SOU 2012:34
Nya påföljder
Summary
Our assignment
Our overall mandate was to review the Swedish system of criminal sanctions for both adult and young offenders. Within the framework of this review we were assigned to:
• analyse and propose how it would be possible to reduce the use of imprisonment (Sw. fängelse), principally short sentences, while maintaining the credibility of the system
• analyse and propose how to avoid small differences in penal value resulting in considerable differences in the choice of criminal sanction
• analyse and propose how the importance of the nature of criminality (Sw. brottslighetens art) can be defined and its meaning clearly delimited
• adopt a position on and propose the criteria that should apply to previous criminality and the importance that such criminality should be attributed when choosing criminal sanctions and determining penalties and also with reference to the forfeiture of the grant of conditional release
• analyse and propose how to choose an intervention that does not constitute imprisonment at an institution, the content and structure of such interventions and also how they should be followed up as well as how reactions in the event of relapse into crime and other misconduct should be structured; As regards the choice of intervention, an investigation should be conducted into, for example, improved opportunities to adapt interventions to
Memorandum
31 May 2012
Criminal Sanctions Inquiry
Ju 2009:11
2
the criminality and the extent to which the accused’s personal circumstances should be attributed importance
• analyse and propose how it would be possible to increase the use of day fines (Sw. dagsböter), how to calculate the amount of day fines, how the implementation of day fines can be rendered more effective and what the reaction should be to a default in payment; review the relationship between day fines and monetary fines and also investigate other issues concerning fines that may arise
• adopt a position on whether an offender who has attained the age of 18 but not the age of 21 should be treated as an adult offender when determining punishment and choosing criminal sanction or either of these respects and also analyse how young people should be considered when determining penalties in those cases where a penalty is to be reduced
• evaluate whether the purpose of the 2007 reform of the care of young persons (Sw. ungdomsvård) and youth service (Sw.
ungdomstjänst) sanctions has been achieved, focussing on the
courts’ choice of criminal sanction and the content of the sanctions
• conduct individual reviews of the sanctions of institutional care of young persons (Sw. sluten ungdomsvård), care of young persons and youth service as regards the status of the sanction, responsibility for management of the sanction, the choice of criminal sanction, its content and structure in general and also follow-up and reactions in the event of a relapse into crime or other misconduct
• investigate whether any new elements should be developed that may be particularly appropriate for young offenders
• make proposals to abolish or concerning greater restraint in the use of fines for offenders who have committed crimes prior to the age of 18
• review the rules governing the overlapping of crimes and changes to sanctions and therewith take particular account of the interest in simplifying the regulation and structuring it in a way that is more cohesive in principle.
One cross-cutting issue has been to consider whether to introduce a system for conditional imprisonment (Sw. villkorligt fängelse). In the event that no proposal is made for such a system, we have been assigned to propose how the system of criminal sanctions sought in our Terms of
3
Reference can be improved within the framework of the existing structure.
System of criminal sanctions for adult offenders
Problems and inadequacies relating to the system of criminal sanctions
During the course of our investigation work we identified a number of problems and inadequacies associated with the current system of criminal sanctions. These can be summarised as follows:
The system of criminal sanctions is complex and difficult to understand. Both the sanctions of a conditional sentence (Sw. villkorlig dom) and probation (Sw. skyddstillsyn) may be chosen as an alternative to imprisonment. The choice between them is not based primarily on the seriousness of the crime, but on prognostic criteria linked to the sentenced person as an individual and the risk of her or him relapsing into crime. This has resulted in difficulties in ranking sanctions according to level of intervention and anticipating the sanction that a particular crime will result in.
There are limited opportunities to gauge the punishments of a conditional sentence and probation. This means that these sanctions are not always perceived as proportionate in relation to the seriousness of the criminality. A crime with a low penal value may result in a sanction that is more severe than a crime with a high penal value. Furthermore, unjustified thresholds arise in the transition between a sanction that does not entail any deprivation of liberty and imprisonment. A minor difference in penal value may entail a significantly more severe sanction.
What the term of the sentence would have been if imprisonment had been chosen as a sanction is not specified when a conditional sentence or probation is imposed. For this reason, the person sentenced is not clear about the risks that he or she faces in the event of non-compliance with the sanction. The absence of a pre-assessed prison sentence also makes it difficult for the court setting aside a conditional sentence or probation to determine the term of the prison sentence that is to replace the sanction.
Increasing numbers of offences have started to be treated more stringently as a consequence of their nature. Legal practice in this respect provides no clear guidelines and principles, and may be perceived as inconsistent and arbitrary. Special treatment as a consequence of the nature of the criminality has also resulted in extensive use of short prison sentences and other severe sanctions.
The content of sanctions that do not entail a deprivation of liberty is sometimes unclear and insubstantial. It may therefore be questioned
4
whether they are always sufficiently severe for the crimes for which they are used.
Taken together this means that the system of criminal sanctions is not sufficiently clear and consistent and reduces opportunities for standards to be set through the choice of criminal sanction. Inadequacies may also mean loss of an opportunity to choose a criminal sanction that may be the most humane, typically the sanction that will reduce the risk of reoffending and that is the least costly.
General points of departures for a reform
In our opinion, a reform of the system of criminal sanctions for adult offenders should be based on the following points of departure:
• Criminalisation assumes sanctions that express the seriousness of the breach of the rules.
• Based on the requirement for humanity, sanctions may not be chosen that are more severe than are necessary to achieve the objectives of the penal system.
• There should be good preconditions for choosing a criminal sanction that does not entail a deprivation of liberty.
• Alternatives to imprisonment at an institution that do not entail the deprivation of liberty should have clear and predictable content, and it should be possible to pre-assess the determination of punishment and escalate such punishments in the event of a relapse.
• The choice of criminal sanction in each individual case should reduce the risk of reoffending as far as possible.
• The regulation of criminal sanctions must meet stringent requirements for legal certainty.
• The system of criminal sanctions must be flexible and provide scope for changes that are justified through criminal policy, without changes having to be made to the structure itself.
• As far as possible, there should not be any special treatment for any crimes owing to them belonging to a particular kind of offence.
• The ranking of different kinds of penal law intervention should be clearer and more realistic.
5
• The consequences for those who do not comply with the obligations ensuing from a sanction imposed should be clarified.
Conditional imprisonment should be introduced into the system of criminal sanctions
We have made the assessment that the general points of departure that we have established are best satisfied if conditional imprisonment is introduced into the system of criminal sanctions. The objections that may be raised against such a system are in our opinion not strong enough to outweigh the advantages. We therefore propose that conditional imprisonment be introduced into the system of criminal sanctions.
The development of a system of criminal sanctions including conditional imprisonment
The place of a conditional prison sentence in the system of criminal sanctions
Conditional sentences and probation will be replaced by conditional imprisonment. This proposal means that the system of criminal sanctions for adult offenders will comprise two sanctions – fines and imprisonment – where a decision may be made in certain conditions that the prison sentence is to be conditional.
The meaning of ‘conditional imprisonment’
A decision that a prison sentence should be conditional will mean that the sentenced person will not need to serve the sentence at a penal institution provided he or she satisfies certain conditions. These conditions will comprise the person sentenced first refraining from continued criminality for a probationary period and second fulfilling the supplementary sanction with which the conditional prison sentence is combined. According to the main rule, the probationary period will be two years. The supplementary sanctions – which are described in more detail below – could possibly comprise, for instance, an obligation for the person sentenced to pay day fines, perform community service (Sw.
samhällstjänst) or undergo care or treatment.
Preconditions for conditional imprisonment
There will be a presumption that a prison sentence of less than one year should be imposed conditionally.
It should also be possible to impose a prison sentence amounting to one year or more provided it can be combined with contract treatment that is sufficiently severe or where the enforcement of an unconditional prison sentence appears to be manifestly unreasonable considering the accused’s personal circumstances or other very weighty reasons.
6
Determination of punishment through choice of supplementary sanction
In our opinion, it is not enough for a conditional prison sentence to entail an obligation for the sentenced person to refrain from crime for a probationary period. For this reason, conditional imprisonment will be combined with a supplementary sanction.
The supplementary sanction should be chosen using the term of the prison sentence as a point of departure. This means that longer conditional prison sentences will be combined with more severe supplementary sanctions than shorter sentences, and that equally long conditional prison sentences will be combined with supplementary sanctions that appear to be basically as severe. An unconditional prison sentence must be imposed if there are no supplementary sanctions that are sufficiently severe.
As a point of departure, short conditional prison sentences –three months or less – should be combined with day fines.
To the extent that fines cannot be deemed to be a sufficiently severe supplementary sanction considering the term of the prison sentence or the accused’s previous criminality, the conditional prison sentence should, as a point of departure, be combined with community service.
Not all people are suitable for performing community service. If it is considered that community service would not be an appropriate sanction for the person sentenced, it should thus be possible for the supplementary sanction to comprise probation and supervision in accordance with a probation and supervision sanction (Sw. övervaknings-
och kontrollsanktion). This sanction should be basically as severe as the
number of hours of community service that would otherwise have been imposed.
At the current time, short prison sentences can be served through intensive supervision with electronic monitoring (‘electronic tags’). This possibility should be withdrawn. There should instead be an opportunity to combine a conditional prison sentence with a prohibition for the person sentenced to leave their home: house arrest (Sw. hemarrest). House arrest should only be used as a supplementary sanction if the accused has previously committed crimes in such a way or to such an extent that the prerequisites would not otherwise have prevailed to decide that the prison sentence should be conditional.
If the accused is in need of care or treatment for addictive substance abuse or for some other particular circumstance that may be assumed to have contributed to the criminality committed, or if there are programme activities related to the offence of substance abuse that are
7
considered appropriate for her or him to undergo, the conditional prison sentence may be combined with a care or influence sanction (Sw. vård-
eller påverkanssanktion) instead of day fines, community service,
probation and supervision sanctions or house arrest. The main content of such sanction will be set out in a statement of views issued by the Prison and Probation Service (PPS).
A care or influence sanction must be sufficiently severe. This means that the sanction must basically be as severe as the number of day fines, the number of hours of community service or the number of months of house arrest with which the conditional prison sentence would otherwise have been combined. If it is obvious that the initiatives proposed by PPS are not sufficiently severe, the court should be able to combine the sanction with day fines, community service or a probation and supervision sanction.
It should only be possible to use contract treatment (Sw. kontraktsvård) as a supplementary sanction if the term of the conditional prison sentence amounts to one year or more, or if the accused has previously committed crimes in such a way or to such an extent that there would not otherwise have been the prerequisites to decide that the prison sentence should be conditional. The content of the contract treatment should be severe enough to basically equate to an unconditional prison sentence in terms of level of intervention.
The significance of a relapse into crime
General information about relapse
One of the fundamental points of departure for our discussions has been that those who relapse into crime should be sentenced to a more severe sanction than a person with no previous criminal record.
However, a precondition for taking a more severe attitude to previous criminality should be that the matter involves a relapse that is relevant. We have made the assessment that a relapse that occurred during the probationary period for a conditional prison sentence previously imposed should always be attributed relevance when determining the sanction for the new criminality, unless fines would be a sufficient sanction. A relapse after the end of the probationary period for a conditional prison sentence previously imposed or after an unconditional prison sentence may also be deemed to be relevant. When assessing the relevance of relapse in such a case, regard should be taken – in basically the same way as it is today – to the length of the period that must elapse since the previous judgment, the similarity between the old and new criminality and the seriousness of the criminality.
8
It should be possible to impose conditional imprisonment several times
It should be possible to impose conditional imprisonment on someone several times. The fact that a crime constitutes a relevant relapse should thus not always impede the imposition of a new conditional prison sentence. In our opinion, the consequences of a system whereby conditional imprisonment can only be used once before an unconditional prison sentence is unavoidable would be unacceptable. There would be a significant increase in the number of inmates at institutions and this would disregard the principle of humanity that we considered should form the basis of a new system of criminal sanctions.
Relapse during the probationary period for a conditional prison sentence
If the person sentenced relapses into crime during the probationary period for a conditional prison sentence previously imposed, this would entail a breach of one of the conditions for the conditional prison sentence. This is something that must have repercussions. For this reason, a relapse during the probationary period for a conditional prison sentence should as such comprise one reason for deciding against imposing a conditional prison sentence for the new crime.
However, there should be power to impose conditional imprisonment on another occasion provided sufficient consideration of the relapse is taken through combining the conditional prison sentence with a supplementary sanction of a more severe kind than would otherwise come in question. This means, for instance, that a conditional prison sentence that would otherwise have been combined with day fines could be combined with community service or a probation and supervision sanction, or that a conditional prison sentence that would otherwise have been combined with community service could be combined with house arrest. It should also be possible for a care or influence sanction to be used as a supplementary sanction in the event of relapse, subject to the precondition that such a sanction is sufficiently severe considering both the term of the prison sentence and the previous criminality.
Relapse after the expiry of the probationary period for a conditional prison sentence
The reasons for imposing another conditional prison sentence are not as strong if the new crime is committed after the expiry of the probationary period for a conditional prison sentence previously imposed.
Even if the relapse is relevant, it should be possible to decide on a prison sentence being conditional in such a situation, if it is possible to take sufficient account of the previous criminality through the level of intervention of the supplementary sanction with which the conditional prison sentence is combined. The court can then either choose a more
9
severe kind of supplementary sanction or, for example, more day fines, more hours of community service or a more severe care or influence sanction than would otherwise have come into question.
Unconditional imprisonment where supplementary sanctions are not sufficiently severe
An unconditional prison sentence should be imposed as a point of departure if the choice of a supplementary sanction does not take sufficient account of the accused’s previous criminality.
However, it should be possible to decide on a conditional prison sentence if the enforcement of an unconditional prison sentence appears to be manifestly unreasonable considering the accused’s personal circumstances or other very weighty reasons.
The significance of relapse when determining punishments
When determining punishments it should be possible to consider relapses into crime on basically the same grounds as is currently the case, whereby a more severe fine or longer prison sentence is imposed than would otherwise have come into question. However, as regards imprisonment, this possibility should be restricted to only refer to unconditional prison sentences.
Forfeiture of conditional release granted
It should only be possible to decide on the forfeiture of a conditional release granted from an unconditional prison sentence previously imposed if the accused is sentenced to unconditional imprisonment for the new criminality. Our proposals do not otherwise involve any fundamental changes to the provisions governing forfeiture of a conditional release granted owing to relapse into crime.
Dealing with prison sentences previously imposed that have not been fully enforced when the person sentenced is sentenced for another offence
A distinction should be made between new and newly discovered criminality
If the party sentenced for another offence commits a crime before the sanction has been fully enforced, the court must take account of the previous sanction when determining the sanction for the new offence. The same thing applies if it transpires that the person sentenced has committed other criminality prior to the judgment and this criminality is adjudicated in a later judgment (‘newly-discovered criminality’). The legislation currently treats both of these situations in basically the same way. Regardless of whether the matter involves a new offence or a
10
newly-discovered offence, the court can make a choice between allowing the previous sanction to also encompass the additional criminality, imposing a special sanction for the additional criminality or removing the previous sanction and imposing a joint sanction for the criminality in both judgments.
In our opinion, a fundamental distinction should be made between new and newly discovered criminality. In contrast to a newly-discovered offence, a new crime is a relapse and should thus always result in a more severe sanction than if the accused had no previous criminal record.
The preconditions for deciding that a prison sentence previously imposed should encompass additional criminality
It should only be possible to decide that a prison sentence previously imposed (conditional or unconditional) should also encompass criminality adjudicated on in a subsequent judgment if this involves newly-discovered criminality. Furthermore, the newly-discovered criminality must be of no particular relevance compared with the criminality encompassed by the original judgment.
A special sanction for the criminality in the new judgment
The court should basically always impose a special sanction for the criminality if there is no question of allowing the prison sentence previously imposed to cover the additional criminality as well. This means that the sanction previously imposed remains in force and will be enforced in accordance with the provisions of the original judgment. It should only be possible to remove a sanction previously imposed in exceptional cases.
Decision that a conditional prison sentence previously imposed should be enforced at an institution
A relapse into crime during the probationary period for a conditional prison sentence should not automatically result in a prison sentence having to be enforced at a penal institution. Instead the relapse should in the first instance be taken into account by imposing a more severe sanction for the new criminality, either conditional imprisonment, including a more severe supplementary sanction, or – if this is insufficient – an unconditional prison sentence.
However, if the relapse cannot be deemed to have been sufficiently taken into account by imposing an unconditional prison sentence for the new criminality, the court should be able to decide that the conditional prison sentence should be enforced at an institution. In the event of such a decision, account should be taken of what the person sentenced has
11
already undergone as a consequence of the conditional prison sentence by performing all or parts of the supplementary sanction.
If a decision is made that a conditional prison sentence is to be enforced at an institution, the person sentenced will no longer be liable to perform the supplementary sanction with which the conditional prison sentence was combined. If no decision is made to enforce a conditional prison sentence at an institution, the obligation to perform the supplementary sanction remains in force, although a new sanction is imposed for the new criminality.
The content of sanctions supplementary to conditional imprisonment
PPS is responsible for enforcing conditional imprisonment
PPS will be responsible for enforcing conditional imprisonment. One of the main purposes of the work of PPS during enforcement should be to prevent a relapse into crime. Enforcement should be based on the principles of humane, meaningful and appropriate treatment of offenders.
PPS should be assigned to ensure the enforcement of the supplementary sanction with which the conditional prison sentence is combined.
To the extent that the sentenced person is in need of support and help through measures that may be assumed to reduce the risk of reoffending, this need should be met within the framework of the supplementary sanction with which the conditional prison sentence is combined.
Requirements for sobriety and freedom from drugs
As a general requirement during the enforcement of conditional imprisonment, the sentenced person may not be under the influence of alcohol or addictive substances when the supplementary sanction is being performed. It should be possible to test sobriety and freedom from drugs by taking samples.
Fines as a supplementary sanction
It may be possible to combine conditional imprisonment with a minimum of 50 and a maximum of 200 day fines.
Community service
It may be possible to combine conditional imprisonment with a minimum of 40 and a maximum of 240 hours of community service.
A precondition for community service is that the sanction is appropriate with regard to the accused as an individual and considering other
12
circumstances. This implies that it should be possible to assume in advance that the community service will be carried out. There is no requirement for the accused to consent to community service. However, a situation where the accused actively opposes such sanction may be a circumstance that means that community service is not considered to be an appropriate supplementary sanction.
As is the case today, community service will mainly comprise an obligation to perform unpaid work. However, it should be possible for a small proportion of the number of hours of community service imposed to comprise activities to prevent reoffending, such as an obligation to participate in programme activities or maintain contact with a probation officer. If so, this is something that should be decided by PPS in the course of enforcement.
PPS will be responsible for arranging a community service placement for the person sentenced. There will be a slight expansion of the area within which community service placements may be sought in relation to the current situation by making it possible to engage private employers to the extent that the activity being conducted is considered appropriate for community service and there are good opportunities to supervise the work.
The probation and supervision sanction
As stated above, a probation and supervision sanction will constitute an alternative to community service where this sanction is considered to be inappropriate. The probation and supervision sanction should last for a period that equates to the term of the conditional prison sentence, though at least three months and at most one year.
The fundamental content of a probation and supervision sanction will comprise a duty for the person sentenced to maintain close contact with a probation officer appointed by PPS. PPS should be able to replace all or parts of the duty to maintain contact with an obligation for the person sentenced to participate in programme activities related to crime or substance abuse.
If the term of the conditional prison sentence exceeds two months, the probation and supervision sanction will also include an obligation for the person sentenced to regularly report to PPS or another authority or person nominated by PPS.
When the term of the conditional prison sentence amounts to six months or more, the probation and supervision sanction will include a further reinforcing component. In the first instance the reinforcement component will comprise a prohibition for the person sentenced to leave their home for two normal non-working days (for her or him) per week
13
for the same number of weeks as the number of months for which the probation and supervision sanction lasts (‘weekend house arrest’).
If weekend house arrest is not considered suitable or it otherwise appears to be more appropriate, the reinforcement component should instead comprise a prohibition for the person sentenced to stay at a particular specified place during certain times or within a particular specified area, a prohibition for the person sentenced to leave a particular specified area during certain times, or an obligation for the person sentenced to stay at a particular specified place during certain times.
It should be possible to monitor compliance with the reinforcement component using electronic aids.
PPS will determine the issue of which reinforcing components form part of a probation and supervision sanction and how this is to be structured in each individual case. It should be possible to appeal against a decision made by PPS at an administrative court.
House arrest
In the same way as the current possibility of enforcing a short prison sentence through intensive supervision with electronic monitoring, house arrest will entail a prohibition on the person sentenced leaving their home. It should be possible to monitor the prohibition using electronic aids. House arrest will only be lifted during periods when the person sentenced is working or conducting alternative employment outside the home and for a small number of hours per week during which he or she is afforded an opportunity to deal with personal matters such as, for instance, shopping.
In order for house arrest not to be perceived as more severe than an unconditional prison sentence, it should last for a period corresponding to two thirds of the term of the conditional prison sentence, though at least 14 days and at most eight months.
A precondition for combining conditional imprisonment with house arrest is that the sanction is appropriate with regard to the accused as an individual and considering other circumstances. A situation where the accused actively opposes house arrest may be a circumstance that means that house arrest is not considered to be an appropriate supplementary sanction. Other such circumstances may be that the accused is not considered capable of handling the electronic equipment required to monitor the enforcement or that the offence is directed at a person with whom he or she shares a home.
14
Care or influence sanction
It should be possible for a care or influence sanction to completely or partially comprise an obligation for the person sentenced to participate in programme activities related to crime or substance abuse run by PPS. However, the sanction could also comprise other measures of a care or treatment oriented nature such as, for instance, substance abuse care or psychiatric treatment proposed by PPS following consultation with other public bodies.
It should also be possible for a care or influence sanction to include a duty for the person sentenced to maintain contact with a probation officer appointed by PPS.
One precondition for combining conditional imprisonment with a care or influence sanction should be that the accused is in need of and is suitable for undergoing the measures proposed by PPS.
Contract treatment
As is the case today, contract treatment should entail an obligation for the person sentenced to undergo treatment for addictive substance abuse or in respect of some other particular circumstance that has contributed to the offence having been committed and that requires care and treatment, in accordance with a plan drawn up for her or him.
A precondition for combining conditional imprisonment with contract treatment will still be that the accused declares that he or she is prepared to undergo care or treatment in accordance with the contract treatment plan drawn up.
Contract treatment should always constitute a more severe supplementary sanction than a care or influence sanction. The level of intervention should basically correspond to the level applicable to an unconditional prison sentence of a duration as imposed conditionally.
Inadequate enforcement of sanctions supplementary to conditional imprisonment
General information about inadequate enforcement
Part of the conditionality of a conditional prison sentence will be that the person sentenced must perform the supplementary sanction with which the sentence is combined. The enforcement of the conditional prison sentence will be inadequate if the person sentenced does not comply with the supplementary sanction. The reasons behind inadequate enforcement may be that the person sentenced opposes performing the supplementary sanction, that he or she is not capable of performing the sanction or that it is inappropriate for the sanction to be performed.
15
Failing to enforce a conditional prison sentence is unacceptable. Inadequate enforcement must therefore always have reactions. The reactions in the event of inadequate enforcement should be clear, consistent and predictable. They should be stepped up gradually.
Supervision of enforcement
It is up to PPS to formulate the enforcement of sanctions supplementary to conditional imprisonment to enable clear and effective supervision.
Layman probation officers and assistant supervisors appointed by PPS will be obliged to notify PPS if the person sentenced fails to fulfil her or his obligations under the supplementary sanctions. The same applies to external care providers who are responsible for care or treatment within the framework of a supplementary sanction.
Reactions in the event of inadequate enforcement
Inadequate enforcement will first be dealt with by PPS stressing the importance of the performance of the supplementary sanction through informal adverse comments or making adjustments that fall with the ambit of the sanction imposed. Such adjustments may, for instance, comprise replacing a small proportion of the community service work with programme activities or replacing a component of the care or influence sanction with another component that is more appropriate for the person sentenced.
If such informal measures are insufficient, PPS will be able to issue special orders concerning, for example, sobriety and freedom from drugs or contact with a probation officer, the purpose of which is to enforce the supplementary sanction. PPS should also be able to issue the person sentenced with a caution.
If a caution has already been issued or if it may be assumed that the person sentenced will not perform the supplementary sanction despite a caution being issued, the parole board will have the power to extend the probationary period for the conditional prison sentence to a maximum term of four years or replace the supplementary sanction with another sanction that is at least as severe as the original sanction. The sanction should preferably be replaced by a supplementary sanction with a corresponding level of intervention. If this is impossible, then it should be possible to choose a more severe supplementary sanction.
In the final instance, inadequate enforcement will result in a decision for the conditional prison sentence to be enforced at a penal institution. Such a decision will be made by a general court. Actions concerning enforcement at institutions will be brought by PPS.
16
Preventive detention (Sw. omhändertagande)
If measures are taken as a result of the inadequate enforcement of a sanction supplementary to conditional imprisonment, the parole board will be able to decide that the person sentenced should be committed to preventive care.
PPS should be granted the right to immediately commit the person sentenced to preventive care if he or she fails in respect of the enforcement of a house arrest or contract treatment and it is thus relevant to bring proceedings for the enforcement of the conditional prison sentence at an institution. This option ensures that house arrest or contract treatment that is disregarded may be immediately withdrawn and the person sentenced is deprived of their liberty.
Preventive detention will not be permitted to last for more than a week as a main rule.
Right of PPS to appeal against a decision made by the parole board
With a view to achieving more uniform practice and thereby increased predictability for matters relating to the inadequate enforcement of conditional imprisonment, PPS is entitled to appeal against a decision issued by the Prison and Probation Board in such matters. PPS should not have the status of a party before the parole board, but the right to appeal will instead stem directly from law.
Transfer to care under LVM
We propose that the transfer to care under the Care of Abusers (Special Provisions) Acts (1988:870 – LVM) will no longer constitute a sanction for an offence. To the extent that the person sentenced is in need of care or treatment for abuse, this need will instead be satisfied within the framework of the supplementary sanction with which a conditional prison sentence is combined.
Responsibility for the cost of care and treatment
We have made the assessment that the cost of such care and treatment, which may form part of a care or influence sanction but does not comprise such programme activity as conducted by the PPS under their own auspices, should be allocated according to the normalisation principle. This means that the primary responsibility for costs lies with the public authority or body that would have paid for the measure if it had not comprised part of the sanction for an offence.
As regards contract treatment, the current procedure is that PPS is responsible for the costs that arise prior to the point in time when
17
conditional release would have taken place if the sanction had been determined to be imprisonment. The normalisation principle applies to any costs that subsequently arise. PPS’s responsibility for contract treatment costs should be extended to encompass a period corresponding to the term of the conditional prison sentence, as the current need for a municipal cost guarantee may mean that contract treatment cannot be imposed. As today, any costs that subsequently arise will be allocated in accordance with the normalisation principle.
The nature of criminality
In our assessment, there is no need within the system of criminal sanctions, including the conditional imprisonment that we are proposing, to provide special treatment for any offence or any kind of offence as a consequence of the nature of the criminality. This means that the issue of whether a prison sentence should be imposed conditionally will be determined exclusively on the basis of the penal value of the offence and other circumstances of relevance to the determination of the punishment, the accused’s previous criminality and humanitarian aspects referable to the accused as an individual.
We assume that some of the circumstances that currently constitute grounds for special treatment when choosing a criminal sanction as a consequence of the nature of the criminality will begin to have a more significant influence on the penal value of the offence instead.
Fines
Amount of day fines
A day fine penalty should always be more severe than a monetary fine penalty. Day fine penalties should therefore always exceed what can currently be paid in monetary fines, i.e. SEK 4,000
Day fines should be set at SEK 4,000 and the number of day fines that ensue as a consequence of the criminality, at least 30 and at most 150, or 200 when fines are being used as a joint penalty for several offences. There will be a fixed amount for each day fine, from and including SEK 30 up to and including 1,000, according to what is considered reasonable with regard to the accused’s income, wealth, maintenance obligations and general financial circumstances. This will apply both when fines are imposed as an independent penalty and as a supplementary sanction to conditional imprisonment or care of young persons.
Enforcement of day fine penalties
In order to reduce the proportion of fines that are handed over for collection and in that way also increase the effectiveness of fine
18
enforcement, the possibility should be introduced for respite and a longer payment time limit for day fine penalties. In those cases where the fine debtor makes a written request within the time limit of 30 days applicable to payment, the National Police Board will permit an extended payment time limit of a further 90 days. The fine debtor will then be afforded an opportunity to pay the amount in three separate instalments over a period of three months or make the entire payment in one deposit.
We have made the assessment that the opportunity to convert unpaid fines into imprisonment should be increased for that group of offenders who consciously avoid payment. It is currently stated that fines can be converted if it becomes obvious that the party fined for default has failed to pay the fines or if there are otherwise special reasons for this conversion to be called for in the public interest. The requirement that it should be ‘obvious’ that the person fined has defaulted should be removed.
Fines as a sanction supplementary to conditional imprisonment
Fines imposed as a sanction supplementary to conditional imprisonment will in the first instance be enforced through recovery and collection under the provisions of the Fines Enforcement Act (1979:189). However, if it becomes clear during the probationary period for the conditional prison sentence that the preconditions for converting fines under the Fines Enforcement Act have been satisfied, the court should remove the fines on the action of the prosecutor and substitute them with another supplementary sanction or decide that the conditional prison sentence should be enforced at an institution.
Grounds of fairness
We have conducted an overall review of the provisions relating to grounds of fairness referred to in Chapter 29, Section 5 of the Swedish Penal Code. This section contains provisions entailing that when determining sanctions, the courts should consider a number of circumstances relating to the perpetrator’s personal circumstances or something that occurred after the offence that may justify a less severe criminal sanction.
On the whole we have found that the grounds of fairness are wellbalanced and sufficiently exhaustive. However, we propose the introduction of two new grounds for the mitigation of sentences. In the first instance, the current provision on the mitigation of sentences in respect of those who have voluntarily denounced themselves will be supplemented so that the court also takes a less severe view when the accused, through admission or in some other way, has cooperated in the investigation of their own offence. In the second instance, a new
19
provision will be introduced entailing that as grounds for the mitigation of a sentence account should be taken of whether a sentence determined according to the penal value of the offence would appear to be disproportionately severe considering other legal sanctions ensuing from the offence (‘cumulation of sanctions’). Although it is already an obligation of the courts to consider the cumulation of sanctions, it is prescribed explicitly by this provision.
We also propose the removal of the requirement for special reasons to go below the minimum penalty with reference to the grounds of fairness.
Levels of punishment in certain special cases and multiple criminality
Our assignment also included a review of the rules for determining punishments in the event of multiple criminality and also the levels of punishment for narcotics crime and other offences typically related to quantity. We are not submitting any proposals relating to levels of punishment. As regards multiple criminality we have made the assessment that the current system is reasonably well-balanced and that there is no reason to propose any major changes. As mentioned above, we are submitting proposals whereby a distinction should be made between new and newly-discovered criminality when legal proceedings are taken in respect of offences before a previous judgment has been fully enforced. According to this distinction, crimes committed after the earlier judgment has been fully enforced should also be deemed to be a relapse into crime and not assessed together with previously prosecuted offences according to the principles concerning the determination of punishments in the case of multiple criminality.
System of criminal sanctions for young offenders
Overall points of departure
We have had the following points of departure for our discussions.
• The system of criminal sanctions for young offenders functions quite well. However, there is a need for new elements.
• Social services should retain the main responsibility for young offenders. Cooperation with police, prosecutors and courts should be improved and made more uniform.
• Greater equality in treatment and conformity should be achieved when different cases of youth sanctions are enforced at different municipal authorities.
20
• When choosing a criminal sanction, there should not be any special treatment for young offenders owing to the nature of the offence.
Offenders under the age of 18 will be sentenced to a youth sanction
As a main rule, the sanction for anyone committing a crime before attaining the age of 18 will be determined as a youth sanction. Exceptional grounds are required to sentence anyone to the institutional care of young persons if they are under the age of 18 at the time of the criminal act.
If the accused has attained the age of 18 at the time of the sentence and it would be inappropriate to determine the sanction as a youth sanction considering the age of the accused, it should be possible to determine a sanction in accordance with the provisions applicable to adult offenders. Exceptional grounds are required in such cases for the imposition of an unconditional prison sentence.
Care of young persons and youth service
There is an ongoing and continuous need for both central and local cooperation between social services and stakeholders in the judicial system, i.e. the Swedish Prosecution Authority, police authorities and courts. In order to ensure that all of the authorities affected contribute to local cooperation in relation to routines and the processing of matters concerning young offenders, an obligation is prescribed in the Act with Special Provisions concerning Young Offenders (1964:167 – LUL) for public authorities to work to promote such cooperation.
Care of young persons
The current scope of application for the care of young persons (i.e. the requirement that there should be a specific need for care or other measures) will be retained. However, it should be clarified in the Social Services Act that, when a statement of opinion under Section 11 of LUL is required, it is the responsibility of the social welfare committee to ensure that an assessment is conducted of whether the young person has a special need of measures for the purpose of counteracting adverse developments. This may enable the National Board of Health and Welfare to strive for a more uniform interpretation of the term ‘specific need for care or other measures’ through regulations and/or general advice. Training and regional cooperation may also mean that the term is interpreted in a more uniform way at different municipal authorities.
If measures forming part of a young person’s contract or care plan have already been fully implemented at the time of the prosecution, this
21
should not constitute any impediment to imposing a 'care of young persons’ order. The court will then be able to order that the sanction is deemed to have been enforced.
The social services should always be aware of the suspected criminality and its seriousness when drawing up a statement of opinion and proposed measures. This may be achieved through better compliance with the rule concerning the presence of social services at police questionings and by the prosecutor informing the social services about suspected criminality.
The legislation should further clarify the responsibility of the court for ensuring that the young person’s contract and care plans meet the requirements for clarity and concretion.
The duty to act expeditiously prescribed under Section 4 of LUL should not constitute an impediment to affording social services sufficient time to draw up a young person’s contract and care plan within the prosecutor’s deadline for instituting proceedings. If social services need to be able to prepare proposed measures, the prosecutor should be allowed in conjunction with this the opportunity of exceeding the special prosecution deadline contained in Section 4 of LUL.
In order to satisfy the need to evaluate the methods and forms of sanction used in Sweden, a consideration should be made to assign the National Board of Health and Welfare – in collaboration with other stakeholders – to evaluate the effects that the various methods, programmes and sanctions applied to young offenders have in order to counter a relapse into crime.
Youth service
Explicit consent on the part of the accused should not be a precondition for imposing youth service as an independent sanction or as a sanction to reinforce the care of young persons. However, the fact that the young person actively opposes performing youth service should be considered when assessing appropriateness.
An assessment of whether youth service is an appropriate sanction should be made more uniform at different municipal authorities. The National Board of Health and Welfare should through regulations and/or general advice work to promote a more uniform interpretation of the term ‘appropriateness’. Training and regional cooperation may also lead to this term being interpreted in a more uniform way.
The enforcement period for youth service should be made more uniform. The enforcement of youth service should start no later than two months from when the judgment entered into final force, unless
22
there are special reasons not to do so. If there are no special reasons, youth service will be enforced for no longer than a period of six months. In addition, the enforcement period should as far as possible be adapted to the number of hours imposed. Special provisions concerning this are being incorporated into the Social Services Act.
It will be clarified in the Social Services Act that a small proportion of youth service should always comprise specially arranged activities. In this connection it should be explicitly stated that the specially arranged activities should include elements that serve as guidance, the aim of which is to deter the young person from relapsing into crime.
Fines and cautions
Under our Terms of Reference, we were directed to consider ways of abolishing or in any event reducing the use of day fines for offenders between the ages of 15 and 17.
We have concluded that the area of application for youth service or other youth sanctions should not be extended to such cases where youth service is currently considered to be too severe, i.e. such cases that currently result in a greatly mitigated day fine penalty. Instead we propose that if anyone has committed a crime prior to attaining the age of 18 and the penal value is such that there is no call for a sanction that is more severe than a low number of day fines, the court should be able to impose a caution (Sw. varningsstraff). When assessing whether a caution is sufficiently severe, special consideration should be taken of whether the young person has previously committed a crime. A caution will be one of the youth sanctions and it should be listed in the criminal records like other criminal sanctions.
If the criminality is such that it may be expected that the young person would have been sentenced to a caution if a prosecution had been instituted, it should be possible for the prosecutor to grant a waiver of prosecution.
Institutional care of young persons
As specified in our Terms of Reference, we have considered whether there is also a need for a longer deprivation of liberty in the case of institutional care of young persons in order to counter very serious criminality. However, we have concluded that there should be no increase in the maximum period for the institutional care of young persons (four years).
We have also considered whether there is a need for better opportunities for supervision and support in the early period following the cessation of the deprivation of liberty. A supplement to the Social Services Act will
23
clarify the responsibility of the Social Welfare Committee in terms of satisfying the special need for support and assistance that young people may have following the enforcement of the care of young persons.
A slightly extended opportunity to decide on preventive initiatives without the consent of the young person should be introduced (‘compulsory treatment without institutional placement’) under Section 22 of the Care of Young Persons (Special Provisions) Act. In cases where institutional care of a young person has been enforced, the requirement that the young person’s tendency to take risks of a recent nature is toned down as a precondition for compulsory treatment without institutional placement.
Need for new sanctions
There is currently no appropriate sanction in many cases where the young person cannot be sentenced to the care of young persons and youth service is not an appropriate sanction. In other cases, neither care of young persons nor youth service is sufficiently severe, but there are no exceptional grounds for a sanction entailing the deprivation of liberty. A sentence of probation is often imposed in such a case, which it must be said constitutes an inappropriate sanction. A high fine is imposed in other cases, which is another inappropriate sanction for a young person. We are proposing two new sanctions to cover these gaps in the system of criminal sanctions.
Duty of young person to maintain contact
We propose the introduction of a new youth sanction called duty of
young person to maintain contact [Sw. kontaktskyldighet för unga]. The
content of the sanction should as far as possible comprise the measures that may currently be included as part of the measure ‘specially qualified contact person’ [Sw. särskilt kvalificerad kontaktperson] under the social services legislation. The Social Welfare Committee in the young person’s home district will be the body responsible for the management of this sanction.
An order imposing a duty on the young person to maintain contact should be made in those cases where the seriousness of the offence and the young person’s previous criminality call for a sanction that is more severe than low fines or a caution, but where the preconditions for either care of young person or youth service do not prevail. An order imposing a duty for a young person to maintain contact need not be preceded by any assessment of needs or any assessment of whether the sanction is appropriate for the young person. Nor does the consent of the young person or custodian constitute a precondition.
24
A sentence for a young person to maintain contact will impose a duty on her or him to maintain contact with a specially appointed contact person for a period of between two and six months. The court will determine the length of the duty to maintain contact based on the penal value of the offence and other circumstances affecting the determination of punishment.
The content of the enforcement will comprise contact with the contact person as a point of departure. To the extent that it is deemed to be effective, this time can partly be used to participate in programme activities or other activities aimed at countering the risk of a relapse into crime.
It could be possible to use ‘duty of young person to maintain contact’ as a reinforcement sanction for the care of young persons, subject to the same preconditions as youth service.
Youth probation
We propose the introduction of a new youth sanction called youth
probation (Sw. ungdomsövervakning). This sanction will be applied in
those situations where neither care of young person, youth service nor duty of young person to maintain contact would be a sufficiently severe penal law reaction.
The choice of youth probation should not be preceded by any assessment of needs or any assessment of whether the sanction is appropriate for the young person. Nor does the consent of the young person or custodian constitute a precondition.
Youth probation should involve clear restrictions on the young person’s freedom of movement, without involving a stay at an institution, in order for it to be sufficiently severe. The content of the sanction should focus on treatment as far as possible, including intensive persuasive measures, the aim of which is to avert a budding career in crime and criminal ways of thinking.
The National Board of Institutional Care (SiS) will be the body responsible for the management of this sanction.
Youth probation will last for a period of at least six months and at most one year. The court should determine the length of the sanction based on the penal value of the offence and other circumstances affecting the determination of punishment.
When a person is sentenced to youth probation, an individually designed enforcement plan will be drawn up, based on an extensive and comprehensive survey and investigation of the young person’s situation.
25
It should be possible for the enforcement plan to govern issues relating to the young person’s housing, schooling, occupation and leisure time, treatment for substance abuse, other care and treatment or other corresponding measures aimed at ensuring that the young person will not reoffend and will otherwise develop in a favourable way.
In addition to this, the enforcement plan will include mandatory decisions for the young person to maintain contact with a specially appointed coordinator and also certain restrictions on movement. These restrictions on freedom of movement will comprise either leaving the home during the evenings at weekends and at night at weekends or other restrictions on movement that may be assumed to prevent reoffending, for example a prohibition on staying in certain places or within certain areas. It should be possible to monitor compliance with these restrictions on liberty by using, for example, electronic aids. It should be possible to phase out these restrictions on liberty if the young person complies with other parts of the enforcement plan.
The enforcement plan will also include decisions relating to freedom from drugs and drug control.
If the person sentenced does not attend meetings with the coordinator, it should be possible to collect her or him through the summary assistance of the police following a request by SiS. It should also be possible to enforce restrictions on liberty in certain cases with the assistance of the police.
New determination of criminal sanction after a previous youth sanction
If a person who is sentenced to care of young persons, youth service, duty of young person to maintain contact, youth probation or institutional care of young persons commits another crime prior to the sanction being fully enforced, the court should under certain conditions be able to decide that the previous sanction imposed should also relate to the other crime instead of determining a new sanction for additional criminality (‘judgment of absorption’). It will only be possible to make such a decision if the additional offence – when compared with the criminality covered by the previous judgment and considering the sanction for that offence – is of no particular relevance or there are otherwise special reasons for such a decision.
The court will also under certain conditions be able to remove the previous youth sanction imposed and impose a joint sanction for the aggregated criminality. In that case, the main rule is that it should only be possible to impose another youth sanction. It should only be possible to issue such a decision if there are special reasons to do so and if the judgment was issued prior to full enforcement of the previous sanction.
26
Offenders in the age group 18 to 20 years
Part of our Terms of Reference was to consider whether offenders in the age group 18 to 20 should be treated as adult offenders when determining punishments and choosing criminal sanctions or any of these respects.
We propose that special reasons should not constitute a precondition for sentencing offenders in the age group 18 to 20 to imprisonment, regardless of whether the prison sentence is conditional or unconditional.
The special youth sanctions ‘care of young person’, ‘youth service’ and ‘institutional care of young persons’ will be reserved for persons who have not attained the age of 18 at the time of the crime. The same will apply to the sanctions of ‘caution’, ‘duty of young person to maintain contact’ and ‘youth probation’. However, it should also be possible to sentence those who have committed a crime after having attained the age of 18 but before attaining the age of 21 to care of young persons if there are special reasons to do so.
If the penal value is such that the offence may result in imprisonment and the perpetrator is under the age of 21, her or his age will also continue to be taken into account when determining punishment. However, for offences where the penal value only justifies a fine, no special consideration will be taken of the age of the perpetrator in conjunction with the determination of punishment if he or she had attained the age of 18 at the time of the offence.
Financial consequences of our proposal
Our proposals will primarily have a rather substantial impact on PPS.
The proposals mean that there should be no special treatment for certain crimes or kinds of crime owing to them being of a particular nature. As a point of departure a prison sentence of less than one year should be imposed conditionally, unless the accused has previously committed crimes to such an extent that the imposition of a conditional prison sentence cannot come into question. One consequence of this should be quite a significant reduction in the number of unconditional prison sentences of less than one year.
Our proposals also mean that the content of sanctions which do not entail a deprivation of liberty for adult offenders (i.e. conditional imprisonment with various supplementary sanctions) will be clearer and in many cases more severe. There will thereby be a significant increase in the need for initiatives from the probationary services.
27
Our proposals also mean that a conditional prison sentence will always be enforced. If enforcement cannot be implemented by the person sentenced performing the supplementary sanction with which the conditional prison sentence is combined, the supplementary sanction must be replaced or – ultimately – the conditional prison sentence enforced at an institution.
Our proposals regarding sanctions for young offenders entail new and extended commitments for the social services and the National Board of Institutional Care. The number of young persons sentenced to the new sanctions – duty of young person to maintain contact and youth probation – may also be assumed to rather limited, several hundred a year.
The readjustment that the proposals entail for PPS will result in readjustment costs for the public authority. These costs may initially be assumed to mean that the public authority’s costs increase compared with today. However, in the long run we consider that the cost of PPS’s new commitments will be balanced by the reduction in the number of inmates at institutions.
It may be assumed that there could be a slight increase in the cost of enforcing youth sanctions, primarily as a consequence of the introduction of the youth probation sanction. The proposed changes as regards care of young persons and youth service together with the introduction of the sanction ‘duty of young person to maintain contact’ may be expected to contribute to the enforcement of the sanctions for young people becoming slightly more expensive than they are today.
In addition to PPS, our proposals may be expected to result in training and readjustment costs for other public authorities obliged to apply the new provisions such as, for instance, the general courts, the Swedish Prosecution Authority, SiS, the police authorities and the Enforcement Service. The proposals will also have repercussions on procedural law, which will be investigated in another context.
Implementing our proposed changes to fines would result in a significant increase in revenues for the State.
Overall we consider that our proposals will not increase public expenditure. However, it should be emphasised that the effects of our proposals are largely dependent on other changes taking place within the area of criminal policy.
Stockholm 2012
Nya påföljder
En kort presentation av Påföljdsutredningens förslag
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.
Tryckt av Elanders Sverige AB. Stockholm 2012
ISBN 978-91-38-23734-2 ISSN 0375-250X
3
Påföljdsutredningen
Utredningen tillsattes av regeringen år 2009. Utredare har varit hovrättspresidenten Fredrik Wersäll och sekreterare hovrättsassessorn Linda Palmenäs, rådmannen Lars Wallinder och hovrättsassessorn Karin Sandahl.
Utredningen har haft ett betydande antal experter från rättsväsendet och andra berörda myndigheter och organisationer. Samtliga experter har ställt sig bakom de förslag som lämnas.
Utredningen har också haft en parlamentarisk referensgrupp med företrädare för riksdagspartierna, där förslagen fortlöpande diskuterats.
Utredningen har haft omfattande externa kontakter, såväl i Sverige som i andra jämförbara länder.
Utredningens fullständiga förslag redovisas i betänkandet Nya påföljder, SOU 2012:34, som kan beställas via Fritzes kundtjänst, order.fritzes@nj.se. Det går också att ta del av betänkandet på regeringens hemsida www.regeringen.se.
4
Uppdraget
Vårt uppdrag har varit att göra en total översyn av påföljdssystemet för såväl vuxna som unga lagöverträdare. I uppgiften har däremot inte ingått att se över straffskalorna för enskilda brott.
Enligt våra direktiv ska vi överväga bl.a.
att minska antalet korta fängelsestraff och ersätta dem med andra trovärdiga påföljder
att skapa en tydligare reglering vid återfall i brott
att utveckla innehållet i de påföljder som används som alternativ till fängelse
att behandla olika brottstyper mer lika vid valet av påföljd
att utveckla nya påföljder för unga
att införa villkorligt fängelse
5
Vi föreslår
att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet
att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn avskaffas
att fängelsestraff upp till ett år för tidigare ostraffade personer ska dömas ut villkorligt
att villkorligt fängelse alltid ska kombineras med en ytterligare sanktion – böter, samhällstjänst, övervakning, hemarrest eller olika former av vård – strängare ju mer allvarligt brottet är
att frivårdens insatser ska öka
att återfall i brott alltid ska följas av ett skärpt straff
att lika allvarliga fall ska leda till lika ingripande påföljder – olika brottstyper ska behandlas lika vid påföljdsvalet
att bötesstraffen ska höjas
att socialtjänstens huvudansvar för ungdomar som begår brott ska bibehållas och utvecklas
att nya påföljder – varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning – ska införas för unga lagöverträdare
6
Påföljdssystemets fel och brister
Påföljdssystemet är komplext och svåröverskådligt
I dag kan ett fängelsestraff ersättas av någon av påföljderna villkorlig dom eller skyddstillsyn. Dessa påföljder kan i sin tur förenas med en rad olika frivårdsinslag.
Valet av påföljd grundas inte huvudsakligen på hur allvarligt brottet är, utan på många gånger osäkra prognoser om det finns en risk för att den tilltalade ska återfalla i brott. Det leder till att det är svårt att rangordna de olika påföljderna efter hur ingripande de är och att förutse vilken påföljd ett brott kommer att leda till.
Straff döms inte alltid ut efter brottets allvar
Det finns begränsade möjligheter att anpassa innehållet i villkorlig dom och skyddstillsyn efter brottets allvar. Det innebär att straffet inte alltid upplevs som proportionellt i förhållande till brottet. Ett mindre allvarligt brott kan leda till en mer ingripande påföljd än ett mer allvarligt brott och lika allvarliga brott kan leda till olika ingripande påföljder.
Dessutom uppstår det en tröskel i övergången mellan villkorlig dom eller skyddstillsyn och fängelse. Ett brott som är obetydligt mer allvarligt än ett annat brott kan leda till en betydligt mer ingripande påföljd.
Alternativen till fängelse är otydliga
När villkorlig dom eller skyddstillsyn döms ut anges inte alltid hur långt straff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Det framgår därför inte tydligt för den dömde hur allvarligt rätten ser på brottet och vad han
7
eller hon riskerar om påföljden inte sköts. Innehållet i påföljden är dessutom ibland tunt.
Lika allvarliga brott behandlas olika
Allt fler brott har kommit att behandlas strängare till följd av att de är av viss art, även om de anses vara lika allvarliga som andra brott.
Det finns inte några tydliga riktlinjer och principer för när ett brott ska anses vara av sådan art att det ska leda till en strängare påföljd. Det kan uppfattas som inkonsekvent och godtyckligt.
Särbehandlingen till följd av brottslighetens art har också lett till att korta fängelsestraff och andra ingripande påföljder används i stor utsträckning även för mindre allvarlig brottslighet.
Ungdomspåföljderna är inte heltäckande
De särskilda påföljderna för unga (15–17 år) fungerar relativt väl, men i vissa situationer saknas en lämplig eller tillräckligt ingripande påföljd.
8
Utgångspunkterna för våra förslag
Påföljdssystemet måste präglas av rättvisa, tydlighet och konsekvens.
Straff ska dömas ut efter brottets allvar.
Lika allvarliga fall ska behandlas lika.
Återfall i brott ska alltid innebära en mer ingripande påföljd.
Systemet ska vara humant och ta till vara de möjligheter som finns att verka brottsavhållande.
9
Påföljder för vuxna
Villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet
Vi föreslår att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet.
Villkorligt fängelse ska ersätta villkorlig dom och skyddstillsyn.
Förslaget innebär att påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare ska bestå av två påföljder, böter och fängelse, där det under vissa förutsättningar kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Innebörden av villkorligt fängelse
Villkorligt fängelse innebär att det döms ut ett fängelsestraff på viss tid men att den dömde inte behöver verkställa straffet i kriminalvårdsanstalt om han eller hon uppfyller vissa villkor.
Villkoren ska bestå i att den dömde under en prövotid på två år dels inte begår nya brott, dels fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
Förutsättningar för villkorligt fängelse
Fängelsestraff som är kortare än ett år ska dömas ut villkorligt, om det inte är fråga om återfall i brott.
Även fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska kunna dömas ut villkorligt, om de kan förenas med en ingripande kontraktsvård eller om ovillkorligt fängelse på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt.
10
Tilläggssanktion ska bestämmas efter brottets allvar
Det är inte tillräckligt att ett villkorligt fängelsestraff innebär skyldighet för den dömde att avhålla sig från brott under en prövotid. Villkorligt fängelse ska därför alltid förenas med en tilläggssanktion.
Valet av tilläggssanktion ska göras med utgångspunkt i fängelsestraffets längd. Det innebär att ett längre villkorligt fängelsestraff ska förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än ett kortare straff och att lika långa villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner som är i huvudsak lika ingripande.
Om det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till, ska ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut.
11
Tilläggssanktioner
Böter
Kortare villkorliga fängelsestraff, upp till och med tre månader, ska som utgångspunkt förenas med dagsböter.
Som en allmän riktlinje bör gälla att ett straff på en månad förenas med 70 dagsböter och ett straff på tre månader med 120 dagsböter. Bötesbeloppen ska höjas, se nedan.
Samhällstjänst
För längre villkorliga fängelsestraff är böter normalt inte en tillräckligt ingripande tilläggssanktion. Straffet ska då som utgångspunkt förenas med samhällstjänst, bestående av oavlönat arbete och vissa påverkansprogram.
Som en allmän riktlinje bör gälla att ett straff på sex månader förenas med 140 timmars samhällstjänst. Motsvarande nivå för ett straff på tio månader bör vara 220 timmar samhällstjänst.
Övervaknings- och kontrollsanktion
Alla har inte förutsättningar att fullgöra samhällstjänst. Om samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig sanktion för den tilltalade, ska tilläggssanktionen därför i stället kunna bestå av övervakning och kontroll enligt en övervaknings- och kontrollsanktion.
Övervaknings- och kontrollsanktionen ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha dömts ut. Den ska i princip pågå lika länge som det utdömda villkorliga fängelsestraffet, dock minst tre månader.
Det huvudsakliga innehållet i sanktionen ska vara kontakt med en övervakare och vissa påverkansprogram. Vid längre straff, sex månader och mer, ska sanktionen också inkludera
12
vissa inskränkningar i rörelsefriheten, såsom förbud att lämna bostaden på helgerna eller förbud att besöka vissa platser.
Hemarrest
Korta fängelsestraff kan i dag verkställas i hemmet med elektronisk fotboja. Vi föreslår att den möjligheten tas bort och att det i stället ska finnas möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med hemarrest.
Hemarrest ska innebära ett förbud att lämna bostaden annat än för arbete eller annan godkänd sysselsättning eller vård, behandling eller programverksamhet på i förväg bestämda tider. Den ska vara förenad med alkohol- och drogförbud.
Hemarrest ska pågå under två tredjedelar av det utdömda fängelsestraffets längd och kunna övervakas elektroniskt.
Hemarrest ska användas som tilläggssanktion om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott på sådant sätt att det annars inte hade funnits förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Vård- eller påverkanssanktion
Många brott har samband med alkohol- eller drogmissbruk eller andra personliga problem. Istället för dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest ska ett villkorligt fängelsestraff därför kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion.
En förutsättning för att en vård- eller påverkanssanktion ska kunna dömas ut ska vara att den tilltalade har behov av vård eller behandling för t.ex. missbruk eller att det finns brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet som bedöms lämplig för honom eller henne.
Kriminalvården ska göra en bedömning av om det finns förutsättningar för en vård- eller påverkanssanktion och i så fall lämna förslag till en sådan sanktion.
13
En vård- eller påverkanssanktion ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med. Om det är uppenbart att de insatser som Kriminalvården har föreslagit inte är tillräckligt ingripande, ska rätten kunna kombinera sanktionen med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Kontraktsvård
Kontraktsvård innebär att den dömde förbinder sig att genomgå vård eller behandling som är i princip lika omfattande och ingripande som det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut. Vården ska normalt genomföras på institution.
Kontraktsvård ska kunna användas som tilläggssanktion om det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer, eller om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott på sådant sätt att det annars inte hade funnits förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
14
Slopad särbehandling på grund av brottets art
Enligt dagens regler kan brottets art vara ett skäl att döma till fängelse, trots att straffvärdet är relativt lågt och det inte heller är fråga om återfall i brott.
I praxis leder exempelvis grovt rattfylleri, mened, vissa misshandelsbrott, vissa sexualbrott, vissa skattebrott, narkotikabrott och jaktbrott ofta till fängelse, även om straffvärdet är endast någon eller några månader. Antalet s.k. artbrott har under senare år blivit allt fler.
Argumenten för särbehandling är olika, men avskräckning förefaller vara det övergripande syftet.
Enligt vår mening är denna särbehandling inkonsekvent och den saknar tydliga riktlinjer. Skälen för en särbehandling minskar också avsevärt i det system som vi föreslår, där brott på fängelsenivå alltid ska leda till ett fängelsestraff utmätt i tid med en tilläggssanktion utmätt i förhållande till brottets allvar.
Vi föreslår därför att brott med samma straffvärde ska behandlas lika vid påföljdsvalet. Det leder till att antalet korta fängelsestraff minskar till förmån för frivård med ett tydligt innehåll.
En del av de skäl som i dag används för att döma till en strängare påföljd för vissa brottstyper kan, i det system som vi föreslår, antas leda till att straffen för dessa brottstyper i stället blir något längre.
15
Betydelsen av återfall i brott
Allmänt om återfall
Trovärdigheten i påföljdssystemet kräver att den som återfaller i brott döms till en mer ingripande påföljd än den som är tidigare ostraffad. Samtidigt måste återfallsregleringen vara sådan att den inte kraftigt ökar antalet intagna i våra anstalter.
Om det nya brottet ligger på fängelsenivå och har begåtts under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska alltid en mer ingripande påföljd dömas ut än för den som är ostraffad.
Även om återfallet sker efter utgången av prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff ska straffet kunna skärpas, beroende främst på hur lång tid som förflutit sedan den tidigare domen, likheten mellan den gamla och den nya brottsligheten och brottslighetens allvar.
Det behöver dock inte nödvändigtvis dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff vid återfall. Om straffet kan skärpas tillräckligt genom en strängare tilläggssanktion kan ett nytt villkorligt fängelsestraff dömas ut.
Om det inte finns möjlighet att döma ut en mer ingripande tilläggssanktion ska ovillkorligt fängelse dömas ut.
Återfall under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff
I första hand ska prövas om återfallet kan beaktas tillräckligt genom att ett nytt villkorligt fängelsestraff förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad som annars hade kommit i fråga.
Det innebär t.ex. att ett villkorligt fängelsestraff som annars skulle ha förenats med dagsböter får förenas med samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion eller att ett villkorligt fängelsestraff som annars skulle ha förenats med samhällstjänst får förenas med hemarrest.
16
Även en vård- eller påverkanssanktion ska kunna användas som tilläggssanktion vid återfall, under förutsättning att sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till både fängelsestraffets längd och den tidigare brottsligheten.
Återfall efter utgången av prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff
Om det nya brottet är begånget efter det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut, är skälen mot att på nytt döma till villkorligt fängelse inte lika starka.
Om det bedöms att en skärpning bör ske, ska det i sådan situation kunna beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt, om rätten anser det tillräckligt att välja en tilläggssanktion av mer ingripande slag eller t.ex. fler dagsböter, fler timmar samhällstjänst eller en mer ingripande vård- eller påverkanssanktion än vad som annars hade kommit i fråga.
Återfallets betydelse för straffmätningen
Återfall i brott ska på samma sätt som i dag kunna beaktas genom att det döms ut ett kraftigare bötesstraff eller ett längre fängelsestraff än vad som annars hade blivit aktuellt. Denna möjlighet ska dock begränsas till att avse endast böter och ovillkorliga fängelsestraff.
För villkorliga fängelsestraff ska skärpningen vid återfall ske genom valet av tilläggssanktion eller genom att det i stället för villkorligt fängelse döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
17
Beslut om att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska verkställas i anstalt
Ett villkor vid villkorligt fängelse är att den dömde inte återfaller i brott under prövotiden. Ett återfall i brott inom prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff måste därför alltid leda till en reaktion. Reaktionen behöver dock inte alltid vara att det tidigare straffet måste verkställas i anstalt. I stället bör skärpningen på grund av återfallet i första hand ske genom att det döms ut en strängare påföljd för den nya brottsligheten, antingen villkorligt fängelse med en mer ingripande tilläggssanktion eller – om inte det är tillräckligt – ett ovillkorligt fängelsestraff. Självklart måste också den tidigare utdömda tilläggssanktionen fullgöras i ett sådant fall.
Om det inte anses tillräckligt att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, ska rätten besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Så kan vara fallet exempelvis vid snabba återfall eller om den dömde helt har struntat i att utföra tilläggssanktionen. I ett sådant beslut ska det göras en avräkning för vad den dömde har fullgjort av det villkorliga fängelsestraffet genom att genomföra hela eller delar av tilläggssanktionen.
18
Misskötsamhet
Allmänt om bristande verkställighet
Trovärdigheten av ett system med villkorligt fängelse bygger bl.a. på att utdömda straff också verkställs. Om den dömde inte fullgör tilläggssanktionen brister det i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet.
Bristande verkställighet måste alltid leda till en reaktion.
Reaktionerna vid bristande verkställighet ska vara tydliga, konsekventa och förutsebara. De ska trappas upp successivt.
Kontroll av verkställigheten
Kriminalvården ska utforma verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse så att de kan kontrolleras på ett tydligt och effektivt sätt.
De som Kriminalvården anlitar för kontroll av verkställigheten ska vara skyldiga att anmäla till Kriminalvården om den dömde inte fullgör sina skyldigheter enligt tilläggssanktionen.
Reaktioner vid bristande verkställighet
Kriminalvården ska tydligt klargöra för den dömde vad som händer om tilläggssanktionen inte fullgörs.
Kriminalvården ska kunna göra justeringar av den utdömda sanktionen om den inte fungerar. Sådana justeringar kan t.ex. bestå av att en mindre del av en samhällstjänst får utgöras av programverksamhet eller att ett inslag i en vård- eller påverkanssanktion byts ut mot ett annat, för den dömde lämpligare, inslag.
Om sådana åtgärder inte är tillräckliga, ska Kriminalvården kunna meddela särskilda föreskrifter om t.ex. nykterhet och drogfrihet eller kontakt med en övervakare som syftar till att tilläggssanktionen genomförs. Kriminalvården ska också kunna meddela den dömde en varning.
19
Om varning redan har meddelats eller om det kan antas att den dömde inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om en varning meddelas, ska övervakningsnämnden ha möjlighet att förlänga prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet till som längst fyra år eller att byta ut tilläggssanktionen mot en annan sanktion som är minst lika ingripande som den ursprungliga.
I sista hand ska bristande verkställighet leda till att domstol beslutar att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt, dvs. som ovillkorligt fängelse.
Omhändertagande
Om åtgärder behöver vidtas på grund av bristande verkställighet av en tilläggssanktion ska den dömde kunna omhändertas.
Omhändertagande ska beslutas av en övervakningsnämnd. Kriminalvården ska dock ha rätt att omedelbart omhänderta den dömde, om han eller hon brister i verkställigheten av en hemarrest eller en kontraktsvård och det därmed blir aktuellt att föra talan om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
20
Böter
Dagsbotsbelopp
För att öka trovärdigheten av böter, både som självständigt straff och som tilläggssanktion till villkorligt fängelse, ska det säkerställas att ett dagsbotsstraff alltid överstiger vad som i dag kan utgå genom penningböter, dvs. 4 000 kr.
Dagsböter ska bestämmas till 4 000 kronor samt det antal dagsböter som följer med anledning av brottsligheten, minst 30 och högst 150, eller 200 när böter används som gemensamt straff för flera brott.
Varje dagsbot ska fastställas till ett visst belopp från och med 30 till och med 1 000 kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt.
Lägsta dagsbotsstraff blir därför 4 900 kr.
Verkställigheten av dagsbotsstraff
För att minska den andel böter som lämnas över till indrivning och på så sätt även öka effektiviteten i verkställigheten av bötesstraff, ska det införas en möjlighet till uppskov och längre betalningsfrist för dagsbotsstraff.
Förvandling av obetalda böter till fängelse
I dag kan obetalda böter förvandlas till fängelse om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har låtit bli att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt.
Vi föreslår att kravet på att det ska vara ”uppenbart” att den bötfällde har tredskats tas bort. Det innebär att den som medvetet vägrar att betala i större utsträckning än i dag ska få bötesstraffet förvandlat till fängelse.
21
Erkännande eller annan medverkan till utredningen kan ge lägre straff
Den bestämmelse som finns i dag om strafflindring för den som frivilligt angett sig, kompletteras så att rätten vid bestämmande av straffet också ska ta hänsyn till om den tilltalade genom att erkänna eller på annat sätt medverkat till utredningen av det egna brottet. Strafflindring kan ges framför allt vid allvarliga och svårutredda brott.
Hänsyn till andra reaktioner på brottet
Utöver straffet följer ofta andra rättsliga reaktioner på ett brott. Det kan vara fråga om t.ex. körkortsindragning, avsked, näringsförbud och förverkande. I dag tar domstolarna en viss hänsyn till sådana sanktioner när straffet bestäms. Nu införs en bestämmelse där det uttryckligen slås fast att det som grund för strafflindring ska beaktas om straffet blir oproportionerligt strängt med hänsyn till andra rättsliga sanktioner till följd av brottet.
22
Påföljder för unga lagöverträdare
Allmänna utgångspunkter
Ungdomar i åldern 15–17 år ska dömas till en påföljd som är anpassad efter deras ålder och mognad.
Huvudansvaret för verkställigheten ska ligga på socialtjänsten.
Socialtjänstens insatser för att ge underlag för påföljdsbestämningen och vid verkställigheten ska utvecklas och göras mer enhetliga.
Socialstyrelsens tillsyn och riktlinjer bör utvecklas.
Möjligheterna att följa upp en sluten ungdomsvård med ytterligare vård och behandling ska öka.
Dagens påföljder för unga – ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård – fungerar relativt väl. I vissa fall finns dock ingen lämplig eller tillräckligt ingripande ungdomspåföljd att ta till. Det finns därför behov av att införa nya påföljder för unga lagöverträdare.
För ungdomar i åldern 18–20 år ska påföljdsvalet i princip ske som för vuxna.
23
Nya påföljder för unga
Påföljden ungdomsvård förutsätter att den unge har ett särskilt behov av vård och i regel att han eller hon samtycker till den föreslagna vården. För påföljden ungdomstjänst förutsätts att den unge är lämplig och samtycker.
Förutsättningarna för dessa påföljder är sådana att det ibland inte finns någon lämplig eller tillräckligt ingripande ungdomspåföljd att ta till. Det finns därför behov av att komplettera påföljdssystemet med nya påföljder för unga.
Kontaktskyldighet för unga
Vi föreslår att det införs en ny ungdomspåföljd kallad kontaktskyldighet för unga. Innehållet i påföljden ska så långt möjligt fyllas med vad som i dag kan ingå i åtgärden särskilt kvalificerad kontaktperson enligt socialtjänstlagstiftningen.
Socialnämnden i den unges hemort ska vara huvudman för påföljden.
Kontaktskyldighet för unga ska väljas som påföljd om det på grund av den unges person inte finns förutsättningar för vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst. Den ska kunna dömas ut oberoende av den unges inställning till påföljden.
Den som döms till kontaktskyldighet för unga ska åläggas en skyldighet att hålla kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson på en tid mellan två och sex månader. Domstolen ska bestämma kontaktskyldighetens längd utifrån brottslighetens allvar.
Innehållet i påföljden ska som utgångspunkt bestå av kontakt med kontaktpersonen. Kontaktpersonens uppgift ska vara både stödjande och kontrollerande. Deltagande i programverksamhet eller annan verksamhet som syftar till att motverka risken för återfall i brott ska också kunna ingå.
24
Ungdomsövervakning
Vi föreslår att det införs en ny ungdomspåföljd kallad ungdomsövervakning.
Påföljden ska tillämpas i de situationer där vare sig ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga är en tillräckligt ingripande straffrättslig reaktion och alltså användas vid förhållandevis allvarliga brott.
Påföljden ska vara
behandlingsinriktad intensiv innefatta tydliga inskränkningar i den unges rörelsefrihet
Statens institutionsstyrelse ska vara huvudman för påföljden.
Ungdomsövervakning ska pågå under lägst sex månader och högst ett år, beroende på brottets allvar.
En verkställighetsplan ska upprättas. Den ska reglera frågor om den unges boende, skolgång, sysselsättning och fritid, missbruksbehandling, annan vård och behandling eller andra motsvarande åtgärder som syftar till att den unge ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt.
Den unge ska ha skyldighet att regelbundet träffa en särskilt utsedd koordinator.
I påföljden ska ingå antingen ett förbud att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter eller andra motsvarande inskränkningar i friheten, exempelvis förbud att vistas på vissa platser eller inom vissa områden. Frihetsinskränkningarna ska kunna kontrolleras bl.a. med hjälp av elektroniska hjälpmedel. De frihetsinskränkande inslagen ska kunna trappas ned om den unge följer övriga delar av verkställighetsplanen.
25
Verkställighetsplanen ska också innehålla beslut om drogfrihet och drogkontroll.
Om den unge inte kommer till möten med koordinatorn ska han eller hon kunna hämtas genom polishandräckning. Även de frihetsinskränkande inslagen ska i vissa fall kunna genomdrivas med hjälp av polis.
Varningsstraff
Dagsböter är inte någon effektiv påföljd för lagöverträdare i åldern 15–17 år.
Om någon begått ett brott innan han eller hon fyllt 18 år och brottet inte är allvarligare än att det skulle leda till ett lågt bötesstraff och den unge tidigare är ostraffad ska domstolen därför kunna döma till ett varningsstraff.
Den unge ska alltid vara personligen närvarande i domstolen när varningsstraffet meddelas.
26
Effekter av våra förslag
Minskad användning av korta fängelsestraff
Det förhållandet att alla brottstyper ska behandlas lika vid påföljdsvalet och att således särbehandlingen på grund av brottets art slopas kommer att leda till en minskning av antalet korta fängelsestraff i anstalt.
I dag döms årligen cirka 13 000 personer till fängelse. Av dessa får cirka 10 000 straff som är kortare än ett år. Omkring 3 000 verkställer sitt straff i hemmet med elektronisk fotboja.
Om våra förslag genomförs kan antalet fängelsedömda i anstalt förväntas minska. Hur stor minskningen blir beror dock på vilka andra kriminalpolitiska förändringar som sker.
Ökat ansvar för frivården
Frivårdens ansvar ökar genom förslagen. Innehållet i de påföljder som är alternativ till fängelse i anstalt kommer att bli tydligare och mer kraftfullt.
Kriminalvårdens arbete med att ta fram underlag för domstolarnas påföljdsbedömning kommer också att öka.
Tydligare reaktioner vid återfall och misskötsamhet
Reaktionerna vid återfall i brott och vid misskötsamhet under verkställighet av de påföljder som väljs som alternativ till fängelse i anstalt kommer att stramas upp. Det leder till att fler kommer att tas in i anstalt på grund av nya brott eller att tilläggssanktionen inte fullgörs.
27
Heltäckande påföljdssystem för unga
Genom de nya påföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning kommer det att finnas ett heltäckande påföljdssystem för ungdomar i åldern 15–17 år.
Ekonomiska konsekvenser
Minskningen av antalet korta fängelsestraff som avtjänas i anstalt kommer på sikt att leda till minskade kostnader för Kriminalvården. Mot detta ska ställas ökade krav och ökat ansvar för frivården.
De nya ungdomspåföljderna kommer att leda till något ökade kostnader för kommuner och för Statens institutionsstyrelse.
Vi gör sammantaget bedömningen att våra förslag inte kommer att leda till ökade kostnader för det allmänna. Det kommer dock att krävas relativt betydande insatser för omställning och utbildning.
Genom införande av ett grundbelopp för dagsböter kommer dagsbotsbeloppen att höjas. Det kommer att leda till en intäktsökning för staten.
5
Innehåll
Band 1 – Sammanfattning, författningsförslag
och författningskommentar
Förkortningar ..................................................................... 11
Sammanfattning ................................................................ 15
Författningsförslag ............................................................. 43
1 Förslag till lag om ändring i brottsbalken .............................. 43
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare .................. 100 3 Förslag till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. ................................................... 105
4 Förslag till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189) .............................................................................. 110 5 Förlag till förordning om ändring i bötesverkställighetsförordningen (1979:197) ...................... 112
6 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ........................................................... 115 7 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga .............................. 116
8 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. ........................... 118
Innehåll SOU 2012:34
6
9 Förslag till lag om upphävande av lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ..................... 119 10 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård ................................... 120
11 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister .................................................................. 122 12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister ...................................... 126
13 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister ........................................ 137 14 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ... 141
15 Förslag till lag om ändring i lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården .......... 146 16 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården ........................................................................ 148
17 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)..... 161 18 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ...................................................... 163
19 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110) ............................................................................... 166 20 Förslag till lag om ändring i häkteslagen (2010:611) ........... 169
21 Förslag till lag (20xx:xxx) om villkorligt fängelse ................ 170 22 Förslag till lag (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning ............................................................. 180
1 Författningskommentar ............................................. 187
1.1 Något om den lagtekniska lösningen .................................... 187 1.2 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken .......................... 191
Innehåll
7
1.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare .................. 330 1.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. ................................................... 334
1.5 Förlaget till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189) .............................................................................. 338 1.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ....................................................... 339
1.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga .............................. 340 1.8 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. ........................... 341
1.9 Förslaget till lag om upphävande av lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll .................... 341 1.10 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård ................................... 342
1.11 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister ................................................................. 342 1.12 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) .............................................................................. 344
1.13 Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården .......... 358 1.14 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .............................................................................. 358
1.15 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ...................................................... 359 1.16 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110) .............................................................................. 365
1.17 Förslaget till lag om ändring i häkteslagen (2010:611) ........ 368 1.18 Förslaget till lag (20xx:xx) om villkorligt fängelse .............. 368
Innehåll SOU 2012:34
8
1.19 Förslaget till lag (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning ............................................................. 422
2 Uppdraget och dess genomförande ............................. 455
2.1 Inledning ................................................................................. 455
2.2 Utredningens uppdrag ........................................................... 455 2.3 Uppdragets genomförande .................................................... 458
2.4 Avgränsningar ......................................................................... 459 2.4.1 Psykiskt störda lagöverträdare ................................... 459 2.4.2 Processrättsliga frågor m.m. ....................................... 460 2.5 Betänkandets disposition ....................................................... 461 2.5.1 Betänkandets första band ........................................... 461 2.5.2 Betänkandets andra band ............................................ 462 2.5.3 Betänkandets tredje band ........................................... 463 2.5.4 Betänkandets fjärde band ........................................... 463
Band 2 – Villkorligt fängelse
3 Påföljdssystemets framväxt 4 Gällande rätt
5 Ordningen i några andra europeiska länder 6 Påföljdssystemets problem och brister
7 Allmänna utgångspunkter för en reform 8 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
9 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse 10 Beaktande av återfall i brott
11 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse 12 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
Innehåll
9
13 Överlämnande till vård enligt LVM 14 Kostnadsansvaret för vård och behandling
15 Brottslighetens art
Band 3 – Böter, billighetsskäl m.m.
och ungdomspåföljder
16 Böter 17 Billighetsskäl
18 Straffnivåerna i vissa särskilda fall 19 Flerfaldig brottslighet
20 Gällande rätt 21 Ordningen i några andra europeiska länder
22 Brå:s utvärdering av 2007 års reform 23 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
24 Ungdomsvård och ungdomstjänst 25 Böter och varningsstraff
26 Sluten ungdomsvård 27 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
28 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd 29 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
Band 4 – Konsekvenser, övergångsbestämmelser
och bilagor
30 Konsekvenser
31 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Innehåll SOU 2012:34
10
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2009:60 Bilaga 2 Fullständig lydelse av 1 och 25–38 kap.
brottsbalken enligt våra förslag
Bilaga 3 Ordningen i några andra europeiska länder Bilaga 4 Internationella instrument
Bilaga 5 Den svenska brottslighetens utveckling Bilaga 6 Vägen till fängelse
Bilaga 7 Programverksamhet i Kriminalvården Bilaga 8 Yttranden till domstol i ett system med villkorligt fängelse
Bilaga 9 Artbrottsstatistik Bilaga 10 Sammanställning av praxis gällande
brottslighetens art
Bilaga 11 Ungdomsbrottslighetens utveckling sedan mitten
av 1990-talet
Bilaga 12 Kvalificerad övervakning för ungdomar
Bilaga 13 Förteckning över kontakter
11
Förkortningar
a. anförd, anförda
a.a. anfört arbete
BrB brottsbalken
Brå Brottsförebyggande rådet
dir. direktiv
Ds promemoria i departementsserien
EU Europeiska unionen
f. och följande sida
ff. och flera följande sidor
FriF förordningen (1998:64) om verkställighet av frivårdspåföljder
HD Högsta domstolen
HovR hovrätten
Förkortningar SOU 2012:34
12
IndF
IÖV intensivövervakning med elektronisk kontroll (elektronisk fotboja)
IövL lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll
JT Juridisk Tidskrift
JuU Justitieutskottet
kap. kapitel
KvaL lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt
KVFS Kriminalvårdens författningssamling
LPT lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård
LSU lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård
LUL lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
LVM lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall
LVU lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
NJA Nytt juridiskt arkiv, avdelning I
NJA II Nytt juridiskt arkiv, avdelning II
Ot.prp. Odelstingsproposisjon (Norge)
prop. proposition
SOU 2012:34 Förkortningar
13
RF regeringsformen
RH Rättsfall från hovrätterna
RP Regeringens proposition (Finland)
RPS Rikspolisstyrelsen
RÅ riksåklagaren
RÅR riksåklagarens riktlinjer
rskr. riksdagens skrivelse
SiS Statens institutionsstyrelse
SFS Svensk författningssamling
SOFS Socialstyrelsens författningssamling
SOU Statens offentliga utredningar
SvJT Svensk Juristtidning
TR tingsrätten
15
Sammanfattning
Vårt uppdrag
Vår övergripande uppgift har varit att göra en översyn av påföljdssystemet för såväl vuxna som unga lagöverträdare. Inom ramen för denna översyn har vi bl.a. haft i uppdrag att
• analysera och föreslå hur användningen av fängelse, i första hand de korta straffen, kan minska samtidigt som trovärdigheten i systemet kan upprätthållas
• analysera och föreslå hur det kan undvikas att små skillnader i straffvärde leder till stora skillnader i påföljdsval
• analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas
• ta ställning till och föreslå vilka kriterier som ska gälla för tidigare brottslighet och vilken betydelse sådan brottslighet ska tillmätas vid påföljdsvalet och straffmätningen samt i fråga om förverkande av villkorligt medgiven frihet
• analysera och föreslå hur valet av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska ske, vilket innehåll och vilken utformning i övrigt ingripandena ska ha samt hur de ska följas upp och hur reaktionerna vid återfall i brott och annan misskötsamhet ska utformas – när det gäller valet av ingripande ska bl.a. undersökas bättre möjligheter att anpassa ingripandena efter brottsligheten och i vilken utsträckning den tilltalades personliga förhållanden ska tillmätas betydelse
• analysera och föreslå hur användningen av dagsböter kan öka, hur dagsbotens belopp ska beräknas, hur verkställigheten av dagsböter kan effektiviseras och hur reaktionen ska se ut vid utebliven betalning, se över förhållandet mellan dagsböter och penningböter samt utreda andra frågor om böter som kan uppkomma
Sammanfattning SOU 2012:34
16
• ta ställning till om lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätning och påföljdsval eller något av dessa avseenden samt analysera hur ungdom bör beaktas vid straffmätningen i de fall straffnedsättning ska ske
• utvärdera om syftet med 2007 års reform av påföljderna ungdomsvård och ungdomstjänst har uppnåtts, med inriktning på domstolarnas påföljdsval och innehållet i påföljderna
• se över var och en av påföljderna sluten ungdomsvård, ungdomsvård och ungdomstjänst såvitt avser påföljdens ställning, huvudmannaskapet för påföljden, valet av påföljden, dess innehåll och utformning i övrigt samt uppföljning och reaktion vid återfall i brott eller annan misskötsamhet
• utreda om det bör utvecklas nya inslag som kan vara särskilt lämpliga för unga lagöverträdare
• lämna förslag till en slopad eller mer begränsad användning av böter för lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder
• se över regleringen om sammanträffande av brott och förändring av påföljd och därvid särskilt beakta intresset av att regleringen förenklas och utformas på ett principiellt mer sammanhängande sätt.
En övergripande fråga har varit att överväga om det bör införas ett system med villkorligt fängelse. För det fall att ett sådant system inte föreslås har vi haft i uppdrag att föreslå hur den i direktiven eftersträvade utvecklingen av påföljdssystemet kan ske inom ramen för den befintliga strukturen.
Påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare
Påföljdssystemets problem och brister
Under utredningsarbetet har vi identifierat ett antal problem och brister i nuvarande påföljdssystem. De kan sammanfattas enligt följande.
Påföljdssystemet är komplext och svåröverskådligt. Påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn kan båda väljas som alternativ till fängelse. Valet mellan dem grundas inte huvudsakligen på brottets
SOU 2012:34 Sammanfattning
17
allvar, utan på prognostiska kriterier kopplade till den dömdes person och risken för att han eller hon ska återfalla i brott. Det har lett till svårigheter att rangordna påföljderna i ingripandegrad och att förutse vilken påföljd ett visst brott kommer att leda till.
Det finns begränsade möjligheter att straffmäta villkorlig dom och skyddstillsyn. Det innebär att dessa påföljder inte alltid upplevs som proportionella i förhållande till brottslighetens allvar. Ett brott med lågt straffvärde kan föranleda en mer ingripande påföljd än ett brott med högre straffvärde. Dessutom uppstår det omotiverade trösklar i övergången mellan en icke frihetsberövande påföljd och fängelse. En liten skillnad i straffvärde kan innebära en betydligt mer ingripande påföljd.
När villkorlig dom eller skyddstillsyn döms ut anges inte hur långt straff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Det framgår därför inte tydligt för den dömde vad han eller hon riskerar om påföljden inte sköts. Avsaknaden av ett utmätt fängelsestraff leder också till svårigheter för den domstol som undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn att avgöra hur långt fängelsestraff påföljden ska ersättas av.
Allt fler brott har kommit att behandlas strängare till följd av dess art. Rättstillämpningen saknar i denna del tydliga riktlinjer och principer och kan uppfattas som inkonsekvent och godtycklig. Särbehandlingen till följd av brottslighetens art har också lett till en stor användning av korta fängelsestraff och andra ingripande påföljder.
Innehållet i de icke frihetsberövande påföljderna är ibland otydligt och tunt. Det kan därför ifrågasättas om de alltid är tillräckligt ingripande för de brott de används för.
Sammantaget innebär detta att påföljdssystemet inte är tillräckligt tydligt och konsekvent och att möjligheterna till normbildande verkan genom påföljdsvalet minskar. Bristerna kan också innebära att det försitts möjligheter att välja den påföljd som kan vara den mest humana, den typiskt sett mest brottsavhållande och den minst kostnadskrävande.
Sammanfattning SOU 2012:34
18
Allmänna utgångspunkter för en reform
Enligt vår bedömning bör följande utgångspunkter ligga till grund för en reform av påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare.
• Kriminalisering förutsätter påföljder som ger utryck för allvaret i regelöverträdelsen.
• Utifrån kravet på humanitet får samtidigt inte mer ingripande sanktioner väljas än vad som är nödvändigt för att uppnå målen med straffsystemet.
• Det bör finnas goda förutsättningar att välja en icke frihetsberövande påföljd.
• De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör ha ett tydligt och förutsebart innehåll, kunna straffmätas och trappas upp vid återfall.
• Påföljdsvalet i det enskilda fallet bör i största möjliga mån vara brottsavhållande.
• Påföljdsregleringen måste svara mot högt ställda krav på rättssäkerhet.
• Påföljdssystemet måste vara flexibelt och ge utrymme för kriminalpolitiskt motiverade förändringar utan att själva strukturen behöver förändras.
• Så långt möjligt bör inga brott särbehandlas pga. att de tillhör en viss brottstyp.
• Rangordningen mellan olika slag av straffrättsliga ingripanden bör bli tydligare och mer realistisk.
• Konsekvenserna för den som inte följer de åligganden som en utdömd påföljd innebär bör bli tydligare.
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
Vi har gjort bedömningen att de allmänna utgångspunkter som vi har satt upp bäst tillgodoses om villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet. De invändningar som kan resas mot ett sådant system är enligt vår bedömning inte så starka att de överväger fördelarna. Vi föreslår därför att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet.
SOU 2012:34 Sammanfattning
19
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
Det villkorliga fängelsestraffets plats i påföljdssystemet
Villkorlig dom och skyddstillsyn ska ersättas av villkorligt fängelse. Förslaget innebär att påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare ska bestå av två påföljder, böter och fängelse, där det under vissa förutsättningar kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Innebörden av villkorligt fängelse
Ett beslut om att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska innebära att den dömde inte behöver verkställa straffet i kriminalvårdsanstalt om han eller hon uppfyller vissa villkor. Villkoren ska bestå i att den dömde under en prövotid dels avhåller sig från fortsatt brottslighet, dels fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med. Prövotiden ska enligt huvudregeln vara två år. Tilläggssanktionerna – som beskrivs närmare nedan – ska t.ex. kunna utgöras av skyldighet för den dömde att betala dagsböter, fullgöra samhällstjänst eller underkasta sig vård eller behandling.
Förutsättningar för villkorligt fängelse
Det ska finnas en presumtion för att fängelsestraff som är kortare än ett år ska dömas ut villkorligt.
Även fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska kunna dömas ut villkorligt, om de kan förenas med en tillräckligt ingripande kontraktsvård eller om verkställighet av ett ovillkorligt fängelsestraff på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt.
Straffmätning genom valet av tilläggssanktion
Enligt vår bedömning är det inte tillräckligt att ett villkorligt fängelsestraff innebär skyldighet för den dömde att avhålla sig från brott under en prövotid. Villkorligt fängelse ska därför förenas med en tilläggssanktion.
Valet av tilläggssanktion ska göras med utgångspunkt i fängelsestraffets längd. Det innebär att ett längre villkorligt fängelsestraff
Sammanfattning SOU 2012:34
20
ska förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än ett kortare sådant straff och att lika långa villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner som framstår som i huvudsak lika ingripande. Om det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till, måste ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut.
Kortare villkorliga fängelsestraff – som mest upp till tre månader – ska som utgångspunkt förenas med dagsböter.
I den mån böter inte kan anses vara en tillräckligt ingripande tilläggssanktion med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet ska det villkorliga fängelsestraffet som utgångspunkt förenas med samhällstjänst.
Alla personer har inte förutsättningar att fullgöra samhällstjänst. Om samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig sanktion för den dömde, ska tilläggssanktionen därför i stället kunna bestå av övervakning och kontroll enligt en s.k. övervaknings- och kontrollsanktion. Den sanktionen ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha dömts ut.
Korta fängelsestraff kan i dag verkställas genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (s.k. elektronisk fotboja). Den möjligheten ska utmönstras. I stället ska det finnas möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med ett förbud för den dömde att lämna bostaden, s.k. hemarrest. Hemarrest ska endast kunna användas som tilläggssanktion om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott på sådant sätt eller i sådan utsträckning att det annars inte hade funnits förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Om den tilltalade har behov av vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller för något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till den begångna brottsligheten, eller om det finns brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet som bedöms lämplig för honom eller henne att genomgå, får det villkorliga fängelsestraffet i stället för dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest förenas med en s.k. vård- eller påverkanssanktion. Det huvudsakliga innehållet i sanktionen ska framgå av ett av Kriminalvården utfärdat yttrande.
En vård- eller påverkanssanktion måste vara tillräckligt ingripande. Det innebär att sanktionen ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med. Om det är uppenbart att de insatser
SOU 2012:34 Sammanfattning
21
som Kriminalvården har föreslagit inte är tillräckligt ingripande, ska rätten kunna kombinera sanktionen med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Kontraktsvård ska kunna användas som tilläggssanktion om det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer, eller om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott på sådant sätt eller i sådan utsträckning att det annars inte hade funnits förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Innehållet i kontraktsvården ska vara så ingripande att den i huvudsak motsvarar ett ovillkorligt fängelsestraff i ingripandegrad.
Betydelsen av återfall i brott
Allmänt om återfall
En av de grundläggande utgångspunkterna för våra överväganden har varit att den som återfaller i brott ska dömas till en mer ingripande påföljd än den som är tidigare ostraffad.
En förutsättning för att tidigare brottslighet ska beaktas i skärpande riktning ska dock vara att det är fråga om ett relevant återfall. Vi har gjort bedömningen att återfall som sker under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff alltid ska tillmätas relevans vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten, om inte påföljden kan stanna vid böter. Även återfall efter utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff eller efter ett ovillkorligt fängelsestraff kan anses relevanta. Vid bedömningen av återfallets relevans i sådana fall ska – på i huvudsak samma sätt som i dag – beaktas hur lång tid som förflutit sedan den tidigare domen, likheten mellan den gamla och den nya brottsligheten samt brottslighetens allvar.
Det ska finnas möjlighet att döma till villkorligt fängelse flera gånger
Det ska finnas möjlighet att döma någon till villkorligt fängelse flera gånger. Det förhållandet att ett brott utgör ett relevant återfall ska alltså inte alltid hindra att ett nytt villkorligt fängelsestraff döms ut. Ett system som innebär att villkorligt fängelse endast kan användas en gång innan ett ovillkorligt fängelsestraff är oundvikligt skulle enligt vår bedömning leda till oacceptabla konsekvenser. Antalet intagna i anstalt skulle öka kraftigt och den humanitetsprincip
Sammanfattning SOU 2012:34
22
som vi har ansett bör ligga till grund för ett nytt påföljdssystem skulle åsidosättas.
Återfall under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff
Om den dömde återfaller i brott under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff åsidosätts ett av villkoren för det villkorliga fängelsestraffet. Detta är något som måste leda till konsekvenser. Återfall under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff ska därför i och för sig vara ett skäl mot att besluta att ett fängelsestraff för den nya brottsligheten ska vara villkorligt.
Det ska emellertid finnas möjlighet att döma till villkorligt fängelse på nytt, om återfallet kan beaktas tillräckligt genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad som annars hade kommit i fråga. Det innebär t.ex. att ett villkorligt fängelsestraff som annars skulle ha förenats med dagsböter får förenas med samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion eller att ett villkorligt fängelsestraff som annars skulle ha förenats med samhällstjänst får förenas med hemarrest. Även en vård- eller påverkanssanktion ska kunna användas som tilläggssanktion vid återfall, under förutsättning att sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till både fängelsestraffets längd och den tidigare brottsligheten.
Återfall efter utgången av prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff
Om det nya brottet är begånget efter det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut, är skälen mot att på nytt döma till villkorligt fängelse inte lika starka.
Även om återfallet är relevant, ska det i sådan situation kunna beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt, om den tidigare brottsligheten kan beaktas tillräckligt genom ingripandegraden i den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med. Rätten kan då antingen välja en tilläggssanktion av mer ingripande slag eller t.ex. fler dagsböter, fler timmar samhällstjänst eller en mer ingripande vård- eller påverkanssanktion än vad som annars hade kommit i fråga.
SOU 2012:34 Sammanfattning
23
Ovillkorligt fängelse när det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till
Om den tilltalades tidigare brottslighet inte kan beaktas tillräckligt genom valet av tilläggssanktion, ska det som utgångspunkt dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
Det ska dock finnas möjlighet att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt om verkställighet av ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl.
Återfallets betydelse för straffmätningen
Återfall i brott ska på i huvudsak samma grunder som i dag kunna beaktas vid straffmätningen, på så sätt att det döms ut ett kraftigare bötesstraff eller ett längre fängelsestraff än vad som annars hade blivit aktuellt. Såvitt avser fängelse ska den möjligheten dock begränsas till att avse endast ovillkorliga fängelsestraff.
Förverkande av villkorligt medgiven frihet
Det ska finnas möjlighet att besluta om förverkande av villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff endast om den tilltalade döms till ovillkorligt fängelse för den nya brottsligheten. I övrigt innebär inte våra förslag att regleringen om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av återfall i brott ändras i något avgörande avseende.
Hanteringen av tidigare utdömda fängelsestraff som inte är helt verkställda när den dömde på nytt döms för brott
Det ska göras skillnad mellan ny och nyupptäckt brottslighet
Om den som dömts för brott på nytt gör sig skyldig till brott innan påföljden är helt verkställd, måste domstolen när den bestämmer påföljd för det nya brottet förhålla sig till den tidigare påföljden. Samma sak gäller om det visar sig att den dömde gjort sig skyldig till annan brottslighet före domen och den brottsligheten prövas i en senare dom (s.k. nyupptäckt brottslighet). I dag behandlas dessa
Sammanfattning SOU 2012:34
24
båda situationer i princip lika i lagstiftningen. Oavsett om det är fråga om ett nytt brott eller ett nyupptäckt brott kan rätten välja mellan att låta den tidigare påföljden omfatta även den tillkommande brottsligheten, att döma ut en särskild påföljd för den tillkommande brottsligheten eller att undanröja den tidigare påföljden och döma ut en gemensam påföljd för brottsligheten i båda domarna.
Det ska enligt vår bedömning göras en principiell skillnad mellan ny brottslighet och nyupptäckt brottslighet. Ett nytt brott är, till skillnad från ett nyupptäckt brott, ett återfall och ska därmed alltid leda till en mer ingripande påföljd än om den tilltalade är tidigare ostraffad.
Förutsättningarna för att besluta att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska omfatta ytterligare brottslighet
Det ska finnas möjlighet att besluta att ett tidigare utdömt fängelsestraff (villkorligt eller ovillkorligt) ska omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom endast om det är fråga om nyupptäckt brottslighet. Dessutom ska gälla att den nyupptäckta brottsligheten ska vara utan nämnvärd betydelse jämfört med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen.
En särskild påföljd för brottsligheten i den nya domen
Om det inte blir aktuellt att låta det tidigare utdömda fängelsestraffet omfatta även den tillkommande brottsligheten, ska rätten i princip alltid döma ut en särskild påföljd för den brottsligheten. Det innebär att den tidigare utdömda påföljden står kvar och ska verkställas i enlighet med vad som bestämdes i den ursprungliga domen. Endast i undantagsfall ska det finnas möjlighet att undanröja en tidigare utdömd påföljd.
Beslut om att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt
Återfall i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff ska inte automatiskt leda till att fängelsestraffet måste verkställas i kriminalvårdsanstalt. I stället ska återfallet i första hand beaktas genom att det döms ut en strängare påföljd för den nya brottslig-
SOU 2012:34 Sammanfattning
25
heten, antingen villkorligt fängelse med en mer ingripande tilläggssanktion eller – om inte det är tillräckligt – ett ovillkorligt fängelsestraff.
Om återfallet inte kan anses tillräckligt beaktat genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, ska rätten dock kunna besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vid ett sådant beslut ska det göras en avräkning för vad den dömde har undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet genom att fullgöra hela eller delar av tilläggssanktionen.
Om det beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, ska den dömde inte längre vara skyldig att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet var förenad med. Om det inte beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, kvarstår skyldigheten att fullgöra tilläggssanktionen trots att det döms ut en ny påföljd för den nya brottsligheten.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av villkorligt fängelse
Kriminalvården ska ha ansvaret för verkställigheten av villkorligt fängelse. Ett huvudsyfte med Kriminalvårdens arbete under verkställigheten ska vara att verka för att återfall i brott förebyggs. Verkställigheten ska grundas på principerna om en human, meningsfull och ändamålsenlig kriminalvård.
Kriminalvårdens uppgift ska vara att se till att den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med verkställs.
I den mån den dömde är i behov av stöd och hjälp genom åtgärder som kan antas vara brottsavhållande, ska detta behov tillgodoses inom ramen för den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
Krav på nykterhet och drogfrihet
Som ett allmänt krav under verkställigheten av villkorligt fängelse ska gälla att den dömde inte får vara påverkad av alkohol eller andra beroendeframkallande medel när tilläggssanktionen fullgörs. Nykterheten och drogfriheten ska kunna kontrolleras genom provtagning.
Sammanfattning SOU 2012:34
26
Böter som tilläggssanktion
Villkorligt fängelse ska kunna förenas med lägst 50 och högst 200 dagsböter.
Samhällstjänst
Villkorligt fängelse ska kunna förenas med samhällstjänst i lägst 40 och högst 240 timmar.
En förutsättning för samhällstjänst ska vara att sanktionen är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. I detta ligger att det på förhand ska kunna antas att samhällstjänsten kommer att bli fullgjord. Det ska inte ställas något krav på att den tilltalade samtycker till samhällstjänst. Det förhållandet att den tilltalade aktivt motsätter sig sanktionen kan dock vara en omständighet som innebär att samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion.
Samhällstjänst ska, liksom i dag, huvudsakligen bestå av skyldighet att utföra oavlönat arbete. En mindre del av det utdömda antalet timmar samhällstjänst ska dock kunna bestå av verksamhet med ett mer brottsavhållande syfte, såsom t.ex. skyldighet att delta i programverksamhet eller att hålla kontakt med en övervakare. Detta är något som i så fall ska beslutas av Kriminalvården under verkställigheten.
Kriminalvården ska ansvara för att en samhällstjänstplats ordnas för den dömde. Det område inom vilket samhällstjänstplatser kan sökas utvidgas något i förhållande till vad som gäller i dag, genom att det ges möjlighet att anlita privata arbetsgivare i den mån den verksamhet som bedrivs bedöms lämplig för samhällstjänst och det finns goda möjligheter till kontroll av arbetet.
Övervaknings- och kontrollsanktion
En övervaknings- och kontrollsanktion ska, som angetts ovan, utgöra alternativ till samhällstjänst när den sanktionen inte är lämplig. Övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år.
Det grundläggande innehållet i övervaknings- och kontrollsanktionen ska vara en skyldighet för den dömde att hålla tät kontakt
SOU 2012:34 Sammanfattning
27
med en av Kriminalvården utsedd övervakare. Kriminalvården ska kunna ersätta hela eller delar av kontaktskyldigheten med skyldighet för den dömde att delta i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet.
Om det villkorliga fängelsestraffets längd överstiger två månader, ska övervaknings- och kontrollsanktionen även innefatta skyldighet för den dömde att regelbundet anmäla sig hos Kriminalvården eller annan myndighet eller person som Kriminalvården anvisar.
När det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till sex månader eller mer, ska övervaknings- och kontrollsanktionen innefatta ytterligare förstärkande inslag. I första hand ska förstärkningsinslaget bestå av ett förbud för den dömde att lämna bostaden under två för honom eller henne arbetsfria dagar per vecka under lika många veckor som det antal månader som övervaknings- och kontrollsanktionen pågår (helghemarrest).
Om helghemarrest inte bedöms lämpligt eller om det annars framstår som mer ändamålsenligt, ska förstärkningsinslaget i stället kunna bestå av ett förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, ett förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område, eller en skyldighet för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats.
Efterlevnaden av förstärkningsinslaget ska kunna kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
Frågan om vilket förstärkande inslag en övervaknings- och kontrollsanktion ska innefatta och hur det ska utformas i det enskilda fallet ska avgöras av Kriminalvården. Kriminalvårdens beslut ska kunna överklagas till förvaltningsdomstol.
Hemarrest
Hemarrest ska, på motsvarande sätt som den nuvarande möjligheten att verkställa ett kortare fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, innebära ett förbud för den dömde att lämna sin bostad. Förbudet ska kunna kontrolleras med elektroniska hjälpmedel. Hemarresten ska endast brytas under de tider då den dömde arbetar eller bedriver annan sysselsättning utanför hemmet och ett mindre antal timmar per vecka under vilka han eller hon ges möjlighet att uträtta personliga ärenden, som t.ex. inköp.
Sammanfattning SOU 2012:34
28
För att hemarrest inte ska uppfattas som mer ingripande än ett ovillkorligt fängelsestraff ska den pågå under en tid som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst 14 dagar och högst åtta månader.
En förutsättning för att förena villkorligt fängelse med hemarrest ska vara att sanktionen bedöms vara lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Det förhållandet att den tilltalade aktivt motsätter sig hemarrest kan vara en omständighet som innebär att hemarrest inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion. Andra sådana omständigheter kan vara att den tilltalade inte bedöms kunna sköta den elektroniska utrustning som krävs för att kontrollera verkställigheten eller att brottet riktats mot en person som han eller hon delar bostad med.
Vård- eller påverkanssanktion
En vård- eller påverkanssanktion ska helt eller delvis kunna bestå av skyldighet för den dömde att delta i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet som Kriminalvården bedriver. Sanktionen ska emellertid också kunna bestå av andra åtgärder av vård- eller behandlingsinriktad karaktär, som t.ex. missbruksvårdande eller psykiatrisk behandling, som Kriminalvården efter samråd med andra samhällsorgan föreslår.
En vård- eller påverkanssanktion ska också kunna innefatta skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en av Kriminalvården utsedd övervakare.
En förutsättning för att förena villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion ska vara att den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå de åtgärder som Kriminalvården har föreslagit.
Kontraktsvård
Kontraktsvård ska, liksom i dag, innebära en skyldighet för den dömde att genomgå behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som har bidragit till att brottet har begåtts och som kräver vård och behandling enligt en för honom eller henne uppgjord plan.
SOU 2012:34 Sammanfattning
29
En förutsättning för att förena villkorligt fängelse med kontraktsvård ska alltjämt vara att den tilltalade förklarar sig beredd att genomgå vård och behandling enligt den upprättade kontraktsvårdsplanen.
Kontraktsvård ska alltid utgöra en mer ingripande tilläggssanktion än en vård- eller påverkanssanktion. Ingripandegraden ska i huvudsak motsvara den hos ett ovillkorligt fängelsestraff av den längd som dömts ut villkorligt.
Bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
Allmänt om bristande verkställighet
En del av villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet ska vara att den dömde ska fullgöra den tilläggssanktion som straffet förenats med. Om den dömde inte fullgör tilläggssanktionen brister det i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet. Orsaken till den bristande verkställigheten kan vara att den dömde motsätter sig att fullgöra tilläggssanktionen, att han eller hon inte har förmåga att fullgöra sanktionen eller att det inte är lämpligt att sanktionen fullgörs.
Det kan inte accepteras att ett villkorligt fängelsestraff inte verkställs. Bristande verkställighet måste därför alltid leda till en reaktion. Reaktionerna vid bristande verkställighet ska vara tydliga, konsekventa och förutsebara. De ska trappas upp successivt.
Kontroll av verkställigheten
Det ankommer på Kriminalvården att utforma verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse så att de kan kontrolleras på ett tydligt och effektivt sätt.
Lekmannaövervakare och biträdande kontrollörer som Kriminalvården anlitar ska vara skyldiga att anmäla till Kriminalvården om den dömde åsidosätter sina skyldigheter enligt tilläggssanktionen. Samma sak ska gälla för externa vårdgivare som ansvarar för vård eller behandling inom ramen för en tilläggssanktion.
Sammanfattning SOU 2012:34
30
Reaktioner vid bristande verkställighet
Bristande verkställighet ska i första hand mötas genom att Kriminalvården genom informella påpekanden inskärper vikten av att tilläggssanktionen fullgörs eller vidtar justeringar som ryms inom ramen för den utdömda sanktionen. Sådana justeringar kan t.ex. bestå av att en mindre del av samhällstjänstarbete ersätts av programverksamhet eller att ett inslag i en vård- eller påverkanssanktion byts ut mot ett annat, för den dömde lämpligare, inslag.
Om det inte är tillräckligt med sådana informella åtgärder, ska Kriminalvården kunna meddela särskilda föreskrifter om t.ex. nykterhet och drogfrihet eller kontakt med en övervakare som syftar till att tilläggssanktionen verkställs. Kriminalvården ska också kunna meddela den dömde en varning.
Om varning redan har meddelats eller om det kan antas att den dömde inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om en varning meddelas, ska övervakningsnämnden ha möjlighet att förlänga prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet till som längst fyra år eller att byta ut tilläggssanktionen mot en annan sanktion som är minst lika ingripande som den ursprungliga. Byte ska i första hand ske till en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad. Om det inte är möjligt ska en mer ingripande tilläggssanktion kunna väljas.
I sista hand ska bristande verkställighet leda till beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Ett sådant beslut ska meddelas av allmän domstol. Talan om verkställighet i anstalt ska föras av Kriminalvården.
Omhändertagande
Om det uppkommer en fråga om att vidta åtgärder i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska övervakningsnämnd kunna besluta att den dömde ska omhändertas.
Kriminalvården ska ges rätt att omedelbart omhänderta den dömde, om han eller hon brister i verkställigheten av en hemarrest eller en kontraktsvård och det därmed blir aktuellt att föra talan om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Genom denna möjlighet säkerställs att en hemarrest eller en kontraktsvård som inte sköts omedelbart kan avbrytas och den dömde frihetsberövas.
SOU 2012:34 Sammanfattning
31
Ett omhändertagande ska enligt huvudregeln inte få pågå under längre tid än en vecka.
Rätt för Kriminalvården att överklaga övervakningsnämndens beslut
I syfte att åstadkomma en mer enhetlig praxis och därmed en ökad förutsebarhet i ärenden om bristande verkställighet av villkorligt fängelse ska Kriminalvården ha rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut i sådana ärenden. Kriminalvården ska inte ha ställning som part vid övervakningsnämnden, utan rätten att överklaga ska i stället följa direkt av lag.
Överlämnande till vård enligt LVM
Vi föreslår att överlämnande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) inte längre ska utgöra en påföljd för brott. I den mån den dömde är i behov av vård eller behandling för missbruk ska detta behov i stället tillgodoses inom ramen för den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenas med.
Kostnadsansvaret för vård och behandling
Vi har gjort bedömningen att kostnaderna för sådana vård- och behandlingsinslag som kan ingå i en vård- eller påverkanssanktion, men som inte utgörs av sådan programverksamhet som Kriminalvården bedriver i egen regi, ska fördelas enligt den s.k. normaliseringsprincipen. Det innebär att det är den myndighet eller det organ som skulle ha bekostat åtgärden om den inte hade utgjort del av en påföljd för brott som har det primära kostnadsansvaret.
När det gäller kontraktsvård är ordningen i dag den att Kriminalvården svarar för de kostnader som uppstår före den tidpunkt vid vilken villkorligt frigivning skulle ha skett om påföljden hade bestämts till fängelse. För kostnader som uppstår därefter gäller normaliseringsprincipen. Kriminalvårdens kostnadsansvar vid kontraktsvård ska utvidgas till att omfatta en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, eftersom behovet av en kommunal kostnadsgaranti i dag kan medföra att kontraktsvård inte kan
Sammanfattning SOU 2012:34
32
dömas ut. Kostnader som uppkommer därefter ska som hittills fördelas enligt normaliseringsprincipen.
Brottslighetens art
Enligt vår bedömning finns det i det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår inte behov av att särbehandla något brott eller någon brottstyp till följd av brottslighetens art. Det innebär att frågan om ett fängelsestraff ska dömas ut villkorligt ska avgöras uteslutande på grundval av brottets straffvärde och andra omständigheter relevanta för straffmätningen, den tilltalades tidigare brottslighet samt humanitetsaspekter hänförliga till den tilltalades person.
Vi utgår ifrån att vissa av de omständigheter som i dag utgör grund för särbehandling vid påföljdsvalet till följd av brottslighetens art i stället kommer att påverka brottets straffvärde i skärpande riktning.
Böter
Dagsbotsbelopp
Ett dagsbotsstraff bör alltid vara mer ingripande än ett penningbotsstraff. Ett dagsbotsstraff bör därför alltid överstiga vad som i dag kan utgå genom penningböter, dvs. 4 000 kr.
Dagsböter ska bestämmas till 4 000 kronor samt det antal dagsböter som följer med anledning av brottsligheten, minst 30 och högst 150, eller 200 när böter används som gemensamt straff för flera brott. Varje dagsbot ska fastställas till ett visst belopp från och med 30 till och med 1 000 kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Detta ska gälla både när böter döms ut som ett självständigt straff och som en tilläggssanktion till villkorligt fängelse eller ungdomsvård.
Verkställigheten av dagsbotsstraff
För att minska den andel böter som lämnas över till indrivning och på så sätt även öka effektiviteten i verkställigheten av bötesstraff, bör det införas en möjlighet till uppskov och längre betalningsfrist
SOU 2012:34 Sammanfattning
33
för dagsbotsstraff. I de fall bötesgäldenären gör en skriftlig begäran inom den frist på 30 dagar som gäller för betalning ska Rikspolisstyrelsen medge en förlängd betalningsfrist om ytterligare 90 dagar. Bötesgäldenären ska då ges möjlighet att betala beloppet i tre separata poster under tre månader eller hela beloppet genom en inbetalning.
Vi har gjort bedömningen att möjligheten att förvandla obetalda böter till fängelse för den grupp lagöverträdare som medvetet undandrar sig betalning bör öka. I dag anges att böter kan förvandlas om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Kravet på att det ska vara ”uppenbart” att den bötfällde har tredskats ska tas bort.
Böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse
Böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska i första hand verkställas genom uppbörd och indrivning i enlighet med bestämmelserna i bötesverkställighetslagen (1979:189). Om det inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet står klart att förutsättningarna för bötesförvandling enligt bötesverkställighetslagen är uppfyllda, ska dock rätten på talan av åklagare undanröja böterna och ersätta dem med en annan tilläggssanktion eller besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Billighetsskäl
Vi har gjort en samlad översyn av bestämmelserna om billighetsskäl i 29 kap. 5 § BrB. Paragrafen innehåller bestämmelser som innebär att domstolen vid påföljdsbestämningen i lindrande riktning ska beakta ett antal omständigheter som har att göra med gärningsmannens personliga förhållanden eller något som har inträffat efter brottet.
Vi har funnit att billighetsskälen i huvudsak är väl avvägda och tillräckligt uttömmande. Vi föreslår dock att paragrafen tillförs två nya strafflindringsgrunder. För det första kompletteras nuvarande bestämmelse om strafflindring för den som frivilligt angett sig, så att rätten i lindrande riktning även ska beakta om den tilltalade genom att erkänna eller på annat sätt har medverkat till utredningen av det
Sammanfattning SOU 2012:34
34
egna brottet. För det andra införs en ny bestämmelse, som innebär att det som grund för strafflindring ska beaktas om ett straff utmätt efter brottets straffvärde skulle framstå som oproportionerligt strängt med hänsyn till andra rättsliga sanktioner till följd av brottet, s.k. sanktionskumulation. Domstolarna har redan tidigare haft att beakta sanktionskumulation, men det anges i och med detta uttryckligen.
Vi föreslår också att kravet på särskilda skäl för att gå under straffminimum med hänvisning till billighetsskäl ska slopas.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall och flerfaldig brottslighet
I uppdraget har ingått att se över reglerna om straffmätning vid flerfaldig brottslighet samt straffnivåerna för narkotikabrott och andra mängdrelaterade brott. Vi lämnar inga förslag gällande straffnivåerna. Vad gäller flerfaldig brottslighet har vi gjort bedömningen att dagens ordning är rimligt väl avvägd och att det inte finns skäl att föreslå några större förändringar. Vi lämnar, som anges ovan, förslag som innebär att det ska göras en skillnad mellan ny och nyupptäckt brottslighet när brott lagförs innan en tidigare dom är helt verkställt. Brott som begåtts efter den tidigare domen men innan den är helt verkställd ska enligt denna åtskillnad alltid anses som återfall i brott och inte bedömas tillsammans med tidigare lagförda brott enligt principerna om straffmätning vid flerfaldig brottslighet.
Påföljdssystemet för unga lagöverträdare
Övergripande utgångspunkter
Vi har haft följande utgångspunkter för våra överväganden.
• Påföljdssystemet för unga lagöverträdare fungerar relativt väl.
Det finns dock behov av nya inslag.
• Socialtjänstens huvudansvar för unga lagöverträdare ska bibehållas.
Samverkan med polis, åklagare och domstolar ska utvecklas och göras mer enhetlig.
• Det bör uppnås en större likabehandling och likformighet vid verkställigheten av ungdomspåföljderna i olika kommuner.
SOU 2012:34 Sammanfattning
35
• Inte heller för unga lagöverträdare ska någon särbehandling vid påföljdsvalet ske på grund av brottets art.
Lagöverträdare under 18 år ska dömas till en ungdomspåföljd
Har någon begått brott innan han eller hon fyllt 18 år ska påföljden som huvudregel bestämmas till en ungdomspåföljd. Det ska krävas synnerliga skäl för att döma den som är under 18 år vid gärningstillfället till sluten ungdomsvård.
Om den tilltalade vid tidpunkten för domen har hunnit fylla 18 år och det skulle vara olämpligt att bestämma påföljden till en ungdomspåföljd med hänsyn till den tilltalades ålder, ska det finnas möjlighet att bestämma påföljd i enlighet med vad som gäller för vuxna lagöverträdare. Det ska då krävas synnerliga skäl för att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
Ungdomsvård och ungdomstjänst
Det finns ett fortsatt och kontinuerligt behov av såväl central som lokal samverkan mellan socialtjänsten och rättsväsendets aktörer, dvs. Åklagarmyndigheten, polismyndigheterna och domstolarna. För att säkerställa att samtliga berörda myndigheter medverkar i lokal samverkan om rutiner och handläggning av ärenden angående unga lagöverträdare, ska det i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) föreskrivas en skyldighet för myndigheterna att verka för att sådan samverkan sker.
Ungdomsvård
Det nuvarande tillämpningsområdet för ungdomsvård, dvs. kravet på att det ska finnas ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd, behålls. Det ska dock tydliggöras i socialtjänstlagen att det är socialnämndens ansvar att det görs en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka en ogynnsam utveckling när det hämtas in ett yttrande enligt 11 § LUL. Detta kan möjliggöra för Socialstyrelsen att genom föreskrifter och/eller allmänna råd verka för en mer enhetlig tolkning av begreppet ”särskilt behov av vård eller annan åtgärd”. Utbildning och regional
Sammanfattning SOU 2012:34
36
samverkan kan också göra att begreppet tolkas mer enhetligt i olika kommuner.
Att de åtgärder som ingår i ett ungdomskontrakt eller en vårdplan redan har fullgjorts i sin helhet vid tidpunkten för lagföringen ska inte utgöra något hinder mot att döma till ungdomsvård. Rätten ska då kunna förordna att påföljden ska anses verkställd.
Socialtjänsten bör alltid ha kunskap om den misstänkta brottsligheten och dess allvar när yttrande och förslag till åtgärder utarbetas. Det kan uppnås genom att regeln om socialtjänstens närvaro vid polisförhör efterlevs bättre och genom att åklagaren informerar socialtjänsten om den misstänkta brottsligheten.
Domstolens ansvar för att ungdomskontrakten och vårdplanerna uppfyller kraven på tydlighet och konkretion ska tydliggöras ytterligare i lagstiftningen.
Skyndsamhetskravet i 4 § LUL ska inte utgöra hinder mot att ge socialtjänsten tillräckligt med tid för att upprätta ungdomskontrakt och vårdplan inom åklagarens frist för att väcka åtal. Om det behövs för att socialtjänsten ska kunna färdigställa förslag till åtgärder, ska åklagaren därtill ha möjlighet att överskrida den särskilda åtalsfristen i 4 § LUL.
För att tillgodose behovet av utvärdering av de metoder och påföljdsformer som används i Sverige bör det övervägas att ge Socialstyrelsen i uppdrag att – i samverkan med andra aktörer – göra en utvärdering av vilka effekter olika metoder, program och påföljder som tillämpas för unga lagöverträdare har för att motverka återfall i brott.
Ungdomstjänst
Ett uttryckligt samtycke från den tilltalade ska inte vara en förutsättning för att döma ut ungdomstjänst som självständig påföljd eller som förstärkningspåföljd till ungdomsvård. Det förhållandet att den unge aktivt motsätter sig att utföra ungdomstjänst ska dock vägas in i lämplighetsbedömningen.
Bedömningen av om ungdomstjänst är en lämplig påföljd ska göras mer enhetligt i olika kommuner. Socialstyrelsen bör genom föreskrifter och/eller allmänna råd verka för en mer enhetlig tolkning av lämplighetsbegreppet. Utbildning och regional samverkan kan också göra att begreppet tolkas mer enhetligt.
SOU 2012:34 Sammanfattning
37
Verkställighetstiden för ungdomstjänst bör göras mer enhetlig. Ungdomstjänst ska börja verkställas senast två månader från det att domen vunnit laga kraft, om inte särskilda skäl talar mot det. Om det inte finns särskilda skäl mot det ska ungdomstjänst som längst verkställas under en period av sex månader. Verkställighetstiden ska därutöver så långt möjligt anpassas till antalet utdömda timmar. Särskilda bestämmelser om det införs i socialtjänstlagen.
Det ska förtydligas i socialtjänstlagen att en mindre del av ungdomstjänsten alltid ska bestå av särskilt anordnad verksamhet. Det ska därtill anges uttryckligen att den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla vägledande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att återfalla i brott.
Böter och varningsstraff
Enligt våra direktiv ska vi överväga vägar att slopa eller i vart fall minska användningen av dagsböter för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år.
Vi har kommit fram till att tillämpningsområdet för ungdomstjänst eller andra ungdomspåföljder inte bör utvidgas till sådana fall där idag ungdomstjänst anses för ingripande, dvs. sådana fall som idag leder till ett mycket lindrigt dagsbotsstraff. I stället föreslår vi att om någon begått ett brott innan han eller hon fyllt 18 år och straffvärdet är sådant att det inte påkallas en mer ingripande påföljd än ett lågt antal dagsböter ska domstolen kunna döma till ett varningsstraff. Vid bedömningen av om varningsstraff är tillräckligt ingripande ska särskilt beaktas om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott. Varningsstraff ska vara en av ungdomspåföljderna och den ska antecknas i belastningsregistret som andra påföljder.
Om brottsligheten är sådan att det kan förväntas att den unge skulle ha dömts till ett varningsstraff om åtal hade väckts, ska åklagaren kunna meddela åtalsunderlåtelse.
Sluten ungdomsvård
Vi har – såsom det anges i våra direktiv – övervägt om det finns behov av längre frihetsberövande vid sluten ungdomsvård för att möta även mycket allvarlig brottslighet. Vi har dock stannat vid att maximitiden för sluten ungdomsvård, fyra år, inte bör höjas.
Sammanfattning SOU 2012:34
38
Vi har också övervägt om det behövs bättre möjligheter till kontroll och stöd den första tiden efter att frihetsberövandet upphört. Socialnämndens ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som unga kan ha efter att ha verkställt sluten ungdomsvård ska tydliggöras genom ett tillägg i socialtjänstlagen.
En något utvidgad möjlighet att besluta om förebyggande insatser utan den unges samtycke, s.k. mellantvång enligt 22 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, ska införas. I de fall den unge verkställt sluten ungdomsvård tonas kravet på aktualitet ned gällande den unges riskbeteende som en förutsättning för mellantvång.
Behov av nya påföljder
I de fall den unge inte kan dömas till ungdomsvård och ungdomstjänst inte är en lämplig påföljd saknas i dag ofta en lämplig påföljd. I andra fall är vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst tillräckligt ingripande, utan att det föreligger synnerliga skäl för en frihetsberövande påföljd. Inte sällan döms det då till skyddstillsyn, vilket måste sägas vara en olämplig påföljd. I andra fall döms det till ett högt bötesstraff, vilket inte heller är någon lämplig påföljd för en ung person. För att täcka in dessa luckor i påföljdssystemet föreslår vi två nya påföljder.
Kontaktskyldighet för unga
Vi föreslår att det införs en ny ungdomspåföljd kallad kontaktsskyldighet för unga. Innehållet i påföljden ska så långt möjligt fyllas med vad som i dag kan ingå i åtgärden särskilt kvalificerad kontaktperson enligt socialtjänstlagstiftningen. Socialnämnden i den unges hemort ska vara huvudman för påföljden.
Kontaktskyldighet för unga ska väljas som påföljd i de fall brottets allvar och den unges tidigare brottslighet påkallar en mer ingripande påföljd än låga böter eller ett varningsstraff men det inte finns förutsättningar för vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst. Valet av kontaktskyldighet för unga inte föregås av någon behovsbedömning eller någon bedömning av om påföljden är lämplig för den unge. Inte heller ska den förutsätta den unges eller vårdnadshavarens samtycke.
SOU 2012:34 Sammanfattning
39
Den som döms till kontaktskyldighet för unga ska åläggas en skyldighet att hålla kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson på en tid mellan två och sex månader. Domstolen ska bestämma kontaktskyldighetens längd utifrån brottslighetens straffvärde och övriga omständigheter som påverkar straffmätningen.
Innehållet i verkställigheten ska som utgångspunkt bestå av kontakt med kontaktpersonen. I den mån det anses verkningsfullt kan tiden delvis användas till deltagande i programverksamhet eller annan verksamhet som syftar till att motverka risken för återfall i brott.
Kontaktskyldighet för unga ska också kunna användas som förstärkningspåföljd till ungdomsvård under samma förutsättningar som ungdomstjänst.
Ungdomsövervakning
Vi föreslår att det införs en ny ungdomspåföljd kallad ungdomsövervakning. Påföljden ska tillämpas i de situationer där vare sig ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga är en tillräckligt ingripande straffrättslig reaktion.
Valet av ungdomsövervakning ska inte föregås av någon behovsbedömning eller någon bedömning av om påföljden är lämplig för den unge. Inte heller ska den förutsätta den unges eller vårdnadshavarens samtycke.
För att ungdomsövervakning ska vara tillräckligt ingripande vid allvarlig brottslighet ska den innefatta tydliga inskränkningar i den unges rörelsefrihet, utan att det innebär institutionsvistelse. Påföljden ska så långt möjligt ha ett behandlingsinriktat innehåll med intensiva påverkansåtgärder som syftar till att bryta begynnande brottskarriärer och kriminella tankemönster.
Statens institutionsstyrelse (SiS) ska vara huvudman för påföljden. Ungdomsövervakning ska pågå under tid av lägst sex månader och högst ett år. Domstolen ska bestämma påföljdens längd utifrån brottslighetens straffvärde och övriga omständigheter som påverkar straffmätningen.
När någon dömts till ungdomsövervakning ska det göras en individuellt utformad verkställighetsplan, baserad på en omfattande och allsidig kartläggning och utredning av den unges förhållanden.
Verkställighetsplanen ska kunna reglera frågor om den unges boende, skolgång, sysselsättning och fritid, missbruksbehandling, annan vård och behandling eller andra motsvarande åtgärder som
Sammanfattning SOU 2012:34
40
syftar till att den unge ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt.
Verkställighetsplanen ska därtill innehålla tvingande beslut om skyldighet för den unge att hålla kontakt med en särskilt förordnad koordinator samt vissa rörelseinskränkningar. Inskränkningarna i rörelsefriheten ska bestå av antingen förbud att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter eller andra rörelseinskränkningar som kan antas verka brottsförebyggande, till exempel förbud att vistas på vissa platser eller inom vissa områden. Efterlevnaden av frihetsinskränkningarna ska kunna kontrolleras bl.a. med hjälp av elektroniska hjälpmedel. De frihetsinskränkande inslagen ska kunna trappas ned om den unge följer övriga delar av verkställighetsplanen.
Verkställighetsplanen ska också innehålla beslut om drogfrihet och drogkontroll.
Om den dömde inte kommer till sammanträffanden med koordinatorn ska han eller hon på begäran av SiS kunna hämtas genom polishandräckning. Även de frihetsinskränkande inslagen ska i vissa fall kunna genomdrivas med hjälp av polis.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
Om den som dömts till ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård begår annat brott innan påföljden helt har verkställts, ska rätten i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten under vissa förutsättningar kunna besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse också det andra brottet (s.k. konsumtionsdom). Ett sådant beslut ska kunna meddelas endast om det tillkommande brottet i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse eller det annars finns särskilda skäl.
Rätten ska också under vissa förutsättningar kunna undanröja den tidigare utdömda ungdomspåföljden och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Som huvudregel ska då endast en ny ungdomspåföljd kunna dömas ut. Ett sådant beslut ska kunna meddelas endast om det finns särskilda skäl och om dom meddelas innan den tidigare påföljden helt har verkställts.
SOU 2012:34 Sammanfattning
41
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
Vi har enligt direktiven haft att överväga om lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätningen och påföljdsvalet eller i något av dessa avseenden.
Vi föreslår att det inte ska förutsättas särskilda skäl för att döma lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år till fängelse oavsett om fängelsestraffet är villkorligt eller ovillkorligt.
De särskilda ungdomspåföljderna ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård ska vara förbehållna personer som inte hade fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet. Detsamma ska gälla påföljderna varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Den som har begått brott efter att ha fyllt 18 men inte 21 år ska dock kunna dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl.
Om straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet och gärningsmannen är under 21 år ska hans eller hennes ungdom även fortsättningsvis beaktas vid straffmätningen. Vid brott vars straffvärde endast motiverar ett bötesstraff ska dock inte gärningsmannens ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen, om han eller hon fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet.
Ekonomiska konsekvenser av våra förslag
Våra förslag kommer att påverka framför allt Kriminalvården i relativt stor omfattning.
Förslagen innebär att det inte ska göras någon särbehandling av vissa brott eller brottstyper till följd av att de är av viss art. Som utgångspunkt ska gälla att fängelsestraff som understiger ett år ska dömas ut villkorligt, om inte den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott i sådan omfattning att ett villkorligt fängelsestraff är uteslutet. En följd av detta bör bli en förhållandevis kraftig minskning av antalet utdömda ovillkorliga fängelsestraff som understiger ett år.
Våra förslag innebär vidare att de icke frihetsberövande påföljderna för vuxna lagöverträdare, dvs. villkorligt fängelse med olika tilläggssanktioner, kommer att få ett tydligare och i många fall mer ingripande innehåll. Behovet av insatser från frivården kommer därmed att öka påtagligt.
Sammanfattning SOU 2012:34
42
Våra förslag innebär dessutom att ett villkorligt fängelsestraff alltid ska verkställas. Om verkställighet inte kan ske genom att den dömde fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med, måste tilläggssanktionen bytas ut eller – i sista hand – det villkorliga fängelsestraffet verkställas i anstalt.
Våra förslag angående påföljder för unga lagöverträdare innebär nya och utvidgade åtaganden för socialtjänsten och Statens institutionsstyrelse. Antalet ungdomar som döms till de nya påföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning kan dock antas bli förhållandevis begränsat, några hundra per år.
Den omställning som förslagen innebär för Kriminalvården kommer att leda till omställningskostnader för myndigheten. Initialt kan dessa kostnader antas medföra att myndigheten får ökade kostnader jämfört med i dag. På sikt gör vi dock bedömningen att kostnaden för Kriminalvårdens nya åtaganden uppvägs av minskningen av antalet intagna i anstalt.
Kostnaderna för verkställighet av ungdomspåföljder kan antas öka något, framför allt till följd av införandet av påföljden ungdomsövervakning. Även de föreslagna förändringarna när det gäller ungdomsvård och ungdomstjänst samt införandet av påföljden kontaktskyldighet för unga kan förväntas bidra till att verkställigheten av påföljderna för unga blir något dyrare än i dag.
Förutom för Kriminalvården kan våra förslag förväntas leda till utbildnings- och omställningskostnader för andra myndigheter som har att tillämpa de nya bestämmelserna, som t.ex. de allmänna domstolarna, Åklagarmyndigheten, SiS, polismyndigheterna och Kronofogdemyndigheten. Förslagen kommer också att få processrättsliga konsekvenser, vilka kommer att utredas i ett annat sammanhang.
Ett genomförande av våra förslag till förändringar av bötesstraffet skulle leda till en betydande intäktsökning för staten.
Vi gör bedömningen att våra förslag sammantaget inte kommer att öka det allmännas utgifter. Det bör dock betonas att effekterna av våra förslag i hög utsträckning är beroende av andra förändringar som sker inom kriminalpolitiken.
43
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i brottsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken
dels att 1 kap. 3–5 §§, 25 kap. 1–3 och 8 §§, 26 kap. 1, 5, 6 och 8 §§, 27 kap. 1–2 och 3–7 §§, 29 kap. 4, 5 och 7 §§, 30 kap. 1, 3 och 5 §§, 31 kap. 2 och 3 §§, 32 kap. 1–5 §§, 33 kap. 6 §, 34 kap. 1–8, 10 och 11 §§, 35 kap. 7–10 §§, 36 kap. 11 §, 37 kap. 10 och 11 §§ samt 38 kap. 1, 2 a–6, 8, 9, 12, 19 och 20 §§ ska ha följande lydelse,
dels att 27 kap. 2 a §, hela 28 kap., 30 kap. 4 och 6–11 §§, 34 kap. 18 §§, 35 kap. 11 §, 37 kap. 8 § samt 38 kap. 2 § ska upphöra att gälla,
dels att rubrikerna till 27, 30, 31, 32 och 34 kap. ska ha följande lydelse,
dels att det i 27 kap. ska införas tio nya paragrafer, 8–17 §§, att det i 29 kap. ska införas en ny paragraf, 1 a §, att det i 31 kap. ska införas tio nya paragrafer, 1 och 4–12 §§, att det i 32 kap. ska införas elva nya paragrafer, 6–16 §§, samt att det i 34 kap. ska införas två nya paragrafer, 9 och 12 §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
3 §
1
Med påföljd för brott förstås i denna balk straffen böter och fängelse samt villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård.
Med påföljd för brott förstås i denna balk straffen böter och fängelse samt de påföljder för unga lagöverträdare som anges i 32 kap.
1 Senaste lydelse SFS 1988:942.
Författningsförslag SOU 2012:34
44
4 §2
Om användningen av straffen gäller vad i bestämmelserna om de särskilda brotten är stadgat samt vad därutöver är särskilt föreskrivet. Övriga påföljder får, enligt vad därom är föreskrivet, tillämpas trots att de inte är nämnda i bestämmelserna om de särskilda brotten.
Om användningen av straffen gäller vad i bestämmelserna om de särskilda brotten är stadgat samt vad därutöver är särskilt föreskrivet. Särskilda påföljder för unga lagöverträdare får, enligt vad därom är föreskrivet, tillämpas trots att de inte är nämnda i bestämmelserna om de särskilda brotten.
5 §3
Fängelse är att anse som ett svårare straff än böter.
Om förhållandet mellan fängelse samt villkorlig dom och skyddstillsyn föreskrivs i 30 kap. 1 §.
Fängelse är att anse som ett svårare straff än böter. Detta gäller även om fängelsestraffet är villkorligt.
Ett fängelsestraff som inte är villkorligt är att anse som svårare än villkorligt fängelse.
25 kap.
1 §4
Böter skall dömas ut, enligt vad som är föreskrivet för brottet i fråga, i dagsböter, penningböter eller normerade böter. Är viss bötesform inte föreskriven för brottet, döms böter ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än trettio dagsböter, i penningböter.
Böter ska dömas ut, enligt vad som är föreskrivet för brottet i fråga, i penningböter, dagsböter eller normerade böter. Är viss bötesform inte föreskriven för brottet, döms böter ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än trettio dagsböter, i penningböter.
2 §5
Dagsböter skall bestämmas till ett antal av minst trettio och högst etthundrafemtio.
Penningböter ska bestämmas till lägst tvåhundra kronor och högst fyratusen kronor. Om ett
2 Senaste lydelse SFS 1988:942 3 Senaste lydelse SFS 1988:942. 4 Senaste lydelse SFS 1993:201. 5 Senaste lydelse SFS 2006:574.
SOU 2012:34 Författningsförslag
45
Varje dagsbot fastställs till ett visst belopp från och med femtio till och med ettusen kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas.
Minsta bötesbelopp är sjuhundrafemtio kronor.
lägre högsta belopp är särskilt föreskrivet, gäller dock detta.
3 §6
Penningböter skall bestämmas till lägst tvåhundra kronor och högst fyratusen kronor. Om ett lägre högsta belopp är särskilt föreskrivet, gäller dock detta.
Dagsböter ska bestämmas till fyratusen kronor samt det antal dagsböter som följer av brottsligheten, minst trettio och högst etthundrafemtio.
Varje dagsbot fastställs till ett visst belopp från och med trettio till och med ettusen kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas.
Minsta bötesbelopp är fyratusen kronor.
8 §7
Om uppbörd och indrivning av böter finns bestämmelser i bötesverkställighetslagen (1979:189).
Böter som inte betalas in får, om inte annat är föreskrivet, förvandlas till fängelse i lägst fjorton dagar och högst tre månader enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen.
Böter som inte betalas in får, om inte annat är föreskrivet, förvandlas till fängelse i lägst fjorton dagar och högst tre månader enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen. Det får inte be-
6 Senaste lydelse SFS 2006:574. 7 Senaste lydelse SFS 1991:240.
Författningsförslag SOU 2012:34
46
slutas att ett sådant fängelsestraff ska vara villkorligt.
Om verkställighet av böter som dömts ut i förening med ett villkorligt fängelsestraff finns särskilda bestämmelser i 27 kap. 11 §.
26 kap.
1 §8
Fängelse döms ut på viss tid eller på livstid enligt vad som är föreskrivet för brottet. Fängelse på viss tid får inte understiga fjorton dagar och inte överstiga tio år. Om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 2 eller 3 §, får dock fängelse på viss tid bestämmas till högst arton år. När fängelse i förening med skyddstillsyn döms ut enligt 28 kap. 3 § gäller i fråga om tiden för fängelsestraffet vad som är föreskrivet i den paragrafen.
Fängelse döms ut på viss tid eller på livstid enligt vad som är föreskrivet för brottet. Fängelse på viss tid får inte understiga fjorton dagar och inte överstiga tio år. Om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 2 eller 3 §, får dock fängelse på viss tid bestämmas till högst arton år.
Om fängelse som förvandlingsstraff för böter är särskilt föreskrivet.
5 §9
Den som dömts till fängelse skall för verkställighet av straffet tas in i kriminalvårdsanstalt om inte annat är särskilt föreskrivet.
Den som dömts till fängelse som inte är villkorligt ska för verkställighet av straffet tas in i kriminalvårdsanstalt.
6 §10
När två tredjedelar av ett tidsbestämt fängelsestraff, dock minst en månad, har avtjänats skall den dömde friges villkorligt, om inte
När två tredjedelar, dock minst en månad, av ett tidsbestämt fängelsestraff som inte är villkorligt har avtjänats ska den dömde
8 Senaste lydelse SFS 2009:396. 9 Senaste lydelse SFS 1998:604. 10 Senaste lydelse SFS 2006:431.
SOU 2012:34 Författningsförslag
47
annat följer av andra eller tredje stycket.
Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning skall den skjutas upp enligt vad som framgår av 7 §. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning skall det särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten.
Villkorlig frigivning får inte ske från fängelse som har dömts ut enligt 28 kap. 3 § eller från ett förvandlingsstraff för böter.
friges villkorligt, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.
Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska den skjutas upp enligt vad som framgår av 7 §. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska det särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten.
Villkorlig frigivning får inte ske från ett förvandlingsstraff för böter.
8 §11
Om flera fängelsestraff verkställs samtidigt, skall vid tillämpning av 6 § hänsyn tas till den sammanlagda fängelsetiden. Vad nu sagts gäller dock inte tid för fängelse som dömts ut enligt 28 kap. 3 § eller förvandlingsstraff för böter.
Såsom avtjänad tid räknas även tid varunder straffet skall anses verkställt enligt bestämmelserna i 33 kap. 6 och 7 §§ och lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
Om flera fängelsestraff som inte är villkorliga verkställs samtidigt, ska vid tillämpning av 6 § hänsyn tas till den sammanlagda fängelsetiden. Detta gäller dock inte förvandlingsstraff för böter.
Som avtjänad tid räknas även tid under vilken straffet ska anses verkställt enligt bestämmelserna i 33 kap. 6 och 7 §§ och lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
11 Senaste lydelse SFS 2000:175.
Författningsförslag SOU 2012:34
48
27 kap. Om villkorlig dom 27 kap. Om villkorligt fängelse
Innebörden av villkorligt fängelse
1 §12
Rätten får döma till villkorlig dom för ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter.
Rätten får besluta att ett fängelsestraff på viss tid ska vara villkorligt (villkorligt fängelse).
Villkorligt fängelse är förenat med en prövotid om två år. Om fängelsestraffet är längre än två år motsvarar prövotiden dock fängelsestraffets längd. Prövotiden räknas från den dag rättens avgörande såvitt avser påföljd vinner laga kraft mot den dömde, om inte annat följer av 7 § tredje stycket.
Villkorligt fängelse får, i enlighet med vad som föreskrivs i 31 kap., förenas med
- dagsböter (2 §), - samhällstjänst (3 §), - övervaknings- och kontrollsanktion (4 §),
- hemarrest (5 §), - vård- eller påverkanssanktion (6 §), eller
- kontraktsvård (7 §) I 31 kap. 8 § och 34 kap. 7 § finns bestämmelser om betydelsen av att den dömde gör sig skyldig till ny brottslighet före prövotidens utgång.
Den sanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med ska fullgöras under prövotiden.
12 Senaste lydelse SFS 1988:942.
SOU 2012:34 Författningsförslag
49
Sanktioner som villkorligt fängelse får förenas med
2 §13
Villkorlig dom får förenas med dagsböter, högst tvåhundra, vare sig böter har föreskrivits för brottet eller inte.
Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att betala dagsböter. Antalet dagsböter ska bestämmas till lägst femtio och högst tvåhundra.
2 a § 14
Villkorlig dom får, om den tilltalade samtycker till det, förenas med en föreskrift om samhällstjänst. En sådan föreskrift skall avse skyldighet att utföra oavlönat arbete i lägst fyrtio och högst tvåhundrafyrtio timmar.
När rätten meddelar en föreskrift om samhällstjänst skall den i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd.
En föreskrift om samhällstjänst får ändras eller upphävas på talan av åklagare, när det finns skäl för det.
3 §
Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att utföra oavlönat arbete eller delta i annan motsvarande verksamhet i lägst fyrtio och högst tvåhundrafyrtio timmar (samhällstjänst).
4 §
Villkorligt fängelse får förenas med övervakning och kontroll samt därmed förenad inskränkning av friheten (övervaknings- och kontrollsanktion). Övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år.
13 Senaste lydelse SFS 1991:240. 14 Senaste lydelse SFS 1998:604.
Författningsförslag SOU 2012:34
50
5 §
Villkorligt fängelse får förenas med förbud att vistas utanför bostaden annat än på särskilt angivna tider och för bestämda ändamål (hemarrest). Hemarresten ska pågå under en tid som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst fjorton dagar och högst åtta månader.
6 §
Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att genomgå vård, behandling, brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller andra motsvarande åtgärder i enlighet med vad som framgår av ett av Kriminalvården avgivet yttrande (vård- eller påverkanssanktion).
7 §
Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat förhållande som kräver vård eller annan behandling och som har bidragit till att brottet har begåtts enligt en på förhand uppgjord plan som den dömde har förbundit sig att följa (kontraktsvård). Innehållet i kontraktsvården ska i huvudsak motsvara det utmätta fängelsestraffet i ingripandegrad.
Kontraktsvård får verkställas mot den dömde även om domen inte har vunnit laga kraft. Om
SOU 2012:34 Författningsförslag
51
domen överklagas får högre rätt besluta att vidare verkställighet inte får ske.
Om villkorligt fängelse förenas med kontraktsvård räknas prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet från dagen för domen.
Om villkorligt fängelse förenas med kontraktsvård får rätten besluta att den dömde, om han eller hon är häktad i målet, i stället ska omhändertas till dess att han eller hon har överförts till det behandlingshem eller den vårdgivare som anges i behandlingsplanen. Omhändertagandet får inte pågå längre än en vecka.
3 §
Den som erhåller villkorlig dom skall vara underkastad en prövotid av två år.
Prövotiden räknas från den dag rättens avgörande i vad angår påföljd för brottet genom nöjdförklaring eller eljest vinner laga kraft mot den dömde.
4 § 15
Den dömde skall under prövotiden vara skötsam och efter förmåga försöka försörja sig.
Om den villkorliga domen har förenats med samhällstjänst skall den dömde fullgöra samhällstjänsten enligt en arbetsplan som upprättats av Kriminalvården.
15 Senaste lydelse SFS 2005:967.
Författningsförslag SOU 2012:34
52
5 § 16
Har den dömde förpliktats ersätta genom brottet uppkommen skada, skall han göra vad i hans förmåga står att fullgöra denna skyldighet. Rätten äger föreskriva att han under prövotiden skall söka fullgöra skadeståndsskyldigheten eller del därav på tid och sätt som angivas i domen.
Om skada på egendom har uppkommit genom brottet och det bedöms vara ägnat att främja den dömdes anpassning i samhället, får rätten föreskriva att denne på tid och sätt som anges i domen skall biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt. Sådan föreskrift får meddelas endast med den skadelidandes samtycke.
Föreskrift som avses i första eller andra stycket får ändras eller upphävas efter ansökan av åklagare eller den dömde, när det finns skäl till det.
Åtgärder vid bristande verkställighet
6 § 17
Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom enligt den villkorliga domen, får domstolen, under förutsättning att en åklagare före prövotidens utgång an-
8 §
Om den dömde inte fullgör en sanktion enligt 3–7 §§ som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med, får Kriminalvården meddela honom eller henne en varning.
16 Senaste lydelse SFS 1987:761. 17 Senaste lydelse SFS 1998:604.
SOU 2012:34 Författningsförslag
53
hängiggör talan om det, efter omständigheterna
1. besluta att varning skall meddelas den dömde,
2. meddela föreskrift enligt 5 § eller ändra tidigare meddelad föreskrift,
3. undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd för brottet.
Åtgärd enligt första stycket 1 eller 2 får inte beslutas efter prövotidens utgång.
Undanröjs den villkorliga domen, skall vid påföljdens bestämmande skälig hänsyn tas till böter som dömts ut enligt 2 § och 34 kap. 5 § samt till vad den dömde undergått till följd av föreskrift om samhällstjänst. Härvid får dömas till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Har uppgift som avses i 2 a § andra stycket lämnats i domen skall, om fängelse döms ut, detta beaktas när straffets längd bestäms.
9 §
Om den dömde redan har meddelats varning enligt 8 §, eller om det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra sanktionen även om en varning meddelas, får i fall som avses i 8 § övervakningsnämnden efter omständigheterna
1. förlänga prövotiden, dock längst till fyra år,
2. undanröja sanktionen och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan sanktion
Författningsförslag SOU 2012:34
54
enligt 2–7 §§, eller
3. ändra innehållet i en sådan plan för kontraktsvård som anges i 7 § första stycket.
Vid beslut om åtgärd enligt första stycket 2 ska övervakningsnämnden i första hand ersätta sanktionen med en sanktion av motsvarande ingripandegrad som den som ursprungligen beslutats. Först om det inte är möjligt, får nämnden besluta om en mer ingripande sanktion. När den nya sanktionen bestäms ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av den tidigare sanktionen.
Om övervakningsnämnden inte finner tillräckliga skäl för att besluta om åtgärd enligt första stycket 1 eller 2 får nämnden i stället besluta om varning enligt 8 §. Nämnden får även besluta om varning för att förstärka en åtgärd enligt första stycket 1 eller 2.
10 §
I fall som avses i 8 § får rätten på talan av Kriminalvården besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt om
1. åtgärder enligt 9 § inte kan vidtas, har vidtagits utan att ge avsedd verkan eller kan antas inte komma att ge avsedd verkan, eller
2. den dömde har åsidosatt sina åligganden i sådan utsträckning eller på ett sådant sätt att åtgärder enligt 9 § inte är tillräckliga.
Vid beslut enligt första stycket
SOU 2012:34 Författningsförslag
55
ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet.
Om det inte finns tillräckliga skäl att besluta om verkställighet i kriminalvårdsanstalt, får rätten i stället besluta om åtgärder enligt 8 eller 9 §.
11 §
Om villkorligt fängelse förenats med dagsböter och förutsättningarna för bötesförvandling enligt 15 § bötesverkställighetslagen (1979:189) är uppfyllda, ska rätten på talan av åklagare undanröja de böter som inte har betalats och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan sanktion enligt 3–7 §§.
Om det kan antas att den dömde inte kommer att fullgöra någon av de sanktioner som anges i 3– 7 §§, får rätten i stället för vad som anges i första stycket besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. I sådana fall ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet.
12 §
Beslut enligt 8–11 §§ får inte meddelas efter prövotidens utgång.
13 §
Om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt av ett villkorligt fängelse-
Författningsförslag SOU 2012:34
56
straff eller om att vidta en åtgärd enligt 8 § eller 9 § första stycket 1 eller 2, får övervakningsnämnden eller den domstol vid vilken talan förs enligt 10 eller 11 §, om omständigheterna föranleder det, besluta att den dömde på lämpligt sätt ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Ett sådant beslut ska omprövas så ofta det finns anledning.
Om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med kontraktsvård eller hemarrest, får beslut om omhändertagande enligt första stycket meddelas av Kriminalvården. Kriminalvårdens beslut gäller omedelbart. Övervakningsnämnden ska senast den första arbetsdagen efter den dag då Kriminalvården meddelat sitt beslut pröva om beslutet ska bestå. Om inte nämnden fastställer Kriminalvårdens beslut upphör det att gälla.
Omhändertagande får inte pågå längre än en vecka. Om det finns synnerliga skäl, får dock beslutas att omhändertagandet ska förlängas i högst en vecka.
Om den dömde är omhändertagen när rätten meddelar beslut om att fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt, får rätten besluta att han eller hon ska vara omhändertagen till dess att beslutet om verkställighet i kriminalvårdsanstalt vinner laga kraft.
SOU 2012:34 Författningsförslag
57
Övriga bestämmelser
14 §
Närmare bestämmelser om verkställighet av de sanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med finns i lagen (20xx:xx) om villkorligt fängelse.
7 §
Om undanröjande av villkorlig dom och om vissa andra åtgärder, när den dömde finnes hava begått annat brott stadgas i 34 kap.
15 §
I 34 kap. finns bestämmelser om åtgärder när den dömde har begått nytt brott före utgången av prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff.
16 §
Villkorligt fängelse anses helt verkställt när det inte längre finns möjlighet att besluta att straffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. För verkställighet av dagsböter som döms ut i förening med villkorligt fängelse gäller dock regleringen i bötesverkställighetslagen (1979:189) .
17 § Om det beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt, gäller bestämmelserna i 26 kap. för
verkställigheten.
Vid tillämpning av 26 kap. ska den del av straffet som enligt domstolens beslut ska verkställas i anstalt anses motsvara fängelsestraffets längd.
Författningsförslag SOU 2012:34
58
29 kap.
1 a §
Vad som sägs i 1 § ska gälla även när domstolen dömer till ny påföljd för ett brott som är begånget före en tidigare dom (nyupptäckt brott). I ett sådant fall ska det när straffet bestäms beaktas att straffen tillsammans inte överstiger vad som skulle ha dömts ut för den samlade brottsligheten. Rätten får därvid döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
4 §18
Vid straffmätningen ska rätten, utöver brottets straffvärde, i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott, om inte förhållandet beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Vid denna bedömning ska särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig.
Vid straffmätningen av böter och av fängelse som inte är villkorligt ska rätten, utöver brottets straffvärde, i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott, om inte den tidigare brottsligheten kan beaktas
1. genom att det inte beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt eller
2. i tillräcklig utsträckning genom att det beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt eller genom att villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad.
Vid bedömningen av den tidigare brottslighetens betydelse för straffmätningen ska de omständigheter som anges i 31 kap. 9 § första stycket särskilt beaktas.
18 Senaste lydelse SFS 2010:370.
SOU 2012:34 Författningsförslag
59
5 §19
Vid straffmätningen skall rätten utöver brottets straffvärde i skälig omfattning beakta
Vid straffmätningen ska rätten, utöver brottets straffvärde, som grund för strafflindring i skälig omfattning beakta
1. om den tilltalade till följd av brottet drabbats av allvarlig kroppsskada,
2. om den tilltalade efter förmåga sökt förebygga eller avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet,
3. om den tilltalade frivilligt angett sig,
4. om den tilltalade förorsakas men genom att han på grund av brottet utvisas ur riket,
5. om den tilltalade till följd av brottet drabbats av eller om det finns grundad anledning anta att han kommer att drabbas av avskedande eller uppsägning från anställning eller av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning,
6. om den tilltalade till följd av hög ålder eller dålig hälsa skulle drabbas oskäligt hårt av ett straff utmätt efter brottets straffvärde,
7. om en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid förflutit sedan brottet begicks eller
2. om den tilltalade till följd av hög ålder eller dålig hälsa skulle drabbas oskäligt hårt av ett straff utmätt efter brottets straffvärde,
3. om en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid förflutit sedan brottet begicks eller rättegång annars inte genomförts inom skälig tid,
4. om den tilltalade efter förmåga försökt förebygga eller avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet,
5. om den tilltalade frivilligt angett sig, eller genom att erkänna eller på annat sätt medverkat till utredningen av det egna brottet,
6. om den tilltalade förorsakas men till följd av att han eller hon på grund av brottet utvisas ur riket,
7. om den tilltalade förorsakas men till följd av att han eller hon på grund av brottet blir avskedad eller uppsagd från anställning eller om det kan antas att sådana följ-
19 Senaste lydelse SFS 1988:942.
Författningsförslag SOU 2012:34
60
8. om någon annan omständighet föreligger som påkallar att den tilltalade får ett lägre straff än brottets straffvärde motiverar.
Föreligger omständighet som avses i första stycket, får rätten, om särskilda skäl påkallar det, döma till lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet.
der kommer att inträffa,
8. om ett straff utmätt efter brottets eller brottslighetens straffvärde skulle framstå som oproportionerligt strängt med hänsyn till andra rättsliga sanktioner till följd av brottet, eller
9. om någon annan omständighet påkallar att den tilltalade får ett lägre straff än brottets eller brottslighetens straffvärde motiverar.
Om det är påkallat med hänsyn till omständigheter som avses i första stycket, får rätten döma till lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet.
7 §20
Har någon begått brott innan han eller hon fyllt tjugoett år, ska hans eller hennes ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen. Rätten får då döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år, ska hans eller hennes ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen. Rätten får då döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. Detsamma gäller för den som begått brott efter att han eller hon fyllt arton år men innan han eller hon fyllt tjugoett år, om straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet eller brottsligheten.
För brott som någon har begått innan han eller hon fyllt tjugoett år får inte dömas till svårare straff än fängelse i tio år. Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 26 kap. 2 §, får dock dömas till fängelse i högst fjorton år.
20 Senaste lydelse SFS 2009:396.
SOU 2012:34 Författningsförslag
61
30 kap. Om val av påföljd 30 kap. Om bestämmande av påföljd
1 §21
Vid val av påföljd är fängelse att anse som en svårare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn.
Bestämmelser om användningen av överlämnande till särskild vård finns i 31 och 32 kap.
Påföljd ska bestämmas till böter eller fängelse enligt vad som följer av 29 kap.
Rätten kan besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt enligt bestämmelserna i 31 kap. (villkorligt fängelse).
3 §22
När någon döms för flera brott, skall rätten döma till gemensam påföljd för brotten, om inte något annat är föreskrivet.
Om det finns särskilda skäl får rätten för ett eller flera brott döma till böter och samtidigt döma till annan påföljd för brottsligheten i övrigt. Vidare får rätten döma till fängelse för ett eller flera brott samtidigt som den dömer till villkorlig dom eller skyddstillsyn för brottsligheten i övrigt.
När någon döms för flera brott, ska rätten döma till gemensam påföljd för brotten, om inte något annat är föreskrivet.
Om det finns särskilda skäl får rätten för ett eller flera brott döma till böter och samtidigt döma till annan påföljd för brottsligheten i övrigt.
När högre rätt dömer för brott som prövats i flera domar i lägre rätt, ska brottsligheten i varje sådan dom föranleda särskild påföljd.
5 §23
För brott som någon begått innan han eller hon fyllt arton år får rätten döma till fängelse endast om det finns synnerliga skäl. Att rätten därvid i första hand skall bestämma påföljden till sluten ungdomsvård i stället för fängelse framgår av 32 kap. 5 §.
För brott som någon begått
Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år ska påföljden bestämmas enligt 32 kap. Även i sådana fall ska bestämmelserna i 3 § första och andra styckena samt 29 kap. tillämpas.
21 Senaste lydelse SFS 2006:891. 22 Senaste lydelse SFS 1988:942. 23 Senaste lydelse SFS 2006:891.
Författningsförslag SOU 2012:34
62
efter det att han eller hon fyllt arton men innan han eller hon fyllt tjugoett år får rätten döma till fängelse endast om det med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars finns särskilda skäl för det.
31 kap. Om överlämnande till
särskild vård i vissa fall
31 kap. Om förutsättningar för
villkorligt fängelse
Betydelsen av fängelsestraffets längd
1 §
Rätten ska besluta att ett fängelsestraff på viss tid som understiger ett år ska vara villkorligt, om inte annat följer av 11 § eller hinder möter med hänsyn till tidigare brottslighet enligt 7–9 §§.
Rätten får besluta att ett fängelsestraff på viss tid som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt om
1. det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård, eller
2. verkställighet av ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt.
SOU 2012:34 Författningsförslag
63
Valet av tilläggssanktion
2 §24
Kan den som har begått en brottslig gärning bli föremål för vård enligt lagen ( 1988:870 ) om vård av missbrukare i vissa fall får rätten överlämna åt socialnämnden eller, i fråga om den som redan är intagen i ett hem där sådan vård meddelas, åt den som förestår hemmet att föranstalta om behövlig vård. Innan rätten beslutar om överlämnande skall socialnämnden eller den som förestår hemmet höras.
Är för brottet stadgat strängare straff än fängelse i ett år, får överlämnande enligt första stycket ske endast om det föreligger särskilda skäl.
Villkorligt fängelse ska förenas med någon av de sanktioner som anges i 27 kap. 2–7 §§. Ingripandegraden i sanktionen ska bestämmas med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
3 § 25
Lider den som har begått ett brott, för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter, av en allvarlig psykisk störning, får rätten överlämna honom till rättspsykiatrisk vård, om det med hänsyn till hans psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt är påkallat att han är intagen på en sjukvårdsinrättning för psykiatrisk vård, som är förenad med frihetsberövande och annat tvång.
Har brottet begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning, får rätten besluta att särskild utskrivningsprövning enligt
Villkorligt fängelse ska förenas med dagsböter, om det inte finns hinder med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet.
Är inte dagsböter tillräckligt ingripande ska det villkorliga fängelsestraffet i stället förenas med samhällstjänst, om det är lämpligt med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
Om det inte finns förutsättningar att förena det villkorliga fängelsestraffet med samhällstjänst, ska det i stället förenas med en övervaknings- och kontroll-
24 Senaste lydelse SFS 2001:457. 25 Senaste lydelse SFS 1991:1138.
Författningsförslag SOU 2012:34
64
lagen ( 1991:1129 ) om rättspsykiatrisk vård skall äga rum vid vården, om det till följd av den psykiska störningen finns risk för att han återfaller i brottslighet, som är av allvarligt slag.
Om det med hänsyn till den tilltalades tidigare brottslighet eller av andra särskilda skäl är påkallat, får rätten i samband med överlämnande till rättspsykiatrisk vård döma till annan påföljd, dock inte fängelse eller överlämnande till annan särskild vård.
sanktion.
Är inte dagsböter eller samhällstjänst tillräckligt ingripande med hänsyn till den tilltalades tidigare brottslighet i förening med fängelsestraffets längd, ska det villkorliga fängelsestraffet förenas med hemarrest, om det är lämpligt med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
4 §
Om den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller för något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till att brottet har begåtts, eller om han eller hon har behov av och förutsättningar för att genomgå brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet, får det villkorliga fängelsestraffet i stället för vad som föreskrivs i 3 § förenas med en vård eller påverkanssanktion.
Om det är uppenbart att innehållet i en vård- eller påverkanssanktion som Kriminalvården har föreslagit inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet, får det villkorliga fängelsestraffet utöver vård- eller påverkanssanktionen förenas med dagsböter, samhällstjänst eller
SOU 2012:34 Författningsförslag
65
en övervaknings- och kontrollsanktion.
5 §
Vid valet av eller bestämmandet av ingripandegraden i den sanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med, ska rätten beakta om den tilltalade med anledning av misstanke om brott som prövats genom dom i målet har varit berövad friheten på sätt som enligt 33 kap. 6 § får tillgodoräknas som tid under vilken det villkorliga fängelsestraffet ska anses vara verkställt. Rätten får därvid bestämma att en övervaknings- och kontrollsanktion ska pågå under kortare tid än vad som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader, eller att hemarrest ska pågå under kortare tid än vad som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst fjorton dagar. Rätten kan också helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med någon sanktion.
6 §
I 34 kap. 9 § finns bestämmelser om möjlighet att låta samma sanktion gälla för flera villkorliga fängelsestraff.
Författningsförslag SOU 2012:34
66
Beaktande av tidigare brottslighet
7 §
Vid bedömningen av om ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska, utöver fängelsestraffets längd, beaktas om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som föranlett annan påföljd än böter.
8 §
Om brottet har begåtts efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före prövotidens utgång, får rätten besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt endast om den tidigare brottsligheten kan beaktas tillräckligt genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en sanktion enligt 27 kap. 3–5 §§ som är av mer ingripande slag eller en sanktion enligt 27 kap. 6 eller 7 § som har ett mer ingripande innehåll än vad som annars hade kommit ifråga.
9 §
Vid bedömningen av betydelsen av tidigare brottslighet i andra fall än vad som anges i 8 § ska särskilt beaktas
1. tiden mellan det tidigare avgörandet och den nya brottsligheten,
2. huruvida den tidigare och den nya brottsligheten är likartad, och
3. om brottsligheten i båda fallen är allvarlig eller om den
SOU 2012:34 Författningsförslag
67
nya brottsligheten är mer allvarlig än den tidigare brottsligheten.
Även om den tilltalades tidigare brottslighet utgör skäl mot villkorligt fängelse, ska rätten i sådana fall besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, om den tidigare brottsligheten kan beaktas tillräckligt genom valet av eller ingripandegraden i den sanktion enligt 27 kap. 2–7 §§ som det villkorliga fängelsestraffet förenas med. Rätten får därvid bestämma att en övervaknings- och kontrollsanktion ska pågå under längre tid än vad som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock inte mer än ett år. På samma sätt får rätten bestämma att hemarrest ska pågå under längre tid än vad som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock inte mer än åtta månader.
10 §
Som särskilt skäl för villkorligt fängelse i fall som avses i 8 och 9 §§ ska beaktas om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård.
Hinder mot villkorligt fängelse
11 §
Om det inte finns förutsättningar att förena ett villkorligt fängelsestraff med en sanktion enligt 27 kap. 2–7 §§ som är tillräckligt ingripande med hänsyn
Författningsförslag SOU 2012:34
68
till det utmätta fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet, får rätten inte besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Beaktande av personliga förhållanden
12 §
Även om det finns hinder mot villkorligt fängelse på grund av tidigare brottslighet eller omständigheter som anges i 11 §, får rätten besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt om verkställighet av ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt.
32 kap. Om överlämnande till
särskild vård för unga
32 kap. Om ungdomspåföljder
Allmänna förutsättningar för att döma till en ungdomspåföljd
1 §
Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år ska påföljden, om inte annat sägs i detta kapitel, bestämmas till en ungdomspåföljd eller till böter.
Om den tilltalade vid tidpunkten för domen är över arton år och det skulle vara olämpligt att bestämma påföljden till en ungdomspåföljd, ska påföljden i stället bestämmas enligt vad som
SOU 2012:34 Författningsförslag
69
följer av 30 och 31 kap. Rätten får avstå från att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt endast om det finns synnerliga skäl.
Även den som begått brott efter att ha fyllt arton men inte tjugoett år får dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl.
Varningsstraff
2 §
Rätten får döma till varningsstraff om det inte med hänsyn till brottslighetens straffvärde är påkallat med en mer ingripande påföljd än dagsböter.
Vid bedömningen av om varningsstraff är tillräckligt ingripande ska särskilt beaktas om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott.
Ungdomsvård
1 § 26
Den som är under tjugoett år och som begått brott får dömas till ungdomsvård om han eller hon har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och sådan vård eller åtgärd kan beredas den unge. Vården och åtgärderna skall syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt.
Ungdomsvård får dömas ut
3 §
Rätten får döma till ungdomsvård om den unge har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och sådan vård eller åtgärd kan beredas den unge. Vården och åtgärderna ska syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt.
Ungdomsvård får dömas ut
26 Senaste lydelse SFS 2006:891.
Författningsförslag SOU 2012:34
70
endast om socialtjänstens planerade åtgärder, i förekommande fall i förening med ungdomstjänst eller böter, kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet.
Skall åtgärderna vidtas med stöd av socialtjänstlagen , skall rätten meddela föreskrift om att den unge skall följa det ungdomskontrakt som upprättats av socialnämnden. Innehållet i kontraktet skall framgå av domen.
Skall åtgärderna vidtas med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, skall den vårdplan som upprättats av socialnämnden fogas till domen.
Om skada på egendom har uppkommit genom brottet och det bedöms vara ägnat att främja den unges anpassning i samhället, får rätten, i samband med att den dömer till ungdomsvård, föreskriva att den unge på tid och sätt som anges i domen skall biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt. Sådan föreskrift får meddelas endast med den skadelidandes samtycke.
endast om socialtjänstens planerade åtgärder, i förekommande fall i förening med ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller böter, är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet.
4 §
Ska åtgärder enligt 3 § vidtas med stöd av socialtjänstlagen , ska rätten meddela föreskrift om att
SOU 2012:34 Författningsförslag
71
den unge ska följa det ungdomskontrakt som upprättats av socialnämnden, om inte annat följer av sista stycket. Innehållet i kontraktet ska framgå av domen.
Ska åtgärderna vidtas med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, ska den vårdplan som upprättats av socialnämnden fogas till domen.
Ungdomsvård får dömas ut endast om arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna i tillräcklig omfattning framgår av ungdomskontraktet eller vårdplanen.
Har de åtgärder som följer av ungdomskontraktet eller vårdplanen redan fullgjorts får rätten förordna att påföljden ska anses verkställd.
5 §
Om skada på egendom har uppkommit genom brottet och det bedöms vara ägnat att främja den unges anpassning i samhället, får rätten, i samband med att den dömer till ungdomsvård, föreskriva att den unge på tid och sätt som anges i domen ska biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt. Sådan föreskrift får meddelas endast med den skadelidandes samtycke.
Författningsförslag SOU 2012:34
72
Ungdomstjänst
2 § 27
Den som är under tjugoett år och som begått brott får dömas till ungdomstjänst om den unge samtycker till det och påföljden är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter. Den som döms till ungdomstjänst skall åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet i lägst tjugo och högst etthundrafemtio timmar.
Den som är över arton år får dömas till ungdomstjänst endast om det finns särskilda skäl för det.
Rätten får döma till ungdomstjänst om påföljden kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet och det inte finns skäl för att döma till ungdomsvård. I valet mellan ungdomstjänst och böter skall ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
6 § Rätten får döma till ungdomstjänst om det inte finns skäl att döma till ungdomsvård och ungdomstjänst är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet i lägst tjugo och högst etthundrafemtio timmar.
Rätten får döma till ungdomstjänst om påföljden är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. I valet mellan ungdomstjänst och böter ska ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
Kontaktskyldighet för unga
7 §
Rätten får döma till kontaktskyldighet för unga lägst två och högst sex månader om det inte finns förutsättningar att döma till ungdomsvård eller ungdomstjänst.
Rätten får döma till kontakt-
27 Senaste lydelse SFS 2006:891.
SOU 2012:34 Författningsförslag
73
skyldighet för unga om påföljden är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. I valet mellan kontaktskyldighet för unga och böter ska kontaktskyldighet för unga väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
Bestämmelser om verkställighet finns i socialtjänstlagen (2001:453) .
Ungdomsvård med förstärkningspåföljd
3 § 28
Om det behövs med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet, får rätten förena ungdomsvård med
1. ungdomstjänst enligt 2 § första och andra styckena, eller
2. dagsböter, högst tvåhundra, oavsett om böter har föreskrivits för brottet eller inte.
I valet mellan ungdomstjänst och böter skall ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
8 §
Om det behövs med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet, får rätten förena ungdomsvård med
1. ungdomstjänst,
2. kontaktskyldighet för unga eller
3. dagsböter, högst tvåhundra, oavsett om böter har föreskrivits för brottet eller inte.
I valet mellan ungdomstjänst och böter ska ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande. Om det inte finns förutsättningar enligt 6 § första stycket för ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas.
28 Senaste lydelse SFS 2006:891.
Författningsförslag SOU 2012:34
74
Ungdomsövervakning
9 §
Rätten får döma till ungdomsövervakning lägst sex månader och högst ett år om vare sig ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet.
Bestämmelser om verkställighet finns i lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
Bristande verkställighet av ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
4 §
29
Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att han eller hon skall följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. I stället för att undanröja påföljden får dock rätten meddela den dömde en varning, om det är en tillräcklig åtgärd.
10 §
Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att han eller hon ska följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. I stället för att undanröja påföljden får dock rätten meddela den dömde en varning, om det är en tillräcklig åtgärd.
29 Senaste lydelse SFS 2006:891.
SOU 2012:34 Författningsförslag
75
Om, av annat skäl än som anges i första stycket, den planerade vården eller de planerade åtgärderna enligt ett ungdomskontrakt eller en vårdplan inte kommer till stånd eller vården eller åtgärderna kommit att i väsentlig grad avvika från vad som planerats i kontraktet eller vårdplanen, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. Detsamma gäller om, av annat skäl än som anges i första stycket, en dom på ungdomstjänst inte till väsentlig del kan fullgöras inom skälig tid.
Om rätten beslutar om undanröjande enligt första eller andra stycket skall den, när den nya påföljden bestäms, ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den undanröjda påföljden och till böter som har dömts ut enligt 3 § första stycket 2.
Om, av annat skäl än som anges i första stycket, den planerade vården eller de planerade åtgärderna enligt ett ungdomskontrakt eller en vårdplan inte kommer till stånd eller vården eller åtgärderna kommit att i väsentlig grad avvika från vad som planerats i kontraktet eller vårdplanen, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. Detsamma gäller om, av annat skäl än som anges i första stycket, en dom på ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning inte till väsentlig del kan fullgöras inom skälig tid.
Om mer än en påföljd undanröjs får rätten bestämma en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
Om rätten beslutar om undanröjande enligt första eller andra stycket ska den, när den nya påföljden bestäms, ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den undanröjda påföljden eller de undanröjda påföljderna och till böter som har dömts ut enligt 8 § första stycket 3.
Författningsförslag SOU 2012:34
76
Sluten ungdomsvård
5 § 30
Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år och finner rätten med tillämpning av 30 kap. att påföljden bör bestämmas till fängelse, skall den i stället bestämma påföljden till sluten ungdomsvård under viss tid. Detta gäller dock inte om det, med hänsyn till den tilltalades ålder vid lagföringen eller annan omständighet, finns särskilda skäl däremot.
11 §
Rätten får döma till sluten ungdomsvård under viss tid om det finns synnerliga skäl med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet. Om sluten ungdomsvård inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde får påföljden i stället bestämmas till fängelse enligt vad som följer av 30 och 31 kap.
Rätten får bestämma tiden för sluten ungdomsvård till lägst fjorton dagar och högst fyra år.
Bestämmelser om verkställighet finns i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
12 §
Har den som dömts till en ungdomspåföljd enligt 3–9 eller 11 § begått annat brott innan påföljden helt har verkställts, ska rätten bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten.
13 §
I den omfattning det följer av 14 eller 15 § får rätten i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten
1. besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse också det andra brottet, eller
2. om den tidigare domen vun-
30 Senaste lydelse SFS 2006:891.
SOU 2012:34 Författningsförslag
77
nit laga kraft, undanröja den tidigare utdömda påföljden och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
14 §
Beslut enligt 13 § 1 får meddelas endast om det tillkommande brottet i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd bety-
delse eller det annars finns särskilda skäl.
15 §
Beslut enligt 13 § 2 får meddelas endast om det finns särskilda skäl och om dom meddelas innan påföljden helt har verkställts.
Annan påföljd än en ungdomspåföljd får dömas ut endast om den tidigare påföljden var sluten ungdomsvård.
När påföljden för den samlade brottsligheten bestäms ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den tidigare domen.
Ändrade förhållanden m.m.
16 §
Har genom lagakraftvunnen dom beslutats, att ungdomspåföljd som dömts ut i tidigare mål ska avse ytterligare brott, och ändras den tidigare påföljden av högre rätt genom dom som vinner laga kraft, ska frågan om påföljd för
Författningsförslag SOU 2012:34
78
den tillkommande brottsligheten efter anmälan av åklagare på nytt prövas i domstol.
