gjorts ändringar som följer av våra övriga förslag.
Strukturen i 37 kap. om övervakningsnämnderna och i 38 kap. om rättegångsbestämmelser är oförändrad, men flera av bestämmelserna har ändrats och anpassats till våra övriga förslag.
En sammanställning av 1 och 25–38 kap. BrB i deras fullständiga lydelse med våra förslag till ändringar införda finns fogad till betänkandet, se bilaga 2.
Nya verkställighetslagar
Vi föreslår två nya lagar om verkställighet, lagen om villkorligt fängelse och lagen om verkställighet av ungdomsövervakning.
Lagen om villkorligt fängelse innehåller bestämmelser om verkställigheten av de tilläggssanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med. Lagen, som ska styra Kriminalvårdens arbete under verkställigheten av tilläggssanktionerna, omfattar samtliga tilläggssanktioner förutom dagsböter. Dagsböter som tilläggssanktion verkställs, på samma sätt som andra böter, enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen (1979:189).
I lagen om villkorligt fängelse finns bestämmelser om verkställighetens inledning, verkställighetens mål och utformning, den dömdes allmänna skyldigheter under verkställigheten, de särskilda skyldigheter som följer med varje tilläggssanktion och vilka åtgärder som Kriminalvården ska vidta om den dömde brister i verkställigheten.
Införandet av den nya lagen – liksom för övrigt hela systemet med villkorligt fängelse – innebär att det behöver göras förändringar i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder. Då förordningen även innefattar bestämmelser om övervakning efter villkorlig frigivning från ovillkorligt fängelse överlämnar vi den frågan till den fortsatta beredningen av våra förslag. Lagen om villkorligt fängelse kommer också att behöva kompletteras med bestämmelser på förordningsnivå.
Lagen om verkställighet av ungdomsövervakning reglerar verkställigheten av den nya ungdomspåföljden ungdomsövervakning.
Författningskommentar SOU 2012:34
190
och ska styra Statens institutionsstyrelses arbete under verkställigheten av påföljden.
Lagen innehåller bestämmelser om verkställighetens inledning, verkställighetens mål och utformning, upprättande av verkställighetsplan, det närmare innehållet i verkställigheten, åtgärder för säkerställande av verkställighet och skyldighet för Statens institutionsstyrelse att underrätta åklagare om den dömde brister i verkställigheten.
Bestämmelser om verkställigheten av den nya ungdomspåföljden kontaktskyldighet för unga finns i socialtjänstlagen (2001:453).
Övriga författningsförslag
Utöver vad som hittills redovisats lämnar vi förslag till ändringar i flera andra lagar och förordningar.
I lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och socialtjänstlagen (2001:453) föreslås ändringar som avser ungdomspåföljder.
I lagen (1974:202) om beräkning av strafftid föreslås – förutom den ovan nämnda bestämmelsen i 19 c § – vissa ändringar som följer av våra förslag såvitt avser villkorligt fängelse.
I bötesverkställighetslagen (1979:189) och bötesverkställighetsförordningen (1979:197) föreslås ändringar såvitt avser verkställighet av böter.
I lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. görs en mindre justering.
I lagen (1998:620) om belastningsregister och förordningen (1999:1134) om belastningsregister föreslås bl.a. regler om gallring av de nya påföljder som föreslås och om vilka uppgifter registret ska innehålla.
I lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården, förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården och förordningen (1999:1135) om misstankeregister föreslås – förutom rena följdändringar till våra förslag om villkorligt fängelse – en utvidgad möjlighet för Kriminalvården att få del av uppgifter ur det centrala kriminalvårdsregistret och misstankeregistret.
SOU 2012:34 Författningskommentar
191
I utlänningslagen (2005:716), socialförsäkringsbalken (2010:110) och häkteslagen (2010:611) föreslås ändringar till följd av våra förslag om villkorligt fängelse.
I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) föreslås sekretessbrytande bestämmelser såvitt avser uppgifter som behövs för upprättande av verkställighetsplan och verkställighet av ungdomsövervakning.
Slutligen föreslås att bestämmelsen om särskild åtalsprövning i 46 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och hela lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ska upphävas.
1.2 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken
1 kap.
3 §
I paragrafen definieras begreppen ”straff” och ”påföljd”. Bestämmelsen har ändrats på så sätt att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn samt överlämnande till särskild vård har utgått, vilket är en följd av att dessa påföljder utmönstras ur påföljdssystemet dels genom våra förslag, dels genom Psykansvarskommitténs och Psykiatrilagsutredningens förslag att utmönstra överlämnande till rättspsykiatrisk vård som påföljd (se om våra avgränsningar såvitt avser påföljder för psykiskt störda lagöverträdare i avsnitt 2.4.1). Vidare har i paragrafen gjorts en hänvisning till 32 kap. såvitt avser påföljderna för unga lagöverträdare. Ändringarna motiveras i avsnitt 9.2.1 och 13.6.
Sammantaget innebär regleringen att påföljden för brott kan bestämmas till böter, fängelse eller en ungdomspåföljd. Av 30 kap. 1 § andra stycket framgår att rätten kan besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Innebörden av villkorligt fängelse regleras i 27 kap., medan förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt regleras i 31 kap.
4 § Paragrafen har ändrats genom att ”övriga påföljder” har ersatts med ”särskilda påföljder för unga lagöverträdare”. Ändringen är en följd av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn samt överlämnande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i
Författningskommentar SOU 2012:34
192
vissa fall utmönstras ur systemet, och att det därmed – om Psykansvarskommitténs och Psykiatrilagsutredningens förslag att utmönstra även överlämnande till rättspsykiatrisk vård som påföljd genomförs – endast är de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare som kan ersätta straffen böter och fängelse som påföljd.
5 § Paragrafen reglerar rangordningen i ingripandegrad mellan påföljderna böter och fängelse samt mellan villkorligt och ovillkorligt fängelse.
I första stycket har det gjorts ett tillägg, i vilket det förtydligas att fängelse är ett svårare straff än böter även om fängelsestraffet är villkorligt. Det innebär att ett villkorligt fängelsestraff oavsett dess närmare innehåll ska ses som ett mer ingripande straff än ett rent bötesstraff, dvs. oavsett vilken tilläggssanktion straffet förenas med och även om straffet inte förenas med någon tilläggssanktion.
Andra stycket i paragrafen, i vilket det tidigare fanns en hänvisning till den i 30 kap. 1 § reglerade rangordningen mellan å ena sidan fängelse och å andra sidan villkorlig dom och skyddstillsyn, har ändrats på så sätt att det nu anges att ett fängelsestraff som inte är villkorligt är att anse som svårare än villkorligt fängelse. Ändringen är en följd av att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet och att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur systemet.
25 kap.
1 §
I bestämmelsen anges vilka bötesformer som finns inom påföljdssystemet och hur dessa olika former rangordnas i förhållande till varandra. Bestämmelsen har ändrats genom att penningböter anges före dagsböter i uppräkningen av bötesslagen. Genom ändringen markeras – sammantaget med ändringarna gällande 2 och 3 §§ – att dagsböter är en strängare påföljd än penningböter och att bestämmandet av ett dagsbotsbelopp ska ta avstamp i vad som kan utgå som penningböter, för att dagsböter alltid ska vara en mer ingripande påföljd. Ändringen motiveras närmare i avsnitt 16.2.5.
SOU 2012:34 Författningskommentar
193
2 § Paragrafen innehåller regler om lägsta och högsta belopp för penningböter. Den har överflyttats i sak oförändrad från 3 §.
Genom ändringen har bestämmelserna om dagsböter (tidigare 2 §) och penningböter (tidigare 3 §) bytt plats. Förändringen i bestämmelsen om dagsböter (numera 3 §) innebär att högsta beloppet för penningböter utgör utgångspunkten för beräkningen av dagsbotsbeloppet, för att säkerställa att ett dagsbotsstraff alltid är mer ingripande än ett penningbotsstraff. För att förtydliga detta synsätt och den straffvärdemässiga rangordningen mellan penningböter och dagsböter anges i kapitlet genom ändringen först penningböter och därefter dagsböter.
3 § Paragrafen reglerar vilket antal dagsböter som får dömas ut för ett brott och hur dagsbotsbeloppet bestäms. Den har överflyttats från 2 § och ändrats. Ändringarna behandlas i avsnitt 16.2.5 och 16.3.2.
Första stycket har ändrats på så sätt att 4 000 kr, vilket motsvarar högsta penningbotsbelopp, ska utgöra utgångspunkten vid beräkningen av dagsbotsbeloppet. Genom ändringen säkerställs att dagsböter alltid är en mer ingripande påföljd än penningböter. Straffskalan för dagsböter är densamma efter ändringen. Sålunda föreskrivs att ett dagsbotsantal på minst 30 och högst 150 ska bestämmas. Det tydliggörs genom den nya lydelsen att detta ska ske med anledning av vad som följer av brottsligheten. Någon ändring av hur straffmätningen ska ske – dvs. bestämmandet av antalet dagsböter för ett brott utifrån bestämmelserna i 29 kap. – är inte avsedd.
Dagsbotsbeloppet ska sålunda uppgå till 4 000 kr samt det belopp som följer av antalet dagsböter som bestäms vid straffmätningen och beloppet som varje dagsbot uppgår till.
I andra stycket föreskrivs till vilka belopp varje dagsbot kan fastställas och hur detta belopp ska bestämmas. Regleringen har ändrats genom att lägsta dagsbot kan fastställas till 30 kronor i stället för tidigare 50 kronor.
Någon ändring har inte gjorts i regleringen av hur varje dagsbot ska fastställas (dvs. beräkningssättet). Det är alltså inte avsikten att de principer som har utvecklats i praxis och genom Riksåklagarens riktlinjer (senast RåR 2007:2) ska ändras med anledning av att maximi- och minimibeloppen ändras. Som anges i avsnitt 16.2.5 finns det emellertid anledning att beakta det belopp om 4 000 kr som alltid ska vara utgångspunkt för beräkningen av dagsbots-
Författningskommentar SOU 2012:34
194
beloppet. Bestämmelsen om jämkning återfinns oförändrad i andra stycket.
I tredje stycket föreskrivs minsta bötesbelopp vid dagsböter, vilket har betydelse för vilket utrymme det finns för att jämka dagsbotens belopp. Bestämmelsen har ändrats på så sätt att minsta bötesbelopp har höjts från 750 kronor till 4 000 kronor, vilket motsvarar högsta penningbotsbelopp. Ändringen innebär att beloppet för varje dagsbot – om det finns tillräckliga skäl enligt andra stycket – kan jämkas till noll men att det sammantagna bötesbeloppet inte får understiga högsta beloppet för penningböter, dvs. 4 000 kr.
8 §
I bestämmelsen hänvisas till bötesverkställighetslagen för närmare bestämmelser om uppbörd, indrivning och förvandling av böter. Ändringarna motiveras närmare i avsnitt 16.5.4.
Andra stycket har ändrats genom att det har lagts till att det vid förvandling av böter enligt bötesverkställighetslagen inte får beslutas att det fängelsestraff som böterna förvandlas till ska vara villkorligt.
I ett nytt tredje stycke hänvisas till att det i 27 kap. 11 § finns särskilda bestämmelser om verkställighet av böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Genom denna hänvisning tydliggörs att sådana böter inte kan förvandlas till fängelse på samma sätt som fristående bötesstraff.
26 kap.
1 § I paragrafen regleras fängelsestraffets längd, dvs. kortaste respektive längsta fängelsestraff som kan dömas ut.
Första stycket har ändrats genom att hänvisningen till 28 kap. 3 § såvitt avser straffskalan för fängelsestraff som döms ut i förening med skyddstillsyn har tagits bort. Ändringen är en följd av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.5.14 ska det inte finnas möjlighet att besluta att en del av ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Det finns därmed inte något behov av någon reglering motsvarande nuvarande hänvisning till 28 kap. 3 §.
SOU 2012:34 Författningskommentar
195
5 § Paragrafen reglerar hur ett ovillkorligt fängelsestraff ska verkställas.
Paragrafen har ändrats i två avseenden. För det första har den begränsats till att gälla endast ovillkorliga fängelsestraff, vilket är en följd av att villkorligt fängelse förs in i påföljdssystemet. Villkorligt fängelse ska inte verkställas i kriminalvårdsanstalt, utan genom att den dömde fullgör den tilläggssanktion som straffet har förenats med och inte återfaller i brott under den till straffet knutna prövotiden. Först om tilläggssanktionen inte fullgörs eller om den dömde återfaller i brott före prövotidens utgång kan det komma i fråga att besluta att straffet ska verkställas i anstalt, i enlighet med bestämmelserna i 27 kap. 10 och 11 §§ samt 34 kap. 7 §. I sådana fall gäller, enligt vad som föreskrivs i 27 kap. 17 §, de bestämmelser som gäller för ovillkorligt fängelse.
För det andra har begränsningen av intagning av den dömde i kriminalvårdsanstalt till situationer där ”inte annat är särskilt föreskrivet” utgått. Begränsningen infördes ursprungligen i paragrafen 1999 och föranleddes av att intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) då blev en permanent verkställighetsform för kortare fängelsestraff.1 Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.5.2 och 9.5.8 föreslår vi att IÖV inte längre ska utgöra en verkställighetsform för kortare fängelsestraff, utan att ett förbud att lämna bostaden – s.k. hemarrest – i stället ska kunna väljas som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Denna förändring får till följd att den som döms till fängelse som inte är villkorligt alltid ska påbörja verkställigheten av straffet i kriminalvårdsanstalt.
6 §
Paragrafen reglerar förutsättningarna för villkorlig frigivning från tidsbestämda fängelsestraff.
Första stycket har ändrats på så sätt att regleringen har begränsats till att avse endast ovillkorliga fängelsestraff. Detta är en följd av att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet. Villkorligt fängelse ska, som framgår av kommentaren till 5 § ovan, verkställas utanför kriminalvårdsanstalt, vilket innebär att det inte blir aktuellt med villkorlig frigivning.
I andra stycket har endast gjorts språkliga ändringar.
Tredje stycket har ändrats på så sätt att undantaget från regleringen om villkorlig frigivning såvitt avser fängelse som dömts ut i
Författningskommentar SOU 2012:34
196
förening med skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § har utgått. Ändringen är en följd av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att påföljdskombinationen skyddstillsyn i förening med ett kortare fängelsestraff därmed inte längre finns kvar. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.5.14 ska det inte finnas möjlighet att besluta att en del av ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Det finns därmed inte något behov av någon reglering motsvarande den som nu gäller för fängelsestraff som dömts ut i förening med skyddstillsyn.
8 § I paragrafen regleras frågan om villkorlig frigivning när flera fängelsestraff verkställs samtidigt.
Första stycket har ändrats på så sätt att det har lagts till att regleringen endast gäller för fängelsestraff som inte är villkorliga samt att undantaget från regleringen om villkorlig frigivning såvitt avser fängelse som dömts ut i förening med skyddstillsyn har tagits bort.
Detta är en följd av att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet, se kommentaren till 5 och 6 §§ ovan.
I andra stycket har endast gjorts språkliga ändringar.
27 kap.
Kapitlet, som är helt ändrat och vars rubrik har ändrats till Om villkorligt fängelse, innehåller bestämmelser om innebörden av och innehållet i ett villkorligt fängelsestraff samt reaktionerna vid bristande verkställighet av ett sådant straff.
Innebörden av villkorligt fängelse
1 § Paragrafen definierar innebörden av villkorligt fängelse.
Av första stycket framgår att rätten får besluta att ett tidsbestämt fängelsestraff ska vara villkorligt. Vid villkorligt fängelse ska rätten därmed döma ut ett fängelsestraff av viss längd (ett visst antal dagar, månader eller år i enlighet med vad som föreskrivs i 26, 29 och 30 kap.) och därefter avgöra om det finns förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Begränsningen till tidsbestämda fängelsestraff innebär att det inte finns möjlighet att
SOU 2012:34 Författningskommentar
197
besluta att ett fängelsestraff på livstid ska vara villkorligt. De närmare förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt regleras i 31 kap.
I andra stycket finns bestämmelser om prövotid vid villkorligt fängelse. Regleringen motiveras närmare i avsnitt 9.3. Inledningsvis regleras prövotidens längd, som enligt huvudregeln ska uppgå till två år. Om det villkorliga fängelsestraffet är längre än två år, ska prövotiden dock motsvara fängelsestraffets längd. Prövotidens längd behöver inte anges i domen, utan följer direkt av regleringen i denna bestämmelse.
Prövotiden räknas enligt huvudregeln från den dag då rättens avgörande såvitt avser påföljd vinner laga kraft mot den dömde. Det innebär att prövotiden börjar löpa dagen efter den dag då domen vinner laga kraft. Med påföljden för brottet avses inte bara det villkorliga fängelsestraffet som sådant, utan även den tilläggssanktion som detta har förenats med. För att prövotiden ska börja löpa krävs alltså att domen har vunnit laga kraft mot den dömde avseende såväl det förhållandet att påföljden bestämts till fängelse och att fängelsestraffet ska vara villkorligt som valet av tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet. Påföljden vinner laga kraft antingen genom att den tid inom vilken domen kan överklagas löper ut utan att påföljden överklagas av någon part eller genom att den dömde avger nöjdförklaring. Bestämmelser om nöjdförklaring finns i 38 kap. 1 § och i 1 kap. 4 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse.
Slutligen ges i andra stycket en hänvisning till 7 § tredje stycket, av vilket följer att prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff som förenas med kontraktsvård räknas från dagen för domen. Om ett villkorligt fängelsestraff förenas med kontraktsvård, börjar alltså prövotiden löpa i direkt anslutning till det att domen meddelas utan avvaktan på att domen vinner laga kraft.
Av tredje stycket framgår vilka tilläggssanktioner ett villkorligt fängelsestraff får förenas med. De olika tilläggssanktionerna beskrivs närmare i 2–7 §§ och uppräkningen här innebär endast ett förtydligande av vilket innehåll ett villkorligt fängelsestraff kan ges utöver prövotiden. Förutsättningarna för att förena det villkorliga fängelsestraffet med tilläggssanktioner och valet mellan de olika sanktionerna regleras i 31 kap.
I fjärde stycket ges en hänvisning till 31 kap. 8 § och 34 kap. 7 § såvitt avser följderna av att den dömde gör sig skyldig till ny brottslighet före prövotidens utgång. Av 31 kap. 8 § följer att återfall i brott efter det att ett villkorligt fängelsestraff dömts ut men
Författningskommentar SOU 2012:34
198
före prövotidens utgång ska leda till en skärpt påföljdsbestämning för den nya brottsligheten, i första hand genom att ett nytt villkorligt fängelsestraff förenas med en mer ingripande tilläggssanktion och i andra hand – om en mer ingripande sanktion inte är möjlig eller inte anses tillräcklig för att möta återfallet – genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Enligt 34 kap. 7 § kan ett återfall före prövotidens utgång också föranleda beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Regleringen i 31 kap. 8 § och 34 kap. 7 § avser återfall som äger rum efter ett tidigare villkorligt fängelsestraff men före utgången av prövotiden för det straffet. Även återfall som äger rum efter den tidigare domen men innan den har vunnit laga kraft mot den dömde ska således beaktas. Se närmare om detta i kommentaren till 31 kap. 8 § och 34 kap. 7 §.
Av femte stycket framgår att den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med ska fullgöras under prövotiden. Av 31 kap. 2 § framgår att villkorligt fängelse som utgångspunkt ska förenas med endast en tilläggssanktion. Innehållet i ett villkorligt fängelsestraff som förenas med en vård- eller påverkanssanktion kan dock enligt 31 kap. 4 § andra stycket förstärkas genom att det även förenas med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. I sådana situationer kan alltså villkorligt fängelse förenas med mer än en tilläggssanktion. Skyldigheten för den dömde att fullgöra tilläggssanktionen under prövotiden omfattar då samtliga tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Närmare bestämmelser om verkställigheten av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse finns i lagen (20xx:xx) om villkorligt fängelse. De åtgärder som kan vidtas om den dömde brister i verkställigheten regleras i 8–13 §§ i detta kapitel.
Sanktioner som villkorligt fängelse får förenas med
2 §
Paragrafen reglerar möjligheten att förena villkorligt fängelse med dagsböter. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.6 och 11.4.
Enligt vad som föreskrivs i paragrafen får villkorligt fängelse förenas med mellan 50 och 200 dagsböter.
Enligt 31 kap. 2 § ska ingripandegraden hos den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med bestämmas med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brotts-
SOU 2012:34 Författningskommentar
199
lighet. Som beskrivs närmare i våra överväganden i kapitel 15 ska hänsyn inte tas till brottslighetens art eller karaktär. Av 31 kap. 3 § första stycket framgår att villkorligt fängelse ska förenas med dagsböter, om det inte finns hinder med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet.
I vilka situationer dagsböter utgör en tillräckligt ingripande sanktion får avgöras i praxis. I enlighet med vad som framgår närmare av våra överväganden i avsnitt 9.5.6 och 11.4 samt kommentarerna till 31 kap. 2 § och 3 § första stycket bör dock en riktlinje kunna vara att dagsböter är en tillräckligt ingripande tilläggssanktion vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst tre månader. Dagsböter ska emellertid kunna användas som tilläggssanktion även vid längre villkorliga fängelsestraff än så, om det inte finns förutsättningar att förena det villkorliga fängelsestraffet med en mer ingripande tilläggssanktion och det på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt att döma ut ett fängelsestraff som inte är villkorligt, se 31 kap. 12 § och kommentaren till den bestämmelsen. Straffskalan för dagsböter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse har därför gjorts så vid att det finns utrymme för att använda den övre delen av skalan i sådana situationer. Som en ungefärlig riktlinje bör kunna gälla att den del av bötesskalan som överstiger 120 dagsböter i första hand avsätts för situationer av nu nämnda slag. Därmed bör följande tabell kunna användas för straffmätning av dagsböter som tilläggssanktion till villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst tre månader.
Fängelsestraffets längd Antalet dagsböter
14 dagar
50
1 månad
70
2 månader
100
3 månader
120
Enligt 31 kap. 9 § kan den tilltalades tidigare brottslighet i vissa fall beaktas genom ingripandegraden i tilläggssanktionen. Som framgår närmare av kommentaren till den bestämmelsen kan det därmed vid återfall i brott bli aktuellt att döma ut ett större antal dagsböter än vad fängelsestraffets längd i sig hade motiverat.
Dagsbotens belopp fastställs i enlighet med de bestämmelser som finns i 25 kap. 3 §. Dagsböter ska enligt den bestämmelsen be-
Författningskommentar SOU 2012:34
200
stämmas till 4 000 kr samt det antal dagsböter som följer av brottsligheten. Varje dagsbot ska fastställas till ett belopp om lägst 30 och högst 1 000 kr, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Uträkningen av dagsbotsbeloppet beskrivs närmare i kommentaren till 25 kap. 3 §.
Dagsböter som döms ut med stöd av denna paragraf utgör inte någon självständig påföljd, utan en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Det innebär att den dömde inte längre är skyldig att betala böterna om det beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
3 § Paragrafen reglerar möjligheten att förena villkorligt fängelse med samhällstjänst. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.6 och 11.5. Förutsättningarna för att välja samhällstjänst som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 3 § andra stycket.
Samhällstjänst ska, i enlighet med vad som framgår av våra överväganden i avsnitt 11.5.6, som utgångspunkt och till övervägande del bestå av oavlönat arbete. En mindre del av det antal timmar samhällstjänst som dömts ut ska dock kunna bestå av annan verksamhet, vilket regleras närmare i 2 kap. 1 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse. Möjligheten att låta en del av samhällstjänsten bestå av annat än oavlönat arbete följer även av denna paragraf, genom att det anges att det villkorliga fängelsestraffet får förenas med skyldighet att utföra oavlönat arbete eller delta i annan motsvarande verksamhet. Domstolen har dock enbart att bestämma antalet timmar samhällstjänst. Huruvida samhällstjänsten verkställs på annat sätt än genom utförande av oavlönat arbete avgörs av Kriminalvården enligt lagen om villkorligt fängelse.
Ansvaret för verkställigheten av samhällstjänsten ska, på motsvarande sätt som i dag, åligga Kriminalvården, som även har i uppdrag att ordna samhällstjänstplatser. Den del av samhällstjänsten som består av oavlönat arbete bör i första hand förläggas till ideell eller offentlig verksamhet eller därmed likartad verksamhet. Det finns dock inget som hindrar att samhällstjänst fullgörs i privat verksamhet, om verksamheten bedöms lämplig för samhällstjänstarbete och det finns goda förutsättningar att kontrollera att arbetet fullgörs i enlighet med den arbetsplan som upprättats för verkställigheten. Det finns inte heller något hinder mot att Kriminalvården anordnar samhällstjänstarbete i egen regi. Valet av arbets-
SOU 2012:34 Författningskommentar
201
plats bör göras utifrån de riktlinjer som angavs av regeringen i samband med att samhällstjänst blev ett permanent inslag i påföljdssystemet år 1999. Det innebär bl.a. att det inte får förekomma att en samhällstjänstplacering innebär att personer som är föremål för det offentligas omsorger eller service utsätts för risker. Som anfördes i förarbetena till 1999 års lagändringar bör restriktivitet iakttas t.ex. när det gäller att placera personer som dömts till samhällstjänst inom verksamheter som avser omsorg eller vård, särskilt av barn och äldre personer.2
Det ankommer på Kriminalvården att bestämma om en del av samhällstjänsten ska utgöras av annat än oavlönat arbete och i sådana fall vad det närmare innehållet ska vara. Som utgångspunkt bör gälla att de åtgärder som väljs i stället för oavlönat arbete ska vara av sådan karaktär att de kan antas leda till en minskad risk för återfall i brott. Exempel på sådana åtgärder kan vara deltagande i programverksamhet eller skyldighet att i närmare angiven omfattning hålla kontakt med en av Kriminalvården förordnad övervakare. Även annan vård- eller missbruksavvänjande behandling än programverksamhet bör kunna komma i fråga. Frågan behandlas närmare i kommentaren till 2 kap. 1 § lagen om villkorligt fängelse.
Antalet timmar samhällstjänst ska bestämmas till lägst 40 och högst 240. Som motiveras i våra allmänna överväganden i avsnitt 11.5.4 bör den praxis som hittills gällt när det gäller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst kunna tjäna som utgångspunkt vid bestämmandet av antalet timmar samhällstjänst. Det innebär att följande tabell kan tillämpas som en allmän utgångspunkt.
Författningskommentar SOU 2012:34
202
Det villkorliga fängelsestraffets längd (månader)
Antalet timmar samhällstjänst
1 40 2 60 3 80 4 100 5 120 6 140 7 160 8 180 9 200 10 220 11 240
Enligt 31 kap. 1 § andra stycket 2 ska det kunna beslutas att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt om verkställighet av ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt. Även i sådana fall bör samhällstjänst kunna väljas som tilläggssanktion. Med hänsyn till fängelsestraffets längd bör det villkorliga fängelsestraffet då förenas med det maximala antalet timmar samhällstjänst, dvs. 240.
Enligt 31 kap. 9 § kan den tilltalades tidigare brottslighet i vissa situationer beaktas genom ingripandegraden i tilläggssanktionen. Som framgår närmare av kommentaren till den bestämmelsen kan det därmed vid återfall i brott bli aktuellt att döma ut ett större antal timmar samhällstjänst än vad fängelsestraffets längd i sig hade motiverat.
För det fall att någon del av samhällstjänsten ska utgöras av annan sysselsättning än oavlönat arbete, får Kriminalvården göra en bedömning av hur denna andra sysselsättning ska värderas i förhållande till det oavlönade arbete som annars skulle ha utgjort innehållet i sanktionen. En utgångspunkt kan därvid vara att en timmes deltagande i programverksamhet eller annan anordnad verksamhet får motsvara en timmes oavlönat arbete. Det bör dock beaktas att inslag som innebär vård eller behandling ofta kan innebära en större uppoffring, och därmed en högre ingripandegrad, för den dömde. Det kan därmed vara rimligt att värdera sådana inslag som mer tidskrävande än motsvarande antal timmar oavlönat arbete. Frågan
SOU 2012:34 Författningskommentar
203
utvecklas vidare i kommentaren till 2 kap. 1 § lagen om villkorligt fängelse.
4 §
Paragrafen reglerar möjligheten att förena villkorligt fängelse med en övervaknings- och kontrollsanktion. Förutsättningarna för att välja övervaknings- och kontrollsanktion som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 3 § tredje stycket. Utformningen av sanktionen behandlas närmare i avsnitt 9.5.7 och 11.6.
En övervaknings- och kontrollsanktion innebär en skyldighet för den dömde att underkasta sig övervakning och kontroll samt därmed förenad inskränkning av friheten. Hur verkställigheten är utformad och vilka åligganden påföljden närmare innebär för den dömde framgår av 3 kap. lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse. Som utgångspunkt ska gälla att ingripandegraden i övervaknings- och kontrollsanktionen ska motsvara ingripandegraden i det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha valts som tilläggssanktion.
Som anges i paragrafen ska övervaknings- och kontrollsanktionen pågå under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år. Villkorliga fängelsestraff om mellan en och tre månader som förenas med övervaknings- och kontrollsanktion kommer därmed att innebära en övervaknings- och kontrollsanktion på tre månader. Under motsvarande förutsättningar innebär ett villkorligt fängelsestraff på sex månader att övervaknings- och kontrollsanktionens längd uppgår till sex månader, ett villkorligt fängelsestraff på tio månader att övervaknings- och kontrollsanktionens längd uppgår till tio månader och så vidare. Något hänsynstagande till att den dömde inte blir föremål för villkorlig frigivning på det sätt som sker från ovillkorliga fängelsestraff ska inte tas.
Längden av övervaknings- och kontrollsanktionen beräknas av Kriminalvården i samband med verkställighetens start. Domstolen bör dock i domen ange att sanktionen ska pågå under hela det villkorliga fängelsestraffets längd, eller att den ska pågå i tre månader om det villkorliga fängelsestraffet är kortare än tre månader.
I enlighet med vad som föreslås i 31 kap. 1 § andra stycket ska det kunna beslutas att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt bl.a. om verkställighet av ett fängelsestraff i anstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt. Även i
Författningskommentar SOU 2012:34
204
sådana fall kan en övervaknings- och kontrollsanktion väljas som tilläggssanktion. Övervaknings- och kontrollsanktionens längd kan emellertid inte överstiga ett år, även om det villkorliga fängelsestraffet är längre än så.
Enligt 31 kap. 9 § kan den tilltalades tidigare brottslighet i vissa fall beaktas genom ingripandegraden i tilläggssanktionen. Som framgår närmare av kommentaren till den bestämmelsen kan det därmed vid återfall i brott bli aktuellt att förena ett villkorligt fängelsestraff med ett större antal månader övervaknings- och kontrollsanktion än vad fängelsestraffets längd i sig hade motiverat. I sådana fall ska domstolen ange övervaknings- och kontrollsanktionens längd i domen.
Kriminalvården har att verkställa övervaknings- och kontrollsanktionen i enlighet med bestämmelserna i 3 kap. lagen om villkorligt fängelse. Som framgår närmare av 3 kap. 1 § ska sanktionen alltid innefatta skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en av Kriminalvården förordnad övervakare. Om det villkorliga fängelsestraffets längd överstiger två månader ska sanktionen därutöver enligt 3 kap. 2 § innefatta anmälningsskyldighet, dvs. skyldighet för den dömde att vid särskilt angivna tidpunkter inställa sig på en särskild plats. Om övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå i sex månader eller mer ska den, i enlighet med vad som föreskrivs i 3 kap. 3–4 §§ lagen om villkorligt fängelse, innefatta inslag som ytterligare inskränker den dömdes frihet. Som sådant ytterligare frihetsinskränkande inslag ska i första hand väljas helghemarrest, vilket innebär förbud för den dömde att lämna bostaden under två för honom eller henne arbetsfria dagar per vecka. Helghemarresten ska pågå under lika många veckor som antalet månader övervaknings- och kontrollsanktion. Om övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå sex månader ska alltså den dömde förbjudas att lämna bostaden under sex veckoslut (eller andra arbetsfria tvådagarsperioder per vecka) medan en övervaknings- och kontrollsanktion om tio månader ska innebära helghemarrest under tio veckoslut (eller motsvarande).
Helghemarresten kan under de förutsättningar som anges i 3 kap. 4 § lagen om villkorligt fängelse bytas ut mot ett förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, ett förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område eller en skyldighet för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats.
SOU 2012:34 Författningskommentar
205
Av 3 kap. 5 § lagen om verkställighet av villkorligt fängelse framgår att efterlevnaden av helghemarrest och sådana andra förstärkande inslag som kan ersätta helghemarrest får kontrolleras med hjälp av elektroniska hjälpmedel.
5 §
Paragrafen reglerar möjligheten att förena villkorligt fängelse med hemarrest. Hemarrestens närmare innehåll regleras i 4 kap. lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse. Utformningen av sanktionen behandlas i avsnitt 9.5.2, 9.5.8 och 11.7.
Tilläggssanktionen hemarrest ersätter möjligheten att verkställa kortare ovillkorliga fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (s.k. elektronisk fotboja). Förutsättningarna för att välja hemarrest som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 3 § fjärde stycket.
Av denna paragraf framgår att hemarrest innebär att den tilltalade förbjuds att vistas utanför sin bostad annat än på särskilt angivna tider och för bestämda ändamål. I vilken utsträckning och för vilka ändamål den dömde får lämna bostaden beslutas av Kriminalvården enligt bestämmelserna i 4 kap. lagen om villkorligt fängelse.
Hemarresten ska enligt paragrafen pågå under en tid som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst 14 dagar och högst åtta månader. Villkorligt fängelse i sex månader med hemarrest innebär därmed att den dömde ska underkasta sig hemarrest i fyra månader.
Hemarrestens längd beräknas av Kriminalvården i samband med att verkställigheten inleds. Domstolen bör dock ange i domen att hemarresten ska pågå under två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd.
I enlighet med vad som föreslås i 31 kap. 1 § andra stycket ska det kunna beslutas att ett villkorligt fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt bl.a. om verkställighet av ett fängelsestraff i anstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt. Även i sådana fall kan hemarrest väljas som tilläggssanktion. Hemarresten kan emellertid inte pågå under längre tid än åtta månader, även om det villkorliga fängelsestraffet är längre än ett år.
Enligt 31 kap. 9 § kan den tilltalades tidigare brottslighet i vissa fall beaktas genom ingripandegraden i tilläggssanktionen. Som framgår närmare av kommentaren till den bestämmelsen kan det därmed vid återfall i brott bli aktuellt att döma ut ett större antal månader
Författningskommentar SOU 2012:34
206
hemarrest än vad fängelsestraffets längd i sig hade motiverat. I sådana fall ska domstolen ange hemarrestens längd i domen. Inte heller i sådana fall kan hemarrestens längd uppgå till mer än åtta månader.
Av 4 kap. 2 § lagen om villkorligt fängelse framgår att efterlevnaden av hemarresten får kontrolleras med hjälp av elektroniska hjälpmedel, t.ex. elektronisk fotboja. Det är inte obligatoriskt att kontrollera förbudet att lämna bostaden elektroniskt. I den mån Kriminalvården gör bedömningen att erforderlig kontroll av att den dömde uppehåller sig i bostaden kan uppnås på annat sätt, t.ex. genom täta hembesök eller genom att den dömde åläggs att med jämna mellanrum kontakta Kriminalvården från en telefon som är placerad i bostaden, behöver alltså inte någon elektronisk utrustning användas. Hemarrest ska emellertid innebära ett strängt upprätthållet förbud att lämna bostaden, vilket i praktiken torde innebära att det endast i undantagsfall är möjligt att underlåta att kontrollera efterlevnaden av förbudet med elektronisk fotboja eller andra elektroniska hjälpmedel.
6 §
Paragrafen reglerar möjligheten att förena villkorligt fängelse med vård, behandling och/eller programverksamhet enligt en vård- eller påverkanssanktion. Sanktionen behandlas i avsnitt 9.5.9 och 11.8. Förutsättningarna för att välja en vård- eller påverkanssanktion som tilläggssanktion till villkorligt fängelse regleras i 31 kap. 4 §.
Av paragrafen framgår inledningsvis att villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att genomgå vård, behandling, ett brotts- eller missbruksrelaterat påverkansprogram eller andra motsvarande åtgärder.
I enlighet med den s.k. normaliseringsprincipen ska vård eller behandling inom ramen för en straffrättslig påföljd som utgångspunkt bedrivas utanför Kriminalvården, med den kommun eller det landsting som annars skulle ha haft att erbjuda den dömde vård eller behandling som huvudman. En vård- eller påverkanssanktion kan därför bestå av skyldighet för den dömde att genomgå t.ex. missbruksvårdande behandling vid en beroendemottagning som bedrivs av den dömdes hemkommun eller av psykiatrisk behandling som bedrivs inom ramen för landstingets verksamhet.
En vård- eller påverkanssanktion kan emellertid också, helt eller delvis, bestå av deltagande i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet. Sådan programverksamhet bedrivs i Kriminal-
SOU 2012:34 Författningskommentar
207
vårdens egen regi under ledning av s.k. programledare som utbildats särskilt för att ansvara för att leda programmen. Programmen syftar till att angripa den problematik som ofta kan ligga bakom den typ av brott som den dömde har gjort sig skyldig till och därmed minska risken för att han eller hon återfaller i sådan brottslighet. De kan t.ex. vara inriktade på missbruk av alkohol och/eller droger, våldsbrottslighet, sexualbrottslighet eller allmän kriminalitet.
Slutligen kan en vård- eller påverkanssanktion innefatta andra åtgärder som inte ryms inom begreppen vård, behandling eller programverksamhet, men som kan fylla samma funktion. Det kan t.ex. vara åtgärder som kan antas öka förutsättningarna för att den dömde ska kunna ta till sig den vård eller behandling eller det påverkansprogram som utgör huvudinslag i sanktionen. Ett exempel på sådant inslag är skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en av Kriminalvården förordnad övervakare i viss närmare angiven utsträckning och under viss närmare angiven tid. Även en skyldighet för den dömde att vara nykter och drogfri under hela den tid som sanktionen fullgörs, och inte bara i samband med att han eller hon deltar i programverksamhet eller besöker t.ex. beroende- eller psykiatrimottagning (jfr 1 kap. 13 § lagen [20xx:xxx] om villkorligt fängelse), kan utgöra inslag i en vård- eller påverkanssanktion. Det huvudsakliga inslaget i sanktionen ska dock vara vård eller behandling eller deltagande i programverksamhet.
Det finns inget som hindrar att innehållet i en vård- eller påverkanssanktion utgörs av en kombination av flera av de nu angivna inslagen. Det kan t.ex. bli aktuellt att kombinera deltagande i ett kortare påverkansprogram med skyldighet att besöka en beroendemottagning under en närmare angiven tid eller att kombinera en behandling mot missbruk med ett utvidgat nykterhets- och drogfrihetskrav.
De åtgärder som vård- eller påverkanssanktionen ska innefatta ska framgå av ett av Kriminalvården utfärdat yttrande. Det innebär att innehållet i sanktionen i det enskilda fallet till dess huvuddrag ska vara känt för domstolen vid tidpunkten för domen. Kriminalvården ska i yttrande till domstolen lämna ett konkret förslag på åtgärder som ska vidtas inom ramen för vård- eller påverkanssanktionen. Domstolen har därefter möjlighet att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med en vård- eller påverkanssanktion i enlighet med det lämnade förslaget.
Som framgår av 31 kap. 2 och 4 §§ är en förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkans-
Författningskommentar SOU 2012:34
208
sanktion att sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Det förslag som Kriminalvården lämnar måste därför vara så utförligt och detaljerat att det ger domstolen en tydlig anvisning om vilken ingripandegrad de planerade åtgärderna kommer att innebära. Mot bakgrund av yttrandet ska domstolen kunna bedöma om den föreslagna vård- eller påverkanssanktionen är tillräckligt ingripande för att motsvara den icke behandlingsinriktade tilläggssanktion (böter, samhällstjänst eller hemarrest) som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med. Yttrandet ska även ha den funktionen att det kan utläsas av domen vad som åligger och förväntas av den dömde. Därigenom blir det tydligt vad som krävs för att tilläggssanktionen ska anses verkställd och i vilka fall det är nödvändigt att reagera i anledning av bristande verkställighet av sanktionen.
För att fylla nu angivna funktioner måste yttrandet från Kriminalvården innehålla uppgifter om det huvudsakliga innehållet i sanktionen, t.ex. om den ska innefatta deltagande i programverksamhet med viss närmare angiven inriktning eller av någon form av vård- eller behandlingsinsatser i kommunens eller landstingets regi. I sistnämnda fall måste det även anges om insatserna ska ges i eller utanför vårdinrättning. Däremot är det knappast nödvändigt att det av yttrandet framgår vilken vårdgivare som kommer att ansvara för vården eller behandlingen. Det bör dock finnas uppgift om åtgärdernas omfattning, dvs. hur länge de ska pågå och vilken intensitet de ska ha. Intensiteten kan beskrivas exempelvis genom angivande av antal behandlings- eller programtillfällen per vecka eller månad och hur lång tid varje tillfälle ska omfatta. Av yttrandet bör även framgå om sanktionen ska innefatta ett alkohol- eller drogförbud som är mer omfattande än vad som följer av 1 kap. 13 § lagen om villkorligt fängelse och om det ska förordnas en övervakare för den dömde. För det fall att övervakare ska förordnas bör också anges i vilken omfattning och på vilket sätt den tilltalade ska hålla kontakt med övervakaren.
7 §
Paragrafen reglerar möjligheten att förena villkorligt fängelse med kontraktsvård. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.10, 10.4.6 och 11.9.
Förutsättningarna för att välja kontraktsvård som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 1 § andra stycket 1 och 10 §. Av 31 kap. 1 § andra stycket 1 följer att det förhållandet att ett villkorligt fängelse-
SOU 2012:34 Författningskommentar
209
straff kan förenas med kontraktsvård kan utgöra skäl att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga. Enligt 31 kap. 10 § utgör kontraktsvård särskilt skäl för att besluta om villkorligt fängelse om den tilltalade återfallit i brott i sådan omfattning att villkorligt fängelse annars hade varit uteslutet.
Regleringen i första stycket motsvarar i huvudsak den möjlighet att förena en skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård som hittills har funnits i 30 kap. 9 § andra stycket 3. Till skillnad från vad som hittills gällt ska emellertid inte kontraktsvård förutsätta att missbruket eller det andra förhållande som kräver vård eller behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts, utan det är tillräckligt att detta förhållande har bidragit till att brottet har begåtts. Ändringen är inte avsedd att utgöra någon ändring i förhållande till vad som hittills har ansetts gälla, utan innebär en anpassning till praxis.
En förutsättning för kontraktsvård är att innehållet i vården eller behandlingen i huvudsak motsvarar det utdömda fängelsestraffet i ingripandegrad. Det innebär dels att vården eller behandlingen ska vara mer ingripande ju längre det villkorliga fängelsestraffet är, dels att innehållet i kontraktsvården ska vara så ingripande att det i vart fall i det närmaste motsvarar ingripandegraden hos ett ovillkorligt fängelsestraff. Villkorligt fängelse med kontraktsvård innebär således inte någon mer påtaglig privilegiering av den dömde i förhållande till det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut, vilket också är anledningen till att det förhållandet att den dömde ska genomgå kontraktsvård kan motivera att villkorligt fängelse döms ut trots att fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet är sådan att ett ovillkorligt fängelsestraff annars hade varit oundvikligt. Vården eller behandlingen måste därmed alltid vara mer ingripande än vad som hade varit tillräckligt för att utgöra innehåll i en sådan vård- eller påverkanssanktion som regleras i 6 §.
Av regleringen i andra och tredje styckena framgår att kontraktsvård får börja verkställas omedelbart, utan avvaktan på att domen ska vinna laga kraft mot den dömde, och – som en följd därav – att prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff som förenas med kontraktsvård räknas från dagen för domen. Till skillnad från vad som gäller enligt huvudregeln i 1 § inleds alltså verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med kontraktsvård i omedelbar anslutning till det att den dom i vilken påföljden döms ut har
Författningskommentar SOU 2012:34
210
meddelats. Det innebär att prövotiden börjar löpa och att vården eller behandlingen kan inledas även om domen överklagas.
Avvikelsen från huvudregeln i 1 § motiveras närmare i avsnitt 9.3.2. Den är motiverad av att personer som döms till kontraktsvård ofta är i behov av omfattande behandlingsinsatser för att komma ifrån ett kvalificerat missbruk och att de därmed bör inleda vården i direkt anslutning till domen. Det är dock av vikt att den som inte godtar domstolens bedömning utan överklagar domen inte blir skyldig att efterleva domen förrän den har vunnit laga kraft. I bestämmelsen ges därför möjlighet för högre rätt att besluta att kontraktsvården inte får fortsätta verkställas om domen överklagas. Denna möjlighet bör främst utnyttjas i situationer där det är den dömde som har överklagat och där överklagandet omfattar den utdömda påföljden.
Enligt fjärde stycket får rätten besluta att den som döms till villkorligt fängelse med kontraktsvård ska vara omhändertagen till dess att han eller hon har överförts till den vårdgivare som anges i behandlingsplanen. Bestämmelsen motsvarar den reglering som hittills har funnits i 28 kap. 6 b §. Möjligheten att besluta om omhändertagande är begränsad till de fall där den dömde är häktad och den planerade vården förutsätter ett boende hos vårdgivaren, t.ex. i ett behandlingshem. I enlighet med vad som uttalades i samband med att möjligheten att omhänderta av den som dömts till kontraktsvård infördes i brottsbalken år 1992, bör strävan alltid vara att den dömde ska kunna tas emot av vårdgivaren direkt efter domen. Omhändertagande bör ske endast i undantagsfall, t.ex. när det inte är möjligt för vårdgivaren att omedelbart ta emot den dömde och det dessutom finns en påtaglig risk för att den dömde inte kommer att inställa sig hos vårdgivaren om han eller hon inte blir omhändertagen.3
Beslutet om omhändertagande upphör automatiskt när den dömde tas emot av vårdgivaren. Omhändertagandet får inte pågå längre än en vecka. I beslutet om omhändertagande bör domstolen därför anmärka att omhändertagandet upphör när vårdgivaren tar emot den dömde samt ange det definitiva slutdatumet för omhändertagandet.4
Om den dömde är omhändertagen när domen överklagas och högre rätt med stöd av andra stycket beslutar att vidare verkställig-
SOU 2012:34 Författningskommentar
211
het av det villkorliga fängelsestraffet inte får äga rum, ska beslutet om omhändertagande upphävas.5
Åtgärder vid bristande verkställighet
8–13 §§ Villkorligt fängelse verkställs genom att den dömde dels avstår från fortsatt brottslighet under prövotiden, dels fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Om tilläggssanktionen inte fullgörs brister den dömde i verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet. I 8–13 §§ regleras de åtgärder som kan vidtas vid sådan bristande verkställighet. Åtgärderna är varning, förlängd prövotid, byte av tilläggssanktion och beslut om verkställighet i anstalt. Frågan om bristande verkställighet i form av att tilläggssanktionen inte fullgörs behandlas närmare i kapitel 12. Som anges där används konsekvent beteckningen ”bristande verkställighet” och inte ”misskötsamhet” när den dömde inte fullgör beslutad tilläggssanktion.
8 § Paragrafen reglerar förutsättningarna för att meddela den dömde en varning. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.3.3 och 12.8.6.4.
Av paragrafen framgår att varning kan meddelas den dömde om han eller hon inte fullgör någon av tilläggssanktionerna samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård. Det förhållandet att den dömde inte har betalat dagsböter som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff kan däremot inte utgöra grund för varning. Frågan om hanteringen av obetalda böter regleras i särskild ordning i bötesverkställighetslagen (1979:189) och i 11 § i detta kapitel.
Varning i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska meddelas av Kriminalvården.
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 12.8.3.1 bör det förhållandet att den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med i första hand hanteras genom mer informella påpekanden från Kriminalvården, där myndigheten inskärper vikten av att tilläggssanktionen fullgörs och förtydligar för den dömde att han eller hon annars riskerar att få verkställa det villkorliga fängelsestraffet i anstalt. Kriminalvården
5 A. prop. s. 16.
Författningskommentar SOU 2012:34
212
har också möjlighet att vidta justeringar inom ramen för den utdömda tilläggssanktionen, t.ex. genom att ändra en samhällstjänstplacering eller att ersätta deltagande i programverksamhet med något annat, i huvudsak lika ingripande, vård- eller behandlingsinriktat inslag. Detta följer redan av det utrymme att utforma verkställigheten av de olika tilläggssanktionerna som Kriminalvården ges i 3– 7 §§ i detta kapitel och i lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse. Sådana åtgärder är alltså inte reglerade som reaktioner på bristande verkställighet.
Vidare kan Kriminalvården enligt 7 kap. 1 § lagen om villkorligt fängelse i anledning av bristande verkställighet meddela särskilda föreskrifter om kontroll- eller övervakningsåtgärder som behövs för att sanktionen ska fullgöras eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll eller om ett mer omfattande alkohol- eller drogförbud än vad som följer av 1 kap. 13 § i den lagen.
Först om de åtgärder som Kriminalvården kan vidta inom ramen för verkställigheten inte kan tillgripas, t.ex. för att Kriminalvården inte får kontakt med den dömde, eller om sådana åtgärder inte leder till att tilläggssanktionen blir fullgjord, bör det komma i fråga att meddela en formell varning.
Syftet med en varning är att påverka den dömde så att han eller hon fullgör den beslutade tilläggssanktionen. Varning bör därför endast komma i fråga om den dömde aktivt motverkar eller inte i tillräcklig grad medverkar till att tilläggssanktionen kan fullgöras. Om den bristande verkställigheten beror på att den dömde inte har förmåga att fullgöra tilläggssanktionen, kommer en varning knappast att leda till att sanktionen fullgörs. Det finns då inte någon anledning att meddela varning. Exempel på en sådan situation är när den som dömts till villkorligt fängelse med samhällstjänst efter domen blir sjuk eller skadar sig på ett sådant sätt att han eller hon inte längre har förmåga att utföra samhällstjänstarbete. En annan situation är när den som dömts till villkorligt fängelse med hemarrest inte längre har tillgång till en bostad där hemarresten kan fullgöras.
Varning bör i första hand komma till användning om åsidosättandet av tilläggssanktionen är av mindre allvarlig karaktär, men ändå inte så ringa att ett mer informellt påpekande från Kriminalvårdens sida kan anses tillräckligt eller om sådana påpekanden redan har gjorts utan att det har lett till resultat. Exempel på sådana situationer kan vara om den dömde vid fler än ett tillfälle har kommit för sent till den arbetsplats där han eller hon ska utföra samhällstjänst, till möten med övervakare eller till möten inom ramen
SOU 2012:34 Författningskommentar
213
för påverkansprogram eller annan vård eller behandling. Varning bör också kunna vara en tillräcklig åtgärd om den dömde vid något enstaka tillfälle har varit påverkad av alkohol eller narkotika vid fullgörandet av tilläggssanktionen (t.ex. på den arbetsplats där samhällstjänst utförs eller vid kontakt med övervakare inom ramen för en övervaknings- och kontrollsanktion) eller om han eller hon vid fler än ett tillfälle har uteblivit från t.ex. samhällstjänstarbete, programverksamhet eller möte med övervakare. Kriminalvården bör som utgångspunkt bara meddela varning vid ett tillfälle. Om den dömde inte efterkommer varningen återstår att vidta åtgärder enligt 9–10 §§. Det bör dock inte vara uteslutet att på nytt meddela varning, om den dömde har efterkommit den första varningen men efter en tid på nytt brustit i verkställigheten på ett inte alltför allvarligt sätt.
Om den dömde helt motsätter sig att fullgöra tilläggssanktionen – manifesterat muntligen eller endast genom att inte på något sätt medverka till ett fullgörande – finns det knappast anledning att meddela varning, då det i sådana situationer inte kan antas att en varning skulle leda till att den dömde fullgör sanktionen.
9 § Paragrafen reglerar förutsättningarna för att besluta om förlängd prövotid, att byta ut tilläggssanktionen mot en annan sanktion och att ändra en kontraktsvårdsplan. Frågorna behandlas i avsnitt 12.8.3 och 12.8.6
I första stycket anges att de åtgärder som anges i paragrafen får beslutas i de fall som avses i 8 §. Det innebär att paragrafen inte är tillämplig om den dömde inte har betalat dagsböter som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Frågan om hanteringen av obetalda böter regleras i särskild ordning i bötesverkställighetslagen (1979:189) och i 11 § i detta kapitel.
Vidare framgår av första stycket att förlängning av prövotiden, byte av tilläggssanktion och ändring av kontraktsvårdsplan endast får beslutas om den dömde redan har meddelats en varning eller om det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om varning meddelas. För det fall den dömde inte fullgör en annan tilläggssanktion än böter, ska således Kriminalvården i första hand reagera genom att meddela en varning. Som anförts i kommentaren till 8 § finns det dock sällan skäl att meddela varning om orsaken till den bristande verkställigheten är att den dömde inte har förmåga att fullgöra tilläggssanktionen. I så-
Författningskommentar SOU 2012:34
214
dana fall kan åtgärder enligt denna paragraf komma i fråga utan att varning först har meddelats.
Beslut enligt denna paragraf meddelas av övervakningsnämnd. Ärendet initieras normalt vid nämnden av Kriminalvården, men det finns inget som hindrar att övervakningsnämnden självmant tar upp en fråga om bristande verkställighet till prövning. Av 37 kap. 11 § framgår att övervakningsnämndens beslut får överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Av den paragrafen följer också att Kriminalvården har rätt att överklaga nämndens beslut för det fall beslutet kan anses gå Kriminalvården emot.
Enligt första stycket 1 kan prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet förlängas till högst fyra år. En förlängd prövotid innebär att den tid inom vilken tilläggssanktionen ska vara genomförd sträcks ut, vilket ibland kan öka förutsättningarna för att den dömde faktiskt fullgör sanktionen. Förlängning av prövotiden bör kunna komma i fråga om den dömde motsätter sig tilläggssanktionen, eller i vart fall inte i tillräcklig utsträckning medverkar till att den kan fullgöras, men det kan antas att han eller hon kan motiveras att fullgöra sanktionen om prövotiden förlängs. Vidare bör beslut om förlängd prövotid kunna meddelas om den dömde inledningsvis obstruerat mot sanktionen men därefter påbörjat verkställigheten, och den inledande obstruktionen lett till att sanktionen inte kommer att kunna fullgöras i tid om inte prövotiden förlängs. För att inskärpa betydelsen av att prövotiden förlängs i situationer av de nu angivna slagen kan övervakningsnämnden, i enlighet med vad som föreskrivs i tredje stycket, kombinera beslutet om förlängning med ett beslut om varning.
Förlängd prövotid bör också kunna beslutas om den dömde är beredd att medverka till den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med, men inte har förmåga att fullgöra sanktionen inom ramen för den ursprungliga prövotiden. Så kan t.ex. vara fallet om den dömde på grund av tillfällig arbetsoförmåga inte kan fullgöra beslutad samhällstjänst inom prövotiden. En annan sådan situation kan vara om den som dömts till villkorligt fängelse med hemarrest inte har tillgång till en bostad i vilken hemarresten kan fullgöras men kommer att få en sådan inom en snar framtid. Då den bristande verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet i en sådan situation inte beror på trots eller ovilja från den dömdes sida, måste dock särskilt beaktas att förlängningen av prövotiden innebär att den tid inom vilken domstolen kan göra förordnanden avseende det villkorliga fängelsestraffet i anledning av återfall i brott blir
SOU 2012:34 Författningskommentar
215
längre. Prövotiden bör därför inte förlängas mer än vad som behövs för att den dömde ska kunna fullgöra tilläggssanktionen. I situationer av det nu nämnda slaget bör det inte bli aktuellt att kombinera beslutet om förlängd prövotid med varning.
Det bör inte komma i fråga att förlänga prövotiden för att den dömde inte har hunnit eller inte kan antas hinna fullgöra tilläggssanktionen inom prövotiden, om detta inte alls beror på omständigheter kring den dömdes person eller som han eller hon själv kunnat styra över. Förlängning av prövotiden bör alltså inte tillgripas i situationer där Kriminalvården inte har lyckats hitta en samhällstjänstplacering i tid eller där ett planerat påverkansprogram (av skäl som inte den dömde kunnat påverka) inte har påbörjats i sådan tid att den dömde har kunnat slutföra programmet under prövotiden.
Som angetts ovan får förlängd prövotid även betydelse för hanteringen av återfall i brott. Ett återfall före utgången av prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet ska enligt 31 kap. 8 § alltid föranleda en skärpt reaktion för den nya brottsligheten. Det gäller även om återfallet skett under en prövotid som förlängts med stöd av denna paragraf. Det innebär bl.a. att möjligheterna att enligt 34 kap. 7 § besluta att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt som reaktion på återfall under prövotiden gäller även om återfallet skett under en förlängd prövotid.
I första stycket 2 regleras förutsättningarna för att byta ut tilläggssanktionen mot en annan tilläggssanktion.
Ett byte av tilläggssanktion bör tillgripas i situationer där den dömde inte har förmåga eller vilja att fullgöra den ursprungliga sanktionen och möjligheten till fullgörande inte kan antas öka genom att prövotiden förlängs. Byte ska ske till en annan sanktion än den som ursprungligen beslutats, vilket innebär att övervakningsnämnden inte kan undanröja en sanktion (t.ex. en vård- eller påverkanssanktion) och ersätta den med en ny sanktion av samma slag (dvs. en ny vård- eller påverkanssanktion). För det fall att den ursprungligen beslutade sanktionen kan antas bli fullgjord genom att det vidtas sådana justeringar av innehållet som inte innebär att det blir fråga om en ny tilläggssanktion ankommer det på Kriminalvården att genomföra sådana förändringar (med undantag för kontraktsvård, se kommentaren till punkten 3 nedan). Detta följer redan av Kriminalvårdens uppgift att se till att tilläggssanktionen blir verkställd. Om Kriminalvården initierar ett ärende om byte av tilläggssanktion vid övervakningsnämnden och nämnden finner att
Författningskommentar SOU 2012:34
216
förutsättningarna för byte av sanktion inte är uppfyllda eftersom sanktionen kan fullgöras om dess innehåll förändras, får nämnden således lämna ärendet utan åtgärd och i stället göra Kriminalvården uppmärksammad på att innehållet i sanktionen bör förändras.
Som anförts ovan kan övervakningsnämnden inte byta ut obetalda dagsböter mot någon annan sanktion. Det finns dock inget som hindrar att nämnden byter ut en annan tilläggssanktion till dagsböter.
I första stycket 3 anges att övervakningsnämnden får ändra innehållet i en plan för kontraktsvård. Beslut om ändring av kontraktsvårdsplanen kan komma i fråga t.ex. om det under verkställigheten uppkommer omständigheter som innebär att den ursprungliga planen bör revideras. Det kan vara omständigheter som är hänförliga till den dömde och dennes vårdbehov eller till vårdgivaren och dennes förutsättningar att erbjuda vården eller behandlingen. Ett exempel av sistnämnda slag kan vara att den vårdgivare som angetts i den ursprungliga kontraktsvårdsplanen inte längre kan erbjuda den tänkta vården, men samma eller liknande vård tillhandahålls av en annan vårdgivare.
Regleringen i första stycket utesluter inte att övervakningsnämnden vid samma prövning både byter tilläggssanktion eller ändrar kontraktsvårdsplanen och förlänger prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet.
Vid byte av tilläggssanktion enligt första stycket 2 ska den tilläggssanktion som träder i stället för den ursprungliga enligt vad som föreskrivs i andra stycket i första hand ersättas med en sanktion av motsvarande ingripandegrad. Först om det inte är möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion som är i huvudsak lika ingripande, får byte ske till en mer ingripande sanktion. Byte till en mer ingripande sanktion innebär en repressionsökning och bör därför endast komma i fråga om det alternativ som annars återstår är en talan om att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt enligt 10 §. Byte till en mindre ingripande tilläggssanktion än den som ursprungligen beslutats bör endast komma i fråga om den dömde har fullgjort delar av den ursprungliga tilläggssanktionen eller om en mycket stor del av prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har förflutit, se nedan.
Vad som kan anses utgöra en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som den ursprungligen beslutade får avgöras efter omständigheterna i det enskilda fallet. I enlighet med vad som anförs i avsnitt 9.5.3 ska dock dagsböter alltid anses utgöra en mindre
SOU 2012:34 Författningskommentar
217
ingripande tilläggssanktion än samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion, medan hemarrest alltid ska anses mer ingripande än samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Kontraktsvård får endast användas som tilläggssanktion i situationer där det annars hade dömts ut ett ovillkorligt fängelsestraff och får därmed anses vara mer ingripande än samtliga övriga tilläggssanktioner. Tilläggssanktionerna samhällstjänst samt övervaknings- och kontrollsanktion ska i enlighet med vad som anförs i avsnitt 9.5.7 och 11.6 kunna användas vid villkorliga fängelsestraff som är lika långa och i likartade återfallssituationer. De bör därmed anses vara lika ingripande, på det sätt att exempelvis 140 timmar samhällstjänst (som enligt vad som angetts i kommentaren till 3 § ska kunna utgöra tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff om sex månader) är lika ingripande som sex månader övervaknings- och kontrollsanktion (som enligt vad som angetts i kommentaren till 4 § också ska kunna utgöra tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff om sex månader). När det gäller byte mellan en vård- eller påverkanssanktion och en annan tilläggssanktion får bedömningen av vad som är en lika ingripande sanktion avgöras med utgångspunkt från det villkorliga fängelsestraffets längd och den dömdes eventuella tidigare brottslighet.
Om den dömde inte heller fullgör den nya sanktion som övervakningsnämnden beslutat, bör det i första hand prövas om det finns förutsättningar att på nytt byta ut tilläggssanktionen. Ibland torde det t.ex. kunna komma i fråga att byta ut den nya tilläggssanktionen mot en mer ingripande sanktion, om tilläggssanktionen vid det första tillfället byttes ut mot en sanktion av motsvarande ingripandegrad. Möjligheten att byta ut tilläggssanktionen vid flera tillfällen bör vara beroende av orsaken till att sanktionen inte fullgjorts. Om det är uppenbart att den dömde i och för sig medverkar till att fullgöra sanktionen men saknar förmåga att utföra den, bör det finnas större utrymme för upprepade byten. Om den bristande verkställigheten beror på trots eller ovilja från den dömdes sida bör däremot utrymmet för att på nytt byta tilläggssanktion vara litet.
Vid byte av tilläggssanktion ska övervakningsnämnden i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den ursprungligen beslutade sanktionen. Det innebär att nämnden vid bestämmandet av den nya sanktionen ska göra en avräkning för vad den dömde har fullgjort av den tidigare sanktionen. Om den ursprungliga tilläggssanktionen är samhällstjänst och den dömde har fullgjort en del av samhällstjänsttimmarna när sanktionen byts
Författningskommentar SOU 2012:34
218
ut, ska således endast den del som inte fullgjorts bytas ut mot någon annan sanktion. På motsvarande sätt ska hänsyn tas till vad den dömde redan har fullgjort av en tidigare beslutad övervaknings- och kontrollsanktion, vård- eller påverkanssanktion eller hemarrest. Beaktandet av vad den dömde har undergått till följd av den tidigare sanktionen bör huvudsakligen ske genom att den nya sanktionen förkortas eller ges en minskad intensitet, som t.ex. att en övervaknings- och kontrollsanktion får omfatta kortare tid än vad som motsvaras av det villkorliga fängelsestraffets längd eller att det bestäms ett mindre antal timmar samhällstjänst. Beaktande kan emellertid också ske genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en sanktion som är av mindre ingripande slag än den ursprungliga, t.ex. genom att resterande delar av en hemarrest ersätts med en övervaknings- och kontrollsanktion eller att resterande delar av en samhällstjänst ersätts med dagsböter. Detta bör i första hand komma ifråga om en betydande del av den ursprungliga sanktionen redan verkställts och det skulle vara praktiskt svårgenomförbart eller framstå som mindre meningsfullt att verkställa en annan ”avkortad” tilläggssanktion som är av lika ingripande slag.
Om övervakningsnämnden vid sin prövning finner att det inte finns tillräckliga skäl för att förlänga prövotiden, byta ut tilläggssanktionen eller ändra kontraktsvårdsplanen, får nämnden enligt vad som föreskrivs i tredje stycket i stället meddela den dömde en varning. Övervakningsnämnden har således att ta ställning till om det är tillräckligt att varning meddelas. Varning får också, som beskrivits ovan, meddelas om det behövs för att förstärka ett beslut om förlängd prövotid eller byte av tilläggssanktion. Möjligheten för övervakningsnämnden att meddela varning bör i första hand användas i situationer där inte Kriminalvården tidigare har meddelat någon varning i anledning av det aktuella åsidosättandet av tilläggssanktionen. Om Kriminalvården tidigare har meddelat varning i anledning av samma åsidosättande, bör det främst komma i fråga för övervakningsnämnden att meddela varning om nämnden gör en annan bedömning än Kriminalvården vad gäller omfattningen eller bakgrunden till den bristande verkställigheten, eller då förhållandena har förändrats efter det att Kriminalvården meddelat varning och fört ärendet till nämnden.
SOU 2012:34 Författningskommentar
219
10 § Paragrafen reglerar förutsättningarna för att besluta att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.3, 12.8.6 och 12.8.9.
I första stycket anges att beslut om verkställighet i anstalt får meddelas i de fall som avses i 8 §. Det innebär att paragrafen inte är tillämplig när den dömde inte har betalat dagsböter som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Frågan om hanteringen av obetalda böter regleras i särskild ordning i bötesverkställighetslagen (1979:189) och i 11 § i detta kapitel.
Beslut om verkställighet i anstalt meddelas av domstol på talan av Kriminalvården. Ett sådant beslut får meddelas om åtgärder enligt 9 §, dvs. förlängd prövotid, byte av tilläggssanktion eller ändring av kontraktsvårdsplan, inte kan vidtas, om sådana åtgärder redan har vidtagits utan att ge avsedd verkan, om det kan antas att sådana åtgärder inte kommer att ge avsedd verkan eller om den dömdes åsidosättande av tilläggssanktionen är av sådan karaktär att åtgärder enligt 9 § inte är tillräckliga. Beslut om verkställighet i anstalt är därmed avsett att utgöra sistahandsalternativ om den dömde inte fullgör den tilläggssanktion som beslutats. Som utgångspunkt bör gälla att det inte ska fattas beslut om verkställighet i anstalt om det inte tidigare har gjorts åtminstone ett försök att byta tilläggssanktion. Om den dömde redan vid verkställighetens start vägrat att medverka och vidhållit den attityden även till andra tänkbara tilläggssanktioner, är det dock möjligt att göra bedömningen att inte någon åtgärd enligt 9 § skulle ge avsedd verkan. Det bör då kunna bli aktuellt att besluta om verkställighet i anstalt även om det inte skett något försök att byta tilläggssanktion.
I vissa situationer är det inte möjligt att ersätta tilläggssanktionen med någon annan sanktion som motsvarar resterande del av den ursprungliga sanktionen i ingripandegrad. Så kan t.ex. vara fallet om den dömde inte har förutsättningar att fullgöra någon annan tillräckligt ingripande tilläggssanktion. Även i sådana situationer kan beslut om verkställighet i anstalt meddelas trots att byte av tilläggssanktion inte har skett. En annan sådan situation kan vara om den dömde avviker från institutionsbehandling vid kontraktsvård eller inte följer verkställighetsplanen för en hemarrest och åsidosättandet av åliggandena enligt kontraktsvårdsplanen eller hemarresten inte kan sägas vara helt ringa. I båda dessa situationer finns det inte några lika eller mer ingripande tilläggssanktioner att
Författningskommentar SOU 2012:34
220
ta till och det är uppenbart att varning och förlängd prövotid inte är tillräckliga åtgärder för att möta den bristande verkställigheten.
Som framgår av kommentaren till 9 § kan en tilläggssanktion undantagsvis bytas ut vid flera tillfällen. Talan om att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt bör därför alltid föregås av en prövning av om verkställighet utanför anstalt kan åstadkommas genom att tilläggssanktionen byts ut.
Vid beslut om verkställighet i anstalt ska enligt andra stycket i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde redan undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet. Ett beslut om verkställighet i anstalt ska endast avse den del av det villkorliga fängelsestraffet som inte kan anses verkställd. Det innebär att domstolen vid beräkningen av den tid som ska verkställas i anstalt ska göra en avräkning för den del av prövotiden som har förflutit och den del av tilläggssanktionen som den dömde eventuellt har genomfört.
Vid avräkningen bör särskild vikt läggas vid fullgjorda tilläggssanktioner. Som utgångspunkt bör gälla att avräkning från det utmätta fängelsestraffet ska ske med lika stor andel som den andel av tilläggssanktionen som fullgjorts. Om tilläggssanktionen är fullgjord till ungefär hälften bör det alltså inte komma i fråga att besluta att mer än hälften av fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Om det villkorliga fängelsestraffet har förenats med både en vård- eller påverkanssanktion och dagsböter och beslutet om verkställighet i anstalt grundar sig på att den dömde inte fullgör vård- eller påverkanssanktionen, måste avräkning även ske för den del av bötesbeloppet som har betalats. I sådana fall måste domstolen hämta in information från Rikspolisstyrelsen om hur stor del av bötesbeloppet som har flutit in. Den del av böterna som inte är betalda faller bort i och med beslutet om verkställighet i anstalt. Samma sak gäller om ett villkorligt fängelsestraff som förenats med en vård- eller påverkanssanktion även har förenats med samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Förfluten prövotid bör tillmätas betydelse framför allt om en mycket stor del av prövotiden har förflutit.
Som framgår av regleringen i 1 kap. 6 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse innebär ett beslut om verkställighet i anstalt att den dömde inte längre är skyldig att fullgöra återstående delar av den eller de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenats med.
Enligt tredje stycket kan rätten, för det fall att det inte anses finnas tillräckliga skäl att besluta om verkställighet i anstalt, i stället
SOU 2012:34 Författningskommentar
221
besluta om varning, förlängd prövotid, ändring av kontraktsvårdsplan eller byte av tilläggssanktion. I likhet med vad som gäller för övervakningsnämnden (se kommentaren till 9 § tredje stycket) bör utrymmet för varning vara litet när frågan om bristande verkställighet är underkastad rättens prövning, särskilt om Kriminalvården eller övervakningsnämnden redan har meddelat den dömde en varning. Varning bör då främst kunna komma i fråga om rätten gör en annan bedömning av i vilken omfattning verkställigheten har brustit eller om förhållandena har förändrats på ett betydande sätt sedan Kriminalvården eller övervakningsnämnden gjorde sin bedömning och en varning därför kan anses tillräcklig. På samma sätt bör det finnas ett begränsat utrymme för domstolen att byta ut tilläggssanktionen. I de fall det redan har skett ett sådant byte föranlett av att den dömde inte har medverkat till en sanktion som han eller hon kan antas ha haft förmåga att utföra, bör det endast undantagsvis komma i fråga för rätten att på nytt byta till en annan tilläggssanktion i stället för att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
11 §
Paragrafen reglerar förutsättningarna för att byta tilläggssanktion eller besluta att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt i anledning av att den dömde inte har betalat dagsböter som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Frågan behandlas i avsnitt 16.5.4.
Verkställighet av dagsböter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse regleras, på motsvarande sätt som verkställighet av andra böter, i bötesverkställighetslagen (1979:189) (BvL). Det innebär att obetalda böter i första hand ska verkställas genom uppbörd eller indrivning (1–14 §§ BvL). Enligt 15 § BvL ska böter som inte kunnat drivas in på talan av åklagare förvandlas till ovillkorligt fängelse, om den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. När det gäller böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse är emellertid inte regleringen i 15 § BvL tillämplig, utan i stället gäller bestämmelserna i denna paragraf.
Enligt paragrafens första stycke ska rätten, om förutsättningarna för bötesförvandling enligt 15 § BvL är uppfyllda, på talan av åklagare undanröja obetalda böter och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan tilläggssanktion. Det förhållandet att den dömde inte betalat dagsböterna får således endast leda till byte till
Författningskommentar SOU 2012:34
222
en annan tilläggssanktion om den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om det annars av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt. För en beskrivning av i vilka situationer så ska anses vara fallet hänvisas till kommentaren till 15 § BvL.
Om förutsättningarna för att byta ut böterna är uppfyllda, bör det så långt möjligt väljas en tilläggssanktion som motsvarar de obetalda böterna i ingripandegrad. Det innebär att obetalda böter i första hand bör bytas ut mot en vård- eller påverkanssanktion av förhållandevis begränsat slag. För det fall att en sådan sanktion inte kan väljas – t.ex. för att den dömde inte är i behov av eller kan motiveras att delta i vård eller behandling – kan böterna ersättas av en mer ingripande tilläggssanktion, som t.ex. samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Vid valet av ny tilläggssanktion bör, på samma sätt som i andra situationer där tilläggssanktioner beslutas, hänsyn tas till den dömdes förutsättningar att genomföra sanktionen eller med andra ord om sanktionen i det enskilda fallet är lämplig. Inför ett beslut om byte av tilläggssanktion bör det därför inhämtas personutredning från Kriminalvården.
I andra stycket regleras möjligheten att besluta att ett villkorligt fängelsestraff som förenats med dagsböter ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Beslut om verkställighet i anstalt får meddelas om det kan antas att den dömde inte heller kommer att fullgöra någon annan tilläggssanktion än böter. Samtliga tilläggssanktioner till villkorligt fängelse förutsätter i någon mån att den dömde medverkar vid verkställigheten. I vart fall i situationer där den dömde av tredska har underlåtit att betala böterna, kan det därför ofta finnas anledning att göra bedömningen att någon annan sanktion än ett tvångsvis verkställbart fängelsestraff, dvs. fängelse i anstalt, inte är möjlig att verkställa.
Vid beslut om verkställighet i anstalt ska, på motsvarande sätt som enligt 10 §, i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet. Det innebär att domstolen vid beräkningen av den tid som ska verkställas i anstalt ska göra en avräkning för den del av prövotiden som har förflutit och den del av böterna som den dömde eventuellt har betalat.
I enlighet med vad som föreskrivs i 31 kap. 4 § andra stycket kan dagsböter användas för att förstärka ingripandegraden i ett villkorligt fängelsestraff som förenas med en vård- eller påverkanssanktion. Om det i en sådan situation beslutas att fängelsestraffet
SOU 2012:34 Författningskommentar
223
ska verkställas i anstalt på grund av att bötesbeloppet inte betalats, ska även beaktas om den dömde har fullgjort hela eller delar av vård- eller påverkanssanktionen. Om vård- eller påverkanssanktionen har fullgjorts, ska därmed endast en mindre del av det villkorliga fängelsestraffet verkställas i anstalt.
Som framgår av regleringen i 1 kap. 6 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse innebär ett beslut om verkställighet i anstalt att den dömde inte längre är skyldig att fullgöra återstående delar av den eller de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Verkställigheten i anstalt ersätter därmed återstående obetalda böter och eventuella delar av andra tilläggssanktioner som inte fullgjorts.
Beslut om byte av tilläggssanktion och verkställighet i anstalt meddelas av domstol. Till skillnad från vad som gäller såvitt avser andra tilläggssanktioner än böter, där Kriminalvården antingen initierar frågan vid övervakningsnämnden eller intar partsställning i domstolen, sker bytet av sanktion eller beslutet om verkställighet i anstalt på talan av åklagare. Som framgår av 17 § bötesverkställighetsförordningen (1979:197) ska Kronofogdemyndigheten, om indrivning av böter har avbrutits utan att böterna har blivit fullt betalda och det enligt Kronofogdemyndighetens bedömning finns anledning att anta att åtgärder enligt denna paragraf ska vidtas, skyndsamt sända en redogörelse för förhållandet till åklagare.
12 § Paragrafen reglerar den yttersta tidpunkten för åtgärder i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
Av bestämmelsen framgår att beslut om varning, förlängning av prövotiden, byte av tilläggssanktion, ändring av kontraktsvårdsplanen eller verkställighet i kriminalvårdsanstalt inte får meddelas efter det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut. Det innebär att sådana åtgärder i de allra flesta fall inte får vidtas efter det att två år har förflutit från det att den dom i vilken det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut vann laga kraft mot den dömde (se närmare om prövotidens längd i 27 kap. 1 § andra stycket och kommentaren till den bestämmelsen).
Författningskommentar SOU 2012:34
224
13 § Paragrafen reglerar förutsättningarna för att omhänderta den dömde i avvaktan på åtgärder i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Frågan behandlas närmare i avsnitt 12.8.5.
Enligt första stycket får övervakningsnämnden eller den domstol vid vilken talan förs enligt 10 eller 11 § besluta att den dömde ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Bestämmelsen motsvarar den reglering om omhändertagande av den som dömts till skyddstillsyn som hittills har funnits i 28 kap. 11 § första stycket. Avsikten är att den ska ges motsvarande tillämpningsområde. Det bör dock anmärkas att villkorligt fängelse inte är förenat med något allmänt krav på skötsamhet från den dömdes sida. Det förhållandet att den dömde till följd av alkohol- eller narkotikamissbruk har hamnat i en situation som han eller hon inte har förmåga att själv klara upp utgör därför inte skäl för ett omhändertagande.
Enligt andra stycket får Kriminalvården besluta om omedelbart omhändertagande av den dömde, om det uppkommer en fråga om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med kontraktsvård eller hemarrest. Denna möjlighet är motiverad av att kontraktsvård och hemarrest är avsedda att användas som tilläggssanktioner i sådana situationer där det annars inte hade kommit i fråga att besluta om villkorligt fängelse och att det därför av trovärdighetsskäl bör finnas möjlighet att snabbt frihetsberöva den dömde för det fall han eller hon inte fullföljer de åtaganden som sanktionen innebär.
Ett omedelbart omhändertagande innebär att den dömde frihetsberövas. Kriminalvårdens beslut ska därför alltid omprövas av övervakningsnämnd senast den första arbetsdagen efter det att beslutet meddelades. Om omhändertagandet fastställs av övervakningsnämnden, åligger det Kriminalvården att väcka talan vid domstol om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Om övervakningsnämnden inte fastställer Kriminalvårdens beslut om omedelbart omhändertagande senast den första arbetsdagen efter det att beslutet meddelades, upphör beslutet att gälla.
I tredje stycket föreskrivs att omhändertagande inte får pågå under längre tid än en vecka. Om det finns synnerliga skäl kan dock omhändertagandet förlängas i högst en vecka. För det fall att beslut om verkställighet i anstalt inte har meddelats inom den tid som anges i bestämmelsen ska den dömde friges. Bestämmelsen motsvarar den
SOU 2012:34 Författningskommentar
225
reglering som hittills har funnits i 28 kap. 11 § första stycket såvitt avser omhändertagande av den som dömts till skyddstillsyn.
Enligt fjärde stycket får rätten besluta att den som är omhändertagen vid tidpunkten för ett beslut om verkställighet i anstalt ska vara fortsatt omhändertagen till dess att beslutet vinner laga kraft. Ett sådant beslut bör meddelas för det fall att det kan antas att den dömde annars kommer att undandra sig verkställigheten i anstalt eller om det annars, t.ex. på grund av risk för fortsatt brottslighet, bedöms som angeläget att den dömde inte försätts på fri fot före det att verkställigheten i anstalt påbörjas.
Sammantaget innebär regleringen att bristande verkställighet av kontraktsvård eller hemarrest kan leda till ett omedelbart omhändertagande av den dömde samt att denne är fortsatt frihetsberövad till dess att fängelsestraffet (efter beslut om verkställighet i anstalt) börjar avtjänas i kriminalvårdsanstalt.
Övriga bestämmelser
14 §
Paragrafen innehåller en hänvisning till lagen om villkorligt fängelse, som närmare reglerar verkställigheten av de tilläggssanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med.
15 §
Paragrafen innehåller en hänvisning till 34 kap., som reglerar vilka åtgärder som kan vidtas med anledning av att den dömde har återfallit i brott före utgången av prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff.
16 §
Paragrafen reglerar när ett villkorligt fängelsestraff ska anses helt verkställt.
Det villkorliga fängelsestraffet anses helt verkställt när det inte längre är möjligt att besluta att straffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Beslut om verkställighet i anstalt får, i enlighet med vad som föreskrivs i 12 § i detta kapitel samt i 34 kap. 7 §, inte meddelas efter det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut. Det innebär att det villkorliga fängelsestraffet anses helt verkställt när prövotiden löpt ut.
Författningskommentar SOU 2012:34
226
Dagsböter som döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse verkställs enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen. Det innebär att verkställigheten i första hand sker genom uppbörd och indrivning. Indrivning av böter kan fortgå till dess att böterna bortfaller – dvs. preskriberas – vilket enligt 35 kap. 7 § sker när fem år har förflutit från det att domen vann laga kraft. Verkställigheten av villkorligt fängelse med dagsböter som tilläggssanktion pågår därmed under längre tid än prövotiden. Det kan dock inte beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt efter det att prövotiden har löpt ut.
17 §
Paragrafen reglerar betydelsen av ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt.
I första stycket erinras om att ett beslut om verkställighet i anstalt innebär att bestämmelserna i 26 kap. gäller för den fortsatta verkställigheten av fängelsestraffet. Det innebär bl.a. att den dömde ska tas in i kriminalvårdsanstalt för den fortsatta verkställigheten av straffet och att bestämmelserna om villkorlig frigivning ska tillämpas.
I andra stycket förtydligas att den del av straffet som ska verkställas i anstalt vid tillämpning av 26 kap. ska anses motsvara fängelsestraffets längd. En följd av detta är att beräkningen av vid vilken tidpunkt den dömde ska friges villkorligt ska göras med utgångspunkt i reststraffets längd.
29 kap.
1 a § Paragrafen , som är ny, tar sikte på straffvärdebedömningen vid s.k. nyupptäckt brottslighet och ersätter den reglering som tidigare funnits i 34 kap. 3 § andra stycket. Ändringarna motiveras i avsnitt 10.7.2.2 och 19.6.
Om den tilltalade tidigare har dömts för brott och den nu aktuella brottsligheten har inträffat i tiden före den tidigare domen är det inte fråga om återfall i brott utan om s.k. nyupptäckt brottslighet. För att en gärningsman inte ska komma i ett sämre läge på grund av att flera brott handläggs i olika rättegångar trots att de hade kunnat prövas i ett sammanhang, ska domstolen, om den dömer till en särskild påföljd för den nyupptäckta brottsligheten, vid straffmätningen beakta även brotten i den första domen. Rätten ska
SOU 2012:34 Författningskommentar
227
därvid se till att straffen tillsammans inte överstiger vad som skulle ha dömts ut om den samlade brottsligheten hade prövats i en och samma rättegång. Straffvärdebedömningen ska alltså även i en sådan situation avse den samlade brottsligheten och ske enligt de principer som gäller vid flerfaldig brottslighet. I enlighet med vad som tidigare angetts i 34 kap. 3 § andra stycket innehåller bestämmelsen en möjlighet för domstolen att underskrida minimum i straffskalan för det nyupptäckta brottet.
Regleringen i hittillsvarande 34 kap. 3 § andra stycket har inneburit att brottsligheten i den tidigare domen ska beaktas vid straffmätningen i den senare domen, om den brottslighet som är föremål för prövning i den senare domen har begåtts innan den tidigare domen börjat verkställas. Regleringen i denna paragraf, där alltså sådant beaktande ska ske om den brottslighet som prövas i den senare domen är begången före den tidigare domen, innebär således en förskjutning av den tidpunkt intill vilken beaktande får ske.
Av 30 kap. 5 § framgår att bestämmelsen, liksom övriga bestämmelser i 29 kap., ska tillämpas även om den tilltalade har begått brottet innan han eller hon fyllt 18 år.
4 § Paragrafen är ändrad. Ändringarna behandlas i avsnitt 10.5.
Första stycket ersätter första meningen i paragrafen i dess tidigare lydelse. Regleringen är ändrad på så sätt att den tilltalades tidigare brottslighet inte ska beaktas vid straffmätningen av ett villkorligt fängelsestraff. Rätten ska således först bestämma fängelsestraffets längd eller bötesstraffets storlek med beaktande av bestämmelserna om straffvärde i 29 kap. 1–3 §§, eventuella billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § och eventuell ungdomsreduktion enligt 29 kap. 7 §. Om tillämpningen av dessa bestämmelser leder till att ett fängelsestraff ska dömas ut ska rätten, i enlighet med de bestämmelser som finns i 31 kap., ta ställning till om det finns förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Vid den bedömningen ska bl.a. den tilltalades tidigare brottslighet beaktas.
Om det finns förutsättningar för villkorligt fängelse tillämpas inte regleringen i denna paragraf. Tidigare brottslighet ska alltså påverka straffmätningen i skärpande riktning endast om böter eller ett ovillkorligt fängelsestraff döms ut.
Om tillämpningen av 29 kap. 1–3, 5 och 7 §§ leder till ett bötesstraff, ska tidigare brottslighet kunna påverka straffmätningen på samma sätt som tidigare (jfr prop. 1987/88:120 s. 88). Det förhållan-
Författningskommentar SOU 2012:34
228
det att den dömde återfallit i brott kan, om övriga förutsättningar i paragrafen är uppfyllda, motivera att det döms ut ett fängelsestraff trots att brottslighetens straffvärde motsvarar ett bötesstraff. I sådana fall har rätten därefter, med beaktande av bestämmelserna i 31 kap., att avgöra om det kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Om regleringen i 29 kap. 1–3, 5 och 7 §§ leder till att påföljden ska bestämmas till fängelse och det inte finns förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, ska rätten gå vidare och pröva om regleringen i denna paragraf är tillämplig. Därvid gäller att ett strängare fängelsestraff än vad som motsvaras av brottslighetens straffvärde med beaktande av eventuella billighetsskäl och eventuell ungdomsreduktion ska dömas ut, om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott och den tidigare brottsligheten inte kan beaktas genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten eller i tillräcklig utsträckning genom att det – i enlighet med regleringen i 34 kap. 7 § – beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt eller genom att villkorligt medgiven frihet från ett tidigare ovillkorligt fängelsestraff – i enlighet med regleringen i 34 kap. 5 § – förklaras förverkad.
Då en förutsättning för att beakta återfallet vid straffmätningen är att den tidigare brottsligheten inte kan beaktas genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, ska straffskärpning med stöd av denna paragraf inte ske om den tilltalade tidigare dömts till villkorligt fängelse och det är återfallet som motiverar att ett ovillkorligt fängelsestraff döms ut. Det är först när den dömde har dömts till ovillkorligt fängelse vid minst ett tillfälle tidigare, eller om det nya fängelsestraffet är så långt att det skulle ha dömts ut ett ovillkorligt fängelsestraff även om den tilltalade hade varit tidigare ostraffad, som det kan komma i fråga att skärpa fängelsestraffets längd på grund av återfall i brott. Inte heller i sådana fall ska återfallsskärpning ske om återfallet kan anses tillräckligt beaktat genom att det beslutas om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff eller att villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff förklaras förverkad.
Andra stycket ersätter andra meningen i paragrafen i dess tidigare lydelse. Bestämmelsen reglerar vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av vilken betydelse den tidigare brottsligheten ska ha för straffmätningen. Den har ändrats genom att upp-
SOU 2012:34 Författningskommentar
229
räkningen av sådana omständigheter som särskilt ska beaktas har ersatts med en hänvisning till de omständigheter som anges i 31 kap. 9 § första stycket.
I 31 kap. 9 § första stycket anges att rätten vid bedömningen av vilken betydelse tidigare brottslighet ska ha vid återfall i brott efter ett villkorligt fängelsestraff särskilt ska beakta
1. tiden mellan det tidigare avgörandet och den nya brottsligheten,
2. huruvida den tidigare och den nya brottsligheten är likartad, och
3. om brottsligheten i båda fallen är allvarlig eller om den nya
brottsligheten är mer allvarlig än den tidigare.
Dessa omständigheter ska således tillmätas betydelse även vid bedömningen av vilken betydelse tidigare brottslighet ska ha vid straffmätningen. Ändringen är inte avsedd att innebära någon avgörande förändring i förhållande till vad som hittills gällt. Regleringen i 31 kap. 9 § första stycket 1 innebär dock att det i första hand ska vara tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten och inte tiden mellan brotten som ska avgöra återfallets relevans. Vidare ska enligt 31 kap. 9 § första stycket 3 beaktas inte bara om brottsligheten i båda fallen är allvarlig, utan även om den nya brottsligheten är mer allvarlig än den ursprungliga. Betydelsen av de olika rekvisiten i 31 kap. 9 § behandlas närmare i kommentaren till den bestämmelsen. Rätten ska göra en sammanvägning av omständigheterna och därvid ta ställning till huruvida och i vilken omfattning straffskärpning bör ske.
Storleken på den straffskärpning som kan komma i fråga med stöd av denna bestämmelse bör bestämmas från samma utgångspunkter som enligt tidigare lagstiftning, se prop. 2009/10:147 s. 46.
5 § Paragrafen är ändrad. Ändringarna behandlas i kapitel 17.
I bestämmelsen regleras de s.k. billighetsskälen. För att åstadkomma en mer naturlig och logisk ordning av innehållet i första stycket har en omdisponering skett som innebär att de billighetsskäl som i huvudsak vilar på samma grund har inordnats i punkter som följer efter varandra.
De två första punkterna återger omständigheter som kan sägas vara motiverade av humanitetsskäl. Även den tredje punkten – att det har gått lång tid innan gärningsmannen döms för brottet –
Författningskommentar SOU 2012:34
230
anger omständigheter som gärningsmannen inte har kontroll över och som det vore orimligt att bortse från vid påföljdsbestämningen. De omständigheter som räknas upp i fjärde och femte punkterna grundar sig på att gärningsmannen genom någon form av frivilligt handlande efter brottet visar att han eller hon ångrar sig och därigenom framstår som mindre klandervärd. Innehållet i de tre därpå följande punkterna (6–8) tar sikte på s.k. sanktionskumulation, dvs. att brottet förutom en straffrättslig påföljd även medför andra negativa verkningar för gärningsmannen som det vore oskäligt att bortse från vid påföljdsbestämningen. Första stycket avslutas med en mer öppet formulerad punkt – punkt 9 – som ger domstolen en möjlighet att ta skälig hänsyn även till andra omständigheter än de uppräknade, om det rör sig om lika tungt vägande omständigheter av likvärdigt slag.
I förtydligande syfte har i första stycket tillagts att de uppräknade omständigheterna endast kan verka i mildrande riktning.
Liksom tidigare är bestämmelsen om billighetsskäl avsedd att tillämpas med viss restriktivitet. Det krävs således att ett billighetsskäl är av viss tyngd för att strafflindring ska medges med stöd av bestämmelsen.
Punkt 1 är oförändrad.
Innehållet i punkt 2 motsvarar innehållet i hittillsvarande sjätte punkten.
I punkt 3 anges samma omständigheter som i hittillsvarande sjunde punkten. Till punkten har dock fogats en formulering som gör det klart att den omfattar även fall där det kan ifrågasättas om Europakonventionens krav på rättegång inom skälig tid är uppfyllt. I praxis har sådana fall hittills omfattats av åttonde punkten. Liksom enligt den praxis som hittills gällt ska en förutsättning för strafflindring vara att tidsutdräkten berott på omständigheter som den tilltalade inte kan lastas för.
Innehållet i punkt 4 motsvarar innehållet i hittillsvarande andra punkten. Den ändring som har skett är endast av språklig karaktär.
Punkt 5 avser fallet att den tilltalade frivilligt har angett sig, vilket enligt bestämmelsens hittillsvarande lydelse anges i tredje punkten. Bestämmelsen har emellertid utvidgats till att även omfatta situationen att den tilltalade genom att erkänna eller på annat sätt medverkat till utredningen av det egna brottet.
Det är enbart medverkan i utredningen av det egna brottet som är relevant för punktens tillämpning. Regleringen är inte avsedd att
SOU 2012:34 Författningskommentar
231
innebära några förändringar när det gäller möjligheten att medge strafflindring för s.k. kronvittnen.
Vid bedömningen av vilka fall som bör komma ifråga för strafflindring med hänvisning till den femte punkten bör prövas om den tilltalade genom sitt agerande framstår som mindre klandervärd på ett sådant sätt att det skulle vara obilligt att inte beakta förhållandet vid påföljdsbestämningen. De skäl som motiverat tillägget är i huvudsak desamma som hittills gällt för den som frivilligt angett sig (punkten 3 i hittillsvarande lydelse). Viss ledning vid tillämpningen bör därför kunna sökas i den bestämmelsen. En utgångspunkt kan vara att gärningsmannen genom sitt handlande visar att han eller hon tar ansvar för sina handlingar.
Med hänsyn till domstolens begränsade möjligheter att efterforska och fastställa den tilltalades motiv till ett erkännande eller annan medverkan i utredningen, bör bedömningen av hans eller hennes klandervärdhet utgå från objektiva fakta. För att komma ifråga för strafflindring ska medverkanshandlingen typiskt sett framstå som ett uttryck för ansvarstagande och ånger. Den tilltalades agerande ska med andra ord på något sätt förmedla en vilja att ställa saker och ting tillrätta och att klara upp det som har skett.
Strafflindringsgrunden bör normalt förutsätta att den tilltalades medverkan är av viss dignitet. Det följer dels av vad som ovan har redogjorts för när det gäller domstolens bedömning av den tilltalades motiv och det förhållande att den tilltalades agerande utgör en del av underlaget för den bedömningen, dels det allmänna kravet på att ett billighetsskäl ska vara av viss kvalitet och styrka för att få genomslag vid påföljdsbestämningen.
I linje härmed bör det sällan bli aktuellt att medge strafflindring när den tilltalade inte medverkar på annat sätt än genom att erkänna brottet. Utöver erkännandet bör normalt krävas ytterligare något agerande från gärningsmannens sida, t.ex. att uppgifter lämnas om omständigheterna kring brottet. Det kan emellertid inte uteslutas att ett erkännande i något fall kan utgöra en tillräcklig omständighet för strafflindring.
Även om det ligger i sakens natur att ett erkännande ofta är en förutsättning för punktens tillämpning, kan det finnas fall när den tilltalade medverkar i utredningen och tar ansvar för sitt handlande utan att för den skull erkänna det brott han eller hon anklagas för, t.ex. därför att han eller hon gör gällande en annan rubricering. Även i ett sådant fall bör strafflindring kunna komma ifråga.
Författningskommentar SOU 2012:34
232
I allmänhet torde det inte bli aktuellt att medge strafflindring när den tilltalade gör en obefogad invändning om ansvarsfrihet eller uppenbart förringar sin egen inblandning i brottet. Av avgörande betydelse är härvid om omständigheterna är sådana att det finns skäl att ifrågasätta om den tilltalades agerande grundar sig på en verklig vilja att ta ansvar för sina handlingar och en insikt om att han eller hon har handlat fel.
Annan medverkan till utredningen av brottet än erkännande kan bestå i olika typer av agerande. I ett mål om ekonomisk brottslighet kan det t.ex. röra sig om att en tilltalad redogör för olika transaktioner. Andra exempel är att en tilltalad lämnar upplysningar om olika kontakter som han eller hon har haft, pekar ut personer som kan lämna vidare upplysningar om olika förhållanden eller anvisar platser av betydelse för utredningen av brottet.
Som redan framgått torde strafflindringsgrunden i första hand aktualiseras då den tilltalades agerande på något sätt kan sägas ha haft betydelse för utredningen av brottet. Endast då kan gärningsmannen sägas ha medverkat till utredningen av brottet. I ordets innebörd ligger att den tilltalade ska ha bidragit till att utredningen kan föras framåt. Det innebär bl.a. att det sällan torde finnas skäl att tillämpa strafflindringsgrunden när en gärningsman har blivit tagen på bar gärning eller när en tilltalad erkänner efter att utredningen har nått så långt att redan föreligger övertygande bevisning om den tilltalades skuld.
Ett typexempel på när det med hänsyn till omständigheterna sällan torde bli aktuellt att tillämpa punkten är sådana fall av grovt rattfylleri där misstanken uppkommer efter en rutinkontroll och alkoholkoncentrationen framgår av ett utandnings- eller blodprov. Det är emellertid inte uteslutet att medge strafflindring även i dessa fall om ovan angivna förutsättningar är för handen.
Av vad som ovan har redogjorts för följer också att det oftare torde bli aktuellt att tillämpa strafflindringsgrunden vid mer omfattande och allvarlig brottslighet än vid brottslighet av lindrig karaktär. En medverkan i utredningen av sådan brottslighet torde i högre grad än vid lindrigare brottslighet innebära en uppoffring från den tilltalades sida, vilket bör vägas in vid bedömningen av om och i vilken mån strafflindring ska medges.
I vilken utsträckning strafflindring ska ske måste bedömas från fall till fall och med beaktande av samtliga omständigheter i det särskilda fallet. Som utgångspunkt bör dock gälla att strafflindringen ska vara större ju större den tilltalades medverkan är. Stor-
SOU 2012:34 Författningskommentar
233
leken på strafflindringen bör också vara beroende av brottslighetens straffvärde, så att medverkan till brottslighet med ett högt straffvärde leder till större strafflindring än medverkan till brottslighet med ett lägre straffvärde. I detta avseende är ingen förändring avsedd i förhållande till vad som gäller i dag.
Punkt 6 motsvarar i huvudsak innehållet i den hittillsvarande fjärde punkten. Genom ett tillägg framgår det av lagtexten att domstolen inte enbart ska beakta det men som en utvisning från Sverige i sig kan innebära för en tilltalad utan även andra men som följer av utvisningen. Till exempel ska det förhållandet att en tilltalad genom utvisningen blir utestängd från andra Schengenstater beaktas. Ändringen innebär alltså endast en kodifiering av praxis.
I punkt 7 anges att domstolen ska beakta om den tilltalade förorsakas men till följd av att han eller hon avskedas eller blir uppsagd från en anställning. För punktens tillämpning krävs inte att ett avskedande eller en uppsägning har inträffat, utan det är tillräckligt att det kan antas att så kommer att bli fallet. Samma billighetsskäl har hittills reglerats i femte punkten. Genom ändringarna har punkten förtydligats och renodlats. Andra sanktioner som den tilltalade kan drabbas av som en följd av brottet och som har anknytning till arbetslivet kan beaktas med stöd av den åttonde punkten.
Innehållet i punkt 8 är nytt och avser fall av s.k. sanktionskumulation. Inte sällan utlöser ett brott flera rättsliga effekter som är betungande för den tilltalade. Förutom påföljden kan den tilltalade t.ex. åläggas näringsförbud eller att betala olika former av s.k. sanktionsavgifter. Syftet med den nya bestämmelsen är att göra tydligt att domstolen vid straffmätningen ska beakta att den samlade rättsliga reaktionen på brottet framstår som rimlig och proportionerlig i förhållande till brottets straffvärde.
För att strafflindring ska komma ifråga med stöd av åttonde punkten krävs att den andra sanktionen är reglerad i en författning och utgör en direkt följd av brottet. Andra konsekvenser av betungande karaktär som uppkommer som en direkt eller indirekt följd av brottet – och som det vore oskäligt att inte ta hänsyn till – kan liksom tidigare beaktas inom ramen för den mer allmänt formulerade punkten (punkt 9), se t.ex. NJA 2009 s. 599.
Med begreppet rättsliga sanktioner avses i första hand offentligrättsliga sanktioner. Det innebär att s.k. särskilda rättsverkningar av brott (t.ex. förverkande och företagsbot) kan komma ifråga för tillämpningen liksom s.k. förvaltningsrättsliga sanktioner (t.ex. ett vite eller ett indraget tillstånd). I vissa fall bör även vissa straff-
Författningskommentar SOU 2012:34
234
processuella åtgärder kunna beaktas såsom ett långvarigt reseförbud. Däremot ska det förhållandet att en person varit häktad inte i första hand beaktas med stöd av förevarande punkt utan vid valet av tilläggssanktion till villkorligt fängelse (se 31 kap. 5 §) eller genom avräkning från ett ovillkorligt fängelsestraff.
Punkten är avsedd att omfatta samtliga de fall som hittills har omfattades av femte punkten och som innebär att den tilltalade drabbas av hinder eller synnerligen svårighet vi yrkes- eller näringsutövningen. Tidigare praxis hänförlig till den punkten är alltså alltjämt vägledande.
Även i detta fall ska bedömningen av i vilka fall strafflindring ska medges ske med beaktande av det syfte som ligger bakom lagstiftningen, nämligen att det vore obilligt att inte beakta förhållandet eftersom det innebär att den tilltalade drabbas oskäligt hårt om det döms ut en påföljd i enlighet med brottets straffvärde. För att strafflindring ska bli aktuellt i det enskilda fallet torde därmed – utöver att det ska vara fråga om en s.k. rättslig sanktion – fordras att sanktionen har viss betydelse för den enskilde och påverkar denne på ett påtagligt och kännbart sätt. Det ligger i linje med den praxis som hittills gällt och ingår som en del av den helhetsbedömning som domstolen alltid ska lägga till grund för ett beslut om strafflindring med hänvisning till ett billighetsskäl.
Punkt 9 överensstämmer med innehållet i hittillsvarande åttonde punkten. Den förändring som har skett är avsedd att endast förtydliga att det vid flerfaldig brottslighet är brottslighetens samlade straffvärde som ska beaktas.
Ändringen i andra stycket innebär att det inte längre krävs särskilda skäl för att understiga föreskrivet straffminimum. Det finns således inte någon nedre gräns för billighetsskälens genomslag vid straffmätningen. Fortfarande gäller dock enligt första stycket att billighetsskälen ska beaktas i skälig omfattning. Om domstolen vid en bedömning enligt första stycket finner att straffmätningsvärdet understiger det föreskrivna minimistraffet innebär ändringen att domstolen – utan någon ytterligare prövning – kan döma ut en påföljd i enlighet med resultatet av straffmätningen.
7 § I bestämmelsen föreskrivs att det ska ske s.k. ungdomsreduktion vid straffmätningen, i de fall någon begått ett brott innan han eller hon fyllt 21 år. Bestämmelsen tar sikte på låg ålder som en allmän grund som ska beaktas i sänkande riktning vid straffmätningen. För
SOU 2012:34 Författningskommentar
235
bestämmelsens tillämpning krävs inte att gärningsmannens låga ålder på något sätt har påverkat hans eller hennes handlande, utan avsikten med regeln är att åldern vid brottstillfället – när denna understiger 21 år – rent allmänt ska leda till lägre straff än som normalt döms ut för en gärning.
Första stycket har ändrats på så sätt att det gjorts en tydlig åtskillnad av hur stort genomslaget för reduktionen ska bli, beroende på om straffvärdet i det enskilda fallet är sådant att fängelse kan följa på brottet och beroende på den tilltalades ålder vid gärningstillfället. Ändringen motiveras i avsnitt 29.7.3.
I första och andra meningen anges att den tilltalades ungdom ska beaktas vid straffmätningen, om gärningen begicks innan han eller hon hade fyllt 18 år och att rätten då får döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. I tredje meningen anges att detsamma gäller för den som begått brott efter att ha fyllt 18 år men innan 21 år fyllda, om straffvärdet i det enskilda fallet är sådant att fängelse kan följa på brottet eller brottsligheten. Enligt den nya lydelsen klargörs att den s.k. ungdomsreduktionen ska få ett olika stort genomslag beroende på om straffvärdet (dvs. värdet innan det sker någon reduktion med hänsyn till ungdom eller billighet) är sådant att böter eller fängelse kan följa på brottsligheten.
I de fall straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet ska det göras en reduktion med anledning av gärningsmannens ungdom, om denne var under 21 år vid gärningstillfället. Någon ändring i förhållande till hittillsvarande praxis åsyftas inte i dessa fall genom den nya lydelsen av bestämmelsen. I de fall brottet är på fängelsenivå ska sålunda reduktionen ske enligt vad som hittills tillämpats i domstolarna (se t.ex. NJA 1981 s. 523, NJA 1991 s. 438 och NJA 2002 s. 489). I andra meningen – som inte har ändrats – anges att rätten får döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. I likhet med vad som tidigare gällt innebär det att ett brott för vilket endast fängelse är föreskrivet i vissa fall – efter ungdomsreduktionen – kan föranleda ett bötesstraff.
I de fall straffvärdet är sådant att böter kan följa på brottsligheten ska en reduktion av straffet med hänsyn till åldern ske endast om gärningsmannen var under 18 år vid gärningstillfället. Förslaget innebär en förändring i förhållanden till HD:s nyligen fastlagda praxis i dom av den 31 januari 2012 i mål B 5566-11.
För att tröskeln till myndiga lagöverträdare inte ska bli för stor, bör, gällande lagöverträdare under 18 år, utrymmet 100–150 dagsböter förbehållas fall då en vuxen lagöverträdare skulle dömts till
Författningskommentar SOU 2012:34
236
fängelse men regeln om ungdomsreduktion leder till att påföljden för den unge i stället ska bestämmas till dagsböter. Det innebär i sin tur som en utgångspunkt att dagsbotsantalet bör bestämmas till omkring 90 om en vuxen lagöverträdare hade fått 150 dagsböter. Reduktionen får därefter göras successivt inom spannet ned till 30 dagsböter. Tillämpningen torde allmänt sett kunna följa Riksåklagarens riktlinjer (se avsnitt 29.5.2). För att inte tröskeln till myndiga lagöverträdare ska bli för stor måste alltså den procentuella nedsättningen vid straffmätningen bli lägre för omyndiga lagöverträdare om straffvärdet är på bötesnivå jämfört med om det är på fängelsenivå.
Att reduktionen ska göras på detta mer begränsade sätt för omyndiga lagöverträdare om brottet är på bötesnivå får även betydelse för förutsättningarna att välja sådana särskilda ungdomspåföljder som enligt 32 kap. har företräde framför höga bötesstraff. I de fall bötesstraffet skulle ha bestämts till 60 dagsböter eller högre ska i stället en ungdomspåföljd enligt 32 kap. väljas (ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga). Även förutsättningarna för att döma ut ett varningsstraff enligt 32 kap. 1 § – dvs. att det inte är påkallat med en mer ingripande påföljd än böter – avgörs av huruvida ett bötesstraff efter ungdomsreduktionen skulle ha bestämts till ett lägre antal än 60 dagsböter.
30 kap.
Kapitlet innehåller allmänna bestämmelser om bestämmande av påföljd. Ett stort antal paragrafer har upphävts till följd av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn har utmönstrats ur påföljdssystemet och ersatts av möjligheten att besluta att ett fängelsestraff på viss tid ska vara villkorligt. Kapitelrubriken har ändrats till Om bestämmande av påföljd.
1 §
Paragrafen är ändrad. Den innehåller grundläggande bestämmelser om påföljdsbestämning.
I första stycket anges att påföljd ska bestämmas till böter eller fängelse i enlighet med regleringen i 29 kap. Rätten ska således först bestämma ett bötesstraff av viss storlek eller ett fängelsestraff av viss längd enligt bestämmelserna i 29 kap. Därefter görs den
SOU 2012:34 Författningskommentar
237
närmare påföljdsbestämningen enligt de bestämmelser som finns i 30–32 kap.
Av andra stycket framgår att rätten kan besluta att ett fängelsestraff ska dömas ut villkorligt enligt de regler som finns i 31 kap. Om rätten med stöd av regleringen i 29 kap. har gjort bedömningen att brottsligheten bör föranleda ett fängelsestraff, ska man alltså gå vidare till 31 kap. och undersöka om fängelsestraffet kan dömas ut villkorligt.
3 §
Paragrafen är ändrad. Den reglerar gemensam påföljd för flera brott och möjligheten att döma ut flera påföljder i en dom.
I första stycket har endast gjorts en språklig ändring. I andra stycket har andra meningen utgått. Möjligheten att döma till fängelse för ett eller flera brott samtidigt som det döms till villkorlig dom eller skyddstillsyn för brottsligheten i övrigt har motiverats av att det kan finnas anledning att döma ut ett kortare fängelsestraff för ett eller flera brott som är av sådan art att de bör föranleda just fängelse samtidigt som övrig brottslighet, som inte är av sådan art, bör kunna föranleda en villkorlig dom eller en skyddstillsyn. Som framgår av våra allmänna överväganden i kap. 15 ska det enligt de förslag vi lämnar inte längre förekomma någon påföljdsmässig särbehandling av vissa brott eller brottstyper med hänvisning till att de är av viss art. Någon motsvarighet till bestämmelsen i andra meningen behövs därför inte. Regleringen i styckets första mening kvarstår dock, då det alltjämt bör finnas möjlighet att döma särskilt till böter för en rättegångsförseelse samtidigt som det döms till annan påföljd för den brottslighet för vilken den tilltalade ursprungligen åtalats.
Tredje stycket är nytt. Bestämmelsen motiveras närmare i avsnitt 10.7.6. Den innebär att högre rätt vid samtidig överprövning av flera underrättsdomar ska döma ut en påföljd för brottsligheten i varje dom. Om en person av tingsrätten först döms till villkorligt fängelse med t.ex. dagsböter för viss brottslighet och därefter för ny brottslighet till villkorligt fängelse med samhällstjänst, ska alltså hovrätten – även om båda tingsrättsdomarna överklagas – inte döma ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. I stället ska det dömas ut en påföljd för brotten i den första tingsrättsdomen och en påföljd för brotten i den andra tingsrättsdomen. Det finns dock inget hinder mot att hovrätten prövar båda domarna i en rättegång.
Författningskommentar SOU 2012:34
238
5 § Paragrafen har ändrats i väsentliga avseenden. Ändringarna behandlas i kapitel 23.2.2. och 23.2.3.
Bestämmelsen reglerade tidigare under vilka förutsättningar en lagöverträdare under 18 år respektive 21 år kunde dömas till fängelse. Det föreskrevs att den som begått ett brott innan han eller hon fyllt 18 år fick dömas till fängelse endast om det förelåg synnerliga skäl och den som har fyllt 18 men inte 21 år vid tidpunkten för brottet endast om det förelåg särskilda skäl.
Enligt första meningen i den ändrade lydelsen av bestämmelsen ska påföljd för brott som någon begått innan han eller hon fyllt 18 år bestämmas enligt reglerna i 32 kap. I 32 kap. återfinns ungdomspåföljderna. Utgångspunkten är att det alltid ska dömas ut en ungdomspåföljd om lagöverträdaren var under 18 år vid brottstillfället. Av 32 kap. framgår dock att undantag kan göras från detta i vissa fall. Under sådana förutsättningar ska påföljden bestämmas enligt 30 och 31 kap. även i de fall lagöverträdaren var under 18 år vid gärningstillfället (se angående detta i kommentaren till 32 kap. 1 §).
Enligt den ändrade lydelsen gäller det inte någon särreglering avseende påföljdsvalet i de fall lagöverträdaren var 18 år eller äldre vid tidpunkten för brottet. I fråga om påföljdsvalet ska sålunda den som hade fyllt 18 men inte 21 år vid tidpunkten för brottet prövas som andra myndiga lagöverträdare. Enligt en undantagsregel i 32 kap. 1 § tredje stycket kan den som var mellan 18 och 21 år vid tidpunkten för brottet dock dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl.
Att notera är att gärningsmannens ålder enligt 29 kap. 7 § ska beaktas vid straffmätningen. I de fall den unge fyllt 18 år men inte 21 år vid tidpunkten för brottet, ska sådant beaktande bara göras om straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet eller brottsligheten. Om straffvärdet motsvarar böter, beaktas alltså gärningsmannens ålder endast om han eller hon inte fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet.
Enligt andra meningen ska även när påföljden bestäms enligt 32 kap. bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. tillämpas. Även i de fall lagöverträdaren är under 18 år och påföljdsvalet regleras i 32 kap. ska utgångspunkten för påföljdsvalet vara den bedömning av brottslighetens straffvärde som följer av 29 kap. 1–3 §§. I de fall ett brott skett innan en tidigare dom (s.k. nyupptäckt brott) ska t.ex. principen om mängdreduktion beaktas i enlighet med vad som
SOU 2012:34 Författningskommentar
239
följer av 29 kap. 1 a § . Vidare ska – innan frågan om påföljd avgörs enligt 32 kap. – det beaktas om det föreligger några billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § och om det finns skäl för påföljdseftergift enligt 29 kap. 6 §. Därutöver ska bestämmelsen om s.k. ungdomsreduktion enligt 29 kap. 7 § beaktas. Av regleringen följer sålunda att det är det s.k. straffmätningsvärdet – mätt i böter eller fängelse – som ska ligga till grund för avgörandet vilken påföljd som ska väljas enligt 32 kap. Huruvida en ungdomspåföljd är tillräckligt ingripande och vid avgörande av exempelvis hur många timmar ungdomstjänst eller hur många månader ungdomsövervakning som ska dömas ut, ska sålunda utgångspunkten vara straffmätningsvärdet på det sätt som följer av 29 kap.
Bestämmelsen i 29 kap. 4 § reglerar den situationen då tidigare brottslighet ska beaktas vid straffmätningen efter det att påföljden redan bestämts till böter eller fängelse. Den bestämmelsen saknar därför relevans vid tillämpning av ungdomspåföljderna.
Även bestämmelserna om gemensam påföljd i 3 § första och andra styckena i detta kapitel ska tillämpas för den som har begått brott före 18 års ålder. Däremot görs inte någon hänvisning till 3 § tredje stycket. Det innebär att högre rätt ska döma till gemensam påföljd när det blir aktuellt att döma ut en ungdomspåföljd.
31 kap.
Kapitlet är nytt. Det har tidigare innehållit bestämmelser (2 och 3 §§) om överlämnande till särskild vård i vissa fall. Förutvarande 2 §, som reglerade förutsättningarna för att överlämna åt socialnämnden att föranstalta om vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, utgår, då överlämnande till sådan vård enligt vad vi föreslår i kapitel 13 inte längre ska kunna utgöra påföljd för brott. Förutvarande 3 § ska enligt vad Psykansvarskommittén föreslagit i betänkandet Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3) och som Psykiatrilagsutredningen anslutit till i betänkandet Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) upphöra att gälla. Som anförs i avsnitt 2.4.1 har vi vid våra överväganden utgått ifrån att det förslaget kommer att genomföras.
Det nya 31 kap. har rubriken Om förutsättningar för villkorligt fängelse.
Författningskommentar SOU 2012:34
240
Betydelsen av fängelsestraffets längd
1 § Paragrafen reglerar de grundläggande förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Ändringarna behandlas i avsnitt 9.4.
Enligt första stycket råder det en presumtion för att besluta att fängelsestraff på viss tid som understiger ett år ska vara villkorliga. Endast om annat följer av 11 § eller om hinder möter med hänsyn till tidigare brottslighet enligt 7–9 §§ får sådana fängelsestraff dömas ut ovillkorligt.
Regleringen i 11 § innebär att presumtionen för att fängelsestraff som understiger ett år ska dömas ut villkorligt bryts, om det inte finns förutsättningar att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det utmätta fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Av 7 § framgår att återfall ska beaktas som skäl mot att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Återfallet ska, enligt 8 §, tillmätas särskild betydelse om det har skett under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff. Även i andra fall kan dock enligt 9 § tidigare brottslighet tillmätas relevans för möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
Det ges inte något utrymme för att avstå från att besluta att ett fängelsestraff som understiger ett år ska vara villkorligt på grund av att brottet är av viss art eller karaktär. I situationer där den tilltalade inte tidigare har gjort sig skyldig till brott är det således endast fängelsestraffets längd och möjligheten att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tillräckligt ingripande tilläggssanktion som avgör om det finns förutsättningar att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
Presumtionen för villkorligt fängelse tar sin utgångspunkt i fängelsestraffets längd. Det innebär att rätten – för det fall att brottslighetens straffvärde inte är så lågt att ett rent bötesstraff är tillräckligt – först ska mäta ut ett fängelsestraff av viss längd i enlighet med bestämmelserna i 29 kap. Vid bestämmandet av fängelsestraffets längd ska rätten bedöma brottets straffvärde (29 kap. 1–3 §§) samt därefter i lindrande riktning beakta dels förekomsten av s.k. billighetsskäl (29 kap. 5 §), dels om brottet begåtts före det att den tilltalade fyllt 21 år (29 kap. 7 §). Sedan fängelsestraffets längd har bestämts ska rätten ta ställning till om straffet kan dömas ut villkorligt. Om det utmätta fängelsestraffet understiger ett år och inte
SOU 2012:34 Författningskommentar
241
regleringen i 7–9 eller 11 § utgör hinder mot villkorligt fängelse, ska rätten besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Enligt andra stycket får rätten besluta att även tidsbestämda fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga. En förutsättning för villkorligt fängelse i sådana fall är dock att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård (andra stycket 1) eller att verkställighet av ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt (andra stycket 2, nedan benämnt ventilfall).
Förutsättningarna för att förena ett villkorligt fängelsestraff med kontraktsvård framgår av 27 kap. 7 §. Som anges där ska innehållet i kontraktsvården i huvudsak motsvara det utmätta fängelsestraffet i ingripandegrad. Om fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer är således en förutsättning för kontraktsvård att innehållet i vården i vart fall i det närmaste är lika ingripande som ett ovillkorligt fängelsestraff av motsvarande längd. Med hänsyn till att ett ovillkorligt fängelsestraff om ett år eller mer innebär frihetsberövande under en inte obetydlig tid (även om bestämmelserna om villkorlig frigivning innebär att anstaltsvistelsen i praktiken är kortare än fängelsestraffets längd och den kan förkortas ytterligare genom möjligheterna till utslussning från anstalten), måste kontraktsvården därmed innefatta inslag av ingripande slag. I de allra flesta fall torde en förutsättning för kontraktsvård i dessa fall vara att vården innefattar viss tids institutionsvistelse. Avsikten är att tillämpningen ska motsvara den praxis som hittills gällt för att skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård ska kunna dömas ut när det alternativa fängelsestraffet uppgår till ett år eller mer.
Ventilen i andra stycket 2 är avsedd att tillämpas i situationer där det av särskilt ömmande skäl framstår som uppenbart oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. De situationer som framför allt avses är sådana där det på grund av den tilltalades personliga förhållanden finns starka s.k. billighetsskäl (se 29 kap. 5 §), men där fängelsestraffets längd även med beaktande av dessa skäl uppgår till ett år eller mer. De omständigheter som innebär att ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt ska vara knutna till den tilltalades person eller annars vara av tungt vägande slag. Det innebär att ventilen bör kunna tillämpas t.ex. om den tilltalade till följd av hög ålder eller dålig hälsa skulle drabbas oskäligt hårt av ett fängelsestraff i anstalt (jämför 29 kap. 5 § första stycket 2) eller om den tilltalade har påbörjat vård eller behandling mot
Författningskommentar SOU 2012:34
242
missbruk eller något annat brottsrelaterat förhållande och ett ovillkorligt fängelsestraff skulle riskera att spoliera en pågående rehabilitering (jämför den möjlighet som hittills har funnits att beakta pågående behandling som ett särskilt skäl att döma till skyddstillsyn enligt 30 kap. 9 § andra stycket). Även mycket starka tredjemanshänsyn bör – med samma restriktiva tillämpning som enligt hittillsvarande praxis har kunnat leda till en icke frihetsberövande påföljd i stället för ett fängelsestraff – kunna utgöra särskilda skäl för villkorligt fängelse vid strafftider som uppgår till ett år eller mer.
För att ventilen ska vara tillämplig ska det alltså vara fråga om humanitetsskäl kopplade till den tilltalades person, eller undantagsvis till en närstående till den tilltalade, som med styrka talar mot att välja en frihetsberövande påföljd. Däremot bör inte det förhållandet att den dömde drabbas av andra sanktioner till följd av brottet, såsom utvisning, avskedande eller uppsägning, att han eller hon försökt begränsa de skadliga verkningarna av brottsligheten, frivilligt angett sig eller annars medverkat till utredningen av brottsligheten, eller att det har förflutit lång tid sedan brottet begicks vara sådana omständigheter som kan utgöra skäl att besluta att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt. Inte heller bör det förhållandet att den tilltalade i domen åläggs skyldighet att betala skadestånd på grund av brottet innebära att det är uppenbart oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Sådana omständigheter bör – i den mån de ska tillmätas betydelse – endast beaktas vid bestämmandet av fängelsestraffets längd enligt regleringen i 29 kap. 5 §.
Förekomsten av sådana omständigheter som utgör skäl att besluta att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt ska inte innebära att påföljden blir utan verkställighetsinnehåll. Tvärtom ska det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion som är så ingripande som möjligt inom ramen för vad som annars tillämpas för villkorliga fängelsestraff under ett år. Av 12 § följer dock att samma humanitetsaspekter som kan utgöra skäl för att besluta att ett fängelsestraff om ett år eller mer ska vara villkorligt kan vägas in även vid valet av tilläggssanktion.
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.4.4 finns det inte någon formell övre gräns för hur långa fängelsestraff som kan dömas ut villkorligt, annat än att det inte är möjligt att besluta att fängelse på livstid ska vara villkorligt. De särskilda skälen för villkorligt fängelse måste dock vara tyngre ju längre det utmätta straffet
SOU 2012:34 Författningskommentar
243
är, vilket innebär att det endast i rena undantagsfall bör komma ifråga att besluta att fängelsestraff som överstiger två år ska vara villkorliga.
Valet av tilläggssanktion
2 §
Paragrafen reglerar utgångspunkterna för valet av tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.
I paragrafen anges inledningsvis att villkorligt fängelse ska förenas med någon av de sanktioner som anges i 27 kap. 2–7 §§, dvs. dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård. Utgångspunkten är att ett villkorligt fängelsestraff ska förenas med en tilläggssanktion. Av regleringen i 4 § andra stycket följer dock att ett villkorligt fängelsestraff som förenas med en vård- eller påverkanssanktion som enligt rättens bedömning inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet får förenas med ytterligare en tilläggssanktion. Se närmare härom i avsnitt 9.5.9 och i kommentaren till 4 §.
Av paragrafen framgår vidare att ingripandegraden hos den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med ska bestämmas med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Det innebär dels att tilläggssanktionen ska vara mer ingripande ju längre det villkorliga fängelsestraffet är, dels att tilläggssanktionen ska vara mer ingripande om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott än om han eller hon varit tidigare ostraffad. Av 7 § framgår att tidigare brottslighet ska tillmätas betydelse endast om den föranlett annan påföljd än böter. Frågan om hur tidigare brottslighet ska beaktas regleras i 7–10 §§.
Avsikten är inte att tilläggssanktionen ska vara lika ingripande som ett ovillkorligt fängelsestraff, utan utgångspunkten är tvärtom att ett villkorligt fängelsestraff utgör en privilegiering i förhållande till det ovillkorliga fängelsestraff som skulle kunna följa med hänsyn till brottets straffvärde och övriga bestämmelser i 29 kap. Tilläggssanktionen syftar bl.a. till att påföljden ska få ett verkställighetsinnehåll och uppfattas som trovärdig, trots att den inte innebär en anstaltsvistelse. Ett villkorligt fängelsestraff om uppemot ett år ska därför förenas med en betydligt mer ingripande tilläggssanktion än ett villkorligt fängelsestraff som endast uppgår
Författningskommentar SOU 2012:34
244
till någon enstaka månad, givet att inte den tilltalades tidigare brottslighet föranleder någon annan bedömning. Lika långa villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner som framstår som i huvudsak lika ingripande, om de tilltalade har dömts i ungefär lika stor utsträckning tidigare.
Det nu sagda innebär inte att lika långa fängelsestraff (i likartade återfallssituationer) måste förenas med samma tilläggssanktion. Så länge tilläggssanktionens ingripandegrad är rimlig i förhållande till det villkorliga fängelsestraffets längd och i förekommande fall den tilltalades tidigare brottslighet har domstolen således möjlighet att välja sanktion utifrån vad som framstår som mest lämpligt och ändamålsenligt i det enskilda fallet.
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.5.3 och 9.5.6 – 9.5.9 samt av regleringen i 3 § och kommentaren till den bestämmelsen kan tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse rangordnas i ingripandegrad enligt följande: Dagsböter är den minst ingripande tilläggssanktionen. Som anges i kommentaren till 3 § ska dagsböter i huvudsak väljas som tilläggssanktion när det inte är fråga om återfall i brott och det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till högst tre månader. Därefter följer samhällstjänst samt övervaknings- och kontrollsanktion, vilka ska anses jämställda i ingripandegrad. Den mest ingripande tilläggssanktionen (undantaget kontraktsvård, som behandlas närmare i 1 § andra stycket 2 och 10 § samt i kommentarerna till de bestämmelserna) är hemarrest. I enlighet med vad som anges i kommentaren till 3 § ska hemarrest i första hand användas vid återfall i brott. Samtliga nu angivna sanktioner kan ersättas av en vård- eller påverkanssanktion, som således – beroende på dess innehåll – kan motsvara antingen dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest i ingripandegrad.
Det är många gånger inte möjligt att göra en mer precis bedömning av ingripandegraden hos en viss tilläggssanktion eller hur ingripande den ska anses vara i förhållande till det villkorliga fängelsestraffets längd och i jämförelse med andra sanktioner. Inte minst när det gäller sanktioner med ett vård- och behandlingsinriktat innehåll, dvs. en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård, är det svårt att avgöra ingripandegraden med någon större exakthet. Avgörande är att det blir en reaktion som är tillräckligt ingripande för att det villkorliga fängelsestraffet ska uppfattas som en trovärdig påföljd och så pass liknande andra möjliga tilläggssanktioner i ingripandegrad att det uppfattas som rättvist.
SOU 2012:34 Författningskommentar
245
Vad gäller vård- eller påverkanssanktionen finns det dessutom särskilda aspekter avseende vårdbehovet, som måste styra innehållet och som gör att kravet på proportionalitet inte är det enda riktmärket. Det finns därför ett visst utrymme för mindre avvikelser från vad som kan anses vara den i förhållande till det villkorliga fängelsestraffets längd exakt rätta ingripandegraden. Det bör inte heller finnas något hinder mot att besluta om en vård- eller påverkanssanktion eller en kontraktsvård som framstår som något mer ingripande än vad som motiveras av fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet, om Kriminalvården i sitt yttrande till domstolen har funnit att vården eller behandlingen är lämplig för den tilltalade och denne ställer sig positiv till att genomgå den.
3 §
Paragrafen reglerar förutsättningarna för att förena ett villkorligt fängelsestraff med dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest. Dessa frågor har behandlats i avsnitt 9.5.6–9.5.8 och 11.5.5.
Av första stycket framgår att villkorligt fängelse som utgångspunkt ska förenas med dagsböter. Dagsböter ska väljas som tilläggssanktion om det inte finns hinder med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.5.6 bör som en ungefärlig riktlinje kunna gälla att villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst tre månader kan förenas med dagsböter, om inte den tilltalades tidigare brottslighet innebär att en mer ingripande tilläggssanktion bör väljas (se om detta i 7–10 §§). För villkorliga fängelsestraff som uppgår till mer än tre månader, och vid återfall i brott före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, bör däremot utgångspunkten vara att dagsböter inte är en tillräckligt ingripande tilläggssanktion. Straffmätningen av dagsböter som tilläggssanktion har närmare kommenterats under 27 kap. 2 §.
För det fall att dagsböter med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet inte bedöms vara en tillräckligt ingripande tilläggssanktion ska utgångspunkten i stället, enligt vad som föreskrivs i andra stycket, vara att det villkorliga fängelsestraffet förenas med samhällstjänst. En förutsättning för att samhällstjänst ska kunna väljas som tilläggssanktion är dock att den sanktionen är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Frågan om lämplighetskravet är uppfyllt
Författningskommentar SOU 2012:34
246
bör avgöras efter en samlad bedömning av den tilltalades förutsättningar att fullgöra samhällstjänst.6 Därvid bör gälla att samhällstjänst inte kan anses utgöra en lämplig sanktion om den dömde, t.ex. till följd av sjukdom eller kroppsskada, saknar förmåga att arbeta. Det förhållandet att den tilltalade missbrukar beroendeframkallande medel bör inte utgöra något generellt hinder mot samhällstjänst. För det fall det kan antas att den tilltalade till följd av missbruket inte har förutsättningar att fullgöra samhällstjänstarbete, bör emellertid inte lämplighetskravet anses uppfyllt. Vid ett mer omfattande missbruk bör det i stället i första hand övervägas om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en vård- eller påverkanssanktion enligt regleringen i 4 §. Om det inte heller finns förutsättningar för en sådan sanktion återstår att förena det villkorliga fängelsestraffet med en övervaknings- och kontrollsanktion, se kommentaren till tredje stycket nedan.
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 11.5.5 krävs det inte något formellt samtycke från den tilltalade för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med samhällstjänst, utan den tilltalades inställning ska i stället beaktas som en del i lämplighetsbedömningen. Om den tilltalade tydligt förklarar att han eller hon motsätter sig samhällstjänst, kan det således vara en omständighet som innebär att samhällstjänst inte anses vara en lämplig sanktion. Då det inte finns något formellt krav på samtycke behöver dock inte den tilltalade tillfrågas om hur han eller hon ställer sig till att utföra samhällstjänst.
Ytterligare en omständighet som kan innebära att samhällstjänst inte är en lämplig tilläggssanktion är att det bedöms vara svårt att hitta en samhällstjänstplats för den tilltalade pga. särskilda förhållanden kopplade till dennes person, exempelvis att det förekommer en gängbrottsproblematik eller att den tilltalade döms för våldsbrott som berott på bristande impulskontroll. Det är ofta vanskligt att göra ett sådant antagande. Som framgår av tredje stycket i paragrafen är det emellertid möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en övervaknings- och kontrollsanktion som är lika ingripande som samhällstjänst, vilket innebär att den tilltalade inte lider någon rättsförlust om lämplighetsbedömningen får till följd att samhällstjänst inte kan väljas som tilläggssanktion.
Vid lämplighetsbedömningen måste beaktas att en mindre del av samhällstjänsten, enligt vad som framgår av regleringen i 27 kap. 3 §
6 Jfr prop. 1997/98:96 s. 100 och 197.
SOU 2012:34 Författningskommentar
247
och 2 kap. 1 § andra stycket lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse, kan utgöras av annan verksamhet än oavlönat arbete, vilket kan öka förutsättningarna för att den tilltalade ska kunna fullgöra samhällstjänsten. Straffmätningen av samhällstjänst som tilläggssanktion har närmare kommenterats under 27 kap. 3 §.
Om fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet innebär att dagsböter inte är en tillräckligt ingripande tilläggssanktion men lämplighetskravet för samhällstjänst inte är uppfyllt (och det inte heller finns förutsättningar för en vård- eller påverkanssanktion enligt 4 §), ska enligt tredje stycket det villkorliga fängelsestraffet i stället förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion. Övervaknings- och kontrollsanktion ska således väljas som tilläggssanktion i situationer där samhällstjänst inte kan dömas ut. Det ställs inte något krav på lämplighet för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en övervaknings- och kontrollsanktion. Domstolen kan därmed utgå från att en sådan sanktion är verkställbar och att den alltid är möjlig att döma ut, även i de fall då det inte finns någon utredning om den tilltalades personliga förhållanden. Straffmätningen av övervaknings- och kontrollsanktionen kommenteras närmare under 27 kap. 4 §.
Som framgår av regleringen i 7–10 §§ är en förutsättning för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt vid återfall i brott att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en tilläggssanktion som är mer ingripande än vad som hade kommit i fråga med beaktande av enbart fängelsestraffets längd. För det fall att fängelsestraffets längd innebär att dagsböter inte hade varit en tillräckligt ingripande tilläggssanktion även om den tilltalade tidigare varit ostraffad eller om den tilltalade dömts till villkorligt fängelse vid flera tillfällen tidigare, måste det – i vart fall om brottet är begånget före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff – i en återfallssituation väljas en tilläggssanktion som är av mer ingripande slag än samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. I fjärde stycket ges möjlighet att i sådana situationer förena ett villkorligt fängelsestraff med hemarrest. Straffmätningen av hemarrest kommenteras närmare under 27 kap. 5 §.
En förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med hemarrest är att det är en lämplig sanktion med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
Lämplighetskravet för hemarrest motsvarar i huvudsak det lämplighetskrav som hittills ställs upp för att besluta att ett kortare fängelsestraff ska verkställas i bostaden genom intensivövervakning
Författningskommentar SOU 2012:34
248
med elektronisk kontroll (IÖV). En grundläggande förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med hemarrest är att den tilltalade har tillgång till en bostad i vilken hemarresten kan genomföras. Bostaden ska vara sådan att det finns möjlighet att kontrollera att den dömde uppehåller sig där under verkställigheten. Efterlevnaden av hemarresten ska, enligt vad som föreskrivs i 4 kap. 2 § andra stycket lagen om villkorligt fängelse kunna kontrolleras med elektroniska medel. I den mån hemarresten ska kontrolleras elektroniskt, måste bostaden därmed vara sådan att den elektroniska utrustningen kan installeras där. Om förbudet att lämna bostaden ska övervakas elektroniskt är ytterligare en förutsättning för att lämplighetskravet ska vara uppfyllt att den tilltalade har förmåga att hantera den tekniska utrustning som krävs för den elektroniska övervakningen.
Den tilltalade måste därutöver kunna följa det schema för verkställigheten som kommer att sättas samman av Kriminalvården på verkställighetsstadiet. En förutsättning för hemarrest är därför att den tilltalade kan förväntas hålla de tider som han eller hon ges rätt att vistas utanför bostaden.
På samma sätt som när det gäller samhällstjänst bör inte det förhållandet att den tilltalade missbrukar beroendeframkallande medel utgöra något generellt hinder mot hemarrest. Den som döms till hemarrest får dock enligt 1 kap. 13 § lagen om villkorligt fängelse inte vara påverkad av alkohol, narkotika eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av hemarresten. Om den tilltalades missbruk är av sådan karaktär att han eller hon inte kan förväntas upprätthålla detta krav, bör inte hemarrest anses vara en lämplig tilläggssanktion.
Hemarrest bör inte anses utgöra en lämplig tilläggssanktion om det brott som den tilltalade döms för har riktats mot någon som han eller hon delar bostad med. Det förhållandet att brottet är begånget från bostaden, vilket kan vara fallet vid t.ex. olovlig tillverkning av alkohol eller barnpornografibrott, bör däremot inte vara tillräckligt för att avstå från att välja hemarrest som tilläggssanktion.
Det ställs inte upp något krav på samtycke från den tilltalade eller från personer som sammanbor med honom eller henne för att förena villkorligt fängelse med hemarrest. På samma sätt som när det gäller samhällstjänst, bör emellertid det förhållandet att den tilltalade aktivt motsätter sig hemarrest beaktas vid lämplighetsbedömningen och därmed vara en omständighet som kan innebära
SOU 2012:34 Författningskommentar
249
att hemarrest inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion. På motsvarande sätt bör det förhållandet att en vuxen person som är bosatt i den bostad i vilken hemarresten ska fullgöras aktivt motsätter sig att verkställigheten sker där kunna innebära att lämplighetskravet inte är uppfyllt. Hemarrest bör inte heller komma i fråga om det finns anledning att anta att det skulle påverka barn som delar bostad med den tilltalade på ett negativt sätt.
Om det inte finns förutsättningar för hemarrest återstår i återfallssituationer av det nu angivna slaget som regel att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
4 §
Paragrafen reglerar förutsättningarna för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.9.
Enligt vad som föreskrivs i första stycket får tilläggssanktionerna dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion samt hemarrest ersättas med en vård- eller påverkanssanktion. En förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion är att den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till att brottet har begåtts, eller att han eller hon har behov av och förutsättningar för att genomgå brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet. Om dessa förutsättningar är uppfyllda ska huvudalternativet för rätten vara att välja en vård- eller påverkanssanktion.
En vård- eller påverkanssanktion ska enligt 27 kap. 6 § bestå av skyldighet att genomgå den vård, behandling, brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller de andra motsvarande åtgärder som framgår av ett av Kriminalvården utfärdat yttrande. Det är därmed i första hand Kriminalvården som har att avgöra huruvida den tilltalade har behov av och förutsättningar för att genomgå vård- eller påverkansinriktade åtgärder. Om Kriminalvården har gjort bedömningen att den dömde har behov av viss vård eller behandling och att han eller hon har förutsättningar att klara av vården eller behandlingen, bör domstolen kunna utgå från att denna bedömning är riktig.
Som utvecklas i kommentaren till 27 kap. 6 § ska det huvudsakliga innehållet i vård- eller påverkanssanktionen framgå av yttrandet från Kriminalvården. Någon möjlighet för rätten att utan
Författningskommentar SOU 2012:34
250
yttrande föreskriva skyldighet för den tilltalade att genomgå vård eller behandling finns inte. Om det under huvudförhandlingen uppmärksammas att den tilltalade kan antas ha behov av vård eller andra åtgärder som kan innefattas i en vård- eller påverkanssanktion och som inte uppmärksammats av Kriminalvården, får domstolen därför begära in ett kompletterade yttrande. Om Kriminalvården kan använda sig av något av de program som finns inom dess egen verksamhet, bör det i många fall vara möjligt att med hjälp av underhandskontakter komplettera yttrandet på kort tid och att avsluta målet utan att det behöver gå till fortsatt huvudförhandling. I andra situationer kan det krävas mer omfattande utredningsåtgärder, vilket innebär att rätten får hålla fortsatt huvudförhandling sedan det kompletterande yttrandet kommit in.
Då ingripandegraden i den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med enligt vad som föreskrivs i 2 § ska bestämmas med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet, är en förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion att innehållet i det förslag som Kriminalvården lämnar är tillräckligt ingripande. Om det enligt domstolens bedömning är uppenbart att Kriminalvårdens förslag inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet, och det inte genom underhandskontakter med Kriminalvården går att revidera förslaget så att det blir mer ingripande, har domstolen enligt andra stycket möjlighet att utöver vård- eller påverkanssanktionen förena det villkorliga fängelsestraffet med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Vid bedömningen av om en föreslagen vård- eller påverkanssanktion är tillräckligt ingripande bör en jämförelse göras med det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som annars skulle ha valts som tilläggssanktion. Bedömningen behöver emellertid inte ske med någon exakthet, utan det bör finnas en viss marginal för vad som kan anses vara en tillräckligt ingripande sanktion. Om de föreslagna åtgärderna i jämförelse med den tilläggssanktion som annars skulle ha dömts ut framstår som påtagligt mindre ingripande, bör vård- eller påverkanssanktionen dock ”fyllas ut” genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med ytterligare en tilläggssanktion. Detta har markerats genom att det i lagtexten anges att vård- eller påverkanssanktionen får kombineras med en annan sanktion om det är uppenbart att innehållet inte är tillräckligt ingripande.
SOU 2012:34 Författningskommentar
251
Valet av förstärkande sanktion bör avgöras efter vad som framstår som mest ändamålsenligt i det enskilda fallet. En utgångspunkt bör dock vara att det vid kortare villkorliga fängelsestraff och i situationer där diskrepansen mellan innehållet i vård- eller påverkanssanktionen och den sanktion som annars skulle ha valts som tilläggssanktion inte är alltför stor i första hand bör bli aktuellt att kombinera vård- eller påverkanssanktionen med dagsböter. Om det är fråga om ett villkorligt fängelsestraff över tre månader och diskrepansen är mer påtaglig, bör i stället samhällstjänst eller en övervaknings- eller kontrollsanktion väljas som förstärkande sanktion. För att samhällstjänst ska kunna dömas ut förutsätts dock att lämplighetskravet är uppfyllt, se kommentaren till 3 § ovan. Vid valet av förstärkande sanktion bör också beaktas att kombinationen av tilläggssanktioner inte i sig bör få till följd att förutsättningarna för att den dömde ska fullgöra sanktionerna försämras. Härvid bör särskilt beaktas att kombinationen vård- eller påverkanssanktion och samhällstjänst ibland kan vara svår att fullgöra.
Den förstärkande sanktion som väljs ska straffmätas inom de ramar som anges i 27 kap. 2 och 3 §§. Det innebär att antalet dagsböter ska bestämmas till mellan 50 och 200, antalet timmar samhällstjänst till mellan 40 och 240 och tiden för en övervaknings- och kontrollsanktion till minst tre månader och högst ett år. Om övervaknings- och kontrollsanktion väljs som förstärkningssanktion måste domstolen ange sanktionens längd i domen.
För det fall den bristande ingripandegraden i vård- eller påverkanssanktionen är så liten att den inte kan sägas motsvara ens 50 dagsböter, bör den inte kombineras med någon annan tilläggssanktion. I en sådan situation kan det inte anses uppenbart att vård- eller påverkanssanktionen inte är tillräckligt ingripande och någon förstärkande tilläggssanktion behövs därför inte. I övrigt bör antalet dagsböter, antalet timmar samhällstjänst och antalet månader övervaknings- och kontrollsanktion bestämmas efter i hur stor utsträckning vård- eller påverkanssanktionen avviker från vad som kan anses vara en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, så att en liten (men ändå uppenbar) avvikelse renderar ett mindre påslag än en större avvikelse.
Det förhållandet att en vård- eller påverkanssanktion framstår som för ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet bör som utgångspunkt inte utgöra något hinder, så länge den tilltalade själv är villig att medverka till de åtgärder som omfattas sanktionen. Skillnaden i
Författningskommentar SOU 2012:34
252
ingripandegrad mellan vård- eller påverkanssanktionen och det antal dagsböter eller antal timmar samhällstjänst eller antal månader hemarrest som annars hade valts som tilläggssanktion bör dock inte vara större än att sanktionerna kan sägas vara i huvudsak lika ingripande. Om ett villkorligt fängelsestraff förenats med en vård- eller påverkanssanktion som är väl ingripande i förhållande till den tilläggssanktion som annars skulle ha valts, bör detta beaktas om vård- eller påverkanssanktionen senare byts ut mot en annan tilläggssanktion (se 27 kap. 9 § och 34 kap. 9 §) eller om det beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt (se 27 kap. 10 § och 34 kap. 7 §). Om det förslag som Kriminalvården presenterat framstår som alldeles för ingripande, bör domstolen i första hand begära ett nytt eller kompletterande yttrande. Om det inte är möjligt får i stället en tilläggssanktion av annat slag väljas.
5 §
Paragrafen reglerar beaktande av att den tilltalade har varit frihetsberövad vid valet av tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.13.
Av paragrafen framgår att rätten vid valet av eller bestämmandet av ingripande graden i den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenas med ska beakta om den tilltalade har varit frihetsberövad i anledning av misstanke om brott som prövas genom dom i målet och att frihetsberövandet kan utgöra skäl att helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion. Bestämmelsen innebär att ett frihetsberövande ska beaktas genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en mindre ingripande tilläggssanktion än vad fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet motiverar. Ett inte alltför kort frihetsberövande bör t.ex. kunna motivera att det villkorliga fängelsestraffet förenas med dagsböter i stället för samhällstjänst (eller någon annan tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som samhällstjänst). Frihetsberövandet kan också beaktas genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med ett mindre antal dagsböter, ett mindre antal timmar samhällstjänst eller ett mindre antal månader hemarrest än vad fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet motiverar. Om det varit fråga om ett längre frihetsberövande och det villkorliga fängelsestraff som döms ut endast uppgår till någon eller några enstaka månader, kan rätten helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion.
SOU 2012:34 Författningskommentar
253
En utgångspunkt vid bedömningen av i vilken utsträckning frihetsberövandet ska beaktas, bör vara i vilken omfattning det utmätta fängelsestraffet skulle ha ansetts verkställt genom frihetsberövandet, om ett ovillkorligt fängelsestraff hade dömts ut. Om påföljden exempelvis bestäms till villkorligt fängelse åtta månader och den dömde har varit häktad i två månader kan tilläggssanktionen bestämmas till samhällstjänst i 140 timmar, vilket annars är det antal samhällstjänsttimmar som skulle ha dömts ut om det villkorliga fängelsestraffet uppgått till sex månader (se kommentaren till 27 kap. 3 §). Om däremot det utmätta fängelsestraffet är sex månader och den tilltalade varit häktad i tre månader, bör tilläggssanktionen bestämmas med ett fängelsestraff om tre månader som utgångspunkt. Tilläggssanktionen kan då bestämmas till dagsböter i stället för samhällstjänst.
6 §
I paragrafen finns en hänvisning till 34 kap. 9 §. Enligt 34 kap. 9 § får rätten, i samband med att det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff för ny eller nyupptäckt brottslighet, under vissa omständigheter undanröja en tilläggssanktion som ett tidigare utdömt fängelsestraff förenats med och besluta om en gemensam tilläggssanktion för de båda villkorliga fängelsestraffen. För en beskrivning av tillämpningsområdet för 34 kap. 9 § hänvisas till kommentaren till den bestämmelsen.
Beaktande av tidigare brottslighet
7 § Paragrafen reglerar, tillsammans med bestämmelserna i 8–10 §§, vilken betydelse den tilltalades tidigare brottslighet har för möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Frågan behandlas i avsnitt 10.4.
Av paragrafen framgår att rätten vid bedömningen av huruvida det ska beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, utöver fängelsestraffets längd, ska beakta om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som föranlett annan påföljd än böter. Tidigare brottslighet utgör således skäl mot att besluta om villkorligt fängelse, och det oavsett om den tidigare brottsligheten har föranlett ett villkorligt eller ovillkorligt fängelsestraff eller en ung-
Författningskommentar SOU 2012:34
254
domspåföljd. Däremot påverkar inte tidigare utdömda bötesstraff möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
Som framgår av 8 § får tidigare brottslighet särskild betydelse om det nya brottet har begåtts under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff. Att även annan tidigare begången brottslighet kan tillmätas betydelse framgår av 9 §.
8 § Paragrafen reglerar förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt vid återfall i brott, om det nya brottet är begånget efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före det att prövotiden för det straffet har löpt ut. Frågan behandlas i avsnitt 10.4.3.
Om den nya brottsligheten är begången efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före prövotidens utgång, får det beslutas att det nya fängelsestraffet ska vara villkorligt endast om återfallet kan beaktas tillräckligt genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion enligt 27 kap. 3–5 §§ (dvs. samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest) som är av mer ingripande slag eller en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård som har ett mer ingripande innehåll än vad som annars hade kommit i fråga.
Paragrafen är tillämplig när det nya brottet har begåtts efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före prövotidens utgång. Det innebär att den ska tillämpas inte bara om det nya brottet är begånget under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, utan även om det är begånget före det att prövotiden för det tidigare villkorliga fängelsestraffet har börjat löpa. Som framgår av 27 kap. 1 § andra stycket räknas prövotiden för villkorligt fängelse enligt huvudregeln från den dag då domen vinner laga kraft mot den dömde. Om domen överklagas kan det därmed dröja innan prövotiden börjar löpa. Det hindrar dock alltså inte att brott som begåtts efter den dom där det villkorliga fängelsestraffet dömts ut men före det att domen vunnit laga kraft behandlas som ett sådant återfall som omfattas av denna paragraf. Med tidigare dom avses i detta sammanhang den dom varigenom det först fastställts att den tilltalade har gjort sig skyldig till brott. Om detta skett först i hovrätten (efter att tingsrätten ogillat åtalet), ska alltså tiden räknas från hovrättens dom.
Kravet på att en sanktion enligt 27 kap. 3–5 §§ ska vara av mer ingripande slag innebär att det måste vara en annan och mer
SOU 2012:34 Författningskommentar
255
ingripande tilläggssanktion än den som skulle ha valts om hänsyn endast skulle ha tagits till fängelsestraffets längd. Om den tilltalade dömts till villkorligt fängelse vid flera tidigare tillfällen ska en upptrappning av ingripandegraden ske för varje enskilt återfall som sker inom prövotiden.
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.5.3 och 9.5.6–9.5.9 samt av regleringen i 3 § och kommentaren till den bestämmelsen kan tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse rangordnas i ingripandegrad enligt följande: Dagsböter är den minst ingripande tilläggssanktionen. Därefter följer samhällstjänst samt övervaknings- och kontrollsanktion, vilka ska anses jämställda i ingripandegrad. Den mest ingripande tilläggssanktionen (undantaget kontraktsvård, som behandlas närmare i 10 § och i kommentaren till den bestämmelsen) är hemarrest. Samtliga nu nämnda sanktioner kan ersättas av en vård- eller påverkanssanktion, som således – beroende på dess innehåll – kan motsvara antingen dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest i ingripandegrad.
Vid ett återfall som ägt rum efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före utgången av prövotiden för det straffet har domstolen först att ta ställning till vilken tilläggssanktion det nya villkorliga fängelsestraffet skulle ha förenats med om det inte hade funnits anledning att beakta den tidigare brottsligheten. Om det inte finns skäl att döma ut en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård får det därefter avgöras om den tidigare brottsligheten kan få tillräckligt genomslag genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion på en högre ingripandenivå. Den angivna rangordningen av tilläggssanktionerna innebär att det kan beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt även vid återfall i brott under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, om det nya villkorliga fängelsestraffet i stället för dagsböter (vilket fängelsestraffets längd i och för sig hade medgett) förenas med samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion eller om det i stället för samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion förenas med hemarrest.
Den upptrappning som ska ske inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet kan inte ske genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med ett större antal dagsböter, ett större antal timmar samhällstjänst, en längre tids övervaknings- och kontrollsanktion eller en längre tids hemarrest än vad det villkorliga fängelsestraffets längd i sig motiverar. Det är i stället valet av en sanktion av mer
Författningskommentar SOU 2012:34
256
ingripande slag som ska motivera att villkorligt fängelse döms ut även för den nya brottsligheten. En konsekvens av kravet på upptrappning är därför att det för ett återfall som ägt rum under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff inte kan dömas till villkorligt fängelse med endast dagsböter som tilläggssanktion, om inte en sådan särskild situation som anges i 12 § är för handen.
Av betydelse för om det finns förutsättningar för att på nytt döma ut ett villkorligt fängelsestraff är också antalet tidigare återfall. Om den tilltalade dömts till villkorligt fängelse vid flera tillfällen med successivt upptrappade tilläggssanktioner blir det till sist uteslutet att åter döma ut ett villkorligt fängelsestraff, även om straffvärdet för den sist tillkommande brottsligheten är förhållandevis lågt. Av 11 § följer att det då måste dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
Det nu sagda kan illustreras med följande exempel. Exemplen utgår ifrån att det inte finns förutsättningar för en vård- eller påverkanssanktion och att det inte finns några omständigheter utöver brottslighetens straffvärde som bör påverka det villkorliga fängelsestraffets längd.
Exempel 1:
A döms för grov stöld till villkorligt fängelse åtta månader med 180 timmar samhällstjänst. Under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet gör sig A skyldig till en stöld med ett straffvärde motsvarande fängelse i en månad.
Om A tidigare varit tidigare ostraffad, skulle han ha dömts till villkorligt fängelse en månad med dagsböter för det nya brottet. Den tidigare brottsligheten bör därmed kunna anses tillräckligt beaktad genom att A på nytt döms till villkorligt fängelse med samhällstjänst. Om samhällstjänst inte längre anses vara en lämplig tilläggssanktion får det villkorliga fängelsestraffet i stället förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion.
Under prövotiden för det nya villkorliga fängelsestraffet gör sig A på nytt skyldig till en stöld med ett straffvärde motsvarande fängelse i en månad.
A har nu dömts till villkorligt fängelse med samhällstjänst vid två tillfällen. Även om den nya stölden har ett lågt straffvärde, kan inte den tidigare brottsligheten anses tillräckligt beaktad om det på nytt
SOU 2012:34 Författningskommentar
257
döms ut ett villkorligt fängelsestraff med samhällstjänst. Däremot bör återfallssituationen anses vara tillräckligt beaktad om hemarrest väljs som tilläggssanktion. Vid ytterligare återfall före utgången av prövotiden för det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet bör förutsättningarna för att döma till villkorligt fängelse anses uttömda, varför ett ovillkorligt fängelsestraff får dömas ut.
Exempel 2
B döms för misshandel till villkorligt fängelse tio månader med 220 timmar samhällstjänst. Under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet gör sig B skyldig till misshandel på nytt. Straffvärdet för det nya brottet motsvarar fängelse i åtta månader.
Om B varit tidigare ostraffad, skulle han ha dömts till villkorligt fängelse åtta månader med samhällstjänst. För att den tidigare brottsligheten ska kunna anses tillräckligt beaktad inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff bör B dömas till villkorligt fängelse med hemarrest. Om det inte finns förutsättningar för att besluta om hemarrest, t.ex. för att lämplighetskravet inte är uppfyllt, får ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut.
Exempel 3
C döms för stöld till villkorligt fängelse en månad med 50 dagsböter. Under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet gör sig C skyldig till en misshandel med ett straffvärde som motsvarar fängelse i sex månader.
Om C varit tidigare ostraffad, hade han för den nya brottsligheten dömts till villkorligt fängelse sex månader med samhällstjänst. För att den tidigare brottsligheten ska kunna anses tillräckligt beaktad bör C nu dömas till villkorligt fängelse med hemarrest. Om det inte finns förutsättningar för att besluta om hemarrest får ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut. Samma sak gäller om C före utgången av prövotiden för det första villkorliga fängelsestraffet gjort sig skyldig till något annat brott med ett straffvärde motsvarande fängelse i sex månader, som t.ex. en grov förskingring eller en grov stöld.
De nu angivna exemplen visar att förutsättningarna för villkorligt fängelse blir mindre vid återfall i allvarligare brottslighet, eftersom det då finns mindre utrymme för att trappa upp innehållet i det villkorliga fängelsestraffet genom att välja en strängare tilläggs-
Författningskommentar SOU 2012:34
258
sanktion. Ett brott med högt straffvärde som följs av ett brott med lägre straffvärde kan leda till att samma slag av tilläggssanktion döms ut två (men knappast mer än två) gånger. Om ett brott med lågt straffvärde följs av ett brott med högt straffvärde ges dock inte någon sådan möjlighet, utan i en sådan situation krävs en strängare tilläggssanktion för att villkorligt fängelse ska kunna komma i fråga för den nya brottsligheten.
Som framgår av 4 § kan tilläggssanktionerna dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion samt hemarrest alla ersättas av en vård- eller påverkanssanktion, under förutsättning att innehållet i sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Som framgår av paragrafen finns det inte något hinder mot att villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion döms ut flera gånger efter varandra, förutsatt att återfallet leder till att innehållet i sanktionen skärps i förhållande till vad som kan motiveras med hänsyn enbart till fängelsestraffets längd (och eventuella tidigare återfall än den brottslighet som föranledde den prövotid som nu återfall har skett inom). En jämförelse kan göras med ingripandegraden hos den tilläggssanktion som skulle ha valts om det inte funnits förutsättningar att förena det villkorliga fängelsestraffet med en vård- eller påverkanssanktion, dvs. med det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som annars skulle ha dömts ut. Jämförelsen behöver inte göras med någon exakthet. Det väsentliga är att de nya åtgärderna är mer ingripande än vad som hade ansetts tillräckligt om det inte hade varit fråga om en återfallssituation. Ytterligare en förutsättning för att på nytt förena det villkorliga fängelsestraffet med en vård- eller påverkanssanktion bör dock vara att den dömde fullgjort den tidigare vård- eller påverkanssanktionen i enlighet med domen och att en ny sådan sanktion därmed framstår som meningsfull och ändamålsenlig.
9 § Paragrafen reglerar förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt när den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som föranlett annan påföljd än böter, men det nya brottet inte är begånget under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff. Bestämmelsen ska således tillämpas om brottet är begånget efter det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelse har löpt ut eller om den tilltalade tidigare dömts till ovillkorligt fängelse eller till en ungdomspåföljd. Även tidigare
SOU 2012:34 Författningskommentar
259
domar som meddelats utomlands ska beaktas. Frågan behandlas i avsnitt 10.4.4 och 10.4.5.
Vid bedömningen av den tidigare brottslighetens betydelse för möjligheten att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt ska enligt första stycket särskilt beaktas
1. tiden mellan det tidigare avgörandet och den nya brottsligheten,
2. huruvida den tidigare och den nya brottsligheten är likartad, och
3. om brottsligheten i båda fallen är allvarlig eller om den nya
brottsligheten är mer allvarlig än den tidigare brottsligheten.
Omständigheterna motsvarar i stort de kriterier som hittills beaktats vid bedömningen av om tidigare brottslighet ska utgöra skäl för fängelse (se hittillsvarande 30 kap. 4 §). När det gäller tidsfaktorn (punkten 1) måste dock beaktas att ett återfall som äger rum före det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut enligt regleringen i 8 § alltid ska tillmätas relevans vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten, och detta även om den tidigare och den nya brottsligheten inte är likartad eller om brottsligheten inte i något av fallen är allvarlig. Enligt denna paragraf (9 §) kan emellertid ett återfall tillmätas betydelse även om det äger rum efter det att prövotiden för ett tidigare villkorligt fängelsestraff löpt ut eller om den tilltalade tidigare dömts till ovillkorligt fängelse eller en ungdomspåföljd. Som motiveras närmare i avsnitt 10.3.2 ska det även i sådana situationer vara tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten som avgör återfallets relevans. Denna princip bör emellertid inte göras helt undantagslös. För det fall att det har förflutit mycket lång tid mellan det tidigare brottet och den tidigare domen, och detta inte beror på omständigheter som den dömde kunnat påverka, bör det finnas möjlighet att avstå från att beakta det tidigare brottet vid påföljdsbestämningen för det nya brottet. Även i sådana situationer ska dock återfallet, i enlighet med regleringen i 8 §, betraktas som relevant om det nya brottet är begånget före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff.
Sedan viss tid förflutit bör den tidigare brottsligheten inte längre tillmätas någon betydelse, även om den tidigare och den nya brottsligheten är likartad (se punkten 2) eller om brottsligheten i båda fallen är allvarlig eller om den nya brottsligheten är allvarligare än den tidigare (se punkten 3). Som en ungefärlig riktlinje bör – i
Författningskommentar SOU 2012:34
260
enlighet med vad som torde gälla enligt den praxis som hittills gällt såvitt avser återfallets betydelse för påföljdsvalet – kunna gälla att brottslighet som begåtts mer än fyra år efter det att ett tidigare villkorligt fängelsestraff dömts ut endast undantagsvis bör tillmätas betydelse för förutsättningarna att besluta att ett fängelsestraff för den nya brottsligheten ska vara villkorligt. Samma riktlinje bör gälla om den tilltalade tidigare dömts till ovillkorligt fängelse.
I tidsspannet mellan prövotidens utgång och den nu angivna riktlinjen om fyra år efter den tidigare domen bör återfallets relevans avgöras genom en sammanvägning av den tid som förflutit och de omständigheter som anges i punkterna 2 och 3. Det innebär att ett återfall i mycket likartad brottslighet eller i brottslighet av betydligt allvarligare slag bör kunna utgöra skäl mot villkorligt fängelse för den nya brottsligheten även när det förflutit närmare fyra år mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten. Om det däremot är fråga om återfall i brottslighet som är helt olikartad den brottslighet som omfattats av den tidigare domen eller som är mindre ingripande än den tidigare brottsligheten, bör det dock finnas förutsättningar för att avstå från att tillmäta återfallet relevans även om det ägt rum endast en kortare tid efter det att prövotiden för den tidigare domen löpt ut.
Det är knappast möjligt att generellt slå fast vilka typer av brott som är att anse som likartade (punkten 2). Vad som ska anses utgöra likartad brottslighet får därför avgöras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Som utgångspunkt bör dock alla brott som har utgjort någon form av angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person anses likartade. Även olika typer av förmögenhetsbrott bör i normalfallet bedömas som likartade. Bedömningen kan ansluta till den praxis som hittills gällt vid bedömningen av tidigare brottslighets relevans enligt 30 kap. 4 § brottsbalken.
Det kan inte heller slås fast generellt vad som ska anses utgöra allvarlig brottslighet (punkten 3). Som utgångspunkt bör dock gälla att brottslighet vars straffvärde understiger sex månader aldrig bör betraktas som allvarlig i paragrafens mening.
Om bedömningen enligt första stycket leder till att den tidigare brottsligheten inte utgör skäl mot villkorligt fängelse, eller med andra ord om den tidigare brottsligheten inte anses vara relevant vid påföljdsbestämningen, ska rätten besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt och besluta om en tilläggssanktion på samma sätt som om den tilltalade tidigare varit ostraffad (under förutsättning att övriga förutsättningar i 1 § är uppfyllda). Detta gäller oavsett om
SOU 2012:34 Författningskommentar
261
den tidigare brottsligheten föranlett ett villkorligt eller ovillkorligt fängelsestraff. Valet av tilläggssanktion avgörs då uteslutande av fängelsestraffets längd.
Enligt andra stycket kan ett villkorligt fängelsestraff dömas ut för den nya brottsligheten, även om återfallet enligt första stycket utgör skäl mot villkorligt fängelse (och det således är fråga om ett relevant återfall). En förutsättning att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt i sådana fall är dock att den tidigare brottsligheten kan beaktas tillräckligt genom ingripandegraden i den tilläggssanktion som straffet förenas med. Det innebär att det villkorliga fängelsestraffet måste kunna förenas med en tilläggssanktion som är mer ingripande än vad som hade kommit i fråga om det inte hade varit fråga om en relevant återfallssituation. På så sätt åstadkoms en upptrappning i ingripandegrad, trots att det döms ut ett villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten.
Till skillnad från vad som gäller vid återfall före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff (se 8 §) kan upptrappningen ske antingen genom tilläggssanktionens omfattning och utformning eller genom valet av tilläggssanktion. Återfallet kan därmed beaktas genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion av samma slag som om det inte funnits någon tidigare brottslighet att ta hänsyn till, dock av mer ingripande omfattning än vad fängelsestraffets längd i sig hade motiverat, t.ex. ett större antal dagsböter, ett större antal timmar samhällstjänst eller fler månader övervaknings- och kontrollsanktion. Såvitt avser övervaknings- och kontrollsanktion respektive hemarrest kan det emellertid inte beslutas att sanktionen ska pågå under längre tid än den övre gräns som anges i 27 kap. 4 respektive 5 §. Det innebär att övervaknings- och kontrollsanktion kan dömas ut i högst ett år och att hemarrest kan dömas ut i högst åtta månader. Av 27 kap. 4 och 5 §§ framgår att övervaknings- och kontrollsanktion ska pågå under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader, och att hemarrest ska pågå under en tid som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd. För att återfallet ska ges genomslag ska rätten därför, om övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest väljs som tilläggssanktion vid ett relevant återfall i brott, i domen ange det antal månader som sanktionen ska pågå.
Återfallet kan dock också, på samma sätt som vid återfall under prövotiden för ett tidigare villkorligt fängelsestraff, beaktas genom att det döms ut en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad
Författningskommentar SOU 2012:34
262
som annars hade varit motiverat, t.ex. samhällstjänst i stället för dagsböter eller hemarrest i stället för en övervaknings- och kontrollsanktion.
Om det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag minskar förutsättningarna för att döma ut ett villkorligt fängelsestraff om den tilltalade på nytt återfaller i brott, eftersom det då krävs ytterligare upptrappning i ingripandegrad. En utgångspunkt bör därför vara att upptrappningen får ske genom en mer ingripande tilläggssanktion av samma slag vid återfall i mindre allvarlig brottslighet, medan skälen att välja en sanktion av mer ingripande slag är större vid återfall i allvarligare brottslighet. Om den nya brottsligheten är så allvarlig att den i sig skulle motivera ett stort antal dagsböter, ett stort antal timmar samhällstjänst eller flera månader övervaknings- och kontrollsanktion, finns det dessutom ett litet utrymme att reagera på återfallet genom att välja en mer ingripande sanktion av samma slag. I sådana situationer kan det därför finnas större anledning att välja en tilläggssanktion av mer ingripande slag. Även tiden mellan det tidigare avgörandet och den nya brottsligheten samt hur likartad brottsligheten är, kan tillmätas betydelse, på det sättet att ett snabbt återfall (om än inte före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff) eller återfall i likartad brottslighet kan innebära att det villkorliga fängelsestraffet bör förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag. Sammantaget kan sägas att skälen för att välja en tilläggssanktion av mer ingripande slag blir starkare ju mer relevant återfallet är.
Om den tilltalade återfaller i brott efter att tidigare ha dömts till ovillkorligt fängelse och återfallet bedöms som relevant, finns det inte möjlighet att trappa upp ingripandegraden genom valet av tilläggssanktion. En förutsättning för villkorligt fängelse i sådana situationer är därför att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård, se 10 § och kommentaren till den bestämmelsen, eller att det föreligger sådana särskilda omständigheter som anges i 12 §.
Det förhållandet att brottet utgör återfall kan, som anförts inledningsvis, beaktas som skäl mot villkorligt fängelse, om den tidigare brottsligheten föranlett en svårare påföljd än böter. Det innebär att även tidigare utdömda ungdomspåföljder kan utgöra skäl mot villkorligt fängelse. För den som tidigare dömts till en eller flera ungdomspåföljder och återfaller i brott för vilket det ska dömas ut ett fängelsestraff kan alltså även de tidigare ungdomspåföljderna till-
SOU 2012:34 Författningskommentar
263
mätas betydelse för möjligheten att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt och för valet av tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Ungdomspåföljderna bör dock beaktas i skälig omfattning. För det första kan en ungdomspåföljd dömas ut även om brottsligheten – med hänsynstagande till alla straffmätningsfaktorer – är sådan att dagsböter kunde följa på brottet. I sådana fall bör knappast den tidigare brottsligheten anses relevant vid den nya påföljdsbestämningen. Även i övrigt bör beaktas att ungdomspåföljderna till sitt tillämpningsområde och sin konstruktion är anpassade just till unga lagöverträdare och inte går att inrymma helt i det synsätt med avtagande tolerans som återfallsregleringen för vuxna lagöverträdare utgår från. Att det är fråga om särskilda påföljder och att unga hela tiden genomgår en mognadsprocess, gör att relevansen av tidigare brottslighet bör klinga av tidsmässigt snabbare för unga lagöverträdare. Om någon begår ett brott vid 18 års ålder, framstår det som mer naturligt att beakta brottslighet som han eller hon lagförts för inom något år tidigare än om det var fråga om något som skedde när den tilltalade var 15 eller 16 år. Av särskild betydelse som skäl mot villkorligt fängelse – och därigenom ett skäl för en mer ingripande tilläggssanktion än vad fängelsestraffets längd motiverar – bör därtill vara att den tidigare utdömda ungdomspåföljden avsåg förhållandevis allvarlig brottslighet och påföljden därför bestämdes till exempelvis ungdomsövervakning eller ett stort antal timmar ungdomstjänst.
Eftersom ungdomspåföljderna inte är förenade med någon prövotid föreligger det aldrig med automatik något krav på att välja en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad som annars hade kommit i fråga (jämför ovan och kommentaren till 8 §). Ett återfall efter en tidigare ungdomspåföljd kan därför i många fall beaktas tillräckligt genom att tilläggssanktionen görs mer ingripande än vad som annars hade varit fallet, exempelvis genom ett större antal timmar samhällstjänst än vad fängelsestraffets längd motiverar.
I vissa fall torde det dock pga. återfallssituationen vara motiverat att välja en tilläggssanktion av annat slag än vad som annars hade annars hade valts. Efter en ingripande ungdomspåföljd bör det inte – om återfallet är tidsmässigt relevant – komma i fråga att döma till villkorligt fängelse med dagsböter som tilläggssanktion. Vidare bör det i många fall vara uteslutet att döma ut ett villkorligt fängelsestraff för den som tidigare dömts till sluten ungdomsvård – särskilt om den slutna ungdomsvården avsett ett brott med mycket högt straffvärde.
Författningskommentar SOU 2012:34
264
Det kan påpekas att det ofta torde bli aktuellt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en vård- eller påverkanssanktion om den som nyligen fyllt 18 år begår brott efter att tidigare ha lagförts som omyndig. Det bör ibland även kunna komma i fråga om den tilltalade tidigare dömts till sluten ungdomsvård.
10 § Paragrafen är ny. Den reglerar förutsättningarna för att i en återfallssituation förena ett villkorligt fängelsestraff med kontraktsvård. Frågan behandlas i avsnitt 10.4.6.
Av paragrafen framgår att rätten som ett särskilt skäl för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, även om den tilltalades tidigare brottslighet inte kan beaktas tillräckligt genom att det förenas med en mer ingripande tilläggssanktion i enlighet med vad som föreskrivs i 8 och 9 §§, ska beakta om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård. Villkorligt fängelse med kontraktsvård kan således dömas ut även i flagranta återfallssituationer, där den tidigare brottsligheten innebär att inte någon annan tilläggssanktion hade ansetts tillräckligt ingripande och även vid återfall efter ett ovillkorligt fängelsestraff. Som framgår av 27 kap. 7 § och kommentaren till den bestämmelsen ska innehållet i kontraktsvården vara så ingripande att det i huvudsak motsvarar ingripandegraden hos ett ovillkorligt fängelsestraff av den längd som det villkorliga fängelsestraffet uppgår till. Eftersom det i en återfallssituation kan vara fråga om ett väsentligt kortare villkorligt fängelsestraff än när kontraktsvård väljs som tilläggssanktion enligt 1 § andra stycket, torde kontraktsvård i fler fall kunna godtas som i huvudsak lika ingripande som ett ovillkorligt fängelsestraff, även om kontraktsvårdsplanen inte inbegriper institutionsvård.
Hinder mot villkorligt fängelse
11 §
Bestämmelsen är ny. Den reglerar hur rätten ska förfara om villkorligt fängelse inte kan förenas med någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion. Regleringen motiveras i avsnitt 9.5.12.
Av paragrafen framgår att det, om det inte finns förutsättningar att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det utmätta fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet ska dömas ut
SOU 2012:34 Författningskommentar
265
ett ovillkorligt fängelsestraff. Beslut om att ett fängelsestraff ska vara villkorligt får således, annat än i sådana undantagssituationer som anges i 12 §, endast meddelas om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en tillräckligt ingripande tilläggssanktion.
Beaktande av personliga förhållanden
12 § Bestämmelsen är ny. Den reglerar förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt trots att det inte kan förenas med en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.12 och 10.4.7.
Av paragrafen framgår att det under vissa förutsättningar kan beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt även om det föreligger hinder mot villkorligt fängelse på grund av tidigare brottslighet eller omständigheter som anges i 11 §. För att villkorligt fängelse ska kunna dömas ut i en sådan situation förutsätts dock att ett verkställighet av ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl.
Denna s.k. ventil är, på samma sätt som motsvarande ventil i 1 § andra stycket 2, avsedd att tillämpas i situationer där det av särskilt ömmande skäl framstår som orimligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. De situationer som framför allt avses är sådana där det på grund av den tilltalades personliga förhållanden finns starka s.k. billighetsskäl som talar emot ett ovillkorligt fängelsestraff. De omständigheter som innebär att ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt ska vara knutna till den tilltalades person eller annars vara av tungt vägande slag. Det innebär att ventilen bör kunna tillämpas t.ex. om den tilltalade till följd av hög ålder eller dålig hälsa skulle drabbas oskäligt hårt av ett fängelsestraff i anstalt (jämför 29 kap. 5 § första stycket 2) eller om den tilltalade har påbörjat vård eller behandling mot missbruk eller något annat brottsrelaterat förhållande och ett ovillkorligt fängelsestraff skulle riskera att spoliera en pågående rehabilitering (jämför den möjlighet som hittills har funnits att beakta pågående behandling som ett särskilt skäl att döma till skyddstillsyn enligt 30 kap. 9 § andra stycket). Det bör också kunna bli aktuellt att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt trots att den tilltalade återfallit i brott (på
Författningskommentar SOU 2012:34
266
ett sätt som anses relevant enligt 9 §) efter att tidigare ha dömts till ovillkorligt fängelse, om han eller hon visar en tydlig vilja till förändring av sitt liv och aktivt medverkat till ett förslag till vård- eller påverkanssanktion som i övrigt är att anse som tillräckligt ingripande med hänsyn till den begångna brottsligheten. Även mycket starka tredjemanshänsyn bör – med samma restriktiva tillämpning som enligt nuvarande praxis kan leda till en frivårdspåföljd i stället för ett fängelsestraff – kunna utgöra särskilda skäl för villkorligt fängelse.
För att ventilen ska vara tillämplig ska det alltså vara fråga om tungt vägande humanitetsskäl kopplade till den tilltalades person eller undantagsvis till en närstående till den tilltalade. Däremot bör inte det förhållandet att den dömde drabbas av andra sanktioner till följd av brottet, såsom utvisning, avskedande eller uppsägning, att han eller hon försökt begränsa de skadliga verkningarna av brottsligheten, frivilligt angett sig eller annars medverkat till utredningen av brottsligheten, eller att det har förflutit lång tid sedan brottet begicks vara sådana omständigheter som kan utgöra skäl att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Inte heller bör det förhållandet att den tilltalade i domen åläggs skyldighet att betala skadestånd på grund av brottet innebära att det är uppenbart oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Sådana omständigheter bör – i den mån de ska tillmätas betydelse – endast beaktas vid bestämmandet av fängelsestraffets längd enligt regleringen i 29 kap. 5 §.
I de fall då bestämmelsen är tillämplig får rätten förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion som är mindre ingripande än vad fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet motiverar eller helt avstå från att förena det med någon tilläggssanktion. Med stöd av bestämmelsen kan rätten således exempelvis i stället för hemarrest förena ett villkorligt fängelsestraff med samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller dagsböter. Med fängelsestraffets längd avses det fängelsestraff som mätts ut, med beaktande av de omständigheter som anges i 29 kap. 5 och 7 §§. De omständigheter som anges i 29 kap. 5 § ska alltså i första hand beaktas vid bestämmandet av fängelsestraffets längd. Först om en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det på så sätt förkortade fängelsestraffet framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden och andra tungt vägande skäl, får en mindre ingripande tilläggssanktion väljas.
SOU 2012:34 Författningskommentar
267
I likhet med vad som anförts i kommentaren till 1 § andra stycket 2 bör som utgångspunkt gälla att det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med en tilläggssanktion som är så ingripande som möjligt. Det bör endast i undantagsfall komma i fråga att helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion.
Bestämmelsen är tillämplig även i de fall då rätten med stöd av 1 § andra stycket 2 har beslutat att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt. I sådana situationer kan alltså humanitetsaspekterna kopplade till den tilltalades person beaktas både som ett skäl för att besluta att ett fängelsestraff som är längre än ett år ska vara villkorligt och för att förena det villkorliga fängelsestraffet med en mindre ingripande tilläggssanktion eller att helt avstå från att förena det med någon tilläggssanktion.
Huruvida det finns förutsättningar att avstå från att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff enligt denna bestämmelse får prövas efter en samlad bedömning. Ju längre fängelsestraffet är, desto starkare måste skälen vara för att besluta att det ska vara villkorligt. På samma sätt krävs det starkare skäl för villkorligt fängelse om det är en mycket flagrant återfallssituation eller återfall i allvarlig brottslighet.
32 kap.
Kapitlets rubrik har ändrats till Om ungdomspåföljder.
Allmänna förutsättningar för att döma till en ungdomspåföljd
1 §
I paragrafen reglerades tidigare förutsättningarna för ungdomsvård. Den regleringen är flyttad till 3–5 §§. Numera anges i paragrafen den betydelse den tilltalades ålder vid brottstillfället och vid tidpunkten för domen ska ha för tillämpningen av samtliga ungdomspåföljder. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 23.2 och 29.7.4.
I första stycket anges den viktigaste avgränsningen av tillämpningsområdet för ungdomspåföljderna. Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år ska påföljden, om inte annat sägs i detta kapitel, bestämmas till en ungdomspåföljd eller till böter. Utgångspunkten är sålunda att påföljden alltid ska bestämmas till någon av ungdomspåföljderna (varningsstraff, ungdomsvård, ungdomstjänst,
Författningskommentar SOU 2012:34
268
kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård) om gärningsmannen var omyndig när brottet begicks. Vilken påföljd som ska väljas beror på hur ingripande påföljd som påkallas med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet, samt de för vissa av påföljderna särskilt angivna kriterierna. I vissa fall blir emellertid böter det enda alternativet. Det gäller i första hand brott med endast penningböter i straffskalan och brott som endast motiverar ett lågt bötesstraff men där det inte finns förutsättningar för ett varningsstraff – i första hand eftersom den unge tidigare gjort sig skyldig till brott.
Om den tilltalade har hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för domen och det skulle vara olämpligt att bestämma påföljden till en ungdomspåföljd ska i stället – enligt vad som anges i andra stycket – påföljden bestämmas enligt 30 och 31 kap. Om det har hunnit förflyta så lång tid mellan brottet och lagföringen att den tilltalade åldersmässigt inte är lämplig för en ungdomspåföljd bör påföljden i stället bestämmas till fängelse, antingen villkorligt eller ovillkorligt. Huruvida den unges ålder gör en ungdomspåföljd olämplig får avgöras för varje påföljd för sig. Som ett riktmärke kan dock anges att det aldrig bör komma i fråga att döma ut en ungdomspåföljd om den unge hunnit fylla 21 år.
När någon döms för flera brott, ska det enligt huvudregeln i 30 kap. 3 § dömas ut en gemensam påföljd för brotten. Denna bestämmelse gäller även vid utdömandet av ungdomspåföljder. Det innebär att en gemensam ungdomspåföljd kan dömas ut för den samlade brottsligheten, även om något eller några brott begåtts efter 18-årsdagen (förutsatt att det inte hunnit förflyta så lång tid vid tidpunkten för lagföringen att det skulle vara olämpligt med en ungdomspåföljd). Om den unge lagförs för brottslighet som begåtts såväl före som efter 18 års ålder, bör det också anses olämpligt att döma ut en ungdomspåföljd om huvuddelen av brottsligheten begåtts efter det att den unge fyllt 18 år.
Om det är olämpligt att döma ut en ungdomspåföljd ska påföljden bestämmas till böter eller fängelse, beroende på brottslighetens s.k. straffmätningsvärde. Om straffmätningsvärdet motsvarar fängelse ska påföljden enligt regleringen i 30 och 31 kap. bestämmas till fängelse, antingen villkorligt eller ovillkorligt. Enligt vad som också sägs i andra stycket får rätten avstå från att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt endast om det finns synnerliga skäl. För att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den som var under 18 år vid gärningstillfället förutsätts sålunda att det finns
SOU 2012:34 Författningskommentar
269
synnerliga skäl. Detsamma gäller för att kunna besluta att ett redan utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt pga. bristande verkställighet. Innebörden av begreppet synnerliga skäl ska vara densamma som vad som tidigare gällt för att välja fängelse för en omyndig lagöverträdare (den tidigare regleringen i 30 kap. 5 § första stycket). Någon ändring i sak är sålunda inte åsyftad.
I tredje stycket anges det enda undantaget från huvudregeln att den tilltalade ska vara under 18 år vid tidpunkten för brottet, för att kunna ådömas en ungdomspåföljd. Även den som begått brott efter att ha fyllt arton men inte tjugoett år får dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan i första hand vara att det redan pågår insatser enligt 3 § LVU (s.k. beteendefall) – vilket kan beslutas gällande unga till och med att de fyllt 20 år. I sådana fall kan det finnas skäl att döma till ungdomsvård om de insatser som framgår av vårdplanen är tillräckligt ingripande. Även i de fall insatser pågår enligt SoL bör det i undantagsfall kunna finnas särskilda skäl att döma till ungdomsvård. Eftersom det i normalfallet inte tas in något yttrande enligt 11 § LUL gällande den som begått brott efter att ha fyllt 18 år, torde det sällan bli aktuellt med ungdomsvård för en myndig lagöverträdare om det inte redan pågår insatser enligt LVU eller SoL vid tidpunkten för brottet eller initieras sådana utan direkt koppling till rättsprocessen. Om socialnämnden även i andra fall tar fram ett tillräckligt ingripande ungdomskontrakt eller en tillräckligt ingripande vårdplan för en lagöverträdare som var över 18 år vid tidpunkten för gärningen, kan det dock i vissa fall föreligga särskilda skäl att döma till ungdomsvård.
Varningsstraff
2 § Paragrafen, som är ny, reglerar den nya påföljden varningsstraff. I 2 § angavs tidigare förutsättningarna för ungdomstjänst. Den regleringen har flyttats till 6 §. Bestämmelsen om varningsstraff behandlas i avsnitt 25.6.4. I 1 § regleras bestämmelsens tillämpningsområde, såvitt avser vilken ålder lagöverträdaren ska ha, för att bestämmelsen ska vara tillämpbar.
I första stycket anges att rätten får döma till varningsstraff om det med hänsyn till brottslighetens straffvärde inte är påkallat med
Författningskommentar SOU 2012:34
270
en mer ingripande påföljd än dagsböter. Avgörande för denna bedömning är den gränsdragning av tillämpningsområdet som görs i 6 § för ungdomstjänst och i 7 § för kontaktskyldighet för unga. Det föreskrivs i 6 § att i valet mellan ungdomstjänst och böter ska ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande. Enligt tidigare förarbetsuttalanden7 och en fast praxis ska böter väljas som påföljd om alternativet till ungdomstjänst är ett lägre bötesstraff än omkring 60 dagsböter. I övriga fall ska ungdomstjänst ha företräde. För den nya påföljden kontaktskyldighet för unga ska samma gränsdragning göras av tillämpningsområdet (se kommentaren till 7 §). I de fall brottslighetens straffvärde – efter hänsynstagande till eventuella billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § och ungdomsreduktion enligt 29 kap. 7 § – inte påkallar en mer ingripande påföljd än ett bötesstraff som understiger 60 dagsböter kan sålunda domstolen döma till varningsstraff. Avgörande för om ett varningsstraff är tillräckligt ingripande är således i första hand det s.k. straffmätningsvärdet, och inte brottstypen eller omständigheterna kring brottet. Att brottstypen – dvs. brottslighetens art – inte ska tillmätas betydelse vid påföljdsvalet utvecklas i kapitel 15. Omständigheterna vid brottsligheten ska beaktas inom ramen för bedömningen av brottslighetens straffvärde. Varningsstraff är avsett att kunna tillämpas när det annars hade kommit i fråga att döma ut ett lågt dagsbotsstraff eller straffvärdet i det enskilda fallet var sådant att påföljden skulle bestämts till penningböter i stället för dagsböter. Rena penningbotsbrott är avsedda att falla utanför regleringen.
Sedan tidigare är det möjligt att döma ut ungdomsvård, även om alternativet hade varit ett så lågt bötesstraff att ungdomstjänst vore uteslutet. Ungdomsvård har då försteg framför ett bötesstraff. Införandet av den nya påföljden varningsstraff är inte avsedd att medföra någon ändring i sådana situationer. I de fall det finns förutsättningar för ungdomsvård har den påföljden därmed företräde framför varningsstraff.
I andra stycket anges att det vid bedömningen av om varningsstraff är tillräckligt ingripande särskilt ska beaktas om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott. Varningsstraff är i huvudsak avsett att tillämpas om den unge inte tidigare gjort sig skyldig till brott. Om den unge dömts till varningsstraff bör det aldrig komma i fråga att på nytt döma till varningsstraff vid återfall i brott. Även i övrigt
SOU 2012:34 Författningskommentar
271
ska det vara en huvudregel att varningsstraff inte är tillräckligt ingripande om den unge tidigare lagförts för brott, oavsett om det skett genom åtalsunderlåtelse, ordningsbotsföreläggande, strafföreläggande eller dom.
För att döma ut ett varningsstraff förutsätts att den unge inställer sig personligen till huvudförhandlingen. Det följer av 46 kap. 15 a § RB, där det anges att målet får avgöras i den tilltalades utevaro om det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter, fängelse i högst tre månader, villkorlig dom eller skyddstillsyn. Det finns således inte förutsättningar att döma ut någon av de särskilda ungdomspåföljderna i den unges utevaro. Om den unge inte inställer sig och det i övrigt finns förutsättningar för en utevarohandläggning, blir således domstolens enda alternativ att döma ut ett lågt bötesstraff.
Varningsstraff utgör en påföljd för brott och ska registreras i belastningsregistret enligt lagen (1998:620) om belastningsregister.
Att påföljden bestäms till varningsstraff utgör inte hinder mot att pröva frågor om skadestånd, förverkande eller någon annan särskild rättsverkan. Avgift till Brottsofferfonden enligt lagen (1994:419) ska åläggas den unge även om denne döms till varningsstraff.
Ungdomsvård
Regleringen av ungdomsvård återfanns tidigare i 1 §. Den har delats upp i tre paragrafer, 3–5 §§, för att bli mer överblickbar.
3 §
I 3 § fanns tidigare bestämmelser om att ungdomsvård kan förenas med en förstärkningspåföljd. Den regleringen har flyttats till 8 §. I bestämmelsen regleras nu vissa grundläggande förutsättningar för att döma till ungdomsvård. Regleringen har ändrats i vissa avseenden.
I första stycket anges inte längre vilken åldersgrupp lagöverträdaren ska tillhöra för att kunna dömas till ungdomsvård. Det regleras i den för hela kapitlet gemensamma bestämmelsen i 1 §. I övrigt gäller såsom tidigare att den unge ska ha ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU och att vården och åtgärderna ska syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt. I 11 kap. 1 a § socialtjänstlagen anges numera att socialnämnden – för att fullgöra skyldigheten att avge yttrande enligt 11 § LUL – ska göra en bedömning om den unge har ett särskilt vårdbehov. I
Författningskommentar SOU 2012:34
272
kommentaren till den bestämmelsen utvecklas närmare vad socialnämnden har att utgå från vid den bedömningen.
I andra stycket anges alltjämt att ungdomsvård endast får dömas ut om innehållet i påföljden blir tillräckligt ingripande. I den nya lydelsen har brottslighetens art utgått som en faktor att beakta. Det hör samman med att brottslighetens art – även för vuxna lagöverträdare – utmönstras som en omständighet att beakta vid påföljdsvalet. Denna ändring behandlas i avsnitt 24.3.2. Enligt den nya lydelsen ska rätten pröva om socialtjänstens planerade åtgärder kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. I andra stycket har det också lagts till att de föreslagna åtgärderna även i förening med påföljden kontaktskyldighet för unga kan innebära att påföljden kan anses tillräckligt ingripande. Under vilka förutsättningar ungdomsvård kan förenas med kontaktskyldighet för unga regleras i 8 §.
4 § I 4 § angavs tidigare vad som gäller vid bristande verkställighet av ungdomsvård och ungdomstjänst. Den regleringen har flyttats till 10 §. I bestämmelsen ges nu några ytterligare anvisningar till domstolen vad gäller valet av ungdomsvård som påföljd.
I första stycket anges att rätten ska meddela föreskrift om att den unge ska följa det ungdomskontrakt som upprättats av socialnämnden, om åtgärderna ska vidtas med stöd av SoL och att innehållet i kontraktet ska framgå av domen. Regleringen motsvarar vad som tidigare föreskrevs i 1 § tredje stycket. Numera anges dock att någon sådan föreskrift inte ska meddelas om annat följer av vad som anges i sista stycket i paragrafen. I sista stycket anges att rätten får förordna att påföljden ska anses verkställd om de åtgärder som följer av ungdomskontraktet redan har fullgjorts. Om det görs ett sådant förordnande ska det sålunda inte meddelas någon föreskrift enligt denna bestämmelse.
I andra stycket anges vad som gäller om åtgärderna vidtas med stöd av LVU. Bestämmelsen motsvarar vad som tidigare föreskrevs i 1 § fjärde stycket.
I tredje stycket – som inte har någon motsvarighet i tidigare 1 § – tydliggörs att domstolen har ett ansvar för att det ungdomskontrakt eller den vårdplan som upprättats av socialnämnden är tillräckligt konkret för att kunna läggas till grund för en dom på ungdomsvård. Arten, omfattningen och varaktigheten i de föreslagna åtgärderna måste vara tillräckligt väl beskrivna och preciserade uti-
SOU 2012:34 Författningskommentar
273
från två syften. Dels måste de ha angetts så konkret att domstolen kan göra en sådan proportionalitetsbedömning som förutsätts enligt 3 § andra stycket. Dels måste det vara tydligt vad som förväntas av den unge och vilka åtgärder som ska innefattas i verkställigheten. De måste stå klart för alla involverade när påföljden är helt verkställd. En tydlighet och konkretion är därtill nödvändig för att avgöra om den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne och om det i vissa fall sålunda finns grund för varning eller undanröjande. Ändringen i denna del behandlas i avsnitt 24.3.7.
I fjärde stycket föreskrivs att rätten får förordna att påföljden ska anses verkställd, om de åtgärder som följer av det föreslagna ungdomskontraktet eller den föreslagna vårdplanen redan har fullgjorts vid tidpunkten för huvudförhandlingen. Regleringen är ny och har ingen motsvarighet i tidigare lydelse av 1 §. Genom regleringen ges ett lagstöd för att döma till ungdomsvård även om de föreslagna åtgärderna helt eller delvis har hunnit fullgöras innan huvudförhandlingen. Om det inte återstår något att utföra ska rätten, i stället för att meddela en föreskrift enligt första stycket om att den unge ska följa ungdomskontraktet, meddela ett beslut enligt detta stycke om att påföljden ska anses verkställd. Motsvarande ska kunna göras om de redan fullgjorda åtgärderna angetts i en vårdplan, även om det i praktiken knappast torde kunna förekomma. I de fall åtgärderna enligt kontraktet eller planen endast delvis är slutförda ska inte något sådant förordnande meddelas. I sådana fall ska det i stället i sedvanlig ordning – om det är fråga om åtgärder enligt SoL – meddelas en föreskrift om att den unge ska följa ungdomskontraktet enligt tredje stycket. Ändringen i denna del behandlas i avsnitt 24.3.3.
De redan fullgjorda åtgärder som kan läggas till grund för en dom på ungdomsvård bör naturligen ha satts igång med anledning av den i målet aktuella brottligheten, för att en dom på ungdomsvård ska kunna anses godtagbar som straffrättslig reaktion. Att det blir på det sättet följer dock av att åtgärderna måste ha angetts av socialnämnden i ett ungdomskontrakt eller en vårdplan för att regeln i detta stycke ska vara tillämplig.
5 § I 5 § angavs tidigare förutsättningarna för sluten ungdomsvård. Den regleringen har flyttats till 11 §. I paragrafen anges nu att rätten när den dömer ut ungdomsvård, under vissa förutsättningar,
Författningskommentar SOU 2012:34
274
kan föreskriva att den unge ska biträda en skadelidande. Bestämmelsen motsvarar i sin helhet vad som tidigare angavs i 1 § femte stycket.
Ungdomstjänst
6 §
I bestämmelsen, som tidigare återfanns i 2 §, regleras förutsättningarna för att döma till ungdomstjänst. Bestämmelsen har ändrats i vissa avseenden.
Enligt den nya lydelsen anges inte längre vilken åldersgrupp lagöverträdaren ska tillhöra för att kunna dömas till ungdomstjänst. Detta regleras i den för hela kapitlet gemensamma bestämmelsen i 1 §.
I första stycket har kravet på att den unge ska samtycka till ungdomstjänst utgått. Avgörande för påföljdens tillämpningsområde är endast om ungdomstjänst är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Lämplighetsbedömningen ska bl.a. avse om den unge kan förväntas verkställa påföljden. Utöver sådant som fysiska och psykiska förutsättningar kan då vägas in om den unge aktivt förklarat sig motsätta sig att utföra oavlönat arbete såsom påföljd och den unges inställning i övrigt. Det förutsätts dock inte längre någon formaliserat avgivande av samtycke från den unge under huvudförhandlingen eller ens att den unges inställning inhämtas i egentlig mening. Ändringen i denna del behandlas i avsnitt 24.4.1. I de fall ungdomstjänst inte bedöms lämplig kan påföljden bestämmas till kontaktskyldighet för unga enligt 7 §, eftersom det så saknas förutsättningar för ungdomstjänst. Den unge kan således inte längre välja bort ungdomstjänst ”till förmån för” böter.
I 11 § LUL anges enligt paragrafens nya lydelse att socialnämnden i det yttrande som avges på begäran av åklagare även ska ange om ungdomstjänst är en lämplig påföljd. I 11 kap. 1 a § SoL föreskrivs att det åligger socialnämnden att göra en sådan bedömning. I kommentaren till den bestämmelsen utvecklas närmare efter vilka hållpunkter denna bedömning bör göras.
I andra stycket, som ersätter det tidigare 2 § tredje stycket, föreskrivs att rätten får döma till ungdomstjänst om påföljden kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. Anvisningen att det inte
SOU 2012:34 Författningskommentar
275
heller ska finnas skäl för att döma till ungdomsvård har av redaktionella skäl flyttats till första stycket. Om ungdomstjänst inte kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet kan det bli aktuellt att bestämma påföljden till ungdomsövervakning enligt 9 §. I övrigt har vissa redaktionella och språkliga förändringar gjorts men inga ändringar i sak.
Kontaktskyldighet för unga
7 § I bestämmelsen, som är ny, regleras förutsättningarna för att döma till den nya påföljden kontaktskyldighet för unga. Motiveringen och den närmare beskrivningen av påföljden återfinns i avsnitt 27.7.3. I den för alla ungdomspåföljder generella 1 § anges för vilka åldersgrupper påföljden kan tillämpas.
I första stycket anges att rätten får döma till kontaktskyldighet för unga om det inte finns förutsättningar att döma till ungdomsvård eller ungdomstjänst. I första hand ska rätten – redan enligt vad som följer av 3 § första stycket – välja ungdomsvård. Om socialnämnden inte har föreslagit något ungdomskontrakt eller någon vårdplan, om ungdomsvård inte kan anses utgöra en tillräckligt ingripande påföljd med hänsyn till de planerade åtgärderna eller om den unge eller vårdnadshavaren inte samtycker till de insatser enligt SoL som föreslagits, saknas det förutsättningar att bestämma påföljden till ungdomsvård. Om det heller inte finns förutsättningar för ungdomstjänst, på den grunden att en sådan påföljd inte är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter, kan rätten bestämma påföljden till kontaktskyldighet för unga. I kommentarerna till 11 § LUL och 11 kap. 1 a § SoL berörs frågan om lämplighet för ungdomstjänst.
Kontaktskyldighet för unga kan sålunda användas när det inte finns förutsättningar för annan särskild ungdomspåföljd. Valet av kontaktskyldighet för unga behöver inte föregås av något förslag från socialnämndens sida eller någon behovsbedömning såsom förutsätts för ungdomsvård. Till skillnad från ungdomstjänst behöver det inte heller göras någon lämplighetsprövning. Inte heller förutsätts något samtycke från den unge eller vårdnadshavaren.
I första stycket anges vidare att kontaktskyldighet för unga ska bestämmas till lägst två och högst sex månader. Den närmare ut-
Författningskommentar SOU 2012:34
276
formningen av påföljden bestäms av socialnämnden, i enlighet med vad som följer av 5 kap. 1 c § SoL. Vad gäller innehållet i verkställigheten hänvisas till kommentaren till den bestämmelsen. Domstolen har sålunda endast att bestämma att den unge ska dömas till kontaktskyldighet och hur lång tid den ska fortgå, inom spannet två månader till och med sex månader.
I andra stycket anges under vilka förutsättningar rätten får välja kontaktskyldighet för unga som påföljd, såvitt avser betydelsen av brottslighetens allvar och den unges tidigare brottslighet. Rätten får döma till kontaktskyldighet för unga om påföljden är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. Kontaktskyldighet för unga bör i det avseendet i allt väsentligt ha samma tillämpningsområde som ungdomstjänst. Med hänsyn till den praxis som finns såvitt avser ungdomstjänst (jfr NJA 2007 s. 636) bör utgångspunkten vara att kontaktskyldighet för unga bör anses tillräckligt ingripande om inte det fängelsestraff som skulle ha dömts ut, med beaktande av såväl billighetsskäl som ungdomsreduktionen (det s.k. straffmätningsvärdet) överstiger sex månader.
Även vad gäller tillämpningsområdets nedre gräns ska det som utgångspunkt råda parallellitet med ungdomstjänst. I andra stycket anges att, i valet mellan kontaktskyldighet för unga och böter, ska kontaktskyldighet för unga väljas om inte den påföljden är alltför ingripande. Om alternativet till kontaktskyldighet för unga är ett lägre bötesstraff än omkring 60 dagsböter bör varningsstraff eller böter väljas som påföljd (jfr prop. 2005/06:165 s. 132). Om det s.k. straffmätningsvärdet påkallar ett bötesstraff på omkring 60 dagsböter eller mer bör sålunda kontaktskyldighet för unga som utgångspunkt ha företräde framför dessa påföljder.
Det i andra stycket angivna tillämpningsområdet blir – i likhet med när antalet timmar som ungdomstjänst bestäms – avgörande för straffmätningen av kontaktskyldighet för unga. I de fall brottsligheten i det enskilda fallet skulle påkalla ett fängelsestraff på sex månader bör kontaktskyldigheten som utgångspunkt bestämmas till sex månader. Antalet månaders kontaktskyldighet får därutöver bestämmas i proportion till det s.k. straffmätningsvärdet. Kontaktskyldigheten ska bestämmas i hela månader. Det säger sig självt att straffmätningen inte kan göras med samma grad av differentiering som vid exempelvis böter eller ungdomstjänst.
Om kontaktskyldighet för unga inte kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges
SOU 2012:34 Författningskommentar
277
tidigare brottslighet kan det bli aktuellt att bestämma påföljden till ungdomsövervakning enligt 9 §.
Av 8 § framgår att kontaktskyldighet för unga kan användas som förstärkningspåföljd till ungdomsvård.
I paragrafens tredje stycke görs en hänvisning till socialtjänstlagen såvitt avser bestämmelser om verkställighet av kontaktskyldighet för unga.
Ungdomsvård med förstärkningspåföljd
8 § I bestämmelsen, som tidigare återfanns i 3 §, anges att ungdomsvård kan förenas med en förstärkningspåföljd för att – såsom förutsätts enligt 3 § andra stycket – utgöra en tillräckligt ingripande påföljd.
I första stycket har brottslighetens art utgått ut lagtexten. Gällande detta hänvisas till kommentaren till 3 § andra stycket.
Vidare har som en ny förstärkningspåföljd till ungdomsvård i första stycket, andra punkten, angetts kontaktskyldighet för unga. Ungdomsvård kan sålunda förenas med kontaktskyldighet för unga mellan två och sex månader, om det behövs för att påföljden ska vara tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet. Ändringen behandlas i avsnitt 27.7.3.4.
Sedan tidigare har ungdomsvård kunnat kombineras med ungdomstjänst eller böter. Om det behövs en förstärkningspåföljd ska valet mellan ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga ske på samma sätt som gäller för dessa som självständiga påföljder. I andra stycket anges att kontaktskyldighet för unga ska väljas endast om det inte finns förutsättningar för ungdomstjänst. I likhet med ungdomstjänst ska kontaktskyldighet för unga dock ha försteg framför böter som förstärkningspåföljd, förutsatt att den inte är alltför ingripande.
Kontaktskyldighet för unga som förstärkningspåföljd kan bestämmas till mellan två och sex månader, på samma sätt som när den utgör en självständig påföljd. Vid bestämmande av kontaktskyldighetens längd ska innehållet i ungdomsvården beaktas, så att det sammantaget blir en proportionerlig påföljd.
Kontaktskyldighet för unga som förstärkningspåföljd är främst avsedd för det fall ett förslag till ungdomskontrakt endast inne-
Författningskommentar SOU 2012:34
278
fattar deltagande i något mindre omfattande program eller dylikt och det är tydligt att det behövs en förstärkningspåföljd för att göra ungdomsvården tillräckligt ingripande. I de fall ungdomskontraktet eller vårdplanen i sig innehåller ett omfattande kontaktmannaskap bör inte i första hand kontaktskyldighet för unga användas som förstärkningspåföljd, eftersom gränsdragningen mellan de olika inslagen då kan bli alltför otydlig.
Ungdomsövervakning
9 § I bestämmelsen, som är ny, regleras förutsättningarna för att döma till den nya påföljden ungdomsövervakning. Motiveringen och den närmare beskrivningen av ungdomsövervakning återfinns i avsnitt 27.7.4 och 27.7.5.
I den för alla ungdomspåföljder generella 1 § anges för vilka åldersgrupper påföljden kan tillämpas.
I första stycket anges att rätten får döma till ungdomsövervakning om vare sig ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. Ungdomsövervakning ska sålunda tillämpas i de fall inte någon av dessa ungdomspåföljder är tillräckligt ingripande. Vad gäller brottslighetens straffvärde som ensam faktor innebär det att ungdomsövervakning som en ungefärlig utgångspunkt kan komma i fråga om det fängelsestraff som skulle ha kunnat dömas ut – med beaktande av såväl billighetsskäl som ungdomsreduktionen – överstiger omkring sex månader (jfr kommentaren till 6 och 7 §§).
Med tillämpning av den ungdomsreduktion som ska göras enligt 29 kap. 7 § BrB innebär det – enligt den etablerade praxis som gäller vid tillämpningen av den regeln – att ungdomsövervakning som utgångspunkt bör tillämpas för brott med ett oreducerat straffvärde överstigande omkring två och ett halvt år för en femtonåring, två år för en sextonåring och ett och ett halvt år för en sjuttonåring. Vid sådana straffvärden ska ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga i princip alltid vara uteslutna som påföljd. Huruvida ungdomsvård kan anses tillräckligt ingripande får däremot bedömas i varje fall för sig, beroende på dels hur ingripande de insatser är som föreskrivs i ungdomskontraktet och vårdplanen, dels om ungdomsvården kan kombineras med en förstärkningspåföljd (se 8 §).
SOU 2012:34 Författningskommentar
279
Även då straffvärdet är lägre än vad som nu angetts kan situationen vara sådan att vare sig ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga kan anses tillräckligt ingripande. Det kan då handla om att den unge tidigare gjort sig skyldig till brott. Ungdomsövervakning bör dock inte vara tillämplig i varje återfallssituation eftersom den i vissa fall skulle bli en alltför ingripande påföljd. Endast om det är fråga om ett flertal återfall och övriga alternativ bland ungdomspåföljderna måste anses i stort sett uttömda eller om det är fråga om återfall i allvarlig brottslighet (exempelvis rån eller grov misshandel) bör ungdomsvård, ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga i de flesta fall vara uteslutna på den grunden att de inte är tillräckligt ingripande.
Det torde sammantaget ofta handla om sådana fall där påföljden hitintills bestämts till exempelvis skyddstillsyn, villkorlig dom med samhällstjänst eller en kortare tids sluten ungdomsvård.
I första stycket anges vidare att rätten får bestämma tiden för ungdomsövervakning till lägst sex månader och högst ett år. Domstolen har endast att bestämma att den unge ska dömas till ungdomsövervakning och hur lång tid den ska fortgå, inom spannet sex månader till och med ett år.
I de fall det s.k. straffmätningsvärdet understiger sex månader – vilket främst torde bli aktuellt när inte endast straffvärdet utan även återfallssituationen motiverar ungdomsövervakning – bör tiden bestämmas till sex månader. Antalet månader ska därutöver bestämmas med beaktande av brottslighetens allvar. I de fall det s.k. straffmätningsvärdet överstiger ett års fängelse bör som utgångspunkt inte ungdomsövervakning – ens om den bestäms till ett år – anses tillräckligt ingripande. Att det fängelsestraff som hade bestämts i det enskilda fallet ska vara avgörande för påföljdens tillämpningsområde, innebär att det s.k. oreducerade straffvärdet – som anges ovan – kan vara olika högt för lagöverträdare i olika åldersgrupper och att tillämpningsområdet för ungdomsövervakning (såvitt avser brottslighetens straffvärde) blir högre ju yngre lagöverträdaren är.
I andra stycket anges att bestämmelser om verkställigheten av påföljden finns i lagen om verkställighet av ungdomsövervakning.
Den närmare utformningen av påföljden bestäms av Statens institutionsstyrelse såsom huvudman, i enlighet med vad som följer av verkställighetslagstiftningen. Valet av ungdomsövervakning behöver inte föregås av något förslag från socialnämnden eller SiS. Det ska inte göras någon behovsbedömning på det sätt som förutsätts för att bestämma påföljden till ungdomsvård. Till skillnad från
Författningskommentar SOU 2012:34
280
ungdomstjänst behöver det inte heller göras någon lämplighetsprövning. Avsikten är att ungdomsövervakning ska vara tillämpbart oberoende av den unges personliga förutsättningar – på samma sätt som i dag gäller för sluten ungdomsvård. I likhet med vad som gäller för sluten ungdomsvård är det helt avgörande för valet av ungdomsövervakning som påföljd, att brottslighetens straffvärde eller den tidigare brottsligheten påkallar en ingripande påföljd.
Som framgår av verkställighetsregleringen har SiS stora möjligheter att anpassa innehållet i påföljden utifrån den unges förutsättningar. Det finns därtill möjligheter att delvis driva igenom verkställigheten genom polishämtning. För det fall den unge genom sitt beteende omöjliggör verkställigheten eller om verkställigheten av andra skäl inte går att genomföra får det hanteras enligt vad som föreskrivs i 10 §, dvs. genom en talan om undanröjande och bestämmande av ny påföljd.
Bristande verkställighet av ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
10 § I bestämmelsen regleras vad som gäller om den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt någon av de särskilda ungdomspåföljderna ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning. Vidare regleras vad som ska göras om bl.a. en dom på ungdomstjänst inte kan fullgöras inom skälig tid. I sådana situationer får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. Regleringen återfanns tidigare i 4 § och gällde då ungdomsvård och ungdomstjänst. Ändringarna motiveras i avsnitt 27.7.3.3 och 27.7.5.16.
Enligt första stycket kan påföljden undanröjas om den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne. Det innebär att endast allvarlig misskötsamhet ska leda till en så ingripande åtgärd som undanröjande (jfr prop. 2005/06:165 s. 134).
En talan om undanröjande förutsätter att åklagare underrättas om den bristande verkställigheten. I 12 kap. 8 § SoL föreskrivs att socialnämnden har en sådan underrättelseskyldighet gällande ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Vid kontaktskyldighet för unga bör det endast vid allvarlig misskötsamhet
SOU 2012:34 Författningskommentar
281
bli fråga om ett undanröjande. I många fall bör den dömdes underlåtenhet att medverka kunna mötas med motiverande samtal och anpassning av innehåll och form på verkställigheten genom ändringar i verkställighetsplanen. Det bör primärt komma i fråga att undanröja påföljden endast om den dömde vid upprepade tillfällen vägrar att efterkomma skyldigheten att träffa kontaktpersonen eller utan godtagbara skäl vägrar att medverka i den verksamhet som påföljden innefattar. Det finns dock samtidigt en tydlig gräns när kontaktskyldighet för unga måste undanröjas, eftersom det är fråga om en straffrättslig påföljd och inte något som bygger på frivillighet.
Beträffande ungdomsövervakning anges i 34 § lagen (20:xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning att SiS har en underrättelseskyldighet. I sistnämnda bestämmelse anges särskilt under vilka förutsättningar en sådan underrättelse ska ske, se närmare i kommentaren till den bestämmelsen angående detta. En anmälan om bristande verkställighet ska bara ske om den unge inte medverkar vid de obligatoriska inslagen; upprättande av verkställighetsplan, drogförbud, sammanträffande med koordinatorn och inskränkningar i rörelsefriheten. Även vad gäller ungdomsövervakning ska undanröjande endast ske om den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne – och då alltså bara gällande de obligatoriska inslagen. Det kan gälla att den unge inte medverkar till att det kan upprättas någon meningsfull verkställighetsplan, vid upprepade tillfällen underlåter att komma till sammanträffanden med koordinatorn eller flera gånger bryter mot de föreskrifter om inskränkningar i rörelsefriheten som angetts i verkställighetsplanen.
I stället för att föra en talan om undanröjande av en ungdomspåföljd på den grunden att den unge underlåter att göra vad som ankommer honom eller henne har åklagaren, som föreskrivs i 30 b § LUL, en möjlighet att besluta om varning, om det bedöms vara en tillräcklig åtgärd.
Enligt andra stycket kan sedan tidigare en ungdomstjänst undanröjas om den av andra orsaker än den unges bristande medverkan inte kan fullgöras inom skälig tid. Enligt den nya lydelsen finns samma möjlighet att undanröja kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Eftersom påföljderna ska anpassas till den unges personliga förutsättningar bör det mycket sällan kunna bli aktuellt att undanröja kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning på denna grund. Det kan ske i undantagsfall och gälla mycket speciella omständigheter knutna till den unges person men som
Författningskommentar SOU 2012:34
282
inte har att göra med medveten bristande medverkan vid verkställigheten.
Enligt ett nytt tredje stycke får rätten bestämma en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten om mer än en påföljd undanröjs. Ändringen behandlas i avsnitt 28.5. I vissa fall kan det förekomma att det samtidigt förs två (eller i undantagsfall möjligen fler) olika talan om undanröjande av ungdomspåföljder mot samma person. Enligt en ny bestämmelse i 38 kap. 3 § kan ett mål om undanröjande av en ungdomspåföljd tas upp av en domstol på den grunden att det redan pågår ett annat sådant mål mot den unge vid den domstolen. Genom denna bestämmelse kan domstolen – om den hanterar flera mål om undanröjande av olika ungdomspåföljder mot samma person – ersätta dessa med en gemensam påföljd. Den nya påföljden bör i första hand vara en ny ungdomspåföljd. Om övriga förutsättningar är uppfyllda kan det också bli fråga om annan påföljd än en ungdomspåföljd. Ett undanröjande enligt denna paragraf innebär inte att den straffrättsliga reaktionen kan efterges. Med beaktande av vad den dömde undergått till följd av de undanröjda påföljderna (se fjärde stycket) ska det bestämmas en ny påföljd som är tillräckligt ingripande för den samlade brottsligheten.
Det tidigare tredje stycket i 4 § har blivit ett nytt fjärde stycke. Det har ändrats som en konsekvens av att det enligt tredje stycket är möjligt att behandla fler än en påföljd vid ett undanröjande.
Sluten ungdomsvård
11 §
I bestämmelsen, som tidigare återfanns i 5 §, regleras förutsättningarna för att döma till sluten ungdomsvård. Bestämmelsen har ändrats i vissa avseenden, vilket behandlas i avsnitt 23.2.6 och 26.2.2.
I den nya lydelsen anges inte längre vilken åldersgrupp lagöverträdaren ska tillhöra för att kunna dömas till sluten ungdomsvård. Detta regleras istället i den för hela kapitlet gemensamma bestämmelsen i 1 §.
Enligt den tidigare lydelsen skulle påföljden bestämmas till sluten ungdomsvård under viss tid, om någon begått brott innan han eller hon fyllt 18 år och rätten med tillämpning av 30 kap. fann att påföljden borde bestämmas till fängelse. Genom att det tidigare föreskrevs i 30 kap. 5 § att rätten endast fick döma den som begått brott innan han eller hon fyllt 18 år till fängelse om det förelåg
SOU 2012:34 Författningskommentar
283
synnerliga skäl, förutsattes det att sådana skäl förelåg även för att kunna döma till sluten ungdomsvård. I de fall det förelåg synnerliga skäl skulle sålunda påföljden som huvudregel bestämmas till sluten ungdomsvård i stället för fängelse.
Med anledning av de ändringar som görs i bl.a. 30 och 31 kap., varvid de särskilda icke frihetsberövande påföljderna för vuxna lagöverträdare avskaffas och det i stället ges möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, har den särskilda regleringen i 30 kap. 5 § ändrats. Där anges i stället att påföljden ska bestämmas till en ungdomspåföljd enligt detta kapitel, om lagöverträdaren var under 18 år vid tidpunkten för brottet. Med anledning av fängelsestraffets förändrade ställning i påföljdssystemet, anknyts enligt den nya lydelsen av denna bestämmelse inte längre förutsättningarna för sluten ungdomsvård till att fängelse hade kunnat dömas ut. I stället anges i första stycket att rätten får döma till sluten ungdomsvård under viss tid om det finns synnerliga skäl med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet. Genom den nya lydelsen upprätthålls således kravet på synnerliga skäl, dock att det anges uttryckligen i kapitlet om de särskilda ungdomspåföljderna. Någon ändring i sak i vad som enligt praxis anses utgöra synnerliga skäl är inte åsyftad genom ändringen. I första hand kan ett mycket högt straffvärde innebära att det föreligger synnerliga skäl för en frihetsberövande påföljd. Även den unges tidigare brottslighet kan dock i vissa fall tillmätas betydelse, särskilt om det är fråga om återfall i förhållandevis allvarlig brottslighet. Enligt den nya utformningen av 30 och 31 kap. ska inte längre brottslighetens art beaktas vid påföljdsvalet. Att denna bedömningsgrund har utmönstrats innebär att den heller inte ska vägas in vid bedömningen om det finns synnerliga skäl för sluten ungdomsvård (jfr kommentaren till 3 §).
Enligt den tidigare lydelsen – där förutsättningarna för sluten ungdomsvård var kopplade till förutsättningarna för fängelse – blev förbudet i (dåvarande) 30 kap. 6 § att döma den som begått ett brott under påverkan av allvarlig psykisk störning tillämpligt även gällande sluten ungdomsvård. Någon sådan koppling till fängelseförbudet finns inte med den nya lydelsen.8
I de fall det visserligen finns synnerliga skäl för en frihetsberövande påföljd kan – som anges i kommentaren till 9 § – påföljden
8 Det förutsätts att förslagen i Psykiatrilagsutredningens betänkande Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) genomförs. Annars måste kompletteringar utarbetas i detta avseende.
Författningskommentar SOU 2012:34
284
bestämmas till ungdomsövervakning om straffvärdet inte är för högt. Behovet av att döma ut sluten ungdomsvård på kortare tider (främst när de inte överstiger 3–4 månader) minskar därigenom. Om den unge missköter verkställigheten och det blir aktuellt att undanröja ungdomsövervakningen enligt vad som föreskrivs i 10 §, torde det emellertid ofta komma i fråga att döma ut en kortare tid sluten ungdomsvård.
Tidigare angavs i bestämmelsen att rätten inte skulle bestämma påföljden till sluten ungdomsvård i stället för fängelse om, med hänsyn till den tilltalades ålder vid lagföringen eller annan omständighet, det fanns särskilda skäl däremot. Med särskilda skäl åsyftades bl.a. att det förflutit lång tid mellan brottet och lagföringen och att den tilltalade inte skulle passa in åldersmässigt på ett särskilt ungdomshem.9 Denna situation regleras nu gemensamt för alla ungdomspåföljder i 1 § andra stycket. Om den tilltalade ska lagföras för omfattande brottslighet som begåtts såväl före som efter 18 års ålder kunde enligt den tidigare lydelsen det utgöra särskilda skäl att välja fängelse som påföljd. Det anfördes i förarbetena att sluten ungdomsvård inte borde komma i fråga om huvuddelen av brottsligheten begåtts efter 18 års ålder.10 Numera anges alltså i den för alla ungdomspåföljder gemensamma regeln i 1 § att påföljden ska bestämmas till fängelse om den tilltalade vid tidpunkten för domen är över 18 år och det skulle vara olämpligt att bestämma påföljden till en ungdomspåföljd. Som anges i kommentaren till 1 § är en situation där det kan vara olämpligt med en ungdomspåföljd då den unge lagförs för brottslighet som begåtts såväl före som efter 18 års ålder och huvuddelen av brottsligheten begåtts efter det att den unge fyllt 18 år. Någon ändring i detta avseende är därför inte åsyftad.
I andra stycket föreskrivs att rätten får bestämma tiden för sluten ungdomsvård till lägst 14 dagar och högst fyra år. Någon ändring har inte gjort av detta stycke. Vad gäller bestämmande av tiden för sluten ungdomsvård angavs i förarbetena till den reform då påföljden infördes, att utgångspunkten ska vara den bedömning rätten gjort när den funnit att påföljden bör bestämmas till fängelse av viss längd.11 Detta innebär, enligt vad regeringen då anförde, att rätten ska ha tagit hänsyn till samtliga bestämmelser som är relevanta vid bestämmandet av ett fängelsestraffs längd och att det härutöver ska
9Prop. 1997/98:96 s.195. 10 A. prop. s. 195. 11 A. prop. s. 195 f.
SOU 2012:34 Författningskommentar
285
beaktas att den som döms till sluten ungdomsvård inte blir föremål för villkorlig frigivning.
Att den formella kopplingen mellan förutsättningarna för att döma till sluten ungdomsvård och förutsättningarna för att döma till fängelse har tagits bort, vilket berörs ovan, innebär inte något ändrat synsätt vad gäller bestämmandet av tiden för sluten ungdomsvård. Tiden för sluten ungdomsvård ska sålunda bestämmas med utgångspunkt i straffvärdet – mätt i antalet månader fängelse – och med beaktande av förekomsten av eventuella billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § och med tillämpning av ungdomsreduktionen i 29 kap. 7 §. Att det ska gälla även framöver förtydligas i den nya lydelsen av 30 kap. 5 §, där det anges att bestämmelserna i 29 kap. om straffmätning ska tillämpas även om påföljden bestäms enligt 32 kap.
För att det faktiska frihetsberövandet inte ska bli längre än vad det skulle ha blivit vid en dom på fängelse, ska det – såsom gällt hittills – beaktas att den som döms till sluten ungdomsvård inte blir föremål för villkorlig frigivning.
Om rätten finner att straffvärdet avseende den aktuella brottsligheten är så högt att tiden för frihetsberövandet inte kan bestämmas till fyra år eller kortare tid utgör denna omständighet skäl enligt första stycket mot att välja sluten ungdomsvård och i stället välja fängelse. Det angavs i den tidigare lydelsen av bestämmelsen att detta kunde utgöra särskilda skäl att välja fängelse i stället för sluten ungdomsvård. 12 Enligt den nya lydelsen (andra meningen i första stycket) får påföljden bestämmas till fängelse om sluten ungdomsvård inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde. Någon ändring i förhållande till tidigare för sådana situationer är inte åsyftad. Denna fråga behandlas i avsnitt 26.2.2.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
I 12–16 §§ finns bestämmelser om ny påföljdsbestämning efter en tidigare dom till en ungdomspåföljd. Regleringen ger enligt 13– 15 §§ vissa möjligheter att antingen låta en tidigare dom omfatta tillkommande brottslighet eller att undanröja tidigare utdömd påföljd och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Bestämmelserna har sin förebild i vad som tidigare gällt – och delvis fortfarande – gäller för vuxna lagöverträdare enligt 34 kap. Några sådana möjligheter har dock inte tidigare funnits beträffande
12 A. prop. s. 196.
Författningskommentar SOU 2012:34
286
andra ungdomspåföljder än sluten ungdomsvård. Förordnande beträffande en tidigare utdömd ungdomspåföljd kan bara beslutas enligt de särskilda förutsättningar som anges i bestämmelserna i 32 kap. I 16 § regleras hur ändrade förhållanden efter en tidigare utdömd påföljd ska hanteras i vissa fall.
Bestämmelserna motiveras i kapitel 28.
12 § Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitt 28.1–28.3.
I bestämmelsen anges grundregeln vid ny påföljdsbestämning efter en tidigare ungdomspåföljd. Har den som dömts till en ungdomspåföljd enligt 3–9 eller 11 §§ (dvs. ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsvård med förstärkningspåföljd, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård) begått annat brott innan ungdomspåföljden helt har verkställts, ska som huvudregel rätten bestämma en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten. Detta gäller oavsett om det tillkommande brottet skett innan den tidigare domen (nyupptäckt brottslighet) eller efter domen men innan den är helt verkställd (ny brottslighet).
Förutsättningarna för ett förordnande gällande en tidigare utdömd ungdomspåföljd – dvs. att göra något annat än att döma särskilt till en ny påföljd – anges i 13–15 §§.
13 § Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitt 28.1–28.3.
I paragrafen anges att rätten under vissa förutsättningar får frångå huvudregeln att döma ut en ny påföljd när någon begått ett brott innan en tidigare utdömd ungdomspåföljd enligt 3–9 eller 11 § är helt verkställd och vilka förordnanden som rätten då kan besluta om.
Enligt första punkten kan rätten (under de närmare förutsättningar som anges i 14 §) besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse även det brott som är föremål för åtal i en senare process.
Enligt andra punkten kan rätten (under de närmare förutsättningar som anges i 15 §) undanröja den tidigare utdömda påföljden och döma till en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. I andra punkten anges som en grundläggande förutsättning att den tidigare utdömda påföljden (som ska bli föremål för undanröjande) måste ha vunnit laga kraft.
SOU 2012:34 Författningskommentar
287
14 § Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitt 28.1–28.2. I paragrafen regleras förutsättningarna för att, i stället för att bestämma ny påföljd för brottslighet som är föremål för prövning i en senare process (tillkommande brottslighet), besluta att en tidigare utdömd ungdomspåföljd ska avse också den brottsligheten (s.k. konsumtionsdom). Hitintills har det enligt 34 kap. 1 och 7 §§ funnits möjlighet att besluta att en tidigare utdömd sluten ungdomsvård ska avse även ett tillkommande brott. Hanteringen av tidigare utdömd sluten ungdomsvård regleras genom ändringen i stället tillsammans med de övriga ungdomspåföljderna enligt denna bestämmelse.
En första grundläggande förutsättning för att paragrafen ska vara tillämplig är att den tilltalade tidigare dömts till ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård. En ytterligare förutsättning är att det tillkommande brottet begåtts innan den tidigare utdömda påföljden var helt verkställd. Detta följer av att denna bestämmelse och 13 § anger ett undantag från den huvudregel som föreskrivs i 12 § gällande brott som begåtts innan en tidigare utdömd ungdomspåföljd helt är verkställd.
Vid vilken tidpunkt den tidigare påföljden har verkställts fullt ut beror på vilken påföljden är och även omständigheterna i det enskilda fallet. I vissa fall är det uppenbart för rätten att brottet begåtts innan den tidigare påföljden var helt verkställd. Så är fallet om det är fråga om nyupptäckt brottslighet. Det gäller även i de fall återfallet skett mycket kort tid efter den tidigare domen och i de flesta fall när den tidigare utdömda påföljden var kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård – som alla till sin natur är angivna i verkställighetstid. I andra fall får uppgift om verkställighetens slutpunkt inhämtas från socialnämnden (lämpligen genom att informationen om pågående och avslutad verkställighet lämnas i yttranden enligt 11 § LUL) eller på annat sätt föras in i processen.
Ett tillkommande brott (dvs. ett brott som behandlas i den senare processen) får enligt bestämmelsen omfattas av en tidigare utdömd ungdomspåföljd, om brottet i jämförelse med det eller de brott som omfattas av den ursprungliga domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse. En jämförelse ska göras mellan straffvärdet för det tillkommande brottet och för den först lagförda brottsligheten.
Författningskommentar SOU 2012:34
288
Med utgångspunkt i straffvärdet för det tillkommande brottet ska alltså en bedömning göras av vilket genomslag brottet hade fått om påföljden hade bestämts gemensamt för den samlade brottsligheten, dvs. såväl det tillkommande brottet som den brottslighet som prövades i det tidigare målet. Det tillkommande brottet är utan nämnvärd betydelse om påföljden i den första processen hade blivit lika ingripande eller endast obetydligt mer ingripande även om det tillkommande brottet hade ingått i bedömningen av det samlade straffvärdet. Av betydelse är då vilken påföljd som tidigare dömts ut och hur högt straffvärdet var i det fallet.
Bedömningen torde vara lättast att göra om det är fråga om kvantitativt mätbara påföljder. Om den tidigare utdömda påföljden var en längre tids sluten ungdomsvård kan det tillkommande brottet anses vara utan nämnvärd betydelse om straffvärdet endast motiverar någon ytterligare månads sluten ungdomsvård. Om den först utdömda påföljden däremot var en kortare tids sluten ungdomsvård kan inte det tillkommande brottet anses vara utan nämnvärd betydelse om straffvärdet motsvarar ytterligare någon månad. På samma sätt kan en tidigare utdömd ungdomstjänst avse även ett tillkommande brott i de fall ett stort antal timmar möjligen hade blivit något fler om det tillkommande brottet hade behandlats i samma process som den ursprungliga brottsligheten, men inte om ett litet antal timmar relativt sett hade ökat betydligt om det tillkommande brottet hade behandlats vid samma tillfälle. På motsvarande sätt bör bedömningen göras om den först utdömda påföljden var kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning.
Om den tidigare påföljden var ungdomsvård kan inte bedömningen göras på samma sätt, dvs. utifrån något kvantitativt mått. Avgörande bör i stället vara om det framstår som sannolikt att den tidigare utdömda ungdomsvården hade ansetts tillräckligt ingripande även om det tillkommande brottet hade ingått i bedömningen.
Det görs i bestämmelsen inte någon uttrycklig åtskillnad mellan brott som begåtts innan den tidigare domen (nyupptäckt brottslighet) och brott som skett efter domen men innan den var helt verkställd (ny brottslighet). Det ska dock vid tillämpningen beaktas att straffvärdet för den samlade brottsligheten skulle ha bestämts enligt principen om mängdreduktion endast om det tillkommande brottet var nyupptäckt (se kommentaren till 29 kap. 1 a § och 30 kap. 5 §). Huruvida det tillkommande brottet vid jämförelsen är utan nämnvärd betydelse, påverkas väsentligt om principen om mängdreduktion ska tillämpas eller om det blir fråga om kumulation.
SOU 2012:34 Författningskommentar
289
Möjligheten att meddela konsumtionsdom är sålunda mer begränsad vid ny brottslighet jämfört med vid nyupptäckt. Endast i de fall den nya brottsligheten har ett så lågt straffvärde – med beaktande av eventuella billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § och med tillämpning av ungdomsreduktionen enligt 29 kap, 7 § – att det endast obetydligt hade kunnat påverka den tidigare påföljdsbestämningen bör bestämmelsen kunna tillämpas i sådana situationer. Möjligheten att meddela konsumtionsdom vid ny brottslighet är i första hand avsedd att tillämpas i syfte att undvika att döma ut ett lågt bötesstraff när den tilltalade redan verkställer en ingripande ungdomspåföljd.
Enligt paragrafen kan en tidigare utdömd ungdomspåföljd även avse ett tillkommande brott om det annars finns särskilda skäl. Det förutsätts då inte att det tillkommande brottet är så ringa att det i jämförelse med det förra med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse. Att det ska föreligga särskilda skäl innebär att det måste föreligga speciella omständigheter knutna till den unges person och den redan utdömda påföljden som motiverar en konsumtionsdom. Regleringen är tänkt att användas i undantagsfall. Exempelvis kan situationen vara sådan att en ytterligare påföljd för det tillkommande brottet skulle riskera att spoliera en redan pågående verkställighet av en ingripande påföljd. I de fall den unge verkställer en omfattande ungdomsvård kan det exempelvis i vissa fall finnas starka skäl – för att inte inverka menligt på verkställigheten – att låta den tidigare utdömda ungdomsvården även omfatta det tillkommande brottet. Ett annat fall kan vara att den unge avtjänar en lång tids sluten ungdomsvård och efter att ha fyllt 18 år gör sig skyldig till ett nytt brott under verkställigheten, varvid ett kortare ovillkorligt fängelsestraff skulle allvarligt riskera att spoliera utslussningsarbetet efter den slutna ungdomsvården.
Förhållandet mellan det tillkommande och tidigare brottets straffvärde saknar inte betydelse vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för konsumtionsdom, även om det inte i dessa situationer förutsätts att det tillkommande brottet ska anses vara utan nämnvärd betydelse. Det kan knappast anses föreligga särskilda skäl för en konsumtionsdom i de fall det tillkommande brottet är så pass allvarligt att det hade varit motiverat med en betydligt mer ingripande påföljd, om brottsligheten hade bedömts i ett sammanhang. Även i dessa fall har det betydelse för möjligheterna att meddela konsumtionsdom om det tillkommande brottet är nyupptäckt eller nytt, eftersom principen om mängdreduktion bara ska tillämpas i det förra fallet.
Författningskommentar SOU 2012:34
290
Om ett nyupptäckt brott inte kan omfattas av den tidigare utdömda påföljden på någon av de två ovan angivna grunderna (och det inte heller finns förutsättningar att undanröja den utdömda påföljden enligt 15 §) ska enligt huvudregeln i 12 § en ny påföljd dömas ut för det nyupptäckta brottet. Därvid ska regleringen i 29 kap. 1 a § beaktas, vilken innebär att den tidigare utdömda påföljden tillsammans med den påföljd som döms ut för den nyupptäckta brottsligheten inte tillsammans blir mer ingripande än vad som hade dömts ut för den samlade brottsligheten om samtliga brott hade prövats i en rättegång.
Om ett nytt brott inte kan omfattas av den tidigare utdömda påföljden (och det inte heller finns förutsättningar att undanröja den först utdömda påföljden enligt 15 §) ska enligt huvudregeln i 12 § en ny påföljd dömas ut för det nya brottet eller brottsligheten. Därvid ska beaktas att den nya brottsligheten utgör återfall i brott.
15 § Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitt 28.1 och 28.3.
Genom bestämmelsen ges rätten möjlighet att under vissa förutsättningar undanröja en tidigare ungdomspåföljd i en process angående annan brottslighet och då döma till en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Hittills har den möjligheten funnits enligt 34 kap. 1 och 7 §§ beträffande sluten ungdomsvård. Bestämmelsen i denna paragraf omfattar sluten ungdomsvård och alla övriga ungdomspåföljder utom varningsstraff.
En första förutsättning för undanröjande är att den tilltalade tidigare dömts till ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård. En andra förutsättning är att det tillkommande brottet begåtts innan den tidigare utdömda påföljden var helt verkställd. Detta följer av att denna bestämmelse och 13 § anger ett undantag från den huvudregel som föreskrivs i 12 § gällande brott som begåtts innan en tidigare utdömd ungdomspåföljd helt är verkställd.
Att den tidigare utdömda påföljden undanröjs innebär inte att den efterges utan i stället att den ersätts med en gemensam påföljd. Den gemensamma påföljden måste därför utgöra en tillräckligt ingripande reaktion för både brottsligheten i den tidigare lagföringen och i den senare, något som utvecklas närmare i kommentaren till tredje stycket.
SOU 2012:34 Författningskommentar
291
Av regleringen i 13 § andra punkten följer att den tidigare domen måste ha vunnit laga kraft för att påföljden ska kunna bli föremål för undanröjande.
I första stycket anges att beslut om undanröjande endast får meddelas om det finns särskilda skäl. Att det ska föreligga särskilda skäl markerar att det endast bör vara i undantagssituationer, kopplade till den tilltalades person och den tidigare påföljden, som en tidigare utdömd påföljd undanröjs. Det torde i normala fall vara mer pedagogiskt och tydligt för den unge lagöverträdaren om varje brott leder till en särskild påföljd som måste verkställas fullt ut. Om det är möjligt och inte inverkar direkt menligt på verkställigheten av en mer ingripande påföljd att verkställa en tidigare utdömd påföljd och en ny parallellt – eller efter varandra – bör det därför inte anses föreligga särskilda skäl att undanröja den tidigare utdömda påföljden.
Det är praktiska överväganden som ska kunna motivera ett undanröjande. Det får sålunda inte beslutas om ett undanröjande för att åstadkomma en mer skärpt reaktion på att den unge återfallit i brott.
En situation där det kan anses föreligga särskilda skäl att undanröja den tidigare utdömda påföljden är då det redan pågår en process enligt 10 § om undanröjande av en tidigare utdömd påföljd pga. den unges misskötsamhet eller pga. att den tidigare påföljden av andra skäl inte går att verkställa. Om den unge blir åtalad för tillkommande brottslighet bör frågan om undanröjande istället kunna hanteras i den nya brottmålsprocessen. Om den tidigare påföljden undanröjs faller frågan om undanröjande pga. misskötsamhet och det målet kan sålunda avskrivas.
Det förutsätts dock inte att det redan har initierats eller förs en talan om undanröjande enligt 10 § för att ett undanröjande ska kunna göras i ett nytt brottmål. Om exempelvis den unge dömts till ungdomstjänst och därefter åtalas för tillkommande brottslighet och det i den nya processen framkommer att den unges personliga förhållanden är sådana att ungdomstjänsten inte kan antas bli verkställd – exempelvis pga. att ett omfattande drogmissbruk – bör den i vissa fall kunna undanröjas och ersättas med en annan ungdomspåföljd. Om den unge döms till exempelvis ungdomstjänst och därefter lagförs för en omfattande brottslighet som leder till en längre sluten ungdomsvård, kan det antas att ungdomstjänsten inte kommer att fullgöras inom skälig tid. Även då kan särskilda skäl anses föreligga.
Författningskommentar SOU 2012:34
292
Även i andra fall då det framstår som uppenbart lämpligare att undanröja den tidigare utdömda påföljden och döma ut en gemensam påföljd, bör det anses föreligga särskilda skäl. Om exempelvis den unge först döms till ungdomstjänst och därefter lagförs för allvarlig brottslighet som föranleder en omfattande ungdomsvård, kan det i vissa fall antas vara mer verkningsfullt om den unge helt kan ägna sig åt vårdåtgärderna. Det kan då vara lämpligt att ungdomsvården även omfattar den tidigare lagförda brottsligheten.
I första stycket anges också att ett undanröjande endast får ske om detta beslutas innan den tidigare utdömda påföljden helt har verkställts. Eftersom de särskilda skälen ska vara kopplade till praktiska frågor gällande verkställigheten, kan det i praktiken bara finnas skäl att undanröja påföljder som inte är helt verkställda vid målets avgörande. Domstolen måste sålunda ha kännedom om att inte påföljden är helt verkställd för att ett beslut om undanröjande ska kunna meddelas. Vad gäller frågan om när påföljden är helt verkställd hänvisas till vad som sägs ovan i kommentaren till 14 § andra stycket.
I andra stycket anges att annat än en ungdomspåföljd får dömas ut endast om den tidigare påföljden var sluten ungdomsvård. Enligt huvudregeln kan sålunda, efter ett undanröjande av en ungdomspåföljd, endast en ny ungdomspåföljd dömas ut för den samlade brottsligheten. Det föreligger inte något hinder mot att döma ut en gemensam ungdomspåföljd av samma slag som den som undanröjs. I praktiken torde det bara kunna komma i fråga att döma ut en påföljd av samma slag efter ett undanröjande i de fall en ungdomsvård ersätts med en på annat sätt utformad ungdomsvård.
Att endast en ungdomspåföljd kan dömas ut som påföljd för den samlade brottsligheten begränsar möjligheterna att undanröja till de fall där den tilltalades ålder och övriga förutsättningar gör en ungdomspåföljd tillämpbar för brottsligheten som behandlas i den nya processen.
Möjligheterna till undanröjande är dock mer vida om den tidigare utdömda påföljden är sluten ungdomsvård. I sådana fall kan efter ett undanröjande även annat än en ungdomspåföljd dömas ut, dvs. villkorligt eller ovillkorligt fängelse. Detta överensstämmer med vad som hittills gällt enligt 34 kap. 7 §. Regleringen möjliggör formellt att en tidigare utdömd sluten ungdomsvård undanröjs och att det döms ut en annan ungdomspåföljd för den samlade brottsligheten. Eftersom påföljden för den samlade brottsligheten måste vara tillräckligt ingripande med hänsyn till straffvärde och återfall, torde det knappast bli aktuellt att undanröja en sluten ungdoms-
SOU 2012:34 Författningskommentar
293
vård och i stället döma ut en annan ungdomspåföljd. Däremot kan det bli aktuellt att undanröjda en sluten ungdomsvård och döma ut ett fängelsestraff för den samlade brottsligheten. En sådan situation är när den unge först döms till sluten ungdomsvård. Innan påföljden är helt verkställd återfaller den unge – som då fyllt 18 år – i allvarlig brottslighet varvid ett längre ovillkorligt fängelsestraff ska dömas ut. I sådana fall kan det vara uppenbart olämpligt att först verkställa den slutna ungdomsvården – eftersom de utslussningsåtgärder som normalt ska vidtas skulle spolieras om den unge omedelbart därefter skulle avtjäna ett fängelsestraff. I den situationen kan det vara lämpligare att undanröja den slutna ungdomsvården och döma ut ett fängelsestraff för den samlade brottsligheten. Om påföljden ska bestämmas till villkorligt fängelse med kontraktsvård – vilket ju kan ske även vid allvarlig brottslighet och i flagranta återfallssituationer – kan riskerna för att verkställigheten av sluten ungdomsvård inverkar menligt på vården innebära att det finns särskilda skäl för ett undanröjande.
I tredje stycket anges att det i skälig utsträckning ska tas hänsyn till vad den dömde verkställt med anledning av den ursprungligen utdömda påföljden, när påföljden för den gemensamma brottsligheten bestäms. Eftersom ett undanröjande inte innebär en eftergift av reaktionen för det först lagförda brottet, måste den gemensamma påföljden vara tillräckligt ingripande med hänsyn till straffvärdet av den samlade brottslighet som den avser. Det har i det sammanhanget betydelse om det är fråga om nyupptäckt eller ny brottslighet som behandlas i den andra processen. Om det är fråga om nyupptäckt brottslighet ska det samlade straffvärdet bestämmas som om det hade bedömts vid ett tillfälle, dvs. med tillämpning av principen om mängdreduktion (se 29 kap. 1 a § och kommentaren till den bestämmelsen).
I de fall den gemensamma påföljden bestäms till ungdomsvård får det – som alltid annars – göras en övergripande bedömning av om de föreslagna åtgärderna är tillräckligt ingripande. Om den unge tidigare misskött en ungdomstjänst och den ska undanröjas, kan ungdomsvården för den samlade brottsligheten förenas med kontaktskyldighet för unga om det behövs för att den ska vara tillräckligt ingripande. Om den nya påföljden ska bestämmas till kontaktskyldighet för unga kan antalet månader anpassas till att avse även den tidigare lagförda brottsligheten. I de fall en sluten ungdomsvård undanröjs och ersätts av ett gemensamt fängelsestraff kan antalet månader sluten ungdomsvård som undanröjs ersättas med
Författningskommentar SOU 2012:34
294
ett antal fängelsemånader. Det bör dock i sammanhanget beaktas att tiden för sluten ungdomsvård bestäms med hänsyn till att det inte sker någon villkorlig frigivning.
Som anges i bestämmelsen ska det dock i skälig utsträckning tas hänsyn till vad den dömde verkställt av den tidigare domen. Om exempelvis en tidigare ungdomstjänst undanröjs och påföljden för den samlade brottsligheten bestäms till ungdomsvård, ska det vid bedömningen av om det behövs en förstärkningspåföljd beaktas om ett antal av ungdomstjänsttimmarna har utförts. I de fall det är en sluten ungdomsvård som undanröjs ska beaktas hur många dagar som avtjänats om påföljden för den samlade brottsligheten bestäms till fängelse. Hänsyn måste dock tas till att det inte sker någon villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård, något som rätten beaktat när tiden för den ungdomspåföljden bestämdes.
Ändrade förhållanden m.m.
16 § Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitt 28.4.
I paragrafen regleras hur ändrade förhållanden och liknande efter en dom till en ungdomspåföljd kan påkalla en ändring av en tidigare påföljdsbestämning. Gällande sluten ungdomsvård har det tidigare funnits en motsvarande regel i 34 kap. 10 §.
I första stycket regleras hur en s.k. konsumtionsdom som meddelats med stöd av 13 § ska hanteras om den ursprungliga domen ändras av högre rätt. Det anges i bestämmelsen att frågan om påföljd för den tillkommande brottsligheten, efter anmälan av åklagare, ska prövas på nytt av domstol. Domstolen måste sålunda i sådana fall på nytt pröva frågan om påföljd för den brottslighet som tidigare bedömdes kunna omfattas av en tidigare utdömd påföljd. Detta gäller oavsett vilken ungdomspåföljd som hade dömts ut i den första processen.
I paragrafens andra stycke – som endast avser sluten ungdomsvård – görs en hänvisning till 34 kap. 11 § första stycket andra punkten samt andra stycket. Vad som sägs i de bestämmelserna beträffande fängelse ska tillämpas på motsvarande sätt gällande sluten ungdomsvård. Vad gäller tillämpningen hänvisas till kommentaren till 34 kap. 11 § första och andra stycket.
SOU 2012:34 Författningskommentar
295
33 kap.
6 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar tillgodoräknande av tid som den tilltalade varit frihetsberövad enligt 19 a § lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. (dvs. anhållande, häktning eller intagen på enhet för rättspsykiatrisk undersökning). Ändringarna behandlas i avsnitt 9.5.13 och 28.2.
I första stycket har förtydligats att stycket avser fängelsestraff som inte är villkorliga. Detta är en följd av att det införs en möjlighet att besluta att fängelsestraff ska vara villkorliga. Det förhållandet att den som döms till villkorligt fängelse har varit frihetsberövad med anledning av brottslighet som prövas i domen, kan i stället enligt 31 kap. 5 § beaktas genom valet av tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet. Vidare har hänvisningen till 34 kap. 1 § 1 ändrats till 34 kap. 2 § 1 och 32 kap. 13 § 1. Detta är en följd av dels att 34 kap. BrB har omstrukturerats, dels att bestämmelserna om att sluten ungdomsvård ska omfatta ytterligare brottslighet har flyttats till 32 kap. 13 § 1.
Hittillsvarande andra stycket har utgått som en följd av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet.
Det nya andra stycket, som ersätter vad som hittills varit tredje stycket, behandlar möjligheten att besluta att en påföljd ska anses verkställd genom att den dömde varit berövad friheten före domen. Bestämmelsen har ändrats genom att kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning lagts till bland de påföljder som kan anses verkställda genom frihetsberövandet. Motsvarande ordning finns sedan tidigare för böter och ungdomstjänst. Regeln är fakultativ för domstolen.13 I vilken omfattning ett tillgodoräknande ska ske får bestämmas i rättstillämpningen. Frågan har prövats i NJA 1989 s. 12 gällande dagsböter och i NJA 2007 s. 636 gällande ungdomstjänst.
I likhet med vad som gäller för ungdomstjänst kan ett tillgodoräknande även ske om kontaktskyldighet för unga döms ut i förening med ungdomsvård. Döms den unge till ungdomsvård kan dock i vissa fall istället ett frihetsberövande som föregått domen utgöra skäl för att inte förena ungdomsvården med en förstärkningspåföljd.
13 Se prop. 2005/06:165 s. 136.
Författningskommentar SOU 2012:34
296
34 kap.
Kapitlet är till stora delar omskrivet. Det har hittills innehållit bestämmelser om sammanträffande av brott och förändring av påföljd såvitt avser samtliga påföljdstyper utom böter och vissa ungdomspåföljder. Förslaget till ny reglering innebär att kapitlet endast innehåller bestämmelser om ny påföljdsbestämning när den tilltalade tidigare dömts till fängelse (antingen villkorligt eller ovillkorligt). Bestämmelser om ny påföljdsbestämning efter en tidigare ungdomspåföljd finns i 32 kap.
Kapitelrubriken har ändrats till Ny påföljdsbestämning efter tidigare dom på fängelse. I 1–3 §§ finns allmänna bestämmelser om ny påföljdsbestämning efter tidigare dom på fängelse, oavsett om fängelsestraffet dömts ut villkorligt eller ovillkorligt. I 4–5 §§ finns särskilda bestämmelser om ny påföljdsbestämning när den tidigare påföljden är ovillkorligt fängelse. Dessa bestämmelser gäller oavsett om det ovillkorliga fängelsestraffet är på viss tid eller på livstid. I 6– 9 §§ finns särskilda bestämmelser om ny påföljdsbestämning när den tidigare påföljden är villkorligt fängelse. I 10 § regleras avräkning av tidigare verkställighet vid förändring av en påföljd som den dömde till viss del har verkställt. Slutligen finns i 11–12 §§ bestämmelser om ändring av en utdömd påföljd till följd av ändrade förhållanden.
Allmänna bestämmelser
1 § Paragrafen är ändrad. Ändringarna behandlas i avsnitt 10.7.2.2.
Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om påföljdsbestämning och hantering av tidigare utdömda fängelsestraff när den dömde på nytt döms för brott innan ett tidigare utdömt fängelsestraff är helt verkställt.
Bestämmelsen har ändrats i tre avseenden. I inledningen av paragrafen har påföljderna villkorlig dom, skyddstillsyn och sluten ungdomsvård utgått. Ändringen motiveras av dels att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet, dels att påföljdsbestämningen efter tidigare utdömda ungdomspåföljder regleras i 32 kap. Ändringen innebär att bestämmelsen (liksom hela 34 kap.) endast är tillämplig när den tilltalade tidigare har dömts till fängelse och döms för annan brottslighet innan fängelsestraffet är helt
SOU 2012:34 Författningskommentar
297
verkställt. Villkorligt fängelse är inte någon självständig påföljd, utan utgör en verkställighetsform för fängelse. Begreppet fängelse innefattar därmed både villkorligt fängelse och fängelse som dömts ut ovillkorligt.
Vidare har begreppen nyupptäckt brott och nytt brott introducerats och definierats i lagtexten. Med nyupptäckt brott avses ett brott som är begånget före en redan meddelad dom. Det nyupptäckta brottet hade kunnat bli behandlat i samma rättegång som den brottslighet som omfattas av den tidigare domen, om det hade upptäckts och åtalats före det att den domen meddelades. Även om brottet i språklig mening var ”upptäckt” innan den tidigare rättegången på så sätt att det redan då var känt, är det att anse som nyupptäckt om det av någon anledning inte blev föremål för åtal tillsammans med den övriga brottsligheten. Ett nytt brott är begånget efter en tidigare dom men innan den utdömda påföljden helt har verkställts eller annars upphört. Det nya brottet är därmed att betrakta som ett återfall i brott. Regleringen i 1 § omfattar såväl nyupptäckta som nya brott. Till skillnad från vad som hittills gällt får dock beslut om att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska avse också ytterligare brottslighet endast meddelas såvitt avser nyupptäckt brottslighet, vilket framgår av 2 § 1.
Slutligen ger paragrafen inte längre rätten möjlighet att fritt välja mellan att besluta att den tidigare påföljden ska avse också den tillkommande brottsligheten, att döma särskilt till påföljd för den tillkommande brottsligheten eller att undanröja den tidigare påföljden och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. I 2 § ges visserligen möjlighet att besluta att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska omfatta tillkommande brottslighet eller att undanröja det tidigare fängelsestraffet och bestämma gemensam påföljd. För att sådana beslut ska kunna meddelas förutsätts dock att det finns särskilda skäl. Denna paragraf (1 §) reglerar huvudalternativet, som är att rätten ska bestämma en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten. Som utgångspunkt gäller alltså att rätten i enlighet med vad som föreskrivs i 30 och 31 kap. för den tillkommande brottsligheten ska döma ut ett särskilt bötes- eller fängelsestraff, där fängelsestraffet kan dömas ut villkorligt eller ovillkorligt, eller undantagsvis en särskild ungdomspåföljd. Detta gäller vid såväl ny som nyupptäckt brottslighet. När ett nytt bötes- eller fängelsestraff eller en ny ungdomspåföljd döms ut kvarstår det tidigare utdömda fängelsestraffet oförändrat, om inte annat följer
Författningskommentar SOU 2012:34
298
av regleringen i 7–9 §§. Det innebär att den dömde ska verkställa de båda utdömda påföljderna parallellt.
Andra stycket, som reglerat hur ett sådant kortare fängelsestraff som dömts ut tillsammans med en skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § hanteras vid påföljdsbestämningen vid ny eller nyupptäckt brottslighet, har utgått. Ändringen är motiverad av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och ersätts med möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Då det enligt vad vi föreslår i avsnitt 9.5.14 inte ska finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara delvis villkorligt, finns det inte något behov av någon sådan bestämmelse.
2 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar möjligheten att i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten enligt 1 § besluta att det tidigare utdömda fängelsestraffet ska avse även den brottsligheten (s.k. konsumtionsdom) eller att undanröja det tidigare utdömda fängelsestraffet och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Dessa frågor behandlas i avsnitt 10.7.3 och 10.7.4.