Vad som sägs i 34 kap. 11 § första stycket andra punkten och andra stycket om fängelse ska tillämpas på motsvarande sätt beträffande sluten ungdomsvård.
33 kap.
6 §31
Om någon döms till fängelse på viss tid eller till sluten ungdomsvård eller om rätten med tillämpning av 34 kap. 1 § 1 förordnar att sådan påföljd skall avse ytterligare brott, och den dömde med anledning av misstanke om brott som prövats genom dom i målet har varit berövad friheten på sätt som enligt 19 a § första stycket lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. får tillgodoräknas som tid under vilken påföljden verkställts i anstalt eller vid ett särskilt ungdomshem, får rätten förordna att påföljden skall anses helt verkställd genom frihetsberövandet. En förutsättning för ett sådant förordnande är att den tid som den utdömda påföljden överstiger frihetsberövandet med är ringa.
Om rätten undanröjer en villkorlig dom eller en skyddstillsyn och i stället dömer till fängelse på viss tid eller till sluten ungdomsvård, gäller första stycket även i
Om någon döms till fängelse på viss tid som inte är villkorligt eller till sluten ungdomsvård eller om rätten med tillämpning av 34 kap. 2 § 1 eller 32 kap. 13 § 1 beslutar att sådan påföljd ska avse ytterligare brott, och den dömde med anledning av misstanke om brott som prövats genom dom i målet har varit berövad friheten på sätt som enligt 19 a § första stycket lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. får tillgodoräknas som tid under vilken påföljden verkställts i anstalt eller vid ett särskilt ungdomshem, får rätten besluta att påföljden ska anses helt verkställd genom frihetsberövandet. En förutsättning för ett sådant beslut är att den tid som den utdömda påföljden överstiger frihetsberövandet med är ringa.
31 Senaste lydelse SFS 2006:891.
SOU 2012:34 Författningsförslag
79
fråga om sådana frihetsberövanden som anges i 19 a § andra stycket lagen om beräkning av strafftid m.m.
Om någon döms till böter eller ungdomstjänst och med anledning av misstanke om brott, som prövats genom dom i målet, har varit berövad friheten på sätt som enligt första stycket får tillgodoräknas som verkställighet av påföljd, får rätten förordna att påföljden skall anses helt eller delvis verkställd genom frihetsberövandet.
Om någon döms till böter, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning och med anledning av misstanke om brott, som prövats genom dom i målet, har varit berövad friheten på sätt som enligt första stycket får tillgodoräknas som verkställighet av påföljd, får rätten besluta att påföljden ska anses helt eller delvis verkställd genom frihetsberövandet.
34 kap. Vissa bestämmelser om
sammanträffande av brott och förändring av påföljd
34 kap. Ny påföljdsbestämning
efter tidigare dom på fängelse
Allmänna bestämmelser
1 §32
Har den som för brott dömts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård begått annat brott före domen eller begår han nytt brott efter domen men innan påföljden till fullo verkställts eller annars upphört, får rätten, med iakttagande av vad för vissa fall är föreskrivet i 2–7 §§, efter omständigheterna
1. förordna att den tidigare utdömda påföljden skall avse också det andra brottet,
2. döma särskilt till påföljd för
Har den som dömts till fängelse begått annat brott före domen (nyupptäckt brott) eller begår den dömde nytt brott efter domen men innan påföljden helt har verkställts eller annars upphört (nytt brott), ska rätten bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten.
32 Senaste lydelse SFS 1998:604.
Författningsförslag SOU 2012:34
80
detta brott, eller
3. om den tidigare domen vunnit laga kraft, undanröja den utdömda påföljden och för brotten döma till påföljd av annan art.
Har en skyddstillsyn förenats med fängelse enligt 28 kap. 3 §, skall vid tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel den utdömda fängelsepåföljden anses som en del av skyddstillsynen.
2 §
Undergår den dömde fängelse på livstid, må allenast meddelas förordnande enligt 1 § 1.
Om det finns särskilda skäl får rätten i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten
1. om det är fråga om nyupptäckt brottslighet, besluta att det tidigare utdömda fängelsestraffet ska avse också det nyupptäckta brottet, eller
2. om den tidigare domen har vunnit laga kraft, undanröja det utdömda fängelsestraffet och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
3 §
Är den tidigare ådömda påföljden fängelse på viss tid, må förordnande enligt 1 § 1 meddelas allenast om det är uppenbart, att det nya brottet i jämförelse med det förra är med hänsyn till påföljden utan nämnvärd betydelse, eller eljest synnerliga skäl äro därtill.
Dömes med tillämpning av 1 § 2 till straff för brott som begåtts innan den tidigare domen
Beslut enligt 2 § 1 får meddelas endast om det nyupptäckta brottet i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse.
SOU 2012:34 Författningsförslag
81
börjat verkställas, skall i möjlig mån vid straffets bestämmande iakttagas, att straffen tillhopa icke överstiga vad som jämlikt 26 kap. 2 § kunnat ådömas för båda brotten, och må därvid dömas till lindrigare straff än för brottet är stadgat.
Undanröjande av fängelse enligt 1 § 3 må ske endast om dom meddelas innan straffet till fullo verkställts.
Den tidigare påföljden är fängelse på viss tid som inte är villkorligt
4 §
Beslut om undanröjande enligt 2 § 2 får endast meddelas om dom meddelas innan straffet helt har verkställts.
4 §33
Tillämpas 1 § 1 eller 2 i fråga om någon som villkorligt frigivits från fängelse, skall, om brottet begåtts under prövotiden, den villkorligt medgivna friheten eller en del av denna förklaras förverkad om inte särskilda skäl talar mot det.
Såsom särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt medgiven frihet kan rätten beakta
1. om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet,
2. om lång tid har förflutit
5 §
Döms någon som villkorligt frigivits från fängelse till nytt fängelsestraff som inte är villkorligt, ska, om brottet har begåtts under prövotiden, den villkorligt medgivna friheten eller en del av denna förklaras förverkad om inte särskilda skäl talar mot det.
Som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt medgiven frihet kan rätten beakta
1. om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet,
2. om lång tid har förflutit
33 Senaste lydelse SFS 1998:604.
Författningsförslag SOU 2012:34
82
mellan brotten, eller
3. om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.
mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten, eller
3. om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.
Beslutas inte förverkande enligt första stycket, får rätten besluta åtgärd som avses i 26 kap. 18 § eller förlänga prövotiden med högst ett år utöver den tid som följer av 26 kap. 10 §.
En åtgärd enligt tredje stycket får beslutas endast före prövotidens utgång. Förverkande får beslutas endast om fråga därom uppkommer i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.
5 §
34
Är den tidigare påföljden villkorlig dom, får förordnande enligt 1 § 1 meddelas endast för brott som begåtts före prövotidens början.
Meddelas förordnande enligt 1 § 1, får rätten, om den nya brottslighetens straffvärde eller art påkallar det, även döma till dagsböter, högst tvåhundra, vare sig böter har föreskrivits för brottet eller inte.
Om det behövs för att rätten skall kunna tillämpa 1 § 1 i stället för att undanröja den villkorliga domen enligt 1 § 3 och döma till fängelse, får rätten, om det finns sådana särskilda skäl som anges i 30 kap. 7 § andra stycket, besluta att den villkorliga domen skall förenas med en föreskrift om samhällstjänst. Meddelas en sådan föreskrift skall rätten tillämpa 27 kap. 2 a § andra stycket.
Tillämpas 1 § 1 eller 2, får rätten besluta åtgärd enligt 27 kap.
34 Senaste lydelse SFS 1998:604.
SOU 2012:34 Författningsförslag
83
6 § 1 eller 2 eller förlänga prövotiden till tre år, dock endast om fråga därom uppkommer i mål där den dömde häktats eller fått del av åtal före prövotidens utgång.
Undanröjs en villkorlig dom med stöd av 1 § 3 skall rätten, när den bestämmer ny påföljd, ta skälig hänsyn till böter som har dömts ut enligt andra stycket eller 27 kap. 2 § samt till vad den dömde undergått till följd av föreskrift om samhällstjänst. Härvid får dömas till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Har en uppgift som avses i 27 kap. 2 a § andra stycket lämnats skall, om fängelse döms ut, detta beaktas när straffets längd bestäms.
En villkorlig dom får undanröjas enligt 1 § 3 endast om fråga därom uppkommer i mål där den dömde häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.
Den tidigare påföljden är villkorligt fängelse
6 §35
Är den tidigare påföljden skyddstillsyn, får rätten vid tillämpning av 1 § 1, om den nya brottslighetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet kräver det, även döma till dagsböter, högst tvåhundra, oavsett om böter är föreskrivet för
Beslut om undanröjande enligt 2 § 2 får inte meddelas.
35 Senaste lydelse SFS 1998:604.
Författningsförslag SOU 2012:34
84
brottet eller inte.
Om det behövs för att rätten skall kunna tillämpa 1 § 1 i stället för att undanröja skyddstillsynen med stöd av 1 § 3 och döma till fängelse, får rätten, om det finns sådana särskilda skäl som anges i 30 kap. 9 § andra stycket 4, besluta att skyddstillsynen skall förenas med en föreskrift om samhällstjänst. Meddelas en sådan föreskrift skall rätten tillämpa 28 kap. 2 a § andra stycket.
Är fängelse föreskrivet för det nya brottet och kan, med hänsyn till omständigheter som i 30 kap. 11 § sägs, 1 § 1 inte tillämpas utan att sådant förordnande förenas med frihetsberövande, får rätten i stället för att döma till böter enligt första stycket döma till fängelse enligt 28 kap. 3 §.
Tillämpas 1 § 1 eller 2 får rätten besluta åtgärd som avses i 28 kap. 9 § eller förlänga prövotiden till högst fem år. Har den dömde åtagit sig att följa en sådan behandlingsplan som avses i 30 kap. 9 § andra stycket 3, tillämpas bestämmelserna i 28 kap. 6 a §.
Döms den tilltalade med tillämpning av 1 § 3 till fängelse, skall, när straffets längd bestäms, skälig hänsyn tas till vad han har undergått till följd av domen på skyddstillsyn och till vad han har avtjänat av fängelse som dömts ut enligt första stycket eller 28 kap. 3 § liksom till böter som dömts ut enligt första stycket eller 28 kap. 2 §. I fall som här avses får fängel-
SOU 2012:34 Författningsförslag
85
se dömas ut på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Har en uppgift som avses i 28 kap. 2 a § andra stycket eller 6 a § första stycket lämnats i domen skall, om fängelse döms ut, detta beaktas, när straffets längd bestäms.
Fängelse enligt tredje stycket får inte dömas ut och beslut om föreskrift enligt andra stycket, beslut enligt fjärde stycket eller beslut om undanröjande av skyddstillsyn får inte meddelas, i annat fall än när fråga därom uppkommer i mål vari den dömde häktats eller fått del av åtal före prövotidens utgång.
7 §36
Är den tidigare påföljden sluten ungdomsvård får förordnande enligt 1 § 1 meddelas endast om det är uppenbart, att det nya brottet i jämförelse med det förra är med hänsyn till påföljden utan nämnvärd betydelse, eller det annars finns särskilda skäl för det.
Döms med tillämpning av 1 § 2 till påföljd för brott som begåtts innan den tidigare domen börjat verkställas, skall vid påföljdens bestämmande iakttas att påföljderna tillsammans inte överstiger vad som skulle ha dömts ut för båda brotten. Rätten får därvid döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
Döms den tilltalade med tillämpning av 1 § 3 till fängelse,
Om det döms ut ett fängelsestraff som inte är villkorligt för ett brott som har begåtts efter en tidigare dom till villkorligt fängelse men före prövotidens utgång och den tidigare brottsligheten inte kan anses tillräckligt beaktad genom att det döms ut ett fängelsestraff som inte är villkorligt för den nya brottsligheten, ska rätten besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt.
Beslut enligt första stycket får även meddelas om det med hänsyn till verkställigheten av det nya fängelsestraffet kan antas att den tilltalade inte inom föreskriven prövotid kommer att fullgöra en sanktion enligt 27 kap. 3–7 §§
36 Senaste lydelse SFS 1998:604.
Författningsförslag SOU 2012:34
86
skall, när straffets längd bestäms, skälig hänsyn tas till vad han har undergått till följd av domen på sluten ungdomsvård. Beslut om undanröjande av sluten ungdomsvård får ske endast om dom meddelas innan den fastställda verkställighetstiden har löpt ut.
som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med.
Beslut enligt denna paragraf får meddelas endast om den tidigare domen har vunnit laga kraft.
8 §
37
Har den som dömts till ungdomstjänst begått annat brott innan påföljden börjat verkställas, skall rätten, om påföljden även för detta brott bestäms till ungdomstjänst, vid bestämmande av antalet timmar ungdomstjänst, så långt möjligt, iaktta att detta antal tillsammans med det antal timmar som tidigare dömts ut inte överstiger det antal timmar som skulle ha bestämts som gemensam påföljd för brotten.
Om 7 § kan tillämpas beträffande flera tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff, får rätten besluta att annat än det sist utdöma straffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt endast om det är uppenbart att den tidigare brottsligheten annars inte beaktas tillräckligt eller om det finns särskilda skäl.
9 §
Om det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff och det kan antas att den dömde inte inom föreskriven prövotid kommer att fullgöra en sanktion enligt 27 kap. 3–7 §§ som ett tidigare villkorligt fängelsestraff har förenats med, får rätten, om den tidigare domen har vunnit laga kraft, undanröja den tidigare beslutade sanktionen och besluta om en gemensam sanktion för båda straffen.
Beslut enligt första stycket får meddelas även om det pågår ett
37 Senaste lydelse SFS 2006:891.
SOU 2012:34 Författningsförslag
87
ärende om åtgärder enligt 27 kap. 9 eller 10 §.
Avräkning av tidigare verkställighet
10 §
Vid beslut om förändring av en tidigare utdömd påföljd enligt 2 § 2, 7 § eller 9 §, ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den tidigare domen.
Ändrade förhållanden m.m.
10 § 38
Har med tillämpning av 1 § 1 genom lagakraftvunnen dom förordnats, att fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård som dömts ut i tidigare mål skall avse ytterligare brott, och ändras den tidigare påföljden av högre rätt genom dom som vinner laga kraft, skall frågan om påföljd för sagda brott efter anmälan av åklagare på nytt prövas av domstol. Detsamma skall gälla, när påföljd bestämts med tillämpning av 3 § andra stycket eller 7 § andra stycket och den tidigare påföljden ändras.
Visar det sig, när en dom på fängelse på viss tid eller på sluten ungdomsvård skall verkställas, att den dömde begått brottet innan en påföljd som han dömts till för något annat brott börjat verk-
11 §
Har med tillämpning av 2 § 1 genom lagakraftvunnen dom beslutats, att fängelse som dömts ut i tidigare mål ska avse ytterligare brott, och ändras den tidigare påföljden av högre rätt genom dom som vinner laga kraft, ska frågan om påföljd för den tillkommande brottsligheten efter anmälan av åklagare på nytt prövas av domstol. Detsamma ska gälla, när påföljd bestämts med tillämpning av 29 kap. 1 a § och den tidigare påföljden ändras.
Visar det sig, när en dom på fängelse på viss tid som inte är villkorligt ska verkställas, att den dömde begått brottet före det att en påföljd som han eller hon dömts till för något annat brott
38 Senaste lydelse SFS 1998:604.
Författningsförslag SOU 2012:34
88
ställas, och framgår det inte av domarna att den andra påföljden har beaktats, skall, sedan domarna vunnit laga kraft, domstol efter anmälan av åklagare med tillämpning av 3 § andra stycket eller 7 § andra stycket bestämma vad den dömde skall undergå till följd av den dom som sist skall verkställas.
har dömts ut, och framgår det inte av den senare domen att den först utdömda påföljden har beaktats, ska, sedan domarna vunnit laga kraft, domstol efter anmälan av åklagare med tillämpning av 29 kap. 1 a § bestämma vad den dömde ska undergå till följd av den sist meddelade domen.
11 § 39
Förekommer till verkställighet på en gång dom på fängelse på livstid och dom på böter, förvandlingsstraff för böter, fängelse på viss tid, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomstjänst eller sluten ungdomsvård, skall livstidsstraffet träda i stället för den andra påföljden.
Förekommer till verkställighet på en gång en dom på fängelse på viss tid i minst två år eller sluten ungdomsvård i minst två år och en dom på böter eller förvandlingsstraff för böter som har meddelats innan de förstnämnda påföljderna har börjat verkställas, skall fängelsestraffet eller utdömd sluten ungdomsvård träda i stället för den andra påföljden.
18 § 40
Uppkommer fråga om överlämnande eller utlämning till Sverige för verkställighet av dom, varigenom någon dömts till fängelse som gemensam påföljd
12 §
Uppkommer fråga om överlämnande eller utlämning till Sverige för verkställighet av dom, varigenom någon dömts till fängelse som gemensam påföljd
39 Senaste lydelse SFS 2006:891. 40 Senaste lydelse SFS 2003:1157.
SOU 2012:34 Författningsförslag
89
för två eller flera brott, och kan överlämnande eller utlämning enligt den främmande statens lagstiftning ej ske för alla brotten, skall domstol, efter anmälan av åklagare, undanröja den gemensamt ådömda påföljden och döma till påföljd för den brottslighet, för vilken överlämnande eller utlämning kan äga rum.
Vad som föreskrives i första stycket skall även gälla, då fråga uppkommer om att svensk brottmålsdom, som avser två eller flera brott, skall verkställas utomlands i enlighet med lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom eller lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, och hinder mot verkställighet föreligger enligt den främmande statens lagstiftning såvitt avser något eller några av brotten.
för två eller flera brott, och kan överlämnande eller utlämning enligt den främmande statens lagstiftning inte ske för alla brotten, ska domstol, efter anmälan av åklagare, undanröja den gemensamt utdömda påföljden och döma till påföljd för den brottslighet, för vilken överlämnande eller utlämning kan äga rum.
Vad som föreskrivs i första stycket ska även gälla, då fråga uppkommer om att svensk brottmålsdom, som avser två eller flera brott, ska verkställas utomlands i enlighet med lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom eller lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, och hinder mot verkställighet föreligger enligt den främmande statens lagstiftning såvitt avser något eller några av brotten.
35 kap.
7 §41
Ådömda böter bortfaller när fem år förflutit från det domen vann laga kraft. Detta gäller inte om vid utgången av den angivna tiden den dömde har delgivits en ansökan om böternas förvandling och denna ansökan inte har prövats slutligt. Föranleder ej ansökningen att böterna förvandlas, bortfaller de när rättens slutliga beslut i målet vinner laga
Utdömda böter bortfaller när fem år förflutit från det att domen vann laga kraft. Detta gäller inte om den dömde vid utgången av den angivna tiden har delgetts en ansökan om böternas förvandling och denna ansökan inte har prövats slutligt. Föranleder inte ansökningen att böterna förvandlas, bortfaller de när rättens slutliga beslut i målet
41 Senaste lydelse SFS 1983:351.
Författningsförslag SOU 2012:34
90
kraft. Om bortfallande av ålagt förvandlingsstraff föreskrivs särskilt.
Dör den dömde, bortfaller ådömda böter. Har under den dömdes livstid domen vunnit laga kraft och lös egendom tagits i mät eller satts i allmänt förvar, för betalning av böterna, skall dock böterna betalas av den egendomen.
Vad nu sagts om böter gäller även utdömt vite.
vinner laga kraft. Om bortfallande av ålagt förvandlingsstraff föreskrivs särskilt.
Dör den dömde, bortfaller utdömda böter. Har under den dömdes livstid domen vunnit laga kraft och lös egendom tagits i mät eller satts i allmänt förvar, för betalning av böterna, ska dock böterna betalas av den egendomen.
Vad nu sagts om böter gäller även sådana böter som avses i 27 kap. 2 § och utdömt vite.
8 §42
Ådömt fängelse bortfaller, om domen ej börjat verkställas innan tid som nedan sägs förflutit från det domen vann laga kraft:
1. fem år, om fängelse ej över ett år ådömts,
2. tio år, om fängelse på längre tid än ett år men icke över fyra år ådömts,
3. femton år, om fängelse på längre tid än fyra år men icke över åtta år ådömts,
4. tjugo år, om fängelse på viss tid över åtta år ådömts,
5. trettio år, om fängelse på livstid ådömts.
Utdömt fängelse som inte är villkorligt bortfaller, om domen inte börjat verkställas innan tid som nedan sägs förflutit från det domen vann laga kraft:
1. fem år, om fängelse inte över ett år har dömts ut,
2. tio år, om fängelse på längre tid än ett år men inte över fyra år har dömts ut,
3. femton år, om fängelse på längre tid än fyra år men inte över åtta år har dömts ut,
4. tjugo år, om fängelse på viss tid över åtta år har dömts ut,
5. trettio år, om fängelse på livstid har dömts ut.
9 §
Avbrytes verkställighet av fängelse som ådömts på viss tid, vad i 8 § sägs äga motsvarande tillämpning i fråga om den fort-
Avbryts verkställighet av fängelse som har dömts ut på viss tid och som inte är villkorligt ska, vad som sägs i 8 § tillämpas på
42 Senaste lydelse SFS 1971:964.
SOU 2012:34 Författningsförslag
91
satta verkställigheten; och skall därvid tiden beräknas med hänsyn till vad som återstår av det ådömda straffet. Tiden skall räknas från den dag avbrottet skedde eller, när villkorlig frigivning ägt rum men förklarats förverkad, från den dag beslutet därom vann laga kraft.
motsvarande sätt i fråga om den fortsatta verkställigheten. Därvid ska tiden beräknas med hänsyn till vad som återstår av det utdömda straffet. Tiden ska räknas från den dag avbrottet skedde eller, när villkorlig frigivning ägt rum men förklarats förverkad, från den dag beslutet därom vann laga kraft.
10 §43
Sluten ungdomsvård bortfaller, om domen inte börjat verkställas innan fem år förflutit från det att domen vann laga kraft.
Avbryts verkställigheten av dom på sluten ungdomsvård skall vad som sägs i första stycket tillämpas på motsvarande sätt i fråga om den fortsatta verkställigheten. Tiden skall räknas från dagen för avbrottet.
Ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning och sluten ungdomsvård bortfaller, om domen inte börjat verkställas innan fem år förflutit från det att domen vann laga kraft.
Avbryts verkställigheten av dom på sådan påföljd som sägs i första stycket ska vad som sägs i första stycket tillämpas på motsvarande sätt i fråga om den fortsatta verkställigheten. Tiden ska räknas från dagen för avbrottet.
36 kap.
11 §44
Vad i lag eller författning är föreskrivet om särskild rättsverkan av att någon dömes till straff skall gälla även då annan påföljd som omförmäles i 1 kap. 3 § ådömes.
Vid tillämpningen av första stycket skall villkorlig dom och skyddstillsyn samt, om ej i domen
Vad i lag eller författning är föreskrivet om särskild rättsverkan av att någon döms till straff ska gälla även då en påföljd enligt 32 kap. döms ut.
Vid tillämpningen av första stycket ska, om inte annat beslutas i domen, en påföljd enligt
43 Senaste lydelse SFS 1998:604. 44 Senaste lydelse SFS 1986:118.
Författningsförslag SOU 2012:34
92
annorlunda förordnas, överlämnande till särskild vård anses lika med fängelse. Därvid skall, om så förordnas, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård anses motsvara fängelse i minst sex månader.
32 kap. anses lika med fängelse.
Därvid ska, om så beslutas, en påföljd enligt 32 kap. anses motsvara fängelse i minst sex månader.
37 kap.
10 §45
Kriminalvårdens och övervakningsnämndens beslut som avses i 7, 8 och 11 §§ gäller omedelbart, om inte något annat förordnas.
Kriminalvårdens och övervakningsnämndens beslut som avses i 7 och 11 §§ gäller omedelbart, om inte något annat beslutas.
11 §46
Beslut av en övervakningsnämnd i frågor som avses i 26 kap. 11, 15, 18, 19 och 22 §§ samt 28 kap. 5 a § andra stycket, 7 och 11 §§ får överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Överklagandet ska ges in till övervakningsnämnden. Klagotiden räknas från den dag då den klagande fick del av beslutet. Vid överklagande gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden. Övervakningsnämnden ska dock inte vara part i domstolen.
Beslut enligt denna balk av en övervakningsnämnd i andra frågor än som avses i första stycket får inte överklagas.
Beslut av en övervakningsnämnd i frågor som avses i 26 kap. 11, 15, 18, 19 och 22 §§ samt 27 kap. 8, 9 och 13 §§ får överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Om beslutet rör frågor som avses i 27 kap. 8, 9 och 13 §§ får det överklagas av Kriminalvården. Överklagandet ska ges in till övervakningsnämnden. Klagotiden räknas från den dag då den klagande fick del av beslutet. Vid överklagande gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden. Övervakningsnämnden ska dock inte vara part i domstolen.
Beslut enligt denna balk av en övervakningsnämnd i andra frågor än som avses i första stycket får inte överklagas.
45 Senaste lydelse SFS 2011:422. 46 Senaste lydelse SFS 2010:612.
SOU 2012:34 Författningsförslag
93
38 kap.
1 §47
Den som har dömts till villkorlig dom får före överklagandetidens utgång lämna förklaring, att han är nöjd med domen när det gäller den utdömda påföljden. En sådan förklaring skall avse även böter, som ådömts med stöd av 27 kap. 2 §. Förklaringen avges i den ordning regeringen föreskriver.
En förklaring som lämnats i föreskriven ordning får inte tas tillbaka. Har den dömde överklagat domen, skall hans talan när det gäller påföljden för brottet anses återkallad genom förklaringen.
Angående nöjdförklaring i fråga om dom på fängelse och dom på sluten ungdomsvård är särskilt stadgat.
Den som har dömts till villkorligt fängelse får före överklagandetidens utgång lämna förklaring, att han eller hon är nöjd med domen när det gäller den utdömda påföljden. En sådan förklaring ska avse såväl det villkorliga fängelsestraffet i sig som de sanktioner enligt 27 kap. 2– 7 §§ som det har förenats med. Förklaringen avges i den ordning som anges i 1 kap. 4 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse.
En förklaring som lämnats i föreskriven ordning får inte tas tillbaka. Har den dömde överklagat domen, ska hans eller hennes talan när det gäller påföljden för brottet anses återkallad genom förklaringen.
Angående nöjdförklaring i fråga om dom på fängelse som inte är villkorligt, dom på sluten ungdomsvård och dom på ungdomsövervakning är särskilt stadgat.
2 a §48
Har vid straffmätning eller val av påföljd enligt vad som framgår av domen särskilt beaktats huruvida den tilltalade till följd av brottet kan komma att drabbas av avskedande eller uppsägning från arbetsanställning och har det antagande som i detta hänseende legat till grund för
Har vid påföljdsbestämningen enligt vad som framgår av domen särskilt beaktats huruvida den tilltalade till följd av brottet kan komma att drabbas av avskedande eller uppsägning från arbetsanställning och har det antagande som i detta hänseende legat till grund för domen visat sig
47 Senaste lydelse SFS 1998:604. 48 Senaste lydelse SFS 1998:604
Författningsförslag SOU 2012:34
94
domen visat sig felaktigt, får den rätt som först dömt i målet efter ansökan av åklagaren eller den dömde undanröja den ådömda påföljden och döma till ny påföljd för brottet. Detta gäller dock endast om den tidigare ådömda påföljden inte har till fullo verkställts. Görs en sådan ansökan, får rätten förordna att den tidigare ådömda påföljden tills vidare inte får verkställas.
Är den tidigare påföljden villkorlig dom eller skyddstillsyn och bestäms den nya påföljden till fängelse, skall vid straffets bestämmande skälig hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av den villkorliga domen eller domen på skyddstillsyn. Härvid får dömas till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Undanröjs fängelse eller sluten ungdomsvård och dömer rätten till ny påföljd av nu angivet slag, skall den tid under vilken den tidigare påföljden verkställts anses som verkställighet av den nya påföljden. Rätten skall i beslutet ange den redan verkställda tiden.
felaktigt, får den rätt som först dömt i målet efter ansökan av åklagaren eller den dömde undanröja den utdömda påföljden och döma till ny påföljd för brottet. Detta gäller dock endast om den tidigare utdömda påföljden inte har till fullo verkställts. Görs en sådan ansökan, får rätten besluta att den tidigare utdömda påföljden tills vidare inte får verkställas.
Är den tidigare påföljden villkorligt fängelse och bestäms den nya påföljden till fängelse som inte är villkorligt, ska vid straffets bestämmande skälig hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet. Härvid får dömas till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Undanröjs ett fängelsestraff som inte är villkorligt eller sluten ungdomsvård och dömer rätten till ny påföljd av samma slag, ska den tid under vilken den tidigare påföljden verkställts anses som verkställighet av den nya påföljden. Rätten ska i beslutet ange den redan verkställda tiden.
3 §49
Fråga om åtgärd enligt 27 kap. 2 a § tredje stycket, 5 § tredje stycket eller 6 § tas upp av den rätt som först avgjort det mål där villkorlig dom meddelats. Fråga om åtgärd enligt 32 kap. 4 § tas
Fråga om åtgärd enligt 27 kap. 10 § tas upp av rätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att pröva frågor enligt 27 kap. 9 § är belägen.
Fråga om åtgärd enligt 27 kap.
49 Senaste lydelse SFS 2006:891.
SOU 2012:34 Författningsförslag
95
upp av den rätt som först avgjort det mål där ungdomsvård eller ungdomstjänst dömts ut.
Talan enligt 28 kap. 8 § väcks vid den tingsrätt, inom vars område den övervakningsnämnd som har gjort framställning i ärendet är verksam, eller vid den rätt som först avgjort det mål där skyddstillsyn dömts ut.
Mål som avses i denna paragraf får också tas upp av en domstol, där brottmål mot den dömde är anhängigt eller av rätten i den ort, där den dömde mera varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.
11 § tas upp av den rätt som först avgjort det mål där det villkorliga fängelsestraffet dömts ut.
Fråga om åtgärd enligt 32 kap. 10 § tas upp av den rätt som först avgjort det mål där ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning dömts ut.
Mål som avses i denna paragraf får också tas upp av en domstol, där brottmål mot den dömde är anhängigt eller där mål om åtgärd mot den dömde enligt 32 kap. 10 § redan tagits upp, eller av rätten i den ort, där den dömde mera varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.
4 §50
Anmälan jämlikt 34 kap. 10 § göres hos första domstol i något av målen.
Anmälan jämlikt 34 kap. 18 § göres hos den rätt som först dömt i målet.
Anmälan enligt 32 kap. 16 § eller 34 kap. 11 § görs hos första domstol i något av målen.
Anmälan enligt 34 kap. 12 § görs hos den rätt som först dömt i målet.
50 Senaste lydelse SFS 1981:211.
Författningsförslag SOU 2012:34
96
5 §51
Talan som avses i 27 kap. 6 § eller 28 kap. 8 § skall anses anhängiggjord, då ansökan om målets upptagande delgavs den dömde.
Talan som avses i 27 kap. 10 eller 11 § ska anses anhängiggjord, då ansökan om målets upptagande delgavs den dömde.
6 §52
Nämndemän skall delta när en tingsrätt avgör en fråga, som avses i 2 eller 2 a § eller i 27 kap. 6 §, 28 kap. 9 §, 32 kap. 4 § eller 34 kap. 10 § andra stycket eller 18 §. Detsamma skall gälla i fråga om undanröjande av påföljd enligt 34 kap. 1 § 3, förverkande av villkorligt medgiven frihet eller annan åtgärd enligt 34 kap. 4 § samt åtgärd enligt 34 kap. 5 § tredje stycket eller 34 kap. 6 § andra stycket.
Vid avgörande av en fråga som avses i 27 kap. 2 a § tredje stycket eller 5 § tredje stycket eller 28 kap. 11 § första och andra styckena, är en tingsrätt domför med en lagfaren domare.
Nämndemän ska delta när en tingsrätt avgör en fråga, som avses i 2 eller 2 a § eller i 27 kap. 10 eller 11 §, 32 kap. 10 § eller 34 kap. 11 § andra stycket eller 12 §. Detsamma ska gälla i fråga om undanröjande av påföljd enligt 34 kap. 2 § 2 och förverkande av villkorligt medgiven frihet eller annan åtgärd enligt 34 kap. 5 § eller 34 kap. 7 § första eller andra stycket.
Vid avgörande av en fråga som avses i 27 kap. 13 § är en tingsrätt domför med en lagfaren domare.
8 §53
I mål om åtgärd enligt 2 eller 2 a § eller 27 kap. 2 a § tredje stycket, 5 § tredje stycket eller 6 §, 28 kap. 9 §, 32 kap. 4 § eller 34 kap. 10 § andra stycket skall tingsrätten ge den dömde tillfälle att yttra sig. Begär denne att bli hörd muntligen, skall han eller hon ges tillfälle till det. I mål om
I mål om åtgärd enligt 2 eller 2 a § eller 27 kap. 10 eller 11 §, 32 kap. 10 § eller 34 kap. 11 § andra stycket ska tingsrätten ge den dömde tillfälle att yttra sig. Begär den dömde att bli hörd muntligen, ska han eller hon ges tillfälle till det. I mål om åtgärd enligt 34 kap. 12 § ska den dömde
51 Senaste lydelse SFS 1981:211. 52 Senaste lydelse SFS 2006:891. 53 Senaste lydelse SFS 2006:891.
SOU 2012:34 Författningsförslag
97
åtgärd enligt 34 kap. 18 § skall den dömde ges tillfälle att yttra sig, om det är möjligt. Rättens avgörande av saken sker genom beslut.
En åtgärd enligt 28 kap. 11 § första och andra styckena får beslutas utan att den dömde ges tillfälle att yttra sig.
ges tillfälle att yttra sig, om det är möjligt. Rättens avgörande av saken sker genom beslut.
En åtgärd enligt 27 kap. 13 § får beslutas utan att den dömde ges tillfälle att yttra sig.
9 §54
Rättens beslut om åtgärd enligt 27 kap. 2 a § tredje stycket eller 5 § tredje stycket, 28 kap. 11 § första och andra styckena eller 34 kap. 10 § andra stycket eller 18 § gäller omedelbart, om inte något annat förordnas. Detsamma gäller avgöranden enligt 27 kap. 6 §, 28 kap. 9 § eller 34 kap. 4, 5 eller 6 § angående föreskrifter, övervakning eller prövotid.
Rättens beslut om åtgärd enligt 27 kap. 10, 11 eller 13 § eller 34 kap. 11 § andra stycket eller 12 § gäller omedelbart, om inte något annat förordnas. Detsamma gäller avgöranden enligt 27 kap. 10 eller 11 § om prövotid eller byte av sanktion eller 34 kap. 5 § angående föreskrifter, övervakning eller prövotid.
12 §55
Polismyndigheten ska lämna domstolar, övervakningsnämnder och Kriminalvården handräckning för den dömdes inställelse i mål eller ärende enligt denna balk eller för hans eller hennes omhändertagande enligt 26 kap. 22 § eller 28 kap. 6 b § eller 11 §.
Polismyndigheten ska lämna domstolar, övervakningsnämnder och Kriminalvården handräckning för den dömdes inställelse i mål eller ärende enligt denna balk eller för hans eller hennes omhändertagande enligt 26 kap. 22 § eller 27 kap. 7 § fjärde stycket eller 13 §.
54 Senaste lydelse SFS 2006:891. 55 Senaste lydelse SFS 2010:612.
Författningsförslag SOU 2012:34
98
19 §56
Mål om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 och 7 §§ skall handläggas skyndsamt av domstolen.
Mål om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 och 7 §§ samt om åtgärder enligt 27 kap. 9 § första stycket 2 och 3, 10 § och 11 § ska handläggas skyndsamt av domstolen.
20 §57
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ersättning från staten för skador som har orsakats av den dömde vid sådant oavlönat arbete som avses i 27 kap. 2 a § första stycket, 28 kap. 2 a § första stycket samt 32 kap. 2 § eller 3 § första stycket 1.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ersättning från staten för skador som har orsakats av den dömde vid sådant oavlönat arbete som avses i 27 kap. 3 § samt 32 kap. 6 § eller 8 § första stycket 1.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelserna i 26 kap. 6 och 8 §§ i sina äldre lydelser ska tillämpas för påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
3. Den upphävda bestämmelsen i 27 kap. 2 a § och bestämmelserna i 3–7 §§ i sina äldre lydelser ska tillämpas beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
4. Bestämmelserna i 27 kap., 30 kap. 1 och 3 §§ samt 31 i sina nya lydelser ska tillämpas också på gärningar som begåtts före ikraftträdandet.
5. De upphävda bestämmelserna i 28 kap. 2 a, 4–6 och 7–11 §§ ska tillämpas beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
6. Bestämmelserna i 32 kap. i sina nya lydelser ska tillämpas också på gärningar som begåtts före ikraftträdandet.
56 Senaste lydelse SFS 2006:431. 57 Senaste lydelse SFS 2006:892.
SOU 2012:34 Författningsförslag
99
7. Bestämmelserna i 33 kap. 6 § samt 34 kap. 1–3, 5, 6, 10 och 11 §§ i sina äldre lydelser ska tillämpas beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
8. Den upphävda bestämmelsen i 37 kap. 8 § och bestämmelserna i 37 kap. 10–11 §§ i sina äldre lydelser ska tillämpas beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
9. Bestämmelserna i 38 kap. 2 a, 3–6, 8, 9, 12 och 20 §§ i sina äldre lydelser ska tillämpas beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2012:34
100
2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1964:167 ) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1964:167) om unga lagöverträdare
dels att 4, 11, 17 och 30 b §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 39 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §58
En förundersökning mot den som inte har fyllt arton år och som gäller brott på vilket fängelse kan följa skall bedrivas med särskild skyndsamhet.
Förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken. Tidsfristen får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till
1. att den misstänkte skall delta i medling enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott, eller
2. utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter.
En förundersökning mot den som inte har fyllt arton år och som gäller brott på vilket fängelse kan följa ska bedrivas med särskild skyndsamhet.
Förundersökningen ska avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken. Tidsfristen får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till
1. att den misstänkte ska delta i medling enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott,
2. utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter eller
3. att socialnämnden behöver ytterligare tid för att färdigställa ett ungdomskontrakt eller en vård-
58 Senaste lydelse: SFS 2006:894.
SOU 2012:34 Författningsförslag
101
plan inför huvudförhandlingen.
11 §59
I fråga om den som misstänks för att ha begått brott innan han eller hon fyllt arton år ska åklagaren, innan beslut fattas i åtalsfrågan, inhämta yttrande från socialnämnden i den kommun som enligt socialtjänstlagen (2001:453) har ansvaret för den unge, om denne har erkänt gärningen eller det annars finns skälig misstanke att han eller hon har begått brottet och sådant yttrande inte inhämtats under förundersökningen. Yttrande behöver inte inhämtas om brottet är ringa, om det är uppenbart att det finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse eller om det annars är obehövligt.
Om förundersökningen gäller brott på vilket fängelse kan följa, ska, om möjligt, undersökningsledaren begära ett sådant yttrande som avses i första stycket senast i samband med delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken.
Ett yttrande ska innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som nämnden tidigare har vidtagit i fråga om den unge samt en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Vidare ska yttrandet innehålla en redovisning av de åtgärder som nämnden avser att vidta. Åtgärderna ska redovisas i ett ungdomskontrakt om de vidtas med stöd av socialtjänstlagen och i en vårdplan om de vidtas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna ska framgå av kontraktet eller vårdplanen. Yttrandet ska, om undersökningsledaren eller, i de fall som avses i första stycket, åkla-
Ett yttrande ska innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som nämnden tidigare har vidtagit i fråga om den unge samt en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Vidare ska yttrandet innehålla en redovisning av de åtgärder som nämnden avser att vidta. Åtgärderna ska redovisas i ett ungdomskontrakt om de vidtas med stöd av socialtjänstlagen och i en vårdplan om de vidtas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna ska framgå av kontraktet eller vårdplanen. Yttrandet ska, om undersökningsledaren eller, i de fall som avses i första stycket, åkla-
59 Senaste lydelse: SFS 2012:47.
Författningsförslag SOU 2012:34
102
garen begär det eller om nämnden finner det nödvändigt, även innehålla en redogörelse för den unges personliga utveckling och levnadsomständigheter i övrigt.
garen begär det eller om nämnden finner det nödvändigt, även innehålla en redogörelse för den unges personliga utveckling och levnadsomständigheter i övrigt.
I yttrandet ska anges om ungdomstjänst är en lämplig påföljd med hänsyn till den unges person eller övriga omständigheter.
Nämnden ska även utan samband med yttrande lämna den som har ansvaret för att inhämta yttrande de upplysningar som denne begär i fråga om den unge.
17 §60
Åtalsunderlåtelse får beslutas, om den unge blir föremål för sådan åtgärd som anges nedan och det med skäl kan antas att därigenom vidtas vad som är lämpligast för den unge:
1. vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453),
2. vård eller annan åtgärd enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, eller
3. annan åtgärd som innebär att den unge får hjälp eller stöd. Åtalsunderlåtelse får också beslutas, om det är uppenbart att brottet har skett av okynne eller förhastande.
Vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse skall meddelas skall åklagaren utöver vad som följer av första och andra styckena särskilt beakta den unges vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet, att avhjälpa eller begränsa skadan, att på annat sätt gottgöra måls-
Åtalsunderlåtelse får också beslutas, om det är uppenbart att brottet har skett av okynne eller förhastande eller om brottsligheten är sådan att det kan förväntas att den unge skulle ha dömts till varningsstraff enligt 32 kap. 2 § brottsbalken om åtal hade väckts.
Vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse ska meddelas ska åklagaren utöver vad som följer av första och andra styckena särskilt beakta den unges vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet, att avhjälpa eller begränsa skadan, att på annat sätt gottgöra måls-
60 Senaste lydelse: SFS 2006:894.
SOU 2012:34 Författningsförslag
103
äganden eller att medverka till att medling kommer till stånd enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott.
Åtalsunderlåtelse får inte beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. Vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosätts skall särskilt beaktas om den unge tidigare har gjort sig skyldig till brott.
äganden eller att medverka till att medling kommer till stånd enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott.
Åtalsunderlåtelse får inte beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. Vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosätts ska särskilt beaktas om den unge tidigare har gjort sig skyldig till brott.
30 b §61
Om någon som dömts till ungdomsvård eller till ungdomstjänst i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, får åklagaren i stället för att väcka talan enligt 32 kap. 4 § brottsbalken besluta att varning skall meddelas den unge, om detta bedöms vara en tillräcklig åtgärd.
Varning skall så snart det kan ske meddelas den unge vid ett personligt sammanträffande. Den unges vårdnadshavare eller annan som svarar för den unges vård och fostran samt annan som har en fostrande roll i förhållande till den unge skall kallas till sam-
Om någon som dömts till ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning får åklagaren i stället för att väcka talan enligt 32 kap. 10 § brottsbalken besluta att varning ska meddelas den unge, om detta bedöms vara en tillräcklig åtgärd.
Varning ska så snart det kan ske meddelas den unge vid ett personligt sammanträffande. Den unges vårdnadshavare eller annan som svarar för den unges vård och fostran samt annan som har en fostrande roll i förhållande till den unge ska kallas till sam-
61 Senaste lydelse: SFS 2006:894.
Författningsförslag SOU 2012:34
104
manträffandet, om det inte möter hinder eller annars finns särskilda skäl mot det. Även företrädare för socialtjänsten bör ges tillfälle att närvara. Kan ett personligt sammanträffande inte komma till stånd, skall den unge underrättas skriftligen om beslutet.
Vid sammanträffandet skall åklagaren särskilt förklara innebörden av beslutet och klargöra vad följderna kan bli vid fortsatt misskötsamhet.
manträffandet, om det inte möter hinder eller annars finns särskilda skäl mot det. Även företrädare för socialtjänsten bör ges tillfälle att närvara. Gäller frågan om varning ungdomsövervakning kan även företrädare för Statens institutionsstyrelse ges tillfälle att närvara. Kan ett personligt sammanträffande inte komma till stånd, ska den unge underrättas skriftligen om beslutet.
Vid sammanträffandet ska åklagaren särskilt förklara innebörden av beslutet och klargöra vad följderna kan bli vid fortsatt misskötsamhet.
Samverkan mellan myndigheter
39 §
Varje socialnämnd, tingsrätt, polismyndighet och åklagarkammare som handlägger ungdomsmål, ska verka för samverkan mellan de olika myndigheterna om handläggning av mål och ärenden om unga lagöverträdare samt tillse att företrädare för myndigheten medverkar vid sådan lokal samverkan.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
SOU 2012:34 Författningsförslag
105
3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1974:202 ) om beräkning av strafftid m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:202) om beräkning av strafftid
dels att 1, 5, 9, 13, 19 och 19 a §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 19 c §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §62
Dom på fängelse skall befordras till verkställighet enligt denna lag. Lagen gäller även i fråga om hur tid för sådan verkställighet skall beräknas.
Vad i denna lag är föreskrivet om fängelse gäller även fängelse vilket ålagts som förvandlingsstraff för böter.
Dom på fängelse som inte är villkorligt ska befordras till verkställighet enligt denna lag. Lagen gäller även i fråga om hur tid för sådan verkställighet ska beräknas.
Vad i denna lag är föreskrivet om fängelse gäller endast fängelse som inte är villkorligt. Lagen gäller även fängelse vilket ålagts som förvandlingsstraff för böter.
5 §63
Bestämmelserna i 4 § äger motsvarande tillämpning i fråga om den som är omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket brottsbalken eller som undergår fängelse eller på annan grund är intagen i kriminalvårdsanstalt.
Bestämmelserna i 4 § äger motsvarande tillämpning i fråga om den som är omhändertagen enligt 27 kap. 13 § fjärde stycket brottsbalken eller som undergår fängelse eller på annan grund är intagen i kriminalvårdsanstalt.
9 §64
Är den som skall undergå fängelse häktad, omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket
Är den som ska undergå fängelse häktad, omhändertagen enligt 27 kap. 13 § fjärde stycket
62 Senaste lydelse SFS 1981:212. 63 Senaste lydelse SFS 1987:764. 64 Senaste lydelse SFS 1996:795.
Författningsförslag SOU 2012:34
106
brottsbalken eller intagen i kriminalvårdsanstalt för att undergå påföljd i annat mål när domen får verkställas, skall kriminalvårdsanstalten eller häktet där han är intagen omedelbart befordra domen till verkställighet. Om han är intagen på en sådan enhet som avses i 5 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, är det i stället verksamhetschefen som skall göra det.
Förvaras den som är häktad i målet ej i kriminalvårdsanstalt, skall han för verkställighet förpassas till sådan anstalt.
Är den dömde häktad i annat mål när domen får verkställas och förvaras han ej i kriminalvårdsanstalt, får verkställigheten påbörjas där han förvaras.
brottsbalken eller intagen i kriminalvårdsanstalt för att undergå påföljd i annat mål när domen får verkställas, ska kriminalvårdsanstalten eller häktet där han eller hon är intagen omedelbart befordra domen till verkställighet. Om han eller hon är intagen på en sådan enhet som avses i 5 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, är det i stället verksamhetschefen som ska göra det.
Förvaras den som är häktad i målet inte i kriminalvårdsanstalt, ska han eller hon för verkställighet förpassas till sådan anstalt.
Är den dömde häktad i annat mål när domen får verkställas och förvaras han eller hon inte i kriminalvårdsanstalt, får verkställigheten påbörjas där han eller hon förvaras.
13 §65
Visar den som har dömts till fängelse att en ansökan om att han av nåd skall befrias från straffet eller få detta utbytt mot böter, villkorlig dom, skyddstillsyn eller överlämnande till särskild vård har getts in till regeringen sist den dag då han enligt 10 § första stycket senast skulle ha inställt sig vid kriminalvårdsanstalt, skall verkställigheten anstå i avvaktan på regeringens beslut med anledning av ansökningen. Detta gäller dock
Visar den som har dömts till fängelse att en ansökan om att han eller hon av nåd ska befrias från straffet eller få detta utbytt mot böter eller villkorligt fängelse har getts in till regeringen sist den dag då han eller hon enligt 10 § första stycket senast skulle ha inställt sig vid kriminalvårdsanstalt, ska verkställigheten anstå i avvaktan på regeringens beslut med anledning av ansökningen. Detta gäller dock inte om den dömde är intagen i häkte eller
65 Senaste lydelse SFS 1986:653.
SOU 2012:34 Författningsförslag
107
inte om den dömde är intagen i häkte eller kriminalvårdsanstalt, om nåd tidigare har sökts i målet eller om det finns skälig anledning antaga att den dömde avviker.
kriminalvårdsanstalt, om nåd tidigare har sökts i målet eller om det finns skälig anledning att anta att den dömde avviker.
19 §66
Vid verkställighet av fängelse räknas strafftiden, när den dömde är häktad eller omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket brottsbalken eller på annan grund intagen i kriminalvårdsanstalt, från den dag då domen får verkställas och i annat fall från den dag då den dömde enligt 10 § tas in i häkte eller kriminalvårdsanstalt eller omhändertas av polismyndighet för förpassning.
Vid verkställighet av fängelse räknas strafftiden, när den dömde är häktad eller omhändertagen enligt 27 kap. 13 § fjärde stycket brottsbalken eller på annan grund intagen i kriminalvårdsanstalt, från den dag då domen får verkställas och i annat fall från den dag då den dömde enligt 10 § tas in i häkte eller kriminalvårdsanstalt eller omhändertas av polismyndighet för förpassning.
Den tid som en intagen vistas utanför anstalt enligt 10 kap. 3 § fängelselagen (2010:610) eller enligt 4 kap. 29 eller 31 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål ska räknas in i verkställighetstiden. Detsamma gäller den tid som en intagen vistas utanför anstalt med stöd av 9 kap. 1 §, 10 kap. 1, 2 eller 4 § eller 11 kap. 1 §fängelselagen, om inte särskilda skäl talar mot det.
Den tid som den dömde hållits i häkte i målet eller varit omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket brottsbalken efter det att slutlig dom eller beslut däri meddelades, ska räknas in i verkställighetstiden.
Den tid som den dömde hållits i häkte i målet eller varit omhändertagen enligt 27 kap. 13 § fjärde stycket brottsbalken efter det att slutlig dom eller beslut däri meddelades, ska räknas in i verkställighetstiden.
19 a §67
Om någon har dömts till fängelse på viss tid eller om domstol, med tillämpning av 34 kap.
Om någon har dömts till fängelse på viss tid eller om domstol, med tillämpning av 34 kap.
66 Senaste lydelse SFS 2010:617. 67 Senaste lydelse SFS 2000:176.
Författningsförslag SOU 2012:34
108
1 § 1 brottsbalken, har förordnat att sådan påföljd skall avse ytterligare brott, och den dömde med anledning av misstanke om brott, som prövats genom dom i målet, under en sammanhängande tid av minst 24 timmar har varit berövad friheten som anhållen, häktad eller intagen på en enhet för rättspsykiatrisk undersökning med stöd av 10 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, skall tiden för frihetsberövandet, till den del därunder inte samtidigt skett verkställighet av dom i annat mål, anses som tid under vilken den utdömda påföljden verkställts i anstalt.
Om rätten har undanröjt en villkorlig dom eller en skyddstillsyn och i stället dömt till fängelse på viss tid, skall första stycket tillämpas, i den mån tillgodoräknande inte skett enligt första stycket eller 33 kap. 6 § tredje stycket brottsbalken, även i fråga om
1. frihetsberövande som föregått den villkorliga domen eller domen på skyddstillsyn,
2. frihetsberövande som föregått dom genom vilken förordnats att den villkorliga domen eller skyddstillsynen skall avse även ytterligare brott samt
3. sådant omhändertagande som avses i 28 kap. 6 b § eller 11 § tredje stycket brottsbalken.
2 § 1 brottsbalken, har beslutat att sådan påföljd ska avse ytterligare brott, och den dömde med anledning av misstanke om brott, som prövats genom dom i målet, under en sammanhängande tid av minst 24 timmar har varit berövad friheten som anhållen, häktad eller intagen på en enhet för rättspsykiatrisk undersökning med stöd av 10 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, ska tiden för frihetsberövandet, till den del därunder inte samtidigt skett verkställighet av dom i annat mål, anses som tid under vilken den utdömda påföljden verkställts i anstalt.
Om rätten har beslutat att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt, ska första stycket tillämpas, i den mån tillgodoräknande inte skett enligt första stycket eller 33 kap. 6 § andra stycket brottsbalken, även i fråga om
1. frihetsberövande som föregått det villkorliga fängelsestraffet,
2. frihetsberövande som föregått dom genom vilken beslutats att det villkorliga fängelsestraffet ska avse även ytterligare brott samt
3. sådant omhändertagande som avses i 27 kap. 7 § fjärde stycket eller 13 § fjärde stycket brottsbalken.
SOU 2012:34 Författningsförslag
109
19 c §
Förekommer till verkställighet på en gång dom på fängelse på livstid och dom på böter, förvandlingsstraff för böter, fängelse på viss tid, ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård, ska livstidsstraffet träda i stället för den andra påföljden.
Förekommer till verkställighet på en gång en dom på fängelse som inte är villkorligt på viss tid i minst två år och en dom på böter eller förvandlingsstraff för böter som har meddelats innan den förstnämnda påföljden har börjat verkställas, ska fängelsestraffet träda i stället för den andra påföljden.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelserna i 5, 9, 19 och 19 a §§ i sina äldre lydelser ska tillämpas beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2012:34
110
4 Förslag till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189)
Härigenom föreskrivs att 1, 3, 15 och 22 § bötesverkställighetslagen (1979:189) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §68
Bötesstraff verkställs genom uppbörd eller indrivning. Regeringen bestämmer, i vad mån uppbörd skall ske.
Böter verkställs genom uppbörd eller indrivning. Regeringen bestämmer, i vad mån uppbörd ska ske.
Lagens bestämmelser om böter gäller också vite. Bestämmelserna i 1–13 §§ gäller dessutom sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet. Vad som sägs i lagen om dom gäller även beslut.
3 §
Om verkställighet utomlands av här i landet ålagt bötesstraff finns särskilda bestämmelser.
Om verkställighet utomlands av här i landet ålagda böter finns särskilda bestämmelser.
15 §69
Böter som inte har kunnat drivas in, skall på talan av åklagare förvandlas till fängelse, om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt.
Är den bötfällde, när förvandling skall ske, skyldig att betala även andra böter än sådana som avses i första stycket, skall också dessa böter förvandlas.
Böter som inte har kunnat drivas in, ska på talan av åklagare förvandlas till fängelse, om den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt.
Är den bötfällde, när förvandling ska ske, skyldig att betala även andra böter än sådana som avses i första stycket, ska också dessa böter förvandlas.
68 Senaste lydelse SFS 1983:352. 69 Senaste lydelse SFS 1993:902.
SOU 2012:34 Författningsförslag
111
Förvandlingsstraffet skall bestämmas till fängelse i lägst fjorton dagar och högst tre månader.
Förvandlingsstraffet ska bestämmas till fängelse i lägst fjorton dagar och högst tre månader.
Det får inte beslutas att förvandlingsstraffet ska vara villkorligt.
22 §70
Förvandling av böter får ej ske av
1. böter, som har ådömts för brott som enligt domen begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning,
2. vite som har utdömts för underlåtenhet att fullgöra dom eller beslut rörande saken i mål som har handlagts enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.
Förvandling får inte ske av
1. böter som döms ut i förening med villkorligt fängelse,
2. böter, som har dömts ut för brott som enligt domen begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning,
3. vite som har dömts ut för underlåtenhet att fullgöra dom eller beslut rörande saken i mål som har handlagts enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.
Om hinder i andra fall mot förvandling av böter eller viten finns särskilda bestämmelser.
1. Denna lag träder i kraft den 1juli 2015.
2. Bestämmelsen i 15 § ska tillämpas i sin äldre lydelse beträffande bötesstraff som dömts ut före ikraftträdandet.
70 Senaste lydelse SFS 1991:1140.
Författningsförslag SOU 2012:34
112
5 Förlag till förordning om ändring i bötesverkställighetsförordningen (1979:197)
Härigenom föreskrivs i fråga om bötesverkställighetsförordningen (1979:197)
dels att 17 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 a §
Den som ålagts böter ska medges en tid om minst trettio dagar att betala böterna, räknat från det att en dom vunnit laga kraft eller ett föreläggande godkänts, innan böterna lämnas för indrivning enligt 6 §.
Den som ålagts dagsböter ska efter ansökan medges en tid om ytterligare minst nittio dagar att betala böterna innan de lämnas för indrivning enligt 6 §. Skriftlig ansökan om ett sådant anstånd ska inkomma till Rikspolisstyrelsen innan den betalningsfrist som anges i första stycket har löpt ut. Den bötfällde ska då ges möjlighet att betala beloppet i tre separata poster eller hela beloppet inom nittio dagar.
17 §71
Om indrivning av böter har avbrutits utan att böterna har blivit fullt betalda och om det enligt Kronofogdemyndighetens
Om indrivning av böter har avbrutits utan att böterna har blivit fullt betalda och om det enligt Kronofogdemyndighetens
71 Senaste lydelse SFS 2006:1199.
SOU 2012:34 Författningsförslag
113
bedömning finns anledning att anta att böterna skall förvandlas, skall Kronofogdemyndigheten skyndsamt sända en redogörelse för förhållandet till åklagare som är behörig att föra talan om böternas förvandling. Redogörelsen skall innehålla upplysningar om den bötfällde och hans förmåga att betala böterna samt utdrag ur utsöknings- och indrivningsdatabasen. Redogörelsen upprättas enligt formulär som fastställs av Kronofogdemyndigheten efter samråd med Åklagarmyndigheten.
Om böterna betalas helt eller delvis, sedan handlingarna har sänts till åklagaren men innan rätten har meddelat slutligt beslut i målet, skall Kronofogdemyndigheten genast underrätta åklagaren.
Uppgift om att handlingarna har översänts till åklagaren och vilken dag detta har skett skall föras in i utsöknings- och indrivningsdatabasen. Utfärdar Kronofogdemyndigheten därefter nytt utdrag ur utsöknings- och indrivningsdatabasen, skall även uppgift om detta föras in i databasen. På grund av ett sådant utdrag får inte någon åtgärd vidtas för böternas förvandling utan att samtycke lämnas av den åklagare till vilken utdrag först sänts.
bedömning finns anledning att anta att böterna ska förvandlas eller att det ska vidtas åtgärder enligt 27 kap. 11 § brottsbalken, ska Kronofogdemyndigheten skyndsamt sända en redogörelse för förhållandet till åklagare som är behörig att föra talan om böternas förvandling eller om åtgärder enligt 27 kap. 11 § brottsbalken. Redogörelsen ska innehålla upplysningar om den bötfällde och hans eller hennes förmåga att betala böterna samt utdrag ur utsöknings- och indrivningsdatabasen. Redogörelsen upprättas enligt formulär som fastställs av Kronofogdemyndigheten efter samråd med Åklagarmyndigheten.
Om böterna betalas helt eller delvis, sedan handlingarna har sänts till åklagaren men innan rätten har meddelat slutligt beslut i målet, ska Kronofogdemyndigheten genast underrätta åklagaren.
Uppgift om att handlingarna har översänts till åklagaren och vilken dag detta har skett ska föras in i utsöknings- och indrivningsdatabasen. Utfärdar Kronofogdemyndigheten därefter nytt utdrag ur utsöknings- och indrivningsdatabasen, ska även uppgift om detta föras in i databasen. På grund av ett sådant utdrag får inte någon åtgärd vidtas för böternas förvandling utan att samtycke lämnas av den åklagare till vilken utdrag först sänts.
Författningsförslag SOU 2012:34
114
Bestämmelserna i denna paragraf tillämpas inte i fråga om en bötfälld, som inte har kunnat anträffas eller som vistas utomlands.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015.
SOU 2012:34 Författningsförslag
115
6 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1988:870 ) om vård av missbrukare i vissa fall
Härigenom föreskrivs att 46 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ska upphöra att gälla den 1 juli 2015.
Författningsförslag SOU 2012:34
116
7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga
Härigenom föreskrivs att 22 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
22 §72
Om det kan antas att den som är under 20 år till följd av ett beteende som avses i 3 § kommer att behöva beredas vård enligt denna lag om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som den unge behöver inte kan ges med samtycke av den unge själv, om han eller hon har fyllt 15 år, och av den unges vårdnadshavare, får socialnämnden besluta
1. att den unge skall hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett, eller
2. att den unge skall delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.
När ett sådant beslut meddelas skall en särskild behandlingsplan finnas.
Bestämmelserna i 13 § första och tredje styckena samt 21 § första och tredje styckena gäller i tillämpliga delar också i fråga om beslut enligt första stycket. Prövning enligt 13 § tredje stycket av frågan om sådant beslut skall upphöra att gälla skall ske första gången inom sex månader från dagen för nämndens beslut.
1. att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett, eller
2. att den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.
När ett sådant beslut meddelas ska en särskild behandlingsplan finnas.
Bestämmelserna i 13 § första och tredje styckena samt 21 § första och tredje styckena gäller i tillämpliga delar också i fråga om beslut enligt första stycket. Prövning enligt 13 § tredje stycket av frågan om sådant beslut ska upphöra att gälla ska ske första gången inom sex månader från dagen för nämndens beslut.
Sådana insatser som avses i första stycket får också beslutas
72 Senaste lydelse: SFS 2006:896.
SOU 2012:34 Författningsförslag
117
om den som dömts till sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 11 § brottsbalken vid verkställighetens slut bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser för att inte hemfalla till ett sådant beteende som avses i första stycket.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
Författningsförslag SOU 2012:34
118
8 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1991:2041 ) om särskild personutredning i brottmål, m.m.
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §73
När det i brottmål för att avgöra påföljdsfrågan eller annars behövs en särskild utredning om en misstänks personliga förhållanden eller om åtgärder som kan antas bidra till att han eller hon avhåller sig från fortsatt brottslighet, skall ett yttrande inhämtas från Kriminalvården.
När det i brottmål för att avgöra påföljdsfrågan eller annars behövs en särskild utredning om en misstänks personliga förhållanden, ska ett yttrande inhämtas från Kriminalvården.
Ett sådant yttrande behöver dock inte inhämtas, om den utredning som behövs ändå finns tillgänglig för rätten eller om den inhämtas på annat sätt.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
73 Senaste lydelse: SFS 2005:980.
SOU 2012:34 Författningsförslag
119
9 Förslag till lag om upphävande av lagen ( 1994:451 ) om intensivövervakning med elektronisk kontroll
Härigenom föreskrivs att lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ska upphöra att gälla den 1 juli 2015.
Den upphävda lagen ska tillämpas vid verkställighet av fängelsestraff som dömts ut före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2012:34
120
10 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:603 ) om verkställighet av sluten ungdomsvård
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård
dels att 10 a § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 10 b §, av följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 a §74
Om någon har dömts till sluten ungdomsvård eller om rätten, med tillämpning av 34 kap. 1 § 1brottsbalken, har förordnat att sådan påföljd ska avse ytterligare brott, ska, i fråga om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande som verkställighet av påföljden, 19 a och 19 b §§ lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. tillämpas på motsvarande sätt.
Om någon har dömts till sluten ungdomsvård eller om rätten, med tillämpning av 32 kap. 13 § 1 brottsbalken, har beslutat att sådan påföljd ska avse ytterligare brott, ska, i fråga om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande som verkställighet av påföljden, 19 a och 19 b §§ lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. tillämpas på motsvarande sätt.
10 b §
Förekommer till verkställighet på en gång en dom på sluten ungdomsvård i minst två år och en dom på böter eller förvandlingsstraff för böter som har meddelats innan den förstnämnda påföljden har börjat verkställas, ska utdömd sluten ungdomsvård träda i stället för den andra påföljden.
74 Enligt den lydelse som träder i kraft den dag regeringen bestämmer (SFS 2011:1172).
SOU 2012:34 Författningsförslag
121
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelsen i 10 a § ska tillämpas i sin äldre lydelse beträffande domar som meddelats före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2012:34
122
11 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:620 ) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs att 3 och 17 §§ lagen (1998:620) om belastningsregister ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §75
Registret ska innehålla uppgifter om den som
1. genom dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har ålagts påföljd för brott,
2. har ålagts förvandlingsstraff för böter,
3. med tillämpning av 30 kap. 6 § brottsbalken har förklarats fri från påföljd,
4. på grund av åklagares beslut enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken, 9 eller 17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller 46 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall inte har åtalats för brott, eller
5. har meddelats kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud eller tillträdesförbud enligt lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, dock inte tillträdesförbud enligt 9 a § i den sistnämnda lagen.
3. på grund av åklagares beslut enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken eller 9 eller 17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare inte har åtalats för brott, eller
4. har meddelats kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud eller tillträdesförbud enligt lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, dock inte tillträdesförbud enligt 9 a § i den sistnämnda lagen.
17 §76
Utöver vad som följer av 16 § ska uppgifter om
1. fängelse- eller förvandlings-
Utöver vad som följer av 16 § ska uppgifter om
1. fängelsestraff som inte är
75 Senaste lydelse SFS 2011:492. 76 Senaste lydelse SFS 2011:492.
SOU 2012:34 Författningsförslag
123
straff för böter gallras tio år efter frigivningen,
2. fängelsestraff som ska anses helt verkställt genom tidigare frihetsberövande eller från vilket någon genom beslut om nåd helt har befriats gallras tio år efter domen eller beslutet,
3. fängelsestraff som har fallit bort enligt 35 kap. 8 eller 9 § brottsbalken eller förvandlingsstraff för böter som har fallit bort enligt 18 eller 21 § bötesverkställighetslagen (1979:189) gallras fem år efter det att straffet föll bort,
4. skyddstillsyn eller villkorlig dom gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
villkorligt eller förvandlingsstraff för böter gallras tio år efter frigivningen,
2. villkorligt fängelse gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
3. fängelsestraff som ska anses helt verkställt genom tidigare frihetsberövande eller från vilket någon genom beslut om nåd helt har befriats gallras tio år efter domen eller beslutet,
4. fängelsestraff som har fallit bort enligt 35 kap. 8 eller 9 § brottsbalken eller förvandlingsstraff för böter som har fallit bort enligt 18 eller 21 § bötesverkställighetslagen (1979:189) gallras fem år efter det att straffet föll bort,
5. sluten ungdomsvård gallras tio år efter det att påföljden helt verkställts,
6. ungdomsvård eller överlämnande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller be-
6. ungdomsvård gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller be-
Författningsförslag SOU 2012:34
124
slutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
slutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
7. överlämnande till rättspsykiatrisk vård gallras tio år efter utskrivningen,
8. ungdomstjänst gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
8. varningsstraff, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning gallras fem år efter domen eller beslutet,
9. böter gallras fem år efter domen, beslutet eller godkännandet av strafföreläggandet eller föreläggandet av ordningsbot,
10. att någon enligt 30 kap. 6 § brottsbalken har förklarats fri från påföljd gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
11. åklagares beslut att inte åtala för brott gallras
a) tio år efter beslutet, eller
b) tre år efter beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet,
12. beslut om kontaktförbud gallras tio år efter beslutet, och
13. beslut om tillträdesförbud gallras fem år efter beslutet.
10. åklagares beslut att inte åtala för brott gallras
a) tio år efter beslutet, eller
b) tre år efter beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet,
11. beslut om kontaktförbud gallras tio år efter beslutet, och
12. beslut om tillträdesförbud gallras fem år efter beslutet.
SOU 2012:34 Författningsförslag
125
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelserna i 3 § ska tillämpas i sin äldre lydelse beträffande domar och beslut som meddelats före ikraftträdandet.
3. Bestämmelserna i 17 § ska tillämpas i sina äldre lydelser beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2012:34
126
12 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1999:1134 ) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs att 2–4, 9–13, 21, 31 och 40 §§ förordningen (1999:1134) om belastningsregister ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §77
Om förutsättningarna för registrering enligt 3 eller 4 § lagen (1998:620) om belastningsregister är uppfyllda, skall registret innehålla uppgifter om
Om förutsättningarna för registrering enligt 3 eller 4 § lagen (1998:620) om belastningsregister är uppfyllda, ska registret innehålla uppgifter om
1. namn, personnummer eller samordningsnummer och andra identitetsuppgifter,
2. domen, beslutet, strafföreläggandet eller föreläggandet av ordningsboten,
3. de brott som den registrerade har begått samt påföljden,
4. att ett brott har begåtts under påverkan av en sådan allvarlig psykisk störning som avses i 30 kap. 6 § brottsbalken ,
5. att en viss påföljd skall avse även annat brott, att den skall undanröjas eller att den skall ersätta en annan påföljd,
4. att en viss påföljd ska avse även annat brott, att den ska undanröjas eller att den ska ersätta en annan påföljd,
5. att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt,
6. beslut om utvisning ur Sverige enligt 8 kap. 8 § utlänningslagen (2005:716),
7. förordnande om omedelbar verkställighet eller om ett sådant tillgodoräknande av frihetsberövande eller omhändertagande som avses i 33 kap.6 och 7 §§brottsbalken,
8. gjord personutredning,
77 Senaste lydelse SFS 2006:1125.
SOU 2012:34 Författningsförslag
127
9. dom eller beslut enligt 34 kap. 10 eller 18 § brottsbalken eller beslut enligt 19 § andra stycket bötesverkställighetslagen (1979:189),
9. dom eller beslut enligt 34 kap. 11 eller 12 §brottsbalken eller beslut enligt 19 § andra stycket bötesverkställighetslagen (1979:189),
10. lagakraftvunnet beslut varigenom fängelse på livstid omvandlats till ett tidsbestämt straff enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid,
11. att en dom eller ett beslut i den del som rör den utdömda påföljden eller avser sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet har vunnit laga kraft eller i något av dessa avseenden har överklagats,
12. att regeringen av nåd har efterskänkt eller ändrat en påföljd som har förts in i belastningsregistret, samt
13. att resning har beviljats.
Uppgifter om den som dömts till fängelse
Uppgifter om den som dömts till fängelse som inte är villkorligt
3 §
I fråga om den som har dömts till fängelse eller ålagts förvandlingsstraff för böter skall belastningsregistret även innehålla uppgifter om
I fråga om den som har dömts till fängelse som inte är villkorligt eller ålagts förvandlingsstraff för böter ska belastningsregistret även innehålla uppgifter om
1. tidpunkten för verkställighetens början,
2. tidpunkten för frigivning,
3. prövotiden och den återstående strafftiden vid villkorlig frigivning,
4. beslut om helt eller delvis förverkande av villkorligt medgiven frihet,
5. beslut om övervakning vid villkorligt medgiven frihet,
6. beslut om förlängning av övervakningstid,
7. beslut om återupptagen övervakning, samt
8. tidpunkten för bortfallande av fängelse enligt 35 kap.8 och 9 §§brottsbalken eller förvandlingsstraff för böter enligt 18 och 21 §§bötesverkställighetslagen (1979:189).
Författningsförslag SOU 2012:34
128
Uppgifter om den som dömts till skyddstillsyn
Uppgifter om den som dömts till villkorligt fängelse
4 §
I fråga om den som har dömts till skyddstillsyn skall belastningsregistret även innehålla uppgifter om
1. beslut om förlängning av prövotid,
2. beslut om förlängning av övervakningstid,
3. beslut om återupptagen övervakning, samt
4. beslut om att övervakningen med anledning av en dom på skyddstillsyn skall anstå eller att vidare verkställighet inte får äga rum.
I fråga om den som har dömts till villkorligt fängelse ska belastningsregistret även innehålla uppgifter om
1. beslut om prövotid,
2. beslut om att en sanktion enligt 27 kap.2–7 §§brottsbalken ska undanröjas,
3. beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med en ny sanktion enligt 27 kap.2–7 §§brottsbalken, samt
4. beslut om att vidare verkställighet av kontraktsvård inte får ske.
9 §
Belastningsregistret skall också innehålla uppgifter om
1. beslut av en myndighet i Danmark, Finland, Island eller Norge om överflyttning till den staten av verkställighet av fängelse eller övervakning av den som villkorligt frigivits eller dömts till skyddstillsyn,
Belastningsregistret ska också innehålla uppgifter om
1. beslut av en myndighet i Danmark, Finland, Island eller Norge om överflyttning till den staten av verkställighet av fängelse eller övervakning av den som villkorligt frigivits eller dömts till villkorligt fängelse,
2. annat beslut av en myndighet i en annan stat om verkställighet av en påföljd som dömts ut här i landet,
3. beslut av en svensk domstol eller en myndighet enligt 5, 10, 14, 17 eller 21 § lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m., samt
4. beslut av en svensk myndighet enligt 10 § lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet.
SOU 2012:34 Författningsförslag
129
10 §78
Uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det begärs av
1. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, i ärenden om utlämning för brott eller om nåd i brottmål eller andra ärenden enligt 12 kap. 9 § regeringsformen, i ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott enligt utlänningslagen (2005:716), i ärenden om överförande av straffverkställighet enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom eller i ärenden om anställning som domare eller hyresråd, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende och i fråga om den som ärendet gäller,
2. chefen för Justitiedepartementet eller den han eller hon bemyndigar, om utdraget behövs för att fullgöra en skyldighet Sverige har enligt en överenskommelse med en främmande stat,
3. en åklagarmyndighet, i ärenden där en prövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,
4. en polismyndighet i passärenden, tillståndsärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller, samt i ärenden om anställning eller uppdrag vid myndigheten,
5. Tullverket i tillståndsärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras enligt kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, samt i andra tillståndsärenden och ärenden där en lämplighetsprövning ska göras i fråga om den som prövningen gäller,
6. en länsstyrelse, i fråga om den som ärendet gäller, om inte annat anges, i ärenden
a) där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter,
b) där länsstyrelsen ska göra en lämplighetsprövning,
c) där länsstyrelsen ska pröva frågor om förbud mot att ha djur eller om omhändertagande av djur,
d) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m.,
e) om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523),
78 Senaste lydelse SFS 2011:972.
Författningsförslag SOU 2012:34
130
f) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, och
g) om auktorisation enligt förordningen om auktorisation av delgivningsföretag, i fråga om personer som anges i 4 § första stycket 1 och 2 i den förordningen,
7. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förordningen (1998:978) om trafikskolor överväger att ge tillstånd eller godkänna samt i ärenden om körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik, biluthyrning och transporttillstånd, i fråga om den som ärendet gäller,
8. en myndighet som har rätt att besluta om frihetsberövande åtgärd enligt lagarna om överlämnande eller utlämning för brott eller utlänningslagen, i ärenden som rör en sådan åtgärd,
9. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som
a) övervakare,
b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),
c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
d) biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ellerfängelseförordningen, eller
e) kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder,
10. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller lagen om särskild per-
9. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som
a) övervakare,
b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),
c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
d) biträde enligt fängelseförordningen, eller
e) biträdande kontrollör enligt 1 kap. 11 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse,
10. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen (20xx:xx) om villkorlig fängelse eller lagen om särskild personutredning i brott-
SOU 2012:34 Författningsförslag
131
sonutredning i brottmål, m.m.,
11. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,
mål, m.m.,
11. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning eller verkställighet av villkorligt fängelse, i fråga om den som ärendet gäller,
12. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen i andra ärenden än som sägs i 1, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen i fråga om någon annan än den som ärendet gäller,
13. Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser, 14. Migrationsverket, i ärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen, i fråga om någon annan än den som ärendet gäller, 15. Statens kriminaltekniska laboratorium, i ärenden om DNA- analys, i fråga om den som ärendet gäller, 16. en passmyndighet utom riket i passärenden, i fråga om den som ärendet gäller, 17. allmän domstol, i ärenden om omvandling enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid, i fråga om den som ärendet gäller, 18. Domstolsverket, i fråga om den som verket avser att anställa som notarie, 19. Domarnämnden, i ärenden om anställning som domare eller hyresråd, 20. Kronofogdemyndigheten, i ärenden enligt 3 kap. lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen och 3 kap. lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen, i fråga om den som ärendet gäller, och 21. en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, i mål om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott enligt utlänningslagen, i fråga om den som ärendet gäller. Vad som sägs i första stycket 4 om en polismyndighet gäller även i fråga om Rikspolisstyrelsen. Uppgifter om annan än den som prövningen gäller enligt första stycket 12 eller 14 ska begränsas till uppgifter om påföljder för
Författningsförslag SOU 2012:34
132
brott enligt 3, 4 eller 6 kap. eller 16 kap. 10 a §brottsbalken eller uppgifter om kontaktförbud.
11 §79
Uppgifter ur belastningsregistret om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter ska lämnas ut om det begärs av
1. Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,
2. Högskolans avskiljandenämnd, i fråga om den som nämnden vid prövning enligt högskolelagen (1992:1434) överväger att avskilja från utbildningen,
3. Arbetsförmedlingen, för utredning i ärenden om kallelse till ny tjänstgöring av vapenfri tjänst, i fråga om den som ärendet gäller,
4. Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,
5. en statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,
6. Lotteriinspektionen, i fråga om den som myndigheten
a) vid prövning enligt lotterilagen (1994:1000) överväger att ge tillstånd att få anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel, eller
b) vid prövning enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd,
7. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller en kommun, i fråga om den som myndigheten eller kommunen enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor vid lämplighetsprövning överväger att ge tillstånd eller godkänna som föreståndare,
8. en socialnämnd, i ärenden om adoption, vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 § och 6 kap.6–10 och 12–16 §§socialtjänstlagen (2001:453) samt åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
9. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning
79 Senaste lydelse SFS 2011:972.
SOU 2012:34 Författningsförslag
133
a) enligt luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) överväger att ge certifikat eller tillstånd, eller
b) enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 3 kap.2–4, 6 och 8 §§järnvägslagen (2004:519) överväger att ge tillstånd,
11. en kommunal myndighet, i ärenden om serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622), i fråga om den som ärendet gäller,
12. Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel, lagen (1992:860) om kontroll av narkotika eller förordningen (1968:70) med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler, 13. Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuldsaneringslagen (2006:548), i fråga om den som ärendet gäller, 14. Brottsoffermyndigheten, för utredning i ärenden enligt brottsskadelagen (1978:413), samt 15. en överförmyndare eller överförmyndarnämnd, i ärenden om förmynderskap, godmanskap eller förvaltarskap, i fråga om den som överförmyndaren eller nämnden avser att utse eller avser att föreslå att rätten utser till förmyndare, god man eller förvaltare. Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas till en myndighet som har rätt att få uppgifter enligt denna paragraf. En socialnämnd har dock rätt till uppgift om åklagares beslut om åtalsunderlåtelse samt om kontaktförbud.
Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–4 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas till en myndighet som har rätt att få uppgifter enligt denna paragraf. En socialnämnd har dock rätt till uppgift om åklagares beslut om åtalsunderlåtelse samt om kontaktförbud.
12 §80
Uppgifter ur belastningsregistret om brott mot 3, 4, 6, 8–11, 14 eller 15 kap. brottsbalken eller mot skattebrottslagen (1971:69) ska, om brotten föranlett annan påföljd än böter, lämnas ut om det begärs av
1. Fastighetsmäklarninspektionen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666) överväger att registrera som fastighetsmäklare, och
80 Enligt den lydelse som träder i kraft den 1 augusti 2012, SFS 2012:21.
Författningsförslag SOU 2012:34
134
2. Kammarkollegiet, i fråga om den som myndigheten vid prövning enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare avser att auktorisera. Om påföljden även avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut. Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas till en myndighet som har rätt att få uppgifter enligt denna paragraf.
Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–4 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas till en myndighet som har rätt att få uppgifter enligt denna paragraf.
13 §81
Uppgifter ur belastningsregistret om brott mot 8, 9, 10, 11, 14 eller 15 kap. brottsbalken eller mot skattebrottslagen (1971:69) ska, om brotten föranlett någon annan påföljd än penningböter, lämnas ut om det begärs av
1. Finansinspektionen, för utredning i ärenden om
a) lämplighetsprövning av fysisk person som anmält verksamhet enligt lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet,
b) lämplighetsprövning av styrelseledamöter, styrelsesuppleanter, verkställande direktör och ställföreträdare till verkställande direktör i banker, börser, clearingorganisationer, fondbolag, försäkringsföretag, institut för elektroniska pengar, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag, juridiska personer som anmält verksamhet enligt lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet och företag som avser att driva eller driver verksamhet enligt lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet, i fråga om den som ärendet gäller,
c) större ägare i bankaktiebolag, börser, clearingorganisationer, fondbolag, försäkringsaktiebolag, institut för elektroniska pengar, kreditmarknadsföretag, medlemsbanker, värdepappersbolag, juridiska personer som anmält verksamhet enligt lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet och företag som avser att driva eller driver verksamhet enligt lagen om inlåningsverksamhet, i fråga om den som ärendet gäller,
2. chefen för Finansdepartementet eller den han eller hon bemyndigar för utredning i ärenden om sådan lämplighetsprövning
81 Senaste lydelse SFS 2011:251.
SOU 2012:34 Författningsförslag
135
som avses i 1 i fråga om den som ärendet gäller såvitt avser banker och försäkringsföretag, samt
3. Revisorsnämnden, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt revisorslagen (2001:883) överväger att godkänna eller auktorisera. I fråga om europabolag och europakooperativ tillämpas vad som sägs i första stycket 1 b om styrelseledamöter och styrelsesuppleanter på ledamöter och suppleanter i lednings-, förvaltnings- eller tillsynsorganet. Om den påföljd som dömts ut även avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut. Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas ut till en myndighet som har rätt att få uppgifter ur belastningsregistret enligt denna paragraf.
Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–4 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas ut till en myndighet som har rätt att få uppgifter ur belastningsregistret enligt denna paragraf.
21 §82
Uppgift om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter, skall lämnas ut om det begärs av
Uppgift om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter, ska lämnas ut om det begärs av
1. ett sådant larminstallationsföretag som avses i lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m., i fråga om den som företaget avser att anställa eller anlita som uppdragstagare för larminstallationer, samt
2. en enskild sammanslutning eller en person som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom, i fråga om den som den enskilde avser att anställa eller anlita som uppdragstagare.
Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om belastningsregister skall dock inte lämnas ut.
Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–4 lagen (1998:620) om belastningsregister ska dock inte lämnas ut.
82 Senaste lydelse SFS 2003:1183.
Författningsförslag SOU 2012:34
136
31 §83
En åklagarmyndighet skall, i fråga om den som skall registreras på grund av ett strafföreläggande enligt 3 § 1 eller ett beslut enligt 3 § 4 eller 5 lagen (1998:620) om belastningsregister, lämna sådana uppgifter till Rikspolisstyrelsen som anges i 2 § 2 och 3 samt 8 § denna förordning. En åklagarmyndighet skall också lämna sådana uppgifter till Rikspolisstyrelsen som krävs för gallring av registret enligt 16 § 5 och 6 lagen om belastningsregister.
En åklagarmyndighet ska, i fråga om den som ska registreras på grund av ett strafföreläggande enligt 3 § 1 eller ett beslut enligt 3 § 3 eller 4 lagen (1998:620) om belastningsregister, lämna sådana uppgifter till Rikspolisstyrelsen som anges i 2 § 2 och 3 samt 8 § denna förordning. En åklagarmyndighet ska också lämna sådana uppgifter till Rikspolisstyrelsen som krävs för gallring av registret enligt 16 § 5 och 6 lagen om belastningsregister.
40 §
Uppgifter ur belastningsregistret skall inhämtas innan någon
1. döms till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård samt
2. överlämnas till rättspsykiatrisk vård eller, om fängelse är föreskrivet för brottet, till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, eller
3. åläggs förvandlingsstraff.
Uppgifter ur belastningsregistret ska inhämtas innan någon döms till fängelse eller sluten ungdomsvård eller åläggs förvandlingsstraff för böter.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelserna ska tillämpas i sina äldre lydelser beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
83 Senaste lydelse SFS 2003:1183.
SOU 2012:34 Författningsförslag
137
13 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1999:1135 ) om misstankeregister
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §84
Uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts, ska lämnas om det begärs av
1. Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1988:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,
2. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som
a) övervakare,
b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),
c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
d) biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller33 § fängelseförordningen, eller
e) kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder,
3. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen
2. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som
a) övervakare,
b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),
c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
d) biträde enligt 33 § fängelseförordningen, eller
e) biträdande kontrollör enligt 1 kap. 11 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse,
3. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen
84 Enligt den lydelse som träder i kraft den 1 augusti 2012, SFS 2012:22.
Författningsförslag SOU 2012:34
138
(2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
4. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,
(2010:610), häkteslagen (2010:611) eller lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m., eller för att avgöra vid vilken tingsrätt talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt bör väckas,
4. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning eller om verkställighet av sanktioner som villkorligt fängelse förenats med, i fråga om den som ärendet gäller,
5. Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,
6. en sådan statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,
7. Lotteriinspektionen, i fråga om den som myndigheten
a) vid prövning enligt lotterilagen (1994:1000) överväger att ge tillstånd att få anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel, eller
b) vid prövning enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd,
8. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller en kommun, i fråga om den som myndigheten eller kommunen enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor vid lämplighetsprövning överväger att ge tillstånd eller godkänna som föreståndare,
9. en socialnämnd, i ärenden om adoption, vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 § och 6 kap.6–10 och 12–16 §§socialtjänstlagen (2001:453) samt åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
10. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning
a) enligt luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) överväger att ge certifikat eller tillstånd, eller
SOU 2012:34 Författningsförslag
139
b) enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 3 kap.2–4, 6 och 8 §§järnvägslagen (2004:519) överväger att ge tillstånd,
11. Finansinspektionen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning av större ägare enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043), lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar, lagen (2004:46) om investeringsfonder, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse eller lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden överväger att ge tillstånd, 12. chefen för Finansdepartementet eller den han eller hon bemyndigar, för utredning i ärenden om sådan lämplighetsprövning som avses i 11 § i fråga om den som ärendet gäller i ärenden som rör banker och försäkringsföretag, 13. Fastighetsmäklarinspektionen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666) överväger att registrera som fastighetsmäklare, 14. Kammarkollegiet, i fråga om den som myndigheten vid prövning enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare avser att auktorisera, 15. Revisorsnämnden, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt revisorslagen (2001:883) överväger att godkänna eller auktorisera, 16. Skatteverket, för prövning av uppdragshavare, skatteupplag och registrerade varumottagare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller lagen (1994:1776) om skatt på energi, skattebefriade förbrukare enligt lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi samt lagerhållare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om skatt på energi eller lagen (1984:409) om gödselmedel, 17. Totalförsvarets registreringsmyndighet och Försvarsmakten, i fråga om dels totalförsvarspliktiga som skrivs in eller är inskrivna för värnplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, dels de som Försvarsmakten avser att anta eller som är antagna till militär utbildning inom myndigheten, 18. Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser, 19. Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel, lagen (1992:860) om kontroll av narkotika eller förordningen (1968:70) med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler,
Författningsförslag SOU 2012:34
140
20. Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuldsaneringslagen (1994:334), i fråga om den som ärendet gäller, och 21. Riksgäldskontoret, i fråga om den som myndigheten överväger att betala ut ersättning enligt lagen (1999:158) om investerarskydd.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelserna ska tillämpas i sina äldre lydelser beträffande uppgifter som behövs i fråga om påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
SOU 2012:34 Författningsförslag
141
14 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453)
dels att 5 kap. 1, 1 b och 1 c §§ samt 12 kap. 8 § ska ha följande lydelse,
dels att förutvarande 5 kap. 1 c § ska betecknas 1 d §,
dels att det i 11 kap. ska införas en ny paragraf, 1 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
1 §85
Socialnämnden skall - verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden,
- i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom,
- med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling,
- aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel,
- i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och
Socialnämnden ska - verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden,
- i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom,
- med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling,
- aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel,
- i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och
85 Senaste lydelse SFS 2007:1315.
Författningsförslag SOU 2012:34
142
stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet,
- i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts,
- i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört.
stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet,
- i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts,
- i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört,
- i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan verkställighet av sluten ungdomsvård enligt lagen ( 1998:603 ) om verkställighet av sluten ungdomsvård upphört.
1 b §86
Kommunen skall sörja för att påföljden ungdomstjänst kan verkställas så snart det kan ske.
Kommunen ska sörja för att påföljden ungdomstjänst kan verkställas så snart det kan ske.
Verkställigheten ska påbörjas senast två månader efter det att domen vunnit laga kraft, om inte särskilda skäl talar mot det.
Om det inte finns särskilda skäl mot det ska ungdomstjänst verkställas under en period av som längst sex månader. Verkställighetstiden ska därutöver så långt möjligt anpassas till antalet utdömda timmar.
86 Senaste lydelse: SFS 2006:901.
SOU 2012:34 Författningsförslag
143
Socialnämnden skall bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst och utse en handledare för den unge. Socialnämnden skall kontrollera att arbetsplanen följs.
Socialnämnden ska bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst och utse en handledare för den unge. Socialnämnden ska kontrollera att arbetsplanen följs.
En mindre del av ungdomstjänsten ska utgöras av annan särskild anordnad verksamhet än oavlönat arbete.
Den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla vägledande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att återfalla i brott.
1 c §
Kommunen ska sörja för att påföljden kontaktskyldighet för unga kan verkställas så snart det kan ske och senast en månad från det att domen vunnit laga kraft.
Verkställigheten inleds genom att socialnämnden förordnar en särskild kontaktperson för den unge.
Senast i samband med att verkställigheten inleds ska socialnämnden påbörja arbetet med att upprätta en verkställighetsplan. I verkställighetsplanen ska det närmare innehållet i en utdömd kontaktskyldighet för unga anges. Verkställigheten ska innehålla regelbundna sammanträffanden med kontaktpersonen och, om det bedöms lämpligt, annan särskilt anordnad verksamhet.
Sammanträffandena med kontaktpersonen och den särskilt anordnade verksamheten ska inne-
Författningsförslag SOU 2012:34
144
hålla vägledande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att återfalla i brott.
Kontaktskyldighet ska, från det att påföljden börjar verkställas, pågå under det antal månader som rätten har bestämt.
11 kap.
1 a §
När det har begärts in ett yttrande enligt 11 § lagen ( 1964:167 ) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska socialnämnden inleda en utredning enligt 1 §.
För att fullgöra skyldigheten att avge ett sådant yttrande som begärs enligt 11 § lagen ( 1964:167 ) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, ska socialnämnden göra en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Socialnämnden ska även göra en bedömning av om ungdomstjänst är en lämplig påföljd med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter.
12 kap.
8 §87
Har en domstol dömt någon till ungdomsvård eller till ungdomstjänst, skall socialnämnden underrätta åklagarmyndigheten, om det kan antas att det finns
Har en domstol dömt någon till ungdomsvård, ungdomstjänst eller till kontaktskyldighet för unga, ska socialnämnden underrätta åklagarmyndigheten, om
87 Senaste lydelse: SFS 2006:901.
SOU 2012:34 Författningsförslag
145
förutsättningar för åtgärd enligt 30 b § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller 32 kap. 4 § brottsbalken.
det kan antas att det finns förutsättningar för åtgärd enligt 30 b § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller 32 kap. 10 § brottsbalken.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
Författningsförslag SOU 2012:34
146
15 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2001:617 ) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag gäller vid behandling av personuppgifter i kriminalvårdens verksamhet i fråga om personer
1. som är föremål för personutredning,
2. som är häktade,
3. som är dömda till fängelse,
4. som är dömda till skyddstillsyn,
5. som är dömda till villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst,
6. som är ålagda fängelse som förvandlingsstraff för böter eller vite,
7. som på grund av utländsk dom skall verkställa en sådan påföljd som avses i 3–6 i Sverige,
8. som på annan grund är intagna i häkte eller kriminalvårdsanstalt, eller
9. som annars transporteras av kriminalvårdens transporttjänst.
4. som är ålagda fängelse som förvandlingsstraff för böter eller vite,
5. som på grund av utländsk dom ska verkställa en sådan påföljd som avses i 3–4 i Sverige,
6. som på annan grund är intagna i häkte eller kriminalvårdsanstalt, eller
7. som annars transporteras av kriminalvårdens transporttjänst.
Lagen gäller endast om behandlingen av personuppgifterna är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifter ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning efter särskilda kriterier.
SOU 2012:34 Författningsförslag
147
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelsen ska tillämpas i sin äldre lydelse för uppgifter om personer som dömts till påföljd före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2012:34
148
16 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2001:682 ) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården
dels att 3–4, 8, 15, 21, 22, 24, 25, 34–36 och 46 §§ ska ha följande lydelse,
dels att 26–29 §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubriken till 15–20 §§ ska ha lydelsen Behandling av personuppgifter beträffande personer som är dömda till fängelse som inte är villkorligt och rubriken till 21–25 §§ ha lydelsen Behandling av personuppgifter om personer som är dömda till villkorligt fängelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §88
I fråga om personer som avses i 1 § första stycket 1–9 lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården får, i den utsträckning det är nödvändigt för det ändamål för vilket behandlingen utförs, följande personuppgifter behandlas:
I fråga om personer som avses i 1 § första stycket 1–7 lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården får, i den utsträckning det är nödvändigt för det ändamål för vilket behandlingen utförs, följande personuppgifter behandlas:
1. namn, personnummer eller annan identifieringsuppgift, fotografi, adress, telefonnummer, yrke och utbildning, kön, medborgarskap och språk,
2. kommun där den registrerade är folkbokförd och socialdistrikt,
3. namn, adress, telefonnummer, telefaxnummer och e-postadress som rör
a) ombud eller ställföreträdare för den registrerade,
b) arbetsgivare, utbildningsanstalt eller liknande och kontaktperson,
88 Senaste lydelse: SFS 2006:1126.
SOU 2012:34 Författningsförslag
149
c) statlig eller kommunal befattningshavare som i tjänsten tar befattning med den registrerade, och
d) tolk som anlitas av kriminalvården,
4. närståendes namn, adress och telefonnummer samt relation till den registrerade,
5. uppgifter om genomförd personutredning och rättspsykiatrisk undersökning, läkarintyg enligt 7 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. samt utredning med ett utlåtande om risk för återfall i brottslighet enligt 10 § lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid,
6. uppgifter om domstols dom eller slutliga beslut som avser fängelse, skyddstillsyn, villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst eller förvandlingsstraff för böter eller vite, samt beslut i häktningsfråga,
6. uppgifter om domstols dom eller slutliga beslut som avser fängelse eller förvandlingsstraff för böter eller vite, samt beslut i häktningsfråga,
7. uppgifter om domstols avräkningsunderlag,
8. brott för vilket den registrerade är skäligen misstänkt,
9. uppgifter om ansökan om nåd samt regeringens beslut om nåd,
10. annat beslut av regeringen som avser den registrerade och som har betydelse för verkställigheten av påföljd,
11. uppgifter om ansökan och beslut enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid,
12. uppgifter om dom, beslut eller föreläggande av allmän förvaltningsdomstol eller av myndighet inom eller utom kriminalvården som avser den registrerade och som har betydelse för verkställigheten av påföljd,
9. uppgifter om att talan har väckts om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt,
10. uppgifter om ansökan om nåd samt regeringens beslut om nåd,
11. annat beslut av regeringen som avser den registrerade och som har betydelse för verkställigheten av påföljd,
12. uppgifter om ansökan och beslut enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid,
13. uppgifter om dom, beslut eller föreläggande av allmän förvaltningsdomstol eller av myndighet inom eller utom kriminalvården som avser den registrerade och som har betydelse för verkställigheten av påföljd,
Författningsförslag SOU 2012:34
150
13. uppgifter om överklagande av domstols dom eller beslut, regeringens beslut eller myndighets beslut,
14. tidpunkt för verkställighetens början, prövotid och övervakningstid,
15. tidpunkt för frigivning från kriminalvårdsanstalt samt återstående strafftid vid villkorlig frigivning,
16. uppgifter om verkställighet av samhällstjänst och intensivövervakning med elektronisk kontroll,
17. beslut av myndighet i
Sverige eller annan stat om verkställighet av påföljd som avser den registrerade,
18. uppgifter i övrigt angående verkställighet av påföljd,
19. tidpunkten för bortfallande av fängelse enligt 35 kap.8 och 9 §§brottsbalken eller förvandlingsstraff för böter eller vite enligt 18 och 21 §§bötesverkställighetslagen (1979:189), och
20. grunden för intagning i häkte eller kriminalvårdsanstalt i fall som avses i 1 § första stycket 8 lagen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården (2001:617) eller anledning till transport inom kriminalvårdens transporttjänst.
14. uppgifter om överklagande av domstols dom eller beslut, regeringens beslut eller myndighets beslut,
15. tidpunkt för verkställighetens början, prövotid och övervakningstid,
16. tidpunkt för frigivning från kriminalvårdsanstalt samt återstående strafftid vid villkorlig frigivning,
17. uppgifter om verkställighet av andra sanktioner än dagsböter som villkorligt fängelse förenats med,
18. beslut av myndighet i
Sverige eller annan stat om verkställighet av påföljd som avser den registrerade,
19. uppgifter i övrigt angående verkställighet av påföljd,
20. tidpunkten för bortfallande av fängelse enligt 35 kap.8 och 9 §§brottsbalken eller förvandlingsstraff för böter eller vite enligt 18 och 21 §§bötesverkställighetslagen (1979:189), och
21. grunden för intagning i häkte eller kriminalvårdsanstalt i fall som avses i 1 § första stycket 8 lagen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården (2001:617) eller anledning till transport inom kriminalvårdens transporttjänst.
SOU 2012:34 Författningsförslag
151
4 §89
Vid behandling av personuppgifter enligt 3 § 5 och 6 samt 9–13 får, om det är oundgängligen nödvändigt, känsliga uppgifter behandlas.
Vid behandling av personuppgifter enligt 3 § 5 och 6 samt 10–14 får, om det är oundgängligen nödvändigt, känsliga uppgifter behandlas.
8 §90
Uppgifter som avses i 5–7 §§ skall gallras senast två år efter det att det mål i vilket personutredningen har begärts slutligt har avgjorts. Om den som personutredningen avser har dömts till fängelse, skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst, skall dock uppgifterna gallras senast tio år efter det att den senaste påföljden helt har verkställts.
Uppgifter som avses i 5–7 §§ ska gallras senast två år efter det att det mål i vilket personutredningen har begärts slutligt har avgjorts. Om den som personutredningen avser har dömts till fängelse, ska dock uppgifterna gallras senast tio år efter det att den senaste påföljden helt har verkställts.
15 §91
I fråga om personer som är dömda till fängelse får utöver vad som anges i 3 och 4 §§ följande personuppgifter behandlas:
1. sådana uppgifter som avses i 5 § 7 samt 9 § 1, 6–12, 15–21 och 24 och som när det gäller den som är häktad respektive misstänkt i stället ska avse den som är intagen i kriminalvårdsanstalt,
2. anknytning till annan intagen med anledning av att denne är dömd för delaktighet i samma brott som den dömde,
3. uppgifter om placering i avskildhet och undersökning enligt 6 kap. fängelselagen (2010:610) och om användande av fängsel och undersökning enligt 8 kap. 10 § samma lag,
4. uppgifter om placering på säkerhetsavdelning,
5. uppgift om att målsägande i enlighet med 35 § fängelseförordningen (2010:2010) ska underrättas,
6. uppgifter om permissioner och vistelser utanför anstalt enligt 9 kap. 1 §, 10 kap.1, 2 och 4 §§ samt 11 kap. 1 §fängelselagen,
89 Senaste lydelse: SFS 2006:1126. 90 Senaste lydelse: SFS 2005:10. 91 Senaste lydelse: SFS 2011:973.
Författningsförslag SOU 2012:34
152
7. uppgifter om sådan kontroll som avses i 8 kap. 6 § fängelselagen,
8. beslut om att den dömde ska inställa sig i anstalt eller påbörja intensivövervakning med elektronisk kontroll och beslut om uppskov med verkställighet samt begäran om förpassning genom polismyndighetens försorg,
8. beslut om att den dömde ska inställa sig i anstalt och beslut om uppskov med verkställighet samt begäran om förpassning genom polismyndighetens försorg,
9. övervakarens namn, adress och telefonnummer, 10. uppgift om att den dömde har ålagts näringsförbud, kontaktförbud eller tillträdesförbud,
11. uppgifter om beslut enligt 26 kap. 18 och 19 §§, 27 kap. 6 § 1 och 2 samt 28 kap. 7 § brottsbalken,
11. uppgifter om beslut enligt 26 kap.18 och 19 §§brottsbalken,
12. uppgifter som är nödvändiga för handläggningen av ett ärende som enligt lag eller förordning ska prövas av Kriminalvården.
I fråga om den som verkställer fängelsestraffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll tillämpas bestämmelserna i första stycket 1 när det gäller hänvisningen till 5 § 7 och första stycket 8–12.
21 §92
I fråga om personer som är dömda till skyddstillsyn får utöver vad som anges i 3 och 4 §§ följande personuppgifter behandlas:
1. sådana uppgifter som avses i 5 § 7 samt 15 § 10 och 11,
I fråga om personer som är dömda till villkorligt fängelse får utöver vad som anges i 3 och 4 §§ följande personuppgifter behandlas:
1. sådana uppgifter som avses i 5 § 7 samt 15 § 10,
2. uppgifter om sysselsättning,
3. övervakarens namn, adress och telefonnummer,
3. övervakares namn, adress och telefonnummer,
4. uppgifter om beslut enligt
92 Senaste lydelse SFS 2011:148.
SOU 2012:34 Författningsförslag
153
4. uppgifter som är nödvändiga för handläggningen av ett ärende som enligt lag eller förordning ska prövas av Kriminalvården.
27 kap. 8 och 9 §§ brottsbalken ,
5. uppgifter som är nödvändiga för handläggningen av ett ärende som enligt lag eller förordning ska prövas av Kriminalvården.
22 §93
Kriminalvården får i fråga om den som är dömd till skyddstillsyn utöver vad som anges i 3, 4 och 21 §§ behandla personuppgifter i en sådan journal som avses i 2 kap. 10 § och 3 kap. 5 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder och 6 § andra stycket förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. En sådan journal får innehålla uppgifter om alla beslut som har fattats, viktiga händelser under verkställigheten och väsentliga uppgifter om vidtagna eller planerade åtgärder som gäller den dömde. Den får även innehålla uppgifter om omständigheter i övrigt som är av betydelse för verkställigheten.
Kriminalvården får i fråga om den som är dömd till villkorligt fängelse utöver vad som anges i 3, 4 och 21 §§ behandla personuppgifter i en sådan journal som avses i X kap. x § och X kap. x § förordningen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse och 6 § andra stycket förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. En sådan journal får innehålla uppgifter om alla beslut som har fattats, viktiga händelser under verkställigheten och väsentliga uppgifter om vidtagna eller planerade åtgärder som gäller den dömde. Den får även innehålla uppgifter om omständigheter i övrigt som är av betydelse för verkställigheten.
24 §94
Uppgifter i en sådan journal som avses i 22 § skall gallras senast tio år efter det att den senaste påföljden avseende den registrerade helt har verkställts. I övrigt skall uppgifter om en person som är dömd till skyddstillsyn gallras senast två år efter
Uppgifter i en sådan journal som avses i 22 § ska gallras senast tio år efter det att den senaste påföljden avseende den registrerade helt har verkställts. I övrigt ska uppgifter om en person som är dömd till villkorligt fängelse gallras senast två
93 Senaste lydelse SFS 2011:148. 94 Senaste lydelse SFS 2005:10.
Författningsförslag SOU 2012:34
154
det att övervakningen har upphört.
år efter det att det villkorliga fängelsestraffet är verkställt.
25 §
Bestämmelserna i 21–24 §§ tillämpas även i fråga om en person som på grund av en utländsk dom skall undergå skyddstillsyn eller motsvarande påföljd i Sverige.
Bestämmelserna i 21–24 §§ tillämpas även i fråga om en person som på grund av en utländsk dom ska undergå villkorligt fängelse eller motsvarande påföljd i Sverige.
34 §95
För de ändamål som anges i 3 § första stycket 1 och 2 lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården skall Kriminalvården föra ett register (centrala kriminalvårdsregistret) över personer som
1. har dömts till fängelse, skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst,
För de ändamål som anges i 3 § första stycket 1 och 2 lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården ska Kriminalvården föra ett register (centrala kriminalvårdsregistret) över personer som
1. har dömts till fängelse,
2. har ålagts förvandlingsstraff för böter eller vite,
3. eller på grund av en utländsk brottmålsdom skall verkställa en sådan påföljd som avses i 1 och 2 i Sverige.
3. eller på grund av en utländsk brottmålsdom ska verkställa en sådan påföljd som avses i 1 och 2 i Sverige.
35 §96
Det centrala kriminalvårdsregistret får innehålla sådana uppgifter som avses i 3 § 1, 5–7, 9–11, 13–19, i 15 § 1 när det gäller hänvisningen till 9 § 16, i 15 § 6 och 9 och i 21 § 2.
Det centrala kriminalvårdsregistret får innehålla sådana uppgifter som avses i 3 § 1, 5–7, 9–12, 14–20, i 15 § 1 när det gäller hänvisningen till 9 § 16, i 15 § 6 och 9 och i 21 § 2.
95 Senaste lydelse SFS 2005:1025. 96 Senaste lydelse SFS 2011:148.
SOU 2012:34 Författningsförslag
155
36 §97
För registrering i centrala kriminalvårdsregistret ska nedan angivna myndigheter lämna uppgifter till Kriminalvården i följande fall.
Uppgift lämnas av
1. Rikspolisstyrelsen
Uppgift lämnas om
Dom eller slutligt beslut som avser fängelse, skyddstill-
syn, villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst eller
förvandlingsstraff för böter eller vite
Överklagande av dom eller slutligt beslut som det har lämnats uppgift om tidigare
Beslut under rättegången att vidare verkställighet inte får äga rum beträffande den som har dömts till skydds-
tillsyn
Att dom eller slutligt beslut som uppgift har lämnats om tidigare har vunnit laga kraft
Att påföljd i dom eller slutligt beslut som uppgift har lämnats om tidigare har ändrats till annan påföljd än fängelse,
skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst
Uppgift lämnas av
1. Rikspolisstyrelsen
Uppgift lämnas om
Dom eller slutligt beslut som avser fängelse eller förvandlingsstraff för böter eller vite
Överklagande av dom eller slutligt beslut som det har lämnats uppgift om tidigare
Beslut under rättegången att vidare verkställighet inte får äga rum beträffande den som har dömts till villkorligt
fängelse med kontraktsvård
Att dom eller slutligt beslut som uppgift har lämnats om tidigare har vunnit laga kraft
Att påföljd i dom eller slutligt beslut som uppgift har lämnats om tidigare har ändrats till annan påföljd än fängelse
97 Senaste lydelse SFS 2009:1556.
Författningsförslag SOU 2012:34
156
2. Regeringskansliet
3. Migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen
Att fängelse på livstid har omvandlats till fängelse enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid
Beslut i nådeärenden
Av regeringen meddelat beslut om upphävande helt eller delvis enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen (2005:716) eller inhibition enligt
12 kap. 11 och 12 §§
samma lag av ett beslut om utvisning
Av regeringen meddelat beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 8 kap. 10 § utlänningslagen
Av domstolen meddelat beslut om upphävande helt eller delvis enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen eller inhibition enligt 12 kap. 11 § samma lag av ett beslut om utvisning
2. Regeringskansliet
3. Migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen
Att fängelse på livstid har omvandlats till fängelse enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid
Beslut i nådeärenden
Av regeringen meddelat beslut om upphävande helt eller delvis enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen (2005:716) eller inhibition enligt
12 kap. 11 och 12 §§
samma lag av ett beslut om utvisning
Av regeringen meddelat beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 8 kap. 10 § utlänningslagen
Av domstolen meddelat beslut om upphävande helt eller delvis enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen eller inhibition enligt 12 kap. 11 § samma lag av ett beslut om utvisning
46 §98
Kriminalvården ska lämna underrättelse till nedan angivna myndigheter i följande fall.
Uppgift lämnas av
1. Totalförsvarets rekryteringsmyndighet
Uppgift lämnas om
Intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt av svenska medborgare
Uppgift lämnas av
1. Totalförsvarets rekryteringsmyndighet
Uppgift lämnas om
Intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt av svenska medborgare
98 Senaste lydelse SFS 2011:148.
SOU 2012:34 Författningsförslag
157
2. Försäkringskassan
som under kalenderåret fyller 18–47 år
Beslut om förlängning av verkställighetstid med minst en månad för intagen om vilken underrättelse har lämnats tidigare
Verkställighetens början vid verkställighet utanför anstalt i form av intensivövervakning med elektronisk kontroll och tidpunkt för verkställighetens slut för svenska medborgare som fyller 18–47 år
Tidpunkt för frihetsberövande på grund av häktning eller hävning av häktningsbeslut
Tidpunkten för intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt eller tidpunkt
då verkställighet av fängelsestraff på annat sätt påbörjades samt beslutad
tidpunkt för avgång från kriminalvårdsanstalt
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen (2010:610)
Tidpunkten för avvikelse från kriminal-
2. Försäkringskassan
som under kalenderåret fyller 18–47 år
Beslut om förlängning av verkställighetstid med minst en månad för intagen om vilken underrättelse har lämnats tidigare
Tidpunkt för frihetsberövande på grund av häktning eller hävning av häktningsbeslut
Tidpunkten för intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt samt beslutad tidpunkt för avgång från kriminalvårdsanstalt
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen (2010:610)
Tidpunkten för avvikelse från kriminal-
Författningsförslag SOU 2012:34
158
3. Polismyndighet
4. Rikspolisstyrelsen
vårdsanstalt eller från vistelse utanför anstalt i form av vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen och tidpunkt för återupptagande av sådan verkställighet efter avvikelse
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vistelse på statens bekostnad i ett sådant familjehem eller hem för vård eller boende som avses i socialtjänstlagen (2001:453) till följd av dom på skydd-
stillsyn med särskild behandlingsplan
Permission eller avgång från kriminalvårdsanstalt, om underrättelsen kan antas vara av betydelse för polismyndighetens verksamhet
Intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt eller förflyttning till annan anstalt
Verkställighetens början vid verkställighet utanför anstalt i form av intensivövervakning med elektronisk kontroll och tidpunkt för verkställighetens slut samt vistelse
utanför anstalt i form av vårdvistelse,
3. Polismyndighet
4. Rikspolisstyrelsen
vårdsanstalt eller från vistelse utanför anstalt i form av vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen och tidpunkt för återupptagande av sådan verkställighet efter avvikelse
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vistelse på statens bekostnad i ett sådant familjehem eller hem för vård eller boende som avses i socialtjänstlagen (2001:453) till följd av dom på vill-
korligt fängelse med kontraktsvård
Permission eller avgång från kriminalvårdsanstalt, om underrättelsen kan antas vara av betydelse för polismyndighetens verksamhet
Intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt eller förflyttning till annan anstalt
Vistelse utanför anstalt i form av vårdvistelse, vistelse i halvvägshus eller utökad frigång enligt fängelselagen
SOU 2012:34 Författningsförslag
159
5. Pensionsmyndigheten
vistelse i halvvägshus eller utökad frigång enligt fängelselagen
Verkställighetens början i kriminalvårdsanstalt när den sammanlagda tiden att avtjäna är fängelse i minst ett år
Permission eller avgång från kriminalvårdsanstalt, om underrättelsen kan antas vara av betydelse för Rikspolisstyrelsens verksamhet
Tidpunkt för frihetsberövande på grund av häktning eller hävning av häktningsbeslut
Tidpunkt för intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt eller tidpunkt
då verkställighet av fängelsestraff på annat sätt påbörjades
samt beslutad tidpunkt för avgång från kriminalvårdsanstalt
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen
Tidpunkt för avvikelse från kriminalvårdsanstalt eller
5. Pensionsmyndigheten
Verkställighetens början i kriminalvårdsanstalt när den sammanlagda tiden att avtjäna är fängelse i minst ett år
Permission eller avgång från kriminalvårdsanstalt, om underrättelsen kan antas vara av betydelse för Rikspolisstyrelsens verksamhet
Tidpunkt för frihetsberövande på grund av häktning eller hävning av häktningsbeslut
Tidpunkt för intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt samt beslutad tidpunkt för avgång från kriminalvårdsanstalt
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen
Tidpunkt för avvikelse från kriminalvårdsanstalt eller
Författningsförslag SOU 2012:34
160
från vistelse utanför anstalt i form av vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen och tidpunkt för återupptagande av sådan verkställighet efter avvikelse
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vistelse på statens bekostnad i ett sådant familjehem eller hem för vård eller boende som avses i socialtjänstlagen (2001:453) till följd av dom på skydds-
tillsyn med särskild behandlingsplan.
Bestämmelser om skyldighet för Kriminalvården att i andra fall lämna uppgifter till Rikspolisstyrelsen finns i 30 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister.
6. Åklagarmyndigheten
från vistelse utanför anstalt i form av vårdvistelse eller utökad frigång enligt fängelselagen och tidpunkt för återupptagande av sådan verkställighet efter avvikelse
Tidpunkt för påbörjad eller avslutad vistelse på statens bekostnad i ett sådant familjehem eller hem för vård eller boende som avses i socialtjänstlagen (2001:453) till följd av dom på villkorligt
fängelse med kontraktsvård.
Uppgift om att Kriminalvården har väckt talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt.
Bestämmelser om skyldighet för Kriminalvården att i andra fall lämna uppgifter till Rikspolisstyrelsen finns i 30 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelserna i 3, 4, 8, 15, 21, 22, 24, 25, 34–36 §§ ska tillämpas i sina äldre lydelser för uppgifter om personer som dömts till påföljd före ikraftträdandet.
SOU 2012:34 Författningsförslag
161
17 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 8 § och 12 kap. 9 §utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
8 §
En utlänning får utvisas ur Sverige, om han eller hon döms för ett brott som kan leda till fängelse. En utlänning får också utvisas, om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till och dömer till annan påföljd.
En utlänning får utvisas ur Sverige, om han eller hon döms för ett brott som kan leda till fängelse. En utlänning får också utvisas, om en domstol beslutar att ett villkorligt fängelsestraff som utlänningen har dömts till ska verkställas i anstalt.
En utlänning får dock utvisas endast om han eller hon döms till svårare påföljd än böter och
1. om gärningen är av sådant slag och övriga omständigheter är sådana att det kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller
2. om brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han eller hon inte bör få stanna kvar.
12 kap.
9 §
Ett beslut om att avvisa eller utvisa en utlänning får inte verkställas förrän utlänningen har avtjänat ett fängelsestraff som han eller hon har dömts till eller verkställigheten av fängelsestraffet har flyttats över till ett annat land.
Ett beslut om att avvisa eller utvisa en utlänning får inte verkställas förrän utlänningen har avtjänat ett fängelsestraff som inte är villkorligt som han eller hon har dömts till eller verkställigheten av fängelsestraffet har flyttats över till ett annat land.
Författningsförslag SOU 2012:34
162
Har allmänt åtal väckts mot utlänningen, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas förrän åtalet har prövats slutligt eller åtalet har lagts ned.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelsen i 8 kap. 8 § ska tillämpas i dess äldre lydelse beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
SOU 2012:34 Författningsförslag
163
18 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
dels att 26 kap. 7 § ska ha följande lydelse,
dels att det i 23 kap. ska införas en ny paragraf, 9 §, att det i 26 kap. ska införas två nya paragrafer, 9 a och 9 b §§, samt att det i 35 kap. ska införas en ny paragraf, 10 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Sekretessbrytande bestämmelser
23 kap.
9 §
Sekretess enligt 2 § första stycket, såvitt avser specialpedagogisk insats, eller 2 § andra stycket hindrar inte att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till Statens institutionsstyrelse, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan enligt lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning och uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
Sådan sekretess som avses i första stycket hindrar heller inte att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till Statens institutionsstyrelse, om uppgiften gäller något som omfattas av en sådan verkställighetsplan som avses i första stycket.
Författningsförslag SOU 2012:34
164
26 kap.
7 §99
Sekretessen enligt 1 § gäller inte
1. beslut om omhändertagande av en enskild,
2. beslut om vård utan samtycke,
3. beslut om sluten ungdomsvård,
4. beslut i ärende om klagomål mot kommunal hälso- och sjukvård eller dess personal, eller
5. beslut i ärende enligt 8 kap. patientsäkerhetslagen (2010:659).
4. beslut i ärende om klagomål mot kommunal hälso- och sjukvård eller dess personal,
5. beslut i ärende enligt 8 kap. patientsäkerhetslagen (2010:659),
6. beslut om ungdomsövervakning, eller
7. beslut i verkställighetsplan som upprättas enligt lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
Sekretessen enligt 1 och 4 §§ gäller inte beslut i fråga om omhändertagande eller återlämnande av personakt.
9 a §
Sekretess enligt 1 § hindrar inte att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas från en myndighet inom socialtjänsten till Statens institutionsstyrelse, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan enligt lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning och uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
Sådan sekretess som avses i första stycket hindrar inte heller att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne läm-
99 Senaste lydelse SFS 2010:619.
SOU 2012:34 Författningsförslag
165
nas till Statens institutionsstyrelse, om uppgiften gäller något som omfattas av en sådan verkställighetsplan som avses i första stycket.
9 b §
Sekretess enligt 1 § hindrar inte att uppgift om den som verkställer ungdomsövervakning enligt lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning lämnas av Statens institutionsstyrelse till enskild eller till någon annan myndighet, om det behövs för att genomföra verkställighetsplanen.
35 kap.
10 a §
Sekretess enligt 1 § första stycket 1 hindrar inte att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till Statens institutionsstyrelse, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan enligt lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning och uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
Författningsförslag SOU 2012:34
166
19 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110)
Härigenom föreskrivs att 7 kap. 2 §, 102 kap. 20 § samt 106 kap.19, 27 och 31 §§socialförsäkringsbalken (2010:110) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
2 §100
Försäkrad för statligt personskadeskydd enligt 43 kap. är
1. den som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, eller inställer sig till mönstring eller annan uttagning enligt den lagen eller genomgår militär utbildning inom Försvarsmakten som rekryt,
2. den som medverkar i räddningstjänst eller i övning med en kommunal organisation för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, eller i räddningstjänst enligt 10 kap. 1 § andra stycket luftfartslagen (2010:500),
3. den som är intagen för vård i kriminalvårdsanstalt, i ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller i ett hem som avses i 22 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall samt den som är häktad eller anhållen eller i annat fall intagen eller tagen i förvar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest,
4. den som utför samhällstjänst på grund av en föreskrift som har meddelats med stöd av 27 kap. 2 a § eller 28 kap. 2 a § brottsbalken,
5. den som utför ungdomstjänst enligt 32 kap. 2 § eller 3 § första stycket 1 brottsbalken, och
6. den som utför oavlönat arbete enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av 8 §
4. den som utför samhällstjänst enligt 27 kap. 3 §brottsbalken,
5. den som utför ungdomstjänst enligt 32 kap. 6 § eller 8 § första stycket 1 brottsbalken, och
6. den som utför oavlönat arbete enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av 4 kap.
100 Senaste lydelse: SFS 2010:1308.
SOU 2012:34 Författningsförslag
167
första stycket 2 lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll.
5 § första stycket 2 lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse.
102 kap.
20 §
När den bidragsgrundande inkomsten och reduceringsinkomsten beräknas ska den handläggande myndigheten bortse från sådan förändring i utbetalning av aktivitetsersättning, sjukersättning, pensionsförmåner, äldreförsörjningsstöd och livränta som föranleds av att den försäkrade
- är häktad, - är intagen i kriminalvårdsanstalt,
- är intagen i ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga för verkställighet av sluten ungdomsvård, eller
- på grund av skyddstillsyn med särskild behandlingsplan vistas i ett sådant familjehem eller hem för vård eller boende som avses i socialtjänstlagen (2001:453).
När den bidragsgrundande inkomsten och reduceringsinkomsten beräknas ska den handläggande myndigheten bortse från sådan förändring i utbetalning av aktivitetsersättning, sjukersättning, pensionsförmåner, äldreförsörjningsstöd och livränta som föranleds av att den försäkrade
- är häktad, - är intagen i kriminalvårdsanstalt,
- är intagen i ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga för verkställighet av sluten ungdomsvård, eller
- på grund av villkorligt fängelse med kontraktsvård vistas i ett sådant familjehem eller hem för vård eller boende som avses i socialtjänstlagen (2001:453).
106 kap.
19 §101
Om en försäkrad som får sjukersättning eller aktivitetsersättning vistas i ett familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av skyddstillsyn med särskild behandlingsplan, ska han eller hon för varje dag betala för sitt uppe-
Om en försäkrad som får sjukersättning eller aktivitetsersättning vistas i ett familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av villkorligt fängelse med kontraktsvård, ska han eller hon för varje dag betala för sitt uppehälle när
101 Senaste lydelse: SFS 2010:613.
Författningsförslag SOU 2012:34
168
hälle när staten bekostar vistelsen. Detsamma gäller för tid när den försäkrade vistas utanför anstalt enligt 11 kap. 3 § fängelselagen (2010:610).
staten bekostar vistelsen. Detsamma gäller för tid när den försäkrade vistas utanför anstalt enligt 11 kap. 3 § fängelselagen (2010:610).
27 §
Den försäkrade ska betala för sitt uppehälle för varje dag som han eller hon
1. är häktad eller intagen i anstalt, eller
2. vistas i familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av skyddstillsyn med särskild behandlingsplan.
2. vistas i familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av villkorligt fängelse med kontraktsvård.
Vid vistelse i ett familjehem eller ett hem för vård eller boende gäller detta endast när staten bekostar vistelsen.
31 §102
Om den som får omställningspension, garantipension till omställningspension eller änkepension vistas i ett familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av skyddstillsyn med särskild behandlingsplan ska han eller hon för varje dag betala för sitt uppehälle när staten bekostar vistelsen. Detsamma gäller för tid när en pensionsberättigad vistas utanför anstalt enligt 11 kap. 3 § fängelselagen (2010:610).
Om den som får omställningspension, garantipension till omställningspension eller änkepension vistas i ett familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av villkorligt fängelse med kontraktsvård ska han eller hon för varje dag betala för sitt uppehälle när staten bekostar vistelsen. Detsamma gäller för tid när en pensionsberättigad vistas utanför anstalt enligt 11 kap. 3 § fängelselagen (2010:610).
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. De ändrade bestämmelserna ska tillämpas i sin äldre lydelse beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
102 Senaste lydelse: SFS 2010:613.
SOU 2012:34 Författningsförslag
169
20 Förslag till lag om ändring i häkteslagen (2010:611)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 § häkteslagen (2010:611) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §
Denna lag gäller den som är
1. häktad, anhållen eller gripen på grund av misstanke om brott,
2. häktad av annan anledning än misstanke om brott,
3. intagen i ett häkte eller en polisarrest i avvaktan på att han eller hon ska förpassas till en kriminalvårdsanstalt eller ett särskilt ungdomshem,
4. tillfälligt placerad i ett häkte med stöd av fängelselagen (2010:610), eller
5. omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket brottsbalken i avvaktan på att ett beslut om undanröjande av skyddstillsyn vinner laga kraft.
5. omhändertagen enligt 27 kap. 13 § fjärde stycket brottsbalken i avvaktan på att ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt vinner laga kraft.
Första stycket 1 gäller inte den som är gripen enligt 35 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Den ändrade bestämmelsen ska tillämpas i sin äldre lydelse beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2012:34
170
21 Förslag till lag (20xx:xxx) om villkorligt fängelse
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Inledande bestämmelser
Lagens innehåll och tillämpningsområde
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om verkställighet av sanktioner som villkorligt fängelse förenats med enligt 27 kap. brottsbalken (tilläggssanktioner), dock inte dagsböter. Bestämmelserna avser
– samhällstjänst (2 kap.), – övervaknings- och kontrollsanktion (3 kap.), – hemarrest (4 kap.), – vård- eller påverkanssanktion (5 kap.), – kontraktsvård (6 kap.), – åtgärder vid bristande verkställighet (7 kap.), samt – beslut och överklagande m.m. (8–10 kap.). Bestämmelser om verkställighet av dagsböter som tilläggssanktion finns i bötesverkställighetslagen (1979:189).
2 § Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av de tilläggssanktioner som omfattas av denna lag.
Befordran av dom till verkställighet
3 § Verkställigheten av en tilläggssanktion ska påbörjas så snart som möjligt efter det att domen blivit verkställbar mot den dömde.
En dom är verkställbar mot den dömde om han eller hon inte inom föreskriven tid har överklagat domen när det gäller den utdömda påföljden. En dom är omedelbart verkställbar om den dömde, innan tiden för att överklaga har gått ut, lämnar en förklaring enligt 38 kap. 1 § brottsbalken om att han eller hon är nöjd med domen när det gäller den utdömda påföljden (nöjdförklaring).
Kontraktsvård får enligt 27 kap. 7 § andra stycket brottsbalken verkställas utan hinder av att domen inte har vunnit laga kraft.
SOU 2012:34 Författningsförslag
171
4 § En nöjdförklaring enligt 38 kap. 1 § brottsbalken lämnas inför
den domstol som har meddelat domen eller inför Kriminalvården. En förklaring får inte lämnas inför Kriminalvården utan att domen eller rättens bevis om målets utgång såvitt rör den dömde (domsbevis) finns tillgängligt för den som tar emot förklaringen. Den dömde ska upplysas om innebörden av förklaringen innan den lämnas.
När nöjdförklaring avges ska ett vittne närvara. Den som tagit emot förklaringen ska göra en anteckning om det på domen eller domsbeviset. Anteckningen ska undertecknas av mottagaren, den dömde och vittnet.
5 § Om särskilda skäl föreligger med hänsyn till den dömdes hälsotillstånd, arbets- eller utbildningsförhållanden eller andra omständigheter, får verkställigheten av en tilläggssanktion skjutas upp eller avbrytas för viss tid, dock högst sex månader. Föreligger synnerliga skäl får verkställigheten skjutas upp eller avbrytas under en tid av ytterligare högst sex månader.
6 § Om domstol enligt 27 kap. 10 eller 34 kap. 7 § brottsbalken beslutar att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt, är den dömde inte längre skyldig att fullgöra den eller de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenats med.
Verkställighetens mål och utformning
7 § Verkställigheten ska så långt möjligt utformas på ett sätt som är ägnat att förebygga återfall i brott.
8 § Beslut om inskränkningar i den dömdes frihet enligt denna lag får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med verkställigheten.
En kontroll- eller tvångsåtgärd enligt denna lag får användas endast om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden.
9 § En individuellt utformad verkställighetsplan ska upprättas för den dömde. Verkställighetsplanen ska utformas efter samråd med den dömde.
Verkställigheten ska planeras och genomföras i samverkan med andra berörda myndigheter.
Författningsförslag SOU 2012:34
172
10 § Kriminalvården ska förordna övervakare för den dömde, om
villkorligt fängelse har förenats med en övervaknings- och kontrollsanktion eller om en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård enligt domen omfattar skyldighet att ha kontakt med en övervakare. Övervakare ska även förordnas om den dömde under verkställigheten åläggs sådan kontaktskyldighet som avses i 3 kap. 1 §.Till övervakare ska förordnas en handläggande tjänsteman vid Kriminalvården eller annan lämplig person (lekmannaövervakare).
11 § Kriminalvården får förordna en eller flera personer att biträda vid kontroll av den som enligt 2 kap. 1 § utför samhällstjänst i form av oavlönat arbete, eller är underkastad ett förbud att lämna bostaden vid helghemarrest enligt 3 kap. 3 § eller hemarrest enligt 4 kap. 1 § (biträdande kontrollör).
Den dömdes allmänna skyldigheter
12 § Den dömde är skyldig att
1. inställa sig hos Kriminalvården för planering och uppföljning av verkställigheten,
2. medverka till att tilläggssanktionen fullgörs i enlighet med Kriminalvårdens anvisningar, och
3. hålla Kriminalvården underrättad om förhållanden som har betydelse för verkställigheten.
Alkohol- och drogförbud
13 § Den dömde får vid fullgörandet av de åligganden som följer av en tilläggssanktion inte vara påverkad av alkohol, narkotika, något annat berusningsmedel, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
Den dömde är, om inte annat motiveras av medicinska eller liknande skäl, vid fullgörandet av de åligganden som följer av tilläggssanktionen skyldig att på begäran lämna urin-, utandnings-, saliv-, svett-, blod- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av något sådant medel eller någon sådan vara som avses i
SOU 2012:34 Författningsförslag
173
första stycket. Urinprov får inte tas eller bevittnas av någon av motsatt kön som inte är läkare eller legitimerad sjuksköterska. Om det är nödvändigt får dock urinprov på en man tas eller bevittnas av en kvinna.
Elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera att den dömde inte är påverkad av något sådant medel eller någon sådan vara som avses i första stycket.
2 kap. Samhällstjänst
1 § Samhällstjänst verkställs genom att den dömde, under det antal timmar som anges i domen, utför oavlönat arbete eller deltar i annan motsvarande verksamhet, på tid och sätt som anvisas honom eller henne.
Endast en mindre del av samhällstjänsten får utgöras av annan verksamhet än oavlönat arbete.
2 § Samhällstjänsten ska fullgöras under en period som i huvudsak motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, om inte särskilda skäl talar mot det.
3 kap. Övervaknings- och kontrollsanktion
1 § En övervaknings- och kontrollsanktion verkställs genom att den dömde, under den tid som tilläggssanktionen enligt vad som anges i 27 kap. 4 § brottsbalken eller annars framgår av domen ska pågå, håller tät kontakt och sammanträffar med en övervakare på tid och sätt som anvisas honom eller henne (kontaktskyldighet).
Kontaktskyldigheten får helt eller delvis utgöras av skyldighet för den dömde att delta i brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet.
2 § Om det villkorliga fängelsestraffets längd överstiger två månader ska verkställigheten av övervaknings- och kontrollsanktionen, utöver vad som anges i 1 §, innefatta skyldighet för den dömde att regelbundet anmäla sig hos Kriminalvården, annan myndighet eller person på tid och sätt som anvisas honom eller henne (anmälningsskyldighet).
Författningsförslag SOU 2012:34
174
3 § Om tilläggssanktionen ska pågå i sex månader eller mer ska verkställigheten, utöver vad som anges i 1 och 2 §§, innefatta förbud för den dömde att under lika många veckor som det antal månader som tilläggssanktionen omfattar vistas utanför bostaden annat än på särskilt angivna tider. Förbudet att lämna bostaden ska gälla under två för den dömde arbetsfria dagar per sådan vecka (helghemarrest).
Den som fullgör helghemarrest ska ges möjlighet att vistas utomhus en timme varje dag som han eller hon är underkastad förbudet att lämna bostaden.
4 § Om helghemarrest med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden inte bedöms som lämplig eller det annars framstår som mer ändamålsenligt, får helghemarrest ersättas med
1. förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område,
2. förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område, eller
3. skyldighet för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats.
En inskränkning enligt första stycket ska i ingripandegrad i huvudsak motsvara ingripandegraden i den helghemarrest som den ska ersätta.
5 § Efterlevnaden av ett förbud eller annan inskränkning enligt 3 eller 4 § får kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
6 § Särskilda föreskrifter ska meddelas om vad den dömde har att iaktta under verkställigheten av helghemarrest enligt 3 § eller en inskränkning enligt 4 §.
Föreskrifterna ska vid helghemarrest avse
1. i vilken bostad helghemarresten ska fullgöras samt vilken dag verkställigheten i bostaden ska påbörjas, och
2. under vilka tider den dömde förbjuds att vistas utanför bostaden. Föreskrifterna ska vid en inskränkning enligt 4 § avse vilken plats eller vilket område inskränkningen ska omfatta samt under vilka tider den ska gälla.
En föreskrift får även avse annan motsvarande åtgärd som är nödvändig för att verkställigheten ska kunna utformas på ett ändamålsenligt sätt eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll.
SOU 2012:34 Författningsförslag
175
Om det på grund av nya omständigheter finns skäl för det, får Kriminalvården ändra eller upphäva en föreskrift eller meddela en ny föreskrift.
4 kap. Hemarrest
1 § Hemarrest verkställs genom att den dömde, under den tid tilläggssanktionen enligt vad som anges i 27 kap. 5 § brottsbalken eller annars framgår av domen ska pågå, iakttar ett förbud mot att vistas utanför bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt bestämda ändamål såsom förvärvsarbete, utbildning, vård, nödvändiga inköp och liknande.
2 § Efterlevnaden av ett förbud enligt 1 § får kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
3 § Hemarrest får innefatta skyldighet för den dömde att delta i brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet som med hänsyn till den hans eller hennes förhållanden bedöms som lämplig.
4 § När den dömde har fullgjort minst hälften av hemarresten, dock minst tre månader, får han eller hon ges möjlighet att vistas utanför bostaden i ökad utsträckning och även för andra ändamål än som anges i 1 §.
5 § Särskilda föreskrifter ska meddelas om vad den dömde har att iaktta under verkställigheten av hemarrest. Föreskrifterna ska avse
1. i vilken bostad hemarresten ska fullgöras samt vilken dag verkställigheten ska påbörjas,
2. vad som ska gälla i fråga om arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet, utbildning eller annan sysselsättning,
3. vad som ska gälla i fråga om skyldighet att delta i sådan programverksamhet som anges i 3 §, och
4. under vilka tider och för vilka ändamål den dömde tillåts att vistas utanför bostaden.
En föreskrift får även avse annan motsvarande åtgärd som är nödvändig för att verkställigheten ska kunna utformas på ett ändamålsenligt sätt eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll.
Författningsförslag SOU 2012:34
176
Om det på grund av nya omständigheter finns skäl för det, får Kriminalvården ändra eller upphäva en föreskrift eller meddela en ny föreskrift.
5 kap. Vård- eller påverkanssanktion
1 § En vård- eller påverkanssanktion verkställs genom att den dömde genomgår vård, behandling, brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller andra motsvarande åtgärder i enlighet med vad som anges i domen.
2 § Den vård, behandling, programverksamhet eller andra åtgärder som domstolen beslutat får, om det finns särskilda skäl, ersättas med en annan vård- eller påverkansinriktad åtgärd som är i huvudsak lika ingripande som den åtgärd som ska ersättas eller av sådan kontaktskyldighet som anges i 3 kap. 1 §.
Endast en mindre del av en vård- eller påverkanssanktion får utgöras av kontaktskyldighet.
6 kap. Kontraktsvård
1 § Kontraktsvård verkställs genom att den dömde genomgår vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller för något annat förhållande som kräver vård eller annan behandling i enlighet med den vårdplan som framgår av domen.
2 § Kriminalvården ska svara för de kostnader som uppkommer vid verkställigheten av kontraktsvård under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd.
7 kap. Åtgärder vid bristande verkställighet
Allmänt
1 § Om den dömde brister i sin skyldighet att fullgöra en tilläggssanktion, får Kriminalvården meddela särskilda föreskrifter om
1. sådana kontroll- eller övervakningsåtgärder som behövs för att sanktionen ska fullgöras eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll, eller
SOU 2012:34 Författningsförslag
177
2. ett alkohol- eller drogförbud som omfattar tid utöver vad som följer av 1 kap. 13 §.
2 § En lekmannaövervakare eller en biträdande kontrollör ska, om han eller hon finner att den dömde åsidosätter sin skyldighet att fullgöra en tilläggssanktion, omedelbart anmäla det till Kriminalvården.
3 § Den som ansvarar för vård, behandling eller motsvarande åtgärder vid en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård ska, om den dömde allvarligt åsidosätter de åligganden som gäller för fullgörandet av tilläggssanktionen, omedelbart anmäla det till Kriminalvården.
Varning
4 § Innan Kriminalvården meddelar en varning enligt 27 kap. 8 § första stycket brottsbalken ska den dömde beredas tillfälle att yttra sig.
En varning ska utan dröjsmål meddelas den dömde personligen.
Anmälan och talan om ändring av verkställigheten
5 § Om den dömde brister i sin skyldighet att fullgöra en tilläggssanktion och åtgärder som Kriminalvården får vidta redan har prövats eller inte kan vidtas eller om det kan antas att sådana åtgärder blir utan verkan, ska Kriminalvården anmäla frågan till övervakningsnämnden.
6 § Om den dömde allvarligt åsidosätter sin skyldighet att fullgöra en tilläggssanktion och åtgärder som Kriminalvården får vidta eller åtgärder enligt 27 kap. 9 § brottsbalken redan har prövats eller inte kan vidtas eller om den dömde åsidosatt sina åligganden i sådan utsträckning eller på ett sådant sätt att sådana åtgärder inte kan anses tillräckliga, ska Kriminalvården väcka talan vid domstol med begäran om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Talan ska väckas före prövotidens utgång.
Författningsförslag SOU 2012:34
178
Omhändertagande
7 § Finner Kriminalvården att övervakningsnämnd eller domstol bör fatta beslut om omhändertagande enligt 27 kap. 13 § första stycket brottsbalken, ska Kriminalvården anmäla frågan till nämnden eller väcka talan vid domstol med begäran om att den dömde ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande.
8 § Kriminalvårdens beslut om omhändertagande enligt 27 kap. 13 § andra stycket brottsbalken ska omedelbart underställas övervakningsnämnd.
Bestämmelser om handläggningen
9 § En fråga om varning enligt 27 kap. 8 § första stycket brottsbalken ska avgöras skyndsamt.
10 § Handläggningen av ett ärende enligt 5, 6 eller 7 § ska ske skyndsamt.
8 kap. Beslut
1 § Ett beslut enligt denna lag fattas av Kriminalvården.
2 § Ett beslut enligt denna lag gäller omedelbart, om inte något annat anges.
9 kap. Överklagande
1 § Kriminalvårdens beslut enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av 4 §.
Ett beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets det frivårdskontor är beläget där den klagande var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
2 § Ett beslut får inte överklagas enligt 1 § första stycket innan beslutet har omprövats av Kriminalvården. En sådan omprövning får begäras av den beslutet angår om det har gått honom eller henne
SOU 2012:34 Författningsförslag
179
emot. Ett överklagande av ett beslut som inte har omprövats ska anses som en begäran om omprövning.
Vid omprövning enligt första stycket får beslutet inte ändras till den klagandes nackdel.
3 § En begäran om omprövning ska vara skriftlig och ha kommit in till Kriminalvården inom tre veckor från den dag då den klagande fick del av beslutet. I begäran om omprövning ska den klagande ange vilket beslut som avses och vilken ändring i beslutet som han eller hon begär.
Kriminalvården prövar om skrivelsen med begäran om omprövning har kommit in i rätt tid. Om skrivelsen har kommit in för sent ska den avvisas, om inte förseningen beror på att myndigheten lämnat den klagande felaktig underrättelse om hur man begär omprövning.
4 § Kriminalvårdens beslut om varning enligt 27 kap. 8 § första stycket brottsbalken får överklagas till den övervakningsnämnd inom vars verksamhetsområde det frivårdskontor där den dömde är inskriven är beläget.
10 kap. Övriga bestämmelser
1 § Föreskrifter om verkställighet av lagen meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
Författningsförslag SOU 2012:34
180
22 Förslag till lag (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om verkställighet av ungdomsövervakning enligt 32 kap. 9 § brottsbalken.
2 § Statens institutionsstyrelse ansvarar för verkställigheten.
Befordran av dom till verkställighet
3 § Verkställigheten av ungdomsövervakning ska påbörjas så snart som möjligt efter det att domen blivit verkställbar mot den dömde.
4 § Verkställigheten får inledas om den dömde inte inom föreskriven tid har överklagat domen när det gäller påföljden.
5 § Verkställigheten får inledas omedelbart, om den dömde före överklagandetidens utgång förklarar att han avstår från att överklaga domen (nöjdförklaring).
En nöjdförklaring får lämnas inför den domstol som har meddelat domen eller inför Statens institutionsstyrelse. En förklaring får inte lämnas inför Statens institutionsstyrelse utan att domen eller rättens bevis om målets utgång såvitt rör den dömde (domsbevis) finns tillgängligt för den som tar emot förklaringen. Den dömde ska upplysas om innebörden av förklaringen innan den lämnas.
När nöjdförklaring avges ska ett vittne närvara. Den som tagit emot förklaringen ska göra en anteckning om det på domen eller domsbeviset. Anteckningen ska undertecknas av mottagaren, den dömde och vittnet.
SOU 2012:34 Författningsförslag
181
Allmänt om verkställighetens mål och utformning
6 § Verkställigheten ska så långt möjligt utformas på ett sätt som är ägnat att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt.
7 § Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den dömdes frihet än som följer av denna lag. En kontroll- eller tvångsåtgärd enligt denna lag får användas endast om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden.
8 § En individuellt utformad verkställighetsplan ska upprättas för den dömde enligt vad som följer av 15–19 §§.
9 § Statens institutionsstyrelse ska förordna en särskild koordinator för den dömde. Koordinatorn ska hålla regelbunden kontakt med den dömde under verkställigheten och genom stöd, hjälp och kontroll verka för att verkställighetsplanen efterlevs.
10 § Socialnämnden i den dömdes hemort ska utse en särskild handläggare för den dömde under verkställigheten.
Upprättande av verkställighetsplan
11 § Innan verkställighetsplanen upprättas ska det göras en utredning av den dömdes förhållanden, i syfte att utröna vilka åtgärder som kan vidtas för att den unge ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt.
12 § Utredning och upprättande av verkställighetsplan ska göras i samråd med den dömde och med beaktande av hans eller hennes önskemål. Om möjligt ska även samråd ske med den dömdes vårdnadshavare. I de fall det bedöms som lämpligt får samråd även ske med andra personer.
13 § Vid upprättande av verkställighetsplanen ska samverkan ske med socialnämnden i den dömdes hemort. Vid behov ska samverkan även ske med andra berörda myndigheter.
Författningsförslag SOU 2012:34
182
14 § Verkställighetsplanen ska vara upprättad senast fyra veckor efter det att domen kunde börja verkställas.
Verkställighetsplanens innehåll
15 § Verkställighetsplanen ska innehålla beslut om att den dömde ska sammanträffa med koordinatorn på det sätt som anges i 21 §.
16 § Verkställighetsplanen ska innehålla beslut om inskränkningar i den dömdes rörelsefrihet i den omfattning som följer av 22–27 §§.
17 § Verkställighetsplanen ska innehålla beslut om att den dömde inte får bruka narkotika eller vissa andra medel under verkställigheten på det sätt som anges i 28 §.
18 § Verkställighetsplanen får innehålla beslut om att den dömde inte får bruka alkohol under verkställigheten på det sätt som anges i 28 §.
19 § Verkställighetsplanen får reglera frågor om
a) boende
b) skolgång
c) sysselsättning och fritid
d) missbruksbehandling
e) annan vård och behandling
f) andra motsvarande åtgärder som syftar till att den dömde ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt.
20 § Verkställighetsplanen ska följas upp under verkställigheten, minst var åttonde vecka. Vid behov ska den ändras.
Närmare om sammanträffanden med koordinatorn
21 § Den dömde ska sammanträffa med koordinatorn två gånger i veckan under verkställigheten. Tid och plats för sammanträffandena ska bestämmas av koordinatorn, efter samråd med den unge.
Om verkställighetsplanen innehåller inslag av regelbunden natur enligt 19 § d), e) eller f) kan antalet sammanträffanden vara mindre än vad som sägs i första stycket, dock inte mindre än en gång i veckan.
SOU 2012:34 Författningsförslag
183
Antalet sammanträffanden kan också vara mindre än vad som sägs i första stycket om den dömde är föremål för vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
Närmare om inskränkningar i rörelsefriheten
22 § Under verkställigheten ska den unge vara förbjuden att vistas utanför bostaden under kvällar och nätter mot lördag, söndag och måndag, från klockan arton på kvällen till klockan sju på morgonen.
23 § Om ett förbud enligt 22 § med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden inte bedöms som lämpligt eller det annars framstår som mer ändamålsenligt får ett sådant förbud ersättas med
1. förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område,
2. förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område eller
3. skyldighet för den dömde att under vissa tider uppehålla sig på en särskilt angiven plats.
Inskränkningar i rörelsefriheten enligt första stycket ska i ingripandegrad i huvudsak motsvara ingripandegraden i sådant förbud som avses i 22 § och får inte vara mer ingripande än ett sådant förbud. Om det behövs för att uppnå tillräcklig ingripandegrad eller annars bedöms lämpligt får flera sådana inskränkningar som anges i första stycket kombineras.
24 § Efterlevnaden av ett förbud eller en inskränkning enligt 22 eller 23 § får kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
25 § Efter halva verkställighetstiden får de inskränkningar som anges i 22 § eller 23 § minskas om den dömde i godtagbar omfattning medverkat vid upprättande av verkställighetsplan och därefter följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt.
26 § Efter två tredjedelar av verkställighetstiden får de inskränkningar som anges i 22 eller 23 § upphöra om den dömde i godtagbar omfattning medverkat vid upprättande av verkställighetsplan och därefter följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt.
Författningsförslag SOU 2012:34
184
27 § Om den dömde, efter det att inskränkning i rörelsefriheten minskats enligt 25 § eller upphört enligt 26 §, inte följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt, får det beslutas att inskränkningarna ska ökas eller återupptas.
Närmare om alkohol- och drogförbud
28 § Den dömde får under verkställigheten inte vara påverkad av narkotika, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
I den utsträckning det anges i verkställighetsplanen får den dömde inte vara påverkad av alkohol under verkställigheten.
Den dömde är, om inte annat motiveras av medicinska eller liknande skäl, under verkställigheten skyldig att på begäran lämna urin-, utandnings-, saliv-, svett-, blod- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av något sådant medel eller någon sådan vara som avses i första eller andra stycket. Urinprov får inte tas eller bevittnas av någon av motsatt kön som inte är läkare eller legitimerad sjuksköterska. Om det är nödvändigt får dock urinprov på en man tas eller bevittnas av en kvinna.
Den dömdes allmänna skyldigheter
29 § Den dömde är skyldig att
1. inställa sig under tio dagar för att medverka vid upprättande av verkställighetsplan på den plats och tid Statens institutionsstyrelse anvisar,
2. följa de beslut som anges i verkställighetsplanen om sammanträffanden med koordinator och inskränkningar i rörelsefriheten,
3. följa de beslut som anges i verkställighetsplanen om förbud mot droger och alkohol, samt
4. följa vad som anges i övrigt i verkställighetsplanen.
Allmänna åtgärder för säkerställande av verkställighet
30 § Om den dömde inte följer verkställighetsplanen ska koordinatorn i första hand försöka motivera den dömde att efterleva planen.
Om det bedöms nödvändigt kan verkställighetsplanen ändras.
SOU 2012:34 Författningsförslag
185
Särskilda åtgärder för säkerställande av verkställighet
31 § Om den dömde inte följer verkställighetsplanen får det beslutas att hans eller hennes skyldighet att sammanträffa med koordinatorn enligt 21 § ska öka, dock inte till mer än tre gånger i veckan.
Polishandräckning för säkerställande av verkställighet
32 § Om den dömde inte inställer sig för att medverka vid upprättande av verkställighetsplan eller inte kommer till sammanträffanden med koordinatorn ska Polismyndigheten på begäran av Statens institutionsstyrelse lämna biträde för att söka efter och hämta den dömde till den av Statens institutionsstyrelse anvisade platsen.
Ska den unge hämtas får han eller hon inte omhändertas tidigare än vad som är nödvändigt för att han eller hon ska kunna inställas omedelbart till sammanträdet.
Om ett hämtningsförsök tidigare har misslyckats eller det annars på grund av vad som är känt om den som ska hämtas finns särskild anledning till det, får Statens institutionsstyrelse eller polismyndigheten besluta att den unge får omhändertas tidigare än vad som följer av första stycket. Omhändertagande får i sådant fall ske högst sex timmar eller, vid beslut av Statens institutionsstyrelse, högst arton timmar innan sammanträdet.
33 § Om den dömde bryter mot ett förbud mot att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område som meddelats med stöd av 23 § första stycket 1, ska Polismyndigheten på begäran av Statens institutionsstyrelse lämna biträde för att genomdriva förbudet genom att tillfälligt ta om hand den dömde och föra honom eller henne från platsen eller området.
Om den dömde bryter mot ett beslut om inskränkning i rörelsefriheten som meddelats med stöd av 22 eller 23 § och då påträffas av polisman, får polismannen även i annat fall tillfälligt ta om hand den dömde.
I de fall ett sådant omhändertagande enligt första eller andra styckena inte kan grundas på 12 § polislagen (1984:387) ska den dömde, om han eller hon är under arton år, skyndsamt överlämnas till vårdnadshavaren. Om det inte är möjligt ska den dömde överlämnas till socialnämnden. Om den dömde saknar vårdnadshavare
Författningsförslag SOU 2012:34
186
ska han eller hon skyndsamt lämnas i bostaden eller på lämplig plats som möjliggör att han eller hon kan ta sig till bostaden. Om föreskriften gäller en skyldighet att uppehålla sig på en särskilt angiven plats enligt 23 § första stycket 3 ska polismannen i stället föra den dömde till den platsen.
Underrättelse till åklagare
34 § Om det kan antas att det finns förutsättningar för åtgärd enligt 30 b § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller 32 kap. 10 § första stycket brottsbalken genom att den dömde
- inte medverkar vid upprättande av verkställighetsplan, - inte medverkar till provtagning enligt 28 § - inte följer beslut i verkställighetsplanen om drog- eller alkoholförbud,
- inte följer beslut om sammanträffande med koordinatorn eller - inte följer beslut om inskränkningar i rörelsefriheten ska Statens institutionsstyrelse underrätta åklagarmyndigheten om detta. Statens institutionsstyrelse ska även underrätta åklagarmyndigheten om det finns förutsättningar för undanröjande enligt 32 kap. 10 § andra stycket brottsbalken.
Övriga bestämmelser
35 § Beslut enligt denna lag fattas av Statens institutionsstyrelse.
Beslut i frågor enligt denna lag gäller omedelbart, om inte något annat förordnas.
36 § Beslut av Statens institutionsstyrelse enligt denna lag isärskilda fall får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
187
1 Författningskommentar
1.1 Något om den lagtekniska lösningen
Inledning
Våra förslag beträffande vuxna lagöverträdare innebär att det införs ett helt nytt påföljdssystem, där de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras och ersätts med en möjlighet att besluta att fängelsestraff ska vara villkorliga.
När det gäller påföljdssystemet för unga lagöverträdare föreslår vi inte någon lika genomgripande förändring. Våra huvudförslag i den delen är att det införs tre nya ungdomspåföljder: varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning.
Därutöver föreslår vi vissa andra förändringar, bl.a. såvitt avser böter som självständig påföljd och de s.k. billighetsskälen i 29 kap. 5 § BrB.
Ändringar i brottsbalken
Den övervägande delen av våra förslag till författningsändringar finns i brottsbalkens 1 och 25–38 kap. Förändringarna har medfört att några av kapitlen har fått nya rubriker och att något kapitel har upphävts.
Vi har försökt att i så stor utsträckning som möjligt behålla den grundstruktur som finns i dag. Bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. har ändrats endast i begränsad omfattning. Introduktionen av villkorligt fängelse leder ändå till relativt omfattande ändringar i brottsbalkens systematik. Vi har försökt att renodla påföljdssystemet för ungdomar i 32 kap. Våra överväganden kring bestämmelserna om sammanträffande av brott och förändring av påföljd (34 kap.) har också lett till tämligen omfattande förändringar. Sammantaget innebär våra förslag följande.
Författningskommentar SOU 2012:34
188
Bestämmelserna om böter finns kvar i 25 kap. Bestämmelserna om fängelse finns kvar i 26 kap. I 27 kap. finns bestämmelser om villkorligt fängelse. I kapitlet definieras vad villkorligt fängelse är och vilka tilläggssanktioner ett villkorligt fängelsestraff får förenas med. Det innehåller också bestämmelser om vilka åtgärder som ska vidtas om den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med.
28 kap. upphävs. 29 kap. innehåller fortfarande bestämmelser om straffmätning och påföljdseftergift. En nyhet är att den bestämmelse om gemensam straffvärdebedömning som hittills funnits i 34 kap. 3 § andra stycket har flyttats – något förändrad – till 29 kap. 1 a §.
Rubriken till 30 kap. har ändrats till Om bestämmande av påföljd. Kapitlet, som är väsentligt förkortat, innehåller hänvisningar till 29, 31 och 32 kap. samt bestämmelser om gemensam påföljd för flera brott.
31 kap. är helt förändrat och har rubriken Om förutsättningar för villkorligt fängelse. I kapitlet regleras förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt och valet av tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
32 kap. innehåller bestämmelser om ungdomspåföljder. Rubriken har ändrats till Om ungdomspåföljder. Kapitlet har delvis strukturerats om och försetts med ett antal underrubriker. Det har tillförts bestämmelser om de nya ungdomspåföljder som vi föreslår. Vidare har de bestämmelser om ny påföljdsbestämning efter en tidigare ungdomspåföljd som hittills funnits i 34 kap. flyttats till 32 kap. och kompletterats i väsentliga avseenden.
I 33 kap. har endast gjorts några mindre förändringar (se 6 §). 34 kap. innehåller bestämmelser om ny påföljdsbestämning när den tilltalade tidigare dömts till fängelse, antingen villkorligt eller ovillkorligt. Kapitlet är i stora delar ändrat till både innehåll och struktur. Rubriken har ändrats till Ny påföljdsbestämning efter tidigare dom på fängelse, som en följd av att bestämmelserna om ny påföljdsbestämning efter en tidigare ungdomspåföljd har flyttats till 32 kap. Regleringen om verkställighet av nya påföljder efter ett tidigare utdömt livstidsstraff eller ett längre (ovillkorligt) fängelsestraff eller en längre sluten ungdomsvård har flyttats till lagen (1974:202) om beräkning av strafftid (se 19 c §) respektive lagen (1998:603) om sluten ungdomsvård (se 10 b §).
SOU 2012:34 Författningskommentar
189
35 kap. innehåller fortfarande bestämmelser om bortfallande av påföljd (påföljdspreskription) och har kvar samma struktur. Några mindre tillägg har gjort i kapitlet.
I 36 kap. om förverkande av egendom, företagsbot och annan särskild rättsverkan har det endast gjorts ändringar som följer av våra övriga förslag.
Strukturen i 37 kap. om övervakningsnämnderna och i 38 kap. om rättegångsbestämmelser är oförändrad, men flera av bestämmelserna har ändrats och anpassats till våra övriga förslag.
En sammanställning av 1 och 25–38 kap. BrB i deras fullständiga lydelse med våra förslag till ändringar införda finns fogad till betänkandet, se bilaga 2.
Nya verkställighetslagar
Vi föreslår två nya lagar om verkställighet, lagen om villkorligt fängelse och lagen om verkställighet av ungdomsövervakning.
Lagen om villkorligt fängelse innehåller bestämmelser om verkställigheten av de tilläggssanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med. Lagen, som ska styra Kriminalvårdens arbete under verkställigheten av tilläggssanktionerna, omfattar samtliga tilläggssanktioner förutom dagsböter. Dagsböter som tilläggssanktion verkställs, på samma sätt som andra böter, enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen (1979:189).
I lagen om villkorligt fängelse finns bestämmelser om verkställighetens inledning, verkställighetens mål och utformning, den dömdes allmänna skyldigheter under verkställigheten, de särskilda skyldigheter som följer med varje tilläggssanktion och vilka åtgärder som Kriminalvården ska vidta om den dömde brister i verkställigheten.
Införandet av den nya lagen – liksom för övrigt hela systemet med villkorligt fängelse – innebär att det behöver göras förändringar i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder. Då förordningen även innefattar bestämmelser om övervakning efter villkorlig frigivning från ovillkorligt fängelse överlämnar vi den frågan till den fortsatta beredningen av våra förslag. Lagen om villkorligt fängelse kommer också att behöva kompletteras med bestämmelser på förordningsnivå.
Lagen om verkställighet av ungdomsövervakning reglerar verkställigheten av den nya ungdomspåföljden ungdomsövervakning.
Författningskommentar SOU 2012:34
190
och ska styra Statens institutionsstyrelses arbete under verkställigheten av påföljden.
Lagen innehåller bestämmelser om verkställighetens inledning, verkställighetens mål och utformning, upprättande av verkställighetsplan, det närmare innehållet i verkställigheten, åtgärder för säkerställande av verkställighet och skyldighet för Statens institutionsstyrelse att underrätta åklagare om den dömde brister i verkställigheten.
Bestämmelser om verkställigheten av den nya ungdomspåföljden kontaktskyldighet för unga finns i socialtjänstlagen (2001:453).
Övriga författningsförslag
Utöver vad som hittills redovisats lämnar vi förslag till ändringar i flera andra lagar och förordningar.
I lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och socialtjänstlagen (2001:453) föreslås ändringar som avser ungdomspåföljder.
I lagen (1974:202) om beräkning av strafftid föreslås – förutom den ovan nämnda bestämmelsen i 19 c § – vissa ändringar som följer av våra förslag såvitt avser villkorligt fängelse.
I bötesverkställighetslagen (1979:189) och bötesverkställighetsförordningen (1979:197) föreslås ändringar såvitt avser verkställighet av böter.
I lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. görs en mindre justering.
I lagen (1998:620) om belastningsregister och förordningen (1999:1134) om belastningsregister föreslås bl.a. regler om gallring av de nya påföljder som föreslås och om vilka uppgifter registret ska innehålla.
I lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården, förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården och förordningen (1999:1135) om misstankeregister föreslås – förutom rena följdändringar till våra förslag om villkorligt fängelse – en utvidgad möjlighet för Kriminalvården att få del av uppgifter ur det centrala kriminalvårdsregistret och misstankeregistret.
SOU 2012:34 Författningskommentar
191
I utlänningslagen (2005:716), socialförsäkringsbalken (2010:110) och häkteslagen (2010:611) föreslås ändringar till följd av våra förslag om villkorligt fängelse.
I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) föreslås sekretessbrytande bestämmelser såvitt avser uppgifter som behövs för upprättande av verkställighetsplan och verkställighet av ungdomsövervakning.
Slutligen föreslås att bestämmelsen om särskild åtalsprövning i 46 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och hela lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ska upphävas.
1.2 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken
1 kap.
3 §
I paragrafen definieras begreppen ”straff” och ”påföljd”. Bestämmelsen har ändrats på så sätt att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn samt överlämnande till särskild vård har utgått, vilket är en följd av att dessa påföljder utmönstras ur påföljdssystemet dels genom våra förslag, dels genom Psykansvarskommitténs och Psykiatrilagsutredningens förslag att utmönstra överlämnande till rättspsykiatrisk vård som påföljd (se om våra avgränsningar såvitt avser påföljder för psykiskt störda lagöverträdare i avsnitt 2.4.1). Vidare har i paragrafen gjorts en hänvisning till 32 kap. såvitt avser påföljderna för unga lagöverträdare. Ändringarna motiveras i avsnitt 9.2.1 och 13.6.
Sammantaget innebär regleringen att påföljden för brott kan bestämmas till böter, fängelse eller en ungdomspåföljd. Av 30 kap. 1 § andra stycket framgår att rätten kan besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Innebörden av villkorligt fängelse regleras i 27 kap., medan förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt regleras i 31 kap.
4 § Paragrafen har ändrats genom att ”övriga påföljder” har ersatts med ”särskilda påföljder för unga lagöverträdare”. Ändringen är en följd av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn samt överlämnande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i
Författningskommentar SOU 2012:34
192
vissa fall utmönstras ur systemet, och att det därmed – om Psykansvarskommitténs och Psykiatrilagsutredningens förslag att utmönstra även överlämnande till rättspsykiatrisk vård som påföljd genomförs – endast är de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare som kan ersätta straffen böter och fängelse som påföljd.
5 § Paragrafen reglerar rangordningen i ingripandegrad mellan påföljderna böter och fängelse samt mellan villkorligt och ovillkorligt fängelse.
I första stycket har det gjorts ett tillägg, i vilket det förtydligas att fängelse är ett svårare straff än böter även om fängelsestraffet är villkorligt. Det innebär att ett villkorligt fängelsestraff oavsett dess närmare innehåll ska ses som ett mer ingripande straff än ett rent bötesstraff, dvs. oavsett vilken tilläggssanktion straffet förenas med och även om straffet inte förenas med någon tilläggssanktion.
Andra stycket i paragrafen, i vilket det tidigare fanns en hänvisning till den i 30 kap. 1 § reglerade rangordningen mellan å ena sidan fängelse och å andra sidan villkorlig dom och skyddstillsyn, har ändrats på så sätt att det nu anges att ett fängelsestraff som inte är villkorligt är att anse som svårare än villkorligt fängelse. Ändringen är en följd av att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet och att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur systemet.
25 kap.
1 §
I bestämmelsen anges vilka bötesformer som finns inom påföljdssystemet och hur dessa olika former rangordnas i förhållande till varandra. Bestämmelsen har ändrats genom att penningböter anges före dagsböter i uppräkningen av bötesslagen. Genom ändringen markeras – sammantaget med ändringarna gällande 2 och 3 §§ – att dagsböter är en strängare påföljd än penningböter och att bestämmandet av ett dagsbotsbelopp ska ta avstamp i vad som kan utgå som penningböter, för att dagsböter alltid ska vara en mer ingripande påföljd. Ändringen motiveras närmare i avsnitt 16.2.5.
SOU 2012:34 Författningskommentar
193
2 § Paragrafen innehåller regler om lägsta och högsta belopp för penningböter. Den har överflyttats i sak oförändrad från 3 §.
Genom ändringen har bestämmelserna om dagsböter (tidigare 2 §) och penningböter (tidigare 3 §) bytt plats. Förändringen i bestämmelsen om dagsböter (numera 3 §) innebär att högsta beloppet för penningböter utgör utgångspunkten för beräkningen av dagsbotsbeloppet, för att säkerställa att ett dagsbotsstraff alltid är mer ingripande än ett penningbotsstraff. För att förtydliga detta synsätt och den straffvärdemässiga rangordningen mellan penningböter och dagsböter anges i kapitlet genom ändringen först penningböter och därefter dagsböter.
3 § Paragrafen reglerar vilket antal dagsböter som får dömas ut för ett brott och hur dagsbotsbeloppet bestäms. Den har överflyttats från 2 § och ändrats. Ändringarna behandlas i avsnitt 16.2.5 och 16.3.2.
Första stycket har ändrats på så sätt att 4 000 kr, vilket motsvarar högsta penningbotsbelopp, ska utgöra utgångspunkten vid beräkningen av dagsbotsbeloppet. Genom ändringen säkerställs att dagsböter alltid är en mer ingripande påföljd än penningböter. Straffskalan för dagsböter är densamma efter ändringen. Sålunda föreskrivs att ett dagsbotsantal på minst 30 och högst 150 ska bestämmas. Det tydliggörs genom den nya lydelsen att detta ska ske med anledning av vad som följer av brottsligheten. Någon ändring av hur straffmätningen ska ske – dvs. bestämmandet av antalet dagsböter för ett brott utifrån bestämmelserna i 29 kap. – är inte avsedd.
Dagsbotsbeloppet ska sålunda uppgå till 4 000 kr samt det belopp som följer av antalet dagsböter som bestäms vid straffmätningen och beloppet som varje dagsbot uppgår till.
I andra stycket föreskrivs till vilka belopp varje dagsbot kan fastställas och hur detta belopp ska bestämmas. Regleringen har ändrats genom att lägsta dagsbot kan fastställas till 30 kronor i stället för tidigare 50 kronor.
Någon ändring har inte gjorts i regleringen av hur varje dagsbot ska fastställas (dvs. beräkningssättet). Det är alltså inte avsikten att de principer som har utvecklats i praxis och genom Riksåklagarens riktlinjer (senast RåR 2007:2) ska ändras med anledning av att maximi- och minimibeloppen ändras. Som anges i avsnitt 16.2.5 finns det emellertid anledning att beakta det belopp om 4 000 kr som alltid ska vara utgångspunkt för beräkningen av dagsbots-
Författningskommentar SOU 2012:34
194
beloppet. Bestämmelsen om jämkning återfinns oförändrad i andra stycket.
I tredje stycket föreskrivs minsta bötesbelopp vid dagsböter, vilket har betydelse för vilket utrymme det finns för att jämka dagsbotens belopp. Bestämmelsen har ändrats på så sätt att minsta bötesbelopp har höjts från 750 kronor till 4 000 kronor, vilket motsvarar högsta penningbotsbelopp. Ändringen innebär att beloppet för varje dagsbot – om det finns tillräckliga skäl enligt andra stycket – kan jämkas till noll men att det sammantagna bötesbeloppet inte får understiga högsta beloppet för penningböter, dvs. 4 000 kr.
8 §
I bestämmelsen hänvisas till bötesverkställighetslagen för närmare bestämmelser om uppbörd, indrivning och förvandling av böter. Ändringarna motiveras närmare i avsnitt 16.5.4.
Andra stycket har ändrats genom att det har lagts till att det vid förvandling av böter enligt bötesverkställighetslagen inte får beslutas att det fängelsestraff som böterna förvandlas till ska vara villkorligt.
I ett nytt tredje stycke hänvisas till att det i 27 kap. 11 § finns särskilda bestämmelser om verkställighet av böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Genom denna hänvisning tydliggörs att sådana böter inte kan förvandlas till fängelse på samma sätt som fristående bötesstraff.
26 kap.
1 § I paragrafen regleras fängelsestraffets längd, dvs. kortaste respektive längsta fängelsestraff som kan dömas ut.
Första stycket har ändrats genom att hänvisningen till 28 kap. 3 § såvitt avser straffskalan för fängelsestraff som döms ut i förening med skyddstillsyn har tagits bort. Ändringen är en följd av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.5.14 ska det inte finnas möjlighet att besluta att en del av ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Det finns därmed inte något behov av någon reglering motsvarande nuvarande hänvisning till 28 kap. 3 §.
SOU 2012:34 Författningskommentar
195
5 § Paragrafen reglerar hur ett ovillkorligt fängelsestraff ska verkställas.
Paragrafen har ändrats i två avseenden. För det första har den begränsats till att gälla endast ovillkorliga fängelsestraff, vilket är en följd av att villkorligt fängelse förs in i påföljdssystemet. Villkorligt fängelse ska inte verkställas i kriminalvårdsanstalt, utan genom att den dömde fullgör den tilläggssanktion som straffet har förenats med och inte återfaller i brott under den till straffet knutna prövotiden. Först om tilläggssanktionen inte fullgörs eller om den dömde återfaller i brott före prövotidens utgång kan det komma i fråga att besluta att straffet ska verkställas i anstalt, i enlighet med bestämmelserna i 27 kap. 10 och 11 §§ samt 34 kap. 7 §. I sådana fall gäller, enligt vad som föreskrivs i 27 kap. 17 §, de bestämmelser som gäller för ovillkorligt fängelse.
För det andra har begränsningen av intagning av den dömde i kriminalvårdsanstalt till situationer där ”inte annat är särskilt föreskrivet” utgått. Begränsningen infördes ursprungligen i paragrafen 1999 och föranleddes av att intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) då blev en permanent verkställighetsform för kortare fängelsestraff.1 Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.5.2 och 9.5.8 föreslår vi att IÖV inte längre ska utgöra en verkställighetsform för kortare fängelsestraff, utan att ett förbud att lämna bostaden – s.k. hemarrest – i stället ska kunna väljas som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Denna förändring får till följd att den som döms till fängelse som inte är villkorligt alltid ska påbörja verkställigheten av straffet i kriminalvårdsanstalt.
6 §
Paragrafen reglerar förutsättningarna för villkorlig frigivning från tidsbestämda fängelsestraff.
Första stycket har ändrats på så sätt att regleringen har begränsats till att avse endast ovillkorliga fängelsestraff. Detta är en följd av att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet. Villkorligt fängelse ska, som framgår av kommentaren till 5 § ovan, verkställas utanför kriminalvårdsanstalt, vilket innebär att det inte blir aktuellt med villkorlig frigivning.
I andra stycket har endast gjorts språkliga ändringar.
Tredje stycket har ändrats på så sätt att undantaget från regleringen om villkorlig frigivning såvitt avser fängelse som dömts ut i
Författningskommentar SOU 2012:34
196
förening med skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § har utgått. Ändringen är en följd av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att påföljdskombinationen skyddstillsyn i förening med ett kortare fängelsestraff därmed inte längre finns kvar. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.5.14 ska det inte finnas möjlighet att besluta att en del av ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Det finns därmed inte något behov av någon reglering motsvarande den som nu gäller för fängelsestraff som dömts ut i förening med skyddstillsyn.
8 § I paragrafen regleras frågan om villkorlig frigivning när flera fängelsestraff verkställs samtidigt.
Första stycket har ändrats på så sätt att det har lagts till att regleringen endast gäller för fängelsestraff som inte är villkorliga samt att undantaget från regleringen om villkorlig frigivning såvitt avser fängelse som dömts ut i förening med skyddstillsyn har tagits bort.
Detta är en följd av att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet, se kommentaren till 5 och 6 §§ ovan.
I andra stycket har endast gjorts språkliga ändringar.
27 kap.
Kapitlet, som är helt ändrat och vars rubrik har ändrats till Om villkorligt fängelse, innehåller bestämmelser om innebörden av och innehållet i ett villkorligt fängelsestraff samt reaktionerna vid bristande verkställighet av ett sådant straff.
Innebörden av villkorligt fängelse
1 § Paragrafen definierar innebörden av villkorligt fängelse.
Av första stycket framgår att rätten får besluta att ett tidsbestämt fängelsestraff ska vara villkorligt. Vid villkorligt fängelse ska rätten därmed döma ut ett fängelsestraff av viss längd (ett visst antal dagar, månader eller år i enlighet med vad som föreskrivs i 26, 29 och 30 kap.) och därefter avgöra om det finns förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Begränsningen till tidsbestämda fängelsestraff innebär att det inte finns möjlighet att
SOU 2012:34 Författningskommentar
197
besluta att ett fängelsestraff på livstid ska vara villkorligt. De närmare förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt regleras i 31 kap.
I andra stycket finns bestämmelser om prövotid vid villkorligt fängelse. Regleringen motiveras närmare i avsnitt 9.3. Inledningsvis regleras prövotidens längd, som enligt huvudregeln ska uppgå till två år. Om det villkorliga fängelsestraffet är längre än två år, ska prövotiden dock motsvara fängelsestraffets längd. Prövotidens längd behöver inte anges i domen, utan följer direkt av regleringen i denna bestämmelse.
Prövotiden räknas enligt huvudregeln från den dag då rättens avgörande såvitt avser påföljd vinner laga kraft mot den dömde. Det innebär att prövotiden börjar löpa dagen efter den dag då domen vinner laga kraft. Med påföljden för brottet avses inte bara det villkorliga fängelsestraffet som sådant, utan även den tilläggssanktion som detta har förenats med. För att prövotiden ska börja löpa krävs alltså att domen har vunnit laga kraft mot den dömde avseende såväl det förhållandet att påföljden bestämts till fängelse och att fängelsestraffet ska vara villkorligt som valet av tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet. Påföljden vinner laga kraft antingen genom att den tid inom vilken domen kan överklagas löper ut utan att påföljden överklagas av någon part eller genom att den dömde avger nöjdförklaring. Bestämmelser om nöjdförklaring finns i 38 kap. 1 § och i 1 kap. 4 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse.
Slutligen ges i andra stycket en hänvisning till 7 § tredje stycket, av vilket följer att prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff som förenas med kontraktsvård räknas från dagen för domen. Om ett villkorligt fängelsestraff förenas med kontraktsvård, börjar alltså prövotiden löpa i direkt anslutning till det att domen meddelas utan avvaktan på att domen vinner laga kraft.
Av tredje stycket framgår vilka tilläggssanktioner ett villkorligt fängelsestraff får förenas med. De olika tilläggssanktionerna beskrivs närmare i 2–7 §§ och uppräkningen här innebär endast ett förtydligande av vilket innehåll ett villkorligt fängelsestraff kan ges utöver prövotiden. Förutsättningarna för att förena det villkorliga fängelsestraffet med tilläggssanktioner och valet mellan de olika sanktionerna regleras i 31 kap.
I fjärde stycket ges en hänvisning till 31 kap. 8 § och 34 kap. 7 § såvitt avser följderna av att den dömde gör sig skyldig till ny brottslighet före prövotidens utgång. Av 31 kap. 8 § följer att återfall i brott efter det att ett villkorligt fängelsestraff dömts ut men
Författningskommentar SOU 2012:34
198
före prövotidens utgång ska leda till en skärpt påföljdsbestämning för den nya brottsligheten, i första hand genom att ett nytt villkorligt fängelsestraff förenas med en mer ingripande tilläggssanktion och i andra hand – om en mer ingripande sanktion inte är möjlig eller inte anses tillräcklig för att möta återfallet – genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Enligt 34 kap. 7 § kan ett återfall före prövotidens utgång också föranleda beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Regleringen i 31 kap. 8 § och 34 kap. 7 § avser återfall som äger rum efter ett tidigare villkorligt fängelsestraff men före utgången av prövotiden för det straffet. Även återfall som äger rum efter den tidigare domen men innan den har vunnit laga kraft mot den dömde ska således beaktas. Se närmare om detta i kommentaren till 31 kap. 8 § och 34 kap. 7 §.
Av femte stycket framgår att den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med ska fullgöras under prövotiden. Av 31 kap. 2 § framgår att villkorligt fängelse som utgångspunkt ska förenas med endast en tilläggssanktion. Innehållet i ett villkorligt fängelsestraff som förenas med en vård- eller påverkanssanktion kan dock enligt 31 kap. 4 § andra stycket förstärkas genom att det även förenas med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. I sådana situationer kan alltså villkorligt fängelse förenas med mer än en tilläggssanktion. Skyldigheten för den dömde att fullgöra tilläggssanktionen under prövotiden omfattar då samtliga tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Närmare bestämmelser om verkställigheten av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse finns i lagen (20xx:xx) om villkorligt fängelse. De åtgärder som kan vidtas om den dömde brister i verkställigheten regleras i 8–13 §§ i detta kapitel.
Sanktioner som villkorligt fängelse får förenas med
2 §
Paragrafen reglerar möjligheten att förena villkorligt fängelse med dagsböter. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.6 och 11.4.
Enligt vad som föreskrivs i paragrafen får villkorligt fängelse förenas med mellan 50 och 200 dagsböter.
Enligt 31 kap. 2 § ska ingripandegraden hos den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med bestämmas med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brotts-
SOU 2012:34 Författningskommentar
199
lighet. Som beskrivs närmare i våra överväganden i kapitel 15 ska hänsyn inte tas till brottslighetens art eller karaktär. Av 31 kap. 3 § första stycket framgår att villkorligt fängelse ska förenas med dagsböter, om det inte finns hinder med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet.
I vilka situationer dagsböter utgör en tillräckligt ingripande sanktion får avgöras i praxis. I enlighet med vad som framgår närmare av våra överväganden i avsnitt 9.5.6 och 11.4 samt kommentarerna till 31 kap. 2 § och 3 § första stycket bör dock en riktlinje kunna vara att dagsböter är en tillräckligt ingripande tilläggssanktion vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst tre månader. Dagsböter ska emellertid kunna användas som tilläggssanktion även vid längre villkorliga fängelsestraff än så, om det inte finns förutsättningar att förena det villkorliga fängelsestraffet med en mer ingripande tilläggssanktion och det på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt att döma ut ett fängelsestraff som inte är villkorligt, se 31 kap. 12 § och kommentaren till den bestämmelsen. Straffskalan för dagsböter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse har därför gjorts så vid att det finns utrymme för att använda den övre delen av skalan i sådana situationer. Som en ungefärlig riktlinje bör kunna gälla att den del av bötesskalan som överstiger 120 dagsböter i första hand avsätts för situationer av nu nämnda slag. Därmed bör följande tabell kunna användas för straffmätning av dagsböter som tilläggssanktion till villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst tre månader.
Fängelsestraffets längd Antalet dagsböter
14 dagar
50
1 månad
70
2 månader
100
3 månader
120
Enligt 31 kap. 9 § kan den tilltalades tidigare brottslighet i vissa fall beaktas genom ingripandegraden i tilläggssanktionen. Som framgår närmare av kommentaren till den bestämmelsen kan det därmed vid återfall i brott bli aktuellt att döma ut ett större antal dagsböter än vad fängelsestraffets längd i sig hade motiverat.
Dagsbotens belopp fastställs i enlighet med de bestämmelser som finns i 25 kap. 3 §. Dagsböter ska enligt den bestämmelsen be-
Författningskommentar SOU 2012:34
200
stämmas till 4 000 kr samt det antal dagsböter som följer av brottsligheten. Varje dagsbot ska fastställas till ett belopp om lägst 30 och högst 1 000 kr, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Uträkningen av dagsbotsbeloppet beskrivs närmare i kommentaren till 25 kap. 3 §.
Dagsböter som döms ut med stöd av denna paragraf utgör inte någon självständig påföljd, utan en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Det innebär att den dömde inte längre är skyldig att betala böterna om det beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
3 § Paragrafen reglerar möjligheten att förena villkorligt fängelse med samhällstjänst. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.6 och 11.5. Förutsättningarna för att välja samhällstjänst som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 3 § andra stycket.
Samhällstjänst ska, i enlighet med vad som framgår av våra överväganden i avsnitt 11.5.6, som utgångspunkt och till övervägande del bestå av oavlönat arbete. En mindre del av det antal timmar samhällstjänst som dömts ut ska dock kunna bestå av annan verksamhet, vilket regleras närmare i 2 kap. 1 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse. Möjligheten att låta en del av samhällstjänsten bestå av annat än oavlönat arbete följer även av denna paragraf, genom att det anges att det villkorliga fängelsestraffet får förenas med skyldighet att utföra oavlönat arbete eller delta i annan motsvarande verksamhet. Domstolen har dock enbart att bestämma antalet timmar samhällstjänst. Huruvida samhällstjänsten verkställs på annat sätt än genom utförande av oavlönat arbete avgörs av Kriminalvården enligt lagen om villkorligt fängelse.
Ansvaret för verkställigheten av samhällstjänsten ska, på motsvarande sätt som i dag, åligga Kriminalvården, som även har i uppdrag att ordna samhällstjänstplatser. Den del av samhällstjänsten som består av oavlönat arbete bör i första hand förläggas till ideell eller offentlig verksamhet eller därmed likartad verksamhet. Det finns dock inget som hindrar att samhällstjänst fullgörs i privat verksamhet, om verksamheten bedöms lämplig för samhällstjänstarbete och det finns goda förutsättningar att kontrollera att arbetet fullgörs i enlighet med den arbetsplan som upprättats för verkställigheten. Det finns inte heller något hinder mot att Kriminalvården anordnar samhällstjänstarbete i egen regi. Valet av arbets-
SOU 2012:34 Författningskommentar
201
plats bör göras utifrån de riktlinjer som angavs av regeringen i samband med att samhällstjänst blev ett permanent inslag i påföljdssystemet år 1999. Det innebär bl.a. att det inte får förekomma att en samhällstjänstplacering innebär att personer som är föremål för det offentligas omsorger eller service utsätts för risker. Som anfördes i förarbetena till 1999 års lagändringar bör restriktivitet iakttas t.ex. när det gäller att placera personer som dömts till samhällstjänst inom verksamheter som avser omsorg eller vård, särskilt av barn och äldre personer.2
Det ankommer på Kriminalvården att bestämma om en del av samhällstjänsten ska utgöras av annat än oavlönat arbete och i sådana fall vad det närmare innehållet ska vara. Som utgångspunkt bör gälla att de åtgärder som väljs i stället för oavlönat arbete ska vara av sådan karaktär att de kan antas leda till en minskad risk för återfall i brott. Exempel på sådana åtgärder kan vara deltagande i programverksamhet eller skyldighet att i närmare angiven omfattning hålla kontakt med en av Kriminalvården förordnad övervakare. Även annan vård- eller missbruksavvänjande behandling än programverksamhet bör kunna komma i fråga. Frågan behandlas närmare i kommentaren till 2 kap. 1 § lagen om villkorligt fängelse.
Antalet timmar samhällstjänst ska bestämmas till lägst 40 och högst 240. Som motiveras i våra allmänna överväganden i avsnitt 11.5.4 bör den praxis som hittills gällt när det gäller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst kunna tjäna som utgångspunkt vid bestämmandet av antalet timmar samhällstjänst. Det innebär att följande tabell kan tillämpas som en allmän utgångspunkt.
Författningskommentar SOU 2012:34
202
Det villkorliga fängelsestraffets längd (månader)
Antalet timmar samhällstjänst
1 40 2 60 3 80 4 100 5 120 6 140 7 160 8 180 9 200 10 220 11 240
Enligt 31 kap. 1 § andra stycket 2 ska det kunna beslutas att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt om verkställighet av ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt. Även i sådana fall bör samhällstjänst kunna väljas som tilläggssanktion. Med hänsyn till fängelsestraffets längd bör det villkorliga fängelsestraffet då förenas med det maximala antalet timmar samhällstjänst, dvs. 240.
Enligt 31 kap. 9 § kan den tilltalades tidigare brottslighet i vissa situationer beaktas genom ingripandegraden i tilläggssanktionen. Som framgår närmare av kommentaren till den bestämmelsen kan det därmed vid återfall i brott bli aktuellt att döma ut ett större antal timmar samhällstjänst än vad fängelsestraffets längd i sig hade motiverat.
För det fall att någon del av samhällstjänsten ska utgöras av annan sysselsättning än oavlönat arbete, får Kriminalvården göra en bedömning av hur denna andra sysselsättning ska värderas i förhållande till det oavlönade arbete som annars skulle ha utgjort innehållet i sanktionen. En utgångspunkt kan därvid vara att en timmes deltagande i programverksamhet eller annan anordnad verksamhet får motsvara en timmes oavlönat arbete. Det bör dock beaktas att inslag som innebär vård eller behandling ofta kan innebära en större uppoffring, och därmed en högre ingripandegrad, för den dömde. Det kan därmed vara rimligt att värdera sådana inslag som mer tidskrävande än motsvarande antal timmar oavlönat arbete. Frågan
SOU 2012:34 Författningskommentar
203
utvecklas vidare i kommentaren till 2 kap. 1 § lagen om villkorligt fängelse.
4 §
Paragrafen reglerar möjligheten att förena villkorligt fängelse med en övervaknings- och kontrollsanktion. Förutsättningarna för att välja övervaknings- och kontrollsanktion som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 3 § tredje stycket. Utformningen av sanktionen behandlas närmare i avsnitt 9.5.7 och 11.6.
En övervaknings- och kontrollsanktion innebär en skyldighet för den dömde att underkasta sig övervakning och kontroll samt därmed förenad inskränkning av friheten. Hur verkställigheten är utformad och vilka åligganden påföljden närmare innebär för den dömde framgår av 3 kap. lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse. Som utgångspunkt ska gälla att ingripandegraden i övervaknings- och kontrollsanktionen ska motsvara ingripandegraden i det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha valts som tilläggssanktion.
Som anges i paragrafen ska övervaknings- och kontrollsanktionen pågå under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år. Villkorliga fängelsestraff om mellan en och tre månader som förenas med övervaknings- och kontrollsanktion kommer därmed att innebära en övervaknings- och kontrollsanktion på tre månader. Under motsvarande förutsättningar innebär ett villkorligt fängelsestraff på sex månader att övervaknings- och kontrollsanktionens längd uppgår till sex månader, ett villkorligt fängelsestraff på tio månader att övervaknings- och kontrollsanktionens längd uppgår till tio månader och så vidare. Något hänsynstagande till att den dömde inte blir föremål för villkorlig frigivning på det sätt som sker från ovillkorliga fängelsestraff ska inte tas.
Längden av övervaknings- och kontrollsanktionen beräknas av Kriminalvården i samband med verkställighetens start. Domstolen bör dock i domen ange att sanktionen ska pågå under hela det villkorliga fängelsestraffets längd, eller att den ska pågå i tre månader om det villkorliga fängelsestraffet är kortare än tre månader.
I enlighet med vad som föreslås i 31 kap. 1 § andra stycket ska det kunna beslutas att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt bl.a. om verkställighet av ett fängelsestraff i anstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt. Även i
Författningskommentar SOU 2012:34
204
sådana fall kan en övervaknings- och kontrollsanktion väljas som tilläggssanktion. Övervaknings- och kontrollsanktionens längd kan emellertid inte överstiga ett år, även om det villkorliga fängelsestraffet är längre än så.
Enligt 31 kap. 9 § kan den tilltalades tidigare brottslighet i vissa fall beaktas genom ingripandegraden i tilläggssanktionen. Som framgår närmare av kommentaren till den bestämmelsen kan det därmed vid återfall i brott bli aktuellt att förena ett villkorligt fängelsestraff med ett större antal månader övervaknings- och kontrollsanktion än vad fängelsestraffets längd i sig hade motiverat. I sådana fall ska domstolen ange övervaknings- och kontrollsanktionens längd i domen.
Kriminalvården har att verkställa övervaknings- och kontrollsanktionen i enlighet med bestämmelserna i 3 kap. lagen om villkorligt fängelse. Som framgår närmare av 3 kap. 1 § ska sanktionen alltid innefatta skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en av Kriminalvården förordnad övervakare. Om det villkorliga fängelsestraffets längd överstiger två månader ska sanktionen därutöver enligt 3 kap. 2 § innefatta anmälningsskyldighet, dvs. skyldighet för den dömde att vid särskilt angivna tidpunkter inställa sig på en särskild plats. Om övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå i sex månader eller mer ska den, i enlighet med vad som föreskrivs i 3 kap. 3–4 §§ lagen om villkorligt fängelse, innefatta inslag som ytterligare inskränker den dömdes frihet. Som sådant ytterligare frihetsinskränkande inslag ska i första hand väljas helghemarrest, vilket innebär förbud för den dömde att lämna bostaden under två för honom eller henne arbetsfria dagar per vecka. Helghemarresten ska pågå under lika många veckor som antalet månader övervaknings- och kontrollsanktion. Om övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå sex månader ska alltså den dömde förbjudas att lämna bostaden under sex veckoslut (eller andra arbetsfria tvådagarsperioder per vecka) medan en övervaknings- och kontrollsanktion om tio månader ska innebära helghemarrest under tio veckoslut (eller motsvarande).
Helghemarresten kan under de förutsättningar som anges i 3 kap. 4 § lagen om villkorligt fängelse bytas ut mot ett förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, ett förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område eller en skyldighet för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats.
SOU 2012:34 Författningskommentar
205
Av 3 kap. 5 § lagen om verkställighet av villkorligt fängelse framgår att efterlevnaden av helghemarrest och sådana andra förstärkande inslag som kan ersätta helghemarrest får kontrolleras med hjälp av elektroniska hjälpmedel.
5 §
Paragrafen reglerar möjligheten att förena villkorligt fängelse med hemarrest. Hemarrestens närmare innehåll regleras i 4 kap. lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse. Utformningen av sanktionen behandlas i avsnitt 9.5.2, 9.5.8 och 11.7.
Tilläggssanktionen hemarrest ersätter möjligheten att verkställa kortare ovillkorliga fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (s.k. elektronisk fotboja). Förutsättningarna för att välja hemarrest som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 3 § fjärde stycket.
Av denna paragraf framgår att hemarrest innebär att den tilltalade förbjuds att vistas utanför sin bostad annat än på särskilt angivna tider och för bestämda ändamål. I vilken utsträckning och för vilka ändamål den dömde får lämna bostaden beslutas av Kriminalvården enligt bestämmelserna i 4 kap. lagen om villkorligt fängelse.
Hemarresten ska enligt paragrafen pågå under en tid som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst 14 dagar och högst åtta månader. Villkorligt fängelse i sex månader med hemarrest innebär därmed att den dömde ska underkasta sig hemarrest i fyra månader.
Hemarrestens längd beräknas av Kriminalvården i samband med att verkställigheten inleds. Domstolen bör dock ange i domen att hemarresten ska pågå under två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd.
I enlighet med vad som föreslås i 31 kap. 1 § andra stycket ska det kunna beslutas att ett villkorligt fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt bl.a. om verkställighet av ett fängelsestraff i anstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt. Även i sådana fall kan hemarrest väljas som tilläggssanktion. Hemarresten kan emellertid inte pågå under längre tid än åtta månader, även om det villkorliga fängelsestraffet är längre än ett år.
Enligt 31 kap. 9 § kan den tilltalades tidigare brottslighet i vissa fall beaktas genom ingripandegraden i tilläggssanktionen. Som framgår närmare av kommentaren till den bestämmelsen kan det därmed vid återfall i brott bli aktuellt att döma ut ett större antal månader
Författningskommentar SOU 2012:34
206
hemarrest än vad fängelsestraffets längd i sig hade motiverat. I sådana fall ska domstolen ange hemarrestens längd i domen. Inte heller i sådana fall kan hemarrestens längd uppgå till mer än åtta månader.
Av 4 kap. 2 § lagen om villkorligt fängelse framgår att efterlevnaden av hemarresten får kontrolleras med hjälp av elektroniska hjälpmedel, t.ex. elektronisk fotboja. Det är inte obligatoriskt att kontrollera förbudet att lämna bostaden elektroniskt. I den mån Kriminalvården gör bedömningen att erforderlig kontroll av att den dömde uppehåller sig i bostaden kan uppnås på annat sätt, t.ex. genom täta hembesök eller genom att den dömde åläggs att med jämna mellanrum kontakta Kriminalvården från en telefon som är placerad i bostaden, behöver alltså inte någon elektronisk utrustning användas. Hemarrest ska emellertid innebära ett strängt upprätthållet förbud att lämna bostaden, vilket i praktiken torde innebära att det endast i undantagsfall är möjligt att underlåta att kontrollera efterlevnaden av förbudet med elektronisk fotboja eller andra elektroniska hjälpmedel.
6 §
Paragrafen reglerar möjligheten att förena villkorligt fängelse med vård, behandling och/eller programverksamhet enligt en vård- eller påverkanssanktion. Sanktionen behandlas i avsnitt 9.5.9 och 11.8. Förutsättningarna för att välja en vård- eller påverkanssanktion som tilläggssanktion till villkorligt fängelse regleras i 31 kap. 4 §.
Av paragrafen framgår inledningsvis att villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att genomgå vård, behandling, ett brotts- eller missbruksrelaterat påverkansprogram eller andra motsvarande åtgärder.
I enlighet med den s.k. normaliseringsprincipen ska vård eller behandling inom ramen för en straffrättslig påföljd som utgångspunkt bedrivas utanför Kriminalvården, med den kommun eller det landsting som annars skulle ha haft att erbjuda den dömde vård eller behandling som huvudman. En vård- eller påverkanssanktion kan därför bestå av skyldighet för den dömde att genomgå t.ex. missbruksvårdande behandling vid en beroendemottagning som bedrivs av den dömdes hemkommun eller av psykiatrisk behandling som bedrivs inom ramen för landstingets verksamhet.
En vård- eller påverkanssanktion kan emellertid också, helt eller delvis, bestå av deltagande i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet. Sådan programverksamhet bedrivs i Kriminal-
SOU 2012:34 Författningskommentar
207
vårdens egen regi under ledning av s.k. programledare som utbildats särskilt för att ansvara för att leda programmen. Programmen syftar till att angripa den problematik som ofta kan ligga bakom den typ av brott som den dömde har gjort sig skyldig till och därmed minska risken för att han eller hon återfaller i sådan brottslighet. De kan t.ex. vara inriktade på missbruk av alkohol och/eller droger, våldsbrottslighet, sexualbrottslighet eller allmän kriminalitet.
Slutligen kan en vård- eller påverkanssanktion innefatta andra åtgärder som inte ryms inom begreppen vård, behandling eller programverksamhet, men som kan fylla samma funktion. Det kan t.ex. vara åtgärder som kan antas öka förutsättningarna för att den dömde ska kunna ta till sig den vård eller behandling eller det påverkansprogram som utgör huvudinslag i sanktionen. Ett exempel på sådant inslag är skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en av Kriminalvården förordnad övervakare i viss närmare angiven utsträckning och under viss närmare angiven tid. Även en skyldighet för den dömde att vara nykter och drogfri under hela den tid som sanktionen fullgörs, och inte bara i samband med att han eller hon deltar i programverksamhet eller besöker t.ex. beroende- eller psykiatrimottagning (jfr 1 kap. 13 § lagen [20xx:xxx] om villkorligt fängelse), kan utgöra inslag i en vård- eller påverkanssanktion. Det huvudsakliga inslaget i sanktionen ska dock vara vård eller behandling eller deltagande i programverksamhet.
Det finns inget som hindrar att innehållet i en vård- eller påverkanssanktion utgörs av en kombination av flera av de nu angivna inslagen. Det kan t.ex. bli aktuellt att kombinera deltagande i ett kortare påverkansprogram med skyldighet att besöka en beroendemottagning under en närmare angiven tid eller att kombinera en behandling mot missbruk med ett utvidgat nykterhets- och drogfrihetskrav.
De åtgärder som vård- eller påverkanssanktionen ska innefatta ska framgå av ett av Kriminalvården utfärdat yttrande. Det innebär att innehållet i sanktionen i det enskilda fallet till dess huvuddrag ska vara känt för domstolen vid tidpunkten för domen. Kriminalvården ska i yttrande till domstolen lämna ett konkret förslag på åtgärder som ska vidtas inom ramen för vård- eller påverkanssanktionen. Domstolen har därefter möjlighet att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med en vård- eller påverkanssanktion i enlighet med det lämnade förslaget.
Som framgår av 31 kap. 2 och 4 §§ är en förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkans-
Författningskommentar SOU 2012:34
208
sanktion att sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Det förslag som Kriminalvården lämnar måste därför vara så utförligt och detaljerat att det ger domstolen en tydlig anvisning om vilken ingripandegrad de planerade åtgärderna kommer att innebära. Mot bakgrund av yttrandet ska domstolen kunna bedöma om den föreslagna vård- eller påverkanssanktionen är tillräckligt ingripande för att motsvara den icke behandlingsinriktade tilläggssanktion (böter, samhällstjänst eller hemarrest) som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med. Yttrandet ska även ha den funktionen att det kan utläsas av domen vad som åligger och förväntas av den dömde. Därigenom blir det tydligt vad som krävs för att tilläggssanktionen ska anses verkställd och i vilka fall det är nödvändigt att reagera i anledning av bristande verkställighet av sanktionen.
För att fylla nu angivna funktioner måste yttrandet från Kriminalvården innehålla uppgifter om det huvudsakliga innehållet i sanktionen, t.ex. om den ska innefatta deltagande i programverksamhet med viss närmare angiven inriktning eller av någon form av vård- eller behandlingsinsatser i kommunens eller landstingets regi. I sistnämnda fall måste det även anges om insatserna ska ges i eller utanför vårdinrättning. Däremot är det knappast nödvändigt att det av yttrandet framgår vilken vårdgivare som kommer att ansvara för vården eller behandlingen. Det bör dock finnas uppgift om åtgärdernas omfattning, dvs. hur länge de ska pågå och vilken intensitet de ska ha. Intensiteten kan beskrivas exempelvis genom angivande av antal behandlings- eller programtillfällen per vecka eller månad och hur lång tid varje tillfälle ska omfatta. Av yttrandet bör även framgå om sanktionen ska innefatta ett alkohol- eller drogförbud som är mer omfattande än vad som följer av 1 kap. 13 § lagen om villkorligt fängelse och om det ska förordnas en övervakare för den dömde. För det fall att övervakare ska förordnas bör också anges i vilken omfattning och på vilket sätt den tilltalade ska hålla kontakt med övervakaren.
7 §
Paragrafen reglerar möjligheten att förena villkorligt fängelse med kontraktsvård. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.10, 10.4.6 och 11.9.
Förutsättningarna för att välja kontraktsvård som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 1 § andra stycket 1 och 10 §. Av 31 kap. 1 § andra stycket 1 följer att det förhållandet att ett villkorligt fängelse-
SOU 2012:34 Författningskommentar
209
straff kan förenas med kontraktsvård kan utgöra skäl att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga. Enligt 31 kap. 10 § utgör kontraktsvård särskilt skäl för att besluta om villkorligt fängelse om den tilltalade återfallit i brott i sådan omfattning att villkorligt fängelse annars hade varit uteslutet.
Regleringen i första stycket motsvarar i huvudsak den möjlighet att förena en skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård som hittills har funnits i 30 kap. 9 § andra stycket 3. Till skillnad från vad som hittills gällt ska emellertid inte kontraktsvård förutsätta att missbruket eller det andra förhållande som kräver vård eller behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts, utan det är tillräckligt att detta förhållande har bidragit till att brottet har begåtts. Ändringen är inte avsedd att utgöra någon ändring i förhållande till vad som hittills har ansetts gälla, utan innebär en anpassning till praxis.
En förutsättning för kontraktsvård är att innehållet i vården eller behandlingen i huvudsak motsvarar det utdömda fängelsestraffet i ingripandegrad. Det innebär dels att vården eller behandlingen ska vara mer ingripande ju längre det villkorliga fängelsestraffet är, dels att innehållet i kontraktsvården ska vara så ingripande att det i vart fall i det närmaste motsvarar ingripandegraden hos ett ovillkorligt fängelsestraff. Villkorligt fängelse med kontraktsvård innebär således inte någon mer påtaglig privilegiering av den dömde i förhållande till det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut, vilket också är anledningen till att det förhållandet att den dömde ska genomgå kontraktsvård kan motivera att villkorligt fängelse döms ut trots att fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet är sådan att ett ovillkorligt fängelsestraff annars hade varit oundvikligt. Vården eller behandlingen måste därmed alltid vara mer ingripande än vad som hade varit tillräckligt för att utgöra innehåll i en sådan vård- eller påverkanssanktion som regleras i 6 §.
Av regleringen i andra och tredje styckena framgår att kontraktsvård får börja verkställas omedelbart, utan avvaktan på att domen ska vinna laga kraft mot den dömde, och – som en följd därav – att prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff som förenas med kontraktsvård räknas från dagen för domen. Till skillnad från vad som gäller enligt huvudregeln i 1 § inleds alltså verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med kontraktsvård i omedelbar anslutning till det att den dom i vilken påföljden döms ut har
Författningskommentar SOU 2012:34
210
meddelats. Det innebär att prövotiden börjar löpa och att vården eller behandlingen kan inledas även om domen överklagas.
Avvikelsen från huvudregeln i 1 § motiveras närmare i avsnitt 9.3.2. Den är motiverad av att personer som döms till kontraktsvård ofta är i behov av omfattande behandlingsinsatser för att komma ifrån ett kvalificerat missbruk och att de därmed bör inleda vården i direkt anslutning till domen. Det är dock av vikt att den som inte godtar domstolens bedömning utan överklagar domen inte blir skyldig att efterleva domen förrän den har vunnit laga kraft. I bestämmelsen ges därför möjlighet för högre rätt att besluta att kontraktsvården inte får fortsätta verkställas om domen överklagas. Denna möjlighet bör främst utnyttjas i situationer där det är den dömde som har överklagat och där överklagandet omfattar den utdömda påföljden.
Enligt fjärde stycket får rätten besluta att den som döms till villkorligt fängelse med kontraktsvård ska vara omhändertagen till dess att han eller hon har överförts till den vårdgivare som anges i behandlingsplanen. Bestämmelsen motsvarar den reglering som hittills har funnits i 28 kap. 6 b §. Möjligheten att besluta om omhändertagande är begränsad till de fall där den dömde är häktad och den planerade vården förutsätter ett boende hos vårdgivaren, t.ex. i ett behandlingshem. I enlighet med vad som uttalades i samband med att möjligheten att omhänderta av den som dömts till kontraktsvård infördes i brottsbalken år 1992, bör strävan alltid vara att den dömde ska kunna tas emot av vårdgivaren direkt efter domen. Omhändertagande bör ske endast i undantagsfall, t.ex. när det inte är möjligt för vårdgivaren att omedelbart ta emot den dömde och det dessutom finns en påtaglig risk för att den dömde inte kommer att inställa sig hos vårdgivaren om han eller hon inte blir omhändertagen.3
Beslutet om omhändertagande upphör automatiskt när den dömde tas emot av vårdgivaren. Omhändertagandet får inte pågå längre än en vecka. I beslutet om omhändertagande bör domstolen därför anmärka att omhändertagandet upphör när vårdgivaren tar emot den dömde samt ange det definitiva slutdatumet för omhändertagandet.4
Om den dömde är omhändertagen när domen överklagas och högre rätt med stöd av andra stycket beslutar att vidare verkställig-
SOU 2012:34 Författningskommentar
211
het av det villkorliga fängelsestraffet inte får äga rum, ska beslutet om omhändertagande upphävas.5
Åtgärder vid bristande verkställighet
8–13 §§ Villkorligt fängelse verkställs genom att den dömde dels avstår från fortsatt brottslighet under prövotiden, dels fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Om tilläggssanktionen inte fullgörs brister den dömde i verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet. I 8–13 §§ regleras de åtgärder som kan vidtas vid sådan bristande verkställighet. Åtgärderna är varning, förlängd prövotid, byte av tilläggssanktion och beslut om verkställighet i anstalt. Frågan om bristande verkställighet i form av att tilläggssanktionen inte fullgörs behandlas närmare i kapitel 12. Som anges där används konsekvent beteckningen ”bristande verkställighet” och inte ”misskötsamhet” när den dömde inte fullgör beslutad tilläggssanktion.
8 § Paragrafen reglerar förutsättningarna för att meddela den dömde en varning. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.3.3 och 12.8.6.4.
Av paragrafen framgår att varning kan meddelas den dömde om han eller hon inte fullgör någon av tilläggssanktionerna samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård. Det förhållandet att den dömde inte har betalat dagsböter som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff kan däremot inte utgöra grund för varning. Frågan om hanteringen av obetalda böter regleras i särskild ordning i bötesverkställighetslagen (1979:189) och i 11 § i detta kapitel.
Varning i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska meddelas av Kriminalvården.
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 12.8.3.1 bör det förhållandet att den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med i första hand hanteras genom mer informella påpekanden från Kriminalvården, där myndigheten inskärper vikten av att tilläggssanktionen fullgörs och förtydligar för den dömde att han eller hon annars riskerar att få verkställa det villkorliga fängelsestraffet i anstalt. Kriminalvården
5 A. prop. s. 16.
Författningskommentar SOU 2012:34
212
har också möjlighet att vidta justeringar inom ramen för den utdömda tilläggssanktionen, t.ex. genom att ändra en samhällstjänstplacering eller att ersätta deltagande i programverksamhet med något annat, i huvudsak lika ingripande, vård- eller behandlingsinriktat inslag. Detta följer redan av det utrymme att utforma verkställigheten av de olika tilläggssanktionerna som Kriminalvården ges i 3– 7 §§ i detta kapitel och i lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse. Sådana åtgärder är alltså inte reglerade som reaktioner på bristande verkställighet.
Vidare kan Kriminalvården enligt 7 kap. 1 § lagen om villkorligt fängelse i anledning av bristande verkställighet meddela särskilda föreskrifter om kontroll- eller övervakningsåtgärder som behövs för att sanktionen ska fullgöras eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll eller om ett mer omfattande alkohol- eller drogförbud än vad som följer av 1 kap. 13 § i den lagen.
Först om de åtgärder som Kriminalvården kan vidta inom ramen för verkställigheten inte kan tillgripas, t.ex. för att Kriminalvården inte får kontakt med den dömde, eller om sådana åtgärder inte leder till att tilläggssanktionen blir fullgjord, bör det komma i fråga att meddela en formell varning.
Syftet med en varning är att påverka den dömde så att han eller hon fullgör den beslutade tilläggssanktionen. Varning bör därför endast komma i fråga om den dömde aktivt motverkar eller inte i tillräcklig grad medverkar till att tilläggssanktionen kan fullgöras. Om den bristande verkställigheten beror på att den dömde inte har förmåga att fullgöra tilläggssanktionen, kommer en varning knappast att leda till att sanktionen fullgörs. Det finns då inte någon anledning att meddela varning. Exempel på en sådan situation är när den som dömts till villkorligt fängelse med samhällstjänst efter domen blir sjuk eller skadar sig på ett sådant sätt att han eller hon inte längre har förmåga att utföra samhällstjänstarbete. En annan situation är när den som dömts till villkorligt fängelse med hemarrest inte längre har tillgång till en bostad där hemarresten kan fullgöras.
Varning bör i första hand komma till användning om åsidosättandet av tilläggssanktionen är av mindre allvarlig karaktär, men ändå inte så ringa att ett mer informellt påpekande från Kriminalvårdens sida kan anses tillräckligt eller om sådana påpekanden redan har gjorts utan att det har lett till resultat. Exempel på sådana situationer kan vara om den dömde vid fler än ett tillfälle har kommit för sent till den arbetsplats där han eller hon ska utföra samhällstjänst, till möten med övervakare eller till möten inom ramen
SOU 2012:34 Författningskommentar
213
för påverkansprogram eller annan vård eller behandling. Varning bör också kunna vara en tillräcklig åtgärd om den dömde vid något enstaka tillfälle har varit påverkad av alkohol eller narkotika vid fullgörandet av tilläggssanktionen (t.ex. på den arbetsplats där samhällstjänst utförs eller vid kontakt med övervakare inom ramen för en övervaknings- och kontrollsanktion) eller om han eller hon vid fler än ett tillfälle har uteblivit från t.ex. samhällstjänstarbete, programverksamhet eller möte med övervakare. Kriminalvården bör som utgångspunkt bara meddela varning vid ett tillfälle. Om den dömde inte efterkommer varningen återstår att vidta åtgärder enligt 9–10 §§. Det bör dock inte vara uteslutet att på nytt meddela varning, om den dömde har efterkommit den första varningen men efter en tid på nytt brustit i verkställigheten på ett inte alltför allvarligt sätt.
Om den dömde helt motsätter sig att fullgöra tilläggssanktionen – manifesterat muntligen eller endast genom att inte på något sätt medverka till ett fullgörande – finns det knappast anledning att meddela varning, då det i sådana situationer inte kan antas att en varning skulle leda till att den dömde fullgör sanktionen.
9 § Paragrafen reglerar förutsättningarna för att besluta om förlängd prövotid, att byta ut tilläggssanktionen mot en annan sanktion och att ändra en kontraktsvårdsplan. Frågorna behandlas i avsnitt 12.8.3 och 12.8.6
I första stycket anges att de åtgärder som anges i paragrafen får beslutas i de fall som avses i 8 §. Det innebär att paragrafen inte är tillämplig om den dömde inte har betalat dagsböter som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Frågan om hanteringen av obetalda böter regleras i särskild ordning i bötesverkställighetslagen (1979:189) och i 11 § i detta kapitel.
Vidare framgår av första stycket att förlängning av prövotiden, byte av tilläggssanktion och ändring av kontraktsvårdsplan endast får beslutas om den dömde redan har meddelats en varning eller om det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om varning meddelas. För det fall den dömde inte fullgör en annan tilläggssanktion än böter, ska således Kriminalvården i första hand reagera genom att meddela en varning. Som anförts i kommentaren till 8 § finns det dock sällan skäl att meddela varning om orsaken till den bristande verkställigheten är att den dömde inte har förmåga att fullgöra tilläggssanktionen. I så-
Författningskommentar SOU 2012:34
214
dana fall kan åtgärder enligt denna paragraf komma i fråga utan att varning först har meddelats.
Beslut enligt denna paragraf meddelas av övervakningsnämnd. Ärendet initieras normalt vid nämnden av Kriminalvården, men det finns inget som hindrar att övervakningsnämnden självmant tar upp en fråga om bristande verkställighet till prövning. Av 37 kap. 11 § framgår att övervakningsnämndens beslut får överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Av den paragrafen följer också att Kriminalvården har rätt att överklaga nämndens beslut för det fall beslutet kan anses gå Kriminalvården emot.
Enligt första stycket 1 kan prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet förlängas till högst fyra år. En förlängd prövotid innebär att den tid inom vilken tilläggssanktionen ska vara genomförd sträcks ut, vilket ibland kan öka förutsättningarna för att den dömde faktiskt fullgör sanktionen. Förlängning av prövotiden bör kunna komma i fråga om den dömde motsätter sig tilläggssanktionen, eller i vart fall inte i tillräcklig utsträckning medverkar till att den kan fullgöras, men det kan antas att han eller hon kan motiveras att fullgöra sanktionen om prövotiden förlängs. Vidare bör beslut om förlängd prövotid kunna meddelas om den dömde inledningsvis obstruerat mot sanktionen men därefter påbörjat verkställigheten, och den inledande obstruktionen lett till att sanktionen inte kommer att kunna fullgöras i tid om inte prövotiden förlängs. För att inskärpa betydelsen av att prövotiden förlängs i situationer av de nu angivna slagen kan övervakningsnämnden, i enlighet med vad som föreskrivs i tredje stycket, kombinera beslutet om förlängning med ett beslut om varning.
Förlängd prövotid bör också kunna beslutas om den dömde är beredd att medverka till den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med, men inte har förmåga att fullgöra sanktionen inom ramen för den ursprungliga prövotiden. Så kan t.ex. vara fallet om den dömde på grund av tillfällig arbetsoförmåga inte kan fullgöra beslutad samhällstjänst inom prövotiden. En annan sådan situation kan vara om den som dömts till villkorligt fängelse med hemarrest inte har tillgång till en bostad i vilken hemarresten kan fullgöras men kommer att få en sådan inom en snar framtid. Då den bristande verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet i en sådan situation inte beror på trots eller ovilja från den dömdes sida, måste dock särskilt beaktas att förlängningen av prövotiden innebär att den tid inom vilken domstolen kan göra förordnanden avseende det villkorliga fängelsestraffet i anledning av återfall i brott blir
SOU 2012:34 Författningskommentar
215
längre. Prövotiden bör därför inte förlängas mer än vad som behövs för att den dömde ska kunna fullgöra tilläggssanktionen. I situationer av det nu nämnda slaget bör det inte bli aktuellt att kombinera beslutet om förlängd prövotid med varning.
Det bör inte komma i fråga att förlänga prövotiden för att den dömde inte har hunnit eller inte kan antas hinna fullgöra tilläggssanktionen inom prövotiden, om detta inte alls beror på omständigheter kring den dömdes person eller som han eller hon själv kunnat styra över. Förlängning av prövotiden bör alltså inte tillgripas i situationer där Kriminalvården inte har lyckats hitta en samhällstjänstplacering i tid eller där ett planerat påverkansprogram (av skäl som inte den dömde kunnat påverka) inte har påbörjats i sådan tid att den dömde har kunnat slutföra programmet under prövotiden.
Som angetts ovan får förlängd prövotid även betydelse för hanteringen av återfall i brott. Ett återfall före utgången av prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet ska enligt 31 kap. 8 § alltid föranleda en skärpt reaktion för den nya brottsligheten. Det gäller även om återfallet skett under en prövotid som förlängts med stöd av denna paragraf. Det innebär bl.a. att möjligheterna att enligt 34 kap. 7 § besluta att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt som reaktion på återfall under prövotiden gäller även om återfallet skett under en förlängd prövotid.
I första stycket 2 regleras förutsättningarna för att byta ut tilläggssanktionen mot en annan tilläggssanktion.
Ett byte av tilläggssanktion bör tillgripas i situationer där den dömde inte har förmåga eller vilja att fullgöra den ursprungliga sanktionen och möjligheten till fullgörande inte kan antas öka genom att prövotiden förlängs. Byte ska ske till en annan sanktion än den som ursprungligen beslutats, vilket innebär att övervakningsnämnden inte kan undanröja en sanktion (t.ex. en vård- eller påverkanssanktion) och ersätta den med en ny sanktion av samma slag (dvs. en ny vård- eller påverkanssanktion). För det fall att den ursprungligen beslutade sanktionen kan antas bli fullgjord genom att det vidtas sådana justeringar av innehållet som inte innebär att det blir fråga om en ny tilläggssanktion ankommer det på Kriminalvården att genomföra sådana förändringar (med undantag för kontraktsvård, se kommentaren till punkten 3 nedan). Detta följer redan av Kriminalvårdens uppgift att se till att tilläggssanktionen blir verkställd. Om Kriminalvården initierar ett ärende om byte av tilläggssanktion vid övervakningsnämnden och nämnden finner att
Författningskommentar SOU 2012:34
216
förutsättningarna för byte av sanktion inte är uppfyllda eftersom sanktionen kan fullgöras om dess innehåll förändras, får nämnden således lämna ärendet utan åtgärd och i stället göra Kriminalvården uppmärksammad på att innehållet i sanktionen bör förändras.
Som anförts ovan kan övervakningsnämnden inte byta ut obetalda dagsböter mot någon annan sanktion. Det finns dock inget som hindrar att nämnden byter ut en annan tilläggssanktion till dagsböter.
I första stycket 3 anges att övervakningsnämnden får ändra innehållet i en plan för kontraktsvård. Beslut om ändring av kontraktsvårdsplanen kan komma i fråga t.ex. om det under verkställigheten uppkommer omständigheter som innebär att den ursprungliga planen bör revideras. Det kan vara omständigheter som är hänförliga till den dömde och dennes vårdbehov eller till vårdgivaren och dennes förutsättningar att erbjuda vården eller behandlingen. Ett exempel av sistnämnda slag kan vara att den vårdgivare som angetts i den ursprungliga kontraktsvårdsplanen inte längre kan erbjuda den tänkta vården, men samma eller liknande vård tillhandahålls av en annan vårdgivare.
Regleringen i första stycket utesluter inte att övervakningsnämnden vid samma prövning både byter tilläggssanktion eller ändrar kontraktsvårdsplanen och förlänger prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet.
Vid byte av tilläggssanktion enligt första stycket 2 ska den tilläggssanktion som träder i stället för den ursprungliga enligt vad som föreskrivs i andra stycket i första hand ersättas med en sanktion av motsvarande ingripandegrad. Först om det inte är möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion som är i huvudsak lika ingripande, får byte ske till en mer ingripande sanktion. Byte till en mer ingripande sanktion innebär en repressionsökning och bör därför endast komma i fråga om det alternativ som annars återstår är en talan om att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt enligt 10 §. Byte till en mindre ingripande tilläggssanktion än den som ursprungligen beslutats bör endast komma i fråga om den dömde har fullgjort delar av den ursprungliga tilläggssanktionen eller om en mycket stor del av prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har förflutit, se nedan.
Vad som kan anses utgöra en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som den ursprungligen beslutade får avgöras efter omständigheterna i det enskilda fallet. I enlighet med vad som anförs i avsnitt 9.5.3 ska dock dagsböter alltid anses utgöra en mindre
SOU 2012:34 Författningskommentar
217
ingripande tilläggssanktion än samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion, medan hemarrest alltid ska anses mer ingripande än samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Kontraktsvård får endast användas som tilläggssanktion i situationer där det annars hade dömts ut ett ovillkorligt fängelsestraff och får därmed anses vara mer ingripande än samtliga övriga tilläggssanktioner. Tilläggssanktionerna samhällstjänst samt övervaknings- och kontrollsanktion ska i enlighet med vad som anförs i avsnitt 9.5.7 och 11.6 kunna användas vid villkorliga fängelsestraff som är lika långa och i likartade återfallssituationer. De bör därmed anses vara lika ingripande, på det sätt att exempelvis 140 timmar samhällstjänst (som enligt vad som angetts i kommentaren till 3 § ska kunna utgöra tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff om sex månader) är lika ingripande som sex månader övervaknings- och kontrollsanktion (som enligt vad som angetts i kommentaren till 4 § också ska kunna utgöra tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff om sex månader). När det gäller byte mellan en vård- eller påverkanssanktion och en annan tilläggssanktion får bedömningen av vad som är en lika ingripande sanktion avgöras med utgångspunkt från det villkorliga fängelsestraffets längd och den dömdes eventuella tidigare brottslighet.
Om den dömde inte heller fullgör den nya sanktion som övervakningsnämnden beslutat, bör det i första hand prövas om det finns förutsättningar att på nytt byta ut tilläggssanktionen. Ibland torde det t.ex. kunna komma i fråga att byta ut den nya tilläggssanktionen mot en mer ingripande sanktion, om tilläggssanktionen vid det första tillfället byttes ut mot en sanktion av motsvarande ingripandegrad. Möjligheten att byta ut tilläggssanktionen vid flera tillfällen bör vara beroende av orsaken till att sanktionen inte fullgjorts. Om det är uppenbart att den dömde i och för sig medverkar till att fullgöra sanktionen men saknar förmåga att utföra den, bör det finnas större utrymme för upprepade byten. Om den bristande verkställigheten beror på trots eller ovilja från den dömdes sida bör däremot utrymmet för att på nytt byta tilläggssanktion vara litet.
Vid byte av tilläggssanktion ska övervakningsnämnden i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den ursprungligen beslutade sanktionen. Det innebär att nämnden vid bestämmandet av den nya sanktionen ska göra en avräkning för vad den dömde har fullgjort av den tidigare sanktionen. Om den ursprungliga tilläggssanktionen är samhällstjänst och den dömde har fullgjort en del av samhällstjänsttimmarna när sanktionen byts
Författningskommentar SOU 2012:34
218
ut, ska således endast den del som inte fullgjorts bytas ut mot någon annan sanktion. På motsvarande sätt ska hänsyn tas till vad den dömde redan har fullgjort av en tidigare beslutad övervaknings- och kontrollsanktion, vård- eller påverkanssanktion eller hemarrest. Beaktandet av vad den dömde har undergått till följd av den tidigare sanktionen bör huvudsakligen ske genom att den nya sanktionen förkortas eller ges en minskad intensitet, som t.ex. att en övervaknings- och kontrollsanktion får omfatta kortare tid än vad som motsvaras av det villkorliga fängelsestraffets längd eller att det bestäms ett mindre antal timmar samhällstjänst. Beaktande kan emellertid också ske genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en sanktion som är av mindre ingripande slag än den ursprungliga, t.ex. genom att resterande delar av en hemarrest ersätts med en övervaknings- och kontrollsanktion eller att resterande delar av en samhällstjänst ersätts med dagsböter. Detta bör i första hand komma ifråga om en betydande del av den ursprungliga sanktionen redan verkställts och det skulle vara praktiskt svårgenomförbart eller framstå som mindre meningsfullt att verkställa en annan ”avkortad” tilläggssanktion som är av lika ingripande slag.
Om övervakningsnämnden vid sin prövning finner att det inte finns tillräckliga skäl för att förlänga prövotiden, byta ut tilläggssanktionen eller ändra kontraktsvårdsplanen, får nämnden enligt vad som föreskrivs i tredje stycket i stället meddela den dömde en varning. Övervakningsnämnden har således att ta ställning till om det är tillräckligt att varning meddelas. Varning får också, som beskrivits ovan, meddelas om det behövs för att förstärka ett beslut om förlängd prövotid eller byte av tilläggssanktion. Möjligheten för övervakningsnämnden att meddela varning bör i första hand användas i situationer där inte Kriminalvården tidigare har meddelat någon varning i anledning av det aktuella åsidosättandet av tilläggssanktionen. Om Kriminalvården tidigare har meddelat varning i anledning av samma åsidosättande, bör det främst komma i fråga för övervakningsnämnden att meddela varning om nämnden gör en annan bedömning än Kriminalvården vad gäller omfattningen eller bakgrunden till den bristande verkställigheten, eller då förhållandena har förändrats efter det att Kriminalvården meddelat varning och fört ärendet till nämnden.
SOU 2012:34 Författningskommentar
219
10 § Paragrafen reglerar förutsättningarna för att besluta att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.3, 12.8.6 och 12.8.9.
I första stycket anges att beslut om verkställighet i anstalt får meddelas i de fall som avses i 8 §. Det innebär att paragrafen inte är tillämplig när den dömde inte har betalat dagsböter som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Frågan om hanteringen av obetalda böter regleras i särskild ordning i bötesverkställighetslagen (1979:189) och i 11 § i detta kapitel.
Beslut om verkställighet i anstalt meddelas av domstol på talan av Kriminalvården. Ett sådant beslut får meddelas om åtgärder enligt 9 §, dvs. förlängd prövotid, byte av tilläggssanktion eller ändring av kontraktsvårdsplan, inte kan vidtas, om sådana åtgärder redan har vidtagits utan att ge avsedd verkan, om det kan antas att sådana åtgärder inte kommer att ge avsedd verkan eller om den dömdes åsidosättande av tilläggssanktionen är av sådan karaktär att åtgärder enligt 9 § inte är tillräckliga. Beslut om verkställighet i anstalt är därmed avsett att utgöra sistahandsalternativ om den dömde inte fullgör den tilläggssanktion som beslutats. Som utgångspunkt bör gälla att det inte ska fattas beslut om verkställighet i anstalt om det inte tidigare har gjorts åtminstone ett försök att byta tilläggssanktion. Om den dömde redan vid verkställighetens start vägrat att medverka och vidhållit den attityden även till andra tänkbara tilläggssanktioner, är det dock möjligt att göra bedömningen att inte någon åtgärd enligt 9 § skulle ge avsedd verkan. Det bör då kunna bli aktuellt att besluta om verkställighet i anstalt även om det inte skett något försök att byta tilläggssanktion.
I vissa situationer är det inte möjligt att ersätta tilläggssanktionen med någon annan sanktion som motsvarar resterande del av den ursprungliga sanktionen i ingripandegrad. Så kan t.ex. vara fallet om den dömde inte har förutsättningar att fullgöra någon annan tillräckligt ingripande tilläggssanktion. Även i sådana situationer kan beslut om verkställighet i anstalt meddelas trots att byte av tilläggssanktion inte har skett. En annan sådan situation kan vara om den dömde avviker från institutionsbehandling vid kontraktsvård eller inte följer verkställighetsplanen för en hemarrest och åsidosättandet av åliggandena enligt kontraktsvårdsplanen eller hemarresten inte kan sägas vara helt ringa. I båda dessa situationer finns det inte några lika eller mer ingripande tilläggssanktioner att
Författningskommentar SOU 2012:34
220
ta till och det är uppenbart att varning och förlängd prövotid inte är tillräckliga åtgärder för att möta den bristande verkställigheten.
Som framgår av kommentaren till 9 § kan en tilläggssanktion undantagsvis bytas ut vid flera tillfällen. Talan om att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt bör därför alltid föregås av en prövning av om verkställighet utanför anstalt kan åstadkommas genom att tilläggssanktionen byts ut.
Vid beslut om verkställighet i anstalt ska enligt andra stycket i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde redan undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet. Ett beslut om verkställighet i anstalt ska endast avse den del av det villkorliga fängelsestraffet som inte kan anses verkställd. Det innebär att domstolen vid beräkningen av den tid som ska verkställas i anstalt ska göra en avräkning för den del av prövotiden som har förflutit och den del av tilläggssanktionen som den dömde eventuellt har genomfört.
Vid avräkningen bör särskild vikt läggas vid fullgjorda tilläggssanktioner. Som utgångspunkt bör gälla att avräkning från det utmätta fängelsestraffet ska ske med lika stor andel som den andel av tilläggssanktionen som fullgjorts. Om tilläggssanktionen är fullgjord till ungefär hälften bör det alltså inte komma i fråga att besluta att mer än hälften av fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Om det villkorliga fängelsestraffet har förenats med både en vård- eller påverkanssanktion och dagsböter och beslutet om verkställighet i anstalt grundar sig på att den dömde inte fullgör vård- eller påverkanssanktionen, måste avräkning även ske för den del av bötesbeloppet som har betalats. I sådana fall måste domstolen hämta in information från Rikspolisstyrelsen om hur stor del av bötesbeloppet som har flutit in. Den del av böterna som inte är betalda faller bort i och med beslutet om verkställighet i anstalt. Samma sak gäller om ett villkorligt fängelsestraff som förenats med en vård- eller påverkanssanktion även har förenats med samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Förfluten prövotid bör tillmätas betydelse framför allt om en mycket stor del av prövotiden har förflutit.
Som framgår av regleringen i 1 kap. 6 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse innebär ett beslut om verkställighet i anstalt att den dömde inte längre är skyldig att fullgöra återstående delar av den eller de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenats med.
Enligt tredje stycket kan rätten, för det fall att det inte anses finnas tillräckliga skäl att besluta om verkställighet i anstalt, i stället
SOU 2012:34 Författningskommentar
221
besluta om varning, förlängd prövotid, ändring av kontraktsvårdsplan eller byte av tilläggssanktion. I likhet med vad som gäller för övervakningsnämnden (se kommentaren till 9 § tredje stycket) bör utrymmet för varning vara litet när frågan om bristande verkställighet är underkastad rättens prövning, särskilt om Kriminalvården eller övervakningsnämnden redan har meddelat den dömde en varning. Varning bör då främst kunna komma i fråga om rätten gör en annan bedömning av i vilken omfattning verkställigheten har brustit eller om förhållandena har förändrats på ett betydande sätt sedan Kriminalvården eller övervakningsnämnden gjorde sin bedömning och en varning därför kan anses tillräcklig. På samma sätt bör det finnas ett begränsat utrymme för domstolen att byta ut tilläggssanktionen. I de fall det redan har skett ett sådant byte föranlett av att den dömde inte har medverkat till en sanktion som han eller hon kan antas ha haft förmåga att utföra, bör det endast undantagsvis komma i fråga för rätten att på nytt byta till en annan tilläggssanktion i stället för att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
11 §
Paragrafen reglerar förutsättningarna för att byta tilläggssanktion eller besluta att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt i anledning av att den dömde inte har betalat dagsböter som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Frågan behandlas i avsnitt 16.5.4.
Verkställighet av dagsböter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse regleras, på motsvarande sätt som verkställighet av andra böter, i bötesverkställighetslagen (1979:189) (BvL). Det innebär att obetalda böter i första hand ska verkställas genom uppbörd eller indrivning (1–14 §§ BvL). Enligt 15 § BvL ska böter som inte kunnat drivas in på talan av åklagare förvandlas till ovillkorligt fängelse, om den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. När det gäller böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse är emellertid inte regleringen i 15 § BvL tillämplig, utan i stället gäller bestämmelserna i denna paragraf.
Enligt paragrafens första stycke ska rätten, om förutsättningarna för bötesförvandling enligt 15 § BvL är uppfyllda, på talan av åklagare undanröja obetalda böter och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan tilläggssanktion. Det förhållandet att den dömde inte betalat dagsböterna får således endast leda till byte till
Författningskommentar SOU 2012:34
222
en annan tilläggssanktion om den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om det annars av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt. För en beskrivning av i vilka situationer så ska anses vara fallet hänvisas till kommentaren till 15 § BvL.
Om förutsättningarna för att byta ut böterna är uppfyllda, bör det så långt möjligt väljas en tilläggssanktion som motsvarar de obetalda böterna i ingripandegrad. Det innebär att obetalda böter i första hand bör bytas ut mot en vård- eller påverkanssanktion av förhållandevis begränsat slag. För det fall att en sådan sanktion inte kan väljas – t.ex. för att den dömde inte är i behov av eller kan motiveras att delta i vård eller behandling – kan böterna ersättas av en mer ingripande tilläggssanktion, som t.ex. samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Vid valet av ny tilläggssanktion bör, på samma sätt som i andra situationer där tilläggssanktioner beslutas, hänsyn tas till den dömdes förutsättningar att genomföra sanktionen eller med andra ord om sanktionen i det enskilda fallet är lämplig. Inför ett beslut om byte av tilläggssanktion bör det därför inhämtas personutredning från Kriminalvården.
I andra stycket regleras möjligheten att besluta att ett villkorligt fängelsestraff som förenats med dagsböter ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Beslut om verkställighet i anstalt får meddelas om det kan antas att den dömde inte heller kommer att fullgöra någon annan tilläggssanktion än böter. Samtliga tilläggssanktioner till villkorligt fängelse förutsätter i någon mån att den dömde medverkar vid verkställigheten. I vart fall i situationer där den dömde av tredska har underlåtit att betala böterna, kan det därför ofta finnas anledning att göra bedömningen att någon annan sanktion än ett tvångsvis verkställbart fängelsestraff, dvs. fängelse i anstalt, inte är möjlig att verkställa.
Vid beslut om verkställighet i anstalt ska, på motsvarande sätt som enligt 10 §, i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet. Det innebär att domstolen vid beräkningen av den tid som ska verkställas i anstalt ska göra en avräkning för den del av prövotiden som har förflutit och den del av böterna som den dömde eventuellt har betalat.
I enlighet med vad som föreskrivs i 31 kap. 4 § andra stycket kan dagsböter användas för att förstärka ingripandegraden i ett villkorligt fängelsestraff som förenas med en vård- eller påverkanssanktion. Om det i en sådan situation beslutas att fängelsestraffet
SOU 2012:34 Författningskommentar
223
ska verkställas i anstalt på grund av att bötesbeloppet inte betalats, ska även beaktas om den dömde har fullgjort hela eller delar av vård- eller påverkanssanktionen. Om vård- eller påverkanssanktionen har fullgjorts, ska därmed endast en mindre del av det villkorliga fängelsestraffet verkställas i anstalt.
Som framgår av regleringen i 1 kap. 6 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse innebär ett beslut om verkställighet i anstalt att den dömde inte längre är skyldig att fullgöra återstående delar av den eller de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Verkställigheten i anstalt ersätter därmed återstående obetalda böter och eventuella delar av andra tilläggssanktioner som inte fullgjorts.
Beslut om byte av tilläggssanktion och verkställighet i anstalt meddelas av domstol. Till skillnad från vad som gäller såvitt avser andra tilläggssanktioner än böter, där Kriminalvården antingen initierar frågan vid övervakningsnämnden eller intar partsställning i domstolen, sker bytet av sanktion eller beslutet om verkställighet i anstalt på talan av åklagare. Som framgår av 17 § bötesverkställighetsförordningen (1979:197) ska Kronofogdemyndigheten, om indrivning av böter har avbrutits utan att böterna har blivit fullt betalda och det enligt Kronofogdemyndighetens bedömning finns anledning att anta att åtgärder enligt denna paragraf ska vidtas, skyndsamt sända en redogörelse för förhållandet till åklagare.
12 § Paragrafen reglerar den yttersta tidpunkten för åtgärder i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
Av bestämmelsen framgår att beslut om varning, förlängning av prövotiden, byte av tilläggssanktion, ändring av kontraktsvårdsplanen eller verkställighet i kriminalvårdsanstalt inte får meddelas efter det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut. Det innebär att sådana åtgärder i de allra flesta fall inte får vidtas efter det att två år har förflutit från det att den dom i vilken det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut vann laga kraft mot den dömde (se närmare om prövotidens längd i 27 kap. 1 § andra stycket och kommentaren till den bestämmelsen).
Författningskommentar SOU 2012:34
224
13 § Paragrafen reglerar förutsättningarna för att omhänderta den dömde i avvaktan på åtgärder i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Frågan behandlas närmare i avsnitt 12.8.5.
Enligt första stycket får övervakningsnämnden eller den domstol vid vilken talan förs enligt 10 eller 11 § besluta att den dömde ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Bestämmelsen motsvarar den reglering om omhändertagande av den som dömts till skyddstillsyn som hittills har funnits i 28 kap. 11 § första stycket. Avsikten är att den ska ges motsvarande tillämpningsområde. Det bör dock anmärkas att villkorligt fängelse inte är förenat med något allmänt krav på skötsamhet från den dömdes sida. Det förhållandet att den dömde till följd av alkohol- eller narkotikamissbruk har hamnat i en situation som han eller hon inte har förmåga att själv klara upp utgör därför inte skäl för ett omhändertagande.
Enligt andra stycket får Kriminalvården besluta om omedelbart omhändertagande av den dömde, om det uppkommer en fråga om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med kontraktsvård eller hemarrest. Denna möjlighet är motiverad av att kontraktsvård och hemarrest är avsedda att användas som tilläggssanktioner i sådana situationer där det annars inte hade kommit i fråga att besluta om villkorligt fängelse och att det därför av trovärdighetsskäl bör finnas möjlighet att snabbt frihetsberöva den dömde för det fall han eller hon inte fullföljer de åtaganden som sanktionen innebär.
Ett omedelbart omhändertagande innebär att den dömde frihetsberövas. Kriminalvårdens beslut ska därför alltid omprövas av övervakningsnämnd senast den första arbetsdagen efter det att beslutet meddelades. Om omhändertagandet fastställs av övervakningsnämnden, åligger det Kriminalvården att väcka talan vid domstol om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Om övervakningsnämnden inte fastställer Kriminalvårdens beslut om omedelbart omhändertagande senast den första arbetsdagen efter det att beslutet meddelades, upphör beslutet att gälla.
I tredje stycket föreskrivs att omhändertagande inte får pågå under längre tid än en vecka. Om det finns synnerliga skäl kan dock omhändertagandet förlängas i högst en vecka. För det fall att beslut om verkställighet i anstalt inte har meddelats inom den tid som anges i bestämmelsen ska den dömde friges. Bestämmelsen motsvarar den
SOU 2012:34 Författningskommentar
225
reglering som hittills har funnits i 28 kap. 11 § första stycket såvitt avser omhändertagande av den som dömts till skyddstillsyn.
Enligt fjärde stycket får rätten besluta att den som är omhändertagen vid tidpunkten för ett beslut om verkställighet i anstalt ska vara fortsatt omhändertagen till dess att beslutet vinner laga kraft. Ett sådant beslut bör meddelas för det fall att det kan antas att den dömde annars kommer att undandra sig verkställigheten i anstalt eller om det annars, t.ex. på grund av risk för fortsatt brottslighet, bedöms som angeläget att den dömde inte försätts på fri fot före det att verkställigheten i anstalt påbörjas.
Sammantaget innebär regleringen att bristande verkställighet av kontraktsvård eller hemarrest kan leda till ett omedelbart omhändertagande av den dömde samt att denne är fortsatt frihetsberövad till dess att fängelsestraffet (efter beslut om verkställighet i anstalt) börjar avtjänas i kriminalvårdsanstalt.
Övriga bestämmelser
14 §
Paragrafen innehåller en hänvisning till lagen om villkorligt fängelse, som närmare reglerar verkställigheten av de tilläggssanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med.
15 §
Paragrafen innehåller en hänvisning till 34 kap., som reglerar vilka åtgärder som kan vidtas med anledning av att den dömde har återfallit i brott före utgången av prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff.
16 §
Paragrafen reglerar när ett villkorligt fängelsestraff ska anses helt verkställt.
Det villkorliga fängelsestraffet anses helt verkställt när det inte längre är möjligt att besluta att straffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Beslut om verkställighet i anstalt får, i enlighet med vad som föreskrivs i 12 § i detta kapitel samt i 34 kap. 7 §, inte meddelas efter det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut. Det innebär att det villkorliga fängelsestraffet anses helt verkställt när prövotiden löpt ut.
Författningskommentar SOU 2012:34
226
Dagsböter som döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse verkställs enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen. Det innebär att verkställigheten i första hand sker genom uppbörd och indrivning. Indrivning av böter kan fortgå till dess att böterna bortfaller – dvs. preskriberas – vilket enligt 35 kap. 7 § sker när fem år har förflutit från det att domen vann laga kraft. Verkställigheten av villkorligt fängelse med dagsböter som tilläggssanktion pågår därmed under längre tid än prövotiden. Det kan dock inte beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt efter det att prövotiden har löpt ut.
17 §
Paragrafen reglerar betydelsen av ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt.
I första stycket erinras om att ett beslut om verkställighet i anstalt innebär att bestämmelserna i 26 kap. gäller för den fortsatta verkställigheten av fängelsestraffet. Det innebär bl.a. att den dömde ska tas in i kriminalvårdsanstalt för den fortsatta verkställigheten av straffet och att bestämmelserna om villkorlig frigivning ska tillämpas.
I andra stycket förtydligas att den del av straffet som ska verkställas i anstalt vid tillämpning av 26 kap. ska anses motsvara fängelsestraffets längd. En följd av detta är att beräkningen av vid vilken tidpunkt den dömde ska friges villkorligt ska göras med utgångspunkt i reststraffets längd.
29 kap.
1 a § Paragrafen , som är ny, tar sikte på straffvärdebedömningen vid s.k. nyupptäckt brottslighet och ersätter den reglering som tidigare funnits i 34 kap. 3 § andra stycket. Ändringarna motiveras i avsnitt 10.7.2.2 och 19.6.
Om den tilltalade tidigare har dömts för brott och den nu aktuella brottsligheten har inträffat i tiden före den tidigare domen är det inte fråga om återfall i brott utan om s.k. nyupptäckt brottslighet. För att en gärningsman inte ska komma i ett sämre läge på grund av att flera brott handläggs i olika rättegångar trots att de hade kunnat prövas i ett sammanhang, ska domstolen, om den dömer till en särskild påföljd för den nyupptäckta brottsligheten, vid straffmätningen beakta även brotten i den första domen. Rätten ska
SOU 2012:34 Författningskommentar
227
därvid se till att straffen tillsammans inte överstiger vad som skulle ha dömts ut om den samlade brottsligheten hade prövats i en och samma rättegång. Straffvärdebedömningen ska alltså även i en sådan situation avse den samlade brottsligheten och ske enligt de principer som gäller vid flerfaldig brottslighet. I enlighet med vad som tidigare angetts i 34 kap. 3 § andra stycket innehåller bestämmelsen en möjlighet för domstolen att underskrida minimum i straffskalan för det nyupptäckta brottet.
Regleringen i hittillsvarande 34 kap. 3 § andra stycket har inneburit att brottsligheten i den tidigare domen ska beaktas vid straffmätningen i den senare domen, om den brottslighet som är föremål för prövning i den senare domen har begåtts innan den tidigare domen börjat verkställas. Regleringen i denna paragraf, där alltså sådant beaktande ska ske om den brottslighet som prövas i den senare domen är begången före den tidigare domen, innebär således en förskjutning av den tidpunkt intill vilken beaktande får ske.
Av 30 kap. 5 § framgår att bestämmelsen, liksom övriga bestämmelser i 29 kap., ska tillämpas även om den tilltalade har begått brottet innan han eller hon fyllt 18 år.
4 § Paragrafen är ändrad. Ändringarna behandlas i avsnitt 10.5.
Första stycket ersätter första meningen i paragrafen i dess tidigare lydelse. Regleringen är ändrad på så sätt att den tilltalades tidigare brottslighet inte ska beaktas vid straffmätningen av ett villkorligt fängelsestraff. Rätten ska således först bestämma fängelsestraffets längd eller bötesstraffets storlek med beaktande av bestämmelserna om straffvärde i 29 kap. 1–3 §§, eventuella billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § och eventuell ungdomsreduktion enligt 29 kap. 7 §. Om tillämpningen av dessa bestämmelser leder till att ett fängelsestraff ska dömas ut ska rätten, i enlighet med de bestämmelser som finns i 31 kap., ta ställning till om det finns förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Vid den bedömningen ska bl.a. den tilltalades tidigare brottslighet beaktas.
Om det finns förutsättningar för villkorligt fängelse tillämpas inte regleringen i denna paragraf. Tidigare brottslighet ska alltså påverka straffmätningen i skärpande riktning endast om böter eller ett ovillkorligt fängelsestraff döms ut.
Om tillämpningen av 29 kap. 1–3, 5 och 7 §§ leder till ett bötesstraff, ska tidigare brottslighet kunna påverka straffmätningen på samma sätt som tidigare (jfr prop. 1987/88:120 s. 88). Det förhållan-
Författningskommentar SOU 2012:34
228
det att den dömde återfallit i brott kan, om övriga förutsättningar i paragrafen är uppfyllda, motivera att det döms ut ett fängelsestraff trots att brottslighetens straffvärde motsvarar ett bötesstraff. I sådana fall har rätten därefter, med beaktande av bestämmelserna i 31 kap., att avgöra om det kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Om regleringen i 29 kap. 1–3, 5 och 7 §§ leder till att påföljden ska bestämmas till fängelse och det inte finns förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, ska rätten gå vidare och pröva om regleringen i denna paragraf är tillämplig. Därvid gäller att ett strängare fängelsestraff än vad som motsvaras av brottslighetens straffvärde med beaktande av eventuella billighetsskäl och eventuell ungdomsreduktion ska dömas ut, om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott och den tidigare brottsligheten inte kan beaktas genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten eller i tillräcklig utsträckning genom att det – i enlighet med regleringen i 34 kap. 7 § – beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt eller genom att villkorligt medgiven frihet från ett tidigare ovillkorligt fängelsestraff – i enlighet med regleringen i 34 kap. 5 § – förklaras förverkad.
Då en förutsättning för att beakta återfallet vid straffmätningen är att den tidigare brottsligheten inte kan beaktas genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, ska straffskärpning med stöd av denna paragraf inte ske om den tilltalade tidigare dömts till villkorligt fängelse och det är återfallet som motiverar att ett ovillkorligt fängelsestraff döms ut. Det är först när den dömde har dömts till ovillkorligt fängelse vid minst ett tillfälle tidigare, eller om det nya fängelsestraffet är så långt att det skulle ha dömts ut ett ovillkorligt fängelsestraff även om den tilltalade hade varit tidigare ostraffad, som det kan komma i fråga att skärpa fängelsestraffets längd på grund av återfall i brott. Inte heller i sådana fall ska återfallsskärpning ske om återfallet kan anses tillräckligt beaktat genom att det beslutas om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff eller att villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff förklaras förverkad.
Andra stycket ersätter andra meningen i paragrafen i dess tidigare lydelse. Bestämmelsen reglerar vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av vilken betydelse den tidigare brottsligheten ska ha för straffmätningen. Den har ändrats genom att upp-
SOU 2012:34 Författningskommentar
229
räkningen av sådana omständigheter som särskilt ska beaktas har ersatts med en hänvisning till de omständigheter som anges i 31 kap. 9 § första stycket.
I 31 kap. 9 § första stycket anges att rätten vid bedömningen av vilken betydelse tidigare brottslighet ska ha vid återfall i brott efter ett villkorligt fängelsestraff särskilt ska beakta
1. tiden mellan det tidigare avgörandet och den nya brottsligheten,
2. huruvida den tidigare och den nya brottsligheten är likartad, och
3. om brottsligheten i båda fallen är allvarlig eller om den nya
brottsligheten är mer allvarlig än den tidigare.
Dessa omständigheter ska således tillmätas betydelse även vid bedömningen av vilken betydelse tidigare brottslighet ska ha vid straffmätningen. Ändringen är inte avsedd att innebära någon avgörande förändring i förhållande till vad som hittills gällt. Regleringen i 31 kap. 9 § första stycket 1 innebär dock att det i första hand ska vara tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten och inte tiden mellan brotten som ska avgöra återfallets relevans. Vidare ska enligt 31 kap. 9 § första stycket 3 beaktas inte bara om brottsligheten i båda fallen är allvarlig, utan även om den nya brottsligheten är mer allvarlig än den ursprungliga. Betydelsen av de olika rekvisiten i 31 kap. 9 § behandlas närmare i kommentaren till den bestämmelsen. Rätten ska göra en sammanvägning av omständigheterna och därvid ta ställning till huruvida och i vilken omfattning straffskärpning bör ske.
Storleken på den straffskärpning som kan komma i fråga med stöd av denna bestämmelse bör bestämmas från samma utgångspunkter som enligt tidigare lagstiftning, se prop. 2009/10:147 s. 46.
5 § Paragrafen är ändrad. Ändringarna behandlas i kapitel 17.
I bestämmelsen regleras de s.k. billighetsskälen. För att åstadkomma en mer naturlig och logisk ordning av innehållet i första stycket har en omdisponering skett som innebär att de billighetsskäl som i huvudsak vilar på samma grund har inordnats i punkter som följer efter varandra.
De två första punkterna återger omständigheter som kan sägas vara motiverade av humanitetsskäl. Även den tredje punkten – att det har gått lång tid innan gärningsmannen döms för brottet –
Författningskommentar SOU 2012:34
230
anger omständigheter som gärningsmannen inte har kontroll över och som det vore orimligt att bortse från vid påföljdsbestämningen. De omständigheter som räknas upp i fjärde och femte punkterna grundar sig på att gärningsmannen genom någon form av frivilligt handlande efter brottet visar att han eller hon ångrar sig och därigenom framstår som mindre klandervärd. Innehållet i de tre därpå följande punkterna (6–8) tar sikte på s.k. sanktionskumulation, dvs. att brottet förutom en straffrättslig påföljd även medför andra negativa verkningar för gärningsmannen som det vore oskäligt att bortse från vid påföljdsbestämningen. Första stycket avslutas med en mer öppet formulerad punkt – punkt 9 – som ger domstolen en möjlighet att ta skälig hänsyn även till andra omständigheter än de uppräknade, om det rör sig om lika tungt vägande omständigheter av likvärdigt slag.
I förtydligande syfte har i första stycket tillagts att de uppräknade omständigheterna endast kan verka i mildrande riktning.
Liksom tidigare är bestämmelsen om billighetsskäl avsedd att tillämpas med viss restriktivitet. Det krävs således att ett billighetsskäl är av viss tyngd för att strafflindring ska medges med stöd av bestämmelsen.
Punkt 1 är oförändrad.
Innehållet i punkt 2 motsvarar innehållet i hittillsvarande sjätte punkten.
I punkt 3 anges samma omständigheter som i hittillsvarande sjunde punkten. Till punkten har dock fogats en formulering som gör det klart att den omfattar även fall där det kan ifrågasättas om Europakonventionens krav på rättegång inom skälig tid är uppfyllt. I praxis har sådana fall hittills omfattats av åttonde punkten. Liksom enligt den praxis som hittills gällt ska en förutsättning för strafflindring vara att tidsutdräkten berott på omständigheter som den tilltalade inte kan lastas för.
Innehållet i punkt 4 motsvarar innehållet i hittillsvarande andra punkten. Den ändring som har skett är endast av språklig karaktär.
Punkt 5 avser fallet att den tilltalade frivilligt har angett sig, vilket enligt bestämmelsens hittillsvarande lydelse anges i tredje punkten. Bestämmelsen har emellertid utvidgats till att även omfatta situationen att den tilltalade genom att erkänna eller på annat sätt medverkat till utredningen av det egna brottet.
Det är enbart medverkan i utredningen av det egna brottet som är relevant för punktens tillämpning. Regleringen är inte avsedd att
SOU 2012:34 Författningskommentar
231
innebära några förändringar när det gäller möjligheten att medge strafflindring för s.k. kronvittnen.
Vid bedömningen av vilka fall som bör komma ifråga för strafflindring med hänvisning till den femte punkten bör prövas om den tilltalade genom sitt agerande framstår som mindre klandervärd på ett sådant sätt att det skulle vara obilligt att inte beakta förhållandet vid påföljdsbestämningen. De skäl som motiverat tillägget är i huvudsak desamma som hittills gällt för den som frivilligt angett sig (punkten 3 i hittillsvarande lydelse). Viss ledning vid tillämpningen bör därför kunna sökas i den bestämmelsen. En utgångspunkt kan vara att gärningsmannen genom sitt handlande visar att han eller hon tar ansvar för sina handlingar.
Med hänsyn till domstolens begränsade möjligheter att efterforska och fastställa den tilltalades motiv till ett erkännande eller annan medverkan i utredningen, bör bedömningen av hans eller hennes klandervärdhet utgå från objektiva fakta. För att komma ifråga för strafflindring ska medverkanshandlingen typiskt sett framstå som ett uttryck för ansvarstagande och ånger. Den tilltalades agerande ska med andra ord på något sätt förmedla en vilja att ställa saker och ting tillrätta och att klara upp det som har skett.
Strafflindringsgrunden bör normalt förutsätta att den tilltalades medverkan är av viss dignitet. Det följer dels av vad som ovan har redogjorts för när det gäller domstolens bedömning av den tilltalades motiv och det förhållande att den tilltalades agerande utgör en del av underlaget för den bedömningen, dels det allmänna kravet på att ett billighetsskäl ska vara av viss kvalitet och styrka för att få genomslag vid påföljdsbestämningen.
I linje härmed bör det sällan bli aktuellt att medge strafflindring när den tilltalade inte medverkar på annat sätt än genom att erkänna brottet. Utöver erkännandet bör normalt krävas ytterligare något agerande från gärningsmannens sida, t.ex. att uppgifter lämnas om omständigheterna kring brottet. Det kan emellertid inte uteslutas att ett erkännande i något fall kan utgöra en tillräcklig omständighet för strafflindring.
Även om det ligger i sakens natur att ett erkännande ofta är en förutsättning för punktens tillämpning, kan det finnas fall när den tilltalade medverkar i utredningen och tar ansvar för sitt handlande utan att för den skull erkänna det brott han eller hon anklagas för, t.ex. därför att han eller hon gör gällande en annan rubricering. Även i ett sådant fall bör strafflindring kunna komma ifråga.
Författningskommentar SOU 2012:34
232
I allmänhet torde det inte bli aktuellt att medge strafflindring när den tilltalade gör en obefogad invändning om ansvarsfrihet eller uppenbart förringar sin egen inblandning i brottet. Av avgörande betydelse är härvid om omständigheterna är sådana att det finns skäl att ifrågasätta om den tilltalades agerande grundar sig på en verklig vilja att ta ansvar för sina handlingar och en insikt om att han eller hon har handlat fel.
Annan medverkan till utredningen av brottet än erkännande kan bestå i olika typer av agerande. I ett mål om ekonomisk brottslighet kan det t.ex. röra sig om att en tilltalad redogör för olika transaktioner. Andra exempel är att en tilltalad lämnar upplysningar om olika kontakter som han eller hon har haft, pekar ut personer som kan lämna vidare upplysningar om olika förhållanden eller anvisar platser av betydelse för utredningen av brottet.
Som redan framgått torde strafflindringsgrunden i första hand aktualiseras då den tilltalades agerande på något sätt kan sägas ha haft betydelse för utredningen av brottet. Endast då kan gärningsmannen sägas ha medverkat till utredningen av brottet. I ordets innebörd ligger att den tilltalade ska ha bidragit till att utredningen kan föras framåt. Det innebär bl.a. att det sällan torde finnas skäl att tillämpa strafflindringsgrunden när en gärningsman har blivit tagen på bar gärning eller när en tilltalad erkänner efter att utredningen har nått så långt att redan föreligger övertygande bevisning om den tilltalades skuld.
Ett typexempel på när det med hänsyn till omständigheterna sällan torde bli aktuellt att tillämpa punkten är sådana fall av grovt rattfylleri där misstanken uppkommer efter en rutinkontroll och alkoholkoncentrationen framgår av ett utandnings- eller blodprov. Det är emellertid inte uteslutet att medge strafflindring även i dessa fall om ovan angivna förutsättningar är för handen.
Av vad som ovan har redogjorts för följer också att det oftare torde bli aktuellt att tillämpa strafflindringsgrunden vid mer omfattande och allvarlig brottslighet än vid brottslighet av lindrig karaktär. En medverkan i utredningen av sådan brottslighet torde i högre grad än vid lindrigare brottslighet innebära en uppoffring från den tilltalades sida, vilket bör vägas in vid bedömningen av om och i vilken mån strafflindring ska medges.
I vilken utsträckning strafflindring ska ske måste bedömas från fall till fall och med beaktande av samtliga omständigheter i det särskilda fallet. Som utgångspunkt bör dock gälla att strafflindringen ska vara större ju större den tilltalades medverkan är. Stor-
SOU 2012:34 Författningskommentar
233
leken på strafflindringen bör också vara beroende av brottslighetens straffvärde, så att medverkan till brottslighet med ett högt straffvärde leder till större strafflindring än medverkan till brottslighet med ett lägre straffvärde. I detta avseende är ingen förändring avsedd i förhållande till vad som gäller i dag.
Punkt 6 motsvarar i huvudsak innehållet i den hittillsvarande fjärde punkten. Genom ett tillägg framgår det av lagtexten att domstolen inte enbart ska beakta det men som en utvisning från Sverige i sig kan innebära för en tilltalad utan även andra men som följer av utvisningen. Till exempel ska det förhållandet att en tilltalad genom utvisningen blir utestängd från andra Schengenstater beaktas. Ändringen innebär alltså endast en kodifiering av praxis.
I punkt 7 anges att domstolen ska beakta om den tilltalade förorsakas men till följd av att han eller hon avskedas eller blir uppsagd från en anställning. För punktens tillämpning krävs inte att ett avskedande eller en uppsägning har inträffat, utan det är tillräckligt att det kan antas att så kommer att bli fallet. Samma billighetsskäl har hittills reglerats i femte punkten. Genom ändringarna har punkten förtydligats och renodlats. Andra sanktioner som den tilltalade kan drabbas av som en följd av brottet och som har anknytning till arbetslivet kan beaktas med stöd av den åttonde punkten.
Innehållet i punkt 8 är nytt och avser fall av s.k. sanktionskumulation. Inte sällan utlöser ett brott flera rättsliga effekter som är betungande för den tilltalade. Förutom påföljden kan den tilltalade t.ex. åläggas näringsförbud eller att betala olika former av s.k. sanktionsavgifter. Syftet med den nya bestämmelsen är att göra tydligt att domstolen vid straffmätningen ska beakta att den samlade rättsliga reaktionen på brottet framstår som rimlig och proportionerlig i förhållande till brottets straffvärde.
För att strafflindring ska komma ifråga med stöd av åttonde punkten krävs att den andra sanktionen är reglerad i en författning och utgör en direkt följd av brottet. Andra konsekvenser av betungande karaktär som uppkommer som en direkt eller indirekt följd av brottet – och som det vore oskäligt att inte ta hänsyn till – kan liksom tidigare beaktas inom ramen för den mer allmänt formulerade punkten (punkt 9), se t.ex. NJA 2009 s. 599.
Med begreppet rättsliga sanktioner avses i första hand offentligrättsliga sanktioner. Det innebär att s.k. särskilda rättsverkningar av brott (t.ex. förverkande och företagsbot) kan komma ifråga för tillämpningen liksom s.k. förvaltningsrättsliga sanktioner (t.ex. ett vite eller ett indraget tillstånd). I vissa fall bör även vissa straff-
Författningskommentar SOU 2012:34
234
processuella åtgärder kunna beaktas såsom ett långvarigt reseförbud. Däremot ska det förhållandet att en person varit häktad inte i första hand beaktas med stöd av förevarande punkt utan vid valet av tilläggssanktion till villkorligt fängelse (se 31 kap. 5 §) eller genom avräkning från ett ovillkorligt fängelsestraff.
Punkten är avsedd att omfatta samtliga de fall som hittills har omfattades av femte punkten och som innebär att den tilltalade drabbas av hinder eller synnerligen svårighet vi yrkes- eller näringsutövningen. Tidigare praxis hänförlig till den punkten är alltså alltjämt vägledande.
Även i detta fall ska bedömningen av i vilka fall strafflindring ska medges ske med beaktande av det syfte som ligger bakom lagstiftningen, nämligen att det vore obilligt att inte beakta förhållandet eftersom det innebär att den tilltalade drabbas oskäligt hårt om det döms ut en påföljd i enlighet med brottets straffvärde. För att strafflindring ska bli aktuellt i det enskilda fallet torde därmed – utöver att det ska vara fråga om en s.k. rättslig sanktion – fordras att sanktionen har viss betydelse för den enskilde och påverkar denne på ett påtagligt och kännbart sätt. Det ligger i linje med den praxis som hittills gällt och ingår som en del av den helhetsbedömning som domstolen alltid ska lägga till grund för ett beslut om strafflindring med hänvisning till ett billighetsskäl.
Punkt 9 överensstämmer med innehållet i hittillsvarande åttonde punkten. Den förändring som har skett är avsedd att endast förtydliga att det vid flerfaldig brottslighet är brottslighetens samlade straffvärde som ska beaktas.
Ändringen i andra stycket innebär att det inte längre krävs särskilda skäl för att understiga föreskrivet straffminimum. Det finns således inte någon nedre gräns för billighetsskälens genomslag vid straffmätningen. Fortfarande gäller dock enligt första stycket att billighetsskälen ska beaktas i skälig omfattning. Om domstolen vid en bedömning enligt första stycket finner att straffmätningsvärdet understiger det föreskrivna minimistraffet innebär ändringen att domstolen – utan någon ytterligare prövning – kan döma ut en påföljd i enlighet med resultatet av straffmätningen.
7 § I bestämmelsen föreskrivs att det ska ske s.k. ungdomsreduktion vid straffmätningen, i de fall någon begått ett brott innan han eller hon fyllt 21 år. Bestämmelsen tar sikte på låg ålder som en allmän grund som ska beaktas i sänkande riktning vid straffmätningen. För
SOU 2012:34 Författningskommentar
235
bestämmelsens tillämpning krävs inte att gärningsmannens låga ålder på något sätt har påverkat hans eller hennes handlande, utan avsikten med regeln är att åldern vid brottstillfället – när denna understiger 21 år – rent allmänt ska leda till lägre straff än som normalt döms ut för en gärning.
Första stycket har ändrats på så sätt att det gjorts en tydlig åtskillnad av hur stort genomslaget för reduktionen ska bli, beroende på om straffvärdet i det enskilda fallet är sådant att fängelse kan följa på brottet och beroende på den tilltalades ålder vid gärningstillfället. Ändringen motiveras i avsnitt 29.7.3.
I första och andra meningen anges att den tilltalades ungdom ska beaktas vid straffmätningen, om gärningen begicks innan han eller hon hade fyllt 18 år och att rätten då får döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. I tredje meningen anges att detsamma gäller för den som begått brott efter att ha fyllt 18 år men innan 21 år fyllda, om straffvärdet i det enskilda fallet är sådant att fängelse kan följa på brottet eller brottsligheten. Enligt den nya lydelsen klargörs att den s.k. ungdomsreduktionen ska få ett olika stort genomslag beroende på om straffvärdet (dvs. värdet innan det sker någon reduktion med hänsyn till ungdom eller billighet) är sådant att böter eller fängelse kan följa på brottsligheten.
I de fall straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet ska det göras en reduktion med anledning av gärningsmannens ungdom, om denne var under 21 år vid gärningstillfället. Någon ändring i förhållande till hittillsvarande praxis åsyftas inte i dessa fall genom den nya lydelsen av bestämmelsen. I de fall brottet är på fängelsenivå ska sålunda reduktionen ske enligt vad som hittills tillämpats i domstolarna (se t.ex. NJA 1981 s. 523, NJA 1991 s. 438 och NJA 2002 s. 489). I andra meningen – som inte har ändrats – anges att rätten får döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. I likhet med vad som tidigare gällt innebär det att ett brott för vilket endast fängelse är föreskrivet i vissa fall – efter ungdomsreduktionen – kan föranleda ett bötesstraff.
I de fall straffvärdet är sådant att böter kan följa på brottsligheten ska en reduktion av straffet med hänsyn till åldern ske endast om gärningsmannen var under 18 år vid gärningstillfället. Förslaget innebär en förändring i förhållanden till HD:s nyligen fastlagda praxis i dom av den 31 januari 2012 i mål B 5566-11.
För att tröskeln till myndiga lagöverträdare inte ska bli för stor, bör, gällande lagöverträdare under 18 år, utrymmet 100–150 dagsböter förbehållas fall då en vuxen lagöverträdare skulle dömts till
Författningskommentar SOU 2012:34
236
fängelse men regeln om ungdomsreduktion leder till att påföljden för den unge i stället ska bestämmas till dagsböter. Det innebär i sin tur som en utgångspunkt att dagsbotsantalet bör bestämmas till omkring 90 om en vuxen lagöverträdare hade fått 150 dagsböter. Reduktionen får därefter göras successivt inom spannet ned till 30 dagsböter. Tillämpningen torde allmänt sett kunna följa Riksåklagarens riktlinjer (se avsnitt 29.5.2). För att inte tröskeln till myndiga lagöverträdare ska bli för stor måste alltså den procentuella nedsättningen vid straffmätningen bli lägre för omyndiga lagöverträdare om straffvärdet är på bötesnivå jämfört med om det är på fängelsenivå.
Att reduktionen ska göras på detta mer begränsade sätt för omyndiga lagöverträdare om brottet är på bötesnivå får även betydelse för förutsättningarna att välja sådana särskilda ungdomspåföljder som enligt 32 kap. har företräde framför höga bötesstraff. I de fall bötesstraffet skulle ha bestämts till 60 dagsböter eller högre ska i stället en ungdomspåföljd enligt 32 kap. väljas (ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga). Även förutsättningarna för att döma ut ett varningsstraff enligt 32 kap. 1 § – dvs. att det inte är påkallat med en mer ingripande påföljd än böter – avgörs av huruvida ett bötesstraff efter ungdomsreduktionen skulle ha bestämts till ett lägre antal än 60 dagsböter.
30 kap.
Kapitlet innehåller allmänna bestämmelser om bestämmande av påföljd. Ett stort antal paragrafer har upphävts till följd av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn har utmönstrats ur påföljdssystemet och ersatts av möjligheten att besluta att ett fängelsestraff på viss tid ska vara villkorligt. Kapitelrubriken har ändrats till Om bestämmande av påföljd.
1 §
Paragrafen är ändrad. Den innehåller grundläggande bestämmelser om påföljdsbestämning.
I första stycket anges att påföljd ska bestämmas till böter eller fängelse i enlighet med regleringen i 29 kap. Rätten ska således först bestämma ett bötesstraff av viss storlek eller ett fängelsestraff av viss längd enligt bestämmelserna i 29 kap. Därefter görs den
SOU 2012:34 Författningskommentar
237
närmare påföljdsbestämningen enligt de bestämmelser som finns i 30–32 kap.
Av andra stycket framgår att rätten kan besluta att ett fängelsestraff ska dömas ut villkorligt enligt de regler som finns i 31 kap. Om rätten med stöd av regleringen i 29 kap. har gjort bedömningen att brottsligheten bör föranleda ett fängelsestraff, ska man alltså gå vidare till 31 kap. och undersöka om fängelsestraffet kan dömas ut villkorligt.
3 §
Paragrafen är ändrad. Den reglerar gemensam påföljd för flera brott och möjligheten att döma ut flera påföljder i en dom.
I första stycket har endast gjorts en språklig ändring. I andra stycket har andra meningen utgått. Möjligheten att döma till fängelse för ett eller flera brott samtidigt som det döms till villkorlig dom eller skyddstillsyn för brottsligheten i övrigt har motiverats av att det kan finnas anledning att döma ut ett kortare fängelsestraff för ett eller flera brott som är av sådan art att de bör föranleda just fängelse samtidigt som övrig brottslighet, som inte är av sådan art, bör kunna föranleda en villkorlig dom eller en skyddstillsyn. Som framgår av våra allmänna överväganden i kap. 15 ska det enligt de förslag vi lämnar inte längre förekomma någon påföljdsmässig särbehandling av vissa brott eller brottstyper med hänvisning till att de är av viss art. Någon motsvarighet till bestämmelsen i andra meningen behövs därför inte. Regleringen i styckets första mening kvarstår dock, då det alltjämt bör finnas möjlighet att döma särskilt till böter för en rättegångsförseelse samtidigt som det döms till annan påföljd för den brottslighet för vilken den tilltalade ursprungligen åtalats.
Tredje stycket är nytt. Bestämmelsen motiveras närmare i avsnitt 10.7.6. Den innebär att högre rätt vid samtidig överprövning av flera underrättsdomar ska döma ut en påföljd för brottsligheten i varje dom. Om en person av tingsrätten först döms till villkorligt fängelse med t.ex. dagsböter för viss brottslighet och därefter för ny brottslighet till villkorligt fängelse med samhällstjänst, ska alltså hovrätten – även om båda tingsrättsdomarna överklagas – inte döma ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. I stället ska det dömas ut en påföljd för brotten i den första tingsrättsdomen och en påföljd för brotten i den andra tingsrättsdomen. Det finns dock inget hinder mot att hovrätten prövar båda domarna i en rättegång.
Författningskommentar SOU 2012:34
238
5 § Paragrafen har ändrats i väsentliga avseenden. Ändringarna behandlas i kapitel 23.2.2. och 23.2.3.
Bestämmelsen reglerade tidigare under vilka förutsättningar en lagöverträdare under 18 år respektive 21 år kunde dömas till fängelse. Det föreskrevs att den som begått ett brott innan han eller hon fyllt 18 år fick dömas till fängelse endast om det förelåg synnerliga skäl och den som har fyllt 18 men inte 21 år vid tidpunkten för brottet endast om det förelåg särskilda skäl.
Enligt första meningen i den ändrade lydelsen av bestämmelsen ska påföljd för brott som någon begått innan han eller hon fyllt 18 år bestämmas enligt reglerna i 32 kap. I 32 kap. återfinns ungdomspåföljderna. Utgångspunkten är att det alltid ska dömas ut en ungdomspåföljd om lagöverträdaren var under 18 år vid brottstillfället. Av 32 kap. framgår dock att undantag kan göras från detta i vissa fall. Under sådana förutsättningar ska påföljden bestämmas enligt 30 och 31 kap. även i de fall lagöverträdaren var under 18 år vid gärningstillfället (se angående detta i kommentaren till 32 kap. 1 §).
Enligt den ändrade lydelsen gäller det inte någon särreglering avseende påföljdsvalet i de fall lagöverträdaren var 18 år eller äldre vid tidpunkten för brottet. I fråga om påföljdsvalet ska sålunda den som hade fyllt 18 men inte 21 år vid tidpunkten för brottet prövas som andra myndiga lagöverträdare. Enligt en undantagsregel i 32 kap. 1 § tredje stycket kan den som var mellan 18 och 21 år vid tidpunkten för brottet dock dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl.
Att notera är att gärningsmannens ålder enligt 29 kap. 7 § ska beaktas vid straffmätningen. I de fall den unge fyllt 18 år men inte 21 år vid tidpunkten för brottet, ska sådant beaktande bara göras om straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet eller brottsligheten. Om straffvärdet motsvarar böter, beaktas alltså gärningsmannens ålder endast om han eller hon inte fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet.
Enligt andra meningen ska även när påföljden bestäms enligt 32 kap. bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. tillämpas. Även i de fall lagöverträdaren är under 18 år och påföljdsvalet regleras i 32 kap. ska utgångspunkten för påföljdsvalet vara den bedömning av brottslighetens straffvärde som följer av 29 kap. 1–3 §§. I de fall ett brott skett innan en tidigare dom (s.k. nyupptäckt brott) ska t.ex. principen om mängdreduktion beaktas i enlighet med vad som
SOU 2012:34 Författningskommentar
239
följer av 29 kap. 1 a § . Vidare ska – innan frågan om påföljd avgörs enligt 32 kap. – det beaktas om det föreligger några billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § och om det finns skäl för påföljdseftergift enligt 29 kap. 6 §. Därutöver ska bestämmelsen om s.k. ungdomsreduktion enligt 29 kap. 7 § beaktas. Av regleringen följer sålunda att det är det s.k. straffmätningsvärdet – mätt i böter eller fängelse – som ska ligga till grund för avgörandet vilken påföljd som ska väljas enligt 32 kap. Huruvida en ungdomspåföljd är tillräckligt ingripande och vid avgörande av exempelvis hur många timmar ungdomstjänst eller hur många månader ungdomsövervakning som ska dömas ut, ska sålunda utgångspunkten vara straffmätningsvärdet på det sätt som följer av 29 kap.
Bestämmelsen i 29 kap. 4 § reglerar den situationen då tidigare brottslighet ska beaktas vid straffmätningen efter det att påföljden redan bestämts till böter eller fängelse. Den bestämmelsen saknar därför relevans vid tillämpning av ungdomspåföljderna.
Även bestämmelserna om gemensam påföljd i 3 § första och andra styckena i detta kapitel ska tillämpas för den som har begått brott före 18 års ålder. Däremot görs inte någon hänvisning till 3 § tredje stycket. Det innebär att högre rätt ska döma till gemensam påföljd när det blir aktuellt att döma ut en ungdomspåföljd.
31 kap.
Kapitlet är nytt. Det har tidigare innehållit bestämmelser (2 och 3 §§) om överlämnande till särskild vård i vissa fall. Förutvarande 2 §, som reglerade förutsättningarna för att överlämna åt socialnämnden att föranstalta om vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, utgår, då överlämnande till sådan vård enligt vad vi föreslår i kapitel 13 inte längre ska kunna utgöra påföljd för brott. Förutvarande 3 § ska enligt vad Psykansvarskommittén föreslagit i betänkandet Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3) och som Psykiatrilagsutredningen anslutit till i betänkandet Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) upphöra att gälla. Som anförs i avsnitt 2.4.1 har vi vid våra överväganden utgått ifrån att det förslaget kommer att genomföras.
Det nya 31 kap. har rubriken Om förutsättningar för villkorligt fängelse.
Författningskommentar SOU 2012:34
240
Betydelsen av fängelsestraffets längd
1 § Paragrafen reglerar de grundläggande förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Ändringarna behandlas i avsnitt 9.4.
Enligt första stycket råder det en presumtion för att besluta att fängelsestraff på viss tid som understiger ett år ska vara villkorliga. Endast om annat följer av 11 § eller om hinder möter med hänsyn till tidigare brottslighet enligt 7–9 §§ får sådana fängelsestraff dömas ut ovillkorligt.
Regleringen i 11 § innebär att presumtionen för att fängelsestraff som understiger ett år ska dömas ut villkorligt bryts, om det inte finns förutsättningar att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det utmätta fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Av 7 § framgår att återfall ska beaktas som skäl mot att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Återfallet ska, enligt 8 §, tillmätas särskild betydelse om det har skett under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff. Även i andra fall kan dock enligt 9 § tidigare brottslighet tillmätas relevans för möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
Det ges inte något utrymme för att avstå från att besluta att ett fängelsestraff som understiger ett år ska vara villkorligt på grund av att brottet är av viss art eller karaktär. I situationer där den tilltalade inte tidigare har gjort sig skyldig till brott är det således endast fängelsestraffets längd och möjligheten att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tillräckligt ingripande tilläggssanktion som avgör om det finns förutsättningar att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
Presumtionen för villkorligt fängelse tar sin utgångspunkt i fängelsestraffets längd. Det innebär att rätten – för det fall att brottslighetens straffvärde inte är så lågt att ett rent bötesstraff är tillräckligt – först ska mäta ut ett fängelsestraff av viss längd i enlighet med bestämmelserna i 29 kap. Vid bestämmandet av fängelsestraffets längd ska rätten bedöma brottets straffvärde (29 kap. 1–3 §§) samt därefter i lindrande riktning beakta dels förekomsten av s.k. billighetsskäl (29 kap. 5 §), dels om brottet begåtts före det att den tilltalade fyllt 21 år (29 kap. 7 §). Sedan fängelsestraffets längd har bestämts ska rätten ta ställning till om straffet kan dömas ut villkorligt. Om det utmätta fängelsestraffet understiger ett år och inte
SOU 2012:34 Författningskommentar
241
regleringen i 7–9 eller 11 § utgör hinder mot villkorligt fängelse, ska rätten besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Enligt andra stycket får rätten besluta att även tidsbestämda fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga. En förutsättning för villkorligt fängelse i sådana fall är dock att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård (andra stycket 1) eller att verkställighet av ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt (andra stycket 2, nedan benämnt ventilfall).
Förutsättningarna för att förena ett villkorligt fängelsestraff med kontraktsvård framgår av 27 kap. 7 §. Som anges där ska innehållet i kontraktsvården i huvudsak motsvara det utmätta fängelsestraffet i ingripandegrad. Om fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer är således en förutsättning för kontraktsvård att innehållet i vården i vart fall i det närmaste är lika ingripande som ett ovillkorligt fängelsestraff av motsvarande längd. Med hänsyn till att ett ovillkorligt fängelsestraff om ett år eller mer innebär frihetsberövande under en inte obetydlig tid (även om bestämmelserna om villkorlig frigivning innebär att anstaltsvistelsen i praktiken är kortare än fängelsestraffets längd och den kan förkortas ytterligare genom möjligheterna till utslussning från anstalten), måste kontraktsvården därmed innefatta inslag av ingripande slag. I de allra flesta fall torde en förutsättning för kontraktsvård i dessa fall vara att vården innefattar viss tids institutionsvistelse. Avsikten är att tillämpningen ska motsvara den praxis som hittills gällt för att skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård ska kunna dömas ut när det alternativa fängelsestraffet uppgår till ett år eller mer.
Ventilen i andra stycket 2 är avsedd att tillämpas i situationer där det av särskilt ömmande skäl framstår som uppenbart oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. De situationer som framför allt avses är sådana där det på grund av den tilltalades personliga förhållanden finns starka s.k. billighetsskäl (se 29 kap. 5 §), men där fängelsestraffets längd även med beaktande av dessa skäl uppgår till ett år eller mer. De omständigheter som innebär att ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt ska vara knutna till den tilltalades person eller annars vara av tungt vägande slag. Det innebär att ventilen bör kunna tillämpas t.ex. om den tilltalade till följd av hög ålder eller dålig hälsa skulle drabbas oskäligt hårt av ett fängelsestraff i anstalt (jämför 29 kap. 5 § första stycket 2) eller om den tilltalade har påbörjat vård eller behandling mot
Författningskommentar SOU 2012:34
242
missbruk eller något annat brottsrelaterat förhållande och ett ovillkorligt fängelsestraff skulle riskera att spoliera en pågående rehabilitering (jämför den möjlighet som hittills har funnits att beakta pågående behandling som ett särskilt skäl att döma till skyddstillsyn enligt 30 kap. 9 § andra stycket). Även mycket starka tredjemanshänsyn bör – med samma restriktiva tillämpning som enligt hittillsvarande praxis har kunnat leda till en icke frihetsberövande påföljd i stället för ett fängelsestraff – kunna utgöra särskilda skäl för villkorligt fängelse vid strafftider som uppgår till ett år eller mer.
För att ventilen ska vara tillämplig ska det alltså vara fråga om humanitetsskäl kopplade till den tilltalades person, eller undantagsvis till en närstående till den tilltalade, som med styrka talar mot att välja en frihetsberövande påföljd. Däremot bör inte det förhållandet att den dömde drabbas av andra sanktioner till följd av brottet, såsom utvisning, avskedande eller uppsägning, att han eller hon försökt begränsa de skadliga verkningarna av brottsligheten, frivilligt angett sig eller annars medverkat till utredningen av brottsligheten, eller att det har förflutit lång tid sedan brottet begicks vara sådana omständigheter som kan utgöra skäl att besluta att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt. Inte heller bör det förhållandet att den tilltalade i domen åläggs skyldighet att betala skadestånd på grund av brottet innebära att det är uppenbart oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Sådana omständigheter bör – i den mån de ska tillmätas betydelse – endast beaktas vid bestämmandet av fängelsestraffets längd enligt regleringen i 29 kap. 5 §.
Förekomsten av sådana omständigheter som utgör skäl att besluta att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt ska inte innebära att påföljden blir utan verkställighetsinnehåll. Tvärtom ska det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion som är så ingripande som möjligt inom ramen för vad som annars tillämpas för villkorliga fängelsestraff under ett år. Av 12 § följer dock att samma humanitetsaspekter som kan utgöra skäl för att besluta att ett fängelsestraff om ett år eller mer ska vara villkorligt kan vägas in även vid valet av tilläggssanktion.
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.4.4 finns det inte någon formell övre gräns för hur långa fängelsestraff som kan dömas ut villkorligt, annat än att det inte är möjligt att besluta att fängelse på livstid ska vara villkorligt. De särskilda skälen för villkorligt fängelse måste dock vara tyngre ju längre det utmätta straffet
SOU 2012:34 Författningskommentar
243
är, vilket innebär att det endast i rena undantagsfall bör komma ifråga att besluta att fängelsestraff som överstiger två år ska vara villkorliga.
Valet av tilläggssanktion
2 §
Paragrafen reglerar utgångspunkterna för valet av tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.
I paragrafen anges inledningsvis att villkorligt fängelse ska förenas med någon av de sanktioner som anges i 27 kap. 2–7 §§, dvs. dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård. Utgångspunkten är att ett villkorligt fängelsestraff ska förenas med en tilläggssanktion. Av regleringen i 4 § andra stycket följer dock att ett villkorligt fängelsestraff som förenas med en vård- eller påverkanssanktion som enligt rättens bedömning inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet får förenas med ytterligare en tilläggssanktion. Se närmare härom i avsnitt 9.5.9 och i kommentaren till 4 §.
Av paragrafen framgår vidare att ingripandegraden hos den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med ska bestämmas med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Det innebär dels att tilläggssanktionen ska vara mer ingripande ju längre det villkorliga fängelsestraffet är, dels att tilläggssanktionen ska vara mer ingripande om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott än om han eller hon varit tidigare ostraffad. Av 7 § framgår att tidigare brottslighet ska tillmätas betydelse endast om den föranlett annan påföljd än böter. Frågan om hur tidigare brottslighet ska beaktas regleras i 7–10 §§.
Avsikten är inte att tilläggssanktionen ska vara lika ingripande som ett ovillkorligt fängelsestraff, utan utgångspunkten är tvärtom att ett villkorligt fängelsestraff utgör en privilegiering i förhållande till det ovillkorliga fängelsestraff som skulle kunna följa med hänsyn till brottets straffvärde och övriga bestämmelser i 29 kap. Tilläggssanktionen syftar bl.a. till att påföljden ska få ett verkställighetsinnehåll och uppfattas som trovärdig, trots att den inte innebär en anstaltsvistelse. Ett villkorligt fängelsestraff om uppemot ett år ska därför förenas med en betydligt mer ingripande tilläggssanktion än ett villkorligt fängelsestraff som endast uppgår
Författningskommentar SOU 2012:34
244
till någon enstaka månad, givet att inte den tilltalades tidigare brottslighet föranleder någon annan bedömning. Lika långa villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner som framstår som i huvudsak lika ingripande, om de tilltalade har dömts i ungefär lika stor utsträckning tidigare.
Det nu sagda innebär inte att lika långa fängelsestraff (i likartade återfallssituationer) måste förenas med samma tilläggssanktion. Så länge tilläggssanktionens ingripandegrad är rimlig i förhållande till det villkorliga fängelsestraffets längd och i förekommande fall den tilltalades tidigare brottslighet har domstolen således möjlighet att välja sanktion utifrån vad som framstår som mest lämpligt och ändamålsenligt i det enskilda fallet.
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.5.3 och 9.5.6 – 9.5.9 samt av regleringen i 3 § och kommentaren till den bestämmelsen kan tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse rangordnas i ingripandegrad enligt följande: Dagsböter är den minst ingripande tilläggssanktionen. Som anges i kommentaren till 3 § ska dagsböter i huvudsak väljas som tilläggssanktion när det inte är fråga om återfall i brott och det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till högst tre månader. Därefter följer samhällstjänst samt övervaknings- och kontrollsanktion, vilka ska anses jämställda i ingripandegrad. Den mest ingripande tilläggssanktionen (undantaget kontraktsvård, som behandlas närmare i 1 § andra stycket 2 och 10 § samt i kommentarerna till de bestämmelserna) är hemarrest. I enlighet med vad som anges i kommentaren till 3 § ska hemarrest i första hand användas vid återfall i brott. Samtliga nu angivna sanktioner kan ersättas av en vård- eller påverkanssanktion, som således – beroende på dess innehåll – kan motsvara antingen dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest i ingripandegrad.
Det är många gånger inte möjligt att göra en mer precis bedömning av ingripandegraden hos en viss tilläggssanktion eller hur ingripande den ska anses vara i förhållande till det villkorliga fängelsestraffets längd och i jämförelse med andra sanktioner. Inte minst när det gäller sanktioner med ett vård- och behandlingsinriktat innehåll, dvs. en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård, är det svårt att avgöra ingripandegraden med någon större exakthet. Avgörande är att det blir en reaktion som är tillräckligt ingripande för att det villkorliga fängelsestraffet ska uppfattas som en trovärdig påföljd och så pass liknande andra möjliga tilläggssanktioner i ingripandegrad att det uppfattas som rättvist.
SOU 2012:34 Författningskommentar
245
Vad gäller vård- eller påverkanssanktionen finns det dessutom särskilda aspekter avseende vårdbehovet, som måste styra innehållet och som gör att kravet på proportionalitet inte är det enda riktmärket. Det finns därför ett visst utrymme för mindre avvikelser från vad som kan anses vara den i förhållande till det villkorliga fängelsestraffets längd exakt rätta ingripandegraden. Det bör inte heller finnas något hinder mot att besluta om en vård- eller påverkanssanktion eller en kontraktsvård som framstår som något mer ingripande än vad som motiveras av fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet, om Kriminalvården i sitt yttrande till domstolen har funnit att vården eller behandlingen är lämplig för den tilltalade och denne ställer sig positiv till att genomgå den.
3 §
Paragrafen reglerar förutsättningarna för att förena ett villkorligt fängelsestraff med dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest. Dessa frågor har behandlats i avsnitt 9.5.6–9.5.8 och 11.5.5.
Av första stycket framgår att villkorligt fängelse som utgångspunkt ska förenas med dagsböter. Dagsböter ska väljas som tilläggssanktion om det inte finns hinder med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.5.6 bör som en ungefärlig riktlinje kunna gälla att villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst tre månader kan förenas med dagsböter, om inte den tilltalades tidigare brottslighet innebär att en mer ingripande tilläggssanktion bör väljas (se om detta i 7–10 §§). För villkorliga fängelsestraff som uppgår till mer än tre månader, och vid återfall i brott före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, bör däremot utgångspunkten vara att dagsböter inte är en tillräckligt ingripande tilläggssanktion. Straffmätningen av dagsböter som tilläggssanktion har närmare kommenterats under 27 kap. 2 §.
För det fall att dagsböter med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet inte bedöms vara en tillräckligt ingripande tilläggssanktion ska utgångspunkten i stället, enligt vad som föreskrivs i andra stycket, vara att det villkorliga fängelsestraffet förenas med samhällstjänst. En förutsättning för att samhällstjänst ska kunna väljas som tilläggssanktion är dock att den sanktionen är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Frågan om lämplighetskravet är uppfyllt
Författningskommentar SOU 2012:34
246
bör avgöras efter en samlad bedömning av den tilltalades förutsättningar att fullgöra samhällstjänst.6 Därvid bör gälla att samhällstjänst inte kan anses utgöra en lämplig sanktion om den dömde, t.ex. till följd av sjukdom eller kroppsskada, saknar förmåga att arbeta. Det förhållandet att den tilltalade missbrukar beroendeframkallande medel bör inte utgöra något generellt hinder mot samhällstjänst. För det fall det kan antas att den tilltalade till följd av missbruket inte har förutsättningar att fullgöra samhällstjänstarbete, bör emellertid inte lämplighetskravet anses uppfyllt. Vid ett mer omfattande missbruk bör det i stället i första hand övervägas om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en vård- eller påverkanssanktion enligt regleringen i 4 §. Om det inte heller finns förutsättningar för en sådan sanktion återstår att förena det villkorliga fängelsestraffet med en övervaknings- och kontrollsanktion, se kommentaren till tredje stycket nedan.
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 11.5.5 krävs det inte något formellt samtycke från den tilltalade för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med samhällstjänst, utan den tilltalades inställning ska i stället beaktas som en del i lämplighetsbedömningen. Om den tilltalade tydligt förklarar att han eller hon motsätter sig samhällstjänst, kan det således vara en omständighet som innebär att samhällstjänst inte anses vara en lämplig sanktion. Då det inte finns något formellt krav på samtycke behöver dock inte den tilltalade tillfrågas om hur han eller hon ställer sig till att utföra samhällstjänst.
Ytterligare en omständighet som kan innebära att samhällstjänst inte är en lämplig tilläggssanktion är att det bedöms vara svårt att hitta en samhällstjänstplats för den tilltalade pga. särskilda förhållanden kopplade till dennes person, exempelvis att det förekommer en gängbrottsproblematik eller att den tilltalade döms för våldsbrott som berott på bristande impulskontroll. Det är ofta vanskligt att göra ett sådant antagande. Som framgår av tredje stycket i paragrafen är det emellertid möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en övervaknings- och kontrollsanktion som är lika ingripande som samhällstjänst, vilket innebär att den tilltalade inte lider någon rättsförlust om lämplighetsbedömningen får till följd att samhällstjänst inte kan väljas som tilläggssanktion.
Vid lämplighetsbedömningen måste beaktas att en mindre del av samhällstjänsten, enligt vad som framgår av regleringen i 27 kap. 3 §
6 Jfr prop. 1997/98:96 s. 100 och 197.
SOU 2012:34 Författningskommentar
247
och 2 kap. 1 § andra stycket lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse, kan utgöras av annan verksamhet än oavlönat arbete, vilket kan öka förutsättningarna för att den tilltalade ska kunna fullgöra samhällstjänsten. Straffmätningen av samhällstjänst som tilläggssanktion har närmare kommenterats under 27 kap. 3 §.
Om fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet innebär att dagsböter inte är en tillräckligt ingripande tilläggssanktion men lämplighetskravet för samhällstjänst inte är uppfyllt (och det inte heller finns förutsättningar för en vård- eller påverkanssanktion enligt 4 §), ska enligt tredje stycket det villkorliga fängelsestraffet i stället förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion. Övervaknings- och kontrollsanktion ska således väljas som tilläggssanktion i situationer där samhällstjänst inte kan dömas ut. Det ställs inte något krav på lämplighet för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en övervaknings- och kontrollsanktion. Domstolen kan därmed utgå från att en sådan sanktion är verkställbar och att den alltid är möjlig att döma ut, även i de fall då det inte finns någon utredning om den tilltalades personliga förhållanden. Straffmätningen av övervaknings- och kontrollsanktionen kommenteras närmare under 27 kap. 4 §.
Som framgår av regleringen i 7–10 §§ är en förutsättning för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt vid återfall i brott att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en tilläggssanktion som är mer ingripande än vad som hade kommit i fråga med beaktande av enbart fängelsestraffets längd. För det fall att fängelsestraffets längd innebär att dagsböter inte hade varit en tillräckligt ingripande tilläggssanktion även om den tilltalade tidigare varit ostraffad eller om den tilltalade dömts till villkorligt fängelse vid flera tillfällen tidigare, måste det – i vart fall om brottet är begånget före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff – i en återfallssituation väljas en tilläggssanktion som är av mer ingripande slag än samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. I fjärde stycket ges möjlighet att i sådana situationer förena ett villkorligt fängelsestraff med hemarrest. Straffmätningen av hemarrest kommenteras närmare under 27 kap. 5 §.
En förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med hemarrest är att det är en lämplig sanktion med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
Lämplighetskravet för hemarrest motsvarar i huvudsak det lämplighetskrav som hittills ställs upp för att besluta att ett kortare fängelsestraff ska verkställas i bostaden genom intensivövervakning
Författningskommentar SOU 2012:34
248
med elektronisk kontroll (IÖV). En grundläggande förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med hemarrest är att den tilltalade har tillgång till en bostad i vilken hemarresten kan genomföras. Bostaden ska vara sådan att det finns möjlighet att kontrollera att den dömde uppehåller sig där under verkställigheten. Efterlevnaden av hemarresten ska, enligt vad som föreskrivs i 4 kap. 2 § andra stycket lagen om villkorligt fängelse kunna kontrolleras med elektroniska medel. I den mån hemarresten ska kontrolleras elektroniskt, måste bostaden därmed vara sådan att den elektroniska utrustningen kan installeras där. Om förbudet att lämna bostaden ska övervakas elektroniskt är ytterligare en förutsättning för att lämplighetskravet ska vara uppfyllt att den tilltalade har förmåga att hantera den tekniska utrustning som krävs för den elektroniska övervakningen.
Den tilltalade måste därutöver kunna följa det schema för verkställigheten som kommer att sättas samman av Kriminalvården på verkställighetsstadiet. En förutsättning för hemarrest är därför att den tilltalade kan förväntas hålla de tider som han eller hon ges rätt att vistas utanför bostaden.
På samma sätt som när det gäller samhällstjänst bör inte det förhållandet att den tilltalade missbrukar beroendeframkallande medel utgöra något generellt hinder mot hemarrest. Den som döms till hemarrest får dock enligt 1 kap. 13 § lagen om villkorligt fängelse inte vara påverkad av alkohol, narkotika eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av hemarresten. Om den tilltalades missbruk är av sådan karaktär att han eller hon inte kan förväntas upprätthålla detta krav, bör inte hemarrest anses vara en lämplig tilläggssanktion.
Hemarrest bör inte anses utgöra en lämplig tilläggssanktion om det brott som den tilltalade döms för har riktats mot någon som han eller hon delar bostad med. Det förhållandet att brottet är begånget från bostaden, vilket kan vara fallet vid t.ex. olovlig tillverkning av alkohol eller barnpornografibrott, bör däremot inte vara tillräckligt för att avstå från att välja hemarrest som tilläggssanktion.
Det ställs inte upp något krav på samtycke från den tilltalade eller från personer som sammanbor med honom eller henne för att förena villkorligt fängelse med hemarrest. På samma sätt som när det gäller samhällstjänst, bör emellertid det förhållandet att den tilltalade aktivt motsätter sig hemarrest beaktas vid lämplighetsbedömningen och därmed vara en omständighet som kan innebära
SOU 2012:34 Författningskommentar
249
att hemarrest inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion. På motsvarande sätt bör det förhållandet att en vuxen person som är bosatt i den bostad i vilken hemarresten ska fullgöras aktivt motsätter sig att verkställigheten sker där kunna innebära att lämplighetskravet inte är uppfyllt. Hemarrest bör inte heller komma i fråga om det finns anledning att anta att det skulle påverka barn som delar bostad med den tilltalade på ett negativt sätt.
Om det inte finns förutsättningar för hemarrest återstår i återfallssituationer av det nu angivna slaget som regel att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
4 §
Paragrafen reglerar förutsättningarna för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.9.
Enligt vad som föreskrivs i första stycket får tilläggssanktionerna dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion samt hemarrest ersättas med en vård- eller påverkanssanktion. En förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion är att den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till att brottet har begåtts, eller att han eller hon har behov av och förutsättningar för att genomgå brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet. Om dessa förutsättningar är uppfyllda ska huvudalternativet för rätten vara att välja en vård- eller påverkanssanktion.
En vård- eller påverkanssanktion ska enligt 27 kap. 6 § bestå av skyldighet att genomgå den vård, behandling, brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller de andra motsvarande åtgärder som framgår av ett av Kriminalvården utfärdat yttrande. Det är därmed i första hand Kriminalvården som har att avgöra huruvida den tilltalade har behov av och förutsättningar för att genomgå vård- eller påverkansinriktade åtgärder. Om Kriminalvården har gjort bedömningen att den dömde har behov av viss vård eller behandling och att han eller hon har förutsättningar att klara av vården eller behandlingen, bör domstolen kunna utgå från att denna bedömning är riktig.
Som utvecklas i kommentaren till 27 kap. 6 § ska det huvudsakliga innehållet i vård- eller påverkanssanktionen framgå av yttrandet från Kriminalvården. Någon möjlighet för rätten att utan
Författningskommentar SOU 2012:34
250
yttrande föreskriva skyldighet för den tilltalade att genomgå vård eller behandling finns inte. Om det under huvudförhandlingen uppmärksammas att den tilltalade kan antas ha behov av vård eller andra åtgärder som kan innefattas i en vård- eller påverkanssanktion och som inte uppmärksammats av Kriminalvården, får domstolen därför begära in ett kompletterade yttrande. Om Kriminalvården kan använda sig av något av de program som finns inom dess egen verksamhet, bör det i många fall vara möjligt att med hjälp av underhandskontakter komplettera yttrandet på kort tid och att avsluta målet utan att det behöver gå till fortsatt huvudförhandling. I andra situationer kan det krävas mer omfattande utredningsåtgärder, vilket innebär att rätten får hålla fortsatt huvudförhandling sedan det kompletterande yttrandet kommit in.
Då ingripandegraden i den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med enligt vad som föreskrivs i 2 § ska bestämmas med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet, är en förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion att innehållet i det förslag som Kriminalvården lämnar är tillräckligt ingripande. Om det enligt domstolens bedömning är uppenbart att Kriminalvårdens förslag inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet, och det inte genom underhandskontakter med Kriminalvården går att revidera förslaget så att det blir mer ingripande, har domstolen enligt andra stycket möjlighet att utöver vård- eller påverkanssanktionen förena det villkorliga fängelsestraffet med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Vid bedömningen av om en föreslagen vård- eller påverkanssanktion är tillräckligt ingripande bör en jämförelse göras med det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som annars skulle ha valts som tilläggssanktion. Bedömningen behöver emellertid inte ske med någon exakthet, utan det bör finnas en viss marginal för vad som kan anses vara en tillräckligt ingripande sanktion. Om de föreslagna åtgärderna i jämförelse med den tilläggssanktion som annars skulle ha dömts ut framstår som påtagligt mindre ingripande, bör vård- eller påverkanssanktionen dock ”fyllas ut” genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med ytterligare en tilläggssanktion. Detta har markerats genom att det i lagtexten anges att vård- eller påverkanssanktionen får kombineras med en annan sanktion om det är uppenbart att innehållet inte är tillräckligt ingripande.
SOU 2012:34 Författningskommentar
251
Valet av förstärkande sanktion bör avgöras efter vad som framstår som mest ändamålsenligt i det enskilda fallet. En utgångspunkt bör dock vara att det vid kortare villkorliga fängelsestraff och i situationer där diskrepansen mellan innehållet i vård- eller påverkanssanktionen och den sanktion som annars skulle ha valts som tilläggssanktion inte är alltför stor i första hand bör bli aktuellt att kombinera vård- eller påverkanssanktionen med dagsböter. Om det är fråga om ett villkorligt fängelsestraff över tre månader och diskrepansen är mer påtaglig, bör i stället samhällstjänst eller en övervaknings- eller kontrollsanktion väljas som förstärkande sanktion. För att samhällstjänst ska kunna dömas ut förutsätts dock att lämplighetskravet är uppfyllt, se kommentaren till 3 § ovan. Vid valet av förstärkande sanktion bör också beaktas att kombinationen av tilläggssanktioner inte i sig bör få till följd att förutsättningarna för att den dömde ska fullgöra sanktionerna försämras. Härvid bör särskilt beaktas att kombinationen vård- eller påverkanssanktion och samhällstjänst ibland kan vara svår att fullgöra.
Den förstärkande sanktion som väljs ska straffmätas inom de ramar som anges i 27 kap. 2 och 3 §§. Det innebär att antalet dagsböter ska bestämmas till mellan 50 och 200, antalet timmar samhällstjänst till mellan 40 och 240 och tiden för en övervaknings- och kontrollsanktion till minst tre månader och högst ett år. Om övervaknings- och kontrollsanktion väljs som förstärkningssanktion måste domstolen ange sanktionens längd i domen.
För det fall den bristande ingripandegraden i vård- eller påverkanssanktionen är så liten att den inte kan sägas motsvara ens 50 dagsböter, bör den inte kombineras med någon annan tilläggssanktion. I en sådan situation kan det inte anses uppenbart att vård- eller påverkanssanktionen inte är tillräckligt ingripande och någon förstärkande tilläggssanktion behövs därför inte. I övrigt bör antalet dagsböter, antalet timmar samhällstjänst och antalet månader övervaknings- och kontrollsanktion bestämmas efter i hur stor utsträckning vård- eller påverkanssanktionen avviker från vad som kan anses vara en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, så att en liten (men ändå uppenbar) avvikelse renderar ett mindre påslag än en större avvikelse.
Det förhållandet att en vård- eller påverkanssanktion framstår som för ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet bör som utgångspunkt inte utgöra något hinder, så länge den tilltalade själv är villig att medverka till de åtgärder som omfattas sanktionen. Skillnaden i
Författningskommentar SOU 2012:34
252
ingripandegrad mellan vård- eller påverkanssanktionen och det antal dagsböter eller antal timmar samhällstjänst eller antal månader hemarrest som annars hade valts som tilläggssanktion bör dock inte vara större än att sanktionerna kan sägas vara i huvudsak lika ingripande. Om ett villkorligt fängelsestraff förenats med en vård- eller påverkanssanktion som är väl ingripande i förhållande till den tilläggssanktion som annars skulle ha valts, bör detta beaktas om vård- eller påverkanssanktionen senare byts ut mot en annan tilläggssanktion (se 27 kap. 9 § och 34 kap. 9 §) eller om det beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt (se 27 kap. 10 § och 34 kap. 7 §). Om det förslag som Kriminalvården presenterat framstår som alldeles för ingripande, bör domstolen i första hand begära ett nytt eller kompletterande yttrande. Om det inte är möjligt får i stället en tilläggssanktion av annat slag väljas.
5 §
Paragrafen reglerar beaktande av att den tilltalade har varit frihetsberövad vid valet av tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.13.
Av paragrafen framgår att rätten vid valet av eller bestämmandet av ingripande graden i den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenas med ska beakta om den tilltalade har varit frihetsberövad i anledning av misstanke om brott som prövas genom dom i målet och att frihetsberövandet kan utgöra skäl att helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion. Bestämmelsen innebär att ett frihetsberövande ska beaktas genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en mindre ingripande tilläggssanktion än vad fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet motiverar. Ett inte alltför kort frihetsberövande bör t.ex. kunna motivera att det villkorliga fängelsestraffet förenas med dagsböter i stället för samhällstjänst (eller någon annan tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som samhällstjänst). Frihetsberövandet kan också beaktas genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med ett mindre antal dagsböter, ett mindre antal timmar samhällstjänst eller ett mindre antal månader hemarrest än vad fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet motiverar. Om det varit fråga om ett längre frihetsberövande och det villkorliga fängelsestraff som döms ut endast uppgår till någon eller några enstaka månader, kan rätten helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion.
SOU 2012:34 Författningskommentar
253
En utgångspunkt vid bedömningen av i vilken utsträckning frihetsberövandet ska beaktas, bör vara i vilken omfattning det utmätta fängelsestraffet skulle ha ansetts verkställt genom frihetsberövandet, om ett ovillkorligt fängelsestraff hade dömts ut. Om påföljden exempelvis bestäms till villkorligt fängelse åtta månader och den dömde har varit häktad i två månader kan tilläggssanktionen bestämmas till samhällstjänst i 140 timmar, vilket annars är det antal samhällstjänsttimmar som skulle ha dömts ut om det villkorliga fängelsestraffet uppgått till sex månader (se kommentaren till 27 kap. 3 §). Om däremot det utmätta fängelsestraffet är sex månader och den tilltalade varit häktad i tre månader, bör tilläggssanktionen bestämmas med ett fängelsestraff om tre månader som utgångspunkt. Tilläggssanktionen kan då bestämmas till dagsböter i stället för samhällstjänst.
6 §
I paragrafen finns en hänvisning till 34 kap. 9 §. Enligt 34 kap. 9 § får rätten, i samband med att det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff för ny eller nyupptäckt brottslighet, under vissa omständigheter undanröja en tilläggssanktion som ett tidigare utdömt fängelsestraff förenats med och besluta om en gemensam tilläggssanktion för de båda villkorliga fängelsestraffen. För en beskrivning av tillämpningsområdet för 34 kap. 9 § hänvisas till kommentaren till den bestämmelsen.
Beaktande av tidigare brottslighet
7 § Paragrafen reglerar, tillsammans med bestämmelserna i 8–10 §§, vilken betydelse den tilltalades tidigare brottslighet har för möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Frågan behandlas i avsnitt 10.4.
Av paragrafen framgår att rätten vid bedömningen av huruvida det ska beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, utöver fängelsestraffets längd, ska beakta om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som föranlett annan påföljd än böter. Tidigare brottslighet utgör således skäl mot att besluta om villkorligt fängelse, och det oavsett om den tidigare brottsligheten har föranlett ett villkorligt eller ovillkorligt fängelsestraff eller en ung-
Författningskommentar SOU 2012:34
254
domspåföljd. Däremot påverkar inte tidigare utdömda bötesstraff möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
Som framgår av 8 § får tidigare brottslighet särskild betydelse om det nya brottet har begåtts under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff. Att även annan tidigare begången brottslighet kan tillmätas betydelse framgår av 9 §.
8 § Paragrafen reglerar förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt vid återfall i brott, om det nya brottet är begånget efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före det att prövotiden för det straffet har löpt ut. Frågan behandlas i avsnitt 10.4.3.
Om den nya brottsligheten är begången efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före prövotidens utgång, får det beslutas att det nya fängelsestraffet ska vara villkorligt endast om återfallet kan beaktas tillräckligt genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion enligt 27 kap. 3–5 §§ (dvs. samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest) som är av mer ingripande slag eller en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård som har ett mer ingripande innehåll än vad som annars hade kommit i fråga.
Paragrafen är tillämplig när det nya brottet har begåtts efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före prövotidens utgång. Det innebär att den ska tillämpas inte bara om det nya brottet är begånget under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, utan även om det är begånget före det att prövotiden för det tidigare villkorliga fängelsestraffet har börjat löpa. Som framgår av 27 kap. 1 § andra stycket räknas prövotiden för villkorligt fängelse enligt huvudregeln från den dag då domen vinner laga kraft mot den dömde. Om domen överklagas kan det därmed dröja innan prövotiden börjar löpa. Det hindrar dock alltså inte att brott som begåtts efter den dom där det villkorliga fängelsestraffet dömts ut men före det att domen vunnit laga kraft behandlas som ett sådant återfall som omfattas av denna paragraf. Med tidigare dom avses i detta sammanhang den dom varigenom det först fastställts att den tilltalade har gjort sig skyldig till brott. Om detta skett först i hovrätten (efter att tingsrätten ogillat åtalet), ska alltså tiden räknas från hovrättens dom.
Kravet på att en sanktion enligt 27 kap. 3–5 §§ ska vara av mer ingripande slag innebär att det måste vara en annan och mer
SOU 2012:34 Författningskommentar
255
ingripande tilläggssanktion än den som skulle ha valts om hänsyn endast skulle ha tagits till fängelsestraffets längd. Om den tilltalade dömts till villkorligt fängelse vid flera tidigare tillfällen ska en upptrappning av ingripandegraden ske för varje enskilt återfall som sker inom prövotiden.
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.5.3 och 9.5.6–9.5.9 samt av regleringen i 3 § och kommentaren till den bestämmelsen kan tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse rangordnas i ingripandegrad enligt följande: Dagsböter är den minst ingripande tilläggssanktionen. Därefter följer samhällstjänst samt övervaknings- och kontrollsanktion, vilka ska anses jämställda i ingripandegrad. Den mest ingripande tilläggssanktionen (undantaget kontraktsvård, som behandlas närmare i 10 § och i kommentaren till den bestämmelsen) är hemarrest. Samtliga nu nämnda sanktioner kan ersättas av en vård- eller påverkanssanktion, som således – beroende på dess innehåll – kan motsvara antingen dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest i ingripandegrad.
Vid ett återfall som ägt rum efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före utgången av prövotiden för det straffet har domstolen först att ta ställning till vilken tilläggssanktion det nya villkorliga fängelsestraffet skulle ha förenats med om det inte hade funnits anledning att beakta den tidigare brottsligheten. Om det inte finns skäl att döma ut en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård får det därefter avgöras om den tidigare brottsligheten kan få tillräckligt genomslag genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion på en högre ingripandenivå. Den angivna rangordningen av tilläggssanktionerna innebär att det kan beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt även vid återfall i brott under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, om det nya villkorliga fängelsestraffet i stället för dagsböter (vilket fängelsestraffets längd i och för sig hade medgett) förenas med samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion eller om det i stället för samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion förenas med hemarrest.
Den upptrappning som ska ske inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet kan inte ske genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med ett större antal dagsböter, ett större antal timmar samhällstjänst, en längre tids övervaknings- och kontrollsanktion eller en längre tids hemarrest än vad det villkorliga fängelsestraffets längd i sig motiverar. Det är i stället valet av en sanktion av mer
Författningskommentar SOU 2012:34
256
ingripande slag som ska motivera att villkorligt fängelse döms ut även för den nya brottsligheten. En konsekvens av kravet på upptrappning är därför att det för ett återfall som ägt rum under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff inte kan dömas till villkorligt fängelse med endast dagsböter som tilläggssanktion, om inte en sådan särskild situation som anges i 12 § är för handen.
Av betydelse för om det finns förutsättningar för att på nytt döma ut ett villkorligt fängelsestraff är också antalet tidigare återfall. Om den tilltalade dömts till villkorligt fängelse vid flera tillfällen med successivt upptrappade tilläggssanktioner blir det till sist uteslutet att åter döma ut ett villkorligt fängelsestraff, även om straffvärdet för den sist tillkommande brottsligheten är förhållandevis lågt. Av 11 § följer att det då måste dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
Det nu sagda kan illustreras med följande exempel. Exemplen utgår ifrån att det inte finns förutsättningar för en vård- eller påverkanssanktion och att det inte finns några omständigheter utöver brottslighetens straffvärde som bör påverka det villkorliga fängelsestraffets längd.
Exempel 1:
A döms för grov stöld till villkorligt fängelse åtta månader med 180 timmar samhällstjänst. Under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet gör sig A skyldig till en stöld med ett straffvärde motsvarande fängelse i en månad.
Om A tidigare varit tidigare ostraffad, skulle han ha dömts till villkorligt fängelse en månad med dagsböter för det nya brottet. Den tidigare brottsligheten bör därmed kunna anses tillräckligt beaktad genom att A på nytt döms till villkorligt fängelse med samhällstjänst. Om samhällstjänst inte längre anses vara en lämplig tilläggssanktion får det villkorliga fängelsestraffet i stället förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion.
Under prövotiden för det nya villkorliga fängelsestraffet gör sig A på nytt skyldig till en stöld med ett straffvärde motsvarande fängelse i en månad.
A har nu dömts till villkorligt fängelse med samhällstjänst vid två tillfällen. Även om den nya stölden har ett lågt straffvärde, kan inte den tidigare brottsligheten anses tillräckligt beaktad om det på nytt
SOU 2012:34 Författningskommentar
257
döms ut ett villkorligt fängelsestraff med samhällstjänst. Däremot bör återfallssituationen anses vara tillräckligt beaktad om hemarrest väljs som tilläggssanktion. Vid ytterligare återfall före utgången av prövotiden för det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet bör förutsättningarna för att döma till villkorligt fängelse anses uttömda, varför ett ovillkorligt fängelsestraff får dömas ut.
Exempel 2
B döms för misshandel till villkorligt fängelse tio månader med 220 timmar samhällstjänst. Under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet gör sig B skyldig till misshandel på nytt. Straffvärdet för det nya brottet motsvarar fängelse i åtta månader.
Om B varit tidigare ostraffad, skulle han ha dömts till villkorligt fängelse åtta månader med samhällstjänst. För att den tidigare brottsligheten ska kunna anses tillräckligt beaktad inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff bör B dömas till villkorligt fängelse med hemarrest. Om det inte finns förutsättningar för att besluta om hemarrest, t.ex. för att lämplighetskravet inte är uppfyllt, får ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut.
Exempel 3
C döms för stöld till villkorligt fängelse en månad med 50 dagsböter. Under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet gör sig C skyldig till en misshandel med ett straffvärde som motsvarar fängelse i sex månader.
Om C varit tidigare ostraffad, hade han för den nya brottsligheten dömts till villkorligt fängelse sex månader med samhällstjänst. För att den tidigare brottsligheten ska kunna anses tillräckligt beaktad bör C nu dömas till villkorligt fängelse med hemarrest. Om det inte finns förutsättningar för att besluta om hemarrest får ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut. Samma sak gäller om C före utgången av prövotiden för det första villkorliga fängelsestraffet gjort sig skyldig till något annat brott med ett straffvärde motsvarande fängelse i sex månader, som t.ex. en grov förskingring eller en grov stöld.
De nu angivna exemplen visar att förutsättningarna för villkorligt fängelse blir mindre vid återfall i allvarligare brottslighet, eftersom det då finns mindre utrymme för att trappa upp innehållet i det villkorliga fängelsestraffet genom att välja en strängare tilläggs-
Författningskommentar SOU 2012:34
258
sanktion. Ett brott med högt straffvärde som följs av ett brott med lägre straffvärde kan leda till att samma slag av tilläggssanktion döms ut två (men knappast mer än två) gånger. Om ett brott med lågt straffvärde följs av ett brott med högt straffvärde ges dock inte någon sådan möjlighet, utan i en sådan situation krävs en strängare tilläggssanktion för att villkorligt fängelse ska kunna komma i fråga för den nya brottsligheten.
Som framgår av 4 § kan tilläggssanktionerna dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion samt hemarrest alla ersättas av en vård- eller påverkanssanktion, under förutsättning att innehållet i sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Som framgår av paragrafen finns det inte något hinder mot att villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion döms ut flera gånger efter varandra, förutsatt att återfallet leder till att innehållet i sanktionen skärps i förhållande till vad som kan motiveras med hänsyn enbart till fängelsestraffets längd (och eventuella tidigare återfall än den brottslighet som föranledde den prövotid som nu återfall har skett inom). En jämförelse kan göras med ingripandegraden hos den tilläggssanktion som skulle ha valts om det inte funnits förutsättningar att förena det villkorliga fängelsestraffet med en vård- eller påverkanssanktion, dvs. med det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som annars skulle ha dömts ut. Jämförelsen behöver inte göras med någon exakthet. Det väsentliga är att de nya åtgärderna är mer ingripande än vad som hade ansetts tillräckligt om det inte hade varit fråga om en återfallssituation. Ytterligare en förutsättning för att på nytt förena det villkorliga fängelsestraffet med en vård- eller påverkanssanktion bör dock vara att den dömde fullgjort den tidigare vård- eller påverkanssanktionen i enlighet med domen och att en ny sådan sanktion därmed framstår som meningsfull och ändamålsenlig.
9 § Paragrafen reglerar förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt när den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som föranlett annan påföljd än böter, men det nya brottet inte är begånget under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff. Bestämmelsen ska således tillämpas om brottet är begånget efter det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelse har löpt ut eller om den tilltalade tidigare dömts till ovillkorligt fängelse eller till en ungdomspåföljd. Även tidigare
SOU 2012:34 Författningskommentar
259
domar som meddelats utomlands ska beaktas. Frågan behandlas i avsnitt 10.4.4 och 10.4.5.
Vid bedömningen av den tidigare brottslighetens betydelse för möjligheten att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt ska enligt första stycket särskilt beaktas
1. tiden mellan det tidigare avgörandet och den nya brottsligheten,
2. huruvida den tidigare och den nya brottsligheten är likartad, och
3. om brottsligheten i båda fallen är allvarlig eller om den nya
brottsligheten är mer allvarlig än den tidigare brottsligheten.
Omständigheterna motsvarar i stort de kriterier som hittills beaktats vid bedömningen av om tidigare brottslighet ska utgöra skäl för fängelse (se hittillsvarande 30 kap. 4 §). När det gäller tidsfaktorn (punkten 1) måste dock beaktas att ett återfall som äger rum före det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut enligt regleringen i 8 § alltid ska tillmätas relevans vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten, och detta även om den tidigare och den nya brottsligheten inte är likartad eller om brottsligheten inte i något av fallen är allvarlig. Enligt denna paragraf (9 §) kan emellertid ett återfall tillmätas betydelse även om det äger rum efter det att prövotiden för ett tidigare villkorligt fängelsestraff löpt ut eller om den tilltalade tidigare dömts till ovillkorligt fängelse eller en ungdomspåföljd. Som motiveras närmare i avsnitt 10.3.2 ska det även i sådana situationer vara tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten som avgör återfallets relevans. Denna princip bör emellertid inte göras helt undantagslös. För det fall att det har förflutit mycket lång tid mellan det tidigare brottet och den tidigare domen, och detta inte beror på omständigheter som den dömde kunnat påverka, bör det finnas möjlighet att avstå från att beakta det tidigare brottet vid påföljdsbestämningen för det nya brottet. Även i sådana situationer ska dock återfallet, i enlighet med regleringen i 8 §, betraktas som relevant om det nya brottet är begånget före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff.
Sedan viss tid förflutit bör den tidigare brottsligheten inte längre tillmätas någon betydelse, även om den tidigare och den nya brottsligheten är likartad (se punkten 2) eller om brottsligheten i båda fallen är allvarlig eller om den nya brottsligheten är allvarligare än den tidigare (se punkten 3). Som en ungefärlig riktlinje bör – i
Författningskommentar SOU 2012:34
260
enlighet med vad som torde gälla enligt den praxis som hittills gällt såvitt avser återfallets betydelse för påföljdsvalet – kunna gälla att brottslighet som begåtts mer än fyra år efter det att ett tidigare villkorligt fängelsestraff dömts ut endast undantagsvis bör tillmätas betydelse för förutsättningarna att besluta att ett fängelsestraff för den nya brottsligheten ska vara villkorligt. Samma riktlinje bör gälla om den tilltalade tidigare dömts till ovillkorligt fängelse.
I tidsspannet mellan prövotidens utgång och den nu angivna riktlinjen om fyra år efter den tidigare domen bör återfallets relevans avgöras genom en sammanvägning av den tid som förflutit och de omständigheter som anges i punkterna 2 och 3. Det innebär att ett återfall i mycket likartad brottslighet eller i brottslighet av betydligt allvarligare slag bör kunna utgöra skäl mot villkorligt fängelse för den nya brottsligheten även när det förflutit närmare fyra år mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten. Om det däremot är fråga om återfall i brottslighet som är helt olikartad den brottslighet som omfattats av den tidigare domen eller som är mindre ingripande än den tidigare brottsligheten, bör det dock finnas förutsättningar för att avstå från att tillmäta återfallet relevans även om det ägt rum endast en kortare tid efter det att prövotiden för den tidigare domen löpt ut.
Det är knappast möjligt att generellt slå fast vilka typer av brott som är att anse som likartade (punkten 2). Vad som ska anses utgöra likartad brottslighet får därför avgöras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Som utgångspunkt bör dock alla brott som har utgjort någon form av angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person anses likartade. Även olika typer av förmögenhetsbrott bör i normalfallet bedömas som likartade. Bedömningen kan ansluta till den praxis som hittills gällt vid bedömningen av tidigare brottslighets relevans enligt 30 kap. 4 § brottsbalken.
Det kan inte heller slås fast generellt vad som ska anses utgöra allvarlig brottslighet (punkten 3). Som utgångspunkt bör dock gälla att brottslighet vars straffvärde understiger sex månader aldrig bör betraktas som allvarlig i paragrafens mening.
Om bedömningen enligt första stycket leder till att den tidigare brottsligheten inte utgör skäl mot villkorligt fängelse, eller med andra ord om den tidigare brottsligheten inte anses vara relevant vid påföljdsbestämningen, ska rätten besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt och besluta om en tilläggssanktion på samma sätt som om den tilltalade tidigare varit ostraffad (under förutsättning att övriga förutsättningar i 1 § är uppfyllda). Detta gäller oavsett om
SOU 2012:34 Författningskommentar
261
den tidigare brottsligheten föranlett ett villkorligt eller ovillkorligt fängelsestraff. Valet av tilläggssanktion avgörs då uteslutande av fängelsestraffets längd.
Enligt andra stycket kan ett villkorligt fängelsestraff dömas ut för den nya brottsligheten, även om återfallet enligt första stycket utgör skäl mot villkorligt fängelse (och det således är fråga om ett relevant återfall). En förutsättning att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt i sådana fall är dock att den tidigare brottsligheten kan beaktas tillräckligt genom ingripandegraden i den tilläggssanktion som straffet förenas med. Det innebär att det villkorliga fängelsestraffet måste kunna förenas med en tilläggssanktion som är mer ingripande än vad som hade kommit i fråga om det inte hade varit fråga om en relevant återfallssituation. På så sätt åstadkoms en upptrappning i ingripandegrad, trots att det döms ut ett villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten.
Till skillnad från vad som gäller vid återfall före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff (se 8 §) kan upptrappningen ske antingen genom tilläggssanktionens omfattning och utformning eller genom valet av tilläggssanktion. Återfallet kan därmed beaktas genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion av samma slag som om det inte funnits någon tidigare brottslighet att ta hänsyn till, dock av mer ingripande omfattning än vad fängelsestraffets längd i sig hade motiverat, t.ex. ett större antal dagsböter, ett större antal timmar samhällstjänst eller fler månader övervaknings- och kontrollsanktion. Såvitt avser övervaknings- och kontrollsanktion respektive hemarrest kan det emellertid inte beslutas att sanktionen ska pågå under längre tid än den övre gräns som anges i 27 kap. 4 respektive 5 §. Det innebär att övervaknings- och kontrollsanktion kan dömas ut i högst ett år och att hemarrest kan dömas ut i högst åtta månader. Av 27 kap. 4 och 5 §§ framgår att övervaknings- och kontrollsanktion ska pågå under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader, och att hemarrest ska pågå under en tid som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd. För att återfallet ska ges genomslag ska rätten därför, om övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest väljs som tilläggssanktion vid ett relevant återfall i brott, i domen ange det antal månader som sanktionen ska pågå.
Återfallet kan dock också, på samma sätt som vid återfall under prövotiden för ett tidigare villkorligt fängelsestraff, beaktas genom att det döms ut en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad
Författningskommentar SOU 2012:34
262
som annars hade varit motiverat, t.ex. samhällstjänst i stället för dagsböter eller hemarrest i stället för en övervaknings- och kontrollsanktion.
Om det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag minskar förutsättningarna för att döma ut ett villkorligt fängelsestraff om den tilltalade på nytt återfaller i brott, eftersom det då krävs ytterligare upptrappning i ingripandegrad. En utgångspunkt bör därför vara att upptrappningen får ske genom en mer ingripande tilläggssanktion av samma slag vid återfall i mindre allvarlig brottslighet, medan skälen att välja en sanktion av mer ingripande slag är större vid återfall i allvarligare brottslighet. Om den nya brottsligheten är så allvarlig att den i sig skulle motivera ett stort antal dagsböter, ett stort antal timmar samhällstjänst eller flera månader övervaknings- och kontrollsanktion, finns det dessutom ett litet utrymme att reagera på återfallet genom att välja en mer ingripande sanktion av samma slag. I sådana situationer kan det därför finnas större anledning att välja en tilläggssanktion av mer ingripande slag. Även tiden mellan det tidigare avgörandet och den nya brottsligheten samt hur likartad brottsligheten är, kan tillmätas betydelse, på det sättet att ett snabbt återfall (om än inte före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff) eller återfall i likartad brottslighet kan innebära att det villkorliga fängelsestraffet bör förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag. Sammantaget kan sägas att skälen för att välja en tilläggssanktion av mer ingripande slag blir starkare ju mer relevant återfallet är.
Om den tilltalade återfaller i brott efter att tidigare ha dömts till ovillkorligt fängelse och återfallet bedöms som relevant, finns det inte möjlighet att trappa upp ingripandegraden genom valet av tilläggssanktion. En förutsättning för villkorligt fängelse i sådana situationer är därför att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård, se 10 § och kommentaren till den bestämmelsen, eller att det föreligger sådana särskilda omständigheter som anges i 12 §.
Det förhållandet att brottet utgör återfall kan, som anförts inledningsvis, beaktas som skäl mot villkorligt fängelse, om den tidigare brottsligheten föranlett en svårare påföljd än böter. Det innebär att även tidigare utdömda ungdomspåföljder kan utgöra skäl mot villkorligt fängelse. För den som tidigare dömts till en eller flera ungdomspåföljder och återfaller i brott för vilket det ska dömas ut ett fängelsestraff kan alltså även de tidigare ungdomspåföljderna till-
SOU 2012:34 Författningskommentar
263
mätas betydelse för möjligheten att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt och för valet av tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Ungdomspåföljderna bör dock beaktas i skälig omfattning. För det första kan en ungdomspåföljd dömas ut även om brottsligheten – med hänsynstagande till alla straffmätningsfaktorer – är sådan att dagsböter kunde följa på brottet. I sådana fall bör knappast den tidigare brottsligheten anses relevant vid den nya påföljdsbestämningen. Även i övrigt bör beaktas att ungdomspåföljderna till sitt tillämpningsområde och sin konstruktion är anpassade just till unga lagöverträdare och inte går att inrymma helt i det synsätt med avtagande tolerans som återfallsregleringen för vuxna lagöverträdare utgår från. Att det är fråga om särskilda påföljder och att unga hela tiden genomgår en mognadsprocess, gör att relevansen av tidigare brottslighet bör klinga av tidsmässigt snabbare för unga lagöverträdare. Om någon begår ett brott vid 18 års ålder, framstår det som mer naturligt att beakta brottslighet som han eller hon lagförts för inom något år tidigare än om det var fråga om något som skedde när den tilltalade var 15 eller 16 år. Av särskild betydelse som skäl mot villkorligt fängelse – och därigenom ett skäl för en mer ingripande tilläggssanktion än vad fängelsestraffets längd motiverar – bör därtill vara att den tidigare utdömda ungdomspåföljden avsåg förhållandevis allvarlig brottslighet och påföljden därför bestämdes till exempelvis ungdomsövervakning eller ett stort antal timmar ungdomstjänst.
Eftersom ungdomspåföljderna inte är förenade med någon prövotid föreligger det aldrig med automatik något krav på att välja en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad som annars hade kommit i fråga (jämför ovan och kommentaren till 8 §). Ett återfall efter en tidigare ungdomspåföljd kan därför i många fall beaktas tillräckligt genom att tilläggssanktionen görs mer ingripande än vad som annars hade varit fallet, exempelvis genom ett större antal timmar samhällstjänst än vad fängelsestraffets längd motiverar.
I vissa fall torde det dock pga. återfallssituationen vara motiverat att välja en tilläggssanktion av annat slag än vad som annars hade annars hade valts. Efter en ingripande ungdomspåföljd bör det inte – om återfallet är tidsmässigt relevant – komma i fråga att döma till villkorligt fängelse med dagsböter som tilläggssanktion. Vidare bör det i många fall vara uteslutet att döma ut ett villkorligt fängelsestraff för den som tidigare dömts till sluten ungdomsvård – särskilt om den slutna ungdomsvården avsett ett brott med mycket högt straffvärde.
Författningskommentar SOU 2012:34
264
Det kan påpekas att det ofta torde bli aktuellt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en vård- eller påverkanssanktion om den som nyligen fyllt 18 år begår brott efter att tidigare ha lagförts som omyndig. Det bör ibland även kunna komma i fråga om den tilltalade tidigare dömts till sluten ungdomsvård.
10 § Paragrafen är ny. Den reglerar förutsättningarna för att i en återfallssituation förena ett villkorligt fängelsestraff med kontraktsvård. Frågan behandlas i avsnitt 10.4.6.
Av paragrafen framgår att rätten som ett särskilt skäl för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, även om den tilltalades tidigare brottslighet inte kan beaktas tillräckligt genom att det förenas med en mer ingripande tilläggssanktion i enlighet med vad som föreskrivs i 8 och 9 §§, ska beakta om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård. Villkorligt fängelse med kontraktsvård kan således dömas ut även i flagranta återfallssituationer, där den tidigare brottsligheten innebär att inte någon annan tilläggssanktion hade ansetts tillräckligt ingripande och även vid återfall efter ett ovillkorligt fängelsestraff. Som framgår av 27 kap. 7 § och kommentaren till den bestämmelsen ska innehållet i kontraktsvården vara så ingripande att det i huvudsak motsvarar ingripandegraden hos ett ovillkorligt fängelsestraff av den längd som det villkorliga fängelsestraffet uppgår till. Eftersom det i en återfallssituation kan vara fråga om ett väsentligt kortare villkorligt fängelsestraff än när kontraktsvård väljs som tilläggssanktion enligt 1 § andra stycket, torde kontraktsvård i fler fall kunna godtas som i huvudsak lika ingripande som ett ovillkorligt fängelsestraff, även om kontraktsvårdsplanen inte inbegriper institutionsvård.
Hinder mot villkorligt fängelse
11 §
Bestämmelsen är ny. Den reglerar hur rätten ska förfara om villkorligt fängelse inte kan förenas med någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion. Regleringen motiveras i avsnitt 9.5.12.
Av paragrafen framgår att det, om det inte finns förutsättningar att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det utmätta fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet ska dömas ut
SOU 2012:34 Författningskommentar
265
ett ovillkorligt fängelsestraff. Beslut om att ett fängelsestraff ska vara villkorligt får således, annat än i sådana undantagssituationer som anges i 12 §, endast meddelas om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en tillräckligt ingripande tilläggssanktion.
Beaktande av personliga förhållanden
12 § Bestämmelsen är ny. Den reglerar förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt trots att det inte kan förenas med en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.12 och 10.4.7.
Av paragrafen framgår att det under vissa förutsättningar kan beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt även om det föreligger hinder mot villkorligt fängelse på grund av tidigare brottslighet eller omständigheter som anges i 11 §. För att villkorligt fängelse ska kunna dömas ut i en sådan situation förutsätts dock att ett verkställighet av ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl.
Denna s.k. ventil är, på samma sätt som motsvarande ventil i 1 § andra stycket 2, avsedd att tillämpas i situationer där det av särskilt ömmande skäl framstår som orimligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. De situationer som framför allt avses är sådana där det på grund av den tilltalades personliga förhållanden finns starka s.k. billighetsskäl som talar emot ett ovillkorligt fängelsestraff. De omständigheter som innebär att ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt ska vara knutna till den tilltalades person eller annars vara av tungt vägande slag. Det innebär att ventilen bör kunna tillämpas t.ex. om den tilltalade till följd av hög ålder eller dålig hälsa skulle drabbas oskäligt hårt av ett fängelsestraff i anstalt (jämför 29 kap. 5 § första stycket 2) eller om den tilltalade har påbörjat vård eller behandling mot missbruk eller något annat brottsrelaterat förhållande och ett ovillkorligt fängelsestraff skulle riskera att spoliera en pågående rehabilitering (jämför den möjlighet som hittills har funnits att beakta pågående behandling som ett särskilt skäl att döma till skyddstillsyn enligt 30 kap. 9 § andra stycket). Det bör också kunna bli aktuellt att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt trots att den tilltalade återfallit i brott (på
Författningskommentar SOU 2012:34
266
ett sätt som anses relevant enligt 9 §) efter att tidigare ha dömts till ovillkorligt fängelse, om han eller hon visar en tydlig vilja till förändring av sitt liv och aktivt medverkat till ett förslag till vård- eller påverkanssanktion som i övrigt är att anse som tillräckligt ingripande med hänsyn till den begångna brottsligheten. Även mycket starka tredjemanshänsyn bör – med samma restriktiva tillämpning som enligt nuvarande praxis kan leda till en frivårdspåföljd i stället för ett fängelsestraff – kunna utgöra särskilda skäl för villkorligt fängelse.
För att ventilen ska vara tillämplig ska det alltså vara fråga om tungt vägande humanitetsskäl kopplade till den tilltalades person eller undantagsvis till en närstående till den tilltalade. Däremot bör inte det förhållandet att den dömde drabbas av andra sanktioner till följd av brottet, såsom utvisning, avskedande eller uppsägning, att han eller hon försökt begränsa de skadliga verkningarna av brottsligheten, frivilligt angett sig eller annars medverkat till utredningen av brottsligheten, eller att det har förflutit lång tid sedan brottet begicks vara sådana omständigheter som kan utgöra skäl att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Inte heller bör det förhållandet att den tilltalade i domen åläggs skyldighet att betala skadestånd på grund av brottet innebära att det är uppenbart oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Sådana omständigheter bör – i den mån de ska tillmätas betydelse – endast beaktas vid bestämmandet av fängelsestraffets längd enligt regleringen i 29 kap. 5 §.
I de fall då bestämmelsen är tillämplig får rätten förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion som är mindre ingripande än vad fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet motiverar eller helt avstå från att förena det med någon tilläggssanktion. Med stöd av bestämmelsen kan rätten således exempelvis i stället för hemarrest förena ett villkorligt fängelsestraff med samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller dagsböter. Med fängelsestraffets längd avses det fängelsestraff som mätts ut, med beaktande av de omständigheter som anges i 29 kap. 5 och 7 §§. De omständigheter som anges i 29 kap. 5 § ska alltså i första hand beaktas vid bestämmandet av fängelsestraffets längd. Först om en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det på så sätt förkortade fängelsestraffet framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden och andra tungt vägande skäl, får en mindre ingripande tilläggssanktion väljas.
SOU 2012:34 Författningskommentar
267
I likhet med vad som anförts i kommentaren till 1 § andra stycket 2 bör som utgångspunkt gälla att det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med en tilläggssanktion som är så ingripande som möjligt. Det bör endast i undantagsfall komma i fråga att helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion.
Bestämmelsen är tillämplig även i de fall då rätten med stöd av 1 § andra stycket 2 har beslutat att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt. I sådana situationer kan alltså humanitetsaspekterna kopplade till den tilltalades person beaktas både som ett skäl för att besluta att ett fängelsestraff som är längre än ett år ska vara villkorligt och för att förena det villkorliga fängelsestraffet med en mindre ingripande tilläggssanktion eller att helt avstå från att förena det med någon tilläggssanktion.
Huruvida det finns förutsättningar att avstå från att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff enligt denna bestämmelse får prövas efter en samlad bedömning. Ju längre fängelsestraffet är, desto starkare måste skälen vara för att besluta att det ska vara villkorligt. På samma sätt krävs det starkare skäl för villkorligt fängelse om det är en mycket flagrant återfallssituation eller återfall i allvarlig brottslighet.
32 kap.
Kapitlets rubrik har ändrats till Om ungdomspåföljder.
Allmänna förutsättningar för att döma till en ungdomspåföljd
1 §
I paragrafen reglerades tidigare förutsättningarna för ungdomsvård. Den regleringen är flyttad till 3–5 §§. Numera anges i paragrafen den betydelse den tilltalades ålder vid brottstillfället och vid tidpunkten för domen ska ha för tillämpningen av samtliga ungdomspåföljder. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 23.2 och 29.7.4.
I första stycket anges den viktigaste avgränsningen av tillämpningsområdet för ungdomspåföljderna. Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år ska påföljden, om inte annat sägs i detta kapitel, bestämmas till en ungdomspåföljd eller till böter. Utgångspunkten är sålunda att påföljden alltid ska bestämmas till någon av ungdomspåföljderna (varningsstraff, ungdomsvård, ungdomstjänst,
Författningskommentar SOU 2012:34
268
kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård) om gärningsmannen var omyndig när brottet begicks. Vilken påföljd som ska väljas beror på hur ingripande påföljd som påkallas med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet, samt de för vissa av påföljderna särskilt angivna kriterierna. I vissa fall blir emellertid böter det enda alternativet. Det gäller i första hand brott med endast penningböter i straffskalan och brott som endast motiverar ett lågt bötesstraff men där det inte finns förutsättningar för ett varningsstraff – i första hand eftersom den unge tidigare gjort sig skyldig till brott.
Om den tilltalade har hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för domen och det skulle vara olämpligt att bestämma påföljden till en ungdomspåföljd ska i stället – enligt vad som anges i andra stycket – påföljden bestämmas enligt 30 och 31 kap. Om det har hunnit förflyta så lång tid mellan brottet och lagföringen att den tilltalade åldersmässigt inte är lämplig för en ungdomspåföljd bör påföljden i stället bestämmas till fängelse, antingen villkorligt eller ovillkorligt. Huruvida den unges ålder gör en ungdomspåföljd olämplig får avgöras för varje påföljd för sig. Som ett riktmärke kan dock anges att det aldrig bör komma i fråga att döma ut en ungdomspåföljd om den unge hunnit fylla 21 år.
När någon döms för flera brott, ska det enligt huvudregeln i 30 kap. 3 § dömas ut en gemensam påföljd för brotten. Denna bestämmelse gäller även vid utdömandet av ungdomspåföljder. Det innebär att en gemensam ungdomspåföljd kan dömas ut för den samlade brottsligheten, även om något eller några brott begåtts efter 18-årsdagen (förutsatt att det inte hunnit förflyta så lång tid vid tidpunkten för lagföringen att det skulle vara olämpligt med en ungdomspåföljd). Om den unge lagförs för brottslighet som begåtts såväl före som efter 18 års ålder, bör det också anses olämpligt att döma ut en ungdomspåföljd om huvuddelen av brottsligheten begåtts efter det att den unge fyllt 18 år.
Om det är olämpligt att döma ut en ungdomspåföljd ska påföljden bestämmas till böter eller fängelse, beroende på brottslighetens s.k. straffmätningsvärde. Om straffmätningsvärdet motsvarar fängelse ska påföljden enligt regleringen i 30 och 31 kap. bestämmas till fängelse, antingen villkorligt eller ovillkorligt. Enligt vad som också sägs i andra stycket får rätten avstå från att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt endast om det finns synnerliga skäl. För att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den som var under 18 år vid gärningstillfället förutsätts sålunda att det finns
SOU 2012:34 Författningskommentar
269
synnerliga skäl. Detsamma gäller för att kunna besluta att ett redan utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt pga. bristande verkställighet. Innebörden av begreppet synnerliga skäl ska vara densamma som vad som tidigare gällt för att välja fängelse för en omyndig lagöverträdare (den tidigare regleringen i 30 kap. 5 § första stycket). Någon ändring i sak är sålunda inte åsyftad.
I tredje stycket anges det enda undantaget från huvudregeln att den tilltalade ska vara under 18 år vid tidpunkten för brottet, för att kunna ådömas en ungdomspåföljd. Även den som begått brott efter att ha fyllt arton men inte tjugoett år får dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan i första hand vara att det redan pågår insatser enligt 3 § LVU (s.k. beteendefall) – vilket kan beslutas gällande unga till och med att de fyllt 20 år. I sådana fall kan det finnas skäl att döma till ungdomsvård om de insatser som framgår av vårdplanen är tillräckligt ingripande. Även i de fall insatser pågår enligt SoL bör det i undantagsfall kunna finnas särskilda skäl att döma till ungdomsvård. Eftersom det i normalfallet inte tas in något yttrande enligt 11 § LUL gällande den som begått brott efter att ha fyllt 18 år, torde det sällan bli aktuellt med ungdomsvård för en myndig lagöverträdare om det inte redan pågår insatser enligt LVU eller SoL vid tidpunkten för brottet eller initieras sådana utan direkt koppling till rättsprocessen. Om socialnämnden även i andra fall tar fram ett tillräckligt ingripande ungdomskontrakt eller en tillräckligt ingripande vårdplan för en lagöverträdare som var över 18 år vid tidpunkten för gärningen, kan det dock i vissa fall föreligga särskilda skäl att döma till ungdomsvård.
Varningsstraff
2 § Paragrafen, som är ny, reglerar den nya påföljden varningsstraff. I 2 § angavs tidigare förutsättningarna för ungdomstjänst. Den regleringen har flyttats till 6 §. Bestämmelsen om varningsstraff behandlas i avsnitt 25.6.4. I 1 § regleras bestämmelsens tillämpningsområde, såvitt avser vilken ålder lagöverträdaren ska ha, för att bestämmelsen ska vara tillämpbar.
I första stycket anges att rätten får döma till varningsstraff om det med hänsyn till brottslighetens straffvärde inte är påkallat med
Författningskommentar SOU 2012:34
270
en mer ingripande påföljd än dagsböter. Avgörande för denna bedömning är den gränsdragning av tillämpningsområdet som görs i 6 § för ungdomstjänst och i 7 § för kontaktskyldighet för unga. Det föreskrivs i 6 § att i valet mellan ungdomstjänst och böter ska ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande. Enligt tidigare förarbetsuttalanden7 och en fast praxis ska böter väljas som påföljd om alternativet till ungdomstjänst är ett lägre bötesstraff än omkring 60 dagsböter. I övriga fall ska ungdomstjänst ha företräde. För den nya påföljden kontaktskyldighet för unga ska samma gränsdragning göras av tillämpningsområdet (se kommentaren till 7 §). I de fall brottslighetens straffvärde – efter hänsynstagande till eventuella billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § och ungdomsreduktion enligt 29 kap. 7 § – inte påkallar en mer ingripande påföljd än ett bötesstraff som understiger 60 dagsböter kan sålunda domstolen döma till varningsstraff. Avgörande för om ett varningsstraff är tillräckligt ingripande är således i första hand det s.k. straffmätningsvärdet, och inte brottstypen eller omständigheterna kring brottet. Att brottstypen – dvs. brottslighetens art – inte ska tillmätas betydelse vid påföljdsvalet utvecklas i kapitel 15. Omständigheterna vid brottsligheten ska beaktas inom ramen för bedömningen av brottslighetens straffvärde. Varningsstraff är avsett att kunna tillämpas när det annars hade kommit i fråga att döma ut ett lågt dagsbotsstraff eller straffvärdet i det enskilda fallet var sådant att påföljden skulle bestämts till penningböter i stället för dagsböter. Rena penningbotsbrott är avsedda att falla utanför regleringen.
Sedan tidigare är det möjligt att döma ut ungdomsvård, även om alternativet hade varit ett så lågt bötesstraff att ungdomstjänst vore uteslutet. Ungdomsvård har då försteg framför ett bötesstraff. Införandet av den nya påföljden varningsstraff är inte avsedd att medföra någon ändring i sådana situationer. I de fall det finns förutsättningar för ungdomsvård har den påföljden därmed företräde framför varningsstraff.