Av paragrafen framgår inledningsvis att beslut om konsumtionsdom eller undanröjande av det tidigare fängelsestraffet och utdömande av gemensam påföljd endast får meddelas om det finns särskilda skäl. Kravet på särskilda skäl avser att markera att rätten som huvudregel ska döma ut en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten i enlighet med vad som föreskrivs i 1 §. Bestämmelsen kompletteras av 3, 4 och 6 §§, som närmare anger när konsumtionsdom och undanröjande får komma i fråga.
Förutsättningarna för konsumtionsdom (första punkten) har ändrats genom att en sådan dom endast får meddelas om den brottslighet som prövas i den senare domen är nyupptäckt, dvs. begången före den tidigare domen. Om det tillkommande brottet är begånget efter den tidigare domen, men före det att fängelsestraffet är helt verkställt, är det fråga om ny brottslighet (dvs. återfall i brott) och i sådana fall finns det inte förutsättningar att meddela konsumtionsdom. Detta gäller även om den tidigare påföljden är livstids fängelse. Begreppen nyupptäckt respektive ny brottslighet definieras i 1 §.
Även förutsättningarna för undanröjande och utdömande av gemensam påföljd (andra punkten) har ändrats, då det inte längre förutsätts att den påföljd som ersätter det ursprungliga fängelse-
SOU 2012:34 Författningskommentar
299
straffet är av annan art. Ändringen är motiverad av att det, som framgår av 4 § och kommentaren till den bestämmelsen, kan finnas anledning att undanröja ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff och ersätta det med ett villkorligt fängelsestraff. Påföljden blir då av samma art som den ursprungligen utdömda, men den får ett annat verkställighetsinnehåll.
3 § Paragrafen är ändrad. Ändringarna behandlas i avsnitt 10.7.3.3, och 10.7.4.2.
I paragrafen regleras förutsättningarna för att besluta att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska omfatta även tillkommande brottslighet. Som framgår av 2 § 1 får sådan s.k. konsumtionsdom meddelas endast såvitt avser nyupptäckt brottslighet. Regleringen i denna paragraf innebär att ett nyupptäckt brott får omfattas av ett tidigare utdömt fängelsestraff, villkorligt eller ovillkorligt, om det i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse. Så kan vara fallet om det nyupptäckta brottet har ett straffvärde som, i jämförelse med straffvärdet för den brottslighet som omfattas av den tidigare domen, är så lågt att fängelsestraffet hade blivit lika långt eller endast obetydligt längre om den samlade brottsligheten hade prövats i samma rättegång. En naturlig utgångspunkt är hur differentierat straffmätningen görs vid straffvärden på olika nivåer (s.k. straffmätningsstationer). Om det tidigare fängelsestraffet uppgår till flera år, bör ett nyupptäckt brott kunna anses vara utan nämnvärd betydelse om dess straffvärde uppgår till någon eller ett par månader. Om däremot det tidigare fängelsestraffet endast är på någon eller några enstaka månader kan inte samma bedömning göras. I sådana fall bör endast brott vars straffvärde understiger en månad kunna anses vara utan nämnvärd betydelse.
Tidigare har konsumtionsdom på denna grund kunnat meddelas endast om det är uppenbart att det nya brottet är utan nämnvärd betydelse. Uppenbarhetskravet har utgått, eftersom möjligheten att besluta om konsumtionsdom har begränsats till att avse endast nyupptäckt brottslighet, se 2 § 1 och kommentaren till den bestämmelsen.
Om ett nyupptäckt brott inte kan anses vara utan nämnvärd betydelse ska rätten, om det inte finns särskilda skäl att undanröja det tidigare utdömda fängelsestraffet enligt 2 § 2, döma ut en ny påföljd. Därvid gäller regleringen i 29 kap. 1 a §, vilket innebär att
Författningskommentar SOU 2012:34
300
domstolen ska beakta att det tidigare utdömda fängelsestraffet tillsammans med det straff som döms ut för den nyupptäckta brottsligheten inte tillsammans överstiger vad som hade dömts ut för den samlade brottsligheten om samtliga brott hade prövats i samma rättegång.
Som framgår av 2 § 1 är det inte möjligt att låta ett brott som är begånget efter en dom på fängelse (nytt brott) omfattas av det tidigare utdömda fängelsestraffet. I den mån det inte heller finns särskilda skäl att undanröja det tidigare utdömda fängelsestraffet och döma ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten enligt 2 § 2 och 4 §, ska rätten därmed alltid döma ut en ny påföljd för ny brottslighet. Ny brottslighet utgör återfall i brott, vilket innebär att bestämmelserna i 31 kap. 7–10 §§ och under vissa förutsättningar även 29 kap. 4 § blir tillämpliga.
Den tidigare påföljden är fängelse på viss tid som inte är villkorligt
4 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar enligt den nya lydelsen förutsättningarna för att undanröja ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff på viss tid och döma till gemensam påföljd för den tidigare brottsligheten och den brottslighet som prövas i en ny rättegång. Bestämmelsen motiveras närmare i avsnitt 10.7.4.3.
Enligt 2 § 2 får ett tidigare utdömt fängelsestraff undanröjas och ersättas av en annan påföljd endast om den dom i vilket straffet dömdes ut har vunnit laga kraft. Av denna paragraf framgår att en ytterligare förutsättning för att undanröja ett ovillkorligt fängelsestraff är att den dom i vilken den tillkommande brottsligheten prövas meddelas innan det ovillkorliga fängelsestraffet är helt verkställt. Dessa båda förutsättningar motsvarar dem som hittills gällt för undanröjande av ett tidigare utdömt fängelsestraff och utdömande av en gemensam påföljd av annan art.
Till skillnad från vad som hittills gällt får dock enligt 2 § beslut om undanröjande av ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff meddelas endast om det finns särskilda skäl. Kravet på särskilda skäl innebär att undanröjande endast bör komma i fråga i undantagssituationer. Som utgångspunkt bör gälla att undanröjande ska ske endast om verkställighet av det ovillkorliga fängelsestraffet skulle innebära att ett villkorligt fängelsestraff för den tillkommande brottsligheten inte kan verkställas eller om det annars framstår som
SOU 2012:34 Författningskommentar
301
uppenbart oskäligt att verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet får fortsätta. En sådan situation kan vara när den som dömts till ett förhållandevis kort ovillkorligt fängelsestraff före det att straffet helt har verkställts döms för annan brottslighet och det för den tillkommande brottsligheten på grund av sådana omständigheter som anges i 31 kap. 12 § finns skäl att – trots återfallssituationen – döma till villkorligt fängelse. En annan situation kan vara när den som tidigare har dömts till ett kortare ovillkorligt fängelsestraff, vilket inte har verkställts vid tiden för den nya domen, med stöd av 31 kap. 10 § döms till villkorligt fängelse med kontraktsvård och verkställighet av det ovillkorliga fängelsestraffet skulle riskera att äventyra verkställigheten av kontraktsvården.
Särskilda skäl för undanröjande bör som regel endast föreligga om den dömde inte har påbörjat verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet, eller i vart fall inte har frigetts villkorligt från det. Om den dömde har frigetts villkorligt och därmed inte längre är frihetsberövad, bör rimligen inte den fortsatta verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet utgöra något hinder mot att verkställa ett villkorligt fängelsestraff.
Om det inte finns förutsättningar att besluta att ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff ska omfatta även tillkommande brottslighet enligt 2 § 1 och det inte heller finns särskilda skäl att undanröja det ovillkorliga fängelsestraffet och döma ut en gemensam påföljd enligt 4 §, har domstolen i enlighet med vad som föreskrivs i 1 § att döma ut ett särskilt bötes- eller fängelsestraff, villkorligt eller ovillkorligt, eller undantagsvis en särskild ungdomspåföljd för den tillkommande brottsligheten. Om det är fråga om nyupptäckt brottslighet, dvs. ett brott som begåtts före den tidigare domen, gäller i sådana fall regleringen i 29 kap. 1 a §, vilket innebär att domstolen ska beakta att det tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraffet tillsammans med det straff som döms ut för den nyupptäckta brottsligheten inte tillsammans överstiger vad som hade dömts ut för den samlade brottsligheten om samtliga brott hade prövats i samma rättegång. Om det i stället är fråga om ny brottslighet ska beaktas att det är fråga om återfall i brott, vilket innebär att regleringen i 31 kap. 7–10 §§ och under vissa förutsättningar även 29 kap. 4 § blir tillämplig. För en definition av begreppen nyupptäckt respektive ny brottslighet hänvisas till 1 § och kommentaren till den bestämmelsen.
Författningskommentar SOU 2012:34
302
5 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar förutsättningarna för att förklara villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff förverkad. Regleringen har flyttats från 4 §, dock med vissa mindre förändringar. Ändringarna behandlas i avsnitt 10.6.4.
I förhållande till den reglering som hittills har gällt enligt 4 § har i första stycket gjorts ett tillägg av innebörden att beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet i anledning av ny brottslighet endast får meddelas om den dömde döms till ett nytt fängelsestraff som inte är villkorligt. Om det döms ut ett villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, finns det därmed inte någon möjlighet att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad.
I andra stycket, som reglerar förutsättningarna för att avstå från att förverka villkorligt medgiven frihet, har andra punkten ändrats på så sätt att den tid som ska tillmätas betydelse vid bedömningen av huruvida det finns särskilda skäl för att inte förverka, eller att endast förverka en mindre del, är tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten. Avgörande är således inte längre i första hand tiden mellan brotten. Även såvitt avser förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt vid återfall i brott som inte ägt rum under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff (31 kap. 9 §) och vid bedömningen av tidigare brottslighets betydelse för straffmätningen av den nya brottsligheten (29 kap. 4 §) är det tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten som ska tillmätas betydelse.
Såvitt avser andra stycket 3 kan, utöver vad som gäller enligt den praxis som hittills gällt, ett särskilt skäl att avstå från att förverka villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff vara att det samtidigt beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt. Så kan bli fallet om den som först dömts till ett ovillkorligt fängelsestraff och därefter till t.ex. till villkorligt fängelse med kontraktsvård gör sig skyldig till ett nytt brott för vilket ett ovillkorligt fängelsestraff ska dömas ut. I en sådan situation förefaller det mest ändamålsenligt att beakta återfallet i första hand genom att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt och att först om ett sådant beslut inte är tillräckligt för att möta återfallet förklara villkorligt medgiven frihet från det ovillkorliga fängelsestraffet förverkad.
Tredje och fjärde styckena är oförändrade i förhållande till hittillsvarande 4 §.
SOU 2012:34 Författningskommentar
303
Den tidigare påföljden är villkorligt fängelse
6 § Paragrafen är ändrad. Den innehåller ett förbud mot att undanröja ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff och ersätta det med en annan påföljd. Ändringarna behandlas i avsnitt 10.7.3.4 och 10.7.3.5.
Bestämmelsen innebär att rätten vid påföljdsbestämningen för ny eller nyupptäckt brottslighet efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff aldrig kan undanröja det villkorliga fängelsestraffet och ersätta det med en annan påföljd, vare sig ett nytt villkorligt fängelsestraff med en ny tilläggssanktion eller ett ovillkorligt fängelsestraff.
För det fall att det inte finns förutsättningar enligt 2 § 1 och 3 § att besluta att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska omfatta även den tillkommande brottsligheten, har rätten därmed i enlighet med vad som föreskrivs i 1 § att döma ut ett särskilt bötesstraff, ett nytt fängelsestraff, villkorligt eller ovillkorligt, eller undantagsvis en ungdomspåföljd för denna brottslighet. Om det är fråga om nyupptäckt brottslighet gäller då regleringen i 29 kap. 1 a §, vilket innebär att rätten ska beakta att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet tillsammans med det straff som döms ut för den nyupptäckta brottsligheten inte tillsammans överstiger vad som hade dömts ut för den samlade brottsligheten om samtliga brott hade prövats i samma rättegång. Om det i stället är fråga om ny brottslighet ska beaktas att det är fråga om återfall i brott, vilket innebär att regleringen i 31 kap. 7–10 §§ blir tillämplig.
Det förhållandet att den dömde har återfallit i brott efter ett villkorligt fängelsestraff men före utgången av prövotiden för det straffet kan under vissa förutsättningar föranleda att det villkorliga fängelsestraffet får verkställas i anstalt. Denna fråga regleras i 7 §. Vidare finns det enligt 9 § möjlighet att under vissa förutsättningar undanröja en tilläggssanktion som ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har förenats med och besluta om en gemensam tilläggssanktion för det tidigare utdömda straffet och ett nytt villkorligt fängelsestraff.
7 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar förutsättningarna för att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt när den tilltalade återfallit i brott före utgången
Författningskommentar SOU 2012:34
304
av prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Regleringen motiveras närmare i avsnitt 10.7.3.5.
Som framgår av 6 § finns det inte någon möjlighet att undanröja ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff på grund av att den dömde åter gjort sig skyldig till brott. I denna paragraf ges dock möjlighet att under vissa förutsättningar besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt.
Regleringen innebär att det döms ut ett nytt fängelsestraff för den nya brottsligheten och att det parallellt med detta fängelsestraff görs ett förordnande såvitt avser verkställigheten av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. Rätten ska inte göra någon gemensam straffmätning för brottsligheten i de båda domarna, utan beslutet om verkställighet i anstalt av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet fattas med utgångspunkt från det straffets längd, som det bestämdes i den ursprungliga domen.
Av första stycket framgår inledningsvis att rätten ska besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt om följande förutsättningar är uppfyllda:
-
det nya brottet är begånget efter en tidigare dom på villkorligt fängelse men före det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut
-
det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för det nya brottet
-
det förhållandet att den tilltalade har återfallit i brott kan inte anses tillräckligt beaktat genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för det nya brottet
Kravet på att det nya brottet ska vara begånget efter en tidigare dom på villkorligt fängelse men före prövotidens utgång innebär att det inte kan beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt om det nya brottet är begånget efter det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut. I och med att prövotiden löper ut upphör möjligheten att göra förordnanden såvitt avser ett villkorligt fängelsestraff.
Kravet på att det ska dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, innebär att det inte är möjligt att besluta om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, om rätten vid tillämpning av bestämmelserna i 31 kap. gör bedömningen att det finns förutsättningar att döma till villkorligt
SOU 2012:34 Författningskommentar
305
fängelse även för den nya brottsligheten. I sådana fall ska alltså alltid det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet stå kvar.
Slutligen förutsätter ett beslut om verkställighet i anstalt att den tilltalades tidigare brottslighet inte kan anses tillräckligt beaktad genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Som anförs i avsnitt 10.4.3 och 10.7.3 samt i kommentaren till 31 kap. 8 § ska det förhållandet att den dömde återfaller i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff i första hand beaktas genom att ett nytt villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten förses med en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad som hade kommit i fråga om den dömde tidigare varit ostraffad eller inte varit föremål för den senaste lagföringen. Det innebär att en person kan dömas till villkorligt fängelse flera gånger och att ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet kan öka successivt vid varje återfall. Om det saknas möjlighet att öka ingripandegraden i ett nytt villkorligt fängelsestraff genom att välja en mer ingripande tilläggssanktion, antingen för att den nya brottsligheten har ett för högt straffvärde eller för att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott i sådan utsträckning att det inte finns några mer ingripande tilläggssanktioner att ta till (eller på grund av en kombination av dessa båda omständigheter), ska återfallet enligt 31 kap. 8 och 11 §§ mötas genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Att så sker bör i många fall anses vara en tillräcklig reaktion på återfallet. Först om den tidigare brottsligheten inte kan anses ha fått ett tillräckligt genomslag genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, ska det enligt denna paragraf (34 kap. 7 §) beslutas att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Bestämmelsen i 29 kap. 4 § är endast tillämplig om den tilltalade tidigare dömts till ovillkorligt fängelse. Om den tilltalade tidigare dömts till villkorligt fängelse och återfallssituationen är sådan att det ska beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, ska rätten alltså inte samtidigt skärpa det ovillkorliga fängelsestraff som döms ut för den nya brottsligheten med stöd av 29 kap. 4 §.
Det går inte att med exakthet ange i vilka återfallssituationer det utöver ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten också bör krävas ett beslut om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff. Som utgångspunkt bör dock gälla att ett sådant beslut inte ska meddelas om den tilltalades tidigare
Författningskommentar SOU 2012:34
306
brottslighet är tillräcklig för att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff men inte mer. Om återfallssituationen däremot är sådan att gränsen för att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff har överskridits med viss marginal, finns det skäl att även besluta om verkställighet i anstalt av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. Vid denna bedömning bör de omständigheter som anges i 31 kap. 9 § tillmätas betydelse, dvs. hur kort tid efter den tidigare domen till villkorligt fängelse som den dömde återfallit i brott, hur allvarlig den nya brottsligheten är samt likheten mellan den nya och den tidigare brottsligheten. Ett återfall som skett mycket kort tid efter den tidigare domen kan i större utsträckning tala för ett beslut om verkställighet i anstalt, liksom återfall i mer allvarlig eller i likartad brottslighet. Samma sak gäller om återfallen har skett med hög frekvens, som t.ex. om den tilltalade har återfallit flera gånger under en och samma prövotid antingen genom att dömas upprepade gånger inom ramen för denna prövotid eller genom att samtidigt dömas för flera brott i en ny dom.
En annan omständighet som bör tillmätas betydelse är i vilken utsträckning den tilltalade har fullgjort den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Om den tilltalade har medverkat till verkställigheten genom att helt fullgöra tilläggssanktionen, bör i de allra flesta fall återfallet kunna anses tillräckligt beaktat genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. I en sådan situation torde det för övrigt, med hänsyn till den avräkningsregel som finns i 10 §, sällan finnas något kvar av det villkorliga fängelsestraffet att verkställa i anstalt.
Det nu sagda innebär att det bör beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt endast i mer flagranta återfallssituationer. Det kan uttryckas som att det ska finnas ett ”övervärde” som inte har getts en tillräcklig reaktion genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. För att uppnå ett rimligt resultat har domstolen att göra en helhetsbedömning, där frekvensen av återfall – eller det senaste återfallets relevans – och underlåtenheten att fullgöra tidigare utdömda tilläggssanktioner enskilt eller samverkande avgör om det bör beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
Några exempel kan illustrera det hittills anförda:
SOU 2012:34 Författningskommentar
307
A dömdes den 4 september år 2 för grov stöld till villkorligt fängelse sex månader med hemarrest som tilläggssanktion. Han hade dessförinnan dömts den 15 november år 1 för stöld till villkorligt fängelse en månad med 60 dagsböter och den 12 februari år 2 för misshandel till villkorligt fängelse tre månader med 80 timmar samhällstjänst. Den 19 januari år 4 gör sig A på nytt skyldig till en stöld, för vilken han den 15 mars år 4 döms till ovillkorligt fängelse en månad. A har fullgjort samtliga tilläggssanktioner som de villkorliga fängelsestraff han tidigare dömts till har förenats med.
Det brott A nu döms för är visserligen likartat det brott han senast dömts för och det har dessutom begåtts under prövotiden för två tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff. Brottet har dock ett lågt straffvärde och det är mindre allvarligt än det brott A senast dömts för. Vidare har A fullgjort samtliga tilläggssanktioner som de tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffen förenats med, inklusive den senast utdömda hemarresten. Att A nu på nytt har återfallit i brott får därför anses tillräckligt beaktat genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Det bör inte beslutas att något av de tidigare villkorliga fängelsestraffen ska verkställas i anstalt.
B dömdes den 25 augusti år 2 för misshandel till villkorligt fängelse sex månader med hemarrest som tilläggssanktion. Hon hade dessförinnan dömts den 2 september år 1 för olaga hot till villkorligt fängelse en månad med 60 dagsböter och den 19 april år 2 för misshandel till villkorligt fängelse tre månader med övervaknings- och kontrollsanktion. Den 12 oktober år 2 gör sig B skyldig till en ny misshandel, för vilken hon den 17 november år 2 döms till ovillkorligt fängelse åtta månader. B har fullgjort hela den övervaknings- och kontrollsanktion hon ådömdes den 19 april år 2 men endast en månad av hemarresten.
Det brott B nu döms för är likartat de brott hon tidigare dömts för och det har dessutom begåtts under prövotiden för tre tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff. Brottet är allvarligare än de brott hon tidigare dömts för. Vidare har B endast fullgjort en månad av den hemarrest som utgjorde tilläggssanktion till det senaste villkorliga fängelsestraffet. Återfallssituationen kan därmed inte anses tillräckligt beaktad genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Rätten bör därför besluta att det senaste villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. (Att beslut om verkställighet i anstalt som huvudregel endast får avse det sist utdömda villkorliga fängelsestraffet framgår av 8 §.)
Författningskommentar SOU 2012:34
308
C dömdes den 25 augusti år 2 för narkotikabrott, stöld och olaga intrång till villkorligt fängelse åtta månader med kontraktsvård. Han hade dessförinnan dömts den 2 februari år 1 för narkotikabrott och stöld till villkorligt fängelse sex månader med övervaknings- och kontrollsanktion. Under perioden den 19–22 februari år 3 gör sig C skyldig till två grova stölder och ringa narkotikabrott, för vilket han den 17 mars år 3 döms till ovillkorligt fängelse ett år. C har påbörjat kontraktsvården, men inte fullgjort den.
Det brott som C nu döms för är begånget under prövotiden för det villkorliga fängelsestraff som han dömdes till den 25 augusti år 2. Den nya brottsligheten är likartad den tidigare brottsligheten, den är mer allvarlig och återfallet har skett kort tid efter den senaste domen. Därtill kommer att C på grund av den nya brottslighetens höga straffvärde skulle ha dömts till ovillkorligt fängelse även om han tidigare hade varit ostraffad. Återfallssituationen får därmed inte något genomslag genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Rätten bör därför besluta att det senaste villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
D dömdes den 25 augusti år 1 för bedrägeri till villkorligt fängelse sex månader med 140 timmar samhällstjänst. Den 22 december år 1 gör sig D skyldig till ett rån, för vilket han den 31 januari år 2 döms till ovillkorligt fängelse ett år och två månader. D har fullgjort 70 timmar av samhällstjänsten helt i enlighet med den av Kriminalvården beslutade verkställighetsplanen.
Det brott som D nu döms för är begånget under prövotiden för det villkorliga fängelsestraff som han dömdes till den 25 augusti år 1. Det nya brottet är visserligen inte likartat den tidigare brottsligheten, men det är mer allvarligt och återfallet har skett kort tid efter den senaste domen. Därtill kommer att D, på grund av den nya brottslighetens höga straffvärde, skulle ha dömts till ovillkorligt fängelse även om han tidigare hade varit ostraffad. Återfallssituationen får därmed inte något genomslag genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Rätten bör därför besluta att det senaste villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Vid beslut om verkställighet i anstalt ska en avräkning ske för vad den dömde har undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet, se 10 § och kommentaren till den bestämmelsen.
SOU 2012:34 Författningskommentar
309
E dömdes den 25 augusti år 1 för stöld till villkorligt fängelse tre månader med 100 dagsböter. Den 3 december år 2 gör sig E skyldig till en grov misshandel, för vilken han den 23 december år 2 döms till ovillkorligt fängelse ett år och sex månader. E har inte betalat böterna till någon del.
Det brott som E nu döms för är begånget under prövotiden för det villkorliga fängelsestraff som han dömdes till den 25 augusti år 1. Återfallet har skett över ett år efter den senaste domen och det nya brottet är inte likartat det tidigare. Den nya brottslighetens höga straffvärde innebär dock att E skulle ha dömts till ovillkorligt fängelse även om han tidigare hade varit ostraffad. Återfallssituationen får därmed inte något genomslag genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. E har dessutom inte betalat dagsböterna. Rätten bör därför besluta att det senaste villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Exemplet visar att domstolen i de fall då den tilltalade återfallit i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff som förenats med dagsböter och det blir aktuellt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten måste hämta in uppgift om huruvida (och i vilken utsträckning) böterna har betalats. Sådana uppgifter kan inhämtas från Rikspolisstyrelsen, som är uppbördsmyndighet för böter eller från Kronofogdemyndigheten om böterna har överlämnats för indrivning.
F dömdes den 25 augusti år 1 för bedrägeri till en månads ovillkorligt fängelse. Han hade dessförinnan den 14 februari år 1 dömts för grov stöld till villkorligt fängelse sex månader med hemarrest. I domen den 25 augusti år 1 gjordes inte något förordnande om att det tidigare utdömda villkorligt fängelsestraffet skulle verkställas i anstalt. Den 12 september år 1 gör F sig på nytt skyldig till bedrägeri. Han döms denna gång den 2 december år 1 till tre månaders ovillkorligt fängelse. Hälften av hemarresten har fullgjorts.
Det senaste brottet från den 12 september har begåtts under prövotid för det villkorliga fängelsestraff som dömdes ut den 14 februari år 1. När F första gången dömdes till ovillkorligt fängelse ansågs den tidigare brottsligheten tillräckligt beaktad genom att det dömdes ut ett ovillkorligt fängelsestraff. När han kort därefter på nytt gör sig skyldig till likartad brottslighet under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet och därmed återfaller en andra gång under samma prövotid, kan knappast det förhållandet att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff anses vara en tillräcklig reaktion på åter-
Författningskommentar SOU 2012:34
310
fallen. Dessutom har F inte fullgjort hemarresten. Det bör därför beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vid beslut om verkställighet i anstalt ska en avräkning ske för vad den dömde har undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet, se 10 § och kommentaren till den bestämmelsen.
I andra stycket ges möjlighet att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt om det med hänsyn till verkställigheten av ett nytt, ovillkorligt fängelsestraff kan antas att den tilltalade inte kommer att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Orsaken till att tilläggssanktionen inte förväntas bli fullgjord ska vara den kommande verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet. Det bör därmed som regel förutsättas att det ovillkorliga fängelsestraffet är så långt att den dömde inte kommer att hinna fullgöra tilläggssanktionen inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. I undantagsfall kan dock även verkställigheten av ett kortare ovillkorligt fängelsestraff innebära att den dömde inte kan fullgöra den tilläggssanktion som ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har förenats med. Så kan t.ex. vara fallet om det villkorliga fängelsestraffet förenats med en vård- eller påverkanssanktion som inte kan antas bli fullgjord före verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet och som inte heller kommer att kunna fortsätta fullgöras efter verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet.
Beslut om verkställighet i anstalt med stöd av andra stycket får endast fattas såvitt avser tilläggssanktionerna samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion samt kontraktsvård. Om det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet förenats med dagsböter, får det alltså inte beslutas att straffet ska verkställas i anstalt med hänvisning till att verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet kan antas leda till att den dömde inte kan betala böterna.
Rätten har inte någon skyldighet att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt i sådana situationer som anges i andra stycket. För det fall att det inte meddelas något sådant beslut och det senare visar sig att verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet leder till att den dömde inte kan fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med, får den bristande verkställigheten i stället angripas på det sätt som anges i 27 kap. 9 eller 10 §§.
SOU 2012:34 Författningskommentar
311
Som framgår av regleringen i 1 kap. 6 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse innebär ett beslut om verkställighet i anstalt att den dömde inte längre är skyldig att fullgöra återstående delar av de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Verkställigheten i anstalt ersätter därmed återstående delar av de tilläggssanktioner som inte fullgjorts, även obetalda dagsböter.
Av tredje stycket framgår att ett beslut om verkställighet i anstalt enligt första eller andra stycket förutsätter att den dom i vilken det villkorliga fängelsestraffet dömts ut har vunnit laga kraft. Om tiden för att överklaga domen inte har löpt ut eller om domen har överklagats och överklagandet ännu inte har prövats av högre rätt, finns det således inte möjlighet att besluta att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
Kravet på laga kraft gäller även vid beslut om verkställighet i anstalt enligt andra stycket. Om en tidigare dom på villkorligt fängelse inte har vunnit laga kraft vid tidpunkten för den senare domen och det efter det att den dom i vilken det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut vunnit laga kraft kan konstateras att tilläggssanktionen inte kan verkställas på grund av det senare utdömda ovillkorliga fängelsestraffet, får den bristande verkställigheten i stället hanteras på det sätt som anges i 27 kap. 9 respektive 10 §.
8 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar förutsättningarna för att besluta att flera tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt när det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för ny eller nyupptäckt brottslighet. Bestämmelsen motiveras i avsnitt 10.7.3.5.
Enligt paragrafen får rätten, om ett brott har begåtts före utgången av prövotiden för flera tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff, endast om det är uppenbart att den tidigare brottsligheten annars inte beaktas tillräckligt eller om det annars finns särskilda skäl besluta att fler än det sist utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Huvudprincipen är alltså att ett beslut om verkställighet i anstalt endast ska omfatta det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet. Tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska därmed stå kvar oförändrade, även om den sist tillkomna brottsligheten är begången före utgången av prövotiden även för de straffen. Undantag från denna princip görs endast om det är uppenbart att den tidigare brottsligheten annars inte beaktas tillräckligt eller om det annars finns särskilda skäl.
Författningskommentar SOU 2012:34
312
Först nämnda situation kan föreligga om det sist utdömda villkorliga fängelsestraffet är mycket kort och den dömde dessförinnan dömts till ett förhållandevis långt fängelsestraff. I sådana fall kan det, om det är fråga om en mer flagrant återfallssituation, framstå som orimligt att ett beslut om verkställighet i anstalt endast får avse det sist utdömda villkorliga fängelsestraffet. Det kan då vara uppenbart att den tidigare brottsligheten inte beaktas tillräckligt om det inte beslutas att även det tidigare villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Särskilda skäl att besluta om verkställighet i anstalt av annat än det sist utdöma villkorliga fängelsestraffet kan föreligga om flera villkorliga fängelsestraff har förenats med tilläggssanktioner som det kan antas att den dömde inte kommer att kunna fullgöra pga. verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet (se 7 § andra stycket).
9 §
Paragrafen är ny. Den reglerar hanteringen av tilläggssanktioner till tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff när den tilltalade på nytt döms till villkorligt fängelse för ny eller nyupptäckt brottslighet. Regleringen motiveras i avsnitt 10.7.3.4.
Utdömandet av ett nytt villkorligt fängelsestraff för tillkommande brottslighet ska enligt huvudregeln inte medföra någon förändring såvitt avser tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff, utan dessa ska stå kvar oförändrade. Som framgår av 6 § finns det inte någon möjlighet att undanröja ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff. Det innebär att prövotiden för tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff fortsätter att löpa, även om det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff för ny eller nyupptäckt brottslighet. Som utgångspunkt gäller också att den dömde ska fortsätta att fullgöra den tilläggssanktion som det tidigare villkorliga fängelsestraffet förenats med, även om ett nytt villkorligt fängelsestraff med en ny tilläggssanktion döms ut. Det innebär att tilläggssanktioner som dömts ut vid olika tillfällen i vissa fall kommer att verkställas parallellt.
Genom regleringen i första stycket i denna paragraf ges dock utrymme för rätten att i undantagsfall undanröja en tidigare beslutad tilläggssanktion och besluta om en gemensam sådan sanktion för båda de villkorliga fängelsestraffen. En förutsättning för ett sådant beslut är att det kan antas att den dömde inte inom prövotiden kommer att fullgöra den tilläggssanktion som det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Det är då
SOU 2012:34 Författningskommentar
313
endast den tidigare beslutade tilläggssanktionen som ska undanröjas, och inte hela det villkorliga fängelsestraffet.
Undanröjande får endast beslutas såvitt avser tilläggssanktionerna samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion samt kontraktsvård. Om det tidigare villkorliga fängelsestraffet förenats med dagsböter, får alltså inte böterna undanröjas och ersättas med någon annan tilläggssanktion.
Det ankommer inte på rätten att närmare undersöka huruvida den tilltalade fullgör tidigare utdömda tilläggssanktioner. Ett undanröjande bör endast bli aktuellt om det under rättegången tydligt framgår att en tidigare beslutad tilläggssanktion inte kommer att fullgöras under prövotiden för det villkorliga fängelsestraff till vilket den beslutats. Så kan vara fallet om det nya villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion som är av sådan karaktär att fullgörandet av den sanktionen omöjliggör eller kraftigt försämrar förutsättningarna för att fullgöra en tidigare beslutad tilläggssanktion. Ett sådant exempel kan vara om den som tidigare dömts till villkorligt fängelse med samhällstjänst döms till villkorligt fängelse med kontraktsvård, där kontraktsvården innefattar en längre tids institutionsvård eller annars är så ingripande att det kan förutses att den dömde inte kommer att kunna fullgöra samhällstjänsten parallellt med kontraktsvården eller efter det att kontraktsvården har fullgjorts.
Undanröjande bör också kunna komma i fråga om Kriminalvården i yttrande till domstolen har angett att den tilltalade inte längre har förutsättningar att fullgöra en tidigare beslutad tilläggssanktion eller att denne av andra anledningar inte medverkar till verkställigheten av sanktionen samt att det därför finns anledning att anta att sanktionen inte kommer att fullgöras före prövotidens utgång. Ett exempel på detta kan vara att den tilltalade tidigare dömts till villkorligt fängelse med samhällstjänst men på grund av bristande arbetsförmåga inte längre har förutsättningar att fullgöra samhällstjänsten. Ett annat exempel är att den tilltalade tidigare dömts till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion och inte medverkar till den beslutade vården eller inte längre anses ha något behov av de åtgärder som sanktionen omfattar.
Domstolen har inte någon skyldighet att undanröja den tidigare tilläggssanktionen. Om sanktionen inte undanröjs och det senare visar sig att den inte blir fullgjord, får den bristande verkställigheten i stället hanteras enligt regleringen i 27 kap. 9–10 §§.
Författningskommentar SOU 2012:34
314
Om tilläggssanktionen undanröjs, ska rätten besluta om en gemensam tilläggssanktion för det nya och det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. Den nya tilläggssanktionen ska vara tillräckligt ingripande för att tillgodose den sammanlagda strafftiden. Vid valet av tilläggssanktion ska vidare beaktas att den brottslighet som omfattas av det nya villkorliga fängelsestraffet utgör återfall i brott (om det är fråga om ny brottslighet). Som framgår av 10 § ska rätten om den tilltalade delvis har fullgjort den tilläggssanktion som undanröjs, dessutom i skälig utsträckning ta hänsyn till det vid bestämmandet av den nya tilläggssanktionen.
Om Kriminalvården pga. bristande verkställighet av en tilläggssanktion redan har initierat ett ärende om byte av tilläggssanktion enligt 27 kap. 9 § vid övervakningsnämnden eller väckt talan vid domstol om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt enligt 27 kap. 10 § och den dömde blir föremål för en ny lagföring, kan i vissa fall frågan om bristande verkställighet hanteras genom denna bestämmelse. Av paragrafens andra stycke framgår nämligen att det förhållandet att det pågår ett ärende i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion enligt 27 kap. 9 eller 10 § inte utgör hinder mot att undanröja sanktionen och besluta om en gemensam tilläggssanktion med stöd av denna paragraf.
För det fall att övervakningsnämnden med stöd av 27 kap. 9 § första stycket 2 redan har bytt ut den tidigare beslutade tilläggssanktionen mot en annan tilläggssanktion men det beslutet inte har vunnit laga kraft, har rätten vid den nya påföljdsbestämningen att utgå från den tilläggssanktion som nämnden beslutat om. Om däremot rätten före det att övervakningsnämnden meddelar beslut i ärendet om bristande verkställighet undanröjer tilläggssanktionen och beslutar om en ny gemensam tilläggssanktion för det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet och det villkorliga fängelsestraff som döms ut i den senare domen, faller den särskilda talan om åtgärder i anledning av bristande verkställighet. Det får då initieras ett nytt sådant ärende, om den dömde inte heller fullgör den nya, gemensamma tilläggssanktion som rätten beslutat om.
SOU 2012:34 Författningskommentar
315
Avräkning av tidigare verkställighet
10 § Paragrafen är ny. Den reglerar skyldigheten för rätten att ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av en tidigare utdömd påföljd för det fall att påföljden ändras i samband med att ett nytt fängelsestraff, villkorligt eller ovillkorligt, döms ut. Regleringen motiveras i avsnitt 10.7.3 och 10.7.4.
Av paragrafen framgår att rätten vid beslut om undanröjande av ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff enligt 2 § 2, beslut om verkställighet i anstalt enligt 7 § eller beslut om undanröjande av en tilläggssanktion och utdömande av en gemensam sådan sanktion för flera villkorliga fängelsestraff enligt 9 § i skälig utsträckning ska ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den tidigare domen.
Om rätten undanröjer ett ovillkorligt fängelsestraff och dömer till villkorligt fängelse för den samlade brottsligheten enligt 2 § 2, ska det alltså vid bestämmandet av det gemensamma fängelsestraffets längd beaktas vad den tilltalade har verkställt av det ovillkorliga fängelsestraffet. Tilläggssanktionens ingripandegrad får därefter avgöras med hänsyn till längden på detta gemensamma straff.
Vidare innebär bestämmelsen att rätten vid beslut om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff enligt 7 § ska göra en avräkning för vad den dömde har undergått i form av förfluten prövotid och fullgjorda tilläggssanktioner. Vid avräkningen bör störst vikt läggas vid fullgjorda tilläggssanktioner. Som utgångspunkt bör avräkningen ske med så stor del av fängelsestraffet som motsvarar den fullgjorda delen av tilläggssanktionen. Om det villkorliga fängelsestraffet uppgår till åtta månader och har förenats med 180 timmar samhällstjänst varav den dömde har fullgjort 60 timmar (dvs. 1/3 av antalet samhällstjänsttimmar), bör utgångspunkten vara att det villkorliga fängelsestraffet till en tid av fem månader (2/3 av åtta månader) ska verkställas i anstalt. Om tilläggssanktionen är helt fullgjord, finns det därmed som utgångspunkt inte utrymme för att besluta att någon del av det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Att tilläggssanktionen får ett sådant genomslag bör dock bara gälla i fall då fullgörandet av sanktionen innebär en prestation som förutsatt en personlig uppoffring för den dömde och då sanktionen har pågått under viss tid. Att den dömde betalat böter som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff kan därför inte ges ett så stort genomslag, utan bör beaktas i mindre mån.
Författningskommentar SOU 2012:34
316
Förfluten prövotid bör endast tillmätas en begränsad betydelse. Det förhållandet att en stor del av prövotiden har förflutit när den dömde åter gör sig skyldig till brott bör i stället i första hand tillmätas betydelse genom att det över huvud taget inte meddelas något beslut om verkställighet i anstalt av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet (se kommentaren till 7 § första stycket). Om det beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av att återfallet inte kan anses tillräckligt beaktat genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten enligt 7 § första stycket, bör därför förfluten prövotid i de allra flesta fall inte tillmätas annat än en högst begränsad betydelse vid avräkningen.
Prövotiden bör däremot kunna få något större betydelse om beslutet om verkställighet i anstalt grundas på att det med hänsyn till verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet kan antas att den tilltalade inte kommer att kunna fullgöra tilläggssanktionen inom prövotiden (7 § andra stycket). Även i sådana fall bör dock som utgångspunkt gälla att avräkning för förfluten prövotid endast ska ske om större delen av prövotiden har förflutit före det att den tilltalade återföll i brott. Avräkningen bör inte heller vara lika stor som för fullgjorda tilläggssanktioner.
Undantag från vad som nu sagts kan göras om tilläggssanktionen är böter, som – i enlighet med vad som anförts ovan – inte kan ge samma genomslag som andra tilläggssanktioner. Om det villkorliga fängelsestraffet har förenats med endast böter bör större avräkning ske för förfluten prövotid, eftersom prövotiden annars helt skulle sakna betydelse för det fall den dömde betalar böterna i direkt anslutning till det att domen vinner laga kraft.
Utöver nu nämnda avräkning för den del av det villkorliga fängelsestraffet som redan har verkställts genom fullgjorda tilläggssanktioner och förfluten prövotid finns det inte möjlighet att besluta att endast en del av ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt. Det är således inte möjligt att besluta att en del av ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, medan resterande del ska fortsätta att verkställas genom fullgörande av tilläggssanktioner och löpande prövotid.
I de i kommentaren till 7 § angivna exemplen B, C, D och F bör avräkning ske enligt följande.
SOU 2012:34 Författningskommentar
317
B dömdes den 25 augusti år 2 för misshandel till villkorligt fängelse sex månader med hemarrest som tilläggssanktion. Hon hade dessförinnan dömts den 2 september år 1 för olaga hot till villkorligt fängelse en månad med 60 dagsböter och den 19 april år 2 för misshandel till villkorligt fängelse tre månader med övervaknings- och kontrollsanktion. Den 12 oktober år 2 gör sig B skyldig till en ny misshandel, för vilken hon den 17 november år 2 döms till ovillkorligt fängelse åtta månader. B har fullgjort hela den övervaknings- och kontrollsanktion hon ådömdes den 19 april år 2 men endast en månad av hemarresten.
Det ska beaktas att B har fullgjort en av de fyra månaderna hemarrest (hemarresten ska enligt 27 kap. 5 § pågå under en tid som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd). Däremot bör inte någon hänsyn tas till förfluten prövotid, då det nya brottet ägt rum kort tid efter det att det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut. Det bör därför beslutas att B ska verkställa tre fjärdedelar av det villkorliga fängelsestraff som dömdes ut den 25 augusti år 2 i anstalt, dvs. (avrundat) fyra månader.
C dömdes den 25 augusti år 2 för narkotikabrott, stöld och olaga intrång till villkorligt fängelse åtta månader med kontraktsvård. Han hade dessförinnan dömts den 2 februari år 1 för narkotikabrott och stöld till villkorligt fängelse sex månader med övervaknings- och kontrollsanktion. Under perioden den 19–22 februari år 3 gör sig C skyldig till två grova stölder och ringa narkotikabrott, för vilket han den 17 mars år 3 döms till ovillkorligt fängelse ett år. C har påbörjat kontraktsvården, men inte fullgjort den.
Här ska beaktas att C har fullgjort en del av kontraktsvården. Däremot bör det inte tas någon hänsyn till förfluten prövotid, då det nya brottet ägt rum relativt kort tid efter det att det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut. Vid bedömningen av hur stor del av det villkorliga fängelsestraffet som ska anses verkställt genom fullgörandet av kontraktsvården får en jämförelse göras mellan innehållet i kontraktsvårdsplanen och vad C har undergått av vården.
D dömdes den 25 augusti år 1 för bedrägeri till villkorligt fängelse sex månader med 140 timmar samhällstjänst. Den 22 december år 1 gör sig D skyldig till ett rån, för vilket han den 31 januari år 2 döms till ovillkorligt fängelse ett år och två månader. D har fullgjort 70 timmar av samhällstjänsten helt i enlighet med den av Kriminalvården beslutade verkställighetsplanen.
Författningskommentar SOU 2012:34
318
Här ska beaktas att D har fullgjort hälften (70 av 140 timmar) av samhällstjänsten. Däremot bör det inte tas någon hänsyn till förfluten prövotid, då det nya brottet ägt rum kort tid efter det att det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut. Det bör därför beslutas att D ska verkställa hälften av det villkorliga fängelsestraff som dömdes ut den 25 augusti år 1 i anstalt, dvs. tre månader.
F dömdes den 25 augusti år 1 för bedrägeri till en månads ovillkorligt fängelse. Han hade dessförinnan den 14 februari år 1 dömts för grov stöld till villkorligt fängelse sex månader med hemarrest. I domen den 25 augusti år 1 gjordes inte något förordnande om att det tidigare utdömda villkorligt fängelsestraff skulle verkställas i anstalt. Den 12 september år 1 gör F sig på nytt skyldig till bedrägeri. Han döms denna gång den 2 december år 1 till tre månaders ovillkorligt fängelse. Hälften av hemarresten har fullgjorts.
Här ska beaktas att F har fullgjort hälften av hemarresten. Däremot bör det inte tas någon hänsyn till förfluten prövotid, eftersom (det första) återfallet skett kort tid efter domen på villkorligt fängelse. Det bör därför beslutas att F ska verkställa hälften av det villkorliga fängelsestraffet i anstalt, dvs. tre månader.
Slutligen innebär regleringen i denna paragraf att rätten vid undanröjande av en tidigare beslutad tilläggssanktion och beslut om en gemensam tilläggssanktion för flera villkorliga fängelsestraff enligt 9 § i skälig utsträckning ska beakta vad den dömde har undergått till följd av den undanröjda tilläggssanktionen. Om t.ex. en samhällstjänst som ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff förenats med undanröjs och det beslutas om en gemensam vård- eller påverkanssanktion för det straffet och ett nytt villkorligt fängelsestraff, ska vid bestämmandet av ingripandegraden i vård- eller påverkanssanktionen beaktas vad den dömde har fullgjort av samhällstjänsten.
Ändrade förhållanden, m.m.
11 § Paragrafen är ändrad. Den nya lydelsen motsvarar den reglering som hittills funnits i 10 §, dock med vissa mindre förändringar.
I första styckets första mening regleras hur en konsumtionsdom ska hanteras om den ursprungliga domen, dvs. den dom i vilken den påföljd som fått omfatta även tillkommande brottslighet dömts ut, ändras av högre rätt. Som framgår av bestämmelsen ska frågan
SOU 2012:34 Författningskommentar
319
om påföljd för den tillkommande brottsligheten i sådana fall efter anmälan av åklagare på nytt prövas av domstol. Bestämmelsen har ändrats på så sätt att påföljderna villkorlig dom, skyddstillsyn och sluten ungdomsvård har strukits, vilket innebär att den endast omfattar tidigare utdömda fängelsestraff. Ändringen motiveras dels av att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och ersätts av möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, dels av att reglerna om påföljdsbestämning efter en tidigare utdömd ungdomspåföljd flyttas till 32 kap. Motsvarande bestämmelse beträffande ungdomspåföljder finns i 32 kap. 16 §. Begreppet ”fängelse” omfattar både ovillkorligt och villkorligt fängelse, vilket innebär att bestämmelsen är tillämplig oavsett om den påföljd som ändrats av högre rätt är ett ovillkorligt eller ett villkorligt fängelsestraff.
I första styckets andra mening regleras hanteringen av ett tidigare utdömt fängelsestraff för nyupptäckt brottslighet vars längd har bestämts med beaktande av att straffet för det nyupptäckta brottet tillsammans med den först utdömda påföljden inte ska överstiga vad som hade kunnat dömas ut om den samlade brottsligheten hade prövats i samma rättegång, om den ursprungligen utdömda påföljden senare ändras. Bestämmelsen har ändrats på så sätt att hänvisningen till 3 § andra stycket har ändrats till 29 kap. 1 a § och att hänvisningen till 7 § andra stycket har utgått. Ändringen är motiverad av att den reglering som tidigare fanns i 3 § andra stycket har flyttats till 29 kap. 1 a § och att bestämmelserna om påföljdsbestämning efter en tidigare utdömd ungdomspåföljd har flyttats till 32 kap. Regleringen i 29 kap. 1 a § är något ändrad i förhållande till nuvarande lydelse av 3 § andra stycket i detta kapitel, se vidare om förändringarna i kommentaren till 29 kap. 1 a §.
I paragrafens andra stycke regleras frågan om ny prövning av påföljdsbestämningen för ett brott för det fall att det vid verkställigheten visar sig att brottet är begånget före en tidigare dom och det inte av den domen framgår att den först utdömda påföljden har beaktats. Enligt bestämmelsen ska i sådana fall domstol efter anmälan av åklagare bestämma vad den dömde ska undergå till följd av den sist meddelade domen. Bestämmelsen har ändrats i två avseenden; dels har den begränsats till att avse endast ovillkorliga fängelsestraff, dels har hänvisningen till 3 § andra stycket ändrats till 29 kap. 1 a § och hänvisningen till 7 § andra stycket utgått. Den första ändringen är motiverad av att det enligt vad vi har föreslagit i 31 kap. ska finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska
Författningskommentar SOU 2012:34
320
vara villkorligt. Ny påföljdsbestämning till följd av att det vid verkställigheten visar sig att en tidigare utdömd påföljd inte har beaktats kan enligt den nya lydelsen endast komma i fråga vid ovillkorliga fängelsestraff, vilket i sak motsvarar gällt hittills. Den andra ändringen är motiverad av att den reglering som tidigare fanns i 3 § andra stycket har flyttats till 29 kap. 1 a § och att bestämmelserna om påföljdsbestämning efter en tidigare utdömd ungdomspåföljd har flyttats till 32 kap. Regleringen i 29 kap. 1 a § är något ändrad i förhållande till nuvarande lydelse av 3 § andra stycket i detta kapitel, se vidare om förändringarna i kommentaren till 29 kap. 1 a §.
12 §
Paragrafen är ny. Den motsvarar hittillsvarande 18 § utan några sakliga ändringar.
35 kap.
7 § Paragrafen, som reglerar frågan om preskription av utdömda böter, är ändrad. De sakliga ändringarna behandlas i avsnitt 16.5.4.
I första och andra styckena har endast gjorts språkliga förändringar.
I tredje stycket har gjorts ett tillägg av innebörd att det som sägs om preskription av böter i första och andra styckena även gäller böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Det innebär att betalningsansvaret för sådana böter kvarstår till dess att fem år förflutit från det att domen vunnit laga kraft, trots att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet endast löper i två år. Uppbörd och indrivning kan således fortgå även en tid efter det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut. Som framgår av regleringen i 27 kap. 12 § kan det emellertid inte efter prövotidens utgång beslutas att obetalda böter ska bytas ut mot någon annan tilläggssanktion eller att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt på grund av att böterna inte har betalats.
8 § Paragrafen, som reglerar frågan om preskription av utdömda fängelsestraff, är ändrad. Ändringen är en följd av att det införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
SOU 2012:34 Författningskommentar
321
I paragrafen har förtydligats att bestämmelserna om preskription av fängelse endast avser fängelse som inte är villkorligt. För villkorligt fängelse gäller i stället, i enlighet med vad som anges 27 kap. 16 § och kommentaren till den bestämmelsen, att påföljden – med undantag för om det villkorliga fängelsestraffet har förenats med böter, vilket regleras i 7 § i detta kapitel – upphör när prövotiden löper ut. I övrigt har det endast gjorts språkliga justeringar.
9 §
Paragrafen, som reglerar frågan om preskription av utdömda fängelsestraff när det görs avbrott i verkställigheten, är ändrad. Ändringen, som innebär att paragrafen endast omfattar fängelse som inte är villkorligt, är en följd av att det införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Se i övrigt kommentaren till 8 §.
10 § Bestämmelsen, som hittills har reglerat preskriptionstiden för en utdömd dom på sluten ungdomsvård, har ändrats. Genom ändringen har den i sak likalydande bestämmelsen om preskription för en utdömd ungdomstjänst i hittillsvarande 11 § sammanförts med denna bestämmelse. Detta utgör endast en redaktionell ändring. I sak har bestämmelsen ändrats genom att den även omfattar ungdomsvård, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning.
Ändringarna innebär att samma regler ska gälla för ungdomsvård, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning som för sluten ungdomsvård och ungdomstjänst. Den utdömda påföljden bortfaller enligt första stycket om den inte börjat verkställas innan fem år förflutit från det att domen vunnit laga kraft. Om verkställigheten avbryts bortfaller den återstående delen av påföljden enligt andra stycket om verkställigheten inte återupptas inom fem år från dagen för avbrottet.
36 kap.
11 § Paragrafen är ändrad. Ändringarna är en följd av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet samt att det av den hittillsvarande möjligheten att döma till påföljder som
Författningskommentar SOU 2012:34
322
innebär överlämnande till särskild vård endast kvarstår en möjlighet att enligt 32 kap. döma till särskilda ungdomspåföljder.
37 kap.
10 § Paragrafen är ändrad. Ändringen är motiverad av att 8 §, som avser beslut i fråga om den som dömts till skyddstillsyn, upphävs.
11 § Paragrafens första stycke är ändrat. Ändringen har motiverats i avsnitt 12.8.7 och 12.8.8.
I paragrafen regleras förutsättningarna för överklagande av beslut av en övervakningsnämnd. Ändringen i första stycket innebär för det första att möjligheten att överklaga vissa beslut såvitt avser skyddstillsyn till tingsrätt ersätts av en möjlighet att överklaga vissa beslut såvitt avser villkorligt fängelse. Ändringen motiveras av att påföljden skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Därutöver har det införts en möjlighet för Kriminalvården att överklaga övervakningsnämndens beslut såvitt avser villkorligt fängelse till tingsrätt.
De beslut av övervakningsnämnden avseende villkorligt fängelse som kan överklagas till tingsrätt är beslut om varning enligt 27 kap. 8 §, beslut om förlängd prövotid, byte av tilläggssanktion, ändrat innehåll i en kontraktsvårdsplan och varning enligt 27 kap. 9 § samt beslut om omhändertagande enligt 27 kap. 13 §. Beslut av de nu anförda slagen får överklagas, förutom av den enskilde som har rätt att överklaga besluten i egenskap av part i övervakningsnämnden, av Kriminalvården. Beslut om varning enligt 27 kap. 8 § meddelas av Kriminalvården. Av 9 kap. 4 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse framgår att ett sådant beslut får överklagas till övervakningsnämnd. Hänvisningen till 27 kap. 8 § i denna paragraf innebär att övervakningsnämndens beslut i sådana ärenden får överklagas till tingsrätt. Hänvisningen till 27 kap. 9 § innebär att även beslut om varning som övervakningsnämnd meddelat med stöd av 27 kap. 9 § tredje stycket får överklagas till tingsrätt. Hänvisningen till 27 kap. 13 § innebär att såväl övervakningsnämndens beslut om omhändertagande enligt 27 kap. 13 § första stycket som nämndens prövning av Kriminalvårdens beslut om omedelbart omhänder-
SOU 2012:34 Författningskommentar
323
tagande enligt 27 kap. 13 § andra stycket får överklagas till tingsrätt.
38 kap.
1 § Paragrafen, som tidigare har behandlat frågan om nöjdförklaring vid villkorlig dom, har ändrats och avser numera nöjdförklaring vid villkorligt fängelse.
Enligt första stycket får den som dömts till villkorligt fängelse lämna nöjdförklaring före det att tiden för att överklaga har löpt ut. Nöjdförklaringen ska avse hela det villkorliga fängelsestraffet, dvs. såväl det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff av viss tid har dömts ut som den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Om det villkorliga fängelsestraffet har förenats med flera tilläggssanktioner (en vård- eller påverkanssanktion i kombination med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion) ska nöjdförklaringen avse samtliga sanktioner. Det är således inte möjligt för den dömde att förklara sig nöjd med att ett villkorligt fängelsestraff dömts ut och samtidigt överklaga domen med yrkande om en annan tilläggssanktion. En nöjdförklaring avser dock inte annat än påföljden, vilket innebär att den som lämnat en nöjdförklaring inte är förhindra att överklaga domen i fråga om t.ex. utvisning eller skadestånd.
Innebörden av att den dömde lämnar nöjdförklaring är att domen såvitt avser påföljden vinner laga kraft mot honom eller henne. Därmed börjar enligt 27 kap. 1 § andra stycket prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet löpa och enligt 1 kap. 3 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse får verkställigheten av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med påbörjas.
Bestämmelser om vilka formkrav som gäller för nöjdförklaring finns, som anges i paragrafen, i 1 kap. 4 § lagen om villkorligt fängelse.
I andra stycket har endast gjorts språkliga justeringar. Innebörden av bestämmelsen är att en nöjdförklaring såvitt avser ett villkorligt fängelsestraff inte får tas tillbaka. Om den dömde redan har överklagat domen när nöjdförklaringen meddelas, så ska överklagandet beträffande påföljden anses återkallat genom nöjdförklaringen. Om den dömde har överklagat domen även i andra delar,
Författningskommentar SOU 2012:34
324
t.ex. i fråga om skadestånd eller utvisning, ska hans eller hennes talan i den delen dock inte anses återkallad.
I tredje stycket har förtydligats att hänvisningen till de särskilda bestämmelser som finns om nöjdförklaring i fråga om dom på fängelse (se lagen [1974:202] om beräkning av strafftid) endast avser fängelse som inte är villkorligt. Vidare har det lagts till att frågan om nöjdförklaring i fråga om ungdomsövervakning är reglerat i annan lag, nämligen lagen om verkställighet av ungdomsövervakning.
2 a §
Paragrafen reglerar förutsättningarna för undanröjande av en utdömd påföljd och meddelande av ny påföljd när rätten vid påföljdsbestämningen särskilt beaktat huruvida den tilltalade till följd av brottet kan komma att drabbas av avskedande eller uppsägning och det antagande som därvid legat till grund för domen har visat sig vara felaktigt.
I första stycket har begreppet ”straffmätning eller val av påföljd” ersatts med ”påföljdsbestämningen”. Ändringen är en följd av att 30 kap. delats upp i två kapitel, där 30 kap. reglerar bestämmande av påföljd och 31 kap. förutsättningar för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Frågor om brottet kan antas leda till avskedande eller uppsägning kan beaktas både vid straffmätningen, vid valet av påföljd och vid övervägande om ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Begreppet ”påföljdsbestämningen” är avsett att omfatta samtliga dessa omständigheter. I övrigt har det endast gjorts språkliga justeringar.
I andra stycket har justeringar gjorts i anledning av att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras som påföljder och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Några ändringar i sak är inte avsedda.
3 §
Paragrafen, som reglerar vissa forumregler, är ändrad. Den reglerar numera – utöver frågan om behörig domstol i mål om undanröjande av särskilda ungdomspåföljder – vilken domstol som ska pröva frågor om beslut om verkställighet i anstalt av villkorliga fängelsestraff enligt 27 kap. 10 och 11 §§. Ändringarna behandlas i avsnitt 12.8.6.8.
Ändringen i första stycket innebär att frågor om beslut om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff på grund av bristande verkställighet av någon annan tilläggssanktion än böter tas upp
SOU 2012:34 Författningskommentar
325
av rätten i den ort där den övervakningsnämnd som enligt 27 kap. 9 § har att pröva frågor om mindre ingripande åtgärder i anledning av sådan bristande verkställighet är belägen. Kriminalvården har således att väcka talan om verkställighet i anstalt vid den tingsrätt inom vars upptagningsområde den lokala övervakningsnämnden är belägen. Bestämmelsen om behörig domstol i mål om undanröjande av särskilda ungdomspåföljder har flyttats till tredje stycket, se nedan.
Hittillsvarande andra stycket har utgått, som en följd av att 28 kap. upphävs. Enligt det nya andra stycket tas frågan om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff på grund av bristande verkställighet av böter upp av den rätt som först avgjort det mål där det villkorliga fängelsestraffet dömts ut. Detta motsvarar vad som hittills gällt såvitt avser prövning av mål om undanröjande av villkorlig dom. Särregleringen i förhållande till vad som enligt första stycket gäller vid bristande verkställighet av övriga tilläggssanktioner är motiverad av att övervakningsnämnderna inte fattar några beslut i anledning av bristande verkställighet av böter, och att det därmed inte är rimligt att frågan om behörig domstol styrs av var övervakningsnämnden är belägen.
Tredje stycket ersätter andra meningen i hittillsvarande första stycket. Hänvisningen till 32 kap. 4 § har ändrats till 32 kap. 10 §, vilket är en följd av att bestämmelserna i 32 kap. har fått nya paragrafnummer. I sak är bestämmelsen ändrad på så sätt att det lagts till att även en talan gällande åtgärder med anledning av bristande verkställighet av kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning ska tas upp av den rätt som först avgjort målet.
Fjärde stycket motsvarar hittillsvarande tredje stycket. Det får till följd att mål om verkställighet i anstalt av villkorliga fängelsestraff även får tas upp av en domstol där ett brottmål sedan tidigare är anhängigt mot den dömde, eller av rätten i den ort där den dömde mer varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt. Vad gäller talan enligt 32 kap. 10 § om undanröjande av en ungdomspåföljd har en ändring gjorts i bestämmelsen. Genom den nya lydelsen får – utöver vad som hittills gällt enligt bestämmelsen – en sådan talan tas upp även av en domstol som redan handlägger ett mål om undanröjande av en annan ungdomspåföljd mot samma person. Ändringen behandlas i avsnitt 28.5.
Författningskommentar SOU 2012:34
326
4 § Paragrafen är ändrad.
I första stycket har hänvisningen till 34 kap. 10 § ändrats till 34 kap. 11 §. Ändringen är föranledd av att de bestämmelser som hittills har funnits i 34 kap. 10 § i stället regleras i 34 kap. 11 §. Någon saklig ändring är inte avsedd. Därutöver har det gjorts en hänvisning till 32 kap. 16 §, som innefattar bestämmelser om anmälan om vissa ändrade förhållanden gällande ungdomspåföljder. Den regleringen har flyttats från 34 kap. och delvis utvidgats. Föreskriften om var anmälan ska göras har – i sak oförändrad – anpassats till det.
I andra stycket har hänvisningen till 34 kap. 18 § ändrats till 34 kap. 12 §. Ändringen är föranledd av att de bestämmelser som hittills har funnits i 34 kap. 18 § i stället regleras i 34 kap. 12 §. Någon saklig ändring är inte avsedd.
5 §
Paragrafen är ändrad. Den reglerar när talan enligt 27 kap. 10 och 11 §§ om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff ska anses anhängiggjord. Regleringen anknyter till vad som hittills gällt i fråga om talan om undanröjande av villkorlig dom och skyddstillsyn.
6 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar i vilka situationer nämndemän ska delta när tingsrätt avgör en fråga om undanröjande av påföljd m.m.
I första stycket har inledningsvis hänvisningen till 27 kap. 6 § och 28 kap. 9 § utgått och ersatts av en hänvisning till 27 kap. 10 och 11 §§. Ändringen är motiverad av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Ändringen innebär att nämndemän ska delta när tingsrätt avgör en fråga om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av att den dömde inte har fullgjort den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med.
Vidare har i första stycket hänvisningen till 32 kap. 4 § utgått och ersatts med en hänvisning till 32 kap. 10 § samt hänvisningen till 34 kap. 10 § andra stycket och 18 § utgått och ersatts av en hänvisning till 34 kap. 11 § andra stycket och 12 §. Ändringarna är föranledda av att de bestämmelser som hittills har funnits i 32 kap. 4 § i stället regleras i 32 kap. 10 §, att de bestämmelser som hittills har
SOU 2012:34 Författningskommentar
327
funnits i 34 kap. 10 § i stället regleras i 34 kap. 11 § och att de bestämmelser som hittills har funnits i 34 kap. 18 § i stället regleras i 34 kap. 12 §. Därutöver har hänvisningen till 34 kap. 1 § 3 och 4 § ändrats till 34 kap. 2 § 2 och 34 kap. 5 §, vilket också är föranlett av ändrad numrering av bestämmelserna i 34 kap.
Slutligen har i första stycket hänvisningen till 34 kap. 5 § tredje stycket och 6 § andra stycket utgått och ersatts av en hänvisning till 34 kap. 7 § första och andra stycket. Ändringen är motiverad av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att fängelsestraff ska vara villkorliga. Ändringen innebär att nämndemän ska delta när tingsrätt avgör en fråga om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av att den dömde har återfallit i brott inom prövotiden.
I andra stycket, som reglerar förutsättningarna för att besluta om omhändertagande i anledning av bristande verkställighet, har hänvisningen till 27 kap. 2 a § tredje stycket och 5 § tredje stycket samt 28 kap. 11 § första och andra styckena utgått och ersatts av en hänvisning till 27 kap. 13 §. Ändringen är motiverad av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att fängelsestraff ska vara villkorliga. Ändringen innebär att en tingsrätt är domför med en lagfaren domare vid beslut om omhändertagande i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff.
8 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar den dömdes rätt att yttra sig i mål om undanröjande av påföljd m.m.
I första stycket har inledningsvis hänvisningen till 27 kap. 2 a § tredje stycket, 5 § tredje stycket och 6 § samt 28 kap. 9 § utgått och ersatts av en hänvisning till 27 kap. 10 och 11 §§. Ändringen är motiverad av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Ändringen innebär att tingsrätten ska ge den dömde tillfälle att yttra sig i mål om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff på grund av att den dömde inte har fullgjort den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med.
Vidare har i första stycket hänvisningarna till 32 kap. 4 §, 34 kap. 10 § andra stycket och 34 kap. 18 § ersatts av hänvisningar till
Författningskommentar SOU 2012:34
328
32 kap. 10 §, 34 kap. 11 § andra stycket och 34 kap. 12 §. Ändringarna är föranledda av att de bestämmelser som hittills har funnits i 32 kap. 4 § i stället regleras i 32 kap. 10 §, att de bestämmelser som hittills reglerats i 34 kap. 10 § i stället regleras i 34 kap. 11 § och att de bestämmelser som hittills har funnits i 34 kap. 18 § i stället regleras i 34 kap. 12 §.
I andra stycket, som reglerar förutsättningarna för besluta om omhändertagande i anledning av bristande verkställighet, har hänvisningen till 28 kap. 11 § första och andra styckena utgått och ersatts av en hänvisning till 27 kap. 13 §. Ändringen är motiverad av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Ändringen innebär att omhändertagande i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktionen till ett villkorligt fängelsestraff får beslutas utan att den dömde ges tillfälle att yttra sig.
9 §
Bestämmelsen är ändrad. Den anger i vilka situationer rättens beslut gäller omedelbart.
I paragrafen har hänvisningen till 27 kap. 2 a § tredje stycket och 5 § tredje stycket samt 28 kap. 11 § första och andra styckena utgått och ersatts av en hänvisning till 27 kap. 10, 11 och 13 §§. Ändringen är motiverad av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att fängelsestraff ska vara villkorliga. Ändringen innebär att beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt enligt 27 kap. 10 och 11 §§ samt beslut om omhändertagande i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktionen till ett villkorligt fängelsestraff enligt 27 kap. 13 § gäller omedelbart, om inte annat förordnas.
Vidare har hänvisningen till 34 kap. 10 § andra stycket och 18 § utgått och ersatts av en hänvisning till 34 kap. 11 § andra stycket och 12 §. Ändringen är föranledd av att de bestämmelser som hittills har funnits i 34 kap. 10 § i stället regleras i 34 kap. 8 § och att de bestämmelser som hittills har funnits i 34 kap. 18 § i stället regleras i 34 kap. 10 §.
Därutöver har hänvisningen till 27 kap. 6 §, och 28 kap. 9 §, samt 34 kap. 4 och 6 §§ utgått. Ändringarna är motiverade av dels att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljds-
SOU 2012:34 Författningskommentar
329
systemet, dels att regleringen om förverkande av villkorligt medgiven frihet flyttas från 34 kap. 4 § till 34 kap. 5 §.
12 §
Paragrafen, som reglerar polismyndighetens skyldighet att lämna handräckning för den dömdes inställelse i mål eller ärende enligt brottsbalken eller för omhändertagande, är ändrad. Ändringen är motiverad av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
Ändringen innebär att polismyndigheten är skyldig att bistå med handräckning vid omhändertagande av den som döms till villkorligt fängelse med kontraktsvård för överförande av den dömde till behandlingshem eller annan vårdgivare och vid omhändertagande i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff.
19 §
Paragrafen, som reglerar frågan om skyndsam handläggning av vissa måltyper, är ändrad. Ändringarna behandlas i avsnitt 12.8.
Ändringen innebär att domstolen ska handlägga mål om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff skyndsamt. Skyndsamhetskravet omfattar mål om byte av tilläggssanktion till villkorligt fängelse (27 kap. 9 § första stycket 2), mål om ändring av kontraktsvårdsplan (27 kap. 9 § första stycket 3) och mål om verkställighet i anstalt av villkorliga fängelsestraff på grund av bristande verkställighet av den tilläggssanktion som straffet förenats med (27 kap. 10 och 11 §§). Innebörden av skyndsamhetskravet kan knappast anges enhetligt för alla åtgärder, utan bör kunna variera beroende på vilken åtgärd det är som prövas. I den mån målet avser ett beslut om frihetsberövande ska kravet på skyndsamhet tolkas i ljuset av den praxis som Europadomstolen utarbetat såvitt avser tolkningen av 5 § Europakonventionen.
20 § Paragrafen, som ger möjlighet att meddela föreskrifter om ersättning från staten för skador som orsakats av den dömde vid samhällstjänst och ungdomstjänst, är ändrad. Ändringarna är en följd av att samhällstjänst blir en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, vilket regleras i 27 kap. 3 § samt att ungdomstjänst regleras i 32 kap. 6 och 8 §§.
Författningskommentar SOU 2012:34
330
1.3 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1964:167 ) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
4 § I 4 § uppställs ett särskilt skyndsamhetskrav vid förundersökning mot den som inte har fyllt 18 år. I andra stycket anges därtill en särskild frist när beslut i åtalsfrågan senast ska fattas. Förundersökningen ska avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart möjligt och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke. Tidsfristen får överskridas vid några särskilt angivna omständigheter. Paragrafen har ändrats genom att det införts ytterligare en punkt som kan ge åklagaren rätt att överskrida tidsfristen; att socialnämnden behöver ytterligare tid för att färdigställa ett ungdomskontrakt eller en vårdplan inför huvudförhandlingen. Ändringen behandlas i avsnitt 24.3.8.
I de fall socialnämnden behöver mer tid än vad som angetts i åklagarens begäran för att färdigställa ett yttrande och åklagaren skulle behöva överskrida sexveckorsfristen för att tillmötesgå den begäran, ger den ändrade lydelsen åklagaren rätt att överskrida fristen. I den konflikt som kan uppstå mellan det skyndsamhetskrav som ligger på åklagaren och det behov som socialtjänsten kan ha av tillräcklig tid för att utarbeta ett yttrande, ska enligt den nya lydelsen skyndsamhetskravet något kunna ge vika. Om sexveckorsfristen inte behöver överskridas, bör åklagaren alltid kunna tillmötesgå socialtjänstens begäran om ytterligare tid för att utarbeta åtgärdsförslag. Därutöver kan alltså åklagaren enligt den nya punkten tillåtas överskrida fristen, om det behövs för att socialtjänsten ska få erforderlig tid att utarbeta ett ungdomskontrakt eller en vårdplan. Det bör betonas att bedömningen ska ske i varje enskilt fall och att det inte bör utvecklas till en rutin att fristen överskrids. Även om sexveckorsfristen något kan överskridas, kvarstår det allmänna skyndsamhetskravet. Det innebär att fristen endast kan överskridas en kortare tid, såsom några veckor. I de fall det påkallas mer omfattande utredningsåtgärder – exempelvis inför en ansökan om LVU-vård – får det ske vid sidan om och efter brottmålsprocessen.
Genom kommunikation mellan åklagare, socialtjänst och domstol finns det därtill förutsättningar – om behov föreligger – att låta socialtjänsten utnyttja tiden mellan åtals väckande och huvudförhandlingen för att färdigställa ett yttrande.
SOU 2012:34 Författningskommentar
331
11 § Paragrafen, som reglerar skyldighet för åklagaren att inhämta yttrande, har ändrats genom att det i tredje stycket har införts en skyldighet för socialnämnden att i yttrandet – utöver vad som gällt sedan tidigare – även uttala sig om ungdomstjänst är en lämplig påföljd med hänsyn till den unges person eller övriga omständigheter. Ändringen behandlas i avsnitt 24.4.2. Efter vilka hållpunkter lämplighetsbedömningen bör göras behandlas i kommentaren till 11 kap. 1 a § SoL.
17 § Enligt 16 § får åklagaren, om någon begått ett brott innan han eller hon fyllt 18 år, besluta att underlåta åtal enligt denna bestämmelse. I paragrafen finns sålunda de särskilda bestämmelserna om åtalsunderlåtelse för omyndiga lagöverträdare. Dessa särskilda bestämmelser har företräde framför den allmänna regeln i 20 kap. 7 § RB om åtalsunderlåtelse.
Genom en ändring i andra stycket har förutsättningarna för åtalsunderlåtelse något vidgats. Ändringen behandlas i avsnitt 25.6.4. Sedan tidigare har det i andra stycket föreskrivits att åtalsunderlåtelse får beslutas, om det är uppenbart att brottet har skett av okynne eller förhastande. Genom ändringen har det lagts till att åtal därtill kan underlåtas om brottsligheten är sådan att det kan förväntas att den unge skulle ha dömts till varningsstraff enligt 32 kap. 2 § BrB om åtal hade väckts. Vad gäller förutsättningarna för varningsstraff hänvisas till kommentaren till 32 kap. 2 § BrB. I korthet kan sägas att rätten ska kunna döma till varningsstraff om det med hänsyn till brottslighetens straffvärde inte är påkallat med en mer ingripande påföljd än dagsböter. Med utgångspunkt i att ungdomstjänst ska väljas i stället för dagsböter om det bötesstraff som brottsligheten motiverar uppgår till omkring 60 dagsböter eller mer, kan ett varningsstraff dömas ut om brottsligheten motiverar ett dagsbotsstraff på mindre än 60 dagsböter (dvs. om det s.k. straffmätningsvärdet understiger 60 dagsböter) och dagsböter är föreskrivet för brottet. I sådana fall kan alltså åtalsunderlåtelse meddelas, även om brottet inte kan sägas ha skett av okynne eller förhastande. Vid prövningen av om ett varningsstraff skulle meddelas om åtals väcks, har åklagaren emellertid även att pröva om ett varningsstraff är tillräckligt ingripande. Vid denna bedömning ska, enligt vad som sägs i 32 kap. 2 § andra stycket BrB, särskilt beaktas om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott. Såsom utvecklas i
Författningskommentar SOU 2012:34
332
kommentaren till den bestämmelsen ska utgångspunkten vara att varningsstraff i de flesta fall är uteslutet som påföljd om den unge tidigare varit föremål för lagföring. På motsvarande sätt ska det då vara uteslutet att meddela åtalsunderlåtelse på den grunden.
Vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse ska meddelas på denna nya grund, ska även övriga rekvisit i paragrafen beaktas. Enligt sista stycket får inte åtalsunderlåtelse beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. Exempelvis kan den omständigheten att det finns flera medmisstänkta eller att egendom till betydande värde bör förverkas utgöra sådant allmänt intresse som motiverar åtal. I sådana fall kan det i stället bli aktuellt för domstolen att döma till varningsstraff.
Vid bedömningen av om det skulle strida mot ett väsentligt allmänt intresse att meddela åtalsunderlåtelse för ett brott som i och för sig begåtts på grund av okynne eller förhastande, har tidigare de omständigheter som föranlett särbehandling i påföljdsdelen på grund av brottets art varit vägledande.14 Brottslighetens art ska inte längre utgöra en grund för ett strängt påföljdsval (se kommentaren till 32 kap. 3 § BrB ). Det innebär i sin tur att brottslighetens art inte längre ska tillmätas betydelse vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse skulle strida mot ett väsentligt allmänt intresse, oavsett på vilken av grunderna det kan vara aktuellt att meddela åtalsunderlåtelse.
I sista stycket anges att det vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosatts, särskilt ska beaktas om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott. Genom att detta är något som också ska tillmätas betydelse vid bedömningen av om varningsstraff är en tillämplig påföljd, ska åklagaren beakta tidigare brottslighet redan vid bedömningen om ett varningsstraff kan antas dömas ut i de fall åtal väcks.
Åtalsunderlåtelse får heller inte meddelas om något väsentligt enskilt intresse därigenom åsidosätts. I vissa fall bör åtal exempelvis väckas om det finns ett enskilt anspråk. Det gäller även om det annars skulle finnas förutsättningar för åtalsunderlåtelse på den grunden att varningsstraff kan förväntas om åtal väcks.
30 b § Paragrafen är ändrad. I paragrafens första stycke finns sedan tidigare en bestämmelse om att åklagare kan meddela den som dömts till
14 RåR 2006:3 s. 7.
SOU 2012:34 Författningskommentar
333
ungdomsvård eller ungdomstjänst en varning vid misskötsamhet. Paragrafen har ändrats genom att möjligheten till varning även gäller misskötsamhet vid verkställigheten av kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning.
I andra stycket anges att företrädare för socialtjänsten bör ges tillfälle att närvara vid det personliga sammanträffande då varning ska meddelas. Det gäller genom ändringen i första stycket även när den aktuella påföljden är kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning. Genom en ändring i andra stycket anges att även företrädare för Statens institutionsstyrelse kan ges möjlighet att närvara om misskötsamheten gäller ungdomsövervakning.
Ändringarna behandlas i avsnitt 27.7.3.3 och 27.7.5.16.
39 § Bestämmelsen är ny. Den behandlas i avsnitt 24.2.
Bestämmelsen föreskriver att varje socialnämnd, tingsrätt, polismyndighet och åklagarkammare som handlägger ungdomsmål ska verka för att det sker en samverkan mellan dessa olika myndigheter gällande handläggningen av ungdomsmål. De olika myndigheterna ska enligt bestämmelsen också se till att företrädare för myndigheten medverkar vid sådan lokal samverkan.
Bestämmelsen gäller inte ärenden på individnivå utan frågor som är av generell betydelse vid handläggningen. Med samverkan i denna bestämmelse åsyftas lokal samverkan mellan den tingsrätt, åklagarkammare, socialtjänst och polismyndighet som i olika skeden och med olika ansvarsområden ansvarar för handläggningen av samma unga lagöverträdare. Genom samverkan kan det ske kunskapsutbyte och byggas upp fungerande rutiner som kan appliceras på olika fall där de olika myndigheterna ofta är beroende av varandras insatser.
Enligt den ordning som sedan ett flertal år etablerats är detta en uppgift som centralt ligger på Åklagarmyndigheten och lokalt på de särskilda ungdomsåklagarna – eller någon av dem – på varje åklagarkammare. Denna bestämmelse syftar inte till att ändra denna ordning. För att den lokala samverkan ska fungera förutsätts dock även ett aktivt deltagande av alla myndigheter som bör vara med i en lokal samverkan. Genom bestämmelsen ges därför myndigheterna ett ansvar att verka för att det kommer till stånd en lokal samverkan och se till att tjänstemän från respektive myndighet också deltar vid möten och andra sammanträffanden. Det lämpligaste kan ofta vara att det utses personer på de olika myndigheterna som all-
Författningskommentar SOU 2012:34
334
tid deltar i samverkansmöten och som annars kan fungera som kontaktpersoner.
1.4 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1974:202 ) om beräkning av strafftid m.m.
1 § Paragrafen, som anger lagens tillämpningsområde, är ändrad. Genom ändringarna tydliggörs att lagen endast omfattar verkställighet av ovillkorligt fängelse. Villkorligt fängelse verkställs i stället i enlighet med regleringen i lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse. När det i lagen talas om fängelse, avses därmed endast fängelse som inte är villkorligt. Av andra stycket framgår att lagen även gäller förvandlingsstraff för böter, som enligt vad som framgår av 25 kap. 8 § BrB inte får vara villkorligt.
5 §
Paragrafen, som hittills bl.a. reglerat formkraven för meddelande av nöjdförklaring vid beslut om undanröjande av skyddstillsyn, är ändrad. Ändringen, som innebär att hänvisningen till 28 kap. 11 § tredje stycket BrB ersätts av en hänvisning till 27 kap. 13 § fjärde stycket BrB, är en följd av att skyddstillsyn utmönstras som påföljd och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Regleringen om omhändertagande efter beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt återfinns i 27 kap. 13 § fjärde stycket BrB. Ändringen innebär att den som är omhändertagen enligt den bestämmelsen får avge nöjdförklaring i enlighet med bestämmelserna i 4 § i denna lag.
9 § Paragrafen, som reglerar verkställighet av fängelse beträffande den som är frihetsberövad, är ändrad.
I första stycket har hänvisningen till 28 kap. 11 § tredje stycket BrB ersatts av en hänvisning till 27 kap. 13 § fjärde stycket BrB. Ändringen är en följd av att skyddstillsyn utmönstras som påföljd och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Regleringen om omhändertagande efter beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt återfinns i 27 kap. 13 § fjärde stycket BrB. Genom ändringen klargörs att paragrafen är tillämplig beträffande den som är omhänder-
SOU 2012:34 Författningskommentar
335
tagen i enlighet med den bestämmelsen. Övriga ändringar är endast av språklig karaktär.
I andra och tredje styckena har endast gjorts språkliga ändringar.
13 § Paragrafen, som reglerar frågan om anstånd med verkställigheten för den som ansökt hos regeringen om nåd, har ändrats. Ändringen, som innebär att villkorlig dom och skyddstillsyn utgår och ersätts med villkorligt fängelse och att överlämnande till särskild vård helt utgår ur bestämmelsen, är en följd av att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras som påföljd och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt samt att det inte längre ska finnas möjlighet att överlämna den som döms för brott till särskild vård. Ändringen innebär att verkställigheten av ett ovillkorligt fängelsestraff ska anstå, om den dömde visar att han eller hon har gett in en ansökan om att straffet av nåd ska ersättas av böter eller ett villkorligt fängelsestraff.
19 § Paragrafen, som reglerar beräkning av strafftid vid verkställighet av ovillkorligt fängelse, har ändrats. Ändringarna, som innebär att hänvisningen i första och tredje stycket till 28 kap. 11 § tredje stycket BrB ersätts av en hänvisning till 27 kap. 13 § fjärde stycket BrB, är en följd av att skyddstillsyn utmönstras som påföljd och att det införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Regleringen om omhändertagande efter beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt återfinns i 27 kap. 13 § fjärde stycket BrB. Ändringarna innebär att strafftiden vid verkställighet av ovillkorligt fängelse, när den dömde är omhändertagen efter ett sådant beslut, räknas från den dag då domen får verkställas samt att den tid som den dömde varit omhändertagen efter det att beslutet om verkställighet i anstalt meddelades ska räknas in i verkställighetstiden.
19 a § Paragrafen, som reglerar avräkning av tid som den dömde varit frihetsberövad med anledning av misstanke om brott, är ändrad.
I första stycket har hänvisningen till 34 kap. 1 § 1 BrB ersatts av en hänvisning till 34 kap. 2 § 1 BrB. Ändringen är motiverad av ändringar i numreringen av paragraferna i 34 kap. BrB. Någon änd-
Författningskommentar SOU 2012:34
336
ring i sak är inte avsedd. Övriga ändringar är endast av språklig karaktär.
I andra stycket har bestämmelsen om avräkning av tid som den dömde varit frihetsberövad när villkorlig dom och skyddstillsyn undanröjts och ersatts av ett fängelsestraff på viss tid utgått och ersatts med en bestämmelse av motsvarande slag såvitt avser situationer där det beslutats att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt. Ändringen motiveras av att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras som påföljder och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
Vidare har hänvisningen till 33 kap. 6 § tredje stycket BrB ersatts med en hänvisning till andra stycket i samma paragraf. Den ändringen är en följd av att hittillsvarande 33 kap. 6 § andra stycket BrB utgår och att tredje stycket i paragrafen följaktligen återfinns i andra stycket.
Slutligen har hänvisningen till 28 kap. 6 b § och 11 § tredje stycket BrB ersatts av en hänvisning till 27 kap. 7 § fjärde stycket och 13 § fjärde stycket i samma balk. Även denna ändring är motiverad av att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras som påföljd och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Regleringen om omhändertagande efter dom till kontraktsvård och efter beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt återfinns i 27 kap. 7 § fjärde stycket respektive 27 kap. 13 § fjärde stycket BrB. Ändringarna innebär sammantaget att avräkning av tid som den dömde har varit frihetsberövad vid beslut om omhändertagande efter dom till villkorligt fängelse med kontraktsvård eller efter beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt ska ske på samma sätt som hittills gällt vid omhändertagande efter en dom till skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård respektive när en villkorlig dom eller skyddstillsyn undanröjts och ersatts av ett fängelsestraff.
19 c § Bestämmelsen är ny och ersätter hittillsvarande 34 kap. 2 och 11 §§ BrB. Regleringen har flyttats till denna lag, då den avser verkställighet av ovillkorliga fängelsestraff.
I förhållande till regleringen i hittillsvarande 34 kap. 11 § första stycket BrB har första stycket ändrats på så sätt att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn har utgått samt att ungdomspåföljderna har kompletterats med ungdomsvård, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning.
SOU 2012:34 Författningskommentar
337
Borttagandet av villkorlig dom och skyddstillsyn motiveras av att de påföljderna utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att tidsbestämda fängelsestraff ska vara villkorliga.
Tillägget av ungdomsvård, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning är motiverat av att verkställigheten av ett livstidsstraff bör ersätta samtliga ungdomspåföljder som den livstidsdömde dömts till.
Begreppet fängelse omfattar såväl villkorligt som ovillkorligt fängelse.
Sammantaget innebär ändringarna att verkställigheten av ett livstidsstraff konsumerar samtliga andra påföljder som den livstidsdömde har dömts till, och detta oavsett om livstidsstraffet har dömts ut före eller efter den andra påföljden. Den som dömts till livstids fängelse behöver således inte verkställa någon annan påföljd, om inte han eller hon döms för brottet efter det att livstidsstraffet tidsbestämts. Om livstidsstraffet har omvandlats till fängelse på viss tid, ska det fortsättningsvis betraktas som ett tidsbestämt fängelsestraff. Om en ny påföljd har dömts ut före omvandlingen, har livstidsstraffet enligt regleringen i denna paragraf trätt i stället för den påföljden. Tidsbestämningen av livstidsstraffet innebär därmed inte att den dömde ska verkställa både det tidsbestämda straffet och den påföljd som dömts ut senare (men före omvandlingen). Det förhållandet att den dömde har dömts för ytterligare brottslighet efter det att livstidsstraffet dömdes ut får i stället beaktas inom ramen för det ärende i vilket frågan om tidsbestämning av livstidsstraffet prövas. Om däremot en ny påföljd döms ut efter det att ett livstidsstraff har omvandlats till fängelse på viss tid, är regleringen i första stycket inte tillämplig.
I förhållande till hittillsvarande 34 kap. 11 § andra stycket BrB har andra stycket ändrats på så sätt att det i bestämmelsen förtydligas att den endast avser ovillkorliga fängelsestraff. Någon saklig ändring är inte avsedd. Den del av regleringen i 34 kap. 11 § andra stycket BrB som avser att sluten ungdomsvård i vissa fall ska träda i stället för böter eller förvandlingsstraff för böter har flyttats till 10 b § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.
Författningskommentar SOU 2012:34
338
1.5 Förlaget till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189)
1 §
Första stycket är ändrat. Genom ändringen tydliggörs att paragrafen även omfattar böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. I övrigt görs inga ändringar i sak.
3 §
Paragrafen är ändrad. Genom ändringen tydliggörs att paragrafen även omfattar böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
15 § I paragrafen regleras förutsättningarna att förvandla böter till fängelse.
Första stycket har ändrats genom att kravet att det ska vara ”uppenbart” att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna, har utmönstrats. Ändringen motiveras i avsnitt 16.4.6.
I de ursprungliga förarbetena till bestämmelsen angavs att möjligheten att förvandla böter till fängelse på grund av tredska tar sikte på sådan direkt obstruktion av verkställigheten som någon gång förekommer men också på den situationen att den bötfällde på ett illojalt sätt har vidtagit verkställighetshindrande åtgärder så att indrivning inte kan äga rum.15 Som exempel angavs personer som genom skenavtal, täta byten av arbetsplats och liknande förfaranden lyckas göra sig oåtkomliga för exekutiva åtgärder. Det kan enligt förarbetena röra sig om personer som har ”kontoret på fickan” eller som genom bolagsrättsliga transaktioner döljer att de i realiteten disponerar över betydande tillgångar. Paragrafen utesluter enligt förarbetena inte förvandling även för fall då det inte kan visas att verkställighetshindrande åtgärder har vidtagits. Om en allmän bedömning av den bötfälldes levnadsstandard och personliga förhållanden i övrigt ger vid handen att den bötfällde avsiktligt har undandragit sig betala, anses en sådan tredskosituation som avses i lagrummet vara för handen. Bevisbördan för att så är fallet åvilar enligt de ursprungliga förarbetena i princip åklagaren.
Ändringen av paragrafen – att uppenbarhetskravet utgår – syftar till att vidga tillämpningsområdet för bötesförvandling genom att åklagarens beviskrav lindras något. Åklagaren har genom den nya
SOU 2012:34 Författningskommentar
339
lydelsen att visa att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna. Det påkallas för detta – i enlighet med vad som framfördes i de ursprungliga förarbetena – att det framgår av utredningen att den bötfällde avsiktligt undandragit sig betalning. Det räcker dock att den sammantagna utredningen ger vid handen att ett illojalt handlande har föranlett att böterna inte har gått att driva in, utan att åklagaren behöver göra detta uppenbart. Utöver de mer tydliga fallen av skenmanövrer som angavs i de ursprungliga förarbetena, innebär ett slopande av uppenbarhetskravet att gäldenärens agerande kopplat till själva utmätningsförfarandet kan ges en större betydelse. Om gäldenären vägrar att svara på frågor och i övrigt medverka till att klarlägga sina ekonomiska förhållanden, kan det ofta anses att en tredskosituation föreligger.
I andra stycket har det endast gjorts språkliga ändringar. I tredje stycket har det gjorts ett tillägg av innebörden att det inte får beslutas att ett fängelsestraff som beslutats genom bötesförvandling ska vara villkorligt. Ändringen motiveras i avsnitt 16.4.6.
22 § I paragrafen anges i vilka fall förvandling av böter inte ska ske. Paragrafen har ändrats genom att det i en ny punkt har lagts till att böter som dömts ut i förening med villkorligt fängelse inte får förvandlas enligt bestämmelserna i denna lag. Av 27 kap. 11 § BrB framgår att rätten under vissa förutsättningar ska besluta att ett villkorligt fängelsestraff som förenats med böter som tilläggssanktion ska verkställas i kriminalvårdsanstalt vid utebliven betalning av böterna.
1.6 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1988:870 ) om vård av missbrukare i vissa fall
46 §
Ändringen innebär att bestämmelsen om särskild åtalsprövning när någon som har beretts vård med stöd av lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) misstänks för brott upphävs. Upphävandet är en följd av att överlämnande till vård enligt LVM avskaffas som påföljd för brott och att det därmed inte längre finns skäl för en särskild åtalsprövningsregel.
Upphävandet motiveras närmare i avsnitt 13.6.3.
Författningskommentar SOU 2012:34
340
1.7 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga
22 §
I bestämmelsen föreskrivs att socialnämnden kan besluta om vissa förebyggande insatser, s.k. mellantvång. Bestämmelsen har ändrats genom att ett nytt tredje har införts. Ändringen behandlas i avsnitt 26.3.6.
Bestämmelsen om mellantvång syftar till att möjliggöra att insatser sätts in utan den unges samtycke i sådana fall där situationen ännu inte är så allvarlig att det finns förutsättningar för vård enligt 3 § men det kan antas att den unge kan komma att behöva sådan vård om hans eller hennes destruktiva beteende fortsätter. Det förutsätts därtill att det stöd eller den hjälp som den unge behöver inte kan ges med samtycke av den unge eller vårdnadshavaren. I sådana situationer får socialnämnden besluta att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten. När ett sådant beslut meddelas ska en särskild behandlingsplan finnas.
I det nya tredje stycket har kravet på att det ska vara fråga om ett pågående beteende som ska brytas (vilket kan utryckas som ett krav på aktualitet) tonats ned. Ändringen innebär att ett beslut om mellantvång ska kunna beslutas om det bedöms att den unge vid verkställighetens slut är i uppenbart behov av fortsatta insatser för att inte hemfalla till ett sådant beteende som enligt första stycket i andra fall kan motivera ett beslut om mellantvång. Eftersom den unge under verkställigheten har varit frihetsberövad eller möjligen – i en utslussningsfas – under stark kontroll kan inte alltid ett pågående beteende läggas till grund för beslut om mellantvång. Om det under verkställigheten framgår ett behov av vård eller andra insatser kan det vara tillräckligt för att besluta om de åtgärder som anges i första stycket. Det bör understrykas att detta ska vara ett uppenbart, vilket innebär att det ska finnas påtagliga och tydliga omständigheter som ska tala för risken att hemfalla till ett destruktivt beteende. Därtill kan påpekas att ett beslut om mellantvång – i likhet med i andra fall – endast kan beslutas om det stöd och den behandling som den unge behöver inte kan ges med erforderligt samtycke av den unge och dennes vårdnadshavare. Såsom i andra fall måste socialtjänsten så långt möjligt eftersträva att insatser kan sättas in enligt SoL baserat på frivillighet.
SOU 2012:34 Författningskommentar
341
En liknande regel, som tonar ned kravet på aktualitet för att besluta om vård enligt 3 § i denna lag (s.k. beteendefall), återfinns redan i den paragrafen.
Även om inte förutsättningarna enligt tredje stycket är uppfyllda kan ett beslut om mellantvång meddelas gällande den som verkställt sluten ungdomsvård om rekvisiten i första stycket är uppfyllda.
1.8 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1991:2041 ) om särskild personutredning i brottmål, m.m.
1 §
Paragrafen har ändrats på så sätt att behov av utredning om åtgärder som kan antas leda till att en misstänkt avhåller sig från fortsatt brottslighet inte längre ska utgöra grund för inhämtande yttrande från Kriminalvården. Ändringen är motiverad av att prognoser av återfallsrisk som grund för påföljdsbestämningen i brottmål har tonats ner i det nya påföljdssystemet. Risken för återfall i brott kommer dock indirekt att beröras i många yttranden vid bedömningen av behov av vård och påverkan.
1.9 Förslaget till lag om upphävande av lagen ( 1994:451 ) om intensivövervakning med elektronisk kontroll
Lagen upphävs som en följd av att intensivövervakning med elektronisk kontroll upphör att utgöra en verkställighetsform för korta fängelsestraff och att det i stället införs en möjlighet att förena villkorligt fängelse med hemarrest, se 27 kap. 5 § BrB. Den nya ordningen motiveras i avsnitt 9.5.2 och 9.5.8.
Författningskommentar SOU 2012:34
342
1.10 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1998:603 ) om verkställighet av sluten ungdomsvård
10 a §
Paragrafen har ändrats genom att den tidigare hänvisningen till 34 kap. 1 § 1 BrB har ersatts med en hänvisning till 32 kap. 13 § 1 BrB. Ändringen föranleds av att regleringen av s.k. konsumtionsdom efter tidigare dom på sluten ungdomsvård har flyttats från 34 kap. till 32 kap. BrB.
10 b § Paragrafen är ny. Regleringen är i sak – såvitt avser de fall då sluten ungdomsvård döms ut – flyttad från vad som tidigare föreskrevs i 34 kap. 11 § andra stycket BrB.
1.11 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1998:620 ) om belastningsregister
3 § Paragrafen, som innehåller bestämmelser om vilka uppgifter belastningsregistret ska innehålla, har ändrats i två avseenden.
För det första har den hittillsvarande tredje punkten om att registret ska innehålla uppgifter om den som har förklarats fri från påföljd med tillämpning av 30 kap. 6 § BrB upphävts. Ändringen är motiverad av att det inte längre finns någon möjlighet att förklara någon fri från påföljd under de förhållanden som hittills har angetts i bestämmelsen.
För det andra har bestämmelsen i fjärde punkten ändrats på så sätt att registret inte längre ska innehålla uppgifter om den som på grund av åklagarens beslut enligt 46 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) inte har åtalats för brott. Ändringen är föranledd av att det inte längre ska finnas någon möjlighet till särskild åtalsprövning när någon som har beretts vård med stöd av LVM misstänks för brott, se avsnitt 13.6.3 och kommentaren till 46 § LVM.
Som en följd av att tredje punkten har upphävts har fjärde punkten blivit tredje punkten och femte punkten blivit fjärde punkten i paragrafen.
SOU 2012:34 Författningskommentar
343
17 § Paragrafen, som innehåller bestämmelser om när uppgifter i belastningsregistret ska gallras, har ändrats i flera avseenden.
Första punkten avser gallring av uppgifter om fängelse och förvandlingsstraff för böter. Punkten har ändrats på så sätt att den endast omfattar fängelsestraff som inte är villkorliga och förvandlingsstraff. Ändringen är en följd av att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet och är inte avsedd att innebära någon förändring i sak.
Andra punkten är ny. Den reglerar gallring av uppgifter om villkorligt fängelse. Enligt bestämmelsen ska uppgifter om villkorligt fängelse gallras tio år efter domen eller beslutet om uppgiften avser en person som var 18 år eller äldre vid tidpunkten för brottet eller brotten. Uppgifter som avser någon som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten ska gallras fem år efter domen eller beslutet. Detta motsvarar vad som hittills gällt såvitt avser skyddstillsyn och villkorlig dom (se hittillsvarande fjärde punkten).
Tredje punkten har flyttats oförändrad från hittillsvarande andra punkten.
Fjärde punkten har flyttats oförändrad från hittillsvarande tredje punkten.
Hittillsvarande fjärde punkten, som reglerar gallring av uppgifter om skyddstillsyn och villkorlig dom, har upphävts som en följd av att skyddstillsyn och villkorlig dom utmönstras ur påföljdssystemet.
Femte punkten är oförändrad. Sjätte punkten, som hittills avsett gallring av uppgifter om ungdomsvård och överlämnande till vård enligt lagen (1988:870) om missbrukare i vissa fall (LVM), har ändrats. Ändringen innebär att punkten inte längre omfattar uppgifter om överlämnande till vård enligt LVM och är en följd av att sådant överlämnande avskaffas som påföljd för brott, se avsnitt 13.6.3.
Sjunde punkten är oförändrad. Det bör dock anmärkas att Psykiatrilagsutredningen i betänkandet Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) har föreslagit att punkten ska upphävas.
Åttonde punkten har ändrats i två avseenden. För det första omfattar den inte bara – som hittills – ungdomstjänst, utan också de nya ungdomspåföljderna varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Gallringstiden för uppgifter om de påföljderna ska således vara densamma som gallringstiden för ungdomstjänst. För det andra har gallringstiden ändrats. Enligt punktens
Författningskommentar SOU 2012:34
344
hittillsvarande lydelse ska uppgifter om ungdomstjänst gallras tio år efter domen eller beslutet eller – om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten – efter fem år. Den nya lydelsen innebär att uppgifter om varningsstraff, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning alltid gallras fem år efter domen eller beslutet. Ändringen är motiverad av att dessa påföljder endast ska kunna dömas ut om den tilltalade var under 18 år vid tidpunkten för brottet, se avsnitt 29.7.4.
Nionde punkten är oförändrad.
Hittillsvarande tionde punkten, som reglerar gallring av uppgifter om att någon har förklarats fri från påföljd med stöd av bestämmelsen i 30 kap. 6 § BrB, har upphävts. Ändringen är motiverad av att det inte längre finns någon möjlighet att förklara någon fri från påföljd enligt den bestämmelsen.
Tionde till tolfte punkterna har flyttats oförändrade från hittillsvarande elfte till trettonde punkterna.
1.12 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
5 kap.
1 § I bestämmelsen ges målinriktade bestämmelser gällande socialtjänstens ansvar för barn och ungdom i vid mening. Med barn avses enligt 1 kap. 2 § varje människa under 18 år. Vad gäller ungdom finns det ingen klar definition i SoL. Det torde heller inte finnas någon fast övre åldersgräns.16 Av betydelse i sammanhanget är de åldersgränser som finns för åtgärder enligt LVU. Vård enligt 3 § LVU får beredas den som inte hunnit fylla 20 år och pågå som längts till den unge fyllt 21 år.
Efter det att verkställigheten av sluten ungdomsvård har upphört har SiS normalt ingen möjlighet att tillhandahålla något stöd eller använda några resurser för den frigivne. En placering på någon SiS-institution med stöd av LVU förutsätter att socialnämnden initierar detta och att det beslutas i förvaltningsdomstol. I merparten av fallen är också den frigivne i en sådan ålder att han eller hon omfattas av socialnämndens ansvar enligt denna bestämmelse.
16 Jfr prop. 1979/80:1 s. 254.
SOU 2012:34 Författningskommentar
345
Redan av de mer allmänt hållna strecksatserna i denna bestämmelse följer att socialnämnden ska verka för att den unge utvecklas gynnsamt efter verkställigheten av sluten ungdomsvård.
Genom en lagändring 2008 har socialnämndens ansvar tydliggjorts i ett avseende, nämligen att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört (sjunde strecksatsen).
De barn och unga som verkställer sluten ungdomsvård har i mycket stor utsträckning behov av olika former av stöd och behandling såväl under verkställigheten som efter att påföljden är helt verkställd. Genom den nya åttonde strecksatsen tydliggörs att socialnämnden har motsvarande ansvar som sägs i sjunde strecksatsen för den som avslutat verkställigheten av sluten ungdomsvård. Ändringen behandlas i avsnitt 26.3.5.
Verkställigheten av sluten ungdomsvård – däribland den utslussning som normalt ska göras – ska enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård planläggas och genomföras efter samråd med socialnämnden. I det bör ligga att socialnämnden kommer ha god kännedom om den unge och förutsättningar att bedöma vilket behov av stöd och hjälp som finns efter verkställighetens slut. Enligt den nya åttonde strecksatsen tydliggörs att det alltid – oberoende av hur samverkansformerna med SiS varit under verkställigheten och vilken socialtjänstens roll varit under den tiden – är ett ansvar för socialnämnden att tillgodose behoven efter verkställighetens slut. I det ligger att nämnden i samtliga fall har ett ansvar att bedöma och besluta om vilket stöd den unge behöver i samband med att verkställigheten upphör. Det inbegriper frågan om vilket behov av stöd det kan finnas för den unges familj. Beroende på de särskilda förhållandena och den unges egen inställning kan det bli aktuellt med både insatser enligt SoL och åtgärder enligt LVU.
Som i allt annat socialt arbete ska socialtjänsten i första hand verka för att insatser kan vidtas som grundas på frivillighet. Om det inte är möjligt kan dock i vissa fall åtgärder utan samtycke (med stöd av LVU) vara nödvändiga för att bryta en destruktiv utveckling för den unge.
Det s.k. aktualitetskravet för åtgärder enligt 3 § LVU är enligt andra stycket i den bestämmelsen nedtonat för den som verkställer sluten ungdomsvård (se prop. 1997/98:96 s. 221). Enligt vad som föreskrivs i den nya lydelsen av 22 § LVU gäller motsvarande för ett beslut om s.k. mellantvång (se kommentaren till 22 § LVU).
Författningskommentar SOU 2012:34
346
Om det vid verkställighetens slut bedöms att den unge är i uppenbart behov av fortsatt vård eller andra insatser kan det sålunda bli aktuellt med LVU-ingripande när det inte är möjligt med åtgärder på frivillig väg enligt SoL.
1 b §
I bestämmelsen finns sedan tidigare i första stycket en regel som ålägger kommunen att sörja för att påföljden ungdomstjänst kan verkställas så snart det kan ske. Sedan tidigare anges det därtill i andra stycket att socialnämnden ska bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst och utse en handledare för den unge. Vidare anges att socialnämnden ska kontrollera att arbetsplanen följs.
Genom de ändringar som gjorts har socialnämndens åliggande under verkställigheten något kompletterats och byggts ut.
I ett tillägg i första stycket anges att ungdomstjänst ska börja verkställas senast två månader efter det att domen vunnit laga kraft, om inte särskilda skäl talar emot det. Ändringen behandlas i avsnitt 24.4.5. Sedan tidigare har gällt att verkställigheten av ungdomstjänsten ska påbörjas så snart det kan ske, och att det inte finns något hinder mot att påbörja verkställigheten trots att domen inte vunnit laga kraft. Någon ändring i det avseende är inte åsyftad genom ändringen. Det är tvärtom viktigt utifrån såväl pedagogisk synpunkt som trovärdighetssynpunkt att verkställigheten kommer igång så snart som möjligt. Vad som anges genom ändringen är en yttersta frist som inte ska överskridas och som ska säkerställa att påbörjandet av verkställigheten inte fördröjs på ett olämpligt sätt. Socialnämnden ska i princip planera sin verksamhet så att det går att efterleva denna frist. I de fall det tillstöter särskilda problem har dock socialnämnden rätt att överskrida fristen, i stället för att omedelbart återrapportera till åklagare att påföljden inte har gått att verkställa. För att det ska anses finnas särskilda skäl, bör det i första hand föreligga svårigheter att få fram en ungdomstjänstplats eftersom den unge har specifika problem eller specifika behov som gör honom eller henne särskilt svårplacerad. I ett enskilt fall kan det också vara omöjligt att påbörja ungdomstjänsten på grund av tungt vägande personliga skäl hos den unge, exempelvis att den unges skolgång skulle riskera att störas. Att det anses finnas allmänna svårigheter i en kommun att få fram ungdomstjänstplatser kan dock inte inrymmas under ”särskilda skäl”.
SOU 2012:34 Författningskommentar
347
I ett nytt andra stycke anges vissa hållpunkter för avtjänandetakten. Om det inte finns särskilda skäl mot det ska ungdomstjänst verkställas under en period av längst sex månader. Verkställigheten ska enligt den nya bestämmelsen därutöver så långt möjligt anpassas till antalet utdömda timmar. Ändringen behandlas i avsnitt 24.4.5.
I SoF anges sedan tidigare att den arbetsplan som ska upprättas ska innehålla uppgifter om vilka arbetstider som ska gälla samt det lägsta och det högsta antalet timmar som den dömde har att fullgöra per vecka eller månad. Denna nya bestämmelse om verkställighetstakten ska iakttas vid upprättande av en sådan arbetsplan. Syftet med regleringen är att de olika kommunerna med denna reglering som måttstock ska göra en ungefärlig likadan fördelning av timmarna när en arbetsplan upprättas. En hållpunkt vid utarbetande av arbetsplanen är att ungdomstjänsten ska vara avtjänad under som längst en sexmånadersperiod. Om 25 timmar avtjänas per månad så fördelas timmarna proportionellt över en sexmånadersperiod om det är maximiantalet som dömts ut. På motsvarande sätt kan ett mindre antal timmar fördelas med 25 timmar per månad som måttstock.
Ett detaljerat krav på fördelning ställs dock inte, eftersom det torde behövas en viss flexibilitet för att ungdomstjänsten ska kunna fungera i alla kommuner. Arbetsplanen bör dock utgå från att ungdomstjänst på mer än 100 timmar – från det att verkställigheten påbörjas – ska avtjänas under fem till sex månader. Ungdomstjänst på som mest 50 timmar bör avtjänas under en till två månader och ungdomstjänst på mer än 50 timmar men som mest 100 timmar bör avtjänas på omkring tre till fyra månader.
Om det finns särskilda skäl kan socialnämnden frångå kravet på avtjänandetakt. Med ”särskilda skäl” avses i första hand omständigheter kopplade till den unges person. Om det exempelvis behövs en glesare eller annorlunda avtjänandetakt för att den unges skolgång ska fungera, kan det utgöra särskilda skäl. De praktiska förutsättningarna för att få fram en lämplig arbetsgivare och för att verkställa ungdomstjänsterna med de allra största antalen timmar kan också innebära att det föreligger särskilda skäl att göra en annan fördelning och då också att använda mer än sex månader för verkställigheten.
Det bör i sammanhanget påpekas att bestämmelsen utgör en anvisning som ska iakttas vid upprättande av arbetsplanen. Att det under verkställigheten måste göras ändringar i avtjänandetakten bör i sig inte innebära skäl för rapportering till åklagare och talan om undanröjande enligt 32 kap. 10 § andra stycket BrB.
Författningskommentar SOU 2012:34
348
I tredje stycket har endast gjorts språkliga ändringar. I ett nytt fjärde och ett nytt femte stycke regleras närmare den del av ungdomstjänsten som ska utgöras av särskilt anordnad verksamhet. Ändringarna behandlas i avsnitt 24.4.6.
Sedan tidigare finns det vissa bestämmelser som reglerar att ungdomstjänsten ska innehålla en särskilt anordnad verksamhet. I 32 kap. 6 § BrB (tidigare 32 kap. 2 § BrB) anges att den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet i lägst 20 och högst 150 timmar. I SoF anges närmare bestämmelser om den arbetsplan som socialnämnden ska upprätta. Det föreskrivs i 5 kap. 1 d § SoF bl.a. att arbetsplanen ska innehålla uppgifter om innehållet i och omfattningen av annan särskilt anordnad verksamhet.
Genom det nya fjärde stycket lagregleras den fördelning som ska gälla mellan oavlönat arbete och annan särskilt anordnad verksamhet inom ramen för ungdomstjänst. I allt väsentligt syftar ändringen till att upprätthålla den balans mellan inslagen som angavs i förarbetena till 2007 års reform och som torde ha iakttagits i de flesta kommuner. I den nya bestämmelsen anges i den första meningen att en mindre del av ungdomstjänsten ska utgöras av annan särskilt anordnad verksamhet. Som riktmärke kan sägas att upp till en tredjedel av ungdomstjänsttimmarna kan bestå av annat än oavlönat arbete. Särskilt om påföljden avser ett stort antal timmar kan sålunda förhållandevis många timmar omfattas av annat än oavlönat arbete. Även om det alltid ska finnas en särskilt anordnad verksamhet finns det här ett betydande spelrum för socialtjänsten att anpassa timantalet i det enskilda fallet till den unges behov och särskilda förutsättningar.
Om påföljden består av ett litet antal timmar ungdomstjänst är det inte alltid möjligt att upprätthålla den fördelningen att den särskilt anordnade verksamheten ska uppgå till högst en tredjedel, eftersom de program som idag ofta används uppgår till ett tiotal timmar. Det kan också vara svårt att skapa ett meningsfullt innehåll om det är för få timmar. Samtidigt bör inte den särskilt anordnade verksamheten vara det dominerade inslaget ens om det är få timmar ungdomstjänst som ska verkställas. Om det är ett lågt antal timmar ungdomstjänst som dömts ut, bör den särskilt anordnade verksamheten i vart fall inte överstiga hälften av antalet utdömda ungdomstjänsttimmar. Med lågt antal åsyftas främst domar på mindre än 30 timmar ungdomstjänst.
SOU 2012:34 Författningskommentar
349
I det nya femte stycket anges vilken den huvudsakliga inriktningen ska vara på den särskilt anordnade verksamheten. Det föreskrivs att den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla vägledande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att återfalla i brott. Bestämmelsen syftar till att ge ett genomslag för den inriktning som fanns redan när ungdomstjänsten infördes, att påföljden ska kunna fylla en vägledande funktion och bl.a. ge den unge möjlighet att reflektera över sin livssituation och diskutera de brott som han eller hon begått. Av naturliga skäl bör innehållet kunna variera i betydande grad. I olika kommuner kan olika arbetssätt tillämpas, bl.a. beroende på de lokala förutsättningarna och kommunens storlek. Därutöver måste ett inslag med denna inriktning kunna anpassas till den enskildes behov, såväl vad gäller omfattning som innehåll. Genom ändringen tydliggörs dock att den särskilt anordnade verksamheten måste innehålla särskilda inslag med den inriktning som anges i bestämmelsen. Det är sålunda inte tillräckligt att den särskilt anordnade verksamheten enbart innebär samtal som klargör villkoren för ungdomstjänsten för den unge eller som enbart handlar om återkoppling och uppföljning av det oavlönade arbetet.
1 c §
I paragrafen – som är ny – regleras kommunens åliggande att anordna påföljden kontaktskyldighet för unga och övergripande hur den ska vara utformad. Regleringen motiveras i avsnitt 27.7.3.
I 32 kap. 7 § BrB anges under vilka förutsättningar rätten kan bestämma påföljden till kontaktskyldighet för unga (se närmare i kommentaren till den bestämmelsen). Av den regleringen framgår att kontaktskyldighet för unga kan väljas som påföljd när det inte finns förutsättningar för ungdomsvård eller ungdomstjänst. Valet av denna påföljd behöver inte föregås av något förslag från socialnämndens sida eller någon behovsbedömning såsom förutsätts för ungdomsvård. Till skillnad från ungdomstjänst behöver det inte heller göras någon prövning av om påföljden är lämplig för den unge.
Domstolen bestämmer endast att påföljden ska vara kontaktskyldighet för unga och – utifrån brottslighetens allvar – hur många månader den ska omfatta. Kontaktskyldigheten ska bestämmas till lägst två och högst sex månader. Det närmare innehållet bestäms av socialnämnden i den dömdes hemkommun. I denna bestämmelse regleras bl.a. närmare hur påföljden ska vara utformad.
Författningskommentar SOU 2012:34
350
I första stycket föreskrivs att det – i likhet med vad som gäller för ungdomstjänst – är ett åliggande för varje kommun att sörja för att påföljden kontaktskyldighet för unga kan verkställas i de fall en person som har den kommunen som hemort döms till den påföljden. Det är viktigt – särskilt eftersom det är fråga om unga lagöverträdare – att verkställigheten kommer igång så snart som möjligt. I första stycket anges därför att skyldigheten för kommunen inte bara gäller att sörja för att kontaktskyldighet för unga kan verkställas utan också att verkställigheten kommer till stånd så snart det kan ske. I likhet med vad som gäller för ungdomstjänst och ungdomsvård, finns det inget hinder mot att påbörja verkställigheten trots att domen inte vunnit laga kraft. Om den unge själv överklagat domen – beträffande skuld- eller påföljdsfrågan – är det dock naturligt att anstå med verkställigheten till dess högre rätt prövat målet såsom i dag torde ske vid ungdomstjänst. Det anges som en bortre gräns i första stycket att kontaktskyldighet för unga som senast ska börja verkställas en månad från det att domen vunnit laga kraft. Till skillnad från vad som gäller för ungdomstjänst (enligt den nya lydelsen av 1 b §) finns det inget utrymme för socialnämnden att frångå den fristen pga. särskilda skäl.
I andra stycket anges att verkställigheten inleds genom att socialnämnden förordnar en kontaktperson för den unge. Kontaktpersonen ska ha samma kvalifikationer som förutsätts för att förordnas som särskilt kvalificerad kontaktperson enligt 3 kap. 6 § SoL och 22 § LVU. Förutom tjänstemän inom socialtjänsten bör rekrytering kunna ske exempelvis inom polisen, skolan, ideella organisationer, kyrkliga samfund och idrottsrörelsen.17 I förarbetena till lagstiftningen om särskilt kvalificerad kontaktperson anfördes även att det dock ”framstår som troligt att det i fråga om kontaktperson för unga i riskzonen inte sällan kommer att krävas att kontaktpersonen har sådan kompetens som endast den som i sin profession arbetar med unga med beteendeproblem kan erbjuda.” Eftersom kontaktskyldighet för unga ska kunna väljas som påföljd utan en individuell behovsprövning kan det ställas olika höga krav på kontaktpersonens kvalifikationer i olika fall, beroende på den unges personliga förhållanden i det enskilda fallet. Det faktum att kontaktpersonen inom ramen för påföljden ska ha både en stödjande och kontrollerande funktion gör att det om möjligt bör väljas personer som
17 Se prop. 2005/06:165 s. 100.
SOU 2012:34 Författningskommentar
351
arbetar professionellt med unga lagöverträdare och unga med riskbeteenden.
Efter verkställighetens slut kan det i vissa fall finnas förutsättningar att förordna en särskilt kvalificerad kontaktperson enligt SoL eller LVU. I normalfallet bör den person som varit kontaktperson vid verkställigheten av påföljden kontaktskyldighet för unga då också kunna förordnas som särskilt kvalificerad kontaktperson.
I tredje stycket anges att socialnämnden ska påbörja arbetet med att upprätta en verkställighetsplan senast i samband med att verkställigheten har inletts. Lämpligast i de flesta fall torde vara att arbetet med verkställighetsplanen påbörjas omedelbart efter domen.
I verkställighetsplanen ska det närmare innehållet i påföljden anges. I bestämmelsen regleras delvis vad verkställighetsplanen ska innehålla, samtidigt som den till stor del kan utgå från de individuella förutsättningarna för den unge och hans eller hennes situation. Den grundläggande skyldighet som följer med påföljden – och som ska regleras i verkställighetsplanen – är att den unge regelbundet ska hålla kontakt med och sammanträffa med kontaktpersonen. Verkställigheten ska också innehålla annan särskilt anordnad verksamhet, om det bedöms lämpligt. Omfattningen och den närmare utformningen bör anpassas efter den unges individuella förutsättningar och förhållanden.
Kravet på att sammanträffandena med kontaktpersonen ska ske regelbundet syftar bl.a. till att säkerställa att verkställigheten av kontaktskyldighet för unga blir tillräckligt ingripande samt uppfyller tillräckliga krav på förutsebarhet och likabehandling.
Att verkställighetsplanen ska innehålla regelbundna sammanträffanden och annan särskilt anordnad verksamhet bör innebära att den unges tid tas i anspråk för detta ungefär två gånger i veckan. Det är inte tänkt att påföljden ska ta en mycket stor del av den unges fritid – även om det individuella behovet av olika insatser är stort. Den samlade tidsåtgången för den unge bör inte överstiga omkring fem timmar i veckan. Detta för att påföljden inte ska bli mer ingripande än ungdomstjänst, som den är tänkt att utgöra ett alternativ till. Om verkställighetsplanen innehåller betydande inslag av annat än sammanträffanden med kontaktpersonen bör sammanträffandena med kontaktpersonen kunna ske något mer sällan, som utgångspunkt en gång i veckan i stället för två gånger veckan. Samtidigt bör inte kontakten med kontaktpersonen begränsas endast till korta samtal, varför i vart fall några timmars genomsnittlig tidsåtgång bör vara standard.
Författningskommentar SOU 2012:34
352
Att verkställighetsplanen ska vara individuellt anpassad innebär att socialnämnden måste ha god kunskap om den unges förhållanden. I vissa fall finns redan omfattande sådan kunskap genom tidigare utredningar och insatser inom socialtjänsten beträffande den unge. Därutöver – särskilt om det saknas sådan aktuell information – bör tiden efter domen och även inledningen av verkställigheten kunna användas för att kartlägga den unges förhållanden, bl.a. för att säkerställa att det finns ett fullgott underlag för socialnämnden att bestämma en verkställighetsplan. Denna utredning ansvarar socialnämnden för. I den omfattning det är lämpligt kan kontaktpersonen medverka i detta utredningsarbete.
Vilken tid som behövs för att upprätta en verkställighetsplan kan variera beroende på hur mycket underlag som redan finns gällande den unges situation och hur den unges personliga situation är. Det är dock angeläget att i vart fall grundläggande moment gällande sammanträffanden med kontaktpersonen slås fast så tidigt som möjligt. Vilka inslag som ska ingå i planen ankommer det socialnämnden att fastställa och det förutsätts inte – såsom när insatser sker direkt med stöd av SoL – den unges eller vårdnadshavarens samtycke. I praktiken bör det dock endast beslutas om sådant som kan antas verkningsfullt, varför programverksamhet och liknande så långt som möjligt ska utformas på ett sådant sätt som den unge är motiverad att delta i och kan förväntas fullfölja. I de fall den unge inte inledningsvis går att motivera till några särskilda insatser och det heller inte annars bedöms att sådana ska ingå, bör verkställigheten sättas igång genom sammanträffanden med kontaktpersonen, så att inte en stor del av verkställigheten endast ägnas åt utredningsarbete.
I de fall förutsättningarna förändras kan även innehållet i verkställighetsplanen ändras. Om t.ex. den unges samtal med kontaktpersonen leder till att han eller hon ska genomgå ett påverkansprogram inom socialtjänstens regi, så kan det komma att skrivas in i verkställighetsplanen. Den unge kan motiveras till ytterligare insatser, de faktiska förhållandena för den unge kan ändras och det kan under verkställigheten uppdagas sådant som motiverar andra inslag i planen.
I fjärde stycket föreskrivs att sammanträffanden med kontaktpersonen och den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla vägledande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att begå brott. Inom de ramar som följer av tredje stycket ska sålunda verkställigheten så långt möjligt vara anpassad till den unges
SOU 2012:34 Författningskommentar
353
individuella förutsättningar och personliga och sociala förhållanden. Insatserna ska sträva efter att understödja de skyddsfaktorer som motverkar en negativ utveckling och motverka de riskfaktorer som kan bidra till återfall i brott.
Sammanträffandena med kontaktpersonen kan delvis tas i anspråk för strukturerade samtal över olika teman som brott och dess konsekvenser. Samtalen kan även syfta till att motivera den unges skolarbete och deltagande i positiva fritidsaktiviteter. Samtalen kan också gå ut på att motivera den unge att delta i programverksamhet om detta inte redan bestämts inledningsvis. Kontaktpersonen kan även använda tiden till att hjälpa den unge till andra – mer långvariga och kanske kvalificerade – insatser. Det kan gälla kontakter med sådant som Barn- och ungdomspsykiatrin eller en beroendemottagning för unga.
Utöver sammanträffanden med kontaktpersonen ska verkställighetsplanen innehålla annan särskild anordnad verksamhet, om det bedöms lämpligt. Det kan exempelvis vara deltagande i programverksamhet eller andra strukturerade insatser.
Innehållet i kontaktskyldighet för unga ska sålunda ha ett innehåll som så långt möjligt ska syfta till att understödja den unge och på så sätt minska risken för återfall i brott. Samtidigt bör dess grundstruktur med regelbundna möten och andra kontakter innebära en kontroll av den unge. Genom kontakterna med den unge – eller i vissa fall avsaknaden av kontakt – kan kontaktpersonen få indikationer på att den unge fortsätter att begå brott. Själva kontaktskyldigheten kan därigenom verka brottsavhållande. Tidpunkter och platser för kontaktskyldigheten kan också anpassas till vad som kan antas vara brottsavhållande. Exempelvis kan det bli fråga om sammanträffanden på helgkvällar om det bedöms att sannolikheten då är hög att den unge kan komma att dricka alkohol eller umgås i kriminella grupperingar.
Det är viktigt – mot bakgrund av den både stödjande och kontrollerande funktionen – att det klargörs för den unge redan inledningsvis att det är fråga om en straffrättslig påföljd på vilken det följer skyldigheter för den dömde. Vidare bör det tydliggöras för den unge vilka uppgifter som ligger på kontaktpersonen.
I femte stycket anges att kontaktskyldighet, från det att påföljden börjar verkställas, ska pågå under det antal månader som rätten har bestämt. Verkställigheten påbörjas genom att socialnämnden förordnar en kontaktperson enligt andra stycket. Verkställigheten –
Författningskommentar SOU 2012:34
354
och den unges åligganden enligt domen – upphör samma datum efter det antal månader som har dömts ut.
I 35 kap. 10 § BrB finns bestämmelser om påföljdspreskription och avbrytande av verkställighet.
11 kap.
1 a § Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitt 24.3.1 och 24.4.2.
Enligt 32 kap. 3 § får rätten döma till ungdomsvård om den unge har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU. Vården eller åtgärderna ska syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt. Av 11 § LUL framgår att socialnämnden i sitt yttrande till åklagaren ska redovisa sin bedömning gällande denna fråga. Bedömningen blir i praktiken i de allra flesta fall styrande för huruvida domstolen finner att det finns förutsättningar för ungdomsvård.
I första stycket anges att socialnämnden ska inleda en utredning enligt 1 § om åklagare har begärt in ett yttrande enligt 11 § LUL. Detta är något som i praktiken redan gäller idag. Genom bestämmelsen förtydligas att ett utarbetande av ett yttrande enligt 11 § LUL ska ske inom ramen för en utredning enligt 11 kap. SoL.
Om utredningen enligt 1 § föranleder åtgärder och i så fall vilka, beror alltid på den unges förhållanden i det enskilda fallet. I andra stycket anges vad som åligger socialnämnden med anledning av åklagarens begäran och vad yttrandet enligt 11 § LUL ska begränsas till – oberoende av vilka åtgärder som vidtas direkt till följd av socialtjänstlagstiftningen. Enligt andra stycket ska socialnämnden sålunda, för att fullgöra skyldigheten att avge ett yttrande enligt 11 § LUL, göra en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Utformningen av yttrandet och vilken information som tas med kan sålunda styras av att syftet med yttrandet är att ge domstolen underlag till bedömningen om det finns ett särskilt vårdbehov samt redovisa vilka åtgärder som i så fall föreslås.
Genom bestämmelsen tydliggörs socialnämndens ansvar för att bedömningen av vårdbehovet görs på ett riktigt, konsekvent och enhetligt sätt. Såsom angavs vid introducerandet av ungdomsvård
SOU 2012:34 Författningskommentar
355
(prop. 2005/06:165) kan vissa särskilda kriterier vara av relevans vid bedömningen om det finns ett särskilt vårdbehov.
1. Att den unge är brottsaktiv eller har missbruksproblem bör tala starkt för att det föreligger ett särskilt behov av socialtjänstens insatser.
2. Ungdomsvård bör inte primärt användas för de unga lagöverträdare vars behov av vård eller andra åtgärder är så begränsade att det kan tillgodoses inom ramen för exempelvis en ungdomstjänst.
3. Risken för fortsatt brottslighet bör lyftas fram vid tillämpningen av ungdomsvård.
4. Vad som närmast avses är ett vårdbehov som inte kan bedömas som mindre.
5. När det gäller insatser med stöd av 3 § LVU, de s.k. beteendefallen, torde det särskilda vårdbehovet vara uppfyllt.
Det är viktigt att rekvisitet ”särskilt vårdbehov” kan fungera som ett urvalskriterium för när ungdomsvård är den lämpligaste påföljden, utan att det tolkas för snävt och exkluderande.
Det bör mot den bakgrunden inte sättas något likhetstecken mellan särskilt vårdbehov och omfattande vårdbehov. Att behovet är omfattande indikerar att det påkallas mycket stora insatser från socialtjänstens sida. En ung lagöverträdare kan dock anses ha ett särskilt vårdbehov även om det inte påkallas mycket stora insatser. Det avgörande bör vara om det kan konstateras ett reellt vårdbehov som kan mötas med insatser som socialtjänsten har möjlighet att föreslå.
Bedömningen måste utgå från om det finns individuella riskfaktorer för fortsatt brottslighet och annan ogynnsam utveckling, dvs. inte bara att det utan någon närmare prövning förutsätts ett särskilt vårdbehov pga. att den unge gjort sig skyldig till brott. Brottsligheten i sig – särskilt om det är fråga om allvarlig brottslighet – kan dock naturligtvis utgöra en faktor vid den bedömningen. Det ska sålunda finnas ett egentligt vårdbehov som motiverar insatser som bestäms utifrån en individuell bedömning. Att brottsligheten i sig indikerar ett normbrytande beteende blir då inte tillräckligt för att anse att ett tillräckligt vårdbehov föreligger. Om vårdbehovet är mindre och kan mötas med insatser inom ramen för ungdomstjänst kan det inte anses föreligga ett särskilt vårdbehov.
Författningskommentar SOU 2012:34
356
I de fall det finns grund för placeringsbeslut enligt 3 § LVU (ett s.k. beteendefall) eller andra insatser enligt LVU torde kravet på särskilt vårdbehov alltid vara uppfyllt. Något likhetstecken mellan den bedömningen och bedömningen av ett särskilt vårdbehov kan dock inte göras, eftersom det senare kan inrymma fall som påkallar betydligt mindre ingripande insatser än vård eller andra insatser enligt LVU, men som uppfyller kravet på ett särskilt vårdbehov.
I vissa fall kan den unge vara lämplig för ungdomstjänst samtidigt som det föreligger ett särskilt vårdbehov. I sådana fall har ungdomsvård företräde som påföljd. Samtidigt kan det finnas situationer där ungdomstjänst inte är en lämplig påföljd och den unge ändå inte har ett särskilt vårdbehov. Det särskilda vårdbehovet kan därför inte bedömas med utgångspunkt i förutsättningarna för ungdomstjänst.
Enligt 32 kap. 6 § BrB får rätten döma till ungdomstjänst om denna påföljd är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Enligt 11 § LUL enligt dess ändrade lydelse ska socialnämnden i yttrandet till åklagare alltid redovisa en sådan lämplighetsbedömning.
Att lämplighetsbedömningen görs på ett konsekvent och enhetligt sätt är av stor vikt, eftersom det utgör det viktigaste underlaget för rätten när denna fråga ska avgöras. För att tydliggöra socialnämndens ansvar anges i den nya paragrafen, andra stycket andra meningen, att om ett yttrande enligt 11 § ska avges, så ska socialnämnden även sörja för att det görs en bedömning av om ungdomstjänst är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter.
Är den unges personliga förhållanden sådana att det framstår som mindre troligt att han eller hon kommer att kunna klara av att fullgöra ungdomstjänst är påföljden givetvis inte lämplig. Domstolen har att göra en självständig och samlad bedömning i varje enskilt fall. I det underlag som socialnämnden ska ge genom lämplighetsbedömningen, bör därför de faktiska omständigheter som kan vara av relevans anges, inte bara ett övergripande ställningstagande om lämplighet.
Det bör inte göras en alltför restriktiv bedömning gällande vilka ungdomar som ungdomstjänst kan anses vara en lämplig påföljd för. På samma sätt som när det gäller lämplighet för samhällstjänst bör bedömningen fokusera på att utröna om det finns särskilda omständigheter som talar för att den unge inte kommer att klara av att fullgöra ungdomstjänsten. Det kan då vara fråga om missbruk,
SOU 2012:34 Författningskommentar
357
beteendestörningar, bristande utveckling eller bristande impulskontroll och våldsbenägenhet. Vad gäller dessa omständigheter kan den aktuella brottsligheten och karaktären på den tillmätas betydelse.
De krav som en arbetsgivare måhända skulle ställa vid en anställning, exempelvis att det ställs krav på att den unge är ostraffad, besitter ”normal social kompetens” och förväntas att helt utan problem fungera på arbetsplatsen torde dock inte kunna upprätthållas.
Att den unge tidigare dömts till ungdomstjänst och då misskött verkställigheten ska självklart vara en mycket viktig del av bedömningen.
Såsom anfördes i förarbetena till 2007 års reform bör lämplighetsbedömningen – i vart fall primärt – gälla andra omständigheter än sådana som är hänförliga till själva brottsligheten. Mycket allvarlig brottslighet kan dock bottna i och indikera en sådan social och personlig problematik att ungdomstjänst kan antas vara svår att genomföra. Att den unge återfallit i brott samtidigt som tidigare utdömd ungdomstjänst verkställts bör också kunna spela in bedömningen av lämplighet för ungdomstjänst.
Enligt en ändring i 32 kap. 6 § BrB har det formella kravet på samtycke till ungdomstjänst från den unge slopats. Vid bedömningen av den unges lämplighet kan då särskilt tillmätas betydelse om denne aktivt motsätter sig att utföra ungdomstjänst. Detta ensamt bör inte fälla avgörandet vid lämplighetsbedömningen, utan får värderas utifrån det sammanhang det uttryckts och vad som i övrigt framgår om den unge. Om exempelvis den unges negativa inställning till ungdomstjänst kan antas ha samband med en nekande inställning till åtalet, kan det i många fall tillmätas mindre vikt.
Om ungdomstjänst inte bedöms lämplig saknas förutsättningar att döma till denna påföljd. Huvudalternativet blir då att döma till kontaktskyldighet för unga enligt 32 kap. 5 § BrB, eftersom det får förutsättas att ungdomsvård som det primära påföljdsvalet redan övervägts.
12 kap.
8 §
Paragrafen har ändrats. Ändringen behandlas i avsnitt 27.7.3.3.
I paragrafen regleras socialnämndens underrättelseskyldighet vid den unges misskötsamhet av ungdomsvård och ungdomstjänst samt
Författningskommentar SOU 2012:34
358
andra fall där det kan finnas anledning att undanröja sådana påföljder. Utöver när det kan antas finnas anledning att undanröja en särskild ungdomspåföljd enligt 32 kap. 10 §, ska socialnämnden underrätta åklagare om det kan antas finnas förutsättningar att meddela varning enligt 30 b § LUL. Genom en ändring införs samma underrättelseskyldighet för socialnämnden om misskötsamheten eller den bristande verkställigheten i övrigt gäller påföljden kontaktskyldighet för unga. Vad gäller frågan om när det kan finnas skäl att undanröja påföljden hänvisas till kommentaren till 32 kap. 10 § BrB.
1.13 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 2001:617 ) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården
1 §
Paragrafen, som reglerar lagens tillämpningsområde, är ändrad.
Genom ändringen har punkterna 4 och 5 i paragrafens första stycke utmönstrats. Ändringen är en följd av att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras som påföljder och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. I punkten 3 anges att lagen gäller vid behandling av personuppgifter i Kriminalvårdens verksamhet i fråga om personer som är dömda till fängelse. Begreppet fängelse omfattar såväl villkorligt som ovillkorligt fängelse, vilket innebär att även behandling av personuppgifter avseende personer som är dömda till villkorligt fängelse omfattas av lagen.
1.14 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)
8 kap.
8 §
Paragrafens första stycke, som reglerar förutsättningarna för att utvisa en utlänning ur Sverige i samband med att han eller hon döms för brott, är ändrat.
Ändringen innebär att den hittillsvarande möjligheten att utvisa en utlänning vid undanröjande av en villkorlig dom eller skyddstillsyn har ersatts av en möjlighet till utvisning om det beslutas att
SOU 2012:34 Författningskommentar
359
ett villkorligt fängelsestraff som utlänningen har dömts till ska verkställas i anstalt. Ändringen är motiverad av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Någon ändring i sak är inte avsedd.
12 kap.
9 §
Paragrafens första stycke, som reglerar verkställigheten av ett beslut om att avvisa eller utvisa en utlänning som dömts till fängelse, har ändrats.
Genom ändringen har förtydligats att bestämmelsen endast avser avtjänande av fängelsestraff som inte är villkorliga. Ändringen är motiverad av ett det införs en möjlighet att besluta att fängelsestraff ska vara villkorliga. Någon ändring i sak är inte avsedd.
1.15 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
23 kap.
9 § I 23 kap. 2 § föreskrivs att sekretess gäller i bl.a. grundskola och specialskola i vissa särskild angivna avseenden. Genom denna paragraf, som är ny, införs en sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör uppgiftslämnande i vissa fall utan hinder av sekretess. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 27.8.5.13.
I första stycket anges att vissa uppgifter om en enskild eller någon närstående till denne kan lämnas till SiS utan hinder av sekretess, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan enligt lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning och uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas. Såvitt avser 2 § första stycket gäller den sekretessbrytande bestämmelsen endast uppgifter om specialpedagogisk insats. Den sekretessbrytande bestämmelsen omfattar alla uppgifter som avses i 2 § andra stycket.
Författningskommentar SOU 2012:34
360
För den som döms till ungdomsövervakning (32 kap. 9 § BrB) ska det enligt 8 § lagen om verkställighet av ungdomsövervakning upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Vid upprättande av verkställighetsplanen ska samverkan ske med socialnämnden och andra berörda myndigheter. Verkställighetsplanen får bl.a. reglera frågor om den unges skolgång. För att kunna upprätta en meningsfull och realistisk verkställighetsplan förutsätts att SiS har tillräckligt med information om den unge och dennes förhållanden. Vad gäller skolgång kan det gälla frågor om den befintliga skolgången, eventuella problem med denna och vilka särskilda insatser som kan behöva vidtas och förändringar som kan behöva göras. Skolans kunskaper om den unge och hans eller hennes särskilda behov i övrigt kan också vara av betydelse för att upprätta en verkställighetsplan.
Sådana uppgifter kan omfattas av sekretess enligt 2 § i detta kapitel. I första hand bör det eftersträvas att uppgifter som syftar till att bidra till upprättande av verkställighetsplan kan lämnas ut i samförstånd med den unge (och i förekommande fall dennes vårdnadshavare). Om det inte är möjligt, föreskrivs i denna bestämmelse att uppgifter om skolgången kan lämnas ut till SiS utan hinder av sekretess.
Det avgränsas i bestämmelsen när ett sådant uppgiftslämnande kan ske. Uppgifterna ska behövas för att upprätta en verkställighetsplan och uppgiftslämnandet ska syfta till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den unge återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas. Det innebär att uppgifterna till sin natur ska vara sådana som kan användas som underlag för att besluta om kommande insatser, dvs. i första hand konkreta uppgifter om den tidigare skolgången och vad som planeras eller annars skulle vara önskvärt framöver. De uppgifter som lämnas från skolan till SiS kommer att omfattas av den sekretess enligt 26 kap. 1 § 3 OSL som gäller för SiS verksamhet.
I andra stycket finns en ny sekretessbrytande bestämmelse som tar sikte på att underlätta SiS kontroll av verkställigheten. Sådan sekretess som avses i första stycket i denna bestämmelse ska inte heller hindra att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till SiS, om uppgiften gäller något som omfattas av en sådan verkställighetsplan som avses i första stycket. En av SiS särskilt förordnad koordinator ska genom bl.a. kontroll verka för att verkställighetsplanen efterlevs av den unge. Uppgifter om hur verkställighetsplanen följs, i förekommande fall skolgång, kan omfattas av sekretessregeln i 2 §. För att möjliggöra SiS kontroll kan det
SOU 2012:34 Författningskommentar
361
lämnas uppgifter till SiS om sådant som omfattas av planen, exempelvis om den unge följer skolgången på det sätt som anges i planen.
26 kap.
7 § Paragrafen är ändrad. Ändringarna behandlas i avsnitt 27.7.5.13.
I bestämmelsen föreskrivs vissa undantag från socialtjänstsekretessen. Sekretessen enligt 26 kap. 1 § gäller exempelvis inte beslut om vård utan samtycke eller beslut om sluten ungdomsvård. Enligt en ny sjätte punkt föreskrivs att sekretess enligt 1 § inte gäller beslut om ungdomsövervakning. Enligt en ny sjunde punkt föreskrivs att sekretess inte gäller för beslut som ingår i en verkställighetsplan som upprättas enligt lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
För den som döms till ungdomsövervakning (se 32 kap. 9 § BrB) ska det enligt 8 § lagen om verkställighet av ungdomsövervakning upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Enligt verkställighetslagen ska planen innehålla vissa obligatoriska beslut, bl.a. om att den unge ska sammanträffa med koordinator, om förbud att använda droger och om vissa inskränkningar i rörelsefriheten. Verkställighetsplanen kan också innehålla beslut om förbud att bruka alkohol. Verkställighetsplanen får även reglera frågor om boende, skolgång, sysselsättning och fritid, missbruksbehandling, annan vård och behandling samt andra motsvarande åtgärder. Verkställighetsplanen ska dokumenteras skriftligt och kan ändras under själva verkställigheten.
Enligt den sjunde punkten omfattas sålunda inte socialtjänstsekretessen sådana beslut som ingår i verkställighetsplanen. Uppgifter om övriga frågor som regleras i verkställighetsplanen kan dock bara lämnas ut om de inte omfattas av sekretessbestämmelsen i 26 kap. 1 § OSL.
9 a § I 1 § föreskrivs att sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Med socialtjänst förstås bl.a. verksamhet enligt lagstiftning om socialtjänst, verksamhet enligt den särskilda lagstiftningen om vård av unga samt verksamhet som enligt lag handhas av
Författningskommentar SOU 2012:34
362
SiS. Genom denna nya paragraf införs en sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör uppgiftslämnande i vissa fall utan hinder av sekretess. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 27.7.5.13.
I första stycket anges att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne kan lämnas från en myndighet inom socialtjänsten till SiS utan hinder av sekretess, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan enligt lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning och uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
För den som döms till ungdomsövervakning (se 32 kap. 9 § BrB) ska det enligt 8 § lagen om verkställighet av ungdomsövervakning upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Vid upprättande av verkställighetsplanen ska samverkan ske med socialnämnden och andra berörda myndigheter. Verkställighetsplanen får bl.a. reglera frågor om den unges boende, sysselsättning och fritid, missbruksbehandling, annan vård och behandling samt andra motsvarande åtgärder som syftar till att den dömde ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt.
För att en meningsfull och realistisk verkställighetsplan ska kunna upprättas förutsätts att SiS har tillräckligt med information om den unge och dennes förhållanden. Vad gäller den unges personliga förhållanden kommer i många fall socialtjänsten att ha viktig och relevant information. Det kan dels gälla uppgifter om tidigare insatser för den unge med stöd av SoL eller LVU, dels andra uppgifter om exempelvis den unges livsföring och hemförhållanden.
I den utsträckning det inte är sådant som redan uppgetts i ett yttrande enligt 11 § LUL, blir socialtjänsten i många fall förhindrad att lämna uppgifter till SiS pga. socialtjänstsekretessen. I första hand bör det eftersträvas att uppgifter som syftar till att bidra till upprättande av verkställighetsplan kan lämnas ut i samförstånd med den unge (och i förekommande fall dennes vårdnadshavare). Om det inte är möjligt, föreskrivs i denna bestämmelse att uppgifterna kan lämnas ut till SiS utan hinder av sekretess.
Det avgränsas i bestämmelsen när ett sådant uppgiftslämnande kan ske. Uppgifterna ska behövas för att upprätta en verkställighetsplan och uppgiftslämnandet ska syfta till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den unge återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas. Det innebär att uppgifterna till sin natur ska vara sådana som kan användas som underlag för att besluta om kommande insatser. Det kan för det första gälla uppgifter
SOU 2012:34 Författningskommentar
363
om insatser som socialtjänsten planerar att vidta, exempelvis påverkansprogram, kontaktverksamhet, behandlingshem och familjehem. Därutöver kan det vara fråga om uppgifter gällande den unges eventuella problembild som kan läggas till grund för specifika insatser i verkställighetsplanen.
De uppgifter som lämnas till SiS kommer att omfattas av den sekretess enligt 26 kap. 1 § 3 som gäller för SiS verksamhet.
I andra stycket finns en sekretessbrytande regel som tar sikte på att underlätta SiS kontroll av verkställigheten. Sådan sekretess som avses i första stycket ska enligt vad som sägs i andra stycket inte heller hindra att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till SiS, om uppgiften gäller något som omfattas av en sådan verkställighetsplan som avses i första stycket. En av SiS särskilt förordnad koordinator ska genom bl.a. kontroll verka för att verkställighetsplanen efterlevs av den unge. Uppgifter om hur verkställighetsplanen följs, exempelvis deltagande i programverksamhet eller missbruksbehandling, kan omfattas av socialtjänstsekretessen. För att möjliggöra SiS kontroll kan det lämnas uppgifter om sådant som omfattas av planen, exempelvis om den unge följer viss behandling.
9 b §
Den verksamhet som SiS bedriver som huvudman för påföljden ungdomsövervakning omfattas av sekretess enligt 1 § 3 i detta kapitel. I denna bestämmelse, som är ny och behandlas i avsnitt 27.7.5.13, föreskrivs att sådan sekretess inte hindrar att uppgift om den som verkställer ungdomsövervakning lämnas av SiS till enskild eller till någon annan myndighet, om det behövs för att genomföra verkställighetsplanen. Det är genom denna sekretessbrytande bestämmelse möjligt för SiS att dela med sig av information om det behövs för att kontrollera efterlevnaden av verkställighetsplanen. Det kan gälla sådant som innehållet i själva verkställighetsplanen och bakomliggande förhållanden som inte framgår av själva planen och som är nödvändiga att lämna ut för att kunna diskutera verkställigheten med någon som berörs av denna.
Författningskommentar SOU 2012:34
364
35 kap.
10 a § I 1 § i detta kapitel föreskrivs att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men och uppgiften förekommer i bl.a. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål (punkten 1). Genom den nya 10 a § införs en sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör uppgiftslämnande i vissa fall utan hinder av sekretess. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 27.7.5.13.
I paragrafen anges att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne kan lämnas till SiS utan hinder av sekretess, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan enligt lagen om verkställighet av ungdomsövervakning och uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
För den som döms till ungdomsövervakning (se 32 kap. 9 § BrB) ska det enligt 8 § lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Vid upprättande av verkställighetsplanen ska samverkan ske med socialnämnden och andra berörda myndigheter, i normalfallet bl.a. polismyndigheten. Verkställighetsplanen får bl.a. reglera frågor om den unges boende, sysselsättning och fritid, missbruksbehandling, annan vård och behandling samt andra motsvarande åtgärder som syftar till att den dömde ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt. Det ska därutöver ingå beslut om vissa inskränkningar i rörelsefriheten som också de kan vara individuellt anpassade för att verka brottsförebyggande.
För att kunna upprätta en meningsfull och realistisk verkställighetsplan förutsätts att SiS har tillräckligt med information om den unge och dennes förhållanden. Den brottslighet som den unge dömts för – såväl dess karaktär som bakomliggande förhållanden – kan vara av stor betydelse för de individuellt utformade inslagen i en verkställighetsplan. Vad som kan vara av relevans framgår inte alltid av domen eller ett offentligt förundersökningsprotokoll. Polisen kan då vara förhindrad att lämna ut uppgifter eftersom de omfattas av sekretess enligt 1 § i detta kapitel. Enligt denna bestämmelse kan uppgifterna lämnas ut utan hinder av sekretess.
Det avgränsas i bestämmelsen när ett sådant uppgiftslämnande kan ske. Uppgifterna ska behövas för att upprätta en verkställig-
SOU 2012:34 Författningskommentar
365
hetsplan och uppgiftslämnandet ska syfta till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den unge återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas. Det innebär att uppgifterna till sin natur ska vara sådana som kan användas som underlag för att besluta om kommande insatser. De kan exempelvis handla om konkreta uppgifter om brottsligheten varit missbruksrelaterad eller kopplingar som funnits till gängkriminalitet.
De uppgifter som lämnas till SiS kommer att omfattas av den sekretess enligt 26 kap. 1 § 3 som gäller för SiS verksamhet. De beslut om frihetsinskränkningar som kan komma att anges i verkställighetsplanen kommer dock inte att omfattas av sekretess (se 26 kap. 7 § och kommentaren till den bestämmelsen).
I vissa fall kan uppgifter som polisen har och som kan vara av relevans för utformande av verkställighetsplanen omfattas av förundersökningssekretess enligt 18 kap. 1 §. Det kan exempelvis gälla uppgifter av betydelse för utformning av föreskrifter om inskränkningar i rörelsefriheten (se 23 § lagen om verkställighet av ungdomsövervakning). Det finns ingen särskild sekretessbrytande regel som möjliggör för polisen att lämna ut uppgifter som omfattas av förundersökningssekretessen. Enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § får dock en sekretessbelagd uppgift lämnas ut till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgifter lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Efter en intresseavvägning kan sålunda även uppgifter som omfattas av förundersökningssekretessen i vissa fall lämnas ut till SiS som underlag för verkställighetsplanen.
1.16 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110)
7 kap.
2 §
Paragrafen, som reglerar frågor om försäkring för statligt personskadeskydd, är ändrad.
I paragrafens fjärde punkt har hänvisningen till 27 kap. 2 a § och 28 kap. 2 a § BrB ändrats till 27 kap. 3 § i samma balk. Ändringen är föranledd av att samhällstjänst inte längre är en föreskrift till villkorlig dom eller samhällstjänst, utan en tilläggssanktion till villkor-
Författningskommentar SOU 2012:34
366
ligt fängelse som regleras i 27 kap. 3 § BrB. Någon ändring i sak är inte avsedd.
I paragrafens femte punkt har hänvisningen till 32 kap. 2 eller 3 §§ första stycket 1 BrB ändrats till 32 kap. 6 § eller 8 § första stycket i samma balk. Ändringen är föranledd av att reglerna om ungdomstjänst har flyttats. Någon ändring i sak är inte avsedd.
I paragrafens sjätte punkt har hänvisningen till 8 § första stycket 2 lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ändrats till 4 kap. 5 § första stycket 2 lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse. Ändringen är föranledd av att möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll utmönstras och ersätts med en möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med hemarrest. Möjligheten att förena hemarrest med skyldighet att utföra oavlönat arbete regleras i 4 kap. 5 § första stycket 2 lagen om villkorligt fängelse. Någon ändring i sak är inte avsedd.
102 kap.
20 § Paragrafen, som reglerar beräkning av bidragsgrundande inkomst och reduceringsinkomst, är ändrad.
Ändringen innebär att vad som i sista strecksatsen anges om bortseende av förändring i utbetalning av aktivitetsersättning, sjukersättning, pensionsförmåner, äldreförsörjningsstöd och livränta som föranleds av att den försäkrade på grund av skyddstillsyn med särskild behandlingsplan vistas i ett sådant familjehem eller hem för vård eller boende som avses i socialtjänstlagen ersätts med motsvarande bestämmelse beträffande den som vistas i ett sådant hem på grund av villkorligt fängelse med kontraktsvård. Ändringen är motiverad av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att den hittillsvarande möjligheten att förena en skyddstillsyn med en särskild behandlingsplan ersätts med en möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med kontraktsvård. Någon ändring i sak är inte avsedd.
SOU 2012:34 Författningskommentar
367
106 kap.
19 § Paragrafen, som reglerar betalning för uppehälle när någon vistas i ett familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av kontraktsvård, har ändrats.
Ändringen innebär att begreppet skyddstillsyn med särskild behandlingsplan ersätts med villkorligt fängelse med kontraktsvård. Ändringen är motiverad av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att den hittillsvarande möjligheten att förena en skyddstillsyn med en särskild behandlingsplan ersätts med en möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med kontraktsvård. Någon ändring i sak är inte avsedd.
27 § Paragrafens första stycke, som reglerar betalning för uppehälle när någon vistas i ett familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av kontraktsvård, har ändrats.
Ändringen innebär att begreppet skyddstillsyn med särskild behandlingsplan i andra punkten ersätts med villkorligt fängelse med kontraktsvård. Ändringen är motiverad av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att den hittillsvarande möjligheten att förena en skyddstillsyn med en särskild behandlingsplan ersätts med en möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med kontraktsvård. Någon ändring i sak är inte avsedd.
31 § Paragrafen, som reglerar betalning för uppehälle när någon vistas i ett familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av kontraktsvård, har ändrats.
Ändringen innebär att begreppet skyddstillsyn med särskild behandlingsplan ersätts med villkorligt fängelse med kontraktsvård. Ändringen är motiverad av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att den hittillsvarande möjligheten att förena en skyddstillsyn med en särskild behandlingsplan ersätts med en möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med kontraktsvård. Någon ändring i sak är inte avsedd.
Författningskommentar SOU 2012:34
368
1.17 Förslaget till lag om ändring i häkteslagen (2010:611)
1 kap.
2 § Paragrafens första stycke, som reglerar lagens tillämpningsområde, har ändrats.
I femte punkten har hänvisningen till 28 kap. 11 § tredje stycket BrB ersatts av en hänvisning till 27 kap. 13 § fjärde stycket i samma balk. Vidare har begreppet beslut om undanröjande av skyddstillsyn ersatts av beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt. Ändringen är motiverad av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Frågor om omhändertagande av den dömde i avvaktan på att ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt ska vinna laga kraft regleras i 27 kap. 13 § BrB. Någon ändring i sak är inte avsedd.
1.18 Förslaget till lag (20xx:xx) om villkorligt fängelse
I lagen regleras verkställigheten av de tilläggssanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med. Innebörden av villkorligt fängelse regleras i 27 kap. BrB, medan förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt regleras i 31 kap.
1 kap. Inledande bestämmelser
Lagens innehåll och tillämpningsområde
Kapitlet innehåller inledande bestämmelser om verkställighet av de tilläggssanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med enligt 27 kap. BrB. Förutsättningarna för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en sådan sanktion och valet mellan de olika sanktionerna regleras i 31 kap. BrB.
1 § Paragrafen innehåller bestämmelser om lagens innehåll och tillämpningsområde. För att göra lagen mer lättillämpad innehåller paragrafen en översiktlig beskrivning av lagens innehåll. Enligt 27 kap.
SOU 2012:34 Författningskommentar
369
1 § BrB får rätten besluta att ett tidsbestämt fängelsestraff ska vara villkorligt. Av samma bestämmelse framgår även vilka tilläggssanktioner ett villkorligt fängelsestraff får förenas med (dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård).
Enligt första stycket är lagen tillämplig på samtliga de sanktioner som villkorligt fängelse får förenas med enligt 27 kap. brottsbalken, utom dagsböter. I bestämmelsen definieras de sanktioner som omfattas av lagen som tilläggssanktioner. Till skillnad från i brottsbalken används således begreppet tilläggssanktion i lagtexten.
I andra stycket anges att bestämmelser om verkställighet av en tilläggssanktion i form av dagsböter finns i bötesverkställighetslagen (1979:189). Rikspolisstyrelsen är central uppbördsmyndighet för verkställighet av böter, se 3 § bötesverkställighetsförordningen (1976:197). Indrivning av obetalda böter hanteras av Kronofogdemyndigheten. Böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse och som inte betalats kan, under de förutsättningar som anges i 27 kap. 11 § BrB, förvandlas till ovillkorligt fängelse.
2 §
Av paragrafen framgår att det är Kriminalvården som är ansvarig myndighet för verkställigheten av de tilläggssanktioner som omfattas av lagen. Som anges i 1 § andra stycket ansvarar Kriminalvården inte för verkställighet av en tilläggssanktion i form av dagsböter.
Kriminalvårdens uppgift är att verkställa den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med och kontrollera att den dömde fullgör sanktionen i enlighet med domen och de närmare anvisningar som ges honom eller henne. Villkorligt fängelse är inte förenat med någon obligatorisk övervakning eller något allmänt krav på skötsamhet. Det innebär att Kriminalvårdens åtgärder ska vidtas inom ramen för den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Kriminalvården har således inget omedelbart ansvar för den dömdes allmänna skötsamhet under verkställighetstiden.
Kriminalvården har fullgjort sin uppgift som verkställande myndighet när den dömde har fullgjort tilläggssanktionen. Det gäller även om prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet fortfarande löper efter den tidpunkten.
Det är av stor betydelse för trovärdigheten av ett system med villkorligt fängelse att kontrollen av verkställigheten av tilläggs-
Författningskommentar SOU 2012:34
370
sanktionen upprätthålls. Det åligger därför Kriminalvården att utforma verkställigheten så att den kan möta högt ställda krav på en effektiv kontroll. Kontrollens utformning bör anpassas efter vilken tilläggssanktion som verkställs och vara individuellt utformad efter omständigheterna i det enskilda fallet.
Kriminalvårdens uppgift att ansvara för verkställigheten av tilläggssanktionen innebär bl.a. att myndigheten ska bestämma på vilket sätt och inom vilken tidsperiod tilläggssanktionen ska fullgöras. Kriminalvården kan även, inom ramen för den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med, justera innehållet i sanktionen. De justeringar som Kriminalvården vidtar får dock inte innebära att det blir fråga om en annan tilläggssanktion, då det i enlighet med vad som anges i 27 kap. 9 § BrB ankommer på övervakningsnämnd att pröva en fråga om att undanröja en tilläggssanktion och ersätta den med en annan tilläggssanktion.
Vid kontraktsvård ankommer det enligt 27 kap. 9 § första stycket 3 BrB på övervakningsnämnd att ändra innehållet i tilläggssanktionen (revidera planen). Kriminalvården kan alltså inte justera innehållet i en kontraktsvårdsplan.
Befordran av dom till verkställighet
I 3–6 §§ finns bestämmelser om hur en dom på villkorligt fängelse befordras till verkställighet.
3 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om doms befordran till verkställighet. Den är styrande både för den dömdes skyldighet att påbörja tilläggssanktionen och för Kriminalvårdens skyldighet att se till att verkställigheten av tilläggssanktionen inleds.
I första stycket anges att verkställigheten av en tilläggssanktion ska påbörjas så snart som möjligt efter det att domen blivit verkställbar mot den dömde. Det är från kriminalpolitisk synpunkt angeläget att verkställigheten av en utdömd påföljd sker i så nära anslutning till domstolens prövning som möjligt. I många fall är den dömde också särskilt motiverad att fullgöra åtgärder som åläggs honom eller henne med anledning av en dom i omedelbar anslutning till domstolsförhandlingen, varför det är viktigt att åtgärderna kan komma till stånd så snabbt som möjligt. Uppskov med och
SOU 2012:34 Författningskommentar
371
avbrott i verkställigheten får endast beviljas under de omständigheter som anges i 5 §.
I andra stycket anges förutsättningarna för att en dom ska vara verkställbar mot den dömde. Enligt huvudregeln är domen verkställbar om den dömde inte inom föreskriven tid har överklagat den när det gäller den utdömda påföljden. Domen blir dock omedelbart verkställbar om den dömde innan tiden för att överklaga har gått ut avger nöjdförklaring enligt 38 kap. 1 § BrB.
Med påföljd avses inte bara det villkorliga fängelsestraffet som sådant, utan även den eller de tilläggssanktioner som det har förenats med. Domen är därmed inte verkställbar om den har överklagats i fråga om valet av tilläggssanktion eller tilläggssanktionens omfattning.
Om den dömde inte har överklagat domen såvitt avser påföljden eller har lämnat nöjdförklaring får verkställighet ske även om åklagaren eller målsäganden överklagat domen. Verkställigheten kan även inledas om den dömde har överklagat domen endast i andra delar än sådana som gäller påföljden, t.ex. avseende skadestånd eller förverkande av egendom. Kriminalvården bör dock inte anvisa den dömde att påbörja verkställigheten om åklagaren eller målsäganden har överklagat domen såvitt avser påföljden och det kan antas att den dömde, efter överinstansens prövning, kommer att kunna fullgöra tilläggssanktionen inom prövotiden. Om den dömde själv önskar påbörja verkställigheten trots att åklagaren eller målsäganden har överklagat domen, åligger det dock Kriminalvården att se till att verkställigheten inleds.
I tredje stycket finns en upplysning om att kontraktsvård enligt 27 kap. 7 § andra stycket BrB får verkställas mot den dömde utan hinder av att domen inte vunnit laga kraft. Det innebär att verkställigheten av villkorligt fängelse med kontraktsvård inleds i omedelbar anslutning till den dom i vilken det villkorliga fängelsestraffet dömts ut och att vården eller behandlingen kan inledas även om domen överklagats av den dömde. Av regleringen i 27 kap. 7 § andra stycket BrB framgår vidare att högre rätt får besluta att vidare verkställighet inte får äga rum om den dom i vilken kontraktsvården dömts ut överklagas. I sådana fall får Kriminalvården inte inleda eller fortsätta verkställigheten förrän den högre rätten avgjort målet.
Författningskommentar SOU 2012:34
372
4 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om formerna för hur nöjdförklaring avges.
Att nöjdförklaring får avges och vad en sådan förklaring ska omfatta regleras i 38 kap. 1 § BrB, medan formerna för hur det ska ske regleras i denna bestämmelse. En nöjdförklaring ska enligt vad som anges i 38 kap. 1 § BrB avse både det villkorliga fängelsestraffet i sig och den tilläggssanktion som det förenats med. Angående innebörden av en nöjdförklaring m.m. hänvisas till kommentaren till 38 kap. 1 § BrB.
I första stycket anges att en nöjdförklaring lämnas inför den domstol som meddelat domen eller inför Kriminalvården. Om den dömde lämnar nöjdförklaringen inför Kriminalvården måste den som tar emot förklaringen ha tillgång till domen eller ett domsbevis för att nöjdförklaringen ska bli gällande. Den dömde ska innan han eller hon lämnar en nöjdförklaring upplysas om innebörden av förklaringen. Det innebär bl.a. att han eller hon ska upplysas om att förklaringen inte kan återtas och att verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet påbörjas samma dag som förklaringen lämnas.
Andra stycket innehåller formella regler om vittnes närvaro när den dömde avger nöjdförklaring, att anteckning om förklaringen ska göras på domen eller domsbeviset samt att anteckningen ska skrivas under av den som tagit emot nöjdförklaringen, den dömde och vittnet.
5 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om möjligheten att skjuta upp eller avbryta verkställigheten av en tilläggssanktion för viss tid (uppskov eller avbrott).
Den dömde är skyldig att i enlighet med Kriminalvårdens anvisningar påbörja verkställigheten av en tilläggssanktion så snart som möjligt efter det att domen blivit verkställbar mot honom eller henne (se 3 och 12 §§). Tilläggssanktionen ska fullgöras inom den tid och under den tidsperiod som Kriminalvården beslutar. Den dömde torde också i de allra flesta fall ha möjlighet att rätta sig efter det, eftersom den som verkställer ett villkorligt fängelsestraff normalt är oförhindrad att fortsätta sitt ordinarie arbete eller annan sysselsättning som han eller hon har för sin försörjning samtidigt som han eller hon fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Den dömde är också normalt oförhindrad att i övrigt fullgöra förpliktelser som han eller hon har
SOU 2012:34 Författningskommentar
373
trots att verkställigheten pågår. Det är därför inte möjligt att skjuta upp eller avbryta verkställigheten av en tilläggssanktion annat än om det finns särskilda skäl för det.
Regleringen i paragrafen innebär att verkställigheten får skjutas upp eller avbrytas för viss tid, om det på grund av den dömdes hälsotillstånd, arbets- eller utbildningsförhållanden eller andra omständigheter finns ett tillfälligt hinder för fullgörandet av sanktionen. Skäl att skjuta upp eller avbryta verkställigheten på grund av den dömdes arbetsförhållanden bör endast komma i fråga om verkställighet under en anvisad period skulle medföra ett särskilt svårt avbräck från försörjningssynpunkt. Exempel på när den dömdes hälsotillstånd eller andra omständigheter kan utgöra skäl att skjuta upp eller avbryta verkställigheten av en tilläggssanktion kan vara att den som ska fullgöra samhällstjänst tillfälligt saknar arbetsförmåga eller att den som ska fullgöra hemarrest tillfälligt saknar tillgång till bostad, t.ex. på grund av att hans eller hennes bostadssituation oväntat ändrats efter domen. Ytterligare en omständighet kan vara att den dömde ska avtjäna ett kortare ovillkorligt fängelsestraff och det kan antas att han eller hon kan fullgöra tilläggssanktionen inom prövotiden även om uppskov eller avbrott sker. Det kan också, om omständigheterna är särskilt ömmande, finnas särskilda skäl att skjuta upp eller avbryta verkställigheten om underåriga barn till den dömde skulle drabbas särskilt hårt om tilläggssanktionen skulle fullgöras under en viss period.
Kravet på särskilda skäl innebär att uppskov eller avbrott endast får beviljas i undantagssituationer. Det förhållandet att den dömde önskar resa på utlandssemester eller studera utomlands bör t.ex. inte utgöra särskilda skäl att skjuta upp eller avbryta verkställigheten.
En längsta tid för uppskov eller avbrott om sex månader bör i de allra flesta fall vara tillräcklig. Undantagsvis kan det dock förekomma att ett längre uppskov eller avbrott är motiverat och bestämmelsen ger därför utrymme för uppskov eller avbrott i ytterligare sex månader. Denna möjlighet förutsätter att det föreligger synnerliga skäl. Det kan avse att den dömde t.ex. ska avtjäna ett något längre ovillkorligt fängelsestraff och det kan antas att han eller hon trots det kan fullgöra tilläggssanktionen inom prövotiden.
Uppskovet eller avbrottet måste under alla förhållanden utformas så att den dömde kan fullgöra tilläggssanktionen inom prövotiden.
Författningskommentar SOU 2012:34
374
Det ankommer på den dömde att ansöka om uppskov eller avbrott.
6 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om följderna av att domstol beslutat att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Frågan behandlas i avsnitt 10.7.3.5 och och 12.8.3.6.
Enligt 27 kap. 10 § BrB får domstol, om den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med, besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Enligt 34 kap. 7 § samma balk har domstol under vissa angivna förutsättningar möjlighet att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt när den tilltalade döms till ovillkorligt fängelse för ny brottslighet.
I bestämmelsen anges att en domstols beslut om verkställighet i kriminalvårdsanstalt enligt 27 kap. 10 § eller 34 kap. 7 § BrB innebär att den dömde inte längre är skyldig att fullgöra återstående delar av den eller de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet var förenat med. Ett beslut om verkställighet i kriminalvårdsanstalt ersätter således den eller de tilläggssanktioner som inte har fullgjorts. Om domstol när den dömer till ovillkorligt fängelse för ny brottslighet inte beslutar att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, står dock den dömdes skyldighet att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med kvar.
Verkställighetens mål och utformning
I 7–11 §§ finns bestämmelser om verkställighetens mål och utformning. Regleringen motiveras i avsnitt 11.2.1.
7 § Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om verkställighetens utformning. Enligt bestämmelsen ska verkställigheten så långt möjligt utformas på ett sätt som är ägnat att förebygga återfall i brott. Även om påföljdsbestämningen i sig inte grundas på en prognos av vad som i det enskilda fallet kan anses utgöra en återfallsförebyggande påföljd, så förutsätter en meningsfull och ändamålsenlig kriminalvård att Kriminalvården, inom ramen för den tilläggssanktion som faktiskt döms ut, utformar verkställig-
SOU 2012:34 Författningskommentar
375
heten på ett sätt som så långt möjligt syftar till att förebygga återfall i brott. Det är också en självklar utgångspunkt för en human kriminalvård och för ett framgångsrikt brottsförebyggande arbete att den dömde bemöts på ett sakligt sätt och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med verkställigheten.
Möjligheten och förutsättningarna för att vidta brottsavhållande åtgärder kan variera mellan de olika tilläggssanktionerna. En vård- eller påverkanssanktion eller en övervaknings- och kontrollsanktion innehåller normalt en högre grad av inslag med direkt brottsavhållande syfte än vad samhällstjänst eller hemarrest gör.
Ett effektivt återfallsförebyggande arbete förutsätter såväl att den dömdes motivation och förutsättningar tas tillvara på ett professionellt sätt som att de åtgärder som vidtas bygger på väl underbyggd kunskap om vad som är verkningsfullt.
8 §
Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om inom vilka ramar verkställigheten av en tilläggssanktion får ske.
Verkställigheten får inte innebära andra inskränkningar i den dömdes frihet än vad som följer av lag. I syfte att säkerställa en human och rättssäker kriminalvård anges uttryckligen i första stycket att verkställigheten inte heller får innebära andra inskränkningar i den dömdes frihet än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med verkställigheten. Det innebär bl.a. att en inskränkning av den dömdes frihet till sin omfattning, intensitet och varaktighet inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det författningsenliga syftet. Det sätt varpå den dömdes frihet kan inskränkas har i vissa fall fått en särskild reglering i lagen, se t.ex. 3 kap. 3 och 4 §§ samt 4 kap. 1 §.
I andra stycket tydliggörs att en kontroll- eller tvångsåtgärd ska prövas mot den s.k. proportionalitetsprincipen. Det innebär att varje kontroll- eller tvångsåtgärd som vidtas under verkställigheten av en tilläggssanktion ska föregås av en intresseavvägning, i syfte att pröva om de olägenheter som åtgärderna innebär för den dömde står i rimlig proportion till vad som står att vinna med den. En bedömning av åtgärdens art, styrka, räckvidd och varaktighet ska göras i varje enskilt fall. Den minst ingripande åtgärden ska väljas. Med kontrollåtgärd avses t.ex. elektronisk kontroll vid helghemarrest enligt 3 kap. 5 § eller hemarrest enligt 4 kap. 2 § och med tvångsåtgärd avses t.ex. provtagning för kontroll av att alkohol- och drogförbudet enligt 1 kap. 13 § upprätthålls. Även sådana kontroll-
Författningskommentar SOU 2012:34
376
eller övervakningsåtgärder som enligt 7 kap. 1 § kan föreskrivas vid bristande verkställighet omfattas av bestämmelsen.
Kravet på proportionalitet omfattar såväl ett beslut om att en kontroll- eller tvångsåtgärd ska vidtas som genomförandet av åtgärden.
9 § Paragrafen innehåller bestämmelser om upprättande av verkställighetsplan ska upprättas för den dömde och om samverkan med andra berörda myndigheter.
I första stycket anges att en individuellt utformad verkställighetsplan ska upprättas för den dömde. En verkställighetsplan är nödvändig för att Kriminalvården som verkställande myndighet ska kunna anpassa planeringen av verkställigheten av tilläggssanktionen till förhållandena i varje enskilt fall och utforma verkställigheten på ett ändamålsenligt sätt. Verkställighetsplanen ska vara baserad på en bedömning av identifierade risker, individuella behov och förutsättningar som har betydelse för den närmare utformningen av verkställigheten och möjligheterna att minska risken för återfall i brott.
Det bör tydligt framgå av planen hur tilläggssanktionen ska fullgöras samt inom vilken tid och under vilken tidsperiod den dömde ska fullgöra den (se 12 § 2). I anslutning till att verkställighetsplanen upprättas bör den dömde ges anvisningar om när han eller hon ska påbörja fullgörandet av tilläggssanktionen. Verkställighetsplanen ska följas upp fortlöpande och ändras när det finns anledning till det. Planen är i sig inte ett beslut som den dömde kan överklaga, men den kan innehålla enskilda beslut som är överklagbara.
Genom en individuellt utformad verkställighetsplan skapas ökade förutsättningar för den dömde att aktivt medverka i planeringen av hur tilläggssanktionen ska fullgöras och att ta ett ökat ansvar för arbetet med att förändra sin situation. I enlighet med det anges uttryckligen att verkställighetsplanen ska utformas efter samråd med den dömde.
I andra stycket anges att verkställigheten ska planeras och genomföras i samverkan med andra berörda myndigheter. Samverkan mellan Kriminalvården och andra berörda myndigheter eller, då det finns behov av det, andra samhällsorgan ska ske inom ramen för den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Med andra berörda myndigheter avses framför allt socialtjänsten, hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan.
SOU 2012:34 Författningskommentar
377
Kriminalvårdens ansvar för att tillgodose den dömdes behov av vård eller behandling eller andra samhällsåtgärder är begränsat av den s.k. normaliseringsprincipen (jfr prop. 1973:1 bil. 4 s. 90 och prop. 1974:20 s. 85, 117 och 150, se även våra överväganden i avsnitt 11.8.3 och 14.7). En human kriminalvård, en ändamålsenligt utformad verkställighet och ett effektivt återfallsförebyggande arbete förutsätter därför ofta en målinriktad och effektiv samverkan mellan Kriminalvården och andra berörda myndigheter.
Kriminalvården ansvarar för att inom ramen för den tilläggssanktion som verkställs i samverkan med andra myndigheter aktivt verka för att den dömdes behov och förutsättningar identifieras och så långt det är möjligt tillgodoses. Det kan finnas behov såväl av att etablera kontakt mellan den dömde och någon annan myndighet eller något annat samhällsorgan som av att upprätthålla en redan pågående sådan kontakt. Det är först om Kriminalvårdens åtgärder, i förekommande fall, genom samverkan kan fullföljas och följas upp efter verkställighetens slut, som de har förutsättningar att bli riktigt verkningsfulla. Det gäller särskilt i de fall ingripandegraden i en tilläggssanktion inte medger att en påbörjad vård eller behandling fullföljs inom ramen för vad den dömde är ålagd till följd av domen. Omvänt kan åtgärder som påbörjats av någon av nämnda myndigheter innan verkställigheten har inletts kräva samverkan med Kriminalvården för att möjliggöra att åtgärderna kan fullföljas under verkställigheten eller efter att den avslutats.
10 § Paragrafen innehåller bestämmelser om förordnande av övervakare.
Vid verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse ankommer det enbart på Kriminalvården att förordna övervakare. Rätten har inte möjlighet att förordna en viss person som övervakare i den dom i vilken det villkorliga fängelsestraffet döms ut. Det beror bl.a. på att övervakning inte är ett obligatoriskt inslag i villkorligt fängelse och att behovet av övervakning ibland inte identifieras förrän verkställigheten inletts. I de fall då det redan genom valet av tilläggssanktion står klart att övervakare ska förordnas, är det ibland först på verkställighetsstadiet som det kan avgöras om en tjänsteman vid Kriminalvården eller en lekman bör förordnas som övervakare.
Förordnande av övervakare är inte obligatoriskt vid villkorligt fängelse. Övervakare ska enligt första stycket förordnas om tilläggssanktionen innefattar skyldighet för den dömde att ha kontakt med
Författningskommentar SOU 2012:34
378
en övervakare. Skyldigheten kan följa av att det villkorliga fängelsestraffet förenats med en övervaknings- och kontrollsanktion (se 3 kap. 1 §) eller att en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård innefattar skyldighet för den dömde att ha viss angiven kontakt med en övervakare (se 5 kap. 1 § och 6 kap. 1 §). Vidare kan Kriminalvården besluta att samhällstjänst eller en vård- eller påverkanssanktion till en mindre del ska verkställas genom att den dömde åläggs skyldighet att ha kontakt med en övervakare (se 2 kap. 1 § och 5 kap. 2 §). Kriminalvården kan dessutom enligt 7 kap. 1 § 1 besluta att förena en tilläggssanktion med skyldighet för den dömde att ha viss angiven kontakt med en övervakare om han eller hon brister i fullgörandet av sanktionen.
Övervakaren har såväl en kontrollerande som en stödjande funktion. Han eller hon ska vid behov bistå den dömde vid fullgörandet av tilläggssanktionen och samverka med andra berörda myndigheter. För närmare redovisning av innehållet i kontaktskyldigheten hänvisas till våra överväganden i avsnitt 11.6.4 och kommentaren till 3 kap. 1 §.
Enligt andra stycket ska till övervakare förordnas en handläggande tjänsteman vid Kriminalvården eller en annan lämplig person. Med annan lämplig person avses en lekman, s.k. lekmannaövervakare. Kriminalvården ska pröva personens lämplighet för uppdraget. Kriminalvården som verkställande myndighet behåller huvudansvaret för verkställigheten även i de fall en lekmannaövervakare förordnats. Det innebär bl.a. att lekmannaövervakaren inte ersätter den handläggande tjänstemannens myndighetsansvar samt att Kriminalvården fortlöpande ska lämna lekmannaövervakaren bistånd och hålla sig informerad om hur uppdraget fullgörs. Lekmannaövervakaren får inte ersätta kriminalvårdspersonal vid urinprovstagning enligt 13 §.
Huruvida kontaktskyldigheten ska fullgöras genom kontakt med en tjänsteman vid Kriminalvården som förordnats som övervakare eller med en lekmannaövervakare bör, på samma sätt som i dag, fastställas efter en individuell bedömning i varje enskilt fall. Vid behov bör en lekmannaövervakare kunna utgöra ett komplement till en tjänsteman som förordnats som övervakare. Det finns inte heller något hinder mot att i ett enskilt fall förordna mer än en lekmannaövervakare. Skäl som särskilt kan tala för förordnande av en lekmannaövervakare är att den dömde har särskilda behov som en lekmannaövervakare kan tillgodose, t.ex. att den dömde inte talar svenska eller att han eller hon bor i glesbygd med ett för-
SOU 2012:34 Författningskommentar
379
hållandevis långt avstånd till närmaste frivårdskontor. Att den dömde är våldsbenägen, har ett allvarligt missbruk eller lider av en psykisk störning kan, liksom om den dömde gjort sig skyldig till organiserad brottslighet eller grov brottslighet, tala mot att förordna en lekmannaövervakare.
En lekmannaövervakare ska rapportera till Kriminalvården i enlighet med vad som bestäms vid verkställighetsplaneringen (se kommentaren till 9 §). I 7 kap. 2 § finns bestämmelser om lekmannaövervakarens skyldighet att anmäla till Kriminalvården om den dömde brister i fullgörandet av tilläggssanktionen.
11 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om förordnande av biträdande kontrollör.
I bestämmelsen anges att Kriminalvården får förordna en eller flera personer att biträda vid kontroll av den som verkställer samhällstjänst i form av oavlönat arbete eller som är underkastad förbud att lämna bostaden vid helghemarrest eller hemarrest. Kriminalvården ska pröva personens lämplighet för uppdraget. Den biträdande kontrollören är förordnad av Kriminalvården med uppgift att utföra ett avgränsat uppdrag i form av kontroll. Hans eller hennes uppdrag är därmed mer begränsat än ett uppdrag som lekmannaövervakare enligt 10 §. Kriminalvården ska fortlöpande lämna den biträdande kontrollören bistånd och hålla sig informerad om hur uppdraget fullgörs . Den biträdande kontrollören biträder Kriminalvården i myndighetsutövning men får inte ersätta kriminalvårdspersonal vid urinprovstagning enligt 13 §. I 7 kap. 2 § finns bestämmelser om en biträdande kontrollörs skyldighet att anmäla till Kriminalvården om den dömde brister i fullgörandet av tilläggssanktionen.
Kontroll av den som utför samhällstjänst i form av oavlönat arbete avser främst kontroll av att den dömde befinner sig på arbetsplatsen vid den tid som anvisats honom eller henne. Kontroll av den som verkställer hemarrest eller helghemarrest avser en kontroll av att den dömde iakttar förbudet om att inte vistas utanför bostaden. Kontrollen kan ske genom bl.a. oanmälda hembesök. Huruvida kontrollerna ska utföras av Kriminalvårdens personal eller med bistånd av biträdande kontrollörer samt hur kontrollen ska ske bör avgöras efter en individuell bedömning i varje enskilt fall . Förutsättningarna att använda biträdande kontrollör vid kontroll av den som fullgör samhällstjänst i form av oavlönat arbete kan normalt
Författningskommentar SOU 2012:34
380
antas vara större än vid helghemarrest eller hemarrest, då den som fullgör samhällstjänst vanligen också har en kontaktperson på arbetsplatsen. Med hänsyn till de krav som verkställigheten innebär när det gäller hemarrest och i viss utsträckning även helghemarrest bör dock utgångspunkten vara att det är Kriminalvården som genom sin personal utövar kontrollen. I vissa fall kan det emellertid vara lämpligt att utse andra personer att biträda vid kontrollen, t.ex. om den dömde bor i glesbygd och det därmed är långt att resa från närmaste frivårdskontor.
Den dömdes allmänna skyldigheter
12 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om de allmänna skyldigheter som åligger den dömde under verkställigheten av en tilläggssanktion som villkorligt fängelse förenats med. Frågan behandlas i avsnitt 11.3.2.
Villkorligt fängelse är inte förenat med något allmänt krav på skötsamhet. Den dömdes åligganden till följd av domen utgörs av skyldighet att under prövotiden avhålla sig från fortsatt brottslighet och att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med (se 27 kap. 1 § BrB). Det villkorliga fängelsestraffet kan inte verkställas tvångsvis och förutsätter därför att den dömde aktivt medverkar till såväl att verkställigheten kan komma igång som till att den kan fullgöras. Den dömdes åligganden till följd av det villkorliga fängelsestraffet omfattar därför även att han eller hon ska medverka till att tilläggssanktionen kan fullgöras enligt Kriminalvårdens anvisningar.
Inledningsvis anges i punkten 1 att den dömde är skyldig att inställa sig för planering och uppföljning av verkställigheten. I skyldigheten ingår bl.a. att den dömde vid kallelse personligen ska inställa sig hos Kriminalvården på tid och plats som anvisas honom eller henne. Den tid som den dömde är skyldig att avsätta för att inställa sig utgör inte tid under vilken tilläggssanktionen i sig fullgörs. Om den dömde inte efterkommer Kriminalvårdens anvisningar om inställelse, ankommer det på Kriminalvården att vidta åtgärder på grund av bristande verkställighet. Bestämmelser om åtgärder vid bristande verkställighet finns i 7 kap. samt i 27 kap. 8– 12 §§ BrB. Skyldigheten att inställa sig för planering och uppföljning av verkställigheten ska inte förväxlas med den kontaktskyldig-
SOU 2012:34 Författningskommentar
381
het som ingår i en övervaknings- och kontrollsanktion och i vissa fall även i samhällstjänst och i en vård- eller påverkanssanktion. Skyldigheten att inställa sig hos Kriminalvården enligt denna paragraf ska avse just inställelse för planering eller uppföljning av verkställigheten. Med planering avses upprättande av verkställighetsplan. Uppföljning kan bestå av t.ex. samtal i anledning av bristande verkställighet eller ett avslutande samtal med en kriminalvårdstjänsteman i samband med verkställighetens slut.
Som anges i 2 § ansvarar Kriminalvården för verkställigheten av de tilläggssanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med. Enligt punkten 2 är den dömde skyldig att medverka till att tilläggssanktionen fullgörs i enlighet med Kriminalvårdens anvisningar. Om det villkorliga fängelsestraffet har förenats med flera tilläggssanktioner avser skyldigheten samtliga sanktioner, utom böter som regleras i särskild ordning, se 1 § andra stycket och kommentaren till den bestämmelsen.
Enligt punkten 3 är den dömde skyldig att hålla Kriminalvården underrättad om förhållanden som har betydelse för verkställigheten. Det innebär att den dömde på eget initiativ ska hålla Kriminalvården underrättad om bl.a. aktuell bostadsadress och vilket telefonnummer han eller hon kan nås på. Skyldigheten innefattar även att den dömde i övrigt ska upprätthålla den kontakt med Kriminalvården som behövs för att tilläggssanktionen ska kunna fullgöras på ett ändamålsenligt sätt.
Den dömdes skyldigheter enligt bestämmelsen gäller – i den omfattning Kriminalvården bestämt – även i förhållande till en lekmannaövervakare (jfr 10 § andra stycket) eller den som enligt 11 § förordnats som biträdande kontrollör.
Alkohol- och drogförbud
13 § Paragrafen innehåller bestämmelser om ett obligatoriskt alkohol- och drogförbud och om provtagning för kontroll av att förbudet upprätthålls. Frågan behandlas i avsnitt 11.3.1, 11.5.8, 11.6.9, 11.7.9, 11.8.5 och 11.9.4.
Syftet med regleringen är att säkerställa att den dömde är nykter och fri från drogpåverkan i samband med att han eller hon fullgör de åligganden som följer av tilläggssanktionen samt att möjliggöra att det kan kontrolleras. Bestämmelsen är obligatorisk och innebär
Författningskommentar SOU 2012:34
382
att den dömde är underkastad förbudet när han eller hon fullgör de åligganden som följer av tilläggssanktionen, t.ex. fullgör samhällstjänst genom att utföra oavlönat arbete, fullgör kontaktskyldighet inom ramen för en övervaknings- och kontrollsanktion eller undergår helghemarrest eller hemarrest. Det förhållandet att en övervaknings- och kontrollsanktion innefattar ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område eller ett förbud att lämna ett särskilt angivet område innebär dock inte att den dömde är skyldig att avhålla sig från nykterhet under hela den tid som förbudet pågår, se närmare härom i våra överväganden i avsnitt 11.6.9.
Bestämmelsen är även tillämplig när en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård enligt domen innefattar ett alkohol- eller drogförbud som omfattar tid utöver vad som följer av det obligatoriska förbudet (utvidgat alkohol- och drogförbud) samt när Kriminalvården meddelat en föreskrift om utvidgat alkohol- eller drogförbud enligt 7 kap. 1 § 2. Ett utvidgat alkohol- och drogförbud innebär att den dömde är skyldig att underkasta sig förbudet inte bara vid de tillfällen då han eller hon fullgör de åligganden som följer av tilläggssanktionen, utan att förbudet gäller under hela den tid som domstolen eller Kriminalvården bestämt. Förbudet kan avse viss tid under verkställigheten, t.ex. ett visst antal dygn innan den dömde ska delta i programverksamhet, eller en viss tidsperiod. Det kan också omfatta hela den tid under vilken tilläggssanktionen verkställs. Ett alkohol- eller drogförbud får dock aldrig avse tid efter prövotidens utgång.
I första stycket anges att den dömde när han eller hon fullgör de åligganden som följer av en tilläggssanktion inte får vara påverkad av alkohol, narkotika, något annat berusningsmedel, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Med narkotika avses detsamma som i 8 § narkotikastrafflagen (1968:64) och förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika. Med annat berusningsmedel avses preparat som t.ex. thinner.
Av andra stycket följer att den dömde är skyldig att underkasta sig kontroll av att han eller hon inte är påverkad av något sådant medel som anges i första stycket, såvida inte medicinska eller liknande skäl talar mot det. Kontrollen bör ske med en sådan frekvens och vid sådana tidpunkter att den kan fylla sitt syfte. Den dömdes skyldighet att lämna prov gäller såväl vid misstanke om drog-
SOU 2012:34 Författningskommentar
383
påverkan som om provtagningen sker slumpvis eller rutinmässigt. Prov för kontroll får tas såväl i direkt anslutning till att den dömde ska fullgöra de åligganden som han eller hon har till följd av en tilläggssanktion som under eller direkt efter fullgörandet av åliggandet. Provtagningen kan ske t.ex. i anslutning till att den dömde besöker Kriminalvården för att delta i programverksamhet, vid hembesök i samband med helghemarrest eller hemarrest eller hos en vårdgivare vid vilken åtgärder inom ramen för en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård fullgörs.
Provtagningen får ske i form av urin-, utandnings-, saliv-, svett-, blod- eller hårprov. Samtliga prov utom urinprov får tas av och bevittnas av personal av motsatt kön. Ett urinprov förutsätter dock i regel att den som underkastas provtagningen klär av sig och är därför av så integritetskänsligt slag att åtgärden normalt inte ska utföras eller bevittnas av personal av motsatt kön. Det anges därför uttryckligen att urinprov inte får tas eller bevittnas av någon av motsatt kön som inte är läkare eller legitimerad sjuksköterska. Bestämmelsen syftar till att ge den dömde ett könsneutralt skydd. Från kravet finns dock ett undantag som innebär att urinprov på en man får utföras eller bevittnas av en kvinna, om det är nödvändigt. Undantaget avser exempelvis en situation där personal av manligt kön inte finns tillgänglig och åtgärden inte kan anstå. En lekmannaövervakare (se 10 § andra stycket) eller en biträdande kontrollör (se 11 §) får inte ersätta kriminalvårdspersonal vid urinprovstagning.
Provtagningen ska, förutom när saliv-, svett- eller hårprov lämnas, utföras med beaktande av så stor enskildhet som omständigheterna medger. Om möjligt bör provtagningen ske i ett enskilt, för omständigheterna lämpligt, utrymme. Urinprov bör alltid tas i ett sådant utrymme. Om ett lämpligt utrymme inte finns att tillgå där tilläggssanktionen fullgörs, får den dömde anvisas att lämna prov på annan lämplig plats t.ex. vid frivården eller hos en vårdgivare. Kontrollen får inte göras mer ingående än vad ändamålet med åtgärden kräver (se kravet på proportionalitet i 8 §).
I tredje stycket har tydliggjorts att andra elektroniska hjälpmedel än sådana hjälpmedel för utandningsprov som avses i andra stycket får användas för att kontrollera att den dömde inte är påverkad av något sådant medel eller någon sådan vara som anges i första stycket. Bestämmelsen är avsedd att vara teknikneutral i den meningen att Kriminalvården – allteftersom ny teknisk utrustning utvecklas –
Författningskommentar SOU 2012:34
384
ges möjlighet att använda andra elektroniska hjälpmedel än de som i dag används vid kontroll i samband med utandningsprov.
Resultatet av en drogkontroll, liksom om en dömd vägrar att genomgå en sådan kontroll, kan påverka verkställighetens vidare utformning och föranleda åtgärder på grund av bristande verkställighet (jfr 27 kap. 8–13 §§ BrB). En viktig utgångspunkt bör vara att kravet på att den dömde iakttar förbudet upprätthålls strikt. Samtidigt kan ofta sådana vård- eller påverkansåtgärder som den dömde genomgår under verkställigheten av t.ex. en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård inte ses isolerade utan som ett första steg eller en del av en mer långsiktig rehabiliteringsprocess. Det bör därför när den dömde genomgår behandling eller andra åtgärder mot missbruk vara möjligt att, efter omständigheterna i det enskilda fallet, möta mindre avsteg från förbudet med motiverande insatser eller andra åtgärder som bedöms lämpliga. I sådana fall bör åsidosättandet av förbudet inte föranleda sådana åtgärder på grund av den bristande verkställigheten som anges i 27 kap. 8–13 §§ BrB.
2 kap. Samhällstjänst
Kapitlet innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med samhällstjänst enligt 27 kap. 3 § BrB. Förutsättningarna för att välja samhällstjänst som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 3 § andra stycket samma balk. Antalet timmar samhällstjänst bestäms av domstolen med hänsyn till fängelsestraffets längd till lägst 40 och högst 240 timmar. Det ställs inte något krav på den tilltalades samtycke för att förena villkorligt fängelse med samhällstjänst. En förutsättning för att förena villkorligt fängelse med samhällstjänst är dock att det är en lämplig sanktion med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständligheter. Lämplighetskravet motiveras i avsnitt 11.5.5. och i kommentaren till 31 kap. 3 § andra stycket BrB.
1 § Paragrafen innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med samhällstjänst enligt 27 kap. 3 § BrB. Frågan behandlas i avsnitt 11.5.6.
I första stycket anges att samhällstjänst verkställs genom att den dömde under det antal timmar som domstolen beslutat utför oav-
SOU 2012:34 Författningskommentar
385
lönat arbete eller deltar i annan motsvarande verksamhet. Samhällstjänst ska som utgångspunkt utgöras av oavlönat arbete. I syfte att bredda tillämpningsområdet för samhällstjänst har det dock införts en möjlighet att låta en mindre del av samhällstjänsten utgöras av annan motsvarande verksamhet (se även 27 kap. 3 § BrB och kommentaren till den bestämmelsen). Kriminalvården har att bestämma såväl om en del av samhällstjänsten ska utgöras av annan verksamhet än oavlönat arbete som vilka åtgärder som i sådana fall ska komma i fråga.
Bedömningen av huruvida en del av samhällstjänsten ska utgöras av annan verksamhet än oavlönat arbete ska utgå från den verkställighetsplan som enligt 1 kap. 9 § ska upprättas för den dömde. Som utgångspunkt bör gälla att de åtgärder som väljs i stället för oavlönat arbete ska vara utformade så att de kan stödja den dömde i att fullgöra samhällstjänsten eller vara ägnade att förebygga återfall i brott (se 1 kap. 7 §). Exempel på sådana åtgärder kan t.ex. vara deltagande i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller andra vård-, behandlings- eller missbruksinriktade åtgärder som med hänsyn till den dömdes förhållanden bedöms som lämpliga. En annan åtgärd som kan komma i fråga är skyldighet att i närmare angiven omfattning hålla kontakt med en av Kriminalvården förordnad övervakare. Att en mindre del av samhällstjänsten får utgöras av deltagande i vård, behandling eller programverksamhet kan motiveras av att det först när verkställigheten påbörjats framkommer att den dömde har behov av sådan verksamhet eller att den dömde först då anses vara tillräckligt motiverad att delta i verksamheten. Att en mindre del av samhällstjänsten får fullgöras genom kontaktskyldighet kan motiveras av att det vid planeringen av verkställigheten eller senare framkommer att den dömde behöver stöd för att kunna fullgöra samhällstjänsten eller att han eller hon har behov som kräver samverkan med andra berörda myndigheter eller andra särskilda stödåtgärder, t.ex. motiverande insatser. Även i situationer där den dömdes personliga förhållanden gör att han eller hon har begränsade möjligheter att utföra oavlönat arbete eller då sådana förhållanden begränsar möjligheten att finna en lämplig arbetsplats, bör en mindre del av samhällstjänsten kunna utgöras av annan motsvarande verksamhet.
Kriminalvården ansvarar för tillgången på samhällstjänstplatser och ska anvisa den dömde var och vid vilka tider han eller hon ska utföra samhällstjänsten. Den del av samhällstjänsten som består av oavlönat arbete bör som utgångspunkt förläggas till ideell eller
Författningskommentar SOU 2012:34
386
offentlig verksamhet eller därmed likartad verksamhet. Det finns dock inget som hindrar att samhällstjänst fullgörs i privat verksamhet, om verksamheten bedöms lämplig för samhällstjänstarbete och det finns goda förutsättningar att kontrollera att arbetet fullgörs i enlighet med den arbetsplan som upprättats för verkställigheten. Det finns inte heller något hinder mot att Kriminalvården anordnar samhällstjänstarbete i egen regi. Valet av arbetsplats bör i övrigt göras utifrån de riktlinjer som angavs av regeringen i samband med att samhällstjänst blev ett permanent inslag i påföljdssystemet år 1999. Det innebär bl.a. att det särskilt bör uppmärksammas att arbetsuppgifterna inte är av sådan karaktär att de kan uppfattas som integritetskränkande. Vidare får det inte förekomma att en samhällstjänstplacering innebär att personer som är föremål för det offentligas omsorger eller service utsätts för risker. Som anfördes i förarbetena till 1999 års lagändringar bör restriktivitet iakttas t.ex. när det gäller att placera personer som dömts till samhällstjänst inom verksamheter som avser omsorg eller vård, särskilt av barn och äldre personer.18
I andra stycket anges att endast en mindre del av samhällstjänsten får utgöras av annan verksamhet än oavlönat arbete. Det innebär att den del av samhällstjänsten som utgörs av annat än oavlönat arbete inte får omfatta en så stor del av det beslutade antalet timmar samhällstjänst att det framstår som ett huvudinslag. Som utgångspunkt bör gälla att högst en tredjedel av samhällstjänsten kan utgöras av annan motsvarande verksamhet. Om det under verkställigheten framkommer att en större del än så bör utgöras av annat än oavlönat arbete, bör samhällstjänsten i stället bytas ut mot en annan tilläggssanktion, t.ex. en vård- eller påverkanssanktion eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Enligt 27 kap. 9 § BrB ankommer det på övervakningsnämnd att pröva frågan om att undanröja en tilläggssanktion och ersätta den med en annan tilläggssanktion. Om Kriminalvården finner att ett byte bör ske, ska Kriminalvården anmäla frågan till nämnden.
Den eller de åtgärder som ersätter oavlönat arbete ska i ingripandegrad i huvudsak motsvara det antal timmar oavlönat arbete som ska ersättas. Vid värderingen av ingripandegraden i programverksamhet, vård eller behandling bör såväl åtgärdens längd och intensitet som andra krav som ställs på den dömde beaktas. Programverksamhet torde ofta ha sådan intensitet att de bör kunna
18Prop. 1997/98:96 s. 101 ff.
SOU 2012:34 Författningskommentar
387
motsvara ett något högre antal timmar samhällstjänst än det antal timmar som programmet ska pågå. Som utgångspunkt bör ett allmänt kriminalitetsprogram med en omfattning av cirka 50–60 timmar kunna motsvara 80–100 timmar samhällstjänst i ingripandegrad. Program av mindre ingripande slag med en omfattning av omkring 15–20 timmar bör kunna motsvara i vart fall 40–60 timmar samhällstjänst. Värderingen av ingripandegraden i en kontaktskyldighet bör göras med utgångspunkt i det antal timmar som den dömde inte kan disponera fritt till följd av skyldigheten att hålla kontakt med övervakaren.
2 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om under vilken tidsperiod den dömde är skyldig att utföra samhällstjänst (fullgörandetid).
Som utgångspunkt gäller att samhällstjänst ska fullgöras under en period som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd. Som riktmärke bör, på samma sätt som hittills, gälla att 40–60 timmar samhällstjänst motsvarar två månaders fullgörandetid och varje ytterligare tjugotal timmar bör motsvara ytterligare en månad (se prop. 1997/98:96 s. 104 och även kommentaren till 27 kap. 3 § BrB). Arbetspassens längd och frekvens bör anpassas till bl.a. antalet utdömda samhällstjänsttimmar samt arbetsplatsens behov och möjligheter. Särskilda skäl för att komprimera den period under vilken samhällstjänsten fullgörs kan finnas t.ex. när en arbetsplats är så belägen att tidsåtgången för arbetsresorna blir oproportionerligt långa i förhållande till arbetstiden eller om arbetet är organiserat så att det bör utföras koncentrerat.
3 kap. Övervaknings- och kontrollsanktion
Kapitlet innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med en övervaknings- och kontrollsanktion enligt 27 kap. 4 § BrB. Förutsättningarna för att välja övervaknings- och kontrollsanktion som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 3 § tredje stycket samma balk. Av den bestämmelsen framgår att tilläggssanktionen består av övervakning och kontroll samt därmed förenad inskränkning av friheten. Den tilltalades förutsättningar att fullgöra en övervaknings- och kontrollsanktion prövas inte före domen och det är inte heller säkert att det har utförts någon personutredning. En övervaknings- och kontrollsanktion ska enligt 27 kap. 4 § BrB
Författningskommentar SOU 2012:34
388
pågå under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år. Vid återfall i brott kan ett villkorligt fängelsestraff förenas med ett större antal månader övervaknings- och kontrollsanktion än vad som föreskrivs i 27 kap. 4 § BrB, se 31 kap. 9 § andra stycket BrB och kommentaren till den bestämmelsen. I sådana fall ska domstolen ange i domen hur lång tid sanktionen ska pågå.
En grundläggande utgångspunkt i det förslagna påföljdssystemet med villkorligt fängelse är att tilläggssanktionens totala ingripandegrad ska anpassas efter det villkorliga fängelsestraffets längd. En övervaknings- och kontrollsanktion som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff om tre månader ska därför ges ett mer intensivt och ingripande innehåll än en sådan sanktion som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff om en eller två månader, trots att den tid som sanktionen ska pågå är lika lång i båda fallen. För beräkning av hur den totala ingripandegraden ska förhålla sig till fängelsestraffets längd kan vägledning hämtas från det antal timmar samhällstjänst som skulle ha dömts ut om samhällstjänst utgjort tilläggssanktion vid motsvarande straffvärde.
En övervaknings- och kontrollsanktion kommer således, beroende på det villkorliga fängelsestraffets längd, att innefatta åtgärder av olika ingripandegrad. Ett obligatoriskt inslag i tilläggssanktionen är kontaktskyldighet (se 1 §). I den mån det är motiverat med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd ska tilläggssanktionen därutöver innefatta ytterligare skyldigheter enligt 2 § (anmälningsskyldighet) och 3 eller 4 § (helghemarrest eller andra inslag som ytterligare inskränker den dömdes frihet).
1 § Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med en övervaknings- och kontrollsanktion enligt 27 kap. 4 § BrB. Frågan behandlas i avsnitt 11.6.1–11.6.5.
En övervaknings- och kontrollsanktion innebär alltid att den dömde, under den tid som sanktionen omfattar, är skyldig att hålla tät kontakt med en av Kriminalvården förordnad övervakare (kontaktskyldighet). Kontaktskyldigheten utgör ett obligatoriskt inslag i sanktionen. Sanktionen är inte förenad med något krav på allmän skötsamhet som går utöver kravet att den dömde ska fullgöra de åligganden som följer av tilläggssanktionen och de allmänna skyldig-
SOU 2012:34 Författningskommentar
389
heter som anges i 1 kap. 12 och 13 §§. Bestämmelser om förordnande av övervakare finns i 1 kap. 10 §.
Enligt första stycket är den dömde skyldig att hålla en tät kontakt med övervakaren på tid och sätt som anvisas honom eller henne. Kontaktskyldigheten innebär ett krav på att den dömde personligen ska sammanträffa med övervakaren. Innehållet i kontaktskyldigheten ska utformas efter en individuell bedömning i varje enskilt fall. Som utgångspunkt bör gälla att den dömde, i vart fall inledningsvis, ska sammanträffa med övervakaren minst en gång i veckan. Övervakaren har en kontrollerande och stödjande funktion. Kontaktskyldigheten bör därför, förutom den kontroll som den innebär, särskilt inriktas på att stödja den dömde i att fullgöra tilläggssanktionen och på konkreta åtgärder som förebygger återfall i brott, t.ex. strukturerade samtal om hur den dömde kan undvika att återfalla i brott eller andra former av motiverande samtal (se 1 kap. 7 och 9 §§). Vid behov bör samverkan ske med andra berörda myndigheter eller samhällsorgan (se 1 kap. 8 kap. andra stycket). En avvägning ska ske mellan den ingripandegrad som det villkorliga fängelsestraffets längd motiverar och de åtgärder som bedöms som mest meningsfulla och ändamålsenliga i förhållande till den dömdes behov och förutsättningar. I det enskilda fallet kan en högre frekvens av kontaktskyldighet motiveras av att den dömde har ett mer omfattande behov av åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott. Normalt bör den dömde dock inte åläggas att personligen sammanträffa med övervakaren oftare än två gånger i veckan. Om övervaknings- och kontrollsanktionen även ska omfatta anmälningsskyldighet (se 2 §) bör en något högre kontaktfrekvens kompenseras genom en glesare anmälningsskyldighet.
Om övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå i sex månader eller mer, och den således ska innefatta sådana förstärkande inslag som anges i 3 och 4 §§, bör som utgångspunkt gälla att kontaktskyldigheten glesas ut under den senare delen av verkställigheten. En förutsättning för att medge en glesare kontakt bör dock vara att den dömde har fullgjort en större del av tilläggssanktionen och att han eller hon skött kontakten med övervakaren på ett tillfredsställande sätt. I ett enskilt fall kan det, efter en individuell bedömning, vara motiverat att förlänga den tid som den dömde ska ha tät kontakt med övervakaren. Det kan avse situationer där den dömde bedöms vara i behov av fortsatt tät kontakt med övervakaren för att t.ex. tillgodose behov av samverkan eller för att fullgöra en påbörjad åtgärd. Även i sådana fall bör en fort-
Författningskommentar SOU 2012:34
390
satt tät kontaktskyldighet kompenseras genom en mindre omfattande anmälningsskyldighet. En fortsatt tät kontaktskyldighet kan även motiveras av att den dömde inledningsvis brustit i sin skyldighet att fullgöra kontaktskyldigheten eller på annat sätt brustit i fullgörandet av tilläggssanktionen men bristerna bedöms som ringa och inte motiverar andra åtgärder.
Enligt andra stycket får kontaktskyldigheten helt eller delvis utgöras av skyldighet för den dömde att delta i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet.
Om det vid upprättandet av verkställighetsplanen eller senare under verkställigheten framkommer att den dömde har behov av att delta i brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet eller om han eller hon under verkställigheten kan motiveras att delta i sådan verksamhet som bedöms lämplig, bör kontaktskyldigheten helt eller delvis bytas ut mot skyldighet att delta i programverksamhet. Den programverksamhet som den dömde åläggs att delta i ska i ingripandegrad, så långt möjligt, motsvara den kontaktskyldighet som ska ersättas. Vid värderingen av programverksamhetens ingripandegrad bör såväl åtgärdens längd och intensitet som andra krav som ställs på den dömde beaktas.
2 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om anmälningsskyldighet. Frågan behandlas i avsnitt 11.6.6.
Att en övervaknings- och kontrollsanktion i vissa fall ska innefatta anmälningsskyldighet motiveras av att tilläggssanktionens ingripandegrad ska anpassas efter det villkorliga fängelsestraffets längd. En förutsättning för att övervaknings- och kontrollsanktionen ska innefatta anmälningsskyldighet är att det villkorliga fängelsestraffets längd överstiger två månader. Att det är det villkorliga fängelsestraffets längd som avgör om sanktionen ska innefatta anmälningsskyldighet, innebär att anmälningsskyldighet inte kommer i fråga om det villkorliga fängelsestraffet är två månader eller kortare trots att övervaknings- och kontrollsanktionen i sig i sådana fall uppgår till tre månader. Anmälningsskyldigheten ska, i förekommande fall, omfatta hela den tid under vilken tilläggssanktionen pågår.
Anmälningsskyldighet innebär att den dömdes rörelsefrihet begränsas på visst angivet sätt och att han eller hon underkastas en utökad kontinuerlig och regelbunden kontroll. Dess syfte är i första hand kontrollerande och repressivt. Anmälningsskyldigheten
SOU 2012:34 Författningskommentar
391
består i att den dömde åläggs att regelbundet inställa sig hos Kriminalvården, annan myndighet eller person på tid och sätt som Kriminalvården anvisar. Som utgångspunkt bör gälla att den dömde åläggs anmälningsskyldighet en till två gånger i veckan och att anmälningsskyldigheten ska kunna fullgöras under veckans alla dagar, även kvällstid.
Var och hur den dömde ska fullgöra anmälningsskyldigheten ska avgöras efter en bedömning i varje enskilt fall och bygga på en helhetsbedömning av hur övervaknings- och kontrollsanktionen ska fullgöras utifrån de olika inslag som den ska innefatta, se även kommentarerna till 3 och 4 §§. Som utgångspunkt bör gälla att anmälan ska ske hos Kriminalvården (t.ex. på ett frivårdskontor). I de fall det inte bedöms möjligt bör dock anmälningsskyldigheten kunna fullgöras genom att den dömde anmäler sig hos polisen, socialtjänsten eller någon annan myndighet. Anmälan bör även kunna ske till lekmannaövervakare, i de fall en sådan är förordnad. Skäl för att anmälningsskyldighet ska fullgöras på annat sätt än hos Kriminalvården kan vara att den dömde bör anmäla sig under kvälls- eller helgtid, och att det frivårdskontor vid vilken han eller hon är inskriven inte är bemannat vid sådana tider, eller att han eller hon är bosatt långt från närmaste frivårdskontor. I ett enskilt fall kan den dömdes personliga förhållanden eller rådande geografiska förutsättningar motivera att kravet på personlig inställelse ersätts med eller kompletteras av telefonkontroller. Som utgångspunkt bör dock gälla att anmälningsskyldigheten fullgörs genom att den dömde personligen inställer sig vid den plats där anmälan ska ske.
Anmälningsskyldigheten bör normalt glesas ut under den senare delen av verkställigheten, särskilt om övervaknings- och kontrollsanktionen innefattar sådana förstärkande inslag som anges i 3 och 4 §§. Skäl som kan motivera att anmälningsskyldigheten även fortsatt ska fullgöras genom anmälan en till två gånger i veckan kan vara att den dömde inledningsvis inte skött anmälningsskyldigheten på ett tillfredsställande sätt eller att han eller hon är ålagd en mindre tät kontaktskyldighet.
3 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om det förstärkande inslaget helghemarrest. Frågan behandlas i avsnitt 11.6.7–11.6.8.
Om övervaknings- och kontrollsanktionens ska pågå i sex månader eller mer, ska sanktionen innefatta ytterligare förstärkande inslag i form av helghemarrest eller ett förbud eller annan in-
Författningskommentar SOU 2012:34
392
skränkning enligt 4 §. Att övervaknings- och kontrollsanktionen ska innefatta ett sådant förstärkande inslag motiveras av att tilläggssanktionens ingripandegrad ska anpassas efter det villkorliga fängelsestraffets längd.
Kravet på förstärkningsinslag kopplas till övervaknings- och kontrollsanktionens längd. Längden på sanktionen ska normalt motsvara det villkorliga fängelsestraffets längd (se 27 kap. 4 § BrB). Domstolen kan dock under de förutsättningar som anges i 31 kap. 9 § besluta om ett större antal månader övervaknings- och kontrollsanktion. Den tid som sanktionen ska pågå framgår då av domen. Samma sak gäller om domstolen med stöd av 31 kap. 5 § har beslutat att övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå under en tid som är kortare än det villkorliga fängelsestraffets längd.
Kriminalvården ska, efter en individuell bedömning i varje enskilt fall, besluta vilket förstärkande inslag som sanktionen ska innefatta. Bedömningen ska utgå från den verkställighetsplan som enligt 1 kap. 9 § första stycket ska upprättas för den dömde. Som utgångspunkt ska gälla att tilläggssanktionen ska innefatta helghemarrest. Om helghemarrest med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden inte bedöms som lämplig, eller om det annars framstår som mer ändamålsenligt, får helghemarrest ersättas av ett förbud eller annan inskränkning av den dömdes frihet enligt 4 §. Möjligheten att förstärka en övervaknings- och kontrollsanktion med helghemarrest ska inte vara begränsad till vissa brottstyper eller brott.
Enligt första stycket innebär helghemarrest ett förbud för den dömde att, annat än på särskilt angivna tider, vistas utanför bostaden under två för honom eller henne arbetsfria dagar per vecka. Helghemarresten ska pågå under lika många veckor som det antal månader som övervaknings- och kontrollsanktionen omfattar. Det innebär att en övervaknings- och kontrollsanktion om t.ex. sex månader ska omfatta helghemarrest under sex arbetsfria tvådagarsperioder. Helghemarresten bör påbörjas i direkt anslutning till att verkställigheten inleds. Den bör fullgöras under en sammanhängande period och som utgångspunkt gälla två på varandra följande arbetsfria dagar per vecka under den tid som helghemarresten omfattar. Skiftarbete eller andra särskilda omständigheter knutna till den dömdes person kan utgöra skäl för undantag från kravet att de två arbetsfria dagarna ska omfatta två på varandra följande dagar.
Helghemarrest förutsätter att den dömde har tillgång till en bostad som är godtagbar för ändamålet. För det fall att helghem-
SOU 2012:34 Författningskommentar
393
arresten ska kontrolleras elektroniskt (se 5 §) måste bostaden ha de förutsättningar som krävs för att elektronisk kontroll ska kunna användas, vilket bl.a. innebär att det, i vart fall med den elektroniska utrustning som kan användas i dag, måste finnas en fungerande telefon och elektricitet i bostaden.
Helghemarrest förutsätter inte att personer som den dömde sammanbor med eller vårdnadshavare till barn som sammanbor med den dömde ger sitt samtycke till att den dömde verkställer helghemarrest i den gemensamma bostaden. Om en sammanboende eller en vårdnadshavare aktivt motsätter sig helghemarrest, kan det dock påverka bedömningen av om helghemarrest är ett lämpligt förstärkningsinslag, se 4 § och kommentaren till den bestämmelsen.
Kontakt- och anmälningsskyldigheten enligt 1 och 2 §§ gäller även under det att den dömde fullgör helghemarresten. En helhetsbedömning ska dock göras av hur övervaknings- och kontrollsanktionen ska fullgöras utifrån de olika inslag som den ska innefatta. Som utgångspunkt bör gälla att anmälningsskyldigheten under den tid helghemarresten pågår ska anses fullgjord genom den kontakt som den dömde har med Kriminalvården vid kontrollbesöken i den dömdes bostad. Kontaktskyldigheten bör vid behov utformas så att den dömde kan ges stöd att fullgöra helghemarresten.
Enligt andra stycket ska den dömde ges möjlighet att vistas utanför bostaden en timme varje dag som han eller hon är underkastad helghemarrest. Den möjlighet till vistelse utanför bostaden som bestämmelsen ger syftar till att bryta den dömdes isolering och ge honom eller henne möjlighet till motion utomhus eller andra aktiviteter. I övrigt bör den dömde medges att vistas utanför bostaden endast för att tillgodose angelägna ändamål som inte kan skjutas upp, som t.ex. ett akut läkarbesök eller deltagande i programverksamhet. Den dömde bör anvisas att förlägga nödvändiga inköp eller andra aktiviteter utanför bostaden till tid som inte omfattas av förbudet.
Kriminalvården ska utöva noggrann kontroll över den som verkställer helghemarrest. Kontrollen bör ske med sådan frekvens och vid sådana tidpunkter att den kan fylla sitt syfte. Kontrollen ska som utgångspunkt ske genom oanmälda hembesök, men även telefonkontroller bör dock kunna användas för regelmässig kontroll. Den dömde är vid fullgörandet av helghemarrest skyldig att medverka till att kontroll i form av hembesök kan fortgå under verk-
Författningskommentar SOU 2012:34
394
ställigheten. Enligt 5 § får efterlevnaden av helghemarrest även kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
4 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om de alternativa inskränkningar av den dömdes frihet som kan ersätta helghemarrest. Frågan behandlas i avsnitt 11.6.8.
Om en övervaknings- och kontrollsanktion ska pågå under sex månader eller mer, ska Kriminalvården efter en individuell bedömning besluta vilket förstärkande inslag enligt 3 eller 4 § som sanktionen ska innefatta (se 3 § och kommentaren till den bestämmelsen). Lämplighetsbedömningen ska utgå från den verkställighetsplan som enligt 1 kap. 9 § första styckes ska upprättas för den dömde. Som utgångspunkt ska gälla att tilläggssanktionen ska innefatta helghemarrest. Om helghemarrest med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden inte bedöms som lämplig eller det annars framstår som mer ändamålsenligt, får helghemarresten dock ersättas av sådana rörelseinskränkande inslag som anges i denna paragraf, dvs. förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område eller skyldighet för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats. Eftersom det alltid ska göras en bedömning av ändamålsenligheten föreligger det inte något egentlig presumtion att välja helghemarrest som förstärkningsinslag. I stället får en avvägning av det mest ändamålsenliga göras i det enskilda fallet.
Personliga förhållanden som kan tala för att välja ett annat förstärkande inslag än helghemarrest är att den dömde t.ex. saknar tillgång till en bostad som är lämplig för ändamålet. Vidare kan en annan inskränkning av den dömdes frihet än helghemarrest bedömas vara mer ändamålsenlig om den i det enskilda fallet kan antas bidra till att minska risken för återfall i brott. Så kan t.ex. vara fallet om den dömde kan förhindras att vistas i olämpliga miljöer eller åläggas att uppehålla sig på en särskilt angiven plats som kan anses bidra till en minskad återfallsrisk. Vilket område inskränkningen bör omfatta och områdets storlek får beslutas efter omständigheterna i det enskilda fallet, varvid hänsyn ska tas till det villkorliga fängelsestraffets längd, men även vad som bedöms vara mest brottsförebyggande. Platsen eller området ska kunna avgränsas på ett tydligt sätt (se 6 §). Det anges uttryckligen att
SOU 2012:34 Författningskommentar
395
inskränkningen ska avse vissa tider. Det motiveras av att inskränkningen i ingripandegrad i huvudsak ska motsvara den helghemarrest som den ska ersätta (se andra stycket).
Enligt första stycket 1 får helghemarrest ersättas med ett förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område. Vid utformningen av ett sådant beslut kan hänsyn tas till målsäganden, på så sätt att förbudet utformas så att det får omfatta t.ex. vistelse i närheten av målsägandens bostad eller det område där han eller hon bor. Hänsyn kan också tas till den aktuella brottstypen eller den dömdes personliga förhållanden, genom att förbudet utformas så det omfattar t.ex. en lokal där återfallsrisken bedöms vara särskilt stor. Det kan då gälla exempelvis restauranger, pubar eller andra nöjeslokaler. Förbudet kan även avse lokaler som bedöms ha anknytning till organiserad brottslighet, exempelvis om den dömde har vistats i en lokal som har anknytning till ett kriminellt gäng eller nätverk.
Enligt punkten 2 får helghemarrest ersättas med ett förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område. Som utgångspunkt bör gälla att förbudet ska omfatta ett område motsvarande en mindre kommun eller en inte alltför liten del av en storstadskommun eller ett annat område av motsvarande storlek. Om det finns skäl att låta förbudet omfatta ett mindre område, får detta kompenseras genom att förbudet görs mer avgränsat i tid, t.ex. att det endast får avse kvällar och nätter eller endast helgdagar.
Enligt punkten 3 får helghemarrest ersättas med att den dömde åläggs skyldighet att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats. Skyldigheten bör kunna utgöra ett alternativ när ett förbud att lämna bostaden inte är lämpligt och förhållandena i övrigt inte motiverar ett förbud enligt första eller andra punkten. Det kan t.ex. avse vistelse vid viss strukturerad dag- eller terapiverksamhet som bedrivs av kommunen eller någon lämplig aktör inom det civila samhället.
I andra stycket anges uttryckligen att inskränkningen i ingripandegrad i huvudsak ska motsvara den helghemarrest som den ska ersätta. Det innebär att Kriminalvården vid bestämmande av under vilken tid inskränkningen ska gälla och det angivna områdets storlek ska göra en jämförelse med den helghemarrest som annars skulle ha utgjort förstärkningsinslag enligt 3 §. Ett förbud enligt punkten 1 eller 2 och en skyldighet enligt punkten 3 kan, efter omständigheterna i det enskilda fallet, kombineras med varandra i syfte att uppnå en sådan ingripandegrad. Den inskränkning som
Författningskommentar SOU 2012:34
396
åläggs den dömde ska vara tillräckligt ingripande för att motsvara den helghemarrest som den ska ersätta, men får inte vara mer ingripande än så.
Vid utformningen av förstärkningsinslaget bör följande utgångspunkter beaktas.
Ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område bör – oavsett valet av plats eller områdets storlek – anses mindre ingripande för den dömde än ett förbud att lämna bostaden under veckosluten. För att förbudet ska anses lika ingripande som helghemarrest bör det därför omfatta hela eller i vart fall större delen av den tid under vilken övervaknings- och kontrollsanktionen pågår.
Ett förbud att lämna ett särskilt angivet område bör också som regel anses mindre ingripande än helghemarrest. Ingripandegraden är emellertid även beroende av storleken på det område som den dömde är förbjuden att lämna. Om det är fråga om ett förhållandevis stort område bör förbudet rimligen kunna omfatta hela den tid som övervaknings- och kontrollsanktionen pågår, medan ett förbud att lämna ett mer begränsat område bör kunna avse en kortare tid. Oavsett områdets storlek bör dock ett förbud att lämna ett visst område anses mindre ingripande än helghemarrest. Förbudet bör därför omfatta fler dagar än den helghemarrest som annars hade fått utgöra förstärkningsinslag.
En skyldighet att vistas på en särskilt angiven plats bör betraktas som ett förhållandevis ingripande förstärkningsinslag. Om inte andra omständigheter föranleder annan bedömning bör ett sådant förbud omfatta lika lång tid som den helghemarrest som annars skulle ha fått utgöra förstärkningsinslag, dvs. två dagar per vecka under lika många veckor som antalet månader övervaknings- och kontrollsanktion. En omständighet som kan utgöra skäl att utöka tiden kan dock vara att den plats som den dömde är skyldig att uppehålla sig på får uppfattas som mindre begränsad än vad en bostad skulle ha varit.
Kriminalvården ska utöva noggrann kontroll över att den dömde iakttar vad som ålagts honom eller henne. Kontrollen bör utformas efter omständigheterna i det enskilda fallet (se 1 kap. 9 §). Den dömde är skyldig att medverka till att kontrollerna kan komma till stånd och fortgå under verkställigheten. I 5 § finns bestämmelser om att ett förbud eller annan inskränkning får kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
SOU 2012:34 Författningskommentar
397
Kontakt- och anmälningsskyldigheten enligt 1 och 2 §§ ska pågå även under det att den dömde fullgör det inslag som anges i denna paragraf. En helhetsbedömning ska göras av hur övervaknings- och kontrollsanktionen ska fullgöras utifrån de olika inslag som den ska innefatta.
5 § Paragrafen innehåller bestämmelser om kontroll med elektroniska hjälpmedel. Frågan behandlas i avsnitt 11.6.8.
Regleringen innebär att den dömde vid fullgörandet av helghemarrest eller ett förbud eller inskränkning enligt 4 § kan förses med en s.k. elektronisk fotboja eller med annan elektronisk utrustning som kontrollerar var han eller hon uppehåller sig. Bestämmelsen är avsedd att vara teknikneutral i den meningen att Kriminalvården – allteftersom ny teknisk utrustning utvecklas – ges möjlighet att använda andra elektroniska hjälpmedel än de som i dag används vid verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Efterlevnaden av helghemarrest eller en inskränkning enligt 4 § får enligt bestämmelsen kontrolleras genom användning av elektroniska hjälpmedel. Det är dock förbudet att lämna bostaden, förbudet att vistas på viss plats eller visst område, förbudet att lämna ett visst område eller skyldigheten att vistas på en särskilt angiven plats som är innehållet i det förstärkande inslaget. Den elektroniska kontrollen är ett verktyg för att kontrollera att den dömde iakttar det förbud eller den skyldighet som åligger honom eller henne.
Det är inte obligatoriskt för Kriminalvården att kontrollera ett förstärkningsinslag enligt 3 eller 4 § med elektroniska hjälpmedel. En viktig utgångspunkt för påföljdens trovärdighet är dock att en effektiv kontroll upprätthålls. Huvudregeln bör därför vara att efterlevnaden av helghemarrest eller en sådan inskränkning som anges i 4 § ska kontrolleras genom användning av elektronisk fotboja eller andra elektroniska hjälpmedel.
En förutsättning för att den elektroniska kontrollen ska kunna upprätthållas är att den dömde tydligt anvisas under vilka tider han eller hon medges att lämna bostaden vid helghemarrest eller vilken avgränsad plats eller vilket avgränsat område som en inskränkning eller en skyldighet enligt 4 § avser samt under vilken tid eller vilka tider den ska gälla (se vidare 6 § och kommentaren till den bestämmelsen). Den dömde är skyldig att medverka till att elektronisk
Författningskommentar SOU 2012:34
398
kontroll kan komma till stånd och fortgå i de fall fullgörandet av sanktionen ska kontrolleras med sådana hjälpmedel.
6 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om de särskilda föreskrifter som ska meddelas i samband med helghemarrest eller en inskränkning i den dömdes frihet enligt 4 §. Föreskrifterna ska vara individuellt utformade efter omständigheterna i det enskilda fallet. Föreskrifterna i andra och tredje stycket är obligatoriska.
Enligt första stycket ska Kriminalvården meddela särskilda föreskrifter om vad den dömde har att iaktta vid en inskränkning enligt 3 eller 4 §. Föreskrifterna syftar till att precisera den inskränkning i friheten som övervaknings- och kontrollsanktionen innefattar enligt 3 eller 4 §. Det är viktigt att de är utformade på ett klart och tydligt sätt, så att den dömde vet vad han eller hon har att rätta sig efter och att efterlevnaden av föreskrifterna kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt. Avgränsningen av en plats eller ett område måste anges tydligt.
I andra stycket regleras de obligatoriska föreskrifterna vid helghemarrest. Enligt punkten 1 ska Kriminalvården vid helghemarrest meddela en föreskrift om i vilken bostad den dömde ska fullgöra helghemarresten. Föreskriften innebär att den dömde inte fritt kan byta bostad under den period som han eller hon fullgör hemarrest. För vad som gäller avseende bostadens standard och utrustning hänvisas till kommentaren till 3 § första stycket. Det ska också meddelas en föreskrift om vilken dag verkställigheten i bostaden ska påbörjas.
Enligt punkten 2 ska den dömde vid helghemarrest även meddelas en föreskrift om under vilka tider han eller hon förbjuds att vistas utanför bostaden. Det ska alltså i föreskrift anges vilka dagar helghemarresten ska pågå och under vilka tider på dessa dagar som den dömde ska vara förbjuden att lämna bostaden. Som utgångspunkt gäller enligt 3 § andra stycket att den dömde under de dagar som helghemarrest fullgörs endast bör medges att vistas utanför bostaden en timme under varje dag som han eller hon är underkastad förbudet att lämna bostaden.
I tredje stycket anges att det vid en inskränkning enligt 4 § ska meddelas en obligatorisk föreskrift om vilken plats eller vilket område förbudet eller skyldigheten omfattar samt under vilka tider den ska gälla. Det är viktigt att föreskriften utformas med en precision som tydligt anger vad den dömde har att iaktta.
SOU 2012:34 Författningskommentar
399
I fjärde stycket kompletteras de obligatoriska föreskrifterna med en möjlighet att meddela andra föreskrifter som är nödvändiga för att verkställigheten ska kunna utformas på ett ändamålsenligt sätt eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll. Det kan t.ex. avse en särskild föreskrift om annan vistelse utanför bostaden än som avses i första stycket. En föreskrift om elektronisk kontroll bör regelmässigt meddelas för den period som fullgörandet av sanktionen ska kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
Av femte stycket framgår att Kriminalvården får ändra, upphäva eller meddela nya föreskrifter om det på grund av nya omständigheter finns skäl för det. En ändring av en föreskrift eller en ny föreskrift kan behöva meddelas i skärpande syfte för att kontrollen ska kunna upprätthållas. Så kan vara fallet t.ex. vid bristande verkställighet som bedöms som ringa och som inte motiverar andra åtgärder. En föreskrift kan behöva upphävas om den inte längre behövs eller om det inte längre finns förutsättningar för den.
4 kap. Hemarrest
Kapitlet innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med hemarrest enligt 27 kap. 5 § BrB. Förutsättningarna för att välja hemarrest som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 3 § fjärde stycket BrB. Hemarrest innebär ett förbud för den dömde att vistas utanför bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål.
Hemarresten ska enligt 27 kap. 5 § BrB pågå under en tid som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst 14 dagar och högst åtta månader. Vid återfall i brott kan ett villkorligt fängelsestraff dock under vissa förutsättningar förenas med ett större antal månader hemarrest än vad som motsvaras av fängelsestraffets längd, se 31 kap. 9 § andra stycket BrB. Vidare kan ett villkorligt fängelsestraff under de förutsättningar som anges i 31 kap. 5 § förenas med ett mindre antal månader hemarrest än vad som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd. I fall av de nu angivna slagen ska domstolen ange i domen hur lång tid hemarresten ska pågå.
Hemarrest är inte förenad med möjlighet till villkorlig frigivning.
Författningskommentar SOU 2012:34
400
1 § Paragrafen innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med hemarrest enligt 27 kap. 5 § BrB. Frågan behandlas i avsnitt 11.7.
Hemarrest verkställs genom att den dömde iakttar ett förbud att vistas utanför bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål. Verkställigheten utgör en inskränkning av den dömdes frihet och förutsätter att ett högt krav på kontroll upprätthålls. Kontrollerna bör ske med sådan frekvens och vid sådana tidpunkter att det omedelbart kan upptäckas om den dömde överträder förbudet. Kontrollen ska som utgångspunkt ske genom oanmälda hembesök men även kontroller per telefon bör kunna ingå som regelmässiga inslag i verkställigheten. Av 2 § framgår att hemarrest även kan kontrolleras elektroniskt.
En förutsättning för att förena villkorligt fängelse med hemarrest är att sanktionen bedöms vara lämplig för den tilltalade. Lämplighetsbedömningen görs av domstolen i samband med påföljdsbestämningen. En förutsättning för att lämplighetskravet ska vara uppfyllt är att den dömde har tillgång till en bostad i vilken sanktionen kan verkställas. Det innebär bl.a. att bostaden ska kunna betraktas som permanent och att den – för det fall att förbudet att lämna bostaden ska övervakas elektroniskt – har de tekniska förutsättningar som krävs för att elektronisk kontroll ska kunna användas.
Kravet på lämplighet innebär även att den dömde ska utföra arbete eller delta i annan sysselsättning utanför bostaden under det att han eller hon verkställer hemarresten, om inte särskilda skäl talar mot det (se kommentaren till 31 kap. 3 § fjärde stycket BrB). Det ankommer på Kriminalvården att se till att sysselsättningskravet upprätthålls under verkställigheten. Förutom förvärvsarbete och utbildning bör sysselsättning kunna utgöras av t.ex. föräldraledighet eller deltagande i programverksamhet. För att sysselsättningskravet ska anses uppfyllt bör som utgångspunkt gälla att den dömde ska utföra arbete eller delta i annan sysselsättning utanför bostaden minst tjugo timmar per vecka. Skäl som kan tala för att godta en lägre sysselsättningsgrad kan vara att den dömde är pensionär eller att han eller hon på grund av sjukdom eller en funktionsnedsättning har svårt att lämna hemmet eller är förhindrad att delta i sådan verksamhet utanför bostaden. En lägre sysselsättningsgrad kan även godtas om den dömde saknar arbete och inte heller studerar och det är förenat med stora svårigheter att ordna en
SOU 2012:34 Författningskommentar
401
meningsfull sysselsättning för honom eller henne. Sysselsättningskravet bör i ett sådant fall till viss del kunna fullgöras genom deltagande i brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet.
I 27 kap. 13 § andra stycket BrB finns bestämmelser om att Kriminalvården, om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med hemarrest, får besluta att den dömde omedelbart ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande.
2 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om kontroll av hemarrest med hjälp av elektroniska hjälpmedel. Frågan behandlas i avsnitt 11.7.2.
Enligt bestämmelsen får efterlevnaden av förbudet att lämna bostaden vid hemarrest kontrolleras med elektroniska hjälpmedel. Regleringen innebär att den dömde vid fullgörandet av hemarrest kan förses med en s.k. elektronisk fotboja eller med annan elektronisk utrustning som kontrollerar var han eller hon uppehåller sig. Bestämmelsen är avsedd att vara teknikneutral i den meningen att Kriminalvården – allteftersom ny teknisk utrustning utvecklas – ges möjlighet att använda andra elektroniska hjälpmedel än de som i dag används vid verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Det är förbudet att lämna bostaden som är innehållet i sanktionen. Den elektroniska kontrollen är ett verktyg för att kontrollera att den dömde inte överträder förbudet. Det är därför inte obligatoriskt att förena hemarrest med elektronisk kontroll. En viktig utgångspunkt för påföljdens trovärdighet är dock att en effektiv kontroll säkerställer att förbudet upprätthålls. Det innebär att förbudet normalt, i alla fall initialt, bör vara förenat med elektronisk kontroll i form av fotboja eller andra elektroniska hjälpmedel. Den dömde är skyldig att medverka till att elektronisk kontroll kan komma till stånd och fortgå i de fall fullgörandet av sanktionen ska kontrolleras med sådana hjälpmedel. En förutsättning för att den elektroniska kontrollen ska kunna upprätthållas är att det upprättas ett schema över vilka tider den dömde medges att lämna bostaden (se 5 § och kommentaren till den bestämmelsen).
3 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om deltagande i programverksamhet. Frågan behandlas i avsnitt 11.7.6.
Författningskommentar SOU 2012:34
402
Enligt bestämmelsen kan den dömde under verkställigheten av hemarrest åläggas att delta i brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet. Det ankommer på Kriminalvården att efter en individuell bedömning i varje enskilt fall besluta om hemarresten ska innefatta skyldighet för den dömde att delta i programverksamhet och vilken programverksamhet som i så fall är lämplig. I de fall den dömde är i behov av åtgärder för att minska risken för återfall i brott bör han eller hon åläggas att delta i sådan verksamhet. Även i de fall programverksamhet kan ge den dömde stöd i att fullgöra hemarresten bör han eller hon anvisas att delta i sådan verksamhet. Programverksamhet kan också åläggas i situationer där den tilltalade inte har sysselsättning, för att sysselsättningskravet ska kunna upprätthållas, se kommentaren till 1 §. Omfattningen av programverksamheten bör ställas i relation till den tid under vilken hemarresten ska pågå. Det innebär att den som ska verkställa en längre tids hemarrest bör åläggas att delta i ett mer omfattande program än den som ska verkställa en kortare tids hemarrest.
4 § Paragrafen innehåller bestämmelser om en successiv nedtrappning av förbudet att lämna bostaden vid hemarrest. Frågan behandlas i avsnitt 11.7.5.
I syfte att under kontrollerade former successivt öka den dömdes vistelse utanför bostaden möjliggör bestämmelsen att den han eller hon medges att vistas utanför bostaden i ökad utsträckning och för fler ändamål än vad som anges i 1 §. Bestämmelsen har sin förebild i den möjlighet till särskilda utslussningsåtgärder som finns i fängelselagen (se 11 kap. fängelselagen [2010:610]).
För att den dömde ska kunna medges ökad vistelse utanför bostaden krävs att han eller hon har verkställt minst hälften av hemarresten, dock minst tre månader. Nedtrappningen bör ske successivt. Skäl som kan motivera att nedtrappningen skjuts upp kan vara att den dömde inledningsvis brustit i sin skyldighet att fullgöra hemarresten, t.ex. genom att enstaka gånger ha avvikit från det schema som gällt för honom eller henne, men att bristerna inte motiverat andra åtgärder.
Den dömde bör medges att vistas utanför bostaden i såväl ökad utsträckning som för andra ändamål än som följer av 1 §. Han eller hon bör t.ex. kunna medges vistelse utanför bostaden för att delta i lämplig fritidssysselsättning, annan rekreation eller liknande. I slutet av verkställigheten bör den dömde även kunna medges rätt att till-
SOU 2012:34 Författningskommentar
403
bringa sin dygnsvila utanför bostaden under något dygn. Relaterat till syftet med det krav på sysselsättning som gäller vid hemarrest bör ett lägre krav på sysselsättningsgrad kunna medges under utslussningsperioden.
Hemarrest ska innebära ett strängt upprätthållet förbud att lämna bostaden. Det hindrar dock inte att den dömde, efter en individuell bedömning, successivt medges lättnader vad avser kravet på elektronisk kontroll och schema under den senare delen av verkställigheten. Oanmälda hembesök och kontroll via telefon bör dock fortgå under hela verkställigheten.
5 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om de särskilda föreskrifter som ska meddelas i samband med hemarrest.
Det är viktigt att föreskrifterna är klara och tydliga så att den dömde vet vad han eller hon har att rätta sig efter och att efterlevnaden av dem kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt. Föreskrifterna ska vara individuellt utformade efter omständigheterna i det enskilda fallet och syftar till att precisera den dömdes skyldigheter under verkställigheten.
Föreskrifterna i första stycket är obligatoriska. Enligt punkten 1 ska Kriminalvården meddela en föreskrift om i vilken bostad hemarresten ska fullgöras. Föreskriften innebär bl.a. att den dömde inte fritt kan byta bostad under det att han eller hon fullgör hemarresten. För vad som gäller avseende bostadens lämplighet hänvisas till kommentaren till 1 §. Det ska även meddelas en föreskrift om vilken dag verkställigheten i bostaden ska påbörjas.
Enligt punkten 2 ska en särskild föreskrift meddelas om vilken arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet, utbildning eller annan sådan sysselsättning den dömde ska ha under verkställigheten (jfr 1 § och kommentaren till den bestämmelsen).
Enligt punkten 3 ska det meddelas en föreskrift som anger om den dömde ska vara skyldig att delta i sådan programverksamhet som anges i 3 §. Om den dömde åläggs att delta i programverksamhet ska det även anges vilken programverksamhet som avses, dess omfattning och på vilket sätt den ska fullgöras.
Den dömde ska enligt 1 § medges att i viss utsträckning vistas utanför bostaden för särskilt bestämda ändamål, såsom arbete, utbildning, vård, nödvändiga inköp och liknande. Enligt punkten 4 ska den dömde meddelas en föreskrift om under vilka tider han eller hon tillåts att vistas utanför bostaden och för vilka ändamål
Författningskommentar SOU 2012:34
404
vistelse utanför bostaden medges. Den tid som medges för vistelse utanför bostaden för andra ändamål än arbete, utbildning eller deltagande i programverksamhet bör vara begränsad till att avse några enstaka timmar per vecka. Om den dömde bedöms vara i behov av någon särskild aktivitet som kan bidra till att minska risken för att han eller hon återfaller i brott, bör viss extra tid kunna medges för det. Under den eller de dagar den dömde inte deltar i sysselsättning eller någon annan medgiven aktivitet utanför bostaden bör han eller hon medges att vistas utomhus minst en timme per dag.
I andra stycket kompletteras de obligatoriska föreskrifterna med möjligheten att meddela andra föreskrifter som är nödvändiga för att verkställigheten ska kunna utformas på ett ändamålsenligt sätt eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll. En föreskrift om elektronisk kontroll bör regelmässigt meddelas för den period som fullgörandet av sanktionen ska kontrolleras med sådana hjälpmedel.
Av tredje stycket framgår att Kriminalvården får ändra, upphäva eller meddela nya föreskrifter, om det på grund av nya omständigheter finns skäl för det. En ändring av en föreskrift eller en ny föreskrift kan behöva meddelas i skärpande syfte för att kontrollen av hemarresten ska kunna upprätthållas. Så kan vara fallet t.ex. vid bristande verkställighet som bedöms som ringa och som inte motiverar andra åtgärder. En föreskrift kan behöva upphävas om den inte längre behövs eller om det inte längre finns förutsättningar för den.
5 kap. Vård- eller påverkanssanktion
Kapitlet innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med en vård- eller påverkanssanktion enligt 27 kap. 6 § BrB. Förutsättningarna för att välja en vård- eller påverkanssanktion som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 4 § BrB. En förutsättning för att rätten ska välja en vård- eller påverkanssanktion är att den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till att brottet har begåtts, eller att han eller hon har behov av och förutsättningar för att genomgå brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet. De åtgärder som vård- eller påverkanssanktionen ska innefatta beslutas av domstolen i enlighet
SOU 2012:34 Författningskommentar
405
med vad som framgår av ett av Kriminalvården avgivet yttrande. En förutsättning för att domstolen ska välja en vård- eller påverkanssanktion som tilläggssanktion är att sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Ingripandegraden ska motsvara det bötesbelopp, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med.
Om domstolen bedömer att det innehåll i vård- eller påverkanssanktionen som Kriminalvården har föreslagit uppenbarligen inte är tillräckligt ingripande kan den enligt 31 kap. 4 § andra stycket BrB utöver vård- eller påverkanssanktionen förena det villkorliga fängelsestraffet med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Det förutsätts inte att den tilltalade har samtyckt till att undergå den föreslagna vården eller behandlingen för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion. Sanktionen förutsätter dock att den tilltalade bedöms ha behov av och vara motiverad för att genomgå de åtgärder som föreslås och därmed kan förväntas fullgöra den.
1 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med en vård- eller påverkanssanktion enligt 27 kap. 6 § BrB. Frågan behandlas i avsnitt 11.8.
En vård- eller påverkanssanktion verkställs genom att den dömde genomgår vård, behandling, brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller andra motsvarande åtgärder i enlighet med vad som anges i domen. Tilläggssanktionens huvudsakliga innehåll och ingripandegrad framgår av det yttrande från Kriminalvården som bifogats eller på annat sätt återgetts i domen. Den konkreta utformningen av tilläggssanktionen avgör i varje enskilt fall på vilket sätt sanktionen ska fullgöras och under vilken tid den ska pågå. Vård eller behandling kan bestå av t.ex. behandling mot missbruk, kontakt med beroendemottagning eller olika former av psykiatrisk behandling. En vård- eller påverkanssanktion kan även helt eller delvis utgöras av av Kriminalvården bedriven programverksamhet. Andra motsvarande åtgärder kan utgöras av t.ex. en skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en övervakare eller att underkasta sig ett alkohol- och drogförbud som är mer omfattande än vad som följer av 1 kap. 13 §. I sådana fall ska det av det yttrande som bi-
Författningskommentar SOU 2012:34
406
fogats eller på annat sätt återgetts i domen framgå under hur lång tid den dömde är skyldig att ha kontakt med övervakaren och vad som ska vara det huvudsakliga innehållet i kontakten respektive vilken tid det utvidgade alkohol- och drogförbudet ska omfatta (se 27 kap. 6 § BrB och kommentaren till den bestämmelsen).
Om vård- eller påverkanssanktionen innefattar kontaktskyldighet, bör särskilt uppmärksammas om det finns behov av samverkan med andra myndigheter eller samhällsorgan för att säkerställa att vård eller behandling som påbörjas inom Kriminalvården kan fortsätta eller fullföljas efter verkställigheten.
Ett utvidgat alkohol- och drogförbud är i tid mer omfattande än vad som allmänt gäller vid verkställigheten enligt 1 kap. 13 §. Det innebär att den dömde inte bara är underkastad förbudet vid de tillfällen då han eller hon t.ex. deltar i programverksamhet eller besöker en beroendemottagning eller liknande, utan att det omfattar hela den tid eller tidsperiod som framgår av domen. Det kan avse viss tid under verkställigheten, t.ex. ett visst antal dygn innan den dömde ska delta i programverksamhet eller en tidsperiod (se kommentaren till 1 kap. 13 §. Ett alkohol- eller drogförbud får dock aldrig avse tid efter utgången av prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet.
2 § Paragrafen innehåller bestämmelser om Kriminalvårdens möjlighet att ersätta innehållet i en vård- eller påverkanssanktion med andra vård- eller påverkansinriktade åtgärder.
I första stycket anges att Kriminalvården om det finns särskilda skäl får ersätta vård, behandling, brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller andra åtgärder som en vård- eller påverkanssanktion omfattar med en annan vård- eller påverkansinriktad åtgärd eller med sådan kontaktskyldighet som anges i 3 kap. 1 §. Särskilda skäl att byta ut en vård- eller påverkansinriktad åtgärd kan vara att förhållandena ändras efter domen, t.ex. såvitt avser den dömdes behov eller möjligheten att tillhandahålla viss beslutad vård, behandling eller programverksamhet.
Det anges uttryckligen i bestämmelsen att en del av de vård- eller påverkansåtgärder som ingår i sanktionen kan ersättas av kontaktskyldighet. I de fall det inte framgår av domen att tilläggssanktionen ska innefatta kontakt med en övervakare, ger bestämmelsen alltså Kriminalvården möjlighet att byta ut en del av de åtgärder som sanktionen innefattar mot kontaktskyldighet, om det
SOU 2012:34 Författningskommentar
407
vid upprättandet av verkställighetsplanen eller senare under verkställigheten framkommer att den dömde bör åläggas sådan kontakt. Kontaktskyldighet kan motiveras av att det framkommer att den dömde har behov av stöd från en övervakare för att kunna fullgöra tilläggssanktionen eller av att det finns ett behov av samverkan med andra myndigheter eller samhällsorgan för att säkerställa att vård eller behandling som påbörjas inom Kriminalvården kan fortsätta eller fullföljas efter verkställigheten.
Den eller de åtgärder som ersätter det ursprungliga innehållet i sanktionen ska vara i huvudsak lika ingripande som de åtgärder som ersätts. Vid värderingen av ingripandegraden bör åtgärdens omfattning i tid, dess intensitet och andra krav som ställs på den dömde beaktas. Flera vård- eller påverkansinriktade åtgärder kan kombineras med varandra eller med kontaktskyldighet i syfte att uppnå en ändamålsenlig verkställighet eller för att uppnå en ingripandegrad som i huvudsak motsvarar ingripandegraden hos de åtgärder som ska ersättas.
I andra stycket anges att en skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en övervakare ska begränsas till att avse en mindre del av vård- eller påverkanssanktionen. Bestämmelsen syftar till att skapa en avgränsning mellan vård- eller påverkanssanktionen och övervaknings- och kontrollsanktionen. Som utgångspunkt bör gälla att högst en tredjedel av vård- eller påverkanssanktionen får utgöras av kontaktskyldighet. När en vård- eller påverkansinriktad åtgärd byts ut mot kontaktskyldighet måste därför hänsyn även tas till om den dömde redan genom domen ålagts att hålla kontakt med en övervakare . Om Kriminalvården gör bedömningen att en större del av tilläggssanktionen bör utgöras av kontaktskyldighet, bör man i enlighet med regleringen i 27 kap. 9 § BrB anmäla hos övervakningsnämnd att vård- eller påverkanssanktionen bör undanröjas och ersättas med en övervaknings- och kontrollsanktion.
6 kap. Kontraktsvård
Kapitlet innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med kontraktsvård enligt 27 kap. 7 § BrB. Förutsättningarna för att välja kontraktsvård som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 1 § andra stycket 2 och 10 § BrB. Enligt vad som föreskrivs där kan kontraktsvård väljas som tilläggssanktion om det villkorliga fängelsestraffet uppgår till ett år eller mer eller om den
Författningskommentar SOU 2012:34
408
tilltalades tidigare brottslighet innebär att det annars hade varit uteslutet att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Kontraktsvård innebär en skyldighet för den dömde att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat förhållande som har bidragit till att brottet har begåtts och som kräver vård eller behandling enligt en för den dömde på förhand uppgjord plan som han eller hon förbundit sig att följa. Kontraktsvård förutsätter inte institutionsvård, men innehållet ska vara så omfattande att sanktionen i huvudsak motsvarar det utdömda fängelsestraffet, dvs. ett ovillkorligt fängelsestraff av samma längd, i ingripandegrad.
1 § Paragrafen innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med kontraktsvård enligt 27 kap. 7 § BrB. Frågan behandlas i avsnitt 11.9.
Av bestämmelsen framgår att kontraktsvård verkställs genom att den dömde genomgår vård eller behandling i enlighet med den vårdplan som framgår av domen. Kontraktsvården kan innebära vård eller behandling på institution eller i öppenvård. Den kan, om det framgår av vårdplanen, även innefatta skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en övervakare eller ett utvidgat alkohol- och drogförbud (se 27 kap. 7 § BrB och kommentaren till den bestämmelsen). Innehållet i kontraktsvården och det sätt på vilket sanktionen ska fullgöras samt under vilken tid den ska pågå framgår av den fastställda planen. Av planen eller Kriminalvårdens anvisningar framgår vilken dag den dömde är skyldig att påbörja den föreskrivna vården eller behandlingen (se 1 kap. 12 § 2).
Den som fullgör kontraktsvård är underkastad det obligatoriska alkohol- och drogförbud som gäller enligt 1 kap. 13 §. Kravet på nykterhet och drogfrihet gäller då när den dömde fullgör de åligganden som följer av kontraktsvården, t.ex. vid öppenvård besöker en vårdgivare. Om kontraktsvården innefattar institutionsvård innebär förbudet att den dömde ska vara nykter och drogfri under hela den tid som institutionsvården pågår. I vårdplanen för kontraktsvården kan dock föreskrivas ett alkohol- och drogförbud som är mer omfattande än vad som följer av 1 kap. 13 §. Ett sådant utvidgat alkohol- och drogförbud kan innebära att den dömde är skyldig att underkasta sig förbudet inte bara när han eller hon t.ex. besöker en beroendemottagning eller genomgår andra åtgärder inom ramen för kontraktsvården, utan att han eller hon är underkastad
SOU 2012:34 Författningskommentar
409
förbudet under hela den tid som anges i vårdplanen. Det kan t.ex. vid eftervård avse ett visst antal dygn eller en viss period innan den dömde ska besöka den vårdgivare som ansvarar för vården eller behandlingen. Ett alkohol- eller drogförbud får dock inte avse tid efter prövotidens utgång.
Kriminalvården kan inte ändra eller revidera en plan för kontraktsvård. Av 27 kap. 9 § första stycket 3 BrB framgår att det ankommer på övervakningsnämnd att vidta sådana ändringar.
I 27 kap. 13 § andra stycket BrB finns bestämmelser om att Kriminalvården, om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med kontraktsvård, får besluta att den dömde omedelbart ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande.
2 §
I paragrafen regleras frågan om kostnadsansvaret vid kontraktsvård. Bestämmelsen motiveras i avsnitt 14.7.1. Det föreskrivs i bestämmelsen att Kriminalvården ska svara för de kostnader som uppkommer vid verkställigheten av kontraktsvård under hela den tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd.
Kontraktsvård kan i vissa fall bestå av deltagande i programverksamhet inom Kriminalvårdens regi. Detta kan framför allt komma i fråga när det är ett kort villkorligt fängelsestraff och tilläggssanktionen motiveras utifrån den tilltalades tidigare brottslighet. I de flesta fall kan det dock förväntas att kontraktsvård som tilläggssanktion vid längre villkorliga fängelsestraff kommer att innebära vistelse på institution – och sålunda inte en verksamhet inom Kriminalvårdens regi. Kostnadsfördelningen vid kontraktsvård har hittills varit sådan att Kriminalvården svarat för kostnaden fram till tidpunkten för tänkt villkorligt frigivning från det fängelsestraff som kontraktsvården ersätter och socialtjänsten i den tilltalades hemkommun för den resterande kostnaden. Det har inneburit att det i många fall har förutsatts en kommunal kostnadsförbindelse för att Kriminalvården i personutredningen ska kunna föreslå kontraktsvård.
Genom denna bestämmelse föreskrivs att Kriminalvården ska svara för kostnaden när ett villkorligt fängelsestraff förenas med tilläggssanktionen kontraktsvård – även sådana kostnader för externa vårdgivare som kommunen tidigare svarat för efter tidpunkten för tänkt villkorlig frigivning. Kriminalvårdens kostnadsansvar sträcker sig till dess att tiden för det villkorliga fängelsestraffet löpt ut,
Författningskommentar SOU 2012:34
410
räknat från det att domen blir verkställbar mot den dömde. Ansvaret är därmed inte utsträckt under hela den prövotid som följer på ett villkorligt fängelsestraff.
Regleringen gäller sådana kostnader som direkt följer av de åligganden gentemot den dömde som anges i kontraktet. Den syftar endast till att ändra ansvaret för de slag av kostnader som Kriminalvården hittills stått för fram till tidpunkten för tänkt villkorligt frigivning, varvid detta ansvar utsträcks till att gälla under en tid som motsvarar hela det villkorliga fängelsestraffets längd. Öppenvårdsinsatser, som ändå skulle kommit den dömde tillgodo såsom kommunmedborgare, och som hittills har fördelats enligt normaliseringsprincipen under den period Kriminalvården har haft kostnadsansvaret, ska fördelas på samma sätt även framöver. Det hindrar inte att Kriminalvården kan stå för kostnader t.ex. för en privat psykolog eller öppenvård i privat regi om kommunal verksamhet inte är tillgänglig.
I normala fall bör vårdåtgärderna kunna ske inom tiden för det villkorliga fängelsestraffets längd. Eventuella vårdåtgärder i tiden därefter får fördelas enligt den s.k. normaliseringsprincipen. Om detta förutses redan vid tidpunkten för påföljdsbestämningen som en nödvändig del i insatsen, kan det i undantagsfall förutsättas en kommunal kostnadsförbindelse för att Kriminalvården ska kunna föreslå kontraktsvård.
7 kap. Åtgärder vid bristande verkställighet
Kapitlet innehåller bestämmelser om åtgärder som Kriminalvården kan vidta om den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som villkorligt fängelse förenats med. Till skillnad från i hittillsvarande påföljdssystem, där begreppet misskötsamhet använts när den dömde inte fullgör vad som åligger honom eller henne inom ramen för en icke frihetsberövande påföljd, används vid verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, begreppet bristande verkställighet (se avsnitt 12.8.2.1.). Med bristande verkställighet avses att den dömde inte fullgör tilläggssanktionen inom den tid eller under den tidsperiod som Kriminalvården bestämmer eller på det sätt som anvisas honom eller henne.
Villkorligt fängelse kan inte verkställas tvångsvis utan förutsätter att den dömde medverkar till att tilläggssanktionen kan fullgöras fullt ut. Då fullgörandet av tilläggssanktionen är ett villkor för
SOU 2012:34 Författningskommentar
411
att den dömde inte ska behöva verkställa fängelsestraffet i anstalt, är det viktigt att reaktionerna vid bristande verkställighet är tydliga, konsekventa och förutsägbara. De åtgärder som vidtas bör i första hand bidra till att den ursprungligen beslutade tilläggssanktionen kan fullgöras. Bristande verkställighet som består trots att åtgärder vidtagits, ska mötas av successivt upptrappade reaktioner.
Som utgångspunkt bör gälla att åtgärder till följd av bristande verkställighet ska vidtas först om de åtgärder och justeringar som enligt 1 kap. 9 § kan vidtas inom ramen för tilläggssanktionen redan har prövats, om det kan antas att sådana åtgärder kommer att bli utan verkan eller om den dömde åsidosätter sina åligganden i sådan utsträckning eller på sådant sätt att sådana åtgärder inte kan anses tillräckliga. Om den dömde inte har förmåga eller förutsättningar att fullgöra tilläggssanktionen, bör det om möjligt i första hand göras justeringar inom ramen för vad domstolen beslutat. Exempel på sådana åtgärder är att Kriminalvården ändrar en samhällstjänstplacering eller ersätter den dömdes skyldighet att delta i viss programverksamhet med någon annan, i huvudsak lika ingripande vård-, behandlings- eller påverkansåtgärd.
I 27 kap. 8–13 §§ BrB finns bestämmelser om åtgärder vid bristande verkställighet. Åtgärderna är varning, förlängd prövotid, byte av tilläggssanktion, ändring av kontraktsvårdsplan och beslut om verkställighet i anstalt.
Allmänt
1 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om åtgärder som Kriminalvården kan vidta vid bristande verkställighet. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.3.1 och 12.8.3.2.
Som en första åtgärd vid bristande verkställighet av mindre allvarligt slag bör övervakaren eller den handläggande tjänsteman på Kriminalvården som ansvarar för verkställigheten på lämpligt sätt förtydliga för den dömde vad han eller hon är ålagd till följd av tilläggssanktionen och att han eller hon riskerar att få verkställa fängelsestraffet i anstalt om inte tilläggssanktionen fullgörs på anvisat sätt. Om sådana mer informella åtgärder inte får önskad effekt, eller om det på förhand kan antas att de kommer att bli verkningslösa, ger bestämmelsen i punkten 1 Kriminalvården möjlighet att meddela särskilda föreskrifter om sådana kontroll- eller övervak-
Författningskommentar SOU 2012:34
412
ningsåtgärder som behövs för att sanktionen ska fullgöras eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll. Föreskrifterna ska syfta till att öka förutsättningarna för att tilläggssanktionen ska bli fullgjord. De kan bestå i ökad kontroll av den dömde eller ha en stödjande funktion. Föreskrifterna ska vara individuellt utformade efter omständigheterna i det enskilda fallet. Det är viktigt att föreskrifterna är utformade på ett klart och tydligt sätt så att den dömde vet vad han eller hon har att rätta sig efter och att efterlevnaden kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt.
En kontroll- eller övervakningsåtgärd kan t.ex. avse att den dömde åläggs att ha kontakt med en övervakare på ett visst angivet sätt och i viss angiven omfattning eller att han eller hon åläggs anmälningsskyldighet av viss omfattning. Kontakten med övervakaren kan användas för att motivera den dömde att fullgöra tilläggssanktionen och för andra stödjande insatser. Anmälningsskyldighet kan möjliggöra en utökad och kontinuerlig kontroll av den dömde i syfte att tilläggssanktionen ska kunna fullgöras. Syftet med en kontroll- eller övervakningsåtgärd enligt denna bestämmelse ska vara att se till att den dömde fullgör tilläggssanktionen. En sådan åtgärd får därför inte tillgripas för att den dömde anses allmänt mindre skötsam.
Enligt punkten 2 kan Kriminalvården meddela en föreskrift om ett alkohol- och drogförbud som är mer omfattande i tid än vad som följer av 1 kap. 13 §. Ett sådant utvidgat alkohol- och drogförbud innebär att den dömde är skyldig att underkasta sig förbudet under den tidsperiod som Kriminalvården bestämmer. Det kan t.ex. avse något eller några dygn innan den dömde ska utföra samhällstjänstarbete eller delta i programverksamhet. Det kan också avse en särskilt angiven tidsperiod, under vilken den dömde åläggs att helt avhålla sig från alkohol och droger. En föreskrift enligt denna bestämmelse ska precisera vad som åligger den dömde till följd av det utvidgade alkohol- och drogförbudet och det är därför viktigt att den är utformad på ett klart och tydligt sätt.
Åtgärder enligt punkterna 1 och 2 kan, efter omständigheterna i det enskilda fallet, kombineras med varandra i syfte att tillse att tilläggssanktionen fullgörs.
2 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om lekmannaövervakares och en biträdande kontrollörers skyldighet att anmäla bristande verkställighet till Kriminalvården. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.4.3.
SOU 2012:34 Författningskommentar
413
En lekmannaövervakare eller en biträdande kontrollör som inom ramen för sitt uppdrag finner att den dömde åsidosätter sin skyldighet att fullgöra en tilläggssanktion, är skyldig att omedelbart anmäla det till Kriminalvården. Anmälan är en förutsättning för att Kriminalvården som verkställande myndighet ska kunna fullgöra sitt uppdrag och skyndsamt vidta åtgärder om den dömde brister i fullgörandet av tilläggssanktionen. Det är angeläget att Kriminalvården informerar lekmannaövervakare och biträdande kontrollörer om anmälningsskyldigheten då dessa anlitas.
3 § Paragrafen innehåller bestämmelser om anmälningsskyldighet för den som har ansvar för vård eller behandling vid en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.4.4.
Bestämmelsen syftar till att – i enlighet med vad som anges i 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) – bryta den sekretess för vårdgivaren som annars kan gälla enligt bestämmelserna i 25 kap. offentlighets- och sekretesslagen.
Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse och har därmed det yttersta ansvaret för att kontrollen av verkställigheten upprätthålls (se 1 kap. 2 §). Det åligger Kriminalvården att vidta åtgärder vid bristande verkställighet. Genom att den vårdgivare som ansvarar för vård, behandling eller motsvarande åtgärder vid en vård- eller påverkanssanktion eller en kontraktsvård har anmälningsskyldighet gentemot Kriminalvården vid brister i verkställigheten kan Kriminalvården tidigt uppmärksammas på om den dömde allvarligt åsidosätter de åligganden som åvilar honom eller henne. Kriminalvården ges därmed möjlighet att snabbt vidta åtgärder med anledning av den bristande verkställigheten.
Anmälningsskyldigheten innebär att den som ansvarar för vården eller behandlingen vid en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård ska underrätta Kriminalvården om den dömde allvarligt åsidosätter det som åligger honom eller henne till följd av tilläggssanktionen. När det gäller en vård- eller påverkanssanktion framgår den dömdes åligganden av det yttrande från Kriminalvården som bifogats eller på annat sätt återgetts i domen. Vid kontraktsvård framgår åliggandena av den vårdplan som bifogats domen.
Anmälningsskyldigheten avser inte varje överträdelse eller underlåtenhet som den dömde gör sig skyldig till, vilket markeras av att anmälan ska ske vid allvarliga åsidosättanden. Vad som i det en-
Författningskommentar SOU 2012:34
414
skilda fallet ska anses utgöra ett allvarligt åsidosättande eller en mindre allvarlig förseelse får avgöras med utgångspunkt i vad som åligger den dömde och omständigheterna vid överträdelsen eller underlåtenheten. Vid narkotikamissbruk bör ett åsidosättande av kravet på drogfrihet i princip alltid rapporteras. Om den som ansvarar för vården eller behandlingen gör bedömningen att behandlingen bör fortsätta och inte avbrytas på grund av överträdelsen eller underlåtenheten, bör det särskilt anges när anmälan till Kriminalvården görs.
Varning
4 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om formerna för sådan varning som Kriminalvården kan meddela med stöd av 27 kap. 8 § BrB. Frågan har behandlats i avsnitt 12.8.3.3.
Om dömde inte fullgör en sanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med, får Kriminalvården enligt 27 kap. 8 § BrB meddela honom eller henne en varning. Ett beslut om varning får enligt 9 kap. 4 § i denna lag överklagas till övervakningsnämnd.
Ett beslut om varning markerar att Kriminalvården bedömer att den dömde åsidosatt sina åligganden på ett så allvarligt sätt att den bristande verkställigheten inte kan mötas av mer informella åtgärder (se 1 § och kommentaren till den bestämmelsen). Om den dömde inte fullgör tilläggssanktionen trots att varning meddelats kan det leda till att mer ingripande åtgärder vidtas.
Enligt första stycket ska den dömde innan Kriminalvården meddelar en varning ges tillfälle att yttra sig. Bestämmelsen syftar till att ge den dömde möjlighet att ge sin syn på det som inträffat. Yttrandet från den dömde bör även ge Kriminalvården ett bättre beslutsunderlag.
Då syftet med en varning är att tydliggöra för den dömde att Kriminalvården ser allvarligt på det som inträffat och om möjligt påverka honom eller henne att fullgöra tilläggssanktionen, anges i andra stycket att en varning ska meddelas den dömde personligen. Om det inte är möjligt att meddela varningen personligen för att den dömde inte inställer sig till Kriminalvården, får Kriminalvården anmäla förhållandet till övervakningsnämnd för prövning av om den dömde bör omhändertas med stöd av 27 kap. 13 § första stycket BrB.
SOU 2012:34 Författningskommentar
415
För bestämmelser om beslut om varning och närmare anvisningar om de bestämmelsernas tillämpning hänvisas till 27 kap. 8 § BrB och kommentaren till den paragrafen.
Anmälan och talan om ändring av verkställigheten
5 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om anmälan till övervakningsnämnd med begäran om åtgärd enligt 27 kap. 9 § BrB. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.6 och 12.8.8.
Enligt 27 kap. 9 § BrB får övervakningsnämnden vid bristande verkställighet förlänga prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff eller undanröja en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan tilläggssanktion. Nämnden får också ändra en plan för kontraktsvård.
Anmälan till övervakningsnämnd med begäran om åtgärder enligt 27 kap. 9 § BrB bör göras först när Kriminalvården har uttömt sina egna möjligheter att hantera den bristande verkställigheten. Som utgångspunkt gäller att Kriminalvården, om den dömde brister i sin skyldighet att verkställa en tilläggssanktion, först ska pröva om åtgärder enligt 1 § i detta kapitel kan bidra till att tilläggssanktionen fullgörs eller om det kan uppnås genom att Kriminalvården enligt 27 kap. 8 § BrB meddelar den dömde en varning. Åtgärder enligt 1 § eller varning behöver dock inte tillgripas om det inte är möjligt eller om det kan antas att åtgärderna inte kommer att leda till att tilläggssanktionen blir fullgjord. Så kan t.ex. vara fallet när den bristande verkställigheten består i att det överhuvudtaget inte går att etablera kontakt med den dömde. Om den bristande verkställigheten beror på sjukdom eller andra omständigheter som den dömde inte kan råda över och Kriminalvården redan prövat att göra justeringar inom ramen för den tilläggssanktion som domstolen beslutat, bör det inte heller finnas något hinder mot att Kriminalvården anmäler frågan till övervakningsnämnden utan att först ha meddelat den dömde en varning.
En fråga om anmälan till vid övervakningsnämnd ska föregås av en bedömning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Det är viktigt att hanteringen vid bristande verkställighet sker med den skyndsamhet som omständigheterna kräver (se 10 §).
Författningskommentar SOU 2012:34
416
Av 37 kap. 11 § BrB framgår att övervakningsnämndens beslut får överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Beslutet får överklagas av den dömde och av Kriminalvården.
För bestämmelser om övervakningsnämndens förutsättningar att fatta beslut vid bristande verkställighet och närmare anvisningar om bestämmelsernas tillämpning hänvisas till 27 kap. 9 § BrB och kommentaren till den paragrafen.
6 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om talan vid domstol med begäran om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.3 och 12.8.9.
Ett beslut om verkställighet i anstalt är avsett att vara den sista åtgärd som vidtas vid bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff. Som utgångspunkt gäller därför, som anges i bestämmelsens första stycke, att Kriminalvården, innan talan väcks, bör ha uttömt såväl de möjligheter som finns att vidta åtgärder inom ramen för den tilläggssanktion som domstolen beslutat som de möjligheter myndigheten har att hantera bristande verkställighet enligt 1 § i detta kapitel och enligt 27 kap. 8 § BrB (varning). Även åtgärder enligt 27 kap. 9 § BrB bör ha prövats, om sådana åtgärder kunnat vidtas och bedömts som tillräckligt ingripande. Om den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden vid hemarrest eller vid kontraktsvård, t.ex. genom att vid hemarrest avvika från bostaden vid en tidpunkt då han eller hon inte haft tillstånd till det eller vid kontraktsvård avvika från institutionsvård, bör dock talan om verkställighet i anstalt kunna väckas utan att andra åtgärder först prövats. Det kan också finnas fall där den dömdes förutsättningar under verkställigheten har ändrats på ett sätt som gör att andra åtgärder inte bedöms som meningsfulla, som t.ex. om det på förhand står klart att den dömde inte har förutsättningar att utföra en lika ingripande eller mer ingripande tilläggssanktion eller om den dömde mer uttryckligt eller konsekvent vägrar att fullgöra de skyldigheter som åligger honom eller henne.
En fråga om talan vid domstol ska föregås av en bedömning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Det är viktigt att frågan om talan ska väckas avgörs med den skyndsamhet som omständigheterna kräver (se 10 §). Talan ska enligt 38 kap. 3 § BrB väckas vid tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att pröva frågor enligt 27 kap. 9 § BrB är belägen.
SOU 2012:34 Författningskommentar
417
I andra stycket anges att talan ska väckas före prövotidens utgång.
I 27 kap. 13 § BrB finns bestämmelser om att övervakningsnämnd eller domstol, bl.a. om det uppkommer fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt, får fatta beslut om att omhänderta den dömde i avvaktan på vidare förordnande. Kriminalvården har enligt samma bestämmelse möjlighet att omedelbart omhänderta den som brister i verkställighet av kontraktsvård eller hemarrest. Bestämmelser om omhändertagande finns även i 7 och 8 §§ i detta kapitel.
För bestämmelser om förutsättningarna för beslut om verkställighet i kriminalvårdsanstalt och närmare anvisningar om bestämmelsernas tillämpning hänvisas till 27 kap. 10 § BrB och kommentaren till den paragrafen.
Omhändertagande
7 § Paragrafen innehåller bestämmelser om anmälan till övervakningsnämnd eller talan vid domstol med begäran om omhändertagande. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.5.
Enligt 27 kap. 13 § första stycket BrB får övervakningsnämnd eller domstol, om det uppkommer fråga om att vidta en åtgärd med anledning av bristande verkställighet, besluta att den dömde på lämpligt sätt ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande.
I syfte att upprätthålla en trovärdig hantering vid bristande verkställighet av villkorligt fängelse och säkerställa att åtgärder kan komma till stånd, åläggs Kriminalvården i denna paragraf skyldighet att anmäla till övervakningsnämnd eller väcka talan vid domstol om man finner att nämnden eller domstolen bör besluta om att den dömde ska omhändertas. Att Kriminalvården på så sätt initierar ett ärende vid övervakningsnämnd eller domstol är en förutsättning för att ett omhändertagande ska komma till stånd.
En bedömning av om omhändertagande ska begäras ska utgå ifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Anmälan till övervakningsnämnd bör ske om det uppkommer fråga om att vidta åtgärder enligt 27 kap. 8 eller 9 § BrB och den dömde t.ex. inte inställer sig enligt kallelse eller inte kan nås på annat sätt. Begäran om att domstol ska besluta om omhändertagande torde uteslutande komma i fråga i anslutning till att Kriminalvården enligt 27 kap. 10 §
Författningskommentar SOU 2012:34
418
BrB väcker talan om verkställighet i kriminalvårdsanstalt. Begäran om omhändertagande ska i sådana fall enligt 27 kap. 13 § första stycket BrB göras vid den domstol vid vilken talan om verkställighet i kriminalvårdsanstalt förs. Av 38 kap. 3 § BrB framgår att sådan talan ska föras vid tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att pröva frågor enligt 27 kap. 9 § BrB är belägen. Det är angeläget att handläggningen av ett ärende om omhändertagande sker med den skyndsamhet som omständigheterna kräver (se 10 §).
För bestämmelser om beslut om omhändertagande och närmare anvisningar om de bestämmelsernas tillämpning hänvisas till 27 kap. 13 § BrB och till kommentaren till den paragrafen.
8 § Paragrafen innehåller bestämmelser om vidare handläggning med anledning av Kriminalvårdens beslut om omedelbart omhändertagande. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.5.
Enligt 27 kap. 13 § andra stycket BrB får Kriminalvården, om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med hemarrest eller kontraktsvård, besluta att den dömde på lämpligt sätt ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Kriminalvårdens beslut gäller omedelbart. Om Kriminalvården beslutar att omhänderta den dömde ska övervakningsnämnd senast första arbetsdagen efter den dag då beslutet meddelades pröva om detta ska bestå. Om övervakningsnämnden inte fastställer Kriminalvårdens beslut inom den angivna tiden upphör det att gälla.
Bestämmelsen i denna paragraf ålägger Kriminalvården att omedelbart underrätta övervakningsnämnden om myndigheten fattat ett beslut om omedelbart omhändertagande. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att beslutet underställs övervakningsnämndens prövning.
För bestämmelser om beslut om omhändertagande och närmare anvisningar om bestämmelsernas tillämpning hänvisas till 27 kap. 13 § BrB och kommentaren till den paragrafen.
SOU 2012:34 Författningskommentar
419
Bestämmelser om handläggningen
9 §
Enligt bestämmelsen gäller ett skyndsamhetskrav vid handläggningen av ett ärende som rör Kriminalvårdens beslut om varning enligt 27 kap. 8 § första stycket BrB.
Ett beslut om varning markerar att Kriminalvården bedömer att den dömde har brustit i sina åligganden att fullgöra tilläggssanktionen på ett sådant sätt att en formell varning är motiverad. Det åligger den dömde att inom prövotiden fullgöra tilläggssanktionen på det sätt och under den tidsperiod som anvisas honom eller henne. Det är därför angeläget att den dömde så snart som möjligt får besked om vad han och hon har att rätta sig efter. Om den dömde inte efterkommer varningen och fullgör tilläggssanktionen på det sätt som anvisas honom eller henne kan det leda till att mer ingripande åtgärder vidtas, se 27 kap. 9–10 §§ BrB och 5–6 §§ i detta kapitel.
10 § Enligt bestämmelserna gäller ett skyndsamhetskrav vid handläggning av ett ärende som rör anmälan till övervakningsnämnd med begäran om åtgärder vid bristande verkställighet (se 5 § och även 27 kap. 9 § BrB), talan vid domstol med begäran om verkställighet i kriminalvårdsanstalt (se 6 § och även 27 kap. 10 § BrB) och anmälan eller talan om omhändertagande i anledning av bristande verkställighet (se 7 § och även 27 kap. 13 § första stycket BrB).
Kriminalvårdens ansvar för verkställigheten innebär bl.a. att handläggningen av åtgärder som rör bristande verkställighet ska ske med en skyndsamhet som säkerställer att ändamålet med åtgärden inte hinner förfalla. Det är därför angeläget att åtgärder vid bristande verkställighet sker med den skyndsamhet som omständigheterna kräver. Kravet på skyndsamhet motiveras även av att de frågor som övervakningsnämnd och domstol har att pröva i anledning av bristande verkställighet är av ingripande karaktär för den dömde. Det är därför angeläget att den dömde så snart som möjligt får besked om vad han eller hon har att rätta sig efter.
Författningskommentar SOU 2012:34
420
8 kap. Beslut
Kapitlet innehåller bestämmelser om de beslut som fattas med stöd av lagen.
1 § I paragrafen anges att beslut enligt lagen fattas av Kriminalvården. Bestämmelsen innebär att samtliga beslut enligt lagen fattas av Kriminalvården. Förvaltningslagen (1986:233) gäller för Kriminalvårdens handläggning. Att Kriminalvården kommer att fatta fler och mer ingripande beslut än tidigare ställer höga krav på handläggningen. Förvaltningslagens krav tillgodoser i de flesta fall också sådana krav. Vad som kan behöva iakttas särskilt är kravet på skyndsamhet i handläggningen och god kvalitet avseende de underlag som Kriminalvården ska tillhandahålla övervakningsnämnd och domstol i samband med att ett ärende anhängiggörs.
2 § Enligt paragrafen ska ett beslut enligt lagen gälla omedelbart om inte annat särskilt anges. Det innebär att de beslut som meddelas kan verkställas även om de har överklagats eller kan överklagas. I ett enskilt beslut kan det dock anges att beslutet inte får verkställas förrän det vunnit laga kraft.
I 29 § förvaltningslagen (1986:223) och 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns bestämmelser om att överklagade beslut kan inhiberas. En fråga om inhibition av ett beslut kan endast prövas av en myndighet eller en domstol i samband med ett överklagande. Kriminalvårdens beslut om annat än varning överklagas till förvaltningsdomstol, se 9 kap. 1 § och 4 §. En fråga om inhibition av ett beslut som fattats av Kriminalvården prövas av den domstol som har att pröva överklagandet.
9 kap. Överklagande
Kapitlet innehåller bestämmelser om överklagande av Kriminalvårdens beslut enligt lagen.
1 § Paragrafen innehåller bestämmelser om vilken domstol som har att pröva överklagande av Kriminalvårdens beslut.
SOU 2012:34 Författningskommentar
421
Enligt första stycket får Kriminalvårdens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det gäller dock inte Kriminalvårdens beslut om varning enligt 27 kap. 8 § första stycket BrB. Beslut i ett sådant fall får enligt 4 § överklagas till övervakningsnämnd.
Andra stycket innehåller bestämmelser om behörig förvaltningsrätt.
Enligt tredje stycket krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.
2 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om obligatorisk omprövning inom Kriminalvården. Bestämmelserna gäller i stället för motsvarande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:233).
I första stycket anges att ett beslut inte får överklagas innan det har omprövats av Kriminalvården. Det gäller dock inte, som framgår av 1 § första stycket och 4 §, Kriminalvårdens beslut om varning. En omprövning av ett beslut får begäras av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Om den dömde överklagar beslutet innan det har omprövats ska överklagandet anses som en begäran om omprövning. Omprövningen är en förutsättning för att klaganden ska kunna föra ärendet vidare till allmän förvaltningsdomstol.
Enligt andra stycket får ett beslut som omprövas inte ändras till klagandens nackdel.
3 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om de formella krav som ställs på en begäran om omprövning enligt 2 §. Bestämmelserna gäller i stället för motsvarande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:233).
4 § Paragrafen innehåller bestämmelser om överklagande av Kriminalvårdens beslut om varning enligt 27 kap. 8 § första stycket BrB. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.7.2.
Att ett beslut om varning ska överklagas till övervakningsnämnd utgör ett undantag från regleringen i 1 §, där det anges att Kriminalvårdens beslut ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Undantaget motiveras av att en övervakningsnämnd enligt 27 kap. 9 § tredje stycket BrB kan besluta om varning. Övervakningsnämndens beslut om varning överklagas enligt 37 kap. 11 § första stycket BrB till tingsrätt.
Författningskommentar SOU 2012:34
422
Det anges inte någon särskild tid inom vilken den klagande har möjlighet att överklaga Kriminalvårdens beslut om varning. Beslutet kan således överklagas när som helst av den dömde. Om Kriminalvården har anmält till övervakningsnämnden att åtgärder bör vidtas enligt 27 kap. 9 § BrB och den tilltalade har överklagat ett beslut om varning, får överklagandet prövas av övervakningsnämnden i samband med att frågan om åtgärder enligt 27 kap. 9 § BrB prövas.
10 kap. Övriga bestämmelser
1 § Paragrafen innehåller en upplysning om att verkställighetsföreskrifter kommer att komplettera lagen.
1.19 Förslaget till lag (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning
I lagen regleras verkställigheten av ungdomsövervakning. Förutsättningarna för att välja ungdomsövervakning som påföljd finns i 32 kap. 9 § BrB och kommenteras närmare i författningskommentaren till den bestämmelsen. Den nya påföljden ungdomsövervakning motiveras i kapitel 27.
Inledande bestämmelser
I 1–2 §§ finns vissa grundläggande bestämmelser om lagens innehåll och tillämpningsområde.
1 § I paragrafen regleras lagens tillämpningsområde och anges dess innehåll. Enligt bestämmelsen är lagen tillämplig i de fall påföljden enligt 32 kap. 9 § BrB bestämts till ungdomsövervakning. I domslutet anges endast att påföljden ska vara en viss angiven tid ungdomsövervakning, som lägst sex månader och som högst ett år. Några andra anvisningar ges inte av domstolen. Det närmare innehållet i påföljden och hur verkställigheten ska vara utformad regleras i denna lag.
SOU 2012:34 Författningskommentar
423
2 § Paragrafen innehåller en upplysning om att Statens institutionsstyrelse (SiS) är ansvarig myndighet för verkställigheten av ungdomsövervakning.
SiS uppgift är att se till att påföljden blir verkställd enligt vad som anges i denna lag. Utifrån de allmänna mål som anges i lagen ska en verkställighetsplan upprättas, innehållande bl.a. vissa obligatoriska moment. SiS ska därefter på olika sätt kontrollera och på annat sätt verka för att påföljden verkställs enligt verkställighetsplanen. Vid vissa fall av allvarlig misskötsamhet har SiS en skyldighet att underrätta åklagarmyndigheten.
Befordran av dom till verkställighet
I 3–5 §§ regleras under vilka förutsättningar påföljden ungdomsövervakning blir verkställbar mot den dömde.
3 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om domens befordran till verkställighet. Det anges i bestämmelsen att påföljden ska börja verkställas så snart som möjligt efter det att den blivit verkställbar mot den dömde. Det är alltid av särskilt stor vikt att verkställigheten av en påföljd för en ung lagöverträdare sker i så nära anslutning som möjligt till domstolens prövning. Det antal månader som domstolen bestämt att ungdomsövervakning ska gälla, räknas från och med den dag domen är verkställbar mot den dömde. Också på grund härav är det angeläget att den faktiska verkställigheten inleds omedelbart.
4 §
I paragrafen anges att en dom är verkställbar mot den dömde om han eller hon inte inom föreskriven tid har överklagat domen när det gäller påföljden. Att den dömde överklagar i andra delar, exempelvis gällande skadestånd, utgör inget hinder mot verkställighet. Inte heller utgör det något hinder mot verkställighet att åklagaren eller målsäganden överklagat domen.
Författningskommentar SOU 2012:34
424
5 § I paragrafen anges i första stycket att verkställigheten får inledas omedelbart, om den dömde före överklagandetidens utgång förklarar att han eller hon avstår från att överklaga domen, dvs. avger en s.k. nöjdförklaring.
I andra och tredje styckena anges de närmare formerna för en nöjdförklaring. En nöjdförklaring får enligt bestämmelsen lämnas inför den domstol som har meddelat domen och inför SiS.
Allmänt om verkställighetens mål och utformning
6–10 §§ innehåller de grundläggande bestämmelserna om verkställighetens mål och utformning. Det gäller sådant som syftet med verkställigheten, allmänna begränsningar utifrån proportionalitet, verkställighetsplanens centrala roll, koordinatorns uppgifter och socialnämndens ansvar.
6 § Paragrafen innehåller en grundläggande bestämmelse om verkställighetens mål och utformning. I bestämmelsen anges att verkställigheten så långt möjligt ska utformas på ett sätt som är ägnat att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt.
Utifrån underbyggd kunskap ska konkreta åtgärder vidtas som kan antas vara verkningsfulla för att minska risken att den unge lagöverträdaren återfaller i brott. Den relativt långa verkställighetstiden och den omfattande utredning som ska göras av den unges förhållanden (se kommentaren till 11–14 §§) möjliggör att olika slag av åtgärder kan vidtas för att understödja de skyddsfaktorer som kan minska risken i återfall och motverka de riskfaktorer som kan bidra till att den dömde på nytt gör sig skyldig till brott. Såväl de individuellt anpassade som de obligatoriska inslagen under verkställigheten ska så långt möjligt vara utformade så att de kan antas motverka återfall i brott. Risken för återfall i brott är i de flesta fall nära knuten till den unges utveckling i personligt och socialt hänseende. De åtgärder som vidtas under verkställigheten kan därför motiveras utifrån ett allmänt syfte att verka för att den dömde utvecklas gynnsamt – utan att det specifikt handlar om brottsförebyggande åtgärder.
SOU 2012:34 Författningskommentar
425
7 § I paragrafen regleras inom vilka ramar verkställigheten ska ske. I likhet med påföljder som verkställs inom Kriminalvården får verkställigheten inte innebära andra begränsningar av den dömdes frihet än vad som följer av denna lag, för att säkerställa humanitet och rättssäkerhet. De sätt på vilka den dömdes rörelsefrihet kan begränsas regleras i vissa särskilda bestämmelser i lagen (22–23 §§ och 29 §).
I bestämmelsen tydliggörs också att alla kontroll- och tvångsåtgärder ska prövas mot den s.k. proportionalitetsprincipen, då de endast får användas om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Med tvångsåtgärd avses bl.a. provtagning enligt 28 § tredje stycket för kontroll att kravet på drogfrihet upprätthålls, polishämtning enligt 32 § för att säkerställa medverkan vid kartläggning och sammanträffanden med koordinatorn samt polishandräckning för att genomdriva förbud att vistas på viss plats. Med kontrollåtgärder avses bl.a. elektronisk kontroll enligt 24 § av föreskrifter om frihetsinskränkningar.
Kravet på proportionalitet omfattar såväl ett beslut om att en kontroll- eller tvångsåtgärd ska vidtas som genomförandet av en sådan åtgärd.
8 § Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om att det alltid ska upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan för den dömde. I verkställighetsplanen ska anges hur verkställigheten ska vara utformad och vilka moment den ska innehålla. I 15–19 §§ anges vissa inslag som är obligatoriska och som det ska meddelas beslut om och vilka andra frågor som kan regleras i planen. Verkställigheten i det enskilda fallet kan dock inte grundas direkt på vad som anges i denna lag, utan det är en nödvändig förutsättning att det görs en heltäckande plan som innehåller såväl de obligatoriska som de mer individuellt anpassningsbara inslagen.
Verkställighetsplanen ska utgå från vad som sägs i 6 § angående verkställighetens mål och utformning och vad som sägs i 7 § om proportionalitetshänsyn (se kommentaren till 6 och 7 §§).
I 11–14 §§ finns bestämmelser om hur verkställighetsplanen ska upprättas. I 15–19 §§ finns bestämmelser om verkställighetsplanens innehåll och i 20 § uppföljning och ändringar i planen. I 29 § finns en bestämmelse om den dömdes skyldighet att följa planen. I 30– 33 §§ finns bestämmelser om åtgärder för att säkerställa verkställig-
Författningskommentar SOU 2012:34
426
heten av planen och i 34 § finns bestämmelser om den verkställande myndighetens skyldigheter vid viss allvarlig misskötsamhet.
9 §
I paragrafen anges att SiS ska förordna en särskild koordinator för den dömde under verkställigheten. Enligt vad som föreskrivs i 2 § ansvarar SiS för verkställigheten av ungdomsövervakning. Det innebär att myndigheten har att tillse att det upprättas en verkställighetsplan enligt vad som anges i lagen och att kontrollera att den efterlevs av den dömde. Det praktiska arbetet att verka för att planen efterlevs ska utföras av en särskild koordinator som förordnas av SiS.
Koordinatorn kan antingen vara anställd hos SiS eller förordnas för uppdraget i det enskilda fallet. Oavsett anställningsförhållandet ska koordinatorn ges ett särskilt förordnande för var och en av de dömda som han eller hon ska arbeta med. För varje person som döms till ungdomsövervakning ska det bara finnas en koordinator.
Uppgiften att vara koordinator ställer krav på särskild kompetens och erfarenhet av att arbeta med ungdomar som gjort sig skyldiga till allvarliga brott. Koordinatorn bör ha utbildning som socionom eller någon annan likvärdig utbildning samt därtill erfarenhet av socialt arbete eller likvärdig erfarenhet.
Koordinatorn bör medverka redan när verkställighetsplanen upprättas (se kommentaren till 11 §). I första hand bör han eller hon förordnas direkt när domen blir verkställbar mot den dömde.
Som berörs ovan är koordinatorns huvuduppgift att verka för att planen efterlevs. Gentemot den dömde kan det ske genom stöd, hjälp och kontroll. Koordinatorn ska kontrollera att den unge följer vad som anges i verkställighetsplanen. Det kan för det första ske genom de kontakter som koordinatorn ska ha med den unge. Kontrollen kan även ske genom att koordinatorn har löpande kontakt med sådana som har del i verkställigheten. Beroende på hur planen är utformad kan det vara t.ex. skola, kurator, praktikplats eller missbruksvården. Koordinatorn bör arbeta för ett nära samarbete med andra aktörer. I 24 § anges att efterlevnaden av verkställighetsplanen i vissa delar även kan kontrolleras med hjälp av elektroniska hjälpmedel.
Koordinatorn kan ge den dömde praktisk hjälp att genomföra planen. Det kan då handla om att hjälpa till med att hitta strukturer i vardagen för att t.ex. passa tider och komma till de rätta platserna för olika inslag i planen.
SOU 2012:34 Författningskommentar
427
I många fall torde det viktigaste för efterlevnaden vara det stöd koordinatorn kan ge den dömde att genomföra planen. I förlängningen måste den dömde själv ha en motivation och vilja att arbeta för en förändring till det bättre av sin situation. I första hand bör stödet därför handla om motivationshöjande samtal och andra sätt att stödja och uppmuntra den dömde.
Koordinatorns främsta medel för att kontrollera att verkställighetsplanen efterlevs och att praktiskt verka för en sådan efterlevnad genom stöd och motivation är de sammanträffanden som den dömde ska ha med koordinatorn. Detta ska vara ett obligatoriskt inslag. I 21 § föreskrivs att den dömde som huvudregel ska träffa koordinatorn två gånger i verkan, se kommentaren till 21 § angående sammanträffanden som en del av verkställighetsplanen. Som föreskrivs i 32 § kan denna del av verkställigheten genomdrivas med hjälp av polishandräckning.
Utöver huvuduppgiften att verka för att de inslag som anges i verkställighetsplanen efterlevs kan koordinatorn ha som uppgift att själv genomföra vissa inslag, exempelvis föra strukturerade samtal över olika teman.
Utöver att verka för och kontrollera att verkställighetsplanen efterlevs torde det ofta bli naturligt att koordinatorn även i andra avseenden kan ge den dömde stöd och hjälp. I vilken omfattning det sker kommer givetvis vara beroende av de särskilda förutsättningarna i det enskilda fallet. Avgörande kan vara exempelvis den dömdes ålder, vilka resurser den dömde själv besitter och vilket stöd den dömde har från föräldrar och andra vuxna i sin närhet.
Koordinatorn kan inte utöva någon kontinuerlig fysisk övervakning att den dömde inte återfaller i brott under verkställighetstiden. Genom den regelbundna kontakten med den unge och kontrollen av att verkställighetsplanen efterlevs, får koordinatorn ändå en övervakande roll. Det kan ske genom indikationer som att den dömde missbrukar droger, missköter åläggandena enligt planen eller ger uttryck för en bejakande inställning till fortsatt kriminalitet. Indikationer på att det finns risk för fortsatt brottslighet kan motivera vissa åtgärder, främst att ändra verkställighetsplanen, öka kontrollen av dess efterlevnad och att genomdriva vissa delar med hjälp av polishandräckning.
Koordinatorn kan genom sin både stödjande och kontrollerande funktion av den dömde upplevas ha dubbla och kanske svårförenliga roller. Det är därför viktigt att det redan i inledningen av
Författningskommentar SOU 2012:34
428
verkställigheten klargörs för den dömde vilka uppgifter och ansvar koordinatorn har.
Kontrollen att planen följs torde förutsätta att koordinatorn har kontakt med skola, socialtjänst och andra som kan vara involverade i verkställigheten. En fungerande kontroll kan innebära ett informationsutbyte. Det kan då vara frågor som omfattas av sekretess, såväl för SiS gentemot andra som för andra involverade gentemot SiS. I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) [OSL] återfinns vissa sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör uppgiftslämnande i syfte att underlätta kontrollen av att verkställighetsplanen följs. I 23 kap. 9 § andra stycket finns en sådan bestämmelse för skolan, i 26 kap. 9 a § för socialtjänsten och 26 kap. 9 b § för SiS (se vidare i kommentaren till OSL angående dessa bestämmelser).
10 §
Paragrafen innehåller de närmare formerna för socialnämndens medverkan under verkställigheten. I paragrafen anges att det i alla fall när ungdomsövervakning dömts ut, finns en skyldighet för socialnämnden att utse en särskild handläggare för den dömde under verkställigheten. Skyldigheten gäller för socialnämnden i den dömdes hemort.
Socialtjänsten kommer i de flesta fall att ha en framträdande roll vid såväl upprättande som genomförande av verkställighetsplanen. Vid upprättandet behövs socialtjänstens kunskaper om den dömdes personliga förhållanden och vilka tidigare insatser som gjorts. Vidare är det av stort intresse vilken bedömning socialtjänsten gör beträffande åtgärder och insatser som bör bli aktuella under verkställigheten. Själva verkställigheten torde också i de flesta fall inkludera insatser som ligger under socialtjänsten. Det kan exempelvis gälla deltagande i någon behandlings- eller programverksamhet inriktad på unga lagöverträdare, missbruksvård och familje- och nätverksarbete.
För att underlätta samarbetet mellan socialtjänsten och SiS ska enligt bestämmelsen en särskild handläggare utses av socialnämnden. Den särskilde handläggaren ska företräda socialnämnden vid kartläggningen av den unges förhållanden och vid upprättade av verkställighetsplanen. Under verkställigheten ska den särskilde handläggaren vara SiS kontaktperson och den som koordinatorn kan vända sig till initialt när det uppkommer frågor som berör socialtjänsten. Även vid uppföljning och eventuell revidering av verk-
SOU 2012:34 Författningskommentar
429
ställighetsplanen ska den särskilde handläggaren medverka från socialnämndens sida.
Upprättande av verkställighetsplan
11–14 §§ innehåller bestämmelser om formerna för hur verkställighetsplanen ska upprättas.
11 §
I paragrafen föreskrivs att det – innan verkställighetsplanen enligt 8 § upprättas – ska göras en utredning av den dömdes förhållanden. Utredningen ska syfta till att utröna vilka åtgärder som kan vidtas för att den dömde ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt.
Verkställigheten av ungdomsövervakning ska omfatta mellan sex månader och ett år, i enlighet med domstolens beslut. Längden av verkställighetstiden bör möjliggöra intensiva och förhållandevis långvariga insatser. Verkställighetsplanen ska utformas enligt den brottsavhållande målsättning som anges i 6 §. Ungdomsövervakning kommer endast att komma i fråga vid mycket allvarlig förstagångsbrottslighet och vid återfall i allvarlig brottslighet. För att öka möjligheterna att bryta en begynnande brottskarriär och söka påverka den unge att komma bort från kriminella tankemönster och en kriminell identifikation, kan det bedömas nödvändigt med riktade och samordnade insatser. Det behövs ett helhetsperspektiv på den unges situation för att identifiera de skyddsfaktorer som bör understödjas och riskfaktorer som bör motverkas. För att utnyttja verkställighetstiden på bästa sätt behöver det därför göras en omfattande utredning av den dömdes personliga och sociala förhållanden.
SiS ansvarar för att det sker en sådan utredning som förutsätts enligt bestämmelsen. För att säkerställa kontinuitet inom ramen för denna påföljdsform och för att kartläggningen ska kunna igångsättas så snart som möjligt, bör det inom SiS finnas särskilda team som arbetar med kartläggningen och med efterföljande bedömning av vilka åtgärder och insatser som framstår som påkallade. I teamet bör det ingå en psykolog, en lärare och en familjebehandlare. Även den koordinator som SiS, enligt 9 §, ska förordna bör medverka i utredningsarbetet.
Författningskommentar SOU 2012:34
430
Som anges i 14 § ska verkställighetsplanen vara upprättad senast fyra veckor efter det att domen blev verkställbar mot den dömde. I 29 § anges att den unge är skyldig att medverka under tio dagar vid upprättade av verkställighetsplanen. Det förutsätts sålunda att kartläggningen görs på ett omfattande sätt och att verkställighetsplanen därför kan grundas på ett fullgott underlag.
12 § I paragrafen anges att kartläggning och upprättade av verkställighetsplan ska göras i samråd med den dömde och med beaktande av hans eller hennes önskemål.
I 29 § anges att den dömde är skyldig att medverka under tio dagar vid upprättade av verkställighetsplanen. Den unge lagöverträdaren kommer sålunda själv att ha en stor roll i upprättandet av verkställighetsplanen. I denna bestämmelse regleras vilka hänsyn som ska tas till den dömdes åsikter och ståndpunkter.
Verkställighetsplanen ska bestämmas av SiS utifrån vad som framkommer under verkställigheten. Det förutsätts därför inte att den dömde samtycker till de insatser och åtgärder som ska ingå. Till den del det gäller sådana individuellt anpassade åtgärder som anges i 19 § (boende, skolgång, sysselsättning och fritid, missbruksbehandling och annan vård och behandling), är det dock knappast meningsfullt att besluta om insatser om den dömde inte kan antas medverka i tillräcklig omfattning. Den dömdes inställning är därför av stor betydelse. De tvångs- och kontrollåtgärder som regleras i lagen gäller enbart de obligatoriska inslagen. Därtill gäller SiS skyldighet att anmäla misskötsamhet bara den typen av inslag (se kommentaren till 34 §).
Även beträffande de obligatoriska inslagen (sammanträffande med koordinatorn enligt 15 §, rörelseinskränkningar enligt 16 § och drogförbud enligt 17 §) bör utformningen i verkställighetsplanen ske efter samråd med den dömde och med beaktande av hans eller hennes önskemål. I dessa fall är dock utrymmet att beakta den unges önskemål mindre, eftersom de obligatoriska inslagen är nödvändiga för att säkerställa att påföljden blir tillräckligt ingripande och framstår som trovärdig. Som utvecklas i kommentaren till respektive bestämmelse kan de därtill ha brottsavhållande syften som gör att den dömdes inställning kan vara av underordnad betydelse.
Vidare anges i andra meningen i paragrafen att samråd om möjligt ska ske med den dömdes vårdnadshavare. Bestämmelsen tar
SOU 2012:34 Författningskommentar
431
sikte på de fall där den dömde står under någons vårdnad när verkställighetsplanen upprättas, dvs. är under 18 år. Vårdnadshavarna har typiskt sett en viktig roll för att den unge ska utvecklas gynnsamt och inte återfalla i brott. Att vårdnadshavarna involveras i arbetet med verkställighetsplanens innehåll är därför av största betydelse. Endast om det inte är möjligt med ett sådant samråd bör en verkställighetsplan upprättas utan kontakt med och inflytande av vårdnadshavarna. Vad som i första hand kan göra samråd omöjligt är om vårdnadshavarna helt motsätter sig att medverka. I vissa fall kan sådant som sjukdom och utlandsvistelse omöjliggöra samråd. I andra fall kan förhållandet mellan den dömde och vårdnadshavaren och speciella omständigheter kopplade till vårdnadshavarens person också det omöjliggöra ett meningsfullt samråd.
För att döma någon till ungdomsövervakning förutsätts att han eller hon var under 18 år vid tidpunkten för gärningen. I vissa fall kan den dömde ha hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för verkställighetens inledning. Även beträffande dem som är myndiga kan det finnas goda skäl att samråda med lagöverträdarens föräldrar. Det kan även finnas skäl att tala med andra personer i den dömdes närhet – oavsett om den dömde är myndig eller inte. I tredje meningen föreskrivs därför att samråd även får ske med andra personer om det är lämpligt.
13 §
Paragrafen reglerar den samverkan med olika berörda myndigheter som ska ske vid upprättande av verkställighetsplanen. Som anges i kommentaren till 11 § ska verkställighetsplanen innehålla åtgärder och insatser utifrån ett helhetsperspektiv, inrymmande skyddsfaktorer som är möjliga att understödja och riskfaktorer som är möjliga att motverka.
Att det sker en samverkan med berörda myndigheter är för det första nödvändigt för att utredningen av den dömdes personliga förhållanden ska bli heltäckande och rättvisande.
SiS ansvarar för att det upprättas en så meningsfull och fungerande verkställighetsplan som möjligt – utifrån de behov som påvisas vid utredningen. SiS har dock inte praktiska möjligheter eller resurser att på egen hand anordna eller bekosta de insatser för den dömde som bedöms påkallade. I stället ska detta – såsom är fallet vid verkställighet av frivårdspåföljder inom ramen för Kriminalvården – ske inom ramen för den s.k. normaliseringsprincipen. Detta gäller sådana frågor som får regleras enligt 19 §. För att sådant som skol-
Författningskommentar SOU 2012:34
432
gång, annan utbildning, missbruksbehandling, psykiatrisk vård, kuratorskontakter och deltagande i programverksamhet ska kunna ingå i verkställighetsplanen förutsätts att den myndighet som normalt sett ansvarar för verksamheten i fråga tillhandahåller eller i vart fall bekostar den inom ramen för verkställigheten. Den myndighet som tillhandahåller en viss resurs måste då givetvis göra den bedömningen att det finns förutsättningar att tillhandahålla den, bl.a. att det finns ett behov hos den unge. Kartläggningen som ska göras syftar därför inte enbart till att utreda den unges behov utan även kartlägga vilka olika resurser som finns tillgängliga (utifrån bland annat de bedömningar som görs av olika huvudmän) och hur de kan samordnas.
För att möjliggöra detta måste det inom ramen för upprättandet av verkställighetsplanen ske en nära samverkan mellan SiS utredningsteam (se angående detta i kommentaren till 11 §) och berörda myndigheter.
SiS samverkan med socialtjänsten i den dömdes hemort är av avgörande betydelse för att bedöma vilka insatser som är påkallade och möjligheterna att tillhandahålla och bekosta kvalificerade insatser. I första meningen i bestämmelsen anges därför att en sådan samverkan alltid ska ske med socialnämnden. För att underlätta denna samverkan ska enligt 10 § en särskild handläggare vara utsedd inom socialtjänsten.
I andra meningen anges att SiS vid behov ska samverka även med andra berörda myndigheter. Utifrån vad som framgår vid kontakter med den dömde, dennes vårdnadshavare och socialtjänsten får det göras en bedömning från fall till fall vilken samverkan under kartläggningsfasen som är nödvändig. I normalfallet torde en allsidig belysning förutsätta kontakter med polismyndigheten och den dömdes skola. I förekommande fall kan information inhämtas från andra berörda myndigheter och vårdgivare. Inom ramen för samverkan kan därefter fastställas vilka insatser från intressenter utanför SiS som kan ingå i verkställighetsplanen. I kommentaren till 19 § berörs ytterligare vilka insatser som kan ingå i en verkställighetsplan.
I vissa fall kan möjligheterna att lämna uppgifter till SiS angående den dömde begränsas av sekretess. I första hand bör informationsinhämtande i sådana fall möjliggöras genom att den dömde (och i förekommande fall hans eller hennes vårdnadshavare) samtycker till att uppgifter lämnas ut. I OSL finns bestämmelser som i vissa fall möjliggör uppgiftslämnande från vissa myndigheter till SiS
SOU 2012:34 Författningskommentar
433
för att kunna upprätta en verkställighetsplan. De sekretessbrytande bestämmelserna återfinns i 23 kap. 9 § (sekretess i utbildningsverksamhet), 26 kap. 9 a § (socialtjänstsekretess) och 35 kap. 10 a § (förundersökningssekretess till skydd för enskild). Vad gäller andra uppgifter, exempelvis sådant som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess enligt 25 kap. 1 §, kan uppgifter som omfattas av sekretess lämnas till SiS endast om sekretessen bryts av samtycke. Det kan påpekas att polisen enligt 10 kap. 27 § (generalklausulen) har möjlighet i vissa fall att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess enligt 18 kap. 1 § (förundersökningssekretess till skydd för att förebygga och beivra brott).
Vad gäller de närmare förutsättningarna att lämna ut vissa uppgifter utan hinder av sekretess hänvisas till kommentaren till OSL.
14 §
I paragrafen anges att verkställighetsplanen ska vara upprättad senast fyra veckor efter det att domen kunde verkställas. Bestämmelsen innebär att utredningsteamet och koordinatorn har fyra veckor att disponera för att göra en kartläggning av den unges förhållanden, bedöma vilka individuellt anpassade insatser som är påkallade, bedöma hur de obligatoriska inslagen ska vara utformade samt samverka med andra berörda myndigheter gällande vilka inslag som kan ingå. Av bestämmelsen följer att det är SiS som ansvarar för att en verkställighetsplan upprättas och som slutligen fastställer dess innehåll. SiS har dock att uppfylla vad som sägs i lagen om obligatoriska inslag. SiS möjligheter att besluta om insatser som inte bekostas och anordnas inom den egna myndigheten är begränsade av den s.k. normaliseringsprincipen (se kommentaren till 13 § angående detta).
Om den unge inte medverkar vid upprättande av en verkställighetsplan kan det enligt 34 § föranleda en rapportering till åklagare och i förlängningen till att påföljden undanröjs och ersätts av en annan på följd.
Verkställighetsplanens innehåll
15–20 §§ innehåller bestämmelser om verkställighetsplanens innehåll samt om förändringar av innehållet under verkställighetstiden. I paragraferna under denna underrubrik finns en samlad förteckning av vilka inslag som planen kan innehålla. Gällande vissa inslag anges innehållet närmare i bestämmelser under särskilda rubriker.
Författningskommentar SOU 2012:34
434
15 § Paragrafen anvisar att verkställighetsplanen alltid ska innehålla ett beslut om att den dömde ska sammanträffa med koordinatorn under verkställighetstiden. I 21 § – till vilken denna bestämmelse hänvisar – anges närmare hur detta ska utformas i verkställighetsplanen.
16 § Paragrafen anvisar att verkställighetsplanen alltid ska innehålla ett beslut om vissa inskränkningar i rörelsefriheten. I 22–27 §§ – till vilka denna bestämmelse hänvisar – anges hur detta ska utformas i verkställighetsplanen.
17 § Paragrafen anvisar att verkställighetsplanen alltid ska innehålla ett beslut om att den dömde inte får bruka narkotika och andra förbjudna preparat. I 28 § – till vilken denna bestämmelse hänvisar – anges hur detta beslut ska utformas i verkställighetsplanen och hur det kan kontrolleras.
18 §
Paragrafen innehåller en bestämmelse om att verkställighetsplanen får innehålla ett beslut om att den dömde inte får bruka alkohol under verkställighetstiden. Till skillnad från vad som gäller för narkotiska preparat och motsvarande enligt 17 §, är det inte obligatoriskt att verkställighetsplanen ska innehålla ett förbud för den dömde att bruka alkohol. Huruvida ett sådant förbud ska meddelas ska bedömas utifrån den allmänna utgångspunkten i 6 §; att verkställigheten så långt möjligt ska utformas på ett sätt som är ägnat att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt. Utifrån detta kan det givetvis alltid i någon mening finnas skäl att meddela ett förbud för den dömde att bruka alkohol. Med hänsyn till trovärdigheten i påföljden och att ett förbud måste följas av en löpande kontroll och leda till konsekvenser för det fall att det överträds, bör dock ett sådant förbud endast meddelas om det är påkallat i det enskilda fallet. I vissa fall – särskilt om den dömde har hunnit fylla 18 år – kan därtill ett alkoholförbud framstå som onödigt ingripande om det inte kan antas fylla något brottsförebyggande syfte i det enskilda fallet.
Om den tidigare brottsligheten på något sätt varit kopplad till alkoholkonsumtion finns det starka skäl att meddela ett förbud för den dömde att bruka alkohol under verkställigheten. Även annars
SOU 2012:34 Författningskommentar
435
kan det brottsförebyggande syftet motivera ett förbud. Skälen för att meddela ett generellt alkoholförbud behöver inte vara lika tunga om den dömde är underårig och ju yngre denne är desto mindre bör krävas för att meddela ett sådant förbud.
Det ankommer på SiS att besluta om ett förbud att bruka alkohol ska meddelas. Det förutsätter inte den dömdes samtycke. Eftersom det inte är ett obligatoriskt krav kan det beslutas att det endast ska gälla under viss del eller vissa dagar under verkställigheten. I de fall ett alkoholförbud meddelas gäller de kontrollmöjligheter som anges i 28 §.
19 §
Paragrafen innehåller en uppräkning av de frågor som kan regleras i verkställighetsplanen, utöver de frågor som SiS kan – och i de flesta fall ska – besluta om enligt 15–18 §§.
Att det alltid ska upprättas en plan som reglerar verkställigheten av ungdomsövervakning framgår av 8 §. Verkställighetsplanen ska utformas utifrån de mål som ställs upp i 6 §. I 11 § föreskrivs att det ska göras en utredning av den dömdes förhållanden innan planen upprättas. Ungdomsövervakning ska endast komma i fråga som påföljd vid allvarlig brottslighet och vid graverande återfallssituationer. För att öka möjligheterna att bryta en begynnande brottskarriär och söka påverka den unge att komma bort från kriminella tankemönster och en kriminell identifikation kan det bedömas nödvändigt med riktade insatser. I kommentaren till 11 § anges att det oftast torde behövas ett helhetsperspektiv på den dömdes situation för att identifiera de skyddsfaktorer som bör understödjas och riskfaktorer som bör motverkas. Mot bakgrund av vad som framkommer under kartläggning kan – utifrån det allmänna syftet i 6 § – de frågor som regleras i punkterna a)–f) ingå i verkställighetsplanen. Det bör vara insatser som har ett långsiktigt perspektiv och som kan fortgå även efter det att påföljden är verkställd.
Enligt 12 § ska verkställighetsplanen upprättas i samråd med den dömde (se kommentaren till den bestämmelsen angående betydelsen av den dömdes inställning till tänkbara åtgärder och inslag i planen).
Enligt 13 § ska samverkan ske med socialnämnden och andra berörda myndigheter (se kommentaren till den bestämmelsen närmare angående innebörden av den s.k. normaliseringsprincipen). När det är fråga om insatser som normalt tillhandahålls och/eller bekostas av exempelvis socialtjänst, skola, barn- och ungdomspsykiatri eller landstingskommun, förutsätts för att ett sådant in-
Författningskommentar SOU 2012:34
436
slag ska ingå i planen, att den ordinarie huvudmannen går med på att bekosta och tillhandahålla insatsen.
Eftersom verkställighetsplanen till sin natur ska kunna understödja skyddsfaktorer och motverka riskfaktorer utifrån ett helhetsperspektiv, kan de frågor som får regleras vara av olika natur och i olika utsträckning förutsätta godkännande och medverkan av andra myndigheter och intressenter.
Enligt punkten a) ska den dömdes boende kunna regleras. I normalfallet, särskilt om den dömde är underårig, kan det finnas skäl att föreskriva var den unge ska bo. Detta kan ske i syfte att säkerställa stabilitet under verkställighetstiden. Om inte annat framkommer under utredningen kan det anges att den dömde ska fortsätta att bo hemma hos sina vårdnadshavare. Om det under kartläggningen framkommer stora problem i hemförhållandena kan socialtjänsten ta initiativ till att den dömde ska bo i familjehem enligt SoL eller omhändertas enligt LVU. Om boendeförhållandena ändras med stöd av den socialrättsliga lagstiftningen ska de nya boendeförhållandena även regleras i verskställighetsplanen.
Enligt punkten b) kan frågan om skolgång regleras i planen. I de fall den dömde är skolpliktig bör det vara en naturlig del av verkställighetsplanen att ange att han eller hon ska gå i skolan. Om skolformen inte fungerar kan det under kartläggningen uppkomma fråga om att ändra skolform. Om detta sker ska den nya skolformen anges i planen. I de fall den dömde inte är skolpliktig och inte deltar i någon skolform blir det en huvuduppgift under utredningen och verkställigheten att få honom eller henne att återuppta skolgången eller annan utbildning eller praktik på ett sätt som fungerar utifrån de individuella förutsättningarna.
I punkten c) anges att frågor om sysselsättning och fritid kan regleras i verkställighetsplanen. Avsikten är inte att den dömdes tillvaro vid sidan av skola, praktik eller arbete ska regleras i detalj. Syftet med att inkludera sysselsättning och fritid i verkställighetsplanen kan vara att fånga upp och understödja en meningsfull sysselsättning som kan bidra till prosociala kontakter samt fysisk och psykisk hälsa. Det kan handla om deltagande i idrott eller annan organiserad fritidsverksamhet. Både i de fall då den unge redan deltar i sådan verksamhet under utredningen som föregår verkställighetsplanen och då initiativ tas under den fasen kan uppgifter om sysselsättningen eller fritidsaktiviteten ingå i verkställighetsplanen.
SOU 2012:34 Författningskommentar
437
Enligt punkten d) kan missbruksbehandling regleras i verkställighetsplanen. Vad som främst åsyftas är behandling mot narkotika- och alkoholmissbruk.
I punkten e) anges att verkställighetsplanen kan reglera frågor om annan vård och behandling. Det kan gälla terapi, psykiatrisk behandling, behandling mot spelmissbruk eller annan vård eller behandling som syftar till att minska risken för återfall i brott.
Enligt punkten f) kan andra insatser som syftar till att den unge ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt också ingå i verkställighetsplanen. Det kan handla om sådant som syftar till påverkan och attitydförändringar utan att det kan beskrivas som vård och behandling. Det kan vara fråga om en strukturerad samtalsserie, deltagande i programverksamhet eller deltagande i medling. I vart fall om den unges förhållanden inte påkallar mer intensiva och kvalificerade insatser bör det som utgångspunkt under verkställigheten alltid ingå någon form av programverksamhet.
20 §
Paragrafen anger att verkställighetsplanen löpande ska följas upp under verkställigheten. Ansvaret för detta ligger på SiS som huvudman för påföljden. Om inte omständigheterna i det enskilda fallet påkallar en ännu mer frekvent uppföljning, ska uppföljning ske minst var åttonde vecka. Uppföljningen innebär att SiS regelbundet ska bedöma hur de inslag som ingår i verkställighetsplanen fungerar för den dömde. Av betydelse är bl.a. vilka förändringar som skett i den dömdes livssituation och om de mål som satts upp har uppnåtts. Om den dömde blir föremål för vård enligt LVU under verkställigheten finns det alltid skäl att följa upp verkställighetsplanen och se över vad den ska innehålla.
Betydelsen av att den dömde inte medverkar på det sätt som anges i planen behandlas särskilt i kommentaren till 30 §.
Om det finns behov ska verkställighetsplanen ändras. Vad som sägs i 11–13 §§ gäller då i motsvarande utsträckning. Vilka möjligheter det finns att ändra planen beror på om det är ett obligatoriskt inslag eller ett inslag enligt 19 §.
Det är viktigt att den dömde hela tiden har klart för sig vilka åligganden som följer för honom eller henne. Rent praktisk bör varje ändring leda till en reviderad plan där ändringarna anges i ett nytt samlat dokument.
Författningskommentar SOU 2012:34
438
Närmare om sammanträffanden med koordinatorn
21 § I 9 § anges att SiS ska förordna en särskild koordinator för den dömde under verkställigheten. I 15 § anges att verkställighetsplanen alltid ska innehålla beslut om att den dömde ska sammanträffa med koordinatorn under verkställigheten. I denna paragraf anges närmare hur den dömdes skyldighet att sammanträffa med koordinatorn ska vara utformad. Enligt bestämmelsen ska den dömde sammanträffa med koordinatorn två gånger i veckan under verkställigheten. I kommentaren till 9 § utvecklas vilken roll och vilka uppgifter koordinatorn har under verkställigheten. Det är i första hand vid de regelbundna sammanträffandena som dessa uppgifter ska utföras.
I denna bestämmelse anges att tid och plats för sammanträffandena ska bestämmas av koordinatorn efter samråd med den dömde. Sammanträffandena bör inte inkräkta på skolgång, praktikplats eller liknande, utan läggas på andra tider. Avgörande i de flesta fall torde vara praktiska utgångspunkter utifrån vad som kan fungera för såväl koordinatorn som den dömde. Om det bedöms påkallat och lämpligt kan sammanträffandena bestämmas till helgkvällar, för att öka möjligheterna att kontrollera den dömdes drogfrihet och i övrigt minska risken för återfall i brott. Några närmare riktlinjer för hur långt varje sammanträffande ska vara finns inte anledning att ge, utan det får avgöras utifrån förhållandena i det enskilda fallet.
I andra stycket anges att antalet sammanträffanden kan minskas, om verkställighetsplanen innehåller andra inslag som till sin karaktär är inriktade på vård, behandling och påverkan. Det gäller insatser som avses i 19 § punkterna d) till f); missbruksbehandling, annan vård och behandling eller andra motsvarande åtgärder. Om det ingår sådana regelbundna inslag bör som regel omfattningen av de obligatoriska sammanträffandena med koordinatorn kunna minskas. En kontaktfrekvens om ett sammanträffande i veckan ska enligt andra meningen i andra stycket dock under alla förhållanden upprätthållas.
Antalet sammanträffanden kan också vara mindre än vad som sägs i första stycket om den dömde blir föremål för vård enligt LVU. Den situationen kan inträffa att den dömde under någon del av verkställigheten blir föremål för vård enligt LVU och då blir omhändertagen. I sådana fall kan kontakterna med koordinatorn inskränkas till vad som är lämpligt och bedöms som nödvändigt.
SOU 2012:34 Författningskommentar
439
Närmare om inskränkningar i rörelsefriheten
I 22–27 §§ anges på vilka sätt den dömdes rörelsefrihet ska vara inskränkt under verkställighetstiden.
22 § Enligt 16 § ska verkställighetsplanen alltid innehålla vissa beslut om inskränkningar i den dömdes rörelsefrihet. I denna paragraf anges hur denna inskränkning ska vara utformad, för det fall den inte byts ut mot en mer individuellt anpassad inskränkning såsom anges i 23 §. Om inte annat beslutas i det enskilda fallet ska verkställighetsplanen innehålla beslut om att den dömde under verkställighetstiden ska vara förbjuden att vistas utanför bostaden under kvällar och nätter mot lördag, söndag och måndag. Förbudet ska gälla från klockan 18 på kvällen till klockan 7 på morgonen, dvs. från fredag kväll till lördag morgon, från lördag kväll till söndag morgon samt från söndag kväll till måndag morgon. Förbudet ska gälla från det att verkställighetsplanen har upprättats och under hela verkställighetsperioden. Enligt 25 och 26 §§ kan under en senare del av verkställigheten föreskrifterna om frihetsinskränkning trappas ned och även helt upphöra. Enligt 27 § kan de därefter trappas upp på nytt eller återupptas (se kommentarerna till dessa bestämmelser).
Även om den dömde är omyndig och bor hemma hos sina vårdnadshavare eller bor kvar hos föräldrarna efter att ha blivit myndig – vilket torde vara den vanligaste förekommande situationen – innebär inte förbudet att lämna bostaden någon formell skyldighet för vårdnadshavare eller andra vuxna som den dömde delar bostad med att medverka till att förbudet upprätthålls. Kontrollen av detta åligger SiS som huvudman för påföljden. Det förutsätts heller inte att vårdnadshavare eller andra som den dömde delar bostad med formellt samtycker till att det meddelas förbud för den dömde att lämna bostaden. Om det finns ett motstånd kan det dock vägas in i bedömningen om ett sådant beslut är olämpligt och bör bytas ut mot någon annan form av inskränkningar i rörelsefriheten (se i kommentaren till 23 § angående detta).
Enligt 24 § får efterlevnaden av förbudet att lämna bostaden kontrolleras med elektroniska hjälpmedel (se i kommentaren till den bestämmelsen angående de praktiska aspekterna på detta).
Författningskommentar SOU 2012:34
440
23 § I paragrafen anges att ett förbud att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter får ersättas med vissa andra former av inskränkningar i rörelsefriheten, om ett förbud enligt 22 § inte bedöms som lämpligt med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden eller om det skulle framstå som mer ändamålsenligt med en annan form av inskränkning. I sådana fall får förbudet att lämna bostaden ersättas med
1. förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt
angiven plats eller inom ett särskilt angivet område,
2. förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt
angivet område eller
3. skyldighet för den dömde att under vissa tider uppehålla sig på
en särskilt angiven plats.
Sådana inskränkningar ska i ingripandegrad i huvudsak motsvara ingripandegraden i ett förbud att lämna bostaden enligt 22 § och får aldrig vara mer ingripande än ett sådant förbud.
Ett förbud att lämna bostaden enligt 22 § ska ersättas med en annan form av inskränkning om ett förbud att lämna bostaden inte bedöms som lämpligt med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden. Denna bedömning ska göras i samband med upprättande av verkställighetsplanen. Enligt 20 § kan en sådan bedömning göras även under själva verkställigheten, vid en uppföljning som då påkallar en ändring i verkställighetsplanen. Av stor betydelse vid bedömningen av om ett förbud att lämna bostaden inte är lämpligt är det yttrande som socialnämnden upprättat enligt 11 § LUL och andra uppgifter och eventuella tidigare utredningar från socialtjänsten. Den dömdes egna uppgifter om sina hemförhållanden bör också tillmätas betydelse i sammanhanget.
För att ett förbud att lämna bostaden ska anses lämpligt måste den unge ha en bostad i vilken frihetsinskränkningen kan fullgöras. Till skillnad från vad som kan förekomma beträffande vuxna lagöverträdare, torde dock avsaknaden av bostad knappast i praktiken vara en omständighet som lämplighetsbedömningen kan komma att stupa på. I många fall kan däremot den unges hemförhållanden vara sådana att ett förbud att lämna bostaden skulle vara olämpligt. Visserligen ska det tas i beräkningen att förbudet endast ska gälla vissa kvällar och nätter och inte i något fall under hela dygnet. Om
SOU 2012:34 Författningskommentar
441
det framkommer att det förekommit våld i hemmet eller att det annars finns stora relationsproblem kan trots detta ett förbud för den dömde att lämna bostaden vara olämpligt. Detsamma kan gälla om det förekommer missbruk eller det finns en psykiatrisk problematik i hemmiljön. I vissa fall torde utredningen inför verkställighetsplanen tydliggöra att hemförhållandena är så bristfälliga att det finns skäl för en familjehemsplacering enligt SoL eller ett omhändertagande enligt LVU. Även om inte socialnämnden anser att det finns skäl för LVU-vård eller familjehemsplacering, kan ett förbud att lämna bostaden såsom en del av verkställigheten av påföljden bedömas som icke lämpligt. SiS har således att göra en självständig bedömning. Utgångspunkten för denna bedömning ska vara att det inte ska meddelas ett förbud att lämna bostaden om detta kan orsaka risk för våld eller trakasserier eller om det annars skulle kunna vara skadligt eller menligt med ett sådant förbud.
I andra situationer kan ett förbud att lämna bostaden tvärtom bedömas som den mest lämpliga formen av frihetsinskränkning, förutsatt att hemförhållandena bedöms som godtagbara. Särskilt för lagöverträdare i den yngre delen av åldersgruppen kan ett förbud att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter ge stadga till den unges tillvaro och rent praktiskt avhålla honom eller henne från att vistas i miljöer där det förekommer våld och droger och situationer där den sociala kontrollen från vuxenvärlden är som svagast.
Även om ett förbud att lämna bostaden inte bedöms som olämpligt kan det ersättas av en annan form av frihetsinskränkning om en sådan bedöms som mer ändamålsenlig. Med mer ändamålsenlig avses att ett förbud enligt någon av de tre punkterna i bestämmelsen – mer än ett förbud att lämna bostaden – kan antas bidra till att minska risken för att den dömde återfaller i brott. Eftersom det alltid ska göras en bedömning av ändamålsenligheten föreligger det inte något egentlig presumtion att välja förbud att lämna bostaden som frihetsinskränkning. I stället får en avvägning av det mest ändamålsenliga göras i det enskilda fallet.
Om sålunda ett förbud att lämna bostaden bedöms som olämpligt eller om en annan form av frihetsinskränkning bedöms som mer ändamålsenlig, ska en sådan i stället ingå i verkställighetsplanen. I paragrafen anges i tre punkter hur detta kan vara utformat.
Enligt första punkten får ett förbud att lämna bostaden enligt 22 § ersättas med ett förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet
Författningskommentar SOU 2012:34
442
område. Med utgångspunkt i den begångna brottsligheten och den dömdes eventuella riskbeteende kan det gälla förbud att vistas inom ett område där det ofta förekommer droghandel eller alkoholmissbruk eller där den dömde annars kan antas komma i kontakt med personer i vars umgänge risken för fortsatt brottslighet typiskt sett bedöms vara högre. Det kan gälla exempelvis torg, parker eller andra platser som etablerats som samlingsplatser. Det särskilda området måste anges specifikt i beslutet och sålunda kunna avgränsas tydligt. Det får inte vara så omfattande att det avgränsar möjligheten att i övrigt förflytta sig inom hemkommunen. Om risken för återfall är kopplad till att den dömde beger sig från hemkommunen till någon annan kommun, kan förbudet gälla att bege sig till den andra orten.
Förbudet kan även gälla en eller flera särskilt angivna platser. Även i detta fall ska förbudet motiveras utifrån att en närvaro av den unge kan antas öka risken för återfall i brott och beteenden som är kopplade till en sådan risk, exempelvis alkohol- och drogmissbruk. Det kan då gälla exempelvis restauranger, pubar eller liknande. Även lokaler som bedöms ha anknytning till organiserad brottslighet kan förbudet avse, exempelvis om den dömde har vistats i en lokal som har anknytning till ett kriminellt gäng eller nätverk. Om den dömde har kontakter med kriminella nätverk och det finns särskilda lokaler som fungerar som mötesplatser, exempelvis hos något äldre medlem i gänget, kan förbudet gälla denna bostad eller lokal.
Inskränkningen ska i ingripandegrad i huvudsak motsvara ingripandegraden av ett förbud att lämna bostaden och får inte vara mer ingripande än ett sådant förbud. Det handlar delvis om olika storheter, varvid det är svårt att exakt ange hur denna jämförelse ska göras. Om det gäller förbud att vistas inom ett särskilt område bör det – för att inte vara alltför ingripande – som utgångspunkt gälla enbart under veckosluten precis som förbudet att lämna bostaden. I de fall området är avgränsat geografiskt till ett mindre område är det dock så pass mindre ingripande än ett förbud att lämna bostaden att det bör kunna gälla alla dagar i veckan. Ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats innebär normalt en så pass liten inskränkning i livsföringen att det kan gälla alla dagar i veckan. Detsamma gäller förbud att bege sig till en viss annan ort.
Enligt andra punkten kan frihetsinskränkningen avse förbud för den dömde att under viss tid lämna ett särskilt angivet område. Det kan exempelvis – för att bidra till kontinuitet och kontroll och
SOU 2012:34 Författningskommentar
443
bättre förutsättningar att genomföra åtgärderna i övrigt – föreskrivas att den dömde inte får lämna hemkommunen under verkställigheten. I de fall den dömde bor i en storstadskommun kan förbudet gälla en kommundel. Ett förbud att lämna den egna kommunen eller kommundelen är så pass ingripande att det normalt bör göras en viss tidsbegränsning för att det inte ska vara mer ingripande än ett förbud att lämna bostaden enligt 22 §.
Enligt tredje punkten kan frihetsinskränkningen gälla en skyldighet för den dömde att uppehålla sig på en särskilt angiven plats. För att uppfylla kravet att det ska vara en ändamålsenlig begränsning, bör det i första hand vara fråga om platser som stödjer en prosocial utveckling. Som ett alternativ när inte förbud att lämna bostaden är lämpligt, kan dock huvudsyftet vara att få till ett frihetsinskränkande inslag med samma ingripandegrad. En sådan frihetsinskränkning kan användas för att understödja deltagande i andra inslag i verkställighetsplanen – såsom skola eller deltagande i programverksamhet – eller ligga vid sidan om detta. Även i detta fall ska inskränkningen i ingripandegrad i huvudsak motsvara ingripandegraden av ett förbud att lämna bostaden och får inte vara mer ingripande än ett sådant förbud. En jämförelse får göras med det antal timmar som tas i anspråk av dem dömdes tid – exklusive natten – vid ett förbud att lämna bostaden enligt 22 §.
Om det behövs för att uppnå tillräcklig ingripandegrad eller annars bedöms lämpligt får flera sådana inskränkningar som anges i första stycket kombineras. Exempelvis kan det bedömas som lämpligt att kombinera ett förbud att vistas på en viss plats eller att bege sig till en annan kommun, med en skyldighet att vara på en särskild plats för deltagande i viss verksamhet.
24 §
Paragrafen innehåller en bestämmelse om att efterlevnaden av förbud och andra frihetsinskränkningar enligt 22 och 23 §§ får kontrolleras med hjälp av elektroniska hjälpmedel. För att upprätthålla trovärdigheten i påföljden och säkerställa att den verkställs som det är avsett, måste föreskrifter om frihetsinskränkningar enligt 22 och 23 §§ vara föremål för kontroll. Koordinatorn har enligt 9 § som uppgift bl.a. att genom kontroll verka för att verkställighetsplanen följs. I kommentaren till den bestämmelsen berörs vilka kontrollåtgärder koordinatorn kan vidta. Utöver detta kan enligt denna bestämmelse efterlevnaden av inskränkningar enligt 22 och 23 §§ kontrolleras elektroniskt. Huruvida det är motiverat i det
Författningskommentar SOU 2012:34
444
enskilda fallet får prövas mot den särskilda proportionalitetsbestämmelsen i 7 §. Bestämmelsen är teknikneutral och möjliggör användande av elektronisk övervakning enligt den teknik som är mest ändamålsenlig och – vilket följer av regeln i 7 § – minst integritetskränkande. Vad som exempelvis kan komma i fråga är sådan stationär övervakning som idag används för att övervaka när ett fängelsestraff verkställs med s.k. fotboja samt s.k. GPS-teknik.
25 §
Enligt 22 och 23 §§ ska som huvudregel beslut om frihetsinskränkande inslag gälla under hela verkställighetstiden. Enligt bestämmelsen i denna paragraf kan en nedtrappning ske efter halva tiden. Nedtrappning innebär sålunda att föreskrifterna i verkställighetsplanen ändras i lindrande riktning.
Nedtrappning kan göras efter halva verkställighetstiden. En nedtrappning förutsätter att den dömde i godtagbar omfattning medverkat vid upprättande av verkställighetsplanen och därefter följer planen på ett godtagbart sätt. I sådana fall är utgångspunkten att en nedtrappning alltid ska göras, i syfte att skapa incitament för den dömde att efterleva planen och för att påföljden inte ska vara onödigt ingripande. Det är inte särskilt angivet hur och i vilken omfattning nedtrappningen ska ske. Det är dock inte möjligt att redan efter halva tiden helt avsluta de frihetsinskränkande inslagen. Detta kan enligt 26 § göras efter två tredjedelar av verkställighetstiden. Om den dömde uppfyller kraven på godtagbar medverkan kan det vara lämpligt att det sker en ungefärlig halvering av de frihetsinskränkande inslagen. Det bör i första hand ske genom att tiden under vilka de ska gälla halveras. Det kan också vara aktuellt med en mer successiv avtrappning.
Om den dömde inte medverkar på ett konstruktivt sätt vid framtagande av planen kommer det ofta saknas förutsättningar att fylla verkställigheten med något större innehåll utöver de obligatoriska inslagen. För att inte påföljden ska bli för lite ingripande saknas det då förutsättningar att trappa ned de frihetsinskränkande inslagen. I 34 § anges att en sådan bristande medverkan i vissa fall kan innebära att förutsättningar för varning eller undanröjande föreligger (se kommentaren till den bestämmelsen angående detta).
Om den dömde medverkar på ett godtagbart sätt vid upprättande av verkställighetsplanen och därefter följer den på ett godtagbart sätt ska de frihetsinskränkande inslagen trappas ned efter halva tiden. Att det ställs krav på en ”godtagbar” medverkan innebär att
SOU 2012:34 Författningskommentar
445
det inte är en förutsättning för nedtrappning att verkställighetsplanen följts i alla delar. Planerna kommer i många fall innehålla många inslag. De personer som döms till ungdomsövervakning är unga, har ofta stora personliga problem och olika former av bristande förutsättningar. Ett krav på fullständig efterlevnad är knappast realistiskt och möjligheten att trappa ned på ingripande inslag för att öka incitamenten för den dömde, bör därför finnas även när inte alla inslag har efterlevts fullt ut. Det avgörande för om verkställighetsplanen efterlevs på ett godtagbart sätt är att den dömde inte obstruerar eller motarbetar planen och dess syften och inte underlåter att medverka på ett sätt som gör att inslagen inte går att genomföra på ett meningsfullt sätt. I praktiken innebär det att en godtagbar medverkan kan ha skett även om exempelvis den dömde underlåter att komma till några möten med koordinatorn men inte om detta sker regelbundet och i stor omfattning. På samma sätt kan den dömde anses ha medverkat godtagbart om han eller hon missar någon del av en programverksamhet men inte om det sker i sådan omfattning att syftet med medverkan undergrävs. Bristande iakttagande av de frihetsinskränkande inslagen kan även i någon mån inrymmas i en godtagbar medverkan, även om utrymmet att då trappa ned på inslagen bör vara litet. Det avgörande bör sammanfattningsvis vara att den dömde – utifrån sina personliga förutsättningar – kan sägas ha ansträngt sig för att efterleva verkställighetsplanen.
26 §
Paragrafen innehåller en bestämmelse om att de frihetsinskränkande helt kan upphöra efter två tredjedelar av verkställighetstiden, om den dömde i godtagbar omfattning medverkat vid upprättande av verkställighetsplan och därefter följt verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt. Eftersom bedömningen gäller hela verkställighetstiden fram till denna tidpunkt, förutsätts att de frihetsinskränkande inslagen redan har kunnat trappas ned enligt 25 §. I likhet med nedtrappningen ska SiS som utgångspunkt alltid ändra verkställighetsplanen och ta bort besluten om frihetsinskränkande inslag efter två tredjedelar, om planen följts på ett godtagbart sätt. Vad gäller bedömningen av vad som är en ”godtagbar” efterlevnad hänvisas till kommentaren till 25 §.
Författningskommentar SOU 2012:34
446
27 § Enligt 25 § kan de frihetsinskränkande inslagen trappas ned efter halva verkställighetstiden om den dömde medverkat på ett godtagbart sätt. Under samma förutsättningar kan de enligt 26 § helt upphöra efter två tredjedelar av verkställigheten.
Denna paragraf föreskriver att verkställighetsplanen kan ändras på nytt och att de frihetsinskränkande inslagen enligt 22 eller 23 § kan återupptas om de avslutats med stöd av 26 § eller trappas upp på nytt om de trappats ned med stöd av 25 §. En förutsättning för nedtrappning eller upphörande är att den dömde följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt. Att trappa ned inslagen blir då ett incitament för den dömde att anstränga sig för att efterleva planen. Detta påtryckningsmedel bör finnas kvar också efter ett beslut om nedtrappning eller upphörande. Om den dömde slutar att följa planen på ett godtagbart sätt bör det som huvudregel därför ske en reaktion genom ett återupptagande eller upptrappning av de frihetsinskränkande inslagen. En sådan upptrappning kan också vara en förutsättning för att påföljden sammantaget ska bli tillräckligt ingripande i de fall de dömde inte medverkar vid andra inslag.
Vad gäller frågan vad som utgör ett ”godtagbart sätt” hänvisas till kommentaren till 25 §.
Närmare om alkohol- och drogförbud
28 §
I 17 § anges att verkställighetsplanen alltid ska innehålla ett förbud för den dömde att under verkställighetstiden vara påverkad av narkotika och vissa liknande preparat. I 18 § anges att verkställighetsplanen kan innehålla ett förbud att helt – eller delvis – bruka alkohol under verkställighetstiden. I första och andra stycket i denna paragraf anges närmare vad ett sådant förbud kan omfatta och hur det ska vara utformat. Det anges i första stycket att den dömde under verkställigheten inte får vara påverkad av narkotika, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Det anges i andra stycket att den dömde inte får vara påverkad av alkohol i den utsträckning det anges i verkställighetsplanen.
I tredje stycket anges att SiS har möjlighet att besluta om att den dömde under verkställigheten ska medverka i provtagning för att
SOU 2012:34 Författningskommentar
447
kontrollera drogfrihet eller nykterhet. Ett sådant prov kan alltid beslutas om vad gäller drogfrihet. I de fall verkställighetsplanen innehåller ett förbud mot att bruka alkohol kan detta också kontrolleras enligt tredje stycket.
Huruvida och på vilket sätt sådana kontroller ska göras, ska prövas utifrån proportionalitetsbestämmelsen i 7 §.
Den dömdes allmänna skyldigheter
29 § I paragrafen sammanfattas de skyldigheter som följer för den som döms till ungdomsövervakning.
Enligt första punkten är den dömde skyldig att inställa sig under tio dagar under de fyra första veckorna för att medverka vid upprättande av en verkställighetsplan på den plats som SiS anvisar. Utredningsarbetet bör i normalfallet ske i den dömdes hemort eller nära den, för att underlätta för den dömde och andra berörda personer att medverka. Om det inte är praktiskt genomförbart kan den dömde vara skyldig att bege sig till en annan ort för arbetet med kartläggningen. I sådana fall ankommer det på SiS att ordna ett tillfälligt boende – exempelvis i ett familjehem – om det inte är praktiskt möjligt för den dömde att åka hem alla dagar. Det kan även bli aktuellt att den dömde då bor på en öppen institution vissa dagar. Någon annan typ av inackordering kan också bli aktuell. Det förutsätts inte att medverkan sker i tio dagar i sträck eller endast vardagarna under två veckor. Det måste dock ske inom den fyraveckorsfrist för upprättande av verkställighetsplan som anges i 14 §. I någon mån kan omfattningen anpassas till det enskilda fallet. Paragrafen ger sålunda SiS möjlighet att kräva av den dömde att medverka under tio dagar. Om det inte är påkallat med en så stor medverkan, exempelvis om verkställighetsplanen kan färdigställas på kortare tid än fyra veckor, kan SiS godta att den dömde medverkar i mindre utsträckning än under tio dagar. I 32 § finns en bestämmelse om möjlighet till polishämtning av den dömde till kartläggningsarbetet.
I den andra punkten anges dels att den dömde är skyldig att följa de obligatoriska besluten om sammanträffanden med koordinatorn (se kommentaren till 21 § angående detta). I 32 § finns en bestämmelse om möjlighet till polishämtning av den dömde till sammanträffandena. Det anges också i den andra punkten att den dömde är
Författningskommentar SOU 2012:34
448
skyldig att följa de obligatoriska besluten om vissa frihetsinskränkningar (se kommentaren till 22–27 §§ angående detta). Enligt 24 § finns möjlighet att kontrollera sådana elektroniskt. I 32 § finns därtill en bestämmelse om möjlighet att i vissa fall genomdriva sådana beslut med hjälp av polishandräckning och en reglering som ger polisman möjlighet även i andra fall att genomdriva verkställigheten.
Enligt den tredje punkten är den dömde skyldig att följa beslut i verkställighetsplanen om förbud mot användning av droger och alkohol. Av 28 § följer att SiS kan besluta om kontroll av förbudets efterlevnad genom provtagning.
Av fjärde punkten följer att den dömde även i övrigt är skyldig att följa det som anges i verkställighetsplanen. Det gäller alltså sådana frågor som får regleras enligt vad som anges i 19 §. I sådana fall finns inte möjlighet till tvångsvis verkställighet. I 27 och 30 §§ anges vilka åtgärder som kan vidtas vid sådan bristande verkställighet.
Allmänna åtgärder för säkerställande av verkställighet
30 § I paragrafen anges vad som bör vara de primära åtgärderna om den dömde inte följer verkställighetsplanen. Sådan bristande medverkan kan utgöras av att den dömde inte följer de individuellt anpassade inslag som bestämts i planen, exempelvis att gå i skolan, delta i viss behandling eller programverksamhet eller delta i viss fritidsverksamhet. Det kan också vara fråga om att den dömde inte efterlever de obligatoriska inslagen; sammanträffanden med koordinatorn eller beslut om frihetsinskränkningar.
Enligt första stycket ska koordinatorn – som enligt 9 § har till uppgift att verka för att verkställighetsplanen efterlevs – i första hand försöka motivera den dömde att följa planen. Till sitt förfogande för detta motivationsarbete har koordinatorn bl.a. de regelbundna sammanträffanden som ska ske med den dömde. Om den dömde helt har avvikit från vad som planerats och inte hörsammar att träffa koordinatorn, finns det enligt 32 § möjlighet att besluta om polishämtning till sammanträffandet.
Enligt andra stycket kan verkställighetsplanen ändras om det pga. bristande efterlevnad bedöms nödvändigt. I vissa fall kan det visserligen bedömas meningslöst att göra sådana ändringar för att få till en bättre efterlevnad, om den dömde helt saknar vilja att
SOU 2012:34 Författningskommentar
449
medverka vid verkställigheten. I andra fall kan det dock framgå att vissa insatser inte fungerar och att det kan finnas annat som är lämpligare och som det finns större förutsättningar för den dömde att efterleva. Även om det ska ske en noggrann utredning i början kan det under verkställigheten framgå att vissa inslag inte slår väl ut och att den dömde inte kan antas påverkas positivt. Bristande medverkan kan vara en signal på det. Särskilt vad gäller unga med stora personliga och sociala problem måste det finnas en beredskap att tänka om och ändra verkställighetsplanen. Vad gäller de frihetsinskränkande inslagen bör det finnas betydligt mindre utrymme för ändringar om dessa inslag i verkställighetsplanen inte följs. Dessa inslag syftar till att göra påföljden tillräckligt ingripande. Den skulle då tappa i trovärdighet om den dömde kunde få till ett byte av inslag till något som av honom eller henne uppfattas som mindre betungande genom att missköta sig. I de fall de frihetsinskränkande inslagen inte efterlevs, bör det snarare bli fråga om att underrätta åklagaren enligt 34 §, förutsatt att de kriterierna är uppfyllda. I vissa fall kan det dock från objektiva grunder anses att ett visst frihetsinskränkande inslag bör ändras, eftersom det visar sig att det inte är lämpligt eller ändamålsenligt.
Enligt 25 § utgör bristande medverkan ett skäl mot att trappa ned de frihetsinskränkande inslagen och – enligt 27 § – ett skäl för att i vissa fall trappa upp dem på nytt (se kommentarerna till dessa paragrafer angående det).
Särskilda åtgärder för säkerställande av verkställighet
31 § I paragrafen anges att en reaktion på att den dömde inte följer verkställighetsplanen kan vara att besluta att skyldigheten att sammanträffa med koordinatorn ska öka, dock inte mer än till tre gånger i veckan. En sådan ökning kan ske om koordinatorn under en kortare tid vill intensifiera motivationsarbetet. Om den dömde helt frångått vad som sägs i verkställighetsplanen och riskerar att exempelvis hamna i ett i drogmissbruk kan en ökad mötesfrekvens därtill öka den sociala kontrollen av den dömde. Precis som andra ändringar innebär en ökad mötesfrekvens att verkställighetsplanen måste justeras.
Författningskommentar SOU 2012:34
450
Polishandräckning för säkerställande av verkställighet
32 § Enligt 29 § är den dömde skyldig att inställa sig till kartläggningen inför upprättande av verkställighetsplan och därefter vid de obligatoriska sammanträffandena med koordinatorn. Enligt denna paragraf ges SiS möjlighet att genomdriva detta tvångsvis med polishandräckning i de fall den dömde inte kommer frivilligt. I likhet med de möjligheter till handräckning som finns enligt 20 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård ska Polismyndigheten på begäran av SiS lämna biträde för att söka efter och hämta den dömde till av SiS anvisad plats, om den dömde inte inställer sig för att delta i kartläggning inför framtagande av verkställighetsplan eller inte kommer till sammanträffanden med koordinatorn.
Att besluta om polishämtning bör aldrig vara ett förstahandsalternativ. Det följer redan av 7 §, att en tvångsåtgärd enligt denna lag får användas endast om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Andra åtgärder bör först vara uttömda. Om den dömde inte efterlever skyldigheten att träffa koordinatorn och det inte går att på annat sätt motivera honom eller henne att medverka, återstår dock inget annat medel än polishämtning. Om det inte går att få någon kontakt med den dömde kan också ett beslut om att polis ska eftersöka och hämta den dömde vara enda sättet att söka upprätthålla verkställigheten av påföljden. En begäran om polishämtning bör ske endast när det är polisens särskilda befogenheter som är nödvändiga för att genomdriva verkställigheten.
En hämtning med hjälp av polis kan syfta till att bryta ett destruktivt mönster hos den unge och påvisa vilka skyldigheter det följer av domen. Om den dömde vid upprepade tillfällen obstruerar så faller det syftet. Det finns därför inte utrymme för att gång på gång besluta om polishämtning för att få den dömde att medverka. Vid upprepad misskötsamhet bör i stället anmälan ske till åklagare enligt 34 §.
33 §
Enligt denna paragraf kan beslut om inskränkning i rörelsefriheten i vissa fall genomdrivas med hjälp av polis.
Enligt 23 § kan ett beslut om frihetsinskränkning gälla förbud för den dömde att under viss tid vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område. Enligt första stycket i denna
SOU 2012:34 Författningskommentar
451
paragraf kan SiS i enskilda fall begära att Polismyndigheten genomdriver förbudet tvångsvis om det överträds av den unge. Genom bl.a. användning av elektronisk övervakning kan SiS få kännedom om att förbudet överträds. Det kan också ske genom att information lämnas på annat sätt. Biträdet av Polismyndighet kan ske genom att Polismyndigheten tillfälligt omhändertar den dömde och för honom eller henne från den angivna platsen eller det angivna området. Huruvida en åtgärd enligt denna bestämmelse ska vidtas för att genomdriva verkställighet ska prövas mot vad som sägs i 7 §; att en tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Det innebär att den bara bör vidtas om andra möjligheter att få den dömde att efterleva föreskriften om frihetsinskränkning har prövats eller bedöms utsiktslösa. En begäran om polishandräckning bör ske endast när det är polisens särskilda befogenheter som är nödvändiga för att genomdriva verkställigheten.
I andra stycket i bestämmelsen föreskrivs att en polisman även i andra fall har möjlighet att agera och säkerställa att en föreskrift om inskränkning i rörelsefriheten efterlevs av den dömde. Förutsatt att det inom Polismyndigheten finns kunskap om vilka inskränkningar som beslutats i verkställighetsplanen (vilken det enligt 26 kap. 7 § 6 p OSL inte ska gälla någon sekretess för), kan en polisman genomdriva beslutet genom ett tillfälligt omhändertagande. Detta gäller såväl om det är fråga om ett förbud att lämna bostaden som meddelats med stöd av 22 § eller någon annan inskränkning i rörelsefriheten enligt 23 §. Det ställs inte något krav enligt denna bestämmelse på Polismyndigheten att aktivt eftersöka dem som dömts till ungdomsövervakning eller att alltid agera när det upptäcks att en person som dömts till denna påföljd har brutit mot förbudet. I de fall det bedöms motiverat inom ramen för polisens brottsförebyggande arbete, exempelvis vid arbetet med unga lagöverträdare och insatser mot kriminella nätverk, kan en polisman tillfälligt ta om hand en person som dömts till ungdomsövervakning och som bryter mot ett beslut om inskränkning i rörelsefriheten.
I tredje stycket regleras hur omhändertagandet ska gå till enligt första och andra styckena och hur åtgärden förhåller sig till regleringen i polislagen (1984:387). En åtgärd enligt denna bestämmelse förutsätter att den finns en föreskrift om frihetsinskränkning som den dömde överträtt. Även utan detta kan en enskild polisman enligt 12 § polislagen i vissa fall vidta liknande åtgärd. Anträffas någon,
Författningskommentar SOU 2012:34
452
som kan antas vara under 18 år, under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för hans hälsa eller utveckling, får han eller hon enligt 12 § polislagen tas om hand av en polisman för att genom dennes försorg skyndsamt överlämnas till sina föräldrar eller någon annan vårdnadshavare eller till socialnämnden.
I denna paragraf anges vissa anvisningar i de fall ett omhändertagande inte kan grundas på polislagens bestämmelser. Innebörden är att vad som sägs i polislagen har företräde om polismannen ska verkställa en handräckning enligt vad SiS begärt och omständigheterna är så pass allvarliga att det finns grund för omhändertagande enligt 12 § polislagen.
I de fall 12 § polislagen inte blir tillämpligt anges i tredje stycket vad som ska gälla. Den dömde ska i sådana fall skyndsamt lämnas till sin vårdnadshavare eller, om vårdnadshavaren inte är tillgänglig, till socialnämnden. Om den dömde saknar vårdnadshavare, dvs. är över 18 år, ska han eller hon skyndsamt lämnas i bostaden eller på lämplig plats som möjliggör att han eller hon kan ta sig till bostaden. Om föreskriften gäller en skyldighet att uppehålla sig på en särskilt angiven plats ska den dömde i stället föras till den platsen efter omhändertagandet.
Underrättelse till åklagare
34 §
I 32 kap. 10 § BrB regleras konsekvenserna av allvarlig misskötsamhet av de särskilda ungdomspåföljderna (utom varningsstraff och sluten ungdomsvård). Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som ankommer honom eller henne enligt en dom på bl.a. ungdomsövervakning får rätten på talan av åklagare undanröja påföljden och bestämma ny påföljd för brottet. Om det föreligger sådan misskötsamhet får åklagaren enligt 30 § LUL, i stället för att väcka talan om undanröjande, besluta att varning ska meddela den unge om detta bedöms vara en tillräcklig åtgärd.
I denna paragraf anges att SiS ska underrätta åklagaren om det kan antas att det finns förutsättningar för varning eller undanröjande med anledning av den dömdes misskötsamhet. Det föreskrivs dock även i vilka fall det är fråga om en misskötsamhet som ska föranleda en sådan underrättelse. Det gäller om den dömde inte
SOU 2012:34 Författningskommentar
453
-
medverkar vid upprättande av verkställighetsplan,
-
medverkar till provtagning enligt 28 §,
-
följer beslut i verkställighetsplanen om drog- eller alkoholförbud,
-
följer beslut om sammanträffande med koordinatorn eller
-
följer beslut om inskränkningar i rörelsefriheten.
Det är sålunda överträdelser gällande de obligatoriska inslagen enligt 15–17 §§ samt beslut om förbud att bruka alkohol enligt 18 § som kan föranleda rapport till åklagare, vilket i sin tur kan föranleda en varning eller en talan om undanröjande. En förutsättning är även att den dömde i väsentlig grad underlåtit att göra vad som ankommer på honom eller henne med anledning av domen. Det innebär att inte alla överträdelser kan motivera att det sker en underrättelse till åklagaren. De personer som döms till ungdomsövervakning är unga, har ofta stora personliga problem och olika former av bristande förutsättningar. Ett krav på fullständig efterlevnad är knappast realistisk och alla former av misskötsamhet kan inte föranleda att en process om undanröjande igångsätts. Att inte en sådan ordning kan upprätthållas motiverar att de frihetsinskränkande inslagen enligt 25 § kan trappas ned redan om den dömde på ett godtagbart sätt efterlever dem (se kommentaren till den paragrafen angående detta). På samma rätt måste det vara fråga om stora och upprepade överträdelser innan det sker en underrättelse till åklagaren. Innan det sker bör de medel som ges inom ramen för verkställigheten för att möta misskötsamhet först prövas fullt ut.
Enligt 32 kap. 10 § andra stycket BrB kan ungdomsövervakning även undanröjas om inte påföljden av annat skäl inte till väsentlig del kan fullgöras inom skälig tid. Enligt vad som sägs i paragrafen ska även ett sådant förhållande rapporteras till åklagare.
Övriga bestämmelser
35 § I första stycket av paragrafen anges att beslut enligt denna lag fattas av SiS. På förordnings- och föreskriftsnivå anges hur beslutanderätten regleras inom myndigheten.
I andra stycket anges att beslut i frågor enligt denna lag gäller omedelbart, om inte något annat förordnas.
Författningskommentar SOU 2012:34
454
36 § I paragrafen anges i första stycket att beslut som fattats enligt denna lag är överklagbara och får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
I andra stycket anges att det krävs prövningstillstånd vid överklagande till Kammarrätten.
455
2 Uppdraget och dess genomförande
2.1 Inledning
I detta kapitel redovisas det huvudsakliga innehållet i våra direktiv och hur utredningsarbetet har bedrivits.
Som anförs i avsnitt 2.2 har vårt uppdrag varit mycket brett. I någon mån har dock uppdraget begränsats, dels av direktiven, dels av andra utredningars arbete. I avsnitt 2.4 redogör vi för dessa avgränsningar. Slutligen innehåller kapitlet ett avsnitt om betänkandets disposition.
2.2 Utredningens uppdrag
Våra direktiv beslutades av regeringen den 25 juni 2009. Direktiven i dess helhet finns fogade till betänkandet som bilaga 1.
Vi har haft ett mycket brett uppdrag. Den övergripande uppgiften har varit att göra en översyn av påföljdssystemet för såväl vuxna som unga lagöverträdare. Inom ramen för denna översyn har vi bl.a. haft i uppdrag att
• analysera och föreslå hur användningen av fängelse, i första hand de korta straffen, kan minska samtidigt som trovärdigheten i systemet kan upprätthållas
• analysera och föreslå hur det kan undvikas att små skillnader i straffvärde leder till stora skillnader i påföljdsval
• analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas
• ta ställning till och föreslå vilka kriterier som ska gälla för tidigare brottslighet och vilken betydelse sådan brottslighet ska till-
Uppdraget och dess genomförande SOU 2012:34
456
mätas vid påföljdsvalet och straffmätningen samt i fråga om förverkande av villkorligt medgiven frihet
• analysera och vid behov föreslå förändringar av de s.k. billighetsskälen i 29 kap. 5 § BrB vad avser innehåll, betydelse vid straffmätningen och påföljdsvalet samt för meddelande av påföljdseftergift
• analysera behovet av förändringar i syfte att åstadkomma en rimlig reaktion dels vid sanktionskumulation, dels för vissa brottstyper för vilka straffnivån anses ligga högt, nämligen allvarligare narkotikabrott, allvarligare förmögenhetsbrott utan fysisk integritetskränkning samt allvarligare bokföringsbrott, skattebrott och liknande brottstyper
• analysera frågan om straffvärdebestämning vid flerfaldig brottslighet och vid behov lämna förslag som ger sådan brottslighet större genomslag vid påföljdsbestämningen eller som motverkar brottsligheten mer effektivt
• ta ställning till om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan användas i ökad utsträckning eller på annat sätt förändras
• analysera och föreslå hur valet av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska ske, vilket innehåll och vilken utformning i övrigt ingripandena ska ha samt hur de ska följas upp och hur reaktionerna vid återfall i brott och annan misskötsamhet ska utformas – när det gäller valet av ingripande ska bl.a. undersökas bättre möjligheter att anpassa ingripandena efter brottsligheten och i vilken utsträckning den tilltalades personliga förhållanden ska tillmätas betydelse
• analysera om det är möjligt att avvara påföljden överlämnande till vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall som straffrättsligt ingripande eller om ingripandet annars kan förändras för att ge principerna för påföljdssystemet ökat genomslag
• analysera och föreslå hur användningen av dagsböter kan öka, hur dagsbotens belopp ska beräknas, hur verkställigheten av dagsböter kan effektiviseras och hur reaktionen ska se ut vid utebliven betalning, se över förhållandet mellan dagsböter och penningböter samt utreda andra frågor om böter som kan uppkomma
SOU 2012:34 Uppdraget och dess genomförande
457
• ta ställning till om lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätning och påföljdsval eller något av dessa avseenden samt analysera hur ungdom bör beaktas vid straffmätningen i de fall då straffnedsättning ska ske
• utvärdera om syftet med 2007 års reform av påföljderna ungdomsvård och ungdomstjänst har uppnåtts, med inriktning på domstolarnas påföljdsval och innehållet i påföljderna
• se över var och en av påföljderna sluten ungdomsvård, ungdomsvård och ungdomstjänst såvitt avser påföljdens ställning, huvudmannaskapet för påföljden, valet av påföljden, dess innehåll och utformning i övrigt samt uppföljning och reaktion vid återfall i brott eller annan misskötsamhet
• utreda om det bör utvecklas nya inslag som kan vara särskilt lämpliga för unga lagöverträdare
• lämna förslag till en slopad eller mer begränsad användning av böter för lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder
• se över regleringen om sammanträffande av brott och förändring av påföljd och därvid särskilt beakta intresset av att regleringen förenklas och utformas på ett principiellt mer sammanhängande sätt
En övergripande fråga för utredningen har varit att överväga om det bör införas ett system med villkorligt fängelse. Följande uttalas i direktiven:
Utredaren ska ta ställning till om den vidareutveckling av påföljdssystemet som har beskrivits i det föregående kan uppnås genom införande av ett system med villkorligt fängelse. En väg som ska prövas för att åstadkomma detta ska vara att låta samtliga former av ingripanden utom fängelse i anstalt och böter som självständigt straff samt, beroende på utredarens överväganden i de delarna, överlämnande till särskild vård inordnas under det villkorliga fängelset. Som utgångspunkt ska gälla att ett införande av villkorligt fängelse inte får leda till en kraftig ökning av användningen av fängelse i anstalt. Det bör därför exempelvis prövas en ordning där villkorligheten i straffet knyts inte bara till att den dömde inte återfaller i brott eller på annat sätt missköter sig utan också till att prövotiden fortlöper och eventuell tilläggssanktion fullgörs. Därigenom bör fängelsestraffet kunna förbli villkorligt vid återfall eller annan misskötsamhet. När ett ovillkorligt fängelsestraff slutligen döms ut bör det finnas möjlighet att beakta vad den dömde har undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet.
Uppdraget och dess genomförande SOU 2012:34
458
Det bör också prövas om verkställighet av en del av straffet ska kunna anstå.
För det fall att ett system med villkorligt fängelse inte föreslås har vi haft i uppdrag att föreslå hur den i direktiven eftersträvade utvecklingen av påföljdssystemet kan ske inom ramen för den befintliga strukturen.
2.3 Uppdragets genomförande
Utredningens arbete inleddes i augusti 2009. Vi har under utredningsarbetet har haft omfattande kontakt med ett antal domstolar, andra myndigheter och organ samt deltagit i olika möten och konferenser. I bilaga 13 finns en kronologisk sammanställning över dessa kontakter.
Utöver vad som anges i bilaga 13 har utredaren och sekretariatet haft fortlöpande kontakter och samråd med Kriminalvården, Brottsförebyggande rådet (Brå), Statens Institutionsstyrelse (SiS) och BAS & Stockholms Ungdomstjänst. Vi har också haft kontakter och samråd med Åklagarmyndigheten genom Riksåklagarens kansli och Utvecklingscentrum Stockholm om bötesfrågor respektive ungdomspåföljder, med Rikspolisstyrelsen om uppbördsförfarandet vid bötesverkställighet och de frågor om verkställighet av påföljder som berör polismyndigheterna samt med Kronofogdemyndigheten om bötesverkställighet och bötesförvandling.
Under våren 2010 anordnade utredningen tillsammans med Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet tre seminarier med anledning av uppdraget.
I september 2010 anordnade utredningen ett erfarenhetsseminarium för tingsrättsdomare från olika delar av landet angående påföljder för unga lagöverträdare.
I februari 2011 anordnade utredningen ett erfarenhetsseminarium för socialsekreterare angående påföljder för unga lagöverträdare.
I mars 2011 anordnade utredningen ett seminarium för åklagare om påföljdsbestämningen för vuxna lagöverträdare och i maj 2011 anordnades i samarbete med Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum Stockholm, motsvarande seminarium angående påföljder för unga lagöverträdare.
Under utredningstiden har utredaren och sekreterarna företagit studieresor till Norge, Finland och Storbritannien.
SOU 2012:34 Uppdraget och dess genomförande
459
Utredningen har samrått med Psykiatrilagsutredningen (S 2008:09), Straffprocessutredningen (Ju 2010:10) samt utredningen om internationell straffverkställighet: genomförande av EU-rambeslut och översyn av internationella verkställighetslagen (Ju 2011:03).
Inom Kriminalvården har det under perioden januari–augusti 2011 funnits en särskild arbetsgrupp som haft till uppgift att överväga hur förfarandet med yttranden till domstolen (personutredning) kan se ut i ett system med villkorligt fängelse. Företrädare för sekretariatet har deltagit vid arbetsgruppens möten och även i övrigt medverkat vid dess arbete. Arbetsgruppens rapport finns fogad till betänkandet som bilaga 8.
Kriminalvården har bistått utredningen i arbetet med upprättande av förslag till lag om villkorligt fängelse och författningskommentar till lagen. Arbetet har utförts av verksjuristen Elisabeth Kullman Gunnarsson.
Utredningen har under arbetet med frågor som rör innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse och hanteringen av bristande verkställighet av sådana sanktioner haft fortlöpande kontakter med verksamhetsutvecklaren vid Kriminalvården Mimmi Agnevald Haugen.
SiS har bistått utredningen i arbetet med utformningen av påföljden ungdomsövervakning. En av SiS upprättad promemoria i anledning av detta arbete finns fogad till betänkandet som bilaga 12. Arbetet har huvudsakligen utförts av rådgivaren Margaretha Wihlborg.
Sekretariatet har under första halvåret 2010 biståtts av dåvarande rättssakkunnige vid justitiedepartements straffrättsenhet, numera rådmannen, Olof Nyman.
Utredningen har haft 22 sammanträden med experterna, varav sex tvådagarssammanträden och ett tredagarssammanträde i internatform. Utredningen har haft åtta sammanträden med den parlamentariska referensgruppen.
2.4 Avgränsningar
2.4.1 Psykiskt störda lagöverträdare
Som framgår av våra direktiv har vårt uppdrag inte omfattat straffansvar och påföljdsbestämning för allvarligt psykiskt störda lagöverträdare. Såvitt avser denna fråga har utlovats en reform med utgångs-
Uppdraget och dess genomförande SOU 2012:34
460
punkt i Psykansvarskommitténs betänkande Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3), vilket har kompletterats genom Psykiatrilagsutredningens betänkande Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17).
Vi har sett det som angeläget att de förslag som vi lämnar ska kunna fungera även om straffansvaret såvitt avser denna grupp förändras och har vid våra överväganden utgått från att de av Psykansvarskommittén lämnade förslagen om att påföljden överlämnande till rättspsykiatrisk vård ska utmönstras ur påföljdssystemet och att fängelseförbudet i 30 kap. 6 § BrB ska avskaffas – vilka även Psykiatrilagsutredningens förslag bygger på – kommer att genomföras. För det fall den reformen inte genomförs, behöver våra förslag kompletteras med bestämmelser såvitt avser påföljdsbestämningen för allvarligt psykiskt störda lagöverträdare.
2.4.2 Processrättsliga frågor m.m.
I juli 2010 tillsattes Straffprocessutredningen (Ju 2010:10), som har i uppdrag att göra en översyn av brottmålsprocessen i syfte att överväga åtgärder för att skapa ett mer ändamålsenligt brottmålsförfarande. Enligt utredningens direktiv (dir. 2010:78) ingår det i uppdraget att överväga följande.
• Om ansvarsfördelningen mellan åklagare och domstol samt deras roller och funktioner kan tydliggöras och utvecklas.
• Om parternas inflytande över brottmålsprocessen och deras ansvar för att mål förs framåt mot ett avgörande kan öka.
• Hur förberedelsen i brottmål kan förbättras, bl.a. i syfte att skapa en effektivare handläggning och tillförsäkra rätten tillgång till ett fullständigt underlag vid avgörandet.
• Hur handläggningen av brottmål i högre grad kan anpassas till vad som behövs för sakens prövning i det enskilda fallet, t.ex. genom att skapa mer flexibla regler och alternativa former för handläggning och avgörande av mål i tingsrätt och hovrätt.
• Hur risken för inställda förhandlingar kan minska.
• Hur stödpersoners och åklagares roll och funktion i förhållande till målsägandens behov av stöd kan utvecklas.
SOU 2012:34 Uppdraget och dess genomförande
461
Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2012.
Vi har, som anförts ovan, samrått med Straffprocessutredningen. Vidare ska vi enligt våra direktiv utforma våra förslag så att det svenska påföljdssystemet kan fungera på bästa möjliga sätt vid ömsesidigt erkännande och verkställighet av påföljder och utan stora svårigheter kan anpassas vid en eventuell tillnärmning av påföljdssystemen. Förslagen ska även i övrigt utformas i överensstämmelse med relevanta internationella instrument. Detta är något som vi har beaktat vid våra överväganden och vid utformningen av de förslag som lämnas.
Under utredningsarbetet har vi konstaterat att våra förslag kommer att leda till ett antal processrättsliga konsekvenser. I detta får även anses ligga motsvarande konsekvenser för lagstiftning som reglerar frågor om internationell straffverkställighet. För att förslagen ska kunna genomföras måste dessa konsekvenser analyseras och nödvändiga följdändringar göras. En sådan analys omfattas inte uttryckligen av våra direktiv och skulle inte heller ha kunnat behandlas av oss inom utredningstiden. En generell genomgång av de processrättsliga konsekvenserna av våra förslag ingår inte heller i Straffprocessutredningens uppdrag.
Mot bakgrund härav har regeringskansliet den 24 april 2012 uppdragit åt en utredare att biträda justitiedepartementet med att utreda vilka processrättsliga konsekvenser våra förslag leder till och föreslå de författningsändringar som han eller hon finner påkallade (Ju 2012:F). Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2012.
Vi har därför inte gjort några närmare överväganden kring de processrättsliga konsekvenserna av våra förslag och lämnar inte några fullständiga förslag till ändringar i detta avseende.
2.5 Betänkandets disposition
2.5.1 Betänkandets första band
Betänkandets första band inleds med en sammanfattning av våra förslag. Därefter följer våra författningsförslag och, i kapitel 1, en kommentar till författningsförslagen. Våra författningsförslag berör framför allt brottsbalken, men vi föreslår också nya lagar om villkorligt fängelse och om ungdomsövervakning. Den författningstekniska lösningen beskrivs i avsnitt 1.1.
Uppdraget och dess genomförande SOU 2012:34
462
I kapitel 2 redovisas det huvudsakliga innehållet i våra direktiv, hur vi har bedrivit utredningsarbetet och hur vi har avgränsat vårt uppdrag.
2.5.2 Betänkandets andra band
Band 2 innehåller våra överväganden och förslag såvitt avser införandet och uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse.
I kapitel 3 finns en redogörelse för påföljdssystemets framväxt. I kapitel 4 beskrivs gällande rätt såvitt avser påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare och i kapitel 5 finns en kortare redogörelse för regelverken såvitt avser villkorligt fängelse eller motsvarande icke frihetsberövande påföljder i övriga nordiska länder och i några andra europeiska stater.
I kapitel 6 beskriver vi de problem och brister som dagens påföljdssystem som är förenat med och i kapitel 7 anges de allmänna utgångspunkter som vi anser bör ligga till grund för en reform av systemet.
Kapitel 8–12 innehåller våra överväganden och förslag såvitt avser villkorligt fängelse. I kapitel 8 övervägs om villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet. I kapitel 9 finns våra förslag såvitt avser uppbyggnaden av ett system med villkorligt fängelse. Kapitel 10 innehåller våra överväganden såvitt avser påföljdsbestämningen vid återfall i brott. I kapitel 11 finns våra förslag om innehållet i de tilläggssanktioner som villkorligt fängelse ska kunna förenas med. I kapitel 12 överväger vi hur bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse ska hanteras.
I kapitel 13 överväger vi frågor som rör påföljden överlämnande till vård enligt lagen om missbrukare i vissa fall.
Kapitel 14 behandlar frågor som rör kostnadsansvaret för påföljder eller påföljdsinslag som innefattar vård eller behandling.
I kapitel 15 finns våra överväganden såvitt avser betydelsen av att brottsligheten varit av viss art.
SOU 2012:34 Uppdraget och dess genomförande
463
2.5.3 Betänkandets tredje band
Band 3 innehåller våra överväganden och förslag såvitt avser böter (del I), vissa övriga frågor beträffande vuxna lagöverträdare (del II) och påföljdssystemet för unga lagöverträdare (del III).
Kapitel 16 innehåller våra överväganden och förslag om böter. I kapitel 17 gör vi en översyn av de s.k. billighetsskälen i 29 kap. 5 § BrB.
Kapitel 18 innehåller överväganden om straffnivåerna för vissa brott och brottstyper.
I kapitel 19 överväger vi frågor om straffmätningen när en person samtidigt döms för flera brott, s.k. flerfaldig brottslighet.
Kapitel 20–29 innehåller våra överväganden och förslag såvitt avser påföljdssystemet för unga lagöverträdare. I kapitel 20 finns en redogörelse för gällande rätt. I kapitel 21 finns en kortare redogörelse för de särskilda ungdomspåföljderna i övriga nordiska länder och i några andra europeiska stater. Kapitel 22 innehåller en sammanfattning av den utvärdering som Brå gjort av 2007 års reform av ungdomsvård och ungdomstjänst. I kapitel 23 anges de allmänna utgångspunkter som vi anser bör ligga till grund för våra överväganden såvitt avser unga lagöverträdare. Kapitel 24 innehåller våra överväganden och förslag såvitt avser påföljderna ungdomsvård och ungdomstjänst. Kapitel 25 innehåller överväganden och förslag såvitt avser böter som påföljd för unga lagöverträdare och förslag till en ny påföljd; varningsstraff. I kapitel 26 finns våra överväganden och förlag såvitt avser sluten ungdomsvård. I kapitel 27 presenteras förslag till två nya påföljder för unga lagöverträdare; kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Kapitel 28 innehåller överväganden såvitt avser påföljdsbestämningen när den tilltalade tidigare har dömts till en ungdomspåföljd. Slutligen finns i kapitel 29 våra överväganden och förslag såvitt avser lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år.
2.5.4 Betänkandets fjärde band
Band 4 innehåller konsekvensanalyser, ikraftträdande och övergångsbestämmelser samt bilagor.
I kapitel 30 finns en analys av de konsekvenser som våra förslag kan antas medföra.
Uppdraget och dess genomförande SOU 2012:34
464
Kapitel 31 innehåller våra överväganden och förslag såvitt avser ikraftträdande av de författningsförslag vi lämnar och övergångsbestämmelser.
Slutligen finns 13 bilagor fogade till betänkandet.
3
Innehåll
Band 1 – Sammanfattning, författningsförslag
och författningskommentar
Förkortningar
Sammanfattning Författningsförslag
1 Författningskommentar 2 Uppdraget och dess genomförande
Band 2 – Villkorligt fängelse
Del I – Bakgrund och gällande rätt
3 Påföljdssystemets framväxt ......................................... 19
3.1 Inledning ................................................................................... 19 3.2 Historisk tillbakablick ............................................................. 19
3.3 Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp rörande kriminalpolitik .......................................................................... 26 3.4 Frivårdskommittén .................................................................. 27
3.5 Fängelsestraffkommittén......................................................... 28 3.6 1990 års påföljdsutredning ...................................................... 32
3.7 Straffsystemkommittén ........................................................... 33
Innehåll SOU 2012:34
4
3.8 Straffnivåutredningen ............................................................... 37
4 Gällande rätt .............................................................. 41
4.1 Inledning ................................................................................... 41
4.2 Kort om påföljderna ................................................................. 41 4.2.1 Inledning ........................................................................ 41 4.2.2 Böter .............................................................................. 42 4.2.3 Fängelse ......................................................................... 43 4.2.4 Villkorlig dom ............................................................... 55 4.2.5 Skyddstillsyn ................................................................. 57 4.2.6 Särskilt om samhällstjänst ............................................ 63 4.2.7 Överlämnande till särskild vård av missbrukare .......... 65 4.2.8 Påföljder för psykiskt störda lagöverträdare ............... 66 4.3 Straffvärde och straffmätning .................................................. 67 4.3.1 Straffvärde ..................................................................... 68 4.3.2 Billighetsskäl .................................................................. 72 4.3.3 Betydelsen av tidigare brottslighet ............................... 73 4.3.4 Kort om beaktande av ungdom .................................... 75 4.3.5 Begreppet straffmätningsvärde .................................... 76 4.4 Val av påföljd ............................................................................ 76 4.4.1 Påföljdernas inbördes svårhet ...................................... 77 4.4.2 En påföljd eller flera? .................................................... 77 4.4.3 När väljs böter som påföljd? ........................................ 82 4.4.4 Fängelse eller en icke frihetsberövande påföljd? ......... 83 4.4.5 Villkorlig dom eller skyddstillsyn? .............................. 98 4.5 Sammanträffande av brott och förändring av påföljd .......... 102
5 Ordningen i några andra europeiska länder .................. 109
5.1 Inledning ................................................................................. 109 5.2 Finland .................................................................................... 109
5.3 Norge ...................................................................................... 111 5.4 Danmark ................................................................................. 111
5.5 Island ....................................................................................... 112 5.6 Tyskland .................................................................................. 113
Innehåll
5
5.7 England och Wales ................................................................. 114 5.8 Nederländerna ........................................................................ 114
Del II – Allmänna överväganden
6 Påföljdssystemets problem och brister ........................ 119
6.1 Inledning ................................................................................. 119 6.2 Påföljdssystemet saknar enhetlig principiell och ideologisk grund ..................................................................... 119
6.3 Beaktandet av brottslighetens art har gjort systemet svårt att överblicka ................................................................. 122 6.4 Påföljdssystemet har blivit komplext ................................... 123
6.5 Det finns begränsade möjligheter till straffmätning ............ 124 6.6 Det är svårt att rangordna olika påföljdsalternativ .............. 125
6.7 Innehållet i de icke frihetsberövande påföljderna är ibland bristfälligt .................................................................... 126 6.8 Systemet innehåller tröskeleffekter och andra orättvisor ... 129
6.9 Det finns inte alltid ett utmätt fängelsestraff i domen ........ 131 6.10 Sammanfattning ..................................................................... 132
7 Allmänna utgångspunkter för en reform ...................... 135
7.1 Grundläggande utgångspunkter vid utformningen av ett påföljdssystem ........................................................................ 136 7.2 Det bör finnas goda förutsättningar för att välja en icke frihetsberövande påföljd ........................................................ 144
7.3 Så långt möjligt bör inga brott särbehandlas p.g.a. att de tillhör en viss brottstyp ......................................................... 146 7.4 Även icke frihetsberövande påföljder bör alltid straffmätas .............................................................................. 146
Innehåll SOU 2012:34
6
7.5 Rangordningen mellan olika slag av straffrättsliga ingripanden bör bli tydligare och mer realistisk ................... 148 7.6 De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör ha ett tydligt och förutsebart innehåll ................ 149
7.7 De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör på ett tydligare sätt kunna användas för att trappa upp ingripandegraden vid återfall .............................. 149 7.8 Konsekvenserna för den som inte följer de åligganden som en utdömd påföljd innebär bör bli tydligare ................. 151
Del III – Ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
8 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet ......... 155
8.1 Inledning ................................................................................. 155 8.2 Tidigare överväganden m.m. .................................................. 155 8.2.1 1906 års lag om villkorlig straffdom .......................... 156 8.2.2 Frivårdskommittén ..................................................... 157 8.2.3 Straffsystemkommittén .............................................. 160 8.3 Överväganden och förslag ..................................................... 163
9 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse ................................................................... 169
9.1 Inledning ................................................................................. 169 9.2 Det villkorliga fängelsestraffets roll i påföljdssystemet ....... 169 9.2.1 Villkorligt fängelse bör ersätta villkorlig dom och
skyddstillsyn ................................................................ 169
9.2.2 Antalet påföljder i systemet ....................................... 174 9.3 Innebörden av ett villkorligt fängelsestraff .......................... 176 9.3.1 Prövotid och tilläggssanktioner ................................. 176 9.3.2 Närmare om prövotiden ............................................. 180 9.4 Förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt .................................................................. 184 9.4.1 Utgångspunkter .......................................................... 184
Innehåll
7
9.4.2 En presumtion för villkorligt fängelse om fängelsestraffets längd understiger ett år .................. 191 9.4.3 Förutsättningarna för att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga ... 195 9.4.4 Ingen övre gräns för användningen av villkorligt fängelse ........................................................................ 200 9.4.5 Kort om betydelsen av brottslighetens art ................ 202 9.5 Straffmätning inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff .......................................................................... 203 9.5.1 Straffmätning och valet av tilläggssanktion .............. 203 9.5.2 Kort om tilläggssanktionernas innehåll ..................... 206 9.5.3 Rangordning av tilläggssanktioner ............................ 213 9.5.4 Allmänna utgångspunkter för valet av
tilläggssanktion ........................................................... 216
9.5.5 Som huvudregel endast en tilläggssanktion .............. 218 9.5.6 Böter eller samhällstjänst som utgångspunkt ........... 221 9.5.7 Övervakning och kontroll som alternativ till samhällstjänst .............................................................. 224 9.5.8 Hemarrest ................................................................... 226 9.5.9 En vård- eller påverkansinriktad tilläggssanktion ..... 228 9.5.10 Kontraktsvård ............................................................. 237 9.5.11 Underlag för valet av tilläggssanktion ....................... 238 9.5.12 Förfarandet när det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att tillgå .......................... 244 9.5.13 Beaktande av att den tilltalade har varit frihetsberövad ............................................................. 248 9.5.14 Det bör inte finnas möjlighet att besluta om delvis villkorligt fängelse ............................................ 251
10 Beaktande av återfall i brott ...................................... 255
10.1 Inledning ................................................................................. 255 10.2 Vårt uppdrag ........................................................................... 255
10.3 Grundläggande kriterier för beaktande av återfall vid påföljdsbestämningen för ny brottslighet ............................ 256 10.3.1 Inledning ..................................................................... 256 10.3.2 Tidsfaktorn .................................................................. 258 10.3.3 Likhet mellan brotten ................................................. 260 10.3.4 Brottlighetens allvar ................................................... 261
Innehåll SOU 2012:34
8
10.3.5 En sammanvägning av olika omständigheter ............ 262 10.4 Återfallets betydelse för möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ........................................... 262 10.4.1 Utgångspunkter .......................................................... 262 10.4.2 Allmänt om tidigare brottslighet som skäl mot
villkorligt fängelse ....................................................... 266
10.4.3 Återfall före det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff löpt ut .................... 267 10.4.4 Återfall efter utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ................... 272 10.4.5 Återfall som ägt rum efter ett ovillkorligt fängelsestraff ............................................................... 274 10.4.6 Kontraktsvård som särskilt skäl för villkorligt fängelse vid återfall ...................................................... 275 10.4.7 Villkorligt fängelse på grund av särskilda omständigheter ............................................................ 276 10.5 Återfallets betydelse för straffmätningen ............................. 278 10.5.1 Inledning ...................................................................... 278 10.5.2 Nuvarande ordning ..................................................... 278 10.5.3 Bakgrunden till nuvarande ordning – 2010 års
lagändring .................................................................... 279
10.5.4 Överväganden och förslag .......................................... 285 10.6 Förverkande av villkorligt medgiven frihet .......................... 290 10.6.1 Inledning ...................................................................... 290 10.6.2 Nuvarande ordning ..................................................... 290 10.6.3 Bakgrunden till nuvarande ordning ........................... 292 10.6.4 Överväganden och förslag .......................................... 295 10.7 Hanteringen av tidigare utdömda fängelsestraff som inte är helt verkställda när den dömde på nytt döms för brott ... 297 10.7.1 Inledning ...................................................................... 297 10.7.2 Utgångspunkter .......................................................... 299 10.7.3 Den tidigare påföljden är villkorligt fängelse ............ 303 10.7.4 Den tidigare påföljden är ovillkorligt fängelse på
viss tid .......................................................................... 349
10.7.5 Den tidigare påföljden är ovillkorligt fängelse på livstid ............................................................................ 355 10.7.6 Påföljdsbestämningen i högre instans ........................ 358
Innehåll
9
11 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse . 363
11.1 Inledning ................................................................................. 363
11.2 Kriminalvårdens uppgift vid verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff ......................................................... 365 11.2.1 Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av
tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse .............. 365
11.2.2 Övervakningens roll i ett reformerat påföljdssystem ............................................................ 372 11.3 Allmänna krav på den dömde under verkställigheten .......... 377 11.3.1 Den dömde ska vara nykter och drogfri under
fullgörandet av tilläggssanktionen ............................. 377
11.3.2 Den dömde ska vara skyldig att hålla kontakt med Kriminalvården i vissa avseenden ...................... 380 11.4 Dagsböter som tilläggssanktion ............................................ 381 11.4.1 Gällande rätt ................................................................ 381 11.4.2 Våra förslag såvitt avser böter som självständig
påföljd .......................................................................... 382
11.4.3 Utgångspunkter för våra överväganden .................... 382 11.4.4 Överväganden och förslag .......................................... 383 11.5 Samhällstjänst ......................................................................... 386 11.5.1 Gällande rätt ................................................................ 386 11.5.2 Problem och brister i nuvarande system – Brå-
rapporten Samhällstjänst – Dagens situation och framtida möjligheter (2012:4) .................................... 390
11.5.3 Utgångspunkter för våra överväganden .................... 395 11.5.4 Antalet timmar samhällstjänst ................................... 395 11.5.5 Samtycke och lämplighet ........................................... 397 11.5.6 Innehållet i samhällstjänsten ...................................... 407 11.5.7 Ansvaret för och valet av samhällstjänstplatser ........ 414 11.5.8 Krav på nykterhet och drogfrihet .............................. 418 11.6 Övervaknings- och kontrollsanktion ................................... 419 11.6.1 Utgångspunkter .......................................................... 419 11.6.2 Övervakning i dagens påföljdssystem ....................... 420 11.6.3 Tänkbara inslag i en övervaknings- och
kontrollsanktion ......................................................... 422
11.6.4 En övervaknings- och kontrollsanktion ska alltid innefatta kontaktskyldighet ....................................... 424
Innehåll SOU 2012:34
10
11.6.5 Övervaknings- och kontrollsanktionens varaktighet ................................................................ 428 11.6.6 I vissa fall bör övervaknings- och kontrollsanktionen innefatta anmälningsskyldighet ............................................... 429 11.6.7 Kontakt- och anmälningsskyldighet är inte alltid tillräckligt ......................................................... 433 11.6.8 Förstärkande inslag vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till sex månader eller mer ..................... 434 11.6.9 Krav på nykterhet och drogfrihet ............................ 457 11.6.10 Sammanfattning av innehållet i övervaknings- och kontrollsanktionen ............................................ 458 11.7 Hemarrest ............................................................................... 459 11.7.1 Utgångspunkter ........................................................ 459 11.7.2 Hemarrest som tilläggssanktion .............................. 459 11.7.3 Hemarrestens omfattning ........................................ 461 11.7.4 Straffmätning av hemarrest ...................................... 462 11.7.5 Intensiteten i hemarresten bör kunna trappas
ned i slutet av verkställigheten ................................. 463
11.7.6 Sysselsättning och skyldighet för den dömde att underkasta sig vård eller behandling ....................... 465 11.7.7 Samtycke och lämplighet ......................................... 467 11.7.8 Utredning från Kriminalvården ............................... 470 11.7.9 Krav på nykterhet och drogfrihet ............................ 471 11.7.10 Avgift för hemarrest ................................................. 472 11.8 Vård- eller påverkanssanktion ............................................... 473 11.8.1 Utgångspunkter ........................................................ 473 11.8.2 Deltagande i programverksamhet ............................ 474 11.8.3 Andra former av vård och behandling ..................... 478 11.8.4 Övervakning som inslag i en vård- eller
påverkanssanktion .................................................... 480
11.8.5 Krav på nykterhet och drogfrihet ............................ 482 11.8.6 Samtycke och lämplighet ......................................... 484 11.9 Kontraktsvård ......................................................................... 486 11.9.1 Utgångspunkter ........................................................ 486 11.9.2 Nuvarande ordning .................................................. 486 11.9.3 Kontraktsvårdens grundläggande innehåll .............. 487 11.9.4 Krav på nykterhet och drogfrihet ............................ 488 11.9.5 Samtycke och lämplighet ......................................... 489
Innehåll
11
11.9.6 Gränsdragningen mellan kontraktsvård och vård- eller påverkanssanktion .................................. 490
12 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse .................. 495
12.1 Inledning ................................................................................. 495
12.2 Nuvarande ordning ................................................................ 495 12.2.1 Inledning ................................................................... 495 12.2.2 Villkorlig dom .......................................................... 496 12.2.3 Skyddstillsyn ............................................................ 499 12.2.4 Särskilt om samhällstjänst ....................................... 506 12.2.5 Fängelse i anstalt ...................................................... 508 12.2.6 Fängelse som verkställs genom
intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) ........................................................................ 514
12.3 Frivården i Sverige – En kartläggning (Brå-rapport 2010:10) .................................................................................. 516
12.4 Övervakningsnämndernas funktion och uppgifter .............. 520 12.4.1 Allmänt om övervakningsnämnderna ..................... 520 12.4.2 Övervakningsnämndernas uppgifter ....................... 521 12.5 Europakonventionens krav på domstolsprövning ............... 524 12.5.1 Inledning ................................................................... 524 12.5.2 Europadomstolens praxis avseende rätten till
domstolsprövning av frihetsberövanden ................ 525
12.6 Kriminalvårdskommitténs förslag om instansordningen i kriminalvårdsmål och den fortsatta behandlingen av förslagen ................................................................................. 527 12.6.1 Inledning ................................................................... 527 12.6.2 Något om tidigare ordning ...................................... 528 12.6.3 Kriminalvårdskommitténs förslag ........................... 529 12.6.4 Propositionen 2009/10:135 En ny fängelse- och
häkteslagstiftning ..................................................... 536
12.7 Ytterligare något om övervakningsnämndernas ställning ... 539 12.7.1 Regeringsformen ...................................................... 540 12.7.2 Regleringen om rättsprövning ................................. 540 12.7.3 Domstolsutredningen .............................................. 541
Innehåll SOU 2012:34
12
12.7.4 Straffsystemkommittén ........................................... 544 12.7.5 Kriminalvården – en myndighet .............................. 545 12.7.6 Kriminalvårdskommittén ......................................... 546 12.7.7 Målutredningen ........................................................ 546 12.8 Överväganden och förslag ..................................................... 548 12.8.1 Våra direktiv .............................................................. 548 12.8.2 Utgångspunkter ........................................................ 548 12.8.3 Åtgärder med anledning av bristande
verkställighet ............................................................. 557
12.8.4 Kontroll av att tilläggssanktionen verkställs ........... 571 12.8.5 Omhändertagande inför beslut om åtgärder med anledning av bristande verkställighet .............. 578 12.8.6 Beslutande myndighet .............................................. 582 12.8.7 Överklagande ............................................................ 600 12.8.8 Rätt för Kriminalvården att överklaga övervakningsnämndens beslut ................................. 609 12.8.9 Talan vid domstol om bristande verkställighet ....... 618
13 Överlämnande till vård enligt LVM .............................. 629
13.1 Inledning ................................................................................. 629 13.2 Våra direktiv ........................................................................... 629
13.3 Gällande rätt ........................................................................... 629 13.4 Statistik ................................................................................... 637
13.5 Missbruksutredningens förslag ............................................. 639 13.6 Överväganden och förslag ..................................................... 640 13.6.1 Överlämnande till vård enligt LVM bör inte
utgöra en särskild påföljd ......................................... 640
13.6.2 Överlämnande till särskild vård för missbrukare inom ramen för ett påföljdssystem med villkorligt fängelse .................................................... 642 13.6.3 Åtalsprövning enligt LVM ....................................... 645
14 Kostnadsansvaret för vård och behandling ................... 647
14.1 Inledning ................................................................................. 647 14.2 Kort om normaliseringsprincipen ......................................... 648
Innehåll
13
14.3 Normaliseringsprincipen och skyddstillsyn ......................... 649 14.4 Normaliseringsprincipen och kontraktsvård ....................... 650
14.5 Normaliseringsprincipen och utslussningsåtgärder .............. 651 14.6 Närmare om normaliseringsprincipens behandling i olika lagstiftningsärenden m.m. ............................................ 651 14.6.1 Inledning ................................................................... 651 14.6.2 1974 års kriminalvårdsreform .................................. 652 14.6.3 Behandlingen av normaliseringsprincipen vid
socialtjänstreformen ................................................. 654
14.6.4 Frivårdskommitténs behandling av normaliseringsprincipen .......................................... 654 14.6.5 Införandet av kontraktsvård .................................... 656 14.6.6 Fängelseutredningens behandling ........................... 658 14.6.7 Straffsystemkommitténs behandling ...................... 659 14.6.8 Narkotikakommissionens behandling .................... 661 14.6.9 Kriminalvårdskommitténs behandling av kostnader vid utslussning ........................................ 663 14.6.10 Kriminalvårdskommitténs behandling av normaliseringsprincipen och kostnader vid kontraktsvård ........................................................... 665 14.7 Våra överväganden och förslag .............................................. 669 14.7.1 Kostnadsansvaret för kontraktsvård ....................... 669 14.7.2 Kostnadsansvaret för åtgärder inom ramen för
en vård- eller påverkanssanktion ............................. 675
15 Brottslighetens art .................................................... 681
15.1 Inledning ................................................................................. 681
15.2 Nuvarande ordning ................................................................ 681 15.2.1 Det saknas en legaldefinition av vad
brottslighetens art innebär ...................................... 681
15.2.2 Genom 1989 års påföljdsreform introducerades begreppet brottslighetens art .................................. 683 15.2.3 Brottslighetens art ska vägas samman med övriga skäl som talar för fängelse ............................ 685 15.2.4 Frågan behandlades i Straffsystemkommitténs betänkande ................................................................ 686
Innehåll SOU 2012:34
14
15.2.5 Frågan om vilka brottstyper som kan utgöra artbrott har delvis angivits i förarbeten till olika straffbestämmelser ................................................... 688 15.2.6 Införandet av samhällstjänst har delvis förändrat valet av påföljd vid artbrott ..................... 690 15.2.7 Inte brottstypen utan i stället artvärdet hos ett visst brott avgör påföljdsvalet .................................. 692 15.2.8 Brottstypen fungerar – i vart fall som huvudregel – som utgångspunkt för bedömningen av om arten av ett brott ska påverka påföljdsvalet ................................................ 692 15.2.9 Det är inte förbehållet lagstiftaren ensamt att ange brottstyper som kan innebära en artpresumtion ........................................................... 697 15.2.10 Andelen brott som anses kunna innebära en presumtion för fängelse pga. art har ökat och vidgats till fler brottstyper ....................................... 699 15.2.11 Samhällstjänstreformen har inneburit en differentiering mellan och inom olika brottstyper ................................................................ 700 15.2.12 Fängelsepresumtionens styrka avgörs oftast av omständigheter som också har relevans för straffvärdet ................................................................ 702 15.2.13 Vad som utgör artbrott eller inte enligt gällande rätt kan sannolikt endast avgöras utifrån praxis för en viss brottstyp ................................................. 703 15.3 Våra bedömningar och förslag ............................................... 703 15.3.1 Utgångspunkter ........................................................ 703 15.3.2 Varför kan brottslighetens art utgöra skäl att
särbehandla vissa brott vid påföljdsvalet? ............... 706
15.3.3 Det finns inget behov av särbehandling på grund av art i det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår ............................................ 714 15.3.4 Effekter av ett system utan särbehandling på grund av art ............................................................... 717 15.3.5 Sammanfattande bedömning och förslag ................ 724 15.4 Alternativa vägar att gå .......................................................... 726 15.4.1 Inledning ................................................................... 726 15.4.2 Behov av avgränsning ............................................... 727
Innehåll
15
15.4.3 Kan artbrottsbegreppet avgränsas utifrån brottstyp? ................................................................. 728 15.4.4 Kan artbrottsbegreppet avgränsas utifrån särskilda kriterier eller omständigheter? ................. 731 15.4.5 Kan betydelsen av art begränsas genom att särbehandlingen består i ett val av en mer ingripande tilläggssanktion? .................................... 732 15.4.6 Fortsatt särbehandling av brott av integritetskränkande natur?..................................... 735 15.4.7 Vård eller behandling som tilläggssanktion vid allvarliga brott av integritetskränkande natur? ....... 739 15.4.8 Fortsatt särbehandling av brott som hotar grundläggande samhällsfunktioner? ....................... 743 15.4.9 Fortsatt särbehandling av grova rattfylleribrott? ... 744 15.4.10 Sammanfattande bedömning ................................... 749
Band 3 – Böter, billighetsskäl m.m.
och ungdomspåföljder
16 Böter
17 Billighetsskäl 18 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
19 Flerfaldig brottslighet 20 Gällande rätt
21 Ordningen i några andra europeiska länder 22 Brå:s utvärdering av 2007 års reform
23 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden 24 Ungdomsvård och ungdomstjänst
25 Böter och varningsstraff 26 Sluten ungdomsvård
27 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
Innehåll SOU 2012:34
16
28 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd 29 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
Band 4 – Konsekvenser, övergångsbestämmelser
och bilagor
30 Konsekvenser
31 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Bilaga 1 Kommittédirektiv 2009:60
Bilaga 2 Fullständig lydelse av 1 och 25–38 kap.
brottsbalken enligt våra förslag
Bilaga 3 Ordningen i några andra europeiska länder
Bilaga 4 Internationella instrument Bilaga 5 Den svenska brottslighetens utveckling
Bilaga 6 Vägen till fängelse Bilaga 7 Programverksamhet i Kriminalvården
Bilaga 8 Yttranden till domstol i ett system med villkorligt fängelse Bilaga 9 Artbrottsstatistik
Bilaga 10 Sammanställning av praxis gällande
brottslighetens art
Bilaga 11 Ungdomsbrottslighetens utveckling sedan mitten
av 1990-talet
Bilaga 12 Kvalificerad övervakning för ungdomar Bilaga 13 Förteckning över kontakter
Del I
Bakgrund och gällande rätt
19
3 Påföljdssystemets framväxt
3.1 Inledning
I detta kapitel redogör vi för hur nuvarande påföljdssystem har vuxit fram. Kapitlet inleds med en historisk tillbakablick, som sträcker sig till och med införandet av samhällstjänst som föreskrift till villkorlig dom och skyddstillsyn samt möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (avsnitt 3.2). Därefter följer fördjupande avsnitt såvitt avser de reformer och utredningsförslag som vi anser vara av störst intresse för vårt uppdrag (avsnitt 3.3–3.8).
3.2 Historisk tillbakablick 1
Äldre tids strafflagstiftning
Under äldre tid byggde den svenska strafflagstiftningen till stor del på avskräckningsteorin och vedergällningstanken. Straffet verkade genom att avskräcka människor från att begå brott och de som trots allt bröt mot lagen fick sona brotten genom dödsstraff, kroppsstraff, arbetsstraff eller böter. Fängelse hade ännu inte introducerats som påföljdsform, annat än i form av arbete på fästning och fängelse vid vatten och bröd. Sistnämnda straff betraktades inte i första hand som ett frihetsstraff, utan som ett svältstraff avsett att orsaka kroppsligt lidande. Det fanns inte några straffskalor utsatta i lagen, utan det överlämnades helt åt den enskilde domaren att bestämma böternas storlek eller arbetsstraffets längd.
1 Innehållet i avsnittet är delvis hämtat från Straffnivåutredningens slutbetänkande Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85) s. 47 ff. Straffnivåutredningen har i sin tur hämtat innehållet från Fängelsestraffkommitténs huvudbetänkande Påföljd för brott (SOU 1986:14), s. 23 ff., artikeln Straffets grunder – historisk bakgrund av Erland Aspelin, publicerad i Svensk Juristtidning 1999 s. 108 samt Berggren m.fl., Brottsbalken – en kommentar III.
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
20
Frihetsstraff i egentlig mening började användas under 1570talet, då Johan III genom nåd började omvandla dödsstraff till livstids fängelse. Under 1600-talet var det vanligt förekommande att de nyinrättade hovrätterna genom s.k. leuteration omvandlade dödsstraff till kroppsstraff följt av frihetsstraff i form av arbete på fästning. Fästningsarbete kunde dömas ut på viss tid, på livstid eller ”på behaglig tid”. Det sistnämnda innebar att den dömde hölls frihetsberövad till dess att han eller hon visat tillräcklig förbättring för att kunna försättas på fri fot. Straffarbete på viss tid bestämdes enligt praxis till ett visst antal hela år, vanligen från ett till sju år.
Den klassiska straffrättsskolan
Under 1700-talet förändrades synen på straff i Europa. Upplysningsfilosoferna vände sig emot de grymma kropps- och skamstraffen och förespråkade i stället frihetsstraff och böter. Successivt tillkom den klassiska straffrättsskolan, som främst betonade legalitets- och proportionalitetsprinciperna vid fastställande av straffsatser och vid straffmätning. Straffen skulle vara lagligt grundande, förutsebara och stå i proportion till de begångna brotten. Straff ansågs motiverat främst av allmänpreventiva skäl; genom bestraffningen av den som begått ett brott skulle andra avskräckas från att begå samma typ av gärning.
De nya strömningarna nådde även Sverige. År 1811 tillsattes Lagkommittén, som 1832 lade fram ett förslag till allmän kriminallag. Förslaget byggde på preventionstanken. Straffet ansågs ha två syften, dels skulle det avskräcka allmänheten från att begå brott (allmänprevention), dels skulle det förbättra den enskilde brottslingen som skulle ta varning av straffet och i framtiden leva ett laglydigt liv (individualprevention). Kropps- och skamstraffen skulle avskaffas helt och dödsstraffet skulle i stor utsträckning ersättas av frihetsstraff. De dominerande straffen skulle vara straffarbete, fängelse och böter. Lagkommittén föreslog vidare att legalitetsprincipen skulle lagfästas, så att det framgick av strafflagstiftningen att ingen kunde straffas utan stöd i lag. I syfte att ytterligare öka rättssäkerheten skulle det för varje brott anges en straffskala inom vilken domstolarna skulle mäta ut straffet.
Lagkommitténs förslag låg till grund för 1864 års strafflag, som till stor del kom att bygga på den klassiska straffrättsskolan. Legalitetsprincipen blev visserligen inte lagfäst, men proportionalitets-
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
21
principen och kravet på förutsebarhet beaktades bl.a. genom att det infördes straffskalor för alla brott. De sista kroppsstraffen hade avskaffats redan 1855 och strafflagen innehöll påföljderna dödsstraff, straffarbete, fängelse, fängelse vid vatten och bröd, böter, avsättning, suspension, förlust av medborgerligt förtroende, förverkande samt aga av barn. Dödsstraffet, som var förbehållet ett fåtal brott, var fakultativt.
I slutet av 1800-talet och början av 1900-talet genomfördes ett antal lagändringar på straffrättens område. Dödsstraffet, som efter 1877 inte längre fick verkställas offentligt, avskaffades 1921. Också frihetsstraffen undergick förändringar. År 1884 avskaffades fängelse vid vatten och bröd. Verkställigheten av fängelsestraffet reformerades. Från att ha förvarats gemensamt i fängelselokalerna fick fångarna under längre tid vistas i enrum. Cellstraffet ansågs ge större förutsättningar för förbättring av den dömde, eftersom denne kom ifrån det dåliga inflytandet från andra brottslingar och fick större möjligheter att tänka över och komma till insikt om sitt brott. År 1902 avskaffades aga av barn som straff.
Den sociologiska straffrättsskolan – behandlingstanken
I Europa fick den sociologiska straffrättsskolan allt större fäste under 1800-talets senare del. Enligt denna skulle straffet utmätas och anpassas efter gärningsmannens individuella förhållanden. Sådana omständigheter som gärningsmannens sociala situation, tidigare kriminalitet, brottsbenägenhet och samhällsfarlighet skulle ha avgörande betydelse vid valet av påföljd. Straffet ansågs motiverat främst av individualpreventiva skäl och stor vikt lades vid den s.k. behandlingstanken, som innebar att brottslingen under verkställigheten skulle förmås att ändra sitt levnadssätt och därmed avstå från att begå brott i framtiden.
Den sociologiska straffrättsskolan fick stor genomslagskraft i Sverige. De första stegen mot ett mer behandlingsinriktat tänkande togs 1906, då en särskild lag om villkorlig straffdom infördes. Lagen innebar att det i domen kunde förordnas om villkorligt anstånd antingen med straffets ådömande eller verkställande. För den villkorliga domen fastställdes en prövotid och som regel förenades domen även med övervakning. För övervakningen gällde olika bestämmelser om skötsamhet, föreskrifter och sanktioner. Om den dömde inom prövotiden misskötte dessa bestämmelser eller återföll i brott
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
22
kunde det villkorliga anståndet i yttersta fall förverkas. Den närmare innebörden av villkorlig straffdom beskrivs i avsnitt 8.2.1.
År 1927 infördes två nya tidsobestämda påföljder, förvaring och internering, och 1935 infördes ungdomsfängelse.
År 1934 lade dåvarande justitieminister Karl Schlyter fram ett genomgripande reformprogram som var starkt influerat av den sociologiska straffrättsskolans idéer. Programmet syftade till att så många grupper lagöverträdare som möjligt – däribland ungdomar, psykopater, sinnessjuka och alkoholister – skulle avskiljas från verkställighet i fängelse och att påföljdssystemet i stället skulle inriktas på vård i frihet. De som trots allt måste dömas till frihetsstraff skulle genomgå behandling under verkställigheten. Mot bakgrund av reformprogrammet tillsattes 1938 års Strafflagsberedning. Beredningen lämnade ett antal betänkanden. I huvudbetänkandet, Skyddslag (SOU 1956:55), fanns förslag till ett nytt påföljdssystem. Förslagets utgångspunkt var att vård och behandling skulle prägla påföljderna. Vården och behandlingen hade enligt beredningen två ändamål; dels skulle den dömde rehabiliteras och ges bättre förutsättningar att leva ett laglydigt liv, dels skulle han eller hon vara förhindrad att begå brott så länge straffet avtjänades. För brottslingar med ”kriminella tendenser” som ansågs möjliga att påverka med behandling rekommenderades kriminalvård i frihet (skyddstillsyn), för de ”kroniskt oförbätterliga” det tidsobestämda straffet skyddsinternering och för ungdomar tidsobestämd skyddsfostran.
Brottsbalkens tillkomst
Samtidigt som Strafflagberedningen arbetade med förslaget till skyddslag fick Straffrättskommittén i uppdrag att reformera strafflagens bestämmelser om brotten. Kommitténs slutarbete presenterades i betänkandet Förslag till brottsbalk (SOU 1953:14).
När brottsbalken infördes 1965 kvarstod mycket av den klassiska straffrättsskolans idéer om rättvisa och proportionalitet. Samtidigt var den nya lagen influerad av Strafflagsberedningens förslag. Resultatet blev en kompromiss mellan de allmänpreventiva och individualpreventiva tankegångarna. Detta blev tydligt i dåvarande 1 kap. 7 § BrB, som föreskrev att rätten vid val av påföljd, med iakttagande av vad som krävs för att upprätthålla allmän laglydnad, skulle fästa särskilt avseende vid att påföljden var särskilt ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
23
Utformningen av den villkorliga straffdomen hade kommit att kritiseras. Kritikerna vände sig mot att även förstagångsförbrytare dömdes till fängelse och att ett fängelsestraff mättes ut trots att det inte skulle verkställas. Även det förhållandet att det ovillkorliga straff som till sist dömdes ut vid återfall i brott kunde bli orimligt långt kritiserades. Vidare ansågs systemet inte vara trovärdigt, då det tillät anstånd med fängelsestraff utan att det hot som låg i anståndet realiserades om den dömde återföll i brott eller på annat sätt misskötte sig. Vid brottsbalkens tillkomst beaktades kritiken och den villkorliga domen kom att delas i två delar: de nuvarande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Bland de mer behandlingsinriktade påföljderna märktes just skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård, men även fängelse betraktades som en behandlingspåföljd eftersom den dömde under verkställigheten skulle genomgå åtgärder som syftade till rehabilitering.
1989 års påföljdsreform
Under slutet av 1960-talet och början av 1970-talet höjdes kritiska röster mot behandlingstanken, som ansågs innebära risk för en ojämn och orättvis praxis. Den kriminologiska forskningen visade att de nya behandlingsformerna inte gav så goda resultat som man hade hoppats. Kriminalvård i anstalt ledde till dålig rehabilitering och hög återfallsfrekvens samtidigt som den ofta hade en nedbrytande inverkan på personligheten. Vilken typ av anstaltsvård det rörde sig om eller valet av behandlingsformer inom anstalterna tycktes därvid inte ha någon större betydelse. År 1977 överlämnade en arbetsgrupp inom Brottsförebyggande rådet rapporten Nytt straffsystem (Brå-rapport 1977:7) till Justitiedepartementet. I rapporten, som var avsedd som ett debattinlägg, riktades stark kritik mot behandlingstanken. Arbetsgruppen hävdade att principen om rättvisa och proportionalitet mellan brott och straff skulle gälla vid straffmätning och påföljdsval samt att det inte skulle göras några sidoblickar på brottslingens individuella behov av behandling.2
År 1977 kom också Ungdomsfängelseutredningens betänkande Tillsynsdom (SOU 1977:83). Förslagen i det betänkandet ledde till att ungdomsfängelse avskaffades som påföljd 1980. Året därpå utmönstrades internering ur sanktionssystemet. Därmed återstod livstids fängelse som enda tidsobestämda straff.
2 För en närmare redogörelse för innehållet i rapporten hänvisas till avsnitt 3.3 nedan.
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
24
Mot bakgrund av den debatt som uppstått kring Brå-rapporten tillsattes två parlamentariska kommittéer, Fängelsestraffkommittén och Frivårdskommittén. Fängelsestraffkommittén fick i uppdrag att överväga frågor som hade att göra med fängelsestraffets tillämpning medan Frivårdskommittén skulle lägga fram förslag till förändringar i fråga om vilka alternativ som skulle finnas till fängelsestraffet.
I Frivårdskommitténs uppdrag ingick att undersöka om det gick att skapa ökade möjligheter för domstolarna att anpassa skyddstillsynens innehåll till vad som kunde anses rättvist och ändamålsenligt i det enskilda fallet. I delbetänkandet Frivårdspåföljder (SOU 1981:90) övervägde kommittén möjligheten att anpassa skyddstillsynens verkställighetstid och intensitet till brottets svårhet. Man fann dock att övervakningstiden och frekvensen borde utgå från vad som var påkallat utifrån den dömdes personliga förhållanden och vad som därigenom var meningsfullt. Tanken på att anpassa prövotiden och kontaktfrekvensen till brottets svårhet avfärdades därför. Enligt kommitténs bedömning skulle behandlingsideologin även i fortsättningen ha stor betydelse för i vilka fall skyddstillsyn skulle väljas och hur påföljden skulle utformas. Kommittén föreslog – i linje med vad som kom att genomföras 1987 – att kriterierna för skyddstillsyn skulle förändras så att det på ett tydligare sätt framgick att skyddstillsyn skulle ådömas om det behövdes för att avhålla den dömde från fortsatt brottslighet. Frivårdskommitténs slutbetänkande Nya alternativ till frihetsstraff (SOU 1984:32) resulterade i att det infördes en möjlighet att förena skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård.3
År 1986 lämnade Fängelsestraffkommittén sitt huvudbetänkande Påföljd för brott (SOU 1986:13–15). En utgångspunkt för kommittén var att allmänpreventiva överväganden bör vara av grundläggande betydelse för frågan huruvida en viss gärning ska vara straffbar, men att varken allmänpreventiva eller individualpreventiva hänsyn bör tillmätas vikt vid utformningen av straffskalorna för de olika brotten eller vid påföljdsbestämningen i det enskilda fallet. Där ska i stället brottens svårhet eller förkastlighet vara avgörande samt principerna om proportionalitet och ekvivalens beaktas. Individualpreventiva aspekter ska enligt kommittén beaktas vid verkställigheten av de påföljder som dömts ut, så att frihetsberövandets
3 För en närmare redogörelse för Frivårdskommitténs arbete och de lagändringar som följde av kommitténs förslag hänvisas till avsnitt 3.4 och 8.2.2.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
25
negativa effekter för den intagne och risken för återfall i brott minskar.
I Fängelsestraffkommitténs uppdrag ingick inte frågan om vilka förutsättningar som skulle gälla för att döma ut en frivårdspåföljd. Kommittén ansåg sig bunden av den rådande ordningen och ansåg sig inte kunna lämna några förslag till ändring av de grundläggande rekvisiten. Mot bakgrund av detta fann inte heller Fängelsestraffkommittén förutsättningar att gradera skyddstillsyn och villkorlig dom inbördes i stränghetsgrad.
En grundläggande uppgift för Fängelsestraffkommittén var att se till att användningen av fängelsestraffet minskades och att längden på de fängelsestraff som dömdes ut blev kortare. För att detta mål skulle uppnås föreslog kommittén bl.a. att fängelse skulle dömas ut endast om det motiverades av hänsyn till brottets straffvärde eller art eller gärningsmannens tidigare brottslighet. Regleringen i 1 kap. 7 § BrB föreslogs bli ersatt av två nya kapitel med särskilda regler för straffmätning och påföljdsval. Dessa förslag ledde till lagstiftning 1989, då nuvarande kapitel 29 och 30 infördes i brottsbalken.4
1990-talet – nya alternativ till fängelse i anstalt
År 1992 tillsattes Straffsystemkommittén, som fick i uppdrag att göra en översyn av brottsbalkens påföljdssystem. Ett viktigt mål för kommitténs arbete var att minska användningen av fängelsestraffet, då detta ansågs innebära en beaktansvärd risk för skadeverkningar hos den dömde.
Kommittén föreslog i betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) ett sammanhängande straffsystem som helt skulle fjärma sig från behandlingstanken. Principerna om rättvisa, konsekvens, proportionalitet, ekvivalens och förutsebarhet skulle få full genomslagskraft. Varje påföljd, eller straff som kommittén valde att kalla det, skulle ha sin givna plats i systemet, rangordnat efter svårhetsgrad. Samhällstjänst och elektronisk övervakning skulle utgöra alternativ till fängelsestraff. 5
Straffsystemkommitténs förslag genomfördes aldrig i sin helhet. År 1999 gjordes dock vissa lagändringar som främst syftade till en
4 För en närmare redogörelse för Fängelsestraffkommitténs arbete och de lagändringar som följde av kommitténs förslag hänvisas till avsnitt 3.5 nedan. 5 För en närmare redogörelse för Straffsystemkommitténs arbete och de lagändringar som följde av kommitténs förslag hänvisas till avsnitt 3.7 nedan.
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
26
minskad användning av fängelse i anstalt. Bl.a. infördes samhällstjänst – som hade förekommit som försöksverksamhet sedan 1990 – som ett permanent inslag i påföljdssystemet. Villkorlig dom och skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst blev alternativ till fängelsestraff. Dessutom infördes en ny påföljd för unga lagöverträdare, sluten ungdomsvård. På straffverkställighetsnivå infördes intensivövervakning med elektronisk kontroll som en verkställighetsform för fängelsestraff, vilket hade förekommit som försöksverksamhet sedan 1994.
3.3 Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp rörande kriminalpolitik
I januari 1976 inledde Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp rörande kriminalpolitik en översyn av brottsbalkens påföljdssystem. Arbetet resulterade i rapporten Nytt straffsystem – Idéer och förslag (Brå-rapport 1977:7). I rapporten, som var avsedd som ett debattinlägg, riktades stark kritik mot den s.k. behandlingstanken, som brottsbalken delvis var uppbyggd utifrån.
Behandlingstanken innebär att straff ska mätas ut och anpassas efter gärningsmannens individuella förhållanden. Sådana omständigheter som gärningsmannens sociala situation, tidigare kriminalitet, brottsbenägenhet och samhällsfarlighet ska ha avgörande betydelse vid valet av påföljd. Straffet anses motiverat främst av individualpreventiva skäl och stor vikt bör läggas vid att brottslingen under verkställigheten förmås att ändra sitt levnadssätt och därmed avstå från att begå brott i framtiden.
Behandlingstanken kom till uttryck i den numera upphävda 1 kap. 7 § BrB, som föreskrev att rätten vid val av påföljd skulle ”fästa särskilt avseende vid att påföljden skall vara särskilt ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället”.
Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp ställde sig kritiska till behandlingstanken och hävdade i stället att principen om rättvisa och proportionalitet mellan brott och straff ska gälla vid straffmätning och påföljdsval samt att det inte bör göras några sidoblickar på brottslingens individuella behov av behandling.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
27
I rapporten uttalar sig arbetsgruppen relativt utförligt om användningen av frihetsstraff och frihetsstraffens längd. Därvid anförs bl.a. följande.6
Frihetsstraff bör utnyttjas med stor restriktivitet och endast som påföljdssystemets yttersta medel. Antalet frihetsstraff och dessas längd bör begränsas så långt som möjligt. Syftet med fängelse skall vara att skydda vissa grundläggande och särskilt viktiga intressen. Därför bör fängelse tillgripas endast för brott som är så allvarliga att behovet av ett drastiskt och tydligt avståndstagande från den begångna gärningen är särskilt stort.
Vid tidpunkten för arbetsgruppens rapport fanns inte några andra allmänna bestämmelser om påföljdsval och straffmätning än den ovan beskrivna 1 kap. 7 § BrB. Arbetsgruppen diskuterade ett införande av sådana bestämmelser och i rapporten uttalas följande.7
Arbetsgruppen finner att starka skäl talar för att man i lag slår fast regler för påföljdsval och straffmätning. Det skulle främja likformighet, rättfärdighet och förutsebarhet. Domstolarna skulle komma att motivera sin straffmätning tydligare än som nu sker. De argument som begagnas vid straffmätningen skulle föras fram och kunna diskuteras.
3.4 Frivårdskommittén
Frivårdskommittén, som i enlighet med vad som beskrivits i avsnitt 3.2 hade i uppdrag att överväga förändringar av de påföljder som utgör alternativ till fängelse, föreslog i delbetänkandet Frivårdspåföljder (SOU 1981:90) att villkorligt fängelse skulle införas i påföljdssystemet. Den närmare utformningen av förslaget och den fortsatta behandlingen av detta beskrivs närmare i avsnitt 8.2.2. Här kan dock kort nämnas att förslaget aldrig kom att genomföras, bl.a. beroende på att det ansågs innebära en risk för minskad överskådlighet i påföljdssystemet och att rättstillämpningen kunde bli ojämn. Dessa problem ansågs delvis bero på att Frivårdskommitténs förslag utgick ifrån att villkorlig dom och skyddstillsyn skulle finnas kvar samtidigt som det infördes två varianter av villkorligt fängelse.
Som beskrivits i avsnitt 3.2 ovan övervägde Frivårdskommittén att föreslå förändringar som innebar att skyddstillsynens verkställighetstid och intensitet anpassades till brottets svårhet. Några sådana förslag lämnades emellertid inte, utan i stället föreslogs att
6 Brå-rapport 1977:7 s. 227. 7 A.a. s. 270.
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
28
kriterierna för skyddstillsyn skulle förändras på ett sådant sätt att det tydligare framgick att påföljden skulle väljas om det behövdes för att avhålla den dömde från fortsatt brottslighet.
År 1984 lämnade Frivårdskommittén slutbetänkandet Nya alternativ till frihetsstraff (SOU 1984:32), där det bl.a. föreslogs att kontraktsvård skulle införas i påföljdssystemet. Kommitténs förslag innebar att kontraktsvården skulle knytas till ett villkorligt fängelsestraff. Rätten skulle få förordna att verkställigheten av ett fängelsestraff om högst två år skulle anstå för att den dömde skulle undergå kontraktsvård. För det villkorliga fängelsestraffet skulle gälla en prövotid om två år, där den dömde skulle stå under övervakning under det första året. Förslaget beskrivs närmare i avsnitt 8.2.2.
På grundval av kommitténs betänkande infördes ordningen med kontraktsvård.8 Kontraktsvården kom dock inte att knytas till villkorligt fängelse, utan inordnades i stället i påföljdssystemet som en kvalificerad föreskrift vid skyddstillsyn. För att markera att kontraktsvården är avsedd att tillämpas som ersättning för ett fängelsestraff föreskrevs att domstolen – om den planerade behandlingen i avgörande grad har bidragit till att domstolen bestämt påföljden till skyddstillsyn – i domslutet ska ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd.9 Bestämmelserna om kontraktsvård inordnades – utan sakliga ändringar – i 1989 års påföljdsreform.10
3.5 Fängelsestraffkommittén
Fängelsestraffkommittén tillsattes mot bakgrund av bl.a. vad som anfördes i 1977 års Brå-rapport (se avsnitt 3.3 ovan).
Enligt de ursprungliga kommittédirektiven från 1979 skulle kommittén företa en allsidig översyn av användningen av fängelsestraff. En utgångspunkt för arbetet skulle vara att fängelsestraffet inte är ägnat att medföra några positiva effekter för den intagne själv utan tvärtom ofta har direkta skadeverkningar. De fem huvudfrågor som kommittén hade att överväga var
• minimitiden för fängelsestraff
• reglerna om villkorlig frigivning
8 Se prop. 1986/87:106. 9 A. prop. s. 40 f. 10Prop. 1987/88:120, se även avsnitt 3.5 nedan.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
29
• allmänna regler för påföljdsval och straffmätning
• brottens straffskalor
• medborgarnas insyn och inflytande i Kriminalvårdens olika organ
Genom tilläggsdirektiv 1981 och 1983 fick kommittén också i uppdrag att överväga övervakningsnämndernas avskaffande samt allmänna regler för ansvarsfrihet och påföljdseftergift.
År 1980 överlämnade kommittén delbetänkandet Fjorton dagars fängelse (SOU 1980:1), där man föreslog att minimitiden för fängelsestraff skulle sänkas från en månad till 14 dagar. Förslaget ledde till lagstiftning som trädde i kraft 1981.11 År 1981 överlämnades ytterligare ett delbetänkande, Villkorlig frigivning samt nämnder och lekmannamedverkan inom Kriminalvården (SOU 1981:92), som behandlade reglerna om villkorlig frigivning samt medborgarnas insyn och inflytande i Kriminalvårdens organ.
Fängelsestraffkommitténs huvudbetänkande, Påföljd för brott (SOU 1986:13–15), innehåller kommitténs allmänna överväganden om påföljdssystemet, synen på fängelsestraffet och ytterligare överväganden kring villkorlig frigivning, överväganden kring bötesstraffet, översyn av straffskalorna samt överväganden rörande påföljdsbestämningen, dvs. påföljdsval och straffmätning.
I inledningen av huvudbetänkandet redogör kommittén för de genomgående grundtankarna i de lämnade förslagen. Därvid förklaras att kommittén inte resonerar i termer som allmänprevention och individualprevention, utan att det avgörande för ett brotts straffskala och för påföljdsbestämningen i stället ska vara brottets svårhet. Enligt kommitténs uppfattning ska visserligen vissa omständigheter hänförliga till gärningsmannens person kunna beaktas vid straffmätningen, men detta ska inte ske utifrån ett individualpreventivt betraktelsesätt, utan endast för att något annat hade varit obilligt. Först vid verkställigheten av påföljderna finns det enligt kommittén finnas förutsättningar för olika individuella hänsynstaganden.
Kommittén konstaterar att det från humanitär synpunkt finns starka skäl som talar för en begränsad användning av fängelsestraffet, men att det samtidigt inte inom överskådlig framtid går att avvara fängelse i påföljdssystemet. Enligt kommitténs bedömning är en ökad användning av fängelse vare sig ur individualpreventiv eller allmänpreventiv synpunkt ett verksamt medel för att minska
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
30
brottsligheten, eller ens att motverka en ökning av denna. Kommittén anför vidare att det inte finns något som tyder på att en måttlig minskning av användandet av fängelsestraff allmänt sett skulle ha någon betydelse för brottslighetens omfattning. Det i direktiven uttalade önskemålet om en allmän begränsning av fängelsestraffets användning ansågs därför både önskvärt och möjligt att genomföra. Enligt kommitténs bedömning borde begränsningen dock göras relativt försiktigt, då det är viktigt att människor i allmänhet upplever det som att de lever i ett rättssamhälle där de som begår brott utsätts för tillräckligt strängt ingripande från samhällets sida.
Fängelsestraffkommitténs grundtanke var alltså att straffskalorna skulle utformas på ett sådant sätt att användningen av fängelsestraffet begränsades. Generellt sett föreslogs därför sänkta straffskalor. Ett annat skäl till de sänkta straffskalorna var kommitténs förslag att villkorlig frigivning, som enligt dåvarande lagstiftning som huvudregel skulle ske när halva fängelsestraffet hade avtjänats, fortsättningsvis skulle ske efter två tredjedelar av strafftiden, samtidigt som avsikten inte var att anstaltstiderna skulle öka. Kommitténs förslag till straffskaleöversyn ledde aldrig till lagstiftning.
Som framgår närmare av avsnitt 3.2 låg Fängelsestraffkommitténs förslag avseende straffmätning och påföljdsval till grund för nuvarande reglering i 29 och 30 kap. BrB. Dessa bestämmelser trädde i kraft den 1 januari 1989.12 Bestämmelserna behandlas i avsnitt 4.3 och 4.4. Kommitténs förslag i dessa delar redovisas därför inte närmare här. Här ska dock kort nämnas något om kommitténs överväganden när det gäller betydelsen av att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. I huvudbetänkandet gjorde kommittén bedömningen att det måste finnas möjlighet att vid påföljdsbestämningen ta hänsyn till om gärningsmannen tidigare har begått brott samt att en sådan ordning av en bred allmänhet torde uppfattas som naturlig och rimlig. Kommittén ansåg dock att återfallet inte skulle tillmätas betydelse vid straffmätningen, utan endast genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. I betänkandet anförs följande till stöd för detta ställningstagande.13
Beträffande den sedvanliga straffmätningen innebär emellertid förslaget att, förutom vid bötesbrott och vid val mellan böter och fängelse, någon hänsyn inte skall tas till tidigare brottslighet. Orsaken härtill är inte att vi av principiella skäl anser att sådana hänsyn här inte bör tas utan helt enkelt att vi förordar en tekniskt annorlunda uppläggning av
12Prop. 1987/88:120, SFS 1988:942. 13SOU 1986:14 s. 73.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
31
återfallsregleringen. Om en domstol vill skärpa straffet vid nya brott skall detta enligt vårt förslag inte ske genom att man mäter ut ett längre fängelsestraff än vad annars hade skett, utan genom förverkande av villkorligt medgiven frihet.
Såvitt avser återfallets betydelse för påföljdsvalet anförs bl.a. följande.14
Om inte gärningen t.ex. har så betydande straffvärde att fängelse av det skälet måste ådömas privilegieras således gärningsmannen de första gångerna han döms genom att han erhåller kriminalvård i frihet i stället för fängelse. Privilegieringen kan dock inte fortsätta hur länge som helst. Så småningom når man den punkt då samhället för att markera allvaret bakom det straffhot som finns måste utdöma den yttersta reaktionen på brottet; ett fängelsestraff utmätt primärt efter brottets straffvärde.
Fängelsestraffkommitténs bedömning såvitt avser återfallets betydelse vid straffmätningen delades inte av regeringen. Till skillnad från vad som föreslogs i betänkandet ansåg departementschefen att det borde vara möjligt att beakta tidigare brottslighet vid straffmätningen, om inte det förhållandet kan beaktas tillräckligt genom påföljdsvalet eller förverkande av villkorligt medgiven frihet. I propositionen anförs följande.15
Enligt min mening finns det i och för sig anledning att ställa sig tvivlande till bärkraften i vissa av de argument som framförs för strängare straff i återfallssituationer. Något underlag för att anta att ett längre fängelsestraff skulle kunna främja den dömdes anpassning i samhället finns exempelvis inte.
Det kan dock knappast sättas i fråga att det är av väsentlig betydelse för tilltron till påföljdssystemet att återfall kan beaktas vid påföljdsbestämningen. För en förstagångsförbrytare kan en mildare påföljd ofta tillämpas medan detta inte bör komma i fråga för den som återfaller i nya brott, särskilt inte om det sker vid upprepade tillfällen. Samhället bör genom gradvis skärpta reaktioner mot återfall kunna markera att man ser allvarligare på upprepad brottslighet än enstaka brott. Sådana mönster, som torde grunda sig på såväl rättviseföreställningar som allmänna erfarenheter av hur normbildning sker, återfinns för övrigt även utanför straffrätten. Genom skärpta reaktioner kommer också inkapaciteringseffekter att erhållas utan att ingripandena i det enskilda fallet sker på sådana grunder.
När det härefter gäller metoden för återfallsskärpning finns det i princip tre vägar. Skärpningen kan göras genom påföljdsvalet, genom
14 A.a., s. 425. 15Prop. 1987/88:120 s. 52 f.
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
32
att villkorligt medgiven frihet förverkas eller genom ett strängare straff av samma slag. Enligt min mening bör det vara möjligt att beakta återfall i alla dessa hänseenden. Det är emellertid viktigt att regelsystemet utformas så att den samlade reaktionen inte framstår som orimlig.
Mot denna bakgrund utformades bestämmelsen i 29 kap. 4 § BrB, som fick följande lydelse.
Vid straffmätningen skall rätten, om förhållandet inte tillräckligt kan beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet, utöver brottets straffvärde, i skälig utsträckning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. Härvid skall särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt huruvida den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig.
I februari 1988 lämnade Fängelsestraffkommittén sitt slutbetänkande Frihet från ansvar (SOU 1988:7). I slutbetänkandet behandlas de allmänna reglerna om ansvarsfrihet. Förslagen i det betänkandet ledde till lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 1994.16
3.6 1990 års påföljdsutredning
År 1990 bemyndigades en särskild utredare att överväga möjligheterna att vidareutveckla innehållet i de påföljder som utgör alternativ till fängelsestraff och mot den bakgrunden pröva behovet av justeringar av vissa bestämmelser angående valet mellan fängelsestraff och andra påföljder samt se över vissa frågor om verkställigheten av fängelsestraff.
Utredningen, som tog sig namnet Påföljdsutredningen, behandlande i sitt betänkande Påföljdsfrågor, frigivning från anstalt m.m. (SOU 1991:45) endast frågor som gällde verkställigheten av fängelsestraff. I betänkandet lämnades förslag till förändringar gällande s.k. frigivningspermission, formerna för den villkorliga frigivningen, verkställighet i anstalt samt omhändertagande efter dom på kontraktsvård.
Beträffande frivårdspåföljderna och bestämmelserna om påföljdsval lämnade inte utredningen – med hänvisning till begränsade tid som hade stått till dess förfogande – några förslag. I betänkandet anförs dock att det är angeläget att skyddstillsynspåföljden och den
16Prop. 1993/94:130, SFS 1994:458.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
33
villkorliga domen utvecklas. Under avsnittet om utredningens kriminalpolitiska uppfattning diskuteras kortfattat olika förändringsalternativ, bl.a. att alltid sätta ut det straff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd, när domstolen bestämmer påföljden till villkorlig dom eller skyddstillsyn. Det förs även resonemang om att skyddstillsyn måste definieras som en frihetskränkande påföljd, och att det på så sätt kan öppnas möjligheter till straffmätning inom ramen för en skyddstillsyn.
3.7 Straffsystemkommittén
År 1992 tillsattes Straffsystemkommittén, som fick i uppdrag att göra en övergripande översyn av påföljdssystemet. I kommitténs uppdrag ingick att ta ställning till om det var lämpligt att införa villkorligt fängelse. Såvitt avser uppdragets närmare utformning och kommitténs överväganden beträffande denna fråga hänvisas till avsnitt 8.2.3. Här kan dock kort nämnas att kommittén sammantaget gjorde bedömningen att villkorligt fängelse var förenat med sådana nackdelar att det inte borde införas i påföljdssystemet.
I betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) föreslog Straffsystemkommittén i stället något som kan liknas vid en ”påföljdstrappa”. Kommittén bedömde att de principer som låg till grund för 1989 års reform (se avsnitt 3.5 ovan) skulle utgöra fundamentet även till ett reformerat system och att det mot grundval därav fanns skäl att genomföra en del ändringar i systemet. Enligt kommitténs bedömning borde prognosbetonade kriterier – som används vid valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn – inte användas vid påföljdsbestämningen, utan varje påföljd (eller straff som kommittén föreslog att alla straffrättsliga reaktioner på brott skulle benämnas) skulle ha sin givna plats i systemet, rangordnade efter svårighetsgrad. Vidare gjordes bedömningen att samhällstjänst och elektronisk övervakning – som dittills förekommit som försöksverksamhet – skulle införas i det ordinarie systemet.
Straffsystemkommittén föreslog att systemet skulle innehålla straffen böter, prövotidsstraff, övervakningsstraff, samhällstjänst, fängelse genom elektronisk övervakning, fängelse och kontraktsvård. Straffen skulle rangordnas i ingripandegrad i den ordning som nu angetts, med undantag för kontraktsvården, för vilken det endast angavs att den var att betrakta som ett strängare straff än övervakningsstraff. Prövotidsstraffet skulle motsvara villkorlig dom medan
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
34
övervakningsstraffet i princip motsvarade skyddstillsyn. Övervakningsstraffet skulle dessutom innefatta ett obligatoriskt deltagande i någon form av s.k. påverkansprogram.
Valet av straff skulle ske utefter brottets straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet. Som utgångspunkt skulle gälla att domstolen alltid skulle välja ett så lite ingripande straff som möjligt.
Straffvärdet skulle i förekommande fall reduceras med hänsyn till sådana billighetsskäl som anges i 29 kap. 5 § BrB, vilket innebar att grunden för påföljdsvalet blev det av kommittén introducerade straffmätningsvärdet. Kommittén fann att den i förarbetena angivna och i praxis tillämpade straffvärdegränsen för fängelse, den s.k. ettårsgränsen, skulle behållas. Om brottslighetens straffmätningsvärde uppgick till ett år mer, skulle alltså straffet bli fängelse. För att minska tröskeleffekten mellan fängelse och de icke frihetsberövande alternativen skulle samhällstjänst kunna dömas ut om straffmätningsvärdet var över åtta månader men under ett år. Valet av samhällstjänst som straff förutsatte samtycke från den tilltalade, men begränsades inte av något krav på lämplighet. Om den tilltalade uppfyllde förutsättningarna för kontraktsvård skulle emellertid det straffet ha företräde framför samhällstjänst, och om den tilltalade vägrade att samtycka till kontraktsvård skulle samhällstjänst kunna dömas ut endast om det inte bedömdes finnas hinder att verkställa straffet – på så sätt ansågs det finnas förutsättningar att avstå från att döma personer med allvarliga missbruksproblem till samhällstjänst.
Om straffmätningsvärdet var åtta månader eller lägre, skulle det råda en presumtion för prövotidsstraff eller övervakningsstraff. Valet mellan prövotidsstraff och övervakningsstraff skulle avgöras efter ett återfallskriterium. Det innebar att om inte brottets karaktär var sådan att samhällstjänst eller ett ännu strängare straff skulle väljas, så skulle rätten i första hand döma till prövotidsstraff. Övervakningsstraff fick väljas endast om den tilltalade tidigare hade begått brott eller om det annars fanns särskilda skäl som talade emot prövotidsstraff. Syftet med denna ordning var att valet mellan prövotidsstraff och övervakningsstraff inte skulle styras av prognostiska kriterier eller behovskriterier, utan att det avgörande i stället skulle vara tillbakablickande kriterier.
När det gäller betydelsen av brottets art fann kommittén att det vid valet av straff inte alltid är tillräckligt att beakta endast straffvärdet och den tilltalades tidigare brottslighet, utan att det beträf-
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
35
fande vissa brott fanns skäl att använda ett strängare straff trots att straffvärdet är lågt. Enligt kommitténs bedömning borde emellertid brottets art inte bedömas isolerat, utan det s.k. artvärdet skulle vägas samman med straffvärdet. Kommittén valde att benämna resultatet av sammanvägningen ”brottets karaktär”.
Den tilltalades tidigare brottslighet skulle, utöver ett skäl för att döma till övervakningsstraff i stället för prövotidsstraff, utgöra skäl att välja ett strängare straff än vad brottets karaktär motiverar. Därvid skulle särskilt beaktas den tidigare och nya brottslighetens omfattning och typ samt den tid som förflutit mellan brotten.
Om rätten finner att straffet skulle bestämmas till fängelse, skulle den enligt förslaget bestämma om straffet ska verkställas i anstalt eller genom elektronisk övervakning. Fängelse genom elektronisk övervakning skulle alltid dömas ut på kortare tid än ett år och deltagande i påverkansprogram skulle utgöra ett obligatoriskt inslag i verkställigheten. Utgångspunkten skulle vara att fängelse genom elektronisk övervakning skulle väljas om inte fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet ansågs utgöra hinder. Det innebar att den elektroniska övervakningen främst skulle användas dels om den tilltalade tidigare dömts till samhällstjänst, dels för att ersätta de kortare fängelsestraff som döms ut med hänvisning till brottets art. Om den tilltalade inte samtycker till elektronisk övervakning, eller om sådan övervakning av annan anledning inte är möjlig att verkställa, skulle ett fängelsestraff i anstalt dömas ut.
Kontraktsvård skulle kunna dömas ut i stället för samhällstjänst eller någon av de båda formerna av fängelse, om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande föreligger som påkallar vård eller behandling och som har bidragit till att brottet begåtts. Vid kontraktsvård skulle rätten enligt kommitténs förslag alltid ange ett alternativt fängelsestraff. Om rätten, för det fall fängelse hade valts som påföljd, hade förklarat villkorligt medgiven frihet förverkad, skulle det finnas möjlighet att i domslutet ange hur lång tid som hade förklarats förverkad. I normalfallet skulle kontraktsvård inte kunna dömas ut om det fängelsestraff som annars hade dömts ut var längre än två år. Ytterligare en förutsättning för kontraktsvård skulle vara att den föreslagna vården är tillräckligt ingripande i jämförelse med brottets karaktär och den tilltalades tidigare brottslighet. Om den tilltalade inte samtycker till kontraktsvård skulle han eller hon kunna dömas till samhällstjänst eller fängelse genom elektronisk övervakning endast om de förhållanden
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
36
som påkallar kontraktsvård inte bedöms hindra en sådan verkställighet.
Straffsystemkommittén föreslog också att den dåvarande möjligheten till villkorlig frigivning efter halva strafftiden från längre fängelsestraff skulle slopas, så att villkorlig frigivning alltid skulle kunna ske tidigast efter två tredjedelar av avtjänad strafftid, att minimitiden för villkorlig frigivning skulle sänkas från två månader till 20 dagar samt att allmänna fängelseminimum skulle höjas från 14 dagar till en månad.
Straffsystemkommitténs betänkande behandlades av regeringen i prop. 1997/98:96.
Regeringen fann att det visserligen fanns ett behov av att reformera vissa delar av påföljdssystemet, men att den genomgripande förändring som Straffsystemkommittén föreslagit inte skulle genomföras. Detta motiverades bl.a. med att kommitténs förslag att reducera möjligheterna att välja den påföljd som är bäst ägnad att motverka återfall i brott skulle leda till ett påföljdssystem som blir alltför stelbent och mekaniskt. Enligt regeringens mening finns det en betydande risk för att ett system som bortser från de individuella förutsättningarna leder till minskat hänsynstagande till humanitära aspekter och därmed ett mer repressivt system. Dessutom ansågs förslaget i alltför liten utsträckning ge möjlighet att anpassa påföljden med hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden.
Regeringen anförde också att Straffsystemkommitténs förslag till påföljdstrappa inte var så renodlat och konsekvent som det var tänkt, eftersom det begränsades av att tre av trappstegen – samhällstjänst, fängelse genom elektronisk övervakning och kontraktsvård – kräver samtycke av den tilltalade. Avsaknaden av lämplighetsprövning vid utdömandet av samhällstjänst och fängelse genom elektronisk övervakning ansågs innebära en risk för att antalet avbrutna och undanröjda påföljder skulle bli så stort att reformen skulle förlora i trovärdighet.
Som beskrivs närmare i avsnitt 8.2.3 var remissopinionen delad i frågan om Straffsystemkommitténs överväganden kring – och avfärdande av – ett införande av villkorligt fängelse. Regeringen förklarade att man inte var övertygad om att nackdelarna med det villkorliga fängelsestraffet inte kunde överbyggas och att man avsåg att ta initiativ till en fortsatt analys av möjligheterna att skapa en reglering av särskilt de icke frihetsberövande påföljderna som är tydligare och mer lättillgänglig än dagens regler samt därvid göra en fördjupad analys av möjligheterna att skapa ett system med villkor-
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
37
ligt fängelse.17 I detta sammanhang borde enligt regeringens bedömning också frågan om brottslighetens art tas upp till ytterligare belysning.18
Regeringen ansåg, trots att Straffsystemkommitténs förslag inte borde genomföras i dess helhet, att några av de frågor som kommittén tagit upp borde bli föremål för lagstiftning, framför allt i syfte att begränsa användningen av fängelse. I anledning härav föreslogs i propositionen att samhällstjänsten skulle utvidgas och permanentas. Förslaget i propositionen innebar att samhällstjänst skulle utgöra en förstärkande föreskrift vid skyddstillsyn och villkorlig dom samt att skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst skulle kunna användas som alternativ till fängelse. Vidare föreslogs att intensivövervakning med elektronisk kontroll skulle införas permanent som verkställighetsform för fängelsestraff om högst tre månader. Därutöver anslöt sig regeringen till Straffsystemkommitténs förslag såvitt avser tidpunkten för villkorlig frigivning från fängelsestraff. Dessa förslag ledde till lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1999.
3.8 Straffnivåutredningen
Straffnivåutredningen, som tillsattes 2008, hade som främsta uppdrag att överväga och föreslå ändringar i strafflagstiftningen i syfte att åstadkomma en straffmätning som markerar en skärpt syn på allvarliga våldsbrott samt att överväga förändringar som ger en större spännvidd vid straffmätningen för brott i allmänhet när det har funnits försvårande eller förmildrande omständigheter. I uppdraget ingick även att överväga betydelsen av flerfaldig brottslighet och hur återfall i brott ska beaktas vid straffmätningen.
I slutbetänkandet Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85) föreslog utredningen ett tillägg till 29 kap. 1 § BrB av innebörden att det vid bedömningen av ett brotts straffvärde särskilt ska beaktas om gärningen har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person. Samtidigt föreslogs att ett antal förstärkningsord i bestämmelserna om försvårande och förmildrande omständigheter i 29 kap. 2 och 3 §§ BrB skulle tas bort eller förändras, så att dessa bestämmelser blev tillämpliga i större utsträckning och därmed kunde få ett ökat genomslag vid straff-
17Prop. 1997/98:96 s. 79 ff. 18 A.a. s. 118.
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
38
mätningen. Såvitt avsåg bestämmelsen i 29 kap. 2 § 6 BrB föreslogs dessutom en utvidgning, som syftade till att brottslighet som föregåtts av särskild planering generellt sett ska åsättas ett högre straffvärde än enstaka, helt oplanerade brott. Utredningen föreslog vidare förändringar i straffskalorna för grov misshandel och utpressning, grovt brott.
Såvitt avser återfall i brott lämnade Straffnivåutredningen förslag till förändringar av 29 kap. 4 § BrB. Förändringarna innebar dels ett tydliggörande av i vilka situationer återfall ska beaktas i skärpande riktning vid straffmätningen, dels en utvidgning av tillämpningsområdet för bestämmelsen genom att möjligheterna att vid återfall döma till strängare straff än vad brottslighetens straffvärde motsvarar föreslogs bli oberoende av om villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt fängelsestraff samtidigt förklaras förverkad.
Utredningens förslag innebar att återfall skulle påverka straffmätningen i skärpande riktning dels om den tilltalade tidigare vid upprepade tillfällen dömts för likartad brottslighet, dels om brottet utgör återfall i särskilt allvarlig brottslighet och den tidigare och den nya brottsligheten är likartad. Utgångspunkten skulle enligt utredningen vara att straffet alltid skulle bli strängare i de båda angivna situationerna, även om villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt fängelsestraff förklaras förverkad. Rätten skulle dock ta hänsyn till den tid som förflutit mellan brotten, så att återfallet beaktas i större utsträckning om det skett kort tid efter det senaste brottet. Vidare förslogs en begränsningsregel, som innebar att rätten skulle se till att det utdömda straffet tillsammans med förverkande av villkorligt medgiven frihet sammantaget inte ledde till en oskäligt sträng reaktion.
Straffnivåutredningen övervägde även om förutsättningarna för bedömningen av straffvärdet vid flerfaldig brottslighet skulle ändras eller förtydligas i något avseende. Utredningen fann att det, för att den samlade reaktionen på brottsligheten inte ska bli oskäligt sträng, inte är rimligt att låta det samlade straffvärdet för flera brott som är föremål för gemensam bedömning bestämmas genom att straffvärdena för varje enskilt brott läggs samman med varandra, utan att det – i enlighet med gällande praxis – krävs någon form av reduktion av straffvärdet för den tillkommande brottsligheten. Därefter konstaterades att den reduktion som görs vid flerfaldig brottslighet ibland kan vara generös till den tilltalades fördel samt att det måste betraktas som ett problem att den som gör sig skyldig till ett stort antal lagöverträdelser innan lagföring sker blir i det närmare
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
39
straffimmun och därmed kan begå ytterligare brott utan att detta får någon betydelse för det sammantagna straffet. Mot bakgrund av detta övervägdes om storleken av den straffvärdereduktion som ska göras vid flerfaldig brottslighet borde regleras genom lagstiftning. En sådan reglering skulle emellertid enligt utredningen behöva vara relativt detaljerad för att kunna täcka samtliga situationer som kan tänkas uppkomma, och skulle därmed öka komplexiteten i systemet och göra det mer svåröverskådligt. En detaljerad reglering ansågs dessutom medföra en risk för ett mindre flexibelt system, där det blir svårt att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Utredningen fann därför att den fortsatta utvecklingen på området borde ske i praxis. Några förslag till förändringar såvitt avser straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet lämnades alltså inte.
Förslagen i Straffnivåutredningens slutbetänkande behandlades av regeringen i prop. 2009/10:147. I propositionen anslöt sig regeringen till utredningens förslag till förändringar såvitt avsåg 29 kap. 1–3 §§ BrB samt till förslagen till ändrade straffskalor för grov misshandel och utpressning, grovt brott.
Remissutfallet såvitt avser utredningens förslag till ändringar i 29 kap. 4 § BrB om förutsättningarna för att vid straffmätningen beakta den tilltalades tidigare brottslighet var blandat. Vissa remissinstanser ansåg att frågan om återfallsskärpning vid straffmätningen borde övervägas i ett större sammanhang tillsammans med frågor om återfallets betydelse för påföljdsvalet och för förverkande av villkorligt medgiven frihet samt om flerfaldig brottslighet. I propositionen hänvisade regeringen till att man efter det att Straffnivåutredningens förslag lämnats och remissbehandlats tillsatt Påföljdsutredningen (dvs. denna utredning) som bl.a. ska överväga om det ska införas ett system med villkorligt fängelse. I ett sådant system kan enligt regeringen återfall i brott få en central betydelse. Mot bakgrund av vårt pågående arbete borde det enligt regeringen iakttas försiktighet med att lägga förslag som förändrar påföljdssystemet i något grundläggande avseende. Då det av Straffnivåutredningen lämnade förslaget innebar förändringar av den grundläggande utgångspunkten för när återfall ska beaktas och ändrade kriterier för vad som ska anses som återfall, skulle ett genomförande av förslagen riskera att föregripa våra kommande ställningstaganden om det nya systemet. Dessutom skulle sådana förändringar kräva en helt ny praxisbildning, samtidigt som våra förslag kan komma att kräva detsamma. Ett genomförande av båda utredningarnas förslag
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
40
skulle därmed innebära flera års praxisskapande innan en stabil praxis präglad av förutsebarhet och enhetlighet kan uppnås.
Regeringen fann därför att Straffnivåutredningens förslag till förändringar av 29 kap. 4 § BrB inte borde genomföras. Trots detta ansågs det vara angeläget att regleringen om återfallets betydelse vid straffmätningen får ett tillräckligt genomslag, vilket inte ansågs vara fallet i rådande praxis. Mot bakgrund härav föreslogs att 29 kap. 4 § BrB skulle förtydligas. Regeringens förslag innebar att det inledningsvis i bestämmelsen slogs fast att tidigare brottslighet ska beaktas vid straffmätningen i skärpande riktning samt att kravet på att den tidigare brottsligheten ska beaktas i skälig utsträckning slopades.19 Det innebar att bestämmelsen föreslogs få följande lydelse.
Vid straffmätningen ska rätten, utöver brottets straffvärde, i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade gjort sig skyldig till brott, om inte förhållandet beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Vid denna bedömning ska särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig.
I författningskommentaren till 29 kap. 4 § BrB anfördes att storleken på straffskärpningen är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet, främst hur högt straffvärdet för den aktuella brottsligheten är, om det föreligger ett eller flera skäl för att skärpa straffet och hur tungt skälet eller skälen väger. Vidare angavs att påslaget på ett fängelsestraff bör vara större mätt i antal månader vid ett högt straffvärde än vid ett lägre straffvärde.20
De förslag som lämnades i propositionen ledde till lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 2010.
19Prop. 2009/10:147 s. 31 ff. 20 A. prop. s. 46.
41
4 Gällande rätt
4.1 Inledning
I detta kapitel redovisas uppbyggnaden av påföljdssystemet såvitt avser vuxna lagöverträdare. Kapitlet inleds med ett avsnitt om de olika påföljdernas innehåll och hur de verkställs (avsnitt 4.2). Därefter följer kortare redogörelser för bestämmelserna om straffvärde och straffmätning (avsnitt 4.3) och valet av påföljd (avsnitt 4.4). Sist i avsnittet redovisas innehållet i 34 kap. BrB, som reglerar sammanträffande av brott och förändring av påföljd (avsnitt 4.5). Påföljdssystemet för unga lagöverträdare beskrivs i kapitel 20.
4.2 Kort om påföljderna
4.2.1 Inledning
De påföljder som kan följa på brott är böter (25 kap. BrB), fängelse (26 kap. BrB), villkorlig dom (27 kap. BrB) och skyddstillsyn (28 kap. BrB). Därutöver kan domstolen under vissa omständigheter besluta att den dömde ska överlämnas till särskild vård. Sådant överlämnande kan komma i fråga för tre personkategorier; unga lagöverträdare (32 kap. BrB), missbrukare (31 kap. 2 § BrB) och psykiskt störda lagöverträdare (31 kap. 3 § BrB). Av påföljderna betecknas enligt 1 kap. 3 § BrB fängelse och böter som straff.
I detta avsnitt ges en kortfattad redogörelse för innehållet i de påföljder som kan komma i fråga för vuxna lagöverträdare. Innehållet i de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare redovisas närmare i kapitel 20.
Gällande rätt SOU 2012:34
42
4.2.2 Böter
Inledning
Våra överväganden om böter finns i kapitel 16. Där finns också en utförlig beskrivning av gällande rätt såvitt avser bötesfrågor. I detta avsnitt lämnas en kortare redogörelse för regelverket om böter som påföljd för brott och om verkställighet av böter.
Allmänt om böter
Böter döms ut i dagsböter, penningböter eller normerade böter.
Dagsböter kan användas som självständig påföljd eller i kombination med någon annan påföljd. Antalet dagsböter bestäms till minst 30 och högst 150, i enlighet med bestämmelserna om straffmätning, se avsnitt 4.3 nedan. Varje dagsbot fastställs till ett visst belopp, lägst 50 och högst 1 000 kr. Vid bedömningen av dagsbotens belopp ska hänsyn tas till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl får dagsbotens belopp jämkas. Minsta bötesbelopp ska dock alltid vara 750 kr.
Penningböter bestäms till lägst 200 kr och högst 4 000 kr. I undantagsfall kan ett lägre maximibelopp vara föreskrivet direkt i den enskilda straffbestämmelsen.
Normerade böter är böter som bestäms efter en särskild beräkningsgrund som anges i den enskilda straffbestämmelsen. Minsta bötesbelopp är 100 kr. Normerade böter finns endast i ett par specialförfattningar, nämligen i 77 § lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled (bot mellan fem och 50 öre för varje stycke flottgods) och i 41 § fiskelagen (1993:787) för vissa fall av otillåtet fiske och otillåten uppgiftsskyldighet (ett krontal som motsvarar lägst tio och högst 500 gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget, dock minst 1 000 kr).
Om det inte är föreskrivet någon särskild bötesform för brottet, ska bötesstraff dömas ut i dagsböter eller, om brottet bedöms föranleda ett lägre straff än 30 dagsböter, i penningböter.
Böter får användas som gemensamt straff för flera brott, om vart och ett av brotten kan föranleda ett bötesstraff. Om något av brotten bör föranleda dagsböter ska det gemensamma straffet dömas ut i dagsböter. Antalet dagsböter får då bestämmas till högst 200. Om det gemensamma straffet döms ut i penningböter, får högst 10 000 kr
SOU 2012:34 Gällande rätt
43
dömas ut. Gemensamt straff i böter får inte avse brott för vilket är föreskrivet normerade böter.
Verkställighet av böter
Böter verkställs genom uppbörd eller indrivning. Uppbörd sker genom att den dömde frivilligt betalar in bötesbeloppet till Rikspolisstyrelsen. Om inte betalning sker frivilligt lämnas böterna till Kronofogdemyndigheten för indrivning.
Böter som inte kan drivas in kan på talan av åklagare förvandlas till fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader. Bötesförvandling förutsätter antingen att det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller att förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Regleringen gällande bötesförvandling och refererad praxis redovisas utförligt i avsnitt 16.4.2.
4.2.3 Fängelse
Fängelsestraffets längd
Fängelse döms enligt 26 kap. 1 § BrB ut på viss tid eller på livstid i enlighet med vad som bestäms i det enskilda brottets straffskala. Fängelse på viss tid kan dömas ut i minst 14 dagar och högst 18 år.
Fängelse på livstid kan på ansökan av den dömde omvandlas till fängelse i minst 18 år enligt de bestämmelser som följer av lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid.
Om fängelse används som gemensamt straff för flera brott får enligt 26 kap. 2 § BrB inte det högsta av minimistraffen för de olika brotten underskridas. Det gemensamma fängelsestraffet får sättas över det svåraste av maximistraffen för de olika brotten. Det får dock inte överstiga maximistraffen sammanlagda med varandra och inte heller vara längre än 18 år. Dessutom får det inte överskrida maximistraffet för något av brotten med mer än
1. ett år, om det svåraste straffet är kortare än fängelse i fyra år,
2. två år, om det svåraste straffet är fängelse i fyra år eller längre
men inte uppgår till fängelse i åtta år,
3. fyra år, om det svåraste straffet är fängelse i åtta år eller längre.
Gällande rätt SOU 2012:34
44
Frågan om hur straffmätningen ska gå till när den tilltalade samtidigt döms för flera brott behandlas i kapitel 19.
Om den som tidigare har dömts till fängelse i lägst två år återfaller i ett brott för vilket är föreskrivet fängelse i mer än sex år, får domstolen i enlighet med vad som föreskrivs i 26 kap. 3 § BrB döma ut ett fängelsestraff som överstiger maximistraffet i straffskalan för det nya brottet, eller – om det är fråga om flera brott – det högsta straffet som kan dömas ut för den samlade brottsligheten, med högst fyra år. Straffet får dock inte överstiga 18 år. En sådan förhöjning av maximistraffet vid återfall i särskilt allvarlig brottslighet får inte tillämpas såvitt avser brott som den tilltalade har begått före det att han eller hon fyllt 18 år.
Av 29 kap. 7 § BrB framgår att det för brott som någon har begått innan han eller hon fyllt 21 år som huvudregel inte får dömas till svårare straff än fängelse i tio år. Om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av bestämmelserna i 26 kap. 2 § BrB om förhöjt straffmaximum vid flerfaldig brottslighet, får det dock dömas till fängelse i högst 14 år.
Verkställighet av fängelse i anstalt
Den som döms till fängelse ska enligt huvudregeln avtjäna straffet i kriminalvårdsanstalt. Verkställigheten regleras i fängelselagen (2010:610) (FäL) och fängelseförordningen (2010:2010). Lagen och förordningen kompletteras av de föreskrifter och allmänna råd som Kriminalvården utfärdar.
Enligt 1 kap. 5 § FäL ska verkställigheten utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Vidare föreskrivs att verkställigheten, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt ska inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga brott.
Av 1 kap. 7 § FäL framgår att det för den som avtjänar fängelse i lägst fyra år, om det inte är uppenbart obehövligt, ska beslutas om särskilda villkor som av säkerhetsskäl är nödvändiga. Villkoren avser placering i anstalt, vistelse utanför anstalt och särskilda utslussningsåtgärder. Om det finns särskilda skäl ska sådana villkor också beslutas för en intagen som har dömts till fängelse i lägst två år.
I 2 kap. FäL finns bestämmelser om placering. Enligt 2 kap. 1 § får en intagen inte placeras så att han eller hon underkastas mer
SOU 2012:34 Gällande rätt
45
ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Av 2 kap. 4 § framgår att en intagen får placeras på en avdelning med särskild hög grad av övervakning och kontroll (säkerhetsavdelning) om det finns en varaktig risk för att den intagne rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet, eller om det finns särskild anledning att anta att det behövs för att hindra den intagne från allvarlig brottslig verksamhet under vistelsen i anstalt.
Den som är intagen i kriminalvårdsanstalt ska enligt 3 kap. 1 § FäL ges möjlighet till sysselsättning i form av arbete, utbildning, brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet eller annan lämplig strukturerad verksamhet. Den intagne är enligt 3 kap. 2 § FäL skyldig att utföra eller delta i den sysselsättning som anvisas honom eller henne.
I 10 kap. FäL finns bestämmelser om permission och annan tillfällig vistelse utanför anstalt. Enligt 10 kap. 1 § får en intagen, för att underlätta anpassningen i samhället, beviljas tillstånd att vistas utanför anstalt för viss kort tid (permission). En förutsättning för permission är att den intagne har avtjänat minst en fjärdedel av strafftiden, dock minst två månader, och att det inte finns en påtaglig risk för att han eller hon kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. Enligt 10 kap. 2 § får s.k. särskild permission beviljas, om det finns särskilt ömmande skäl. Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för fängelse (KVFS 2011:1) kan särskild permission beviljas t.ex. för att en intagen ska kunna besöka en närstående som är allvarligt sjuk eller närvara vid en närståendes begravning eller vid en viktig angelägenhet som rör den intagnes barn. Av 10 kap. 5 § framgår att en permission ska förenas med de villkor som behövs. Om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, ska den intagne stå under bevakning. Vidare får elektroniska hjälpmedel användas för att kontrollera meddelade villkor.
11 kap. FäL innehåller bestämmelser om särskilda utslussningsåtgärder. Enligt 11 kap. 1 § får en intagen, för att minska risken för att han eller hon återfaller i brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i samhället, beviljas tillstånd till vistelse utanför anstalt genom utslussningsåtgärderna frigång, vårdvistelse, vistelse i halvvägshus och utökad frigång. Samtliga utslussningsåtgärder förutsätter att det inte finns någon beaktansvärd risk
Gällande rätt SOU 2012:34
46
för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt missköta sig.
Frigång innebär att den intagne vistas utanför anstalten under dagtid för att utföra arbete, få behandling eller delta i utbildning, eller särskilt anordnad verksamhet.
Vårdvistelse innebär att den intagne är placerad i ett familjehem eller hem för vård eller boende. Åtgärden är avsedd för intagna som behöver vård eller behandling mot missbruk eller mot något annat förhållande som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet, såsom våldsbenägenhet, spelberoende eller sexualbrottsrelaterade beteenden.
Vistelse i halvvägshus innebär att den intagne är placerad i ett av
Kriminalvården kontrollerat hem som är anpassat för att ge de intagna särskilt stöd och tillsyn. Vistelse i halvvägshus får beviljas den som har behov av särskilt stöd och tillsyn. Åtgärden får påbörjas när minst halva strafftiden, dock minst tre månader, har avtjänats. Den intagne får vistas utanför halvvägshuset på särskilt bestämda tider.
Utökad frigång innebär att den intagne under kontrollerade former avtjänar fängelsestraffet i sin bostad. Liksom vistelse i halvvägshus förutsätter utökad frigång att den intagne har avtjänat minst halva strafftiden, dock minst tre månader. Den intagne måste därutöver ha tillgång till bostad samt utföra arbete, få behandling eller delta i utbildning eller särskilt anordnad verksamhet. Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för fängelse kan utökad frigång medges dömda som inte har ett sådant vård- eller behandlingsbehov som bör tillgodoses inom ramen för en vårdvistelse och som inte heller har behov av särskilt stöd eller kontroll i boendet.
En utslussningsåtgärd ska enligt 11 kap. 6 § FäL förenas med de villkor som behövs för att syftet med åtgärden ska uppnås eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll. Elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera meddelade villkor. Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd ska villkoren vara individuellt utformade utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Villkor om skötsamhet, om skyldighet att hålla kontakt med Kriminalvården samt om att avhålla sig från alkohol och andra berusningsmedel bör regelmässigt meddelas. Villkor kan även avse t.ex. vilken bostad den intagne ska ha under utslussningsåtgärden, förbud mot att lämna bostaden annat än på särskilt bestämda tider, förbud att vistas inom eller utanför ett visst geografiskt område, förbud att ta kontakt med en viss person, eller vad som ska gälla i fråga
SOU 2012:34 Gällande rätt
47
om arbete, annan förvärvsverksamhet, utbildning eller annan sysselsättning.
Kriminalvården får enligt 11 kap. 6 § andra stycket FäL ändra eller upphäva meddelade villkor eller meddela nya villkor, om det finns skäl för det på grund av nya omständigheter. I förarbetena uttalas att villkoren kan behöva ändras eller nya villkor meddelas i skärpande syfte för att utslussningsåtgärden ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt eller för att kontrollen ska kunna upprätthållas. Som exempel anges misskötsamhet som inte motiverar att utslussningsåtgärden upphävs. En ändring av villkoren kan också ha till syfte att, efter en tid, minska graden av kontroll om verkställigheten har fungerat utan anmärkning. Slutligen kan ett villkor behöva upphävas om förutsättningarna för villkoret inte längre föreligger.1 Beslut om nya villkor får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Om det finns särskilda skäl får Kriminalvården enligt 11 kap. 6 § tredje stycket FäL förena en vårdvistelse med en föreskrift enligt 26 kap. 15 § första stycket 3 BrB (skyldighet för den intagne att underkasta sig läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller utanför sjukhus eller annan dylik inrättning) som ska gälla efter villkorlig frigivning. Innebörden av att en sådan föreskrift meddelas är att bestämmelserna i 26 kap. BrB om skyldigheter och sanktioner vid misskötsamhet kan tillämpas. Kriminalvården får – om det på grund av nya omständigheter finns skäl för det – ändra, upphäva eller meddela en ny sådan föreskrift. Efter tidpunkten för villkorlig frigivning ankommer det på övervakningsnämnd att fatta beslut om en föreskrift av nu angivet slag.2
Den som är beviljad en utslussningsåtgärd är enligt 11 kap. 7 § FäL skyldig att på begäran lämna urin-, utandnings-, saliv-, svett-, blod- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av bl.a. alkohol eller narkotika.
Om den intagne inte rättar sig efter villkoren eller annars fullgör de skyldigheter som gäller för utslussningsåtgärden, ska enligt 11 kap. 8 och 9 §§ FäL tillståndet till åtgärden upphävas och den intagne omedelbart föras till kriminalvårdsanstalt för fortsatt verkställighet av straffet i anstalten. Samma sak gäller om det inte längre finns förutsättningar för utslussningsåtgärden, som t.ex. om den som har beviljats utökad frigång förlorar sin bostad eller om den intagne
1Prop. 2009/10:135 s. 168. 2 A.a. s. 169.
Gällande rätt SOU 2012:34
48
bor tillsammans med en person som inte längre ger sitt tillstånd till att verkställigheten sker i den gemensamma bostaden.3
Verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll
Efter ansökan av den dömde kan Kriminalvården besluta att den som ska avtjäna ett fängelsestraff om högst sex månader ska verkställa straffet utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV).
Verkställighetsformen, som regleras i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll (IövL), innebär att den dömde förbjuds att vistas utanför sin bostad annat än på särskilt angivna tider och för bestämda ändamål, såsom arbete, utbildning, vård och nödvändiga inköp. Förbudet kontrolleras genom elektroniska hjälpmedel, s.k. elektronisk fotboja. Den dömde förses med en sändare som fästs vid fotleden. Sändaren står i kontakt med en mottagare som är placerad i bostaden, och om den dömde rör sig utanför mottagarens räckvidd vid andra tidpunkter än de som särskilt angetts bryts kontakten och ett larm går till en centraldator.4
Verkställighet genom IÖV kan avse flera fängelsedomar samtidig och även omfatta förverkande av villkorligt medgiven frihet. Den sammanlagda strafftid som ska verkställas får dock inte överstiga sex månader. Ett fängelsestraff som har dömts ut tillsammans med skyddstillsyn med stöd av 28 kap. 3 § BrB kan inte avtjänas utanför anstalt.
Om den dömde tidigare har undergått verkställighet genom IÖV, får en ny ansökan bifallas endast om det har förflutit minst tre år sedan den tidigare verkställigheten och den dömde under denna period inte har begått något brott som har föranlett strängare straff än böter (2 § andra stycket IövL).
En ansökan om verkställighet genom IÖV får inte bifallas om den dömde är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt av någon annan anledning än för verkställighet av det straff som ansökan avser, eller om särskilda skäl annars talar mot verkställighet utanför anstalt (2 § första stycket IövL). Särskilda skäl kan vara att den elektroniska övervakningen medför nackdelar för någon annan än den dömde, som t.ex. om den dömde bor tillsammans med någon som
3Prop. 2005/06:123 s. 47. 4 Se Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om intensivövervakning med elektronisk kontroll (KVFS 2011:6).
SOU 2012:34 Gällande rätt
49
inte godtar att verkställigheten sker i bostaden eller om brottet har riktats mot någon som den dömde bor tillsammans med. Ytterligare ett krav för verkställighetsformen är att den dömde har ordnad sysselsättning, t.ex. arbete eller utbildning. Även om enbart risk för misskötsamhet från den dömdes sida normalt sett inte ska vara tillräckligt för att avslå en ansökan, kan ett pågående kvalificerat missbruk som gör att det framstår som helt orealistiskt att den dömde kan hantera verkställighet utanför anstalt utgöra särskilda skäl för att avslå ansökan.5
Av 4 § IövL framgår att den dömde under verkställigheten ska iaktta skötsamhet, efter förmåga försöka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter vad som gäller enligt lagen och enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Den dömde ska vidare avhålla sig från alkohol och andra beroendeframkallande medel, som t.ex. narkotika. Förbudet gäller under hela den tid som intensivövervakningen pågår.
Kriminalvården ska enligt 8 § första stycket IövL meddela vissa obligatoriska föreskrifter om vad den dömde har att iaktta under verkställigheten. Föreskrifterna ska bl.a. avse vilken bostad den dömde ska ha under verkställighetstiden, vad som ska gälla i fråga om sysselsättning samt under vilka tider och för vilka ändamål den dömde får vistas utanför bostaden. Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om intensivövervakning med elektronisk kontroll (KVFS 2011:6) ska den dömde delta i förvärvsarbete, annat arbete, utbildning eller annan liknande sysselsättning under minst 20 timmar per vecka, om det inte finns särskilda skäl mot det. Särskilda skäl kan finnas t.ex. om den dömde är pensionär eller på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning har svårt att klara sysselsättning av en sådan omfattning. I sådana fall kan en något lägre sysselsättningsgrad godtas.
Vid sidan av de obligatoriska föreskrifterna får Kriminalvården enligt 8 § andra stycket IövL meddela föreskrifter om vård eller behandling eller deltagande i särskilt anordnade program eller verksamheter. I Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd anges att sådana föreskrifter ska meddelas, om det inte finns särskilda skäl mot det. Föreskrifterna bör enligt de allmänna råden avse deltagande i brotts- eller missbruksrelaterade program eller behandling i öppenvård, om det inte är uppenbart att den dömde saknar behov av sådana åtgärder eller det är praktiskt omöjligt att anordna dem. I
5 NJA II 1994 s. 319 och 324 f.
Gällande rätt SOU 2012:34
50
sådant fall bör i stället övervägas om annan särskild verksamhet, som med hänsyn till den dömdes förhållanden framstår som lämplig, kan anordnas.
Om den dömde åsidosätter vad som åligger honom eller henne enligt IövL eller enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen, och överträdelsen inte är av mindre betydelse, ska enligt 14 § IövL beslutet om verkställighet genom IÖV upphävas. Den intagne ska då omedelbart föras till kriminalvårdsanstalt för fortsatt verkställighet av straffet. Beslut om upphävande av IÖV fattas enligt 15 § IövL av övervakningsnämnd. Om det uppkommer fråga om upphävande får enligt 16 § Kriminalvården bestämma att beslutet om verkställighet genom IÖV tills vidare inte ska gälla. Ett sådant beslut gäller omedelbart, vilket innebär att den dömde genast ska överföras till anstalt. Kriminalvårdens beslut ska omprövas av övervakningsnämnden senast första arbetsdagen efter det att det meddelades.
Enligt 5 § IövL ska den dömde, om det är motiverat med hänsyn till hans eller hennes möjligheter att erhålla inkomster under verkställigheten utanför anstalt, betala en avgift om 50 kr per dag som verkställigheten med IÖV pågår, dock högst 6 000 kr. Avgiften, som ska betalas i förskott, tillfaller brottsofferfonden. Avgiften har motiverats med att den som verkställer fängelsestraff genom IÖV, till skillnad från den som avtjänar fängelse i anstalt, kan upprätthålla sin inkomst under verkställigheten.6
Villkorlig frigivning
I 26 kap. BrB finns bestämmelser om villkorlig frigivning från tidsbestämda fängelsestraff. Den villkorliga frigivningen syftar till att kontrollera övergången från vistelse i anstalt till vistelse i frihet. Genom villkorlig frigivning ges möjlighet att ställa krav på den frigivne och att tillgripa sanktioner om inte kraven uppfylls. Villkorlig frigivning anses också ge möjligheter att på ett ändamålsenligt sätt utforma reaktioner mot den som efter ett avtjänat fängelsestraff fortsätter att begå brott.7
Bestämmelserna om villkorlig frigivning gäller oavsett om den dömde avtjänar fängelsestraff i anstalt eller genom IÖV. Bestäm-
SOU 2012:34 Gällande rätt
51
melserna fick sin nuvarande utformning genom lagändringar som trädde i kraft 19998 och 20079.
Villkorlig frigivning ska enligt 26 kap. 6 § BrB som regel ske när den dömde har avtjänat två tredjedelar av strafftiden, dock minst en månad. Om det finns synnerliga skäl får den villkorliga frigivningen skjutas upp med högst sex månader åt gången. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. I propositionen till de lagändringar som trädde i kraft 2007 anförs att enstaka överträdelser normalt inte är tillräckligt för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp, utan att det som huvudregel krävs att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot reglerna vid ett flertal tillfällen. Uppskjuten villkorlig frigivning kan också komma i fråga om en intagen under en stor del av verkställighetstiden vägrar att delta i någon form av sysselsättning eller om han eller hon beter sig aggressivt vid upprepade tillfällen. I förarbetena påpekas att det inte kan uteslutas att en enstaka mycket allvarlig överträdelse kan vara tillräcklig för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp. Som exempel nämns att en rymning i vissa fall kan vara synnerliga skäl mot villkorlig frigivning.10
Beslut om uppskjuten villkorlig frigivning fattas enligt 26 kap. 9 § BrB av Kriminalvården. I beslutet ska anges en ny tidpunkt för när den dömde ska friges villkorligt. Vid den tidpunkten ska villkorlig frigivning ske, om det inte även då finns sådana synnerliga skäl som innebär att frigivningen ska skjutas upp ytterligare. Det finns inte någon begränsning av hur mycket den villkorliga frigivningen sammanlagt kan skjutas upp. Om den dömde fortsätter att missköta sig så att det vid varje prövning anses föreligga synnerliga skäl mot villkorlig frigivning, kan den villkorliga frigivningen till sist skjutas upp så mycket att hela den utdömda strafftiden får avtjänas i anstalt. Enligt förarbetena bör detta dock endast komma i fråga i undantagsfall.11
Efter den villkorliga frigivningen gäller enligt 26 kap. 10 § BrB en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock minst ett år. Om det bedöms som påkallat får Kriminalvården enligt 26 kap. 11 § BrB besluta att den som är villkorligt frigiven
8 SFS 1998:604. 9 SFS 2006:431. 10Prop. 2005/06:123 s. 56 f. och 73. 11 A. prop. s. 61 och 74.
Gällande rätt SOU 2012:34
52
ska stå under övervakning, vilket innebär en skyldighet att hålla kontakt med en särskilt förordnad övervakare i enlighet med övervakarens anvisningar. Enligt uppgift från Kriminalvården ställs ungefär hälften av dem som friges villkorligt från fängelse under övervakning. Under övervakningstiden ska Kriminalvården genom tillsyn och förmedling av stöd och hjälp verka för att den dömde inte återfaller i brott och för att hans eller hennes anpassning i samhället även i övrigt främjas. Övervakningen upphör som regel sedan ett år av prövotiden har förflutit.
Under prövotiden ska den dömde enligt 26 kap. 14 § BrB vara skötsam, efter förmåga försöka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter de bestämmelser som gäller för frigivningen. Om den dömde har förpliktats att ersätta genom brottet uppkommen skada ska han eller hon göra vad han eller hon kan för att fullgöra denna skyldighet.
Övervakningsnämnden kan besluta om särskilda föreskrifter under prövotiden. Sådana särskilda föreskrifter får enligt 26 kap. 15 § BrB avse
1. vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången,
2. arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning,
3. läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller
utanför sjukhus eller annan dylik inrättning.
Om övervakningsnämnden meddelar föreskrift enligt tredje punkten får den dömde samtidigt åläggas att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av bl.a. alkohol eller andra beroendeframkallande medel.
Om den dömde har förpliktats att ersätta skada som har uppkommit genom brottet får övervakningsnämnden även meddela föreskrifter om tid och sätt för fullgörande av skadeståndsskyldigheten, under förutsättning att sådana föreskrifter inte med hänsyn till den dömdes ekonomiska situation och övriga omständigheter kan antas motverka hans eller hennes anpassning i samhället.
Övervakningsnämnden får också meddela särskilda föreskrifter om vad som ska gälla för den som står under övervakning under den villkorliga frigivningen. En sådan föreskrift får innehålla uppgifter om på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården. Vidare får det föreskrivas skyldighet för den frigivne att underrätta övervakaren eller
SOU 2012:34 Gällande rätt
53
Kriminalvården om att han eller hon har uteblivit från arbetsplats, skola eller annan verksamhet eller inrättning. Övervakningsnämnden kan enligt 26 kap. 16 § BrB ändra eller upphäva meddelade föreskrifter eller meddela nya föreskrifter, om den dömdes utveckling och personliga förhållanden i övrigt föranleder det.
Om den frigivne inte iakttar sina åligganden under den villkorliga frigivningen, får övervakningsnämnden enligt 26 kap. 18 § BrB besluta om varning eller om övervakning under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit. Vid allvarligare överträdelser kan nämnden enligt 26 kap. 19 § BrB förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad till en tid av högst 15 dagar varje gång.
Om den dömde återfaller i brott inom prövotiden för den villkorliga frigivningen ska enligt 34 kap. 4 § första stycket BrB den domstol som bestämmer påföljd för den nya brottsligheten förklara den villkorligt medgivna friheten eller en del av denna förverkad, om inte särskilda skäl talar mot det. Av bestämmelsens andra stycke framgår att rätten som särskilda skäl för paragrafens inte förverka eller för att förverka endast en del av den villkorligt medgivna friheten kan beakta
1. om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av
lindrig beskaffenhet,
2. om lång tid har förflutit mellan brotten, eller
3. om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.
Förverkande får beslutas endast om fråga om detta uppkommer i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.
Om det inte beslutas om förverkande får rätten enligt tredje stycket i paragrafen besluta om varning, om övervakning under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit eller om förlängd prövotid. Den möjligheten torde dock inte tillämpas i praktiken.
Det råder således en presumtion för att förverkande ska ske om den dömde återfaller i brott inom prövotiden. Presumtionen infördes då bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse 1999.12 Dessförinnan gällde att förverkande fick ske om den tilltalade återföll i brott inom prövotiden.
Gällande rätt SOU 2012:34
54
Att den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet torde syfta på situationer där den nya brottsligheten har ett lägre straffvärde än den tidigare.
Såvitt avser tiden mellan brotten uttalas i förarbetena till 1989 års påföljdsreform att inte bara tiden mellan brotten, utan också den tid som förflutit sedan den tidigare domen eller den villkorliga frigivningen måste beaktas. Därutöver anförs att tidens betydelse beror på vilken form av brottslighet som är aktuell. Vid allvarlig brottslighet eller brott som normalt begås med relativt långa intervaller, som bokföringsbrott eller skattebrott, anses tidsaspekten vara av mindre betydelse än vid andra brott.13
Vid bedömningen av huruvida ett förverkande framstår som oskäligt bör enligt förarbetena bl.a. sådana s.k. billighetsskäl som anges i 29 kap. 5 § BrB kunna beaktas.14 Ett annat exempel kan vara att brotten framstår som så olikartade och väsensskilda att ett förverkande inte ter sig som rimligt.15
I propositionen till 1989 års påföljdsreform påpekades att förverkandeinstitutet i praktiken till stor del fungerar som en särskild reglering av återfallets betydelse vid ny brottslighet, men att man måste ha i minnet att förverkandet i princip är en reaktion på att någon har brutit mot de villkor som var förenade med den villkorliga frigivningen och att det i princip avser ändrade verkställighetsvillkor beträffande den första domen. Mot den bakgrunden ansågs det finnas mindre anledning att vara restriktiv beträffande förverkande än när det gäller en skärpt straffmätning på grund av återfall (enligt 29 kap. 4 § BrB, se avsnitt 4.3.3 nedan).16 Denna uppfattning delades i förarbetena till 1999 års reform, där det framhölls att förverkande av villkorligt medgiven frihet är en lämplig åtgärd när det gäller att möta ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff. Förverkande ansågs ha fördelar i förhållande till den allmänna återfallsskärpningen i 29 kap. 4 § BrB, bl.a. då det redan från början är klart både hur mycket den dömde riskerar i återfallsskärpning om han eller hon på nytt begår brott och under vilken tid skärpningen gäller. Mot denna bakgrund gjordes bedömningen att återfall i brott i första hand ska beaktas genom förverkande av villkorligt medgiven frihet.17
13Prop. 1987/88:120 s. 110. 14 Ang. billighetsskälen, se avsnitt 4.3.2 nedan och kap. 17. 15Prop. 1997/98:96 s. 138. 16Prop. 1987/88:120 s. 55. 17Prop. 1997/98:96 s. 138.
SOU 2012:34 Gällande rätt
55
I vad mån villkorligt medgiven frihet ska förklaras förverkad när ett nytt brott begåtts under prövotid för villkorlig frigivning från två olika fängelsestraff ska enligt rättsfallet NJA 1997 s. 842 bedömas utifrån de kriterier som i allmänhet gäller för prövningen av frågor om förverkande. Att förklara villkorligt medgiven frihet helt förverkad med avseende på båda reststraffen kan enligt Högsta domstolen inte föranleda någon erinran från principiell synpunkt.
Om det uppkommer fråga om att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad, att besluta om varning eller övervakning av den dömde under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit eller att vidta åtgärd för att den dömde ska underkasta sig vård eller behandling eller om den dömde har undandragit sig övervakning, får övervakningsnämnden enligt 26 kap. 22 § BrB besluta att den dömde på lämpligt sätt ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Den som omhändertas får inte hållas kvar längre än en vecka. Om det finns synnerliga skäl får det meddelas nytt beslut om att han eller hon ska vara omhändertagen i ytterligare högst en vecka. Beslutet om omhändertagande går enligt 37 kap. 10 § BrB i omedelbar verkställighet om inte annat beslutas.
4.2.4 Villkorlig dom
Allmänt om villkorlig dom
Villkorlig dom innebär att den dömde under en prövotid om två år ska visa skötsamhet samt efter förmåga försöka försörja sig och betala eventuellt skadestånd i anledning av brottet.
Prövotiden för den villkorliga domen räknas från den dag då rättens avgörande såvitt avser påföljd för brottet vinner laga kraft mot den dömde, antingen genom att tiden för överklagande löper ut utan att domen överklagas eller genom att den dömde lämnar nöjdförklaring, dvs. en förklaring om att han eller hon är nöjd med domen såvitt avser påföljden. Om den dömde önskar att prövotiden ska börja löpa direkt, kan han eller hon alltså lämna nöjdförklaring. Formerna för nöjdförklaring regleras i 38 kap. 1 § BrB och 1 kap. 1 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder. Av dessa bestämmelser framgår bl.a. att nöjdförklaringen ska lämnas inför den domstol som har meddelat domen eller inför Kriminalvården.
Villkorlig dom kan förenas med dagsböter, högst 200 stycken.
Gällande rätt SOU 2012:34
56
Rätten kan föreskriva att den dömde under prövotiden ska försöka fullgöra skadeståndsskyldighet som har dömts ut med anledning av brottet eller att han eller hon ska biträda den som åsamkats skada genom brottet med arbete som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars framstår som lämpligt med hänsyn till brottet och skadan. En föreskrift av sistnämnda slag kräver att den skadelidande samtycker till åtgärden. Föreskrifter av nu nämnda slag torde förekomma mycket sällan.18
Villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst
Den villkorliga domens innehåll kan skärpas genom att den förenas med en föreskrift om samhällstjänst. Samhällstjänst innebär skyldighet för den dömde att utföra oavlönat arbete under viss tid, lägst 40 och högst 240 timmar. En förutsättning för samhällstjänst är dock att den tilltalade samtycker till en sådan föreskrift och att föreskriften bedöms lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. När rätten meddelar en föreskrift om samhällstjänst ska den ange i domslutet hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Samhällstjänsten utgör inte någon egen påföljd, utan är en del av den villkorliga domen. Regleringen om samhällstjänst beskrivs närmare i avsnitt 4.2.6.
Även om skyldighet att fullgöra samhällstjänst kan utgöra skäl att avstå från att förena en villkorlig dom med dagsböter, finns det inte något formellt hinder mot att kombinera villkorlig dom med såväl böter som en föreskrift om samhällstjänst. Påföljdskombinationen är dock mycket ovanlig.
Åtgärder vid misskötsamhet
Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne enligt den villkorliga domen – dvs. iakttar skötsamhet och fullgör beslutade föreskrifter – får domstolen enligt 27 kap. 6 § BrB på talan av åklagare
1. besluta att varning ska meddelas den dömde,
2. meddela föreskrift om skadeståndsskyldighet eller biträde åt den
skadelidande med arbete, eller
18 Martin Borgeke anför i boken Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 87, att bestämmelsen närmast har drag av att vara obsolet.
SOU 2012:34 Gällande rätt
57
3. undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd för
brottet.
Ett sådant beslut måste meddelas före prövotidens utgång
Om den villkorliga domen undanröjs, ska domstolen när den bestämmer ny påföljd för brottet ta skälig hänsyn till böter som har dömts ut tillsammans med den villkorliga domen och till vad den dömde har undergått till följd av en eventuell föreskrift om samhällstjänst. Vid undanröjande av en villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst ska rätten, om påföljden bestäms till fängelse, när fängelsestraffets längd bestäms beakta det alternativa fängelsestraff som angetts i domen.
Den som begår nya brott under prövotiden åsidosätter det till villkorlig dom kopplade kravet på skötsamhet. Ovanstående bestämmelse är därmed formellt tillämplig även vid återfall i brott. I praktiken tillämpas den dock inte då. I återfallssituationer åtalas den dömde normalt för den nya brottsligheten, vilket innebär att de särskilda bestämmelserna om sammanträffande i brott i 34 kap. blir tillämpliga. Denna reglering, som beskrivs närmare i avsnitt 4.5, innebär att rätten kan besluta att den tidigare utdömda villkorliga domen ska omfatta även den nya brottsligheten, döma särskilt till påföljd för den nya brottsligheten eller undanröja den tidigare utdömda villkorliga domen och för den samlade brottsligheten döma till påföljd av annan art. I de båda förstnämnda fallen kan rätten även besluta om åtgärder enligt 27 kap. 6 § BrB, se ovan, eller förlänga prövotiden till tre år.
4.2.5 Skyddstillsyn
Allmänt om skyddstillsyn
Skyddstillsyn innebär kriminalvård i frihet. Påföljden pågår under en prövotid som löper i tre år från den dag då domen börjar verkställas.
En skyddstillsyn ska enligt 28 kap. 5 § BrB vara förenad med övervakning som påbörjas direkt från dagen för domen. Rätten kan dock besluta att övervakningen ska anstå till dess att domen har vunnit laga kraft mot den dömde. Om domen överklagas kan högre rätt besluta att vidare verkställighet inte får ske.
Gällande rätt SOU 2012:34
58
Som regel pågår övervakningen under ett år. Det finns dock möjlighet för övervakningsnämnden att besluta om förlängd övervakningstid om det behövs för att den dömde ska stå under övervakning till dess att en föreskrift om samhällstjänst som skyddstillsynen har förenats med har fullgjorts. Övervakningstiden kan också förlängas om den dömde missköter sina åligganden till följd av domen på skyddstillsyn. Om skyddstillsynen har förenats med en särskild behandlingsplan, s.k. kontraktsvård, får rätten i domen besluta om längre övervakningstid än ett år, dock inte längre än vad som behövs för att behandlingen ska kunna slutföras.
Under alla förhållanden får övervakningstiden inte pågå längre än till prövotidens utgång.
Rätten får förena en dom på skyddstillsyn med särskilda föreskrifter motsvarande de som övervakningsnämnd kan besluta om under prövotiden efter villkorlig frigivning från ett fängelsestraff (se avsnitt 4.2.3 ovan). Sådana särskilda föreskrifter får enligt 26 kap. 15 § BrB avse
1. vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången,
2. arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning,
3. läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller
utanför sjukhus eller annan dylik inrättning.
Om rätten meddelar föreskrift enligt tredje punkten får den samtidigt förskriva att den dömde ska vara skyldig att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av bl.a. alkohol eller andra beroendeframkallande medel.
På samma sätt som vid villkorlig dom kan rätten föreskriva att den dömde under prövotiden ska försöka fullgöra skadeståndsskyldighet som har dömts ut med anledning av brottet eller att han eller hon ska biträda den som åsamkats skada genom brottet med arbete som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars framstår som lämpligt med hänsyn till brottet och skadan. En föreskrift av sistnämnda slag kräver att den skadelidande samtycker till åtgärden. Sådana föreskrifter torde förekomma mycket sällan.19
19 Martin Borgeke anför i boken Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 87, att bestämmelsen närmast har drag av att vara obsolet.
SOU 2012:34 Gällande rätt
59
Skyddstillsyn får enligt 28 kap. 2 § BrB förenas med högst 200 dagsböter, oavsett om böter ingår i straffskalan för brottet eller inte, och enligt 28 kap. 3 § BrB med fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader. Förutsättningarna för att förena skyddstillsyn med böter eller fängelse redovisas närmare i avsnitt 4.4.2 nedan.
Skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst
Innehållet i en skyddstillsyn kan enligt 28 kap. 2 a § BrB skärpas genom att den förenas med en föreskrift om samhällstjänst. Samhällstjänst innebär skyldighet att utföra oavlönat arbete under viss tid, lägst 40 och högst 240 timmar. En förutsättning för samhällstjänst är att den tilltalade samtycker till en sådan föreskrift och att föreskriften bedöms lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. När rätten meddelar en föreskrift om samhällstjänst ska den ange i domslutet hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Samhällstjänsten utgör inte någon egen påföljd, utan är en del av skyddstillsynen. Regleringen om samhällstjänst beskrivs närmare i avsnitt 4.2.6.
Det finns inte något formellt hinder mot att förena en skyddstillsyn med såväl böter som en föreskrift om samhällstjänst. I praktiken är dock påföljdskombinationen mycket ovanlig.
Skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård
En skyddstillsyn kan enligt 30 kap. 9 § andra stycket 3 BrB förenas med en föreskrift om skyldighet att genomgå behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård och behandling enligt en för den dömde uppgjord plan, s.k. kontraktsvård. En sådan föreskrift förutsätter att missbruket eller det andra förhållande som kräver behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts, att den tilltalade förklarar sig villig att genomgå behandling enligt planen och att behandlingen kan anordnas i samband med verkställigheten av skyddstillsynen.
Om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att rätten ska döma till skyddstillsyn, ska det enligt 28 kap. 6 a § BrB i domslutet anges hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Man brukar då tala om s.k.
Gällande rätt SOU 2012:34
60
äkta kontraktsvård, till skillnad från oäkta kontraktsvård då skyddstillsynen endast förenas med en föreskrift om att följa behandlingsplanen.
Det förhållandet att den behandling som en kontraktsvård innefattar ska kunna anordnas i direkt anslutning till verkställigheten av skyddstillsynen innebär att den som ansvarar för vården måste ha åtagit sig att ta emot den dömde. Dessutom måste socialtjänsten i den tilltalades hemkommun ha åtagit sig att svara för en del av kostnaderna för kontraktsvården. Detta sker genom att socialtjänsten lämnar en ansvarsförbindelse för den aktuella tiden. Kostnadsansvaret för kontraktsvården fördelas mellan Kriminalvården och socialtjänsten i den tilltalades hemkommun på så sätt att Kriminalvården ansvarar för kostnaderna fram till den tidpunkt då den dömde skulle ha blivit villkorligt frigiven om han eller hon hade avtjänat det alternativa fängelsestraff som angetts i domslutet, medan socialtjänsten ansvarar för de kostnader som uppstår därefter. Se närmare om kostnadsansvaret vid kontraktsvård i kapitel 14.
Det är formellt möjligt att förena en skyddstillsyn med både böter och kontraktsvård. I praxis är dock påföljdskombinationen mycket ovanlig. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1994 s. 106 uttalat att kombinationen kontraktsvård och böter i regel inte framstår som lämplig. Om det alternativa fängelsestraffet är relativt kort bör påföljdskombinationen enligt Högsta domstolen över huvud taget inte komma i fråga.
Verkställigheten av skyddstillsyn
Kriminalvården ansvarar för övervakningen av den som dömts till skyddstillsyn. En särskild övervakare utses åt den dömde, antingen i domen eller av Kriminalvården sedan verkställigheten inletts. Övervakaren kan vara en tjänsteman vid Kriminalvården eller någon annan för uppdraget lämplig person, s.k. lekmannaövervakare. Under övervakningstiden gäller samma bestämmelser som vid övervakning efter villkorlig frigivning från ett fängelsestraff (se 28 kap. 6 § och 26 kap. 12–17 §§ BrB). Det innebär att den dömde ska hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden som är av betydelse för övervakningen. Den dömde ska inställa sig hos övervakaren när han eller hon blir kallad dit och även i övrigt hålla kontakt med övervakaren på det sätt som övervakaren anvisar.
SOU 2012:34 Gällande rätt
61
Utöver de föreskrifter som meddelas av rätten i brottmålsdomen får övervakningsnämnden meddela särskilda föreskrifter om vad som ska gälla för övervakningen. Sådana föreskrifter får innehålla uppgifter om på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården. Vidare får det föreskrivas skyldighet för den frigivne att underrätta övervakaren eller Kriminalvården om att han eller hon har uteblivit från arbetsplats, skola eller annan verksamhet eller inrättning (26 kap. 15 § fjärde stycket BrB).
Övervakningsnämnden får också, om det finns behov av det, ändra eller upphäva sådana föreskrifter som rätten har meddelat om vistelseort eller bostad, arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning, vård eller behandling, skyldighet att lämna prov för kontroll av att den dömde inte är påverkad av bl.a. alkohol eller andra beroendeframkallande medel samt skyldighet att försöka fullgöra skadeståndsskyldighet eller att biträda den skadelidande med arbete eller meddela egna sådana föreskrifter (26 kap. 15 § första– tredje styckena och 28 kap. 6 § BrB).
Verkställigheten regleras närmare i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder (FriF).
När övervakningen påbörjas ska Kriminalvården enligt 5 kap. 3 § tredje stycket FrivF tillsammans med övervakaren och den dömde upprätta en plan för övervakningen, s.k. verkställighetsplan. De närmare riktlinjerna för upprättandet av verkställighetsplanen framgår av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder (KVFS 2011:5). Där anges att verkställighetsplanen ska vara baserad på en riskbedömning och en behovsbedömning. Vid riskbedömningen ska identifieras vilka risker som finns utifrån en kartläggning av de faktorer som har starkast samband med risken för återfall i brott eller misskötsamhet. Vid behovsbedömningen ska identifieras vilka åtgärder som kan underlätta den dömdes anpassning i samhället. Verkställighetsinnehållet ska preciseras i konkreta åtgärder i verkställighetsplanen. Åtgärderna ska vid behov planeras och utformas i samverkan med berörda myndigheter. Förutsättningarna att genomföra planerade åtgärder ska beaktas och åtgärderna ska vara tidsatta och uppföljningsbara.
Under övervakningstiden ska Kriminalvården enligt 26 kap. 14 § andra stycket BrB genom tillsyn och förmedling av stöd och hjälp verka för att den dömde inte återfaller i brott och för att hans eller hennes anpassning i samhället även i övrigt främjas. I anledning härav ska Kriminalvården enligt 5 kap. 3 § andra stycket FrivF sär-
Gällande rätt SOU 2012:34
62
skilt uppmärksamma den dömdes behov av att delta i särskilt anordnad verksamhet som syftar till att motverka brott eller missbruk, s.k. programverksamhet. Kriminalvården erbjuder i dag ett antal sådana program som riktar sig till olika målgrupper; program för dömda med kriminella värderingar, program för dömda som missbrukar alkohol eller droger, program för personer som dömts för våldsbrott och program för personer som dömts för sexualbrott. Programmen beskrivs närmare i bilaga 7. Om domstolen eller övervakningsnämnden har meddelat en föreskrift om vård eller behandling, är den dömde skyldig att delta i det program som bedöms vara adekvat för honom eller henne. Om det inte finns någon sådan föreskrift kan den dömde motiveras att delta i sådan verksamhet på frivillig väg.
Åtgärder vid misskötsamhet
Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne till följd av domen på skyddstillsyn, har enligt 28 kap. 7 § BrB övervakningsnämnden möjlighet att besluta om varning eller om att övervakning ska pågå under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång.
Om den dömde allvarligt åsidosätter sina åligganden och det kan antas att de åtgärder som övervakningsnämnden kan vidta blir utan verkan, ska nämnden enligt 28 kap. 8 § BrB vända sig till åklagare och begära att denne ska föra talan vid domstol om att skyddstillsynen ska undanröjas. Om skyddstillsynen har förenats med kontraktsvård har åklagaren möjlighet att väcka talan om undanröjande även utan sådan begäran från övervakningsnämnden.
Om skyddstillsynen undanröjs, ska rätten bestämma annan påföljd för brottet. När den nya påföljden bestäms ska rätten ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av domen på skyddstillsyn samt till böter eller fängelse som har dömts ut tillsammans med skyddstillsynen. Om påföljden bestäms till fängelse och det i domen har angetts ett alternativt fängelsestraff, vilket ska göras när skyddstillsynen förenas med samhällstjänst eller s.k. äkta kontraktsvård, ska rätten beakta detta när fängelsestraffets längd bestäms.
Den som begår nya brott under prövotiden åsidosätter det till skyddstillsyn kopplade kravet på skötsamhet. Ovanstående bestämmelser är därmed formellt tillämpliga även vid återfall i brott. I prak-
SOU 2012:34 Gällande rätt
63
tiken tillämpas de dock inte då. Om den dömde återfaller i brott under prövotiden för skyddstillsyn och döms för den brottsligheten blir särskilda bestämmelser om sammanträffande av brott i 34 kap. BrB tillämpliga. Denna reglering, som beskrivs närmare i avsnitt 4.5, innebär att rätten kan besluta att den tidigare utdömda skyddstillsynen ska omfatta även den nya brottsligheten, döma till en särskild påföljd för den nya brottsligheten eller undanröja den tidigare utdömda skyddstillsynen och döma till en påföljd av annan art.
4.2.6 Särskilt om samhällstjänst
Förutsättningarna för samhällstjänst
Som framgår av avsnitt 4.2.4 och 4.2.5 kan innehållet i en villkorlig dom eller en skyddstillsyn skärpas genom att påföljden förenas med en föreskrift om samhällstjänst. En sådan föreskrift innebär att den tilltalade åläggs att utföra oavlönat arbete under minst 40 och högst 240 timmar.
När rätten meddelar en föreskrift om samhällstjänst ska den samtidigt ange i domslutet hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse i stället hade valts som påföljd. Enligt förarbetena till bestämmelserna om samhällstjänst ska en utgångspunkt vara att en månads fängelse ska leda till 40 timmars samhällstjänst och att varje ytterligare månads fängelse ska föranleda ett påslag med 20 timmars samhällstjänst.20 När dessa uttalanden gjordes var det endast skyddstillsyn som kunde förenas med föreskrift om samhällstjänst. Det förhållandet att villkorlig dom i sig får anses vara en mindre ingripande påföljd än skyddstillsyn har i praxis fått till följd att en månads fängelse har ansetts motsvara villkorlig dom i förening med 50 timmars samhällstjänst.21
Även om lagstiftaren avsett att även andra förhållande skulle kunna få betydelse, så har i praxis antalet timmar samhällstjänst kommit att bestämmas så gott som uteslutande efter det alternativa fängelsestraffets längd. I doktrinen har följande skala angetts som riktlinje för bestämmandet av antalet timmar samhällstjänst:22
20Prop. 1997/98:96 s. 90. 21 Se bl.a. rättsfallen NJA 2000 s 116 och 2000 s. 256. 22 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1uppl., 2008, s. 326 och 365.
Gällande rätt SOU 2012:34
64
Alternativt fängelsestraff (månader)
Antalet timmar samhällstjänst vid villkorlig dom
Antalet timmar samhällstjänst vid skyddstillsyn
1 50 40 2 75 60 3 100 80 4 120 100 5 140 120 6 160 140 7 180 160 8 200 180 9 220 200 10 240 220 11 240 240
En förutsättning för att en villkorlig dom eller en skyddstillsyn ska kunna förenas med en föreskrift om samhällstjänst är att den tilltalade samtycker till det. Dessutom ska en sådan föreskrift vara lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Lämplighetskravet innebär att domstolen måste göra en bedömning av om den tilltalade har möjlighet att utföra samhällstjänstarbete. Enligt förarbetena bör inte det förhållandet att den tilltalade har missbruksproblem omedelbart diskvalificera honom eller henne från att dömas till en påföljd som innefattar samhällstjänst, utan en bedömning ska göras utifrån samtliga relevanta förhållanden i det enskilda fallet. Vid mer allvarligt missbruk anses det dock vara lämpligt att i stället välja ett mer behandlingsinriktat påföljdsalternativ, såsom kontraktsvård, särskilt om missbruket är pågående.23
Verkställigheten av samhällstjänst
Av 3 kap. FrivF framgår att Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av en föreskrift om samhällstjänst. Detta gäller oavsett om det är villkorlig dom eller skyddstillsyn som har förenats med samhällstjänst.
När verkställigheten av den villkorliga domen eller skyddstillsynen inleds upprättar Kriminalvården en arbetsplan för samhällstjänsten. Av planen ska framgå var arbetet ska utföras, vilka arbets-
SOU 2012:34 Gällande rätt
65
tider som ska gälla, det minsta och högsta antalet timmar som den dömde får tillgodogöra sig per vecka eller månad och övriga föreskrifter som är nödvändiga för verkställigheten. Kriminalvården ska genom besök på arbetsplatsen eller på annat lämpligt sätt kontrollera att arbetsplanen följs.
Av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder (KVFS 2011:5) framgår att samhällstjänst ska påbörjas så snart som möjligt efter det att domen blivit verkställbar mot den dömde, som huvudregel inom åtta veckor. När domen är verkställbar kallas den dömde till möte med Kriminalvården för planering av samhällstjänstarbetet. Samhällstjänsten ska utföras på den dömdes fritid. Den får inte utföras i form av sådana uppgifter som den dömde ändå skulle ha utfört som medlem i en förening eller annan organisation. Avvecklingstiden, dvs. den tid inom vilken samhällstjänsten ska fullgöras, ska normalt vara proportionell till det alternativa fängelsestraff som angetts i domen. Om påföljden är villkorlig dom med samhällstjänst 120 timmar med ett alternativstraff om fängelse i fyra månader, ska samhällstjänsten således fullgöras under ca fyra månaders tid. Enligt föreskrifterna ska ett arbetspass normalt motsvara fyra timmar. Om det finns särskilda skäl kan perioden inom vilken samhällstjänsten utförs och arbetspassens längd förkortas eller förlängas. Så kan t.ex. vara fallet om arbetsuppgifterna är sådana att de bör genomföras under längre pass eller om arbetsplatsen är belägen långt från den dömdes bostad. Ett arbetspass får dock inte förlängas till mer än åtta timmar.
4.2.7 Överlämnande till särskild vård av missbrukare
Om den som har begått en brottslig gärning kan bli föremål för vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), får rätten enligt 31 kap. 2 § första stycket BrB överlämna åt socialnämnden att föranstalta om behövlig sådan vård. Om den tilltalade redan är intagen i ett hem för missbruksvård kan rätten i stället överlämna åt den som förestår hemmet att föranstalta om vården.
När det gäller brott för vilka det är föreskrivet strängare straff än fängelse i ett år får rätten enligt paragrafens andra stycke besluta om överlämnande till vård enligt LVM endast om det finns särskilda skäl. Om den tilltalade döms för flera brott, är det straffskalan för vart och ett av brotten som avgör om begränsningsregeln är tillämp-
Gällande rätt SOU 2012:34
66
lig. Det finns inte någon begränsning nedåt, vilket innebär att överlämnande är möjligt även vid bötesbrott.
För att överlämnande till vård enligt LVM ska kunna komma i fråga som reaktion på brott krävs att de lagliga förutsättningarna för sådan vård är uppfyllda. Av 4 § LVM framgår att tvångsvård av missbrukare ska beslutas om
1. någon till följd av fortgående missbruk av alkohol, narkotika eller
flyktiga lösningsmedel är i behov av vård för att komma ifrån sitt missbruk,
2. vårdbehovet inte kan tillgodoses inom socialtjänstlagen eller på
något annat sätt (dvs. på frivillig väg), och
3. han eller hon till följd av missbruket utsätter sin fysiska och
psykiska hälsa för allvarlig fara, löper en uppenbar risk att förstöra sitt liv eller kan befaras komma att allvarligt skada sig själv eller någon närstående.
Beslut om tvångsvård enligt LVM beslutas av förvaltningsrätt efter ansökan av socialtjänsten. Det innebär att det inte finns någon garanti för att ett överlämnande till vård enligt 31 kap. 2 § BrB medför att sådan vård verkligen kommer till stånd. Om förvaltningsrätten inte anser att det finns förutsättningar för tvångsvård kommer vården inte att genomföras.
Av kriminalstatistiken framgår att överlämnande till vård enligt LVM används som påföljd i mycket begränsad omfattning. Sedan år 1996 har mellan tio och 20 personer per år överlämnats till sådan vård för brott, se avsnitt 13.4.
4.2.8 Påföljder för psykiskt störda lagöverträdare
Vårt uppdrag omfattar inte påföljdsbestämningen för allvarligt psykiskt störda lagöverträdare. För fullständighetens skull lämnas trots det en mycket kort redovisning för de påföljder som kan komma i fråga för den gruppen av lagöverträdare. Det finns i sammanhanget anledning att påpeka att straffansvaret för allvarligt psykiskt störda lagöverträdare är föremål för översyn, se Psykansvarskommitténs betänkande Psykisk störning, brott och allvar (SOU 2002:3) och Psykiatrilagsutredningens betänkande Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17).
SOU 2012:34 Gällande rätt
67
Av 30 kap. 6 § BrB framgår att den som har begått ett brott under påverkan av en allvarlig psykisk störning i första hand ska dömas till en annan påföljd än fängelse och att fängelse får väljas endast om det finns synnerliga skäl. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl ska rätten beakta om brottet har ett högt straffvärde, om den tilltalade saknar eller har ett begränsat behov av psykiatrisk vård, om den tilltalade i anslutning till brottet själv har vållat sitt tillstånd genom rus eller på något annat liknande sätt och omständigheterna i övrigt. Rätten får inte döma till fängelse om den tilltalade till följd av den allvarliga psykiska störningen har saknat förmåga att inse gärningens innebörd eller att anpassa sitt handlande efter en sådan insikt. Detta gäller dock inte om den tilltalade har vållat sin bristande förmåga genom rus eller på något annat liknande sätt. Om rätten i situationer som nu angetts finner att det finns hinder mot fängelse och det inte finns förutsättningar för någon annan påföljd, ska den tilltalade vara fri från påföljd.
I 31 kap. 3 § BrB finns bestämmelser om överlämnande till rättspsykiatrisk vård. Enligt paragrafens första stycke får rätten överlämna den som har begått ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter och som lider av en allvarlig psykisk störning till rättspsykiatrisk vård, om det med hänsyn till hans eller hennes psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt är påkallat att han eller hon är intagen på en sjukvårdsinrättning för psykiatrisk vård som är förenad med frihetsberövande och annat tvång.
Av andra stycket i paragrafen framgår att rätten, om brottet har begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning och om det till följd av den psykiska störningen finns risk för att den tilltalade återfaller i brott av allvarligt slag, får besluta att särskild utskrivningsprövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård ska äga rum vid vården. Särskild utskrivningsprövning innebär att det är förvaltningsrätt som beslutar om när den dömde ska ha s.k. frigång (utevistelser) och permission samt när vården ska upphöra.
4.3 Straffvärde och straffmätning
I 29 kap. BrB finns bestämmelser om straffmätning. Bestämmelserna fick sin huvudsakliga utformning genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 198924 och grundas huvudsakligen på de
24Prop. 1987/88:120, JuU 1987/88:45, rskr 1987/88:404.