I andra stycket anges att det vid bedömningen av om varningsstraff är tillräckligt ingripande särskilt ska beaktas om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott. Varningsstraff är i huvudsak avsett att tillämpas om den unge inte tidigare gjort sig skyldig till brott. Om den unge dömts till varningsstraff bör det aldrig komma i fråga att på nytt döma till varningsstraff vid återfall i brott. Även i övrigt
SOU 2012:34 Författningskommentar
271
ska det vara en huvudregel att varningsstraff inte är tillräckligt ingripande om den unge tidigare lagförts för brott, oavsett om det skett genom åtalsunderlåtelse, ordningsbotsföreläggande, strafföreläggande eller dom.
För att döma ut ett varningsstraff förutsätts att den unge inställer sig personligen till huvudförhandlingen. Det följer av 46 kap. 15 a § RB, där det anges att målet får avgöras i den tilltalades utevaro om det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter, fängelse i högst tre månader, villkorlig dom eller skyddstillsyn. Det finns således inte förutsättningar att döma ut någon av de särskilda ungdomspåföljderna i den unges utevaro. Om den unge inte inställer sig och det i övrigt finns förutsättningar för en utevarohandläggning, blir således domstolens enda alternativ att döma ut ett lågt bötesstraff.
Varningsstraff utgör en påföljd för brott och ska registreras i belastningsregistret enligt lagen (1998:620) om belastningsregister.
Att påföljden bestäms till varningsstraff utgör inte hinder mot att pröva frågor om skadestånd, förverkande eller någon annan särskild rättsverkan. Avgift till Brottsofferfonden enligt lagen (1994:419) ska åläggas den unge även om denne döms till varningsstraff.
Ungdomsvård
Regleringen av ungdomsvård återfanns tidigare i 1 §. Den har delats upp i tre paragrafer, 3–5 §§, för att bli mer överblickbar.
3 §
I 3 § fanns tidigare bestämmelser om att ungdomsvård kan förenas med en förstärkningspåföljd. Den regleringen har flyttats till 8 §. I bestämmelsen regleras nu vissa grundläggande förutsättningar för att döma till ungdomsvård. Regleringen har ändrats i vissa avseenden.
I första stycket anges inte längre vilken åldersgrupp lagöverträdaren ska tillhöra för att kunna dömas till ungdomsvård. Det regleras i den för hela kapitlet gemensamma bestämmelsen i 1 §. I övrigt gäller såsom tidigare att den unge ska ha ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU och att vården och åtgärderna ska syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt. I 11 kap. 1 a § socialtjänstlagen anges numera att socialnämnden – för att fullgöra skyldigheten att avge yttrande enligt 11 § LUL – ska göra en bedömning om den unge har ett särskilt vårdbehov. I
Författningskommentar SOU 2012:34
272
kommentaren till den bestämmelsen utvecklas närmare vad socialnämnden har att utgå från vid den bedömningen.
I andra stycket anges alltjämt att ungdomsvård endast får dömas ut om innehållet i påföljden blir tillräckligt ingripande. I den nya lydelsen har brottslighetens art utgått som en faktor att beakta. Det hör samman med att brottslighetens art – även för vuxna lagöverträdare – utmönstras som en omständighet att beakta vid påföljdsvalet. Denna ändring behandlas i avsnitt 24.3.2. Enligt den nya lydelsen ska rätten pröva om socialtjänstens planerade åtgärder kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. I andra stycket har det också lagts till att de föreslagna åtgärderna även i förening med påföljden kontaktskyldighet för unga kan innebära att påföljden kan anses tillräckligt ingripande. Under vilka förutsättningar ungdomsvård kan förenas med kontaktskyldighet för unga regleras i 8 §.
4 § I 4 § angavs tidigare vad som gäller vid bristande verkställighet av ungdomsvård och ungdomstjänst. Den regleringen har flyttats till 10 §. I bestämmelsen ges nu några ytterligare anvisningar till domstolen vad gäller valet av ungdomsvård som påföljd.
I första stycket anges att rätten ska meddela föreskrift om att den unge ska följa det ungdomskontrakt som upprättats av socialnämnden, om åtgärderna ska vidtas med stöd av SoL och att innehållet i kontraktet ska framgå av domen. Regleringen motsvarar vad som tidigare föreskrevs i 1 § tredje stycket. Numera anges dock att någon sådan föreskrift inte ska meddelas om annat följer av vad som anges i sista stycket i paragrafen. I sista stycket anges att rätten får förordna att påföljden ska anses verkställd om de åtgärder som följer av ungdomskontraktet redan har fullgjorts. Om det görs ett sådant förordnande ska det sålunda inte meddelas någon föreskrift enligt denna bestämmelse.
I andra stycket anges vad som gäller om åtgärderna vidtas med stöd av LVU. Bestämmelsen motsvarar vad som tidigare föreskrevs i 1 § fjärde stycket.
I tredje stycket – som inte har någon motsvarighet i tidigare 1 § – tydliggörs att domstolen har ett ansvar för att det ungdomskontrakt eller den vårdplan som upprättats av socialnämnden är tillräckligt konkret för att kunna läggas till grund för en dom på ungdomsvård. Arten, omfattningen och varaktigheten i de föreslagna åtgärderna måste vara tillräckligt väl beskrivna och preciserade uti-
SOU 2012:34 Författningskommentar
273
från två syften. Dels måste de ha angetts så konkret att domstolen kan göra en sådan proportionalitetsbedömning som förutsätts enligt 3 § andra stycket. Dels måste det vara tydligt vad som förväntas av den unge och vilka åtgärder som ska innefattas i verkställigheten. De måste stå klart för alla involverade när påföljden är helt verkställd. En tydlighet och konkretion är därtill nödvändig för att avgöra om den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne och om det i vissa fall sålunda finns grund för varning eller undanröjande. Ändringen i denna del behandlas i avsnitt 24.3.7.
I fjärde stycket föreskrivs att rätten får förordna att påföljden ska anses verkställd, om de åtgärder som följer av det föreslagna ungdomskontraktet eller den föreslagna vårdplanen redan har fullgjorts vid tidpunkten för huvudförhandlingen. Regleringen är ny och har ingen motsvarighet i tidigare lydelse av 1 §. Genom regleringen ges ett lagstöd för att döma till ungdomsvård även om de föreslagna åtgärderna helt eller delvis har hunnit fullgöras innan huvudförhandlingen. Om det inte återstår något att utföra ska rätten, i stället för att meddela en föreskrift enligt första stycket om att den unge ska följa ungdomskontraktet, meddela ett beslut enligt detta stycke om att påföljden ska anses verkställd. Motsvarande ska kunna göras om de redan fullgjorda åtgärderna angetts i en vårdplan, även om det i praktiken knappast torde kunna förekomma. I de fall åtgärderna enligt kontraktet eller planen endast delvis är slutförda ska inte något sådant förordnande meddelas. I sådana fall ska det i stället i sedvanlig ordning – om det är fråga om åtgärder enligt SoL – meddelas en föreskrift om att den unge ska följa ungdomskontraktet enligt tredje stycket. Ändringen i denna del behandlas i avsnitt 24.3.3.
De redan fullgjorda åtgärder som kan läggas till grund för en dom på ungdomsvård bör naturligen ha satts igång med anledning av den i målet aktuella brottligheten, för att en dom på ungdomsvård ska kunna anses godtagbar som straffrättslig reaktion. Att det blir på det sättet följer dock av att åtgärderna måste ha angetts av socialnämnden i ett ungdomskontrakt eller en vårdplan för att regeln i detta stycke ska vara tillämplig.
5 § I 5 § angavs tidigare förutsättningarna för sluten ungdomsvård. Den regleringen har flyttats till 11 §. I paragrafen anges nu att rätten när den dömer ut ungdomsvård, under vissa förutsättningar,
Författningskommentar SOU 2012:34
274
kan föreskriva att den unge ska biträda en skadelidande. Bestämmelsen motsvarar i sin helhet vad som tidigare angavs i 1 § femte stycket.
Ungdomstjänst
6 §
I bestämmelsen, som tidigare återfanns i 2 §, regleras förutsättningarna för att döma till ungdomstjänst. Bestämmelsen har ändrats i vissa avseenden.
Enligt den nya lydelsen anges inte längre vilken åldersgrupp lagöverträdaren ska tillhöra för att kunna dömas till ungdomstjänst. Detta regleras i den för hela kapitlet gemensamma bestämmelsen i 1 §.
I första stycket har kravet på att den unge ska samtycka till ungdomstjänst utgått. Avgörande för påföljdens tillämpningsområde är endast om ungdomstjänst är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Lämplighetsbedömningen ska bl.a. avse om den unge kan förväntas verkställa påföljden. Utöver sådant som fysiska och psykiska förutsättningar kan då vägas in om den unge aktivt förklarat sig motsätta sig att utföra oavlönat arbete såsom påföljd och den unges inställning i övrigt. Det förutsätts dock inte längre någon formaliserat avgivande av samtycke från den unge under huvudförhandlingen eller ens att den unges inställning inhämtas i egentlig mening. Ändringen i denna del behandlas i avsnitt 24.4.1. I de fall ungdomstjänst inte bedöms lämplig kan påföljden bestämmas till kontaktskyldighet för unga enligt 7 §, eftersom det så saknas förutsättningar för ungdomstjänst. Den unge kan således inte längre välja bort ungdomstjänst ”till förmån för” böter.
I 11 § LUL anges enligt paragrafens nya lydelse att socialnämnden i det yttrande som avges på begäran av åklagare även ska ange om ungdomstjänst är en lämplig påföljd. I 11 kap. 1 a § SoL föreskrivs att det åligger socialnämnden att göra en sådan bedömning. I kommentaren till den bestämmelsen utvecklas närmare efter vilka hållpunkter denna bedömning bör göras.
I andra stycket, som ersätter det tidigare 2 § tredje stycket, föreskrivs att rätten får döma till ungdomstjänst om påföljden kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. Anvisningen att det inte
SOU 2012:34 Författningskommentar
275
heller ska finnas skäl för att döma till ungdomsvård har av redaktionella skäl flyttats till första stycket. Om ungdomstjänst inte kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet kan det bli aktuellt att bestämma påföljden till ungdomsövervakning enligt 9 §. I övrigt har vissa redaktionella och språkliga förändringar gjorts men inga ändringar i sak.
Kontaktskyldighet för unga
7 § I bestämmelsen, som är ny, regleras förutsättningarna för att döma till den nya påföljden kontaktskyldighet för unga. Motiveringen och den närmare beskrivningen av påföljden återfinns i avsnitt 27.7.3. I den för alla ungdomspåföljder generella 1 § anges för vilka åldersgrupper påföljden kan tillämpas.
I första stycket anges att rätten får döma till kontaktskyldighet för unga om det inte finns förutsättningar att döma till ungdomsvård eller ungdomstjänst. I första hand ska rätten – redan enligt vad som följer av 3 § första stycket – välja ungdomsvård. Om socialnämnden inte har föreslagit något ungdomskontrakt eller någon vårdplan, om ungdomsvård inte kan anses utgöra en tillräckligt ingripande påföljd med hänsyn till de planerade åtgärderna eller om den unge eller vårdnadshavaren inte samtycker till de insatser enligt SoL som föreslagits, saknas det förutsättningar att bestämma påföljden till ungdomsvård. Om det heller inte finns förutsättningar för ungdomstjänst, på den grunden att en sådan påföljd inte är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter, kan rätten bestämma påföljden till kontaktskyldighet för unga. I kommentarerna till 11 § LUL och 11 kap. 1 a § SoL berörs frågan om lämplighet för ungdomstjänst.
Kontaktskyldighet för unga kan sålunda användas när det inte finns förutsättningar för annan särskild ungdomspåföljd. Valet av kontaktskyldighet för unga behöver inte föregås av något förslag från socialnämndens sida eller någon behovsbedömning såsom förutsätts för ungdomsvård. Till skillnad från ungdomstjänst behöver det inte heller göras någon lämplighetsprövning. Inte heller förutsätts något samtycke från den unge eller vårdnadshavaren.
I första stycket anges vidare att kontaktskyldighet för unga ska bestämmas till lägst två och högst sex månader. Den närmare ut-
Författningskommentar SOU 2012:34
276
formningen av påföljden bestäms av socialnämnden, i enlighet med vad som följer av 5 kap. 1 c § SoL. Vad gäller innehållet i verkställigheten hänvisas till kommentaren till den bestämmelsen. Domstolen har sålunda endast att bestämma att den unge ska dömas till kontaktskyldighet och hur lång tid den ska fortgå, inom spannet två månader till och med sex månader.
I andra stycket anges under vilka förutsättningar rätten får välja kontaktskyldighet för unga som påföljd, såvitt avser betydelsen av brottslighetens allvar och den unges tidigare brottslighet. Rätten får döma till kontaktskyldighet för unga om påföljden är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. Kontaktskyldighet för unga bör i det avseendet i allt väsentligt ha samma tillämpningsområde som ungdomstjänst. Med hänsyn till den praxis som finns såvitt avser ungdomstjänst (jfr NJA 2007 s. 636) bör utgångspunkten vara att kontaktskyldighet för unga bör anses tillräckligt ingripande om inte det fängelsestraff som skulle ha dömts ut, med beaktande av såväl billighetsskäl som ungdomsreduktionen (det s.k. straffmätningsvärdet) överstiger sex månader.
Även vad gäller tillämpningsområdets nedre gräns ska det som utgångspunkt råda parallellitet med ungdomstjänst. I andra stycket anges att, i valet mellan kontaktskyldighet för unga och böter, ska kontaktskyldighet för unga väljas om inte den påföljden är alltför ingripande. Om alternativet till kontaktskyldighet för unga är ett lägre bötesstraff än omkring 60 dagsböter bör varningsstraff eller böter väljas som påföljd (jfr prop. 2005/06:165 s. 132). Om det s.k. straffmätningsvärdet påkallar ett bötesstraff på omkring 60 dagsböter eller mer bör sålunda kontaktskyldighet för unga som utgångspunkt ha företräde framför dessa påföljder.
Det i andra stycket angivna tillämpningsområdet blir – i likhet med när antalet timmar som ungdomstjänst bestäms – avgörande för straffmätningen av kontaktskyldighet för unga. I de fall brottsligheten i det enskilda fallet skulle påkalla ett fängelsestraff på sex månader bör kontaktskyldigheten som utgångspunkt bestämmas till sex månader. Antalet månaders kontaktskyldighet får därutöver bestämmas i proportion till det s.k. straffmätningsvärdet. Kontaktskyldigheten ska bestämmas i hela månader. Det säger sig självt att straffmätningen inte kan göras med samma grad av differentiering som vid exempelvis böter eller ungdomstjänst.
Om kontaktskyldighet för unga inte kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges
SOU 2012:34 Författningskommentar
277
tidigare brottslighet kan det bli aktuellt att bestämma påföljden till ungdomsövervakning enligt 9 §.
Av 8 § framgår att kontaktskyldighet för unga kan användas som förstärkningspåföljd till ungdomsvård.
I paragrafens tredje stycke görs en hänvisning till socialtjänstlagen såvitt avser bestämmelser om verkställighet av kontaktskyldighet för unga.
Ungdomsvård med förstärkningspåföljd
8 § I bestämmelsen, som tidigare återfanns i 3 §, anges att ungdomsvård kan förenas med en förstärkningspåföljd för att – såsom förutsätts enligt 3 § andra stycket – utgöra en tillräckligt ingripande påföljd.
I första stycket har brottslighetens art utgått ut lagtexten. Gällande detta hänvisas till kommentaren till 3 § andra stycket.
Vidare har som en ny förstärkningspåföljd till ungdomsvård i första stycket, andra punkten, angetts kontaktskyldighet för unga. Ungdomsvård kan sålunda förenas med kontaktskyldighet för unga mellan två och sex månader, om det behövs för att påföljden ska vara tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet. Ändringen behandlas i avsnitt 27.7.3.4.
Sedan tidigare har ungdomsvård kunnat kombineras med ungdomstjänst eller böter. Om det behövs en förstärkningspåföljd ska valet mellan ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga ske på samma sätt som gäller för dessa som självständiga påföljder. I andra stycket anges att kontaktskyldighet för unga ska väljas endast om det inte finns förutsättningar för ungdomstjänst. I likhet med ungdomstjänst ska kontaktskyldighet för unga dock ha försteg framför böter som förstärkningspåföljd, förutsatt att den inte är alltför ingripande.
Kontaktskyldighet för unga som förstärkningspåföljd kan bestämmas till mellan två och sex månader, på samma sätt som när den utgör en självständig påföljd. Vid bestämmande av kontaktskyldighetens längd ska innehållet i ungdomsvården beaktas, så att det sammantaget blir en proportionerlig påföljd.
Kontaktskyldighet för unga som förstärkningspåföljd är främst avsedd för det fall ett förslag till ungdomskontrakt endast inne-
Författningskommentar SOU 2012:34
278
fattar deltagande i något mindre omfattande program eller dylikt och det är tydligt att det behövs en förstärkningspåföljd för att göra ungdomsvården tillräckligt ingripande. I de fall ungdomskontraktet eller vårdplanen i sig innehåller ett omfattande kontaktmannaskap bör inte i första hand kontaktskyldighet för unga användas som förstärkningspåföljd, eftersom gränsdragningen mellan de olika inslagen då kan bli alltför otydlig.
Ungdomsövervakning
9 § I bestämmelsen, som är ny, regleras förutsättningarna för att döma till den nya påföljden ungdomsövervakning. Motiveringen och den närmare beskrivningen av ungdomsövervakning återfinns i avsnitt 27.7.4 och 27.7.5.
I den för alla ungdomspåföljder generella 1 § anges för vilka åldersgrupper påföljden kan tillämpas.
I första stycket anges att rätten får döma till ungdomsövervakning om vare sig ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. Ungdomsövervakning ska sålunda tillämpas i de fall inte någon av dessa ungdomspåföljder är tillräckligt ingripande. Vad gäller brottslighetens straffvärde som ensam faktor innebär det att ungdomsövervakning som en ungefärlig utgångspunkt kan komma i fråga om det fängelsestraff som skulle ha kunnat dömas ut – med beaktande av såväl billighetsskäl som ungdomsreduktionen – överstiger omkring sex månader (jfr kommentaren till 6 och 7 §§).
Med tillämpning av den ungdomsreduktion som ska göras enligt 29 kap. 7 § BrB innebär det – enligt den etablerade praxis som gäller vid tillämpningen av den regeln – att ungdomsövervakning som utgångspunkt bör tillämpas för brott med ett oreducerat straffvärde överstigande omkring två och ett halvt år för en femtonåring, två år för en sextonåring och ett och ett halvt år för en sjuttonåring. Vid sådana straffvärden ska ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga i princip alltid vara uteslutna som påföljd. Huruvida ungdomsvård kan anses tillräckligt ingripande får däremot bedömas i varje fall för sig, beroende på dels hur ingripande de insatser är som föreskrivs i ungdomskontraktet och vårdplanen, dels om ungdomsvården kan kombineras med en förstärkningspåföljd (se 8 §).
SOU 2012:34 Författningskommentar
279
Även då straffvärdet är lägre än vad som nu angetts kan situationen vara sådan att vare sig ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga kan anses tillräckligt ingripande. Det kan då handla om att den unge tidigare gjort sig skyldig till brott. Ungdomsövervakning bör dock inte vara tillämplig i varje återfallssituation eftersom den i vissa fall skulle bli en alltför ingripande påföljd. Endast om det är fråga om ett flertal återfall och övriga alternativ bland ungdomspåföljderna måste anses i stort sett uttömda eller om det är fråga om återfall i allvarlig brottslighet (exempelvis rån eller grov misshandel) bör ungdomsvård, ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga i de flesta fall vara uteslutna på den grunden att de inte är tillräckligt ingripande.
Det torde sammantaget ofta handla om sådana fall där påföljden hitintills bestämts till exempelvis skyddstillsyn, villkorlig dom med samhällstjänst eller en kortare tids sluten ungdomsvård.
I första stycket anges vidare att rätten får bestämma tiden för ungdomsövervakning till lägst sex månader och högst ett år. Domstolen har endast att bestämma att den unge ska dömas till ungdomsövervakning och hur lång tid den ska fortgå, inom spannet sex månader till och med ett år.
I de fall det s.k. straffmätningsvärdet understiger sex månader – vilket främst torde bli aktuellt när inte endast straffvärdet utan även återfallssituationen motiverar ungdomsövervakning – bör tiden bestämmas till sex månader. Antalet månader ska därutöver bestämmas med beaktande av brottslighetens allvar. I de fall det s.k. straffmätningsvärdet överstiger ett års fängelse bör som utgångspunkt inte ungdomsövervakning – ens om den bestäms till ett år – anses tillräckligt ingripande. Att det fängelsestraff som hade bestämts i det enskilda fallet ska vara avgörande för påföljdens tillämpningsområde, innebär att det s.k. oreducerade straffvärdet – som anges ovan – kan vara olika högt för lagöverträdare i olika åldersgrupper och att tillämpningsområdet för ungdomsövervakning (såvitt avser brottslighetens straffvärde) blir högre ju yngre lagöverträdaren är.
I andra stycket anges att bestämmelser om verkställigheten av påföljden finns i lagen om verkställighet av ungdomsövervakning.
Den närmare utformningen av påföljden bestäms av Statens institutionsstyrelse såsom huvudman, i enlighet med vad som följer av verkställighetslagstiftningen. Valet av ungdomsövervakning behöver inte föregås av något förslag från socialnämnden eller SiS. Det ska inte göras någon behovsbedömning på det sätt som förutsätts för att bestämma påföljden till ungdomsvård. Till skillnad från
Författningskommentar SOU 2012:34
280
ungdomstjänst behöver det inte heller göras någon lämplighetsprövning. Avsikten är att ungdomsövervakning ska vara tillämpbart oberoende av den unges personliga förutsättningar – på samma sätt som i dag gäller för sluten ungdomsvård. I likhet med vad som gäller för sluten ungdomsvård är det helt avgörande för valet av ungdomsövervakning som påföljd, att brottslighetens straffvärde eller den tidigare brottsligheten påkallar en ingripande påföljd.
Som framgår av verkställighetsregleringen har SiS stora möjligheter att anpassa innehållet i påföljden utifrån den unges förutsättningar. Det finns därtill möjligheter att delvis driva igenom verkställigheten genom polishämtning. För det fall den unge genom sitt beteende omöjliggör verkställigheten eller om verkställigheten av andra skäl inte går att genomföra får det hanteras enligt vad som föreskrivs i 10 §, dvs. genom en talan om undanröjande och bestämmande av ny påföljd.
Bristande verkställighet av ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
10 § I bestämmelsen regleras vad som gäller om den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt någon av de särskilda ungdomspåföljderna ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning. Vidare regleras vad som ska göras om bl.a. en dom på ungdomstjänst inte kan fullgöras inom skälig tid. I sådana situationer får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. Regleringen återfanns tidigare i 4 § och gällde då ungdomsvård och ungdomstjänst. Ändringarna motiveras i avsnitt 27.7.3.3 och 27.7.5.16.
Enligt första stycket kan påföljden undanröjas om den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne. Det innebär att endast allvarlig misskötsamhet ska leda till en så ingripande åtgärd som undanröjande (jfr prop. 2005/06:165 s. 134).
En talan om undanröjande förutsätter att åklagare underrättas om den bristande verkställigheten. I 12 kap. 8 § SoL föreskrivs att socialnämnden har en sådan underrättelseskyldighet gällande ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Vid kontaktskyldighet för unga bör det endast vid allvarlig misskötsamhet
SOU 2012:34 Författningskommentar
281
bli fråga om ett undanröjande. I många fall bör den dömdes underlåtenhet att medverka kunna mötas med motiverande samtal och anpassning av innehåll och form på verkställigheten genom ändringar i verkställighetsplanen. Det bör primärt komma i fråga att undanröja påföljden endast om den dömde vid upprepade tillfällen vägrar att efterkomma skyldigheten att träffa kontaktpersonen eller utan godtagbara skäl vägrar att medverka i den verksamhet som påföljden innefattar. Det finns dock samtidigt en tydlig gräns när kontaktskyldighet för unga måste undanröjas, eftersom det är fråga om en straffrättslig påföljd och inte något som bygger på frivillighet.
Beträffande ungdomsövervakning anges i 34 § lagen (20:xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning att SiS har en underrättelseskyldighet. I sistnämnda bestämmelse anges särskilt under vilka förutsättningar en sådan underrättelse ska ske, se närmare i kommentaren till den bestämmelsen angående detta. En anmälan om bristande verkställighet ska bara ske om den unge inte medverkar vid de obligatoriska inslagen; upprättande av verkställighetsplan, drogförbud, sammanträffande med koordinatorn och inskränkningar i rörelsefriheten. Även vad gäller ungdomsövervakning ska undanröjande endast ske om den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne – och då alltså bara gällande de obligatoriska inslagen. Det kan gälla att den unge inte medverkar till att det kan upprättas någon meningsfull verkställighetsplan, vid upprepade tillfällen underlåter att komma till sammanträffanden med koordinatorn eller flera gånger bryter mot de föreskrifter om inskränkningar i rörelsefriheten som angetts i verkställighetsplanen.
I stället för att föra en talan om undanröjande av en ungdomspåföljd på den grunden att den unge underlåter att göra vad som ankommer honom eller henne har åklagaren, som föreskrivs i 30 b § LUL, en möjlighet att besluta om varning, om det bedöms vara en tillräcklig åtgärd.
Enligt andra stycket kan sedan tidigare en ungdomstjänst undanröjas om den av andra orsaker än den unges bristande medverkan inte kan fullgöras inom skälig tid. Enligt den nya lydelsen finns samma möjlighet att undanröja kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Eftersom påföljderna ska anpassas till den unges personliga förutsättningar bör det mycket sällan kunna bli aktuellt att undanröja kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning på denna grund. Det kan ske i undantagsfall och gälla mycket speciella omständigheter knutna till den unges person men som
Författningskommentar SOU 2012:34
282
inte har att göra med medveten bristande medverkan vid verkställigheten.
Enligt ett nytt tredje stycke får rätten bestämma en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten om mer än en påföljd undanröjs. Ändringen behandlas i avsnitt 28.5. I vissa fall kan det förekomma att det samtidigt förs två (eller i undantagsfall möjligen fler) olika talan om undanröjande av ungdomspåföljder mot samma person. Enligt en ny bestämmelse i 38 kap. 3 § kan ett mål om undanröjande av en ungdomspåföljd tas upp av en domstol på den grunden att det redan pågår ett annat sådant mål mot den unge vid den domstolen. Genom denna bestämmelse kan domstolen – om den hanterar flera mål om undanröjande av olika ungdomspåföljder mot samma person – ersätta dessa med en gemensam påföljd. Den nya påföljden bör i första hand vara en ny ungdomspåföljd. Om övriga förutsättningar är uppfyllda kan det också bli fråga om annan påföljd än en ungdomspåföljd. Ett undanröjande enligt denna paragraf innebär inte att den straffrättsliga reaktionen kan efterges. Med beaktande av vad den dömde undergått till följd av de undanröjda påföljderna (se fjärde stycket) ska det bestämmas en ny påföljd som är tillräckligt ingripande för den samlade brottsligheten.
Det tidigare tredje stycket i 4 § har blivit ett nytt fjärde stycke. Det har ändrats som en konsekvens av att det enligt tredje stycket är möjligt att behandla fler än en påföljd vid ett undanröjande.
Sluten ungdomsvård
11 §
I bestämmelsen, som tidigare återfanns i 5 §, regleras förutsättningarna för att döma till sluten ungdomsvård. Bestämmelsen har ändrats i vissa avseenden, vilket behandlas i avsnitt 23.2.6 och 26.2.2.
I den nya lydelsen anges inte längre vilken åldersgrupp lagöverträdaren ska tillhöra för att kunna dömas till sluten ungdomsvård. Detta regleras istället i den för hela kapitlet gemensamma bestämmelsen i 1 §.
Enligt den tidigare lydelsen skulle påföljden bestämmas till sluten ungdomsvård under viss tid, om någon begått brott innan han eller hon fyllt 18 år och rätten med tillämpning av 30 kap. fann att påföljden borde bestämmas till fängelse. Genom att det tidigare föreskrevs i 30 kap. 5 § att rätten endast fick döma den som begått brott innan han eller hon fyllt 18 år till fängelse om det förelåg
SOU 2012:34 Författningskommentar
283
synnerliga skäl, förutsattes det att sådana skäl förelåg även för att kunna döma till sluten ungdomsvård. I de fall det förelåg synnerliga skäl skulle sålunda påföljden som huvudregel bestämmas till sluten ungdomsvård i stället för fängelse.
Med anledning av de ändringar som görs i bl.a. 30 och 31 kap., varvid de särskilda icke frihetsberövande påföljderna för vuxna lagöverträdare avskaffas och det i stället ges möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, har den särskilda regleringen i 30 kap. 5 § ändrats. Där anges i stället att påföljden ska bestämmas till en ungdomspåföljd enligt detta kapitel, om lagöverträdaren var under 18 år vid tidpunkten för brottet. Med anledning av fängelsestraffets förändrade ställning i påföljdssystemet, anknyts enligt den nya lydelsen av denna bestämmelse inte längre förutsättningarna för sluten ungdomsvård till att fängelse hade kunnat dömas ut. I stället anges i första stycket att rätten får döma till sluten ungdomsvård under viss tid om det finns synnerliga skäl med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet. Genom den nya lydelsen upprätthålls således kravet på synnerliga skäl, dock att det anges uttryckligen i kapitlet om de särskilda ungdomspåföljderna. Någon ändring i sak i vad som enligt praxis anses utgöra synnerliga skäl är inte åsyftad genom ändringen. I första hand kan ett mycket högt straffvärde innebära att det föreligger synnerliga skäl för en frihetsberövande påföljd. Även den unges tidigare brottslighet kan dock i vissa fall tillmätas betydelse, särskilt om det är fråga om återfall i förhållandevis allvarlig brottslighet. Enligt den nya utformningen av 30 och 31 kap. ska inte längre brottslighetens art beaktas vid påföljdsvalet. Att denna bedömningsgrund har utmönstrats innebär att den heller inte ska vägas in vid bedömningen om det finns synnerliga skäl för sluten ungdomsvård (jfr kommentaren till 3 §).
Enligt den tidigare lydelsen – där förutsättningarna för sluten ungdomsvård var kopplade till förutsättningarna för fängelse – blev förbudet i (dåvarande) 30 kap. 6 § att döma den som begått ett brott under påverkan av allvarlig psykisk störning tillämpligt även gällande sluten ungdomsvård. Någon sådan koppling till fängelseförbudet finns inte med den nya lydelsen.8
I de fall det visserligen finns synnerliga skäl för en frihetsberövande påföljd kan – som anges i kommentaren till 9 § – påföljden
8 Det förutsätts att förslagen i Psykiatrilagsutredningens betänkande Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) genomförs. Annars måste kompletteringar utarbetas i detta avseende.
Författningskommentar SOU 2012:34
284
bestämmas till ungdomsövervakning om straffvärdet inte är för högt. Behovet av att döma ut sluten ungdomsvård på kortare tider (främst när de inte överstiger 3–4 månader) minskar därigenom. Om den unge missköter verkställigheten och det blir aktuellt att undanröja ungdomsövervakningen enligt vad som föreskrivs i 10 §, torde det emellertid ofta komma i fråga att döma ut en kortare tid sluten ungdomsvård.
Tidigare angavs i bestämmelsen att rätten inte skulle bestämma påföljden till sluten ungdomsvård i stället för fängelse om, med hänsyn till den tilltalades ålder vid lagföringen eller annan omständighet, det fanns särskilda skäl däremot. Med särskilda skäl åsyftades bl.a. att det förflutit lång tid mellan brottet och lagföringen och att den tilltalade inte skulle passa in åldersmässigt på ett särskilt ungdomshem.9 Denna situation regleras nu gemensamt för alla ungdomspåföljder i 1 § andra stycket. Om den tilltalade ska lagföras för omfattande brottslighet som begåtts såväl före som efter 18 års ålder kunde enligt den tidigare lydelsen det utgöra särskilda skäl att välja fängelse som påföljd. Det anfördes i förarbetena att sluten ungdomsvård inte borde komma i fråga om huvuddelen av brottsligheten begåtts efter 18 års ålder.10 Numera anges alltså i den för alla ungdomspåföljder gemensamma regeln i 1 § att påföljden ska bestämmas till fängelse om den tilltalade vid tidpunkten för domen är över 18 år och det skulle vara olämpligt att bestämma påföljden till en ungdomspåföljd. Som anges i kommentaren till 1 § är en situation där det kan vara olämpligt med en ungdomspåföljd då den unge lagförs för brottslighet som begåtts såväl före som efter 18 års ålder och huvuddelen av brottsligheten begåtts efter det att den unge fyllt 18 år. Någon ändring i detta avseende är därför inte åsyftad.
I andra stycket föreskrivs att rätten får bestämma tiden för sluten ungdomsvård till lägst 14 dagar och högst fyra år. Någon ändring har inte gjort av detta stycke. Vad gäller bestämmande av tiden för sluten ungdomsvård angavs i förarbetena till den reform då påföljden infördes, att utgångspunkten ska vara den bedömning rätten gjort när den funnit att påföljden bör bestämmas till fängelse av viss längd.11 Detta innebär, enligt vad regeringen då anförde, att rätten ska ha tagit hänsyn till samtliga bestämmelser som är relevanta vid bestämmandet av ett fängelsestraffs längd och att det härutöver ska
9Prop. 1997/98:96 s.195. 10 A. prop. s. 195. 11 A. prop. s. 195 f.
SOU 2012:34 Författningskommentar
285
beaktas att den som döms till sluten ungdomsvård inte blir föremål för villkorlig frigivning.
Att den formella kopplingen mellan förutsättningarna för att döma till sluten ungdomsvård och förutsättningarna för att döma till fängelse har tagits bort, vilket berörs ovan, innebär inte något ändrat synsätt vad gäller bestämmandet av tiden för sluten ungdomsvård. Tiden för sluten ungdomsvård ska sålunda bestämmas med utgångspunkt i straffvärdet – mätt i antalet månader fängelse – och med beaktande av förekomsten av eventuella billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § och med tillämpning av ungdomsreduktionen i 29 kap. 7 §. Att det ska gälla även framöver förtydligas i den nya lydelsen av 30 kap. 5 §, där det anges att bestämmelserna i 29 kap. om straffmätning ska tillämpas även om påföljden bestäms enligt 32 kap.
För att det faktiska frihetsberövandet inte ska bli längre än vad det skulle ha blivit vid en dom på fängelse, ska det – såsom gällt hittills – beaktas att den som döms till sluten ungdomsvård inte blir föremål för villkorlig frigivning.
Om rätten finner att straffvärdet avseende den aktuella brottsligheten är så högt att tiden för frihetsberövandet inte kan bestämmas till fyra år eller kortare tid utgör denna omständighet skäl enligt första stycket mot att välja sluten ungdomsvård och i stället välja fängelse. Det angavs i den tidigare lydelsen av bestämmelsen att detta kunde utgöra särskilda skäl att välja fängelse i stället för sluten ungdomsvård. 12 Enligt den nya lydelsen (andra meningen i första stycket) får påföljden bestämmas till fängelse om sluten ungdomsvård inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde. Någon ändring i förhållande till tidigare för sådana situationer är inte åsyftad. Denna fråga behandlas i avsnitt 26.2.2.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
I 12–16 §§ finns bestämmelser om ny påföljdsbestämning efter en tidigare dom till en ungdomspåföljd. Regleringen ger enligt 13– 15 §§ vissa möjligheter att antingen låta en tidigare dom omfatta tillkommande brottslighet eller att undanröja tidigare utdömd påföljd och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Bestämmelserna har sin förebild i vad som tidigare gällt – och delvis fortfarande – gäller för vuxna lagöverträdare enligt 34 kap. Några sådana möjligheter har dock inte tidigare funnits beträffande
12 A. prop. s. 196.
Författningskommentar SOU 2012:34
286
andra ungdomspåföljder än sluten ungdomsvård. Förordnande beträffande en tidigare utdömd ungdomspåföljd kan bara beslutas enligt de särskilda förutsättningar som anges i bestämmelserna i 32 kap. I 16 § regleras hur ändrade förhållanden efter en tidigare utdömd påföljd ska hanteras i vissa fall.
Bestämmelserna motiveras i kapitel 28.
12 § Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitt 28.1–28.3.
I bestämmelsen anges grundregeln vid ny påföljdsbestämning efter en tidigare ungdomspåföljd. Har den som dömts till en ungdomspåföljd enligt 3–9 eller 11 §§ (dvs. ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsvård med förstärkningspåföljd, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård) begått annat brott innan ungdomspåföljden helt har verkställts, ska som huvudregel rätten bestämma en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten. Detta gäller oavsett om det tillkommande brottet skett innan den tidigare domen (nyupptäckt brottslighet) eller efter domen men innan den är helt verkställd (ny brottslighet).
Förutsättningarna för ett förordnande gällande en tidigare utdömd ungdomspåföljd – dvs. att göra något annat än att döma särskilt till en ny påföljd – anges i 13–15 §§.
13 § Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitt 28.1–28.3.
I paragrafen anges att rätten under vissa förutsättningar får frångå huvudregeln att döma ut en ny påföljd när någon begått ett brott innan en tidigare utdömd ungdomspåföljd enligt 3–9 eller 11 § är helt verkställd och vilka förordnanden som rätten då kan besluta om.
Enligt första punkten kan rätten (under de närmare förutsättningar som anges i 14 §) besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse även det brott som är föremål för åtal i en senare process.
Enligt andra punkten kan rätten (under de närmare förutsättningar som anges i 15 §) undanröja den tidigare utdömda påföljden och döma till en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. I andra punkten anges som en grundläggande förutsättning att den tidigare utdömda påföljden (som ska bli föremål för undanröjande) måste ha vunnit laga kraft.
SOU 2012:34 Författningskommentar
287
14 § Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitt 28.1–28.2. I paragrafen regleras förutsättningarna för att, i stället för att bestämma ny påföljd för brottslighet som är föremål för prövning i en senare process (tillkommande brottslighet), besluta att en tidigare utdömd ungdomspåföljd ska avse också den brottsligheten (s.k. konsumtionsdom). Hitintills har det enligt 34 kap. 1 och 7 §§ funnits möjlighet att besluta att en tidigare utdömd sluten ungdomsvård ska avse även ett tillkommande brott. Hanteringen av tidigare utdömd sluten ungdomsvård regleras genom ändringen i stället tillsammans med de övriga ungdomspåföljderna enligt denna bestämmelse.
En första grundläggande förutsättning för att paragrafen ska vara tillämplig är att den tilltalade tidigare dömts till ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård. En ytterligare förutsättning är att det tillkommande brottet begåtts innan den tidigare utdömda påföljden var helt verkställd. Detta följer av att denna bestämmelse och 13 § anger ett undantag från den huvudregel som föreskrivs i 12 § gällande brott som begåtts innan en tidigare utdömd ungdomspåföljd helt är verkställd.
Vid vilken tidpunkt den tidigare påföljden har verkställts fullt ut beror på vilken påföljden är och även omständigheterna i det enskilda fallet. I vissa fall är det uppenbart för rätten att brottet begåtts innan den tidigare påföljden var helt verkställd. Så är fallet om det är fråga om nyupptäckt brottslighet. Det gäller även i de fall återfallet skett mycket kort tid efter den tidigare domen och i de flesta fall när den tidigare utdömda påföljden var kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård – som alla till sin natur är angivna i verkställighetstid. I andra fall får uppgift om verkställighetens slutpunkt inhämtas från socialnämnden (lämpligen genom att informationen om pågående och avslutad verkställighet lämnas i yttranden enligt 11 § LUL) eller på annat sätt föras in i processen.
Ett tillkommande brott (dvs. ett brott som behandlas i den senare processen) får enligt bestämmelsen omfattas av en tidigare utdömd ungdomspåföljd, om brottet i jämförelse med det eller de brott som omfattas av den ursprungliga domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse. En jämförelse ska göras mellan straffvärdet för det tillkommande brottet och för den först lagförda brottsligheten.
Författningskommentar SOU 2012:34
288
Med utgångspunkt i straffvärdet för det tillkommande brottet ska alltså en bedömning göras av vilket genomslag brottet hade fått om påföljden hade bestämts gemensamt för den samlade brottsligheten, dvs. såväl det tillkommande brottet som den brottslighet som prövades i det tidigare målet. Det tillkommande brottet är utan nämnvärd betydelse om påföljden i den första processen hade blivit lika ingripande eller endast obetydligt mer ingripande även om det tillkommande brottet hade ingått i bedömningen av det samlade straffvärdet. Av betydelse är då vilken påföljd som tidigare dömts ut och hur högt straffvärdet var i det fallet.
Bedömningen torde vara lättast att göra om det är fråga om kvantitativt mätbara påföljder. Om den tidigare utdömda påföljden var en längre tids sluten ungdomsvård kan det tillkommande brottet anses vara utan nämnvärd betydelse om straffvärdet endast motiverar någon ytterligare månads sluten ungdomsvård. Om den först utdömda påföljden däremot var en kortare tids sluten ungdomsvård kan inte det tillkommande brottet anses vara utan nämnvärd betydelse om straffvärdet motsvarar ytterligare någon månad. På samma sätt kan en tidigare utdömd ungdomstjänst avse även ett tillkommande brott i de fall ett stort antal timmar möjligen hade blivit något fler om det tillkommande brottet hade behandlats i samma process som den ursprungliga brottsligheten, men inte om ett litet antal timmar relativt sett hade ökat betydligt om det tillkommande brottet hade behandlats vid samma tillfälle. På motsvarande sätt bör bedömningen göras om den först utdömda påföljden var kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning.
Om den tidigare påföljden var ungdomsvård kan inte bedömningen göras på samma sätt, dvs. utifrån något kvantitativt mått. Avgörande bör i stället vara om det framstår som sannolikt att den tidigare utdömda ungdomsvården hade ansetts tillräckligt ingripande även om det tillkommande brottet hade ingått i bedömningen.
Det görs i bestämmelsen inte någon uttrycklig åtskillnad mellan brott som begåtts innan den tidigare domen (nyupptäckt brottslighet) och brott som skett efter domen men innan den var helt verkställd (ny brottslighet). Det ska dock vid tillämpningen beaktas att straffvärdet för den samlade brottsligheten skulle ha bestämts enligt principen om mängdreduktion endast om det tillkommande brottet var nyupptäckt (se kommentaren till 29 kap. 1 a § och 30 kap. 5 §). Huruvida det tillkommande brottet vid jämförelsen är utan nämnvärd betydelse, påverkas väsentligt om principen om mängdreduktion ska tillämpas eller om det blir fråga om kumulation.
SOU 2012:34 Författningskommentar
289
Möjligheten att meddela konsumtionsdom är sålunda mer begränsad vid ny brottslighet jämfört med vid nyupptäckt. Endast i de fall den nya brottsligheten har ett så lågt straffvärde – med beaktande av eventuella billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § och med tillämpning av ungdomsreduktionen enligt 29 kap, 7 § – att det endast obetydligt hade kunnat påverka den tidigare påföljdsbestämningen bör bestämmelsen kunna tillämpas i sådana situationer. Möjligheten att meddela konsumtionsdom vid ny brottslighet är i första hand avsedd att tillämpas i syfte att undvika att döma ut ett lågt bötesstraff när den tilltalade redan verkställer en ingripande ungdomspåföljd.
Enligt paragrafen kan en tidigare utdömd ungdomspåföljd även avse ett tillkommande brott om det annars finns särskilda skäl. Det förutsätts då inte att det tillkommande brottet är så ringa att det i jämförelse med det förra med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse. Att det ska föreligga särskilda skäl innebär att det måste föreligga speciella omständigheter knutna till den unges person och den redan utdömda påföljden som motiverar en konsumtionsdom. Regleringen är tänkt att användas i undantagsfall. Exempelvis kan situationen vara sådan att en ytterligare påföljd för det tillkommande brottet skulle riskera att spoliera en redan pågående verkställighet av en ingripande påföljd. I de fall den unge verkställer en omfattande ungdomsvård kan det exempelvis i vissa fall finnas starka skäl – för att inte inverka menligt på verkställigheten – att låta den tidigare utdömda ungdomsvården även omfatta det tillkommande brottet. Ett annat fall kan vara att den unge avtjänar en lång tids sluten ungdomsvård och efter att ha fyllt 18 år gör sig skyldig till ett nytt brott under verkställigheten, varvid ett kortare ovillkorligt fängelsestraff skulle allvarligt riskera att spoliera utslussningsarbetet efter den slutna ungdomsvården.
Förhållandet mellan det tillkommande och tidigare brottets straffvärde saknar inte betydelse vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för konsumtionsdom, även om det inte i dessa situationer förutsätts att det tillkommande brottet ska anses vara utan nämnvärd betydelse. Det kan knappast anses föreligga särskilda skäl för en konsumtionsdom i de fall det tillkommande brottet är så pass allvarligt att det hade varit motiverat med en betydligt mer ingripande påföljd, om brottsligheten hade bedömts i ett sammanhang. Även i dessa fall har det betydelse för möjligheterna att meddela konsumtionsdom om det tillkommande brottet är nyupptäckt eller nytt, eftersom principen om mängdreduktion bara ska tillämpas i det förra fallet.
Författningskommentar SOU 2012:34
290
Om ett nyupptäckt brott inte kan omfattas av den tidigare utdömda påföljden på någon av de två ovan angivna grunderna (och det inte heller finns förutsättningar att undanröja den utdömda påföljden enligt 15 §) ska enligt huvudregeln i 12 § en ny påföljd dömas ut för det nyupptäckta brottet. Därvid ska regleringen i 29 kap. 1 a § beaktas, vilken innebär att den tidigare utdömda påföljden tillsammans med den påföljd som döms ut för den nyupptäckta brottsligheten inte tillsammans blir mer ingripande än vad som hade dömts ut för den samlade brottsligheten om samtliga brott hade prövats i en rättegång.
Om ett nytt brott inte kan omfattas av den tidigare utdömda påföljden (och det inte heller finns förutsättningar att undanröja den först utdömda påföljden enligt 15 §) ska enligt huvudregeln i 12 § en ny påföljd dömas ut för det nya brottet eller brottsligheten. Därvid ska beaktas att den nya brottsligheten utgör återfall i brott.
15 § Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitt 28.1 och 28.3.
Genom bestämmelsen ges rätten möjlighet att under vissa förutsättningar undanröja en tidigare ungdomspåföljd i en process angående annan brottslighet och då döma till en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Hittills har den möjligheten funnits enligt 34 kap. 1 och 7 §§ beträffande sluten ungdomsvård. Bestämmelsen i denna paragraf omfattar sluten ungdomsvård och alla övriga ungdomspåföljder utom varningsstraff.
En första förutsättning för undanröjande är att den tilltalade tidigare dömts till ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård. En andra förutsättning är att det tillkommande brottet begåtts innan den tidigare utdömda påföljden var helt verkställd. Detta följer av att denna bestämmelse och 13 § anger ett undantag från den huvudregel som föreskrivs i 12 § gällande brott som begåtts innan en tidigare utdömd ungdomspåföljd helt är verkställd.
Att den tidigare utdömda påföljden undanröjs innebär inte att den efterges utan i stället att den ersätts med en gemensam påföljd. Den gemensamma påföljden måste därför utgöra en tillräckligt ingripande reaktion för både brottsligheten i den tidigare lagföringen och i den senare, något som utvecklas närmare i kommentaren till tredje stycket.
SOU 2012:34 Författningskommentar
291
Av regleringen i 13 § andra punkten följer att den tidigare domen måste ha vunnit laga kraft för att påföljden ska kunna bli föremål för undanröjande.
I första stycket anges att beslut om undanröjande endast får meddelas om det finns särskilda skäl. Att det ska föreligga särskilda skäl markerar att det endast bör vara i undantagssituationer, kopplade till den tilltalades person och den tidigare påföljden, som en tidigare utdömd påföljd undanröjs. Det torde i normala fall vara mer pedagogiskt och tydligt för den unge lagöverträdaren om varje brott leder till en särskild påföljd som måste verkställas fullt ut. Om det är möjligt och inte inverkar direkt menligt på verkställigheten av en mer ingripande påföljd att verkställa en tidigare utdömd påföljd och en ny parallellt – eller efter varandra – bör det därför inte anses föreligga särskilda skäl att undanröja den tidigare utdömda påföljden.
Det är praktiska överväganden som ska kunna motivera ett undanröjande. Det får sålunda inte beslutas om ett undanröjande för att åstadkomma en mer skärpt reaktion på att den unge återfallit i brott.
En situation där det kan anses föreligga särskilda skäl att undanröja den tidigare utdömda påföljden är då det redan pågår en process enligt 10 § om undanröjande av en tidigare utdömd påföljd pga. den unges misskötsamhet eller pga. att den tidigare påföljden av andra skäl inte går att verkställa. Om den unge blir åtalad för tillkommande brottslighet bör frågan om undanröjande istället kunna hanteras i den nya brottmålsprocessen. Om den tidigare påföljden undanröjs faller frågan om undanröjande pga. misskötsamhet och det målet kan sålunda avskrivas.
Det förutsätts dock inte att det redan har initierats eller förs en talan om undanröjande enligt 10 § för att ett undanröjande ska kunna göras i ett nytt brottmål. Om exempelvis den unge dömts till ungdomstjänst och därefter åtalas för tillkommande brottslighet och det i den nya processen framkommer att den unges personliga förhållanden är sådana att ungdomstjänsten inte kan antas bli verkställd – exempelvis pga. att ett omfattande drogmissbruk – bör den i vissa fall kunna undanröjas och ersättas med en annan ungdomspåföljd. Om den unge döms till exempelvis ungdomstjänst och därefter lagförs för en omfattande brottslighet som leder till en längre sluten ungdomsvård, kan det antas att ungdomstjänsten inte kommer att fullgöras inom skälig tid. Även då kan särskilda skäl anses föreligga.
Författningskommentar SOU 2012:34
292
Även i andra fall då det framstår som uppenbart lämpligare att undanröja den tidigare utdömda påföljden och döma ut en gemensam påföljd, bör det anses föreligga särskilda skäl. Om exempelvis den unge först döms till ungdomstjänst och därefter lagförs för allvarlig brottslighet som föranleder en omfattande ungdomsvård, kan det i vissa fall antas vara mer verkningsfullt om den unge helt kan ägna sig åt vårdåtgärderna. Det kan då vara lämpligt att ungdomsvården även omfattar den tidigare lagförda brottsligheten.
I första stycket anges också att ett undanröjande endast får ske om detta beslutas innan den tidigare utdömda påföljden helt har verkställts. Eftersom de särskilda skälen ska vara kopplade till praktiska frågor gällande verkställigheten, kan det i praktiken bara finnas skäl att undanröja påföljder som inte är helt verkställda vid målets avgörande. Domstolen måste sålunda ha kännedom om att inte påföljden är helt verkställd för att ett beslut om undanröjande ska kunna meddelas. Vad gäller frågan om när påföljden är helt verkställd hänvisas till vad som sägs ovan i kommentaren till 14 § andra stycket.
I andra stycket anges att annat än en ungdomspåföljd får dömas ut endast om den tidigare påföljden var sluten ungdomsvård. Enligt huvudregeln kan sålunda, efter ett undanröjande av en ungdomspåföljd, endast en ny ungdomspåföljd dömas ut för den samlade brottsligheten. Det föreligger inte något hinder mot att döma ut en gemensam ungdomspåföljd av samma slag som den som undanröjs. I praktiken torde det bara kunna komma i fråga att döma ut en påföljd av samma slag efter ett undanröjande i de fall en ungdomsvård ersätts med en på annat sätt utformad ungdomsvård.
Att endast en ungdomspåföljd kan dömas ut som påföljd för den samlade brottsligheten begränsar möjligheterna att undanröja till de fall där den tilltalades ålder och övriga förutsättningar gör en ungdomspåföljd tillämpbar för brottsligheten som behandlas i den nya processen.
Möjligheterna till undanröjande är dock mer vida om den tidigare utdömda påföljden är sluten ungdomsvård. I sådana fall kan efter ett undanröjande även annat än en ungdomspåföljd dömas ut, dvs. villkorligt eller ovillkorligt fängelse. Detta överensstämmer med vad som hittills gällt enligt 34 kap. 7 §. Regleringen möjliggör formellt att en tidigare utdömd sluten ungdomsvård undanröjs och att det döms ut en annan ungdomspåföljd för den samlade brottsligheten. Eftersom påföljden för den samlade brottsligheten måste vara tillräckligt ingripande med hänsyn till straffvärde och återfall, torde det knappast bli aktuellt att undanröja en sluten ungdoms-
SOU 2012:34 Författningskommentar
293
vård och i stället döma ut en annan ungdomspåföljd. Däremot kan det bli aktuellt att undanröjda en sluten ungdomsvård och döma ut ett fängelsestraff för den samlade brottsligheten. En sådan situation är när den unge först döms till sluten ungdomsvård. Innan påföljden är helt verkställd återfaller den unge – som då fyllt 18 år – i allvarlig brottslighet varvid ett längre ovillkorligt fängelsestraff ska dömas ut. I sådana fall kan det vara uppenbart olämpligt att först verkställa den slutna ungdomsvården – eftersom de utslussningsåtgärder som normalt ska vidtas skulle spolieras om den unge omedelbart därefter skulle avtjäna ett fängelsestraff. I den situationen kan det vara lämpligare att undanröja den slutna ungdomsvården och döma ut ett fängelsestraff för den samlade brottsligheten. Om påföljden ska bestämmas till villkorligt fängelse med kontraktsvård – vilket ju kan ske även vid allvarlig brottslighet och i flagranta återfallssituationer – kan riskerna för att verkställigheten av sluten ungdomsvård inverkar menligt på vården innebära att det finns särskilda skäl för ett undanröjande.
I tredje stycket anges att det i skälig utsträckning ska tas hänsyn till vad den dömde verkställt med anledning av den ursprungligen utdömda påföljden, när påföljden för den gemensamma brottsligheten bestäms. Eftersom ett undanröjande inte innebär en eftergift av reaktionen för det först lagförda brottet, måste den gemensamma påföljden vara tillräckligt ingripande med hänsyn till straffvärdet av den samlade brottslighet som den avser. Det har i det sammanhanget betydelse om det är fråga om nyupptäckt eller ny brottslighet som behandlas i den andra processen. Om det är fråga om nyupptäckt brottslighet ska det samlade straffvärdet bestämmas som om det hade bedömts vid ett tillfälle, dvs. med tillämpning av principen om mängdreduktion (se 29 kap. 1 a § och kommentaren till den bestämmelsen).
I de fall den gemensamma påföljden bestäms till ungdomsvård får det – som alltid annars – göras en övergripande bedömning av om de föreslagna åtgärderna är tillräckligt ingripande. Om den unge tidigare misskött en ungdomstjänst och den ska undanröjas, kan ungdomsvården för den samlade brottsligheten förenas med kontaktskyldighet för unga om det behövs för att den ska vara tillräckligt ingripande. Om den nya påföljden ska bestämmas till kontaktskyldighet för unga kan antalet månader anpassas till att avse även den tidigare lagförda brottsligheten. I de fall en sluten ungdomsvård undanröjs och ersätts av ett gemensamt fängelsestraff kan antalet månader sluten ungdomsvård som undanröjs ersättas med
Författningskommentar SOU 2012:34
294
ett antal fängelsemånader. Det bör dock i sammanhanget beaktas att tiden för sluten ungdomsvård bestäms med hänsyn till att det inte sker någon villkorlig frigivning.
Som anges i bestämmelsen ska det dock i skälig utsträckning tas hänsyn till vad den dömde verkställt av den tidigare domen. Om exempelvis en tidigare ungdomstjänst undanröjs och påföljden för den samlade brottsligheten bestäms till ungdomsvård, ska det vid bedömningen av om det behövs en förstärkningspåföljd beaktas om ett antal av ungdomstjänsttimmarna har utförts. I de fall det är en sluten ungdomsvård som undanröjs ska beaktas hur många dagar som avtjänats om påföljden för den samlade brottsligheten bestäms till fängelse. Hänsyn måste dock tas till att det inte sker någon villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård, något som rätten beaktat när tiden för den ungdomspåföljden bestämdes.
Ändrade förhållanden m.m.
16 § Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitt 28.4.
I paragrafen regleras hur ändrade förhållanden och liknande efter en dom till en ungdomspåföljd kan påkalla en ändring av en tidigare påföljdsbestämning. Gällande sluten ungdomsvård har det tidigare funnits en motsvarande regel i 34 kap. 10 §.
I första stycket regleras hur en s.k. konsumtionsdom som meddelats med stöd av 13 § ska hanteras om den ursprungliga domen ändras av högre rätt. Det anges i bestämmelsen att frågan om påföljd för den tillkommande brottsligheten, efter anmälan av åklagare, ska prövas på nytt av domstol. Domstolen måste sålunda i sådana fall på nytt pröva frågan om påföljd för den brottslighet som tidigare bedömdes kunna omfattas av en tidigare utdömd påföljd. Detta gäller oavsett vilken ungdomspåföljd som hade dömts ut i den första processen.
I paragrafens andra stycke – som endast avser sluten ungdomsvård – görs en hänvisning till 34 kap. 11 § första stycket andra punkten samt andra stycket. Vad som sägs i de bestämmelserna beträffande fängelse ska tillämpas på motsvarande sätt gällande sluten ungdomsvård. Vad gäller tillämpningen hänvisas till kommentaren till 34 kap. 11 § första och andra stycket.
SOU 2012:34 Författningskommentar
295
33 kap.
6 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar tillgodoräknande av tid som den tilltalade varit frihetsberövad enligt 19 a § lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. (dvs. anhållande, häktning eller intagen på enhet för rättspsykiatrisk undersökning). Ändringarna behandlas i avsnitt 9.5.13 och 28.2.
I första stycket har förtydligats att stycket avser fängelsestraff som inte är villkorliga. Detta är en följd av att det införs en möjlighet att besluta att fängelsestraff ska vara villkorliga. Det förhållandet att den som döms till villkorligt fängelse har varit frihetsberövad med anledning av brottslighet som prövas i domen, kan i stället enligt 31 kap. 5 § beaktas genom valet av tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet. Vidare har hänvisningen till 34 kap. 1 § 1 ändrats till 34 kap. 2 § 1 och 32 kap. 13 § 1. Detta är en följd av dels att 34 kap. BrB har omstrukturerats, dels att bestämmelserna om att sluten ungdomsvård ska omfatta ytterligare brottslighet har flyttats till 32 kap. 13 § 1.
Hittillsvarande andra stycket har utgått som en följd av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet.
Det nya andra stycket, som ersätter vad som hittills varit tredje stycket, behandlar möjligheten att besluta att en påföljd ska anses verkställd genom att den dömde varit berövad friheten före domen. Bestämmelsen har ändrats genom att kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning lagts till bland de påföljder som kan anses verkställda genom frihetsberövandet. Motsvarande ordning finns sedan tidigare för böter och ungdomstjänst. Regeln är fakultativ för domstolen.13 I vilken omfattning ett tillgodoräknande ska ske får bestämmas i rättstillämpningen. Frågan har prövats i NJA 1989 s. 12 gällande dagsböter och i NJA 2007 s. 636 gällande ungdomstjänst.
I likhet med vad som gäller för ungdomstjänst kan ett tillgodoräknande även ske om kontaktskyldighet för unga döms ut i förening med ungdomsvård. Döms den unge till ungdomsvård kan dock i vissa fall istället ett frihetsberövande som föregått domen utgöra skäl för att inte förena ungdomsvården med en förstärkningspåföljd.
13 Se prop. 2005/06:165 s. 136.
Författningskommentar SOU 2012:34
296
34 kap.
Kapitlet är till stora delar omskrivet. Det har hittills innehållit bestämmelser om sammanträffande av brott och förändring av påföljd såvitt avser samtliga påföljdstyper utom böter och vissa ungdomspåföljder. Förslaget till ny reglering innebär att kapitlet endast innehåller bestämmelser om ny påföljdsbestämning när den tilltalade tidigare dömts till fängelse (antingen villkorligt eller ovillkorligt). Bestämmelser om ny påföljdsbestämning efter en tidigare ungdomspåföljd finns i 32 kap.
Kapitelrubriken har ändrats till Ny påföljdsbestämning efter tidigare dom på fängelse. I 1–3 §§ finns allmänna bestämmelser om ny påföljdsbestämning efter tidigare dom på fängelse, oavsett om fängelsestraffet dömts ut villkorligt eller ovillkorligt. I 4–5 §§ finns särskilda bestämmelser om ny påföljdsbestämning när den tidigare påföljden är ovillkorligt fängelse. Dessa bestämmelser gäller oavsett om det ovillkorliga fängelsestraffet är på viss tid eller på livstid. I 6– 9 §§ finns särskilda bestämmelser om ny påföljdsbestämning när den tidigare påföljden är villkorligt fängelse. I 10 § regleras avräkning av tidigare verkställighet vid förändring av en påföljd som den dömde till viss del har verkställt. Slutligen finns i 11–12 §§ bestämmelser om ändring av en utdömd påföljd till följd av ändrade förhållanden.
Allmänna bestämmelser
1 § Paragrafen är ändrad. Ändringarna behandlas i avsnitt 10.7.2.2.
Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om påföljdsbestämning och hantering av tidigare utdömda fängelsestraff när den dömde på nytt döms för brott innan ett tidigare utdömt fängelsestraff är helt verkställt.
Bestämmelsen har ändrats i tre avseenden. I inledningen av paragrafen har påföljderna villkorlig dom, skyddstillsyn och sluten ungdomsvård utgått. Ändringen motiveras av dels att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet, dels att påföljdsbestämningen efter tidigare utdömda ungdomspåföljder regleras i 32 kap. Ändringen innebär att bestämmelsen (liksom hela 34 kap.) endast är tillämplig när den tilltalade tidigare har dömts till fängelse och döms för annan brottslighet innan fängelsestraffet är helt
SOU 2012:34 Författningskommentar
297
verkställt. Villkorligt fängelse är inte någon självständig påföljd, utan utgör en verkställighetsform för fängelse. Begreppet fängelse innefattar därmed både villkorligt fängelse och fängelse som dömts ut ovillkorligt.
Vidare har begreppen nyupptäckt brott och nytt brott introducerats och definierats i lagtexten. Med nyupptäckt brott avses ett brott som är begånget före en redan meddelad dom. Det nyupptäckta brottet hade kunnat bli behandlat i samma rättegång som den brottslighet som omfattas av den tidigare domen, om det hade upptäckts och åtalats före det att den domen meddelades. Även om brottet i språklig mening var ”upptäckt” innan den tidigare rättegången på så sätt att det redan då var känt, är det att anse som nyupptäckt om det av någon anledning inte blev föremål för åtal tillsammans med den övriga brottsligheten. Ett nytt brott är begånget efter en tidigare dom men innan den utdömda påföljden helt har verkställts eller annars upphört. Det nya brottet är därmed att betrakta som ett återfall i brott. Regleringen i 1 § omfattar såväl nyupptäckta som nya brott. Till skillnad från vad som hittills gällt får dock beslut om att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska avse också ytterligare brottslighet endast meddelas såvitt avser nyupptäckt brottslighet, vilket framgår av 2 § 1.
Slutligen ger paragrafen inte längre rätten möjlighet att fritt välja mellan att besluta att den tidigare påföljden ska avse också den tillkommande brottsligheten, att döma särskilt till påföljd för den tillkommande brottsligheten eller att undanröja den tidigare påföljden och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. I 2 § ges visserligen möjlighet att besluta att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska omfatta tillkommande brottslighet eller att undanröja det tidigare fängelsestraffet och bestämma gemensam påföljd. För att sådana beslut ska kunna meddelas förutsätts dock att det finns särskilda skäl. Denna paragraf (1 §) reglerar huvudalternativet, som är att rätten ska bestämma en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten. Som utgångspunkt gäller alltså att rätten i enlighet med vad som föreskrivs i 30 och 31 kap. för den tillkommande brottsligheten ska döma ut ett särskilt bötes- eller fängelsestraff, där fängelsestraffet kan dömas ut villkorligt eller ovillkorligt, eller undantagsvis en särskild ungdomspåföljd. Detta gäller vid såväl ny som nyupptäckt brottslighet. När ett nytt bötes- eller fängelsestraff eller en ny ungdomspåföljd döms ut kvarstår det tidigare utdömda fängelsestraffet oförändrat, om inte annat följer
Författningskommentar SOU 2012:34
298
av regleringen i 7–9 §§. Det innebär att den dömde ska verkställa de båda utdömda påföljderna parallellt.
Andra stycket, som reglerat hur ett sådant kortare fängelsestraff som dömts ut tillsammans med en skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § hanteras vid påföljdsbestämningen vid ny eller nyupptäckt brottslighet, har utgått. Ändringen är motiverad av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och ersätts med möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Då det enligt vad vi föreslår i avsnitt 9.5.14 inte ska finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara delvis villkorligt, finns det inte något behov av någon sådan bestämmelse.
2 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar möjligheten att i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten enligt 1 § besluta att det tidigare utdömda fängelsestraffet ska avse även den brottsligheten (s.k. konsumtionsdom) eller att undanröja det tidigare utdömda fängelsestraffet och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Dessa frågor behandlas i avsnitt 10.7.3 och 10.7.4.
Av paragrafen framgår inledningsvis att beslut om konsumtionsdom eller undanröjande av det tidigare fängelsestraffet och utdömande av gemensam påföljd endast får meddelas om det finns särskilda skäl. Kravet på särskilda skäl avser att markera att rätten som huvudregel ska döma ut en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten i enlighet med vad som föreskrivs i 1 §. Bestämmelsen kompletteras av 3, 4 och 6 §§, som närmare anger när konsumtionsdom och undanröjande får komma i fråga.
Förutsättningarna för konsumtionsdom (första punkten) har ändrats genom att en sådan dom endast får meddelas om den brottslighet som prövas i den senare domen är nyupptäckt, dvs. begången före den tidigare domen. Om det tillkommande brottet är begånget efter den tidigare domen, men före det att fängelsestraffet är helt verkställt, är det fråga om ny brottslighet (dvs. återfall i brott) och i sådana fall finns det inte förutsättningar att meddela konsumtionsdom. Detta gäller även om den tidigare påföljden är livstids fängelse. Begreppen nyupptäckt respektive ny brottslighet definieras i 1 §.
Även förutsättningarna för undanröjande och utdömande av gemensam påföljd (andra punkten) har ändrats, då det inte längre förutsätts att den påföljd som ersätter det ursprungliga fängelse-
SOU 2012:34 Författningskommentar
299
straffet är av annan art. Ändringen är motiverad av att det, som framgår av 4 § och kommentaren till den bestämmelsen, kan finnas anledning att undanröja ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff och ersätta det med ett villkorligt fängelsestraff. Påföljden blir då av samma art som den ursprungligen utdömda, men den får ett annat verkställighetsinnehåll.
3 § Paragrafen är ändrad. Ändringarna behandlas i avsnitt 10.7.3.3, och 10.7.4.2.
I paragrafen regleras förutsättningarna för att besluta att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska omfatta även tillkommande brottslighet. Som framgår av 2 § 1 får sådan s.k. konsumtionsdom meddelas endast såvitt avser nyupptäckt brottslighet. Regleringen i denna paragraf innebär att ett nyupptäckt brott får omfattas av ett tidigare utdömt fängelsestraff, villkorligt eller ovillkorligt, om det i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse. Så kan vara fallet om det nyupptäckta brottet har ett straffvärde som, i jämförelse med straffvärdet för den brottslighet som omfattas av den tidigare domen, är så lågt att fängelsestraffet hade blivit lika långt eller endast obetydligt längre om den samlade brottsligheten hade prövats i samma rättegång. En naturlig utgångspunkt är hur differentierat straffmätningen görs vid straffvärden på olika nivåer (s.k. straffmätningsstationer). Om det tidigare fängelsestraffet uppgår till flera år, bör ett nyupptäckt brott kunna anses vara utan nämnvärd betydelse om dess straffvärde uppgår till någon eller ett par månader. Om däremot det tidigare fängelsestraffet endast är på någon eller några enstaka månader kan inte samma bedömning göras. I sådana fall bör endast brott vars straffvärde understiger en månad kunna anses vara utan nämnvärd betydelse.
Tidigare har konsumtionsdom på denna grund kunnat meddelas endast om det är uppenbart att det nya brottet är utan nämnvärd betydelse. Uppenbarhetskravet har utgått, eftersom möjligheten att besluta om konsumtionsdom har begränsats till att avse endast nyupptäckt brottslighet, se 2 § 1 och kommentaren till den bestämmelsen.
Om ett nyupptäckt brott inte kan anses vara utan nämnvärd betydelse ska rätten, om det inte finns särskilda skäl att undanröja det tidigare utdömda fängelsestraffet enligt 2 § 2, döma ut en ny påföljd. Därvid gäller regleringen i 29 kap. 1 a §, vilket innebär att
Författningskommentar SOU 2012:34
300
domstolen ska beakta att det tidigare utdömda fängelsestraffet tillsammans med det straff som döms ut för den nyupptäckta brottsligheten inte tillsammans överstiger vad som hade dömts ut för den samlade brottsligheten om samtliga brott hade prövats i samma rättegång.
Som framgår av 2 § 1 är det inte möjligt att låta ett brott som är begånget efter en dom på fängelse (nytt brott) omfattas av det tidigare utdömda fängelsestraffet. I den mån det inte heller finns särskilda skäl att undanröja det tidigare utdömda fängelsestraffet och döma ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten enligt 2 § 2 och 4 §, ska rätten därmed alltid döma ut en ny påföljd för ny brottslighet. Ny brottslighet utgör återfall i brott, vilket innebär att bestämmelserna i 31 kap. 7–10 §§ och under vissa förutsättningar även 29 kap. 4 § blir tillämpliga.
Den tidigare påföljden är fängelse på viss tid som inte är villkorligt
4 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar enligt den nya lydelsen förutsättningarna för att undanröja ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff på viss tid och döma till gemensam påföljd för den tidigare brottsligheten och den brottslighet som prövas i en ny rättegång. Bestämmelsen motiveras närmare i avsnitt 10.7.4.3.
Enligt 2 § 2 får ett tidigare utdömt fängelsestraff undanröjas och ersättas av en annan påföljd endast om den dom i vilket straffet dömdes ut har vunnit laga kraft. Av denna paragraf framgår att en ytterligare förutsättning för att undanröja ett ovillkorligt fängelsestraff är att den dom i vilken den tillkommande brottsligheten prövas meddelas innan det ovillkorliga fängelsestraffet är helt verkställt. Dessa båda förutsättningar motsvarar dem som hittills gällt för undanröjande av ett tidigare utdömt fängelsestraff och utdömande av en gemensam påföljd av annan art.
Till skillnad från vad som hittills gällt får dock enligt 2 § beslut om undanröjande av ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff meddelas endast om det finns särskilda skäl. Kravet på särskilda skäl innebär att undanröjande endast bör komma i fråga i undantagssituationer. Som utgångspunkt bör gälla att undanröjande ska ske endast om verkställighet av det ovillkorliga fängelsestraffet skulle innebära att ett villkorligt fängelsestraff för den tillkommande brottsligheten inte kan verkställas eller om det annars framstår som
SOU 2012:34 Författningskommentar
301
uppenbart oskäligt att verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet får fortsätta. En sådan situation kan vara när den som dömts till ett förhållandevis kort ovillkorligt fängelsestraff före det att straffet helt har verkställts döms för annan brottslighet och det för den tillkommande brottsligheten på grund av sådana omständigheter som anges i 31 kap. 12 § finns skäl att – trots återfallssituationen – döma till villkorligt fängelse. En annan situation kan vara när den som tidigare har dömts till ett kortare ovillkorligt fängelsestraff, vilket inte har verkställts vid tiden för den nya domen, med stöd av 31 kap. 10 § döms till villkorligt fängelse med kontraktsvård och verkställighet av det ovillkorliga fängelsestraffet skulle riskera att äventyra verkställigheten av kontraktsvården.
Särskilda skäl för undanröjande bör som regel endast föreligga om den dömde inte har påbörjat verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet, eller i vart fall inte har frigetts villkorligt från det. Om den dömde har frigetts villkorligt och därmed inte längre är frihetsberövad, bör rimligen inte den fortsatta verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet utgöra något hinder mot att verkställa ett villkorligt fängelsestraff.
Om det inte finns förutsättningar att besluta att ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff ska omfatta även tillkommande brottslighet enligt 2 § 1 och det inte heller finns särskilda skäl att undanröja det ovillkorliga fängelsestraffet och döma ut en gemensam påföljd enligt 4 §, har domstolen i enlighet med vad som föreskrivs i 1 § att döma ut ett särskilt bötes- eller fängelsestraff, villkorligt eller ovillkorligt, eller undantagsvis en särskild ungdomspåföljd för den tillkommande brottsligheten. Om det är fråga om nyupptäckt brottslighet, dvs. ett brott som begåtts före den tidigare domen, gäller i sådana fall regleringen i 29 kap. 1 a §, vilket innebär att domstolen ska beakta att det tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraffet tillsammans med det straff som döms ut för den nyupptäckta brottsligheten inte tillsammans överstiger vad som hade dömts ut för den samlade brottsligheten om samtliga brott hade prövats i samma rättegång. Om det i stället är fråga om ny brottslighet ska beaktas att det är fråga om återfall i brott, vilket innebär att regleringen i 31 kap. 7–10 §§ och under vissa förutsättningar även 29 kap. 4 § blir tillämplig. För en definition av begreppen nyupptäckt respektive ny brottslighet hänvisas till 1 § och kommentaren till den bestämmelsen.
Författningskommentar SOU 2012:34
302
5 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar förutsättningarna för att förklara villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff förverkad. Regleringen har flyttats från 4 §, dock med vissa mindre förändringar. Ändringarna behandlas i avsnitt 10.6.4.
I förhållande till den reglering som hittills har gällt enligt 4 § har i första stycket gjorts ett tillägg av innebörden att beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet i anledning av ny brottslighet endast får meddelas om den dömde döms till ett nytt fängelsestraff som inte är villkorligt. Om det döms ut ett villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, finns det därmed inte någon möjlighet att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad.
I andra stycket, som reglerar förutsättningarna för att avstå från att förverka villkorligt medgiven frihet, har andra punkten ändrats på så sätt att den tid som ska tillmätas betydelse vid bedömningen av huruvida det finns särskilda skäl för att inte förverka, eller att endast förverka en mindre del, är tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten. Avgörande är således inte längre i första hand tiden mellan brotten. Även såvitt avser förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt vid återfall i brott som inte ägt rum under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff (31 kap. 9 §) och vid bedömningen av tidigare brottslighets betydelse för straffmätningen av den nya brottsligheten (29 kap. 4 §) är det tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten som ska tillmätas betydelse.
Såvitt avser andra stycket 3 kan, utöver vad som gäller enligt den praxis som hittills gällt, ett särskilt skäl att avstå från att förverka villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff vara att det samtidigt beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt. Så kan bli fallet om den som först dömts till ett ovillkorligt fängelsestraff och därefter till t.ex. till villkorligt fängelse med kontraktsvård gör sig skyldig till ett nytt brott för vilket ett ovillkorligt fängelsestraff ska dömas ut. I en sådan situation förefaller det mest ändamålsenligt att beakta återfallet i första hand genom att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt och att först om ett sådant beslut inte är tillräckligt för att möta återfallet förklara villkorligt medgiven frihet från det ovillkorliga fängelsestraffet förverkad.
Tredje och fjärde styckena är oförändrade i förhållande till hittillsvarande 4 §.
SOU 2012:34 Författningskommentar
303
Den tidigare påföljden är villkorligt fängelse
6 § Paragrafen är ändrad. Den innehåller ett förbud mot att undanröja ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff och ersätta det med en annan påföljd. Ändringarna behandlas i avsnitt 10.7.3.4 och 10.7.3.5.
Bestämmelsen innebär att rätten vid påföljdsbestämningen för ny eller nyupptäckt brottslighet efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff aldrig kan undanröja det villkorliga fängelsestraffet och ersätta det med en annan påföljd, vare sig ett nytt villkorligt fängelsestraff med en ny tilläggssanktion eller ett ovillkorligt fängelsestraff.
För det fall att det inte finns förutsättningar enligt 2 § 1 och 3 § att besluta att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska omfatta även den tillkommande brottsligheten, har rätten därmed i enlighet med vad som föreskrivs i 1 § att döma ut ett särskilt bötesstraff, ett nytt fängelsestraff, villkorligt eller ovillkorligt, eller undantagsvis en ungdomspåföljd för denna brottslighet. Om det är fråga om nyupptäckt brottslighet gäller då regleringen i 29 kap. 1 a §, vilket innebär att rätten ska beakta att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet tillsammans med det straff som döms ut för den nyupptäckta brottsligheten inte tillsammans överstiger vad som hade dömts ut för den samlade brottsligheten om samtliga brott hade prövats i samma rättegång. Om det i stället är fråga om ny brottslighet ska beaktas att det är fråga om återfall i brott, vilket innebär att regleringen i 31 kap. 7–10 §§ blir tillämplig.
Det förhållandet att den dömde har återfallit i brott efter ett villkorligt fängelsestraff men före utgången av prövotiden för det straffet kan under vissa förutsättningar föranleda att det villkorliga fängelsestraffet får verkställas i anstalt. Denna fråga regleras i 7 §. Vidare finns det enligt 9 § möjlighet att under vissa förutsättningar undanröja en tilläggssanktion som ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har förenats med och besluta om en gemensam tilläggssanktion för det tidigare utdömda straffet och ett nytt villkorligt fängelsestraff.
7 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar förutsättningarna för att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt när den tilltalade återfallit i brott före utgången
Författningskommentar SOU 2012:34
304
av prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Regleringen motiveras närmare i avsnitt 10.7.3.5.
Som framgår av 6 § finns det inte någon möjlighet att undanröja ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff på grund av att den dömde åter gjort sig skyldig till brott. I denna paragraf ges dock möjlighet att under vissa förutsättningar besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt.
Regleringen innebär att det döms ut ett nytt fängelsestraff för den nya brottsligheten och att det parallellt med detta fängelsestraff görs ett förordnande såvitt avser verkställigheten av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. Rätten ska inte göra någon gemensam straffmätning för brottsligheten i de båda domarna, utan beslutet om verkställighet i anstalt av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet fattas med utgångspunkt från det straffets längd, som det bestämdes i den ursprungliga domen.
Av första stycket framgår inledningsvis att rätten ska besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt om följande förutsättningar är uppfyllda:
-
det nya brottet är begånget efter en tidigare dom på villkorligt fängelse men före det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut
-
det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för det nya brottet
-
det förhållandet att den tilltalade har återfallit i brott kan inte anses tillräckligt beaktat genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för det nya brottet
Kravet på att det nya brottet ska vara begånget efter en tidigare dom på villkorligt fängelse men före prövotidens utgång innebär att det inte kan beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt om det nya brottet är begånget efter det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut. I och med att prövotiden löper ut upphör möjligheten att göra förordnanden såvitt avser ett villkorligt fängelsestraff.
Kravet på att det ska dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, innebär att det inte är möjligt att besluta om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, om rätten vid tillämpning av bestämmelserna i 31 kap. gör bedömningen att det finns förutsättningar att döma till villkorligt
SOU 2012:34 Författningskommentar
305
fängelse även för den nya brottsligheten. I sådana fall ska alltså alltid det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet stå kvar.
Slutligen förutsätter ett beslut om verkställighet i anstalt att den tilltalades tidigare brottslighet inte kan anses tillräckligt beaktad genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Som anförs i avsnitt 10.4.3 och 10.7.3 samt i kommentaren till 31 kap. 8 § ska det förhållandet att den dömde återfaller i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff i första hand beaktas genom att ett nytt villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten förses med en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad som hade kommit i fråga om den dömde tidigare varit ostraffad eller inte varit föremål för den senaste lagföringen. Det innebär att en person kan dömas till villkorligt fängelse flera gånger och att ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet kan öka successivt vid varje återfall. Om det saknas möjlighet att öka ingripandegraden i ett nytt villkorligt fängelsestraff genom att välja en mer ingripande tilläggssanktion, antingen för att den nya brottsligheten har ett för högt straffvärde eller för att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott i sådan utsträckning att det inte finns några mer ingripande tilläggssanktioner att ta till (eller på grund av en kombination av dessa båda omständigheter), ska återfallet enligt 31 kap. 8 och 11 §§ mötas genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Att så sker bör i många fall anses vara en tillräcklig reaktion på återfallet. Först om den tidigare brottsligheten inte kan anses ha fått ett tillräckligt genomslag genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, ska det enligt denna paragraf (34 kap. 7 §) beslutas att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Bestämmelsen i 29 kap. 4 § är endast tillämplig om den tilltalade tidigare dömts till ovillkorligt fängelse. Om den tilltalade tidigare dömts till villkorligt fängelse och återfallssituationen är sådan att det ska beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, ska rätten alltså inte samtidigt skärpa det ovillkorliga fängelsestraff som döms ut för den nya brottsligheten med stöd av 29 kap. 4 §.
Det går inte att med exakthet ange i vilka återfallssituationer det utöver ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten också bör krävas ett beslut om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff. Som utgångspunkt bör dock gälla att ett sådant beslut inte ska meddelas om den tilltalades tidigare
Författningskommentar SOU 2012:34
306
brottslighet är tillräcklig för att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff men inte mer. Om återfallssituationen däremot är sådan att gränsen för att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff har överskridits med viss marginal, finns det skäl att även besluta om verkställighet i anstalt av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. Vid denna bedömning bör de omständigheter som anges i 31 kap. 9 § tillmätas betydelse, dvs. hur kort tid efter den tidigare domen till villkorligt fängelse som den dömde återfallit i brott, hur allvarlig den nya brottsligheten är samt likheten mellan den nya och den tidigare brottsligheten. Ett återfall som skett mycket kort tid efter den tidigare domen kan i större utsträckning tala för ett beslut om verkställighet i anstalt, liksom återfall i mer allvarlig eller i likartad brottslighet. Samma sak gäller om återfallen har skett med hög frekvens, som t.ex. om den tilltalade har återfallit flera gånger under en och samma prövotid antingen genom att dömas upprepade gånger inom ramen för denna prövotid eller genom att samtidigt dömas för flera brott i en ny dom.
En annan omständighet som bör tillmätas betydelse är i vilken utsträckning den tilltalade har fullgjort den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Om den tilltalade har medverkat till verkställigheten genom att helt fullgöra tilläggssanktionen, bör i de allra flesta fall återfallet kunna anses tillräckligt beaktat genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. I en sådan situation torde det för övrigt, med hänsyn till den avräkningsregel som finns i 10 §, sällan finnas något kvar av det villkorliga fängelsestraffet att verkställa i anstalt.
Det nu sagda innebär att det bör beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt endast i mer flagranta återfallssituationer. Det kan uttryckas som att det ska finnas ett ”övervärde” som inte har getts en tillräcklig reaktion genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. För att uppnå ett rimligt resultat har domstolen att göra en helhetsbedömning, där frekvensen av återfall – eller det senaste återfallets relevans – och underlåtenheten att fullgöra tidigare utdömda tilläggssanktioner enskilt eller samverkande avgör om det bör beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
Några exempel kan illustrera det hittills anförda:
SOU 2012:34 Författningskommentar
307
A dömdes den 4 september år 2 för grov stöld till villkorligt fängelse sex månader med hemarrest som tilläggssanktion. Han hade dessförinnan dömts den 15 november år 1 för stöld till villkorligt fängelse en månad med 60 dagsböter och den 12 februari år 2 för misshandel till villkorligt fängelse tre månader med 80 timmar samhällstjänst. Den 19 januari år 4 gör sig A på nytt skyldig till en stöld, för vilken han den 15 mars år 4 döms till ovillkorligt fängelse en månad. A har fullgjort samtliga tilläggssanktioner som de villkorliga fängelsestraff han tidigare dömts till har förenats med.
Det brott A nu döms för är visserligen likartat det brott han senast dömts för och det har dessutom begåtts under prövotiden för två tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff. Brottet har dock ett lågt straffvärde och det är mindre allvarligt än det brott A senast dömts för. Vidare har A fullgjort samtliga tilläggssanktioner som de tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffen förenats med, inklusive den senast utdömda hemarresten. Att A nu på nytt har återfallit i brott får därför anses tillräckligt beaktat genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Det bör inte beslutas att något av de tidigare villkorliga fängelsestraffen ska verkställas i anstalt.
B dömdes den 25 augusti år 2 för misshandel till villkorligt fängelse sex månader med hemarrest som tilläggssanktion. Hon hade dessförinnan dömts den 2 september år 1 för olaga hot till villkorligt fängelse en månad med 60 dagsböter och den 19 april år 2 för misshandel till villkorligt fängelse tre månader med övervaknings- och kontrollsanktion. Den 12 oktober år 2 gör sig B skyldig till en ny misshandel, för vilken hon den 17 november år 2 döms till ovillkorligt fängelse åtta månader. B har fullgjort hela den övervaknings- och kontrollsanktion hon ådömdes den 19 april år 2 men endast en månad av hemarresten.
Det brott B nu döms för är likartat de brott hon tidigare dömts för och det har dessutom begåtts under prövotiden för tre tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff. Brottet är allvarligare än de brott hon tidigare dömts för. Vidare har B endast fullgjort en månad av den hemarrest som utgjorde tilläggssanktion till det senaste villkorliga fängelsestraffet. Återfallssituationen kan därmed inte anses tillräckligt beaktad genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Rätten bör därför besluta att det senaste villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. (Att beslut om verkställighet i anstalt som huvudregel endast får avse det sist utdömda villkorliga fängelsestraffet framgår av 8 §.)
Författningskommentar SOU 2012:34
308
C dömdes den 25 augusti år 2 för narkotikabrott, stöld och olaga intrång till villkorligt fängelse åtta månader med kontraktsvård. Han hade dessförinnan dömts den 2 februari år 1 för narkotikabrott och stöld till villkorligt fängelse sex månader med övervaknings- och kontrollsanktion. Under perioden den 19–22 februari år 3 gör sig C skyldig till två grova stölder och ringa narkotikabrott, för vilket han den 17 mars år 3 döms till ovillkorligt fängelse ett år. C har påbörjat kontraktsvården, men inte fullgjort den.
Det brott som C nu döms för är begånget under prövotiden för det villkorliga fängelsestraff som han dömdes till den 25 augusti år 2. Den nya brottsligheten är likartad den tidigare brottsligheten, den är mer allvarlig och återfallet har skett kort tid efter den senaste domen. Därtill kommer att C på grund av den nya brottslighetens höga straffvärde skulle ha dömts till ovillkorligt fängelse även om han tidigare hade varit ostraffad. Återfallssituationen får därmed inte något genomslag genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Rätten bör därför besluta att det senaste villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
D dömdes den 25 augusti år 1 för bedrägeri till villkorligt fängelse sex månader med 140 timmar samhällstjänst. Den 22 december år 1 gör sig D skyldig till ett rån, för vilket han den 31 januari år 2 döms till ovillkorligt fängelse ett år och två månader. D har fullgjort 70 timmar av samhällstjänsten helt i enlighet med den av Kriminalvården beslutade verkställighetsplanen.
Det brott som D nu döms för är begånget under prövotiden för det villkorliga fängelsestraff som han dömdes till den 25 augusti år 1. Det nya brottet är visserligen inte likartat den tidigare brottsligheten, men det är mer allvarligt och återfallet har skett kort tid efter den senaste domen. Därtill kommer att D, på grund av den nya brottslighetens höga straffvärde, skulle ha dömts till ovillkorligt fängelse även om han tidigare hade varit ostraffad. Återfallssituationen får därmed inte något genomslag genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Rätten bör därför besluta att det senaste villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Vid beslut om verkställighet i anstalt ska en avräkning ske för vad den dömde har undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet, se 10 § och kommentaren till den bestämmelsen.
SOU 2012:34 Författningskommentar
309
E dömdes den 25 augusti år 1 för stöld till villkorligt fängelse tre månader med 100 dagsböter. Den 3 december år 2 gör sig E skyldig till en grov misshandel, för vilken han den 23 december år 2 döms till ovillkorligt fängelse ett år och sex månader. E har inte betalat böterna till någon del.
Det brott som E nu döms för är begånget under prövotiden för det villkorliga fängelsestraff som han dömdes till den 25 augusti år 1. Återfallet har skett över ett år efter den senaste domen och det nya brottet är inte likartat det tidigare. Den nya brottslighetens höga straffvärde innebär dock att E skulle ha dömts till ovillkorligt fängelse även om han tidigare hade varit ostraffad. Återfallssituationen får därmed inte något genomslag genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. E har dessutom inte betalat dagsböterna. Rätten bör därför besluta att det senaste villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Exemplet visar att domstolen i de fall då den tilltalade återfallit i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff som förenats med dagsböter och det blir aktuellt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten måste hämta in uppgift om huruvida (och i vilken utsträckning) böterna har betalats. Sådana uppgifter kan inhämtas från Rikspolisstyrelsen, som är uppbördsmyndighet för böter eller från Kronofogdemyndigheten om böterna har överlämnats för indrivning.
F dömdes den 25 augusti år 1 för bedrägeri till en månads ovillkorligt fängelse. Han hade dessförinnan den 14 februari år 1 dömts för grov stöld till villkorligt fängelse sex månader med hemarrest. I domen den 25 augusti år 1 gjordes inte något förordnande om att det tidigare utdömda villkorligt fängelsestraffet skulle verkställas i anstalt. Den 12 september år 1 gör F sig på nytt skyldig till bedrägeri. Han döms denna gång den 2 december år 1 till tre månaders ovillkorligt fängelse. Hälften av hemarresten har fullgjorts.
Det senaste brottet från den 12 september har begåtts under prövotid för det villkorliga fängelsestraff som dömdes ut den 14 februari år 1. När F första gången dömdes till ovillkorligt fängelse ansågs den tidigare brottsligheten tillräckligt beaktad genom att det dömdes ut ett ovillkorligt fängelsestraff. När han kort därefter på nytt gör sig skyldig till likartad brottslighet under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet och därmed återfaller en andra gång under samma prövotid, kan knappast det förhållandet att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff anses vara en tillräcklig reaktion på åter-
Författningskommentar SOU 2012:34
310
fallen. Dessutom har F inte fullgjort hemarresten. Det bör därför beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vid beslut om verkställighet i anstalt ska en avräkning ske för vad den dömde har undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet, se 10 § och kommentaren till den bestämmelsen.
I andra stycket ges möjlighet att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt om det med hänsyn till verkställigheten av ett nytt, ovillkorligt fängelsestraff kan antas att den tilltalade inte kommer att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Orsaken till att tilläggssanktionen inte förväntas bli fullgjord ska vara den kommande verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet. Det bör därmed som regel förutsättas att det ovillkorliga fängelsestraffet är så långt att den dömde inte kommer att hinna fullgöra tilläggssanktionen inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. I undantagsfall kan dock även verkställigheten av ett kortare ovillkorligt fängelsestraff innebära att den dömde inte kan fullgöra den tilläggssanktion som ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har förenats med. Så kan t.ex. vara fallet om det villkorliga fängelsestraffet förenats med en vård- eller påverkanssanktion som inte kan antas bli fullgjord före verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet och som inte heller kommer att kunna fortsätta fullgöras efter verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet.
Beslut om verkställighet i anstalt med stöd av andra stycket får endast fattas såvitt avser tilläggssanktionerna samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion samt kontraktsvård. Om det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet förenats med dagsböter, får det alltså inte beslutas att straffet ska verkställas i anstalt med hänvisning till att verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet kan antas leda till att den dömde inte kan betala böterna.
Rätten har inte någon skyldighet att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt i sådana situationer som anges i andra stycket. För det fall att det inte meddelas något sådant beslut och det senare visar sig att verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet leder till att den dömde inte kan fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med, får den bristande verkställigheten i stället angripas på det sätt som anges i 27 kap. 9 eller 10 §§.
SOU 2012:34 Författningskommentar
311
Som framgår av regleringen i 1 kap. 6 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse innebär ett beslut om verkställighet i anstalt att den dömde inte längre är skyldig att fullgöra återstående delar av de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Verkställigheten i anstalt ersätter därmed återstående delar av de tilläggssanktioner som inte fullgjorts, även obetalda dagsböter.
Av tredje stycket framgår att ett beslut om verkställighet i anstalt enligt första eller andra stycket förutsätter att den dom i vilken det villkorliga fängelsestraffet dömts ut har vunnit laga kraft. Om tiden för att överklaga domen inte har löpt ut eller om domen har överklagats och överklagandet ännu inte har prövats av högre rätt, finns det således inte möjlighet att besluta att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
Kravet på laga kraft gäller även vid beslut om verkställighet i anstalt enligt andra stycket. Om en tidigare dom på villkorligt fängelse inte har vunnit laga kraft vid tidpunkten för den senare domen och det efter det att den dom i vilken det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut vunnit laga kraft kan konstateras att tilläggssanktionen inte kan verkställas på grund av det senare utdömda ovillkorliga fängelsestraffet, får den bristande verkställigheten i stället hanteras på det sätt som anges i 27 kap. 9 respektive 10 §.
8 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar förutsättningarna för att besluta att flera tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt när det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för ny eller nyupptäckt brottslighet. Bestämmelsen motiveras i avsnitt 10.7.3.5.
Enligt paragrafen får rätten, om ett brott har begåtts före utgången av prövotiden för flera tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff, endast om det är uppenbart att den tidigare brottsligheten annars inte beaktas tillräckligt eller om det annars finns särskilda skäl besluta att fler än det sist utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Huvudprincipen är alltså att ett beslut om verkställighet i anstalt endast ska omfatta det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet. Tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska därmed stå kvar oförändrade, även om den sist tillkomna brottsligheten är begången före utgången av prövotiden även för de straffen. Undantag från denna princip görs endast om det är uppenbart att den tidigare brottsligheten annars inte beaktas tillräckligt eller om det annars finns särskilda skäl.
Författningskommentar SOU 2012:34
312
Först nämnda situation kan föreligga om det sist utdömda villkorliga fängelsestraffet är mycket kort och den dömde dessförinnan dömts till ett förhållandevis långt fängelsestraff. I sådana fall kan det, om det är fråga om en mer flagrant återfallssituation, framstå som orimligt att ett beslut om verkställighet i anstalt endast får avse det sist utdömda villkorliga fängelsestraffet. Det kan då vara uppenbart att den tidigare brottsligheten inte beaktas tillräckligt om det inte beslutas att även det tidigare villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Särskilda skäl att besluta om verkställighet i anstalt av annat än det sist utdöma villkorliga fängelsestraffet kan föreligga om flera villkorliga fängelsestraff har förenats med tilläggssanktioner som det kan antas att den dömde inte kommer att kunna fullgöra pga. verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet (se 7 § andra stycket).
9 §
Paragrafen är ny. Den reglerar hanteringen av tilläggssanktioner till tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff när den tilltalade på nytt döms till villkorligt fängelse för ny eller nyupptäckt brottslighet. Regleringen motiveras i avsnitt 10.7.3.4.
Utdömandet av ett nytt villkorligt fängelsestraff för tillkommande brottslighet ska enligt huvudregeln inte medföra någon förändring såvitt avser tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff, utan dessa ska stå kvar oförändrade. Som framgår av 6 § finns det inte någon möjlighet att undanröja ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff. Det innebär att prövotiden för tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff fortsätter att löpa, även om det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff för ny eller nyupptäckt brottslighet. Som utgångspunkt gäller också att den dömde ska fortsätta att fullgöra den tilläggssanktion som det tidigare villkorliga fängelsestraffet förenats med, även om ett nytt villkorligt fängelsestraff med en ny tilläggssanktion döms ut. Det innebär att tilläggssanktioner som dömts ut vid olika tillfällen i vissa fall kommer att verkställas parallellt.
Genom regleringen i första stycket i denna paragraf ges dock utrymme för rätten att i undantagsfall undanröja en tidigare beslutad tilläggssanktion och besluta om en gemensam sådan sanktion för båda de villkorliga fängelsestraffen. En förutsättning för ett sådant beslut är att det kan antas att den dömde inte inom prövotiden kommer att fullgöra den tilläggssanktion som det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Det är då
SOU 2012:34 Författningskommentar
313
endast den tidigare beslutade tilläggssanktionen som ska undanröjas, och inte hela det villkorliga fängelsestraffet.
Undanröjande får endast beslutas såvitt avser tilläggssanktionerna samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion samt kontraktsvård. Om det tidigare villkorliga fängelsestraffet förenats med dagsböter, får alltså inte böterna undanröjas och ersättas med någon annan tilläggssanktion.
Det ankommer inte på rätten att närmare undersöka huruvida den tilltalade fullgör tidigare utdömda tilläggssanktioner. Ett undanröjande bör endast bli aktuellt om det under rättegången tydligt framgår att en tidigare beslutad tilläggssanktion inte kommer att fullgöras under prövotiden för det villkorliga fängelsestraff till vilket den beslutats. Så kan vara fallet om det nya villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion som är av sådan karaktär att fullgörandet av den sanktionen omöjliggör eller kraftigt försämrar förutsättningarna för att fullgöra en tidigare beslutad tilläggssanktion. Ett sådant exempel kan vara om den som tidigare dömts till villkorligt fängelse med samhällstjänst döms till villkorligt fängelse med kontraktsvård, där kontraktsvården innefattar en längre tids institutionsvård eller annars är så ingripande att det kan förutses att den dömde inte kommer att kunna fullgöra samhällstjänsten parallellt med kontraktsvården eller efter det att kontraktsvården har fullgjorts.
Undanröjande bör också kunna komma i fråga om Kriminalvården i yttrande till domstolen har angett att den tilltalade inte längre har förutsättningar att fullgöra en tidigare beslutad tilläggssanktion eller att denne av andra anledningar inte medverkar till verkställigheten av sanktionen samt att det därför finns anledning att anta att sanktionen inte kommer att fullgöras före prövotidens utgång. Ett exempel på detta kan vara att den tilltalade tidigare dömts till villkorligt fängelse med samhällstjänst men på grund av bristande arbetsförmåga inte längre har förutsättningar att fullgöra samhällstjänsten. Ett annat exempel är att den tilltalade tidigare dömts till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion och inte medverkar till den beslutade vården eller inte längre anses ha något behov av de åtgärder som sanktionen omfattar.
Domstolen har inte någon skyldighet att undanröja den tidigare tilläggssanktionen. Om sanktionen inte undanröjs och det senare visar sig att den inte blir fullgjord, får den bristande verkställigheten i stället hanteras enligt regleringen i 27 kap. 9–10 §§.
Författningskommentar SOU 2012:34
314
Om tilläggssanktionen undanröjs, ska rätten besluta om en gemensam tilläggssanktion för det nya och det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. Den nya tilläggssanktionen ska vara tillräckligt ingripande för att tillgodose den sammanlagda strafftiden. Vid valet av tilläggssanktion ska vidare beaktas att den brottslighet som omfattas av det nya villkorliga fängelsestraffet utgör återfall i brott (om det är fråga om ny brottslighet). Som framgår av 10 § ska rätten om den tilltalade delvis har fullgjort den tilläggssanktion som undanröjs, dessutom i skälig utsträckning ta hänsyn till det vid bestämmandet av den nya tilläggssanktionen.
Om Kriminalvården pga. bristande verkställighet av en tilläggssanktion redan har initierat ett ärende om byte av tilläggssanktion enligt 27 kap. 9 § vid övervakningsnämnden eller väckt talan vid domstol om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt enligt 27 kap. 10 § och den dömde blir föremål för en ny lagföring, kan i vissa fall frågan om bristande verkställighet hanteras genom denna bestämmelse. Av paragrafens andra stycke framgår nämligen att det förhållandet att det pågår ett ärende i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion enligt 27 kap. 9 eller 10 § inte utgör hinder mot att undanröja sanktionen och besluta om en gemensam tilläggssanktion med stöd av denna paragraf.
För det fall att övervakningsnämnden med stöd av 27 kap. 9 § första stycket 2 redan har bytt ut den tidigare beslutade tilläggssanktionen mot en annan tilläggssanktion men det beslutet inte har vunnit laga kraft, har rätten vid den nya påföljdsbestämningen att utgå från den tilläggssanktion som nämnden beslutat om. Om däremot rätten före det att övervakningsnämnden meddelar beslut i ärendet om bristande verkställighet undanröjer tilläggssanktionen och beslutar om en ny gemensam tilläggssanktion för det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet och det villkorliga fängelsestraff som döms ut i den senare domen, faller den särskilda talan om åtgärder i anledning av bristande verkställighet. Det får då initieras ett nytt sådant ärende, om den dömde inte heller fullgör den nya, gemensamma tilläggssanktion som rätten beslutat om.
SOU 2012:34 Författningskommentar
315
Avräkning av tidigare verkställighet
10 § Paragrafen är ny. Den reglerar skyldigheten för rätten att ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av en tidigare utdömd påföljd för det fall att påföljden ändras i samband med att ett nytt fängelsestraff, villkorligt eller ovillkorligt, döms ut. Regleringen motiveras i avsnitt 10.7.3 och 10.7.4.
Av paragrafen framgår att rätten vid beslut om undanröjande av ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff enligt 2 § 2, beslut om verkställighet i anstalt enligt 7 § eller beslut om undanröjande av en tilläggssanktion och utdömande av en gemensam sådan sanktion för flera villkorliga fängelsestraff enligt 9 § i skälig utsträckning ska ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den tidigare domen.
Om rätten undanröjer ett ovillkorligt fängelsestraff och dömer till villkorligt fängelse för den samlade brottsligheten enligt 2 § 2, ska det alltså vid bestämmandet av det gemensamma fängelsestraffets längd beaktas vad den tilltalade har verkställt av det ovillkorliga fängelsestraffet. Tilläggssanktionens ingripandegrad får därefter avgöras med hänsyn till längden på detta gemensamma straff.
Vidare innebär bestämmelsen att rätten vid beslut om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff enligt 7 § ska göra en avräkning för vad den dömde har undergått i form av förfluten prövotid och fullgjorda tilläggssanktioner. Vid avräkningen bör störst vikt läggas vid fullgjorda tilläggssanktioner. Som utgångspunkt bör avräkningen ske med så stor del av fängelsestraffet som motsvarar den fullgjorda delen av tilläggssanktionen. Om det villkorliga fängelsestraffet uppgår till åtta månader och har förenats med 180 timmar samhällstjänst varav den dömde har fullgjort 60 timmar (dvs. 1/3 av antalet samhällstjänsttimmar), bör utgångspunkten vara att det villkorliga fängelsestraffet till en tid av fem månader (2/3 av åtta månader) ska verkställas i anstalt. Om tilläggssanktionen är helt fullgjord, finns det därmed som utgångspunkt inte utrymme för att besluta att någon del av det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Att tilläggssanktionen får ett sådant genomslag bör dock bara gälla i fall då fullgörandet av sanktionen innebär en prestation som förutsatt en personlig uppoffring för den dömde och då sanktionen har pågått under viss tid. Att den dömde betalat böter som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff kan därför inte ges ett så stort genomslag, utan bör beaktas i mindre mån.
Författningskommentar SOU 2012:34
316
Förfluten prövotid bör endast tillmätas en begränsad betydelse. Det förhållandet att en stor del av prövotiden har förflutit när den dömde åter gör sig skyldig till brott bör i stället i första hand tillmätas betydelse genom att det över huvud taget inte meddelas något beslut om verkställighet i anstalt av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet (se kommentaren till 7 § första stycket). Om det beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av att återfallet inte kan anses tillräckligt beaktat genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten enligt 7 § första stycket, bör därför förfluten prövotid i de allra flesta fall inte tillmätas annat än en högst begränsad betydelse vid avräkningen.
Prövotiden bör däremot kunna få något större betydelse om beslutet om verkställighet i anstalt grundas på att det med hänsyn till verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet kan antas att den tilltalade inte kommer att kunna fullgöra tilläggssanktionen inom prövotiden (7 § andra stycket). Även i sådana fall bör dock som utgångspunkt gälla att avräkning för förfluten prövotid endast ska ske om större delen av prövotiden har förflutit före det att den tilltalade återföll i brott. Avräkningen bör inte heller vara lika stor som för fullgjorda tilläggssanktioner.
Undantag från vad som nu sagts kan göras om tilläggssanktionen är böter, som – i enlighet med vad som anförts ovan – inte kan ge samma genomslag som andra tilläggssanktioner. Om det villkorliga fängelsestraffet har förenats med endast böter bör större avräkning ske för förfluten prövotid, eftersom prövotiden annars helt skulle sakna betydelse för det fall den dömde betalar böterna i direkt anslutning till det att domen vinner laga kraft.
Utöver nu nämnda avräkning för den del av det villkorliga fängelsestraffet som redan har verkställts genom fullgjorda tilläggssanktioner och förfluten prövotid finns det inte möjlighet att besluta att endast en del av ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt. Det är således inte möjligt att besluta att en del av ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, medan resterande del ska fortsätta att verkställas genom fullgörande av tilläggssanktioner och löpande prövotid.
I de i kommentaren till 7 § angivna exemplen B, C, D och F bör avräkning ske enligt följande.
SOU 2012:34 Författningskommentar
317
B dömdes den 25 augusti år 2 för misshandel till villkorligt fängelse sex månader med hemarrest som tilläggssanktion. Hon hade dessförinnan dömts den 2 september år 1 för olaga hot till villkorligt fängelse en månad med 60 dagsböter och den 19 april år 2 för misshandel till villkorligt fängelse tre månader med övervaknings- och kontrollsanktion. Den 12 oktober år 2 gör sig B skyldig till en ny misshandel, för vilken hon den 17 november år 2 döms till ovillkorligt fängelse åtta månader. B har fullgjort hela den övervaknings- och kontrollsanktion hon ådömdes den 19 april år 2 men endast en månad av hemarresten.
Det ska beaktas att B har fullgjort en av de fyra månaderna hemarrest (hemarresten ska enligt 27 kap. 5 § pågå under en tid som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd). Däremot bör inte någon hänsyn tas till förfluten prövotid, då det nya brottet ägt rum kort tid efter det att det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut. Det bör därför beslutas att B ska verkställa tre fjärdedelar av det villkorliga fängelsestraff som dömdes ut den 25 augusti år 2 i anstalt, dvs. (avrundat) fyra månader.
C dömdes den 25 augusti år 2 för narkotikabrott, stöld och olaga intrång till villkorligt fängelse åtta månader med kontraktsvård. Han hade dessförinnan dömts den 2 februari år 1 för narkotikabrott och stöld till villkorligt fängelse sex månader med övervaknings- och kontrollsanktion. Under perioden den 19–22 februari år 3 gör sig C skyldig till två grova stölder och ringa narkotikabrott, för vilket han den 17 mars år 3 döms till ovillkorligt fängelse ett år. C har påbörjat kontraktsvården, men inte fullgjort den.
Här ska beaktas att C har fullgjort en del av kontraktsvården. Däremot bör det inte tas någon hänsyn till förfluten prövotid, då det nya brottet ägt rum relativt kort tid efter det att det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut. Vid bedömningen av hur stor del av det villkorliga fängelsestraffet som ska anses verkställt genom fullgörandet av kontraktsvården får en jämförelse göras mellan innehållet i kontraktsvårdsplanen och vad C har undergått av vården.
D dömdes den 25 augusti år 1 för bedrägeri till villkorligt fängelse sex månader med 140 timmar samhällstjänst. Den 22 december år 1 gör sig D skyldig till ett rån, för vilket han den 31 januari år 2 döms till ovillkorligt fängelse ett år och två månader. D har fullgjort 70 timmar av samhällstjänsten helt i enlighet med den av Kriminalvården beslutade verkställighetsplanen.
Författningskommentar SOU 2012:34
318
Här ska beaktas att D har fullgjort hälften (70 av 140 timmar) av samhällstjänsten. Däremot bör det inte tas någon hänsyn till förfluten prövotid, då det nya brottet ägt rum kort tid efter det att det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut. Det bör därför beslutas att D ska verkställa hälften av det villkorliga fängelsestraff som dömdes ut den 25 augusti år 1 i anstalt, dvs. tre månader.
F dömdes den 25 augusti år 1 för bedrägeri till en månads ovillkorligt fängelse. Han hade dessförinnan den 14 februari år 1 dömts för grov stöld till villkorligt fängelse sex månader med hemarrest. I domen den 25 augusti år 1 gjordes inte något förordnande om att det tidigare utdömda villkorligt fängelsestraff skulle verkställas i anstalt. Den 12 september år 1 gör F sig på nytt skyldig till bedrägeri. Han döms denna gång den 2 december år 1 till tre månaders ovillkorligt fängelse. Hälften av hemarresten har fullgjorts.
Här ska beaktas att F har fullgjort hälften av hemarresten. Däremot bör det inte tas någon hänsyn till förfluten prövotid, eftersom (det första) återfallet skett kort tid efter domen på villkorligt fängelse. Det bör därför beslutas att F ska verkställa hälften av det villkorliga fängelsestraffet i anstalt, dvs. tre månader.
Slutligen innebär regleringen i denna paragraf att rätten vid undanröjande av en tidigare beslutad tilläggssanktion och beslut om en gemensam tilläggssanktion för flera villkorliga fängelsestraff enligt 9 § i skälig utsträckning ska beakta vad den dömde har undergått till följd av den undanröjda tilläggssanktionen. Om t.ex. en samhällstjänst som ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff förenats med undanröjs och det beslutas om en gemensam vård- eller påverkanssanktion för det straffet och ett nytt villkorligt fängelsestraff, ska vid bestämmandet av ingripandegraden i vård- eller påverkanssanktionen beaktas vad den dömde har fullgjort av samhällstjänsten.
Ändrade förhållanden, m.m.
11 § Paragrafen är ändrad. Den nya lydelsen motsvarar den reglering som hittills funnits i 10 §, dock med vissa mindre förändringar.
I första styckets första mening regleras hur en konsumtionsdom ska hanteras om den ursprungliga domen, dvs. den dom i vilken den påföljd som fått omfatta även tillkommande brottslighet dömts ut, ändras av högre rätt. Som framgår av bestämmelsen ska frågan
SOU 2012:34 Författningskommentar
319
om påföljd för den tillkommande brottsligheten i sådana fall efter anmälan av åklagare på nytt prövas av domstol. Bestämmelsen har ändrats på så sätt att påföljderna villkorlig dom, skyddstillsyn och sluten ungdomsvård har strukits, vilket innebär att den endast omfattar tidigare utdömda fängelsestraff. Ändringen motiveras dels av att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och ersätts av möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, dels av att reglerna om påföljdsbestämning efter en tidigare utdömd ungdomspåföljd flyttas till 32 kap. Motsvarande bestämmelse beträffande ungdomspåföljder finns i 32 kap. 16 §. Begreppet ”fängelse” omfattar både ovillkorligt och villkorligt fängelse, vilket innebär att bestämmelsen är tillämplig oavsett om den påföljd som ändrats av högre rätt är ett ovillkorligt eller ett villkorligt fängelsestraff.
I första styckets andra mening regleras hanteringen av ett tidigare utdömt fängelsestraff för nyupptäckt brottslighet vars längd har bestämts med beaktande av att straffet för det nyupptäckta brottet tillsammans med den först utdömda påföljden inte ska överstiga vad som hade kunnat dömas ut om den samlade brottsligheten hade prövats i samma rättegång, om den ursprungligen utdömda påföljden senare ändras. Bestämmelsen har ändrats på så sätt att hänvisningen till 3 § andra stycket har ändrats till 29 kap. 1 a § och att hänvisningen till 7 § andra stycket har utgått. Ändringen är motiverad av att den reglering som tidigare fanns i 3 § andra stycket har flyttats till 29 kap. 1 a § och att bestämmelserna om påföljdsbestämning efter en tidigare utdömd ungdomspåföljd har flyttats till 32 kap. Regleringen i 29 kap. 1 a § är något ändrad i förhållande till nuvarande lydelse av 3 § andra stycket i detta kapitel, se vidare om förändringarna i kommentaren till 29 kap. 1 a §.
I paragrafens andra stycke regleras frågan om ny prövning av påföljdsbestämningen för ett brott för det fall att det vid verkställigheten visar sig att brottet är begånget före en tidigare dom och det inte av den domen framgår att den först utdömda påföljden har beaktats. Enligt bestämmelsen ska i sådana fall domstol efter anmälan av åklagare bestämma vad den dömde ska undergå till följd av den sist meddelade domen. Bestämmelsen har ändrats i två avseenden; dels har den begränsats till att avse endast ovillkorliga fängelsestraff, dels har hänvisningen till 3 § andra stycket ändrats till 29 kap. 1 a § och hänvisningen till 7 § andra stycket utgått. Den första ändringen är motiverad av att det enligt vad vi har föreslagit i 31 kap. ska finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska
Författningskommentar SOU 2012:34
320
vara villkorligt. Ny påföljdsbestämning till följd av att det vid verkställigheten visar sig att en tidigare utdömd påföljd inte har beaktats kan enligt den nya lydelsen endast komma i fråga vid ovillkorliga fängelsestraff, vilket i sak motsvarar gällt hittills. Den andra ändringen är motiverad av att den reglering som tidigare fanns i 3 § andra stycket har flyttats till 29 kap. 1 a § och att bestämmelserna om påföljdsbestämning efter en tidigare utdömd ungdomspåföljd har flyttats till 32 kap. Regleringen i 29 kap. 1 a § är något ändrad i förhållande till nuvarande lydelse av 3 § andra stycket i detta kapitel, se vidare om förändringarna i kommentaren till 29 kap. 1 a §.
12 §
Paragrafen är ny. Den motsvarar hittillsvarande 18 § utan några sakliga ändringar.
35 kap.
7 § Paragrafen, som reglerar frågan om preskription av utdömda böter, är ändrad. De sakliga ändringarna behandlas i avsnitt 16.5.4.
I första och andra styckena har endast gjorts språkliga förändringar.
I tredje stycket har gjorts ett tillägg av innebörd att det som sägs om preskription av böter i första och andra styckena även gäller böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Det innebär att betalningsansvaret för sådana böter kvarstår till dess att fem år förflutit från det att domen vunnit laga kraft, trots att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet endast löper i två år. Uppbörd och indrivning kan således fortgå även en tid efter det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut. Som framgår av regleringen i 27 kap. 12 § kan det emellertid inte efter prövotidens utgång beslutas att obetalda böter ska bytas ut mot någon annan tilläggssanktion eller att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt på grund av att böterna inte har betalats.
8 § Paragrafen, som reglerar frågan om preskription av utdömda fängelsestraff, är ändrad. Ändringen är en följd av att det införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
SOU 2012:34 Författningskommentar
321
I paragrafen har förtydligats att bestämmelserna om preskription av fängelse endast avser fängelse som inte är villkorligt. För villkorligt fängelse gäller i stället, i enlighet med vad som anges 27 kap. 16 § och kommentaren till den bestämmelsen, att påföljden – med undantag för om det villkorliga fängelsestraffet har förenats med böter, vilket regleras i 7 § i detta kapitel – upphör när prövotiden löper ut. I övrigt har det endast gjorts språkliga justeringar.
9 §
Paragrafen, som reglerar frågan om preskription av utdömda fängelsestraff när det görs avbrott i verkställigheten, är ändrad. Ändringen, som innebär att paragrafen endast omfattar fängelse som inte är villkorligt, är en följd av att det införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Se i övrigt kommentaren till 8 §.
10 § Bestämmelsen, som hittills har reglerat preskriptionstiden för en utdömd dom på sluten ungdomsvård, har ändrats. Genom ändringen har den i sak likalydande bestämmelsen om preskription för en utdömd ungdomstjänst i hittillsvarande 11 § sammanförts med denna bestämmelse. Detta utgör endast en redaktionell ändring. I sak har bestämmelsen ändrats genom att den även omfattar ungdomsvård, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning.
Ändringarna innebär att samma regler ska gälla för ungdomsvård, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning som för sluten ungdomsvård och ungdomstjänst. Den utdömda påföljden bortfaller enligt första stycket om den inte börjat verkställas innan fem år förflutit från det att domen vunnit laga kraft. Om verkställigheten avbryts bortfaller den återstående delen av påföljden enligt andra stycket om verkställigheten inte återupptas inom fem år från dagen för avbrottet.
36 kap.
11 § Paragrafen är ändrad. Ändringarna är en följd av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet samt att det av den hittillsvarande möjligheten att döma till påföljder som
Författningskommentar SOU 2012:34
322
innebär överlämnande till särskild vård endast kvarstår en möjlighet att enligt 32 kap. döma till särskilda ungdomspåföljder.
37 kap.
10 § Paragrafen är ändrad. Ändringen är motiverad av att 8 §, som avser beslut i fråga om den som dömts till skyddstillsyn, upphävs.
11 § Paragrafens första stycke är ändrat. Ändringen har motiverats i avsnitt 12.8.7 och 12.8.8.
I paragrafen regleras förutsättningarna för överklagande av beslut av en övervakningsnämnd. Ändringen i första stycket innebär för det första att möjligheten att överklaga vissa beslut såvitt avser skyddstillsyn till tingsrätt ersätts av en möjlighet att överklaga vissa beslut såvitt avser villkorligt fängelse. Ändringen motiveras av att påföljden skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Därutöver har det införts en möjlighet för Kriminalvården att överklaga övervakningsnämndens beslut såvitt avser villkorligt fängelse till tingsrätt.
De beslut av övervakningsnämnden avseende villkorligt fängelse som kan överklagas till tingsrätt är beslut om varning enligt 27 kap. 8 §, beslut om förlängd prövotid, byte av tilläggssanktion, ändrat innehåll i en kontraktsvårdsplan och varning enligt 27 kap. 9 § samt beslut om omhändertagande enligt 27 kap. 13 §. Beslut av de nu anförda slagen får överklagas, förutom av den enskilde som har rätt att överklaga besluten i egenskap av part i övervakningsnämnden, av Kriminalvården. Beslut om varning enligt 27 kap. 8 § meddelas av Kriminalvården. Av 9 kap. 4 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse framgår att ett sådant beslut får överklagas till övervakningsnämnd. Hänvisningen till 27 kap. 8 § i denna paragraf innebär att övervakningsnämndens beslut i sådana ärenden får överklagas till tingsrätt. Hänvisningen till 27 kap. 9 § innebär att även beslut om varning som övervakningsnämnd meddelat med stöd av 27 kap. 9 § tredje stycket får överklagas till tingsrätt. Hänvisningen till 27 kap. 13 § innebär att såväl övervakningsnämndens beslut om omhändertagande enligt 27 kap. 13 § första stycket som nämndens prövning av Kriminalvårdens beslut om omedelbart omhänder-
SOU 2012:34 Författningskommentar
323
tagande enligt 27 kap. 13 § andra stycket får överklagas till tingsrätt.
38 kap.
1 § Paragrafen, som tidigare har behandlat frågan om nöjdförklaring vid villkorlig dom, har ändrats och avser numera nöjdförklaring vid villkorligt fängelse.
Enligt första stycket får den som dömts till villkorligt fängelse lämna nöjdförklaring före det att tiden för att överklaga har löpt ut. Nöjdförklaringen ska avse hela det villkorliga fängelsestraffet, dvs. såväl det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff av viss tid har dömts ut som den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Om det villkorliga fängelsestraffet har förenats med flera tilläggssanktioner (en vård- eller påverkanssanktion i kombination med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion) ska nöjdförklaringen avse samtliga sanktioner. Det är således inte möjligt för den dömde att förklara sig nöjd med att ett villkorligt fängelsestraff dömts ut och samtidigt överklaga domen med yrkande om en annan tilläggssanktion. En nöjdförklaring avser dock inte annat än påföljden, vilket innebär att den som lämnat en nöjdförklaring inte är förhindra att överklaga domen i fråga om t.ex. utvisning eller skadestånd.
Innebörden av att den dömde lämnar nöjdförklaring är att domen såvitt avser påföljden vinner laga kraft mot honom eller henne. Därmed börjar enligt 27 kap. 1 § andra stycket prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet löpa och enligt 1 kap. 3 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse får verkställigheten av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med påbörjas.
Bestämmelser om vilka formkrav som gäller för nöjdförklaring finns, som anges i paragrafen, i 1 kap. 4 § lagen om villkorligt fängelse.
I andra stycket har endast gjorts språkliga justeringar. Innebörden av bestämmelsen är att en nöjdförklaring såvitt avser ett villkorligt fängelsestraff inte får tas tillbaka. Om den dömde redan har överklagat domen när nöjdförklaringen meddelas, så ska överklagandet beträffande påföljden anses återkallat genom nöjdförklaringen. Om den dömde har överklagat domen även i andra delar,
Författningskommentar SOU 2012:34
324
t.ex. i fråga om skadestånd eller utvisning, ska hans eller hennes talan i den delen dock inte anses återkallad.
I tredje stycket har förtydligats att hänvisningen till de särskilda bestämmelser som finns om nöjdförklaring i fråga om dom på fängelse (se lagen [1974:202] om beräkning av strafftid) endast avser fängelse som inte är villkorligt. Vidare har det lagts till att frågan om nöjdförklaring i fråga om ungdomsövervakning är reglerat i annan lag, nämligen lagen om verkställighet av ungdomsövervakning.
2 a §
Paragrafen reglerar förutsättningarna för undanröjande av en utdömd påföljd och meddelande av ny påföljd när rätten vid påföljdsbestämningen särskilt beaktat huruvida den tilltalade till följd av brottet kan komma att drabbas av avskedande eller uppsägning och det antagande som därvid legat till grund för domen har visat sig vara felaktigt.
I första stycket har begreppet ”straffmätning eller val av påföljd” ersatts med ”påföljdsbestämningen”. Ändringen är en följd av att 30 kap. delats upp i två kapitel, där 30 kap. reglerar bestämmande av påföljd och 31 kap. förutsättningar för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Frågor om brottet kan antas leda till avskedande eller uppsägning kan beaktas både vid straffmätningen, vid valet av påföljd och vid övervägande om ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Begreppet ”påföljdsbestämningen” är avsett att omfatta samtliga dessa omständigheter. I övrigt har det endast gjorts språkliga justeringar.
I andra stycket har justeringar gjorts i anledning av att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras som påföljder och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Några ändringar i sak är inte avsedda.
3 §
Paragrafen, som reglerar vissa forumregler, är ändrad. Den reglerar numera – utöver frågan om behörig domstol i mål om undanröjande av särskilda ungdomspåföljder – vilken domstol som ska pröva frågor om beslut om verkställighet i anstalt av villkorliga fängelsestraff enligt 27 kap. 10 och 11 §§. Ändringarna behandlas i avsnitt 12.8.6.8.
Ändringen i första stycket innebär att frågor om beslut om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff på grund av bristande verkställighet av någon annan tilläggssanktion än böter tas upp
SOU 2012:34 Författningskommentar
325
av rätten i den ort där den övervakningsnämnd som enligt 27 kap. 9 § har att pröva frågor om mindre ingripande åtgärder i anledning av sådan bristande verkställighet är belägen. Kriminalvården har således att väcka talan om verkställighet i anstalt vid den tingsrätt inom vars upptagningsområde den lokala övervakningsnämnden är belägen. Bestämmelsen om behörig domstol i mål om undanröjande av särskilda ungdomspåföljder har flyttats till tredje stycket, se nedan.
Hittillsvarande andra stycket har utgått, som en följd av att 28 kap. upphävs. Enligt det nya andra stycket tas frågan om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff på grund av bristande verkställighet av böter upp av den rätt som först avgjort det mål där det villkorliga fängelsestraffet dömts ut. Detta motsvarar vad som hittills gällt såvitt avser prövning av mål om undanröjande av villkorlig dom. Särregleringen i förhållande till vad som enligt första stycket gäller vid bristande verkställighet av övriga tilläggssanktioner är motiverad av att övervakningsnämnderna inte fattar några beslut i anledning av bristande verkställighet av böter, och att det därmed inte är rimligt att frågan om behörig domstol styrs av var övervakningsnämnden är belägen.
Tredje stycket ersätter andra meningen i hittillsvarande första stycket. Hänvisningen till 32 kap. 4 § har ändrats till 32 kap. 10 §, vilket är en följd av att bestämmelserna i 32 kap. har fått nya paragrafnummer. I sak är bestämmelsen ändrad på så sätt att det lagts till att även en talan gällande åtgärder med anledning av bristande verkställighet av kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning ska tas upp av den rätt som först avgjort målet.
Fjärde stycket motsvarar hittillsvarande tredje stycket. Det får till följd att mål om verkställighet i anstalt av villkorliga fängelsestraff även får tas upp av en domstol där ett brottmål sedan tidigare är anhängigt mot den dömde, eller av rätten i den ort där den dömde mer varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt. Vad gäller talan enligt 32 kap. 10 § om undanröjande av en ungdomspåföljd har en ändring gjorts i bestämmelsen. Genom den nya lydelsen får – utöver vad som hittills gällt enligt bestämmelsen – en sådan talan tas upp även av en domstol som redan handlägger ett mål om undanröjande av en annan ungdomspåföljd mot samma person. Ändringen behandlas i avsnitt 28.5.
Författningskommentar SOU 2012:34
326
4 § Paragrafen är ändrad.
I första stycket har hänvisningen till 34 kap. 10 § ändrats till 34 kap. 11 §. Ändringen är föranledd av att de bestämmelser som hittills har funnits i 34 kap. 10 § i stället regleras i 34 kap. 11 §. Någon saklig ändring är inte avsedd. Därutöver har det gjorts en hänvisning till 32 kap. 16 §, som innefattar bestämmelser om anmälan om vissa ändrade förhållanden gällande ungdomspåföljder. Den regleringen har flyttats från 34 kap. och delvis utvidgats. Föreskriften om var anmälan ska göras har – i sak oförändrad – anpassats till det.
I andra stycket har hänvisningen till 34 kap. 18 § ändrats till 34 kap. 12 §. Ändringen är föranledd av att de bestämmelser som hittills har funnits i 34 kap. 18 § i stället regleras i 34 kap. 12 §. Någon saklig ändring är inte avsedd.
5 §
Paragrafen är ändrad. Den reglerar när talan enligt 27 kap. 10 och 11 §§ om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff ska anses anhängiggjord. Regleringen anknyter till vad som hittills gällt i fråga om talan om undanröjande av villkorlig dom och skyddstillsyn.
6 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar i vilka situationer nämndemän ska delta när tingsrätt avgör en fråga om undanröjande av påföljd m.m.
I första stycket har inledningsvis hänvisningen till 27 kap. 6 § och 28 kap. 9 § utgått och ersatts av en hänvisning till 27 kap. 10 och 11 §§. Ändringen är motiverad av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Ändringen innebär att nämndemän ska delta när tingsrätt avgör en fråga om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av att den dömde inte har fullgjort den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med.
Vidare har i första stycket hänvisningen till 32 kap. 4 § utgått och ersatts med en hänvisning till 32 kap. 10 § samt hänvisningen till 34 kap. 10 § andra stycket och 18 § utgått och ersatts av en hänvisning till 34 kap. 11 § andra stycket och 12 §. Ändringarna är föranledda av att de bestämmelser som hittills har funnits i 32 kap. 4 § i stället regleras i 32 kap. 10 §, att de bestämmelser som hittills har
SOU 2012:34 Författningskommentar
327
funnits i 34 kap. 10 § i stället regleras i 34 kap. 11 § och att de bestämmelser som hittills har funnits i 34 kap. 18 § i stället regleras i 34 kap. 12 §. Därutöver har hänvisningen till 34 kap. 1 § 3 och 4 § ändrats till 34 kap. 2 § 2 och 34 kap. 5 §, vilket också är föranlett av ändrad numrering av bestämmelserna i 34 kap.
Slutligen har i första stycket hänvisningen till 34 kap. 5 § tredje stycket och 6 § andra stycket utgått och ersatts av en hänvisning till 34 kap. 7 § första och andra stycket. Ändringen är motiverad av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att fängelsestraff ska vara villkorliga. Ändringen innebär att nämndemän ska delta när tingsrätt avgör en fråga om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av att den dömde har återfallit i brott inom prövotiden.
I andra stycket, som reglerar förutsättningarna för att besluta om omhändertagande i anledning av bristande verkställighet, har hänvisningen till 27 kap. 2 a § tredje stycket och 5 § tredje stycket samt 28 kap. 11 § första och andra styckena utgått och ersatts av en hänvisning till 27 kap. 13 §. Ändringen är motiverad av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att fängelsestraff ska vara villkorliga. Ändringen innebär att en tingsrätt är domför med en lagfaren domare vid beslut om omhändertagande i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff.
8 § Paragrafen är ändrad. Den reglerar den dömdes rätt att yttra sig i mål om undanröjande av påföljd m.m.
I första stycket har inledningsvis hänvisningen till 27 kap. 2 a § tredje stycket, 5 § tredje stycket och 6 § samt 28 kap. 9 § utgått och ersatts av en hänvisning till 27 kap. 10 och 11 §§. Ändringen är motiverad av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Ändringen innebär att tingsrätten ska ge den dömde tillfälle att yttra sig i mål om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff på grund av att den dömde inte har fullgjort den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med.
Vidare har i första stycket hänvisningarna till 32 kap. 4 §, 34 kap. 10 § andra stycket och 34 kap. 18 § ersatts av hänvisningar till
Författningskommentar SOU 2012:34
328
32 kap. 10 §, 34 kap. 11 § andra stycket och 34 kap. 12 §. Ändringarna är föranledda av att de bestämmelser som hittills har funnits i 32 kap. 4 § i stället regleras i 32 kap. 10 §, att de bestämmelser som hittills reglerats i 34 kap. 10 § i stället regleras i 34 kap. 11 § och att de bestämmelser som hittills har funnits i 34 kap. 18 § i stället regleras i 34 kap. 12 §.
I andra stycket, som reglerar förutsättningarna för besluta om omhändertagande i anledning av bristande verkställighet, har hänvisningen till 28 kap. 11 § första och andra styckena utgått och ersatts av en hänvisning till 27 kap. 13 §. Ändringen är motiverad av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Ändringen innebär att omhändertagande i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktionen till ett villkorligt fängelsestraff får beslutas utan att den dömde ges tillfälle att yttra sig.
9 §
Bestämmelsen är ändrad. Den anger i vilka situationer rättens beslut gäller omedelbart.
I paragrafen har hänvisningen till 27 kap. 2 a § tredje stycket och 5 § tredje stycket samt 28 kap. 11 § första och andra styckena utgått och ersatts av en hänvisning till 27 kap. 10, 11 och 13 §§. Ändringen är motiverad av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att fängelsestraff ska vara villkorliga. Ändringen innebär att beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt enligt 27 kap. 10 och 11 §§ samt beslut om omhändertagande i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktionen till ett villkorligt fängelsestraff enligt 27 kap. 13 § gäller omedelbart, om inte annat förordnas.
Vidare har hänvisningen till 34 kap. 10 § andra stycket och 18 § utgått och ersatts av en hänvisning till 34 kap. 11 § andra stycket och 12 §. Ändringen är föranledd av att de bestämmelser som hittills har funnits i 34 kap. 10 § i stället regleras i 34 kap. 8 § och att de bestämmelser som hittills har funnits i 34 kap. 18 § i stället regleras i 34 kap. 10 §.
Därutöver har hänvisningen till 27 kap. 6 §, och 28 kap. 9 §, samt 34 kap. 4 och 6 §§ utgått. Ändringarna är motiverade av dels att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljds-
SOU 2012:34 Författningskommentar
329
systemet, dels att regleringen om förverkande av villkorligt medgiven frihet flyttas från 34 kap. 4 § till 34 kap. 5 §.
12 §
Paragrafen, som reglerar polismyndighetens skyldighet att lämna handräckning för den dömdes inställelse i mål eller ärende enligt brottsbalken eller för omhändertagande, är ändrad. Ändringen är motiverad av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
Ändringen innebär att polismyndigheten är skyldig att bistå med handräckning vid omhändertagande av den som döms till villkorligt fängelse med kontraktsvård för överförande av den dömde till behandlingshem eller annan vårdgivare och vid omhändertagande i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff.
19 §
Paragrafen, som reglerar frågan om skyndsam handläggning av vissa måltyper, är ändrad. Ändringarna behandlas i avsnitt 12.8.
Ändringen innebär att domstolen ska handlägga mål om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff skyndsamt. Skyndsamhetskravet omfattar mål om byte av tilläggssanktion till villkorligt fängelse (27 kap. 9 § första stycket 2), mål om ändring av kontraktsvårdsplan (27 kap. 9 § första stycket 3) och mål om verkställighet i anstalt av villkorliga fängelsestraff på grund av bristande verkställighet av den tilläggssanktion som straffet förenats med (27 kap. 10 och 11 §§). Innebörden av skyndsamhetskravet kan knappast anges enhetligt för alla åtgärder, utan bör kunna variera beroende på vilken åtgärd det är som prövas. I den mån målet avser ett beslut om frihetsberövande ska kravet på skyndsamhet tolkas i ljuset av den praxis som Europadomstolen utarbetat såvitt avser tolkningen av 5 § Europakonventionen.
20 § Paragrafen, som ger möjlighet att meddela föreskrifter om ersättning från staten för skador som orsakats av den dömde vid samhällstjänst och ungdomstjänst, är ändrad. Ändringarna är en följd av att samhällstjänst blir en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, vilket regleras i 27 kap. 3 § samt att ungdomstjänst regleras i 32 kap. 6 och 8 §§.
Författningskommentar SOU 2012:34
330
1.3 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1964:167 ) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
4 § I 4 § uppställs ett särskilt skyndsamhetskrav vid förundersökning mot den som inte har fyllt 18 år. I andra stycket anges därtill en särskild frist när beslut i åtalsfrågan senast ska fattas. Förundersökningen ska avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart möjligt och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke. Tidsfristen får överskridas vid några särskilt angivna omständigheter. Paragrafen har ändrats genom att det införts ytterligare en punkt som kan ge åklagaren rätt att överskrida tidsfristen; att socialnämnden behöver ytterligare tid för att färdigställa ett ungdomskontrakt eller en vårdplan inför huvudförhandlingen. Ändringen behandlas i avsnitt 24.3.8.
I de fall socialnämnden behöver mer tid än vad som angetts i åklagarens begäran för att färdigställa ett yttrande och åklagaren skulle behöva överskrida sexveckorsfristen för att tillmötesgå den begäran, ger den ändrade lydelsen åklagaren rätt att överskrida fristen. I den konflikt som kan uppstå mellan det skyndsamhetskrav som ligger på åklagaren och det behov som socialtjänsten kan ha av tillräcklig tid för att utarbeta ett yttrande, ska enligt den nya lydelsen skyndsamhetskravet något kunna ge vika. Om sexveckorsfristen inte behöver överskridas, bör åklagaren alltid kunna tillmötesgå socialtjänstens begäran om ytterligare tid för att utarbeta åtgärdsförslag. Därutöver kan alltså åklagaren enligt den nya punkten tillåtas överskrida fristen, om det behövs för att socialtjänsten ska få erforderlig tid att utarbeta ett ungdomskontrakt eller en vårdplan. Det bör betonas att bedömningen ska ske i varje enskilt fall och att det inte bör utvecklas till en rutin att fristen överskrids. Även om sexveckorsfristen något kan överskridas, kvarstår det allmänna skyndsamhetskravet. Det innebär att fristen endast kan överskridas en kortare tid, såsom några veckor. I de fall det påkallas mer omfattande utredningsåtgärder – exempelvis inför en ansökan om LVU-vård – får det ske vid sidan om och efter brottmålsprocessen.
Genom kommunikation mellan åklagare, socialtjänst och domstol finns det därtill förutsättningar – om behov föreligger – att låta socialtjänsten utnyttja tiden mellan åtals väckande och huvudförhandlingen för att färdigställa ett yttrande.
SOU 2012:34 Författningskommentar
331
11 § Paragrafen, som reglerar skyldighet för åklagaren att inhämta yttrande, har ändrats genom att det i tredje stycket har införts en skyldighet för socialnämnden att i yttrandet – utöver vad som gällt sedan tidigare – även uttala sig om ungdomstjänst är en lämplig påföljd med hänsyn till den unges person eller övriga omständigheter. Ändringen behandlas i avsnitt 24.4.2. Efter vilka hållpunkter lämplighetsbedömningen bör göras behandlas i kommentaren till 11 kap. 1 a § SoL.
17 § Enligt 16 § får åklagaren, om någon begått ett brott innan han eller hon fyllt 18 år, besluta att underlåta åtal enligt denna bestämmelse. I paragrafen finns sålunda de särskilda bestämmelserna om åtalsunderlåtelse för omyndiga lagöverträdare. Dessa särskilda bestämmelser har företräde framför den allmänna regeln i 20 kap. 7 § RB om åtalsunderlåtelse.
Genom en ändring i andra stycket har förutsättningarna för åtalsunderlåtelse något vidgats. Ändringen behandlas i avsnitt 25.6.4. Sedan tidigare har det i andra stycket föreskrivits att åtalsunderlåtelse får beslutas, om det är uppenbart att brottet har skett av okynne eller förhastande. Genom ändringen har det lagts till att åtal därtill kan underlåtas om brottsligheten är sådan att det kan förväntas att den unge skulle ha dömts till varningsstraff enligt 32 kap. 2 § BrB om åtal hade väckts. Vad gäller förutsättningarna för varningsstraff hänvisas till kommentaren till 32 kap. 2 § BrB. I korthet kan sägas att rätten ska kunna döma till varningsstraff om det med hänsyn till brottslighetens straffvärde inte är påkallat med en mer ingripande påföljd än dagsböter. Med utgångspunkt i att ungdomstjänst ska väljas i stället för dagsböter om det bötesstraff som brottsligheten motiverar uppgår till omkring 60 dagsböter eller mer, kan ett varningsstraff dömas ut om brottsligheten motiverar ett dagsbotsstraff på mindre än 60 dagsböter (dvs. om det s.k. straffmätningsvärdet understiger 60 dagsböter) och dagsböter är föreskrivet för brottet. I sådana fall kan alltså åtalsunderlåtelse meddelas, även om brottet inte kan sägas ha skett av okynne eller förhastande. Vid prövningen av om ett varningsstraff skulle meddelas om åtals väcks, har åklagaren emellertid även att pröva om ett varningsstraff är tillräckligt ingripande. Vid denna bedömning ska, enligt vad som sägs i 32 kap. 2 § andra stycket BrB, särskilt beaktas om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott. Såsom utvecklas i
Författningskommentar SOU 2012:34
332
kommentaren till den bestämmelsen ska utgångspunkten vara att varningsstraff i de flesta fall är uteslutet som påföljd om den unge tidigare varit föremål för lagföring. På motsvarande sätt ska det då vara uteslutet att meddela åtalsunderlåtelse på den grunden.
Vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse ska meddelas på denna nya grund, ska även övriga rekvisit i paragrafen beaktas. Enligt sista stycket får inte åtalsunderlåtelse beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. Exempelvis kan den omständigheten att det finns flera medmisstänkta eller att egendom till betydande värde bör förverkas utgöra sådant allmänt intresse som motiverar åtal. I sådana fall kan det i stället bli aktuellt för domstolen att döma till varningsstraff.
Vid bedömningen av om det skulle strida mot ett väsentligt allmänt intresse att meddela åtalsunderlåtelse för ett brott som i och för sig begåtts på grund av okynne eller förhastande, har tidigare de omständigheter som föranlett särbehandling i påföljdsdelen på grund av brottets art varit vägledande.14 Brottslighetens art ska inte längre utgöra en grund för ett strängt påföljdsval (se kommentaren till 32 kap. 3 § BrB ). Det innebär i sin tur att brottslighetens art inte längre ska tillmätas betydelse vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse skulle strida mot ett väsentligt allmänt intresse, oavsett på vilken av grunderna det kan vara aktuellt att meddela åtalsunderlåtelse.
I sista stycket anges att det vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosatts, särskilt ska beaktas om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott. Genom att detta är något som också ska tillmätas betydelse vid bedömningen av om varningsstraff är en tillämplig påföljd, ska åklagaren beakta tidigare brottslighet redan vid bedömningen om ett varningsstraff kan antas dömas ut i de fall åtal väcks.
Åtalsunderlåtelse får heller inte meddelas om något väsentligt enskilt intresse därigenom åsidosätts. I vissa fall bör åtal exempelvis väckas om det finns ett enskilt anspråk. Det gäller även om det annars skulle finnas förutsättningar för åtalsunderlåtelse på den grunden att varningsstraff kan förväntas om åtal väcks.
30 b § Paragrafen är ändrad. I paragrafens första stycke finns sedan tidigare en bestämmelse om att åklagare kan meddela den som dömts till
14 RåR 2006:3 s. 7.
SOU 2012:34 Författningskommentar
333
ungdomsvård eller ungdomstjänst en varning vid misskötsamhet. Paragrafen har ändrats genom att möjligheten till varning även gäller misskötsamhet vid verkställigheten av kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning.
I andra stycket anges att företrädare för socialtjänsten bör ges tillfälle att närvara vid det personliga sammanträffande då varning ska meddelas. Det gäller genom ändringen i första stycket även när den aktuella påföljden är kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning. Genom en ändring i andra stycket anges att även företrädare för Statens institutionsstyrelse kan ges möjlighet att närvara om misskötsamheten gäller ungdomsövervakning.
Ändringarna behandlas i avsnitt 27.7.3.3 och 27.7.5.16.
39 § Bestämmelsen är ny. Den behandlas i avsnitt 24.2.
Bestämmelsen föreskriver att varje socialnämnd, tingsrätt, polismyndighet och åklagarkammare som handlägger ungdomsmål ska verka för att det sker en samverkan mellan dessa olika myndigheter gällande handläggningen av ungdomsmål. De olika myndigheterna ska enligt bestämmelsen också se till att företrädare för myndigheten medverkar vid sådan lokal samverkan.
Bestämmelsen gäller inte ärenden på individnivå utan frågor som är av generell betydelse vid handläggningen. Med samverkan i denna bestämmelse åsyftas lokal samverkan mellan den tingsrätt, åklagarkammare, socialtjänst och polismyndighet som i olika skeden och med olika ansvarsområden ansvarar för handläggningen av samma unga lagöverträdare. Genom samverkan kan det ske kunskapsutbyte och byggas upp fungerande rutiner som kan appliceras på olika fall där de olika myndigheterna ofta är beroende av varandras insatser.
Enligt den ordning som sedan ett flertal år etablerats är detta en uppgift som centralt ligger på Åklagarmyndigheten och lokalt på de särskilda ungdomsåklagarna – eller någon av dem – på varje åklagarkammare. Denna bestämmelse syftar inte till att ändra denna ordning. För att den lokala samverkan ska fungera förutsätts dock även ett aktivt deltagande av alla myndigheter som bör vara med i en lokal samverkan. Genom bestämmelsen ges därför myndigheterna ett ansvar att verka för att det kommer till stånd en lokal samverkan och se till att tjänstemän från respektive myndighet också deltar vid möten och andra sammanträffanden. Det lämpligaste kan ofta vara att det utses personer på de olika myndigheterna som all-
Författningskommentar SOU 2012:34
334
tid deltar i samverkansmöten och som annars kan fungera som kontaktpersoner.
1.4 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1974:202 ) om beräkning av strafftid m.m.
1 § Paragrafen, som anger lagens tillämpningsområde, är ändrad. Genom ändringarna tydliggörs att lagen endast omfattar verkställighet av ovillkorligt fängelse. Villkorligt fängelse verkställs i stället i enlighet med regleringen i lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse. När det i lagen talas om fängelse, avses därmed endast fängelse som inte är villkorligt. Av andra stycket framgår att lagen även gäller förvandlingsstraff för böter, som enligt vad som framgår av 25 kap. 8 § BrB inte får vara villkorligt.
5 §
Paragrafen, som hittills bl.a. reglerat formkraven för meddelande av nöjdförklaring vid beslut om undanröjande av skyddstillsyn, är ändrad. Ändringen, som innebär att hänvisningen till 28 kap. 11 § tredje stycket BrB ersätts av en hänvisning till 27 kap. 13 § fjärde stycket BrB, är en följd av att skyddstillsyn utmönstras som påföljd och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Regleringen om omhändertagande efter beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt återfinns i 27 kap. 13 § fjärde stycket BrB. Ändringen innebär att den som är omhändertagen enligt den bestämmelsen får avge nöjdförklaring i enlighet med bestämmelserna i 4 § i denna lag.
9 § Paragrafen, som reglerar verkställighet av fängelse beträffande den som är frihetsberövad, är ändrad.
I första stycket har hänvisningen till 28 kap. 11 § tredje stycket BrB ersatts av en hänvisning till 27 kap. 13 § fjärde stycket BrB. Ändringen är en följd av att skyddstillsyn utmönstras som påföljd och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Regleringen om omhändertagande efter beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt återfinns i 27 kap. 13 § fjärde stycket BrB. Genom ändringen klargörs att paragrafen är tillämplig beträffande den som är omhänder-
SOU 2012:34 Författningskommentar
335
tagen i enlighet med den bestämmelsen. Övriga ändringar är endast av språklig karaktär.
I andra och tredje styckena har endast gjorts språkliga ändringar.
13 § Paragrafen, som reglerar frågan om anstånd med verkställigheten för den som ansökt hos regeringen om nåd, har ändrats. Ändringen, som innebär att villkorlig dom och skyddstillsyn utgår och ersätts med villkorligt fängelse och att överlämnande till särskild vård helt utgår ur bestämmelsen, är en följd av att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras som påföljd och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt samt att det inte längre ska finnas möjlighet att överlämna den som döms för brott till särskild vård. Ändringen innebär att verkställigheten av ett ovillkorligt fängelsestraff ska anstå, om den dömde visar att han eller hon har gett in en ansökan om att straffet av nåd ska ersättas av böter eller ett villkorligt fängelsestraff.
19 § Paragrafen, som reglerar beräkning av strafftid vid verkställighet av ovillkorligt fängelse, har ändrats. Ändringarna, som innebär att hänvisningen i första och tredje stycket till 28 kap. 11 § tredje stycket BrB ersätts av en hänvisning till 27 kap. 13 § fjärde stycket BrB, är en följd av att skyddstillsyn utmönstras som påföljd och att det införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Regleringen om omhändertagande efter beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt återfinns i 27 kap. 13 § fjärde stycket BrB. Ändringarna innebär att strafftiden vid verkställighet av ovillkorligt fängelse, när den dömde är omhändertagen efter ett sådant beslut, räknas från den dag då domen får verkställas samt att den tid som den dömde varit omhändertagen efter det att beslutet om verkställighet i anstalt meddelades ska räknas in i verkställighetstiden.
19 a § Paragrafen, som reglerar avräkning av tid som den dömde varit frihetsberövad med anledning av misstanke om brott, är ändrad.
I första stycket har hänvisningen till 34 kap. 1 § 1 BrB ersatts av en hänvisning till 34 kap. 2 § 1 BrB. Ändringen är motiverad av ändringar i numreringen av paragraferna i 34 kap. BrB. Någon änd-
Författningskommentar SOU 2012:34
336
ring i sak är inte avsedd. Övriga ändringar är endast av språklig karaktär.
I andra stycket har bestämmelsen om avräkning av tid som den dömde varit frihetsberövad när villkorlig dom och skyddstillsyn undanröjts och ersatts av ett fängelsestraff på viss tid utgått och ersatts med en bestämmelse av motsvarande slag såvitt avser situationer där det beslutats att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt. Ändringen motiveras av att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras som påföljder och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
Vidare har hänvisningen till 33 kap. 6 § tredje stycket BrB ersatts med en hänvisning till andra stycket i samma paragraf. Den ändringen är en följd av att hittillsvarande 33 kap. 6 § andra stycket BrB utgår och att tredje stycket i paragrafen följaktligen återfinns i andra stycket.
Slutligen har hänvisningen till 28 kap. 6 b § och 11 § tredje stycket BrB ersatts av en hänvisning till 27 kap. 7 § fjärde stycket och 13 § fjärde stycket i samma balk. Även denna ändring är motiverad av att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras som påföljd och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Regleringen om omhändertagande efter dom till kontraktsvård och efter beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt återfinns i 27 kap. 7 § fjärde stycket respektive 27 kap. 13 § fjärde stycket BrB. Ändringarna innebär sammantaget att avräkning av tid som den dömde har varit frihetsberövad vid beslut om omhändertagande efter dom till villkorligt fängelse med kontraktsvård eller efter beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt ska ske på samma sätt som hittills gällt vid omhändertagande efter en dom till skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård respektive när en villkorlig dom eller skyddstillsyn undanröjts och ersatts av ett fängelsestraff.
19 c § Bestämmelsen är ny och ersätter hittillsvarande 34 kap. 2 och 11 §§ BrB. Regleringen har flyttats till denna lag, då den avser verkställighet av ovillkorliga fängelsestraff.
I förhållande till regleringen i hittillsvarande 34 kap. 11 § första stycket BrB har första stycket ändrats på så sätt att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn har utgått samt att ungdomspåföljderna har kompletterats med ungdomsvård, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning.
SOU 2012:34 Författningskommentar
337
Borttagandet av villkorlig dom och skyddstillsyn motiveras av att de påföljderna utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att tidsbestämda fängelsestraff ska vara villkorliga.
Tillägget av ungdomsvård, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning är motiverat av att verkställigheten av ett livstidsstraff bör ersätta samtliga ungdomspåföljder som den livstidsdömde dömts till.
Begreppet fängelse omfattar såväl villkorligt som ovillkorligt fängelse.
Sammantaget innebär ändringarna att verkställigheten av ett livstidsstraff konsumerar samtliga andra påföljder som den livstidsdömde har dömts till, och detta oavsett om livstidsstraffet har dömts ut före eller efter den andra påföljden. Den som dömts till livstids fängelse behöver således inte verkställa någon annan påföljd, om inte han eller hon döms för brottet efter det att livstidsstraffet tidsbestämts. Om livstidsstraffet har omvandlats till fängelse på viss tid, ska det fortsättningsvis betraktas som ett tidsbestämt fängelsestraff. Om en ny påföljd har dömts ut före omvandlingen, har livstidsstraffet enligt regleringen i denna paragraf trätt i stället för den påföljden. Tidsbestämningen av livstidsstraffet innebär därmed inte att den dömde ska verkställa både det tidsbestämda straffet och den påföljd som dömts ut senare (men före omvandlingen). Det förhållandet att den dömde har dömts för ytterligare brottslighet efter det att livstidsstraffet dömdes ut får i stället beaktas inom ramen för det ärende i vilket frågan om tidsbestämning av livstidsstraffet prövas. Om däremot en ny påföljd döms ut efter det att ett livstidsstraff har omvandlats till fängelse på viss tid, är regleringen i första stycket inte tillämplig.
I förhållande till hittillsvarande 34 kap. 11 § andra stycket BrB har andra stycket ändrats på så sätt att det i bestämmelsen förtydligas att den endast avser ovillkorliga fängelsestraff. Någon saklig ändring är inte avsedd. Den del av regleringen i 34 kap. 11 § andra stycket BrB som avser att sluten ungdomsvård i vissa fall ska träda i stället för böter eller förvandlingsstraff för böter har flyttats till 10 b § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.
Författningskommentar SOU 2012:34
338
1.5 Förlaget till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189)
1 §
Första stycket är ändrat. Genom ändringen tydliggörs att paragrafen även omfattar böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. I övrigt görs inga ändringar i sak.
3 §
Paragrafen är ändrad. Genom ändringen tydliggörs att paragrafen även omfattar böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
15 § I paragrafen regleras förutsättningarna att förvandla böter till fängelse.
Första stycket har ändrats genom att kravet att det ska vara ”uppenbart” att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna, har utmönstrats. Ändringen motiveras i avsnitt 16.4.6.
I de ursprungliga förarbetena till bestämmelsen angavs att möjligheten att förvandla böter till fängelse på grund av tredska tar sikte på sådan direkt obstruktion av verkställigheten som någon gång förekommer men också på den situationen att den bötfällde på ett illojalt sätt har vidtagit verkställighetshindrande åtgärder så att indrivning inte kan äga rum.15 Som exempel angavs personer som genom skenavtal, täta byten av arbetsplats och liknande förfaranden lyckas göra sig oåtkomliga för exekutiva åtgärder. Det kan enligt förarbetena röra sig om personer som har ”kontoret på fickan” eller som genom bolagsrättsliga transaktioner döljer att de i realiteten disponerar över betydande tillgångar. Paragrafen utesluter enligt förarbetena inte förvandling även för fall då det inte kan visas att verkställighetshindrande åtgärder har vidtagits. Om en allmän bedömning av den bötfälldes levnadsstandard och personliga förhållanden i övrigt ger vid handen att den bötfällde avsiktligt har undandragit sig betala, anses en sådan tredskosituation som avses i lagrummet vara för handen. Bevisbördan för att så är fallet åvilar enligt de ursprungliga förarbetena i princip åklagaren.
Ändringen av paragrafen – att uppenbarhetskravet utgår – syftar till att vidga tillämpningsområdet för bötesförvandling genom att åklagarens beviskrav lindras något. Åklagaren har genom den nya
SOU 2012:34 Författningskommentar
339
lydelsen att visa att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna. Det påkallas för detta – i enlighet med vad som framfördes i de ursprungliga förarbetena – att det framgår av utredningen att den bötfällde avsiktligt undandragit sig betalning. Det räcker dock att den sammantagna utredningen ger vid handen att ett illojalt handlande har föranlett att böterna inte har gått att driva in, utan att åklagaren behöver göra detta uppenbart. Utöver de mer tydliga fallen av skenmanövrer som angavs i de ursprungliga förarbetena, innebär ett slopande av uppenbarhetskravet att gäldenärens agerande kopplat till själva utmätningsförfarandet kan ges en större betydelse. Om gäldenären vägrar att svara på frågor och i övrigt medverka till att klarlägga sina ekonomiska förhållanden, kan det ofta anses att en tredskosituation föreligger.
I andra stycket har det endast gjorts språkliga ändringar. I tredje stycket har det gjorts ett tillägg av innebörden att det inte får beslutas att ett fängelsestraff som beslutats genom bötesförvandling ska vara villkorligt. Ändringen motiveras i avsnitt 16.4.6.
22 § I paragrafen anges i vilka fall förvandling av böter inte ska ske. Paragrafen har ändrats genom att det i en ny punkt har lagts till att böter som dömts ut i förening med villkorligt fängelse inte får förvandlas enligt bestämmelserna i denna lag. Av 27 kap. 11 § BrB framgår att rätten under vissa förutsättningar ska besluta att ett villkorligt fängelsestraff som förenats med böter som tilläggssanktion ska verkställas i kriminalvårdsanstalt vid utebliven betalning av böterna.
1.6 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1988:870 ) om vård av missbrukare i vissa fall
46 §
Ändringen innebär att bestämmelsen om särskild åtalsprövning när någon som har beretts vård med stöd av lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) misstänks för brott upphävs. Upphävandet är en följd av att överlämnande till vård enligt LVM avskaffas som påföljd för brott och att det därmed inte längre finns skäl för en särskild åtalsprövningsregel.
Upphävandet motiveras närmare i avsnitt 13.6.3.
Författningskommentar SOU 2012:34
340
1.7 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga
22 §
I bestämmelsen föreskrivs att socialnämnden kan besluta om vissa förebyggande insatser, s.k. mellantvång. Bestämmelsen har ändrats genom att ett nytt tredje har införts. Ändringen behandlas i avsnitt 26.3.6.
Bestämmelsen om mellantvång syftar till att möjliggöra att insatser sätts in utan den unges samtycke i sådana fall där situationen ännu inte är så allvarlig att det finns förutsättningar för vård enligt 3 § men det kan antas att den unge kan komma att behöva sådan vård om hans eller hennes destruktiva beteende fortsätter. Det förutsätts därtill att det stöd eller den hjälp som den unge behöver inte kan ges med samtycke av den unge eller vårdnadshavaren. I sådana situationer får socialnämnden besluta att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten. När ett sådant beslut meddelas ska en särskild behandlingsplan finnas.
I det nya tredje stycket har kravet på att det ska vara fråga om ett pågående beteende som ska brytas (vilket kan utryckas som ett krav på aktualitet) tonats ned. Ändringen innebär att ett beslut om mellantvång ska kunna beslutas om det bedöms att den unge vid verkställighetens slut är i uppenbart behov av fortsatta insatser för att inte hemfalla till ett sådant beteende som enligt första stycket i andra fall kan motivera ett beslut om mellantvång. Eftersom den unge under verkställigheten har varit frihetsberövad eller möjligen – i en utslussningsfas – under stark kontroll kan inte alltid ett pågående beteende läggas till grund för beslut om mellantvång. Om det under verkställigheten framgår ett behov av vård eller andra insatser kan det vara tillräckligt för att besluta om de åtgärder som anges i första stycket. Det bör understrykas att detta ska vara ett uppenbart, vilket innebär att det ska finnas påtagliga och tydliga omständigheter som ska tala för risken att hemfalla till ett destruktivt beteende. Därtill kan påpekas att ett beslut om mellantvång – i likhet med i andra fall – endast kan beslutas om det stöd och den behandling som den unge behöver inte kan ges med erforderligt samtycke av den unge och dennes vårdnadshavare. Såsom i andra fall måste socialtjänsten så långt möjligt eftersträva att insatser kan sättas in enligt SoL baserat på frivillighet.
SOU 2012:34 Författningskommentar
341
En liknande regel, som tonar ned kravet på aktualitet för att besluta om vård enligt 3 § i denna lag (s.k. beteendefall), återfinns redan i den paragrafen.
Även om inte förutsättningarna enligt tredje stycket är uppfyllda kan ett beslut om mellantvång meddelas gällande den som verkställt sluten ungdomsvård om rekvisiten i första stycket är uppfyllda.
1.8 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1991:2041 ) om särskild personutredning i brottmål, m.m.
1 §
Paragrafen har ändrats på så sätt att behov av utredning om åtgärder som kan antas leda till att en misstänkt avhåller sig från fortsatt brottslighet inte längre ska utgöra grund för inhämtande yttrande från Kriminalvården. Ändringen är motiverad av att prognoser av återfallsrisk som grund för påföljdsbestämningen i brottmål har tonats ner i det nya påföljdssystemet. Risken för återfall i brott kommer dock indirekt att beröras i många yttranden vid bedömningen av behov av vård och påverkan.
1.9 Förslaget till lag om upphävande av lagen ( 1994:451 ) om intensivövervakning med elektronisk kontroll
Lagen upphävs som en följd av att intensivövervakning med elektronisk kontroll upphör att utgöra en verkställighetsform för korta fängelsestraff och att det i stället införs en möjlighet att förena villkorligt fängelse med hemarrest, se 27 kap. 5 § BrB. Den nya ordningen motiveras i avsnitt 9.5.2 och 9.5.8.
Författningskommentar SOU 2012:34
342
1.10 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1998:603 ) om verkställighet av sluten ungdomsvård
10 a §
Paragrafen har ändrats genom att den tidigare hänvisningen till 34 kap. 1 § 1 BrB har ersatts med en hänvisning till 32 kap. 13 § 1 BrB. Ändringen föranleds av att regleringen av s.k. konsumtionsdom efter tidigare dom på sluten ungdomsvård har flyttats från 34 kap. till 32 kap. BrB.
10 b § Paragrafen är ny. Regleringen är i sak – såvitt avser de fall då sluten ungdomsvård döms ut – flyttad från vad som tidigare föreskrevs i 34 kap. 11 § andra stycket BrB.
1.11 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1998:620 ) om belastningsregister
3 § Paragrafen, som innehåller bestämmelser om vilka uppgifter belastningsregistret ska innehålla, har ändrats i två avseenden.
För det första har den hittillsvarande tredje punkten om att registret ska innehålla uppgifter om den som har förklarats fri från påföljd med tillämpning av 30 kap. 6 § BrB upphävts. Ändringen är motiverad av att det inte längre finns någon möjlighet att förklara någon fri från påföljd under de förhållanden som hittills har angetts i bestämmelsen.
För det andra har bestämmelsen i fjärde punkten ändrats på så sätt att registret inte längre ska innehålla uppgifter om den som på grund av åklagarens beslut enligt 46 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) inte har åtalats för brott. Ändringen är föranledd av att det inte längre ska finnas någon möjlighet till särskild åtalsprövning när någon som har beretts vård med stöd av LVM misstänks för brott, se avsnitt 13.6.3 och kommentaren till 46 § LVM.
Som en följd av att tredje punkten har upphävts har fjärde punkten blivit tredje punkten och femte punkten blivit fjärde punkten i paragrafen.
SOU 2012:34 Författningskommentar
343
17 § Paragrafen, som innehåller bestämmelser om när uppgifter i belastningsregistret ska gallras, har ändrats i flera avseenden.
Första punkten avser gallring av uppgifter om fängelse och förvandlingsstraff för böter. Punkten har ändrats på så sätt att den endast omfattar fängelsestraff som inte är villkorliga och förvandlingsstraff. Ändringen är en följd av att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet och är inte avsedd att innebära någon förändring i sak.
Andra punkten är ny. Den reglerar gallring av uppgifter om villkorligt fängelse. Enligt bestämmelsen ska uppgifter om villkorligt fängelse gallras tio år efter domen eller beslutet om uppgiften avser en person som var 18 år eller äldre vid tidpunkten för brottet eller brotten. Uppgifter som avser någon som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten ska gallras fem år efter domen eller beslutet. Detta motsvarar vad som hittills gällt såvitt avser skyddstillsyn och villkorlig dom (se hittillsvarande fjärde punkten).
Tredje punkten har flyttats oförändrad från hittillsvarande andra punkten.
Fjärde punkten har flyttats oförändrad från hittillsvarande tredje punkten.
Hittillsvarande fjärde punkten, som reglerar gallring av uppgifter om skyddstillsyn och villkorlig dom, har upphävts som en följd av att skyddstillsyn och villkorlig dom utmönstras ur påföljdssystemet.
Femte punkten är oförändrad. Sjätte punkten, som hittills avsett gallring av uppgifter om ungdomsvård och överlämnande till vård enligt lagen (1988:870) om missbrukare i vissa fall (LVM), har ändrats. Ändringen innebär att punkten inte längre omfattar uppgifter om överlämnande till vård enligt LVM och är en följd av att sådant överlämnande avskaffas som påföljd för brott, se avsnitt 13.6.3.
Sjunde punkten är oförändrad. Det bör dock anmärkas att Psykiatrilagsutredningen i betänkandet Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) har föreslagit att punkten ska upphävas.
Åttonde punkten har ändrats i två avseenden. För det första omfattar den inte bara – som hittills – ungdomstjänst, utan också de nya ungdomspåföljderna varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Gallringstiden för uppgifter om de påföljderna ska således vara densamma som gallringstiden för ungdomstjänst. För det andra har gallringstiden ändrats. Enligt punktens
Författningskommentar SOU 2012:34
344
hittillsvarande lydelse ska uppgifter om ungdomstjänst gallras tio år efter domen eller beslutet eller – om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten – efter fem år. Den nya lydelsen innebär att uppgifter om varningsstraff, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning alltid gallras fem år efter domen eller beslutet. Ändringen är motiverad av att dessa påföljder endast ska kunna dömas ut om den tilltalade var under 18 år vid tidpunkten för brottet, se avsnitt 29.7.4.
Nionde punkten är oförändrad.
Hittillsvarande tionde punkten, som reglerar gallring av uppgifter om att någon har förklarats fri från påföljd med stöd av bestämmelsen i 30 kap. 6 § BrB, har upphävts. Ändringen är motiverad av att det inte längre finns någon möjlighet att förklara någon fri från påföljd enligt den bestämmelsen.
Tionde till tolfte punkterna har flyttats oförändrade från hittillsvarande elfte till trettonde punkterna.
1.12 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
5 kap.
1 § I bestämmelsen ges målinriktade bestämmelser gällande socialtjänstens ansvar för barn och ungdom i vid mening. Med barn avses enligt 1 kap. 2 § varje människa under 18 år. Vad gäller ungdom finns det ingen klar definition i SoL. Det torde heller inte finnas någon fast övre åldersgräns.16 Av betydelse i sammanhanget är de åldersgränser som finns för åtgärder enligt LVU. Vård enligt 3 § LVU får beredas den som inte hunnit fylla 20 år och pågå som längts till den unge fyllt 21 år.
Efter det att verkställigheten av sluten ungdomsvård har upphört har SiS normalt ingen möjlighet att tillhandahålla något stöd eller använda några resurser för den frigivne. En placering på någon SiS-institution med stöd av LVU förutsätter att socialnämnden initierar detta och att det beslutas i förvaltningsdomstol. I merparten av fallen är också den frigivne i en sådan ålder att han eller hon omfattas av socialnämndens ansvar enligt denna bestämmelse.
16 Jfr prop. 1979/80:1 s. 254.
SOU 2012:34 Författningskommentar
345
Redan av de mer allmänt hållna strecksatserna i denna bestämmelse följer att socialnämnden ska verka för att den unge utvecklas gynnsamt efter verkställigheten av sluten ungdomsvård.
Genom en lagändring 2008 har socialnämndens ansvar tydliggjorts i ett avseende, nämligen att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört (sjunde strecksatsen).
De barn och unga som verkställer sluten ungdomsvård har i mycket stor utsträckning behov av olika former av stöd och behandling såväl under verkställigheten som efter att påföljden är helt verkställd. Genom den nya åttonde strecksatsen tydliggörs att socialnämnden har motsvarande ansvar som sägs i sjunde strecksatsen för den som avslutat verkställigheten av sluten ungdomsvård. Ändringen behandlas i avsnitt 26.3.5.
Verkställigheten av sluten ungdomsvård – däribland den utslussning som normalt ska göras – ska enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård planläggas och genomföras efter samråd med socialnämnden. I det bör ligga att socialnämnden kommer ha god kännedom om den unge och förutsättningar att bedöma vilket behov av stöd och hjälp som finns efter verkställighetens slut. Enligt den nya åttonde strecksatsen tydliggörs att det alltid – oberoende av hur samverkansformerna med SiS varit under verkställigheten och vilken socialtjänstens roll varit under den tiden – är ett ansvar för socialnämnden att tillgodose behoven efter verkställighetens slut. I det ligger att nämnden i samtliga fall har ett ansvar att bedöma och besluta om vilket stöd den unge behöver i samband med att verkställigheten upphör. Det inbegriper frågan om vilket behov av stöd det kan finnas för den unges familj. Beroende på de särskilda förhållandena och den unges egen inställning kan det bli aktuellt med både insatser enligt SoL och åtgärder enligt LVU.
Som i allt annat socialt arbete ska socialtjänsten i första hand verka för att insatser kan vidtas som grundas på frivillighet. Om det inte är möjligt kan dock i vissa fall åtgärder utan samtycke (med stöd av LVU) vara nödvändiga för att bryta en destruktiv utveckling för den unge.
Det s.k. aktualitetskravet för åtgärder enligt 3 § LVU är enligt andra stycket i den bestämmelsen nedtonat för den som verkställer sluten ungdomsvård (se prop. 1997/98:96 s. 221). Enligt vad som föreskrivs i den nya lydelsen av 22 § LVU gäller motsvarande för ett beslut om s.k. mellantvång (se kommentaren till 22 § LVU).
Författningskommentar SOU 2012:34
346
Om det vid verkställighetens slut bedöms att den unge är i uppenbart behov av fortsatt vård eller andra insatser kan det sålunda bli aktuellt med LVU-ingripande när det inte är möjligt med åtgärder på frivillig väg enligt SoL.
1 b §
I bestämmelsen finns sedan tidigare i första stycket en regel som ålägger kommunen att sörja för att påföljden ungdomstjänst kan verkställas så snart det kan ske. Sedan tidigare anges det därtill i andra stycket att socialnämnden ska bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst och utse en handledare för den unge. Vidare anges att socialnämnden ska kontrollera att arbetsplanen följs.
Genom de ändringar som gjorts har socialnämndens åliggande under verkställigheten något kompletterats och byggts ut.