Gällande rätt SOU 2012:34
68
förslag som Fängelsestraffkommittén lämnade i sitt huvudbetänkande Påföljd för brott (SOU 1986:13–15)25. En grundtanke bakom regleringen är att den ska främja förutsebarhet och enhetlighet i straffrättsskipningen.26 Grundläggande för straffmätningen är brottets, eller den samlade brottslighetens, straffvärde.
4.3.1 Straffvärde
Allmänt – 29 kap. 1 § brottsbalken
Enligt 29 kap. 1 § första stycket BrB ska straff, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde.
Med straffvärde avses brottets svårhet i förhållande till andra brott, eller med andra ord hur allvarligt brottet är.27 Bestämmelsen om att straffvärdet ska vara avgörande för straffmätningen är ett uttryck för den vikt som bör läggas vid principerna om ekvivalens och proportionalitet. Lika svåra brott ska ge lika stränga straff och svårare brott ska straffas strängare än lindrigare brott. När bestämmelsen infördes konstaterade departementschefen att den ger utrymme för högst skiftande uppfattningar om vilket straffvärde olika brott bör anses ha. Avsikten är emellertid inte att enskilda domares värdering ska vara avgörande, utan lika fall ska behandlas lika. Detta har markerats i lagtexten på två sätt. För det första ska straffet bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan och för det andra ska intresset av en enhetlig rättstillämpning beaktas. Vid bedömningen av straffvärdet ska domstolarna alltså utgå från den allmänna värdering som lagstiftningen ger uttryck för genom den uppställda straffskalan samt i övrigt anpassa sig till de principer som har utvecklats genom rättspraxis.28
Vilken straffskala som är tillämplig i det enskilda fallet framgår normalt av brottsbeskrivningen. Vid gradindelade brott är straffskalan beroende av vilken grad brottet bedöms höra till, vilket innebär att frågan om vilken svårhetsgrad ett brott tillhör måste avgöras innan straffmätningen sker.
25 Se avsnitt 3.6. 26Prop. 1987/88:120 s. 1 och s. 40 f. 27SOU 1986:14 s. 131. 28Prop. 1987/88:120 s. 77 f.
SOU 2012:34 Gällande rätt
69
Vid bedömningen av straffvärdet inom straffskalan ska enligt 29 kap. 1 § andra stycket BrB beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Därvid ska särskilt beaktas om gärningen har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person.
Rekvisiten skada, kränkning och fara avser de objektiva omständigheterna vid brottet. Uttrycken är avsedda att uppfattas i vid mening och enligt förarbetena kan utgångspunkt normalt tas i brottets rekvisit. Hänvisningen till gärningsmannens avsikter och motiv innebär att även subjektiva omständigheter ska tillmätas betydelse vid bedömningen av straffvärdet. Hänsyn ska inte tas till sådana omständigheter som inte täcks av gärningsmannens uppsåt eller oaktsamhet, och det är av stor betydelse för bedömningen hur grov gärningsmannens oaktsamhet har varit liksom vilken form av uppsåt som har förelegat. Det är alltid omständigheterna vid brottet som ska vara avgörande för straffvärdebedömningen. Gärningsmannens person, tidigare brottslighet eller vad som har inträffat efter brottet ska i princip sakna betydelse för bedömningen av straffvärdet. Det ska inte heller ha någon betydelse vem som har drabbats av brottet.29
Straffskärpningsregeln för brott som har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person infördes 2010. Bestämmelsen infördes för att åstadkomma en höjd straffnivå för allvarliga våldsbrott. Den omfattar enligt förarbetena brott där gärningen har bestått i eller innefattat uppsåtlig allvarligare våldsanvändning, uppsåtligt allvarligare hot eller med sådant våld eller hot jämställbart handlande – dvs. att ha försatt någon i vanmakt eller annat sådant tillstånd eller att, utan våld eller hot, ha berövat någon friheten – direkt riktat mot en annan person. Med allvarligt angrepp avses att brottets straffvärde ska motsvara fängelse i sex månader eller mer. Domstolen ska i varje enskilt fall pröva om gärningen bestått i eller innefattat ett sådant angrepp som avses i bestämmelsen. I förarbetena anges att de brott som omfattas av bestämmelsen ska anses ha ett högre straffvärde än det straffvärde som skulle ha följt vid en bedömning enligt den praxis som föregick lagändringen. Vidare uttalas att straffvärdet för brottslighet som omfattas av bestämmelsen ska anses ligga över straffminimum eller den allra nedersta delen av straffskalan för det aktuella brottet samt att straffvärdet för brott som sedan tidigare hade en straff-
Gällande rätt SOU 2012:34
70
värdenivå en bit upp i straffskalan ska anses ligga på en ytterligare högre nivå.30
Försvårande omständigheter – 29 kap. 2 § brottsbalken
Bestämmelsen i 29 kap. 1 § BrB kompletteras med i 29 kap. 2 och 3 §§ uppställda kataloger över försvårande respektive förmildrande omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av straffvärdet.
Såsom försvårande omständigheter ska enligt 29 kap. 2 § BrB särskilt beaktas
1. om den tilltalade avsett att brottet skulle få allvarligare följder än
det faktiskt fått,
2. om den tilltalade visat stor hänsynslöshet,
3. om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning
eller svårigheter att värja sig,
4. om den tilltalade utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat
ett särskilt förtroende,
5. om den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet
genom tvång, svek eller missbruk av dennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning,
6. om brottet utgjort ett led i en brottslig verksamhet som utövats
i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering,
7. om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folk-
grupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller annan liknande omständighet, eller
8. om brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett
barn i dess förhållande till en närstående person.
De omständigheter som anges i 29 kap. 2 § BrB är alla hänförliga till det konkreta brottet. Uppräkningen är exemplifierande, vilket har markerats genom att det i inledningen till bestämmelsen anges att det vid straffmätningen särskilt ska beaktas om någon av de
SOU 2012:34 Gällande rätt
71
uppräknade omständigheterna föreligger. Det kan alltså komma i fråga att beakta även andra försvårande omständigheter än de som räknas upp i paragrafen.
De försvårande omständigheterna ska beaktas vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp. Härmed avses främst vad som framgår direkt av straffbestämmelserna, men även exempelvis av förarbeten och rättspraxis.31
De omständigheter som anges i 29 kap. 2 § BrB kan förekomma även i de enskilda straffbestämmelserna. Som exempel kan nämnas att det vid bedömningen av om ett misshandelsbrott är grovt särskilt ska beaktas om gärningsmannen har visat särskild hänsynslöshet, vilket även utgör en försvårande omständighet enligt 29 kap. 2 § 2. Om en sådan omständighet redan har beaktats vid avgörandet av vilken grad brottet ska hänföras till, saknas det enligt förarbetena ofta anledning att ytterligare beakta omständigheten vid straffmätningen inom den aktuella straffskalan.32
Förmildrande omständigheter – 29 kap. 3 § brottsbalken
Enligt 29 kap. 3 § BrB ska följande omständigheter särskilt beaktas som förmildrande vid bedömningen av straffvärdet;
1. om brottet föranletts av någon annans uppenbart kränkande be-
teende,
2. om den tilltalade till följd av en allvarlig psykisk störning haft
nedsatt förmåga att inse gärningens innebörd eller att anpassa sitt handlande efter en sådan insikt eller annars till följd av en psykisk störning eller sinnesrörelse eller av någon annan orsak har haft nedsatt förmåga att kontrollera sitt handlande,
3. om den tilltalades handlande stått i samband med hans eller hennes
bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga,
4. om brottet föranletts av stark mänsklig medkänsla eller
5. om gärningen, utan att vara fri från ansvar, är sådan som avses i
24 kap.
31 A. prop. s. 82. 32 Ibid.
Gällande rätt SOU 2012:34
72
Strafflindringsgrunderna är avsedda att tillämpas vid sidan om vad som är föreskrivet för vissa fall. Det kan särskilt nämnas att straffet enligt 23 kap. 5 § BrB kan sättas under vad som är föreskrivet för brottet, om gärningsmannen har förmåtts medverka till ett brott genom tvång, svek, missbruk av hans ungdom, oförstånd eller beroende ställning eller om han eller hon har medverkat endast i mindre mån. En förutsättning för att 23 kap. 5 § ska vara tillämplig är emellertid att flera har medverkat till brottet. Den bestämmelsen är alltså inte tillämplig i fall där det är fråga om en ensam gärningsman.
Liksom när det gäller de försvårande omständigheterna i 29 kap. 2 § BrB är uppräkningen i 29 kap. 3 § exemplifierande. Strävan har varit att ange de förmildrande omständigheter som är vanligast och mest betydelsefulla. Enligt förarbetena kan det i än större utsträckning än när det gäller de försvårande omständigheterna finnas anledning att beakta andra faktorer än de som uttryckligen anges i bestämmelsen.33
Av 29 kap. 3 § andra stycket BrB framgår att domstolen, om det föreligger sådana omständigheter som anges i första stycket och om det är påkallat med hänsyn till brottets straffvärde, får döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
4.3.2 Billighetsskäl
Utöver brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde ska rätten enligt 29 kap. 5 § BrB vid straffmätningen i skälig omfattning beakta ett antal omständigheter som inte är hänförliga till den brottsliga gärningen, nämligen
1. om den tilltalade till följd av brottet drabbats av allvarlig kropps-
skada,
2. om den tilltalade efter förmåga sökt förebygga eller avhjälpa eller
begränsa skadliga verkningar av brottet,
3. om den tilltalade frivilligt angett sig,
4. om den tilltalade förorsakas men genom att han på grund av
brottet utvisas ur riket,
5. om den tilltalade till följd av brottet drabbats av eller om det finns
grundad anledning anta att han kommer att drabbas av avsked-
SOU 2012:34 Gällande rätt
73
ande eller uppsägning från anställning eller av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning,
6. om den tilltalade till följd av hög ålder eller dålig hälsa skulle
drabbas oskäligt hårt av ett straff utmätt efter brottets straffvärde,
7. om en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid förflutit
sedan brottet begicks eller
8. om någon annan omständighet föreligger som påkallar att den
tilltalade får ett lägre straff än brottets straffvärde motiverar.
Av 29 kap. 5 § andra stycket BrB framgår att rätten, om det föreligger sådana omständigheter som anges i första stycket och om särskilda skäl påkallar det, får döma till lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet. Enligt 29 kap. 6 § BrB ska rätten, om det med hänsyn till någon av omständigheterna i 5 § är uppenbart oskäligt att döma till påföljd, meddela påföljdseftergift. Kraven på särskilda skäl respektive uppenbar oskälighet innebär att bestämmelserna ska tillämpas restriktivt.34
Bestämmelsens grundtanke är att det vid sidan av straffvärdet kan finnas en rad olika omständigheter som är av sådant slag att det skulle framstå som orättfärdigt om de inte beaktades vid påföljdsbestämningen. Dessa omständigheter, som endast verkar i mildrande riktning, är hänförliga till gärningsmannens person och hans eller hennes handlande efter brottet. Bestämmelsen är enligt förarbetena avsedd att tillämpas med försiktighet, så att den inte medför risker för en oenhetlig praxis eller sociala orättvisor vid straffmätningen.35Av 30 kap. 4 § BrB framgår att de omständigheter som anges i bestämmelsen även ska beaktas vid valet av påföljd, se närmare härom i avsnitt 4.4.4.
För en fylligare beskrivning av billighetsskälen hänvisas till avsnitt 17.3.
4.3.3 Betydelsen av tidigare brottslighet
Det förhållandet att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott kan beaktas i tre avseenden; vid påföljdsvalet (30 kap. 4 § BrB), som skäl för förverkande av villkorligt medgiven frihet från
34 A. prop. s. 97. 35 A. prop. s. 47 och 89 f.
Gällande rätt SOU 2012:34
74
ett tidigare fängelsestraff (34 kap. 4 § BrB) och vid straffmätningen (29 kap. 4 § BrB). Beaktandet av tidigare brottslighet vid påföljdsvalet och som skäl för förverkande av villkorligt medgiven frihet beskrivs närmare i avsnitten 4.4.4 och 4.2.3. I detta avsnitt redogörs kort för betydelsen av tidigare brottslighet vid straffmätningen.
Om återfallet inte kan beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet ska rätten enligt 29 kap. 4 § BrB, utöver brottets straffvärde, vid straffmätningen i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. Regleringen innebär att tidigare brottslighet i första hand ska beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Först om det inte finns någon villkorligt medgiven frihet att förverka eller om den återstående strafftid som kan förklaras förverkad framstår som alltför kort, bör det komma i fråga att skärpa straffet.36 I sådana fall kan återfallet leda till att ett kraftigare bötesstraff eller ett längre fängelsestraff än vad straffvärdet motiverar döms ut.
När straffskärpning på grund av återfall övervägs ska rätten enligt 29 kap. 4 § BrB särskilt beakta
-
vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft,
-
vilken tid som har förflutit mellan brotten samt
-
om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig.
Uttrycket vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft ska enligt förarbetena markera att behovet av straffskärpning gör sig särskilt gällande i samband med upprepade återfall. I vilka situationer upprepade återfall bör föranleda straffskärpning är dock beroende av huruvida de andra omständigheter som nämns i bestämmelsen föreligger. Ju allvarligare brottsligheten är, desto färre återfall behövs för att skärpa straffet. Samma sak gäller om återfallet har skett snart efter det tidigare brottet. 37
När det gäller tiden mellan brotten anges i förarbetena att brottslighet som ligger några år tillbaka i tiden normalt inte bör tillmätas betydelse. Om den tilltalade har verkställt en längre frihetsberövande
36Prop. 1987/88:120 s. 57 f. och s. 88 f., prop. 1997/98:96 s. 138 samt prop. 2009/10:147 s. 45 f. 37Prop. 1987/88:120 s. 89 och prop. 2009/10:147 s. 46.
SOU 2012:34 Gällande rätt
75
påföljd och därefter begått ett nytt brott, bör tiden räknas från tidpunkten för frigivningen.38
Kravet på att den tidigare och den nya brottsligheten ska vara likartade bör enligt förarbetena inte ställas alltför högt. Vidare anges att det med att brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig avses att straffvärdet för både den tidigare och den nya brottsligheten bör uppgå till åtminstone ett år.39
Hur stor straffskärpningen bör vara på grund av återfallet är enligt förarbetena beroende av omständigheterna i det enskilda fallet, främst hur högt straffvärdet för den aktuella brottsligheten är, om det föreligger ett eller flera skäl för att skärpa straffet och hur tungt skälet eller skälen väger.40
4.3.4 Kort om beaktande av ungdom
Nuvarande reglering avseende påföljdsbestämningen för unga lagöverträdare redovisas i kapitel 20. I detta avsnitt ges endast en kort redogörelse för den särskilda strafflindringsregeln i 29 kap. 7 § BrB. Den regleringen redovisas mer utförligt i avsnitt 29.2.3, 29.3.2 och 29.5.
I 29 kap. 7 § BrB föreskrivs att den tilltalades ungdom ska beaktas särskilt vid straffmätningen, om han eller hon har begått brottet innan han eller hon fyllt 21 år och att rätten då får döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. Av andra stycket i samma paragraf framgår att det för brott som har begåtts innan den tilltalade fyllt 21 år inte får dömas till svårare straff än tio år. Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet eller om fängelse används som gemensamt straff för flera brott får dock fängelse i högst 14 år dömas ut.
Till skillnad från vad som gäller enligt 29 kap. 3 § 3 BrB (se avsnitt 4.3.1 ovan) krävs det inte att gärningsmannens låga ålder på något sätt har påverkat hans eller hennes handlande för att 29 kap. 7 § BrB ska bli tillämplig, utan avsikten är att den som var under 21 år vid brottstillfället rent allmänt ska ådömas lägre straff än normalt.41 Bestämmelsen påverkar inte i sig bedömningen av brottet eller brottslighetens straffvärde. Den kan i stället sägas ge uttryck
38Prop. 2009/10:147 s. 46. 39 Ibid. 40 Ibid. 41Prop. 1987/88:120 s. 97 f.
Gällande rätt SOU 2012:34
76
för att domstolarna i förhållande till ungdomar ska tillämpa en på visst sätt generellt justerad straffskala.
4.3.5 Begreppet straffmätningsvärde
Brottets straffvärde – bedömt i enlighet med bestämmelserna i 29 kap. 1–3 §§ – uttrycks som ett antal kr penningböter, ett antal dagsböter eller ett antal dagar, månader eller år fängelse. Brottets straffvärde kan således motsvara t.ex. 80 dagsböter eller sex månader fängelse.
Sedan straffvärdet bestämts reduceras det med hänsyn till förekomsten av eventuella billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § BrB och med beaktande av den tilltalades ungdom enligt 29 kap. 7 § BrB. Det penningbotsbelopp, antal dagsböter eller antal dagar, månader eller år fängelse som blir resultatet efter reduktionen brukar ibland benämnas brottets eller brottslighetens straffmätningsvärde.42 Detta har blivit ett etablerat begrepp och används i detta betänkande för att beskriva ett på detta sätt reducerat straffvärde.
Sedan straffmätningsvärdet bestämts har rätten att välja påföljd för brottet enligt de bestämmelser som beskrivs i avsnitt 4.4 nedan. Om påföljden ska bestämmas till böter eller fängelse ska därefter bedömas om det finns skäl för straffskärpning på grund av återfall enligt 29 kap. 4 § BrB.
Som framgår av avsnitt 4.4.4 nedan råder det i någon mån delade uppfattningar om huruvida det är straffvärdet eller straffmätningsvärdet som ska vara styrande för valet av påföljd.
4.4 Val av påföljd
Bestämmelser om val av påföljd finns i 30 kap. BrB. Bestämmelserna fick sin huvudsakliga utformning genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 198943 och grundas huvudsakligen på de förslag som Fängelsestraffkommittén lämnade i sitt huvudbetänkande Påföljd för brott (SOU 1986:13–15).44
42 Se t.ex. Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 37. 43Prop. 1987/88:120, JuU 1987/88:45, rskr 1987/88:404. 44 Se närmare om kommittén och dess arbete i avsnitt 3.6.
SOU 2012:34 Gällande rätt
77
4.4.1 Påföljdernas inbördes svårhet
Som beskrivits i avsnitt 4.3 ovan resulterar bedömningen av brottets straffvärde (och straffmätningsvärde) i ett antal kr penningböter, ett antal dagsböter eller ett antal dagar, månader eller år fängelse. Vid denna bedömning anses penningböter vara mindre ingripande än dagsböter. Av 1 kap. 5 § BrB framgår att fängelse alltid är att anse som ett svårare straff än böter.
Fängelse kan, enligt vad som framgår av 27 kap. 1 § och 28 kap. 1 § BrB, ersättas med villkorlig dom eller skyddstillsyn. Enligt vad som föreskrivs i 30 kap. 1 § BrB är fängelse att anse som en svårare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn.
Villkorlig dom och skyddstillsyn är formellt sett lika ingripande.45 I praktiken är dock skyddstillsyn, som innebär en treårig prövotid där den dömde som regel ställs under övervakning under det första året, mer ingripande än villkorlig dom, som endast innebär att den dömde underkastas en prövotid om två år. Som redovisats i avsnitt 4.2.5 kan skyddstillsyn dessutom förenas med särskilda föreskrifter om bl.a. läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling. Högsta domstolen har också i sin praxis slagit fast att skyddstillsyn är en för den dömde generellt sett mer ingripande påföljd än villkorlig dom, se t.ex. rättsfallen NJA 2000 s. 190, 2000 s. 314 och 2008 s. 359.
Överlämnande till vård enligt LVM enligt 31 kap. 2 § BrB och rättspsykiatrisk vård enligt 31 kap. 3 § BrB har inte rangordnats i ingripandegrad. Överlämnande till vård enligt LVM förutsätter dock att det finns särskilda skäl om det för brottet är föreskrivet strängare straff än fängelse ett år.
4.4.2 En påföljd eller flera?
En påföljd enligt huvudregeln
Enligt 30 kap. 2 § BrB får ingen dömas till flera påföljder för samma brott, om inte något annat är föreskrivet. Undantag från denna huvudregel görs dock i ett antal bestämmelser.
Gällande rätt SOU 2012:34
78
Villkorlig dom och skyddstillsyn med dagsböter
Av 30 kap. 8 § BrB framgår att villkorlig dom enligt huvudregeln ska förenas med dagsböter. Undantag får göras om ett bötesstraff med hänsyn till skyldighet att fullgöra samhällstjänst eller andra följder av brottet skulle drabba den tilltalade alltför hårt, eller om det finns andra särskilda skäl mot att döma till böter.
Med ”andra följder av brottet” avses enligt förarbetena situationer där den dömde i domen åläggs skadeståndsskyldighet. Vidare syftas på en del av de billighetsskäl som anges i 29 kap. 5 § BrB. Särskilda skäl kan enligt förarbetena vara den tilltalades ekonomiska situation.46
I kommentaren till brottsbalken anges att böter inte bör dömas ut om den tilltalade åläggs att ersätta skada, i vart fall inte i sådan omfattning att målsägandens utsikter att få skadan ersatt äventyras. Enligt vad som anges i kommentaren kan ändamålet att göra reaktionen mot den dömde mera kännbar lika väl uppfyllas genom att han eller hon förmås att betala skadeståndet.47 I rättsfallet NJA 1992 s. 470, som avsåg en person som i sin anställning som butikschef hade gjort sig skyldig till grov förskingring av 200 000 kr, valde Högsta domstolen att inte förena villkorlig dom med böter med hänsyn till att den tilltalade även ålades att som skadestånd betala tillbaka det förskingrade beloppet till målsäganden. I underrättspraxis torde dock uppfattningen ofta vara att skadestånd som avser återbetalning av medel som den dömde genom brottet har tillägnat sig inte utgör skäl att avstå från att förena villkorlig dom med dagsböter.48
Även skyddstillsyn kan förenas med dagsböter. Enligt 30 kap. 10 § BrB ska rätten vid bedömningen av frågan om så ska ske beakta om det är påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet. I förarbetena till bestämmelsen anges i fråga om storleken på bötesstraffet att detta bör vara högre ju högre straffvärdet är eller ju mer omfattande den tilltalades tidigare brottslighet är. Även sådana frågor som om den tilltalade också åläggs skadeståndsskyldighet eller om han eller hon annars har en betydande skuldbörda bör enligt förarbetena kunna beaktas.49
46Prop. 1987/88:120 s. 104. 47Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 30 kap. 8 §. 48 Se t.ex. hovrättsavgörandet RH 1993:96 och Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 328 f. 49Prop. 1987/88:120 s. 107 ff.
SOU 2012:34 Gällande rätt
79
Om en villkorlig dom eller skyddstillsyn förenas med dagsböter, är böterna en självständig påföljd. Det innebär att dagsböterna står kvar om den villkorliga domen eller skyddstillsynen skulle undanröjas på grund av återfall i brott eller annan misskötsamhet.
Skyddstillsyn med fängelse
En skyddstillsyn kan, som anges i avsnitt 4.2.5, förenas med fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader (se 28 kap. 3 § BrB).
En förutsättning för att förena skyddstillsyn med fängelse är enligt 30 kap. 11 § BrB att detta är oundgängligen påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller till den tilltalades tidigare brottslighet. Avsikten är enligt förarbetena att markera att det ska krävas mycket starka skäl för att kombinera skyddstillsyn med fängelse. Möjligheten bör endast utnyttjas om alternativet är att döma ut ett längre fängelsestraff.50 Med hänvisning till detta har Högsta domstolen i rättsfallen NJA 1983 s. 491 och NJA 1995 s. 708 funnit att skyddstillsyn inte skulle kombineras med fängelse vid bl.a. rattfylleribrottslighet. I 1995 års fall uttalade domstolen att avsikten inte är att kombinationen mera allmänt ska användas för att skärpa skyddstillsynspåföljden.
Såvitt avser betydelsen av brottslighetens straffvärde innebär den s.k. ettårspresumtionen (se närmare om denna i avsnitt 4.4.4 nedan) att skyddstillsyn inte bör förenas med fängelse om straffvärdet (eller snarare straffmätningsvärdet) understiger ett år om det inte finns andra skäl som talar för ett fängelsestraff. I doktrinen har uttalats att det bör vara möjligt att döma till skyddstillsyn med fängelse om straffmätningsvärdet motsvarar ett fängelsestraff på ”uppemot ett år sex månader”, men att det om det tillkommer andra särskilda skäl för skyddstillsyn bör vara möjligt att gå ännu högre.51
I paragrafen anges inte brottslighetens art som skäl för att förena skyddstillsyn med fängelse. Som beskrivs närmare i avsnitt 4.4.4 nedan och i kapitel 15 kan brottslighetens art utgöra skäl att döma ut ett fängelsestraff även om vare sig brottslighetens straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet talar emot en frihetsberövande påföljd. I sin bok Att bestämma påföljd för brott anger justitierådet Martin Borgeke att brottslighetens art kan vara av betydelse för att
50 A.a. s. 108. 51 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 371.
Gällande rätt SOU 2012:34
80
påföljden bestäms till fängelse i mellan sex och tio månader och att kombinationen skyddstillsyn och fängelse enligt 28 kap. 3 § BrB i praktiken huvudsakligen används i detta intervall. Det innebär enligt Borgeke att det finns skäl för att i paragrafen läsa in brottslighetens art, fast det inte uttryckligen har angetts.52
Som framgår av paragrafens lydelse kan även det förhållandet att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott utgöra skäl för att förena skyddstillsyn med fängelse.
Om en skyddstillsyn förenas med fängelse, får den inte samtidigt förenas med böter eller med en föreskrift om samhällstjänst. Ett fängelsestraff som har dömts ut i kombination med skyddstillsyn får inte verkställas genom intensivövervakning med elektronisk kontroll och det sker inte någon villkorlig frigivning från straffet. Om förhållandena kräver det, får rätten besluta att fängelsestraffet ska gå i verkställighet, trots att domen inte har vunnit laga kraft. Möjligheten till omedelbar verkställighet av fängelsestraffet motiveras i förarbetena med att en uppskjuten verkställighet av fängelsestraffet kan ha en negativ effekt på behandlingsarbetet inom ramen för skyddstillsynen. I förarbetena understryks dock att stor försiktighet måste iakttas i fråga om ett sådant förordnande, i synnerhet om den tilltalade bestritt ansvar.53
Om en skyddstillsyn förenas med fängelse, är fängelsestraffet en självständig påföljd. Det innebär att fängelsestraffet står kvar om skyddstillsynen skulle undanröjas på grund av återfall i brott eller annan misskötsamhet.
Rättspsykiatrisk vård och annan påföljd
Enligt 31 kap. 3 § BrB får rätten, om det med hänsyn till den tilltalades tidigare brottslighet eller av andra särskilda skäl är påkallat, förena ett överlämnande till rättspsykiatrisk vård med en annan påföljd, dock inte fängelse eller överlämnande till annan särskild vård. Det innebär att rätten samtidigt med rättspsykiatrisk vård kan döma till böter, villkorlig dom eller skyddstillsyn.
I förarbetena anges att det om det psykiatriska vårdbehovet kan antas bli kortvarigt ofta kan vara motiverat att den tilltalade även döms till skyddstillsyn eller villkorlig dom.54 I doktrinen har dock
52 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 372. 53Prop. 1982/83:85 s. 100. 54Prop. 1990/91:58 s. 535 f.
SOU 2012:34 Gällande rätt
81
uttalats att det framstår som svårmotiverat att rättspsykiatrisk vård skulle förenas med någon annan påföljd.55
Gemensam påföljd för flera brott
Enligt 30 kap. 3 § första stycket BrB ska rätten när någon döms för flera brott döma till gemensam påföljd, om inte något annat är föreskrivet.
Undantag finns i 30 kap. 3 § andra stycket BrB, där det föreskrivs att rätten om det finns särskilda skäl får döma till böter för ett eller flera brott och samtidigt döma till annan påföljd för brottsligheten i övrigt. Vidare får rätten döma till fängelse för ett eller flera brott samtidigt som den dömer till villkorlig dom eller skyddstillsyn för brottsligheten i övrigt.
Möjligheten att döma till böter för ett eller flera brott och samtidigt döma till annan påföljd för brottsligheten i övrigt innebär att det kan dömas till böter för en rättegångsförseelse även om den tilltalade döms till annan påföljd för det brott som han eller hon är åtalad för. På så sätt kan rättegångsförseelsen särskilt markeras.
Möjligheten att döma till fängelse för ett eller flera brott och samtidigt döma till villkorlig dom eller skyddstillsyn för brottsligheten i övrigt kan tillämpas om den tilltalade ska dömas för dels ett sådant brott som påkallar ett kortare fängelsestraff med hänsyn till sin art, dels annan brottslighet för vilken en villkorlig dom eller skyddstillsyn anses tillräckligt ingripande. I rättsfallet NJA 1968 s. 327 dömdes den tilltalade till fängelse fyra månader för vållande till annans död och vissa trafikbrott samt till skyddstillsyn för grovt bedrägeri medelst urkundsförfalskning. I rättsfallet NJA 1995 s. 708 gjorde Högsta domstolen däremot bedömningen att möjligheten att döma till ett fängelsestraff för viss brottslighet och till skyddstillsyn för annan brottslighet inte skulle användas när den brottslighet för vilken skyddstillsyn skulle bli aktuell var mindre allvarlig än den brottslighet som ansågs påkalla ett kortare fängelsestraff.
Ytterligare undantag från bestämmelsen om gemensam påföljd finns i 25 kap. 5 § BrB såvitt avser böter. I paragrafens andra stycke anges att rätten om det finns särskilda skäl får döma till penningböter för ett eller flera brott för vilka sådan påföljd är föreskriven och samtidigt döma till annan form av böter för brottsligheten i
55 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 223.
Gällande rätt SOU 2012:34
82
övrigt. Enligt förarbetena bör det för att bestämmelsen ska tillämpas vara fråga om brottslighet av olika art, där ett gemensamt straff skulle ge ett orimligt resultat. Som exempel anges att dagsböter som gemensamt straff skulle kunna ge ett proportionellt sett för lågt straff i kronor om det ska omfatta ett förmögenhetsbrott som förskyller ett lågt antal dagsböter och ett antal trafikförseelser som förskyller höga penningböter.56
Av 25 kap. 5 § tredje stycket BrB framgår att gemensamt straff i böter inte får avse brott för vilket är föreskrivet normerade böter eller böter som inte får förvandlas till fängelse. För sådana brott ska alltså ett separat bötesstraff dömas ut.
Huvudregeln om gemensam påföljd gäller även i högre rätt, vilket innebär att en hovrätt vid överprövning av två olika tingsrättsdomar inte kan döma ut separata påföljder för brotten i de olika domarna (om inte någon av de undantagssituationer som beskrivits ovan föreligger). I stället ska hovrätten, i enlighet med vad Högsta domstolen slagit fast i rättsfallet NJA 1975 s. 691, döma ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
4.4.3 När väljs böter som påföljd?
Som anförts i avsnitt 4.3.5 uttrycks brottets straffvärde (och straffmätningsvärde) som ett antal kr penningböter, ett antal dagsböter eller ett antal dagar, månader eller år fängelse. Om straffmätningsvärdet motsvarar ett bötesstraff, dvs. om det understiger allmänna fängelseminimum om 14 dagars fängelse, ska böter dömas ut. Böter kan inte ersättas av en villkorlig dom eller en skyddstillsyn (27 kap. 1 § resp. 28 kap. 1 § BrB). Däremot finns det inte något hinder mot att i stället för ett bötesstraff överlämna åt socialnämnden att föranstalta om behövlig vård enligt LVM med stöd av 31 kap. 2 § BrB.
Vid återfall i brott, kan regleringen i 29 kap. 4 § BrB medföra att ett fängelsestraff döms ut trots att brottets straffvärde motsvarar ett bötesstraff. Så anses särskilt vara fallet om det är fråga om återfall i likartad brottslighet. Exempel på brott där upprepade återfall enligt praxis innebär att fängelse döms ut är rattfylleri av normalgraden.
SOU 2012:34 Gällande rätt
83
4.4.4 Fängelse eller en icke frihetsberövande påföljd?
Presumtionen mot fängelse
Om brottets, eller brottslighetens, straffmätningsvärde motsvarar ett fängelsestraff kan fängelse eller någon av de mindre ingripande påföljderna villkorlig dom eller skyddstillsyn väljas som påföljd.
Enligt 30 kap. 4 § första stycket BrB ska rätten vid val av påföljd fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Därmed markeras att fängelse ska användas i sista hand. Innan fängelse väljs som påföljd ska rätten därför alltid pröva om inte villkorlig dom eller skyddstillsyn är en tillräcklig påföljd. Utgångspunkten vid denna bedömning är i första hand brottslighetens straffvärde.57
Enligt 30 kap. 4 § första stycket BrB ska rätten vid valet av påföljd beakta de s.k. billighetsskälen i 29 kap. 5 § BrB. Förekomsten av billighetsskäl kan alltså motivera valet av en mindre ingripande påföljd än fängelse. Genom regleringen står det klart att billighetsskälen ska beaktas både vid straffmätningen och vid påföljdsvalet.
Beaktandet vid straffmätningen innebär att domstolen, om den finner att det trots billighetsskälen finns tillräckliga skäl att döma till fängelse, dömer ut ett kortare fängelsestraff än vad straffvärdet motsvarar. Hur billighetsskälen ska beaktas vid påföljdsvalet är inte lika givet. Frågan får betydelse bl.a. vid tillämpning av den s.k. ettårspresumtionen (se nedan) och ställs på sin spets i situationer där brottslighetens straffvärde motsvarar fängelse i ett år eller mer, men där beaktandet av billighetsskäl leder till att ett eventuellt fängelsestraff bör understiga ett år. Vi återkommer till den frågan nedan under rubriken Betydelsen av brottslighetens straffvärde.
Billighetsskälen kan även påverka påföljdsvalet om det företrädesvis är brottslighetens art eller de tilltalades tidigare brottslighet som talar för fängelse.58 Om billighetsskälen är tillräckligt starka kan påföljden då bestämmas till villkorlig dom eller skyddstillsyn. Exempelvis sådant som att ovanlig lång tid förflutit sedan brottet, den tilltalades hälsotillstånd och en allvarlig självmordsrisk kan i vissa fall tillmätas betydelse som skäl för en icke frihetsberövande påföljd i stället för ett fängelsestraff (se rättsfallen NJA 1988 s. 248, NJA 1998 s. 283 och NJA 2010 s. 485).
57Prop. 1987/88:120 s. 99. 58 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 234.
Gällande rätt SOU 2012:34
84
Skälen för fängelse – straffvärde, art och återfall
Utgångspunkten är alltså att rätten i stället för fängelse ska döma till antingen villkorlig dom eller skyddstillsyn. Endast om det finns skäl för fängelse ska fängelse väljas som påföljd. Enligt 30 kap. 4 § andra stycket BrB får rätten som skäl för fängelse beakta brottslighetens straffvärde och art samt om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. I det följande beskrivs innebörden av de olika rekvisiten närmare.
Betydelsen av brottslighetens straffvärde
Den första omständigheten som kan utgöra skäl för fängelse är att brottsligheten har ett högt straffvärde.
I förarbetena till 1989 års påföljdsreform angavs att det förhållandet att gärningen har ett högt straffvärde naturligtvis ofta är ett avgörande skäl för att döma till fängelse. Det ansågs inte vara lämpligt att ange någon gräns i lag för hur höga straffvärden som bör motivera ett fängelsestraff. I anslutning till vad Fängelsestraffkommittén, vars förslag låg till grund för reformen, hade föreslagit angavs dock som ett riktvärde att det om straffvärdebedömningen leder till att ett brott bör medföra fängelse i ett år eller mer bör råda en presumtion för att fängelse ska dömas ut.59
Denna s.k. ettårspresumtion har fått mycket stort genomslag i praxis. Det torde i praktiken knappast förekomma att någon annan påföljd än fängelse döms ut för brott vars straffvärde motsvarar fängelse i ett år eller mer, om det inte finns särskilda omständigheter som talar för en icke frihetsberövande påföljd. Å andra sidan döms knappast till fängelse för brott vars straffvärde understiger ett års fängelse, om inte andra skäl än brottets straffvärde talar för fängelse.
Straffvärdet eller straffmätningsvärdet?
Vid tillämpning av ettårspreumtionen får det särskild betydelse hur billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § BrB och beaktande av den tilltalades ungdom enligt 29 kap. 7 § BrB ska beaktas vid påföljdsvalet. Inom doktrinen har uttalats att huvudprincipen bör vara att det i stället
SOU 2012:34 Gällande rätt
85
för straffvärdet är straffmätningsvärdet – dvs. det värde som blir resultatet när straffvärdet reduceras med hänsyn till förekomsten av billighetsskäl och/eller den tilltalades ungdom – som avgör om det föreligger en presumtion för fängelse.60 Denna ståndpunkt har ansetts vinna stöd i rättsfallet NJA 2000 s. 314, där Högsta domstolen såvitt avser påföljdsvalet för unga lagöverträdare uttalade bl.a. följande.
Straffvärde och samhällstjänst. Ett syfte med möjligheten att förena en skyddstillsynsdom med föreskrift om samhällstjänst är att påföljden skall vara så ingripande att den kan användas som alternativ till fängelse i sådana fall då tidigare annan påföljd ansetts utesluten med hänsyn till brottslighetens art eller straffvärde eller gärningsmannens tidigare brottslighet. Såvitt gäller straffvärdet angavs i motivuttalanden till den försöksverksamhet varigenom möjligheten ursprungligen öppnades att samhällstjänst borde kunna komma i fråga endast i undantagsfall, om brottets straffvärde skulle föranleda fängelse i ett år eller mer (prop. 1989/90:7 s 19 f). När systemet med samhällstjänst permanentades anslöt sig regeringen i princip till detta uttalande (prop. 1997/98:96 s 96). Om uttalandet tas bokstavligen skulle det innebära att samhällstjänst i princip är uteslutet även i de fall då straffvärdet visserligen är ett år eller däröver men ett fängelsestraff med stöd av 29 kap 7 § BrB skulle bestämmas till under ett år. En sådan tillämpning stämmer dock mindre väl med det förhållandet att tiden för samhällstjänst inte bestäms i förhållande till straffvärdet utan till det alternativa fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut. Den framstår också, inte minst mot bakgrund av att samhällstjänst anses vara särskilt lämpad för unga lagöverträdare, som mindre lämplig. Naturligare synes vara att i stället för till straffvärdet anknyta till längden av det fängelsestraff som annars skulle följa. En sådan tillämpning står också i överensstämmelse med uttalandet i den nyss anförda propositionen (s 96) att samhällstjänst inte bör komma i fråga när det enbart på grund av straffvärdet föreligger hinder mot att välja en inte frihetsberövande påföljd enligt de allmänna principerna för påföljdsval i 30 kap BrB.
Bedömningen att det är straffmätningsvärdet som är avgörande för möjligheten att avstå från ett fängelsestraff har emellertid inte stått helt oemotsagd. När det gäller beaktandet av billighetsskäl har det på andra håll inom doktrinen hävdats att en sådan ordning framstår som rimlig i fall där straffvärdet är ett år eller strax däröver, men att man vid högre straffvärden än så bör beakta billighetsskälens styrka så att dessa ska vara särskilt framträdande för att villkorlig dom eller skyddstillsyn ska kunna väljas, t.ex. genom att en sådan påföljd
60 Borgeke/Sterzel, Studier rörande påföljdspraxis med mera, fjärde uppl., 2009, s. 100, Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 213 ff. och s. 235 f.
Gällande rätt SOU 2012:34
86
väljs först om man efter beaktande av billighetsskäl hamnar på en straffnivå på fängelse i sex månader eller lägre. Det har också uttalats att det finns anledning att låta bedömningen bero på vilken typ av billighetsskäl som är aktuellt. Som exempel har nämnts att det inte är givet att det annat än undantagsvis vid påföljdsvalet ska beaktas att den tilltalade lider men på grund av utvisning.61
Efter dessa uttalanden i doktrinen har Högsta domstolen prövat frågan om billighetsskälens betydelse för påföljdsvalet i rättsfallet NJA 2008 s. 359. Målet gällde påföljdsval för två ungdomar, 20 och 21 år gamla, som hade begått ett stort antal stöldbrott. Varken brottslighetens art eller de tilltalades tidigare brottslighet ansågs utgöra något beaktansvärt skäl för fängelse. Enligt Högsta domstolens bedömning fick det anses klart att den sammantagna brottslighetens straffvärde i viss mån, men inte mer påtagligt, översteg ett år. Även med beaktande av att viss del av brottsligheten hade begåtts före det att de tilltalade fyllt 21 år ansågs det föreligga en presumtion för att bestämma påföljden till fängelse. I denna del hänvisade Högsta domstolen till det ovan anmärkta rättsfallet NJA 2000 s. 314 och förklarade att presumtionen för fängelse vid straffvärden om ett år eller däröver inte kan anses vara tillämplig i de fall där straffet skulle bestämmas till under ett år med tillämpning av 29 kap. 7 § BrB, dvs. på grund av den tilltalades ungdom. De tilltalade hade emellertid angett sig frivilligt och dessutom avhjälpt eller begränsat de skadliga verkningarna av brotten bland annat genom att aktivt medverka till utredningen och till att tillgripet gods kunde lämnas tillbaka till ägarna. Såvitt avser vilken betydelse dessa omständigheter skulle ha för valet av påföljd anförde Högsta domstolen bl.a. följande.
Billighet som skäl för lindrigare påföljd
I 29 kap. 5 § BrB anges i åtta punkter olika omständigheter som vid straffmätningen skall beaktas i skälig omfattning utöver brottets straffvärde. Det är omständigheter av högst skiftande slag och den åttonde punkten innehåller en öppen hänvisning till "annan omständighet som påkallar att den tilltalade får ett lägre straff än brottets straffvärde motiverar". Av 30 kap. 4 § framgår, som redan sagts, att omständigheterna också skall beaktas vid påföljdsvalet som skäl för lindrigare påföljd än fängelse. Något generellt svar på frågan i vad mån omständigheterna främst är av betydelse för straffmätningen eller för påföljdsvalet torde inte kunna ges. Rent allmänt torde dock kunna sägas att förutsättningarna för att de skall få genomslag på påföljdsvalet minskar ju högre straffvärdet är
61 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007, s. 140.
SOU 2012:34 Gällande rätt
87
på den brottslighet som föreligger till bedömning. Vilket genomslag som omständigheterna bör få växlar också beroende på vilken typ av omständighet som är aktuell i det enskilda fallet. Det torde exempelvis vara naturligt att olika former av s.k. sanktionskumulation primärt beaktas vid straffmätningen medan hänsyn till den tilltalades hälsotillstånd och liknande i allmänhet torde vara av störst betydelse för påföljdsvalet.
…
Sammanfattade bedömning
Vid den sammanvägning som rätten enligt 30 kap. 4 § BrB skall göra vid påföljdsvalet är inte endast skälen för fängelse respektive en lindrigare påföljd än fängelse av betydelse för den slutliga bedömningen. Av betydelse är också hur pass ingripande som en till fängelse alternativ påföljd är. Som Högsta domstolen anfört i NJA 2000 s. 314 är skyddstillsyn en för den dömde generellt sett mer ingripande påföljd än villkorlig dom, vilket innebär att det finns ett större utrymme för att använda skyddstillsyn än villkorlig dom som alternativ till fängelse. Av betydelse är också det utrymme som finns att skärpa påföljderna i syfte att uppnå en tillräckligt ingripande sanktion för att ett rent fängelsestraff skall kunna undvikas. …
När det gäller valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn har Högsta domstolen (NJA 2000 s. 314) uttalat att innebörden av bestämmelserna i 30 kap. 7 § första stycket respektive 9 § första stycket får antas vara att villkorlig dom är utesluten endast i de fall då det finns särskild anledning att befara att den dömde kan komma att återfalla, medan skyddstillsyn är utesluten endast om det helt saknas anledning att anta att påföljden kan bidra till att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet, och att detta innebär att det i många fall föreligger möjlighet att bestämma påföljden till såväl villkorlig dom som till skyddstillsyn. TC och FF har visat uppriktig ånger för sin brottslighet, och de har inte efter det att denna kom att avbrytas genom ingripandena från polisen gjort sig skyldiga till eller blivit misstänkta för brott. Mot den bakgrunden måste i och för sig förutsättningar anses föreligga för att bestämma en eventuell inte frihetsberövande påföljd till villkorlig dom. Särskilt med hänsyn till karaktären av deras brottslighet får det emellertid också anses att påföljden kan bestämmas till skyddstillsyn. Högsta domstolen finner att övervägande skäl talar för att en eventuell inte frihetsberövande påföljd lämpligen bör bestämmas till skyddstillsyn. Frågan är då om en skyddstillsynsdom kan anses vara tillräckligt ingripande för att underlåta ett fängelsestraff även om domen inte kombineras med något sådant skärpande inslag som berörts ovan. Främst med hänsyn till brottslighetens straffvärde finner Högsta domstolen att så inte kan anses vara fallet. Det kan emellertid inte anses vara oundgängligen påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde att
Gällande rätt SOU 2012:34
88
skyddstillsynen förenas med ett kortare fängelsestraff. Valet står då mellan en föreskrift om samhällstjänst och en bötespåföljd. En bötespåföljd framstår emellertid av olika skäl som mindre lämplig och knappast heller som tillräckligt ingripande för att undvika ett fängelsestraff. TC och FF skall därför dömas till skyddstillsyn i förening med en föreskrift om samhällstjänst. …
Sammantaget kan Högsta domstolens resonemang tolkas som att straffvärdet efter eventuell reduktion på grund av den tilltalades ungdom självständigt ska läggas till grund för bedömningen av om ettårspresumtionen är tillämplig. Om det värdet motsvarar fängelse i ett år eller mer skulle det alltså föreligga skäl att döma ut ett fängelsestraff. Med en sådan tolkning ska förekomsten av billighetsskäl inte påverka tillämpligheten av presumtionen, vilket innebär att det inte är straffmätningsvärdet som läggs till grund för påföljdsbestämningen utan straffvärdet. I de situationer där det står klart att straffvärdet är så högt att det finns en presumtion för fängelse ska domstolen därefter överväga om det på grund av billighetsskäl ändå kan vara motiverat att döma ut en lindrigare påföljd. Vid denna bedömning är billighetens karaktär och styrka av avgörande betydelse. En alternativ tolkning är att Högsta domstolen menar att ettårsgränsen inte ska tillämpas så absolut som den har kommit att göra i domstolarna, utan att det i större utsträckning ska vara upp till rätten att vikta skäl för och emot fängelse utifrån de konkreta omständigheterna i fallet.62
Betydelsen av brottslighetens art
Den andra omständigheten som kan utgöra skäl för fängelse är brottslighetens art.
Begreppet brottslighetens art introducerades genom 1989 års påföljdsreform. Innan dess gällde som princip att domstolarna vid påföljdsbestämningen skulle göra en avvägning mellan påföljdens allmänpreventiva respektive individualpreventiva effekter. Ofta utdömdes fängelse ”med hänsyn till intresset av allmän laglydnad”.
Fängelsestraffkommittén, vars förslag låg till grund för 1989 års reform, angav i sitt huvudbetänkande att en strängare påföljd borde kunna vara effektivare från allmänpreventiv synpunkt. Kommittén
62 Frågan har behandlats närmare av Magnus Ulväng i artikeln Through the Looking-Glass – behövs en ny påföljdsreform? Festskrift till Suzanne Wennberg, 2008, s. 419 ff.
SOU 2012:34 Gällande rätt
89
ansåg dock att det var svårt för domstolen att bedöma den allmänpreventiva betydelsen i ett enskilt fall. Enligt kommitténs uppfattning borde det därför inte i lagstiftningen helt allmänt hänvisas till allmänpreventionen, utan i stället skulle lagstiftaren försöka ange under vilka omständigheter denna gör sig särskilt gällande. Enligt kommittén gjorde sig de allmänpreventiva hänsynen gällande med större styrka vid vissa arter av brott än vid andra.63 Man önskade anknyta till den då gällande praxisen att vissa brott ansågs förskylla fängelse trots att de inte har ett straffvärde som är betydande eller kanske inte ens särskilt högt. Exempel på brottstyper som kunde anses vara av sådan art var enligt kommittén rattfylleri och skattebrott. Vidare kunde vissa former av en brottstyp vara av detta slag, t.ex. oprovocerad gatumisshandel av i och för sig inte särskilt allvarlig karaktär.64 Kommittén anförde att man i domstolarna borde vara mycket återhållsam med att av hänsyn till arten av brott utveckla en praxis med fängelsestraff när det inte i samband med lagstiftningen gjorts ställningstaganden som visar att en sådan praxis verkligen var avsedd.65
I propositionen berördes inte frågan om brottets art närmare i allmänmotiveringen. I specialmotiveringen till 30 kap. 4 § BrB anfördes dock:66
I denna del anknyts till gällande praxis enligt vilken vissa brott anses motivera fängelse trots att de inte har ett särskilt högt straffvärde. Det rör sig alltså om brott som främst av allmänpreventiva skäl normalt anses skola medföra ett kort fängelsestraff. Exempel på brottstyper som faller under denna punkt är rattfylleri, vissa brott mot vapen- och jaktlagstiftningen samt olovlig vistelse i riket enligt 97 § utlänningslagen. Som kommittén anfört hör också hit vissa former av några brottstyper såsom misshandel och våld mot tjänsteman. Även vissa typer av skattebrott, för vilka i praxis frihetsstraff utdöms i större utsträckning än vid flertalet förmögenhetsbrott, hör hit. Jag vill i sammanhanget också erinra om vad jag anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2) om möjligheterna för domstol att, vid påföljdsbestämningen av allmänpreventiva skäl beakta exempelvis att en brottslighet blivit mer utbredd eller antagit mer elakartade former.
Vad som avses med brottslighetens art och hur det förhållandet att ett brott eller en brottstyp är av viss art ska beaktas vid påföljdsbestämningen är mycket komplexa frågor. Vi utvecklar dessa frågor
63SOU 1986:14 s. 74. 64 A. a. s. 457. 65 A. a. s. 75. 66Prop. 1987/88:120 s. 100.
Gällande rätt SOU 2012:34
90
i avsnitt 15.2, där vi också beskriver hur begreppet brottslighetens art har utvidgats till att avse allt fler brottstyper.
Betydelsen av tidigare brottslighet
Den tredje omständigheten som kan utgöra skäl för fängelse är att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott.
Att återfall i brott kan utgöra skäl för fängelse brukar förklaras med en privilegieringsteori. Enligt teorin innebär presumtionen mot fängelse i 30 kap. 4 § första stycket BrB att den tilltalade privilegieras vid påföljdsvalet den eller de första gångerna han eller hon lagförs för brott. Privilegieringen sker genom att den tilltalade ges förmånen av en lindrigare påföljd än fängelse (dvs. villkorlig dom eller skyddstillsyn). Eftersom de icke frihetsberövande påföljderna inte innehåller några tillräckligt repressiva moment för att återspegla det klander som domen avser att förmedla, är det inte rimligt att i längden upprätthålla principen om privilegiering. I så fall skulle prövotiden och domens varnande funktion förlora sin betydelse och kriminaliseringens hot om bestraffning förlora sin trovärdighet. Om den dömde fortsätter att begå brott måste samhället därför efter hand visa att hotet om bestraffning är verkligt och minska privilegieringen. Ett successivt hänsynstagande till återfall vid valet av påföljd anses alltså vara nödvändigt för att man ska kunna upprätthålla en presumtion mot fängelse.67
I 30 kap. 4 § andra stycket BrB anges inte några kriterier för när återfall i brott ska beaktas vid påföljdsvalet. I förarbetena anges dock att följande grundläggande principer bör beaktas när påföljd bestäms i återfallssituationer:68
-
Den tid som gått mellan brotten eller mellan den tidigare domen och återfallet bör ha stor betydelse. Ju snabbare återfall, desto större anledning finns det att skärpa påföljden. Efter hand trappas betydelsen av den tidigare brottsligheten av och sedan några år gått från den tidigare domen bör påföljdsbestämningen för det nya brottet endast i undantagsfall påverkas av den tidigare domen.
67 Se bl.a. Martin Borgekes och Magnus Ulvängs utlåtande till Straffnivåutredningen av den 7 januari 2008, SOU 2008:85 s. 507 f. 68Prop. 1987/88:120 s. 53.
SOU 2012:34 Gällande rätt
91
-
Förhållandet mellan brotten är av betydelse för om och i vilken grad påföljden bör skärpas. Starkare skäl talar för en skärpning om det är fråga om likartade brott. Skälen för skärpning är också starkare om det nya brottet är lika grovt eller grövre än det tidigare.
I specialmotiveringen till 30 kap. 4 § BrB uttalas följande:69
Av betydelse för bedömningen är bl.a. samma faktorer som påverkar frågan om förverkande skall ske eller ej. I vad mån brottsligheten har varit likartad eller i båda fallen allvarlig skall således beaktas. Även i sådana fall kan det dock finnas anledning att undvika fängelse. Det kan också förekomma fall då det måste dömas till fängelse på grund av tidigare brottslighet, även om brottsligheten inte är likartad eller allvarlig. Jag tänker här på det fallet att någon under loppet av ett eller ett par år upprepade gånger lagförs för brott som varken är likartade eller allvarliga. Fängelse kan i den situationen så småningom framstå som det enda möjliga alternativet. Av det nu anförda framgår att också tidsfaktorn är av betydelse. Ju längre tid som förflutit mellan brotten, desto mindre skäl föreligger att beakta den tidigare brottsligheten vid påföljdsvalet.
Såvitt avser tidsfaktorn brukar sägas att tidigare brottslighet inte bör tillmätas någon betydelse vid påföljdsvalet om den ligger fyra år eller mer tillbaka i tiden (se bl.a. rättsfallet NJA 1991 s. 359). I första hand beaktas den tid som förflutit mellan brotten, men även tiden mellan den senaste lagföringen och det nya brottet kan vara av betydelse. Om den tidigare utdömda påföljden är fängelse får också tiden från villkorlig frigivning betydelse, genom att ett fängelsestraff som ligger längre tid tillbaka än fyra år kan beaktas om den dömde blivit villkorligt frigiven från straffet endast kort tid före den nya brottsligheten. Tidsfaktorn beaktas på det sättet att återfallet får mindre betydelse för påföljdsvalet ju längre tillbaka i tiden den tidigare brottsligheten eller den tidigare domen ligger.70
Såvitt avser förhållandet mellan brotten anförs i doktrinen att det inte bör ställas särskilt höga krav på brottslikhet. I allmänhet anses olika typer av våldsbrott utgöra likartad brottslighet, liksom olika typer av förmögenhetsbrott, möjligen med undantag för brotten i 11 kap. BrB som inte sällan bedöms som likartade skattebrotten.71
69 A. prop. s. 101. 70 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 267, se även rättsfallet NJA 1991 s. 379. 71 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 268.
Gällande rätt SOU 2012:34
92
Såvitt avser brottslighetens allvar innebär uttalandet i specialmotiveringen att det finns anledning att jämföra med vad som vid tidpunkten för 1989 års reform gällde såvitt avser förverkande av villkorligt medgiven frihet. Före lagändringar som trädde i kraft 1999 ansågs brottslighetens allvar tala för att förverkande skulle ske om såväl den tidigare som den nya brottsligheten hade ett straffvärde motsvarande fängelse i sex månader eller mer. Detta kan möjligen utgöra riktlinje för när brottslighetens allvar ska tillmätas betydelse som skäl för ett strängare påföljdsval vid återfall i brott.72
Högsta domstolen har behandlat frågan om betydelsen av tidigare brottslighet vid påföljdsvalet i rättsfallen NJA 1991 s. 359, 1991 s. 379 och 1995 s. 35.
I NJA 1991 s. 359 hade den tilltalade återfallit i rattfylleribrottslighet drygt ett år efter det att han frigetts villkorligt från ett fängelsestraff för likartad brottslighet. Den tidigare brottsligheten var begången ett och ett halvt till två år före de nya brotten. Högsta domstolen uttalade att det, i enlighet med allmänna principer om inverkan av återfall vid bestämmande av påföljd, bör gälla att sedan det gått några år från den tidigare domen, eller i förekommande fall från frigivningen av ett frihetsstraff, bör påföljdsbestämningen för det nya brottet endast i undantagsfall påverkas av den tidigare domen. I det aktuella fallet beaktades återfallet som ett skäl för fängelse, men eftersom den tilltalade efter brotten hade genomgått behandling för sitt alkoholmissbruk ansågs det ha skett en sådan påtaglig förbättring av hans personliga och sociala situation att det fanns tillräckligt starka skäl att bestämma påföljden till skyddstillsyn.
I NJA 1991 s. 379 dömdes den tilltalade för rattfylleri (grovt rattfylleri enligt nuvarande lagstiftning). Brottet var begånget drygt fyra år efter en tidigare dom som också avsåg rattfylleri. Högsta domstolen hänvisade till vad man tidigare uttalat i NJA 1991 s. 359 och anförde att påföljdsbestämningen med hänsyn till den tid som förflutit inte borde påverkas av den tidigare domen.
I NJA 1995 s. 35 dömdes en man för bedrägeri och urkundsförfalskning. Han hade knappt fem år före den aktuella brottsligheten dömts för misshandel och stöld till skyddstillsyn samt dessförinnan vid fyra tillfällen dömts för bedrägeri. Det senaste bedrägeribrottet var begånget omkring elva år före den i målet aktuella brottsligheten. Högsta domstolen anförde bl.a. följande.
72 A.a. s. 268 f.
SOU 2012:34 Gällande rätt
93
Kurt A har senast för misshandel och stöld av en cykel dömts till skyddstillsyn år 1988, alltså för mer än sex år sedan. Han har tidigare dömts för bedrägeri vid fyra tillfällen, senast år 1982. Visserligen utgör stöld liksom bedrägeri vinningsbrott, men stölden, som avsåg ett mindre värde, framstår ändå som en impulshandling och inte som tillräcklig för att länka de bedrägerier som nu är i fråga till den tidigare brottsligheten. De tidigare domarna bör därför inte påverka påföljdsbestämningen för de nu aktuella brotten.
Resonemanget antyder att Högsta domstolen såg anledning att beakta brottslighet som ligger betydligt längre tillbaka i tiden än de fyra år som brukar anges som riktlinje och som också ansågs vara en för lång tid för att beakta tidigare brottslighet i NJA 1991 s. 379. Martin Borgeke skriver i boken Att bestämma påföljd för brott att Högsta domstolens resonemang dock knappast bör tolkas så och hänvisar till att den tidigare brottsligheten faktiskt inte tillmättes någon betydelse för påföljdsvalet.73
En sammanvägning av de skäl som talar för fängelse
De skäl som kan tala för fängelse – brottslighetens straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet – ska vägas samman vid bedömningen om den ursprungliga presumtionen mot fängelse ska anses bruten. Utgångspunkten för sammanvägningen av de olika skälen är brottets straffvärde.74
I förarbetena till 1989 års reform uttalades bland annat:75
Även om straffvärdet i det enskilda fallet inte är betydande, kan det dock i samverkan med andra faktorer utgöra ett viktigt skäl för att i det enskilda fallet döma till fängelse. Över huvud taget gäller att de tre fallen ofta kan förekomma i olika kombinationer. T.ex. kan den som dömts för ett brott som i allmänhet leder till fängelsestraff återfalla i brottslighet av samma slag. Är så förhållandet ökar naturligtvis presumtionen för fängelse.
Att en sammanvägning ska göras innebär att det om straffvärdet är lågt krävs mycket av brottslighetens art eller den tilltalades tidigare brottslighet för att presumtionen för ett alternativ till fängelse ska brytas. Om däremot straffvärdet närmar sig ett år krävs visserligen
73 A.a. s. 268. 74Brottsbalken - En kommentar på Internet, kommentaren till 30 kap. 4 §. 75Prop. 1987/88:120 s. 100.
Gällande rätt SOU 2012:34
94
fortfarande att brottslighetens art eller den tidigare brottsligheten ska kunna tillmätas betydelse, dock inte med samma stryka.76
Högsta domstolen har också i flera rättsfall (bl.a. NJA 2008 s. 653) uttalat att ju högre straffvärdet är desto mindre krävs det för att brottslighetens art ska anses vara tillräckligt för att motivera ett fängelsestraff.
Särskilda skäl för annan påföljd än fängelse
Även om bedömningen enligt 30 kap. 4 § BrB leder till att det finns skäl för fängelse, kan skyddstillsyn eller villkorlig dom väljas som påföljd om det finns särskilda skäl för någon av de påföljderna. I sådana fall kan alltså en icke frihetsberövande påföljd dömas ut trots att straffvärdet (eller straffmätningsvärdet) uppgår till ett år eller mer eller att brottslighetens art eller den tilltalades tidigare brottslighet med viss styrka talar för ett fängelsestraff.
Särskilda skäl för skyddstillsyn
I 30 kap. 9 § andra stycket BrB anges under fyra punkter särskilda skäl för skyddstillsyn.
Enligt den första punkten är ett särskilt skäl för skyddstillsyn att det har skett en påtaglig förbättring av den tilltalades personliga eller sociala situation i något hänseende som kan antas ha haft samband med hans eller hennes brottslighet. I förarbetena betonas att det förutsätts att förbättringen är påtaglig och avser förhållanden som kan antas ha samband med brottsligheten. Som exempel anges ”den alkoholiserade tjuven som underkastat sig nykterhetsvårdande åtgärder med resultat i positiv riktning”. Även förändringar när det gäller exempelvis arbete eller bostad kan enligt förarbetena beaktas, om de kan antas ha haft samband med brottsligheten. Vidare anges att avsikten är att punkten bl.a. ska omfatta de inte sällan förekommande fallen där en framgångsrikt påbörjad rehabilitering skulle spolieras eller allvarligt försvåras genom verkställighet av ett fängelsestraff.77
I rättsfallet NJA 1999 s. 9 bestämdes påföljden för grovt rattfylleri – som anses vara ett brott av sådan art att påföljden som
76 Jfr Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 269. 77Prop. 1987/88:120 s. 106.
SOU 2012:34 Gällande rätt
95
utgångspunkt bör bestämmas till fängelse – till skyddstillsyn med föreskrift om att den tilltalade skulle genomgå den alkoholbehandling som frivårdsmyndigheten bestämt. Den tilltalade hade vid tiden för brottet alkoholproblem och var i behov av behandling. Han hade därefter genomgått behandling och deltagit i en studiecirkel om alkohol och trafik. Högsta domstolen konstaterade att den behandling som den dömde fullföljt utan anmärkning innefattade åtgärder långt utöver vad som kan förekomma inom ramen för ett fängelsestraff och att de inte på något avgörande sätt avvek från de föreskrifter som brukar ingå i en kontraktsvård (se närmare om kontraktsvård som särskilt skäl för skyddstillsyn nedan).
I andra punkten anges som särskilt skäl för skyddstillsyn att den tilltalade undergår behandling för missbruk eller annat förhållande som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet. Till skillnad från punkt 1 avser punkt 2 endast fall då den tilltalade är föremål för behandling. I motsats till punkt 1 krävs det inte att någon förbättring ska ha skett. I förarbetena anges att behandlingen exempelvis kan ha påbörjats så nyligen att det inte är möjligt att göra någon bedömning av eventuell förbättring. Bestämmelsen tar sikte på situationer där den tilltalade genom eget initiativ eller på annat sätt är föremål för behandling. Som framgår av bestämmelsen ska behandlingen avse ett förhållande som kan antas ha samband med den aktuella brottsligheten. I första hand är det fråga om olika former av vård eller behandling mot missbruk, men även annan behandling kan bli aktuell. I propositionen nämns behandling mot kleptomani och exhibitionism.78 Ett annat exempel kan vara behandling mot spelmissbruk.79
Enligt tredje punkten kan kontraktsvård utgöra ett särskilt skäl för skyddstillsyn. I punkten anges att det finns särskilda skäl för skyddstillsyn om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och den tilltalade förklarar sig villig att gå igenom lämplig behandling som enligt en för honom uppgjord plan kan anordnas i samband med verkställigheten. Innebörden av att skyddstillsyn förenas med kontraktsvård har beskrivits i avsnitt 4.2.5 ovan.
I förarbetena till den lagstiftning genom vilken kontraktsvård infördes i påföljdssystemet uttalades att det är naturligt att kontraktsvård som regel inte tillämpas i fall där påföljden annars skulle
78 A. prop. s. 106 f. 79 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 351.
Gällande rätt SOU 2012:34
96
ha blivit fängelse i två år eller mer, men att det inte är uteslutet att det i praktiken kan förekomma fall som motiverar undantag från en sådan princip.80
I fjärde punkten anges som ett särskilt skäl för skyddstillsyn att den tilltalade samtycker till att skyddstillsynen förenas med en föreskrift om samhällstjänst och en sådan föreskrift är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Innebörden av och förutsättningarna för samhällstjänst redovisas närmare i avsnitt 4.2.6 ovan.
En föreskrift om samhällstjänst ska meddelas endast när alternativet är att döma till ett fängelsestraff. Om det redan vid en prövning enligt 30 kap. 4 § BrB står klart att det inte finns tillräckliga skäl för att välja fängelse som påföljd aktualiseras inte möjligheten att meddela en föreskrift om samhällstjänst. Om det däremot finns sådana skäl att välja fängelse som anges i 30 kap. 4 § andra stycket BrB, kan det förhållandet att förutsättningarna för att meddela en föreskrift om samhällstjänst är uppfyllda utgöra särskilda skäl att välja skyddstillsyn med samhällstjänst som påföljd.81 Som anförs nedan såvitt avser villkorlig dom med samhällstjänst har det i doktrinen uppmärksammats att samhällstjänst ibland har kommit att användas även i situationer då ett fängelsestraff annars inte skulle ha dömts ut.
Skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst anses inte kunna väljas som påföljd om det fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut uppgår till ett år eller mer. Som angetts i avsnitt 4.2.6 kan en skyddstillsyn förenas med samhällstjänst i minst 40 och högst 240 timmar, där ett alternativstraff om fängelse i en månad ska leda till 40 timmars samhällstjänst och varje ytterligare månads fängelse ska föranleda ett påslag med 20 timmars samhällstjänst. Det innebär att det maximala antalet timmar samhällstjänst, 240, motsvarar elva månaders fängelse. Denna begränsning innebär att skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst huvudsakligen används när det är brottslighetens art som utgör skäl för fängelse. Valet mellan å ena sidan fängelse och å andra sidan skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst för artbrottslighet beskrivs närmare i avsnitt 15.2. Även återfall i brott kan motivera att en skyddstillsyn förenas med samhällstjänst.
Uppräkningen av omständigheter som utgör särskilda skäl för skyddstillsyn är inte uttömmande. Utöver de faktorer som anges i de nu angivna punkterna finns det enligt förarbetena andra skäl som
SOU 2012:34 Gällande rätt
97
med särskild styrka kan tala för en icke frihetsberövande påföljd. Som exempel på en omständighet som inte räknas upp nämns självmordsrisk.82 I doktrinen nämns att det förhållandet att en ensamstående person har vårdnaden om små barn kan vara en faktor som leder till att det väger över till förmån för skyddstillsyn i stället för fängelse.83 Det finns också anledning att påpeka att skyddstillsyn i förening med ett kortare fängelsestraff enligt 28 kap. 3 § BrB kan utgöra alternativ till något längre fängelsestraff. Se närmare härom i avsnitt 4.4.2 ovan.
Särskilda skäl för villkorlig dom
Enligt 30 kap. 7 § andra stycket BrB kan rätten som särskilda skäl för att döma till villkorlig dom i stället för fängelse beakta om den tilltalade samtycker till att domen förenas med en föreskrift om samhällstjänst och en sådan föreskrift är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Innebörden av och förutsättningarna för samhällstjänst redovisas närmare i avsnitt 4.2.6 ovan.
I förarbetena understryks att en föreskrift om samhällstjänst endast ska meddelas när alternativet är att döma till ett fängelsestraff. Om det redan vid en prövning enligt 30 kap. 4 § BrB står klart att det inte finns tillräckliga skäl för att välja fängelse som påföljd aktualiseras enligt förarbetena inte möjligheten att meddela en föreskrift om samhällstjänst, utan då kan rätten döma till villkorlig dom redan med stöd av 30 kap. 7 § första stycket BrB.84 I doktrinen har det uppmärksammats att samhällstjänst kommit att användas för att förstärka i första hand villkorligt dom (och i vissa fall skyddstillsyn) i sådana fall då dessa påföljder enligt tidigare praxis hade ådömts utan samhällstjänst – i stället för att ersätta fängelse endast i de fall fängelse annars skulle ha ådömts, s.k. net widening.85 I doktrinen har det såvitt avser samhällstjänst också anförts att det kan innebära tillämpningsproblem att knyta tillämpningen av en viss påföljd till en rättstillämpning som gällt tidigare.86
82Prop. 1987/88:120 s. 107. 83 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 365 f. 84Prop. 1997/98:96 s. 197. 85 Se Borgeke/Reimer, Straffområdets gränser – ett inlägg, SvJT 2003, s. 207. 86 Se Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 308 och Munck, recension av Att bestämma påföljd för brott, JT 2008/09 s. 174. Munck anför i sin artikel, att sedan samhällstjänst införts i påföljdssystemet, utgör villkorlig dom med samhällstjänst ett alter-
Gällande rätt SOU 2012:34
98
Villkorlig dom med samhällstjänst förutsätter, på samma sätt som skyddstillsyn med samhällstjänst (se ovan), att alternativstraffet är fängelse under ett år. Denna begränsning innebär att påföljden huvudsakligen används när det är brottslighetens art som utgör skäl för fängelse. Valet mellan å ena sidan fängelse och å andra sidan skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst för artbrottslighet beskrivs närmare i avsnitt 15.2. Även återfall i brott kan dock motivera att en villkorlig dom förenas med samhällstjänst.
4.4.5 Villkorlig dom eller skyddstillsyn?
Som framgått av föregående avsnitt är bestämmelserna i 30 kap. 4 § BrB grundläggande för valet mellan fängelse och en icke frihetsberövande påföljd (villkorlig dom eller skyddstillsyn). Som angetts i avsnitt 4.4.1 är villkorlig dom och skyddstillsyn formellt sett likställda i ingripandegrad. Valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn avgörs därför inte främst av omständigheter hänförliga till brottet eller till den tilltalades tidigare brottslighet. I stället är det i första hand omständigheter kring den dömdes person och vad som kan uppskattas om hans eller hennes benägenhet att fortsätta att begå brott som avgör valet.
Bestämmelser om valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn finns i 30 kap. 7 § första stycket och 30 kap. 9 § första stycket BrB.
Förutsättningarna för villkorlig dom
I 30 kap. 7 § första stycket BrB anges att rätten som skäl för villkorlig dom ska beakta om det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet.
I förarbetena till 1989 års påföljdsreform angavs att förstagångsbrott och annan tillfällighetsbrottslighet mycket ofta bör kunna leda till villkorlig dom, om inte hinder anses föreligga med hänsyn till brottslighetens art eller straffvärde. Vidare framhölls att det även i återfallssituationer kan föreligga omständigheter som gör att förutsättningarna för att den tilltalade ska avstå från fortsatt brottslighet
nativ till fängelse. Enligt Munck kan man då knappast bedöma frågan om fängelse är ofrånkomlig som påföljd såsom om samhällstjänst inte hade funnits.
SOU 2012:34 Gällande rätt
99
framstår som bättre än annars. Som exempel angavs att den tilltalades personliga situation kan ha förbättras påtagligt eller att han eller hon på annat sätt kan ha förändrat sitt beteende så att återfallsrisken inte längre framstår som påtaglig.87
I kommentaren till brottsbalken anges att det inte är meningen att villkorlig dom på ett onyanserat sätt ska tillämpas för förstagångsbrottslingar, så snart brottslighetens art eller dess straffvärde gör det möjligt att avstå från fängelse som påföljd. I vissa fall kan det enligt kommentaren finnas anledning att befara ny brottslighet även beträffande personer som inte tidigare gjort sig skyldiga till brott. Som exempel anges att det kan förekomma fall då den tilltalade lever under oordnade förhållanden eller det av andra skäl finns grundad anledning att befara att han eller hon inte kan tillgodogöra sig den varning som en villkorlig dom innebär. Ett annat exempel som anges är när det är fråga flerfaldig brottslighet som sträcker sig över lång tid.88
Förutsättningarna för skyddstillsyn
Enligt 30 kap. 9 § första stycket BrB ska rätten som skäl för skyddstillsyn beakta om det finns anledning att anta att denna påföljd kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet.
Av förarbetena till 1989 års påföljdsreform framgår att skyddstillsyn inte är avsedd att tillämpas om det helt saknas anledning att anta att den dömde kommer att återfalla i brott. Vidare uttalas att det även beträffande en förstagångsbrottsling kan framstå som lämpligt att döma till skyddstillsyn, om det kan antas att han eller hon till följd av missbruksproblem eller andra sociala eller personliga problem har behov av stöd och hjälp.
Det är endast om det helt saknas anledning att anta att en skyddstillsyn kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet som påföljden får anses vara utesluten. Så kan enligt vad som anges i förarbetena vara fallet dels när det över huvud taget inte finns någon återfallsrisk, dels om det framstår som klart att den tilltalade inte kommer att låta sig påverkas av en skyddstillsyn. Sistnämnda förhållande anses inte kunna konstateras enbart av den anledningen att den tilltalade förklarar att han inte kommer att underkasta sig övervakning eller några andra krav som är förenad
87Prop. 1987/88:120 s. 104. 88Brottsbalken – en kommentar på Internet, kommentaren till 30 kap. 7 §.
Gällande rätt SOU 2012:34
100
med en skyddstillsyn. Däremot kan det om den tilltalade gravt misskött sina förpliktelser till följd av en tidigare skyddstillsyn sägas att det saknas anledning att anta att en ny skyddstillsyn kan bidra till att han eller hon avhåller sig från brott. I en sådan situation kan enligt förarbetena ett fängelsestraff vara det enda alternativ som återstår.89
Valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn
Som anförts i det föregående innebär regleringen i 30 kap. 7 § första stycket BrB att villkorlig dom endast är utesluten som påföljd om det finns särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Samtidigt innebär regleringen i 30 kap. 9 § första stycket BrB att skyddstillsyn är utesluten som påföljd endast om det helt saknas anledning att anta att den påföljden kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Det innebär att det ibland kan finnas förutsättningar att döma till såväl villkorlig dom som skyddstillsyn. Avgörande för valet mellan de båda påföljderna blir då vad som bedöms lämpligast i det enskilda fallet.
Frågan om påföljden ska bestämmas till villkorlig dom eller skyddstillsyn har prövats av Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2000 s. 314. Domstolen konstaterade bl.a. det finns ett större utrymme att använda skyddstillsyn än villkorlig dom som alternativ till fängelse men att tillämpningsområdena för påföljderna i många fall sammanfaller. I sina överväganden anförde Högsta domstolen bl.a. följande angående påföljdernas tillämpningsområden.
Villkorlig dom och skyddstillsyn som alternativ till fängelse. Skyddstillsyn är en för den dömde generellt sett mer ingripande påföljd än villkorlig dom. Härtill kommer att skyddstillsynen kan förenas med olika slags föreskrifter som kan ge påföljden ytterligare skärpa. Följden av detta är att det finns ett större utrymme för att använda skyddstillsyn än villkorlig dom som alternativ till fängelse. Av särskild betydelse har möjligheten att förena skyddstillsynen med en föreskrift om samhällstjänst varit. Ett syfte med den numera införda möjligheten att kombinera även villkorlig dom med samhällstjänst har varit att utjämna skillnaderna i tillämpningsområde mellan de bägge påföljderna. Fortfarande föreligger dock bl a den skillnaden att det endast är vid skyddstillsyn som det är möjligt att förena påföljden med ett kortare fängelsestraff.
SOU 2012:34 Gällande rätt
101
Allmänna bestämmelser om förutsättningarna för att döma till villkorlig dom resp till skyddstillsyn finns i 30 kap 7 § 1 st resp 9 § 1 st BrB. Enligt bestämmelserna skall domstolen som skäl för villkorlig dom beakta om det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet och som skäl för skyddstillsyn att det finns anledning att anta att denna påföljd kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Innebörden av bestämmelserna får antas vara att villkorlig dom är utesluten endast i de fall då det finns särskild anledning att befara att den dömde kan komma att återfalla, medan skyddstillsyn är utesluten endast om det helt saknas anledning att anta att påföljden kan bidra till att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet (jfr prop 1987/88:120 s 105). Detta innebär att i många fall föreligger möjlighet att bestämma påföljden till såväl villkorlig dom som till skyddstillsyn. Det avgörande för påföljdsvalet blir då lämplighetsöverväganden av olika slag. Möjligheterna att undvika ett fängelsestraff och de skadeverkningar för den dömde som ett sådant kan medföra är en faktor som kan påverka påföljdsvalet.
Därefter konstaterade Högsta domstolen att den tilltalade visserligen levde under ordnade förhållanden och att det inte fanns någon sådan särskild anledning att anta att han skulle återfalla i brott som gjorde att en villkorlig dom i sig var utesluten. Enligt Högsta domstolens bedömning framstod emellertid den tilltalade som klart omogen. Han hade dessutom tidigare haft en påtagligt problemfylld social situation och bl. a. dömts för olaga hot. Högsta domstolen konstaterade att utredningen gav belägg för att den tilltalade hade behov av den form av stöd och hjälp som kan lämnas inom ramen för en skyddstillsynspåföljd och att den påföljden också kunde antas bidra till att han inte skulle återfalla i brott. Skyddstillsyn framstod därför som en lämpligare påföljd än villkorlig dom.
Valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn har därefter prövats i rättsfallet NJA 2008 s. 359 (se närmare om fallet i avsnitt 4.4.4 ovan), där Högsta domstolen uttalade följande.
När det gäller valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn har Högsta domstolen (NJA 2000 s. 314) uttalat att innebörden av bestämmelserna i 30 kap. 7 § första stycket respektive 9 § första stycket får antas vara att villkorlig dom är utesluten endast i de fall då det finns särskild anledning att befara att den dömde kan komma att återfalla, medan skyddstillsyn är utesluten endast om det helt saknas anledning att anta att påföljden kan bidra till att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet, och att detta innebär att det i många fall föreligger möjlighet att bestämma påföljden till såväl villkorlig dom som till skyddstillsyn. TC och FF har visat uppriktig ånger för sin brottslighet, och de har inte efter det att denna kom att avbrytas genom ingripandena från polisen
Gällande rätt SOU 2012:34
102
gjort sig skyldiga till eller blivit misstänkta för brott. Mot den bakgrunden måste i och för sig förutsättningar anses föreligga för att bestämma en eventuell inte frihetsberövande påföljd till villkorlig dom. Särskilt med hänsyn till karaktären av deras brottslighet får det emellertid också anses att påföljden kan bestämmas till skyddstillsyn. Högsta domstolen finner att övervägande skäl talar för att en eventuell inte frihetsberövande påföljd lämpligen bör bestämmas till skyddstillsyn.
4.5 Sammanträffande av brott och förändring av påföljd
Bestämmelsernas tillämpningsområde
I 34 kap. BrB finns bestämmelser om sammanträffande av brott och förändring av påföljd. Dessa bestämmelser reglerar hur tidigare utdömda påföljder ska hanteras om den dömde visar sig ha begått ett annat brott före domen eller om han eller hon begår ett nytt brott efter domen men före det att påföljden helt har verkställts eller annars har upphört. Brott av det förstnämnda slaget brukar benämnas nyupptäckt brottslighet, medan brott som begåtts efter den tidigare domen benämns ny brottslighet.
I 34 kap. BrB behandlas nyupptäckt och ny brottslighet likvärdigt. En särreglering för vissa brott görs dock i 34 kap. 3 § andra stycket, där det föreskrivs att rätten, om den dömer ut ett särskilt straff för ett brott som har begåtts innan en tidigare dom på fängelse har börjat verkställas, i möjligaste mån ska beakta att de båda straffen inte tillsammans överstiger vad som hade kunnat dömas ut om brotten blivit föremål för gemensam prövning.
I doktrinen har framförts att det finns anledning att hålla isär dessa båda situationer, då det många gånger kan finnas skäl att behandla dem olika. I korthet innebär uttalandena i doktrinen att ny brottslighet bör betraktas som återfall i brott, medan det såvitt avser nyupptäckt brottslighet finns anledning att iaktta de principer som gäller för straffvärdebestämningen vid flerfaldig brottslighet (se närmare om dessa principer i kapitel 19). Att lagstiftaren i 34 kap. BrB likställer nyupptäckt brottslighet och ny brottslighet anses hänga samman med, numera övergivna, individualpreventiva tanke-
SOU 2012:34 Gällande rätt
103
gångar om att fullt straff inte borde mätas ut förrän den dömde haft en chans att reagera på och ta intryck av ett tidigare utdömt straff. 90
Högsta domstolen har behandlat frågan om skillnaden mellan ny och nyupptäckt brottslighet i rättsfallen NJA 2009 s. 485 II och III. De båda avgörandena avsåg tillämpningen av 34 kap. 3 § andra stycket BrB. I NJA 2009 s. 485 II uttalade Högsta domstolen följande.
Bestämmelsen i 34 kap. 3 § andra stycket är tillämplig inte endast på brott som begåtts före en tidigare dom utan också brott som begåtts efter en sådan dom men innan domen börjat verkställas. Lämpligheten av denna reglering har satts i fråga och kan naturligtvis diskuteras (jfr t.ex. Ulväng, Påföljdskonkurrens – problem och principer, kap. 8, Principer för en reform, och SOU 2008:85 s. 319 f.). Så länge regleringen är utformad på det sätt som den nu är måste emellertid samma principer för straffmätningen tillämpas oavsett om den brottslighet som det döms särskilt för har begåtts före en tidigare dom eller endast före det att en sådan dom börjat verkställas. En annan ordning skulle för övrigt kunna leda till oacceptabla resultat i enskilda fall eftersom det också i det senare fallet kan inträffa att brotten behandlas i ett sammanhang i högre instans och att påföljden i ett sådant fall skall bestämmas med tillämpning av de regler som i allmänhet gäller för flerfaldig brottslighet som bedöms i ett sammanhang (NJA 1975 s. 691; jfr härtill Ulväng, a.a. s. 531).
Allmänt
I 34 kap. 1 § första stycket BrB anges tre alternativ för hantering av tidigare utdömda påföljder om den dömde åter befinns skyldig till brott. Rätten får
1. förordna att den tidigare påföljden ska avse också det andra brottet,
2. döma särskilt till påföljd för det nya brottet, eller
3. om den tidigare domen vunnit laga kraft, undanröja den utdömda
påföljden och för den samlade brottsligheten döma till påföljd av annan art.
Lagstiftaren har gett domstolarna en betydande valfrihet mellan de olika alternativen. I kommentaren till brottsbalken anges att den grundläggande tanken med regleringen i 34 kap. BrB är att det vid
90 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 2008, s. 436 f., Ulväng, Påföljdskonkurrens – Problem och principer, 2005, kap. 8. Se även Martin Borgekes och Magnus Ulvängs utlåtande till Straffnivåutredningen, SOU 2008:85 bilaga 6.
Gällande rätt SOU 2012:34
104
tidpunkten för domen ska kunna bestämmas en påföljd som är lämplig med hänsyn till den dömdes situation då. Som beskrivs närmare i det följande ges det dock i 34 kap. 2–7 §§ vissa begränsningar och övriga anvisningar när det gäller tillämpningen av de tre alternativen.
Bestämmelserna i 34 kap. BrB är tillämpliga i alla instanser, vilket innebär att högre instanser ska bedöma påföljdsfrågan med beaktande av de domar och pågående påföljder som är aktuella när den instansen gör sitt ställningstagande, även om situationen då är en annan än när tingsrätten gjorde sin bedömning. Om det meddelas en dom avseende andra brott mellan tingsrättens och hovrättens domar, ska alltså hovrätten beakta den mellankommande domen vid sin tillämpning av 34 kap. BrB, trots att detta inte var aktuellt i tingsrätten. Vad som vid tillämpningen av 34 kap. 1 § BrB utgör den tidigare utdömda påföljden kan därmed ställa sig olika vid tingsrätt och hovrätt.91
Den tidigare påföljden är fängelse på livstid
Om den dömde undergår fängelse på livstid får rätten endast besluta att livstidsstraffet ska omfatta även det nya brottet (34 kap. 2 §). Det finns således inte någon möjlighet att döma ut en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten.
Den tidigare påföljden är fängelse på viss tid
Om den tidigare påföljden är fängelse på viss tid får den tidigare domen omfatta det nya brottet endast om det är uppenbart att det nya brottet i jämförelse med det förra med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse eller om det annars föreligger synnerliga skäl (34 kap. 3 § första stycket).
Om rätten dömer ut ett särskilt bötes- eller fängelsestraff för det nya brottet ska, om det nya brottet har begåtts innan den tidigare domen börjat verkställas, enligt 34 kap. 3 § andra stycket i möjlig mån beaktas att de båda straffen tillsammans inte överstiger vad som hade kunnat dömas ut som gemensam påföljd för båda brotten enligt bestämmelserna i 26 kap. 2 § BrB. Domstolen får då döma ut ett lindrigare straff för det nya brottet än vad som är föreskrivet för brottet. I praxis har denna bestämmelse fått en betydligt vidare inne-
91 Se NJA 1994 s. 143 och NJA 2010 s. 3.
SOU 2012:34 Gällande rätt
105
börd. Den tillämpas så att det nya fängelsestraffet tillsammans med det tidigare utdömda straffet inte blir längre än vad som skulle ha blivit fallet om det hade skett en gemensam straffmätning för brotten i båda domarna.
Ett tidsbestämt fängelsestraff får undanröjas endast om den dom i vilket undanröjandet sker meddelas innan fängelsestraffet helt har verkställts (34 kap. 3 § tredje stycket).
Den tidigare påföljden är villkorlig dom
Om den tidigare påföljden är villkorlig dom, får den tidigare domen omfatta det nya brottet endast om det nya brottet har begåtts före det att prövotiden för den villkorliga domen har börjat löpa. I sådana fall får rätten enligt 34 kap. 5 § första–fjärde styckena, under vissa förutsättningar, även
-
döma till högst 200 dagsböter,
-
förena den villkorliga domen med samhällstjänst,
-
besluta om varning,
-
meddela eller ändra föreskrift om fullgörande av skadeståndsskyldighet,
-
meddela eller ändra föreskrift om att den dömde ska bistå den skadelidande med arbete,
-
förlänga prövotiden till tre år.
Om rätten dömer ut en särskild påföljd för den nya brottsligheten får rätten enligt 34 kap. 5 § fjärde stycket även
-
besluta om varning,
-
meddela eller ändra föreskrift om fullgörande av skadeståndsskyldighet,
-
meddela eller ändra föreskrift om att den dömde ska bistå den skadelidande med arbete,
-
förlänga prövotiden till tre år.
Om en villkorlig dom undanröjs ska rätten när den bestämmer ny påföljd enligt 34 kap. 5 § femte stycket ta skälig hänsyn till utdömda böter och till vad den dömde har undergått till följd av en föreskrift
Gällande rätt SOU 2012:34
106
om samhällstjänst. Det får då dömas till ett kortare fängelsestraff än vad som är föreskrivet för brottet.
En villkorlig dom får enligt 34 kap. 5 § sjätte stycket undanröjas endast om frågan om undanröjande uppkommer i ett mål där den dömde har häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.
Den tidigare påföljden är skyddstillsyn
Om rätten beslutar att en tidigare utdömd skyddstillsyn ska omfatta även det nya brottet, får rätten enligt 34 kap. 6 § första–fjärde styckena samtidigt, under vissa förutsättningar, även
-
döma till högst 200 dagsböter,
-
förena skyddstillsynen med samhällstjänst,
-
förena skyddstillsynen med fängelse enligt 28 kap. 3 §,
-
besluta om varning,
-
besluta om övervakning under viss tid efter det att prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång,
-
besluta om föreskrifter enligt 26 kap. 15 § om bl.a. vård eller annan behandling,
-
förlänga prövotiden till högst fem år,
-
förena skyddstillsynen med kontraktsvård.
Om rätten dömer ut en särskild påföljd för den nya brottsligheten får rätten enligt 34 kap. 6 § fjärde stycket samtidigt
-
besluta om varning,
-
besluta om övervakning under viss tid efter det att prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång,
-
besluta om föreskrifter enligt 26 kap. 15 § om bl.a. vård eller annan behandling,
-
förlänga prövotiden till högst fem år,
-
förena skyddstillsynen med kontraktsvård.
SOU 2012:34 Gällande rätt
107
Om rätten undanröjer en tidigare utdömd skyddstillsyn och dömer till fängelse för den sammantagna brottsligheten, ska enligt 34 kap. 6 § femte stycket skälig hänsyn tas till vad den dömde har undergått till följd av domen på skyddstillsyn (inklusive en eventuell föreskrift om samhällstjänst), vad han eller hon har avtjänat av fängelse som dömts ut med stöd av 28 kap. 3 § samt till utdömda böter. Det får då dömas ut ett kortare fängelsestraff än vad som är föreskrivet för brottet.
En skyddstillsyn får enligt 34 kap. 6 § sjätte stycket undanröjas endast om frågan om undanröjande uppkommer i ett mål där den dömde har häktats eller fått del av åtal före prövotidens utgång. Samma sak gäller beslut om att en tidigare utdömd skyddstillsyn ska förenas med fängelse eller samhällstjänst och beslut om varning, fortsatt övervakning eller förlängd prövotid.
Andra bestämmelser om ändring av påföljd
I 34 kap. BrB finns även vissa andra bestämmelser om förändring av en utdömd påföljd.
Om det med tillämpning av 34 kap. 1 § 1 har beslutats att fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård som har dömts ut i ett tidigare mål ska avse ytterligare brott och den först utdömda påföljden ändras genom en dom som vinner laga kraft, förändras förutsättningarna för påföljdsbestämningen i den andra domen. Enligt 34 kap. 10 § BrB ska därför frågan om påföljd för det brott som fått omfattas av den ändrade påföljden efter anmälan av åklagare prövas på nytt av domstol. Samma sak gäller när domstolen vid straffmätningen för ett brott med stöd av 34 kap. 3 § andra stycket har beaktat att straffen för det brottet tillsammans med ett tidigare utdömt fängelsestraff inte överstiger vad som enligt 26 kap. 2 § hade kunnat dömas ut för båda brotten och den först utdömda påföljden ändras.
I 34 kap. 11 § finns bestämmelser som innebär att verkställigheten av längre frihetsberövande påföljder träder i stället för verkställigheten av andra påföljder. Enligt paragrafens första stycke ska ett livstidsstraff träda i stället för utdömda böter, förvandlingsstraff för böter, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomstjänst eller sluten ungdomsvård. Av andra stycket framgår att verkställigheten av ett fängelsestraff på viss tid i minst två år eller sluten ungdomsvård i minst två år ska träda i stället för böter eller förvandlingsstraff för
Gällande rätt SOU 2012:34
108
böter som har döms ut innan fängelsestraffet eller den slutna ungdomsvården har börjat verkställas. Bestämmelserna verkar automatiskt och innebär att livstidsstraffet, det längre fängelsestraffet eller den längre slutna ungdomsvården blir den enda påföljd som verkställs – det andra straffet bortfaller och några åtgärder för verkställighet får inte vidtas.
Slutligen finns i 34 kap. 18 § bestämmelser om ändring av påföljd vid hinder mot verkställighet i Sverige eller i utlandet. Enligt paragrafens första stycke ska domstol efter anmälan av åklagare undanröja ett fängelsestraff som döms ut som gemensam påföljd för flera brott, om det uppkommer en fråga om överlämnande eller utlämning till Sverige för verkställighet av domen och det enligt den främmande statens lagstiftning inte kan ske överlämnande eller utlämning för alla brotten. Domstolen ska i sådana fall döma till påföljd för den brottslighet för vilken överlämnande eller utlämning kan äga rum.
I andra stycket anges att samma sak ska gälla när det uppkommer en fråga om att en svensk brottmålsdom som avser två eller flera brott ska verkställas utomlands i enlighet med lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom eller lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, och det finns hinder mot verkställighet enligt den främmande statens lagstiftning såvitt avser något eller några av brotten.
109
5 Ordningen i några andra europeiska länder
5.1 Inledning
I praktiskt taget samtliga EU-länder är det möjligt att döma ut ett villkorligt fängelsestraff eller på annat sätt skjuta upp verkställigheten av ett fängelsestraff. Hur långa fängelsestraff som kan dömas ut villkorligt varierar mellan de olika länderna. I de allra flesta länder är det uppskjutna fängelsestraffet förenat med en prövotid under vilken den dömde inte får återfalla i brott. I många fall finns det dessutom möjlighet för domstolarna att meddela föreskrifter av olika slag som den dömde har att iaktta under prövotiden. Nedan följer en kortare redogörelse för regelverken såvitt avser villkorligt fängelse eller motsvarande icke frihetsberövande påföljder i några europeiska stater. För en fylligare redovisning av påföljdssystemens utformning i dessa länder hänvisas till den sammanställning som finns i bilaga 3.
5.2 Finland
Enligt den finska strafflagen kan ett fängelsestraff som uppgår till högst två år förklaras villkorligt, om det inte med hänsyn till brottets allvar, gärningsmannens skuld så som den framgår av brottet eller gärningsmannens tidigare brottslighet krävs ett ovillkorligt fängelsestraff.
Villkorligt fängelse innebär att verkställigheten av straffet skjuts upp under en prövotid om minst ett och högst tre år. Villkorligheten består i att den dömde ska avhålla sig från fortsatt brottslighet under prövotiden. Övrig misskötsamhet kan som regel inte leda till verkställighet av straffet. Om det inte fattas något beslut
Ordningen i några andra europeiska länder SOU 2012:34
110
om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas förfaller straffet vid prövotidens utgång.
Tidigare brottslighet tillmäts betydelse vid bedömningen av om ett fängelsestraff kan förklaras villkorligt främst om den nya brottsligheten är begången under prövotiden för ett tidigare villkorligt fängelsestraff. Av betydelse är också när under prövotiden den nya brottsligheten har begåtts och om denna är likartad med den brottslighet som omfattats av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. Om återfallet har skett i början av prövotiden och det är fråga om återfall i likartad brottslighet döms det som regel ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Återfall i olikartad brottslighet som ägt rum i slutet av prövotiden leder vanligen till ett nytt villkorligt fängelsestraff. Vid ett andra, eller i vart fall tredje, återfall anses som regel villkorligt fängelse vara uteslutet, åtminstone om återfallet skett under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff.
Om den dömde återfaller i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff och åtal väcks för det nya brottet inom ett år efter prövotidens utgång, kan domstolen bestämma att det villkorliga fängelsestraffet helt eller delvis ska verkställas (dvs. avtjänas i anstalt). En förutsättning för ett beslut om verkställighet är dock att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Domstolen bestämmer då ett gemensamt ovillkorligt fängelsestraff för båda brotten. Domstolen kan också besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas delvis, varvid resterande del kvarstår som villkorligt fängelsestraff med samma prövotid som tidigare. I praktiken är dock huvudregeln att hela det tidigare villkorliga fängelsestraffet kvarstår oförändrat, även om det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten.
Om ett villkorligt fängelsestraff i sig inte anses tillräckligt ingripande kan det kombineras med böter eller, om straffet överstiger fängelse i ett år, samhällstjänst i minst 20 och högst 90 timmar. Misskötsamhet av samhällstjänsten kan leda till verkställighet av fängelsestraffet.
Den som inte fyllt 21 år vid gärningstillfället kan dömas till villkorligt fängelse förenat med övervakning, om detta anses motiverat för att främja gärningsmannens möjligheter att anpassa sig i samhället och för att förhindra återfall i brott. Såvitt avser lagöverträdare över 21 år kan villkorligt fängelse inte förenas med övervakning.
SOU 2012:34 Ordningen i några andra europeiska länder
111
5.3 Norge
Om rätten dömer till fängelse kan den enligt den norska straffeloven bestämma att verkställigheten av fängelsestraffet helt eller delvis ska skjutas upp under en prövotid (betinget fengsel). Prövotiden ska normalt vara två år. I särskilda fall, bl.a. vid återfall i brott, kan en längre prövotid beslutas, dock längst fem år.
Det finns inte någon övre gräns för hur långa fängelsestraff som kan förklaras villkorliga. Det är dock ovanligt att verkställigheten skjuts upp om strafftiden överstiger två år.
Vid betinget fengsel kan rätten fastställa villkor för prövotiden. Det grundläggande villkoret, som alltid gäller, är att den dömde under prövotiden ska avhålla sig från fortsatt brottslighet. Därutöver ska den tilltalade alltid åläggas att utge det skadestånd som målsäganden har rätt till och som den tilltalade anses ha förmåga att betala. Rätten får också meddela förskrifter om bl.a. skyldighet att anmäla sig till polisen vid vissa bestämda tider, bostad, uppehållsplats, arbete eller utbildning, missbruksbehandling eller deltagande i medling.1Om den dömde allvarligt eller upprepat bryter mot villkoren kan rätten besluta att fängelsestraffet helt eller delvis ska verkställas i anstalt eller bestämma en ny prövotid och nya villkor.
Vid återfall i brott under prövotiden kan rätten bestämma ett gemensamt straff för den samlade brottsligheten eller döma särskilt till påföljd för den nya brottsligheten. I sistnämnda fall kan rätten samtidigt förlänga prövotiden och ändra villkoren för det första straffet. Ett gemensamt straff kan vara betinget, ubetinget eller delvis betinget.
Det finns inte något formellt hinder mot att döma till betinget fengsel vid upprepade tillfällen. Vid bedömningen av om betinget fengsel ska kunna komma i fråga för den som tidigare har dömts för brott beaktas bl.a. tiden mellan brotten och om brotten är likartade. I praxis utnyttjas möjligheten att meddela betinget fengsel vid upprepade tillfällen i förhållandevis stor utsträckning.
5.4 Danmark
Om rätten inte anser det påkallat att straffet bestäms direkt, kan den enligt den danska straffeloven föreskriva i domen att frågan om straffbestämning skjuts upp och bortfaller efter en prövotid (betinget
1 Se närmare om de olika villkoren i bilaga 3, avsnitt 3.3.
Ordningen i några andra europeiska länder SOU 2012:34
112
dom). Om det anses mer ändamålsenligt kan straffet fastställas direkt men verkställigheten skjutas upp och bortfalla efter en prövotid. I båda fallen är uppskovet villkorat av att den dömde inte återfaller i brott och inte heller i övrigt åsidosätter de villkor som gäller under prövotiden. Prövotiden överstiger som regel inte tre år.
Rätten kan som villkor föreskriva att den dömde ska vara föremål för övervakning. Rätten kan därutöver meddela föreskrifter om bl.a. vistelseplats, arbete och utbildning, missbruksbehandling samt skyldighet att utge skadestånd.2 Om den dömde bryter mot villkoren kan rätten tilldela honom eller henne en varning, ändra villkoren och förlänga prövotiden eller besluta att det utdömda straffet ska verkställas i anstalt.
Om den dömde återfaller i brott och åtalas inom prövotiden ska det enligt huvudregeln fastställas ett ovillkorligt straff för den samlade brottsligheten. Rätten har dock möjlighet att i stället döma till ovillkorligt straff endast för den nya brottsligheten och eventuellt samtidigt ändra villkoren för den betingede domen eller att döma till en ny betinget dom för den samlade brottsligheten.
Om betinget dom inte bedöms som tillräckligt kan rätten, om den tilltalade ”findes egnet hertil”, döma till betinget dom med villkor om samhällstjänst i lägst 30 och högst 240 timmar. Om den dömde bryter mot villkoren om samhällstjänst kan rätten omvandla straffet till ett ovillkorligt fängelsestraff eller besluta att den betingede domen ska kvarstå, eventuellt med en förlängd längsta tid för genomförande och prövotid. Om ett ovillkorligt fängelsestraff fastställs ska rätten vid bestämmandet av fängelsestraffets längd ta hänsyn till det samhällstjänstarbete som den dömde har utfört.
5.5 Island
Enligt den isländska strafflagen kan rätten besluta att straffbestämningen eller verkställigheten av ett utdömt straff ska skjutas upp under en prövotid om minst ett och högst fem år. Uppskovet ska vara villkorat av att den dömde under prövotiden inte återfaller i brott. Det kan också föreskrivas andra villkor, som t.ex. att den dömde ska bli föremål för övervakning, följa de bestämmelser om uppehållsplats, utbildning, arbete, umgänge med andra personer eller fritidssysselsättning som övervakaren bestämmer, avhålla sig från missbruk
2 Se närmare om de föreskrifter som kan meddelas i bilaga 3, avsnitt 4.1.3.
SOU 2012:34 Ordningen i några andra europeiska länder
113
av alkohol och narkotika eller liknande berusningsmedel eller vistas på behandlingshem under högst 18 månader.
Om den dömde i väsentlig grad bryter mot villkoren kan prövotiden förlängas och villkoren förändras. Den sammanlagda prövotiden får dock aldrig överstiga fem år. Om straffbestämning ännu inte har skett kan överträdelse av villkoren leda till att rätten mäter ut ett villkorligt eller ovillkorligt straff. Om straffet redan har fastställts kan domstolen i stället besluta att straffet ska verkställas.
Vid återfall i brott under prövotiden kan rätten döma till ovillkorligt straff för den nya brottsligheten och låta det villkorliga straffet stå kvar för den tidigare brottsligheten. Annars fastställs ett gemensamt straff för den samlade brottsligheten. Även detta straff kan göras villkorligt.
5.6 Tyskland
Om en person döms till fängelse i högst ett år ska domstolen enligt den tyska strafflagstiftningen skjuta upp verkställigheten av påföljden under en prövotid, om det finns anledning att tro att själva domen kommer att utgöra en tillräcklig varning till den dömde och att denne kommer att avstå från att begå nya brott utan att behöva avtjäna fängelsestraffet. Om det föreligger särskilda omständigheter kan domstolen även skjuta upp verkställigheten av ett fängelsestraff som uppgår till mer än ett år men högst två år.
Med den uppskjutna verkställigheten följer en prövotid på mellan två och fem år. Domstolen kan föreskriva villkor och föreskrifter som ska gälla under prövotiden, bl.a. om skadeståndsskyldighet, samhällstjänst eller missbruksbehandling.3 Vidare ska domstolen besluta att den dömde ska stå under övervakning under hela eller delar av prövoperioden, om det anses nödvändigt för att hindra honom eller henne från att återfalla i brott.
Domstolen kan besluta att det uppskjutna straffet ska verkställas om den dömde begår nya brott under prövotiden eller bryter mot de villkor eller föreskrifter som beslutats. Ett sådant beslut ska dock inte meddelas om det är tillräckligt att föreskriva ytterligare villkor eller föreskrifter eller att förlänga prövotiden eller övervakningstiden.
3 Se närmare om de föreskrifter som kan meddelas i bilaga 3, avsnitt 6.3.3 och 6.3.4.
Ordningen i några andra europeiska länder SOU 2012:34
114
5.7 England och Wales
För brott som inte är så allvarliga att endast fängelse utgör en tillräcklig reaktion kan enligt engelsk rätt en frivårdspåföljd, s.k. Community Sentence, dömas ut. En Community Sentence kan inbegripa upp till tolv olika föreskrifter (requirements) som bestäms med utgångspunkt i brottet och den tilltalades personliga förhållanden. Föreskrifterna är bl.a. samhällstjänst, programverksamhet, utegångsförbud, förbud att vistas på viss plats eller inom visst område, missbruksbehandling och övervakning.4 I de flesta fall innefattar en Community Sentence en eller två föreskrifter, men även ”paket” med ett flertal föreskrifter kan komma i fråga. Domstolen skräddarsyr påföljden på det sätt som framstår som lämpligast och vägleds därvid av den personutredning som frivårdsmyndigheten (Probation service) upprättar efter det att skuldfrågan avgjorts.
Om den dömde vid fler än ett tillfälle på ett oacceptabelt sätt bryter mot föreskrifterna, blir han eller hon på nytt föremål för domstolsprövning. Domstolen kan då förstärka innehållet i påföljden genom att lägga till fler eller mer ingripande föreskrifter eller – om inte det anses tillräckligt – bestämma en ny påföljd, exempelvis fängelse.
För det fall brottet är så allvarligt att ett fängelsestraff måste dömas ut, men fängelsestraffets längd uppgår till högst ett år finns det möjlighet att skjuta upp verkställigheten av straffet. Den uppskjutna verkställigheten villkoras då av att särskilda föreskrifter uppfylls, s.k. Suspended Sentence. Föreskrifterna är i allmänhet desamma som vid Community Sentence. Överträdelser av villkoren för det uppskjutna straffet kan föranleda att det uppskjutna straffet går i verkställighet (dvs. får verkställas i anstalt).
5.8 Nederländerna
Enligt nederländsk rätt kan påföljden för brott som inte är så allvarliga att de bör föranleda ett fängelsestraff bestämmas till en frivårdspåföljd. Frivårdspåföljden kan bestå av en föreskrift om samhällstjänst, en föreskrift om att genomgå träning/utbildning eller en kombination av samhällstjänst och träning/utbildning. Den får inte överstiga 480 timmar, varav som mest 240 timmar får utgöras av samhällstjänst. När domstolen dömer ut en frivårdspåföljd måste
4 Se närmare om de föreskrifter som kan meddelas i bilaga 3, avsnitt 7.1.2.
SOU 2012:34 Ordningen i några andra europeiska länder
115
den föreskriva vilket frihetsberövande straff som ska komma i fråga om inte föreskrifterna efterlevs. Tiden kan vara mellan en dag och åtta månader.
Åklagarmyndigheten ansvarar för kontrollen av att frivårdspåföljden fullgörs och kan besluta om ändringar gällande vilket arbete som ska utföras eller vilket utbildning som ska genomgås. Om påföljden inte genomförs kan åklagarmyndigheten besluta att det i domen angivna alternativa frihetsberövande straffet ska verkställas, med avräkning för det antal timmar av frivårdspåföljden som har genomförts.
Om ett fängelsestraff döms ut, kan domstolen besluta att verkställigheten av straffet ska skjutas upp. Fängelsestraff som är kortare än ett år kan skjutas upp i sin helhet, medan fängelsestraff på mellan ett och tre år kan skjutas upp till en tredjedel. Ett uppskjutet fängelsestraff är förenat med en prövotid om högst tre år.
Det uppskjutna straffet är alltid förenat med villkor om att den dömde inte ska begå nya brott under prövotiden. Därutöver kan domstolen meddela föreskrifter bl.a. om skyldighet att utge kompensation för skador som orsakats genom brottet, intagning på en sjukhusinrättning och förbud att kontakta vissa personer.5 Om inte villkoren eller föreskrifterna efterlevs kan domstolen förlänga prövotiden, förändra föreskrifterna eller besluta att det uppskjutna straffet helt eller delvis ska gå i verkställighet (dvs. verkställas i anstalt).
5 Se närmare om de föreskrifter som kan meddelas i bilaga 3, avsnitt 8.2.7.
Del II
Allmänna överväganden
119
6 Påföljdssystemets problem och brister
6.1 Inledning
De största problemen med dagens påföljdssystem är enligt vår mening förknippade med dess struktur. Även innehållet i påföljderna kan dock bli föremål för förbättringar. I detta kapitel görs en genomgång av påföljdssystemets system och brister, såsom utredningen uppfattar dem.
6.2 Påföljdssystemet saknar enhetlig principiell och ideologisk grund
Brottsbalken, som infördes 1965, bygger i viss utsträckning på den klassiska straffrättsskolans idéer om rättvisa och proportionalitet. Avskräckning var ett bärande grundelement. Samtidigt präglades brottsbalken också av den s.k. behandlingstanken. Resultatet – inte minst vad avser påföljdsvalet – blev en kompromiss mellan allmänpreventiva och individualpreventiva tankegångar. Det avspeglades i den grundläggande bestämmelsen om påföljdsvalet, vilken föreskrev att domstolen i det enskilda fallet skulle göra en avvägning mellan dessa intressen (se närmare i kapitel 3 om tillkomsten av dagens system).
1989 års påföljdsreform satte på ett mer konsekvent sätt straffvärdet i centrum. Enligt förarbetena skulle proportionalitet, ekvivalens och rättslig likabehandling vara vägledande. Allmänpreventiva intressen skulle inte påverka straffmätningen i det enskilda fallet för att statuera exempel – utan sådana skäl skulle i så fall påverka den generella straffnivån. Även individualpreventiva skäl skulle exkluderas, på det sättet att vård- eller behandlingsaspekter och inkapaci-
Påföljdssystemets problem och brister SOU 2012:34
120
tering i princip inte borde få användas som självständiga grunder för påföljdsbestämningen.1
De principer som slogs fast i förarbetena till 1989 års reform upprepas ofta som vägledande och ideala – bl.a. i våra direktiv. Samtidigt har påföljdssystemet kritiserats för att inte mer än delvis leva upp till dessa principer. Det torde vara oomtvistat att bestämmelserna om påföljdsbestämning inte på något konsekvent sätt innebär att alla brott möts med en proportionell påföljd eller att det råder ekvivalens mellan påföljderna för olika brott. Detta gäller framför allt när brottsligheten har ett straffvärde motsvarande fängelse i mellan 14 dagar och elva månader, eftersom såväl fängelse- som frivårdspåföljder används i det straffvärdespannet.
I 29 kap. BrB uppställs – genom 1989 års reform – noggranna regler för hur straffvärdet ska fastställas och hur billighetshänsyn ska beaktas. Straffvärdet ges dock inte fullt genomslag vid påföljdsvalet – reglerat i 30 kap. BrB.
Förklaringen till detta förhållande torde stå att finna i den mer behandlingsinriktade syn som – enligt vad som påpekats inledningsvis – delvis var förhärskande vid brottsbalkens tillkomst och som fanns kvar i lagstiftningen vid tidpunkten för 1989 års reform. Valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn skulle avgöras av prognostiska kriterier; enligt bestämmelser som då var placerade i 27 respektive 28 kapitlet BrB.
Som beskrivs närmare i avsnitt 3.2 föregicks 1989 års reform av ett utredningsarbete som hade delats upp i två parlamentariska kommittéer; Fängelsestraffkommittén och Frivårdskommittén. Fängelsestraffkommittén hade att överväga frågor rörande fängelsestraffets tillämpning medan Frivårdskommittén skulle lägga fram förslag till förändringar i fråga om vilka alternativ som skulle finnas till fängelse.
Fängelsestraffkommittén utgick vid sina ställningstaganden från att proportionalitet, ekvivalens och rättslig likabehandling skulle vara avgörande för påföljdsvalet. Frågan om graderingen mellan villkorlig dom och skyddstillsyn, samt valet mellan dessa påföljder, omfattades inte av Fängelsestraffkommitténs uppdrag, varför kommittén i dessa avseenden ansåg sig bunden av den dåvarande ordningen.2
Frivårdskommittén å sin sida föreslog att de prognostiska kriterierna – kopplade till gärningsmannens person – skulle vara kvar vid valet mellan skyddstillsyn och villkorlig dom. Kommittén fann heller
SOU 2012:34 Påföljdssystemets problem och brister
121
inte att skyddstillsynspåföljden skulle utformas utifrån brottets svårhet, utan att såväl övervakningstid som kontaktfrekvens skulle styras utifrån vad som var påkallat med hänsyn till gärningsmannens personliga förhållanden.
1989 års reform resulterade sålunda i ett system för påföljdsbestämning som vilade på olika principer vad gällde fängelsestraff och frivårdspåföljder och som i realiteten möjliggjorde straffmätning i proportion till brottets allvar bara vad gällde bötesstraff och fängelsestraff.
Om fängelse ska väljas som påföljd bestäms fängelsestraffets längd efter de straffvärdeomständigheter och billighetsskäl som anges i 29 kap BrB samt under vissa försättningar enligt 29 kap. 4 § om det är fråga om återfall i brott. I sådana fall innebar 1989 års reform att straffvärdet bildar utgångspunkt och får ett stort genomslag vid påföljdsbestämningen.
För det fall presumtionen mot fängelse inte bryts ska påföljden bestämmas till villkorlig dom eller skyddstillsyn. De bakåtblickande kriterierna – baserade på brottets svårhet – får såväl vid det valet som vid den efterföljande straffmätningen en mycket begränsad betydelse. I stället styrs valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn av prognostiska kriterier. Möjligheterna att straffmäta påföljden är i många fall begränsade.
Den kritik som vid tiden för 1989 års reform riktades mot behandlingstanken grundade sig på att domstolen inte har möjlighet att göra någon välgrundad prognos huruvida en viss påföljd i det enskilda fallet kan verka brottsavhållande. Eftersom valet av påföljd delvis fortfarande ska styras av sådana kriterier – vilka sålunda kan påverka ingripandegraden trots att de inte är hänförliga till brottets svårhet – kvarstår kritiken att påföljdssystemet delvis vilar på ogrundade föreställningar och underlåter att likabehandla personer som begått lika allvarliga brott.
Det är visserligen ingen som torde förfäkta att påföljdssystemet ska styras av en enda allenarådande princip. Tvärtom måste ett flertal intressen kunna tillgodoses och ett flertal principer vara vägledande. Den tudelning av påföljdssystemet mellan frihetsberövande och icke frihetsberövade påföljder som beskrivits ovan har dock lett till att de grundläggande kraven på rättvisa och likabehandling – principer som måste beaktas oavsett vilken kriminalpolitisk uppfattning som påföljdssystemet ger uttryck för – inte fullt ut är tillgodosedda. Det har i sin tur lett till andra problem och brister enligt vad som redovisas nedan.
Påföljdssystemets problem och brister SOU 2012:34
122
6.3 Beaktandet av brottslighetens art har gjort systemet svårt att överblicka
Tillämpningen av begreppet brottslighetens art kan sägas utgöra ett undantag från grundläggande principer om tolerans med förstagångsförbrytare – ett synsätt som utgår från en humanitetstanke. Den kritik som riktats mot den påföljdsmässiga särbehandling som artbrottsligheten innebär, har bland annat haft denna principiella utgångspunkt. Artbrottsinstitutet kan enligt det synsättet anses utgöra ett avsteg från en rättvis likabehandling av gärningsmannen, eftersom lika allvarliga brott möts med olika ingripande påföljder. Som beskrivs närmare i avsnitt 15.3.2 brukar särbehandling till följd av brottslighetens art motiveras med skäl som att ett strängt påföljdsval kan antas avhålla andra från att begå brott, att brottsligheten har blivit mer utbredd, att den är svårutredd och att det föreligger aggregerade skadeverkningar vid ett stort antal brott. Dessa omständigheter är samtliga sådana som den enskilde gärningsmannen inte kan påverka eller inte haft del i.
Även om man godtar att påföljdsvalet i det enskilda fallet ska kunna användas som ett medel för att påverka andra, går det att ifrågasätta argumentet att allmänpreventiva skäl motiverar fängelse som påföljd. I många sammanhang har konstaterats att det finns inga eller i vart fall ringa belägg för att valet av fängelse som påföljd – i stället för en frivårdspåföljd – har någon mätbar betydelse gällande vare sig avskräckning eller normbildning. På goda grunder kan antas att upptäcktsrisken och den på upptäckten följande offentliga processen – kombinerat med en sanktion som upplevs som reell och ingripande – utgör de faktorer som i första hand verkar avskräckande och normbildande.
Som utvecklas i avsnitt 15.3.2 kan motiveringen av artpresumtion sägas vackla mellan olika skäl som inte vilar på någon enhetlig princip eller uppfattning om vad som ska uppnås. I stället är det en blandning av skäl på olika nivåer och med olika utgångspunkter. Argumentationen kan ta avstamp i resonemang kring påverkansmöjligheter och upptäcktsrisker, utan annat stöd än rena antaganden. I andra fall är det fråga om brottslighet som det antas att lagstiftaren anser är särskilt förkastlig – utan att det för den delen har tydliggjorts särskilt i straffskalorna i jämförelse med annan brottslighet. I ytterligare fall är det fråga om brottslighet som av domstolen har särskilt lite tolerans med.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets problem och brister
123
Ett utflöde av den brist som föreligger på sammanhållna principer, är den osäkerhet som kan sägas råda om rättsläget.
Möjligheten att döma till fängelse även för brottslighet med förhållandevis låga straffvärden med hänvisning till brottslighetens art var ursprungligen tänkt att användas i undantagsfall. I dag kan argument som talar för en påföljdsmässig särbehandling återfinnas vid prövningen av huvuddelen av brottstyperna i BrB (se avsnitt 15.2.9). Även inom specialstraffrätten är det – gällande vanligt förekommande straffbestämmelser – närmast uteslutande så att det kan anses föreligga en fängelsepresumtion i de fall påföljden pga. straffvärdet inte kan stanna vid böter. Att det i lagstiftningen eller i förarbetena saknas en tydlig avgränsning av vilka brott som kan anses utgöra artbrott – sammantaget med att det inte är förbehållet vare sig lagstiftaren eller Högsta domstolen att föreskriva vilka brott som ska särbehandlas – kan sägas ha möjliggjort denna utveckling.
Artpresumtionen har lett till en stor användning av korta fängelsestraff – ofta för förstagångsförbrytare. Denna utveckling har bidragit till införandet av samhällstjänst som föreskrift till skyddstillsyn och villkorlig dom. Även införandet av verkställighetsformen intensivövervakning med elektronisk kontroll, s.k. fotboja, har föranletts av önskemål att minska antalet kortare frihetsstraff. Som vidareutvecklas i avsnitt 6.4 nedan har möjligheterna att förena skyddstillsyn och villkorlig dom med samhällstjänst gjort valet av påföljd mer komplext och för allmänheten mer svårbegripligt. Den underliggande presumtionen för fängelse har lett till ett regelverk där ”särskilda skäl” och ”alldeles särskilda skäl” regelmässigt måste prövas vid bestämmandet av påföljd. Verkställighetsformen ”fotboja” förvirrar intrycket av påföljdsvalet, eftersom den för många betraktare inte uppfattas som liktydig med fängelse utan snarare som en något lindrigare påföljd. Viljan att minska konsekvenserna av fängelsepresumtionen p.g.a. brottslighetens art har således gjort påföljdssystemet mer svåröverblickbart, eftersom lagändringarna har konstruerats som undantag från en i sig svårfångad huvudregel.
6.4 Påföljdssystemet har blivit komplext
Utvecklingen efter 1989 års reform, vilken har beskrivits i kapitel 3, har lett till att påföljdssystemet blivit komplicerat. Reformer som har genomförts har i stor utsträckning inriktats på att minska användningen av fängelse, särskilt de korta fängelsestraffen. Detta får
Påföljdssystemets problem och brister SOU 2012:34
124
i och för sig anses lovvärt, men reformerna har lett till ett komplext system, då de nya bestämmelserna ofta har utformats som undantag från en huvudregel, samtidigt som de fått ett sådant tillämpningsområde att det blivit svårt att urskilja vad som i realiteten är undantag och vad som är huvudregel.
Villkorlig dom kan kombineras med dagsböter eller samhällstjänst, eller – i vart fall teoretiskt – med en kombination av böter och samhällstjänst. Skyddstillsyn kan kombineras med föreskrifter om bl.a. vård och behandling, dagsböter, samhällstjänst, fängelse och kontraktsvård. Formellt kan – om än något som inte tillämpas i praktiken – böter ingå i påföljden även när en skyddstillsyn omfattas av andra föreskrifter.
Fängelse kan i sin tur verkställas antingen i anstalt eller genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Fängelsestraff som döms ut i kombination med skyddstillsyn kan dock inte verkställas genom elektronisk övervakning och omfattas inte heller av bestämmelserna om villkorlig frigivning.
Det stora antalet påföljdskombinationer kan grumla bilden av vad som utgör den straffrättsliga reaktionen på ett brott och innebär dessutom en risk för minskad likabehandling.
6.5 Det finns begränsade möjligheter till straffmätning
Det finns begränsade möjligheter att straffmäta villkorlig dom och skyddstillsyn i förhållande till brottslighetens allvar. Villkorlig dom kan t.ex. användas för brottslighet vars straffvärde motsvarar fängelse i allt från 14 dagar upp till ett år. Skyddstillsyn kan under vissa omständigheter användas vid straffvärden som är ännu högre än så. Trots att straffvärdet för två brott är mycket olika kan de alltså föranleda lika ingripande påföljder.
Både villkorlig dom och skyddstillsyn kan visserligen förenas med samhällstjänst, som straffmäts i proportion till brottets allvar. Avsikten är dock att samhällstjänst ska utgöra en undantagsregel som endast ska tillämpas i de situationer där det redan föreligger en presumtion för att bestämma påföljden till fängelse. Det krav som uppställs i praxis på alldeles särskilda skäl för att avstå från fängelse vid artbrott med ett straffvärde på sex månader eller mer, har medfört att samhällstjänst har fått sitt huvudsakliga tillämpningsområde för brott med låga straffvärden.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets problem och brister
125
Det finns också möjlighet att förena skyddstillsyn med ett kortare fängelsestraff och både villkorlig dom och skyddstillsyn kan förenas med dagsböter. Kombinationen skyddstillsyn och fängelse är emellertid avsedd för brott med relativt höga straffvärden och har fått en undanskymd betydelse i påföljdssystemet. Möjligheten att kombinera villkorlig dom eller skyddstillsyn med böter är inte tillräcklig för att anpassa påföljden till brottets straffvärde.
De inslag av vård och påverkan som kan ingå i en skyddstillsyn kan innebära att påföljden blir tillräckligt ingripande i förhållande till straffvärdet. Endast i de fall domstolen har någorlunda kännedom om innehållet kan emellertid en sådan proportionalitetsbedömning göras. Sådan kunskap hos domstolen finns mer genomgående endast när det finns förslag till kontraktsvård. Andra föreskrifter om vård eller behandling grundas dessutom främst på den tilltalades behov av åtgärderna, och inte på brottets straffvärde.
Det blir sålunda i många fall ingen proportionalitet mellan straffvärdet och det straffrättsliga ingripandet vid de till fängelse alternativa påföljderna. Det saknas därtill fasta och entydiga kriterier för att slå fast hur ingripande de olika frivårdspåföljderna är. Domstolen saknar därför möjlighet att hänvisa till klara kriterier som visar att en viss påföljd är lika ingripande som alternativet, dvs. ett fängelsestraff. Bristen på övertygande argument om jämlik behandling kan leda till att lämpliga frivårdsalternativ väljs bort med hänvisning till att de inte är ”tillräckligt ingripande”.
6.6 Det är svårt att rangordna olika påföljdsalternativ
Ytterligare ett problem är att de icke frihetsberövande påföljderna inte är inbördes rangordnade i ingripandegrad. Det beror ursprungligen på att valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn inte styrs av brottets allvar utan av prognostiska kriterier kring den dömdes person och dennes behov av stöd och hjälp för att avhålla sig från fortsatt brottslighet.3 Systematiskt anses därför villkorlig dom och skyddstillsyn vara lika ingripande påföljder. I praktiken är dock skyddstillsyn mer ingripande än villkorlig dom, vilket Högsta domstolen har slagit fast i sin praxis (se t.ex. NJA 2000 s. 190 och NJA 2000 s. 314). Diskrepansen mellan vad som följer av själva lagstiftningen och de realiteter som accepterats i praxis, understryker oklarheten gällande rangordningen.
Påföljdssystemets problem och brister SOU 2012:34
126
De ökade möjligheterna att förena villkorlig dom och skyddstillsyn med olika tilläggssanktioner, som t.ex. samhällstjänst, har skapat ytterligare oklarhet vad gäller hur ingripande påföljderna ska anses vara i jämförelse med varandra. Dessa olika föreskrifter påverkar den faktiska ingripandenivån av olika påföljdskombinationer. Det blir då särskilt problematiskt att det inte finns någon tydlig rangordning såvitt avser vilka påföljder eller påföljdskombinationer som är mer ingripande än andra. Det kan exempelvis vara långt ifrån självklart huruvida domstolen i en given situation kommer att välja fängelse, skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst eller skyddstillsyn i kombination med ett kortare fängelsestraff som påföljd. Den oklara rangordningen gör det svårt för domstolarna att tillämpa det gällande regelverket. Det leder till tillämpningsproblem och bristande enhetlighet i rättstillämpningen.
Det kan därtill ifrågasättas om de alternativ till fängelse som tillskapats i realiteten är lika ingripande som en frihetsberövande påföljd eller om olika alternativ till fängelse som inte är inbördes rangordnade framstår som lika ingripande. Avsaknaden av en tydlig rangordning kan medföra att domstolen – utan klara kriterier för sitt påföljdsval kopplade till brottets allvar – kan välja diskretionärt mellan olika påföljder eller påföljdskombinationer, trots att det utåt sett kan vara uppenbart vilken påföljd som uppfattas och upplevs som mest ingripande och mest sträng.
Den bristande tydligheten gällande de icke frihetsberövande påföljdernas rangordning och hur de förhåller sig till ett fängelsestraff kan riskera att färga det samlade intrycket av lagföringen. Personer utan grundläggande kunskaper om rättssystemet kan missuppfatta en villkorlig dom eller skyddstillsyn och få den felaktiga uppfattningen att domstolen inte har funnit personen fullt ut ansvarig för gärningen på samma sätt som om ett fängelsestraff hade dömts ut.
6.7 Innehållet i de icke frihetsberövande påföljderna är ibland bristfälligt
En fråga som hänger samman med den otydliga rangordningen av påföljder och påföljdskombinationer är att innehållet i de icke frihetsberövande påföljderna ibland är bristfälligt.
Påföljden villkorlig dom har i sig inget verkställighetsinnehåll, utan består endast av en prövotid under vilken den dömde ska uppvisa skötsamhet. Först om den villkorliga domen förenas med sam-
SOU 2012:34 Påföljdssystemets problem och brister
127
hällstjänst får den ett reellt innehåll, som kan sägas utgöra ett tydligt ingripande mot den dömde. En ”ren” villkorlig dom (eller villkorlig dom i kombination med dagsböter) kan väljas som påföljd för brott vars straffvärde motsvarar fängelse i upp till ett år.
Påföljden skyddstillsyn har ett varierat innehåll, vilket har påtalats av Brå i en rapport från en kartläggning av frivårdspåföljderna som myndigheten publicerade 2010.4 Som anförs i rapporten får en skyddstillsyn ett tydligt repressivt innehåll i de fall den kombineras med ett kortare fängelsestraff eller när den förenas med en föreskrift om samhällstjänst eller kontraktsvård.5 Även i de fall skyddstillsynen inte förenas med fängelse, samhällstjänst eller kontraktsvård kan den ges ett förhållandevis tydligt och ingripande innehåll, om domstolen förenar den med en föreskrift om vård eller behandling. Vård- och behandlingsinsatser samt olika former av brotts- eller missbruksförebyggande påverkansprogram kan även erbjudas under verkställigheten av skyddstillsynen, under förutsättning att det finns någon lämplig sådan insats och den dömde bedöms ha behov av och vara motiverad att delta i vården eller behandlingen. Även i sådana fall kan skyddstillsynen i många fall få ett tydligt innehåll.
För ett antal skyddstillsynsdömda (omkring tio procent enligt Brå-rapporten) är dock innehållet i skyddstillsynen otydligt och tunt. Det rör sig om de fall där skyddstillsynen inte har förenats med någon föreskrift och där den dömde inte heller frivilligt deltar i vård, behandling eller påverkansprogram under verkställigheten. I sådana fall innebär skyddstillsynen endast att den dömde har kontakt med en övervakare en gång i veckan eller en gång varannan vecka. Med tanke på att skyddstillsyn kan väljas som påföljd för brott med ett straffvärde som motsvarar fängelse i upp till ett år, kan det med fog ifrågasättas om ett sådant innehåll är tillräckligt ingripande.
Som också påtalats av Brå innebär utdömandet av en skyddstillsyn helt utan föreskrift dessutom att det är svårt att för både domstolen och den tilltalade att förutse innehållet i påföljden, utöver kontakten med övervakaren. Det är enligt rapporten sällsynt att frivården i yttrande till domstolen inför huvudförhandlingen lämnar någon beskrivning av det tänkta innehållet i en skyddstillsyn.6
Det saknas också en tydlig återfallsupptrappning. Såsom beskrivs i avsnitt 4.3.3 kan den tilltalades tidigare brottslighet beaktas genom
4 Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10. 5 A. rapport, s. 10. 6 A. rapport s. 10 f.
Påföljdssystemets problem och brister SOU 2012:34
128
påföljdsvalet, genom förverkande av villkorligt medgiven frihet och i sista hand genom straffmätningen. Genom att fängelse väljs som påföljd efter att det tidigare dömts ut en icke frihetsberövande påföljd sker en upptrappning av ingripandegraden, som utvisar att toleransen är uttömd och att endast fängelse återstår som alternativ. Innan ett fängelsestraff framstår som oundvikligt bör det emellertid vara möjligt att trappa upp de icke frihetsberövande påföljderna, för att tydligt kommunicera att toleransen med återfall är på väg att rinna ut.
Det finns i dag vissa möjligheter att trappa upp ingripandegraden i en villkorlig dom eller en skyddstillsyn med anledning av återfall i brott. En ny eller s.k. fortsatt skyddstillsyn kan förenas med böter eller en föreskrift om samhällstjänst. På motsvarande sätt kan domstolen besluta om den tidigare domen var villkorlig dom. Möjligheterna till upptrappning på detta sätt begränsas dock av att alla inte är lämpliga att utföra samhällstjänst. Bland dem som dömts till en behandlingsinriktad påföljd finns det ofta inga andra alternativ än att döma till samma påföljd på nytt eller att döma till fängelse. Den upptrappningsmöjlighet som då finns handlar främst om att förlänga prövotiden eller övervakningstiden.
Det finns sålunda vissa möjligheter till upptrappning av icke frihetsberövande påföljder med anledning av återfall. Som det är nu saknas det dock en tydlig reglering av huruvida, hur – och på vilka grunder – denna upptrappning ska ske. Utredningens bild är att det saknas en någorlunda enhetlig praxis och att det råder betydande olikhet i hanteringen av denna fråga.
Genom avsaknaden av tillräckliga alternativ för domstolen och den otydliga rangordningen av ingripandegraden i de påföljder och påföljdskombinationer som kan utgöra alternativ till fängelse, försittes i många fall möjligheterna att tydliggöra för den enskilde att toleransen är på väg att ta slut. I vissa fall ges inte återfallet tillräckligt genomslag vid det nya påföljdsvalet. Det kan i andra fall leda till att fängelse väljs som påföljd, trots att en icke frihetsberövande påföljd hade varit tillräckligt ingripande och trovärdig.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets problem och brister
129
6.8 Systemet innehåller tröskeleffekter och andra orättvisor
Proportionalitet innebär att varje påföljd – i jämförelse med andra brott – ska stå i proportion till brottets allvar. Om marginella ändringar i straffvärdet utlöser stora skillnader i ingripandegrad uppstår det trösklar – något som medför att påföljdssystemet kan uppfattas som godtyckligt och orättvist. Än mer orättvist kan det uppfattas om ovidkommande faktorer föranleder sådana skillnader.
Skillnaden i ingripandegrad mellan frihetsberövande och icke frihetsberövande påföljder har lett till betydande tröskeleffekter. Olika gränser försvårar eller omöjliggör därför för domstolen att proportionera det straffrättsliga ingripandet efter straffvärdet.
Tröskeleffekten blir särskilt tydlig vid den ettårsgräns som kommit att tillämpas. Den s.k. ettårspresumtionen innebär att den som har gjort sig skyldig till brott med ett straffvärde motsvarande fängelse i ett år eller mer som regel döms till fängelse även om han eller hon tidigare är ostraffad. Om straffvärdet däremot är strax under ett år bestäms påföljden vanligen – om det inte är fråga om artbrottslighet – till villkorlig dom och dagsböter. En liten skillnad i straffvärde leder därmed till en mycket stor skillnad i ingripandegrad.
Vid straffvärden motsvarande fängelse i mellan 14 dagar och elva månader föreligger inte någon presumtion för fängelse med hänsyn till straffvärdet. Brottets art (eller dess s.k. artvärde) kan emellertid bryta presumtionen mot fängelse. Artvärdet bestäms utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, enligt bedömningar som är kopplade till synen på den brottstypen. Brottslighetens art är – i enlighet med vad som utvecklas ovan – problematisk utifrån flera utgångspunkter. Bland annat kan det leda till tröskeleffekter.
Vid höga straffvärden kan nämligen ett förhållandevis lågt artvärde leda till fängelse som påföljd, jämfört med vad som krävs vid lägre straffvärden. Även i dessa fall kan man tala om en tröskeleffekt mellan de fall som ”tippar över” till fängelse på grund av ett visst (lågt) artvärde och de fall där påföljden fortfarande kan stanna vid en ren villkorlig dom. Huruvida en domstol i det enskilda fallet kommer att bedöma att ett brott med ett relativt högt straffvärde har sådant – ofta begränsat – artvärde att fängelse är oundgängligt, kan i många fall vara en öppen fråga och därför i vissa fall uppfattas som utslag av godtycke för den enskilde.
Påföljdssystemets problem och brister SOU 2012:34
130
Vid återfall i ett brott med ett straffvärde om exempelvis tio månader kan påföljden komma att bestämmas till fängelse, samtidigt som förstagångsförbrytaren får villkorlig dom och böter för motsvarande gärning. Även detta kan ses som en tröskeleffekt; att den tidigare brottsligheten ges sådan betydelse. Det kan ifrågasättas om inte det kan sägas utgöra en orimligt hård reaktion på återfallet, alternativt en orimligt stor privilegiering av förstagångsförbrytaren.
Vid gränsen mellan dagsböter och brott på fängelsenivå kan det uppstå skillnader i ingripandegrad som uppfattas som en omvänd tröskeleffekt; dvs. att det allvarligare brottet straffas lindrigare. Det blir tydligt vid exempelvis tillgreppsbrott. Ett snatteri till ett värde strax under 1 000 kr kan rendera 120 dagsböter. Om det tillgripna är värt 1 000 kr bedöms gärningen som stöld. Påföljden för en förstagångsförbrytare blir då ofta villkorlig dom med 30–40 dagsböter. Bötesstraffet – räknat i den summa som ska betalas – för en normalinkomsttagare blir väsentligt lägre i de fall gärningen bedöms som stöld. Frågan är om inte påföljden för snatteribrottet då uppfattas som strängare än påföljden för stölden. Detta hänger samman med att villkorligheten i en villkorlig dom inte uppfattas som något reellt ingripande.
En annan omvänd tröskeleffekt – vad gäller hur ingripande en påföljd är – kan uppstå vid gränsen mellan penningböter och dagsböter. Detta kan bli särskilt påtagligt på trafikområdet. Ett brott som anses som mindre allvarligt och leder till penningböter för en trafikförseelse kan i praktiken innebära en för den enskilde mer kännbar reaktion än om brottet hade ansetts allvarligare och föranlett dagsböter.
Att avtjäna ett fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, s.k. fotboja, måste i praktiken anses utgöra en mindre ingripande påföljd än ett fängelsestraff som avtjänas i kriminalvårdsanstalt. Sådan intensivövervakning kan komma i fråga som verkställighetsform vid fängelsestraff som uppgår till högst sex månader. Även här kan det uppstå en effekt som kan uppfattas som orättvis gällande ingripandenivåer för straffvärdemässigt jämförbara brott, då den som ansöker om och beviljas verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk form får en lindrigare påföljd än den som verkställer fängelsestraffet i anstalt. Huruvida verkställigheten kan ske genom fotboja avgörs av Kriminalvården, grundat på omständigheter som ligger vid sidan av brottets svårhet; bl.a. om personen bedöms som lämplig och om denne tidigare avtjänat ett straff genom fotboja. Omständigheter utan relevans för straffvärdet
SOU 2012:34 Påföljdssystemets problem och brister
131
ges därför avgörande inflytande över hur ingripande reaktionen blir på brottet.
Därtill blir tröskeleffekten betydande mellan fängelse i sex månader och fängelse i sju månader, då den som döms till det längre straffet inte har möjlighet att ansöka om verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll utan i stället alltid får verkställa fängelsestraffet i anstalt.
6.9 Det finns inte alltid ett utmätt fängelsestraff i domen
Domstolen måste göra en – i vart fall ungefärlig – uppskattning av brottets straffvärde innan den kan komma fram till att påföljden ska bestämmas till annat än böter eller fängelse. Förutom när skyddstillsyn eller villkorlig dom kombineras med samhällstjänst eller när skyddstillsyn kombineras med s.k. äkta kontraktsvård finns det dock ingen skyldighet för domstolen att ange sin närmare uppfattning om brottets straffvärde. Att domstolen såvitt avser samhällstjänst och kontraktsvård anger hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd, hör samman med att dessa påföljdsalternativ endast ska väljas när alternativet är ett fängelsestraff. Även i andra fall har dock längden på ett tänkt fängelsestraff stor betydelse, även om inte fängelse var något förstahandsalternativ för domstolen.
Bedömningen av straffvärdet är det primära – och mest tydliga – sättet för domstolen att förmedla till parterna i rättegången och till allmänheten hur allvarligt den har sett på brottet. Avsaknaden av ett utmätt straff innebär att den tydligheten går förlorad.
Genom att den som återfaller i brott eller på annat sätt missköter sig efter att ha dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn kan få påföljden undanröjd och ersatt med ett fängelsestraff ges ett incitament för den dömde att efterleva vad han eller hon har att rätta sig efter enligt den påföljd som har dömts ut. Den pedagogiska effekt som detta kan ha blir dock i väsentlig grad förringad av att det inte framgår av domen – annat än om det som i vissa fall anges i domskälen – vilket straffvärde brottet har och vilket fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse i stället hade valts som påföljd. Många som döms till skyddstillsyn eller villkorlig dom är sannolikt inte medvetna om att påföljden kan omvandlas till ett fängelse-
Påföljdssystemets problem och brister SOU 2012:34
132
straff, utan påföljden ses av den dömde i stället endast som en varning.
Avsaknaden av ett straffmätt alternativstraff i fängelse har också andra nackdelar. Om det blir aktuellt att undanröja en skyddstillsyn eller villkorlig dom, så beslutas detta i en ny process med andra domare. Det enda underlag som domstolen har för att bedöma brottets straffvärde är domen från den förra processen. Det är ett väsentligt sämre underlag än att ta del av målet i dess helhet och borgar varken för en korrekt straffvärdebedömning eller att tillräcklig hänsyn kan tas till billighetsskäl. I grunden måste det anses utgöra något systemfrämmande att straffmätningen görs av andra domare än de som dömde när gärningen prövades i sak och att det därtill sker endast på ett skriftligt underlag.
Både villkorlig dom och skyddstillsyn kan sägas vara i någon mån villkorade fängelsestraff, eftersom de förutsätter den dömdes medverkan för att de ska kunna verkställas. Samma sak gäller fängelsestraff som verkställs genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Att påföljderna inte kan verkställas tvångsvis innebär att de måste kunna omvandlas till ett verkställbart straff för det fall den dömde inte medverkar vid verkställigheten. Dessa omständigheter talar för att det med tvång verkställbara fängelsestraff som kan följa om den dömde inte medverkar vid verkställigheten uttryckligen bör framgå av domen.
Ytterligare skäl som talar för att domstolen alltid uttryckligen bör redovisa sitt ställningstagande gällande vilket straffet hade blivit om fängelse hade valts som påföljd är att domstolen därigenom tvingas att på ett noggrannare sätt redogöra för sina överväganden gällande straffvärde och andra skäl som kan påverka fängelsestraffets längd samt överhuvudtaget sina överväganden gällande påföljdsfrågan. Detta kan främja mer lättbegripliga domar samtidigt som det skapas underlag för en rikare praxisbildning och därigenom en mer enhetlig rättstillämpning.
6.10 Sammanfattning
Sammanfattningsvis kan följande sägas. Påföljdssystemet framstår i dag som komplext och svåröverskådligt. Uppdelningen i två påföljder som utgör alternativ till fängelse, villkorlig dom och skyddstillsyn, vilka bygger på prognostiska kriterier och som båda kan förses med olika typer av föreskrifter har lett till svårigheter att
SOU 2012:34 Påföljdssystemets problem och brister
133
rangordna påföljderna i ingripandegrad och att förutse vilken påföljd ett visst brott kommer att leda till.
De begränsade möjligheterna att straffmäta villkorlig dom och skyddstillsyn innebär att den påföljd som döms ut inte alltid upplevs som proportionell i förhållande till den begångna brottslighetens allvar. Dessutom uppstår omotiverade trösklar i övergången mellan en icke frihetsberövande påföljd och fängelse.
Avsaknaden av ett alternativstraff utmätt i fängelse leder till pedagogiska brister men också till svårigheter för den domstol som undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn till följd av återfall i brott eller annan misskötsamhet att avgöra längden på det fängelsestraff som döms ut. Det framgår heller inte alltid tydligt för den dömde vad som förväntas av denne genom påföljdsvalet.
Allt fler brott har börjat inrymmas under ett artbrottsbegrepp. Rättstillämpningen saknar i denna del tydliga riktlinjer och principer och kan uppfattas som inkonsekvent och godtycklig.
Sammanfattningsvis innebär dessa brister att påföljdssystemet inte är tillräckligt tydligt och konsekvent och att möjligheterna till normbildande verkan genom påföljdsvalet därmed minskar. Därtill kan bristerna innebära att det försittes många möjligheter att välja en icke frihetsberövande påföljd som kan vara den mest humana, den typiskt sett mest brottsavhållande och den minst kostnadskrävande.
135
7 Allmänna utgångspunkter för en reform
Våra utgångspunkter:
• Kriminalisering förutsätter påföljder som ger utryck för allvaret i regelöverträdelsen.
• Påföljden kan sägas ingå i den lagföringsprocess som kan ge ett brottsoffer upprättelse.
• Utifrån kravet på humanitet får inte mer ingripande sanktioner väljas än vad som är nödvändigt för att uppnå målen med straffsystemet.
• Påföljdsregleringen måste svara mot högt ställda krav på rättssäkerhet.
• Påföljdsvalet bör i det enskilda fallet i största möjliga mån vara brottsavhållande.
• Behovet av individuellt hänsynstagande till omständigheter vid sidan av brottsligheten måste tillgodoses.
• Påföljdssystemet måste vara flexibelt och ge utrymme för kriminalpolitiskt motiverade förändringar utan att själva strukturen behöver förändras.
• Det bör finnas goda förutsättningar för att välja en icke frihetsberövande påföljd.
• Så långt möjligt bör inga brott särbehandlas pga. att de tillhör en viss brottstyp.
• Möjligheterna att straffmäta de inslag som utgör alternativ till fängelse i anstalt bör öka.
• Rangordningen mellan olika slag av straffrättsliga ingripanden bör bli tydligare och mer realistisk.
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
136
• De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör ha ett tydligt och förutsebart innehåll.
• De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör på ett tydligare sätt kunna användas för att trappa upp ingripandegraden vid återfall.
• Konsekvenserna för den som inte följer de åligganden som en utdömd påföljd innebär bör bli tydligare.
• Påföljdssystemet måste med nödvändighet bli en kompromiss mellan motstående intressen.
7.1 Grundläggande utgångspunkter vid utformningen av ett påföljdssystem
Kriminalisering förutsätter påföljder som ger utryck för allvaret i regelöverträdelsen
Ett fungerande samhälle förutsätter att människor följer vissa gemensamma normer, såväl vad gäller hur vi ska bete oss mot varandra som hur vi ska agera som samhällsmedborgare. Ett annat sätt att uttrycka det är att det finns vissa intressen att skydda, och att dessa skyddsintressen är alltför viktiga för att det ska gå att förlita sig på att människor frivilligt värnar om dem. Vad som påkallas är att människors handlande påverkas i den önskvärda riktningen.
Kriminalisering som en metod för att förhindra överträdelser av olika normer i samhället framhålls ofta som något som bör användas med försiktighet.1 Enligt den idealbild som ofta framförs bör kriminalisering endast avse de mest förkastliga gärningarna och därutöver endast tillgripas i sista hand. Huruvida detta till fullo har efterlevts är starkt ifrågasatt. Tvärtom framhålls ofta att det har skett en betydande kriminalisering på områden där andra åtgärder hade kunnat vidtas, att det blivit ”inflation” i kriminalisering.2
Det ingår dock inte i vårt uppdrag att överväga denna fråga. Vår utgångspunkt blir att kriminalisering har skett eftersom verkligt skyddsvärda intressen annars stått på spel.
Kriminaliseringen av skadliga och annars oönskade gärningar syftar sålunda till att verka normbildande (eller moralbildande). Genom att peka ut en handling (eller i vissa fall en underlåtenhet att handla
1 Se bl.a. prop. 1994/95:23. 2 Se t.ex. direktiven till Straffrättsanvändningsutredningen (Ju 2011:05), dir. 2011:31.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
137
på visst sätt) som brottslig, påvisas att den som gör sig skyldig till det brottet ställer sig utanför vad som accepteras i den mänskliga samvaron. I många fall sammanfaller en kriminalisering med ett handlande som redan uppfattas som socialt oacceptabelt. Det kan då beskrivas som en kodifiering av en redan gällande samhällsmoral. I andra fall innebär själva kriminaliseringen en reell påverkan på samhällsmoralen, dvs. den påverkar människor att uppfatta vissa handlingar som skadliga eller annars förkastliga.
Normbildningen förutsätter att det följer en reaktion – en straffrättslig sanktion – för den som bryter mot reglerna. Genom sanktionen tydliggörs vikten och betydelsen av den norm som kriminaliseringen syftar till att upprätthålla. När sanktionen utdöms kan rättsväsendet förmedla klander mot den som valt att bryta normen och ställa sig vid sidan av det acceptabla. Genom att det blir en konsekvens för den som bryter mot regeln visar rättsordningen sålunda att den menar allvar med det förbud eller påbud som kriminaliseringen innebär – en förutsättning för att normsystemet som sådant ska uppfattas som trovärdigt.
Sanktionen måste i grunden vara något som uppfattas som ingripande för den dömde, dvs. något som griper in i dennes livsföring och innebär en uppoffring. För att rättsordningen ska kunna förmedla att den menar allvar med den norm som ställts upp – och kommunicera klander mot den som valt att bryta mot normen – kan ingripandegraden därför inte vara alltför ringa. Ofta uttrycks även det som att påföljden måste vara trovärdig.
Uppfattningen om vad som utgör en trovärdig påföljd varierar över tid. Det kommer heller aldrig vid något givet tillfälle att råda någon konsensus i den frågan. Det torde dock stå klart att brott som är allvarligare och kränker mer skyddsvärda intressen måste mötas med en mer ingripande sanktion än brott som är mindre allvarliga. Därtill kan inte allvarliga brott mötas med annat än sanktioner som innebär reella uppoffringar för gärningsmannen.
Utöver normbildningen kan kriminaliseringen verka avskräckande. Därmed inte sagt att straffhotet i sig alltid utgör ett skäl för någon att avhålla sig från att bryta mot ett straffbud. I många fall är brott impulsstyrda – i situationer där överväganden om de straffrättsliga konsekvenserna inte har något utrymme. I andra fall bedömer gärningsmannen att upptäcktsrisken är så låg att straffhotet framstår som försumbart.
Risken att upptäckas och bli föremål för en lagföring innebär dock med säkerhet i många fall ett beaktansvärt skäl för många att
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
138
avstå från att företa en viss handling. Även ingripandenivån på den påföljd som kan följa på brottet kan påverka i avhållande riktning. Även här torde det viktigaste vara det samlade intryck som rättsordningen förmedlar. Att en lagöverträdelse kan leda till en ingripande påföljd – innefattande reella uppoffringar för allvarligare brott – kan därför komma att verka som handlingsskäl i vissa fall.
Påföljden ingår i den lagföringsprocess som kan ge ett brottsoffer upprättelse
Ett brott innebär i många fall att en enskild människa drabbas, exempelvis genom en fysisk skada, psykiska besvär eller en ekonomisk förlust. Brottsoffret intar såsom målsägande en roll i rättsprocessen, genom möjligheterna att föra talan om skadestånd, genom möjligheten att biträda åklagarens åtal och genom att ha rätt att överklaga domen, även i skuld- och påföljdsfrågorna. I de fall åklagaren inte finner skäl att väcka åtal kan den som intar ställning som målsägande därtill väcka enskilt åtal.
Att det kommer till stånd en lagföring gällande ett brott och att någon ställs till svars för att ha skadat offret för brottet, innebär i betydande utsträckning att brottsoffret kan uppleva sig ha fått upprättelse. Att brottsoffret själv kan medverka som part i den processen kan sannolikt bidra ytterligare till den upprättelsen.
Sedan mycket lång tid tillbaka är det emellertid en självklarhet att det är staten uteslutande som har befogenhet att bestämma vilken straffrättslig sanktion som ska följa på ett brott och att verkställa denna sanktion. Föreställningen att det är brottsoffret som kan bestämma en lämplig sanktion är sedan mycket länge utmönstrad i de flesta moderna rättsordningar. Detta hör samman med att det aldrig går att göra anspråk på att brottet ska vedergällas med en sanktion som motsvarar det lidande som brottet orsakade. I stället är det fråga om att sanktionen – som en komponent i en sammanhängande rättsordning – ska ge uttryck för det allvar med vilket rättsordningen ser på gärningen och kommunicera klander mot den som brutit mot regeln.
Att påföljdsbestämningen aldrig kan reduceras till vedergällning och att det måste vara statens privilegium att ensamt bestämma den straffrättsliga sanktionen, innebär dock inte att det går att bortse från brottsoffrets perspektiv vid utformningen av påföljdssystemet. Även ur ett brottsofferperspektiv måste – i anslutning till vad som
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
139
anförts ovan – den straffrättsliga påföljden uppfattas som trovärdig. Utan en påföljd som innebär en reell uppoffring för gärningsmannen när denne orsakat en betydande skada på brottsoffret och därigenom gjort sig skyldig till ett allvarligt brott, kommer knappast rättsprocessen att innebära någon upprättelse för brottsoffret. Även ur ett brottsofferperspektiv är det av central betydelse att påföljden uppfattas som mer ingripande ju allvarligare skada och ju allvarligare integritetskränkning brottet innefattat.
Frågan om att tillmäta påföljdsbestämningen en betydelse i processen att ge brottsoffret upprättelse kan dock enligt vår mening breddas och behöver inte endast ta sikte på att påföljdens ingripandegrad. Brott som innebär allvarliga angrepp mot någons integritet riktas ofta mot en närstående. I andra fall kan det vara fråga om en gärningsman och ett brottsoffer som kommer att sammanträffa efter det att rättsprocessen är avslutad, exempelvis genom skola, arbetsplats eller grannskap. I de fall påföljden kan innebära att gärningsmannen tar ansvar för sitt brottsliga handlande – och söker bearbeta de faktorer som legat bakom detta – kan det innebära en lättare väg för brottsoffret till upprättelse och kanske även försoning.
Ramarna för att utforma påföljder
Utgångspunkten i en demokratisk rättsstat måste enligt vår mening vara att varje medborgare har rätt att bestämma över sin egendom och sin tid och vara fri från tvångsingripanden. Med andra ord förväntas staten intervenera i medborgarnas liv endast om det är nödvändigt. Det innebär att statens åtgärder aldrig blir legitima om de primärt syftar till att orsaka den enskilde skada eller obehag.
Det straffrättsliga systemet innebär – sett isolerat – avsteg från detta. Avstegen är dock legitima eftersom de syftar till att upprätthålla rättsordningen, i enlighet med vad som utvecklats ovan. Att de utgör ett avsteg från huvudprincipen innebär dock att de åtgärder som kan vidtas och de mål som kan motivera en viss åtgärd måste begränsas.
Behovet av att uttrycka allvaret i en regelöverträdelse och kommunicera klander skulle alltid kunna mötas genom att man dömer ut en mycket sträng påföljd. Utgångspunkten för den demokratiska rättsstaten innebär dock enligt vårt synsätt att man måste vända på resonemanget. Frågeställningen vid utformandet av straffrättsliga sanktioner måste i stället vara vilka sanktioner som är nödvändiga.
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
140
Om det finns mindre ingripande medel som räcker till för att uppnå målen med en straffrättslig sanktion, så måste de väljas. Om det finns utrymme att visa humanitet med den tilltalade, så måste det göras. Om det finns förutsättningar att visa tolerans med att personer begår regelöverträdelser, så måste det göras.
Sanktionens ingripandegrad måste sålunda prövas mot frågeställningen om den är nödvändig, eller om det finns utrymme för en mindre ingripande och mer human påföljd.
Påföljdsregleringen måste svara mot högt ställda krav på rättssäkerhet
Legalitetsprincipen måste vara en utgångspunkt för kriminalisering och prövning av någons straffrättsliga skuld. Att döma ut en straffrättslig påföljd hör till de mest ingripande former av myndighetsutövning som staten kan företa mot den enskilde. Det innebär att legalitetsprincipen har en stor roll även vid utformningen av påföljdsbestämmelserna. Bestämmandet av en påföljd och verkställigheten av den måste vara en regelstyrd verksamhet och i grunden därför förutsebar. Därigenom garanteras en rättvis likabehandling av olika människor, i den meningen att samma bedömningsgrunder tillämpas i alla fall och att samma hänsynstaganden är möjliga att göra i alla fall.
Påföljdsvalet i det enskilda fallet bör i största möjliga mån vara brottsavhållande
Straffsystemet i sin helhet syftar till att vara brottsavhållande, genom normbildning och genom hotet om lagföring och en straffrättslig påföljd. Dessa brottsavhållande effekter kan antas uppkomma genom den uppfattning allmänheten får av rättssystemet. I det ligger att det är helheten – den övergripande bilden – som är det centrala.
Påföljden kan i det enskilda fallet knappast tillmätas någon betydelse vad gäller den allmänna påverkan. Det är tvärtom vanskligt att hysa sådana ambitioner, eftersom det kan leda till att det i ett enskilt fall döms ut ett mycket strängt straff i avsikt att statuera exempel, vilket leder till en minskad likabehandling. Målsättningen måste dock vara att påföljden så långt möjligt gentemot den dömde ska ha en brottsavhållande påverkan just för denne.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
141
Det finns visserligen en betydande osäkerhet om vilka åtgärder som i det enskilda fallet kan ha en brottsavhållande effekt. Som utvecklas i kapitel 3 var det detta som ledde till att den s.k. behandlingstanken övergavs som grund för påföljdsvalet. Det föreligger inget empiriskt stöd för att utformningen av de straffrättsliga sanktionerna skulle ha någon avgörande effekt på återfallsfrekvensen. Å andra sidan visar inte preventionsforskningen att det går att bortse från att positiva effekter kan uppnås. Resultaten visar att särskilda behandlingsinsatser inom ramen för påföljder – i vart fall – kan ha vissa, men vanligtvis inte så starka, positiva effekter på klienternas återfall i brott.3
Även om det inte med säkerhet går att göra några prognoser av vad som är den mest brottsavhållande påföljden i det enskilda fallet, bör domstolen inte avstå från att välja den påföljd som typiskt sett och utifrån vad som är känt om gärningsmannen kan antas avhålla honom eller henne från fortsatt brottslighet. Beroende på vad som framkommer om den tilltalade, dennes personliga förhållanden och dennes eventuella tidigare brottslighet kan domstolen i många fall göra välgrundade antaganden utifrån en generell kunskapsnivå. Kunskapen om olika påverkansprogram och behandlingsinsatser – samt de effekter de har – måste också antas öka ju mer de används och utvärderas. Det bör således redan av den anledningen vara en allmän utgångspunkt att en utdömd påföljd i möjligaste mån ska syfta till att motverka att den dömde begår nya brott.
Det sagda leder i första hand till att verkställigheten av en utdömd påföljd så långt möjligt bör verka brottsavhållande. Även utformningen av påföljdsregleringen bör dock vara sådan att det vid påföljdsvalet tas hänsyn till vad som kan antas vara brottsavhållande. För det första sammanfaller sådana åtgärder – så länge de inte blir mer ingripande eller stränga än de alternativ som står till bud – med strävandet efter humanitet i påföljdssystemet. Hänsynstaganden till individuella behov hos gärningsmannen kan i sig bidra till ett mer humant påföljdssystem. För det andra framstår det som irrationellt att inte utnyttja den brottsavhållande potential – om än begränsad – som kan finnas i det enskilda fallet. Trovärdigheten för påföljdssystemet är – som anförts ovan – beroende av ingripandegraden av den straffrättsliga reaktionen. Detta leder till att hänsynstagandet till de möjliga brottsavhållande effekterna knappast kan reduceras till en verkställighetsfråga.
3 Andersson/Grevholm, Vilka preventiva vinster kan förändringar av straffrätten och påföljdssystemet ge? –Vilka besked ger forskningen?, SvJT 2010 s. 469 f.
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
142
Därtill bör det finnas ett visst utrymme att välja bort en straffrättslig sanktion som i det enskilda fallet skulle verka rent kontraproduktivt, genom att exempelvis undergräva en positiv utveckling hos den enskilde, även om sanktionen utifrån andra utgångspunkter skulle anses befogad.
Behovet av individuellt hänsynstagande måste tillgodoses
Även om utgångspunkten är att det ska råda proportionalitet mellan brottet och den straffrättsliga sanktionen, måste det finnas utrymme att vid påföljdsbestämningen beakta andra omständigheter än sådana som är direkt hänförliga till brottet och som talar i lindrande riktning. Utan en möjlighet att ta hänsyn till omständigheter som är hänförliga till gärningsmannens person eller dennes agerande efter brottet riskeras resultat som uppenbart skulle stå i strid med den humanitets- och toleranstanke som vi ovan har konstaterat bör prägla systemet. Påföljdssystemet måste således även innefatta en möjlighet för domstolen att i vissa särskilda fall göra avsteg från proportionalitetsprincipen och döma ut en lindrigare påföljd än vad brottets svårhet motiverar. För att den samlade reaktionen på brottet ska kunna uppfattas som rättvis och proportionerlig måste domstolen även ha möjlighet att beakta andra sanktioner som följer på brottet.
Påföljdssystemet måste med nödvändighet bli en kompromiss mellan motstående intressen
Vid utformningen av påföljdssystemet är det sålunda flera motstående intressen som måste brytas mot varandra. Behovet av trovärdiga och ingripande påföljder måste ställas mot skyldigheten att så långt möjligt visa humanitet och tolerans. Likaledes ska ambitionen att använda påföljdssystemet för att i det enskilda fallet påverka den enskilde från att begå nya brott ställas mot kravet på att påföljdssystemet ska uppfattas som rättvist och likabehandlande. Hänsynstagandet till individuella omständigheter ska ges utrymme, samtidigt som den straffrättsliga sanktionen ska stå i rimlig proportion till brottet.
Inget av dessa intressen är enligt vår mening möjligt att bortse från. Det är således inte möjligt att bygga ett påföljdssystem på
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
143
föreställningen att systemet ska kunna vila på någon allenarådande princip. Det låter sig sägas att man får göra en lämplig avvägning mellan de motstående intressena. Att ge uttryck för hur denna avvägning bör göras är vanskligare. Enligt vår mening finns det dock vissa hållpunkter som kan ställas upp.
Rättsstatliga hänsynstaganden innebär att de principer som begränsar statens möjligheter att intervenera i medborgarnas liv måste ses som överordnade. Det innebär för det första att det straffrättsliga ingripandet aldrig får bli mer strängt eller mer ingripande än vad som är nödvändigt för att uppnå sitt syfte. För det andra får inte hänsynstaganden till vad som kan antas vara brottsavhållande i det enskilda fallet innebära en mer ingripande påföljd än vad som är motiverat med hänsyn till brottets allvar. Behovet av en trovärdig straffrättslig reaktion samt kravet på likabehandling påkallar dock att hänsynstagandet till personliga omständigheter sker utifrån givna ramar och inte på ett sätt som kan uppfattas som godtyckligt eller orättvist.
Påföljdssystemet måste vara flexibelt
Kriminalpolitiken är ett allt annat än statiskt område. Såväl synen på vilken ingripandenivån ska vara mot brottsligheten som vilka inslag som ska finnas i påföljdssystemet ändras över tid. Samtidigt är det viktigt att påföljdssystemet inte alltför ofta blir föremål för genomgripande strukturella förändringar. Det system som föreslås bör vara enkelt, robust och hållfast för att därigenom kunna stå sig under en lång tid. Systemet bör därför vara uppbyggt på ett sådant sätt att det finns utrymme för kriminalpolitiskt motiverade förändringar utan att den grundläggande strukturen i sig behöver förändras.
Som anförts ovan är det en grundläggande utgångspunkt att påföljdsbestämningen sker utifrån de rättsstatliga kraven på legalitet och förutsebarhet. Dömandet får aldrig vara upp till domarens fria skön. Å andra sidan kan inte regelverket vara alltför schematiskt. Det är ett flertal intressen som måste brytas mot varandra och omständigheterna skiftar i varje enskilt fall. Utan att ge avkall på kraven på legalitet och förutsebarhet måste lagstiftaren ge domstolen instrument för att hantera detta. Det är därför inte möjligt för lagstiftaren att i förväg konstruera någon exakt tågordning eller manual för domstolarna. Utifrån de principer och intressen som lagstiftningen ger uttryck för måste det till viss del bli en uppgift
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
144
för praxisbildningen att utforma de närmare reglerna för påföljdsbestämningen.
7.2 Det bör finnas goda förutsättningar för att välja en icke frihetsberövande påföljd
Begreppet straffvärde är det mått som lagstiftaren har valt för att beskriva hur allvarligt man ska se på ett visst brott. Straffvärdet mäts enligt en linjär skala som går från penningböter, via dagsböter och därefter fängelse från 14 dagar till maximalt fängelse på livstid. Genom straffskalorna anger lagstiftaren det s.k. abstrakta straffvärdet för varje brott. Olika brott placeras – utifrån hur allvarliga de anses vara i relation till andra brott – i olika spann på den linjära skala som lagstiftaren förfogar över vid bestämmandet av varje straffskala. Domstolen har därefter att – inom ramen för den givna straffskalan – bestämma det konkreta straffvärdet för det enskilda brottet. Även vid denna bedömning bestäms – inom ramen för straffskalan – hur allvarligt brottet är i relation till andra brott som omfattas av samma straffskala.
I de fall domstolen anser att brottet har ett straffvärde motsvarande ett visst antal veckor, månader eller år fängelse, innebär det att ett fängelsestraff i enlighet med detta straffvärde också utgör ”den rätta” påföljden för brottet, i den meningen att straffvärdebestämningen ger uttryck för en påföljd som står fullt ut i proportion till brottets straffvärde. I ett samhälle som vårt är ett frihetsberövande straff samtidigt den mest ingripande och stränga sanktion som finns att tillgå. Detta innebär att valet av en icke frihetsberövande påföljd i stället för ett fängelsestraff i anstalt utgör en privilegiering av den dömde, i förhållande till ett fängelsestraff i enlighet med brottets straffvärde.
Som vi ser det finns det goda skäl för att så långt möjligt göra en sådan privilegiering.
Enligt vår grundläggande uppfattning – som utvecklas ovan – finns det en skyldighet för staten att alltid välja den minst ingripande och mest humana reaktion som behövs för att uppnå det eftersträvade syftet; ett trovärdigt påföljdssystem som förmår att ge uttryck för tillräckligt klander.
Det är därtill en etablerad insikt att ett fängelsestraff som avtjänas i anstalt kan medföra stora negativa sociala skadeverkningar. Det kan ha negativa effekter för såväl yrkeslivet som familjesituationen.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
145
Det bedrivs visserligen ett viktigt arbete genom bland annat programverksamhet under verkställigheten som syftar till att den dömde inte ska återfalla i brott. En anstaltsvistelse kan dock – trots Kriminalvårdens arbete – bidra till att den intagne anammar en kriminell identitet och själva vistelsen kan innebära kontaktskapande med andra personer som har ett sådant negativt inflytande. Som ingen annan påföljd är ett avtjänat fängelsestraff något socialt stigmatiserande. Detta innebär att ett fängelsestraff i sämsta fall i sig kan påskynda en brottskarriär och verka brottsbefrämjande. Det brottsavhållande arbete som Kriminalvården bedriver genom programverksamheten kan i många fall – enligt de forskningsresultat som finns – antas ha större framgång om den dömde inte samtidigt är frihetsberövad.
Det finns heller inga tydliga empiriska belägg för att fängelsestraff skulle ha någon större normbildande eller avskräckande verkan än andra påföljder. Därtill kommer att fängelse i anstalt utgör den överlägset dyraste formen av påföljd (med undantag för rättspsykiatrisk vård och sluten ungdomsvård).
Detta utesluter inte att ett frihetsberövande straff i vissa fall kan ha önskvärda brottsavhållande effekter på den enskilde, även om dessa torde vara av mer marginell än signifikativ betydelse. Ett fängelsestraff kan tillfälligt avbryta en eskalerande brottskarriär. Vid längre fängelsestraff kan det de facto uppstå en s.k. inkapaciteringseffekt, genom att den dömde under själva anstaltsvistelsen inte kan begå brott ute i samhället.
Utrymmet för privilegiering hänger samman med behovet av ett trovärdigt reaktionssystem som med tillräcklig tydlighet kommunicerar klander gentemot regelöverträdelsen. Det innebär att utrymmet för icke frihetsberövande påföljder minskar vid höga straffvärden och vid återfall i brott. I vissa fall är därför fängelse oundvikligt. När det är fråga om allvarliga brott finns det nämligen ingen annan sanktion som är tillräckligt ingripande för att ge uttryck för brottslighetens allvar. Detsamma gäller den som återfallit i brott flera gånger, särskilt om inte denne är beredd att försöka ändra sin kriminella livsstil. De avbrytande eller inkapaciterande effekterna som möjligen kan följa av ett fängelsestraff enligt vad som sägs ovan, torde i första hand gälla vid utpräglade återfallssituationer och vid längre fängelsestraff.
Reformarbetet inom påföljdsområdet har under en längre tid varit inriktat på att skapa alternativ till fängelse i anstalt (se avsnitt 3.5 och 3.7). Detta är en utveckling som vi anser bör fortsätta. Nack-
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
146
delarna med fängelse som påföljd är sådana att ett minskande av fängelseanvändningen skulle innebära stora humanitära, sociala och samhällsekonomiska vinster.4 Denna ambition – att öka förutsättningarna för en privilegiering – kan dock inte uppnås om inte de icke frihetsberövande påföljderna på ett tydligare sätt än i dag ger uttryck för hur allvarligt samhället ser på brottet och därmed kommunicerar klander gentemot regelöverträdelsen. I det följande utvecklar vi vidare hur det kan åstadkommas.
7.3 Så långt möjligt bör inga brott särbehandlas p.g.a. att de tillhör en viss brottstyp
En målsättning med vårt arbete är – som omnämns ovan – att öka förutsättningarna för att använda icke frihetsberövande påföljder. Dagens förhållandevis stora användning av fängelsestraff sammanhänger till stor del med den påföljdsmässiga särbehandling som tillämpas gällande brottets art. Enligt våra direktiv ska vi analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas.
Vi ansluter oss till den kritik mot särbehandlingen till följd av brottets art som redovisas i avsnitt 6.3. Enligt vår mening bör ambitionen i första hand vara att konstruera påföljdssystemet på så sätt att det inte finns behov av någon påföljdsmässig särbehandling anknuten till brottstyp. Denna ambition sammanfaller med vad som anges ovan om att öka förutsättningarna för att välja icke frihetsberövande påföljder.
7.4 Även icke frihetsberövande påföljder bör alltid straffmätas
Som vi anfört i föregående avsnitt bör förutsättningarna för att välja icke frihetsberövande alternativ till fängelse i anstalt öka. Samtidigt utgör, som angetts, en icke frihetsberövande påföljd en privilegiering i förhållande till ett fängelsestraff som döms ut i enlighet med brottets straffvärde.
4 I de av Förenta Nationerna antagna UN Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures anges att medlemsstaterna ska utveckla icke frihetsberövande åtgärder bl.a. för att minska användningen av fängelse. Motsvarande sägs i Europarådets Recommendation No. R (92) 17 conserning Consistency in Sentencing. Se bilaga 4 angående dessa instrument.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
147
Att man mäter ut ett straffvärde är i första hand ett uttryck för en s.k. relativ proportionalitet mellan brottet och straffet; att brottet förtjänar en strängare eller mildare reaktion i relation till andra brott. Någon s.k. absolut proportionalitet är det enligt vår mening inte meningsfullt att söka efter, i den meningen att det finns någon given sanning gällande vilket straff ett visst brott ”förtjänar”. Straffmätningen måste dock ha som utgångspunkt att den ingripandenivå som blir aktuell i varje enskilt fall – efter att brottet har mätts proportionellt till andra brott – uppfattas som tillräckligt ingripande och trovärdig.
Privilegieringen genom en frivårdspåföljd innebär ju att ingripandenivån blir lägre än ett fängelsestraff. Även om domstolen anser att brottet har ett visst straffvärde – mätt i antalet månader fängelse – blir den faktiska ingripandegraden lägre än vad den hade blivit genom ett frihetsberövande i anstalt.
Att den blir lägre innebär dock inte att ingripandegraden är utan intresse. I mångt och mycket ger det faktiska ingripandet, dvs. den påföljd som faktiskt döms ut, uttryck för vilket klander som riktas mot den dömde. Även om man avstår från att döma ut ett fängelsestraff, bör man därför genom påföljdens faktiska ingripandegrad ge uttryck för om brottet – relativt sett – var allvarligare än ett annat brott som också föranleder en frivårdspåföljd. Utrymmet att privilegiera avtar därtill – med hänsyn till behovet av trovärdighet – ju högre straffvärdet är. Detta innebär att det finns behov av att straffmäta ingripandenivån även när det döms ut en icke frihetsberövande påföljd.
I dag är möjligheterna att straffmäta de icke frihetsberövande påföljderna i vissa fall relativt begränsade, vilket måste anses som en brist (se avsnitt 6.5). Som anförts i avsnitt 6.8 har de otillräckliga möjligheterna till straffmätning dessutom lett till stora tröskeleffekter.
Enligt vår mening bör ingripandenivån för alla frivårdspåföljder straffmätas så att påföljden bestäms i proportion till brottets straffvärde. Hur mycket privilegiering i förhållande till ett fängelsestraff i anstalt som är möjlig gällande ingripandenivån, får avgöras utifrån vad som krävs för att upprätthålla påföljdssystemets trovärdighet. Genom en sådan ordning kan såväl påföljdssystemets normbildande effekter som förutsättningarna för att använda icke frihetsberövande alternativ förbättras.5
5 I de av Förenta Nationerna antagna UN Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures sägs att det ska finnas ett varierat utbud av icke frihetsberövande åtgärder, bl.a. för
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
148
7.5 Rangordningen mellan olika slag av straffrättsliga ingripanden bör bli tydligare och mer realistisk
I föregående avsnitt har vi anfört att det finns behov av att öka möjligheterna att straffmäta ingripandenivån för de påföljder som utgör alternativ till fängelse i anstalt. Att straffmäta icke frihetsberövande påföljder kan dock inte göras med samma exakthet som när domstolen bestämmer ett fängelsestraff eller ett bötesstraff, då straffmätningen ju kan ansluta helt till straffvärdet.
Som påpekats i avsnitt 6.6 finns det i dag svårigheter att rangordna olika påföljdsalternativ. Det hör samman med att olika straffrättsliga sanktioner – vid sidan av fängelse – inte är tydligt graderade utifrån hur ingripande de är för den dömde. Straffmätningen av de icke frihetsberövande påföljderna förutsätter därför att dessa rangordnas på ett tydligare sätt.
Om olika åtgärder inte är lika ingripande bör de alltid rangordnas på olika nivåer. Rättsväsendet tappar enligt vår mening i acceptans om olika alternativa sanktioner eller åtgärder anses och tillämpas som likvärdiga, trots att de uppenbarligen inte kan uppfattas som lika ingripande eller stränga.6
Hur ingripande en åtgärd upplevs för den enskilde kan givetvis variera beroende på de personliga förutsättningarna. Enligt vår mening finns det dock förutsättningar för lagstiftaren att göra en tillämpbar rangordning. En sådan bör utgå från vad som typiskt sett är mest ingripande i någons livsföring.
att kunna erbjuda en större flexibilitet i förhållande till brottets natur och allvar. I Europarådets Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures sägs att samhällsåtgärder till sin karaktär och omfattning bör stå i proportion till både brottets allvar och beakta den tilltalades personliga förhållanden. Se bilaga 4 angående dessa instrument. 6 I Europarådets Recommendation No. R (92) 17 conserning Consistency in Sentencing sägs att medlemsstaterna bör överväga att gradera de icke frihetsberövande påföljderna utifrån deras inbördes stränghet och också att straffmäta inom ramen för respektive påföljd. Se bilaga 4.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
149
7.6 De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör ha ett tydligt och förutsebart innehåll
För att det, i enlighet med vad vi har anfört i avsnitt 7.2, ska kunna ges goda förutsättningar för att välja ett icke frihetsberövande alternativ till fängelse i anstalt, måste de alternativ som erbjuds ha ett tydligt och förutsebart innehåll. Om inte de icke frihetsberövande påföljderna ges ett tydligt verkställighetsinnehåll som kan överblickas i förhand, är risken stor att de inte anses tillräckligt ingripande och därför inte kan utgöra trovärdiga alternativ till ett fängelsestraff i anstalt.
Som påpekats i avsnitt 6.7 är innehållet i de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna, villkorlig dom och skyddstillsyn, i många fall inte tillräckligt ingripande i förhållande till straffvärdet hos den brottslighet som de används för. När det gäller skyddstillsyn tillkommer dessutom att innehållet i påföljden kan variera avsevärt i ingripandegrad på grund av omständigheter som inte är knutna till den begångna brottsligheten, utan till den dömdes personliga förhållanden. Vidare står det inte alltid på förhand klart för vare sig den tilltalade eller domstolen vilket innehåll en skyddstillsyn kommer att fyllas med i det enskilda fallet.
Att innehållet i en påföljd är tydligt och förutsebart behöver inte betyda att innehållet blir detsamma för varje enskild lagöverträdare som döms till påföljden. Däremot bör innehållet vara så väl definierat, antingen i domen eller direkt i lag, att det alltid på ett tydligt sätt står klart för den dömde (och för den verkställande myndigheten) vad han eller hon har att fullgöra eller underkasta sig för att inte brista i verkställighet av påföljden.
7.7 De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör på ett tydligare sätt kunna användas för att trappa upp ingripandegraden vid återfall
Att det straffrättsliga ingripandet blir strängare och mer ingripande för den som återfaller i brott, är något som torde gälla i de allra flesta rättssystem. Enligt en uppfattning ökar själva klandervärdheten av den brottsliga handlingen, genom att gärningsmannen tidigare har
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
150
gjort sig skyldig till brott. Synsättet kan delvis bottna i att gärningsmannens ovilja – eller olydnad – att rätta sig efter lagen gör honom eller henne mer klandervärd. Andra synsätt är att rättsystemet genom ett strängare påföljdsval för den som återfaller i brott kan uppnå en individuell avskräckning eller större inkapaciteringseffekter.
Mot dessa synsätt har invänts att det enskilda brottet är klandervärt av samma skäl som motiverar själva kriminaliseringen; gärningens skadlighet och farlighet och gärningsmannens skuld. Eftersom en gärning vare sig blir mer skadlig eller farlig därför att gärningsmannen tidigare har gjort sig skyldig till brott, måste påföljdsbestämningen utgå från det enskilda brottets straffvärde och inte den tidigare brottsligheten.
En central utgångspunkt för oss är att påföljdsbestämningen bör kommunicera allvaret i den brottsliga gärningen och att detta kan ske genom bestämmandet av ett visst straffvärde. Som vi anfört i avsnitt 7.2 ovan innebär en icke frihetsberövande påföljd då en privilegiering av den dömde i förhållande till det ”rätta” straffet; ett fängelsestraff som sammanfaller med straffvärdet. Som vi anfört där finns det goda skäl att göra en sådan privilegiering. Att domstolen väljer en mindre ingripande påföljd än vad som följer proportionerligt till straffvärdet, dvs. ett fängelsestraff, hänger samman med att rättsväsendet så långt möjligt måste välja den minst ingripande och mest humana straffrättsliga reaktionen. Trovärdigheten i detta förutsätter dock att toleransen med den som återfaller i brott successivt avtar för att till sist helt ta slut, vilket innebär att ett fängelsestraff i enlighet med straffvärdet döms ut. Ett successivt hänsynstagande till återfall vid valet av påföljd är med andra ord nödvändigt för att kunna ha en huvudregel som föreskriver att det som utgångspunkt ska väljas ett lindrigare alternativ än fängelse.
Som vi ser det utgör den avtagande toleransen vid återfall – vilken utgör en förutsättning för den privilegiering som kravet på humanitet i straffsystemet påkallar – en naturlig konsekvens av ett påföljdssystem som sätter straffvärdet i centrum. Det sagda innebär att vi inte ser att strängheten i påföljdsvalet kan motiveras utifrån att gärningen är mer klandervärd på grund av tidigare brottslighet eller att gärningsmannens bristande vilja till laglydnad i sig bör föranleda en strängare reaktion.
Som anförts i avsnitt 6.7 är möjligheterna att trappa upp de icke frihetsberövande påföljderna vid återfall i dag i vissa fall begränsade. Enligt vår mening bör det ske en tydligare upptrappning av ingripandegraden vid återfall i brott, innan det av trovärdighetsskäl
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
151
blir oundvikligt med fängelse. Det bör också vara en ordning där en sådan upptrappning sker mer konsekvent än i dag. En klarare rangordning av olika åtgärder utifrån hur ingripande de är, i enlighet med vad som anförts i avsnitt 7.5 ovan, kan möjliggöra detta. Att domstolen på ett tydligt sätt skärper ingripandegraden vid återfall innebär enligt vår mening stora kommunikativa och pedagogiska vinster. Enligt vår mening bör detta i större utsträckning än i dag kunna ske inom ramen för de icke frihetsberövande påföljderna.
7.8 Konsekvenserna för den som inte följer de åligganden som en utdömd påföljd innebär bör bli tydligare
Som vi anfört inledningsvis förutsätter en verkningsfull kriminalisering att den påföljd som kan följa uppfattas som trovärdig och kommunicerar klander gentemot regelöverträdelsen. Möjligheterna att frångå ett fängelsestraff – det proportionerligt ”rätta” straffet – minskar ju högre straffvärdet är och beroende på om personen tidigare har privilegierats genom att få förmånen av en icke frihetsberövande påföljd. Ingripandenivån måste anpassas efter det.
De icke frihetsberövande påföljderna förutsätter med nödvändighet att den dömde medverkar frivilligt. Samtidigt ska givetvis inte den dömde kunna undandra sig en straffpåföljd genom att motsätta sig att medverka. Ett tvångsmässigt verkställbart fängelsestraff måste därför alltid finnas med som ett alternativ för den som motsätter sig verkställigheten. Enligt vår mening bör det – i enlighet med vad som angetts i avsnitt 7.6 ovan – göras tydligare för den dömde vad som förväntas av denne. Därutöver bör det också tydligt framgå vad som kan bli konsekvenserna om den dömde inte medverkar vid verkställigheten. På ett mer pedagogiskt sätt än i dag bör det därför klarläggas att en privilegiering villkoras av att den dömde uppfyller de åligganden som föreskrivs i domen.
Som anförts i avsnitt 7.2 ovan anser vi att det bör finnas ett stort utrymme att avstå från ett fängelsestraff i anstalt, inte minst för dem som inte tidigare har begått brott. För att detta ska bli trovärdigt och vinna acceptans bör på ett tydligare sätt än i dag förmånen av en icke frihetsberövande påföljd villkoras av att den dömde inte på nytt återfaller i brott.
För att trovärdigheten i ett system med ökad privilegiering ska kunna upprätthållas måste, som en följd av detta, åsidosättanden av
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
152
de föreskrivna åliggandena leda till tydliga konsekvenser för den dömde. Om det uppställs villkor måste det bli konsekvenser för den som bryter mot villkoren. Även vid hanteringen av detta krävs dock – utifrån humanitetsprincipen – att ingripandegraden vid den reaktionen inte blir kraftigare än nödvändigt.
Del III
Ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
155
8 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
8.1 Inledning
Enligt våra direktiv ska vi överväga om en vidareutveckling av påföljdssystemet kan uppnås genom att villkorligt fängelse införs.
Villkorligt fängelse innebär att domstolen dömer till fängelse, men att verkställigheten av straffet villkoras i något avseende. Villkorligheten består som regel i att den dömde avstår från att begå brott under en prövotid, men den kan också vara knuten till att den dömde fullgör eller underkastar sig en eller flera föreskrifter eller tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
I detta kapitel prövar vi på ett övergripande plan om villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet. Övervägandena görs i belysning av de allmänna utgångspunkter för en reform som anges i föregående kapitel. Kan ett system med villkorligt fängelse svara mot dessa utgångspunkter?
8.2 Tidigare överväganden m.m.
I början av 1900-talet infördes en form av villkorligt fängelse, s.k. villkorlig straffdom, i det svenska påföljdssystemet. Den påföljden utmönstrades när brottsbalken infördes 1965. Därefter har frågan om införande av villkorligt fängelse övervägts vid ett par tillfällen.
I detta avsnitt beskrivs påföljden villkorlig straffdom. Dessutom redovisas Frivårdskommitténs och Straffsystemkommitténs överväganden om villkorligt fängelse.
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet SOU 2012:34
156
8.2.1 1906 års lag om villkorlig straffdom
Enligt 1864 års strafflag var de allmänna straffen straffarbete, fängelse och böter. År 1906 trädde en särskild lag om villkorlig straffdom i kraft. Lagen innebar att det i domen kunde förordnas om villkorligt anstånd antingen med straffets ådömande eller med dess verkställande. För den villkorliga domen fastställdes en prövotid som vanligtvis uppgick till tre år. Som regel förenades domen även med övervakning. För övervakningen gällde olika bestämmelser om t.ex. skötsamhet, föreskrifter och sanktioner. Om den dömde under prövotiden misskötte dessa bestämmelser eller återföll i brott kunde det villkorliga anståndet i yttersta fall förverkas.
En förutsättning för att villkorlig dom skulle få dömas ut var att straffarbete eller fängelse kunde följa på brottet och att det för detta inte var föreskrivet strängare straff än straffarbete i ett år eller fängelse i två år. Om den tilltalade hade undergått straffarbete, fängelse, ungdomsfängelse, förvaring eller internering eller dömts till villkorlig dom under de senaste fem åren, fick villkorlig dom dömas ut endast om det fanns synnerliga skäl. I praxis ansågs synnerliga skäl föreligga om det inte fanns något samband mellan det gamla och det nya brottet, om det hade förflutit lång tid mellan brotten, om det kunde ordnas en från individualpreventiv synpunkt ändamålsenlig behandling med övervakning eller om den tilltalade var ung.
Vid återfall i brott kunde det villkorliga anståndet förklaras förverkat. Förverkande skulle ske om det nya brottet förskyllde straffarbete eller fängelse, om det inte förelåg särskilda skäl. Särskilda skäl att inte förverka kunde vara att en mycket stor del av prövotiden hade förflutit, att det inte förelåg något samband mellan brotten eller att det bedömdes lämpligare att döma ut en ny villkorlig dom kombinerad med vårdinsatser.
När anståndet förklarades förverkat skulle det bestämmas ett gemensamt straff för den brottslighet som omfattades av den villkorliga domen och den nya brottsligheten. Detta kunde leda till att ett mycket långt straff dömdes ut vid återfall, även om den nya brottsligheten inte var av särskilt allvarlig karaktär. I praxis var det vanligt att domstolarna fann särskilda skäl att inte förverka anståndet och i stället dömde till en ny villkorlig dom för den samlade brottsligheten. Detta förekom även vid upprepade återfall, vilket ledde till att den dömde hade lagrat på sig ett mycket långt frihetsberövande när han eller hon väl dömdes till fängelse.
SOU 2012:34 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
157
Utformningen av den villkorliga domen kom att kritiseras. Kritikerna vände sig mot att förstagångsförbrytare dömdes till fängelse och att ett fängelsestraff mättes ut trots att det inte skulle verkställas. Även det förhållandet att det ovillkorliga straff som dömdes ut vid återfall kunde bli orimligt långt kritiserades. Vidare ansågs systemet brista i trovärdighet, då det tillät anstånd med fängelsestraff utan att det hot som låg i anståndet realiserades om den dömde återföll i brott eller på annat sätt misskötte sig. Vid brottsbalkens tillkomst beaktades kritiken och den villkorliga domen kom att delas i två delar: de nuvarande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Dessa beskrivs närmare i avsnitt 4.2.4 och 4.2.5.
8.2.2 Frivårdskommittén
Frivårdskommittén, som tillsattes i slutet av 1970-talet, hade i uppdrag att föreslå förändringar i fråga om vilka alternativ som skulle finnas till fängelse. I delbetänkandet Frivårdspåföljder (SOU 1981:90) föreslog kommittén att villkorligt fängelse skulle införas i påföljdssystemet. Förslaget innebar att villkorligt fängelse skulle vara en självständig påföljd som i stränghetshänseende skulle placeras mellan skyddstillsyn och ovillkorligt fängelse. Villkorlig dom och skyddstillsyn skulle fortfarande finnas kvar som självständiga påföljder. Enligt förslaget skulle villkorligt fängelse förekomma i två former; med eller utan övervakning. Villkorligt fängelse utan övervakning skulle helt sakna verkställighetsinnehåll, medan villkorligt fängelse med övervakning snarast skulle motsvara skyddstillsyn. Prövotiden skulle vara två år eller, om det utmätta straffets längd var sex månader eller kortare, ett år. Övervakningstiden skulle alltid vara ett år.
Villkorligt fängelse med övervakning skulle enligt kommittén skilja sig från skyddstillsyn i tre avseenden. För det första skulle det villkorliga fängelsestraffet innebära att det vilade ett konkret straffhot över den dömde, vilket ansågs tillgodose allmänpreventiva krav bättre än det mer abstrakta hot som en skyddstillsyn innebär. Det tydliga och lätt realiserbara straffhotet ansågs dessutom ha ett väsentligt pedagogiskt värde. För det andra skulle det vid villkorligt fängelse fastställas en prövotid. Slutligen skulle det straff som mättes ut vid villkorligt fängelse som regel förverkas vid återfall i brott.
Avsikten var att villkorligt fängelse endast skulle tillämpas en gång för varje lagöverträdare. Vid återfall skulle det villkorliga anståndet förverkas och ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut. Domstolen
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet SOU 2012:34
158
skulle då göra en ny påföljdsbestämning avseende både den gamla och den nya brottsligheten. Om rätten trots allt gjorde bedömningen att den dömde åter skulle dömas till kriminalvård i frihet, skulle det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet undanröjas och ett nytt sådant straff dömas ut.
En majoritet av de remissinstanser som yttrade sig över Frivårdskommitténs förslag ställde sig positiva till tanken att införa någon form av villkorligt fängelse. Många ansåg dock att förslaget var förenat med brister. Vissa remissinstanser föreslog att skyddstillsyn och villkorlig dom skulle avskaffas och ersättas med villkorligt fängelse, medan andra helt avstyrkte kommitténs förslag.
Förslaget behandlades av regeringen i prop. 1982/83:85. Departementschefen uttalade att det finns flera fördelar med villkorligt fängelse, som t.ex. att utrymmet för kriminalvård i frihet blir större, att domstolen genom att sätta ut en strafftid kan göra klart för såväl den dömde som omgivningen och allmänheten hur allvarligt man ser på den aktuella brottsligheten samt att den dömde får större press på sig att avstå från att begå nya brott. Samtidigt kunde han se åtskilliga problem med Frivårdskommitténs förslag, som att det fanns en risk för minskad överskådlighet i påföljdssystemet och att rättstillämpningen kunde bli ojämn. Dessa problem ansågs delvis bero på att förslaget utgick ifrån att villkorlig dom och skyddstillsyn skulle finnas kvar samtidigt som det infördes två varianter av villkorligt fängelse. Sammantaget gjorde departementschefen bedömningen att frågan om villkorligt fängelse skulle skjutas på framtiden, i avvaktan på redovisningen av Frivårdskommitténs och den samtidigt verkande Fängelsestraffkommitténs kvarstående uppdrag.
Frivårdskommittén föreslog därefter i sitt slutbetänkande Nya alternativ till frihetsstraff (SOU 1984:32) en särskild lag om villkorligt fängelse. Till skillnad från förslaget i delbetänkandet syftade den särskilda lagen uteslutande till att ersätta fängelsestraff med kontraktsvård. Enligt förslaget fick rätten vid dom till fängelse i högst två år förordna att verkställigheten av straffet skulle anstå för att den tilltalade skulle undergå kontraktsvård. Sådant anstånd skulle inte medges om verkställighet av fängelsestraffet var oundgängligen påkallat av hänsyn till allmän laglydnad eller annars.
Enligt förslaget skulle ett villkorligt fängelsestraff vara förenat med en prövotid på två år och övervakning. Vid misskötsamhet skulle den dömde kunna meddelas en varning eller det villkorligt medgivna anståndet bli förverkat. Om den dömde inom prövotiden återföll i brott för vilket han eller hon dömdes till fängelse, skulle
SOU 2012:34 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
159
det villkorligt medgivna anståndet som huvudregel förklaras förverkat och ett gemensamt straff dömas ut för den samlade brottsligheten.
I betänkandet anfördes att kontraktsvård borde komma i fråga för lagöverträdare som annars skulle ha dömts till fängelse och att en av avsikterna med kontraktsvård skulle vara att förhindra att en missbrukskarriär förlängs av en anstaltsvistelse. Det ansågs ligga i kontraktsvårdens idé att ett kontraktsbrott mer eller mindre automatiskt skulle leda till att den egentliga straffverkställigheten – fängelsestraffet – fick ersätta vården. Att det borde finnas en nära lagteknisk koppling mellan det straff som egentligen skulle ha verkställts och den vård som lagöverträdaren i stället skulle underkastas, ledde till slutsatsen att kontraktsvården inte borde vara en självständig påföljd utan att den i stället skulle kopplas till någon annan påföljd. Kommittén prövade om kontraktsvård skulle kunna förekomma inom ramen för föreskrift om skyddstillsyn. Den väsentligaste invändningen mot ett sådant system ansågs vara att det är osäkert om kontraktsvård då skulle kunna fungera som alternativ till ett fängelsestraff.
På grundval av kommitténs betänkande infördes ordningen med kontraktsvård.1 Såvitt avsåg frågan om att införa konstruktionen villkorligt fängelse anslöt sig departementschefen dock till de invändningar som tidigare hade uttalats vid behandlingen av delbetänkandet.2 Departementschefen anförde vidare att det kunde ifrågasättas om en reform av det aktuella slaget motiverade ett så pass kraftigt ingrepp i påföljdssystemet som förslaget innebar. I stället stannade departementschefen vid att kontraktsvård skulle utgöra en kvalificerad föreskrift vid skyddstillsyn och att domstolen, om den planerade behandlingen i avgörande grad har bidragit till att domstolen bestämt påföljden till skyddstillsyn, skulle ange i domslutet hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Bestämmelserna om kontraktsvård inordnades – utan sakliga ändringar – i 1989 års påföljdsreform.3
Det kan anmärkas att Fängelsestraffkommitténs huvudbetänkande Påföljd för brott (SOU 1986:13–15) inte innehöll något förslag om villkorligt fängelse.
1Prop. 1986/87:106. 2Prop. 1982/83:85, se ovan. 3Prop. 1987/88:120.
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet SOU 2012:34
160
8.2.3 Straffsystemkommittén
År 1992 tillsattes Straffsystemkommittén som fick i uppdrag att göra en övergripande översyn av påföljdssystemet.4 I uppdraget ingick att ta ställning till om det var lämpligt att införa villkorligt fängelse. Ett införande av villkorligt fängelse skulle enligt direktiven i första hand inriktas på att inordna de icke frihetsberövande påföljderna (med undantag för böter och överlämnade till särskild vård) under denna påföljd. Kommittén hade dock fria händer att även pröva andra varianter av villkorligt fängelse.
År 1995 överlämnade Straffsystemkommittén betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) till regeringen. I betänkandet övervägde kommittén frågan om villkorligt fängelse skulle införas i påföljdssystemet.
Kommittén ställde först upp ett antal allmänna krav som skulle vara uppfyllda för att det skulle anses lämpligt att införa villkorligt fängelse. Det första kravet var att villkorligt fängelse skulle konstrueras genom att ett fängelsestraff döms ut, men att straffet görs villkorligt på det sättet att den dömde inte behöver avtjäna fängelsestraffet i anstalt om han eller hon följer de regler som det villkorliga straffet är förenat med. Villkorligt fängelse skulle därmed skilja sig från villkorlig dom genom att det sker en straffmätning. Det andra kravet var att den dömde skulle verkställa det utdömda straffet i anstalt om han eller hon bröt mot villkoren genom att begå nya brott eller på annat sätt allvarligt missköta sig. I detta krav ansågs även ligga att domstolen inte utan starka skäl skulle kunna döma någon till villkorligt fängelse mer än en gång. Slutligen fick ett införande av villkorligt fängelse inte leda till ett ökat bruk av fängelse.
Mot denna bakgrund övervägde Straffsystemkommittén olika vägar för att skapa ett påföljdssystem där villkorligt fängelse ingår. Det första alternativet som prövades var den s.k. ”hattmodellen”. Modellen kan liknas vid en hatt som ”träs på” de olika icke frihetsberövande påföljderna (med undantag för böter och överlämnande till särskild vård), så att påföljdssystemet endast innehåller tre olika påföljder, nämligen böter, fängelse och villkorligt fängelse, eller två påföljder, böter och fängelse, där fängelse kan göras villkorligt. Inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet kan det rymmas ett antal olika inslag, allt från att endast en prövotid löper till att den dömde ska utföra samhällstjänst eller ställas under intensivövervakning med elektronisk kontroll.
4 Se närmare om kommittén och dess arbete i avsnitt 3.7.
SOU 2012:34 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
161
Enligt kommittén skulle villkorligt fängelse enligt hattmodellen knappast leda till någon ökad överskådlighet eller tydlighet i påföljdssystemet. Kommittén ansåg vidare att det vare sig är rimligt eller nödvändigt att faktiskt döma ut ett fängelsestraff i alla fall där inte böter är ett tillräckligt ingripande straff. Det främsta argumentet mot ”hattmodellen” var dock risken för en ökad användning av fängelse. Genom det av kommittén uppställda kravet att den som bryter mot villkoren för straffet ska verkställa detta i anstalt, skulle domstolarna inte sällan behöva döma till ovillkorligt fängelse redan andra gången en person ställs inför rätta, och det även om vare sig brottslighetens straffvärde eller art skulle tala för en fängelsepåföljd. Hattmodellen i dess nu beskrivna form avfärdades därför av kommittén.
Kommittén övervägde också ett system med villkorligt fängelse enligt en alternativ hattmodell där det gavs möjlighet att döma till villkorligt fängelse flera gånger efter varandra. Enligt denna modell skulle den dömde få vandra upp för en ”trappa” inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet, genom att villkoren för straffet efter hand blev mer ingripande. Kommittén ansåg dock att en sådan ordning var oacceptabel då den stod i strid med det grundläggande kravet att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i fängelse om den dömde bryter mot villkoren. Dessutom framhölls att den tilltalade när ett ovillkorligt fängelsestraff till sist ska dömas ut kommer att ha dragit på sig ett så stort antal villkorliga fängelsestraff att det straff som ska avtjänas blir orimligt långt. För att lösa detta problem skulle man tvingas att ge betydande rabatter som fick anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Ett sådant system skulle enligt kommittén vara svårt att skapa. Även en sådan variant av villkorligt fängelse avfärdades därför.
Som alternativ till hattmodellen övervägde Straffsystemkommittén två vägar där villkorligt fängelse placeras omedelbart före fängelse i anstalt i svårhetsgrad. Det ena alternativet innebar att villkorligt fängelse skulle omfatta intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV, dvs. elektronisk fotboja), samtidigt som samhällstjänst och kontraktsvård blev helt självständiga påföljdsformer. Enligt det andra alternativet skulle villkorligt fängelse omfatta samhällstjänst och kontraktsvård, medan IÖV blev en verkställighetsform för ovillkorligt fängelse. Alternativet där villkorligt fängelse fick innefatta IÖV ansågs av kommittén öka tydligheten i systemet då samhällstjänst och kontraktsvård har givna platser i påföljdssystemet i den meningen att de är kända och accepterade inom rättsväsendet och
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet SOU 2012:34
162
av allmänheten. En annan fördel var enligt kommittén att en sådan ordning skulle leda till att den som missköter det villkorliga fängelsestraffet får verkställa straffet i anstalt. Samtidigt fanns det enligt kommittén skäl som talade för att i stället låta villkorligt fängelse omfatta samhällstjänst och kontraktsvård. Ett sådant skäl var att dessa inslag redan straffmäts genom det alternativstraff som ska anges i domen och det därför kunde vara naturligt att arbeta vidare på den linjen. Dessutom kunde det förefalla märkligt att ha dels villkorligt fängelse (i form av IÖV), dels samhällstjänst och kontraktsvård som i praktiken utgör villkorliga straff genom att man anger det alternativa fängelsestraffet i domen. Vidare ansågs trovärdighetsskäl tala för att IÖV knyts nära fängelse i anstalt. Sammantaget ansåg Straffsystemkommittén dock att nackdelarna med ett system med villkorligt fängelse övervägde fördelarna och att det därför saknades bärkraftiga skäl för att införa villkorligt fängelse i någon form i påföljdssystemet.
Moderata samlingspartiets företrädare i kommittén, Gun Hellsvik, framhöll i en reservation att kommitténs majoritet inte i tillräcklig grad hade betonat den roll fängelsestraffet och allmänpreventionen alltjämt borde spela i det svenska straffsystemet. Hon pekade på behovet av inkapacitering och straffets moralbildande effekt. Enligt hennes uppfattning borde ett system med villkorligt fängelse enligt hattmodellen införas. Den bedömningen gjordes även av experten professorn Madeleine Leijonhufvud, med vilken folkpartiets företrädare, Britta Bjelle, instämde. I sitt särskilda yttrande skissade Madeleine Leijonhufvud på en modell för ett system med villkorligt fängelse enligt just hattmodellen, och konkretiserade yttrandet med ett förslag till lagtext. Madeleine Leijonhufvuds förslag innebar att villkorligt fängelse skulle kunna dömas ut flera gånger, och då förses med successivt alltmer ingripande föreskrifter i form av t.ex. böter, samhällstjänst och elektronisk övervakning.
Vid den fortsatta beredningen av Straffsystemkommitténs betänkande var remissopinionen delad i frågan om införande av villkorligt fängelse. Flera remissinstanser ansåg att frågan borde övervägas ytterligare och att kommittén hade överdrivit svårigheterna och nackdelarna med ett sådant system. Regeringen uttalade i den proposition i vilken kommitténs förslag behandlades, prop. 1997/98:96, att man inte var övertygad om att de nackdelar som obestridligen är förenade med ett system med villkorligt fängelse inte skulle kunna överbryggas. Kommitténs redovisning ansågs dock inte ge ett fullständigt underlag i frågan och regeringen förklarade därför att man
SOU 2012:34 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
163
avsåg att ta initiativ till en fortsatt analys av möjligheterna att skapa en reglering av särskilt de icke frihetsberövande påföljderna som är tydligare och mer lättillgänglig än dagens regler och därvid göra en fördjupad analys av möjligheterna att skapa ett system med villkorligt fängelse.5 Någon sådan ytterligare analys har inte gjorts innan denna utredning tillsattes.
8.3 Överväganden och förslag
Vår bedömning: Det finns goda förutsättningar att uppnå de
syften som vi har angett i kapitel 7 om villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet. De invändningar som kan resas mot villkorligt fängelse är inte så starka att de överväger fördelarna.
Vårt förslag: Vi föreslår att villkorligt fängelse införs i påföljds-
systemet.
Utgångspunkter
Som anförts i det föregående ingår det i vårt uppdrag att överväga om en vidareutveckling av påföljdssystemet kan uppnås genom att villkorligt fängelse införs i systemet. Mot bakgrund av vad som har anförts i kapitel 6 angående påföljdssystemets problem och brister framstår också villkorligt fängelse som en naturlig utgångspunkt för våra överväganden.
I kapitel 7 har vi slagit fast bl.a. följande allmänna utgångspunkter för en reform:
• Det bör finnas goda förutsättningar för att välja en icke frihetsberövande påföljd.
• Så långt möjligt bör inga brott särbehandlas pga. att de tillhör en viss brottstyp.
• Möjligheterna att straffmäta de inslag som utgör alternativ till fängelse i anstalt bör öka.
• Rangordningen mellan olika slag av straffrättsliga ingripanden bör bli tydligare och mer realistisk.
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet SOU 2012:34
164
• De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör ha ett tydligt och förutsebart innehåll.
• De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör på ett tydligare sätt kunna användas för att trappa upp ingripandegraden vid återfall i brott.
• Konsekvenserna för den som inte följer de åligganden som en utdömd påföljd innebär bör bli tydligare.
Vi har i det sammanhanget också uttalat en ambition om att de påföljder som döms ut i största möjliga mån ska vara brottsavhållande samt att påföljdssystemet måste vara flexibelt och ge utrymme för kriminalpolitiskt motiverade förändringar utan att själva strukturen behöver förändras.
Enligt vår bedömning finns det goda förutsättningar att uppfylla de nu angivna målen genom att införa villkorligt fängelse.
Skäl för att införa villkorligt fängelse
Ett starkt skäl för villkorligt fängelse är att påföljden kan göras tydligare än nuvarande frivårdspåföljder. Genom att domstolen mäter ut ett fängelsestraff av viss längd även i fall där straffet inte behöver avtjänas i anstalt, görs det klart för såväl den dömde som allmänheten hur allvarligt samhället ser på den begångna gärningen. Den utdömda påföljden signalerar därmed på ett tydligt sätt det klander som samhället vill förmedla.
Även om villkorligt fängelse helt får ersätta de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn, så behöver inte de inslag som ryms inom dessa påföljder eller som kan föreskrivas inom ramen för dem, som t.ex. böter, övervakning, programverksamhet, samhällstjänst och kontraktsvård, avvaras i påföljdssystemet. De olika inslagen kan i stället användas som tilläggssanktioner till villkorligt fängelse och därmed förstärka det villkorliga fängelsestraffets innehåll. Även intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV eller elektronisk fotboja), som i dag utgör en verkställighetsform för kortare fängelsestraff, skulle kunna inordnas under det villkorliga fängelsestraffet och utgöra en sådan tilläggssanktion. Det skulle också kunna ges möjlighet att föra in nya inslag i påföljdssystemet som tilläggssanktioner, utan att systemets grundläggande struktur därmed behöver förändras.
SOU 2012:34 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
165
I och med att det mäts ut ett fängelsestraff av viss längd ger ett system med villkorligt fängelse bättre möjlighet att anpassa innehållet i påföljden till den begångna brottslighetens allvar. Detta kan åstadkommas genom att ett kortare villkorligt fängelsestraff förses med en tilläggssanktion vars innehåll är mindre strängt än innehållet i den tilläggssanktion som väljs vid ett längre sådant straff. Som exempel skulle ett kortare villkorligt fängelsestraff kunna förenas med böter, medan ett något längre straff förenas med t.ex. samhällstjänst.6
Ett system med villkorligt fängelse skulle inte behöva leda till att antalet faktiskt möjliga påföljdskombinationer ökar i förhållande till vad som gäller i dag. Vår ambition är tvärtom att kombinationsmöjligheterna bör minska. Domstolen skulle dock kunna ges bättre möjligheter att i varje enskilt fall döma ut en påföljd som är tillräckligt, men inte alltför, ingripande i förhållande till den begångna brottsligheten. Därmed skulle principerna om proportionalitet mellan brott och straff få genomslag även när det döms ut en icke frihetsberövande påföljd.
Om påföljden ges ett trovärdigt och tydligt innehåll redan på lägre straffnivåer, skapas förutsättningar för att avvara – eller i vart fall kraftigt minska – särbehandlingen av vissa brott på grund av dess art. Användningen av ovillkorligt fängelse skulle därmed kunna begränsas till situationer där inte någon annan sanktion framstår som tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens allvar eller den tilltalades tidigare brottslighet. Därigenom skulle användningen av korta ovillkorliga fängelsestraff minska, vilket skulle öka humaniteten i systemet och dessutom ligger i linje med vårt uppdrag enligt direktiven.
En modell där innehållet i påföljden anpassas efter brottslighetens allvar skulle också leda till att skillnaden i ingripandenivå mellan ett brott som ligger nära den övre gränsen för hur höga straffvärden som bör kunna komma i fråga för en icke frihetsberövande påföljd, dvs. villkorligt fängelse, och ett brott som hamnar strax över denna gräns begränsas, genom att de brott som ligger strax under gränsen skulle föranleda ett villkorligt fängelsestraff med en förhållandevis ingripande tilläggssanktion. Därigenom skulle de tröskeleffekter som har beskrivits i avsnitt 6.8 kunna minska.
De olika tilläggssanktionerna (dvs. de inslag som ryms inom eller kan föreskrivas vid de nuvarande påföljderna villkorlig dom och
6 Vi återkommer till frågan om straffmätning inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet genom användning av tilläggssanktioner i avsnitt 9.5.
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet SOU 2012:34
166
skyddstillsyn) skulle också kunna användas för att trappa upp ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet vid återfall i brott, så att återfall kan leda till en strängare påföljd utan att ett ovillkorligt fängelsestraff måste tillgripas.
Sammanfattningsvis skulle enligt vår bedömning ett införande av villkorligt fängelse ge goda förutsättningar för att skapa ett påföljdssystem som är tydligare, mindre komplext och mer förutsebart samtidigt som det är mer förenligt med principerna om proportionalitet mellan brott och straff än det system vi har i dag.
Det finns också anledning att påpeka att påföljdssystemet under senare år i viss mån redan har närmat sig villkorligt fängelse genom införandet av kontraktsvård och samhällstjänst. Om en villkorlig dom eller skyddstillsyn förenas med en föreskrift om (äkta) kontraktsvård eller samhällstjänst, ska rätten ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse i stället hade valts som påföljd. Såvitt avser samhällstjänst bestäms dessutom antalet timmar samhällstjänstarbete med hänsyn till längden på det alternativa fängelsestraffet, vilket innebär att påföljdens ingripandegrad beror på brottslighetens allvar. Ett införande av villkorligt fängelse på det sätt som skisserats ovan skulle därmed kunna sägas utgöra ytterligare ett steg på en redan inslagen väg.
Det bör vidare påpekas att ett införande av villkorligt fängelse skulle innebära en större harmonisering med de påföljdssystem som finns i övriga nordiska länder och i flertalet EU-stater, vilket kan bidra till att underlätta det internationella samarbetet på det straffrättsliga området.7
Invändningar mot villkorligt fängelse
Samtidigt som det alltså enligt vår uppfattning finns starka skäl för att införa villkorligt fängelse i påföljdssystemet finns det anledning att understryka att ett påföljdssystem som innehåller villkorligt fängelse inte är fritt från invändningar. Ett argument som ofta har framförts mot ett sådant system, och som bl.a. föranledde Straffsystemkommittén att avstå från att föreslå ett införande av villkorligt fängelse (se avsnitt 8.2.3 ovan), är att det av trovärdighetsskäl krävs att fängelsestraffet verkställs i anstalt om den dömde återfaller i brott eller annars missköter de föreskrifter eller tilläggsanktioner som påföljden har förenats med. Trovärdighetsskäl har också,
7 Påföljdssystemets uppbyggnad i några av dessa länder beskrivs i kapitel 5 och i bilaga 3.
SOU 2012:34 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
167
av bl.a. Straffsystemkommittén, angetts som argument för att domstolen endast om starka skäl föreligger bör kunna döma någon till villkorligt fängelse mer än en gång.
Om varje återfall eller annat brott mot villkoren för det villkorliga fängelsestraffet med nödvändighet måste leda till att detta ska verkställas i anstalt, skulle repressionsgraden i systemet onekligen öka på ett sätt som knappast kan anses godtagbart vare sig från humanitetssynpunkt eller av samhällsekonomiska skäl. Samma sak gäller om det inte ges möjlighet att döma en person till villkorligt fängelse vid mer än ett tillfälle. Dessa farhågor bör emellertid inte överdrivas. Det finns nämligen enligt vår bedömning goda förutsättningar för att, med bibehållen trovärdighet, konstruera systemet på ett sådant sätt att de befarade effekterna inte behöver uppstå. Villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet behöver inte innebära att återfall i brott alltid måste leda till att ett ovillkorligt fängelsestraff ska dömas ut eller att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff måste verkställas i anstalt. Tydlighet och förutsebarhet kan i stället uppnås om villkorligheten får bestå i dels att den dömde för att undgå en anstaltsvistelse måste fullgöra den eller de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenats med, dels att återfall inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet alltid ska leda till konsekvenser för den dömde, i första hand genom att påföljden för den nya brottsligheten blir mer ingripande än vad som annars hade kommit i fråga. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 9.5 och 10.4.
Sammantagen bedömning
Som framgår av vad som hittills har anförts anser vi att det finns mycket starka skäl för att införa villkorligt fängelse i påföljdssystemet.
Alternativet till ett system som bygger på villkorligt fängelse är att åstadkomma de förändringar av påföljdssystemet som anges i våra direktiv inom ramen för det befintliga systemet, dvs. genom en vidareutveckling av påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn.
En sådan vidareutveckling skulle kunna åstadkommas genom att det skapas bättre möjligheter till straffmätning inom ramen för dessa påföljder, så att ingripandenivån blir högre ju allvarligare den begångna brottsligheten är. Även en större likabehandling av brott oberoende av brottstyp skulle möjligen kunna åstadkommas utan att villkorligt fängelse införs i systemet.
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet SOU 2012:34
168
Så länge grundstrukturen med två icke frihetsberövande påföljder som under vissa förutsättningar kan ersätta ett fängelsestraff består, kvarstår dock risken för att påföljdssystemet framstår som komplext, svårbegripligt och bristande i proportionalitet och förutsebarhet. Också det förhållandet att närliggande länder har valt ett system med villkorligt fängelse talar mot att bibehålla nuvarande struktur.
Vi gör bedömningen att de invändningar som kan resas mot ett system med villkorligt fängelse inte är så starka att de överväger fördelarna. Vi föreslår därför att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet. Det villkorliga fängelsestraffets roll och den närmare utformningen och uppbyggnaden av systemet övervägs i kapitel 9. Hanteringen av återfall i brott i ett påföljdssystem med villkorligt fängelse övervägs i kapitel 10.
169
9 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
9.1 Inledning
Vi har i föregående kapitel kommit till slutsatsen att villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet.
Ett påföljdssystem som innefattar villkorligt fängelse kan byggas upp på flera olika sätt. En väg som ska prövas enligt våra direktiv är att låta samtliga former av ingripanden, utom fängelse i anstalt och böter som självständigt straff samt eventuellt överlämnande till särskild vård, inordnas under det villkorliga fängelsestraffet. Ett alternativ kan vara att införa villkorligt fängelse parallellt med de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn.
I detta kapitel överväger vi den närmare utformningen och uppbyggnaden av systemet med villkorligt fängelse.
9.2 Det villkorliga fängelsestraffets roll i påföljdssystemet
9.2.1 Villkorligt fängelse bör ersätta villkorlig dom och skyddstillsyn
Vårt förslag: Villkorligt fängelse ska inrymma samtliga inslag
som enligt nuvarande påföljdssystem kan användas när påföljden inte bestäms till fängelse, förutom böter.1 Det innebär att villkorlig dom och skyddstillsyn avskaffas som påföljder.
1 I detta sammanhang bortses från påföljder som innebär överlämnande till särskild vård och de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare. Överlämnande till särskild vård för miss-
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
170
Villkorligt fängelse bör inte införas parallellt med nuvarande icke frihetsberövande påföljder
Ett påföljdssystem som innefattar villkorligt fängelse kan byggas upp på olika sätt. Ett alternativ är att låta det villkorliga fängelsestraffet löpa parallellt med övriga påföljder i systemet. I nuvarande system skulle det innebära att villkorlig dom och skyddstillsyn finns kvar som fristående påföljder samt att villkorligt fängelse i stränghetshänseende placeras mellan dessa båda påföljder och ovillkorligt fängelse. Ett sådant system föreslogs i början av 1980-talet av Frivårdskommittén i delbetänkandet Frivårdpåföljder (SOU 1981:90), se avsnitt 8.2.2. Frivårdskommitténs förslag mötte dock stark kritik av remissinstanserna, inte minst för att det ansågs svåröverskådligt och innebar en risk för ojämn rättstillämpning. Förslaget kom aldrig att genomföras. Även i senare sammanhang har dock ett system som innebär att villkorlig dom och skyddstillsyn finns kvar som fristående påföljder vid sidan av det villkorliga fängelsestraffet förespråkats.2
Det finns enligt vår bedömning god anledning att instämma i kritiken mot Frivårdskommitténs förslag. Ett påföljdssystem som innehåller både villkorlig dom och skyddstillsyn i deras nuvarande former samt villkorligt fängelse skulle knappast förenkla rättstillämpningen. Inte heller skulle de brister som finns inbyggda i systemet åtgärdas genom införandet av ytterligare en påföljd. Om villkorligt fängelse införs vid sidan om dagens frivårdspåföljder, skulle det visserligen kunna innebära ytterligare ”steg” med icke frihetsberövande påföljder innan ett ovillkorligt fängelsestraff blir nödvändigt, vilket möjligen skulle kunna minska användningen av fängelse som verkställs i kriminalvårdsanstalt något. De brister vi har pekat på i kapitel 6 tar dock i stor utsträckning sikte på utformningen av och innehållet i påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Dessa brister åtgärdas inte genom att ytterligare ett påföljdsalternativ införs. Vad som också talar emot att villkorligt fängelse införs som en parallell påföljd till villkorlig dom och skyddstillsyn är att det skulle framstå som ologiskt om de inslag som i dag förses med alternativstraff och därmed närmast kan ses som villkorliga fängelsestraff, nämligen samhällstjänst och kontraktsvård, skulle stå utanför det villkorliga fängelsestraffet.
brukare behandlas i kapitel 13 medan påföljdssystemet för unga lagöverträdare övervägs i band 3 av betänkandet. 2 Se t.ex. Reimer, Påföljdssystemet – en legal infrastruktur, SvJT 2010 s. 506–516.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
171
Villkorligt fängelse bör inte omfatta endast samhällstjänst och kontraktsvård
Ett annat alternativ är att låta det villkorliga fängelsestraffet omfatta just samhällstjänst och kontraktsvård. Även i ett sådant system skulle villkorligt fängelse vara en strängare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn men mindre ingripande än ovillkorligt fängelse. Villkorlig dom och skyddstillsyn skulle emellertid inte kunna göras mer ingripande än vad en prövotid respektive en övervakningstid och vissa mindre ingripande föreskrifter om t.ex. vård och behandling innebär.
Detta alternativ övervägdes av Straffsystemkommittén, se avsnitt 8.2.3, men övergavs bl.a. med motiveringen att både samhällstjänst och kontraktsvård har fått sina givna platser i påföljdssystemet i den meningen att de har blivit kända och accepterade inom rättsväsendet och av allmänheten samt att det därför knappast finns någon fördel med att inordna dem under begreppet villkorligt fängelse. Kommittén påpekade också att samhällstjänsten och kontraktsvården har olika tillämpningsområden, genom att samhällstjänst kan användas vid straffvärden upp till ett år medan det är möjligt att döma till skyddstillsyn med kontraktsvård upp till ett straffvärde på två år.3
Styrkan i dessa skäl kan ifrågasättas. Det förhållandet att samhällstjänst och kontraktsvård har kommit att bli accepterade inslag i påföljdssystemet kan knappast tala emot att inordna dem under villkorligt fängelse. Inte heller bör det faktum att samhällstjänst och kontraktsvård tillämpas inom olika straffvärdeintervall utgöra skäl mot ett sådant inordnande. Därtill kommer att både samhällstjänst och kontraktsvård redan i dag förses med alternativa fängelsestraff, på motsvarande sätt som skulle bli aktuellt vid villkorligt fängelse, vilket snarast talar för att de får utgöra en del av det villkorliga fängelsestraffet.
Vad som enligt vår bedömning i stället talar emot ett system där villkorligt fängelse endast omfattar samhällstjänst och kontraktsvård är att detta inte skulle innebära någon förenkling eller påtaglig förbättring i förhållande till nuvarande ordning. I praktiken skulle det inte bli fråga om någon förändring jämfört med vad som gäller i dag, utan endast att just dessa inslag i påföljdssystemet benämns på ett annat sätt, nämligen som villkorligt fängelse. De grundläggande problemen att det saknas möjlighet att straffmäta påföljderna vill-
3SOU 1995:91 s. 88 ff.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
172
korlig dom och skyddstillsyn i förhållande till brottslighetens allvar och att det finns brister i förutsebarheten och tydligheten i påföljdssystemet skulle kvarstå.
Villkorligt fängelse bör inte omfatta endast de inslag som i dag kan rymmas inom en skyddstillsyn
Ytterligare ett alternativ som kan övervägas är att låta villkorligt fängelse omfatta de inslag som i dag ryms inom skyddstillsynspåföljden eller som kan föreskrivas vid en skyddstillsyn. Inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff skulle det då vara möjligt att ge föreskrifter om övervakning, vård och behandling, samhällstjänst samt kontraktsvård. Villkorlig dom skulle finnas kvar som ett rent varningsstraff, men inte längre kunna förenas med samhällstjänst.
En fördel med ett sådant system är att det inte skulle bli nödvändigt att döma tidigare ostraffade personer som gjort sig skyldiga till brott av inte alltför allvarlig karaktär till fängelse. För den som för första gången döms för brott vars straffvärde motsvarar ett fängelsestraff skulle påföljden kunna stanna vid villkorlig dom – eventuellt i kombination med böter. Möjligen skulle ett bibehållande av den villkorliga domen också underlätta hanteringen av återfall i brott, då det kan vara motiverat att ingripa strängt vid återfall efter ett utdömt villkorligt fängelsestraff om den dömde före det villkorliga fängelsestraffet har dömts till villkorlig dom. Förekomsten av ett varningsstraff skulle därmed kunna förlänga vägen till ovillkorligt fängelse vid återfall i brott, utan att systemets trovärdighet skulle kunna ifrågasättas.
En variant på samma alternativ är att ge möjlighet att, t.ex. för den som döms till brott på fängelsenivå för första gången, avstå från att ange det villkorliga fängelsestraffets längd och i stället endast ange att den tilltalade döms till villkorligt fängelse. Avsaknaden av ett utmätt fängelsestraff skulle innebära att det inte skulle vara möjligt att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt vid återfall eller annan misskötsamhet, vilket skulle minska risken för att ett införande av villkorligt fängelse leder till en alltför stor ökning av användningen av fängelse i anstalt.4
Mot dessa båda varianter kan dock invändas att det för att villkorlig dom (eller villkorligt fängelse utan angivande av fängelse-
4 Se Perklev, Några idéer kring utformningen av ett nytt påföljdssystem, SvJT 2010 s. 491– 505.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
173
straffets längd) ska komma i fråga som påföljd bör krävas att brottslighetens straffvärde motsvarar ett fängelsestraff. Ett skäl för att införa villkorligt fängelse är att domstolen ska mäta ut ett fängelsestraff av en viss längd och därmed förtydliga hur allvarligt den faktiskt ser på den begångna gärningen. Det finns knappast skäl att i någon situation där straffvärdet motsvarar fängelse avstå från att mäta ut ett fängelsestraff.
Härtill kommer att en villkorlig dom, även om den kombineras med böter, enligt vår bedömning inte kan anses vara en tillräckligt ingripande påföljd för brottslighet vars straffvärde motsvarar fängelse i mer än någon eller några enstaka månader. Om den villkorliga domen ska behållas som en fristående påföljd, vid sidan av villkorligt fängelse, bör den därför endast kunna komma i fråga som påföljd för brottslighet av förhållandevis lindrig karaktär. Med ett så snävt tillämpningsområde finns det enligt vår mening inte tillräckligt utrymme för att behålla villkorlig dom som en fristående påföljd vid sidan av villkorligt fängelse.
Ytterligare ett skäl som talar i samma riktning är vår ambition att åstadkomma ett system där det inte görs någon särbehandling av vissa brott eller brottstyper med hänsyn till dess art. Det kan ifrågasättas om ett rent varningsstraff är en tillräckligt ingripande påföljd för de brott som i dag särbehandlas på grund av art, även om straffvärdet är lågt.
De nu anförda argumenten kan anföras även mot alternativet att ge möjlighet att vid förstagångsbrottslighet avstå från att ange det villkorliga fängelsestraffets längd. Detta alternativ är dessutom svårt att förena med vår grundläggande tanke att innehållet i påföljden alltid ska anpassas till brottets allvar, så att ett kortare villkorligt fängelsestraff ges ett mindre strängt innehåll än ett längre sådant straff, se avsnitt 7.5 och 8.3.
Ett varningsstraff skulle således – oavsett om det skulle innebära ett bibehållande av villkorlig dom eller om det gavs möjlighet att döma ut ett villkorligt fängelsestraff utan redovisad straffmätning – de facto innebära ytterligare ett påföljdsalternativ och ytterligare gränsdragningsproblem. Vår ambition att konstruera ett mindre komplext och mer enhetligt system än i dag skulle därmed bli svårare att uppnå.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
174
Villkorligt fängelse bör helt ersätta villkorlig dom och skyddstillsyn
Sammantaget kan konstateras att samtliga konstruktioner som innebär att villkorligt fängelse införs parallellt med en eller flera andra icke frihetsberövande påföljder är förenade med brister.
Problembeskrivningen gällande dagens påföljdssystem går i mångt och mycket ut på att systemet är alltför differentierat och komplext. Remediet för detta har ansetts vara en grundläggande reform. Det framstår då som naturligt att söka efter den enklaste och mest enhetliga konstruktionen. Den väg som enligt vår mening i första hand bör prövas när det gäller det villkorliga fängelsestraffets roll i påföljdssystemet är därför att låta villkorligt fängelse helt ersätta de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Enligt vår bedömning är det den ordning som ger bäst möjligheter att uppnå de ambitioner och syften med ett reformerat påföljdssystem som beskrivits i kapitel 7. Det är också den väg som pekas ut särskilt i våra direktiv. Vi kan inte se några bärande skäl mot en sådan modell
Vi föreslår därför att villkorlig dom och skyddstillsyn helt ska utmönstras ur påföljdssystemet och ersättas av villkorligt fängelse. Det innebär att domstolen alltid ska mäta ut ett fängelsestraff i de fall påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter. I den mån de inslag som i dag ryms inom villkorlig dom och skyddstillsyn, som övervakning, olika typer av behandlingsföreskrifter, samhällstjänst och kontraktsvård, fortsatt ska finnas kvar i påföljdssystemet, så ska de inordnas under den ”hatt” som det villkorliga fängelsestraffet utgör och således utgöra innehåll i eller tilläggssanktioner till villkorligt fängelse.5 Samma sak bör gälla eventuella nya straffrättsliga sanktioner som kan komma att införas, antingen på mot bakgrund av vad vi föreslår eller i senare sammanhang.
9.2.2 Antalet påföljder i systemet
Vårt förslag: Påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare ska bestå
av två påföljder, böter och fängelse, där det under vissa förutsättningar kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
5 Påföljder som innebär överlämnande till särskild vård lämnas här utanför resonemanget. Påföljdssystemet för unga lagöverträdare övervägs i band 3 av betänkandet och överlämnande till särskild vård för missbrukare i kapitel 13.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
175
Ett påföljdssystem av det slag som hittills skisserats kan utformas på två olika sätt. Systemet kan innehålla antingen tre påföljder – böter, villkorligt fängelse och ovillkorligt fängelse – eller endast två påföljder – böter och fängelse, där det under vissa förutsättningar kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Enligt det första alternativet ska domstolen, för det fall det inte är tillräckligt med ett bötesstraff, bestämma påföljden till antingen villkorligt fängelse eller ovillkorligt fängelse. Fördelen med en sådan uppbyggnad är att det görs tydligt att villkorligt fängelse är en mindre ingripande straffrättslig sanktion än ovillkorligt fängelse och att ovillkorligt fängelse är avsett att tillämpas endast i de fall ett villkorligt fängelsestraff inte anses tillräckligt ingripande. Å andra sidan kan det i sådana fall ifrågasättas om det finns tillräckliga skäl att mäta ut ett straff i tid i de fall påföljden bedöms kunna stanna vid villkorligt fängelse. Kopplingen till fängelsestraffet och den pedagogiska effekten med att mäta ut ett fängelsestraff skulle sannolikt försvagas i ett system där villkorligt fängelse utgör en självständig påföljd. Därmed skulle villkorligt fängelse endast bli en ny påföljd, vilket är svårt att motivera. Det skulle dessutom bidra till att upprätthålla bilden av ett komplext och mångfasetterat påföljdssystem.
Den andra lösningen innebär att domstolen dömer till fängelse men, om förutsättningarna för detta är uppfyllda, beslutar att fängelsestraffet ska vara villkorligt. En sådan ordning stämmer bättre överens med den grundläggande tanken med villkorligt fängelse, nämligen att det alltid ska mätas ut ett fängelsestraff om inte påföljden bedöms kunna stanna vid ett rent bötesstraff samt att det ska finnas möjlighet att förverka villkorligheten och besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt om den dömde återfaller i brott eller på annat sätt bryter mot de villkor som ställts upp. Pedagogiken blir dessutom tydligare genom att domstolen bestämmer påföljden till ett fängelsestraff av viss längd men under vissa förutsättningar beslutar att straffet ska vara villkorligt. Det görs tydligt att domstolen har funnit att det brott som den tilltalade har gjort sig skyldig till är så allvarligt att det förskyller ett fängelsestraff, men att omständigheterna är sådana att det finns skäl att privilegiera honom eller henne genom att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Vi finner sammantaget att övervägande skäl talar för att utforma det villkorliga fängelsestraffet enligt detta alternativ.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
176
9.3 Innebörden av ett villkorligt fängelsestraff
9.3.1 Prövotid och tilläggssanktioner
Vårt förslag: Ett beslut om att ett fängelsestraff ska vara villkor-
ligt ska innebära att den dömde inte behöver verkställa straffet i anstalt, om han eller hon uppfyller vissa villkor.
Villkoren för det villkorliga fängelsestraffet ska vara att den dömde under en prövotid dels avhåller sig från fortsatt brottslighet, dels fullgör den eller de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
Inledning
Ett system med villkorligt fängelse kan teoretiskt sätt byggas upp på olika sätt. Bland de olika alternativen finns en grundläggande skillnad mellan att låta en dom innebära ett anstånd med att döma ut en påföljd respektive ett anstånd med verkställighet av en utdömd påföljd.
Enligt den förstnämnda formen döms den tilltalade visserligen för viss brottslighet, men det döms inte ut någon konkret påföljd. Om den dömde håller sig laglydig under en prövotid efterges fängelsestraffet, vilket innebär att det inte får något egentligt verkställighetsinnehåll. Ett straff av detta slag har stora likheter med dagens form av åtalsunderlåtelse.
Vårt förslag bygger på den andra formen, dvs. att det döms ut ett fängelsestraff på viss tid, men att verkställigheten av straffet under vissa villkor skjuts upp under en prövotid. Villkoren kan bestå av t.ex. skyldighet att fullgöra samhällstjänst, att hålla kontakt med en övervakare eller att genomgå missbruksvårdande behandling. Om den dömde fullgör villkoren behöver han eller hon inte avtjäna fängelsestraffet. Brott mot villkoren kan däremot leda till att villkorligheten förverkas, vilket innebär att den dömde får det utdömda verkställa fängelsestraffet i kriminalvårdsanstalt, eventuellt med avräkning för den del av villkoren som den dömde har uppfyllt. Reaktionen på återfall i brott och annan misskötsamhet kan med denna modell gå i olika riktningar. I en efterföljande dom kan domstolen reagera mot bristen i uppfyllelse av villkoren genom att antingen låta det tidigare utdömda straffet gå i verkställighet (till-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
177
bakablickande) eller skärpa villkoren i den senare domen (framåtblickande).
Det system med villkorligt fängelse som vi föreslår utgör en kombination av de båda varianterna av villkorligt fängelse som innebär anstånd med verkställigheten av det fängelsestraffet. Som framgår i det följande innebär vårt förslag att den dömde åläggs att under en prövotid dels avhålla sig från brott, dels fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Återfall i brott eller bristande verkställighet av tilläggssanktionen kan – som framgår av våra överväganden och förslag i kapitel 10 – medföra att påföljden i en senare dom skärpts och/eller att den dömde får verkställa ett tidigare utdömt fängelse i kriminalvårdsanstalt.
Ett villkorligt fängelsestraff bör vara förenat med en prövotid
En grundläggande tanke med villkorligt fängelse är att den dömde inte behöver verkställa det utmätta fängelsestraffet i anstalt om han eller hon uppfyller vissa särskilt angivna villkor.
Som anges i våra direktiv bör villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet i vart fall delvis vara knutet till att den dömde inte på nytt gör sig skyldig till brott. I detta ligger, som anförts i avsnitt 8.3, att det på ett tydligt sätt måste leda till konsekvenser för den dömde om han eller hon återfaller i brott efter att ha dömts till villkorligt fängelse, i vart fall om det nya brottet inte är så lindrigt att påföljden för det kan stanna vid böter. I vissa situationer bör det dessutom kunna bli aktuellt att besluta att den som återfaller i brott ska verkställa hela eller delar av det utdömda straffet i anstalt. Vi återkommer till frågan om verkställighet i anstalt efter återfall i brott i avsnitt 10.7.3.
Den tid inom vilken det ska vara möjligt att göra förordnanden såvitt avser ett villkorligt fängelsestraff bör rimligen vara begränsad, så att den dömde vid en viss tidpunkt anses ha verkställt påföljden och därigenom har sonat sitt brott. Även i övrigt får det anses vara motiverat att det villkorliga fängelsestraffet åsätts en bortre gräns, vid vilken straffet ska anses vara verkställt och den dömde således inte längre är föremål för någon påföljd.
Det nu sagda innebär att villkorligt fängelse bör vara förenat med en prövotid och att ett villkor för det villkorliga fängelsestraffet bör vara att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet så länge prövotiden löper.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
178
Den dömde ska fullgöra en eller flera tilläggssanktioner
I våra direktiv anges att ett villkorligt fängelsestraff kan vara förenat med olika tilläggssanktioner och att villkorligheten i straffet, utöver att den dömde inte återfaller i brott, kan avse att han eller hon fullgör tilläggssanktionerna.
Eftersom ett fängelsestraff, även om det förklaras villkorligt, alltid bör vara en mer ingripande påföljd än böter, bör enligt vår bedömning villkorligt fängelse som en tydlig huvudregel förses med någon form av verkställighetsinnehåll. Det kan visserligen hävdas att enbart det förhållandet att det mäts ut ett fängelsestraff av viss längd och att den dömde vid återfall i brott riskerar att få verkställa straffet i anstalt i sig innebär ett större ingripande än ett rent bötesstraff, och att ett villkorligt fängelsestraff i sig därför borde vara en tillräcklig påföljd i vart fall vid mindre allvarlig brottslighet. För den enskilde torde dock det krav på att betala in en summa pengar till staten som ett bötesstraff innebär i många fall betraktas som en strängare påföljd än ett krav på att under en viss period avhålla sig från fortsatt brottslighet.
Därtill kommer att det för att ett villkorligt fängelsestraff utan ett reellt innehåll ska kunna ses som ett trovärdigt och tillräckligt ingripande alternativ till ett ovillkorligt fängelsestraff, skulle krävas en förhållandevis sträng reaktion vid återfall i brott. Sannolikt skulle en förutsättning vara att det villkorliga fängelsestraffet i princip utan undantag får verkställas i anstalt om den dömde återfaller i brott. Som anförts i avsnitt 8.3 och som vi kommer att utveckla närmare i avsnitt 10.7.3 bör systemet inte utformas på ett sådant sätt. Tvärtom finns det starka skäl som talar för en återfallsreglering där det finns goda förutsättningar att låta tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff stå kvar oförändrade, även om den tilltalade åter gör sig skyldig till brott. För att detta ska vara möjligt är det knappast tillräckligt att villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet består enbart i att den dömde ska avhålla sig från fortsatt brottslighet, utan det krävs rimligen att det även ställs upp andra villkor för verkställigheten. Det bör därför som utgångspunkt inte vara tillräckligt att enbart besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt och föreskriva en viss prövotid under vilken den dömde ska avhålla sig från fortsatt brottslighet.
Ett skäl för att införa ett system med villkorligt fängelse är att det därmed ges möjlighet att minska de trösklar som har uppstått i dagens påföljdssystem. Trösklarna beror delvis på att det finns be-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
179
gränsade möjligheter att straffmäta de icke frihetsberövande påföljderna, se avsnitt 6.8 och 7.4. Ett sätt att minska tröskeleffekterna är därför att ge det villkorliga fängelsestraffet ett mer ingripande innehåll ju längre straffet är. Innehållet i villkorligt fängelse bör med andra ord kunna differentieras i förhållande till fängelsestraffets längd.
Enligt vår bedömning kan villkorligt fängelse förses med ett verkställighetsinnehåll samtidigt som det skapas förutsättningar för differentiering och straffmätning inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet, om det ges möjlighet att förena straffet med tilläggssanktioner av olika ingripandegrad. Det innebär att domstolen när den beslutar att ett fängelsestraff ska vara villkorligt samtidigt föreskriver att den dömde under prövotiden, utöver att avhålla sig från fortsatt brottslighet, ska fullgöra en tilläggssanktion. Tilläggssanktionerna kan utgöras av sådana inslag som redan finns i nuvarande påföljdssystem, som t.ex. övervakning, samhällstjänst, vård- och behandlingsföreskrifter samt kontraktsvård, men även nya inslag kan komma ifråga.
Sammantaget finner vi att villkorligt fängelse som huvudregel bör förenas med en eller flera tilläggssanktioner, och att villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet – utöver ett krav på laglydnad under prövotiden – bör bestå i att den dömde fullgör den eller de tilläggssanktioner som beslutats.
Det finns dock redan här anledning att anmärka att det i vissa situationer bör finnas möjlighet att avstå från att förena ett villkorligt fängelsestraff med någon tilläggssanktion. En sådan situation kan vara när den tilltalade under längre tid har varit häktad eller på annat sätt frihetsberövad med anledning av misstanke om brott som prövas genom den aktuella domen. En annan situation är om det på grund av omständigheter hänförliga till den tilltalades personliga förhållanden eller av andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion. Däremot bör inte – vilket enligt förarbetena till dagens lagstiftning anges som ett möjligt skäl mot att förena en villkorlig dom med dagsböter6 – det förhållandet att den tilltalade döms att betala skadestånd på grund av brottet kunna utgöra skäl mot att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 9.5.12 och 9.5.13 samt i
6Prop. 1987/88:120 s. 104, se även rättsfallet NJA 1992 s. 470.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
180
författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 5 och 12 §§ BrB.
I avsnitt 9.5.2 övervägs vilka inslag inom ramen för de nuvarande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn som bör kunna komma i fråga som tilläggssanktioner vid villkorligt fängelse samt om intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV eller elektronisk fotboja) bör övergå från att vara en verkställighetsform för kortare fängelsestraff till att bli en tilläggssanktion vid villkorligt fängelse. I övrigt övervägs tilläggssanktionernas innehåll och närmare utformning samt frågan om det bör föras in några nya inslag i påföljdssystemet i kap. 11. Frågan om hur straffmätningen inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet bör gå till och hur olika tilläggssanktioner ska viktas mot varandra behandlas närmare i avsnitt 9.5.3– 9.5.10.
9.3.2 Närmare om prövotiden
Vårt förslag: Prövotiden för villkorligt fängelse ska enligt huvud-
regeln vara två år.
Prövotiden ska börja löpa från den dag då domen vinner laga kraft mot den dömde i påföljdsdelen. Undantag görs dock om det villkorliga fängelsestraffet förenas med kontraktsvård, då prövotiden ska börja löpa från dagen för dom.
Prövotidens längd
En utgångspunkt för vårt arbete är att påföljdssystemet ska vara präglat av humanitet. Det är därmed av vikt att den dömde inom rimlig tid efter en lagakraftvunnen dom når den tidpunkt då han eller hon får anses ha sonat sitt brott. Prövotiden för villkorligt fängelse bör därför inte vara längre än vad som behövs för att det villkorliga fängelsestraffet ska uppfattas som en trovärdig påföljd och för att detta ska kunna verkställas på ett ändamålsenligt sätt.
Samtidigt måste beaktas att laglydnad under prövotiden ska utgöra en del av villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet. Prövotiden kan därmed inte vara alltför kort, eftersom kravet på laglydnad i så fall skulle tappa sin reella mening.
En förutsättning för att villkorligt fängelse ska anses tillräckligt ingripande för att ersätta ett ovillkorligt fängelsestraff, bör vara att
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
181
prövotiden är så lång att den i vart fall täcker in den tid inom vilken risken för återfall i brott bedöms vara som störst och toleransen mot ny brottslighet därmed samtidigt får anses vara som minst. Dessutom bör prövotiden alltid vara så lång att övriga villkor för verkställigheten, dvs. de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenas med, hinner fullföljas före prövotidens utgång.
Vi har övervägt om domstolen bör ges möjlighet att straffmäta prövotiden i förhållande till det villkorliga fängelsestraffets längd, eller om det i lag bör föreskrivas olika prövotider beroende på hur långa straff som dömts ut. Vad som talar för en sådan differentierad prövotid är att ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet då i större utsträckning skulle kunna ställas i proportion till brottslighetens allvar.
Ett system med olika prövotider beroende på fängelsestraffets längd skulle dock bli mindre enhetligt och svårare att tillämpa. Det skulle dessutom sannolikt framstå som mindre förutsebart för den dömde. Vi har därför stannat vid att det är mest ändamålsenligt att i lag föreskriva en fast prövotid, vilken ska gälla i princip oavsett hur långt det villkorliga fängelsestraffet är. Behovet av straffmätning av det villkorliga fängelsestraffet får i stället tillgodoses genom valet av tilläggssanktion, se avsnitt 9.5 nedan.
Som utvecklas närmare i avsnitt 9.4 bör det enligt vår bedömning främst bli aktuellt att besluta att fängelsestraff som är kortare än ett år ska vara villkorliga. Avsikten är dock att villkorligt fängelse under vissa förutsättningar ska kunna komma i fråga även vid längre strafftider. En sådan situation är om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en kontraktsvård som är i huvudsak lika ingripande som det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut. För att täcka de mer vanligt förekommande situationerna och dessutom ge det villkorliga fängelsestraffet en tillräcklig tyngd och trovärdighet samtidigt som det skapas förutsättningar för att tilläggssanktionerna ska kunna fullgöras under prövotiden, föreslår vi att prövotiden som huvudregel ska vara två år.
I undantagssituationer bör det, som utvecklas i avsnitt 9.4.4, finnas möjlighet att besluta att fängelsestraff som är längre än två år ska vara villkorliga. I sådana fall bör prövotidens längd motsvara längden på det villkorliga fängelsestraffet.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
182
Prövotidens inledning
Enligt nuvarande reglering i 27 kap. 3 § andra stycket BrB räknas prövotiden för villkorlig dom från det att domen såvitt avser påföljd genom nöjdförklaring eller på annat sätt vinner laga kraft mot den dömde.
Prövotidens inledning vid skyddstillsyn är i stället kopplad till övervakningstiden, som enligt 28 kap. 5 § BrB börjar löpa redan från dagen för domen om inte domstolen beslutar något annat. Denna ordning infördes 1983 och motiverades då med att det är angeläget att övervakningen efter en dom på skyddstillsyn kommer igång skyndsamt med hänsyn till att risken för återfall är särskilt stor i början av övervakningstiden. Det antogs också i många fall vara så att den dömde är särskilt behandlingsmotiverad i omedelbar anslutning till domstolsförhandlingen och påföljdsvalet. Den försening av igångsättandet av övervakningen med tre till fyra veckor som uppstår till följd av att man måste avvakta att domen vinner laga kraft ansågs därför vara till nackdel för påföljdens effektivitet. Det individualpreventiva önskemålet om att snabbt kunna sätta in övervakningsåtgärder ansågs i många fall väga tyngre än den dömdes intresse av att inte behöva underkasta sig något på grund av domen innan den vunnit laga kraft.7
Villkorligt fängelse ska enligt vårt förslag ersätta såväl villkorlig dom som skyddstillsyn. De inslag som ryms inom dessa påföljder – däribland olika former av övervakning – ska i stället kunna föreskrivas som tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. Vid bestämmandet av när prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff ska inledas finns det därför anledning att beakta de skäl som anfördes till stöd för att låta prövotiden för skyddstillsyn börja löpa redan från dagen för domen.
Att verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff inleds så snart som möjligt efter domen har visserligen goda skäl för sig, inte minst när påföljden har ett mer behandlingsinriktat innehåll. Av rättssäkerhetsskäl bör dock som grundläggande princip gälla att ingen ska behöva påbörja verkställigheten av en påföljd innan domen såvitt avser just påföljden har vunnit laga kraft mot honom eller henne. Alla påföljder som verkställs i frihet bygger i någon mening på att den dömde medverkar till verkställigheten. Det framstår då som rimligare att den som inte godtar domstolens bedömning utan överklagar inte blir skyldig att efterleva domen förrän den har vunnit
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
183
laga kraft mot honom eller henne. En sådan ordning framstår dessutom som mer pedagogiskt och lättare att hantera för Kriminalvården som verkställande myndighet.
Om prövotiden börjar löpa direkt från dagen för domen, uppstår dessutom en risk för att en stor del av påföljden hinner verkställas innan högre rätt har prövat påföljdsfrågan. Detta utgör inte bara ett rättssäkerhetsproblem för den dömde, som kan komma att frikännas eller ådömas en lindrigare påföljd av högre rätt, utan innebär också att överrätterna riskerar att begränsas i sin prövning av påföljdsfrågan.
Mot bakgrund av det nu anförda gör vi bedömningen att prövotiden för villkorligt fängelse bör börja löpa från den dag då domen vinner laga kraft mot den dömde i påföljdsdelen. Om den dömde själv önskar att verkställigheten ska komma igång snabbare, bör det dock finnas möjlighet för honom eller henne att förklara sig nöjd med det villkorliga fängelsestraffet och på så sätt åstadkomma en lagakraftvunnen dom. Det är därmed angeläget att det utformas rutiner som innebär att det blir enkelt för den dömde att meddela nöjdförklaring. Se närmare om nöjdförklaring i författningskommentaren, avsnitt 1.2 och 1.18, se kommentaren till 38 kap. 1 § BrB och 1 kap. 4 § lagen om villkorligt fängelse.
Det förhållandet att prövotiden börjar löpa först när domen vinner laga kraft mot den dömde i påföljdsdelen innebär att den dömde inte kan åläggas att påbörja verkställigheten av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med före det att tiden för att överklaga domen har löpt ut eller att han eller hon har meddelat nöjdförklaring. Att prövotiden inte har börjat löpa bör dock inte hindra att ny brottslighet, som begås efter en dom till villkorligt fängelse men före det att den domen vunnit laga kraft mot den dömde, beaktas som ett återfall och därmed utgör skäl för en strängare påföljdsbestämning för den nya brottsligheten. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 10.3.2 och 10.4.3.
Det bör göras undantag från bestämmelsen om att verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff ska påbörjas först när domen i påföljdsdelen har vunnit laga kraft mot den dömde när det villkorliga fängelsestraffet förenas med kontraktsvård. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.5.10, 10.4.6 och 11.9 är kontraktsvård avsett att tillämpas för personer med allvarliga missbruksproblem som är i behov av omfattande behandlingsinsatser för att komma ifrån sitt missbruk. När villkorligt fängelse förenas med kontraktsvård bör därför vården inledas så snart det är möjligt. Det kan antas
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
184
att den tilltalade – på samma sätt som i dag – i mål där kontraktsvård döms ut ofta kommer att vara häktad på grund av att det finns risk för fortsatt brottslighet. Denna risk är i många fall särskilt stor just på grund av missbrukssituationen. Dagens ordning, där häktning vid domen kan övergå i ett omhändertagande av den kontraktsvårdsdömde fram till dess att domen vinner laga kraft – vilket vi i sig anser är en utmärkt ordning att hantera missbruksrelaterade återfallssituationer – förutsätter att verkställigheten av kontraktsvården påbörjas i omedelbar anslutning till domen. Vid kontraktsvård torde inte heller den tilltalade komma att överklaga domen i lika stor utsträckning som när villkorliga fängelsestraff förenas med andra tilläggssanktioner, eftersom kontraktsvård förutsätter att det finns en på förhand uppgjord plan som den tilltalade har förbundit sig att följa (se avsnitt 11.9). Det bör därför finnas möjlighet att direkt efter domen överföra den som döms till kontraktsvård till det behandlingshem där vården ska inledas, utan avvaktan på laga kraft. Prövotiden för villkorligt fängelse som förenas med kontraktsvård bör därmed börja löpa från dagen för dom. Vi utvecklar denna fråga i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 7 § BrB.
9.4 Förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt
9.4.1 Utgångspunkter
Vår bedömning: Som utgångspunkt bör gälla att det i största
möjliga utsträckning ska beslutas att fängelsestraff ska vara villkorliga.
Vårt förslag: Avgörande för om rätten ska kunna besluta att ett
fängelsestraff ska vara villkorligt ska i första hand vara det utmätta fängelsestraffets längd, dvs. brottslighetens straffvärde reducerat med eventuella billighetsskäl och hänsynstagande till den tilltalades ungdom.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
185
Villkorligt fängelse bör användas i så stor utsträckning som möjligt
Fängelse som verkställs i anstalt innebär att den dömde berövas friheten att vistas fritt i samhället och är därmed den mest ingripande straffrättsliga reaktion som kan komma i fråga i ett samhälle som inte tillåter kroppsstraff eller dödsstraff. En allmän utgångspunkt för våra överväganden, vilken också anges i våra direktiv, är att användningen av fängelse i anstalt ska minska. Vi gör därför bedömningen att det i största möjliga utsträckning ska beslutas att fängelsestraff ska vara villkorliga. För att detta syfte ska vara möjligt, krävs dock att ett villkorligt fängelsestraff kan ges ett sådant innehåll att ingripandegraden står i rimlig proportion till brottslighetens allvar.
Det förhållandet att det beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, och därmed inte behöver verkställas i anstalt, utgör en privilegiering i förhållande till det fängelsestraff i anstalt som annars hade dömts ut. För att trovärdigheten för påföljdssystemet ska kunna upprätthållas krävs att inte varje brott på fängelsenivå leder till en sådan privilegiering. Det måste med andra ord finnas en gräns vid vilken brottsligheten får anses vara så allvarlig att det saknas förutsättningar för ett villkorligt fängelsestraff. För att systemet ska vara rimligt förutsebart och tydligt, bör det finnas relativt klara riktlinjer för var denna gräns går.
Betydelsen av brottslighetens allvar
Avgörande för när det ska kunna komma i fråga att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt bör enligt vår bedömning vara i vilken utsträckning det – generellt sett – finns möjlighet att förse ett villkorligt fängelsestraff med ett tillräckligt ingripande verkställighetsinnehåll. Det system som vi föreslår innebär att villkorligt fängelse ska förenas med en tilläggssanktion (se avsnitt 9.3.1 ovan). Som framgår närmare av avsnitt 9.5 ska tilläggssanktionen vara mer ingripande ju längre det villkorliga fängelsestraffet är. Även om avsikten inte är att det villkorliga fängelsestraffet genom valet av tilläggssanktion ska bli lika ingripande som ett fängelsestraff i anstalt, så bör en förutsättning för villkorligt fängelse vara att det finns möjlighet att förena straffet med en tilläggssanktion som innebär att den straffrättsliga reaktionen blir tillräckligt in-
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
186
gripande för att på ett trovärdigt sätt svara mot den begångna brottsligheten. Så bör anses vara fallet upp till en viss straffnivå.
Bedömningen av huruvida det finns förutsättningar för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt bör därför i första hand grunda sig på brottslighetens allvar, dvs. dess straffvärde.
Fängelsestraffets längd bör vara utgångspunkten för om det finns förutsättningar för villkorligt fängelse
Som utgångspunkt bör alltså gälla att brottslighetens straffvärde ska avgöra hur allvarlig brottslighet som kan föranleda ett villkorligt fängelsestraff. En sådan utgångspunkt är också förenlig med nuvarande ordalydelse i påföljdsvalsregeln i 30 kap. 4 § BrB, där det föreskrivs att rätten som skäl för fängelse ska beakta bl.a. brottslighetens straffvärde. I samma bestämmelse anges emellertid också att rätten vid val av påföljd ska fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse och därvid beakta sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 §.
I 29 kap. 5 § BrB anges ett antal omständigheter som rätten, utöver brottslighetens straffvärde, ska beakta i lindrande riktning vid straffmätningen. Omständigheterna är av skiftande slag, men de är alla hänförliga till gärningsmannens person eller till hans eller hennes handlande efter brottet. Grundtanken bakom dessa s.k. billighetsskäl är att det vid sidan av straffvärdet finns en rad olika omständigheter som är av ett sådant slag att det skulle framstå som orättfärdigt om de inte beaktades vid påföljdsbestämningen.8 I vårt uppdrag ingår att se över innehållet i billighetsskälen. Våra överväganden i det avseendet presenteras i kapitel 17.
Det antal månader eller år fängelse som blir resultatet när brottslighetens straffvärde reduceras med hänsyn till förekomsten av billighetsskäl brukar ibland benämnas dess straffmätningsvärde.9Straffmätningsvärdet påverkas – förutom av billighetsskälen – av bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB, som föreskriver att den tilltalades ungdom ska beaktas särskilt vid straffmätningen.
Regleringen i 29 kap. 5 § och 30 kap. 4 § BrB innebär att billighetsskälen kan påverka både straffmätningen – dvs. längden av ett utdömt fängelsestraff – och påföljdsvalet. Även i ett reformerat system bör det finnas möjlighet att vid straffmätningen utöver straff-
8Prop. 1987/88:120 s. 47. 9 Se t.ex. Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 37.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
187
värdet ta hänsyn till omständigheter av sådant slag som anges i 29 kap. 5 § BrB. Frågan är dock på vilket sätt sådana s.k. billighetsskäl ska beaktas i ett system med villkorligt fängelse. Som anförts i det föregående är det vår avsikt att det ska ske en straffmätning inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet, genom att detta förenas med tilläggssanktioner vars ingripandenivå är högre ju allvarligare brottsligheten är. Frågan om det är straffvärdet eller det med billighetsskälen reducerade straffvärdet, straffmätningsvärdet, som ska vara avgörande för påföljdsbestämningen kommer därmed att få betydelse inte bara för frågan om det finns förutsättningar att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, utan också vid bedömningen av vilken tilläggssanktion det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med.
Det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi förespråkar innebär att rätten ska mäta ut ett fängelsestraff i alla fall där påföljden inte bedöms kunna stanna vid ett rent bötesstraff. Det fängelsestraff som mäts ut bör vara lika långt oavsett om det beslutas att det ska vara villkorligt eller inte. Av detta följer att det bör vara straffmätningsvärdet som utgör utgångspunkten för straffmätningen inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet. Rätten bör alltså först fastställa brottslighetens straffvärde och sedan avgöra hur långt straffet blir med beaktande av eventuella billighetsskäl. Därefter får det beslutas om tilläggssanktioner med hänsyn till längden på det fängelsestraff som mätts ut.
Nästa fråga är om straffmätningsvärdet också ska vara avgörande för möjligheten att över huvud taget besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Avgörande för denna fråga är hur man bör se på den övre gränsen för villkorligt fängelse.
Som beskrivits närmare i avsnitt 4.4.4 har det med nuvarande reglering i 29 kap. 5 § och 30 kap. 4 § BrB rått delade uppfattningar om huruvida straffvärdet eller straffmätningsvärdet bör vara styrande för tillämpningen av den s.k. ettårspresumtion som anses utgöra riktlinje för när en frivårdspåföljd kan dömas ut i stället för ett fängelsestraff. Såvitt avser beaktandet av den tilltalades ungdom har det sedan Högsta domstolens dom i rättsfallet NJA 2000 s. 314 stått klart att det är straffvärdet med avdrag för den s.k. ungdomsreduktionen som avgör om ettårspresumtionen är tillämplig. Bl.a. med stöd av detta rättsfall har det gjorts gällande att billighetsskälen bör beaktas på samma sätt som bestämmelsen om ungdomsreduktion, dvs. att utgångspunkten för tillämpningen av ettårspresumtionen bör vara straffvärdet efter reduktion för förekomsten av
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
188
billighetsskäl, eller med andra ord straffmätningsvärdet. Som beskrivs i avsnitt 4.4.4 synes dock Högsta domstolens resonemang i rättsfallet NJA 2008 s. 359 ge uttryck för en något annorlunda uppfattning.
På motsvarande sätt kan frågan om det är straffvärdet eller det med billighetsskäl reducerade straffvärdet, dvs. straffmätningsvärdet, som ska avgöra om det kan beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt betraktas på olika sätt.
Ett synsätt är att det bör beslutas att fängelsestraff som understiger en viss längd ska vara villkorliga, eftersom det upp till den nivån finns tilläggssanktioner som är tillräckligt ingripande för att det villkorliga fängelsestraffet på ett trovärdigt sätt ska kunna ersätta ett ovillkorligt fängelsestraff. Enligt denna förklaringsmodell blir systemet rättvist samtidigt som den nuvarande tröskeleffekten kring ettårsgränsen minskar genom att fängelsestraff upp till den gräns där ett ovillkorligt fängelsestraff anses nödvändigt ersätts med villkorligt fängelse som förenas med mer ingripande tilläggssanktioner ju längre fängelsestraffet är. Med ett sådant resonemang är det naturligt att det är straffmätningsvärdet som bör avgöra när villkorligt fängelse ska kunna komma i fråga.
Ett alternativt sätt att resonera är att det bör råda en presumtion mot villkorligt fängelse om straffvärdet för brottsligheten överstiger en viss nivå, eftersom endast ett ovillkorligt fängelsestraff kan anses utgöra en trovärdig och tillräckligt ingripande påföljd vid ett så högt straffvärde. Med ett sådant resonemang finns det inte anledning att ge större utrymme för att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt för att det föreligger sådana billighetsskäl som består i någon form av sanktionskumulation.10 Det förhållandet att den tilltalade utvisas, får egendom förverkad, ska betala sanktionsavgifter eller blir avskedad till följd av brottet skulle därmed inte påverka möjligheten att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, utan i stället leda till en förkortning av fängelsestraffets längd. Om det däremot framstår som oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff på grund av omständigheter hänförliga till den tilltalades person, t.ex. att han eller hon lider av en allvarlig kroppsskada eller sjukdom, skulle det vara möjligt att anse presumtionen bruten och besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Denna förklaringsmodell leder till att straffvärdet, och inte straffmätningsvärdet, bör utgöra utgångspunkten för möjligheten att besluta att fängelse-
10 Se närmare om begreppet sanktionskumulation i avsnitt 17.3.3.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
189
straffet ska vara villkorligt. Förekomsten av vissa billighetsskäl, särskilt de som bygger på att den tilltalades personliga omständigheter är sådana att han eller hon skulle drabbas särskilt hårt av ett ovillkorligt fängelsestraff, kan dock utgöra skäl att bryta presumtionen för ovillkorligt fängelse trots att straffvärdet är högt.
Det finns anledning att studera vilka effekter de olika alternativen skulle leda till. Effekterna kan åskådliggöras med ett exempel. Exemplet utgår ifrån att det ska finnas en presumtion för ovillkorligt fängelse om brottslighetens straffvärde respektive straffmätningsvärde motsvarar fängelse i ett år eller mer.
A döms för ett brott för vilket straffvärdet motsvarar fängelse i ett år och två månader. Det finns inga omständigheter utöver straffvärdet som talar för ett ovillkorligt fängelsestraff. A har frivilligt angett sig och även i övrigt försökt avhjälpa och begränsa de skadliga verkningarna av brottet. Fängelsestraffets längd bestäms därför till tio månader.
Om det är straffvärdet som ska vara avgörande för påföljdsbestämningen kommer det i denna situation råda en presumtion för ovillkorligt fängelse. Den fråga som rätten då har att ta ställning till är om billighetsskälen är tillräckliga för att anse att presumtionen är bruten och att det därmed ändå finns möjlighet att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Vid denna bedömning får billighetsskälens styrka och karaktär beaktas. För det fall rätten gör bedömningen att billighetsskälen inte ger skäl att bryta presumtionen, får de i stället beaktas vid straffmätningen genom att påföljden bestäms till ovillkorligt fängelse i tio månader i stället för ett år och två månader.
Om det i stället är straffmätningsvärdet som ska vara avgörande för möjligheten att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, innebär förekomsten av billighetsskäl – som ju leder till ett straffmätningsvärde om tio månader – att det inte råder någon presumtion för ovillkorligt fängelse. Därmed bör det, alldeles oavsett billighetsskälens karaktär, vara möjligt att besluta att det utmätta fängelsestraffet om tio månader ska vara villkorligt.
Vad som skulle kunna tala emot att låta straffmätningsvärdet vara styrande för möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt är att förekomsten av sanktionskumulation skulle kunna uppfattas få oproportionerligt stort genomslag om tillkommande sanktioner tillåts påverka inte bara fängelsestraffets längd, utan även förutsättningarna för att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Enligt vår bedömning riskerar systemet dock att bli alltför
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
190
otydligt och svårtillämpbart om gränsen för när domstolen kan besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska avgöras med hjälp av ett annat värde än det som används vid straffmätningen inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet. Rätten skulle då behöva bedöma billighetsskälens styrka och värde i flera led och det skulle bli svårt för den som inte har några djupare kunskaper om påföljdsbestämning att följa resonemanget. Ett annat argument för att låta möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt vara beroende av brottslighetens straffmätningsvärde är att detta är ett för domstolarna känt sätt att resonera, vilket – i vart fall före Högsta domstolens avgörande i NJA 2008 s. 359 – torde ha tillämpats i stor utsträckning. En sådan reglering skulle därmed inte innebära någon omvälvande förändring i sak.
Genom möjligheten att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som är mer ingripande ju allvarligare brottet är, bör det också ges större förutsättningar för att låta straffmätningsvärdet avgöra om villkorligt fängelse kan komma i fråga. Ett system där domstolen dömer ut ett fängelsestraff och avgör om det kan vara villkorligt utifrån möjligheten att kombinera det med en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, framstår därmed som den rimliga utgångspunkten. Ytterligare ett skäl som talar för en sådan ordning är att det leder till en minskad användning av ovillkorliga fängelsestraff.
När det är hänsynstagande till den tilltalades ungdom som medför att straffmätningsvärdet kommer att understiga ett år, bör också det värdet vara utgångspunkten för om det kan beslutas om ett fängelsestraff ska vara villkorligt. En sådan reglering överrensstämmer med gällande rätt och den praxis som utvecklats genom rättsfallet NJA 2000 s. 314 och är också i linje med ambitionen att hålla ned användningen av fängelse för unga lagöverträdare, se vidare avsnitt 23.1.
Sammantaget finner vi därför att övervägande skäl talar för att längden på det utdömda fängelsestraffet ska utgöra utgångspunkt för såväl straffmätningen inom det villkorliga fängelsestraffet som om det över huvud taget finns förutsättningar att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
Det nu sagda utesluter dock inte att det i en del situationer bör vara möjligt att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt även om detta, trots beaktande av billighetsskäl och eventuell ungdomsreduktion, är längre än vad som enligt huvudregeln bör kunna kom-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
191
ma i fråga för villkorligt fängelse. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 9.4.3.
9.4.2 En presumtion för villkorligt fängelse om fängelsestraffets längd understiger ett år
Vårt förslag: Det ska finnas en presumtion för att besluta att
fängelsestraff som understiger ett år ska vara villkorliga.
Inledning
Vi har i det föregående konstaterat att villkorligt fängelse bör kunna tillämpas i så stor utsträckning som möjligt och att det avgörande för om villkorligt fängelse ska kunna komma i fråga i första hand bör vara fängelsestraffets längd. Den fråga som övervägs i detta avsnitt är om det bör finnas en presumtion för att besluta att fängelsestraff av vissa längder ska vara villkorliga och vilken längd som då ska gälla.
Nedre gräns
Den undre gränsen för villkorligt fängelse bör rimligen sammanfalla med allmänna fängelseminimum, vilket i dag uppgår till 14 dagar.
År 2011 fick 273 av de knappt 13 000 personer som dömdes till fängelse kortare straff än en månad. Fängelse i under en månad tillämpades framför allt för olovlig körning (122 av drygt 1 000 fängelsedomar) men i viss utsträckning också för stöld (43 av knappt 1 400 fängelsedomar), grovt rattfylleri (32 av drygt 2 300 fängelsedomar), våld eller hot mot tjänsteman (17 av 460 fängelsedomar), misshandel (tolv av drygt 1 000 domar), narkotikabrott av normalgraden (tio av knappt 1 200 fängelsedomar) och brott mot totalförsvarsplikten (fyra av fyra fängelsedomar). I övrigt förekom endast enstaka fall av respektive brottstyp.11
Den begränsade användningen av de allra kortaste fängelsestraffen skulle kunna anföras som skäl för att höja allmänna fängelsemini-
11 Statistik från Brå:s hemsida, www.bra.se. Statistiken avser påföljder som dömts ut av tingsrätt. Hänsyn har alltså inte tagits till eventuella förändringar av påföljden som högre rätt beslutat om.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
192
mum till en månad. Med en sådan höjning skulle alla brott som inte föranleder fängelse i en månad eller mer bestraffas med böter. Höjningen skulle därmed leda till en minskad användning av mycket korta fängelsestraff och en ökad användning av böter, vilket står i överensstämmelse med våra direktiv.
För att en höjning av allmänna fängelseminimum ska leda till en ökad användning av böter torde dock krävas att straffskalorna för vissa brott, som t.ex. stöld och vissa andra förmögenhetsbrott, ändras, så att de förutom fängelse innehåller även böter. I annat fall skulle ett sänkt fängelseminimum endast leda till en repressionsökning och en ökning av fångtalen, genom att det för de brott som tidigare föranlett fängelse 14 dagar i stället döms ut fängelse en månad. Dessutom måste sannolikt det maximala antalet dagsböter höjas, så att det inte uppstår en alltför kraftig tröskeleffekt mellan det högsta antalet dagsböter och det lägsta fängelsestraffet. Det bör också beaktas att ett så högt minimistraff som en månad inte finns i något annat nordiskt land. I Finland och Norge är minimistraffet 14 dagar, medan Danmark inte har någon minimigräns över huvud taget. Vidare kan det vara rimligt att döma till fängelse i 14 dagar i situationer där brottets straffvärde uppgår till en månad, men där det föreligger sådana billighetsskäl som visserligen inte innebär att ett bötesstraff är tillräckligt ingripande, men där det finns skäl att sätta ned fängelsestraffet.
På grund av det nu anförda har vi gjort bedömningen att allmänna fängelseminimum inte bör höjas. I det följande är därmed utgångspunkten att fängelse kan dömas ut i minst 14 dagar.
Övre gräns
Enligt nuvarande reglering i 30 kap. 4 § BrB kan brottslighetens straffvärde (dvs. ett högt straffvärde) utgöra skäl för att välja fängelse som påföljd. När bestämmelsen infördes i brottsbalken 1989 ansågs det inte lämpligt att ange vilket straffvärde som bör vara uppnått för att motivera ett fängelsestraff. I förarbetena angavs dock som ett riktvärde att det om brottsligheten har ett straffvärde motsvarande fängelse i ett år eller mer bör gälla en presumtion för att välja fängelse som påföljd.12 Förarbetsuttalandet har fått stort genomslag i praxis, där den s.k. ettårspresumtionen torde tillämpas tämligen strikt (se bl.a. rättsfallen NJA 1992 s. 190, NJA 1997 s. 652, NJA
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
193
1997 s. 781 och 2003 s. 414).13 Presumtionen innebär att påföljden för brottslighet med ett straffvärde som motsvarar fängelse i ett år eller mer bestäms till fängelse, även om vare sig brottslighetens art eller den tilltalades tidigare brottslighet talar för ett fängelsestraff, om det inte finns mer påtagliga skäl som talar för en annan påföljd. Som beskrivits i avsnitt 4.4.4 och 9.4.1 påverkas ettårspresumtionen också av förekomsten av s.k. billighetsskäl och av om straffet bör reduceras med hänsyn till den tilltalades ungdom.
Enligt vår bedömning är ettårsgränsen väl avvägd. För brottslighet av så allvarlig karaktär som det är fråga om när straffvärdet, eller straffmätningsvärdet som det i enlighet med våra överväganden i avsnitt 9.4.1 bör bli fråga om i det system som vi föreslår, motsvarar fängelse i ett år eller mer bör i de allra flesta fall inte någon annan påföljd än ett ovillkorligt fängelsestraff kunna komma i fråga, även om den tilltalade tidigare är ostraffad. Fängelsestraff upp till ett år bör dock – i vart fall för tidigare ostraffade personer och personer som tidigare endast dömts till rena bötesstraff – som regel kunna förenas med en tilläggssanktion som har ett tillräckligt ingripande innehåll även om de görs villkorliga och därmed inte ska verkställas i anstalt. Ettårsgränsen bör därför ligga fast. Med utgångspunkten att villkorligt fängelse bör ges ett så stort tillämpningsområde som möjligt bör det gälla en presumtion för villkorligt fängelse på lägre straffnivåer. Vi förslår därför att det ska finnas en presumtion för att besluta att fängelsestraff som understiger ett år ska vara villkorliga.
Som beskrivits närmare i avsnitt 6.8 har den nuvarande ettårspresumtionen gett upphov till tröskeleffekter. För den som inte tidigare har gjort sig skyldig till brott bestäms påföljden för brottslighet vars straffvärde motsvarar fängelse i tio eller elva månader som regel till villkorlig dom, låt vara i kombination med böter (här undantas från brott som anses vara av sådan art att påföljden bestäms till fängelse av det skälet). Om straffvärdet är bara något högre, motsvarande fängelse i ett år eller strax däröver, innebär ettårspresumtionen att ett förhållandevis långt fängelsestraff döms ut, även om den tilltalade tidigare är ostraffad. En liten skillnad i straffvärde leder alltså till ett avsevärt strängare ingripande. Enligt våra direktiv ska vi överväga hur denna effekt kan minska.
Det skulle kunna invändas att en presumtion av det slag som vi nu föreslår innebär att tröskeleffekten vid ettårsgränsen kvarstår.
13 Se även Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 235.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
194
Enligt vår mening förutsätter dock en enhetlig rättstillämpning och ett genomslag för systemet med villkorligt fängelse att det finns tydliga riktlinjer för i vilka situationer ett fängelsestraff ska dömas ut villkorligt. Vidare kräver ett förutsebart och lätthanterligt påföljdssystem tydliga hållpunkter. Att det då uppstår trösklar är oundvikligt. Dessa får dock inte vara så stora att systemet inte uppfattas som trovärdigt eller rättvist.
En starkt bidragande orsak till att det i nuvarande påföljdssystem finns en påtaglig tröskeleffekt mellan de icke frihetsberövande påföljderna och fängelse, är att det finns begränsade möjligheter att anpassa ingripandenivån hos en villkorlig dom eller en skyddstillsyn till brottslighetens straffvärde. Både villkorlig dom och skyddstillsyn kan användas för brottslighet vars straffvärde motsvarar fängelse från 14 dagar till elva månader. Påföljderna kan visserligen förenas med dagsböter eller samhällstjänst som kan straffmätas med hänsyn till brottslighetens allvar. Samhällstjänst är emellertid avsett att tillämpas i situationer där fängelse annars hade valts som påföljd och möjligheten att justera ingripandenivån genom bötesstraffets storlek får anses begränsad, i vart fall vid högre straffvärden. En skyddstillsyn kan även förenas med föreskrifter om t.ex. vård och behandling som medför att ingripandegraden blir strängare, men dessa föreskrifter är avsedda att användas för att tillgodose den enskildes individuella behov och inte för att skärpa innehållet i påföljden om straffvärdet är högt.
Vår avsikt är att villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner på ett sådant sätt att ingripandenivån blir högre ju längre fängelsestraffet är, se avsnitt 9.5 nedan. Det innebär att innehållet i det villkorliga fängelsestraffet ska vara mindre ingripande om brottsligheten har ett lågt straffvärde (eller snarare straffmätningsvärde) än om straffvärdet (straffmätningsvärdet) är högt. Därmed kommer tröskeln mellan ett villkorligt fängelsestraff om strax under ett år och ett ovillkorligt fängelsestraff om ett år eller strax däröver inte att bli lika påtaglig som dagens tröskel mellan å ena sidan villkorlig dom eller skyddstillsyn och å andra sidan fängelse.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
195
9.4.3 Förutsättningarna för att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga
Vårt förslag: Det ska kunna beslutas att ett fängelsestraff som
uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt, om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en kontraktsvård som bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd eller om ett ovillkorligt fängelsestraff på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt.
Inledning
I föregående avsnitt har vi föreslagit att det ska finnas en presumtion för att besluta att fängelsestraff som är kortare än ett år ska vara villkorliga. Under vissa förutsättningar bör dock även fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer kunna dömas ut villkorligt.
Nuvarande ordning
I nuvarande påföljdssystem ges ett visst utrymme för att välja annan påföljd än fängelse även om brottslighetens straffvärde motsvarar fängelse i ett år eller mer. I 30 kap. 9 § andra stycket BrB anges följande särskilda skäl för skyddstillsyn.
1. om en påtaglig förbättring har skett av den tilltalades personliga
eller sociala situation i något hänseende som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet
2. om den tilltalade på frivillig väg undergår behandling för miss-
bruk eller annat förhållande som kan ha samband med hans eller hennes brottslighet
3. om den tilltalade samtycker till kontraktsvård eller
4. om den tilltalade samtycker till att skyddstillsynen förenas med
en föreskrift om samhällstjänst och en sådan föreskrift är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
196
Vidare utgör det förhållandet att påföljden kan förenas med en föreskrift om samhällstjänst särskilda skäl för villkorlig dom.
I förarbetena ges inga riktlinjer för vid hur höga straffvärden skyddstillsyn ska kunna användas om det föreligger sådana särskilda skäl som anges i 30 kap. 9 § andra stycket 1 eller 2. I doktrinen anges dock att dessa omständigheter möjligen kan åberopas som skäl för att bestämma påföljden till skyddstillsyn om straffvärdet motsvarar fängelse i upp till två år.14
Såvitt avser sådan kontraktsvård där rätten sätter ut ett alternativt fängelsestraff (s.k. äkta kontraktsvård) tillämpas inte den i föregående avsnitt beskrivna ettårspresumtionen. I förarbetena uttalas att det är naturligt att skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård som regel inte tillämpas i fall där påföljden annars skulle ha blivit fängelse i två år eller mer, men att det inte kan uteslutas att det i praktiken kan förekomma fall som motiverar undantag från en sådan princip.15
Även när det gäller s.k. oäkta kontraktsvård, där det inte anges något alternativt fängelsestraff i domen, finns det möjlighet att avvika från ettårsgränsen. Detta torde dock knappast förekomma i praktiken, då möjligheten till kontraktsvård bör vara av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn för brottslighet med så högt straffvärde.16
Skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst används inte om brottslighetens straffvärde motsvarar fängelse i ett år eller mer. Förhållandet mellan antalet timmar samhällstjänst och det alternativstraff som ska anges i domen innebär nämligen att det är svårt att bestämma ett högre alternativstraff än fängelse elva månader. I förarbetena uttalas också att det inte bör komma i fråga att döma ut samhällstjänst när straffvärdet är så högt att det enbart på grund därav föreligger hinder mot att välja en icke frihetsberövande påföljd.17
Utöver möjligheterna att döma till skyddstillsyn på grund av särskilda skäl enligt 30 kap. 9 § andra stycket BrB kan skyddstillsyn i vissa situationer användas som påföljd för brottslighet vars straffvärde motsvarar fängelse i ett år eller mer, om påföljden kombineras med ett kortare fängelsestraff enligt 28 kap. 3 § BrB. Denna
14 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 237 f. och s. 349 f., Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007, s. 143. 15Prop. 1986/87:106 s. 36. 16 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 237. 17Prop. 1997/98:96 s. 96.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
197
påföljdskombination torde emellertid sällan tillämpas vid straffvärden överstigande ett år och sex månader.18
Slutligen kan rätten med stöd av 30 kap. 4 § BrB bestämma påföljden till villkorlig dom eller skyddstillsyn om det föreligger sådana billighetsskäl som anges i 29 kap. 5 §. De närmare förutsättningarna för att välja en lindrigare påföljd på grund av billighetsskäl beskrivs i avsnitt 4.4.4.
Det bör finnas visst utrymme för att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga
Enligt vår bedömning bör inte den i avsnitt 9.4.2 föreslagna ettårspresumtionen innebära en absolut övre gräns för när villkorligt fängelse kan komma i fråga, utan det bör ges visst utrymme för att besluta att även fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga. För att skapa tillräcklig förutsebarhet och tydlighet i systemet och för att markera det allvar med vilket det måste ses på brottslighet som föranleder ett så långt fängelsestraff, bör detta dock vara motiverat av särskilda skäl.
Kontraktsvård bör utgöra skäl för villkorligt fängelse
Vi har i det föregående (se avsnitt 9.4.2) gett uttryck för att det om fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer som regel inte är möjligt att ge påföljden ett innehåll som är tillräckligt ingripande för att den dömde med bibehållen trovärdighet ska kunna ges förmånen av den privilegiering som ett villkorligt fängelsestraff innebär. Samtidigt är vår utgångspunkt att villkorligt fängelse ska kunna användas i största möjliga utsträckning. I den mån ett villkorligt fängelsestraff faktiskt kan förenas med en tilläggssanktion som bedöms vara tillräckligt ingripande trots att fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer, bör det därför vara möjligt att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Enligt vår bedömning kan kontraktsvård vara en sådan tilläggssanktion.
Skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård är i dag en accepterad påföljdsform även i fall där det fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut uppgår till ett år eller mer. Vi kan inte se någon
18 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl. 2008, s. 238 och 371, Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007, s. 144, se även rättsfallet NJA 1989 s. 564.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
198
anledning att minska det befintliga utrymmet för att döma till kontraktsvård i stället för ovillkorligt fängelse vid högre straffnivåer. En förutsättning för att besluta om villkorligt fängelse med kontraktsvård när strafftiden uppgår till ett år eller mer bör dock vara att den planerade vården är så ingripande att påföljden på ett trovärdigt sätt kan ersätta ett ovillkorligt fängelsestraff. Innehållet i kontraktsvården bör därför vara så ingripande att påföljden sammantaget i huvudsak motsvarar ett ovillkorligt fängelsestraff av motsvarande längd.
Vi återkommer till frågan om kontraktsvård som tilläggssanktion vid villkorligt fängelse i avsnitt 11.9 och utvecklar frågan närmare i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 1 § andra stycket BrB.
Villkorligt fängelse på grund av den tilltalades personliga förhållanden m.m.
Som anförts i det föregående bör utgångspunkten vara att frågan om det ska kunna beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska avgöras utifrån fängelsestraffets längd och att förekomsten av s.k. billighetsskäl ska beaktas genom att ett kortare straff mäts ut.
Det går emellertid inte att bortse ifrån att omständigheterna i det enskilda fallet undantagsvis kan vara så särpräglade eller ömmande att en anstaltsvistelse skulle framstå som orimlig även om straffets längd med beaktande av dessa omständigheter uppgår till ett år eller mer. Som exempel kan nämnas att den tilltalades hälsotillstånd är sådant att det framstår som oskäligt att låta honom eller henne verkställa ett fängelsestraff i anstalt (jämför nuvarande 29 kap. 5 § första stycket 6 BrB) eller att den tilltalade har påbörjat vård eller behandling mot t.ex. missbruk eller något annat brottsrelaterat förhållande och ett ovillkorligt fängelsestraff skulle riskera att spoliera en pågående rehabilitering (jämför nuvarande 30 kap. 9 § andra stycket 1 och 2 BrB). I dessa och liknande fall bör kravet på en trovärdig och tillräckligt ingripande sanktion kunna ställas åt sidan till förmån för möjligheten att välja en påföljd som av humanitära skäl framstår som rimlig med hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden. Det bör därför finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt om verkställighet av ett fängelsestraff i anstalt framstår som uppen-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
199
bart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl.
Angående de närmare riktlinjerna för när det bör kunna komma i fråga att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt på grund av nu anförda skäl hänvisas till författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 1 § andra stycket BrB.
Hemarrest bör inte utgöra särskilda skäl för villkorligt fängelse
Som framgår av avsnitt 9.5.2 föreslår vi att den nuvarande möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV eller s.k. fotboja) ska utmönstras och att det i stället ska finnas möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med vad vi valt att benämna ”hemarrest”, dvs. ett förbud för den tilltalade att lämna sin bostad annat än vid särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål.
Vi har övervägt om det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med hemarrest skulle kunna utgöra särskilda skäl för att undvika ovillkorligt fängelse vid strafftider om ett år eller mer.
Som anförs i avsnitt 9.5.2 ligger hemarrest förhållandevis nära fängelse i anstalt i ingripandegrad. Enligt nuvarande reglering kan fängelsestraff som uppgår till högst sex månader verkställas genom IÖV. Den längsta tid under vilken den dömde förbjuds att lämna bostaden är emellertid inte mer än fyra månader, eftersom den som verkställer fängelsestraff genom IÖV blir föremål för villkorlig frigivning på samma sätt som andra fängelsedömda. För att ett villkorligt fängelsestraff ska anses vara tillräckligt ingripande vid strafftider som uppgår till ett år eller mer, bör det krävas att förbudet att lämna hemmet pågår under betydligt längre tid än vad som kan bli aktuellt i dag.
I likhet med övriga sanktioner (undantaget böter) förutsätter hemarrest i förlängningen att den dömde medverkar frivilligt vid verkställigheten. Trovärdigheten i påföljdssystemet bygger på att verkställigheten av påföljderna i huvudsak fungerar. Vi har inte kunnat finna underlag för ett antagande att ett intensivövervakat förbud att lämna hemmet under så lång tid som skulle krävas för att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga skulle fungera tillräckligt väl i praktiken.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
200
Härtill kommer att det inte finns särskilt starka skäl för att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga och förenas med hemarrest som tilläggssanktion. Som anförts i avsnitt 9.4.2 är det vid så höga straffnivåer fråga om så allvarlig brottslighet att det – i de allra flesta fall – framstår som rimligt att ett ovillkorligt fängelsestraff döms ut. De undantag som hittills föreslagits bygger på särskilda överväganden. Att godta en ingripande behandling (kontraktsvård) i stället för ett längre fängelsestraff i anstalt bygger på en ordning som har vunnit bred acceptans. Det framstår också som rationellt att söka motverka orsakerna till brottsligheten och därigenom minska risken för återfall genom att ge den tilltalade möjlighet till behandling, om det kan ske på ett i huvudsak lika ingripande sätt som ett fängelsestraff. Möjligheten att besluta om villkorligt fängelse pga. starka humanitära skäl knutna till den tilltalades personliga förhållanden går knappast att avvara i ett påföljdssystem som ska vara präglat av just humanitet. Det är inte på samma sätt tydligt vilka hållpunkter som skulle finnas vid valet mellan ett ovillkorligt fängelsestraff på ett år eller mer och villkorligt fängelse med hemarrest. Enligt vår bedömning är det svårt att finna några sådana starka skäl som angetts när det gäller övriga undantag från ettårsgränsen Vi har därför stannat vid att det förhållandet att hemarrest kan väljas som tilläggssanktion inte ska kunna utgöra särskilda skäl för att besluta att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt.
9.4.4 Ingen övre gräns för användningen av villkorligt fängelse
Vår bedömning: Det bör inte föreskrivas någon formell gräns
för hur långa tidsbestämda fängelsestraff som ska kunna dömas ut villkorligt. Det bör dock endast i rena undantagsfall komma i fråga att besluta att fängelsestraff som överstiger två år ska vara villkorliga.
I föregående avsnitt har vi föreslagit att domstolen under vissa särskilt angivna omständigheter ska kunna besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga. Nästa fråga att överväga är om det bör finnas en övre gräns för hur långa fängelsestraff som över huvud taget ska kunna dömas ut villkorligt.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
201
I dag torde påföljden för brottslighet vars straffvärde motsvarar fängelse i över två år endast i yttersta undantagsfall bestämmas till en icke frihetsberövande påföljd (se vad som angetts beträffande nuvarande ordning i avsnitt 9.4.3 ovan). Två år utgör också den översta gränsen för när ett fängelsestraff kan förklaras villkorligt i t.ex. Finland och Tyskland.
Enligt vår bedömning är en tvåårsgräns i de allra flesta fall rimlig och väl avvägd. Samtidigt kan det inte uteslutas att en kontraktsvård i något fall kan göras så ingripande att den kan motivera ett villkorligt fängelsestraff som är längre än två år. Det kan också tänkas uppstå situationer där det på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff trots att strafftiden överstiger två år. I sådana situationer anser vi att det bör finnas ett visst utrymme för domstolen att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Det skulle naturligtvis kunna hävdas att personliga och andra omständigheter som innebär svårigheter för den dömde att verkställa ett ovillkorligt fängelsestraff i anstalt i stället bör mötas genom att denne ansöker hos regeringen om nåd. Vi är emellertid av uppfattningen att det är mer rimligt att sådana omständigheter, i den mån de är kända redan vid rättegången, i stället beaktas direkt vid påföljdsbestämningen.
Vi gör därför bedömningen att det inte bör föreskrivas någon formell övre gräns för hur långa fängelsestraff som ska kunna dömas ut villkorligt, annat än att det inte bör finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff på livstid ska vara villkorligt. Det finns dock anledning att understryka att skälen för villkorligt fängelse måste vara starkare ju längre det utmätta straffet är och att det endast i rena undantagsfall bör komma ifråga att besluta om villkorligt fängelse om fängelsestraffets längd överstiger två år.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
202
9.4.5 Kort om betydelsen av brottslighetens art
Vår bedömning: Frågan om det i ett system med villkorligt
fängelse bör finnas utrymme för någon påföljdsmässig särbehandling av vissa brott eller brottstyper med hänsyn till att de är av viss art behandlas närmare i kapitel 15. I detta kapitel är dock utgångspunkten att alla brott som föranleder lika långa straff ska behandlas lika, om inte den tilltalades tidigare brottslighet föranleder en annan bedömning.
Mycket av den kritik som riktas mot dagens påföljdssystem hänger samman med den straffrättsliga särbehandling som sker med hänvisning till brottets eller brottslighetens art. Som angetts i avsnitt 6.3 har frågan om betydelsen av brottslighetens art kommit att utvecklas på ett sådant sätt att det i dag är lättare att definiera vilka brott som inte anses vara av sådan art att de bör föranleda påföljdsmässig särbehandling än att mer fullständigt ange vilka brott som är s.k. artbrott.
En allmän utgångspunkt för vårt arbete – vilken utvecklas i avsnitt 7.3 – är att inga brott bör särbehandlas på grund av att de tillhör en viss brottstyp. Samtidigt har såväl lagstiftaren som domstolarna i många fall funnit att viss brottslighet är av sådan art att ett fängelsestraff är påkallat, trots att vare sig straffvärdet eller den tidigare brottsligheten motiverar det. Annorlunda uttryckt har det hittills ansetts finnas behov av en sådan särbehandling. Brottslighetens art som grund för påföljdsvalet låter sig därmed knappast avskaffas med något enkelt penndrag. Den frågan bör därför prövas i ljuset av hela det påföljdssystem vi föreslår. Våra överväganden och förslag såvitt avser betydelsen av brottslighetens art återfinns i kapitel 15.
Vår ambition är dock att det i ett påföljdssystem som byggs upp utifrån de utgångspunkter som anges i kapitel 7 inte ska finnas något behov av att särbehandla något brott eller någon brottstyp vid påföljdsbestämningen, eftersom systemet i sig ska leda till en ökad tydlighet och att påföljden kan straffmätas i proportion till brottslighetens allvar, även om den inte utgörs av ett fängelsestraff som ska verkställas i anstalt. Utgångspunkten för våra överväganden är därför att alla brott som föranleder lika långa straff ska behandlas lika, om inte den tilltalades tidigare brottslighet föranleder en annan bedömning.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
203
9.5 Straffmätning inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff
9.5.1 Straffmätning och valet av tilläggssanktion
Vårt förslag: Valet av tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska
göras med utgångspunkt i fängelsestraffets längd. Det innebär att ett längre villkorligt fängelsestraff ska förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än ett kortare sådant straff och att lika långa villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner som framstår som i huvudsak lika ingripande, allt förutsatt att inte den tilltalades tidigare brottslighet föranleder en annan bedömning.
Som vi redogjort närmare för i avsnitt 7.2 innebär valet av en icke frihetsberövande påföljd att den dömde ges en privilegiering i förhållande till det fängelsestraff i anstalt som annars skulle ha dömts ut. På motsvarande sätt privilegieras den som ges förmånen av ett villkorligt fängelsestraff. I och med att domstolen beslutar att fängelsestraffet ska vara villkorligt ådöms den tilltalade en påföljd som inte står i ”absolut proportion” till brottslighetens allvar på samma sätt som ovillkorligt fängelse under de antal månader som straffvärdet uppgår till skulle ha gjort.
Det nu sagda hindrar emellertid inte att det även inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet kan skapas proportionalitet och ekvivalens, i den meningen att innehållet i påföljden blir mer ingripande ju allvarligare brottsligheten är och att lika allvarliga brott möts av en lika sträng påföljd.
I avsnitt 9.3.1 har vi gjort bedömningen att villkorligt fängelse, för att utgöra ett trovärdigt alternativ till ovillkorligt fängelse, som en tydlig huvudregel bör förses med ett verkställighetsinnehåll och att detta innehåll bör bestå av någon form av tilläggssanktion. I den mån systemet tillhandahåller tilläggssanktioner av olika ingripandegrad ges förutsättningar att straffmäta det straffrättsliga ingripandet inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet genom valet av tilläggssanktion. Om domstolen när den beslutar att ett fängelsestraff ska vara villkorligt samtidigt beslutar om tilläggssanktioner som är mer ingripande ju längre fängelsestraffet är, ställs påföljden – även om den alltid kommer att innebära en privilegiering i förhållande till ett ovillkorligt fängelsestraff – i rimlig proportion till
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
204
brottslighetens allvar. Dessutom innebär en ordning där längre villkorliga fängelsestraff förses med mer ingripande tilläggssanktioner att tröskeleffekten mellan villkorligt fängelse och ovillkorligt fängelse begränsas.
När ett system av nu skisserat slag övervägs måste dock tas i beaktande att det inte blir fråga om en lika tydlig privilegiering som i dag av den som döms för första gången. Nuvarande påföljdssystem är uppbyggt på ett sådant sätt att den som tidigare är ostraffad, eller som endast vid något enstaka tillfälle har dömts till annan påföljd än ett rent bötesstraff, i stället för fängelse döms till en icke frihetsberövande påföljd, om det inte anses uteslutet på grund av brottslighetens straffvärde eller art. Påföljden blir i många fall – även vid relativt höga straffvärden – en villkorlig dom förenad med dagsböter, dvs. i huvudsak ett varningsstraff som i ingripandegrad står mycket långt ifrån ett fängelsestraff i enlighet med brottslighetens straffvärde. Denna effekt – att den tilltalade vid förstagångsbrottslighet i stor utsträckning ges förmånen av en mycket mild påföljd – går delvis förlorad om det kan väljas en förhållandevis ingripande tilläggssanktion även för den som för första gången har gjort sig skyldig till brott på fängelsenivå. Effekten blir särskilt tydlig om brottslighetens straffvärde motsvarar fängelse i sex månader eller mer, eftersom det i sådana fall blir aktuellt att döma ut relativt ingripande sanktioner även för den som tidigare är ostraffad.
Vi har emellertid svårt att se detta som något negativt. Det kan på goda skäl ifrågasättas om det är rimligt att, på det sätt som sker i dag, privilegiera den som gör sig skyldig till ett brott vars straffvärde motsvarar fängelse i upp emot ett år i sådan utsträckning att han eller hon i princip endast tilldelas en varning i kombination med ett bötesstraff. Denna ordning har, som utvecklas i avsnitt 6.8, bidragit till påtagliga tröskeleffekter och ett system som ibland brister i trovärdighet och tydlighet.
I dagens påföljdssystem görs det undantag från privilegieringen av förstagångsförbrytare genom att det i vissa fall anses motiverat att döma tidigare ostraffade personer till fängelse på grund av brottslighetens art. Som framgår av kapitel 15 är det en betydande andel brott som särbehandlas påföljdsmässigt av detta skäl. Av mer förekommande brott för vilka påföljden inte kan stanna vid böter är det endast ett fåtal som inte i praxis tillmäts något s.k. artvärde. Denna typ av avsteg från grundtanken om privilegiering av förstagångsförbrytare är, vilket vi utvecklar närmare i kapitel 15, enligt vår bedömning betydligt mer tveksam än att ge den icke frihetsberövande
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
205
påföljden ett mer ingripande innehåll vid högre straffvärden. Vi anser det vara mer konsekvent och rättvist att låta brottets straffvärde och inte brottstypen avgöra utrymmet för privilegiering. En förutsättning för att komma ifrån nuvarande särbehandling med hänvisning till brottslighetens art torde dessutom vara att något längre villkorliga fängelsestraff förenas med tilläggssanktioner av mer ingripande karaktär.
Vi föreslår därför att tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse ska bestämmas med utgångspunkt i fängelsestraffets längd. Det innebär att längre villkorliga fängelsestraff ska förenas med mer ingripande tilläggssanktioner än kortare sådana straff och att lika långa villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner som framstår som i huvudsak lika ingripande. Om det villkorliga fängelsestraffets längd närmar sig ett år, ska det därmed förenas med en tilläggssanktion som inte står alltför långt ifrån ett ovillkorligt fängelsestraff i ingripandegrad och som innebär att den sammantagna reaktionen på brottet uppfattas som förhållandevis ingripande både av den dömde och av allmänheten.
Principerna om proportionalitet och ekvivalens (likabehandling) – vilka vi bygger våra förslag på – bör emellertid inte tolkas så att lika allvarliga brott alltid måste mötas av exakt samma straffrättsliga reaktion, utan det avgörande bör i stället vara att reaktionerna för lika allvarliga brott framstår som i huvudsak lika ingripande. Därmed bör rätten vid valet av tilläggssanktion också kunna ta hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden och till vilken sanktion som bäst kan antas bidra till att han eller hon avstår från att begå nya brott. Så länge den sammantagna straffrättsliga reaktionen motsvarar den ingripandegrad som krävs med hänsyn till fängelsestraffets längd, bör det alltså finnas möjlighet för domstolen att välja tilläggssanktion utefter vad som framstår som mest lämpligt och ändamålsenligt i det enskilda fallet.
Att icke frihetsberövande påföljder graderas utifrån inbördes stränghet och straffmäts inom ramen för respektive påföljd, samtidigt som det ges möjlighet att beakta den tilltalades personliga förhållanden vid utformningen av innehållet i påföljden stämmer också väl överens med vad som anges i de FN-instrument på området som Sverige har förbundit sig att följa.19
19 Se United Nations Standard Minimum Rules for Non-Custodial Measures (The Tokyo Rules), Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures, och Recommendation No. R (92) 17 concerning Consistency in Sentencing. Instrumenten finns sammanfattade i bilaga 4.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
206
9.5.2 Kort om tilläggssanktionernas innehåll
Vår bedömning och vårt förslag: Som utgångspunkt bör gälla
att samtliga inslag som de nuvarande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn innehåller, eller som dessa påföljder kan förenas med, ska kunna utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. Såvitt avser möjligheten att förena villkorligt fängelse med ett kortare ovillkorligt fängelsestraff (delvis villkorligt fängelse) hänvisas dock till avsnitt 9.5.14.
Intensivövervakning med elektronisk kontroll som verkställighetsform för korta fängelsestraff ska övergå till att vara en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, hemarrest.
I den mån det införs nya icke frihetsberövande inslag i påföljdssystemet bör utgångspunkten vara att dessa ska utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse.
Inledning
Som anförts i avsnitt 9.1 redogör vi i detta kapitel för våra överväganden och förslag såvitt avser frågan om hur ett påföljdssystem med villkorligt fängelse bör byggas upp och struktureras. Det närmare innehållet i det villkorliga fängelsestraffet, dvs. tilläggssanktionernas innehåll och närmare utformning, övervägs i kapitel 11. En förutsättning för att komma vidare i uppbyggnaden av systemet är dock att det redan här slås fast vissa utgångspunkter när det gäller tilläggssanktionernas innehåll.
Nuvarande inslag i de icke frihetsberövande påföljderna
Vi har i det föregående gjort bedömningen att nuvarande inslag i de icke frihetsberövande påföljderna bör inordnas under det villkorliga fängelsestraffet, se avsnitt 9.2.1. Det innebär att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur systemet och att de inslag som kan föreskrivas vid dessa påföljder, i den mån de ska finnas kvar, i stället ska utgöra tilläggsanktioner till villkorligt fängelse. För närvarande kan de icke frihetsberövande påföljderna förenas med följande påföljder och föreskrifter:
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
207
Villkorlig dom
dagsböter, högst 200
föreskrift om samhällstjänst i lägst 40 och högst 240 timmar
föreskrift om skyldighet att fullgöra skadeståndsskyldighet vid viss tidpunkt eller på visst sätt
föreskrift om skyldighet att biträda någon vars egendom har skadats genom brottet med arbete som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt
Skyddstillsyn
dagsböter, högst 200
föreskrift om samhällstjänst i lägst 40 och högst 240 timmar
fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader
föreskrift om vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången
föreskrift om arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning
föreskrift om läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller utanför sjukhus eller annan dylik inrättning
under förutsättning att det har meddelats en föreskrift enligt föregående punkt, föreskrift om skyldighet att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av alkoholpåverkan eller påverkan av andra beroendeframkallande medel
föreskrift om skyldighet att fullgöra skadeståndsskyldighet vid viss tidpunkt eller på visst sätt
föreskrift om skyldighet att biträda någon vars egendom har skadats genom brottet med arbete som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt
föreskrift om kontraktsvård
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
208
Härtill kommer att skyddstillsyn alltid är förenad med övervakning under (minst) ett år.
Vi kommer att redogöra för våra överväganden såvitt avser innehållet i tilläggssanktionerna vid villkorligt fängelse i kapitel 11. Där kommer vi också överväga närmare vilka av de nuvarande inslagen som bör finnas kvar i ett reformerat påföljdssystem. Vårt preliminära ställningstagande – och utgångspunkten för övervägandena i detta kapitel – är dock att de flesta inslag som i dag omfattas av eller kan föreskrivas vid villkorlig dom och skyddstillsyn bör kunna komma i fråga som tilläggssanktioner vid villkorligt fängelse. Såvitt avser möjligheten att förena det villkorliga fängelsestraffet med ett kortare ovillkorligt fängelsestraff (motsvarande den nuvarande möjligheten att döma till skyddstillsyn i kombination med ett kortare fängelsestraff enligt 28 kap. 3 § BrB), vilket i ett system med villkorligt fängelse skulle innebära att domstolen beslutar att fängelsestraffet ska vara delvis villkorligt, hänvisas dock till avsnitt 9.5.14.
I det fortsatta resonemanget i detta kapitel kommer vi för enkelhetens skull att hänvisa till de av de nuvarande inslagen i påföljdssystemet som får anses vara mest vanligt förekommande, nämligen böter, övervakning, föreskrifter om vård och behandling, samhällstjänst och kontraktsvård. Vi vill dock redan nu förutskicka att det i ett reformerat system kan finnas skäl att ge möjlighet att förena villkorligt fängelse med övervakning av olika ingripandegrad. Det skulle t.ex. i vissa situationer kunna vara möjligt att besluta att den dömde endast ska ha kontakt med övervakare i viss utsträckning, medan det i andra fall också ställs krav på att han eller hon ska anmäla sig hos t.ex. frivården med tätare intervall enligt ett särskilt uppgjort schema. Om det krävs med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet, kan ett alternativ vara att den dömde, under kortare eller längre tid, blir föremål för elektronisk övervakning i större eller mindre utsträckning. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitten 9.5.7 och 11.6.
Intensivövervakning med elektronisk kontroll
En fråga som bör besvaras redan i detta sammanhang är vilken roll intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV, dvs. elektronisk fotboja) ska ha i ett system med villkorligt fängelse. I nuvarande system kan sådan övervakning bl.a. användas som verkställighetsform för kortare fängelsestraff. Den dömde kan ansöka hos Krimi-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
209
nalvården om att få verkställa ett fängelsestraff genom IÖV om strafftiden uppgår till högst sex månader. De närmare förutsättningarna för sådan verkställighet beskrivs i avsnitt 4.2.3.
Redan när IÖV infördes som en permanent verkställighetsform för korta fängelsestraff framfördes önskemål om att intensivövervakningen skulle beslutas av domstol, antingen genom att den blev en egen påföljd eller att verkställighetsformen skulle bestämmas av domstolen. Vid remissbehandlingen av det förslag som föregick införandet anförde vissa remissinstanser också att det borde finnas möjlighet för domstolen att i det enskilda fallet föreskriva att påföljden inte får verkställas genom IÖV.20 Regeringen fann emellertid att övervägande skäl talade för att intensivövervakningen skulle vara en verkställighetsform och inte en egen påföljd samt att verkställighetsformen skulle beslutas av Kriminalvården på ansökan av den dömde. Ett argument som framfördes var att avsikten och utgångspunkten var att IÖV skulle vara i princip lika ingripande som verkställighet i anstalt av ett kortare fängelsestraff. Regeringen betonade också att ett skäl för att låta IÖV utgöra ett permanent inslag i påföljdssystemet var att minska användningen av fängelse i anstalt och att användningen av sådan intensivövervakning därför borde begränsas till fall där alternativet verkligen är en anstaltsvistelse. Införandet av IÖV som verkställighetsform för fängelse ansågs minimera risken för s.k. net widening, dvs. att IÖV skulle komma att användas även i sådana fall där påföljden annars hade blivit någon form av kriminalvård i frihet.21 Dessa skäl har återupprepats i senare lagstiftningsärenden, senast 2005 i samband med att den övre gränsen för hur långa fängelsestraff som kan verkställas genom IÖV höjdes från tre till sex månader. I sistnämnda sammanhang uttalade regeringen dock att påföljdssystemet ibland har kritiserats på grund av den breda floran av olika påföljds- och verkställighetsalternativ, samt att det inte är uteslutet att en översyn av påföljdssystemet kan leda till ett förändrat synsätt.22
Det förhållandet att IÖV är en verkställighetsform för kortare fängelsestraff och inte ett självständigt inslag i påföljdssystemet som beslutas av domstol bör nu tas upp till omprövning. Det som ligger närmast till hands att överväga är om ett intensivövervakat förbud att lämna bostaden, vilket skulle kunna benämnas som hemarrest, i stället bör kunna användas som en tilläggssanktion vid vill-
20Prop. 1997/98:96 s. 109 f. 21 A. prop. s. 111. 22Prop. 2004/05:34 s. 32.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
210
korligt fängelse. Vad som talar för en sådan förändring är inte minst att det kan ifrågasättas om ett sådant förbud verkligen är lika ingripande som att verkställa ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt. Undersökningar som har genomförts av Brottsförebyggande rådet indikerar att personer som har verkställt fängelsestraff genom IÖV generellt sett upplever att verkställigheten visserligen är sträng, men att den inte motsvarar en anstaltsvistelse i ingripandegrad.23Även bland allmänheten torde uppfattningen vara att intensivövervakning i hemmet är mindre ingripande än ett fängelsestraff som verkställs i anstalt. Till detta kommer att många människor synes tro att ”fotbojan” faktiskt är en annan, mindre ingripande, påföljd än fängelse. Intensivövervakningen leder därmed sannolikt inte till samma sociala stigmatisering som ett fängelsestraff som verkställs i anstalt. Dessutom behöver den som verkställer ett fängelsestraff genom IÖV inte drabbas av inkomstförluster till följd av att han eller hon inte kan arbeta under verkställigheten, eller kanske till och med förlorar sin anställning på grund av anstaltsvistelsen. Den dömde kan också upprätthålla kontakter med familj och vänner i betydligt större utsträckning än vad som är möjligt vid verkställighet i anstalt.
Det nu anförda innebär enligt vår bedömning att det inte med fog kan hävdas att ett förbud att lämna bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål är en lika ingripande sanktion som verkställighet av ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt. Vi bedömer i stället att ett sådant förbud i ingripandegrad utgör ett mellanled mellan en icke frihetsberövande påföljd och ett ovillkorligt fängelsestraff. Lagstiftaren bör då inte heller behandla anstaltsvistelse och IÖV som lika ingripande sanktioner. I stället bör ett förbud att lämna bostaden, av oss benämnt hemarrest24, kunna användas som tilläggssanktion vid villkorligt fängelse i situationer där det annars inte finns någon tillräckligt ingripande sanktion att ta till.
Vad som ytterligare kan anföras som skäl för att låta ett förbud att lämna bostaden utgöra en tilläggssanktion till villkorligt fängelse är att ett sådant förbud enligt de internationella instrument som
23 Utökad användning av elektronisk fotboja inom kriminalvården. Delrapport 2, Brå rapport 2007:1. 24 Se närmare om begreppet hemarrest och om hemarrest som tilläggssanktion till villkorligt fängelse i avsnitten 9.5.8 och 11.7.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
211
Sverige har förbundit sig att följa anges som exempel på en icke frihetsberövande åtgärd.25
En annan omständighet som talar för att låta IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff övergå till att utgöra en tilläggssanktion till villkorligt fängelse är vår ambition att avskaffa, eller i vart fall kraftigt minska, den påföljdsmässiga särbehandlingen av vissa brott eller brottstyper på grund av att dessa är av viss art. I dag utgör en stor del av de fängelsestraff som verkställs genom IÖV påföljd för s.k. artbrott. I den mån särbehandlingen av artbrotten försvinner, försvinner också en stor del av tillämpningsutrymmet för IÖV som verkställighetsform för (ovillkorliga) fängelsestraff. Om det i stället ges möjlighet att använda hemarrest som tilläggssanktion i situationer där det annars hade saknats förutsättningar att besluta om villkorligt fängelse, t.ex. på grund av den tilltalades tidigare brottslighet, uppnås motsvarande effekt som i dag, nämligen att det intensivövervakade förbudet att lämna bostaden blir ett alternativ till ett förhållandevis kortvarigt fängelsestraff i anstalt.
Mot den i förarbetena befarade risken för att en s.k. net widening-effekt ska uppstå genom att domstolarna dömer till hemarrest även för brott som annars skulle ha föranlett en icke frihetsberövande påföljd kan invändas att en sådan effekt med all sannolikhet har uppstått i någon utsträckning även med nuvarande ordning. Det kan nämligen inte uteslutas att domstolarna vid påföljdsvalet ibland tar hänsyn till att den dömde har möjlighet att verkställa ett kortare fängelsestraff genom IÖV. Som exempel kan nämnas rättsfallet NJA 2001 s. 913, där Högsta domstolen som ett skäl för att bestämma påföljden för en 18-årig flicka som gjort sig skyldig till mened till fängelse i stället för sluten ungdomsvård anförde att ett kort fängelsestraff ”torde kunna bli verkställt utan de nackdelar med fängelse som påföljd för unga lagöverträdare som annars anses finnas”.26 Att domstolarna tar sådana hänsyn är enligt vår bedömning mer betänkligt än risken för att IÖV ska komma att tillämpas i alltför stor utsträckning, eftersom domstolarna med nuvarande ordning faktiskt inte vet om den dömde kommer att ansöka om IÖV och om ansökan i sådana fall kommer att beviljas. Om ett förbud för den dömde att lämna bostaden i stället blir ett fristående inslag i påföljdssystemet som beslutas av domstol, får domstolen
25 Se regel 8.2 i United Nations Minimum Rules for Non-custodial Measures (the Tokyo Rules). En beskrivning av reglerna finns i bilaga 4. 26 Se dock rättsfallet NJA 1997 s. 862, där Högsta domstolen inte beaktade IÖV som verkställighetsform vid påföljdsvalet.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
212
större kontroll över innehållet i och ingripandegraden hos den utdömda påföljden. Den befarade risken för en net widening-effekt grundas dessutom på att intensivövervakningen skulle utgöra en helt fristående påföljd, som i svårhetsgrad placeras mellan å ena sidan villkorlig dom och skyddstillsyn och å andra sidan fängelse. I det av oss förespråkade systemet skulle hemarrest inordnas under det villkorliga fängelsestraffet och därmed per automatik komma till användning som ett alternativ till ett ovillkorligt fängelsestraff.
Ett skäl som kan anföras för att bibehålla IÖV som en verkställighetsform för korta fängelsestraff är att det är enkelt att ingripa om den dömde missköter verkställigheten. Enligt nuvarande ordning meddelas visserligen beslut om upphävande av verkställighet av fängelsestraff genom IÖV av övervakningsnämnd, men Kriminalvården kan, bl.a. om den dömde åsidosätter de regler som gäller för verkställigheten, med omedelbar verkan bestämma att beslutet om verkställighet genom IÖV inte längre ska gälla. Ett sådant beslut innebär att den dömde genast överförs till anstalt för fortsatt verkställighet av fängelsestraffet där. Om hemarrest får utgöra en tilläggssanktion vid villkorligt fängelse torde det, i enlighet med vad vi föreslår i avsnitt 12.8.6, krävas att domstol fattar beslut om att det utdömda fängelsestraffet ska verkställas i anstalt för att den dömde ska kunna överföras dit. En sådan prövning kan antas ta viss tid i anspråk och det kan inte uteslutas att verkställighetstiden i vissa fall hinner löpa ut innan frågan avgjorts.
Sistnämnda problem bör dock inte överdrivas. Enligt vår bedömning kan det lösas genom att Kriminalvården ges möjlighet att omedelbart omhänderta den som åsidosätter villkoren för hemarresten. Beslutet om omhändertagande kan därefter prövas tämligen omgående av övervakningsnämnd, varefter Kriminalvården får väcka talan vid domstol om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 12.8.5 och utvecklar den i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 13 § BrB.
Sammantaget gör vi bedömningen att övervägande skäl talar för att låta hemarrest utgöra ett självständigt inslag i påföljdssystemet som beslutas av domstol. Vi föreslår därför att IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff ska övergå till att vara en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, s.k. hemarrest.
Förslaget utesluter inte att elektronisk övervakning tillämpas i andra sammanhang, t.ex. som del av en mindre ingripande tilläggssanktion än hemarrest, se avsnitt 9.5.7 och 11.6.8. Förslaget innebär
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
213
inte heller någon förändring av möjligheten att använda elektronisk övervakning vid utslussningen från ett längre (ovillkorligt) fängelsestraff.
Nya inslag
I våra direktiv anges att vi ska undersöka om det finns möjlighet att utveckla nya icke frihetsberövande inslag i påföljdssystemet. Vi kommer att redovisa våra överväganden i denna fråga i kapitel 11. Som utgångspunkt bör dock gälla att de eventuella nya inslag som föreslås ska inordnas under det villkorliga fängelsestraffet och således utgöra tilläggssanktioner eller del av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse.
9.5.3 Rangordning av tilläggssanktioner
Vår bedömning: Tilläggssanktionerna bör rangordnas i ingri-
pandegrad utifrån hur mycket de – typiskt sett – kan antas inverka på den dömdes normala livsföring.
I ett system där villkorligt fängelse ska förenas med tilläggssanktioner som är mer ingripande ju längre fängelsestraffet är bör det, för att principerna om proportionalitet och ekvivalens ska kunna upprätthållas samt för att likabehandling och enhetlig rättstillämpning ska kunna uppnås, finnas tydliga riktlinjer för hur de olika tilläggssanktionerna ska rangordnas i ingripandegrad. Vi vill i detta sammanhang åter påpeka att de överväganden som görs i detta kapitel avser påföljdssystemets struktur och uppbyggnad. Det närmare innehållet i sanktionerna kommer att övervägas i kapitel 11 och de olika inslag som nu nämns får därför ses som exempel på sanktioner som skulle kunna komma i fråga.
Den fråga som först bör ställas är vilka kriterier som ska vara avgörande för ingripandegraden hos en straffrättslig sanktion. Enligt vår bedömning bör ingripandegraden rimligen bero på hur mycket sanktionen inverkar på den dömdes normala livsföring. Ju mer en sanktion inkräktar på den dömdes liv, desto mer ingripande bör den anses vara. Vilken inverkan sanktionen har i det enskilda fallet beror naturligtvis på den dömdes personliga egenskaper och hans eller hennes egen uppfattning om vad som är en begränsning
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
214
av livsföringen. En person med missbruksproblem kan t.ex. uppfatta en sanktion som innebär skyldighet att genomgå missbruksvårdande behandling och att lämna drogtester som mer ingripande än ett fängelsestraff i anstalt. Rangordningen av tilläggssanktioner inom ramen för villkorligt fängelse bör emellertid avgöras utifrån en mer generell bedömning av vad som är inkräktande på människors livsföring.
Vid bedömningen av i vilken utsträckning en viss sanktion inverkar på livsföringen vållar det minst bekymmer att rangordna de sanktioner som kan mätas i tid eller pengar. Såvitt avser dessa kan graden av ingripande sägas bero av tre faktorer; anspråkstagande av ekonomiska tillgångar, anspråkstagande av tid och anspråkstagande av rätt att vistas fritt i samhället. Böter innebär att samhället tar i anspråk en del av den dömdes ekonomiska tillgångar. Den dömde kan dock fortsätta att använda sin tid på det sätt som han eller hon själv önskar och har också kvar sin rätt att vistas fritt i samhället. Vid samhällstjänst tas en del av den dömdes tid och arbetsförmåga i anspråk. Den dömde har dock fortfarande kontroll över den del av tiden under vilken samhällstjänsten inte utförs och han eller hon tillåts att vistas helt fritt i samhället. Hemarrest innebär att samhället tar en större del av den dömdes tid i anspråk och också att han eller hon hindras från att vistas fritt i samhället under den tid som tas i anspråk. Fängelse i anstalt, slutligen, innebär att all den dömdes tid och frihet, med undantag för eventuella permissioner eller andra lättnader i verkställigheten, tas i anspråk av samhället.
Utifrån de nu angivna kriterierna får intagning i kriminalvårdsanstalt, dvs. ovillkorligt fängelse, anses utgöra den mest ingripande straffrättsliga sanktion som kan komma i fråga. Strax därunder hamnar hemarrest, vars ingripandegrad på samma sätt som fängelse naturligtvis är beroende av under hur lång tid sanktionen ska pågå. På nivån under hemarrest hamnar samhällstjänst. Längst ned i ingripandenivå kommer böter, eftersom den sanktionen inte inkräktar på den dömdes möjligheter att disponera sin tid eller på dennes rörelsefrihet.
I nuvarande påföljdssystem är böter en mindre ingripande påföljd än både fängelse och de påföljder som kan ersätta fängelse, dvs. villkorlig dom och skyddstillsyn. Detta är en rangordning som vi vill behålla, även inom ramen för straffmätningen av det villkorliga fängelsestraffet (se vidare om våra överväganden såvitt avser böter i kapitel 16). För att denna rangordning ska kunna tillämpas, kan böter som döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
215
inte vara så höga och innebära ett så stort ingrepp i den dömdes ekonomiska utrymme att de uppfattas som mer ingripande än de tilläggssanktioner som inskränker den dömdes frihet. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 11.4.4 i samband med att vi överväger böternas storlek.
Som antytts i det föregående och utvecklas ytterligare i avsnitt 11.6 bör också övervakning och kontroll av den dömde som är mindre ingripande än hemarrest kunna utgöra en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Även sådan övervakning och kontroll kan graderas utifrån i vilken utsträckning den dömdes tid och rätt att vistats fritt i samhället tas i anspråk. En sanktion som endast innebär skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en övervakare eller annan kontaktperson med viss regelbundenhet får därmed anses mindre ingripande än en sanktion som innebär att den dömde förbjuds att uppsöka vissa platser eller som begränsar den dömdes rörelsefrihet genom att han eller hon endast får uppehålla sig inom ett visst område eller på en viss plats. Av betydelse blir givetvis också intensiteten i övervakningen eller kontrollen; om den dömdes tid och rörelsefrihet endast tas i anspråk någon eller några timmar per månad är sanktionen mindre ingripande än om övervakningen innebär att han eller hon ska uppehålla sig på en viss plats under stora delar av verkställighetstiden.
Sanktioner med ett mer behandlingsinriktat innehåll är svårare att gradera. För sådana åtgärder är det ofrånkomligt att graden av ingripande till viss del styrs av omständigheter hänförliga till den dömdes person. En utgångspunkt bör dock kunna vara att kontraktsvård, som ju innebär att den dömde åläggs att följa en särskild upprättad plan där han eller hon många gånger i vart fall inledningsvis får underkasta sig institutionsvård, innebär ett sådant anspråkstagande av den dömdes tid och frihet att den utgör den mest ingripande av de behandlingsinriktade sanktionerna. Även i övrigt finns det möjlighet att tillämpa mer generellt tillämpliga kriterier vid bedömningen av ingripandegraden hos en sanktion som innebär vård eller behandling. Ett sådant kriterium är längden på insatsen, exempelvis under hur lång tid ett behandlingsprogram eller en vårdinsats ska fortgå. Ett annat är frekvensen, som t.ex. antalet tillfällen som den dömde ska delta i en programverksamhet eller uppsöka beroendemottagningen. Graden av kontroll bör också tillmätas betydelse, t.ex. om sanktionen innefattar regelbundna drogtester eller om den förutsätter att den dömde underkastar sig regelbunden medicinering eller terapeutiska inslag av mer ingripande natur.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
216
9.5.4 Allmänna utgångspunkter för valet av tilläggssanktion
Vår bedömning: Som utgångspunkt bör gälla att villkorligt
fängelse ska förenas med tilläggssanktioner på ett sådant sätt och i en sådan omfattning att den sammantagna ingripandegraden står i rimlig proportion till det utmätta fängelsestraffets längd. Inom ramen för kraven på proportionalitet och att lika allvarliga brott ska leda till en lika ingripande påföljd bör dock valet av tilläggssanktion vara reglerat på ett sådant sätt att domstolen ges goda möjligheter att välja den i det enskilda fallet mest ändamålsenliga sanktionen.
Som utvecklas i avsnitt 7.1 utgör utdömandet av en straffrättslig påföljd en av de mest ingripande formerna av myndighetsutövning som staten kan företa mot enskilda medborgare. En utgångspunkt för påföljdssystemet bör därför vara att den straffrättsliga sanktionen aldrig ska vara mer ingripande än vad som kan anses nödvändigt. Påföljdssystemet ska med andra ord vila på humanitet. Detta talar för att hålla tilläggssanktionerna vid villkorligt fängelse på en så låg ingripandenivå som möjligt. Något som ytterligare talar i denna riktning är att det, som vi återkommer till i kapitel 10, bör finnas möjlighet att tillgripa mer ingripande tilläggssanktioner vid återfall i brott. Ett visst utrymme bör således ”sparas” för att kunna användas för en successiv upptrappning av det villkorliga fängelsestraffet vid återfall.
Tilltron till systemet kräver dock att tilläggssanktionerna redan vid förstagångsbrottslighet är tillräckligt ingripande för att det villkorliga fängelsestraffet på ett trovärdigt sätt ska kunna ersätta det fängelsestraff i anstalt som annars skulle ha dömts ut. Dessutom bör de vara utformade på ett sådant sätt att tröskeleffekterna vid den straffnivå där ett ovillkorligt fängelsestraff anses uteslutet inte blir för stora.
En rimlig avvägning mellan de nu angivna principerna och omständigheterna kan enligt vår bedömning uppnås, om det villkorliga fängelsestraffet i varje enskilt fall förses med tilläggssanktioner på ett sådant sätt och i en sådan omfattning att den sammantagna ingripandegraden står i rimlig proportion till det utmätta fängelsestraffets längd. Ett krav på rimlig proportionalitet mellan tilläggssanktionens ingripandegrad och det villkorliga fängelsestraffets längd innebär inte att tilläggssanktionen ska vara lika ingripande som
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
217
ett ovillkorligt fängelsestraff. Tvärtom bör ett villkorligt fängelsestraff alltid innebära en privilegiering av den dömde i förhållande till det fängelsestraff i anstalt som annars hade dömts ut. Kravet på proportionalitet ska i stället innebära att tilläggssanktionen ska vara mer ingripande ju längre straffet är. Det bör alltså inte vara tillräckligt att förena ett villkorligt fängelsestraff om elva månader med böter eller deltagande i programverksamhet som endast omfattar ett fåtal tillfällen. Å andra sidan kan det inte anses motiverat att förena ett villkorligt fängelsestraff om någon enstaka månad med en mycket ingripande tilläggssanktion, som t.ex. en kvalificerad övervakning eller en missbruksbehandling av mycket ingripande karaktär (här bortses från eventuell påföljdsmässig särbehandling till följd av brottslighetens art, vilket vi återkommer till i kapitel 15, och betydelsen av den tilltalades tidigare brottslighet, som behandlas i kapitel 10).
Kravet på att tilläggssanktionen ska stå i rimlig proportion till det villkorliga fängelsestraffets längd innebär också att lika långa villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner som är i princip lika ingripande. Förutsatt att inte den tilltalades tidigare brottslighet talar för en strängare tilläggssanktion, se avsnitt 10.4, ska det således råda ekvivalens – dvs. likabehandling – vad gäller ingripandegrad mellan olika villkorliga fängelsestraff av samma längd.
Det nu sagda innebär inte att det vid vissa givna straffnivåer måste väljas samma tilläggssanktion, utan som anförts i avsnitt 9.5.1 bör lika långa villkorliga fängelsestraff kunna leda till olika tilläggssanktioner, så länge dessa bedöms vara i huvudsak lika ingripande. Påföljden för samma eller identiska brott kan alltså för en person bestämmas till t.ex. villkorligt fängelse med samhällstjänst medan det för en annan person bestäms till villkorligt fängelse med en tilläggssanktion som har ett vård- eller behandlingsinriktat innehåll, under förutsättning att de båda tilläggssanktionerna bedöms vara ungefär lika ingripande. På så sätt skapas goda möjligheter att inom ramen för kraven på proportionalitet och att lika allvarliga brott ska leda till en lika ingripande påföljd välja den i det enskilda fallet mest ändamålsenliga och lämpliga tilläggssanktionen.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
218
9.5.5 Som huvudregel endast en tilläggssanktion
Vårt förslag: Som huvudregel ska villkorligt fängelse förenas
med endast en tilläggssanktion. Endast i särskilt angivna undantagsfall ska det finnas möjlighet att kombinera flera tilläggssanktioner.
När frågan om valet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse övervägs finns det anledning att säga något om i vilken utsträckning detta val bör regleras av lagstiftaren och i vilken utsträckning domstolarna bör ges utrymme att självständigt bedöma vilken sanktion som framstår som lämpligast.
En allmän utgångspunkt för vårt arbete är att påföljdsbestämningen ska bygga på principerna om legalitet, förutsebarhet och rättslig likabehandling, vilket – i enlighet med vad som utvecklas i avsnitt 7.1 – innebär att det bör finnas tydliga riktlinjer för hur påföljden ska bestämmas i olika situationer. Dessa utgångspunkter talar för att förutsättningarna för att välja mellan olika tilläggssanktioner ska regleras förhållandevis utförligt av lagstiftaren. Samtidigt kan det inte bortses ifrån att omständigheterna i till synes lika svåra eller allvarliga fall kan vara mycket olika, och att det därför på goda grunder kan finnas skäl att ta olika hänsyn vid påföljdsbestämningen. Inte minst omständigheter kring den dömdes person kan leda till att vissa tilläggssanktioner framstår som mindre lämpliga trots att de står väl i proportion till brottslighetens allvar. Regelverket kan därför inte vara alltför schematiskt, utan det måste finnas visst utrymme för flexibilitet så att domstolen – inom ramen för vad som får anses vara en påföljd som står i rimlig proportion till det utdömda fängelsestraffets längd – ges möjlighet att välja den tilläggssanktion som bedöms vara den mest lämpliga och ändamålsenliga i det enskilda fallet.
En del i den nu berörda frågan är om det ska finnas möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med endast en tilläggssanktion eller om domstolen ska kunna kombinera flera olika sanktioner, så att dessa sammantaget innebär en ingripandenivå som är tillräcklig med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd.
Vad som talar för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med endast en tilläggssanktion är att det ökar förutsättningarna för att skapa ett påföljdssystem som är förutsebart och enhetligt. Lagstiftaren kan ge tydliga anvisningar om i vilka situationer respek-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
219
tive tilläggssanktion ska tillämpas, t.ex. genom att placera sanktionerna på olika ingripandenivåer och föreskriva eller på annat sätt ge anvisningar om hur och när de ska tillämpas beroende på det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. En tydlig praxisbildning underlättas av att det finns ett begränsat antal alternativa tilläggssanktioner att ta till. Därmed kommer lika fall att behandlas lika, och det blir en tydlig koppling mellan valet av tilläggssanktion och brottslighetens allvar. Det förhållandet att det endast ska beslutas om en tilläggssanktion utesluter inte heller att det för lika långa fängelsestraff ges utrymme för domstolen att välja mellan olika sanktioner som bedöms vara lika ingripande.
Ett skäl som kan anföras mot att endast en tilläggssanktion ska kunna väljas är att den tilltalade ofta har en komplex problembild som i vissa fall bättre kan mötas genom en kombination av flera sanktioner. Det är t.ex. svårt att göra en strikt uppdelning mellan lagöverträdare med behandlingsbehov och lagöverträdare utan sådant behov. Som exempel kan nämnas den i dag inte ovanliga situationen att den dömde har förutsättningar att utföra samhällstjänst men samtidigt har missbruksproblem eller andra problem som innebär att han eller hon är i behov av övervakning eller behandling. I sådana fall finns det enligt nuvarande reglering möjlighet att döma till skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst, vilket inte skulle få någon motsvarighet i ett system där endast en tilläggssanktion kan väljas.
Om domstolen i stället ges möjlighet att fritt kombinera olika tilläggssanktioner på ett sådant sätt att den sammantagna reaktionen på brottsligheten står i rimlig proportion till fängelsestraffets längd, kan inslag av mer behandlingsinriktad karaktär på ett flexibelt sätt kombineras med mer repressiva sanktioner. Vidare skapas förutsättningar för att förena längre villkorliga fängelsestraff med skräddarsydda ”paket” av tilläggssanktioner där ingripandegraden successivt klingar av. Den dömde kan exempelvis åläggas att inledningsvis underkasta sig ett par månaders elektroniskt övervakat förbud att lämna bostaden följt av ett antal timmar samhällstjänst och därefter skyldighet att hålla kontakt med en övervakare under några månaders tid.
En ordning där domstolarna inte får någon närmare styrning i valet av tilläggssanktioner skulle emellertid innebära att straffmätningen inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet helt kommer att utvecklas i praxis. En sådan praxisutveckling tar lång tid, och under denna tid kommer det att råda stor osäkerhet om vilka tilläggs-
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
220
sanktioner som ska väljas i olika situationer. Det kan dessutom ifrågasättas om praxisbildningen kan ge tillräckliga riktlinjer för det fall att kombinationsmöjligheterna för domstolarna blir många och vida. Principerna om enhetlighet, likabehandling och förutsebarhet blir därmed svåra att upprätthålla. Risken är också att domstolarna och de verkställande myndigheterna lägger alltför stor vikt vid den tilltalades eventuella behov av olika sanktioner, vilket kan leda till att brottslighetens allvar och kravet på proportionalitet mellan brott och påföljd får en alltför begränsad betydelse. En stor del av syftet med den reform vi föreslår riskerar då att gå om intet.
Trots de fördelar i form av ökad flexibilitet som ett system där det ges möjlighet att kombinera flera tilläggssanktioner onekligen är förenat med, anser vi därför att huvudregeln bör vara att ett villkorligt fängelsestraff ska förenas med endast en tilläggssanktion. Tillräcklig flexibilitet och hänsynstagande till omständigheterna i det enskilda fallet får i stället uppnås genom utformningen av och innehållet i tilläggssanktionerna och genom att det skapas goda förutsättningar för att på verkställighetsstadiet byta ut en tilläggssanktion som visar sig inte fungera. Vi återkommer till dessa frågor i kapitel 11 och 12.
I vissa situationer kan dock en begränsning till en tilläggssanktion leda till att möjligheten att utforma det villkorliga fängelsestraffet på det sätt som framstår som mest ändamålsenligt inskränks i alltför stor utsträckning. Som vi utvecklar närmare i avsnitt 9.5.9 och 11.8 bör villkorligt fängelse kunna förenas med en tilläggssanktion som innebär vård, behandling eller påverkan. Vi föreslår där att Kriminalvården, för det fall den tilltalade anses ha behov av och förutsättningar för att genomgå vård eller behandling eller brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet, ska presentera ett förslag till en s.k. vård- eller påverkanssanktion samt att domstolen därefter ska kunna förena det villkorliga fängelsestraffet med den i förslaget angivna sanktionen. En förutsättning för att domstolen ska kunna välja en sådan sanktion ska dock vara att den bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till det utdömda fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
Omfattningen eller utformningen av en tilläggssanktion som är inriktad på vård eller behandling kan inte enbart styras av vad som bedöms vara en tillräckligt ingripande straffrättslig sanktion. Valet av en sådan sanktion bör ytterst grundas på den tilltalades behov och på vad som kan anses ändamålsenligt för hans eller hennes vidkommande. Det bör inte rimligen kunna komma i fråga att besluta
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
221
om mer ingripande vård- eller påverkansåtgärder än vad den tilltalade anses ha behov av. Som vi anför i avsnitt 9.5.9 nedan bör visserligen Kriminalvården ha en ungefärlig kännedom om brottets allvar vid utformningen av förslag till en vård- eller påverkanssanktion, så att innehållet i sanktionen i möjligaste mån kan göras tillräckligt ingripande och därmed accepteras av domstolen. Kriminalvården kan dock inte föreslå åtgärder som inte bedöms som gynnande och som inte är förenliga med vetenskap och beprövad erfarenhet när det gäller vad som kan antas vara brottsavhållande.27 Om domstolen bedömer att det förslag som lämnats inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens allvar och den tilltalades tidigare brottslighet bör det därför – för att det ska finnas möjlighet att besluta om en behandlingsinriktad sanktion som den tilltalade faktiskt anses vara i behov av – ges möjlighet att kombinera den föreslagna vård- eller påverkanssanktionen med t.ex. böter, samhällstjänst eller någon form av övervakning och kontroll av den dömde. I undantagssituationer av nu angivet slag bör det alltså vara möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med flera tilläggssanktioner. Frågan om när en vård- eller påverkanssanktion bör kunna kombineras med en annan tilläggssanktion och vilka andra sanktioner som i så fall ska kunna komma i fråga behandlas i avsnitt 9.5.9 och i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 4 § BrB.
9.5.6 Böter eller samhällstjänst som utgångspunkt
Vårt förslag: Kortare villkorliga fängelsestraff ska som utgångs-
punkt förenas med dagsböter.
I den mån böter inte kan anses utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet ska utgångspunkten vara att det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med samhällstjänst, om förutsättningarna för samhällstjänst i övrigt är uppfyllda.
27 Se avsnitt 9.5.9 och vad som där anförs om principen om risk, behov och mottaglighet.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
222
Valet av tilläggssanktion bör i första hand utgå ifrån de sanktioner som på ett tydligt sätt kan straffmätas, dvs. böter, samhällstjänst och hemarrest.28
Som vi redogjort för i avsnitt 9.5.4 bör ett villkorligt fängelsestraff inte förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som bedöms vara nödvändigt i det enskilda fallet. Det innebär att böter, som i enlighet med vad som anförts i avsnitt 9.5.3 får anses vara den minst ingripande av de nu nämnda tilläggssanktionerna, bör användas i så stor utsträckning som det av trovärdighetsskäl är möjligt. En sådan tillämpning överensstämmer också med det i våra direktiv uttalade önskemålet om att användningen av böter ska öka.
Den bötesform som bör kunna komma ifråga som tilläggssanktion till villkorligt fängelse är dagsböter. Först om villkorligt fängelse med dagsböter inte bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet bör en mer ingripande tilläggssanktion komma i fråga. (Vi återkommer till frågan om betydelsen av den tilltalades tidigare brottslighet i avsnitt 10.3 och 10.4.)
Frågan om vid vilken straffnivå dagsböter inte kan anses utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion bör inte anges i lag. Som riktlinje bör dock kunna gälla att det är tillräckligt att förena villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst tre månader med dagsböter, om inte den tilltalades tidigare brottslighet innebär att en mer ingripande tilläggssanktion bör väljas. För villkorliga fängelsestraff som uppgår till mer än tre månader bör utgångspunkten vara att dagsböter inte ska väljas som tilläggssanktion, även om den tilltalade tidigare är ostraffad eller endast har dömts till böter. Vid sådana straffnivåer bör nämligen som regel inte villkorligt fängelse med böter anses utgöra en tillräckligt ingripande sanktion i förhållande till det utdömda fängelsestraffets längd.
När det villkorliga fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet innebär att dagsböter inte kan anses utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, bör det i första hand övervägas om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med samhällstjänst. I nuvarande påföljdssystem används samhällstjänst som alternativ till fängelsestraff som understiger ett år. Det är en ordning som vi uppfattar har vunnit god acceptans. Enligt vår bedömning
28 Som framgår närmare av avsnitt 9.5.2 och 11.7 föreslår vi att den tilläggssanktion om innebär förbud mot att lämna bostaden, och som således närmast motsvaras av den nuvarande möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff genom IÖV (fotboja) ska benämnas hemarrest.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
223
bör villkorligt fängelse med samhällstjänst vara en tillräckligt ingripande sanktion för att ersätta ett fängelsestraff i anstalt av en sådan längd. Samhällstjänst bör därmed kunna väljas som tilläggssanktion vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst elva månader. Det innebär att det i praxis utarbetade förhållandet mellan antalet timmar samhällstjänst och det alternativa fängelsestraffets längd vid skyddstillsyn bör kunna tillämpas på motsvarande sätt när samhällstjänst används som tilläggssanktion vid villkorligt fängelse. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 11.5.4 och utvecklar den i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 3 § BrB.
Som utvecklas närmare i avsnitt 11.5.5 bör en förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med samhällstjänst vara att samhällstjänst bedöms vara en för den tilltalade lämplig tilläggssanktion. Utan ett lämplighetskrav uppstår nämligen en risk för att samhällstjänsten inte fullföljs, vilket i förlängningen kan leda till att tilltron till samhällstjänst som tilläggssanktion undergrävs. Exempel på situationer där samhällstjänst inte kan anses vara en lämplig sanktion är om den tilltalade på grund av sjukdom eller kroppsskada saknar arbetsförmåga eller om han eller hon på grund av missbruk av beroendeframkallande medel eller av andra liknande skäl inte bedöms ha förutsättningar att utföra samhällstjänstarbete.
För att det ska finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt även i de fall då samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion är det av vikt att det finnas andra tilläggssanktioner av motsvarande ingripandegrad att ta till när dagsböter inte bedöms vara tillräckligt ingripande. Hur sådana tilläggssanktioner kan åstadkommas övervägs i avsnitt 9.5.7 och 9.5.9 samt 11.6 och 11.8. Såvitt avser frågan om betydelsen av att den tilltalade har samtyckt till att utföra samhällstjänst hänvisas till avsnitt 11.5.5.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
224
9.5.7 Övervakning och kontroll som alternativ till samhällstjänst
Vårt förslag: Om samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig
tilläggssanktion och det inte heller finns förutsättningar för att välja en tilläggssanktion som innebär vård eller behandling, ska tilläggssanktionen i stället bestå av övervakning och kontroll av den dömde. Sanktionens ingripandegrad ska anpassas efter det utdömda fängelsestraffets längd, så att den motsvarar ingripandegraden i det antal timmar samhällstjänst som annars hade valts som tilläggssanktion.
Som anförts i föregående avsnitt bör det, om böter inte anses utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion och samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig sanktion, finnas möjlighet att förena det villkorliga fängelsestraffet med någon annan tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som samhällstjänst.
I många fall torde de personer som inte har förutsättningar att utföra samhällstjänst eller för vilka samhällstjänst annars inte bedöms vara en lämplig sanktion vara i behov av vård eller behandling för något förhållande som har samband med brottsligheten. Detta gäller inte minst om den bristande lämpligheten motiveras av att den tilltalade missbrukar alkohol eller narkotika. Möjligheten att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som innefattar vård eller behandling övervägs i avsnitt 9.5.9.
Det torde dock inte vara alldeles ovanligt förekommande att den som inte bedöms ha förutsättningar att utföra samhällstjänst eller för vilken samhällstjänst annars inte anses vara en lämplig tilläggssanktion inte heller har något uttalat behov av vård eller behandling eller i vart fall inte bedöms vara mottaglig för den vård eller behandling som kan erbjudas inom ramen för en påföljd. Den tilltalade kan t.ex. vara förhindrad att arbeta på grund av kroppsskada eller sjukdom, utan att han eller hon för den sakens skull är i behov av sådan vård eller behandling som kan komma ifråga som straffrättslig reaktion på brott. Även i sådana situationer bör det finnas en tilläggssanktion som är lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med.
Härtill kommer att det, i enlighet med vad vi anför i avsnitt 9.5.5, bör finnas möjlighet att kombinera en sanktion som
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
225
innebär vård, behandling eller påverkan med någon annan sanktion för att på så sätt uppnå ett proportionellt påföljdsval i situationer där den tilltalades behov av vård eller behandling inte är tillräckligt för att motivera en vård- eller påverkansinriktad tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet. Den möjligheten bör inte vara begränsad till dagsböter, som kanske inte alltid räcker till för att åstadkomma en tillräckligt ingripande påföljd, och samhällstjänst, som inte sällan torde vara en olämplig sanktion för den grupp som kan bli föremål för en vård- eller påverkanssanktion.
Enligt vår bedömning kan någon form av övervakning och kontroll av den dömde som innebär en mindre frihetsinskränkning än hemarrest utgöra ett alternativ till samhällstjänst, både som självständig tilläggssanktion och som ”förstärkningssanktion” när en vård- eller påverkansinriktad tilläggssanktion inte bedöms vara tillräckligt ingripande. Den närmare utformningen av en sådan tilläggssanktion, en s.k. övervaknings- och kontrollsanktion, återkommer vi till i avsnitt 11.6. Redan här kan dock sägas att sanktionen i sin grundform bör innebära att den dömde åläggs skyldighet att hålla kontakt med en särskilt utsedd övervakare och möjligen även anmäla sig till denne eller till Kriminalvården eller polisen med viss regelbundenhet. Ingripandegraden i sanktionen bör kunna ställas i relation till det villkorliga fängelsestraffets längd, genom att det föreskrivs längre övervakningstid ju längre straffet är. Vid uppbyggnaden av sanktionen bör de erfarenheter som i dag finns inom Kriminalvården när det gäller skyddstillsynspåföljden tas till vara.
Avsikten är att den nu beskrivna sanktionen ska kunna användas i samma straffmätningsspann som samhällstjänst, dvs. vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst elva månader. När det gäller något längre villkorliga fängelsestraff, uppgående till sex månader eller mer, torde inte enbart kontaktskyldighet och anmälningsskyldighet vara tillräckligt ingripande, oavsett under hur lång tid sanktionen pågår eller vilken intensitet den har. En möjlighet, som vi återkommer till i avsnitt 11.6.8, är att ingripandegraden i sådana fall skärps genom att den dömde i viss utsträckning förbjuds att lämna sin bostad. Ett sådant förbud skulle kunna skiljas från den mer ingripande tilläggssanktionen hemarrest (se avsnitt 9.5.8 nedan) genom att det endast får omfatta ett begränsat antal dagar per vecka eller liknande. Även förbud för den dömde att vistas på vissa platser eller skyldighet att uppehålla sig på en annan plats än bo-
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
226
staden skulle kunna utgöra förstärkande inslag om sanktionen ska användas vid längre villkorliga fängelsestraff.
En förutsättning för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna väljas som tilläggssanktion bör vara att dess ingripandegrad motsvarar ingripandegraden i det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha valts som tilläggssanktion. Ingripandegraden bör således inte påverkas av den tilltalades eventuella behov av stöd och kontroll eller att en strängare kontroll kan antas leda till en minskad risk för att han eller hon återfaller i brott. Detta hindrar dock inte att det inom ramen för vad som får anses vara en rimligt ingripande tilläggssanktion under verkställigheten vidtas åtgärder som syftar till att så långt möjligt avhålla den dömde från att återfalla i brott.
Vi återkommer till den närmare utformningen av och innehållet i övervaknings- och kontrollsanktionen i avsnitt 11.6.
9.5.8 Hemarrest
Vårt förslag: Hemarrest ska endast kunna användas som tilläggs-
sanktion om den tilltalades tidigare brottslighet annars hade utgjort hinder mot att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
I avsnitt 9.5.6 har vi konstaterat att valet av tilläggssanktion vid villkorligt fängelse i första hand bör utgå ifrån de sanktioner som kan straffmätas på ett tydligt sätt. I avsnitt 9.5.7 har vi slagit fast att även övervakning och kontroll bör kunna användas som en sådan mätbar tilläggssanktion. Utöver de sanktioner som behandlas i avsnitt 9.5.6 och 9.5.7 utgör även hemarrest en tilläggssanktion som tydligt kan straffmätas.29
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 11.7 föreslår vi att hemarrest ska innebära att den dömde förbjuds att vistas utanför sin bostad annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål. Förbudet ska kunna kontrolleras genom elektronisk övervakning. I enlighet med vad som anförs i avsnitt 9.5.3 får hemarrest anses vara den mest ingripande av de mätbara tilläggssanktionerna.
29 Som framgår närmare av avsnitt 9.5.2 och 11.7 föreslår vi att den tilläggssanktion som innebär förbud mot att lämna bostaden, och som således närmast motsvaras av den nuvarande möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff genom IÖV (fotboja) ska benämnas hemarrest.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
227
Ingripandegraden hos hemarrest är därmed högre än hos såväl samhällstjänst som sådan övervakning och kontroll som har beskrivits i föregående avsnitt, s.k. övervaknings- och kontrollsanktion (se även avsnitt 11.6).
Vi har i avsnitten 9.5.6. och 9.5.7 slagit fast att samhällstjänst och övervaknings- och kontrollsanktion får anses utgöra tillräckligt ingripande tilläggssanktioner vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst elva månader, i vart fall för den som är tidigare ostraffad. Samtidigt har vi i avsnitt 9.4.3 gjort bedömningen att det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med hemarrest inte bör utgöra särskilda skäl att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga. Därutöver innebär våra förslag i kapitel 15 att det inte längre ska göras någon påföljdsmässig särbehandling av vissa brott eller brottstyper på grund av att de är av viss art. Sammantaget innebär detta att det inte finns något tillämpningsområde för hemarrest som tilläggssanktion för den som inte tidigare har gjort sig skyldig till brott. Det finns däremot, vilket vi återkommer till i avsnitt 10.4, ett behov av att kunna trappa upp ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet, så att det kan beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt även om den tilltalade tidigare dömts för brott som föranlett en mer ingripande påföljd än ett rent bötesstraff.
Hemarrest innebär att den dömde berövas sin frihet i sådan utsträckning att sanktionen får anses närma sig ett ovillkorligt fängelsestraff i ingripandegrad. Enligt vår bedömning bör det därmed finnas möjlighet att använda hemarrest som tilläggssanktion i situationer där ett ovillkorligt fängelsestraff annars hade varit oundvikligt. Ett alternativ är därför att använda villkorligt fängelse med hemarrest som ett sista steg på vägen mot ett ovillkorligt fängelsestraff vid återfall i brott. Om sanktionen ges ett sådant tillämpningsområde ökar förutsättningarna för att ge villkorligt fängelse ett tillräckligt ingripande innehåll i sådana återfallssituationer där andra tilläggssanktioner bedöms vara otillräckliga, vilket innebär att det finns möjlighet att avstå från att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff utan att trovärdigheten för påföljdssystemet undergrävs.
Mot en sådan ordning kan invändas att hemarresten till sin karaktär är sådan att den ställer stora krav på skötsamhet och förmåga att följa ett på förhand upprättat schema samt att den därför lämpar sig mindre väl för återfallsförbrytare. Risken för att hemarresten inte ska bli verkställd skulle med andra ord vara större om den används som tilläggssanktion för personer som tidigare gjort sig skyldiga till
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
228
brott i sådan utsträckning att inte någon annan tilläggssanktion bedöms vara tillräcklig. Invändningen har visst fog för sig, i vart fall i den bemärkelsen att det finns en större risk för att verkställigheten av hemarrest misslyckas om den tillämpas för ett klientel som kan förväntas ha svårt att följa de villkor som gäller för verkställigheten. Enligt vår bedömning bör dock hemarrest i många fall kunna fungera väl för personer som har dömts till villkorligt fängelse vid något eller några tillfällen tidigare. Om den tilltalade till följd av t.ex. missbruksproblem eller liknande bedöms vara i behov av en mer vård- eller behandlingsinriktad tilläggssanktion, bör det dock finnas möjlighet att i stället för hemarrest välja ett sådant alternativ. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 9.5.9 nedan. Om den tilltalade av andra skäl redan på förhand inte bedöms kunna följa de villkor som gäller för hemarrest, bör inte heller hemarrest väljas som tilläggssanktion. Vi återkommer till frågan om lämplighet och andra förutsättningar för hemarrest i avsnitt 11.7.
Sammantaget gör vi bedömningen att hemarrest endast ska kunna användas som tilläggssanktion om den tilltalades tidigare brottslighet annars hade utgjort hinder mot att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
9.5.9 En vård- eller påverkansinriktad tilläggssanktion
Vårt förslag: Om den tilltalade är i behov av och har förut-
sättningar för att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller för något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till den begångna brottsligheten, eller om han eller hon har behov av och förutsättningar för att genomgå brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet, får det villkorliga fängelsestraffet i stället för dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest förenas med en tilläggssanktion som är inriktad på vård, behandling eller påverkan, en s.k. vård- eller påverkanssanktion.
Det huvudsakliga innehållet i vård- eller påverkanssanktionen ska framgå av ett av Kriminalvården utfärdat yttrande.
En förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion ska vara att sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Det innebär att sanktionen ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal dags-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
229
böter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med.
Om det är uppenbart att innehållet i en av Kriminalvården föreslagen vård- eller påverkanssanktion inte är tillräckligt ingripande, ska rätten kunna kombinera sanktionen med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Inledning
Som beskrivits närmare i avsnitt 7.1 är en målsättning för vårt arbete att den påföljd som döms ut i det enskilda fallet så långt möjligt ska ha en brottsavhållande verkan såvitt avser den dömde. Med en sådan utgångspunkt bör valet av tilläggssanktion till villkorligt fängelse inte bara grundas på brottslighetens allvar, utan också på den tilltalades behov och personliga omständigheter. I den mån den tilltalade är i behov av vård eller behandling för något som kan antas ha bidragit till den begångna brottsligheten, eller om det finns skäl som talar för att han eller hon bör genomgå någon form av påverkansprogram som generellt sett kan antas bidra till avhållsamhet från viss typ av brottslighet, så bör det därmed finnas möjlighet att välja en sådan vård- eller påverkansinriktad åtgärd som tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet. En förutsättning måste dock vara att den åtgärd som väljs är i huvudsak lika ingripande som den mer repressiva tilläggssanktion som annars skulle ha valts.
Det nu sagda innebär att tilläggssanktionerna dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion samt hemarrest bör kunna ersättas av en tilläggssanktion med ett i huvudsak vård-, behandlings- eller påverkansinriktat innehåll. Vi har valt att benämna sanktionen vård- eller påverkanssanktion. En sådan sanktion kan bestå av t.ex. vård eller behandling i eller utanför vårdinrättning eller deltagande i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet. Innehållet i vård- eller påverkanssanktionen övervägs närmare i avsnitt 11.8.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
230
Valet av en vård- eller påverkanssanktion ska grundas på den tilltalades behov
Som vi redogjort närmare för i avsnitt 7.1 är det svårt att göra säkra prognoser av människors fortsatta brottsbenägenhet och vilken brottsavhållande effekt en viss påföljd kan ha i det enskilda fallet. Avgörande för valet av en tilläggssanktion som innefattar vård, behandling eller påverkan bör därför inte vara vad en prognos kan säga om den aktuella sanktionens eventuella brottsavhållande verkan, utan om den tilltalade har behov av de åtgärder som omfattas av sanktionen.
Om den tilltalade har behov av viss vård eller behandling ska en tilläggssanktion med ett sådant innehåll kunna väljas, förutsatt att det finns tillgång till en vårdresurs eller ett behandlingsprogram som kan antas svara mot behovet. Domstolen kan därvid stanna vid bedömningen att den tilltalade har ett behov av den planerade vården eller behandlingen, och behöver inte gå vidare och göra någon prognostisk bedömning av om sanktionen i det enskilda fallet kan antas bidra till att avhålla honom eller henne från fortsatt brottslighet, på det sätt som enligt nuvarande reglering i 30 kap. 9 § BrB förutsätts för att välja skyddstillsyn som påföljd.
Den tilltalade ska ha förutsättningar att genomgå vården, behandlingen eller programverksamheten
För att villkorligt fängelse ska vinna trovärdighet som alternativ till fängelse i anstalt är det av vikt att den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med blir fullgjord. Det bör därför inte komma i fråga att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion om det redan på förhand kan antas att den tilltalade inte kommer att fullfölja sanktionen. En följd av detta är att en vård- eller påverkanssanktion endast bör väljas som tilläggssanktion om den tilltalade bedöms ha förutsättningar att genomgå den planerade vården eller behandlingen. Om det redan på förhand kan konstateras att den tilltalades motivation för den vård, behandling eller påverkan som han eller hon bedöms vara i behov av är så bristfällig att det kan antas att den inte kommer att fullgöras, bör inte vård- eller påverkanssanktion väljas som tilläggssanktion.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
231
Behovet av vård eller behandling ska kunna antas ha samband med den begångna brottsligheten
En förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion bör – på samma sätt som gäller i dag såvitt avser kontraktsvård – vara att den planerade vården eller behandlingen tar sikte på något förhållande som har samband med den begångna brottsligheten. Det kan antingen vara så att brottsligheten utgör ett led i det missbruk eller det andra förhållande som den dömde är i behov av vård eller behandling för, eller så kan brottsligheten ha sitt ursprung i detta förhållande. Exempel på den förstnämnda situationen är när en person som missbrukar narkotika gör sig skyldig till narkotikabrott eller när ett sexualbrott bottnar i en problematik som det finns tänkbara behandlingsprogram för. Den andra situationen kan uppstå t.ex. när en person som missbrukar beroendeframkallande medel begår inbrott för att finansiera sitt missbruk eller när en alkohol- eller drogberoende person kör rattfull. På motsvarande sätt kan en sanktion som består i psykiatrisk vård eller behandling bli aktuell om den tilltalades psykiska tillstånd har bidragit till att han eller hon har gjort sig skyldig till den aktuella brottsligheten. Behandling av ett spelmissbruk som varit bakomliggande orsak till vinningskriminalitet är ett annat exempel.
En reglering som innebär att det ska vara klarlagt att den begångna brottsligheten har ett samband med den tilltalades behov av vård eller behandling skulle emellertid vara alltför restriktiv och leda till att personer för vilka villkorligt fängelse i förening med en vård- eller påverkanssanktion hade varit en lämplig påföljd inte kan bli föremål för en sådan åtgärd.
Å andra sidan torde det inte vara möjligt att helt avstå från en koppling mellan brottsligheten och vård- eller behandlingsbehovet. Att en sanktion som innebär vård eller behandling, vilket i grunden är något uteslutande gynnande för den enskilde, godtas som straffrättslig påföljd hänger samman med att det typiskt sett är orsakerna till brottet som angrips och att påföljden därigenom kan antas verka brottsavhållande i framtiden.
Enligt vår bedömning är en lämplig avvägning att en förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion ska vara att det kan antas att det förhållande som utgör grund för vård- eller behandlingsbehovet har bidragit till att brottet har begåtts.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
232
Påverkansprogram som tilläggssanktion
Ett villkorligt fängelsestraff bör kunna förenas inte bara med vård och behandling i form av t.ex. kontakt med beroendemottagning eller olika former av psykiatrisk behandling, utan också med ett mer renodlat påverkansprogram.
Kriminalvården tillhandahåller i dag ett antal olika program, vilka syftar till att motivera personer att förändra sin livsstil och sin attityd till brottslighet och som därigenom i förlängningen kan leda till att de avhåller sig från att fortsätta att begå brott. De olika programmen beskrivs närmare i bilaga 7. Programmen utvärderas kontinuerligt av Kriminalvården, som också bedriver ett omfattande arbete med att ta fram nya programmodeller och att förbättra de program som redan finns. Utvärderingar och uppföljningar av de program som finns i dag utvisar att de i vart fall i viss utsträckning kan bidra till en minskad risk för återfall i brott. Programmen får därmed anses utgöra lämpliga och ändamålsenliga inslag i påföljdssystemet och de bör kunna utgöra innehåll i t.ex. en vård- eller påverkanssanktion.
Programverksamhet kan i dagsläget erbjudas både som en del av verkställigheten av skyddstillsyn och under verkställigheten av fängelsestraff. Det är dock inte alla dömda som anses kunna komma i fråga för programverksamhet. Kriminalvårdens förslag till eller erbjudande om deltagande i programverksamhet föregås av en bedömning enligt den s.k. RBM-principen. RBM står för risk, behov och mottaglighet. Principen går i korthet ut på att man på professionella grunder bedömer lämpligheten av att låta den tilltalade eller dömde genomgå programmet utifrån risken för återfall i brott (risk), behovet av de åtgärder som programmet omfattar (behov) och mottagligheten för programinnehållet (mottaglighet). RBMmetoden är, enligt vad Kriminalvården uppgett, allmänt ansedd att vara den mest lovande referensramen för en effektiv, återfallsreducerad kriminalvård.
Enligt vår bedömning bör den tilltalades förutsättningar för att delta i ett påverkansprogram alltjämt bedömas av Kriminalvården. En förutsättning för att domstolen ska kunna förena ett villkorligt fängelsestraff med ett påverkansprogram bör således vara att Kriminalvården föreslår en vård- eller påverkanssanktion med det innehållet. Vi utvecklar denna fråga ytterligare i avsnitt 11.8.
Om Kriminalvården gör bedömningen att den tilltalade uppfyller förutsättningarna för deltagande i ett påverkansprogram och före-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
233
slår att denne ska åläggas att delta i programmet, bör programmet kunna utgöra tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. En förutsättning bör dock – som utvecklas närmare nedan – vara att deltagande i programmet, eventuellt i kombination med övriga av Kriminalvården föreslagna vård- eller behandlingsinsatser, bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet.
Innehållet ska vara tillräckligt ingripande
Som anförts inledningsvis bör en förutsättning för att välja en vård- eller påverkanssanktion som tilläggssanktion till villkorligt fängelse vara att sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Som utgångspunkt bör gälla att en vård- eller påverkanssanktion ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som annars skulle ha valts som tilläggssanktion.
Det huvudsakliga innehållet i en vård- eller påverkanssanktion bör framgå av ett av Kriminalvården upprättat yttrande till domstolen. Domstolen får därmed göra en bedömning av ingripandegraden i de av Kriminalvården föreslagna åtgärderna och ställa dessa i relation till ingripandegraden i det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med.
Vi har i avsnitt 9.5.3 gjort bedömningen att tilläggssanktionerna bör rangordnas i ingripandegrad utifrån hur mycket de kan antas inverka på den dömdes livsföring och därvid slagit fast att dagsböter får anses vara den minst ingripande tilläggssanktionen. Det skulle kunna hävdas att skyldighet att genomgå ett behandlingsprogram eller en annan sanktion med inriktning på vård, behandling eller påverkan alltid måste ses som mer ingripande än skyldighet att betala dagsböter. Som anförts i det föregående utgör dock en vård- eller påverkanssanktion något som är gynnande för den dömde. I den mån den tilltalade förklarar sig villig att medverka till en sådan sanktion30, bör den därför kunna accepteras även om den framstår som något mer ingripande än det antal dagsböter som annars skulle ha dömts ut. På samma sätt bör det inte vara uteslutet att välja en vård- eller påverkanssanktion som är något mer ingripande än det
30 Angående kravet på medverkan från den tilltalades sida, se avsnitt 11.8.6.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
234
antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som annars skulle ha dömts ut, om den tilltalade inte motsätter sig sanktionen. Det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff förenats med en vård- eller påverkanssanktion som framstår som något för ingripande bör dock kunna beaktas för det fall att det blir aktuellt att byta ut sanktionen mot någon annan tilläggssanktion eller att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 12.8.3.
Inte heller bör det vara uteslutet att välja en vård- eller påverkanssanktion som framstår som något mindre ingripande än det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som annars skulle ha dömts ut. Det kan knappast med någon exakthet avgöras huruvida ett visst påverkansprogram eller en föreslagen vård eller behandling är precis så ingripande som den tilläggssanktion som annars skulle ha valts. Disproportionen mellan vård- eller påverkanssanktionen och den tilläggssanktion som annars hade valts bör dock inte vara så stor att det är uppenbart att innehållet i vård- eller påverkanssanktionen inte är tillräckligt för att motsvara fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
För det fall att det står klart att den dömde har ett behov av viss vård eller behandling som kan antas ha samband med brottsligheten, vore det olyckligt om en sådan åtgärd inte går att välja som tilläggssanktion av det skälet att det är uppenbart att den inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. I syfte att undvika att domstolen måste välja en annan, för den dömde mindre ändamålsenlig, tilläggssanktion bör det därför, i enlighet med vad som anförts i avsnitt 9.5.5, finnas möjlighet att förstärka ingripandegraden hos en vård- eller påverkanssanktion som inte bedöms vara tillräckligt ingripande. En sådan förstärkning bör inte lämpligen innebära att de åtgärder som Kriminalvården har föreslagit i sitt yttrande ”fylls ut” med fler eller mer ingripande vård- eller påverkansinriktade åtgärder, då det knappast är möjligt för domstolen att bedöma i vilken utsträckning sådana åtgärder faktiskt kan genomföras på verkställighetsstadiet eller om de ens är lämpliga eller ändamålsenliga med hänsyn till den tilltalades behov av och mottaglighet för olika former av vård, behandling och påverkan. I stället bör förstärkningen ske genom att det villkorliga fängelsestraffet, utöver den föreslagna vård- eller påverkanssanktionen, förenas med en annan tilläggssanktion så att den totala ingripandegraden blir tillräcklig med hänsyn till det vill-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
235
korliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. I de nu angivna fallen bör det alltså finnas möjlighet att förena det villkorliga fängelsestraffet med mer än en tilläggssanktion.
Som förstärkningssanktion bör i första hand dagsböter eller samhällstjänst kunna väljas. Det kan emellertid antas att samhällstjänst inte kommer att vara en lämplig förstärkningssanktion för en del av de personer för vilka en vård- eller påverkanssanktion kan bli aktuell som tilläggssanktion. Dessutom kan kombinationen vård- eller påverkanssanktion och samhällstjänst i sig ibland vara mindre lämplig, då den ställer stora krav på den dömde att sköta både vården eller behandlingen och samhällstjänsten.31 Dagsböter är å andra sidan kanske inte alltid tillräckligt för att åstadkomma en tillräckligt ingripande påföljd. Det bör därför finnas möjlighet att välja även en övervaknings- och kontrollsanktion som förstärkningssanktion.
Vi har övervägt huruvida även hemarrest bör kunna komma i fråga som förstärkningssanktion till en vård- eller påverkanssanktion. Vi har dock stannat vid att den sanktionen är så ingripande och ställer sådana krav på särskilda överväganden i fråga om lämplighet att den inte bör tillämpas som förstärkningssanktion.
Vi återkommer till frågan om vilken förstärkningssanktion som bör väljas i olika situationer i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 4 § BrB.
En invändning mot den proportionalitetsbedömning vi föreslår, skulle kunna vara att en vård- eller påverkanssanktion och en mätbar sanktion i form av dagsböter, samhällstjänst eller hemarrest inte är jämförbara storheter samt att det även i övrigt inte är möjligt att avgöra när en vård- eller påverkanssanktion är ”tillräckligt ingripande” i förhållande till fängelsestraffets längd. Att bedöma ingripandegraden av vård- eller påverkansinriktade insatser i ljuset av brottets straffvärde är emellertid inte något nytt inslag i den dömande verksamheten. Enligt nuvarande ordning är en förutsättning för att döma till skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård att påföljden är tillräckligt ingripande i förhållande till brottets straffvärde. Särskilt när denna påföljd ska väljas i stället för ett längre fängelsestraff måste en proportionalitetsbedömning motsvarande den vi nu föreslår göras. Samma slag av bedömningar görs ibland vid valet av skyddstillsyn med särskilda föreskrifter, i de fall det framgår av frivårdens yttrande vilka åtgärder som planeras (se t.ex. rättsfallet NJA 1999 s. 9). Även valet av ungdomsvård som påföljd förutsätter
31 Se Brå:s slutsatser i rapporten Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
236
att det görs en proportionalitetsbedömning av de föreslagna vårdåtgärderna, då det i 32 kap. 1 § BrB (i dess nuvarande lydelse) föreskrivs att ungdomsvård endast får dömas ut om socialtjänstens planerade åtgärder är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet.
Som anförts ovan bör det inte heller vara fråga om att med någon exakthet göra proportionalitetsbedömningen, utan vad det handlar om är att påföljden – även om den är vård- eller påverkansinriktad – ska vara så ingripande att den framstår som ett trovärdigt alternativ till det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut. Vi återkommer närmare till frågan om när så kan anses vara fallet i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 4 § BrB.
Kort om betydelsen av den tilltalades samtycke
En särskild fråga är om en vård- eller påverkanssanktion ska förutsätta den dömdes samtycke. Vi kommer att utveckla den frågan närmare när vi överväger det närmare innehållet i tilläggssanktionerna i kapitel 11 (se avsnitt 11.8.6). Redan i detta sammanhang finns det dock anledning att påpeka att det finns skäl som talar emot att ett villkorligt fängelsestraff förenas med en tilläggssanktion med ett i huvudsak vård- eller påverkansinriktat innehåll om den tilltalade motsätter sig detta. Det kanske viktigaste skälet är att det i princip är omöjligt att verkställa en sådan sanktion mot den dömdes vilja, vilket i slutänden kan leda till att det utdömda fängelsestraffet i stället måste verkställas i anstalt. Utöver att detta leder till kostsamma och tidskrävande processer om verkställighet i anstalt, så riskerar det att undergräva tilltron till det villkorliga fängelsestraffet som påföljd. Ytterligare ett skäl mot att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion som den dömde inte är villig att underkasta sig är att det knappast är möjligt att genomföra en meningsfull vård eller behandling om den dömde inte visar någon mottaglighet för de åtgärder som omfattas av sanktionen.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
237
9.5.10 Kontraktsvård
Vårt förslag: Det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff
kan förenas med kontraktsvård ska kunna utgöra skäl för att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga. En förutsättning för villkorligt fängelse i sådana fall ska dock vara att innehållet i kontraktsvården i huvudsak motsvarar det utdömda fängelsestraffet i ingripandegrad.
Som anförts i avsnitt 9.4.3 bör ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer kunna dömas ut villkorligt om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård. Det innebär att valet mellan en sådan vård- eller påverkanssanktion som beskrivs i avsnitt 9.5.9 och kontraktsvård bör avgöras utifrån det utmätta fängelsestraffets längd. Om det villkorliga fängelsestraffet är kortare än ett år, ska behovet av en tilläggssanktion som är i huvudsak vård- eller påverkansinriktad tillgodoses genom en vård- eller påverkanssanktion, medan det vid längre strafftider än så krävs att det villkorliga fängelsestraffet förenas med kontraktsvård.
Utgångspunkten att det inte bör beslutas att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga gör att det inte finns samma utrymme för privilegiering vid sådana strafflängder, även om den tilltalade har behov av och bedöms motiverad att genomgå en vård- eller behandlingsinriktad påföljd. Som anförts i avsnitt 9.4.3 innebär det förhållandet att kontraktsvård ska utgöra ett skäl för att besluta om villkorligt fängelse vid strafftider som uppgår till ett år eller mer, att den planerade vården måste vara tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd. För att villkorligt fängelse med kontraktsvård ska kunna godtas som ersättning för ett ovillkorligt fängelsestraff vid sådana strafftider bör det krävas att vården är så ingripande att den i huvudsak motsvarar ett ovillkorligt fängelsestraff av motsvarande längd.
Kontraktsvård måste därmed alltid utgöra en mer ingripande sanktion än en vård- eller påverkanssanktion. Därtill kommer att kontraktsvård, till skillnad från en vård- eller påverkanssanktion, innebär att den dömde åtar sig att följa en på förhand uppgjord plan för behandlingen. Även om en vård- eller påverkanssanktion förutsätter att frivården lämnar ett relativt utförligt förslag till åtgärder, se avsnitt 9.5.11 nedan, är inte avsikten att ett sådant förslag ska
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
238
upprätthålla samma konkretionskrav som en kontraktsvårdsutredning.
Av våra överväganden och förslag i avsnitt 10.4.6 framgår att kontraktsvård bör kunna användas som tilläggssanktion vid villkorliga fängelsestraff som understiger ett år, om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott i sådan utsträckning att det annars inte hade kunnat komma i fråga att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. För de närmare förutsättningarna för att välja kontraktsvård i sådana situationer hänvisas till det avsnittet.
9.5.11 Underlag för valet av tilläggssanktion
Vår bedömning: För att kunna välja tilläggssanktion till ett vill-
korligt fängelsestraff kommer domstolen i de flesta mål där påföljden inte bedöms kunna stanna vid ett rent bötesstraff behöva hämta in utredning från Kriminalvården om den dömdes personliga förhållanden och om vilka vård- eller påverkansinriktade åtgärder som kan tillhandahållas i det enskilda fallet.
Om det är fråga om mindre allvarlig brottslighet och den tilltalade inte tidigare dömts för brott på fängelsenivå, behöver inte personutredning hämtas in om det inte framkommer några särskilda omständigheter som tyder på att en vård- eller påverkanssanktion skulle kunna bli aktuell.
När det kan antas att påföljden kommer att bestämmas till villkorligt fängelse i mer än någon eller några månader eller när det är fråga om återfall i brott på fängelsenivå kommer domstolen i stort sett alltid att behöva inhämta utredning från Kriminalvården för att kunna avgöra vilken tilläggssanktion som bör väljas.
Valet av tilläggssanktion kommer i många fall förutsätta att utredning inhämtas från Kriminalvården
Det påföljdssystem som vi föreslår innebär att domstolen straffmäter det villkorliga fängelsestraffet genom dels längden på det straff som döms ut, dels valet av tilläggssanktion. Som delvis framgått av föregående avsnitt och utvecklas vidare i kapitel 11 förutsätter merparten av de sanktioner som kan komma i fråga som tilläggssanktioner till villkorligt fängelse att det görs en bedömning av den
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
239
tilltalades lämplighet eller förutsättningar att genomgå sanktionen. För att en vård- eller påverkanssanktion ska kunna väljas som tilläggssanktion förutsätts dessutom att den tilltalade har behov av vård, behandling eller påverkansåtgärder samt att det finns tillgång till sådana åtgärder som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
För att kunna bedöma huruvida dessa förutsättningar är uppfyllda kommer domstolen i de flesta mål där påföljden inte bedöms kunna stanna vid ett rent bötesstraff att behöva hämta in utredning från Kriminalvården om den dömdes personliga förhållanden och vilka vård- eller påverkansinriktade åtgärder som kan tillhandahållas i det enskilda fallet.
I den mån Kriminalvården gör bedömningen att en vård- eller påverkanssanktion bör komma i fråga, kommer det – för att domstolen ska kunna avgöra om de åtgärder som planeras är tillräckligt ingripande – att behöva utföras ett förhållandevis omfattande utredningsarbete redan före huvudförhandling i målet.
Kriminalvården har bistått utredningen genom att tillsätta en särskild arbetsgrupp som haft till uppgift att utreda vilka konsekvenser ett införande av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse av det slag som nu presenterats skulle få för Kriminalvårdens arbete med personutredningar. Arbetsgruppens arbete har redovisats i rapporten Yttranden till domstol i ett system med villkorligt fängelse – En rapport med anledning av Påföljdsutredningens pågående arbete, se bilaga 8. Av rapporten framgår att det, för att Kriminalvården ska kunna lägga sina resurser på de ärenden där de bäst behövs, är av vikt att domstolen inte begär personutredningar när det inte behövs och att domstolen i de fall då personutredning krävs är tydlig i sin beställning genom att ange vilka tilläggssanktioner Kriminalvården ska bedöma förutsättningarna för.
Behovet av utredning vid kortare villkorliga fängelsestraff
Villkorligt fängelse med dagsböter som tilläggssanktion bör kunna dömas ut utan yttrande från Kriminalvården. Som anförts i avsnitt 9.5.6 bör som en riktlinje kunna gälla att det är tillräckligt att förena villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst tre månader med dagsböter, om den dömde inte tidigare dömts för brott som föranlett annan påföljd än ett rent bötesstraff. Om det är fråga om
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
240
mindre allvarlig brottslighet och den tilltalade inte tidigare dömts för brott på fängelsenivå bör därför inte personutredning hämtas in om det inte framkommer några särskilda omständigheter som tyder på att en vård- eller påverkanssanktion skulle kunna bli aktuell i stället för böter.
En anledning att hämta in en personutredning beträffande den som åtalas för första gången för ett mindre allvarligt brott kan vara att domstolen vet att Kriminalvården tillhandahåller ett påverkansprogram som är inriktat på just den typ av brottslighet som åtalet avser. Rattfylleri och andra typiskt missbruksrelaterade brott torde vara exempel på detta. I en sådan situation är det önskvärt att Kriminalvården ges tillfälle att bedöma huruvida programmet är lämplig för den tilltalade och det med andra ord kan bli aktuellt att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion i stället för dagsböter. Det är därför av stor vikt att det finns en fungerande samverkan mellan de lokala frivårdskontoren och domstolarna, där domstolarna informeras om vilka vård- eller behandlingsinriktade åtgärder Kriminalvården kan erbjuda och i vilken mån det finns sådana åtgärder som är inriktade på särskilda brottstyper.
Behovet av utredning vid något längre villkorliga fängelsestraff och vid återfall i brott
Om brottsligheten kan antas föranleda ett något längre villkorligt fängelsestraff, över tre månader enligt den riktlinje som vi angett i avsnitt 9.5.6, är huvudregeln att samhällstjänst ska väljas som tilläggssanktion. Samma sak gäller vid återfall i mindre allvarlig brottslighet, se avsnitt 10.4.3. En förutsättning för samhällstjänst ska dock vara att den sanktionen är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter (se närmare om lämplighetskravet i avsnitt 11.5.5). För det fall lämplighetskravet inte är uppfyllt, får det villkorliga fängelsestraffet i stället förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion. Om förutsättningarna för en vård- eller påverkanssanktion är uppfyllda, ska den sanktionen väljas i stället för samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
I sådana återfallssituationer där varken dagsböter eller samhällstjänst bedöms vara en tillräckligt ingripande tilläggssanktion ska det villkorliga fängelsestraffet enligt vad vi föreslår i avsnitt 9.5.8 och 10.4.3 förenas med hemarrest, om den sanktionen bedöms vara
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
241
lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter (se närmare om lämplighetskravet för hemarrest i avsnitt 11.7.7). Om det finns förutsättningar för en tillräckligt ingripande vård- eller påverkanssanktion, ska den dock ha företräde framför hemarrest.
När det kan antas att påföljden kommer att bestämmas till villkorligt fängelse i mer än någon eller några månader eller när det är fråga om återfall i brott på fängelsenivå kommer det därmed alltid att finnas flera olika tilläggssanktioner att välja mellan. Flera av dem kommer dessutom att förutsätta att det görs en lämplighetsbedömning som omfattar omständigheter kring den tilltalades person. I sådana fall bör domstolen därför i stort sett alltid att behöva utredning från Kriminalvården för att kunna avgöra vilken tilläggssanktion som bör väljas.
Närmare om omfattningen av ett förslag till vård- eller påverkanssanktion
I enlighet med vad vi har föreslagit i avsnitt 9.5.9 ska en förutsättning för att förena villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion vara att det huvudsakliga innehållet i sanktionen framgår av ett av Kriminalvården utfärdat yttrande. Kriminalvården ska således upprätta ett förslag till vård- eller påverkanssanktion, som domstolen sedan har att fastställa som tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet.
Kriminalvården är i många fall inte huvudman för den vård och behandling som kan utgöra en del av en vård- eller påverkanssanktion. Som utvecklas närmare i avsnitt 11.8.3 ligger ansvaret för genomförandet av vården och behandlingen i stället ofta på externa vårdgivare. På grund härav, och för att det även i övrigt ska ges praktiska förutsättningar för Kriminalvården att färdigställa underlaget till domstolen före huvudförhandlingen, bör det inte krävas att det av personutredningen framgår på någon närmare detaljnivå vilket innehåll vården eller behandlingen i en vård- eller påverkanssanktion kommer att ha och var den kommer att genomföras. Det väsentliga är i stället att domstolen får information om omfattningen av de åtgärder som planeras och hur ingripande de kommer att vara, så att det finns möjlighet att ta ställning till om ingripandegraden är tillräcklig. I detta ligger att det av underlaget till domstolen bör framgå t.ex. om den tilltalade ska vara skyldig att delta i
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
242
programverksamhet och i så fall programmets huvudsakliga inriktning och omfattning eller om den tilltalade bör bli föremål för annan vård eller behandling och i så fall hur länge denna kommer att pågå, samt vilka slags åtgärder den kommer att omfatta och vilket engagemang som kommer att krävas av den dömde. Det bör t.ex. framgå om det är fråga om institutionsvård eller öppenvård, om och i vilken utsträckning den tilltalade kommer att vara skyldig att lämna olika typer av prover för att kontrollera nykterhet eller drogfrihet.
Ett problem som Kriminalvården har påtalat i kontakter med utredningen är att det inte alltför sällan är svårt att få den tilltalade att komma till frivården före huvudförhandlingen och att de som faktiskt inställer sig inte alltid är motiverade att diskutera påföljden för brott som de kanske inte anser sig vara skyldiga till. En möjlig väg att möta detta problem kan vara att domstolen, t.ex. i samband med att stämning utfärdas i målet, förklarar att ett korrekt underlag i påföljdsdelen bara kan vara till fördel för den tilltalade och inskärper vikten av att han eller hon inställer sig hos frivården. Domstolen kan också tydliggöra för den tilltalade att en medverkan till utredningen om hans eller hennes personliga förhållanden inte kommer att tolkas som ett medgivande av ansvar för brottsligheten. Problemet kan hur som helst inte anses tillräckligt stort för att vi ska avstå från att föreslå att en vård- eller påverkanssanktion ska förutsätta att Kriminalvården på förhand upprättar ett förslag till sådan sanktion.
Behovet av utredning från Kriminalvården aktualiserar också frågan hur domstolen ska förfara för det fall att Kriminalvården gör bedömningen att det inte föreligger något behov av vård, behandling eller påverkan, medan domstolen, mot bakgrund av vad som i övrigt har framkommit under rättegången, bedömer att det finns ett sådant behov. Då det inte bör komma i fråga att domstolen beslutar om en vård- eller påverkanssanktion utan att Kriminalvården har yttrat sig om förutsättningarna för att genomföra en sådan sanktion, får domstolen i en sådan situation begära in kompletterande utredning med anvisningar om att den tilltalade enligt domstolens bedömning får anses ha ett vård- eller behandlingsbehov och att man därför vill få besked om vilka vård- eller påverkansinriktade åtgärder som kan erbjudas. I den mån domstolen har gjort ställningstagandet att det föreligger ett vård- eller behandlingsbehov först vid eller efter huvudförhandling i målet kan fortsatt huvudförhandling behöva hållas.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
243
Det kan, med visst fog, invändas att kravet på att det ska finnas ett relativt omfattande underlag för utformningen av en vård- eller påverkanssanktion kan leda till praktiska tillämpningsproblem och minskad effektivitet för såväl domstolarna som Kriminalvården. Detta är emellertid en nödvändig konsekvens i ett system som utformas på ett sådant sätt att det ska ges möjlighet att ta hänsyn till den tilltalades personliga omständigheter samtidigt som ingripandegraden i tilläggssanktionen ska stå i rimlig proportion till brottslighetens allvar. Resultatet av det föreslagna systemet bör bli att den påföljd som döms ut på ett bättre sätt än vad som är fallet i dag kan anpassas till vad som får anses vara mest ändamålsenligt i det enskilda fallet samtidigt som den tillgodoser ett krav på att påföljden ska vara tillräckligt ingripande för att motsvara brottslighetens allvar. Det blir tydligare för den dömde vad en vård- eller påverkansinriktad påföljd innebär och vilka åligganden som följer av domen. Detta kan i sin tur både underlätta verkställigheten och förbättra trovärdigheten för påföljden. Enligt vår bedömning innebär det så stora fördelar att de får anses överväga eventuella nackdelar i praktiskt hänseende och den minskade effektivitet som kan uppstå. Denna bedömning delas av de företrädare för Kriminalvården som utredningen har haft kontakt med. Det är dock angeläget att domstolarna och Kriminalvården gemensamt utformar rutiner för hur underlaget ska tas fram och utformas.
I den mån det på verkställighetsstadiet visar sig att den tilläggssanktion som valts trots allt inte är lämplig för den dömde, ska det, i enlighet med våra överväganden och förslag i avsnitt 12.8.3, finnas möjligheter att göra justeringar av innehållet och – om inte det är tillräckligt – byta ut sanktionen mot en lika ingripande tilläggssanktion som är mer ändamålsenlig.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
244
9.5.12 Förfarandet när det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att tillgå
Vårt förslag: Som utgångspunkt ska det inte kunna beslutas att
ett fängelsestraff ska vara villkorligt om det inte finns förutsättningar att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det utmätta fängelsestraffets längd.
Det ska dock vara möjligt att besluta att straffet ska vara villkorligt om ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl. I sådana situationer ska domstolen även kunna avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med någon tilläggssanktion.
Huvudregeln är att en tilläggssanktion ska dömas ut
Som redovisats i avsnitt 9.5.4 bör en förutsättning för att domstolen ska kunna besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt vara att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en tilläggssanktion vars ingripandegrad står i rimlig proportion till det utmätta fängelsestraffets längd. En logisk följd av detta är att det, om det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till, måste dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff, även om vare sig fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet i och för sig talar emot villkorligt fängelse.
Det kan i och för sig ifrågasättas om detta alltid är en rimlig ordning. Det bör inte finnas något att invända mot att ett ovillkorligt fängelsestraff döms ut i de fall där den tilltalade inte vill medverka till en tillräckligt ingripande tilläggssanktion som han eller hon i och för sig bedöms vara kapabel att genomföra. Den tilltalade har i sådana fall erbjudits möjlighet att på vissa villkor verkställa det utmätta straffet utanför anstalt, men valt att inte anta erbjudandet. Situationen är dock något annorlunda om den tilltalade visserligen förklarar sig villig att medverka till en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, men domstolen bedömer att han eller hon inte har förutsättningar att fullgöra sanktionen eller om det av andra skäl inte finns möjlighet att verkställa sanktionen mot den tilltalade. Det kan framstå som tveksamt att olika tillkortakommanden hos den tilltalade eller andra omständigheter som den till-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
245
talade inte själv kan påverka ska kunna utestänga honom eller henne från den privilegiering och förmån som ett villkorligt fängelsestraff innebär.
För att villkorligt fängelse ska anses utgöra ett trovärdigt alternativ till ett ovillkorligt fängelsestraff är det dock av stor vikt att de tilläggssanktioner som beslutas också fullföljs. En stor andel misskötta villkorliga fängelsestraff skulle leda till kostsamma och tidskrävande processer om verkställighet i anstalt av det utdömda fängelsestraffet och också undergräva hela tilltron till ett system med villkorligt fängelse. Det är därför knappast realistiskt att bortse från den enskildes förutsättningar att utföra en viss tilläggssanktion. En oundviklig följd av detta är att det inte kan uteslutas att det i vissa fall måste dömas ut ovillkorliga fängelsestraff av skäl som är hänförliga till den tilltalades person och dennes förutsättningar att fullgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion.
Det är också viktigt att påpeka att det förhållandet att det inte beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt inte innebär att den tilltalade döms till en påföljd som är mer ingripande än vad som kan motiveras av brottslighetens allvar. Ett villkorligt fängelsestraff innebär en privilegiering, och det förhållandet att en sådan privilegiering inte kan ske får endast till följd att den i proportionalitetshänseende ”riktiga” påföljden – ett fängelsestraff i anstalt i enlighet med brottslighetens straffvärde (i förekommande fall reducerat med hänsyn till förekomsten av s.k. billighetsskäl) – döms ut.
Mot bakgrund av det utbud av tilläggssanktioner som presenterats i avsnitt 9.5.6–9.5.10 bör dessutom de situationer där villkorligt fängelse inte kan komma i fråga på grund av att det saknas möjlighet att besluta om en tillräckligt ingripande tilläggssanktion bli mycket ovanliga. Avsikten är att de allra kortaste villkorliga fängelsestraffen, i vart fall om det inte är fråga om återfall i brott, ska kunna förenas med dagsböter, vilket det inte bör finnas några hinder mot att döma ut. För det fall böterna inte betalas in frivilligt av den dömde ska de kunna drivas in tvångsvis, se avsnitt 16.5. Något längre fängelsestraff ska kunna förenas med antingen samhällstjänst, en övervaknings- och kontrollsanktion eller en vård- eller påverkanssanktion. Under vissa förutsättningar ska även hemarrest eller kontraktsvård kunna användas som tilläggssanktion. I de allra flesta fall torde det finnas möjlighet för den tilltalade att verkställa någon av dessa sanktioner. Som utvecklas vidare i avsnitt 11.6 är avsikten att i vart fall övervaknings- och kontrollsanktionen ska ges ett sådant innehåll att det inte behöver ställas upp några
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
246
särskilda krav på lämplighet för sanktionen. Domstolen bör alltså i de allra flesta fall kunna utgå ifrån att den tilltalade kan fullgöra en sådan sanktion.
Utrikes boende som begår brott i Sverige
En situation där det, i den mån dagsböter inte kan anses utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, kan uppstå svårigheter att hitta en verkställbar tilläggssanktion är när den tilltalade saknar anknytning till Sverige och utvisas genom domen. Ofta är den tilltalade då häktad för att han eller hon inte ska undandra sig utvisning på grund av brottet. I sådana fall kan möjligheterna att verkställa samhällstjänst, en övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest eller en vård- eller påverkanssanktion vara begränsade eller helt saknas.
När det gäller personer som på grund av hemvist i annan stat inte kan verkställa tilläggssanktioner här finns det emellertid anledning att påpeka att det inom EU har antagits ett rambeslut om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder.32 Syftet med rambeslutet är att en person som döms till en icke frihetsberövande påföljd ska kunna återvända till sin hemstat och verkställa påföljden där. Rambeslutet innebär bl.a. att den stat där den dömde har sitt hemvist eller avser att vistas är skyldig att överta vissa typer av övervakningsåtgärder och alternativa påföljder, däribland samhällstjänst, kontakt med övervakare och missbruksbehandling. Övervakning får också, om det är lämpligt, genomföras genom elektronisk övervakning i enlighet med nationell lagstiftning. I propositionen gällande Sveriges godkännande av utkastet till rambeslut anförs att en reglering av innebörden att svenska myndigheter kan begära att andra medlemsstater i EU erkänner och övervakar svenska avgöranden om icke frihetsberövande påföljder möjliggör att verkställigheten av påföljderna kan tas över av de dömdas hemstater, vilket torde innebära att det i större utsträckning är möjligt att vid påföljdsbestämningen förutsäga om en icke frihetsberövande påföljd avseende en utomlands boende person kommer att kunna verkställas i den dömdes hemstat. Vidare anförs att en följd av en sådan förutsägbarhet borde vara att utrymmet för svenska domstolar att välja en lindrigare påföljd än fängelse blir större.
32 Rådets rambeslut 2008/947/RIF av den 27 november 2008 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder. Innehållet i rambeslutet beskrivs närmare i bilaga 4.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
247
Enligt nu gällande rättstillämpning torde enligt propositionen personer bosatta i andra länder oftare dömas till fängelse för brott som normalt leder till en icke frihetsberövande påföljd för personer bosatta i Sverige, vilket leder till en brist på enhetlighet som i möjligaste mån bör undvikas. Sverige bör därför, enligt vad som anförs i propositionen, i det fortsatta lagstiftningsarbetet överväga vilken reglering som skulle ge bästa förutsättningarna för att utnyttja möjligheten att flytta över övervakningen av icke frihetsberövande påföljder till andra medlemsstater.33
En särskild utredare har sedan i mars 2011 i uppdrag att lämna förslag till hur rambeslutet ska genomföras i svensk rätt. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 30 september 2012. Enligt uppgifter som vi inhämtat från utredaren är hennes preliminära bedömning att i stort sett samtliga tilläggssanktioner som vi har för avsikt att föreslå kommer att omfattas av rambeslutet. Ett genomförande av rambeslutet skulle därmed innebära ökade möjligheter att verkställa olika former av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse såvitt avser personer med hemvist i andra länder inom EU, vilket minimerar risken för att ett ovillkorligt fängelsestraff måste dömas ut för att det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till.
Villkorligt fängelse på grund av särskilda omständigheter
Som utgångspunkt bör alltså gälla att det, om det inte finns förutsättningar att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, ska dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Denna regel bör emellertid inte göras undantagslös. På samma sätt som när fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer, se avsnitt 9.4.3, kan det inte uteslutas att det uppstår situationer där det på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller annars av starka rättfärdighetsskäl framstår som uppenbart oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Som exempel kan nämnas att den tilltalade lider av en svår sjukdom som innebär att det är orimligt att låta honom eller henne verkställa ett fängelsestraff i anstalt. Om det i en sådan situation inte är möjligt att (med stöd av regleringen i 29 kap. 5 § BrB) på grund av sjukdomen sätta ned fängelsestraffets längd i sådan utsträckning att dagsböter anses utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion och den tilltalade inte har
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
248
förutsättningar att genomföra samhällstjänst eller en vård- eller påverkanssanktion och inte heller kan ställas under övervakning, bör det ändå vara möjligt att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Det bör då även finnas möjlighet för domstolen att helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med någon tilläggssanktion. När det gäller frågan om i vilka situationer detta kan bli aktuellt hänvisas till författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 12 § BrB.
9.5.13 Beaktande av att den tilltalade har varit frihetsberövad
Vårt förslag: Vid bestämmandet av vilken tilläggssanktion det
villkorliga fängelsestraffet ska förenas med, ska rätten beakta om den tilltalade med anledning av misstanke om brott som prövats genom dom i målet har varit frihetsberövad på ett sådant sätt som hade räknats som tid under vilken påföljden hade verkställts i anstalt för det fall att ett ovillkorligt fängelsestraff hade dömts ut. Rätten ska därvid ha möjlighet att helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion.
Våra förslag i det föregående innebär att villkorligt fängelse som en mycket tydlig huvudregel ska förenas med en tilläggssanktion och att ingripandegraden i tilläggssanktionen ska stå i rimlig proportion till det villkorliga fängelsestraffets längd, vilket innebär att ett längre villkorligt fängelsestraff ska förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än ett kortare sådant straff. Endast i de undantagssituationer som anges i avsnitt 9.5.12, ska det finnas möjlighet att välja en mindre ingripande tilläggssanktion än vad det villkorliga fängelsestraffets längd motiverar eller att – i ytterlighetsfall – helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion.
Enligt nuvarande praxis förekommer det att rätten i samband med påföljdsvalet beaktar att den tilltalade har varit häktad eller på annat sätt frihetsberövad med anledning av misstanke om brott som är föremål för prövning. Ett sådant beaktande kan ske t.ex. genom att rätten dömer till villkorlig dom eller skyddstillsyn i stället för fängelse (se t.ex. rättsfallet NJA 1977 s. 59) eller avstår från att förena en villkorlig dom med dagsböter. I förstnämnda fall torde beaktandet av frihetsberövandet ske med stöd av 29 kap. 5 § 8
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
249
och 30 kap. 4 § BrB34, medan valet att avstå från att förena en villkorlig dom med böter har stöd av regleringen i 30 kap. 8 § BrB.
Enligt vår bedömning bör det även i ett system med villkorligt fängelse kunna beaktas i lindrande riktning om den tilltalade har varit frihetsberövad med anledning av ett brott som prövas i den dom där det villkorliga fängelsestraffet döms ut. Då ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet bestäms genom valet av tilläggssanktion, bör frihetsberövandet i första hand beaktas genom att den tilltalade får fullgöra en mindre ingripande tilläggssanktion än vad fängelsestraffets längd och dennes eventuella tidigare brottslighet motiverar. Ett sådant beaktande kan ske på olika sätt. Ett alternativ är att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion som är mindre ingripande än vad fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet motiverar. En annan möjlighet är att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion vars ingripandegrad grundas på fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet, men att rätten förklarar att sanktionen helt eller delvis ska anses fullgjord genom frihetsberövandet. Ytterligare ett alternativ är att domstolen beslutar att hela eller delar av det villkorliga fängelsestraff som döms ut ska anses verkställt genom frihetsberövandet och därefter beslutar om en tilläggssanktion med utgångspunkt i den resterande delen av det villkorliga fängelsestraffet.
Vad som talar för det sistnämnda alternativet är att det i sådana fall inte behöver göras någon ytterligare avräkning för frihetsberövandet om det vid senare tillfälle beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Genom att avräkningen för frihetsberövandet sker i den ursprungliga domen, behöver inte frihetsberövandet beaktas vare sig av den domstol som senare beslutar om verkställighet i anstalt eller av Kriminalvården vid beräkning av strafftid. Ansvaret för obligatorisk avräkning av tid för frihetsberövande vid fängelse flyttades dock så sent som år 2000 från domstol till Kriminalvården. Denna förändring genomfördes som ett led i de senaste årens strävan efter att renodla domstolarnas verksamhet och avlasta dem uppgifter som lika väl eller bättre kan handhas av förvaltningsmyndigheter.35 En reglering som innebär att domstolen redan i den ursprungliga domen ska ansvara för avräkningen av frihetsberövanden när den beslutar att ett fängelsestraff ska vara villkorligt framstår då i någon mån som en tillbakagång till en över-
34 Se Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl. 2008, s. 197. 35Prop. 1999/2000:26 s. 57 ff.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
250
given ordning. Dessutom får det anses mindre lämpligt att ansvaret för sådan avräkning åligger olika myndigheter beroende på om fängelsestraffet ursprungligen dömts ut villkorligt eller ovillkorligt.
Mot det andra av de ovan angivna alternativen – att domstolen dömer ut ett villkorligt fängelsestraff och förenar detta med en tilläggssanktion vars ingripandegrad grundas på fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet men beslutar att tilläggssanktionen helt eller delvis ska anses fullgjord genom frihetsberövandet – kan invändas att det i sådana fall knappast blir möjligt att beakta frihetsberövandet genom att välja en tilläggssanktion av mindre ingripande slag, som t.ex. dagsböter i stället för samhällstjänst eller samhällstjänst i stället för hemarrest. Enligt vår bedömning bör det finnas en sådan möjlighet.
Vi har därför funnit att det förhållandet att den tilltalade har varit frihetsberövad i anledning av brottet bör beaktas genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en mindre ingripande tilläggssanktion än vad fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet motiverar. Det innebär att ett inte alltför kort frihetsberövande bör kunna motivera att det villkorliga fängelsestraffet förenas med dagsböter i stället för samhällstjänst (eller någon annan tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som samhällstjänst). Ett annat sätt att beakta frihetsberövandet kan vara att förena det villkorliga fängelsestraffet med ett mindre antal timmar samhällstjänst eller ett mindre antal dagsböter än vad fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet motiverar. I vissa fall – t.ex. om det varit fråga om ett längre frihetsberövande och det villkorliga fängelsestraff som döms ut endast uppgår till någon eller några månader – bör det finnas möjlighet för rätten att helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion.
Det förhållandet att den dömde har varit frihetsberövad med anledning av ett brott som prövas i en dom där ett villkorligt fängelsestraff döms ut kan, som berörts ovan, även få betydelse för beräkningen av strafftid om det senare beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Frihetsberövandet bör därvid beaktas på motsvarande sätt som om det ursprungligen dömts ut ett ovillkorligt fängelsestraff, dvs. genom att Kriminalvården vid verkställighetens inledning räknar av det antal dagar som den dömde har varit frihetsberövad som anhållen eller häktad i enlighet med regleringen i 19 a § lagen (1974:202) om beräkning av strafftid.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
251
9.5.14 Det bör inte finnas möjlighet att besluta om delvis villkorligt fängelse
Vår bedömning: Det bör inte finnas möjlighet att besluta att ett
fängelsestraff ska vara delvis villkorligt.
I ett flertal rättsordningar i Europa finns det möjlighet för domstolen att besluta att ett fängelsestraff ska vara delvis villkorligt, dvs. att en del av fängelsestraffet ska verkställas i anstalt medan resterande del görs villkorlig. Det delvis villkorliga fängelsestraffet innebär att det skapas ett påföljdsalternativ som ligger mellan villkorligt fängelse och ovillkorligt fängelse i ingripandegrad. Delvis villkorligt fängelse kan därmed användas i situationer där ett i dess helhet villkorligt fängelsestraff inte anses tillräckligt ingripande, men där ett i dess helhet ovillkorligt fängelsestraff inte bedöms nödvändigt.
Vid en första anblick framstår delvis villkorligt fängelse som en lämplig övergång mellan villkorligt fängelse och ovillkorligt fängelse. Konstruktionen kan emellertid ge upphov till både systemtekniska problem och praktiska tillämpningsproblem. Ett sådant problem är hur påföljden ska hanteras vid återfall i brott inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Andra är frågan om villkorlig frigivning från den ovillkorliga delen av straffet och om den villkorliga delen ska förenas med tilläggssanktioner. För det fall att tilläggssanktioner ska beslutas måste det också finnas bestämmelser om vilka konsekvenser bristande verkställighet av dessa ska kunna leda till. Sammantaget finner vi att problemen är sådana att delvis villkorligt fängelse endast bör kunna komma i fråga om det framkommer ett tydligt behov av detta. Frågan är då om det finns ett sådant behov.
De förslag som vi har lämnat i detta kapitel innebär att det som huvudregel ska beslutas att fängelsestraff som understiger ett år i dess helhet ska vara villkorliga. Vid strafftider om upp till ett år ges det enligt vår bedömning goda förutsättningar för att genom straffmätning inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet åstadkomma ett tillräckligt ingripande innehåll. I det spannet kan det därmed inte anses föreligga något mer påtagligt behov av ett sådant mellanting mellan villkorligt fängelse och ovillkorligt fängelse som ett delvis villkorligt fängelsestraff innebär.
Vad som däremot kan övervägas är om det bör ges möjlighet för domstolarna att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
252
mer ska vara delvis villkorliga. Vid sådana straffnivåer skulle ett delvis villkorligt fängelsestraff, på motsvarande sätt som den nuvarande möjligheten att förena en skyddstillsyn med ett kortare fängelsestraff enligt 28 kap. 3 § BrB, kunna användas för att undvika att ett längre ovillkorligt fängelsestraff döms ut.
Syftet och fördelarna med det villkorliga fängelsestraffet – att avstå från att döma till ovillkorligt fängelse och ändå döma ut ett straff som står i rimlig proportion till brottets allvar – kan knappast anses uppfyllt om det samtidigt som det beslutas att en del av fängelsestraffet ska vara villkorligt och förses med tilläggssanktioner döms ut ett längre ovillkorligt fängelsestraff. En förutsättning för delvis villkorligt fängelse bör därför vara att endast en mindre del av fängelsestraffet ska kunna kvarstå ovillkorligt.
Inte heller en sådan konstruktion är emellertid given i systemet. Om det ges möjlighet att besluta om delvis villkorligt fängelse uppstår en valsituation – ska större delen av straffet vara villkorligt och endast en mindre del verkställas i anstalt som ovillkorligt fängelse eller ska ett till dess helhet ovillkorligt fängelsestraff dömas ut? Ett till större delen villkorligt fängelsestraff måste, även om det förses med en förhållandevis sträng tilläggssanktion, alltid anses utgöra en mindre ingripande påföljd än ett i dess helhet ovillkorligt fängelsestraff. Den grundläggande principen om att straffet ska stå i proportion till brottets allvar kan därmed åsidosättas genom att det ges möjlighet att välja mellan två påföljder med olika ingripandegrad för lika svåra brott.
En väg att lösa detta problem kan möjligen vara att avstå från att förse den villkorliga delen av fängelsestraffet med en tilläggssanktion. Inte heller en sådan lösning är emellertid fri från invändningar. I sådana fall uppstår nämligen en avvägning mellan vad som är mest ingripande av ett villkorligt fängelsestraff utan tilläggssanktion i kombination med endast någon enstaka månad ovillkorligt fängelse och ett villkorligt fängelsestraff om närmare ett år som förenas med en förhållandevis ingripande tilläggssanktion.
Det kan alltså konstateras att det är svårt att hitta hållpunkter gällande valet mellan ett helt villkorligt, ett delvis villkorligt och ett helt ovillkorligt fängelsestraff. Vår grundläggande ambition att bygga ett system som är så enkelt och lättbegripligt som möjligt skulle därmed försvåras om det gavs möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara delvis villkorligt.
Delvis villkorligt fängelse väcker dessutom, som antytts ovan, frågor när det gäller villkorlig frigivning från fängelsestraffet. Den
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
253
villkorliga frigivningen kan inte rimligen beräknas på hela det utdömda fängelsestraffets längd (dvs. både den villkorliga och den ovillkorliga delen), eftersom den villkorliga delen verkställs i frihet. Om den villkorliga frigivningen beräknas enbart på den del av straffet som kvarstår ovillkorligt, uppstår en kollision mellan den kriminalvård i frihet som det villkorliga fängelsestraffet innebär och den villkorliga frigivningen.36 Ett alternativ skulle kunna vara att, på samma sätt som gäller i dag i fråga om sådana fängelsestraff som döms ut i kombination med skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § BrB, inte medge villkorlig frigivning från delvis villkorligt fängelse. I så fall kan det dock, i vart fall om den villkorliga delen av fängelsestraffet förses med en tilläggssanktion, ifrågasättas om inte den sammantagna reaktionen på brottet blir alltför sträng jämfört med ett marginellt kortare straff som inte till någon del förklaras villkorligt.
Det kan dessutom ifrågasättas hur stort behovet är av att kunna besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara delvis villkorliga. I nuvarande system tillämpas möjligheten att i stället för ett längre fängelsestraff döma till skyddstillsyn i förening med ett kortare fängelsestraff i allt mindre utsträckning. Av den av Brå förda kriminalstatistiken framgår att det år 2010 var 192 personer som dömdes till skyddstillsyn i förening med fängelse, vilket är mindre än 0,5 procent av de personer som lagfördes till annan påföljd än böter. Antalet har minskat successivt sedan mitten av 1990-talet, då påföljdskombinationen användes i närmare 400 fall per år.37 I många av de fall där skyddstillsyn i förening med fängelse dömdes ut var sannolikt alternativet ett fängelsestraff under ett år, beroende på brottslighetens art. I det system som vi föreslår ska det i sådana fall beslutas att hela fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Härtill kommer att det, som anförts i avsnitt 9.4.3, kan ifrågasättas om det för brottslighet som är av så allvarligt slag som det är fråga om när fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer ska finnas möjlighet att annat än i rena undantagsfall döma ut något annat än ett ovillkorligt fängelsestraff.
Sammantaget finner vi att behovet av att kunna besluta att ett fängelsestraff ska vara delvis villkorligt inte är så påtagligt att det överväger de ovan beskrivna nackdelarna. Vår bedömning är därför
36 Jfr vad som uttalats i fråga om villkorlig fängelse från sådana fängelsestraff som döms ut i kombination med skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § BrB, SOU 1981:92 s. 106 och prop. 1981/82:153 s. 8. 37 Statistiken från Brå är hämtad från myndighetens hemsida, www.bra.se.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
254
att det inte bör finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara delvis villkorligt. I den mån det finns ett önskemål om att förkorta de tider under vilka längre fängelsestraff ska verkställas i anstalt, bör detta i stället åstadkommas genom att det ges generösa möjligheter till utslussning från ovillkorliga fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer. Det är emellertid en fråga som ligger utanför vårt uppdrag.
255
10 Beaktande av återfall i brott
10.1 Inledning
I kapitel 8 har vi föreslagit att villkorligt fängelse ska införas i påföljdssystemet. Den närmare uppbyggnaden av det system med villkorligt fängelse som vi föreslår presenteras i kapitel 9. Av det kapitlet framgår bl.a. att villkorligt fängelse ska ersätta villkorlig dom och skyddstillsyn, att det ska råda en tydlig presumtion för att besluta att fängelsestraff som är kortare än ett år ska vara villkorliga samt att villkorligt fängelse ska förenas med en tilläggssanktion som ska vara mer ingripande ju längre det villkorliga fängelsestraffet är.
I detta kapitel övervägs frågan om hur återfall i brott ska beaktas i det nya påföljdssystemet. Övervägandena gäller hanteringen av återfall såväl efter ett villkorligt fängelsestraff som efter ett ovillkorligt och innehåller därmed även överväganden som inte är knutna till våra förslag om villkorligt fängelse.
Kapitlet innehåller överväganden om återfallets betydelse för möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, för straffmätningen (dvs. för antalet dagsböter eller fängelsestraffets längd) och för förverkande av villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff på grund av återfall i brott. Avslutningsvis övervägs hur tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff som inte är helt verkställda ska hanteras om den dömde återfaller i brott.
10.2 Vårt uppdrag
Enligt våra direktiv ska vi ta ställning till och föreslå vilka kriterier som ska gälla för tidigare brottslighet och vilken betydelse sådan brottslighet ska tillmätas vid påföljdsvalet och straffmätningen samt i fråga om förverkande av villkorligt medgiven frihet.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
256
Som utgångspunkter ska enligt direktiven gälla att återfall i brott ska mötas av en skärpt reaktion och att ingripandegraden vid återfall inte ska minska i förhållande till vad som gäller i dag. Samtidigt anges att ett införande av villkorligt fängelse inte får leda till en kraftig ökning av användningen av fängelse i anstalt.
10.3 Grundläggande kriterier för beaktande av återfall vid påföljdsbestämningen för ny brottslighet
Våra utgångspunkter: Återfall i brott som bör föranleda annan
påföljd än böter och som äger rum under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska alltid tillmätas relevans vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten.
I övrigt bör de grundläggande kriterier som i dag gäller för beaktande av återfall i brott vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten, nämligen tiden mellan brotten, likheten mellan den gamla och den nya brottsligheten samt brottslighetens allvar, vara avgörande även i ett reformerat system. Såvitt avser tidsfaktorn bör det som utgångspunkt vara tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten som tillmäts betydelse.
10.3.1 Inledning
Den tilltalades tidigare brottslighet kan vara av större eller mindre betydelse för påföljdsbestämningen för ett nytt brott beroende på återfallets karaktär. Detta kan uttryckas som att tidigare brottslighet är mer relevant i vissa fall än i andra. Ibland kan den tidigare brottsligheten ha en så låg grad av relevans att den inte bör tillmätas någon betydelse vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten.
I nuvarande reglering anges i 30 kap. 4 § andra stycket BrB att rätten som skäl för fängelse får beakta bl.a. om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott. Det anges inte några kriterier för när ett återfall ska anses mer eller mindre relevant. Sådana kriterier finns emellertid när det gäller förutsättningarna för att låta den tilltalades tidigare brottslighet påverka straffmätningen i skärpande riktning (dvs. när det på grund av återfall i brott finns skäl att döma ut ett strängare bötes- eller fängelsestraff än vad som motsvarar brottslighetens straffvärde). I 29 kap. 4 § BrB föreskrivs att rätten
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
257
vid bedömningen av om straffet ska skärpas på grund av återfall särskilt ska beakta
vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft
vilken tid som förflutit mellan brotten samt
om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller om brotten i båda fallen är särskilt allvarlig
Även såvitt avser förverkande av villkorligt medgiven frihet finns kriterier för att avgöra återfallets relevans, genom att det i 34 kap. 4 § BrB stadgas att det som särskilda skäl att inte förverka sådan frihet vid återfall i brott bl.a. ska beaktas
om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet eller
om lång tid har förflutit mellan brotten
De nu beskrivna faktorerna har i praxis ansetts relevanta även när det gäller bedömningen av återfallets betydelse för påföljdsbestämningen för det nya brottet.
Sammanfattningsvis kan följande kriterier sägas avgöra återfallets relevans för valet av påföljd:
tiden mellan brotten
om den tidigare och den nya brottsligheten är likartad
brottslighetens allvar, dels om både den nya och den tidigare brottsligheten är allvarlig, dels om den nya brottsligheten är mer allvarlig än den tidigare
Att dessa faktorer bör beaktas vid bedömningen av betydelsen av återfall i brott anges även i Europarådets rekommendation om enhetliga brottmålsdomar.1
De angivna faktorerna är enligt vår bedömning fullt förenliga med den toleransteori som beskrivs närmare i avsnitt 10.4.1 och som vi anser bör ligga till grund för regleringen av betydelsen av återfall i brott. Ju snabbare den dömde återfaller i brott, ju mer likartad den nya brottsligheten är den tidigare och ju allvarligare den nya brottsligheten är, desto tydligare visar den dömde att det första brottet inte var en engångsföreteelse. Det finns därmed anledning
1 Recommendation No R (92) 17 concerning Consistency in Sentencing, se bilaga 4.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
258
att visa minskad tolerans vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten. De nu angivna kriterierna bör därför tillmätas betydelse även i ett reformerat system.
10.3.2 Tidsfaktorn
Liksom i dag bör en viktig faktor för beaktande av tidigare brottslighet vid påföljdsbestämningen vara den tid som har förflutit mellan brotten. Den som begår ett brott och därefter avhåller sig från fortsatt brottslighet under en längre tid bör rimligtvis till sist kunna betraktas som tidigare ostraffad.
Enligt de riktlinjer och den praxis som gäller i dag bör ett återfall under alla omständigheter – dvs. oavsett om den nya och den tidigare brottsligheten är likartade eller om brottsligheten i båda fallen är allvarlig – som regel inte påverka påföljdsbestämningen för det nya brottet om den tidigare brottsligheten ligger så långt som fyra år eller mer tillbaka i tiden. Normalt räknas tiden från den dag då det tidigare brottet begicks, men i vissa sammanhang beaktas den tid som har förflutit sedan den tidigare domen. Undantagsvis anses även brottslighet som ligger längre tillbaka i tiden vara relevant, t.ex. om den dömde har varit frihetsberövad under större delen av tiden efter den tidigare domen. Tidsfaktorn beaktas på så sätt att den tidigare brottsligheten tillmäts mindre betydelse ju längre tillbaka i tiden den ligger, vilket innebär att återfallets relevans avtar successivt.2
Dessa riktlinjer bör enligt vår bedömning kunna tillämpas även fortsättningsvis, i den meningen att brottslighet som har ägt rum mer än fyra år tillbaka i tiden inte annat än undantagsvis bör tillmätas någon betydelse vid påföljdsbestämningen för det nya brottet.
Villkorligt fängelse innefattar ett krav på den dömde att hålla sig laglydig under den bestämda prövotiden. Det bör därmed följa en reaktion för den som bryter mot det villkoret genom att göra sig skyldig till ny brottslighet. Ett återfall som äger rum under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff bör därmed alltid tillmätas relevans vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten, och detta även om den tidigare och den nya brottsligheten inte är likartade eller om brottsligheten inte i något av fallen är allvarlig. Undantag bör endast göras om den nya brottsligheten är av så begränsat slag att den bör föranleda ett rent bötesstraff. Vi föreslår därför att ett återfall under prövotiden för ett villkorligt fängelse-
2 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 267.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
259
straff alltid ska leda till en skärpt reaktion för den nya brottsligheten, om inte påföljden för den nya brottsligheten kan stanna vid ett bötesstraff. Därmed inte sagt att det ska vara uteslutet att besluta att ett fängelsestraff som döms ut för ny brottslighet som begås under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska vara villkorligt, se närmare om detta i våra vidare överväganden i avsnitt 10.4.
Vi har i avsnitt 9.3.2 föreslagit att prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff ska börja löpa först när domen har vunnit laga kraft mot den dömde i påföljdsdelen. Det innebär att det inte löper någon prövotid under den tid som föregår lagakraftträdandet. Vid överklagande till högre instans kan den tiden ibland bli ganska lång. Enligt vår bedömning vore det orimligt att i återfallshänseende betrakta brott som begås efter det att ett villkorligt fängelsestraff dömts ut men före det att prövotiden har börjat löpa på annat sätt än brott som begås under prövotiden. Även sådana återfall bör därför alltid leda till en skärpt reaktion, om inte den nya brottsligheten är på bötesnivå.
Även om återfallet har ägt rum efter utgången av prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff eller om det är fråga om ett återfall efter ett ovillkorligt fängelsestraff, bör den tidigare brottsligheten under vissa förhållanden påverka påföljdsbestämningen för det nya brottet. I sådana fall bör, som anförts ovan, nuvarande riktlinjer och praxis tillämpas på i huvudsak samma sätt. Tidigare brottslighet som ligger mer än fyra år tillbaka i tiden bör således som regel inte tillmätas någon betydelse. Om det är fråga om ett återfall under prövotiden för villkorlig frigivning från ett ovillkorligt fängelsestraff, bör det liksom i dag i första hand bli aktuellt att förverka återstående delar av villkorligt medgivna friheten, se avsnitt 10.6 nedan.
I dag torde det, som angetts ovan, i första hand vara tiden mellan brotten som tillmäts betydelse för att avgöra återfallets relevans. I och med att det är den tidigare domen som medför att det nya brottet faktiskt ska betraktas som ett återfall, är det emellertid enligt vår bedömning mer rimligt att i första hand beakta tiden mellan den tidigare domen och det nya brottet. Genom att det beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt visar samhället tolerans med den tilltalade, men markerar samtidigt att toleransen är i avtagande. Effekten av den avtagande toleransen visar sig om den dömde återfaller i brott och på nytt blir dömd. Även vid återfall efter ett tidigare ovillkorligt fängelsestraff är det enligt vår mening mer naturligt att beakta tiden mellan den tidigare domen och det nya brottet. Genom
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
260
domen avgörs det om villkorligt medgiven frihet ska förverkas, när villkorlig frigivning kan ske och om straffskärpningsregeln i 29 kap. 4 § BrB ska tillämpas. Även vid utmätande av ett ovillkorligt fängelsestraff tydliggörs det genom lagföringen vad som står på spel för den som återfaller i brott. Det naturliga blir därför att den relevanta tiden i alla lägen ska räknas mellan den tidigare domen och det nya brottet. En effekt av detta är att den tid inom vilken återfall normalt tillmäts betydelse torde bli något längre än vad den är i dag. Det blir i den meningen ett något skärpt synsätt på återfall med vårt förslag i förhållande till idag.
Med den tidigare domen avser vi i detta sammanhang den dom varigenom det först fastställts att den tilltalade har gjort sig skyldig till brott. Om detta skett först i hovrätten (efter att tingsrätten ogillat åtalet), ska alltså tiden räknas från hovrättens dom.
Den nu angivna principen bör emellertid inte göras helt undantagslös. Om det har förflutit mycket lång tid mellan det tidigare brottet och den tidigare domen, och detta inte beror på omständigheter som den dömde kunnat påverka, bör det finnas möjlighet att avstå från att beakta det tidigare brottet vid påföljdsbestämningen för det nya brottet. Även i sådana situationer bör dock återfallet betraktas som relevant om det nya brottet är begånget under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff.
10.3.3 Likhet mellan brotten
Som vi har konstaterat i det föregående innebär konstruktionen med villkorligt fängelse att återfall som äger rum före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff alltid bör tillmätas relevans vid påföljdsbestämningen för det nya brottet, och detta oavsett om brottet är helt olikt den brottslighet som föranlett det villkorliga fängelsestraffet. När prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut – dvs. i de flesta fall två år efter det att domen vann laga kraft – innebär inte återfallet att den tilltalade bryter mot något villkor för den tidigare påföljden. Det bör då bli aktuellt att skärpa påföljdsvalet på grund av den tidigare brottsligheten endast om det framstår som särskilt angeläget. Så kan knappast anses vara fallet om det nya brottet är av helt annan karaktär än den brottsligheten. I vart fall bör det då finnas andra faktorer som talar för att återfallet ska tillmätas relevans. Den som först gör sig skyldig till ett bokföringsbrott och därefter, efter prövotidens utgång, till ett våldsbrott kan t.ex. inte sägas ha angripit
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
261
samma av rättsordningen skyddade intresse och återfallet kan därmed inte anses ha samma tyngd som om det hade varit fråga om återfall i ett likadant, eller i vart fall likartat, brott. Frågan om vad som ska anses utgöra likartad brottslighet utvecklas i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 9 § BrB.
Ju större brottslikheten är, desto starkare skäl finns det att beakta den tidigare brottsligheten vid påföljdsbestämningen för det nya brottet. Återfall i mycket likartad brottslighet bör således kunna beaktas även om återfallet ägt rum förhållandevis lång tid efter den tidigare domen, dvs. uppemot de fyra år som angetts som riktlinje i föregående avsnitt.
På samma sätt som enligt nuvarande reglering bör likheten mellan den tidigare och den nya brottsligheten även tillmätas betydelse vid återfall som ägt rum efter ett ovillkorligt fängelsestraff, se vidare härom i avsnitt 10.5 och 10.6.
10.3.4 Brottlighetens allvar
Ytterligare en faktor som bör beaktas vid bedömningen av återfallets relevans vid återfall som ägt rum efter det att prövotiden för ett tidigare villkorligt fängelsestraff har löpt ut eller vid återfall efter ett ovillkorligt fängelsestraff är brottslighetens allvar. Liksom enligt nuvarande reglering finns det större anledning att beakta tidigare brottslighet vid påföljdsbestämningen för det nya brottet om detta är lika allvarligt som eller allvarligare än den tidigare brottsligheten. Omvänt finns det ofta mindre anledning att beakta tidigare brottslighet om det nya brottet är mindre allvarligt. Återfallet bör också tillmätas större relevans om brottsligheten i båda fallen är allvarlig.
Det bör dock beaktas att brottslighetens allvar i sig kan utgöra ett skäl mot villkorligt fängelse eller för att förena ett villkorligt fängelsestraff med ingripande tilläggssanktioner, eftersom möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt och valet av tilläggssanktion till villkorligt fängelse påverkas av det utdömda fängelsestraffets längd. I återfallssituationer där det nya brottet är allvarligt är det alltså inte bara allvaret i förhållande till den tidigare brottsligheten som bör tillmätas betydelse. Frågan om brottets allvar och vilket straffvärde ett brott ska har för att anses allvarligt i återfallshänseende behandlas vidare i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 9 § BrB.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
262
10.3.5 En sammanvägning av olika omständigheter
Vid bedömningen av huruvida, och i vilken utsträckning, tidigare brottslighet ska tillmätas betydelse vid påföljdsbestämningen för ny brottslighet bör domstolen, liksom i dag, göra en sammanvägning av de nu angivna faktorerna och utifrån denna göra en rimlighetsbedömning såvitt avser vilken relevans återfallet bör ha. Ett återfall förhållandevis kort tid efter den senaste domen bör därmed kunna få mindre betydelse om den nya brottsligheten är helt olikartad och dessutom av mindre allvarlig karaktär än den brottslighet som den tilltalade tidigare dömts för. Som anförts i det föregående bör emellertid ett återfall som har ägt rum före det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut dock alltid tillmätas relevans. På motsatt sätt bör ett återfall efter något längre tid kunna tillmätas större betydelse om det rör sig om brottslighet av samma eller allvarligare slag än vad den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till.
10.4 Återfallets betydelse för möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt
10.4.1 Utgångspunkter
Vår bedömning: Återfall i brott bör leda till en successiv skärp-
ning av den straffrättsliga reaktionen. Samtidigt bör inte användningen av fängelse i anstalt öka i någon mer avgörande omfattning i förhållande till vad som gäller i dag. En utgångspunkt för våra överväganden såvitt avser hanteringen av återfall i brott är därför att en person bör kunna dömas till villkorligt fängelse flera gånger.
Nuvarande ordning
I nuvarande påföljdssystem är utgångspunkten att domstolen, även om brottets straffvärde motsvarar fängelse, ska välja en lindrigare påföljd, dvs. villkorlig dom eller skyddstillsyn. Ett skäl för att döma till fängelse är dock att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott.3
3 En utförligare redogörelse för betydelsen av den tilltalades tidigare brottslighet vid påföljdsvalet finns i avsnitt 4.4.4.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
263
I praktiken innebär det nu sagda att det, om det inte finns skäl att döma till fängelse på grund av att brottsligheten har ett högt straffvärde eller att den är av sådan art att ett fängelsestraff därmed anses motiverat, som regel döms till påföljder som inte innebär ett frihetsberövande vid i vart fall något eller ett par tillfällen innan det blir aktuellt att döma ut ett fängelsestraff.
Vi har hämtat in statistik från Brå som visar hur många gånger tidigare en person som döms till fängelse har dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn, se bilaga 6. Av statistiken framgår att de personer som under åren 2005–2008 dömdes till fängelse för tillgreppsbrott (brott enligt 8 kap. BrB, undantaget rån och snatteri)4under de senaste fem åren före det aktuella brottet hade dömts till skyddstillsyn eller villkorlig dom i genomsnitt 0,7 gånger. Antalet tidigare icke frihetsberövande påföljder för sådan brottslighet har successivt minskat. Under åren 1990–1993 uppgick det till drygt 0,8 och under åren 1980–1983 till drygt en. Statistiken från Brå visar vidare att sannolikheten för att dömas till fängelse för ett tillgreppsbrott vid första återfallet inom fem år efter en skyddstillsyn eller villkorlig dom har ökat från elva procent under åren 1985– 1986 till närmare 40 procent under åren 2000–2005. Sammantaget kan alltså konstateras att ”vägen till fängelse” vid återfall har blivit betydligt kortare under de senaste 25–30 åren.
Det bör dock påpekas att återfallets betydelse för påföljdsvalet är mycket öppet reglerat och att det sannolikt finns en varierande syn på hur många icke frihetsberövande påföljder som bör kunna komma i fråga innan återfallet motiverar ett fängelsestraff. Frågan kompliceras dessutom av den betydelse brottets art har fått för påföljdsvalet.
Överväganden
Innan vi överväger frågan om hur återfall ska beaktas vid påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse, finns det anledning att ställa frågan varför påföljden bör skärpas för ett brott på grund av att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott.
Som vi redogjort närmare för i avsnitt 7.7 kan denna fråga straffteoretiskt besvaras på olika sätt. Som beskrivs där ansluter vi oss till ett synsätt som innebär att återfallsskärpning vid påföljdsvalet kan
4 Anledningen till att just dessa brottstyper valts för statistikuttag är att de – typiskt sett – inte blir föremål för påföljdsmässig särbehandling pga. art.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
264
inordnas i en privilegieringsmodell som bygger på en toleransteori. Detta synsätt innebär att det bör finnas en viss förståelse för att mänsklig svaghet kan leda till att man någon gång begår brott och att det därför finns skäl att visa tolerans den första gången eller de första gångerna någon gör sig skyldig till brott. Det kan alltså sägas vara insikten om att det är mänskligt att ibland fela som ger utrymme för en viss tolerans. Att det är befogat att visa tolerans bygger i sin tur på utgångspunkten att den som döms för brott är kapabel att ta till sig det klander som domen uttrycker. Klandret behöver inte omedelbart uttryckas i form av ett fängelsestraff i enlighet med brottslighetens straffvärde, utan den eller de första gångerna någon döms för brott bör denne ges en chans att visa att han eller hon har förstått det kommunicerade klandret. Den grundläggande tanken bakom detta är ett antagande om att gärningsmannen ska kunna behandlas som en moraliskt ansvarig person.
I praktiken innebär denna s.k. toleransteori att det första gången någon döms för brott som bör föranleda en strängare påföljd än böter finns anledning att visa tolerans och tillgripa en lindrig påföljd. Om den dömde därefter återfaller i brott finns det fortfarande skäl att vara tolerant, men inte i samma utsträckning som förra gången. Det är då motiverat att döma ut en påföljd som är mer ingripande än den som valdes första gången, men som fortfarande innebär en privilegiering i förhållande till ett fängelsestraff i enlighet med brottslighetens straffvärde. Efter flera återfall finns det inte längre utrymme för att visa tolerans, utan ett fängelsestraff i enlighet med brottslighetens straffvärde (med beaktande av eventuella billighetsskäl) bör dömas ut.
Enligt vår uppfattning kan det nu beskrivna synsättet användas även i ett system med villkorligt fängelse. Anledningen till att det bör beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt första gången någon döms för brott på fängelsenivå är att det i en sådan situation finns utrymme för att visa tolerans med den dömde och döma ut en straffrättslig reaktion som är mildare än ett fängelsestraff i anstalt.
När frågan om ett påföljdssystem med villkorligt fängelse har övervägts i tidigare lagstiftningsärenden har en grundläggande invändning mot ett sådant system varit att det av trovärdighetsskäl inte bör finnas möjlighet att döma en person till villkorligt fängelse mer än en gång. Detta har i sin tur ansetts innebära att systemet skulle leda till en alltför stor ökning av användningen av fängelse i anstalt.5
5 Se t.ex. SOU 1995:91 s. 81 ff. och Perklev, Några idéer kring utformningen av ett nytt påföljdssystem, SvJT 2010 s. 491 ff.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
265
Det står helt klart att ett system som byggs upp på ett sådant sätt att villkorligt fängelse endast kan användas en gång innan ovillkorligt fängelse är oundvikligt, och att det inte heller finns några andra icke frihetsberövande påföljder att ta till vid återfall i brott, skulle innebära att vägen till fängelse i anstalt blir påfallande kort. Redan vid första återfallet skulle ett ovillkorligt fängelsestraff regelmässigt dömas ut. Inte nog med att ett sådant system skulle leda till en stor fängelsepopulation, vilket skulle medföra stora kostnader för det allmänna, utan det skulle dessutom innebära att toleransen med den som begår brott helt upphör redan efter första domen. Det skulle alltså inte ges något utrymme för att låta toleransen avta successivt på det sätt som toleransteorin förutsätter. Dessutom skulle utrymmet för att tillämpa icke frihetsberövande påföljder med ett tydligt behandlingsinnehåll – vilka ofta kan vara förhållandevis ingripande – minska påtagligt. Att påföljdssystemet byggs upp på ett sådant sätt får anses uteslutet av såväl samhällsekonomiska skäl som humanitetsskäl, och skulle dessutom stå i direkt strid med de anvisningar som ges i våra direktiv.
Enligt vår bedömning behöver emellertid inte ett system med villkorligt fängelse innebära att den som återfaller i brott efter att ha dömts till villkorligt fängelse oundgängligen måste dömas till ovillkorligt fängelse. Som utvecklas närmare i avsnitt 10.4.3 och 10.4.4 nedan bör det förhållandet att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott i stället i första hand kunna beaktas inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet, genom att detta förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som hade kommit i fråga med hänsyn enbart till fängelsestraffets längd. Därigenom kan återfall i brott leda till en successiv upptrappning av ingripandegraden i den straffrättsliga reaktionen, så att det – om inte brottsligheten är så allvarlig att straffvärdet i sig motiverar ett fängelsestraff i anstalt – först efter ett par återfall blir aktuellt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Genom att innehållet i det villkorliga fängelsestraffet blir alltmer ingripande för varje återfall ges utrymme för att låta toleransen med den dömdes brottslighet klinga av successivt, samtidigt som det på ett förutsebart och tydligt sätt markeras att den som återfaller i brott ska dömas till en strängare påföljd än den som är tidigare ostraffad.
En utgångspunkt för våra överväganden är därmed att det ska finnas möjlighet att döma en person till villkorligt fängelse flera gånger.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
266
10.4.2 Allmänt om tidigare brottslighet som skäl mot villkorligt fängelse
Vårt förslag: Tidigare brottslighet ska utgöra ett skäl mot att
besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
Vår bedömning: Återfall i brott bör i någon mån tillmätas olika
betydelse beroende på om det nya brottet är begånget före eller efter det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut.
Vi har i avsnitt 9.4 gjort bedömningen att det såvitt avser fängelsestraff som understiger ett år ska råda en presumtion för villkorligt fängelse och att det också ska finnas ett visst utrymme för att besluta att längre fängelsestraff än så ska vara villkorliga.
En grundtanke i det system som vi föreslår är att den dömde inte behöver avtjäna det utdömda straffet i anstalt under förutsättning att han eller hon under prövotiden avhåller sig från fortsatt brottslighet och uppfyller övriga villkor som har ställts upp för det villkorliga fängelsestraffet. Genom att det beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt sker således, som utvecklats i avsnitt 10.4.1, en privilegiering av den dömde, som medges en mindre ingripande påföljd än det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut.
Om den dömde därefter fortsätter att begå brott, minskar utrymmet för privilegiering. Till sist passeras en gräns där det inte längre är möjligt att med bibehållen trovärdighet fortsätta privilegieringen. När denna gräns har nåtts får förutsättningarna för att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt anses vara uttömda. Av det nu sagda följer att tidigare brottslighet bör utgöra ett skäl mot att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, även om det är fråga om ett kortare straff.
Återfall i brott bör i någon mån tillmätas olika betydelse beroende på om det nya brottet är begånget under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff eller inte. Vi har i avsnitt 10.3.2 gjort bedömningen att återfall som sker efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före utgången av prövotiden för det straffet alltid ska tillmätas relevans vid påföljdsbestämningen för det nya brottet, eftersom återfallet innebär ett brott mot ett villkor som ställdes upp genom det villkorliga fängelsestraffet. Sedan prövotiden löpt ut är betydelsen av den tidigare brottslig-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
267
heten beroende av tiden mellan den tidigare domen och det nya brottet, likheten mellan brotten och brottslighetens allvar. I det följande överväger vi därför dessa båda situationer var för sig.
10.4.3 Återfall före det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff löpt ut
Vårt förslag: Om ett brott har begåtts efter ett tidigare utdömt
villkorligt fängelsestraff men före det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut, får rätten besluta att ett fängelsestraff för det nya brottet ska vara villkorligt endast om återfallet kan beaktas tillräckligt genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad som annars hade kommit i fråga. I en sådan situation kan även hemarrest väljas som tilläggssanktion.
Villkorligt fängelse med en tilläggssanktion av mer ingripande slag
Som konstaterats i avsnitt 10.4.1 bör det, för att undvika att införandet av villkorligt fängelse leder till en kraftig repressionsökning och för att ge utrymme för att låta toleransen med den som begår brott avta successivt, finnas möjlighet att döma en och samma person till villkorligt fängelse vid mer än ett tillfälle. En förutsättning för att villkorligt fängelse ska kunna komma i fråga flera gånger är emellertid att detta kan ske med bibehållen trovärdighet för påföljdssystemet. Det kan inte bortses ifrån att en del av tydligheten och förutsebarheten i det villkorliga fängelsestraffet riskerar att gå förlorad genom att kravet på att den dömde ska avhålla sig från fortsatt brottslighet inte utesluter att den som återfaller i brott åter kan komma i fråga för ett villkorligt fängelsestraff. Detta gäller inte minst om det nya brottet är begånget under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet.
Enligt vår bedömning kan emellertid ett trovärdigt straffrättsligt ingripande i många fall åstadkommas även vid återfall i brott, om det nya villkorliga fängelsestraffet kombineras med en mer ingripande tilläggssanktion än vad fängelsestraffets längd i sig motiverar. Vi föreslår därför att det förhållandet att det är fråga om återfall i brott i första hand ska leda till att ingripandegraden trappas upp inom ramen för ett nytt villkorligt fängelsestraff. Exempel på sådan
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
268
upptrappning är att det i situationer där det med hänsyn till fängelsestraffets längd hade varit tillräckligt att döma till villkorligt fängelse med dagsböter på grund av återfallet i stället döms till villkorligt fängelse med samhällstjänst. Ett annat exempel är att den som annars skulle ha dömts till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion av viss ingripandegrad i en återfallssituation i stället döms till ett lika långt villkorligt fängelsestraff men med en mer ingripande sådan sanktion eller, i sista hand, med kontraktsvård. Genom en sådan upptrappning markeras att toleransen med den tilltalades brottslighet är på avtagande och att det därför inte är möjligt att ge honom eller henne förmånen av ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som hade varit tillräckligt för en tidigare ostraffad person.
För att upptrappningen ska bli tillräcklig – och det därmed tillräckligt tydligt markeras att toleransen med den tilltalades brottslighet är i avtagande – bör det inte vara tillräckligt att ett återfall under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff leder till att det nya villkorliga fängelsestraffet förenas med en mer ingripande tilläggssanktion av samma slag som den som skulle valts om det inte hade varit fråga om återfall i brott. Det bör alltså inte vara tillräckligt att förena det nya villkorliga fängelsestraffet med ett större antal dagsböter, fler timmar samhällstjänst eller fler månader hemarrest än vad som annars hade kommit i fråga. I stället ska den tidigare brottsligheten beaktas genom att det nya villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag. En effekt av detta är att det inte, om det inte finns sådana särskilda omständigheter som anges i avsnitt 10.4.7, bör kunna dömas till villkorligt fängelse med dagsböter för ett brott som begåtts under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff.
Kravet på en tilläggssanktion av mer ingripande slag bör dock inte gälla om det kan bli aktuellt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en vård- eller påverkanssanktion. I avsnitt 9.5.9 har vi föreslagit att tilläggssanktionerna dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion samt hemarrest ska kunna ersättas av en vård- eller påverkanssanktion av i huvudsak motsvarande ingripandegrad. Vård- eller påverkanssanktionen syftar till att genom vård-, behandlings- eller påverkansåtgärder angripa sådana faktorer som kan antas ha bidragit till brottsligheten. I de fall det finns förutsättningar för sådana insatser, skulle det vara orimligt och närmast kontraproduktivt om inte även ett nytt villkorligt fängelsestraff skulle kunna förenas med en sådan sanktion. En vård- eller påverkanssanktion bör därför kunna väljas som tilläggssanktion även
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
269
om det är fråga om återfall i brott under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, förutsatt att sanktionen är tillräckligt ingripande med beaktande av både det nya fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. I en återfallssituation bör det således krävas att vård- eller påverkanssanktionen ges ett mer ingripande innehåll än om den tilltalade varit tidigare ostraffad. För att avgöra om innehållet i en vård- eller påverkanssanktion är tillräckligt ingripande, bör en jämförelse göras med det antal timmar samhällstjänst eller antal månader hemarrest som annars skulle ha valts som tilläggssanktion. Som vi understrukit i avsnitt i 9.5.9 är det givetvis inte möjligt med någon närmare exakthet i denna bedömning. Det viktiga är att det är fråga om en rimligt motsvarande ingripandegrad och att trovärdigheten i återfallsregleringen därigenom upprätthålls.
För att ge goda möjligheter till upptrappning av det villkorliga fängelsestraffet genom valet av tilläggssanktion, bör det i återfallssituationer finnas möjlighet att förstärka en av Kriminalvården föreslagen vård- eller påverkanssanktion som inte bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till den tilltalades tidigare brottslighet genom att det villkorliga fängelsestraffet – utöver vård- eller påverkanssanktionen – även förenas med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Jämför vad som sagts i avsnitt 9.5.9 om möjligheten att förstärka en vård- eller påverkanssanktion som inte anses tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd.
Det bör inte finnas något hinder mot att den som återfaller i brott efter att tidigare ha dömts till villkorligt fängelse med en tilläggssanktion som inte huvudsakligen innebär vård- eller påverkansåtgärder för den nya brottsligheten döms till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion eller tvärtom. En förutsättning är dock att valet av tilläggssanktion för den senare brottsligheten innebär en tillräcklig upptrappning i förhållande till den sanktion som skulle ha valts om det inte hade varit fråga om återfall i brott. Avsikten är alltså att domstolen i varje given återfallssituation ska välja tilläggssanktion utifrån vad som får anses mest ändamålsenligt med hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden, under förutsättning att sanktionen är på rätt ingripandenivå med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
Det kan i vissa fall framstå som tveksamt att döma ut en ny vård- eller påverkanssanktion för den som tidigare dömts till vill-
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
270
korligt fängelse i förening med en sådan sanktion och trots vårdinsatserna återfallit i brott. Huruvida det är meningsfullt med nya vård- eller påverkansinsatser och huruvida den tilltalade kan antas ta till sig av vården eller behandlingen får avgöras vid den allmänna bedömningen av om en vård- eller påverkanssanktion är en lämplig tilläggssanktion.
Om det saknas möjlighet till upptrappning av ingripandegraden i påföljden genom att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion av mer ingripande slag (eller en mer ingripande vård- eller påverkanssanktion), eller om återfallet är så flagrant att den tidigare brottsligheten inte kan bemötas tillräckligt genom valet av tilläggssanktion, ska det dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff. I den situationen kan toleransen med den tilltalades brottslighet sägas vara uttömd.
Det är knappast möjligt att redogöra för exakt när denna gräns uppnås, eftersom den är beroende av såväl styrkan i återfallets relevans som både det nya och de tidigare fängelsestraffens längd. Ju längre fängelsestraffet för den nya brottsligheten är, desto färre tidigare villkorliga fängelsestraff är möjliga att tolerera för att det åter ska anses finnas förutsättningar för att på nytt döma ut ett villkorligt fängelsestraff. Vidare bör det finnas mindre utrymme för att välja en mer ingripande tilläggssanktion – och därmed också ett mindre utrymme för villkorligt fängelse – om ett tidigare utdömt fängelsestraff har varit så långt att det av det skälet har förenats med en ingripande tilläggssanktion. Den dömde befinner sig då så långt upp i ”trappan” av tilläggssanktioner att möjligheten till ytterligare skärpningar inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet kan vara uteslutna. Möjligheterna att trappa upp ingripandegraden inom ramen för ett nytt villkorligt fängelsestraff bör alltså snabbare bli uttömda för den som tidigare gjort sig skyldig till ett allvarligt brott, och än mer om denne återfaller i allvarlig brottslighet.
Hemarrest som tilläggssanktion till villkorligt fängelse vid återfall
I avsnitt 9.5.8 har vi föreslagit att hemarrest ska kunna användas som tilläggssanktion om den tilltalades tidigare brottslighet annars hade utgjort hinder mot att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.6
6 Som framgår närmare av avsnitt 9.5.8 och av avsnitt 11.7 föreslår vi att den tilläggssanktion om innebär förbud att lämna bostaden, och som således närmast motsvaras av den nuvarande
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
271
Vid återfall som äger rum före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska således hemarrest kunna användas som tilläggssanktion, om inte återfallet kan beaktas tillräckligt genom att det villkorliga fängelsestraffet för det nya brottet förenas med samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion (eller med en vård- eller påverkanssanktion som i ingripandegrad huvudsakligen motsvarar den samhällstjänst som annars skulle ha dömts ut). Det innebär att hemarrest blir ”sista steget” på vägen mot ett ovillkorligt fängelsestraff vid återfall i brott.
Enligt nuvarande ordning kan ett fängelsestraff om högst sex månader verkställas genom IÖV. Sådan verkställighet förkortas dessutom genom att den dömde blir föremål för villkorlig frigivning på samma sätt som från ett fängelsestraff som verkställs i anstalt. Den faktiska tiden som den dömde förbjuds att lämna hemmet annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål uppgår därmed inte till mer än fyra månader.
Vårt förslag innebär att det blir möjligt att förena villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst elva månader med hemarrest. Som anförts i avsnitt 9.4.3 bör inte den dömde förbjudas att lämna hemmet under alltför lång tid. Vi föreslår därför i avsnitt 11.7.4 att hemarresten ska pågå under två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst 14 dagar och högst åtta månader.
möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff genom IÖV (fotboja) ska benämnas hemarrest.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
272
10.4.4 Återfall efter utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff
Vårt förslag: Även om det nya brottet är begånget efter det att
prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut, ska rätten som skäl mot att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt beakta att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som har föranlett svårare påföljd än böter. Vid bedömningen av den tidigare brottslighetens betydelse för möjligheten att på nytt besluta om villkorligt fängelse ska beaktas tiden mellan den tidigare domen och det nya brottet, likheten mellan den tidigare och den nya brottsligheten samt brottslighetens allvar.
Även om den tilltalades tidigare brottslighet talar mot villkorligt fängelse, ska det beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt om den tidigare brottsligheten kan beaktas tillräckligt genom valet av eller ingripandegraden i den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med. I en sådan situation ska även hemarrest kunna väljas som tilläggssanktion.
Villkorligt fängelse med en mer ingripande tilläggssanktion
Även om ett brott är begånget efter det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut, bör tidigare brottslighet kunna utgöra skäl mot att besluta att ett fängelsestraff för den nya brottsligheten ska vara villkorligt. En förutsättning för att den tidigare brottsligheten ska beaktas som skäl mot villkorligt fängelse bör då vara att återfallet vid en sammanvägning av de kriterier som anges i avsnitt 10.3 ovan, dvs. tiden mellan den tidigare domen och det nya brottet, likheten mellan brotten och brottslighetens allvar, bedöms vara relevant.
Om återfallet bedöms vara relevant bör det – som vid återfall som äger rum före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff – i första hand beaktas genom att det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som hade blivit aktuellt om den tilltalade tidigare varit ostraffad.
Om återfallet endast kan beaktas genom att det väljs en tilläggssanktion av mer ingripande slag, blir möjligheterna att trappa upp ingripandegraden snabbt uttömda. Vägen till ovillkorligt fängelse blir då kort, samtidigt som möjligheterna att anpassa påföljden till
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
273
vad som är lämpligast i det enskilda fallet minskar. En sådan snabb upptrappning bör enligt vår bedömning i första hand vara förbehållen sådana återfall som sker under prövotiden för ett tidigare villkorligt fängelsestraff, eftersom återfallet då har inneburit ett brott mot ett uppställt villkor, se avsnitt 10.4.3 ovan.
Om återfallet visserligen bedöms som relevant men det har skett först efter det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut – kan förhållandena vara olika och allvaret i återfallssituationen växla. Därmed kan olika starka reaktioner vara påkallade. Till skillnad från vad som föreslagits ovan såvitt avser återfall under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff, bör därför den tidigare brottsligheten kunna beaktas genom att ett nytt villkorligt fängelsestraff förenas med en mer ingripande tilläggssanktion av samma slag som om det inte hade varit fråga om ett relevant återfall i brott. Det bör således vara möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med t.ex. ett större antal dagsböter, fler timmar samhällstjänst eller ett större antal månader övervaknings- och kontrollsanktion än vad det villkorliga fängelsestraffets längd i sig motiverar.
Huruvida det ska väljas en tilläggssanktion av mer ingripande slag eller en mer ingripande tilläggssanktion av samma slag bör avgöras efter omständigheterna i det enskilda fallet. Vi utvecklar denna fråga i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 9 § BrB.
Vid relevanta återfall som ägt rum efter det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut, bör det i många fall finnas förutsättningar att åter besluta om villkorligt fängelse. Efter flera återfall framstår det dock knappast som trovärdigt att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, även om återfallen skett efter utgången av respektive prövotid och även om det är möjligt att trappa upp ingripandegraden i tilläggssanktionen. Det får då dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
Det finns i sammanhanget anledning att anmärka att domar som meddelas i en annan EU-stat ska beaktas vid bedömningen av tidigare domars betydelse för påföljdsvalet på samma sätt som inhemska domar. Det förhållandet att den dömde återfaller i brott efter en sådan dom innebär inte att han eller hon har gjort sig skyldig till ny brottslighet under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff. Beaktandet bör därför ske i enlighet med vad som föreslås i detta avsnitt. Även denna fråga utvecklas i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 9 § BrB.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
274
Hemarrest som tilläggssanktion till villkorligt fängelse vid återfall
På samma sätt som vid återfall som skett under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff bör hemarrest kunna användas som tilläggssanktion som ”sista steget” på vägen mot ovillkorligt fängelse vid ett relevant återfall som ägt rum efter prövotidens utgång.
10.4.5 Återfall som ägt rum efter ett ovillkorligt fängelsestraff
Vår bedömning: Om den tilltalade tidigare har dömts till ovill-
korligt fängelse, bör det finnas begränsade möjligheter att besluta att ett nytt fängelsestraff ska vara villkorligt.
Om den tilltalade återfaller i brott efter att tidigare har dömts till ovillkorligt fängelse och återfallet bedöms vara relevant med hänsyn till de kriterier som anges i avsnitt 10.3, bör möjligheterna att döma ut ett villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten vara begränsade.
Det förhållandet att den tilltalade tidigare har dömts till ett ovillkorligt fängelsestraff innebär att toleransen med hans eller hennes brottslighet redan har upphört. Förutsättningarna för att därefter visa tolerans med ytterligare brottslighet bör endast undantagsvis kunna accepteras. Ytterligare en omständighet som minskar möjligheten att döma ut ett villkorligt fängelsestraff vid återfall efter ett ovillkorligt fängelsestraff är att det inte finns någon möjlighet att trappa upp ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet genom att förena detta med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som hade blivit aktuellt om det inte varit fråga om ett relevant återfall i brott. Vi gör därför bedömningen att det endast undantagsvis bör komma ifråga att besluta att ett nytt fängelsestraff ska vara villkorligt, om den tilltalade tidigare har dömts till ovillkorligt fängelse. Som framgår av vårt förslag i avsnitt 10.4.6 kan dock ett skäl för villkorligt fängelse vid återfall efter ett ovillkorligt fängelsestraff vara att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård. Ett annat skäl kan vara att det föreligger sådana särskilda omständigheter som anges i avsnitt 10.4.7.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
275
10.4.6 Kontraktsvård som särskilt skäl för villkorligt fängelse vid återfall
Vårt förslag: Som särskilt skäl för villkorligt fängelse vid återfall
i brott ska beaktas om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård. Kontraktsvårdens innehåll ska i sådana fall i huvudsak motsvara det utmätta fängelsestraffet i ingripandegrad.
Förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt vid återfall i brott bör vara större om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en tilläggssanktion som innebär att straffet närmar sig ett ovillkorligt fängelsestraff i ingripandegrad.
Vi har i avsnitt 9.4.3 föreslagit att det ska kunna beslutas att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en tillräckligt ingripande kontraktsvård. På motsvarande sätt anser vi att det förhållandet att det finns möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med kontraktsvård bör utgöra ett särskilt skäl att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt även vid återfall i brott. Villkorligt fängelse med kontraktsvård bör således kunna dömas ut om den tilltalade har återfallit i brott på ett sådant sätt eller i sådan omfattning att det annars inte hade funnits förutsättningar för villkorligt fängelse. Så kan vara fallet när det annars inte finns förutsättningar att välja en mer ingripande tilläggssanktion än vad fängelsestraffets längd motiverar eller där en upptrappning av ingripandegraden genom valet av någon annan tilläggssanktion inte framstår som tillräcklig för att möta den tidigare brottsligheten. Även i situationer där den tilltalade tidigare dömts till ovillkorligt fängelse bör det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med kontraktsvård utgöra särskilda skäl för villkorligt fängelse. Det ska med andra ord röra sig om återfallssituationer som är sådana att det är uteslutet att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt om det inte kan förses med en tilläggssanktion som är så ingripande att straffet i vart fall ligger mycket nära ett fängelsestraff i anstalt i ingripandegrad.
En förutsättning för villkorligt fängelse i situationer av det nu angivna slaget bör vara att innehållet i kontraktsvården i huvudsak motsvarar det utdömda fängelsestraffet i ingripandegrad. Eftersom det i återfallssituationer kan vara fråga om brott med lägre straff-
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
276
värden torde det dock finnas större utrymme att döma ut en kontraktsvård som inte innefattar någon institutionsvistelse när det är återfallssituationen och inte det höga straffvärdet som innebär att kontraktsvård väljs som tilläggssanktion. Ingripandegraden kan bli tillräckligt hög för att i motsvara ett kortare ovillkorligt fängelsestraff även utan en institutionsvistelse om vårdinsatserna exempelvis sträcker sig under en lång tid eller annars är av ingripande natur.
10.4.7 Villkorligt fängelse på grund av särskilda omständigheter
Vårt förslag: Även i situationer där den tilltalades tidigare brotts-
lighet inte kan beaktas tillräckligt genom valet av eller ingripandegraden i den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med, ska det finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt om ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl.
Våra överväganden och förslag i avsnitt 10.4.3–10.4.5 innebär att det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med hemarrest ska kunna utgöra skäl för villkorligt fängelse i en återfallssituation och att det som särskilt skäl för villkorligt fängelse vid återfall i brott ska kunna beaktas att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård. I återfallssituationer ska med andra ord hemarrest, och i än större utsträckning kontraktsvård, tillämpas som ”sista åtgärder” för att undvika ett ovillkorligt fängelsestraff.
Om inte villkorligt fängelse i förening med hemarrest bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till det utmätta fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet och det inte heller finns förutsättningar för kontraktsvård, återstår för domstolen endast att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Vi har dock funnit att denna regel inte kan vara absolut, utan att det ibland bör vara möjligt att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt trots att återfallssituationen inte kan beaktas tillräckligt inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet. På samma sätt som när det inte finns möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd, se avsnitt 9.5.12, kan det nämligen uppstå situa-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
277
tioner där det, trots att den tilltalade har återfallit i brott på ett mycket flagrant sätt, skulle framstå som orimligt eller orättfärdigt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Så kan vara fallet även om den tilltalade gjort sig skyldig till ett relevant återfall efter att tidigare ha dömts till ovillkorligt fängelse.
De situationer som åsyftas är i första hand sådana där det enligt nuvarande reglering anses finnas särskilda skäl för skyddstillsyn enligt 30 kap. 9 § andra stycket 1–2 BrB, dvs. om det har skett en påtaglig förbättring av den tilltalades personliga eller sociala situation i något hänseende som kan antas ha haft samband med hans eller hennes brottslighet eller om den tilltalade undergår behandling för missbruk eller annat förhållande som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet. Ett ovillkorligt fängelsestraff kan i sådana situationer rycka undan mattan för en positiv utveckling och påbörjad rehabilitering. Därutöver bör det också, på samma sätt som när det inte finns möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med tillräckligt ingripande tilläggssanktioner med hänsyn till fängelsestraffets längd, finnas ett visst utrymme för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt om det föreligger mycket starka s.k. billighetsskäl. Ett sådant exempel kan vara om den tilltalade av hälsoskäl inte skulle klara av att verkställa ett fängelsestraff i anstalt.
Det bör för tydlighets skull påpekas att de i de nu beskrivna situationerna inte är tänkt att det ska dömas ut ett villkorligt fängelsestraff helt utan tilläggssanktion. Tvärtom bör det villkorliga fängelsestraffet förenas med en så ingripande tilläggssanktion som är möjlig med hänsyn till den tilltalades personliga situation, låt vara att sanktionen inte blir tillräckligt ingripande för att motsvara återfallssituationen i kombination med brottslighetens straffvärde.
Sammantaget finner vi därför att det bör vara möjligt att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt även om den tilltalades tidigare brottslighet inte kan mötas genom mer ingripande tilläggssanktioner, om ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den dömdes personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
278
10.5 Återfallets betydelse för straffmätningen
10.5.1 Inledning
I föregående avsnitt har vi gjort bedömningen att det förhållandet att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som föranlett annan påföljd än böter ska beaktas i skärpande riktning vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten. Våra förslag innebär att den tidigare brottsligheten i första hand ska beaktas genom att det för den nya brottsligheten döms ut ett villkorligt fängelsestraff som förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som hade kommit i fråga med hänsyn enbart till fängelsestraffets längd. Först om det inte finns möjlighet att trappa upp ingripandegraden tillräckligt genom valet av tilläggssanktion eller ingripandegraden i den tilläggssanktion som väljs ska ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut. Genom att även fängelsestraffets längd ska påverka valet av tilläggssanktion blir ett ovillkorligt fängelsestraff oundvikligt efter färre återfall än annars, om det är fråga om återfall i allvarlig brottslighet.
I detta avsnitt övervägs om, och i så fall på vilket sätt, det förhållandet att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott bör kunna beaktas vid straffmätningen, eller med andra ord vid bestämmandet av bötesstraffets storlek eller fängelsestraffets längd.
10.5.2 Nuvarande ordning
Som framgår av kapitel 4 innebär nuvarande lagstiftning att återfall i brott kan beaktas i flera olika avseenden vid påföljdsbestämningen. För det första får enligt 30 kap. 4 § BrB – utöver brottslighetens straffvärde och art – det förhållandet att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott beaktas som skäl för att bestämma påföljden till fängelse. Därutöver innebär regleringen i 34 kap. 4 § BrB att villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt fängelsestraff som regel ska förklaras förverkat, om den dömde återfaller i brott inom prövotiden för den villkorliga frigivningen. Slutligen ska ett återfall som inte kan beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 29 kap. 4 § BrB beaktas i skärpande riktning vid straffmätningen, vilket innebär att det ska dömas ut ett strängare fängelsestraff än vad som annars hade blivit aktuellt.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
279
10.5.3 Bakgrunden till nuvarande ordning – 2010 års lagändring
29 kap. 4 § brottsbalken i dess ursprungliga lydelse
Bestämmelsen om beaktande av tidigare brottslighet vid straffmätningen (29 kap. 4 § BrB) fick sin nuvarande lydelse genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2010. Före ändringen hade bestämmelsen följande lydelse.
Vid straffmätningen skall rätten, om förhållandet inte tillräckligt kan beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet, utöver brottets straffvärde, i skälig utsträckning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. Härvid skall särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt huruvida den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig.
Bestämmelsen tillkom genom 1989 års påföljdsreform. Fängelsestraffkommittén, vars förslag låg till grund för reformen, ställde sig avvisande till återfallsskärpning genom strängare straffmätning och förordade att återfall i brott endast skulle beaktas inom ramen för påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Enligt kommitténs bedömning borde återfallsskärpning vid straffmätningen endast kunna bli aktuell när det var fråga om att döma ut rena bötesbrott eller vid övergången mellan böter och fängelse.7
Regleringen i 29 kap. 4 § BrB tillkom vid den fortsatta beredningen av Fängelsestraffkommitténs förslag. I förarbetena redovisas skälen bakom den ganska kortfattat. När det gäller behovet av att kunna beakta tidigare brottslighet vid påföljdsbestämningen generellt hänvisas i propositionen till 1989 års reform till ”såväl rättviseföreställningar som allmänna erfarenheter av hur normbildning sker”. Därutöver åberopas att inkapaciteringseffekter kan erhållas.8 I propositionen anges vidare att det i följande situationer anses vara befogat att skärpa straffet utöver vad som följer av ett strängare påföljdsval eller förverkande av villkorligt medgiven frihet:9
7SOU 1986:14 s. 425 och 448. 8Prop. 1987/88:120 s. 52. 9 A. prop. s. 57 f.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
280
1. i fall där det tidigare straffet inte har medfört någon villkorlig
frigivning, dvs. vid bötesbrottslighet, vid övergång från böter till fängelse eller när ett tidigare fängelsestraff har varit så kort att någon villkorlig frigivning inte har skett, som t.ex. vid grovt rattfylleri,
2. i fall där förverkande av villkorligt medgiven frihet inte kan ske
därför att brottet har begåtts efter prövotidens utgång, eller för att åtal inte har väckts i tid, och
3. då ett förverkande kan ske men inte i sådan utsträckning att in-
tresset av ett skärpt straff tillgodoses, som t.ex. vid upprepade återfall i allvarlig brottslighet såsom grov misshandel eller grov stöld, eller vid återfall i synnerligen allvarlig brottslighet där återfallet omfattas av 26 kap. 3 § BrB.
Straffnivåutredningens förslag
År 2007 tillsattes Straffnivåutredningen, vars huvudsakliga uppdrag var att överväga och föreslå förändringar i strafflagstiftningen i syfte att åstadkomma en straffmätning som markerar en skärpt syn på allvarliga våldsbrott. I uppdraget ingick även att överväga betydelsen av återfall i brott. Straffnivåutredningens arbete beskrivs närmare i avsnitt 3.8.
I huvudbetänkandet Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85) konstaterade utredningen att möjligheten att skärpa straffet på grund av återfall enligt 29 kap. 4 § BrB enligt en påföljdsinventering som utförts av Åklagarmyndigheten10 tycktes tillämpas i förhållandevis ringa utsträckning. Enligt utredningens bedömning var det dock inte helt lätt att få en säker uppfattning om bestämmelsens genomslag, då mycket ansågs tala för att tillämpningen var ojämn.
Utredningen inhämtade ett yttrande från hovrättslagmannen (numera justitierådet) Martin Borgeke och docenten (numera professorn) i straffrätt Magnus Ulväng. Yttrandet omfattade bl.a. frågan om betydelsen av återfall i brott. I utlåtandet utvecklade Martin Borgeke och Magnus Ulväng sin syn på de principiella aspekter som från straffteoretiska utgångspunkter kan anläggas på frågan om återfallsskärpning. Synsättet, som enligt Straffnivåutredningens bedömning i allt väsentligt torde stämma överens med den uppfatt-
10 Domstolarnas påföljdspraxis vid vissa våldsbrott – En rapport från Åklagarmyndigheten 2007.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
281
ning som framfördes i Fängelsestraffkommitténs huvudbetänkande11och som i huvudsakliga delar är förhärskande inom doktrinen, kan sammanfattas enligt följande. Det saknas egentliga skäl för att beakta tidigare brottslighet vid straffmätningen, eftersom en brottslig gärning inte blir mer farlig eller skadlig för att den tilltalade tidigare har dömts för brott. Att den tilltalade har återfallit i brott anses inte heller innebära att han eller hon i övrigt har kränkt något rättsligt skyddat intresse i högre grad än vad som annars skulle följa av brottet. Om man väljer att skärpa straffet på grund av tidigare brottslighet bestraffas den tilltalade snarare för sin olydnad eller livsstil än för brottet i sig. Sådana skäl för bestraffning hör inte hemma i ett system som grundas på proportionalitet mellan brott och straff och på ekvivalens.
Straffnivåutredningen konstaterade att lagtexten i 29 kap. 4 § BrB inte i sig gav någon mer detaljerad anvisning om när straffskärpning bör bli aktuell och att de i föregående avsnitt angivna exemplen i förarbetena i vart fall delvis var överspelade. Som angetts ovan fann man dessutom att tillämpningen av bestämmelsen i praxis var ojämn, vilket ansågs kunna bero på den begränsade tillgången till vägledande avgöranden. Sammantaget innebar detta enligt utredningens bedömning att det var svårt att bilda sig en uppfattning om i hur stor utsträckning återfallsskärpning med stöd av 29 kap. 4 § BrB faktiskt skedde.
Bristen på enhetlighet i rättstillämpningen utgjorde enligt Straffnivåutredningen anledning att överväga en annorlunda utformning av bestämmelsen. Utredningen ansåg dessutom att det fanns anledning att invända mot att återfallsskärpning genom ett strängare påföljdsval eller förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt bestämmelsen var utbytbar mot återfallsskärpning som följer av att tidigare brottslighet direkt läggs till grund för en strängare straffmätning. Enligt utredningens bedömning borde det göras åtskillnad mellan dessa former av återfallsskärpning. Som exempel anfördes att det kan ifrågasättas om frånvaron av möjlighet att tillämpa ett strängare påföljdsval eller att förverka villkorligt medgiven frihet bör kunna användas som ett skäl för att lägga den tilltalades tidigare brottslighet till grund för en strängare straffmätning. Enligt utredningen borde den som har avhållit sig från att begå brott under prövotiden rimligen få njuta fördel av detta jämfört med den som återfaller i brott inom prövotiden. På motsvarande sätt ifråga-
11SOU 1986:13–15, se närmare om Fängelsestraffkommitténs arbete i avsnitt 3.5.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
282
sattes om det ska kunna anses utgöra skäl för återfallsskärpning vid straffmätningen att det tidigare brottet har utgjort ett s.k. artbrott och att påföljden för detta brott därför har bestämts till fängelse, jämfört med en situation där den tilltalade har undergått en icke frihetsberövande påföljd och det därför finns möjlighet att beakta återfallet vid påföljdsvalet. Enligt utredningen torde återfallet knappast vara att betrakta som mer allvarligt i den ena fallet än i det andra, och de båda situationerna borde därför rimligen behandlas på ett enhetligt sätt.
Utredningen övergick därefter till att överväga om återfall även fortsatt borde kunna få betydelse för straffmätningen. Man konstaterade i det sammanhanget att det just när det gäller frågan om vilken betydelse tidigare brottslighet ska tillmätas vid straffmätningen finns en ganska betydande skillnad mellan lagstiftarens och den juridiska doktrinens uppfattningar. Sammantaget fann utredningen följande skäl för att kunna beakta tidigare brottslighet vid straffmätningen.
-Återfallsskärpning finns i de flesta rättsordningar och uppfattas som rättvist.
-Det finns ett behov av att kunna visa att samhällets tolerans för det brottsliga beteendet minskar allteftersom detta upprepas.
-Straffmätningen måste kunna differentieras om både intresset av humanitet och intresset av trovärdiga påföljder ska kunna tillgodoses samtidigt.
-Att den som gång på gång återfaller i brott, eller återfaller i mycket allvarlig brottslighet, ådöms ett längre frihetsberövande än annars bidrar till att hindra ytterligare återfall i brott hos den dömde.
-Straffsystemet är i systematiskt hänseende uppbyggt med utgångspunkt från att tidigare brottslighet ska kunna tillmätas betydelse vid straffmätningen, åtminstone vid den allra allvarligaste brottsligheten.
Dessa skäl ansågs vara så starka att det borde finnas en möjlighet till sådan återfallsskärpning även vid en ny reglering.
Mot bakgrund av det nu anförda föreslog utredningen att 29 kap. 4 § BrB skulle ändras. De föreslagna ändringarna syftade till att dels ge tydligare vägledning om i vilka situationer straffet ska skärpas på grund av återfall, dels utvidga förutsättningarna för återfallsskärpning. Sistnämnda syfte uppfylldes genom att möjligheten
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
283
att beakta tidigare brottslighet vid straffmätningen enligt förslaget inte längre skulle vara beroende av om villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad.
Enligt utredningens förslag skulle rätten vid straffmätningen, utöver brottets straffvärde, beakta om den tilltalade tidigare vid upprepade tillfällen har dömts för likartad brottslighet eller om brottet utgör återfall i särskilt allvarlig brottslighet och den tidigare och den nya brottsligheten är likartade. Vid beaktande av den tidigare brottsligheten skulle enligt förslaget hänsyn tas till den tid som förflutit mellan brotten, så att återfallet beaktas i större utsträckning om det skett kort tid efter det senaste brottet. Vidare föreslogs en begränsningsregel, som innebar att rätten vid återfallsskärpning skulle se till att den samlade reaktionen på brottet – dvs. längden på det utmätta fängelsestraffet tillsammans med eventuellt förverkande av villkorligt medgiven frihet – inte blir oskäligt sträng i förhållande till brottets straffvärde.
2010 års lagändring
Vid remissbehandlingen mötte Straffnivåutredningens förslag blandad kritik. Flera remissinstanser tillstyrkte förslaget eller lämnade det utan erinran, men det fanns också många som avstyrkte det. Några av de instanser som avstyrkte förslaget var av uppfattningen att straffskärpning vid återfall är svårförenligt med påföljdssystemets principer om proportionalitet och ekvivalens och att ökad betydelse av återfall därför borde åstadkommas genom en reformering av återfallets betydelse vid påföljdsvalet och som skäl för förverkande av villkorligt medgiven frihet. Andra ansåg att frågan om återfallets betydelse lämpligen borde övervägas i ett sammanhang som innefattar frågor om påföljdsval och förverkande av villkorligt medgiven frihet samt om flerfaldig brottslighet.
Regeringen behandlade Straffnivåutredningens förslag i prop. 2009/10:147. När det gäller betydelsen av återfall i brott konstaterade regeringen inledningsvis att man efter remissbehandlingen hade tillsatt Påföljdsutredningen (dvs. denna utredning) och att det med hänsyn till vårt uppdrag borde iakttas försiktighet med att lägga förslag som förändrar påföljdssystemet i något grundläggande avseende. Enligt regeringens bedömning skulle ett genomförande av Straffnivåutredningens förslag ändra den grundläggande utgångspunkten för när återfall ska beaktas och kriterierna för vad som ska
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
284
anses som återfall. Sådana förändringar skulle enligt regeringen riskera att föregripa våra ställningstaganden och dessutom kräva en helt ny praxisbildning av domstolarna under en inte obetydlig tidsperiod samtidigt som våra förslag kommer att kräva detsamma. Att genomföra bägge utredningarnas förslag med endast några års mellanrum skulle därmed innebära flera år av praxisskapande innan en stabil praxis präglad av förutsebarhet och enhetlighet kan uppnås. Regeringen gjorde därför bedömningen att de förändringar som Straffnivåutredningen föreslagit inte skulle genomföras.
Regeringen ansåg det dock vara angeläget att regleringen om återfallets betydelse vid straffmätningen ges ett genomslag, och ett tillräckligt sådant, i domstolarnas praxis. Så ansågs inte vara fallet, och man fann därför behov av att låta det tydligare komma till uttryck att återfall ska beaktas i straffskärpande riktning. Regeringen föreslog därför att 29 kap. 4 § BrB skulle förtydligas i syfte att öka användningen av straffskärpningsmöjligheten och öka enhetligheten i praxis. Enligt regeringen borde förtydligandet ske på följande sätt
-Inledningsvis i bestämmelsen slås fast att domstolen, utöver brottets straffvärde, ska ta hänsyn till tidigare brott och att detta ska ske i straffskärpande riktning.
-I bestämmelsen slopas att hänsyn till den tidigare brottsligheten ska tas ”i skälig utsträckning”, vilket innebär att domstolen i varje enskilt fall ska göra en rimlig straffmätning och att återfall alltid ska beaktas i skärpande riktning vid straffmätningen av fängelsestraff om inte annat följer vad som anges nedan.
-I bestämmelsen anges att hänsyn till den tidigare brottsligheten inte ska tas om återfallet beaktas genom påföljdsvalet eller beaktas i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Det innebär att återfallet inte ska beaktas vid straffmätningen, om den tilltalade tidigare dömts till annan påföljd än fängelse och återfallet medför att fängelse väljs som påföljd. I övrigt ska rätten avstå från att beakta återfallet vid straffmätningen endast om det beaktas genom förverkande av villkorligt medgiven frihet och detta i tillräcklig utsträckning. Därmed ska straffskärpning ske när förverkande inte är möjligt, t.ex. för att det tidigare fängelsestraffet varit så kort att någon villkorlig frigivning inte har skett, och när ett förverkande visserligen sker men den tid som förklaras förverkad framstår som alltför kort som en extra sanktion på grund av den nya brottsligheten.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
285
Regeringens förslag genomfördes och lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 2010.
10.5.4 Överväganden och förslag
Tidigare brottslighet bör inte påverka det villkorliga fängelsestraffets längd
Vår bedömning: Den tilltalades tidigare brottslighet bör inte på-
verka längden på det utdömda fängelsestraffet, om det beslutas att detta ska vara villkorligt.
Regleringen i 29 kap. 4 § BrB innebär att ett längre fängelsestraff än vad som motsvaras av brottslighetens straffvärde kan dömas ut med hänvisning till att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. Som framgår av det föregående innebär bestämmelsen i dess nuvarande lydelse att återfall inte ska beaktas i skärpande riktning vid straffmätningen, om den tilltalade tidigare dömts till annan påföljd än fängelse och återfallet medför att fängelse väljs som påföljd. Det är således först när den dömde redan har dömts till fängelse vid minst ett tillfälle tidigare som bestämmelsen kommer till tillämpning.
Det system som vi föreslår innebär att det om påföljden inte kan stanna vid ett rent bötesstraff alltid ska dömas ut ett fängelsestraff, men att det under vissa förutsättningar ska kunna beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt.12 En första fråga att ta ställning till är därför om tidigare brottslighet från den tilltalades sida ska kunna påverka längden på ett villkorligt fängelsestraff.
Som anförts inledningsvis i detta avsnitt innebär våra förslag att tidigare brottslighet i första hand ska beaktas genom valet av tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet. Genom att det vid varje relevant återfall väljs en mer ingripande tilläggssanktion till dess att det inte längre finns någon mer ingripande sanktion att ta till, tydliggörs att ett villkorligt fängelsestraff alltid utgör en privilegiering av den tilltalade i förhållande till det ovillkorliga fängelsestraff i enlighet med brottslighetens straffvärde som får anses vara det för brottet ”rätta” straffet, men att utrymmet för privilegiering successivt avtar för varje återfall.
12 Här bortses från de särskilda ungdomspåföljderna och överlämnande till särskild vård.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
286
En ordning som innebär att återfallet även ska påverka det villkorliga fängelsestraffets längd – trots att det fortfarande finns skäl för privilegiering genom att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt – skulle vara svår att förklara teoretiskt och skulle knappast uppfattas som konsekvent i förhållande till hur systemet i övrigt är uppbyggt. Inte nog med att en sådan reglering skulle innebära att det döms ut ett längre villkorligt fängelsestraff än det straff som det ansetts finnas skäl att medge privilegiering från, utan dessutom skulle den dömde – om det på grund av bristande verkställighet eller ytterligare återfall från hans eller hennes sida beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt – få verkställa ett fängelsestraff som är längre än vad brottslighetens straffvärde i sig motiverar, trots att det ursprungligen ansågs finnas anledning till privilegiering från just det straffet.
En sådan reglering skulle också leda till en mer komplicerad beslutsgång vid påföljdsbestämningen i återfallssituationer. Domstolen skulle först få bestämma brottets straffvärde – i förekommande fall med beaktande av s.k. billighetsskäl, dvs. straffmätningsvärdet – och sedan konstatera att det finns utrymme för att på nytt besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Därefter skulle det med hänsyn till den tilltalades tidigare brottslighet dömas ut ett längre villkorligt fängelsestraff än vad straffvärdet (eller straffmätningsvärdet) motiverar och beslutas en tilläggssanktion i förhållande till det straff som mätts ut. Risken är då att beaktandet av återfallet i många fall skulle leda till att fängelsestraffet blir så långt att det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till, vilket skulle innebära att ett ovillkorligt fängelsestraff måste dömas ut trots att domstolen från början gjort bedömningen att ett villkorligt fängelsestraff skulle kunna komma i fråga.
Sammantaget gör vi bedömningen att den tilltalades tidigare brottslighet inte bör påverka längden av fängelsestraffet, så länge det beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet kan den tilltalades tidigare brottslighet i stället beaktas tillräckligt genom valet av och ingripandegraden i den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
287
Betydelsen av tidigare brottslighet vid straffmätningen av böter och av ovillkorliga fängelsestraff
Vår bedömning och vårt förslag: Det förhållandet att den
tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott bör även fortsatt kunna beaktas vid straffmätningen av böter och av ovillkorliga fängelsestraff. Möjligheten till sådan återfallsskärpning bör inte utvidgas i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande reglering. Bestämmelsen i 29 kap. 4 § BrB ändras därför endast på så sätt att det tydliggörs att bestämmelsen endast är tillämplig vid straffmätning av böter och ovillkorliga fängelsestraff samt att de kriterier för beaktande av tidigare brottslighet som anges i bestämmelsens andra stycke ändras i enlighet med vad som föreslagits i avsnitt 10.3.
I föregående avsnitt har vi gjort bedömningen att det inte bör finnas möjlighet att låta den tilltalades tidigare brottslighet påverka fängelsestraffets längd för det fall att det beslutas att straffet ska vara villkorligt. Nästa fråga att ta ställning till är om det bör finnas utrymme för en sådan skärpning när det döms till böter eller till ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten.
Som redovisats i det föregående innebär nuvarande reglering i 29 kap. 4 § BrB att rätten vid straffmätningen i skärpande riktning ska ta hänsyn till om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott, om inte det förhållandet beaktas genom påföljdsvalet (dvs. genom att det döms ut ett fängelsestraff) eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt fängelsestraff.
Som Straffnivåutredningen konstaterade i sitt slutbetänkande finns det när det gäller frågan om vilken betydelse tidigare brottslighet ska tillmätas vid straffmätningen en tydlig skillnad mellan lagstiftarens uppfattning och uppfattningen i den juridiska doktrinen. Inom den straffrättsliga teoribildningen förespråkas en strikt tillämpning av proportionalitets- och ekvivalensprinciperna, vilket leder till att det saknas egentliga skäl för att skärpa ett fängelsestraff med hänvisning endast till den tilltalades tidigare brottslighet. Enligt proportionalitetsprincipen ska den straffrättsliga reaktionen stå i proportion till brottets allvar och detta förhållande påverkas inte av att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till för brott. Den tilltalades tidigare brottslighet innebär med andra ord inte att det brott
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
288
han eller hon nu ska dömas för blir mer allvarligt och därigenom mer straffvärt. Det saknas därför, enligt den ordning som förespråkas i den juridiska doktrinen, skäl att mäta ut ett straff som är strängare än vad som följer av brottets straffvärde. Däremot finns det från straffteoretisk utgångspunkt inget som hindrar att tidigare brottslighet beaktas genom ett strängare påföljdsval eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet, eftersom det då – i enlighet med vad som beskrivits i avsnitt 10.4.1 – handlar om att en tidigare privilegiering av den dömde upphör på grund av återfallet.
Lagstiftaren har dock under lång tid varit av uppfattningen att den som återfaller i brott bör drabbas av en strängare reaktion än den som döms för första gången, och att en upptrappning av det straffrättsliga ingripandet bör kunna ske även vid återfall efter det att ett ovillkorligt fängelsestraff har dömts ut, dvs. genom en skärpning av fängelsestraffets längd. Denna uppfattning, som ligger bakom regleringen i 29 kap. 4 § BrB, har bl.a. grundats på att en sådan ordning uppfattas som rättvis.
När det gäller frågan om vilken betydelse tidigare brottslighet ska tillmätas vid påföljdsbestämningen, anges i våra direktiv att det som utgångspunkt för våra överväganden ska gälla att återfall i brott ska mötas av en skärpt reaktion och att graden av ingripande på grund av återfall inte ska minska. Därmed finns det enligt vår bedömning inte utrymme för oss att lämna förslag som innebär att tidigare brottslighet får mindre genomslag vid straffmätningen av ovillkorliga fängelsestraff än enligt nuvarande reglering. Det ryms alltså inte inom vårt uppdrag att föreslå att regleringen i 29 kap. 4 § BrB helt ska avskaffas och inte heller att möjligheten till återfallsskärpning vid straffmätningen ska minska i förhållande till vad som gäller i dag.
Den fråga vi då har att ta ställning till är om utrymmet för återfallsskärpning bör öka. Vi gör därvid följande bedömning.
De ovan angivna teoretiska skälen mot en återfallsskärpning vid straffmätningen är så starka att möjligheten att tillgripa en sådan skärpning bör förbehållas de situationer där en skärpt reaktion framstår som särskilt angelägen. Vad som ytterligare talar i den riktningen är den i våra allmänna utgångspunkter uttalade humanitetsaspekten, som innebär att det så långt möjligt bör visas humanitet med den tilltalade och därmed tillgripas en så lindrig påföljd som möjligt. En reglering där tidigare brottslighet mer konsekvent påverkar straffmätningen i skärpande riktning skulle dessutom inne-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
289
bära en betydande ökning av användningen av fängelse i anstalt och fångtalen, vilket står i strid med våra direktiv.
Vi anser att nuvarande reglering i 29 kap. 4 § BrB utgör en rimlig avvägning av i vilka situationer återfallsskärpning av ovillkorliga fängelsestraff bör kunna ske. Möjligheten till sådan återfallsskärpning bör därmed inte utvidgas ytterligare i förhållande till vad som gäller i dag. Vi föreslår därför att 29 kap. 4 § endast ändras på så sätt att det tydliggörs att bestämmelsen endast är tillämplig vid straffmätning av böter och ovillkorliga fängelsestraff samt att de kriterier för beaktande av tidigare brottslighet som anges i bestämmelsens andra stycke ändras i enlighet med vad som föreslagits i avsnitt 10.3. Det sistnämnda innebär att det är tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten, likheten mellan den tidigare och den nya brottsligheten samt huruvida brottsligheten i båda fallen är allvarlig eller om den nya brottsligheten är mer allvarlig än den tidigare brottsligheten som ska beaktas vid bedömningen av den tidigare brottslighetens betydelse för straffmätningen av straffet för den nya brottsligheten. I sak innebär det en ändring genom att det är tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten som ska tillmätas betydelse, och inte som idag tidpunkten mellan den tidigare och nya brottsligheten. De skäl som vi i avsnitt 10.3 anför för att ha den tidigare domen som utgångspunkt för återfallets betydelse har enligt vår bedömning samma bäring för regleringen i 29 kap. 4 § BrB. Ändringen innebär att tidigare brottslighet i något större omfattning än tidigare kan komma att beaktas. Detta är en skärpt synsätt som vi anser motiverat.
Vi vill i detta sammanhang påpeka att våra övriga förslag inte utgör något hinder mot att genomföra de förändringar i 29 kap. 4 § BrB som Straffnivåutredningen föreslog i sitt slutbetänkande. Om ambitionen är att åstadkomma en skärpning av straffmätningen vid återfall även i sådana fall där den tidigare brottsligheten har beaktas genom påföljdsval och/eller förverkande av villkorligt medgiven frihet – något som vi i och för sig inte förordar – är det enligt vår bedömning svårt att se andra och mer välfungerande modeller än den Straffnivåutredningen föreslog. För det fall det vid den fortsatta beredningen görs bedömningen att förutsättningarna för återfallsskärpning vid straffmätningen av ovillkorliga fängelsestraff bör utvidgas i förhållande till vad som gäller i dag, kan således en sådan skärpning åstadkommas genom att Straffnivåutredningens förslag genomförs.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
290
10.6 Förverkande av villkorligt medgiven frihet
10.6.1 Inledning
Ytterligare ett sätt på vilket återfall i brott kan beaktas är genom att villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff förklaras förverkad. I detta avsnitt överväger vi om det finns skäl att föreslå förändringar i de bestämmelser som reglerar möjligheten till sådant förverkande.
10.6.2 Nuvarande ordning
Villkorlig frigivning från fängelse
Den som döms till ett tidsbestämt fängelsestraff ska enligt vad som föreskrivs i 26 kap. 6 § BrB friges villkorligt när två tredjedelar, dock minst en månad, av straffet har avtjänats. Om det finns synnerliga skäl får dock Kriminalvården skjuta upp den villkorliga frigivningen med högst sex månader åt gången. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl ska särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten.
Efter den villkorliga frigivningen gäller enligt 26 kap. 10 § BrB en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock minst ett år. Enligt 26 kap. 11 § BrB kan Kriminalvården besluta att den dömde ska ställas under övervakning under prövotiden. Övervakningen får pågå i högst ett år. Under övervakningstiden ska den dömde hålla kontakt med den person som utsetts till övervakare i enlighet med dennes anvisningar.
Under prövotiden för den villkorliga frigivningen ska den frigivne enligt vad som anges i 26 kap. 14 § BrB vara skötsam. Övervakningsnämnden får enligt 26 kap. 15 § meddela särskilda föreskrifter om vad den frigivne ska iaktta under prövotiden. Sådana föreskrifter kan avse t.ex. skyldighet för den frigivne att underkasta sig vård eller behandling eller uppgifter om på vilket sätt och i vilken omfattning den frigivne ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården.
Om den frigivne inte iakttar vad som åligger honom under prövotiden, får övervakningsnämnden enligt 26 kap. 18 § BrB meddela nya föreskrifter, besluta om varning eller besluta att den frigivne ska stå under övervakning efter det att ett år av prövotiden har förflutit. Om åsidosättandena är allvarliga, får nämnden enligt
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
291
26 kap. 19 § förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad till en tid av högst 15 dagar åt gången. Ett sådant förverkande innebär att den dömde ska avtjäna det beslutade antalet dagar i anstalt.
Förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av återfall i brott
Som anförts i det föregående innefattar den villkorliga frigivningen ett krav på den dömde att vara skötsam under prövotiden. I kravet ligger – utöver den ovan beskrivna skyldigheten att hålla kontakt med övervakaren och rätta sig efter de föreskrifter som övervakningsnämnden meddelar – att den frigivne inte får göra sig skyldig till nya brott.
Formellt sett finns det inte något som hindrar att övervakningsnämnden vidtar åtgärder enligt 26 kap. 18 § BrB (se ovan) om den frigivne återfaller i brott inom prövotiden för den villkorliga frigivningen. I 26 kap. 21 § BrB görs dock en hänvisning till den särskilda regleringen i 34 kap. om förverkande av villkorligt medgiven frihet i anledning av återfall i brott.
Förutsättningarna för förverkande av villkorligt medgiven frihet vid återfall i brott regleras i 34 kap. 4 § BrB. Regleringen innebär att villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt fängelsestraff enligt huvudregeln helt eller delvis ska förklaras förverkad om den frigivne återfaller i brott under prövotiden.
Som skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av den villkorligt medgivna friheten kan rätten enligt paragrafens andra stycke beakta
1. om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av
lindrig beskaffenhet,
2. om lång tid har förflutit mellan brotten, eller
3. om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.
I förarbetena till bestämmelsen anges såvitt avser tidsaspekten (punkten 2) att ”Naturligtvis bör även den tid som förflutit sedan den tidigare domen eller den villkorliga frigivningen kunna beaktas”. Beträffande punkten 3 anförs att det vid bedömningen av om ett förverkande skulle framstå som oskäligt bl.a. bör kunna beaktas sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 § BrB eller om brotten framstår som så olikartade och väsensskilda att ett förverkande inte ter sig som rimligt. I förarbetena anges att de i lagrummet angivna
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
292
omständigheterna utgör exempel på vad som kan beaktas som skäl mot förverkande och att det vid en samlad skälighetsbedömning bör kunna komma i fråga att beakta även andra synpunkter.13
Enligt paragrafens tredje stycke får rätten, om förverkande inte beslutas, besluta om åtgärder enligt 26 kap. 18 § BrB (se om bestämmelsen i föregående avsnitt) eller förlänga prövotiden med högst ett år.
En åtgärd som avses i 26 kap. 18 § eller förlängning av prövotiden får enligt fjärde stycket beslutas endast före prövotidens utgång. Förverkande av den villkorligt medgivna friheten får beslutas endast om frågan uppkommer i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.
10.6.3 Bakgrunden till nuvarande ordning
Ordningen före 1989 års reform
Före den reform av påföljdssystemet som trädde i kraft 1989 var förutsättningarna för förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av återfall i brott sparsamt reglerade. I 34 kap. 4 § BrB angavs endast att villkorligt medgiven frihet helt eller delvis fick förklaras förverkad om det förordnades att den tidigare utdömda påföljden skulle omfatta även ny brottsligheten eller om det dömdes särskilt till ny påföljd för ny brottslighet.
I andra stycket föreskrevs, på samma sätt som i dagens tredje stycke, att rätten, om förverkande inte beslutades, fick besluta om åtgärder enligt 26 kap. 18 § BrB eller förlänga prövotiden med högst ett år.
Enligt tredje stycket i paragrafen fick inte förverkande eller åtgärder enligt 26 kap. 18 § beslutas om inte frågan uppkommit i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal före prövotidens utgång.
1989 års reform
Genom 1989 års reform av påföljdssystemet angavs vissa riktlinjer för när förverkande skulle ske genom att det infördes ett nytt andra stycke i 34 kap. 4 § BrB, med följande lydelse:
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
293
Vid bedömande av om förverkande bör beslutas och i så fall av hur stor del av den villkorligt medgivna friheten som skall förklaras förverkad skall beaktas, om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade, om brottsligheten i båda fallen är allvarlig samt om den nya brottsligheten är svårare eller lindrigare än tidigare. Vidare skall beaktas den tid som förflutit mellan brotten.
I förarbetena till reformen anfördes att förverkande av villkorligt medgiven frihet i princip är en reaktion på att den frigivne har brutit mot villkoren för den villkorliga frigivningen och därmed avser ändrade verkställighetsvillkor beträffande den tidigare domen samt att det därför finns mindre anledning att vara restriktiv beträffande förverkande än när det gäller skärpt straffmätning på grund av återfall.14
Det nya andra stycket i 34 kap. 4 § BrB motiverades av att det inte ansågs finnas någon fast och allmänt accepterad praxis för när förverkande skulle ske. I förarbetena angavs att regleringen var avsedd att ansluta relativt nära till dåvarande tillämpning och att de omständigheter som angavs endast var exemplifierande. Det var alltså inte uteslutet att beakta även andra omständigheter än de som angavs i lagtexten.
Såvitt avsåg likheten mellan den tidigare och den nya brottsligheten skulle förverkande normalt inte ske om det var fråga om brottslighet av helt olika slag. Kravet på brottslikhet skulle dock inte ställas alltför högt, utan normalt skulle olika former av vinningskriminalitet anses likartade även om tillvägagångssättet och den juridiska rubriceringen skilde sig åt. Detsamma gällde olika former av brott som innefattar våld mot person.
När det gäller allvarlig brottslighet anfördes att förverkande skulle kunna komma i fråga även om brottsligheten inte var likartad, om den i båda fallen varit allvarlig.
Hänsyn till om den nya brottsligheten var svårare eller lindrigare än den tidigare skulle enligt förarbetena tas på så sätt att skälen för ett fullständigt förverkande var starkare ju svårare brott återfallet avsåg, medan effekterna av ett fullständigt förverkande ofta kunde framstå som en opåkallad reaktion i förhållande till straffet för den nya brottsligheten om det nya brottet var lindrigare än det tidigare.
Vad gäller betydelsen av tiden mellan brotten anfördes att skälen för förverkande allmänt sett minskar ju längre tiden mellan brotten är. Vidare uttalades att även den tid som förflutit sedan domen eller
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
294
den villkorliga frigivningen måste beaktas. Hur stor betydelse tiden skulle tillmätas ansågs bero på vilken form av brottslighet som var aktuell. Vid allvarlig brottslighet eller brott som normalt begås med relativt långa intervall, som t.ex. bokföringsbrott eller skattebrott, ansågs tidsaspekten vara av mindre betydelse än vid andra brott.15
Paragrafens andra och tredje stycke överfördes oförändrade till tredje och fjärde stycket i bestämmelsen.
1999 års reform
Genom den reform av påföljdssystemet som trädde i kraft 1999 infördes den förverkandereglering som gäller i dag. De ändringar som gjordes innebar dels att det infördes en presumtion för att villkorligt medgiven frihet ska förverkas om den frigivne återfaller i brott inom prövotiden för den villkorliga frigivningen, dels att den tidsfrist inom vilken den frigivne ska ha häktats eller fått del av åtal för att förverkande ska kunna ske förlängdes till att gälla inom ett år från prövotidens utgång. Samtidigt inskränktes den tid inom vilken åtgärder enligt 26 kap. 18 § BrB kan vidtas på grund av återfall från att frågan ska ha uppkommit i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtalet före prövotidens utgång till att beslut ska fattas före prövotidens utgång.
I förarbetena anförde regeringen att förverkande av villkorligt medgiven frihet är en lämplig åtgärd när det gäller att möta ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff. Förverkande ansågs ha flera fördelar i förhållande till den allmänna återfallsskärpningen i 29 kap. 4 § BrB, då det redan från början står klart hur mycket den dömde riskerar i återfallsskärpning och under vilken tid skärpningen kan tillämpas. Dessutom ansågs pedagogiken i systemet vara mycket tydlig. Mot denna bakgrund fann regeringen skäl att i så stor utsträckning som möjligt styra över återfallsskärpningen på just förverkande. Då den dåvarande lagstiftningen ansågs vara otydlig beträffande vilken grundinställning som gällde för att utnyttja förverkandemöjligheten, infördes en presumtion för förverkande vid ny brottslighet inom prövotiden.16
Den förlängda tidsfristen inom vilken tid den frigivne ska ha häktats eller fått del av åtal för att förverkande ska kunna ske motiverades i förarbetena med att den dåvarande ordningen, som innebar att den frigivne måste ha häktats eller fått del av åtal före prövo-
15 A. prop. s. 109 f. 16Prop. 1997/98:96 s. 138.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
295
tidens utgång, innebar att domstolen många gånger av formella skäl saknade möjlighet att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad trots att den tilltalade hade återfallit inom prövotiden.17
Straffsystemkommittén, vars betänkande låg till grund för 1999 års påföljdsreform, hade föreslagit att samma tidsfrist skulle gälla även beträffande övriga sanktioner som kan tillgripas då den frigivne begått brott efter villkorligt frigivning, dvs. varning, förlängd övervakningstid eller förlängd prövotid. Kommitténs förslag innebar att det under relativt lång tid efter prövotidens utgång skulle kunna komma i fråga att förlänga prövotiden för den villkorliga frigivningen. Enligt regeringens bedömning borde det inte komma i fråga att en prövotid återupptas efter det att den prövotid som bestämdes vid frigivningen har löpt ut. Inte heller ansågs det motiverat att någon som begått brott efter det att han eller hon frigetts villkorligt skulle kunna tilldelas en varning lång tid efter prövotidens utgång. Regeringen fann därför att beslut om andra åtgärder än förverkande av villkorligt medgiven frihet inte skulle kunna beslutas efter prövotidens utgång.18
10.6.4 Överväganden och förslag
Vårt förslag: Regleringen om förverkande av villkorligt med-
given frihet på grund av återfall i brott förändras endast på så sätt att det som särskilt skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt medgiven frihet ska beaktas om lång tid har förflutit mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten. Vidare ska det endast finnas möjlighet att besluta om förverkande av villkorligt medgiven frihet om det döms till ovillkorligt fängelse för den nya brottsligheten.
Regleringen om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av återfall i brott har, som beskrivits i föregående avsnitt, blivit successivt strängare genom de två större reformer som genomförts sedan brottsbalkens tillkomst.
Sedan 1999 års reform gäller en presumtion för att villkorligt medgiven frihet ska förklaras förverkad, om den frigivne återfaller i brott under prövotiden och blir häktad eller får del av åtal för den
17 A.a. s. 136. 18 Ibid.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
296
nya brottsligheten inom ett år från prövotidens utgång. Presumtionen har motiverats med att förverkande av villkorligt medgiven frihet är en lämplig åtgärd när det gäller att möta ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff. Vi instämmer i den uppfattningen. Förverkande av villkorligt medgiven frihet innebär inte att det döms ut ett strängare straff för den nya brottsligheten, utan att resterande del av det tidigare utdömda fängelsestraffet helt eller delvis ska verkställas i anstalt som reaktion på att den frigivne inte har följt de villkor som ställdes upp för den villkorliga frigivningen. Att en sådan reaktion följer är både rimligt och lämpligt. Förverkande av villkorligt medgiven frihet innebär också, som regeringen anförde i 1999 års proposition, en pedagogisk tydlighet i systemet. Förverkande bör därför tillgripas i så stor utsträckning som möjligt om den frigivne gör sig skyldig till ny brottslighet inom prövotiden för villkorlig frigivning från ett tidigare ovillkorligt fängelsestraff.
Samtidigt kan inte förverkanderegleringen göras helt absolut, på det sätt att återfall inom prövotiden alltid ska leda till att villkorligt medgiven frihet förklaras helt förverkad. Som anförts i avsnitt 10.3 bör återfallsregleringen påverkas av tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten, brottslikheten och brottslighetens allvar. Därutöver bör det finnas möjlighet att avstå från ett förverkande eller att förverka endast en del av del villkorligt medgivna friheten om ett förverkande av andra skäl skulle framstå som oskäligt. Sådana omständigheter finns det enligt nuvarande reglering i 34 kap. 4 § andra stycket BrB möjlighet att beakta.
Enligt vår bedömning är nuvarande ordning i huvudsak väl avvägd. Vi ser därför inte någon anledning att lämna förslag till några mer avgörande förändringar i sak av de regler som gäller för förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av återfall i brott.
Enligt nuvarande reglering i 34 kap. 4 § andra stycket 2 BrB är det dock det förhållandet att det förflutit lång tid mellan brotten som ska tillmätas betydelse som ett särskilt skäl för att avstå från ett förverkande eller för att förverka endast en del av den villkorligt medgivna friheten. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 10.3.2 bör återfallets relevans i stället avgöras av tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten. Vi föreslår därför att regleringen i 34 kap. 4 § andra stycket (34 kap. 5 § andra stycket enligt vårt förslag) ändras, så att det som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt medgiven frihet kan beaktas att det förflutit lång tid mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten. Med den tidigare domen avser vi, på samma sätt som i avsnitt 10.3.2, i detta sammanhang den dom vari-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
297
genom det först fastställts att den tilltalade har gjort sig skyldig till brott.
Enligt nuvarande reglering kan förverkande av villkorligt medgiven frihet formellt beslutas även om det döms ut en icke frihetsberövande påföljd (i första hand skyddstillsyn) för den nya brottsligheten. I praktiken torde dock förverkande endast komma i fråga om påföljden för den nya brottsligheten bestäms till fängelse.19 I det av oss föreslagna påföljdssystemet med villkorligt fängelse bör det endast undantagsvis bli aktuellt att döma ut ett villkorligt fängelsestraff vid återfall under prövotiden för villkorlig frigivning från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff. De situationer där det skulle kunna komma i fråga är antingen om ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med kontraktsvård (se avsnitt 10.4.6 ovan) eller om ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl (se avsnitt 10.4.7 ovan). I båda dessa situationer är det enligt vår bedömning olämpligt att samtidigt besluta att den villkorligt medgivna friheten från det ovillkorliga fängelsestraffet ska förverkas. Vi föreslår därför att beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet endast ska kunna meddelas om det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff även för den nya brottsligheten.
10.7 Hanteringen av tidigare utdömda fängelsestraff som inte är helt verkställda när den dömde på nytt döms för brott
10.7.1 Inledning
Vårt förslag till påföljdssystem för vuxna lagöverträdare har hittills utformats i huvudsak enligt följande.
Om straffmätningen resulterar i ett fängelsestraff som understiger ett år, ska det föreligga en presumtion för att besluta att straffet ska vara villkorligt. Presumtionen kan dock brytas om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som föranlett annan påföljd än böter.
Utgångspunkten är att villkorligt fängelse utgör en privilegiering i förhållande till det fängelsestraff i anstalt som brottets straffvärde motsvarar. Om den tilltalade återfaller i brott, måste rättsväsendet ge uttryck för att toleransen med hans eller hennes brottslighet
19 Se Martin Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 456.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
298
avtar. Med andra ord innebär varje återfall att förutsättningarna att visa humanitet och privilegiera den tilltalade med en påföljd som är mindre ingripande än det fängelsestraff i anstalt som straffvärdet ger uttryck för att brottet förtjänar minskar.
Som utvecklats i avsnitt 10.4.3 och 10.4.4 bör den avtagande toleransen i första hand komma till uttryck genom att rätten vid återfall i brott på nytt dömer till villkorligt fängelse men förenar det nya villkorliga fängelsestraffet med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som hade kommit i fråga med hänsyn enbart till fängelsestraffets längd. Om det nya brottet är begånget efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före det att prövotiden för det straffet har löpt ut, krävs att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad som annars blivit fallet. Vid återfall efter prövotidens utgång kan det – om återfallet anses vara relevant – vara tillräckligt att ett nytt villkorligt fängelsestraff förenas med en mer ingripande tilläggssanktion av samma slag som den som skulle ha valts om det inte varit fråga om återfall i brott, dvs. ett större antal dagsböter, ett större antal timmar samhällstjänst osv.
Om det inte längre finns någon tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande för att motsvara både fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet, ska det dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Det kan uttryckas som att toleransen med den tilltalades brottslighet blivit helt uttömd. I de fall det är fråga om allvarligare brottslighet och återfallet skett under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff blir möjligheterna att tillgripa mer ingripande tilläggssanktioner uttömda snabbt, kanske redan vid första eller andra återfallet, vilket innebär att toleransen avtar fortare och att vägen till ett ovillkorligt fängelse vid återfall i brott blir kortare.
Om den tilltalade återfaller i brott efter att ha dömts till ett ovillkorligt fängelsestraff, ska återfallet – på samma sätt som enligt nuvarande reglering – i första hand få till följd att eventuell villkorligt medgiven frihet från det tidigare straffet förverkas. Om den tidigare brottsligheten inte kan beaktas tillräckligt genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten eller i tillräcklig utsträckning genom att villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad, ska rätten döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten som är längre än vad brottslighetens straffvärde (i förekommande fall med beaktande av s.k. billighetsskäl) i sig motiverar.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
299
Det förhållandet att den dömde på nytt döms för brott före det att en påföljd som han eller hon tidigare har dömts till är helt verkställd påverkar inte bara påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten, utan innebär dessutom att rätten vid påföljdsbestämningen med nödvändighet måste förhålla sig till den tidigare påföljden. Det gäller såväl när den nya brottsligheten bör föranleda ett villkorligt fängelsestraff som när ett ovillkorligt fängelsestraff ska dömas ut. Ett sådant ställningstagande måste göras oavsett om den nya brottsligheten är begången före eller efter det att den tidigare påföljden dömdes ut. I det följande redovisar vi våra överväganden när det gäller hanteringen av tidigare utdömda fängelsestraff, villkorliga eller ovillkorliga, som inte är helt verkställda när den dömde döms för ytterligare brottslighet. Frågan om hur icke verkställda utdömda ungdomspåföljder ska hanteras när den dömde på nytt döms för brott behandlas i kapitel 28.
10.7.2 Utgångspunkter
10.7.2.1 Regleringen bör göras så enkel som möjligt
Vår bedömning: Regleringen såvitt avser hanteringen av tidi-
gare utdömda fängelsestraff när den dömde på nytt döms för brott bör göras så enkel och lättillämpad som möjligt.
Regleringen av hur rätten ska förhålla sig till tidigare utdömda påföljder när den dömde har begått ett annat brott före den aktuella domen eller ett nytt brott efter domen men innan påföljden helt har verkställts eller annars upphört regleras i dag i 34 kap. BrB.20
Enligt 34 kap. 1 § har domstolen tre huvudalternativ att använda sig av:
1. att låta den tidigare påföljden avse även den brottslighet som om-
fattas av den nya domen,
2. att döma särskilt till påföljd för den brottslighet som omfattas av
den nya domen, eller
3. att undanröja den tidigare påföljden och för den samlade brotts-
ligheten döma till en annan sorts påföljd än den som undanröjs.
20 I avsnitt 4.5 ges en närmare beskrivning av gällande reglering.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
300
I 34 kap. 2, 3, 5 och 6 §§ finns särskilda bestämmelser som reglerar de närmare förutsättningarna för att välja mellan de olika alternativen beroende på om den tidigare påföljden är fängelse, villkorlig dom eller skyddstillsyn. Regleringen är förhållandevis detaljerad och erbjuder ett flertal olika handlingsalternativ, utan att det ges närmare vägledning för vad som ska väljas i olika situationer. Vissa av bestämmelserna tillämpas sällan och kan närmast beskrivas som obsoleta. Samtidigt finns det viktiga principer och riktlinjer som iakttas av domstolarna men som endast indirekt eller inte alls går att utläsa ur lagstiftningen.
Vårt förslag att införa villkorligt fängelse i påföljdssystemet innebär att regleringen i 34 kap. BrB måste kompletteras med bestämmelser om hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska hanteras om den dömde på nytt döms för brott innan det villkorliga fängelsestraffet är helt verkställt. Samtidigt måste bestämmelserna om hanteringen av tidigare utdömda domar till villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur kapitlet. Utöver dessa förändringar finns det enligt vår bedömning anledning att överväga förenklingar och förtydliganden av regleringen i 34 kap. 3 §, som behandlar hanteringen av tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraff. Vi ser också ett behov av att strukturera om 34 kap. BrB och att ”rensa” det från bestämmelser som inte rör hanteringen av tidigare utdömda påföljder utan snarast har betydelse för påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten.
En utgångspunkt för våra överväganden är att regelsystemet för hanteringen av tidigare utdömda fängelsestraff, villkorliga eller ovillkorliga, måste vara så enkelt som möjligt. Alternativen ska vara få och lättillämpade och komma till klart uttryck i lagstiftningen.
10.7.2.2 Skillnaden mellan ny och nyupptäckt brottslighet
Vår bedömning: Det bör göras en principiell skillnad mellan
brott som har begåtts före ett tidigare utdömt fängelsestraff, s.k. nyupptäckt brottslighet, och brott som har begåtts efter ett tidigare utdömt fängelsestraff men innan straffet är helt verkställt, s.k. ny brottslighet. Ett nytt brott är, till skillnad från ett nyupptäckt brott, att betrakta som återfall och bör därmed alltid leda till en mer ingripande påföljd än om den tilltalade är tidigare ostraffad.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
301
Nuvarande ordning
Nuvarande reglering i 34 kap. BrB omfattar enligt 34 kap. 1 § dels situationer där den dömde visar sig ha begått ett annat brott före en tidigare meddelad dom, dels fall där den dömde har begått ett nytt brott efter den tidigare domen men innan den påföljd som dömdes ut helt har verkställts. Brott av det förstnämnda slaget brukar benämnas nyupptäckt brottslighet, medan brott som begåtts efter den tidigare domen benämns ny brottslighet.21
I 34 kap. BrB behandlas nyupptäckt och ny brottslighet likvärdigt. En särreglering för vissa brott görs dock i 34 kap. 3 § andra stycket, där det föreskrivs att rätten, om den dömer ut ett särskilt straff för ett brott som har begåtts innan en tidigare dom på fängelse har börjat verkställas, i möjligaste mån ska beakta att de båda straffen inte tillsammans överstiger vad som hade kunnat dömas ut om brotten blivit föremål för gemensam prövning.
Trots att det i lagtexten inte görs någon formell uppdelning mellan nyupptäckt och ny brottslighet, torde ny brottslighet – som innebär att den dömde har återfallit i brott efter en tidigare dom – i praxis som regel behandlas strängare är nyupptäckt brottslighet.22
Högsta domstolen har dock i rättsfallet NJA 2009 s. 485 II såvitt avser bestämmelsen i 34 kap. 3 § andra stycket BrB framhållit att denna är tillämplig inte bara på brott som begåtts före en tidigare dom (dvs. nyupptäckt brottslighet) utan också på brott som begåtts efter en sådan dom men innan domen börjat verkställas (dvs. ny brottslighet). I sin dom konstaterar Högsta domstolen att lämpligheten av denna reglering har satts i fråga och att den kan diskuteras. Så länge regleringen är utformad på det sätt som den nu är måste emellertid enligt Högsta domstolen samma principer för straffmätningen tillämpas oavsett om den brottslighet som det döms särskilt för har begåtts före en tidigare dom eller endast före det att en sådan dom har börjat verkställas. Högsta domstolen anför vidare att en annan ordning för övrigt skulle ”kunna leda till oacceptabla resultat i enskilda fall eftersom det också i det senare fallet kan inträffa att brotten behandlas i ett sammanhang i högre instans och att påföljden i sådant fall skall bestämmas med tillämpning av de regler som i allmänhet gäller för flerfaldig brottslighet som bedöms i ett sammanhang”.