I ett tillägg i första stycket anges att ungdomstjänst ska börja verkställas senast två månader efter det att domen vunnit laga kraft, om inte särskilda skäl talar emot det. Ändringen behandlas i avsnitt 24.4.5. Sedan tidigare har gällt att verkställigheten av ungdomstjänsten ska påbörjas så snart det kan ske, och att det inte finns något hinder mot att påbörja verkställigheten trots att domen inte vunnit laga kraft. Någon ändring i det avseende är inte åsyftad genom ändringen. Det är tvärtom viktigt utifrån såväl pedagogisk synpunkt som trovärdighetssynpunkt att verkställigheten kommer igång så snart som möjligt. Vad som anges genom ändringen är en yttersta frist som inte ska överskridas och som ska säkerställa att påbörjandet av verkställigheten inte fördröjs på ett olämpligt sätt. Socialnämnden ska i princip planera sin verksamhet så att det går att efterleva denna frist. I de fall det tillstöter särskilda problem har dock socialnämnden rätt att överskrida fristen, i stället för att omedelbart återrapportera till åklagare att påföljden inte har gått att verkställa. För att det ska anses finnas särskilda skäl, bör det i första hand föreligga svårigheter att få fram en ungdomstjänstplats eftersom den unge har specifika problem eller specifika behov som gör honom eller henne särskilt svårplacerad. I ett enskilt fall kan det också vara omöjligt att påbörja ungdomstjänsten på grund av tungt vägande personliga skäl hos den unge, exempelvis att den unges skolgång skulle riskera att störas. Att det anses finnas allmänna svårigheter i en kommun att få fram ungdomstjänstplatser kan dock inte inrymmas under ”särskilda skäl”.
SOU 2012:34 Författningskommentar
347
I ett nytt andra stycke anges vissa hållpunkter för avtjänandetakten. Om det inte finns särskilda skäl mot det ska ungdomstjänst verkställas under en period av längst sex månader. Verkställigheten ska enligt den nya bestämmelsen därutöver så långt möjligt anpassas till antalet utdömda timmar. Ändringen behandlas i avsnitt 24.4.5.
I SoF anges sedan tidigare att den arbetsplan som ska upprättas ska innehålla uppgifter om vilka arbetstider som ska gälla samt det lägsta och det högsta antalet timmar som den dömde har att fullgöra per vecka eller månad. Denna nya bestämmelse om verkställighetstakten ska iakttas vid upprättande av en sådan arbetsplan. Syftet med regleringen är att de olika kommunerna med denna reglering som måttstock ska göra en ungefärlig likadan fördelning av timmarna när en arbetsplan upprättas. En hållpunkt vid utarbetande av arbetsplanen är att ungdomstjänsten ska vara avtjänad under som längst en sexmånadersperiod. Om 25 timmar avtjänas per månad så fördelas timmarna proportionellt över en sexmånadersperiod om det är maximiantalet som dömts ut. På motsvarande sätt kan ett mindre antal timmar fördelas med 25 timmar per månad som måttstock.
Ett detaljerat krav på fördelning ställs dock inte, eftersom det torde behövas en viss flexibilitet för att ungdomstjänsten ska kunna fungera i alla kommuner. Arbetsplanen bör dock utgå från att ungdomstjänst på mer än 100 timmar – från det att verkställigheten påbörjas – ska avtjänas under fem till sex månader. Ungdomstjänst på som mest 50 timmar bör avtjänas under en till två månader och ungdomstjänst på mer än 50 timmar men som mest 100 timmar bör avtjänas på omkring tre till fyra månader.
Om det finns särskilda skäl kan socialnämnden frångå kravet på avtjänandetakt. Med ”särskilda skäl” avses i första hand omständigheter kopplade till den unges person. Om det exempelvis behövs en glesare eller annorlunda avtjänandetakt för att den unges skolgång ska fungera, kan det utgöra särskilda skäl. De praktiska förutsättningarna för att få fram en lämplig arbetsgivare och för att verkställa ungdomstjänsterna med de allra största antalen timmar kan också innebära att det föreligger särskilda skäl att göra en annan fördelning och då också att använda mer än sex månader för verkställigheten.
Det bör i sammanhanget påpekas att bestämmelsen utgör en anvisning som ska iakttas vid upprättande av arbetsplanen. Att det under verkställigheten måste göras ändringar i avtjänandetakten bör i sig inte innebära skäl för rapportering till åklagare och talan om undanröjande enligt 32 kap. 10 § andra stycket BrB.
Författningskommentar SOU 2012:34
348
I tredje stycket har endast gjorts språkliga ändringar. I ett nytt fjärde och ett nytt femte stycke regleras närmare den del av ungdomstjänsten som ska utgöras av särskilt anordnad verksamhet. Ändringarna behandlas i avsnitt 24.4.6.
Sedan tidigare finns det vissa bestämmelser som reglerar att ungdomstjänsten ska innehålla en särskilt anordnad verksamhet. I 32 kap. 6 § BrB (tidigare 32 kap. 2 § BrB) anges att den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet i lägst 20 och högst 150 timmar. I SoF anges närmare bestämmelser om den arbetsplan som socialnämnden ska upprätta. Det föreskrivs i 5 kap. 1 d § SoF bl.a. att arbetsplanen ska innehålla uppgifter om innehållet i och omfattningen av annan särskilt anordnad verksamhet.
Genom det nya fjärde stycket lagregleras den fördelning som ska gälla mellan oavlönat arbete och annan särskilt anordnad verksamhet inom ramen för ungdomstjänst. I allt väsentligt syftar ändringen till att upprätthålla den balans mellan inslagen som angavs i förarbetena till 2007 års reform och som torde ha iakttagits i de flesta kommuner. I den nya bestämmelsen anges i den första meningen att en mindre del av ungdomstjänsten ska utgöras av annan särskilt anordnad verksamhet. Som riktmärke kan sägas att upp till en tredjedel av ungdomstjänsttimmarna kan bestå av annat än oavlönat arbete. Särskilt om påföljden avser ett stort antal timmar kan sålunda förhållandevis många timmar omfattas av annat än oavlönat arbete. Även om det alltid ska finnas en särskilt anordnad verksamhet finns det här ett betydande spelrum för socialtjänsten att anpassa timantalet i det enskilda fallet till den unges behov och särskilda förutsättningar.
Om påföljden består av ett litet antal timmar ungdomstjänst är det inte alltid möjligt att upprätthålla den fördelningen att den särskilt anordnade verksamheten ska uppgå till högst en tredjedel, eftersom de program som idag ofta används uppgår till ett tiotal timmar. Det kan också vara svårt att skapa ett meningsfullt innehåll om det är för få timmar. Samtidigt bör inte den särskilt anordnade verksamheten vara det dominerade inslaget ens om det är få timmar ungdomstjänst som ska verkställas. Om det är ett lågt antal timmar ungdomstjänst som dömts ut, bör den särskilt anordnade verksamheten i vart fall inte överstiga hälften av antalet utdömda ungdomstjänsttimmar. Med lågt antal åsyftas främst domar på mindre än 30 timmar ungdomstjänst.
SOU 2012:34 Författningskommentar
349
I det nya femte stycket anges vilken den huvudsakliga inriktningen ska vara på den särskilt anordnade verksamheten. Det föreskrivs att den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla vägledande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att återfalla i brott. Bestämmelsen syftar till att ge ett genomslag för den inriktning som fanns redan när ungdomstjänsten infördes, att påföljden ska kunna fylla en vägledande funktion och bl.a. ge den unge möjlighet att reflektera över sin livssituation och diskutera de brott som han eller hon begått. Av naturliga skäl bör innehållet kunna variera i betydande grad. I olika kommuner kan olika arbetssätt tillämpas, bl.a. beroende på de lokala förutsättningarna och kommunens storlek. Därutöver måste ett inslag med denna inriktning kunna anpassas till den enskildes behov, såväl vad gäller omfattning som innehåll. Genom ändringen tydliggörs dock att den särskilt anordnade verksamheten måste innehålla särskilda inslag med den inriktning som anges i bestämmelsen. Det är sålunda inte tillräckligt att den särskilt anordnade verksamheten enbart innebär samtal som klargör villkoren för ungdomstjänsten för den unge eller som enbart handlar om återkoppling och uppföljning av det oavlönade arbetet.
1 c §
I paragrafen – som är ny – regleras kommunens åliggande att anordna påföljden kontaktskyldighet för unga och övergripande hur den ska vara utformad. Regleringen motiveras i avsnitt 27.7.3.
I 32 kap. 7 § BrB anges under vilka förutsättningar rätten kan bestämma påföljden till kontaktskyldighet för unga (se närmare i kommentaren till den bestämmelsen). Av den regleringen framgår att kontaktskyldighet för unga kan väljas som påföljd när det inte finns förutsättningar för ungdomsvård eller ungdomstjänst. Valet av denna påföljd behöver inte föregås av något förslag från socialnämndens sida eller någon behovsbedömning såsom förutsätts för ungdomsvård. Till skillnad från ungdomstjänst behöver det inte heller göras någon prövning av om påföljden är lämplig för den unge.
Domstolen bestämmer endast att påföljden ska vara kontaktskyldighet för unga och – utifrån brottslighetens allvar – hur många månader den ska omfatta. Kontaktskyldigheten ska bestämmas till lägst två och högst sex månader. Det närmare innehållet bestäms av socialnämnden i den dömdes hemkommun. I denna bestämmelse regleras bl.a. närmare hur påföljden ska vara utformad.
Författningskommentar SOU 2012:34
350
I första stycket föreskrivs att det – i likhet med vad som gäller för ungdomstjänst – är ett åliggande för varje kommun att sörja för att påföljden kontaktskyldighet för unga kan verkställas i de fall en person som har den kommunen som hemort döms till den påföljden. Det är viktigt – särskilt eftersom det är fråga om unga lagöverträdare – att verkställigheten kommer igång så snart som möjligt. I första stycket anges därför att skyldigheten för kommunen inte bara gäller att sörja för att kontaktskyldighet för unga kan verkställas utan också att verkställigheten kommer till stånd så snart det kan ske. I likhet med vad som gäller för ungdomstjänst och ungdomsvård, finns det inget hinder mot att påbörja verkställigheten trots att domen inte vunnit laga kraft. Om den unge själv överklagat domen – beträffande skuld- eller påföljdsfrågan – är det dock naturligt att anstå med verkställigheten till dess högre rätt prövat målet såsom i dag torde ske vid ungdomstjänst. Det anges som en bortre gräns i första stycket att kontaktskyldighet för unga som senast ska börja verkställas en månad från det att domen vunnit laga kraft. Till skillnad från vad som gäller för ungdomstjänst (enligt den nya lydelsen av 1 b §) finns det inget utrymme för socialnämnden att frångå den fristen pga. särskilda skäl.
I andra stycket anges att verkställigheten inleds genom att socialnämnden förordnar en kontaktperson för den unge. Kontaktpersonen ska ha samma kvalifikationer som förutsätts för att förordnas som särskilt kvalificerad kontaktperson enligt 3 kap. 6 § SoL och 22 § LVU. Förutom tjänstemän inom socialtjänsten bör rekrytering kunna ske exempelvis inom polisen, skolan, ideella organisationer, kyrkliga samfund och idrottsrörelsen.17 I förarbetena till lagstiftningen om särskilt kvalificerad kontaktperson anfördes även att det dock ”framstår som troligt att det i fråga om kontaktperson för unga i riskzonen inte sällan kommer att krävas att kontaktpersonen har sådan kompetens som endast den som i sin profession arbetar med unga med beteendeproblem kan erbjuda.” Eftersom kontaktskyldighet för unga ska kunna väljas som påföljd utan en individuell behovsprövning kan det ställas olika höga krav på kontaktpersonens kvalifikationer i olika fall, beroende på den unges personliga förhållanden i det enskilda fallet. Det faktum att kontaktpersonen inom ramen för påföljden ska ha både en stödjande och kontrollerande funktion gör att det om möjligt bör väljas personer som
17 Se prop. 2005/06:165 s. 100.
SOU 2012:34 Författningskommentar
351
arbetar professionellt med unga lagöverträdare och unga med riskbeteenden.
Efter verkställighetens slut kan det i vissa fall finnas förutsättningar att förordna en särskilt kvalificerad kontaktperson enligt SoL eller LVU. I normalfallet bör den person som varit kontaktperson vid verkställigheten av påföljden kontaktskyldighet för unga då också kunna förordnas som särskilt kvalificerad kontaktperson.
I tredje stycket anges att socialnämnden ska påbörja arbetet med att upprätta en verkställighetsplan senast i samband med att verkställigheten har inletts. Lämpligast i de flesta fall torde vara att arbetet med verkställighetsplanen påbörjas omedelbart efter domen.
I verkställighetsplanen ska det närmare innehållet i påföljden anges. I bestämmelsen regleras delvis vad verkställighetsplanen ska innehålla, samtidigt som den till stor del kan utgå från de individuella förutsättningarna för den unge och hans eller hennes situation. Den grundläggande skyldighet som följer med påföljden – och som ska regleras i verkställighetsplanen – är att den unge regelbundet ska hålla kontakt med och sammanträffa med kontaktpersonen. Verkställigheten ska också innehålla annan särskilt anordnad verksamhet, om det bedöms lämpligt. Omfattningen och den närmare utformningen bör anpassas efter den unges individuella förutsättningar och förhållanden.
Kravet på att sammanträffandena med kontaktpersonen ska ske regelbundet syftar bl.a. till att säkerställa att verkställigheten av kontaktskyldighet för unga blir tillräckligt ingripande samt uppfyller tillräckliga krav på förutsebarhet och likabehandling.
Att verkställighetsplanen ska innehålla regelbundna sammanträffanden och annan särskilt anordnad verksamhet bör innebära att den unges tid tas i anspråk för detta ungefär två gånger i veckan. Det är inte tänkt att påföljden ska ta en mycket stor del av den unges fritid – även om det individuella behovet av olika insatser är stort. Den samlade tidsåtgången för den unge bör inte överstiga omkring fem timmar i veckan. Detta för att påföljden inte ska bli mer ingripande än ungdomstjänst, som den är tänkt att utgöra ett alternativ till. Om verkställighetsplanen innehåller betydande inslag av annat än sammanträffanden med kontaktpersonen bör sammanträffandena med kontaktpersonen kunna ske något mer sällan, som utgångspunkt en gång i veckan i stället för två gånger veckan. Samtidigt bör inte kontakten med kontaktpersonen begränsas endast till korta samtal, varför i vart fall några timmars genomsnittlig tidsåtgång bör vara standard.
Författningskommentar SOU 2012:34
352
Att verkställighetsplanen ska vara individuellt anpassad innebär att socialnämnden måste ha god kunskap om den unges förhållanden. I vissa fall finns redan omfattande sådan kunskap genom tidigare utredningar och insatser inom socialtjänsten beträffande den unge. Därutöver – särskilt om det saknas sådan aktuell information – bör tiden efter domen och även inledningen av verkställigheten kunna användas för att kartlägga den unges förhållanden, bl.a. för att säkerställa att det finns ett fullgott underlag för socialnämnden att bestämma en verkställighetsplan. Denna utredning ansvarar socialnämnden för. I den omfattning det är lämpligt kan kontaktpersonen medverka i detta utredningsarbete.
Vilken tid som behövs för att upprätta en verkställighetsplan kan variera beroende på hur mycket underlag som redan finns gällande den unges situation och hur den unges personliga situation är. Det är dock angeläget att i vart fall grundläggande moment gällande sammanträffanden med kontaktpersonen slås fast så tidigt som möjligt. Vilka inslag som ska ingå i planen ankommer det socialnämnden att fastställa och det förutsätts inte – såsom när insatser sker direkt med stöd av SoL – den unges eller vårdnadshavarens samtycke. I praktiken bör det dock endast beslutas om sådant som kan antas verkningsfullt, varför programverksamhet och liknande så långt som möjligt ska utformas på ett sådant sätt som den unge är motiverad att delta i och kan förväntas fullfölja. I de fall den unge inte inledningsvis går att motivera till några särskilda insatser och det heller inte annars bedöms att sådana ska ingå, bör verkställigheten sättas igång genom sammanträffanden med kontaktpersonen, så att inte en stor del av verkställigheten endast ägnas åt utredningsarbete.
I de fall förutsättningarna förändras kan även innehållet i verkställighetsplanen ändras. Om t.ex. den unges samtal med kontaktpersonen leder till att han eller hon ska genomgå ett påverkansprogram inom socialtjänstens regi, så kan det komma att skrivas in i verkställighetsplanen. Den unge kan motiveras till ytterligare insatser, de faktiska förhållandena för den unge kan ändras och det kan under verkställigheten uppdagas sådant som motiverar andra inslag i planen.
I fjärde stycket föreskrivs att sammanträffanden med kontaktpersonen och den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla vägledande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att begå brott. Inom de ramar som följer av tredje stycket ska sålunda verkställigheten så långt möjligt vara anpassad till den unges
SOU 2012:34 Författningskommentar
353
individuella förutsättningar och personliga och sociala förhållanden. Insatserna ska sträva efter att understödja de skyddsfaktorer som motverkar en negativ utveckling och motverka de riskfaktorer som kan bidra till återfall i brott.
Sammanträffandena med kontaktpersonen kan delvis tas i anspråk för strukturerade samtal över olika teman som brott och dess konsekvenser. Samtalen kan även syfta till att motivera den unges skolarbete och deltagande i positiva fritidsaktiviteter. Samtalen kan också gå ut på att motivera den unge att delta i programverksamhet om detta inte redan bestämts inledningsvis. Kontaktpersonen kan även använda tiden till att hjälpa den unge till andra – mer långvariga och kanske kvalificerade – insatser. Det kan gälla kontakter med sådant som Barn- och ungdomspsykiatrin eller en beroendemottagning för unga.
Utöver sammanträffanden med kontaktpersonen ska verkställighetsplanen innehålla annan särskild anordnad verksamhet, om det bedöms lämpligt. Det kan exempelvis vara deltagande i programverksamhet eller andra strukturerade insatser.
Innehållet i kontaktskyldighet för unga ska sålunda ha ett innehåll som så långt möjligt ska syfta till att understödja den unge och på så sätt minska risken för återfall i brott. Samtidigt bör dess grundstruktur med regelbundna möten och andra kontakter innebära en kontroll av den unge. Genom kontakterna med den unge – eller i vissa fall avsaknaden av kontakt – kan kontaktpersonen få indikationer på att den unge fortsätter att begå brott. Själva kontaktskyldigheten kan därigenom verka brottsavhållande. Tidpunkter och platser för kontaktskyldigheten kan också anpassas till vad som kan antas vara brottsavhållande. Exempelvis kan det bli fråga om sammanträffanden på helgkvällar om det bedöms att sannolikheten då är hög att den unge kan komma att dricka alkohol eller umgås i kriminella grupperingar.
Det är viktigt – mot bakgrund av den både stödjande och kontrollerande funktionen – att det klargörs för den unge redan inledningsvis att det är fråga om en straffrättslig påföljd på vilken det följer skyldigheter för den dömde. Vidare bör det tydliggöras för den unge vilka uppgifter som ligger på kontaktpersonen.
I femte stycket anges att kontaktskyldighet, från det att påföljden börjar verkställas, ska pågå under det antal månader som rätten har bestämt. Verkställigheten påbörjas genom att socialnämnden förordnar en kontaktperson enligt andra stycket. Verkställigheten –
Författningskommentar SOU 2012:34
354
och den unges åligganden enligt domen – upphör samma datum efter det antal månader som har dömts ut.
I 35 kap. 10 § BrB finns bestämmelser om påföljdspreskription och avbrytande av verkställighet.
11 kap.
1 a § Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitt 24.3.1 och 24.4.2.
Enligt 32 kap. 3 § får rätten döma till ungdomsvård om den unge har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU. Vården eller åtgärderna ska syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt. Av 11 § LUL framgår att socialnämnden i sitt yttrande till åklagaren ska redovisa sin bedömning gällande denna fråga. Bedömningen blir i praktiken i de allra flesta fall styrande för huruvida domstolen finner att det finns förutsättningar för ungdomsvård.
I första stycket anges att socialnämnden ska inleda en utredning enligt 1 § om åklagare har begärt in ett yttrande enligt 11 § LUL. Detta är något som i praktiken redan gäller idag. Genom bestämmelsen förtydligas att ett utarbetande av ett yttrande enligt 11 § LUL ska ske inom ramen för en utredning enligt 11 kap. SoL.
Om utredningen enligt 1 § föranleder åtgärder och i så fall vilka, beror alltid på den unges förhållanden i det enskilda fallet. I andra stycket anges vad som åligger socialnämnden med anledning av åklagarens begäran och vad yttrandet enligt 11 § LUL ska begränsas till – oberoende av vilka åtgärder som vidtas direkt till följd av socialtjänstlagstiftningen. Enligt andra stycket ska socialnämnden sålunda, för att fullgöra skyldigheten att avge ett yttrande enligt 11 § LUL, göra en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Utformningen av yttrandet och vilken information som tas med kan sålunda styras av att syftet med yttrandet är att ge domstolen underlag till bedömningen om det finns ett särskilt vårdbehov samt redovisa vilka åtgärder som i så fall föreslås.
Genom bestämmelsen tydliggörs socialnämndens ansvar för att bedömningen av vårdbehovet görs på ett riktigt, konsekvent och enhetligt sätt. Såsom angavs vid introducerandet av ungdomsvård
SOU 2012:34 Författningskommentar
355
(prop. 2005/06:165) kan vissa särskilda kriterier vara av relevans vid bedömningen om det finns ett särskilt vårdbehov.
1. Att den unge är brottsaktiv eller har missbruksproblem bör tala starkt för att det föreligger ett särskilt behov av socialtjänstens insatser.
2. Ungdomsvård bör inte primärt användas för de unga lagöverträdare vars behov av vård eller andra åtgärder är så begränsade att det kan tillgodoses inom ramen för exempelvis en ungdomstjänst.
3. Risken för fortsatt brottslighet bör lyftas fram vid tillämpningen av ungdomsvård.
4. Vad som närmast avses är ett vårdbehov som inte kan bedömas som mindre.
5. När det gäller insatser med stöd av 3 § LVU, de s.k. beteendefallen, torde det särskilda vårdbehovet vara uppfyllt.
Det är viktigt att rekvisitet ”särskilt vårdbehov” kan fungera som ett urvalskriterium för när ungdomsvård är den lämpligaste påföljden, utan att det tolkas för snävt och exkluderande.
Det bör mot den bakgrunden inte sättas något likhetstecken mellan särskilt vårdbehov och omfattande vårdbehov. Att behovet är omfattande indikerar att det påkallas mycket stora insatser från socialtjänstens sida. En ung lagöverträdare kan dock anses ha ett särskilt vårdbehov även om det inte påkallas mycket stora insatser. Det avgörande bör vara om det kan konstateras ett reellt vårdbehov som kan mötas med insatser som socialtjänsten har möjlighet att föreslå.
Bedömningen måste utgå från om det finns individuella riskfaktorer för fortsatt brottslighet och annan ogynnsam utveckling, dvs. inte bara att det utan någon närmare prövning förutsätts ett särskilt vårdbehov pga. att den unge gjort sig skyldig till brott. Brottsligheten i sig – särskilt om det är fråga om allvarlig brottslighet – kan dock naturligtvis utgöra en faktor vid den bedömningen. Det ska sålunda finnas ett egentligt vårdbehov som motiverar insatser som bestäms utifrån en individuell bedömning. Att brottsligheten i sig indikerar ett normbrytande beteende blir då inte tillräckligt för att anse att ett tillräckligt vårdbehov föreligger. Om vårdbehovet är mindre och kan mötas med insatser inom ramen för ungdomstjänst kan det inte anses föreligga ett särskilt vårdbehov.
Författningskommentar SOU 2012:34
356
I de fall det finns grund för placeringsbeslut enligt 3 § LVU (ett s.k. beteendefall) eller andra insatser enligt LVU torde kravet på särskilt vårdbehov alltid vara uppfyllt. Något likhetstecken mellan den bedömningen och bedömningen av ett särskilt vårdbehov kan dock inte göras, eftersom det senare kan inrymma fall som påkallar betydligt mindre ingripande insatser än vård eller andra insatser enligt LVU, men som uppfyller kravet på ett särskilt vårdbehov.
I vissa fall kan den unge vara lämplig för ungdomstjänst samtidigt som det föreligger ett särskilt vårdbehov. I sådana fall har ungdomsvård företräde som påföljd. Samtidigt kan det finnas situationer där ungdomstjänst inte är en lämplig påföljd och den unge ändå inte har ett särskilt vårdbehov. Det särskilda vårdbehovet kan därför inte bedömas med utgångspunkt i förutsättningarna för ungdomstjänst.
Enligt 32 kap. 6 § BrB får rätten döma till ungdomstjänst om denna påföljd är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Enligt 11 § LUL enligt dess ändrade lydelse ska socialnämnden i yttrandet till åklagare alltid redovisa en sådan lämplighetsbedömning.
Att lämplighetsbedömningen görs på ett konsekvent och enhetligt sätt är av stor vikt, eftersom det utgör det viktigaste underlaget för rätten när denna fråga ska avgöras. För att tydliggöra socialnämndens ansvar anges i den nya paragrafen, andra stycket andra meningen, att om ett yttrande enligt 11 § ska avges, så ska socialnämnden även sörja för att det görs en bedömning av om ungdomstjänst är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter.
Är den unges personliga förhållanden sådana att det framstår som mindre troligt att han eller hon kommer att kunna klara av att fullgöra ungdomstjänst är påföljden givetvis inte lämplig. Domstolen har att göra en självständig och samlad bedömning i varje enskilt fall. I det underlag som socialnämnden ska ge genom lämplighetsbedömningen, bör därför de faktiska omständigheter som kan vara av relevans anges, inte bara ett övergripande ställningstagande om lämplighet.
Det bör inte göras en alltför restriktiv bedömning gällande vilka ungdomar som ungdomstjänst kan anses vara en lämplig påföljd för. På samma sätt som när det gäller lämplighet för samhällstjänst bör bedömningen fokusera på att utröna om det finns särskilda omständigheter som talar för att den unge inte kommer att klara av att fullgöra ungdomstjänsten. Det kan då vara fråga om missbruk,
SOU 2012:34 Författningskommentar
357
beteendestörningar, bristande utveckling eller bristande impulskontroll och våldsbenägenhet. Vad gäller dessa omständigheter kan den aktuella brottsligheten och karaktären på den tillmätas betydelse.
De krav som en arbetsgivare måhända skulle ställa vid en anställning, exempelvis att det ställs krav på att den unge är ostraffad, besitter ”normal social kompetens” och förväntas att helt utan problem fungera på arbetsplatsen torde dock inte kunna upprätthållas.
Att den unge tidigare dömts till ungdomstjänst och då misskött verkställigheten ska självklart vara en mycket viktig del av bedömningen.
Såsom anfördes i förarbetena till 2007 års reform bör lämplighetsbedömningen – i vart fall primärt – gälla andra omständigheter än sådana som är hänförliga till själva brottsligheten. Mycket allvarlig brottslighet kan dock bottna i och indikera en sådan social och personlig problematik att ungdomstjänst kan antas vara svår att genomföra. Att den unge återfallit i brott samtidigt som tidigare utdömd ungdomstjänst verkställts bör också kunna spela in bedömningen av lämplighet för ungdomstjänst.
Enligt en ändring i 32 kap. 6 § BrB har det formella kravet på samtycke till ungdomstjänst från den unge slopats. Vid bedömningen av den unges lämplighet kan då särskilt tillmätas betydelse om denne aktivt motsätter sig att utföra ungdomstjänst. Detta ensamt bör inte fälla avgörandet vid lämplighetsbedömningen, utan får värderas utifrån det sammanhang det uttryckts och vad som i övrigt framgår om den unge. Om exempelvis den unges negativa inställning till ungdomstjänst kan antas ha samband med en nekande inställning till åtalet, kan det i många fall tillmätas mindre vikt.
Om ungdomstjänst inte bedöms lämplig saknas förutsättningar att döma till denna påföljd. Huvudalternativet blir då att döma till kontaktskyldighet för unga enligt 32 kap. 5 § BrB, eftersom det får förutsättas att ungdomsvård som det primära påföljdsvalet redan övervägts.
12 kap.
8 §
Paragrafen har ändrats. Ändringen behandlas i avsnitt 27.7.3.3.
I paragrafen regleras socialnämndens underrättelseskyldighet vid den unges misskötsamhet av ungdomsvård och ungdomstjänst samt
Författningskommentar SOU 2012:34
358
andra fall där det kan finnas anledning att undanröja sådana påföljder. Utöver när det kan antas finnas anledning att undanröja en särskild ungdomspåföljd enligt 32 kap. 10 §, ska socialnämnden underrätta åklagare om det kan antas finnas förutsättningar att meddela varning enligt 30 b § LUL. Genom en ändring införs samma underrättelseskyldighet för socialnämnden om misskötsamheten eller den bristande verkställigheten i övrigt gäller påföljden kontaktskyldighet för unga. Vad gäller frågan om när det kan finnas skäl att undanröja påföljden hänvisas till kommentaren till 32 kap. 10 § BrB.
1.13 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 2001:617 ) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården
1 §
Paragrafen, som reglerar lagens tillämpningsområde, är ändrad.
Genom ändringen har punkterna 4 och 5 i paragrafens första stycke utmönstrats. Ändringen är en följd av att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras som påföljder och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. I punkten 3 anges att lagen gäller vid behandling av personuppgifter i Kriminalvårdens verksamhet i fråga om personer som är dömda till fängelse. Begreppet fängelse omfattar såväl villkorligt som ovillkorligt fängelse, vilket innebär att även behandling av personuppgifter avseende personer som är dömda till villkorligt fängelse omfattas av lagen.
1.14 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)
8 kap.
8 §
Paragrafens första stycke, som reglerar förutsättningarna för att utvisa en utlänning ur Sverige i samband med att han eller hon döms för brott, är ändrat.
Ändringen innebär att den hittillsvarande möjligheten att utvisa en utlänning vid undanröjande av en villkorlig dom eller skyddstillsyn har ersatts av en möjlighet till utvisning om det beslutas att
SOU 2012:34 Författningskommentar
359
ett villkorligt fängelsestraff som utlänningen har dömts till ska verkställas i anstalt. Ändringen är motiverad av att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Någon ändring i sak är inte avsedd.
12 kap.
9 §
Paragrafens första stycke, som reglerar verkställigheten av ett beslut om att avvisa eller utvisa en utlänning som dömts till fängelse, har ändrats.
Genom ändringen har förtydligats att bestämmelsen endast avser avtjänande av fängelsestraff som inte är villkorliga. Ändringen är motiverad av ett det införs en möjlighet att besluta att fängelsestraff ska vara villkorliga. Någon ändring i sak är inte avsedd.
1.15 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
23 kap.
9 § I 23 kap. 2 § föreskrivs att sekretess gäller i bl.a. grundskola och specialskola i vissa särskild angivna avseenden. Genom denna paragraf, som är ny, införs en sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör uppgiftslämnande i vissa fall utan hinder av sekretess. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 27.8.5.13.
I första stycket anges att vissa uppgifter om en enskild eller någon närstående till denne kan lämnas till SiS utan hinder av sekretess, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan enligt lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning och uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas. Såvitt avser 2 § första stycket gäller den sekretessbrytande bestämmelsen endast uppgifter om specialpedagogisk insats. Den sekretessbrytande bestämmelsen omfattar alla uppgifter som avses i 2 § andra stycket.
Författningskommentar SOU 2012:34
360
För den som döms till ungdomsövervakning (32 kap. 9 § BrB) ska det enligt 8 § lagen om verkställighet av ungdomsövervakning upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Vid upprättande av verkställighetsplanen ska samverkan ske med socialnämnden och andra berörda myndigheter. Verkställighetsplanen får bl.a. reglera frågor om den unges skolgång. För att kunna upprätta en meningsfull och realistisk verkställighetsplan förutsätts att SiS har tillräckligt med information om den unge och dennes förhållanden. Vad gäller skolgång kan det gälla frågor om den befintliga skolgången, eventuella problem med denna och vilka särskilda insatser som kan behöva vidtas och förändringar som kan behöva göras. Skolans kunskaper om den unge och hans eller hennes särskilda behov i övrigt kan också vara av betydelse för att upprätta en verkställighetsplan.
Sådana uppgifter kan omfattas av sekretess enligt 2 § i detta kapitel. I första hand bör det eftersträvas att uppgifter som syftar till att bidra till upprättande av verkställighetsplan kan lämnas ut i samförstånd med den unge (och i förekommande fall dennes vårdnadshavare). Om det inte är möjligt, föreskrivs i denna bestämmelse att uppgifter om skolgången kan lämnas ut till SiS utan hinder av sekretess.
Det avgränsas i bestämmelsen när ett sådant uppgiftslämnande kan ske. Uppgifterna ska behövas för att upprätta en verkställighetsplan och uppgiftslämnandet ska syfta till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den unge återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas. Det innebär att uppgifterna till sin natur ska vara sådana som kan användas som underlag för att besluta om kommande insatser, dvs. i första hand konkreta uppgifter om den tidigare skolgången och vad som planeras eller annars skulle vara önskvärt framöver. De uppgifter som lämnas från skolan till SiS kommer att omfattas av den sekretess enligt 26 kap. 1 § 3 OSL som gäller för SiS verksamhet.
I andra stycket finns en ny sekretessbrytande bestämmelse som tar sikte på att underlätta SiS kontroll av verkställigheten. Sådan sekretess som avses i första stycket i denna bestämmelse ska inte heller hindra att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till SiS, om uppgiften gäller något som omfattas av en sådan verkställighetsplan som avses i första stycket. En av SiS särskilt förordnad koordinator ska genom bl.a. kontroll verka för att verkställighetsplanen efterlevs av den unge. Uppgifter om hur verkställighetsplanen följs, i förekommande fall skolgång, kan omfattas av sekretessregeln i 2 §. För att möjliggöra SiS kontroll kan det
SOU 2012:34 Författningskommentar
361
lämnas uppgifter till SiS om sådant som omfattas av planen, exempelvis om den unge följer skolgången på det sätt som anges i planen.
26 kap.
7 § Paragrafen är ändrad. Ändringarna behandlas i avsnitt 27.7.5.13.
I bestämmelsen föreskrivs vissa undantag från socialtjänstsekretessen. Sekretessen enligt 26 kap. 1 § gäller exempelvis inte beslut om vård utan samtycke eller beslut om sluten ungdomsvård. Enligt en ny sjätte punkt föreskrivs att sekretess enligt 1 § inte gäller beslut om ungdomsövervakning. Enligt en ny sjunde punkt föreskrivs att sekretess inte gäller för beslut som ingår i en verkställighetsplan som upprättas enligt lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
För den som döms till ungdomsövervakning (se 32 kap. 9 § BrB) ska det enligt 8 § lagen om verkställighet av ungdomsövervakning upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Enligt verkställighetslagen ska planen innehålla vissa obligatoriska beslut, bl.a. om att den unge ska sammanträffa med koordinator, om förbud att använda droger och om vissa inskränkningar i rörelsefriheten. Verkställighetsplanen kan också innehålla beslut om förbud att bruka alkohol. Verkställighetsplanen får även reglera frågor om boende, skolgång, sysselsättning och fritid, missbruksbehandling, annan vård och behandling samt andra motsvarande åtgärder. Verkställighetsplanen ska dokumenteras skriftligt och kan ändras under själva verkställigheten.
Enligt den sjunde punkten omfattas sålunda inte socialtjänstsekretessen sådana beslut som ingår i verkställighetsplanen. Uppgifter om övriga frågor som regleras i verkställighetsplanen kan dock bara lämnas ut om de inte omfattas av sekretessbestämmelsen i 26 kap. 1 § OSL.
9 a § I 1 § föreskrivs att sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Med socialtjänst förstås bl.a. verksamhet enligt lagstiftning om socialtjänst, verksamhet enligt den särskilda lagstiftningen om vård av unga samt verksamhet som enligt lag handhas av
Författningskommentar SOU 2012:34
362
SiS. Genom denna nya paragraf införs en sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör uppgiftslämnande i vissa fall utan hinder av sekretess. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 27.7.5.13.
I första stycket anges att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne kan lämnas från en myndighet inom socialtjänsten till SiS utan hinder av sekretess, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan enligt lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning och uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
För den som döms till ungdomsövervakning (se 32 kap. 9 § BrB) ska det enligt 8 § lagen om verkställighet av ungdomsövervakning upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Vid upprättande av verkställighetsplanen ska samverkan ske med socialnämnden och andra berörda myndigheter. Verkställighetsplanen får bl.a. reglera frågor om den unges boende, sysselsättning och fritid, missbruksbehandling, annan vård och behandling samt andra motsvarande åtgärder som syftar till att den dömde ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt.
För att en meningsfull och realistisk verkställighetsplan ska kunna upprättas förutsätts att SiS har tillräckligt med information om den unge och dennes förhållanden. Vad gäller den unges personliga förhållanden kommer i många fall socialtjänsten att ha viktig och relevant information. Det kan dels gälla uppgifter om tidigare insatser för den unge med stöd av SoL eller LVU, dels andra uppgifter om exempelvis den unges livsföring och hemförhållanden.
I den utsträckning det inte är sådant som redan uppgetts i ett yttrande enligt 11 § LUL, blir socialtjänsten i många fall förhindrad att lämna uppgifter till SiS pga. socialtjänstsekretessen. I första hand bör det eftersträvas att uppgifter som syftar till att bidra till upprättande av verkställighetsplan kan lämnas ut i samförstånd med den unge (och i förekommande fall dennes vårdnadshavare). Om det inte är möjligt, föreskrivs i denna bestämmelse att uppgifterna kan lämnas ut till SiS utan hinder av sekretess.
Det avgränsas i bestämmelsen när ett sådant uppgiftslämnande kan ske. Uppgifterna ska behövas för att upprätta en verkställighetsplan och uppgiftslämnandet ska syfta till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den unge återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas. Det innebär att uppgifterna till sin natur ska vara sådana som kan användas som underlag för att besluta om kommande insatser. Det kan för det första gälla uppgifter
SOU 2012:34 Författningskommentar
363
om insatser som socialtjänsten planerar att vidta, exempelvis påverkansprogram, kontaktverksamhet, behandlingshem och familjehem. Därutöver kan det vara fråga om uppgifter gällande den unges eventuella problembild som kan läggas till grund för specifika insatser i verkställighetsplanen.
De uppgifter som lämnas till SiS kommer att omfattas av den sekretess enligt 26 kap. 1 § 3 som gäller för SiS verksamhet.
I andra stycket finns en sekretessbrytande regel som tar sikte på att underlätta SiS kontroll av verkställigheten. Sådan sekretess som avses i första stycket ska enligt vad som sägs i andra stycket inte heller hindra att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till SiS, om uppgiften gäller något som omfattas av en sådan verkställighetsplan som avses i första stycket. En av SiS särskilt förordnad koordinator ska genom bl.a. kontroll verka för att verkställighetsplanen efterlevs av den unge. Uppgifter om hur verkställighetsplanen följs, exempelvis deltagande i programverksamhet eller missbruksbehandling, kan omfattas av socialtjänstsekretessen. För att möjliggöra SiS kontroll kan det lämnas uppgifter om sådant som omfattas av planen, exempelvis om den unge följer viss behandling.
9 b §
Den verksamhet som SiS bedriver som huvudman för påföljden ungdomsövervakning omfattas av sekretess enligt 1 § 3 i detta kapitel. I denna bestämmelse, som är ny och behandlas i avsnitt 27.7.5.13, föreskrivs att sådan sekretess inte hindrar att uppgift om den som verkställer ungdomsövervakning lämnas av SiS till enskild eller till någon annan myndighet, om det behövs för att genomföra verkställighetsplanen. Det är genom denna sekretessbrytande bestämmelse möjligt för SiS att dela med sig av information om det behövs för att kontrollera efterlevnaden av verkställighetsplanen. Det kan gälla sådant som innehållet i själva verkställighetsplanen och bakomliggande förhållanden som inte framgår av själva planen och som är nödvändiga att lämna ut för att kunna diskutera verkställigheten med någon som berörs av denna.
Författningskommentar SOU 2012:34
364
35 kap.
10 a § I 1 § i detta kapitel föreskrivs att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men och uppgiften förekommer i bl.a. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål (punkten 1). Genom den nya 10 a § införs en sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör uppgiftslämnande i vissa fall utan hinder av sekretess. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 27.7.5.13.
I paragrafen anges att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne kan lämnas till SiS utan hinder av sekretess, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan enligt lagen om verkställighet av ungdomsövervakning och uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
För den som döms till ungdomsövervakning (se 32 kap. 9 § BrB) ska det enligt 8 § lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Vid upprättande av verkställighetsplanen ska samverkan ske med socialnämnden och andra berörda myndigheter, i normalfallet bl.a. polismyndigheten. Verkställighetsplanen får bl.a. reglera frågor om den unges boende, sysselsättning och fritid, missbruksbehandling, annan vård och behandling samt andra motsvarande åtgärder som syftar till att den dömde ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt. Det ska därutöver ingå beslut om vissa inskränkningar i rörelsefriheten som också de kan vara individuellt anpassade för att verka brottsförebyggande.
För att kunna upprätta en meningsfull och realistisk verkställighetsplan förutsätts att SiS har tillräckligt med information om den unge och dennes förhållanden. Den brottslighet som den unge dömts för – såväl dess karaktär som bakomliggande förhållanden – kan vara av stor betydelse för de individuellt utformade inslagen i en verkställighetsplan. Vad som kan vara av relevans framgår inte alltid av domen eller ett offentligt förundersökningsprotokoll. Polisen kan då vara förhindrad att lämna ut uppgifter eftersom de omfattas av sekretess enligt 1 § i detta kapitel. Enligt denna bestämmelse kan uppgifterna lämnas ut utan hinder av sekretess.
Det avgränsas i bestämmelsen när ett sådant uppgiftslämnande kan ske. Uppgifterna ska behövas för att upprätta en verkställig-
SOU 2012:34 Författningskommentar
365
hetsplan och uppgiftslämnandet ska syfta till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den unge återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas. Det innebär att uppgifterna till sin natur ska vara sådana som kan användas som underlag för att besluta om kommande insatser. De kan exempelvis handla om konkreta uppgifter om brottsligheten varit missbruksrelaterad eller kopplingar som funnits till gängkriminalitet.
De uppgifter som lämnas till SiS kommer att omfattas av den sekretess enligt 26 kap. 1 § 3 som gäller för SiS verksamhet. De beslut om frihetsinskränkningar som kan komma att anges i verkställighetsplanen kommer dock inte att omfattas av sekretess (se 26 kap. 7 § och kommentaren till den bestämmelsen).
I vissa fall kan uppgifter som polisen har och som kan vara av relevans för utformande av verkställighetsplanen omfattas av förundersökningssekretess enligt 18 kap. 1 §. Det kan exempelvis gälla uppgifter av betydelse för utformning av föreskrifter om inskränkningar i rörelsefriheten (se 23 § lagen om verkställighet av ungdomsövervakning). Det finns ingen särskild sekretessbrytande regel som möjliggör för polisen att lämna ut uppgifter som omfattas av förundersökningssekretessen. Enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § får dock en sekretessbelagd uppgift lämnas ut till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgifter lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Efter en intresseavvägning kan sålunda även uppgifter som omfattas av förundersökningssekretessen i vissa fall lämnas ut till SiS som underlag för verkställighetsplanen.
1.16 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110)
7 kap.
2 §
Paragrafen, som reglerar frågor om försäkring för statligt personskadeskydd, är ändrad.
I paragrafens fjärde punkt har hänvisningen till 27 kap. 2 a § och 28 kap. 2 a § BrB ändrats till 27 kap. 3 § i samma balk. Ändringen är föranledd av att samhällstjänst inte längre är en föreskrift till villkorlig dom eller samhällstjänst, utan en tilläggssanktion till villkor-
Författningskommentar SOU 2012:34
366
ligt fängelse som regleras i 27 kap. 3 § BrB. Någon ändring i sak är inte avsedd.
I paragrafens femte punkt har hänvisningen till 32 kap. 2 eller 3 §§ första stycket 1 BrB ändrats till 32 kap. 6 § eller 8 § första stycket i samma balk. Ändringen är föranledd av att reglerna om ungdomstjänst har flyttats. Någon ändring i sak är inte avsedd.
I paragrafens sjätte punkt har hänvisningen till 8 § första stycket 2 lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ändrats till 4 kap. 5 § första stycket 2 lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse. Ändringen är föranledd av att möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll utmönstras och ersätts med en möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med hemarrest. Möjligheten att förena hemarrest med skyldighet att utföra oavlönat arbete regleras i 4 kap. 5 § första stycket 2 lagen om villkorligt fängelse. Någon ändring i sak är inte avsedd.
102 kap.
20 § Paragrafen, som reglerar beräkning av bidragsgrundande inkomst och reduceringsinkomst, är ändrad.
Ändringen innebär att vad som i sista strecksatsen anges om bortseende av förändring i utbetalning av aktivitetsersättning, sjukersättning, pensionsförmåner, äldreförsörjningsstöd och livränta som föranleds av att den försäkrade på grund av skyddstillsyn med särskild behandlingsplan vistas i ett sådant familjehem eller hem för vård eller boende som avses i socialtjänstlagen ersätts med motsvarande bestämmelse beträffande den som vistas i ett sådant hem på grund av villkorligt fängelse med kontraktsvård. Ändringen är motiverad av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att den hittillsvarande möjligheten att förena en skyddstillsyn med en särskild behandlingsplan ersätts med en möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med kontraktsvård. Någon ändring i sak är inte avsedd.
SOU 2012:34 Författningskommentar
367
106 kap.
19 § Paragrafen, som reglerar betalning för uppehälle när någon vistas i ett familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av kontraktsvård, har ändrats.
Ändringen innebär att begreppet skyddstillsyn med särskild behandlingsplan ersätts med villkorligt fängelse med kontraktsvård. Ändringen är motiverad av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att den hittillsvarande möjligheten att förena en skyddstillsyn med en särskild behandlingsplan ersätts med en möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med kontraktsvård. Någon ändring i sak är inte avsedd.
27 § Paragrafens första stycke, som reglerar betalning för uppehälle när någon vistas i ett familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av kontraktsvård, har ändrats.
Ändringen innebär att begreppet skyddstillsyn med särskild behandlingsplan i andra punkten ersätts med villkorligt fängelse med kontraktsvård. Ändringen är motiverad av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att den hittillsvarande möjligheten att förena en skyddstillsyn med en särskild behandlingsplan ersätts med en möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med kontraktsvård. Någon ändring i sak är inte avsedd.
31 § Paragrafen, som reglerar betalning för uppehälle när någon vistas i ett familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten på grund av kontraktsvård, har ändrats.
Ändringen innebär att begreppet skyddstillsyn med särskild behandlingsplan ersätts med villkorligt fängelse med kontraktsvård. Ändringen är motiverad av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att den hittillsvarande möjligheten att förena en skyddstillsyn med en särskild behandlingsplan ersätts med en möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med kontraktsvård. Någon ändring i sak är inte avsedd.
Författningskommentar SOU 2012:34
368
1.17 Förslaget till lag om ändring i häkteslagen (2010:611)
1 kap.
2 § Paragrafens första stycke, som reglerar lagens tillämpningsområde, har ändrats.
I femte punkten har hänvisningen till 28 kap. 11 § tredje stycket BrB ersatts av en hänvisning till 27 kap. 13 § fjärde stycket i samma balk. Vidare har begreppet beslut om undanröjande av skyddstillsyn ersatts av beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt. Ändringen är motiverad av att skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Frågor om omhändertagande av den dömde i avvaktan på att ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt ska vinna laga kraft regleras i 27 kap. 13 § BrB. Någon ändring i sak är inte avsedd.
1.18 Förslaget till lag (20xx:xx) om villkorligt fängelse
I lagen regleras verkställigheten av de tilläggssanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med. Innebörden av villkorligt fängelse regleras i 27 kap. BrB, medan förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt regleras i 31 kap.
1 kap. Inledande bestämmelser
Lagens innehåll och tillämpningsområde
Kapitlet innehåller inledande bestämmelser om verkställighet av de tilläggssanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med enligt 27 kap. BrB. Förutsättningarna för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en sådan sanktion och valet mellan de olika sanktionerna regleras i 31 kap. BrB.
1 § Paragrafen innehåller bestämmelser om lagens innehåll och tillämpningsområde. För att göra lagen mer lättillämpad innehåller paragrafen en översiktlig beskrivning av lagens innehåll. Enligt 27 kap.
SOU 2012:34 Författningskommentar
369
1 § BrB får rätten besluta att ett tidsbestämt fängelsestraff ska vara villkorligt. Av samma bestämmelse framgår även vilka tilläggssanktioner ett villkorligt fängelsestraff får förenas med (dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård).
Enligt första stycket är lagen tillämplig på samtliga de sanktioner som villkorligt fängelse får förenas med enligt 27 kap. brottsbalken, utom dagsböter. I bestämmelsen definieras de sanktioner som omfattas av lagen som tilläggssanktioner. Till skillnad från i brottsbalken används således begreppet tilläggssanktion i lagtexten.
I andra stycket anges att bestämmelser om verkställighet av en tilläggssanktion i form av dagsböter finns i bötesverkställighetslagen (1979:189). Rikspolisstyrelsen är central uppbördsmyndighet för verkställighet av böter, se 3 § bötesverkställighetsförordningen (1976:197). Indrivning av obetalda böter hanteras av Kronofogdemyndigheten. Böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse och som inte betalats kan, under de förutsättningar som anges i 27 kap. 11 § BrB, förvandlas till ovillkorligt fängelse.
2 §
Av paragrafen framgår att det är Kriminalvården som är ansvarig myndighet för verkställigheten av de tilläggssanktioner som omfattas av lagen. Som anges i 1 § andra stycket ansvarar Kriminalvården inte för verkställighet av en tilläggssanktion i form av dagsböter.
Kriminalvårdens uppgift är att verkställa den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med och kontrollera att den dömde fullgör sanktionen i enlighet med domen och de närmare anvisningar som ges honom eller henne. Villkorligt fängelse är inte förenat med någon obligatorisk övervakning eller något allmänt krav på skötsamhet. Det innebär att Kriminalvårdens åtgärder ska vidtas inom ramen för den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Kriminalvården har således inget omedelbart ansvar för den dömdes allmänna skötsamhet under verkställighetstiden.
Kriminalvården har fullgjort sin uppgift som verkställande myndighet när den dömde har fullgjort tilläggssanktionen. Det gäller även om prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet fortfarande löper efter den tidpunkten.
Det är av stor betydelse för trovärdigheten av ett system med villkorligt fängelse att kontrollen av verkställigheten av tilläggs-
Författningskommentar SOU 2012:34
370
sanktionen upprätthålls. Det åligger därför Kriminalvården att utforma verkställigheten så att den kan möta högt ställda krav på en effektiv kontroll. Kontrollens utformning bör anpassas efter vilken tilläggssanktion som verkställs och vara individuellt utformad efter omständigheterna i det enskilda fallet.
Kriminalvårdens uppgift att ansvara för verkställigheten av tilläggssanktionen innebär bl.a. att myndigheten ska bestämma på vilket sätt och inom vilken tidsperiod tilläggssanktionen ska fullgöras. Kriminalvården kan även, inom ramen för den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med, justera innehållet i sanktionen. De justeringar som Kriminalvården vidtar får dock inte innebära att det blir fråga om en annan tilläggssanktion, då det i enlighet med vad som anges i 27 kap. 9 § BrB ankommer på övervakningsnämnd att pröva en fråga om att undanröja en tilläggssanktion och ersätta den med en annan tilläggssanktion.
Vid kontraktsvård ankommer det enligt 27 kap. 9 § första stycket 3 BrB på övervakningsnämnd att ändra innehållet i tilläggssanktionen (revidera planen). Kriminalvården kan alltså inte justera innehållet i en kontraktsvårdsplan.
Befordran av dom till verkställighet
I 3–6 §§ finns bestämmelser om hur en dom på villkorligt fängelse befordras till verkställighet.
3 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om doms befordran till verkställighet. Den är styrande både för den dömdes skyldighet att påbörja tilläggssanktionen och för Kriminalvårdens skyldighet att se till att verkställigheten av tilläggssanktionen inleds.
I första stycket anges att verkställigheten av en tilläggssanktion ska påbörjas så snart som möjligt efter det att domen blivit verkställbar mot den dömde. Det är från kriminalpolitisk synpunkt angeläget att verkställigheten av en utdömd påföljd sker i så nära anslutning till domstolens prövning som möjligt. I många fall är den dömde också särskilt motiverad att fullgöra åtgärder som åläggs honom eller henne med anledning av en dom i omedelbar anslutning till domstolsförhandlingen, varför det är viktigt att åtgärderna kan komma till stånd så snabbt som möjligt. Uppskov med och
SOU 2012:34 Författningskommentar
371
avbrott i verkställigheten får endast beviljas under de omständigheter som anges i 5 §.
I andra stycket anges förutsättningarna för att en dom ska vara verkställbar mot den dömde. Enligt huvudregeln är domen verkställbar om den dömde inte inom föreskriven tid har överklagat den när det gäller den utdömda påföljden. Domen blir dock omedelbart verkställbar om den dömde innan tiden för att överklaga har gått ut avger nöjdförklaring enligt 38 kap. 1 § BrB.
Med påföljd avses inte bara det villkorliga fängelsestraffet som sådant, utan även den eller de tilläggssanktioner som det har förenats med. Domen är därmed inte verkställbar om den har överklagats i fråga om valet av tilläggssanktion eller tilläggssanktionens omfattning.
Om den dömde inte har överklagat domen såvitt avser påföljden eller har lämnat nöjdförklaring får verkställighet ske även om åklagaren eller målsäganden överklagat domen. Verkställigheten kan även inledas om den dömde har överklagat domen endast i andra delar än sådana som gäller påföljden, t.ex. avseende skadestånd eller förverkande av egendom. Kriminalvården bör dock inte anvisa den dömde att påbörja verkställigheten om åklagaren eller målsäganden har överklagat domen såvitt avser påföljden och det kan antas att den dömde, efter överinstansens prövning, kommer att kunna fullgöra tilläggssanktionen inom prövotiden. Om den dömde själv önskar påbörja verkställigheten trots att åklagaren eller målsäganden har överklagat domen, åligger det dock Kriminalvården att se till att verkställigheten inleds.
I tredje stycket finns en upplysning om att kontraktsvård enligt 27 kap. 7 § andra stycket BrB får verkställas mot den dömde utan hinder av att domen inte vunnit laga kraft. Det innebär att verkställigheten av villkorligt fängelse med kontraktsvård inleds i omedelbar anslutning till den dom i vilken det villkorliga fängelsestraffet dömts ut och att vården eller behandlingen kan inledas även om domen överklagats av den dömde. Av regleringen i 27 kap. 7 § andra stycket BrB framgår vidare att högre rätt får besluta att vidare verkställighet inte får äga rum om den dom i vilken kontraktsvården dömts ut överklagas. I sådana fall får Kriminalvården inte inleda eller fortsätta verkställigheten förrän den högre rätten avgjort målet.
Författningskommentar SOU 2012:34
372
4 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om formerna för hur nöjdförklaring avges.
Att nöjdförklaring får avges och vad en sådan förklaring ska omfatta regleras i 38 kap. 1 § BrB, medan formerna för hur det ska ske regleras i denna bestämmelse. En nöjdförklaring ska enligt vad som anges i 38 kap. 1 § BrB avse både det villkorliga fängelsestraffet i sig och den tilläggssanktion som det förenats med. Angående innebörden av en nöjdförklaring m.m. hänvisas till kommentaren till 38 kap. 1 § BrB.
I första stycket anges att en nöjdförklaring lämnas inför den domstol som meddelat domen eller inför Kriminalvården. Om den dömde lämnar nöjdförklaringen inför Kriminalvården måste den som tar emot förklaringen ha tillgång till domen eller ett domsbevis för att nöjdförklaringen ska bli gällande. Den dömde ska innan han eller hon lämnar en nöjdförklaring upplysas om innebörden av förklaringen. Det innebär bl.a. att han eller hon ska upplysas om att förklaringen inte kan återtas och att verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet påbörjas samma dag som förklaringen lämnas.
Andra stycket innehåller formella regler om vittnes närvaro när den dömde avger nöjdförklaring, att anteckning om förklaringen ska göras på domen eller domsbeviset samt att anteckningen ska skrivas under av den som tagit emot nöjdförklaringen, den dömde och vittnet.
5 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om möjligheten att skjuta upp eller avbryta verkställigheten av en tilläggssanktion för viss tid (uppskov eller avbrott).
Den dömde är skyldig att i enlighet med Kriminalvårdens anvisningar påbörja verkställigheten av en tilläggssanktion så snart som möjligt efter det att domen blivit verkställbar mot honom eller henne (se 3 och 12 §§). Tilläggssanktionen ska fullgöras inom den tid och under den tidsperiod som Kriminalvården beslutar. Den dömde torde också i de allra flesta fall ha möjlighet att rätta sig efter det, eftersom den som verkställer ett villkorligt fängelsestraff normalt är oförhindrad att fortsätta sitt ordinarie arbete eller annan sysselsättning som han eller hon har för sin försörjning samtidigt som han eller hon fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Den dömde är också normalt oförhindrad att i övrigt fullgöra förpliktelser som han eller hon har
SOU 2012:34 Författningskommentar
373
trots att verkställigheten pågår. Det är därför inte möjligt att skjuta upp eller avbryta verkställigheten av en tilläggssanktion annat än om det finns särskilda skäl för det.
Regleringen i paragrafen innebär att verkställigheten får skjutas upp eller avbrytas för viss tid, om det på grund av den dömdes hälsotillstånd, arbets- eller utbildningsförhållanden eller andra omständigheter finns ett tillfälligt hinder för fullgörandet av sanktionen. Skäl att skjuta upp eller avbryta verkställigheten på grund av den dömdes arbetsförhållanden bör endast komma i fråga om verkställighet under en anvisad period skulle medföra ett särskilt svårt avbräck från försörjningssynpunkt. Exempel på när den dömdes hälsotillstånd eller andra omständigheter kan utgöra skäl att skjuta upp eller avbryta verkställigheten av en tilläggssanktion kan vara att den som ska fullgöra samhällstjänst tillfälligt saknar arbetsförmåga eller att den som ska fullgöra hemarrest tillfälligt saknar tillgång till bostad, t.ex. på grund av att hans eller hennes bostadssituation oväntat ändrats efter domen. Ytterligare en omständighet kan vara att den dömde ska avtjäna ett kortare ovillkorligt fängelsestraff och det kan antas att han eller hon kan fullgöra tilläggssanktionen inom prövotiden även om uppskov eller avbrott sker. Det kan också, om omständigheterna är särskilt ömmande, finnas särskilda skäl att skjuta upp eller avbryta verkställigheten om underåriga barn till den dömde skulle drabbas särskilt hårt om tilläggssanktionen skulle fullgöras under en viss period.
Kravet på särskilda skäl innebär att uppskov eller avbrott endast får beviljas i undantagssituationer. Det förhållandet att den dömde önskar resa på utlandssemester eller studera utomlands bör t.ex. inte utgöra särskilda skäl att skjuta upp eller avbryta verkställigheten.
En längsta tid för uppskov eller avbrott om sex månader bör i de allra flesta fall vara tillräcklig. Undantagsvis kan det dock förekomma att ett längre uppskov eller avbrott är motiverat och bestämmelsen ger därför utrymme för uppskov eller avbrott i ytterligare sex månader. Denna möjlighet förutsätter att det föreligger synnerliga skäl. Det kan avse att den dömde t.ex. ska avtjäna ett något längre ovillkorligt fängelsestraff och det kan antas att han eller hon trots det kan fullgöra tilläggssanktionen inom prövotiden.
Uppskovet eller avbrottet måste under alla förhållanden utformas så att den dömde kan fullgöra tilläggssanktionen inom prövotiden.
Författningskommentar SOU 2012:34
374
Det ankommer på den dömde att ansöka om uppskov eller avbrott.
6 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om följderna av att domstol beslutat att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Frågan behandlas i avsnitt 10.7.3.5 och och 12.8.3.6.
Enligt 27 kap. 10 § BrB får domstol, om den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med, besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Enligt 34 kap. 7 § samma balk har domstol under vissa angivna förutsättningar möjlighet att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt när den tilltalade döms till ovillkorligt fängelse för ny brottslighet.
I bestämmelsen anges att en domstols beslut om verkställighet i kriminalvårdsanstalt enligt 27 kap. 10 § eller 34 kap. 7 § BrB innebär att den dömde inte längre är skyldig att fullgöra återstående delar av den eller de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet var förenat med. Ett beslut om verkställighet i kriminalvårdsanstalt ersätter således den eller de tilläggssanktioner som inte har fullgjorts. Om domstol när den dömer till ovillkorligt fängelse för ny brottslighet inte beslutar att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, står dock den dömdes skyldighet att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med kvar.
Verkställighetens mål och utformning
I 7–11 §§ finns bestämmelser om verkställighetens mål och utformning. Regleringen motiveras i avsnitt 11.2.1.
7 § Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om verkställighetens utformning. Enligt bestämmelsen ska verkställigheten så långt möjligt utformas på ett sätt som är ägnat att förebygga återfall i brott. Även om påföljdsbestämningen i sig inte grundas på en prognos av vad som i det enskilda fallet kan anses utgöra en återfallsförebyggande påföljd, så förutsätter en meningsfull och ändamålsenlig kriminalvård att Kriminalvården, inom ramen för den tilläggssanktion som faktiskt döms ut, utformar verkställig-
SOU 2012:34 Författningskommentar
375
heten på ett sätt som så långt möjligt syftar till att förebygga återfall i brott. Det är också en självklar utgångspunkt för en human kriminalvård och för ett framgångsrikt brottsförebyggande arbete att den dömde bemöts på ett sakligt sätt och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med verkställigheten.
Möjligheten och förutsättningarna för att vidta brottsavhållande åtgärder kan variera mellan de olika tilläggssanktionerna. En vård- eller påverkanssanktion eller en övervaknings- och kontrollsanktion innehåller normalt en högre grad av inslag med direkt brottsavhållande syfte än vad samhällstjänst eller hemarrest gör.
Ett effektivt återfallsförebyggande arbete förutsätter såväl att den dömdes motivation och förutsättningar tas tillvara på ett professionellt sätt som att de åtgärder som vidtas bygger på väl underbyggd kunskap om vad som är verkningsfullt.
8 §
Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om inom vilka ramar verkställigheten av en tilläggssanktion får ske.
Verkställigheten får inte innebära andra inskränkningar i den dömdes frihet än vad som följer av lag. I syfte att säkerställa en human och rättssäker kriminalvård anges uttryckligen i första stycket att verkställigheten inte heller får innebära andra inskränkningar i den dömdes frihet än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med verkställigheten. Det innebär bl.a. att en inskränkning av den dömdes frihet till sin omfattning, intensitet och varaktighet inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det författningsenliga syftet. Det sätt varpå den dömdes frihet kan inskränkas har i vissa fall fått en särskild reglering i lagen, se t.ex. 3 kap. 3 och 4 §§ samt 4 kap. 1 §.
I andra stycket tydliggörs att en kontroll- eller tvångsåtgärd ska prövas mot den s.k. proportionalitetsprincipen. Det innebär att varje kontroll- eller tvångsåtgärd som vidtas under verkställigheten av en tilläggssanktion ska föregås av en intresseavvägning, i syfte att pröva om de olägenheter som åtgärderna innebär för den dömde står i rimlig proportion till vad som står att vinna med den. En bedömning av åtgärdens art, styrka, räckvidd och varaktighet ska göras i varje enskilt fall. Den minst ingripande åtgärden ska väljas. Med kontrollåtgärd avses t.ex. elektronisk kontroll vid helghemarrest enligt 3 kap. 5 § eller hemarrest enligt 4 kap. 2 § och med tvångsåtgärd avses t.ex. provtagning för kontroll av att alkohol- och drogförbudet enligt 1 kap. 13 § upprätthålls. Även sådana kontroll-
Författningskommentar SOU 2012:34
376
eller övervakningsåtgärder som enligt 7 kap. 1 § kan föreskrivas vid bristande verkställighet omfattas av bestämmelsen.
Kravet på proportionalitet omfattar såväl ett beslut om att en kontroll- eller tvångsåtgärd ska vidtas som genomförandet av åtgärden.
9 § Paragrafen innehåller bestämmelser om upprättande av verkställighetsplan ska upprättas för den dömde och om samverkan med andra berörda myndigheter.
I första stycket anges att en individuellt utformad verkställighetsplan ska upprättas för den dömde. En verkställighetsplan är nödvändig för att Kriminalvården som verkställande myndighet ska kunna anpassa planeringen av verkställigheten av tilläggssanktionen till förhållandena i varje enskilt fall och utforma verkställigheten på ett ändamålsenligt sätt. Verkställighetsplanen ska vara baserad på en bedömning av identifierade risker, individuella behov och förutsättningar som har betydelse för den närmare utformningen av verkställigheten och möjligheterna att minska risken för återfall i brott.
Det bör tydligt framgå av planen hur tilläggssanktionen ska fullgöras samt inom vilken tid och under vilken tidsperiod den dömde ska fullgöra den (se 12 § 2). I anslutning till att verkställighetsplanen upprättas bör den dömde ges anvisningar om när han eller hon ska påbörja fullgörandet av tilläggssanktionen. Verkställighetsplanen ska följas upp fortlöpande och ändras när det finns anledning till det. Planen är i sig inte ett beslut som den dömde kan överklaga, men den kan innehålla enskilda beslut som är överklagbara.
Genom en individuellt utformad verkställighetsplan skapas ökade förutsättningar för den dömde att aktivt medverka i planeringen av hur tilläggssanktionen ska fullgöras och att ta ett ökat ansvar för arbetet med att förändra sin situation. I enlighet med det anges uttryckligen att verkställighetsplanen ska utformas efter samråd med den dömde.
I andra stycket anges att verkställigheten ska planeras och genomföras i samverkan med andra berörda myndigheter. Samverkan mellan Kriminalvården och andra berörda myndigheter eller, då det finns behov av det, andra samhällsorgan ska ske inom ramen för den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Med andra berörda myndigheter avses framför allt socialtjänsten, hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan.
SOU 2012:34 Författningskommentar
377
Kriminalvårdens ansvar för att tillgodose den dömdes behov av vård eller behandling eller andra samhällsåtgärder är begränsat av den s.k. normaliseringsprincipen (jfr prop. 1973:1 bil. 4 s. 90 och prop. 1974:20 s. 85, 117 och 150, se även våra överväganden i avsnitt 11.8.3 och 14.7). En human kriminalvård, en ändamålsenligt utformad verkställighet och ett effektivt återfallsförebyggande arbete förutsätter därför ofta en målinriktad och effektiv samverkan mellan Kriminalvården och andra berörda myndigheter.
Kriminalvården ansvarar för att inom ramen för den tilläggssanktion som verkställs i samverkan med andra myndigheter aktivt verka för att den dömdes behov och förutsättningar identifieras och så långt det är möjligt tillgodoses. Det kan finnas behov såväl av att etablera kontakt mellan den dömde och någon annan myndighet eller något annat samhällsorgan som av att upprätthålla en redan pågående sådan kontakt. Det är först om Kriminalvårdens åtgärder, i förekommande fall, genom samverkan kan fullföljas och följas upp efter verkställighetens slut, som de har förutsättningar att bli riktigt verkningsfulla. Det gäller särskilt i de fall ingripandegraden i en tilläggssanktion inte medger att en påbörjad vård eller behandling fullföljs inom ramen för vad den dömde är ålagd till följd av domen. Omvänt kan åtgärder som påbörjats av någon av nämnda myndigheter innan verkställigheten har inletts kräva samverkan med Kriminalvården för att möjliggöra att åtgärderna kan fullföljas under verkställigheten eller efter att den avslutats.
10 § Paragrafen innehåller bestämmelser om förordnande av övervakare.
Vid verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse ankommer det enbart på Kriminalvården att förordna övervakare. Rätten har inte möjlighet att förordna en viss person som övervakare i den dom i vilken det villkorliga fängelsestraffet döms ut. Det beror bl.a. på att övervakning inte är ett obligatoriskt inslag i villkorligt fängelse och att behovet av övervakning ibland inte identifieras förrän verkställigheten inletts. I de fall då det redan genom valet av tilläggssanktion står klart att övervakare ska förordnas, är det ibland först på verkställighetsstadiet som det kan avgöras om en tjänsteman vid Kriminalvården eller en lekman bör förordnas som övervakare.
Förordnande av övervakare är inte obligatoriskt vid villkorligt fängelse. Övervakare ska enligt första stycket förordnas om tilläggssanktionen innefattar skyldighet för den dömde att ha kontakt med
Författningskommentar SOU 2012:34
378
en övervakare. Skyldigheten kan följa av att det villkorliga fängelsestraffet förenats med en övervaknings- och kontrollsanktion (se 3 kap. 1 §) eller att en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård innefattar skyldighet för den dömde att ha viss angiven kontakt med en övervakare (se 5 kap. 1 § och 6 kap. 1 §). Vidare kan Kriminalvården besluta att samhällstjänst eller en vård- eller påverkanssanktion till en mindre del ska verkställas genom att den dömde åläggs skyldighet att ha kontakt med en övervakare (se 2 kap. 1 § och 5 kap. 2 §). Kriminalvården kan dessutom enligt 7 kap. 1 § 1 besluta att förena en tilläggssanktion med skyldighet för den dömde att ha viss angiven kontakt med en övervakare om han eller hon brister i fullgörandet av sanktionen.
Övervakaren har såväl en kontrollerande som en stödjande funktion. Han eller hon ska vid behov bistå den dömde vid fullgörandet av tilläggssanktionen och samverka med andra berörda myndigheter. För närmare redovisning av innehållet i kontaktskyldigheten hänvisas till våra överväganden i avsnitt 11.6.4 och kommentaren till 3 kap. 1 §.
Enligt andra stycket ska till övervakare förordnas en handläggande tjänsteman vid Kriminalvården eller en annan lämplig person. Med annan lämplig person avses en lekman, s.k. lekmannaövervakare. Kriminalvården ska pröva personens lämplighet för uppdraget. Kriminalvården som verkställande myndighet behåller huvudansvaret för verkställigheten även i de fall en lekmannaövervakare förordnats. Det innebär bl.a. att lekmannaövervakaren inte ersätter den handläggande tjänstemannens myndighetsansvar samt att Kriminalvården fortlöpande ska lämna lekmannaövervakaren bistånd och hålla sig informerad om hur uppdraget fullgörs. Lekmannaövervakaren får inte ersätta kriminalvårdspersonal vid urinprovstagning enligt 13 §.
Huruvida kontaktskyldigheten ska fullgöras genom kontakt med en tjänsteman vid Kriminalvården som förordnats som övervakare eller med en lekmannaövervakare bör, på samma sätt som i dag, fastställas efter en individuell bedömning i varje enskilt fall. Vid behov bör en lekmannaövervakare kunna utgöra ett komplement till en tjänsteman som förordnats som övervakare. Det finns inte heller något hinder mot att i ett enskilt fall förordna mer än en lekmannaövervakare. Skäl som särskilt kan tala för förordnande av en lekmannaövervakare är att den dömde har särskilda behov som en lekmannaövervakare kan tillgodose, t.ex. att den dömde inte talar svenska eller att han eller hon bor i glesbygd med ett för-
SOU 2012:34 Författningskommentar
379
hållandevis långt avstånd till närmaste frivårdskontor. Att den dömde är våldsbenägen, har ett allvarligt missbruk eller lider av en psykisk störning kan, liksom om den dömde gjort sig skyldig till organiserad brottslighet eller grov brottslighet, tala mot att förordna en lekmannaövervakare.
En lekmannaövervakare ska rapportera till Kriminalvården i enlighet med vad som bestäms vid verkställighetsplaneringen (se kommentaren till 9 §). I 7 kap. 2 § finns bestämmelser om lekmannaövervakarens skyldighet att anmäla till Kriminalvården om den dömde brister i fullgörandet av tilläggssanktionen.
11 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om förordnande av biträdande kontrollör.
I bestämmelsen anges att Kriminalvården får förordna en eller flera personer att biträda vid kontroll av den som verkställer samhällstjänst i form av oavlönat arbete eller som är underkastad förbud att lämna bostaden vid helghemarrest eller hemarrest. Kriminalvården ska pröva personens lämplighet för uppdraget. Den biträdande kontrollören är förordnad av Kriminalvården med uppgift att utföra ett avgränsat uppdrag i form av kontroll. Hans eller hennes uppdrag är därmed mer begränsat än ett uppdrag som lekmannaövervakare enligt 10 §. Kriminalvården ska fortlöpande lämna den biträdande kontrollören bistånd och hålla sig informerad om hur uppdraget fullgörs . Den biträdande kontrollören biträder Kriminalvården i myndighetsutövning men får inte ersätta kriminalvårdspersonal vid urinprovstagning enligt 13 §. I 7 kap. 2 § finns bestämmelser om en biträdande kontrollörs skyldighet att anmäla till Kriminalvården om den dömde brister i fullgörandet av tilläggssanktionen.
Kontroll av den som utför samhällstjänst i form av oavlönat arbete avser främst kontroll av att den dömde befinner sig på arbetsplatsen vid den tid som anvisats honom eller henne. Kontroll av den som verkställer hemarrest eller helghemarrest avser en kontroll av att den dömde iakttar förbudet om att inte vistas utanför bostaden. Kontrollen kan ske genom bl.a. oanmälda hembesök. Huruvida kontrollerna ska utföras av Kriminalvårdens personal eller med bistånd av biträdande kontrollörer samt hur kontrollen ska ske bör avgöras efter en individuell bedömning i varje enskilt fall . Förutsättningarna att använda biträdande kontrollör vid kontroll av den som fullgör samhällstjänst i form av oavlönat arbete kan normalt
Författningskommentar SOU 2012:34
380
antas vara större än vid helghemarrest eller hemarrest, då den som fullgör samhällstjänst vanligen också har en kontaktperson på arbetsplatsen. Med hänsyn till de krav som verkställigheten innebär när det gäller hemarrest och i viss utsträckning även helghemarrest bör dock utgångspunkten vara att det är Kriminalvården som genom sin personal utövar kontrollen. I vissa fall kan det emellertid vara lämpligt att utse andra personer att biträda vid kontrollen, t.ex. om den dömde bor i glesbygd och det därmed är långt att resa från närmaste frivårdskontor.
Den dömdes allmänna skyldigheter
12 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om de allmänna skyldigheter som åligger den dömde under verkställigheten av en tilläggssanktion som villkorligt fängelse förenats med. Frågan behandlas i avsnitt 11.3.2.
Villkorligt fängelse är inte förenat med något allmänt krav på skötsamhet. Den dömdes åligganden till följd av domen utgörs av skyldighet att under prövotiden avhålla sig från fortsatt brottslighet och att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med (se 27 kap. 1 § BrB). Det villkorliga fängelsestraffet kan inte verkställas tvångsvis och förutsätter därför att den dömde aktivt medverkar till såväl att verkställigheten kan komma igång som till att den kan fullgöras. Den dömdes åligganden till följd av det villkorliga fängelsestraffet omfattar därför även att han eller hon ska medverka till att tilläggssanktionen kan fullgöras enligt Kriminalvårdens anvisningar.
Inledningsvis anges i punkten 1 att den dömde är skyldig att inställa sig för planering och uppföljning av verkställigheten. I skyldigheten ingår bl.a. att den dömde vid kallelse personligen ska inställa sig hos Kriminalvården på tid och plats som anvisas honom eller henne. Den tid som den dömde är skyldig att avsätta för att inställa sig utgör inte tid under vilken tilläggssanktionen i sig fullgörs. Om den dömde inte efterkommer Kriminalvårdens anvisningar om inställelse, ankommer det på Kriminalvården att vidta åtgärder på grund av bristande verkställighet. Bestämmelser om åtgärder vid bristande verkställighet finns i 7 kap. samt i 27 kap. 8– 12 §§ BrB. Skyldigheten att inställa sig för planering och uppföljning av verkställigheten ska inte förväxlas med den kontaktskyldig-
SOU 2012:34 Författningskommentar
381
het som ingår i en övervaknings- och kontrollsanktion och i vissa fall även i samhällstjänst och i en vård- eller påverkanssanktion. Skyldigheten att inställa sig hos Kriminalvården enligt denna paragraf ska avse just inställelse för planering eller uppföljning av verkställigheten. Med planering avses upprättande av verkställighetsplan. Uppföljning kan bestå av t.ex. samtal i anledning av bristande verkställighet eller ett avslutande samtal med en kriminalvårdstjänsteman i samband med verkställighetens slut.
Som anges i 2 § ansvarar Kriminalvården för verkställigheten av de tilläggssanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med. Enligt punkten 2 är den dömde skyldig att medverka till att tilläggssanktionen fullgörs i enlighet med Kriminalvårdens anvisningar. Om det villkorliga fängelsestraffet har förenats med flera tilläggssanktioner avser skyldigheten samtliga sanktioner, utom böter som regleras i särskild ordning, se 1 § andra stycket och kommentaren till den bestämmelsen.
Enligt punkten 3 är den dömde skyldig att hålla Kriminalvården underrättad om förhållanden som har betydelse för verkställigheten. Det innebär att den dömde på eget initiativ ska hålla Kriminalvården underrättad om bl.a. aktuell bostadsadress och vilket telefonnummer han eller hon kan nås på. Skyldigheten innefattar även att den dömde i övrigt ska upprätthålla den kontakt med Kriminalvården som behövs för att tilläggssanktionen ska kunna fullgöras på ett ändamålsenligt sätt.
Den dömdes skyldigheter enligt bestämmelsen gäller – i den omfattning Kriminalvården bestämt – även i förhållande till en lekmannaövervakare (jfr 10 § andra stycket) eller den som enligt 11 § förordnats som biträdande kontrollör.
Alkohol- och drogförbud
13 § Paragrafen innehåller bestämmelser om ett obligatoriskt alkohol- och drogförbud och om provtagning för kontroll av att förbudet upprätthålls. Frågan behandlas i avsnitt 11.3.1, 11.5.8, 11.6.9, 11.7.9, 11.8.5 och 11.9.4.
Syftet med regleringen är att säkerställa att den dömde är nykter och fri från drogpåverkan i samband med att han eller hon fullgör de åligganden som följer av tilläggssanktionen samt att möjliggöra att det kan kontrolleras. Bestämmelsen är obligatorisk och innebär
Författningskommentar SOU 2012:34
382
att den dömde är underkastad förbudet när han eller hon fullgör de åligganden som följer av tilläggssanktionen, t.ex. fullgör samhällstjänst genom att utföra oavlönat arbete, fullgör kontaktskyldighet inom ramen för en övervaknings- och kontrollsanktion eller undergår helghemarrest eller hemarrest. Det förhållandet att en övervaknings- och kontrollsanktion innefattar ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område eller ett förbud att lämna ett särskilt angivet område innebär dock inte att den dömde är skyldig att avhålla sig från nykterhet under hela den tid som förbudet pågår, se närmare härom i våra överväganden i avsnitt 11.6.9.
Bestämmelsen är även tillämplig när en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård enligt domen innefattar ett alkohol- eller drogförbud som omfattar tid utöver vad som följer av det obligatoriska förbudet (utvidgat alkohol- och drogförbud) samt när Kriminalvården meddelat en föreskrift om utvidgat alkohol- eller drogförbud enligt 7 kap. 1 § 2. Ett utvidgat alkohol- och drogförbud innebär att den dömde är skyldig att underkasta sig förbudet inte bara vid de tillfällen då han eller hon fullgör de åligganden som följer av tilläggssanktionen, utan att förbudet gäller under hela den tid som domstolen eller Kriminalvården bestämt. Förbudet kan avse viss tid under verkställigheten, t.ex. ett visst antal dygn innan den dömde ska delta i programverksamhet, eller en viss tidsperiod. Det kan också omfatta hela den tid under vilken tilläggssanktionen verkställs. Ett alkohol- eller drogförbud får dock aldrig avse tid efter prövotidens utgång.
I första stycket anges att den dömde när han eller hon fullgör de åligganden som följer av en tilläggssanktion inte får vara påverkad av alkohol, narkotika, något annat berusningsmedel, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Med narkotika avses detsamma som i 8 § narkotikastrafflagen (1968:64) och förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika. Med annat berusningsmedel avses preparat som t.ex. thinner.
Av andra stycket följer att den dömde är skyldig att underkasta sig kontroll av att han eller hon inte är påverkad av något sådant medel som anges i första stycket, såvida inte medicinska eller liknande skäl talar mot det. Kontrollen bör ske med en sådan frekvens och vid sådana tidpunkter att den kan fylla sitt syfte. Den dömdes skyldighet att lämna prov gäller såväl vid misstanke om drog-
SOU 2012:34 Författningskommentar
383
påverkan som om provtagningen sker slumpvis eller rutinmässigt. Prov för kontroll får tas såväl i direkt anslutning till att den dömde ska fullgöra de åligganden som han eller hon har till följd av en tilläggssanktion som under eller direkt efter fullgörandet av åliggandet. Provtagningen kan ske t.ex. i anslutning till att den dömde besöker Kriminalvården för att delta i programverksamhet, vid hembesök i samband med helghemarrest eller hemarrest eller hos en vårdgivare vid vilken åtgärder inom ramen för en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård fullgörs.
Provtagningen får ske i form av urin-, utandnings-, saliv-, svett-, blod- eller hårprov. Samtliga prov utom urinprov får tas av och bevittnas av personal av motsatt kön. Ett urinprov förutsätter dock i regel att den som underkastas provtagningen klär av sig och är därför av så integritetskänsligt slag att åtgärden normalt inte ska utföras eller bevittnas av personal av motsatt kön. Det anges därför uttryckligen att urinprov inte får tas eller bevittnas av någon av motsatt kön som inte är läkare eller legitimerad sjuksköterska. Bestämmelsen syftar till att ge den dömde ett könsneutralt skydd. Från kravet finns dock ett undantag som innebär att urinprov på en man får utföras eller bevittnas av en kvinna, om det är nödvändigt. Undantaget avser exempelvis en situation där personal av manligt kön inte finns tillgänglig och åtgärden inte kan anstå. En lekmannaövervakare (se 10 § andra stycket) eller en biträdande kontrollör (se 11 §) får inte ersätta kriminalvårdspersonal vid urinprovstagning.
Provtagningen ska, förutom när saliv-, svett- eller hårprov lämnas, utföras med beaktande av så stor enskildhet som omständigheterna medger. Om möjligt bör provtagningen ske i ett enskilt, för omständigheterna lämpligt, utrymme. Urinprov bör alltid tas i ett sådant utrymme. Om ett lämpligt utrymme inte finns att tillgå där tilläggssanktionen fullgörs, får den dömde anvisas att lämna prov på annan lämplig plats t.ex. vid frivården eller hos en vårdgivare. Kontrollen får inte göras mer ingående än vad ändamålet med åtgärden kräver (se kravet på proportionalitet i 8 §).
I tredje stycket har tydliggjorts att andra elektroniska hjälpmedel än sådana hjälpmedel för utandningsprov som avses i andra stycket får användas för att kontrollera att den dömde inte är påverkad av något sådant medel eller någon sådan vara som anges i första stycket. Bestämmelsen är avsedd att vara teknikneutral i den meningen att Kriminalvården – allteftersom ny teknisk utrustning utvecklas –
Författningskommentar SOU 2012:34
384
ges möjlighet att använda andra elektroniska hjälpmedel än de som i dag används vid kontroll i samband med utandningsprov.
Resultatet av en drogkontroll, liksom om en dömd vägrar att genomgå en sådan kontroll, kan påverka verkställighetens vidare utformning och föranleda åtgärder på grund av bristande verkställighet (jfr 27 kap. 8–13 §§ BrB). En viktig utgångspunkt bör vara att kravet på att den dömde iakttar förbudet upprätthålls strikt. Samtidigt kan ofta sådana vård- eller påverkansåtgärder som den dömde genomgår under verkställigheten av t.ex. en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård inte ses isolerade utan som ett första steg eller en del av en mer långsiktig rehabiliteringsprocess. Det bör därför när den dömde genomgår behandling eller andra åtgärder mot missbruk vara möjligt att, efter omständigheterna i det enskilda fallet, möta mindre avsteg från förbudet med motiverande insatser eller andra åtgärder som bedöms lämpliga. I sådana fall bör åsidosättandet av förbudet inte föranleda sådana åtgärder på grund av den bristande verkställigheten som anges i 27 kap. 8–13 §§ BrB.
2 kap. Samhällstjänst
Kapitlet innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med samhällstjänst enligt 27 kap. 3 § BrB. Förutsättningarna för att välja samhällstjänst som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 3 § andra stycket samma balk. Antalet timmar samhällstjänst bestäms av domstolen med hänsyn till fängelsestraffets längd till lägst 40 och högst 240 timmar. Det ställs inte något krav på den tilltalades samtycke för att förena villkorligt fängelse med samhällstjänst. En förutsättning för att förena villkorligt fängelse med samhällstjänst är dock att det är en lämplig sanktion med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständligheter. Lämplighetskravet motiveras i avsnitt 11.5.5. och i kommentaren till 31 kap. 3 § andra stycket BrB.
1 § Paragrafen innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med samhällstjänst enligt 27 kap. 3 § BrB. Frågan behandlas i avsnitt 11.5.6.
I första stycket anges att samhällstjänst verkställs genom att den dömde under det antal timmar som domstolen beslutat utför oav-
SOU 2012:34 Författningskommentar
385
lönat arbete eller deltar i annan motsvarande verksamhet. Samhällstjänst ska som utgångspunkt utgöras av oavlönat arbete. I syfte att bredda tillämpningsområdet för samhällstjänst har det dock införts en möjlighet att låta en mindre del av samhällstjänsten utgöras av annan motsvarande verksamhet (se även 27 kap. 3 § BrB och kommentaren till den bestämmelsen). Kriminalvården har att bestämma såväl om en del av samhällstjänsten ska utgöras av annan verksamhet än oavlönat arbete som vilka åtgärder som i sådana fall ska komma i fråga.
Bedömningen av huruvida en del av samhällstjänsten ska utgöras av annan verksamhet än oavlönat arbete ska utgå från den verkställighetsplan som enligt 1 kap. 9 § ska upprättas för den dömde. Som utgångspunkt bör gälla att de åtgärder som väljs i stället för oavlönat arbete ska vara utformade så att de kan stödja den dömde i att fullgöra samhällstjänsten eller vara ägnade att förebygga återfall i brott (se 1 kap. 7 §). Exempel på sådana åtgärder kan t.ex. vara deltagande i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller andra vård-, behandlings- eller missbruksinriktade åtgärder som med hänsyn till den dömdes förhållanden bedöms som lämpliga. En annan åtgärd som kan komma i fråga är skyldighet att i närmare angiven omfattning hålla kontakt med en av Kriminalvården förordnad övervakare. Att en mindre del av samhällstjänsten får utgöras av deltagande i vård, behandling eller programverksamhet kan motiveras av att det först när verkställigheten påbörjats framkommer att den dömde har behov av sådan verksamhet eller att den dömde först då anses vara tillräckligt motiverad att delta i verksamheten. Att en mindre del av samhällstjänsten får fullgöras genom kontaktskyldighet kan motiveras av att det vid planeringen av verkställigheten eller senare framkommer att den dömde behöver stöd för att kunna fullgöra samhällstjänsten eller att han eller hon har behov som kräver samverkan med andra berörda myndigheter eller andra särskilda stödåtgärder, t.ex. motiverande insatser. Även i situationer där den dömdes personliga förhållanden gör att han eller hon har begränsade möjligheter att utföra oavlönat arbete eller då sådana förhållanden begränsar möjligheten att finna en lämplig arbetsplats, bör en mindre del av samhällstjänsten kunna utgöras av annan motsvarande verksamhet.
Kriminalvården ansvarar för tillgången på samhällstjänstplatser och ska anvisa den dömde var och vid vilka tider han eller hon ska utföra samhällstjänsten. Den del av samhällstjänsten som består av oavlönat arbete bör som utgångspunkt förläggas till ideell eller
Författningskommentar SOU 2012:34
386
offentlig verksamhet eller därmed likartad verksamhet. Det finns dock inget som hindrar att samhällstjänst fullgörs i privat verksamhet, om verksamheten bedöms lämplig för samhällstjänstarbete och det finns goda förutsättningar att kontrollera att arbetet fullgörs i enlighet med den arbetsplan som upprättats för verkställigheten. Det finns inte heller något hinder mot att Kriminalvården anordnar samhällstjänstarbete i egen regi. Valet av arbetsplats bör i övrigt göras utifrån de riktlinjer som angavs av regeringen i samband med att samhällstjänst blev ett permanent inslag i påföljdssystemet år 1999. Det innebär bl.a. att det särskilt bör uppmärksammas att arbetsuppgifterna inte är av sådan karaktär att de kan uppfattas som integritetskränkande. Vidare får det inte förekomma att en samhällstjänstplacering innebär att personer som är föremål för det offentligas omsorger eller service utsätts för risker. Som anfördes i förarbetena till 1999 års lagändringar bör restriktivitet iakttas t.ex. när det gäller att placera personer som dömts till samhällstjänst inom verksamheter som avser omsorg eller vård, särskilt av barn och äldre personer.18
I andra stycket anges att endast en mindre del av samhällstjänsten får utgöras av annan verksamhet än oavlönat arbete. Det innebär att den del av samhällstjänsten som utgörs av annat än oavlönat arbete inte får omfatta en så stor del av det beslutade antalet timmar samhällstjänst att det framstår som ett huvudinslag. Som utgångspunkt bör gälla att högst en tredjedel av samhällstjänsten kan utgöras av annan motsvarande verksamhet. Om det under verkställigheten framkommer att en större del än så bör utgöras av annat än oavlönat arbete, bör samhällstjänsten i stället bytas ut mot en annan tilläggssanktion, t.ex. en vård- eller påverkanssanktion eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Enligt 27 kap. 9 § BrB ankommer det på övervakningsnämnd att pröva frågan om att undanröja en tilläggssanktion och ersätta den med en annan tilläggssanktion. Om Kriminalvården finner att ett byte bör ske, ska Kriminalvården anmäla frågan till nämnden.
Den eller de åtgärder som ersätter oavlönat arbete ska i ingripandegrad i huvudsak motsvara det antal timmar oavlönat arbete som ska ersättas. Vid värderingen av ingripandegraden i programverksamhet, vård eller behandling bör såväl åtgärdens längd och intensitet som andra krav som ställs på den dömde beaktas. Programverksamhet torde ofta ha sådan intensitet att de bör kunna
18Prop. 1997/98:96 s. 101 ff.
SOU 2012:34 Författningskommentar
387
motsvara ett något högre antal timmar samhällstjänst än det antal timmar som programmet ska pågå. Som utgångspunkt bör ett allmänt kriminalitetsprogram med en omfattning av cirka 50–60 timmar kunna motsvara 80–100 timmar samhällstjänst i ingripandegrad. Program av mindre ingripande slag med en omfattning av omkring 15–20 timmar bör kunna motsvara i vart fall 40–60 timmar samhällstjänst. Värderingen av ingripandegraden i en kontaktskyldighet bör göras med utgångspunkt i det antal timmar som den dömde inte kan disponera fritt till följd av skyldigheten att hålla kontakt med övervakaren.
2 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om under vilken tidsperiod den dömde är skyldig att utföra samhällstjänst (fullgörandetid).
Som utgångspunkt gäller att samhällstjänst ska fullgöras under en period som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd. Som riktmärke bör, på samma sätt som hittills, gälla att 40–60 timmar samhällstjänst motsvarar två månaders fullgörandetid och varje ytterligare tjugotal timmar bör motsvara ytterligare en månad (se prop. 1997/98:96 s. 104 och även kommentaren till 27 kap. 3 § BrB). Arbetspassens längd och frekvens bör anpassas till bl.a. antalet utdömda samhällstjänsttimmar samt arbetsplatsens behov och möjligheter. Särskilda skäl för att komprimera den period under vilken samhällstjänsten fullgörs kan finnas t.ex. när en arbetsplats är så belägen att tidsåtgången för arbetsresorna blir oproportionerligt långa i förhållande till arbetstiden eller om arbetet är organiserat så att det bör utföras koncentrerat.
3 kap. Övervaknings- och kontrollsanktion
Kapitlet innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med en övervaknings- och kontrollsanktion enligt 27 kap. 4 § BrB. Förutsättningarna för att välja övervaknings- och kontrollsanktion som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 3 § tredje stycket samma balk. Av den bestämmelsen framgår att tilläggssanktionen består av övervakning och kontroll samt därmed förenad inskränkning av friheten. Den tilltalades förutsättningar att fullgöra en övervaknings- och kontrollsanktion prövas inte före domen och det är inte heller säkert att det har utförts någon personutredning. En övervaknings- och kontrollsanktion ska enligt 27 kap. 4 § BrB
Författningskommentar SOU 2012:34
388
pågå under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år. Vid återfall i brott kan ett villkorligt fängelsestraff förenas med ett större antal månader övervaknings- och kontrollsanktion än vad som föreskrivs i 27 kap. 4 § BrB, se 31 kap. 9 § andra stycket BrB och kommentaren till den bestämmelsen. I sådana fall ska domstolen ange i domen hur lång tid sanktionen ska pågå.
En grundläggande utgångspunkt i det förslagna påföljdssystemet med villkorligt fängelse är att tilläggssanktionens totala ingripandegrad ska anpassas efter det villkorliga fängelsestraffets längd. En övervaknings- och kontrollsanktion som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff om tre månader ska därför ges ett mer intensivt och ingripande innehåll än en sådan sanktion som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff om en eller två månader, trots att den tid som sanktionen ska pågå är lika lång i båda fallen. För beräkning av hur den totala ingripandegraden ska förhålla sig till fängelsestraffets längd kan vägledning hämtas från det antal timmar samhällstjänst som skulle ha dömts ut om samhällstjänst utgjort tilläggssanktion vid motsvarande straffvärde.
En övervaknings- och kontrollsanktion kommer således, beroende på det villkorliga fängelsestraffets längd, att innefatta åtgärder av olika ingripandegrad. Ett obligatoriskt inslag i tilläggssanktionen är kontaktskyldighet (se 1 §). I den mån det är motiverat med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd ska tilläggssanktionen därutöver innefatta ytterligare skyldigheter enligt 2 § (anmälningsskyldighet) och 3 eller 4 § (helghemarrest eller andra inslag som ytterligare inskränker den dömdes frihet).
1 § Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med en övervaknings- och kontrollsanktion enligt 27 kap. 4 § BrB. Frågan behandlas i avsnitt 11.6.1–11.6.5.
En övervaknings- och kontrollsanktion innebär alltid att den dömde, under den tid som sanktionen omfattar, är skyldig att hålla tät kontakt med en av Kriminalvården förordnad övervakare (kontaktskyldighet). Kontaktskyldigheten utgör ett obligatoriskt inslag i sanktionen. Sanktionen är inte förenad med något krav på allmän skötsamhet som går utöver kravet att den dömde ska fullgöra de åligganden som följer av tilläggssanktionen och de allmänna skyldig-
SOU 2012:34 Författningskommentar
389
heter som anges i 1 kap. 12 och 13 §§. Bestämmelser om förordnande av övervakare finns i 1 kap. 10 §.
Enligt första stycket är den dömde skyldig att hålla en tät kontakt med övervakaren på tid och sätt som anvisas honom eller henne. Kontaktskyldigheten innebär ett krav på att den dömde personligen ska sammanträffa med övervakaren. Innehållet i kontaktskyldigheten ska utformas efter en individuell bedömning i varje enskilt fall. Som utgångspunkt bör gälla att den dömde, i vart fall inledningsvis, ska sammanträffa med övervakaren minst en gång i veckan. Övervakaren har en kontrollerande och stödjande funktion. Kontaktskyldigheten bör därför, förutom den kontroll som den innebär, särskilt inriktas på att stödja den dömde i att fullgöra tilläggssanktionen och på konkreta åtgärder som förebygger återfall i brott, t.ex. strukturerade samtal om hur den dömde kan undvika att återfalla i brott eller andra former av motiverande samtal (se 1 kap. 7 och 9 §§). Vid behov bör samverkan ske med andra berörda myndigheter eller samhällsorgan (se 1 kap. 8 kap. andra stycket). En avvägning ska ske mellan den ingripandegrad som det villkorliga fängelsestraffets längd motiverar och de åtgärder som bedöms som mest meningsfulla och ändamålsenliga i förhållande till den dömdes behov och förutsättningar. I det enskilda fallet kan en högre frekvens av kontaktskyldighet motiveras av att den dömde har ett mer omfattande behov av åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott. Normalt bör den dömde dock inte åläggas att personligen sammanträffa med övervakaren oftare än två gånger i veckan. Om övervaknings- och kontrollsanktionen även ska omfatta anmälningsskyldighet (se 2 §) bör en något högre kontaktfrekvens kompenseras genom en glesare anmälningsskyldighet.
Om övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå i sex månader eller mer, och den således ska innefatta sådana förstärkande inslag som anges i 3 och 4 §§, bör som utgångspunkt gälla att kontaktskyldigheten glesas ut under den senare delen av verkställigheten. En förutsättning för att medge en glesare kontakt bör dock vara att den dömde har fullgjort en större del av tilläggssanktionen och att han eller hon skött kontakten med övervakaren på ett tillfredsställande sätt. I ett enskilt fall kan det, efter en individuell bedömning, vara motiverat att förlänga den tid som den dömde ska ha tät kontakt med övervakaren. Det kan avse situationer där den dömde bedöms vara i behov av fortsatt tät kontakt med övervakaren för att t.ex. tillgodose behov av samverkan eller för att fullgöra en påbörjad åtgärd. Även i sådana fall bör en fort-
Författningskommentar SOU 2012:34
390
satt tät kontaktskyldighet kompenseras genom en mindre omfattande anmälningsskyldighet. En fortsatt tät kontaktskyldighet kan även motiveras av att den dömde inledningsvis brustit i sin skyldighet att fullgöra kontaktskyldigheten eller på annat sätt brustit i fullgörandet av tilläggssanktionen men bristerna bedöms som ringa och inte motiverar andra åtgärder.
Enligt andra stycket får kontaktskyldigheten helt eller delvis utgöras av skyldighet för den dömde att delta i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet.
Om det vid upprättandet av verkställighetsplanen eller senare under verkställigheten framkommer att den dömde har behov av att delta i brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet eller om han eller hon under verkställigheten kan motiveras att delta i sådan verksamhet som bedöms lämplig, bör kontaktskyldigheten helt eller delvis bytas ut mot skyldighet att delta i programverksamhet. Den programverksamhet som den dömde åläggs att delta i ska i ingripandegrad, så långt möjligt, motsvara den kontaktskyldighet som ska ersättas. Vid värderingen av programverksamhetens ingripandegrad bör såväl åtgärdens längd och intensitet som andra krav som ställs på den dömde beaktas.
2 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om anmälningsskyldighet. Frågan behandlas i avsnitt 11.6.6.
Att en övervaknings- och kontrollsanktion i vissa fall ska innefatta anmälningsskyldighet motiveras av att tilläggssanktionens ingripandegrad ska anpassas efter det villkorliga fängelsestraffets längd. En förutsättning för att övervaknings- och kontrollsanktionen ska innefatta anmälningsskyldighet är att det villkorliga fängelsestraffets längd överstiger två månader. Att det är det villkorliga fängelsestraffets längd som avgör om sanktionen ska innefatta anmälningsskyldighet, innebär att anmälningsskyldighet inte kommer i fråga om det villkorliga fängelsestraffet är två månader eller kortare trots att övervaknings- och kontrollsanktionen i sig i sådana fall uppgår till tre månader. Anmälningsskyldigheten ska, i förekommande fall, omfatta hela den tid under vilken tilläggssanktionen pågår.
Anmälningsskyldighet innebär att den dömdes rörelsefrihet begränsas på visst angivet sätt och att han eller hon underkastas en utökad kontinuerlig och regelbunden kontroll. Dess syfte är i första hand kontrollerande och repressivt. Anmälningsskyldigheten
SOU 2012:34 Författningskommentar
391
består i att den dömde åläggs att regelbundet inställa sig hos Kriminalvården, annan myndighet eller person på tid och sätt som Kriminalvården anvisar. Som utgångspunkt bör gälla att den dömde åläggs anmälningsskyldighet en till två gånger i veckan och att anmälningsskyldigheten ska kunna fullgöras under veckans alla dagar, även kvällstid.
Var och hur den dömde ska fullgöra anmälningsskyldigheten ska avgöras efter en bedömning i varje enskilt fall och bygga på en helhetsbedömning av hur övervaknings- och kontrollsanktionen ska fullgöras utifrån de olika inslag som den ska innefatta, se även kommentarerna till 3 och 4 §§. Som utgångspunkt bör gälla att anmälan ska ske hos Kriminalvården (t.ex. på ett frivårdskontor). I de fall det inte bedöms möjligt bör dock anmälningsskyldigheten kunna fullgöras genom att den dömde anmäler sig hos polisen, socialtjänsten eller någon annan myndighet. Anmälan bör även kunna ske till lekmannaövervakare, i de fall en sådan är förordnad. Skäl för att anmälningsskyldighet ska fullgöras på annat sätt än hos Kriminalvården kan vara att den dömde bör anmäla sig under kvälls- eller helgtid, och att det frivårdskontor vid vilken han eller hon är inskriven inte är bemannat vid sådana tider, eller att han eller hon är bosatt långt från närmaste frivårdskontor. I ett enskilt fall kan den dömdes personliga förhållanden eller rådande geografiska förutsättningar motivera att kravet på personlig inställelse ersätts med eller kompletteras av telefonkontroller. Som utgångspunkt bör dock gälla att anmälningsskyldigheten fullgörs genom att den dömde personligen inställer sig vid den plats där anmälan ska ske.
Anmälningsskyldigheten bör normalt glesas ut under den senare delen av verkställigheten, särskilt om övervaknings- och kontrollsanktionen innefattar sådana förstärkande inslag som anges i 3 och 4 §§. Skäl som kan motivera att anmälningsskyldigheten även fortsatt ska fullgöras genom anmälan en till två gånger i veckan kan vara att den dömde inledningsvis inte skött anmälningsskyldigheten på ett tillfredsställande sätt eller att han eller hon är ålagd en mindre tät kontaktskyldighet.
3 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om det förstärkande inslaget helghemarrest. Frågan behandlas i avsnitt 11.6.7–11.6.8.
Om övervaknings- och kontrollsanktionens ska pågå i sex månader eller mer, ska sanktionen innefatta ytterligare förstärkande inslag i form av helghemarrest eller ett förbud eller annan in-
Författningskommentar SOU 2012:34
392
skränkning enligt 4 §. Att övervaknings- och kontrollsanktionen ska innefatta ett sådant förstärkande inslag motiveras av att tilläggssanktionens ingripandegrad ska anpassas efter det villkorliga fängelsestraffets längd.
Kravet på förstärkningsinslag kopplas till övervaknings- och kontrollsanktionens längd. Längden på sanktionen ska normalt motsvara det villkorliga fängelsestraffets längd (se 27 kap. 4 § BrB). Domstolen kan dock under de förutsättningar som anges i 31 kap. 9 § besluta om ett större antal månader övervaknings- och kontrollsanktion. Den tid som sanktionen ska pågå framgår då av domen. Samma sak gäller om domstolen med stöd av 31 kap. 5 § har beslutat att övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå under en tid som är kortare än det villkorliga fängelsestraffets längd.
Kriminalvården ska, efter en individuell bedömning i varje enskilt fall, besluta vilket förstärkande inslag som sanktionen ska innefatta. Bedömningen ska utgå från den verkställighetsplan som enligt 1 kap. 9 § första stycket ska upprättas för den dömde. Som utgångspunkt ska gälla att tilläggssanktionen ska innefatta helghemarrest. Om helghemarrest med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden inte bedöms som lämplig, eller om det annars framstår som mer ändamålsenligt, får helghemarrest ersättas av ett förbud eller annan inskränkning av den dömdes frihet enligt 4 §. Möjligheten att förstärka en övervaknings- och kontrollsanktion med helghemarrest ska inte vara begränsad till vissa brottstyper eller brott.
Enligt första stycket innebär helghemarrest ett förbud för den dömde att, annat än på särskilt angivna tider, vistas utanför bostaden under två för honom eller henne arbetsfria dagar per vecka. Helghemarresten ska pågå under lika många veckor som det antal månader som övervaknings- och kontrollsanktionen omfattar. Det innebär att en övervaknings- och kontrollsanktion om t.ex. sex månader ska omfatta helghemarrest under sex arbetsfria tvådagarsperioder. Helghemarresten bör påbörjas i direkt anslutning till att verkställigheten inleds. Den bör fullgöras under en sammanhängande period och som utgångspunkt gälla två på varandra följande arbetsfria dagar per vecka under den tid som helghemarresten omfattar. Skiftarbete eller andra särskilda omständigheter knutna till den dömdes person kan utgöra skäl för undantag från kravet att de två arbetsfria dagarna ska omfatta två på varandra följande dagar.
Helghemarrest förutsätter att den dömde har tillgång till en bostad som är godtagbar för ändamålet. För det fall att helghem-
SOU 2012:34 Författningskommentar
393
arresten ska kontrolleras elektroniskt (se 5 §) måste bostaden ha de förutsättningar som krävs för att elektronisk kontroll ska kunna användas, vilket bl.a. innebär att det, i vart fall med den elektroniska utrustning som kan användas i dag, måste finnas en fungerande telefon och elektricitet i bostaden.
Helghemarrest förutsätter inte att personer som den dömde sammanbor med eller vårdnadshavare till barn som sammanbor med den dömde ger sitt samtycke till att den dömde verkställer helghemarrest i den gemensamma bostaden. Om en sammanboende eller en vårdnadshavare aktivt motsätter sig helghemarrest, kan det dock påverka bedömningen av om helghemarrest är ett lämpligt förstärkningsinslag, se 4 § och kommentaren till den bestämmelsen.
Kontakt- och anmälningsskyldigheten enligt 1 och 2 §§ gäller även under det att den dömde fullgör helghemarresten. En helhetsbedömning ska dock göras av hur övervaknings- och kontrollsanktionen ska fullgöras utifrån de olika inslag som den ska innefatta. Som utgångspunkt bör gälla att anmälningsskyldigheten under den tid helghemarresten pågår ska anses fullgjord genom den kontakt som den dömde har med Kriminalvården vid kontrollbesöken i den dömdes bostad. Kontaktskyldigheten bör vid behov utformas så att den dömde kan ges stöd att fullgöra helghemarresten.
Enligt andra stycket ska den dömde ges möjlighet att vistas utanför bostaden en timme varje dag som han eller hon är underkastad helghemarrest. Den möjlighet till vistelse utanför bostaden som bestämmelsen ger syftar till att bryta den dömdes isolering och ge honom eller henne möjlighet till motion utomhus eller andra aktiviteter. I övrigt bör den dömde medges att vistas utanför bostaden endast för att tillgodose angelägna ändamål som inte kan skjutas upp, som t.ex. ett akut läkarbesök eller deltagande i programverksamhet. Den dömde bör anvisas att förlägga nödvändiga inköp eller andra aktiviteter utanför bostaden till tid som inte omfattas av förbudet.
Kriminalvården ska utöva noggrann kontroll över den som verkställer helghemarrest. Kontrollen bör ske med sådan frekvens och vid sådana tidpunkter att den kan fylla sitt syfte. Kontrollen ska som utgångspunkt ske genom oanmälda hembesök, men även telefonkontroller bör dock kunna användas för regelmässig kontroll. Den dömde är vid fullgörandet av helghemarrest skyldig att medverka till att kontroll i form av hembesök kan fortgå under verk-
Författningskommentar SOU 2012:34
394
ställigheten. Enligt 5 § får efterlevnaden av helghemarrest även kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
4 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om de alternativa inskränkningar av den dömdes frihet som kan ersätta helghemarrest. Frågan behandlas i avsnitt 11.6.8.
Om en övervaknings- och kontrollsanktion ska pågå under sex månader eller mer, ska Kriminalvården efter en individuell bedömning besluta vilket förstärkande inslag enligt 3 eller 4 § som sanktionen ska innefatta (se 3 § och kommentaren till den bestämmelsen). Lämplighetsbedömningen ska utgå från den verkställighetsplan som enligt 1 kap. 9 § första styckes ska upprättas för den dömde. Som utgångspunkt ska gälla att tilläggssanktionen ska innefatta helghemarrest. Om helghemarrest med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden inte bedöms som lämplig eller det annars framstår som mer ändamålsenligt, får helghemarresten dock ersättas av sådana rörelseinskränkande inslag som anges i denna paragraf, dvs. förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område eller skyldighet för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats. Eftersom det alltid ska göras en bedömning av ändamålsenligheten föreligger det inte något egentlig presumtion att välja helghemarrest som förstärkningsinslag. I stället får en avvägning av det mest ändamålsenliga göras i det enskilda fallet.
Personliga förhållanden som kan tala för att välja ett annat förstärkande inslag än helghemarrest är att den dömde t.ex. saknar tillgång till en bostad som är lämplig för ändamålet. Vidare kan en annan inskränkning av den dömdes frihet än helghemarrest bedömas vara mer ändamålsenlig om den i det enskilda fallet kan antas bidra till att minska risken för återfall i brott. Så kan t.ex. vara fallet om den dömde kan förhindras att vistas i olämpliga miljöer eller åläggas att uppehålla sig på en särskilt angiven plats som kan anses bidra till en minskad återfallsrisk. Vilket område inskränkningen bör omfatta och områdets storlek får beslutas efter omständigheterna i det enskilda fallet, varvid hänsyn ska tas till det villkorliga fängelsestraffets längd, men även vad som bedöms vara mest brottsförebyggande. Platsen eller området ska kunna avgränsas på ett tydligt sätt (se 6 §). Det anges uttryckligen att
SOU 2012:34 Författningskommentar
395
inskränkningen ska avse vissa tider. Det motiveras av att inskränkningen i ingripandegrad i huvudsak ska motsvara den helghemarrest som den ska ersätta (se andra stycket).
Enligt första stycket 1 får helghemarrest ersättas med ett förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område. Vid utformningen av ett sådant beslut kan hänsyn tas till målsäganden, på så sätt att förbudet utformas så att det får omfatta t.ex. vistelse i närheten av målsägandens bostad eller det område där han eller hon bor. Hänsyn kan också tas till den aktuella brottstypen eller den dömdes personliga förhållanden, genom att förbudet utformas så det omfattar t.ex. en lokal där återfallsrisken bedöms vara särskilt stor. Det kan då gälla exempelvis restauranger, pubar eller andra nöjeslokaler. Förbudet kan även avse lokaler som bedöms ha anknytning till organiserad brottslighet, exempelvis om den dömde har vistats i en lokal som har anknytning till ett kriminellt gäng eller nätverk.
Enligt punkten 2 får helghemarrest ersättas med ett förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område. Som utgångspunkt bör gälla att förbudet ska omfatta ett område motsvarande en mindre kommun eller en inte alltför liten del av en storstadskommun eller ett annat område av motsvarande storlek. Om det finns skäl att låta förbudet omfatta ett mindre område, får detta kompenseras genom att förbudet görs mer avgränsat i tid, t.ex. att det endast får avse kvällar och nätter eller endast helgdagar.
Enligt punkten 3 får helghemarrest ersättas med att den dömde åläggs skyldighet att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats. Skyldigheten bör kunna utgöra ett alternativ när ett förbud att lämna bostaden inte är lämpligt och förhållandena i övrigt inte motiverar ett förbud enligt första eller andra punkten. Det kan t.ex. avse vistelse vid viss strukturerad dag- eller terapiverksamhet som bedrivs av kommunen eller någon lämplig aktör inom det civila samhället.
I andra stycket anges uttryckligen att inskränkningen i ingripandegrad i huvudsak ska motsvara den helghemarrest som den ska ersätta. Det innebär att Kriminalvården vid bestämmande av under vilken tid inskränkningen ska gälla och det angivna områdets storlek ska göra en jämförelse med den helghemarrest som annars skulle ha utgjort förstärkningsinslag enligt 3 §. Ett förbud enligt punkten 1 eller 2 och en skyldighet enligt punkten 3 kan, efter omständigheterna i det enskilda fallet, kombineras med varandra i syfte att uppnå en sådan ingripandegrad. Den inskränkning som
Författningskommentar SOU 2012:34
396
åläggs den dömde ska vara tillräckligt ingripande för att motsvara den helghemarrest som den ska ersätta, men får inte vara mer ingripande än så.
Vid utformningen av förstärkningsinslaget bör följande utgångspunkter beaktas.
Ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område bör – oavsett valet av plats eller områdets storlek – anses mindre ingripande för den dömde än ett förbud att lämna bostaden under veckosluten. För att förbudet ska anses lika ingripande som helghemarrest bör det därför omfatta hela eller i vart fall större delen av den tid under vilken övervaknings- och kontrollsanktionen pågår.
Ett förbud att lämna ett särskilt angivet område bör också som regel anses mindre ingripande än helghemarrest. Ingripandegraden är emellertid även beroende av storleken på det område som den dömde är förbjuden att lämna. Om det är fråga om ett förhållandevis stort område bör förbudet rimligen kunna omfatta hela den tid som övervaknings- och kontrollsanktionen pågår, medan ett förbud att lämna ett mer begränsat område bör kunna avse en kortare tid. Oavsett områdets storlek bör dock ett förbud att lämna ett visst område anses mindre ingripande än helghemarrest. Förbudet bör därför omfatta fler dagar än den helghemarrest som annars hade fått utgöra förstärkningsinslag.
En skyldighet att vistas på en särskilt angiven plats bör betraktas som ett förhållandevis ingripande förstärkningsinslag. Om inte andra omständigheter föranleder annan bedömning bör ett sådant förbud omfatta lika lång tid som den helghemarrest som annars skulle ha fått utgöra förstärkningsinslag, dvs. två dagar per vecka under lika många veckor som antalet månader övervaknings- och kontrollsanktion. En omständighet som kan utgöra skäl att utöka tiden kan dock vara att den plats som den dömde är skyldig att uppehålla sig på får uppfattas som mindre begränsad än vad en bostad skulle ha varit.
Kriminalvården ska utöva noggrann kontroll över att den dömde iakttar vad som ålagts honom eller henne. Kontrollen bör utformas efter omständigheterna i det enskilda fallet (se 1 kap. 9 §). Den dömde är skyldig att medverka till att kontrollerna kan komma till stånd och fortgå under verkställigheten. I 5 § finns bestämmelser om att ett förbud eller annan inskränkning får kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
SOU 2012:34 Författningskommentar
397
Kontakt- och anmälningsskyldigheten enligt 1 och 2 §§ ska pågå även under det att den dömde fullgör det inslag som anges i denna paragraf. En helhetsbedömning ska göras av hur övervaknings- och kontrollsanktionen ska fullgöras utifrån de olika inslag som den ska innefatta.
5 § Paragrafen innehåller bestämmelser om kontroll med elektroniska hjälpmedel. Frågan behandlas i avsnitt 11.6.8.
Regleringen innebär att den dömde vid fullgörandet av helghemarrest eller ett förbud eller inskränkning enligt 4 § kan förses med en s.k. elektronisk fotboja eller med annan elektronisk utrustning som kontrollerar var han eller hon uppehåller sig. Bestämmelsen är avsedd att vara teknikneutral i den meningen att Kriminalvården – allteftersom ny teknisk utrustning utvecklas – ges möjlighet att använda andra elektroniska hjälpmedel än de som i dag används vid verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Efterlevnaden av helghemarrest eller en inskränkning enligt 4 § får enligt bestämmelsen kontrolleras genom användning av elektroniska hjälpmedel. Det är dock förbudet att lämna bostaden, förbudet att vistas på viss plats eller visst område, förbudet att lämna ett visst område eller skyldigheten att vistas på en särskilt angiven plats som är innehållet i det förstärkande inslaget. Den elektroniska kontrollen är ett verktyg för att kontrollera att den dömde iakttar det förbud eller den skyldighet som åligger honom eller henne.
Det är inte obligatoriskt för Kriminalvården att kontrollera ett förstärkningsinslag enligt 3 eller 4 § med elektroniska hjälpmedel. En viktig utgångspunkt för påföljdens trovärdighet är dock att en effektiv kontroll upprätthålls. Huvudregeln bör därför vara att efterlevnaden av helghemarrest eller en sådan inskränkning som anges i 4 § ska kontrolleras genom användning av elektronisk fotboja eller andra elektroniska hjälpmedel.
En förutsättning för att den elektroniska kontrollen ska kunna upprätthållas är att den dömde tydligt anvisas under vilka tider han eller hon medges att lämna bostaden vid helghemarrest eller vilken avgränsad plats eller vilket avgränsat område som en inskränkning eller en skyldighet enligt 4 § avser samt under vilken tid eller vilka tider den ska gälla (se vidare 6 § och kommentaren till den bestämmelsen). Den dömde är skyldig att medverka till att elektronisk
Författningskommentar SOU 2012:34
398
kontroll kan komma till stånd och fortgå i de fall fullgörandet av sanktionen ska kontrolleras med sådana hjälpmedel.
6 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om de särskilda föreskrifter som ska meddelas i samband med helghemarrest eller en inskränkning i den dömdes frihet enligt 4 §. Föreskrifterna ska vara individuellt utformade efter omständigheterna i det enskilda fallet. Föreskrifterna i andra och tredje stycket är obligatoriska.
Enligt första stycket ska Kriminalvården meddela särskilda föreskrifter om vad den dömde har att iaktta vid en inskränkning enligt 3 eller 4 §. Föreskrifterna syftar till att precisera den inskränkning i friheten som övervaknings- och kontrollsanktionen innefattar enligt 3 eller 4 §. Det är viktigt att de är utformade på ett klart och tydligt sätt, så att den dömde vet vad han eller hon har att rätta sig efter och att efterlevnaden av föreskrifterna kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt. Avgränsningen av en plats eller ett område måste anges tydligt.
I andra stycket regleras de obligatoriska föreskrifterna vid helghemarrest. Enligt punkten 1 ska Kriminalvården vid helghemarrest meddela en föreskrift om i vilken bostad den dömde ska fullgöra helghemarresten. Föreskriften innebär att den dömde inte fritt kan byta bostad under den period som han eller hon fullgör hemarrest. För vad som gäller avseende bostadens standard och utrustning hänvisas till kommentaren till 3 § första stycket. Det ska också meddelas en föreskrift om vilken dag verkställigheten i bostaden ska påbörjas.
Enligt punkten 2 ska den dömde vid helghemarrest även meddelas en föreskrift om under vilka tider han eller hon förbjuds att vistas utanför bostaden. Det ska alltså i föreskrift anges vilka dagar helghemarresten ska pågå och under vilka tider på dessa dagar som den dömde ska vara förbjuden att lämna bostaden. Som utgångspunkt gäller enligt 3 § andra stycket att den dömde under de dagar som helghemarrest fullgörs endast bör medges att vistas utanför bostaden en timme under varje dag som han eller hon är underkastad förbudet att lämna bostaden.
I tredje stycket anges att det vid en inskränkning enligt 4 § ska meddelas en obligatorisk föreskrift om vilken plats eller vilket område förbudet eller skyldigheten omfattar samt under vilka tider den ska gälla. Det är viktigt att föreskriften utformas med en precision som tydligt anger vad den dömde har att iaktta.
SOU 2012:34 Författningskommentar
399
I fjärde stycket kompletteras de obligatoriska föreskrifterna med en möjlighet att meddela andra föreskrifter som är nödvändiga för att verkställigheten ska kunna utformas på ett ändamålsenligt sätt eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll. Det kan t.ex. avse en särskild föreskrift om annan vistelse utanför bostaden än som avses i första stycket. En föreskrift om elektronisk kontroll bör regelmässigt meddelas för den period som fullgörandet av sanktionen ska kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
Av femte stycket framgår att Kriminalvården får ändra, upphäva eller meddela nya föreskrifter om det på grund av nya omständigheter finns skäl för det. En ändring av en föreskrift eller en ny föreskrift kan behöva meddelas i skärpande syfte för att kontrollen ska kunna upprätthållas. Så kan vara fallet t.ex. vid bristande verkställighet som bedöms som ringa och som inte motiverar andra åtgärder. En föreskrift kan behöva upphävas om den inte längre behövs eller om det inte längre finns förutsättningar för den.
4 kap. Hemarrest
Kapitlet innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med hemarrest enligt 27 kap. 5 § BrB. Förutsättningarna för att välja hemarrest som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 3 § fjärde stycket BrB. Hemarrest innebär ett förbud för den dömde att vistas utanför bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål.
Hemarresten ska enligt 27 kap. 5 § BrB pågå under en tid som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst 14 dagar och högst åtta månader. Vid återfall i brott kan ett villkorligt fängelsestraff dock under vissa förutsättningar förenas med ett större antal månader hemarrest än vad som motsvaras av fängelsestraffets längd, se 31 kap. 9 § andra stycket BrB. Vidare kan ett villkorligt fängelsestraff under de förutsättningar som anges i 31 kap. 5 § förenas med ett mindre antal månader hemarrest än vad som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd. I fall av de nu angivna slagen ska domstolen ange i domen hur lång tid hemarresten ska pågå.
Hemarrest är inte förenad med möjlighet till villkorlig frigivning.
Författningskommentar SOU 2012:34
400
1 § Paragrafen innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med hemarrest enligt 27 kap. 5 § BrB. Frågan behandlas i avsnitt 11.7.
Hemarrest verkställs genom att den dömde iakttar ett förbud att vistas utanför bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål. Verkställigheten utgör en inskränkning av den dömdes frihet och förutsätter att ett högt krav på kontroll upprätthålls. Kontrollerna bör ske med sådan frekvens och vid sådana tidpunkter att det omedelbart kan upptäckas om den dömde överträder förbudet. Kontrollen ska som utgångspunkt ske genom oanmälda hembesök men även kontroller per telefon bör kunna ingå som regelmässiga inslag i verkställigheten. Av 2 § framgår att hemarrest även kan kontrolleras elektroniskt.
En förutsättning för att förena villkorligt fängelse med hemarrest är att sanktionen bedöms vara lämplig för den tilltalade. Lämplighetsbedömningen görs av domstolen i samband med påföljdsbestämningen. En förutsättning för att lämplighetskravet ska vara uppfyllt är att den dömde har tillgång till en bostad i vilken sanktionen kan verkställas. Det innebär bl.a. att bostaden ska kunna betraktas som permanent och att den – för det fall att förbudet att lämna bostaden ska övervakas elektroniskt – har de tekniska förutsättningar som krävs för att elektronisk kontroll ska kunna användas.
Kravet på lämplighet innebär även att den dömde ska utföra arbete eller delta i annan sysselsättning utanför bostaden under det att han eller hon verkställer hemarresten, om inte särskilda skäl talar mot det (se kommentaren till 31 kap. 3 § fjärde stycket BrB). Det ankommer på Kriminalvården att se till att sysselsättningskravet upprätthålls under verkställigheten. Förutom förvärvsarbete och utbildning bör sysselsättning kunna utgöras av t.ex. föräldraledighet eller deltagande i programverksamhet. För att sysselsättningskravet ska anses uppfyllt bör som utgångspunkt gälla att den dömde ska utföra arbete eller delta i annan sysselsättning utanför bostaden minst tjugo timmar per vecka. Skäl som kan tala för att godta en lägre sysselsättningsgrad kan vara att den dömde är pensionär eller att han eller hon på grund av sjukdom eller en funktionsnedsättning har svårt att lämna hemmet eller är förhindrad att delta i sådan verksamhet utanför bostaden. En lägre sysselsättningsgrad kan även godtas om den dömde saknar arbete och inte heller studerar och det är förenat med stora svårigheter att ordna en
SOU 2012:34 Författningskommentar
401
meningsfull sysselsättning för honom eller henne. Sysselsättningskravet bör i ett sådant fall till viss del kunna fullgöras genom deltagande i brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet.
I 27 kap. 13 § andra stycket BrB finns bestämmelser om att Kriminalvården, om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med hemarrest, får besluta att den dömde omedelbart ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande.
2 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om kontroll av hemarrest med hjälp av elektroniska hjälpmedel. Frågan behandlas i avsnitt 11.7.2.
Enligt bestämmelsen får efterlevnaden av förbudet att lämna bostaden vid hemarrest kontrolleras med elektroniska hjälpmedel. Regleringen innebär att den dömde vid fullgörandet av hemarrest kan förses med en s.k. elektronisk fotboja eller med annan elektronisk utrustning som kontrollerar var han eller hon uppehåller sig. Bestämmelsen är avsedd att vara teknikneutral i den meningen att Kriminalvården – allteftersom ny teknisk utrustning utvecklas – ges möjlighet att använda andra elektroniska hjälpmedel än de som i dag används vid verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Det är förbudet att lämna bostaden som är innehållet i sanktionen. Den elektroniska kontrollen är ett verktyg för att kontrollera att den dömde inte överträder förbudet. Det är därför inte obligatoriskt att förena hemarrest med elektronisk kontroll. En viktig utgångspunkt för påföljdens trovärdighet är dock att en effektiv kontroll säkerställer att förbudet upprätthålls. Det innebär att förbudet normalt, i alla fall initialt, bör vara förenat med elektronisk kontroll i form av fotboja eller andra elektroniska hjälpmedel. Den dömde är skyldig att medverka till att elektronisk kontroll kan komma till stånd och fortgå i de fall fullgörandet av sanktionen ska kontrolleras med sådana hjälpmedel. En förutsättning för att den elektroniska kontrollen ska kunna upprätthållas är att det upprättas ett schema över vilka tider den dömde medges att lämna bostaden (se 5 § och kommentaren till den bestämmelsen).
3 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om deltagande i programverksamhet. Frågan behandlas i avsnitt 11.7.6.
Författningskommentar SOU 2012:34
402
Enligt bestämmelsen kan den dömde under verkställigheten av hemarrest åläggas att delta i brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet. Det ankommer på Kriminalvården att efter en individuell bedömning i varje enskilt fall besluta om hemarresten ska innefatta skyldighet för den dömde att delta i programverksamhet och vilken programverksamhet som i så fall är lämplig. I de fall den dömde är i behov av åtgärder för att minska risken för återfall i brott bör han eller hon åläggas att delta i sådan verksamhet. Även i de fall programverksamhet kan ge den dömde stöd i att fullgöra hemarresten bör han eller hon anvisas att delta i sådan verksamhet. Programverksamhet kan också åläggas i situationer där den tilltalade inte har sysselsättning, för att sysselsättningskravet ska kunna upprätthållas, se kommentaren till 1 §. Omfattningen av programverksamheten bör ställas i relation till den tid under vilken hemarresten ska pågå. Det innebär att den som ska verkställa en längre tids hemarrest bör åläggas att delta i ett mer omfattande program än den som ska verkställa en kortare tids hemarrest.
4 § Paragrafen innehåller bestämmelser om en successiv nedtrappning av förbudet att lämna bostaden vid hemarrest. Frågan behandlas i avsnitt 11.7.5.
I syfte att under kontrollerade former successivt öka den dömdes vistelse utanför bostaden möjliggör bestämmelsen att den han eller hon medges att vistas utanför bostaden i ökad utsträckning och för fler ändamål än vad som anges i 1 §. Bestämmelsen har sin förebild i den möjlighet till särskilda utslussningsåtgärder som finns i fängelselagen (se 11 kap. fängelselagen [2010:610]).
För att den dömde ska kunna medges ökad vistelse utanför bostaden krävs att han eller hon har verkställt minst hälften av hemarresten, dock minst tre månader. Nedtrappningen bör ske successivt. Skäl som kan motivera att nedtrappningen skjuts upp kan vara att den dömde inledningsvis brustit i sin skyldighet att fullgöra hemarresten, t.ex. genom att enstaka gånger ha avvikit från det schema som gällt för honom eller henne, men att bristerna inte motiverat andra åtgärder.
Den dömde bör medges att vistas utanför bostaden i såväl ökad utsträckning som för andra ändamål än som följer av 1 §. Han eller hon bör t.ex. kunna medges vistelse utanför bostaden för att delta i lämplig fritidssysselsättning, annan rekreation eller liknande. I slutet av verkställigheten bör den dömde även kunna medges rätt att till-
SOU 2012:34 Författningskommentar
403
bringa sin dygnsvila utanför bostaden under något dygn. Relaterat till syftet med det krav på sysselsättning som gäller vid hemarrest bör ett lägre krav på sysselsättningsgrad kunna medges under utslussningsperioden.
Hemarrest ska innebära ett strängt upprätthållet förbud att lämna bostaden. Det hindrar dock inte att den dömde, efter en individuell bedömning, successivt medges lättnader vad avser kravet på elektronisk kontroll och schema under den senare delen av verkställigheten. Oanmälda hembesök och kontroll via telefon bör dock fortgå under hela verkställigheten.
5 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om de särskilda föreskrifter som ska meddelas i samband med hemarrest.
Det är viktigt att föreskrifterna är klara och tydliga så att den dömde vet vad han eller hon har att rätta sig efter och att efterlevnaden av dem kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt. Föreskrifterna ska vara individuellt utformade efter omständigheterna i det enskilda fallet och syftar till att precisera den dömdes skyldigheter under verkställigheten.
Föreskrifterna i första stycket är obligatoriska. Enligt punkten 1 ska Kriminalvården meddela en föreskrift om i vilken bostad hemarresten ska fullgöras. Föreskriften innebär bl.a. att den dömde inte fritt kan byta bostad under det att han eller hon fullgör hemarresten. För vad som gäller avseende bostadens lämplighet hänvisas till kommentaren till 1 §. Det ska även meddelas en föreskrift om vilken dag verkställigheten i bostaden ska påbörjas.
Enligt punkten 2 ska en särskild föreskrift meddelas om vilken arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet, utbildning eller annan sådan sysselsättning den dömde ska ha under verkställigheten (jfr 1 § och kommentaren till den bestämmelsen).
Enligt punkten 3 ska det meddelas en föreskrift som anger om den dömde ska vara skyldig att delta i sådan programverksamhet som anges i 3 §. Om den dömde åläggs att delta i programverksamhet ska det även anges vilken programverksamhet som avses, dess omfattning och på vilket sätt den ska fullgöras.
Den dömde ska enligt 1 § medges att i viss utsträckning vistas utanför bostaden för särskilt bestämda ändamål, såsom arbete, utbildning, vård, nödvändiga inköp och liknande. Enligt punkten 4 ska den dömde meddelas en föreskrift om under vilka tider han eller hon tillåts att vistas utanför bostaden och för vilka ändamål
Författningskommentar SOU 2012:34
404
vistelse utanför bostaden medges. Den tid som medges för vistelse utanför bostaden för andra ändamål än arbete, utbildning eller deltagande i programverksamhet bör vara begränsad till att avse några enstaka timmar per vecka. Om den dömde bedöms vara i behov av någon särskild aktivitet som kan bidra till att minska risken för att han eller hon återfaller i brott, bör viss extra tid kunna medges för det. Under den eller de dagar den dömde inte deltar i sysselsättning eller någon annan medgiven aktivitet utanför bostaden bör han eller hon medges att vistas utomhus minst en timme per dag.
I andra stycket kompletteras de obligatoriska föreskrifterna med möjligheten att meddela andra föreskrifter som är nödvändiga för att verkställigheten ska kunna utformas på ett ändamålsenligt sätt eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll. En föreskrift om elektronisk kontroll bör regelmässigt meddelas för den period som fullgörandet av sanktionen ska kontrolleras med sådana hjälpmedel.
Av tredje stycket framgår att Kriminalvården får ändra, upphäva eller meddela nya föreskrifter, om det på grund av nya omständigheter finns skäl för det. En ändring av en föreskrift eller en ny föreskrift kan behöva meddelas i skärpande syfte för att kontrollen av hemarresten ska kunna upprätthållas. Så kan vara fallet t.ex. vid bristande verkställighet som bedöms som ringa och som inte motiverar andra åtgärder. En föreskrift kan behöva upphävas om den inte längre behövs eller om det inte längre finns förutsättningar för den.
5 kap. Vård- eller påverkanssanktion
Kapitlet innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med en vård- eller påverkanssanktion enligt 27 kap. 6 § BrB. Förutsättningarna för att välja en vård- eller påverkanssanktion som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 4 § BrB. En förutsättning för att rätten ska välja en vård- eller påverkanssanktion är att den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till att brottet har begåtts, eller att han eller hon har behov av och förutsättningar för att genomgå brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet. De åtgärder som vård- eller påverkanssanktionen ska innefatta beslutas av domstolen i enlighet
SOU 2012:34 Författningskommentar
405
med vad som framgår av ett av Kriminalvården avgivet yttrande. En förutsättning för att domstolen ska välja en vård- eller påverkanssanktion som tilläggssanktion är att sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Ingripandegraden ska motsvara det bötesbelopp, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med.
Om domstolen bedömer att det innehåll i vård- eller påverkanssanktionen som Kriminalvården har föreslagit uppenbarligen inte är tillräckligt ingripande kan den enligt 31 kap. 4 § andra stycket BrB utöver vård- eller påverkanssanktionen förena det villkorliga fängelsestraffet med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Det förutsätts inte att den tilltalade har samtyckt till att undergå den föreslagna vården eller behandlingen för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion. Sanktionen förutsätter dock att den tilltalade bedöms ha behov av och vara motiverad för att genomgå de åtgärder som föreslås och därmed kan förväntas fullgöra den.
1 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med en vård- eller påverkanssanktion enligt 27 kap. 6 § BrB. Frågan behandlas i avsnitt 11.8.
En vård- eller påverkanssanktion verkställs genom att den dömde genomgår vård, behandling, brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller andra motsvarande åtgärder i enlighet med vad som anges i domen. Tilläggssanktionens huvudsakliga innehåll och ingripandegrad framgår av det yttrande från Kriminalvården som bifogats eller på annat sätt återgetts i domen. Den konkreta utformningen av tilläggssanktionen avgör i varje enskilt fall på vilket sätt sanktionen ska fullgöras och under vilken tid den ska pågå. Vård eller behandling kan bestå av t.ex. behandling mot missbruk, kontakt med beroendemottagning eller olika former av psykiatrisk behandling. En vård- eller påverkanssanktion kan även helt eller delvis utgöras av av Kriminalvården bedriven programverksamhet. Andra motsvarande åtgärder kan utgöras av t.ex. en skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en övervakare eller att underkasta sig ett alkohol- och drogförbud som är mer omfattande än vad som följer av 1 kap. 13 §. I sådana fall ska det av det yttrande som bi-
Författningskommentar SOU 2012:34
406
fogats eller på annat sätt återgetts i domen framgå under hur lång tid den dömde är skyldig att ha kontakt med övervakaren och vad som ska vara det huvudsakliga innehållet i kontakten respektive vilken tid det utvidgade alkohol- och drogförbudet ska omfatta (se 27 kap. 6 § BrB och kommentaren till den bestämmelsen).
Om vård- eller påverkanssanktionen innefattar kontaktskyldighet, bör särskilt uppmärksammas om det finns behov av samverkan med andra myndigheter eller samhällsorgan för att säkerställa att vård eller behandling som påbörjas inom Kriminalvården kan fortsätta eller fullföljas efter verkställigheten.
Ett utvidgat alkohol- och drogförbud är i tid mer omfattande än vad som allmänt gäller vid verkställigheten enligt 1 kap. 13 §. Det innebär att den dömde inte bara är underkastad förbudet vid de tillfällen då han eller hon t.ex. deltar i programverksamhet eller besöker en beroendemottagning eller liknande, utan att det omfattar hela den tid eller tidsperiod som framgår av domen. Det kan avse viss tid under verkställigheten, t.ex. ett visst antal dygn innan den dömde ska delta i programverksamhet eller en tidsperiod (se kommentaren till 1 kap. 13 §. Ett alkohol- eller drogförbud får dock aldrig avse tid efter utgången av prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet.
2 § Paragrafen innehåller bestämmelser om Kriminalvårdens möjlighet att ersätta innehållet i en vård- eller påverkanssanktion med andra vård- eller påverkansinriktade åtgärder.
I första stycket anges att Kriminalvården om det finns särskilda skäl får ersätta vård, behandling, brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller andra åtgärder som en vård- eller påverkanssanktion omfattar med en annan vård- eller påverkansinriktad åtgärd eller med sådan kontaktskyldighet som anges i 3 kap. 1 §. Särskilda skäl att byta ut en vård- eller påverkansinriktad åtgärd kan vara att förhållandena ändras efter domen, t.ex. såvitt avser den dömdes behov eller möjligheten att tillhandahålla viss beslutad vård, behandling eller programverksamhet.
Det anges uttryckligen i bestämmelsen att en del av de vård- eller påverkansåtgärder som ingår i sanktionen kan ersättas av kontaktskyldighet. I de fall det inte framgår av domen att tilläggssanktionen ska innefatta kontakt med en övervakare, ger bestämmelsen alltså Kriminalvården möjlighet att byta ut en del av de åtgärder som sanktionen innefattar mot kontaktskyldighet, om det
SOU 2012:34 Författningskommentar
407
vid upprättandet av verkställighetsplanen eller senare under verkställigheten framkommer att den dömde bör åläggas sådan kontakt. Kontaktskyldighet kan motiveras av att det framkommer att den dömde har behov av stöd från en övervakare för att kunna fullgöra tilläggssanktionen eller av att det finns ett behov av samverkan med andra myndigheter eller samhällsorgan för att säkerställa att vård eller behandling som påbörjas inom Kriminalvården kan fortsätta eller fullföljas efter verkställigheten.
Den eller de åtgärder som ersätter det ursprungliga innehållet i sanktionen ska vara i huvudsak lika ingripande som de åtgärder som ersätts. Vid värderingen av ingripandegraden bör åtgärdens omfattning i tid, dess intensitet och andra krav som ställs på den dömde beaktas. Flera vård- eller påverkansinriktade åtgärder kan kombineras med varandra eller med kontaktskyldighet i syfte att uppnå en ändamålsenlig verkställighet eller för att uppnå en ingripandegrad som i huvudsak motsvarar ingripandegraden hos de åtgärder som ska ersättas.
I andra stycket anges att en skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en övervakare ska begränsas till att avse en mindre del av vård- eller påverkanssanktionen. Bestämmelsen syftar till att skapa en avgränsning mellan vård- eller påverkanssanktionen och övervaknings- och kontrollsanktionen. Som utgångspunkt bör gälla att högst en tredjedel av vård- eller påverkanssanktionen får utgöras av kontaktskyldighet. När en vård- eller påverkansinriktad åtgärd byts ut mot kontaktskyldighet måste därför hänsyn även tas till om den dömde redan genom domen ålagts att hålla kontakt med en övervakare . Om Kriminalvården gör bedömningen att en större del av tilläggssanktionen bör utgöras av kontaktskyldighet, bör man i enlighet med regleringen i 27 kap. 9 § BrB anmäla hos övervakningsnämnd att vård- eller påverkanssanktionen bör undanröjas och ersättas med en övervaknings- och kontrollsanktion.
6 kap. Kontraktsvård
Kapitlet innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med kontraktsvård enligt 27 kap. 7 § BrB. Förutsättningarna för att välja kontraktsvård som tilläggssanktion regleras i 31 kap. 1 § andra stycket 2 och 10 § BrB. Enligt vad som föreskrivs där kan kontraktsvård väljas som tilläggssanktion om det villkorliga fängelsestraffet uppgår till ett år eller mer eller om den
Författningskommentar SOU 2012:34
408
tilltalades tidigare brottslighet innebär att det annars hade varit uteslutet att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Kontraktsvård innebär en skyldighet för den dömde att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat förhållande som har bidragit till att brottet har begåtts och som kräver vård eller behandling enligt en för den dömde på förhand uppgjord plan som han eller hon förbundit sig att följa. Kontraktsvård förutsätter inte institutionsvård, men innehållet ska vara så omfattande att sanktionen i huvudsak motsvarar det utdömda fängelsestraffet, dvs. ett ovillkorligt fängelsestraff av samma längd, i ingripandegrad.
1 § Paragrafen innehåller bestämmelser om verkställighet av villkorligt fängelse som förenats med kontraktsvård enligt 27 kap. 7 § BrB. Frågan behandlas i avsnitt 11.9.
Av bestämmelsen framgår att kontraktsvård verkställs genom att den dömde genomgår vård eller behandling i enlighet med den vårdplan som framgår av domen. Kontraktsvården kan innebära vård eller behandling på institution eller i öppenvård. Den kan, om det framgår av vårdplanen, även innefatta skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en övervakare eller ett utvidgat alkohol- och drogförbud (se 27 kap. 7 § BrB och kommentaren till den bestämmelsen). Innehållet i kontraktsvården och det sätt på vilket sanktionen ska fullgöras samt under vilken tid den ska pågå framgår av den fastställda planen. Av planen eller Kriminalvårdens anvisningar framgår vilken dag den dömde är skyldig att påbörja den föreskrivna vården eller behandlingen (se 1 kap. 12 § 2).
Den som fullgör kontraktsvård är underkastad det obligatoriska alkohol- och drogförbud som gäller enligt 1 kap. 13 §. Kravet på nykterhet och drogfrihet gäller då när den dömde fullgör de åligganden som följer av kontraktsvården, t.ex. vid öppenvård besöker en vårdgivare. Om kontraktsvården innefattar institutionsvård innebär förbudet att den dömde ska vara nykter och drogfri under hela den tid som institutionsvården pågår. I vårdplanen för kontraktsvården kan dock föreskrivas ett alkohol- och drogförbud som är mer omfattande än vad som följer av 1 kap. 13 §. Ett sådant utvidgat alkohol- och drogförbud kan innebära att den dömde är skyldig att underkasta sig förbudet inte bara när han eller hon t.ex. besöker en beroendemottagning eller genomgår andra åtgärder inom ramen för kontraktsvården, utan att han eller hon är underkastad
SOU 2012:34 Författningskommentar
409
förbudet under hela den tid som anges i vårdplanen. Det kan t.ex. vid eftervård avse ett visst antal dygn eller en viss period innan den dömde ska besöka den vårdgivare som ansvarar för vården eller behandlingen. Ett alkohol- eller drogförbud får dock inte avse tid efter prövotidens utgång.
Kriminalvården kan inte ändra eller revidera en plan för kontraktsvård. Av 27 kap. 9 § första stycket 3 BrB framgår att det ankommer på övervakningsnämnd att vidta sådana ändringar.
I 27 kap. 13 § andra stycket BrB finns bestämmelser om att Kriminalvården, om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med kontraktsvård, får besluta att den dömde omedelbart ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande.
2 §
I paragrafen regleras frågan om kostnadsansvaret vid kontraktsvård. Bestämmelsen motiveras i avsnitt 14.7.1. Det föreskrivs i bestämmelsen att Kriminalvården ska svara för de kostnader som uppkommer vid verkställigheten av kontraktsvård under hela den tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd.
Kontraktsvård kan i vissa fall bestå av deltagande i programverksamhet inom Kriminalvårdens regi. Detta kan framför allt komma i fråga när det är ett kort villkorligt fängelsestraff och tilläggssanktionen motiveras utifrån den tilltalades tidigare brottslighet. I de flesta fall kan det dock förväntas att kontraktsvård som tilläggssanktion vid längre villkorliga fängelsestraff kommer att innebära vistelse på institution – och sålunda inte en verksamhet inom Kriminalvårdens regi. Kostnadsfördelningen vid kontraktsvård har hittills varit sådan att Kriminalvården svarat för kostnaden fram till tidpunkten för tänkt villkorligt frigivning från det fängelsestraff som kontraktsvården ersätter och socialtjänsten i den tilltalades hemkommun för den resterande kostnaden. Det har inneburit att det i många fall har förutsatts en kommunal kostnadsförbindelse för att Kriminalvården i personutredningen ska kunna föreslå kontraktsvård.
Genom denna bestämmelse föreskrivs att Kriminalvården ska svara för kostnaden när ett villkorligt fängelsestraff förenas med tilläggssanktionen kontraktsvård – även sådana kostnader för externa vårdgivare som kommunen tidigare svarat för efter tidpunkten för tänkt villkorlig frigivning. Kriminalvårdens kostnadsansvar sträcker sig till dess att tiden för det villkorliga fängelsestraffet löpt ut,
Författningskommentar SOU 2012:34
410
räknat från det att domen blir verkställbar mot den dömde. Ansvaret är därmed inte utsträckt under hela den prövotid som följer på ett villkorligt fängelsestraff.
Regleringen gäller sådana kostnader som direkt följer av de åligganden gentemot den dömde som anges i kontraktet. Den syftar endast till att ändra ansvaret för de slag av kostnader som Kriminalvården hittills stått för fram till tidpunkten för tänkt villkorligt frigivning, varvid detta ansvar utsträcks till att gälla under en tid som motsvarar hela det villkorliga fängelsestraffets längd. Öppenvårdsinsatser, som ändå skulle kommit den dömde tillgodo såsom kommunmedborgare, och som hittills har fördelats enligt normaliseringsprincipen under den period Kriminalvården har haft kostnadsansvaret, ska fördelas på samma sätt även framöver. Det hindrar inte att Kriminalvården kan stå för kostnader t.ex. för en privat psykolog eller öppenvård i privat regi om kommunal verksamhet inte är tillgänglig.
I normala fall bör vårdåtgärderna kunna ske inom tiden för det villkorliga fängelsestraffets längd. Eventuella vårdåtgärder i tiden därefter får fördelas enligt den s.k. normaliseringsprincipen. Om detta förutses redan vid tidpunkten för påföljdsbestämningen som en nödvändig del i insatsen, kan det i undantagsfall förutsättas en kommunal kostnadsförbindelse för att Kriminalvården ska kunna föreslå kontraktsvård.
7 kap. Åtgärder vid bristande verkställighet
Kapitlet innehåller bestämmelser om åtgärder som Kriminalvården kan vidta om den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som villkorligt fängelse förenats med. Till skillnad från i hittillsvarande påföljdssystem, där begreppet misskötsamhet använts när den dömde inte fullgör vad som åligger honom eller henne inom ramen för en icke frihetsberövande påföljd, används vid verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, begreppet bristande verkställighet (se avsnitt 12.8.2.1.). Med bristande verkställighet avses att den dömde inte fullgör tilläggssanktionen inom den tid eller under den tidsperiod som Kriminalvården bestämmer eller på det sätt som anvisas honom eller henne.
Villkorligt fängelse kan inte verkställas tvångsvis utan förutsätter att den dömde medverkar till att tilläggssanktionen kan fullgöras fullt ut. Då fullgörandet av tilläggssanktionen är ett villkor för
SOU 2012:34 Författningskommentar
411
att den dömde inte ska behöva verkställa fängelsestraffet i anstalt, är det viktigt att reaktionerna vid bristande verkställighet är tydliga, konsekventa och förutsägbara. De åtgärder som vidtas bör i första hand bidra till att den ursprungligen beslutade tilläggssanktionen kan fullgöras. Bristande verkställighet som består trots att åtgärder vidtagits, ska mötas av successivt upptrappade reaktioner.
Som utgångspunkt bör gälla att åtgärder till följd av bristande verkställighet ska vidtas först om de åtgärder och justeringar som enligt 1 kap. 9 § kan vidtas inom ramen för tilläggssanktionen redan har prövats, om det kan antas att sådana åtgärder kommer att bli utan verkan eller om den dömde åsidosätter sina åligganden i sådan utsträckning eller på sådant sätt att sådana åtgärder inte kan anses tillräckliga. Om den dömde inte har förmåga eller förutsättningar att fullgöra tilläggssanktionen, bör det om möjligt i första hand göras justeringar inom ramen för vad domstolen beslutat. Exempel på sådana åtgärder är att Kriminalvården ändrar en samhällstjänstplacering eller ersätter den dömdes skyldighet att delta i viss programverksamhet med någon annan, i huvudsak lika ingripande vård-, behandlings- eller påverkansåtgärd.
I 27 kap. 8–13 §§ BrB finns bestämmelser om åtgärder vid bristande verkställighet. Åtgärderna är varning, förlängd prövotid, byte av tilläggssanktion, ändring av kontraktsvårdsplan och beslut om verkställighet i anstalt.
Allmänt
1 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om åtgärder som Kriminalvården kan vidta vid bristande verkställighet. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.3.1 och 12.8.3.2.
Som en första åtgärd vid bristande verkställighet av mindre allvarligt slag bör övervakaren eller den handläggande tjänsteman på Kriminalvården som ansvarar för verkställigheten på lämpligt sätt förtydliga för den dömde vad han eller hon är ålagd till följd av tilläggssanktionen och att han eller hon riskerar att få verkställa fängelsestraffet i anstalt om inte tilläggssanktionen fullgörs på anvisat sätt. Om sådana mer informella åtgärder inte får önskad effekt, eller om det på förhand kan antas att de kommer att bli verkningslösa, ger bestämmelsen i punkten 1 Kriminalvården möjlighet att meddela särskilda föreskrifter om sådana kontroll- eller övervak-
Författningskommentar SOU 2012:34
412
ningsåtgärder som behövs för att sanktionen ska fullgöras eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll. Föreskrifterna ska syfta till att öka förutsättningarna för att tilläggssanktionen ska bli fullgjord. De kan bestå i ökad kontroll av den dömde eller ha en stödjande funktion. Föreskrifterna ska vara individuellt utformade efter omständigheterna i det enskilda fallet. Det är viktigt att föreskrifterna är utformade på ett klart och tydligt sätt så att den dömde vet vad han eller hon har att rätta sig efter och att efterlevnaden kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt.
En kontroll- eller övervakningsåtgärd kan t.ex. avse att den dömde åläggs att ha kontakt med en övervakare på ett visst angivet sätt och i viss angiven omfattning eller att han eller hon åläggs anmälningsskyldighet av viss omfattning. Kontakten med övervakaren kan användas för att motivera den dömde att fullgöra tilläggssanktionen och för andra stödjande insatser. Anmälningsskyldighet kan möjliggöra en utökad och kontinuerlig kontroll av den dömde i syfte att tilläggssanktionen ska kunna fullgöras. Syftet med en kontroll- eller övervakningsåtgärd enligt denna bestämmelse ska vara att se till att den dömde fullgör tilläggssanktionen. En sådan åtgärd får därför inte tillgripas för att den dömde anses allmänt mindre skötsam.
Enligt punkten 2 kan Kriminalvården meddela en föreskrift om ett alkohol- och drogförbud som är mer omfattande i tid än vad som följer av 1 kap. 13 §. Ett sådant utvidgat alkohol- och drogförbud innebär att den dömde är skyldig att underkasta sig förbudet under den tidsperiod som Kriminalvården bestämmer. Det kan t.ex. avse något eller några dygn innan den dömde ska utföra samhällstjänstarbete eller delta i programverksamhet. Det kan också avse en särskilt angiven tidsperiod, under vilken den dömde åläggs att helt avhålla sig från alkohol och droger. En föreskrift enligt denna bestämmelse ska precisera vad som åligger den dömde till följd av det utvidgade alkohol- och drogförbudet och det är därför viktigt att den är utformad på ett klart och tydligt sätt.
Åtgärder enligt punkterna 1 och 2 kan, efter omständigheterna i det enskilda fallet, kombineras med varandra i syfte att tillse att tilläggssanktionen fullgörs.
2 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om lekmannaövervakares och en biträdande kontrollörers skyldighet att anmäla bristande verkställighet till Kriminalvården. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.4.3.
SOU 2012:34 Författningskommentar
413
En lekmannaövervakare eller en biträdande kontrollör som inom ramen för sitt uppdrag finner att den dömde åsidosätter sin skyldighet att fullgöra en tilläggssanktion, är skyldig att omedelbart anmäla det till Kriminalvården. Anmälan är en förutsättning för att Kriminalvården som verkställande myndighet ska kunna fullgöra sitt uppdrag och skyndsamt vidta åtgärder om den dömde brister i fullgörandet av tilläggssanktionen. Det är angeläget att Kriminalvården informerar lekmannaövervakare och biträdande kontrollörer om anmälningsskyldigheten då dessa anlitas.
3 § Paragrafen innehåller bestämmelser om anmälningsskyldighet för den som har ansvar för vård eller behandling vid en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.4.4.
Bestämmelsen syftar till att – i enlighet med vad som anges i 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) – bryta den sekretess för vårdgivaren som annars kan gälla enligt bestämmelserna i 25 kap. offentlighets- och sekretesslagen.
Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse och har därmed det yttersta ansvaret för att kontrollen av verkställigheten upprätthålls (se 1 kap. 2 §). Det åligger Kriminalvården att vidta åtgärder vid bristande verkställighet. Genom att den vårdgivare som ansvarar för vård, behandling eller motsvarande åtgärder vid en vård- eller påverkanssanktion eller en kontraktsvård har anmälningsskyldighet gentemot Kriminalvården vid brister i verkställigheten kan Kriminalvården tidigt uppmärksammas på om den dömde allvarligt åsidosätter de åligganden som åvilar honom eller henne. Kriminalvården ges därmed möjlighet att snabbt vidta åtgärder med anledning av den bristande verkställigheten.
Anmälningsskyldigheten innebär att den som ansvarar för vården eller behandlingen vid en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård ska underrätta Kriminalvården om den dömde allvarligt åsidosätter det som åligger honom eller henne till följd av tilläggssanktionen. När det gäller en vård- eller påverkanssanktion framgår den dömdes åligganden av det yttrande från Kriminalvården som bifogats eller på annat sätt återgetts i domen. Vid kontraktsvård framgår åliggandena av den vårdplan som bifogats domen.
Anmälningsskyldigheten avser inte varje överträdelse eller underlåtenhet som den dömde gör sig skyldig till, vilket markeras av att anmälan ska ske vid allvarliga åsidosättanden. Vad som i det en-
Författningskommentar SOU 2012:34
414
skilda fallet ska anses utgöra ett allvarligt åsidosättande eller en mindre allvarlig förseelse får avgöras med utgångspunkt i vad som åligger den dömde och omständigheterna vid överträdelsen eller underlåtenheten. Vid narkotikamissbruk bör ett åsidosättande av kravet på drogfrihet i princip alltid rapporteras. Om den som ansvarar för vården eller behandlingen gör bedömningen att behandlingen bör fortsätta och inte avbrytas på grund av överträdelsen eller underlåtenheten, bör det särskilt anges när anmälan till Kriminalvården görs.
Varning
4 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om formerna för sådan varning som Kriminalvården kan meddela med stöd av 27 kap. 8 § BrB. Frågan har behandlats i avsnitt 12.8.3.3.
Om dömde inte fullgör en sanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med, får Kriminalvården enligt 27 kap. 8 § BrB meddela honom eller henne en varning. Ett beslut om varning får enligt 9 kap. 4 § i denna lag överklagas till övervakningsnämnd.
Ett beslut om varning markerar att Kriminalvården bedömer att den dömde åsidosatt sina åligganden på ett så allvarligt sätt att den bristande verkställigheten inte kan mötas av mer informella åtgärder (se 1 § och kommentaren till den bestämmelsen). Om den dömde inte fullgör tilläggssanktionen trots att varning meddelats kan det leda till att mer ingripande åtgärder vidtas.
Enligt första stycket ska den dömde innan Kriminalvården meddelar en varning ges tillfälle att yttra sig. Bestämmelsen syftar till att ge den dömde möjlighet att ge sin syn på det som inträffat. Yttrandet från den dömde bör även ge Kriminalvården ett bättre beslutsunderlag.
Då syftet med en varning är att tydliggöra för den dömde att Kriminalvården ser allvarligt på det som inträffat och om möjligt påverka honom eller henne att fullgöra tilläggssanktionen, anges i andra stycket att en varning ska meddelas den dömde personligen. Om det inte är möjligt att meddela varningen personligen för att den dömde inte inställer sig till Kriminalvården, får Kriminalvården anmäla förhållandet till övervakningsnämnd för prövning av om den dömde bör omhändertas med stöd av 27 kap. 13 § första stycket BrB.
SOU 2012:34 Författningskommentar
415
För bestämmelser om beslut om varning och närmare anvisningar om de bestämmelsernas tillämpning hänvisas till 27 kap. 8 § BrB och kommentaren till den paragrafen.
Anmälan och talan om ändring av verkställigheten
5 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om anmälan till övervakningsnämnd med begäran om åtgärd enligt 27 kap. 9 § BrB. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.6 och 12.8.8.
Enligt 27 kap. 9 § BrB får övervakningsnämnden vid bristande verkställighet förlänga prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff eller undanröja en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan tilläggssanktion. Nämnden får också ändra en plan för kontraktsvård.
Anmälan till övervakningsnämnd med begäran om åtgärder enligt 27 kap. 9 § BrB bör göras först när Kriminalvården har uttömt sina egna möjligheter att hantera den bristande verkställigheten. Som utgångspunkt gäller att Kriminalvården, om den dömde brister i sin skyldighet att verkställa en tilläggssanktion, först ska pröva om åtgärder enligt 1 § i detta kapitel kan bidra till att tilläggssanktionen fullgörs eller om det kan uppnås genom att Kriminalvården enligt 27 kap. 8 § BrB meddelar den dömde en varning. Åtgärder enligt 1 § eller varning behöver dock inte tillgripas om det inte är möjligt eller om det kan antas att åtgärderna inte kommer att leda till att tilläggssanktionen blir fullgjord. Så kan t.ex. vara fallet när den bristande verkställigheten består i att det överhuvudtaget inte går att etablera kontakt med den dömde. Om den bristande verkställigheten beror på sjukdom eller andra omständigheter som den dömde inte kan råda över och Kriminalvården redan prövat att göra justeringar inom ramen för den tilläggssanktion som domstolen beslutat, bör det inte heller finnas något hinder mot att Kriminalvården anmäler frågan till övervakningsnämnden utan att först ha meddelat den dömde en varning.
En fråga om anmälan till vid övervakningsnämnd ska föregås av en bedömning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Det är viktigt att hanteringen vid bristande verkställighet sker med den skyndsamhet som omständigheterna kräver (se 10 §).
Författningskommentar SOU 2012:34
416
Av 37 kap. 11 § BrB framgår att övervakningsnämndens beslut får överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Beslutet får överklagas av den dömde och av Kriminalvården.
För bestämmelser om övervakningsnämndens förutsättningar att fatta beslut vid bristande verkställighet och närmare anvisningar om bestämmelsernas tillämpning hänvisas till 27 kap. 9 § BrB och kommentaren till den paragrafen.
6 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om talan vid domstol med begäran om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.3 och 12.8.9.
Ett beslut om verkställighet i anstalt är avsett att vara den sista åtgärd som vidtas vid bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff. Som utgångspunkt gäller därför, som anges i bestämmelsens första stycke, att Kriminalvården, innan talan väcks, bör ha uttömt såväl de möjligheter som finns att vidta åtgärder inom ramen för den tilläggssanktion som domstolen beslutat som de möjligheter myndigheten har att hantera bristande verkställighet enligt 1 § i detta kapitel och enligt 27 kap. 8 § BrB (varning). Även åtgärder enligt 27 kap. 9 § BrB bör ha prövats, om sådana åtgärder kunnat vidtas och bedömts som tillräckligt ingripande. Om den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden vid hemarrest eller vid kontraktsvård, t.ex. genom att vid hemarrest avvika från bostaden vid en tidpunkt då han eller hon inte haft tillstånd till det eller vid kontraktsvård avvika från institutionsvård, bör dock talan om verkställighet i anstalt kunna väckas utan att andra åtgärder först prövats. Det kan också finnas fall där den dömdes förutsättningar under verkställigheten har ändrats på ett sätt som gör att andra åtgärder inte bedöms som meningsfulla, som t.ex. om det på förhand står klart att den dömde inte har förutsättningar att utföra en lika ingripande eller mer ingripande tilläggssanktion eller om den dömde mer uttryckligt eller konsekvent vägrar att fullgöra de skyldigheter som åligger honom eller henne.
En fråga om talan vid domstol ska föregås av en bedömning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Det är viktigt att frågan om talan ska väckas avgörs med den skyndsamhet som omständigheterna kräver (se 10 §). Talan ska enligt 38 kap. 3 § BrB väckas vid tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att pröva frågor enligt 27 kap. 9 § BrB är belägen.
SOU 2012:34 Författningskommentar
417
I andra stycket anges att talan ska väckas före prövotidens utgång.
I 27 kap. 13 § BrB finns bestämmelser om att övervakningsnämnd eller domstol, bl.a. om det uppkommer fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt, får fatta beslut om att omhänderta den dömde i avvaktan på vidare förordnande. Kriminalvården har enligt samma bestämmelse möjlighet att omedelbart omhänderta den som brister i verkställighet av kontraktsvård eller hemarrest. Bestämmelser om omhändertagande finns även i 7 och 8 §§ i detta kapitel.
För bestämmelser om förutsättningarna för beslut om verkställighet i kriminalvårdsanstalt och närmare anvisningar om bestämmelsernas tillämpning hänvisas till 27 kap. 10 § BrB och kommentaren till den paragrafen.
Omhändertagande
7 § Paragrafen innehåller bestämmelser om anmälan till övervakningsnämnd eller talan vid domstol med begäran om omhändertagande. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.5.
Enligt 27 kap. 13 § första stycket BrB får övervakningsnämnd eller domstol, om det uppkommer fråga om att vidta en åtgärd med anledning av bristande verkställighet, besluta att den dömde på lämpligt sätt ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande.
I syfte att upprätthålla en trovärdig hantering vid bristande verkställighet av villkorligt fängelse och säkerställa att åtgärder kan komma till stånd, åläggs Kriminalvården i denna paragraf skyldighet att anmäla till övervakningsnämnd eller väcka talan vid domstol om man finner att nämnden eller domstolen bör besluta om att den dömde ska omhändertas. Att Kriminalvården på så sätt initierar ett ärende vid övervakningsnämnd eller domstol är en förutsättning för att ett omhändertagande ska komma till stånd.
En bedömning av om omhändertagande ska begäras ska utgå ifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Anmälan till övervakningsnämnd bör ske om det uppkommer fråga om att vidta åtgärder enligt 27 kap. 8 eller 9 § BrB och den dömde t.ex. inte inställer sig enligt kallelse eller inte kan nås på annat sätt. Begäran om att domstol ska besluta om omhändertagande torde uteslutande komma i fråga i anslutning till att Kriminalvården enligt 27 kap. 10 §
Författningskommentar SOU 2012:34
418
BrB väcker talan om verkställighet i kriminalvårdsanstalt. Begäran om omhändertagande ska i sådana fall enligt 27 kap. 13 § första stycket BrB göras vid den domstol vid vilken talan om verkställighet i kriminalvårdsanstalt förs. Av 38 kap. 3 § BrB framgår att sådan talan ska föras vid tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att pröva frågor enligt 27 kap. 9 § BrB är belägen. Det är angeläget att handläggningen av ett ärende om omhändertagande sker med den skyndsamhet som omständigheterna kräver (se 10 §).
För bestämmelser om beslut om omhändertagande och närmare anvisningar om de bestämmelsernas tillämpning hänvisas till 27 kap. 13 § BrB och till kommentaren till den paragrafen.
8 § Paragrafen innehåller bestämmelser om vidare handläggning med anledning av Kriminalvårdens beslut om omedelbart omhändertagande. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.5.
Enligt 27 kap. 13 § andra stycket BrB får Kriminalvården, om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med hemarrest eller kontraktsvård, besluta att den dömde på lämpligt sätt ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Kriminalvårdens beslut gäller omedelbart. Om Kriminalvården beslutar att omhänderta den dömde ska övervakningsnämnd senast första arbetsdagen efter den dag då beslutet meddelades pröva om detta ska bestå. Om övervakningsnämnden inte fastställer Kriminalvårdens beslut inom den angivna tiden upphör det att gälla.
Bestämmelsen i denna paragraf ålägger Kriminalvården att omedelbart underrätta övervakningsnämnden om myndigheten fattat ett beslut om omedelbart omhändertagande. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att beslutet underställs övervakningsnämndens prövning.
För bestämmelser om beslut om omhändertagande och närmare anvisningar om bestämmelsernas tillämpning hänvisas till 27 kap. 13 § BrB och kommentaren till den paragrafen.
SOU 2012:34 Författningskommentar
419
Bestämmelser om handläggningen
9 §
Enligt bestämmelsen gäller ett skyndsamhetskrav vid handläggningen av ett ärende som rör Kriminalvårdens beslut om varning enligt 27 kap. 8 § första stycket BrB.
Ett beslut om varning markerar att Kriminalvården bedömer att den dömde har brustit i sina åligganden att fullgöra tilläggssanktionen på ett sådant sätt att en formell varning är motiverad. Det åligger den dömde att inom prövotiden fullgöra tilläggssanktionen på det sätt och under den tidsperiod som anvisas honom eller henne. Det är därför angeläget att den dömde så snart som möjligt får besked om vad han och hon har att rätta sig efter. Om den dömde inte efterkommer varningen och fullgör tilläggssanktionen på det sätt som anvisas honom eller henne kan det leda till att mer ingripande åtgärder vidtas, se 27 kap. 9–10 §§ BrB och 5–6 §§ i detta kapitel.
10 § Enligt bestämmelserna gäller ett skyndsamhetskrav vid handläggning av ett ärende som rör anmälan till övervakningsnämnd med begäran om åtgärder vid bristande verkställighet (se 5 § och även 27 kap. 9 § BrB), talan vid domstol med begäran om verkställighet i kriminalvårdsanstalt (se 6 § och även 27 kap. 10 § BrB) och anmälan eller talan om omhändertagande i anledning av bristande verkställighet (se 7 § och även 27 kap. 13 § första stycket BrB).
Kriminalvårdens ansvar för verkställigheten innebär bl.a. att handläggningen av åtgärder som rör bristande verkställighet ska ske med en skyndsamhet som säkerställer att ändamålet med åtgärden inte hinner förfalla. Det är därför angeläget att åtgärder vid bristande verkställighet sker med den skyndsamhet som omständigheterna kräver. Kravet på skyndsamhet motiveras även av att de frågor som övervakningsnämnd och domstol har att pröva i anledning av bristande verkställighet är av ingripande karaktär för den dömde. Det är därför angeläget att den dömde så snart som möjligt får besked om vad han eller hon har att rätta sig efter.
Författningskommentar SOU 2012:34
420
8 kap. Beslut
Kapitlet innehåller bestämmelser om de beslut som fattas med stöd av lagen.
1 § I paragrafen anges att beslut enligt lagen fattas av Kriminalvården. Bestämmelsen innebär att samtliga beslut enligt lagen fattas av Kriminalvården. Förvaltningslagen (1986:233) gäller för Kriminalvårdens handläggning. Att Kriminalvården kommer att fatta fler och mer ingripande beslut än tidigare ställer höga krav på handläggningen. Förvaltningslagens krav tillgodoser i de flesta fall också sådana krav. Vad som kan behöva iakttas särskilt är kravet på skyndsamhet i handläggningen och god kvalitet avseende de underlag som Kriminalvården ska tillhandahålla övervakningsnämnd och domstol i samband med att ett ärende anhängiggörs.
2 § Enligt paragrafen ska ett beslut enligt lagen gälla omedelbart om inte annat särskilt anges. Det innebär att de beslut som meddelas kan verkställas även om de har överklagats eller kan överklagas. I ett enskilt beslut kan det dock anges att beslutet inte får verkställas förrän det vunnit laga kraft.
I 29 § förvaltningslagen (1986:223) och 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns bestämmelser om att överklagade beslut kan inhiberas. En fråga om inhibition av ett beslut kan endast prövas av en myndighet eller en domstol i samband med ett överklagande. Kriminalvårdens beslut om annat än varning överklagas till förvaltningsdomstol, se 9 kap. 1 § och 4 §. En fråga om inhibition av ett beslut som fattats av Kriminalvården prövas av den domstol som har att pröva överklagandet.
9 kap. Överklagande
Kapitlet innehåller bestämmelser om överklagande av Kriminalvårdens beslut enligt lagen.
1 § Paragrafen innehåller bestämmelser om vilken domstol som har att pröva överklagande av Kriminalvårdens beslut.
SOU 2012:34 Författningskommentar
421
Enligt första stycket får Kriminalvårdens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det gäller dock inte Kriminalvårdens beslut om varning enligt 27 kap. 8 § första stycket BrB. Beslut i ett sådant fall får enligt 4 § överklagas till övervakningsnämnd.
Andra stycket innehåller bestämmelser om behörig förvaltningsrätt.
Enligt tredje stycket krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.
2 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om obligatorisk omprövning inom Kriminalvården. Bestämmelserna gäller i stället för motsvarande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:233).