21 Se Ulväng; Påföljdskonkurrens: problem och principer, 2005, och Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 436. 22 Se rättsfallet RH 2004:87 samt Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl. 2008, s. 441 f., 446 och 449.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
302
Överväganden
Enligt vår bedömning bör det göras en principiell skillnad mellan nyupptäckt brottslighet och ny brottslighet. Ett nyupptäckt brott hade, om det hade lagförts tidigare, kunnat behandlas i samma rättegång som den brottslighet som omfattas av den tidigare domen. Om så hade varit fallet, hade reglerna om straffmätning vid flerfaldig brottslighet varit tillämpliga.23 Brottet hade alltså inte betraktats som ett återfall utan som en del i den samlade brottsligheten. Av rättviseskäl bör samma förhållande gälla om ett nyupptäckt brott behandlas i en senare rättegång. Det förhållandet att den tilltalade inte har kommit att lagföras i ett sammanhang för all den brottslighet som han eller hon har gjort sig skyldig till vid tidpunkten för den lagföringen bör inte rimligen läggas honom eller henne till last.
Beträffande nya brott finns det däremot inte några sådana aspekter att ta hänsyn till. Ett nytt brott – begånget efter det att en tidigare påföljd dömdes ut – utgör återfall i brott och bör därmed i enlighet med vad vi anför i avsnitt 10.4 och 10.5 generellt sett leda till en strängare straffrättslig reaktion än om den dömde tidigare hade varit ostraffad. Genom den tidigare domen har domstolen slagit fast att den dömde har gjort sig skyldig till brott och genom den utdömda påföljden har samhällets klander med brottsligheten förmedlats till honom eller henne. Den dömde har således genom domen fått vetskap om att toleransen med hans eller hennes brottslighet är i avtagande och att det kan komma att dömas ut en strängare påföljd om han eller hon på nytt gör sig skyldig till brott. Om den tidigare påföljden är ett villkorligt fängelsestraff och det nya brottet har begåtts under prövotiden för det straffet tillkommer dessutom att den tilltalade har brutit mot ett av de villkor som ställdes upp för att han eller hon inte skulle behöva avtjäna fängelsestraffet i anstalt, nämligen kravet på att vara laglydig under prövotiden.
Enligt vår bedömning bör det således göras skillnad mellan nyupptäckt och ny brottslighet. Denna skillnad bör tydliggöras i lagstiftningen. Vad som förenar de båda situationerna är dock att såväl det nya som det nyupptäckta brottet har begåtts före det att den tidigare påföljden är helt verkställd och att domstolen därmed måste förhålla sig till den tidigare påföljden vid påföljdsbestämningen för den tillkommande brottsligheten.
23 Se vidare om straffmätningen vid flerfaldig brottslighet i kapitel 19.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
303
Vi återkommer i avsnitt 10.7.6 till frågan om hur högre instans ska förfara för det fall att flera underrättsdomar mot en och samma person överklagas och behandlas i ett sammanhang.
10.7.3 Den tidigare påföljden är villkorligt fängelse
10.7.3.1 Inledning
Vi har i avsnitt 9.3 föreslagit att villkorligt fängelse ska vara förenat med en prövotid, under vilken den dömde ska avhålla sig från att begå brott. Därutöver ska det villkorliga fängelsestraffet enligt huvudregeln förenas med en tilläggssanktion som den dömde ska fullgöra under prövotiden. Det villkorliga fängelsestraffet ska anses verkställt när prövotiden har löpt ut. Villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet är alltså knuten till att den tilltalade inte begår nya brott under prövotiden och att han eller hon fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med.
Om den dömde inte fullgör tilläggssanktionen blir inte det villkorliga fängelsestraffet verkställt på avsett sätt. Frågan om vilka åtgärder som ska vidtas till följd av sådan bristande verkställighet återkommer vi till i kapitel 12. I korthet kan här nämnas att våra förslag innebär att det förhållandet att tilläggssanktionen inte fullgörs i sista hand ska kunna leda till att fängelsestraffet får verkställas i kriminalvårdsanstalt.
Även återfall i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff innebär att den dömde bryter mot de uppställda villkoren. Utöver att återfallet får betydelse för påföljdsbestämningen för den nya brottligheten, kan det därför ge anledning att vidta åtgärder såvitt avser den tidigare utdömda påföljden.
Det förhållandet att den dömde undergår verkställighet av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff innebär dessutom att rätten vid påföljdsbestämningen för den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten med nödvändighet måste förhålla sig till den tidigare påföljden på något sätt. Det gäller såväl när den nya brottsligheten bör föranleda ett villkorligt fängelsestraff som när ett ovillkorligt fängelsestraff ska dömas ut och oavsett om den nya brottsligheten är begången före eller efter det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
304
10.7.3.2 Utgångspunkter
Vår bedömning: Följande utgångspunkter bör gälla för hante-
ringen av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff när den dömde på nytt döms för brott innan påföljden är helt verkställd:
• Även om den dömde återfaller i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff, bör återfallet inte automatiskt leda till att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
• Återfall i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff bör kunna beaktas endast i brottmålsprocessen gällande det nya brottet och inte i en process rörande bristande verkställighet av påföljden för det tidigare brottet.
• Valet av påföljd för den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten bör göras innan det beslutas hur det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska hanteras, utom om det blir aktuellt att låta det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet omfatta även den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten.
Återfall under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff bör inte automatiskt leda till att det villkorliga fängelsestraffet får verkställas i anstalt
I enlighet med vad vi har föreslagit i kapitel 9 är följden av att det beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt att den dömde inte behöver verkställa det utmätta fängelsestraffet i anstalt, under förutsättning att han eller hon uppfyller de villkor som ställs upp.
Att det ställs upp villkor för det villkorliga fängelsestraffet innebär med nödvändighet att det måste bli konsekvenser för den dömde om han eller hon bryter mot villkoren. Samtidigt talar mycket starka skäl för att undvika en ordning där återfall i brott under prövotiden regelmässigt leder till att det villkorliga fängelsestraffet måste verkställas i anstalt. På samma sätt som om villkorligt fängelse endast skulle kunna tillämpas en gång för varje lagöverträdare, skulle nämligen ett system där varje återfall under prövotiden leder till att det villkorliga fängelsestraffet måste verkställas i anstalt medföra att repressionsnivån skärps och att antalet intagna i anstalt ökar på ett oacceptabelt sätt, jfr avsnitt 10.4.1.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
305
Att ta i anspråk de pedagogiska och förenklande vinsterna med att inordna de icke frihetsberövande påföljderna under ett system med villkorligt fängelse utan att det leder till en påtaglig ökning av användningen av fängelse i anstalt har varit en av stötestenarna när frågan om villkorligt fängelse tidigare har övervägts.24 En avgörande fråga för vårt arbete har därför varit om det finns möjlighet att lösa denna konflikt.
I våra direktiv anges att en utgångspunkt för ett införande av villkorligt fängelse är att detta inte får leda till en kraftig ökning av användningen av fängelse i anstalt. Enligt direktiven bör det därför prövas en ordning där villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet knyts inte bara till att den dömde inte återfaller i brott eller på annat sätt missköter sig, utan också till att prövotiden fortlöper och en eventuell tilläggssanktion fullgörs. Därigenom bör fängelsestraffet enligt direktiven kunna förbli villkorligt även vid återfall eller annan misskötsamhet.
Vår utgångspunkt är att ett villkorligt fängelsestraff måste verkställas fullt ut, precis som alla andra påföljder. Verkställigheten ska i första hand ske genom att den dömde efterlever de villkor som ursprungligen ställts upp, dvs. under prövotiden avhåller sig från brott och fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Om det visar sig att verkställigheten inte kan genomföras på detta sätt, t.ex. för att den dömde inte uppfyller kravet på att hålla sig laglydig under prövotiden, måste detta leda till konsekvenser. I vissa situationer måste det – för att påföljden ska bli verkställd eller för att påföljden ska bli trovärdig – finnas möjlighet att besluta att straffet ska verkställas i anstalt. Den omständigheten att det är fråga om ett villkorligt fängelsestraff behöver dock inte leda till att detta sker med automatik. Med vårt synsätt ligger i villkorligheten att toleransen kommer att avta om den dömde återfaller i brott på så sätt att han eller hon då för det nya brottet kommer att dömas till en mer ingripande påföljd. Detta synsätt är också förenligt med hur påföljdssystemet är uppbyggt i andra länder som har villkorligt fängelse. Vi bedömer därför att det har alla förutsättningar att vinna bred acceptans. Verkställighet i anstalt bör mot denna bakgrund inte beslutas om verkställighet kan åstadkommas genom andra, mindre ingripande alternativ eller om det finns möjlighet att reagera på återfallet på något annat tillräckligt trovärdigt sätt.
24 Se t.ex. Straffsystemkommitténs överväganden i SOU 1995:91 s. 81 ff., vilka finns sammanfattade i avsnitt 8.2.3.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
306
Återfall i brott innan ett villkorligt fängelsestraff är helt verkställt bör kunna beaktas endast i brottmålsprocessen gällande det nya brottet
Enligt nuvarande reglering i 27 kap. 6 § och 28 kap. 7 § BrB är det formellt möjligt för domstol respektive övervakningsnämnd att vidta åtgärder på grund av misskötsamhet – såsom att besluta om varning, meddela olika typer av föreskrifter eller förlänga övervakningstiden vid skyddstillsyn – om den dömde återfaller i brott under prövotiden för en villkorlig dom eller skyddstillsyn. Åtgärderna kan vidtas även utan att någon ansvarsprövning har skett i domstol. Detta torde vara något som mycket sällan tillämpas i praktiken.
Ordningen kan dessutom ifrågasättas, då
den innebär att det ges möj-
lighet att vidta åtgärder till följd av ett brott för vilket den dömde inte har åtalats.
I ett reformerat system bör det enligt vår bedömning inte vara möjligt att beakta återfall på det sättet. I de fall den dömde gör sig skyldig till ny brottslighet före det att ett villkorligt fängelsestraff är helt verkställt, bör det vara en fråga som uteslutande hanteras vid lagföringen av den nya brottsligheten.
Valet av påföljd för den nya brottsligheten bör som regel göras innan det beslutas hur det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska hanteras
Vi har i avsnitt 10.4 övervägt frågan om det grundläggande valet mellan att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt och att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff vid återfall i brott. I de fall då ny (eller nyupptäckt) brottslighet har begåtts före det att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff är helt verkställt, blir utgångspunkterna olika beroende på om det finns förutsättningar att besluta att fängelsestraffet för den tillkommande brottsligheten ska vara villkorligt eller inte. Det beror på att olika praktiska behov uppkommer och att olika aspekter gör sig gällande beträffande betydelsen av den tilltalades tidigare brottslighet och vad som kan vara ett sammantaget rimligt resultat. Styrande för hanteringen av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet bör därför vara vilken påföljd som väljs för den nya brottsligheten. I möjligaste mån bör det undvikas att påföljdsbestämningen blir ett oklart växelspel mellan val av påföljd och hantering av tidigare icke verkställda påföljder. Frågan om det finns förutsättningar att besluta att ett nytt fängelsestraff ska vara villkorligt bör därför avgöras innan det tas ställning
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
307
till hur det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska hanteras. Vi utgår således i våra fortsatta överväganden från hur påföljden har bestämts för det nya brottet.
Från denna huvudregel bör det dock göras ett undantag. Som redovisats i det föregående är det enligt gällande rätt möjligt att låta en tidigare utdömd påföljd avse även den brottslighet som prövas i en senare rättegång. I praktiken innebär det att det inte döms ut någon ny påföljd för den tillkommande brottsligheten. Reglerna om påföljdsval tillämpas därför aldrig i den rättegång som avser den tillkommande brottsligheten om detta alternativ väljs. I den mån det ska finnas en möjlighet att besluta att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska avse ytterligare brottslighet bör därför den frågan avgöras före det att rätten tar ställning till om ett fängelsestraff för den tillkommande brottsligheten ska vara villkorligt.
Utifrån detta följer vi våra överväganden i kommande avsnitt. Vi överväger först huruvida det bör finnas möjlighet att låta ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff omfatta även den brottslighet som prövas i den nya rättegången. Därefter överväger vi hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska hanteras när rätten gör bedömningen att även den nya eller nyupptäckta brottsligheten bör föranleda ett villkorligt fängelsestraff. Efter detta överväger vi hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska hanteras när påföljden för den nya eller nyupptäckta brottsligheten bestäms till ovillkorligt fängelse. Slutligen behandlar vi den situationen att det nya eller nyupptäckta brottet föranleder ett bötesstraff eller överlämnande till särskild vård.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
308
10.7.3.3 Förutsättningarna för att låta ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom
Vårt förslag: Rätten får besluta att ett tidigare utdömt villkorligt
fängelsestraff ska omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom endast om det är fråga om nyupptäckt brottslighet som jämfört med den tidigare brottsligheten med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse.
Vår bedömning: Det bör inte vara möjligt att på grund av den
tillkommande brottsligheten förena det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet med skärpta tilläggssanktioner eller att förlänga prövotiden.
Nuvarande reglering i 34 kap. 3 § första stycket brottsbalken
Enligt nuvarande reglering i 34 kap. 1 § BrB får rätten när den dömde har begått ett annat brott före den aktuella domen eller ett nytt brott efter domen men innan påföljden helt har verkställts eller annars upphört besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse även den brottslighet som omfattas av den nya domen. Om den tidigare påföljden är fängelse på viss tid förutsätts enligt 34 kap. 3 § första stycket för att en sådan s.k. konsumtionsdom ska meddelas att det är uppenbart att det nya eller nyupptäckta brottet i jämförelse med det förra med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse eller att det annars finns synnerliga skäl.
I lagstiftningen görs, som redogjorts närmare för i avsnitt 10.7.2.2, inte någon skillnad mellan nyupptäckt och ny brottslighet. Konsumtionsdom kan därmed – i vart fall formellt sett – meddelas oavsett om det tillkommande brottet har begåtts före det att den tidigare domen meddelades eller om det är begånget efter den domen, och därmed utgör återfall i brott. I förarbetena till nuvarande reglering anges att ”förordnande att fängelse skall avse även annat brott bör meddelas huvudsakligen endast i fall, då brottet har begåtts innan fängelsestraffet började verkställas”.25 Strafflagsberedningen, vars förslag låg till grund för införandet av brottsbalken, angav som ett exempel på när konsumtionsdom skulle kunna meddelas även för brott som är begångna efter det att den
25Prop. 1962:10 del C s. 394.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
309
tidigare påföljden börjat verkställas, att det nya brottet ”är av lindrig beskaffenhet och det ådömda fängelsestraffet är långvarigt”.26I propositionen till brottsbalken anförde departementschefen därutöver att det någon gång måhända kan vara lämpligt att domstolen i anledning av det nya brottet förklarar villkorligt medgiven frihet förverkad utan att döma ut ett särskilt straff.27
Den första situationen då konsumtionsdom kan meddelas är när det är uppenbart att det tillkommande brottet är utan nämnvärd betydelse i jämförelse med den ursprungliga brottsligheten. I propositionen till brottsbalken ges inga anvisningar för i vilka situationer ett tillkommande brott ska anses vara utan nämnvärd betydelse. Inte heller Strafflagsberedningen motiverade bestämmelsen närmare, utan angav endast att det tidigare fängelsestraffet inte bör omfatta ny brottslighet om straffminimum för det nya brottet är högre än det straff som ursprungligen dömts ut.28 Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1994 s. 143 gjort bedömningen att brottslighet med ett straffvärde motsvarande fängelse i tre månader var uppenbart utan nämnvärd betydelse för påföljden i jämförelse med brottslighet för vilken det dömts ut fängelse i fyra år.
Den andra situationen vid vilken konsumtionsdom kan meddelas är om det finns synnerliga skäl. Inte heller denna situation motiveras närmare i förarbetena. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1995 s. 711, i vilket det av andra skäl inte blev aktuellt att meddela konsumtionsdom, uttalat att den tilltalades sociala anpassning – att han vårdats på ett behandlingshem för drogmissbruk och blivit drogfri – utgjorde synnerliga skäl för att låta en tidigare meddelad dom för rån omfatta även 13 olovliga körningar som begåtts före den tidigare utdömda påföljden.
Bör ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff kunna omfatta även ny eller nyupptäckt brottslighet?
Som anförts i avsnitt 10.7.2.2 bör det enligt vår bedömning göras en distinktion mellan nyupptäckt brottslighet, dvs. brott som begåtts före en tidigare dom, och ny brottslighet, dvs. brott som begåtts efter den förra domen men innan den påföljd som dömdes ut i den domen är helt verkställd.
26SOU 1956:55 s. 338. 27Prop. 1962:10 del C s. 394. 28SOU 1956:55 s. 335 ff.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
310
Den som döms för ett nyupptäckt brott bör inte rimligen komma i ett sämre läge än om brottet hade prövats tillsammans med de brott som omfattas av den tidigare påföljden. Om det nyupptäckta brottet har ett så begränsat straffvärde att det inte hade påverkat påföljdsbestämningen i den tidigare domen, utan påföljden hade blivit densamma även om brottet hade prövats tillsammans med den brottslighet som prövades i den domen, bör rätten därför kunna besluta att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska avse även det nyupptäckta brottet.
I likhet med vad som gäller enligt nuvarande reglering i 34 kap. 3 § första stycket BrB, när den tidigare påföljden var (ovillkorligt) fängelse, bör en sådan s.k. konsumtionsdom kunna komma i fråga även om det nyupptäckta brottet inte har så lågt straffvärde att det helt skulle ha saknat betydelse om det hade behandlats i den tidigare processen. Viss begränsad påverkan bör kunna godtas, för att det ska ges möjlighet att hantera påföljdsbestämningen på ett rationellt och ändamålsenligt sätt. I och med att en konsumtionsdom i realiteten innebär att det inte döms ut någon påföljd för det nyupptäckta brottet, bör det dock krävas att detta är av ringa karaktär jämfört med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen. Enligt vår bedömning uppnås en lämplig avvägning om det – på samma sätt som enligt nuvarande reglering i 34 kap. 3 § – ges möjlighet att låta det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet omfatta även det nyupptäckta brottet, om detta med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen. Det saknas dock skäl att därutöver – på sätt som i dag görs i 34 kap. 3 § – kräva att det ska vara ”uppenbart” att det nyupptäckta brottet saknar nämnvärd betydelse i jämförelse med den tidigare brottsligheten, eftersom den regel som vi föreslår – enligt vad som anförs nedan – bara ska gälla för nyupptäckt brottslighet.
De rättviseskäl som talar för att behandla nyupptäckt brottslighet som om den hade behandlats i den första processen föreligger inte beträffande ny brottslighet, som är begången efter den tidigare domen och därmed de facto utgör återfall i brott. Skälen för att kunna meddela konsumtionsdom är således inte alls lika starka vid ny brottslighet som vid nyupptäckt. Vår utgångspunkt är därför att konsumtionsdom endast bör kunna komma i fråga beträffande nyupptäckt brottslighet.
Som utvecklas närmare i avsnitt 10.7.4.2 är möjligheten för åklagare att besluta om åtalsunderlåtelse eller förundersökningsbegränsning delvis beroende av om det skulle finnas förutsättningar
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
311
för konsumtionsdom för det fall att åtal väcks. Ett begränsat utrymme för konsumtionsdom leder således till att förutsättningarna för åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning minskar. Utifrån processekonomiska skäl skulle det därmed kunna hävdas att det borde finnas möjlighet att meddela konsumtionsdom även beträffande ny brottslighet som är av begränsad betydelse jämfört med den brottslighet som omfattas av den tidigare påföljden. Vi gör dock bedömningen att behovet av att reagera tydligt på återfall i brott – inte minst när det gäller återfall som ägt rum under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff – väger tyngre än de processekonomiska fördelar som kan uppstå om det ges möjlighet till konsumtionsdom vid ny brottslighet. Det bör därför inte kunna komma i fråga att låta ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff avse även ny brottslighet av den anledningen att den nya brottsligheten är utan nämnvärd betydelse i jämförelse med den tidigare brottsligheten. Det bör i och för sig inte hindra att det av processekonomiska skäl och som grund för prioritering kan finnas möjlighet att underlåta åtal i vissa sådana situationer. Detta är en fråga som bör övervägas närmare i den kommande översynen av de processrättsliga konsekvenserna av våra förslag (se avsnitt 2.4.2).
Som redovisats ovan finns det i nuvarande reglering i 34 kap. 3 § BrB en ventil som ger möjlighet att låta ett tidigare utdömt fängelsestraff omfatta tillkommande brottslighet om det finns synnerliga skäl. Det skulle kunna hävdas att en sådan ventil bör finnas även när det gäller hanteringen av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff, så att det i undantagssituationer ges möjlighet att besluta om konsumtionsdom avseende nyupptäckt brottslighet som inte kan anses vara utan nämnvärd betydelse eller ny brottslighet. En situation där konsumtionsdom skulle kunna komma i fråga pga. synnerliga skäl skulle i så fall kunna vara att det finns särskilt ömmande omständigheter knutna till den tilltalades person.
Enligt vår bedömning bör det i ett reformerat system göras en tydlig markering av att återfall i brott, dvs. ny brottslighet, alltid ska få ett självständigt genomslag och leda till en skärpt reaktion. Detta gäller inte minst när den tilltalade tidigare dömts till villkorligt fängelse. För ny brottslighet bör det därför alltid dömas ut en ny påföljd, vilket innebär att konsumtionsdom aldrig bör kunna komma i fråga. Om det i det enskilda fallet finns särskilda ömmande omständigheter som enligt nuvarande reglering hade kunnat utgöra synnerliga skäl för en konsumtionsdom, bör de i stället beaktas vid avgörandet av om även den nya brottsligheten bör föranleda ett
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
312
villkorligt fängelsestraff och vid valet av tilläggssanktion, se avsnitt 9.5.12 och 10.4.7. När det gäller nyupptäckt brottslighet bör – som anförts ovan – konsumtionsdom endast kunna meddelas om den tillkommande brottsligheten i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen är utan nämnvärd betydelse. Om den nyupptäckta brottsligheten har ett så högt straffvärde att den inte kan anses vara utan nämnvärd betydelse, bör det alltid dömas ut en ny påföljd. Även i denna situation får det förhållandet att det finns särskilt ömmande omständigheter knutna till den tilltalades person i stället beaktas vid bedömningen av om det finns förutsättningar för villkorligt fängelse och vid valet av tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet. Vi har därför stannat vid att det såvitt avser tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff inte bör finnas någon ventil motsvarande den som finns i nuvarande 34 kap. 3 § första stycket BrB.
Det bör inte vara möjligt att förlänga prövotiden vid konsumtionsdom
Villkorligt fängelse ska enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.5 vara förenat med en prövotid. Enligt nuvarande reglering kan prövotiden för såväl villkorlig dom som skyddstillsyn förlängas om domstolen beslutar att påföljden ska omfatta ytterligare brott (34 kap. 5 § fjärde stycket och 6 § fjärde stycket BrB).
Vi har övervägt huruvida det bör vara möjligt att på motsvarande sätt förlänga prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff om rätten beslutar att påföljden ska avse ytterligare brottslighet.
Att det villkorliga fängelsestraffet är förenat med en prövotid bidrar till påföljdens ingripandegrad. Ett villkorligt fängelsestraff som inte är helt verkställt ska kunna omfatta nyupptäckt brottslighet som på grund av sitt ringa straffvärde inte skulle ha påverkat det tidigare påföljdsvalet på ett nämnvärt sätt om den hade prövats tillsammans med den ursprungliga brottsligheten. I sådana fall förefaller det enligt vår bedömning inte som angeläget, eller ens konsekvent, att förlänga prövotiden. Som omnämns ovan finns det dessutom ett starkt egenvärde i att förenkla och renodla regleringen gällande hanteringen av tidigare icke verkställda påföljder. Mot denna bakgrund har vi gjort bedömningen att det inte bör finnas möjlighet att förlänga prövotiden när det beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska avse även nyupptäckt brottslighet.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
313
Det bör inte vara möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med mer ingripande tilläggssanktioner vid konsumtionsdom
I dag är det betydligt vanligare att rätten låter ny eller nyupptäckt brottslighet omfattas av en tidigare utdömd påföljd om den tidigare påföljden är skyddstillsyn eller villkorlig dom, än om den är fängelse. Det hör samman med att nuvarande lagstiftning ger utrymme för att skärpa en tidigare utdömd icke frihetsberövande påföljd genom att förena den med nya tilläggssanktioner, som reaktion på att den får avse ytterligare brott. Enligt 34 kap. 5 § BrB kan rätten när den låter en tidigare utdömd villkorlig dom avse också ny eller nyupptäckt brottslighet även döma till dagsböter, om den nya brottslighetens straffvärde eller art påkallar det. Rätten kan också, om det behövs för att låta en tidigare utdömd villkorlig dom omfatta även tillkommande brottslighet i stället för att undanröja den villkorliga domen och döma till fängelse, förena den villkorliga domen med en föreskrift om samhällstjänst. Om en tidigare utdömd skyddstillsyn får avse också ny eller nyupptäckt brottslighet kan rätten enligt 34 kap. 6 § BrB även döma ut dagsböter eller förena skyddstillsynen med en föreskrift om samhällstjänst eller med ett kortare fängelsestraff, högst tre månader, enligt 28 kap. 3 §. Dessutom kan övervakningstiden förlängas. Genom denna reglering kan en konsumtionsdom meddelas efter en tidigare utdömd villkorlig dom eller skyddstillsyn, utan att det förutsätts att den tillkommande brottsligheten ska vara utan nämnvärd betydelse eller att det finns synnerliga skäl. Vi har övervägt om det bör finnas möjlighet att på motsvarande sätt förstärka ingripandegraden i ett villkorligt fängelsestraff vid konsumtionsdom.
De tilläggssanktioner som beslutas vid villkorligt fängelse ska – i enlighet med vad vi föreslagit i avsnitt 9.5 – anpassas i ingripandegrad till det utdömda fängelsestraffets längd. Redan på den grunden skulle det vara inkonsekvent att ge möjlighet att besluta om mer ingripande tilläggssanktioner om ett villkorligt fängelsestraff får avse ytterligare brottslighet. Till detta kommer att en förutsättning för att ge möjlighet till skärpta tilläggssanktioner på grund av att det villkorliga fängelsestraffet får omfatta ytterligare brottslighet är att det krävs en förstärkt reaktion på den nya brottsligheten. Som framgår ovan anser vi att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff endast ska kunna avse nyupptäckt brottslighet som inte är så allvarlig att den påkallar någon ytterligare reaktion utöver det villkorliga fängelsestraff som redan dömts ut. Om det är fråga om ny
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
314
brottslighet eller om en ytterligare reaktion krävs i anledning av nyupptäckt brottslighet, ska det i stället dömas ut en ny påföljd med utgångspunkt i straffvärdet för den brottsligheten. Ett sådant system innebär att det finns färre alternativ för domstolen vid en återfallssituation och därigenom en förenklad ordning.
Sammantaget har vi därför funnit att det inte bör införas någon möjlighet att förena ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff med mer ingripande tilläggssanktioner som en reaktion på att det får omfatta ytterligare brottslighet.
10.7.3.4 Hanteringen av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff när det finns förutsättningar att döma till villkorligt fängelse för ny eller nyupptäckt brottslighet
Våra förslag: Om det finns förutsättningar att döma till vill-
korligt fängelse även för ny eller nyupptäckt brottslighet, men det inte blir aktuellt att låta det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet omfatta även denna brottslighet, ska rätten döma särskilt till ett nytt villkorligt fängelsestraff.
Om det är fråga om ett nyupptäckt brott, ska när straffet bestäms i möjlig mån beaktas att de båda villkorliga fängelsestraffen tillsammans inte överstiger vad som hade dömts ut för den samlade brottsligheten. Rätten får därvid döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för det nya brottet.
Om det döms ut ett villkorligt fängelsestraff för den nya eller nyupptäckta brottsligheten, får det inte samtidigt beslutas att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska undanröjas eller att detta ska verkställas i anstalt.
Om det framkommer omständigheter som innebär att det kan antas att den tilltalade inte inom prövotiden kommer att fullgöra en tilläggssanktion som det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet har förenats med, får rätten undanröja den sanktionen och besluta om gemensamma tilläggssanktioner för båda de villkorliga fängelsestraffen.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
315
Det bör inte vara möjligt att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, om rätten på nytt dömer till villkorligt fängelse.
Vi har i avsnitt 10.4 föreslagit att det ska vara möjligt att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt även vid återfall i brott, förutsatt (som huvudregel) att det nya villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som hade kommit i fråga med hänsyn enbart till fängelsestraffets längd.
Den successiva upptrappningen av ingripandegraden inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet möjliggör för rätten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, trots att det är fråga om ett andra och ibland också tredje återfall i brott. Som anförts i avsnitt 10.4 finns det stora vinster med att ha en förutsebar och tydlig återfallsskärpning som inte innebär ett onödigt utnyttjande av ovillkorligt fängelse. Genom den upptrappade användningen av tilläggssanktioner kan rätten i många fall avstå från att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff trots att det är fråga om återfall i brott.
Det förhållandet att det döms ut ett villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten utesluter i och för sig inte som en tänkbar modell att rätten beslutar att det tidigare villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, som reaktion på att den dömde har brutit mot villkoren för det straffet.29 En sådan ordning skulle onekligen innebära ett konsekvent sätt att hantera det villkorliga fängelsestraffet, som ju är villkorat av att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet under prövotiden. Brottet mot villkoret för det tidigare villkorliga fängelsestraffet skulle leda till en tydlig och kännbar reaktion för den dömde, samtidigt som han eller hon vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten åter skulle kunna komma i fråga för ett villkorligt fängelsestraff.
I praktiken skulle det dock uppstå stora praktiska nackdelar samtidigt som syftet med successivt upptrappade sanktioner vid återfall i brott – att vägen till ovillkorligt fängelse inte ska vara alltför kort – skulle motverkas. De negativa sociala och samhällsekonomiska aspekterna av ett fängelsestraff i anstalt blir inte mindre framträdande om det är fråga om att verkställa ett tidigare utdömt villkorligt straff i anstalt än om det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Dessutom skulle med all sannolikhet verkställigheten av den tilläggssanktion som det nya villkorliga
29 Jfr den modell som Anders Perklev skisserar i artikeln Några idéer kring utformningen av ett nytt påföljdssystem, SvJT 2010 s. 491 ff., särskilt s. 499.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
316
fängelsestraffet förenas med försvåras – och i vissa fall kanske inte uppfattas som meningsfull av den dömde – om det samtidigt väntade en verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff. I många fall kan det trots återfallet finnas goda förutsättningar för den dömde att fortsätta verkställigheten av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet genom att fullfölja den tilläggssanktion som det har förenats med.
Situationen kan jämföras med vad som i dag gäller vid förverkande av villkorligt medgiven frihet från ett fängelsestraff. I teorin finns det inget hinder mot att förverka villkorligt medgiven frihet även om rätten dömer till en annan påföljd än fängelse, som t.ex. villkorlig dom eller skyddstillsyn, för den nya brottsligheten. I praktiken är det dock mycket sällsynt och skulle, som har påpekats i doktrinen, framstå som egendomligt.30 I avsnitt 10.6.4 föreslår vi därför att möjligheten att besluta om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av återfall i brott ska begränsas till att avse situationer där det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten.
En ordning som innebär att ett villkorligt fängelsestraff alltid ska verkställas i anstalt vid återfall i brott inom prövotiden är dessutom knappast förenlig med de tankegångar som våra direktiv ger uttryck för; att införandet av villkorligt fängelse inte får innebära att en kraftig ökning av användningen av fängelse i anstalt och att fängelsestraffet under vissa förutsättningar bör kunna förbli villkorligt även vid återfall i brott och annan misskötsamhet.
Sammantaget gör vi därför bedömningen att det inte bör vara möjligt att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, om det döms ut ett villkorligt fängelsestraff även för den nya brottsligheten.
Ett nytt villkorligt fängelsestraff med en ny tilläggssanktion
Vi har övervägt två olika alternativ för hantering av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff när det finns förutsättningar att döma till villkorligt fängelse även för brottsligheten i den nya domen.
Det ena alternativet innebär att rätten undanröjer det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet och dömer ut en nytt gemensamt villkorligt fängelsestraff för den samlade brottsligheten.
30 Martin Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 456.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
317
Enligt det andra alternativet får det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet stå kvar oförändrat, samtidigt som det döms ut ett särskilt villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten.
Om det första alternativet väljs får det nya villkorliga fängelsestraffets längd avgöras med beaktande av straffmätningsvärdet både för de brott som omfattas av den första domen och de brott som prövats i den nya processen. Vid sammanläggningen måste domstolen ta hänsyn till vad den tilltalade har undergått till följd av verkställighet av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet, i vart fall i form av utförda tilläggssanktioner men kanske även genom att en del av prövotiden har förflutit före det att återfallet ägde rum. Domstolen får med andra ord – för att uppnå ett rättvist resultat – bestämma ”restvärdet” av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet och lägga samman detta med det fängelsestraff som mätts ut för den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten. Därefter får det beslutas om en ny tilläggssanktion, vars ingripandegrad ska bestämmas med utgångspunkt i det nya, sammanlagda fängelsestraffets längd. Om det är fråga om återfall i brott bör då – i enlighet med den successiva upptrappning som den avtagande toleransen förutsätter (se avsnitt 10.4.1) – en mer ingripande tilläggssanktion väljas än vad som hade kommit ifråga för ett straff av samma längd om det inte varit fråga om återfall.
Det andra alternativet, att domstolen låter det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet stå kvar oförändrat och dömer ut ett nytt villkorligt fängelsestraff med ny tilläggssanktion för den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten, innebär att den tilläggssanktion som beslutats i den första domen står kvar och ska fullgöras jämte den nya tilläggssanktionen. Om det kvarstår någon del av prövotiden för det tidigare villkorliga fängelsestraffet ska den fortsätta att löpa, samtidigt som det löper en ny prövotid för det nya villkorliga fängelsestraffet.
Fördelen med att undanröja det tidigare villkorliga fängelsestraffet är att den dömde aldrig har mer än en påföljd att verkställa. Till skillnad från vad som blir fallet om det döms ut ett särskilt villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten uppstår det inte några dubbla prövotider. Det finns en pedagogisk fördel och tydlighet i att det av den senaste domen framgår hur långt fängelsestraff den dömde har ”samlat på sig”, och därmed vad som kan bli aktuellt att verkställa i anstalt vid ytterligare återfall i brott eller annan bristande verkställighet, och också vilken tilläggssanktion han eller hon har att fullgöra för att undvika verkställighet i anstalt.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
318
Det kan också finnas praktiska fördelar med att den dömde endast har en tilläggssanktion att fullgöra, då det kan antas att det är den åtgärd som är den vid tidpunkten för den senaste domen mest ändamålsenliga.
Ett undanröjande av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet är dock förenat med betydande nackdelar. En sådan nackdel är att det snabbt – efter bara något eller ett par återfall – kan uppstå problem att hitta en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det sammanlagda fängelsestraffets längd. Om det sammanlagda fängelsestraffet efter något eller några återfall uppgår till ett år eller mer finns det i enlighet med vad som anförts i avsnitt 9.4 som regel inte någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till (med undantag för kontraktsvård, som kan användas vid högre straffnivåer än så). Därmed kan resultatet bli att domstolen, trots att man gör bedömningen att villkorligt fängelse i och för sig borde kunna komma i fråga även för den brottslighet som prövas i den nya domen, måste döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff eftersom det inte går att förena det sammantagna villkorliga fängelsestraffet med en tillräckligt ingripande tilläggssanktion.
Härtill kommer att det finns en risk för att det sammanlagda fängelsestraffet, även om hänsyn tas till vad den dömde har genomgått till följd av den tidigare domen, redan efter något eller några återfall blir så långt att det vid ytterligare återfall eller bristande verkställighet av tilläggssanktionen till sist faller ut ett mycket långt fängelsestraff som ska verkställas i anstalt. Detta kan uttryckas som att den dömde får med sig en allt tyngre ”ryggsäck” av villkorliga fängelsestraff som till sist kan resultera i en orimligt lång anstaltsvistelse.
En ordning där domstolen vid varje återfall undanröjer det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet skulle således leda till att ett förhållandevis stort antal relativt långa fängelsestraff måste verkställas i anstalt. Därmed åsidosätts det i våra direktiv angivna kravet på att ett införande av villkorligt fängelse inte får leda till en kraftig ökning av användningen av fängelse i anstalt.
Till detta kommer att det varje gång domstolen har att hantera ett återfall under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff skulle bli en förhållandevis komplicerad påföljdsbestämningsprocess, med sammanläggning av strafftider och avräkning för vad den tilltalade redan har undergått till följd av det tidigare villkorliga fängelsestraffet. En sådan ordning skulle knappast överensstämma med vår ambition att göra regleringen kring hanteringen av tidigare utdömda påföljder mer lättillämpad och begriplig.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
319
Utifrån en principiell och pedagogisk utgångspunkt är det heller inte självklart att det är att föredra att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff undanröjs. Rättsordningen reagerar på att den dömde har återfallit i brott genom att välja en mer ingripande tilläggssanktion till det nya villkorliga fängelsestraffet än vad som annars skulle ha varit fallet. Därigenom markeras att det fortfarande finns viss tolerans med den tilltalades brottslighet, men att denna håller på att rinna ut. Det framstår då som följdriktigt att den dömde ska verkställa varje påföljd i enlighet med vad som bestämdes i den ursprungliga processen. Dessutom ska inte det pedagogiska värdet av att varje påföljd verkställs fullt ut underskattas.
En ordning där det döms ut ett särskilt villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten innebär, som nämnts i det föregående, att den dömde blir föremål för dubbla prövotider. Enligt vår mening kan det dock knappast resas några principiella invändningar mot att flera prövotider löper parallellt. Ett grundläggande synsätt på återfall – såväl enligt den gällande ordningen som enligt det system vi föreslår – är att betydelsen av tidigare brottslighet ska avta ju längre tid som har förflutit. Det synsättet harmonierar bättre med att varje enskild prövotid löper ut när den enligt vad som ursprungligen beslutades är slut, och inte att gamla påföljder hålls vid liv genom att undanröjas och bakas in i nya påföljder.
Vi kan heller inte se några principiella invändningar mot att tilläggssanktioner som beslutats i olika domar verkställs parallellt. Varje tilläggssanktion är utdömd ”på sina egna meriter”, även om det i det enskilda fallet kan bli betungande för den dömde att verkställa dem parallellt.
Sammantaget finner vi att övervägande skäl talar för att det ska dömas ut ett särskilt villkorligt fängelsestraff för den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten, även om denna har skett under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff.
I vissa fall kan det uppstå praktiska problem att verkställa den tilläggssanktion som det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet har förenats med om det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff med en ny tilläggssanktion. Vi återkommer till den frågan i det följande.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
320
Särskilt om nyupptäckt brottslighet
Som anförts i det föregående (se avsnitt 10.7.2.2.) är en utgångspunkt för våra överväganden om hanteringen av tidigare utdömda fängelsestraff när den dömde på nytt döms för brott att brott som begåtts före en tidigare dom, s.k. nyupptäckt brottslighet, delvis bör inta en särställning jämfört med brott som har begåtts efter den tidigare domen och således utgör återfall i brott, s.k. ny brottslighet. Vi har i avsnitt 10.7.3.3 föreslagit att rätten ska kunna besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska avse även den tillkommande brottsligheten endast i de fall då det nyupptäckta brottet skulle ha varit utan nämnvärd betydelse för påföljdsvalet i den förra processen. Om dessa förutsättningar inte föreligger innebär våra överväganden i detta avsnitt (avsnitt 10.7.3.4) att domstolen ska döma särskilt till en ny påföljd för det brott som prövas i den senare rättegången, även om det är fråga om nyupptäckt brottslighet. För att den tilltalade inte ska komma sämre ut än om det nyupptäckta brottet hade prövats i den tidigare processen, bör straffet i sådana fall bestämmas så att det tillsammans med det straff som dömdes ut för den tidigare brottsligheten inte överstiger vad som hade dömts ut för den samlade brottsligheten.
En liknande regel finns i dag i 34 kap. 3 § andra stycket BrB såvitt avser (ovillkorligt) fängelse, se avsnitt 10.7.2.2 ovan. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 19.6.5 föreslår vi att den bestämmelsen endast ska avse nyupptäckt brottslighet. På samma sätt som enligt den bestämmelsen, bör längden på ett villkorligt fängelsestraff för ett nyupptäckt brott anpassas så att det tillsammans med längden på straffet för den tidigare brottsligheten motsvarar vad som hade dömts ut som gemensamt straff om den samlade brottsligheten hade varit föremål för gemensam prövning. Tilläggssanktionen till det nya villkorliga fängelsestraffet får sedan bestämmas i relation till det gemensamma straffets längd med avdrag för ”värdet” av den tilläggssanktion som beslutats i den tidigare domen. De bestämmelser som innebär att tilläggssanktionen ska skärpas med hänsyn till att det är fråga om en återfallssituation blir inte tillämpliga, eftersom nyupptäckt brottslighet inte kan definieras som återfall i brott. Följande exempel kan illustrera det nu sagda:
A döms till villkorligt fängelse åtta månader med 180 timmar samhällstjänst. En tid därefter döms A för ett nyupptäckt brott, vars straffmätningsvärde motsvarar fängelse i fyra månader. Domstolen gör bedömningen att straffmätningsvärdet för den samlade brottsligheten (dvs. både brotten i den tidigare domen och det nyupptäckta brottet) mot-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
321
svarar fängelse i tio månader. A ska då dömas till villkorligt fängelse (10-8=) två månader för det nyupptäckta brottet. Ett villkorligt fängelsestraff om tio månader bör enligt våra överväganden i avsnitt 11.5.4 förenas med samhällstjänst i 220 timmar. Det nya villkorliga fängelsestraffet bör därför förenas med (220-180=) 40 timmar samhällstjänst. B döms till villkorligt fängelse tre månader med 100 dagsböter. En tid därefter döms B för ett nyupptäckt brott vars straffmätningsvärde motsvarar fängelse i fyra månader. Domstolen gör bedömningen att straffmätningsvärdet för den samlade brottsligheten motsvarar fängelse i sex månader. Därmed ska villkorligt fängelse (6-3=) tre månader dömas ut för det nyupptäckta brottet. Om brottsligheten hade prövats samlat hade tilläggssanktionen som utgångspunkt bestämts till samhällstjänst 140 timmar.31 Nu har B dock redan dömts till villkorligt fängelse med böter för en del av brottsligheten. Det mest ändamålsenliga torde därmed vara att göra avräkning för de tidigare utdömda böterna och förena det nya villkorliga fängelsestraffet med det antal timmar samhällstjänst som motsvarar det fängelsestraffets längd (tre månader), dvs. 80 timmar. C döms till villkorligt fängelse tre månader med 100 dagsböter. En tid därefter döms C för ett nyupptäckt brott vars straffmätningsvärde motsvarar fängelse i åtta månader. Domstolen gör bedömningen att straffmätningsvärdet för den samlade brottsligheten motsvarar fängelse i tio månader. Därmed ska villkorligt fängelse (10-3=) sju månader dömas ut för det nyupptäckta brottet. Om brottsligheten hade prövats samlat hade tilläggssanktionen som utgångspunkt bestämts till samhällstjänst 220 timmar. Nu har C dock redan dömts till villkorligt fängelse med böter. Det mest ändamålsenliga torde därmed vara att göra avräkning för de tidigare utdömda böterna och förena det nya villkorliga fängelsestraffet med det antal timmar samhällstjänst som motsvarar det fängelsestraffets längd (sju månader), dvs. 160 timmar.
Beslut om ändrade tilläggssanktioner
Om den dömde inte fullgör den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med, måste det ske en förändring av påföljden så att den blir helt verkställd. Enligt vår bedömning ska detta i första hand ske genom en särskild process i anledning av den bristande verkställigheten (se kapitel 12).
Om det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff för ny (eller nyupptäckt) brottslighet kan det i den nya brottmålsprocessen framkomma omständigheter som innebär att det kan antas att den tilltalade inte kommer att fullgöra den tilläggssanktion som beslutats
31 Ang. samhällstjänst och antalet timmar, se avsnitt 11.5.4.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
322
i den tidigare domen. Det kan exempelvis vara så att den tilltalade inte längre har förutsättningar att fullgöra samhällstjänst eller att en vård- eller påverkanssanktion inte längre kan eller bör genomföras av något skäl, som t.ex. att den dömde inte längre vill medverka till sanktionen eller inte längre anses ha något behov av de åtgärder som sanktionen omfattar. Den nya och mer ingripande tilläggssanktion som det nya villkorliga fängelsestraffet förenas med kan också i vissa fall vara av sådan karaktär att fullgörandet av den omöjliggör eller i vart fall kraftigt försvårar verkställigheten av den tilläggssanktion som ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har förenats med. Så kan t.ex. vara fallet om det tidigare villkorliga fängelsestraffet har förenats med samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion och den dömde kort därefter döms till villkorligt fängelse med kontraktsvård.
I fall av de nu angivna slagen bör det enligt vår bedömning finnas möjlighet för rätten att undanröja den tidigare utdömda sanktionen och besluta om en gemensam tilläggssanktion för båda de villkorliga fängelsestraffen. Den nya tilläggssanktionen ska då vara tillräckligt ingripande för att tillgodose de kumulerade fängelsestraffens längd. Har den tilltalade delvis fullgjort den tidigare beslutade tilläggssanktionen, t.ex. ett antal timmar samhällstjänst eller en del av en vård- eller påverkanssanktion, ska skälig hänsyn tas till det.
Det bör understrykas att möjligheten att undanröja en tidigare beslutad tilläggssanktion endast bör ske om det genom vad som framgår i den nya processen kan antas att sanktionen inte kommer att verkställas. Det bör inte ankomma på domstolen att närmare utreda huruvida tidigare utdömda tilläggssanktioner fungerar. Huvudregeln bör vara att varje utdömd tilläggssanktion ska fullgöras som det var avsett när den dömdes ut. Beslut om en gemensam tilläggssanktion för flera villkorliga fängelsestraff bör således endast meddelas om det finns särskilda omständigheter som med viss styrka talar för att den tidigare beslutade tilläggssanktionen inte kommer att bli fullgjord. För det fall domstolen inte undanröjer den tidigare utdömda tilläggssanktionen och det sedan visar sig att den inte kommer att bli verkställd, har Kriminalvården i egenskap av verkställande myndighet i enlighet med våra förslag i kapitel 12 att vidta åtgärder i anledning av den bristande verkställigheten.
Det finns också anledning att understryka att det endast är själva tilläggssanktionen som undanröjs och ersätts med en ny tilläggssanktion. Det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet står kvar, samtidigt som den tilläggssanktion som det straffet förenats med
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
323
ersätts av en ny sanktion som gäller för såväl det förra som det senare straffet.
Det kan inte uteslutas att det i situationer där den tilltalade inte medverkar till eller inte kan fullgöra en tidigare beslutad tilläggssanktion inte finns någon annan tilläggssanktion att ta till som är tillräckligt ingripande med hänsyn till de kumulerade fängelsestraffens längd. Vi har övervägt om det i sådana fall bör finnas möjlighet att i rättegången såvitt avser den nya brottsligheten besluta att det tidigare villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Då det i sådana situationer inte heller torde finnas förutsättningar att förena det nya villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion som kan anses tillräckligt ingripande och rätten därmed redan i ett tidigare skede bör ha gjort bedömningen att det bör dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, har vi dock stannat för att inte föreslå en sådan möjlighet. För möjligheten att besluta om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff när den dömde döms till ovillkorligt fängelse för ny eller nyupptäckt brottslighet hänvisas till avsnitt 10.7.3.5 nedan.
10.7.3.5 Hanteringen av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff när det döms till ovillkorligt fängelse för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
Inledning
Om det vid återfall i brott inte finns förutsättningar att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, ska det enligt vad som beskrivs närmare i avsnitt 10.4 dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. I de fall den nya brottsligheten har begåtts under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff uppstår därmed frågan om – och i så fall i vilken omfattning – det ska leda till konsekvenser för den dömde att han eller hon har brutit mot villkoret att inte begå brott under prövotiden, eller med andra ord om det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
324
Bör tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff kunna undanröjas om den tilltalade döms till ovillkorligt fängelse?
Vårt förslag: Även om det döms ut ett ovillkorligt fängelse-
straff, ska det inte vara möjligt att undanröja tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff.
Verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff på grund av återfall i brott kan åstadkommas på två sätt. Ett alternativ är att det villkorliga fängelsestraffet undanröjs och att det döms ut ett gemensamt ovillkorligt fängelsestraff för den samlade brottsligheten. En sådan ordning skulle i princip motsvara den som gäller i dag då en skyddstillsyn undanröjs i samband med att det döms ut ett fängelsestraff för ny brottslighet. Det andra alternativet är att det tidigare utdömda fängelsestraffet står kvar, men att det beslutas att det – helt eller delvis – ska verkställas i anstalt.
Om det villkorliga fängelsestraffet ska undanröjas och det ska beslutas om gemensam påföljd måste domstolen göra en samlad straffmätning för den brottslighet som omfattas av den tidigare domen och den brottslighet som prövas i den nya processen. Om däremot det tidigare utdömda fängelsestraffet får stå kvar, döms det ut ett ovillkorligt fängelsestraff som endast avser den brottslighet som är föremål för prövning i den aktuella rättegången samtidigt som det fattas ett beslut såvitt avser verkställigheten av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet.
I det föregående, se avsnitt 10.7.3.4, har vi gjort bedömningen att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff inte bör undanröjas om det finns förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt även för den nya brottsligheten. I sådana fall ska det i enlighet med vad vi föreslår i stället dömas ut ett särskilt villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. I de fall den tilläggssanktion som ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har förenats med behöver ändras, får det ske genom ett särskilt beslut, utan att hela den tidigare påföljdsbestämningen rivs upp.
På samma sätt gör vi bedömningen att påföljdsbestämningen blir enklare och mer lätthanterlig om tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff inte undanröjs i de fall den nya brottsligheten föranleder ett ovillkorligt fängelsestraff. I stället bör de villkorliga fängelsestraffen stå kvar. I den mån det finns anledning att reagera mot återfallet genom att vidta åtgärder såvitt avser ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff eller om det av praktiska skäl inte är
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
325
möjligt eller lämpligt att en dömde fortsätter att verkställa ett tidigare villkorligt fängelsestraff bör detta i stället hanteras genom att det beslutas att hela eller återstående del av det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Därigenom blir det också – på samma sätt som när det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff för ny eller nyupptäckt brottslighet – tydligt att varje utdömt fängelsestraff står på egna ben och ska verkställas fullt ut.
Beslut om verkställighet i anstalt när återfallet annars inte kan anses tillräckligt beaktat
Vårt förslag: Om ny brottslighet har begåtts under prövotiden
för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff och återfallet inte kan anses tillräckligt beaktat genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, ska rätten besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår innebär att villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet består av att den dömde under en prövotid håller sig laglydig och fullgör den tilläggssanktion som beslutats. Återfall i brott medför att toleransen med den dömdes brottslighet avtar genom att det i första hand beslutas om en mer ingripande tilläggssanktion än vad som annars hade kunnat komma i fråga och att det, om det inte finns någon mer ingripande tilläggssanktion att ta till, döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
Ett villkorligt fängelsestraff får därmed flera olika funktioner. För det första gör domstolen en straffmätning, vid vilken det tydliggörs hur allvarligt den ser på brottsligheten. Därefter mäts det ut en tilläggssanktion vars ingripandegrad bestäms utifrån det utmätta villkorliga fängelsestraffets längd. Det utmätta fängelsestraffet innebär att det tydliggörs att en icke frihetsberövande påföljd – som i praktiken bygger på den dömdes medverkan – i förlängningen alltid kan ersättas av ett fängelsestraff i anstalt av viss längd, om det dömde inte medverkar till att fullgöra tilläggssanktionen (se närmare om åtgärder i anledning av att den dömde inte har fullgjort tilläggssanktionen i kapitel 12). Utöver detta innebär prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet – med dess krav på laglydnad – ett riktmärke för inom vilken tid återfall i brott regelmässigt måste mötas
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
326
av en mer ingripande tilläggssanktion för att det ska finnas förutsättningar för ett nytt villkorligt fängelsestraff (se avsnitt 10.4.3).
Att villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet kopplas till att den dömde inte på nytt begår brott under prövotiden måste emellertid enligt vår mening därutöver kunna leda till konsekvenser såvitt avser det villkorliga fängelsestraffet om den dömde återfaller i brott under denna tid.
Återfall i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff kan från en utgångspunkt jämställas med underlåtenhet att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. I båda fallen har den dömde brutit mot villkoren för det villkorliga fängelsestraffet. Bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet i form av underlåtenhet att fullgöra tilläggssanktionen behandlas som nämnts i kapitel 12. För förståelsen av resonemangen i detta avsnitt bör dock redan här sägas att vår utgångspunkt är att det för att ett villkorligt fängelsestraff ska anses verkställt måste krävas att tilläggssanktionen fullgörs. Om den dömde inte fullgör tilläggssanktionen, ska han eller hon i första hand kunna meddelas en varning eller få tilläggssanktionen utbytt mot en annan sanktion som är minst lika ingripande som den ursprungliga. Om ingen av dessa åtgärder fungerar eller är tillräcklig, återstår inget annat än att övergå till den enda verkställighetsform för fängelse som alltid kan verkställas tvångsvis – ovillkorligt fängelse. En påföljd som inte går att verkställa tvångsvis kan nämligen inte vinna trovärdighet.
På samma sätt påkallar trovärdigheten för det villkorliga fängelsestraffet att det blir konsekvenser beträffande straffet, om den dömde bryter mot villkoret att inte begå brott under prövotiden.
Återfall i brott under prövotiden kan dock inte med självklarhet jämställas med sådan bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet som det innebär att underlåta att fullgöra tilläggssanktionen. I enlighet med vad vi anfört i avsnitt 10.4.1 ska återfall i brott mötas med avtagande tolerans, som i första hand ska komma till uttryck genom att det för den nya brottsligheten döms ut ett villkorligt fängelsestraff som förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad som annars hade kunnat komma ifråga. För den som återfaller flera gånger tar till sist toleransen helt slut, vilken innebär att ett ovillkorligt fängelsestraff måste dömas ut för den nya brottsligheten.
Det skulle kunna hävdas att det därmed inte finns anledning att reagera ytterligare på återfallet. Genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den sist tillkommande brottsligheten har
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
327
rättsordningen markerat att toleransen nu är slut och att det därför inte längre finns något utrymme för privilegiering av den dömde i påföljdshänseende. Däremot finns det inte utifrån ett synsätt grundat på en strikt toleransteori skäl att ytterligare bestraffa den tilltalade för att han eller hon har fortsatt att begå brott. Enligt vår bedömning måste det dock, för att systemet med villkorligt fängelse ska uppfattas som trovärdigt och för att understryka att kravet på laglydnad under prövotiden är på allvar och har en reell innebörd, i vissa situationer även beslutas att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
Ett sätt att ge kravet på laglydnad under prövotiden ett mycket tydligt genomslag, skulle kunna vara att föreskriva att det alltid ska beslutas att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska verkställas i anstalt, om den tilltalade döms till ovillkorligt fängelse för brottslighet som är begången under prövotiden för ett eller flera villkorliga fängelsestraff. En sådan reglering skulle emellertid föra för långt och innebära ett alltför stort avsteg från den ovan beskrivna toleransprincipen. Det går nämligen inte att separera ett beslut om att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska verkställas i anstalt från andra konsekvenser av återfallet. En jämförelse kan göras med förverkande av villkorligt medgiven frihet. Förverkande av reststraff efter villkorligt medgiven frihet är egentligen en fråga om verkställighet av ett tidigare utdömt (ovillkorligt) fängelsestraff. Förverkandet behandlas dock i lagstiftningen också som en reaktion på den nya brottsligheten, vilket framgår av ordalydelsen av 29 kap. 4 § BrB. På samma sätt blir det, oavsett vilken etikett man väljer, i realiteten en reaktion på återfallet även i de fall det beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
Genom att det på grund av återfallssituationen döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, har rättsordningen reagerat på återfallet. Frågan blir då i vilken mån det är påkallat att därutöver besluta att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
På nytt kan det vara av intresse att göra en jämförelse med situationen där en tilltalad har återfallit i brott under prövotiden för villkorligt medgiven frigivning från ett tidigare utdömt (ovillkorligt) fängelsestraff. Enligt 34 kap. 4 § BrB (34 kap. 5 § BrB enligt vårt förslag) ska den villkorligt medgivna friheten då som regel förverkas, vilket innebär att reststraffet får verkställas i anstalt. Endast om det föreligger särskilda skäl kan rätten avstå från att förverka eller bara förverka till viss del.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
328
Vid en första anblick kan det framstå som naturligt att göra motsvarande konstruktion gällande betydelsen av återfall i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff. Enligt vår mening finns det dock betydande skillnader. Den som har dömts till ett ovillkorligt fängelsestraff och blir föremål för villkorlig frigivning har redan förbrukat den tolerans som kan ges genom att det beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt. För den som (för första gången) döms till ett ovillkorligt fängelsestraff efter att tidigare dömts till ett eller flera villkorliga fängelsestraff, ska reaktionen på återfallet i första hand ske genom att det denna gång inte anses finnas utrymme för att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Det finns därför större anledning att tillmäta själva påföljdsbestämningen – dvs. utdömandet av ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten – betydelse i sådana situationer än då villkorlig medgiven frihet från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff förverkas.
Det sagda innebär att det bör kunna anläggas en mer differentierad syn gällande i vilka fall det ska beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av ny brottslighet. Även av rättviseskäl kan det finnas anledning till en sådan differentiering. Det bör kunna tillmätas betydelse om den dömde har varit laglydig under i vart fall en del av prövotiden och om han eller hon helt eller delvis har fullgjort beslutade tilläggssanktioner. Om så är fallet bör den dömde komma bättre ut än om han eller hon har återfallit i brott kort tid efter den tidigare domen och inte heller i övrigt i någon del har fullgjort vad som ankommer på honom eller henne till följd av det villkorliga fängelsestraffet. Att det görs en sådan differentiering kan också ha en pedagogisk betydelse, genom att det får effekter för den dömde om han eller hon anstränger sig för att efterkomma villkoren för det villkorliga fängelsestraffet. Att ett villkorligt fängelsestraff inte alltid behöver verkställas i anstalt när det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för ny brottslighet sammanfaller dessutom med vår allmänna ambition att så långt möjligt begränsa användningen av fängelse i anstalt.
Enligt vår mening innebär den tydliga upptrappningen av tilläggssanktionerna inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet (se avsnitt 10.4) att den tidigare brottsligheten har fått erforderligt genomslag genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, i de fall omständigheterna är tillräckliga för att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff, men inte mer. Ett annat sätt att uttrycka det är att det bör beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt endast om den tidi-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
329
gare brottsligheten inte kan anses ha beaktats tillräckligt genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Vi utvecklar frågan om i vilka situationer så kan anses vara fallet i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 34 kap. 7 § första stycket BrB.
Beslut om verkställighet i anstalt för att tilläggssanktionen annars inte kan antas bli fullgjord
Vårt förslag: Rätten får besluta att ett villkorligt fängelsestraff
ska verkställas i anstalt, om det med hänsyn till verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet kan antas att den tilltalade inte inom prövotiden kommer att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med.
Om ny brottslighet föranleder ett fängelsestraff om ett år eller mer är det primärt fängelsestraffets längd – och inte återfallssituationen – som motiverar att straffet blir ovillkorligt, se avsnitt 9.4. För det fall att den nya brottsligheten har skett under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff uppkommer, på sätt som beskrivits i det föregående, frågan om hur detta straff ska hanteras. Eftersom det är det nya fängelsestraffets längd och inte återfallssituationen som föranleder ett ovillkorligt straff, kan den tidigare brottsligheten i en sådan situation inte anses tillräckligt beaktad genom valet av påföljd. Även i dessa fall kan man alltså tala om ett ”övervärde”, som påkallar att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet verkställs i anstalt.
Även om den tidigare brottsligheten inte är omfattande och återfallet inte heller av andra skäl kan betraktas som flagrant, kan det emellertid finnas anledning att besluta om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff om den dömde därefter döms till ett långt ovillkorligt fängelsestraff. Så är fallet om det ovillkorliga fängelsestraffet är så långt att det hindrar den dömde att fullgöra tidigare utdömda tilläggssanktioner under prövotiden. I annat fall skulle ett långt ovillkorligt fängelsestraff kunna innebära att den dömde undslapp att verkställa ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff.
I undantagsfall kan även verkställigheten av ett kortare ovillkorligt fängelsestraff innebära att den dömde inte kan fullgöra den
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
330
tilläggssanktion som ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har förenats med. Så kan t.ex. vara fallet om den tilltalade döms till ovillkorligt fängelse efter att tidigare ha dömts till villkorligt fängelse förenat med en vård- eller påverkanssanktion. Även i sådana situationer bör det därför finnas möjlighet att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Det kan vara vanskligt att på förhand avgöra om en tilläggssanktion till ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff kommer att kunna fullgöras om den dömde döms till ett ovillkorligt fängelsestraff för ny brottslighet. Förutsättningarna för att fullgöra tilläggssanktionen kan bl.a. bero på när den tilltalade ska verkställa det ovillkorliga fängelsestraffet och hur mycket av tilläggssanktionen som kvarstår. Det bör därför inte föreskrivas någon obligatorisk skyldighet för rätten att besluta om verkställighet i anstalt om verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet hindrar att tilläggssanktionen fullgörs. I stället bör rätten ha möjlighet att besluta om sådan verkställighet, om det kan antas att tilläggssanktionen inte kommer att bli fullgjord.
Ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av att det kan antas att den tilltalade med hänsyn till verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet inte inom prövotiden kommer att fullgöra tilläggssanktionen till det villkorliga fängelsestraffet grundas i själva verket på ett antagande om att den tilltalade kommer att brista i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet. Bristande verkställighet som består i att den dömde inte fullgör tilläggssanktionen ska, i enlighet med vad vi föreslår i kapitel 12, hanteras i särskild ordning, i första hand genom åtgärder som beslutas av Kriminalvården eller övervakningsnämnd men som sistahandsalternativ genom att domstol i en särskild process beslutar att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Även om domstolen i den process i vilken det ovillkorliga fängelsestraffet döms ut inte meddelar något beslut om att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, finns det således möjlighet att meddela ett sådant beslut i en senare process om det visar sig att den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med inte blir fullgjord.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
331
Beslut om att flera tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska verkställas i anstalt
Vårt förslag: Om den nya brottsligheten har begåtts under
prövotid för flera tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff, får det endast om det är uppenbart att den tidigare brottsligheten annars inte beaktas tillräckligt eller om det annars finns särskilda skäl beslutas att annat än det sist utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Eftersom en person ska kunna dömas till ett nytt villkorligt fängelsestraff vid återfall i brott under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, kommer i vissa fall två – eller i undantagsfall fler – prövotider att kunna löpa parallellt. Om den dömde därefter döms till ovillkorligt fängelse, kan därmed den brottslighet som omfattas av det ovillkorliga fängelsestraffet ha begåtts under prövotid för flera villkorliga fängelsestraff.
Vi har i det föregående stannat vid att det inte bör finnas möjlighet att undanröja tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff när det på nytt döms till fängelse oavsett om det nya fängelsestraffet ska vara villkorligt eller inte, utan att det då alltid ska dömas ut ett särskilt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Detta ställningstagande har vi grundat bl.a. på att betydelsen av att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott bör klinga av efter hand och att det – till undvikande av en kraftig ökning av fångtalen – inte bör byggas upp en alltför tung ”ryggsäck” av tidigare villkorliga fängelsestraff. I linje med detta – och för att göra systemet så tydligt och lättbegripligt som möjligt – anser vi att huvudregeln bör vara att det endast ska kunna beslutas att det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. I de allra flesta fall torde det nämligen, även om återfallsituationen är besvärande, vara tillräckligt att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten och dessutom beslutas att det senaste villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Principen bör dock inte tillämpas helt utan undantag. Ibland kan det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet vara mycket kort, medan det straff som dömts ut dessförinnan är betydligt längre. I sådana fall kan det anses påkallat att låta fler än det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet verkställas i anstalt, så att det samlade resultatet innebär en rimlig reaktion på den tidigare brottsligheten.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
332
Utdömandet av ett ovillkorligt fängelsestraff kan också innebära att det kan antas att den tilltalade inte kommer att kunna fullgöra en tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff som ligger längre tillbaka i tiden. Även i en sådan situation bör det finnas möjlighet att besluta att annat det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vi gör därför bedömningen att det bör finnas möjlighet att besluta att annat än det sist utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, om det är uppenbart att den tidigare brottsligheten annars inte beaktas tillräckligt eller om det annars finns särskilda skäl.
Beslut om verkställighet i anstalt bör förutsätta laga kraft
Vårt förslag: Beslut om verkställighet i anstalt ska förutsätta att
den dom i vilken det villkorliga fängelsestraffet dömts ut har vunnit laga kraft.
Ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt innebär att verkställighetsformen för det villkorliga fängelsestraffet förändras. En sådan förändring bör enligt vår bedömning inte kunna vidtas så länge det villkorliga fängelsestraffet kan ändras av högre rätt. En förutsättning för att besluta om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff bör därför vara att den dom i vilken det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut har vunnit laga kraft.
Avräkning för vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet
Vårt förslag: Vid beslut om verkställighet i anstalt ska rätten i
skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet.
Ett villkorligt fängelsestraff ska som utgångspunkt verkställas genom att den dömde fullgör den tilläggssanktion som beslutats och avhåller sig från fortsatt brottslighet under prövotiden. I de fall rätten finner skäl att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, måste det därför av rättviseskäl beaktas i vilken omfattning straffet redan kan anses vara verkställt utanför anstalt.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
333
Annars får den dömde verkställa delar av straffet dubbelt, dels genom fullgörande av tilläggssanktionen och att prövotiden löper, dels i anstalt. Vid beslut om verkställighet i anstalt ska det därför göras en avräkning för den del av prövotiden som förflutit och för den del av tilläggssanktionen som den dömde redan har fullgjort. Vi återkommer till hur denna avräkning bör göras i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 34 kap. 10 § BrB.
Delvis verkställighet i anstalt
Vårt förslag: Det ska inte finnas möjlighet att besluta att en del
av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
Vid återfall i brott efter villkorlig frigivning från ett (ovillkorligt) fängelsestraff ges i 34 kap. 4 § BrB (34 kap. 5 § BrB enligt vårt förslag) möjlighet att, om det finns särskilda skäl, förverka endast en del av den villkorligt medgivna friheten. Möjligheten till sådant s.k. delförverkande torde vara motiverad av att det i vissa situationer visserligen inte finns skäl för att helt avstå från förverkande, samtidigt som det framstår som oskäligt och väl ingripande att förverka hela reststraffet. En sådan situation kan vara när den tilltalade tidigare har frigetts från ett långt fängelsestraff, och det därmed finns ett långt reststraff att förverka, och det för den nya brottsligheten döms ut ett betydligt kortare straff (se t.ex. rättsfallet NJA 1991 s. 498).
Vi har i det föregående gjort bedömningen att det i vissa situationer bör vara möjligt att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt i samband med att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för ny brottslighet som är begången under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Därmed uppstår frågan om det ska finnas möjlighet att besluta att endast en del av det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vad som då avses är inte den situationen att det vid beslut om verkställighet i anstalt görs avräkning för vad den tilltalade redan har undergått av det villkorliga fängelsestraffet till följd av att han eller hon har fullgjort tilläggssanktionen och att prövotiden har förflutit. Ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff delvis ska verkställas i anstalt skulle i stället – på samma sätt som delförverkande
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
334
av villkorligt medgiven frihet – grundas på att det framstår som oskäligt att besluta att hela det villkorliga fängelsestraffet (efter avräkning för förfluten prövotid och fullgjorda tilläggssanktioner) ska verkställas i anstalt. Det skulle innebära att en del av det villkorliga fängelsestraffet står kvar och ska verkställas på det sätt som ursprungligen beslutades, nämligen genom att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet under resterande del av prövotiden och fullgör tilläggssanktionen till den del den belöper på den del av straffet som fortfarande är villkorligt.
Det skulle kunna hävdas att en möjlighet till delvis verkställighet i anstalt skulle ligga i linje med våra direktiv, då det skulle begränsa användningen av fängelse i anstalt. Utgångspunkten för vårt förslag är dock att det inte ska beslutas att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska verkställas i anstalt ens vid återfall i brott under prövotiden, utan att den tidigare brottsligheten enligt huvudregeln ska anses tillräckligt beaktad genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Endast om återfallet inte kan beaktas tillräckligt genom påföljdsvalet ska det bli aktuellt att besluta om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff. Enligt vår bedömning skulle en möjlighet till delvis verkställighet i anstalt kunna leda till att det fattas beslut om verkställighet i anstalt i större utsträckning än vad som är avsikten med våra förslag. Risken är att domstolarna mer regelmässigt – som en allmän återfallsskärpning – skulle besluta om delvis verkställighet i anstalt av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff, utan beaktande av de särskilda rekvisit som ställts upp. Därtill kommer att det är svårt att ange vilka hållpunkter en sådan delvis verkställighet skulle utgå ifrån.
Det kan också ifrågasättas hur stort behovet av delvis verkställighet i anstalt av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff är. Som beskrivits närmare i det föregående innebär vårt förslag att förfluten prövotid och fullgjorda tilläggssanktioner ska räknas av från den tid som den dömde ska verkställa i anstalt. En sådan avräkning kan enligt vår bedömning tillgodose kravet på att reaktionen på återfallet ska vara skälig. I den mån den dömde har avhållit sig från fortsatt brottslighet under en någorlunda stor del av prövotiden och fullgjort hela eller delar av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med, kommer detta alltså att räknas honom eller henne till godo vid beslutet om verkställighet i anstalt. För det fall återfallet har skett mycket snabbt efter det senaste villkorliga fängelsestraffet och den tilltalade inte alls, eller endast i mycket begränsad omfattning, har fullgjort tilläggssank-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
335
tionen, finns det å andra sidan knappast någon anledning att låta en del av det tidigare utdömda fängelsestraffet stå kvar villkorligt.
Det förtjänar också att påpeka att den modell för återfallsskärpning som vi har föreslagit i avsnitt 10.4 innebär att vägen till ovillkorligt fängelse vid återfall i brott är förhållandevis lång. Först om det inte längre finns någon möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som tillräckligt motsvarar fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet ska ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut. Om återfallssituationen då är så flagrant att den tidigare brottsligheten inte kan anses tillräckligt beaktad genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, kan det inte anses orimligt eller oskäligt att hela det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet får verkställas i anstalt. Dessutom ska det enligt huvudregeln endast vara det senaste villkorliga fängelsestraffet som ska komma i fråga för sådan verkställighet. Det sagda kan illustreras med ett par exempel.
Om den tilltalade först dömts till ett förhållandevis långt villkorligt fängelsestraff, exempelvis villkorligt fängelse i tio månader i förening med samhällstjänst, och mycket snart därefter döms till ett betydligt kortare ovillkorligt fängelsestraff, som t.ex. fängelse i en månad (för att det inte finns förutsättningar för hemarrest eller en vård- eller påverkanssanktion), kan det vid en första anblick anses finnas skäl att besluta att en del av det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. I en sådan situation bör emellertid den tidigare brottsligheten i de allra flesta situationer anses vara tillräckligt beaktad genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. För det fall att detta trots allt inte anses tillräckligt, vilket torde bli mycket ovanligt, får det anses rimligt att det beslutas att hela det senaste villkorliga fängelsestraffet verkställs i anstalt, dock med avräkning för vad den dömde eventuellt har hunnit verkställa av straffet genom förfluten prövotid och fullgjord samhällstjänst.
Om den tilltalade i stället efter det villkorliga fängelsestraffet om tio månader återfaller i ett brott för vilket han eller hon döms till ovillkorligt fängelse i ett år eller mer, bör som regel det långa ovillkorliga fängelsestraffet innebära att det inte finns möjlighet för honom eller henne att fullgöra samhällstjänsten inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Dessutom har inte återfallet beaktats genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, eftersom det på grund av fängelsestraffets längd skulle ha dömts ut ett ovillkorligt fängelsestraff även om den till-
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
336
talade inte tidigare hade gjort sig skyldig till brott. Därmed finns det skäl att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, med avräkning för vad som redan har verkställts i form av prövotid och fullgjord samhällstjänst. I denna situation torde det inte finnas något behov av att kunna besluta att endast en del av det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Ytterligare en aspekt som talar emot en möjlighet att besluta att endast en del av ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt är att det leder till en ökad komplexitet. Vi har i avsnitt 10.7.2.1 angett att en utgångspunkt för våra överväganden såvitt avser hanteringen av tidigare utdömda fängelsestraff ska vara att regleringen ska göras så enkel som möjligt. En ordning där det ges möjlighet att besluta att en del av ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, medan resterande del ska stå kvar oförändrad, leder onekligen till ett antal inte helt lättlösta följdfrågor. En sådan fråga är om det ska finnas möjlighet att i en senare rättegång avseende ytterligare ny brottslighet besluta om verkställighet i anstalt av resterande del av det villkorliga fängelsestraffet. Om en del av det villkorliga fängelsestraffet får stå kvar skulle domstolen få fortsätta att förhålla sig till det till dess att prövotiden har löpt ut. En annan fråga är hur tilläggssanktionen ska hanteras. Som vi kommer till i nästa avsnitt bör det vid beslut om verkställighet i anstalt samtidigt beslutas att den dömde inte är skyldig att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet varit förenat med. Det kommer onekligen att behövas inte helt enkla räkneoperationer om rätten ska besluta att en del av tilläggssanktionen inte ska fullgöras till följd av beslutet om delvis verkställighet i anstalt, medan resterande del ska stå kvar oförändrad, samtidigt som det ska beaktas hur stor del av tilläggssanktionen som redan har fullgjorts. Dessutom uppstår det en osäkerhet för den dömde beträffande vad han eller hon faktiskt har kvar att fullgöra, och i vilken form verkställigheten av olika delar av det tidigare straffet ska ske.
Sammantaget gör vi därför bedömningen att det inte bör vara möjligt att besluta att en del av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
337
Beslut såvitt avser tidigare utdömda tilläggssanktioner
Vårt förslag: Om det beslutas att ett villkorligt fängelsestraff
ska verkställas i anstalt, ska den dömde inte längre vara skyldig att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet var förenad med.
Om det inte beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, ska skyldigheten att utföra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med bestå.
Genom att det beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt övergår den frivilliga verkställighetsformen – verkställighet genom att den dömde håller sig laglydig under prövotiden och fullgör tilläggssanktionen – till tvångsvis verkställighet. För att inte den dömde ska underkastas dubbla straff för brottet bör han eller hon då inte längre vara skyldig att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Det innebär att den dömde efter att ha avtjänat straffet i anstalt (och i förekommande fall efter att prövotiden för villkorlig frigivning från detta straff har löpt ut) helt har verkställt fängelsestraffet.
Om det inte fattas något beslut om att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, kommer skyldigheten att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med att bestå. Det innebär att den dömde ska fortsätta att fullgöra tilläggssanktionen före, under eller efter verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet.
På samma sätt som när det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten (se avsnitt 10.7.3.4), kan det när det döms till ovillkorligt fängelse för ny brottslighet uppkomma omständigheter som innebär att det kan antas att den dömde inte kommer att fullgöra den tilläggssanktion som ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har förenats med. Det kan t.ex. vara så att den dömde vägrar att underkasta sig en beslutad tilläggssanktion, eller att han eller hon inte längre kan anses ha behov av en vård- eller påverkanssanktion. Det skulle kunna hävdas att det i sådana situationer – i likhet med vad vi föreslår i avsnitt 10.7.3.4 – vore mest praktiskt om rätten i samband med att den dömer ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten även ändrar tilläggssanktionen för det villkorliga fängelsestraffet till ett annat slag av
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
338
tilläggssanktion, så att en särskild talan om bristande verkställighet kan undvikas.
Det finns dock skäl som talar emot en sådan ordning. Om det inte fattas något beslut om verkställighet i anstalt av det tidigare villkorliga fängelsestraffet, skulle ett beslut om ändring av tilläggssanktionen innebära att rätten måste fatta beslut som rör verkställigheten av ett straff som man egentligen inte sett anledning att ändra. Så är visserligen fallet även när tilläggssanktionen till ett tidigare beslutat fängelsestraff ändras i samband med att det döms till villkorligt fängelse för den nya brottsligheten, men då resulterar ändringen i att det beslutas om en gemensam tilläggssanktion för båda de villkorliga fängelsestraffen. Om det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten och det inte finns skäl att besluta att det tidigare villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, måste rätten göra överväganden såvitt avser den dömdes lämplighet för och behov av olika tilläggssanktioner som annars inte hade behövt bedömas i den processen. Det skulle betunga brottmålsprocessen på ett onödigt sätt och kan dessutom förhindra en kostnadseffektiv hantering. Om det är verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet som förhindrar fullgörandet av tilläggssanktionen, så ska det – i enlighet med vad vi har föreslagit i det föregående – finnas möjlighet att besluta att de delar av det villkorliga fängelsestraffet som ännu inte har verkställts ska verkställas i anstalt.
Vi har därför stannat för att rätten när den dömer till ovillkorligt fängelse för ny brottslighet men inte finner anledning att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt inte heller ska kunna göra några förordnanden såvitt avser den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Frågan om ändring av tilläggssanktionen för det villkorliga fängelsestraffet får således hanteras i en särskild process i anledning av den bristande verkställigheten, se kapitel 12.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
339
10.7.3.6 Hanteringen av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff när det döms till böter för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
Vår bedömning: Det förhållandet att den dömde under prövo-
tiden för ett villkorligt fängelsestraff gör sig skyldig till ett brott som bör föranleda ett rent bötesstraff bör inte kunna leda till att det villkorliga fängelsestraffet får verkställas i anstalt. Inte heller bör det finnas möjlighet att undanröja det villkorliga fängelsestraffet på grund av den tillkommande brottsligheten.
Vårt förslag: Om det inte finns förutsättningar att låta det vill-
korliga fängelsestraffet omfatta även den tillkommande brottsligheten, ska det dömas ut ett särskilt bötesstraff.
Våra överväganden i avsnitt 10.7.3.4 och 10.7.3.5 har avsett situationer där påföljden för den brottslighet som prövas i den senare rättegången bör bestämmas till ett fängelsestraff, antingen villkorligt eller ovillkorligt. I detta avsnitt övervägs hanteringen av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff när den nya eller nyupptäckta brottsligheten inte är allvarligare än att ett rent bötesstraff kan komma i fråga.
När det gäller nyupptäckt brottslighet, dvs. brott som har begåtts före det att det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut men lagförs i ett senare sammanhang, har vi i avsnitt 10.7.3.3 gjort bedömningen att det ska finnas möjlighet att besluta att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska omfatta även den nyupptäckta brottsligheten, om denna med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse. Möjligheten att meddela sådan s.k. konsumtionsdom torde kunna användas i stor utsträckning om domstolen gör bedömningen att det nyupptäckta brottets straffvärde motsvarar ett bötesstraff. Om den tidigare påföljden är ett mycket kort villkorligt fängelsestraff, 14 dagar eller en månad, kan det dock i undantagsfall uppstå situationer där en gemensam straffmätning av den samlade brottsligheten skulle ha föranlett ett längre straff än det som ursprungligen dömts ut. I sådana undantagssituationer bör det, för att den tilltalade inte helt ska undgå påföljd för den nyupptäckta brottsligheten, finnas möjlighet att skärpa ingripandet mot den tilltalade.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
340
På samma sätt bör det finnas möjlighet att reagera påföljdsmässigt om det är ny brottslighet, begången efter den tidigare domen, som prövas i den nya rättegången.
Vi har i avsnitt 10.7.3.4 gjort bedömningen att det inte ska vara möjligt att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt om det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff. Vidare framgår av våra överväganden i avsnitt 10.7.3.5 att det förhållandet att ny brottslighet föranleder ett ovillkorligt fängelsestraff långtifrån alltid måste föra med sig verkställighet i anstalt av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff. Det förhållandet att den dömde under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff gör sig skyldig till ett brott som bör föranleda ett bötesstraff bör därför inte rimligen i någon situation kunna leda till att det villkorliga fängelsestraffet får verkställas i anstalt. Frågan blir då hur rätten i den senare domen ska förhålla sig till det villkorliga fängelsestraffet. Ett alternativ är att undanröja det villkorliga fängelsestraffet och döma ut ett nytt, något längre, villkorligt fängelsestraff med nya, mer ingripande tilläggssanktioner, som får omfatta även den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten. Det andra alternativet som står till buds är att låta det villkorliga fängelsestraffet stå kvar oförändrat och döma ut ett särskilt bötesstraff för den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten.
I avsnitt 10.7.3.4 och 10.7.3.5 har vi gjort bedömningen att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff inte bör kunna undanröjas om även den nya eller nyupptäckta brottsligheten bör föranleda ett fängelsestraff, oavsett om detta ska vara villkorligt eller ovillkorligt. De skäl som där anförts mot ett undanröjande gör sig gällande även när den tillkommande brottsligheten är på bötesnivå. Skälen mot undanröjande kan t.o.m. sägas vara ännu starkare i denna situation, då det knappast är processekonomiskt motiverat att domstolen i mål av så ringa karaktär ska göra överväganden kring tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff. Vi gör därför bedömningen att det i de fall där det inte finns förutsättningar att låta det villkorliga fängelsestraffet omfatta även den tillkommande brottsligheten, bör dömas ut ett särskilt bötesstraff.
Om det döms ut ett särskilt bötesstraff för ny eller nyupptäckt brottslighet, bör det inte finnas möjlighet att göra några förordnanden såvitt avser det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. För det fall den dömde inte fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med, får den frågan prövas i en särskild process i enlighet med vad vi föreslår i kapitel 12.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
341
10.7.3.7 Hanteringen av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff när påföljden för den nya eller nyupptäckta brottsligheten bestäms till överlämnande till särskild vård
Vår bedömning och vårt förslag: Överlämnande till vård enligt
LVM ska enligt vad vi föreslår i kapitel 13 inte längre utgöra en särskild påföljd för brott. Därmed blir det inte aktuellt för oss att ta ställning till hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff som inte är helt verkställt ska hanteras om rätten beslutar om överlämnande till vård enligt LVM för nyupptäckt eller ny brottslighet.
Överlämnande till rättspsykiatrisk vård ska enligt vad Psykansvarskommittén och Psykiatrilagsutredningen föreslagit inte längre utgöra en särskild påföljd för brott. Då vi utgår från att dessa förslag kommer att genomföras blir det inte aktuellt för oss att ta ställning till frågan om hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff som inte är helt verkställt ska hanteras om rätten beslutar om sådant överlämnande för nyupptäckt eller ny brottslighet.
Det bör mycket sällan bli aktuellt att döma ut en ungdomspåföljd efter en dom på villkorligt fängelse. För det fall att så sker ska rätten döma särskilt till ungdomspåföljden och låta det villkorliga fängelsestraffet stå kvar oförändrat.
Inledning
Enligt nuvarande lagstiftning kan den som gjort sig skyldig till brott under vissa förutsättningar överlämnas till särskild vård. Förutsättningarna för sådant överlämnande regleras i 31 kap. BrB.
Av 31 kap. 2 § framgår att rätten, om den tilltalade kan bli föremål för vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), får överlämna åt socialnämnden, eller den som förestår ett för hem för missbruksvård som den tilltalade redan är intagen i, att föranstalta om behövlig vård. Om det för brottet är föreskrivet strängare straff än fängelse i ett år, får sådant överlämnande ske endast om det föreligger särskilda skäl.
Enligt 31 kap. 3 § får rätten, om den som har begått ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter lider av en allvarlig psykisk störning, överlämna honom eller henne till rätts-
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
342
psykiatrisk vård, om det med hänsyn till hans eller hennes psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt är påkallat att han eller hon är intagen på en sjukvårdsinrättning för psykiatrisk vård som är förenad med frihetsberövande och annat tvång. Om brottet har begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning, får rätten besluta att särskild utskrivningsprövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård ska äga rum vid vården, om det till följd av den psykiska störningen finns risk för att den tilltalade återfaller i brottslighet, som är av allvarligt slag. Om det med hänsyn till den tilltalades tidigare brottslighet eller av andra särskilda skäl är påkallat, får rätten i samband med överlämnande till rättspsykiatrisk vård döma till annan påföljd, dock inte fängelse eller överlämnande till annan särskild vård.
Utöver dessa överlämnandeformer finns i 32 kap. BrB bestämmelser om överlämnande till särskild vård för unga, de s.k. ungdomspåföljderna.
I detta avsnitt övervägs hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff bör hanteras om det blir aktuellt att besluta om överlämnande till särskild vård för nyupptäckt eller ny brottslighet.
Överlämnande till vård för missbrukare
Som framgår av våra överväganden i kapitel 13 föreslår vi att överlämnande till vård enligt LVM inte längre ska utgöra en särskild påföljd för brott och att de personer som i dag faller inom tillämpningsområdet för sådant överlämnande ska dömas till böter eller fängelse, där fängelsestraffet kan dömas ut villkorligt eller ovillkorligt. Därmed blir det inte aktuellt för oss att ta ställning till frågan om hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff som inte är verkställt ska hanteras om rätten beslutar om överlämnande till vård enligt LVM för nyupptäckt eller ny brottslighet.
Överlämnande till rättspsykiatrisk vård
I våra direktiv anges att den översyn av påföljdssystemet som vi ska göra inte ska avse allvarligt psykiskt störda lagöverträdare. Vidare uttalas att en reform av straffansvaret för denna grupp med utgångspunkt i Psykansvarskommitténs betänkande (SOU 2002:3) har utlovats och kompletterande beredningsunderlag ska lämnas. Som anges i avsnitt 2.4.1 har vi vid våra överväganden utgått från
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
343
att en reform med utgångspunkt i Psykansvarskommitténs betänkande och det kompletterande beredningsunderlag som Psykiatrilagsutredningen lämnat i betänkandet Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) kommer att genomföras. Vi har därför valt att anpassa våra förslag efter förslagen i dessa båda betänkanden.
Psykansvarskommittén föreslår i sitt betänkande att överlämnande till rättspsykiatrisk vård ska avskaffas som särskild påföljd samt att psykiskt störda lagöverträdare som döms till fängelse och som har behov av psykiatrisk vård ska ges sådan vård under verkställigheten av fängelsestraffet, antingen i frivillig form enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) eller i form av tvångsvård enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Psykiatrilagsutredningen ansluter i sitt betänkande till detta förslag. Utredningen föreslår emellertid också att det av ett rättspsykiatrisk utlåtande (i fråga om gärningsmannens tillräknelighet) ska framgå om den misstänkte uppfyller förutsättningarna för psykiatrisk tvångsvård. Om det bedöms finnas sådana förutsättningar ska frågan om intagning för sluten psykiatrisk tvångsvård prövas vid en sjukvårdsinrättning. Ett beslut om intagning för sådan vård ska då inte behöva föregås av ett vårdintyg. Vidare föreslår Psykiatrilagsutredningen att det av lagstiftningen uttryckligen ska framgå att den som döms till fängelse inte får tas in i en kriminalvårdsanstalt för verkställighet av straffet om han eller hon är föremål för sluten psykiatrisk tvångsvård. Domen på fängelse ska i stället verkställas genom att den dömde genomgår sådan vård. Är den som döms till fängelse föremål för sluten psykiatrisk tvångsvård, ska rätten i domen upplysa om att verkställigheten av fängelsestraffet ska ske genom sådan vård så länge det finns förutsättningar för den.
Ett genomförande av Psykansvarskommitténs och Psykiatrilagsutredningens förslag skulle således innebära att det inte längre finns möjlighet att överlämna den som begått brott till rättspsykiatrisk vård. Därmed blir det inte aktuellt att ta ställning till frågan om hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff som inte är verkställt ska hanteras om rätten beslutar om sådant överlämnande för nyupptäckt eller ny brottslighet.
För det fall Psykansvarskommitténs och Psykiatrilagsutredningens förslag inte genomförs krävs det för ett genomförande av våra förslag att det övervägs hur tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff som inte är verkställda ska hanteras om den dömde överlämnas till rättspsykiatrisk vård. I sådana fall kan det finnas anledning att ge
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
344
möjlighet att undanröja det villkorliga fängelsestraffet och låta överlämnadepåföljden omfatta den samlade brottsligheten. Med hänsyn till utformningen av våra direktiv väljer vi dock att inte överväga den frågan vidare.
Överlämnande till särskild vård för unga
Som anförts inledningsvis finns det i 32 kap. BrB bestämmelser om överlämnande till särskild vård för unga. I kapitlet regleras de särskilda påföljder som kan dömas ut för unga lagöverträdare, dvs. ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård.
Som framgår av våra överväganden i kap. 23 föreslår vi att lagöverträdare under 18 år som utgångspunkt alltid ska dömas till en ungdomspåföljd. Vidare föreslår vi i kap. 25 och 27 att påföljdssystemet för unga lagöverträdare ska kompletteras med tre nya påföljder; varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Av vårt författningsförslag och författningskommentaren, avsnitt 1.2, framgår att vi föreslår att rubriken till 32 kap. BrB ska ändras till Om ungdomspåföljder.
Frågan om hur tidigare utdömda ungdomspåföljder ska hanteras om den dömde på nytt döms för brott före det att ungdomspåföljden är helt verkställd övervägs i kapitel 28. Den fråga som behandlas här är hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska hanteras om den dömde döms till en ungdomspåföljd för ny eller nyupptäckt brottslighet.
Det bör mycket sällan bli aktuellt att döma ut en ungdomspåföljd efter en dom på villkorligt fängelse, särskilt som det enligt vad vi föreslår närmast uteslutande kommer att väljas en ungdomspåföljd för lagöverträdare som inte fyllt 18 år vid tidpunkten för domen. Att det skulle finnas skäl att frångå den huvudregeln vid ett tillfälle för att sedan döma ut en ungdomspåföljd vid ett senare tillfälle, framstår som högst osannolikt.
För det fall att det trots allt skulle bli aktuellt att döma ut en ungdomspåföljd efter ett villkorligt fängelsestraff som inte har verkställts fullt ut, bör den huvudprincip som enligt vad vi har föreslagit i det föregående i övrigt ska gälla vid ny dom efter ett tidigare villkorligt fängelsestraff tillämpas, dvs. att rätten ska döma särskilt till ny påföljd och att det villkorliga fängelsestraffet ska kvarstå oförändrat.
Det skulle kunna hävdas att rätten bör ha möjlighet att undanröja det villkorliga fängelsestraffet och i stället döma ut en gemen-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
345
sam ungdomspåföljd för den samlade brottsligheten. En sådan ordning skulle stå i överensstämmelse med vår ambition att unga lagöverträdare så långt möjligt ska hållas utanför det påföljdssystem som gäller för vuxna. Om rätten i den rättegång i vilken den tillkommande brottsligheten prövas gör bedömningen att en ungdomspåföljd kan bli aktuell, skulle det med ett sådant resonemang vara logiskt och följdriktigt att undanröja det villkorliga fängelsestraffet.
Vi har dock stannat för att inte föreslå en sådan möjlighet. Som anförts i det föregående är vi av uppfattningen att varje utdömt fängelsestraff ska ”stå på egna ben” och verkställas fullt ut – i första hand på det sätt som beslutades när det dömdes ut. Mot bakgrund därav har vi gjort bedömningen att villkorliga fängelsestraff inte i något annat sammanhang ska kunna undanröjas och ersättas av någon annan påföljd. Av samma skäl bör det inte finnas möjlighet att besluta om ett undanröjande om det, högst undantagsvis, blir aktuellt att döma ut en ungdomspåföljd för nyupptäckt eller ny brottslighet.
Om det döms ut en ungdomspåföljd för ny eller nyupptäckt brottslighet, bör det inte finnas möjlighet att göra några förordnanden såvitt avser det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. För det fall den dömde inte fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med, får den frågan prövas i en särskild process i enlighet med vad vi föreslår i kapitel 12.
10.7.3.8 En sammanfattning av beslutsgången
Nedanstående schema kan användas vid påföljdsbestämningen om den tilltalade tidigare har dömts till villkorligt fängelse och det villkorliga fängelsestraffet inte är helt verkställt vid tidpunkten för den dom som avser den nya eller nyupptäckta brottsligheten.
Först prövas om det finns förutsättningar att besluta att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska omfatta även den tillkommande brottsligheten enligt 1. Om det inte finns förutsättningar för en sådan s.k. konsumtionsdom fortsätter beslutsschemat i punkterna 2, 3 eller 4, beroende på om påföljden för den nya eller nyupptäckta brottsligheten bör bestämmas till villkorligt fängelse, ovillkorligt fängelse eller böter.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
346
1. Det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet får omfatta även ny eller nyupptäckt brottslighet
Förutsättningar för att låta ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff omfatta tillkommande brottslighet
Nyupptäckt brottslighet
-Brottsligheten är med hänsyn till påföljden utan nämnvärd betydelse jämfört med den brottslighet som omfattas av det tidigare villkorliga fängelsestraffet
Ny brottslighet
-Förutsättningar för konsumtionsdom saknas
Hantering av det tidigare villkorliga fängelsestraffet om detta får omfatta ytterligare brottslighet
-Prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet kan inte förlängas och det är inte möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en mer ingripande tilläggssanktion med anledning av den tillkommande brottsligheten. Det kvarstår med andra ord alltid oförändrat.
2. Det finns förutsättningar att döma ut ett villkorligt fängelsestraff även för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
Påföljden för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
-Det döms ut ett särskilt villkorligt fängelsestraff för den nya eller nyupptäckta brottsligheten.
-Om det är fråga om nyupptäckt brottslighet, får inte det nya villkorliga fängelsestraffet tillsammans med det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet vara längre än det villkorliga fängelsestraff som skulle ha dömts ut om samtliga brott hade prövats i samma rättegång.
-Det nya villkorliga fängelsestraffet förenas med en ny tilläggssanktion, vars ingripandegrad beslutas med beaktande av det fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
347
Hantering av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff
-Tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff står kvar oförändrade.
-Som utgångspunkt ska den dömde fortsätta att fullgöra tidigare beslutade tilläggssanktioner jämte den tilläggssanktion som beslutas för det nya villkorliga fängelsestraffet.
-Om det har framkommit omständigheter som innebär att det kan antas att den tilltalade inte kommer att fullgöra en tilläggssanktion som det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet har förenats med, får sanktionen undanröjas och en gemensam tilläggssanktion beslutas för båda de villkorliga fängelsestraffen.
3. Det bör dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
Påföljden för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
-Det döms ut ett särskilt ovillkorligt fängelsestraff för den nya eller nyupptäckta brottsligheten.
Hanteringen av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff
-Som utgångspunkt ska tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff kvarstå oförändrade. Den dömde ska då fortsätta att fullgöra beslutade tilläggssanktioner.
-Om brottet är begånget under prövotiden för ett eller flera tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff som har vunnit laga kraft och återfallet inte kan anses tillräckligt beaktat genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, ska det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet verkställas i anstalt. Om det är uppenbart att den tidigare brottsligheten annars inte beaktas tillräckligt, får det beslutas att även tidigare villkorliga fängelsestraff som har vunnit laga kraft ska verkställas i anstalt.
-Om brottet är begånget under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff som har vunnit laga kraft och det med hänsyn till verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet kan antas att den tilltalade inte inom prövotiden kommer
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
348
att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med, får det beslutas att det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Om det finns särskilda skäl, får det beslutas att även tidigare villkorliga fängelsestraff som har vunnit laga kraft ska verkställas i anstalt.
-Vid beslut om verkställighet i anstalt ska avräkning ske för den del av det villkorliga fängelsestraffet som är verkställt genom förfluten prövotid och fullgjorda tilläggssanktioner.
-Genom beslutet om verkställighet i anstalt är den dömde inte längre skyldig att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med.
4. Det bör dömas ut ett bötesstraff för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
Påföljden för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
-Det döms ut ett särskilt bötesstraff för den nya eller nyupptäckta brottsligheten.
Hanteringen av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff
-Tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff står kvar oförändrade.
-Den dömde ska fortsätta att fullgöra tidigare beslutade tilläggssanktioner.
5. Det bör dömas ut en ungdomspåföljd för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
Påföljden för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
-Det döms ut en ungdomspåföljd för den nya eller nyupptäckta brottsligheten.
Hanteringen av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff
-Tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff står kvar oförändrade.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
349
-Den dömde ska fortsätta att fullgöra tidigare beslutade tilläggssanktioner.
10.7.4 Den tidigare påföljden är ovillkorligt fängelse på viss tid
10.7.4.1 Inledning
Hanteringen av den tidigare utdömda påföljden när den dömde döms för nyupptäckt eller ny brottslighet före det att ett ovillkorligt fängelsestraff på viss tid är helt verkställt regleras i dag i 34 kap. 3 § BrB. I detta avsnitt övervägs förändringar vad gäller den regleringen.
10.7.4.2 Förutsättningarna för att låta ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff på viss tid omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom
Vårt förslag: Rätten får besluta att ett tidigare utdömt ovillkor-
ligt fängelsestraff på viss tid ska omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom, endast om det är fråga om nyupptäckt brottslighet som jämfört med den tidigare brottsligheten med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse.
Gällande rätt
Som redogjorts för i avsnitt 10.7.3.3 får rätten enligt vad som föreskrivs i 34 kap. 3 § första stycket BrB besluta att ett tidigare utdömt fängelsestraff på viss tid ska omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom, om det är uppenbart att det nya brottet i jämförelse med det tidigare med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse eller om det annars finns synnerliga skäl. För en närmare beskrivning av innebörden av bestämmelsen hänvisas till det avsnittet.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
350
Överväganden och förslag
Som anförts i avsnitt 10.7.2.2 ovan bör det enligt vår bedömning göras en principiell skillnad mellan nyupptäckt och ny brottslighet. Ett brott som är begånget efter det att en tidigare påföljd dömts ut, och således är att beteckna som ny brottslighet, utgör återfall i brott och bör därmed bedömas strängare än om den tilltalade varit tidigare ostraffad. Den som döms för ett nyupptäckt brott, vilket hade blivit föremål för gemensam straffmätning med den brottslighet som omfattades av den ursprungliga domen om brotten hade prövats i samma rättegång, bör däremot inte rimligen komma i ett sämre läge för att brottet prövas i en senare rättegång.
Av de nu anförda skälen har vi i avsnitt 10.7.3.3 föreslagit att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna omfatta tillkommande brottslighet som prövas i en senare rättegång, endast om det är fråga om nyupptäckt brottslighet som med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen. Förslaget innebär att det inte ska finnas möjlighet att meddela s.k. konsumtionsdom beträffande ny brottslighet om den tidigare påföljden är ett villkorligt fängelsestraff. Ny brottslighet ska i stället alltid behandlas som återfall i brott och leda till en mer ingripande påföljd än om den tilltalade varit tidigare ostraffad.
Enligt vår bedömning bör motsvarande reglering gälla såvitt avser tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraff. Ett ovillkorligt fängelsestraff bör således inte kunna omfatta ytterligare brottslighet, om den tillkommande brottsligheten är begången efter den tidigare domen. Ytterligare en förutsättning för att meddela konsumtionsdom bör – på samma sätt som när det gäller tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff – vara att den nyupptäckta brottsligheten saknar nämnvärd betydelse jämfört med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen.
Genom att förutsättningarna för konsumtionsdom begränsas till att avse endast nyupptäckt brottslighet saknas det dock skäl att kräva att det ska vara ”uppenbart” att det nyupptäckta brottet saknar nämnvärd betydelse i jämförelse med den tidigare brottsligheten.
Vi föreslår således att rätten ska ha möjlighet att besluta att ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff på viss tid ska omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom, om det är fråga om nyupptäckt brottslighet som jämfört med den tidigare brottsligheten med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
351
Även när det gäller den nuvarande möjligheten att låta ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff omfatta tillkommande brottslighet på grund av det finns synnerliga skäl gör vi samma bedömning som vi gjort i avsnitt 10.7.3.3 avseende tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff. Om det i det enskilda fallet finns särskilda ömmande omständigheter som enligt nuvarande reglering hade kunnat utgöra synnerliga skäl för en konsumtionsdom, bör de kunna utgöra skäl för att ett nytt fängelsestraff ska vara villkorligt och – om det beslutas att straffet ska vara villkorligt – även kunna beaktas vid valet av tilläggssanktion. Vi har därför funnit att det inte bör finnas någon möjlighet till konsumtionsdom på grund av synnerliga skäl, motsvarande den ventil som finns i nuvarande 34 kap. 3 § BrB.
Det skulle kunna invändas att den nu föreslagna begränsningen av möjligheten till konsumtionsdom vid tillkommande brottslighet efter ett ovillkorligt fängelsestraff innebär att åklagarnas möjlighet att besluta om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning inskränks på ett sätt som inte är önskvärt av processekonomiska skäl. Enligt 20 kap. 7 § 3 rättegångsbalken (RB) får åklagare, under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts, meddela åtalsunderlåtelse för brott bl.a. om den misstänkte har begått annat brott och det utöver påföljden för det brottet inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet. Enligt 23 kap. 4 a § första stycket 2 RB får åklagare lägga ned en förundersökning om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bl.a. bestämmelserna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. och något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Av andra stycket i samma paragraf framgår att åklagare i sådana fall även får besluta att förundersökning inte ska inledas.
Regleringen i 20 kap. 7 § 3 RB omfattar bl.a. situationer där någon som tidigare dömts för brott gjort sig skyldig till ny brottslighet innan den tidigare påföljden helt har verkställts. Även om åklagare vid sin bedömning av huruvida åtalsunderlåtelse eller förundersökningsbegränsning bör beslutas inte är formellt bundna av de bestämmelser i 34 kap. BrB som styr domstolarnas hantering, utan gör en egen bedömning grundad på behovet av ytterligare påföljd och frågan om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse åsidosätts, så bör bedömningen enligt förarbetena till 20 kap. 7 § RB inte avvika alltför mycket från vad domstolen skulle komma fram till. I propositionen anges som exempel att domstolen förhållandevis sällan brukar låta ett tidigare utdömt fängelsestraff omfatta ny eller
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
352
nyupptäckt brottslighet om den tillkommande brottsligheten är begången under prövotid efter villkorlig frigivning från fängelse och att åklagaren i sådana fall normalt bör väcka åtal. Om brottet kan anses ringa och det dessutom ligger i början av prövotiden samtidigt som det inte finns några speciella omständigheter som talar emot den, bör dock åklagaren kunna underlåta åtal.32 I Riksåklagarens riktlinjer om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse (RåR 2008:2) anges att utrymmet för att avstå från att utreda ett brott som en dömd person misstänks ha begått efter den tidigare domen är väsentligt mindre än då flera brottsmisstankar föreligger till samtidig prövning. Enligt riktlinjerna finns det dock ett visst utrymme för begränsning även i sådana fall, särskilt om det nya brottet kan förväntas föranleda ett förordnande från domstolen om att den gamla påföljden ska gälla också det nya brottet.
Mot bakgrund av de nu återgivna uttalandena kan det antas att en begränsad möjlighet att meddela konsumtionsdom kommer att leda till en viss begränsning även i åklagarnas möjlighet till åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning. Av processekonomiska skäl får det anses mindre ändamålsenligt att åklagarna lägger tid och resurser på att utreda brott som är av mindre allvarlig karaktär, särskilt om den misstänkte redan undergår påföljd för ett betydligt allvarligare brott. Med hänsyn till den koppling som finns mellan regleringen i 34 kap. BrB och bestämmelserna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning har vi därför övervägt att trots allt behålla möjligheten till konsumtionsdom för ny brottslighet som saknar nämnvärd betydelse i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen. Vid dessa överväganden har vi dock stannat vid att den tydliga markeringen av betydelsen av att ett brott utgör återfall väger så tungt att nya brott inte i något fall bör kunna omfattas av en tidigare utdömd påföljd. Att åstadkomma en mer skärpt syn på och en mer konsekvent hantering av återfall – vilket vi bedömer följer av våra direktiv – kan av naturliga skäl leda till att lagföringarna ökar något. De processekonomiska effekterna kan inte vara ensamt styrande, om det är denna effekt som eftersträvas. Vi vill dock peka på att förutsättningarna för förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse avseende ny brottslighet bör uppmärksammas i den kommande översynen av de processrättsliga konsekvenserna av våra förslag (se avsnitt 2.4.2) och att det i det sammanhanget kan finnas anledning
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
353
att överväga förändringar i de bestämmelser som styr dessa förutsättningar.
10.7.4.3 Förutsättningarna för att undanröja ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff och döma ut ett gemensamt villkorligt fängelsestraff för den samlade brottsligheten
Vårt förslag och vår bedömning: Rätten ska ha möjlighet att
undanröja ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff och döma ut ett gemensamt villkorligt fängelsestraff för den samlade brottsligheten om det finns särskilda skäl. Denna möjlighet är dock avsedd att tillämpas endast i undantagssituationer.
Om undanröjande sker, ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har verkställt av det ovillkorliga fängelsestraffet.
Gällande rätt
När det gäller möjligheten att undanröja ett tidigare utdömt fängelsestraff och ersätta det med en annan påföljd görs i 34 kap. 3 § tredje stycket BrB endast den begränsningen att den nya domen måste meddelas innan fängelsestraffet till fullo har verkställts, dvs. före det att hela strafftiden har avtjänats i anstalt eller prövotiden för villkorlig frigivning har löpt ut.
Det finns således inget som hindrar att ett tidigare utdömt fängelsestraff undanröjs och att det döms ut en annan påföljd, som bedöms vara tillräckligt ingripande för att motsvara den samlade brottsligheten. I praktiken torde sådant undanröjande främst komma i fråga om någon först dömts till ett kortare fängelsestraff och därefter ska dömas för ny eller nyupptäckt brottslighet till skyddstillsyn i förening med en föreskrift om kontraktsvård och den påföljden bedöms vara tillräckligt ingripande för att omfatta även den tidigare brottsligheten. En annan situation kan vara om den som först dömts till fängelse därefter ska dömas till överlämnande till särskild vård enligt 31 kap. BrB (överlämnande till vård enligt LVM enligt 31 kap. 2 § eller överlämnande till rättspsykiatrisk vård enligt 31 kap. 3 §).
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
354
Överväganden och förslag
Vi har i avsnitt 10.7.3.4 gjort bedömningen att det inte bör finnas någon möjlighet att vid tillkommande brottslighet undanröja ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Vi har motiverat detta ställningstagande med att en sådan ordning bl.a. skulle riskera att leda till en alltför kort väg till ett ovillkorligt fängelsestraff och att det skulle uppstå en ”ryggsäckseffekt” som leder till att det faller ut ett mycket långt ovillkorligt fängelsestraff vid ytterligare återfall eller bristande verkställighet av tilläggssanktionen.
I detta avsnitt övervägs huruvida det vid tillkommande brottslighet bör finnas möjlighet att undanröja ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff och döma ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Vad som då skulle bli aktuellt är att ersätta det tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraffet med ett villkorligt fängelsestraff som är så långt att det motsvarar den samlade brottslighetens straffvärde (efter beaktande av eventuella billighetsskäl) och som kan förenas med en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande i förhållande till fängelsestraffets längd.
Vi har övervägt en ordning som motsvarar den som vi föreslagit såvitt avser villkorligt fängelse, och som innebär att inte heller tidigare utdömda tidsbestämda ovillkorliga fängelsestraff ska kunna undanröjas och ersättas med någon annan påföljd. Vad som talar för en sådan ordning är det såvitt avser villkorligt fängelse framförda argumentet att varje utdömt fängelsestraff bör stå på egna ben och verkställas ”för sig”. Dessutom skulle det inte krävas någon sammantagen straffvärdesbedömning avseende den samlade brottsligheten. Ytterligare ett skäl är att vi, som framgår av avsnitt 10.7.3.7, i kapitel 13 föreslår att överlämnade till vård enligt LVM ska utmönstras som påföljd och att vi utgår från att inte heller överlämnande till rättspsykiatrisk vård kommer att finnas kvar i påföljdssystemet. De situationer i vilka ett undanröjande kan bli aktuellt torde därmed bli begränsade.
Det finns dock situationer där skälen för att kunna undanröja ett ovillkorligt fängelsestraff är starka. En sådan situation är när det i den senare rättegången finns förutsättningar att döma till villkorligt fängelse med kontraktsvård och den vård som anges i kontraktsvårdsplanen är tillräckligt ingripande för att omfatta brottsligheten i båda domarna. Ett ännu inte verkställt ovillkorligt fängelsestraff kan i sådana situationer omöjliggöra eller allvarligt komplicera verkställigheten av en ingripande kontraktsvård. En annan
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
355
situation är om det för den brottslighet som prövas i den nya domen ska dömas ut ett villkorligt fängelsestraff för att det pga. den tilltalades personliga förhållanden eller andra tung vägande skäl anses uppenbart oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff (se avsnitt 9.5.12 och 10.4.7). I fall av det sistnämnda slaget kan det finnas starka skäl att inte låta det tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraffet stå kvar oförändrat.
Vi har därför stannat vid att det bör finnas möjlighet att vid ny eller nyupptäckt brottslighet undanröja ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff och döma ut ett gemensamt villkorligt fängelsestraff för den samlade brottsligheten om det finns särskilda skäl. Det förtjänar dock att påpekas att denna möjlighet är avsedd att tillgripas endast i undantagssituationer av det slag som nu angetts. Huvudregeln ska vara att det, om det inte finns förutsättningar att besluta att det tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraffet ska omfatta även den tillkommande brottsligheten, ska dömas ut ett särskilt fängelsestraff, villkorligt eller ovillkorligt, för den nya brottsligheten. Vi återkommer till denna fråga i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 34 kap. 2 och 4 §§ BrB.
Om undanröjande sker, ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har verkställt av det ovillkorliga fängelsestraffet.
10.7.5 Den tidigare påföljden är ovillkorligt fängelse på livstid
Våra förslag: Tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraff på
livstid ska behandlas på motsvarande sätt som tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraff på viss tid. Det innebär att rätten, om det inte finns förutsättningar att låta livstidsstraffet omfatta även den tillkommande brottsligheten, ska döma ut ett särskilt bötes- eller fängelsestraff (villkorligt eller ovillkorligt) eller en särskild ungdomspåföljd för brott som begås före det att livstidsstraffet har upphört.
Regleringen i nuvarande 34 kap. 11 § BrB flyttas till lagen (1974:202) om beräkning av strafftid. Bestämmelsen får till följd att ett livstidsstraff, oavsett om det har dömts ut före eller efter en annan påföljd, på verkställighetsstadiet träder i stället för den andra påföljden. Ett tidigare utdömt fängelsestraff på livstid träder
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
356
därmed i stället för de påföljder som döms ut fram till dess att livstidsstraffet upphör.
Gällande rätt
Enligt nuvarande reglering i 34 kap. 2 § BrB är den enda möjlighet som står till buds om den som tidigare dömts till livstids fängelse döms för nyupptäckt eller ny brottslighet före det att livstidsstraffet är helt verkställt att besluta att livstidsstraffet ska avse även den tillkommande brottsligheten. Det är alltså inte möjligt att döma ut en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten eller att undanröja livstidsstraffet och döma till ny påföljd för den samlade brottsligheten. En livstidsdom kommer därmed att omfatta samtliga brott som den dömde döms för till dess att livstidsstraffet upphör.
Ett livstidsstraff upphör genom att den dömde friges efter att ha benådats eller att straffet omvandlas till ett tidsbestämt fängelsestraff enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid. Om ett livstidsstraff har omvandlats till ett tidsbestämt straff gäller inte regleringen i 34 kap. 2 § BrB, utan domstolen har i stället att tillämpa bestämmelserna i 34 kap. 3 eller 4 § om den dömde döms för nyupptäckt eller ny brottslighet före det att straffet är helt verkställt.
Enligt 34 kap. 11 § BrB ska livstidsstraffet träda i stället för den andra påföljden, om det samtidigt förekommer verkställighet av fängelse på livstid och böter, förvandlingsstraff för böter, fängelse på viss tid, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomstjänst eller sluten ungdomsvård. Det innebär att tidigare utdömda påföljder som inte är helt verkställda (undantaget överlämnande till vård enligt LVM eller rättspsykiatrisk vård) automatiskt undanröjs på verkställighetsstadiet om den dömde döms till livstids fängelse för nyupptäckt eller ny brottslighet.
Överväganden och förslag
Bestämmelserna i 34 kap. 2 och 11 §§ BrB innebär att den som döms till livstids fängelse och någon annan påföljd (undantaget de särskilda överlämnandepåföljderna) endast har att verkställa livstidsstraffet, och detta oavsett när livstidsstraffet dömdes ut. Om den som först dömts till livstids fängelse därefter döms för ny eller nyupptäckt brottslighet, ska livstidsstraffet omfatta även den till-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
357
kommande brottsligheten. Om den som först dömts till någon annan påföljd döms till livstids fängelse för ny eller nyupptäckt brottslighet innan den tidigare påföljden är helt verkställd, träder livstidsstraffet i stället för den andra påföljden på verkställighetsstadiet.
Enligt vår bedömning är det rimligt att ett livstidsstraff får ersätta övriga påföljder som den dömde är föremål för. Så länge livstidsstraffet inte är bestämt i tid saknas det förutsättningar att bedöma huruvida den dömde kan verkställa övriga påföljder efter det att straffet har upphört (genom att den dömde har benådats eller att livstidsstraffet har omvandlats till ett tidsbestämt straff). Vidare saknas det som regel möjlighet för den dömde att verkställa någon annan påföljd (undantaget möjligen böter) parallellt med ett livstidsstraff. Den som döms till livstids fängelse bör således bli befriad från verkställighet av andra påföljder som han eller hon döms för före det att livstidsstraffet har upphört.
Den nuvarande ordningen såvitt avser hanteringen av tidigare utdömda livstidsstraff är dock förenad med vissa brister. Det förhållandet att livstidsstraffet får avse även ny eller nyupptäckt brottslighet, vilket är det enda tillämpbara alternativet enligt nuvarande reglering i 34 kap. 2 § BrB, innebär att den dömde blir fri från påföljd även för denna brottslighet, om han eller hon genom resning blir frikänd från det brott som livstidsstraffet avser.33 En sådan konsekvens är enligt vår bedömning inte rimlig, särskilt som den brottslighet som har konsumerats genom livstidsstraffet kan ha ett straffvärde motsvarande ett flerårigt fängelsestraff.
En ordning som innebär att fängelse på livstid alltid ersätter den eller de påföljder som dömts ut före livstidsstraffet eller efter livstidsstraffet men före det att detta har upphört kan åstadkommas genom att nuvarande reglering i 34 kap. 2 § BrB upphävs och att de regler som gäller för hanteringen av tidigare utdömda tidsbestämda ovillkorliga fängelsestraff i stället blir tillämpliga även när den tidigare påföljden är livstids fängelse, samtidigt som regleringen i 34 kap. 11 § bibehålls. En sådan reglering innebär att domstolen, om det inte finns förutsättningar för konsumtionsdom i enlighet med vad som föreslås i avsnitt 10.7.4.2 ovan, ska döma ut ett särskilt bötesstraff eller fängelsestraff, villkorligt eller ovillkorligt, för den tillkommande brottsligheten (undantagsvis bör även en särskild ungdomspåföljd kunna komma i fråga). Regleringen i nuvarande 34 kap.
33 Ulväng, Påföljdskonkurrens – problem och principer, 2005, s. 355 ff.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
358
11 § BrB innebär dock att det tidigare utdömda livstidsstraffet på verkställighetsstadiet träder i stället för den nya påföljden. Den dömde behöver alltså endast verkställa livstidsstraffet, om det inte har upphört när det blir aktuellt att påbörja verkställighet av den andra påföljden. Om den dömde senare blir frigiven från livstidsstraffet genom resning, kvarstår den andra påföljden, som därmed ska verkställas såvida den inte har preskriberats. Om livstidsstraffet har tidsbestämts när den nya påföljden döms ut, ska den dömde verkställa båda påföljderna.
Enligt vår bedömning är en ordning av det nu beskrivna slaget att föredra framför den reglering som gäller i dag. Vi föreslår därför att nuvarande bestämmelse i 34 kap. 2 § BrB upphävs och att tidigare utdömda fängelsestraff på livstid behandlas på motsvarande sätt som tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraff på viss tid, se avsnitt 10.7.4 ovan. Då regleringen i nuvarande 34 kap. 11 § BrB behandlar frågor som rör verkställigheten av fängelsestraff föreslår vi vidare att den bestämmelsen flyttas till lagen (1974:202) om beräkning av strafftid.
Med nuvarande ordning har regleringen i 34 kap. 2 § BrB utgjort stöd för åklagare att meddela åtalsunderlåtelse när personer som är dömda till livstids fängelse begår nya brott under verkställigheten av livstidsstraffet eller när det upptäcks att de har begått brott före livstidsdomen. Denna möjlighet kommer, framför allt när det gäller nya brott men även såvitt avser nyupptäckta brott av inte alltför ringa slag, att begränsas vid ett genomförande av den ändring som vi föreslår. Det kan övervägas om detta är en rimlig effekt, eller om det bör införas särskilda bestämmelser om åtalsunderlåtelse för brott begångna av livstidsdömda. Denna fråga bör övervägas närmare vid den kommande översynen av de processuella konsekvenserna av våra förslag, se avsnitt 2.4.2.
10.7.6 Påföljdsbestämningen i högre instans
Vårt förslag: När högre rätt dömer för brott som har prövats i
flera domar från lägre rätt ska brottsligheten i varje underrättsdom föranleda särskild påföljd.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
359
10.7.6.1 Nuvarande reglering
Som beskrivits närmare i avsnitt 4.4.2 ska rätten när någon döms för flera brott enligt huvudregeln i 30 kap. 3 § första stycket BrB döma till gemensam påföljd. Denna bestämmelse gäller även i högre instans, vilket innebär att en hovrätt vid överprövning av två olika tingsrättsdomar inte kan döma ut separata påföljder för brotten i de olika domarna. I stället ska hovrätten, i enlighet med vad Högsta domstolen har slagit fast i rättsfallet NJA 1975 s. 691, döma ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
Bestämmelsen om bestämmande av gemensam påföljd gäller även om brotten i den andra tingsrättsdomen är begångna efter den första domen, och således utgör återfall i brott.
10.7.6.2 Våra förslag såvitt avser skillnaden mellan ny och nyupptäckt brottslighet
De förslag som vi hittills har lämnat när det gäller hanteringen av tidigare utdömda påföljder när den dömde på nytt döms för brott innebär att det ska göras skillnad mellan ny brottslighet, dvs. återfall efter den tidigare domen, och nyupptäckt brottslighet, dvs. brott som är begångna före det att den tidigare domen meddelades.
Enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 10.7.3.3 och 10.7.4.2 ska ett nytt brott aldrig kunna omfattas av ett tidigare utdömt fängelsestraff, oavsett om detta dömts ut villkorligt eller ovillkorligt. Ny brottslighet ska således alltid leda till en ny påföljd.
Vidare föreslår vi i avsnitt 19.6.5 att nuvarande reglering i 34 kap. 3 § andra stycket – där det stadgas att rätten, om den dömer ut ett särskilt straff för ett brott som har begåtts innan en tidigare dom på fängelse har börjat verkställas, i möjligaste mån ska beakta att de båda straffen inte tillsammans överstiger vad som hade kunnat dömas ut om brotten blivit föremål för gemensam prövning – ska begränsas till att omfatta endast nyupptäckt brottslighet. Det innebär att det vid ny brottslighet inte ska göras någon gemensam straffmätning med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
360
10.7.6.3 Överväganden och förslag
Våra förslag såvitt avser skillnaden mellan ny och nyupptäckt brottslighet kommer i konflikt med regleringen om skyldighet för högre instans att döma till gemensam påföljd vid prövning av flera underrättsavgöranden. Följande exempel kan illustrera detta.
Exempel 1
A begår ett brott den 1 mars. Han döms av tingsrätten för brottet den 15 juni. Påföljden bestäms till villkorligt fängelse tre månader med 120 dagsböter. A överklagar domen till hovrätten. Den 1 augusti begår A ett nytt brott, för vilket han döms av tingsrätten den 15 september. Påföljden bestäms till villkorligt fängelse två månader som – med hänsyn till att det är fråga om ett återfall före prövotidens utgång – förenas med 60 timmar samhällstjänst. Även denna dom överklagas till hovrätten.
Exempel 2
A begår ett brott den 1 mars. Han döms av tingsrätten för brottet den 15 juni. Påföljden bestäms till villkorligt fängelse åtta månader med 180 timmar samhällstjänst. A överklagar domen till hovrätten. Den 1 augusti begår A ett nytt brott, för vilket han döms av tingsrätten den 15 september. Påföljden bestäms till villkorligt fängelse nio månader med hemarrest. Även denna dom överklagas till hovrätten.
I båda dessa situationer är det i den andra domen fråga om ny brottslighet. Det innebär att hovrätten – enligt det förslag som vi lämnar i avsnitt 19.6.5 – inte ska göra någon gemensam straffmätning för brotten i de båda domarna. I stället ska det, på det sätt som tingsrätten gjort, beaktas att det brott som omfattas av den andra domen utgör återfall. Följden av detta är att det för brottet i den andra domen bör dömas ut en mer ingripande påföljd än om den tilltalade varit tidigare ostraffad. Några sådana hänsyn ska däremot inte tas såvitt avser brottet i den första domen. De olika förutsättningarna för påföljdsbestämningen för brotten i respektive underrättsdom innebär enligt vår bedömning att det inte är lämpligt – och knappast ens möjligt – för hovrätten att döma ut en gemensam påföljd för brotten i de båda tingsrättsdomarna.
Vi har därför övervägt om regleringen om gemensam påföljd för flera brott bör ändras, så att högre instans vid samtidig överprövning av flera underrättsdomar ska döma ut en påföljd för brottsligheten i respektive underrättsdom.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
361
Ett frångående av principen om gemensam påföljd i de nu angivna fallen skulle onekligen innebära en stor förändring när det gäller påföljdsbestämningen i högre rätt. Vi kan dock se ytterligare skäl som talar för en sådan ordning.
Vår grundtanke i detta avsnitt (avsnitt 10.7) har varit att varje utdömd påföljd ska ”stå på egna ben” och verkställas för sig. Mot bakgrund därav har vi gjort bedömningen att det inte bör vara möjligt att undanröja tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff på grund av att den dömde har återfallit i brott. För det fall det finns behov av att reagera mot återfallet genom att göra förändringar i den tidigare utdömda påföljden, ska det enligt vad vi föreslår i stället finnas möjlighet att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. I sådana fall ska det dock också dömas ut en ny påföljd för den nya brottsligheten. Med en sådan reglering garanteras att varje utdömd påföljd verkställs fullt ut och att det förhållandet att ett brott utgör återfall alltid beaktas vid påföljdsbestämningen. En ordning som innebär att högre instans ska döma ut en påföljd för varje överprövad dom stämmer väl överens med denna tanke.
Ytterligare ett skäl som talar för att högre instans inte ska döma ut en gemensam påföljd för brotten i flera underrättsdomar är att det ligger i linje med senare års strävan mot att processen i hovrätt ska utgöra en överprövning, och inte en omprövning, av tingsrättens avgörande. Om hovrätten vid prövning av flera tingsrättsavgöranden mot samma person finner att tingsrätten har gjort en korrekt påföljdsbestämning i respektive dom, utifrån de förutsättningar som då förelåg, kan tingsrätternas domslut fastställas. Om hovrätten däremot gör en annan bedömning i påföljdsfrågan i någon av domarna, får domslutet i den domen ändras.
Sammantaget anser vi att regleringen i 30 kap. 3 § BrB bör ändras så att högre rätt när den dömer för brott som i lägre rätt har prövats i flera domar ska döma till särskild påföljd för brottsligheten i varje underrättsdom.
Den nu angivna principen bör tillämpas även i fråga om nyupptäckt brottslighet. Högre instans får då först bestämma påföljden för den brottslighet som omfattas av den underrättsdom som meddelats först. Därefter får det vid bestämmandet av påföljd för brottsligheten i den andra underrättsdomen beaktas att det är fråga om nyupptäckt brottslighet, vilket innebär att regleringen om gemensam straffmätning blir tillämplig.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
362
Undantaget från bestämmelsen om gemensam påföljd i högre instans bör gälla oavsett om underinstanserna har dömt till böter, villkorligt fängelse eller ovillkorligt fängelse. Oavsett påföljd bör den högre instansen således döma till särskild påföljd för den brottslighet som omfattas av respektive underrättsdom.
Det finns anledning att påpeka att det inte finns något hinder mot att överinstansen handlägger de överklagade domarna gemensamt och meddelar en gemensam dom. Att så sker bör i stället vara huvudregel, då det inte minst av processekonomiska skäl finns stora fördelar med en gemensam handläggning. Vad förslaget innebär är endast att de brott som omfattas av respektive underrättsdom ska föranleda separata påföljder.
363
11 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
11.1 Inledning
I kapitel 9 har vi föreslagit att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet samt att det villkorliga fängelsestraffet ska ersätta de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Det innebär att påföljdssystemet endast kommer att bestå av två påföljder, böter och fängelse, där det om vissa förutsättningar är uppfyllda kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Vi har gjort bedömningen att de inslag som i dag ryms inom eller kan föreskrivas vid villkorlig dom eller skyddstillsyn – i den mån de ska finnas kvar – ska utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. Även intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV eller elektronisk fotboja) som verkställighetsform för korta fängelsestraff ska vara en sådan tilläggssanktion, av oss benämnd hemarrest. Vi har vidare gjort bedömningen att eventuella nya icke frihetsberövande inslag i påföljdssystemet som utgångspunkt ska utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse.
I avsnitt 9.5 har vi resonerat kring hur ingripandegraden hos ett villkorligt fängelsestraff kan straffmätas genom användandet av tilläggssanktioner. Våra överväganden där innebär i korthet följande. Kortare villkorliga fängelsestraff ska som utgångspunkt förenas med dagsböter. I den mån böter med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet inte är en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, ska det villkorliga fängelsestraffet i stället i första hand förenas med samhällstjänst. Om den dömde inte har förutsättningar att utföra samhällstjänst, ska tilläggssanktionen i stället kunna bestå av någon form av övervakning och kontroll. Övervaknings- och kontrollsanktionen ska vara mer ingripande ju längre det villkorliga fängelsestraffet är.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
364
Om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott i sådan omfattning att den tidigare brottsligheten i kombination med fängelsestraffets längd innebär att inte heller samhällstjänst är en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, ska det villkorliga fängelsestraffet kunna förenas med hemarrest.
Tilläggssanktionerna dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion samt hemarrest ska kunna ersättas av en tilläggssanktion som är inriktad på vård eller påverkan, om den dömde är i behov av vård för missbruk eller något annat förhållande som kan antas ha bidragit till brottsligheten och det finns vård- eller påverkansinriktade åtgärder som fyller dessa behov och som är i huvudsak lika ingripande som den tilläggssanktion (dvs. det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest) som annars skulle ha valts.
Kontraktsvård – vars innehåll ska vara sådant att sanktionen blir i huvudsak lika ingripande som det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut – ska kunna användas som tilläggssanktion om fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer, eller, som framgår av avsnitt 10.4.5, om den tilltalade har återfallit i brott på ett sådant sätt eller i sådan omfattning att det annars inte finns förutsättningar för villkorligt fängelse.
I detta kapitel behandlar vi det närmare innehållet i de olika tilläggssanktionerna och hur de ska verkställas. Inledningsvis diskuteras Kriminalvårdens uppgift vid verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff och vilken roll övervakning kan ha i ett system uppbyggt på det sätt som presenterats i kapitel 9 och 10.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
365
11.2 Kriminalvårdens uppgift vid verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff
11.2.1 Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
Vår bedömning: Ett huvudsyfte med Kriminalvårdens arbete
under verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff bör vara att verka för att återfall i brott förebyggs. Verkställigheten bör grundas på principerna om en human, meningsfull och ändamålsenlig kriminalvård.
Det bör inte finnas något allmänt krav på skötsamhet under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff. Avsaknaden av ett sådant allmänt skötsamhetskrav innebär att Kriminalvårdens ansvar för verkställigheten omfattar den tid under vilken den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med fullgörs. När tilläggssanktionen är fullgjord har Kriminalvården fullgjort sin uppgift som verkställande myndighet, och det även om prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet fortfarande löper.
Om villkorligt fängelse förenas med dagsböter har Kriminalvården inte något ansvar för verkställigheten, eftersom myndigheten inte ansvarar för verkställigheten av böter.
I den mån den dömde är i behov av stöd och hjälp genom åtgärder som kan antas vara brottsavhållande, bör detta behov – undantaget när villkorligt fängelse förenas med dagsböter – kunna tillgodoses inom ramen för den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
Nuvarande ordning
Målet med kriminalpolitiken är sedan lång tid tillbaka att minska brottsligheten och öka människors trygghet. När det gäller verkställigheten av fängelse i anstalt anses detta mål innebära att verkställigheten ska inriktas på att minska risken för att den dömde på nytt gör sig skyldig till brott. I förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården anges att Kriminalvården ska verka för att återfall i brott förebyggs (1 §) och att frivårdsorganisationen ska vara utformad så att den bl.a. tillgodoser behovet av kontroll, stöd och andra åtgärder när det gäller klienterna (4 §). Kriminalvårdens uppgift att verka återfallsförebyggande har också kommit i
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
366
uttryck i fängelselagen (2010:610). I 5 § fängelselagen anges att verkställigheten, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt ska inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. Även om inte denna inriktning har angetts uttryckligen i förordningen (1998:64) om verkställighet av frivårdspåföljder (FrivF), som reglerar verkställigheten av de icke frihetsberövande påföljderna, får den genom de förarbetsuttalanden och den allmänna inriktning för Kriminalvårdens arbete som gällt under lång tid anses fast förankrad även när det gäller verkställigheten av frivårdspåföljder.1
Målet att minska risken för återfall i brott har tydliggjorts genom innehållet i och förutsättningarna för tillämpning av de icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Som beskrivs närmare i avsnitt 4.4.5 görs valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn utifrån vilken effekt en skyddstillsyn kan antas ha på den tilltalades benägenhet att avhålla sig från fortsatt brottslighet. Enligt 30 kap. 7 § BrB ska rätten som skäl för villkorlig dom beakta om det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet, medan det enligt 30 kap. 9 § BrB som skäl för skyddstillsyn ska beaktas om det finns anledning att anta att den påföljden kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet.
Såväl villkorlig dom som skyddstillsyn är förenade med ett allmänt skötsamhetskrav. I 27 kap. 4 § första stycket BrB föreskrivs att den som döms till villkorlig dom under prövotiden ska vara skötsam och efter förmåga försöka försörja sig. Av 28 kap. 6 § BrB framgår att bestämmelserna i 26 kap. 12–17 §§ om den dömdes skyldigheter under prövotiden för villkorlig frigivning från fängelsestraff ska tillämpas på motsvarande sätt beträffande den som dömts till skyddstillsyn, vilket bl.a. innebär att den dömde under prövotiden ska vara skötsam och efter förmåga försöka försörja sig. Därtill kommer att skyddstillsyn enligt 28 kap. 4 § BrB är förenad med en ettårig övervakningstid. Under övervakningstiden ska den dömde hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen, på kallelse inställa sig hos övervakaren och i övrigt upprätthålla kontakt med denne.
För det fall att den dömde inte upprätthåller skötsamhetskravet eller följer de krav som gäller under övervakningstiden vid skydds-
1 Se bl.a. prop. 1973:1 bilaga 4 s. 90 och 127 ff. samt prop. 1982/83:85 s. 52 ff.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
367
tillsyn har Kriminalvården (eller i vissa fall övervakningsnämnden) möjlighet att ingripa med åtgärder vars syfte närmast kan sägas vara att tillrättaföra honom eller henne. Åtgärderna kan bl.a. bestå i att det meddelas särskilda föreskrifter om vistelseort och bostad, sysselsättning eller olika former av vård eller behandling samt därtill kopplad skyldighet att lämna prover för kontroll av nykterhet och drogfrihet. Sådana föreskrifter kan också meddelas av domstolen redan när den dömer till skyddstillsyn, om det finns skäl att anta att den tilltalade ”för sin anpassning i samhället” behöver stöd av en särskild föreskrift. En skyddstillsyn kan därmed fyllas med olika innehåll beroende på den dömdes personliga förhållanden och behov under verkställigheten.
Motsvarande möjlighet finns inte vid verkställighet av villkorlig dom, utan där innebär en avvikelse från det allmänna skötsamhetskravet att domstol kan meddela den dömde en varning eller undanröja den villkorliga domen och bestämma en annan påföljd för brottet. Dessa möjligheter torde dock knappast utnyttjas i praktiken.
När det gäller verkställigheten av skyddstillsyn har Kriminalvården således en kontrollerande och övervakande funktion i det att man har att agera om den dömde inte upprätthåller det allmänna skötsamhetskravet eller de föreskrifter som domstolen eller övervakningsnämnden har förenat påföljden med.
Under övervakningstiden har Kriminalvården också en stödjande och hjälpande roll. Denna uppgift slås fast i 26 kap. 14 § andra stycket BrB, där det föreskrivs att Kriminalvården under övervakningstiden genom tillsyn och förmedling av stöd och hjälp ska verka för att den dömde inte återfaller i brott och för att hans eller hennes anpassning i samhället även i övrigt främjas. Enligt samma bestämmelse ska Kriminalvården fortlöpande hålla sig underrättad om den dömdes livsföring och hans eller hennes förhållanden i övrigt. Den stödjande och hjälpande funktionen har närmast ett individualpreventivt syfte – avsikten är att den dömde genom kontakten med övervakaren och de övriga kontakter som Kriminalvården kan förmedla ska få ett starkare incitament att avstå från att återfalla i brott.
Inom ramen för den stödjande och hjälpande funktionen kan Kriminalvården förmedla kontakt mellan den dömde och de samhällsorgan som har ett generellt ansvar för att ge medborgarna hjälp i olika avseenden. Exempel på sådana organ kan vara socialtjänst, bostadsförmedling, arbetsförmedling eller beroendemottagning. I enlighet med den normaliseringsprincip som slogs fast i samband med 1974 års kriminalvårdsreform ska Kriminalvården som utgångs-
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
368
punkt inte själv tillgodose den dömdes behov, utan endast utgöra en förmedlande länk till de myndigheter som ansvarar för respektive insats. Denna princip har motiverats med att Kriminalvårdens klienter – såväl i anstalt som inom frivården – ska ha samma rätt till samhällets stöd och hjälp som andra medborgare och att Kriminalvården ska ta det primära ansvaret för uppgifter som normalt åvilar andra huvudmän endast i de fall då den dömde omhändertagits på ett sådant sätt att det förhindrar andra myndigheters medverkan eller när stödinsatserna uteslutande har sin grund i Kriminalvårdens rehabiliterande uppgift. Något annat skulle enligt vad som uttalades i samband med 1974 års reform leda till att samhällets totala resurser onödigt splittras och används på ett orationellt sätt, samtidigt som kriminalvårdsklientelets sociala isolering ytterligare markeras.2
Frågan om samverkan med andra samhällsorgan för att på så sätt främja den dömdes anpassning i samhället är en central uppgift för Kriminalvårdens arbete. Enligt en kartläggning av frivårdspåföljderna som Brå presenterade 2010 utvisade en genomgång av verkställighetsplanerna för 650 av de drygt 6 800 personer som dömdes till skyddstillsyn under 2008 att Kriminalvården i 85 procent av fallen tog kontakt med en eller flera externa myndigheter i samband med att verkställighetsplanen upprättades. Det rörde sig både om helt nya kontakter och om förstärkning av kontakter som den dömde hade sedan tidigare. Kontakten avsåg oftast socialtjänsten (50 procent) följt av beroendemottagning och psykiatri (40 procent vardera) samt arbetsförmedling (20 procent).3
Kriminalvårdens roll i ett reformerat system
Det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår bör inte innebära några mer genomgripande förändringar i Kriminalvårdens grundläggande uppdrag under verkställigheten. Ett övergripande syfte med Kriminalvårdens arbete bör således alltjämt vara att verka för att återfall i brott förebyggs. Det innebär att även de åtgärder som Kriminalvården vidtar under verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff så långt möjligt bör inriktas på att minska risken för att den dömde åter gör sig skyldig till brott. Verkställigheten bör därutöver grundas på principerna om en human, meningsfull och ändamålsenlig kriminalvård.
2Prop. 1973:1 bilaga 4 s. 90 och 129, se vidare om normaliseringsprincipen i kapitel 14. 3 Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10, s. 7 och 27.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
369
Det påföljdssystem som vi föreslår ställer dock på ett tydligare sätt än dagens system brottets allvar i fokus. En av våra utgångspunkter är att det i ett rättvist och trovärdigt påföljdssystem måste råda proportionalitet mellan brottet och den straffrättsliga reaktionen, samt att detta ska gälla även då det döms ut ett villkorligt fängelsestraff. Våra förslag innebär att det alltid ska fastställas ett fängelsestraff av viss längd samt att detta straff, i den mån det finns utrymme för att besluta att det ska vara villkorligt, ska verkställas genom att den dömde avstår från att begå brott under prövotiden och fullgör den tilläggssanktion som straffet förenats med. Ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet ska inte påverkas av den tilltalades eventuella behov av olika åtgärder eller av dennes allmänna skötsamhet under verkställigheten, utan den ska i stället grundas på det utdömda fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet. En annan sak är att innehållet i den tilläggssanktion som väljs i möjligaste mån bör verka brottsavhållande och framstå som meningsfullt, vilket kan motivera att hela eller delar av tilläggssanktionen får utgöras av vård, behandling eller andra konkreta åtgärder som kan minska risken för återfall i brott när den tilltalade bedöms vara i behov av det. Innehållet i sanktionen ska dock inte göras mer ingripande än vad brottsligheten i sig motiverar endast av den orsaken att den dömde kan antas ha behov av mer ingripande åtgärder. Inte heller bör den omständigheten att den tilltalade antas sakna behov av några särskilda åtgärder innebära att påföljden blir mindre ingripande än vad som är påkallat med hänsyn till fängelsestraffets längd eller eventuell tidigare brottslighet.
I ett påföljdssystem som är uppbyggt på detta sätt finns det inte utrymme för något allmänt krav på skötsamhet från den dömdes sida. Så länge den dömde fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med i enlighet med vad som framgår av domen och Kriminalvårdens närmare anvisningar, bör det inte finnas möjlighet att ingripa med ytterligare åtgärder för att tillrättaföra honom eller henne. Detta är enligt vår bedömning en rimlig konsekvens av att påföljden ses som en reaktion på brottsligheten och inte på den dömdes livsföring. Den nuvarande ordningen vid skyddstillsyn, med ett allmänt skötsamhetskrav och möjlighet för Kriminalvården att vidta åtgärder när detta krav åsidosätts, utgår från att påföljden kan väljas på individualpreventiva grunder och att den oberoende av straffvärde kan utformas efter vad som kan antas vara brottsavhållande i det enskilda fallet. En sådan ordning är inte förenlig med vår utgångspunkt att det ska råda proportionalitet
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
370
mellan brottslighetens straffvärde och påföljdens ingripandegrad samt att innehållet i påföljden ska vara förutsebart. Därutöver har vi sett ett pedagogiskt värde i att det är tydligt vad som förväntas av den dömde genom konkret utformade tilläggssanktioner. Ett allmänt skötsamhetskrav är svårförenligt med denna ambition och skulle knappast kunna utgöra ett villkor för att fängelsestraffet inte ska behöva verkställas i anstalt.
Avsaknaden av ett allmänt skötsamhetskrav innebär att Kriminalvårdens ansvar för verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet omfattar den tid under vilken tilläggssanktionen fullgörs. När tilläggssanktionen är fullgjord har Kriminalvården fullgjort sin uppgift som verkställande myndighet, och det även om prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet fortfarande löper. Det innebär att Kriminalvården inte kommer att ha något ansvar för verkställigheten av villkorliga fängelsestraff som förenas med dagsböter, eftersom myndigheten – i enlighet vad vi föreslår i avsnitt 16.5.4 – inte ska ansvara för verkställigheten av böter.
Det förhållandet att villkorligt fängelse inte är förenat med något allmänt skötsamhetskrav bör inte innebära att Kriminalvårdens stödjande funktion går förlorad. Innebörden är i stället att det inte kan ställas några krav på den dömdes allmänna livsföring, så länge han eller hon fullgör tilläggssanktionen i enlighet med domen och Kriminalvårdens anvisningar.
I enlighet med vad som beskrivits ovan utgör samverkan med andra samhällsorgan en central uppgift vid Kriminalvårdens arbete under verkställigheten av skyddstillsyn. Denna uppgift är nära sammankopplad med Kriminalvårdens ansvar för att under övervakningstiden främja den dömdes anpassning i samhället. Som utvecklas i avsnitt 11.2.2 nedan innebär våra förslag att kontakt med en övervakare kommer att bli ett obligatoriskt inslag vid villkorligt fängelse endast om det villkorliga fängelsestraffet förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion. Inte heller övervaknings- och kontrollsanktionen kommer dock att vara förenad med något allmänt krav på skötsamhet som går utöver kravet på att den dömde ska inställa sig hos Kriminalvården eller övervakare för att fullgöra kontaktskyldighet m.m.
Avsaknaden av ett allmänt skötsamhetskrav och den begränsade obligatoriska användningen av särskilt förordnade övervakare innebär emellertid inte att behovet av samverkan mellan Kriminalvården och andra samhällsorgan minskar.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
371
Övervaknings- och kontrollsanktionen, vid vilken alltså övervakare kommer att förordnas för den dömde, kommer visserligen i större utsträckning än dagens skyddstillsyn vara inriktad på kontroll av den dömde. En viktig utgångspunkt för övervakarens arbete bör dock, vilket vi återkommer till i avsnitt 11.6.4, vara att bistå den dömde med åtgärder av mer stödjande och hjälpande slag, vilka kan antas bidra till det övergripande målet att minska risken för återfall i brott. Vid kontakttillfällena bör således övervakaren, i den mån det behövs, stödja den dömde genom förmedlande av kontakt med andra samhällsorgan.
Våra förslag i avsnitt 11.5.6 innebär att samhällstjänst till en mindre del ska kunna bestå av annan verksamhet än oavlönat arbete, som t.ex. deltagande i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller skyldighet att hålla kontakt med en övervakare i viss närmare angiven omfattning. Enligt vad vi föreslår i avsnitt 11.8.4 ska skyldighet att hålla kontakt med en övervakare även kunna utgöra ett inslag i en vård- eller påverkanssanktion. Även i sådana fall bör kontaktskyldigheten innefatta inte bara en kontroll av att den dömde inställer sig hos övervakaren i enlighet med de anvisningar som ges, utan den bör så långt möjligt utnyttjas till att stödja den dömde på ett sätt som kan antas bidra till att minska risken för att återfall i brott.
Till skillnad från vad som gäller i dag kommer därmed alla former av påföljd med ett verkställighetsinnehåll, utom böter eller villkorligt fängelse med böter, att innehålla möjlighet till kontakt med övervakare och det stöd detta kan innebära. Vid vissa tilläggssanktioner kommer dock beslut om kontaktskyldighet tas efter en mer individuell bedömning inför eller under verkställigheten.
En effekt av det system som vi föreslår är att den nuvarande kopplingen mellan åtgärder som kan vidtas under prövotiden för villkorlig frigivning från (ovillkorliga) fängelsestraff och under prövotiden för skyddstillsyn försvinner. I dag hänvisar bestämmelserna i 28 kap. BrB om verkställighet av skyddstillsyn till bestämmelserna om vad som gäller under prövotiden för villkorlig frigivning från fängelse i 26 kap. Avsaknaden av en övervakningstid och ett därtill kopplat skötsamhetskrav vid villkorligt fängelse innebär att Kriminalvården i viss mån kommer att behöva behandla dem som dömts till villkorligt fängelse annorlunda än dem som ställts under övervakning efter villkorligt frigivning från ett ovillkorligt fängelsestraff. Detta ser vi som en rimlig konsekvens. Den som har frigetts villkorligt från ett ovillkorligt fängelsestraff slipper verkställa åter-
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
372
stående delen av sitt straff i kriminalvårdsanstalt, med de krav som ställs under en anstaltsvistelse. Det är därmed rimligt att han eller hon åläggs att hålla sig skötsam och även i övrigt följa de villkor som ställs upp för frigivningen. För den som döms till villkorligt fängelse bör villkorligheten kopplas till att den dömde avstår från att begå nya brott och fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med.
11.2.2 Övervakningens roll i ett reformerat påföljdssystem
Vår bedömning: Övervakning bör inte vara ett obligatoriskt in-
slag vid villkorligt fängelse. De fördelar som kan uppnås genom att den dömde ställs under övervakning bör i stället tillgodoses inom ramen för de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med.
Nuvarande ordning
Som anförts i föregående avsnitt är skyddstillsyn enligt nuvarande reglering förenad med övervakning, som huvudregel under ett år från dagen för domen. I början av verkställigheten av påföljden upprättar Kriminalvården tillsammans med övervakaren och den dömde en plan för övervakningen som den dömde har att följa, en s.k. verkställighetsplan. Av planen framgår med vilken frekvens den dömde ska ha kontakt med övervakaren och frivården samt vilket innehåll övervakningen ska ha. Enligt uppgift från Kriminalvården har den dömde personlig kontakt med övervakaren i vart fall en gång var tredje vecka. Kontakten brukar dock vara tätare i början av övervakningstiden. Enligt en kartläggning av frivårdspåföljderna som Brå publicerat 2010 bestäms kontaktfrekvensen vanligen till en gång i veckan under de första tre månaderna, för att sedan glesas ut till en gång varannan vecka.4 Skyldigheten för den dömde att hålla kontakt med övervakaren ger övervakaren möjlighet att kontrollera att den dömde upprätthåller det allmänna skötsamhetskravet och de eventuella föreskrifter som gäller för verkställigheten.
Under övervakningen kan den dömde erbjudas motiverande och stödjande samtal med övervakaren. Kriminalvården kan dessutom,
4 Frivården i Sverige – en kartläggning, Brå-rapport 2010:10. Se närmare om kontaktfrekvensen i avsnitt 11.6.2 nedan.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
373
som beskrivits i avsnitt 11.2.1 ovan, hjälpa den dömde att få kontakt med andra myndigheter, som t.ex. arbetsförmedling, socialtjänst, beroendemottagning och psykiatrimottagning. Därutöver kan den dömde – antingen på frivillig väg eller genom att en sådan skyldighet föreskrivits i domen eller senare av övervakningsnämnd – delta i av Kriminalvården bedriven programverksamhet. Syftet med dessa åtgärder är att minska risken för att den dömde återfaller i brott.
Övervakningens funktion
I nuvarande påföljdssystem har övervakningen således dels en kontrollerande funktion, dels en stödjande och hjälpande funktion.
Att ställas under övervakning innebär därutöver i någon mån en frihetsförlust eller i vart fall en frihetsinskränkning för den dömde, genom att denne åläggs att hålla kontakt med övervakaren i viss utsträckning. Övervakningen kan därmed även sägas ha en repressiv funktion. Denna funktion är begränsad inom dagens skyddstillsyn, men den skulle kunna utvecklas i ett system där övervakning och kontroll får utgöra en tilläggssanktion vid villkorligt fängelse.
I ett reformerat påföljdssystem kan övervakningen därmed ha en eller flera av följande funktioner eller syften.
1. Övervakning kan användas för att se till att den dömde fullgör övriga tilläggssanktioner, dvs. ha ett kontrollerande syfte.
2. Övervakning kan, genom att den dömde ges personligt stöd från en övervakare samt hjälp att få kontakt med andra myndigheter m.m., bidra till att den dömde avstår från att återfalla i brott, dvs. ha ett individualpreventivt syfte.
3. Övervakning kan innebära en tydlig reaktion på brottsligheten, dvs. ha ett repressivt syfte.
Närmare om övervakningens kontrollerande funktion
I ett påföljdssystem med villkorligt fängelse av det slag som vi föreslagit i kapitel 9 och 10 kan övervakning användas för att kontrollera att den dömde faktiskt fullgör den tilläggssanktion som domstolen beslutat. Övervakaren uppgift blir då att kontrollera att den dömde t.ex. fullgör utdömd samhällstjänst eller deltar i beslutad programverksamhet. För det fall tilläggssanktionen inte fullgörs i enlighet
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
374
med vad som beslutats i domen, kan övervakaren ges möjlighet att vidta åtgärder, antingen genom att försöka motivera den dömde att fullgöra sanktionerna eller att rapportera den bristande verkställigheten till t.ex. övervakningsnämnd, åklagare eller domstol för vidare åtgärder.
Närmare om övervakningens stödjande och hjälpande funktion
Om det går att finna belägg för att det förhållandet att en person som dömts för brott ställs under övervakning och under övervakningstiden ges stöd och hjälp i olika avseenden generellt sett bidrar till att minska risken för återfall i brott, finns det god anledning att förena villkorliga fängelsestraff med övervakning i så stor utsträckning som möjligt.
För det fall att övervakningen är av mycket ingripande karaktär, kan det därutöver uppstå en inkapaciteringseffekt, genom att den dömde förhindras att begå nya brott under den tid då övervakningen pågår. För att en sådan effekt ska uppstå torde det dock krävas antingen att den dömde är i stort sett i daglig kontakt med övervakaren eller att övervakningen förenas med någon form av elektronisk kontroll, som förhindrar den dömde att uppehålla sig på vissa platser eller i närheten av vissa personer. Våra överväganden och förslag i kapitel 9 och 10 innebär att ingripandegraden i tilläggssanktionen ska bestämmas med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd med beaktande av den tilltalades tidigare brottslighet. Det innebär att en så ingripande övervakning som skulle krävas för att uppnå inkapaciteringseffekter knappast kan användas annat än vid relativt långa villkorliga fängelsestraff eller i mer flagranta återfallssituationer.
Närmare om övervakningens repressiva funktion
I det påföljdssystem som vi föreslagit i kapitel 9 och 10 behövs det en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande för att kunna komma till användning när det villkorliga fängelsestraffet är så långt eller den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott i sådan omfattning att böter inte räcker till, och det samtidigt inte finns förutsättningar för vare sig samhällstjänst eller en vård- eller påverkans-
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
375
sanktion. Vi har gjort bedömningen att en sådan tilläggssanktion bör bestå av någon form av övervakning och kontroll av den dömde.
Med tanke på det förhållandevis ringa ingripande som övervakning får anses utgöra i dagens system och att den tilläggssanktion som behövs ska kunna användas vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till uppemot ett år, krävs det att en tilläggssanktion i form av övervakning och kontroll kan stramas upp i något avseende, antingen genom att kontakten med övervakaren intensifieras eller genom att den kan innefatta något annat kontrollerande inslag. Då vår utgångspunkt är att tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse ska bestämmas med hänsyn till fängelsestraffets längd, bör graden av ingripande inom övervakningen dessutom kunna straffmätas.
Vi återkommer till frågan om övervakning och kontroll som tilläggssanktion till villkorligt fängelse i avsnitt 11.6. Först bör dock övervägas om övervakning i någon form bör utgöra ett obligatoriskt inslag vid villkorligt fängelse.
Övervakning bör inte utgöra ett obligatoriskt inslag vid villkorligt fängelse
De nu presenterade tänkbara funktionerna hos övervakningen innebär att det finns anledning att överväga om övervakning bör vara ett obligatoriskt inslag vid villkorligt fängelse, oavsett vilken tilläggssanktion det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
En fråga som då bör ställas är vilken betydelse en obligatorisk övervakning skulle få för möjligheten att dessutom använda övervakning som en egen tilläggssanktion. Om övervakning blir ett obligatoriskt inslag vid villkorligt fängelse som förenas med samhällstjänst eller en vård- eller påverkanssanktion, bör – av proportionalitetsskäl – sådan övervakning och kontroll som utgör en egen tilläggssanktion för brott som påkallar lika långa villkorliga fängelsestraff ha ett mer ingripande innehåll. En följd av detta blir att innehållet i en obligatorisk övervakning måste hållas på en relativt låg ingripandenivå och att en sådan övervakning snarast bör motiveras av att den kan antas bidra till att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet eller att den behövs för att kontrollera verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet.
Enligt vår bedömning är behovet av att använda övervakning för kontroll av att tilläggssanktionerna fullgörs begränsat. Även utan att det förordnas en särskild övervakare för den dömde kan det
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
376
åläggas Kriminalvården att ansvara för verkställigheten av tilläggssanktionerna, på samma sätt som är fallet i dag när det gäller verkställigheten av samhällstjänst som döms ut som föreskrift till en villkorlig dom. Om det villkorliga fängelsestraffet har förenats med en kontraktsvård eller en vård- eller påverkanssanktion vars innehåll inte utgörs av ett av Kriminalvården bedrivet behandlingsprogram, t.ex. vård eller behandling som tillhandahålls av landstinget eller en annan extern myndighet eller vårdgivare, kan nödvändig kontroll uppnås genom att den vårdgivare som ansvarar för vården eller behandlingen åläggs att rapportera eventuellt åsidosättande av sanktionen till Kriminalvården. Behovet av kontroll av att tilläggssanktionen fullgörs utgör därmed inte ett tillräckligt starkt skäl för obligatorisk övervakning av alla som döms till villkorligt fängelse.
Såvitt vi har kunnat finna är det tveksamt om det förhållandet att en person som dömts för brott ställs under övervakning – dvs. åläggs att ha kontakt med en övervakare i viss utsträckning eller på annat sätt kontrolleras under verkställigheten – i sig har en individualpreventiv effekt. Obligatorisk övervakning kan därmed inte heller motiveras av att övervakningen i sig har en brottsavhållande effekt.
Vad som med större styrka skulle kunna anföras som skäl för en obligatorisk övervakning vid villkorligt fängelse, är att den stödjande roll som övervakaren i dag har vid skyddstillsyn har ett särskilt brottsförebyggande värde och att detta värde annars skulle gå om intet. Övervakaren kan stödja och bistå den dömde genom att förmedla kontakt med andra samhällsorgan och på så sätt bidra till att risken för att denne ska fortsätta att begå brott minskar.
Mot detta argument kan dock anföras att det inte är alla personer som döms till icke frihetsberövande påföljder som har behov av stöd och hjälp från en övervakare. Ett inte obetydligt antal av dem som ska dömas till villkorligt fängelse i det system som vi föreslår lever under ordnade förhållanden och saknar behov av stöd i sin livsföring för att inte fortsätta att begå brott. Att ställa sådana personer under övervakning kan knappast sägas vara meningsfullt eller ändamålsenligt. I den mån den dömde faktiskt har ett behov av stöd och hjälp från en övervakare bör detta behov enligt vår bedömning i stället kunna tillgodoses inom ramen för den tilläggssanktion som väljs, genom att tilläggssanktionen helt eller delvis får innefatta övervakningsinslag.
Sammantaget finner vi att övervakning inte bör vara ett obligatoriskt inslag vid villkorligt fängelse, utan att de fördelar som kan
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
377
uppnås genom att den dömde ställs under övervakning i stället bör tillgodoses inom ramen för de tilläggssanktioner som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med.
11.3 Allmänna krav på den dömde under verkställigheten
11.3.1 Den dömde ska vara nykter och drogfri under fullgörandet av tilläggssanktionen
Vårt förslag: Den dömde får inte vara påverkad av alkohol eller
andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av en tilläggssanktion.
Den dömde ska vara skyldig att i samband med fullgörande av tilläggssanktionen på begäran lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av otillåtna preparat.
Nuvarande ordning
Som anförts i avsnitt 11.2.1 innefattar såväl villkorlig dom som skyddstillsyn ett allmänt skötsamhetskrav. Såvitt avser villkorlig dom anges i 27 kap. 4 § BrB att den dömde under prövotiden ska vara skötsam och efter förmåga försörja sig. Samma krav gäller enligt 26 kap. 14 § BrB (jämfört med 28 kap. 6 §) för den som dömts till skyddstillsyn.
Skötsamhetskravet vid villkorlig dom övervakas inte närmare, och det förhållandet att den dömde uppträder på ett sätt som inte kan betecknas skötsamt får som regel inte några konsekvenser för honom eller henne, såvida det inte är fråga om ny brottslighet. När det gäller skyddstillsyn är situationen något annorlunda. Enligt 26 kap. 15 § och 28 kap. 6 § BrB får rätten när den dömer till skyddstillsyn meddela vissa föreskrifter om vad den dömde ska iaktta under prövotiden. Föreskrifterna får avse bl.a. vistelseort eller bostad, arbetsanställning eller skyldighet att genomgå vård eller behandling. I praktiken torde dock endast föreskrifter om vård eller behandling förekomma. Om en skyddstillsyn förenas med en föreskrift om vård eller behandling får rätten samtidigt föreskriva att den dömde ska vara skyldig att lämna prov för kontroll av nykterhet eller drogfrihet. Sådana föreskrifter kan också meddelas
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
378
av övervakningsnämnd, om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne till följd av domen på skyddstillsyn, vilket kan vara fallet om han eller hon avviker från det allmänna skötsamhetskravet.
Överväganden och förslag
Vi har i avsnitt 11.2.1 gjort bedömningen att villkorligt fängelse inte bör innefatta något allmänt krav på skötsamhet från den dömdes sida. Så länge den dömde fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med i enlighet med domen och Kriminalvårdens närmare anvisningar, ska det inte finnas möjlighet att ingripa med ytterligare åtgärder mot honom eller henne.
Med detta är emellertid inte sagt att det inte bör kunna ställas några krav på den dömdes uppförande och beteende i samband med verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet.
En särskild fråga är om det bör finnas en generell skyldighet för den som döms till villkorligt fängelse att under prövotiden avhålla sig från alkohol eller andra berusningsmedel, och en därtill kopplad skyldighet att på begäran av Kriminalvården lämna prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet. Ett sådant nykterhets- och drogfrihetskrav skulle kunna vara föreskrivet direkt i lag, på motsvarande sätt som i dag gäller för den som verkställer fängelse genom IÖV (se 4 § andra stycket IövL). Ett annat alternativ är att domstolen ges möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med ett nykterhets- och drogfrihetskrav i den mån det bedöms finnas behov av det. Vad som skulle kunna tala för ett mer generellt nykterhets- och drogfrihetskrav är att brottslighet i stor utsträckning är kopplad till bruk av alkohol eller droger, och att en kontroll av den dömdes nykterhet därmed skulle kunna ha en återfallsförebyggande effekt.
Det kan dock ifrågasättas om det är meningsfullt och rimligt att ålägga den som döms till villkorligt fängelse för brottslighet som inte alls är alkoholrelaterad och som inte visar några tecken på missbruksproblem ett totalt förbud mot att inta alkohol under de två år som prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet minst ska uppgå till. Ett generellt krav på nykterhet skulle dessutom snarast utgöra en form av sådant allmänt skötsamhetskrav som vi i enlighet med vad som anförts i avsnitt 11.2.1 inte anser höra hemma i ett påföljdssystem där påföljden främst ska vara en tydlig och propor-
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
379
tionerlig reaktion på den begångna brottsligheten. Vi avstår därför från att lägga fram ett sådant förslag.
Enligt vår bedömning bör utgångspunkten i stället vara att den dömde inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel när han eller hon fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Ett sådant krav är rimligt av flera skäl. För det första får det av trovärdighetsskäl anses vara en förutsättning för att tilläggssanktionen ska kunna genomföras på ett seriöst sätt att den dömde är nykter och drogfri vid fullgörandet. För det andra bör, inte minst av säkerhetsskäl, den som övervakar verkställigheten av tilläggssanktionen, oavsett om det är fråga om en arbetsgivare som tar emot den dömde för samhällstjänst, personal inom Kriminalvården eller en lekmannaövervakare, inte behöva ta ansvar för verkställigheten om den dömde är påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel.
Vi föreslår därför att den som döms till villkorligt fängelse inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Detta bör gälla oavsett vilken tilläggssanktion det är fråga om, med undantag för böter som, som framgår av avsnitt 16.5, verkställs i särskild ordning. Vi återkommer till vad nykterhets- och drogfrihetskravet innebär såvitt avser de olika tilläggssanktionerna i samband med att vi behandlar innehållet i dessa i avsnitt 11.5–11.9 nedan. Redan här kan dock sägas att det inom ramen för en vård- eller påverkanssanktion och en kontraktsvård bör finnas möjlighet att föreskriva ett utvidgat krav på nykterhet och/eller drogfrihet, som innebär att den dömde ska vara nykter och/eller drogfri under hela den tid som tilläggssanktionen pågår, om det är motiverat av medicinska eller behandlingsmässiga skäl.
För att ett nykterhets- och drogfrihetskrav ska kunna kontrolleras och det därmed ska kunna leda till konsekvenser om den dömde inte upprätthåller förbudet, bör det finnas möjlighet att ålägga den dömde att lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av otillåtna preparat. Vi föreslår därför att Kriminalvården, i egenskap av verkställande myndighet, ska ges möjlighet att genomföra sådan provtagning. Frågan om när provtagning ska få ske behandlas i författningskommentaren, avsnitt 1.18, se kommentaren till 1 kap. 13 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse.
Kravet på nykterhet och drogfrihet under fullgörandet av tilläggssanktionen innebär att den dömde brister i verkställigheten
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
380
av det villkorliga fängelsestraffet för det fall att han eller hon är påverkad av otillåtna medel när tilläggssanktionen fullgörs. Många av dem som begår brott har dock missbruksproblem och det kan knappast förutsättas att de ska sluta missbruka för att de döms till villkorligt fängelse. Detta gäller särskilt de personer som döms till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion eller med kontraktsvård. Vi behandlar frågan om i vilken mån och på vilket sätt konstaterad onykterhet eller påverkan av andra otillåtna medel ska leda till konsekvenser för den dömde i avsnitt 12.8. Redan här kan dock sägas att det finns anledning att ta hänsyn till att personer med missbruksproblem kan ha svårt att upprätthålla nykterhets- och drogfrihetskravet.
11.3.2 Den dömde ska vara skyldig att hålla kontakt med Kriminalvården i vissa avseenden
Vårt förslag: Om ett villkorligt fängelsestraff har förenats med
en annan tilläggssanktion än dagsböter, ska den dömde vara skyldig att inställa sig hos Kriminalvården för planering och uppföljning av verkställigheten av tilläggssanktionen samt hålla Kriminalvården underrättad om förhållanden som har betydelse för verkställigheten.
Som framgår av våra fortsatta överväganden i detta kapitel kommer samtliga tilläggssanktioner som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med, undantaget böter, ha ett i någon mån flexibelt innehåll som i vart fall till viss del fastställs först på verkställighetsstadiet. En förutsättning för att innehållet ska kunna fastställas fullt ut och verkställigheten ska komma igång är därför att den dömde inställer sig hos Kriminalvården för planering av verkställigheten. Förutsättningarna för verkställighet kan dessutom förändras under verkställighetens gång, vilket innebär att det kan finnas behov av att justera tilläggssanktionens innehåll. Även i sådana situationer bör den dömde vara skyldig att inställa sig hos Kriminalvården. Vi föreslår därför att den dömde ska vara skyldig att inställa sig hos Kriminalvården för planering och uppföljning av verkställigheten av tilläggssanktionen. Skyldigheten bör inte omfatta den som dömts till villkorligt fängelse med dagsböter, då Kriminalvården inte ansvarar för verkställigheten av böter.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
381
Under den tid som verkställigheten av en tilläggssanktion pågår är det av vikt att Kriminalvården, i egenskap av verkställande myndighet, underrättas om förhållanden som kan påverka verkställigheten. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter om att den dömde har ny bostad eller att hans eller hennes arbetsförmåga har förändrats. För det fall att ett villkorligt fängelsestraff har förenats med en annan tilläggssanktion än dagsböter bör den dömde därför åläggas en skyldighet att hålla Kriminalvården underrättad om förhållanden som har betydelse för verkställigheten av sanktionen. Omfattningen av underrättelseskyldigheten utvecklas närmare i författningskommentaren, avsnitt 1.18, se kommentaren till 1 kap. 12 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse.
11.4 Dagsböter som tilläggssanktion
11.4.1 Gällande rätt
Enligt 25 kap. 2 § första stycket BrB ska dagsböter bestämmas till ett antal av minst 30 och högst 150. Om dagsböter döms ut som gemensam påföljd för flera brott får enligt 25 kap. 6 § BrB högst 200 dagsböter dömas ut.
Varje dagsbot ska enligt 25 kap. 2 § andra stycket BrB fastställas till ett visst belopp mellan 50 och 1 000 kr, efter vad som är skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl kan dagsbotens belopp jämkas. De närmare förutsättningarna för jämkning beskrivs i avsnitt 16.2.1. Av 25 kap. 2 § tredje stycket BrB framgår att det totala bötesbeloppet ska uppgå till minst 750 kr.
Som beskrivs närmare i avsnitt 4.4.2 kan villkorlig dom och skyddstillsyn förenas med mellan 30 och 200 dagsböter. I praxis bestäms antalet dagsböter med beaktande av brottslighetens straffmätningsvärde och art samt den tilltalades eventuella tidigare brottslighet.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
382
11.4.2 Våra förslag såvitt avser böter som självständig påföljd
Vi presenterar våra förslag såvitt avser böter som självständig påföljd i kapitel 16. En del av de förslag vi lämnar där påverkar dock våra överväganden såvitt avser böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse, och vi redogör därför kort för dessa här.
Våra överväganden och förslag i avsnitt 16.2.5 innebär att dagsböter som självständig påföljd alltjämt ska bestämmas till ett antal av minst 30 och högst 150 samt att antalet dagsböter som gemensam påföljd för flera brott ska kunna bestämmas till högst 200. Vi föreslår dock att lägsta dagsbotsbelopp sänks till lägst 30 kr samt att dagsböter alltid ska omfatta ett grundbelopp om 4 000 kr, som ska läggas till det belopp som räknas fram när antalet dagsböter multipliceras med dagsbotsbeloppet. Därmed ska det totala bötesbeloppet vid dagsböter alltid uppgå till minst 4 900 kr, om inte jämkning sker.
11.4.3 Utgångspunkter för våra överväganden
I avsnitt 9.5.6 har vi föreslagit att kortare villkorliga fängelsestraff som utgångspunkt ska förenas med dagsböter. Vi har där gjort bedömningen att böter bör vara förstahandsalternativ som tilläggssanktion vid kortare villkorliga fängelsestraff, om den tilltalade inte tidigare har dömts för brott på fängelsenivå. Som riktlinje har vi angett att böter bör vara en tillräckligt ingripande tilläggssanktion om den tilltalade inte tidigare har gjort sig skyldig till brott och fängelsestraffets längd uppgår till högst tre månader. Dagsböter kommer därmed att utgöra den minst ingripande tilläggssanktionen till villkorligt fängelse.
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 16.5.4 ska det förhållandet att den dömde inte betalar böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse i första hand hanteras inom det system för uppbörd och indrivning som gäller för verkställighet av böter som självständig påföljd. Om det redan under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet står klart att förutsättningarna för bötesförvandling enligt regleringen i bötesverkställighetslagen (1979:189) är uppfyllda, ska emellertid den underlåtna betalningen ses som bristande verkställighet och böterna antingen bytas ut till någon annan tilläggssanktion eller – i sista hand – beslut fattas om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
383
Våra förslag i avsnitt 9.5.6 innebär att dagsböter som döms ut tillsammans med ett villkorligt fängelsestraff, till skillnad från vad som gäller i dag när villkorlig dom eller skyddstillsyn förenas med böter, inte kommer att utgöra något självständigt straff. Böterna kommer att vara en tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet, och om det beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt kommer skyldigheten att betala böterna att försvinna. I övrigt ser vi inte någon anledning att föreslå några förändringar i den grundläggande konstruktionen av böter som tilläggssanktion till en icke frihetsberövande påföljd. En utgångspunkt för våra överväganden i detta avsnitt är således att villkorligt fängelse ska kunna förenas med ett visst antal dagsböter och att varje dagsbot ska fastställas till ett visst belopp i kr. Beräkningen av dagsbotsbeloppet bör inte skilja sig från den beräkning som ska göras när dagsböter döms ut som självständig påföljd, vilket innebär att de förslag vi lämnar i avsnitt 16.2.5 såvitt avser beräkningen ska gälla även för dagsböter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
11.4.4 Överväganden och förslag
Vårt förslag: Villkorligt fängelse ska kunna förenas med lägst
50 och högst 200 dagsböter.
I nuvarande påföljdssystem kan villkorlig dom och skyddstillsyn i förening med dagsböter användas som påföljd för brottslighet vars straffvärde (med beaktande av eventuella billighetsskäl och den tilltalades ungdom, i fortsättningen benämnt brottslighetens straffmätningsvärde) uppgår till uppemot ett år. Det system med villkorligt fängelse som vi föreslår innebär att dagsböter som regel endast ska användas som tilläggssanktion vid kortare villkorliga fängelsestraff, som utgångspunkt om fängelsestraffets längd uppgår till högst tre månader. Denna förändring skulle kunna anföras som skäl för att bestämma det maximala antalet dagsböter som kan dömas ut som tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff till lägre än 200. I samma riktning talar det faktum att villkorligt fängelse i sig får anses utgöra en mer ingripande påföljd än i vart fall villkorlig dom, och kanske också skyddstillsyn, eftersom det döms ut ett fängelsestraff – om än villkorligt. Ett villkorligt fängelsestraff som förenas med
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
384
t.ex. 100 dagsböter får alltså anses utgöra en strängare påföljd än en villkorlig dom i förening med motsvarande antal dagsböter.
Å andra sidan måste beaktas att avsikten är att villkorligt fängelse med dagsböter ska kunna dömas ut även för brott som har låga straffmätningsvärden, men för vilka det i dag döms ut en mer ingripande påföljd än villkorlig dom eller skyddstillsyn med dagsböter – i första hand fängelse eller villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst – på grund av brottets art. Som utvecklas närmare i kapitel 15 gör vi bedömningen att det i det påföljdssystem som vi föreslår inte bör göras en sådan särbehandling av vissa brott eller brottstyper, utan att det avgörande för påföljdsbestämningen endast ska vara brottets straffmätningsvärde (dvs. det utmätta fängelsestraffets längd) och den tilltalades tidigare brottslighet. Vi motiverar detta ställningstagande bl.a. med att införandet av villkorligt fängelse innebär att det kommer att dömas ut en tillräckligt ingripande påföljd även om brottets straffmätningsvärde är lågt. En förutsättning för att villkorligt fängelse ska uppfattas som en trovärdig påföljd även på lägre straffnivåer är dock att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion som uppfattas som tillräckligt ingripande. För att villkorligt fängelse i förening med dagsböter ska uppfattas som en mer ingripande påföljd än ett självständigt bötesstraff krävs därför att det antal dagsböter som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med inte är alltför lågt.
Det finns dessutom anledning att ta hänsyn till att villkorlig dom i förening med dagsböter har kritiserats för att inte vara en trovärdig och tillräckligt ingripande påföljd för brott på fängelsenivå samt för att den låga ingripandegraden i påföljdskombinationen leder till stora tröskeleffekter i förhållande till fängelse.
Den ökade tydlighet och ingripandegrad som en övergång till villkorligt fängelse kan innebära skulle delvis undergrävas om samtidigt det maximala antalet dagsböter vid villkorligt fängelse sattes lägre än vad som i dag gäller för villkorlig dom. Om det maximala antalet dagsböter sätts lågt, skulle det dessutom uppstå en alltför hög tröskel mellan villkorligt fängelse i förening med dagsböter och villkorligt fängelse som förenas med en mer ingripande tilläggssanktion, som samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Det finns också anledning att beakta den kritik som har riktats mot att det i nuvarande system för ett mindre allvarligt brott (t.ex. snatteri) kan dömas ut ett högt bötesstraff, exempelvis 120 dagsböter, medan det för ett allvarligare brott (t.ex. stöld) kan dömas
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
385
till villkorlig dom i förening med ett lägre bötestraff, t.ex. 50 dagsböter, vilket av många uppfattas som en mer ingripande påföljd. I doktrinen har i anledning av denna effekt föreslagits att den övre delen av straffskalan för dagsböter endast ska kunna dömas ut när böter döms ut i förening med villkorlig dom och att den nedre delen av straffskalan ska reserveras för brottslighet på bötesnivå.5Motsvarande resonemang kan föras när det gäller dagsböter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse, dock med den skillnaden att den upplevda effekten av att ett högt bötesstraff är mer ingripande än en icke frihetsberövande påföljd på fängelsenivå torde minska i ett system med villkorligt fängelse, eftersom villkorligt fängelse i sig får anses innebära ett strängare ingripande än en villkorlig dom. Enligt vår bedömning finns det skäl att beakta kritiken på så sätt att det lägsta antalet dagsböter som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med sätts något högre än 30 dagsböter.
Mot bakgrund av det nu anförda gör vi sammantaget bedömningen att villkorligt fängelse bör kunna förenas med minst 50 dagsböter.
I dag kan villkorlig dom eller skyddstillsyn förenas med upp till 200 dagsböter. Påföljdskombinationen kan användas för brottslighet vars straffvärde motsvarar fängelse i som mest elva månader. Eftersom vi angett som riktlinje att villkorliga fängelsestraff om högst tre månader bör kunna förenas med dagsböter, kan det övervägas om ett maximiantal om 200 dagsböter skulle leda till en för hög ingripandegrad. Enligt vår bedömning bör emellertid bötesskalan göras så vid att det i den övre delen finns ett visst utrymme som kan användas i särskilda situationer. Ett skäl för detta är att våra förslag i avsnitt 9.5.12 och 10.4.7 innebär att det, om ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl, ska finnas utrymme för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, trots att det inte är möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion som bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. I sådana situationer ska det alltså finnas möjlighet att besluta om villkorligt fängelse och bestämma tilläggssanktionen till dagsböter vid högre straffmätningsvärden än vad som annars är avsett och även vid återfall i brott. Det bör därmed rimligen finnas utrymme för att förena det villkorliga fängelse-
5 Se Ulväng i SvJT 2003 s. 258 f.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
386
straffet med ett större antal dagsböter än vad som annars hade blivit fallet. Det innebär att den övre delen av dagsbotsskalan bör avsättas för de nu angivna situationerna. Mot bakgrund av det nu anförda bör det maximala antalet dagsböter som tilläggssanktion sättas till 200.
Frågan om vilket antal dagsböter som bör beslutas vid olika straffnivåer utvecklas i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 2 § BrB.
11.5 Samhällstjänst
11.5.1 Gällande rätt
Villkorlig dom och skyddstillsyn kan förenas med en föreskrift om samhällstjänst
I nuvarande påföljdssystem kan innehållet i en villkorlig dom eller en skyddstillsyn skärpas genom att påföljden förenas med en föreskrift om samhällstjänst. En sådan föreskrift innebär en skyldighet för den dömde att utföra oavlönat arbete under viss tid, lägst 40 och högst 240 timmar.
När rätten meddelar en föreskrift om samhällstjänst, ska den ange i domslutet hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd.
Straffmätningen av antalet timmar samhällstjänst
I förarbetena till 1999 års påföljdsreform, då samhällstjänst blev ett permanent inslag i påföljdssystemet, gjorde regeringen bedömningen att förhållandet mellan antalet timmar samhällstjänst och längden av det alternativa fängelsestraff som ska anges i domslutet inte bör regleras i lag. Som utgångspunkt angavs dock att ett alternativstraff om en månads fängelse bör kunna leda till 40 timmar samhällstjänst och att varje ytterligare månads fängelse bör föranleda ett påslag med 20 timmar samhällstjänst. Enligt regeringen kunde det dock i vissa fall finnas skäl att göra en annan bedömning. Avgörande skulle vara att påföljden i dess helhet framstår som en tillräckligt ingripande reaktion på brottet med hänsyn till t.ex. den tilltalades personliga förhållanden och vilken grad av ingripande påföljden innebär utöver samhällstjänsten i form av t.ex. böter, övervakning eller eventuell
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
387
behandling. Regeringen anförde vidare att det inte heller kan bortses från att villkorlig dom i praktiken är en mindre ingripande påföljd än skyddstillsyn, vilket också ansågs tala för att antalet timmar samhällstjänst bör bestämmas utifrån en helhetsbedömning.6
Även om lagstiftaren alltså avsåg att även andra förhållanden skulle kunna få betydelse, så har i praxis antalet timmar samhällstjänst kommit att bestämmas i princip uteslutande efter det alternativa fängelsestraffets längd. Det förhållandet att villkorlig dom i sig får anses vara en mindre ingripande påföljd än skyddstillsyn har dock inneburit att en månads fängelse har ansetts motsvara villkorlig dom i förening med 50 timmar samhällstjänst och att varje ytterligare månads fängelse upp till tre månader föranleder ett påslag med 25 timmar samhällstjänst.7
I avsnitt 4.2.6 återges den skala som i doktrinen har angetts som riktlinje för bestämmandet av antalet timmar samhällstjänst.
Samtycke och lämplighet
En förutsättning för att en villkorlig dom eller skyddstillsyn ska kunna förenas med en föreskrift om samhällstjänst är att den tilltalade samtycker till det. Dessutom ska föreskriften vara lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
Lämplighetskravet innebär att rätten måste göra en bedömning av om den tilltalade har möjlighet att utföra samhällstjänstarbete. Enligt förarbetena bör det förhållandet att den tilltalade har missbruksproblem inte omedelbart diskvalificera honom eller henne från samhällstjänst, utan en bedömning ska göras utifrån samtliga relevanta förhållanden i det enskilda fallet. Vid mer allvarligt missbruk anses det dock vara lämpligt att i stället välja ett mer behandlingsinriktat påföljdsalternativ, som skyddstillsyn med kontraktsvård, särskilt om missbruket är pågående.8
Till sin hjälp för bedömningen av den tilltalades lämplighet för samhällstjänst kan rätten hämta in personutredning från Kriminalvården.
6Prop. 1997/98:96 s. 88 f. 7 Se bl.a. rättsfallen NJA 2000 s. 116 och 2000 s. 256. 8Prop. 1997/98:96 s. 100.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
388
Verkställighet av samhällstjänst
Av 3 kap. FrivF framgår att Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av en föreskrift om samhällstjänst. Detta gäller oavsett om samhällstjänsten har föreskrivits till villkorlig dom eller till skyddstillsyn. Det är också Kriminalvården som ansvarar för att skaffa samhällstjänstplatser.
När försöksverksamheten med samhällstjänst infördes 1990 uttalade departementschefen att det inom frivården skulle upprättas en ”arbetsplatsbank” med uppgifter om tillgängliga arbetsplatser för samhällstjänst. Samhällstjänsten fick enligt departementschefen inte uppfattas som att oavlönad arbetskraft ställs till arbetsmarknadens förfogande. Arbetsuppgifterna skulle därför så långt möjligt vara av den arten att de normalt inte utförs av anställda. Valet av arbetsuppgifter fick inte ske så att de dömda uppfattar samhällstjänsten som förnedrande eller integritetskränkande. Avsikten var att den dömde skulle känna att han eller hon gör något meningsfullt och att han eller hon gavs möjlighet att ingå i en arbetsgemenskap med personer som inte tillhör den vanliga umgängeskretsen. Sammantaget gjordes bedömningen att arbetsplatserna i första hand skulle skaffas inom den ideella föreningsverksamheten. Samtidigt angavs dock att det kunde bli aktuellt att söka platser inom ett större område, t.ex. inom den privata sektorn, om behovet av placeringar skulle öka.9
I samband med 1999 års påföljdsreform, då samhällstjänst blev ett permanent inslag i påföljdssystemet, uttalade sig regeringen på nytt om valet av samhällstjänstplatser. I det sammanhanget sades att Kriminalvården borde kunna söka lämpliga samhällstjänstplaceringar inom ett något större område än vad som dittills varit fallet. Enligt regeringens förslag skulle samhällstjänst huvudsakligen förläggas till ideell verksamhet, men det skulle också finnas möjlighet att verkställa samhällstjänst inom ramen för offentlig verksamhet. Alltjämt skulle gälla att arbetsuppgifterna ska kunna upplevas som meningsfulla, att den dömde ska få ingå i någon form av arbetsgemenskap och att arbetet inte får vara av integritetskränkande natur.10
Enligt en kartläggning av frivårdspåföljderna som Brå redovisade 201011 fördelade sig arbetsplatserna för samhällstjänst enligt följande.
9Prop. 1989/90:7 s. 26 f. 10Prop. 1997/98:96 s. 101 ff. 11 Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
389
Arbetsplats Antal Andel (procent) Ideell förening 147 34 Idrottsförening 130 30 Offentlig verksamhet 83 19 Kyrka/samfund 57 13 Privat 15 3 Ingen uppgift 3 1 Totalt 435 100
Källa: Brottförebyggande rådet
När någon dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst upprättar Kriminalvården en arbetsplan för samhällstjänsten. Av planen ska framgå var arbetet ska utföras, vilka arbetstider som ska gälla, det minsta och högsta antalet timmar som den dömde får tillgodogöra sig per vecka eller månad och övriga föreskrifter som är nödvändiga för verkställigheten. Kriminalvården ska genom besök eller på annat lämpligt sätt kontrollera att arbetsplanen följs.
Av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder (KVFS 2011:5) framgår att samhällstjänsten ska påbörjas så snart som möjligt efter det att domen har blivit verkställbar mot den dömde, och som huvudregel inom åtta veckor. Samhällstjänsten ska utföras på den dömdes fritid och på en samhällstjänstplats som Kriminalvården anvisar. Den får inte utföras i form av sådana uppgifter som den dömde ändå skulle ha utfört som medlem i en förening eller annan organisation. Vid valet av samhällstjänstplacering bör enligt föreskrifterna den dömdes personliga förhållanden och omständigheter uppmärksammas. Avvecklingstiden, dvs. den tid inom vilken samhällstjänsten ska verkställas, ska normalt vara proportionell till det alternativa fängelsestraff som angetts i domen. 40 eller 50 timmars samhällstjänst ska således verkställas inom en månad. Som riktmärke anges att ett arbetspass ska motsvara fyra timmar. Avvecklingstiden kan dock komprimeras, t.ex. om arbetsplatsen ligger så långt bort att restiden blir oproportionerlig i förhållande till arbetstiden eller om arbetet är organiserat på ett sådant sätt att det bör utformas koncentrerat. Enligt föreskrifterna ska den dömdes närvaro på varje arbetspass kontrolleras.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
390
11.5.2 Problem och brister i nuvarande system – Brå-rapporten Samhällstjänst – Dagens situation och framtida möjligheter ( 2012:4 )
11.5.2.1 Inledning
År 2011 gav regeringen Brottsförebyggande rådet (Brå) i uppdrag att följa upp och utvärdera innehållet i verkställigheten av samhällstjänst. Utvärderingen omfattade främst två frågor, att utvärdera hur samhällstjänsten fungerar och att se över möjligheten att använda samhällstjänst i större omfattning än i dag.
Resultatet av utvärderingen redovisades i mars 2012 i rapporten Samhällstjänst – Dagens situation och framtida möjligheter (Brårapport 2012:4).
I rapporten gör Brå sammanfattningsvis bedömningen att studien i flera avseenden bekräftar den positiva bild av samhällstjänst som framträtt i Brå:s tidigare studier. Frivården anser att samhällstjänsten oftast fungerar bra. Intervjuade klienter trivs på sina arbetsplatser och tycker att arbetet känns meningsfullt. Kontaktpersonerna på arbetsplatserna är engagerade i sin uppgift. Dock finns det enligt Brå vissa problem när det gäller rekryteringen av arbetsplatser, frivårdens kontrollnivå, tillgången till stöd från frivården och påföljdens legitimitet bland klienterna.
11.5.2.2 Arbetsplatserna räcker inte till
I rapporten pekar Brå särskilt på att det har uppstått problem vad gäller rekryteringen av arbetsplatser för samhällstjänst och att antalet platser inte räcker till för de personer som döms till samhällstjänst. De frivårdshandläggare som intervjuats under utvärderingen uppgav att konkurrensen är stor från Arbetsförmedlingens Fas 3, ungdomstjänsten och Försäkringskassans rehabiliteringsprogram. Flera av dessa ersätter dessutom arbetsgivarna ekonomiskt för klienterna, vilket Kriminalvården inte har rätt att göra. Svårigheterna att hitta platser är störst i mindre kommuner där det inte finns så många arbetsplatser att vända sig till. Frivårdshandläggarna påtalade också att ett flertal arbetsplatser, fr.a. inom idrottsrörelsen, är säsongsbundna, vilket gör att det är svårare att hitta samhällstjänstplatser under vissa tider på året.
Ett problem kring rekryteringen av samhällstjänstplatser är enligt Brå att många arbetsplatser inte tar emot alla typer av klienter. En
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
391
del arbetsplatser tar inte emot personer som begått tillgreppsbrott, på grund av rädsla för tillgrepp från arbetsplatsen. Andra tar inte emot dem som dömts för våldsbrott eller sexualbrott. Få arbetsgivare tar emot dömda med ett aktivt missbruk. Det anses också vara svårare att placera klienter som inte talar svenska. Vidare kan det enligt rapporten ibland vara svårt att hitta samhällstjänstplatser till personer som har ett ordinarie arbete, eftersom de ofta endast kan arbeta under kvällar eller helger.
De intervjuade frivårdshandläggarna tog upp tre förslag till förändringar som skulle kunna underlätta möjligheterna att rekrytera nya arbetsplatser för samhällstjänst. För det första ansåg handläggarna att kommunerna borde åläggas att ställa upp med arbetsplatser för sina kommuninvånare i mycket större utsträckning än vad som sker i dag. För det andra borde det, enligt handläggarna, vara möjligt att i större utsträckning anlita privata företag för att uppnå ett bredare rekryteringsunderlag. Slutligen ansåg handläggarna att det, åtminstone för klienter som är svåra att placera, bör finnas möjlighet för Kriminalvården att i egen regi anordna lämpligt arbete, t.ex. genom egna arbetslag som utför arbete utanför den reguljära arbetsmarknadens ram.
I sin bedömning anför Brå att det för att öka möjligheten till fler samhällstjänstplatser kan bli aktuellt med placeringar inom den privata sektorn, liksom med arbetsplatser i frivårdens regi. Platser av sistnämnda slag skulle enligt Brå kunna vara en lösning främst för de klienter som många arbetsplatser inte vill ta emot, till exempel klienter som har missbruksproblem eller har begått vissa typer av brott.
Att kommunerna åläggs ett större ansvar för klienter som bor i kommunen genom att tillhandahålla fler platser för dem är enligt Brå en rimlig önskan. Det anses dock vara svårt att från nationell nivå få till stånd en sådan utveckling. En möjlig väg skulle enligt Brå kunna vara att frivården i större utsträckning än i dag involveras i de lokala brottsförebyggande råden. Med rådens hjälp skulle de enligt Brå kanske kunna få till stånd ett ökat lokalt engagemang för samhällstjänsten som en insats med potential att förbygga återfall i brott.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
392
11.5.2.3 Stöd till och kontroll av arbetsplatserna
Enligt Brå är stödet till arbetsplatser som tar emot personer för samhällstjänst relativt begränsat. Stöd ges vid nyrekryteringar i form av skriftlig information om regler och förväntningar. Utöver detta ges stöd främst genom löpande kontakter med frivården vid behov. Både handläggare och kontaktpersoner som intervjuats frågade efter träffar för kontaktpersonerna där de kan få information om samhällstjänst och dess regelverk samt kan ställa frågor och träffa andra kontaktpersoner.
Enligt Brå utvisar studien att det i praktiken inte görs några systematiska kontroller av arbetsplatsen annat än när frivården första gången använder den. Därutöver kontrolleras arbetsplatserna när frivården ser ett behov av det i samband med enskilda samhällstjänstplaceringar.
Enligt intervjuade frivårdstjänstemän fungerar de arbetsplatser som anlitas för samhällstjänstplaceringar överlag bra. Det är relativt ovanligt att arbetsplatser bedöms vara olämpliga för samhällstjänst. Om det skulle upptäckas att en arbetsplats är olämplig, t.ex. för att kontaktpersonen inte har tillräcklig uppsikt över klienten eller för att det finns misstankar om att det pågår illegal verksamhet, avbryts samarbetet direkt. Ett frivårdskontor uppgav dock att bristen på arbetsplatser innebär att man är beroende av de platser som står till förfogande och att det i något fall har lett till att man valt att inte avbryta en pågående placering.
11.5.2.4 Bristande stöd till klienter
I rapporten anger Brå att den som döms till skyddstillsyn med samhällstjänst tilldelas en handläggare vid frivården som ska bistå honom eller henne med stöd och hjälp för att minska risken för återfall i brott. Stödet kan bestå av samtal, insatser mot missbruk eller brottsförebyggande program. Motsvarande stödinsatser ges inte till dem som dömts till villkorlig dom med samhällstjänst, där frivårdens uppgift begränsas till att kontrollera verkställigheten av samhällstjänsten. De frivårdshandläggare som intervjuats under utvärderingen såg det som en brist att frivården inte kan ge stöd till dem som dömts till villkorlig dom med samhällstjänst. Handläggarna uttalade önskemål om ett mer flexibelt system för att kunna byta ut en del av samhällstjänsten mot något annat, t.ex. deltagande
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
393
i påverkansprogram. Även bland intervjuade klienter som dömts till villkorlig dom med samhällstjänst lyftes frågan om stöd och hjälp fram, t.ex. i form av samtalsterapi eller möten hos Anonyma alkoholister.
I sin bedömning anför Brå att det såvitt avser frågan om möjlighet att kombinera samhällstjänst med andra insatser från frivårdens sida kan jämföras med ungdomstjänst, där lagstiftaren valt att generellt komplettera det oavlönade arbetet med en särskild insats med syfte att förebygga återfall. Vidare anförs att frågan om vilka kombinationer av samhällstjänst och andra insatser som bör kunna dömas ut torde vara en fråga som Påföljdsutredningen (dvs. denna utredning) tar upp.
11.5.2.5 Bristande kontroll av klienterna
Enligt Brå:s utvärdering kontrolleras inte alltid de personer som fullgör samhällstjänst på det sätt som anges i FriF och i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd.
Kontrollen förefaller enligt rapporten variera över landet. Vissa frivårdshandläggare gör inga aktiva kontroller alls utan räknar med att kontaktpersonen på arbetsplatsen hör av sig om arbetsplanen inte följs, medan andra ringer till arbetsplatsen och kontrollerar den dömdes närvaro vid varje arbetspass. Ibland gör frivården platsbesök på arbetsplatsen, hur ofta varierar mellan de olika frivårdskontoren. Samtliga kontaktpersoner som intervjuats önskade fler platsbesök från frivården, då det visar på omtanke om klienterna och gör påföljden mer trovärdig.
Hur kontrollen och återrapporteringen ser ut från arbetsplatsernas sida varierar enligt rapporten. De flesta kontaktpersoner som intervjuats uppgav att det alltid finns någon på arbetsplatsen som har uppsikt över klienten, men vissa förklarade att de överlämnar ansvaret mer till klienterna som själva får notera när de har varit på plats.
I rapporten anges att personer som dömts till samhällstjänst i intervjuer har uppgett att de anser att kontrollen borde vara hårdare och att det är alltför lätt att manipulera med arbetstiden.
I sin bedömning anför Brå att det är viktigt att frivården kontrollerar att samhällstjänsten genomförs på det sätt som beslutats. Annars urholkas legitimiteten både i relation till klienterna och till kontaktpersonerna, och i förlängningen kan påföljdens trovärdig-
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
394
het minska även i bredare kretsar. Samtidigt påpekas att det inte är möjligt för frivården att vara på plats och övervaka varje arbetspass.
Brå föreslår att frivården
• upprätthåller föreskrifterna om kontroll av varje arbetspass,
• gör fler stickprovsmässiga, oanmälda besök,
• försöker att endast välja arbetsplatser där kontaktpersonerna förstår hur viktigt det är att kontrollera att klienten genomför alla beslutade timmar samhällstjänst och har möjlighet att avsätta tid för detta, och
• bygger upp egna verksamheter för samhällstjänst för de klienter där risken för misskötsamhet är särskilt stor.
11.5.2.6 Förutsättningarna att bredda användningen av samhällstjänst
Enligt Brå är den samlade bild som framkommer när personutredningar och domar analyseras att potentialen att bredda användningen av villkorlig dom med samhällstjänst är ganska liten. Bedömningen grundas på att det enligt Brå endast är ett fåtal av de klienter som fått fängelse som i stället skulle kunna ha dömts till samhällstjänst.
I rapporten anges vidare att såväl frivårdshandläggare som kontaktpersoner som intervjuats i princip är positiva till att utöka samhällstjänstens längd. Frivårdshandläggarna är dock tveksamma till hur det kan lösas praktiskt, eftersom de tror att det är svårt att hitta föreningar och arbetsplatser som kan erbjuda längre och ändå bra placeringar. Vidare pekas på att många arbetsplatser som erbjuder samhällstjänstplaceringar är säsongsberoende. Frivårdshandläggarna tror inte heller att alla klienter skulle klara av fler timmar samhällstjänst än i dag. Både frivårdspersonal och kontaktpersoner tar upp att motivationen ofta börjar svikta efter en längre tid med samhällstjänst, vilket leder till att fler börja missköta sig. Stor vikt måste läggas på matchning mellan klient, arbetsplats och kontaktperson för att få väl fungerade samhällstjänstplaceringar. Matchningarna bygger på att det utförs grundliga personutredningar. Slutligen lyfter samtliga intervjuade frivårdshandläggare upp att rekrytering av nya arbetsplatser är en förutsättning för en utvidgning av samhällstjänsten.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
395
11.5.3 Utgångspunkter för våra överväganden
I avsnitt 9.5.6 har vi gjort bedömningen att villkorligt fängelse i de fall då dagsböter inte kan anses utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion som utgångspunkt ska förenas med samhällstjänst. Som en riktlinje har vi angett att det bör vara tillräckligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med dagsböter om fängelsestraffets längd uppgår till högst tre månader. Det innebär att samhällstjänst ska utgöra förstahandsalternativ som tilläggssanktion om det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till mer än tre månader men mindre än ett år. Därutöver ska samhällstjänst, som framgår av våra överväganden i avsnitt 10.4, utgöra förstahandsalternativ vid valet av tilläggssanktion till kortare villkorliga fängelsestraff, om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brottslighet som föranlett annan påföljd än böter och villkorligt fängelse med samhällstjänst kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till återfallssituationen.
11.5.4 Antalet timmar samhällstjänst
Vårt förslag: Villkorligt fängelse ska kunna förenas med sam-
hällstjänst i lägst 40 och högst 240 timmar.
Vår bedömning: Nuvarande praxis när det gäller skyddstillsyn
med föreskrift om samhällstjänst bör kunna tjäna som utgångspunkt vid bestämmandet av antalet timmar samhällstjänst.
Som beskrivs i avsnitt 11.5.1 ovan kan en föreskrift om samhällstjänst enligt nuvarande reglering omfatta mellan 40 och 240 timmar oavlönat arbete. I praxis har ett alternativstraff om en månads fängelse kommit att motsvaras av 40 eller 50 timmar samhällstjänst (beroende på om påföljden bestämts till skyddstillsyn eller villkorlig dom), medan 240 timmar samhällstjänst döms ut om alternativstraffet uppgår till tio eller elva månader.
Det förhållandet att samhällstjänst enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.5.6 i första hand ska komma i fråga som tilläggssanktion vid något längre villkorliga fängelsestraff skulle kunna anföras som skäl för en begränsning av den nuvarande skalan för samhällstjänst, antingen genom en höjning av det minsta antalet timmar som kan dömas ut eller en sänkning av maximiantalet. Avsikten är emellertid att samhällstjänst ska kunna komma till användning som tilläggs-
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
396
sanktion även vid kortare villkorliga fängelsestraff, om det är fråga om återfall i brott. Ett exempel på en sådan situation är när den tilltalade tidigare har dömts till villkorligt fängelse och därefter, under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet, återfaller i brottslighet med ett straffmätningsvärde om någon eller ett par månader. I situationer av det slaget bör det villkorliga fängelsestraffet förenas med ett mindre antal timmar samhällstjänst än vad som blir fallet vid ett längre villkorligt fängelsestraff. Det bör därför finnas möjlighet att straffmäta samhällstjänsten så att den kan användas vid straffmätningsvärden från en månad till och med elva månader.
Den nuvarande skalan för samhällstjänst, 40–240 timmar, är enligt vår bedömning väl avvägd. Den tabell som återgetts i avsnitt 4.2.6 har fått tydligt genomslag i praxis. Om skalan 40–240 timmar behålls även i ett system där samhällstjänst utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse, kan tabellen för skyddstillsyn med samhällstjänst även fortsatt utgöra utgångspunkten för samhällstjänstens omfattning, dvs. att villkorligt fängelse en månad som utgångspunkt förenas med 40 timmar samhällstjänst och att antalet timmar sedan ökar med 20 för varje månad som fängelsestraffets längd ökar. En sådan straffmätning av samhällstjänsten som tilläggssanktion framstår enligt vår bedömning som rimlig. Vi föreslår därför att villkorligt fängelse ska kunna förenas med samhällstjänst i lägst 40 och högst 240 timmar.
Enligt vår bedömning finns det inte anledning att reglera förhållandet mellan antalet timmar samhällstjänst och det villkorliga fängelsestraffets längd i lag. Som anförts i det föregående bör dock nuvarande praxis när det gäller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst kunna tjäna som utgångspunkt vid bestämmandet av antalet timmar samhällstjänst.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
397
11.5.5 Samtycke och lämplighet
Vår bedömning och vårt förslag: Samtycke från den tilltalades
sida bör inte vara en förutsättning för att förena villkorligt fängelse med samhällstjänst.
En förutsättning för samhällstjänst ska däremot vara att sanktionen är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Det förhållandet att den tilltalade aktivt motsätter sig samhällstjänst kan vara en omständighet som innebär att samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion.
11.5.5.1 Inledning
Som beskrivits i avsnitt 11.5.1 ovan krävs det enligt nuvarande reglering för att rätten ska kunna förena villkorlig dom eller skyddstillsyn med en föreskrift om samhällstjänst dels att den tilltalade samtycker till att utföra oavlönat arbete, dels att en föreskrift om samhällstjänst är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
I detta avsnitt analyseras och övervägs om kraven på samtycke och lämplighet bör finnas kvar i ett system där samhällstjänst är en tilläggssanktion till villkorligt fängelse och hur dessa krav i så fall ska tillämpas.
11.5.5.2 Samtycke
Ett krav på samtycke innebär sannolikt att den som döms till samhällstjänst är mer motiverad att genomföra samhällstjänstarbetet
Kravet på att den tilltalade ska lämna sitt samtycke till att utföra samhällstjänst har motiverats med att det utan ett sådant krav finns en ökad risk för att den dömde inte är motiverad för påföljden. Det har ansetts särskilt angeläget att undvika misslyckanden när det gäller samhällstjänst, eftersom det på sikt kan leda till att det blir svårt att finna arbetsgivare som är beredda att ta emot samhällstjänstdömda. Vidare har det hänvisats till att samtycke är en förutsättning för att kunna döma till skyddstillsyn med kontraktsvård och att samtycke
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
398
också krävs för att ett fängelsestraff ska kunna verkställas genom IÖV (fotboja).12
Samtyckeskravet har enligt vår uppfattning vissa tydliga fördelar. Vi instämmer med vad som i tidigare lagstiftningsärenden har uttalats om att den som har lämnat sitt samtycke sannolikt i de flesta fall är mer motiverad att genomföra det samhällstjänstarbete som åläggs honom eller henne. Motivation hos den tilltalade innebär att förutsättningarna för att samhällstjänsten ska fullgöras ökar, vilket i sin tur är av avgörande betydelse både för att villkorligt fängelse med samhällstjänst ska framstå som ett trovärdigt alternativ till ovillkorligt fängelse och för möjligheten att hitta arbetsgivare som kan tänka sig att ta emot dömda personer för samhällstjänstarbete.
Om det villkorliga fängelsestraffet förenas med samhällstjänst trots att den tilltalade inte har lämnat sitt samtycke, finns det alltså en något större risk för att samhällstjänstarbetet inte kommer att fullgöras. Vi har avsnitt 9.3.1 gjort bedömningen att en del av verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff ska bestå i att den dömde fullgör den tilläggssanktion som beslutats. Då samhällstjänst inte kan verkställas tvångsvis mot den dömde, kommer det av trovärdighetsskäl att krävas att det villkorliga fängelsestraffet verkställs på något annat sätt om inte samhällstjänsten fullgörs frivilligt – i första hand genom att tilläggssanktionen ändras eller förstärks i något avseende. I den mån tilläggssanktionen behöver bytas ut mot någon annan sanktion krävs enligt våra förslag i avsnitt 12.8.6 en prövning i övervakningsnämnd. Om det inte är möjligt att byta ut samhällstjänsten mot en tilläggssanktion av motsvarande eller högre ingripandegrad, krävs det – vilket utvecklas närmare i avsnitt 12.8.3 och 12.8.6 – av trovärdighetsskäl att den dömdes ovilja att fullgöra sanktionen resulterar i att domstol beslutar att fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Processer om byte av tilläggssanktion och verkställighet i anstalt tar tid i anspråk och innebär ökade kostnader för samhället.
Krav på samtycke finns i flera andra länder
Ytterligare ett skäl som kan anföras för ett krav på samtycke för att besluta om samhällstjänst, är att samtycke krävs i de flesta andra länder som använder samhällstjänst som påföljd för brott, däribland i Finland och i den nya norska strafflag som håller på att utarbetas. I
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
399
den danska strafflagen finns det däremot inte något krav på samtycke, utan endast en föreskrift om att samhällstjänst kan meddelas om den tilltalade ”findes egnet hertil”.13
Flera skäl talar emot ett krav på samtycke
Samtidigt som det alltså finns skäl som talar för ett bibehållet samtyckeskrav, finns det också tydliga skäl mot ett sådant krav.
Till att börja med måste det beaktas att ett krav på samtycke leder till ett minskat tillämpningsområde för samhällstjänsten. Som vi har anfört i avsnitt 9.5 är en förutsättning för det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en trovärdig och tillräckligt ingripande tilläggssanktion. Vi har gjort bedömningen att villkorligt fängelse med samhällstjänst är en tillräckligt ingripande påföljd för den som första gången döms till en annan påföljd än böter om fängelsestraffets längd uppgår till mer än tre månader men mindre än ett år samt att samhällstjänst även bör kunna användas som tilläggssanktion vid återfall i mindre allvarliga brott på fängelsenivå. Om det ska krävas samtycke från den tilltalade för att förena ett villkorligt fängelsestraff med samhällstjänst måste det – om man vill motverka att ovillkorligt fängelse döms ut – finnas goda möjligheter att välja någon annan tilläggssanktion i de situationer där samtycke saknas.
Vidare kan det ifrågasättas av principiella skäl om den tilltalade bör ha ett sådant inflytande över den straffrättsliga reaktionen som ett krav på samtycke innebär. Påföljdsvalet utgör en ensidig maktutövning från samhällets sida. Det framstår då som ologiskt och undergräver delvis den kommunikativa effekten om den tilltalade kan avgöra innehållet i påföljden genom sin inställning till olika inslag. Detta argument har framförts i tidigare lagstiftningsärenden, men då inte ansetts ha tillräcklig tyngd för att överväga de ovan beskrivna fördelarna med samtyckeskravet.14 Argumentet förstärks dock i ett system där det parallellt med samhällstjänsten finns andra straffrättsliga reaktionsformer på samma ingripandenivå. I nuvarande system får avsaknaden av samtycke till samhällstjänst effekten att en mer ingripande påföljd – fängelse – döms ut. I det system med villkorligt fängelse som vi föreslår ska det som alternativ till samhällstjänst finnas möjlighet att förena det villkorliga fängelsestraffet
13 Angående påföljdssystemet i dessa länder, se kapitel 5 och bilaga 3. S Se t.ex. förarbetena till 1999 års påföljdsreform, prop. 1997/98:96 s. 261 f.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
400
med en övervaknings- och kontrollsanktion eller med en vård- eller påverkanssanktion, som ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha dömts ut. Ett krav på samtycke till samhällstjänst skulle därmed få till följd att den dömde ges möjlighet att styra över vilken tilläggssanktion på samma ingripandenivå som kan väljas i det enskilda fallet. Enligt vår bedömning talar detta argument med betydande styrka för att samtyckeskravet ska utmönstras.
Ytterligare ett starkt argument mot ett samtyckeskrav är att det kan framstå som orimligt och svårförklarat för den som förnekar brott att behöva ta ställning till påföljden genom att förklara huruvida han eller hon samtycker till att utföra samhällstjänst.
Som anförts ovan har det i förarbetena till nuvarande lagstiftning som ett skäl för ett krav på samtycke för samhällstjänst anförts att samtycke krävs för att förena skyddstillsyn med kontraktsvård och för att besluta om verkställighet av kortare fängelsestraff genom IÖV. Enligt vår bedömning är emellertid den jämförelsen inte helt rättvisande. Att det måste finnas ett samtycke för att döma till kontraktsvård ligger i kontraktsvårdens natur, eftersom den bygger på att det upprättas ett kontrakt med den tilltalade. Även när det gäller verkställighet av fängelsestraff genom IÖV är situationen en annan än vid samhällstjänst, då verkställighet genom IÖV förutsätter en ansökan från den dömdes sida. I det system som vi föreslår kommer IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff att ersättas av tilläggssanktionen hemarrest. Som motiveras närmare i avsnitt 11.7.7 är vår bedömning att det inte ska behövas något samtycke för att förena ett villkorligt fängelsestraff med hemarrest.
Sammantaget finns det alltså enligt vår bedömning starka skäl mot ett krav på samtycke från den tilltalade för att kunna förena villkorligt fängelse med samhällstjänst.
Betydelsen av Sveriges internationella konventionsåtaganden
När frågan om samtycke till samhällstjänst övervägs måste beaktas att Sverige har tillträtt ett antal internationella konventioner som innefattar förbud mot tvångsarbete.15
I artikel 4 i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (SÖ 1952:35) anges:
15 De närmare innehållet i de konventioner som hänvisas till i detta avsnitt beskrivs i bilaga 4.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
401
1. Ingen får hållas i slaveri eller träldom.
2. Ingen får tvingas att utföra tvångsarbete eller annat påtvingat arbete.
3. Med ”tvångsarbete eller annat påtvingat arbete” enligt denna artikel förstås inte:
a) arbete som vanligtvis utkrävs av den som är frihetsberövad i
enlighet med bestämmelserna i artikel 5 i denna konvention eller som är villkorligt frigiven från sådant frihetsberövande,
b) tjänstgöring av militär art eller, i länder där samvetsbetänk-
ligheter mot sådan tjänstgöring beaktas, tjänstgöring som i dessa fall utkrävs i stället för militär värnpliktstjänstgöring,
c) tjänstgöring som utkrävs när nödläge eller olycka hotar sam-
hällets existens eller välfärd
d) arbete eller tjänstgöring som ingår i de normala medborger-
liga skyldigheterna
Enligt artikel 5 i konventionen är frihetsberövanden tillåtna bl.a. då någon är lagligen berövad sin frihet efter fällande dom av behörig domstol.
Vad som ska förstås med tvångsarbete eller påtvingat arbete enligt artikel 4 har prövats av den Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna. Kommissionen har framhållit att begreppet måste tolkas i ljuset av den praxis som har utarbetats av Internationella arbetstagarorganisationen (ILO). Med ledning av denna praxis har kommissionen angett att tvångsarbete och påtvunget arbete karaktäriseras av två omständigheter; dels att arbetet utförs av arbetaren mot hans eller hennes vilja, dels att kravet på att arbetet ska utföras är orättfärdigt eller innefattar ett element av förtryck eller att arbetet innebär en påfrestning (”hardship”) som hade kunnat undvikas.16
Europarådet har även utfärdat rekommendationen Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures, som innehåller detaljerade regler om utformningen av villkorliga påföljder eller åtgärder (samhällsåtgärder). Kapitel fyra i rekommendationen behandlar samarbete med och samtycke från den dömde. Enligt de bestämmelser som anges där bör samhällsåtgärder vara ägnade att utveckla den dömdes ansvarstagande gentemot samhället i allmänhet och brottsoffret i synnerhet. Vidare
16SOU 1995:91 Del III s. 40.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
402
anges att en samhällsåtgärd bör väljas endast vid vetskap om vilka förhållanden eller förpliktelser som kan vara ändamålsenliga och om den dömde är beredd att samarbeta och följa dessa. Åtgärden bör utformas i enlighet med den dömdes individuella behov och möjligheter. Före det att verkställigheten påbörjas, bör den dömde informeras om vad samhällsåtgärden innebär och vilket syfte den har samt de villkor och krav som gäller för åtgärden. Den dömde ska så långt möjligt delta i de beslut som fattas om verkställigheten. Krav på samtycke uppställs dock endast för sådana samhällsåtgärder som vidtas före rättegången eller i stället för ett beslut om en sanktion.
Rekommendationen har kompletterats med Recommendation Rec(2000)22 on improving the implementation of the European rules on community sanctions and measures och Recommendation CM/Rec(2010)1 on the Council of Europe Probation Rules. Ingen av dessa rekommendationer ger emellertid någon ytterligare vägledning såvitt avser frågan om samtycke till samhällstjänst eller andra s.k. samhällsåtgärder.
Bestämmelser om tvångsarbete finns även i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (SÖ 1971:42). Av artikel 8 framgår att det inte möter hinder att tillämpa straffarbete som en form av bestraffning för brott, under förutsättning att straffarbetet grundas på en dom som har meddelats av en behörig domstol i en stat där frihetsberövande i form av straffarbete kan åläggas som påföljd för brott. Enligt konventionen ska arbete som regelmässigt utkrävs av den som är berövad friheten till följd av domstols beslut eller den som är villkorligt frigiven inte anses som tvångsarbete eller påtvingat arbete.
Av betydelse i sammanhanget är också United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (”Beijing Rules”), som avser unga lagöverträdare. Reglerna kräver samtycke för att samhällstjänst ska kunna användas på förundersökningsstadiet. Däremot ställs det inte upp något uttalat krav på samtycke när samhällstjänst döms ut av domstol genom fällande dom.
Frågan om ett slopande av kravet på samtycke till samhällstjänst är förenligt med Sveriges konventionsåtaganden övervägdes av Straffsystemkommittén i samband med att samhällstjänst blev ett permanent inslag i påföljdssystemet. Kommittén fann att det var tveksamt huruvida samhällstjänst utan krav på samtycke skulle strida mot de nu beskrivna konventionsåtagandena.17 Regeringen gjorde i den
17SOU 1995:91 s. 259 ff.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
403
proposition där Straffsystemkommitténs betänkande behandlades bedömningen att det ”framstod som mindre sannolikt” att ett borttagande av samtyckeskravet vid påföljdsvalet skulle anses strida mot Sveriges internationella åtaganden, främst eftersom en vägran att fullgöra samhällstjänst inte leder till ett längre fängelsestraff än vad som annars skulle ha blivit fallet och då samhällstjänst inte kan verkställas tvångsvis.18
Inte heller i det av oss föreslagna systemet med villkorligt fängelse skulle det finnas möjlighet att framtvinga verkställighet av samhällstjänst. En vägran att fullgöra beslutad samhällstjänst skulle inte kunna leda till att den dömde får avtjäna ett längre fängelsestraff i anstalt än vad som skulle ha blivit fallet om ett ovillkorligt fängelsestraff hade dömts ut redan från början. Detta, i kombination med att Sveriges konventionsåtaganden inte har förändrats sedan den bedömning som gjordes 1999, innebär att det inte finns skäl att göra en mer restriktiv bedömning i dag än den som gjordes i samband med 1999 års reform.
Vad som ytterligare talar emot att en möjlighet att döma till samhällstjänst utan krav på samtycke från den tilltalade skulle anses strida mot konventionsåtagandena, är att det i vissa andra konventionsanslutna länder, t.ex. Danmark samt England och Wales, inte ställs upp något formellt samtyckeskrav.
Sammantaget är vår bedömning att Sveriges konventionsåtaganden inte hindrar att samhällstjänst döms ut utan att den tilltalade har samtyckt till att utföra oavlönat arbete.
Sammantagen bedömning
Sammantaget gör vi bedömningen att skälen för att avskaffa kravet på samtycke till samhällstjänst – inte minst argumentet att den tilltalade inte bör kunna påverka valet av straffrättslig reaktion för det brott som han eller hon har gjort sig skyldig till – är så starka att de överväger fördelarna med samtyckeskravet. Som anförts ovan anser vi inte att Sveriges internationella konventionsåtaganden hindrar en sådan förändring.
Samtidigt kan det inte bortses från de skäl som talar för ett bibehållet samtyckeskrav, och då särskilt argumentet att ett sådant krav kan antas leda till ökade förutsättningar för att den dömde faktiskt fullgör samhällstjänsten. Vi har därför funnit anledning att
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
404
överväga om det ändå bör behållas ett förändrat eller begränsat samtyckeskrav.
Möjligen är det ordet ”samtycke” som leder tanken fel såvitt avser kravet på den tilltalades medverkan. I själva verket står den tilltalade inför en tvångssituation; vid ett samtyckeskrav kommer domstolen om den tilltalade inte samtycker till samhällstjänst att förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan tilläggssanktion, alternativt döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Samtycket kan därmed sägas endast utgöra en kontroll av att det finns praktiska förutsättningar för verkställighet av samhällstjänsten.
Vi har övervägt om det i stället för samtycke bör användas något annat begrepp för att beskriva kravet på medverkan från den tilltalades sida, som t.ex. att denne ska ”förklara sig villig att medverka till samhällstjänst” eller ”förklara sig villig att underkasta sig samhällstjänst”.19 Ett sådant krav skulle dock inte lösa de grundläggande problemen med samtyckeskravet, nämligen att den tilltalade ges en uttrycklig möjlighet att påverka valet av tilläggssanktion och att han eller hon förväntas ta ställning till ett ”erbjudande” om samhällstjänst även vid förnekande av brottet.
Ett annat alternativ som vi övervägt är att ”vända på” samtyckeskravet, så att samhällstjänst kan dömas ut om inte den tilltalade aktivt motsätter sig att så sker. Ett förbud mot att döma till samhällstjänst mot den tilltalades uttalade vilja skulle sannolikt minska risken för att samhällstjänsten inte fullgörs. Den tilltalade skulle inte heller i förväg behöva ta ställning till frågan om samhällstjänst. Förbudet skulle dock inte förhindra att den tilltalade ges möjlighet att påverka innehållet i det villkorliga fängelsestraffet. De principiella invändningarna mot att lagstiftningen inte ska ge den tilltalade en möjlighet att ”tacka nej” till en påföljd skulle inte bli mindre vid en omvänd samtyckesreglering.
Ingen av de nu beskrivna förändringarna av samtyckeskravet kan således sägas helt uppfylla våra önskemål, vilket har sin grund i att varje reglering som innebär att den tilltalade genom att ange sin inställning till en viss sanktion kan förhindra domstolen att välja just den sanktionen riskerar att leda till att den tilltalade tillåts styra valet av tilläggssanktion. Vi har därför stannat vid att kravet på samtycke från den tilltalades sida helt bör utmönstras som förutsättning för samhällstjänst.
19 Se Wersäll, Betydelsen av samtycke vid icke frihetsberövande påföljder, SvJT 1999 s. 297.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
405
Risken för att samhällstjänsten inte blir fullgjord och att det därför kommer att krävas processer om byte av tilläggssanktion eller beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt skulle dock bli alltför hög om det inte finns möjlighet att alls beakta att den tilltalade redan på förhand aktivt motsätter sig att samhällstjänst döms ut. Ett sådant beaktande bör därför kunna ske inom ramen för en lämplighetsbedömning. Som framgår av det följande föreslår vi att en förutsättning för att samhällstjänst ska kunna väljas som tilläggssanktion ska vara att det är lämpligt med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Enligt vår bedömning är det förhållandet att den tilltalade aktivt motsätter sig samhällstjänst en omständighet som bör vägas in vid en sådan lämplighetsbedömning.
11.5.5.3 Lämplighet
Bakgrunden till nuvarande lämplighetskrav
Kravet på att den tilltalade ska bedömas vara lämplig att utföra samhällstjänst har, i än högre grad än samtyckeskravet, sin grund i att det för påföljdens trovärdighet är avgörande att den samhällstjänst som beslutas också blir fullgjord. En förutsättning för att döma till samhällstjänst har därför ansetts vara att den dömde också har personliga förutsättningar att genomföra samhällstjänstarbete.
Straffsystemkommitténs förslag
Straffsystemkommittén, vars betänkande låg till grund för permanentandet av samhällstjänst som inslag i påföljdssystemet, föreslog att lämplighetskravet skulle avskaffas och ersättas med en påföljdsvalsregel som innebar att den som uppfyllde förutsättningarna för kontraktsvård normalt skulle dömas till den påföljden i stället för samhällstjänst. Förslaget att avskaffa lämplighetskravet grundades dels på att det är svårt att på förhand bedöma huruvida en person är lämplig för samhällstjänst, dels på att ett lämplighetskriterium missgynnar de sämst ställda då det återstående alternativet är ett fängelsestraff. Förslaget genomfördes aldrig.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
406
Överväganden och förslag
På samma sätt som samtyckeskravet kan kravet på lämplighet för samhällstjänst diskuteras.
I nuvarande system, där villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst kan ersätta ett fängelsestraff, kan det uppfattas som orättvist att vissa personer diskvalificeras från förmånen att få en mindre ingripande påföljd på grund av sina personliga förutsättningar. Det kan också – vilket Straffsystemkommittén gjorde – ifrågasättas om det alltid är möjligt att på förhand bedöma lämpligheten eller förmågan hos en person att fullgöra samhällstjänst. Risken är att personer som skulle ha varit kapabla att genomföra samhällstjänst inte anses uppfylla lämplighetskravet, vilket onödigt minskar tillämplighetsområdet för samhällstjänsten.
Trots detta gör vi bedömningen att det bör finnas ett krav på lämplighet även i det påföljdssystem som vi föreslår. Det är varken realistiskt eller ändamålsenligt att välja samhällstjänst som tilläggssanktion, om den tilltalade av en eller annan anledning inte kan arbeta eller om det annars på förhand står klart att denne inte klarar av att utföra samhällstjänst. Till detta kommer att vi föreslår att kravet på samtycke till samhällstjänst ska avskaffas, vilket innebär att det bör finnas möjlighet att avstå från att välja samhällstjänst som tilläggssanktion om den tilltalade redan på förhand aktivt motsätter sig en sådan sanktion. Då en förutsättning för att det villkorliga fängelsestraffet ska anses verkställt är att den dömde har fullgjort den tilläggssanktion som beslutats, skulle en ordning där det inte ställs något krav på vare sig samtycke eller lämplighet tveklöst leda till att samhällstjänsten i många fall måste bytas ut mot någon annan sanktion eller att det måste fattas beslut om att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Utöver det nu sagda måste beaktas att antalet samhällstjänstplatser är begränsat. Problemet med att hitta arbetsplatser där samhällstjänstarbete kan fullgöras har påtalats av Brå i rapporten Samhällstjänst – Dagens situation och framtida möjligheter (2012:4), se avsnitt 11.5.2 ovan. Uppgifter som vi fått från Kriminalvården talar i samma riktning. Det är därmed angeläget att de personer som döms till samhällstjänst sköter arbetet, så att potentiella arbetsgivare inte avskräcks från att ta emot samhällstjänstdömda.
Det system med villkorligt fängelse som vi föreslår i kapitel 9 innebär att den som inte kan dömas till samhällstjänst och som inte har behov av en mer vård- eller påverkansinriktad sanktion ska kunna
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
407
dömas till villkorligt fängelse med en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som samhällstjänsten som bygger på övervakning och kontroll (övervaknings- och kontrollsanktion). Argumentet att lämplighetskravet för samhällstjänst skulle vara socialt diskriminerande och att den som inte uppfyller lämplighetskravet till skillnad från den ”lämplige” döms till en mer ingripande påföljd får därmed inte samma betydelse som enligt nuvarande reglering.
Vi föreslår därför att en förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med samhällstjänst ska vara att en sådan sanktion är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Den närmare innebörden av lämplighetskravet utvecklas i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 3 § BrB.
11.5.6 Innehållet i samhällstjänsten
Vårt förslag: Samhällstjänst ska som utgångspunkt bestå av oav-
lönat arbete. En mindre del av det antal timmar samhällstjänst som dömts ut ska dock kunna bestå av deltagande i annan motsvarande verksamhet, såsom programverksamhet eller kontaktskyldighet.
Nuvarande ordning
I dag innebär samhällstjänst en skyldighet att utföra oavlönat arbete under det antal timmar som bestäms i domen.
Om den påföljd som förenats med samhällstjänst är skyddstillsyn, kan den dömde utöver samhällstjänstarbetet åläggas skyldighet att t.ex. genomgå programverksamhet eller annan form av vård eller behandling. Deltagande i sådan verksamhet utgör emellertid inte del av samhällstjänsten, och den dömde får inte avräkna den tid som åtgått mot de utdömda samhällstjänsttimmarna. Inte heller i övrigt kan samhällstjänsten fullgöras på annat sätt än genom just utförande av oavlönat arbete.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
408
Ordningen i Norge och Finland
I Norge och Finland är systemet annorlunda utformat.
Som framgår av bilaga 3 beslutas det närmare innehållet i den norska motsvarigheten till samhällstjänst, samfunnsstraff, av Kriminalomsorgen (motsvarande Kriminalvården). Samfunnsstraffet kan utöver oavlönat arbete omfatta behandling och rehabilitering. Domstolen dömer ut ett antal timmar samfunnsstraff och Kriminalomsorgen beslutar vad dessa timmar ska fyllas med.
I Finland kan högst 30 timmar av den utdömda samhällstjänsten fullgöras genom att den dömde deltar i ett åtgärdsprogram som syftar till att motverka återfall i brott eller missbruk och att öka förutsättningarna för honom eller henne att fullgöra samhällstjänsten. Minst hälften av det antal timmar samhällstjänst som dömts ut ska dock utgöras av arbete.
Ungdomstjänst
En ordning där påföljden inte bara består av oavlönat arbete utan även inkluderar annan verksamhet finns även i svensk lagstiftning såvitt avser ungdomstjänst. Enligt 32 kap. 2 § BrB ska den som döms till ungdomstjänst åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet i lägst 20 och högst 150 timmar. Tyngdpunkten ligger på oavlönat arbete. Den särskilt anordnade verksamheten är tänkt att fylla ett mindre antal av de utdömda timmarna ungdomstjänst.20
I avsnitt 24.4 lämnar vi förslag till förändringar som innebär förtydliganden av den särskilt anordnade verksamhetens omfattning. Enligt våra förslag ska det föreskrivas i socialtjänstlagen att en mindre del av ungdomstjänsten ska utgöras av annan särskilt anordnad verksamhet. Som utgångspunkt ska ”en mindre del” anses innebära upp till en tredjedel av ungdomstjänsten. För det fall ett litet antal timmar ungdomstjänst döms ut, ska dock upp till hälften av antalet timmar kunna utgöras av sådan verksamhet.
20Prop. 2005/06:165 s. 67 och 131.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
409
En mindre del av samhällstjänsten bör kunna utgöras av annat än oavlönat arbete
De förslag som vi lämnar i kapitel 9 innebär att villkorligt fängelse i de allra flesta fall ska förenas med endast en tilläggssanktion. Endast om en av Kriminalvården föreslagen vård- eller påverkanssanktion inte bedöms vara tillräckligt ingripande, kan rätten välja att skärpa innehållet i det villkorliga fängelsestraffet genom att förena det med en ytterligare sanktion. Det kommer således inte – som vid den nuvarande påföljdskombinationen skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst – i övrigt att finnas möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med både samhällstjänst och någon form av behandlingsinslag. Detta hänger samman med vår grundläggande utgångspunkt att ingripandegraden i tilläggssanktionen ska avgöras utifrån fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet.
Förslagen i kapitel 9 och 10 innebär vidare att samhällstjänst ska vara förstahandsalternativ som tilläggssanktion vid något längre villkorliga fängelsestraff och vid återfall som leder till kortare villkorliga fängelsestraff, såvida det inte finns förutsättningar att välja en vård- eller påverkanssanktion. Först om det inte finns förutsättningar för samhällstjänst, ska det kunna komma i fråga att i stället förena det villkorliga fängelsestraffet med en övervaknings- och kontrollsanktion.
Sammantaget kan våra förslag antas leda till ett minskat tillämpningsområde för samhällstjänst på de allra lägsta straffnivåerna, eftersom det för förstagångsdömda ska vara tillräckligt att förena de kortaste villkorliga fängelsestraffen med böter. Tillämpningsområdet för samhällstjänst när någon som inte tidigare dömts till brott på fängelsenivå döms till ett något längre villkorligt fängelsestraff (som utgångspunkt över tre månader) kan dock antas öka något. Det kan således antas att det i något större utsträckning än i dag kommer att dömas ut samhällstjänst som omfattar ett större antal timmar (100 timmar och mer).
Som framgår av Brå:s rapport om samhällstjänst, se avsnitt 11.5.2 ovan och vidare i avsnitt 11.5.7 nedan, och som Kriminalvården också påtalat för oss är det redan med dagens reglering brist på samhällstjänstplatser. Ett vidgat tillämpningsområde för samhällstjänst under ett större antal timmar kan medföra ytterligare svårigheter i detta avseende. Det finns därför behov av att bredda tillämpningsområdet för samhällstjänsten.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
410
Vad som ytterligare – och kanske i än större utsträckning – talar för ett breddat tillämpningsområde, är att det under verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med samhällstjänst kan framkomma omständigheter som innebär att den dömde är i behov av stöd och hjälp i olika avseenden för att kunna fullgöra samhällstjänstarbetet. Det kan t.ex. röra sig om behov av vård- eller påverkansinsatser av mindre omfattande slag än vad som hade blivit aktuellt vid en vård- eller påverkanssanktion eller om kontakt med en övervakare. Att sådana åtgärder vidtas kan också bidra till att minska risken för att den dömde återfaller i brott. Som framgår av avsnitt 11.5.2 har det i Brå:s ovan nämnda rapport om samhällstjänst påtalats att det är ett problem att det i dag saknas möjlighet att ge sådant stöd till klienter som dömts till villkorlig dom med samhällstjänst.
I enlighet med våra överväganden i avsnitt 9.5.3 får ett syfte med samhällstjänst anses vara att den dömde får ge avkall på rätten att själv disponera sin tid i viss närmare angiven omfattning. Ju allvarligare brottsligheten är – dvs. ju längre villkorligt fängelsestraff som döms ut – desto fler timmar tar samhället i anspråk från den dömde. Med detta som utgångspunkt bör det vara av mindre betydelse vad de utdömda timmarna fylls med, så länge de inte disponeras fritt av den dömde. En väg att bredda tillämpningsområdet för samhällstjänsten skulle därför kunna vara att, på motsvarande sätt som i Norge och Finland och som i den svenska ungdomstjänsten, ge möjlighet att på verkställighetsstadiet byta ut det oavlönade arbetet mot annan verksamhet.
När samhällstjänst infördes som inslag i påföljdssystemet angavs bl.a. att det ligger ett värde i att den dömde ges möjlighet att ingå i en arbetsgemenskap med personer som inte tillhör hans eller hennes vanliga umgängeskrets21 samt att de erfarenheter som dragits av samhällstjänsten i Danmark visat att många dömda fortsätter att hålla kontakt med arbetsplatserna även efter det att de fullgjort samhällstjänsten. Dessa omständigheter skulle kunna tala för att samhällstjänsten till största möjliga del ska bestå av oavlönat arbete, så att det skapas större förutsättningar för den dömde att upprätta en sådan anknytning till arbetsplatsen. Fullgörande av samhällstjänst tycks dock inte i någon större utsträckning leda till att den dömde blir erbjuden fortsatt arbete på arbetsplatsen.22 Under alla förhållanden torde förutsättningarna för fortsatt arbete vara större
21Prop. 1989/90:7 s. 14 och 27. 22Prop. 1997/98:96 s. 102.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
411
om den dömde t.ex. genom att genomgå programverksamhet kan komma till rätta med den problematik som det begångna brottet grundats i.
En starkare invändning mot en möjlighet att låta samhällstjänsten utgöras av annat än oavlönat arbete är att det kan leda till en minskad tydlighet vad avser innebörden av de olika tilläggssanktionerna. Att en skyldighet att utföra oavlönat arbete kan användas som straffrättslig reaktion på brott torde numera vara allmänt känt och accepterat. Innebörden av begreppet samhällstjänst är väl känt och svarar mot hur själva ordalydelsen normalt uppfattas. Det är knappast förenligt med ordalydelsen att sanktionen uteslutande eller till övervägande del skulle bestå av deltagande i vård- eller påverkansprogram eller någon annan verksamhet som inte innebär oavlönat arbete. Dessutom är det viktigt att de olika tilläggssanktionerna kan hållas isär, så att såväl domstolen som den dömde och andra som berörs av påföljdsvalet vet vad påföljden innebär. För att det ska vara möjligt bör utgångspunkten även fortsättningsvis vara att samhällstjänst ska bestå av oavlönat arbete. Därmed bör det inte, som i Norge, överlämnas åt Kriminalvården att fritt avgöra vilket innehåll samhällstjänsttimmarna ska fyllas med.
En tillräcklig tydlighet bör emellertid kunna uppnås om möjligheten att låta samhällstjänsten omfatta andra inslag begränsas, så att det tydligt framgår att det huvudsakliga innehållet ska vara oavlönat arbete. En sådan begränsning kan göras på olika sätt. Ett alternativ är att, som i Finland, föreskriva att ett visst antal timmar samhällstjänst ska kunna ersättas med annat än oavlönat arbete. Med en sådan reglering blir dock den utbytbara andelen mindre ju fler timmar som dömts ut, vilket får anses mindre ändamålsenligt. Det framstår då möjligen som lämpligare att föreskriva att högst en viss andel av de timmar som dömts ut får fyllas med annat innehåll än arbete. Det kan emellertid leda till att systemet blir oflexibelt och svårtillämpat, då man från Kriminalvårdens sida i varje enskilt fall måste räkna ut hur många timmar av den utdömda samhällstjänsten som får utgöras av annat än arbete.
När det gäller ungdomstjänst anges i lagtexten endast att den dömde ska ”åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet”. I förarbetena anges att den särskilt anordnade verksamheten bör utgöra en mindre del av ungdomstjänsten, något som vi i avsnitt 24.4 föreslår ska förtydligas genom förändringar i socialtjänstlagen. Därmed har det åstadkommits en flexibilitet i lagstiftningen, samtidigt som det tydligt markerats att
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
412
utgångspunkten är att huvudinslaget i påföljden ska vara oavlönat arbete. Enligt vår bedömning kan motsvarande tydlighet och flexibilitet uppnås vid samhällstjänst om det ges möjlighet att låta en mindre del av samhällstjänsten utgöras av annat än oavlönat arbete. Hur stor del av sanktionen som ska kunna fullgöras genom annan verksamhet bör överlämnas till Kriminalvården att avgöra utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. En rimlig utgångspunkt bör dock, på motsvarande sätt som när det gäller ungdomstjänst, vara att högst en tredjedel av det utdömda antalet timmar samhällstjänst får fullgöras på annat sätt än genom oavlönat arbete. Vi utvecklar denna fråga vidare i författningskommentaren, avsnitt 1.18, se kommentaren till 2 kap. 1 § lagen om villkorligt fängelse.
Innehållet i den alternativa verksamheten
Nästa fråga att ta ställning till är vad den del av samhällstjänsten som inte består av oavlönat arbetet ska kunna bestå av.
Enligt vår bedömning bör det överlämnas åt Kriminalvården att avgöra denna fråga. Som utgångspunkt bör dock gälla att det ska vara fråga om en åtgärd som kan antas öka sannolikheten för att samhällstjänsten blir fullgjord eller som kan antas bidra till att den dömde inte återfaller i brott.
Enligt vad vi föreslår i avsnitt 11.8.2, ska en vård- eller påverkanssanktion kunna bestå i skyldighet att genomgå av Kriminalvården anordnad programverksamhet. En förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion ska dock vara att det på förhand upprättas ett förslag till sådan sanktion, där de huvudsakliga inslagen i sanktionen anges. När det gäller skyldighet att genomgå programverksamhet torde detta i sin tur – i enlighet med vad beskrivs i avsnitt 9.5.9 – förutsätta att Kriminalvården inte bara bedömer att den tilltalade har behov av att genomgå programverksamhet med viss inriktning, utan också att han eller hon framstår som tillräckligt motiverad att ta till sig innehållet i programmet. Enligt uppgift från Kriminalvården uppstår tillräcklig motivation i många fall först efter det att den tilltalade dömts för brottet. Därmed kan det finnas anledning att ge Kriminalvården möjlighet att, om ett behov konstateras efter domen eller om den dömde först då kan motiveras att genomgå ett program, låta en del av samhällstjänsten utgöras av deltagande i programverksamhet. Genom en sådan möjlighet kan det också skapas bättre
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
413
förutsättningar för personer som har svårt att utföra oavlönat arbete att fullgöra samhällstjänsten. Som exempel kan nämnas att möjlighet att delta i ett missbruksrelaterat påverkansprogram kan leda till att den dömde minskar sitt missbruk eller helt upphör att missbruka och därmed klarar av att utföra oavlönat arbete.
I andra situationer kan det vara mer ändamålsenligt att låta en mindre del av samhällstjänsten utgöras av en kontaktskyldighet, där den dömde får sammanträffa med en företrädare för Kriminalvården eller en särskilt utsedd övervakare för att diskutera den begångna brottsligheten och hur han eller hon ska kunna avhålla sig från att återfalla i brott. Även en sådan skyldighet torde kunna bidra till att den del av samhällstjänsten som består av oavlönat arbete blir utförd.
Sammantaget bör Kriminalvården som alternativ till oavlönat arbete i första hand låta samhällstjänsten omfatta inslag eller åtgärder som kan rymmas inom en vård- eller påverkanssanktion eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Det bör dock inte komma i fråga att låta en del av samhällstjänsten bestå av något av de förstärkande frihetsinskränkande inslag som en mer ingripande övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna bestå av, dvs. helghemarrest eller motsvarande inslag, se avsnitt 11.6.8.
Möjligheten att låta samhällstjänsten bestå av annat än oavlönat arbete bör kunna få särskild betydelse när det gäller yngre vuxna lagöverträdare. I kapitel 29 föreslår vi att lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år inte ska särbehandlas vid påföljdsvalet. Det innebär att de ska dömas till de påföljder som gäller för vuxna, dvs. böter eller fängelse, där fängelsestraffet kan dömas ut villkorligt eller ovillkorligt. Bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB om att rätten vid straffmätningen ska beakta den tilltalades ungdom ska dock gälla även om den tilltalade är 18–20 år. Lagöverträdare mellan 18 och 21 år som döms till villkorligt fängelse kommer därmed i många fall att ha gjort sig skyldiga till förhållandevis allvarlig brottslighet. Även om samhällstjänst i och för sig kan vara en lämplig tilläggssanktion för unga vuxna, så kan det antas att de i många fall kommer att ha behov av stöd och hjälp dels för att minska risken för återfall i brott, dels för att samhällstjänstarbetet ska bli fullgjort. Inom Kriminalvården genomförs för närvarande en särskild ungdomssatsning inriktad på personer upp till 21 år som dömts till en kriminalvårdspåföljd.23 Inom ramen för det arbetet bör det finnas möjlighet att
23 Kriminalvårdens arbete med ungdomar är sammanfattat i en nationell handlingsplan för ungdomssatsningen i Kriminalvården. Handlingsplanen utgår från utredningen ”Ungdomar i Kriminalvården” från år 2006 och revideras årligen.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
414
utarbeta inslag som kan användas inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff som förenats med samhällstjänst.
11.5.7 Ansvaret för och valet av samhällstjänstplatser
Vårt förslag: Kriminalvården ska alltjämt ansvara för att en sam-
hällstjänstplats ordnas för den dömde. Platsen behöver inte vara bestämd innan domstolen dömer i målet.
Samhällstjänstarbete ska som utgångspunkt fullgöras inom ideell eller offentlig verksamhet eller därmed likartad verksamhet. Privata arbetsgivare ska dock kunna anlitas i den mån den verksamhet som bedrivs bedöms lämplig för samhällstjänst och det finns goda möjligheter till kontroll av att arbetet utförs enligt arbetsplanen.
Nuvarande ordning
Som beskrivs närmare i avsnitt 11.5.1 ovan är det Kriminalvården som ansvarar för verkställigheten av en föreskrift om samhällstjänst och för att ordna samhällstjänstplatser. Enligt förarbetena får de arbetsuppgifter som utförs inte inkräkta på den egentliga arbetsmarknaden och samhällstjänsten får inte uppfattas som att oavlönad arbetskraft ställs till den reguljära arbetsmarknadens förfogande. Detta har ansetts innebära att arbetsplatserna i första hand ska skaffas inom den ideella föreningsverksamheten eller inom offentlig verksamhet. Arbetsuppgifterna ska kunna upplevas som meningsfulla, den dömde ska få ingå i någon form av arbetsgemenskap och arbetet får inte vara av integritetskränkande natur.
I rapporten Samhällstjänst – Dagens situation och framtida möjligheter (2012:4), se avsnitt 11.5.2 ovan, konstaterar Brå att Kriminalvården har svårt att rekrytera arbetsplatser för samhällstjänst och att man inom frivården upplever en stor konkurrens om platserna från Arbetsförmedlingen, ungdomstjänsten och Försäkringskassan. Problemet med rekrytering av samhällstjänstplatser har även påtalats direkt till oss av Kriminalvården.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
415
Överväganden och förslag
Vi ser inte någon anledning att ändra den nuvarande ordningen såvitt avser Kriminalvårdens ansvar för att ordna samhällstjänstplatser. Det bör således alltjämt vara Kriminalvården som ansvarar för att en samhällstjänstplats ordnas för den dömde. Platsen behöver inte vara bestämd före det att domstolen dömer i målet.
När det gäller frågan om vilka arbetsuppgifter som ska kunna komma i fråga för den som dömts till samhällstjänst, bör utgångspunkten alltjämt vara att arbetsuppgifterna ska kunna upplevas som meningsfulla, att den dömde får ingå i någon form av arbetsgemenskap och att arbetet inte får vara av integritetskränkande natur.
Såvitt avser frågan om vilka arbetsgivare som ska kunna anlitas för samhällstjänstplaceringar, finns det anledning att beakta det problem med brist på samhällstjänstplatser som Kriminalvården har påtalat. Av de uppgifter som framgår av Brå-rapporten och som även lämnats direkt till oss framgår att det är svårt att rekrytera arbetsgivare för samhällstjänstplaceringar och att detta problem har ökat under senare år. Problemet tycks i något fall t.o.m. ha fått till följd att tjänstemännen på det lokala frivårdskontoret har känt sig förhindrade att avbryta samhällstjänst på en arbetsplats vars lämplighet kunde ifrågasättas. Detta är naturligtvis inte någon godtagbar utveckling.
Som anförts i det föregående (se avsnitt 11.5.6) kan det antas att det i det påföljdssystem som vi föreslår kommer att behövas ett något större antal samhällstjänstplatser för placering under längre tider. För att möta behovet av samhällstjänstplatser, och då särskilt för placering under längre tider, bör det övervägas om det område inom vilket Kriminalvården kan söka samhällstjänstplaceringar kan utvidgas. Den fråga som då faller sig naturlig att undersöka är om det bör kunna komma i fråga att anlita privata arbetsgivare för samhällstjänstarbete.
Nuvarande lagstiftning innebär inte något formellt hinder mot att samhällstjänst utförs i privat verksamhet. Som anförts inledningsvis i detta avsnitt anges dock i förarbetena att samhällstjänst inte får uppfattas som att oavlönad arbetskraft ställs till den reguljära arbetsmarknadens förfogande och att de arbetsuppgifter som väljs för samhällstjänst därför så långt det är möjligt ska vara sådana som normalt inte utförs av anställda. Dessa uttalanden har kommit att tolkas som att privata arbetsgivare inte kan komma i fråga.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
416
När det gäller ungdomstjänst, som också innefattar skyldighet för den dömde att utföra oavlönat arbete, anses det inte finnas någon begränsning i valet av arbetsgivare. I förarbetena betonas att det är viktigt att ungdomstjänsten består av meningsfulla arbetsuppgifter och att arbetet inte uppfattas enbart som en bestraffning. Kommunal och statlig verksamhet, ideella föreningar, trossamfund och andra likande verksamheter utan kommersiella syften nämns som exempel på arbetsgivare. Vidare anges att kommunen kan anordna lämpligt arbete i egen regi om det är svårt att hitta lämpliga arbetsplatser. Privata företag nämns inte som ett alternativ, men det finns inte heller några uttalanden som utesluter att privata arbetsgivare anlitas.24 Ungdomstjänst utförs i förhållandevis stor utsträckning hos privata arbetsgivare. Enligt en utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare som Brå genomfört förläggs en så stor andel som 35 procent av ungdomstjänsten i större kommuner till privat verksamhet.25
I dag förläggs samhällstjänstarbete till stor del hos idrottsföreningar, som ofta driver sin verksamhet som ideella föreningar.26På senare tid har dock idrottsföreningar i växande omfattning kommit att bolagiseras och bedrivas som s.k. idrottsaktiebolag.27 Enligt uppgift från Kriminalvården medför bolagiseringen – med den begränsning till ideell och offentlig verksamhet som förarbetena till dagens lagstiftning anses innebära – att samhällstjänst inte kan förläggas vid sådana idrottsföreningar. Oavsett associationsform bedriver idrottsföreningar verksamhet som får anses lämplig för samhällstjänstarbete. Det bör därför inte enligt vår bedömning finnas något hinder mot att sådana arbetsplatser anlitas, även om verksamheten bedrivs i s.k. idrottsaktiebolag. Andra platser för idrottsutövning som annars brukar bedrivas som ideella föreningar, som t.ex. ridskolor, kan ibland ägas av enskilda privatpersoner. Även sådan verksamhet bör kunna komma i fråga för samhällstjänstarbete.
En utvidgning av nu angivet slag är sannolikt inte tillräcklig för att möta behovet av samhällstjänstplatser. Det bör därför övervägas om underlaget kan utvidgas ytterligare, så att privata arbetsgivare kan användas mer generellt.
24Prop. 2005/06:164 s. 67 f. 25 Ungdomsvård och ungdomstjänst. En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare (Brå-rapport 2011:10), s. 60. 26 Som redovisas i avsnitt 11.5.1 förlades samhällstjänsten i ca 30 procent av de fall som Brå undersökte under 2009 och 2010 inom ramen för den kartläggning som utmynnade i rapporten Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10, till en idrottsförening. 27 Se närmare om idrottsaktiebolag i 11 kap. 3 § i Riksidrottsförbundets stadgar.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
417
Vad som skulle kunna tala emot en sådan utvidgning är den i tidigare förarbeten uttalade risken för att anlitandet av privata arbetsgivare ska leda till konkurrens på den reguljära arbetsmarknaden på så sätt att arbetsgivare väljer att ta emot samhällstjänstdömda i stället för att anställa den arbetskraft som de har behov av. Denna risk bör emellertid enligt vår bedömning inte överdrivas. Samhällstjänstarbete utförs under en kortare period, oftast ett fåtal månader och alltid mindre än ett år. Den dömde arbetar under ett begränsat antal timmar per dag, enligt Kriminalvårdens riktlinjer normalt högst fyra timmar. Arbetsvillkoren skiljer sig alltså från vad som gäller för anställda. De arbetsgivare som tar emot samhällstjänstdömda är medvetna om att arbetsuppgifterna är del av en påföljd för brott samt att mottagandet innefattar en skyldighet att hålla kontakt med Kriminalvården och en kontroll av att den dömde fullgör arbetspassen. Det kan därmed antas att de arbetsgivare som tar emot samhällstjänstdömda i vart fall delvis gör detta på grund av ett samhällsengagemang och inte bara för att de är i behov av arbetskraft.
En annan invändning mot att anlita privata arbetsgivare för samhällstjänstarbete är att det kan finnas en risk för att samhällstjänstdömda får utföra arbetsuppgifter av mindre lämpligt slag. Enligt vår bedömning bör inte heller denna risk överdrivas. Det bör ankomma på Kriminalvården i egenskap av verkställande myndighet att informera sig om inte bara att verksamheten är laglig, utan också att den är lämplig för samhällstjänstarbete och att det kan kontrolleras att arbetet fullgörs. Om Kriminalvården, sedan samhällstjänst påbörjats hos en arbetsgivare, gör bedömningen att verksamheten inte är lämplig eller att kontrollen inte är tillräcklig, får verkställigheten avbrytas och en ny samhällstjänstplats väljas för den dömde.
Utöver den ökade möjligheten att fylla behovet av samhällstjänstplatser, kan en möjlighet för Kriminalvården att söka samhällstjänstplaceringar inom privat verksamhet leda till andra positiva effekter. När samhällstjänst ursprungligen infördes i påföljdssystemet var en förhoppning att en del av de dömda efter fullgörandet av samhällstjänsten skulle erbjudas fortsatt arbete på arbetsplatsen. Så tycks inte ha blivit fallet i någon större omfattning. Detta torde i vart fall till viss del hänga samman med att de arbetsgivare som anlitas inom ideell verksamhet inte har ekonomiska möjligheter att anställa personal. Det kan därför antas att utrymmet för att den dömde ska ges fortsatt arbete på arbetsplatsen är större inom privat verksamhet.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
418
Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att Kriminalvården bör kunna anlita privata arbetsgivare för placering av samhällstjänstdömda. Som angetts i det föregående bör dock en förutsättning för placering i privat verksamhet, liksom för övrigt vid all samhällstjänstplacering, vara att verksamheten bedöms vara lämplig för samhällstjänst. Det bör också finnas goda möjligheter för Kriminalvården att kontrollera att arbetet utförs enligt den arbetsplan som upprättats.
11.5.8 Krav på nykterhet och drogfrihet
Vår bedömning: Vi har i avsnitt 11.3.1 föreslagit att den dömde
inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med. Det innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med samhällstjänst ska vara nykter och drogfri vid utförandet av samhällstjänstarbetet, eller den andra verksamhet som samhällstjänsten kan utgöras av. Han eller hon ska också vara skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet inför och under varje arbetspass.
Vi har i avsnitt 11.3.1 föreslagit att den dömde vid fullgörandet av en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel samt att han eller hon inför eller i samband med fullgörande av tilläggssanktionen ska vara skyldig att på begäran lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av sådana preparat.
Förslaget innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med samhällstjänst ska vara nykter och drogfri vid utförandet av samhällstjänstarbetet (eller den andra verksamhet som en mindre del av samhällstjänsten kan utgöras av) samt att han eller hon är skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet inför och under varje arbetspass. Provtagningen bör kunna ske genom att Kriminalvården utför slumpvisa kontroller vid arbetsplatsen eller att företrädare för arbetsplatsen underrättar Kriminalvården vid misstanke om att den dömde är påverkad av något otillåtet preparat.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
419
11.6 Övervaknings- och kontrollsanktion
11.6.1 Utgångspunkter
Vi har vid våra överväganden i kapitel 9 gjort bedömningen att det bör finnas möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som bygger på övervakning och kontroll av den dömde, en s.k. övervaknings- och kontrollsanktion. Avsikten är att övervaknings- och kontrollsanktionen ska kunna användas när det inte bedöms lämpligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med samhällstjänst och det inte heller finns förutsättningar att besluta om en vård- eller påverkanssanktion (se närmare om vård- eller påverkanssanktionen i avsnitt 11.8 nedan).