I första stycket anges att ett beslut inte får överklagas innan det har omprövats av Kriminalvården. Det gäller dock inte, som framgår av 1 § första stycket och 4 §, Kriminalvårdens beslut om varning. En omprövning av ett beslut får begäras av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Om den dömde överklagar beslutet innan det har omprövats ska överklagandet anses som en begäran om omprövning. Omprövningen är en förutsättning för att klaganden ska kunna föra ärendet vidare till allmän förvaltningsdomstol.
Enligt andra stycket får ett beslut som omprövas inte ändras till klagandens nackdel.
3 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om de formella krav som ställs på en begäran om omprövning enligt 2 §. Bestämmelserna gäller i stället för motsvarande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:233).
4 § Paragrafen innehåller bestämmelser om överklagande av Kriminalvårdens beslut om varning enligt 27 kap. 8 § första stycket BrB. Frågan behandlas i avsnitt 12.8.7.2.
Att ett beslut om varning ska överklagas till övervakningsnämnd utgör ett undantag från regleringen i 1 §, där det anges att Kriminalvårdens beslut ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Undantaget motiveras av att en övervakningsnämnd enligt 27 kap. 9 § tredje stycket BrB kan besluta om varning. Övervakningsnämndens beslut om varning överklagas enligt 37 kap. 11 § första stycket BrB till tingsrätt.
Författningskommentar SOU 2012:34
422
Det anges inte någon särskild tid inom vilken den klagande har möjlighet att överklaga Kriminalvårdens beslut om varning. Beslutet kan således överklagas när som helst av den dömde. Om Kriminalvården har anmält till övervakningsnämnden att åtgärder bör vidtas enligt 27 kap. 9 § BrB och den tilltalade har överklagat ett beslut om varning, får överklagandet prövas av övervakningsnämnden i samband med att frågan om åtgärder enligt 27 kap. 9 § BrB prövas.
10 kap. Övriga bestämmelser
1 § Paragrafen innehåller en upplysning om att verkställighetsföreskrifter kommer att komplettera lagen.
1.19 Förslaget till lag (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning
I lagen regleras verkställigheten av ungdomsövervakning. Förutsättningarna för att välja ungdomsövervakning som påföljd finns i 32 kap. 9 § BrB och kommenteras närmare i författningskommentaren till den bestämmelsen. Den nya påföljden ungdomsövervakning motiveras i kapitel 27.
Inledande bestämmelser
I 1–2 §§ finns vissa grundläggande bestämmelser om lagens innehåll och tillämpningsområde.
1 § I paragrafen regleras lagens tillämpningsområde och anges dess innehåll. Enligt bestämmelsen är lagen tillämplig i de fall påföljden enligt 32 kap. 9 § BrB bestämts till ungdomsövervakning. I domslutet anges endast att påföljden ska vara en viss angiven tid ungdomsövervakning, som lägst sex månader och som högst ett år. Några andra anvisningar ges inte av domstolen. Det närmare innehållet i påföljden och hur verkställigheten ska vara utformad regleras i denna lag.
SOU 2012:34 Författningskommentar
423
2 § Paragrafen innehåller en upplysning om att Statens institutionsstyrelse (SiS) är ansvarig myndighet för verkställigheten av ungdomsövervakning.
SiS uppgift är att se till att påföljden blir verkställd enligt vad som anges i denna lag. Utifrån de allmänna mål som anges i lagen ska en verkställighetsplan upprättas, innehållande bl.a. vissa obligatoriska moment. SiS ska därefter på olika sätt kontrollera och på annat sätt verka för att påföljden verkställs enligt verkställighetsplanen. Vid vissa fall av allvarlig misskötsamhet har SiS en skyldighet att underrätta åklagarmyndigheten.
Befordran av dom till verkställighet
I 3–5 §§ regleras under vilka förutsättningar påföljden ungdomsövervakning blir verkställbar mot den dömde.
3 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om domens befordran till verkställighet. Det anges i bestämmelsen att påföljden ska börja verkställas så snart som möjligt efter det att den blivit verkställbar mot den dömde. Det är alltid av särskilt stor vikt att verkställigheten av en påföljd för en ung lagöverträdare sker i så nära anslutning som möjligt till domstolens prövning. Det antal månader som domstolen bestämt att ungdomsövervakning ska gälla, räknas från och med den dag domen är verkställbar mot den dömde. Också på grund härav är det angeläget att den faktiska verkställigheten inleds omedelbart.
4 §
I paragrafen anges att en dom är verkställbar mot den dömde om han eller hon inte inom föreskriven tid har överklagat domen när det gäller påföljden. Att den dömde överklagar i andra delar, exempelvis gällande skadestånd, utgör inget hinder mot verkställighet. Inte heller utgör det något hinder mot verkställighet att åklagaren eller målsäganden överklagat domen.
Författningskommentar SOU 2012:34
424
5 § I paragrafen anges i första stycket att verkställigheten får inledas omedelbart, om den dömde före överklagandetidens utgång förklarar att han eller hon avstår från att överklaga domen, dvs. avger en s.k. nöjdförklaring.
I andra och tredje styckena anges de närmare formerna för en nöjdförklaring. En nöjdförklaring får enligt bestämmelsen lämnas inför den domstol som har meddelat domen och inför SiS.
Allmänt om verkställighetens mål och utformning
6–10 §§ innehåller de grundläggande bestämmelserna om verkställighetens mål och utformning. Det gäller sådant som syftet med verkställigheten, allmänna begränsningar utifrån proportionalitet, verkställighetsplanens centrala roll, koordinatorns uppgifter och socialnämndens ansvar.
6 § Paragrafen innehåller en grundläggande bestämmelse om verkställighetens mål och utformning. I bestämmelsen anges att verkställigheten så långt möjligt ska utformas på ett sätt som är ägnat att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt.
Utifrån underbyggd kunskap ska konkreta åtgärder vidtas som kan antas vara verkningsfulla för att minska risken att den unge lagöverträdaren återfaller i brott. Den relativt långa verkställighetstiden och den omfattande utredning som ska göras av den unges förhållanden (se kommentaren till 11–14 §§) möjliggör att olika slag av åtgärder kan vidtas för att understödja de skyddsfaktorer som kan minska risken i återfall och motverka de riskfaktorer som kan bidra till att den dömde på nytt gör sig skyldig till brott. Såväl de individuellt anpassade som de obligatoriska inslagen under verkställigheten ska så långt möjligt vara utformade så att de kan antas motverka återfall i brott. Risken för återfall i brott är i de flesta fall nära knuten till den unges utveckling i personligt och socialt hänseende. De åtgärder som vidtas under verkställigheten kan därför motiveras utifrån ett allmänt syfte att verka för att den dömde utvecklas gynnsamt – utan att det specifikt handlar om brottsförebyggande åtgärder.
SOU 2012:34 Författningskommentar
425
7 § I paragrafen regleras inom vilka ramar verkställigheten ska ske. I likhet med påföljder som verkställs inom Kriminalvården får verkställigheten inte innebära andra begränsningar av den dömdes frihet än vad som följer av denna lag, för att säkerställa humanitet och rättssäkerhet. De sätt på vilka den dömdes rörelsefrihet kan begränsas regleras i vissa särskilda bestämmelser i lagen (22–23 §§ och 29 §).
I bestämmelsen tydliggörs också att alla kontroll- och tvångsåtgärder ska prövas mot den s.k. proportionalitetsprincipen, då de endast får användas om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Med tvångsåtgärd avses bl.a. provtagning enligt 28 § tredje stycket för kontroll att kravet på drogfrihet upprätthålls, polishämtning enligt 32 § för att säkerställa medverkan vid kartläggning och sammanträffanden med koordinatorn samt polishandräckning för att genomdriva förbud att vistas på viss plats. Med kontrollåtgärder avses bl.a. elektronisk kontroll enligt 24 § av föreskrifter om frihetsinskränkningar.
Kravet på proportionalitet omfattar såväl ett beslut om att en kontroll- eller tvångsåtgärd ska vidtas som genomförandet av en sådan åtgärd.
8 § Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om att det alltid ska upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan för den dömde. I verkställighetsplanen ska anges hur verkställigheten ska vara utformad och vilka moment den ska innehålla. I 15–19 §§ anges vissa inslag som är obligatoriska och som det ska meddelas beslut om och vilka andra frågor som kan regleras i planen. Verkställigheten i det enskilda fallet kan dock inte grundas direkt på vad som anges i denna lag, utan det är en nödvändig förutsättning att det görs en heltäckande plan som innehåller såväl de obligatoriska som de mer individuellt anpassningsbara inslagen.
Verkställighetsplanen ska utgå från vad som sägs i 6 § angående verkställighetens mål och utformning och vad som sägs i 7 § om proportionalitetshänsyn (se kommentaren till 6 och 7 §§).
I 11–14 §§ finns bestämmelser om hur verkställighetsplanen ska upprättas. I 15–19 §§ finns bestämmelser om verkställighetsplanens innehåll och i 20 § uppföljning och ändringar i planen. I 29 § finns en bestämmelse om den dömdes skyldighet att följa planen. I 30– 33 §§ finns bestämmelser om åtgärder för att säkerställa verkställig-
Författningskommentar SOU 2012:34
426
heten av planen och i 34 § finns bestämmelser om den verkställande myndighetens skyldigheter vid viss allvarlig misskötsamhet.
9 §
I paragrafen anges att SiS ska förordna en särskild koordinator för den dömde under verkställigheten. Enligt vad som föreskrivs i 2 § ansvarar SiS för verkställigheten av ungdomsövervakning. Det innebär att myndigheten har att tillse att det upprättas en verkställighetsplan enligt vad som anges i lagen och att kontrollera att den efterlevs av den dömde. Det praktiska arbetet att verka för att planen efterlevs ska utföras av en särskild koordinator som förordnas av SiS.
Koordinatorn kan antingen vara anställd hos SiS eller förordnas för uppdraget i det enskilda fallet. Oavsett anställningsförhållandet ska koordinatorn ges ett särskilt förordnande för var och en av de dömda som han eller hon ska arbeta med. För varje person som döms till ungdomsövervakning ska det bara finnas en koordinator.
Uppgiften att vara koordinator ställer krav på särskild kompetens och erfarenhet av att arbeta med ungdomar som gjort sig skyldiga till allvarliga brott. Koordinatorn bör ha utbildning som socionom eller någon annan likvärdig utbildning samt därtill erfarenhet av socialt arbete eller likvärdig erfarenhet.
Koordinatorn bör medverka redan när verkställighetsplanen upprättas (se kommentaren till 11 §). I första hand bör han eller hon förordnas direkt när domen blir verkställbar mot den dömde.
Som berörs ovan är koordinatorns huvuduppgift att verka för att planen efterlevs. Gentemot den dömde kan det ske genom stöd, hjälp och kontroll. Koordinatorn ska kontrollera att den unge följer vad som anges i verkställighetsplanen. Det kan för det första ske genom de kontakter som koordinatorn ska ha med den unge. Kontrollen kan även ske genom att koordinatorn har löpande kontakt med sådana som har del i verkställigheten. Beroende på hur planen är utformad kan det vara t.ex. skola, kurator, praktikplats eller missbruksvården. Koordinatorn bör arbeta för ett nära samarbete med andra aktörer. I 24 § anges att efterlevnaden av verkställighetsplanen i vissa delar även kan kontrolleras med hjälp av elektroniska hjälpmedel.
Koordinatorn kan ge den dömde praktisk hjälp att genomföra planen. Det kan då handla om att hjälpa till med att hitta strukturer i vardagen för att t.ex. passa tider och komma till de rätta platserna för olika inslag i planen.
SOU 2012:34 Författningskommentar
427
I många fall torde det viktigaste för efterlevnaden vara det stöd koordinatorn kan ge den dömde att genomföra planen. I förlängningen måste den dömde själv ha en motivation och vilja att arbeta för en förändring till det bättre av sin situation. I första hand bör stödet därför handla om motivationshöjande samtal och andra sätt att stödja och uppmuntra den dömde.
Koordinatorns främsta medel för att kontrollera att verkställighetsplanen efterlevs och att praktiskt verka för en sådan efterlevnad genom stöd och motivation är de sammanträffanden som den dömde ska ha med koordinatorn. Detta ska vara ett obligatoriskt inslag. I 21 § föreskrivs att den dömde som huvudregel ska träffa koordinatorn två gånger i verkan, se kommentaren till 21 § angående sammanträffanden som en del av verkställighetsplanen. Som föreskrivs i 32 § kan denna del av verkställigheten genomdrivas med hjälp av polishandräckning.
Utöver huvuduppgiften att verka för att de inslag som anges i verkställighetsplanen efterlevs kan koordinatorn ha som uppgift att själv genomföra vissa inslag, exempelvis föra strukturerade samtal över olika teman.
Utöver att verka för och kontrollera att verkställighetsplanen efterlevs torde det ofta bli naturligt att koordinatorn även i andra avseenden kan ge den dömde stöd och hjälp. I vilken omfattning det sker kommer givetvis vara beroende av de särskilda förutsättningarna i det enskilda fallet. Avgörande kan vara exempelvis den dömdes ålder, vilka resurser den dömde själv besitter och vilket stöd den dömde har från föräldrar och andra vuxna i sin närhet.
Koordinatorn kan inte utöva någon kontinuerlig fysisk övervakning att den dömde inte återfaller i brott under verkställighetstiden. Genom den regelbundna kontakten med den unge och kontrollen av att verkställighetsplanen efterlevs, får koordinatorn ändå en övervakande roll. Det kan ske genom indikationer som att den dömde missbrukar droger, missköter åläggandena enligt planen eller ger uttryck för en bejakande inställning till fortsatt kriminalitet. Indikationer på att det finns risk för fortsatt brottslighet kan motivera vissa åtgärder, främst att ändra verkställighetsplanen, öka kontrollen av dess efterlevnad och att genomdriva vissa delar med hjälp av polishandräckning.
Koordinatorn kan genom sin både stödjande och kontrollerande funktion av den dömde upplevas ha dubbla och kanske svårförenliga roller. Det är därför viktigt att det redan i inledningen av
Författningskommentar SOU 2012:34
428
verkställigheten klargörs för den dömde vilka uppgifter och ansvar koordinatorn har.
Kontrollen att planen följs torde förutsätta att koordinatorn har kontakt med skola, socialtjänst och andra som kan vara involverade i verkställigheten. En fungerande kontroll kan innebära ett informationsutbyte. Det kan då vara frågor som omfattas av sekretess, såväl för SiS gentemot andra som för andra involverade gentemot SiS. I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) [OSL] återfinns vissa sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör uppgiftslämnande i syfte att underlätta kontrollen av att verkställighetsplanen följs. I 23 kap. 9 § andra stycket finns en sådan bestämmelse för skolan, i 26 kap. 9 a § för socialtjänsten och 26 kap. 9 b § för SiS (se vidare i kommentaren till OSL angående dessa bestämmelser).
10 §
Paragrafen innehåller de närmare formerna för socialnämndens medverkan under verkställigheten. I paragrafen anges att det i alla fall när ungdomsövervakning dömts ut, finns en skyldighet för socialnämnden att utse en särskild handläggare för den dömde under verkställigheten. Skyldigheten gäller för socialnämnden i den dömdes hemort.
Socialtjänsten kommer i de flesta fall att ha en framträdande roll vid såväl upprättande som genomförande av verkställighetsplanen. Vid upprättandet behövs socialtjänstens kunskaper om den dömdes personliga förhållanden och vilka tidigare insatser som gjorts. Vidare är det av stort intresse vilken bedömning socialtjänsten gör beträffande åtgärder och insatser som bör bli aktuella under verkställigheten. Själva verkställigheten torde också i de flesta fall inkludera insatser som ligger under socialtjänsten. Det kan exempelvis gälla deltagande i någon behandlings- eller programverksamhet inriktad på unga lagöverträdare, missbruksvård och familje- och nätverksarbete.
För att underlätta samarbetet mellan socialtjänsten och SiS ska enligt bestämmelsen en särskild handläggare utses av socialnämnden. Den särskilde handläggaren ska företräda socialnämnden vid kartläggningen av den unges förhållanden och vid upprättade av verkställighetsplanen. Under verkställigheten ska den särskilde handläggaren vara SiS kontaktperson och den som koordinatorn kan vända sig till initialt när det uppkommer frågor som berör socialtjänsten. Även vid uppföljning och eventuell revidering av verk-
SOU 2012:34 Författningskommentar
429
ställighetsplanen ska den särskilde handläggaren medverka från socialnämndens sida.
Upprättande av verkställighetsplan
11–14 §§ innehåller bestämmelser om formerna för hur verkställighetsplanen ska upprättas.
11 §
I paragrafen föreskrivs att det – innan verkställighetsplanen enligt 8 § upprättas – ska göras en utredning av den dömdes förhållanden. Utredningen ska syfta till att utröna vilka åtgärder som kan vidtas för att den dömde ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt.
Verkställigheten av ungdomsövervakning ska omfatta mellan sex månader och ett år, i enlighet med domstolens beslut. Längden av verkställighetstiden bör möjliggöra intensiva och förhållandevis långvariga insatser. Verkställighetsplanen ska utformas enligt den brottsavhållande målsättning som anges i 6 §. Ungdomsövervakning kommer endast att komma i fråga vid mycket allvarlig förstagångsbrottslighet och vid återfall i allvarlig brottslighet. För att öka möjligheterna att bryta en begynnande brottskarriär och söka påverka den unge att komma bort från kriminella tankemönster och en kriminell identifikation, kan det bedömas nödvändigt med riktade och samordnade insatser. Det behövs ett helhetsperspektiv på den unges situation för att identifiera de skyddsfaktorer som bör understödjas och riskfaktorer som bör motverkas. För att utnyttja verkställighetstiden på bästa sätt behöver det därför göras en omfattande utredning av den dömdes personliga och sociala förhållanden.
SiS ansvarar för att det sker en sådan utredning som förutsätts enligt bestämmelsen. För att säkerställa kontinuitet inom ramen för denna påföljdsform och för att kartläggningen ska kunna igångsättas så snart som möjligt, bör det inom SiS finnas särskilda team som arbetar med kartläggningen och med efterföljande bedömning av vilka åtgärder och insatser som framstår som påkallade. I teamet bör det ingå en psykolog, en lärare och en familjebehandlare. Även den koordinator som SiS, enligt 9 §, ska förordna bör medverka i utredningsarbetet.
Författningskommentar SOU 2012:34
430
Som anges i 14 § ska verkställighetsplanen vara upprättad senast fyra veckor efter det att domen blev verkställbar mot den dömde. I 29 § anges att den unge är skyldig att medverka under tio dagar vid upprättade av verkställighetsplanen. Det förutsätts sålunda att kartläggningen görs på ett omfattande sätt och att verkställighetsplanen därför kan grundas på ett fullgott underlag.
12 § I paragrafen anges att kartläggning och upprättade av verkställighetsplan ska göras i samråd med den dömde och med beaktande av hans eller hennes önskemål.
I 29 § anges att den dömde är skyldig att medverka under tio dagar vid upprättade av verkställighetsplanen. Den unge lagöverträdaren kommer sålunda själv att ha en stor roll i upprättandet av verkställighetsplanen. I denna bestämmelse regleras vilka hänsyn som ska tas till den dömdes åsikter och ståndpunkter.
Verkställighetsplanen ska bestämmas av SiS utifrån vad som framkommer under verkställigheten. Det förutsätts därför inte att den dömde samtycker till de insatser och åtgärder som ska ingå. Till den del det gäller sådana individuellt anpassade åtgärder som anges i 19 § (boende, skolgång, sysselsättning och fritid, missbruksbehandling och annan vård och behandling), är det dock knappast meningsfullt att besluta om insatser om den dömde inte kan antas medverka i tillräcklig omfattning. Den dömdes inställning är därför av stor betydelse. De tvångs- och kontrollåtgärder som regleras i lagen gäller enbart de obligatoriska inslagen. Därtill gäller SiS skyldighet att anmäla misskötsamhet bara den typen av inslag (se kommentaren till 34 §).
Även beträffande de obligatoriska inslagen (sammanträffande med koordinatorn enligt 15 §, rörelseinskränkningar enligt 16 § och drogförbud enligt 17 §) bör utformningen i verkställighetsplanen ske efter samråd med den dömde och med beaktande av hans eller hennes önskemål. I dessa fall är dock utrymmet att beakta den unges önskemål mindre, eftersom de obligatoriska inslagen är nödvändiga för att säkerställa att påföljden blir tillräckligt ingripande och framstår som trovärdig. Som utvecklas i kommentaren till respektive bestämmelse kan de därtill ha brottsavhållande syften som gör att den dömdes inställning kan vara av underordnad betydelse.
Vidare anges i andra meningen i paragrafen att samråd om möjligt ska ske med den dömdes vårdnadshavare. Bestämmelsen tar
SOU 2012:34 Författningskommentar
431
sikte på de fall där den dömde står under någons vårdnad när verkställighetsplanen upprättas, dvs. är under 18 år. Vårdnadshavarna har typiskt sett en viktig roll för att den unge ska utvecklas gynnsamt och inte återfalla i brott. Att vårdnadshavarna involveras i arbetet med verkställighetsplanens innehåll är därför av största betydelse. Endast om det inte är möjligt med ett sådant samråd bör en verkställighetsplan upprättas utan kontakt med och inflytande av vårdnadshavarna. Vad som i första hand kan göra samråd omöjligt är om vårdnadshavarna helt motsätter sig att medverka. I vissa fall kan sådant som sjukdom och utlandsvistelse omöjliggöra samråd. I andra fall kan förhållandet mellan den dömde och vårdnadshavaren och speciella omständigheter kopplade till vårdnadshavarens person också det omöjliggöra ett meningsfullt samråd.
För att döma någon till ungdomsövervakning förutsätts att han eller hon var under 18 år vid tidpunkten för gärningen. I vissa fall kan den dömde ha hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för verkställighetens inledning. Även beträffande dem som är myndiga kan det finnas goda skäl att samråda med lagöverträdarens föräldrar. Det kan även finnas skäl att tala med andra personer i den dömdes närhet – oavsett om den dömde är myndig eller inte. I tredje meningen föreskrivs därför att samråd även får ske med andra personer om det är lämpligt.
13 §
Paragrafen reglerar den samverkan med olika berörda myndigheter som ska ske vid upprättande av verkställighetsplanen. Som anges i kommentaren till 11 § ska verkställighetsplanen innehålla åtgärder och insatser utifrån ett helhetsperspektiv, inrymmande skyddsfaktorer som är möjliga att understödja och riskfaktorer som är möjliga att motverka.
Att det sker en samverkan med berörda myndigheter är för det första nödvändigt för att utredningen av den dömdes personliga förhållanden ska bli heltäckande och rättvisande.
SiS ansvarar för att det upprättas en så meningsfull och fungerande verkställighetsplan som möjligt – utifrån de behov som påvisas vid utredningen. SiS har dock inte praktiska möjligheter eller resurser att på egen hand anordna eller bekosta de insatser för den dömde som bedöms påkallade. I stället ska detta – såsom är fallet vid verkställighet av frivårdspåföljder inom ramen för Kriminalvården – ske inom ramen för den s.k. normaliseringsprincipen. Detta gäller sådana frågor som får regleras enligt 19 §. För att sådant som skol-
Författningskommentar SOU 2012:34
432
gång, annan utbildning, missbruksbehandling, psykiatrisk vård, kuratorskontakter och deltagande i programverksamhet ska kunna ingå i verkställighetsplanen förutsätts att den myndighet som normalt sett ansvarar för verksamheten i fråga tillhandahåller eller i vart fall bekostar den inom ramen för verkställigheten. Den myndighet som tillhandahåller en viss resurs måste då givetvis göra den bedömningen att det finns förutsättningar att tillhandahålla den, bl.a. att det finns ett behov hos den unge. Kartläggningen som ska göras syftar därför inte enbart till att utreda den unges behov utan även kartlägga vilka olika resurser som finns tillgängliga (utifrån bland annat de bedömningar som görs av olika huvudmän) och hur de kan samordnas.
För att möjliggöra detta måste det inom ramen för upprättandet av verkställighetsplanen ske en nära samverkan mellan SiS utredningsteam (se angående detta i kommentaren till 11 §) och berörda myndigheter.
SiS samverkan med socialtjänsten i den dömdes hemort är av avgörande betydelse för att bedöma vilka insatser som är påkallade och möjligheterna att tillhandahålla och bekosta kvalificerade insatser. I första meningen i bestämmelsen anges därför att en sådan samverkan alltid ska ske med socialnämnden. För att underlätta denna samverkan ska enligt 10 § en särskild handläggare vara utsedd inom socialtjänsten.
I andra meningen anges att SiS vid behov ska samverka även med andra berörda myndigheter. Utifrån vad som framgår vid kontakter med den dömde, dennes vårdnadshavare och socialtjänsten får det göras en bedömning från fall till fall vilken samverkan under kartläggningsfasen som är nödvändig. I normalfallet torde en allsidig belysning förutsätta kontakter med polismyndigheten och den dömdes skola. I förekommande fall kan information inhämtas från andra berörda myndigheter och vårdgivare. Inom ramen för samverkan kan därefter fastställas vilka insatser från intressenter utanför SiS som kan ingå i verkställighetsplanen. I kommentaren till 19 § berörs ytterligare vilka insatser som kan ingå i en verkställighetsplan.
I vissa fall kan möjligheterna att lämna uppgifter till SiS angående den dömde begränsas av sekretess. I första hand bör informationsinhämtande i sådana fall möjliggöras genom att den dömde (och i förekommande fall hans eller hennes vårdnadshavare) samtycker till att uppgifter lämnas ut. I OSL finns bestämmelser som i vissa fall möjliggör uppgiftslämnande från vissa myndigheter till SiS
SOU 2012:34 Författningskommentar
433
för att kunna upprätta en verkställighetsplan. De sekretessbrytande bestämmelserna återfinns i 23 kap. 9 § (sekretess i utbildningsverksamhet), 26 kap. 9 a § (socialtjänstsekretess) och 35 kap. 10 a § (förundersökningssekretess till skydd för enskild). Vad gäller andra uppgifter, exempelvis sådant som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess enligt 25 kap. 1 §, kan uppgifter som omfattas av sekretess lämnas till SiS endast om sekretessen bryts av samtycke. Det kan påpekas att polisen enligt 10 kap. 27 § (generalklausulen) har möjlighet i vissa fall att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess enligt 18 kap. 1 § (förundersökningssekretess till skydd för att förebygga och beivra brott).
Vad gäller de närmare förutsättningarna att lämna ut vissa uppgifter utan hinder av sekretess hänvisas till kommentaren till OSL.
14 §
I paragrafen anges att verkställighetsplanen ska vara upprättad senast fyra veckor efter det att domen kunde verkställas. Bestämmelsen innebär att utredningsteamet och koordinatorn har fyra veckor att disponera för att göra en kartläggning av den unges förhållanden, bedöma vilka individuellt anpassade insatser som är påkallade, bedöma hur de obligatoriska inslagen ska vara utformade samt samverka med andra berörda myndigheter gällande vilka inslag som kan ingå. Av bestämmelsen följer att det är SiS som ansvarar för att en verkställighetsplan upprättas och som slutligen fastställer dess innehåll. SiS har dock att uppfylla vad som sägs i lagen om obligatoriska inslag. SiS möjligheter att besluta om insatser som inte bekostas och anordnas inom den egna myndigheten är begränsade av den s.k. normaliseringsprincipen (se kommentaren till 13 § angående detta).
Om den unge inte medverkar vid upprättande av en verkställighetsplan kan det enligt 34 § föranleda en rapportering till åklagare och i förlängningen till att påföljden undanröjs och ersätts av en annan på följd.
Verkställighetsplanens innehåll
15–20 §§ innehåller bestämmelser om verkställighetsplanens innehåll samt om förändringar av innehållet under verkställighetstiden. I paragraferna under denna underrubrik finns en samlad förteckning av vilka inslag som planen kan innehålla. Gällande vissa inslag anges innehållet närmare i bestämmelser under särskilda rubriker.
Författningskommentar SOU 2012:34
434
15 § Paragrafen anvisar att verkställighetsplanen alltid ska innehålla ett beslut om att den dömde ska sammanträffa med koordinatorn under verkställighetstiden. I 21 § – till vilken denna bestämmelse hänvisar – anges närmare hur detta ska utformas i verkställighetsplanen.
16 § Paragrafen anvisar att verkställighetsplanen alltid ska innehålla ett beslut om vissa inskränkningar i rörelsefriheten. I 22–27 §§ – till vilka denna bestämmelse hänvisar – anges hur detta ska utformas i verkställighetsplanen.
17 § Paragrafen anvisar att verkställighetsplanen alltid ska innehålla ett beslut om att den dömde inte får bruka narkotika och andra förbjudna preparat. I 28 § – till vilken denna bestämmelse hänvisar – anges hur detta beslut ska utformas i verkställighetsplanen och hur det kan kontrolleras.
18 §
Paragrafen innehåller en bestämmelse om att verkställighetsplanen får innehålla ett beslut om att den dömde inte får bruka alkohol under verkställighetstiden. Till skillnad från vad som gäller för narkotiska preparat och motsvarande enligt 17 §, är det inte obligatoriskt att verkställighetsplanen ska innehålla ett förbud för den dömde att bruka alkohol. Huruvida ett sådant förbud ska meddelas ska bedömas utifrån den allmänna utgångspunkten i 6 §; att verkställigheten så långt möjligt ska utformas på ett sätt som är ägnat att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt. Utifrån detta kan det givetvis alltid i någon mening finnas skäl att meddela ett förbud för den dömde att bruka alkohol. Med hänsyn till trovärdigheten i påföljden och att ett förbud måste följas av en löpande kontroll och leda till konsekvenser för det fall att det överträds, bör dock ett sådant förbud endast meddelas om det är påkallat i det enskilda fallet. I vissa fall – särskilt om den dömde har hunnit fylla 18 år – kan därtill ett alkoholförbud framstå som onödigt ingripande om det inte kan antas fylla något brottsförebyggande syfte i det enskilda fallet.
Om den tidigare brottsligheten på något sätt varit kopplad till alkoholkonsumtion finns det starka skäl att meddela ett förbud för den dömde att bruka alkohol under verkställigheten. Även annars
SOU 2012:34 Författningskommentar
435
kan det brottsförebyggande syftet motivera ett förbud. Skälen för att meddela ett generellt alkoholförbud behöver inte vara lika tunga om den dömde är underårig och ju yngre denne är desto mindre bör krävas för att meddela ett sådant förbud.
Det ankommer på SiS att besluta om ett förbud att bruka alkohol ska meddelas. Det förutsätter inte den dömdes samtycke. Eftersom det inte är ett obligatoriskt krav kan det beslutas att det endast ska gälla under viss del eller vissa dagar under verkställigheten. I de fall ett alkoholförbud meddelas gäller de kontrollmöjligheter som anges i 28 §.
19 §
Paragrafen innehåller en uppräkning av de frågor som kan regleras i verkställighetsplanen, utöver de frågor som SiS kan – och i de flesta fall ska – besluta om enligt 15–18 §§.
Att det alltid ska upprättas en plan som reglerar verkställigheten av ungdomsövervakning framgår av 8 §. Verkställighetsplanen ska utformas utifrån de mål som ställs upp i 6 §. I 11 § föreskrivs att det ska göras en utredning av den dömdes förhållanden innan planen upprättas. Ungdomsövervakning ska endast komma i fråga som påföljd vid allvarlig brottslighet och vid graverande återfallssituationer. För att öka möjligheterna att bryta en begynnande brottskarriär och söka påverka den unge att komma bort från kriminella tankemönster och en kriminell identifikation kan det bedömas nödvändigt med riktade insatser. I kommentaren till 11 § anges att det oftast torde behövas ett helhetsperspektiv på den dömdes situation för att identifiera de skyddsfaktorer som bör understödjas och riskfaktorer som bör motverkas. Mot bakgrund av vad som framkommer under kartläggning kan – utifrån det allmänna syftet i 6 § – de frågor som regleras i punkterna a)–f) ingå i verkställighetsplanen. Det bör vara insatser som har ett långsiktigt perspektiv och som kan fortgå även efter det att påföljden är verkställd.
Enligt 12 § ska verkställighetsplanen upprättas i samråd med den dömde (se kommentaren till den bestämmelsen angående betydelsen av den dömdes inställning till tänkbara åtgärder och inslag i planen).
Enligt 13 § ska samverkan ske med socialnämnden och andra berörda myndigheter (se kommentaren till den bestämmelsen närmare angående innebörden av den s.k. normaliseringsprincipen). När det är fråga om insatser som normalt tillhandahålls och/eller bekostas av exempelvis socialtjänst, skola, barn- och ungdomspsykiatri eller landstingskommun, förutsätts för att ett sådant in-
Författningskommentar SOU 2012:34
436
slag ska ingå i planen, att den ordinarie huvudmannen går med på att bekosta och tillhandahålla insatsen.
Eftersom verkställighetsplanen till sin natur ska kunna understödja skyddsfaktorer och motverka riskfaktorer utifrån ett helhetsperspektiv, kan de frågor som får regleras vara av olika natur och i olika utsträckning förutsätta godkännande och medverkan av andra myndigheter och intressenter.
Enligt punkten a) ska den dömdes boende kunna regleras. I normalfallet, särskilt om den dömde är underårig, kan det finnas skäl att föreskriva var den unge ska bo. Detta kan ske i syfte att säkerställa stabilitet under verkställighetstiden. Om inte annat framkommer under utredningen kan det anges att den dömde ska fortsätta att bo hemma hos sina vårdnadshavare. Om det under kartläggningen framkommer stora problem i hemförhållandena kan socialtjänsten ta initiativ till att den dömde ska bo i familjehem enligt SoL eller omhändertas enligt LVU. Om boendeförhållandena ändras med stöd av den socialrättsliga lagstiftningen ska de nya boendeförhållandena även regleras i verskställighetsplanen.
Enligt punkten b) kan frågan om skolgång regleras i planen. I de fall den dömde är skolpliktig bör det vara en naturlig del av verkställighetsplanen att ange att han eller hon ska gå i skolan. Om skolformen inte fungerar kan det under kartläggningen uppkomma fråga om att ändra skolform. Om detta sker ska den nya skolformen anges i planen. I de fall den dömde inte är skolpliktig och inte deltar i någon skolform blir det en huvuduppgift under utredningen och verkställigheten att få honom eller henne att återuppta skolgången eller annan utbildning eller praktik på ett sätt som fungerar utifrån de individuella förutsättningarna.
I punkten c) anges att frågor om sysselsättning och fritid kan regleras i verkställighetsplanen. Avsikten är inte att den dömdes tillvaro vid sidan av skola, praktik eller arbete ska regleras i detalj. Syftet med att inkludera sysselsättning och fritid i verkställighetsplanen kan vara att fånga upp och understödja en meningsfull sysselsättning som kan bidra till prosociala kontakter samt fysisk och psykisk hälsa. Det kan handla om deltagande i idrott eller annan organiserad fritidsverksamhet. Både i de fall då den unge redan deltar i sådan verksamhet under utredningen som föregår verkställighetsplanen och då initiativ tas under den fasen kan uppgifter om sysselsättningen eller fritidsaktiviteten ingå i verkställighetsplanen.
SOU 2012:34 Författningskommentar
437
Enligt punkten d) kan missbruksbehandling regleras i verkställighetsplanen. Vad som främst åsyftas är behandling mot narkotika- och alkoholmissbruk.
I punkten e) anges att verkställighetsplanen kan reglera frågor om annan vård och behandling. Det kan gälla terapi, psykiatrisk behandling, behandling mot spelmissbruk eller annan vård eller behandling som syftar till att minska risken för återfall i brott.
Enligt punkten f) kan andra insatser som syftar till att den unge ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt också ingå i verkställighetsplanen. Det kan handla om sådant som syftar till påverkan och attitydförändringar utan att det kan beskrivas som vård och behandling. Det kan vara fråga om en strukturerad samtalsserie, deltagande i programverksamhet eller deltagande i medling. I vart fall om den unges förhållanden inte påkallar mer intensiva och kvalificerade insatser bör det som utgångspunkt under verkställigheten alltid ingå någon form av programverksamhet.
20 §
Paragrafen anger att verkställighetsplanen löpande ska följas upp under verkställigheten. Ansvaret för detta ligger på SiS som huvudman för påföljden. Om inte omständigheterna i det enskilda fallet påkallar en ännu mer frekvent uppföljning, ska uppföljning ske minst var åttonde vecka. Uppföljningen innebär att SiS regelbundet ska bedöma hur de inslag som ingår i verkställighetsplanen fungerar för den dömde. Av betydelse är bl.a. vilka förändringar som skett i den dömdes livssituation och om de mål som satts upp har uppnåtts. Om den dömde blir föremål för vård enligt LVU under verkställigheten finns det alltid skäl att följa upp verkställighetsplanen och se över vad den ska innehålla.
Betydelsen av att den dömde inte medverkar på det sätt som anges i planen behandlas särskilt i kommentaren till 30 §.
Om det finns behov ska verkställighetsplanen ändras. Vad som sägs i 11–13 §§ gäller då i motsvarande utsträckning. Vilka möjligheter det finns att ändra planen beror på om det är ett obligatoriskt inslag eller ett inslag enligt 19 §.
Det är viktigt att den dömde hela tiden har klart för sig vilka åligganden som följer för honom eller henne. Rent praktisk bör varje ändring leda till en reviderad plan där ändringarna anges i ett nytt samlat dokument.
Författningskommentar SOU 2012:34
438
Närmare om sammanträffanden med koordinatorn
21 § I 9 § anges att SiS ska förordna en särskild koordinator för den dömde under verkställigheten. I 15 § anges att verkställighetsplanen alltid ska innehålla beslut om att den dömde ska sammanträffa med koordinatorn under verkställigheten. I denna paragraf anges närmare hur den dömdes skyldighet att sammanträffa med koordinatorn ska vara utformad. Enligt bestämmelsen ska den dömde sammanträffa med koordinatorn två gånger i veckan under verkställigheten. I kommentaren till 9 § utvecklas vilken roll och vilka uppgifter koordinatorn har under verkställigheten. Det är i första hand vid de regelbundna sammanträffandena som dessa uppgifter ska utföras.
I denna bestämmelse anges att tid och plats för sammanträffandena ska bestämmas av koordinatorn efter samråd med den dömde. Sammanträffandena bör inte inkräkta på skolgång, praktikplats eller liknande, utan läggas på andra tider. Avgörande i de flesta fall torde vara praktiska utgångspunkter utifrån vad som kan fungera för såväl koordinatorn som den dömde. Om det bedöms påkallat och lämpligt kan sammanträffandena bestämmas till helgkvällar, för att öka möjligheterna att kontrollera den dömdes drogfrihet och i övrigt minska risken för återfall i brott. Några närmare riktlinjer för hur långt varje sammanträffande ska vara finns inte anledning att ge, utan det får avgöras utifrån förhållandena i det enskilda fallet.
I andra stycket anges att antalet sammanträffanden kan minskas, om verkställighetsplanen innehåller andra inslag som till sin karaktär är inriktade på vård, behandling och påverkan. Det gäller insatser som avses i 19 § punkterna d) till f); missbruksbehandling, annan vård och behandling eller andra motsvarande åtgärder. Om det ingår sådana regelbundna inslag bör som regel omfattningen av de obligatoriska sammanträffandena med koordinatorn kunna minskas. En kontaktfrekvens om ett sammanträffande i veckan ska enligt andra meningen i andra stycket dock under alla förhållanden upprätthållas.
Antalet sammanträffanden kan också vara mindre än vad som sägs i första stycket om den dömde blir föremål för vård enligt LVU. Den situationen kan inträffa att den dömde under någon del av verkställigheten blir föremål för vård enligt LVU och då blir omhändertagen. I sådana fall kan kontakterna med koordinatorn inskränkas till vad som är lämpligt och bedöms som nödvändigt.
SOU 2012:34 Författningskommentar
439
Närmare om inskränkningar i rörelsefriheten
I 22–27 §§ anges på vilka sätt den dömdes rörelsefrihet ska vara inskränkt under verkställighetstiden.
22 § Enligt 16 § ska verkställighetsplanen alltid innehålla vissa beslut om inskränkningar i den dömdes rörelsefrihet. I denna paragraf anges hur denna inskränkning ska vara utformad, för det fall den inte byts ut mot en mer individuellt anpassad inskränkning såsom anges i 23 §. Om inte annat beslutas i det enskilda fallet ska verkställighetsplanen innehålla beslut om att den dömde under verkställighetstiden ska vara förbjuden att vistas utanför bostaden under kvällar och nätter mot lördag, söndag och måndag. Förbudet ska gälla från klockan 18 på kvällen till klockan 7 på morgonen, dvs. från fredag kväll till lördag morgon, från lördag kväll till söndag morgon samt från söndag kväll till måndag morgon. Förbudet ska gälla från det att verkställighetsplanen har upprättats och under hela verkställighetsperioden. Enligt 25 och 26 §§ kan under en senare del av verkställigheten föreskrifterna om frihetsinskränkning trappas ned och även helt upphöra. Enligt 27 § kan de därefter trappas upp på nytt eller återupptas (se kommentarerna till dessa bestämmelser).
Även om den dömde är omyndig och bor hemma hos sina vårdnadshavare eller bor kvar hos föräldrarna efter att ha blivit myndig – vilket torde vara den vanligaste förekommande situationen – innebär inte förbudet att lämna bostaden någon formell skyldighet för vårdnadshavare eller andra vuxna som den dömde delar bostad med att medverka till att förbudet upprätthålls. Kontrollen av detta åligger SiS som huvudman för påföljden. Det förutsätts heller inte att vårdnadshavare eller andra som den dömde delar bostad med formellt samtycker till att det meddelas förbud för den dömde att lämna bostaden. Om det finns ett motstånd kan det dock vägas in i bedömningen om ett sådant beslut är olämpligt och bör bytas ut mot någon annan form av inskränkningar i rörelsefriheten (se i kommentaren till 23 § angående detta).
Enligt 24 § får efterlevnaden av förbudet att lämna bostaden kontrolleras med elektroniska hjälpmedel (se i kommentaren till den bestämmelsen angående de praktiska aspekterna på detta).
Författningskommentar SOU 2012:34
440
23 § I paragrafen anges att ett förbud att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter får ersättas med vissa andra former av inskränkningar i rörelsefriheten, om ett förbud enligt 22 § inte bedöms som lämpligt med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden eller om det skulle framstå som mer ändamålsenligt med en annan form av inskränkning. I sådana fall får förbudet att lämna bostaden ersättas med
1. förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt
angiven plats eller inom ett särskilt angivet område,
2. förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt
angivet område eller
3. skyldighet för den dömde att under vissa tider uppehålla sig på
en särskilt angiven plats.
Sådana inskränkningar ska i ingripandegrad i huvudsak motsvara ingripandegraden i ett förbud att lämna bostaden enligt 22 § och får aldrig vara mer ingripande än ett sådant förbud.
Ett förbud att lämna bostaden enligt 22 § ska ersättas med en annan form av inskränkning om ett förbud att lämna bostaden inte bedöms som lämpligt med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden. Denna bedömning ska göras i samband med upprättande av verkställighetsplanen. Enligt 20 § kan en sådan bedömning göras även under själva verkställigheten, vid en uppföljning som då påkallar en ändring i verkställighetsplanen. Av stor betydelse vid bedömningen av om ett förbud att lämna bostaden inte är lämpligt är det yttrande som socialnämnden upprättat enligt 11 § LUL och andra uppgifter och eventuella tidigare utredningar från socialtjänsten. Den dömdes egna uppgifter om sina hemförhållanden bör också tillmätas betydelse i sammanhanget.
För att ett förbud att lämna bostaden ska anses lämpligt måste den unge ha en bostad i vilken frihetsinskränkningen kan fullgöras. Till skillnad från vad som kan förekomma beträffande vuxna lagöverträdare, torde dock avsaknaden av bostad knappast i praktiken vara en omständighet som lämplighetsbedömningen kan komma att stupa på. I många fall kan däremot den unges hemförhållanden vara sådana att ett förbud att lämna bostaden skulle vara olämpligt. Visserligen ska det tas i beräkningen att förbudet endast ska gälla vissa kvällar och nätter och inte i något fall under hela dygnet. Om
SOU 2012:34 Författningskommentar
441
det framkommer att det förekommit våld i hemmet eller att det annars finns stora relationsproblem kan trots detta ett förbud för den dömde att lämna bostaden vara olämpligt. Detsamma kan gälla om det förekommer missbruk eller det finns en psykiatrisk problematik i hemmiljön. I vissa fall torde utredningen inför verkställighetsplanen tydliggöra att hemförhållandena är så bristfälliga att det finns skäl för en familjehemsplacering enligt SoL eller ett omhändertagande enligt LVU. Även om inte socialnämnden anser att det finns skäl för LVU-vård eller familjehemsplacering, kan ett förbud att lämna bostaden såsom en del av verkställigheten av påföljden bedömas som icke lämpligt. SiS har således att göra en självständig bedömning. Utgångspunkten för denna bedömning ska vara att det inte ska meddelas ett förbud att lämna bostaden om detta kan orsaka risk för våld eller trakasserier eller om det annars skulle kunna vara skadligt eller menligt med ett sådant förbud.
I andra situationer kan ett förbud att lämna bostaden tvärtom bedömas som den mest lämpliga formen av frihetsinskränkning, förutsatt att hemförhållandena bedöms som godtagbara. Särskilt för lagöverträdare i den yngre delen av åldersgruppen kan ett förbud att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter ge stadga till den unges tillvaro och rent praktiskt avhålla honom eller henne från att vistas i miljöer där det förekommer våld och droger och situationer där den sociala kontrollen från vuxenvärlden är som svagast.
Även om ett förbud att lämna bostaden inte bedöms som olämpligt kan det ersättas av en annan form av frihetsinskränkning om en sådan bedöms som mer ändamålsenlig. Med mer ändamålsenlig avses att ett förbud enligt någon av de tre punkterna i bestämmelsen – mer än ett förbud att lämna bostaden – kan antas bidra till att minska risken för att den dömde återfaller i brott. Eftersom det alltid ska göras en bedömning av ändamålsenligheten föreligger det inte något egentlig presumtion att välja förbud att lämna bostaden som frihetsinskränkning. I stället får en avvägning av det mest ändamålsenliga göras i det enskilda fallet.
Om sålunda ett förbud att lämna bostaden bedöms som olämpligt eller om en annan form av frihetsinskränkning bedöms som mer ändamålsenlig, ska en sådan i stället ingå i verkställighetsplanen. I paragrafen anges i tre punkter hur detta kan vara utformat.
Enligt första punkten får ett förbud att lämna bostaden enligt 22 § ersättas med ett förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet
Författningskommentar SOU 2012:34
442
område. Med utgångspunkt i den begångna brottsligheten och den dömdes eventuella riskbeteende kan det gälla förbud att vistas inom ett område där det ofta förekommer droghandel eller alkoholmissbruk eller där den dömde annars kan antas komma i kontakt med personer i vars umgänge risken för fortsatt brottslighet typiskt sett bedöms vara högre. Det kan gälla exempelvis torg, parker eller andra platser som etablerats som samlingsplatser. Det särskilda området måste anges specifikt i beslutet och sålunda kunna avgränsas tydligt. Det får inte vara så omfattande att det avgränsar möjligheten att i övrigt förflytta sig inom hemkommunen. Om risken för återfall är kopplad till att den dömde beger sig från hemkommunen till någon annan kommun, kan förbudet gälla att bege sig till den andra orten.
Förbudet kan även gälla en eller flera särskilt angivna platser. Även i detta fall ska förbudet motiveras utifrån att en närvaro av den unge kan antas öka risken för återfall i brott och beteenden som är kopplade till en sådan risk, exempelvis alkohol- och drogmissbruk. Det kan då gälla exempelvis restauranger, pubar eller liknande. Även lokaler som bedöms ha anknytning till organiserad brottslighet kan förbudet avse, exempelvis om den dömde har vistats i en lokal som har anknytning till ett kriminellt gäng eller nätverk. Om den dömde har kontakter med kriminella nätverk och det finns särskilda lokaler som fungerar som mötesplatser, exempelvis hos något äldre medlem i gänget, kan förbudet gälla denna bostad eller lokal.
Inskränkningen ska i ingripandegrad i huvudsak motsvara ingripandegraden av ett förbud att lämna bostaden och får inte vara mer ingripande än ett sådant förbud. Det handlar delvis om olika storheter, varvid det är svårt att exakt ange hur denna jämförelse ska göras. Om det gäller förbud att vistas inom ett särskilt område bör det – för att inte vara alltför ingripande – som utgångspunkt gälla enbart under veckosluten precis som förbudet att lämna bostaden. I de fall området är avgränsat geografiskt till ett mindre område är det dock så pass mindre ingripande än ett förbud att lämna bostaden att det bör kunna gälla alla dagar i veckan. Ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats innebär normalt en så pass liten inskränkning i livsföringen att det kan gälla alla dagar i veckan. Detsamma gäller förbud att bege sig till en viss annan ort.
Enligt andra punkten kan frihetsinskränkningen avse förbud för den dömde att under viss tid lämna ett särskilt angivet område. Det kan exempelvis – för att bidra till kontinuitet och kontroll och
SOU 2012:34 Författningskommentar
443
bättre förutsättningar att genomföra åtgärderna i övrigt – föreskrivas att den dömde inte får lämna hemkommunen under verkställigheten. I de fall den dömde bor i en storstadskommun kan förbudet gälla en kommundel. Ett förbud att lämna den egna kommunen eller kommundelen är så pass ingripande att det normalt bör göras en viss tidsbegränsning för att det inte ska vara mer ingripande än ett förbud att lämna bostaden enligt 22 §.
Enligt tredje punkten kan frihetsinskränkningen gälla en skyldighet för den dömde att uppehålla sig på en särskilt angiven plats. För att uppfylla kravet att det ska vara en ändamålsenlig begränsning, bör det i första hand vara fråga om platser som stödjer en prosocial utveckling. Som ett alternativ när inte förbud att lämna bostaden är lämpligt, kan dock huvudsyftet vara att få till ett frihetsinskränkande inslag med samma ingripandegrad. En sådan frihetsinskränkning kan användas för att understödja deltagande i andra inslag i verkställighetsplanen – såsom skola eller deltagande i programverksamhet – eller ligga vid sidan om detta. Även i detta fall ska inskränkningen i ingripandegrad i huvudsak motsvara ingripandegraden av ett förbud att lämna bostaden och får inte vara mer ingripande än ett sådant förbud. En jämförelse får göras med det antal timmar som tas i anspråk av dem dömdes tid – exklusive natten – vid ett förbud att lämna bostaden enligt 22 §.
Om det behövs för att uppnå tillräcklig ingripandegrad eller annars bedöms lämpligt får flera sådana inskränkningar som anges i första stycket kombineras. Exempelvis kan det bedömas som lämpligt att kombinera ett förbud att vistas på en viss plats eller att bege sig till en annan kommun, med en skyldighet att vara på en särskild plats för deltagande i viss verksamhet.
24 §
Paragrafen innehåller en bestämmelse om att efterlevnaden av förbud och andra frihetsinskränkningar enligt 22 och 23 §§ får kontrolleras med hjälp av elektroniska hjälpmedel. För att upprätthålla trovärdigheten i påföljden och säkerställa att den verkställs som det är avsett, måste föreskrifter om frihetsinskränkningar enligt 22 och 23 §§ vara föremål för kontroll. Koordinatorn har enligt 9 § som uppgift bl.a. att genom kontroll verka för att verkställighetsplanen följs. I kommentaren till den bestämmelsen berörs vilka kontrollåtgärder koordinatorn kan vidta. Utöver detta kan enligt denna bestämmelse efterlevnaden av inskränkningar enligt 22 och 23 §§ kontrolleras elektroniskt. Huruvida det är motiverat i det
Författningskommentar SOU 2012:34
444
enskilda fallet får prövas mot den särskilda proportionalitetsbestämmelsen i 7 §. Bestämmelsen är teknikneutral och möjliggör användande av elektronisk övervakning enligt den teknik som är mest ändamålsenlig och – vilket följer av regeln i 7 § – minst integritetskränkande. Vad som exempelvis kan komma i fråga är sådan stationär övervakning som idag används för att övervaka när ett fängelsestraff verkställs med s.k. fotboja samt s.k. GPS-teknik.
25 §
Enligt 22 och 23 §§ ska som huvudregel beslut om frihetsinskränkande inslag gälla under hela verkställighetstiden. Enligt bestämmelsen i denna paragraf kan en nedtrappning ske efter halva tiden. Nedtrappning innebär sålunda att föreskrifterna i verkställighetsplanen ändras i lindrande riktning.
Nedtrappning kan göras efter halva verkställighetstiden. En nedtrappning förutsätter att den dömde i godtagbar omfattning medverkat vid upprättande av verkställighetsplanen och därefter följer planen på ett godtagbart sätt. I sådana fall är utgångspunkten att en nedtrappning alltid ska göras, i syfte att skapa incitament för den dömde att efterleva planen och för att påföljden inte ska vara onödigt ingripande. Det är inte särskilt angivet hur och i vilken omfattning nedtrappningen ska ske. Det är dock inte möjligt att redan efter halva tiden helt avsluta de frihetsinskränkande inslagen. Detta kan enligt 26 § göras efter två tredjedelar av verkställighetstiden. Om den dömde uppfyller kraven på godtagbar medverkan kan det vara lämpligt att det sker en ungefärlig halvering av de frihetsinskränkande inslagen. Det bör i första hand ske genom att tiden under vilka de ska gälla halveras. Det kan också vara aktuellt med en mer successiv avtrappning.
Om den dömde inte medverkar på ett konstruktivt sätt vid framtagande av planen kommer det ofta saknas förutsättningar att fylla verkställigheten med något större innehåll utöver de obligatoriska inslagen. För att inte påföljden ska bli för lite ingripande saknas det då förutsättningar att trappa ned de frihetsinskränkande inslagen. I 34 § anges att en sådan bristande medverkan i vissa fall kan innebära att förutsättningar för varning eller undanröjande föreligger (se kommentaren till den bestämmelsen angående detta).
Om den dömde medverkar på ett godtagbart sätt vid upprättande av verkställighetsplanen och därefter följer den på ett godtagbart sätt ska de frihetsinskränkande inslagen trappas ned efter halva tiden. Att det ställs krav på en ”godtagbar” medverkan innebär att
SOU 2012:34 Författningskommentar
445
det inte är en förutsättning för nedtrappning att verkställighetsplanen följts i alla delar. Planerna kommer i många fall innehålla många inslag. De personer som döms till ungdomsövervakning är unga, har ofta stora personliga problem och olika former av bristande förutsättningar. Ett krav på fullständig efterlevnad är knappast realistiskt och möjligheten att trappa ned på ingripande inslag för att öka incitamenten för den dömde, bör därför finnas även när inte alla inslag har efterlevts fullt ut. Det avgörande för om verkställighetsplanen efterlevs på ett godtagbart sätt är att den dömde inte obstruerar eller motarbetar planen och dess syften och inte underlåter att medverka på ett sätt som gör att inslagen inte går att genomföra på ett meningsfullt sätt. I praktiken innebär det att en godtagbar medverkan kan ha skett även om exempelvis den dömde underlåter att komma till några möten med koordinatorn men inte om detta sker regelbundet och i stor omfattning. På samma sätt kan den dömde anses ha medverkat godtagbart om han eller hon missar någon del av en programverksamhet men inte om det sker i sådan omfattning att syftet med medverkan undergrävs. Bristande iakttagande av de frihetsinskränkande inslagen kan även i någon mån inrymmas i en godtagbar medverkan, även om utrymmet att då trappa ned på inslagen bör vara litet. Det avgörande bör sammanfattningsvis vara att den dömde – utifrån sina personliga förutsättningar – kan sägas ha ansträngt sig för att efterleva verkställighetsplanen.
26 §
Paragrafen innehåller en bestämmelse om att de frihetsinskränkande helt kan upphöra efter två tredjedelar av verkställighetstiden, om den dömde i godtagbar omfattning medverkat vid upprättande av verkställighetsplan och därefter följt verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt. Eftersom bedömningen gäller hela verkställighetstiden fram till denna tidpunkt, förutsätts att de frihetsinskränkande inslagen redan har kunnat trappas ned enligt 25 §. I likhet med nedtrappningen ska SiS som utgångspunkt alltid ändra verkställighetsplanen och ta bort besluten om frihetsinskränkande inslag efter två tredjedelar, om planen följts på ett godtagbart sätt. Vad gäller bedömningen av vad som är en ”godtagbar” efterlevnad hänvisas till kommentaren till 25 §.
Författningskommentar SOU 2012:34
446
27 § Enligt 25 § kan de frihetsinskränkande inslagen trappas ned efter halva verkställighetstiden om den dömde medverkat på ett godtagbart sätt. Under samma förutsättningar kan de enligt 26 § helt upphöra efter två tredjedelar av verkställigheten.
Denna paragraf föreskriver att verkställighetsplanen kan ändras på nytt och att de frihetsinskränkande inslagen enligt 22 eller 23 § kan återupptas om de avslutats med stöd av 26 § eller trappas upp på nytt om de trappats ned med stöd av 25 §. En förutsättning för nedtrappning eller upphörande är att den dömde följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt. Att trappa ned inslagen blir då ett incitament för den dömde att anstränga sig för att efterleva planen. Detta påtryckningsmedel bör finnas kvar också efter ett beslut om nedtrappning eller upphörande. Om den dömde slutar att följa planen på ett godtagbart sätt bör det som huvudregel därför ske en reaktion genom ett återupptagande eller upptrappning av de frihetsinskränkande inslagen. En sådan upptrappning kan också vara en förutsättning för att påföljden sammantaget ska bli tillräckligt ingripande i de fall de dömde inte medverkar vid andra inslag.
Vad gäller frågan vad som utgör ett ”godtagbart sätt” hänvisas till kommentaren till 25 §.
Närmare om alkohol- och drogförbud
28 §
I 17 § anges att verkställighetsplanen alltid ska innehålla ett förbud för den dömde att under verkställighetstiden vara påverkad av narkotika och vissa liknande preparat. I 18 § anges att verkställighetsplanen kan innehålla ett förbud att helt – eller delvis – bruka alkohol under verkställighetstiden. I första och andra stycket i denna paragraf anges närmare vad ett sådant förbud kan omfatta och hur det ska vara utformat. Det anges i första stycket att den dömde under verkställigheten inte får vara påverkad av narkotika, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Det anges i andra stycket att den dömde inte får vara påverkad av alkohol i den utsträckning det anges i verkställighetsplanen.
I tredje stycket anges att SiS har möjlighet att besluta om att den dömde under verkställigheten ska medverka i provtagning för att
SOU 2012:34 Författningskommentar
447
kontrollera drogfrihet eller nykterhet. Ett sådant prov kan alltid beslutas om vad gäller drogfrihet. I de fall verkställighetsplanen innehåller ett förbud mot att bruka alkohol kan detta också kontrolleras enligt tredje stycket.
Huruvida och på vilket sätt sådana kontroller ska göras, ska prövas utifrån proportionalitetsbestämmelsen i 7 §.
Den dömdes allmänna skyldigheter
29 § I paragrafen sammanfattas de skyldigheter som följer för den som döms till ungdomsövervakning.
Enligt första punkten är den dömde skyldig att inställa sig under tio dagar under de fyra första veckorna för att medverka vid upprättande av en verkställighetsplan på den plats som SiS anvisar. Utredningsarbetet bör i normalfallet ske i den dömdes hemort eller nära den, för att underlätta för den dömde och andra berörda personer att medverka. Om det inte är praktiskt genomförbart kan den dömde vara skyldig att bege sig till en annan ort för arbetet med kartläggningen. I sådana fall ankommer det på SiS att ordna ett tillfälligt boende – exempelvis i ett familjehem – om det inte är praktiskt möjligt för den dömde att åka hem alla dagar. Det kan även bli aktuellt att den dömde då bor på en öppen institution vissa dagar. Någon annan typ av inackordering kan också bli aktuell. Det förutsätts inte att medverkan sker i tio dagar i sträck eller endast vardagarna under två veckor. Det måste dock ske inom den fyraveckorsfrist för upprättande av verkställighetsplan som anges i 14 §. I någon mån kan omfattningen anpassas till det enskilda fallet. Paragrafen ger sålunda SiS möjlighet att kräva av den dömde att medverka under tio dagar. Om det inte är påkallat med en så stor medverkan, exempelvis om verkställighetsplanen kan färdigställas på kortare tid än fyra veckor, kan SiS godta att den dömde medverkar i mindre utsträckning än under tio dagar. I 32 § finns en bestämmelse om möjlighet till polishämtning av den dömde till kartläggningsarbetet.
I den andra punkten anges dels att den dömde är skyldig att följa de obligatoriska besluten om sammanträffanden med koordinatorn (se kommentaren till 21 § angående detta). I 32 § finns en bestämmelse om möjlighet till polishämtning av den dömde till sammanträffandena. Det anges också i den andra punkten att den dömde är
Författningskommentar SOU 2012:34
448
skyldig att följa de obligatoriska besluten om vissa frihetsinskränkningar (se kommentaren till 22–27 §§ angående detta). Enligt 24 § finns möjlighet att kontrollera sådana elektroniskt. I 32 § finns därtill en bestämmelse om möjlighet att i vissa fall genomdriva sådana beslut med hjälp av polishandräckning och en reglering som ger polisman möjlighet även i andra fall att genomdriva verkställigheten.
Enligt den tredje punkten är den dömde skyldig att följa beslut i verkställighetsplanen om förbud mot användning av droger och alkohol. Av 28 § följer att SiS kan besluta om kontroll av förbudets efterlevnad genom provtagning.
Av fjärde punkten följer att den dömde även i övrigt är skyldig att följa det som anges i verkställighetsplanen. Det gäller alltså sådana frågor som får regleras enligt vad som anges i 19 §. I sådana fall finns inte möjlighet till tvångsvis verkställighet. I 27 och 30 §§ anges vilka åtgärder som kan vidtas vid sådan bristande verkställighet.
Allmänna åtgärder för säkerställande av verkställighet
30 § I paragrafen anges vad som bör vara de primära åtgärderna om den dömde inte följer verkställighetsplanen. Sådan bristande medverkan kan utgöras av att den dömde inte följer de individuellt anpassade inslag som bestämts i planen, exempelvis att gå i skolan, delta i viss behandling eller programverksamhet eller delta i viss fritidsverksamhet. Det kan också vara fråga om att den dömde inte efterlever de obligatoriska inslagen; sammanträffanden med koordinatorn eller beslut om frihetsinskränkningar.
Enligt första stycket ska koordinatorn – som enligt 9 § har till uppgift att verka för att verkställighetsplanen efterlevs – i första hand försöka motivera den dömde att följa planen. Till sitt förfogande för detta motivationsarbete har koordinatorn bl.a. de regelbundna sammanträffanden som ska ske med den dömde. Om den dömde helt har avvikit från vad som planerats och inte hörsammar att träffa koordinatorn, finns det enligt 32 § möjlighet att besluta om polishämtning till sammanträffandet.
Enligt andra stycket kan verkställighetsplanen ändras om det pga. bristande efterlevnad bedöms nödvändigt. I vissa fall kan det visserligen bedömas meningslöst att göra sådana ändringar för att få till en bättre efterlevnad, om den dömde helt saknar vilja att
SOU 2012:34 Författningskommentar
449
medverka vid verkställigheten. I andra fall kan det dock framgå att vissa insatser inte fungerar och att det kan finnas annat som är lämpligare och som det finns större förutsättningar för den dömde att efterleva. Även om det ska ske en noggrann utredning i början kan det under verkställigheten framgå att vissa inslag inte slår väl ut och att den dömde inte kan antas påverkas positivt. Bristande medverkan kan vara en signal på det. Särskilt vad gäller unga med stora personliga och sociala problem måste det finnas en beredskap att tänka om och ändra verkställighetsplanen. Vad gäller de frihetsinskränkande inslagen bör det finnas betydligt mindre utrymme för ändringar om dessa inslag i verkställighetsplanen inte följs. Dessa inslag syftar till att göra påföljden tillräckligt ingripande. Den skulle då tappa i trovärdighet om den dömde kunde få till ett byte av inslag till något som av honom eller henne uppfattas som mindre betungande genom att missköta sig. I de fall de frihetsinskränkande inslagen inte efterlevs, bör det snarare bli fråga om att underrätta åklagaren enligt 34 §, förutsatt att de kriterierna är uppfyllda. I vissa fall kan det dock från objektiva grunder anses att ett visst frihetsinskränkande inslag bör ändras, eftersom det visar sig att det inte är lämpligt eller ändamålsenligt.
Enligt 25 § utgör bristande medverkan ett skäl mot att trappa ned de frihetsinskränkande inslagen och – enligt 27 § – ett skäl för att i vissa fall trappa upp dem på nytt (se kommentarerna till dessa paragrafer angående det).
Särskilda åtgärder för säkerställande av verkställighet
31 § I paragrafen anges att en reaktion på att den dömde inte följer verkställighetsplanen kan vara att besluta att skyldigheten att sammanträffa med koordinatorn ska öka, dock inte mer än till tre gånger i veckan. En sådan ökning kan ske om koordinatorn under en kortare tid vill intensifiera motivationsarbetet. Om den dömde helt frångått vad som sägs i verkställighetsplanen och riskerar att exempelvis hamna i ett i drogmissbruk kan en ökad mötesfrekvens därtill öka den sociala kontrollen av den dömde. Precis som andra ändringar innebär en ökad mötesfrekvens att verkställighetsplanen måste justeras.
Författningskommentar SOU 2012:34
450
Polishandräckning för säkerställande av verkställighet
32 § Enligt 29 § är den dömde skyldig att inställa sig till kartläggningen inför upprättande av verkställighetsplan och därefter vid de obligatoriska sammanträffandena med koordinatorn. Enligt denna paragraf ges SiS möjlighet att genomdriva detta tvångsvis med polishandräckning i de fall den dömde inte kommer frivilligt. I likhet med de möjligheter till handräckning som finns enligt 20 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård ska Polismyndigheten på begäran av SiS lämna biträde för att söka efter och hämta den dömde till av SiS anvisad plats, om den dömde inte inställer sig för att delta i kartläggning inför framtagande av verkställighetsplan eller inte kommer till sammanträffanden med koordinatorn.
Att besluta om polishämtning bör aldrig vara ett förstahandsalternativ. Det följer redan av 7 §, att en tvångsåtgärd enligt denna lag får användas endast om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Andra åtgärder bör först vara uttömda. Om den dömde inte efterlever skyldigheten att träffa koordinatorn och det inte går att på annat sätt motivera honom eller henne att medverka, återstår dock inget annat medel än polishämtning. Om det inte går att få någon kontakt med den dömde kan också ett beslut om att polis ska eftersöka och hämta den dömde vara enda sättet att söka upprätthålla verkställigheten av påföljden. En begäran om polishämtning bör ske endast när det är polisens särskilda befogenheter som är nödvändiga för att genomdriva verkställigheten.
En hämtning med hjälp av polis kan syfta till att bryta ett destruktivt mönster hos den unge och påvisa vilka skyldigheter det följer av domen. Om den dömde vid upprepade tillfällen obstruerar så faller det syftet. Det finns därför inte utrymme för att gång på gång besluta om polishämtning för att få den dömde att medverka. Vid upprepad misskötsamhet bör i stället anmälan ske till åklagare enligt 34 §.
33 §
Enligt denna paragraf kan beslut om inskränkning i rörelsefriheten i vissa fall genomdrivas med hjälp av polis.
Enligt 23 § kan ett beslut om frihetsinskränkning gälla förbud för den dömde att under viss tid vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område. Enligt första stycket i denna
SOU 2012:34 Författningskommentar
451
paragraf kan SiS i enskilda fall begära att Polismyndigheten genomdriver förbudet tvångsvis om det överträds av den unge. Genom bl.a. användning av elektronisk övervakning kan SiS få kännedom om att förbudet överträds. Det kan också ske genom att information lämnas på annat sätt. Biträdet av Polismyndighet kan ske genom att Polismyndigheten tillfälligt omhändertar den dömde och för honom eller henne från den angivna platsen eller det angivna området. Huruvida en åtgärd enligt denna bestämmelse ska vidtas för att genomdriva verkställighet ska prövas mot vad som sägs i 7 §; att en tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Det innebär att den bara bör vidtas om andra möjligheter att få den dömde att efterleva föreskriften om frihetsinskränkning har prövats eller bedöms utsiktslösa. En begäran om polishandräckning bör ske endast när det är polisens särskilda befogenheter som är nödvändiga för att genomdriva verkställigheten.
I andra stycket i bestämmelsen föreskrivs att en polisman även i andra fall har möjlighet att agera och säkerställa att en föreskrift om inskränkning i rörelsefriheten efterlevs av den dömde. Förutsatt att det inom Polismyndigheten finns kunskap om vilka inskränkningar som beslutats i verkställighetsplanen (vilken det enligt 26 kap. 7 § 6 p OSL inte ska gälla någon sekretess för), kan en polisman genomdriva beslutet genom ett tillfälligt omhändertagande. Detta gäller såväl om det är fråga om ett förbud att lämna bostaden som meddelats med stöd av 22 § eller någon annan inskränkning i rörelsefriheten enligt 23 §. Det ställs inte något krav enligt denna bestämmelse på Polismyndigheten att aktivt eftersöka dem som dömts till ungdomsövervakning eller att alltid agera när det upptäcks att en person som dömts till denna påföljd har brutit mot förbudet. I de fall det bedöms motiverat inom ramen för polisens brottsförebyggande arbete, exempelvis vid arbetet med unga lagöverträdare och insatser mot kriminella nätverk, kan en polisman tillfälligt ta om hand en person som dömts till ungdomsövervakning och som bryter mot ett beslut om inskränkning i rörelsefriheten.
I tredje stycket regleras hur omhändertagandet ska gå till enligt första och andra styckena och hur åtgärden förhåller sig till regleringen i polislagen (1984:387). En åtgärd enligt denna bestämmelse förutsätter att den finns en föreskrift om frihetsinskränkning som den dömde överträtt. Även utan detta kan en enskild polisman enligt 12 § polislagen i vissa fall vidta liknande åtgärd. Anträffas någon,
Författningskommentar SOU 2012:34
452
som kan antas vara under 18 år, under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för hans hälsa eller utveckling, får han eller hon enligt 12 § polislagen tas om hand av en polisman för att genom dennes försorg skyndsamt överlämnas till sina föräldrar eller någon annan vårdnadshavare eller till socialnämnden.
I denna paragraf anges vissa anvisningar i de fall ett omhändertagande inte kan grundas på polislagens bestämmelser. Innebörden är att vad som sägs i polislagen har företräde om polismannen ska verkställa en handräckning enligt vad SiS begärt och omständigheterna är så pass allvarliga att det finns grund för omhändertagande enligt 12 § polislagen.
I de fall 12 § polislagen inte blir tillämpligt anges i tredje stycket vad som ska gälla. Den dömde ska i sådana fall skyndsamt lämnas till sin vårdnadshavare eller, om vårdnadshavaren inte är tillgänglig, till socialnämnden. Om den dömde saknar vårdnadshavare, dvs. är över 18 år, ska han eller hon skyndsamt lämnas i bostaden eller på lämplig plats som möjliggör att han eller hon kan ta sig till bostaden. Om föreskriften gäller en skyldighet att uppehålla sig på en särskilt angiven plats ska den dömde i stället föras till den platsen efter omhändertagandet.
Underrättelse till åklagare
34 §
I 32 kap. 10 § BrB regleras konsekvenserna av allvarlig misskötsamhet av de särskilda ungdomspåföljderna (utom varningsstraff och sluten ungdomsvård). Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som ankommer honom eller henne enligt en dom på bl.a. ungdomsövervakning får rätten på talan av åklagare undanröja påföljden och bestämma ny påföljd för brottet. Om det föreligger sådan misskötsamhet får åklagaren enligt 30 § LUL, i stället för att väcka talan om undanröjande, besluta att varning ska meddela den unge om detta bedöms vara en tillräcklig åtgärd.
I denna paragraf anges att SiS ska underrätta åklagaren om det kan antas att det finns förutsättningar för varning eller undanröjande med anledning av den dömdes misskötsamhet. Det föreskrivs dock även i vilka fall det är fråga om en misskötsamhet som ska föranleda en sådan underrättelse. Det gäller om den dömde inte
SOU 2012:34 Författningskommentar
453
-
medverkar vid upprättande av verkställighetsplan,
-
medverkar till provtagning enligt 28 §,
-
följer beslut i verkställighetsplanen om drog- eller alkoholförbud,
-
följer beslut om sammanträffande med koordinatorn eller
-
följer beslut om inskränkningar i rörelsefriheten.
Det är sålunda överträdelser gällande de obligatoriska inslagen enligt 15–17 §§ samt beslut om förbud att bruka alkohol enligt 18 § som kan föranleda rapport till åklagare, vilket i sin tur kan föranleda en varning eller en talan om undanröjande. En förutsättning är även att den dömde i väsentlig grad underlåtit att göra vad som ankommer på honom eller henne med anledning av domen. Det innebär att inte alla överträdelser kan motivera att det sker en underrättelse till åklagaren. De personer som döms till ungdomsövervakning är unga, har ofta stora personliga problem och olika former av bristande förutsättningar. Ett krav på fullständig efterlevnad är knappast realistisk och alla former av misskötsamhet kan inte föranleda att en process om undanröjande igångsätts. Att inte en sådan ordning kan upprätthållas motiverar att de frihetsinskränkande inslagen enligt 25 § kan trappas ned redan om den dömde på ett godtagbart sätt efterlever dem (se kommentaren till den paragrafen angående detta). På samma rätt måste det vara fråga om stora och upprepade överträdelser innan det sker en underrättelse till åklagaren. Innan det sker bör de medel som ges inom ramen för verkställigheten för att möta misskötsamhet först prövas fullt ut.
Enligt 32 kap. 10 § andra stycket BrB kan ungdomsövervakning även undanröjas om inte påföljden av annat skäl inte till väsentlig del kan fullgöras inom skälig tid. Enligt vad som sägs i paragrafen ska även ett sådant förhållande rapporteras till åklagare.
Övriga bestämmelser
35 § I första stycket av paragrafen anges att beslut enligt denna lag fattas av SiS. På förordnings- och föreskriftsnivå anges hur beslutanderätten regleras inom myndigheten.
I andra stycket anges att beslut i frågor enligt denna lag gäller omedelbart, om inte något annat förordnas.
Författningskommentar SOU 2012:34
454
36 § I paragrafen anges i första stycket att beslut som fattats enligt denna lag är överklagbara och får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
I andra stycket anges att det krävs prövningstillstånd vid överklagande till Kammarrätten.
455
2 Uppdraget och dess genomförande
2.1 Inledning
I detta kapitel redovisas det huvudsakliga innehållet i våra direktiv och hur utredningsarbetet har bedrivits.
Som anförs i avsnitt 2.2 har vårt uppdrag varit mycket brett. I någon mån har dock uppdraget begränsats, dels av direktiven, dels av andra utredningars arbete. I avsnitt 2.4 redogör vi för dessa avgränsningar. Slutligen innehåller kapitlet ett avsnitt om betänkandets disposition.
2.2 Utredningens uppdrag
Våra direktiv beslutades av regeringen den 25 juni 2009. Direktiven i dess helhet finns fogade till betänkandet som bilaga 1.
Vi har haft ett mycket brett uppdrag. Den övergripande uppgiften har varit att göra en översyn av påföljdssystemet för såväl vuxna som unga lagöverträdare. Inom ramen för denna översyn har vi bl.a. haft i uppdrag att
• analysera och föreslå hur användningen av fängelse, i första hand de korta straffen, kan minska samtidigt som trovärdigheten i systemet kan upprätthållas
• analysera och föreslå hur det kan undvikas att små skillnader i straffvärde leder till stora skillnader i påföljdsval
• analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas
• ta ställning till och föreslå vilka kriterier som ska gälla för tidigare brottslighet och vilken betydelse sådan brottslighet ska till-
Uppdraget och dess genomförande SOU 2012:34
456
mätas vid påföljdsvalet och straffmätningen samt i fråga om förverkande av villkorligt medgiven frihet
• analysera och vid behov föreslå förändringar av de s.k. billighetsskälen i 29 kap. 5 § BrB vad avser innehåll, betydelse vid straffmätningen och påföljdsvalet samt för meddelande av påföljdseftergift
• analysera behovet av förändringar i syfte att åstadkomma en rimlig reaktion dels vid sanktionskumulation, dels för vissa brottstyper för vilka straffnivån anses ligga högt, nämligen allvarligare narkotikabrott, allvarligare förmögenhetsbrott utan fysisk integritetskränkning samt allvarligare bokföringsbrott, skattebrott och liknande brottstyper
• analysera frågan om straffvärdebestämning vid flerfaldig brottslighet och vid behov lämna förslag som ger sådan brottslighet större genomslag vid påföljdsbestämningen eller som motverkar brottsligheten mer effektivt
• ta ställning till om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan användas i ökad utsträckning eller på annat sätt förändras
• analysera och föreslå hur valet av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska ske, vilket innehåll och vilken utformning i övrigt ingripandena ska ha samt hur de ska följas upp och hur reaktionerna vid återfall i brott och annan misskötsamhet ska utformas – när det gäller valet av ingripande ska bl.a. undersökas bättre möjligheter att anpassa ingripandena efter brottsligheten och i vilken utsträckning den tilltalades personliga förhållanden ska tillmätas betydelse
• analysera om det är möjligt att avvara påföljden överlämnande till vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall som straffrättsligt ingripande eller om ingripandet annars kan förändras för att ge principerna för påföljdssystemet ökat genomslag
• analysera och föreslå hur användningen av dagsböter kan öka, hur dagsbotens belopp ska beräknas, hur verkställigheten av dagsböter kan effektiviseras och hur reaktionen ska se ut vid utebliven betalning, se över förhållandet mellan dagsböter och penningböter samt utreda andra frågor om böter som kan uppkomma
SOU 2012:34 Uppdraget och dess genomförande
457
• ta ställning till om lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätning och påföljdsval eller något av dessa avseenden samt analysera hur ungdom bör beaktas vid straffmätningen i de fall då straffnedsättning ska ske
• utvärdera om syftet med 2007 års reform av påföljderna ungdomsvård och ungdomstjänst har uppnåtts, med inriktning på domstolarnas påföljdsval och innehållet i påföljderna
• se över var och en av påföljderna sluten ungdomsvård, ungdomsvård och ungdomstjänst såvitt avser påföljdens ställning, huvudmannaskapet för påföljden, valet av påföljden, dess innehåll och utformning i övrigt samt uppföljning och reaktion vid återfall i brott eller annan misskötsamhet
• utreda om det bör utvecklas nya inslag som kan vara särskilt lämpliga för unga lagöverträdare
• lämna förslag till en slopad eller mer begränsad användning av böter för lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder
• se över regleringen om sammanträffande av brott och förändring av påföljd och därvid särskilt beakta intresset av att regleringen förenklas och utformas på ett principiellt mer sammanhängande sätt
En övergripande fråga för utredningen har varit att överväga om det bör införas ett system med villkorligt fängelse. Följande uttalas i direktiven:
Utredaren ska ta ställning till om den vidareutveckling av påföljdssystemet som har beskrivits i det föregående kan uppnås genom införande av ett system med villkorligt fängelse. En väg som ska prövas för att åstadkomma detta ska vara att låta samtliga former av ingripanden utom fängelse i anstalt och böter som självständigt straff samt, beroende på utredarens överväganden i de delarna, överlämnande till särskild vård inordnas under det villkorliga fängelset. Som utgångspunkt ska gälla att ett införande av villkorligt fängelse inte får leda till en kraftig ökning av användningen av fängelse i anstalt. Det bör därför exempelvis prövas en ordning där villkorligheten i straffet knyts inte bara till att den dömde inte återfaller i brott eller på annat sätt missköter sig utan också till att prövotiden fortlöper och eventuell tilläggssanktion fullgörs. Därigenom bör fängelsestraffet kunna förbli villkorligt vid återfall eller annan misskötsamhet. När ett ovillkorligt fängelsestraff slutligen döms ut bör det finnas möjlighet att beakta vad den dömde har undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet.
Uppdraget och dess genomförande SOU 2012:34
458
Det bör också prövas om verkställighet av en del av straffet ska kunna anstå.
För det fall att ett system med villkorligt fängelse inte föreslås har vi haft i uppdrag att föreslå hur den i direktiven eftersträvade utvecklingen av påföljdssystemet kan ske inom ramen för den befintliga strukturen.
2.3 Uppdragets genomförande
Utredningens arbete inleddes i augusti 2009. Vi har under utredningsarbetet har haft omfattande kontakt med ett antal domstolar, andra myndigheter och organ samt deltagit i olika möten och konferenser. I bilaga 13 finns en kronologisk sammanställning över dessa kontakter.
Utöver vad som anges i bilaga 13 har utredaren och sekretariatet haft fortlöpande kontakter och samråd med Kriminalvården, Brottsförebyggande rådet (Brå), Statens Institutionsstyrelse (SiS) och BAS & Stockholms Ungdomstjänst. Vi har också haft kontakter och samråd med Åklagarmyndigheten genom Riksåklagarens kansli och Utvecklingscentrum Stockholm om bötesfrågor respektive ungdomspåföljder, med Rikspolisstyrelsen om uppbördsförfarandet vid bötesverkställighet och de frågor om verkställighet av påföljder som berör polismyndigheterna samt med Kronofogdemyndigheten om bötesverkställighet och bötesförvandling.
Under våren 2010 anordnade utredningen tillsammans med Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet tre seminarier med anledning av uppdraget.
I september 2010 anordnade utredningen ett erfarenhetsseminarium för tingsrättsdomare från olika delar av landet angående påföljder för unga lagöverträdare.
I februari 2011 anordnade utredningen ett erfarenhetsseminarium för socialsekreterare angående påföljder för unga lagöverträdare.
I mars 2011 anordnade utredningen ett seminarium för åklagare om påföljdsbestämningen för vuxna lagöverträdare och i maj 2011 anordnades i samarbete med Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum Stockholm, motsvarande seminarium angående påföljder för unga lagöverträdare.
Under utredningstiden har utredaren och sekreterarna företagit studieresor till Norge, Finland och Storbritannien.
SOU 2012:34 Uppdraget och dess genomförande
459
Utredningen har samrått med Psykiatrilagsutredningen (S 2008:09), Straffprocessutredningen (Ju 2010:10) samt utredningen om internationell straffverkställighet: genomförande av EU-rambeslut och översyn av internationella verkställighetslagen (Ju 2011:03).
Inom Kriminalvården har det under perioden januari–augusti 2011 funnits en särskild arbetsgrupp som haft till uppgift att överväga hur förfarandet med yttranden till domstolen (personutredning) kan se ut i ett system med villkorligt fängelse. Företrädare för sekretariatet har deltagit vid arbetsgruppens möten och även i övrigt medverkat vid dess arbete. Arbetsgruppens rapport finns fogad till betänkandet som bilaga 8.
Kriminalvården har bistått utredningen i arbetet med upprättande av förslag till lag om villkorligt fängelse och författningskommentar till lagen. Arbetet har utförts av verksjuristen Elisabeth Kullman Gunnarsson.
Utredningen har under arbetet med frågor som rör innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse och hanteringen av bristande verkställighet av sådana sanktioner haft fortlöpande kontakter med verksamhetsutvecklaren vid Kriminalvården Mimmi Agnevald Haugen.
SiS har bistått utredningen i arbetet med utformningen av påföljden ungdomsövervakning. En av SiS upprättad promemoria i anledning av detta arbete finns fogad till betänkandet som bilaga 12. Arbetet har huvudsakligen utförts av rådgivaren Margaretha Wihlborg.
Sekretariatet har under första halvåret 2010 biståtts av dåvarande rättssakkunnige vid justitiedepartements straffrättsenhet, numera rådmannen, Olof Nyman.
Utredningen har haft 22 sammanträden med experterna, varav sex tvådagarssammanträden och ett tredagarssammanträde i internatform. Utredningen har haft åtta sammanträden med den parlamentariska referensgruppen.
2.4 Avgränsningar
2.4.1 Psykiskt störda lagöverträdare
Som framgår av våra direktiv har vårt uppdrag inte omfattat straffansvar och påföljdsbestämning för allvarligt psykiskt störda lagöverträdare. Såvitt avser denna fråga har utlovats en reform med utgångs-
Uppdraget och dess genomförande SOU 2012:34
460
punkt i Psykansvarskommitténs betänkande Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3), vilket har kompletterats genom Psykiatrilagsutredningens betänkande Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17).
Vi har sett det som angeläget att de förslag som vi lämnar ska kunna fungera även om straffansvaret såvitt avser denna grupp förändras och har vid våra överväganden utgått från att de av Psykansvarskommittén lämnade förslagen om att påföljden överlämnande till rättspsykiatrisk vård ska utmönstras ur påföljdssystemet och att fängelseförbudet i 30 kap. 6 § BrB ska avskaffas – vilka även Psykiatrilagsutredningens förslag bygger på – kommer att genomföras. För det fall den reformen inte genomförs, behöver våra förslag kompletteras med bestämmelser såvitt avser påföljdsbestämningen för allvarligt psykiskt störda lagöverträdare.
2.4.2 Processrättsliga frågor m.m.
I juli 2010 tillsattes Straffprocessutredningen (Ju 2010:10), som har i uppdrag att göra en översyn av brottmålsprocessen i syfte att överväga åtgärder för att skapa ett mer ändamålsenligt brottmålsförfarande. Enligt utredningens direktiv (dir. 2010:78) ingår det i uppdraget att överväga följande.
• Om ansvarsfördelningen mellan åklagare och domstol samt deras roller och funktioner kan tydliggöras och utvecklas.
• Om parternas inflytande över brottmålsprocessen och deras ansvar för att mål förs framåt mot ett avgörande kan öka.
• Hur förberedelsen i brottmål kan förbättras, bl.a. i syfte att skapa en effektivare handläggning och tillförsäkra rätten tillgång till ett fullständigt underlag vid avgörandet.
• Hur handläggningen av brottmål i högre grad kan anpassas till vad som behövs för sakens prövning i det enskilda fallet, t.ex. genom att skapa mer flexibla regler och alternativa former för handläggning och avgörande av mål i tingsrätt och hovrätt.
• Hur risken för inställda förhandlingar kan minska.
• Hur stödpersoners och åklagares roll och funktion i förhållande till målsägandens behov av stöd kan utvecklas.
SOU 2012:34 Uppdraget och dess genomförande
461
Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2012.
Vi har, som anförts ovan, samrått med Straffprocessutredningen. Vidare ska vi enligt våra direktiv utforma våra förslag så att det svenska påföljdssystemet kan fungera på bästa möjliga sätt vid ömsesidigt erkännande och verkställighet av påföljder och utan stora svårigheter kan anpassas vid en eventuell tillnärmning av påföljdssystemen. Förslagen ska även i övrigt utformas i överensstämmelse med relevanta internationella instrument. Detta är något som vi har beaktat vid våra överväganden och vid utformningen av de förslag som lämnas.
Under utredningsarbetet har vi konstaterat att våra förslag kommer att leda till ett antal processrättsliga konsekvenser. I detta får även anses ligga motsvarande konsekvenser för lagstiftning som reglerar frågor om internationell straffverkställighet. För att förslagen ska kunna genomföras måste dessa konsekvenser analyseras och nödvändiga följdändringar göras. En sådan analys omfattas inte uttryckligen av våra direktiv och skulle inte heller ha kunnat behandlas av oss inom utredningstiden. En generell genomgång av de processrättsliga konsekvenserna av våra förslag ingår inte heller i Straffprocessutredningens uppdrag.
Mot bakgrund härav har regeringskansliet den 24 april 2012 uppdragit åt en utredare att biträda justitiedepartementet med att utreda vilka processrättsliga konsekvenser våra förslag leder till och föreslå de författningsändringar som han eller hon finner påkallade (Ju 2012:F). Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2012.
Vi har därför inte gjort några närmare överväganden kring de processrättsliga konsekvenserna av våra förslag och lämnar inte några fullständiga förslag till ändringar i detta avseende.
2.5 Betänkandets disposition
2.5.1 Betänkandets första band
Betänkandets första band inleds med en sammanfattning av våra förslag. Därefter följer våra författningsförslag och, i kapitel 1, en kommentar till författningsförslagen. Våra författningsförslag berör framför allt brottsbalken, men vi föreslår också nya lagar om villkorligt fängelse och om ungdomsövervakning. Den författningstekniska lösningen beskrivs i avsnitt 1.1.
Uppdraget och dess genomförande SOU 2012:34
462
I kapitel 2 redovisas det huvudsakliga innehållet i våra direktiv, hur vi har bedrivit utredningsarbetet och hur vi har avgränsat vårt uppdrag.
2.5.2 Betänkandets andra band
Band 2 innehåller våra överväganden och förslag såvitt avser införandet och uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse.
I kapitel 3 finns en redogörelse för påföljdssystemets framväxt. I kapitel 4 beskrivs gällande rätt såvitt avser påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare och i kapitel 5 finns en kortare redogörelse för regelverken såvitt avser villkorligt fängelse eller motsvarande icke frihetsberövande påföljder i övriga nordiska länder och i några andra europeiska stater.
I kapitel 6 beskriver vi de problem och brister som dagens påföljdssystem som är förenat med och i kapitel 7 anges de allmänna utgångspunkter som vi anser bör ligga till grund för en reform av systemet.
Kapitel 8–12 innehåller våra överväganden och förslag såvitt avser villkorligt fängelse. I kapitel 8 övervägs om villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet. I kapitel 9 finns våra förslag såvitt avser uppbyggnaden av ett system med villkorligt fängelse. Kapitel 10 innehåller våra överväganden såvitt avser påföljdsbestämningen vid återfall i brott. I kapitel 11 finns våra förslag om innehållet i de tilläggssanktioner som villkorligt fängelse ska kunna förenas med. I kapitel 12 överväger vi hur bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse ska hanteras.
I kapitel 13 överväger vi frågor som rör påföljden överlämnande till vård enligt lagen om missbrukare i vissa fall.
Kapitel 14 behandlar frågor som rör kostnadsansvaret för påföljder eller påföljdsinslag som innefattar vård eller behandling.
I kapitel 15 finns våra överväganden såvitt avser betydelsen av att brottsligheten varit av viss art.
SOU 2012:34 Uppdraget och dess genomförande
463
2.5.3 Betänkandets tredje band
Band 3 innehåller våra överväganden och förslag såvitt avser böter (del I), vissa övriga frågor beträffande vuxna lagöverträdare (del II) och påföljdssystemet för unga lagöverträdare (del III).
Kapitel 16 innehåller våra överväganden och förslag om böter. I kapitel 17 gör vi en översyn av de s.k. billighetsskälen i 29 kap. 5 § BrB.
Kapitel 18 innehåller överväganden om straffnivåerna för vissa brott och brottstyper.
I kapitel 19 överväger vi frågor om straffmätningen när en person samtidigt döms för flera brott, s.k. flerfaldig brottslighet.
Kapitel 20–29 innehåller våra överväganden och förslag såvitt avser påföljdssystemet för unga lagöverträdare. I kapitel 20 finns en redogörelse för gällande rätt. I kapitel 21 finns en kortare redogörelse för de särskilda ungdomspåföljderna i övriga nordiska länder och i några andra europeiska stater. Kapitel 22 innehåller en sammanfattning av den utvärdering som Brå gjort av 2007 års reform av ungdomsvård och ungdomstjänst. I kapitel 23 anges de allmänna utgångspunkter som vi anser bör ligga till grund för våra överväganden såvitt avser unga lagöverträdare. Kapitel 24 innehåller våra överväganden och förslag såvitt avser påföljderna ungdomsvård och ungdomstjänst. Kapitel 25 innehåller överväganden och förslag såvitt avser böter som påföljd för unga lagöverträdare och förslag till en ny påföljd; varningsstraff. I kapitel 26 finns våra överväganden och förlag såvitt avser sluten ungdomsvård. I kapitel 27 presenteras förslag till två nya påföljder för unga lagöverträdare; kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Kapitel 28 innehåller överväganden såvitt avser påföljdsbestämningen när den tilltalade tidigare har dömts till en ungdomspåföljd. Slutligen finns i kapitel 29 våra överväganden och förslag såvitt avser lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år.
2.5.4 Betänkandets fjärde band
Band 4 innehåller konsekvensanalyser, ikraftträdande och övergångsbestämmelser samt bilagor.
I kapitel 30 finns en analys av de konsekvenser som våra förslag kan antas medföra.
Uppdraget och dess genomförande SOU 2012:34
464
Kapitel 31 innehåller våra överväganden och förslag såvitt avser ikraftträdande av de författningsförslag vi lämnar och övergångsbestämmelser.
Slutligen finns 13 bilagor fogade till betänkandet.
3
Innehåll
Band 1 – Sammanfattning, författningsförslag
och författningskommentar
Förkortningar
Sammanfattning Författningsförslag
1 Författningskommentar 2 Uppdraget och dess genomförande
Band 2 – Villkorligt fängelse
Del I – Bakgrund och gällande rätt
3 Påföljdssystemets framväxt ......................................... 19
3.1 Inledning ................................................................................... 19 3.2 Historisk tillbakablick ............................................................. 19
3.3 Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp rörande kriminalpolitik .......................................................................... 26 3.4 Frivårdskommittén .................................................................. 27
3.5 Fängelsestraffkommittén......................................................... 28 3.6 1990 års påföljdsutredning ...................................................... 32
3.7 Straffsystemkommittén ........................................................... 33
Innehåll SOU 2012:34
4
3.8 Straffnivåutredningen ............................................................... 37
4 Gällande rätt .............................................................. 41
4.1 Inledning ................................................................................... 41
4.2 Kort om påföljderna ................................................................. 41 4.2.1 Inledning ........................................................................ 41 4.2.2 Böter .............................................................................. 42 4.2.3 Fängelse ......................................................................... 43 4.2.4 Villkorlig dom ............................................................... 55 4.2.5 Skyddstillsyn ................................................................. 57 4.2.6 Särskilt om samhällstjänst ............................................ 63 4.2.7 Överlämnande till särskild vård av missbrukare .......... 65 4.2.8 Påföljder för psykiskt störda lagöverträdare ............... 66 4.3 Straffvärde och straffmätning .................................................. 67 4.3.1 Straffvärde ..................................................................... 68 4.3.2 Billighetsskäl .................................................................. 72 4.3.3 Betydelsen av tidigare brottslighet ............................... 73 4.3.4 Kort om beaktande av ungdom .................................... 75 4.3.5 Begreppet straffmätningsvärde .................................... 76 4.4 Val av påföljd ............................................................................ 76 4.4.1 Påföljdernas inbördes svårhet ...................................... 77 4.4.2 En påföljd eller flera? .................................................... 77 4.4.3 När väljs böter som påföljd? ........................................ 82 4.4.4 Fängelse eller en icke frihetsberövande påföljd? ......... 83 4.4.5 Villkorlig dom eller skyddstillsyn? .............................. 98 4.5 Sammanträffande av brott och förändring av påföljd .......... 102
5 Ordningen i några andra europeiska länder .................. 109
5.1 Inledning ................................................................................. 109 5.2 Finland .................................................................................... 109
5.3 Norge ...................................................................................... 111 5.4 Danmark ................................................................................. 111
5.5 Island ....................................................................................... 112 5.6 Tyskland .................................................................................. 113
Innehåll
5
5.7 England och Wales ................................................................. 114 5.8 Nederländerna ........................................................................ 114
Del II – Allmänna överväganden
6 Påföljdssystemets problem och brister ........................ 119
6.1 Inledning ................................................................................. 119 6.2 Påföljdssystemet saknar enhetlig principiell och ideologisk grund ..................................................................... 119
6.3 Beaktandet av brottslighetens art har gjort systemet svårt att överblicka ................................................................. 122 6.4 Påföljdssystemet har blivit komplext ................................... 123
6.5 Det finns begränsade möjligheter till straffmätning ............ 124 6.6 Det är svårt att rangordna olika påföljdsalternativ .............. 125
6.7 Innehållet i de icke frihetsberövande påföljderna är ibland bristfälligt .................................................................... 126 6.8 Systemet innehåller tröskeleffekter och andra orättvisor ... 129
6.9 Det finns inte alltid ett utmätt fängelsestraff i domen ........ 131 6.10 Sammanfattning ..................................................................... 132
7 Allmänna utgångspunkter för en reform ...................... 135
7.1 Grundläggande utgångspunkter vid utformningen av ett påföljdssystem ........................................................................ 136 7.2 Det bör finnas goda förutsättningar för att välja en icke frihetsberövande påföljd ........................................................ 144
7.3 Så långt möjligt bör inga brott särbehandlas p.g.a. att de tillhör en viss brottstyp ......................................................... 146 7.4 Även icke frihetsberövande påföljder bör alltid straffmätas .............................................................................. 146
Innehåll SOU 2012:34
6
7.5 Rangordningen mellan olika slag av straffrättsliga ingripanden bör bli tydligare och mer realistisk ................... 148 7.6 De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör ha ett tydligt och förutsebart innehåll ................ 149
7.7 De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör på ett tydligare sätt kunna användas för att trappa upp ingripandegraden vid återfall .............................. 149 7.8 Konsekvenserna för den som inte följer de åligganden som en utdömd påföljd innebär bör bli tydligare ................. 151
Del III – Ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
8 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet ......... 155
8.1 Inledning ................................................................................. 155 8.2 Tidigare överväganden m.m. .................................................. 155 8.2.1 1906 års lag om villkorlig straffdom .......................... 156 8.2.2 Frivårdskommittén ..................................................... 157 8.2.3 Straffsystemkommittén .............................................. 160 8.3 Överväganden och förslag ..................................................... 163
9 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse ................................................................... 169
9.1 Inledning ................................................................................. 169 9.2 Det villkorliga fängelsestraffets roll i påföljdssystemet ....... 169 9.2.1 Villkorligt fängelse bör ersätta villkorlig dom och
skyddstillsyn ................................................................ 169
9.2.2 Antalet påföljder i systemet ....................................... 174 9.3 Innebörden av ett villkorligt fängelsestraff .......................... 176 9.3.1 Prövotid och tilläggssanktioner ................................. 176 9.3.2 Närmare om prövotiden ............................................. 180 9.4 Förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt .................................................................. 184 9.4.1 Utgångspunkter .......................................................... 184
Innehåll
7
9.4.2 En presumtion för villkorligt fängelse om fängelsestraffets längd understiger ett år .................. 191 9.4.3 Förutsättningarna för att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga ... 195 9.4.4 Ingen övre gräns för användningen av villkorligt fängelse ........................................................................ 200 9.4.5 Kort om betydelsen av brottslighetens art ................ 202 9.5 Straffmätning inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff .......................................................................... 203 9.5.1 Straffmätning och valet av tilläggssanktion .............. 203 9.5.2 Kort om tilläggssanktionernas innehåll ..................... 206 9.5.3 Rangordning av tilläggssanktioner ............................ 213 9.5.4 Allmänna utgångspunkter för valet av
tilläggssanktion ........................................................... 216
9.5.5 Som huvudregel endast en tilläggssanktion .............. 218 9.5.6 Böter eller samhällstjänst som utgångspunkt ........... 221 9.5.7 Övervakning och kontroll som alternativ till samhällstjänst .............................................................. 224 9.5.8 Hemarrest ................................................................... 226 9.5.9 En vård- eller påverkansinriktad tilläggssanktion ..... 228 9.5.10 Kontraktsvård ............................................................. 237 9.5.11 Underlag för valet av tilläggssanktion ....................... 238 9.5.12 Förfarandet när det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att tillgå .......................... 244 9.5.13 Beaktande av att den tilltalade har varit frihetsberövad ............................................................. 248 9.5.14 Det bör inte finnas möjlighet att besluta om delvis villkorligt fängelse ............................................ 251
10 Beaktande av återfall i brott ...................................... 255
10.1 Inledning ................................................................................. 255 10.2 Vårt uppdrag ........................................................................... 255
10.3 Grundläggande kriterier för beaktande av återfall vid påföljdsbestämningen för ny brottslighet ............................ 256 10.3.1 Inledning ..................................................................... 256 10.3.2 Tidsfaktorn .................................................................. 258 10.3.3 Likhet mellan brotten ................................................. 260 10.3.4 Brottlighetens allvar ................................................... 261
Innehåll SOU 2012:34
8
10.3.5 En sammanvägning av olika omständigheter ............ 262 10.4 Återfallets betydelse för möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ........................................... 262 10.4.1 Utgångspunkter .......................................................... 262 10.4.2 Allmänt om tidigare brottslighet som skäl mot
villkorligt fängelse ....................................................... 266
10.4.3 Återfall före det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff löpt ut .................... 267 10.4.4 Återfall efter utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ................... 272 10.4.5 Återfall som ägt rum efter ett ovillkorligt fängelsestraff ............................................................... 274 10.4.6 Kontraktsvård som särskilt skäl för villkorligt fängelse vid återfall ...................................................... 275 10.4.7 Villkorligt fängelse på grund av särskilda omständigheter ............................................................ 276 10.5 Återfallets betydelse för straffmätningen ............................. 278 10.5.1 Inledning ...................................................................... 278 10.5.2 Nuvarande ordning ..................................................... 278 10.5.3 Bakgrunden till nuvarande ordning – 2010 års
lagändring .................................................................... 279
10.5.4 Överväganden och förslag .......................................... 285 10.6 Förverkande av villkorligt medgiven frihet .......................... 290 10.6.1 Inledning ...................................................................... 290 10.6.2 Nuvarande ordning ..................................................... 290 10.6.3 Bakgrunden till nuvarande ordning ........................... 292 10.6.4 Överväganden och förslag .......................................... 295 10.7 Hanteringen av tidigare utdömda fängelsestraff som inte är helt verkställda när den dömde på nytt döms för brott ... 297 10.7.1 Inledning ...................................................................... 297 10.7.2 Utgångspunkter .......................................................... 299 10.7.3 Den tidigare påföljden är villkorligt fängelse ............ 303 10.7.4 Den tidigare påföljden är ovillkorligt fängelse på
viss tid .......................................................................... 349
10.7.5 Den tidigare påföljden är ovillkorligt fängelse på livstid ............................................................................ 355 10.7.6 Påföljdsbestämningen i högre instans ........................ 358
Innehåll
9
11 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse . 363
11.1 Inledning ................................................................................. 363
11.2 Kriminalvårdens uppgift vid verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff ......................................................... 365 11.2.1 Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av
tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse .............. 365
11.2.2 Övervakningens roll i ett reformerat påföljdssystem ............................................................ 372 11.3 Allmänna krav på den dömde under verkställigheten .......... 377 11.3.1 Den dömde ska vara nykter och drogfri under
fullgörandet av tilläggssanktionen ............................. 377
11.3.2 Den dömde ska vara skyldig att hålla kontakt med Kriminalvården i vissa avseenden ...................... 380 11.4 Dagsböter som tilläggssanktion ............................................ 381 11.4.1 Gällande rätt ................................................................ 381 11.4.2 Våra förslag såvitt avser böter som självständig
påföljd .......................................................................... 382
11.4.3 Utgångspunkter för våra överväganden .................... 382 11.4.4 Överväganden och förslag .......................................... 383 11.5 Samhällstjänst ......................................................................... 386 11.5.1 Gällande rätt ................................................................ 386 11.5.2 Problem och brister i nuvarande system – Brå-
rapporten Samhällstjänst – Dagens situation och framtida möjligheter (2012:4) .................................... 390
11.5.3 Utgångspunkter för våra överväganden .................... 395 11.5.4 Antalet timmar samhällstjänst ................................... 395 11.5.5 Samtycke och lämplighet ........................................... 397 11.5.6 Innehållet i samhällstjänsten ...................................... 407 11.5.7 Ansvaret för och valet av samhällstjänstplatser ........ 414 11.5.8 Krav på nykterhet och drogfrihet .............................. 418 11.6 Övervaknings- och kontrollsanktion ................................... 419 11.6.1 Utgångspunkter .......................................................... 419 11.6.2 Övervakning i dagens påföljdssystem ....................... 420 11.6.3 Tänkbara inslag i en övervaknings- och
kontrollsanktion ......................................................... 422
11.6.4 En övervaknings- och kontrollsanktion ska alltid innefatta kontaktskyldighet ....................................... 424
Innehåll SOU 2012:34
10
11.6.5 Övervaknings- och kontrollsanktionens varaktighet ................................................................ 428 11.6.6 I vissa fall bör övervaknings- och kontrollsanktionen innefatta anmälningsskyldighet ............................................... 429 11.6.7 Kontakt- och anmälningsskyldighet är inte alltid tillräckligt ......................................................... 433 11.6.8 Förstärkande inslag vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till sex månader eller mer ..................... 434 11.6.9 Krav på nykterhet och drogfrihet ............................ 457 11.6.10 Sammanfattning av innehållet i övervaknings- och kontrollsanktionen ............................................ 458 11.7 Hemarrest ............................................................................... 459 11.7.1 Utgångspunkter ........................................................ 459 11.7.2 Hemarrest som tilläggssanktion .............................. 459 11.7.3 Hemarrestens omfattning ........................................ 461 11.7.4 Straffmätning av hemarrest ...................................... 462 11.7.5 Intensiteten i hemarresten bör kunna trappas
ned i slutet av verkställigheten ................................. 463
11.7.6 Sysselsättning och skyldighet för den dömde att underkasta sig vård eller behandling ....................... 465 11.7.7 Samtycke och lämplighet ......................................... 467 11.7.8 Utredning från Kriminalvården ............................... 470 11.7.9 Krav på nykterhet och drogfrihet ............................ 471 11.7.10 Avgift för hemarrest ................................................. 472 11.8 Vård- eller påverkanssanktion ............................................... 473 11.8.1 Utgångspunkter ........................................................ 473 11.8.2 Deltagande i programverksamhet ............................ 474 11.8.3 Andra former av vård och behandling ..................... 478 11.8.4 Övervakning som inslag i en vård- eller
påverkanssanktion .................................................... 480
11.8.5 Krav på nykterhet och drogfrihet ............................ 482 11.8.6 Samtycke och lämplighet ......................................... 484 11.9 Kontraktsvård ......................................................................... 486 11.9.1 Utgångspunkter ........................................................ 486 11.9.2 Nuvarande ordning .................................................. 486 11.9.3 Kontraktsvårdens grundläggande innehåll .............. 487 11.9.4 Krav på nykterhet och drogfrihet ............................ 488 11.9.5 Samtycke och lämplighet ......................................... 489
Innehåll
11
11.9.6 Gränsdragningen mellan kontraktsvård och vård- eller påverkanssanktion .................................. 490
12 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse .................. 495
12.1 Inledning ................................................................................. 495
12.2 Nuvarande ordning ................................................................ 495 12.2.1 Inledning ................................................................... 495 12.2.2 Villkorlig dom .......................................................... 496 12.2.3 Skyddstillsyn ............................................................ 499 12.2.4 Särskilt om samhällstjänst ....................................... 506 12.2.5 Fängelse i anstalt ...................................................... 508 12.2.6 Fängelse som verkställs genom
intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) ........................................................................ 514
12.3 Frivården i Sverige – En kartläggning (Brå-rapport 2010:10) .................................................................................. 516
12.4 Övervakningsnämndernas funktion och uppgifter .............. 520 12.4.1 Allmänt om övervakningsnämnderna ..................... 520 12.4.2 Övervakningsnämndernas uppgifter ....................... 521 12.5 Europakonventionens krav på domstolsprövning ............... 524 12.5.1 Inledning ................................................................... 524 12.5.2 Europadomstolens praxis avseende rätten till
domstolsprövning av frihetsberövanden ................ 525
12.6 Kriminalvårdskommitténs förslag om instansordningen i kriminalvårdsmål och den fortsatta behandlingen av förslagen ................................................................................. 527 12.6.1 Inledning ................................................................... 527 12.6.2 Något om tidigare ordning ...................................... 528 12.6.3 Kriminalvårdskommitténs förslag ........................... 529 12.6.4 Propositionen 2009/10:135 En ny fängelse- och
häkteslagstiftning ..................................................... 536
12.7 Ytterligare något om övervakningsnämndernas ställning ... 539 12.7.1 Regeringsformen ...................................................... 540 12.7.2 Regleringen om rättsprövning ................................. 540 12.7.3 Domstolsutredningen .............................................. 541
Innehåll SOU 2012:34
12
12.7.4 Straffsystemkommittén ........................................... 544 12.7.5 Kriminalvården – en myndighet .............................. 545 12.7.6 Kriminalvårdskommittén ......................................... 546 12.7.7 Målutredningen ........................................................ 546 12.8 Överväganden och förslag ..................................................... 548 12.8.1 Våra direktiv .............................................................. 548 12.8.2 Utgångspunkter ........................................................ 548 12.8.3 Åtgärder med anledning av bristande
verkställighet ............................................................. 557
12.8.4 Kontroll av att tilläggssanktionen verkställs ........... 571 12.8.5 Omhändertagande inför beslut om åtgärder med anledning av bristande verkställighet .............. 578 12.8.6 Beslutande myndighet .............................................. 582 12.8.7 Överklagande ............................................................ 600 12.8.8 Rätt för Kriminalvården att överklaga övervakningsnämndens beslut ................................. 609 12.8.9 Talan vid domstol om bristande verkställighet ....... 618
13 Överlämnande till vård enligt LVM .............................. 629
13.1 Inledning ................................................................................. 629 13.2 Våra direktiv ........................................................................... 629
13.3 Gällande rätt ........................................................................... 629 13.4 Statistik ................................................................................... 637
13.5 Missbruksutredningens förslag ............................................. 639 13.6 Överväganden och förslag ..................................................... 640 13.6.1 Överlämnande till vård enligt LVM bör inte
utgöra en särskild påföljd ......................................... 640
13.6.2 Överlämnande till särskild vård för missbrukare inom ramen för ett påföljdssystem med villkorligt fängelse .................................................... 642 13.6.3 Åtalsprövning enligt LVM ....................................... 645
14 Kostnadsansvaret för vård och behandling ................... 647
14.1 Inledning ................................................................................. 647 14.2 Kort om normaliseringsprincipen ......................................... 648
Innehåll
13
14.3 Normaliseringsprincipen och skyddstillsyn ......................... 649 14.4 Normaliseringsprincipen och kontraktsvård ....................... 650
14.5 Normaliseringsprincipen och utslussningsåtgärder .............. 651 14.6 Närmare om normaliseringsprincipens behandling i olika lagstiftningsärenden m.m. ............................................ 651 14.6.1 Inledning ................................................................... 651 14.6.2 1974 års kriminalvårdsreform .................................. 652 14.6.3 Behandlingen av normaliseringsprincipen vid
socialtjänstreformen ................................................. 654
14.6.4 Frivårdskommitténs behandling av normaliseringsprincipen .......................................... 654 14.6.5 Införandet av kontraktsvård .................................... 656 14.6.6 Fängelseutredningens behandling ........................... 658 14.6.7 Straffsystemkommitténs behandling ...................... 659 14.6.8 Narkotikakommissionens behandling .................... 661 14.6.9 Kriminalvårdskommitténs behandling av kostnader vid utslussning ........................................ 663 14.6.10 Kriminalvårdskommitténs behandling av normaliseringsprincipen och kostnader vid kontraktsvård ........................................................... 665 14.7 Våra överväganden och förslag .............................................. 669 14.7.1 Kostnadsansvaret för kontraktsvård ....................... 669 14.7.2 Kostnadsansvaret för åtgärder inom ramen för
en vård- eller påverkanssanktion ............................. 675
15 Brottslighetens art .................................................... 681
15.1 Inledning ................................................................................. 681
15.2 Nuvarande ordning ................................................................ 681 15.2.1 Det saknas en legaldefinition av vad
brottslighetens art innebär ...................................... 681
15.2.2 Genom 1989 års påföljdsreform introducerades begreppet brottslighetens art .................................. 683 15.2.3 Brottslighetens art ska vägas samman med övriga skäl som talar för fängelse ............................ 685 15.2.4 Frågan behandlades i Straffsystemkommitténs betänkande ................................................................ 686
Innehåll SOU 2012:34
14
15.2.5 Frågan om vilka brottstyper som kan utgöra artbrott har delvis angivits i förarbeten till olika straffbestämmelser ................................................... 688 15.2.6 Införandet av samhällstjänst har delvis förändrat valet av påföljd vid artbrott ..................... 690 15.2.7 Inte brottstypen utan i stället artvärdet hos ett visst brott avgör påföljdsvalet .................................. 692 15.2.8 Brottstypen fungerar – i vart fall som huvudregel – som utgångspunkt för bedömningen av om arten av ett brott ska påverka påföljdsvalet ................................................ 692 15.2.9 Det är inte förbehållet lagstiftaren ensamt att ange brottstyper som kan innebära en artpresumtion ........................................................... 697 15.2.10 Andelen brott som anses kunna innebära en presumtion för fängelse pga. art har ökat och vidgats till fler brottstyper ....................................... 699 15.2.11 Samhällstjänstreformen har inneburit en differentiering mellan och inom olika brottstyper ................................................................ 700 15.2.12 Fängelsepresumtionens styrka avgörs oftast av omständigheter som också har relevans för straffvärdet ................................................................ 702 15.2.13 Vad som utgör artbrott eller inte enligt gällande rätt kan sannolikt endast avgöras utifrån praxis för en viss brottstyp ................................................. 703 15.3 Våra bedömningar och förslag ............................................... 703 15.3.1 Utgångspunkter ........................................................ 703 15.3.2 Varför kan brottslighetens art utgöra skäl att
särbehandla vissa brott vid påföljdsvalet? ............... 706
15.3.3 Det finns inget behov av särbehandling på grund av art i det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår ............................................ 714 15.3.4 Effekter av ett system utan särbehandling på grund av art ............................................................... 717 15.3.5 Sammanfattande bedömning och förslag ................ 724 15.4 Alternativa vägar att gå .......................................................... 726 15.4.1 Inledning ................................................................... 726 15.4.2 Behov av avgränsning ............................................... 727
Innehåll
15
15.4.3 Kan artbrottsbegreppet avgränsas utifrån brottstyp? ................................................................. 728 15.4.4 Kan artbrottsbegreppet avgränsas utifrån särskilda kriterier eller omständigheter? ................. 731 15.4.5 Kan betydelsen av art begränsas genom att särbehandlingen består i ett val av en mer ingripande tilläggssanktion? .................................... 732 15.4.6 Fortsatt särbehandling av brott av integritetskränkande natur?..................................... 735 15.4.7 Vård eller behandling som tilläggssanktion vid allvarliga brott av integritetskränkande natur? ....... 739 15.4.8 Fortsatt särbehandling av brott som hotar grundläggande samhällsfunktioner? ....................... 743 15.4.9 Fortsatt särbehandling av grova rattfylleribrott? ... 744 15.4.10 Sammanfattande bedömning ................................... 749
Band 3 – Böter, billighetsskäl m.m.
och ungdomspåföljder
16 Böter
17 Billighetsskäl 18 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
19 Flerfaldig brottslighet 20 Gällande rätt
21 Ordningen i några andra europeiska länder 22 Brå:s utvärdering av 2007 års reform
23 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden 24 Ungdomsvård och ungdomstjänst
25 Böter och varningsstraff 26 Sluten ungdomsvård
27 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
Innehåll SOU 2012:34
16
28 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd 29 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
Band 4 – Konsekvenser, övergångsbestämmelser
och bilagor
30 Konsekvenser
31 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Bilaga 1 Kommittédirektiv 2009:60
Bilaga 2 Fullständig lydelse av 1 och 25–38 kap.
brottsbalken enligt våra förslag
Bilaga 3 Ordningen i några andra europeiska länder
Bilaga 4 Internationella instrument Bilaga 5 Den svenska brottslighetens utveckling
Bilaga 6 Vägen till fängelse Bilaga 7 Programverksamhet i Kriminalvården
Bilaga 8 Yttranden till domstol i ett system med villkorligt fängelse Bilaga 9 Artbrottsstatistik
Bilaga 10 Sammanställning av praxis gällande
brottslighetens art
Bilaga 11 Ungdomsbrottslighetens utveckling sedan mitten
av 1990-talet
Bilaga 12 Kvalificerad övervakning för ungdomar Bilaga 13 Förteckning över kontakter
Del I
Bakgrund och gällande rätt
19
3 Påföljdssystemets framväxt
3.1 Inledning
I detta kapitel redogör vi för hur nuvarande påföljdssystem har vuxit fram. Kapitlet inleds med en historisk tillbakablick, som sträcker sig till och med införandet av samhällstjänst som föreskrift till villkorlig dom och skyddstillsyn samt möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (avsnitt 3.2). Därefter följer fördjupande avsnitt såvitt avser de reformer och utredningsförslag som vi anser vara av störst intresse för vårt uppdrag (avsnitt 3.3–3.8).
3.2 Historisk tillbakablick 1
Äldre tids strafflagstiftning
Under äldre tid byggde den svenska strafflagstiftningen till stor del på avskräckningsteorin och vedergällningstanken. Straffet verkade genom att avskräcka människor från att begå brott och de som trots allt bröt mot lagen fick sona brotten genom dödsstraff, kroppsstraff, arbetsstraff eller böter. Fängelse hade ännu inte introducerats som påföljdsform, annat än i form av arbete på fästning och fängelse vid vatten och bröd. Sistnämnda straff betraktades inte i första hand som ett frihetsstraff, utan som ett svältstraff avsett att orsaka kroppsligt lidande. Det fanns inte några straffskalor utsatta i lagen, utan det överlämnades helt åt den enskilde domaren att bestämma böternas storlek eller arbetsstraffets längd.
1 Innehållet i avsnittet är delvis hämtat från Straffnivåutredningens slutbetänkande Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85) s. 47 ff. Straffnivåutredningen har i sin tur hämtat innehållet från Fängelsestraffkommitténs huvudbetänkande Påföljd för brott (SOU 1986:14), s. 23 ff., artikeln Straffets grunder – historisk bakgrund av Erland Aspelin, publicerad i Svensk Juristtidning 1999 s. 108 samt Berggren m.fl., Brottsbalken – en kommentar III.
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
20
Frihetsstraff i egentlig mening började användas under 1570talet, då Johan III genom nåd började omvandla dödsstraff till livstids fängelse. Under 1600-talet var det vanligt förekommande att de nyinrättade hovrätterna genom s.k. leuteration omvandlade dödsstraff till kroppsstraff följt av frihetsstraff i form av arbete på fästning. Fästningsarbete kunde dömas ut på viss tid, på livstid eller ”på behaglig tid”. Det sistnämnda innebar att den dömde hölls frihetsberövad till dess att han eller hon visat tillräcklig förbättring för att kunna försättas på fri fot. Straffarbete på viss tid bestämdes enligt praxis till ett visst antal hela år, vanligen från ett till sju år.
Den klassiska straffrättsskolan
Under 1700-talet förändrades synen på straff i Europa. Upplysningsfilosoferna vände sig emot de grymma kropps- och skamstraffen och förespråkade i stället frihetsstraff och böter. Successivt tillkom den klassiska straffrättsskolan, som främst betonade legalitets- och proportionalitetsprinciperna vid fastställande av straffsatser och vid straffmätning. Straffen skulle vara lagligt grundande, förutsebara och stå i proportion till de begångna brotten. Straff ansågs motiverat främst av allmänpreventiva skäl; genom bestraffningen av den som begått ett brott skulle andra avskräckas från att begå samma typ av gärning.
De nya strömningarna nådde även Sverige. År 1811 tillsattes Lagkommittén, som 1832 lade fram ett förslag till allmän kriminallag. Förslaget byggde på preventionstanken. Straffet ansågs ha två syften, dels skulle det avskräcka allmänheten från att begå brott (allmänprevention), dels skulle det förbättra den enskilde brottslingen som skulle ta varning av straffet och i framtiden leva ett laglydigt liv (individualprevention). Kropps- och skamstraffen skulle avskaffas helt och dödsstraffet skulle i stor utsträckning ersättas av frihetsstraff. De dominerande straffen skulle vara straffarbete, fängelse och böter. Lagkommittén föreslog vidare att legalitetsprincipen skulle lagfästas, så att det framgick av strafflagstiftningen att ingen kunde straffas utan stöd i lag. I syfte att ytterligare öka rättssäkerheten skulle det för varje brott anges en straffskala inom vilken domstolarna skulle mäta ut straffet.
Lagkommitténs förslag låg till grund för 1864 års strafflag, som till stor del kom att bygga på den klassiska straffrättsskolan. Legalitetsprincipen blev visserligen inte lagfäst, men proportionalitets-
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
21
principen och kravet på förutsebarhet beaktades bl.a. genom att det infördes straffskalor för alla brott. De sista kroppsstraffen hade avskaffats redan 1855 och strafflagen innehöll påföljderna dödsstraff, straffarbete, fängelse, fängelse vid vatten och bröd, böter, avsättning, suspension, förlust av medborgerligt förtroende, förverkande samt aga av barn. Dödsstraffet, som var förbehållet ett fåtal brott, var fakultativt.
I slutet av 1800-talet och början av 1900-talet genomfördes ett antal lagändringar på straffrättens område. Dödsstraffet, som efter 1877 inte längre fick verkställas offentligt, avskaffades 1921. Också frihetsstraffen undergick förändringar. År 1884 avskaffades fängelse vid vatten och bröd. Verkställigheten av fängelsestraffet reformerades. Från att ha förvarats gemensamt i fängelselokalerna fick fångarna under längre tid vistas i enrum. Cellstraffet ansågs ge större förutsättningar för förbättring av den dömde, eftersom denne kom ifrån det dåliga inflytandet från andra brottslingar och fick större möjligheter att tänka över och komma till insikt om sitt brott. År 1902 avskaffades aga av barn som straff.
Den sociologiska straffrättsskolan – behandlingstanken
I Europa fick den sociologiska straffrättsskolan allt större fäste under 1800-talets senare del. Enligt denna skulle straffet utmätas och anpassas efter gärningsmannens individuella förhållanden. Sådana omständigheter som gärningsmannens sociala situation, tidigare kriminalitet, brottsbenägenhet och samhällsfarlighet skulle ha avgörande betydelse vid valet av påföljd. Straffet ansågs motiverat främst av individualpreventiva skäl och stor vikt lades vid den s.k. behandlingstanken, som innebar att brottslingen under verkställigheten skulle förmås att ändra sitt levnadssätt och därmed avstå från att begå brott i framtiden.
Den sociologiska straffrättsskolan fick stor genomslagskraft i Sverige. De första stegen mot ett mer behandlingsinriktat tänkande togs 1906, då en särskild lag om villkorlig straffdom infördes. Lagen innebar att det i domen kunde förordnas om villkorligt anstånd antingen med straffets ådömande eller verkställande. För den villkorliga domen fastställdes en prövotid och som regel förenades domen även med övervakning. För övervakningen gällde olika bestämmelser om skötsamhet, föreskrifter och sanktioner. Om den dömde inom prövotiden misskötte dessa bestämmelser eller återföll i brott
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
22
kunde det villkorliga anståndet i yttersta fall förverkas. Den närmare innebörden av villkorlig straffdom beskrivs i avsnitt 8.2.1.
År 1927 infördes två nya tidsobestämda påföljder, förvaring och internering, och 1935 infördes ungdomsfängelse.
År 1934 lade dåvarande justitieminister Karl Schlyter fram ett genomgripande reformprogram som var starkt influerat av den sociologiska straffrättsskolans idéer. Programmet syftade till att så många grupper lagöverträdare som möjligt – däribland ungdomar, psykopater, sinnessjuka och alkoholister – skulle avskiljas från verkställighet i fängelse och att påföljdssystemet i stället skulle inriktas på vård i frihet. De som trots allt måste dömas till frihetsstraff skulle genomgå behandling under verkställigheten. Mot bakgrund av reformprogrammet tillsattes 1938 års Strafflagsberedning. Beredningen lämnade ett antal betänkanden. I huvudbetänkandet, Skyddslag (SOU 1956:55), fanns förslag till ett nytt påföljdssystem. Förslagets utgångspunkt var att vård och behandling skulle prägla påföljderna. Vården och behandlingen hade enligt beredningen två ändamål; dels skulle den dömde rehabiliteras och ges bättre förutsättningar att leva ett laglydigt liv, dels skulle han eller hon vara förhindrad att begå brott så länge straffet avtjänades. För brottslingar med ”kriminella tendenser” som ansågs möjliga att påverka med behandling rekommenderades kriminalvård i frihet (skyddstillsyn), för de ”kroniskt oförbätterliga” det tidsobestämda straffet skyddsinternering och för ungdomar tidsobestämd skyddsfostran.
Brottsbalkens tillkomst
Samtidigt som Strafflagberedningen arbetade med förslaget till skyddslag fick Straffrättskommittén i uppdrag att reformera strafflagens bestämmelser om brotten. Kommitténs slutarbete presenterades i betänkandet Förslag till brottsbalk (SOU 1953:14).
När brottsbalken infördes 1965 kvarstod mycket av den klassiska straffrättsskolans idéer om rättvisa och proportionalitet. Samtidigt var den nya lagen influerad av Strafflagsberedningens förslag. Resultatet blev en kompromiss mellan de allmänpreventiva och individualpreventiva tankegångarna. Detta blev tydligt i dåvarande 1 kap. 7 § BrB, som föreskrev att rätten vid val av påföljd, med iakttagande av vad som krävs för att upprätthålla allmän laglydnad, skulle fästa särskilt avseende vid att påföljden var särskilt ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
23
Utformningen av den villkorliga straffdomen hade kommit att kritiseras. Kritikerna vände sig mot att även förstagångsförbrytare dömdes till fängelse och att ett fängelsestraff mättes ut trots att det inte skulle verkställas. Även det förhållandet att det ovillkorliga straff som till sist dömdes ut vid återfall i brott kunde bli orimligt långt kritiserades. Vidare ansågs systemet inte vara trovärdigt, då det tillät anstånd med fängelsestraff utan att det hot som låg i anståndet realiserades om den dömde återföll i brott eller på annat sätt misskötte sig. Vid brottsbalkens tillkomst beaktades kritiken och den villkorliga domen kom att delas i två delar: de nuvarande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Bland de mer behandlingsinriktade påföljderna märktes just skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård, men även fängelse betraktades som en behandlingspåföljd eftersom den dömde under verkställigheten skulle genomgå åtgärder som syftade till rehabilitering.
1989 års påföljdsreform
Under slutet av 1960-talet och början av 1970-talet höjdes kritiska röster mot behandlingstanken, som ansågs innebära risk för en ojämn och orättvis praxis. Den kriminologiska forskningen visade att de nya behandlingsformerna inte gav så goda resultat som man hade hoppats. Kriminalvård i anstalt ledde till dålig rehabilitering och hög återfallsfrekvens samtidigt som den ofta hade en nedbrytande inverkan på personligheten. Vilken typ av anstaltsvård det rörde sig om eller valet av behandlingsformer inom anstalterna tycktes därvid inte ha någon större betydelse. År 1977 överlämnade en arbetsgrupp inom Brottsförebyggande rådet rapporten Nytt straffsystem (Brå-rapport 1977:7) till Justitiedepartementet. I rapporten, som var avsedd som ett debattinlägg, riktades stark kritik mot behandlingstanken. Arbetsgruppen hävdade att principen om rättvisa och proportionalitet mellan brott och straff skulle gälla vid straffmätning och påföljdsval samt att det inte skulle göras några sidoblickar på brottslingens individuella behov av behandling.2
År 1977 kom också Ungdomsfängelseutredningens betänkande Tillsynsdom (SOU 1977:83). Förslagen i det betänkandet ledde till att ungdomsfängelse avskaffades som påföljd 1980. Året därpå utmönstrades internering ur sanktionssystemet. Därmed återstod livstids fängelse som enda tidsobestämda straff.
2 För en närmare redogörelse för innehållet i rapporten hänvisas till avsnitt 3.3 nedan.
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
24
Mot bakgrund av den debatt som uppstått kring Brå-rapporten tillsattes två parlamentariska kommittéer, Fängelsestraffkommittén och Frivårdskommittén. Fängelsestraffkommittén fick i uppdrag att överväga frågor som hade att göra med fängelsestraffets tillämpning medan Frivårdskommittén skulle lägga fram förslag till förändringar i fråga om vilka alternativ som skulle finnas till fängelsestraffet.
I Frivårdskommitténs uppdrag ingick att undersöka om det gick att skapa ökade möjligheter för domstolarna att anpassa skyddstillsynens innehåll till vad som kunde anses rättvist och ändamålsenligt i det enskilda fallet. I delbetänkandet Frivårdspåföljder (SOU 1981:90) övervägde kommittén möjligheten att anpassa skyddstillsynens verkställighetstid och intensitet till brottets svårhet. Man fann dock att övervakningstiden och frekvensen borde utgå från vad som var påkallat utifrån den dömdes personliga förhållanden och vad som därigenom var meningsfullt. Tanken på att anpassa prövotiden och kontaktfrekvensen till brottets svårhet avfärdades därför. Enligt kommitténs bedömning skulle behandlingsideologin även i fortsättningen ha stor betydelse för i vilka fall skyddstillsyn skulle väljas och hur påföljden skulle utformas. Kommittén föreslog – i linje med vad som kom att genomföras 1987 – att kriterierna för skyddstillsyn skulle förändras så att det på ett tydligare sätt framgick att skyddstillsyn skulle ådömas om det behövdes för att avhålla den dömde från fortsatt brottslighet. Frivårdskommitténs slutbetänkande Nya alternativ till frihetsstraff (SOU 1984:32) resulterade i att det infördes en möjlighet att förena skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård.3
År 1986 lämnade Fängelsestraffkommittén sitt huvudbetänkande Påföljd för brott (SOU 1986:13–15). En utgångspunkt för kommittén var att allmänpreventiva överväganden bör vara av grundläggande betydelse för frågan huruvida en viss gärning ska vara straffbar, men att varken allmänpreventiva eller individualpreventiva hänsyn bör tillmätas vikt vid utformningen av straffskalorna för de olika brotten eller vid påföljdsbestämningen i det enskilda fallet. Där ska i stället brottens svårhet eller förkastlighet vara avgörande samt principerna om proportionalitet och ekvivalens beaktas. Individualpreventiva aspekter ska enligt kommittén beaktas vid verkställigheten av de påföljder som dömts ut, så att frihetsberövandets
3 För en närmare redogörelse för Frivårdskommitténs arbete och de lagändringar som följde av kommitténs förslag hänvisas till avsnitt 3.4 och 8.2.2.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
25
negativa effekter för den intagne och risken för återfall i brott minskar.
I Fängelsestraffkommitténs uppdrag ingick inte frågan om vilka förutsättningar som skulle gälla för att döma ut en frivårdspåföljd. Kommittén ansåg sig bunden av den rådande ordningen och ansåg sig inte kunna lämna några förslag till ändring av de grundläggande rekvisiten. Mot bakgrund av detta fann inte heller Fängelsestraffkommittén förutsättningar att gradera skyddstillsyn och villkorlig dom inbördes i stränghetsgrad.
En grundläggande uppgift för Fängelsestraffkommittén var att se till att användningen av fängelsestraffet minskades och att längden på de fängelsestraff som dömdes ut blev kortare. För att detta mål skulle uppnås föreslog kommittén bl.a. att fängelse skulle dömas ut endast om det motiverades av hänsyn till brottets straffvärde eller art eller gärningsmannens tidigare brottslighet. Regleringen i 1 kap. 7 § BrB föreslogs bli ersatt av två nya kapitel med särskilda regler för straffmätning och påföljdsval. Dessa förslag ledde till lagstiftning 1989, då nuvarande kapitel 29 och 30 infördes i brottsbalken.4
1990-talet – nya alternativ till fängelse i anstalt
År 1992 tillsattes Straffsystemkommittén, som fick i uppdrag att göra en översyn av brottsbalkens påföljdssystem. Ett viktigt mål för kommitténs arbete var att minska användningen av fängelsestraffet, då detta ansågs innebära en beaktansvärd risk för skadeverkningar hos den dömde.
Kommittén föreslog i betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) ett sammanhängande straffsystem som helt skulle fjärma sig från behandlingstanken. Principerna om rättvisa, konsekvens, proportionalitet, ekvivalens och förutsebarhet skulle få full genomslagskraft. Varje påföljd, eller straff som kommittén valde att kalla det, skulle ha sin givna plats i systemet, rangordnat efter svårhetsgrad. Samhällstjänst och elektronisk övervakning skulle utgöra alternativ till fängelsestraff. 5
Straffsystemkommitténs förslag genomfördes aldrig i sin helhet. År 1999 gjordes dock vissa lagändringar som främst syftade till en
4 För en närmare redogörelse för Fängelsestraffkommitténs arbete och de lagändringar som följde av kommitténs förslag hänvisas till avsnitt 3.5 nedan. 5 För en närmare redogörelse för Straffsystemkommitténs arbete och de lagändringar som följde av kommitténs förslag hänvisas till avsnitt 3.7 nedan.
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
26
minskad användning av fängelse i anstalt. Bl.a. infördes samhällstjänst – som hade förekommit som försöksverksamhet sedan 1990 – som ett permanent inslag i påföljdssystemet. Villkorlig dom och skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst blev alternativ till fängelsestraff. Dessutom infördes en ny påföljd för unga lagöverträdare, sluten ungdomsvård. På straffverkställighetsnivå infördes intensivövervakning med elektronisk kontroll som en verkställighetsform för fängelsestraff, vilket hade förekommit som försöksverksamhet sedan 1994.
3.3 Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp rörande kriminalpolitik
I januari 1976 inledde Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp rörande kriminalpolitik en översyn av brottsbalkens påföljdssystem. Arbetet resulterade i rapporten Nytt straffsystem – Idéer och förslag (Brå-rapport 1977:7). I rapporten, som var avsedd som ett debattinlägg, riktades stark kritik mot den s.k. behandlingstanken, som brottsbalken delvis var uppbyggd utifrån.
Behandlingstanken innebär att straff ska mätas ut och anpassas efter gärningsmannens individuella förhållanden. Sådana omständigheter som gärningsmannens sociala situation, tidigare kriminalitet, brottsbenägenhet och samhällsfarlighet ska ha avgörande betydelse vid valet av påföljd. Straffet anses motiverat främst av individualpreventiva skäl och stor vikt bör läggas vid att brottslingen under verkställigheten förmås att ändra sitt levnadssätt och därmed avstå från att begå brott i framtiden.
Behandlingstanken kom till uttryck i den numera upphävda 1 kap. 7 § BrB, som föreskrev att rätten vid val av påföljd skulle ”fästa särskilt avseende vid att påföljden skall vara särskilt ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället”.
Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp ställde sig kritiska till behandlingstanken och hävdade i stället att principen om rättvisa och proportionalitet mellan brott och straff ska gälla vid straffmätning och påföljdsval samt att det inte bör göras några sidoblickar på brottslingens individuella behov av behandling.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
27
I rapporten uttalar sig arbetsgruppen relativt utförligt om användningen av frihetsstraff och frihetsstraffens längd. Därvid anförs bl.a. följande.6
Frihetsstraff bör utnyttjas med stor restriktivitet och endast som påföljdssystemets yttersta medel. Antalet frihetsstraff och dessas längd bör begränsas så långt som möjligt. Syftet med fängelse skall vara att skydda vissa grundläggande och särskilt viktiga intressen. Därför bör fängelse tillgripas endast för brott som är så allvarliga att behovet av ett drastiskt och tydligt avståndstagande från den begångna gärningen är särskilt stort.
Vid tidpunkten för arbetsgruppens rapport fanns inte några andra allmänna bestämmelser om påföljdsval och straffmätning än den ovan beskrivna 1 kap. 7 § BrB. Arbetsgruppen diskuterade ett införande av sådana bestämmelser och i rapporten uttalas följande.7
Arbetsgruppen finner att starka skäl talar för att man i lag slår fast regler för påföljdsval och straffmätning. Det skulle främja likformighet, rättfärdighet och förutsebarhet. Domstolarna skulle komma att motivera sin straffmätning tydligare än som nu sker. De argument som begagnas vid straffmätningen skulle föras fram och kunna diskuteras.
3.4 Frivårdskommittén
Frivårdskommittén, som i enlighet med vad som beskrivits i avsnitt 3.2 hade i uppdrag att överväga förändringar av de påföljder som utgör alternativ till fängelse, föreslog i delbetänkandet Frivårdspåföljder (SOU 1981:90) att villkorligt fängelse skulle införas i påföljdssystemet. Den närmare utformningen av förslaget och den fortsatta behandlingen av detta beskrivs närmare i avsnitt 8.2.2. Här kan dock kort nämnas att förslaget aldrig kom att genomföras, bl.a. beroende på att det ansågs innebära en risk för minskad överskådlighet i påföljdssystemet och att rättstillämpningen kunde bli ojämn. Dessa problem ansågs delvis bero på att Frivårdskommitténs förslag utgick ifrån att villkorlig dom och skyddstillsyn skulle finnas kvar samtidigt som det infördes två varianter av villkorligt fängelse.
Som beskrivits i avsnitt 3.2 ovan övervägde Frivårdskommittén att föreslå förändringar som innebar att skyddstillsynens verkställighetstid och intensitet anpassades till brottets svårhet. Några sådana förslag lämnades emellertid inte, utan i stället föreslogs att
6 Brå-rapport 1977:7 s. 227. 7 A.a. s. 270.
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
28
kriterierna för skyddstillsyn skulle förändras på ett sådant sätt att det tydligare framgick att påföljden skulle väljas om det behövdes för att avhålla den dömde från fortsatt brottslighet.
År 1984 lämnade Frivårdskommittén slutbetänkandet Nya alternativ till frihetsstraff (SOU 1984:32), där det bl.a. föreslogs att kontraktsvård skulle införas i påföljdssystemet. Kommitténs förslag innebar att kontraktsvården skulle knytas till ett villkorligt fängelsestraff. Rätten skulle få förordna att verkställigheten av ett fängelsestraff om högst två år skulle anstå för att den dömde skulle undergå kontraktsvård. För det villkorliga fängelsestraffet skulle gälla en prövotid om två år, där den dömde skulle stå under övervakning under det första året. Förslaget beskrivs närmare i avsnitt 8.2.2.
På grundval av kommitténs betänkande infördes ordningen med kontraktsvård.8 Kontraktsvården kom dock inte att knytas till villkorligt fängelse, utan inordnades i stället i påföljdssystemet som en kvalificerad föreskrift vid skyddstillsyn. För att markera att kontraktsvården är avsedd att tillämpas som ersättning för ett fängelsestraff föreskrevs att domstolen – om den planerade behandlingen i avgörande grad har bidragit till att domstolen bestämt påföljden till skyddstillsyn – i domslutet ska ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd.9 Bestämmelserna om kontraktsvård inordnades – utan sakliga ändringar – i 1989 års påföljdsreform.10
3.5 Fängelsestraffkommittén
Fängelsestraffkommittén tillsattes mot bakgrund av bl.a. vad som anfördes i 1977 års Brå-rapport (se avsnitt 3.3 ovan).
Enligt de ursprungliga kommittédirektiven från 1979 skulle kommittén företa en allsidig översyn av användningen av fängelsestraff. En utgångspunkt för arbetet skulle vara att fängelsestraffet inte är ägnat att medföra några positiva effekter för den intagne själv utan tvärtom ofta har direkta skadeverkningar. De fem huvudfrågor som kommittén hade att överväga var
• minimitiden för fängelsestraff
• reglerna om villkorlig frigivning
8 Se prop. 1986/87:106. 9 A. prop. s. 40 f. 10Prop. 1987/88:120, se även avsnitt 3.5 nedan.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
29
• allmänna regler för påföljdsval och straffmätning
• brottens straffskalor
• medborgarnas insyn och inflytande i Kriminalvårdens olika organ
Genom tilläggsdirektiv 1981 och 1983 fick kommittén också i uppdrag att överväga övervakningsnämndernas avskaffande samt allmänna regler för ansvarsfrihet och påföljdseftergift.
År 1980 överlämnade kommittén delbetänkandet Fjorton dagars fängelse (SOU 1980:1), där man föreslog att minimitiden för fängelsestraff skulle sänkas från en månad till 14 dagar. Förslaget ledde till lagstiftning som trädde i kraft 1981.11 År 1981 överlämnades ytterligare ett delbetänkande, Villkorlig frigivning samt nämnder och lekmannamedverkan inom Kriminalvården (SOU 1981:92), som behandlade reglerna om villkorlig frigivning samt medborgarnas insyn och inflytande i Kriminalvårdens organ.
Fängelsestraffkommitténs huvudbetänkande, Påföljd för brott (SOU 1986:13–15), innehåller kommitténs allmänna överväganden om påföljdssystemet, synen på fängelsestraffet och ytterligare överväganden kring villkorlig frigivning, överväganden kring bötesstraffet, översyn av straffskalorna samt överväganden rörande påföljdsbestämningen, dvs. påföljdsval och straffmätning.
I inledningen av huvudbetänkandet redogör kommittén för de genomgående grundtankarna i de lämnade förslagen. Därvid förklaras att kommittén inte resonerar i termer som allmänprevention och individualprevention, utan att det avgörande för ett brotts straffskala och för påföljdsbestämningen i stället ska vara brottets svårhet. Enligt kommitténs uppfattning ska visserligen vissa omständigheter hänförliga till gärningsmannens person kunna beaktas vid straffmätningen, men detta ska inte ske utifrån ett individualpreventivt betraktelsesätt, utan endast för att något annat hade varit obilligt. Först vid verkställigheten av påföljderna finns det enligt kommittén finnas förutsättningar för olika individuella hänsynstaganden.
Kommittén konstaterar att det från humanitär synpunkt finns starka skäl som talar för en begränsad användning av fängelsestraffet, men att det samtidigt inte inom överskådlig framtid går att avvara fängelse i påföljdssystemet. Enligt kommitténs bedömning är en ökad användning av fängelse vare sig ur individualpreventiv eller allmänpreventiv synpunkt ett verksamt medel för att minska
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
30
brottsligheten, eller ens att motverka en ökning av denna. Kommittén anför vidare att det inte finns något som tyder på att en måttlig minskning av användandet av fängelsestraff allmänt sett skulle ha någon betydelse för brottslighetens omfattning. Det i direktiven uttalade önskemålet om en allmän begränsning av fängelsestraffets användning ansågs därför både önskvärt och möjligt att genomföra. Enligt kommitténs bedömning borde begränsningen dock göras relativt försiktigt, då det är viktigt att människor i allmänhet upplever det som att de lever i ett rättssamhälle där de som begår brott utsätts för tillräckligt strängt ingripande från samhällets sida.
Fängelsestraffkommitténs grundtanke var alltså att straffskalorna skulle utformas på ett sådant sätt att användningen av fängelsestraffet begränsades. Generellt sett föreslogs därför sänkta straffskalor. Ett annat skäl till de sänkta straffskalorna var kommitténs förslag att villkorlig frigivning, som enligt dåvarande lagstiftning som huvudregel skulle ske när halva fängelsestraffet hade avtjänats, fortsättningsvis skulle ske efter två tredjedelar av strafftiden, samtidigt som avsikten inte var att anstaltstiderna skulle öka. Kommitténs förslag till straffskaleöversyn ledde aldrig till lagstiftning.
Som framgår närmare av avsnitt 3.2 låg Fängelsestraffkommitténs förslag avseende straffmätning och påföljdsval till grund för nuvarande reglering i 29 och 30 kap. BrB. Dessa bestämmelser trädde i kraft den 1 januari 1989.12 Bestämmelserna behandlas i avsnitt 4.3 och 4.4. Kommitténs förslag i dessa delar redovisas därför inte närmare här. Här ska dock kort nämnas något om kommitténs överväganden när det gäller betydelsen av att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. I huvudbetänkandet gjorde kommittén bedömningen att det måste finnas möjlighet att vid påföljdsbestämningen ta hänsyn till om gärningsmannen tidigare har begått brott samt att en sådan ordning av en bred allmänhet torde uppfattas som naturlig och rimlig. Kommittén ansåg dock att återfallet inte skulle tillmätas betydelse vid straffmätningen, utan endast genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. I betänkandet anförs följande till stöd för detta ställningstagande.13
Beträffande den sedvanliga straffmätningen innebär emellertid förslaget att, förutom vid bötesbrott och vid val mellan böter och fängelse, någon hänsyn inte skall tas till tidigare brottslighet. Orsaken härtill är inte att vi av principiella skäl anser att sådana hänsyn här inte bör tas utan helt enkelt att vi förordar en tekniskt annorlunda uppläggning av
12Prop. 1987/88:120, SFS 1988:942. 13SOU 1986:14 s. 73.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
31
återfallsregleringen. Om en domstol vill skärpa straffet vid nya brott skall detta enligt vårt förslag inte ske genom att man mäter ut ett längre fängelsestraff än vad annars hade skett, utan genom förverkande av villkorligt medgiven frihet.
Såvitt avser återfallets betydelse för påföljdsvalet anförs bl.a. följande.14
Om inte gärningen t.ex. har så betydande straffvärde att fängelse av det skälet måste ådömas privilegieras således gärningsmannen de första gångerna han döms genom att han erhåller kriminalvård i frihet i stället för fängelse. Privilegieringen kan dock inte fortsätta hur länge som helst. Så småningom når man den punkt då samhället för att markera allvaret bakom det straffhot som finns måste utdöma den yttersta reaktionen på brottet; ett fängelsestraff utmätt primärt efter brottets straffvärde.
Fängelsestraffkommitténs bedömning såvitt avser återfallets betydelse vid straffmätningen delades inte av regeringen. Till skillnad från vad som föreslogs i betänkandet ansåg departementschefen att det borde vara möjligt att beakta tidigare brottslighet vid straffmätningen, om inte det förhållandet kan beaktas tillräckligt genom påföljdsvalet eller förverkande av villkorligt medgiven frihet. I propositionen anförs följande.15
Enligt min mening finns det i och för sig anledning att ställa sig tvivlande till bärkraften i vissa av de argument som framförs för strängare straff i återfallssituationer. Något underlag för att anta att ett längre fängelsestraff skulle kunna främja den dömdes anpassning i samhället finns exempelvis inte.
Det kan dock knappast sättas i fråga att det är av väsentlig betydelse för tilltron till påföljdssystemet att återfall kan beaktas vid påföljdsbestämningen. För en förstagångsförbrytare kan en mildare påföljd ofta tillämpas medan detta inte bör komma i fråga för den som återfaller i nya brott, särskilt inte om det sker vid upprepade tillfällen. Samhället bör genom gradvis skärpta reaktioner mot återfall kunna markera att man ser allvarligare på upprepad brottslighet än enstaka brott. Sådana mönster, som torde grunda sig på såväl rättviseföreställningar som allmänna erfarenheter av hur normbildning sker, återfinns för övrigt även utanför straffrätten. Genom skärpta reaktioner kommer också inkapaciteringseffekter att erhållas utan att ingripandena i det enskilda fallet sker på sådana grunder.
När det härefter gäller metoden för återfallsskärpning finns det i princip tre vägar. Skärpningen kan göras genom påföljdsvalet, genom
14 A.a., s. 425. 15Prop. 1987/88:120 s. 52 f.
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
32
att villkorligt medgiven frihet förverkas eller genom ett strängare straff av samma slag. Enligt min mening bör det vara möjligt att beakta återfall i alla dessa hänseenden. Det är emellertid viktigt att regelsystemet utformas så att den samlade reaktionen inte framstår som orimlig.
Mot denna bakgrund utformades bestämmelsen i 29 kap. 4 § BrB, som fick följande lydelse.
Vid straffmätningen skall rätten, om förhållandet inte tillräckligt kan beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet, utöver brottets straffvärde, i skälig utsträckning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. Härvid skall särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt huruvida den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig.
I februari 1988 lämnade Fängelsestraffkommittén sitt slutbetänkande Frihet från ansvar (SOU 1988:7). I slutbetänkandet behandlas de allmänna reglerna om ansvarsfrihet. Förslagen i det betänkandet ledde till lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 1994.16
3.6 1990 års påföljdsutredning
År 1990 bemyndigades en särskild utredare att överväga möjligheterna att vidareutveckla innehållet i de påföljder som utgör alternativ till fängelsestraff och mot den bakgrunden pröva behovet av justeringar av vissa bestämmelser angående valet mellan fängelsestraff och andra påföljder samt se över vissa frågor om verkställigheten av fängelsestraff.
Utredningen, som tog sig namnet Påföljdsutredningen, behandlande i sitt betänkande Påföljdsfrågor, frigivning från anstalt m.m. (SOU 1991:45) endast frågor som gällde verkställigheten av fängelsestraff. I betänkandet lämnades förslag till förändringar gällande s.k. frigivningspermission, formerna för den villkorliga frigivningen, verkställighet i anstalt samt omhändertagande efter dom på kontraktsvård.
Beträffande frivårdspåföljderna och bestämmelserna om påföljdsval lämnade inte utredningen – med hänvisning till begränsade tid som hade stått till dess förfogande – några förslag. I betänkandet anförs dock att det är angeläget att skyddstillsynspåföljden och den
16Prop. 1993/94:130, SFS 1994:458.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
33
villkorliga domen utvecklas. Under avsnittet om utredningens kriminalpolitiska uppfattning diskuteras kortfattat olika förändringsalternativ, bl.a. att alltid sätta ut det straff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd, när domstolen bestämmer påföljden till villkorlig dom eller skyddstillsyn. Det förs även resonemang om att skyddstillsyn måste definieras som en frihetskränkande påföljd, och att det på så sätt kan öppnas möjligheter till straffmätning inom ramen för en skyddstillsyn.
3.7 Straffsystemkommittén
År 1992 tillsattes Straffsystemkommittén, som fick i uppdrag att göra en övergripande översyn av påföljdssystemet. I kommitténs uppdrag ingick att ta ställning till om det var lämpligt att införa villkorligt fängelse. Såvitt avser uppdragets närmare utformning och kommitténs överväganden beträffande denna fråga hänvisas till avsnitt 8.2.3. Här kan dock kort nämnas att kommittén sammantaget gjorde bedömningen att villkorligt fängelse var förenat med sådana nackdelar att det inte borde införas i påföljdssystemet.
I betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) föreslog Straffsystemkommittén i stället något som kan liknas vid en ”påföljdstrappa”. Kommittén bedömde att de principer som låg till grund för 1989 års reform (se avsnitt 3.5 ovan) skulle utgöra fundamentet även till ett reformerat system och att det mot grundval därav fanns skäl att genomföra en del ändringar i systemet. Enligt kommitténs bedömning borde prognosbetonade kriterier – som används vid valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn – inte användas vid påföljdsbestämningen, utan varje påföljd (eller straff som kommittén föreslog att alla straffrättsliga reaktioner på brott skulle benämnas) skulle ha sin givna plats i systemet, rangordnade efter svårighetsgrad. Vidare gjordes bedömningen att samhällstjänst och elektronisk övervakning – som dittills förekommit som försöksverksamhet – skulle införas i det ordinarie systemet.
Straffsystemkommittén föreslog att systemet skulle innehålla straffen böter, prövotidsstraff, övervakningsstraff, samhällstjänst, fängelse genom elektronisk övervakning, fängelse och kontraktsvård. Straffen skulle rangordnas i ingripandegrad i den ordning som nu angetts, med undantag för kontraktsvården, för vilken det endast angavs att den var att betrakta som ett strängare straff än övervakningsstraff. Prövotidsstraffet skulle motsvara villkorlig dom medan
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
34
övervakningsstraffet i princip motsvarade skyddstillsyn. Övervakningsstraffet skulle dessutom innefatta ett obligatoriskt deltagande i någon form av s.k. påverkansprogram.
Valet av straff skulle ske utefter brottets straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet. Som utgångspunkt skulle gälla att domstolen alltid skulle välja ett så lite ingripande straff som möjligt.
Straffvärdet skulle i förekommande fall reduceras med hänsyn till sådana billighetsskäl som anges i 29 kap. 5 § BrB, vilket innebar att grunden för påföljdsvalet blev det av kommittén introducerade straffmätningsvärdet. Kommittén fann att den i förarbetena angivna och i praxis tillämpade straffvärdegränsen för fängelse, den s.k. ettårsgränsen, skulle behållas. Om brottslighetens straffmätningsvärde uppgick till ett år mer, skulle alltså straffet bli fängelse. För att minska tröskeleffekten mellan fängelse och de icke frihetsberövande alternativen skulle samhällstjänst kunna dömas ut om straffmätningsvärdet var över åtta månader men under ett år. Valet av samhällstjänst som straff förutsatte samtycke från den tilltalade, men begränsades inte av något krav på lämplighet. Om den tilltalade uppfyllde förutsättningarna för kontraktsvård skulle emellertid det straffet ha företräde framför samhällstjänst, och om den tilltalade vägrade att samtycka till kontraktsvård skulle samhällstjänst kunna dömas ut endast om det inte bedömdes finnas hinder att verkställa straffet – på så sätt ansågs det finnas förutsättningar att avstå från att döma personer med allvarliga missbruksproblem till samhällstjänst.
Om straffmätningsvärdet var åtta månader eller lägre, skulle det råda en presumtion för prövotidsstraff eller övervakningsstraff. Valet mellan prövotidsstraff och övervakningsstraff skulle avgöras efter ett återfallskriterium. Det innebar att om inte brottets karaktär var sådan att samhällstjänst eller ett ännu strängare straff skulle väljas, så skulle rätten i första hand döma till prövotidsstraff. Övervakningsstraff fick väljas endast om den tilltalade tidigare hade begått brott eller om det annars fanns särskilda skäl som talade emot prövotidsstraff. Syftet med denna ordning var att valet mellan prövotidsstraff och övervakningsstraff inte skulle styras av prognostiska kriterier eller behovskriterier, utan att det avgörande i stället skulle vara tillbakablickande kriterier.
När det gäller betydelsen av brottets art fann kommittén att det vid valet av straff inte alltid är tillräckligt att beakta endast straffvärdet och den tilltalades tidigare brottslighet, utan att det beträf-
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
35
fande vissa brott fanns skäl att använda ett strängare straff trots att straffvärdet är lågt. Enligt kommitténs bedömning borde emellertid brottets art inte bedömas isolerat, utan det s.k. artvärdet skulle vägas samman med straffvärdet. Kommittén valde att benämna resultatet av sammanvägningen ”brottets karaktär”.
Den tilltalades tidigare brottslighet skulle, utöver ett skäl för att döma till övervakningsstraff i stället för prövotidsstraff, utgöra skäl att välja ett strängare straff än vad brottets karaktär motiverar. Därvid skulle särskilt beaktas den tidigare och nya brottslighetens omfattning och typ samt den tid som förflutit mellan brotten.
Om rätten finner att straffet skulle bestämmas till fängelse, skulle den enligt förslaget bestämma om straffet ska verkställas i anstalt eller genom elektronisk övervakning. Fängelse genom elektronisk övervakning skulle alltid dömas ut på kortare tid än ett år och deltagande i påverkansprogram skulle utgöra ett obligatoriskt inslag i verkställigheten. Utgångspunkten skulle vara att fängelse genom elektronisk övervakning skulle väljas om inte fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet ansågs utgöra hinder. Det innebar att den elektroniska övervakningen främst skulle användas dels om den tilltalade tidigare dömts till samhällstjänst, dels för att ersätta de kortare fängelsestraff som döms ut med hänvisning till brottets art. Om den tilltalade inte samtycker till elektronisk övervakning, eller om sådan övervakning av annan anledning inte är möjlig att verkställa, skulle ett fängelsestraff i anstalt dömas ut.
Kontraktsvård skulle kunna dömas ut i stället för samhällstjänst eller någon av de båda formerna av fängelse, om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande föreligger som påkallar vård eller behandling och som har bidragit till att brottet begåtts. Vid kontraktsvård skulle rätten enligt kommitténs förslag alltid ange ett alternativt fängelsestraff. Om rätten, för det fall fängelse hade valts som påföljd, hade förklarat villkorligt medgiven frihet förverkad, skulle det finnas möjlighet att i domslutet ange hur lång tid som hade förklarats förverkad. I normalfallet skulle kontraktsvård inte kunna dömas ut om det fängelsestraff som annars hade dömts ut var längre än två år. Ytterligare en förutsättning för kontraktsvård skulle vara att den föreslagna vården är tillräckligt ingripande i jämförelse med brottets karaktär och den tilltalades tidigare brottslighet. Om den tilltalade inte samtycker till kontraktsvård skulle han eller hon kunna dömas till samhällstjänst eller fängelse genom elektronisk övervakning endast om de förhållanden
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
36
som påkallar kontraktsvård inte bedöms hindra en sådan verkställighet.
Straffsystemkommittén föreslog också att den dåvarande möjligheten till villkorlig frigivning efter halva strafftiden från längre fängelsestraff skulle slopas, så att villkorlig frigivning alltid skulle kunna ske tidigast efter två tredjedelar av avtjänad strafftid, att minimitiden för villkorlig frigivning skulle sänkas från två månader till 20 dagar samt att allmänna fängelseminimum skulle höjas från 14 dagar till en månad.
Straffsystemkommitténs betänkande behandlades av regeringen i prop. 1997/98:96.
Regeringen fann att det visserligen fanns ett behov av att reformera vissa delar av påföljdssystemet, men att den genomgripande förändring som Straffsystemkommittén föreslagit inte skulle genomföras. Detta motiverades bl.a. med att kommitténs förslag att reducera möjligheterna att välja den påföljd som är bäst ägnad att motverka återfall i brott skulle leda till ett påföljdssystem som blir alltför stelbent och mekaniskt. Enligt regeringens mening finns det en betydande risk för att ett system som bortser från de individuella förutsättningarna leder till minskat hänsynstagande till humanitära aspekter och därmed ett mer repressivt system. Dessutom ansågs förslaget i alltför liten utsträckning ge möjlighet att anpassa påföljden med hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden.
Regeringen anförde också att Straffsystemkommitténs förslag till påföljdstrappa inte var så renodlat och konsekvent som det var tänkt, eftersom det begränsades av att tre av trappstegen – samhällstjänst, fängelse genom elektronisk övervakning och kontraktsvård – kräver samtycke av den tilltalade. Avsaknaden av lämplighetsprövning vid utdömandet av samhällstjänst och fängelse genom elektronisk övervakning ansågs innebära en risk för att antalet avbrutna och undanröjda påföljder skulle bli så stort att reformen skulle förlora i trovärdighet.
Som beskrivs närmare i avsnitt 8.2.3 var remissopinionen delad i frågan om Straffsystemkommitténs överväganden kring – och avfärdande av – ett införande av villkorligt fängelse. Regeringen förklarade att man inte var övertygad om att nackdelarna med det villkorliga fängelsestraffet inte kunde överbyggas och att man avsåg att ta initiativ till en fortsatt analys av möjligheterna att skapa en reglering av särskilt de icke frihetsberövande påföljderna som är tydligare och mer lättillgänglig än dagens regler samt därvid göra en fördjupad analys av möjligheterna att skapa ett system med villkor-
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
37
ligt fängelse.17 I detta sammanhang borde enligt regeringens bedömning också frågan om brottslighetens art tas upp till ytterligare belysning.18
Regeringen ansåg, trots att Straffsystemkommitténs förslag inte borde genomföras i dess helhet, att några av de frågor som kommittén tagit upp borde bli föremål för lagstiftning, framför allt i syfte att begränsa användningen av fängelse. I anledning härav föreslogs i propositionen att samhällstjänsten skulle utvidgas och permanentas. Förslaget i propositionen innebar att samhällstjänst skulle utgöra en förstärkande föreskrift vid skyddstillsyn och villkorlig dom samt att skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst skulle kunna användas som alternativ till fängelse. Vidare föreslogs att intensivövervakning med elektronisk kontroll skulle införas permanent som verkställighetsform för fängelsestraff om högst tre månader. Därutöver anslöt sig regeringen till Straffsystemkommitténs förslag såvitt avser tidpunkten för villkorlig frigivning från fängelsestraff. Dessa förslag ledde till lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1999.
3.8 Straffnivåutredningen
Straffnivåutredningen, som tillsattes 2008, hade som främsta uppdrag att överväga och föreslå ändringar i strafflagstiftningen i syfte att åstadkomma en straffmätning som markerar en skärpt syn på allvarliga våldsbrott samt att överväga förändringar som ger en större spännvidd vid straffmätningen för brott i allmänhet när det har funnits försvårande eller förmildrande omständigheter. I uppdraget ingick även att överväga betydelsen av flerfaldig brottslighet och hur återfall i brott ska beaktas vid straffmätningen.
I slutbetänkandet Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85) föreslog utredningen ett tillägg till 29 kap. 1 § BrB av innebörden att det vid bedömningen av ett brotts straffvärde särskilt ska beaktas om gärningen har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person. Samtidigt föreslogs att ett antal förstärkningsord i bestämmelserna om försvårande och förmildrande omständigheter i 29 kap. 2 och 3 §§ BrB skulle tas bort eller förändras, så att dessa bestämmelser blev tillämpliga i större utsträckning och därmed kunde få ett ökat genomslag vid straff-
17Prop. 1997/98:96 s. 79 ff. 18 A.a. s. 118.
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
38
mätningen. Såvitt avsåg bestämmelsen i 29 kap. 2 § 6 BrB föreslogs dessutom en utvidgning, som syftade till att brottslighet som föregåtts av särskild planering generellt sett ska åsättas ett högre straffvärde än enstaka, helt oplanerade brott. Utredningen föreslog vidare förändringar i straffskalorna för grov misshandel och utpressning, grovt brott.
Såvitt avser återfall i brott lämnade Straffnivåutredningen förslag till förändringar av 29 kap. 4 § BrB. Förändringarna innebar dels ett tydliggörande av i vilka situationer återfall ska beaktas i skärpande riktning vid straffmätningen, dels en utvidgning av tillämpningsområdet för bestämmelsen genom att möjligheterna att vid återfall döma till strängare straff än vad brottslighetens straffvärde motsvarar föreslogs bli oberoende av om villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt fängelsestraff samtidigt förklaras förverkad.
Utredningens förslag innebar att återfall skulle påverka straffmätningen i skärpande riktning dels om den tilltalade tidigare vid upprepade tillfällen dömts för likartad brottslighet, dels om brottet utgör återfall i särskilt allvarlig brottslighet och den tidigare och den nya brottsligheten är likartad. Utgångspunkten skulle enligt utredningen vara att straffet alltid skulle bli strängare i de båda angivna situationerna, även om villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt fängelsestraff förklaras förverkad. Rätten skulle dock ta hänsyn till den tid som förflutit mellan brotten, så att återfallet beaktas i större utsträckning om det skett kort tid efter det senaste brottet. Vidare förslogs en begränsningsregel, som innebar att rätten skulle se till att det utdömda straffet tillsammans med förverkande av villkorligt medgiven frihet sammantaget inte ledde till en oskäligt sträng reaktion.
Straffnivåutredningen övervägde även om förutsättningarna för bedömningen av straffvärdet vid flerfaldig brottslighet skulle ändras eller förtydligas i något avseende. Utredningen fann att det, för att den samlade reaktionen på brottsligheten inte ska bli oskäligt sträng, inte är rimligt att låta det samlade straffvärdet för flera brott som är föremål för gemensam bedömning bestämmas genom att straffvärdena för varje enskilt brott läggs samman med varandra, utan att det – i enlighet med gällande praxis – krävs någon form av reduktion av straffvärdet för den tillkommande brottsligheten. Därefter konstaterades att den reduktion som görs vid flerfaldig brottslighet ibland kan vara generös till den tilltalades fördel samt att det måste betraktas som ett problem att den som gör sig skyldig till ett stort antal lagöverträdelser innan lagföring sker blir i det närmare
SOU 2012:34 Påföljdssystemets framväxt
39
straffimmun och därmed kan begå ytterligare brott utan att detta får någon betydelse för det sammantagna straffet. Mot bakgrund av detta övervägdes om storleken av den straffvärdereduktion som ska göras vid flerfaldig brottslighet borde regleras genom lagstiftning. En sådan reglering skulle emellertid enligt utredningen behöva vara relativt detaljerad för att kunna täcka samtliga situationer som kan tänkas uppkomma, och skulle därmed öka komplexiteten i systemet och göra det mer svåröverskådligt. En detaljerad reglering ansågs dessutom medföra en risk för ett mindre flexibelt system, där det blir svårt att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Utredningen fann därför att den fortsatta utvecklingen på området borde ske i praxis. Några förslag till förändringar såvitt avser straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet lämnades alltså inte.
Förslagen i Straffnivåutredningens slutbetänkande behandlades av regeringen i prop. 2009/10:147. I propositionen anslöt sig regeringen till utredningens förslag till förändringar såvitt avsåg 29 kap. 1–3 §§ BrB samt till förslagen till ändrade straffskalor för grov misshandel och utpressning, grovt brott.
Remissutfallet såvitt avser utredningens förslag till ändringar i 29 kap. 4 § BrB om förutsättningarna för att vid straffmätningen beakta den tilltalades tidigare brottslighet var blandat. Vissa remissinstanser ansåg att frågan om återfallsskärpning vid straffmätningen borde övervägas i ett större sammanhang tillsammans med frågor om återfallets betydelse för påföljdsvalet och för förverkande av villkorligt medgiven frihet samt om flerfaldig brottslighet. I propositionen hänvisade regeringen till att man efter det att Straffnivåutredningens förslag lämnats och remissbehandlats tillsatt Påföljdsutredningen (dvs. denna utredning) som bl.a. ska överväga om det ska införas ett system med villkorligt fängelse. I ett sådant system kan enligt regeringen återfall i brott få en central betydelse. Mot bakgrund av vårt pågående arbete borde det enligt regeringen iakttas försiktighet med att lägga förslag som förändrar påföljdssystemet i något grundläggande avseende. Då det av Straffnivåutredningen lämnade förslaget innebar förändringar av den grundläggande utgångspunkten för när återfall ska beaktas och ändrade kriterier för vad som ska anses som återfall, skulle ett genomförande av förslagen riskera att föregripa våra kommande ställningstaganden om det nya systemet. Dessutom skulle sådana förändringar kräva en helt ny praxisbildning, samtidigt som våra förslag kan komma att kräva detsamma. Ett genomförande av båda utredningarnas förslag
Påföljdssystemets framväxt SOU 2012:34
40
skulle därmed innebära flera års praxisskapande innan en stabil praxis präglad av förutsebarhet och enhetlighet kan uppnås.
Regeringen fann därför att Straffnivåutredningens förslag till förändringar av 29 kap. 4 § BrB inte borde genomföras. Trots detta ansågs det vara angeläget att regleringen om återfallets betydelse vid straffmätningen får ett tillräckligt genomslag, vilket inte ansågs vara fallet i rådande praxis. Mot bakgrund härav föreslogs att 29 kap. 4 § BrB skulle förtydligas. Regeringens förslag innebar att det inledningsvis i bestämmelsen slogs fast att tidigare brottslighet ska beaktas vid straffmätningen i skärpande riktning samt att kravet på att den tidigare brottsligheten ska beaktas i skälig utsträckning slopades.19 Det innebar att bestämmelsen föreslogs få följande lydelse.
Vid straffmätningen ska rätten, utöver brottets straffvärde, i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade gjort sig skyldig till brott, om inte förhållandet beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Vid denna bedömning ska särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig.
I författningskommentaren till 29 kap. 4 § BrB anfördes att storleken på straffskärpningen är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet, främst hur högt straffvärdet för den aktuella brottsligheten är, om det föreligger ett eller flera skäl för att skärpa straffet och hur tungt skälet eller skälen väger. Vidare angavs att påslaget på ett fängelsestraff bör vara större mätt i antal månader vid ett högt straffvärde än vid ett lägre straffvärde.20
De förslag som lämnades i propositionen ledde till lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 2010.
19Prop. 2009/10:147 s. 31 ff. 20 A. prop. s. 46.
41
4 Gällande rätt
4.1 Inledning
I detta kapitel redovisas uppbyggnaden av påföljdssystemet såvitt avser vuxna lagöverträdare. Kapitlet inleds med ett avsnitt om de olika påföljdernas innehåll och hur de verkställs (avsnitt 4.2). Därefter följer kortare redogörelser för bestämmelserna om straffvärde och straffmätning (avsnitt 4.3) och valet av påföljd (avsnitt 4.4). Sist i avsnittet redovisas innehållet i 34 kap. BrB, som reglerar sammanträffande av brott och förändring av påföljd (avsnitt 4.5). Påföljdssystemet för unga lagöverträdare beskrivs i kapitel 20.
4.2 Kort om påföljderna
4.2.1 Inledning
De påföljder som kan följa på brott är böter (25 kap. BrB), fängelse (26 kap. BrB), villkorlig dom (27 kap. BrB) och skyddstillsyn (28 kap. BrB). Därutöver kan domstolen under vissa omständigheter besluta att den dömde ska överlämnas till särskild vård. Sådant överlämnande kan komma i fråga för tre personkategorier; unga lagöverträdare (32 kap. BrB), missbrukare (31 kap. 2 § BrB) och psykiskt störda lagöverträdare (31 kap. 3 § BrB). Av påföljderna betecknas enligt 1 kap. 3 § BrB fängelse och böter som straff.
I detta avsnitt ges en kortfattad redogörelse för innehållet i de påföljder som kan komma i fråga för vuxna lagöverträdare. Innehållet i de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare redovisas närmare i kapitel 20.
Gällande rätt SOU 2012:34
42
4.2.2 Böter
Inledning
Våra överväganden om böter finns i kapitel 16. Där finns också en utförlig beskrivning av gällande rätt såvitt avser bötesfrågor. I detta avsnitt lämnas en kortare redogörelse för regelverket om böter som påföljd för brott och om verkställighet av böter.
Allmänt om böter
Böter döms ut i dagsböter, penningböter eller normerade böter.
Dagsböter kan användas som självständig påföljd eller i kombination med någon annan påföljd. Antalet dagsböter bestäms till minst 30 och högst 150, i enlighet med bestämmelserna om straffmätning, se avsnitt 4.3 nedan. Varje dagsbot fastställs till ett visst belopp, lägst 50 och högst 1 000 kr. Vid bedömningen av dagsbotens belopp ska hänsyn tas till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl får dagsbotens belopp jämkas. Minsta bötesbelopp ska dock alltid vara 750 kr.
Penningböter bestäms till lägst 200 kr och högst 4 000 kr. I undantagsfall kan ett lägre maximibelopp vara föreskrivet direkt i den enskilda straffbestämmelsen.
Normerade böter är böter som bestäms efter en särskild beräkningsgrund som anges i den enskilda straffbestämmelsen. Minsta bötesbelopp är 100 kr. Normerade böter finns endast i ett par specialförfattningar, nämligen i 77 § lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled (bot mellan fem och 50 öre för varje stycke flottgods) och i 41 § fiskelagen (1993:787) för vissa fall av otillåtet fiske och otillåten uppgiftsskyldighet (ett krontal som motsvarar lägst tio och högst 500 gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget, dock minst 1 000 kr).
Om det inte är föreskrivet någon särskild bötesform för brottet, ska bötesstraff dömas ut i dagsböter eller, om brottet bedöms föranleda ett lägre straff än 30 dagsböter, i penningböter.
Böter får användas som gemensamt straff för flera brott, om vart och ett av brotten kan föranleda ett bötesstraff. Om något av brotten bör föranleda dagsböter ska det gemensamma straffet dömas ut i dagsböter. Antalet dagsböter får då bestämmas till högst 200. Om det gemensamma straffet döms ut i penningböter, får högst 10 000 kr
SOU 2012:34 Gällande rätt
43
dömas ut. Gemensamt straff i böter får inte avse brott för vilket är föreskrivet normerade böter.
Verkställighet av böter
Böter verkställs genom uppbörd eller indrivning. Uppbörd sker genom att den dömde frivilligt betalar in bötesbeloppet till Rikspolisstyrelsen. Om inte betalning sker frivilligt lämnas böterna till Kronofogdemyndigheten för indrivning.
Böter som inte kan drivas in kan på talan av åklagare förvandlas till fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader. Bötesförvandling förutsätter antingen att det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller att förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Regleringen gällande bötesförvandling och refererad praxis redovisas utförligt i avsnitt 16.4.2.
4.2.3 Fängelse
Fängelsestraffets längd
Fängelse döms enligt 26 kap. 1 § BrB ut på viss tid eller på livstid i enlighet med vad som bestäms i det enskilda brottets straffskala. Fängelse på viss tid kan dömas ut i minst 14 dagar och högst 18 år.
Fängelse på livstid kan på ansökan av den dömde omvandlas till fängelse i minst 18 år enligt de bestämmelser som följer av lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid.
Om fängelse används som gemensamt straff för flera brott får enligt 26 kap. 2 § BrB inte det högsta av minimistraffen för de olika brotten underskridas. Det gemensamma fängelsestraffet får sättas över det svåraste av maximistraffen för de olika brotten. Det får dock inte överstiga maximistraffen sammanlagda med varandra och inte heller vara längre än 18 år. Dessutom får det inte överskrida maximistraffet för något av brotten med mer än
1. ett år, om det svåraste straffet är kortare än fängelse i fyra år,
2. två år, om det svåraste straffet är fängelse i fyra år eller längre
men inte uppgår till fängelse i åtta år,
3. fyra år, om det svåraste straffet är fängelse i åtta år eller längre.
Gällande rätt SOU 2012:34
44
Frågan om hur straffmätningen ska gå till när den tilltalade samtidigt döms för flera brott behandlas i kapitel 19.
Om den som tidigare har dömts till fängelse i lägst två år återfaller i ett brott för vilket är föreskrivet fängelse i mer än sex år, får domstolen i enlighet med vad som föreskrivs i 26 kap. 3 § BrB döma ut ett fängelsestraff som överstiger maximistraffet i straffskalan för det nya brottet, eller – om det är fråga om flera brott – det högsta straffet som kan dömas ut för den samlade brottsligheten, med högst fyra år. Straffet får dock inte överstiga 18 år. En sådan förhöjning av maximistraffet vid återfall i särskilt allvarlig brottslighet får inte tillämpas såvitt avser brott som den tilltalade har begått före det att han eller hon fyllt 18 år.
Av 29 kap. 7 § BrB framgår att det för brott som någon har begått innan han eller hon fyllt 21 år som huvudregel inte får dömas till svårare straff än fängelse i tio år. Om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av bestämmelserna i 26 kap. 2 § BrB om förhöjt straffmaximum vid flerfaldig brottslighet, får det dock dömas till fängelse i högst 14 år.
Verkställighet av fängelse i anstalt
Den som döms till fängelse ska enligt huvudregeln avtjäna straffet i kriminalvårdsanstalt. Verkställigheten regleras i fängelselagen (2010:610) (FäL) och fängelseförordningen (2010:2010). Lagen och förordningen kompletteras av de föreskrifter och allmänna råd som Kriminalvården utfärdar.
Enligt 1 kap. 5 § FäL ska verkställigheten utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Vidare föreskrivs att verkställigheten, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt ska inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga brott.
Av 1 kap. 7 § FäL framgår att det för den som avtjänar fängelse i lägst fyra år, om det inte är uppenbart obehövligt, ska beslutas om särskilda villkor som av säkerhetsskäl är nödvändiga. Villkoren avser placering i anstalt, vistelse utanför anstalt och särskilda utslussningsåtgärder. Om det finns särskilda skäl ska sådana villkor också beslutas för en intagen som har dömts till fängelse i lägst två år.
I 2 kap. FäL finns bestämmelser om placering. Enligt 2 kap. 1 § får en intagen inte placeras så att han eller hon underkastas mer
SOU 2012:34 Gällande rätt
45
ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Av 2 kap. 4 § framgår att en intagen får placeras på en avdelning med särskild hög grad av övervakning och kontroll (säkerhetsavdelning) om det finns en varaktig risk för att den intagne rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet, eller om det finns särskild anledning att anta att det behövs för att hindra den intagne från allvarlig brottslig verksamhet under vistelsen i anstalt.
Den som är intagen i kriminalvårdsanstalt ska enligt 3 kap. 1 § FäL ges möjlighet till sysselsättning i form av arbete, utbildning, brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet eller annan lämplig strukturerad verksamhet. Den intagne är enligt 3 kap. 2 § FäL skyldig att utföra eller delta i den sysselsättning som anvisas honom eller henne.
I 10 kap. FäL finns bestämmelser om permission och annan tillfällig vistelse utanför anstalt. Enligt 10 kap. 1 § får en intagen, för att underlätta anpassningen i samhället, beviljas tillstånd att vistas utanför anstalt för viss kort tid (permission). En förutsättning för permission är att den intagne har avtjänat minst en fjärdedel av strafftiden, dock minst två månader, och att det inte finns en påtaglig risk för att han eller hon kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. Enligt 10 kap. 2 § får s.k. särskild permission beviljas, om det finns särskilt ömmande skäl. Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för fängelse (KVFS 2011:1) kan särskild permission beviljas t.ex. för att en intagen ska kunna besöka en närstående som är allvarligt sjuk eller närvara vid en närståendes begravning eller vid en viktig angelägenhet som rör den intagnes barn. Av 10 kap. 5 § framgår att en permission ska förenas med de villkor som behövs. Om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, ska den intagne stå under bevakning. Vidare får elektroniska hjälpmedel användas för att kontrollera meddelade villkor.
11 kap. FäL innehåller bestämmelser om särskilda utslussningsåtgärder. Enligt 11 kap. 1 § får en intagen, för att minska risken för att han eller hon återfaller i brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i samhället, beviljas tillstånd till vistelse utanför anstalt genom utslussningsåtgärderna frigång, vårdvistelse, vistelse i halvvägshus och utökad frigång. Samtliga utslussningsåtgärder förutsätter att det inte finns någon beaktansvärd risk
Gällande rätt SOU 2012:34
46
för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt missköta sig.
Frigång innebär att den intagne vistas utanför anstalten under dagtid för att utföra arbete, få behandling eller delta i utbildning, eller särskilt anordnad verksamhet.
Vårdvistelse innebär att den intagne är placerad i ett familjehem eller hem för vård eller boende. Åtgärden är avsedd för intagna som behöver vård eller behandling mot missbruk eller mot något annat förhållande som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet, såsom våldsbenägenhet, spelberoende eller sexualbrottsrelaterade beteenden.
Vistelse i halvvägshus innebär att den intagne är placerad i ett av
Kriminalvården kontrollerat hem som är anpassat för att ge de intagna särskilt stöd och tillsyn. Vistelse i halvvägshus får beviljas den som har behov av särskilt stöd och tillsyn. Åtgärden får påbörjas när minst halva strafftiden, dock minst tre månader, har avtjänats. Den intagne får vistas utanför halvvägshuset på särskilt bestämda tider.
Utökad frigång innebär att den intagne under kontrollerade former avtjänar fängelsestraffet i sin bostad. Liksom vistelse i halvvägshus förutsätter utökad frigång att den intagne har avtjänat minst halva strafftiden, dock minst tre månader. Den intagne måste därutöver ha tillgång till bostad samt utföra arbete, få behandling eller delta i utbildning eller särskilt anordnad verksamhet. Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för fängelse kan utökad frigång medges dömda som inte har ett sådant vård- eller behandlingsbehov som bör tillgodoses inom ramen för en vårdvistelse och som inte heller har behov av särskilt stöd eller kontroll i boendet.
En utslussningsåtgärd ska enligt 11 kap. 6 § FäL förenas med de villkor som behövs för att syftet med åtgärden ska uppnås eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll. Elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera meddelade villkor. Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd ska villkoren vara individuellt utformade utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Villkor om skötsamhet, om skyldighet att hålla kontakt med Kriminalvården samt om att avhålla sig från alkohol och andra berusningsmedel bör regelmässigt meddelas. Villkor kan även avse t.ex. vilken bostad den intagne ska ha under utslussningsåtgärden, förbud mot att lämna bostaden annat än på särskilt bestämda tider, förbud att vistas inom eller utanför ett visst geografiskt område, förbud att ta kontakt med en viss person, eller vad som ska gälla i fråga
SOU 2012:34 Gällande rätt
47
om arbete, annan förvärvsverksamhet, utbildning eller annan sysselsättning.
Kriminalvården får enligt 11 kap. 6 § andra stycket FäL ändra eller upphäva meddelade villkor eller meddela nya villkor, om det finns skäl för det på grund av nya omständigheter. I förarbetena uttalas att villkoren kan behöva ändras eller nya villkor meddelas i skärpande syfte för att utslussningsåtgärden ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt eller för att kontrollen ska kunna upprätthållas. Som exempel anges misskötsamhet som inte motiverar att utslussningsåtgärden upphävs. En ändring av villkoren kan också ha till syfte att, efter en tid, minska graden av kontroll om verkställigheten har fungerat utan anmärkning. Slutligen kan ett villkor behöva upphävas om förutsättningarna för villkoret inte längre föreligger.1 Beslut om nya villkor får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Om det finns särskilda skäl får Kriminalvården enligt 11 kap. 6 § tredje stycket FäL förena en vårdvistelse med en föreskrift enligt 26 kap. 15 § första stycket 3 BrB (skyldighet för den intagne att underkasta sig läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller utanför sjukhus eller annan dylik inrättning) som ska gälla efter villkorlig frigivning. Innebörden av att en sådan föreskrift meddelas är att bestämmelserna i 26 kap. BrB om skyldigheter och sanktioner vid misskötsamhet kan tillämpas. Kriminalvården får – om det på grund av nya omständigheter finns skäl för det – ändra, upphäva eller meddela en ny sådan föreskrift. Efter tidpunkten för villkorlig frigivning ankommer det på övervakningsnämnd att fatta beslut om en föreskrift av nu angivet slag.2
Den som är beviljad en utslussningsåtgärd är enligt 11 kap. 7 § FäL skyldig att på begäran lämna urin-, utandnings-, saliv-, svett-, blod- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av bl.a. alkohol eller narkotika.
Om den intagne inte rättar sig efter villkoren eller annars fullgör de skyldigheter som gäller för utslussningsåtgärden, ska enligt 11 kap. 8 och 9 §§ FäL tillståndet till åtgärden upphävas och den intagne omedelbart föras till kriminalvårdsanstalt för fortsatt verkställighet av straffet i anstalten. Samma sak gäller om det inte längre finns förutsättningar för utslussningsåtgärden, som t.ex. om den som har beviljats utökad frigång förlorar sin bostad eller om den intagne
1Prop. 2009/10:135 s. 168. 2 A.a. s. 169.
Gällande rätt SOU 2012:34
48
bor tillsammans med en person som inte längre ger sitt tillstånd till att verkställigheten sker i den gemensamma bostaden.3
Verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll
Efter ansökan av den dömde kan Kriminalvården besluta att den som ska avtjäna ett fängelsestraff om högst sex månader ska verkställa straffet utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV).
Verkställighetsformen, som regleras i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll (IövL), innebär att den dömde förbjuds att vistas utanför sin bostad annat än på särskilt angivna tider och för bestämda ändamål, såsom arbete, utbildning, vård och nödvändiga inköp. Förbudet kontrolleras genom elektroniska hjälpmedel, s.k. elektronisk fotboja. Den dömde förses med en sändare som fästs vid fotleden. Sändaren står i kontakt med en mottagare som är placerad i bostaden, och om den dömde rör sig utanför mottagarens räckvidd vid andra tidpunkter än de som särskilt angetts bryts kontakten och ett larm går till en centraldator.4
Verkställighet genom IÖV kan avse flera fängelsedomar samtidig och även omfatta förverkande av villkorligt medgiven frihet. Den sammanlagda strafftid som ska verkställas får dock inte överstiga sex månader. Ett fängelsestraff som har dömts ut tillsammans med skyddstillsyn med stöd av 28 kap. 3 § BrB kan inte avtjänas utanför anstalt.
Om den dömde tidigare har undergått verkställighet genom IÖV, får en ny ansökan bifallas endast om det har förflutit minst tre år sedan den tidigare verkställigheten och den dömde under denna period inte har begått något brott som har föranlett strängare straff än böter (2 § andra stycket IövL).
En ansökan om verkställighet genom IÖV får inte bifallas om den dömde är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt av någon annan anledning än för verkställighet av det straff som ansökan avser, eller om särskilda skäl annars talar mot verkställighet utanför anstalt (2 § första stycket IövL). Särskilda skäl kan vara att den elektroniska övervakningen medför nackdelar för någon annan än den dömde, som t.ex. om den dömde bor tillsammans med någon som
3Prop. 2005/06:123 s. 47. 4 Se Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om intensivövervakning med elektronisk kontroll (KVFS 2011:6).
SOU 2012:34 Gällande rätt
49
inte godtar att verkställigheten sker i bostaden eller om brottet har riktats mot någon som den dömde bor tillsammans med. Ytterligare ett krav för verkställighetsformen är att den dömde har ordnad sysselsättning, t.ex. arbete eller utbildning. Även om enbart risk för misskötsamhet från den dömdes sida normalt sett inte ska vara tillräckligt för att avslå en ansökan, kan ett pågående kvalificerat missbruk som gör att det framstår som helt orealistiskt att den dömde kan hantera verkställighet utanför anstalt utgöra särskilda skäl för att avslå ansökan.5
Av 4 § IövL framgår att den dömde under verkställigheten ska iaktta skötsamhet, efter förmåga försöka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter vad som gäller enligt lagen och enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Den dömde ska vidare avhålla sig från alkohol och andra beroendeframkallande medel, som t.ex. narkotika. Förbudet gäller under hela den tid som intensivövervakningen pågår.
Kriminalvården ska enligt 8 § första stycket IövL meddela vissa obligatoriska föreskrifter om vad den dömde har att iaktta under verkställigheten. Föreskrifterna ska bl.a. avse vilken bostad den dömde ska ha under verkställighetstiden, vad som ska gälla i fråga om sysselsättning samt under vilka tider och för vilka ändamål den dömde får vistas utanför bostaden. Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om intensivövervakning med elektronisk kontroll (KVFS 2011:6) ska den dömde delta i förvärvsarbete, annat arbete, utbildning eller annan liknande sysselsättning under minst 20 timmar per vecka, om det inte finns särskilda skäl mot det. Särskilda skäl kan finnas t.ex. om den dömde är pensionär eller på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning har svårt att klara sysselsättning av en sådan omfattning. I sådana fall kan en något lägre sysselsättningsgrad godtas.
Vid sidan av de obligatoriska föreskrifterna får Kriminalvården enligt 8 § andra stycket IövL meddela föreskrifter om vård eller behandling eller deltagande i särskilt anordnade program eller verksamheter. I Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd anges att sådana föreskrifter ska meddelas, om det inte finns särskilda skäl mot det. Föreskrifterna bör enligt de allmänna råden avse deltagande i brotts- eller missbruksrelaterade program eller behandling i öppenvård, om det inte är uppenbart att den dömde saknar behov av sådana åtgärder eller det är praktiskt omöjligt att anordna dem. I
5 NJA II 1994 s. 319 och 324 f.
Gällande rätt SOU 2012:34
50
sådant fall bör i stället övervägas om annan särskild verksamhet, som med hänsyn till den dömdes förhållanden framstår som lämplig, kan anordnas.
Om den dömde åsidosätter vad som åligger honom eller henne enligt IövL eller enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen, och överträdelsen inte är av mindre betydelse, ska enligt 14 § IövL beslutet om verkställighet genom IÖV upphävas. Den intagne ska då omedelbart föras till kriminalvårdsanstalt för fortsatt verkställighet av straffet. Beslut om upphävande av IÖV fattas enligt 15 § IövL av övervakningsnämnd. Om det uppkommer fråga om upphävande får enligt 16 § Kriminalvården bestämma att beslutet om verkställighet genom IÖV tills vidare inte ska gälla. Ett sådant beslut gäller omedelbart, vilket innebär att den dömde genast ska överföras till anstalt. Kriminalvårdens beslut ska omprövas av övervakningsnämnden senast första arbetsdagen efter det att det meddelades.
Enligt 5 § IövL ska den dömde, om det är motiverat med hänsyn till hans eller hennes möjligheter att erhålla inkomster under verkställigheten utanför anstalt, betala en avgift om 50 kr per dag som verkställigheten med IÖV pågår, dock högst 6 000 kr. Avgiften, som ska betalas i förskott, tillfaller brottsofferfonden. Avgiften har motiverats med att den som verkställer fängelsestraff genom IÖV, till skillnad från den som avtjänar fängelse i anstalt, kan upprätthålla sin inkomst under verkställigheten.6
Villkorlig frigivning
I 26 kap. BrB finns bestämmelser om villkorlig frigivning från tidsbestämda fängelsestraff. Den villkorliga frigivningen syftar till att kontrollera övergången från vistelse i anstalt till vistelse i frihet. Genom villkorlig frigivning ges möjlighet att ställa krav på den frigivne och att tillgripa sanktioner om inte kraven uppfylls. Villkorlig frigivning anses också ge möjligheter att på ett ändamålsenligt sätt utforma reaktioner mot den som efter ett avtjänat fängelsestraff fortsätter att begå brott.7
Bestämmelserna om villkorlig frigivning gäller oavsett om den dömde avtjänar fängelsestraff i anstalt eller genom IÖV. Bestäm-
SOU 2012:34 Gällande rätt
51
melserna fick sin nuvarande utformning genom lagändringar som trädde i kraft 19998 och 20079.
Villkorlig frigivning ska enligt 26 kap. 6 § BrB som regel ske när den dömde har avtjänat två tredjedelar av strafftiden, dock minst en månad. Om det finns synnerliga skäl får den villkorliga frigivningen skjutas upp med högst sex månader åt gången. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. I propositionen till de lagändringar som trädde i kraft 2007 anförs att enstaka överträdelser normalt inte är tillräckligt för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp, utan att det som huvudregel krävs att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot reglerna vid ett flertal tillfällen. Uppskjuten villkorlig frigivning kan också komma i fråga om en intagen under en stor del av verkställighetstiden vägrar att delta i någon form av sysselsättning eller om han eller hon beter sig aggressivt vid upprepade tillfällen. I förarbetena påpekas att det inte kan uteslutas att en enstaka mycket allvarlig överträdelse kan vara tillräcklig för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp. Som exempel nämns att en rymning i vissa fall kan vara synnerliga skäl mot villkorlig frigivning.10
Beslut om uppskjuten villkorlig frigivning fattas enligt 26 kap. 9 § BrB av Kriminalvården. I beslutet ska anges en ny tidpunkt för när den dömde ska friges villkorligt. Vid den tidpunkten ska villkorlig frigivning ske, om det inte även då finns sådana synnerliga skäl som innebär att frigivningen ska skjutas upp ytterligare. Det finns inte någon begränsning av hur mycket den villkorliga frigivningen sammanlagt kan skjutas upp. Om den dömde fortsätter att missköta sig så att det vid varje prövning anses föreligga synnerliga skäl mot villkorlig frigivning, kan den villkorliga frigivningen till sist skjutas upp så mycket att hela den utdömda strafftiden får avtjänas i anstalt. Enligt förarbetena bör detta dock endast komma i fråga i undantagsfall.11
Efter den villkorliga frigivningen gäller enligt 26 kap. 10 § BrB en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock minst ett år. Om det bedöms som påkallat får Kriminalvården enligt 26 kap. 11 § BrB besluta att den som är villkorligt frigiven
8 SFS 1998:604. 9 SFS 2006:431. 10Prop. 2005/06:123 s. 56 f. och 73. 11 A. prop. s. 61 och 74.
Gällande rätt SOU 2012:34
52
ska stå under övervakning, vilket innebär en skyldighet att hålla kontakt med en särskilt förordnad övervakare i enlighet med övervakarens anvisningar. Enligt uppgift från Kriminalvården ställs ungefär hälften av dem som friges villkorligt från fängelse under övervakning. Under övervakningstiden ska Kriminalvården genom tillsyn och förmedling av stöd och hjälp verka för att den dömde inte återfaller i brott och för att hans eller hennes anpassning i samhället även i övrigt främjas. Övervakningen upphör som regel sedan ett år av prövotiden har förflutit.
Under prövotiden ska den dömde enligt 26 kap. 14 § BrB vara skötsam, efter förmåga försöka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter de bestämmelser som gäller för frigivningen. Om den dömde har förpliktats att ersätta genom brottet uppkommen skada ska han eller hon göra vad han eller hon kan för att fullgöra denna skyldighet.
Övervakningsnämnden kan besluta om särskilda föreskrifter under prövotiden. Sådana särskilda föreskrifter får enligt 26 kap. 15 § BrB avse
1. vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången,
2. arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning,
3. läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller
utanför sjukhus eller annan dylik inrättning.
Om övervakningsnämnden meddelar föreskrift enligt tredje punkten får den dömde samtidigt åläggas att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av bl.a. alkohol eller andra beroendeframkallande medel.
Om den dömde har förpliktats att ersätta skada som har uppkommit genom brottet får övervakningsnämnden även meddela föreskrifter om tid och sätt för fullgörande av skadeståndsskyldigheten, under förutsättning att sådana föreskrifter inte med hänsyn till den dömdes ekonomiska situation och övriga omständigheter kan antas motverka hans eller hennes anpassning i samhället.
Övervakningsnämnden får också meddela särskilda föreskrifter om vad som ska gälla för den som står under övervakning under den villkorliga frigivningen. En sådan föreskrift får innehålla uppgifter om på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården. Vidare får det föreskrivas skyldighet för den frigivne att underrätta övervakaren eller
SOU 2012:34 Gällande rätt
53
Kriminalvården om att han eller hon har uteblivit från arbetsplats, skola eller annan verksamhet eller inrättning. Övervakningsnämnden kan enligt 26 kap. 16 § BrB ändra eller upphäva meddelade föreskrifter eller meddela nya föreskrifter, om den dömdes utveckling och personliga förhållanden i övrigt föranleder det.
Om den frigivne inte iakttar sina åligganden under den villkorliga frigivningen, får övervakningsnämnden enligt 26 kap. 18 § BrB besluta om varning eller om övervakning under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit. Vid allvarligare överträdelser kan nämnden enligt 26 kap. 19 § BrB förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad till en tid av högst 15 dagar varje gång.
Om den dömde återfaller i brott inom prövotiden för den villkorliga frigivningen ska enligt 34 kap. 4 § första stycket BrB den domstol som bestämmer påföljd för den nya brottsligheten förklara den villkorligt medgivna friheten eller en del av denna förverkad, om inte särskilda skäl talar mot det. Av bestämmelsens andra stycke framgår att rätten som särskilda skäl för paragrafens inte förverka eller för att förverka endast en del av den villkorligt medgivna friheten kan beakta
1. om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av
lindrig beskaffenhet,
2. om lång tid har förflutit mellan brotten, eller
3. om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.
Förverkande får beslutas endast om fråga om detta uppkommer i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.
Om det inte beslutas om förverkande får rätten enligt tredje stycket i paragrafen besluta om varning, om övervakning under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit eller om förlängd prövotid. Den möjligheten torde dock inte tillämpas i praktiken.
Det råder således en presumtion för att förverkande ska ske om den dömde återfaller i brott inom prövotiden. Presumtionen infördes då bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse 1999.12 Dessförinnan gällde att förverkande fick ske om den tilltalade återföll i brott inom prövotiden.
Gällande rätt SOU 2012:34
54
Att den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet torde syfta på situationer där den nya brottsligheten har ett lägre straffvärde än den tidigare.
Såvitt avser tiden mellan brotten uttalas i förarbetena till 1989 års påföljdsreform att inte bara tiden mellan brotten, utan också den tid som förflutit sedan den tidigare domen eller den villkorliga frigivningen måste beaktas. Därutöver anförs att tidens betydelse beror på vilken form av brottslighet som är aktuell. Vid allvarlig brottslighet eller brott som normalt begås med relativt långa intervaller, som bokföringsbrott eller skattebrott, anses tidsaspekten vara av mindre betydelse än vid andra brott.13
Vid bedömningen av huruvida ett förverkande framstår som oskäligt bör enligt förarbetena bl.a. sådana s.k. billighetsskäl som anges i 29 kap. 5 § BrB kunna beaktas.14 Ett annat exempel kan vara att brotten framstår som så olikartade och väsensskilda att ett förverkande inte ter sig som rimligt.15
I propositionen till 1989 års påföljdsreform påpekades att förverkandeinstitutet i praktiken till stor del fungerar som en särskild reglering av återfallets betydelse vid ny brottslighet, men att man måste ha i minnet att förverkandet i princip är en reaktion på att någon har brutit mot de villkor som var förenade med den villkorliga frigivningen och att det i princip avser ändrade verkställighetsvillkor beträffande den första domen. Mot den bakgrunden ansågs det finnas mindre anledning att vara restriktiv beträffande förverkande än när det gäller en skärpt straffmätning på grund av återfall (enligt 29 kap. 4 § BrB, se avsnitt 4.3.3 nedan).16 Denna uppfattning delades i förarbetena till 1999 års reform, där det framhölls att förverkande av villkorligt medgiven frihet är en lämplig åtgärd när det gäller att möta ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff. Förverkande ansågs ha fördelar i förhållande till den allmänna återfallsskärpningen i 29 kap. 4 § BrB, bl.a. då det redan från början är klart både hur mycket den dömde riskerar i återfallsskärpning om han eller hon på nytt begår brott och under vilken tid skärpningen gäller. Mot denna bakgrund gjordes bedömningen att återfall i brott i första hand ska beaktas genom förverkande av villkorligt medgiven frihet.17
13Prop. 1987/88:120 s. 110. 14 Ang. billighetsskälen, se avsnitt 4.3.2 nedan och kap. 17. 15Prop. 1997/98:96 s. 138. 16Prop. 1987/88:120 s. 55. 17Prop. 1997/98:96 s. 138.
SOU 2012:34 Gällande rätt
55
I vad mån villkorligt medgiven frihet ska förklaras förverkad när ett nytt brott begåtts under prövotid för villkorlig frigivning från två olika fängelsestraff ska enligt rättsfallet NJA 1997 s. 842 bedömas utifrån de kriterier som i allmänhet gäller för prövningen av frågor om förverkande. Att förklara villkorligt medgiven frihet helt förverkad med avseende på båda reststraffen kan enligt Högsta domstolen inte föranleda någon erinran från principiell synpunkt.
Om det uppkommer fråga om att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad, att besluta om varning eller övervakning av den dömde under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit eller att vidta åtgärd för att den dömde ska underkasta sig vård eller behandling eller om den dömde har undandragit sig övervakning, får övervakningsnämnden enligt 26 kap. 22 § BrB besluta att den dömde på lämpligt sätt ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Den som omhändertas får inte hållas kvar längre än en vecka. Om det finns synnerliga skäl får det meddelas nytt beslut om att han eller hon ska vara omhändertagen i ytterligare högst en vecka. Beslutet om omhändertagande går enligt 37 kap. 10 § BrB i omedelbar verkställighet om inte annat beslutas.
4.2.4 Villkorlig dom
Allmänt om villkorlig dom
Villkorlig dom innebär att den dömde under en prövotid om två år ska visa skötsamhet samt efter förmåga försöka försörja sig och betala eventuellt skadestånd i anledning av brottet.
Prövotiden för den villkorliga domen räknas från den dag då rättens avgörande såvitt avser påföljd för brottet vinner laga kraft mot den dömde, antingen genom att tiden för överklagande löper ut utan att domen överklagas eller genom att den dömde lämnar nöjdförklaring, dvs. en förklaring om att han eller hon är nöjd med domen såvitt avser påföljden. Om den dömde önskar att prövotiden ska börja löpa direkt, kan han eller hon alltså lämna nöjdförklaring. Formerna för nöjdförklaring regleras i 38 kap. 1 § BrB och 1 kap. 1 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder. Av dessa bestämmelser framgår bl.a. att nöjdförklaringen ska lämnas inför den domstol som har meddelat domen eller inför Kriminalvården.
Villkorlig dom kan förenas med dagsböter, högst 200 stycken.
Gällande rätt SOU 2012:34
56
Rätten kan föreskriva att den dömde under prövotiden ska försöka fullgöra skadeståndsskyldighet som har dömts ut med anledning av brottet eller att han eller hon ska biträda den som åsamkats skada genom brottet med arbete som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars framstår som lämpligt med hänsyn till brottet och skadan. En föreskrift av sistnämnda slag kräver att den skadelidande samtycker till åtgärden. Föreskrifter av nu nämnda slag torde förekomma mycket sällan.18
Villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst
Den villkorliga domens innehåll kan skärpas genom att den förenas med en föreskrift om samhällstjänst. Samhällstjänst innebär skyldighet för den dömde att utföra oavlönat arbete under viss tid, lägst 40 och högst 240 timmar. En förutsättning för samhällstjänst är dock att den tilltalade samtycker till en sådan föreskrift och att föreskriften bedöms lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. När rätten meddelar en föreskrift om samhällstjänst ska den ange i domslutet hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Samhällstjänsten utgör inte någon egen påföljd, utan är en del av den villkorliga domen. Regleringen om samhällstjänst beskrivs närmare i avsnitt 4.2.6.
Även om skyldighet att fullgöra samhällstjänst kan utgöra skäl att avstå från att förena en villkorlig dom med dagsböter, finns det inte något formellt hinder mot att kombinera villkorlig dom med såväl böter som en föreskrift om samhällstjänst. Påföljdskombinationen är dock mycket ovanlig.
Åtgärder vid misskötsamhet
Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne enligt den villkorliga domen – dvs. iakttar skötsamhet och fullgör beslutade föreskrifter – får domstolen enligt 27 kap. 6 § BrB på talan av åklagare
1. besluta att varning ska meddelas den dömde,
2. meddela föreskrift om skadeståndsskyldighet eller biträde åt den
skadelidande med arbete, eller
18 Martin Borgeke anför i boken Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 87, att bestämmelsen närmast har drag av att vara obsolet.
SOU 2012:34 Gällande rätt
57
3. undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd för
brottet.
Ett sådant beslut måste meddelas före prövotidens utgång
Om den villkorliga domen undanröjs, ska domstolen när den bestämmer ny påföljd för brottet ta skälig hänsyn till böter som har dömts ut tillsammans med den villkorliga domen och till vad den dömde har undergått till följd av en eventuell föreskrift om samhällstjänst. Vid undanröjande av en villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst ska rätten, om påföljden bestäms till fängelse, när fängelsestraffets längd bestäms beakta det alternativa fängelsestraff som angetts i domen.
Den som begår nya brott under prövotiden åsidosätter det till villkorlig dom kopplade kravet på skötsamhet. Ovanstående bestämmelse är därmed formellt tillämplig även vid återfall i brott. I praktiken tillämpas den dock inte då. I återfallssituationer åtalas den dömde normalt för den nya brottsligheten, vilket innebär att de särskilda bestämmelserna om sammanträffande i brott i 34 kap. blir tillämpliga. Denna reglering, som beskrivs närmare i avsnitt 4.5, innebär att rätten kan besluta att den tidigare utdömda villkorliga domen ska omfatta även den nya brottsligheten, döma särskilt till påföljd för den nya brottsligheten eller undanröja den tidigare utdömda villkorliga domen och för den samlade brottsligheten döma till påföljd av annan art. I de båda förstnämnda fallen kan rätten även besluta om åtgärder enligt 27 kap. 6 § BrB, se ovan, eller förlänga prövotiden till tre år.
4.2.5 Skyddstillsyn
Allmänt om skyddstillsyn
Skyddstillsyn innebär kriminalvård i frihet. Påföljden pågår under en prövotid som löper i tre år från den dag då domen börjar verkställas.
En skyddstillsyn ska enligt 28 kap. 5 § BrB vara förenad med övervakning som påbörjas direkt från dagen för domen. Rätten kan dock besluta att övervakningen ska anstå till dess att domen har vunnit laga kraft mot den dömde. Om domen överklagas kan högre rätt besluta att vidare verkställighet inte får ske.
Gällande rätt SOU 2012:34
58
Som regel pågår övervakningen under ett år. Det finns dock möjlighet för övervakningsnämnden att besluta om förlängd övervakningstid om det behövs för att den dömde ska stå under övervakning till dess att en föreskrift om samhällstjänst som skyddstillsynen har förenats med har fullgjorts. Övervakningstiden kan också förlängas om den dömde missköter sina åligganden till följd av domen på skyddstillsyn. Om skyddstillsynen har förenats med en särskild behandlingsplan, s.k. kontraktsvård, får rätten i domen besluta om längre övervakningstid än ett år, dock inte längre än vad som behövs för att behandlingen ska kunna slutföras.
Under alla förhållanden får övervakningstiden inte pågå längre än till prövotidens utgång.
Rätten får förena en dom på skyddstillsyn med särskilda föreskrifter motsvarande de som övervakningsnämnd kan besluta om under prövotiden efter villkorlig frigivning från ett fängelsestraff (se avsnitt 4.2.3 ovan). Sådana särskilda föreskrifter får enligt 26 kap. 15 § BrB avse
1. vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången,
2. arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning,
3. läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller
utanför sjukhus eller annan dylik inrättning.
Om rätten meddelar föreskrift enligt tredje punkten får den samtidigt förskriva att den dömde ska vara skyldig att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av bl.a. alkohol eller andra beroendeframkallande medel.
På samma sätt som vid villkorlig dom kan rätten föreskriva att den dömde under prövotiden ska försöka fullgöra skadeståndsskyldighet som har dömts ut med anledning av brottet eller att han eller hon ska biträda den som åsamkats skada genom brottet med arbete som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars framstår som lämpligt med hänsyn till brottet och skadan. En föreskrift av sistnämnda slag kräver att den skadelidande samtycker till åtgärden. Sådana föreskrifter torde förekomma mycket sällan.19
19 Martin Borgeke anför i boken Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 87, att bestämmelsen närmast har drag av att vara obsolet.
SOU 2012:34 Gällande rätt
59
Skyddstillsyn får enligt 28 kap. 2 § BrB förenas med högst 200 dagsböter, oavsett om böter ingår i straffskalan för brottet eller inte, och enligt 28 kap. 3 § BrB med fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader. Förutsättningarna för att förena skyddstillsyn med böter eller fängelse redovisas närmare i avsnitt 4.4.2 nedan.
Skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst
Innehållet i en skyddstillsyn kan enligt 28 kap. 2 a § BrB skärpas genom att den förenas med en föreskrift om samhällstjänst. Samhällstjänst innebär skyldighet att utföra oavlönat arbete under viss tid, lägst 40 och högst 240 timmar. En förutsättning för samhällstjänst är att den tilltalade samtycker till en sådan föreskrift och att föreskriften bedöms lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. När rätten meddelar en föreskrift om samhällstjänst ska den ange i domslutet hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Samhällstjänsten utgör inte någon egen påföljd, utan är en del av skyddstillsynen. Regleringen om samhällstjänst beskrivs närmare i avsnitt 4.2.6.
Det finns inte något formellt hinder mot att förena en skyddstillsyn med såväl böter som en föreskrift om samhällstjänst. I praktiken är dock påföljdskombinationen mycket ovanlig.
Skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård
En skyddstillsyn kan enligt 30 kap. 9 § andra stycket 3 BrB förenas med en föreskrift om skyldighet att genomgå behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård och behandling enligt en för den dömde uppgjord plan, s.k. kontraktsvård. En sådan föreskrift förutsätter att missbruket eller det andra förhållande som kräver behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts, att den tilltalade förklarar sig villig att genomgå behandling enligt planen och att behandlingen kan anordnas i samband med verkställigheten av skyddstillsynen.
Om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att rätten ska döma till skyddstillsyn, ska det enligt 28 kap. 6 a § BrB i domslutet anges hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Man brukar då tala om s.k.
Gällande rätt SOU 2012:34
60
äkta kontraktsvård, till skillnad från oäkta kontraktsvård då skyddstillsynen endast förenas med en föreskrift om att följa behandlingsplanen.
Det förhållandet att den behandling som en kontraktsvård innefattar ska kunna anordnas i direkt anslutning till verkställigheten av skyddstillsynen innebär att den som ansvarar för vården måste ha åtagit sig att ta emot den dömde. Dessutom måste socialtjänsten i den tilltalades hemkommun ha åtagit sig att svara för en del av kostnaderna för kontraktsvården. Detta sker genom att socialtjänsten lämnar en ansvarsförbindelse för den aktuella tiden. Kostnadsansvaret för kontraktsvården fördelas mellan Kriminalvården och socialtjänsten i den tilltalades hemkommun på så sätt att Kriminalvården ansvarar för kostnaderna fram till den tidpunkt då den dömde skulle ha blivit villkorligt frigiven om han eller hon hade avtjänat det alternativa fängelsestraff som angetts i domslutet, medan socialtjänsten ansvarar för de kostnader som uppstår därefter. Se närmare om kostnadsansvaret vid kontraktsvård i kapitel 14.
Det är formellt möjligt att förena en skyddstillsyn med både böter och kontraktsvård. I praxis är dock påföljdskombinationen mycket ovanlig. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1994 s. 106 uttalat att kombinationen kontraktsvård och böter i regel inte framstår som lämplig. Om det alternativa fängelsestraffet är relativt kort bör påföljdskombinationen enligt Högsta domstolen över huvud taget inte komma i fråga.
Verkställigheten av skyddstillsyn
Kriminalvården ansvarar för övervakningen av den som dömts till skyddstillsyn. En särskild övervakare utses åt den dömde, antingen i domen eller av Kriminalvården sedan verkställigheten inletts. Övervakaren kan vara en tjänsteman vid Kriminalvården eller någon annan för uppdraget lämplig person, s.k. lekmannaövervakare. Under övervakningstiden gäller samma bestämmelser som vid övervakning efter villkorlig frigivning från ett fängelsestraff (se 28 kap. 6 § och 26 kap. 12–17 §§ BrB). Det innebär att den dömde ska hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden som är av betydelse för övervakningen. Den dömde ska inställa sig hos övervakaren när han eller hon blir kallad dit och även i övrigt hålla kontakt med övervakaren på det sätt som övervakaren anvisar.
SOU 2012:34 Gällande rätt
61
Utöver de föreskrifter som meddelas av rätten i brottmålsdomen får övervakningsnämnden meddela särskilda föreskrifter om vad som ska gälla för övervakningen. Sådana föreskrifter får innehålla uppgifter om på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården. Vidare får det föreskrivas skyldighet för den frigivne att underrätta övervakaren eller Kriminalvården om att han eller hon har uteblivit från arbetsplats, skola eller annan verksamhet eller inrättning (26 kap. 15 § fjärde stycket BrB).
Övervakningsnämnden får också, om det finns behov av det, ändra eller upphäva sådana föreskrifter som rätten har meddelat om vistelseort eller bostad, arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning, vård eller behandling, skyldighet att lämna prov för kontroll av att den dömde inte är påverkad av bl.a. alkohol eller andra beroendeframkallande medel samt skyldighet att försöka fullgöra skadeståndsskyldighet eller att biträda den skadelidande med arbete eller meddela egna sådana föreskrifter (26 kap. 15 § första– tredje styckena och 28 kap. 6 § BrB).
Verkställigheten regleras närmare i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder (FriF).
När övervakningen påbörjas ska Kriminalvården enligt 5 kap. 3 § tredje stycket FrivF tillsammans med övervakaren och den dömde upprätta en plan för övervakningen, s.k. verkställighetsplan. De närmare riktlinjerna för upprättandet av verkställighetsplanen framgår av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder (KVFS 2011:5). Där anges att verkställighetsplanen ska vara baserad på en riskbedömning och en behovsbedömning. Vid riskbedömningen ska identifieras vilka risker som finns utifrån en kartläggning av de faktorer som har starkast samband med risken för återfall i brott eller misskötsamhet. Vid behovsbedömningen ska identifieras vilka åtgärder som kan underlätta den dömdes anpassning i samhället. Verkställighetsinnehållet ska preciseras i konkreta åtgärder i verkställighetsplanen. Åtgärderna ska vid behov planeras och utformas i samverkan med berörda myndigheter. Förutsättningarna att genomföra planerade åtgärder ska beaktas och åtgärderna ska vara tidsatta och uppföljningsbara.
Under övervakningstiden ska Kriminalvården enligt 26 kap. 14 § andra stycket BrB genom tillsyn och förmedling av stöd och hjälp verka för att den dömde inte återfaller i brott och för att hans eller hennes anpassning i samhället även i övrigt främjas. I anledning härav ska Kriminalvården enligt 5 kap. 3 § andra stycket FrivF sär-
Gällande rätt SOU 2012:34
62
skilt uppmärksamma den dömdes behov av att delta i särskilt anordnad verksamhet som syftar till att motverka brott eller missbruk, s.k. programverksamhet. Kriminalvården erbjuder i dag ett antal sådana program som riktar sig till olika målgrupper; program för dömda med kriminella värderingar, program för dömda som missbrukar alkohol eller droger, program för personer som dömts för våldsbrott och program för personer som dömts för sexualbrott. Programmen beskrivs närmare i bilaga 7. Om domstolen eller övervakningsnämnden har meddelat en föreskrift om vård eller behandling, är den dömde skyldig att delta i det program som bedöms vara adekvat för honom eller henne. Om det inte finns någon sådan föreskrift kan den dömde motiveras att delta i sådan verksamhet på frivillig väg.
Åtgärder vid misskötsamhet
Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne till följd av domen på skyddstillsyn, har enligt 28 kap. 7 § BrB övervakningsnämnden möjlighet att besluta om varning eller om att övervakning ska pågå under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång.
Om den dömde allvarligt åsidosätter sina åligganden och det kan antas att de åtgärder som övervakningsnämnden kan vidta blir utan verkan, ska nämnden enligt 28 kap. 8 § BrB vända sig till åklagare och begära att denne ska föra talan vid domstol om att skyddstillsynen ska undanröjas. Om skyddstillsynen har förenats med kontraktsvård har åklagaren möjlighet att väcka talan om undanröjande även utan sådan begäran från övervakningsnämnden.
Om skyddstillsynen undanröjs, ska rätten bestämma annan påföljd för brottet. När den nya påföljden bestäms ska rätten ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av domen på skyddstillsyn samt till böter eller fängelse som har dömts ut tillsammans med skyddstillsynen. Om påföljden bestäms till fängelse och det i domen har angetts ett alternativt fängelsestraff, vilket ska göras när skyddstillsynen förenas med samhällstjänst eller s.k. äkta kontraktsvård, ska rätten beakta detta när fängelsestraffets längd bestäms.
Den som begår nya brott under prövotiden åsidosätter det till skyddstillsyn kopplade kravet på skötsamhet. Ovanstående bestämmelser är därmed formellt tillämpliga även vid återfall i brott. I prak-
SOU 2012:34 Gällande rätt
63
tiken tillämpas de dock inte då. Om den dömde återfaller i brott under prövotiden för skyddstillsyn och döms för den brottsligheten blir särskilda bestämmelser om sammanträffande av brott i 34 kap. BrB tillämpliga. Denna reglering, som beskrivs närmare i avsnitt 4.5, innebär att rätten kan besluta att den tidigare utdömda skyddstillsynen ska omfatta även den nya brottsligheten, döma till en särskild påföljd för den nya brottsligheten eller undanröja den tidigare utdömda skyddstillsynen och döma till en påföljd av annan art.
4.2.6 Särskilt om samhällstjänst
Förutsättningarna för samhällstjänst
Som framgår av avsnitt 4.2.4 och 4.2.5 kan innehållet i en villkorlig dom eller en skyddstillsyn skärpas genom att påföljden förenas med en föreskrift om samhällstjänst. En sådan föreskrift innebär att den tilltalade åläggs att utföra oavlönat arbete under minst 40 och högst 240 timmar.
När rätten meddelar en föreskrift om samhällstjänst ska den samtidigt ange i domslutet hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse i stället hade valts som påföljd. Enligt förarbetena till bestämmelserna om samhällstjänst ska en utgångspunkt vara att en månads fängelse ska leda till 40 timmars samhällstjänst och att varje ytterligare månads fängelse ska föranleda ett påslag med 20 timmars samhällstjänst.20 När dessa uttalanden gjordes var det endast skyddstillsyn som kunde förenas med föreskrift om samhällstjänst. Det förhållandet att villkorlig dom i sig får anses vara en mindre ingripande påföljd än skyddstillsyn har i praxis fått till följd att en månads fängelse har ansetts motsvara villkorlig dom i förening med 50 timmars samhällstjänst.21
Även om lagstiftaren avsett att även andra förhållande skulle kunna få betydelse, så har i praxis antalet timmar samhällstjänst kommit att bestämmas så gott som uteslutande efter det alternativa fängelsestraffets längd. I doktrinen har följande skala angetts som riktlinje för bestämmandet av antalet timmar samhällstjänst:22
20Prop. 1997/98:96 s. 90. 21 Se bl.a. rättsfallen NJA 2000 s 116 och 2000 s. 256. 22 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1uppl., 2008, s. 326 och 365.
Gällande rätt SOU 2012:34
64
Alternativt fängelsestraff (månader)
Antalet timmar samhällstjänst vid villkorlig dom
Antalet timmar samhällstjänst vid skyddstillsyn
1 50 40 2 75 60 3 100 80 4 120 100 5 140 120 6 160 140 7 180 160 8 200 180 9 220 200 10 240 220 11 240 240
En förutsättning för att en villkorlig dom eller en skyddstillsyn ska kunna förenas med en föreskrift om samhällstjänst är att den tilltalade samtycker till det. Dessutom ska en sådan föreskrift vara lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Lämplighetskravet innebär att domstolen måste göra en bedömning av om den tilltalade har möjlighet att utföra samhällstjänstarbete. Enligt förarbetena bör inte det förhållandet att den tilltalade har missbruksproblem omedelbart diskvalificera honom eller henne från att dömas till en påföljd som innefattar samhällstjänst, utan en bedömning ska göras utifrån samtliga relevanta förhållanden i det enskilda fallet. Vid mer allvarligt missbruk anses det dock vara lämpligt att i stället välja ett mer behandlingsinriktat påföljdsalternativ, såsom kontraktsvård, särskilt om missbruket är pågående.23
Verkställigheten av samhällstjänst
Av 3 kap. FrivF framgår att Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av en föreskrift om samhällstjänst. Detta gäller oavsett om det är villkorlig dom eller skyddstillsyn som har förenats med samhällstjänst.
När verkställigheten av den villkorliga domen eller skyddstillsynen inleds upprättar Kriminalvården en arbetsplan för samhällstjänsten. Av planen ska framgå var arbetet ska utföras, vilka arbets-
SOU 2012:34 Gällande rätt
65
tider som ska gälla, det minsta och högsta antalet timmar som den dömde får tillgodogöra sig per vecka eller månad och övriga föreskrifter som är nödvändiga för verkställigheten. Kriminalvården ska genom besök på arbetsplatsen eller på annat lämpligt sätt kontrollera att arbetsplanen följs.
Av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder (KVFS 2011:5) framgår att samhällstjänst ska påbörjas så snart som möjligt efter det att domen blivit verkställbar mot den dömde, som huvudregel inom åtta veckor. När domen är verkställbar kallas den dömde till möte med Kriminalvården för planering av samhällstjänstarbetet. Samhällstjänsten ska utföras på den dömdes fritid. Den får inte utföras i form av sådana uppgifter som den dömde ändå skulle ha utfört som medlem i en förening eller annan organisation. Avvecklingstiden, dvs. den tid inom vilken samhällstjänsten ska fullgöras, ska normalt vara proportionell till det alternativa fängelsestraff som angetts i domen. Om påföljden är villkorlig dom med samhällstjänst 120 timmar med ett alternativstraff om fängelse i fyra månader, ska samhällstjänsten således fullgöras under ca fyra månaders tid. Enligt föreskrifterna ska ett arbetspass normalt motsvara fyra timmar. Om det finns särskilda skäl kan perioden inom vilken samhällstjänsten utförs och arbetspassens längd förkortas eller förlängas. Så kan t.ex. vara fallet om arbetsuppgifterna är sådana att de bör genomföras under längre pass eller om arbetsplatsen är belägen långt från den dömdes bostad. Ett arbetspass får dock inte förlängas till mer än åtta timmar.
4.2.7 Överlämnande till särskild vård av missbrukare
Om den som har begått en brottslig gärning kan bli föremål för vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), får rätten enligt 31 kap. 2 § första stycket BrB överlämna åt socialnämnden att föranstalta om behövlig sådan vård. Om den tilltalade redan är intagen i ett hem för missbruksvård kan rätten i stället överlämna åt den som förestår hemmet att föranstalta om vården.
När det gäller brott för vilka det är föreskrivet strängare straff än fängelse i ett år får rätten enligt paragrafens andra stycke besluta om överlämnande till vård enligt LVM endast om det finns särskilda skäl. Om den tilltalade döms för flera brott, är det straffskalan för vart och ett av brotten som avgör om begränsningsregeln är tillämp-
Gällande rätt SOU 2012:34
66
lig. Det finns inte någon begränsning nedåt, vilket innebär att överlämnande är möjligt även vid bötesbrott.
För att överlämnande till vård enligt LVM ska kunna komma i fråga som reaktion på brott krävs att de lagliga förutsättningarna för sådan vård är uppfyllda. Av 4 § LVM framgår att tvångsvård av missbrukare ska beslutas om
1. någon till följd av fortgående missbruk av alkohol, narkotika eller
flyktiga lösningsmedel är i behov av vård för att komma ifrån sitt missbruk,
2. vårdbehovet inte kan tillgodoses inom socialtjänstlagen eller på
något annat sätt (dvs. på frivillig väg), och
3. han eller hon till följd av missbruket utsätter sin fysiska och
psykiska hälsa för allvarlig fara, löper en uppenbar risk att förstöra sitt liv eller kan befaras komma att allvarligt skada sig själv eller någon närstående.
Beslut om tvångsvård enligt LVM beslutas av förvaltningsrätt efter ansökan av socialtjänsten. Det innebär att det inte finns någon garanti för att ett överlämnande till vård enligt 31 kap. 2 § BrB medför att sådan vård verkligen kommer till stånd. Om förvaltningsrätten inte anser att det finns förutsättningar för tvångsvård kommer vården inte att genomföras.
Av kriminalstatistiken framgår att överlämnande till vård enligt LVM används som påföljd i mycket begränsad omfattning. Sedan år 1996 har mellan tio och 20 personer per år överlämnats till sådan vård för brott, se avsnitt 13.4.
4.2.8 Påföljder för psykiskt störda lagöverträdare
Vårt uppdrag omfattar inte påföljdsbestämningen för allvarligt psykiskt störda lagöverträdare. För fullständighetens skull lämnas trots det en mycket kort redovisning för de påföljder som kan komma i fråga för den gruppen av lagöverträdare. Det finns i sammanhanget anledning att påpeka att straffansvaret för allvarligt psykiskt störda lagöverträdare är föremål för översyn, se Psykansvarskommitténs betänkande Psykisk störning, brott och allvar (SOU 2002:3) och Psykiatrilagsutredningens betänkande Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17).
SOU 2012:34 Gällande rätt
67
Av 30 kap. 6 § BrB framgår att den som har begått ett brott under påverkan av en allvarlig psykisk störning i första hand ska dömas till en annan påföljd än fängelse och att fängelse får väljas endast om det finns synnerliga skäl. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl ska rätten beakta om brottet har ett högt straffvärde, om den tilltalade saknar eller har ett begränsat behov av psykiatrisk vård, om den tilltalade i anslutning till brottet själv har vållat sitt tillstånd genom rus eller på något annat liknande sätt och omständigheterna i övrigt. Rätten får inte döma till fängelse om den tilltalade till följd av den allvarliga psykiska störningen har saknat förmåga att inse gärningens innebörd eller att anpassa sitt handlande efter en sådan insikt. Detta gäller dock inte om den tilltalade har vållat sin bristande förmåga genom rus eller på något annat liknande sätt. Om rätten i situationer som nu angetts finner att det finns hinder mot fängelse och det inte finns förutsättningar för någon annan påföljd, ska den tilltalade vara fri från påföljd.
I 31 kap. 3 § BrB finns bestämmelser om överlämnande till rättspsykiatrisk vård. Enligt paragrafens första stycke får rätten överlämna den som har begått ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter och som lider av en allvarlig psykisk störning till rättspsykiatrisk vård, om det med hänsyn till hans eller hennes psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt är påkallat att han eller hon är intagen på en sjukvårdsinrättning för psykiatrisk vård som är förenad med frihetsberövande och annat tvång.
Av andra stycket i paragrafen framgår att rätten, om brottet har begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning och om det till följd av den psykiska störningen finns risk för att den tilltalade återfaller i brott av allvarligt slag, får besluta att särskild utskrivningsprövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård ska äga rum vid vården. Särskild utskrivningsprövning innebär att det är förvaltningsrätt som beslutar om när den dömde ska ha s.k. frigång (utevistelser) och permission samt när vården ska upphöra.
4.3 Straffvärde och straffmätning
I 29 kap. BrB finns bestämmelser om straffmätning. Bestämmelserna fick sin huvudsakliga utformning genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 198924 och grundas huvudsakligen på de
24Prop. 1987/88:120, JuU 1987/88:45, rskr 1987/88:404.
Gällande rätt SOU 2012:34
68
förslag som Fängelsestraffkommittén lämnade i sitt huvudbetänkande Påföljd för brott (SOU 1986:13–15)25. En grundtanke bakom regleringen är att den ska främja förutsebarhet och enhetlighet i straffrättsskipningen.26 Grundläggande för straffmätningen är brottets, eller den samlade brottslighetens, straffvärde.
4.3.1 Straffvärde
Allmänt – 29 kap. 1 § brottsbalken
Enligt 29 kap. 1 § första stycket BrB ska straff, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde.
Med straffvärde avses brottets svårhet i förhållande till andra brott, eller med andra ord hur allvarligt brottet är.27 Bestämmelsen om att straffvärdet ska vara avgörande för straffmätningen är ett uttryck för den vikt som bör läggas vid principerna om ekvivalens och proportionalitet. Lika svåra brott ska ge lika stränga straff och svårare brott ska straffas strängare än lindrigare brott. När bestämmelsen infördes konstaterade departementschefen att den ger utrymme för högst skiftande uppfattningar om vilket straffvärde olika brott bör anses ha. Avsikten är emellertid inte att enskilda domares värdering ska vara avgörande, utan lika fall ska behandlas lika. Detta har markerats i lagtexten på två sätt. För det första ska straffet bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan och för det andra ska intresset av en enhetlig rättstillämpning beaktas. Vid bedömningen av straffvärdet ska domstolarna alltså utgå från den allmänna värdering som lagstiftningen ger uttryck för genom den uppställda straffskalan samt i övrigt anpassa sig till de principer som har utvecklats genom rättspraxis.28
Vilken straffskala som är tillämplig i det enskilda fallet framgår normalt av brottsbeskrivningen. Vid gradindelade brott är straffskalan beroende av vilken grad brottet bedöms höra till, vilket innebär att frågan om vilken svårhetsgrad ett brott tillhör måste avgöras innan straffmätningen sker.
25 Se avsnitt 3.6. 26Prop. 1987/88:120 s. 1 och s. 40 f. 27SOU 1986:14 s. 131. 28Prop. 1987/88:120 s. 77 f.
SOU 2012:34 Gällande rätt
69
Vid bedömningen av straffvärdet inom straffskalan ska enligt 29 kap. 1 § andra stycket BrB beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Därvid ska särskilt beaktas om gärningen har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person.
Rekvisiten skada, kränkning och fara avser de objektiva omständigheterna vid brottet. Uttrycken är avsedda att uppfattas i vid mening och enligt förarbetena kan utgångspunkt normalt tas i brottets rekvisit. Hänvisningen till gärningsmannens avsikter och motiv innebär att även subjektiva omständigheter ska tillmätas betydelse vid bedömningen av straffvärdet. Hänsyn ska inte tas till sådana omständigheter som inte täcks av gärningsmannens uppsåt eller oaktsamhet, och det är av stor betydelse för bedömningen hur grov gärningsmannens oaktsamhet har varit liksom vilken form av uppsåt som har förelegat. Det är alltid omständigheterna vid brottet som ska vara avgörande för straffvärdebedömningen. Gärningsmannens person, tidigare brottslighet eller vad som har inträffat efter brottet ska i princip sakna betydelse för bedömningen av straffvärdet. Det ska inte heller ha någon betydelse vem som har drabbats av brottet.29
Straffskärpningsregeln för brott som har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person infördes 2010. Bestämmelsen infördes för att åstadkomma en höjd straffnivå för allvarliga våldsbrott. Den omfattar enligt förarbetena brott där gärningen har bestått i eller innefattat uppsåtlig allvarligare våldsanvändning, uppsåtligt allvarligare hot eller med sådant våld eller hot jämställbart handlande – dvs. att ha försatt någon i vanmakt eller annat sådant tillstånd eller att, utan våld eller hot, ha berövat någon friheten – direkt riktat mot en annan person. Med allvarligt angrepp avses att brottets straffvärde ska motsvara fängelse i sex månader eller mer. Domstolen ska i varje enskilt fall pröva om gärningen bestått i eller innefattat ett sådant angrepp som avses i bestämmelsen. I förarbetena anges att de brott som omfattas av bestämmelsen ska anses ha ett högre straffvärde än det straffvärde som skulle ha följt vid en bedömning enligt den praxis som föregick lagändringen. Vidare uttalas att straffvärdet för brottslighet som omfattas av bestämmelsen ska anses ligga över straffminimum eller den allra nedersta delen av straffskalan för det aktuella brottet samt att straffvärdet för brott som sedan tidigare hade en straff-
Gällande rätt SOU 2012:34
70
värdenivå en bit upp i straffskalan ska anses ligga på en ytterligare högre nivå.30
Försvårande omständigheter – 29 kap. 2 § brottsbalken
Bestämmelsen i 29 kap. 1 § BrB kompletteras med i 29 kap. 2 och 3 §§ uppställda kataloger över försvårande respektive förmildrande omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av straffvärdet.
Såsom försvårande omständigheter ska enligt 29 kap. 2 § BrB särskilt beaktas
1. om den tilltalade avsett att brottet skulle få allvarligare följder än
det faktiskt fått,
2. om den tilltalade visat stor hänsynslöshet,
3. om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning
eller svårigheter att värja sig,
4. om den tilltalade utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat
ett särskilt förtroende,
5. om den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet
genom tvång, svek eller missbruk av dennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning,
6. om brottet utgjort ett led i en brottslig verksamhet som utövats
i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering,
7. om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folk-
grupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller annan liknande omständighet, eller
8. om brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett
barn i dess förhållande till en närstående person.
De omständigheter som anges i 29 kap. 2 § BrB är alla hänförliga till det konkreta brottet. Uppräkningen är exemplifierande, vilket har markerats genom att det i inledningen till bestämmelsen anges att det vid straffmätningen särskilt ska beaktas om någon av de
SOU 2012:34 Gällande rätt
71
uppräknade omständigheterna föreligger. Det kan alltså komma i fråga att beakta även andra försvårande omständigheter än de som räknas upp i paragrafen.
De försvårande omständigheterna ska beaktas vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp. Härmed avses främst vad som framgår direkt av straffbestämmelserna, men även exempelvis av förarbeten och rättspraxis.31
De omständigheter som anges i 29 kap. 2 § BrB kan förekomma även i de enskilda straffbestämmelserna. Som exempel kan nämnas att det vid bedömningen av om ett misshandelsbrott är grovt särskilt ska beaktas om gärningsmannen har visat särskild hänsynslöshet, vilket även utgör en försvårande omständighet enligt 29 kap. 2 § 2. Om en sådan omständighet redan har beaktats vid avgörandet av vilken grad brottet ska hänföras till, saknas det enligt förarbetena ofta anledning att ytterligare beakta omständigheten vid straffmätningen inom den aktuella straffskalan.32
Förmildrande omständigheter – 29 kap. 3 § brottsbalken
Enligt 29 kap. 3 § BrB ska följande omständigheter särskilt beaktas som förmildrande vid bedömningen av straffvärdet;
1. om brottet föranletts av någon annans uppenbart kränkande be-
teende,
2. om den tilltalade till följd av en allvarlig psykisk störning haft
nedsatt förmåga att inse gärningens innebörd eller att anpassa sitt handlande efter en sådan insikt eller annars till följd av en psykisk störning eller sinnesrörelse eller av någon annan orsak har haft nedsatt förmåga att kontrollera sitt handlande,
3. om den tilltalades handlande stått i samband med hans eller hennes
bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga,
4. om brottet föranletts av stark mänsklig medkänsla eller
5. om gärningen, utan att vara fri från ansvar, är sådan som avses i
24 kap.
31 A. prop. s. 82. 32 Ibid.
Gällande rätt SOU 2012:34
72
Strafflindringsgrunderna är avsedda att tillämpas vid sidan om vad som är föreskrivet för vissa fall. Det kan särskilt nämnas att straffet enligt 23 kap. 5 § BrB kan sättas under vad som är föreskrivet för brottet, om gärningsmannen har förmåtts medverka till ett brott genom tvång, svek, missbruk av hans ungdom, oförstånd eller beroende ställning eller om han eller hon har medverkat endast i mindre mån. En förutsättning för att 23 kap. 5 § ska vara tillämplig är emellertid att flera har medverkat till brottet. Den bestämmelsen är alltså inte tillämplig i fall där det är fråga om en ensam gärningsman.
Liksom när det gäller de försvårande omständigheterna i 29 kap. 2 § BrB är uppräkningen i 29 kap. 3 § exemplifierande. Strävan har varit att ange de förmildrande omständigheter som är vanligast och mest betydelsefulla. Enligt förarbetena kan det i än större utsträckning än när det gäller de försvårande omständigheterna finnas anledning att beakta andra faktorer än de som uttryckligen anges i bestämmelsen.33
Av 29 kap. 3 § andra stycket BrB framgår att domstolen, om det föreligger sådana omständigheter som anges i första stycket och om det är påkallat med hänsyn till brottets straffvärde, får döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
4.3.2 Billighetsskäl
Utöver brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde ska rätten enligt 29 kap. 5 § BrB vid straffmätningen i skälig omfattning beakta ett antal omständigheter som inte är hänförliga till den brottsliga gärningen, nämligen
1. om den tilltalade till följd av brottet drabbats av allvarlig kropps-
skada,
2. om den tilltalade efter förmåga sökt förebygga eller avhjälpa eller
begränsa skadliga verkningar av brottet,
3. om den tilltalade frivilligt angett sig,
4. om den tilltalade förorsakas men genom att han på grund av
brottet utvisas ur riket,
5. om den tilltalade till följd av brottet drabbats av eller om det finns
grundad anledning anta att han kommer att drabbas av avsked-
SOU 2012:34 Gällande rätt
73
ande eller uppsägning från anställning eller av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning,
6. om den tilltalade till följd av hög ålder eller dålig hälsa skulle
drabbas oskäligt hårt av ett straff utmätt efter brottets straffvärde,
7. om en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid förflutit
sedan brottet begicks eller
8. om någon annan omständighet föreligger som påkallar att den
tilltalade får ett lägre straff än brottets straffvärde motiverar.
Av 29 kap. 5 § andra stycket BrB framgår att rätten, om det föreligger sådana omständigheter som anges i första stycket och om särskilda skäl påkallar det, får döma till lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet. Enligt 29 kap. 6 § BrB ska rätten, om det med hänsyn till någon av omständigheterna i 5 § är uppenbart oskäligt att döma till påföljd, meddela påföljdseftergift. Kraven på särskilda skäl respektive uppenbar oskälighet innebär att bestämmelserna ska tillämpas restriktivt.34
Bestämmelsens grundtanke är att det vid sidan av straffvärdet kan finnas en rad olika omständigheter som är av sådant slag att det skulle framstå som orättfärdigt om de inte beaktades vid påföljdsbestämningen. Dessa omständigheter, som endast verkar i mildrande riktning, är hänförliga till gärningsmannens person och hans eller hennes handlande efter brottet. Bestämmelsen är enligt förarbetena avsedd att tillämpas med försiktighet, så att den inte medför risker för en oenhetlig praxis eller sociala orättvisor vid straffmätningen.35Av 30 kap. 4 § BrB framgår att de omständigheter som anges i bestämmelsen även ska beaktas vid valet av påföljd, se närmare härom i avsnitt 4.4.4.
För en fylligare beskrivning av billighetsskälen hänvisas till avsnitt 17.3.
4.3.3 Betydelsen av tidigare brottslighet
Det förhållandet att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott kan beaktas i tre avseenden; vid påföljdsvalet (30 kap. 4 § BrB), som skäl för förverkande av villkorligt medgiven frihet från
34 A. prop. s. 97. 35 A. prop. s. 47 och 89 f.
Gällande rätt SOU 2012:34
74
ett tidigare fängelsestraff (34 kap. 4 § BrB) och vid straffmätningen (29 kap. 4 § BrB). Beaktandet av tidigare brottslighet vid påföljdsvalet och som skäl för förverkande av villkorligt medgiven frihet beskrivs närmare i avsnitten 4.4.4 och 4.2.3. I detta avsnitt redogörs kort för betydelsen av tidigare brottslighet vid straffmätningen.
Om återfallet inte kan beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet ska rätten enligt 29 kap. 4 § BrB, utöver brottets straffvärde, vid straffmätningen i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. Regleringen innebär att tidigare brottslighet i första hand ska beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Först om det inte finns någon villkorligt medgiven frihet att förverka eller om den återstående strafftid som kan förklaras förverkad framstår som alltför kort, bör det komma i fråga att skärpa straffet.36 I sådana fall kan återfallet leda till att ett kraftigare bötesstraff eller ett längre fängelsestraff än vad straffvärdet motiverar döms ut.
När straffskärpning på grund av återfall övervägs ska rätten enligt 29 kap. 4 § BrB särskilt beakta
-
vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft,
-
vilken tid som har förflutit mellan brotten samt
-
om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig.
Uttrycket vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft ska enligt förarbetena markera att behovet av straffskärpning gör sig särskilt gällande i samband med upprepade återfall. I vilka situationer upprepade återfall bör föranleda straffskärpning är dock beroende av huruvida de andra omständigheter som nämns i bestämmelsen föreligger. Ju allvarligare brottsligheten är, desto färre återfall behövs för att skärpa straffet. Samma sak gäller om återfallet har skett snart efter det tidigare brottet. 37
När det gäller tiden mellan brotten anges i förarbetena att brottslighet som ligger några år tillbaka i tiden normalt inte bör tillmätas betydelse. Om den tilltalade har verkställt en längre frihetsberövande
36Prop. 1987/88:120 s. 57 f. och s. 88 f., prop. 1997/98:96 s. 138 samt prop. 2009/10:147 s. 45 f. 37Prop. 1987/88:120 s. 89 och prop. 2009/10:147 s. 46.
SOU 2012:34 Gällande rätt
75
påföljd och därefter begått ett nytt brott, bör tiden räknas från tidpunkten för frigivningen.38
Kravet på att den tidigare och den nya brottsligheten ska vara likartade bör enligt förarbetena inte ställas alltför högt. Vidare anges att det med att brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig avses att straffvärdet för både den tidigare och den nya brottsligheten bör uppgå till åtminstone ett år.39
Hur stor straffskärpningen bör vara på grund av återfallet är enligt förarbetena beroende av omständigheterna i det enskilda fallet, främst hur högt straffvärdet för den aktuella brottsligheten är, om det föreligger ett eller flera skäl för att skärpa straffet och hur tungt skälet eller skälen väger.40
4.3.4 Kort om beaktande av ungdom
Nuvarande reglering avseende påföljdsbestämningen för unga lagöverträdare redovisas i kapitel 20. I detta avsnitt ges endast en kort redogörelse för den särskilda strafflindringsregeln i 29 kap. 7 § BrB. Den regleringen redovisas mer utförligt i avsnitt 29.2.3, 29.3.2 och 29.5.
I 29 kap. 7 § BrB föreskrivs att den tilltalades ungdom ska beaktas särskilt vid straffmätningen, om han eller hon har begått brottet innan han eller hon fyllt 21 år och att rätten då får döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. Av andra stycket i samma paragraf framgår att det för brott som har begåtts innan den tilltalade fyllt 21 år inte får dömas till svårare straff än tio år. Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet eller om fängelse används som gemensamt straff för flera brott får dock fängelse i högst 14 år dömas ut.
Till skillnad från vad som gäller enligt 29 kap. 3 § 3 BrB (se avsnitt 4.3.1 ovan) krävs det inte att gärningsmannens låga ålder på något sätt har påverkat hans eller hennes handlande för att 29 kap. 7 § BrB ska bli tillämplig, utan avsikten är att den som var under 21 år vid brottstillfället rent allmänt ska ådömas lägre straff än normalt.41 Bestämmelsen påverkar inte i sig bedömningen av brottet eller brottslighetens straffvärde. Den kan i stället sägas ge uttryck
38Prop. 2009/10:147 s. 46. 39 Ibid. 40 Ibid. 41Prop. 1987/88:120 s. 97 f.
Gällande rätt SOU 2012:34
76
för att domstolarna i förhållande till ungdomar ska tillämpa en på visst sätt generellt justerad straffskala.
4.3.5 Begreppet straffmätningsvärde
Brottets straffvärde – bedömt i enlighet med bestämmelserna i 29 kap. 1–3 §§ – uttrycks som ett antal kr penningböter, ett antal dagsböter eller ett antal dagar, månader eller år fängelse. Brottets straffvärde kan således motsvara t.ex. 80 dagsböter eller sex månader fängelse.
Sedan straffvärdet bestämts reduceras det med hänsyn till förekomsten av eventuella billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § BrB och med beaktande av den tilltalades ungdom enligt 29 kap. 7 § BrB. Det penningbotsbelopp, antal dagsböter eller antal dagar, månader eller år fängelse som blir resultatet efter reduktionen brukar ibland benämnas brottets eller brottslighetens straffmätningsvärde.42 Detta har blivit ett etablerat begrepp och används i detta betänkande för att beskriva ett på detta sätt reducerat straffvärde.
Sedan straffmätningsvärdet bestämts har rätten att välja påföljd för brottet enligt de bestämmelser som beskrivs i avsnitt 4.4 nedan. Om påföljden ska bestämmas till böter eller fängelse ska därefter bedömas om det finns skäl för straffskärpning på grund av återfall enligt 29 kap. 4 § BrB.
Som framgår av avsnitt 4.4.4 nedan råder det i någon mån delade uppfattningar om huruvida det är straffvärdet eller straffmätningsvärdet som ska vara styrande för valet av påföljd.
4.4 Val av påföljd
Bestämmelser om val av påföljd finns i 30 kap. BrB. Bestämmelserna fick sin huvudsakliga utformning genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 198943 och grundas huvudsakligen på de förslag som Fängelsestraffkommittén lämnade i sitt huvudbetänkande Påföljd för brott (SOU 1986:13–15).44
42 Se t.ex. Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 37. 43Prop. 1987/88:120, JuU 1987/88:45, rskr 1987/88:404. 44 Se närmare om kommittén och dess arbete i avsnitt 3.6.
SOU 2012:34 Gällande rätt
77
4.4.1 Påföljdernas inbördes svårhet
Som beskrivits i avsnitt 4.3 ovan resulterar bedömningen av brottets straffvärde (och straffmätningsvärde) i ett antal kr penningböter, ett antal dagsböter eller ett antal dagar, månader eller år fängelse. Vid denna bedömning anses penningböter vara mindre ingripande än dagsböter. Av 1 kap. 5 § BrB framgår att fängelse alltid är att anse som ett svårare straff än böter.
Fängelse kan, enligt vad som framgår av 27 kap. 1 § och 28 kap. 1 § BrB, ersättas med villkorlig dom eller skyddstillsyn. Enligt vad som föreskrivs i 30 kap. 1 § BrB är fängelse att anse som en svårare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn.
Villkorlig dom och skyddstillsyn är formellt sett lika ingripande.45 I praktiken är dock skyddstillsyn, som innebär en treårig prövotid där den dömde som regel ställs under övervakning under det första året, mer ingripande än villkorlig dom, som endast innebär att den dömde underkastas en prövotid om två år. Som redovisats i avsnitt 4.2.5 kan skyddstillsyn dessutom förenas med särskilda föreskrifter om bl.a. läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling. Högsta domstolen har också i sin praxis slagit fast att skyddstillsyn är en för den dömde generellt sett mer ingripande påföljd än villkorlig dom, se t.ex. rättsfallen NJA 2000 s. 190, 2000 s. 314 och 2008 s. 359.
Överlämnande till vård enligt LVM enligt 31 kap. 2 § BrB och rättspsykiatrisk vård enligt 31 kap. 3 § BrB har inte rangordnats i ingripandegrad. Överlämnande till vård enligt LVM förutsätter dock att det finns särskilda skäl om det för brottet är föreskrivet strängare straff än fängelse ett år.
4.4.2 En påföljd eller flera?
En påföljd enligt huvudregeln
Enligt 30 kap. 2 § BrB får ingen dömas till flera påföljder för samma brott, om inte något annat är föreskrivet. Undantag från denna huvudregel görs dock i ett antal bestämmelser.
Gällande rätt SOU 2012:34
78
Villkorlig dom och skyddstillsyn med dagsböter
Av 30 kap. 8 § BrB framgår att villkorlig dom enligt huvudregeln ska förenas med dagsböter. Undantag får göras om ett bötesstraff med hänsyn till skyldighet att fullgöra samhällstjänst eller andra följder av brottet skulle drabba den tilltalade alltför hårt, eller om det finns andra särskilda skäl mot att döma till böter.
Med ”andra följder av brottet” avses enligt förarbetena situationer där den dömde i domen åläggs skadeståndsskyldighet. Vidare syftas på en del av de billighetsskäl som anges i 29 kap. 5 § BrB. Särskilda skäl kan enligt förarbetena vara den tilltalades ekonomiska situation.46
I kommentaren till brottsbalken anges att böter inte bör dömas ut om den tilltalade åläggs att ersätta skada, i vart fall inte i sådan omfattning att målsägandens utsikter att få skadan ersatt äventyras. Enligt vad som anges i kommentaren kan ändamålet att göra reaktionen mot den dömde mera kännbar lika väl uppfyllas genom att han eller hon förmås att betala skadeståndet.47 I rättsfallet NJA 1992 s. 470, som avsåg en person som i sin anställning som butikschef hade gjort sig skyldig till grov förskingring av 200 000 kr, valde Högsta domstolen att inte förena villkorlig dom med böter med hänsyn till att den tilltalade även ålades att som skadestånd betala tillbaka det förskingrade beloppet till målsäganden. I underrättspraxis torde dock uppfattningen ofta vara att skadestånd som avser återbetalning av medel som den dömde genom brottet har tillägnat sig inte utgör skäl att avstå från att förena villkorlig dom med dagsböter.48
Även skyddstillsyn kan förenas med dagsböter. Enligt 30 kap. 10 § BrB ska rätten vid bedömningen av frågan om så ska ske beakta om det är påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet. I förarbetena till bestämmelsen anges i fråga om storleken på bötesstraffet att detta bör vara högre ju högre straffvärdet är eller ju mer omfattande den tilltalades tidigare brottslighet är. Även sådana frågor som om den tilltalade också åläggs skadeståndsskyldighet eller om han eller hon annars har en betydande skuldbörda bör enligt förarbetena kunna beaktas.49
46Prop. 1987/88:120 s. 104. 47Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 30 kap. 8 §. 48 Se t.ex. hovrättsavgörandet RH 1993:96 och Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 328 f. 49Prop. 1987/88:120 s. 107 ff.
SOU 2012:34 Gällande rätt
79
Om en villkorlig dom eller skyddstillsyn förenas med dagsböter, är böterna en självständig påföljd. Det innebär att dagsböterna står kvar om den villkorliga domen eller skyddstillsynen skulle undanröjas på grund av återfall i brott eller annan misskötsamhet.
Skyddstillsyn med fängelse
En skyddstillsyn kan, som anges i avsnitt 4.2.5, förenas med fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader (se 28 kap. 3 § BrB).
En förutsättning för att förena skyddstillsyn med fängelse är enligt 30 kap. 11 § BrB att detta är oundgängligen påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller till den tilltalades tidigare brottslighet. Avsikten är enligt förarbetena att markera att det ska krävas mycket starka skäl för att kombinera skyddstillsyn med fängelse. Möjligheten bör endast utnyttjas om alternativet är att döma ut ett längre fängelsestraff.50 Med hänvisning till detta har Högsta domstolen i rättsfallen NJA 1983 s. 491 och NJA 1995 s. 708 funnit att skyddstillsyn inte skulle kombineras med fängelse vid bl.a. rattfylleribrottslighet. I 1995 års fall uttalade domstolen att avsikten inte är att kombinationen mera allmänt ska användas för att skärpa skyddstillsynspåföljden.
Såvitt avser betydelsen av brottslighetens straffvärde innebär den s.k. ettårspresumtionen (se närmare om denna i avsnitt 4.4.4 nedan) att skyddstillsyn inte bör förenas med fängelse om straffvärdet (eller snarare straffmätningsvärdet) understiger ett år om det inte finns andra skäl som talar för ett fängelsestraff. I doktrinen har uttalats att det bör vara möjligt att döma till skyddstillsyn med fängelse om straffmätningsvärdet motsvarar ett fängelsestraff på ”uppemot ett år sex månader”, men att det om det tillkommer andra särskilda skäl för skyddstillsyn bör vara möjligt att gå ännu högre.51
I paragrafen anges inte brottslighetens art som skäl för att förena skyddstillsyn med fängelse. Som beskrivs närmare i avsnitt 4.4.4 nedan och i kapitel 15 kan brottslighetens art utgöra skäl att döma ut ett fängelsestraff även om vare sig brottslighetens straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet talar emot en frihetsberövande påföljd. I sin bok Att bestämma påföljd för brott anger justitierådet Martin Borgeke att brottslighetens art kan vara av betydelse för att
50 A.a. s. 108. 51 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 371.
Gällande rätt SOU 2012:34
80
påföljden bestäms till fängelse i mellan sex och tio månader och att kombinationen skyddstillsyn och fängelse enligt 28 kap. 3 § BrB i praktiken huvudsakligen används i detta intervall. Det innebär enligt Borgeke att det finns skäl för att i paragrafen läsa in brottslighetens art, fast det inte uttryckligen har angetts.52
Som framgår av paragrafens lydelse kan även det förhållandet att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott utgöra skäl för att förena skyddstillsyn med fängelse.
Om en skyddstillsyn förenas med fängelse, får den inte samtidigt förenas med böter eller med en föreskrift om samhällstjänst. Ett fängelsestraff som har dömts ut i kombination med skyddstillsyn får inte verkställas genom intensivövervakning med elektronisk kontroll och det sker inte någon villkorlig frigivning från straffet. Om förhållandena kräver det, får rätten besluta att fängelsestraffet ska gå i verkställighet, trots att domen inte har vunnit laga kraft. Möjligheten till omedelbar verkställighet av fängelsestraffet motiveras i förarbetena med att en uppskjuten verkställighet av fängelsestraffet kan ha en negativ effekt på behandlingsarbetet inom ramen för skyddstillsynen. I förarbetena understryks dock att stor försiktighet måste iakttas i fråga om ett sådant förordnande, i synnerhet om den tilltalade bestritt ansvar.53
Om en skyddstillsyn förenas med fängelse, är fängelsestraffet en självständig påföljd. Det innebär att fängelsestraffet står kvar om skyddstillsynen skulle undanröjas på grund av återfall i brott eller annan misskötsamhet.
Rättspsykiatrisk vård och annan påföljd
Enligt 31 kap. 3 § BrB får rätten, om det med hänsyn till den tilltalades tidigare brottslighet eller av andra särskilda skäl är påkallat, förena ett överlämnande till rättspsykiatrisk vård med en annan påföljd, dock inte fängelse eller överlämnande till annan särskild vård. Det innebär att rätten samtidigt med rättspsykiatrisk vård kan döma till böter, villkorlig dom eller skyddstillsyn.
I förarbetena anges att det om det psykiatriska vårdbehovet kan antas bli kortvarigt ofta kan vara motiverat att den tilltalade även döms till skyddstillsyn eller villkorlig dom.54 I doktrinen har dock
52 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 372. 53Prop. 1982/83:85 s. 100. 54Prop. 1990/91:58 s. 535 f.
SOU 2012:34 Gällande rätt
81
uttalats att det framstår som svårmotiverat att rättspsykiatrisk vård skulle förenas med någon annan påföljd.55
Gemensam påföljd för flera brott
Enligt 30 kap. 3 § första stycket BrB ska rätten när någon döms för flera brott döma till gemensam påföljd, om inte något annat är föreskrivet.
Undantag finns i 30 kap. 3 § andra stycket BrB, där det föreskrivs att rätten om det finns särskilda skäl får döma till böter för ett eller flera brott och samtidigt döma till annan påföljd för brottsligheten i övrigt. Vidare får rätten döma till fängelse för ett eller flera brott samtidigt som den dömer till villkorlig dom eller skyddstillsyn för brottsligheten i övrigt.
Möjligheten att döma till böter för ett eller flera brott och samtidigt döma till annan påföljd för brottsligheten i övrigt innebär att det kan dömas till böter för en rättegångsförseelse även om den tilltalade döms till annan påföljd för det brott som han eller hon är åtalad för. På så sätt kan rättegångsförseelsen särskilt markeras.
Möjligheten att döma till fängelse för ett eller flera brott och samtidigt döma till villkorlig dom eller skyddstillsyn för brottsligheten i övrigt kan tillämpas om den tilltalade ska dömas för dels ett sådant brott som påkallar ett kortare fängelsestraff med hänsyn till sin art, dels annan brottslighet för vilken en villkorlig dom eller skyddstillsyn anses tillräckligt ingripande. I rättsfallet NJA 1968 s. 327 dömdes den tilltalade till fängelse fyra månader för vållande till annans död och vissa trafikbrott samt till skyddstillsyn för grovt bedrägeri medelst urkundsförfalskning. I rättsfallet NJA 1995 s. 708 gjorde Högsta domstolen däremot bedömningen att möjligheten att döma till ett fängelsestraff för viss brottslighet och till skyddstillsyn för annan brottslighet inte skulle användas när den brottslighet för vilken skyddstillsyn skulle bli aktuell var mindre allvarlig än den brottslighet som ansågs påkalla ett kortare fängelsestraff.
Ytterligare undantag från bestämmelsen om gemensam påföljd finns i 25 kap. 5 § BrB såvitt avser böter. I paragrafens andra stycke anges att rätten om det finns särskilda skäl får döma till penningböter för ett eller flera brott för vilka sådan påföljd är föreskriven och samtidigt döma till annan form av böter för brottsligheten i
55 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 223.
Gällande rätt SOU 2012:34
82
övrigt. Enligt förarbetena bör det för att bestämmelsen ska tillämpas vara fråga om brottslighet av olika art, där ett gemensamt straff skulle ge ett orimligt resultat. Som exempel anges att dagsböter som gemensamt straff skulle kunna ge ett proportionellt sett för lågt straff i kronor om det ska omfatta ett förmögenhetsbrott som förskyller ett lågt antal dagsböter och ett antal trafikförseelser som förskyller höga penningböter.56
Av 25 kap. 5 § tredje stycket BrB framgår att gemensamt straff i böter inte får avse brott för vilket är föreskrivet normerade böter eller böter som inte får förvandlas till fängelse. För sådana brott ska alltså ett separat bötesstraff dömas ut.
Huvudregeln om gemensam påföljd gäller även i högre rätt, vilket innebär att en hovrätt vid överprövning av två olika tingsrättsdomar inte kan döma ut separata påföljder för brotten i de olika domarna (om inte någon av de undantagssituationer som beskrivits ovan föreligger). I stället ska hovrätten, i enlighet med vad Högsta domstolen slagit fast i rättsfallet NJA 1975 s. 691, döma ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
4.4.3 När väljs böter som påföljd?
Som anförts i avsnitt 4.3.5 uttrycks brottets straffvärde (och straffmätningsvärde) som ett antal kr penningböter, ett antal dagsböter eller ett antal dagar, månader eller år fängelse. Om straffmätningsvärdet motsvarar ett bötesstraff, dvs. om det understiger allmänna fängelseminimum om 14 dagars fängelse, ska böter dömas ut. Böter kan inte ersättas av en villkorlig dom eller en skyddstillsyn (27 kap. 1 § resp. 28 kap. 1 § BrB). Däremot finns det inte något hinder mot att i stället för ett bötesstraff överlämna åt socialnämnden att föranstalta om behövlig vård enligt LVM med stöd av 31 kap. 2 § BrB.
Vid återfall i brott, kan regleringen i 29 kap. 4 § BrB medföra att ett fängelsestraff döms ut trots att brottets straffvärde motsvarar ett bötesstraff. Så anses särskilt vara fallet om det är fråga om återfall i likartad brottslighet. Exempel på brott där upprepade återfall enligt praxis innebär att fängelse döms ut är rattfylleri av normalgraden.
SOU 2012:34 Gällande rätt
83
4.4.4 Fängelse eller en icke frihetsberövande påföljd?
Presumtionen mot fängelse
Om brottets, eller brottslighetens, straffmätningsvärde motsvarar ett fängelsestraff kan fängelse eller någon av de mindre ingripande påföljderna villkorlig dom eller skyddstillsyn väljas som påföljd.
Enligt 30 kap. 4 § första stycket BrB ska rätten vid val av påföljd fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Därmed markeras att fängelse ska användas i sista hand. Innan fängelse väljs som påföljd ska rätten därför alltid pröva om inte villkorlig dom eller skyddstillsyn är en tillräcklig påföljd. Utgångspunkten vid denna bedömning är i första hand brottslighetens straffvärde.57
Enligt 30 kap. 4 § första stycket BrB ska rätten vid valet av påföljd beakta de s.k. billighetsskälen i 29 kap. 5 § BrB. Förekomsten av billighetsskäl kan alltså motivera valet av en mindre ingripande påföljd än fängelse. Genom regleringen står det klart att billighetsskälen ska beaktas både vid straffmätningen och vid påföljdsvalet.
Beaktandet vid straffmätningen innebär att domstolen, om den finner att det trots billighetsskälen finns tillräckliga skäl att döma till fängelse, dömer ut ett kortare fängelsestraff än vad straffvärdet motsvarar. Hur billighetsskälen ska beaktas vid påföljdsvalet är inte lika givet. Frågan får betydelse bl.a. vid tillämpning av den s.k. ettårspresumtionen (se nedan) och ställs på sin spets i situationer där brottslighetens straffvärde motsvarar fängelse i ett år eller mer, men där beaktandet av billighetsskäl leder till att ett eventuellt fängelsestraff bör understiga ett år. Vi återkommer till den frågan nedan under rubriken Betydelsen av brottslighetens straffvärde.
Billighetsskälen kan även påverka påföljdsvalet om det företrädesvis är brottslighetens art eller de tilltalades tidigare brottslighet som talar för fängelse.58 Om billighetsskälen är tillräckligt starka kan påföljden då bestämmas till villkorlig dom eller skyddstillsyn. Exempelvis sådant som att ovanlig lång tid förflutit sedan brottet, den tilltalades hälsotillstånd och en allvarlig självmordsrisk kan i vissa fall tillmätas betydelse som skäl för en icke frihetsberövande påföljd i stället för ett fängelsestraff (se rättsfallen NJA 1988 s. 248, NJA 1998 s. 283 och NJA 2010 s. 485).
57Prop. 1987/88:120 s. 99. 58 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 234.
Gällande rätt SOU 2012:34
84
Skälen för fängelse – straffvärde, art och återfall
Utgångspunkten är alltså att rätten i stället för fängelse ska döma till antingen villkorlig dom eller skyddstillsyn. Endast om det finns skäl för fängelse ska fängelse väljas som påföljd. Enligt 30 kap. 4 § andra stycket BrB får rätten som skäl för fängelse beakta brottslighetens straffvärde och art samt om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. I det följande beskrivs innebörden av de olika rekvisiten närmare.
Betydelsen av brottslighetens straffvärde
Den första omständigheten som kan utgöra skäl för fängelse är att brottsligheten har ett högt straffvärde.
I förarbetena till 1989 års påföljdsreform angavs att det förhållandet att gärningen har ett högt straffvärde naturligtvis ofta är ett avgörande skäl för att döma till fängelse. Det ansågs inte vara lämpligt att ange någon gräns i lag för hur höga straffvärden som bör motivera ett fängelsestraff. I anslutning till vad Fängelsestraffkommittén, vars förslag låg till grund för reformen, hade föreslagit angavs dock som ett riktvärde att det om straffvärdebedömningen leder till att ett brott bör medföra fängelse i ett år eller mer bör råda en presumtion för att fängelse ska dömas ut.59
Denna s.k. ettårspresumtion har fått mycket stort genomslag i praxis. Det torde i praktiken knappast förekomma att någon annan påföljd än fängelse döms ut för brott vars straffvärde motsvarar fängelse i ett år eller mer, om det inte finns särskilda omständigheter som talar för en icke frihetsberövande påföljd. Å andra sidan döms knappast till fängelse för brott vars straffvärde understiger ett års fängelse, om inte andra skäl än brottets straffvärde talar för fängelse.
Straffvärdet eller straffmätningsvärdet?
Vid tillämpning av ettårspreumtionen får det särskild betydelse hur billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § BrB och beaktande av den tilltalades ungdom enligt 29 kap. 7 § BrB ska beaktas vid påföljdsvalet. Inom doktrinen har uttalats att huvudprincipen bör vara att det i stället
SOU 2012:34 Gällande rätt
85
för straffvärdet är straffmätningsvärdet – dvs. det värde som blir resultatet när straffvärdet reduceras med hänsyn till förekomsten av billighetsskäl och/eller den tilltalades ungdom – som avgör om det föreligger en presumtion för fängelse.60 Denna ståndpunkt har ansetts vinna stöd i rättsfallet NJA 2000 s. 314, där Högsta domstolen såvitt avser påföljdsvalet för unga lagöverträdare uttalade bl.a. följande.
Straffvärde och samhällstjänst. Ett syfte med möjligheten att förena en skyddstillsynsdom med föreskrift om samhällstjänst är att påföljden skall vara så ingripande att den kan användas som alternativ till fängelse i sådana fall då tidigare annan påföljd ansetts utesluten med hänsyn till brottslighetens art eller straffvärde eller gärningsmannens tidigare brottslighet. Såvitt gäller straffvärdet angavs i motivuttalanden till den försöksverksamhet varigenom möjligheten ursprungligen öppnades att samhällstjänst borde kunna komma i fråga endast i undantagsfall, om brottets straffvärde skulle föranleda fängelse i ett år eller mer (prop. 1989/90:7 s 19 f). När systemet med samhällstjänst permanentades anslöt sig regeringen i princip till detta uttalande (prop. 1997/98:96 s 96). Om uttalandet tas bokstavligen skulle det innebära att samhällstjänst i princip är uteslutet även i de fall då straffvärdet visserligen är ett år eller däröver men ett fängelsestraff med stöd av 29 kap 7 § BrB skulle bestämmas till under ett år. En sådan tillämpning stämmer dock mindre väl med det förhållandet att tiden för samhällstjänst inte bestäms i förhållande till straffvärdet utan till det alternativa fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut. Den framstår också, inte minst mot bakgrund av att samhällstjänst anses vara särskilt lämpad för unga lagöverträdare, som mindre lämplig. Naturligare synes vara att i stället för till straffvärdet anknyta till längden av det fängelsestraff som annars skulle följa. En sådan tillämpning står också i överensstämmelse med uttalandet i den nyss anförda propositionen (s 96) att samhällstjänst inte bör komma i fråga när det enbart på grund av straffvärdet föreligger hinder mot att välja en inte frihetsberövande påföljd enligt de allmänna principerna för påföljdsval i 30 kap BrB.
Bedömningen att det är straffmätningsvärdet som är avgörande för möjligheten att avstå från ett fängelsestraff har emellertid inte stått helt oemotsagd. När det gäller beaktandet av billighetsskäl har det på andra håll inom doktrinen hävdats att en sådan ordning framstår som rimlig i fall där straffvärdet är ett år eller strax däröver, men att man vid högre straffvärden än så bör beakta billighetsskälens styrka så att dessa ska vara särskilt framträdande för att villkorlig dom eller skyddstillsyn ska kunna väljas, t.ex. genom att en sådan påföljd
60 Borgeke/Sterzel, Studier rörande påföljdspraxis med mera, fjärde uppl., 2009, s. 100, Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 213 ff. och s. 235 f.
Gällande rätt SOU 2012:34
86
väljs först om man efter beaktande av billighetsskäl hamnar på en straffnivå på fängelse i sex månader eller lägre. Det har också uttalats att det finns anledning att låta bedömningen bero på vilken typ av billighetsskäl som är aktuellt. Som exempel har nämnts att det inte är givet att det annat än undantagsvis vid påföljdsvalet ska beaktas att den tilltalade lider men på grund av utvisning.61
Efter dessa uttalanden i doktrinen har Högsta domstolen prövat frågan om billighetsskälens betydelse för påföljdsvalet i rättsfallet NJA 2008 s. 359. Målet gällde påföljdsval för två ungdomar, 20 och 21 år gamla, som hade begått ett stort antal stöldbrott. Varken brottslighetens art eller de tilltalades tidigare brottslighet ansågs utgöra något beaktansvärt skäl för fängelse. Enligt Högsta domstolens bedömning fick det anses klart att den sammantagna brottslighetens straffvärde i viss mån, men inte mer påtagligt, översteg ett år. Även med beaktande av att viss del av brottsligheten hade begåtts före det att de tilltalade fyllt 21 år ansågs det föreligga en presumtion för att bestämma påföljden till fängelse. I denna del hänvisade Högsta domstolen till det ovan anmärkta rättsfallet NJA 2000 s. 314 och förklarade att presumtionen för fängelse vid straffvärden om ett år eller däröver inte kan anses vara tillämplig i de fall där straffet skulle bestämmas till under ett år med tillämpning av 29 kap. 7 § BrB, dvs. på grund av den tilltalades ungdom. De tilltalade hade emellertid angett sig frivilligt och dessutom avhjälpt eller begränsat de skadliga verkningarna av brotten bland annat genom att aktivt medverka till utredningen och till att tillgripet gods kunde lämnas tillbaka till ägarna. Såvitt avser vilken betydelse dessa omständigheter skulle ha för valet av påföljd anförde Högsta domstolen bl.a. följande.
Billighet som skäl för lindrigare påföljd
I 29 kap. 5 § BrB anges i åtta punkter olika omständigheter som vid straffmätningen skall beaktas i skälig omfattning utöver brottets straffvärde. Det är omständigheter av högst skiftande slag och den åttonde punkten innehåller en öppen hänvisning till "annan omständighet som påkallar att den tilltalade får ett lägre straff än brottets straffvärde motiverar". Av 30 kap. 4 § framgår, som redan sagts, att omständigheterna också skall beaktas vid påföljdsvalet som skäl för lindrigare påföljd än fängelse. Något generellt svar på frågan i vad mån omständigheterna främst är av betydelse för straffmätningen eller för påföljdsvalet torde inte kunna ges. Rent allmänt torde dock kunna sägas att förutsättningarna för att de skall få genomslag på påföljdsvalet minskar ju högre straffvärdet är
61 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007, s. 140.
SOU 2012:34 Gällande rätt
87
på den brottslighet som föreligger till bedömning. Vilket genomslag som omständigheterna bör få växlar också beroende på vilken typ av omständighet som är aktuell i det enskilda fallet. Det torde exempelvis vara naturligt att olika former av s.k. sanktionskumulation primärt beaktas vid straffmätningen medan hänsyn till den tilltalades hälsotillstånd och liknande i allmänhet torde vara av störst betydelse för påföljdsvalet.
…
Sammanfattade bedömning
Vid den sammanvägning som rätten enligt 30 kap. 4 § BrB skall göra vid påföljdsvalet är inte endast skälen för fängelse respektive en lindrigare påföljd än fängelse av betydelse för den slutliga bedömningen. Av betydelse är också hur pass ingripande som en till fängelse alternativ påföljd är. Som Högsta domstolen anfört i NJA 2000 s. 314 är skyddstillsyn en för den dömde generellt sett mer ingripande påföljd än villkorlig dom, vilket innebär att det finns ett större utrymme för att använda skyddstillsyn än villkorlig dom som alternativ till fängelse. Av betydelse är också det utrymme som finns att skärpa påföljderna i syfte att uppnå en tillräckligt ingripande sanktion för att ett rent fängelsestraff skall kunna undvikas. …
När det gäller valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn har Högsta domstolen (NJA 2000 s. 314) uttalat att innebörden av bestämmelserna i 30 kap. 7 § första stycket respektive 9 § första stycket får antas vara att villkorlig dom är utesluten endast i de fall då det finns särskild anledning att befara att den dömde kan komma att återfalla, medan skyddstillsyn är utesluten endast om det helt saknas anledning att anta att påföljden kan bidra till att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet, och att detta innebär att det i många fall föreligger möjlighet att bestämma påföljden till såväl villkorlig dom som till skyddstillsyn. TC och FF har visat uppriktig ånger för sin brottslighet, och de har inte efter det att denna kom att avbrytas genom ingripandena från polisen gjort sig skyldiga till eller blivit misstänkta för brott. Mot den bakgrunden måste i och för sig förutsättningar anses föreligga för att bestämma en eventuell inte frihetsberövande påföljd till villkorlig dom. Särskilt med hänsyn till karaktären av deras brottslighet får det emellertid också anses att påföljden kan bestämmas till skyddstillsyn. Högsta domstolen finner att övervägande skäl talar för att en eventuell inte frihetsberövande påföljd lämpligen bör bestämmas till skyddstillsyn. Frågan är då om en skyddstillsynsdom kan anses vara tillräckligt ingripande för att underlåta ett fängelsestraff även om domen inte kombineras med något sådant skärpande inslag som berörts ovan. Främst med hänsyn till brottslighetens straffvärde finner Högsta domstolen att så inte kan anses vara fallet. Det kan emellertid inte anses vara oundgängligen påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde att
Gällande rätt SOU 2012:34
88
skyddstillsynen förenas med ett kortare fängelsestraff. Valet står då mellan en föreskrift om samhällstjänst och en bötespåföljd. En bötespåföljd framstår emellertid av olika skäl som mindre lämplig och knappast heller som tillräckligt ingripande för att undvika ett fängelsestraff. TC och FF skall därför dömas till skyddstillsyn i förening med en föreskrift om samhällstjänst. …
Sammantaget kan Högsta domstolens resonemang tolkas som att straffvärdet efter eventuell reduktion på grund av den tilltalades ungdom självständigt ska läggas till grund för bedömningen av om ettårspresumtionen är tillämplig. Om det värdet motsvarar fängelse i ett år eller mer skulle det alltså föreligga skäl att döma ut ett fängelsestraff. Med en sådan tolkning ska förekomsten av billighetsskäl inte påverka tillämpligheten av presumtionen, vilket innebär att det inte är straffmätningsvärdet som läggs till grund för påföljdsbestämningen utan straffvärdet. I de situationer där det står klart att straffvärdet är så högt att det finns en presumtion för fängelse ska domstolen därefter överväga om det på grund av billighetsskäl ändå kan vara motiverat att döma ut en lindrigare påföljd. Vid denna bedömning är billighetens karaktär och styrka av avgörande betydelse. En alternativ tolkning är att Högsta domstolen menar att ettårsgränsen inte ska tillämpas så absolut som den har kommit att göra i domstolarna, utan att det i större utsträckning ska vara upp till rätten att vikta skäl för och emot fängelse utifrån de konkreta omständigheterna i fallet.62
Betydelsen av brottslighetens art
Den andra omständigheten som kan utgöra skäl för fängelse är brottslighetens art.
Begreppet brottslighetens art introducerades genom 1989 års påföljdsreform. Innan dess gällde som princip att domstolarna vid påföljdsbestämningen skulle göra en avvägning mellan påföljdens allmänpreventiva respektive individualpreventiva effekter. Ofta utdömdes fängelse ”med hänsyn till intresset av allmän laglydnad”.
Fängelsestraffkommittén, vars förslag låg till grund för 1989 års reform, angav i sitt huvudbetänkande att en strängare påföljd borde kunna vara effektivare från allmänpreventiv synpunkt. Kommittén
62 Frågan har behandlats närmare av Magnus Ulväng i artikeln Through the Looking-Glass – behövs en ny påföljdsreform? Festskrift till Suzanne Wennberg, 2008, s. 419 ff.
SOU 2012:34 Gällande rätt
89
ansåg dock att det var svårt för domstolen att bedöma den allmänpreventiva betydelsen i ett enskilt fall. Enligt kommitténs uppfattning borde det därför inte i lagstiftningen helt allmänt hänvisas till allmänpreventionen, utan i stället skulle lagstiftaren försöka ange under vilka omständigheter denna gör sig särskilt gällande. Enligt kommittén gjorde sig de allmänpreventiva hänsynen gällande med större styrka vid vissa arter av brott än vid andra.63 Man önskade anknyta till den då gällande praxisen att vissa brott ansågs förskylla fängelse trots att de inte har ett straffvärde som är betydande eller kanske inte ens särskilt högt. Exempel på brottstyper som kunde anses vara av sådan art var enligt kommittén rattfylleri och skattebrott. Vidare kunde vissa former av en brottstyp vara av detta slag, t.ex. oprovocerad gatumisshandel av i och för sig inte särskilt allvarlig karaktär.64 Kommittén anförde att man i domstolarna borde vara mycket återhållsam med att av hänsyn till arten av brott utveckla en praxis med fängelsestraff när det inte i samband med lagstiftningen gjorts ställningstaganden som visar att en sådan praxis verkligen var avsedd.65
I propositionen berördes inte frågan om brottets art närmare i allmänmotiveringen. I specialmotiveringen till 30 kap. 4 § BrB anfördes dock:66
I denna del anknyts till gällande praxis enligt vilken vissa brott anses motivera fängelse trots att de inte har ett särskilt högt straffvärde. Det rör sig alltså om brott som främst av allmänpreventiva skäl normalt anses skola medföra ett kort fängelsestraff. Exempel på brottstyper som faller under denna punkt är rattfylleri, vissa brott mot vapen- och jaktlagstiftningen samt olovlig vistelse i riket enligt 97 § utlänningslagen. Som kommittén anfört hör också hit vissa former av några brottstyper såsom misshandel och våld mot tjänsteman. Även vissa typer av skattebrott, för vilka i praxis frihetsstraff utdöms i större utsträckning än vid flertalet förmögenhetsbrott, hör hit. Jag vill i sammanhanget också erinra om vad jag anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2) om möjligheterna för domstol att, vid påföljdsbestämningen av allmänpreventiva skäl beakta exempelvis att en brottslighet blivit mer utbredd eller antagit mer elakartade former.
Vad som avses med brottslighetens art och hur det förhållandet att ett brott eller en brottstyp är av viss art ska beaktas vid påföljdsbestämningen är mycket komplexa frågor. Vi utvecklar dessa frågor
63SOU 1986:14 s. 74. 64 A. a. s. 457. 65 A. a. s. 75. 66Prop. 1987/88:120 s. 100.
Gällande rätt SOU 2012:34
90
i avsnitt 15.2, där vi också beskriver hur begreppet brottslighetens art har utvidgats till att avse allt fler brottstyper.
Betydelsen av tidigare brottslighet
Den tredje omständigheten som kan utgöra skäl för fängelse är att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott.
Att återfall i brott kan utgöra skäl för fängelse brukar förklaras med en privilegieringsteori. Enligt teorin innebär presumtionen mot fängelse i 30 kap. 4 § första stycket BrB att den tilltalade privilegieras vid påföljdsvalet den eller de första gångerna han eller hon lagförs för brott. Privilegieringen sker genom att den tilltalade ges förmånen av en lindrigare påföljd än fängelse (dvs. villkorlig dom eller skyddstillsyn). Eftersom de icke frihetsberövande påföljderna inte innehåller några tillräckligt repressiva moment för att återspegla det klander som domen avser att förmedla, är det inte rimligt att i längden upprätthålla principen om privilegiering. I så fall skulle prövotiden och domens varnande funktion förlora sin betydelse och kriminaliseringens hot om bestraffning förlora sin trovärdighet. Om den dömde fortsätter att begå brott måste samhället därför efter hand visa att hotet om bestraffning är verkligt och minska privilegieringen. Ett successivt hänsynstagande till återfall vid valet av påföljd anses alltså vara nödvändigt för att man ska kunna upprätthålla en presumtion mot fängelse.67
I 30 kap. 4 § andra stycket BrB anges inte några kriterier för när återfall i brott ska beaktas vid påföljdsvalet. I förarbetena anges dock att följande grundläggande principer bör beaktas när påföljd bestäms i återfallssituationer:68
-
Den tid som gått mellan brotten eller mellan den tidigare domen och återfallet bör ha stor betydelse. Ju snabbare återfall, desto större anledning finns det att skärpa påföljden. Efter hand trappas betydelsen av den tidigare brottsligheten av och sedan några år gått från den tidigare domen bör påföljdsbestämningen för det nya brottet endast i undantagsfall påverkas av den tidigare domen.
67 Se bl.a. Martin Borgekes och Magnus Ulvängs utlåtande till Straffnivåutredningen av den 7 januari 2008, SOU 2008:85 s. 507 f. 68Prop. 1987/88:120 s. 53.
SOU 2012:34 Gällande rätt
91
-
Förhållandet mellan brotten är av betydelse för om och i vilken grad påföljden bör skärpas. Starkare skäl talar för en skärpning om det är fråga om likartade brott. Skälen för skärpning är också starkare om det nya brottet är lika grovt eller grövre än det tidigare.
I specialmotiveringen till 30 kap. 4 § BrB uttalas följande:69
Av betydelse för bedömningen är bl.a. samma faktorer som påverkar frågan om förverkande skall ske eller ej. I vad mån brottsligheten har varit likartad eller i båda fallen allvarlig skall således beaktas. Även i sådana fall kan det dock finnas anledning att undvika fängelse. Det kan också förekomma fall då det måste dömas till fängelse på grund av tidigare brottslighet, även om brottsligheten inte är likartad eller allvarlig. Jag tänker här på det fallet att någon under loppet av ett eller ett par år upprepade gånger lagförs för brott som varken är likartade eller allvarliga. Fängelse kan i den situationen så småningom framstå som det enda möjliga alternativet. Av det nu anförda framgår att också tidsfaktorn är av betydelse. Ju längre tid som förflutit mellan brotten, desto mindre skäl föreligger att beakta den tidigare brottsligheten vid påföljdsvalet.
Såvitt avser tidsfaktorn brukar sägas att tidigare brottslighet inte bör tillmätas någon betydelse vid påföljdsvalet om den ligger fyra år eller mer tillbaka i tiden (se bl.a. rättsfallet NJA 1991 s. 359). I första hand beaktas den tid som förflutit mellan brotten, men även tiden mellan den senaste lagföringen och det nya brottet kan vara av betydelse. Om den tidigare utdömda påföljden är fängelse får också tiden från villkorlig frigivning betydelse, genom att ett fängelsestraff som ligger längre tid tillbaka än fyra år kan beaktas om den dömde blivit villkorligt frigiven från straffet endast kort tid före den nya brottsligheten. Tidsfaktorn beaktas på det sättet att återfallet får mindre betydelse för påföljdsvalet ju längre tillbaka i tiden den tidigare brottsligheten eller den tidigare domen ligger.70
Såvitt avser förhållandet mellan brotten anförs i doktrinen att det inte bör ställas särskilt höga krav på brottslikhet. I allmänhet anses olika typer av våldsbrott utgöra likartad brottslighet, liksom olika typer av förmögenhetsbrott, möjligen med undantag för brotten i 11 kap. BrB som inte sällan bedöms som likartade skattebrotten.71
69 A. prop. s. 101. 70 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 267, se även rättsfallet NJA 1991 s. 379. 71 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 268.
Gällande rätt SOU 2012:34
92
Såvitt avser brottslighetens allvar innebär uttalandet i specialmotiveringen att det finns anledning att jämföra med vad som vid tidpunkten för 1989 års reform gällde såvitt avser förverkande av villkorligt medgiven frihet. Före lagändringar som trädde i kraft 1999 ansågs brottslighetens allvar tala för att förverkande skulle ske om såväl den tidigare som den nya brottsligheten hade ett straffvärde motsvarande fängelse i sex månader eller mer. Detta kan möjligen utgöra riktlinje för när brottslighetens allvar ska tillmätas betydelse som skäl för ett strängare påföljdsval vid återfall i brott.72
Högsta domstolen har behandlat frågan om betydelsen av tidigare brottslighet vid påföljdsvalet i rättsfallen NJA 1991 s. 359, 1991 s. 379 och 1995 s. 35.
I NJA 1991 s. 359 hade den tilltalade återfallit i rattfylleribrottslighet drygt ett år efter det att han frigetts villkorligt från ett fängelsestraff för likartad brottslighet. Den tidigare brottsligheten var begången ett och ett halvt till två år före de nya brotten. Högsta domstolen uttalade att det, i enlighet med allmänna principer om inverkan av återfall vid bestämmande av påföljd, bör gälla att sedan det gått några år från den tidigare domen, eller i förekommande fall från frigivningen av ett frihetsstraff, bör påföljdsbestämningen för det nya brottet endast i undantagsfall påverkas av den tidigare domen. I det aktuella fallet beaktades återfallet som ett skäl för fängelse, men eftersom den tilltalade efter brotten hade genomgått behandling för sitt alkoholmissbruk ansågs det ha skett en sådan påtaglig förbättring av hans personliga och sociala situation att det fanns tillräckligt starka skäl att bestämma påföljden till skyddstillsyn.
I NJA 1991 s. 379 dömdes den tilltalade för rattfylleri (grovt rattfylleri enligt nuvarande lagstiftning). Brottet var begånget drygt fyra år efter en tidigare dom som också avsåg rattfylleri. Högsta domstolen hänvisade till vad man tidigare uttalat i NJA 1991 s. 359 och anförde att påföljdsbestämningen med hänsyn till den tid som förflutit inte borde påverkas av den tidigare domen.
I NJA 1995 s. 35 dömdes en man för bedrägeri och urkundsförfalskning. Han hade knappt fem år före den aktuella brottsligheten dömts för misshandel och stöld till skyddstillsyn samt dessförinnan vid fyra tillfällen dömts för bedrägeri. Det senaste bedrägeribrottet var begånget omkring elva år före den i målet aktuella brottsligheten. Högsta domstolen anförde bl.a. följande.
72 A.a. s. 268 f.
SOU 2012:34 Gällande rätt
93
Kurt A har senast för misshandel och stöld av en cykel dömts till skyddstillsyn år 1988, alltså för mer än sex år sedan. Han har tidigare dömts för bedrägeri vid fyra tillfällen, senast år 1982. Visserligen utgör stöld liksom bedrägeri vinningsbrott, men stölden, som avsåg ett mindre värde, framstår ändå som en impulshandling och inte som tillräcklig för att länka de bedrägerier som nu är i fråga till den tidigare brottsligheten. De tidigare domarna bör därför inte påverka påföljdsbestämningen för de nu aktuella brotten.
Resonemanget antyder att Högsta domstolen såg anledning att beakta brottslighet som ligger betydligt längre tillbaka i tiden än de fyra år som brukar anges som riktlinje och som också ansågs vara en för lång tid för att beakta tidigare brottslighet i NJA 1991 s. 379. Martin Borgeke skriver i boken Att bestämma påföljd för brott att Högsta domstolens resonemang dock knappast bör tolkas så och hänvisar till att den tidigare brottsligheten faktiskt inte tillmättes någon betydelse för påföljdsvalet.73
En sammanvägning av de skäl som talar för fängelse
De skäl som kan tala för fängelse – brottslighetens straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet – ska vägas samman vid bedömningen om den ursprungliga presumtionen mot fängelse ska anses bruten. Utgångspunkten för sammanvägningen av de olika skälen är brottets straffvärde.74
I förarbetena till 1989 års reform uttalades bland annat:75
Även om straffvärdet i det enskilda fallet inte är betydande, kan det dock i samverkan med andra faktorer utgöra ett viktigt skäl för att i det enskilda fallet döma till fängelse. Över huvud taget gäller att de tre fallen ofta kan förekomma i olika kombinationer. T.ex. kan den som dömts för ett brott som i allmänhet leder till fängelsestraff återfalla i brottslighet av samma slag. Är så förhållandet ökar naturligtvis presumtionen för fängelse.
Att en sammanvägning ska göras innebär att det om straffvärdet är lågt krävs mycket av brottslighetens art eller den tilltalades tidigare brottslighet för att presumtionen för ett alternativ till fängelse ska brytas. Om däremot straffvärdet närmar sig ett år krävs visserligen
73 A.a. s. 268. 74Brottsbalken - En kommentar på Internet, kommentaren till 30 kap. 4 §. 75Prop. 1987/88:120 s. 100.
Gällande rätt SOU 2012:34
94
fortfarande att brottslighetens art eller den tidigare brottsligheten ska kunna tillmätas betydelse, dock inte med samma stryka.76
Högsta domstolen har också i flera rättsfall (bl.a. NJA 2008 s. 653) uttalat att ju högre straffvärdet är desto mindre krävs det för att brottslighetens art ska anses vara tillräckligt för att motivera ett fängelsestraff.
Särskilda skäl för annan påföljd än fängelse
Även om bedömningen enligt 30 kap. 4 § BrB leder till att det finns skäl för fängelse, kan skyddstillsyn eller villkorlig dom väljas som påföljd om det finns särskilda skäl för någon av de påföljderna. I sådana fall kan alltså en icke frihetsberövande påföljd dömas ut trots att straffvärdet (eller straffmätningsvärdet) uppgår till ett år eller mer eller att brottslighetens art eller den tilltalades tidigare brottslighet med viss styrka talar för ett fängelsestraff.
Särskilda skäl för skyddstillsyn
I 30 kap. 9 § andra stycket BrB anges under fyra punkter särskilda skäl för skyddstillsyn.
Enligt den första punkten är ett särskilt skäl för skyddstillsyn att det har skett en påtaglig förbättring av den tilltalades personliga eller sociala situation i något hänseende som kan antas ha haft samband med hans eller hennes brottslighet. I förarbetena betonas att det förutsätts att förbättringen är påtaglig och avser förhållanden som kan antas ha samband med brottsligheten. Som exempel anges ”den alkoholiserade tjuven som underkastat sig nykterhetsvårdande åtgärder med resultat i positiv riktning”. Även förändringar när det gäller exempelvis arbete eller bostad kan enligt förarbetena beaktas, om de kan antas ha haft samband med brottsligheten. Vidare anges att avsikten är att punkten bl.a. ska omfatta de inte sällan förekommande fallen där en framgångsrikt påbörjad rehabilitering skulle spolieras eller allvarligt försvåras genom verkställighet av ett fängelsestraff.77
I rättsfallet NJA 1999 s. 9 bestämdes påföljden för grovt rattfylleri – som anses vara ett brott av sådan art att påföljden som
76 Jfr Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 269. 77Prop. 1987/88:120 s. 106.
SOU 2012:34 Gällande rätt
95
utgångspunkt bör bestämmas till fängelse – till skyddstillsyn med föreskrift om att den tilltalade skulle genomgå den alkoholbehandling som frivårdsmyndigheten bestämt. Den tilltalade hade vid tiden för brottet alkoholproblem och var i behov av behandling. Han hade därefter genomgått behandling och deltagit i en studiecirkel om alkohol och trafik. Högsta domstolen konstaterade att den behandling som den dömde fullföljt utan anmärkning innefattade åtgärder långt utöver vad som kan förekomma inom ramen för ett fängelsestraff och att de inte på något avgörande sätt avvek från de föreskrifter som brukar ingå i en kontraktsvård (se närmare om kontraktsvård som särskilt skäl för skyddstillsyn nedan).
I andra punkten anges som särskilt skäl för skyddstillsyn att den tilltalade undergår behandling för missbruk eller annat förhållande som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet. Till skillnad från punkt 1 avser punkt 2 endast fall då den tilltalade är föremål för behandling. I motsats till punkt 1 krävs det inte att någon förbättring ska ha skett. I förarbetena anges att behandlingen exempelvis kan ha påbörjats så nyligen att det inte är möjligt att göra någon bedömning av eventuell förbättring. Bestämmelsen tar sikte på situationer där den tilltalade genom eget initiativ eller på annat sätt är föremål för behandling. Som framgår av bestämmelsen ska behandlingen avse ett förhållande som kan antas ha samband med den aktuella brottsligheten. I första hand är det fråga om olika former av vård eller behandling mot missbruk, men även annan behandling kan bli aktuell. I propositionen nämns behandling mot kleptomani och exhibitionism.78 Ett annat exempel kan vara behandling mot spelmissbruk.79
Enligt tredje punkten kan kontraktsvård utgöra ett särskilt skäl för skyddstillsyn. I punkten anges att det finns särskilda skäl för skyddstillsyn om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och den tilltalade förklarar sig villig att gå igenom lämplig behandling som enligt en för honom uppgjord plan kan anordnas i samband med verkställigheten. Innebörden av att skyddstillsyn förenas med kontraktsvård har beskrivits i avsnitt 4.2.5 ovan.
I förarbetena till den lagstiftning genom vilken kontraktsvård infördes i påföljdssystemet uttalades att det är naturligt att kontraktsvård som regel inte tillämpas i fall där påföljden annars skulle
78 A. prop. s. 106 f. 79 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 351.
Gällande rätt SOU 2012:34
96
ha blivit fängelse i två år eller mer, men att det inte är uteslutet att det i praktiken kan förekomma fall som motiverar undantag från en sådan princip.80
I fjärde punkten anges som ett särskilt skäl för skyddstillsyn att den tilltalade samtycker till att skyddstillsynen förenas med en föreskrift om samhällstjänst och en sådan föreskrift är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Innebörden av och förutsättningarna för samhällstjänst redovisas närmare i avsnitt 4.2.6 ovan.
En föreskrift om samhällstjänst ska meddelas endast när alternativet är att döma till ett fängelsestraff. Om det redan vid en prövning enligt 30 kap. 4 § BrB står klart att det inte finns tillräckliga skäl för att välja fängelse som påföljd aktualiseras inte möjligheten att meddela en föreskrift om samhällstjänst. Om det däremot finns sådana skäl att välja fängelse som anges i 30 kap. 4 § andra stycket BrB, kan det förhållandet att förutsättningarna för att meddela en föreskrift om samhällstjänst är uppfyllda utgöra särskilda skäl att välja skyddstillsyn med samhällstjänst som påföljd.81 Som anförs nedan såvitt avser villkorlig dom med samhällstjänst har det i doktrinen uppmärksammats att samhällstjänst ibland har kommit att användas även i situationer då ett fängelsestraff annars inte skulle ha dömts ut.
Skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst anses inte kunna väljas som påföljd om det fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut uppgår till ett år eller mer. Som angetts i avsnitt 4.2.6 kan en skyddstillsyn förenas med samhällstjänst i minst 40 och högst 240 timmar, där ett alternativstraff om fängelse i en månad ska leda till 40 timmars samhällstjänst och varje ytterligare månads fängelse ska föranleda ett påslag med 20 timmars samhällstjänst. Det innebär att det maximala antalet timmar samhällstjänst, 240, motsvarar elva månaders fängelse. Denna begränsning innebär att skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst huvudsakligen används när det är brottslighetens art som utgör skäl för fängelse. Valet mellan å ena sidan fängelse och å andra sidan skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst för artbrottslighet beskrivs närmare i avsnitt 15.2. Även återfall i brott kan motivera att en skyddstillsyn förenas med samhällstjänst.
Uppräkningen av omständigheter som utgör särskilda skäl för skyddstillsyn är inte uttömmande. Utöver de faktorer som anges i de nu angivna punkterna finns det enligt förarbetena andra skäl som
SOU 2012:34 Gällande rätt
97
med särskild styrka kan tala för en icke frihetsberövande påföljd. Som exempel på en omständighet som inte räknas upp nämns självmordsrisk.82 I doktrinen nämns att det förhållandet att en ensamstående person har vårdnaden om små barn kan vara en faktor som leder till att det väger över till förmån för skyddstillsyn i stället för fängelse.83 Det finns också anledning att påpeka att skyddstillsyn i förening med ett kortare fängelsestraff enligt 28 kap. 3 § BrB kan utgöra alternativ till något längre fängelsestraff. Se närmare härom i avsnitt 4.4.2 ovan.
Särskilda skäl för villkorlig dom
Enligt 30 kap. 7 § andra stycket BrB kan rätten som särskilda skäl för att döma till villkorlig dom i stället för fängelse beakta om den tilltalade samtycker till att domen förenas med en föreskrift om samhällstjänst och en sådan föreskrift är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Innebörden av och förutsättningarna för samhällstjänst redovisas närmare i avsnitt 4.2.6 ovan.
I förarbetena understryks att en föreskrift om samhällstjänst endast ska meddelas när alternativet är att döma till ett fängelsestraff. Om det redan vid en prövning enligt 30 kap. 4 § BrB står klart att det inte finns tillräckliga skäl för att välja fängelse som påföljd aktualiseras enligt förarbetena inte möjligheten att meddela en föreskrift om samhällstjänst, utan då kan rätten döma till villkorlig dom redan med stöd av 30 kap. 7 § första stycket BrB.84 I doktrinen har det uppmärksammats att samhällstjänst kommit att användas för att förstärka i första hand villkorligt dom (och i vissa fall skyddstillsyn) i sådana fall då dessa påföljder enligt tidigare praxis hade ådömts utan samhällstjänst – i stället för att ersätta fängelse endast i de fall fängelse annars skulle ha ådömts, s.k. net widening.85 I doktrinen har det såvitt avser samhällstjänst också anförts att det kan innebära tillämpningsproblem att knyta tillämpningen av en viss påföljd till en rättstillämpning som gällt tidigare.86
82Prop. 1987/88:120 s. 107. 83 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 365 f. 84Prop. 1997/98:96 s. 197. 85 Se Borgeke/Reimer, Straffområdets gränser – ett inlägg, SvJT 2003, s. 207. 86 Se Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 308 och Munck, recension av Att bestämma påföljd för brott, JT 2008/09 s. 174. Munck anför i sin artikel, att sedan samhällstjänst införts i påföljdssystemet, utgör villkorlig dom med samhällstjänst ett alter-
Gällande rätt SOU 2012:34
98
Villkorlig dom med samhällstjänst förutsätter, på samma sätt som skyddstillsyn med samhällstjänst (se ovan), att alternativstraffet är fängelse under ett år. Denna begränsning innebär att påföljden huvudsakligen används när det är brottslighetens art som utgör skäl för fängelse. Valet mellan å ena sidan fängelse och å andra sidan skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst för artbrottslighet beskrivs närmare i avsnitt 15.2. Även återfall i brott kan dock motivera att en villkorlig dom förenas med samhällstjänst.
4.4.5 Villkorlig dom eller skyddstillsyn?
Som framgått av föregående avsnitt är bestämmelserna i 30 kap. 4 § BrB grundläggande för valet mellan fängelse och en icke frihetsberövande påföljd (villkorlig dom eller skyddstillsyn). Som angetts i avsnitt 4.4.1 är villkorlig dom och skyddstillsyn formellt sett likställda i ingripandegrad. Valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn avgörs därför inte främst av omständigheter hänförliga till brottet eller till den tilltalades tidigare brottslighet. I stället är det i första hand omständigheter kring den dömdes person och vad som kan uppskattas om hans eller hennes benägenhet att fortsätta att begå brott som avgör valet.
Bestämmelser om valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn finns i 30 kap. 7 § första stycket och 30 kap. 9 § första stycket BrB.
Förutsättningarna för villkorlig dom
I 30 kap. 7 § första stycket BrB anges att rätten som skäl för villkorlig dom ska beakta om det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet.
I förarbetena till 1989 års påföljdsreform angavs att förstagångsbrott och annan tillfällighetsbrottslighet mycket ofta bör kunna leda till villkorlig dom, om inte hinder anses föreligga med hänsyn till brottslighetens art eller straffvärde. Vidare framhölls att det även i återfallssituationer kan föreligga omständigheter som gör att förutsättningarna för att den tilltalade ska avstå från fortsatt brottslighet
nativ till fängelse. Enligt Munck kan man då knappast bedöma frågan om fängelse är ofrånkomlig som påföljd såsom om samhällstjänst inte hade funnits.
SOU 2012:34 Gällande rätt
99
framstår som bättre än annars. Som exempel angavs att den tilltalades personliga situation kan ha förbättras påtagligt eller att han eller hon på annat sätt kan ha förändrat sitt beteende så att återfallsrisken inte längre framstår som påtaglig.87
I kommentaren till brottsbalken anges att det inte är meningen att villkorlig dom på ett onyanserat sätt ska tillämpas för förstagångsbrottslingar, så snart brottslighetens art eller dess straffvärde gör det möjligt att avstå från fängelse som påföljd. I vissa fall kan det enligt kommentaren finnas anledning att befara ny brottslighet även beträffande personer som inte tidigare gjort sig skyldiga till brott. Som exempel anges att det kan förekomma fall då den tilltalade lever under oordnade förhållanden eller det av andra skäl finns grundad anledning att befara att han eller hon inte kan tillgodogöra sig den varning som en villkorlig dom innebär. Ett annat exempel som anges är när det är fråga flerfaldig brottslighet som sträcker sig över lång tid.88
Förutsättningarna för skyddstillsyn
Enligt 30 kap. 9 § första stycket BrB ska rätten som skäl för skyddstillsyn beakta om det finns anledning att anta att denna påföljd kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet.
Av förarbetena till 1989 års påföljdsreform framgår att skyddstillsyn inte är avsedd att tillämpas om det helt saknas anledning att anta att den dömde kommer att återfalla i brott. Vidare uttalas att det även beträffande en förstagångsbrottsling kan framstå som lämpligt att döma till skyddstillsyn, om det kan antas att han eller hon till följd av missbruksproblem eller andra sociala eller personliga problem har behov av stöd och hjälp.
Det är endast om det helt saknas anledning att anta att en skyddstillsyn kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet som påföljden får anses vara utesluten. Så kan enligt vad som anges i förarbetena vara fallet dels när det över huvud taget inte finns någon återfallsrisk, dels om det framstår som klart att den tilltalade inte kommer att låta sig påverkas av en skyddstillsyn. Sistnämnda förhållande anses inte kunna konstateras enbart av den anledningen att den tilltalade förklarar att han inte kommer att underkasta sig övervakning eller några andra krav som är förenad
87Prop. 1987/88:120 s. 104. 88Brottsbalken – en kommentar på Internet, kommentaren till 30 kap. 7 §.
Gällande rätt SOU 2012:34
100
med en skyddstillsyn. Däremot kan det om den tilltalade gravt misskött sina förpliktelser till följd av en tidigare skyddstillsyn sägas att det saknas anledning att anta att en ny skyddstillsyn kan bidra till att han eller hon avhåller sig från brott. I en sådan situation kan enligt förarbetena ett fängelsestraff vara det enda alternativ som återstår.89
Valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn
Som anförts i det föregående innebär regleringen i 30 kap. 7 § första stycket BrB att villkorlig dom endast är utesluten som påföljd om det finns särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Samtidigt innebär regleringen i 30 kap. 9 § första stycket BrB att skyddstillsyn är utesluten som påföljd endast om det helt saknas anledning att anta att den påföljden kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Det innebär att det ibland kan finnas förutsättningar att döma till såväl villkorlig dom som skyddstillsyn. Avgörande för valet mellan de båda påföljderna blir då vad som bedöms lämpligast i det enskilda fallet.
Frågan om påföljden ska bestämmas till villkorlig dom eller skyddstillsyn har prövats av Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2000 s. 314. Domstolen konstaterade bl.a. det finns ett större utrymme att använda skyddstillsyn än villkorlig dom som alternativ till fängelse men att tillämpningsområdena för påföljderna i många fall sammanfaller. I sina överväganden anförde Högsta domstolen bl.a. följande angående påföljdernas tillämpningsområden.
Villkorlig dom och skyddstillsyn som alternativ till fängelse. Skyddstillsyn är en för den dömde generellt sett mer ingripande påföljd än villkorlig dom. Härtill kommer att skyddstillsynen kan förenas med olika slags föreskrifter som kan ge påföljden ytterligare skärpa. Följden av detta är att det finns ett större utrymme för att använda skyddstillsyn än villkorlig dom som alternativ till fängelse. Av särskild betydelse har möjligheten att förena skyddstillsynen med en föreskrift om samhällstjänst varit. Ett syfte med den numera införda möjligheten att kombinera även villkorlig dom med samhällstjänst har varit att utjämna skillnaderna i tillämpningsområde mellan de bägge påföljderna. Fortfarande föreligger dock bl a den skillnaden att det endast är vid skyddstillsyn som det är möjligt att förena påföljden med ett kortare fängelsestraff.
SOU 2012:34 Gällande rätt
101
Allmänna bestämmelser om förutsättningarna för att döma till villkorlig dom resp till skyddstillsyn finns i 30 kap 7 § 1 st resp 9 § 1 st BrB. Enligt bestämmelserna skall domstolen som skäl för villkorlig dom beakta om det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet och som skäl för skyddstillsyn att det finns anledning att anta att denna påföljd kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Innebörden av bestämmelserna får antas vara att villkorlig dom är utesluten endast i de fall då det finns särskild anledning att befara att den dömde kan komma att återfalla, medan skyddstillsyn är utesluten endast om det helt saknas anledning att anta att påföljden kan bidra till att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet (jfr prop 1987/88:120 s 105). Detta innebär att i många fall föreligger möjlighet att bestämma påföljden till såväl villkorlig dom som till skyddstillsyn. Det avgörande för påföljdsvalet blir då lämplighetsöverväganden av olika slag. Möjligheterna att undvika ett fängelsestraff och de skadeverkningar för den dömde som ett sådant kan medföra är en faktor som kan påverka påföljdsvalet.
Därefter konstaterade Högsta domstolen att den tilltalade visserligen levde under ordnade förhållanden och att det inte fanns någon sådan särskild anledning att anta att han skulle återfalla i brott som gjorde att en villkorlig dom i sig var utesluten. Enligt Högsta domstolens bedömning framstod emellertid den tilltalade som klart omogen. Han hade dessutom tidigare haft en påtagligt problemfylld social situation och bl. a. dömts för olaga hot. Högsta domstolen konstaterade att utredningen gav belägg för att den tilltalade hade behov av den form av stöd och hjälp som kan lämnas inom ramen för en skyddstillsynspåföljd och att den påföljden också kunde antas bidra till att han inte skulle återfalla i brott. Skyddstillsyn framstod därför som en lämpligare påföljd än villkorlig dom.
Valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn har därefter prövats i rättsfallet NJA 2008 s. 359 (se närmare om fallet i avsnitt 4.4.4 ovan), där Högsta domstolen uttalade följande.
När det gäller valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn har Högsta domstolen (NJA 2000 s. 314) uttalat att innebörden av bestämmelserna i 30 kap. 7 § första stycket respektive 9 § första stycket får antas vara att villkorlig dom är utesluten endast i de fall då det finns särskild anledning att befara att den dömde kan komma att återfalla, medan skyddstillsyn är utesluten endast om det helt saknas anledning att anta att påföljden kan bidra till att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet, och att detta innebär att det i många fall föreligger möjlighet att bestämma påföljden till såväl villkorlig dom som till skyddstillsyn. TC och FF har visat uppriktig ånger för sin brottslighet, och de har inte efter det att denna kom att avbrytas genom ingripandena från polisen
Gällande rätt SOU 2012:34
102
gjort sig skyldiga till eller blivit misstänkta för brott. Mot den bakgrunden måste i och för sig förutsättningar anses föreligga för att bestämma en eventuell inte frihetsberövande påföljd till villkorlig dom. Särskilt med hänsyn till karaktären av deras brottslighet får det emellertid också anses att påföljden kan bestämmas till skyddstillsyn. Högsta domstolen finner att övervägande skäl talar för att en eventuell inte frihetsberövande påföljd lämpligen bör bestämmas till skyddstillsyn.
4.5 Sammanträffande av brott och förändring av påföljd
Bestämmelsernas tillämpningsområde
I 34 kap. BrB finns bestämmelser om sammanträffande av brott och förändring av påföljd. Dessa bestämmelser reglerar hur tidigare utdömda påföljder ska hanteras om den dömde visar sig ha begått ett annat brott före domen eller om han eller hon begår ett nytt brott efter domen men före det att påföljden helt har verkställts eller annars har upphört. Brott av det förstnämnda slaget brukar benämnas nyupptäckt brottslighet, medan brott som begåtts efter den tidigare domen benämns ny brottslighet.
I 34 kap. BrB behandlas nyupptäckt och ny brottslighet likvärdigt. En särreglering för vissa brott görs dock i 34 kap. 3 § andra stycket, där det föreskrivs att rätten, om den dömer ut ett särskilt straff för ett brott som har begåtts innan en tidigare dom på fängelse har börjat verkställas, i möjligaste mån ska beakta att de båda straffen inte tillsammans överstiger vad som hade kunnat dömas ut om brotten blivit föremål för gemensam prövning.
I doktrinen har framförts att det finns anledning att hålla isär dessa båda situationer, då det många gånger kan finnas skäl att behandla dem olika. I korthet innebär uttalandena i doktrinen att ny brottslighet bör betraktas som återfall i brott, medan det såvitt avser nyupptäckt brottslighet finns anledning att iaktta de principer som gäller för straffvärdebestämningen vid flerfaldig brottslighet (se närmare om dessa principer i kapitel 19). Att lagstiftaren i 34 kap. BrB likställer nyupptäckt brottslighet och ny brottslighet anses hänga samman med, numera övergivna, individualpreventiva tanke-
SOU 2012:34 Gällande rätt
103
gångar om att fullt straff inte borde mätas ut förrän den dömde haft en chans att reagera på och ta intryck av ett tidigare utdömt straff. 90
Högsta domstolen har behandlat frågan om skillnaden mellan ny och nyupptäckt brottslighet i rättsfallen NJA 2009 s. 485 II och III. De båda avgörandena avsåg tillämpningen av 34 kap. 3 § andra stycket BrB. I NJA 2009 s. 485 II uttalade Högsta domstolen följande.
Bestämmelsen i 34 kap. 3 § andra stycket är tillämplig inte endast på brott som begåtts före en tidigare dom utan också brott som begåtts efter en sådan dom men innan domen börjat verkställas. Lämpligheten av denna reglering har satts i fråga och kan naturligtvis diskuteras (jfr t.ex. Ulväng, Påföljdskonkurrens – problem och principer, kap. 8, Principer för en reform, och SOU 2008:85 s. 319 f.). Så länge regleringen är utformad på det sätt som den nu är måste emellertid samma principer för straffmätningen tillämpas oavsett om den brottslighet som det döms särskilt för har begåtts före en tidigare dom eller endast före det att en sådan dom börjat verkställas. En annan ordning skulle för övrigt kunna leda till oacceptabla resultat i enskilda fall eftersom det också i det senare fallet kan inträffa att brotten behandlas i ett sammanhang i högre instans och att påföljden i ett sådant fall skall bestämmas med tillämpning av de regler som i allmänhet gäller för flerfaldig brottslighet som bedöms i ett sammanhang (NJA 1975 s. 691; jfr härtill Ulväng, a.a. s. 531).
Allmänt
I 34 kap. 1 § första stycket BrB anges tre alternativ för hantering av tidigare utdömda påföljder om den dömde åter befinns skyldig till brott. Rätten får
1. förordna att den tidigare påföljden ska avse också det andra brottet,
2. döma särskilt till påföljd för det nya brottet, eller
3. om den tidigare domen vunnit laga kraft, undanröja den utdömda
påföljden och för den samlade brottsligheten döma till påföljd av annan art.
Lagstiftaren har gett domstolarna en betydande valfrihet mellan de olika alternativen. I kommentaren till brottsbalken anges att den grundläggande tanken med regleringen i 34 kap. BrB är att det vid
90 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 2008, s. 436 f., Ulväng, Påföljdskonkurrens – Problem och principer, 2005, kap. 8. Se även Martin Borgekes och Magnus Ulvängs utlåtande till Straffnivåutredningen, SOU 2008:85 bilaga 6.
Gällande rätt SOU 2012:34
104
tidpunkten för domen ska kunna bestämmas en påföljd som är lämplig med hänsyn till den dömdes situation då. Som beskrivs närmare i det följande ges det dock i 34 kap. 2–7 §§ vissa begränsningar och övriga anvisningar när det gäller tillämpningen av de tre alternativen.
Bestämmelserna i 34 kap. BrB är tillämpliga i alla instanser, vilket innebär att högre instanser ska bedöma påföljdsfrågan med beaktande av de domar och pågående påföljder som är aktuella när den instansen gör sitt ställningstagande, även om situationen då är en annan än när tingsrätten gjorde sin bedömning. Om det meddelas en dom avseende andra brott mellan tingsrättens och hovrättens domar, ska alltså hovrätten beakta den mellankommande domen vid sin tillämpning av 34 kap. BrB, trots att detta inte var aktuellt i tingsrätten. Vad som vid tillämpningen av 34 kap. 1 § BrB utgör den tidigare utdömda påföljden kan därmed ställa sig olika vid tingsrätt och hovrätt.91
Den tidigare påföljden är fängelse på livstid
Om den dömde undergår fängelse på livstid får rätten endast besluta att livstidsstraffet ska omfatta även det nya brottet (34 kap. 2 §). Det finns således inte någon möjlighet att döma ut en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten.
Den tidigare påföljden är fängelse på viss tid
Om den tidigare påföljden är fängelse på viss tid får den tidigare domen omfatta det nya brottet endast om det är uppenbart att det nya brottet i jämförelse med det förra med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse eller om det annars föreligger synnerliga skäl (34 kap. 3 § första stycket).
Om rätten dömer ut ett särskilt bötes- eller fängelsestraff för det nya brottet ska, om det nya brottet har begåtts innan den tidigare domen börjat verkställas, enligt 34 kap. 3 § andra stycket i möjlig mån beaktas att de båda straffen tillsammans inte överstiger vad som hade kunnat dömas ut som gemensam påföljd för båda brotten enligt bestämmelserna i 26 kap. 2 § BrB. Domstolen får då döma ut ett lindrigare straff för det nya brottet än vad som är föreskrivet för brottet. I praxis har denna bestämmelse fått en betydligt vidare inne-
91 Se NJA 1994 s. 143 och NJA 2010 s. 3.
SOU 2012:34 Gällande rätt
105
börd. Den tillämpas så att det nya fängelsestraffet tillsammans med det tidigare utdömda straffet inte blir längre än vad som skulle ha blivit fallet om det hade skett en gemensam straffmätning för brotten i båda domarna.
Ett tidsbestämt fängelsestraff får undanröjas endast om den dom i vilket undanröjandet sker meddelas innan fängelsestraffet helt har verkställts (34 kap. 3 § tredje stycket).
Den tidigare påföljden är villkorlig dom
Om den tidigare påföljden är villkorlig dom, får den tidigare domen omfatta det nya brottet endast om det nya brottet har begåtts före det att prövotiden för den villkorliga domen har börjat löpa. I sådana fall får rätten enligt 34 kap. 5 § första–fjärde styckena, under vissa förutsättningar, även
-
döma till högst 200 dagsböter,
-
förena den villkorliga domen med samhällstjänst,
-
besluta om varning,
-
meddela eller ändra föreskrift om fullgörande av skadeståndsskyldighet,
-
meddela eller ändra föreskrift om att den dömde ska bistå den skadelidande med arbete,
-
förlänga prövotiden till tre år.
Om rätten dömer ut en särskild påföljd för den nya brottsligheten får rätten enligt 34 kap. 5 § fjärde stycket även
-
besluta om varning,
-
meddela eller ändra föreskrift om fullgörande av skadeståndsskyldighet,
-
meddela eller ändra föreskrift om att den dömde ska bistå den skadelidande med arbete,
-
förlänga prövotiden till tre år.
Om en villkorlig dom undanröjs ska rätten när den bestämmer ny påföljd enligt 34 kap. 5 § femte stycket ta skälig hänsyn till utdömda böter och till vad den dömde har undergått till följd av en föreskrift
Gällande rätt SOU 2012:34
106
om samhällstjänst. Det får då dömas till ett kortare fängelsestraff än vad som är föreskrivet för brottet.
En villkorlig dom får enligt 34 kap. 5 § sjätte stycket undanröjas endast om frågan om undanröjande uppkommer i ett mål där den dömde har häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.
Den tidigare påföljden är skyddstillsyn
Om rätten beslutar att en tidigare utdömd skyddstillsyn ska omfatta även det nya brottet, får rätten enligt 34 kap. 6 § första–fjärde styckena samtidigt, under vissa förutsättningar, även
-
döma till högst 200 dagsböter,
-
förena skyddstillsynen med samhällstjänst,
-
förena skyddstillsynen med fängelse enligt 28 kap. 3 §,
-
besluta om varning,
-
besluta om övervakning under viss tid efter det att prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång,
-
besluta om föreskrifter enligt 26 kap. 15 § om bl.a. vård eller annan behandling,
-
förlänga prövotiden till högst fem år,
-
förena skyddstillsynen med kontraktsvård.
Om rätten dömer ut en särskild påföljd för den nya brottsligheten får rätten enligt 34 kap. 6 § fjärde stycket samtidigt
-
besluta om varning,
-
besluta om övervakning under viss tid efter det att prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång,
-
besluta om föreskrifter enligt 26 kap. 15 § om bl.a. vård eller annan behandling,
-
förlänga prövotiden till högst fem år,
-
förena skyddstillsynen med kontraktsvård.
SOU 2012:34 Gällande rätt
107
Om rätten undanröjer en tidigare utdömd skyddstillsyn och dömer till fängelse för den sammantagna brottsligheten, ska enligt 34 kap. 6 § femte stycket skälig hänsyn tas till vad den dömde har undergått till följd av domen på skyddstillsyn (inklusive en eventuell föreskrift om samhällstjänst), vad han eller hon har avtjänat av fängelse som dömts ut med stöd av 28 kap. 3 § samt till utdömda böter. Det får då dömas ut ett kortare fängelsestraff än vad som är föreskrivet för brottet.
En skyddstillsyn får enligt 34 kap. 6 § sjätte stycket undanröjas endast om frågan om undanröjande uppkommer i ett mål där den dömde har häktats eller fått del av åtal före prövotidens utgång. Samma sak gäller beslut om att en tidigare utdömd skyddstillsyn ska förenas med fängelse eller samhällstjänst och beslut om varning, fortsatt övervakning eller förlängd prövotid.
Andra bestämmelser om ändring av påföljd
I 34 kap. BrB finns även vissa andra bestämmelser om förändring av en utdömd påföljd.
Om det med tillämpning av 34 kap. 1 § 1 har beslutats att fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård som har dömts ut i ett tidigare mål ska avse ytterligare brott och den först utdömda påföljden ändras genom en dom som vinner laga kraft, förändras förutsättningarna för påföljdsbestämningen i den andra domen. Enligt 34 kap. 10 § BrB ska därför frågan om påföljd för det brott som fått omfattas av den ändrade påföljden efter anmälan av åklagare prövas på nytt av domstol. Samma sak gäller när domstolen vid straffmätningen för ett brott med stöd av 34 kap. 3 § andra stycket har beaktat att straffen för det brottet tillsammans med ett tidigare utdömt fängelsestraff inte överstiger vad som enligt 26 kap. 2 § hade kunnat dömas ut för båda brotten och den först utdömda påföljden ändras.
I 34 kap. 11 § finns bestämmelser som innebär att verkställigheten av längre frihetsberövande påföljder träder i stället för verkställigheten av andra påföljder. Enligt paragrafens första stycke ska ett livstidsstraff träda i stället för utdömda böter, förvandlingsstraff för böter, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomstjänst eller sluten ungdomsvård. Av andra stycket framgår att verkställigheten av ett fängelsestraff på viss tid i minst två år eller sluten ungdomsvård i minst två år ska träda i stället för böter eller förvandlingsstraff för
Gällande rätt SOU 2012:34
108
böter som har döms ut innan fängelsestraffet eller den slutna ungdomsvården har börjat verkställas. Bestämmelserna verkar automatiskt och innebär att livstidsstraffet, det längre fängelsestraffet eller den längre slutna ungdomsvården blir den enda påföljd som verkställs – det andra straffet bortfaller och några åtgärder för verkställighet får inte vidtas.
Slutligen finns i 34 kap. 18 § bestämmelser om ändring av påföljd vid hinder mot verkställighet i Sverige eller i utlandet. Enligt paragrafens första stycke ska domstol efter anmälan av åklagare undanröja ett fängelsestraff som döms ut som gemensam påföljd för flera brott, om det uppkommer en fråga om överlämnande eller utlämning till Sverige för verkställighet av domen och det enligt den främmande statens lagstiftning inte kan ske överlämnande eller utlämning för alla brotten. Domstolen ska i sådana fall döma till påföljd för den brottslighet för vilken överlämnande eller utlämning kan äga rum.
I andra stycket anges att samma sak ska gälla när det uppkommer en fråga om att en svensk brottmålsdom som avser två eller flera brott ska verkställas utomlands i enlighet med lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom eller lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, och det finns hinder mot verkställighet enligt den främmande statens lagstiftning såvitt avser något eller några av brotten.
109
5 Ordningen i några andra europeiska länder
5.1 Inledning
I praktiskt taget samtliga EU-länder är det möjligt att döma ut ett villkorligt fängelsestraff eller på annat sätt skjuta upp verkställigheten av ett fängelsestraff. Hur långa fängelsestraff som kan dömas ut villkorligt varierar mellan de olika länderna. I de allra flesta länder är det uppskjutna fängelsestraffet förenat med en prövotid under vilken den dömde inte får återfalla i brott. I många fall finns det dessutom möjlighet för domstolarna att meddela föreskrifter av olika slag som den dömde har att iaktta under prövotiden. Nedan följer en kortare redogörelse för regelverken såvitt avser villkorligt fängelse eller motsvarande icke frihetsberövande påföljder i några europeiska stater. För en fylligare redovisning av påföljdssystemens utformning i dessa länder hänvisas till den sammanställning som finns i bilaga 3.
5.2 Finland
Enligt den finska strafflagen kan ett fängelsestraff som uppgår till högst två år förklaras villkorligt, om det inte med hänsyn till brottets allvar, gärningsmannens skuld så som den framgår av brottet eller gärningsmannens tidigare brottslighet krävs ett ovillkorligt fängelsestraff.
Villkorligt fängelse innebär att verkställigheten av straffet skjuts upp under en prövotid om minst ett och högst tre år. Villkorligheten består i att den dömde ska avhålla sig från fortsatt brottslighet under prövotiden. Övrig misskötsamhet kan som regel inte leda till verkställighet av straffet. Om det inte fattas något beslut
Ordningen i några andra europeiska länder SOU 2012:34
110
om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas förfaller straffet vid prövotidens utgång.
Tidigare brottslighet tillmäts betydelse vid bedömningen av om ett fängelsestraff kan förklaras villkorligt främst om den nya brottsligheten är begången under prövotiden för ett tidigare villkorligt fängelsestraff. Av betydelse är också när under prövotiden den nya brottsligheten har begåtts och om denna är likartad med den brottslighet som omfattats av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. Om återfallet har skett i början av prövotiden och det är fråga om återfall i likartad brottslighet döms det som regel ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Återfall i olikartad brottslighet som ägt rum i slutet av prövotiden leder vanligen till ett nytt villkorligt fängelsestraff. Vid ett andra, eller i vart fall tredje, återfall anses som regel villkorligt fängelse vara uteslutet, åtminstone om återfallet skett under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff.
Om den dömde återfaller i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff och åtal väcks för det nya brottet inom ett år efter prövotidens utgång, kan domstolen bestämma att det villkorliga fängelsestraffet helt eller delvis ska verkställas (dvs. avtjänas i anstalt). En förutsättning för ett beslut om verkställighet är dock att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Domstolen bestämmer då ett gemensamt ovillkorligt fängelsestraff för båda brotten. Domstolen kan också besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas delvis, varvid resterande del kvarstår som villkorligt fängelsestraff med samma prövotid som tidigare. I praktiken är dock huvudregeln att hela det tidigare villkorliga fängelsestraffet kvarstår oförändrat, även om det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten.
Om ett villkorligt fängelsestraff i sig inte anses tillräckligt ingripande kan det kombineras med böter eller, om straffet överstiger fängelse i ett år, samhällstjänst i minst 20 och högst 90 timmar. Misskötsamhet av samhällstjänsten kan leda till verkställighet av fängelsestraffet.
Den som inte fyllt 21 år vid gärningstillfället kan dömas till villkorligt fängelse förenat med övervakning, om detta anses motiverat för att främja gärningsmannens möjligheter att anpassa sig i samhället och för att förhindra återfall i brott. Såvitt avser lagöverträdare över 21 år kan villkorligt fängelse inte förenas med övervakning.
SOU 2012:34 Ordningen i några andra europeiska länder
111
5.3 Norge
Om rätten dömer till fängelse kan den enligt den norska straffeloven bestämma att verkställigheten av fängelsestraffet helt eller delvis ska skjutas upp under en prövotid (betinget fengsel). Prövotiden ska normalt vara två år. I särskilda fall, bl.a. vid återfall i brott, kan en längre prövotid beslutas, dock längst fem år.
Det finns inte någon övre gräns för hur långa fängelsestraff som kan förklaras villkorliga. Det är dock ovanligt att verkställigheten skjuts upp om strafftiden överstiger två år.
Vid betinget fengsel kan rätten fastställa villkor för prövotiden. Det grundläggande villkoret, som alltid gäller, är att den dömde under prövotiden ska avhålla sig från fortsatt brottslighet. Därutöver ska den tilltalade alltid åläggas att utge det skadestånd som målsäganden har rätt till och som den tilltalade anses ha förmåga att betala. Rätten får också meddela förskrifter om bl.a. skyldighet att anmäla sig till polisen vid vissa bestämda tider, bostad, uppehållsplats, arbete eller utbildning, missbruksbehandling eller deltagande i medling.1Om den dömde allvarligt eller upprepat bryter mot villkoren kan rätten besluta att fängelsestraffet helt eller delvis ska verkställas i anstalt eller bestämma en ny prövotid och nya villkor.
Vid återfall i brott under prövotiden kan rätten bestämma ett gemensamt straff för den samlade brottsligheten eller döma särskilt till påföljd för den nya brottsligheten. I sistnämnda fall kan rätten samtidigt förlänga prövotiden och ändra villkoren för det första straffet. Ett gemensamt straff kan vara betinget, ubetinget eller delvis betinget.
Det finns inte något formellt hinder mot att döma till betinget fengsel vid upprepade tillfällen. Vid bedömningen av om betinget fengsel ska kunna komma i fråga för den som tidigare har dömts för brott beaktas bl.a. tiden mellan brotten och om brotten är likartade. I praxis utnyttjas möjligheten att meddela betinget fengsel vid upprepade tillfällen i förhållandevis stor utsträckning.
5.4 Danmark
Om rätten inte anser det påkallat att straffet bestäms direkt, kan den enligt den danska straffeloven föreskriva i domen att frågan om straffbestämning skjuts upp och bortfaller efter en prövotid (betinget
1 Se närmare om de olika villkoren i bilaga 3, avsnitt 3.3.
Ordningen i några andra europeiska länder SOU 2012:34
112
dom). Om det anses mer ändamålsenligt kan straffet fastställas direkt men verkställigheten skjutas upp och bortfalla efter en prövotid. I båda fallen är uppskovet villkorat av att den dömde inte återfaller i brott och inte heller i övrigt åsidosätter de villkor som gäller under prövotiden. Prövotiden överstiger som regel inte tre år.
Rätten kan som villkor föreskriva att den dömde ska vara föremål för övervakning. Rätten kan därutöver meddela föreskrifter om bl.a. vistelseplats, arbete och utbildning, missbruksbehandling samt skyldighet att utge skadestånd.2 Om den dömde bryter mot villkoren kan rätten tilldela honom eller henne en varning, ändra villkoren och förlänga prövotiden eller besluta att det utdömda straffet ska verkställas i anstalt.
Om den dömde återfaller i brott och åtalas inom prövotiden ska det enligt huvudregeln fastställas ett ovillkorligt straff för den samlade brottsligheten. Rätten har dock möjlighet att i stället döma till ovillkorligt straff endast för den nya brottsligheten och eventuellt samtidigt ändra villkoren för den betingede domen eller att döma till en ny betinget dom för den samlade brottsligheten.
Om betinget dom inte bedöms som tillräckligt kan rätten, om den tilltalade ”findes egnet hertil”, döma till betinget dom med villkor om samhällstjänst i lägst 30 och högst 240 timmar. Om den dömde bryter mot villkoren om samhällstjänst kan rätten omvandla straffet till ett ovillkorligt fängelsestraff eller besluta att den betingede domen ska kvarstå, eventuellt med en förlängd längsta tid för genomförande och prövotid. Om ett ovillkorligt fängelsestraff fastställs ska rätten vid bestämmandet av fängelsestraffets längd ta hänsyn till det samhällstjänstarbete som den dömde har utfört.
5.5 Island
Enligt den isländska strafflagen kan rätten besluta att straffbestämningen eller verkställigheten av ett utdömt straff ska skjutas upp under en prövotid om minst ett och högst fem år. Uppskovet ska vara villkorat av att den dömde under prövotiden inte återfaller i brott. Det kan också föreskrivas andra villkor, som t.ex. att den dömde ska bli föremål för övervakning, följa de bestämmelser om uppehållsplats, utbildning, arbete, umgänge med andra personer eller fritidssysselsättning som övervakaren bestämmer, avhålla sig från missbruk
2 Se närmare om de föreskrifter som kan meddelas i bilaga 3, avsnitt 4.1.3.
SOU 2012:34 Ordningen i några andra europeiska länder
113
av alkohol och narkotika eller liknande berusningsmedel eller vistas på behandlingshem under högst 18 månader.
Om den dömde i väsentlig grad bryter mot villkoren kan prövotiden förlängas och villkoren förändras. Den sammanlagda prövotiden får dock aldrig överstiga fem år. Om straffbestämning ännu inte har skett kan överträdelse av villkoren leda till att rätten mäter ut ett villkorligt eller ovillkorligt straff. Om straffet redan har fastställts kan domstolen i stället besluta att straffet ska verkställas.
Vid återfall i brott under prövotiden kan rätten döma till ovillkorligt straff för den nya brottsligheten och låta det villkorliga straffet stå kvar för den tidigare brottsligheten. Annars fastställs ett gemensamt straff för den samlade brottsligheten. Även detta straff kan göras villkorligt.
5.6 Tyskland
Om en person döms till fängelse i högst ett år ska domstolen enligt den tyska strafflagstiftningen skjuta upp verkställigheten av påföljden under en prövotid, om det finns anledning att tro att själva domen kommer att utgöra en tillräcklig varning till den dömde och att denne kommer att avstå från att begå nya brott utan att behöva avtjäna fängelsestraffet. Om det föreligger särskilda omständigheter kan domstolen även skjuta upp verkställigheten av ett fängelsestraff som uppgår till mer än ett år men högst två år.
Med den uppskjutna verkställigheten följer en prövotid på mellan två och fem år. Domstolen kan föreskriva villkor och föreskrifter som ska gälla under prövotiden, bl.a. om skadeståndsskyldighet, samhällstjänst eller missbruksbehandling.3 Vidare ska domstolen besluta att den dömde ska stå under övervakning under hela eller delar av prövoperioden, om det anses nödvändigt för att hindra honom eller henne från att återfalla i brott.
Domstolen kan besluta att det uppskjutna straffet ska verkställas om den dömde begår nya brott under prövotiden eller bryter mot de villkor eller föreskrifter som beslutats. Ett sådant beslut ska dock inte meddelas om det är tillräckligt att föreskriva ytterligare villkor eller föreskrifter eller att förlänga prövotiden eller övervakningstiden.
3 Se närmare om de föreskrifter som kan meddelas i bilaga 3, avsnitt 6.3.3 och 6.3.4.
Ordningen i några andra europeiska länder SOU 2012:34
114
5.7 England och Wales
För brott som inte är så allvarliga att endast fängelse utgör en tillräcklig reaktion kan enligt engelsk rätt en frivårdspåföljd, s.k. Community Sentence, dömas ut. En Community Sentence kan inbegripa upp till tolv olika föreskrifter (requirements) som bestäms med utgångspunkt i brottet och den tilltalades personliga förhållanden. Föreskrifterna är bl.a. samhällstjänst, programverksamhet, utegångsförbud, förbud att vistas på viss plats eller inom visst område, missbruksbehandling och övervakning.4 I de flesta fall innefattar en Community Sentence en eller två föreskrifter, men även ”paket” med ett flertal föreskrifter kan komma i fråga. Domstolen skräddarsyr påföljden på det sätt som framstår som lämpligast och vägleds därvid av den personutredning som frivårdsmyndigheten (Probation service) upprättar efter det att skuldfrågan avgjorts.
Om den dömde vid fler än ett tillfälle på ett oacceptabelt sätt bryter mot föreskrifterna, blir han eller hon på nytt föremål för domstolsprövning. Domstolen kan då förstärka innehållet i påföljden genom att lägga till fler eller mer ingripande föreskrifter eller – om inte det anses tillräckligt – bestämma en ny påföljd, exempelvis fängelse.
För det fall brottet är så allvarligt att ett fängelsestraff måste dömas ut, men fängelsestraffets längd uppgår till högst ett år finns det möjlighet att skjuta upp verkställigheten av straffet. Den uppskjutna verkställigheten villkoras då av att särskilda föreskrifter uppfylls, s.k. Suspended Sentence. Föreskrifterna är i allmänhet desamma som vid Community Sentence. Överträdelser av villkoren för det uppskjutna straffet kan föranleda att det uppskjutna straffet går i verkställighet (dvs. får verkställas i anstalt).
5.8 Nederländerna
Enligt nederländsk rätt kan påföljden för brott som inte är så allvarliga att de bör föranleda ett fängelsestraff bestämmas till en frivårdspåföljd. Frivårdspåföljden kan bestå av en föreskrift om samhällstjänst, en föreskrift om att genomgå träning/utbildning eller en kombination av samhällstjänst och träning/utbildning. Den får inte överstiga 480 timmar, varav som mest 240 timmar får utgöras av samhällstjänst. När domstolen dömer ut en frivårdspåföljd måste
4 Se närmare om de föreskrifter som kan meddelas i bilaga 3, avsnitt 7.1.2.
SOU 2012:34 Ordningen i några andra europeiska länder
115
den föreskriva vilket frihetsberövande straff som ska komma i fråga om inte föreskrifterna efterlevs. Tiden kan vara mellan en dag och åtta månader.
Åklagarmyndigheten ansvarar för kontrollen av att frivårdspåföljden fullgörs och kan besluta om ändringar gällande vilket arbete som ska utföras eller vilket utbildning som ska genomgås. Om påföljden inte genomförs kan åklagarmyndigheten besluta att det i domen angivna alternativa frihetsberövande straffet ska verkställas, med avräkning för det antal timmar av frivårdspåföljden som har genomförts.
Om ett fängelsestraff döms ut, kan domstolen besluta att verkställigheten av straffet ska skjutas upp. Fängelsestraff som är kortare än ett år kan skjutas upp i sin helhet, medan fängelsestraff på mellan ett och tre år kan skjutas upp till en tredjedel. Ett uppskjutet fängelsestraff är förenat med en prövotid om högst tre år.
Det uppskjutna straffet är alltid förenat med villkor om att den dömde inte ska begå nya brott under prövotiden. Därutöver kan domstolen meddela föreskrifter bl.a. om skyldighet att utge kompensation för skador som orsakats genom brottet, intagning på en sjukhusinrättning och förbud att kontakta vissa personer.5 Om inte villkoren eller föreskrifterna efterlevs kan domstolen förlänga prövotiden, förändra föreskrifterna eller besluta att det uppskjutna straffet helt eller delvis ska gå i verkställighet (dvs. verkställas i anstalt).
5 Se närmare om de föreskrifter som kan meddelas i bilaga 3, avsnitt 8.2.7.
Del II
Allmänna överväganden
119
6 Påföljdssystemets problem och brister
6.1 Inledning
De största problemen med dagens påföljdssystem är enligt vår mening förknippade med dess struktur. Även innehållet i påföljderna kan dock bli föremål för förbättringar. I detta kapitel görs en genomgång av påföljdssystemets system och brister, såsom utredningen uppfattar dem.
6.2 Påföljdssystemet saknar enhetlig principiell och ideologisk grund
Brottsbalken, som infördes 1965, bygger i viss utsträckning på den klassiska straffrättsskolans idéer om rättvisa och proportionalitet. Avskräckning var ett bärande grundelement. Samtidigt präglades brottsbalken också av den s.k. behandlingstanken. Resultatet – inte minst vad avser påföljdsvalet – blev en kompromiss mellan allmänpreventiva och individualpreventiva tankegångar. Det avspeglades i den grundläggande bestämmelsen om påföljdsvalet, vilken föreskrev att domstolen i det enskilda fallet skulle göra en avvägning mellan dessa intressen (se närmare i kapitel 3 om tillkomsten av dagens system).
1989 års påföljdsreform satte på ett mer konsekvent sätt straffvärdet i centrum. Enligt förarbetena skulle proportionalitet, ekvivalens och rättslig likabehandling vara vägledande. Allmänpreventiva intressen skulle inte påverka straffmätningen i det enskilda fallet för att statuera exempel – utan sådana skäl skulle i så fall påverka den generella straffnivån. Även individualpreventiva skäl skulle exkluderas, på det sättet att vård- eller behandlingsaspekter och inkapaci-
Påföljdssystemets problem och brister SOU 2012:34
120
tering i princip inte borde få användas som självständiga grunder för påföljdsbestämningen.1
De principer som slogs fast i förarbetena till 1989 års reform upprepas ofta som vägledande och ideala – bl.a. i våra direktiv. Samtidigt har påföljdssystemet kritiserats för att inte mer än delvis leva upp till dessa principer. Det torde vara oomtvistat att bestämmelserna om påföljdsbestämning inte på något konsekvent sätt innebär att alla brott möts med en proportionell påföljd eller att det råder ekvivalens mellan påföljderna för olika brott. Detta gäller framför allt när brottsligheten har ett straffvärde motsvarande fängelse i mellan 14 dagar och elva månader, eftersom såväl fängelse- som frivårdspåföljder används i det straffvärdespannet.
I 29 kap. BrB uppställs – genom 1989 års reform – noggranna regler för hur straffvärdet ska fastställas och hur billighetshänsyn ska beaktas. Straffvärdet ges dock inte fullt genomslag vid påföljdsvalet – reglerat i 30 kap. BrB.
Förklaringen till detta förhållande torde stå att finna i den mer behandlingsinriktade syn som – enligt vad som påpekats inledningsvis – delvis var förhärskande vid brottsbalkens tillkomst och som fanns kvar i lagstiftningen vid tidpunkten för 1989 års reform. Valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn skulle avgöras av prognostiska kriterier; enligt bestämmelser som då var placerade i 27 respektive 28 kapitlet BrB.
Som beskrivs närmare i avsnitt 3.2 föregicks 1989 års reform av ett utredningsarbete som hade delats upp i två parlamentariska kommittéer; Fängelsestraffkommittén och Frivårdskommittén. Fängelsestraffkommittén hade att överväga frågor rörande fängelsestraffets tillämpning medan Frivårdskommittén skulle lägga fram förslag till förändringar i fråga om vilka alternativ som skulle finnas till fängelse.
Fängelsestraffkommittén utgick vid sina ställningstaganden från att proportionalitet, ekvivalens och rättslig likabehandling skulle vara avgörande för påföljdsvalet. Frågan om graderingen mellan villkorlig dom och skyddstillsyn, samt valet mellan dessa påföljder, omfattades inte av Fängelsestraffkommitténs uppdrag, varför kommittén i dessa avseenden ansåg sig bunden av den dåvarande ordningen.2
Frivårdskommittén å sin sida föreslog att de prognostiska kriterierna – kopplade till gärningsmannens person – skulle vara kvar vid valet mellan skyddstillsyn och villkorlig dom. Kommittén fann heller
SOU 2012:34 Påföljdssystemets problem och brister
121
inte att skyddstillsynspåföljden skulle utformas utifrån brottets svårhet, utan att såväl övervakningstid som kontaktfrekvens skulle styras utifrån vad som var påkallat med hänsyn till gärningsmannens personliga förhållanden.
1989 års reform resulterade sålunda i ett system för påföljdsbestämning som vilade på olika principer vad gällde fängelsestraff och frivårdspåföljder och som i realiteten möjliggjorde straffmätning i proportion till brottets allvar bara vad gällde bötesstraff och fängelsestraff.
Om fängelse ska väljas som påföljd bestäms fängelsestraffets längd efter de straffvärdeomständigheter och billighetsskäl som anges i 29 kap BrB samt under vissa försättningar enligt 29 kap. 4 § om det är fråga om återfall i brott. I sådana fall innebar 1989 års reform att straffvärdet bildar utgångspunkt och får ett stort genomslag vid påföljdsbestämningen.
För det fall presumtionen mot fängelse inte bryts ska påföljden bestämmas till villkorlig dom eller skyddstillsyn. De bakåtblickande kriterierna – baserade på brottets svårhet – får såväl vid det valet som vid den efterföljande straffmätningen en mycket begränsad betydelse. I stället styrs valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn av prognostiska kriterier. Möjligheterna att straffmäta påföljden är i många fall begränsade.