Enligt vad vi anför i avsnitt 9.5.7 bör övervaknings- och kontrollsanktionen i sin grundform innebära att den dömde åläggs skyldighet att hålla kontakt med en övervakare och möjligen även anmäla sig till denne eller till Kriminalvården eller polisen med viss regelbundenhet. Vidare bör ingripandegraden hos sanktionen kunna straffmätas i förhållande till det villkorliga fängelsestraffets längd, genom att det föreskrivs längre övervakningstid ju längre straffet är. Vid något längre villkorliga fängelsestraff bör det dessutom finnas möjlighet att skärpa ingripandegraden i sanktionen genom att den får innefatta någon form av frihetsinskränkande inslag, som t.ex. förbud att lämna bostaden eller förbud att vistas på viss plats.
Sammantaget finner vi att följande grundläggande krav bör kunna ställas på en tilläggssanktion som bygger på övervakning och kontroll.
1. Den bör innefatta någon form av övervakning eller kontroll av den dömde.
2. Den ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha valts som tilläggssanktion.
3. Den ska kunna straffmätas i förhållande till fängelsestraffets längd.
4. Den bör så långt möjligt innehålla inslag som typiskt sett kan verka brottsavhållande och som gör att den kan uppfattas som meningsfull såväl av den dömde som av allmänheten.
5. Den bör inte innefatta sådana krav på lämplighet eller behov som samhällstjänst och vård- eller påverkanssanktionen gör.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
420
I det följande överväger vi närmare vilket innehåll övervaknings- och kontrollsanktionen bör ha.
11.6.2 Övervakning i dagens påföljdssystem
En tilläggssanktion som uppfyller de grundläggande krav som anges i föregående avsnitt kan innehålla olika inslag. Då ett av de krav som vi ställt upp är att sanktionen ska innefatta någon form av övervakning eller kontroll av den dömde, faller det sig naturligt att snegla på innehållet i den övervakning som den som i dag döms till skyddstillsyn ställs under.
Som beskrivits i avsnitt 11.2.2 ovan är ett ”grundmoment” i den övervakning som ingår i en skyddstillsyn att den dömde i viss utsträckning ska hålla kontakt med Kriminalvården och den övervakare som förordnats för honom eller henne. Till övervakare kan enligt 3 § FriF förordnas antingen en tjänsteman vid Kriminalvården, en frivårdsinspektör, eller en annan lämplig person, en s.k. lekmannaövervakare. Kriminalvården strävar efter att välja en lekmannaövervakare för den dömde. I vissa situationer kan det dock finnas skäl att välja en tjänsteman vid Kriminalvården som övervakare, som t.ex. om den dömde lider av en psykisk störning eller sjukdom, har grava missbruksproblem eller är så våldsbenägen att lekmannamedverkan bedöms olämplig. Om det finns behov av stora insatser eller om den dömde har särskilda behov kan det även förordnas en eller flera biträdande övervakare.28 Av en kartläggning av frivården som Brå presenterade 2010 framgår att det under 2008 förordnades en lekmannaövervakare för 60 procent av de skyddstillsynsdömda vars verkställighet granskades.29
Lekmannaövervakaren ska vara ett stöd och en förebild för den dömde i det vardagliga livet och ses som ett komplement till den frivårdsinspektör som har myndighetsansvaret under verkställigheten. Den som förordnas som lekmannaövervakare bör kunna kontrollera den dömdes livsföring samt ge denne stöd och vägledning. Lekmannaövervakaren bör inte stå i sådan relation till den dömde att ett beroendeförhållande kan uppstå. Det anses därför vara mindre
28 Uppgiften är hämtad från ett utkast till handbok om övervakning inom kriminalvården som Kriminalvården låtit utredningen ta del av. 29 Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10, s. 25.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
421
lämpligt att arbetsgivare, nära släktingar eller vänner till den dömde förordnas som övervakare.30
Den dömde ska under övervakningstiden hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden som är av betydelse för övervakningen. Han eller hon ska inställa sig hos övervakaren på kallelse och även i övrigt hålla kontakt med övervakaren på det sätt som denne anvisar. Övervakningen kan därmed, som utvecklats i avsnitt 11.2.2 ovan, sägas ha en kontrollerande funktion. Som också beskrivs närmare i avsnitt 11.2.2 kan den dömde inom ramen för övervakningen erbjudas stödjande och motiverande samtal samt hjälp att upprätta kontakter med andra samhällsorgan, vilket innebär att övervakningen även har en stödjande och hjälpande funktion.
Enligt 5 kap. 3 § FrivF ska en tjänsteman vid Kriminalvården så snart som möjligt och senast inom en månad från det att övervakningen börjar sammanträffa med den dömde och övervakaren. Vid mötet ska det bl. a. bestämmas på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde ska hålla kontakt med övervakaren och/eller Kriminalvården. Vidare ska det undersökas i vilken utsträckning Kriminalvården behöver medverka för att förmedla stöd eller hjälp åt den dömde i syfte att han eller hon inte ska återfalla i brott och att hans eller hennes återanpassning i samhället även i övrigt ska främjas.
Kriminalvården håller för närvarande (maj 2012) på att ta fram en särskild handbok om övervakning. Utredningen har fått ta del av ett utkast till handboken. I utkastet anges att kontaktfrekvensen och innehållet i kontakten med övervakaren ska fastställas utifrån en risk- och behovsbedömning som görs för att förebygga återfall i brott. Kontakten bör inte vara glesare än var tredje vecka. Den bör vara tätare under de första fyra månaderna av övervakningstiden, för att sedan kunna glesas ut. Om risken för att den dömde ska återfalla i brott bedöms som hög, bör kontakten enligt utkastet till handbok vara tätare även under den fortsatta övervakningstiden. Som skäl för en glesare kontakt än var tredje vecka anges att återfallsrisken bedöms vara låg, att den dömde har regelbunden och personlig kontakt med socialtjänsten eller att den dömde deltar i programverksamhet, har omfattande annan öppenvårdskontakt eller vistas i institution eller familjehem. Glesare kontakt kan också motiveras av psykisk störning eller sjukdom hos den dömde, om det finns en annan vårdkontakt eller om den dömdes förmåga att sköta
30 Uppgifterna är hämtade från ett utkast till handbok om övervakning inom kriminalvården som Kriminalvården låtit utredningen ta del av.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
422
kontakten är kraftigt nedsatt till följd av sjukdomen. Även studier eller arbete utomlands, långa reseavstånd mellan bostadsorten och övervakaren eller att den dömde befinner sig i slutet av övervakningsperioden efter en längre tids skötsamhet, anges som skäl för en glesare kontakt.
11.6.3 Tänkbara inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion
En övervakning med ett innehåll av det slag som beskrivits i föregående avsnitt skulle sannolikt vara tillräcklig även i ett system med villkorligt fängelse, om övervakningen alltid kombineras med en annan tilläggssanktion eller endast utgör en del av tilläggssanktionen. För det fall att övervakning ska utgöra en självständig tilläggssanktion måste den dock, som påpekats i det föregående, kunna tillföras något ytterligare för att räcka till även vid något längre villkorliga fängelsestraff.
Enligt vår bedömning bör en utgångspunkt vara att övervaknings- och kontrollsanktionen inte bara ska fylla en preventiv (återfallsförebyggande) eller en stödjande funktion utan att den också måste bestå av någon form av kontrollerande (repressiv) åtgärd, dvs. att den dömdes förehavanden kontrolleras i något avseende och att övervakningen därigenom innebär en inskränkning av den dömdes frihet. Sanktionen bör också gå att straffmäta, så att ingripandegraden blir högre ju längre det villkorliga fängelsestraffet är. Därutöver bör beaktas vilka kontrollerande inslag som finns inom ramen för de icke frihetsberövande påföljderna i andra europeiska länder31och vilka övervakningsåtgärder som ska kunna verkställas inom ramen för ett europeiskt samarbete enligt rådets rambeslut (2008/947/RIF) om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder.32 Med dessa utgångspunkter skulle innehållet i övervaknings- och kontrollsanktionen kunna bestå av en eller flera av följande åtgärder:
• Anmälningsskyldighet – Den dömde åläggs skyldighet att på angivna tider anmäla sig hos den verkställande myndigheten (Kriminalvården), polisen eller annan myndighet eller person genom personligt besök eller på annat sätt. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antal veckor eller månader) under
31 Påföljdssystemet i några andra europeiska länder beskrivs närmare i kapitel 5 och bilaga 3. 32 Innehållet i rambeslutet framgår av bilaga 4.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
423
vilken anmälningsskyldigheten ska fortgå och genom intensiteten, dvs. hur ofta anmälan ska ske.
• Kontaktskyldighet – Den dömde åläggs skyldighet att på angivna tider träffa företrädare för den verkställande myndigheten (Kriminalvården) eller en särskilt förordnad övervakare för stödjande och motiverande samtal. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antalet veckor eller månader) under vilken kontaktskyldigheten ska fortgå och genom intensiteten, dvs. hur ofta den dömde ska träffa Kriminalvården eller övervakaren.
• Förbud att lämna en viss plats eller ett visst område – Den dömde förbjuds att lämna en särskilt angiven plats (t.ex. bostaden) eller ett särskilt angivet område. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antalet veckor eller månader) under vilken förbudet ska fortgå och storleken på det område inom vilket den dömde måste uppehålla sig. Förbudet kan också göras mindre ingripande genom att det beslutas att det endast ska gälla ett visst antal timmar per dag, ett visst antal dagar per vecka eller vissa veckodagar. Efterlevnaden av förbudet kan kontrolleras genom elektronisk övervakning.
• Förbud att vistas på viss plats eller inom visst område – Den dömde förbjuds att uppehålla sig på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, exempelvis i eller i närheten av målsägandens bostad eller på andra platser där risken för återfall i brott bedöms vara särskilt stor, som t.ex. på krogar och andra uteställen. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antalet veckor eller månader) under vilket förbudet ska fortgå och antalet platser eller storleken på det område inom vilket den dömde inte får uppehålla sig. Förbudet kan också göras mindre ingripande genom att det beslutas att det endast ska gälla ett visst antal timmar per dag, ett visst antal dagar per vecka eller vissa veckodagar. Efterlevnaden av förbudet kan kontrolleras genom elektronisk övervakning.
• Kontaktförbud – Den dömde förbjuds att söka upp eller på annat sätt ta kontakt med den eller de personer som brottet riktats mot, motsvarande sådant kontaktförbud som omfattas av lagen (1988:688) om kontaktförbud. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antal veckor eller månader) som förbudet ska fortgå. Efterlevnaden av förbudet kan kontrolleras genom elektronisk övervakning, vilket dock torde förutsätta att det också
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
424
finns ett förbud för den dömde att vistas på en viss plats eller inom ett visst område.
• Närvarocentrum – Skyldighet för den dömde att vistas på ett av
Kriminalvården bedrivet närvarocentrum under ett visst antal timmar per dag eller vecka. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antalet veckor eller månader) under vilken skyldigheten att vistas på närvarocentret ska fortgå och intensiteten, dvs. hur ofta och hur länge den dömde ska uppehålla sig på centret.
Området för olika övervakningsinslag är under utveckling. Som framgår av beskrivningen av påföljdssystemet i några andra europeiska länder i bilaga 3 förekommer det t.ex. i England och Wales att övervakning sker genom s.k. voice identification, dvs. att den dömde ringer till frivården från en bestämd plats vid bestämda tidpunkter och lämnar ett meddelande. Telefonen är försedd med teknik som gör att den känner av uppringarens röst och därmed kan avgöra om det är rätt person som ringer från den aktuella telefonen. Det är bara ett exempel på vilken typ av övervakningsinslag som skulle kunna komma i fråga i framtiden. De ovan angivna inslagen är dock de som vi bedömer kan övervägas närmare i dagsläget.
11.6.4 En övervaknings- och kontrollsanktion ska alltid innefatta kontaktskyldighet
Vårt förslag och vår bedömning: Ett grundelement i över-
vaknings- och kontrollsanktionen ska vara en skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en av Kriminalvården utsedd övervakare (kontaktskyldighet).
Kontaktskyldigheten ska fullgöras genom att den dömde under den tid som övervaknings- och kontrollsanktionen pågår håller tät kontakt med övervakaren. Den närmare kontaktfrekvensen bör inte anges i lag. Som utgångspunkt bör dock gälla att den dömde i vart fall inledningsvis ska sammanträffa med övervakaren minst en gång i veckan.
Kriminalvården ska kunna ersätta hela eller delar av kontaktskyldigheten med skyldighet för den dömde att delta i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
425
Kontaktskyldighet bör utgöra grundläggande inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion
Som anförts i det föregående är avsikten att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna väljas som tilläggssanktion om lämplighetskravet för samhällstjänst inte är uppfyllt och det inte heller finns förutsättningar att förena det villkorliga fängelsestraffet med en vård- eller påverkanssanktion. Övervaknings- och kontrollsanktionen bör därför i varje enskilt fall vara i huvudsak lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha valts som tilläggssanktion. Det innebär att det vid utformningen av sanktionen måste göras en jämförelse med ingripandegraden hos samhällstjänsten.
Samhällstjänst innebär en uppoffring för den dömde genom att hans eller hennes tid tas i anspråk för ett visst antal timmar oavlönat arbete. För att övervaknings- och kontrollsanktionen ska kunna jämställas med samhällstjänst i ingripandegrad måste den innebära en lika tydlig uppoffring för den dömde. Enligt vår bedömning är det svårt att se något annat sätt att uppnå en sådan uppoffring än att sanktionen får innehålla inslag som innebär en inskränkning i den dömdes frihet och möjlighet att själv fullt ut disponera sin tid och sätta ramarna för sin tillvaro. Ett grundelement i övervaknings- och kontrollsanktionen bör därför vara att den dömde åläggs en kontaktskyldighet som innebär att han eller hon måste underkasta sig i förväg bestämda krav på närvaro och tillgänglighet.
Den närmare innebörden av kontaktskyldighet
En kontaktskyldighet kan, som beskrivits ovan, bestå i skyldighet för den dömde att på angivna tider träffa företrädare för Kriminalvården eller en särskilt förordnad övervakare för stödjande och motiverande samtal.
För att knyta an till innehållet i den övervakning som i dag utgör en del av verkställighetsinnehållet i en skyddstillsyn, bör kontaktskyldigheten enligt vår bedömning bestå i att den dömde träffar en av Kriminalvården utsedd övervakare. Som övervakare bör, liksom i dag, kunna förordnas antingen en tjänsteman vid Kriminalvården eller en annan lämplig person, dvs. en lekmannaövervakare. Valet av övervakare bör ankomma på Kriminalvården.
Mötena med övervakaren bör – på motsvarande sätt som i dag – ges ett innehåll som så långt möjligt kan uppfattas som menings-
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
426
fullt och som i möjligaste mån har ett brottsförebyggande syfte. Som utgångspunkt bör innehållet kunna motsvara ”grundinnehållet” i dagens övervakning vid skyddstillsyn. Det innebär att kontakten med övervakaren utöver en kontroll av var den dömde uppehåller sig även bör kunna ta sikte på åtgärder av stödjande och hjälpande karaktär, i den utsträckning den dömde har behov av sådana åtgärder och åtgärderna kan antas bidra till att han eller hon avstår från att återfalla i brott.
Exempel på stödjande och hjälpande åtgärder som övervakaren bör kunna bistå med i samband med fullgörandet av kontaktskyldigheten är att förmedla kontakter mellan den dömde och socialtjänst, arbetsförmedling eller andra samhällsorgan. Liksom i dag bör den stödjande och hjälpande funktionen begränsas av de ramar som normaliseringsprincipen ställer upp, så att Kriminalvårdens och övervakarens roll stannar vid just förmedling av kontakt med de organ som har det egentliga ansvaret för att tillgodose den dömdes behov. Kontakten med övervakaren bör därutöver kunna användas till samtal om det begångna brottet och hur den dömde kan undvika att återfalla i brott. Övervakaren bör även kunna stötta den dömde i fullgörandet av de andra inslag som övervaknings- och kontrollsanktionen innebär.
Som framgår nedan bör Kriminalvården också, i den mån det är lämpligt och den dömde anses vara i behov av det, kunna låta kontaktskyldigheten – eller en del av denna – bestå av att den dömde deltar i ett påverkansprogram som antingen är allmänt brottsförebyggande eller tar sikte på den aktuella brottsligheten.
Intensiteten i kontaktskyldigheten
För att öka tydligheten och enhetligheten i övervaknings- och kontrollsanktionen och för att så långt möjligt säkerställa att sanktionen motsvarar samhällstjänst i ingripandegrad, kan det övervägas att ange en viss frekvens eller en minimifrekvens med vilken den dömde måste sammanträffa med övervakaren.
När det gäller övervakning inom ramen för en skyddstillsyn finns det inget formellt krav på intensiteten i kontakten med övervakaren. Som beskrivits närmare i avsnitt 11.6.2 innebär dock anvisningarna i Kriminalvårdens utkast till handbok om övervakning att den dömde som regel bör ha kontakt med övervakaren minst en gång var tredje vecka.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
427
Övervakningen vid skyddstillsyn pågår som regel under ett år oavsett den begångna brottslighetens straffvärde. Vi har i avsnitt 11.6.1 gjort bedömningen att övervaknings- och kontrollsanktionen bör gå att straffmäta, så att ingripandegraden blir beroende av det villkorliga fängelsestraffets längd. I det bör bl.a. ligga att sanktionens längd anpassas till det villkorliga fängelsestraffets längd, så att ett kortare villkorligt fängelsestraff förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion som pågår under kortare tid än den övervaknings- och kontrollsanktion som ett längre villkorligt fängelsestraff förenas med. För att uppnå den effekten föreslår vi i avsnitt 11.6.5 nedan att övervaknings- och kontrollsanktionens längd ska motsvara det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år. Det innebär att kontaktskyldigheten inom ramen för en övervaknings- och kontrollsanktion i många fall kommer att pågå betydligt kortare tid än ett år, ibland endast några enstaka månader. En så gles kontakt som ett sammanträffande var tredje vecka kan därför inte anses tillräcklig för att sanktionen ska motsvara det antal timmar samhällstjänst som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med.
Bör det då föreskrivas en tätare kontaktskyldighet än vad som rekommenderas som miniminivå under övervakning vid skyddstillsyn, t.ex. en gång i veckan eller en gång varannan vecka?
En skyldighet för den dömde att sammanträffa med övervakaren en gång i veckan torde rimligen upplevas som förhållandevis ingripande, även om kontaktskyldigheten endast ska pågå under några månader. En kontaktskyldighet måste dock delvis vara beroende av att den dömde har behov av och är mottaglig för de stöd- och hjälpåtgärder som övervakaren kan erbjuda. För det fall att den dömde inte har något behov av stöd i form av t.ex. förmedling av kontakt med andra samhällsorgan eller om han eller hon inte är intresserad av de åtgärder som övervakaren i övrigt har att erbjuda, kommer det att vara svårt att fylla en alltför tät kontakt med ett meningsfullt innehåll. Vi gör därför bedömningen att kontaktfrekvensen inte bör preciseras närmare i lag än att det ska vara fråga om en tät kontakt. Som utvecklas närmare i författningskommentaren, avsnitt 1.18, se kommentaren till 3 kap. 1 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse, bör dock som utgångspunkt gälla att den dömde i vart fall inledningsvis ska sammanträffa med övervakaren minst en gång i veckan.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
428
Kontaktskyldigheten bör kunna utgöras av deltagande i av Kriminalvården anordnad programverksamhet
Vi har i avsnitt 9.5.9 föreslagit att villkorligt fängelse ska kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion. Enligt våra överväganden i avsnitt 11.8.2 ska en sådan sanktion bl.a. kunna bestå av skyldighet för den dömde att delta i av Kriminalvården bedriven brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet. I den mån Kriminalvården har ett lämpligt påverkansprogram att erbjuda och den dömde bedöms vara i behov av och ha förutsättningar för att genomföra programmet, ska detta ha företräde framför såväl samhällstjänst som övervaknings- och kontrollsanktion.
En förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion ska enligt våra förslag i avsnitt 9.5.9 vara att Kriminalvården i yttrande till domstolen upprättar ett förslag till sådan sanktion. Ett sådant förslag kommer emellertid inte alltid att kunna upprättas inför huvudförhandlingen i målet, även om Kriminalvården i och för sig tillhandahåller ett program som framstår som lämpligt med hänsyn till den begångna brottsligheten. Det kan t.ex. bero på att den tilltalade inte har inställt sig hos Kriminalvården för personutredning eller att denne under personutredningen inte har varit tillräckligt motiverad att genomgå programmet och därmed inte heller bedömts lämplig att delta i det. I sådana fall kommer det villkorliga fängelsestraffet – om inte samhällstjänst bedöms vara en lämplig sanktion – att förenas med en övervaknings- eller kontrollsanktion. Det är emellertid inte uteslutet att den som döms till villkorligt fängelse med en övervaknings- och kontrollsanktion under verkställigheten kan motiveras till att delta i programverksamhet. I sådana fall bör finnas möjlighet för Kriminalvården att – utan att helt byta tilläggssanktion – låta hela eller delar av kontaktskyldigheten utgöras av deltagande i programmet. Då programverksamheten bedrivs i Kriminalvårdens regi kan det sägas innefatta en form av kontakt, om inte med en övervakare så i vart fall med Kriminalvården.
11.6.5 Övervaknings- och kontrollsanktionens varaktighet
Vårt förslag: Övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå
under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
429
För att en övervaknings- och kontrollsanktion ska bli rimligt jämförbar med samhällstjänst i ingripandegrad, bör den som utgångspunkt pågå under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd. Därigenom ges det också möjlighet att straffmäta sanktionen.
För att sanktionen ska kunna ges ett meningsfullt – och i någon mån ingripande – innehåll, bör den dock ha viss minsta varaktighet. Dessutom torde det under inledningsskedet behövas viss tid för att planera det närmare innehållet i sanktionen. Att besluta om en övervaknings- och kontrollsanktion som ska pågå under någon enstaka månad framstår därmed inte som ändamålsenligt och kan knappast uppfattas som meningsfullt. Det bör därför föreskrivas en minimitid under vilken en övervaknings- och kontrollsanktion alltid ska pågå oavsett det villkorliga fängelsestraffets längd. Minimitiden får dock inte vara alltför lång, eftersom det då inte ges tillräcklig möjlighet att anpassa ingripandegraden i sanktionen till det villkorliga fängelsestraffets längd. En rimlig avvägning mellan å ena sidan kravet på proportionalitet mellan brott och påföljd och å andra sidan vad som kan betraktas som meningsfullt och ändamålsenligt ur ett verkställighetsperspektiv är enligt vår bedömning att övervaknings- och kontrollsanktionen får pågå under lika lång tid som det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år.
11.6.6 I vissa fall bör övervaknings- och kontrollsanktionen innefatta anmälningsskyldighet
Vårt förslag och vår bedömning: Om det villkorliga fängelse-
straffets längd överstiger två månader, ska övervaknings- och kontrollsanktionen utöver kontaktskyldighet innefatta anmälningsskyldighet.
Anmälningsskyldigheten ska fullgöras genom att den dömde under den tid som övervaknings- och kontrollsanktionen pågår regelbundet anmäler sig hos Kriminalvården eller annan myndighet eller person som Kriminalvården anvisar.
Anmälningsfrekvensen anges inte närmare i lag, men som utgångspunkt bör gälla att anmälan i vart fall inledningsvis ska ske en till två gånger per vecka.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
430
Anmälningsskyldighet kan förstärka ingripandegraden i en övervaknings- och kontrollsanktion
I föregående avsnitt har vi föreslagit att en övervaknings- och kontrollsanktion alltid ska pågå i minst tre månader. Det innebär att den dömde oavsett om det villkorliga fängelsestraffet uppgår till 14 dagar, en månad, två månader eller tre månader kommer att åläggas kontaktskyldighet under tre månader.
En skyldighet att under tre månader hålla kontakt med en övervakare på det sätt som föreslagits i avsnitt 11.6.4 bör enligt vår bedömning rimligen kunna motsvara en skyldighet att utföra samhällstjänst i upp till 60 timmar. Tre månaders kontaktskyldighet utgör därmed en tillräckligt ingripande tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff som uppgår till högst två månader. Om det villkorliga fängelsestraffet är längre än så, dvs. tre månader eller mer, kan det dock knappast anses tillräckligt att tilläggssanktionen endast utgörs av kontaktskyldighet under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd. För villkorliga fängelsestraff som uppgår till mer än två månader behöver således innehållet i övervaknings- och kontrollsanktionen förstärkas i något avseende.
Vad som ytterligare talar för en sådan förstärkning är att det för villkorliga fängelsestraff mellan 14 dagar och tre månader inte sker någon differentiering av ingripandegraden i kontaktskyldigheten. Innehållet i övervaknings- och kontrollsanktionen bör rimligen vara mer ingripande om det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till tre månader än om det uppgår till 14 dagar.
Enligt vår bedömning kan en högre ingripandegrad åstadkommas samtidigt som en viss differentiering uppnås även vid de kortaste villkorliga fängelsestraffen, om övervaknings- och kontrollsanktionen när det villkorliga fängelsestraffets längd överstiger två månader utöver kontaktskyldighet får omfatta anmälningsskyldighet.
Den närmare innebörden av anmälningsskyldighet
En anmälningsskyldighet har inte något faktiskt innehåll, utan består endast av att den dömde åläggs att inställa sig på en viss angiven plats vid en närmare angiven tidpunkt. Dess syfte blir därmed i första hand repressivt, genom att den dömdes rörelsefrihet begränsas (han eller hon kan t.ex. inte resa bort under de dagar då anmälningsskyldighet ska fullgöras), och kontrollerande, genom att det går att
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
431
kontrollera var han eller hon befinner sig vid en viss tidpunkt. I någon omfattning kan anmälningsskyldigheten även verka brottsavhållande i det att den dömde är skyldig att på vissa tider anmäla sig på en plats som han eller hon själv inte disponerar över. Anmälningsskyldighet kan därmed sägas utgöra ett naturligt inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion.
En särskild fråga är till vem anmälan ska ske. Det mest lättadministrerade alternativet torde vara att anmälningsskyldigheten fullgörs genom att den dömde anmäler sig hos Kriminalvården (på ett frivårdskontor). En ordning som innebär att anmälan endast kan ske hos Kriminalvården kan dock innebära praktiska problem, särskilt om anmälan ska ske med täta intervall, då det inte minst i glesbygd kan vara långt till närmaste frivårdskontor. Anmälan hos Kriminalvården kan dessutom ofta endast ske under dagtid på vardagar, eftersom de flesta frivårdskontor inte är bemannade under kvällar och helger.
En alternativ möjlighet är att den dömde åläggs att anmäla sig hos sitt lokala poliskontor. Vad som talar för en sådan lösning, är att anmälningsskyldigheten främst har en repressiv och kontrollerande funktion. Anmälan hos polisen skulle också ha den fördelen att anmälningsskyldighet kan åläggas även på kvällar och helger, vilket möjligen skulle kunna öka den brottsavhållande effekten.
Anmälan vid ett poliskontor innebär dock att polisen ges ett ansvar för verkställighet av en frivårdspåföljd som man inte har i dag. Om anmälningsskyldigheten ska fullgöras vid ett poliskontor förutsätts att Kriminalvården, som är den myndighet som har att vidta åtgärder om tilläggssanktionen inte fullgörs, får vetskap om huruvida den dömde inställt sig i enlighet med vad som beslutats eller inte. Även i övrigt krävs en tydlig samverkan mellan Kriminalvården och polisen när det gäller t.ex. vid vilka tider anmälan ska ske.
Att anmälningsskyldighet fullgörs hos polisen inom ramen för verkställighet av en påföljd förekommer dock redan i dag. Enligt 10 kap.1 och 2 §§fängelselagen (2010:610) kan Kriminalvården bevilja den som avtjänar fängelse i anstalt permission under en kortare tid. En sådan permission kan förenas med villkor om anmälningsplikt.33 Anmälningsplikten kan fullgöras genom att den dömde anmäler sig till polisen. Enligt uppgift från Kriminalvården fullgörs anmälningsplikten i praktiken på så sätt att den dömde vid särskilt angivna tider uppsöker det lokala poliskontor som Kriminalvården
33 Se 10 kap. 5 § fängelselagen och KVFS 2011:1 s. 34, allmänna råd till 10 kap. 5 § fängelselagen.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
432
anvisat honom eller henne och där får en stämpel som anger på vilken dag och vid vilken tid han eller hon har inställt sig. Stämpeln ska sedan visas upp för Kriminalvården, som ett bevis för att den dömde har fullgjort anmälningsplikten. Poliskontoret har inte något ansvar för att kontrollera att anmälan sker eller att rapportera till Kriminalvården om den dömde inte anmäler sig.
Det finns således en upparbetad samverkan mellan Kriminalvården och polisen när det gäller fullgörande av anmälningsplikt. På motsvarande sätt skulle anmälningsskyldigheten inom ramen för en övervaknings- och kontrollsanktion kunna fullgöras genom stämpling vid det lokala poliskontoret. Att anmälningsskyldigheten har fullgjorts kan sedan kontrolleras genom att den dömde visar upp stämpeln när han eller hon träffar sin övervakare. Genom samråd mellan myndigheterna kan även andra former för samverkan och kontroll utarbetas.
Även andra myndigheter eller organ skulle kunna ta emot anmälan och lämna intyg på att anmälan skett på motsvarande sätt som redogjorts för när det gäller polisen. Ytterligare en ordning kan vara att den dömde anmäler sig till den övervakare, antingen tjänstemannaövervakare eller lekmannaövervakare, som ansvarar för kontaktskyldigheten.
Det nu anförda innebär att platsen för anmälningsskyldighetens fullgörande bör kunna bestämmas på ett flexibelt sätt, med beaktande av förhållandena i det enskilda fallet. Vi har därför gjort bedömningen att det bör ankomma på Kriminalvården, i egenskap av verkställande myndighet, att i samband med att verkställigheten inleds besluta till vem anmälan ska ske.
Intensiteten i anmälningsskyldigheten
På samma sätt som när det gäller kontaktskyldighet kan det övervägas om det, i syfte att öka tydligheten och enhetligheten i övervaknings- och kontrollsanktionen, bör anges en viss frekvens eller en minimifrekvens med vilken anmälningsskyldigheten ska fullgöras. Det skulle t.ex. kunna uttryckas som att den dömde ska anmäla sig två gånger i veckan eller minst en gång i veckan. Vad som kan anföras för en sådan reglering är att anmälningsskyldigheten till skillnad från kontaktskyldigheten, vars ingripandegrad i enlighet med vad vi har anfört i avsnitt 11.6.4 till viss del måste grundas på huruvida den dömde är i behov av och motiverad för kontakt med över-
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
433
vakaren, endast har ett repressivt och kontrollerande syfte och att den därför bör kunna vara utformad på ett enhetligt sätt.
Det finns dock goda skäl för en mer flexibel utformning även av anmälningsskyldigheten. Anmälningsskyldighet kommer alltid att kombineras med kontaktskyldighet. Intensiteten i kontaktskyldigheten kommer, som anförts i det föregående, bl.a. att vara beroende av i vilken utsträckning den dömde anses vara i behov av kontakt med övervakaren. Kontaktskyldigheten kan därmed bli olika ingripande för olika personer, även om de har dömts till lika långa villkorliga fängelsestraff. Det kan därför finnas skäl att ”balansera upp” ingripandegraden i övervaknings- och kontrollsanktionen med hjälp av anmälningsskyldigheten. Det kan ske genom att det om det anses motiverat med en låg kontaktintensitet beslutas om en tätare anmälningsskyldighet och tvärtom. Olika praktiska förutsättningar i olika delar av landet vad gäller möjligheten att anordna anmälningsskyldighet talar också för en flexibel reglering. Vi har därför funnit att den dömde bör åläggas att regelbundet anmäla sig till Kriminalvården eller till annan myndighet eller person som Kriminalvården anvisar, men att det bör ankomma på Kriminalvården att besluta med vilken intensitet anmälningsskyldigheten ska fullgöras i det enskilda fallet. En utgångspunkt bör kunna vara att anmälan i vart fall inledningsvis ska ske en till två gånger per vecka.
11.6.7 Kontakt- och anmälningsskyldighet är inte alltid tillräckligt
Vår bedömning: Om det villkorliga fängelsestraffets längd upp-
går till sex månader eller mer, bör övervaknings- och kontrollsanktionen utöver kontakt- och anmälningsskyldighet tillföras ytterligare förstärkande moment.
Ett villkorligt fängelsestraff i förening med en övervaknings- och kontrollsanktion som består av kontakt- och anmälningsskyldighet på det sätt som beskrivits i det föregående är enligt vår bedömning en tillräckligt ingripande reaktion vid inte alltför allvarlig brottslighet. Vid något längre villkorliga fängelsestraff kan emellertid inte en tilläggssanktion som enbart består av kontakt- och anmälningsskyldighet anses tillräcklig.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
434
Som anförts i det föregående ska ingripandegraden i övervaknings- och kontrollsanktionen motsvara den hos det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha valts som tilläggssanktion. Om samhällstjänst väljs som tilläggssanktion ska t.ex. ett villkorligt fängelsestraff om tio månader – i enlighet med den praxis som gäller i dag för skyddstillsyn med samhällstjänst – förenas med 220 timmar samhällstjänst. Det är svårt att se att en kontakt- och anmälningsskyldighet kan fyllas med ett meningsfullt innehåll som är så ingripande att det motsvarar ett så stort antal timmar samhällstjänst. Övervaknings- och kontrollsanktionen måste därför tillföras något mer ingripande moment för att kunna användas som tilläggssanktion vid villkorliga fängelsestraff som är längre än några enstaka månader.
Enligt vår bedömning bör det krävas att en övervaknings- och kontrollsanktion som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff som uppgår till sex månader eller mer innehåller inslag som är mer ingripande än kontakt- och anmälningsskyldighet.
Sådana förstärkande inslag bör även ingå om ett kortare villkorligt fängelsestraff förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion som ska pågå i sex månader eller mer, till följd av de förslag som lämnas i avsnitt 10.4.4.
11.6.8 Förstärkande inslag vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till sex månader eller mer
11.6.8.1 Inledning
Som vi anfört i avsnitt 11.6.3 ovan kan ingripandegraden i en övervaknings- och kontrollsanktion mätas utifrån vilken inskränkning av den dömdes frihet den innebär. För att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna komma i fråga som tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff som uppgår till sex månader eller mer eller om sanktionen av andra skäl ska pågå under en så lång tid, måste ingripandegraden i sanktionen – i enlighet med den bedömning som vi gjort i föregående avsnitt – förstärkas genom att den förses med ytterligare frihetsinskränkande inslag utöver kontakt- och anmälningsskyldigheten. Den fråga som därmed måste övervägas är vad ett sådant förstärkande inslag ska kunna bestå av.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
435
Vi har i avsnitt 11.6.3, utöver kontakt- och anmälningsskyldighet, angett att följande åtgärder skulle kunna användas som inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion.
• Skyldighet att uppehålla sig på en viss plats eller inom ett visst område
• Förbud att uppehålla sig på en viss plats eller inom ett visst område
• Kontaktförbud
• Skyldighet att vistas på ett närvarocentrum
Enligt vår bedömning bör det prövas om någon eller några av dessa åtgärder kan komma i fråga som förstärkningsinslag.
11.6.8.2 Det förstärkande inslaget bör inte vara beroende av att det finns en målsägande
Vår bedömning: Det förstärkande inslaget bör inte vara bero-
ende av att det finns en målsägande som anses vara i behov av skydd mot ytterligare brottslighet.
Övervaknings- och kontrollsanktionen är avsedd att tillämpas i situationer där samhällstjänst inte är en lämplig sanktion och det inte heller finns förutsättningar att förena det villkorliga fängelsestraffet med en vård- eller påverkanssanktion. Om inte heller en övervaknings- och kontrollsanktion kan dömas ut, återstår endast ovillkorligt fängelse.
I syfte att undvika att ett ovillkorligt fängelsestraff måste dömas ut på grund av avsaknaden av en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, bör övervaknings- och kontrollsanktionen ges ett så brett tillämpningsområde som möjligt. Möjligheten att förena villkorligt fängelse med en sådan sanktion bör därför inte vara beroende av att det finns en målsägande. Inte heller bör ingripandegraden i sanktionen påverkas av en eventuell målsägandes behov av skydd mot att utsättas för ytterligare brott från den tilltalades sida. Ingripandegraden bör – i enlighet med våra allmänna utgångspunkter – i stället avgöras utifrån längden på det villkorliga fängelsestraffet. Sanktionen bör således i första hand ha en repressiv funktion, även om innehållet så långt möjligt bör verka brottsavhållande. Det förstärkande
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
436
inslaget i övervaknings- och kontrollsanktionen bör därför inte vara beroende av att det finns en målsägande som anses vara i behov av skydd mot ytterligare brottslighet.
11.6.8.3 Kontaktförbud bör inte utgöra förstärkningsinslag
Vår bedömning: Ett kontaktförbud har ett utpräglat skydds-
syfte, vilket innebär att ingripandegraden måste avgöras utifrån målsägandens (eller annan persons) behov av skydd mot att kontaktas av person som förbudet riktas mot. Kontaktförbud lämpar sig därmed mindre väl som inslag i en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Innehållet i en övervaknings- och kontrollsanktion bör därför inte kunna förstärkas genom att den dömde förbjuds att söka upp eller på annat sätt kontakta en person, t.ex. målsäganden.
Inledning
En av de åtgärder som i enlighet med vad som anförts i avsnitt 11.6.8.1 skulle kunna utgöra förstärkande inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion är kontaktförbud. Ett kontaktförbud innebär att den dömde förbjuds att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person.
Nuvarande ordning
I dag kan kontaktförbud meddelas enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud. Enligt 1 § första stycket får ett sådant beslut meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avser att skydda. Ett beslut om kontaktförbud förutsätter inte att den som förbudet riktas mot har begått brott mot den som förbudet avser skydda, men vid bedömningen av om det finns en sådan risk som anges i 1 § första stycket ska särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot någons liv, hälsa, frihet eller frid.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
437
Av 1 a § lagen om kontaktförbud framgår att ett kontaktförbud utöver vad som anges i 1 § får avse förbud att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med annan, om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den mot förbudet riktas kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Ett kontaktförbud kan också, enligt 2 § lagen om kontaktförbud, utvidgas till att avse ett förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas. Om den som har meddelats ett sådant s.k. utvidgat kontaktförbud överträder förbudet, får han eller hon meddelas förbud att uppehålla sig inom ett större område, ett s.k. särskilt utvidgat kontaktförbud. Ett förbud om särskilt utvidgat kontaktförbud ska, om det inte finns särskilda skäl, förenas med villkor om elektronisk övervakning.
Ett kontaktförbud ska enligt 4 § lagen om kontaktförbud meddelas för viss tid, högst ett år, med möjlighet till förlängning med högst ett år i taget. Kontaktförbud avseende gemensam bostad får dock meddelas för högst två månader, med möjlighet till förlängning med högst två veckor i taget, och särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning för högst sex månader, med möjlighet till förlängning med högst tre månader i taget.
I 24 § lagen om kontaktförbud föreskrivs att den som bryter mot ett kontaktförbud döms för överträdelse av kontaktförbud till böter eller fängelse i högst ett år.
Skäl som talar för kontaktförbud som förstärkningsinslag
Det finns skäl som talar för att låta kontaktförbud utgöra förstärkande inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion. Ett kontaktförbud är en tydligt repressiv åtgärd som dessutom kan förväntas ha en återfallsförebyggande effekt. Vidare kan kontaktförbudet utgöra ett skydd och ökad trygghet för den som utsatts för brott. Om förbudet kombineras med ett förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område kan det kontrolleras genom elektronisk övervakning och därmed ytterligare öka skyddet för målsäganden. Kopplingen till det villkorliga fängelsestraffet skulle dessutom innebära att det blir en tydlig och märkbar reaktion för den som överträder kontaktförbudet, då det skulle kunna leda till att fängelsestraffet får verkställas i anstalt.34
34 Se Perklev, Några idéer kring utformningen av ett nytt påföljdssystem, SvJT 2010 s. 500.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
438
Ett villkorligt fängelsestraff förenat med en övervaknings- och kontrollsanktion som innefattar kontaktförbud skulle därmed innebära en trovärdig påföljd, som väl skulle kunna användas även vid något högre straffnivåer.
Därtill kommer att en skyldighet att undvika kontakt med vissa angivna personer utgör en sådan övervakningsåtgärd som ska kunna verkställas inom EU i enlighet med rambeslutet om ömsesidigt erkännande av domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder. Om kontaktförbud kan utgöra innehåll i en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, skulle möjligen förutsättningarna för verkställighet i Sverige av utländska sådana beslut som utgör påföljd eller del av påföljd för brott öka.
Skäl som talar mot kontaktförbud som förstärkningsinslag
Det finns emellertid starka skäl som talar emot att kontaktförbud får utgöra förstärkande inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion. Vi har i avsnitt 11.6.8.2 gjort bedömningen att det förstärkande inslaget inte bör vara beroende av att det finns en målsägande som anses vara i behov av skydd mot ytterligare brottslighet. Kontaktförbud är till sin natur ett sådant inslag, vilket innebär att det knappast vara det enda förstärkande inslag som kan komma i fråga.
Vad som dock i än större utsträckning talar emot kontaktförbud som del av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse är att ingripandegraden i en sådan sanktion inte rimligen kan anpassas till det villkorliga fängelsestraffets längd. Kontaktförbud har ett utpräglat skyddssyfte, nämligen att skydda målsäganden från risken att bli utsatt för ytterligare angrepp från den dömde. Det innebär att ingripandegraden i ett kontaktförbud måste avgöras utifrån målsägandens behov av skydd mot att kontaktas av den dömde. Det bör därför inte kunna komma i fråga att avgöra omfattningen av ett kontaktförbud enbart med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd. Med hänsyn till kontaktförbudets tydliga skyddssyfte och de fördelar ett sådant förbud kan innebära för målsägandens del, kan det också ifrågasättas varför kontaktförbud ska kunna utgöra inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion men inte kunna användas som inslag i någon annan tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
Vidare kan det ifrågasättas om kontaktförbud bör tillmätas något självständigt värde som förstärkningsinslag. Det borde närmast
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
439
vara självklart att den som har begått ett brott mot en annan person fortsättningsvis ska avhålla sig från att söka upp eller på annat sätt ta kontakt med brottsoffret på det sätt som ett kontaktförbud är avsett att förhindra. Om inte kontaktförbudet skulle innebära mer långtgående inskränkningar än så, är det därmed knappast ett åläggande som bör tillgodoräknas den dömde på samma sätt som andra typer av inslag.
Ytterligare ett skäl mot att använda kontaktförbud som förstärkningsinslag är att det redan finns ett särskilt regelverk för kontaktförbud genom bestämmelserna i lagen om kontaktförbud. Beslut om kontaktförbud enligt den lagen meddelas ofta utan att den person som förbudet riktas mot har dömts för brott, t.ex. under förundersökningen för brott mot någons liv, hälsa, frihet eller frid. Kontaktförbud som en del av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse kan därmed inte ersätta dagens system för beslut om kontaktförbud.
Det förhållandet att det finns en konstruktion med kontaktförbud som inte kan avvaras skulle leda till problem vid hanteringen av överträdelse av ett kontaktförbud som innefattats i en övervaknings- och kontrollsanktion. Enligt nuvarande ordning är överträdelse av kontaktförbud ett särskilt brott. I de allra flesta fall torde påföljden bestämmas till dagsböter eller ett mycket kort fängelsestraff. I det system som vi föreslår skulle ett fängelsestraff för överträdelse av kontaktförbud – om inte den tilltalades tidigare brottslighet utgör hinder – dömas ut villkorligt, något som i sig skulle innebära tillämpningsproblem om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en tilläggssanktion som innefattar just kontaktförbud. Vad som ytterligare komplicerar situationen är att den dömde, om kontaktförbudet utgör en del av en övervaknings- och kontrollsanktion, både har begått ett nytt brott och brutit mot villkoren för det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. En förutsättning för att låta kontaktförbud utgöra förstärkningsinslag i en övervaknings- och kontrollsanktion skulle därmed vara att överträdelser av den typen av kontaktförbud inte skulle vara ett särskilt brott.
Det finns vidare anledning att beakta det faktum att processer om överträdelse av kontaktförbud ofta innefattar svåra bevisfrågor. Inte sällan invänder den som förbudet riktas mot att den som avses skyddas av beslutet självmant har sökt upp honom eller henne. Gränsen för vad som utgör kontakt kan också bli föremål för diskussion, då det kan uppstå situationer där den person som förbudet riktas mot råkar uppehålla sig på samma plats som den som förbudet avser skydda utan att medvetet ha uppsökt honom eller henne. Det
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
440
är enligt vår bedömning mindre lämpligt att bevisfrågor av det nu beskrivna slaget behandlas i en process om bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet.
Sammanfattande bedömning
Sammantaget finns det således skäl som talar såväl för som emot att låta kontaktförbud utgöra förstärkande inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion.
Ett skäl för en sådan ordning är, som angetts ovan, att kontaktförbud ska kunna verkställas inom EU i enlighet med rambeslutet om ömsesidigt erkännande av domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder. Det skälet är emellertid inte särskilts starkt. Kontaktförbud som i andra stater döms ut inom ramen för en icke frihetsberövande påföljd bör rimligen kunna övervakas i enlighet med det system för beslut om kontaktförbud som finns i dag.
Ett starkare skäl för kontaktförbud som förstärkningsinslag är enligt vår bedömning kontaktförbudets återfallsförebyggande effekt. Vi anser dock inte att det skälet överväger de i det föregående angivna skälen mot kontaktförbud som förstärkningsinslag, särskilt att förbudet inte rimligen kan straffmätas i förhållande till fängelsestraffets längd och de tillämpningsproblem som uppstår vid överträdelse av förbudet. Dessa syften kan enligt vår bedömning uppnås bättre med den nu gällande ordningen, där kontaktförbud beslutas enligt en särskild ordning.
Sammantaget gör vi bedömningen att kontaktförbud lämpar sig mindre väl som tilläggssanktion till villkorligt fängelse och därmed inte bör utgöra förstärkande inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 11.6.8.6 bör dock ett förbud för den dömde att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område kunna utgöra en sådan förstärkningsåtgärd. Som anförs i det avsnittet bör det vid valet av och utformningen av ett sådant förbud kunna beaktas att förbudet kan verka brottsavhållande.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
441
11.6.8.4 Skyldighet att vistas på närvarocentrum kan i vart fall inte i nuläget utgöra förstärkningsinslag
Vår bedömning: Det skulle visserligen finnas fördelar med att
låta skyldighet för den dömde att vistas på ett närvarocentrum utgöra förstärkande inslag vid en övervaknings- och kontrollsanktion. Med tanke på kostnaden för att bygga upp och driva närvarocentren, är det dock i vart fall för närvarande inte något realistiskt alternativ.
En skyldighet för den dömde att i viss närmare utsträckning vistas på närvarocentrum skulle onekligen ha fördelar som förstärkande inslag. En sådan skyldighet skulle inte vara beroende av att det finns en målsägande. Den skulle dessutom kunna göras mer eller mindre ingripande för den dömde, beroende på hur ofta och länge vistelsen på närvarocentret får pågå. Ett sådant inslag skulle således ha en tydlig repressiv funktion och också uppfylla kravet på att kunna straffmätas i förhållande till det villkorliga fängelsestraffets längd.
En förutsättning för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna innefatta skyldighet att vistas på närvarocentrum är dock att det finns lokaler i vilka denna skyldighet kan fullgöras. Sådana lokaler torde inte finnas i dag och det skulle vara resurskrävande att åstadkomma dem på tillräckligt många platser i landet. Därtill kommer att det måste finnas personal på centren och förutsättningar för att driva en meningsfull verksamhet där. Av kostnadsskäl framstår en skyldighet att vistas på närvarocentrum därför för närvarande knappast som ett rimligt eller realistiskt alternativ. Den reglering som införs bör dock vara utformad på ett sådant sätt att den inte förhindrar att förstärkningsinslaget fullgörs genom vistelse på ett sådant centrum. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 11.6.8.6 nedan.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
442
11.6.8.5 Helghemarrest ska kunna utgöra förstärkningsinslag
Vårt förslag: När det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår
till sex månader eller mer, ska övervaknings- och kontrollsanktionen utöver kontakt- och anmälningsskyldighet kunna innefatta ett förbud för den dömde att lämna bostaden under två för honom eller henne arbetsfria dagar per vecka (helghemarrest).
Helghemarrest ska pågå under ett veckoslut eller annan för den dömde arbetsfri tvådagarsperiod för varje månad som övervaknings- och kontrollsanktionen omfattar. Som utgångspunkt bör gälla att helghemarresten ska fullgöras i början av verkställigheten av övervaknings- och kontrollsanktionen.
Efterlevnaden av förbudet att lämna bostaden ska kunna kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
En förutsättning för helghemarrest ska vara att inslaget bedöms lämpligt med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden och övriga omständigheter. Lämplighetskravet bör inte utgöra hinder för att besluta om helghemarrest för vissa brottstyper eller för brott som har riktats mot personer i den dömdes hushåll. Inte heller bör det ställas upp något krav på att den dömde har sysselsättning.
Det ska inte krävas samtycke från den dömde eller från någon som han eller hon sammanbor med för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna innefatta helghemarrest.
Helghemarrest som förstärkande inslag
I dag kan kortare fängelsestraff verkställas utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV). Verkställighetsformen, som regleras i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll (IövL), innebär att den dömde förbjuds att vistas utanför sin bostad annat än på särskilt angivna tider och för bestämda ändamål, såsom arbete, utbildning, vård och nödvändiga inköp. Att förbudet efterlevs kontrolleras genom elektroniska hjälpmedel, s.k. elektronisk fotboja. Den elektroniska övervakningen innebär att den dömde förses med en sändare som fästs vid fotleden. Sändaren står i kontakt med en mottagare som är placerad i bostaden, och om den dömde rör sig utanför mot-
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
443
tagarens räckvidd vid andra tidpunkter än de som särskilt angetts bryts kontakten och ett larm går till en centraldator.35
IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff har funnits i Sverige sedan 1994, då en försöksverksamhet startades. Sedan 1999 är verkställighetsformen ett permanent inslag i påföljdssystemet. Förbud att lämna bostaden som straffrättslig reaktion på brott är därmed numera en väl beprövad sanktionsform. Efterlevnaden av förbudet kan på ett förhållandevis enkelt sätt kontrolleras genom den elektroniska fotbojan. Förbudet har dessutom ett tydligt repressivt syfte, då det innebär att den dömdes frihet tas i anspråk på ett sätt som närmar sig ett ovillkorligt fängelsestraff i ingripandegrad. Ett alternativ som bör övervägas för att förstärka ingripandenivån i en övervaknings- och kontrollsanktion bör därför vara ett förbud för den dömde att lämna bostaden.
Ett sådant förbud skulle dock bli alltför ingripande jämfört med det antal timmar samhällstjänst som annars hade valts som tilläggssanktion, om omfattningen blir densamma som dagens verkställighet av kortare fängelsestraff genom IÖV. Om förbudet får pågå under hela den tid som sanktionen pågår, skulle det dessutom uppstå en alltför kraftig tröskel vid den gräns där det inte anses tillräckligt med enbart kontakt- och anmälningsskyldighet (dvs. vid villkorligt fängelse sex månader). Den som döms till ett villkorligt fängelsestraff om fyra eller fem månader skulle endast åläggas en kontakt- och anmälningsskyldighet medan den som döms till ett obetydligt längre villkorligt fängelsestraff (sex månader) även skulle förbjudas att lämna bostaden under en tid som motsvarar hela det villkorliga fängelsestraffets längd. Därtill kommer att ett förbud att lämna bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål – s.k. hemarrest – enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.5.8 och utvecklar i avsnitt 11.7 ska utgöra en egen tilläggssanktion till villkorligt fängelse, som ska kunna tillämpas endast vid återfall i brott.
För att ett förbud att lämna bostaden ska kunna användas som förstärkande inslag inom ramen för en övervaknings- och kontrollsanktion, bör det därför begränsas till att avse ett mindre antal dagar i veckan och en kortare tid än hela den tid under vilken övervaknings- och kontrollsanktionen pågår.
De dagar som ur den dömdes perspektiv torde uppfattas som mest ingripande att behöva tillbringa i bostaden, bör vara helger
35 Nuvarande reglering om IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff beskrivs närmare i avsnitt 4.2.3.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
444
(veckoslut) eller andra för honom eller henne arbetsfria dagar. Några veckor med vad som skulle kunna benämnas ”helghemarrest” i kombination med en kontakt- och anmälningsskyldighet, bör enligt vår bedömning kunna utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till sex månader eller mer.
För att ingripandegraden i tilläggssanktionen även vid de högre straffnivåerna ska kunna sägas stå i rimlig proportion till det villkorliga fängelsestraffets längd, bör helghemarresten vara mer omfattande ju längre det villkorliga fängelsestraffet är. Detta kan åstadkommas genom en straffmätning av det antal veckor som helghemarresten ska pågå.
Ett alltför litet antal veckor med helghemarrest skulle innebära att ingripandegraden i övervaknings- och kontrollsanktionen inte kan likställas med den hos det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha valts som tilläggssanktion. Samtidigt måste beaktas att helghemarrest för de allra flesta torde uppfattas som ett relativt ingripande inslag, då det innebär att den dömde avskärs från möjligheten att röra sig fritt under arbetsfria dagar. Antalet veckor med hemarrest får därför inte heller vara alltför stort. Vid en avvägning av dessa omständigheter gör vi bedömningen att en tillräcklig, men inte alltför hög, ingripandegrad kan uppnås om helghemarresten får pågå under ett veckoslut eller annan för den dömde arbetsfri tvådagarsperiod för varje månad som övervaknings- och kontrollsanktionen omfattar.
Vi föreslår därför att övervaknings- och kontrollsanktionen vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till sex månader eller mer ska kunna förstärkas med ett förbud för den dömde att lämna bostaden under två för honom eller henne arbetsfria dagar per vecka för varje månad som övervaknings- och kontrollsanktionen omfattar. Det innebär att ett villkorligt fängelsestraff om sex månader som förenas med övervaknings- och kontrollsanktion i sex månader ska innefatta helghemarrest under sex helger (eller andra arbetsfria tvådagarsperioder). Om det villkorliga fängelsestraffet uppgår till tio månader och förenas med tio månaders övervaknings- och kontrollsanktion ska helghemarresten omfatta tio helger. Om det villkorliga fängelsestraffet uppgår till sex månader men har förenats med en övervaknings- och kontrollsanktion på åtta månader för att det är fråga om återfall i brott ska sanktionen omfatta helghemarrest under åtta helger.
Som utgångspunkt bör gälla att helghemarresten ska fullgöras i början av verkställigheten av övervaknings- och kontrollsanktionen.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
445
Den som dömts till villkorligt fängelse i förening med åtta månaders övervaknings- och kontrollsanktion bör således som regel fullgöra helghemarresten under de första åtta veckorna av verkställigheten av sanktionen. På så sätt blir sanktionen som mest ingripande i början av verkställigheten.
Kontroll av efterlevnaden av förbudet
När fängelsestraff verkställs utanför anstalt genom IÖV kontrolleras efterlevnaden av förbudet att lämna bostaden som beskrivits ovan genom användning elektroniska hjälpmedel (elektronisk fotboja). Som framgår av avsnitt 11.7 nedan föreslår vi att efterlevnaden av tilläggssanktionen hemarrest, som ersätter möjligheten att verkställa kortare ovillkorliga fängelsestraff utanför bostaden, ska kunna kontrolleras elektroniskt på motsvarande sätt. Elektronisk övervakning ska emellertid inte vara något obligatoriskt inslag i hemarresten, utan för det fall att Kriminalvården finner andra sätt att kontrollera att den dömde uppehåller sig i bostaden ska de kunna användas i stället. Den elektroniska övervakningen ska således inte utgöra innehållet i sanktionen, utan en form för kontroll av att sanktionen efterlevs.
Enligt uppgifter som Kriminalvården lämnat till utredningen kan även efterlevnaden av en helghemarrest av det slag som vi nu skisserat kontrolleras elektroniskt. Det system som används för elektronisk övervakning vid IÖV kan programmeras på ett sådant sätt att det är aktivt under de dagar då helghemarresten pågår, för att sedan ”vila” under övriga dagar. En förutsättning är dock att den dömde bär fotbojan under hela den period som helghemarresten pågår, dvs. även under de dagar då helghemarresten inte fullgörs. Det är – enligt vad Kriminalvården har angett – visserligen möjligt att ta av fotbojan under de dagar som helghemarresten inte fullgörs. I sådana fall förutsätts dock, med den teknik som används i dag, att Kriminalvårdens personal vid varje tillfälle då helghemarresten ska fullgöras gör hembesök hos den dömde för att montera upp övervakningsutrustningen i bostaden och sätta på den dömde fotbojan. Därefter skulle man åter behöva besöka den dömde för att montera ned utrustningen och ta av fotbojan när helghemarresttillfället är över. En sådan ordning skulle knappast vara ekonomiskt eller praktiskt försvarbar. Tekniken för elektronisk övervakning är emellertid under utveckling, och enligt de uppgifter som Kriminalvården
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
446
lämnat till utredningen finns det god anledning att anta att man inom ett par år kommer att kunna använda s.k. GPS-teknik, vilket skulle ge bättre möjlighet att ta av fotbojan under de dagar som helghemarresten inte fullgörs. Att sådan teknik kan komma till användning har för övrigt förutsatts i tidigare lagstiftningsärenden som rört möjligheten till elektronisk övervakning.36
Enligt vår bedömning innebär inte det förhållandet att den dömde tvingas bära fotbojan under hela den tid som övervaknings- och kontrollsanktionen pågår ett sådant intrång i den personliga integriteten att sanktionen blir för ingripande. Som anförts kan det också antas att tekniken inom en förhållandevis snar framtid kommer att utvecklas på ett sådant sätt att det ges möjlighet att ta av och på fotbojan vid varje enskilt tillfälle då helghemarresten ska fullgöras.
Sammantaget föreslår vi därför att efterlevnaden av helghemarrest ska kunna kontrolleras med elektroniska hjälpmedel, som t.ex. elektronisk fotboja.
Beslut om helghemarrest bör föregås av en lämplighetsbedömning
Verkställighet av kortare fängelsestraff genom IÖV beslutas i dag av Kriminalvården på ansökan av den dömde. Enligt 2 § IövL får en sådan ansökan inte bifallas om särskilda skäl talar emot verkställighet utanför anstalt. Sådana skäl kan enligt förarbetena bl.a. vara att den dömde inte har tillgång till en bostad i vilken det går att installera den elektroniska övervakningsutrustningen, att brottet är begånget från bostaden eller att det riktats mot någon som också är bosatt där, att en vuxen person som delar bostad med den dömde motsätter sig att fängelsestraffet verkställs i bostaden eller att den dömde saknar sysselsättning.37 En fråga är om det bör ställas upp någon motsvarande form av lämplighetskrav för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna innefatta helghemarrest.
Inledningsvis kan konstateras att det är uppenbart att en förutsättning för helghemarrest måste vara att den dömde har tillgång till en bostad. Om efterlevnaden av förbudet att lämna bostaden ska kontrolleras elektroniskt förutsätts dessutom att det finns möjlighet att installera den elektroniska övervakningsutrustningen i bostaden. Det skulle naturligtvis – i likhet med vad som har fram-
36 Se prop. 2010/11:45 angående elektronisk övervakning av kontaktförbud och prop. 2010/11:107 angående förbättrad övervakning från sluten ungdomsvård. 37Prop. 1993/94:184 s. 34.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
447
förts i tidigare lagstiftningsärenden om IÖV – kunna göras gällande att avsaknad av en bostad i vilken helghemarresten kan fullgöras inte ska drabba den dömde, och att det därför bör ankomma på Kriminalvården att tillhandahålla bostäder för helghemarrest. Vi bedömer dock inte en sådan lösning som realistisk, inte minst eftersom bostäderna i huvudsak endast skulle utnyttjas under veckosluten. Därtill kommer att en del av syftet med helghemarresten är att den ska verkställas i den dömdes bostad. De problem som kan uppkomma genom att inte alla personer har tillgång till en fungerande bostad bör i stället lösas genom att det ges möjlighet att ersätta helghemarresten med något annat förstärkningsinslag, se avsnitt 11.6.8.6 nedan.
Ett annat skäl mot helghemarrest kan vara att den dömde inte bedöms ha förutsättningar att fullgöra ett sådant inslag. Det kan t.ex. handla om situationer där den dömde på förhand uttrycker att han eller hon inte kommer att följa ett förbud att lämna bostaden eller där det annars är uppenbart att han eller hon inte kommer kunna upprätthålla förbudet.
Det nu anförda leder till slutsatsen att en förutsättning för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna innefatta helghemarrest bör vara att sådant inslag är lämpligt med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden.
Helghemarrest bör inte vara uteslutet för vissa brottstyper eller för brott som riktats mot personer i den dömdes hushåll
När det gäller frågan om helghemarrest bör vara uteslutet för vissa brottstyper gör vi följande överväganden.
Till skillnad från vad som gäller vid verkställighet av kortare fängelsestraff genom IÖV, kommer den som åläggs helghemarrest att kunna röra sig fritt i samhället, inklusive den egna bostaden, under de tider då helghemarresten inte fullgörs. Det innebär att risken för fortsatt brottslighet i bostaden inte kommer att vara högre under den tid då helghemarresten fullgörs än under övrig tid då övervaknings- och kontrollsanktionen pågår. Helghemarrest bör därmed inte vara utesluten för vissa brottstyper eller för brott som har riktats mot personer i den dömdes hushåll. I vissa fall kan dock brottstypen beaktas vid lämplighetsbedömningen, och innebära att helghemarrest inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion. Som utvecklas nedan kan då ett alternativt förstärkningsinslag väljas.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
448
Det bör inte krävas att den dömde har sysselsättning
Kravet på sysselsättning för att ett kortare fängelsestraff ska kunna verkställas genom IÖV har motiverats med att en renodlad husarrest, som innebär att den dömde ska uppehålla sig i sin bostad i princip 24 timmar om dygnet, inte kan godtas som påföljd för brott.38Orsaken till detta torde vara de psykiska påfrestningar som en total isolering i hemmet skulle innebära.
Helghemarrest ska fullgöras endast under för den dömde arbetsfria dagar, då han eller hon ändå inte hade lämnat bostaden för att arbeta eller delta i någon annan anordnad sysselsättning. Det bör därmed inte ställas upp något krav på sysselsättning för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna innefatta helghemarrest.
Det bör inte ställas upp något krav på samtycke för att besluta att en övervaknings- och kontrollsanktion ska innefatta helghemarrest
Kravet på samtycke från sammanboende till verkställighet av kortare fängelsestraff genom IÖV har motiverats med att personer som sammanbor med den som undergår elektronisk övervakning kan utsättas för stora påfrestningar under verkställigheten.39
Påfrestningarna för sammanboende måste emellertid anses betydligt mindre om förbudet för den dömde att lämna bostaden endast omfattar två dagar per vecka. Vi gör därför bedömningen att helghemarrest inte bör förutsätta samtycke från sammanboende. Det förhållandet att en person som sammanbor med den dömde motsätter sig att helghemarrest verkställs i den gemensamma bostaden får i stället beaktas vid lämplighetsbedömningen.
Det bör inte heller krävas något formellt samtycke från den dömde för att det ska kunna beslutas att en övervaknings- och kontrollsanktion ska innefatta helghemarrest. Som anförts i det föregående kan dock det förhållandet att den dömde aktivt motsätter sig åtgärden innebära att helghemarrest inte bedöms vara ett lämpligt förstärkningsinslag.
38 A.a. s. 22. 39Prop. 1997/98:96 s. 113 f.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
449
11.6.8.6 Alternativ till helghemarrest
Vårt förslag: Om helghemarrest med hänsyn till den dömdes
personliga förhållanden inte bedöms lämpligt eller om det annars framstår som mer ändamålsenligt, får helghemarresten ersättas med
1. Förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område.
2. Förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område.
3. Skyldighet för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats. Ingripandegraden i det alternativa förstärkningsinslaget ska motsvara ingripandegraden i den helghemarrest som det ersätter. Efterlevnaden av förstärkningsinslaget ska kunna kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
Helghemarrest bör kunna ersättas med något annat förstärkningsinslag
Som anförts i det föregående bör övervaknings- och kontrollsanktionen vara utformad på ett sådant sätt att den kan väljas som tilläggssanktion utan att den tilltalade behöver uppfylla några krav på lämplighet för sanktionen. Detta är av särskild vikt eftersom övervaknings- och kontrollsanktion är den tilläggssanktion som ska väljas om det inte finns förutsättningar att förena det villkorliga fängelsestraffet med vare sig samhällstjänst eller en vård- eller påverkanssanktion. Villkorligt fängelse med en övervaknings- och kontrollsanktion bör dessutom kunna dömas ut även om den tilltalade inte inställt sig hos Kriminalvården för personutredning och det därmed inte finns något underlag om hans eller hennes lämplighet i olika avseenden.
Vi har i föregående avsnitt bedömt att en övervaknings- och kontrollsanktion som ska påg under sex månader eller mer, utöver kontakt- och anmälningsskyldighet, ska innehålla något förstärkande inslag samt att helghemarrest ska kunna utgöra ett sådant inslag. Samtidigt har vi gjort bedömningen att en förutsättning för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna innefatta helghemarrest bör vara att sådant inslag är lämpligt med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden. I kravet på lämplighet ligger att
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
450
den dömde har tillgång till en bostad i vilken helghemarresten kan fullgöras och kontrolleras samt att han eller hon även i övrigt bedöms ha förutsättningar att fullgöra helghemarresten.
Kravet på lämplighet innebär att helghemarrest inte bör utgöra det enda möjliga förstärkande inslaget i en övervaknings- och kontrollsanktion. I detta avsnitt övervägs vilka inslag som bör kunna utgöra alternativ till helghemarrest.
Förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område
Ett alternativ till helghemarrest, som inte är beroende av att den dömde har tillgång till en bostad och vars ingripandegrad kan justeras med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd, bör kunna vara att den dömde förbjuds att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område. Platsen eller området som förbudet omfattar bör kunna beslutas av Kriminalvården, med möjlighet för den dömde att överklaga beslutet till förvaltningsdomstol.40
Ett förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område bör med fördel kunna utformas på ett sådant sätt att det verkar brottsförebyggande, t.ex. genom att det får omfatta vistelse i eller i närheten av målsägandens bostad eller på andra platser där risken för återfall i brott bedöms vara särskilt stor, som t.ex. på uteställen. När det gäller förbud att vistas i närheten av målsägandens bostad måste dock observeras att det inte ska vara fråga om ett förbud att söka upp eller på annat sätt kontakta målsäganden, då ett sådant kontaktförbud i enlighet med vår bedömning i avsnitt 11.6.8.3 inte ska kunna utgöra inslag i övervaknings- och kontrollsanktionen. Förbudet ska alltså inte omfatta annat än ett förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område.
Förbud att lämna ett särskilt angivet område
Ett annat inslag som bör kunna göras lika ingripande som helghemarrest är ett förbud för den dömde att lämna ett särskilt angivet område, exempelvis en kommun, en del av en kommun eller viss del av landet. Vilket område ett sådant förbud ska omfatta bör kunna
40 Vi återkommer till frågan om valet mellan de förstärkande inslagen och deras närmare omfattning längre fram i detta avsnitt.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
451
beslutas av Kriminalvården i samband med verkställigheten, med möjlighet för den dömde att överklaga beslutet till förvaltningsdomstol.
Storleken på området bör vara sådant att övervaknings- och kontrollsanktionen sammantaget kan anses blir huvudsakligen lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som annars skulle dömts ut som tilläggssanktion. Som utgångspunkt bör förbudet kunna omfatta ett område motsvarande en mindre kommun eller en inte alltför liten del av en storstadskommun.
Skyldighet att uppehålla sig på en särskilt angiven plats
Ytterligare ett inslag som bör kunna motsvara helghemarrest i ingripandegrad är en skyldighet för den dömde att uppehålla sig på en särskilt angiven plats. Ett sådant förstärkningsinslag skulle t.ex. kunna användas om den dömde inte har någon bostad i vilken helghemarrest kan verkställas, men det däremot finns någon annan plats som kan fylla samma funktion som en bostad och från vilken elektronisk övervakning eller annan kontroll av verkställigheten kan ordnas. Genom att det ges möjlighet till ett sådant inslag skapas dessutom förutsättningar för att besluta om skyldighet för den dömde att vistas på ett s.k. närvarocentrum, för det fall att det i framtiden ges ekonomiskt utrymme och praktiska förutsättningar för att bedriva den typen av verksamhet, se avsnitt 11.6.8.4 ovan.
Vilken plats den dömde ska vara skyldig att uppehålla sig på bör kunna beslutas av Kriminalvården i samband med verkställigheten, med möjlighet för den dömde att överklaga beslutet till förvaltningsdomstol.
Ingripandegraden i det alternativa förstärkningsinslaget ska motsvara ingripandegraden i den helghemarrest som det ersätter
De nu angivna förstärkningsinslagen – förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område, förbud att lämna ett visst område och skyldighet att uppehålla sig på en viss plats – ska kunna ersätta helghemarrest, som i enlighet med vad som föreslagits i avsnitt 11.6.8.5 ska utgöra det grundläggande förstärkningsinslaget.
Avsikten med de alternativa förstärkningsinslagen är inte att övervaknings- och kontrollsanktionen ska bli mer ingripande än
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
452
vad den hade blivit om den hade innefattat helghemarrest. För att kraven på proportionalitet och likabehandling ska uppfyllas får valet av ett sådant inslag inte heller innebära att övervaknings- och kontrollsanktionen blir mindre ingripande än vad den hade varit om helghemarrest hade fått utgöra förstärkningsinslag. Det nu sagda innebär att det alternativa förstärkningsinslaget i varje enskilt fall i ska motsvara den helghemarrest som den ersätter i ingripandegrad.
Tillräcklig, men inte alltför hög, ingripandegrad bör kunna uppnås genom bestämmandet av storleken på det område som förstärkningsinslaget ska omfatta och – som utvecklas närmare i nästa avsnitt – den tid under vilket förstärkningsinslaget ska pågå.
Det alternativa förstärkningsinslaget bör kunna omfatta hela eller delar av den tid under vilken övervaknings- och kontrollsanktionen pågår
För att de nu angivna alternativa förstärkningsinslagen i varje enskilt fall ska kunna motsvara helghemarrest i ingripandegrad bör det överlämnas till Kriminalvården att avgöra under hur lång tid de ska pågå.
Kontroll av efterlevnaden av förbudet
Efterlevnaden av ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, ett förbud att lämna ett särskilt angivet område eller en skyldighet att uppehålla sig på en särskilt angiven plats bör, på samma sätt som efterlevnaden av helghemarrest, kunna övervakas elektroniskt. Den teknik som används för elektronisk övervakning i dag innebär dock att utrustningen reagerar om den dömde lämnar det område inom vilket han eller hon ska uppehålla sig. Elektronisk övervakning av ett förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område förutsätter att utrustningen reagerar om den dömde kommer in i det förbjudna området. Därmed måste det finnas möjlighet att hela tiden kontrollera var den dömde uppehåller sig, något som kräver annan teknisk utrustning.
Kontroll av var en person uppehåller sig kan uppnås genom s.k. GPS-övervakning. Sådan övervakning har prövats i olika sammanhang, bl.a. i Spanien, där tekniken används för elektronisk övervakning
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
453
av kontaktförbud. I Spanien tycks övervakningen ha varit förenad med vissa problem, då antalet fellarm varit stort.41 År 2004–2006 genomfördes ett pilotprojekt i England och Wales, där GPS-övervakning användes dels under villkorligt frigivning från fängelsestraff, dels som en del av en icke frihetsberövande påföljd. Pilotprojektet utvisade bl.a. att det fanns vissa problem med den tekniska utrustningen, som t.ex. risk för dålig mottagning och att utrustningens batterier måste laddas upp regelbundet.42 Enligt uppgift från företrädare för det engelska justitiedepartementet var utrustningen förenad med sådana brister, som t.ex. att den inte fungerar inomhus, mellan stora byggnader eller i tunnelbana, att man valt att inte gå vidare med projektet.
Den 1 oktober 2011 infördes i 2 § lagen (1988:688) om kontaktförbud en möjlighet att förena ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning. Den som ålagts ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning ska kunna positionsbestämmas när han eller hon träder in i det område som förbudet avser eller när den elektroniska övervakningen hindras. Så länge den övervakade uppehåller sig utanför det förbjudna området och tekniken fungerar som den ska, ska det alltså inte gå att kontrollera exakt var han eller hon uppehåller sig. Regleringen bygger på att övervakning kan ske med hjälp av GPSteknik. I förarbetena till lagstiftningen anges att man visserligen är medveten om att tekniken har vissa begränsningar, som t.ex. att det måste finnas täckning inom det övervakningssystem som används och att batterierna i mottagaren måste vara laddade, men att man gör den samlade bedömningen att tekniken ”nu är så pass utvecklad att den möjliggör en tillräckligt säker och tillförlitlig elektronisk övervakning av kontaktförbud”.43
Teknik för elektronisk övervakning av att en person inte vistas på en viss plats eller inom ett visst område eller att denne uppehåller sig inom ett visst område kan således antas finnas tillgänglig inom den närmaste tiden.
Det bör också anmärkas att utvecklande av en flexibel övervakning av platser och områden inom vilken den dömde förbjuds alternativt är skyldig att vistas är en förutsättning för att det ska finnas möjlighet att verkställa vissa av de inslag som omfattas av ram-
41SOU 2008:81 s. 187 f. 42 Satellite Tracking Of Offenders: A Study Of The Pilots In England And Wales – Research Summary, publicerad i augusti 2007. 43Prop. 2010/11:45 s. 48.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
454
beslutet om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder.
11.6.8.7 Det bör ankomma på Kriminalvården att besluta om vilket förstärkande inslag övervaknings- och kontrollsanktionen ska innefatta i det enskilda fallet
Vårt förslag: Frågan om vilket förstärkande inslag en övervak-
nings- och kontrollsanktion ska innefatta och hur det ska utformas i det enskilda fallet ska avgöras av Kriminalvården. Kriminalvårdens beslut ska kunna överklagas till förvaltningsdomstol.
I enlighet med vad som föreslagits i det föregående ska övervaknings- och kontrollsanktionen när det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till sex månader eller mer innefatta helghemarrest, förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, förbud att lämna ett särskilt angivet område eller skyldighet att uppehålla sig på en särskilt angiven plats. Samtliga de förstärkande inslagen ska vara i huvudsak lika ingripande. Valet mellan inslagen ska göras utifrån lämplighet och ändamålsenlighet i det enskilda fallet.
För att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna dömas ut utan föregående lämplighetsbedömning och även om den dömde inte har inställt sig hos Kriminalvården för personutredning före det att målet avgörs, bör det inte ankomma på domstolen att välja vilket förstärkande inslag som ska ingå i sanktionen. Detta är i stället något som bör avgöras på verkställighetsstadiet, då det rimligen bör vara lättare att avgöra huruvida det finns praktiska och andra förutsättningar att låta sanktionen innefatta helghemarrest, eller om det är mer lämpligt och ändamålsenligt att den får innefatta något av de andra förstärkningsinslagen. Vi föreslår därför att det ska ankomma på Kriminalvården att besluta vilket förstärkande inslag övervaknings- och kontrollsanktionen ska innefatta i det enskilda fallet.
Om förstärkningsinslaget ska bestå av förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, förbud att lämna ett särskilt angivet område eller skyldighet att uppehålla sig på en särskilt angiven plats, måste det även avgöras vilken plats
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
455
eller vilket område åtgärden ska omfatta. Även denna fråga bör det ankomma på Kriminalvården att avgöra.
Vid valet av förstärkningsinslag ska Kriminalvården beakta dels huruvida lämplighetskravet för helghemarrest är uppfyllt, dels om det framstår som mer ändamålsenligt att välja något av de andra inslagen. Det bör inte finnas något hinder mot att Kriminalvården vid denna bedömning beaktar vad som i det enskilda fallet kan antas vara mest brottsförebyggande, t.ex. med hänsyn till målsäganden eller den aktuella brottstypen. Även vid bedömningen av vilken plats eller vilket område ett annat förstärkningsinslag än helghemarrest ska omfatta bör Kriminalvården kunna beakta brottsförebyggande aspekter genom att utforma förbudet på ett sådant sätt att det begränsar den dömdes möjlighet att ta kontakt med målsäganden eller förhindrar honom eller henne att vistas på platser där risken för återfall i brott kan antas vara särskilt hög, som t.ex. på uteställen. Det är dock av vikt att Kriminalvården tillser att inslaget blir tillräckligt – men inte alltför – ingripande jämfört med den helghemarrest som annars skulle ha utgjort förstärkningsinslag, se vad som sagts om de alternativa förstärkningsinslagens ingripandegrad i avsnitt 11.6.8.6 ovan.
Kriminalvårdens beslut när det gäller valet av förstärkande inslag och omfattningen av inslaget bör kunna överklagas till förvaltningsdomstol av den dömde.
De förstärkande inslagen innebär inskränkningar i den dömdes rörelsefrihet. Det skulle därmed kunna hävdas att en ordning där det överlämnas åt Kriminalvården att avgöra vilket förstärkningsinslag som ska väljas och hur det ska vara närmare utformat strider mot grundläggande principer i Europakonventionen (se artikel 5) och regeringsformen (se 2 kap. 8 och 9 §§) om att frihetsberövanden ska beslutas av domstol.
Enligt vår bedömning innebär emellertid inte det förhållandet att Kriminalvården väljer vilket förstärkande inslag övervaknings- och kontrollsanktionen ska innefatta att det är Kriminalvården som beslutar att ett frihetsberövande eller en annan inskränkning av rörelsefriheten ska ske. Villkorligt fängelse utgör en privilegiering i förhållande till det ovillkorliga fängelsestraff som utgör den i någon mån ”riktiga” påföljden för den aktuella brottsligheten. Ovillkorligt fängelse innebär alltid ett frihetsberövande, då verkställigheten genomförs genom att den dömde (i vart fall inledningsvis) tas in i kriminalvårdsanstalt.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
456
Våra förslag innebär dessutom att en övervaknings- och kontrollsanktion som uppgår till sex månader eller mer alltid ska innefatta ett förstärkningsinslag och att detta inslag som utgångspunkt ska bestå av en helghemarrest. Helghemarrestens omfattning ska framgå direkt av lag och därmed direkt följa av domstols beslut. Kriminalvårdens beslut om alternativ inskränkning av rörelsefriheten innebär således endast att formerna för frihetsinskränkningen ändras.
Att det är Kriminalvården som beslutar om formerna för ett frihetsberövande som beslutats av domstol är i sig inget nytt, utan följer av myndighetens uppgift att verkställa fängelsestraff. Enligt nuvarande reglering är det Kriminalvården som beslutar om ett fängelsestraff ska verkställas i bostaden enligt IövL. När fängelsestraff verkställs i anstalt är det också Kriminalvårdens beslut gällande verkställigheten som till stor del avgör hur ingripande straffet i praktiken blir. Vad som har stor betydelse för den faktiska ingripandegraden är bland annat på vilken anstalt den dömde placeras, vilket beslutas av Kriminalvården. Vidare är de särskilda utslussningsåtgärder som Kriminalvården kan besluta om enligt 11 kap. fängelselagen (frigång, vårdvistelse, halvvägshus och utökad frigång) avgörande för hur långt det faktiska frihetsberövandet blir och i vilka former det ska verkställas. Kriminalvården kan dessutom enligt 26 kap. 9 § BrB besluta att villkorligt medgiven frigivning ska skjutas upp.
I de nu angivna fallen är det aldrig Kriminalvården som beslutar om ett frihetsberövande. I grunden finns det ett beslut från domstol som Kriminalvården under verkställigheten beslutar om formerna för. Kriminalvårdens beslut får aldrig innebära att påföljden blir mer ingripande än om den dömde skulle verkställa hela det utdömda fängelsestraffet i anstalt.
Den ordning vi föreslår gällande frihetsinskränkande förstärkningsinslag inom ramen för en övervaknings- och kontrollsanktion vilar på motsvarande sätt på ett domstolsbeslut om helghemarrest. Om Kriminalvården beslutar om ett annat förstärkningsinslag än helghemarrest, ska ingripandegraden i det inslaget motsvara ingripandegraden i helghemarresten. Kriminalvården ska alltså inte ha möjlighet att besluta om ett mer ingripande förstärkningsinslag än vad som står klart redan när den tilltalade döms till en övervaknings- och kontrollsanktion. Den dömde ska dessutom ha rätt att överklaga Kriminalvårdens val av förstärkningsinslag och omfattningen av inslaget till domstol. Den dömde kommer därmed ha en
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
457
tydlig rätt till domstolsprövning av de frihetsinskränkande åtgärder som Kriminalvården beslutar.
11.6.9 Krav på nykterhet och drogfrihet
Vår bedömning: Vårt förslag att den dömde inte får vara påver-
kad av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åliggande som följer av den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med, innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med en övervaknings- och kontrollsanktion ska vara nykter och drogfri vid fullgörande av kontakt- och anmälningsskyldighet.
Om sanktionen innehåller helghemarrest eller skyldighet att uppehålla sig på en annan särskilt angiven plats ska den dömde vara nykter och drogfri under fullgörandet av det inslaget. Däremot bör det inte krävas att den dömde avhåller sig från alkohol när hon eller hon underkastar sig ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område eller ett förbud att lämna ett särskilt angivet område.
Den dömde är skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet i samband med fullgörande av anmälnings- och kontaktskyldighet samt inför och under varje tillfälle då helghemarrest eller skyldighet att uppehålla sig på en annan särskilt angiven plats fullgörs.
Vi har i avsnitt 11.3.1 föreslagit att den dömde vid fullgörandet av en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel samt att denne i samband med fullgörande av tilläggssanktionen ska vara skyldig att på begäran lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av sådana preparat.
Förslaget innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med en övervaknings- och kontrollsanktion ska vara nykter och drogfri vid fullgörande av kontakt- och anmälningsskyldighet. I den mån kontaktskyldigheten har ersatts av programverksamhet, ska nykterhets- och drogfrihetskravet även omfatta de tillfällen då den dömde deltar i programverksamheten.
Om sanktionen innehåller helghemarrest innebär kravet på nykterhet och drogfrihet under fullgörandet av tilläggssanktionen att den
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
458
dömde ska vara nykter och drogfri när han eller hon fullgör helghemarresten. Samma sak bör gälla om helghemarrest har ersatts med en skyldighet för den dömde att under vissa tider uppehålla sig på en annan särskilt angiven plats än i bostaden.
Ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område eller ett förbud att lämna ett särskilt angivet område ska enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 11.6.8 ovan som utgångspunkt omfatta en större del av den tid under vilken övervaknings- och kontrollsanktionen pågår. Det kan inte anses meningsfullt eller rimligt att den dömde åläggs ett totalt förbud mot att inta alkohol under hela den tid som ett sådant förstärkningsinslag pågår. Sådana förstärkningsinslag bör därmed inte innefatta någon skyldighet för den dömde att avhålla sig från alkohol.
Skyldigheten att på begäran lämna prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet innebär att den dömde är skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet i samband med fullgörande av anmälnings- och kontaktskyldighet samt inför och under varje tillfälle då helghemarrest eller skyldighet att uppehålla sig på en annan särskilt angiven plats fullgörs.
11.6.10 Sammanfattning av innehållet i övervaknings- och kontrollsanktionen
Sammanfattningsvis ska en övervaknings- och kontrollsanktion innefatta följande inslag:
• Sanktionen ska alltid innefatta skyldighet för den dömde att hålla tät kontakt med en av Kriminalvården utsedd övervakare. Kontaktskyldigheten ska pågå under hela den tid som övervaknings- och kontrollsanktionen verkställs.
• Om det villkorliga fängelsestraffet uppgår till mer än två månader, ska sanktionen även innefatta anmälningsskyldighet. Anmälningsskyldigheten innebär att den dömde under hela den tid som övervaknings- och kontrollsanktionen verkställs regelbundet ska anmäla sig till Kriminalvården eller annan myndighet eller person (t.ex. Polisen) som Kriminalvården bestämmer.
• Om sanktionen uppgår till sex månader eller mer, ska den som utgångspunkt innefatta ett förbud att lämna bostaden under två för den dömde arbetsfria dagar per vecka under lika många veckor
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
459
som antalet utdömda månader övervaknings- och kontrollsanktion.
• Om helghemarrest med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden eller andra omständigheter inte bedöms som lämpligt eller det annars framstår som mer ändamålsenligt får Kriminalvården ersätta helghemarresten med
förbud att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, förbud att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område, eller skyldighet att under vissa tider uppehålla sig på en särskilt angiven plats
11.7 Hemarrest
11.7.1 Utgångspunkter
Enligt nuvarande reglering kan den som har dömts till fängelse i högst sex månader ansöka hos Kriminalvården om att få verkställa straffet utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV). Förutsättningarna för sådan verkställighet och den närmare innebörden av verkställigheten beskrivs närmare i avsnitt 4.2.3.
Vi har i avsnitt 9.5.2 föreslagit att IÖV i den form som i dag används för verkställighet av kortare fängelsestraff ska övergå till att vara en tilläggssanktion vid villkorligt fängelse. I avsnitt 9.5.8 har vi föreslagit att ett förbud att lämna bostaden endast ska kunna användas som tilläggssanktion om den tilltalades tidigare brottslighet annars skulle ha utgjort hinder mot att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
11.7.2 Hemarrest som tilläggssanktion
Vårt förslag: Den tilläggssanktion som innebär förbud för den
tilltalade att lämna bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål bör benämnas hemarrest.
Efterlevnaden av förbudet att lämna bostaden ska kunna kontrolleras genom elektronisk övervakning.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
460
Den nuvarande möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff genom IÖV kan närmast liknas vid en hemarrest. Den dömde förbjuds att lämna bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål. Den starka ingripandegraden motiveras med att IÖV ska vara ett frihetsberövande som kan ersätta verkställighet av fängelse i anstalt.
Vi har i avsnitt 9.5.2 gjort bedömningen att IÖV inte kan anses utgöra en lika ingripande sanktion som ett fängelsestraff som verkställs i kriminalvårdsanstalt. Ett förbud att lämna bostaden av motsvarande karaktär och omfattning som dagens IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff får dock anses ligga förhållandevis nära ett ovillkorligt fängelsestraff i ingripandegrad, vilket motiverar att det bör kunna användas som tilläggssanktion i situationer där den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott i sådan utsträckning och på ett sådant sätt att en mer ingripande tilläggssanktion än samhällstjänst eller övervaknings- och kontrollsanktion bör tillgripas. En sådan sanktion kan således fylla en funktion som ”återfallssanktion”.
Återfallssanktionen bör särskiljas från helghemarrest, som enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 11.6.8 ska kunna utgöra ett förstärkande inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion. Skillnaden mellan dessa båda sanktionsformer bör markeras genom att den tilläggssanktion som används som återfallssanktion benämns hemarrest och att förstärkningsinslaget inom övervaknings- och kontrollsanktionen benämns helghemarrest. Därmed tydliggörs inte bara att hemarrest är en annan, och mer ingripande, sanktion än övervaknings- och kontrollsanktionen, som ju ska kunna komma i fråga som tilläggssanktion redan första gången någon döms till villkorligt fängelse. Begreppet hemarrest markerar dessutom, liksom för övrigt även begreppet helghemarrest, att det är förbudet att lämna hemmet – och inte den elektroniska övervakningen – som ska utgöra det väsentliga och definierade inslaget i sanktionen. Den elektroniska övervakningen ska med andra ord inte ses som innehållet i sanktionen, utan som ett verktyg för att kontrollera att den dömde inte överträder förbudet att lämna bostaden. Sanktionen blir på så sätt teknikneutral. I den mån det bedöms finnas andra sätt att övervaka sanktionens efterlevnad som är lämpligare, ska det således inte krävas elektronisk övervakning.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
461
11.7.3 Hemarrestens omfattning
Vårt förslag: Hemarrest ska, på motsvarande sätt som den nu-
varande möjligheten att verkställa ett kortare fängelsestraff genom IÖV, innebära skyldighet för den dömde att alltid uppehålla sig i bostaden, med undantag för den tid under vilken han eller hon arbetar eller bedriver annan sysselsättning utanför hemmet och ett mindre antal timmar per vecka under vilka han eller hon ges möjlighet att uträtta personliga ärenden, som t.ex. inköp.
Hemarrest måste kunna särskiljas från helghemarrest inte bara genom att den får en annan benämning, utan också genom innehållet i sanktionen. Den gränsdragningen bör rimligen göras utifrån i vilken utsträckning sanktionen innebär en inskränkning av den dömdes frihet.
Det huvudsakliga innehållet i hemarrest bör, som anförts ovan, vara att den dömde förbjuds att lämna sin bostad. Helghemarrest ska enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 11.6.8 innebära ett förbud för den dömde att lämna bostaden under två för honom eller henne arbetsfria dagar per vecka. Återfallssanktionen hemarrest bör därmed vara betydligt mer omfattande än så.
En minimigräns för hemarrest skulle kunna ställas upp genom att det föreskrivs att den dömde ska uppehålla sig i bostaden under ett visst minsta antal timmar per dygn eller en viss andel av dygnets timmar. En sådan gräns kan emellertid vara svår att fastställa generellt, eftersom den dömde alltid bör ha rätt att vistas utanför bostaden för att arbeta eller delta i utbildning eller annan sysselsättning. Om det inte finns en sådan rätt skulle den fördel som hemarrest innebär i förhållande till ett ovillkorligt fängelsestraff, nämligen att hemarresten inte medför samma risk för sociala skadeverkningar, delvis gå om intet. Den som arbetar heltid bör därför ha rätt att vistas utanför bostaden i större utsträckning än den som har sysselsättning utanför bostaden under kortare tid (se nedan angående kravet på sysselsättning).
För att ge möjlighet att ta hänsyn till i hur stor utsträckning den dömde har sysselsättning utanför bostaden bör hemarrest i stället – på motsvarande sätt som nuvarande verkställighet av fängelsestraff genom IÖV– innebära skyldighet för den dömde att alltid uppehålla sig i bostaden, med undantag för den tid under vilken han eller hon arbetar eller bedriver annan sysselsättning utanför hemmet och
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
462
ett fåtal timmar per vecka under vilka han eller hon ges möjlighet att uträtta personliga ärenden, som t.ex. inköp. En sådan ordning leder dessutom till att sanktionen får en så hög ingripandegrad att den utgör ett trovärdigt alternativ till ovillkorligt fängelse även vid förhållandevis kvalificerade återfallssituationer. Den innebär vidare att det blir en tydlig gränsdragning mellan hemarrest och helghemarrest.
11.7.4 Straffmätning av hemarrest
Vårt förslag: Hemarrest ska pågå under en tid som motsvarar
två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst 14 dagar och högst åtta månader.
I avsnitt 9.4.3 och 9.5.8 har vi gjort bedömningen att hemarrest ska kunna användas som tilläggssanktion om det villkorliga fängelsestraffets längd understiger ett år. Enligt de förslag som lämnas där ska det inte finnas någon nedre gräns för hur korta villkorliga fängelsestraff som ska kunna förenas med hemarrest, vilket motiveras av att hemarrest till skillnad från övriga tilläggssanktioner endast ska kunna komma i fråga vid återfall i brott. Det innebär att hemarrest ska kunna användas som tilläggssanktion vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till mellan 14 dagar och elva månader.
Med hänsyn till att hemarrest ska vara den mest ingripande tilläggssanktionen, och att den ska kunna användas när den tilltalade har återfallit i brott i sådan omfattning och på ett sådant sätt att det annars hade varit ofrånkomligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff, skulle det kunna hävdas att hemarresten bör pågå under lika lång tid som det villkorliga fängelsestraffets längd. Om hemarrest väljs som tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff som uppgår till t.ex. tio månader skulle i sådana fall även hemarrestens längd vara tio månader.
Enligt nuvarande ordning kan endast fängelsestraff som uppgår till högst sex månader verkställas genom IÖV. Verkställigheten förkortas i praktiken alltid genom att den dömde blir föremål för villkorlig frigivning när två tredjedelar, dock minst en månad, av straffet har avtjänats. Den faktiska tid som den dömde förbjuds att lämna hemmet uppgår därmed aldrig till mer än fyra månader.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
463
Vårt förslag innebär att det blir möjligt att förena villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst elva månader med hemarrest. Då hemarrest blir en tilläggssanktion till villkorligt fängelse och inte en verkställighetsform för ett ovillkorligt fängelsestraff kommer hemarrestens längd inte att förkortas genom villkorlig frigivning. Den som döms till elva månaders hemarrest kommer därmed att bli föremål för intensivövervakning i hemmet under elva månader, om inte sanktionens längd begränsas på något annat sätt.
Som vi redogör närmare för i avsnitt 9.4.3 bör inte den dömde förbjudas att lämna bostaden under alltför lång tid. Hemarrest under närmare ett år ligger långt utöver vad som hittills har prövats i Sverige och får enligt vår bedömning anses utgöra en för lång tid. Med hänsyn till att hemarrest, till skillnad från ett ovillkorligt fängelsestraff av motsvarande längd, inte förkortas genom villkorligt frigivning kan det dessutom ifrågasättas om villkorligt fängelse med hemarrest som pågår under en tid som motsvarar hela det villkorliga fängelsestraffets längd skulle utgöra en mindre ingripande påföljd än ett ovillkorligt fängelsestraff av motsvarande längd. Även om hemarresten ska vara så pass ingripande att den utgör en trovärdig sanktion i flagranta återfallssituationer, bör villkorligt fängelse som förenas med hemarrest utgöra en privilegiering i förhållande till ovillkorligt fängelse och därmed vara mindre ingripande. Vi gör därför bedömningen att hemarresten bör pågå under något kortare tid än det utdömda fängelsestraffets längd. Vid övervägandena av hur lång denna tid ska vara bör det knytas an till bestämmelserna om villkorlig frigivning från (ovillkorliga) fängelsestraff. Vi föreslår därför att hemarrest ska pågå under två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst 14 dagar och högst åtta månader.
11.7.5 Intensiteten i hemarresten bör kunna trappas ned i slutet av verkställigheten
Vårt förslag: Förbudet att lämna bostaden ska kunna trappas ned
successivt från det att den dömde har fullgjort hälften av hemarresten, dock minst tre månader.
Vi har i föregående avsnitt förslagit att hemarrest ska innebära ett förbud för den dömde att lämna bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål samt att förbudet att
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
464
lämna bostaden ska pågå under två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd. Den dömde kommer därmed att kunna förbjudas att lämna hemmet i upp till åtta månader.
Som anförts i det föregående är det av vikt att villkorligt fängelse med hemarrest inte uppfattas som en mer ingripande påföljd än ett ovillkorligt fängelsestraff av samma längd.
Den som döms till ovillkorligt fängelse blir som regel villkorligt frigiven efter två tredjedelar av strafftiden, dock tidigast efter en månad. Därmed kommer hemarrestens längd att överensstämma med den tid av det ovillkorliga fängelsestraffet som föregår den villkorliga frigivningen.
Vid ett ovillkorligt fängelsestraff kan emellertid anstaltsvistelsen förkortas ytterligare genom att den dömde beviljas tillstånd till utslussningsåtgärder. En sådan utslussningsåtgärd är utökad frigång, som enligt 11 kap. 5 § fängelselagen innebär att den dömde före villkorlig frigivning avtjänar en del av fängelsestraffet i bostaden, dvs. på samma sätt som hemarrest. Utökad frigång får beviljas om den dömde har avtjänat minst halva strafftiden, dock minst tre månader. Även om det är ovanligt att utslussningsåtgärder beviljas vid så korta strafftider innebär regleringen att den som döms till ovillkorligt fängelse i t.ex. sex månader kan beviljas utökad frigång efter tre månader, för att sedan bli villkorligt frigiven efter fyra månader. Ett villkorligt fängelsestraff om sex månader som förenas med hemarrest skulle i enlighet med vad vi föreslagit innebära att den dömde ska underkasta sig hemarrest under fyra månader. Om hemarresten får pågå fullt ut under hela den perioden kan det – trots att hemarresten endast ska omfatta två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd – ifrågasättas om villkorligt fängelse med hemarrest är en mindre ingripande påföljd än ett ovillkorligt fängelsestraff.
Det nu sagda talar för att det bör finnas möjlighet att successivt trappa ned ingripandegraden i hemarresten, i vart fall om den ska pågå under längre tid än några enstaka månader. En sådan successiv nedtrappning kan ske genom att den dömde ges rätt att i allt större utsträckning vistas utanför bostaden för andra ändamål än arbete, annan sysselsättning eller deltagande i programverksamhet eller annan vård eller behandling, dvs. att denne får tillbringa en större del av sin fritid utanför hemmet.
Vad som ytterligare talar för en nedtrappning av ingripandegraden vid hemarrest som pågår under en inte helt kort tid är att den dömde – på samma sätt som vid villkorlig frigivning och ut-
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
465
slussning från ett ovillkorligt fängelsestraff – därmed ges en successiv övergång till full frihet.
För att anknyta till möjligheten till utökad frigång från ett ovillkorligt fängelsestraff, föreslår vi att förbudet att lämna bostaden ska kunna trappas ned successivt från det att den dömde har fullgjort hälften av hemarresten, dock minst tre månader. Det innebär att nedtrappning inte får ske om den tid under vilken hemarresten ska fullgöras understiger tre månader. Vid så korta tider skulle en nedtrappning innebära att ingripandegraden i påföljden urholkas i alltför stor utsträckning.
11.7.6 Sysselsättning och skyldighet för den dömde att underkasta sig vård eller behandling
Våra förslag: En förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff
ska kunna förenas med hemarrest ska vara att den tilltalade har någon form av sysselsättning utanför hemmet.
Sysselsättningen ska i första hand bestå av arbete, studier eller därmed liknande sysselsättning. I den mån den dömde saknar sådan sysselsättning ska sysselsättningskravet dock helt eller delvis kunna uppfyllas genom att den dömde underkastar sig vård eller behandling eller deltar i av Kriminalvården anordnad brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet, som med hänsyn till hans eller hennes förhållanden framstår som lämplig.
Kriminalvården ska ha möjlighet att besluta att den dömde under verkställigheten av hemarrest ska delta i av myndigheten bedriven brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet.
Nuvarande ordning
Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om intensivövervakning med elektronisk kontroll (KVFS 2011:6) ska den som verkställer fängelsestraff genom IÖV som regel delta i förvärvsarbete, annat arbete, utbildning eller annan liknande sysselsättning under minst 20 timmar i veckan, om det inte finns särskilda skäl mot det. Särskilda skäl kan t.ex. vara att den dömde är pensionär eller att denne på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning har svårt att klara av ett sådant sysselsättningskrav. I sådana fall godtas en något lägre sysselsättningsgrad.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
466
Enligt 8 § andra stycket IövL kan Kriminalvården dessutom föreskriva att den som verkställer ett fängelsestraff genom IÖV ska underkasta sig läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling eller delta i särskilt anordnade program eller verksamheter som med hänsyn till den dömdes förhållanden framstår som lämpliga. Som framgår av avsnitt 4.2.3 meddelas sådana föreskrifter i de allra flesta fall. Undantag görs endast om det finns särskilda skäl, som t.ex. att det är uppenbart att den dömde saknar behov av vård eller behandling.
Krav på sysselsättning
Anledningen till att verkställighet av fängelsestraff genom IÖV är förenad med ett sysselsättningskrav torde vara att den dömde inte ska bli totalt isolerad i bostaden under verkställighetstiden. Detta syfte kan sägas vara än mer angeläget om den tid under vilken hemarresten ska kunna pågå fördubblas, från fyra månader (sex månaders IÖV med villkorligt frigivning efter två tredjedelar av tiden) till åtta månader (dock med möjlighet till nedtrappning efter halva tiden). En förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med hemarrest bör därför vara att den tilltalade har någon form av sysselsättning utanför hemmet.
Samtidigt måste det beaktas att följden av att villkorligt fängelse inte kan förenas med hemarrest är att det måste dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff, om det inte finns förutsättningar för en vård- eller påverkanssanktion som är tillräckligt ingripande eller för kontraktsvård. Det är därför av stor vikt att så få personer som möjligt ”stängs ute” från möjligheten till hemarrest. Kravet på sysselsättning bör därför inte ställas alltför högt.
Liksom i dag bör sysselsättningen, om det inte finns särskilda skäl, omfatta minst halvtid, dvs. omkring 20 timmar per vecka. Den bör i första hand bestå av arbete, studier eller därmed liknande sysselsättning. I de fall där den tilltalade saknar arbete och inte heller studerar eller har någon annan godtagbar sysselsättning av tillräcklig omfattning, bör dock sysselsättningskravet kunna uppfyllas genom att den dömde deltar i verksamhet som erbjuds av Kriminalvården. Ett exempel kan vara att den tilltalade erbjuds en regelbunden samtalskontakt med övervakare eller med personal vid frivården. Ett sådant stöd kan inte ersätta arbete eller annan sysselsättning under 20 timmar per vecka, men det kan om det kombineras med andra
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
467
åtgärder som pågår under kortare tid vara tillräckligt för att den tilltalade ska anses vara tillräckligt sysselsatt under hemarresten. Sysselsättningskravet bör även kunna fullgöras genom att den dömde underkastar sig vård eller behandling eller deltar i av Kriminalvården anordnad brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet, som med hänsyn till hans eller hennes förhållanden framstår som lämplig.
På samma sätt som i dag bör det finnas möjlighet att göra undantag från sysselsättningskravet om det finns särskilda skäl, som t.ex. att den dömde är pensionär eller att han eller hon på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning har svårt att klara av sysselsättning i den omfattning som annars skulle krävas.
Skyldighet för den dömde att underkasta sig vård eller behandling
Hemarrest ska användas som tilläggssanktion i situationer där den tilltalades tidigare brottslighet innebär att det annars hade varit uteslutet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. För att villkorligt fängelse ska uppfattas som en trovärdig påföljd i sådana situationer bör hemarrest ha ett förhållandevis ingripande innehåll. Genom att hemarrest endast ska komma i fråga i återfallssituationer, kan det också antas att de som döms till villkorligt fängelse med hemarrest i många fall kommer att vara i behov av stöd och hjälp av olika slag för att avhålla sig från fortsatt brottslighet.
För att förstärka innehållet i hemarresten och samtidigt ge möjlighet för Kriminalvården att under verkställigheten vidta åtgärder som kan antas minska risken för att den dömde återfaller i brott, bör Kriminalvården därför kunna besluta att den dömde under verkställigheten av hemarresten ska delta i av myndigheten bedriven brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet.
11.7.7 Samtycke och lämplighet
Vår bedömning och vårt förslag: Samtycke från den tilltalades
sida ska inte vara en förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med hemarrest.
En förutsättning för hemarrest ska däremot vara att en sådan sanktion är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Det förhållandet att den tilltalade aktivt
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
468
motsätter sig hemarrest kan vara en omständighet som innebär att hemarrest inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion.
Samtycke
Enligt nuvarande ordning kan den som har dömts till fängelse i högst sex månader ansöka om verkställighet genom IÖV. IÖV kan alltså inte beslutas mot den dömdes vilja.
I och med att hemarrest blir en tilläggssanktion till villkorligt fängelse uppstår frågan om en förutsättning för hemarrest bör vara att den tilltalade samtycker till sanktionen.
Skälen mot ett samtyckeskrav är desamma som när det gäller samhällstjänst, se avsnitt 11.5.5 ovan, nämligen att den tilltalade inte bör ha möjlighet att styra innehållet i påföljden genom att inte samtycka till eller att motsätta sig en viss tilläggssanktion samt att det är svårförklarat för den som förnekar brott att denne ändå ska ta ställning till påföljden genom att på förhand förklara huruvida han eller hon samtycker till hemarrest.
Det kan invändas att det finns en uppenbar risk för att den tilltalade kommer att missköta hemarresten om det redan på förhand framgår att han eller hon inte är villig att medverka till en sådan sanktion. Denna fråga bör dock, på motsvarande sätt som vad som föreslagits när det gäller samhällstjänst, kunna hanteras inom ramen för en lämplighetsbedömning, genom att hemarrest i många fall inte kan anses vara en lämplig sanktion om den tilltalade aktivt motsätter sig ett förbud att lämna bostaden eftersom det då redan på förhand kan antas att sanktionen inte kommer att fullgöras. Vi föreslår därför att samtycke från den tilltalades sida inte ska vara en förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med hemarrest.
Lämplighet
En förutsättning för hemarrest är att den dömde uppehåller sig i bostaden. Hemarrest kan därigenom – av förklarliga skäl – inte användas som tilläggssanktion om den dömde saknar bostad. Om efterlevnaden av sanktionen ska kontrolleras elektroniskt – vilket bör vara en förutsättning i de allra flesta fall – krävs dessutom att bostaden har elektricitet och en fungerande telefon.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
469
Hemarrest bör inte komma i fråga om det den tilltalade, t.ex. pga. grava missbruksproblem eller psykiska problem, inte har förutsättningar att hantera den tekniska utrustning som kan behövas för att kontrollera efterlevnaden av sanktionen eller inte klarar av att följa ett uppgjort schema för när han eller hon får lämna bostaden och i vilket syfte detta får ske. Om hemarrest väljs som tilläggssanktion i sådana situationer är risken uppenbar att sanktionen inte blir fullgjord. I enlighet med våra överväganden och förslag i kapitel 12 ska det förhållandet att den dömde inte fullgör en tilläggssanktion till villkorligt fängelse alltid leda till konsekvenser, ytterst att det beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. För att så långt möjligt undvika processer om bristande verkställighet, bör hemarrest därför inte väljas som tilläggssanktion om det redan på förhand kan konstateras att den dömde med största sannolikhet inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen.
Dessutom bör det – på motsvarande sätt som gäller i dag beträffande verkställighet av fängelsestraff genom IÖV – inte beslutas om hemarrest om någon vuxen person som delar bostad med den tilltalade motsätter sig detta eller om hemarrest bedöms som olämpligt pga. brottets karaktär, t.ex. för att brottet har riktats mot någon som också har sin bostad där.
Det nu anförda leder till slutsatsen att det bör ställas upp ett krav på lämplighet för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med hemarrest.
Som anförts ovan beträffande kravet på sysselsättning, blir följden av att kraven för att kunna förena ett villkorligt fängelsestraff med hemarrest inte är uppfyllda – om det inte finns förutsättningar att i stället välja en tillräckligt ingripande vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård som tilläggssanktion – att det måste dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Kravet på lämplighet bör därför inte ställas alltför högt. Det förhållandet att den tilltalade lever under allmänt oordnade förhållanden eller att han eller hon har missbruksproblem av mindre graverande karaktär bör t.ex. som utgångspunkt inte vara tillräckligt för att utgöra hinder mot hemarrest. Inte heller bör kravet på en fungerande bostad och telefon ställas högre än vad som faktiskt krävs för att den elektroniska övervakningen ska kunna fungera. Bedömningen bör i stället utgå från om det finns särskilda personliga eller sociala faktorer som talar för att den tilltalade inte har möjlighet att fullgöra hemarrest.
De personer som blir aktuella för hemarrest kommer att vara mer kriminellt belastade än dem som i dag får verkställa fängelsestraff
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
470
genom IÖV. Till skillnad från IÖV – som huvudsakligen används som verkställighetsform när tidigare ostraffade personer döms till kortare fängelsestraff med hänvisning till brottslighetens art – kommer hemarrest att väljas som tilläggssanktion för personer som tidigare dömts för brott i sådan utsträckning att inte någon annan tilläggssanktion bedöms vara tillräckligt ingripande. Detta är något som måste tas i beaktande vid bedömningen av den tilltalades möjlighet att fullgöra hemarrest.
Vi återkommer till lämplighetskravets omfattning i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 3 § BrB.
11.7.8 Utredning från Kriminalvården
Vår bedömning: För att kunna göra en bedömning av den till-
talades lämplighet för hemarrest kommer domstolen att behöva utredning från Kriminalvården. Kriminalvården bör lämna sådana uppgifter i yttrande till domstolen före huvudförhandling i målet. I begäran om yttrande bör domstolen tydligt ange att yttrandet ska avse förutsättningarna för hemarrest.
I dag beslutas verkställighet av fängelsestraff genom IÖV av Kriminalvården på ansökan av den som redan dömts till fängelse. Kriminalvården kan därmed bedöma lämpligheten för sådan verkställighet under den tid som ansökan prövas. Det finns inte någon yttersta tidsgräns inom vilken utredningen måste vara färdig.
Genom att hemarrest blir en tilläggssanktion till villkorligt fängelse som beslutas av domstol, kommer ansvaret för att bedöma den tilltalades lämplighet för sanktionen att läggas på domstolen. För att göra denna bedömning kommer domstolen att behöva underlag från Kriminalvården om t.ex. förutsättningarna att verkställa hemarrest i den tilltalades bostad, samtycke från andra vuxna personer som är bosatta där och den tilltalades möjlighet till sysselsättning under verkställighetstiden. Det förutsätter att Kriminalvården kan presentera ett sådant underlag på ett tidigare stadium än i dag.
Som redovisats i avsnitt 2.3 har Kriminalvården bistått utredningen genom att tillsätta en särskilt arbetsgrupp som haft till uppgift att utreda konsekvenserna för Kriminalvårdens arbete med personutredningar vid införande av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse av det slag som vi föreslår. Enligt arbetsgruppens rapport,
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
471
se bilaga 8, kan ett underlag för att bedöma den tilltalades lämplighet för hemarrest presenteras före huvudförhandling. Detta förutsätter dock dels att Kriminalvården får något längre tid på sig att komma in med yttrande till domstolen (sex veckor i stället för fyra veckor), dels att domstolen i samband med att yttrande begärs tydligt anger att yttrandet ska omfatta förutsättningarna för att besluta om hemarrest som tilläggssanktion.
Det sistnämnda torde enligt vår bedömning inte innebära något problem. Eftersom hemarrest endast ska komma i fråga när det på grund av den dömdes tidigare brottslighet annars hade påkallats ett ovillkorligt fängelsestraff, bör rätten utifrån innehållet i stämningsansökan och uppgifter i belastningsregistret kunna göra en förhandsbedömning av när en sådan utredning kan komma att behövas.
Inte heller den av Kriminalvården angivna tidsåtgången för en personutredning innefattande förutsättningarna för hemarrest bör utgöra något större hinder. Det bör givetvis finnas en strävan efter att brottmål ska avgöras så snabbt som möjligt efter det att stämningsansökan kommit in till rätten. Denna strävan får dock inte gå så långt att det inte ges förutsättningar att döma ut den i det enskilda fallet lämpligaste och mest ändamålsenliga påföljden. En något längre tid för Kriminalvården att yttra sig i de fall då personutredningen ska omfatta förutsättningarna för hemarrest torde därmed i de flesta fall kunna accepteras. De fall då en sådan förlängd tid skulle kunna leda till problem är när den dömde är häktad. I sådana fall ska huvudförhandling hållas redan två veckor från det att stämningsansökan lämnats in till domstolen. Rätten kan dock meddela beslut om att personutredning ska inhämtas redan i samband med att häktningsbeslutet meddelas. I praktiken torde Kriminalvården därmed få i vart fall fyra veckor på sig att sammanställa yttrandet. Den tiden bör rimligen vara tillräcklig, om Kriminalvården – i likhet med vad som redan görs i dag – prioriterar de yttranden som avser häktade klienter.
11.7.9 Krav på nykterhet och drogfrihet
Vår bedömning: Vårt förslag att den dömde inte får vara påverkad
av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med, innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med hemarrest ska vara nykter och drogfri
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
472
under hela den tid som hemarresten pågår samt att denne är skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet under motsvarande tid.
Vi har i avsnitt 11.3.1 föreslagit att den dömde vid fullgörandet av en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel samt att denne i samband med fullgörande av tilläggssanktionen ska vara skyldig att på begäran lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av sådana medel.
Avsikten är att hemarrest ska vara en tilläggssanktion av ingripande natur. Sanktionen ska närma sig ovillkorligt fängelse i ingripandegrad. Det framstår därmed som rimligt att den dömde åläggs att vara nykter och drogfri under hela den tid som hemarresten pågår. I och med att den som döms till villkorligt fängelse med hemarrest förbjuds att lämna sin bostad annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål, kan sanktionen dessutom sägas pågå i princip utan uppehåll. Så bör anses vara fallet även om den dömde medges större möjligheter att vistas utanför bostaden i slutet av verkställigheten. För den som dömts till villkorligt fängelse med hemarrest bör kravet på nykterhet och drogfrihet under fullgörandet av tilläggssanktionen därför innebära att den dömde ska vara nykter och drogfri under hela den tid som hemarresten pågår. Den dömde ska därmed också vara skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet under motsvarande tid.
11.7.10 Avgift för hemarrest
Vår bedömning: Hemarrest bör inte vara förenad med någon
avgift.
Som framgår av avsnitt 4.2.3 ska den som verkställer fängelsestraff genom IÖV, om det är motiverat med hänsyn till hans eller hennes möjligheter att erhålla inkomster under verkställigheten, betala en avgift om 50 kr per dag som verkställigheten pågår – dock högst 6 000 kr. Avgiften har motiverats med att den som verkställer fängelsestraff genom IÖV, till skillnad från den som avtjänar fängelse
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
473
i anstalt, kan behålla sin inkomst under verkställighetstiden. Det är således rättviseskäl som ligger bakom avgiften.44
Önskemålet om rättvisa mellan IÖV och anstaltsvistelse har sin grund i att IÖV utgör en verkställighetsform för fängelse och att de båda formerna för verkställighet inte bör skilja sig åt alltför mycket i ingripandegrad. Genom att hemarrest blir en tilläggssanktion till villkorligt fängelse och villkorligt fängelse med hemarrest bedöms vara mindre ingripande än ovillkorligt fängelse, finns det inte något behov av en avgift för att jämna ut orättvisor. Hemarrest bör därför inte vara förenad med någon avgift.
11.8 Vård- eller påverkanssanktion
11.8.1 Utgångspunkter
I avsnitt 9.5.9 har vi gjort bedömningen att rätten bör kunna förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som är inriktad på vård, behandling eller påverkan. En förutsättning för detta är att den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till den begångna brottsligheten, eller att han eller hon har behov av och förutsättningar för att genomgå ett brotts- eller missbruksrelaterat påverkansprogram.
En sådan s.k. vård- eller påverkanssanktion ska kunna ersätta såväl dagsböter och samhällstjänst som hemarrest. Den ska alltså kunna användas även i återfallssituationer. En förutsättning ska emellertid vara att sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Avsikten är att det ska göras en jämförelse med det bötesbelopp, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som annars hade valts som tilläggssanktion.
Innehållet i vård- eller påverkanssanktionen ska framgå av ett av Kriminalvården upprättat yttrande. Om Kriminalvården har föreslagit en vård- eller påverkanssanktion och det enligt rättens bedömning är uppenbart att de åtgärder som förslaget innefattar inte är tillräckligt ingripande, ska det finnas möjlighet att kombinera sanktionen med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
474
Det förhållandet att innehållet i vård- eller påverkanssanktionen i ingripandegrad ska motsvara det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som annars hade valts som tilläggssanktion, innebär inte att sanktionen måste vara fullgjord inom samma tid som samhällstjänsten eller hemarresten skulle ha varit fullgjord. När det gäller samhällstjänst ska den s.k. avvecklingstiden enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder (KVFS 2011:5) som utgångspunkt motsvara längden på det fängelsestraff som enligt domen skulle ha dömts ut om fängelse i stället hade valts som påföljd. Som framgår av författningskommentaren, avsnitt 1.2 och 1.18, ser vi ingen anledning att föreslår några ändringar i det avseendet. När det gäller hemarrest bli fullgörandetiden per automatik densamma som sanktionens längd. Motsvarande krav kan emellertid inte ställas när det gäller vård- eller påverkanssanktionen, då dess ingripandegrad kan bero inte bara på behandlingsinsatsens längd, utan också på dess intensitet. Det bör således inte finnas något som hindrar att ett kortare villkorligt fängelsestraff förenas med en vård- eller påverkanssanktion som innebär att behandlingsinsatser pågår under längre tid än det villkorliga fängelsestraffets längd. Det är dock givetvis så att behandlingsinsatserna bara kan pågå under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet.
11.8.2 Deltagande i programverksamhet
Vårt förslag: En vård- eller påverkanssanktion ska helt eller delvis
kunna bestå av deltagande i av Kriminalvården bedriven brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet.
De brotts- och missbruksrelaterade påverkansprogram som Kriminalvården kan erbjuda bör kunna användas även i ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
Som beskrivs närmare i bilaga 7 bedriver Kriminalvården i dag ett antal brott- och missbruksrelaterade påverkansprogram, vilka syftar till att minska risken för återfall i brott. De flesta av dessa program bedrivs både i kriminalvårdsanstalt och inom frivården. Inom frivården kan skyldighet att delta i ett program föreskrivas av domstolen vid skyddstillsyn eller av övervakningsnämnden när den
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
475
dömde är ställd under övervakning efter villkorlig frigivning från ett (ovillkorligt) fängelsestraff. Deltagande i programverksamhet kan också erbjudas den dömde inom ramen för en skyddstillsyn, även om det inte finns någon särskild föreskrift om vård eller behandling.
Såväl antalet program som innehållet i programmen har utvecklats successivt under senare år, särskilt under det senaste decenniet. Kriminalvården arbetar aktivt med både ackreditering (dvs. vetenskapligt godkännande) av nya program och uppföljning av de program som redan har ackrediterats. Enligt de utvärderingar som har gjorts, vilka redovisas i bilaga 7, tycks programmen ha en viss, om än begränsad, positiv inverkan på återfallsfrekvensen, under förutsättning att de erbjuds till rätt målgrupp. Utfallet är som regel bättre om programmen bedrivs inom frivården än när de bedrivs i anstalt.45Som vi konstaterat i avsnitt 9.5.9 finns det enligt vår bedömning anledning att fortsätta utvecklingen av programverksamheten och att ge möjlighet att använda brotts- och missbruksrelaterade påverkansprogram inom ramen för en icke frihetsberövande påföljd även i ett påföljdssystem med villkorligt fängelse.
Deltagande i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet bör kunna utgöra innehåll i en vård- eller påverkanssanktion
Straffsystemkommittén föreslog i sitt betänkande, vilket presenteras närmare i avsnitt 3.7 och 8.2.3, att övervakningsstraff (i princip motsvarande dagens skyddstillsyn), samhällstjänst och fängelse genom elektronisk övervakning skulle innefatta ett obligatoriskt deltagande i programverksamhet. Förslaget motiverades bl.a. med att obligatoriskt deltagande i programverksamhet skulle bidra till en ökad tydlighet i fråga om påföljdernas innebörd och främja rättslikheten mellan dem som döms till respektive påföljd samt att deltagande i sådana program är ägnat att minska risken för att den dömde återfaller i brott.46
Som utvecklas i avsnitt 3.7 kom Straffsystemkommitténs förslag till straffsystem aldrig att genomföras fullt ut. Vid den fortsatta beredningen av kommitténs förslag behandlades dock frågan om obligatoriskt deltagande i programverksamhet vid samhällstjänst.
45 För ytterligare stöd för denna slutsats, se Redondo, S m.fl., What works in correctional rehabilitation in Europe: A meta-analytical review. I: Redondo S m.fl. (red), Advances in psychology and law: International contributions. Berlin, Walter de Gruyter, 1997. 46SOU 1995:91 s. 236 f., 268 och 295 f.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
476
Regeringen gjorde därvid bedömningen att en sådan obligatorisk skyldighet inte skulle införas. Ställningstagandet motiverades med att ett påverkansprogram framstår som omotiverat när det gäller samhällstjänst som döms ut i samband med villkorlig dom, eftersom en förutsättning för att välja den påföljden är att det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade ska göra sig skyldig till fortsatt brottslighet, och att det inte heller vid skyddstillsyn alltid ansågs motiverat med en föreskrift om att genomgå påverkansprogram. I sistnämnda fall ansåg man att en sådan föreskrift bör beslutas av domstolen i varje enskilt fall, med utgångspunkt i den tilltalades behov.47
Även om de av Kriminalvården bedrivna programmen syftar till att minska risken för återfall och de, som nämnts ovan, synes ha en viss positiv effekt på återfallsfrekvensen, talar enligt vår bedömning övervägande skäl för att inte låta dem utgöra obligatoriska inslag i ett villkorligt fängelsestraff. Som nämnts i det föregående är en förutsättning för att programmen ska ge önskad effekt att de erbjuds till rätt målgrupp. Alla personer som döms för brott har inte vilja eller möjlighet att ta till sig den behandling som ingår i ett påverkansprogram. Som beskrivits i avsnitt 9.5.9 föregås ett erbjudande eller en föreskrift om deltagande i programverksamhet av en risk- och behovsbedömning, där Kriminalvården bedömer risken för att klienten ska återfalla i brott, klientens behov av de insatser som omfattas av det aktuella programmet samt huruvida klienten har vilja och möjlighet att ta till sig behandlingen (risk, behov och mottaglighet, RBM). Detta är en vedertagen metod enligt såväl svensk som internationell kriminologisk forskning för att bedöma lämplighet för deltagande i programverksamhet. Att en sådan bedömning görs – och att urvalet av personer som får delta i programverksamhet begränsas till dem som uppfyller de angivna kraven – överensstämmer således med vetenskap och beprövad erfarenhet. En annan ordning skulle sannolikt leda till stora avhopp från programmen. Om det inte finns någon eller endast liten risk för att den dömde ska återfalla i brott, kan deltagande i programverksamhet tillsammans med personer som är mer återfallsbenägna t.o.m. öka risken för att den dömde återfaller. Ett obligatoriskt deltagande i programverksamhet skulle med andra ord kunna vara direkt kontraproduktivt i vissa fall.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
477
Därtill kan det inte bortses ifrån att det i vart fall inte än så länge finns förutsättningar för Kriminalvården att erbjuda alla typer av program över hela landet samt att de inte heller finns tillgängliga på alla språk som kan komma i fråga. En obligatorisk skyldighet för samtliga personer som döms till villkorligt fängelse att delta i programverksamhet skulle därmed innebära en betydande kostnadsökning för Kriminalvården, som knappast heller kan anses motiverad av återfallsförebyggande skäl.
Vi gör därför bedömningen att skyldighet att delta i av Kriminalvården anordnad programverksamhet inte bör utgöra något obligatoriskt inslag i någon av de tilläggssanktioner som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med. I stället föreslår vi att deltagande i ett brott- eller missbruksrelaterat påverkansprogram helt eller delvis ska kunna utgöra innehåll i en vård- eller påverkanssanktion. Som framgår av avsnitt 11.5.6, 11.6.4 och 11.7.6 ska det enligt våra förslag även finnas möjlighet att besluta om deltagande i sådan programverksamhet inom ramen för tilläggssanktionerna samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion samt hemarrest.
Av beskrivningen i bilaga 7 framgår att en del av de påverkansprogram som Kriminalvården erbjuder i dag är av förhållandevis ingripande natur. Som exempel kan nämnas programmet IDAP (Integrated Domestic Abuse Programme) som omfattar 27 gruppträffar om ca två timmar vardera och följs upp med enskilda återfallsförebyggande insatser samt programmet ROS (Relation och Samlevnad) som omfattar 56–60 gruppträffar á tre timmar och som kan pågå i upp till ett år när programmet bedrivs i frivård. Program av den karaktären bör enligt vår bedömning väl kunna motsvara upp emot 240 timmars samhällstjänst i ingripandegrad. Ett sådant program bör därmed kunna utgöra innehåll i en vård- eller påverkanssanktion som väljs som tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff som uppgår till närmare ett år. Andra program är mindre ingripande, och bör snarast komma till användning vid kortare villkorliga fängelsestraff, för vilka böter eller möjligen ett lägre antal timmar samhällstjänst annars skulle ha valts som tilläggssanktion. Kortare program bör också kunna utgöra en del av en vård- eller påverkanssanktion, om de kombineras med andra vård- eller påverkansinriktade inslag, som t.ex. missbruksvård eller psykiatrisk öppenvård eller med kontaktskyldighet (se avsnitt 11.8.3 och 11.8.4 nedan).
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
478
11.8.3 Andra former av vård och behandling
Vårt förslag: En vård- eller påverkanssanktion ska helt eller
delvis kunna bestå av sådana åtgärder av vård- eller behandlingsinriktad karaktär, som t.ex. missbruksvårdande eller psykiatrisk behandling, som Kriminalvården efter samråd med andra samhällsorgan föreslår.
Vi har i föregående avsnitt föreslagit att en vård- eller påverkanssanktion helt eller delvis ska kunna bestå av deltagande i ett av Kriminalvården bedrivet brotts- eller missbruksrelaterat påverkansprogram. Enligt nuvarande reglering kan emellertid en frivårdsföljd innefatta även andra former av vård eller behandling. Som framgår av avsnitt 11.2 kan Kriminalvården inom ramen för en skyddstillsyn bistå den dömde genom att förmedla kontakt med andra samhällsorgan, som t.ex. socialtjänsten, beroendemottagningen inom landstinget och psykiatrin. En föreskrift vid en dom på skyddstillsyn kan också innebära skyldighet för den dömde att delta i den missbruksvårdande behandling eller psykiatriska behandling som frivården i samråd med läkare beslutar. Den vård eller behandling som tillhandahålls av andra myndigheter än Kriminalvården bekostas i enlighet med den s.k. normaliseringsprincipen av den dömdes hemkommun.48
Det kan antas att personer med missbruksproblem eller psykiska problem av mer allvarligt slag i många fall inte har förutsättningar för eller är tillräckligt motiverade att ta till sig ett påverkansprogram i Kriminalvårdens regi eller att det inte finns något sådant program som angriper de riskfaktorer som kan antas ha lett till brottsligheten. Det är därför viktigt att det finns möjlighet att i stället låta vård- eller påverkanssanktionen omfatta vård eller behandling inom den kommunalt eller landstingskommunalt bedrivna missbruksvården eller psykiatrin. Sannolikt förekommer det också fall där den tilltalade visserligen kan delta i programverksamhet, men där detta förutsätter att det parallellt med påverkansprogrammet vidtas åtgärder från andra myndigheter. Ytterligare en anledning till att även vård eller behandling som tillhandahålls av andra samhällsorgan än Kriminalvården ska kunna utgöra innehåll i en vård- eller påverkanssanktion, är – som nämnts ovan – att den programverksamhet som Kriminalvården bedriver inte alltid finns till-
48 Normaliseringsprincipen beskrivs närmare i kapitel 14.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
479
gänglig över hela landet och att programmen endast i begränsad omfattning kan erbjudas på andra språk än svenska.
Även åtgärder som tillhandahålls utanför Kriminalvårdens regi, som t.ex. missbruksvård eller psykiatrisk öppenvård, bör därför kunna utgöra innehåll i en vård- eller påverkanssanktion, eller inslag i en sådan sanktion.
Ett problem såvitt avser de åtgärder som tillhandahålls av kommuner och landsting är emellertid – vilket bl.a. påpekats av Brå i den kartläggning av frivårdspåföljderna som redovisades 201049 – att det kan ta tid för Kriminalvården att upprätta de kontakter som behövs för att en vård- eller behandlingsinsats ska komma till stånd. När det gäller insatser inom psykiatrin kan det enligt kartläggningen i vissa delar av landet ibland dra ut så mycket på tiden att insatsen inte ens hinner påbörjas under övervakningstiden. Även när det gäller möjligheten att erbjuda kommunalt bedriven missbruksbehandling under verkställigheten av en frivårdspåföljd torde samverkansformerna och graden av samverkan se olika ut i olika delar av landet.
I ett system av det slag som vi föreslår, där det huvudsakliga innehållet och ingripandegraden i tilläggssanktionen i enlighet med vad vi slår fast i avsnitt 9.5.9 ska stå klart när påföljden bestäms, kommer det därför att behöva upparbetas tydliga rutiner för samverkan mellan Kriminalvården och andra samhällsorgan redan under personutredningen, dvs. före huvudförhandlingen i målet. Detta är något som kommer att ställa större krav på både Kriminalvården och de myndigheter som Kriminalvården ska samverka med under personutredningsstadiet, men som kan antas resultera i en tydligare, mer individanpassad och därigenom i vissa fall mer brottsförebyggande påföljd. Som redovisats i avsnitt 2.3 har Kriminalvården bistått utredningen genom att tillsätta en särskild arbetsgrupp som haft till uppgift att utreda konsekvenserna för Kriminalvårdens arbete med personutredningar vid införande av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse. Enligt arbetsgruppens rapport, se bilaga 8, är en konsekvens av ett sådant påföljdssystem att det kommer att ställa ökade krav på frivården att beskriva ett tydligt innehåll i yttranden som innefattar en vård- eller påverkanssanktion. Trots detta gör arbetsgruppen bedömningen att en personutredning bör kunna genomföras under en fyraveckorsperiod.
49 Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
480
11.8.4 Övervakning som inslag i en vård- eller påverkanssanktion
Vårt förslag och vår bedömning: En vård- eller påverkans-
sanktion ska kunna innefatta skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en av Kriminalvården utsedd övervakare.
För det fall att Kriminalvården gör bedömningen att en vård- eller påverkanssanktion ska innefatta sådan kontaktskyldighet, bör myndigheten i sitt yttrande till domstolen ange dels ungefär under hur lång tid och med vilken intensitet kontakten med övervakaren ska pågå, dels den huvudsakliga inriktningen på de åtgärder som ska vidtas under övervakningen.
I avsnitt 11.2.1 har vi gjort bedömningen att villkorligt fängelse inte bör förenas med något allmänt krav på skötsamhet under prövotiden, vilket innebär att Kriminalvården inte ska kunna ingripa med åtgärder mot den dömde i anledning av dennes livsföring. I den mån den dömde är i behov av stöd under verkställigheten, får detta behov tillgodoses inom ramen för den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
Det kan antas att många av dem som döms till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion utöver det mer vård- och behandlingsinriktade innehållet i sanktionen kommer att behöva stöd och hjälp i andra avseenden för att inte återfalla i brott. Valet av en vård- eller påverkanssanktion som tilläggssanktion kommer sannolikt i många fall att motiveras av att brottet är missbruksrelaterat och att den tilltalade är i behov av behandling för att komma till rätta med sin missbruksproblematik. Även behov av psykiatrisk behandling kan antas komma att ligga till grund för valet av en vård- eller påverkanssanktion. Dömda personer med missbruksproblem eller psykiska problem behöver ofta stöd och hjälp från olika samhällsorgan för att komma till rätta med sin sociala situation. Det kan t.ex. handla om att få tillgång till en bostad eller ett arbete eller att ansöka om försörjningsstöd. I den mån sådan hjälp kan erbjudas, kan det bidra till att den dömde kan avhålla sig från fortsatt brottslighet. Hjälp att förmedla kontakt med andra samhällsorgan samt andra former av stöd och hjälp i återfallsförebyggande syfte bör därför kunna ingå som en del i vård- eller påverkanssanktionen.
Som beskrivits i avsnitt 11.2.1 ingår det i dag i Kriminalvårdens uppdrag att under övervakningstiden för skyddstillsyn genom tillsyn
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
481
och förmedling av stöd och hjälp verka för att den dömde inte återfaller i brott och för att hans eller hennes anpassning i samhället även i övrigt främjas. Stöd och hjälp förmedlas då som regel av den övervakare, antingen en frivårdsinspektör eller en s.k. lekmannaövervakare, som utsetts för den dömde. Ett sätt att se till att den som döms till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion som tilläggssanktion får tillgång till stöd och hjälp från Kriminalvårdens sida skulle därmed kunna vara att låta sanktionen innefatta övervakning.
Vi har i avsnitt 11.2.2 gjort bedömningen att övervakning inte bör vara ett obligatoriskt inslag vid villkorligt fängelse. Vi har motiverat det ställningstagandet bl.a. med att inte alla personer som döms till icke frihetsberövande påföljder har behov av stöd och hjälp från en övervakare och att det därmed inte är meningsfullt att ställa alla under övervakning. Motsvarande argument kan anföras mot att alltid förena en vård- eller påverkanssanktion med övervakning. Inte minst kan det när det gäller tidigare ostraffade personer som anses ha behov av och förutsättningar för att genomgå något av Kriminalvården bedrivet brottsrelaterat påverkansprogram inte alltid antas att det finns något uttalat behov av det stöd och den hjälp som en övervakare kan erbjuda. I andra fall kan en kontinuerlig kontroll och uppföljning tvärtom närmast vara en förutsättning för att genomföra en vård- eller påverkansåtgärd. Vi gör därför bedömningen att övervakning inte bör vara ett obligatoriskt inslag i en vård- eller påverkanssanktion.
Våra förslag i avsnitt 9.5.9 innebär att en förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion är att Kriminalvården i yttrande till domstolen har upprättat ett förslag till sådan sanktion. Domstolen ska sedan besluta om vård, behandling eller påverkan i enlighet med förslaget. I de fall där den tilltalade har behov av stöd och hjälp utöver vad deltagande i programverksamhet eller andra vård- eller behandlingsinriktade inslag kan innebära, bör det behovet kunna identifieras redan under personutredningen. Enligt vår bedömning kan behovet av stöd och hjälp därmed tillgodoses genom att Kriminalvården i förslaget till vård- eller påverkanssanktion anger att sanktionen ska innefatta skyldighet för den tilltalade att i viss, närmare angiven, utsträckning hålla kontakt med en av Kriminalvården utsedd övervakare. På samma sätt som i dag bör antingen en tjänsteman vid Kriminalvården eller en annan lämplig person, dvs. en s.k. lekmannaövervakare, kunna förordnas som övervakare.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
482
En grundläggande utgångspunkt för våra överväganden är att ingripandegraden i den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med i möjligaste mån ska stå i proportion till fängelsestraffets längd, vilket innebär att längre villkorliga fängelsestraff förenas med mer ingripande tilläggssanktioner än kortare sådana straff och att lika långa villkorliga fängelsestraff förenas med i huvudsak lika ingripande sanktioner. När det gäller vård- eller påverkanssanktionen ankommer det på domstolen att avgöra om det förslag som Kriminalvården lämnat innebär en rimligt proportionell påföljd. Även om möjligheten att låta en vård- eller påverkanssanktion innefatta övervakning främst är motiverad av att det ska finnas möjlighet för Kriminalvården att arbeta brottsförebyggande genom att erbjuda den tilltalade stöd och hjälp och skyldigheten att hålla kontakt med en övervakare därmed i första hand får anses gynnande för den tilltalade, så måste en sådan kontaktskyldighet också anses innebära ett ingripande mot honom eller henne. För att domstolen ska få underlag för sin bedömning i fråga om vård- eller påverkanssanktionens totala ingripandegrad är det därför viktigt att Kriminalvården i sitt yttrande anger dels under hur lång tid och med vilken intensitet kontakten med övervakaren ska pågå, dels den huvudsakliga inriktningen på de åtgärder som ska vidtas.
11.8.5 Krav på nykterhet och drogfrihet
Vår bedömning: Vårt förslag att den dömde inte får vara på-
verkad av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med, innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion ska vara nykter och drogfri vid deltagande i programverksamhet eller andra former av vård och behandling samt att han eller hon ska vara skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet inför och under varje behandlingstillfälle. Om en vård- eller påverkanssanktion omfattar skyldighet att hålla kontakt med en övervakare, ska den dömde även vara nykter och drogfri vid fullgörande av kontaktskyldigheten.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
483
Vårt förslag: En vård- eller påverkanssanktion som består av
behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel ska kunna innefatta skyldighet för den dömde att avstå från sådana medel och att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet under hela den tid som behandlingen pågår. I sådana fall ska omfattningen av det utvidgade nykterhets- och drogfrihetskravet framgå av det förslag till vård- eller påverkanssanktion som Kriminalvården lämnar till domstolen.
I avsnitt 11.3.1 har vi föreslagit att den dömde vid fullgörandet av de åligganden som följer av en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med, inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel och att denne ska vara skyldig att i samband med fullgörande av tilläggssanktionen på begäran lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av otillåtna preparat.
Kravet på nykterhet och drogfrihet bör som utgångspunkt innebära att den som dömts till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion ska vara nykter och drogfri vid deltagande i programverksamhet eller andra former av vård och behandling samt att han eller hon är skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet inför och under varje behandlingstillfälle.
Som föreslagits i föregående avsnitt ska en vård- eller påverkanssanktion kunna innefatta skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en av Kriminalvården förordnad övervakare i den omfattning som framgår av det av Kriminalvården lämnade förslaget till sådan sanktion. Om vård- eller påverkanssanktionen innefattar sådan kontaktskyldighet, innebär nykterhets- och drogfrihetskravet att den dömde ska vara nykter och drogfri vid fullgörande av kontaktskyldigheten.
En vård- eller påverkanssanktion kan i många fall bestå av behandling mot missbruk av olika former av beroendeframkallande medel. I sådana fall kan det ur behandlingssynpunkt vara motiverat att kräva att den dömde är nykter och drogfri inte bara vid behandlingstillfällena. En vård- eller påverkanssanktion som inriktas mot den dömdes missbruksproblematik bör därför kunna innefatta en skyldighet för den dömde att avstå från beroendeframkallande medel och att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet under hela den tid som behandlingsinsatser pågår. Om så ska vara fallet, bör omfattningen av det utvidgade nykterhets- och
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
484
drogfrihetskravet framgå av det förslag till vård- eller påverkanssanktion som Kriminalvården lämnar till domstolen.
11.8.6 Samtycke och lämplighet
Vår bedömning och vårt förslag: Det bör inte ställas upp något
formellt krav på samtycke för att förena villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion. Det kan dock antas att Kriminalvården inte kommer att lämna förslag till en sådan sanktion, om inte den tilltalade bedöms vara motiverad för de åtgärder som sanktionen ska omfatta.
En förutsättning för att förena villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion ska vara att den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå de åtgärder som Kriminalvården har föreslagit. Denna fråga bör i första hand ankomma på Kriminalvården att ta ställning till i samband med att förslaget till vård- eller påverkanssanktion upprättas.
Nuvarande ordning
De åtgärder med ett vård- eller behandlingsinriktat innehåll som i dagens påföljdssystem kan föreskrivas vid eller på annat sätt utgöra innehåll i en skyddstillsyn förutsätter inte något formellt samtycke från den tilltalade.50 Om det inte finns någon av domstolen meddelad föreskrift kan dock inte den dömde åläggas att genomgå vård eller behandling. Vägrar den dömde att medverka till föreskriven vård eller behandling kan han eller hon inte heller tvingas att genomgå den. Åsidosättandet av en föreskrift om vård eller behandling kan dock leda till att skyddstillsynen undanröjs och ersätts med fängelse.
En förutsättning för att en föreskrift om vård eller behandling ska få meddelas är enligt 26 kap. 15 § BrB att det finns skäl att anta att den dömde för sin anpassning i samhället behöver stöd av en sådan föreskrift. En vård- eller behandlingsföreskrift kan således sägas föregås av en lämplighetsbedömning. Som anförts i avsnitt 11.8.2 (se även avsnitt 9.5.9) föregås ett erbjudande eller en föreskrift om deltagande i programverksamhet av en risk- och behovsbedömning,
50 Se prop. 1986/87:106 s. 32.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
485
där Kriminalvården bedömer risken för att klienten ska återfalla i brott, klientens behov av de insatser som omfattas av det aktuella programmet samt huruvida klienten har vilja och möjlighet att ta till sig behandlingen (risk, behov och mottaglighet, RBM). Även annan vård eller behandling inom ramen för en skyddstillsyn torde regelmässigt föregås av en bedömning av klientens behov och mottaglighet för åtgärderna.
En vård- eller påverkanssanktion bör inte förutsätta den tilltalades samtycke
I avsnitt 11.5.5 och 11.7.7 har vi gjort bedömningen att varken samhällstjänst eller hemarrest ska förutsätta den tilltalades samtycke. Inte heller en övervaknings- och kontrollsanktion ska enligt vad vi föreslår förutsätta att den dömde samtycker till de åtgärder som tilläggssanktionen omfattar (se avsnitt 11.6). Av samma skäl som anförts såvitt avser samhällstjänst och hemarrest bör enligt vår bedömning inte heller en vård- eller påverkanssanktion förutsätta ett formellt, på förhand avgivet, samtycke från den tilltalade.
En annan sak är att en vård- eller påverkanssanktion – på samma sätt som föreskrifter om vård eller behandling enligt nuvarande ordning – inte kan verkställas tvångsvis, mot den dömdes vilja. Om den dömde sedan ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion dömts ut vägrar medverka till den beslutade vården eller behandlingen kan således inte Kriminalvården tvinga honom eller henne att genomgå den. Den dömdes ovilja att underkasta sig vården eller behandlingen får i stället hanteras som bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet i enlighet med de förslag som vi lämnar i kapitel 12.
En vård- eller påverkanssanktion ska förutsätta att den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå de åtgärder som Kriminalvården har föreslagit
För att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion ska, som anförts i det föregående och utvecklats närmare i avsnitt 9.5.9, Kriminalvården i yttrande till domstolen ha lämnat ett förslag till sådan påföljd. Som också anges i avsnitt 9.5.9 bör Kriminalvården i samband med att ett sådant förslag
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
486
upprättas pröva den tilltalades förutsättningar för att delta i vården eller behandlingen. Det nu sagda innebär att Kriminalvården inte bör föreslå att ett villkorligt fängelsestraff ska förenas med en vård- eller påverkanssanktion, om inte de åtgärder som omfattas av förslaget bedöms vara lämpliga för den tilltalades vidkommande. I den mån Kriminalvården har lämnat ett förslag till vård- eller påverkanssanktion, bör domstolen som regel kunna utgå från att föreslagna insatser är lämpliga. Först om förhållandena har ändrats sedan Kriminalvårdens yttrande upprättades bör domstolen göra en självständig bedömning av lämpligheten.
11.9 Kontraktsvård
11.9.1 Utgångspunkter
I enlighet med vad vi föreslår i avsnitt 9.5.10 och 10.4.6 ska det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med kontraktsvård utgöra särskilda skäl dels för att besluta att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt, dels för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt när den tilltalades tidigare brottslighet annars hade inneburit att ovillkorligt fängelse skulle ha dömts ut.
I detta avsnitt redovisar vi våra närmare överväganden kring innehållet i kontraktsvård som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. En särskild fråga som uppmärksammas i våra direktiv är kostnadsansvaret för kontraktsvården. Den frågan behandlas i kapitel 14.
11.9.2 Nuvarande ordning
I nuvarande påföljdssystem kan en skyddstillsyn förenas med en föreskrift om skyldighet att genomgå lämplig behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård och behandling enligt en för den dömde uppgjord plan, s.k. kontraktsvård. En föreskrift om kontraktsvård förutsätter att missbruket eller det andra förhållande som kräver vård och behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts, att den tilltalade förklarar sig villig att genomgå behandling enligt planen och att behandlingen kan anordnas i samband med verkställigheten av skyddstillsynen.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
487
Förhållanden som kan påkalla kontraktsvård är t.ex. alkohol- och drogmissbruk, spelmissbruk, kleptomani, sexualbrott eller våld i nära relationer.
Om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att rätten ska döma till skyddstillsyn i stället för fängelse, ska rätten i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Man brukar då tala om s.k. äkta kontraktsvård, till skillnad från oäkta kontraktsvård som utgörs av en skyddstillsyn med föreskrift om att följa behandlingsplanen.
Kontraktsvården kan bedrivas på institution eller i öppenvård. Ofta inleds vården på behandlingshem för att därefter övergå i öppenvårdsbehandling.51 Om det alternativa fängelsestraffet är kort, förekommer det dock att kontraktsvården endast innefattar öppenvård i form av t.ex. deltagande i något av Kriminalvården bedrivet brotts- eller missbruksrelaterat påverkansprogram.
11.9.3 Kontraktsvårdens grundläggande innehåll
Vår bedömning och vårt förslag: Det förhållandet att kon-
traktsvård blir en tilläggssanktion till villkorligt fängelse bör inte innebära någon förändring av dess grundläggande innehåll. Kontraktsvård ska således även fortsättningsvis innebära en skyldighet för den dömde att genomgå behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som har bidragit till att brottet har begåtts och som kräver vård och behandling enligt en för honom eller henne uppgjord plan.
Som föreslagits i avsnitt 9.5.10 och 10.4.6 ska en förutsättning för kontraktsvård vara att innehållet i behandlingen i huvudsak motsvarar det utdömda fängelsestraffet i ingripandegrad.
Kontraktsvård innebär att den dömde åläggs att genomgå behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat förhållande som i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och som kräver vård eller behandling enligt en för honom eller henne uppgjord plan. Enligt förarbetena till nuvarande reglering är tanken att alla former av missbruksvård och annan behandling ska kunna förekomma inom ramen för en kontraktsvård. Den be-
51 Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10, s. 28.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
488
handlingsform ska väljas som svarar mot den tilltalades behov i det enskilda fallet.52
Vi ser ingen anledning att ändra det grundläggande innehållet i kontraktsvården. Den bör således alltjämt inriktas på behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat förhållande som har bidragit till brottsligheten. I enlighet med vad vi har föreslagit i avsnitt 9.5.10 och 10.4.6 ska dock en förutsättning för att förena villkorligt fängelse med kontraktsvård vara att innehållet i behandlingen i huvudsak motsvarar det utdömda fängelsestraffet i ingripandegrad.
11.9.4 Krav på nykterhet och drogfrihet
Vår bedömning: Vårt förslag att den dömde inte får vara
påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med kontraktsvård ska vara nykter och drogfri vid behandlingstillfällena samt att han eller hon är skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet inför och under varje behandlingstillfälle. Den närmare innebörden av nykterhets- och drogfrihetskravet bör preciseras i kontraktsvårdsplanen.
Vårt förslag: En kontraktsvård som består av behandling mot
missbruk av beroendeframkallande medel ska kunna innefatta skyldighet för den dömde att avstå från sådana medel och att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet under hela den tid som kontraktsvården pågår. I sådana fall ska omfattningen av det utvidgade nykterhets- och drogfrihetskravet framgå av kontraktsvårdsplanen.
Våra förslag i avsnitt 11.3.1 innebär att den dömde vid fullgörandet av de åligganden som följer av en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel och att denne ska vara skyldig att i samband med fullgörande av tilläggssanktionen på begäran lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av otillåtna preparat.
52Prop. 1986/87:106 s. 43 ff.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
489
Kravet på nykterhet och drogfrihet vid fullgörandet av tilläggssanktionen innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med kontraktsvård ska vara nykter och drogfri vid de tillfällen då han eller hon underkastar sig den planerade vården och behandlingen samt att han eller hon är skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet inför och under varje behandlingstillfälle. Om behandlingen innefattar institutionsvård, innebär det att den dömde ska vara nykter och drogfri under hela institutionstiden, medan nykterhets- och drogfrihetskravet vid öppenvård omfattar de tillfällen då vård eller behandling genomförs.
På samma sätt som en vård- eller påverkanssanktion består kontraktsvård i många fall av behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel. I sådana fall kan det från behandlingssynpunkt vara motiverat att kräva att den dömde är nykter och drogfri inte bara vid behandlingstillfällena eller under en institutionsvistelse. En kontraktsvård som inriktas mot missbruksproblematik bör därför – liksom en vård- eller påverkanssanktion med sådan inriktning (se avsnitt 11.8.5 ovan) – kunna innefatta en skyldighet för den dömde att avstå från beroendeframkallande medel och att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet under hela den tid som behandlingsinsatser pågår, oavsett om detta sker på institution eller i öppenvård. Om kontraktsvården ska omfatta ett sådant utvidgat nykterhets- och drogfrihetskrav ska omfattningen av kravet framgå av kontraktsvårdsplanen.
11.9.5 Samtycke och lämplighet
Vårt förslag: En förutsättning för att förena villkorligt fängelse
med kontraktsvård ska vara att den tilltalade samtycker till den planerade vården. Samtycke lämnas genom att den tilltalade förklarar sig beredd att genomgå vård och behandling enligt den upprättade kontraktsvårdsplanen.
En annan förutsättning för kontraktsvård ska vara att den planerade behandlingen bedöms som lämplig för den tilltalade.
Enligt nuvarande ordning är en förutsättning för att döma till skyddstillsyn med kontraktsvård att den tilltalade förklarar sig vara beredd att undergå behandling enligt den upprättade kontraktsvårdsplanen. Kontraktsvård förutsätter således den tilltalades samtycke.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
490
Ytterligare en förutsättning för kontraktsvård är att den planerade vården eller planerade behandlingen bedöms som lämplig.
Vi har såvitt avser övriga tilläggssanktioner till villkorligt fängelse gjort bedömningen att det inte bör krävas något formellt samtycke från den dömdes sida. När det gäller kontraktsvård är dock situationen annorlunda. Den bärande tanken med kontraktsvård är att det efter samråd med den dömde upprättas en tydlig och konkret plan och att den dömde på förhand accepterar att genomgå den vård eller behandling som framgår av planen. Själva begreppet kontraktsvård bygger på att det ingås ett kontrakt mellan den tilltalade och den huvudman som ska ansvara för vården. Som framgår av avsnitt 9.5.10 och 10.4.6 innebär våra förslag att kontraktsvårdens innehåll ska vara så ingripande att det i huvudsak motsvarar det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut. Eftersom kontraktsvård ska väljas som tilläggssanktion i situationer där fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet annars hade inneburit att det inte hade funnits förutsättningar att besluta om villkorligt fängelse, kommer det således att krävas ett förhållandevis ingripande innehåll. En förutsättning för att kontraktsvården ska kunna genomföras torde därmed vara att den tilltalade är motiverad att genomgå behandlingen och uttryckligen förklarar sig villig att underkasta sig de åtgärder som framgår av vårdplanen. Kontraktsvård bör därför förutsätta den tilltalades samtycke. Samtycket bör på samma sätt som enligt nuvarande ordning lämnas genom att den tilltalade – antingen skriftligen genom att underteckna kontraktet eller muntligen inför rätten – förklarar att han eller hon är beredd att genomgå vård eller behandling enligt den upprättade planen.
Liksom i dag bör en ytterligare förutsättning för kontraktsvård vara att den planerade behandlingen bedöms vara lämplig för den tilltalade.
11.9.6 Gränsdragningen mellan kontraktsvård och vård- eller påverkanssanktion
Vår bedömning: Kontraktsvård bör alltid utgöra en mer in-
gripande tilläggssanktion än en vård- eller påverkanssanktion. Ingripandegraden ska i huvudsak motsvara den hos ett ovillkorligt fängelsestraff av den längd som dömts ut villkorligt. Det bör dock inte krävas att kontraktsvård innefattar institutionsvård.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
491
En avgörande skillnad mellan kontraktsvård och en vård- eller påverkanssanktion är att den dömde vid kontraktsvård förbinder sig att följa den i förhand upprättade planen för behandlingen. Som föreslås i avsnitt 12.8.5 ska den som brister i verkställighet av kontraktsvård genom att avvika från planen kunna omhändertas omedelbart i avvaktan på vidare beslut i anledning av den bristande verkställigheten.
Inledning
Brå har i rapporten från den kartläggning över frivårdspåföljderna som myndigheten gjorde under 2010, gjort bedömningen att det i dag i praktiken inte alltid är så stor skillnad mellan skyddstillsyn med kontraktsvård och skyddstillsyn med föreskrift om att den dömde ska genomgå missbruksvård.53 En tydlig skillnad är dock att det vid s.k. äkta kontraktsvård anges i domen hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd.
Med det påföljdssystem som vi föreslår kommer det för brottslighet på fängelsenivå alltid att mätas ut ett fängelsestraff av viss längd. Den skillnad som finns mellan de båda skyddstillsynsformerna kommer därmed att försvinna. Skillnaden mellan villkorligt fängelse med kontraktsvård och villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion torde därmed bli ännu mindre än den mellan skyddstillsyn med kontraktsvård och skyddstillsyn med föreskrift om missbruksvård.
Då avsikten är att kontraktsvård ska vara en mer ingripande tilläggssanktion, som ska tillämpas i situationer där en ”vanlig” vård- eller påverkanssanktion inte anses tillräcklig, bör dock innehållet i de båda tilläggssanktionerna skiljas åt.
Kontraktsvård bör inte förutsätta institutionsvård
Ett sätt att skapa en skiljelinje mellan kontraktsvård och en vård- eller påverkanssanktion skulle kunna vara att kontraktsvård alltid ska innefatta behandling på institution. Ett sådant krav skulle kunna motiveras med att kontraktsvården är avsedd att tillämpas antingen vid långa villkorliga fängelsestraff, uppgående till ett år eller mer, eller i återfallssituationer av mer flagrant karaktär och att
53 Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10, s. 12.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
492
vård eller behandling som bedrivs inom öppenvården eller i form av deltagande i programverksamhet i sådana situationer inte kan anses tillräckligt ingripande. Om vare sig fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet motiverar att den tilltalade döms till en påföljd som innebär institutionsvistelse, skulle i sådana fall en ”vanlig” vård- eller påverkanssanktion (som alltså inte behöver innefatta institutionsvård) vara tillräcklig som tilläggssanktion.
Ett krav på att kontraktsvård ska innefatta institutionsvård skulle kunna utformas på olika sätt:
• att vården ska inledas genom behandling på institution
• att övervägande del av vården ska bedrivas på institution
• att den dömde ska tillbringa minst ett visst antal månader på institution
• att den dömde ska tillbringa minst en tid som motsvarar en viss andel av det villkorliga fängelsestraffets längd på institution
Ett krav på institutionsvård är emellertid inte invändningsfritt. Frågan togs upp i den proposition som föregick införandet av kontraktsvård, efter att önskemål om ett sådant krav hade uttalats av vissa remissinstanser. Departementschefen anförde i propositionen att den vård som kan bli aktuell vid kontraktsvård inte bör detaljregleras. Ett krav på en viss tids institutionsvård skulle enligt departementschefen medföra stora svårigheter för de ansvariga huvudmännen när det gäller att åstadkomma en integration av kontraktsvården med den reguljära vården. Från både principiell och praktisk ordning ansågs det vara mindre följdriktigt att inrätta särskilda institutioner för kontraktsvård, utan i stället borde befintliga former av missbruksvård utnyttjas. Valet av vårdform borde enligt departementschefen avgöras av missbrukets art och omfattning, behovet av vård samt tillgängliga institutioners inriktning och tillgången på vårdplatser.54
De nu angivna skälen har enligt vår bedömning alltjämt goda skäl för sig. Från allmänna utgångspunkter bör det också vara uteslutet att föreskriva institutionsvård om en mer effektiv vård i det enskilda fallet kan åstadkommas i friare former. Vi gör därför bedömningen att förutsättningarna för kontraktsvård inte bör låsas vid att behandlingen innefattar institutionsvård.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
493
Innehållet i en kontraktsvård ska vara i huvudsak lika ingripande som ett ovillkorligt fängelsestraff
Som anförts i avsnitt 11.9.3 ska enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.5.10 och 10.4.6 en förutsättning för att förena villkorligt fängelse med kontraktsvård vara att innehållet i behandlingen i huvudsak motsvarar det utdömda fängelsestraffet i ingripandegrad. Det innebär att villkorligt fängelse med kontraktsvård i princip inte kommer att innebära någon privilegiering i jämförelse med det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut. Även om det inte ställs upp något formellt krav på att kontraktsvård ska innefatta institutionsvård, kommer därmed den som döms till villkorligt fängelse med kontraktsvård alltid att få underkasta sig en mer ingripande tilläggssanktion än den som döms till ett lika långt villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion. Om det är fråga om ett villkorligt fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer, torde i de allra flesta fall en viss tids institutionsvård vara nödvändig för att uppnå en tillräcklig ingripandegrad.
Kontraktsvård innebär skyldighet att följa en på förhand upprättad behandlingsplan
I enlighet med vad som föreslagits i det föregående ska kontraktsvård innebära skyldighet för den dömde att följa en på förhand upprättad behandlingsplan. Behandlingsplanen ska – liksom enligt nuvarande ordning – på ett utförligt sätt ange vem som ska vara vårdgivare, hur länge behandlingen ska pågå samt metoden för och det närmare innehållet i behandlingen. Även om en vård- eller påverkanssanktion förutsätter att Kriminalvården har lämnat ett förslag till sådan sanktion, är inte avsikten att ett sådant förslag ska upprätthålla samma konkretionsgrad och detaljer såvitt avser den tänkta behandlingen som en kontraktsvårdsplan.
Den som brister i verkställighet av kontraktsvård genom att avvika från planen kunna omhändertas omedelbart
I kapitel 12 behandlar vi frågor som rör bristande verkställighet av den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med. Våra förslag i det kapitlet (se särskilt avsnitt 12.8.5) innebär att det ges möjlighet för Kriminalvården att i avvaktan på vidare åtgärder
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
494
besluta om omedelbart omhändertagande av den som dömts till villkorligt fängelse med kontraktsvård, om denne inte fullgör kontraktsvården. Det förhållandet att den dömde inte följer den upprättade kontraktsvårdsplanen kan således – till skillnad från vad som gäller vid bristande verkställighet av en vård- eller påverkanssanktion – leda till ett omedelbart frihetsberövande.
495
12 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
12.1 Inledning
I detta kapitel överväger vi frågor som rör hanteringen av situationer där den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med. Som utvecklas närmare i avsnitt 12.8.2.3 omfattar kapitlet inte bristande verkställighet av böter som dömts ut som tilläggssanktion. Den frågan övervägs istället i avsnitt 16.5.
För en beskrivning av innehållet i de olika tilläggssanktionerna hänvisas till kapitel 11.
12.2 Nuvarande ordning
12.2.1 Inledning
Även om villkorligt fängelse kommer att utgöra en ny påföljdsform i det svenska påföljdssystemet, så kommer innehållet i enlighet med våra förslag i kapitel 11 i huvudsak att motsvaras av det innehåll som i dag ryms inom eller kan föreskrivas vid de icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Övervägandena om hanteringen av bristande verkställighet av villkorliga fängelsestraff bör därför ta sin utgångspunkt i nuvarande bestämmelser om åtgärder vid misskötsamhet av dessa påföljder.
Villkorligt fängelse har emellertid en tydligare koppling till ovillkorligt fängelse än vad dagens villkorliga dom och skyddstillsyn har, i det att det alltid ska dömas ut ett fängelsestraff av viss längd och
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
496
att det är just detta straff som den dömde riskerar att få avtjäna i anstalt för det fall att han eller hon inte uppfyller de villkor som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Det finns därmed anledning att även studera de bestämmelser som gäller vid misskötsamhet av ett ovillkorligt fängelsestraff.
I detta avsnitt redogör vi för hur misskötsamhet hanteras i dagens påföljdssystem såvitt avser både icke frihetsberövande påföljder och fängelse.
12.2.2 Villkorlig dom
12.2.2.1 Verkställighet av villkorlig dom
Villkorlig dom innebär att den dömde under en prövotid om två år ska visa skötsamhet samt efter förmåga försöka försörja sig och betala ålagd skadeståndsskyldighet. Påföljden ska enligt huvudregeln förenas med dagsböter.
Den villkorliga domen kan förenas med en föreskrift om att den dömde under prövotiden ska försöka fullgöra skadeståndsskyldighet som har ådömts med anledning av brottet eller att han eller hon ska biträda den som åsamkats skada genom brottet med arbete som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars framstår som lämpligt med hänsyn till brottet och skadan. Sådana föreskrifter torde vara mycket ovanliga, om de alls tillämpas. Vidare kan en villkorlig dom förenas med en föreskrift om samhällstjänst. I den mån föreskrifter av nu angivet slag har meddelats åligger det den dömde att fullgöra dem.
12.2.2.2 Åtgärder vid misskötsamhet
Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne enligt den villkorliga domen – dvs. att upprätthålla skötsamhetskravet och att fullgöra beslutade föreskrifter – får domstolen enligt 27 kap. 6 § första stycket BrB på talan av åklagare före prövotidens utgång
1. besluta att varning ska meddelas den dömde,
2. meddela föreskrift om skadeståndsskyldighet eller biträde åt den
skadelidande med arbete, eller
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
497
3. undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd
för brottet.
En varning ska meddelas den dömde uttryckligen och protokollföras. Varningen ska enligt 38 kap. 10 § BrB meddelas utan dröjsmål. Den dömde ska enligt 1 kap. 2 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder (FrivF) få skriftligt besked om varningen.
Beslut om föreskrifter enligt punkten 2 torde i praktiken inte förekomma som reaktion på att den dömde missköter den villkorliga domen. Det förekommer sannolikt inte heller att villkorliga domar undanröjs för att den dömde inte har iakttagit det allmänna skötsamhetskrav som den villkorliga domen innefattar. Beslut om undanröjande förekommer dock om den villkorliga domen har förenats med en föreskrift om samhällstjänst och misskötsamheten består i att den dömde inte fullföljer samhällstjänsten.
Ett undanröjande av en villkorlig dom innebär att även en eventuell föreskrift om samhällstjänst upphör att gälla. Ett bötesstraff som dömts ut tillsammans med den villkorliga domen är däremot ett självständigt straff, som står kvar även om den villkorliga domen undanröjs. Betalning av böter som har dömts ut tillsammans med en villkorlig dom ingår därmed inte i den dömdes åligganden enligt den villkorliga domen och det förhållandet att böterna inte betalas kan inte utgöra skäl för åtgärder enligt 27 kap. 6 § första stycket BrB. Hanteringen av obetalda böter regleras i stället i bötesverkställighetslagen (1979:189), se avsnitt 16.5.1.
Om en villkorlig dom undanröjs ska domstolen enligt 27 kap. 6 § tredje stycket BrB när den bestämmer ny påföljd för brottet ta skälig hänsyn till böter som har dömts ut tillsammans med den villkorliga domen och till vad den dömde har undergått till följd av föreskrift om samhällstjänst.
Brottsförebyggande rådet (Brå) för inte någon statistik om undanröjande av påföljd, och vi har därför inte kunnat få fram några uppgifter om i hur stor utsträckning villkorliga fängelsestraff undanröjs av domstol på grund av misskötsamhet. Av uppgifter från Åklagarmyndigheten framgår dock att åklagare under 2011 meddelade 314 beslut om att det skulle föras talan om undanröjande av villkorlig dom. Under 2010 var antalet sådana beslut 282, under 2009 var de 222 och under 2008 var de 204.1 Det kan antas att i
1 Enligt uppgifter ur Åklagarmyndighetens verksamhetsstöd Cåbra.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
498
princip samtliga dessa beslut avsåg villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst.
Enligt förarbetena till den påföljdsreform som genomfördes 1999 ska påföljden vid undanröjande av en villkorlig dom som förenats med samhällstjänst i första hand bestämmas till fängelse. Vid bestämmande av fängelsestraffets längd är det, enligt vad som anges i propositionen, naturligt att utgå från alternativstraffet och minska detta om den dömde har hunnit fullgöra mer än en inte helt obetydlig del av samhällstjänsten. I propositionen uttalas att det knappast är möjligt att ange någon formel för hur minskningen ska ske, utan att det måste göras en bedömning i varje enskilt fall, med beaktande av samtliga omständigheter.2 I boken Att bestämma påföljd för brott förespråkar justitierådet Martin Borgeke en modell som innebär att antalet fullgjorda timmar samhällstjänst räknas om enligt den tumregel som tillämpas när samhällstjänsten beslutas. Som exempel anger han att straffet bör sättas ned med en månad om den dömde har ålagts 120 timmars samhällstjänst med ett alternativstraff om fängelse fyra månader och vid beslutet om undanröjande har verkställt 20 timmar. Om den dömde har verkställt 45 timmar blir reduktionen två månader medan 70 timmars verkställighet leder till en reduktion om tre månader.3
Enligt propositionen till 1999 års reform kan den nya påföljden vid undanröjande av villkorlig dom med samhällstjänst undantagsvis bestämmas till skyddstillsyn, ”särskilt om den dömde har missbruksproblem och det kan bli aktuellt med kontraktsvård”. I sådana fall anses bestämmelserna om beaktande av alternativstraffet och vad den dömde undergått till följd av föreskriften om samhällstjänst endast i mindre utsträckning bli tillämpliga.4 Detta uttalande ifrågasätts av Borgeke, som menar att det kan diskuteras om man inte i en sådan situation borde reducera det nya alternativstraffet med hänsyn till den utförda samhällstjänsten.5
De åtgärder som kan vidtas vid misskötsamhet av en villkorlig dom ska enligt 38 kap. 3 § BrB tas upp av den rätt som först avgjort det mål där den villkorliga domen har meddelats, dvs. av tingsrätt. Enligt 38 kap. 6 § BrB ska nämndemän delta vid tingsrättens avgörande. Den dömde ska enligt 38 kap. 8 § BrB ges tillfälle att yttra
2Prop. 1997/98:96 s. 195. 3 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 90. 4Prop. 1997/98:96 s. 195. 5 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 90.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
499
sig, och om den dömde begär att bli hörd muntligen ska han eller hon ges tillfälle till det.
12.2.3 Skyddstillsyn
12.2.3.1 Verkställighet av skyddstillsyn
Skyddstillsyn innebär kriminalvård i frihet. Påföljden pågår under en prövotid som löper i tre år från den dag då domen börjar verkställas.
En skyddstillsyn ska enligt 28 kap. 5 § BrB vara förenad med övervakning. Som regel pågår övervakningen under ett år. Det finns dock möjlighet för övervakningsnämnden att besluta om förlängd övervakningstid, om det behövs för att den dömde ska stå under övervakning till dess att en med skyddstillsynen förenad samhällstjänst ska kunna fullgöras under övervakningstiden (28 kap. 5 a § andra stycket BrB) eller om den dömde missköter sina åligganden till följd av domen på skyddstillsyn (28 kap. 7 § BrB). Om skyddstillsynen har förenats med en särskild behandlingsplan, s.k. kontraktsvård, får rätten enligt 28 kap. 5 § fjärde stycket BrB i domen besluta om längre övervakningstid, dock inte längre än vad som behövs för att behandlingen ska kunna slutföras. Under alla förhållanden får övervakningstiden inte pågå längre än prövotidens utgång.
Rätten får enligt 28 kap. 6 § BrB förena en dom på skyddstillsyn med särskilda föreskrifter, motsvarande de som övervakningsnämnd kan besluta om under prövotiden efter villkorlig frigivning från ett fängelsestraff. Sådana särskilda föreskrifter får enligt 26 kap. 15 § första stycket BrB avse
1. vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången,
2. arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning,
3. läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller
utanför sjukhus eller annan dylik inrättning.
Om rätten meddelar en föreskrift enligt tredje punkten får den enligt 26 kap. 15 § andra stycket BrB samtidigt föreskriva att den dömde ska vara skyldig att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av bl.a. alkohol eller andra beroendeframkallande medel.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
500
På samma sätt som vid villkorlig dom kan rätten enligt 26 kap. 15 § tredje stycket BrB föreskriva att den dömde under prövotiden ska försöka fullgöra skadeståndsskyldighet som har dömts ut i anledning av brottet eller att han eller hon ska biträda den som åsamkats skada genom brottet med arbete som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars framstår som lämpligt med hänsyn till brottet och skadan. Sådana föreskrifter torde, som vid villkorlig dom, vara mycket ovanliga, om de alls tillämpas.
En skyddstillsyn kan också förenas med föreskrift om samhällstjänst (28 kap. 2 a § BrB) eller kontraktsvård (30 kap. 9 § andra stycket 3 och 28 kap. 6 a § BrB). I den mån sådana föreskrifter har meddelats åligger det den dömde att fullgöra dem.
Kriminalvården ansvarar för övervakningen av den som dömts till skyddstillsyn (26 kap. 12 § och 28 kap. 6 § BrB). Rätten ska, om inte särskilda skäl talar emot det, i domen förordna en särskild övervakare för den dömde. Som regel överlåts dock uppgiften att utse övervakare åt Kriminalvården. Övervakaren kan vara en tjänsteman vid Kriminalvården eller en annan person som bedöms lämplig för uppdraget, en s.k. lekmannaövervakare. Under övervakningstiden ska den dömde hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden som är av betydelse för övervakningen. Den dömde ska inställa sig hos övervakaren när han eller hon blir kallad dit och även i övrigt hålla kontakt med övervakaren på det sätt som övervakaren anvisar (26 kap. 13 § och 28 kap. 6 § BrB).
Utöver de föreskrifter som meddelas av rätten i domen får övervakningsnämnden meddela särskilda föreskrifter om vad som ska gälla för övervakningen. En sådan föreskrift får innehålla uppgifter om på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården. Vidare får nämnden föreskriva skyldighet för den dömde att underrätta övervakaren eller Kriminalvården om att han eller hon har uteblivit från arbetsplats, skola eller annan verksamhet eller inrättning (26 kap. 15 § fjärde stycket och 28 kap. 6 § BrB). Övervakningsnämnden får också, om det finns behov av det, ändra eller upphäva sådana föreskrifter som rätten har meddelat om vistelseort eller bostad, arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning, vård eller behandling, skyldighet att lämna prov för kontroll av att den dömde inte är påverkad av bl.a. alkohol eller andra berusningsmedel samt skyldighet att försöka fullgöra skadeståndsskyldighet eller att biträda den skadelidande med arbete. Övervakningsnämnden får även meddela egna
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
501
sådana föreskrifter. (26 kap. 15 § första–tredje stycket 16 § andra stycket och 28 kap. 6 § BrB).
Om domstolen eller övervakningsnämnden har meddelat en föreskrift om vad som ska gälla under verkställigheten är den dömde skyldig att följa föreskriften.
12.2.3.2 Åtgärder vid misskötsamhet
Övervakningsnämndens beslut enligt 28 kap. 7 § BrB
Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne till följd av en dom på skyddstillsyn, kan enligt 28 kap. 7 § BrB övervakningsnämnden besluta om särskilda föreskrifter enligt 26 kap. 15 § (bl.a. föreskrift om vård eller behandling, se ovan), varning eller att övervakning ska pågå under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång.
Om nämnden beslutar om varning ska den dömde enligt 2 kap. 8 § FrivF få skriftligt besked om detta. För det fall varningen inte har meddelats i den dömdes närvaro ska beslutet enligt 2 kap. 7 § FrivF genast delges honom eller henne skriftligen.
Om nämnden beslutar om övervakning efter det att ett år av prövotiden har förflutit, ska det av beslutet framgå hur länge den dömde ska stå under övervakning. Ett sådant beslut kan innebära att en avslutad övervakning ska återupptas eller att en pågående övervakning ska förlängas så att den pågår under längre tid än ett år.
Den dömde har enligt 37 kap. 11 § BrB rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut om föreskrifter, varning eller fortsatt övervakning till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Vid överklagande gäller lagen om domstolsärenden, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för att överklaga tingsrättens beslut till hovrätt.
Kriminalvården håller för närvarande på att ta fram en handbok om övervakning. Handboken är ännu (i maj 2012) inte färdigställd, men utredningen har fått ta del av ett utkast till handbok. I utkastet till handbok anges som exempel på misskötsamhet att den dömde undandrar sig övervakningen genom att inte följa kallelser till frivården, inte hålla fastställd kontakt med övervakaren eller bryta mot särskilda föreskrifter. Enligt utkastet är det vid lindrigare form av misskötsamhet normalt tillräckligt att ingripa med motiverande insatser, t.ex. genom att den dömde kallas till samtal med en
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
502
kriminalvårdsinspektör. Vidare anges att förordnande av en biträdande övervakare kan vara ett sätt att förstärka såväl stöd som kontroll. Det anges också att Kriminalvården bör eftersträva att aktivt arbeta för att få en bättring till stånd innan ärendet anmäls till övervakningsnämnden, men att allvarlig misskötsamhet bör anmälas direkt till övervakningsnämnden. Som exempel på allvarlig misskötsamhet anges att den dömde undandrar sig övervakningen eller bryter mot föreskrifter. I utkastet till handbok anges också exempel på vad som inte bör innebära misskötsamhet. I det sammanhanget nämns att det faktum att den dömde inte lyckas uppfylla de mål som fastställts avseende t.ex. bostad eller sysselsättning i många fall inte kan betraktas som misskötsamhet, eftersom det kan bero på de faktiska förutsättningarna. Vidare uttalas att det kan visa sig att andra vårdgivare eller övriga som förväntas medverka i planeringen inte har gjort det i önskad utsträckning, vilket inte den dömde kan lastas för.
På samma sätt som när det gäller böter som har dömts ut tillsammans med en villkorlig dom (se avsnitt 12.2.2.2 ovan), innebär inte det förhållandet att den dömde inte har betalat böter som har dömts ut tillsammans med en skyddstillsyn att denne har underlåtit att iaktta sina åligganden till följd av domen på skyddstillsyn. Hanteringen av obetalda böter regleras i stället i bötesverkställighetslagen (1979:189), se avsnitt 16.5.1.
Om den dömde återfaller i brott under prövotiden för en skyddstillsyn och döms för den nya brottsligheten blir de särskilda bestämmelserna om sammanträffande av brott i 34 kap. BrB tillämpliga. Den nya brottsligheten kan dock även hanteras som misskötsamhet i enlighet med bestämmelserna i 28 kap. 7–9 §§ BrB. Även om Kriminalvården i utkastet till handbok om övervakning anger att misstanke om ny brottslighet inte bör behandlas inom myndighetens sanktionssystem, är det alltså formellt möjligt för övervakningsnämnden att vidta åtgärder på grund av misskötsamhet om den dömde återfaller i brott under prövotiden för en skyddstillsyn, och det även om det inte har skett någon ansvarsprövning. Vi föreslår i avsnitt 10.7.3 att denna ordning ändras, så att återfall i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff endast kan beaktas i brottmålsprocessen gällande det nya brottet och inte som bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
503
Undanröjande av skyddstillsyn
Om den dömde allvarligt har åsidosatt sina åligganden och det kan antas att de åtgärder som övervakningsnämnden kan vidta med stöd av 28 kap. 7 § blir utan verkan, ska nämnden enligt 28 kap. 8 § BrB vända sig till åklagare och begära att denne ska föra talan vid domstol om att skyddstillsynen ska undanröjas. Om skyddstillsynen har förenats med en föreskrift om kontraktsvård, har åklagaren möjlighet att väcka talan om undanröjande även utan begäran från övervakningsnämnden.
Om skyddstillsynen undanröjs ska rätten enligt 28 kap. 9 § BrB bestämma annan påföljd för brottet. När den nya påföljden bestäms ska hänsyn tas till vad den dömde har undergått till följd av domen på skyddstillsyn samt till böter eller fängelse som har dömts ut tillsammans med skyddstillsynen. Härvid kan hänvisas till vad som sagts i avsnitt 12.2.2.2 såvitt avser beaktandet av fullgjord samhällstjänst vid undanröjande av villkorlig dom. Om påföljden bestäms till fängelse och det i den tidigare domen har angetts ett alternativt fängelsestraff, vilket ska göras när skyddstillsynen förenas med samhällstjänst eller s.k. äkta kontraktsvård, ska rätten beakta detta när fängelsestraffets längd bestäms.
Talan om undanröjande av skyddstillsyn väcks enligt 38 kap. 3 § BrB vid tingsrätt. Enligt 38 kap. 6 § ska nämndemän delta vid tingsrättens avgörande. Den dömde ska enligt 38 kap. 8 § ges tillfälle att yttra sig, och om den dömde begär att bli hörd muntligen ska han eller hon ges tillfälle till det.
Brottsförebyggande rådet (Brå) för inte någon statistik om undanröjande av påföljd. Vi har därför inte kunnat få fram några uppgifter om i hur stor utsträckning skyddstillsyn undanröjs av domstol på grund av misskötsamhet. Av uppgifter som vi har inhämtat från Åklagarmyndigheten framgår dock att åklagare under 2011 meddelade 742 beslut om att det skulle föras talan om undanröjande av skyddstillsyn. Av dessa beslut avsåg 166 skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård. Under 2010 meddelades 714 sådana beslut, varav 156 avsåg kontraktsvård, under 2009 meddelades 703 beslut, varav 148 avsåg kontraktsvård, och under 2008 meddelades 670 beslut, varav 162 avsåg kontraktsvård.6
Frågan om förutsättningarna för undanröjande av skyddstillsyn har prövats av Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2011 s. 511. Målet avsåg Tobias K, som den 12 juni 2009 hade dömts till skyddstillsyn
6 Enligt uppgifter ur Åklagarmyndighetens verksamhetsstöd Cåbra.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
504
i förening med fängelse i tre månader för bl. a. grovt bedrägeri. Efter domen uteblev Tobias K vid två tillfällen under en månad från besök hos sin övervakare. Han hade kallats till övervakaren per post. Misskötsamheten anmäldes till övervakningsnämnden, till vilken Tobias K uppgav att han haft problem med postgången och att han inte anmält ny adress till frivården. Övervakningsnämnden tilldelade den 15 juli 2009 Tobias K en varning och förlängde övervakningstiden med en månad med stöd av 28 kap. 7 § BrB. Mellan den 2 september och den 25 november 2009 avtjänade Tobias K det fängelsestraff som skyddstillsynen förenats med. Den 15 december 2009 anmälde Kriminalvården till övervakningsnämnden att Tobias K misskött sin övervakning och begärde att skyddstillsynen skulle undanröjas. Misskötsamheten bestod i att Tobias K den 30 november 2009 skulle ha ringt sin övervakare, men gjorde det först påföljande dag, att han den 4 december 2009 uteblev från ett möte med övervakaren samt att han den 14 december 2009 uteblev från ett möte med övervakaren och sin handläggare på frivården. Innan mötet den 4 december hade Tobias K ringt till frivården och anmält sig sjuk, varvid han fick beskedet att han skulle ringa sin övervakare den 7 december. Han ringde sin handläggare vid frivården den 7 december och sin övervakare den 8 december. Sedan Tobias K uteblivit från två sammanträden i övervakningsnämnden beslutade nämnden den 27 januari 2010 att överlämna ärendet till åklagare för beslut om talan om undanröjande av skyddstillsynen. Ordföranden i nämnden var skiljaktig och ville i stället meddela Tobias K en varning. Efter sammanträdet hade Tobias K inte någon kontakt med frivården. Tingsrätten fann att Tobias K åsidosatt sina åligganden i sådan omfattning att det fanns skäl att undanröja skyddstillsynen och att i stället bestämma påföljden till fängelse. Beslutet om undanröjande fastställdes av hovrätten. Högsta domstolen fann att vad Tobias K enligt Kriminalvårdens anmälan till övervakningsnämnden låtit komma sig till last inte kunde anses utgöra sådan allvarlig misskötsamhet som ska föranleda att skyddstillsynen undanröjs. Högsta domstolen ändrade därför beslutet och lämnade yrkandet om att skyddstillsynen skulle undanröjas utan bifall.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
505
Omhändertagande
Om det uppkommer en fråga om att undanröja en skyddstillsyn eller att vidta andra åtgärder på grund av misskötsamhet (åtgärder enligt 28 kap. 7 § BrB, se ovan) eller åtgärd för att den dömde ska underkasta sig vård eller behandling, eller om den dömde har undandragit sig övervakningen till följd av en skyddstillsyn, får enligt 28 kap. 11 § BrB övervakningsnämnden eller den domstol vid vilken talan om undanröjande av skyddstillsynen förs besluta att den dömde ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Ett beslut om omhändertagande ska omprövas så ofta det finns anledning till det. Den som omhändertas får inte hållas kvar under längre tid än en vecka. Om det finns synnerliga skäl kan det dock beslutas om kvarhållande i ytterligare en vecka. För det fall att den dömde är omhändertagen när domstolen meddelar beslut om att skyddstillsynen ska undanröjas, får domstolen besluta att han eller hon ska vara fortsatt omhändertagen till dess att beslutet om undanröjande vinner laga kraft.
I kommentaren till brottsbalken anges att omhändertagande inte är avsett att vara en åtgärd som vidtas som påföljd för misskötsamhet, utan ett medel att möjliggöra eller underlätta lämpliga åtgärder. Det är emellertid inte nödvändigt att det vidtas någon annan åtgärd efter omhändertagandet (JO 1980/81 s. 249). I kommentaren anges vidare att ”erfarenhetsmässigt visar sig understundom omhändertagandet vara tillräckligt för att råda bot på det missförhållande som föranlett omhändertagandet, varför ytterligare åtgärd inte behöver vidtagas”. Därutöver uttalas att det som oftast ger anledning till omhändertagande är att den dömde försvinner till okänd ort eller på annat sätt undandrar sig övervakning och att behovet av att möjliggöra en utredning om den dömdes aktuella förhållanden då utgör tillräcklig grund för ett omhändertagande. Vidare anges att ett tillfälligt omhändertagande kan vara den lämpligaste åtgärden för att bryta en situation som den dömde har hamnat i till följd av alkohol- eller narkotikamissbruk och som han eller hon inte själv har förmåga att klara upp.7
En övervakningsnämnds beslut om omhändertagande kan enligt 37 kap. 11 § BrB överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är benägen. För överklagandet gäller lagen om domstolsärenden, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.
7Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 28 kap. 11 § och 26 kap. 22 §.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
506
12.2.4 Särskilt om samhällstjänst
12.2.4.1 Verkställighet av samhällstjänst
En föreskrift om samhällstjänst verkställs genom att den dömde utför det antal timmar samhällstjänstarbete som föreskrivits i domen.
När någon dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst upprättar Kriminalvården en arbetsplan för samhällstjänsten. Av planen ska framgå var arbetet ska utföras, vilka arbetstider som ska gälla, det minsta och högsta antalet timmar som den dömde får tillgodogöra sig per vecka eller månad och övriga föreskrifter som är nödvändiga för verkställigheten. Kriminalvården ska genom besök eller på annat lämpligt sätt kontrollera att arbetsplanen följs.
Kriminalvården håller på att utarbeta en handbok om samhällstjänst. Handboken har ännu (i maj 2012) inte färdigställts, men utredningen har fått ta del av ett utkast till handbok. I utkastet anges att Kriminalvården ska kontrollera att varje arbetspass fullföljs. Kontrollen kan ske genom ett personligt besök av en kriminalvårdstjänsteman eller av ett särskilt förordnat biträde eller genom telefonsamtal till den kontaktperson som utsetts på arbetsplatsen.
12.2.4.2 Ändring eller upphävande av samhällstjänst
Enligt 27 kap. 2 a § tredje stycket och 28 kap. 2 a § tredje stycket BrB kan en föreskrift om samhällstjänst ändras eller upphävas när det finns skäl till det, oavsett om den meddelats i samband med villkorlig dom eller med skyddstillsyn. Om samhällstjänsten föreskrivits vid villkorlig dom, fattas beslut om ändring eller upphävande av föreskriften av den domstol som först avgjorde det mål där villkorlig dom meddelats, dvs. av tingsrätt, på talan av åklagare. Om det är en skyddstillsyn som förenats med samhällstjänst är det övervakningsnämnden som beslutar om ändring eller upphävande av föreskriften.
Möjligheten att ändra eller upphäva en föreskrift om samhällstjänst har i förarbetena motiverats med att det kan uppstå situationer då det finns skäl att ändra innehållet i själva föreskriften om samhällstjänst, utan att omständigheterna är sådana att den utdömda påföljden bör undanröjas. Som exempel nämns att det när det utan den dömdes egen förskyllan uppstår hinder mot att fullfölja samhällstjänsten hos en viss arbetsgivare och det endast återstår några
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
507
enstaka timmars arbete bör vara möjligt att sätta ned antalet timmar i stället för att anordna en ny placering. Ett annat exempel som enligt förarbetena kan utgöra skäl att justera eller upphäva en föreskrift om samhällstjänst är att den dömde efter domen drabbats av allvarlig sjukdom eller skada som gör att han eller hon är förhindrad att fullgöra samhällstjänsten före prövotidens utgång.8
Det är inte möjligt att utöka antalet timmar samhällstjänst med stöd av bestämmelserna i 27 kap. 2 a § och 28 kap. 2 a § BrB.9
I Kriminalvårdens utkast till handbok om samhällstjänst anges att Kriminalvården själv kan besluta om ändringar i arbetsplanen för samhällstjänst som är av mindre ingripande karaktär, men att ändringar som innebär att hela eller delar av planen inte kan fullgöras, måste beslutas av rätten eller övervakningsnämnden.
12.2.4.3 Åtgärder vid misskötsamhet
En föreskrift om samhällstjänst är alltid kopplad till en villkorlig dom eller en skyddstillsyn. Det innebär att den som inte fullgör föreskriven samhällstjänst missköter den villkorliga domen eller skyddstillsynen. Därmed kan de åtgärder som beskrivs i avsnitt 12.2.2.2 respektive 12.2.3.2 ovan tillgripas.
Med misskötsamhet vid verkställighet av samhällstjänst avses enligt Kriminalvårdens utkast till handbok om samhällstjänst avvikelser från den fastställda arbetsplanen och brott mot de allmänna villkoren för samhällstjänst, t.ex. sen ankomst, uteblivande från arbetspass, påverkan av alkohol eller droger under arbetstiden, arbetsvägran eller sjukanmälan utan giltigt läkarintyg. Misskötsamhet av mindre allvarligt slag anses kunna hanteras av Kriminalvården genom att den dömde exempelvis kallas till samtal på frivården.
I förarbetena till den försöksverksamhet som föregick införandet av samhällstjänst som föreskrift till villkorlig dom och skyddstillsyn uttalades att det är viktigt för att samhällstjänst ska vara ett trovärdigt alternativ till fängelse att man har som utgångspunkt att misskötsamhet ska leda till talan om undanröjande av skyddstillsynen (som vid den tidpunkten var den enda påföljd vid vilken samhällstjänst kunde föreskrivas). Omständigheterna ansågs dock i vissa fall kunna vara sådana att övervakningsnämnden kan nöja sig
8Prop. 1997/98:96 s. 105. 9 A. prop. s. 194.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
508
med en varning.10 Vid 1999 års påföljdsreform, då möjligheten att förena villkorlig dom med samhällstjänst infördes, gjorde regeringen bedömningen att systemet för reaktion på misskötsamhet av skyddstillsyn som förenats med samhällstjänst skulle gälla även fortsättningsvis och att någon ändring av förutsättningarna för undanröjande av påföljden på grund av misskötsamhet inte var avsedd. Regeringen uttalade vidare att även misskötsamhet av samhällstjänst som utgör föreskrift vid villkorlig dom normalt bör leda till talan om undanröjande av den villkorliga domen.11
12.2.5 Fängelse i anstalt
12.2.5.1 Verkställighet av fängelsestraff i anstalt
Allmänt om verkställigheten
Den som döms till fängelse ska enligt huvudregeln avtjäna straffet i kriminalvårdsanstalt. Verkställigheten regleras sedan den 1 april 2011 i fängelselagen (2010:610) (FäL).
Enligt 1 kap. 5 § FäL ska verkställigheten av fängelse i anstalt utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Vidare ska verkställigheten, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. För varje intagen ska det upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Verkställigheten ska planeras och utformas efter samråd med den intagne och i samverkan med berörda myndigheter.
För att minska risken för återfall i brott eller för att på annat sätt underlätta anpassningen i samhället kan den som är intagen i anstalt enligt 11 kap. 1–5 §§ FäL beviljas tillstånd till vistelse utanför anstalten genom s.k. utslussningsåtgärder. Utslussningsåtgärderna, som får pågå fram till tidpunkten för villkorlig frigivning från fängelsestraffet, består i frigång, vårdvistelse, vistelse i halvvägshus och utökad frigång. Utslussningsåtgärderna beskrivs närmare i avsnitt 4.2.3.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
509
12.2.5.2 Åtgärder vid misskötsamhet
Varning
Enligt 12 kap. 1 § FäL får en intagen som bryter mot de föreskrifter eller villkor som gäller för verkställigheten tilldelas en varning.
Med föreskrifter avses all normgivning som en intagen har att rätta sig efter, dvs. såväl lagar och förordningar som Kriminalvårdens föreskrifter. Med villkor avses annat som är bindande för en intagen, t.ex. ett villkor som uppställts i hans eller hennes verkställighetsplan. Det innebär att varning kan meddelas om en intagen under verkställigheten i anstalt gör sig skyldig till t.ex. vägran att utan giltigt skäl lämna prov för drogkontroll, manipulation av prov för drogkontroll, innehav av otillåten telefonutrustning eller annan utrustning som kan användas för kommunikation eller innehav av andra otillåtna föremål. En varning kan även meddelas om en intagen har brutit mot villkor i samband med vistelse utanför anstalt. Brott mot villkor i samband med vistelse utanför anstalt enligt 11 kap. FäL bör dock enligt förarbetena i första hand leda till att utslussningsåtgärden upphävs (se nedan).12
Beslut om varning meddelas enligt 13 kap. 1 § FäL av Kriminalvården. Beslutet får enligt 14 kap. 1 § överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Upphävande av tillstånd till utslussningsåtgärder
Om den intagne inte rättar sig efter de villkor eller annars fullgör de skyldigheter som gäller för en utslussningsåtgärd, ska enligt 11 kap. 8–9 §§ FäL tillståndet till åtgärden upphävas och den intagne omedelbart föras till anstalt för fortsatt verkställighet av straffet i anstalten. Samma sak gäller om det inte längre finns förutsättningar för utslussningsåtgärden, som t.ex. om den som har beviljats utökad frigång förlorar sin bostad eller om den intagne bor tillsammans med en person som inte längre ger sitt tillstånd till att verkställigheten sker i den gemensamma bostaden.13
Beslut om upphävande av tillstånd till frigång meddelas enligt 13 kap. 1 § FäL av Kriminalvården och överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Frågan om upphävande av ett tillstånd till påbörjad vårdvistelse, en vistelse i halvvägshus eller en utökad frigång prövas
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
510
enligt 13 kap. 3 § FäL av övervakningsnämnd efter anmälan av Kriminalvården eller genom att nämnden självmant tar upp frågan till prövning. Om en sådan fråga uppkommer får Kriminalvården enligt 13 kap. 4 § FäL omedelbart upphäva tillståndet till åtgärden i avvaktan på övervakningsnämndens prövning. Kriminalvårdens beslut ska omedelbart underställas övervakningsnämnden, som senast den första arbetsdagen efter beslutet ska pröva om beslutet ska bestå i avvaktan på nämndens slutliga prövning. Nämnden ska därefter skyndsamt ta upp frågan till slutlig prövning.
Uppskjuten villkorlig frigivning
I 26 kap. BrB finns bestämmelser om villkorlig frigivning från tidsbestämda fängelsestraff. Villkorlig frigivning ska enligt 26 kap. 6 § BrB som regel ske när den dömde har avtjänat två tredjedelar av strafftiden, dock minst en månad.
Om det finns synnerliga skäl får den villkorliga frigivningen skjutas upp med högst sex månader åt gången. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. I förarbetena anförs att enstaka överträdelser normalt inte är tillräckligt för att skjuta upp den villkorliga frigivningen, utan att det som regel krävs att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot reglerna vid ett flertal tillfällen. Uppskjuten villkorlig frigivning kan också komma i fråga om en intagen under en stor del av verkställighetstiden vägrar att delta i någon form av sysselsättning eller om han eller hon beter sig aggressivt vid upprepade tillfällen. I förarbetena påpekas att det dock inte kan uteslutas att en enstaka mycket allvarlig överträdelse, som t.ex. en rymning från anstalten, kan vara tillräcklig för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp. Prövningen av om den villkorliga frigivningen ska skjutas upp ska innebära en helhetsbedömning, där även omständigheter som talar till den intagnes fördel ska beaktas. Det kan därför finnas skäl att låta bli att skjuta upp den villkorliga frigivningen om den dömde har genomgått en positiv utveckling och inte misskött sig under en lång tid.14
Beslut om uppskjuten villkorlig frigivning fattas enligt 26 kap. 9 § BrB av Kriminalvården. I beslutet ska anges en ny tidpunkt för när den dömde ska friges villkorligt. Vid den tidpunkten ska vill-
14Prop. 2005/06:123 s. 56 f. och 73.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
511
korlig frigivning ske, om det inte även då finns sådana synnerliga skäl som innebär att frigivningen ska skjutas upp ytterligare. När den nya tidpunkten för villkorlig frigivning bestäms ska arten och omfattningen av överträdelserna särskilt beaktas. I förarbetena till anförs att det är ofrånkomligt att också strafftidens längd tillmäts viss betydelse vid bedömningen. Vidare framhålls att det torde krävas mycket långvarig och omfattande misskötsamhet för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp med så mycket som sex månader.
Det finns inte någon begränsning av hur mycket den villkorliga frigivningen sammanlagt kan skjutas upp. Om den dömde fortsätter att missköta sig så att det vid varje prövning anses föreligga synnerliga skäl mot villkorlig frigivning, kan det förekomma att den villkorliga frigivningen till sist skjuts upp så mycket att hela den utdömda strafftiden får avtjänas i anstalt. Enligt förarbetena bör detta dock endast komma i fråga i undantagsfall.15
Kriminalvårdens beslut om uppskjuten villkorlig frigivning överklagas enligt 38 kap. 14 § BrB till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
12.2.5.3 Åtgärder efter villkorlig frigivning
Den dömdes skyldigheter efter villkorlig frigivning
Efter villkorliga frigivning från ett tidsbestämt fängelsestraff gäller enligt 26 kap. 10 § BrB en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock minst ett år. Den frigivne ska enligt 26 kap. 14 § BrB under prövotiden vara skötsam, efter förmåga försöka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter de bestämmelser som gäller för frigivningen. Om den dömde har förpliktats att ersätta genom brottet uppkommen skada, ska denne göra vad han eller hon kan för att fullgöra denna skyldighet.
Om det bedöms påkallat får Kriminalvården enligt 26 kap. 11 § BrB besluta att den som är villkorligt frigiven under prövotiden ska stå under övervakning, vilket innebär en skyldighet att hålla kontakt med en särskilt förordnad övervakare i enlighet med dennes anvisningar. Övervakningen upphör som regel sedan ett år av prövotiden har förflutit.
Övervakningen bedrivs enligt 26 kap. 12 § BrB under ledning av Kriminalvården, som förordnar övervakare. Den frigivne ska enligt
15 A. prop. s. 61 och 74.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
512
26 kap. 13 § BrB hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin anställning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen. Han eller hon ska också inställa sig hos övervakaren på kallelse och i övrigt hålla kontakt med denne.
Om Kriminalvården beslutar om övervakning får den dömde enligt 37 kap. 7 § BrB begära prövning av beslutet hos övervakningsnämnden. Samma sak gäller Kriminalvårdens beslut att förordna övervakare. Övervakningsnämnden får också självmant ta upp ett sådant beslut till omprövning eller själv meddela beslut. Vidare kan Kriminalvården överlämna ett ärende om övervakning till nämnden för avgörande. Övervakningsnämndens beslut får enligt 37 kap. 11 § första stycket BrB överklagas till tingsrätten i den ort där nämnden är belägen. Vid överklagandet gäller lagen om domstolsärenden, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.16
Övervakningsnämnden kan, oavsett om den dömde ställs under övervakning eller inte, besluta att särskilda föreskrifter ska gälla under prövotiden för den villkorliga frigivningen. Sådana särskilda föreskrifter får enligt 26 kap. 15 § första stycket BrB avse
1. vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången,
2. arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning,
3. läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller
utanför sjukhus eller annan dylik inrättning.
Om övervakningsnämnden meddelar föreskrift enligt tredje punkten får den dömde enligt 26 kap. 15 § andra stycket BrB samtidigt åläggas att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av bl.a. alkohol eller andra beroendeframkallande medel.
Om den dömde har förpliktats att ersätta skada som har uppkommit genom brottet får övervakningsnämnden enligt 26 kap. 15 § tredje stycket BrB meddela föreskrifter om tid och sätt för fullgörande av skadeståndsskyldigheten, under förutsättning att sådana föreskrifter inte med hänsyn till den dömdes ekonomiska situation och övriga omständigheter kan antas motverka hans eller hennes anpassning i samhället.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
513
Enligt 26 kap. 15 § fjärde stycket BrB får övervakningsnämnden meddela särskilda föreskrifter om vad som ska gälla för den som står under övervakning under den villkorliga frigivningen. En sådan föreskrift får bl.a. innehålla uppgifter om på vilket sätt och i vilken omfattning den frigivne ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården.
Övervakningsnämnden kan enligt 26 kap. 16 § BrB ändra eller upphäva meddelade föreskrifter enligt 26 kap. 15 § eller meddela nya sådana föreskrifter, om den dömdes utveckling och personliga förhållanden i övrigt föranleder det.
Övervakningsnämndens beslut enligt 26 kap. 15 § BrB får enligt 37 kap. 11 § första stycket BrB överklagas till tingsrätten i den ort där nämnden är belägen. Vid överklagande gäller lagen om domstolsärenden, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.17
Åtgärder vid misskötsamhet under prövotid för villkorlig frigivning
Om den frigivne inte iakttar sina åligganden under prövotiden för den villkorliga frigivningen får övervakningsnämnden enligt 26 kap. 18 § BrB besluta om varning eller om övervakning under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit. Vid allvarligare överträdelser kan nämnden enligt 26 kap. 19 § BrB förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad till en tid av högst 15 dagar varje gång.
Om det uppkommer fråga om att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad, att besluta om varning eller förlängd övervakning enligt 26 kap. 18 § eller att vidta åtgärd för att den frigivne ska underkasta sig vård eller behandling eller om den frigivne har undandragit sig övervakning, får övervakningsnämnden enligt 26 kap. 22 § BrB besluta att den frigivne ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Beslutet om omhändertagande ska omprövas så ofta det finns anledning till det.
I kommentaren till brottsbalken anförs att det, även om omhändertagandet ska fylla ett visst ändamål, inte förutsätts att man vid beslutet om omhändertagande är klar över vilken åtgärd som kan bli aktuell och att det inte heller behöver stå klart att någon vidare åtgärd än själva omhändertagandet kommer att visa sig erforderlig. Förutsättningarna för omhändertagande är utformade så att de for-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
514
mellt inte kräver att den dömde misskött sina förpliktelser, men enligt kommentaren förutsätter ett omhändertagande i praktiken att den frigivne allvarligt har brustit i sina åligganden åtminstone i så måtto att han eller hon har undandragit sig övervakningen. Att utan påtaglig misskötsamhet ingripa med en så kännbar åtgärd som ett omhändertagande får enligt kommentaren anses vara uteslutet. Vidare bör enligt kommentaren omhändertagande inte ske, om ändamålet med åtgärden kan uppnås på annat sätt eller om det saknas anledning anta att ett omhändertagande kommer att underlätta genomförandet av åtgärden. Att den frigivne t.ex. vägrar att arbeta eller att efter förmåga fullgöra sin skadeståndsskyldighet anses enligt kommentaren inte i och för sig tillräckligt för ett omhändertagande, då detta inte är avsett att vara en åtgärd som vidtas som påföljd för misskötsamhet utan ett medel att möjliggöra eller underlätta lämpliga åtgärder. Däremot är det, som nämnts, inte nödvändigt att det vidtas någon vidare åtgärd efter omhändertagandet. I vissa situationer visar sig nämligen omhändertagandet i sig vara tillräckligt för att råda bot på det aktuella missförhållandet, och då behövs inte någon ytterligare åtgärd.18
Övervakningsnämndens beslut om varning eller förlängd övervakningstid enligt 26 kap. 18 §, om förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. 19 § och om omhändertagande enligt 26 kap. 22 § får enligt 37 kap. 11 § BrB överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Vid överklagande gäller lagen om domstolsärenden, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.19
12.2.6 Fängelse som verkställs genom intensivövervakning
med elektronisk kontroll (IÖV)
12.2.6.1 Verkställighet av fängelse genom IÖV
Som beskrivs närmare i avsnitt 4.2.3 kan Kriminalvården på ansökan av den som ska avtjäna ett fängelsestraff om högst sex månader besluta att straffet ska verkställas utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV).
Av 4 § IövL framgår att den dömde under verkställigheten ska iaktta skötsamhet, efter förmåga försöka försörja sig samt i övrigt
18Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 26 kap. 22 §. 19Prop. 2009/10:135 s. 208.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
515
rätta sig efter vad som gäller enligt lagen och enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Den dömde ska vidare avhålla sig från alkohol och andra beroendeframkallande medel, som t.ex. narkotika.
Kriminalvården ska enligt 8 § IövL meddela vissa obligatoriska föreskrifter om vad den dömde har att iaktta under verkställigheten. Föreskrifterna ska bl.a. avse vilken bostad den dömde ska ha under verkställighetstiden, vad som ska gälla i fråga om sysselsättning samt under vilka tider och för vilka ändamål den dömde får vistas utanför bostaden.
Vid sidan av de obligatoriska föreskrifterna får Kriminalvården också meddela föreskrifter om vård eller behandling eller deltagande i särskilt anordnade program eller verksamheter. Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om intensivövervakning med elektronisk kontroll (KVFS 2011:6) ska frivården om inte särskilda skäl talar däremot meddela den dömde föreskrift om deltagande i program eller vård och behandling som kan medverka till att han eller hon inte fortsätter att begå brott.
Kriminalvårdens beslut om föreskrifter får enligt 18 § IövL överklagas till övervakningsnämnd. Övervakningsnämndens beslut får enligt 19 § IövL överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätten krävs prövningstillstånd.
12.2.6.2 Åtgärder vid misskötsamhet m.m.
Ett beslut om verkställighet utanför anstalt ska enligt 14 § IövL upphävas om
den elektroniska kontrollen annat än tillfälligt blir omöjlig att upprätthålla,
den dömde åsidosätter vad som åligger honom enligt IövL eller enligt en föreskrift som meddelats med stöd av lagen och det som ligger honom till last inte är av mindre betydelse,
den dömde begär att så ska ske,
den dömde inte följer ett föreläggande att påbörja verkställigheten eller, när verkställigheten ska påbörjas, är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt av någon annan anledning än för verkställighet av det straff som beslutet avser eller
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
516
den dömde innan verkställigheten har påbörjats, antingen döms på nytt till fängelse eller får villkorligt medgiven frihet förverkad på sådan tid att han ska avtjäna fängelse i mer än sex månader.
Beslut om upphävande av verkställighet utanför anstalt meddelas enligt 15 § IövL av övervakningsnämnd, efter anmälan av Kriminalvården eller självmant.
Om det uppkommer fråga om upphävande får Kriminalvården enligt 16 § IövL bestämma att beslutet om verkställighet genom IÖV tills vidare inte ska gälla. Ett sådant beslut gäller omedelbart och ska omprövas av övervakningsnämnden senast första arbetsdagen efter beslutet. Om övervakningsnämnden fastställer Kriminalvårdens beslut, ska frågan om upphävande av beslutet snarast tas upp till slutlig prövning.
Om övervakningsnämnden bestämmer att beslutet om verkställighet genom IÖV ska upphävas eller om det bestäms att beslutet tills vidare inte ska gälla, ska den dömde enligt 17 § IövL omedelbart föras till kriminalvårdsanstalt för fortsatt verkställighet.
Den dömde får enligt 19 § IövL överklaga övervakningsnämndens beslut om upphävande av verkställigheten genom IÖV till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätt krävs prövningstillstånd.
12.3 Frivården i Sverige – En kartläggning (Brå-rapport 2010:10)
Under åren 2009–2010 undersökte Brå det närmare innehållet i påföljderna villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst och skyddstillsyn. Undersökningen omfattade även hur misskötsamhet av påföljderna hanterades. Resultatet av undersökningen har presenterats i rapporten Frivården i Sverige – En kartläggning (Brå-rapport 2010:10). I rapporten riktas viss kritik mot hur misskötsamhet av skyddstillsyn hanteras inom Kriminalvården.
Kriminalvårdens syn på misskötsamhet
I rapporten konstateras att synen på vad som är misskötsamhet vid verkställighet av skyddstillsyn och vilka reaktioner som ska vidtas i anledning av misskötsamhet varierar över landet. Vid tidpunkten
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
517
för rapporten saknades det en skriftlig nationell policy för hur frågor om misskötsamhet ska hanteras. I rapporten anges att Kriminalvården 2009 tillsatte en utredning för att undersöka behovet av en sådan policy och att avsikten var att Nationella Kvalitetsrådet för Frivården senast den 1 januari 2011 skulle presentera en handbok om misskötsamhet och en revidering av befintliga föreskrifter. På lokal nivå fanns vid tidpunkten för Brå:s kartläggning skriftliga rutiner för hantering av misskötsamhet vid tio av 26 frivårdskontor. Övriga kontor förklarade att de höll på att arbeta fram sådana rutiner.20
I kartläggningen av frivården gick Brå igenom verkställighetsplanerna för 650 skyddstillsynsdömda som påbörjade sin skyddstillsyn under 2008, vilket motsvarade närmare tio procent av det totala antalet skyddstillsynsdömda som påbörjade verkställigheten under det året. Genomgången av verkställighetsplanerna visade att det var ovanligt att planen innehöll uppgifter om sådan lindrigare misskötsamhet som inte rapporterats till övervakningsnämnden. I den enkät som Brå skickade ut till landets frivårdsinspektörer ställdes därför frågor om misskötsamhet utifrån fiktiva fall.
Enkätsvarande utvisade uppfattningen av betydelsen av att den dömde uteblev från sammanträffanden med frivården eller med övervakare varierade bland frivårdsinspektörerna. Vid utebliven kontakt med frivårdsinspektören eller lekmannaövervakaren vid ett tillfälle rådde enlighet om att ingen åtgärd behövdes eller att det var tillräckligt med en ny kallelse. Om den dömde uteblev från avtalat möte tre gånger eller fler ansåg de allra flesta (80 procent) att den dömde skulle anmälas till övervakningsnämnden. Vid utebliven kontakt vid två tillfällen var uppfattningen mer delad. Drygt hälften av frivårdsinspektörerna ansåg att en muntlig tillsägelse var tillräcklig, medan en fjärdedel ville kalla till chefssamtal och 15 procent skulle ha valt att anmäla ärendet till övervakningsnämnden.
Även hanteringen av situationen att den dömde uppvisar tydliga tecken på ett nytt eller återupptaget narkotikamissbruk gav ojämnt resultat i enkäten. De flesta av frivårdsinspektörerna svarade att de skulle ingripa med motiverande samtal om eventuell behandling, men många skulle välja att kontakta socialtjänsten eller att diskutera
20
Kriminalvårdens dåvarande föreskrifter och allmänna råd om arbetet med dömda under övervakning m.m. (KVFS 2008:19) har i slutet av mars 2011 ersatts av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder (KVFS 2011:5). Kriminalvården håller för närvarande på att ta fram nya handböcker om bl.a. övervakning. Handböckerna bl.a. kommer att behandla frågan om åtgärder vid misskötsamhet, se avsnitt 12.2 ovan.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
518
ärendet vid ett frivårdskollegium. En mindre andel, 13 procent, ville ge den dömde en muntlig tillsägelse, medan lika många ville anmäla till övervakningsnämnden. Ett fåtal skulle ha kallat till chefssamtal, medan knappt tio procent skulle ha valt att inte göra något alls. Synen på narkotikaanvändning var generellt splittrad. Omkring 20 procent av frivårdsinspektörerna ansåg att all användning av narkotika bör betraktas som misskötsamhet, medan ca 25 procent ansåg att bruk av narkotika inte är att betrakta som misskötsamhet alls.
I rapporten erinrar Brå särskilt om att man inte vet något om lekmannaövervakarnas syn på hur snabbt de ska rapportera lindrigare misskötsamhet till ansvarig frivårdsinspektör och hur de ser på misskötsamhet i form av missbruk. Enligt Brå:s bedömning är det rimligt att anta att det finns ganska stora variationer mellan olika lekmannaövervakare i dessa avseenden.
Misskötsamhet som rapporteras till övervakningsnämnd
Av de skyddstillsynsdömda vars verkställighetsplaner granskades under Brå:s kartläggning hade knappt en fjärdedel (23 procent) rapporterats till övervakningsnämnden för misskötsamhet under övervakningstiden. Majoriteten av dem misskötte sig redan under de första fyra månaderna av verkställigheten. Misskötsamheten bestod ofta av flera olika saker. I närmare 90 procent av fallen hade den dömde uteblivit upprepade gånger från avtalat möte och i nästan hälften av fallen hade den dömde missbrukat alkohol eller narkotika. I sistnämnda grupp hade en tredjedel misskött en föreskrift.
Den vanligaste reaktionen från övervakningsnämnden vid misskötsamhet var varning. Drygt hälften av de personer som rapporterades tilldelades en varning. Endast en procent fick övervakningstiden förlängd och för tre procent undanröjdes skyddstillsynen av domstol och ersattes med ett fängelsestraff. Enligt uppgift som Brå hämtat in från Kriminalvårdens huvudkontor varierar praxis när det gäller reaktionen på misskötsamhet mellan olika övervakningsnämnder, åklagare och domstolar. Kriminalvården har inte någon möjlighet att överklaga nämndens beslut och på så sätt verka för en enhetlig praxis. I rapporten påpekas att detta kan påverka hur frivården agerar och i vilken utsträckning ärenden anmäls till nämnden.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
519
Synpunkter från frivårdsinspektörer
I den enkät som Brå skickade ut till landets frivårdsinspektörer uttryckte över hälften (54 procent) önskemål om att övervakningsnämnden skulle ha tillgång till fler sanktioner vid misskötsamhet. Ungefär lika många (57 procent) ansåg att frivården själv borde ha möjlighet att besluta om sanktioner vid misskötsamhet. Många förespråkade en möjlighet att kombinera skyddstillsyn med IÖV (fotboja) vid allvarlig misskötsamhet. I övrigt föreslogs att frivården själv skulle kunna besluta om utandningsprov vid misstanke om alkoholmissbruk och drogkontroll vid narkotikamissbruk. Vikten av att kunna agera kraftfullt vid misskötsamhet för att ge en tydlig signal om skötsamhetens betydelse betonades, samtidigt som det framfördes att det gäller att inte tömma ut arsenalen av åtgärder för snabbt.
Synpunkter från domare
Frågan om hantering av misskötsamhet vid skyddstillsyn behandlades även i en enkät till domare. I enkätsvaren påpekades att en förutsättning för att utvidga användningsområdet för skyddstillsyn är att dess innehåll förändras, dels genom att det rehabiliterande innehållet förstärks, dels genom att kontrollen under övervakningen skärps. Drygt hälften av domarna framförde att de var positiva till att kombinera skyddstillsyn med elektronisk övervakning vid allvarlig misskötsamhet.
Brå:s slutsatser såvitt avser misskötsamhet
I sina slutsatser anförde Brå att det finns anledning att ställa sig avvaktande till det uttalade önskemålet om att införa en möjlighet att vid misskötsamhet förstärka en skyddstillsyn med IÖV. Detta ställningstagande motiverades med att de som döms till skyddstillsyn ofta har större sociala problem än de som bedöms som lämpliga för IÖV och att många skyddstillsynsdömda därmed skulle ha svårt att klara de höga skötsamhetskraven för IÖV. Brå påpekade också att det finns en risk för att IÖV skulle fungera sämre som åtgärd för misskötsamhet än som ett alternativ till fängelse.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
520
12.4 Övervakningsnämndernas funktion och uppgifter
Som framgått av föregående avsnitt fattas vissa beslut i anledning av misskötsamhet vid skyddstillsyn och under prövotiden för villkorlig frigivning från fängelse av övervakningsnämnd. Det finns därför anledning att något redogöra för övervakningsnämndernas funktion och deras uppgifter i dagens påföljdssystem.
12.4.1 Allmänt om övervakningsnämnderna
För närvarande finns knappt 30 övervakningsnämnder i Sverige. Bestämmelser om nämndernas organisation finns huvudsakligen i 37 kap. BrB, förordningen (2007:1174) med instruktion för övervakningsnämnderna och förordningen (1998:1318) om övervakningsnämndernas verksamhetsområden m.m.
En övervakningsnämnd består enligt 37 kap. 1 § andra stycket BrB av en ordförande, en vice ordförande och tre andra ledamöter. Ordförande och vice ordförande i nämnden utses enligt 3 § förordningen med instruktion för övervakningsnämnderna av Domarnämnden. Ordföranden och vice ordföranden ska vara lagfarna och ha erfarenhet från tjänstgöring som domare. Övriga ledamöter är lekmän som utses av landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige. Ledamöterna utses för fyra år. Ledamöter och ersättare i övervakningsnämnd ska enligt 37 kap. 5 § BrB ha avlagt domared. De jävsregler som gäller för domare gäller även för ledamöter och ersättare i övervakningsnämnd.
En övervakningsnämnd biträds enligt 4 § förordningen med instruktion för övervakningsnämnderna av en sekreterare, som förordnas av nämnden. Sekreteraren ansvarar för att ärenden och inkommande handlingar diarieförs.
Övervakningsnämnderna ska enligt 5 § förordningen med instruktion för övervakningsnämnderna varje år ge in en berättelse till Kriminalvården om sin verksamhet.
Ärendena i övervakningsnämnden avgörs enligt 6 § förordningen med instruktion för övervakningsnämnden efter föredragning av sekreteraren eller, om nämnden så beslutar, av en kriminalvårdstjänsteman. Övervakningsnämnden får bestämma att en kriminalvårdstjänsteman ska närvara vid ett sammanträde för att lämna upplysningar. En kriminalvårdstjänsteman har alltid rätt att vara närvarande när nämnden behandlar ett ärende som han eller hon hand-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
521
lägger. Vidare har chefen för kriminalvårdsregionen rätt att närvara vid övervakningsnämndens sammanträden.
Enligt uppgift från Kriminalvården är det Kriminalvårdens huvudkontor som sköter övervakningsnämndernas centrala administration, såsom mottagande av verksamhetsberättelse, utbetalning av arvoden, registrering av uppgifter och framtagande av viss statistik samt förordnande av vikarie i undantagsfall. Därutöver utser frivårdskontoren tjänstemän som sköter administrationen åt respektive övervakningsnämnd. Fördelningen av arbetsuppgifter mellan tjänstemännen på frivårdskontoren och nämndernas sekreterare varierar mellan de olika övervakningsnämnderna.
12.4.2 Övervakningsnämndernas uppgifter
Bestämmelser om övervakningsnämndernas verksamhet finns framför allt i 26, 28 och 37 kap. BrB samt i fängelselagen (2010:610)(FäL) och lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll (IövL).
Som framgår av beskrivningen av gällande rätt i avsnitt 12.2 beslutar övervakningsnämnderna om vissa åtgärder såvitt avser personer som står under övervakning på grund av att de dömts till skyddstillsyn eller att de har frigetts villkorligt från fängelsestraff. Övervakningsnämnderna prövar också vissa frågor om utslussning från fängelse i anstalt och om verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Nedan följer en sammanställning i tabellform av övervakningsnämndens uppgifter. I tabellen anges också vart övervakningsnämndens beslut får överklagas.
Beslut som rör verkställigheten av skyddstillsyn
Övervakningsnämnden har enligt 28 och 37 kap. BrB möjlighet att besluta om följande åtgärder såvitt avser personer som dömts till skyddstillsyn.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
522
Lagrum (BrB)
Åtgärd Överklagas till
28 kap. 2 a § Ändrad eller upphävd föreskrift om samhällstjänst
Får inte överklagas
28 kap. 5 a § andra stycket Förlängd övervakningstid för fullgörande
av samhällstjänst
Tingsrätt
28 kap. 6 § Föreskrifter enligt 26 kap. 15 § första– tredje styckena BrB samt ändring eller upphävande av sådana föreskrifter som meddelats av domstol
Tingsrätt
28 kap. 6 §, 26 kap. 15 § fjärde stycket
Meddelande av särskilda föreskrifter om vad som ska gälla under övervakningen (kontaktskyldighet m.m.)
Tingsrätt
28 kap. 6 §, 26 kap. 12 § andra meningen, 26 kap. 13 § andra meningen, 37 kap. 7 § första stycket, 37 kap. 8 § första stycket
Överprövning av Kriminalvårdens beslut att förordna övervakare m.m. samt beslut i första instans i sådana frågor i vissa fall
Får inte överklagas
28 kap. 7 § första stycket Varning pga. misskötsamhet
Tingsrätt
28 kap. 7 § första stycket Förlängd övervakningstid pga. misskötsamhet
Tingsrätt
28 kap. 7 § andra stycket Upphörande av förlängd övervakningstid Tingsrätt
28 kap. 8 § Begäran om att åklagare ska föra talan om undanröjande av skyddstillsyn pga. misskötsamhet
Får inte överklagas
28 kap. 11 § Omhändertagande
Tingsrätt
Utslussning från fängelse i anstalt
Enligt fängelselagen har övervakningsnämnden rätt att vidta vissa åtgärder såvitt avser personer som är föremål för utslussning från ett fängelsestraff i anstalt.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
523
Lagrum (BrB)
Åtgärd Överklagas till
13 kap. 3 § Upphävande av tillstånd till påbörjad vårdvistelse, vistelse i halvvägshus eller utökad frigång
Förvaltningsrätt
Villkorlig frigivning
Övervakningsnämnden har enligt 26 och 37 kap. BrB möjlighet att besluta om följande åtgärder såvitt avser personer som är villkorligt frigivna från fängelse.
Lagrum (BrB)
Åtgärd Överklagas till
26 kap. 11 §,
37 kap. 7 §
Överprövning av Kriminalvårdens beslut eller eget beslut om övervakning under prövotiden
Tingsrätt
26 kap. 15 § första– tredje styckena, 26 kap. 16 § första stycket
Särskilda föreskrifter under prövotiden (bl.a. föreskrifter om vård eller behandling)
Tingsrätt
26 kap. 15 § fjärde stycket, 26 kap. 16 § första stycket
Särskilda föreskrifter om vad som ska gälla under övervakning (kontaktskyldighet m.m.)
Tingsrätt
26 kap. 16 § andra stycket
Ändring eller upphävande av föreskrift enligt 26 kap. 15 §
Får inte överklagas
26 kap. 18 § Varning pga. misskötsamhet
Tingsrätt
26 kap. 18 § Förlängd övervakningstid pga. misskötsamhet
Tingsrätt
26 kap. 19 § Förverkande av villkorligt medgiven frihet pga. allvarlig misskötsamhet
Tingsrätt
28 kap. 22 § Omhändertagande
Tingsrätt
Intensivövervakning med elektronisk kontroll
Övervakningsnämnden har enligt IövL möjlighet att besluta om följande åtgärder såvitt avser personer som verkställer fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
524
Lagrum (IövL)
Åtgärd Överklagas till
18 § Överprövning av Kriminalvårdens föreskrifter om -
vilken bostad den dömde ska ha under verkställighetstiden
-
vad som ska gälla i fråga om arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet, utbildning eller annan sådan sysselsättning
-
under vilka tider och för vilka ändamål den dömde tillåts att vistas utanför bostaden
-
det sätt på vilket den dömde ska hålla kontakt med Kriminalvården och omfattningen av kontaktskyldigheten samt
-
det belopp som den dömde ska betala i avgift och när betalning ska ske,
Förvaltningsrätt
14 och 15 §§
Upphävande av verkställigheten utanför anstalt pga. misskötsamhet m.m.
Förvaltningsrätt
12.5 Europakonventionens krav på domstolsprövning
12.5.1 Inledning
Ett ställningstagande som måste göras i samband med att frågor om hanteringen av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff övervägs, är vilken myndighet eller domstol som ska fatta olika beslut i anledning av sådan bristande verkställighet. I det sammanhanget måste det beaktas huruvida en prövning av övervakningsnämnd kan anses uppfylla Europakonventionens krav på domstolsprövning.
Artikel 5 i Europakonventionen reglerar rätten till frihet och säkerhet. Enligt 5:4 ska var och en som berövas friheten genom arrestering eller på annat sätt ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet och beslutar att frige honom om frihetsberövandet inte är lagligt.
I detta avsnitt lämnas en redogörelse för Europadomstolens praxis när det gäller rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden. Avsnittet har hämtats från Kriminalvårdskommitténs betänkande Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54), se avsnitt 30.4.2 i betänkandet, och därefter kompletterats med uppgifter från senare meddelade domar.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
525
Vi återkommer till frågan om övervakningsnämndens juridiska ställning i avsnitt 12.7.
12.5.2 Europadomstolens praxis avseende rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden
Europadomstolen har prövat frågan om rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden i ett antal fall. Här lämnas en kort redogörelse för de fall som får anses vara av störst betydelse för våra överväganden.
I fallen Weeks mot Storbritannien (dom 2.3.1987), Stafford mot Storbritannien (dom 28.5.2002) och Waite mot Storbritannien (dom 10.12.2002) prövades frågan om den som återintas i anstalt efter villkorlig frigivning eller annat liknande förfarande ska ha rätt att överklaga beslutet till domstol. Av domarna framgår att ett återintagande i fängelse inte behöver ses som ett nytt frihetsberövande om det grundar sig på samma omständigheter som den ursprungliga domen. Även den omständigheten att återförandet till anstalt grundat sig på att den dömde inte har hållit föreskriven kontakt med sin övervakare har inverkat på bedömningen. Om återförandet till anstalt grundar sig på omständigheter som inte har kausalsamband med den ursprungliga domen eller om den ursprungliga domen överlåtit åt den verkställande myndigheten att beakta nya omständigheter i väsentlig mån, har Europadomstolen emellertid funnit att det varit fråga om ett nytt frihetsberövande.
Europadomstolen har också prövat vad som ska förstås med begreppet domstol. Vid denna bedömning har Europadomstolen gjort en självständig prövning utifrån om vissa kriterier är uppfyllda. Den inhemska beteckningen har således inte ansetts vara avgörande för om ett organ är att anse som en domstol i Europakonventionens mening. En domstol måste enligt Europadomstolen vara oberoende av exekutivmakten och av parterna (Neumeister mot Österrike, dom 27.6.1968 och Matznetter mot Österrike, dom 10.11.1969). Dessutom måste den ge vissa grundläggande processuella garantier genom att tillämpa ett förfarande avpassat efter den typ av frihetsberövande som saken gäller (De Wilde, Ooms och Versyp mot Belgien, dom 18.6.1971). I fallet Winterwerp mot Nederländerna (dom 24.10.1979) anförde Europadomstolen att de procedurgarantier som ska ges inte alltid behöver vara desamma som enligt artikel 6:1 i konventionen, men att de alltid ska innefatta en rätt för den
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
526
frihetsberövade att bli hörd, antingen personligen eller genom ombud. Samma krav återkommer i senare domar, bl.a. i de ovan nämnda fallen Weeks och Waite och i fallet A m.fl. mot Storbritannien (dom 19.02.2009). I sistnämnda fall bedömde Europadomstolen att det brittiska organet the Special Immigration Appeals Commission (SIAC) var en oberoende domstol i den mening som avses i artikel 5:4. SIAC prövar bl.a. överklaganden av regeringens beslut om att deportera eller utvisa någon från Storbritannien på grund av att denne anses utgöra ett hot mot den nationella säkerheten. Kommissionen är beslutsför med tre ledamöter, varav en måste ha haft hög domartjänst och en måste vara – eller ha varit – medlem av the Asylum and Immigration Tribunal. Kommissionens beslut kan överklagas till the Court of Appeal.21
Europadomstolen har i flera fall funnit att ett förfarande måste vara kontradiktoriskt för att uppfylla kravet på domstolsprövning. I fallet Lamy mot Belgien (dom 30.3.1989) hade Lamy inte fått ta del av akten, som bl.a. innehöll rapporter av undersökningsdomare och polis. Detta ansåg Europadomstolen inte vara förenligt med artikel 5:4. Domstolen har senare prövat liknande fall med samma resultat (t.ex. Nikolova mot Bulgarien, dom 25.3.1999, Ilijkov mot Bulgarien, dom 26.7.2001, och Khodorkovskiy mot Ryssland, dom 31.5.2011).
I fallen Hussain och Singh, båda mot Storbritannien (domar 21.2.1996) angav Europadomstolen som skäl för att inte godta en brittisk s.k. Parole Board som domstol, att förfarandet inte var kontradiktoriskt, att de dömda inte hade kunnat få en muntlig förhandling med juridiskt biträde och att de inte fått möjlighet att höra vittnen. I dessa fall förklarade domstolen också att den omständigheten att ett organ inte kunde besluta om villkorlig frigivning innebar att det inte var att anse som en domstol i det aktuella förfarandet. En undersökningsdomare (Bezicheri mot Italien, dom 25.10.1989) och en besvärsnämnd som behandlar frågor om utskrivning från psykiatrisk anstalt (D.N. mot Schweiz, dom 29.3.2001) har däremot betraktats som domstolar.
Europadomstolen har vid flera tillfällen framhållit vikten av att en myndighet för att kunna betraktas som domstol inte bara måste vara opartisk utan att det inte heller får finnas några objektiva skäl att ifrågasätta dess opartiskhet (bl.a. i ovan nämnda D.N. mot Schweiz och Weeks mot Storbritannien).
21 Uppgifter från det engelska justitiedepartementets hemsida, www.justice.gov.uk/courtsand-tribunals.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
527
Domstolsprövningen ska enligt artikel 5:4 ske snabbt. Innebörden av det uttrycket kan variera beroende på arten av frihetsberövandet och omständigheterna i övrigt. I fallet Herz mot Tyskland (dom 12.6.2003) ansågs elva dagar vara en godtagbar tid för att pröva begäran om prövning av beslut om tvångsinskrivning på psykiatrisk klinik. Europadomstolen har i flera fall funnit att kravet på snabb prövning inte uppfyllts när det varit handläggningstider på ett par månader. I fallet Kharchenko mot Ukraina (dom 10.2.2011) fann Europadomstolen att kravet på snabb prövning inte hade uppfyllts när det förflutit 19 dagar mellan en begäran om att bli frisläppt och prövningen av begäran.
Kravet på snabbhet gäller för förfarandet i alla instanser (se bl.a. Navarra mot Frankrike, dom 23.11.1993 och Kucera mot Slovakien, dom 17.07.2007). Vid mycket kortvariga frihetsberövanden kan den i artikel 5:4 garanterade rätten till en snabb domstolsprövning i praktiken inte utnyttjas, eftersom en domstol inte ens vid en snabb prövning skulle hinna ta ställning till frågan om lagligheten av frihetsberövande innan frigivning redan har skett. Europadomstolen har emellertid i flera fall funnit att lagligheten av ett beslut om frihetsberövande ska prövas även om det överklagade beslutet inte längre gäller eftersom det ersatts av ett nytt (t.ex. i det ovan nämnda fallet Herz mot Tyskland).
12.6 Kriminalvårdskommitténs förslag om instansordningen i kriminalvårdsmål och den fortsatta behandlingen av förslagen
12.6.1 Inledning
Som nämnts i det föregående är en av de frågor som måste besvaras såvitt avser hanteringen av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff vilken myndighet eller domstol som ska fatta olika beslut i anledning av den bristande verkställigheten. Instansordningen i kriminalvårdsmål har nyligen delvis förändrats. I detta avsnitt redogörs för bakgrunden till förändringarna, som trädde i kraft den 1 april 2011.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
528
12.6.2 Något om tidigare ordning
Beslut under verkställigheten av fängelsestraff och under övervakning efter dom på skyddstillsyn kunde tidigare meddelas och överprövas av olika instanser. I prop. 2009/10:135 sammanfattas tidigare instansordning i kriminalvårdsmål enligt följande.22
Om man bortser från de beslut som regeringen kan fatta för en viss intagen enligt lagen om kriminalvård i anstalt med hänvisning till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne medverkar till terroristbrott, kan besluten delas in i två kategorier: 1) Beslut före villkorlig frigivning Kriminalvården fattar beslut enligt lagen om beräkning av strafftid m.m. (28 §), lagen om kriminalvård i anstalt (68 §) och lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll (9 § första stycket). Detta gäller dock inte beslut om upphävande av tillstånd till en särskild utslussningsåtgärd i form av vårdvistelse, vistelse i halvvägshus eller utökad frigång och beslut om upphävande av verkställighet utanför anstalt i form av intensivövervakning. Sådana beslut fattas av en övervakningsnämnd (70 § lagen om kriminalvård i anstalt och 15 § lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll). Kriminalvården fattar även beslut om att skjuta upp tidpunkten för villkorlig frigivning enligt 26 kap.6 och 7 §§brottsbalken med anledning av den intagnes misskötsamhet. Kriminalvårdens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I kammarrätten krävs prövningstillstånd. En övervakningsnämnds beslut att upphäva ett tillstånd till en särskild utslussningsåtgärd eller att upphäva ett beslut om intensivövervakning överklagas till Kriminalvårdsnämnden. Kriminalvårdsnämndens beslut får inte överklagas. 2) Beslut efter villkorlig frigivning Enligt 37 kap. brottsbalken fattar en övervakningsnämnd beslut som kan bli aktuella under kriminalvård i frihet efter villkorlig frigivning. Detta gäller dock inte beslut om övervakning, förordnande av övervakare och interimistiska beslut, som fattas av Kriminalvården. Övervakningsnämndens beslut får överklagas till Kriminalvårdsnämnden (7 § andra stycket). Kriminalvårdsnämndens beslut får inte överklagas. En ordning motsvarande den som gäller vid kriminalvård i frihet efter villkorlig frigivning gäller också beslut som fattas under övervakning efter dom på skyddstillsyn (37 kap. 8 § brottsbalken). Övervakningsnämndens beslut i dessa frågor överklagas emellertid till hovrätt i stället för till Kriminalvårdsnämnden (8 § andra stycket). Hovrättens beslut får inte överklagas.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
529
12.6.3 Kriminalvårdskommitténs förslag
Kriminalvårdskommittén hade i uppdrag att utarbeta förslag till en ny kriminalvårdslag. År 2005 överlämnade kommittén betänkandet Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54) till justitieministern. I betänkandet föreslog kommittén att verkställighet av fängelse, skyddstillsyn och samhällstjänst skulle regleras i en gemensam lag; kriminalvårdslagen.
12.6.3.1 Allmänna utgångspunkter
Kriminalvårdskommittén gjorde bedömningen att den befintliga kriminalvårdslagstiftningen innebar ett svåröverskådligt system, där den dömde gavs omfattande möjligheter att begära beslut i enskilda frågor och att överklaga de besluten och där det inte bara fanns flera olika besluts- och prövningsinstanser utan också olika överinstanser till samma första instans, vilket ansågs vara till nackdel inte minst för den som vill överklaga ett beslut. Kommitténs utgångspunkt var att systemet med beslutsfattande och överklagande inom kriminalvården om möjligt skulle förenklas och göras mer enhetligt samtidigt som de dömdas rättssäkerhet garanteras.
12.6.3.2 Kriminalvårdens beslutanderätt
Kriminalvårdskommitténs förslag innebar att Kriminalvården skulle fatta i princip samtliga beslut som rör verkställigheten av en kriminalvårdspåföljd och därmed ta över beslutsfattandet som första instans från både övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden. Denna ordning skulle enligt kommitténs mening medföra goda förutsättningar att skapa en beslutsgång som är enklare och mer enhetlig. Vidare framhölls att det är Kriminalvården som är den instans som har bäst kunskap om den dömde och om aktuella förhållanden. Att besluten fattas där ansågs vara en förutsättning för en effektiv och lämplig verkställighetsplanering.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
530
12.6.3.3 Överklagbara beslut
Kommitténs utgångspunkt var att beslut av Kriminalvården skulle kunna överklagas om de objektivt sett framstår som särskilt ingripande eller begränsande utöver vad som normalt kan anses följa av den kriminalvårdspåföljd som verkställs. Övriga beslut skulle, i den mån annat inte följer av Europarätten, inte få överklagas.
Vid bedömningen av om ett beslut framstår som särskilt ingripande eller begränsande skulle enligt kommittén hänsyn tas till att en kriminalvårdspåföljd i sig alltid medför vissa begränsningar för den dömde och att Kriminalvården enligt kommitténs förslag skulle komma att fatta beslut som första instans i väsentligt fler ärendetyper än vad som dittills varit fallet. Med hänsyn till såväl detta som till beslutens karaktär fann kommittén att de beslut som enligt dåvarande ordning överprövades av övervakningsnämnd och Kriminalvårdsnämnd eller som kunde överklagas från övervakningsnämnd som regel borde kunna överklagas. Det innebar att bl.a. beslut om omhändertagande, förverkande av villkorligt medgiven frihet, föreskrifter, varning och anordnande och förlängning av övervakning enligt 26 kap. BrB skulle kunna överklagas.
Kommittén övervägde att ta bort möjligheten för den enskilde att överklaga Kriminalvårdens beslut om föreskrifter i samband med bl.a. övervakning. Enligt kommitténs bedömning är det Kriminalvården som har bäst möjligheter att bedöma vilka villkor som behövs för att genomföra vården. Sådana beslut borde därför inte kunna överklagas. Med hänsyn till att motsvarande föreskrifter kan meddelas av domstol i samband med dom på skyddstillsyn och de i den situationen kan komma att överprövas av högre rätt, och då det inte ansågs ligga inom kommitténs uppdrag att föreslå en ändring av dessa bestämmelser, föreslogs dock inte någon ändring av möjligheten att överklaga de beslut som ursprungligen meddelats av Kriminalvården.
Kommittén ansåg att även vissa andra kriminalvårdsbeslut avseende fängelsedömda som i dag kan överklagas till förvaltningsdomstol, som t.ex. beslut om kroppsbesiktning och avskiljande av en intagen från gemensamheten med övriga intagna, är så ingripande för den enskilde att det var uppenbart att de skulle kunna överklagas. Även beslut som innebär att permission eller besök nekas föreslogs kunna överklagas, men däremot inte beslut om att avbryta en påbörjad permission eller de särskilda villkor som kan ställas i samband med permissioner eller besök.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
531
Beslut om olika utslussningsformer ansågs ha mycket stor betydelse för den dömde. På grund härav, och då ett beslut om att upphäva en sådan åtgärd har karaktär av ett frihetsberövande, föreslog kommittén att beslut att inte tillåta en utslussningsåtgärd som framgår av verkställighetsplanen liksom beslut om upphävande av en sådan åtgärd skulle kunna överklagas.
Enligt kommitténs bedömning fanns det åtskilliga beslut som inte borde kunna överklagas, som t.ex. beslut om placering på viss anstalt eller annan enhet (med undantag för om den dömde placeras på en plats med särskild hög säkerhet), innehållet i verkställighetsplanen och vilken privat egendom som den dömde får inneha.
12.6.3.4 Allmänt om instanser för överklagande
Enligt kommitténs mening fanns det tre huvudalternativ till instansordning i kriminalvårdsärenden:
1. Övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden finns kvar. Överklaganden prövas av övervakningsnämnd i vissa fall och av allmän förvaltningsdomstol i andra fall. Inom detta alternativ angavs olika variationsmöjligheter, t.ex. att avskaffa Kriminalvårdsnämnden och fördela dess uppgifter på övervakningsnämnd och domstol eller att låta alla beslut från Kriminalvårdsnämnden eller övervakningsnämnd överklagas till antingen allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol.
2. Nämnderna avskaffas och överklaganden av Kriminalvårdens beslut prövas i vissa fall av allmän domstol och i andra fall av allmän förvaltningsdomstol.
3. Nämnderna avskaffas. Samtliga överklaganden av Kriminalvårdens beslut sker antingen till allmän domstol eller till förvaltningsdomstol.
Kommittén anförde härefter följande:23
Som framgått av avsnitt 30.4 följer det av Europakonventionen att den enskilde måste ha rätt att begära domstolsprövning av vissa av de beslut som fattas inom kriminalvården. Detta gäller framför allt frågor om frihetsberövande och förverkande av egendom. Som framgår av det angivna avsnittet kan konventionens krav på domstolsprövning vara uppfyllt även om den myndighet som gör prövningen inte är en dom-
23SOU 2005:54 s. 886 ff.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
532
stol i vedertagen mening. Det är tillräckligt att det är en myndighet som är så självständig och har sådan beslutanderätt att den är att jämställa med en domstol. Vid bedömningen av om myndigheten är tillräckligt självständig har Europadomstolen i flera fall beaktat om myndigheten varit administrativt fristående från den myndighet, vars beslut överklagas. Om övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden skulle uppfylla de angivna kraven skulle det vara möjligt att förkorta instanskedjan och förenkla förfarandereglerna genom att låta nämnderna vara slutinstanser. Frågan har hittills inte ställts på sin spets. De mest ingripande besluten, med undantag för förverkande av villkorligt medgiven frihet p.g.a. misskötsamhet och omhändertagande av personer som är villkorligt frigivna, har alltid gått att överklaga till allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Vid de bedömningar som gjorts i tidigare utredningar har man emellertid som regel varit av uppfattningen att det visserligen är något tveksamt men att nämnderna sannolikt uppfyller konventionens krav för att betraktas som domstol. Med den nya organisation av kriminalvården som föreslås i lagrådsremissen Kriminalvården – en myndighet (se avsnitt 3.1) och som innebär att Kriminalvården blir en myndighet blir tveksamheten än större. I den nuvarande organisationen har KVS varit administrativ chefsmyndighet för nämnderna men det mesta samarbetet har skett med frivården, som ingått i en lokal kriminalvårdsmyndighet. I den nya organisationen skulle inte denna uppdelning finnas. I ett sådant system kan nämnderna knappast anses ha en så oberoende ställning att de skulle kunna betraktas som domstolar i Europakonventionens mening. Det skulle därför bli nödvändigt att finna en annan organisationsform för övervakningsnämnderna. Kommittén kan bara se två huvudalternativ för en sådan lösning. Det ena är att det skapas en särskild myndighet med uppgift att ansvara för nämnderna. Det andra är att nämnderna knyts till Domstolsverket. Det första alternativet skulle medföra nya kostnader, om än tämligen begränsade, och bör enligt kommitténs mening endast väljas om inte någon annan instansordning framstår som lämplig. Det senare alternativet skulle innebära att Domstolsverket fick ansvar för en delvis helt artfrämmande verksamhet och måste anses uteslutet. Kommittén finner därför att det inte kan anses vara en lämplig och sannolikt inte heller en konventionsenlig lösning att låta nämnderna vara sista instans beträffande kriminalvårdsbeslut, som enligt konventionen skall prövas av domstol.
Sammanfattningsvis fann kommittén att allmän domstol eller förvaltningsdomstol måste vara slutinstans för i vart fall en del kriminalvårdsbeslut.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
533
12.6.3.5 Kriminalvårdsbesluten överklagas till allmän förvaltningsdomstol
Enligt kommitténs bedömning har vissa av de beslut som meddelas av Kriminalvården, främst de som prövas av övervakningsnämnderna, en karaktär som stämmer väl överens med de måltyper som prövas i allmän domstol. Kommittén framhöll att många av de beslut som fattas beträffande verkställighetsfrågor förutsätter en god kännedom om påföljdssystemet och att det kan vara pedagogiskt lämpligt att den dömde får komma tillbaka till den dömande domstolen när han eller hon missköter sig. Vidare kunde det göras gällande att beslut om frihetsberövande bör prövas av allmän domstol.
Som skäl för att låta kriminalvårdsbesluten överklagas till förvaltningsdomstol anfördes å andra sidan att förvaltningsdomstolarna redan i dag prövar vissa frihetsberövanden, t.ex. vid rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Vidare överprövas beslut enligt lagen (1998:603) om sluten ungdomsvård av allmän förvaltningsdomstol och det är också förvaltningsdomstolarna som slutligt avgör frågan om ett fängelsestraff ska få avtjänas genom IÖV.
Ett tungt vägande skäl mot att låta de allmänna domstolarna pröva kriminalvårdsbeslut ansågs vara att detta strider mot strävan att renodla de allmänna domstolarnas verksamhet. Särskilt framhölls att det – för det fall att övervakningsnämnderna skulle finnas kvar – knappast kunde komma ifråga att låta övervakningsnämndernas beslut överklagas till tingsrätt, utan att det då – precis som för närvarande – skulle bli hovrätten som prövar dessa överklaganden. Enligt kommitténs bedömning skulle detta inte vara förenligt med den strävan som finns att renodla och effektivisera hovrätterna. Kommittén framhöll vidare att det skulle vara helt oförenligt med den gällande fördelningen av ärenden mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol, om även sådana kriminalvårdsbeslut som i dag överklagas till allmän förvaltningsdomstol skulle överklagas till allmän domstol.
Sammantaget fann kommittén att det framstod som olämpligt att låta de allmänna domstolarna pröva de kriminalvårdsbeslut som enligt dåvarande lagstiftning prövades av förvaltningsdomstol. Däremot ansågs det inte finnas några starka skäl mot att allmän förvaltningsdomstol prövar även sådana kriminalvårdsbeslut som dittills prövats av allmän domstol. Kommittén föreslog därför att de all-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
534
männa förvaltningsdomstolarna skulle vara slutinstans för Kriminalvårdens verkställighetsbeslut.
12.6.3.6 Övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden avskaffas
Kommittén framhöll att ett av syftena med översynen av beslutsgången och möjligheterna till överklagande av beslut inom kriminalvården var att försöka skapa ett enklare och mer överskådligt system. Ett sätt att åstadkomma detta, utan att för den skull minska rättssäkerheten, skulle enligt kommitténs bedömning kunna vara att begränsa antalet beslutsinstanser. Samtidigt ansågs det vara viktigt att beslut fattas och överprövas av instanser som har kompetens och rutiner för det. Den skiftande karaktären av beslut som fattas inom kriminalvården ansågs därför göra det svårt att skapa ett helt enhetligt system med bara en väg för eventuella överklaganden. Som en följd av detta resonemang föreslog kommittén att övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden skulle avskaffas.
Kommittén påpekade att det inte hade framkommit annat än att övervakningsnämnderna i huvudsak fungerar väl. Systemet med nämnderna framstod för kommittén som snabbt, smidigt och kostnadseffektivt. Ledamöterna ansågs oftast ha ett särskilt intresse för de aktuella frågorna och det framhölls att de som regel är kvar i verksamheten under lång tid och på så sätt förvärvar ingående kunskap på området. Den insyn i kriminalvården som nämndernas verksamhet utgör ansågs vidare vara av stor vikt. Den kritik som framförts mot nämnderna hade enligt kommittén främst gällt bristande enhetlighet i rättstillämpningen och avsaknaden av praxisbildande beslut samt osäkerheten beträffande nämndernas rättsliga ställning, dvs. om de uppfyller Europakonventions krav för att betraktas som domstol.
Kommitténs förslag att de beslut som i dag fattas av övervakningsnämnderna som första instans i stället ska meddelas av Kriminalvården ansågs innebära en stor förändring för nämnderna, då de – även om de i stor utsträckning skulle komma att pröva samma slag av ärenden – skulle få göra en överprövning av Kriminalvårdens beslut. Med en sådan uppgift skulle det enligt kommitténs bedömning vara särskilt viktigt att nämnderna har en fristående ställning i förhållande till Kriminalvården, inte minst om de ska anses vara en domstol i Europakonventionens mening. Med den lösning som
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
535
kommittén valt beträffande domstolsprövning fanns i och för sig inte ett sådant krav, men enligt kommitténs mening var det mindre lämpligt att ett överklagande prövas av en myndighet som inte är fristående i förhållande till den som fattat beslutet, även om det sedan finns möjlighet att överklaga till domstol. Av än större betydelse var emellertid enligt kommittén det krav på snabb domstolsprövning av frågor om frihetsberövande som följer av artikel 5 i Europakonventionen. Om övervakningsnämnden skulle pröva Kriminalvårdens beslut om frihetsberövande och övervakningsnämndens beslut därefter skulle kunna överklagas till domstol, så skulle detta medföra en fördröjning av domstolsprövningen. En sådan fördröjning kunde enligt kommitténs bedömning inte anses godtagbar.
Kriminalvårdsnämnden hade till uppgift att pröva vissa ärenden rörande den som blivit villkorligt frigiven. Det ankom enligt bestämmelser i 26 kap. BrB på Kriminalvårdsnämnden att pröva beslut av en övervakningsnämnd om att övervakning inte ska upphöra (26 kap. 11 §), om särskilda föreskrifter (26 kap. 15 §), om varning eller förlängd övervakningstid (26 kap. 18 §), om förverkande av villkorligt medgiven frihet (26 kap. 19 §) samt om omhändertagande i avvaktan på vidare förordnande (26 kap. 22 §). Kriminalvårdsnämndens beslut i dessa frågor fick inte överklagas.
Kriminalvårdsnämnden prövade även övervakningsnämndernas beslut om upphävande av tillstånd till en särskild utslussningsåtgärd i form av vårdvistelse, vistelse i halvvägshus eller utökad frigång. Kriminalvårdsnämndens beslut i dessa frågor fick inte överklagas. Vidare prövade Kriminalvårdsnämnden övervakningsnämndernas beslut om särskilda föreskrifter vid verkställighet av fängelsestraff genom IÖV samt upphävande av sådan verkställighet.
Kriminalvårdskommittén anförde att det genom dess förslag skulle bli än färre ärenden för Kriminalvårdsnämnden att pröva än enligt dittillsvarande ordning. Därefter konstaterades att en överprövning hos övervakningsnämnderna i och för sig skulle kunna leda till att färre beslut överklagas till domstol. Enligt kommitténs uppfattning skulle emellertid antalet ärenden till domstol inte komma att bli särskilt omfattande även om övervakningsnämnden inte fick utgöra mellaninstans. Den fördel som en mellaninstans skulle medföra för förvaltningsdomstolarna ansågs därmed inte bli särskilt betydande och kunde enligt kommitténs mening inte uppväga den nackdel som följer av att en mellaninstans fördröjer domstolsprövningen.
Sammantaget fann kommittén att övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden visserligen i sig fungerade bra och gav ut-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
536
rymme för god insyn i kriminalvårdens arbete, men att dessa fördelar inte uppvägde att domstolsprövningen fördröjs genom att en extra instans ska ta ställning till besluten. Enligt kommittén framstod det inte heller som befogat med de kostnader som en nödvändig förändring av nämndernas organisation skulle kräva. Ett enhetligt och snabbt beslutssystem med goda möjligheter till tydlig praxisbildning ansågs endast kunna gå att genomföra om Kriminalvårdens beslut får överklagas direkt till förvaltningsdomstol. Kommittén fann därför att övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden skulle avskaffas.
Såvitt avser undanröjande av skyddstillsyn i anledning av misskötsamhet föreslog kommittén att Kriminalvården skulle begära att åklagare för talan om omvandling av skyddstillsynen till annan påföljd. Någon förändring av de handläggningsrutiner som tillämpas vid förfarandet hos åklagare och domstol föreslogs inte.
12.6.4 Propositionen 2009/10:135 En ny fängelse- och häkteslagstiftning
Vissa delar av Kriminalvårdskommitténs förslag ledde till lagstiftning som trädde i kraft under 2007 och 2008, däribland nya regler om utslussning från anstalt och villkorlig frigivning (prop. 2005/06:123). Regeringen tog slutligt ställning till kommitténs förslag i prop. 2009/10:135 En ny fängelse- och häkteslagstiftning. Regeringens förslag i den propositionen ledde till lagstiftning, bl.a. i form av en ny fängelselag, som trädde i kraft den 1 april 2011.
12.6.4.1 Ingen genomgripande förändring av instansordningen
Proposition 2005/06:123
Frågan om avskaffande av övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden berördes av regeringen redan i samband med att Kriminalvårdskommitténs förslag till nya regler om utslussning från anstalt och villkorlig frigivning behandlades i prop. 2005/06:123. Regeringen anförde då att det är viktigt att reglerna om prövning av frågor om utslussningsåtgärder är klara, enkla och förutsebara, vilket i sin tur leder till att höga krav på rättssäkerhet uppnås. För att uppnå detta borde, enligt regeringen, samma beslutsordning i största möjliga utsträckning gälla för samtliga utslussningsåtgärder. Frågan
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
537
om Kriminalvårdsnämndens och övervakningsnämndernas existens och uppgifter ansågs dock vara komplexa frågor som kräver noggranna överväganden. Regeringen tog därför inte ställning till en eventuell avveckling av nämnderna, utan utgick från den då gällande strukturen.24
Proposition 2009/10:135
Frågan om avveckling av nämnderna behandlades därefter i propositionen 2009/10:135. Regeringen gjorde bedömningen att den genomgripande förändring av instansordningen i kriminalvårdsmål som kommittén föreslagit inte skulle genomföras.
Regeringens anslöt sig till kommitténs bedömning att instansordningen i kriminalvårdsmål var splittrad genom flera parallella beslutsvägar och ansåg att Kriminalvårdskommitténs förslag visserligen gav uttryck för en enklare och mer enhetlig instansordning. Kriminalvårdskommitténs förslag att Kriminalvården ska ta över beslutsfattandet i första instans från nämndorganisationen ansågs vidare ha den fördelen att det är Kriminalvården som normalt är den instans som har bäst kunskap om hur verkställigheten i ett enskilt fall fortskrider. Enligt regeringen ger dock instansordningen, åtminstone till viss del, uttryck för att frågor om misskötsamhet under prövotid bör prövas fristående från Kriminalvården. Regeringen fann skäl för en sådan ordning – i synnerhet när det gäller beslut i frågor om förverkande av villkorligt medgiven frihet och de inte helt kortvariga frihetsberövanden som kan bli en följd av ett omhändertagande enligt 26 kap. 22 § och 28 kap. 11 § BrB. Frågor av så ingripande slag ställer enligt regeringen höga krav på kompetens och rättssäkerhet och bör därför prövas av domstol eller domstolsliknande organ.
12.6.4.2 Övervakningsnämnderna behölls
Regeringen fann att Kriminalvårdskommitténs förslag att nämndorganisationen skulle avvecklas och att all överprövning av Kriminalvårdens beslut skulle samlas hos allmän förvaltningsdomstol skulle innebära att allmän förvaltningsdomstol tilldelades artfrämmande frågor som har mycket nära kopplingar till påföljdssystemet,
24Prop. 2005/06:123 s. 50 f. och s. 63.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
538
t.ex. frågor om föreskrifter under övervakning efter dom på skyddstillsyn. Enligt regeringens bedömning var det tveksamt om en sådan ordning skulle innebära en mer effektiv och rättssäker prövning. Inte heller ansågs det möjligt att samla överprövningen hos allmän domstol, i synnerhet som allmän förvaltningsdomstol har lång erfarenhet av att hantera mål enligt bl.a. (den numera upphävda) lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. En renodling av det slag som Kriminalvårdskommittén föreslagit framstod därför, enligt regeringens mening, inte som ändamålsenlig.
Regeringen anslöt sig vidare till vad flera remissinstanser hade anfört om att övervakningsnämnderna ger en från Kriminalvården fristående prövning, att prövningen sker snabbt och ger en rättssäker och effektiv hantering av frågor om misskötsamhet samt att nämnderna fyller en pedagogisk funktion för den dömde.
Sammanfattningsvis fann regeringen att det inte fanns skäl att avveckla övervakningsnämnderna och på så sätt onödigt tynga domstolsväsendet med de kriminalvårdsärenden som dittills prövats av övervakningsnämnd.
12.6.4.3 Kriminalvårdsnämnden avskaffades
Det förslag som regeringens lämnade ledde till att Kriminalvårdsnämnden avskaffades samt att övervakningsnämndens beslut enligt FäL respektive IövL ska överprövas av förvaltningsrätt och dess andra beslut av tingsrätt.
I propositionen gjorde regeringen bedömningen att Kriminalvårdsnämndens uppgifter var av så begränsad omfattning att de lämpligen borde föras över till andra instanser och nämnden avskaffas.
Vid övervägande av i vilken ordning talan mot en övervakningsnämnds beslut i ärenden rörande den som blivit villkorligt frigiven ska få föras, låg det enligt regeringen nära till hands att jämföra med den instansordning som gällde vid överklagande av motsvarande beslut för den som dömts till skyddstillsyn. I dessa fall var det enlig dåvarande ordning hovrätterna som prövade övervakningsnämndernas beslut. Eftersom frågorna ligger sakligt nära varandra gjorde regeringen bedömningen att de beslut som Kriminalvårdsnämnden överprövade enligt brottsbalken bör prövas av allmän domstol och, med hänvisning till instansordningen, i tingsrätt i första instans. En konsekvens av att den normala instansordningen i dom-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
539
stol skulle gälla vid överklagande av en övervakningsnämnds beslut var att även nämndens beslut i frågor som avser den som står under övervakning efter dom på skyddstillsyn skulle överklagas till tingsrätt (jfr 28 kap. och 37 kap. 8 § andra stycket BrB).
De ändringar som infördes den 1 april 2011, innebär att beslut om att upphäva ett tillstånd till en utslussningsåtgärd i form av vårdvistelse, vistelse i halvvägshus eller utökad frigång innan utslussningsåtgärden faktiskt har påbörjats, vilka tidigare meddelades av Kriminalvårdsnämnden, meddelas av Kriminalvården. Beslut om att upphäva ett sådant tillstånd när åtgärden har påbörjats fattas även fortsättningsvis av övervakningsnämnd. I propositionen anför regeringen att besluten i dessa ärenden ligger sakligt nära varandra samt att det på samma sätt finns ett sakligt samband mellan en övervakningsnämnds beslut att avbryta en IÖV och Kriminalvårdens beslut om tillstånd till och föreskrifter för sådan övervakning. Överklaganden av övervakningsnämndernas och Kriminalvårdens beslut i dessa frågor skulle därför handläggas i samma ordning. Det innebär att en övervakningsnämnds beslut, i likhet med Kriminalvårdens beslut, överklagas till förvaltningsdomstol.
12.7 Ytterligare något om övervakningsnämndernas ställning
Som beskrivits i avsnitt 12.5 innebär regleringen i artikel 5:4 i Europakonventionen att den som berövas friheten ska ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet. Som redogörs närmare för i det avsnittet har frågan om vad som ska förstås med begreppet domstol prövats av Europadomstolen i olika sammanhang.
Frågan om en prövning i övervakningsnämnd kan anses uppfylla Europakonventionens krav på domstolsprövning har, utöver Kriminalvårdskommitténs överväganden i betänkandet Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54) som redovisats i avsnitt 12.6 ovan, övervägts i ett antal andra lagstiftningsärenden. I detta avsnitt redovisas innehållet i dessa överväganden.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
540
12.7.1 Regeringsformen
I 2 kap. 9 § regeringsformen föreskrivs följande
Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Vad nu sagts gäller dock icke när fråga är om att till riket överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan stat. Har medborgare av annan anledning än som angives i första stycket blivit omhändertagen tvångsvis, skall han likaså kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Med prövning av domstol likställes i sådant fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Har prövning som avses i första eller andra stycket icke uppdragits åt myndighet som är behörig enligt föreskrifterna där, skall den ankomma på allmän domstol.
När regeringsformen tillkom var utgångspunkten att de nämnder vars sammansättning bestäms i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare med hänsyn till sammansättning, utredningsmöjligheter och självständig ställning är att betrakta som domstolar i Europakonventionens mening.25
12.7.2 Regleringen om rättsprövning
12.7.2.1 1988 års lag om rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut
År 1988 infördes lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Lagstiftningen – som syftade till att säkerställa att svensk rätt motsvarar Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen – innebar att det infördes en möjlighet till överprövning i regeringsrätten av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden. Rättsprövning kunde endast gälla sådana beslut som innebar myndighetsutövning mot den enskilde, annars kunde prövas av domstol endast efter ansökan om resning och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning.
Från möjligheten till rättsprövning gjordes undantag för beslut av vissa nämnder. I 2 § första stycket föreskrevs att lagen inte gällde beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och
25Prop. 1973:90 s. 386 f.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
541
vars ordförande ska vara eller har varit ordinarie domare, vilket ansågs omfatta bl.a. Kriminalvårdsnämnden. I 2 § andra stycket 1 gjordes uttryckligt undantag för beslut av en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd. Undantagen motiverades i förarbetena med att man – även om frågan inte prövats av Europadomstolen – alltjämt bör utgå från att de nämnder vars sammansättning bestäms i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare kan räknas som domstolar i Europakonventionens mening. Detsamma ansågs kunna gälla arrendenämnderna, hyresnämnderna och övervakningsnämnderna.26
12.7.2.2 2006 års lag om rättsprövning av vissa regeringsbeslut
1988 års lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ersattes den 1 juli 2006 av en ny rättsprövningslag – lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Enligt den nya lagen – som alltjämt gäller – kan endast regeringsbeslut rättsprövas. Andra beslut som ska kunna domstolsprövas enligt Europakonventionen får i stället överklagas till allmän förvaltningsdomstol, vilket tillgodosågs genom att det infördes ett nytt andra stycke i 3 § förvaltningslagen (1986:223).27
Frågan om övervakningsnämndernas ställning som domstolar eller domstolsliknande organ övervägdes inte i det sammanhanget.
12.7.3 Domstolsutredningen
År 1989 tillsattes Domstolsutredningen, som hade i uppdrag att utreda domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation. År 1991 överlämnade utredningen slutbetänkandet Domstolarna inför 2000-talet – arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106).
I betänkandet övervägdes bl.a. frågor om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning, varvid Domstolsutredningen i första hand undersökte om det gick att föra över vissa uppgifter från domstolarna till förvaltningsmyndigheter men även om det fanns ärenden som kunde flyttas i motsatt riktning. I detta sammanhang föreslog utredningen att övervakningsnämnderna skulle avskaffas. Förslaget innebar att övervakningsnämndernas uppgifter
26Prop. 1987/88:69 s. 22. 27 Se prop. 1995/96:56.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
542
när det gäller att besluta i frågor om frihetsberövande (dvs. beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet enligt 26 kap. 19 § BrB och beslut om omhändertagande enligt 26 kap. 22 § och 28 kap. 11 § BrB) skulle flyttas till allmän domstol, att övervakningsnämnderna befriades från uppgiften att begära att åklagare ska föra talan vid domstol om undanröjande av skyddstillsyn och att nämndernas övriga arbetsuppgifter flyttades till andra myndigheter inom Kriminalvårdsverket, i första hand till frivårdsmyndigheterna (som då utgjorde fristående myndigheter).
Domstolsutredningen resonerade kring frågan om övervakningsnämnderna kan ses som domstolar i Europakonventionens mening. Enligt utredningens bedömning innebar förhållandet mellan kriminalvården och övervakningsnämnderna att det var tveksamt om nämnderna hade en så fristående ställning i förhållande till kriminalvårdens organ att de kunde godtas som domstolar i konventionens mening. Utredningen pekade på följande omständigheter:28
-Kriminalvårdsstyrelsen är i administrativt hänseende chefsmyndighet för nämnderna och har att utse en tillfällig ersättare för ordföranden vid behov.
-I de allra flesta fall är det frivårdsmyndigheterna som tar initiativ till att övervakningsnämnden tar upp frågor om frihetsberövande till prövning. Frivårdsmyndigheten måste därför ses som den enskildes motpart i sådana frågor. Samtidigt är det personal vid frivårdsmyndigheterna som sköter övervakningsnämndernas kansligöromål.
-Det är i allmänhet tjänstemän vid frivårdsmyndigheterna som är föredragande inför nämnderna i ärenden om frihetsberövanden.
-En kriminalvårdstjänsteman har alltid rätt att vara närvarande när nämnden håller sammanträde för att behandla ett ärende som denne handlägger.
-Chefen för kriminalvårdsregionen har rätt att närvara vid övervakningsnämndens sammanträden,
-Övervakningsnämnderna ska vare år ge in en berättelse om sin verksamhet under det senaste året till kriminalvårdsstyrelsen.
28SOU 1991:106 s. 191 f.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
543
Domstolsutredningen skissade på olika alternativ att lösa problemet med övervakningsnämndernas starka koppling till kriminalvårdens myndigheter.
Det första alternativet innebar att övervakningsnämnderna gjordes helt fristående från kriminalvården. En sådan lösning ansågs dock kräva en väsentlig utbyggnad av nämndernas organisation, vilket dels ansågs bli kostsamt, dels stod i strid med önskemålet om att undvika specialdomstolar och särskilt sådana med ett mycket begränsat kompetensområde.
Det andra alternativet innebar att övervakningsnämndernas beslut om frihetsberövanden alltid skulle kunna överklagas till tingsrätt. Även här såg utredningen problem, eftersom de korta tider som frihetsberövandena avsåg innebar att det skulle vara svårt att hinna med en överprövning innan frihetsberövandet var avtjänat. Dessutom fann man det ologiskt att 30 övervakningsnämnders beslut som fattas av ordförande och två lekmän skulle överprövas av 97 tingsrätter med ordförande och tre lekmän.
Det tredje alternativet, vilket var det som föreslogs, var att övervakningsnämndernas befattning med frihetsberövanden övertogs av allmän domstol. Ett skäl som enligt utredningens bedömning talade för detta alternativ var att en ökad kunskap hos de allmänna domstolarna om verkställigheten kan antas främja en helhetssyn på förhållandet mellan brott och straff, genom att domstolarnas ökade befattning med verkställighetsfrågor leder till att juristdomarna och lekmännen där på ett naturligt sätt får del av erfarenheter som kan vara av värde i den dömande verksamheten. Ytterligare ett argument för att flytta övervakningsnämndernas uppgifter till allmän domstol var att det handlar om frågor som är av ingripande natur för den som berörs. En överflyttning till tingsrätterna skulle dessutom enligt utredningen leda till ett mer enhetligt system, eftersom undanröjande av skyddstillsyn och förverkande av villkorligt medgiven frihet vid återfall i brott beslutas av tingsrätt med möjlighet till överklagande till hovrätt.
Ett förslag om avskaffande av övervakningsnämnderna och överförande av en del av nämndernas uppgifter till domstol hade lämnats av Fängelsestraffkommittén i betänkandet Villkorlig frigivning samt nämnder och lekmannamedverkan inom kriminalvården (SOU 1981:92). Det förslaget genomfördes aldrig, bl.a. av det skälet att ett avskaffande av övervakningsnämnderna skulle vålla praktiska problem när det gällde ärenden om omhändertagande (prop. 1982/83:85). Enligt Domstolsutredningens bedömning hade den
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
544
frågan kommit i ett annat läge, genom att tingsrätterna enligt ny lagstiftning hade fått skyldighet att hålla beredskap för prövning av häktningsfrågor under helgdagar m.m. Därmed ansågs möjligheterna att snabbt handlägga frågor om omhändertagande vara tillräckliga.
Domstolsutredningens förslag om avskaffande av övervakningsnämnderna och överflyttning av nämndernas uppgifter till domstol kom aldrig att genomföras.
12.7.4 Straffsystemkommittén
Straffsystemkommittén föreslog i betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) att tidpunkten för villkorlig frigivning skulle kunna senareläggas om den intagne missköter sig under anstaltstiden.29 Enligt förslaget skulle beslutet om senarelagd villkorlig frigivning fattas av kriminalvårdsanstalten och kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Vid tiden för Straffsystemkommitténs betänkande var Domstolsutredningens förslag (se föregående avsnitt) ännu inte färdigbehandlade inom regeringskansliet. Såvitt avsåg frågan om beslutande myndighet i ärenden om senarelagd villkorlig frigivning anförde kommittén att det med hänsyn till bärkraften i Domstolsutredningens argument för övervakningsnämndernas avskaffande och utfallet av remissbehandlingen fanns skäl att förmoda att övervakningsnämnderna skulle komma att avskaffas. I det läget fanns det enligt Straffsystemkommittén anledning att vara återhållsam med att lägga nya uppgifter på övervakningsnämnderna, även om dessa i och för sig ansågs vara lämpliga organ för att fatta beslut om senareläggning av villkorlig frigivning.
Straffsystemkommittén anförde vidare att det visserligen skulle ligga i linje med Domstolsutredningens förslag att lägga beslutet om senareläggning av den villkorliga frigivningen på allmän domstol. En sådan ordning ansågs dock innebära en alltför stor ärendebelastning på domstolarna. Dessutom skulle det föreslagna systemet inte skilja sig särskilt mycket från det av kriminalvården hanterade systemet med disciplinär bestraffning.
Kommittén anförde att det skulle kunna finnas dem som menar att en senareläggning av villkorlig frigivning innebär ett frihetsberövande och att det därför skulle vara nödvändigt med domstolsprövning redan i första instans. Detta argument bemöttes dock
29 Kap. 14 i betänkandet, se särskilt s. 339 ff.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
545
med att den Europeiska kommissionen i ett fall, Kommissionens beslut den 13 oktober 1988, mål 12613/86, hade konstaterat att domstolsprövning inte är nödvändig så länge den totala strafftid som den dömde får avtjäna inte överstiger det av domstolen utdömda straffet. Därmed ansågs det inte finnas något hinder mot att låta kriminalvården besluta om senareläggning av villkorlig frigivning.30
Straffsystemkommitténs förslag om senareläggning av villkorlig frigivning behandlades av regeringen i prop. 1997/98:96. Regeringen anslöt sig till Straffsystemkommitténs förslag att beslut om sådan senareläggning ska fattas inom kriminalvården och kunna överklagas till allmän domstol.
12.7.5 Kriminalvården – en myndighet
I regleringsbrevet för 2004 gav regeringen Kriminalvårdsstyrelsen i uppdrag att, som en del i kriminalvårdens effektiviseringsarbete, utreda förutsättningarna för att omorganisera kriminalvården till en myndighet. Som svar på uppdraget inkom Kriminalvårdsstyrelsen den 28 juni 2004 med promemorian Kriminalvården – en myndighet (dnr Ju2004/5909/KRIM). Promemorian innehöll en framställan om att få omorganisera verksamheten till en myndighet.
Promemorian behandlades av regeringen i propositionen Kriminalvården – en myndighet (2004/05:176). I propositionen föreslogs att de dåvarande 35 lokala kriminalvårdsmyndigheterna, Transporttjänsten och Kriminalvårdsstyrelsen skulle avvecklas och det skulle inrättas en ny myndighet, Kriminalvården. Det övergripande syftet med reformen var att ge kriminalvården förutsättningar att bedriva en mer effektiv verksamhet. Förslagen i propositionen ledde till lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 2006.
I propositionen övervägdes frågan om det på grund av reformen fanns anledning att göra någon förändring av Kriminalvårdsnämndens och övervakningsnämndernas organisation. Regeringen uttalade att det i samband med en omorganisation inom kriminalvården är naturligt att överväga hur Kriminalvårdsnämnden och övervakningsnämnderna ska vara organiserade i framtiden, men att frågan behandlats av Kriminalvårdskommittén (se avsnitt 5.2 ovan) och det inte fanns anledning att föregripa beredningen av kommitténs betänkande.
30SOU 2005:91 s. 372 ff.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
546
Kriminalvårdsnämnden och övervakningsnämnderna skulle därför tills vidare i administrativt hänseende tillhöra den nya myndigheten.
12.7.6 Kriminalvårdskommittén
Även Kriminalvårdskommittén, som tillsattes 2002, övervägde frågan om övervakningsnämndernas ställning som domstolar eller domstolsliknande organ. Kommitténs överväganden har redovisats i avsnitt 12.6 ovan.
12.7.7 Målutredningen
År 2008 tillsattes Målutredningen, som hade i uppdrag att utreda särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol. Utredningen överlämnade i juni 2010 betänkandet Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44).
I betänkandet lämnas inga författningsförslag, men utredningen gör bl.a. bedömningen att det bör införas ett generellt krav på prövningstillstånd för överklagande till hovrätt och till kammarrätt. I det sammanhanget överväger utredningen om några typer av mål bör undantas från kravet på prövningstillstånd, däribland beslut av övervakningsnämnd. Utredningen gör därvid bedömningen att övervakningsnämnderna uppfyller de krav på domstolsprövning som ställs upp i artikel 6 i Europakonventionen. Utredningen anför följande.31
I vissa fall kan ett beslut av en förvaltningsmyndighet överklagas direkt till hovrätt. Det gäller beslut av övervakningsnämnd, hyresnämnd, arrendenämnd och Statens va-nämnd. En särskild fråga är vad som bör gälla i fråga om prövningstillstånd vid sådana överklaganden. Avgörande för om dessa nämnders beslut bör omfattas av systemet med prövningstillstånd är om deras prövning kan sägas helt ersätta den första domstolsinstansens prövning, dvs. om de är att betrakta som domstolsliknande organ. Detta får anses vara fallet om nämndernas prövning uppfyller de krav som uppställs för domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen och som fått sin belysning genom Europadomstolens praxis. Av Europadomstolens praxis framgår att också myndigheter som inte faller in under det nationella domstolsbegreppet kan anses vara domstolar i Europakonventionens mening. Kravet på domstolsprövning kan vara uppfyllt när tvisten prövats av ett organ som vid sin prövning erbjudit de rättssäkerhetsgarantier som krävs enligt Europa-
31SOU 2010:44 s. 291 ff.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
547
konventionen. Utgångspunkten för Europadomstolens bedömning av om rätten till domstolsprövning kränkts har varit om den nationella prövningen har gjorts av ett oavhängigt och opartiskt organ samt om processuella rättssäkerhetskrav, som t.ex. rätten att ta del av allt processmaterial, varit uppfyllda mot bakgrund av vad sakens beskaffenhet krävt i det enskilda fallet. Vad gäller kravet på oavhängighet har Europadomstolen bl.a. beaktat hur och för vilken tid domarna utses och om avgörandet är bindande så att det inte kan åsidosättas av icke judiciella organ (se t.ex. Van de Hurk mot Nederländerna, avgörande den 19 april 1994). Kravet på opartiskhet har ansetts innebära bl.a. att det för en objektiv mottagare inte får föreligga några legitima farhågor för att domstolen ska kunna agera partiskt. Europadomstolen har godtagit Brottsskadenämnden som en oavhängig och opartisk domstol. I svensk rättspraxis har Presstödsnämnden (NJA 2002 s. 288) och Resegarantinämnden (RÅ 2002 ref. 104) ansetts vara domstolar i Europakonventionens mening. I förarbetena till rättshjälpslagen (1996:1619) angavs att Rättshjälpsnämnden får anses vara en domstol i Europakonventionens mening (prop. 2003/04:87 s. 41). När det gäller frågan om övervakningsnämnd, hyresnämnd, arrendenämnd och Statens va-nämnd är att betrakta som domstolar i Europakonventionens mening är följande omständigheter av betydelse. Nämnderna är opartiska organ som upprättats med stöd av lag. Ordförandena i samtliga nämnder är lagfarna. I hyres- och arrendenämnder anställs ordförandena (hyresråden), på samma sätt som de ordinarie domare som tjänstgör i tingsrätt, med fullmakt genom beslut av regeringen efter förslag av Domarnämnden (26 § förordningen [1980:1030] med hyresnämndsinstruktion). I både Statens va-nämnd och övervakningsnämnden ska ordförandena, som också de utses av regeringen, ha erfarenhet av tjänstgöring som domare (2 och 3 §§ lagen om Statens va-nämnd och 37 kap. 2 § första stycket brottsbalken). Övriga ledamöter i nämnderna har – med undantag av ledamöterna i övervakningsnämnderna, som utses genom val som förrättas av kommun- eller landstingsfullmäktige – särskild sakkunskap och erfarenhet av de frågor nämnderna har att pröva. Det anförda gör att nämnderna får anses ha en minst lika kvalificerad sammansättning som den tingsrätterna har. Verksamheten i nämnderna är vidare i stor utsträckning sådan att den mycket väl hade kunnat utföras av tingsrätt. Det följer bl.a. av att nämnderna har övertagit uppgifter som tidigare låg på domstol (se bl.a. avsnitt 9.2.6 och 9.2.7). Också det förhållandet att nämndernas beslut överklagas direkt till hovrätt talar för att deras prövning kan anses motsvara den prövning som tingsrätt gör i andra måltyper. Slutligen liknar de procedurregler som gäller för nämnderna dem som gäller för domstol, bl.a. vad gäller möjligheten till muntlig förhandling och rätten att ta del av processmaterial. Mot bakgrund av det anförda bedömer Målutredningen att den ordning som gäller för nu aktuella nämnder får anses innebär att de krav som uppställs på domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonven-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
548
tionen är uppfyllda. Någon anledning att på den grunden undanta nämndernas avgöranden från ett system med prövningstillstånd vid överklagande till hovrätten finns därför inte. Eftersom inte heller några andra skäl enligt utredningens bedömning talar mot en sådan ordning, bör nämndernas avgöranden underkastas ett krav på prövningstillstånd i hovrätten.
Det finns anledning att anmärka att de lagändringar som trätt i kraft den 1 april 2011, se avsnitt 12.6.4 ovan, innebär att en övervakningsnämnds beslut alltid ska överklagas till förvaltningsrätt eller tingsrätt. Det förekommer alltså inte längre att övervakningsnämndernas beslut överklagas direkt till hovrätt.
Målutredningens förslag har ännu inte lett till lagstiftning.
12.8 Överväganden och förslag
12.8.1 Våra direktiv
I våra direktiv anges att vi ska utreda hur den dömdes skötsamhet och efterlevnaden i övrigt av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska kontrolleras, vilka reaktioner som ska följa vid återfall i brott eller annan misskötsamhet och hur systemet i övrigt ska utformas för sådana situationer. Som utgångspunkt ska gälla att återfall och misskötsamhet ska mötas av successivt skärpta reaktioner och att reaktionen ska vara mer ingripande vid återfall än vid annan misskötsamhet. Vidare ska hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det tidigare ingripandet.
12.8.2 Utgångspunkter
12.8.2.1 Vad är bristande verkställighet?
Vår bedömning: Om den dömde inte fullgör en tilläggssanktion
som ett villkorligt fängelsestraff förenats med, brister det i verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet. Orsaken till den bristande verkställigheten kan vara att den dömde motsätter sig att fullgöra tilläggssanktionen, att han eller hon inte har förmåga att fullgöra sanktionen eller att det inte är lämpligt att sanktionen fullgörs.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
549
Enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.3, ska villkorligheten i villkorligt fängelse bestå i att den dömde under prövotiden dels avhåller sig från att begå brott, dels fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. I den mån den dömde inte uppfyller dessa villkor brister det således i verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet.
Som utgångspunkt måste gälla att villkorligt fängelse, på samma sätt som andra påföljder, ska verkställas fullt ut. En del av verkställigheten består i att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. För att trovärdigheten för villkorligt fängelse som påföljd ska kunna upprätthållas måste det därför leda till konsekvenser för den dömde om han eller hon inte fullgör tilläggssanktionen.
Villkorligt fängelse innefattar enligt vad vi föreslår inte något allmänt krav på skötsamhet från den dömdes sida, förutom kravet på att inte begå nya brott (se våra överväganden i avsnitt 11.2.1). För att tydliggöra detta har vi valt att inte – som vid dagens frivårdspåföljder – tala om att den dömde missköter det villkorliga fängelsestraffet och att åtgärder bör vidtas på grund av hans eller hennes misskötsamhet om inte den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med fullgörs. I stället benämner vi det förhållandet att den dömde inte fullgör tilläggssanktionen som bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet.
Att det bör finnas möjlighet för rättsordningen att reagera om den dömde obstruerar mot den beslutade tilläggssanktionen genom att aktivt vägra att fullgöra den behöver knappast motiveras närmare. Ett villkorligt fängelsestraff måste emellertid kunna verkställas även om den dömde visserligen inte motsätter sig tilläggssanktionen, men det visar sig att han eller hon inte har förmåga att fullgöra den beroende på att situationen har förändrats efter det att domen meddelades eller att den bedömning angående hans eller hennes förutsättningar att genomföra en viss sanktion som gjordes vid tidpunkten för domen senare visar sig vara felaktig. Som exempel kan nämnas att påföljden har bestämts till villkorligt fängelse med samhällstjänst och det efter att domen har vunnit laga kraft visar sig att den dömde inte har förmåga att utföra samhällstjänstarbete. Ett annat exempel kan vara att en beslutad vård- eller påverkanssanktion visar sig vara mindre ändamålsenlig med hänsyn till den dömdes behov.
Det finns knappast någon skarp gräns mellan att aktivt vägra att fullgöra en tilläggssanktion och att inte ha förmåga att fullgöra den eller att inte vara lämplig för den. I samtliga fall handlar det om att
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
550
den dömde inte verkställer det villkorliga fängelsestraffet i enlighet med de villkor som gäller. När vi i detta avsnitt talar om bristande verkställighet avser vi därför alla dessa situationer. I de flesta fall torde det dock vara möjligt att avgöra vad som är den huvudsakliga bakgrunden till den bristande verkställigheten. Det finns också, vilket vi återkommer till i det följande, ofta anledning att se mildare på sådan bristande verkställighet som grundar sig i att den dömde inte har förmåga att fullgöra en tilläggssanktion eller att sanktionen inte är lämplig för honom eller henne än på bristande verkställighet som beror på att den dömde vägrar fullgöra sanktionen eller på annat sätt tydligt obstruerar mot de åligganden som sanktionen innebär.
12.8.2.2 Särskilt om påverkan av alkohol och andra beroendeframkallande medel
Vår bedömning: Om den dömde är påverkad av alkohol eller
andra berusningsmedel vid fullgörandet av tilläggssanktionen brister han eller hon i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet.
Med hänsyn till att många av dem som döms för brott har missbruksproblem och det inte kan förväntas att de kommer att kunna upphöra med missbruket för att de dömts till villkorligt fängelse, bör det råda viss flexibilitet i hanteringen av sådan bristande verkställighet.
I enlighet med vad vi har föreslagit i avsnitt 11.3.1 får den som dömts till villkorligt fängelse inte vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Om den dömde är påverkad av sådana otillåtna medel vid fullgörandet av tilläggssanktionen, brister det därmed i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet.
Många av dem som döms för brott har missbruksproblem av varierande slag. Även om det som utgångspunkt – i enlighet med vad vi har föreslagit i avsnitt 11.3.1 – ska krävas att den som döms till villkorligt fängelse är nykter och drogfri när han eller hon fullgör tilläggssanktionen, måste det accepteras att personer med ett aktivt missbruk kan ha mycket svårt att upprätthålla ett sådant krav. Det vore orealistiskt att tro att alla personer med missbruks-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
551
problem skulle upphöra med sitt missbruk för att de döms till en påföljd som innehåller ett nykterhetskrav. Det bör därför finnas en viss flexibilitet i hanteringen av sådan bristande verkställighet som består i att den dömde är påverkad av alkohol eller narkotika när han eller hon ska fullgöra tilläggssanktionen.
Missbruksproblem torde bli vanligast bland dem som döms till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion, som ju i många fall kommer att innebära vård eller behandling mot just missbruk av beroendeframkallande medel. Att den som dömts till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion är påverkad av alkohol eller andra otillåtna medel när han eller hon t.ex. genomgår vård eller behandling för missbruk bör kunna accepteras i något större utsträckning än vid andra tilläggssanktioner, då det får anses orimligt att kräva att det missbruk som utgör skäl för att välja just en vård- eller påverkanssanktion ska upphöra i direkt anslutning till det att det villkorliga fängelsestraffet döms ut. Om exempelvis den dömde infinner sig till något obligatoriskt moment under verkställigheten berusad, behöver inte den omedelbara effekten bli att det måste vidtas formella åtgärder. Samtidigt kan det givetvis inte accepteras att den dömde är berusad under verkställigheten av en tilläggssanktion. Den tolerans man kan visa den dömde bör i stället komma till uttryck genom att det sätts ut en ny tid för sammanträffande. Ett synsätt utan sådan flexibilitet skulle sannolikt leda till att en stor del av de villkorliga fängelsestraff som förenats med en tilläggssanktion med ett behandlingsinnehåll inte skulle kunna verkställas och i förlängningen att ovillkorligt fängelse skulle komma att utgöra det enda realistiska alternativet för många personer.
En utgångspunkt vid bedömningen av huruvida påverkan av alkohol eller andra berusningsmedel ska föranleda åtgärder bör vara att graden av påverkan bör minska under den period som tilläggssanktionen fullgörs, så att toleransen med missbruk är störst i början av verkställigheten.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
552
12.8.2.3 Bristande betalning av dagsböter bör hanteras i särskild ordning
Vår bedömning: I enlighet med vad som utvecklas närmare i av-
snitt 16.5.4 bör bristande betalning av dagsböter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse hanteras i särskild ordning. När det i detta kapitel talas om bristande verkställighet av tilläggssanktioner omfattas därför inte dagsböter.
Villkorligt fängelse ska, enligt vad som utvecklas i avsnitt 9.5 och kapitel 11, kunna förenas med tilläggssanktionerna dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård. Oavsett vilken tilläggssanktion som valts, så innebär det förhållandet att den dömde inte fullgör sanktionen att det brister i verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet. I avsnitt 16.5.4 behandlar vi hanteringen av bristande verkställighet i form av att den dömde inte betalar dagsböter som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Vi gör i det avsnittet bedömningen att böters särskilda karaktär och de möjligheter som finns att verkställa böter tvångsvis innebär att obetalda dagsböter varken kan eller bör hanteras på samma sätt som bristande verkställighet av andra tilläggssanktioner. Enligt vad som föreslås i avsnitt 16.5.4 ska dagsböter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse i stället i första hand verkställas genom uppbörd eller indrivning, på samma sätt som böter som dömts ut som fristående påföljd. Under vissa förutsättningar ska dock obetalda dagsböter kunna bytas ut mot en annan tilläggssanktion eller förvandlas till ovillkorligt fängelse. När vi i detta kapitel talar om bristande verkställighet av tilläggssanktioner omfattas därför inte dagsböter.
12.8.2.4 Bristande verkställighet bör leda till successivt upptrappade reaktioner
Vår bedömning: Bristande verkställighet av en tilläggssanktion bör
leda till successivt upptrappade reaktioner.
Som utgångspunkt bör gälla att inte alla former av bristande verkställighet av en tilläggssanktion ska leda till att det villkorliga fängelsestraffet måste verkställas i anstalt. På samma sätt som om återfall i
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
553
brott alltid skulle leda till att villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet förverkas, skulle en ordning där varje avsteg från den beslutade tilläggssanktionen medför att den dömde måste verkställa fängelsestraffet i anstalt innebära en oacceptabel ökning av fängelsepopulationen och att systemet även i övrigt skulle bli mer repressivt och mindre humant än vad som kan motiveras utifrån trovärdighetsskäl. En sådan ordning skulle dessutom stå i strid med de internationella instrument som Sverige har åtagit sig att följa.32 Som anges i våra direktiv bör bristande verkställighet därför i stället leda till successivt upptrappade reaktioner.
En fråga i sammanhanget är vad som bör avses med begreppet ”successivt upptrappade reaktioner”. En tolkning skulle kunna vara att ett krav på successivt upptrappade reaktioner innebär att bristande verkställighet alltid ska leda till ett ingripande som är strängare för den dömde än den tilläggssanktion som ursprungligen beslutades. I sådana fall bör kravet på successivt upptrappade sanktioner rimligen bara ha giltighet för den som inte fullgör en tilläggssanktion trots att han eller hon har förmåga att göra det. Om orsaken till att tilläggssanktionen inte fullgörs är att den dömde saknar förmåga att fullgöra sanktionen eller att sanktionen annars inte visar sig vara lämplig, kan det knappast krävas att det alltid ska beslutas om strängare sanktioner. En sådan ordning skulle vara orättvis mot den dömde, eftersom den bristande verkställigheten inte kan lastas honom eller henne, utan snarare beror på att domstolen har gjort en felaktig lämplighetsbedömning eller haft ett bristfälligt underlag för bedömningen av förutsättningarna att fullgöra sanktionen. Reaktionssystemet vid bristande verkställighet av tilläggssanktioner skulle vid ett sådant synsätt behöva delas upp i två spår, där ovilja att fullgöra tilläggssanktionen skulle få definieras som misskötsamhet, medan oförmåga eller olämplighet skulle få hanteras på annat sätt, t.ex. genom att det sker en ”omprövad lämplighetsbedömning”.
En reglering av det nu beskrivna slaget skulle möjligen kunna försvaras teoretiskt och den skulle också kunna motivera att reaktionen konsekvent trappas upp om den dömde missköter tilläggssanktionen, medan den som utgångspunkt hålls på samma ingripandenivå vid vad som ovan kallats ”omprövad lämplighetsbedömning”. Ett problem är dock, som antytts i det föregående, att det
32 Se regel 10 i United Nations Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures (The Tokyo Rules) och regel 10 i Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures. Reglerna och rekommendationerna finns sammanfattade i bilaga 4.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
554
knappast finns någon skarp gräns mellan förmåga och vilja att fullgöra tilläggssanktionen. I det enskilda fallet kan det t.ex. vara långt ifrån klart vad som är skälet till att den dömde inte inställer sig till ett möte med övervakare. Utifrån sett kan frånvaron ge uttryck för en ovilja eller någon form av trots från den dömdes sida. Samtidigt kan det finnas en annan förklaring till oviljan, som t.ex. drogmissbruk, psykiska besvär eller något annat skäl som innebär att den dömde i den aktuella situationen faktiskt var oförmögen att komma till mötet. Det kan också vara svårt att visa att den dömde inte velat fullgöra tilläggssanktionen, om denne påstår att orsaken till den bristande verkställigheten var att han eller hon inte klarade av att utföra den.
Vad som ytterligare talar emot en reglering som innebär att ovilja att fullgöra tilläggssanktionen alltid ska leda till ett strängare ingripande än vad som ursprungligen beslutats, är att reaktionen mot den som inte fullgör sanktionen på frivillig väg då närmast kan ses som en ”bestraffning” för att denne inte verkställer påföljden på avsett sätt. Detta straff har inte något samband med brottets allvar, utan grundar sig helt på att den dömde trilskas eller trotsar mot den utdömda påföljden.
Ett annat sätt att se på uttrycket ”successivt upptrappade reaktioner” är att det är reaktionerna på den bristande verkställigheten som ska trappas upp. Därmed skulle reaktionen långt ned på skalan kunna bestå i först en varning och därefter att tilläggssanktionen byts ut mot en sanktion som är lika ingripande som den ursprungliga, även om orsaken till att sanktionen inte har fullgjorts är att den dömde aktivt motsätter sig att medverka till domstolens beslut.
Ett sådant synsätt är fullt förenligt med vår utgångspunkt att det villkorliga fängelsestraffet måste verkställas fullt ut. Anledningen till att det krävs en reaktion mot den som inte fullgör en tilläggssanktion blir då inte att denne har visat olydnad, utan att den påföljd som dömts ut faktiskt måste verkställas, och det på ett sätt som bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den dömdes tidigare brottslighet. En sådan tolkning av uttrycket ”successivt upptrappade reaktioner” stämmer också väl överens med kravet på att påföljdssystemet ska vila på en humanitetsprincip. Det finns helt enkelt inte anledning att tillgripa strängare sanktioner än vad som är motiverat för att få den dömde att verkställa det villkorliga fängelsestraffet fullt ut.
En farhåga som kan hysas med ett system där en tilläggssanktion kan bytas ut mot en lika ingripande sanktion, även i de fall där
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
555
den dömde tydligt obstruerar mot verkställigheten, är att det kan stå den dömde fritt att i efterhand påverka innehållet i påföljden, dvs. få till ett byte av tilläggssanktion trots att denne faktiskt har förmåga att verkställa det villkorliga fängelsestraffet i enlighet med vad som ursprungligen beslutades. Enligt vår bedömning är emellertid den risken liten om den tilläggssanktion som kan komma i fråga som ersättning för den ursprungliga är minst lika ingripande som den som ursprungligen beslutats. I sådana fall bör inte den dömde uppfatta den ena tilläggssanktionen som ”mer attraktiv” än den andra.
Sammantaget gör vi bedömningen att kravet på successivt upptrappade sanktioner bör tolkas så att det är reaktionerna på den bristande verkställigheten som ska trappas upp, och inte ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet. Detta är vår utgångspunkt vid våra fortsatta överväganden av hur bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse ska hanteras.
12.8.2.5 Reaktionerna vid bristande verkställighet ska vara tydliga, konsekventa och förutsebara
Vår bedömning: Reaktionerna vid bristande verkställighet ska
vara tydliga, konsekventa och förutsebara. Kraven på tydliga reaktioner är större i ett system med villkorligt fängelse än i nuvarande påföljdssystem.
För att villkorligt fängelse ska uppfattas som ett trovärdigt alternativ till fängelse i anstalt är det viktigt att reaktionerna vid bristande verkställighet av de åligganden som det villkorliga fängelsestraffet för med sig är tydliga, konsekventa och förutsebara.
Resultaten från den kartläggning av frivårdspåföljderna som Brå genomförde under 2009 och 2010 (Brå-rapport 2010:10, se avsnitt 12.3 ovan) visar att synen på vad som ska anses utgöra misskötsamhet vid skyddstillsyn och i vilka situationer misskötsamheten ska rapporteras till övervakningsnämnd varierar mellan olika frivårdskontor. Såväl utebliven kontakt med frivården eller med en lekmannaövervakare som tydliga tecken på narkotikabruk hos klienten ledde till olika reaktioner hos de frivårdsinspektörer som fick ta ställning till de av Brå i enkätform presenterade fiktiva fallen av misskötsamhet. Därtill kommer att det inte finns någon kunskap om när,
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
556
och i vilken utsträckning, lekmannaövervakarna rapporterar misskötsamhet till frivårdsinspektörerna. Som Brå konstaterar i sin rapport är det rimligt att anta att det finns ganska stora variationer mellan olika lekmannaövervakare, inte minst beroende på relationen till klienten och övervakarens erfarenhet.
Kriminalvården har inte rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut att inte meddela varning eller föreskrifter eller att avstå från att begära att påföljden ska undanröjas. Detta är något som väsentligt försvårar praxisbildningen och en enhetlig tillämpning hos de olika övervakningsnämnderna. Dessutom försvåras Kriminalvårdens möjligheter att agera konsekvent över landet och det finns en risk att de olika frivårdskontoren anpassar sitt agerande efter den lokala övervakningsnämndens praxis och tvärtom. Att det brister i enhetlighet i övervakningsnämndernas tillämpning och att det är ett problem att det saknas vägledande praxis påpekades av Kriminalvårdskommittén i betänkandet Framtidens kriminalvård, se avsnitt 12.6.3.6 ovan.
Sammantaget kan således konstateras att hanteringen av misskötsamhetsärenden i dag i någon mån är oförutsebar och att tillämpningen tycks skifta över landet.
Det kan också konstateras att möjligheten att undanröja en skyddstillsyn på grund av misskötsamhet används i ganska liten omfattning. Av den ovan nämnda rapporten från Brå framgår att 23 procent av de skyddstillsynsdömda som ingick i urvalet rapporterades till övervakningsnämnden för misskötsamhet under övervakningstiden. Det är anmärkningsvärt att det, trots att frivården inte rapporterar misskötsamhet av mer lindrig karaktär till nämnden, endast i tre procent av de rapporterade fallen (vilket motsvarar mindre än en procent av samtliga skyddstillsynsdömda i urvalet) beslutades att skyddstillsynen skulle undanröjas. Den låga siffran tyder på att en skyddstillsyn ibland får bestå även om den dömde missköter sig på ett ganska allvarligt sätt. Detta i kombination med att den vanligaste åtgärden i anledning av misskötsamhet är varning, som får anses utgöra ett relativt milt ingripande, innebär att reaktionen mot den som inte sköter en skyddstillsyn inte alltid blir särskilt tydlig. Att kraven för undanröjande av en skyddstillsyn är förhållandevis högt ställda befästs av Högsta domstolens beslut i rättsfallet NJA 2011 s. 522 (se avsnitt 12.2.3.2 ovan).
Ett system med villkorligt fängelse ställer enligt vår bedömning krav på tydligare, mer förutsebara och mer konsekventa reaktioner om den dömde bryter mot villkoren än vad dagens ordning inne-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
557
bär. Risken är annars att villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet inte får någon reell innebörd och att villkorligt fängelse därmed inte uppfattas som en trovärdig påföljd. Att det huvudsakliga innehållet i det villkorliga fängelsestraffet kommer att framgå i förväg och att innehållet kommer att vara mer enhetligt och författningsreglerat än vid dagens skyddstillsyn kommer att underlätta en mer konsekvent ordning vad gäller reaktionen vid bristande verkställighet.
12.8.3 Åtgärder med anledning av bristande verkställighet
12.8.3.1 Informella påpekanden och justeringar inom ramen för tilläggssanktionen
Vårt förslag: Bristande verkställighet ska i första hand mötas
genom att Kriminalvården genom informella påpekanden inskärper vikten av att tilläggssanktionen fullgörs.
Om det under verkställigheten visar sig att den dömde saknar förmåga eller förutsättningar att fullgöra tilläggssanktionen i enlighet med vad som ursprungligen planerats, ska Kriminalvården så långt möjligt vidta justeringar som ryms inom ramen för den utdömda sanktionen. Sådana justeringar bör dock inte kunna vidtas såvitt avser kontraktsvård.
Som anförts i föregående avsnitt bör bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff leda till tydliga reaktioner från samhällets sida. Det kan inte accepteras att en tilläggssanktion inte blir fullgjord, eftersom tilltron till villkorligt fängelse som alternativ till ovillkorligt fängelse i så fall skulle riskera att undergrävas. Det innebär dock inte att alla former av bristande verkställighet alltid måste leda till formella åtgärder. Tvärtom bör den dömde så långt möjligt genom informella påpekanden och justeringar inom ramen för tilläggssanktionen förmås att fullgöra sanktionen på det sätt som ursprungligen var avsett.
Om den dömde inte medverkar till att tilläggssanktionen fullgörs, bör i första hand den verkställande myndigheten, Kriminalvården, genom påpekanden inskärpa vikten av att sanktionen fullgörs och göra klart för den dömde att han eller hon annars riskerar att få verkställa fängelsestraffet i anstalt.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
558
Om det under verkställigheten visar sig att den dömde inte har förmåga eller förutsättningar att fullgöra tilläggssanktionen, bör Kriminalvården så långt möjligt försöka vidta sådana justeringar av sanktionen som ryms inom ramen för vad domstolen har beslutat. Som exempel kan nämnas att det vid samhällstjänst kan undersökas om den dömde kan tilldelas andra arbetsuppgifter som han eller hon har större förutsättningar att utföra. Vi har i avsnitt 11.5.6 föreslagit att en mindre del av samhällstjänsten ska kunna utgöras av annan verksamhet än oavlönat arbete, t.ex. deltagande i programverksamhet eller skyldighet att hålla kontakt med en av Kriminalvården förordnad övervakare. Om den dömdes förutsättningar att fullgöra samhällstjänst förändras när endast ett mindre antal timmar kvarstår, bör Kriminalvården därför i första hand undersöka om resterande del kan utgöras av något sådant annat innehåll. Om det villkorliga fängelsestraffet har förenats med en vård- eller behandlingssanktion, bör det först undersökas om det är möjligt att göra förändringar i vården eller behandlingen inom ramen för vad domstolen har beslutat.
Justeringar av nu angivet slag bör dock inte kunna vidtas när villkorligt fängelse förenas med kontraktsvård. Kontraktsvård är en ingripande tilläggssanktion, vilket motiverar att villkorligt fängelse med kontraktsvård kan dömas ut även i situationer där fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet annars hade inneburit att endast ett ovillkorligt fängelsestraff hade kunnat komma i fråga. Som en följd av detta bör det krävas att det fattas ett formellt beslut för att innehållet i den plan för kontraktsvården som beslutats i domen ska kunna justeras. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 12.8.6.6.
Påpekanden eller justeringar inom ramen för andra tilläggssanktioner än kontraktsvård bör kunna vidtas på ett förhållandevis informellt sätt. I de fall det har förordnats en övervakare för den dömde, bör påpekanden om betydelsen av att tilläggssanktionen blir fullgjord kunna göras av övervakaren. Om det inte finns någon övervakare, bör sådana påpekanden i stället kunna göras genom att den dömde, inom ramen för den allmänna skyldigheten att hålla kontakt med Kriminalvården (se avsnitt 11.3.2), kallas till Kriminalvården för samtal med en tjänsteman. Justeringar inom ramen för den beslutade tilläggssanktionen bör kunna vidtas genom förändringar i den verkställighetsplan som Kriminalvården upprättar för den dömde.
Först om påpekanden eller justeringar av nu beskrivet slag inte leder till att tilläggssanktionen fullgörs, eller om Kriminalvården inte
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
559
alls får kontakt med den dömde, bör ett mer formaliserat förfarande tillgripas.
12.8.3.2 Föreskrifter om kontroll- eller övervakningsåtgärder eller utvidgat alkohol- och drogförbud
Vårt förslag: Om den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som
ett villkorligt fängelsestraff förenats med och det inte är tillräckligt med sådana åtgärder som anges i avsnitt 12.8.3.1, får Kriminalvården meddela särskilda föreskrifter som syftar till att tillse att tilläggssanktionen verkställs.
De särskilda föreskrifterna kan avse dels kontroll- eller övervakningsåtgärder som behövs för att tilläggssanktionen ska fullgöras eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll, dels ett alkohol- eller drogförbud som är mer omfattande än vad som följer av tilläggssanktionen som sådan.
Om inte sådana informella påpekanden eller justeringar inom ramen för tilläggssanktionen som anges i föregående avsnitt leder till att tilläggssanktionen fullgörs eller om sådana åtgärder inte kan vidtas t.ex. för att Kriminalvården inte alls kommer i kontakt med den dömde, bör det finnas möjlighet för Kriminalvården att på ett mer formaliserat sätt vidta konkreta åtgärder som syftar till att tilläggssanktionen ska bli fullgjord.
Avsikten är inte att den dömde genom de åtgärder som Kriminalvården vidtar ska ”bestraffas” för att han eller hon inte har fullgjort sina åligganden enligt tilläggssanktionen, utan syftet med åtgärderna ska vara att se till att tilläggssanktionen blir fullgjord. Åtgärderna bör därför kunna vara av såväl kontrollerande som stödjande karaktär. Exempel på en sådan åtgärd kan vara att Kriminalvården förordnar en övervakare för den dömde och att den dömde åläggs skyldighet att ha kontakt med övervakaren i viss, närmare angiven, utsträckning. Kontakttillfällena kan då utnyttjas till att övervakaren motiverar den dömde att fullgöra tilläggssanktionen och även i övrigt stödjer denne i fullgörandet. En annan tänkbar åtgärd är att Kriminalvården ålägger den dömde skyldighet att anmäla sig till Kriminalvården med viss regelbundenhet, för att på så sätt kontrollera var han eller hon uppehåller sig.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
560
Åtgärder av nu angivet slag kan uppfattas som ingripande för den dömde. Eftersom syftet med åtgärderna är att se till att tilläggssanktionen fullgörs och i förlängningen att det inte ska behöva beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, bör de dock kunna tillgripas utan att den totala reaktionen på brottet anses oproportionerlig.
En vanlig form av misskötsamhet vid skyddstillsyn är att den dömde brister i kontakt med övervakare eller i fullgörandet av föreskrifter som skyddstillsynen förenats med på grund av att han eller hon missbrukar alkohol eller andra berusningsmedel. Vi har i avsnitt 11.3.1 föreslagit ett förbud för den dömde att vara påverkad av sådana medel vid fullgörandet av de åligganden som följer av en tilläggssanktion. Vidare har vi i avsnitt 11.8.5 och 11.9.4 föreslagit att en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård som består av behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel ska kunna innefatta ett alkohol- och drogförbud som är mer omfattande än det generella beslutet.
Även verkställigheten av tilläggssanktioner som inte har ett så tydligt vård- eller påverkansinriktat innehåll kan bli bristfällig till följd av ett alkohol- eller drogmissbruk. Exempelvis kan den som döms till villkorligt fängelse med samhällstjänst få svårt att fullgöra samhällstjänsten om han eller hon har ett pågående missbruk. I sådana fall är det inte alltid tillräckligt med ett krav på nykterhet och drogfrihet under den tid som sanktionen utförs, utan en förutsättning för att sanktionen ska kunna fullgöras kan vara att den dömde är nykter och drogfri i större utsträckning än så. För att öka den dömdes förutsättningar att fullgöra tilläggssanktionen bör det därför finnas möjlighet för Kriminalvården att föreskriva ett alkohol- och drogförbud som är mer omfattande än det generella förbudet.
Vi föreslår därför att Kriminalvården vid bristande verkställighet av en tilläggssanktion ska ha rätt att meddela särskilda föreskrifter om sådana kontroll- eller övervakningsåtgärder som behövs för att tilläggssanktionen ska fullgöras eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll. Vidare föreslår vi att Kriminalvården ska kunna meddela en särskild föreskrift om att den dömde ska vara underkastad ett alkohol- eller drogförbud som är mer omfattande än vad som följer av tilläggssanktionen som sådan. De närmare innehållet i föreskrifterna preciseras i författningskommentaren, avsnitt 1.18, se kommentaren till 7 kap. 1 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
561
12.8.3.3 Varning
Vårt förslag: Om den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som
ett villkorligt fängelsestraff förenats med, ska han eller hon kunna meddelas en varning. En varning ska meddelas den dömde personligen och utan dröjsmål.
Vår bedömning: Varning bör meddelas endast om det kan antas
att det kan påverka den dömde så att han eller hon fullgör tilläggssanktionen.
Den första åtgärd som bör komma i fråga om inte informella påpekanden eller mindre justeringar leder till att tilläggssanktionen fullgörs och det inte heller är tillräckligt med sådana föreskrifter som anges i avsnitt 12.8.3.2 ovan, bör vara att den dömde tilldelas en formell varning.
På samma sätt som gäller i dag vid misskötsamhet av villkorlig dom eller skyddstillsyn bör en varning meddelas den dömde personligen och utan dröjsmål. Om den bristande verkställigheten helt eller delvis består av att Kriminalvården inte får kontakt med den dömde eller att denne inte inställer sig till myndigheten på kallelse, får det övervägas om han eller hon ska omhändertas för att varning ska kunna meddelas, se avsnitt 12.8.5 nedan.
Syftet med varning bör vara att påverka den dömde så att han eller hon fullgör tilläggssanktionen. Varning bör därför endast komma i fråga om den dömde aktivt motverkar eller inte i tillräcklig grad medverkar till att tilläggssanktionen fullgörs. Om det är uppenbart att den bristande verkställigheten beror på att den dömde inte har förmåga att fullgöra sanktionen, finns det knappast anledning att meddela varning då det inte kan antas att en sådan åtgärd skulle leda till att sanktionen fullgörs. Som anförts i 12.8.2 är det inte alltid möjligt att avgöra vad underlåtenheten att medverka beror på. För att kunna utdela en varning bör det dock åtminstone kunna göras ett antagande om att varningen kan påverka den dömde att fullgöra tilläggssanktionen.
Varning bör i första hand komma till användning om den bristande verkställigheten är av mindre allvarlig karaktär, men ändå inte så ringa att ett mer informellt påpekande eller en föreskrift från Kriminalvårdens sida kan anses tillräckligt, eller om ett sådant påpekande eller en sådan föreskrift inte har lett till resultat.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
562
Vi utvecklar frågan om i vilka situationer varning bör kunna komma i fråga i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 8 § BrB.
12.8.3.4 Förlängd prövotid
Vårt förslag: Om den dömde redan har meddelats en varning
eller om det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om varning meddelas, ska det finnas möjlighet att förlänga prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet.
Ett beslut om förlängd prövotid ska kunna kombineras med en varning.
Prövotiden ska kunna förlängas till som längst fyra år.
Vår bedömning: Prövotiden bör inte förlängas om det förhål-
landet att den dömde inte fullgör tilläggssanktionen inte beror på omständigheter som är kopplade till den dömdes person eller som han eller hon själv kunnat styra över.
Enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.3.1 ska den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med fullgöras under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Det innebär att tilläggssanktionen i de allra flesta fall ska vara fullgjord inom två år från det att påföljden vann laga kraft mot den dömde. Vid mer ingripande tilläggssanktioner, t.ex. ett stort antal timmar samhällstjänst eller en vård- eller påverkanssanktion som ska pågå under lång tid, kan det vara svårt att hinna verkställa tilläggssanktionen under prövotiden om den dömde inledningsvis obstruerar eller om de praktiska förutsättningarna för verkställighet inte från början är uppfyllda. Ytterligare en åtgärd att tillgripa om tilläggssanktionerna inte fullgörs, bör därför vara att förlänga prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet.
En förlängd prövotid innebär att den tid inom vilken tilläggssanktionen kan utföras sträcks ut, vilket kan ge den dömde ytterligare möjligheter att faktiskt fullgöra sanktionen. Samtidigt måste det beaktas att den förlängda prövotiden innebär att ingripandegraden förstärks, genom att den tid inom vilken domstolen kan besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt i anledning av återfall i brott eller annan bristande verkställighet för-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
563
längs. Som vi utvecklar i avsnitt 10.4.3 ska dessutom återfall som sker under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff alltid föranleda en upptrappning i ingripandegrad vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten. En förlängning av prövotiden kan därmed leda till en högre repressionsgrad. I den mån en förlängd prövotid kan antas leda till att tilläggssanktionen blir verkställd, måste dock fördelarna med en förlängning anses överväga.
Förlängd prövotid bör kunna beslutas om den dömde inte medverkar till verkställigheten av tilläggssanktionen, men det kan antas att han eller hon kan motiveras till att fullgöra den om tiden förlängs. För att inskärpa betydelsen av att prövotiden förlängs bör åtgärden även kunna kombineras med ett beslut om varning i enlighet med vad som beskrivits i föregående avsnitt.
Det bör också finnas möjlighet att besluta om förlängd prövotid om den dömde är beredd att medverka till den beslutade tilläggssanktionen, men inte har förmåga att fullgöra den inom ramen för den ursprungliga prövotiden, motsvarande den möjlighet som finns i dag att förlänga övervakningstiden vid skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst om det behövs för att den dömde ska stå under övervakning till dess att samhällstjänsten har fullgjorts (se 28 kap. 5 a § andra stycket BrB).
Förlängning av prövotiden bör däremot inte komma i fråga om den dömde inte har hunnit eller inte kan antas hinna fullgöra tilläggssanktionerna inom prövotiden, och detta inte beror på omständigheter kring den dömdes person eller som han eller hon själv kunnat styra över. Det innebär att prövotiden inte bör förlängas för att Kriminalvården inte har lyckats hitta en samhällstjänstplacering i tillräcklig tid för att det utdömda antalet samhällstjänsttimmar ska kunna verkställas innan prövotiden löper ut eller för att ett planerat påverkansprogram inte har påbörjats i sådan tid att den dömde kan slutföra det under prövotiden. Om det enbart är bristande förutsättningar hos myndigheterna som innebär att en tilläggssanktion inte kan fullgöras i tid, bör inte rimligen det läggas den dömde till last. Resultatet av att tilläggssanktionen inte fullgörs inom prövotiden är då att den förfaller.
Som vi anfört i avsnitt 9.3.2 bör möjligheterna att göra förändringar såvitt avser det villkorliga fängelsestraffet alltid vara begränsade i tid. Därmed bör det finnas en yttre gräns för hur mycket prövotiden ska kunna förlängas. Vi har i avsnitt 10.3.2 gjort bedömningen att tidigare brottslighet som regel inte bör tillmätas någon relevans vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten om återfallet
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
564
har ägt rum mer än fyra år efter det att den tidigare domen meddelades. En rimlig avvägning är därför att prövotiden ska kunna förlängas till högst fyra år.
12.8.3.5 Byte av tilläggssanktion
Vårt förslag: Om den dömde redan har meddelats en varning
eller om det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om en varning meddelas, ska det finnas möjlighet att undanröja sanktionen och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan tilläggssanktion.
Den undanröjda sanktionen ska i första hand ersättas av en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad. Endast om det inte är möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en sanktion av motsvarande ingripandegrad ska en mer ingripande tilläggssanktion kunna väljas.
Vid beslut om byte av tilläggssanktion ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av den tidigare sanktionen.
Byte av tilläggssanktion ska kunna kombineras med varning.
Det bör finnas möjlighet att byta ut en tilläggssanktion
För det fall den dömde redan har meddelats en varning eller om det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om en varning meddelas, bör det finnas möjlighet att undanröja sanktionen och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan tilläggssanktion.
Byte till en tilläggssanktion som bedöms vara lika ingripande som den ursprungliga
Eftersom valet av tilläggssanktion ska grundas på det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet, bör det inte finnas möjlighet att ersätta den ursprungliga sanktionen med en tilläggssanktion som är mindre ingripande. Den nya sanktionen bör därmed vara i vart fall lika ingripande som den som ursprungligen beslutats.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
565
Att det är tillräckligt att tilläggssanktionen ersätts med en lika ingripande sanktion torde inte ifrågasättas så länge orsaken till den bristande verkställigheten är att den dömde inte har förmåga eller förutsättningar att fullgöra den ursprungligen beslutade sanktionen. Däremot skulle det kunna invändas att den som vägrar att fullgöra den ursprungligen utdömda sanktionen trots att han eller hon faktiskt haft förutsättningar att fullgöra den inte bör kunna få förmånen av en ny, lika ingripande tilläggssanktion, utan att tilläggssanktionen i sådana fall alltid bör ersättas med en mer ingripande sanktion. Vad som kan anföras emot en möjlighet till byte till en lika ingripande sanktion i sådana fall är att den dömde därmed kan komma att styra valet av tilläggssanktion genom att vägra att fullgöra den sanktion som ursprungligen har beslutats och förklara att han eller hon däremot är beredd att underkasta sig en annan sanktion av motsvarande ingripandegrad.
Syftet med ett byte av tilläggssanktion är dock inte att den dömde ska ”straffas” för att han eller hon inte fullgör tilläggssanktionen, utan att denne ska ges möjlighet att verkställa det villkorliga fängelsestraffet på ett annat sätt som är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och hans eller hennes tidigare brottslighet. Vi har därför funnit att det inte i något fall bör krävas att den nya sanktionen är mer ingripande än den ursprungliga. En annan sak är att det förhållandet att den dömde motsätter sig verkställigheten av en tilläggssanktion kan innebära att det kan antas att han eller hon inte heller kommer att fullgöra någon annan lika ingripande sanktion, vilket kan utgöra ett skäl mot ett sådant byte. Som utvecklas nedan kan det i sådana situationer i stället vara motiverat att omedelbart föra en talan om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Om det är fråga om en tilläggssanktion till ett inte helt kort villkorligt fängelsestraff eller en tilläggssanktion som dömts ut vid återfall i brott, dvs. samhällstjänst, en övervaknings- och kontrollsanktion eller en vård- eller påverkanssanktion som inte ersätter dagsböter, bör det finnas goda möjligheter att byta ut sanktionen mot en tilläggssanktion som är i huvudsak lika ingripande. Dessa sanktioner ska, enligt vad vi föreslagit i kapitel 9, utgöra lika ingripande alternativ och därmed kunna användas vid lika långa fängelsestraff och i likartade återfallssituationer. Samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion samt vård- eller påverkanssanktion bör därmed kunna ersätta varandra. På motsvarande sätt bör en hemarrest vara
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
566
utbytbar mot en i huvudsak lika ingripande vård- eller påverkanssanktion och tvärtom.
När det gäller tilläggssanktioner till de allra kortaste villkorliga fängelsestraffen är situationen möjligen något besvärligare. Vi har i kapitel 9 gjort bedömningen att tilläggssanktionen för tidigare ostraffade personer som döms till villkorligt fängelse i högst tre månader som utgångspunkt bör bestämmas till dagsböter. Under vissa förutsättningar ska dock i stället en vård- eller påverkanssanktion kunna väljas. När det gäller möjligheten att ersätta dagsböter med andra tilläggssanktioner hänvisas till avsnitt 16.5.4 om verkställighet av böter och böter som tilläggssanktion vid villkorligt fängelse. Av det avsnittet framgår att dagsböter endast i undantagsfall kan bytas ut mot någon annan tilläggssanktion, vilket är en följd av att böter som utgångspunkt ska verkställas genom uppbörd eller indrivning. Det kan hävdas att det därmed skulle vara inkonsekvent att tillåta att oförmåga att fullgöra en vård- eller påverkanssanktion som ursprungligen valts som tilläggssanktion i stället för dagsböter ska kunna leda till att sanktionen byts ut mot dagsböter. Det kan också framstå som mindre lämpligt att den dömde ges möjlighet att ”köpa sig fri” från en vård- eller påverkanssanktion genom att vägra fullgöra den och därmed få den utbytt mot dagsböter.
För att inte de nu angivna effekterna ska uppstå skulle ett alternativ kunna vara att en vård- eller påverkanssanktion inte får bytas ut mot dagsböter, utan att en sådan sanktion i stället måste ersättas av samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Samhällstjänst och övervaknings- och kontrollsanktion är dock avsedda att användas som tilläggssanktioner antingen vid längre villkorliga fängelsestraff (över tre månader) eller vid återfall i brott. Byte mot någon av dessa sanktioner skulle således innebära att vård- eller påverkanssanktionen ersätts av en mer ingripande tilläggssanktion. I enlighet med vad som anförts ovan, bör det finnas möjlighet att byta ut en tilläggssanktion mot en lika ingripande sanktion. Vi har därför gjort bedömningen att det ska vara möjligt att byta ut en vård- eller påverkanssanktion mot dagsböter, om dagsböter är en tillräckligt ingripande tilläggssanktion med hänsyn till fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
567
Byte till en mer ingripande tilläggssanktion än den ursprungliga
En tilläggssanktion som undanröjs till följd av bristande verkställighet bör alltså i första hand ersättas av en sanktion som bedöms vara lika ingripande som den ursprungliga. I vissa situationer är det dock inte möjligt att besluta om en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad. Så kan t.ex. vara fallet om den ursprungliga tilläggssanktionen var en övervaknings- och kontrollsanktion och den bristande verkställigheten har sin grund i att den dömde inte håller den kontakt med övervakaren som förutsätts och han eller hon samtidigt inte uppfyller lämplighetskravet för samhällstjänst och inte heller anses vara i behov av de åtgärder som kan utgöra innehåll i en vård- eller påverkanssanktion.
Om det inte är möjligt att byta ut sanktionen mot en annan tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad, bör det därför – för att undvika att det villkorliga fängelsestraffet ska behöva verkställas i anstalt – finnas möjlighet att besluta om en mer ingripande tilläggssanktion än den ursprungliga. I det angivna exemplet bör t.ex. övervaknings- och kontrollsanktionen kunna ersättas av hemarrest, om förutsättningarna för den sanktionen i övrigt är uppfyllda. Om det inte finns förutsättningar för hemarrest – exempelvis för att den dömdes agerande vid verkställigheten av övervaknings- och kontrollsanktionen gör att det kan antas att inte heller en hemarrest kommer att kunna verkställas – återstår dock endast att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, se avsnitt 12.8.3.6 nedan.
Vid beslut om byte av tilläggssanktion ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av den tidigare sanktionen
Som anförts i det föregående är inte avsikten med ett byte av tilläggssanktion att den dömde ska bestraffas strängare på grund av den bristande verkställigheten. För det fall den dömde har fullgjort någon del av den ursprungligen beslutade tilläggssanktionen, bör detta därför – på samma sätt som det enligt nuvarande ordning sker en avräkning för de samhällstjänststimmar som fullgjorts vid undanröjande av en skyddstillsyn eller villkorlig dom som förenats med samhällstjänst – räknas honom eller henne till godo när den nya tilläggssanktionen bestäms. Vi behandlar frågan om hur ett sådant
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
568
beaktande ska ske i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 9 § andra stycket BrB.
Byte av tilläggssanktion bör kunna kombineras med varning
I enlighet med vad som hittills föreslagits ska byte av tilläggssanktion kunna beslutas bl.a. om den dömde inte medverkar till verkställigheten av den ursprungligen beslutade tilläggssanktionen. För att inskärpa vikten av att den nya tilläggssanktionen fullgörs, bör ett sådant byte även kunna kombineras med ett beslut om varning i enlighet med vad som beskrivits i avsnitt 12.8.3.3.
12.8.3.6 Beslut om verkställighet i anstalt
Vårt förslag: Under följande förutsättningar ska bristande verk-
ställighet leda till att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt:
• om det inte är möjligt att byta tilläggssanktion,
• om den dömde inte fullgör tilläggssanktionen trots att ett byte redan har skett,
• om det kan antas att ett byte av tilläggssanktion inte skulle leda till att tilläggssanktionen fullgörs, eller
• om den dömde har åsidosatt sina åligganden i sådan utsträckning eller på sådant sätt att byte av tilläggssanktion inte är en tillräcklig åtgärd.
Vid beslut om verkställighet i anstalt ska den dömde inte längre vara skyldig att fullgöra återstående delar av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet var förenat med.
Vid beslut om verkställighet i anstalt ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet.
Förutsättningar för beslut om verkställighet i anstalt
De åtgärder som beskrivits i föregående avsnitt – föreskrifter från Kriminalvården, varning, förlängd prövotid och byte av tilläggssanktion – bör vara de som i första hand tillgrips om den dömde
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
569
inte fullgör den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med. Samtliga dessa åtgärder bygger dock, liksom tilläggssanktionerna i sig, på att den dömde till sist själv väljer att medverka till verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet genom att på frivillig väg fullgöra en tilläggssanktion som anses vara tillräckligt ingripande.
Om den dömde trots beslut om vidtagna åtgärder inte fullgör tilläggssanktionen, måste det därmed finnas möjlighet att ingripa strängare. Då inte någon tilläggssanktion kan verkställas tvångsvis mot den dömde, är den åtgärd som till sist återstår ett beslut om att det utdömda fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt.
Om den dömde tydligt visar att han eller hon inte kommer att medverka till någon form av tillräckligt ingripande tilläggssanktion på frivillig väg, skulle det ta tid och resurser i onödan och dessutom strida mot den grundläggande utgångspunkten att åtgärder vid bristande verkställighet bör vidtas skyndsamt, om det först måste vidtas sådana åtgärder som beskrivits i föregående avsnitt. Även i sådana situationer bör det därför vara möjligt att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Ibland kan den bristande verkställigheten vara av så allvarlig karaktär att det inte kan anses tillräckligt med någon annan reaktion än beslut om verkställighet i anstalt. Exempel på sådana situationer är när den dömde avviker från institutionsbehandling vid kontraktsvård eller inte följer verkställighetsplanen för en hemarrest. I de båda situationerna finns det inte någon mer ingripande tilläggssanktion att ta till och det är uppenbart att varning och förlängd prövotid inte är tillräckliga åtgärder. Hemarrest och kontraktsvård ska dessutom användas som tilläggssanktioner när fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet är sådan att det annars hade varit ofrånkomligt med ett ovillkorligt fängelsestraff. De utgör därmed ett ”sista steg” på vägen mot ovillkorligt fängelse.
Även i andra situationer bör det dock kunna komma ifråga att direkt besluta om verkställighet i anstalt, som t.ex. om den dömde tydligt deklarerar att han eller hon inte kommer att medverka till någon form av sanktion på frivillig väg eller genom sitt agerande visar att han eller hon helt saknar vilja att medverka till verkställighet.
Det bör därmed finnas möjlighet att direkt besluta att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, om den dömde har åsidosatt sina åligganden enligt tilläggssanktionen i sådan utsträckning eller på sådant sätt att vare sig varning, förlängd prövotid eller
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
570
ändrade tilläggssanktioner kan anses vara en tillräcklig reaktion på den bristande verkställigheten. Då vår utgångspunkt är att bristande verkställighet ska leda till successivt skärpta reaktioner, bör det dock endast undantagsvis – om det inte är fråga om bristande verkställighet av kontraktsvård eller hemarrest – komma i fråga att besluta om verkställighet i anstalt utan att några andra åtgärder har vidtagits.
Skyldigheten att fullgöra återstående delar av de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet var förenat med upphör
Ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt innebär att villkorligheten i straffet har förbrukats. Verkställighetsformen övergår då från verkställighet i frihet till verkställighet i anstalt. Som en följd av detta bör den dömde helt befrias från de delar av tilläggssanktionen som han eller hon inte redan har fullgjort.
Avräkning för vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet
Vid beslut om verkställighet i anstalt på grund av bristande verkställighet av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med bör det, på samma sätt som när det beslutas att ett fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av att den dömde har återfallit i brott under prövotiden (se avsnitt 10.7.3.5), göras en avräkning för den del av prövotiden som förflutit och för de tilläggssanktioner som den dömde redan har hunnit fullgöra. Om det villkorliga fängelsestraffet förenats med en vård- eller påverkanssanktion som framstår som något för ingripande i förhållande till fängelsestraffets längd och den dömdes tidigare brottslighet bör, som anförts i avsnitt 9.5.9, även detta beaktas vid bestämmande av hur stor del av fängelsestraffet som ska verkställas i anstalt. I en sådan situation kan det beslutas att en mindre del av fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, även om den dömde inte alls eller endast i begränsad mån har fullgjort sanktionen.
Vi behandlar frågan om hur avräkningen ska ske i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 10 § andra stycket BrB.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
571
12.8.4 Kontroll av att tilläggssanktionen verkställs
12.8.4.1 Kriminalvårdens kontrollskyldighet
Vår bedömning: Det ankommer på Kriminalvården att utforma
verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse så att den kan kontrolleras på ett tydligt och effektivt sätt.
Som anförts i avsnitt 12.8.2 krävs det för att trovärdigheten för villkorligt fängelse ska kunna upprätthållas att det leder till konsekvenser för den dömde om han eller hon inte fullgör den tilläggssanktion som beslutats. Om inte tilläggssanktionen fullgörs, blir inte det villkorliga fängelsestraffet verkställt och det måste då vidtas åtgärder som leder till verkställighet. Vilka åtgärder som ska kunna vidtas vid bristande verkställighet framgår av avsnitt 12.8.3.
En viktig förutsättning för att bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff ska kunna uppmärksammas och leda till åtgärder är att det finns en tydlig och effektiv kontroll av att tilläggssanktionen fullgörs. Upprätthållandet av kontrollen bör huvudsakligen ankomma på Kriminalvården, som i enlighet med vad vi har föreslagit i kapitel 11 ska ansvara för verkställigheten av tilläggssanktionerna. I den mån Kriminalvården själv kan påverka innehållet i verkställigheten av en tilläggssanktion, åligger det därför myndigheten att utforma verkställigheten på ett sådant sätt att den kan kontrolleras effektivt.
Kontrollen av verkställigheten måste anpassas efter vilken tilläggssanktion det är fråga om och även efter omständigheterna i det enskilda fallet.
Vid samhällstjänst (bestående i oavlönat arbete) måste Kriminalvården kontrollera att den dömde kommer till arbetsplatsen och utför de arbetsuppgifter som åläggs honom eller henne.
Vid övervaknings- och kontrollsanktion ska kontrolleras att den dömde sköter kontakten med övervakaren på det sätt och i den utsträckning som anvisats honom eller henne. Vi återkommer till frågan om kontroll av kontaktskyldighet i avsnitt 12.8.4.3. Om övervaknings- och kontrollsanktionen innefattar anmälningsskyldighet, ankommer det på Kriminalvården att kontrollera att den dömde anmäler sig vid de tidpunkter och på den plats som anvisats honom eller henne. För det fall att anmälan ska ske på annan plats än i Kriminalvårdens lokaler, får Kriminalvården därmed se till att den person eller myndighet hos vilken anmälan ska ske rapporterar om
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
572
den dömde brister i anmälningsskyldigheten eller att den dömde kan uppvisa bevis för att anmälan har skett (se vidare härom i avsnitt 11.6.6). Om en övervaknings- och kontrollsanktion innefattar förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område eller förbud att lämna ett visst område, måste det kontrolleras att det förbudet upprätthålls.
Vid hemarrest och helghemarrest ankommer det på Kriminalvården att kontrollera att den dömde inte uppehåller sig utanför bostaden vid de tidpunkter då han eller hon är förbjuden att lämna den.
Vid en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård måste det kontrolleras att den dömde fullgör sanktionen i enlighet med vad som framgår av domen och Kriminalvårdens närmare anvisningar. Vi återkommer till frågan om kontroll av verkställigheten av en vård- eller påverkanssanktion i avsnitt 12.8.4.4.
Därutöver ankommer det på Kriminalvården att kontrollera att den dömde inte bryter mot det nykterhets- och drogfrihetskrav som enligt vad vi föreslagit i avsnitt 11.3.1 gäller under fullgörandet av de åligganden som följer av tilläggssanktionen.
12.8.4.2 Biträdande kontrollörer
Vårt förslag: Om en tilläggssanktion innefattar samhällstjänst som
utgörs av oavlönat arbete, hemarrest eller helghemarrest, får Kriminalvården förordna en eller flera personer att biträda vid kontrollen av att sanktionen fullgörs.
Vår bedömning: Det bör inte finnas möjlighet för Kriminal-
vården att förordna väktare för att utföra bevakningsuppdrag såvitt avser personer som fullgör hemarrest.
Enligt nuvarande ordning kan Kriminalvården med stöd av 3 kap. 4 § FrivF respektive 6 § andra stycket IövL besluta att en eller flera personer som inte är anställda vid myndigheten, s.k. biträdande kontrollörer, ska biträda vid kontroll av verkställigheten av samhällstjänst och IÖV. De biträdande kontrollörerna övertar inte Kriminalvårdens ansvar för verkställigheten. Omfattningen av den kontroll som kan anförtros de biträdande kontrollörerna beror enligt förarbetena på vilken utbildning och erfarenhet de har.33
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
573
Biträdande kontrollörer kommer särskilt till användning i glesbygdsområden, där det kan vara svårt för Kriminalvården att upprätthålla nödvändig kontroll endast med hjälp av den egna personalen. När det gäller samhällstjänst kan t.ex. den biträdande kontrollören ges i uppgift att besöka den arbetsplats vid vilken samhällstjänsten fullgörs för att kontrollera att den dömde inställer sig där och utför de arbetsuppgifter som åläggs honom eller henne. Såvitt avser IÖV kan externa kontrollörer anlitas för att göra hembesök hos den dömde.
Även i ett system med villkorligt fängelse bör det finnas möjlighet för Kriminalvården att använda externa personer som biträdande kontrollörer vid samhällstjänst som utgörs av oavlönat arbete och vid hemarrest (som ju ersätter möjligheten att verkställa kortare ovillkorliga fängelsestraff genom IÖV). Då behovet av kontroll vid helghemarrest i princip är detsamma som vid hemarrest, bör biträdande kontrollörer även kunna förordnas om en övervaknings- och kontrollsanktion innefattar helghemarrest. Det finns dock anledning att påpeka att ett förordnade av en biträdande kontrollör inte begränsar Kriminalvårdens ansvar för verkställigheten av tilläggssanktionen.
Enligt 15 kap. 3 § FäL får Kriminalvården förordna en väktare i ett auktoriserat bevakningsföretag att utföra vissa bevakningsuppdrag när en intagen ska vistas utanför en anstalt. Om det finns särskilda skäl får ett sådant förordnande även avse vissa bevakningsuppgifter inom en anstalt. Motsvarande bestämmelser finns i 8 kap. 1 § häkteslagen (2010:611) såvitt avser bevakning av personer utanför respektive inom en förvaringslokal.
Vi har övervägt om det bör finnas möjlighet för Kriminalvården att förordna väktare i bevakningsföretag för att utföra bevakningsuppdrag såvitt avser personer som fullgör hemarrest. Ett skäl som skulle kunna anföras för en sådan möjlighet är att hemarrest kommer att utgöra tilläggssanktion till villkorligt fängelse för personer som dömts för brott vid flera tillfällen tidigare och att det därmed av säkerhetsskäl är tveksamt i vilken utsträckning Kriminalvården kan anlita externa kontrollörer för att göra hembesök. Möjligheten att anlita väktare för att utföra bevakningsuppdrag såvitt avser personer som är intagna i anstalt eller på annat sätt frihetsberövade är dock inte motiverad av säkerhetsskäl, utan snarare av resursskäl. I förarbetena till den lagändring genom vilken möjligheten infördes anförs att det ibland kan uppstå situationer där det framstår som mindre ändamålsenligt att använda den ordinarie kriminalvårds-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
574
personalen för långvariga och tämligen rutinmässiga bevakningsuppdrag. Exempel på sådana uppdrag kan enligt förarbetena vara dygnet-runt-bevakning av en intagen som vårdas på sjukhus, långvariga domstolsförhandlingar som sträcker sig över flera dagar och minutbevakning inom anstalt eller häkte av personer som misstänks ha svalt narkotika. Däremot anses det inte kunna komma i fråga att anlita personal från bevakningsbolag för att utföra mera ordinära bevakningsuppgifter inom en anstalt eller ett häkte.34
Kontroll av att personer som dömts till villkorligt fängelse fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med bör som utgångspunkt utföras av Kriminalvårdens egen personal. Som anförts ovan bör det dock – på samma sätt som i dag – finnas möjlighet att anlita lekmannaövervakare och externa kontrollörer för att biträda vid kontrollen av hemarrest, samhällstjänst och helghemarrest. Kontroll av att hemarrest fullgörs torde många gånger innefatta hembesök hos den dömde, där den som utför besöket samtalar med den dömde om hur verkställigheten fungerar, kontrollerar nykterhet och drogfrihet m.m. Enligt vår bedömning bör sådana besök inte utföras av personal från bevakningsföretag. Inte heller i övrigt kan skälen för att Kriminalvården ska kunna anlita kontrollörer utanför myndigheten anses väga så tungt att det bör ges möjlighet att anlita bevakningsföretag för att fullgöra uppgiften. Vi har därför stannat vid att det inte bör finnas möjlighet för Kriminalvården att förordna väktare i auktoriserade bevakningsföretag för att utföra bevakningsuppdrag såvitt avser personer som fullgör hemarrest. Om det, t.ex. av säkerhetsskäl, inte bedöms vara lämpligt att anlita externa kontrollörer för att kontrollera verkställigheten av hemarresten, får således uppgiften fullgöras av Kriminalvårdens egen personal. Det finns inte heller något hinder mot att Kriminalvården anlitar personer med väktarutbildning som externa kontrollörer.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
575
12.8.4.3 Anmälningsskyldighet för lekmannaövervakare och biträdande kontrollörer
Vårt förslag: Om en lekmannaövervakare eller biträdande kon-
trollör finner att den dömde åsidosätter sin skyldighet att fullgöra en tilläggssanktion, ska han eller hon omedelbart anmäla det till Kriminalvården.
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 11.6.4 ska Kriminalvården, om ett villkorligt fängelsestraff förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion, förordna en övervakare åt den dömde. Övervakaren kan – liksom vad som gäller i dag vid skyddstillsyn – vara en tjänsteman vid Kriminalvården eller en annan lämplig person, en s.k. lekmannaövervakare. Den kontaktskyldighet som övervaknings- och kontrollsanktionen innefattar fullgörs genom att den dömde håller tät kontakt med övervakaren. Övervakare ska också förordnas om det villkorliga fängelsestraffet förenats med någon annan tilläggssanktion, om sanktionen enligt domen eller vad som beslutas senare under verkställigheten ska innefatta kontaktskyldighet. Även i sådana fall kan en lekmannaövervakare förordnas.
Enligt nuvarande reglering i 5 kap. 15 § FrivF ska den som förordnas som övervakare för den som dömts till skyddstillsyn skyndsamt anmäla till Kriminalvården om han eller hon finner att den dömde åsidosätter sina skyldigheter under övervakningstiden.
I enlighet med vad vi har föreslagit i föregående avsnitt får Kriminalvården, om en tilläggssanktion innefattar samhällstjänst som utgörs av oavlönat arbete, hemarrest eller helghemarrest, förordna en eller flera biträdande kontrollörer. För biträdande kontrollörer vid samhällstjänst eller IÖV finns i dag inte något i författning angivet krav på anmälan till Kriminalvården om kontrollen visar att den dömde åsidosätter sina åligganden.
Som anförts i avsnitt 12.8.4.1 är det av stor vikt att den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenas med verkställs och att kontrollen av att verkställighet sker är tydlig och effektiv. I den mån kontrollen utförs av personer som inte är anställda av Kriminalvården, bör de därför åläggas skyldighet att anmäla till myndigheten om de finner att den dömde brister i verkställigheten av tilläggssanktionen.
I de fall då en tjänsteman vid Kriminalvården förordnas som övervakare för den dömde får det anses ingå i dennes arbetsupp-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
576
gifter att tillse att bristande verkställighet leder till åtgärder. Om kontaktskyldighet fullgörs genom att den dömde har kontakt med en lekmannaövervakare eller om en biträdande kontrollör förordnats för att kontrollera att den dömde fullgör samhällstjänst, helghemarrest eller hemarrest är situationen annorlunda. Vi föreslår därför att en lekmannaövervakare eller biträdande kontrollör som finner att den dömde åsidosätter sin skyldighet att fullgöra en tilläggssanktion, ska vara skyldig att omedelbart anmäla det till Kriminalvården.
12.8.4.4 Anmälningsskyldighet för externa vårdgivare
Vårt förslag: Den som ansvarar för vård, behandling eller mot-
svarande åtgärder vid en vård- eller påverkanssanktion eller en kontraktsvård ska vara skyldig att anmäla till Kriminalvården om den dömde allvarligt åsidosätter de ålägganden som gäller för fullgörandet av tilläggssanktionen.
En vård- eller påverkanssanktion ska, i enlighet med vad som föreslås i avsnitt 9.5.9 samt 11.8.2 och 11.8.3, kunna bestå av skyldighet för den dömde att delta i av Kriminalvården bedriven brott- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller andra åtgärder av vård- eller behandlingsinriktad karaktär, som t.ex. missbruksvård eller psykiatrisk behandling. Även kontraktsvård ska, enligt vad som föreslås i avsnitt 11.9.3, kunna innefatta sådan vård, behandling eller påverkan.
Så länge vården, behandlingen eller programverksamheten bedrivs av Kriminalvården uppstår inte några särskilda problem när det gäller kontrollen av verkställigheten. Kriminalvården kontrollerar då själv, genom de tjänstemän som ansvarar för inslagen, att den dömde deltar i verksamheten på det sätt som ålagts honom eller henne. Om däremot vården eller behandlingen tillhandahålls av någon annan än Kriminalvården, vilket regelmässigt är fallet t.ex. när det är fråga om missbruksvård eller psykiatrisk behandling, förutsätter en tillräckligt tydlig och effektiv kontroll att Kriminalvården får information från vårdgivaren om den dömde inte fullgör de åligganden som följer av sanktionen.
Enligt nuvarande reglering finns det inte någon skyldighet för en extern vårdgivare som tillhandahåller vård eller behandling inom
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
577
ramen för en föreskrift vid skyddstillsyn att anmäla till Kriminalvården om den dömde inte följer åliggandena enligt föreskriften. När det gäller skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård löses frågan enligt uppgift från Kriminalvården genom att Kriminalvården i avtal kommer överens med vårdgivaren (som ofta är ett behandlingshem eller en motsvarande institution) om att denne ska anmäla åsidosättanden av den vårdplan som gäller för påföljden. Vid kontraktsvård kan även rätten föreskriva att den som ansvarar för behandlingen ska anmäla till Kriminalvården och åklagaren om den dömde allvarligt åsidosätter sina åligganden enligt vårdplanen (se 28 kap. 6 a § tredje stycket BrB). I behandlingsplanen brukar anges att vårdgivaren samtycker till att åläggas sådan anmälningsskyldighet. När en skyddstillsyn har förenats med föreskrift om vård eller behandling enligt 28 kap. 6 § och 26 kap. 15 § första stycket BrB finns det dock i dag inte någon formell möjlighet att kräva anmälningsskyldighet för vårdgivaren.
Som anförts i avsnitt 12.8.4.1 är det av stor vikt att den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenas med verkställs och att kontrollen av att sanktionen fullgörs är tydlig och effektiv. I den mån kontrollen utförs av personer som inte är anställda av Kriminalvården, bör de – i enlighet med vad som anförs i avsnitt 12.8.4.3 ovan – åläggas skyldighet att anmäla till myndigheten om de finner att den dömde brister i verkställigheten av tilläggssanktionen.
En vårdgivare som tillhandahåller vård inom ramen för en tilläggssanktion kan omfattas av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL). Enligt 25 kap. 1 § OSL gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Enligt 26 kap. 1 § OSL gäller sekretess inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilda eller någon närstående till denne lider men. Enligt 8 kap. 1 § OSL får en uppgift för vilken sekretess gäller enligt OSL inte röjas för enskilda eller andra myndigheter, om inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar emellertid inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning.
Det kan inte uteslutas att information om att en dömd person inte fullgör sina åligganden enligt en kontraktsvård eller en vård-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
578
eller påverkanssanktion kan innefatta uppgifter av det slag som omfattas av sekretess enligt 25 kap. 1 § eller 26 kap. 1 § OSL. Utan lagstiftning kan därmed inte vårdgivare eller socialtjänsten åläggas skyldighet att rapportera bristande verkställighet till Kriminalvården. Då det, särskilt när det gäller vård- eller påverkanssanktionen, inte alltid vid tidpunkten för huvudförhandlingen kommer att stå klart vilken vårdgivare som kommer att ansvara för vården eller behandlingen, kan inte frågan lösas genom att rätten ges möjlighet att besluta om anmälningsskyldighet på det sätt som i dag gäller vid kontraktsvård.
Vi föreslår därför att det införs en formell skyldighet för den som ansvarar för vård, behandling eller motsvarande åtgärder vid en vård- eller påverkanssanktion eller vid en kontraktsvård att anmäla till Kriminalvården, om den dömde åsidosätter de åligganden som gäller för fullgörandet av tilläggssanktionen. Då det skulle riskera att bli alltför administrativt tungrott om vårdgivarna åläggs skyldighet att anmäla varje mindre avvikelse från det fastställda förslaget till vård- eller påverkanssanktion eller från kontraktsvårdplanen bör anmälningsskyldigheten dock vara begränsad till att avse allvarliga åsidosättanden av tilläggssanktionen.
12.8.5 Omhändertagande inför beslut om åtgärder med anledning av bristande verkställighet
Vårt förslag: Om det uppkommer en fråga om verkställighet i
kriminalvårdsanstalt, att förlänga prövotiden, att byta tilläggssanktion eller att meddela den som dömts till villkorligt fängelse en varning, får det beslutas att den dömde ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande.
Om det uppkommer en fråga om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med hemarrest eller kontraktsvård, får Kriminalvården besluta att den dömde omedelbart ska omhändertas. Övervakningsnämnden ska senast den första arbetsdagen efter det att Kriminalvården meddelat ett sådant beslut pröva om beslutet om omhändertagande ska bestå. Om inte nämnden fastställer Kriminalvårdens beslut, upphör det att gälla.
Ett beslut om omhändertagande ska omprövas så ofta det finns anledning till det. Omhändertagandet ska enligt huvud-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
579
regeln inte få pågå lägre än en vecka. Om det finns synnerliga skäl ska dock tiden för omhändertagande kunna förlängas i högst en vecka.
12.8.5.1 Förutsättningar för omhändertagande
Som framgår av avsnitt 12.2.3.2 får övervakningsnämnden enligt nuvarande reglering i 28 kap. 11 § BrB besluta att den som kan bli föremål för åtgärder på grund av bl.a. misskötsamhet av en skyddstillsyn ska omhändertas. Omhändertagandet är formellt en åtgärd för säkerställande av att andra åtgärder, såsom varning, förlängd övervakningstid samt undanröjande av skyddstillsynen och beslut om annan påföljd, ska kunna vidtas mot den dömde. I praktiken förekommer det dock att omhändertagandet blir en egen form av åtgärd mot misskötsamheten, eftersom vidare åtgärder inte alltid anses erforderliga.
Även i ett reformerat system bör det finnas möjlighet att omhänderta den som kan bli föremål för åtgärder i anledning av bristande verkställighet. Särskilt angeläget är det att omhändertagande kan beslutas i situationer där den dömde inte alls inställer sig hos Kriminalvården och det därmed inte går att etablera en kontakt för att vidta de åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till den bristande verkställigheten. Omhändertagande kan dock även i andra situationer behöva tillgripas för att underlätta genomförandet av tilläggssanktionen.
Möjligheten till omhändertagande bör enligt vår bedömning i huvudsak motsvara vad som i dag gäller vid skyddstillsyn. Omhändertagande bör därmed kunna tillgripas om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt, att förlänga prövotiden, att undanröja en tilläggssanktion och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan sådan sanktion eller att meddela den dömde en varning. Då det villkorliga fängelsestraffet inte innefattar något allmänt krav på skötsamhet från den dömdes sida, bör det däremot inte finnas förutsättningar att omhänderta den dömde för att han eller hon bedöms vara i behov av stöd och hjälp för att komma tillrätta med sin livssituation.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
580
12.8.5.2 Omedelbart omhändertagande
Tilläggssanktionerna kontraktsvård och hemarrest ska enligt vad vi föreslår i kapitel 9 och 10 endast kunna tillämpas i situationer där inte någon annan tilläggssanktion kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd (kontraktsvård) eller den tilltalades tidigare brottslighet (kontraktsvård och hemarrest). Dessa båda tilläggssanktioner utgör därmed i någon mån ”sista steg” på vägen mot ett ovillkorligt fängelsestraff.
Enligt nuvarande reglering ska ett beslut om verkställighet av ett fängelsestraff genom IÖV upphävas bl.a. om den elektroniska kontrollen inte längre kan upprätthållas, om den dömde åsidosätter vad som åligger honom eller henne i anledning av beslutet om sådan verkställighet eller om den dömde inte följer ett föreläggande att påbörja verkställigheten. Beslut om upphävande av verkställighet utanför anstalt meddelas av övervakningsnämnd, men Kriminalvården har möjlighet att bestämma att beslutet om verkställighet tills vidare inte ska gälla. I sådana fall ska övervakningsnämnden senast den första arbetsdagen efter den dag då Kriminalvården meddelade sitt beslut pröva om beslutet ska bestå. Om övervakningsnämnden fastställer Kriminalvårdens beslut, ska frågan om upphävande av verkställigheten utanför anstalt snarast tas upp till slutlig prövning. Om övervakningsnämnden bestämmer att beslutet om verkställighet genom IÖV ska upphävas eller om det bestäms att beslutet tills vidare inte ska gälla, ska den dömde direkt föras till anstalt för fortsatt verkställighet. Som framgår av avsnitt 12.2.5.2 tillämpas motsvarande regler vid upphävande av tillstånd till påbörjade utslussningsåtgärder.
Möjligheten till omedelbart överförande till anstalt vid misskötsamhet har bidragit till att upprätthålla trovärdigheten för IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff. För att hemarrest ska anses utgöra en trovärdig och tillräckligt ingripande tilläggssanktion även i förhållandevis flagranta återfallssituationer, bör det rimligen finnas motsvarande möjlighet för det fall att den dömde brister i verkställigheten av hemarrest. På motsvarande sätt bör det finnas möjlighet att omedelbart frihetsberöva den som dömts till villkorligt fängelse med kontraktsvård, om denne brister i verkställigheten av kontraktsvården på ett sådant sätt att det kan bli aktuellt att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Då varken hemarrest eller kontraktsvård ska utgöra verkställighetsformer för ovillkorligt fängelse (så som IÖV gör i dag), finns
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
581
det inte förutsättningar att besluta att den dömde omedelbart ska överföras till anstalt i situationer där det kan bli aktuellt med ett senare beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vad som i stället bör kunna komma i fråga är att det ges möjlighet att besluta om omedelbart omhändertagande av den dömde.
Ett omhändertagande innebär att den dömde frihetsberövas. Regleringen i artikel 5:4 i Europakonventionen innebär – i enligt med vad som anförts i avsnitt 12.5 – att den som berövas friheten ska ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten i frihetsberövandet. Varken denna regel eller någon annan bestämmelse i konventionen anger dock att frihetsberövanden i sig måste beslutas av domstol. Administrativa frihetsberövanden är alltså inte förbjudna. Av den angivna artikeln följer emellertid att lagligheten av frihetsberövandet på begäran av den som blir frihetsberövad snabbt ska kunna prövas av domstol.
Ett beslut om omedelbart omhändertagande bör därmed kunna beslutas av Kriminalvården, under förutsättning att den dömde har rätt till omgående prövning av beslutet av ett organ som uppfyller Europakonventionens krav på domstol. Som vi utvecklar i avsnitt 12.8.6 är det inte givet att övervakningsnämnderna uppfyller dessa krav. Enligt vår bedömning bör det dock vara tillräckligt att beslutet omprövas av övervakningsnämnd, under förutsättning att nämndens beslut i sin tur kan överklagas till domstol och där bli föremål för snabb prövning (vi återkommer till frågan om överklagande av olika beslut i anledning av bristande verkställighet i avsnitt 12.8.7 nedan). Vi föreslår därför att Kriminalvårdens beslut om omedelbart omhändertagande av den dömde ska prövas av övervakningsnämnd senast den första arbetsdagen efter det att beslutet meddelades. Med hänsyn till att beslutet innebär ett frihetsberövande bör en sådan prövning inte kräva ett överklagande från den dömdes sida, utan prövning bör ske i alla ärenden om omedelbart omhändertagande. Om inte nämnden fastställer Kriminalvårdens beslut, ska det upphöra att gälla.
12.8.5.3 Omhändertagandets längd
Ett beslut om omhändertagande innebär, som anförts ovan, att den dömde frihetsberövas i avvaktan på vidare förordnande. Ett sådant beslut bör därmed vara begränsat i tid.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
582
Enligt nuvarande reglering ska ett omhändertagande i anledning av misskötsamhet vid skyddstillsyn enligt 28 kap. 11 § BrB omprövas så ofta det finns anledning. Vidare får den som omhändertas enligt huvudregeln inte kvarhållas längre än en vecka. Om det finns synnerliga skäl får dock omhändertagandet förlängas i högst en vecka. Enligt vår bedömning bör motsvarande bestämmelser gälla vid omhändertagande till följd av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
12.8.6 Beslutande myndighet
12.8.6.1 Inledning
Vi har i avsnitt 12.8.3 gjort bedömningen att det vid bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska kunna beslutas om varning, förlängd prövotid, ändring av kontraktsvårdsplan, byte av tilläggssanktion och verkställighet i kriminalvårdsanstalt. Nästa fråga att ta ställning till är vilken domstol eller myndighet eller vilket annat organ som ska fatta beslut om dessa olika åtgärder.
12.8.6.2 Nuvarande ordning
När det övervägs vilka domstolar, myndigheter eller andra organ som ska kunna fatta beslut om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff finns det anledning att utgå från gällande beslutsordning i ärenden om misskötsamhet vid skyddstillsyn och IÖV. Nuvarande beslutsordning, som beskrivs närmare i avsnitt 12.2, kan sammanfattas enligt följande.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
583
Påföljd/verkställighetsform Åtgärd Beslutande organ Överklagas till Skyddstillsyn Särskilda föreskrifter enligt 26 kap. 15 § BrB
Övervakningsnämnd
Tingsrätt
35
Skyddstillsyn Varning Övervaknings-
nämnd
Tingsrätt
36
Skyddstillsyn
Förlängd övervakningstid
Övervakningsnämnd
Tingsrätt
37
Skyddstillsyn Undanröjande och beslut om annan påföljd
Tingsrätt
Hovrätt
Skyddstillsyn Omhändertagande Övervaknings-
nämnd
Tingsrätt
38
IÖV Upphävande av verkställighet utanför anstalt
Övervakningsnämnd
Förvaltningsrätt
39
12.8.6.3 Utgångspunkter
Vår bedömning: Nuvarande beslutsordning i ärenden om missköt-
samhet av icke frihetsberövande påföljder bör behållas, om inte starka skäl talar i annan riktning. Det kan dock finnas anledning att ge Kriminalvården en något större beslutanderätt än i dag.
Beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt och beslut om ändring av en tilläggssanktion som innefattar hemarrest eller helghemarrest eller annat motsvarande inslag är beslut om frihetsberövanden och måste därför meddelas eller kunna prövas skyndsamt av ett organ som omfattas av Europakonventionens definition av en domstol.
Med hänsyn till den osäkerhet som råder i fråga om övervakningsnämnderna uppfyller kraven för att anses utgöra domstolar i Europakonventionens mening, bör beslut av ovan angivna slag fattas av allmän domstol eller förvaltningsdomstol eller i vart fall kunna överklagas till sådan domstol med krav på skyndsam prövning.
35 Vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt krävs prövningstillstånd. 36 Vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt krävs prövningstillstånd. 37 Vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt krävs prövningstillstånd. 38 Vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt krävs prövningstillstånd. 39 Vid överklagande av förvaltningsrättens beslut till kammarrätt krävs prövningstillstånd.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
584
Allmänna utgångspunkter
En utgångspunkt för våra överväganden när det gäller vilket organ som ska fatta beslut i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse är att den nuvarande beslutsgången i ärenden om misskötsamhet av icke frihetsberövande påföljder bör behållas, om inte starka skäl talar i annan riktning. I enlighet med vad som utvecklas närmare nedan kan det dock finnas anledning att i något avseende ge Kriminalvården en större beslutanderätt än i dag.
För att handläggningen av ärenden om bristande verkställighet ska bli så snabb och effektiv som möjligt, bör en utgångspunkt vara att besluten ska fattas så nära den dömde som möjligt. Vi har i våra tidigare överväganden (se kapitel 11) gjort bedömningen att det bör ankomma på Kriminalvården att ansvara för verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse (undantaget dagsböter). Kriminalvården kommer därmed att vara den instans som har bäst kunskap om den dömdes personliga förhållanden och om hur verkställigheten av tilläggssanktionen fortskrider. Det talar för att beslutsrätten i ärenden om bristande verkställighet i största möjliga utsträckning bör läggas på Kriminalvården.
Å andra sidan bör det, som regeringen påpekat i prop. 2009/10:135, se avsnitt 12.6.4.1, beaktas att den nära relationen mellan Kriminalvården och den dömde innebär att frågor om bristande verkställighet ibland kan behöva prövas av en instans som är fristående från Kriminalvården. Beslut av mer ingripande slag, som t.ex. beslut om byte till en mer ingripande tilläggssanktion eller beslut om verkställighet i anstalt, bör därför beslutas av domstol eller ett domstolsliknande organ.
En aspekt som särskilt måste tas i beaktande är Europakonventionens krav på domstolsprövning av frihetsberövanden. Som redogjorts för i avsnitt 12.5, ska var och en som berövas friheten genom arrestering eller på annat sätt enligt artikel 5:4 i Europakonventionen ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet. Även om Europakonventionens krav inte innebär att frihetsberövandet i sig måste beslutas av domstol, innebär innehållet i den angivna artikeln att lagligheten av frihetsberövanden snabbt ska kunna prövas av domstol, om den som blir frihetsberövad begär det.
En fråga blir då vilka beslut i anledning av bristande verkställighet som kan anses utgöra frihetsberövanden i Europakonven-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
585
tionens mening. Inledningsvis kan konstateras att beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt torde vara ett sådant beslut. Även om villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet innebär att straffet kan komma att verkställas i anstalt om inte den dömde följer de villkor som ställts upp, kan knappast den ursprungliga påföljden (dvs. ett fängelsestraff som ska vara villkorligt) anses utgöra ett beslut om frihetsberövande.
Därutöver finns det anledning att överväga i vilken utsträckning beslut om byte av tilläggssanktion kan anses utgöra beslut om frihetsberövande. Hemarrest medför att den dömdes rörelsefrihet begränsas i sådan utsträckning att det enligt vår bedömning får anses vara fråga om ett frihetsberövande. Därmed får ett beslut om att en tilläggssanktion ska ersättas av hemarrest anses utgöra ett beslut om frihetsberövande. På samma sätt måste ett beslut om att en tilläggssanktion som inte innefattar frihetsberövande ska ersättas av en övervaknings- och kontrollsanktion som är av sådan längd att den ska innefatta helghemarrest eller annat motsvarande förstärkningsinslag anses utgöra ett beslut om frihetsberövande.
Nu angivna beslut – beslut om verkställighet i anstalt och ändring till en tilläggssanktion som innefattar hemarrest eller helghemarrest eller annat motsvarande inslag – måste därmed antingen fattas eller kunna prövas skyndsamt av ett organ som uppfyller Europakonventions definition av en domstol.
Övervakningsnämndernas ställning
Som framgår av avsnitt 12.6 och 12.7 har det i tidigare lagstiftningsärenden föreslagits att övervakningsnämnderna ska avskaffas och att deras uppgifter i stället ska överflyttas till de allmänna domstolarna och/eller förvaltningsdomstolarna. Oavsett vilka skäl som kan anföras för och emot ett avskaffande av övervakningsnämnderna, kan det konstateras att regeringen så sent som i juni 2010 valde att inte genomföra det förslag om avskaffande som Kriminalvårdskommittén föreslog i sitt betänkande.40 Det förefaller därmed inte meningsfullt för oss att på nytt överväga den frågan. Vår utgångspunkt är därför att övervakningsnämnderna ska finnas kvar, och att de under alla förhållanden ska ha kvar nuvarande beslutanderätt i frågor som rör verkställigheten av ovillkorliga fängelsestraff.
40Prop. 2009/10:135, se avsnitt 12.6.4.1 ovan.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
586
När det gäller övervakningsnämndernas beslutanderätt i frågor som rör verkställigheten av villkorligt fängelse måste beaktas vilken rättslig ställning nämnderna ska anses ha och särskilt om de kan betraktas som domstolar i Europakonventionens mening. Endast om övervakningsnämnderna uppfyller definitionen av en domstol enligt konventionen eller om deras beslut snabbt kan överklagas till domstol, finns det möjlighet att låta nämnderna meddela beslut som innebär att den dömde frihetsberövas.
Av Europadomstolens praxis framgår att även vissa myndigheter som inte faller under det nationella domstolsbegreppet kan anses vara domstolar i Europakonventionens mening. Frågan om övervakningsnämnderna kan betraktas som sådana domstolsliknande organ har, som redovisats i avsnitt 12.7, övervägts i ett antal olika sammanhang. I propositionen till 1988 års lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut uttalade departementschefen att man bör utgå från att bl.a. övervakningsnämnderna kan räknas som domstolar (se avsnitt 12.7.2). Efter detta uttalande har både Domstolsutredningen (se avsnitt 12.7.3) och Kriminalvårdskommittén (se avsnitt 12.6.3) ifrågasatt om övervakningsnämnderna kan anses ha en tillräckligt oberoende ställning i förhållande till Kriminalvården för att uppfylla konventionens krav. Målutredningen, som överlämnade sitt betänkande så sent som i juni 2010 (se avsnitt 12.7.7) har däremot gjort bedömningen att den ordning som gäller för bl.a. övervakningsnämnderna innebär att Europakonventionens krav på domstolsprövning är uppfyllda.
Det synes inte finnas något klart ställningstagande från regeringens sida såvitt avser övervakningsnämndernas ställning efter det uttalande som gjordes 1988. Med hänsyn till den osäkerhet som därmed får anses råda, är det rimligt att ha som utgångspunkt att beslut i anledning av bristande verkställighet som innebär att den dömde blir berövad friheten ska fattas av domstol och inte endast av övervakningsnämnd, eller i vart fall att den dömde ska ha möjlighet till snabb prövning i antingen allmän domstol eller förvaltningsdomstol av ett beslut som övervakningsnämnd meddelat i en sådan fråga. Enligt vår bedömning får en sådan utgångspunkt anses rimlig, även om övervakningsnämnderna skulle anses uppfylla Europakonventionens definition av en domstol.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
587
12.8.6.4 Varning
Vårt förslag: Beslut om varning ska meddelas av Kriminalvården.
Enligt vad vi föreslår i avsnitt 12.8.3.3 ska den som brister i verkställigheten av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse (undantaget dagsböter) kunna meddelas en varning. För den närmare innebörden av en varning och förutsättningarna för att meddela varning hänvisas till det avsnittet och till författningskommentaren, avsnitt 1.2 och 1.18, se kommentaren till 27 kap. 8 § BrB och 7 kap. 4 § lagen om villkorligt fängelse.
Beslut om varning i anledning av misskötsamhet vid skyddstillsyn meddelas i dag av övervakningsnämnd, med möjlighet för den dömde att överklaga beslutet till tingsrätt. Varning på grund av misskötsamhet vid villkorlig dom meddelas av tingsrätt. Däremot ankommer det på Kriminalvården att meddela beslut om varning när personer som tagits in i kriminalvårdsanstalt bryter mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten.
Som anförts i det föregående (se avsnitt 12.8.6.3) finns det enligt vår bedömning skäl för att ge Kriminalvården en något större beslutanderätt i frågor om åtgärder i anledning av bristande verkställighet än i dagens påföljdssystem. Varning får – även om det är en formell åtgärd i anledning av bristande verkställighet – anses vara ett förhållandevis ringa ingripande mot den dömde. Den egentliga innebörden av varningen är att mer ingripande åtgärder kan komma att tillgripas för det fall att den dömde inte fullgör de åligganden som den utdömda tilläggssanktionen innebär. Vidare har Kriminalvården rätt att meddela varning när personer som tagits in i anstalt bryter mot de villkor som gäller för verkställigheten. Vi gör därför bedömningen att varning i ett system med villkorligt fängelse bör kunna meddelas av Kriminalvården.
12.8.6.5 Förlängd prövotid
Vårt förslag: Beslut om att förlänga prövotiden för ett villkor-
ligt fängelsestraff ska meddelas av övervakningsnämnd.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
588
Enligt vad vi föreslår i avsnitt 12.8.3.4 ska prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff kunna förlängas till högst fyra år om den dömde inte fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med (undantaget dagsböter). För den närmare innebörden av förlängd prövotid och förutsättningarna för att besluta om förlängning hänvisas till det avsnittet och till författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 9 § BrB.
Enligt nuvarande ordning har övervakningsnämnd möjlighet att under vissa förutsättningar besluta att övervakningstiden vid skyddstillsyn ska pågå under viss tid efter det att prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång. Någon möjlighet för övervakningsnämnden att förlänga prövotiden finns däremot inte.
Vid en första anblick är förlängd prövotid möjligen inte någon särskilt ingripande åtgärd att ta till mot den som inte fullgör en beslutad tilläggssanktion, vilket skulle tala för att beslut om förlängd prövotid ska kunna meddelas av Kriminalvården. Som anförts i avsnitt 12.8.3.4 innebär dock ett beslut om förlängd prövotid att den tid inom vilken en domstol kan göra förordnanden avseende det villkorliga fängelsestraffet på grund av återfall i brott blir längre. Om prövotiden förlängs från två till tre eller kanske till och med fyra år, blir den tid som fängelsestraffet ”hänger över” den dömde i återfallshänseende betydligt längre än vad som ursprungligen var avsikten. En förlängd prövotid kan därmed leda till konsekvenser av ingripande slag för den dömde. Enligt vår bedömning är det därför mindre lämpligt att ett sådant beslut meddelas av Kriminalvården.
Beslut om förlängning av prövotiden innebär dock inte i sig något frihetsberövande av den dömde. Ett sådant beslut kan inte heller anses utgöra en åtgärd som är så ingripande för den dömde att den bör meddelas av domstol. Vi föreslår därför att beslut om förlängd prövotid ska meddelas av övervakningsnämnd.
12.8.6.6 Ändring av kontraktsvårdsplan
Vårt förslag: Beslut om ändring av innehållet i en kontrakts-
vårdsplan ska meddelas av övervakningsnämnd.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
589
Vi har i avsnitt 12.8.3.1 gjort bedömningen att innehållet i en plan för kontraktsvård inte bör kunna justeras av Kriminalvården. Av praktiska skäl bör det dock finnas möjlighet att göra ändringar i en kontraktsvårdsplan som av en eller annan anledning inte fungerar, om det kan antas att kontraktsvården kan genomföras om planen ändras. Exempel på en situation där en förändring bör kunna göras är om det när vården ska inledas kan konstateras att någon annan, lika ingripande behandling, hade varit bättre för den dömde. En annan sådan situation är om vårdgivaren inte har möjlighet att genomföra den beslutade vården och motsvarande vård erbjuds av någon annan.
Som anförts i avsnitt 12.8.3.1 bör ändringar av innehållet i en kontraktsvårdsplan inte kunna beslutas av Kriminalvården. Ett sådant beslut är dock inte av sådan karaktär att det måste beslutas av domstol. Vi föreslår därför att beslut om ändring av innehållet i en kontraktsvårdsplan ska meddelas av övervakningsnämnd.
12.8.6.7 Byte av tilläggssanktion
Vårt förslag: Beslut om att undanröja en tilläggssanktion och
förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan sådan sanktion (byte av tilläggssanktion) ska meddelas av övervakningsnämnd.
Byte till en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad
Vi har i avsnitt 12.8.3.5 föreslagit att det under vissa förutsättningar ska finnas möjlighet att byta ut en tilläggssanktion som inte fullgörs mot en annan tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad. Enligt vad vi har anfört där bör möjligheten att byta till en lika ingripande tilläggssanktion i första hand tillgripas om orsaken till att den ursprungliga sanktionen inte har fullgjorts är att den dömde inte har förmåga eller förutsättningar att genomföra den. Byte till en tilläggssanktion som är lika ingripande som den ursprungliga ska dock även kunna komma i fråga i situationer där den dömde obstruerar mot sanktionen genom att vägra fullgöra den, trots att han eller hon skulle kunna göra det. För den närmare innebörden av ett byte av tilläggssanktion och förutsättningarna för att besluta om ett sådant byte hänvisas till avsnitt 12.8.3.5 och till författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 9 § BrB.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
590
Ett byte till av tilläggssanktion ska särskiljas från sådana justeringar inom ramen för den ursprungliga sanktionen, som enligt vad vi har anfört i avsnitt 12.8.3.1 ska kunna göras av Kriminalvården. Det innebär således inte något byte av tilläggssanktion om olika vård- eller behandlingsinslag ändras inom ramen för en vård- eller påverkanssanktion eller om det beslutas att en mindre del av en samhällstjänst ska fullgöras genom att den dömde deltar i programverksamhet, när han eller hon enligt Kriminalvårdens ursprungliga verkställighetsplan skulle ha fullgjort hela samhällstjänsten genom oavlönat arbete. Inte heller byte från en arbetsplats till en annan innebär att tilläggssanktionen byts ut.
Att tilläggssanktionen byts ut mot en annan sanktion av samma ingripandegrad kan t.ex. innebära ett byte från samhällstjänst till en vård- eller påverkanssanktion eller från en vård- eller påverkanssanktion till en övervaknings- och kontrollsanktion. Även byte från en mindre ingripande vård- eller påverkanssanktion till dagsböter eller från en mycket ingripande vård- eller påverkanssanktion till hemarrest eller tvärtom kan utgöra ett byte till en sanktion av samma ingripandegrad.
Med vår ambition att lägga beslut i anledning av bristande verkställighet på så låg beslutandenivå som möjligt, skulle det kunna övervägas att låta Kriminalvården besluta om byte till en tilläggssanktion av samma ingripandegrad. Vad som ytterligare kan tala i den riktningen är att ett sådant byte inte innebär att den dömde åläggs en strängare påföljd än den ursprungligen beslutade.
Ett formellt byte av tilläggssanktion utgör dock en tydlig förändring av påföljden i förhållande till vad domstolen ursprungligen har beslutat. Ett sådant beslut bör enligt vår bedömning inte meddelas av den myndighet som ansvarar för verkställigheten. Däremot bör det inte finnas hinder mot att ett byte till en tilläggssanktion av samma ingripandegrad som den ursprungliga beslutas av övervakningsnämnd. Ett sådant byte innebär inte – med undantag för i situationer där samhällstjänst eller en vård- eller påverkanssanktion byts ut mot en övervaknings- och kontrollsanktion som ska omfatta helghemarrest eller annat motsvarande förstärkningsinslag eller där en vård- eller påverkanssanktion byts ut mot hemarrest – att den dömde blir föremål för ett frihetsberövande. Det finns därmed i de flesta fall inte något konventionsrättsligt krav på att övervakningsnämndens beslut ska kunna bli föremål för skyndsam prövning i domstol. Vi återkommer till frågan om överklagande i avsnitt 12.8.7.5 nedan.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
591
Byte till en mer ingripande tilläggssanktion
I syfte att i möjligaste mån undvika att bristande verkställighet av en tilläggssanktion leder till att det villkorliga fängelsestraffet (eller resterande delar av detta) måste verkställas i kriminalvårdsanstalt, har vi i avsnitt 12.8.3.5 föreslagit att det – om det inte är möjligt att ersätta den undanröjda tilläggssanktionen med en annan sanktion av motsvarande ingripandegrad – ska finnas möjlighet att byta ut en tilläggssanktion mot en ny sådan sanktion som är mer ingripande än den ursprungligen beslutade.
Med hänsyn till att vi i det föregående har gjort bedömningen att ett beslut om byte till en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som den ursprungliga inte ska kunna meddelas av Kriminalvården, framstår det som uppenbart att ett beslut om att den dömde ska åläggas en mer ingripande tilläggssanktion inte heller bör kunna meddelas av Kriminalvården. Även om ett beslut om byte till en mer ingripande tilläggssanktion innebär att påföljden blir mer ingripande än vad som ursprungligen beslutats, bör det dock inte finnas något hinder mot att sådana beslut meddelas av övervakningsnämnd. Beslut som innebär att den ursprungligen meddelade tilläggssanktionen ersätts med en övervaknings- och kontrollsanktion som ska omfatta helghemarrest eller annat motsvarande förstärkningsinslag eller med hemarrest utgör dock, enligt vad som anförts i avsnitt 12.8.6.3 ovan, ett beslut om frihetsberövande. Därmed bör sådana beslut kunna överklagas till domstol med krav på skyndsam handläggning i domstolen. Enligt vår bedömning bör även beslut om byte till andra mer ingripande tilläggssanktioner kunna överklagas till domstol, se avsnitt 12.8.7.5 nedan.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
592
12.8.6.8 Beslut om verkställighet i anstalt
Vårt förslag: Beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verk-
ställas i kriminalvårdsanstalt ska meddelas av tingsrätt.
Behörig domstol ska i första hand vara tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att pröva andra frågor i anledning av bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet är belägen. Om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt, ska mål om verkställighet i anstalt även kunna tas upp av en domstol där brottmål mot den dömde är anhängigt eller av rätten i den ort där den dömde mer varaktigt uppehåller sig.
Om den dömde är omhändertagen när rätten meddelar ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, får rätten besluta att den dömde ska vara fortsatt omhändertagen till dess att beslutet om verkställighet i anstalt vinner laga kraft.
Verkställighet i anstalt bör beslutas av tingsrätt
Enligt vad vi föreslår i avsnitt 12.8.3.6 ska det under vissa förutsättningar kunna beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt om inte den dömde fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. För den närmare innebörden av ett beslut om verkställighet i anstalt och förutsättningarna för ett sådant beslut hänvisas till det avsnittet och till författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 10 § BrB.
Enligt nuvarande reglering kan övervakningsnämnden, om den dömde allvarligt har åsidosatt sina åligganden enligt en dom på skyddstillsyn och det kan antas att de åtgärder som nämnden själv kan vidta kommer att bli utan verkan, vända sig till åklagare och begära att denne ska föra talan vid allmän domstol (tingsrätt) om undanröjande av skyddstillsynen. Undanröjande av villkorlig dom beslutas av allmän domstol (tingsrätt) på talan av åklagaren.
Även i ett system med villkorligt fängelse bör beslut om att den dömde ska verkställa det utdömda fängelsestraffet i anstalt meddelas av domstol. Ett sådant beslut är av så ingripande karaktär att det inte kan anses lämpligt att övervakningsnämnden ges beslutanderätten, även om det skulle finnas möjlighet att överklaga nämn-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
593
dens beslut till domstol. Med hänsyn till det sakliga samband som finns mellan påföljdsbestämningen i brottmål och beslut om verkställighet i anstalt, bör beslut om verkställighet i anstalt meddelas av allmän domstol. I enlighet med den normala instansordningen i allmän domstol bör således tingsrätt vara första instans vid prövning av en fråga om verkställighet i anstalt.
Frågan om hur ett mål om verkställighet i anstalt ska initieras vid tingsrätten i behandlas i avsnitt 12.8.9 nedan.
Behörig domstol bör i första hand vara tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd är belägen som har att pröva andra frågor i anledning av bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet
Enligt nuvarande ordning prövas frågan om undanröjande av villkorlig dom i första hand av den rätt som först avgjort det mål i vilket den villkorliga domen meddelades (38 kap. 3 § första stycket BrB), medan talan om undanröjande av en skyddstillsyn väcks antingen vid den tingsrätt inom vars område den övervakningsnämnd som har gjort framställningen om undanröjande är verksam eller vid den rätt som först avgjort det mål där skyddstillsynen dömdes ut (andra stycket i samma paragraf). I kommentaren till brottsbalken anges såvitt avser valet av domstol i de fall nämndens verksamhetsområde omfattar flera tingsrätters domkretsar, att det anses ligga i sakens natur att talan väcks vid den av dessa domstolar inom vars domkrets den dömde är bosatt eller annars mera varaktigt uppehåller sig.41
Av 38 kap. 3 § tredje stycket BrB framgår att både mål om undanröjande av villkorlig dom och mål om undanröjande av skyddstillsyn får tas upp av en domstol där ett brottmål mot den dömde är anhängigt eller av rätten i den ort där den dömde mer varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.
Frågan om vilken tingsrätt som ska kunna besluta att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt kan besvaras på olika sätt. Enligt vår bedömning kan följande alternativ komma i fråga:
41Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 38 kap. 3 §.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
594
1. Den tingsrätt som först avgjort det mål i vilket det villkorliga fängelsestraffet meddelades.
2. Tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att pröva andra frågor i anledning av bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet är belägen.
3. Tingsrätten inom vars domkrets det frivårdskontor där den dömde är inskriven är beläget.
4. Tingsrätten i den ort där den dömde har sitt hemvist eller annars varaktigt uppehåller sig.
5. En tingsrätt där ett nytt brottmål mot den dömde har anhängiggjorts.
Som motiveras närmare i avsnitt 12.8.6.9 nedan föreslår vi att den domstol som har att pröva ett ärende om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt ska ha möjlighet att besluta om en mindre ingripande åtgärd, såsom varning eller ändring av tilläggssanktionen, om förutsättningarna för verkställighet i anstalt inte anses uppfyllda. Vidare innebär våra förslag i avsnitt 12.8.7 nedan att ett beslut av övervakningsnämnd i anledning av bristande verkställighet ska kunna överklagas till domstol. Det kan således bli aktuellt för domstolen både att överpröva ett beslut i ett ärende om bristande verkställighet som har meddelats övervakningsnämnd och att som första instans pröva en talan om verkställighet i anstalt. Då bristande verkställighet bör leda till successivt upptrappade åtgärder, kommer det sannolikt ibland att finnas ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff som överklagats från övervakningsnämnden samtidigt som det väcks talan om verkställighet i anstalt av samma straff. Exempelvis kan förhållandena efter det att frågan om bristande verkställighet initierades ha ändrats och den dömdes bristande medverkan blivit allvarligare. Av praktiska skäl – för att undvika parallella processer som kan leda till motstridiga beslut – bör dessa ärenden prövas av samma domstol. Det bör således vara samma forumregler för väckande av talan om verkställighet i anstalt som för överklagande av övervakningsnämndens beslut i anledning av bristande verkställighet.
Enligt nuvarande reglering i 37 kap. 11 § första stycket BrB överklagas en övervakningsnämnds beslut i anledning av misskötsamhet såväl vid skyddstillsyn som efter villkorlig frigivning från (ovillkor-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
595
ligt) fängelse till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen (alternativ 2 ovan). Att övervakningsnämndens beslut överklagas till tingsrätten på orten förefaller logiskt och konsekvent. Ett upprätthållande av den ordningen talar för att beslut om verkställighet i anstalt ska meddelas av tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd är belägen som har att pröva andra frågor i anledning av bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet. Därmed kommer samma tingsrätt att pröva överklaganden av nämndens beslut och mål om verkställighet i anstalt. Med hänsyn till att övervakningsnämnden prövar ärenden från det frivårdskontor vid vilken den dömde är inskriven, torde det också innebära att såväl mål om verkställighet i anstalt som överklagade beslut från övervakningsnämnden prövas av en tingsrätt som är belägen förhållandevis nära den ort där den dömde har sitt hemvist.
Vad som möjligen kan tala emot en lösning av det nu angivna slaget är att det kan innebära att ärenden om verkställighet i anstalt kommer att koncentreras till vissa tingsrätter, med en ökad arbetsbörda vid dessa tingsrätter som följd. Vi har hämtat in uppgifter från Kriminalvården om vilka frivårdskontor som hör under respektive övervakningsnämnd. Uppgifterna framgår av tabellen nedan. I tabellen anges också vilken tingsrätt som skulle komma att överpröva övervakningsnämndens beslut respektive besluta i ärenden om verkställighet i anstalt om alternativ 2 ovan väljs.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
596
Övervakningsnämnd Frivårdskontor Tingsrätt Stockholm Fridhemsplan, Sollentuna och Södertörn
Stockholms
Uppsala Uppsala Uppsala Västerås Västerås Västmanlands Eskilstuna Eskilstuna och Nyköping Eskilstuna Linköping Linköping och Norrköping Linköpings Visby Visby Gotlands Örebro Örebro Örebro Helsingborg Helsingborg Helsingborgs Kristianstad Kristianstad och Karlskrona Kristianstads Malmö Malmö Malmö Ystad Ystad Ystads Kalmar Kalmar och Växjö Kalmar Halmstad Halmstad Halmstads Vänersborg Vänersborg Vänersborgs Borås Borås Borås Jönköping Jönköping Jönköpings Göteborg Göteborg Göteborgs Mariestad Skövde Skaraborgs Karlstad Karlstad Värmlands Borlänge Dalarna Falu Gävle Gävle och Hudiksvall Gävle Sundsvall Härnösand och Sundsvall Sundsvalls Östersund Östersund Östersunds Umeå Umeå Umeå Luleå Luleå Luleå
Av tabellen framgår att samtliga ärenden från Stockholmsområdet skulle komma att prövas av Stockholms tingsrätt om alternativ 2 väljs. Även i norra Sverige skulle ärendena koncentreras till ett fåtal tingsrätter.
Ett alternativ som i någon mån skulle minska problemet med att antalet ärenden i vissa delar av landet koncentreras till en eller ett fåtal tingsrätter, är att både överklagande av övervakningsnämndens beslut och ärenden om verkställighet i anstalt prövas av den tingsrätt inom vars domkrets det frivårdskontor där den dömde är inskriven är beläget (alternativ 3 ovan). Med en sådan ordning skulle t.ex. ärenden avseende personer från Stockholm fördelas på tre tings-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
597
rätter: Stockholms tingsrätt (ärenden avseende personer från frivården Fridhemsplan), Attunda tingsrätt (ärenden avseende personer från frivården Sollentuna) och Södertörns tingsrätt (ärenden avseende personer från frivården Södertörn). I övrigt skulle dock inte koncentrationen minska i någon mer avgörande omfattning. De tingsrätter som skulle tillkomma jämfört med tabellen ovan är Hudiksvalls tingsrätt (frivården Hudiksvall), Norrköpings tingsrätt (frivården Norrköping), Nyköpings tingsrätt (frivården Nyköping) och Ångermanlands tingsrätt (frivården Härnösand).
En reglering enligt alternativ 3 skulle innebära att reglerna för överklagande av övervakningsnämndens beslut i anledning av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff blir annorlunda än dem som gäller för överklagande av nämndens beslut om åtgärder på grund av misskötsamhet under villkorlig frigivning från ett ovillkorligt fängelsestraff. Med hänsyn härtill – och då koncentrationen av ärenden vid vissa tingsrätter inte bör leda till en alltför stor arbetsbörda – anser vi att detta alternativ är sämre än ovan redovisade alternativ 2.
Ett annat argument mot en lösning enligt alternativ 2 (och för övrigt även mot alternativ 3), är att beslut i anledning av bristande verkställighet av dagsböter inte i något fall ska meddelas av övervakningsnämnd, se våra förslag i avsnitt 16.5, och att det därmed krävs en särlösning för vilken domstol som ska fatta beslut om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med böter. Dessutom kan det framstå som ologiskt att behörig domstol i mål om verkställighet i anstalt ska bestämmas utifrån var övervakningsnämnden är belägen, då nämnden, i enlighet med vad vi föreslår i avsnitt 12.8.9 nedan, inte ska ha någon roll i sådana ärenden.
Vad som då kan övervägas är det första av de ovan beskrivna alternativen, att beslut om verkställighet i anstalt meddelas av den tingsrätt som först avgjort det mål i vilket det villkorliga fängelsestraffet meddelades. En sådan ordning motsvarar vad som i dag gäller beträffande talan om undanröjande av en villkorlig dom. Fördelen med den lösningen är att den kan användas oavsett vilken tilläggssanktion det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Det kan också uppfattas som logiskt och rimligt att frågan om verkställighet i anstalt ”går tillbaka” till den domstol som ursprungligen prövat målet. En tillämpning av detta alternativ förutsätter dock – för att det inte ska uppstå parallella processer om bristande verkställighet vid olika domstolar – att även övervakningsnämndens beslut i anled-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
598
ning av bristande verkställighet överklagas till den domstol som först avgjort det mål i vilket det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut. En sådan ordning får anses mindre lämplig, eftersom domstolen då kommer att ha att överpröva beslut från övervakningsnämnder som är belägna på helt andra platser i landet, beroende på att de dömda inte är bosatta på den ort där tingsrätten är belägen. Om den dömde är bosatt långt från den ort där tingsrätten är belägen, och därmed är inskriven vid ett frivårdskontor i en annan del av landet, kan det ställa till praktiska problem när ärendet om verkställighet i anstalt ska prövas.
En annan lösning skulle kunna vara att alltid välja alternativ 4 ovan, dvs. tingsrätten i den ort där den dömde har sitt hemvist. Även det alternativet skulle dock leda till negativa konsekvenser, eftersom det kan antas att de dömda kan komma att byta hemvistort, vilket kan få till följd att överklagande av övervakningsnämndens beslut och mål om verkställighet i anstalt hamnar i olika tingsrätter.
Sammantaget gör vi bedömningen att fördelarna med att övervakningsnämndens beslut överklagas till tingsrätten i den ort i vilken nämnden är belägen är så stora att utgångspunkten bör vara att beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt ska beslutas av tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd är belägen som har att pröva andra frågor i anledning av bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet. Det innebär att behörig domstol i ärenden om verkställighet i anstalt av villkorliga fängelsestraff som förenas med dagsböter får regleras i särskild ordning. Vi återkommer till den frågan i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 38 kap. 3 § BrB.
Mål om verkställighet i anstalt bör i vissa fall även kunna tas upp av en domstol där brottmål mot den dömde är anhängigt eller av rätten i den ort där den dömde mer varaktigt uppehåller sig
Enligt nuvarande reglering får mål om undanröjande av villkorlig dom eller skyddstillsyn även tas upp av en domstol där brottmål mot den dömde är anhängigt eller av rätten i den ort där den dömde mer varaktigt uppehåller sig (dvs. motsvarande alternativ 4 och 5 ovan), om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt. En sådan bestämmelse bör enligt vår bedömning finnas även när det gäller mål om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
599
Vid bedömningen av om det i det enskilda fallet är lämpligt att målet tas upp vid en annan domstol än domstolen i den ort där behörig övervakningsnämnd är belägen, måste särskilt beaktas huruvida något beslut från övervakningsnämnden i anledning av bristande verkställighet har överklagats till domstol. Om det finns ett sådant ärende hos tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen, bör även målet om bristande verkställighet i anstalt prövas där. Vi återkommer till denna fråga i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 38 kap. 3 § BrB.
Omhändertagande i avvaktan på lagakraftvunnet beslut
I avsnitt 12.8.5 ovan har vi föreslagit att det, om det uppkommer fråga om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med hemarrest eller kontraktsvård, ska finnas möjlighet för Kriminalvården att besluta att den dömde omedelbart ska omhändertas i avvaktan på domstolens prövning. Ett sådant beslut ska, enligt vad vi föreslår, prövas av övervakningsnämnd senast den första arbetsdagen efter beslutet.
Om övervakningsnämnden fastställer Kriminalvårdens beslut om omhändertagande, får omhändertagandet enligt förslaget pågå i högst en vecka. Det får dock förlängas i ytterligare en vecka om det finns synnerliga skäl. Om övervakningsnämnden inte har fastställt Kriminalvårdens beslut eller om det inte har meddelats något beslut om verkställighet i anstalt före det att tidsfristen har löpt ut, ska den dömde friges. Tidsfristen innebär att frågor om verkställighet i anstalt bör prövas skyndsamt av domstolen om den dömde är omhändertagen för att inte fristen ska löpa ut.
Om den dömde är omhändertagen när domstolen meddelar ett beslut om verkställighet i anstalt bör det, i likhet med vad som gäller i dag vid beslut om undanröjande av skyddstillsyn, finnas möjlighet för domstolen att besluta att denne ska vara fortsatt omhändertagen till dess att beslutet om verkställighet i anstalt vinner laga kraft.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
600
12.8.6.9 Rätt att besluta om en mindre ingripande åtgärd
Vårt förslag: Den myndighet eller den domstol som har rätt att
besluta om en åtgärd i anledning av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff, ska ha möjlighet att besluta om en mindre ingripande åtgärd om inte förutsättningarna för den mer ingripande åtgärden är uppfyllda.
Enligt nuvarande reglering kan domstolen enligt 28 kap. 9 § andra stycket BrB, om den gör bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl för att undanröja en skyddstillsyn, i stället besluta om sådana åtgärder i anledning av misskötsamhet som annars kan beslutas av övervakningsnämnd enligt 28 kap. 7 § BrB, dvs. föreskrifter enligt 26 kap. 15 § BrB, varning eller förlängd övervakningstid.
På motsvarande sätt bör det i det system med villkorligt fängelse som vi föreslår finnas möjlighet för en domstol som prövar en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt att i stället besluta om varning, förlängd prövotid eller förändrade tilläggssanktioner, om man inte finner att förutsättningarna för att besluta om verkställighet i anstalt är uppfyllda. Vidare bör övervakningsnämnden kunna besluta om varning, om den gör bedömningen att det är en tillräcklig åtgärd i stället för att förlänga prövotiden eller att besluta om byte av tilläggssanktion.
12.8.7 Överklagande
12.8.7.1 Utgångspunkter
Vårt förslag: Överklagande av övervakningsnämndernas beslut
om åtgärder vid bristande verkställighet ska som utgångspunkt prövas av tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Sådana ärenden ska prövas enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för prövning i hovrätten.
Ytterligare en fråga som måste övervägas är i vilken utsträckning olika beslut om åtgärder i anledning av bristande verkställighet ska kunna överklagas och vem som i så fall ska pröva överklagandet.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
601
Den reglering som gäller i dag innebär att övervakningsnämndernas beslut om åtgärder i anledning av misskötsamhet vid skyddstillsyn överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen (se 37 kap. 11 § BrB). Ärendena handläggs enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för prövning i hovrätten. På motsvarande sätt får beslut av övervakningsnämnd i anledning av misskötsamhet under prövotiden för villkorlig frigivning från fängelse överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen.
I enlighet med vad som anförts i avsnitt 12.8.6.9 ska en domstol som prövar en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt på grund av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff i stället kunna besluta om varning, förlängd prövotid eller byte till en lika ingripande eller mer ingripande tilläggssanktion. Eftersom en fråga om verkställighet i anstalt enligt vad som föreslås i avsnitt 12.8.6.8 ska beslutas av allmän domstol (dvs. tingsrätt som första instans), bör en rimlig utgångspunkt vara att de av övervakningsnämndernas beslut om åtgärder vid bristande verkställighet som ska kunna överklagas också ska prövas av tingsrätt. I likhet med vad som gäller när andra beslut av övervakningsnämnd överprövas av allmän domstol, bör övervakningsnämndens beslut i sådana fall överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen (se vidare härom i avsnitt 12.8.6.8). Det framstår också som rimligt att sådana ärenden, på samma sätt som andra ärenden som innebär överprövning av övervakningsnämndens beslut, prövas enligt lagen om domstolsärenden, och att det därmed ska krävas prövningstillstånd för prövning i hovrätten.
I det följande övervägs i vilken utsträckning och på vilket sätt olika beslut om åtgärder i anledning av bristande verkställighet bör kunna överklagas. Övervägandena utgår ifrån att de olika åtgärderna ska beslutas på det sätt som föreslås i avsnitt 12.8.6 ovan.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
602
12.8.7.2 Varning
Vårt förslag: Kriminalvårdens beslut om varning ska kunna
överklagas till den övervakningsnämnd inom vars verksamhetsområde det frivårdskontor där den dömde är inskriven är beläget. Övervakningsnämndens beslut ska i sin tur kunna överklagas till allmän domstol, dvs. tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Det ska krävas prövningstillstånd för prövning i hovrätten i ärenden där tingsrätten har prövat en fråga om varning.
I enlighet med vad vi har förslagit i avsnitt 12.8.6.4 ovan ska Kriminalvården kunna meddela den dömde en formell varning om han eller hon inte fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Beslut om varning ska, i enlighet med vad som föreslagits i avsnitt 12.8.6.9, också kunna meddelas av övervakningsnämnd, om nämnden inte finner tillräckliga skäl att besluta om förlängning av prövotiden eller byte av tilläggssanktion, eller av allmän domstol (tingsrätt i första instans), om domstolen inte finner tillräckliga skäl att besluta om verkställighet i anstalt.
Som anförts i avsnitt 12.8.6.4 är varning en förhållandevis mild åtgärd. Varningen innebär inte i sig att den dömde blir föremål för någon mer ingripande åtgärd än det villkorliga fängelsestraff och den tilläggssanktion som ursprungligen dömts ut. Det är först om den dömde inte efterkommer varningen som den kan få någon egentlig betydelse, eftersom det förhållandet att en varning redan har meddelats kan utgöra skäl att besluta om mer ingripande åtgärder om tilläggssanktionen inte fullgörs. En möjlig ordning skulle därmed kunna vara att ett beslut om varning inte får överklagas, utan att den dömdes eventuella invändningar mot varningen i stället ska beaktas när frågan om vidare åtgärder i anledning av den bristande verkställigheten prövas.
Samtidigt måste dock beaktas att en varning är ett formellt beslut, som innebär ett ingripande mot den dömde. Genom att en varning meddelas, har – i de flesta fall – den åtgärden uttömts, varvid mer ingripande åtgärder måste tillgripas om inte varningen leder till att tilläggssanktionen fullgörs. Om den dömde inte anser att han eller hon har brustit i verkställigheten på ett sådant sätt att det motiverat en varning, skulle han eller hon därmed kunna lida en rättsförlust om inte beslutet om varning går att angripa genom en
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
603
begäran om överprövning. Varningens status som en engångsåtgärd som i normala fall måste följas av en mer ingripande reaktion om inte verkställigheten förbättras, blir också tydligare om den kan angripas särskilt och inte kan ifrågasättas när det begärs mer ingripande åtgärder. Därtill kommer att övervakningsnämndens beslut om varning i anledning av misskötsamhet under prövotiden för villkorlig frigivning från ett ovillkorligt fängelsestraff kan överklagas (se 26 kap. 18 § och 37 kap. 11 § BrB). Detta är något som vi inte har för avsikt att förändra. Det får anses mindre lämpligt med en ordning där beslut om varning kan överklagas i sådana fall men inte om varningen meddelats i anledning av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff. Vi anser därför att ett beslut om varning bör kunna överklagas.
Med hänsyn till att beslut om varning även ska kunna meddelas av övervakningsnämnd som första instans (se vårt förslag i avsnitt 12.8.6.9), bör Kriminalvårdens beslut om varning överklagas till övervakningsnämnd. Behörig övervakningsnämnd bör, på samma sätt som vid överklagande av Kriminalvårdens beslut till nämnden i frågor som rör personer som frigetts villkorligt för ovillkorliga fängelsestraff, vara den nämnd inom vars verksamhetsområde det frivårdskontor där den dömde är inskriven är beläget (jfr 37 kap. 7 § BrB och hittillsvarande 37 kap. 8 § BrB).
Det förhållandet att ett beslut om varning är ett för den dömde mindre ingripande beslut skulle kunna anföras som skäl för att inte tillåta att övervakningsnämndens beslut i sin tur överklagas till domstol. Som angetts ovan finns det dock enligt nuvarande reglering möjlighet till prövning i allmän domstol av övervakningsnämndernas beslut om varning vid misskötsamhet under prövotiden för villkorlig frigivning från ett ovillkorligt fängelsestraff. Skälen för en möjlighet till överklagande får därmed anses väga tyngre än de effektivitetsvinster som kan sägas tala mot en sådan möjlighet.
I enlighet med vad som anförts inledningsvis bör övervakningsnämndens beslut överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Vid överklagande bör lagen om domstolsärenden gälla, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för prövning i hovrätten. Av 11 § lagen om domstolsärenden framgår att Kriminalvården ska vara motpart till den dömde i domstolen.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
604
12.8.7.3 Förlängd prövotid
Vårt förslag: Övervakningsnämndens beslut om förlängd prövo-
tid ska kunna överklagas till allmän domstol, dvs. tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Det ska krävas prövningstillstånd för prövning i hovrätten i ärenden där tingsrätten har prövat en fråga om förlängd prövotid.
Enligt vad vi har förslagit i avsnitt 12.8.6.5 ovan ska övervakningsnämnd kunna förlänga prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff, om den dömde inte fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med.
Med hänsyn till effekterna av att prövotiden förlängs, nämligen att den tid inom vilken domstolen kan besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt på grund av återfall i brott blir längre, bör det finnas möjlighet för den dömde att överklaga övervakningsnämndens beslut. I enlighet med vad som anförts inledningsvis (se avsnitt 12.8.7.1) bör överklagande ske till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Vid överklagande bör lagen om domstolsärenden gälla, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för överklagande till hovrätten.
12.8.7.4 Ändring av kontraktsvårdsplan
Vårt förslag: Övervakningsnämndens beslut om ändring av en
kontraktsvårdsplan ska kunna överklagas till allmän domstol, dvs. tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Det ska krävas prövningstillstånd för prövning i hovrätten i ärenden där tingsrätten har prövat en sådan fråga.
Enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 12.8.6.6 ovan ska övervakningsnämnd kunna besluta om ändring av innehållet i en kontraktsvårdsplan, t.ex. om det under verkställigheten visar sig att den dömde är i behov av någon annan form av vård eller behandling än den som framgår av planen eller om den ursprungligen beslutade vårdgivaren inte längre kan erbjuda den planerade vården.
Villkorligt fängelse med kontraktsvård är en för den dömde ingripande påföljd. Våra förslag i kapitel 9 och 10 innebär att ingripandegraden ska vara i huvudsak densamma som den hos ett ovill-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
605
korligt fängelsestraff av motsvarande längd som det villkorliga fängelsestraff som döms ut. Ingripandegraden ska vara densamma även om vårdplanen ändras. Med hänsyn till detta bör det finnas möjlighet för den dömde att överklaga ett beslut genom vilket övervakningsnämnden har ändrat den kontraktsvårdsplan som ursprungligen beslutats.
I enlighet med vad som angetts inledningsvis (se avsnitt 12.8.7.1) bör överklagande ske till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Vid överklagande bör lagen om domstolsärenden gälla, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för överklagande till hovrätten.
12.8.7.5 Byte av tilläggssanktion
Vårt förslag: Övervakningsnämndens beslut om att en tilläggs-
sanktion ska undanröjas och ersättas av en annan sådan sanktion (byte av tilläggssanktion) ska kunna överklagas till allmän domstol, dvs. tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Det ska krävas prövningstillstånd för prövning i hovrätten i ärenden där tingsrätten har prövat en fråga om byte av tilläggssanktion.
Mål om byte av tilläggssanktion ska prövas skyndsamt av domstolen.
Byte till en tilläggssanktion av samma ingripandegrad
Enligt vad vi har förslagit i avsnitt 12.8.6.7 ska övervakningsnämnd kunna undanröja en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med och ersätta den med en annan sådan sanktion.
Om tilläggssanktionen ersätts av en sanktion av samma ingripandegrad som den ursprungliga, blir inte den dömde föremål för ett strängare ingripande än vad som beslutades i den ursprungliga domen. Detta skulle möjligen kunna tala för att övervakningsnämndens beslut i sådana fall inte ska kunna överklagas. Vi har dock i avsnitt 12.8.6.3 gjort bedömningen att ett byte från en tilläggssanktion som inte innefattar något frihetsberövande inslag till en övervaknings- och kontrollsanktion som ska innefatta helghemarrest eller annat motsvarande förstärkningsinslag samt ett byte från en
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
606
vård- eller påverkanssanktion till hemarrest innebär ett beslut om frihetsberövande av den dömde som denne i enlighet med Europakonventionens artikel 5:4 ska ha rätt att få prövat i domstol. Som framgår av våra överväganden i det avsnittet innebär kravet på domstolsprövning att frågan i vart fall ska kunna överklagas till allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Därtill kommer att det, enligt vad vi utvecklar närmare i kommande avsnitt, bör finnas en möjlighet till prövning i domstol av ett beslut som innebär att en tilläggssanktion ersätts av en annan sanktion som är mer ingripande än den ursprungliga. För att undvika gränsdragningsproblem och för att systemet ska uppfattas som rättssäkert och de byten av tilläggssanktioner som sker ska vinna acceptans hos den dömde, bör det därför finnas möjlighet att överklaga även nämndens beslut om byte till en tilläggssanktion på samma ingripandenivå.
I enlighet med våra utgångspunkter i avsnitt 12.8.7.1 ovan bör överklagande ske till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Vid överklagande bör lagen om domstolsärenden gälla, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för överklagande till hovrätten.
Byte till en mer ingripande tilläggssanktion
Enligt vad vi har förslagit i avsnitt 12.8.6.7 ska övervakningsnämnd även kunna undanröja en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med och ersätta den med en ny sådan sanktion som är mer ingripande än den ursprungligen beslutade.
Ett beslut om byte till en mer ingripande tilläggssanktion kan i vissa fall, som t.ex. när den ursprungligen meddelade sanktionen ersätts med hemarrest, innebära ett beslut om frihetsberövande. I enlighet med den bedömning som vi gjort i avsnitt 12.8.6.3 bör ett sådant beslut därmed kunna överklagas till domstol. Även i övrigt får beslut om byte till en mer ingripande tilläggssanktion anses innebära ett sådant ingripande mot den dömde att det bör kunna överklagas till domstol.
I enlighet med våra utgångspunkter i avsnitt 12.8.7.1 ovan bör överklagande av övervakningsnämndens beslut ske till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Vid överklagande bör lagen om domstolsärenden gälla, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för överklagande till hovrätten.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
607
Krav på skyndsam handläggning
Europakonventionens krav på domstolsprövning av beslut som innebär att någon berövas friheten innefattar även ett krav på att domstolsprövningen ska ske snabbt. Som framgår av avsnitt 12.5.2 har kravet på snabb prövning prövats av Europadomstolen vid flera tillfällen, dock utan något enhetligt angivande av vad som ska anses vara en acceptabel handläggningstid. Det ligger också i sakens natur att skyndsamhetskravet kan ha olika betydelse beroende på vilken typ av frihetsberövande det är fråga om och övriga omständigheter. Klart är dock att kravet på snabb prövning omfattar alla instanser som prövar frihetsberövandet.
Europakonventionens krav på snabb prövning innebär att i vart fall sådana beslut om byte av tilläggssanktion som får till följd att den dömde ska fullgöra en övervaknings- och kontrollsanktion som innefattar helghemarrest eller motsvarande förstärkningsinslag eller att det villkorliga fängelsestraffet förenas med hemarrest måste prövas skyndsamt av domstolen. Enligt vår bedömning finns det skäl att kräva att även beslut om byte till andra tilläggssanktioner blir föremål för snabb prövning vid ett överklagande. Vi föreslår därför att samtliga mål som rör byte av tilläggssanktion ska prövas skyndsamt. Innebörden av skyndsamhetskravet får prövas från fall, varvid det bl.a. får beaktas hur lång tid som kvarstår av prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet och om det är fråga om byte till en tilläggssanktion som innefattar ett frihetsberövande av den dömde. Skyndsamhetskravet får anses mindre uttalat om bytet av tilläggssanktion inte innebär att den dömde blir frihetsberövad. Vi återkommer till innebörden av skyndsamhetskravet i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 38 kap. 19 § BrB.
12.8.7.6 Beslut om verkställighet i anstalt
Vårt förslag: Ett beslut om verkställighet i kriminalvårdsanstalt
ska kunna överklagas till hovrätten. Det ska inte krävas prövningstillstånd för att hovrätten ska ta upp frågan till prövning.
Mål om verkställighet i anstalt ska prövas skyndsamt av domstolen.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
608
Vi har i avsnitt 12.8.6.8 föreslagit att beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt ska meddelas av tingsrätt. I enlighet med den instansordning som gäller i allmän domstol bör tingsrättens beslut kunna överklagas till hovrätt. På samma sätt som vid överklagande av ett beslut om undanröjande av skyddstillsyn enligt nuvarande reglering bör det inte krävas prövningstillstånd för att hovrätten ska ta upp en fråga om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff till prövning.
Med hänsyn till Europakonventionens krav på snabb prövning av beslut som innebär att någon berövas friheten, bör det föreskrivas att mål om verkställighet i anstalt ska prövas skyndsamt av domstolen. Vi återkommer till innebörden av skyndsamhetskravet i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 38 kap. 19 § BrB.
12.8.7.7 Sammanfattning av beslutsgången enligt våra förslag
Åtgärd Beslutas av Överklagas till
Varning Kriminalvården Övervakningsnämnden inom vars
verksamhetsområde det frivårdskontor där den dömde är inskriven är beläget. Övervakningsnämndens beslut överklagas till tingsrätten i den ort där nämnden är belägen. Prövningstillstånd krävs för överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.
Förlängd prövotid Övervakningsnämnd Tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Prövningstillstånd krävs för överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt. Ändring av kontraktsvårdsplan
Övervakningsnämnd Tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Prövningstillstånd krävs för överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
609
Byte av tilläggssanktion
Övervakningsnämnd Tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Prövningstillstånd krävs för överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.
Verkställighet i anstalt
Tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att besluta om andra åtgärder i anledning av bristande verkställighet är belägen.
Hovrätt. Prövningstillstånd krävs inte.
Omhändertagande Övervakningsnämnd Tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Prövningstillstånd krävs för överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.
12.8.8 Rätt för Kriminalvården att överklaga övervakningsnämndens beslut
12.8.8.1 Inledning
De förslag som vi lämnar i avsnitt 12.8.6 innebär att beslut om att förlänga prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff, beslut om att ändra en kontraktsvårdsplan och beslut om byte av tilläggssanktion ska meddelas av övervakningsnämnd. Övervakningsnämndens beslut ska enligt vad som föreslås i avsnitt 12.8.7 kunna överklagas till tingsrätt. En fråga som därmed bör övervägas är vem – utöver den dömde – som ska ha rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut i ärenden avseende bristande verkställighet av villkorliga fängelsestraff.
12.8.8.2 Nuvarande ordning
Enligt den ordning som gäller i dag beslutas åtgärder i anledning av misskötsamhet vid skyddstillsyn av övervakningsnämnd sedan Kriminalvården initierat frågan vid nämnden. Kriminalvården är inte part vid nämnden och framställer följaktligen inte heller något formellt yrkande om åtgärder i anledning av den misskötsamhet som görs gällande. Kriminalvården anger dock som regel vilken åtgärd man anser att övervakningsnämnden bör tillgripa i anledning av misskötsamheten. Som angetts i avsnitt 12.4.1 förekommer det att
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
610
ärendena i övervakningsnämnden föredras av en kriminalvårdstjänsteman. Vidare har en kriminalvårdstjänsteman alltid rätt att närvara när nämnden behandlar ett ärende som han eller hon handlägger. Även chefen för kriminalvårdsregionen har rätt att närvara vid övervakningsnämndens sammanträden.
De beslut som fattas av övervakningsnämnd är s.k. förvaltningsbeslut, vilket innebär att förvaltningslagen (1986:223) tillämpas vid handläggningen. Enligt 3 § förvaltningslagen gäller dock bestämmelser i annan lag eller i förordning, om de avviker från förvaltningslagens bestämmelser. Förutsättningarna för överklagande av förvaltningsbeslut regleras i 22 och 22 a §§förvaltningslagen. Enligt 22 § får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och om det kan överklagas. Enligt 22 a § förvaltningslagen ska beslut enligt lagen som huvudregel överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Denna bestämmelse gäller dock inte såvitt avser övervakningsnämndernas beslut, som enligt brottsbalkens bestämmelser överklagas till allmän domstol, se avsnitt 12.4.2 ovan.
Övervakningsnämndens beslut kan överklagas till tingsrätt. I och med att Kriminalvården inte är part vid övervakningsnämnden, och nämndens beslut därmed inte kan sägas gå Kriminalvården emot, har man inte rätt att överklaga nämndens beslut även om nämnden inte beslutar i enlighet med vad Kriminalvården har förespråkat. Det är med andra ord endast den dömde som har rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut.
12.8.8.3 Kritik mot nuvarande ordning
Som redovisats i avsnitt 12.3 ovan har Brå i den rapport från en kartläggning av frivårdspåföljderna som presenterades 2010 riktat kritik mot nuvarande hantering av misskötsamhet vid skyddstillsyn. Den bristfälliga hanteringen har – i vart fall till viss del – ansetts bero på att Kriminalvården inte har möjlighet att överklaga övervakningsnämndernas beslut och att det därmed inte bildas någon enhetlig praxis. Motsvarande kritik framfördes också i Kriminalvårdskommitténs betänkande från 2005, se avsnitt 12.6.3.6 ovan.
Under utredningsarbetet har Kriminalvården framfört att det förhållandet att man inte kan överklaga övervakningsnämndernas beslut har lett till brist på enhetlig praxis i ärenden om misskötsamhet.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
611
12.8.8.4 Överväganden och förslag
Vårt förslag: Kriminalvården ska ha rätt att överklaga övervak-
ningsnämndens beslut i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
Kriminalvården bör inte ges ställning som part vid övervakningsnämnden, utan rätten att överklaga ska i stället följa direkt av lag.
Det bör övervägas om Kriminalvården ska ha rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut
Det är viktigt att det skapas en enhetlig praxis kring hanteringen av bristande verkställighet av villkorliga fängelsestraff. Genom att det enligt nuvarande ordning endast är den dömde som ges möjlighet att överklaga ett beslut som övervakningsnämnden meddelat i anledning av misskötsamhet vid skyddstillsyn, har det inte bildats någon sådan enhetlig praxis i misskötsamhetsärenden. Misskötsamhet kan därmed komma att hanteras på olika sätt i olika delar av landet. De olika övervakningsnämndernas benägenhet att besluta om åtgärder vid olika typer av misskötsamhet och deras bedömning av vad som ska anses utgöra misskötsamhet får betydelse för i vilken utsträckning de lokala frivårdskontoren finner det ”värt besväret” att föra ett ärende till nämnden. Bristen på enhetlig praxis från högre instanser får därmed konsekvenser för vilka typer av ärenden som över huvud taget kommer till nämndens prövning.
Det nu sagda innebär att det bör övervägas om Kriminalvården i ett reformerat system ska ges möjlighet att överklaga övervakningsnämndernas beslut. Exempel på beslut som i sådana fall skulle kunna överklagas av Kriminalvården är när övervakningsnämnden har avslagit en begäran om förlängd prövotid eller om byte av tilläggssanktion.
Närmare om rätten att överklaga förvaltningsbeslut
Som redovisats i avsnitt 12.8.8.2 innebär regleringen i 22 § förvaltningslagen att förvaltningsbeslut – i den mån de är överklagbara – får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått denne emot.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
612
Enligt kommentaren till förvaltningslagen är det i första hand den som är part som har rätt att överklaga ett förvaltningsbeslut. Ett beslut kan dock angå också andra än parter. Allmän sett brukar det för rätt att överklaga i sådana fall krävas att beslutet antingen påverkar klagandens rättsliga ställning eller rör ett intresse som på något sätt erkänts av rättsordningen. Beslutet ska också ha gått klagande emot, vilket innebär att det på något sätt ska ha negativa verkningar för den som vill överklaga.42
Statliga myndigheter har rätt att överklaga en annan myndighets beslut när det är särskilt föreskrivet. Särskilda föreskrifter om rätt att överklaga en annan myndighets beslut finns i flera specialförfattningar, t.ex. för Trafikverket, Statens naturvårdsverk och länsstyrelsen i 76 § väglagen (1971:948), för de statliga väghållningsmyndigheterna i 15 kap. 1 § trafikförordningen (1998:1276) och för bl.a. Transportstyrelsen i 13 kap. 14 § plan- och bygglagen (2010:900). Därutöver innebär den s.k. tvåpartsprocessen vid domstolsprövning av förvaltningsbeslut, vilken regleras i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291), att en förvaltningsmyndighet som meddelar ett beslut som överklagas av en enskild till förvaltningsrätten blir den enskildes motpart i domstolsförfarandet. Myndigheten blir därmed också berättigad att överklaga domstolens avgörande, om domstolen ändrar det överklagade beslutet.43 Tvåpartsprocessen infördes 1996 och syftade framför allt till att förbättra förutsättningarna för prejudikatbildning på förvaltningsprocessens område.44 Motsvarande bestämmelse finns i 11 § lagen (1996:242) om domstolsärenden såvitt avser förvaltningsmyndighets beslut som överklagats till allmän domstol.45 I sådana fall blir alltså förvaltningsmyndigheten den enskildes motpart i den allmänna domstolen. Från sistnämnda bestämmelse görs dock undantag i 37 kap. 11 § första stycket BrB, där det föreskrivs att övervakningsnämnden inte ska vara part i ärenden om överklagande av nämndens beslut. Undantaget infördes 2011 i samband med att instansordningen i kriminalvårdsmål ändrades så att övervakningsnämndernas beslut överklagas till tingsrätt. Det har inte motiverats närmare i förarbetena.46 Då inte heller Kriminalvården får partsställning i dom-
42 Hellners och Malmqvist, Förvaltningskommentaren – en kommentar på Internet, kommentaren till 22 §. 43A.a. 44Prop. 1995/96:22 s. 74 ff. 45 Bestämmelsen motiveras i prop. 1995/1996:115, varvid bl.a. hänvisas till uttalandena i prop. 1995/96:22 (se föregående not). 46 Se prop. 2009/10:135 s. 104 och 208.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
613
stolen får den dömde därmed inte någon motpart om han eller hon överklagar ett beslut som övervakningsnämnden har meddelat.
En förutsättning för att Kriminalvården ska kunna ges rätt att överklaga övervakningsnämndernas beslut är därmed antingen att Kriminalvården ges ställning som part vid nämnden eller att det särskilt föreskrivs att Kriminalvården ska ha en sådan rätt.
Kriminalvården bör inte vara part vid övervakningsnämnden
Ett sätt att ge Kriminalvården rätt att överklaga övervakningsnämndernas beslut i ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse är, som angetts i det föregående, att Kriminalvården får ställning som part vid nämnden. Vi har därför övervägt en sådan förändring.
En partsställning för Kriminalvården skulle medföra vissa fördelar genom att övervakningsnämndernas roll som domstolsliknande organ skulle förtydligas. En ordning där Kriminalvården för talan vid övervakningsnämnden och agerar som motpart till den dömde skulle innebära att nämnden bli mer fristående från Kriminalvården än enligt dagens system. Det skulle därmed bli tydligare för den dömde att övervakningsnämnden inte är en del av Kriminalvården, utan en självständig myndighet som har att opartiskt pröva frågan om han eller hon har brustit i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet och vilka åtgärder som i sådana fall ska vidtas. Vad Kriminalvården yrkat vid övervakningsnämnden skulle då bilda ram för handläggningen.
En sådan ordning är emellertid inte invändningsfri. En tänkbar invändning är att övervakningsnämnderna i realiteten inte är tillräckligt fristående från Kriminalvården för att det ska vara lämpligt att myndigheten uppträder som part vid nämnden. Som redovisats i avsnitt 12.4.1 hanteras övervakningsnämndernas administration i dag av Kriminalvården. Kriminalvårdens huvudkontor sköter övervakningsnämndernas centrala administration, såsom mottagande av verksamhetsberättelse, utbetalning av arvoden, registrering av uppgifter och framtagande av viss statistik. Därutöver sköts administrationen åt respektive övervakningsnämnd av särskilt utsedda tjänstemän på frivårdskontoren, i den mån inte uppgifterna hanteras av nämndens sekreterare. Övervakningsnämnderna ska dessutom enligt 5 § förordningen med instruktion för övervakningsnämnderna varje år ge in en verksamhetsberättelse till Kriminalvården.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
614
Varje övervakningsnämnd är dock en egen myndighet. Som beskrivs i avsnitt 12.4.1 utses ordförande och vice ordförande i övervakningsnämnden av Domarnämnden, medan övriga ledamöter utses av landstings- eller kommunfullmäktige. För ledamöterna gäller samma jävsregler som för domare, vilket bl.a. bör innebära att de inte får ha någon annan anknytning till Kriminalvården och dess verksamhet. Ordföranden och viceordföranden i övervakningsnämnden är som regel domare vid tingsrätten eller i hovrätten på den ort i vilken nämnden är belägen. Nämndens sekreterare, som ansvarar för en del av administrationen, utses av nämnden och har inte heller någon koppling till Kriminalvården. Övervakningsnämnderna torde också uppfatta sig som självständiga i förhållande till Kriminalvården.
Det förhållandet att Kriminalvården handhar vissa av övervakningsnämndernas administrativa uppgifter och att nämnderna håller sina sammanträden i Kriminalvårdens lokaler är motiverat av rent praktiska skäl. Nämnderna har inte några egna lokaler att tillgå och är inte heller tillräckligt stora för att kunna sköta sin administration helt på egen hand. Utöver administrationen och lokalgemenskapen har nämnderna inte något samröre med Kriminalvården och dess ledamöter är helt fristående från Kriminalvården. Enligt vår bedömning är övervakningsnämnderna därmed tillräckligt fristående från Kriminalvården för att det inte – utifrån den aspekten – ska anses finnas något hinder mot att Kriminalvården skulle kunna utgöra part vid nämnden.
I Kriminalvårdens roll som verkställande myndighet ingår att stödja och hjälpa den dömde, för att på så sätt verka för att denne inte åter ska göra sig skyldig till brott. En invändning mot en ordning där Kriminalvården uppträder som part vid övervakningsnämnden skulle därför kunna vara att Kriminalvården får dubbla roller i förhållande till den dömde, vilket kan rubba den dömdes förtroende för Kriminalvården.
Vi har i avsnitt 11.2.1 gjort bedömningen att Kriminalvårdens huvudsakliga ansvar är att se till att den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med blir verkställd i enlighet med domen och/eller verkställighetslagstiftningen. I den mån tilläggssanktionen inte fullgörs ankommer det på Kriminalvården att antingen vidta egna åtgärder för att sanktionen ska bli fullgjord eller, om det inte är möjligt eller tillräckligt, gå vidare till övervakningsnämnden med begäran om mer ingripande åtgärder. I det påföljdssystem som vi föreslår har Kriminalvården således i första
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
615
hand en verkställande och kontrollerande funktion. En annan sak är att Kriminalvården under verkställigheten ska arbeta på ett sätt som är inriktat på att minska risken för fortsatt brottslighet från den dömdes sida, vilket kan innefatta att den dömde erbjuds stöd och hjälp i olika avseenden.
Det förhållandet att det ankommer på Kriminalvården att kontrollera verkställigheten och att vidta åtgärder om den dömde inte fullgör de åligganden som följer av tilläggssanktionen innebär att Kriminalvården, oavsett om man är part vid övervakningsnämnden eller inte, har något av en motpartsroll i förhållande till den dömde. Redan med dagens reglering torde de som döms till en icke frihetsberövande påföljd uppfatta Kriminalvården – som ju är den som har anmält saken till nämnden – som sin motpart i ärenden om misskötsamhet vid övervakningsnämnden. Denna uppfattning kommer snarast förstärkas i det system med villkorligt fängelse som vi föreslår, eftersom Kriminalvårdens kontrollerande funktion förstärks. Att Kriminalvården skulle få dubbla roller i förhållande till den dömde är således enligt vår bedömning inte heller det ett tillräckligt skäl för att avstå från att införa en ordning där myndigheten är part vid övervakningsnämnden.
Övervakningsnämnden fattar i dag beslut om åtgärder i anledning av misskötsamhet dels beträffande personer som dömts till skyddstillsyn, dels för personer som frigetts villkorligt från (ovillkorligt) fängelse. Vi har inte sett som vår uppgift att ändra övervakningsnämndens uppgifter när det gäller åtgärder beträffande personer som är villkorligt frigivna från fängelse. Inte heller anser vi att det ligger i vårt uppdrag att förändra Kriminalvårdens roll i förhållande till nämnden i sådana ärenden. Det skulle därmed kunna göras gällande att det kan uppstå tillämpningsproblem om Kriminalvården ges partsställning vid övervakningsnämnden såvitt avser bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse, men inte ges motsvararande roll i ärenden om misskötsamhet efter villkorlig frigivning. Inte heller detta kan dock anses vara ett tillräckligt skäl för att avstå från att föreslå att Kriminalvården ska vara part vid övervakningsnämnden i ärenden om bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. För det fall en sådan ordning införs, bör det i stället övervägas om motsvarande förändring bör göras såvitt avser ärenden om misskötsamhet efter villkorlig frigivning. Detta är dock, som nämnts, något vi anser ligger utanför vårt uppdrag.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
616
De invändningar som hittills anförts mot att Kriminalvården ska vara part vid övervakningsnämnden kan alltså enligt vår bedömning bemötas och utgör inte tillräckliga skäl mot en sådan ordning. Trots det har vi stannat vid att inte lämna ett sådant förslag. Det avgörande skälet för detta ställningstagande är att en partsställning för Kriminalvården skulle få processrättsliga konsekvenser som är både svårlösta och svåröverblickbara.
För det första är Kriminalvården en egen myndighet som kommer att ha att fatta självständiga beslut om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. Såvitt vi har kunnat finna förekommer det inte i något annat sammanhang att en förvaltningsmyndighet uppträder som part vid en annan förvaltningsmyndighet i ärenden som rör den förstnämnda myndighetens verksamhet.
För det andra torde en förutsättning för att Kriminalvården ska kunna utgöra part vid övervakningsnämnden vara att Kriminalvården för talan vid nämnden och därvid framställer ett formellt yrkande om vilka åtgärder man anser att nämnden ska besluta om i anledning av den bristande verkställigheten. Väckande av talan förekommer i domstol, där den part som vänder sig till domstolen för talan och framställer yrkande om vad han eller hon anser att domstolen ska besluta. Ärenden vid en förvaltningsmyndighet initieras i stället regelmässigt genom en anmälan, en ansökan eller ett överklagande. En ordning där Kriminalvården har att väcka talan vid övervakningsnämnden skulle därmed avvika från vad som i övrigt gäller för initierande av ärenden vid förvaltningsmyndigheter.
Om Kriminalvården ska framställa ett yrkande vid övervakningsnämnden uppstår dessutom frågan huruvida yrkandet ska vara bindande för nämnden, så att det inte får beslutas om mer ingripande åtgärder än de som Kriminalvården har yrkat. Om så ska vara fallet blir det en betydande förändring i förhållande till den fria prövning som övervakningsnämnderna gör i dag och som får anses utgöra fördelen med ett prövningsförfarande i nämnd. Handläggningen kan på ett onödigt sätt komma att tyngas av processuella frågor. Enligt vår bedömning är en sådan förändring knappast motiverad.
Sammantaget gör vi bedömningen att en ordning där Kriminalvården uppträder som part vid övervakningsnämnden får processrättsliga konsekvenser som inte rimligen kan eller bör hanteras inom ramen för denna utredning. Vi har därför stannat vid att inte föreslå en sådan ordning.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
617
Det bör föreskrivas i brottsbalken att Kriminalvården har rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut
Som anförts i det föregående finns det i andra sammanhang särskilda föreskrifter som ger myndigheter rätt att överklaga andra myndigheters beslut. Sådana föreskrifter ger inte den myndighet som ges klagorätt ställning som part i processen vid den beslutande myndigheten, utan endast en rätt att överklaga beslutet till högre instans och därmed uppträda som part i den högre instansen.
En bestämmelse som ger Kriminalvården rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut i ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse skulle innebära att såväl den enskilde som Kriminalvården får rätt att överklaga sådana beslut. Det skulle därmed ges förutsättningar för en praxisbildning på området, utan att Kriminalvårdens roll under förfarandet vid övervakningsnämnden förändras på det sätt som skulle bli fallet om Kriminalvården ges partsställning vid nämnden. Vi föreslår därför att det införs en sådan bestämmelse. Bestämmelsen bör lämpligen tas in i brottsbalken, i anslutning till de bestämmelser som reglerar möjligheten att överklaga övervakningsnämndens beslut till domstol (se 37 kap. 11 § BrB).
I enlighet med vad vi anfört ovan anser vi inte att det ligger i vårt uppdrag att förändra Kriminalvårdens roll i förhållande till nämnden i ärenden om åtgärder beträffande personer som är villkorligt frigivna från (ovillkorligt) fängelse. Vårt förslag innebär därför inte att Kriminalvården ska ha rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut i sådana ärenden. Då problemen med bristande enhetlighet även torde gälla den typen av beslut, kan det dock finnas skäl att överväga om motsvarande förändring bör göras såvitt avser ärenden om misskötsamhet efter villkorlig frigivning. Detta är dock, som nämnts ovan, något som i sådana fall får tas upp i ett annat sammanhang.
Närmare om Kriminalvårdens roll vid övervakningsnämnden
Vårt förslag innebär att Kriminalvården ska ha rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut i ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. Som nämnts ovan innebär det dock inte att Kriminalvårdens roll vid handläggningen av ärendet i nämnden förändras. Kriminal-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
618
vården har alltså alltjämt att initiera ärendet vid övervakningsnämnden på det informella sätt som sker i dag, utan att få ställning som part och utan att behöva ange något formellt yrkande vid nämnden. På samma sätt som i dag är övervakningsnämnden inte bunden vid Kriminalvårdens uppfattning om vilka åtgärder som bör vidtas i anledning av den bristande verkställigheten, utan nämnden kan besluta om såväl mer ingripande som mindre ingripande åtgärder. Det finns inte heller något som hindrar att övervakningsnämnden ex officio – på eget initiativ – meddelar beslut i anledning av bristande verkställighet. Dock ligger det i sakens natur att nämnden är beroende av uppgifter från Kriminalvården om hur den dömde har fullgjort tilläggssanktionen och hur Kriminalvården har agerat i anledning av brister i verkställigheten. Detta är inte någon förändring i förhållande till vad som gäller i dag i ärenden om åtgärder i anledning av misskötsamhet av skyddstillsyn eller efter villkorlig frigivning från fängelse.
12.8.9 Talan vid domstol om bristande verkställighet
12.8.9.1 Inledning
Vi har i avsnitt 12.8.6.8 föreslagit att ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff till följd av bristande verkställighet ska verkställas i anstalt ska meddelas av domstol, med tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att besluta om andra åtgärder i anledning av bristande verkställighet av villkorligt fängelse är belägen som första instans.
Den fråga som därmed finns anledning att överväga är hur en fråga om verkställighet i anstalt ska initieras vid tingsrätten.
12.8.9.2 Nuvarande ordning
Om den dömde allvarligt har åsidosatt sina åligganden till följd av en dom på skyddstillsyn och det kan antas att de åtgärder som övervakningsnämnden kan vidta blir utan verkan, ska nämnden enligt 28 kap. 8 § BrB begära att åklagare vid domstol för talan om att skyddstillsynen ska undanröjas. Ett beslut om att överlämna ärendet till åklagaren förutsätter att övervakningsnämnden får information från Kriminalvården om och på vilket sätt den dömde allvarligt har misskött påföljden.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
619
12.8.9.3 Överväganden och förslag
Vårt förslag: Talan i domstol om att ett villkorligt fängelsestraff
ska verkställas i anstalt till följd av bristande verkställighet av en tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med ska föras av Kriminalvården.
Kriminalvården ges rätt att få ut uppgifter ur misstankeregistret om att åtal har väckts, om uppgifterna behövs för att avgöra vid vilken tingsrätt ett mål om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff bör anhängiggöras.
Kriminalvården åläggs skyldighet att underrätta Åklagarmyndigheten när talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt har väckts, så att Åklagarmyndigheten kan avgöra vid vilken tingsrätt ett eventuellt åtal för ny brottslighet bör väckas.
Det bör övervägas om Kriminalvården ska föra talan vid domstol om verkställighet i anstalt
Som vi utvecklar närmare i avsnitt 12.8.2.5 innebär nuvarande ordning att kraven för undanröjande av en skyddstillsyn är förhållandevis högt ställda, något som bekräftas av Högsta domstolens beslut i rättsfallet NJA 2011 s. 511 (se avsnitt 12.2.3.2 ovan). Därtill kommer att beslutsvägen vid undanröjande är förhållandevis lång. Kriminalvården initierar frågan om misskötsamhet och eventuellt undanröjande vid övervakningsnämnden, som i sin tur har att begära att åklagaren ska föra talan vid domstol om att skyddstillsynen ska undanröjas och ersättas av en annan påföljd. Därefter ska åklagaren ta ställning till om talan ska väckas innan ärendet överlämnas till domstol för prövning.
Beslutsgången skulle onekligen bli snabbare, och sannolikt även mer effektiv, om Kriminalvården får initiera mål om beslut om verkställighet i anstalt i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion direkt vid tingsrätten. Genom en sådan ordning skulle åklagarna, som inte i övrigt till någon del hanterar ärenden om bristande verkställighet och som är beroende av information från Kriminalvården för att kunna avgöra allvaret i den bristande verkställigheten och i vilken utsträckning åtgärder har vidtagits tidigare, inte behöva ta ställning till i vilka fall talan om verkställighet i anstalt ska väckas. Inte heller skulle det krävas något beslut i över-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
620
vakningsnämnd för att frågan om bristande verkställighet ska initieras vid domstolen. Vi har därför funnit anledning att överväga om Kriminalvården ska ges en sådan rätt.
Åklagare ska inte i övrigt hantera ärenden om bristande verkställighet av tilläggssanktioner i anstalt
De förslag som vi hittills har lämnat innebär att beslut om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse, med undantag för beslut om verkställighet i anstalt, ska meddelas av Kriminalvården eller av övervakningsnämnd. Sådana ärenden ska enligt vårt förslag inte till någon del hanteras av åklagare. Det innebär att åklagare inte kommer att ha någon insyn i verkställigheten före det att det uppstår en fråga om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt. Om talan om verkställighet i anstalt ska föras av åklagare kommer denne därmed – på samma sätt som enligt nuvarande reglering – att vara beroende av att Kriminalvården lämnar information om att den dömde har brustit i verkställigheten, på vilket sätt detta skett och vilka åtgärder som vidtagits i anledning av den bristande verkställigheten.
Enligt vår bedömning skulle det, både av resursmässiga och tidsmässiga skäl, vara en fördel om talan om verkställighet i anstalt i stället kan föras direkt av Kriminalvården, som är den myndighet som har tillgång till information om hur verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet har fortskridit.
Det finns inget formellt hinder mot att Kriminalvården utgör den dömdes motpart i mål om verkställighet i anstalt
På samma sätt som när det gäller frågan om Kriminalvården bör vara part vid övervakningsnämnden i ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse, se avsnitt 12.8.8.4 ovan, kan det ifrågasättas om det är lämpligt att Kriminalvården utgör den dömdes motpart i mål om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff. Det kan hävdas att Kriminalvården skulle få dubbla roller gentemot den dömde, dels rollen som stöd och hjälp under verkställigheten, dels en mycket tydlig kontrollerande och övervakande roll.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
621
Som anförts i avsnitt 12.8.8.4 gör vi dock bedömningen att Kriminalvårdens kontrollerande roll kommer att förstärkas och förtydligas i det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår, och det alldeles oavsett vilken roll Kriminalvården får i ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktionen. Ur den dömdes synvinkel kommer Kriminalvården med all sannolikhet att ses som motpart i sådana ärenden även om åklagaren skulle föra talan om verkställighet i anstalt efter anmälan från övervakningsnämnden, eftersom det är Kriminalvården som initierar ärendet vid nämnden. Vi kan därmed inte se att det skulle finnas något formellt hinder mot att Kriminalvården blir den dömdes motpart i mål om verkställighet i anstalt. Snarare kan Kriminalvården vara tydligare gentemot den dömde om vad som krävs under verkställigheten, om det är myndigheten själv som har instrumenten för att reagera mot bristande verkställighet.
Processuella konsekvenser
En annan invändning mot en ordning där Kriminalvården ska väcka talan om verkställighet i anstalt, är att det finns risk för dubbla processer om Kriminalvården samtidigt ges rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut i ärenden om bristande verkställighet. Vad som särskilt kan ge upphov till sådana farhågor är att domstolen, i enlighet med vad vi har föreslagit i avsnitt 12.8.6.9, ska kunna besluta om förlängd prövotid eller byte av tilläggssanktion om den bedömer att förutsättningarna för verkställighet i anstalt inte är uppfyllda. Det kan därmed förekomma att en fråga om förlängd prövotid eller byte av tilläggssanktion blir föremål för domstolsprövning samtidigt som det förs talan om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Detta problem torde dock kunna uppstå även om talan om verkställighet i anstalt ska föras av åklagare, då det inte finns något som hindrar att ett beslut om förlängd prövotid eller byte av tilläggssanktion överklagas av den enskilde samtidigt som övervakningsnämnden i ett nytt ärende lämnar framställning till åklagare om att denne ska väcka talan om att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Därtill kommer att vi i avsnitt 12.8.6.8 har föreslagit att mål om verkställighet i anstalt enligt huvudregeln ska prövas av tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att pröva andra frågor i anledning av bristande verkställighet av det villkor-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
622
liga fängelsestraffet är belägen. I den mån parallella processer uppstår ska de således handläggas av samma domstol, och det bör därmed genom gemensam handläggning av ärendena finnas förutsättningar att undvika motstridiga beslut.
En annan tänkbar invändning är att det förhållandet att domstolen ska kunna besluta om sådana åtgärder som det i första hand ankommer på övervakningsnämnden att besluta om kan få till följd att Kriminalvården avstår från att vända sig till övervakningsnämnden och i stället riktar sig direkt till domstolen med begäran om verkställighet i anstalt. Enligt vår bedömning bör dock inte risken för en sådan effekt överdrivas. Det ankommer på Kriminalvården att se till att ärenden om bristande verkställighet i första hand prövas av övervakningsnämnden samt att talan om verkställighet i anstalt endast väcks i de fall då det inte anses tillräckligt med en sådan mindre ingripande åtgärd som nämnden kan besluta om. Det förhållandet att Kriminalvården ges rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut för det fall att nämnden inte anser att det finns skäl att vidta någon åtgärd eller beslutar om en mindre ingripande åtgärd än vad Kriminalvården har föreslagit, innebär också att en minskad risk för att Kriminalvården ska vända sig direkt till domstolen i ärenden där det är tillräckligt med en mindre ingripande åtgärd.
En situation då det enligt vår bedömning däremot skulle kunna uppstå problem är när åklagare väcker nytt åtal mot en person samtidigt som det pågår ett mål om att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt eller tvärtom. I sådana fall bör åtalet för den nya brottsligheten och målet om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt lämpligen prövas vid samma domstol.
Enligt nuvarande reglering i 19 kap. 1 § första stycket RB är laga domstol i brottmål i första hand rätten i den ort där brottet förövades. Åtal får dock enligt tredje stycket i samma paragraf också tas upp av den rätt där den misstänkte har att svara i tvistemål i allmänhet eller av rätten i den ort där den misstänkte mer varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.
Mål om verkställighet i anstalt ska, i enlighet med vad vi föreslår i avsnitt 12.8.6.8, enligt huvudregeln tas upp vid rätten i den ort där den övervakningsnämnd är belägen som har att pröva andra frågor om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av villkorligt fängelse. I de allra flesta fall torde det vara rätten i den ort där den
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
623
misstänkte mer varaktigt uppehåller sig. Genom tillämpning av regleringen i 19 kap. 1 § tredje stycket RB torde åklagaren därmed i många fall ha möjlighet att väcka åtal för ny brottslighet vid den tingsrätt som redan handlägger ett mål om verkställighet i anstalt.
Om åklagaren har väckt åtal mot den dömde för ny brottslighet när Kriminalvården ska väcka talan om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff, ska enligt vad vi föreslår i avsnitt 12.8.6.8 målet om verkställighet i anstalt kunna tas upp av den domstol där det nya brottmålet är anhängigt.
I ett system där talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt ska väckas av Kriminalvården, är dock en förutsättning för att ett sådant mål och åtal för ny brottslighet ska anhängiggöras vid samma domstol att Kriminalvården känner till att åtal har väckts för ny brottslighet respektive att Åklagarmyndigheten känner till att det finns ett pågående mål om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff.
Uppgift om att åtal har väckts för brott finns i det av Rikspolisstyrelsen förda misstankeregistret, se 2 § första stycket 4 förordningen (1999:1135) om misstankeregister. Av 2 § första stycket lagen (1998:621) om misstankeregister framgår att registret ska föras för att underlätta tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke om brott som behövs i verksamhet hos
polismyndigheter, Skatteverket, Tullverket och Kustbevakningen för att samordna förundersökningar mot en person och för att förebygga, upptäcka och utreda brott,
åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal samt
hos polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighetsprövning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i författning.
Enligt 5 § lagen om misstankeregister ska uppgifter ur registret lämnas ut om det begärs av polismyndighet, Skatteverket, Tullverket, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten eller allmän domstol för verksamhet som avses i 2 § första stycket och om det begärs av myndighet i övrigt i den utsträckning som regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver det eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
624
Särskilda föreskrifter om rätt till uppgifter ur registret finns i 3 och 4 §§ förordningen om misstankeregister. I 3 § finns bestämmelser om rätt för statsråd, åklagarmyndighet, polismyndighet, Tullverket, länsstyrelse, Transportstyrelsen, Migrationsverket, Statens Kriminaltekniska laboratorium, passmyndighet utom riket, migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen att få ut uppgifter. Därutöver har enligt 4 § vissa myndigheter rätt att få uppgifter om brott för vilket åtal väckts. Enligt 4 § 2 har Kriminalvården rätt att få ut sådana uppgifter i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som bl.a. övervakare, förtroendeman eller personutredare. Kriminalvården har vidare enligt 4 § 3 rätt att få ut uppgifter om brott för vilket åtal väckts när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen (1994.451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. Slutligen har Kriminalvården enligt 4 § 4 rätt att få ut sådana uppgifter i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller. Av 6 § framgår att Kriminalvården får ha direktåtkomst till de uppgifter i misstankeregistret som man har rätt att få ut.
Regleringen i 3 och 4 § förordningen om misstankeregister ger därmed inte Kriminalvården rätt att få ut uppgifter om att åtal har väckts om uppgifterna behövs för att avgöra vid vilken tingsrätt ett mål om verkställighet i anstalt bör anhängiggöras. En sådan rätt skulle, tillsammans med bestämmelsen i 6 § om direktåtkomst till registret, innebära att Kriminalvården gavs möjlighet att undersöka om nytt åtal har väckts mot den dömde och i sådana fall föra talan om verkställighet i anstalt vid den domstol som prövar det nya åtalet. Vidare skulle Kriminalvården i en sådan situation kunna göra bedömningen att talan om verkställighet i anstalt inte behöver väckas, om det är framstår som uppenbart att den frågan kommer att hanteras i det nya brottmålet. Vi föreslår därför att 4 § förordningen om misstankeregister kompletteras med en bestämmelse som ger Kriminalvården rätt att få ut uppgifter ur misstankeregistret om det behövs för att avgöra vid vilken tingsrätt talan om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff bör väckas.
När det sedan gäller möjligheten för Åklagarmyndigheten att få tillgång till uppgifter om att det finns ett pågående mål om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, ligger det närmast till hands att överväga förändringar i den lagstift-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
625
ning som finns om behandling av personuppgifter inom kriminalvården.
Lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården gäller enligt 1 § vid behandling av personuppgifter i Kriminalvårdens verksamhet i fråga om personer
1. som är föremål för personutredning,
2. som är häktade,
3. som är dömda till fängelse,
4. som är dömda till skyddstillsyn,
5. som är dömda till villkorlig dom med föreskrift om samhälls-
tjänst,
6. som är ålagda fängelse som förvandlingsstraff för böter eller vite,
7. som på grund av utländsk dom ska verkställa sådan påföljd som
avses i 3–6 i Sverige,
8. som på annan grund är intagna i häkte eller kriminalvårdsanstalt,
eller
9. som annars transporteras av Kriminalvårdens transporttjänst.
Som framgår av våra författningsförslag föreslår vi att denna bestämmelse ändras och anpassas efter de påföljder som ingår i det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår.
Enligt 3 § första stycket i lagen enligt dess nuvarande lydelse får Kriminalvården behandla personuppgifter bara om det behövs för att
1. myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter i enlighet med
vad som föreskrivs i lag eller förordning,
2. underlätta tillgången till sådana uppgifter om verkställighet av
påföljd eller häktning som rättsväsendets myndigheter behöver, eller
3. upprätthålla säkerheten och förebygga brott under den tid som
en åtgärd enligt 1 § 2–9 pågår.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
626
Genom regleringen i punkten 2 får det anses finnas förutsättningar för Kriminalvården att behandla personuppgifter för att se till att Åklagarmyndigheten får uppgift om att Kriminalvården har väckt talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
Enligt 3 § förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården får i fråga om de personer som avses i 1 § lagen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården, i den utsträckning det är nödvändigt för det ändamål för vilket behandlingen utförs, vissa personuppgifter behandlas, exempelvis namn och vissa andra personuppgifter, brott för vilken den registrerade är skäligen misstänkt samt uppgifter om verkställigheten av påföljd.
Av 34 § förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården framgår att Kriminalvården ska föra ett register, centrala kriminalvårdsregistret, över personer som har dömts till fängelse, skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst, som har ålagts förvandlingsstraff för böter eller vite eller som på grund av en utländsk brottmålsdom ska verkställa en sådan påföljd i Sverige. Det centrala kriminalvårdsregistret får enligt 35 § innehålla flertalet av de uppgifter som avses i 3 § 1.
Uppgifter ur det centrala kriminalvårdsregistret ska enligt 37 § i förordningen på begäran lämnas ut till bl.a. Åklagarmyndigheten. Regeringskansliet, Rikspolisstyrelsen och polismyndigheter får ha direktåtkomst till registret.
I 46 § i förordningen finns bestämmelser om skyldighet för Kriminalvården att lämna underrättelser till vissa myndigheter. Uppgiftsskyldighet gäller gentemot Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Försäkringskassan, Polismyndighet, Rikspolisstyrelsen och Pensionsmyndigheten avseende bl.a. uppgifter om tidpunkt för olika former av frihetsberövanden och intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt.
Även de nu angivna bestämmelserna bör ändras så att de anpassas till det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår. För att se till att Åklagarmyndigheten får information om att talan har väckts om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff föreslår vi därutöver att det i 3 § förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården införs en bestämmelse om att Kriminalvården, i den utsträckning det är nödvändigt för det ändamål för vilket behandlingen utförs, får behandla uppgifter om att en sådan talan har väckts samt att det i 34 § i förordningen föreskrivs att sådana uppgifter får tas in i det centrala kriminalvårdsregistret.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
627
De nu föreslagna förändringarna innebär att Kriminalvården på begäran ska lämna ut uppgifter till Åklagarmyndigheten om att talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt har väckts. Åklagarmyndigheten har dock inte direktåtkomst till det centrala kriminalvårdsregistret, vilket innebär att myndigheten skulle behöva kontakta Kriminalvården i varje enskilt fall då åtal ska väckas mot någon som verkställer villkorligt fängelse för att få uppgifter om huruvida Kriminalvården har väckt talan om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. En sådan ordning framstår som alltför omständlig. Vad som skulle kunna övervägas är att ge Åklagarmyndigheten direktåtkomst till registret. Det centrala kriminalvårdsregistret innehåller dock ett stort antal uppgifter som Åklagarmyndigheten sällan torde ha behov av att ta del av. Av integritetsskäl finns det anledning att iaktta viss försiktighet med att ge myndigheter direktåtkomst till andra myndigheters register över personuppgifter. Vi har därför stannat vid att inte föreslå att Åklagarmyndigheten ges direktåtkomst till registret. I stället föreslår vi att det i 46 § förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården föreskrivs att Kriminalvården ska lämna underrättelse till Åklagarmyndigheten om att talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt har väckts.
Sammantagen bedömning
Sammantaget gör vi bedömningen att det uppstår effektivitetsmässiga vinster om Kriminalvården ges rätt att föra talan i domstol om att villkorliga fängelsestraff ska verkställas i anstalt. En sådan ordning innebär dessutom att Åklagarmyndigheten, som inte i övrigt ska hantera frågor om bristande verkställighet och därmed är beroende av Kriminalvårdens uppgifter om hur verkställigheten har fortskridit, inte behöver ta ställning till i vilka fall talan om verkställighet i anstalt ska väckas eller föra talan i sådana processer. Vi föreslår därför att talan om verkställighet i anstalt av villkorliga fängelsestraff till följd av bristande verkställighet ska föras av Kriminalvården.
För att Kriminalvården ska få vetskap om att åtal har väckts för ny brottslighet respektive att Åklagarmyndigheten ska få vetskap om att det finns ett pågående mål om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, föreslår vi ändringar i förordningen om misstankeregister samt i lagen och förordningen
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
628
om behandling av personuppgifter inom kriminalvården. Ändringarna innebär dels att Kriminalvården ges rätt att få ut uppgifter ur misstankeregistret om att åtal har väckts om uppgifterna behövs för att avgöra vid vilken tingsrätt ett mål om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt bör anhängiggöras, dels att Kriminalvården åläggs skyldighet att underrätta Åklagarmyndigheten när talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt har väckts. Det är naturligtvis av stor vikt att Kriminalvården respektive Åklagarmyndigheten tar del av dessa uppgifter och beaktar dem vid anhängiggörande av talan om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff respektive väckande av nya åtal, så att parallella processer undviks.
Kriminalvården har inte något ansvar för verkställigheten av dagsböter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Det bör därför inte ankomma på Kriminalvården att föra talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt till följd av att den dömde inte har betalat de böter som straffet förenats med. I sådana fall bör talan i stället väckas av åklagare. Vi återkommer till frågan om bristande verkställighet av böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse i avsnitt 16.5.4.
629
13 Överlämnande till vård enligt LVM
13.1 Inledning
I detta kapitel övervägs huruvida överlämnande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall bör fortsätta att vara en särskild påföljd för brott.
13.2 Våra direktiv
I våra direktiv anges att påföljden överlämnande till vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall används i liten utsträckning. Enligt direktiven innebär påföljden bl.a. att domstolen vid påföljdsbestämningen inte alltid vet om vård kommer till stånd och inte heller vad vården kommer att innebära eller hur länge den kommer att pågå.
Mot denna bakgrund har vi i uppdrag att analysera om det är möjligt att avvara överlämnande till vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall som straffrättsligt ingripande eller om ingripandet annars kan förändras för att ge principerna för systemet ökat genomslag.
13.3 Gällande rätt
Regleringen i 31 kap. 2 § brottsbalken
Om den som har begått en brottslig gärning kan bli föremål för vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), får rätten enligt 31 kap. 2 § första stycket BrB överlämna åt socialnämnden eller – i fråga om den som redan är intagen i ett sådant
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
630
hem – åt den som förestår ett hem där sådan vård meddelas att föranstalta om behövlig vård. Innan rätten beslutar om överlämnande ska socialnämnden eller den som förestår det hem där den tilltalade är intagen höras. Om det är stadgat strängare straff än fängelse ett år får enligt paragrafens andra stycke överlämnande ske endast om det föreligger särskilda skäl.
Bakgrunden till nuvarande reglering
Påföljden överlämnande till vård enligt LVM har sitt ursprung i påföljden överlämnande till vård enligt lagen om nykterhetsvård, som infördes i samband med brottsbalkens tillkomst i mitten av 1960talet. Enligt lagen om nykterhetsvård ålåg det nykterhetsnämnd att ingripa med nykterhetsvårdande åtgärder om någon inte bara tillfälligt använde alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig eller annan. Vård kunde föranstaltas antingen genom hjälpåtgärder eller genom tvångsåtgärder. Hjälpåtgärder syftade till att på frivillig väg få den missbrukande att komma till insikt om riskerna med alkoholmissbruk och att komma ifrån sitt missbruk. Tvångsåtgärder kunde bestå i övervakning eller tvångsintagning på vårdanstalt. Övervakning beslutades av nykterhetsnämnd, medan tvångsintagning beslutades av länsstyrelsen efter ansökan från nykterhetsnämnden eller polisen.1 Överlämnande till vård enligt lagen om nykterhetsvård som påföljd för brott kunde endast avse tvångsåtgärder.
Till grund för den ursprungliga regleringen låg ett förslag från Strafflagsberedningen. Förslaget hade mött blandad remisskritik, där de negativa remissinstanserna bl.a. hade invänt att bestämmelsen riskerade att leda till att allmänpreventionens krav eftersattes i alltför stor utsträckning, att en tillämpning av bestämmelsen i praktiken innebar att den dömde inte får någon påföljd alls och att det utgjorde ett problem att ett överlämnande enligt bestämmelsen inte innebar någon garanti för att nödvändig nykterhetsvård skulle komma till stånd.
I propositionen till brottsbalken anförde departementschefen inledningsvis att det genom åtskilliga utredningar var klarlagt att alkoholmissbruk är mycket vanligt bland lagöverträdare och att det, även om det inbördes orsakssammanhanget mellan alkoholmissbruk och brottslighet inte var klarlagt, var tydligt att alkoholmissbruket i många fall är den huvudsakliga grunden för brottsligheten. Det
1Prop. 1962:10 C s. 341 f.
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
631
ansågs därför vara en angelägen uppgift vid strävandena att förebygga brottslighet att i största möjliga utsträckning begränsa alkoholmissbruket. Med hänsyn till den höga återfallsrisken bland brottslingar som missbrukar alkohol ansågs det vara av betydande vikt att åtgärder i möjligaste mån vidtogs för att motverka alkoholmissbruk bland ”brottslingsklientelet”. Enligt departementschefen var det önskvärt att den sociala nykterhetsvårdens resurser utnyttjades i kampen mot brottsligheten. De invändningar som remissinstanserna hade framfört vägde enligt departementschefen inte så tungt, under förutsättning att möjligheten till överlämnande avgränsades på lämpligt sätt. En sådan avgränsning ansågs kunna uppnås genom att en förutsättning för överlämnande var att den tilltalade kunde bli föremål för tvångsåtgärder enligt lagen om nykterhetsvård. En annan begränsning, som motiverades främst av allmänpreventiva skäl, var att överlämnande endast fick ske om det fanns särskilda skäl om det för brottet (eller för något av de brott som påföljden avsåg) var föreskrivet strängare straff än fängelse i sex månader. Särskilda skäl kunde enligt departementschefen vara att lagöverträdaren var mycket ung eller att denne begått brottet under inflytande av ”sinnessjukdom eller annan därmed jämförlig abnormitet”. Ett annat sådant skäl kunde vara att det aktuella brottet i och för sig framstod som relativt lindrigt. I propositionen angavs att överlämnande till nykterhetsvård inte kunde komma i fråga i alla de fall där ingripande enligt lagen om nykterhetsvård var möjligt. Skyddstillsyn ansågs ofta vara att föredra framför ett överlämnande, eftersom de nykterhetsvårdande organen inte alltid kunde förväntas förfoga över tillräckliga övervakningsresurser.2
År 1982 ersattes lagen om nykterhetsvård av socialtjänstslagen (1980:620) och lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Genom de nya lagarna gjordes en uppdelning på så sätt att missbruksvård på frivillig väg omfattades av socialtjänstlagen, medan LVM reglerade förutsättningarna för tvångsvård. Påföljden överlämnande till vård enligt lagen om nykterhetsvård ändrades till överlämnande till vård enligt LVM. Samtidigt höjdes gränsen för när det krävs särskilda skäl för överlämnande till att avse fall där det för brottet är föreskrivet strängare straff än fängelse i ett år. Höjningen motiverades med att maximistraffet för rattfylleri (motsvarande dagens grovt rattfylleri) var ett år och att möjligheten att överlämna rattfyllerister till missbruksvård borde öka.3 Det kan i
2 A.a., s. 348 ff. 3Prop. 1981/82:8 s. 67.
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
632
sammanhanget anmärkas att maximistraffet för grovt rattfylleri den 1 april 1994 höjdes till två år. I förarbetena till den lagändringen gjordes inte några uttalanden såvitt avsåg överlämnande till vård enligt LVM.4
År 1984 lämnade Frivårdskommittén sitt slutbetänkande Nya alternativ till frihetsstraff (SOU 1984:32). I betänkandet övervägde kommittén om påföljden överlämnande till vård enligt LVM skulle avskaffas. Vad som ansågs tala för ett avskaffande var att användningsområdet för påföljden i stor utsträckning skulle ingå i användningsområdet för den av kommittén föreslagna påföljden kontraktsvård, som sedermera kom att införas i form av skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård. Kommittén kom dock till slutsatsen att överlämnande till vård enligt LVM skulle behållas som påföljd, i vart fall till dess att man fått en viss tids erfarenhet av kontraktsvården. En grundläggande orsak till att överlämnandepåföljden fick vara kvar var att den, till skillnad från kontraktsvård, kan dömas ut mot den tilltalades vilja. Dessutom ansågs det kunna uppstå svårigheter för lagöverträdare som vid lagföringen redan är föremål för vård enligt LVM, om påföljden avskaffas.5
1981 års LVM ersattes 1989 av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.6 Lagändringen innebar inte några förändringar såvitt avser möjligheten att överlämna till vård enligt LVM som påföljd för brott.
Förutsättningarna för vård enligt LVM
En förutsättning för att överlämnande till vård enligt LVM ska kunna komma i fråga som påföljd för brott är att de i LVM angivna kraven för sådan vård är uppfyllda.
I 2 § LVM anges att vård enligt socialtjänsten ges en missbrukare i samförstånd med honom eller henne enligt bestämmelserna i SoL. En missbrukare ska dock beredas vård utan eget samtycke, dvs. tvångsvård, enligt de förutsättningar som anges i LVM. En grundläggande förutsättning för vård enligt LVM är således att alla möjligheter till vård på frivillig väg är uttömda eller otillräckliga.
Tvångsvården ska enligt 3 § LVM syfta till att genom behövliga insatser motivera missbrukaren så att han eller hon kan antas vara i
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
633
stånd att frivilligt medverka till fortsatt behandling och ta emot stöd för att komma ifrån sitt missbruk.
Förutsättningarna för tvångsvård regleras i 4 § LVM. Enligt bestämmelsen ska tvångsvård beslutas om:
1. någon till följd av fortgående missbruk av alkohol, narkotika eller
flyktiga lösningsmedel är i behov av vård för att komma ifrån sitt missbruk,
2. vårdbehovet inte kan tillgodoses enligt socialtjänstlagen eller på
något annat sätt, och
3. han eller hon till följd av missbruket
a) utsätter sin fysiska eller psykiska hälsa för allvarligt fara,
b) löper en uppenbar risk att förstöra sitt liv, eller
c) kan befaras komma att allvarligt skada sig själv eller någon
närstående.
Det förhållandet att det ska vara fråga om ett fortgående missbruk (punkten 1) innebär enligt förarbetena att missbruk av alkohol ska ha en viss varaktighet och att det inte får röra sig om en tillfällig överkonsumtion, även om den i något enskilt fall skulle kunna medföra en så allvarlig hälsorisk som avses i lagen. Med fortgående missbruk av narkotika avses i stort sett allt injektionsmissbruk samt dagligt eller så gott som dagligt missbruk oberoende av intagningssätt och medel.7 Fortgående missbruk kan föreligga även om missbrukaren har gjort ett uppehåll i missbruket.8
Enligt punkten 1 ska den enskilde vara i behov av vård för att komma ifrån missbruket. I förarbetena anges såvitt avser vårdbehovet att det ska föreligga en allvarlig missbruksbild som kräver kraftfulla och snabba insatser för att bryta en ogynnsam utveckling, men att det inte krävs att missbruket har hunnit manifestera sig i någon inträffad allvarlig skada.9
Under punkten 3 anges tre s.k. specialindikatorer. För att tvångsvård ska kunna beslutas krävs att någon av dessa är uppfylld. Den första specialindikatorn (a) är att den enskilde till följd av missbruket utsätter sin fysiska eller psykiska hälsa för allvarlig fara. Det innebär enligt förarbetena att det ska föreligga en medicinskt påvisbar hälsorisk för missbrukaren eller att han eller hon utsätter
7Prop. 1981/82:8 s. 74 f. 8Prop. 1987/88:147 s. 44. 9Prop. 1981/82:8 s. 39 och prop. 1987/88:147 s. 44 f.
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
634
sin hälsa för allvarlig fara. Det kan t.ex. handla om att missbrukaren inte äter eller riskerar att förolyckas eller frysa ihjäl. Det ska objektivt kunna konstatera att missbrukarens fysiska eller psykiska hälsotillstånd är sådant att han eller hon måste ha vård eller i vart fall måste iaktta avhållsamhet från alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel för att inte allvarligt förvärra sitt tillstånd.10
Den andra specialindikatorn (b) är att den enskilde till följd av missbruket löper en uppenbar risk att förstöra sitt liv. Den syftar på situationer där missbruket leder till att den enskilde hamnar i prostitution, kriminalitet, arbetslöshet eller andra former av social utslagenhet.11
Den tredje specialindikatorn (c) är att den enskilde kan befaras skada sig själv eller någon närstående. Med skada avses såväl fysisk som psykisk skada. Som exempel på psykisk skada anges i förarbetena sådana psykiska lidanden som narkotikamissbrukare kan utsätta sina familjer för genom ett hotfullt, pockande eller hänsynslöst uppträdande. Med närstående avses enligt förarbetena främst anhöriga som står i ett sådant beroendeförhållande till missbrukaren att de kan tveka att göra en polisanmälan om hot eller misshandel. Som sådana anhöriga räknas i regel make, sambo, barn, föräldrar och syskon.12
Vård enligt LVM beslutas enligt 5 § LVM av förvaltningsrätten. Enligt 11 § ankommer det på socialnämnden att ansöka om vård om man efter utredning av den enskildes förhållanden finner skäl att bereda honom eller henne tvångsvård.
Innebörden av ett beslut om tvångsvård
Om rätten beslutar om tvångsvård ska socialnämnden enligt 12 § LVM se till att beslutet verkställs genom att den person för vilken tvångsvård beslutats bereds vård på ett s.k. LVM-hem eller på sjukhus. Beslut om intagning i och utskrivning från ett LVM-hem meddelas enligt 25 § andra stycket LVM av Statens institutionsstyrelse (SiS), som också ansvarar för vården på hemmen. SiS ska enligt 26 § LVM fortlöpande hålla socialnämnden underrättad om hur vården fortskrider och samråda med nämnden i alla frågor av vikt.
10Prop. 1981/82:8 s. 40 och prop. 1987/88:147 s. 45 f. 11Prop. 1987/88:147 s. 46 f. 12Prop. 1981/82:8 s. 76.
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
635
Så snart det kan ske med hänsyn till den planerade vården ska SiS enligt 27 § LVM besluta att den intagne ska beredas tillfälle att vistas utanför LVM-hemmet för vård i annan form. Det ankommer då på socialnämnden att se till att sådan vård anordnas.
Av 20 § LVM framgår att tvångsvården ska upphöra så snart syftet med vården är uppnått, dock senast när vården har pågått i sex månader.
Närmare om förutsättningarna för överlämnande till vård enligt LVM med stöd av 31 kap. 2 § brottsbalken
Som redovisats i det föregående innebär regleringen i 31 kap. 2 § BrB att rätten kan besluta att det beträffande den som har begått en brottslig gärning och som kan bli föremål för vård enligt LVM ska överlämnas åt socialnämnden eller – i fråga om den som redan är intagen i ett hem där sådan vård meddelas – åt den som förestår hemmet (dvs. SiS) att föranstalta om behövlig vård.
En förutsättning för ett sådant överlämnande är att förutsättningarna för vård enligt LVM är uppfyllda. Det ankommer således på den domstol som prövar brottmålet att göra en självständig prövning av om förutsättningarna i 4 § LVM är uppfyllda. Denna prövning får främst betydelse om inte tvångsvård redan pågår. Om den dömde redan är föremål för vård enligt LVM torde det inte finnas någon anledning att ompröva det beslutet.13
Ytterligare en förutsättning för beslut om överlämnande åt socialnämnden (eller SiS) att föranstalta om vård enligt LVM är att domstolen har hört socialnämnden eller den som förestår det hem där den tilltalade är intagen. I yttrandet till domstolen ska socialnämnden respektive SiS självständigt pröva om det finns förutsättningar för LVM-vård. Vad som sägs i yttrandet är inte avgörande för rättens bedömning i påföljdsfrågan, även om det i de allra flesta fall torde vara vägledande.
Det förhållandet att socialnämnden i yttrandet anger att förutsättningarna för vård enligt LVM är uppfyllda och att man har för avsikt att föranstalta om sådan vård innebär inte automatiskt att vården kommer till stånd. Som anförts ovan förutsätter vård enligt LVM beslut av förvaltningsrätt. Det gäller även om allmän domstol
13Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 31 kap. 2 §, Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 377.
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
636
har överlämnat till socialnämnden eller SiS att föranstalta om sådan vård som påföljd för brott.
Om det för brottet är föreskrivet strängare straff än fängelse i ett år, dvs. om maximistraffet för brottet överstiger ett år, får beslut om överlämnande till vård enligt LVM meddelas endast om det finns särskilda skäl. Om den tilltalade döms för flera brott är det straffskalan för vart och ett av brotten som avgör om det krävs särskilda skäl. Vad som ska anses utgöra särskilda skäl är inte närmare preciserat i förarbetena, annat än att det i propositionen till brottsbalken anges att särskilda skäl kan vara att lagöverträdaren är mycket ung, att denne begått brottet under inflytande av ”sinnessjukdom eller annan därmed jämförlig abnormitet” eller att det aktuella brottet i och för sig framstår som relativt lindrigt.14
Det finns ingen minimigräns för när överlämnande kan beslutas, vilket innebär att överlämnande till vård enligt LVM kan beslutas även för rena bötesbrott.
Ändrad påföljd om vård inte kommer till stånd
Som anförts i det föregående förutsätter vård enligt LVM beslut av förvaltningsrätt. Om förvaltningsrätten inte bifaller socialnämndens ansökan om tvångsvård, får den allmänna domstolens beslut om överlämnande till sådan vård inte något faktiskt innehåll. För att undvika att den dömde då helt blir utan påföljd finns det möjlighet att ta upp den allmänna domstolens beslut om överlämnande till omprövning. I 38 kap. 2 § BrB anges nämligen att om domstol har överlämnat någon till vård med stöd av 31 kap. 2 § och den vård som socialnämnden i yttrande till domstolen har förklarat sig ämnat föranstalta om visar sig inte kunna anordnas, får den rätt som först dömt i målet efter ansökan av åklagare undanröja förordnandet om överlämnande till vård och döma till annan påföljd för brottet.
Åtalsprövning
I 46 § LVM finns en särskild åtalsprövningsregel såvitt avser personer som beretts vård med stöd av LVM. I paragrafen sägs att om någon som har beretts vård med stöd av LVM är misstänkt för brott för vilket inte förskrivs strängare straff än fängelse ett år och som
14Prop. 1962:10 C s. 348 ff.
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
637
hör under allmänt åtal, ska åklagaren, om brottet har begåtts innan vården påbörjades eller under vårdtiden pröva om åtal lämpligen ska ske. Bestämmelsen har motiverats av att det kan vara olämpligt att avbryta ett väl fungerande vårdprogram för att missbrukaren ska undergå straff och att det kan uppfattas som orättvist mot den som just har avslutat en längre tids vård enligt LVM och som anstränger sig för att medverka till frivillig vård att det inte tas hänsyn till det.15
13.4 Statistik
Av nedanstående tabell framgår hur många personer per år som dömts till överlämnande till vård enligt LVM som påföljd för brott under åren 1975–2010.
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
638
År
Antalet personer som överlämnats till vård
enligt LVM
(dom i tingsrätt)
1975 307 1976 289 1977 207 1978 212 1979 192 1980 211 1981 191 1982 29 1983 39 1984 36 1985 25 1986 22 1987 19 1988 24 1989 40 1990 40 1991 38 1992 28 1993 30 1994 26 1995 31 1996 14 1997 10 1998 15 1999 9 2000 17 2001 15 2002 12 2003 15 2004 10 2005 14 2006 18 2007 13 2008 15 2009 12 2010 15
Källa: www.bra.se
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
639
Av tabellen framgår att överlämnande till vård enligt LVM används som påföljd för brott i mycket liten utsträckning. Under 2000-talet har antalet sådana överlämnanden uppgått till i genomsnitt 14 per år. Antalet överlämnanden minskade kraftigt 1982, då LVM ersatte lagen om nykterhetsvård.
13.5 Missbruksutredningens förslag
År 2011 lämnade Missbruksutredningen betänkandet Bättre insatser vid missbruk och beroende – Individen, kunskapen och ansvaret (SOU 2011:35). I betänkandet föreslår utredningen att de nuvarande tvångslagarna LPT (lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård) och LVM integreras, så att LVM upphävs medan LPT förtydligas för att bättre tillgodose behovet av vård utan samtycke också för människor med missbruk eller beroende. Som en följd av detta förslag föreslås bl.a. att 31 kap. 2 § BrB upphävs.
Utredningen motiverar förslaget att upphäva LVM bl.a. med att det sedan LPT och LVM tillkom har klarlagts att missbruk och beroende ses som psykiatriska diagnoser samt att en integrering av LVM med LPT skulle innebära att det finns endast en lag om tvångsvård för målgruppen människor med missbruk eller beroende och annan psykisk sjukdom, vilket bör främja en mer enhetlig tillämpning över landet. Vidare försvinner enligt utredningen risken för att människor slussas mellan LVM-vård och LPT-vård. Utredningen pekar också på att LVM under senare år har tillämpats i minskande användning och att användningen av LVM är mycket ojämn mellan kommunerna i landet. Bakgrunden till det låga antalet LVM-vårdade bedöms av utredningen bl.a. vara den bristande tilltron hos kommunerna till vårdens effektivitet. Vidare har enligt kartläggningar som utredningen genomfört syftet med LVM-vården – frihet från missbruk och motivation till frivillig vård – inte uppnåtts i någon större omfattning.
Förslaget bereds för närvarande i regeringskansliet.
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
640
13.6 Överväganden och förslag
13.6.1 Överlämnande till vård enligt LVM bör inte utgöra en särskild påföljd
Vårt förslag: Överlämnande till vård enligt LVM ska inte längre
utgöra en särskild påföljd för brott.
Vi har i kapitel 9 föreslagit en reform av påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare som innebär att de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur systemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare ska därmed innehålla endast två påföljder, böter och fängelse, där fängelse under vissa förutsättningar kan dömas ut villkorligt. Den fråga som nu är föremål för övervägande är om det i det system som vi föreslår bör finnas möjlighet för rätten att överlämna åt socialnämnden (eller SiS) att föranstalta om vård enligt LVM som påföljd för brott.
Inledningsvis kan konstateras att ett genomförande av Missbruksutredningens förslag om upphävande av LVM (se avsnitt 13.5 ovan) skulle innebära att möjligheten till överlämnande till sådan vård som påföljd för brott också försvinner. I våra överväganden utgår vi dock från att LVM kommer att finnas kvar som tvångslagstiftning för missbrukare.
Överlämnande till vård enligt LVM används i dag som påföljd för brott i mycket liten omfattning. Som framgår av avsnitt 13.4 har under de senaste 15 åren beslutas om överlämnande i mellan 9 och 18 fall per år. Under 2000-talet har i genomsnitt 14 personer per år överlämnats till vård enligt LVM som påföljd. Redan mot den bakgrunden kan det övervägas om sådant överlämnande bör utgöra en särskild påföljd.
Överlämnandepåföljden är dessutom förenad med påtagliga nackdelar. Som anges i våra direktiv vet inte domstolen vid påföljdsbestämningen alltid om vård enligt LVM kommer att komma till stånd och inte heller vad vården i sådana fall kommer att innebära eller hur länge den kommer att pågå. Även om domstolen i brottmålsprocessen gör bedömningen att det finns förutsättningar för vård enligt LVM och överlämnar åt socialnämnden att föranstalta om sådan vård, så fattas beslutet om tvångsvård av förvaltningsrätten. Det innebär att påföljden inte får något innehåll alls om socialnämn-
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
641
den avstår från att ansöka om tvångsvård eller om förvaltningsrätten avslår socialnämndens ansökan. Denna effekt kan visserligen läkas genom den i 38 kap. 2 § BrB föreskrivna möjligheten att undanröja förordnandet om överlämnande till vård och döma till annan påföljd för brottet, men det framstår likväl som otillfredsställande att domstolen inte vid tidpunkten för domen vet om vården kommer till stånd.
Domstolen vet inte heller vad vården enligt LVM kommer att innehålla eller hur länge den kommer att pågå. Av 22 och 24 §§ LVM framgår att vården ska inledas på ett särskilt LVM-hem eller på sjukhus. Den intagne ska dock enligt 27 § så snart det kan ske med hänsyn till den planerade vården beredas tillfälle att vistas utanför LVM-hemmet för vård i annan form, anordnad av socialnämnden. Vad den vården ska omfatta specificeras inte i lagen. Innehållet torde dock bestämmas utifrån den enskildes behov och efter förutsättningarna att erbjuda åtgärder utanför vårdhemmet. Enligt 20 § LVM ska tvångsvården upphöra så snart syftet med vården är uppnått och senast när den har pågått i sex månader. Vårdtiden bestäms således utifrån den dömdes personliga förhållanden och dennes behov av vård. Det nu sagda innebär att påföljdens ingripandegrad inte står klar vid tiden för domen i brottmålet och att den inte påverkas av allvaret i den begångna brottsligheten.
Våra övriga förslag såvitt avser påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare bygger på att påföljdens ingripandegrad så långt möjligt ska bestämmas med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den tilltalades tidigare brottslighet. En annan utgångspunkt för våra överväganden har varit att påföljdens innehåll ska vara förutsebart för den dömde och för andra som berörs av domen. Möjligheten till överlämnande till vård enligt LVM vilar på andra grunder, nämligen den dömdes vårdbehov och i någon mån den risk som han eller hon utgör för sina närstående. Till detta kommer att vård enligt LVM ska beslutas oberoende av om den enskilde dömts för brott eller inte. Den begångna brottsligheten påverkar således varken frågan om tvångsvård ska beslutas, vad vården ska innefatta eller hur länge den ska pågå.
Överlämnande till särskild vård regleras i dag i 31 kap. BrB. Förutom överlämnande till vård enligt LVM (2 §) innehåller kapitlet bestämmelser om överlämnande till rättspsykiatrisk vård (3 §). Psykiatrilagsutredningen har i betänkandet Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (2012:17), liksom Psykansvarskommittén i betänkandet Psykisk störning, brott och ansvar
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
642
(SOU 2002:3), föreslagit att rättspsykiatrisk vård ska avskaffas som påföljd. Som anges i avsnitt 2.3 har vi vid våra överväganden utgått ifrån att en reform av det slaget kommer att genomföras. Ett av skälen för att avskaffa rättspsykiatrisk vård som påföljd är att det närmare innehållet i vården och vårdens varaktighet inte står klart för domstolen när påföljden döms ut, dvs. samma omständigheter som kan anföras som skäl för att avskaffa överlämnande till vård enligt LVM som påföljd. Om överlämnande till vård enligt LVM behålls som påföljd för brott, kommer det (vid genomförande av Psykiatrilagsutredningens och Psykansvarskommitténs förslag) att vara den enda påföljden för vuxna lagöverträdare vars ingripandegrad inte straffmäts i förhållande till brottets allvar och den tilltalades tidigare brottslighet utan avgörs av den dömdes behov av vård.
Enligt vår bedömning bör principerna om proportionalitet, likabehandling och förutsebarhet gälla fullt ut i påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare. Påföljden överlämnande till vård enligt LVM kan inte förenas med dessa principer. Mot bakgrund härav, och med beaktande av hur lite överlämnandepåföljden tillämpas i dag, föreslår vi att överlämnande till vård enligt LVM inte längre ska utgöra en särskild påföljd för brott.
13.6.2 Överlämnande till särskild vård för missbrukare inom ramen för ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
Vårt förslag och vår bedömning: De personer som i dag faller
inom tillämpningsområdet för överlämnande till vård enligt LVM ska dömas till böter eller fängelse, där fängelsestraffet kan dömas ut villkorligt eller ovillkorligt.
För det fall den tilltalade redan undergår vård enligt LVM eller om socialnämnden har ansökt eller står i begrepp att ansöka om sådan vård, bör det kunna beaktas dels som ett skäl för att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, dels vid valet av tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet.
Om den tilltalade döms till ovillkorligt fängelse, kan hans eller hennes behov av missbruksvård tillgodoses under anstaltsvistelsen.
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
643
Vi har i föregående avsnitt gjort bedömningen att överlämnande till vård enligt LVM inte längre ska vara en påföljd för brott. Det innebär att de personer som i dag faller inom tillämpningsområdet för ett sådant överlämnande i stället får dömas till någon av de påföljder som enligt våra övriga förslag ska finnas i påföljdssystemet, dvs. böter eller fängelse, där fängelse kan dömas ut villkorligt eller ovillkorligt.
Enligt 31 kap. 2 § andra stycket BrB krävs det i dag särskilda skäl för att besluta om överlämnande till vård enligt LVM om det för brottet är föreskrivet fängelse i över ett år. Det torde innebära att vissa av dem som i dag blir föremål för sådant överlämnande har gjort sig skyldiga till brott vars straffvärde motsvarar ett bötesstraff. I de fallen bör det inte innebära några problem att i stället döma till böter.
I de fall då brottets straffvärde motsvarar ett fängelsestraff, innebär avskaffandet av överlämnandepåföljden att påföljden i stället får bestämmas till fängelse. Med hänsyn till begränsningsregeln i 31 kap. 2 § andra stycket BrB torde det i de allra flesta fall bli aktuellt att döma ut ett fängelsestraff som är kortare än ett år. Det ska då, i enlighet med vad vi föreslagit i avsnitt 9.4.2, råda en presumtion för att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Skäl att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff kan dock föreligga om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott i sådan omfattning att det inte kan beaktas tillräckligt genom valet av tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet.
Om återfallssituationen är sådan att det finns skäl att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff, eller om det fängelsestraff som ska dömas ut är längre än ett år (vilket undantagsvis bör kunna bli fallet för personer som i dag uppfyller förutsättningarna för överlämnande till vård enligt LVM), finns det enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.4.3 och 10.4.7 möjlighet att trots allt besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, om ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl. Ett sådant skäl bör kunna vara att den tilltalade undergår vård enligt LVM, eller att socialnämnden har ansökt om eller står i begrepp att ansöka om sådan vård, och verkställigheten av ett ovillkorligt fängelsestraff riskerar att påverka den pågående eller planerade vården negativt.
Om det finns förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, bör de som i dag uppfyller förutsättningarna för överlämnande till vård enligt LVM i många fall kunna dömas till
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
644
villkorligt fängelse i förening med en vård- eller påverkanssanktion. Det närmare innehållet i vård- eller påverkanssanktionen och förutsättningarna för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en sådan sanktion framgår av avsnitt 11.8 och 9.5.9.
Om den tilltalade redan är föremål för vård enligt LVM eller om socialnämnden har ansökt om eller står i begrepp att ansöka om sådan vård, kan genomförandet av tvångsvården – om det med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet inte är tillräckligt att det villkorliga fängelsestraffet förenas med dagsböter – innebära att han eller hon inte har förutsättningar att verkställa någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion. I en sådan situation är det knappast lämpligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en vård- eller påverkanssanktion, eftersom behovet av vård avses bli tillgodosett genom tvångsvården. Då tvångsvården, i vart fall inledningsvis, innebär intagning på LVM-hem eller sjukhusvistelse, torde det i de allra flesta fall inte heller vara möjligt för den tilltalade att fullgöra samhällstjänst eller att underkasta sig sådana åtgärder som en övervaknings- och kontrollsanktion innebär. Därmed skulle det saknas förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Även i sådana situationer bör det dock finnas möjlighet att trots allt döma ut ett villkorligt fängelsestraff, med hänvisning till att den pågående eller planerade vården annars riskerar att påverkas negativt, se våra förslag i avsnitt 9.4.3 och 10.4.7 samt författningskommentaren, avsnitt 1.2 (se kommentaren till 31 kap. 12 § BrB). Det villkorliga fängelsestraffet får då förenas med dagsböter, som bör kunna verkställas trots att den dömde är föremål för tvångsvård. I undantagssituationer bör det även kunna komma i fråga att döma ut ett villkorligt fängelsestraff helt utan tilläggssanktion.
Om det trots denna möjlighet inte anses finnas förutsättningar för ett villkorligt fängelsestraff, vilket kan vara fallet om det fängelsestraff som ska dömas ut är alltför långt eller om återfallssituationen är så graverande att ett ovillkorligt fängelsestraff blir oundvikligt, bör den dömdes behov av missbruksvård kunna tillgodoses under verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet. Att personer som har grava missbruksproblem döms till fängelse förekommer i stor utsträckning redan i dag. Kriminalvården har alltså erfarenhet av hur klienter med sådan problematik bör hanteras samt rutiner för hur de kan erbjudas vård under anstaltsvistelsen och slussas ut till fortsatt vård efter frigivningen.
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
645
13.6.3 Åtalsprövning enligt LVM
Vårt förslag: Den särskilda åtalsprövningsregeln i 46 § LVM
upphävs.
Som redogjorts för i avsnitt 13.3 ovan finns det i 46 § LVM en särskild åtalsprövningsregel såvitt avser personer som undergår vård med stöd av LVM. Bestämmelsen innebär att åklagaren, om någon som har beretts vård med stöd av LVM är misstänkt för brott för vilket inte förskrivs strängare straff än fängelse ett år och som hör under allmänt åtal och om brottet har begåtts innan vården påbörjades eller under vårdtiden, ska pröva om åtal lämpligen ska ske.
Som också anförts i avsnitt 13.3 har åtalsprövningsregeln motiverats bl.a. av att det kan vara olämpligt att avbryta ett väl fungerande vårdprogram för att missbrukaren ska undergå straff. Av våra överväganden i föregående avsnitt framgår att det förhållandet att den tilltalade undergår vård enligt LVM i det påföljdssystem som vi föreslår ska kunna beaktas både genom att det beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt och genom valet av tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet. I det av oss föreslagna systemet finns det således goda möjligheter att ta hänsyn till den pågående LVMvården vid påföljdsbestämningen och därmed avstå från att döma ut en påföljd som innebär att vården måste avbrytas.
Ett annat skäl som anförts till stöd för åtalsprövningsregeln är att det kan uppfattas som orättvist mot den som just har avslutat en längre tids vård enligt LVM och som anstränger sig för att medverka till frivillig vård att det inte tas hänsyn till det. Enligt vår bedömning bör för vuxna lagöverträdare inte den misstänktes vilja att genomgå vård vara tillräckligt för att åklagaren ska avstå från att väcka åtal för ett brott. Pågående frivilliga vårdinsatser bör i stället, på samma sätt som pågående tvångsvård, kunna beaktas vid påföljdsbestämningen, både som skäl för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt och vid valet av tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff.
Sammantaget finner vi därmed att det i det påföljdssystem som vi föreslår inte finns skäl att behålla den särskilda åtalsprövningsregeln i 46 § LVM. Vi föreslår därför att bestämmelsen upphävs.
647
14 Kostnadsansvaret för vård och behandling
14.1 Inledning
I detta avsnitt behandlas frågan om kostnadsansvaret för åtgärder som kan ingå i en icke frihetsberövande påföljd men som inte bedrivs inom Kriminalvårdens egen regi.
Det anges i våra direktiv att vi ska utreda och överväga frågan om kostnadsansvaret vid kontraktsvård. Vidare anges i direktiven att det ska prövas hur det kan säkerställas att den som uppfyller förutsättningarna för kontraktsvård också får sådan vård. Frågan om kostnadsansvar för vårdinsatser som utförs utanför Kriminalvårdens egen verksamhet påverkas också av vårt förslag att ersätta dagens icke frihetsberövande påföljder med ett system med villkorligt fängelse.
Vi föreslår i kapitel 9–11 att villkorligt fängelse ska förenas med en tilläggssanktion som ska vara tillräckligt ingripande med hänsyn till det utmätta fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
Om den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till att brottet har begåtts, eller om han eller hon har behov av och förutsättningar för att genomgå brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet, får det villkorliga fängelsestraffet förenas med en vård- eller påverkanssanktion (se närmare om detta i avsnitt 9.5.9 och 11.6). En sådan sanktion ska kunna innehålla sådant som hittills har ingått i en skyddstillsyn genom särskilda föreskrifter. Det innebär att den ska kunna innehålla exempelvis missbruksvård och psykiatrisk behandling. Även sådana inslag som i vissa fall tidigare ingått i skyddstillsyn med föreskrift om
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
648
kontraktsvård kommer att kunna ingå i en vård- eller påverkanssanktion.
Vi föreslår också att kontraktsvård ska vara en tilläggssanktion som villkorligt fängelse kan kunna förenas med (se avsnitt 9.5.10 och 11.9). Enligt vårt förslag är kontraktsvård som tilläggssanktion förbehållet sådana situationer då det annars inte finns något alternativ till ovillkorligt fängelse med hänsyn till att fängelsestraffet uppgår till ett år eller mer eller då återfallssituationen är sådan att det annars inte hade gått att undvika ovillkorligt fängelse. Innehållet i kontraktsvården ska i huvudsak motsvara det utmätta fängelsestraffet i ingripandegrad.
Frågeställningen i detta kapitel blir i korthet hur kostnadsansvaret för en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård ska fördelas i de fall åtgärderna är sådana att de i dag
1. enligt normaliseringsprincipen bekostas av kommunen (eller annan
myndighet som har det sedvanliga ansvaret för att tillhandahålla sådan vård) när de sker inom ramen för en skyddstillsyn med föreskrifter eller en s.k. oäkta kontraktsvård och
2. bekostas av Kriminalvården till och med tänkt villkorlig frigiv-
ning och därefter av kommunen vid s.k. äkta kontraktsvård.
14.2 Kort om normaliseringsprincipen
Den allmänna utgångspunkten för kostnadsansvaret för påföljder i dag är att Kriminalvården som huvudman verkställer och står för kostnaderna för de s.k. kriminalvårdspåföljderna; fängelse, skyddstillsyn och villkorlig dom. Detta gäller dock som huvudregel bara de insatser som sker inom ramen för Kriminalvårdens egen verksamhet.
I den mån påföljden innefattar åtgärder som normalt bekostas av andra myndigheter och aktörer, följer det av den s.k. normaliseringsprincipen att det är de ordinarie myndigheterna som primärt ansvarar för de behov den dömde har. Det kan gälla t.ex. sysselsättningsfrämjande åtgärder eller hälso- och sjukvård när sådana åtgärder ingår i en kriminalvårdspåföljd.
I samband med 1974 års kriminalvårdsreform slogs det fast att Kriminalvårdens arbete ska bedrivas enligt denna s.k. normaliseringsprincip. Normaliseringsprincipen innebär i huvudsak att Kriminalvårdens klienter har samma rätt till samhällets stöd och hjälp som andra medborgare och att Kriminalvården normalt inte ska åta sig
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
649
uppgifter som åvilar andra huvudmän i samhället. Denna princip fick genomslag inte bara inom anstaltsvården utan även såvitt avser kostnadsfördelningen mellan Kriminalvården och andra aktörer för den vård eller behandling som kan bedrivas inom ramen för en skyddstillsyn.
14.3 Normaliseringsprincipen och skyddstillsyn
I dag kan en skyddstillsyn (utöver kontraktsvårdsfallen som behandlas nedan) innehålla en föreskrift om deltagande i vård och behandling utanför Kriminalvårdens regi. Det regleras i 26 kap. 15 § BrB (genom en hänvisning i 28 kap. 6 § BrB). Det föreskrivs i den bestämmelsen att domstolen får meddela föreskrifter om läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller utanför sjukhus eller annan dylik inrättning.
En föreskrift om vård eller behandling kan i praktiken exempelvis innebära att den dömde ska delta i missbruksavvänjande behandling på en beroendemottagning eller i psykiatrisk behandling. För denna vård kan antingen kommunen (genom socialtjänsten) eller landstinget vara huvudman. Det förekommer även att en skyddstillsyn innehåller föreskrifter om annan behandling som sker utanför Kriminalvårdens regi. Det kan gälla spelberoende, sexualrelaterad problematik eller våldsbenägenhet. Inriktningen under senare år har varit att sådana åtgärder ska inkluderas i Kriminalvårdens egen programverksamhet. Till allt större del handlar därför åtgärder som kan inrymmas i en skyddstillsyn – men som inte utförs och bekostas av Kriminalvården – om missbruksbehandling eller behandling mot psykisk ohälsa inom kommunens eller landstingets regi.
När det gäller föreskrifter om att den dömde ska genomgå vård inom psykiatrin eller av kommunen bedriven missbruksvård, innebär normaliseringsprincipen att vården eller behandlingen ska bekostas av den huvudman som tillhandahåller den, dvs. det landsting eller den kommun inom vilken den dömde är bosatt.
Vad det i realiteten kan bli för innehåll beror därför på vilken vård som finns tillgänglig genom socialtjänstens försorg (och hos andra vårdgivare såsom psykiatrin). Det är fråga om dels vilken vård eller annan behandling som är tillgänglig, dels om huvudmannen är beredd att ta på sig kostnadsansvaret.
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
650
14.4 Normaliseringsprincipen och kontraktsvård
Som ett särskilt skäl för skyddstillsyn i stället för fängelse kan rätten enligt 30 kap. 9 § andra stycket 3 BrB beakta om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och den tilltalade förklarar sig villig att gå igenom lämplig behandling som enligt en för honom uppgjord plan kan anordnas i samband med verkställigheten. Om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn ska enligt 28 kap. 6 a § BrB rätten i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse hade valts som påföljd (ett s.k. alternativstraff).
I de fall ett alternativstraff sätts ut av domstolen brukar påföljden benämnas kontraktsvård (eller äkta kontraktsvård). Om ett sådant alternativstraff inte sätts ut kallas den för ”oäkta” kontraktsvård. I praktiken är det ingen skillnad mellan skyddstillsyn med föreskrift om behandling som meddelas med stöd av 28 kap. 6 § BrB och oäkta kontraktsvård, annat än att det i det senare fallet framgår tydligare i domen vad som åligger den dömde och att denne uttryckligen måste ha förklarat sig villigt att genomgå behandlingen. De särskilda regler som finns för kontraktsvård gäller bara i sådana fall då ett alternativstraff har angetts enligt 28 kap. 6 a § BrB.
I de fall domstolen angett ett alternativt fängelsestraff, och det alltså är fråga om äkta kontraktsvård, anses normaliseringsprincipen leda till ett uppdelat kostnadsansvar. Den del av vården som belöper på tiden före det att den dömde skulle ha blivit villkorligt frigiven om han eller hon i stället hade dömts till fängelse – vilket blir efter två tredjedelar av det alternativa fängelsestraffets längd men alltid minst en månad – bekostas av Kriminalvården. Vård som bedrivs därefter bekostas av den dömdes kommun (genom socialtjänsten), i de fall det är fråga om vårdåtgärder utanför Kriminalvårdens egen regi.
Det är därför en förutsättning för kontraktsvård att det vid tidpunkten för lagföringen finns en ansvarsförbindelse från kommunen beträffande de kostnader som uppstår efter tidpunkten för den tänkta villkorliga frigivningen, förutsatt att det är fråga om vård eller annan behandling med annan huvudman än Kriminalvården.
Om det är fråga om s.k. oäkta kontraktsvård gäller normaliseringsprincipen fullt ut. I de fall det är fråga om vård utanför Kriminalvårdens regi, exempelvis missbruksbehandling, står kom-
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
651
munen för hela kostnaden. Även i dessa fall måste det vara klart vid tidpunkten för huvudförhandlingen att det finns en finansiering av vårdåtgärderna.
14.5 Normaliseringsprincipen och utslussningsåtgärder
Enligt 11 kap. 6 § fängelselagen (2010:610) kan den som dömts till fängelse såsom en utslussningsåtgärd beviljas vårdvistelse. Vårdvistelse innebär att den intagne är placerad i ett sådant hem som avses i 6 kap. 1 § socialtjänstlagen. Vårdvistelse får beviljas en intagen som har behov av vård eller behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel eller mot någon annat särskilt förhållande som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet, om det inte finns någon beaktansvärd risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt missköta sig.
Vårdvistelse ersatte den tidigare s.k. § 34-placeringen enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL). Enligt normaliseringsprincipen ska Kriminalvården stå för kostnaden för vården till och med tidpunkten för villkorlig frigivning medan kostnaden därefter – om vården ska fortsätta – ska bestridas av kommunen. I de fall hela vårdvistelsen inte kan genomföras före den villkorliga frigivningen behövs det därför en ansvarsförbindelse av kommunen att den tar över kostnadsansvaret.
14.6 Närmare om normaliseringsprincipens behandling i olika lagstiftningsärenden m.m.
14.6.1 Inledning
Frågorna om normaliseringsprincipen och kostnadsansvaret för sådant som ligger utanför Kriminalvårdens egen verksamhet aktualiseras, som berörs ovan, vid skyddstillsyn, vid skyddstillsyn med särskild behandlingsplan (kontraktsvård), vid vårdvistelse (tidigare § 34-placering) och vid allmänna överväganden gällande Kriminalvårdens inriktning och ansvar. Ställningstagandena gällande dessa olika delar berör varandra och är delvis beroende av varandra. I detta avsnitt redovisas vissa överväganden som gjorts i olika utredningar
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
652
och lagstiftningsarbeten gällande dessa kostnads- och ansvarsfördelningsfrågor.
14.6.2 1974 års kriminalvårdsreform
Kriminalvårdsberedningen lämnade 1972 betänkandet Kriminalvård (SOU 1972:64). Förslagen behandlades i 1973 års statsverksproposition (Prop. 1973:1 bil. 4).
Beredningen anförde att de som dömts till en påföljd har samma rätt till samhällets stödåtgärder och vårdinsatser som andra människor. Det förhållandet att Kriminalvårdens klienter har begått brott och har särskilda problem gällande anpassning till samhället – exempelvis fysiska eller psykiska handikapp – fick enligt beredningen inte medföra att andra samhälleliga stöd- och vårdorgan frånkänner sig ansvaret för dem.1 Kriminalvårdens organ ska sålunda i första hand kartlägga klientens behov av stöd eller vård och förmedla kontakterna mellan klienter och de organ som har ansvar för att åtgärderna vidtas, t.ex. fysisk eller psykisk hälsovård. Endast när sådana förhållanden föreligger som sammanhänger med Kriminalvårdens andra uppgifter, nämligen att skydda samhället från brott, måste Kriminalvården ta det primära ansvaret även för åtgärder av sådant slag.
Departementschefen anförde att han till fullo delade beredningens ståndpunkt.2 Vidare anfördes att endast ”i de fall då den dömde omhändertagits på sådant sätt att det förhindrar andra myndigheters medverkan eller när stödinsatserna uteslutande har sin grund i kriminalvårdens rehabiliterande uppgift får ansvarsfrågan en annan grund och kriminalvården måste ta det primära ansvaret även för uppgifter som normalt åvilar andra huvudmän”.
Enligt departementschefen skulle en annan ordning ofrånkomligen leda till att samhällets totala resurser onödigtvis splittras och används på ett orationellt sätt samtidigt som kriminalvårdsklientelets sociala isolering ytterligare markeras. Vidare anfördes att det inte är fråga om några nya behov, och att klientelets behov av stöd och hjälp i regel inte grundar sig på deras speciella situation som lagöverträdare utan på deras allmänna sociala förhållanden som arbetslösa, sjukvårdsbehövande eller dylikt.
1Prop. 1973:1 bil. 4 s. 83 f. 2 A. prop. s. 90.
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
653
Några remissorgan hade uttryckt farhågor för att Kriminalvårdens klienter skulle riskera att särbehandlas när det gällde samhällets stöd- och vårdinsatser. Departementschefen framhöll den intensifierade samverkan som skulle möjliggöras genom den föreslagna anstaltsorganisationen och underströk vikten av de överläggningar mellan kriminalvårdsstyrelsen och andra statliga och kommunala organ som hade inletts.
På grundval av Kriminalvårdsberedningens betänkande infördes lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL). Departementschefen anförde i förarbetena bl.a. att man måste utgå från att det föreligger en uppenbar skyldighet för andra samhällsorgan att vara verksamma även för kriminalvårdens klientel.3 Det kunde dock i vissa fall krävas särskilda överenskommelser mellan företrädare för sådana organ och Kriminalvården i syfte att lösa speciella problem. I KvaL föreskrevs att i den mån ett förverkligande av vårdens syfte kräver insatser av andra samhälleliga organ ska erforderlig samverkan ske med företrädare för sådant organ.
Av relevans för kostnadsfrågan är även den möjlighet som infördes för den som undergår fängelse, att i vissa fall få vistas utanför anstalt redan före tidigaste dagen för villkorlig frigivning (eller övergång till vård utom anstalt), s.k. § 34-placering. I 2 kap. 34 § KvaL föreskrevs att om en intagen genom vistelse utanför anstalt kan bli föremål för särskilda åtgärder som kan antas underlätta hans anpassning till samhället, kan medgivande att för sådant ändamål vistas utanför anstalten lämnas honom under lämplig tid, om särskilda skäl föreligger.
I propositionen togs inte frågan upp om finansieringen av vistelsen utanför anstalt. Genom en överenskommelse 1974 mellan Kriminalvårdsstyrelsen och Svenska kommunförbundet lades principerna för kostnadsansvaret fast.4 Enligt överenskommelsen står Kriminalvården för kostnaden fram till dagen för villkorlig frigivning. Därefter ansvarar socialtjänsten i den intagnes hemkommun för kostnaden i form av bistånd enligt socialtjänstlagen.
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
654
14.6.3 Behandlingen av normaliseringsprincipen vid socialtjänstreformen
Genom proposition 1979/80:1 (proposition om socialtjänsten) genomfördes en stor socialtjänstreform. Tidigare lagar om barnavård, nykterhetsvård och socialhjälp ersattes av en ny socialtjänstlag som skulle vara gemensam för hela vårdområdet.
Departementschefen framhöll i propositionen att ansvaret för att behövliga vårdinsatser i § 34-fallen kommer till stånd av naturliga skäl inte primärt kunde åvila socialtjänsten utan att initiativet i övervägande fall får antas komma från kriminalvårdsmyndigheterna.5 När en framställning görs om placering av detta slag och kommunen finner att den intagne är i behov av de föreslagna insatserna, tedde det sig självklart enligt propositionen att kommunen har samma ansvar för att en adekvat placering sker som för andra vårdbehövande.
Det fanns enligt departementschefens mening ingen anledning att då förorda någon ändring i den principöverenskommelse som hade ingåtts mellan Kriminalvårdsstyrelsen och Svenska kommunförbundet.
14.6.4 Frivårdskommitténs behandling av normaliseringsprincipen
Frivårdskommittén behandlade i sitt delbetänkande Frivårdspåföljder (SOU 1981:90) normaliseringsprincipen. Enligt kommittén måste den omständigheten att frivården överhuvudtaget har en hjälpande hand ses som en kompromiss mellan normaliseringsprincipen och de faktiska förhållanden som anses göra särskilda hjälpåtgärder ofrånkomliga för kriminalvårdens klienter.6 I den mån kriminalvården anser att samhällets service inte är tillräcklig eller på tillfredsställande sätt åtkomlig för klienterna, åligger det den att åstadkomma bättre förhållanden antingen genom påtryckningar på andra myndigheter eller genom att själv tillhandahålla kompletterande service. Därutöver har frivården enligt betänkandet att tillgodose de hjälpbehov som kan sägas sammanhänga med verkställigheten av en påföljd.
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
655
Kommittén anförde att normaliseringsprincipen även fortsättningsvis borde stå fast och att kriminalvårdsklienternas samtliga behov i princip borde tillgodoses av de samhällsorgan som normalt svarar för social service till medborgarna.7 Enligt betänkandet var normaliseringsprincipens tillämpning ojämn mellan kommunerna och samarbetet mellan frivården och andra samhällsorgan inte helt tillfredsställande i vissa kommuner. Enligt kommittén uppstod problemen framför allt i samband med att frivården skulle ”förmedla kontakt” med andra samhällsorgan. Enligt kommittén handlade det i praktiken ofta om intensiv övertalning för att få andra samhällsorgan att ta sig an kriminalvårdsklienterna. För denna övertalningsverksamhet erfordrades enligt betänkandet ändamålsenliga rutiner av både formell och informell art. Hur dessa rutiner skulle se ut bedömdes enligt betänkandet bäst av administrerande och verkställande myndigheter.
I den mån frivården anser att samhällets allmänna service till följd av brister i normaliseringsprincipens förverkligande inte är tillräcklig eller på tillfredsställande sätt åtkomlig för klienterna, borde den enligt betänkandet gå in med egna hjälpresurser för att åstadkomma bättre förhållanden.8
Frivårdskommitténs betänkande behandlades i prop. 1982/83:85 (proposition om ändring i brottsbalken m.m.). I allmänmotiveringen – under rubriken Normaliseringsprincipen – anslöt sig departementschefen till kommitténs ställningstaganden.9 Departementschefen delade kommitténs uppfattning att den normaliseringsprincip som slagits fast i 1974 års kriminalvårdsreform skulle vara vägledande och att kriminalvården så långt möjligt skulle undvika att bygga upp egna resurser, vilka svarar mot dem som andra samhällsorgan förfogar över. Departementschefen delade även kommitténs ställningstagande att det faktum att frivården har en hjälpande uppgift måste ses som en kompromiss mellan normaliseringsprincipen och de faktiska förhållandena som gör särskilda hjälpåtgärder ofrånkomliga för kriminalvårdens klienter.
7 A.a. s. 120. 8 A.a. s. 122. 9Prop. 1982/83:85 s. 56 f.
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
656
14.6.5 Införandet av kontraktsvård
Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 1987 infördes möjligheten att kombinera skyddstillsyn med särskild behandlingsplan, s.k. kontraktsvård (prop. 1986/87:106, proposition om ändring i brottsbalken, s.k. kontraktsvård m.m.). Lagstiftningen grundade sig på det förslag som hade lämnats i Frivårdskommitténs slutbetänkande Nya alternativ till frihetsstraff (SOU 1984:32).
Gällande kostnadsansvaret konstaterade kommittén att de vårdinstitutioner som skulle beröras av kontraktsvården har olika huvudmän; en primärkommun, en landstingskommun eller ett kommunförbund.10 Det anfördes i betänkandet att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det konstaterades dock att det i viss mån gäller särskilda regler för kriminalvårdsklienter som placeras på kommunal institution med stöd av 34 § KvaL. För frivårdsklienter bär dock enligt betänkandet hemkommunen hela kostnadsansvaret.
Kommitténs anförde att frågan om vem som ska stå för vårdkostnaderna inom kontraktsvården kunde lösas på två sätt.11 Antingen kunde de allmänna principerna för kostnadsansvaret och vårdansvaret som gäller enligt socialtjänsten följas. Vårdkostnaden skulle då ytterst bäras av hemkommunen. Den andra lösningen skulle vara att fördela vårdkostnaderna på samma sätt som skulle ha skett, om ett ovillkorligt fängelsestraff i stället hade ådömts och vården ägt rum med stöd av 34 § KvaL.
Den enklaste lösningen vore att hemkommunen, som har det övergripande ansvaret för att missbrukaren bereds vård, fick bära kostnadsansvaret. Kommittén kunde dock se flera skäl mot en sådan lösning. Enligt särskilda direktiv skulle kommittén inte föreslå något som ledde till ökade kostnader för kommunerna. Kommittén såg vidare kontraktsvård uteslutande som ett alternativ till frihetsstraff.12 Att ålägga kommunen kostnadsansvaret kunde ses som ett avsteg från denna princip och kunde göra att kontraktsvård kunde uppfattas som jämställt med andra frivårdspåföljder, vilket i sin tur kunde leda till en annan tillämpning än den avsedda. En sådan fördelning skulle kunna leda till att kommunen, för att hålla kostnadsansvaret nere, skulle vilja styra kontraktsvården till de institutioner där den själv är huvudman. I vissa fall kunde det vara
10SOU 1984:32 s. 165. 11 A.a. s. 166 f. 12 Kommittén föreslog att kontraktsvård skulle ingå i ett villkorligt fängelsestraff.
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
657
svårt att på kort sikt reda ut vilken kommun som är missbrukarens hemkommun. Ett ytterligare skäl mot denna lösning kunde vara att staten normalt svarar för all straffverkställighet och därför också bör svara för kontraktsvården.
Kommittén såg även skäl som talade för en motsatt ordning. Kostnadsfrågan kunde knappast vara avgörande för om påföljden skulle uppfattas som en frivårdspåföljd eller som en ersättning för fängelsestraff. Gränsen mellan det villkorliga fängelsestraffet och frivårdspåföljderna skulle heller inte bli så exakt. Förslaget skulle enligt betänkandet heller inte medföra mer påtagliga kostnadsökningar för kommunerna.
Kommittén kunde alltså finna skäl för och mot båda lösningarna, men enligt dess mening talade de starkaste skälen för att kostnadsansvaret skulle fördelas på samma sätt som gällde för vård med stöd av 34 § KvaL. Det innebar enligt kommittén att kostnadsansvaret för kontraktsvård ”på vanligt sätt” primärt skulle åvila vårdinstitutionens huvudman, men att Kriminalvården skulle betala vårdavgiften för de platser som togs i anspråk fram till en tänkt tidpunkt för villkorlig frigivning och att hemkommunen därefter skulle stå för kostnaden.
I propositionen anslöt sig departementschefen till det förslag som kommittén hade lämnat gällande kostnadsansvaret.13 Enligt förarbetena ska Kriminalvården svara för vårdkostnaderna fram till den tänkta tiden för villkorlig frigivning, beräknat med utgångspunkt från det alternativa fängelsestraff som anges i domen.
De fall där alternativstraff ska anges handlar i praktiken om situationer där påföljden skulle ha blivit fängelse, om möjligheten att döma till skyddstillsyn med kontraktsvård inte hade utnyttjats. Inte minst mot den bakgrunden tedde det enligt departementschefen sig naturligt att Kriminalvården i dessa fall övertar kostnadsansvaret på det sätt som hade föreslagits.
Departementschefen konstaterade att kostnadsfördelningen skulle komma att följa samma principer som dem som gällde i fråga om § 34-placeringar samt anförde att han utgick från att man vid överläggningar om statsbidrag till missbrukarvården skulle beakta konsekvenserna av detta förslag. Skulle som ett resultat av framtida överenskommelser principerna ändras gällande § 34-placeringarna, borde enligt förarbetena motsvarande ändring aktualiseras beträffande kontraktsvård.
13Prop. 1986/87:106 s. 92 ff.
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
658
För det fall domstolen skulle meddela föreskrift om behandling utan att ange någon strafftid i domen, var någon ändring av dåvarande principer enligt departementschefen inte påkallad.
14.6.6 Fängelseutredningens behandling
Fängelseutredningen lämnade i sitt huvudbetänkande Verkställighet av fängelsestraff (SOU 1993:76) förslag angående kostnadsansvar vid utslussning. § 34-placering fick enligt förslaget sin motsvarighet i institutet behandlingsplacering utom anstalt. Utredningen konstaterade i betänkandet att det hade skett en betydande nedgång i antalet inledda § 34-placeringar under de senaste åren och att det bl.a. hade sin grund i att kommunerna i mindre utstr