Den kritik som vid tiden för 1989 års reform riktades mot behandlingstanken grundade sig på att domstolen inte har möjlighet att göra någon välgrundad prognos huruvida en viss påföljd i det enskilda fallet kan verka brottsavhållande. Eftersom valet av påföljd delvis fortfarande ska styras av sådana kriterier – vilka sålunda kan påverka ingripandegraden trots att de inte är hänförliga till brottets svårhet – kvarstår kritiken att påföljdssystemet delvis vilar på ogrundade föreställningar och underlåter att likabehandla personer som begått lika allvarliga brott.
Det är visserligen ingen som torde förfäkta att påföljdssystemet ska styras av en enda allenarådande princip. Tvärtom måste ett flertal intressen kunna tillgodoses och ett flertal principer vara vägledande. Den tudelning av påföljdssystemet mellan frihetsberövande och icke frihetsberövade påföljder som beskrivits ovan har dock lett till att de grundläggande kraven på rättvisa och likabehandling – principer som måste beaktas oavsett vilken kriminalpolitisk uppfattning som påföljdssystemet ger uttryck för – inte fullt ut är tillgodosedda. Det har i sin tur lett till andra problem och brister enligt vad som redovisas nedan.
Påföljdssystemets problem och brister SOU 2012:34
122
6.3 Beaktandet av brottslighetens art har gjort systemet svårt att överblicka
Tillämpningen av begreppet brottslighetens art kan sägas utgöra ett undantag från grundläggande principer om tolerans med förstagångsförbrytare – ett synsätt som utgår från en humanitetstanke. Den kritik som riktats mot den påföljdsmässiga särbehandling som artbrottsligheten innebär, har bland annat haft denna principiella utgångspunkt. Artbrottsinstitutet kan enligt det synsättet anses utgöra ett avsteg från en rättvis likabehandling av gärningsmannen, eftersom lika allvarliga brott möts med olika ingripande påföljder. Som beskrivs närmare i avsnitt 15.3.2 brukar särbehandling till följd av brottslighetens art motiveras med skäl som att ett strängt påföljdsval kan antas avhålla andra från att begå brott, att brottsligheten har blivit mer utbredd, att den är svårutredd och att det föreligger aggregerade skadeverkningar vid ett stort antal brott. Dessa omständigheter är samtliga sådana som den enskilde gärningsmannen inte kan påverka eller inte haft del i.
Även om man godtar att påföljdsvalet i det enskilda fallet ska kunna användas som ett medel för att påverka andra, går det att ifrågasätta argumentet att allmänpreventiva skäl motiverar fängelse som påföljd. I många sammanhang har konstaterats att det finns inga eller i vart fall ringa belägg för att valet av fängelse som påföljd – i stället för en frivårdspåföljd – har någon mätbar betydelse gällande vare sig avskräckning eller normbildning. På goda grunder kan antas att upptäcktsrisken och den på upptäckten följande offentliga processen – kombinerat med en sanktion som upplevs som reell och ingripande – utgör de faktorer som i första hand verkar avskräckande och normbildande.
Som utvecklas i avsnitt 15.3.2 kan motiveringen av artpresumtion sägas vackla mellan olika skäl som inte vilar på någon enhetlig princip eller uppfattning om vad som ska uppnås. I stället är det en blandning av skäl på olika nivåer och med olika utgångspunkter. Argumentationen kan ta avstamp i resonemang kring påverkansmöjligheter och upptäcktsrisker, utan annat stöd än rena antaganden. I andra fall är det fråga om brottslighet som det antas att lagstiftaren anser är särskilt förkastlig – utan att det för den delen har tydliggjorts särskilt i straffskalorna i jämförelse med annan brottslighet. I ytterligare fall är det fråga om brottslighet som av domstolen har särskilt lite tolerans med.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets problem och brister
123
Ett utflöde av den brist som föreligger på sammanhållna principer, är den osäkerhet som kan sägas råda om rättsläget.
Möjligheten att döma till fängelse även för brottslighet med förhållandevis låga straffvärden med hänvisning till brottslighetens art var ursprungligen tänkt att användas i undantagsfall. I dag kan argument som talar för en påföljdsmässig särbehandling återfinnas vid prövningen av huvuddelen av brottstyperna i BrB (se avsnitt 15.2.9). Även inom specialstraffrätten är det – gällande vanligt förekommande straffbestämmelser – närmast uteslutande så att det kan anses föreligga en fängelsepresumtion i de fall påföljden pga. straffvärdet inte kan stanna vid böter. Att det i lagstiftningen eller i förarbetena saknas en tydlig avgränsning av vilka brott som kan anses utgöra artbrott – sammantaget med att det inte är förbehållet vare sig lagstiftaren eller Högsta domstolen att föreskriva vilka brott som ska särbehandlas – kan sägas ha möjliggjort denna utveckling.
Artpresumtionen har lett till en stor användning av korta fängelsestraff – ofta för förstagångsförbrytare. Denna utveckling har bidragit till införandet av samhällstjänst som föreskrift till skyddstillsyn och villkorlig dom. Även införandet av verkställighetsformen intensivövervakning med elektronisk kontroll, s.k. fotboja, har föranletts av önskemål att minska antalet kortare frihetsstraff. Som vidareutvecklas i avsnitt 6.4 nedan har möjligheterna att förena skyddstillsyn och villkorlig dom med samhällstjänst gjort valet av påföljd mer komplext och för allmänheten mer svårbegripligt. Den underliggande presumtionen för fängelse har lett till ett regelverk där ”särskilda skäl” och ”alldeles särskilda skäl” regelmässigt måste prövas vid bestämmandet av påföljd. Verkställighetsformen ”fotboja” förvirrar intrycket av påföljdsvalet, eftersom den för många betraktare inte uppfattas som liktydig med fängelse utan snarare som en något lindrigare påföljd. Viljan att minska konsekvenserna av fängelsepresumtionen p.g.a. brottslighetens art har således gjort påföljdssystemet mer svåröverblickbart, eftersom lagändringarna har konstruerats som undantag från en i sig svårfångad huvudregel.
6.4 Påföljdssystemet har blivit komplext
Utvecklingen efter 1989 års reform, vilken har beskrivits i kapitel 3, har lett till att påföljdssystemet blivit komplicerat. Reformer som har genomförts har i stor utsträckning inriktats på att minska användningen av fängelse, särskilt de korta fängelsestraffen. Detta får
Påföljdssystemets problem och brister SOU 2012:34
124
i och för sig anses lovvärt, men reformerna har lett till ett komplext system, då de nya bestämmelserna ofta har utformats som undantag från en huvudregel, samtidigt som de fått ett sådant tillämpningsområde att det blivit svårt att urskilja vad som i realiteten är undantag och vad som är huvudregel.
Villkorlig dom kan kombineras med dagsböter eller samhällstjänst, eller – i vart fall teoretiskt – med en kombination av böter och samhällstjänst. Skyddstillsyn kan kombineras med föreskrifter om bl.a. vård och behandling, dagsböter, samhällstjänst, fängelse och kontraktsvård. Formellt kan – om än något som inte tillämpas i praktiken – böter ingå i påföljden även när en skyddstillsyn omfattas av andra föreskrifter.
Fängelse kan i sin tur verkställas antingen i anstalt eller genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Fängelsestraff som döms ut i kombination med skyddstillsyn kan dock inte verkställas genom elektronisk övervakning och omfattas inte heller av bestämmelserna om villkorlig frigivning.
Det stora antalet påföljdskombinationer kan grumla bilden av vad som utgör den straffrättsliga reaktionen på ett brott och innebär dessutom en risk för minskad likabehandling.
6.5 Det finns begränsade möjligheter till straffmätning
Det finns begränsade möjligheter att straffmäta villkorlig dom och skyddstillsyn i förhållande till brottslighetens allvar. Villkorlig dom kan t.ex. användas för brottslighet vars straffvärde motsvarar fängelse i allt från 14 dagar upp till ett år. Skyddstillsyn kan under vissa omständigheter användas vid straffvärden som är ännu högre än så. Trots att straffvärdet för två brott är mycket olika kan de alltså föranleda lika ingripande påföljder.
Både villkorlig dom och skyddstillsyn kan visserligen förenas med samhällstjänst, som straffmäts i proportion till brottets allvar. Avsikten är dock att samhällstjänst ska utgöra en undantagsregel som endast ska tillämpas i de situationer där det redan föreligger en presumtion för att bestämma påföljden till fängelse. Det krav som uppställs i praxis på alldeles särskilda skäl för att avstå från fängelse vid artbrott med ett straffvärde på sex månader eller mer, har medfört att samhällstjänst har fått sitt huvudsakliga tillämpningsområde för brott med låga straffvärden.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets problem och brister
125
Det finns också möjlighet att förena skyddstillsyn med ett kortare fängelsestraff och både villkorlig dom och skyddstillsyn kan förenas med dagsböter. Kombinationen skyddstillsyn och fängelse är emellertid avsedd för brott med relativt höga straffvärden och har fått en undanskymd betydelse i påföljdssystemet. Möjligheten att kombinera villkorlig dom eller skyddstillsyn med böter är inte tillräcklig för att anpassa påföljden till brottets straffvärde.
De inslag av vård och påverkan som kan ingå i en skyddstillsyn kan innebära att påföljden blir tillräckligt ingripande i förhållande till straffvärdet. Endast i de fall domstolen har någorlunda kännedom om innehållet kan emellertid en sådan proportionalitetsbedömning göras. Sådan kunskap hos domstolen finns mer genomgående endast när det finns förslag till kontraktsvård. Andra föreskrifter om vård eller behandling grundas dessutom främst på den tilltalades behov av åtgärderna, och inte på brottets straffvärde.
Det blir sålunda i många fall ingen proportionalitet mellan straffvärdet och det straffrättsliga ingripandet vid de till fängelse alternativa påföljderna. Det saknas därtill fasta och entydiga kriterier för att slå fast hur ingripande de olika frivårdspåföljderna är. Domstolen saknar därför möjlighet att hänvisa till klara kriterier som visar att en viss påföljd är lika ingripande som alternativet, dvs. ett fängelsestraff. Bristen på övertygande argument om jämlik behandling kan leda till att lämpliga frivårdsalternativ väljs bort med hänvisning till att de inte är ”tillräckligt ingripande”.
6.6 Det är svårt att rangordna olika påföljdsalternativ
Ytterligare ett problem är att de icke frihetsberövande påföljderna inte är inbördes rangordnade i ingripandegrad. Det beror ursprungligen på att valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn inte styrs av brottets allvar utan av prognostiska kriterier kring den dömdes person och dennes behov av stöd och hjälp för att avhålla sig från fortsatt brottslighet.3 Systematiskt anses därför villkorlig dom och skyddstillsyn vara lika ingripande påföljder. I praktiken är dock skyddstillsyn mer ingripande än villkorlig dom, vilket Högsta domstolen har slagit fast i sin praxis (se t.ex. NJA 2000 s. 190 och NJA 2000 s. 314). Diskrepansen mellan vad som följer av själva lagstiftningen och de realiteter som accepterats i praxis, understryker oklarheten gällande rangordningen.
Påföljdssystemets problem och brister SOU 2012:34
126
De ökade möjligheterna att förena villkorlig dom och skyddstillsyn med olika tilläggssanktioner, som t.ex. samhällstjänst, har skapat ytterligare oklarhet vad gäller hur ingripande påföljderna ska anses vara i jämförelse med varandra. Dessa olika föreskrifter påverkar den faktiska ingripandenivån av olika påföljdskombinationer. Det blir då särskilt problematiskt att det inte finns någon tydlig rangordning såvitt avser vilka påföljder eller påföljdskombinationer som är mer ingripande än andra. Det kan exempelvis vara långt ifrån självklart huruvida domstolen i en given situation kommer att välja fängelse, skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst eller skyddstillsyn i kombination med ett kortare fängelsestraff som påföljd. Den oklara rangordningen gör det svårt för domstolarna att tillämpa det gällande regelverket. Det leder till tillämpningsproblem och bristande enhetlighet i rättstillämpningen.
Det kan därtill ifrågasättas om de alternativ till fängelse som tillskapats i realiteten är lika ingripande som en frihetsberövande påföljd eller om olika alternativ till fängelse som inte är inbördes rangordnade framstår som lika ingripande. Avsaknaden av en tydlig rangordning kan medföra att domstolen – utan klara kriterier för sitt påföljdsval kopplade till brottets allvar – kan välja diskretionärt mellan olika påföljder eller påföljdskombinationer, trots att det utåt sett kan vara uppenbart vilken påföljd som uppfattas och upplevs som mest ingripande och mest sträng.
Den bristande tydligheten gällande de icke frihetsberövande påföljdernas rangordning och hur de förhåller sig till ett fängelsestraff kan riskera att färga det samlade intrycket av lagföringen. Personer utan grundläggande kunskaper om rättssystemet kan missuppfatta en villkorlig dom eller skyddstillsyn och få den felaktiga uppfattningen att domstolen inte har funnit personen fullt ut ansvarig för gärningen på samma sätt som om ett fängelsestraff hade dömts ut.
6.7 Innehållet i de icke frihetsberövande påföljderna är ibland bristfälligt
En fråga som hänger samman med den otydliga rangordningen av påföljder och påföljdskombinationer är att innehållet i de icke frihetsberövande påföljderna ibland är bristfälligt.
Påföljden villkorlig dom har i sig inget verkställighetsinnehåll, utan består endast av en prövotid under vilken den dömde ska uppvisa skötsamhet. Först om den villkorliga domen förenas med sam-
SOU 2012:34 Påföljdssystemets problem och brister
127
hällstjänst får den ett reellt innehåll, som kan sägas utgöra ett tydligt ingripande mot den dömde. En ”ren” villkorlig dom (eller villkorlig dom i kombination med dagsböter) kan väljas som påföljd för brott vars straffvärde motsvarar fängelse i upp till ett år.
Påföljden skyddstillsyn har ett varierat innehåll, vilket har påtalats av Brå i en rapport från en kartläggning av frivårdspåföljderna som myndigheten publicerade 2010.4 Som anförs i rapporten får en skyddstillsyn ett tydligt repressivt innehåll i de fall den kombineras med ett kortare fängelsestraff eller när den förenas med en föreskrift om samhällstjänst eller kontraktsvård.5 Även i de fall skyddstillsynen inte förenas med fängelse, samhällstjänst eller kontraktsvård kan den ges ett förhållandevis tydligt och ingripande innehåll, om domstolen förenar den med en föreskrift om vård eller behandling. Vård- och behandlingsinsatser samt olika former av brotts- eller missbruksförebyggande påverkansprogram kan även erbjudas under verkställigheten av skyddstillsynen, under förutsättning att det finns någon lämplig sådan insats och den dömde bedöms ha behov av och vara motiverad att delta i vården eller behandlingen. Även i sådana fall kan skyddstillsynen i många fall få ett tydligt innehåll.
För ett antal skyddstillsynsdömda (omkring tio procent enligt Brå-rapporten) är dock innehållet i skyddstillsynen otydligt och tunt. Det rör sig om de fall där skyddstillsynen inte har förenats med någon föreskrift och där den dömde inte heller frivilligt deltar i vård, behandling eller påverkansprogram under verkställigheten. I sådana fall innebär skyddstillsynen endast att den dömde har kontakt med en övervakare en gång i veckan eller en gång varannan vecka. Med tanke på att skyddstillsyn kan väljas som påföljd för brott med ett straffvärde som motsvarar fängelse i upp till ett år, kan det med fog ifrågasättas om ett sådant innehåll är tillräckligt ingripande.
Som också påtalats av Brå innebär utdömandet av en skyddstillsyn helt utan föreskrift dessutom att det är svårt att för både domstolen och den tilltalade att förutse innehållet i påföljden, utöver kontakten med övervakaren. Det är enligt rapporten sällsynt att frivården i yttrande till domstolen inför huvudförhandlingen lämnar någon beskrivning av det tänkta innehållet i en skyddstillsyn.6
Det saknas också en tydlig återfallsupptrappning. Såsom beskrivs i avsnitt 4.3.3 kan den tilltalades tidigare brottslighet beaktas genom
4 Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10. 5 A. rapport, s. 10. 6 A. rapport s. 10 f.
Påföljdssystemets problem och brister SOU 2012:34
128
påföljdsvalet, genom förverkande av villkorligt medgiven frihet och i sista hand genom straffmätningen. Genom att fängelse väljs som påföljd efter att det tidigare dömts ut en icke frihetsberövande påföljd sker en upptrappning av ingripandegraden, som utvisar att toleransen är uttömd och att endast fängelse återstår som alternativ. Innan ett fängelsestraff framstår som oundvikligt bör det emellertid vara möjligt att trappa upp de icke frihetsberövande påföljderna, för att tydligt kommunicera att toleransen med återfall är på väg att rinna ut.
Det finns i dag vissa möjligheter att trappa upp ingripandegraden i en villkorlig dom eller en skyddstillsyn med anledning av återfall i brott. En ny eller s.k. fortsatt skyddstillsyn kan förenas med böter eller en föreskrift om samhällstjänst. På motsvarande sätt kan domstolen besluta om den tidigare domen var villkorlig dom. Möjligheterna till upptrappning på detta sätt begränsas dock av att alla inte är lämpliga att utföra samhällstjänst. Bland dem som dömts till en behandlingsinriktad påföljd finns det ofta inga andra alternativ än att döma till samma påföljd på nytt eller att döma till fängelse. Den upptrappningsmöjlighet som då finns handlar främst om att förlänga prövotiden eller övervakningstiden.
Det finns sålunda vissa möjligheter till upptrappning av icke frihetsberövande påföljder med anledning av återfall. Som det är nu saknas det dock en tydlig reglering av huruvida, hur – och på vilka grunder – denna upptrappning ska ske. Utredningens bild är att det saknas en någorlunda enhetlig praxis och att det råder betydande olikhet i hanteringen av denna fråga.
Genom avsaknaden av tillräckliga alternativ för domstolen och den otydliga rangordningen av ingripandegraden i de påföljder och påföljdskombinationer som kan utgöra alternativ till fängelse, försittes i många fall möjligheterna att tydliggöra för den enskilde att toleransen är på väg att ta slut. I vissa fall ges inte återfallet tillräckligt genomslag vid det nya påföljdsvalet. Det kan i andra fall leda till att fängelse väljs som påföljd, trots att en icke frihetsberövande påföljd hade varit tillräckligt ingripande och trovärdig.
SOU 2012:34 Påföljdssystemets problem och brister
129
6.8 Systemet innehåller tröskeleffekter och andra orättvisor
Proportionalitet innebär att varje påföljd – i jämförelse med andra brott – ska stå i proportion till brottets allvar. Om marginella ändringar i straffvärdet utlöser stora skillnader i ingripandegrad uppstår det trösklar – något som medför att påföljdssystemet kan uppfattas som godtyckligt och orättvist. Än mer orättvist kan det uppfattas om ovidkommande faktorer föranleder sådana skillnader.
Skillnaden i ingripandegrad mellan frihetsberövande och icke frihetsberövande påföljder har lett till betydande tröskeleffekter. Olika gränser försvårar eller omöjliggör därför för domstolen att proportionera det straffrättsliga ingripandet efter straffvärdet.
Tröskeleffekten blir särskilt tydlig vid den ettårsgräns som kommit att tillämpas. Den s.k. ettårspresumtionen innebär att den som har gjort sig skyldig till brott med ett straffvärde motsvarande fängelse i ett år eller mer som regel döms till fängelse även om han eller hon tidigare är ostraffad. Om straffvärdet däremot är strax under ett år bestäms påföljden vanligen – om det inte är fråga om artbrottslighet – till villkorlig dom och dagsböter. En liten skillnad i straffvärde leder därmed till en mycket stor skillnad i ingripandegrad.
Vid straffvärden motsvarande fängelse i mellan 14 dagar och elva månader föreligger inte någon presumtion för fängelse med hänsyn till straffvärdet. Brottets art (eller dess s.k. artvärde) kan emellertid bryta presumtionen mot fängelse. Artvärdet bestäms utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, enligt bedömningar som är kopplade till synen på den brottstypen. Brottslighetens art är – i enlighet med vad som utvecklas ovan – problematisk utifrån flera utgångspunkter. Bland annat kan det leda till tröskeleffekter.
Vid höga straffvärden kan nämligen ett förhållandevis lågt artvärde leda till fängelse som påföljd, jämfört med vad som krävs vid lägre straffvärden. Även i dessa fall kan man tala om en tröskeleffekt mellan de fall som ”tippar över” till fängelse på grund av ett visst (lågt) artvärde och de fall där påföljden fortfarande kan stanna vid en ren villkorlig dom. Huruvida en domstol i det enskilda fallet kommer att bedöma att ett brott med ett relativt högt straffvärde har sådant – ofta begränsat – artvärde att fängelse är oundgängligt, kan i många fall vara en öppen fråga och därför i vissa fall uppfattas som utslag av godtycke för den enskilde.
Påföljdssystemets problem och brister SOU 2012:34
130
Vid återfall i ett brott med ett straffvärde om exempelvis tio månader kan påföljden komma att bestämmas till fängelse, samtidigt som förstagångsförbrytaren får villkorlig dom och böter för motsvarande gärning. Även detta kan ses som en tröskeleffekt; att den tidigare brottsligheten ges sådan betydelse. Det kan ifrågasättas om inte det kan sägas utgöra en orimligt hård reaktion på återfallet, alternativt en orimligt stor privilegiering av förstagångsförbrytaren.
Vid gränsen mellan dagsböter och brott på fängelsenivå kan det uppstå skillnader i ingripandegrad som uppfattas som en omvänd tröskeleffekt; dvs. att det allvarligare brottet straffas lindrigare. Det blir tydligt vid exempelvis tillgreppsbrott. Ett snatteri till ett värde strax under 1 000 kr kan rendera 120 dagsböter. Om det tillgripna är värt 1 000 kr bedöms gärningen som stöld. Påföljden för en förstagångsförbrytare blir då ofta villkorlig dom med 30–40 dagsböter. Bötesstraffet – räknat i den summa som ska betalas – för en normalinkomsttagare blir väsentligt lägre i de fall gärningen bedöms som stöld. Frågan är om inte påföljden för snatteribrottet då uppfattas som strängare än påföljden för stölden. Detta hänger samman med att villkorligheten i en villkorlig dom inte uppfattas som något reellt ingripande.
En annan omvänd tröskeleffekt – vad gäller hur ingripande en påföljd är – kan uppstå vid gränsen mellan penningböter och dagsböter. Detta kan bli särskilt påtagligt på trafikområdet. Ett brott som anses som mindre allvarligt och leder till penningböter för en trafikförseelse kan i praktiken innebära en för den enskilde mer kännbar reaktion än om brottet hade ansetts allvarligare och föranlett dagsböter.
Att avtjäna ett fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, s.k. fotboja, måste i praktiken anses utgöra en mindre ingripande påföljd än ett fängelsestraff som avtjänas i kriminalvårdsanstalt. Sådan intensivövervakning kan komma i fråga som verkställighetsform vid fängelsestraff som uppgår till högst sex månader. Även här kan det uppstå en effekt som kan uppfattas som orättvis gällande ingripandenivåer för straffvärdemässigt jämförbara brott, då den som ansöker om och beviljas verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk form får en lindrigare påföljd än den som verkställer fängelsestraffet i anstalt. Huruvida verkställigheten kan ske genom fotboja avgörs av Kriminalvården, grundat på omständigheter som ligger vid sidan av brottets svårhet; bl.a. om personen bedöms som lämplig och om denne tidigare avtjänat ett straff genom fotboja. Omständigheter utan relevans för straffvärdet
SOU 2012:34 Påföljdssystemets problem och brister
131
ges därför avgörande inflytande över hur ingripande reaktionen blir på brottet.
Därtill blir tröskeleffekten betydande mellan fängelse i sex månader och fängelse i sju månader, då den som döms till det längre straffet inte har möjlighet att ansöka om verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll utan i stället alltid får verkställa fängelsestraffet i anstalt.
6.9 Det finns inte alltid ett utmätt fängelsestraff i domen
Domstolen måste göra en – i vart fall ungefärlig – uppskattning av brottets straffvärde innan den kan komma fram till att påföljden ska bestämmas till annat än böter eller fängelse. Förutom när skyddstillsyn eller villkorlig dom kombineras med samhällstjänst eller när skyddstillsyn kombineras med s.k. äkta kontraktsvård finns det dock ingen skyldighet för domstolen att ange sin närmare uppfattning om brottets straffvärde. Att domstolen såvitt avser samhällstjänst och kontraktsvård anger hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd, hör samman med att dessa påföljdsalternativ endast ska väljas när alternativet är ett fängelsestraff. Även i andra fall har dock längden på ett tänkt fängelsestraff stor betydelse, även om inte fängelse var något förstahandsalternativ för domstolen.
Bedömningen av straffvärdet är det primära – och mest tydliga – sättet för domstolen att förmedla till parterna i rättegången och till allmänheten hur allvarligt den har sett på brottet. Avsaknaden av ett utmätt straff innebär att den tydligheten går förlorad.
Genom att den som återfaller i brott eller på annat sätt missköter sig efter att ha dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn kan få påföljden undanröjd och ersatt med ett fängelsestraff ges ett incitament för den dömde att efterleva vad han eller hon har att rätta sig efter enligt den påföljd som har dömts ut. Den pedagogiska effekt som detta kan ha blir dock i väsentlig grad förringad av att det inte framgår av domen – annat än om det som i vissa fall anges i domskälen – vilket straffvärde brottet har och vilket fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse i stället hade valts som påföljd. Många som döms till skyddstillsyn eller villkorlig dom är sannolikt inte medvetna om att påföljden kan omvandlas till ett fängelse-
Påföljdssystemets problem och brister SOU 2012:34
132
straff, utan påföljden ses av den dömde i stället endast som en varning.
Avsaknaden av ett straffmätt alternativstraff i fängelse har också andra nackdelar. Om det blir aktuellt att undanröja en skyddstillsyn eller villkorlig dom, så beslutas detta i en ny process med andra domare. Det enda underlag som domstolen har för att bedöma brottets straffvärde är domen från den förra processen. Det är ett väsentligt sämre underlag än att ta del av målet i dess helhet och borgar varken för en korrekt straffvärdebedömning eller att tillräcklig hänsyn kan tas till billighetsskäl. I grunden måste det anses utgöra något systemfrämmande att straffmätningen görs av andra domare än de som dömde när gärningen prövades i sak och att det därtill sker endast på ett skriftligt underlag.
Både villkorlig dom och skyddstillsyn kan sägas vara i någon mån villkorade fängelsestraff, eftersom de förutsätter den dömdes medverkan för att de ska kunna verkställas. Samma sak gäller fängelsestraff som verkställs genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Att påföljderna inte kan verkställas tvångsvis innebär att de måste kunna omvandlas till ett verkställbart straff för det fall den dömde inte medverkar vid verkställigheten. Dessa omständigheter talar för att det med tvång verkställbara fängelsestraff som kan följa om den dömde inte medverkar vid verkställigheten uttryckligen bör framgå av domen.
Ytterligare skäl som talar för att domstolen alltid uttryckligen bör redovisa sitt ställningstagande gällande vilket straffet hade blivit om fängelse hade valts som påföljd är att domstolen därigenom tvingas att på ett noggrannare sätt redogöra för sina överväganden gällande straffvärde och andra skäl som kan påverka fängelsestraffets längd samt överhuvudtaget sina överväganden gällande påföljdsfrågan. Detta kan främja mer lättbegripliga domar samtidigt som det skapas underlag för en rikare praxisbildning och därigenom en mer enhetlig rättstillämpning.
6.10 Sammanfattning
Sammanfattningsvis kan följande sägas. Påföljdssystemet framstår i dag som komplext och svåröverskådligt. Uppdelningen i två påföljder som utgör alternativ till fängelse, villkorlig dom och skyddstillsyn, vilka bygger på prognostiska kriterier och som båda kan förses med olika typer av föreskrifter har lett till svårigheter att
SOU 2012:34 Påföljdssystemets problem och brister
133
rangordna påföljderna i ingripandegrad och att förutse vilken påföljd ett visst brott kommer att leda till.
De begränsade möjligheterna att straffmäta villkorlig dom och skyddstillsyn innebär att den påföljd som döms ut inte alltid upplevs som proportionell i förhållande till den begångna brottslighetens allvar. Dessutom uppstår omotiverade trösklar i övergången mellan en icke frihetsberövande påföljd och fängelse.
Avsaknaden av ett alternativstraff utmätt i fängelse leder till pedagogiska brister men också till svårigheter för den domstol som undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn till följd av återfall i brott eller annan misskötsamhet att avgöra längden på det fängelsestraff som döms ut. Det framgår heller inte alltid tydligt för den dömde vad som förväntas av denne genom påföljdsvalet.
Allt fler brott har börjat inrymmas under ett artbrottsbegrepp. Rättstillämpningen saknar i denna del tydliga riktlinjer och principer och kan uppfattas som inkonsekvent och godtycklig.
Sammanfattningsvis innebär dessa brister att påföljdssystemet inte är tillräckligt tydligt och konsekvent och att möjligheterna till normbildande verkan genom påföljdsvalet därmed minskar. Därtill kan bristerna innebära att det försittes många möjligheter att välja en icke frihetsberövande påföljd som kan vara den mest humana, den typiskt sett mest brottsavhållande och den minst kostnadskrävande.
135
7 Allmänna utgångspunkter för en reform
Våra utgångspunkter:
• Kriminalisering förutsätter påföljder som ger utryck för allvaret i regelöverträdelsen.
• Påföljden kan sägas ingå i den lagföringsprocess som kan ge ett brottsoffer upprättelse.
• Utifrån kravet på humanitet får inte mer ingripande sanktioner väljas än vad som är nödvändigt för att uppnå målen med straffsystemet.
• Påföljdsregleringen måste svara mot högt ställda krav på rättssäkerhet.
• Påföljdsvalet bör i det enskilda fallet i största möjliga mån vara brottsavhållande.
• Behovet av individuellt hänsynstagande till omständigheter vid sidan av brottsligheten måste tillgodoses.
• Påföljdssystemet måste vara flexibelt och ge utrymme för kriminalpolitiskt motiverade förändringar utan att själva strukturen behöver förändras.
• Det bör finnas goda förutsättningar för att välja en icke frihetsberövande påföljd.
• Så långt möjligt bör inga brott särbehandlas pga. att de tillhör en viss brottstyp.
• Möjligheterna att straffmäta de inslag som utgör alternativ till fängelse i anstalt bör öka.
• Rangordningen mellan olika slag av straffrättsliga ingripanden bör bli tydligare och mer realistisk.
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
136
• De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör ha ett tydligt och förutsebart innehåll.
• De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör på ett tydligare sätt kunna användas för att trappa upp ingripandegraden vid återfall.
• Konsekvenserna för den som inte följer de åligganden som en utdömd påföljd innebär bör bli tydligare.
• Påföljdssystemet måste med nödvändighet bli en kompromiss mellan motstående intressen.
7.1 Grundläggande utgångspunkter vid utformningen av ett påföljdssystem
Kriminalisering förutsätter påföljder som ger utryck för allvaret i regelöverträdelsen
Ett fungerande samhälle förutsätter att människor följer vissa gemensamma normer, såväl vad gäller hur vi ska bete oss mot varandra som hur vi ska agera som samhällsmedborgare. Ett annat sätt att uttrycka det är att det finns vissa intressen att skydda, och att dessa skyddsintressen är alltför viktiga för att det ska gå att förlita sig på att människor frivilligt värnar om dem. Vad som påkallas är att människors handlande påverkas i den önskvärda riktningen.
Kriminalisering som en metod för att förhindra överträdelser av olika normer i samhället framhålls ofta som något som bör användas med försiktighet.1 Enligt den idealbild som ofta framförs bör kriminalisering endast avse de mest förkastliga gärningarna och därutöver endast tillgripas i sista hand. Huruvida detta till fullo har efterlevts är starkt ifrågasatt. Tvärtom framhålls ofta att det har skett en betydande kriminalisering på områden där andra åtgärder hade kunnat vidtas, att det blivit ”inflation” i kriminalisering.2
Det ingår dock inte i vårt uppdrag att överväga denna fråga. Vår utgångspunkt blir att kriminalisering har skett eftersom verkligt skyddsvärda intressen annars stått på spel.
Kriminaliseringen av skadliga och annars oönskade gärningar syftar sålunda till att verka normbildande (eller moralbildande). Genom att peka ut en handling (eller i vissa fall en underlåtenhet att handla
1 Se bl.a. prop. 1994/95:23. 2 Se t.ex. direktiven till Straffrättsanvändningsutredningen (Ju 2011:05), dir. 2011:31.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
137
på visst sätt) som brottslig, påvisas att den som gör sig skyldig till det brottet ställer sig utanför vad som accepteras i den mänskliga samvaron. I många fall sammanfaller en kriminalisering med ett handlande som redan uppfattas som socialt oacceptabelt. Det kan då beskrivas som en kodifiering av en redan gällande samhällsmoral. I andra fall innebär själva kriminaliseringen en reell påverkan på samhällsmoralen, dvs. den påverkar människor att uppfatta vissa handlingar som skadliga eller annars förkastliga.
Normbildningen förutsätter att det följer en reaktion – en straffrättslig sanktion – för den som bryter mot reglerna. Genom sanktionen tydliggörs vikten och betydelsen av den norm som kriminaliseringen syftar till att upprätthålla. När sanktionen utdöms kan rättsväsendet förmedla klander mot den som valt att bryta normen och ställa sig vid sidan av det acceptabla. Genom att det blir en konsekvens för den som bryter mot regeln visar rättsordningen sålunda att den menar allvar med det förbud eller påbud som kriminaliseringen innebär – en förutsättning för att normsystemet som sådant ska uppfattas som trovärdigt.
Sanktionen måste i grunden vara något som uppfattas som ingripande för den dömde, dvs. något som griper in i dennes livsföring och innebär en uppoffring. För att rättsordningen ska kunna förmedla att den menar allvar med den norm som ställts upp – och kommunicera klander mot den som valt att bryta mot normen – kan ingripandegraden därför inte vara alltför ringa. Ofta uttrycks även det som att påföljden måste vara trovärdig.
Uppfattningen om vad som utgör en trovärdig påföljd varierar över tid. Det kommer heller aldrig vid något givet tillfälle att råda någon konsensus i den frågan. Det torde dock stå klart att brott som är allvarligare och kränker mer skyddsvärda intressen måste mötas med en mer ingripande sanktion än brott som är mindre allvarliga. Därtill kan inte allvarliga brott mötas med annat än sanktioner som innebär reella uppoffringar för gärningsmannen.
Utöver normbildningen kan kriminaliseringen verka avskräckande. Därmed inte sagt att straffhotet i sig alltid utgör ett skäl för någon att avhålla sig från att bryta mot ett straffbud. I många fall är brott impulsstyrda – i situationer där överväganden om de straffrättsliga konsekvenserna inte har något utrymme. I andra fall bedömer gärningsmannen att upptäcktsrisken är så låg att straffhotet framstår som försumbart.
Risken att upptäckas och bli föremål för en lagföring innebär dock med säkerhet i många fall ett beaktansvärt skäl för många att
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
138
avstå från att företa en viss handling. Även ingripandenivån på den påföljd som kan följa på brottet kan påverka i avhållande riktning. Även här torde det viktigaste vara det samlade intryck som rättsordningen förmedlar. Att en lagöverträdelse kan leda till en ingripande påföljd – innefattande reella uppoffringar för allvarligare brott – kan därför komma att verka som handlingsskäl i vissa fall.
Påföljden ingår i den lagföringsprocess som kan ge ett brottsoffer upprättelse
Ett brott innebär i många fall att en enskild människa drabbas, exempelvis genom en fysisk skada, psykiska besvär eller en ekonomisk förlust. Brottsoffret intar såsom målsägande en roll i rättsprocessen, genom möjligheterna att föra talan om skadestånd, genom möjligheten att biträda åklagarens åtal och genom att ha rätt att överklaga domen, även i skuld- och påföljdsfrågorna. I de fall åklagaren inte finner skäl att väcka åtal kan den som intar ställning som målsägande därtill väcka enskilt åtal.
Att det kommer till stånd en lagföring gällande ett brott och att någon ställs till svars för att ha skadat offret för brottet, innebär i betydande utsträckning att brottsoffret kan uppleva sig ha fått upprättelse. Att brottsoffret själv kan medverka som part i den processen kan sannolikt bidra ytterligare till den upprättelsen.
Sedan mycket lång tid tillbaka är det emellertid en självklarhet att det är staten uteslutande som har befogenhet att bestämma vilken straffrättslig sanktion som ska följa på ett brott och att verkställa denna sanktion. Föreställningen att det är brottsoffret som kan bestämma en lämplig sanktion är sedan mycket länge utmönstrad i de flesta moderna rättsordningar. Detta hör samman med att det aldrig går att göra anspråk på att brottet ska vedergällas med en sanktion som motsvarar det lidande som brottet orsakade. I stället är det fråga om att sanktionen – som en komponent i en sammanhängande rättsordning – ska ge uttryck för det allvar med vilket rättsordningen ser på gärningen och kommunicera klander mot den som brutit mot regeln.
Att påföljdsbestämningen aldrig kan reduceras till vedergällning och att det måste vara statens privilegium att ensamt bestämma den straffrättsliga sanktionen, innebär dock inte att det går att bortse från brottsoffrets perspektiv vid utformningen av påföljdssystemet. Även ur ett brottsofferperspektiv måste – i anslutning till vad som
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
139
anförts ovan – den straffrättsliga påföljden uppfattas som trovärdig. Utan en påföljd som innebär en reell uppoffring för gärningsmannen när denne orsakat en betydande skada på brottsoffret och därigenom gjort sig skyldig till ett allvarligt brott, kommer knappast rättsprocessen att innebära någon upprättelse för brottsoffret. Även ur ett brottsofferperspektiv är det av central betydelse att påföljden uppfattas som mer ingripande ju allvarligare skada och ju allvarligare integritetskränkning brottet innefattat.
Frågan om att tillmäta påföljdsbestämningen en betydelse i processen att ge brottsoffret upprättelse kan dock enligt vår mening breddas och behöver inte endast ta sikte på att påföljdens ingripandegrad. Brott som innebär allvarliga angrepp mot någons integritet riktas ofta mot en närstående. I andra fall kan det vara fråga om en gärningsman och ett brottsoffer som kommer att sammanträffa efter det att rättsprocessen är avslutad, exempelvis genom skola, arbetsplats eller grannskap. I de fall påföljden kan innebära att gärningsmannen tar ansvar för sitt brottsliga handlande – och söker bearbeta de faktorer som legat bakom detta – kan det innebära en lättare väg för brottsoffret till upprättelse och kanske även försoning.
Ramarna för att utforma påföljder
Utgångspunkten i en demokratisk rättsstat måste enligt vår mening vara att varje medborgare har rätt att bestämma över sin egendom och sin tid och vara fri från tvångsingripanden. Med andra ord förväntas staten intervenera i medborgarnas liv endast om det är nödvändigt. Det innebär att statens åtgärder aldrig blir legitima om de primärt syftar till att orsaka den enskilde skada eller obehag.
Det straffrättsliga systemet innebär – sett isolerat – avsteg från detta. Avstegen är dock legitima eftersom de syftar till att upprätthålla rättsordningen, i enlighet med vad som utvecklats ovan. Att de utgör ett avsteg från huvudprincipen innebär dock att de åtgärder som kan vidtas och de mål som kan motivera en viss åtgärd måste begränsas.
Behovet av att uttrycka allvaret i en regelöverträdelse och kommunicera klander skulle alltid kunna mötas genom att man dömer ut en mycket sträng påföljd. Utgångspunkten för den demokratiska rättsstaten innebär dock enligt vårt synsätt att man måste vända på resonemanget. Frågeställningen vid utformandet av straffrättsliga sanktioner måste i stället vara vilka sanktioner som är nödvändiga.
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
140
Om det finns mindre ingripande medel som räcker till för att uppnå målen med en straffrättslig sanktion, så måste de väljas. Om det finns utrymme att visa humanitet med den tilltalade, så måste det göras. Om det finns förutsättningar att visa tolerans med att personer begår regelöverträdelser, så måste det göras.
Sanktionens ingripandegrad måste sålunda prövas mot frågeställningen om den är nödvändig, eller om det finns utrymme för en mindre ingripande och mer human påföljd.
Påföljdsregleringen måste svara mot högt ställda krav på rättssäkerhet
Legalitetsprincipen måste vara en utgångspunkt för kriminalisering och prövning av någons straffrättsliga skuld. Att döma ut en straffrättslig påföljd hör till de mest ingripande former av myndighetsutövning som staten kan företa mot den enskilde. Det innebär att legalitetsprincipen har en stor roll även vid utformningen av påföljdsbestämmelserna. Bestämmandet av en påföljd och verkställigheten av den måste vara en regelstyrd verksamhet och i grunden därför förutsebar. Därigenom garanteras en rättvis likabehandling av olika människor, i den meningen att samma bedömningsgrunder tillämpas i alla fall och att samma hänsynstaganden är möjliga att göra i alla fall.
Påföljdsvalet i det enskilda fallet bör i största möjliga mån vara brottsavhållande
Straffsystemet i sin helhet syftar till att vara brottsavhållande, genom normbildning och genom hotet om lagföring och en straffrättslig påföljd. Dessa brottsavhållande effekter kan antas uppkomma genom den uppfattning allmänheten får av rättssystemet. I det ligger att det är helheten – den övergripande bilden – som är det centrala.
Påföljden kan i det enskilda fallet knappast tillmätas någon betydelse vad gäller den allmänna påverkan. Det är tvärtom vanskligt att hysa sådana ambitioner, eftersom det kan leda till att det i ett enskilt fall döms ut ett mycket strängt straff i avsikt att statuera exempel, vilket leder till en minskad likabehandling. Målsättningen måste dock vara att påföljden så långt möjligt gentemot den dömde ska ha en brottsavhållande påverkan just för denne.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
141
Det finns visserligen en betydande osäkerhet om vilka åtgärder som i det enskilda fallet kan ha en brottsavhållande effekt. Som utvecklas i kapitel 3 var det detta som ledde till att den s.k. behandlingstanken övergavs som grund för påföljdsvalet. Det föreligger inget empiriskt stöd för att utformningen av de straffrättsliga sanktionerna skulle ha någon avgörande effekt på återfallsfrekvensen. Å andra sidan visar inte preventionsforskningen att det går att bortse från att positiva effekter kan uppnås. Resultaten visar att särskilda behandlingsinsatser inom ramen för påföljder – i vart fall – kan ha vissa, men vanligtvis inte så starka, positiva effekter på klienternas återfall i brott.3
Även om det inte med säkerhet går att göra några prognoser av vad som är den mest brottsavhållande påföljden i det enskilda fallet, bör domstolen inte avstå från att välja den påföljd som typiskt sett och utifrån vad som är känt om gärningsmannen kan antas avhålla honom eller henne från fortsatt brottslighet. Beroende på vad som framkommer om den tilltalade, dennes personliga förhållanden och dennes eventuella tidigare brottslighet kan domstolen i många fall göra välgrundade antaganden utifrån en generell kunskapsnivå. Kunskapen om olika påverkansprogram och behandlingsinsatser – samt de effekter de har – måste också antas öka ju mer de används och utvärderas. Det bör således redan av den anledningen vara en allmän utgångspunkt att en utdömd påföljd i möjligaste mån ska syfta till att motverka att den dömde begår nya brott.
Det sagda leder i första hand till att verkställigheten av en utdömd påföljd så långt möjligt bör verka brottsavhållande. Även utformningen av påföljdsregleringen bör dock vara sådan att det vid påföljdsvalet tas hänsyn till vad som kan antas vara brottsavhållande. För det första sammanfaller sådana åtgärder – så länge de inte blir mer ingripande eller stränga än de alternativ som står till bud – med strävandet efter humanitet i påföljdssystemet. Hänsynstaganden till individuella behov hos gärningsmannen kan i sig bidra till ett mer humant påföljdssystem. För det andra framstår det som irrationellt att inte utnyttja den brottsavhållande potential – om än begränsad – som kan finnas i det enskilda fallet. Trovärdigheten för påföljdssystemet är – som anförts ovan – beroende av ingripandegraden av den straffrättsliga reaktionen. Detta leder till att hänsynstagandet till de möjliga brottsavhållande effekterna knappast kan reduceras till en verkställighetsfråga.
3 Andersson/Grevholm, Vilka preventiva vinster kan förändringar av straffrätten och påföljdssystemet ge? –Vilka besked ger forskningen?, SvJT 2010 s. 469 f.
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
142
Därtill bör det finnas ett visst utrymme att välja bort en straffrättslig sanktion som i det enskilda fallet skulle verka rent kontraproduktivt, genom att exempelvis undergräva en positiv utveckling hos den enskilde, även om sanktionen utifrån andra utgångspunkter skulle anses befogad.
Behovet av individuellt hänsynstagande måste tillgodoses
Även om utgångspunkten är att det ska råda proportionalitet mellan brottet och den straffrättsliga sanktionen, måste det finnas utrymme att vid påföljdsbestämningen beakta andra omständigheter än sådana som är direkt hänförliga till brottet och som talar i lindrande riktning. Utan en möjlighet att ta hänsyn till omständigheter som är hänförliga till gärningsmannens person eller dennes agerande efter brottet riskeras resultat som uppenbart skulle stå i strid med den humanitets- och toleranstanke som vi ovan har konstaterat bör prägla systemet. Påföljdssystemet måste således även innefatta en möjlighet för domstolen att i vissa särskilda fall göra avsteg från proportionalitetsprincipen och döma ut en lindrigare påföljd än vad brottets svårhet motiverar. För att den samlade reaktionen på brottet ska kunna uppfattas som rättvis och proportionerlig måste domstolen även ha möjlighet att beakta andra sanktioner som följer på brottet.
Påföljdssystemet måste med nödvändighet bli en kompromiss mellan motstående intressen
Vid utformningen av påföljdssystemet är det sålunda flera motstående intressen som måste brytas mot varandra. Behovet av trovärdiga och ingripande påföljder måste ställas mot skyldigheten att så långt möjligt visa humanitet och tolerans. Likaledes ska ambitionen att använda påföljdssystemet för att i det enskilda fallet påverka den enskilde från att begå nya brott ställas mot kravet på att påföljdssystemet ska uppfattas som rättvist och likabehandlande. Hänsynstagandet till individuella omständigheter ska ges utrymme, samtidigt som den straffrättsliga sanktionen ska stå i rimlig proportion till brottet.
Inget av dessa intressen är enligt vår mening möjligt att bortse från. Det är således inte möjligt att bygga ett påföljdssystem på
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
143
föreställningen att systemet ska kunna vila på någon allenarådande princip. Det låter sig sägas att man får göra en lämplig avvägning mellan de motstående intressena. Att ge uttryck för hur denna avvägning bör göras är vanskligare. Enligt vår mening finns det dock vissa hållpunkter som kan ställas upp.
Rättsstatliga hänsynstaganden innebär att de principer som begränsar statens möjligheter att intervenera i medborgarnas liv måste ses som överordnade. Det innebär för det första att det straffrättsliga ingripandet aldrig får bli mer strängt eller mer ingripande än vad som är nödvändigt för att uppnå sitt syfte. För det andra får inte hänsynstaganden till vad som kan antas vara brottsavhållande i det enskilda fallet innebära en mer ingripande påföljd än vad som är motiverat med hänsyn till brottets allvar. Behovet av en trovärdig straffrättslig reaktion samt kravet på likabehandling påkallar dock att hänsynstagandet till personliga omständigheter sker utifrån givna ramar och inte på ett sätt som kan uppfattas som godtyckligt eller orättvist.
Påföljdssystemet måste vara flexibelt
Kriminalpolitiken är ett allt annat än statiskt område. Såväl synen på vilken ingripandenivån ska vara mot brottsligheten som vilka inslag som ska finnas i påföljdssystemet ändras över tid. Samtidigt är det viktigt att påföljdssystemet inte alltför ofta blir föremål för genomgripande strukturella förändringar. Det system som föreslås bör vara enkelt, robust och hållfast för att därigenom kunna stå sig under en lång tid. Systemet bör därför vara uppbyggt på ett sådant sätt att det finns utrymme för kriminalpolitiskt motiverade förändringar utan att den grundläggande strukturen i sig behöver förändras.
Som anförts ovan är det en grundläggande utgångspunkt att påföljdsbestämningen sker utifrån de rättsstatliga kraven på legalitet och förutsebarhet. Dömandet får aldrig vara upp till domarens fria skön. Å andra sidan kan inte regelverket vara alltför schematiskt. Det är ett flertal intressen som måste brytas mot varandra och omständigheterna skiftar i varje enskilt fall. Utan att ge avkall på kraven på legalitet och förutsebarhet måste lagstiftaren ge domstolen instrument för att hantera detta. Det är därför inte möjligt för lagstiftaren att i förväg konstruera någon exakt tågordning eller manual för domstolarna. Utifrån de principer och intressen som lagstiftningen ger uttryck för måste det till viss del bli en uppgift
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
144
för praxisbildningen att utforma de närmare reglerna för påföljdsbestämningen.
7.2 Det bör finnas goda förutsättningar för att välja en icke frihetsberövande påföljd
Begreppet straffvärde är det mått som lagstiftaren har valt för att beskriva hur allvarligt man ska se på ett visst brott. Straffvärdet mäts enligt en linjär skala som går från penningböter, via dagsböter och därefter fängelse från 14 dagar till maximalt fängelse på livstid. Genom straffskalorna anger lagstiftaren det s.k. abstrakta straffvärdet för varje brott. Olika brott placeras – utifrån hur allvarliga de anses vara i relation till andra brott – i olika spann på den linjära skala som lagstiftaren förfogar över vid bestämmandet av varje straffskala. Domstolen har därefter att – inom ramen för den givna straffskalan – bestämma det konkreta straffvärdet för det enskilda brottet. Även vid denna bedömning bestäms – inom ramen för straffskalan – hur allvarligt brottet är i relation till andra brott som omfattas av samma straffskala.
I de fall domstolen anser att brottet har ett straffvärde motsvarande ett visst antal veckor, månader eller år fängelse, innebär det att ett fängelsestraff i enlighet med detta straffvärde också utgör ”den rätta” påföljden för brottet, i den meningen att straffvärdebestämningen ger uttryck för en påföljd som står fullt ut i proportion till brottets straffvärde. I ett samhälle som vårt är ett frihetsberövande straff samtidigt den mest ingripande och stränga sanktion som finns att tillgå. Detta innebär att valet av en icke frihetsberövande påföljd i stället för ett fängelsestraff i anstalt utgör en privilegiering av den dömde, i förhållande till ett fängelsestraff i enlighet med brottets straffvärde.
Som vi ser det finns det goda skäl för att så långt möjligt göra en sådan privilegiering.
Enligt vår grundläggande uppfattning – som utvecklas ovan – finns det en skyldighet för staten att alltid välja den minst ingripande och mest humana reaktion som behövs för att uppnå det eftersträvade syftet; ett trovärdigt påföljdssystem som förmår att ge uttryck för tillräckligt klander.
Det är därtill en etablerad insikt att ett fängelsestraff som avtjänas i anstalt kan medföra stora negativa sociala skadeverkningar. Det kan ha negativa effekter för såväl yrkeslivet som familjesituationen.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
145
Det bedrivs visserligen ett viktigt arbete genom bland annat programverksamhet under verkställigheten som syftar till att den dömde inte ska återfalla i brott. En anstaltsvistelse kan dock – trots Kriminalvårdens arbete – bidra till att den intagne anammar en kriminell identitet och själva vistelsen kan innebära kontaktskapande med andra personer som har ett sådant negativt inflytande. Som ingen annan påföljd är ett avtjänat fängelsestraff något socialt stigmatiserande. Detta innebär att ett fängelsestraff i sämsta fall i sig kan påskynda en brottskarriär och verka brottsbefrämjande. Det brottsavhållande arbete som Kriminalvården bedriver genom programverksamheten kan i många fall – enligt de forskningsresultat som finns – antas ha större framgång om den dömde inte samtidigt är frihetsberövad.
Det finns heller inga tydliga empiriska belägg för att fängelsestraff skulle ha någon större normbildande eller avskräckande verkan än andra påföljder. Därtill kommer att fängelse i anstalt utgör den överlägset dyraste formen av påföljd (med undantag för rättspsykiatrisk vård och sluten ungdomsvård).
Detta utesluter inte att ett frihetsberövande straff i vissa fall kan ha önskvärda brottsavhållande effekter på den enskilde, även om dessa torde vara av mer marginell än signifikativ betydelse. Ett fängelsestraff kan tillfälligt avbryta en eskalerande brottskarriär. Vid längre fängelsestraff kan det de facto uppstå en s.k. inkapaciteringseffekt, genom att den dömde under själva anstaltsvistelsen inte kan begå brott ute i samhället.
Utrymmet för privilegiering hänger samman med behovet av ett trovärdigt reaktionssystem som med tillräcklig tydlighet kommunicerar klander gentemot regelöverträdelsen. Det innebär att utrymmet för icke frihetsberövande påföljder minskar vid höga straffvärden och vid återfall i brott. I vissa fall är därför fängelse oundvikligt. När det är fråga om allvarliga brott finns det nämligen ingen annan sanktion som är tillräckligt ingripande för att ge uttryck för brottslighetens allvar. Detsamma gäller den som återfallit i brott flera gånger, särskilt om inte denne är beredd att försöka ändra sin kriminella livsstil. De avbrytande eller inkapaciterande effekterna som möjligen kan följa av ett fängelsestraff enligt vad som sägs ovan, torde i första hand gälla vid utpräglade återfallssituationer och vid längre fängelsestraff.
Reformarbetet inom påföljdsområdet har under en längre tid varit inriktat på att skapa alternativ till fängelse i anstalt (se avsnitt 3.5 och 3.7). Detta är en utveckling som vi anser bör fortsätta. Nack-
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
146
delarna med fängelse som påföljd är sådana att ett minskande av fängelseanvändningen skulle innebära stora humanitära, sociala och samhällsekonomiska vinster.4 Denna ambition – att öka förutsättningarna för en privilegiering – kan dock inte uppnås om inte de icke frihetsberövande påföljderna på ett tydligare sätt än i dag ger uttryck för hur allvarligt samhället ser på brottet och därmed kommunicerar klander gentemot regelöverträdelsen. I det följande utvecklar vi vidare hur det kan åstadkommas.
7.3 Så långt möjligt bör inga brott särbehandlas p.g.a. att de tillhör en viss brottstyp
En målsättning med vårt arbete är – som omnämns ovan – att öka förutsättningarna för att använda icke frihetsberövande påföljder. Dagens förhållandevis stora användning av fängelsestraff sammanhänger till stor del med den påföljdsmässiga särbehandling som tillämpas gällande brottets art. Enligt våra direktiv ska vi analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas.
Vi ansluter oss till den kritik mot särbehandlingen till följd av brottets art som redovisas i avsnitt 6.3. Enligt vår mening bör ambitionen i första hand vara att konstruera påföljdssystemet på så sätt att det inte finns behov av någon påföljdsmässig särbehandling anknuten till brottstyp. Denna ambition sammanfaller med vad som anges ovan om att öka förutsättningarna för att välja icke frihetsberövande påföljder.
7.4 Även icke frihetsberövande påföljder bör alltid straffmätas
Som vi anfört i föregående avsnitt bör förutsättningarna för att välja icke frihetsberövande alternativ till fängelse i anstalt öka. Samtidigt utgör, som angetts, en icke frihetsberövande påföljd en privilegiering i förhållande till ett fängelsestraff som döms ut i enlighet med brottets straffvärde.
4 I de av Förenta Nationerna antagna UN Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures anges att medlemsstaterna ska utveckla icke frihetsberövande åtgärder bl.a. för att minska användningen av fängelse. Motsvarande sägs i Europarådets Recommendation No. R (92) 17 conserning Consistency in Sentencing. Se bilaga 4 angående dessa instrument.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
147
Att man mäter ut ett straffvärde är i första hand ett uttryck för en s.k. relativ proportionalitet mellan brottet och straffet; att brottet förtjänar en strängare eller mildare reaktion i relation till andra brott. Någon s.k. absolut proportionalitet är det enligt vår mening inte meningsfullt att söka efter, i den meningen att det finns någon given sanning gällande vilket straff ett visst brott ”förtjänar”. Straffmätningen måste dock ha som utgångspunkt att den ingripandenivå som blir aktuell i varje enskilt fall – efter att brottet har mätts proportionellt till andra brott – uppfattas som tillräckligt ingripande och trovärdig.
Privilegieringen genom en frivårdspåföljd innebär ju att ingripandenivån blir lägre än ett fängelsestraff. Även om domstolen anser att brottet har ett visst straffvärde – mätt i antalet månader fängelse – blir den faktiska ingripandegraden lägre än vad den hade blivit genom ett frihetsberövande i anstalt.
Att den blir lägre innebär dock inte att ingripandegraden är utan intresse. I mångt och mycket ger det faktiska ingripandet, dvs. den påföljd som faktiskt döms ut, uttryck för vilket klander som riktas mot den dömde. Även om man avstår från att döma ut ett fängelsestraff, bör man därför genom påföljdens faktiska ingripandegrad ge uttryck för om brottet – relativt sett – var allvarligare än ett annat brott som också föranleder en frivårdspåföljd. Utrymmet att privilegiera avtar därtill – med hänsyn till behovet av trovärdighet – ju högre straffvärdet är. Detta innebär att det finns behov av att straffmäta ingripandenivån även när det döms ut en icke frihetsberövande påföljd.
I dag är möjligheterna att straffmäta de icke frihetsberövande påföljderna i vissa fall relativt begränsade, vilket måste anses som en brist (se avsnitt 6.5). Som anförts i avsnitt 6.8 har de otillräckliga möjligheterna till straffmätning dessutom lett till stora tröskeleffekter.
Enligt vår mening bör ingripandenivån för alla frivårdspåföljder straffmätas så att påföljden bestäms i proportion till brottets straffvärde. Hur mycket privilegiering i förhållande till ett fängelsestraff i anstalt som är möjlig gällande ingripandenivån, får avgöras utifrån vad som krävs för att upprätthålla påföljdssystemets trovärdighet. Genom en sådan ordning kan såväl påföljdssystemets normbildande effekter som förutsättningarna för att använda icke frihetsberövande alternativ förbättras.5
5 I de av Förenta Nationerna antagna UN Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures sägs att det ska finnas ett varierat utbud av icke frihetsberövande åtgärder, bl.a. för
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
148
7.5 Rangordningen mellan olika slag av straffrättsliga ingripanden bör bli tydligare och mer realistisk
I föregående avsnitt har vi anfört att det finns behov av att öka möjligheterna att straffmäta ingripandenivån för de påföljder som utgör alternativ till fängelse i anstalt. Att straffmäta icke frihetsberövande påföljder kan dock inte göras med samma exakthet som när domstolen bestämmer ett fängelsestraff eller ett bötesstraff, då straffmätningen ju kan ansluta helt till straffvärdet.
Som påpekats i avsnitt 6.6 finns det i dag svårigheter att rangordna olika påföljdsalternativ. Det hör samman med att olika straffrättsliga sanktioner – vid sidan av fängelse – inte är tydligt graderade utifrån hur ingripande de är för den dömde. Straffmätningen av de icke frihetsberövande påföljderna förutsätter därför att dessa rangordnas på ett tydligare sätt.
Om olika åtgärder inte är lika ingripande bör de alltid rangordnas på olika nivåer. Rättsväsendet tappar enligt vår mening i acceptans om olika alternativa sanktioner eller åtgärder anses och tillämpas som likvärdiga, trots att de uppenbarligen inte kan uppfattas som lika ingripande eller stränga.6
Hur ingripande en åtgärd upplevs för den enskilde kan givetvis variera beroende på de personliga förutsättningarna. Enligt vår mening finns det dock förutsättningar för lagstiftaren att göra en tillämpbar rangordning. En sådan bör utgå från vad som typiskt sett är mest ingripande i någons livsföring.
att kunna erbjuda en större flexibilitet i förhållande till brottets natur och allvar. I Europarådets Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures sägs att samhällsåtgärder till sin karaktär och omfattning bör stå i proportion till både brottets allvar och beakta den tilltalades personliga förhållanden. Se bilaga 4 angående dessa instrument. 6 I Europarådets Recommendation No. R (92) 17 conserning Consistency in Sentencing sägs att medlemsstaterna bör överväga att gradera de icke frihetsberövande påföljderna utifrån deras inbördes stränghet och också att straffmäta inom ramen för respektive påföljd. Se bilaga 4.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
149
7.6 De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör ha ett tydligt och förutsebart innehåll
För att det, i enlighet med vad vi har anfört i avsnitt 7.2, ska kunna ges goda förutsättningar för att välja ett icke frihetsberövande alternativ till fängelse i anstalt, måste de alternativ som erbjuds ha ett tydligt och förutsebart innehåll. Om inte de icke frihetsberövande påföljderna ges ett tydligt verkställighetsinnehåll som kan överblickas i förhand, är risken stor att de inte anses tillräckligt ingripande och därför inte kan utgöra trovärdiga alternativ till ett fängelsestraff i anstalt.
Som påpekats i avsnitt 6.7 är innehållet i de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna, villkorlig dom och skyddstillsyn, i många fall inte tillräckligt ingripande i förhållande till straffvärdet hos den brottslighet som de används för. När det gäller skyddstillsyn tillkommer dessutom att innehållet i påföljden kan variera avsevärt i ingripandegrad på grund av omständigheter som inte är knutna till den begångna brottsligheten, utan till den dömdes personliga förhållanden. Vidare står det inte alltid på förhand klart för vare sig den tilltalade eller domstolen vilket innehåll en skyddstillsyn kommer att fyllas med i det enskilda fallet.
Att innehållet i en påföljd är tydligt och förutsebart behöver inte betyda att innehållet blir detsamma för varje enskild lagöverträdare som döms till påföljden. Däremot bör innehållet vara så väl definierat, antingen i domen eller direkt i lag, att det alltid på ett tydligt sätt står klart för den dömde (och för den verkställande myndigheten) vad han eller hon har att fullgöra eller underkasta sig för att inte brista i verkställighet av påföljden.
7.7 De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör på ett tydligare sätt kunna användas för att trappa upp ingripandegraden vid återfall
Att det straffrättsliga ingripandet blir strängare och mer ingripande för den som återfaller i brott, är något som torde gälla i de allra flesta rättssystem. Enligt en uppfattning ökar själva klandervärdheten av den brottsliga handlingen, genom att gärningsmannen tidigare har
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
150
gjort sig skyldig till brott. Synsättet kan delvis bottna i att gärningsmannens ovilja – eller olydnad – att rätta sig efter lagen gör honom eller henne mer klandervärd. Andra synsätt är att rättsystemet genom ett strängare påföljdsval för den som återfaller i brott kan uppnå en individuell avskräckning eller större inkapaciteringseffekter.
Mot dessa synsätt har invänts att det enskilda brottet är klandervärt av samma skäl som motiverar själva kriminaliseringen; gärningens skadlighet och farlighet och gärningsmannens skuld. Eftersom en gärning vare sig blir mer skadlig eller farlig därför att gärningsmannen tidigare har gjort sig skyldig till brott, måste påföljdsbestämningen utgå från det enskilda brottets straffvärde och inte den tidigare brottsligheten.
En central utgångspunkt för oss är att påföljdsbestämningen bör kommunicera allvaret i den brottsliga gärningen och att detta kan ske genom bestämmandet av ett visst straffvärde. Som vi anfört i avsnitt 7.2 ovan innebär en icke frihetsberövande påföljd då en privilegiering av den dömde i förhållande till det ”rätta” straffet; ett fängelsestraff som sammanfaller med straffvärdet. Som vi anfört där finns det goda skäl att göra en sådan privilegiering. Att domstolen väljer en mindre ingripande påföljd än vad som följer proportionerligt till straffvärdet, dvs. ett fängelsestraff, hänger samman med att rättsväsendet så långt möjligt måste välja den minst ingripande och mest humana straffrättsliga reaktionen. Trovärdigheten i detta förutsätter dock att toleransen med den som återfaller i brott successivt avtar för att till sist helt ta slut, vilket innebär att ett fängelsestraff i enlighet med straffvärdet döms ut. Ett successivt hänsynstagande till återfall vid valet av påföljd är med andra ord nödvändigt för att kunna ha en huvudregel som föreskriver att det som utgångspunkt ska väljas ett lindrigare alternativ än fängelse.
Som vi ser det utgör den avtagande toleransen vid återfall – vilken utgör en förutsättning för den privilegiering som kravet på humanitet i straffsystemet påkallar – en naturlig konsekvens av ett påföljdssystem som sätter straffvärdet i centrum. Det sagda innebär att vi inte ser att strängheten i påföljdsvalet kan motiveras utifrån att gärningen är mer klandervärd på grund av tidigare brottslighet eller att gärningsmannens bristande vilja till laglydnad i sig bör föranleda en strängare reaktion.
Som anförts i avsnitt 6.7 är möjligheterna att trappa upp de icke frihetsberövande påföljderna vid återfall i dag i vissa fall begränsade. Enligt vår mening bör det ske en tydligare upptrappning av ingripandegraden vid återfall i brott, innan det av trovärdighetsskäl
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för en reform
151
blir oundvikligt med fängelse. Det bör också vara en ordning där en sådan upptrappning sker mer konsekvent än i dag. En klarare rangordning av olika åtgärder utifrån hur ingripande de är, i enlighet med vad som anförts i avsnitt 7.5 ovan, kan möjliggöra detta. Att domstolen på ett tydligt sätt skärper ingripandegraden vid återfall innebär enligt vår mening stora kommunikativa och pedagogiska vinster. Enligt vår mening bör detta i större utsträckning än i dag kunna ske inom ramen för de icke frihetsberövande påföljderna.
7.8 Konsekvenserna för den som inte följer de åligganden som en utdömd påföljd innebär bör bli tydligare
Som vi anfört inledningsvis förutsätter en verkningsfull kriminalisering att den påföljd som kan följa uppfattas som trovärdig och kommunicerar klander gentemot regelöverträdelsen. Möjligheterna att frångå ett fängelsestraff – det proportionerligt ”rätta” straffet – minskar ju högre straffvärdet är och beroende på om personen tidigare har privilegierats genom att få förmånen av en icke frihetsberövande påföljd. Ingripandenivån måste anpassas efter det.
De icke frihetsberövande påföljderna förutsätter med nödvändighet att den dömde medverkar frivilligt. Samtidigt ska givetvis inte den dömde kunna undandra sig en straffpåföljd genom att motsätta sig att medverka. Ett tvångsmässigt verkställbart fängelsestraff måste därför alltid finnas med som ett alternativ för den som motsätter sig verkställigheten. Enligt vår mening bör det – i enlighet med vad som angetts i avsnitt 7.6 ovan – göras tydligare för den dömde vad som förväntas av denne. Därutöver bör det också tydligt framgå vad som kan bli konsekvenserna om den dömde inte medverkar vid verkställigheten. På ett mer pedagogiskt sätt än i dag bör det därför klarläggas att en privilegiering villkoras av att den dömde uppfyller de åligganden som föreskrivs i domen.
Som anförts i avsnitt 7.2 ovan anser vi att det bör finnas ett stort utrymme att avstå från ett fängelsestraff i anstalt, inte minst för dem som inte tidigare har begått brott. För att detta ska bli trovärdigt och vinna acceptans bör på ett tydligare sätt än i dag förmånen av en icke frihetsberövande påföljd villkoras av att den dömde inte på nytt återfaller i brott.
För att trovärdigheten i ett system med ökad privilegiering ska kunna upprätthållas måste, som en följd av detta, åsidosättanden av
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2012:34
152
de föreskrivna åliggandena leda till tydliga konsekvenser för den dömde. Om det uppställs villkor måste det bli konsekvenser för den som bryter mot villkoren. Även vid hanteringen av detta krävs dock – utifrån humanitetsprincipen – att ingripandegraden vid den reaktionen inte blir kraftigare än nödvändigt.
Del III
Ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
155
8 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
8.1 Inledning
Enligt våra direktiv ska vi överväga om en vidareutveckling av påföljdssystemet kan uppnås genom att villkorligt fängelse införs.
Villkorligt fängelse innebär att domstolen dömer till fängelse, men att verkställigheten av straffet villkoras i något avseende. Villkorligheten består som regel i att den dömde avstår från att begå brott under en prövotid, men den kan också vara knuten till att den dömde fullgör eller underkastar sig en eller flera föreskrifter eller tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
I detta kapitel prövar vi på ett övergripande plan om villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet. Övervägandena görs i belysning av de allmänna utgångspunkter för en reform som anges i föregående kapitel. Kan ett system med villkorligt fängelse svara mot dessa utgångspunkter?
8.2 Tidigare överväganden m.m.
I början av 1900-talet infördes en form av villkorligt fängelse, s.k. villkorlig straffdom, i det svenska påföljdssystemet. Den påföljden utmönstrades när brottsbalken infördes 1965. Därefter har frågan om införande av villkorligt fängelse övervägts vid ett par tillfällen.
I detta avsnitt beskrivs påföljden villkorlig straffdom. Dessutom redovisas Frivårdskommitténs och Straffsystemkommitténs överväganden om villkorligt fängelse.
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet SOU 2012:34
156
8.2.1 1906 års lag om villkorlig straffdom
Enligt 1864 års strafflag var de allmänna straffen straffarbete, fängelse och böter. År 1906 trädde en särskild lag om villkorlig straffdom i kraft. Lagen innebar att det i domen kunde förordnas om villkorligt anstånd antingen med straffets ådömande eller med dess verkställande. För den villkorliga domen fastställdes en prövotid som vanligtvis uppgick till tre år. Som regel förenades domen även med övervakning. För övervakningen gällde olika bestämmelser om t.ex. skötsamhet, föreskrifter och sanktioner. Om den dömde under prövotiden misskötte dessa bestämmelser eller återföll i brott kunde det villkorliga anståndet i yttersta fall förverkas.
En förutsättning för att villkorlig dom skulle få dömas ut var att straffarbete eller fängelse kunde följa på brottet och att det för detta inte var föreskrivet strängare straff än straffarbete i ett år eller fängelse i två år. Om den tilltalade hade undergått straffarbete, fängelse, ungdomsfängelse, förvaring eller internering eller dömts till villkorlig dom under de senaste fem åren, fick villkorlig dom dömas ut endast om det fanns synnerliga skäl. I praxis ansågs synnerliga skäl föreligga om det inte fanns något samband mellan det gamla och det nya brottet, om det hade förflutit lång tid mellan brotten, om det kunde ordnas en från individualpreventiv synpunkt ändamålsenlig behandling med övervakning eller om den tilltalade var ung.
Vid återfall i brott kunde det villkorliga anståndet förklaras förverkat. Förverkande skulle ske om det nya brottet förskyllde straffarbete eller fängelse, om det inte förelåg särskilda skäl. Särskilda skäl att inte förverka kunde vara att en mycket stor del av prövotiden hade förflutit, att det inte förelåg något samband mellan brotten eller att det bedömdes lämpligare att döma ut en ny villkorlig dom kombinerad med vårdinsatser.
När anståndet förklarades förverkat skulle det bestämmas ett gemensamt straff för den brottslighet som omfattades av den villkorliga domen och den nya brottsligheten. Detta kunde leda till att ett mycket långt straff dömdes ut vid återfall, även om den nya brottsligheten inte var av särskilt allvarlig karaktär. I praxis var det vanligt att domstolarna fann särskilda skäl att inte förverka anståndet och i stället dömde till en ny villkorlig dom för den samlade brottsligheten. Detta förekom även vid upprepade återfall, vilket ledde till att den dömde hade lagrat på sig ett mycket långt frihetsberövande när han eller hon väl dömdes till fängelse.
SOU 2012:34 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
157
Utformningen av den villkorliga domen kom att kritiseras. Kritikerna vände sig mot att förstagångsförbrytare dömdes till fängelse och att ett fängelsestraff mättes ut trots att det inte skulle verkställas. Även det förhållandet att det ovillkorliga straff som dömdes ut vid återfall kunde bli orimligt långt kritiserades. Vidare ansågs systemet brista i trovärdighet, då det tillät anstånd med fängelsestraff utan att det hot som låg i anståndet realiserades om den dömde återföll i brott eller på annat sätt misskötte sig. Vid brottsbalkens tillkomst beaktades kritiken och den villkorliga domen kom att delas i två delar: de nuvarande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Dessa beskrivs närmare i avsnitt 4.2.4 och 4.2.5.
8.2.2 Frivårdskommittén
Frivårdskommittén, som tillsattes i slutet av 1970-talet, hade i uppdrag att föreslå förändringar i fråga om vilka alternativ som skulle finnas till fängelse. I delbetänkandet Frivårdspåföljder (SOU 1981:90) föreslog kommittén att villkorligt fängelse skulle införas i påföljdssystemet. Förslaget innebar att villkorligt fängelse skulle vara en självständig påföljd som i stränghetshänseende skulle placeras mellan skyddstillsyn och ovillkorligt fängelse. Villkorlig dom och skyddstillsyn skulle fortfarande finnas kvar som självständiga påföljder. Enligt förslaget skulle villkorligt fängelse förekomma i två former; med eller utan övervakning. Villkorligt fängelse utan övervakning skulle helt sakna verkställighetsinnehåll, medan villkorligt fängelse med övervakning snarast skulle motsvara skyddstillsyn. Prövotiden skulle vara två år eller, om det utmätta straffets längd var sex månader eller kortare, ett år. Övervakningstiden skulle alltid vara ett år.
Villkorligt fängelse med övervakning skulle enligt kommittén skilja sig från skyddstillsyn i tre avseenden. För det första skulle det villkorliga fängelsestraffet innebära att det vilade ett konkret straffhot över den dömde, vilket ansågs tillgodose allmänpreventiva krav bättre än det mer abstrakta hot som en skyddstillsyn innebär. Det tydliga och lätt realiserbara straffhotet ansågs dessutom ha ett väsentligt pedagogiskt värde. För det andra skulle det vid villkorligt fängelse fastställas en prövotid. Slutligen skulle det straff som mättes ut vid villkorligt fängelse som regel förverkas vid återfall i brott.
Avsikten var att villkorligt fängelse endast skulle tillämpas en gång för varje lagöverträdare. Vid återfall skulle det villkorliga anståndet förverkas och ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut. Domstolen
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet SOU 2012:34
158
skulle då göra en ny påföljdsbestämning avseende både den gamla och den nya brottsligheten. Om rätten trots allt gjorde bedömningen att den dömde åter skulle dömas till kriminalvård i frihet, skulle det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet undanröjas och ett nytt sådant straff dömas ut.
En majoritet av de remissinstanser som yttrade sig över Frivårdskommitténs förslag ställde sig positiva till tanken att införa någon form av villkorligt fängelse. Många ansåg dock att förslaget var förenat med brister. Vissa remissinstanser föreslog att skyddstillsyn och villkorlig dom skulle avskaffas och ersättas med villkorligt fängelse, medan andra helt avstyrkte kommitténs förslag.
Förslaget behandlades av regeringen i prop. 1982/83:85. Departementschefen uttalade att det finns flera fördelar med villkorligt fängelse, som t.ex. att utrymmet för kriminalvård i frihet blir större, att domstolen genom att sätta ut en strafftid kan göra klart för såväl den dömde som omgivningen och allmänheten hur allvarligt man ser på den aktuella brottsligheten samt att den dömde får större press på sig att avstå från att begå nya brott. Samtidigt kunde han se åtskilliga problem med Frivårdskommitténs förslag, som att det fanns en risk för minskad överskådlighet i påföljdssystemet och att rättstillämpningen kunde bli ojämn. Dessa problem ansågs delvis bero på att förslaget utgick ifrån att villkorlig dom och skyddstillsyn skulle finnas kvar samtidigt som det infördes två varianter av villkorligt fängelse. Sammantaget gjorde departementschefen bedömningen att frågan om villkorligt fängelse skulle skjutas på framtiden, i avvaktan på redovisningen av Frivårdskommitténs och den samtidigt verkande Fängelsestraffkommitténs kvarstående uppdrag.
Frivårdskommittén föreslog därefter i sitt slutbetänkande Nya alternativ till frihetsstraff (SOU 1984:32) en särskild lag om villkorligt fängelse. Till skillnad från förslaget i delbetänkandet syftade den särskilda lagen uteslutande till att ersätta fängelsestraff med kontraktsvård. Enligt förslaget fick rätten vid dom till fängelse i högst två år förordna att verkställigheten av straffet skulle anstå för att den tilltalade skulle undergå kontraktsvård. Sådant anstånd skulle inte medges om verkställighet av fängelsestraffet var oundgängligen påkallat av hänsyn till allmän laglydnad eller annars.
Enligt förslaget skulle ett villkorligt fängelsestraff vara förenat med en prövotid på två år och övervakning. Vid misskötsamhet skulle den dömde kunna meddelas en varning eller det villkorligt medgivna anståndet bli förverkat. Om den dömde inom prövotiden återföll i brott för vilket han eller hon dömdes till fängelse, skulle
SOU 2012:34 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
159
det villkorligt medgivna anståndet som huvudregel förklaras förverkat och ett gemensamt straff dömas ut för den samlade brottsligheten.
I betänkandet anfördes att kontraktsvård borde komma i fråga för lagöverträdare som annars skulle ha dömts till fängelse och att en av avsikterna med kontraktsvård skulle vara att förhindra att en missbrukskarriär förlängs av en anstaltsvistelse. Det ansågs ligga i kontraktsvårdens idé att ett kontraktsbrott mer eller mindre automatiskt skulle leda till att den egentliga straffverkställigheten – fängelsestraffet – fick ersätta vården. Att det borde finnas en nära lagteknisk koppling mellan det straff som egentligen skulle ha verkställts och den vård som lagöverträdaren i stället skulle underkastas, ledde till slutsatsen att kontraktsvården inte borde vara en självständig påföljd utan att den i stället skulle kopplas till någon annan påföljd. Kommittén prövade om kontraktsvård skulle kunna förekomma inom ramen för föreskrift om skyddstillsyn. Den väsentligaste invändningen mot ett sådant system ansågs vara att det är osäkert om kontraktsvård då skulle kunna fungera som alternativ till ett fängelsestraff.
På grundval av kommitténs betänkande infördes ordningen med kontraktsvård.1 Såvitt avsåg frågan om att införa konstruktionen villkorligt fängelse anslöt sig departementschefen dock till de invändningar som tidigare hade uttalats vid behandlingen av delbetänkandet.2 Departementschefen anförde vidare att det kunde ifrågasättas om en reform av det aktuella slaget motiverade ett så pass kraftigt ingrepp i påföljdssystemet som förslaget innebar. I stället stannade departementschefen vid att kontraktsvård skulle utgöra en kvalificerad föreskrift vid skyddstillsyn och att domstolen, om den planerade behandlingen i avgörande grad har bidragit till att domstolen bestämt påföljden till skyddstillsyn, skulle ange i domslutet hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Bestämmelserna om kontraktsvård inordnades – utan sakliga ändringar – i 1989 års påföljdsreform.3
Det kan anmärkas att Fängelsestraffkommitténs huvudbetänkande Påföljd för brott (SOU 1986:13–15) inte innehöll något förslag om villkorligt fängelse.
1Prop. 1986/87:106. 2Prop. 1982/83:85, se ovan. 3Prop. 1987/88:120.
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet SOU 2012:34
160
8.2.3 Straffsystemkommittén
År 1992 tillsattes Straffsystemkommittén som fick i uppdrag att göra en övergripande översyn av påföljdssystemet.4 I uppdraget ingick att ta ställning till om det var lämpligt att införa villkorligt fängelse. Ett införande av villkorligt fängelse skulle enligt direktiven i första hand inriktas på att inordna de icke frihetsberövande påföljderna (med undantag för böter och överlämnade till särskild vård) under denna påföljd. Kommittén hade dock fria händer att även pröva andra varianter av villkorligt fängelse.
År 1995 överlämnade Straffsystemkommittén betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) till regeringen. I betänkandet övervägde kommittén frågan om villkorligt fängelse skulle införas i påföljdssystemet.
Kommittén ställde först upp ett antal allmänna krav som skulle vara uppfyllda för att det skulle anses lämpligt att införa villkorligt fängelse. Det första kravet var att villkorligt fängelse skulle konstrueras genom att ett fängelsestraff döms ut, men att straffet görs villkorligt på det sättet att den dömde inte behöver avtjäna fängelsestraffet i anstalt om han eller hon följer de regler som det villkorliga straffet är förenat med. Villkorligt fängelse skulle därmed skilja sig från villkorlig dom genom att det sker en straffmätning. Det andra kravet var att den dömde skulle verkställa det utdömda straffet i anstalt om han eller hon bröt mot villkoren genom att begå nya brott eller på annat sätt allvarligt missköta sig. I detta krav ansågs även ligga att domstolen inte utan starka skäl skulle kunna döma någon till villkorligt fängelse mer än en gång. Slutligen fick ett införande av villkorligt fängelse inte leda till ett ökat bruk av fängelse.
Mot denna bakgrund övervägde Straffsystemkommittén olika vägar för att skapa ett påföljdssystem där villkorligt fängelse ingår. Det första alternativet som prövades var den s.k. ”hattmodellen”. Modellen kan liknas vid en hatt som ”träs på” de olika icke frihetsberövande påföljderna (med undantag för böter och överlämnande till särskild vård), så att påföljdssystemet endast innehåller tre olika påföljder, nämligen böter, fängelse och villkorligt fängelse, eller två påföljder, böter och fängelse, där fängelse kan göras villkorligt. Inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet kan det rymmas ett antal olika inslag, allt från att endast en prövotid löper till att den dömde ska utföra samhällstjänst eller ställas under intensivövervakning med elektronisk kontroll.
4 Se närmare om kommittén och dess arbete i avsnitt 3.7.
SOU 2012:34 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
161
Enligt kommittén skulle villkorligt fängelse enligt hattmodellen knappast leda till någon ökad överskådlighet eller tydlighet i påföljdssystemet. Kommittén ansåg vidare att det vare sig är rimligt eller nödvändigt att faktiskt döma ut ett fängelsestraff i alla fall där inte böter är ett tillräckligt ingripande straff. Det främsta argumentet mot ”hattmodellen” var dock risken för en ökad användning av fängelse. Genom det av kommittén uppställda kravet att den som bryter mot villkoren för straffet ska verkställa detta i anstalt, skulle domstolarna inte sällan behöva döma till ovillkorligt fängelse redan andra gången en person ställs inför rätta, och det även om vare sig brottslighetens straffvärde eller art skulle tala för en fängelsepåföljd. Hattmodellen i dess nu beskrivna form avfärdades därför av kommittén.
Kommittén övervägde också ett system med villkorligt fängelse enligt en alternativ hattmodell där det gavs möjlighet att döma till villkorligt fängelse flera gånger efter varandra. Enligt denna modell skulle den dömde få vandra upp för en ”trappa” inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet, genom att villkoren för straffet efter hand blev mer ingripande. Kommittén ansåg dock att en sådan ordning var oacceptabel då den stod i strid med det grundläggande kravet att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i fängelse om den dömde bryter mot villkoren. Dessutom framhölls att den tilltalade när ett ovillkorligt fängelsestraff till sist ska dömas ut kommer att ha dragit på sig ett så stort antal villkorliga fängelsestraff att det straff som ska avtjänas blir orimligt långt. För att lösa detta problem skulle man tvingas att ge betydande rabatter som fick anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Ett sådant system skulle enligt kommittén vara svårt att skapa. Även en sådan variant av villkorligt fängelse avfärdades därför.
Som alternativ till hattmodellen övervägde Straffsystemkommittén två vägar där villkorligt fängelse placeras omedelbart före fängelse i anstalt i svårhetsgrad. Det ena alternativet innebar att villkorligt fängelse skulle omfatta intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV, dvs. elektronisk fotboja), samtidigt som samhällstjänst och kontraktsvård blev helt självständiga påföljdsformer. Enligt det andra alternativet skulle villkorligt fängelse omfatta samhällstjänst och kontraktsvård, medan IÖV blev en verkställighetsform för ovillkorligt fängelse. Alternativet där villkorligt fängelse fick innefatta IÖV ansågs av kommittén öka tydligheten i systemet då samhällstjänst och kontraktsvård har givna platser i påföljdssystemet i den meningen att de är kända och accepterade inom rättsväsendet och
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet SOU 2012:34
162
av allmänheten. En annan fördel var enligt kommittén att en sådan ordning skulle leda till att den som missköter det villkorliga fängelsestraffet får verkställa straffet i anstalt. Samtidigt fanns det enligt kommittén skäl som talade för att i stället låta villkorligt fängelse omfatta samhällstjänst och kontraktsvård. Ett sådant skäl var att dessa inslag redan straffmäts genom det alternativstraff som ska anges i domen och det därför kunde vara naturligt att arbeta vidare på den linjen. Dessutom kunde det förefalla märkligt att ha dels villkorligt fängelse (i form av IÖV), dels samhällstjänst och kontraktsvård som i praktiken utgör villkorliga straff genom att man anger det alternativa fängelsestraffet i domen. Vidare ansågs trovärdighetsskäl tala för att IÖV knyts nära fängelse i anstalt. Sammantaget ansåg Straffsystemkommittén dock att nackdelarna med ett system med villkorligt fängelse övervägde fördelarna och att det därför saknades bärkraftiga skäl för att införa villkorligt fängelse i någon form i påföljdssystemet.
Moderata samlingspartiets företrädare i kommittén, Gun Hellsvik, framhöll i en reservation att kommitténs majoritet inte i tillräcklig grad hade betonat den roll fängelsestraffet och allmänpreventionen alltjämt borde spela i det svenska straffsystemet. Hon pekade på behovet av inkapacitering och straffets moralbildande effekt. Enligt hennes uppfattning borde ett system med villkorligt fängelse enligt hattmodellen införas. Den bedömningen gjordes även av experten professorn Madeleine Leijonhufvud, med vilken folkpartiets företrädare, Britta Bjelle, instämde. I sitt särskilda yttrande skissade Madeleine Leijonhufvud på en modell för ett system med villkorligt fängelse enligt just hattmodellen, och konkretiserade yttrandet med ett förslag till lagtext. Madeleine Leijonhufvuds förslag innebar att villkorligt fängelse skulle kunna dömas ut flera gånger, och då förses med successivt alltmer ingripande föreskrifter i form av t.ex. böter, samhällstjänst och elektronisk övervakning.
Vid den fortsatta beredningen av Straffsystemkommitténs betänkande var remissopinionen delad i frågan om införande av villkorligt fängelse. Flera remissinstanser ansåg att frågan borde övervägas ytterligare och att kommittén hade överdrivit svårigheterna och nackdelarna med ett sådant system. Regeringen uttalade i den proposition i vilken kommitténs förslag behandlades, prop. 1997/98:96, att man inte var övertygad om att de nackdelar som obestridligen är förenade med ett system med villkorligt fängelse inte skulle kunna överbryggas. Kommitténs redovisning ansågs dock inte ge ett fullständigt underlag i frågan och regeringen förklarade därför att man
SOU 2012:34 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
163
avsåg att ta initiativ till en fortsatt analys av möjligheterna att skapa en reglering av särskilt de icke frihetsberövande påföljderna som är tydligare och mer lättillgänglig än dagens regler och därvid göra en fördjupad analys av möjligheterna att skapa ett system med villkorligt fängelse.5 Någon sådan ytterligare analys har inte gjorts innan denna utredning tillsattes.
8.3 Överväganden och förslag
Vår bedömning: Det finns goda förutsättningar att uppnå de
syften som vi har angett i kapitel 7 om villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet. De invändningar som kan resas mot villkorligt fängelse är inte så starka att de överväger fördelarna.
Vårt förslag: Vi föreslår att villkorligt fängelse införs i påföljds-
systemet.
Utgångspunkter
Som anförts i det föregående ingår det i vårt uppdrag att överväga om en vidareutveckling av påföljdssystemet kan uppnås genom att villkorligt fängelse införs i systemet. Mot bakgrund av vad som har anförts i kapitel 6 angående påföljdssystemets problem och brister framstår också villkorligt fängelse som en naturlig utgångspunkt för våra överväganden.
I kapitel 7 har vi slagit fast bl.a. följande allmänna utgångspunkter för en reform:
• Det bör finnas goda förutsättningar för att välja en icke frihetsberövande påföljd.
• Så långt möjligt bör inga brott särbehandlas pga. att de tillhör en viss brottstyp.
• Möjligheterna att straffmäta de inslag som utgör alternativ till fängelse i anstalt bör öka.
• Rangordningen mellan olika slag av straffrättsliga ingripanden bör bli tydligare och mer realistisk.
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet SOU 2012:34
164
• De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör ha ett tydligt och förutsebart innehåll.
• De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör på ett tydligare sätt kunna användas för att trappa upp ingripandegraden vid återfall i brott.
• Konsekvenserna för den som inte följer de åligganden som en utdömd påföljd innebär bör bli tydligare.
Vi har i det sammanhanget också uttalat en ambition om att de påföljder som döms ut i största möjliga mån ska vara brottsavhållande samt att påföljdssystemet måste vara flexibelt och ge utrymme för kriminalpolitiskt motiverade förändringar utan att själva strukturen behöver förändras.
Enligt vår bedömning finns det goda förutsättningar att uppfylla de nu angivna målen genom att införa villkorligt fängelse.
Skäl för att införa villkorligt fängelse
Ett starkt skäl för villkorligt fängelse är att påföljden kan göras tydligare än nuvarande frivårdspåföljder. Genom att domstolen mäter ut ett fängelsestraff av viss längd även i fall där straffet inte behöver avtjänas i anstalt, görs det klart för såväl den dömde som allmänheten hur allvarligt samhället ser på den begångna gärningen. Den utdömda påföljden signalerar därmed på ett tydligt sätt det klander som samhället vill förmedla.
Även om villkorligt fängelse helt får ersätta de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn, så behöver inte de inslag som ryms inom dessa påföljder eller som kan föreskrivas inom ramen för dem, som t.ex. böter, övervakning, programverksamhet, samhällstjänst och kontraktsvård, avvaras i påföljdssystemet. De olika inslagen kan i stället användas som tilläggssanktioner till villkorligt fängelse och därmed förstärka det villkorliga fängelsestraffets innehåll. Även intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV eller elektronisk fotboja), som i dag utgör en verkställighetsform för kortare fängelsestraff, skulle kunna inordnas under det villkorliga fängelsestraffet och utgöra en sådan tilläggssanktion. Det skulle också kunna ges möjlighet att föra in nya inslag i påföljdssystemet som tilläggssanktioner, utan att systemets grundläggande struktur därmed behöver förändras.
SOU 2012:34 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
165
I och med att det mäts ut ett fängelsestraff av viss längd ger ett system med villkorligt fängelse bättre möjlighet att anpassa innehållet i påföljden till den begångna brottslighetens allvar. Detta kan åstadkommas genom att ett kortare villkorligt fängelsestraff förses med en tilläggssanktion vars innehåll är mindre strängt än innehållet i den tilläggssanktion som väljs vid ett längre sådant straff. Som exempel skulle ett kortare villkorligt fängelsestraff kunna förenas med böter, medan ett något längre straff förenas med t.ex. samhällstjänst.6
Ett system med villkorligt fängelse skulle inte behöva leda till att antalet faktiskt möjliga påföljdskombinationer ökar i förhållande till vad som gäller i dag. Vår ambition är tvärtom att kombinationsmöjligheterna bör minska. Domstolen skulle dock kunna ges bättre möjligheter att i varje enskilt fall döma ut en påföljd som är tillräckligt, men inte alltför, ingripande i förhållande till den begångna brottsligheten. Därmed skulle principerna om proportionalitet mellan brott och straff få genomslag även när det döms ut en icke frihetsberövande påföljd.
Om påföljden ges ett trovärdigt och tydligt innehåll redan på lägre straffnivåer, skapas förutsättningar för att avvara – eller i vart fall kraftigt minska – särbehandlingen av vissa brott på grund av dess art. Användningen av ovillkorligt fängelse skulle därmed kunna begränsas till situationer där inte någon annan sanktion framstår som tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens allvar eller den tilltalades tidigare brottslighet. Därigenom skulle användningen av korta ovillkorliga fängelsestraff minska, vilket skulle öka humaniteten i systemet och dessutom ligger i linje med vårt uppdrag enligt direktiven.
En modell där innehållet i påföljden anpassas efter brottslighetens allvar skulle också leda till att skillnaden i ingripandenivå mellan ett brott som ligger nära den övre gränsen för hur höga straffvärden som bör kunna komma i fråga för en icke frihetsberövande påföljd, dvs. villkorligt fängelse, och ett brott som hamnar strax över denna gräns begränsas, genom att de brott som ligger strax under gränsen skulle föranleda ett villkorligt fängelsestraff med en förhållandevis ingripande tilläggssanktion. Därigenom skulle de tröskeleffekter som har beskrivits i avsnitt 6.8 kunna minska.
De olika tilläggssanktionerna (dvs. de inslag som ryms inom eller kan föreskrivas vid de nuvarande påföljderna villkorlig dom och
6 Vi återkommer till frågan om straffmätning inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet genom användning av tilläggssanktioner i avsnitt 9.5.
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet SOU 2012:34
166
skyddstillsyn) skulle också kunna användas för att trappa upp ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet vid återfall i brott, så att återfall kan leda till en strängare påföljd utan att ett ovillkorligt fängelsestraff måste tillgripas.
Sammanfattningsvis skulle enligt vår bedömning ett införande av villkorligt fängelse ge goda förutsättningar för att skapa ett påföljdssystem som är tydligare, mindre komplext och mer förutsebart samtidigt som det är mer förenligt med principerna om proportionalitet mellan brott och straff än det system vi har i dag.
Det finns också anledning att påpeka att påföljdssystemet under senare år i viss mån redan har närmat sig villkorligt fängelse genom införandet av kontraktsvård och samhällstjänst. Om en villkorlig dom eller skyddstillsyn förenas med en föreskrift om (äkta) kontraktsvård eller samhällstjänst, ska rätten ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse i stället hade valts som påföljd. Såvitt avser samhällstjänst bestäms dessutom antalet timmar samhällstjänstarbete med hänsyn till längden på det alternativa fängelsestraffet, vilket innebär att påföljdens ingripandegrad beror på brottslighetens allvar. Ett införande av villkorligt fängelse på det sätt som skisserats ovan skulle därmed kunna sägas utgöra ytterligare ett steg på en redan inslagen väg.
Det bör vidare påpekas att ett införande av villkorligt fängelse skulle innebära en större harmonisering med de påföljdssystem som finns i övriga nordiska länder och i flertalet EU-stater, vilket kan bidra till att underlätta det internationella samarbetet på det straffrättsliga området.7
Invändningar mot villkorligt fängelse
Samtidigt som det alltså enligt vår uppfattning finns starka skäl för att införa villkorligt fängelse i påföljdssystemet finns det anledning att understryka att ett påföljdssystem som innehåller villkorligt fängelse inte är fritt från invändningar. Ett argument som ofta har framförts mot ett sådant system, och som bl.a. föranledde Straffsystemkommittén att avstå från att föreslå ett införande av villkorligt fängelse (se avsnitt 8.2.3 ovan), är att det av trovärdighetsskäl krävs att fängelsestraffet verkställs i anstalt om den dömde återfaller i brott eller annars missköter de föreskrifter eller tilläggsanktioner som påföljden har förenats med. Trovärdighetsskäl har också,
7 Påföljdssystemets uppbyggnad i några av dessa länder beskrivs i kapitel 5 och i bilaga 3.
SOU 2012:34 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
167
av bl.a. Straffsystemkommittén, angetts som argument för att domstolen endast om starka skäl föreligger bör kunna döma någon till villkorligt fängelse mer än en gång.
Om varje återfall eller annat brott mot villkoren för det villkorliga fängelsestraffet med nödvändighet måste leda till att detta ska verkställas i anstalt, skulle repressionsgraden i systemet onekligen öka på ett sätt som knappast kan anses godtagbart vare sig från humanitetssynpunkt eller av samhällsekonomiska skäl. Samma sak gäller om det inte ges möjlighet att döma en person till villkorligt fängelse vid mer än ett tillfälle. Dessa farhågor bör emellertid inte överdrivas. Det finns nämligen enligt vår bedömning goda förutsättningar för att, med bibehållen trovärdighet, konstruera systemet på ett sådant sätt att de befarade effekterna inte behöver uppstå. Villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet behöver inte innebära att återfall i brott alltid måste leda till att ett ovillkorligt fängelsestraff ska dömas ut eller att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff måste verkställas i anstalt. Tydlighet och förutsebarhet kan i stället uppnås om villkorligheten får bestå i dels att den dömde för att undgå en anstaltsvistelse måste fullgöra den eller de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenats med, dels att återfall inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet alltid ska leda till konsekvenser för den dömde, i första hand genom att påföljden för den nya brottsligheten blir mer ingripande än vad som annars hade kommit i fråga. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 9.5 och 10.4.
Sammantagen bedömning
Som framgår av vad som hittills har anförts anser vi att det finns mycket starka skäl för att införa villkorligt fängelse i påföljdssystemet.
Alternativet till ett system som bygger på villkorligt fängelse är att åstadkomma de förändringar av påföljdssystemet som anges i våra direktiv inom ramen för det befintliga systemet, dvs. genom en vidareutveckling av påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn.
En sådan vidareutveckling skulle kunna åstadkommas genom att det skapas bättre möjligheter till straffmätning inom ramen för dessa påföljder, så att ingripandenivån blir högre ju allvarligare den begångna brottsligheten är. Även en större likabehandling av brott oberoende av brottstyp skulle möjligen kunna åstadkommas utan att villkorligt fängelse införs i systemet.
Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet SOU 2012:34
168
Så länge grundstrukturen med två icke frihetsberövande påföljder som under vissa förutsättningar kan ersätta ett fängelsestraff består, kvarstår dock risken för att påföljdssystemet framstår som komplext, svårbegripligt och bristande i proportionalitet och förutsebarhet. Också det förhållandet att närliggande länder har valt ett system med villkorligt fängelse talar mot att bibehålla nuvarande struktur.
Vi gör bedömningen att de invändningar som kan resas mot ett system med villkorligt fängelse inte är så starka att de överväger fördelarna. Vi föreslår därför att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet. Det villkorliga fängelsestraffets roll och den närmare utformningen och uppbyggnaden av systemet övervägs i kapitel 9. Hanteringen av återfall i brott i ett påföljdssystem med villkorligt fängelse övervägs i kapitel 10.
169
9 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
9.1 Inledning
Vi har i föregående kapitel kommit till slutsatsen att villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet.
Ett påföljdssystem som innefattar villkorligt fängelse kan byggas upp på flera olika sätt. En väg som ska prövas enligt våra direktiv är att låta samtliga former av ingripanden, utom fängelse i anstalt och böter som självständigt straff samt eventuellt överlämnande till särskild vård, inordnas under det villkorliga fängelsestraffet. Ett alternativ kan vara att införa villkorligt fängelse parallellt med de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn.
I detta kapitel överväger vi den närmare utformningen och uppbyggnaden av systemet med villkorligt fängelse.
9.2 Det villkorliga fängelsestraffets roll i påföljdssystemet
9.2.1 Villkorligt fängelse bör ersätta villkorlig dom och skyddstillsyn
Vårt förslag: Villkorligt fängelse ska inrymma samtliga inslag
som enligt nuvarande påföljdssystem kan användas när påföljden inte bestäms till fängelse, förutom böter.1 Det innebär att villkorlig dom och skyddstillsyn avskaffas som påföljder.
1 I detta sammanhang bortses från påföljder som innebär överlämnande till särskild vård och de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare. Överlämnande till särskild vård för miss-
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
170
Villkorligt fängelse bör inte införas parallellt med nuvarande icke frihetsberövande påföljder
Ett påföljdssystem som innefattar villkorligt fängelse kan byggas upp på olika sätt. Ett alternativ är att låta det villkorliga fängelsestraffet löpa parallellt med övriga påföljder i systemet. I nuvarande system skulle det innebära att villkorlig dom och skyddstillsyn finns kvar som fristående påföljder samt att villkorligt fängelse i stränghetshänseende placeras mellan dessa båda påföljder och ovillkorligt fängelse. Ett sådant system föreslogs i början av 1980-talet av Frivårdskommittén i delbetänkandet Frivårdpåföljder (SOU 1981:90), se avsnitt 8.2.2. Frivårdskommitténs förslag mötte dock stark kritik av remissinstanserna, inte minst för att det ansågs svåröverskådligt och innebar en risk för ojämn rättstillämpning. Förslaget kom aldrig att genomföras. Även i senare sammanhang har dock ett system som innebär att villkorlig dom och skyddstillsyn finns kvar som fristående påföljder vid sidan av det villkorliga fängelsestraffet förespråkats.2
Det finns enligt vår bedömning god anledning att instämma i kritiken mot Frivårdskommitténs förslag. Ett påföljdssystem som innehåller både villkorlig dom och skyddstillsyn i deras nuvarande former samt villkorligt fängelse skulle knappast förenkla rättstillämpningen. Inte heller skulle de brister som finns inbyggda i systemet åtgärdas genom införandet av ytterligare en påföljd. Om villkorligt fängelse införs vid sidan om dagens frivårdspåföljder, skulle det visserligen kunna innebära ytterligare ”steg” med icke frihetsberövande påföljder innan ett ovillkorligt fängelsestraff blir nödvändigt, vilket möjligen skulle kunna minska användningen av fängelse som verkställs i kriminalvårdsanstalt något. De brister vi har pekat på i kapitel 6 tar dock i stor utsträckning sikte på utformningen av och innehållet i påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Dessa brister åtgärdas inte genom att ytterligare ett påföljdsalternativ införs. Vad som också talar emot att villkorligt fängelse införs som en parallell påföljd till villkorlig dom och skyddstillsyn är att det skulle framstå som ologiskt om de inslag som i dag förses med alternativstraff och därmed närmast kan ses som villkorliga fängelsestraff, nämligen samhällstjänst och kontraktsvård, skulle stå utanför det villkorliga fängelsestraffet.
brukare behandlas i kapitel 13 medan påföljdssystemet för unga lagöverträdare övervägs i band 3 av betänkandet. 2 Se t.ex. Reimer, Påföljdssystemet – en legal infrastruktur, SvJT 2010 s. 506–516.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
171
Villkorligt fängelse bör inte omfatta endast samhällstjänst och kontraktsvård
Ett annat alternativ är att låta det villkorliga fängelsestraffet omfatta just samhällstjänst och kontraktsvård. Även i ett sådant system skulle villkorligt fängelse vara en strängare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn men mindre ingripande än ovillkorligt fängelse. Villkorlig dom och skyddstillsyn skulle emellertid inte kunna göras mer ingripande än vad en prövotid respektive en övervakningstid och vissa mindre ingripande föreskrifter om t.ex. vård och behandling innebär.
Detta alternativ övervägdes av Straffsystemkommittén, se avsnitt 8.2.3, men övergavs bl.a. med motiveringen att både samhällstjänst och kontraktsvård har fått sina givna platser i påföljdssystemet i den meningen att de har blivit kända och accepterade inom rättsväsendet och av allmänheten samt att det därför knappast finns någon fördel med att inordna dem under begreppet villkorligt fängelse. Kommittén påpekade också att samhällstjänsten och kontraktsvården har olika tillämpningsområden, genom att samhällstjänst kan användas vid straffvärden upp till ett år medan det är möjligt att döma till skyddstillsyn med kontraktsvård upp till ett straffvärde på två år.3
Styrkan i dessa skäl kan ifrågasättas. Det förhållandet att samhällstjänst och kontraktsvård har kommit att bli accepterade inslag i påföljdssystemet kan knappast tala emot att inordna dem under villkorligt fängelse. Inte heller bör det faktum att samhällstjänst och kontraktsvård tillämpas inom olika straffvärdeintervall utgöra skäl mot ett sådant inordnande. Därtill kommer att både samhällstjänst och kontraktsvård redan i dag förses med alternativa fängelsestraff, på motsvarande sätt som skulle bli aktuellt vid villkorligt fängelse, vilket snarast talar för att de får utgöra en del av det villkorliga fängelsestraffet.
Vad som enligt vår bedömning i stället talar emot ett system där villkorligt fängelse endast omfattar samhällstjänst och kontraktsvård är att detta inte skulle innebära någon förenkling eller påtaglig förbättring i förhållande till nuvarande ordning. I praktiken skulle det inte bli fråga om någon förändring jämfört med vad som gäller i dag, utan endast att just dessa inslag i påföljdssystemet benämns på ett annat sätt, nämligen som villkorligt fängelse. De grundläggande problemen att det saknas möjlighet att straffmäta påföljderna vill-
3SOU 1995:91 s. 88 ff.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
172
korlig dom och skyddstillsyn i förhållande till brottslighetens allvar och att det finns brister i förutsebarheten och tydligheten i påföljdssystemet skulle kvarstå.
Villkorligt fängelse bör inte omfatta endast de inslag som i dag kan rymmas inom en skyddstillsyn
Ytterligare ett alternativ som kan övervägas är att låta villkorligt fängelse omfatta de inslag som i dag ryms inom skyddstillsynspåföljden eller som kan föreskrivas vid en skyddstillsyn. Inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff skulle det då vara möjligt att ge föreskrifter om övervakning, vård och behandling, samhällstjänst samt kontraktsvård. Villkorlig dom skulle finnas kvar som ett rent varningsstraff, men inte längre kunna förenas med samhällstjänst.
En fördel med ett sådant system är att det inte skulle bli nödvändigt att döma tidigare ostraffade personer som gjort sig skyldiga till brott av inte alltför allvarlig karaktär till fängelse. För den som för första gången döms för brott vars straffvärde motsvarar ett fängelsestraff skulle påföljden kunna stanna vid villkorlig dom – eventuellt i kombination med böter. Möjligen skulle ett bibehållande av den villkorliga domen också underlätta hanteringen av återfall i brott, då det kan vara motiverat att ingripa strängt vid återfall efter ett utdömt villkorligt fängelsestraff om den dömde före det villkorliga fängelsestraffet har dömts till villkorlig dom. Förekomsten av ett varningsstraff skulle därmed kunna förlänga vägen till ovillkorligt fängelse vid återfall i brott, utan att systemets trovärdighet skulle kunna ifrågasättas.
En variant på samma alternativ är att ge möjlighet att, t.ex. för den som döms till brott på fängelsenivå för första gången, avstå från att ange det villkorliga fängelsestraffets längd och i stället endast ange att den tilltalade döms till villkorligt fängelse. Avsaknaden av ett utmätt fängelsestraff skulle innebära att det inte skulle vara möjligt att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt vid återfall eller annan misskötsamhet, vilket skulle minska risken för att ett införande av villkorligt fängelse leder till en alltför stor ökning av användningen av fängelse i anstalt.4
Mot dessa båda varianter kan dock invändas att det för att villkorlig dom (eller villkorligt fängelse utan angivande av fängelse-
4 Se Perklev, Några idéer kring utformningen av ett nytt påföljdssystem, SvJT 2010 s. 491– 505.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
173
straffets längd) ska komma i fråga som påföljd bör krävas att brottslighetens straffvärde motsvarar ett fängelsestraff. Ett skäl för att införa villkorligt fängelse är att domstolen ska mäta ut ett fängelsestraff av en viss längd och därmed förtydliga hur allvarligt den faktiskt ser på den begångna gärningen. Det finns knappast skäl att i någon situation där straffvärdet motsvarar fängelse avstå från att mäta ut ett fängelsestraff.
Härtill kommer att en villkorlig dom, även om den kombineras med böter, enligt vår bedömning inte kan anses vara en tillräckligt ingripande påföljd för brottslighet vars straffvärde motsvarar fängelse i mer än någon eller några enstaka månader. Om den villkorliga domen ska behållas som en fristående påföljd, vid sidan av villkorligt fängelse, bör den därför endast kunna komma i fråga som påföljd för brottslighet av förhållandevis lindrig karaktär. Med ett så snävt tillämpningsområde finns det enligt vår mening inte tillräckligt utrymme för att behålla villkorlig dom som en fristående påföljd vid sidan av villkorligt fängelse.
Ytterligare ett skäl som talar i samma riktning är vår ambition att åstadkomma ett system där det inte görs någon särbehandling av vissa brott eller brottstyper med hänsyn till dess art. Det kan ifrågasättas om ett rent varningsstraff är en tillräckligt ingripande påföljd för de brott som i dag särbehandlas på grund av art, även om straffvärdet är lågt.
De nu anförda argumenten kan anföras även mot alternativet att ge möjlighet att vid förstagångsbrottslighet avstå från att ange det villkorliga fängelsestraffets längd. Detta alternativ är dessutom svårt att förena med vår grundläggande tanke att innehållet i påföljden alltid ska anpassas till brottets allvar, så att ett kortare villkorligt fängelsestraff ges ett mindre strängt innehåll än ett längre sådant straff, se avsnitt 7.5 och 8.3.
Ett varningsstraff skulle således – oavsett om det skulle innebära ett bibehållande av villkorlig dom eller om det gavs möjlighet att döma ut ett villkorligt fängelsestraff utan redovisad straffmätning – de facto innebära ytterligare ett påföljdsalternativ och ytterligare gränsdragningsproblem. Vår ambition att konstruera ett mindre komplext och mer enhetligt system än i dag skulle därmed bli svårare att uppnå.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
174
Villkorligt fängelse bör helt ersätta villkorlig dom och skyddstillsyn
Sammantaget kan konstateras att samtliga konstruktioner som innebär att villkorligt fängelse införs parallellt med en eller flera andra icke frihetsberövande påföljder är förenade med brister.
Problembeskrivningen gällande dagens påföljdssystem går i mångt och mycket ut på att systemet är alltför differentierat och komplext. Remediet för detta har ansetts vara en grundläggande reform. Det framstår då som naturligt att söka efter den enklaste och mest enhetliga konstruktionen. Den väg som enligt vår mening i första hand bör prövas när det gäller det villkorliga fängelsestraffets roll i påföljdssystemet är därför att låta villkorligt fängelse helt ersätta de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Enligt vår bedömning är det den ordning som ger bäst möjligheter att uppnå de ambitioner och syften med ett reformerat påföljdssystem som beskrivits i kapitel 7. Det är också den väg som pekas ut särskilt i våra direktiv. Vi kan inte se några bärande skäl mot en sådan modell
Vi föreslår därför att villkorlig dom och skyddstillsyn helt ska utmönstras ur påföljdssystemet och ersättas av villkorligt fängelse. Det innebär att domstolen alltid ska mäta ut ett fängelsestraff i de fall påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter. I den mån de inslag som i dag ryms inom villkorlig dom och skyddstillsyn, som övervakning, olika typer av behandlingsföreskrifter, samhällstjänst och kontraktsvård, fortsatt ska finnas kvar i påföljdssystemet, så ska de inordnas under den ”hatt” som det villkorliga fängelsestraffet utgör och således utgöra innehåll i eller tilläggssanktioner till villkorligt fängelse.5 Samma sak bör gälla eventuella nya straffrättsliga sanktioner som kan komma att införas, antingen på mot bakgrund av vad vi föreslår eller i senare sammanhang.
9.2.2 Antalet påföljder i systemet
Vårt förslag: Påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare ska bestå
av två påföljder, böter och fängelse, där det under vissa förutsättningar kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
5 Påföljder som innebär överlämnande till särskild vård lämnas här utanför resonemanget. Påföljdssystemet för unga lagöverträdare övervägs i band 3 av betänkandet och överlämnande till särskild vård för missbrukare i kapitel 13.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
175
Ett påföljdssystem av det slag som hittills skisserats kan utformas på två olika sätt. Systemet kan innehålla antingen tre påföljder – böter, villkorligt fängelse och ovillkorligt fängelse – eller endast två påföljder – böter och fängelse, där det under vissa förutsättningar kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Enligt det första alternativet ska domstolen, för det fall det inte är tillräckligt med ett bötesstraff, bestämma påföljden till antingen villkorligt fängelse eller ovillkorligt fängelse. Fördelen med en sådan uppbyggnad är att det görs tydligt att villkorligt fängelse är en mindre ingripande straffrättslig sanktion än ovillkorligt fängelse och att ovillkorligt fängelse är avsett att tillämpas endast i de fall ett villkorligt fängelsestraff inte anses tillräckligt ingripande. Å andra sidan kan det i sådana fall ifrågasättas om det finns tillräckliga skäl att mäta ut ett straff i tid i de fall påföljden bedöms kunna stanna vid villkorligt fängelse. Kopplingen till fängelsestraffet och den pedagogiska effekten med att mäta ut ett fängelsestraff skulle sannolikt försvagas i ett system där villkorligt fängelse utgör en självständig påföljd. Därmed skulle villkorligt fängelse endast bli en ny påföljd, vilket är svårt att motivera. Det skulle dessutom bidra till att upprätthålla bilden av ett komplext och mångfasetterat påföljdssystem.
Den andra lösningen innebär att domstolen dömer till fängelse men, om förutsättningarna för detta är uppfyllda, beslutar att fängelsestraffet ska vara villkorligt. En sådan ordning stämmer bättre överens med den grundläggande tanken med villkorligt fängelse, nämligen att det alltid ska mätas ut ett fängelsestraff om inte påföljden bedöms kunna stanna vid ett rent bötesstraff samt att det ska finnas möjlighet att förverka villkorligheten och besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt om den dömde återfaller i brott eller på annat sätt bryter mot de villkor som ställts upp. Pedagogiken blir dessutom tydligare genom att domstolen bestämmer påföljden till ett fängelsestraff av viss längd men under vissa förutsättningar beslutar att straffet ska vara villkorligt. Det görs tydligt att domstolen har funnit att det brott som den tilltalade har gjort sig skyldig till är så allvarligt att det förskyller ett fängelsestraff, men att omständigheterna är sådana att det finns skäl att privilegiera honom eller henne genom att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Vi finner sammantaget att övervägande skäl talar för att utforma det villkorliga fängelsestraffet enligt detta alternativ.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
176
9.3 Innebörden av ett villkorligt fängelsestraff
9.3.1 Prövotid och tilläggssanktioner
Vårt förslag: Ett beslut om att ett fängelsestraff ska vara villkor-
ligt ska innebära att den dömde inte behöver verkställa straffet i anstalt, om han eller hon uppfyller vissa villkor.
Villkoren för det villkorliga fängelsestraffet ska vara att den dömde under en prövotid dels avhåller sig från fortsatt brottslighet, dels fullgör den eller de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
Inledning
Ett system med villkorligt fängelse kan teoretiskt sätt byggas upp på olika sätt. Bland de olika alternativen finns en grundläggande skillnad mellan att låta en dom innebära ett anstånd med att döma ut en påföljd respektive ett anstånd med verkställighet av en utdömd påföljd.
Enligt den förstnämnda formen döms den tilltalade visserligen för viss brottslighet, men det döms inte ut någon konkret påföljd. Om den dömde håller sig laglydig under en prövotid efterges fängelsestraffet, vilket innebär att det inte får något egentligt verkställighetsinnehåll. Ett straff av detta slag har stora likheter med dagens form av åtalsunderlåtelse.
Vårt förslag bygger på den andra formen, dvs. att det döms ut ett fängelsestraff på viss tid, men att verkställigheten av straffet under vissa villkor skjuts upp under en prövotid. Villkoren kan bestå av t.ex. skyldighet att fullgöra samhällstjänst, att hålla kontakt med en övervakare eller att genomgå missbruksvårdande behandling. Om den dömde fullgör villkoren behöver han eller hon inte avtjäna fängelsestraffet. Brott mot villkoren kan däremot leda till att villkorligheten förverkas, vilket innebär att den dömde får det utdömda verkställa fängelsestraffet i kriminalvårdsanstalt, eventuellt med avräkning för den del av villkoren som den dömde har uppfyllt. Reaktionen på återfall i brott och annan misskötsamhet kan med denna modell gå i olika riktningar. I en efterföljande dom kan domstolen reagera mot bristen i uppfyllelse av villkoren genom att antingen låta det tidigare utdömda straffet gå i verkställighet (till-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
177
bakablickande) eller skärpa villkoren i den senare domen (framåtblickande).
Det system med villkorligt fängelse som vi föreslår utgör en kombination av de båda varianterna av villkorligt fängelse som innebär anstånd med verkställigheten av det fängelsestraffet. Som framgår i det följande innebär vårt förslag att den dömde åläggs att under en prövotid dels avhålla sig från brott, dels fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Återfall i brott eller bristande verkställighet av tilläggssanktionen kan – som framgår av våra överväganden och förslag i kapitel 10 – medföra att påföljden i en senare dom skärpts och/eller att den dömde får verkställa ett tidigare utdömt fängelse i kriminalvårdsanstalt.
Ett villkorligt fängelsestraff bör vara förenat med en prövotid
En grundläggande tanke med villkorligt fängelse är att den dömde inte behöver verkställa det utmätta fängelsestraffet i anstalt om han eller hon uppfyller vissa särskilt angivna villkor.
Som anges i våra direktiv bör villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet i vart fall delvis vara knutet till att den dömde inte på nytt gör sig skyldig till brott. I detta ligger, som anförts i avsnitt 8.3, att det på ett tydligt sätt måste leda till konsekvenser för den dömde om han eller hon återfaller i brott efter att ha dömts till villkorligt fängelse, i vart fall om det nya brottet inte är så lindrigt att påföljden för det kan stanna vid böter. I vissa situationer bör det dessutom kunna bli aktuellt att besluta att den som återfaller i brott ska verkställa hela eller delar av det utdömda straffet i anstalt. Vi återkommer till frågan om verkställighet i anstalt efter återfall i brott i avsnitt 10.7.3.
Den tid inom vilken det ska vara möjligt att göra förordnanden såvitt avser ett villkorligt fängelsestraff bör rimligen vara begränsad, så att den dömde vid en viss tidpunkt anses ha verkställt påföljden och därigenom har sonat sitt brott. Även i övrigt får det anses vara motiverat att det villkorliga fängelsestraffet åsätts en bortre gräns, vid vilken straffet ska anses vara verkställt och den dömde således inte längre är föremål för någon påföljd.
Det nu sagda innebär att villkorligt fängelse bör vara förenat med en prövotid och att ett villkor för det villkorliga fängelsestraffet bör vara att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet så länge prövotiden löper.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
178
Den dömde ska fullgöra en eller flera tilläggssanktioner
I våra direktiv anges att ett villkorligt fängelsestraff kan vara förenat med olika tilläggssanktioner och att villkorligheten i straffet, utöver att den dömde inte återfaller i brott, kan avse att han eller hon fullgör tilläggssanktionerna.
Eftersom ett fängelsestraff, även om det förklaras villkorligt, alltid bör vara en mer ingripande påföljd än böter, bör enligt vår bedömning villkorligt fängelse som en tydlig huvudregel förses med någon form av verkställighetsinnehåll. Det kan visserligen hävdas att enbart det förhållandet att det mäts ut ett fängelsestraff av viss längd och att den dömde vid återfall i brott riskerar att få verkställa straffet i anstalt i sig innebär ett större ingripande än ett rent bötesstraff, och att ett villkorligt fängelsestraff i sig därför borde vara en tillräcklig påföljd i vart fall vid mindre allvarlig brottslighet. För den enskilde torde dock det krav på att betala in en summa pengar till staten som ett bötesstraff innebär i många fall betraktas som en strängare påföljd än ett krav på att under en viss period avhålla sig från fortsatt brottslighet.
Därtill kommer att det för att ett villkorligt fängelsestraff utan ett reellt innehåll ska kunna ses som ett trovärdigt och tillräckligt ingripande alternativ till ett ovillkorligt fängelsestraff, skulle krävas en förhållandevis sträng reaktion vid återfall i brott. Sannolikt skulle en förutsättning vara att det villkorliga fängelsestraffet i princip utan undantag får verkställas i anstalt om den dömde återfaller i brott. Som anförts i avsnitt 8.3 och som vi kommer att utveckla närmare i avsnitt 10.7.3 bör systemet inte utformas på ett sådant sätt. Tvärtom finns det starka skäl som talar för en återfallsreglering där det finns goda förutsättningar att låta tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff stå kvar oförändrade, även om den tilltalade åter gör sig skyldig till brott. För att detta ska vara möjligt är det knappast tillräckligt att villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet består enbart i att den dömde ska avhålla sig från fortsatt brottslighet, utan det krävs rimligen att det även ställs upp andra villkor för verkställigheten. Det bör därför som utgångspunkt inte vara tillräckligt att enbart besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt och föreskriva en viss prövotid under vilken den dömde ska avhålla sig från fortsatt brottslighet.
Ett skäl för att införa ett system med villkorligt fängelse är att det därmed ges möjlighet att minska de trösklar som har uppstått i dagens påföljdssystem. Trösklarna beror delvis på att det finns be-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
179
gränsade möjligheter att straffmäta de icke frihetsberövande påföljderna, se avsnitt 6.8 och 7.4. Ett sätt att minska tröskeleffekterna är därför att ge det villkorliga fängelsestraffet ett mer ingripande innehåll ju längre straffet är. Innehållet i villkorligt fängelse bör med andra ord kunna differentieras i förhållande till fängelsestraffets längd.
Enligt vår bedömning kan villkorligt fängelse förses med ett verkställighetsinnehåll samtidigt som det skapas förutsättningar för differentiering och straffmätning inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet, om det ges möjlighet att förena straffet med tilläggssanktioner av olika ingripandegrad. Det innebär att domstolen när den beslutar att ett fängelsestraff ska vara villkorligt samtidigt föreskriver att den dömde under prövotiden, utöver att avhålla sig från fortsatt brottslighet, ska fullgöra en tilläggssanktion. Tilläggssanktionerna kan utgöras av sådana inslag som redan finns i nuvarande påföljdssystem, som t.ex. övervakning, samhällstjänst, vård- och behandlingsföreskrifter samt kontraktsvård, men även nya inslag kan komma ifråga.
Sammantaget finner vi att villkorligt fängelse som huvudregel bör förenas med en eller flera tilläggssanktioner, och att villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet – utöver ett krav på laglydnad under prövotiden – bör bestå i att den dömde fullgör den eller de tilläggssanktioner som beslutats.
Det finns dock redan här anledning att anmärka att det i vissa situationer bör finnas möjlighet att avstå från att förena ett villkorligt fängelsestraff med någon tilläggssanktion. En sådan situation kan vara när den tilltalade under längre tid har varit häktad eller på annat sätt frihetsberövad med anledning av misstanke om brott som prövas genom den aktuella domen. En annan situation är om det på grund av omständigheter hänförliga till den tilltalades personliga förhållanden eller av andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion. Däremot bör inte – vilket enligt förarbetena till dagens lagstiftning anges som ett möjligt skäl mot att förena en villkorlig dom med dagsböter6 – det förhållandet att den tilltalade döms att betala skadestånd på grund av brottet kunna utgöra skäl mot att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 9.5.12 och 9.5.13 samt i
6Prop. 1987/88:120 s. 104, se även rättsfallet NJA 1992 s. 470.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
180
författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 5 och 12 §§ BrB.
I avsnitt 9.5.2 övervägs vilka inslag inom ramen för de nuvarande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn som bör kunna komma i fråga som tilläggssanktioner vid villkorligt fängelse samt om intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV eller elektronisk fotboja) bör övergå från att vara en verkställighetsform för kortare fängelsestraff till att bli en tilläggssanktion vid villkorligt fängelse. I övrigt övervägs tilläggssanktionernas innehåll och närmare utformning samt frågan om det bör föras in några nya inslag i påföljdssystemet i kap. 11. Frågan om hur straffmätningen inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet bör gå till och hur olika tilläggssanktioner ska viktas mot varandra behandlas närmare i avsnitt 9.5.3– 9.5.10.
9.3.2 Närmare om prövotiden
Vårt förslag: Prövotiden för villkorligt fängelse ska enligt huvud-
regeln vara två år.
Prövotiden ska börja löpa från den dag då domen vinner laga kraft mot den dömde i påföljdsdelen. Undantag görs dock om det villkorliga fängelsestraffet förenas med kontraktsvård, då prövotiden ska börja löpa från dagen för dom.
Prövotidens längd
En utgångspunkt för vårt arbete är att påföljdssystemet ska vara präglat av humanitet. Det är därmed av vikt att den dömde inom rimlig tid efter en lagakraftvunnen dom når den tidpunkt då han eller hon får anses ha sonat sitt brott. Prövotiden för villkorligt fängelse bör därför inte vara längre än vad som behövs för att det villkorliga fängelsestraffet ska uppfattas som en trovärdig påföljd och för att detta ska kunna verkställas på ett ändamålsenligt sätt.
Samtidigt måste beaktas att laglydnad under prövotiden ska utgöra en del av villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet. Prövotiden kan därmed inte vara alltför kort, eftersom kravet på laglydnad i så fall skulle tappa sin reella mening.
En förutsättning för att villkorligt fängelse ska anses tillräckligt ingripande för att ersätta ett ovillkorligt fängelsestraff, bör vara att
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
181
prövotiden är så lång att den i vart fall täcker in den tid inom vilken risken för återfall i brott bedöms vara som störst och toleransen mot ny brottslighet därmed samtidigt får anses vara som minst. Dessutom bör prövotiden alltid vara så lång att övriga villkor för verkställigheten, dvs. de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenas med, hinner fullföljas före prövotidens utgång.
Vi har övervägt om domstolen bör ges möjlighet att straffmäta prövotiden i förhållande till det villkorliga fängelsestraffets längd, eller om det i lag bör föreskrivas olika prövotider beroende på hur långa straff som dömts ut. Vad som talar för en sådan differentierad prövotid är att ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet då i större utsträckning skulle kunna ställas i proportion till brottslighetens allvar.
Ett system med olika prövotider beroende på fängelsestraffets längd skulle dock bli mindre enhetligt och svårare att tillämpa. Det skulle dessutom sannolikt framstå som mindre förutsebart för den dömde. Vi har därför stannat vid att det är mest ändamålsenligt att i lag föreskriva en fast prövotid, vilken ska gälla i princip oavsett hur långt det villkorliga fängelsestraffet är. Behovet av straffmätning av det villkorliga fängelsestraffet får i stället tillgodoses genom valet av tilläggssanktion, se avsnitt 9.5 nedan.
Som utvecklas närmare i avsnitt 9.4 bör det enligt vår bedömning främst bli aktuellt att besluta att fängelsestraff som är kortare än ett år ska vara villkorliga. Avsikten är dock att villkorligt fängelse under vissa förutsättningar ska kunna komma i fråga även vid längre strafftider. En sådan situation är om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en kontraktsvård som är i huvudsak lika ingripande som det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut. För att täcka de mer vanligt förekommande situationerna och dessutom ge det villkorliga fängelsestraffet en tillräcklig tyngd och trovärdighet samtidigt som det skapas förutsättningar för att tilläggssanktionerna ska kunna fullgöras under prövotiden, föreslår vi att prövotiden som huvudregel ska vara två år.
I undantagssituationer bör det, som utvecklas i avsnitt 9.4.4, finnas möjlighet att besluta att fängelsestraff som är längre än två år ska vara villkorliga. I sådana fall bör prövotidens längd motsvara längden på det villkorliga fängelsestraffet.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
182
Prövotidens inledning
Enligt nuvarande reglering i 27 kap. 3 § andra stycket BrB räknas prövotiden för villkorlig dom från det att domen såvitt avser påföljd genom nöjdförklaring eller på annat sätt vinner laga kraft mot den dömde.
Prövotidens inledning vid skyddstillsyn är i stället kopplad till övervakningstiden, som enligt 28 kap. 5 § BrB börjar löpa redan från dagen för domen om inte domstolen beslutar något annat. Denna ordning infördes 1983 och motiverades då med att det är angeläget att övervakningen efter en dom på skyddstillsyn kommer igång skyndsamt med hänsyn till att risken för återfall är särskilt stor i början av övervakningstiden. Det antogs också i många fall vara så att den dömde är särskilt behandlingsmotiverad i omedelbar anslutning till domstolsförhandlingen och påföljdsvalet. Den försening av igångsättandet av övervakningen med tre till fyra veckor som uppstår till följd av att man måste avvakta att domen vinner laga kraft ansågs därför vara till nackdel för påföljdens effektivitet. Det individualpreventiva önskemålet om att snabbt kunna sätta in övervakningsåtgärder ansågs i många fall väga tyngre än den dömdes intresse av att inte behöva underkasta sig något på grund av domen innan den vunnit laga kraft.7
Villkorligt fängelse ska enligt vårt förslag ersätta såväl villkorlig dom som skyddstillsyn. De inslag som ryms inom dessa påföljder – däribland olika former av övervakning – ska i stället kunna föreskrivas som tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. Vid bestämmandet av när prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff ska inledas finns det därför anledning att beakta de skäl som anfördes till stöd för att låta prövotiden för skyddstillsyn börja löpa redan från dagen för domen.
Att verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff inleds så snart som möjligt efter domen har visserligen goda skäl för sig, inte minst när påföljden har ett mer behandlingsinriktat innehåll. Av rättssäkerhetsskäl bör dock som grundläggande princip gälla att ingen ska behöva påbörja verkställigheten av en påföljd innan domen såvitt avser just påföljden har vunnit laga kraft mot honom eller henne. Alla påföljder som verkställs i frihet bygger i någon mening på att den dömde medverkar till verkställigheten. Det framstår då som rimligare att den som inte godtar domstolens bedömning utan överklagar inte blir skyldig att efterleva domen förrän den har vunnit
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
183
laga kraft mot honom eller henne. En sådan ordning framstår dessutom som mer pedagogiskt och lättare att hantera för Kriminalvården som verkställande myndighet.
Om prövotiden börjar löpa direkt från dagen för domen, uppstår dessutom en risk för att en stor del av påföljden hinner verkställas innan högre rätt har prövat påföljdsfrågan. Detta utgör inte bara ett rättssäkerhetsproblem för den dömde, som kan komma att frikännas eller ådömas en lindrigare påföljd av högre rätt, utan innebär också att överrätterna riskerar att begränsas i sin prövning av påföljdsfrågan.
Mot bakgrund av det nu anförda gör vi bedömningen att prövotiden för villkorligt fängelse bör börja löpa från den dag då domen vinner laga kraft mot den dömde i påföljdsdelen. Om den dömde själv önskar att verkställigheten ska komma igång snabbare, bör det dock finnas möjlighet för honom eller henne att förklara sig nöjd med det villkorliga fängelsestraffet och på så sätt åstadkomma en lagakraftvunnen dom. Det är därmed angeläget att det utformas rutiner som innebär att det blir enkelt för den dömde att meddela nöjdförklaring. Se närmare om nöjdförklaring i författningskommentaren, avsnitt 1.2 och 1.18, se kommentaren till 38 kap. 1 § BrB och 1 kap. 4 § lagen om villkorligt fängelse.
Det förhållandet att prövotiden börjar löpa först när domen vinner laga kraft mot den dömde i påföljdsdelen innebär att den dömde inte kan åläggas att påbörja verkställigheten av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med före det att tiden för att överklaga domen har löpt ut eller att han eller hon har meddelat nöjdförklaring. Att prövotiden inte har börjat löpa bör dock inte hindra att ny brottslighet, som begås efter en dom till villkorligt fängelse men före det att den domen vunnit laga kraft mot den dömde, beaktas som ett återfall och därmed utgör skäl för en strängare påföljdsbestämning för den nya brottsligheten. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 10.3.2 och 10.4.3.
Det bör göras undantag från bestämmelsen om att verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff ska påbörjas först när domen i påföljdsdelen har vunnit laga kraft mot den dömde när det villkorliga fängelsestraffet förenas med kontraktsvård. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.5.10, 10.4.6 och 11.9 är kontraktsvård avsett att tillämpas för personer med allvarliga missbruksproblem som är i behov av omfattande behandlingsinsatser för att komma ifrån sitt missbruk. När villkorligt fängelse förenas med kontraktsvård bör därför vården inledas så snart det är möjligt. Det kan antas
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
184
att den tilltalade – på samma sätt som i dag – i mål där kontraktsvård döms ut ofta kommer att vara häktad på grund av att det finns risk för fortsatt brottslighet. Denna risk är i många fall särskilt stor just på grund av missbrukssituationen. Dagens ordning, där häktning vid domen kan övergå i ett omhändertagande av den kontraktsvårdsdömde fram till dess att domen vinner laga kraft – vilket vi i sig anser är en utmärkt ordning att hantera missbruksrelaterade återfallssituationer – förutsätter att verkställigheten av kontraktsvården påbörjas i omedelbar anslutning till domen. Vid kontraktsvård torde inte heller den tilltalade komma att överklaga domen i lika stor utsträckning som när villkorliga fängelsestraff förenas med andra tilläggssanktioner, eftersom kontraktsvård förutsätter att det finns en på förhand uppgjord plan som den tilltalade har förbundit sig att följa (se avsnitt 11.9). Det bör därför finnas möjlighet att direkt efter domen överföra den som döms till kontraktsvård till det behandlingshem där vården ska inledas, utan avvaktan på laga kraft. Prövotiden för villkorligt fängelse som förenas med kontraktsvård bör därmed börja löpa från dagen för dom. Vi utvecklar denna fråga i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 7 § BrB.
9.4 Förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt
9.4.1 Utgångspunkter
Vår bedömning: Som utgångspunkt bör gälla att det i största
möjliga utsträckning ska beslutas att fängelsestraff ska vara villkorliga.
Vårt förslag: Avgörande för om rätten ska kunna besluta att ett
fängelsestraff ska vara villkorligt ska i första hand vara det utmätta fängelsestraffets längd, dvs. brottslighetens straffvärde reducerat med eventuella billighetsskäl och hänsynstagande till den tilltalades ungdom.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
185
Villkorligt fängelse bör användas i så stor utsträckning som möjligt
Fängelse som verkställs i anstalt innebär att den dömde berövas friheten att vistas fritt i samhället och är därmed den mest ingripande straffrättsliga reaktion som kan komma i fråga i ett samhälle som inte tillåter kroppsstraff eller dödsstraff. En allmän utgångspunkt för våra överväganden, vilken också anges i våra direktiv, är att användningen av fängelse i anstalt ska minska. Vi gör därför bedömningen att det i största möjliga utsträckning ska beslutas att fängelsestraff ska vara villkorliga. För att detta syfte ska vara möjligt, krävs dock att ett villkorligt fängelsestraff kan ges ett sådant innehåll att ingripandegraden står i rimlig proportion till brottslighetens allvar.
Det förhållandet att det beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, och därmed inte behöver verkställas i anstalt, utgör en privilegiering i förhållande till det fängelsestraff i anstalt som annars hade dömts ut. För att trovärdigheten för påföljdssystemet ska kunna upprätthållas krävs att inte varje brott på fängelsenivå leder till en sådan privilegiering. Det måste med andra ord finnas en gräns vid vilken brottsligheten får anses vara så allvarlig att det saknas förutsättningar för ett villkorligt fängelsestraff. För att systemet ska vara rimligt förutsebart och tydligt, bör det finnas relativt klara riktlinjer för var denna gräns går.
Betydelsen av brottslighetens allvar
Avgörande för när det ska kunna komma i fråga att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt bör enligt vår bedömning vara i vilken utsträckning det – generellt sett – finns möjlighet att förse ett villkorligt fängelsestraff med ett tillräckligt ingripande verkställighetsinnehåll. Det system som vi föreslår innebär att villkorligt fängelse ska förenas med en tilläggssanktion (se avsnitt 9.3.1 ovan). Som framgår närmare av avsnitt 9.5 ska tilläggssanktionen vara mer ingripande ju längre det villkorliga fängelsestraffet är. Även om avsikten inte är att det villkorliga fängelsestraffet genom valet av tilläggssanktion ska bli lika ingripande som ett fängelsestraff i anstalt, så bör en förutsättning för villkorligt fängelse vara att det finns möjlighet att förena straffet med en tilläggssanktion som innebär att den straffrättsliga reaktionen blir tillräckligt in-
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
186
gripande för att på ett trovärdigt sätt svara mot den begångna brottsligheten. Så bör anses vara fallet upp till en viss straffnivå.
Bedömningen av huruvida det finns förutsättningar för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt bör därför i första hand grunda sig på brottslighetens allvar, dvs. dess straffvärde.
Fängelsestraffets längd bör vara utgångspunkten för om det finns förutsättningar för villkorligt fängelse
Som utgångspunkt bör alltså gälla att brottslighetens straffvärde ska avgöra hur allvarlig brottslighet som kan föranleda ett villkorligt fängelsestraff. En sådan utgångspunkt är också förenlig med nuvarande ordalydelse i påföljdsvalsregeln i 30 kap. 4 § BrB, där det föreskrivs att rätten som skäl för fängelse ska beakta bl.a. brottslighetens straffvärde. I samma bestämmelse anges emellertid också att rätten vid val av påföljd ska fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse och därvid beakta sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 §.
I 29 kap. 5 § BrB anges ett antal omständigheter som rätten, utöver brottslighetens straffvärde, ska beakta i lindrande riktning vid straffmätningen. Omständigheterna är av skiftande slag, men de är alla hänförliga till gärningsmannens person eller till hans eller hennes handlande efter brottet. Grundtanken bakom dessa s.k. billighetsskäl är att det vid sidan av straffvärdet finns en rad olika omständigheter som är av ett sådant slag att det skulle framstå som orättfärdigt om de inte beaktades vid påföljdsbestämningen.8 I vårt uppdrag ingår att se över innehållet i billighetsskälen. Våra överväganden i det avseendet presenteras i kapitel 17.
Det antal månader eller år fängelse som blir resultatet när brottslighetens straffvärde reduceras med hänsyn till förekomsten av billighetsskäl brukar ibland benämnas dess straffmätningsvärde.9Straffmätningsvärdet påverkas – förutom av billighetsskälen – av bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB, som föreskriver att den tilltalades ungdom ska beaktas särskilt vid straffmätningen.
Regleringen i 29 kap. 5 § och 30 kap. 4 § BrB innebär att billighetsskälen kan påverka både straffmätningen – dvs. längden av ett utdömt fängelsestraff – och påföljdsvalet. Även i ett reformerat system bör det finnas möjlighet att vid straffmätningen utöver straff-
8Prop. 1987/88:120 s. 47. 9 Se t.ex. Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 37.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
187
värdet ta hänsyn till omständigheter av sådant slag som anges i 29 kap. 5 § BrB. Frågan är dock på vilket sätt sådana s.k. billighetsskäl ska beaktas i ett system med villkorligt fängelse. Som anförts i det föregående är det vår avsikt att det ska ske en straffmätning inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet, genom att detta förenas med tilläggssanktioner vars ingripandenivå är högre ju allvarligare brottsligheten är. Frågan om det är straffvärdet eller det med billighetsskälen reducerade straffvärdet, straffmätningsvärdet, som ska vara avgörande för påföljdsbestämningen kommer därmed att få betydelse inte bara för frågan om det finns förutsättningar att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, utan också vid bedömningen av vilken tilläggssanktion det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med.
Det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi förespråkar innebär att rätten ska mäta ut ett fängelsestraff i alla fall där påföljden inte bedöms kunna stanna vid ett rent bötesstraff. Det fängelsestraff som mäts ut bör vara lika långt oavsett om det beslutas att det ska vara villkorligt eller inte. Av detta följer att det bör vara straffmätningsvärdet som utgör utgångspunkten för straffmätningen inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet. Rätten bör alltså först fastställa brottslighetens straffvärde och sedan avgöra hur långt straffet blir med beaktande av eventuella billighetsskäl. Därefter får det beslutas om tilläggssanktioner med hänsyn till längden på det fängelsestraff som mätts ut.
Nästa fråga är om straffmätningsvärdet också ska vara avgörande för möjligheten att över huvud taget besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Avgörande för denna fråga är hur man bör se på den övre gränsen för villkorligt fängelse.
Som beskrivits närmare i avsnitt 4.4.4 har det med nuvarande reglering i 29 kap. 5 § och 30 kap. 4 § BrB rått delade uppfattningar om huruvida straffvärdet eller straffmätningsvärdet bör vara styrande för tillämpningen av den s.k. ettårspresumtion som anses utgöra riktlinje för när en frivårdspåföljd kan dömas ut i stället för ett fängelsestraff. Såvitt avser beaktandet av den tilltalades ungdom har det sedan Högsta domstolens dom i rättsfallet NJA 2000 s. 314 stått klart att det är straffvärdet med avdrag för den s.k. ungdomsreduktionen som avgör om ettårspresumtionen är tillämplig. Bl.a. med stöd av detta rättsfall har det gjorts gällande att billighetsskälen bör beaktas på samma sätt som bestämmelsen om ungdomsreduktion, dvs. att utgångspunkten för tillämpningen av ettårspresumtionen bör vara straffvärdet efter reduktion för förekomsten av
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
188
billighetsskäl, eller med andra ord straffmätningsvärdet. Som beskrivs i avsnitt 4.4.4 synes dock Högsta domstolens resonemang i rättsfallet NJA 2008 s. 359 ge uttryck för en något annorlunda uppfattning.
På motsvarande sätt kan frågan om det är straffvärdet eller det med billighetsskäl reducerade straffvärdet, dvs. straffmätningsvärdet, som ska avgöra om det kan beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt betraktas på olika sätt.
Ett synsätt är att det bör beslutas att fängelsestraff som understiger en viss längd ska vara villkorliga, eftersom det upp till den nivån finns tilläggssanktioner som är tillräckligt ingripande för att det villkorliga fängelsestraffet på ett trovärdigt sätt ska kunna ersätta ett ovillkorligt fängelsestraff. Enligt denna förklaringsmodell blir systemet rättvist samtidigt som den nuvarande tröskeleffekten kring ettårsgränsen minskar genom att fängelsestraff upp till den gräns där ett ovillkorligt fängelsestraff anses nödvändigt ersätts med villkorligt fängelse som förenas med mer ingripande tilläggssanktioner ju längre fängelsestraffet är. Med ett sådant resonemang är det naturligt att det är straffmätningsvärdet som bör avgöra när villkorligt fängelse ska kunna komma i fråga.
Ett alternativt sätt att resonera är att det bör råda en presumtion mot villkorligt fängelse om straffvärdet för brottsligheten överstiger en viss nivå, eftersom endast ett ovillkorligt fängelsestraff kan anses utgöra en trovärdig och tillräckligt ingripande påföljd vid ett så högt straffvärde. Med ett sådant resonemang finns det inte anledning att ge större utrymme för att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt för att det föreligger sådana billighetsskäl som består i någon form av sanktionskumulation.10 Det förhållandet att den tilltalade utvisas, får egendom förverkad, ska betala sanktionsavgifter eller blir avskedad till följd av brottet skulle därmed inte påverka möjligheten att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, utan i stället leda till en förkortning av fängelsestraffets längd. Om det däremot framstår som oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff på grund av omständigheter hänförliga till den tilltalades person, t.ex. att han eller hon lider av en allvarlig kroppsskada eller sjukdom, skulle det vara möjligt att anse presumtionen bruten och besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Denna förklaringsmodell leder till att straffvärdet, och inte straffmätningsvärdet, bör utgöra utgångspunkten för möjligheten att besluta att fängelse-
10 Se närmare om begreppet sanktionskumulation i avsnitt 17.3.3.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
189
straffet ska vara villkorligt. Förekomsten av vissa billighetsskäl, särskilt de som bygger på att den tilltalades personliga omständigheter är sådana att han eller hon skulle drabbas särskilt hårt av ett ovillkorligt fängelsestraff, kan dock utgöra skäl att bryta presumtionen för ovillkorligt fängelse trots att straffvärdet är högt.
Det finns anledning att studera vilka effekter de olika alternativen skulle leda till. Effekterna kan åskådliggöras med ett exempel. Exemplet utgår ifrån att det ska finnas en presumtion för ovillkorligt fängelse om brottslighetens straffvärde respektive straffmätningsvärde motsvarar fängelse i ett år eller mer.
A döms för ett brott för vilket straffvärdet motsvarar fängelse i ett år och två månader. Det finns inga omständigheter utöver straffvärdet som talar för ett ovillkorligt fängelsestraff. A har frivilligt angett sig och även i övrigt försökt avhjälpa och begränsa de skadliga verkningarna av brottet. Fängelsestraffets längd bestäms därför till tio månader.
Om det är straffvärdet som ska vara avgörande för påföljdsbestämningen kommer det i denna situation råda en presumtion för ovillkorligt fängelse. Den fråga som rätten då har att ta ställning till är om billighetsskälen är tillräckliga för att anse att presumtionen är bruten och att det därmed ändå finns möjlighet att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Vid denna bedömning får billighetsskälens styrka och karaktär beaktas. För det fall rätten gör bedömningen att billighetsskälen inte ger skäl att bryta presumtionen, får de i stället beaktas vid straffmätningen genom att påföljden bestäms till ovillkorligt fängelse i tio månader i stället för ett år och två månader.
Om det i stället är straffmätningsvärdet som ska vara avgörande för möjligheten att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, innebär förekomsten av billighetsskäl – som ju leder till ett straffmätningsvärde om tio månader – att det inte råder någon presumtion för ovillkorligt fängelse. Därmed bör det, alldeles oavsett billighetsskälens karaktär, vara möjligt att besluta att det utmätta fängelsestraffet om tio månader ska vara villkorligt.
Vad som skulle kunna tala emot att låta straffmätningsvärdet vara styrande för möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt är att förekomsten av sanktionskumulation skulle kunna uppfattas få oproportionerligt stort genomslag om tillkommande sanktioner tillåts påverka inte bara fängelsestraffets längd, utan även förutsättningarna för att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Enligt vår bedömning riskerar systemet dock att bli alltför
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
190
otydligt och svårtillämpbart om gränsen för när domstolen kan besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska avgöras med hjälp av ett annat värde än det som används vid straffmätningen inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet. Rätten skulle då behöva bedöma billighetsskälens styrka och värde i flera led och det skulle bli svårt för den som inte har några djupare kunskaper om påföljdsbestämning att följa resonemanget. Ett annat argument för att låta möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt vara beroende av brottslighetens straffmätningsvärde är att detta är ett för domstolarna känt sätt att resonera, vilket – i vart fall före Högsta domstolens avgörande i NJA 2008 s. 359 – torde ha tillämpats i stor utsträckning. En sådan reglering skulle därmed inte innebära någon omvälvande förändring i sak.
Genom möjligheten att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som är mer ingripande ju allvarligare brottet är, bör det också ges större förutsättningar för att låta straffmätningsvärdet avgöra om villkorligt fängelse kan komma i fråga. Ett system där domstolen dömer ut ett fängelsestraff och avgör om det kan vara villkorligt utifrån möjligheten att kombinera det med en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, framstår därmed som den rimliga utgångspunkten. Ytterligare ett skäl som talar för en sådan ordning är att det leder till en minskad användning av ovillkorliga fängelsestraff.
När det är hänsynstagande till den tilltalades ungdom som medför att straffmätningsvärdet kommer att understiga ett år, bör också det värdet vara utgångspunkten för om det kan beslutas om ett fängelsestraff ska vara villkorligt. En sådan reglering överrensstämmer med gällande rätt och den praxis som utvecklats genom rättsfallet NJA 2000 s. 314 och är också i linje med ambitionen att hålla ned användningen av fängelse för unga lagöverträdare, se vidare avsnitt 23.1.
Sammantaget finner vi därför att övervägande skäl talar för att längden på det utdömda fängelsestraffet ska utgöra utgångspunkt för såväl straffmätningen inom det villkorliga fängelsestraffet som om det över huvud taget finns förutsättningar att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
Det nu sagda utesluter dock inte att det i en del situationer bör vara möjligt att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt även om detta, trots beaktande av billighetsskäl och eventuell ungdomsreduktion, är längre än vad som enligt huvudregeln bör kunna kom-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
191
ma i fråga för villkorligt fängelse. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 9.4.3.
9.4.2 En presumtion för villkorligt fängelse om fängelsestraffets längd understiger ett år
Vårt förslag: Det ska finnas en presumtion för att besluta att
fängelsestraff som understiger ett år ska vara villkorliga.
Inledning
Vi har i det föregående konstaterat att villkorligt fängelse bör kunna tillämpas i så stor utsträckning som möjligt och att det avgörande för om villkorligt fängelse ska kunna komma i fråga i första hand bör vara fängelsestraffets längd. Den fråga som övervägs i detta avsnitt är om det bör finnas en presumtion för att besluta att fängelsestraff av vissa längder ska vara villkorliga och vilken längd som då ska gälla.
Nedre gräns
Den undre gränsen för villkorligt fängelse bör rimligen sammanfalla med allmänna fängelseminimum, vilket i dag uppgår till 14 dagar.
År 2011 fick 273 av de knappt 13 000 personer som dömdes till fängelse kortare straff än en månad. Fängelse i under en månad tillämpades framför allt för olovlig körning (122 av drygt 1 000 fängelsedomar) men i viss utsträckning också för stöld (43 av knappt 1 400 fängelsedomar), grovt rattfylleri (32 av drygt 2 300 fängelsedomar), våld eller hot mot tjänsteman (17 av 460 fängelsedomar), misshandel (tolv av drygt 1 000 domar), narkotikabrott av normalgraden (tio av knappt 1 200 fängelsedomar) och brott mot totalförsvarsplikten (fyra av fyra fängelsedomar). I övrigt förekom endast enstaka fall av respektive brottstyp.11
Den begränsade användningen av de allra kortaste fängelsestraffen skulle kunna anföras som skäl för att höja allmänna fängelsemini-
11 Statistik från Brå:s hemsida, www.bra.se. Statistiken avser påföljder som dömts ut av tingsrätt. Hänsyn har alltså inte tagits till eventuella förändringar av påföljden som högre rätt beslutat om.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
192
mum till en månad. Med en sådan höjning skulle alla brott som inte föranleder fängelse i en månad eller mer bestraffas med böter. Höjningen skulle därmed leda till en minskad användning av mycket korta fängelsestraff och en ökad användning av böter, vilket står i överensstämmelse med våra direktiv.
För att en höjning av allmänna fängelseminimum ska leda till en ökad användning av böter torde dock krävas att straffskalorna för vissa brott, som t.ex. stöld och vissa andra förmögenhetsbrott, ändras, så att de förutom fängelse innehåller även böter. I annat fall skulle ett sänkt fängelseminimum endast leda till en repressionsökning och en ökning av fångtalen, genom att det för de brott som tidigare föranlett fängelse 14 dagar i stället döms ut fängelse en månad. Dessutom måste sannolikt det maximala antalet dagsböter höjas, så att det inte uppstår en alltför kraftig tröskeleffekt mellan det högsta antalet dagsböter och det lägsta fängelsestraffet. Det bör också beaktas att ett så högt minimistraff som en månad inte finns i något annat nordiskt land. I Finland och Norge är minimistraffet 14 dagar, medan Danmark inte har någon minimigräns över huvud taget. Vidare kan det vara rimligt att döma till fängelse i 14 dagar i situationer där brottets straffvärde uppgår till en månad, men där det föreligger sådana billighetsskäl som visserligen inte innebär att ett bötesstraff är tillräckligt ingripande, men där det finns skäl att sätta ned fängelsestraffet.
På grund av det nu anförda har vi gjort bedömningen att allmänna fängelseminimum inte bör höjas. I det följande är därmed utgångspunkten att fängelse kan dömas ut i minst 14 dagar.
Övre gräns
Enligt nuvarande reglering i 30 kap. 4 § BrB kan brottslighetens straffvärde (dvs. ett högt straffvärde) utgöra skäl för att välja fängelse som påföljd. När bestämmelsen infördes i brottsbalken 1989 ansågs det inte lämpligt att ange vilket straffvärde som bör vara uppnått för att motivera ett fängelsestraff. I förarbetena angavs dock som ett riktvärde att det om brottsligheten har ett straffvärde motsvarande fängelse i ett år eller mer bör gälla en presumtion för att välja fängelse som påföljd.12 Förarbetsuttalandet har fått stort genomslag i praxis, där den s.k. ettårspresumtionen torde tillämpas tämligen strikt (se bl.a. rättsfallen NJA 1992 s. 190, NJA 1997 s. 652, NJA
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
193
1997 s. 781 och 2003 s. 414).13 Presumtionen innebär att påföljden för brottslighet med ett straffvärde som motsvarar fängelse i ett år eller mer bestäms till fängelse, även om vare sig brottslighetens art eller den tilltalades tidigare brottslighet talar för ett fängelsestraff, om det inte finns mer påtagliga skäl som talar för en annan påföljd. Som beskrivits i avsnitt 4.4.4 och 9.4.1 påverkas ettårspresumtionen också av förekomsten av s.k. billighetsskäl och av om straffet bör reduceras med hänsyn till den tilltalades ungdom.
Enligt vår bedömning är ettårsgränsen väl avvägd. För brottslighet av så allvarlig karaktär som det är fråga om när straffvärdet, eller straffmätningsvärdet som det i enlighet med våra överväganden i avsnitt 9.4.1 bör bli fråga om i det system som vi föreslår, motsvarar fängelse i ett år eller mer bör i de allra flesta fall inte någon annan påföljd än ett ovillkorligt fängelsestraff kunna komma i fråga, även om den tilltalade tidigare är ostraffad. Fängelsestraff upp till ett år bör dock – i vart fall för tidigare ostraffade personer och personer som tidigare endast dömts till rena bötesstraff – som regel kunna förenas med en tilläggssanktion som har ett tillräckligt ingripande innehåll även om de görs villkorliga och därmed inte ska verkställas i anstalt. Ettårsgränsen bör därför ligga fast. Med utgångspunkten att villkorligt fängelse bör ges ett så stort tillämpningsområde som möjligt bör det gälla en presumtion för villkorligt fängelse på lägre straffnivåer. Vi förslår därför att det ska finnas en presumtion för att besluta att fängelsestraff som understiger ett år ska vara villkorliga.
Som beskrivits närmare i avsnitt 6.8 har den nuvarande ettårspresumtionen gett upphov till tröskeleffekter. För den som inte tidigare har gjort sig skyldig till brott bestäms påföljden för brottslighet vars straffvärde motsvarar fängelse i tio eller elva månader som regel till villkorlig dom, låt vara i kombination med böter (här undantas från brott som anses vara av sådan art att påföljden bestäms till fängelse av det skälet). Om straffvärdet är bara något högre, motsvarande fängelse i ett år eller strax däröver, innebär ettårspresumtionen att ett förhållandevis långt fängelsestraff döms ut, även om den tilltalade tidigare är ostraffad. En liten skillnad i straffvärde leder alltså till ett avsevärt strängare ingripande. Enligt våra direktiv ska vi överväga hur denna effekt kan minska.
Det skulle kunna invändas att en presumtion av det slag som vi nu föreslår innebär att tröskeleffekten vid ettårsgränsen kvarstår.
13 Se även Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 235.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
194
Enligt vår mening förutsätter dock en enhetlig rättstillämpning och ett genomslag för systemet med villkorligt fängelse att det finns tydliga riktlinjer för i vilka situationer ett fängelsestraff ska dömas ut villkorligt. Vidare kräver ett förutsebart och lätthanterligt påföljdssystem tydliga hållpunkter. Att det då uppstår trösklar är oundvikligt. Dessa får dock inte vara så stora att systemet inte uppfattas som trovärdigt eller rättvist.
En starkt bidragande orsak till att det i nuvarande påföljdssystem finns en påtaglig tröskeleffekt mellan de icke frihetsberövande påföljderna och fängelse, är att det finns begränsade möjligheter att anpassa ingripandenivån hos en villkorlig dom eller en skyddstillsyn till brottslighetens straffvärde. Både villkorlig dom och skyddstillsyn kan användas för brottslighet vars straffvärde motsvarar fängelse från 14 dagar till elva månader. Påföljderna kan visserligen förenas med dagsböter eller samhällstjänst som kan straffmätas med hänsyn till brottslighetens allvar. Samhällstjänst är emellertid avsett att tillämpas i situationer där fängelse annars hade valts som påföljd och möjligheten att justera ingripandenivån genom bötesstraffets storlek får anses begränsad, i vart fall vid högre straffvärden. En skyddstillsyn kan även förenas med föreskrifter om t.ex. vård och behandling som medför att ingripandegraden blir strängare, men dessa föreskrifter är avsedda att användas för att tillgodose den enskildes individuella behov och inte för att skärpa innehållet i påföljden om straffvärdet är högt.
Vår avsikt är att villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner på ett sådant sätt att ingripandenivån blir högre ju längre fängelsestraffet är, se avsnitt 9.5 nedan. Det innebär att innehållet i det villkorliga fängelsestraffet ska vara mindre ingripande om brottsligheten har ett lågt straffvärde (eller snarare straffmätningsvärde) än om straffvärdet (straffmätningsvärdet) är högt. Därmed kommer tröskeln mellan ett villkorligt fängelsestraff om strax under ett år och ett ovillkorligt fängelsestraff om ett år eller strax däröver inte att bli lika påtaglig som dagens tröskel mellan å ena sidan villkorlig dom eller skyddstillsyn och å andra sidan fängelse.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
195
9.4.3 Förutsättningarna för att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga
Vårt förslag: Det ska kunna beslutas att ett fängelsestraff som
uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt, om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en kontraktsvård som bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd eller om ett ovillkorligt fängelsestraff på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt.
Inledning
I föregående avsnitt har vi föreslagit att det ska finnas en presumtion för att besluta att fängelsestraff som är kortare än ett år ska vara villkorliga. Under vissa förutsättningar bör dock även fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer kunna dömas ut villkorligt.
Nuvarande ordning
I nuvarande påföljdssystem ges ett visst utrymme för att välja annan påföljd än fängelse även om brottslighetens straffvärde motsvarar fängelse i ett år eller mer. I 30 kap. 9 § andra stycket BrB anges följande särskilda skäl för skyddstillsyn.
1. om en påtaglig förbättring har skett av den tilltalades personliga
eller sociala situation i något hänseende som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet
2. om den tilltalade på frivillig väg undergår behandling för miss-
bruk eller annat förhållande som kan ha samband med hans eller hennes brottslighet
3. om den tilltalade samtycker till kontraktsvård eller
4. om den tilltalade samtycker till att skyddstillsynen förenas med
en föreskrift om samhällstjänst och en sådan föreskrift är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
196
Vidare utgör det förhållandet att påföljden kan förenas med en föreskrift om samhällstjänst särskilda skäl för villkorlig dom.
I förarbetena ges inga riktlinjer för vid hur höga straffvärden skyddstillsyn ska kunna användas om det föreligger sådana särskilda skäl som anges i 30 kap. 9 § andra stycket 1 eller 2. I doktrinen anges dock att dessa omständigheter möjligen kan åberopas som skäl för att bestämma påföljden till skyddstillsyn om straffvärdet motsvarar fängelse i upp till två år.14
Såvitt avser sådan kontraktsvård där rätten sätter ut ett alternativt fängelsestraff (s.k. äkta kontraktsvård) tillämpas inte den i föregående avsnitt beskrivna ettårspresumtionen. I förarbetena uttalas att det är naturligt att skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård som regel inte tillämpas i fall där påföljden annars skulle ha blivit fängelse i två år eller mer, men att det inte kan uteslutas att det i praktiken kan förekomma fall som motiverar undantag från en sådan princip.15
Även när det gäller s.k. oäkta kontraktsvård, där det inte anges något alternativt fängelsestraff i domen, finns det möjlighet att avvika från ettårsgränsen. Detta torde dock knappast förekomma i praktiken, då möjligheten till kontraktsvård bör vara av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn för brottslighet med så högt straffvärde.16
Skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst används inte om brottslighetens straffvärde motsvarar fängelse i ett år eller mer. Förhållandet mellan antalet timmar samhällstjänst och det alternativstraff som ska anges i domen innebär nämligen att det är svårt att bestämma ett högre alternativstraff än fängelse elva månader. I förarbetena uttalas också att det inte bör komma i fråga att döma ut samhällstjänst när straffvärdet är så högt att det enbart på grund därav föreligger hinder mot att välja en icke frihetsberövande påföljd.17
Utöver möjligheterna att döma till skyddstillsyn på grund av särskilda skäl enligt 30 kap. 9 § andra stycket BrB kan skyddstillsyn i vissa situationer användas som påföljd för brottslighet vars straffvärde motsvarar fängelse i ett år eller mer, om påföljden kombineras med ett kortare fängelsestraff enligt 28 kap. 3 § BrB. Denna
14 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 237 f. och s. 349 f., Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007, s. 143. 15Prop. 1986/87:106 s. 36. 16 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 237. 17Prop. 1997/98:96 s. 96.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
197
påföljdskombination torde emellertid sällan tillämpas vid straffvärden överstigande ett år och sex månader.18
Slutligen kan rätten med stöd av 30 kap. 4 § BrB bestämma påföljden till villkorlig dom eller skyddstillsyn om det föreligger sådana billighetsskäl som anges i 29 kap. 5 §. De närmare förutsättningarna för att välja en lindrigare påföljd på grund av billighetsskäl beskrivs i avsnitt 4.4.4.
Det bör finnas visst utrymme för att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga
Enligt vår bedömning bör inte den i avsnitt 9.4.2 föreslagna ettårspresumtionen innebära en absolut övre gräns för när villkorligt fängelse kan komma i fråga, utan det bör ges visst utrymme för att besluta att även fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga. För att skapa tillräcklig förutsebarhet och tydlighet i systemet och för att markera det allvar med vilket det måste ses på brottslighet som föranleder ett så långt fängelsestraff, bör detta dock vara motiverat av särskilda skäl.
Kontraktsvård bör utgöra skäl för villkorligt fängelse
Vi har i det föregående (se avsnitt 9.4.2) gett uttryck för att det om fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer som regel inte är möjligt att ge påföljden ett innehåll som är tillräckligt ingripande för att den dömde med bibehållen trovärdighet ska kunna ges förmånen av den privilegiering som ett villkorligt fängelsestraff innebär. Samtidigt är vår utgångspunkt att villkorligt fängelse ska kunna användas i största möjliga utsträckning. I den mån ett villkorligt fängelsestraff faktiskt kan förenas med en tilläggssanktion som bedöms vara tillräckligt ingripande trots att fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer, bör det därför vara möjligt att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Enligt vår bedömning kan kontraktsvård vara en sådan tilläggssanktion.
Skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård är i dag en accepterad påföljdsform även i fall där det fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut uppgår till ett år eller mer. Vi kan inte se någon
18 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl. 2008, s. 238 och 371, Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007, s. 144, se även rättsfallet NJA 1989 s. 564.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
198
anledning att minska det befintliga utrymmet för att döma till kontraktsvård i stället för ovillkorligt fängelse vid högre straffnivåer. En förutsättning för att besluta om villkorligt fängelse med kontraktsvård när strafftiden uppgår till ett år eller mer bör dock vara att den planerade vården är så ingripande att påföljden på ett trovärdigt sätt kan ersätta ett ovillkorligt fängelsestraff. Innehållet i kontraktsvården bör därför vara så ingripande att påföljden sammantaget i huvudsak motsvarar ett ovillkorligt fängelsestraff av motsvarande längd.
Vi återkommer till frågan om kontraktsvård som tilläggssanktion vid villkorligt fängelse i avsnitt 11.9 och utvecklar frågan närmare i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 1 § andra stycket BrB.
Villkorligt fängelse på grund av den tilltalades personliga förhållanden m.m.
Som anförts i det föregående bör utgångspunkten vara att frågan om det ska kunna beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska avgöras utifrån fängelsestraffets längd och att förekomsten av s.k. billighetsskäl ska beaktas genom att ett kortare straff mäts ut.
Det går emellertid inte att bortse ifrån att omständigheterna i det enskilda fallet undantagsvis kan vara så särpräglade eller ömmande att en anstaltsvistelse skulle framstå som orimlig även om straffets längd med beaktande av dessa omständigheter uppgår till ett år eller mer. Som exempel kan nämnas att den tilltalades hälsotillstånd är sådant att det framstår som oskäligt att låta honom eller henne verkställa ett fängelsestraff i anstalt (jämför nuvarande 29 kap. 5 § första stycket 6 BrB) eller att den tilltalade har påbörjat vård eller behandling mot t.ex. missbruk eller något annat brottsrelaterat förhållande och ett ovillkorligt fängelsestraff skulle riskera att spoliera en pågående rehabilitering (jämför nuvarande 30 kap. 9 § andra stycket 1 och 2 BrB). I dessa och liknande fall bör kravet på en trovärdig och tillräckligt ingripande sanktion kunna ställas åt sidan till förmån för möjligheten att välja en påföljd som av humanitära skäl framstår som rimlig med hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden. Det bör därför finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt om verkställighet av ett fängelsestraff i anstalt framstår som uppen-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
199
bart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl.
Angående de närmare riktlinjerna för när det bör kunna komma i fråga att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt på grund av nu anförda skäl hänvisas till författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 1 § andra stycket BrB.
Hemarrest bör inte utgöra särskilda skäl för villkorligt fängelse
Som framgår av avsnitt 9.5.2 föreslår vi att den nuvarande möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV eller s.k. fotboja) ska utmönstras och att det i stället ska finnas möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med vad vi valt att benämna ”hemarrest”, dvs. ett förbud för den tilltalade att lämna sin bostad annat än vid särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål.
Vi har övervägt om det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med hemarrest skulle kunna utgöra särskilda skäl för att undvika ovillkorligt fängelse vid strafftider om ett år eller mer.
Som anförs i avsnitt 9.5.2 ligger hemarrest förhållandevis nära fängelse i anstalt i ingripandegrad. Enligt nuvarande reglering kan fängelsestraff som uppgår till högst sex månader verkställas genom IÖV. Den längsta tid under vilken den dömde förbjuds att lämna bostaden är emellertid inte mer än fyra månader, eftersom den som verkställer fängelsestraff genom IÖV blir föremål för villkorlig frigivning på samma sätt som andra fängelsedömda. För att ett villkorligt fängelsestraff ska anses vara tillräckligt ingripande vid strafftider som uppgår till ett år eller mer, bör det krävas att förbudet att lämna hemmet pågår under betydligt längre tid än vad som kan bli aktuellt i dag.
I likhet med övriga sanktioner (undantaget böter) förutsätter hemarrest i förlängningen att den dömde medverkar frivilligt vid verkställigheten. Trovärdigheten i påföljdssystemet bygger på att verkställigheten av påföljderna i huvudsak fungerar. Vi har inte kunnat finna underlag för ett antagande att ett intensivövervakat förbud att lämna hemmet under så lång tid som skulle krävas för att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga skulle fungera tillräckligt väl i praktiken.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
200
Härtill kommer att det inte finns särskilt starka skäl för att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga och förenas med hemarrest som tilläggssanktion. Som anförts i avsnitt 9.4.2 är det vid så höga straffnivåer fråga om så allvarlig brottslighet att det – i de allra flesta fall – framstår som rimligt att ett ovillkorligt fängelsestraff döms ut. De undantag som hittills föreslagits bygger på särskilda överväganden. Att godta en ingripande behandling (kontraktsvård) i stället för ett längre fängelsestraff i anstalt bygger på en ordning som har vunnit bred acceptans. Det framstår också som rationellt att söka motverka orsakerna till brottsligheten och därigenom minska risken för återfall genom att ge den tilltalade möjlighet till behandling, om det kan ske på ett i huvudsak lika ingripande sätt som ett fängelsestraff. Möjligheten att besluta om villkorligt fängelse pga. starka humanitära skäl knutna till den tilltalades personliga förhållanden går knappast att avvara i ett påföljdssystem som ska vara präglat av just humanitet. Det är inte på samma sätt tydligt vilka hållpunkter som skulle finnas vid valet mellan ett ovillkorligt fängelsestraff på ett år eller mer och villkorligt fängelse med hemarrest. Enligt vår bedömning är det svårt att finna några sådana starka skäl som angetts när det gäller övriga undantag från ettårsgränsen Vi har därför stannat vid att det förhållandet att hemarrest kan väljas som tilläggssanktion inte ska kunna utgöra särskilda skäl för att besluta att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt.
9.4.4 Ingen övre gräns för användningen av villkorligt fängelse
Vår bedömning: Det bör inte föreskrivas någon formell gräns
för hur långa tidsbestämda fängelsestraff som ska kunna dömas ut villkorligt. Det bör dock endast i rena undantagsfall komma i fråga att besluta att fängelsestraff som överstiger två år ska vara villkorliga.
I föregående avsnitt har vi föreslagit att domstolen under vissa särskilt angivna omständigheter ska kunna besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga. Nästa fråga att överväga är om det bör finnas en övre gräns för hur långa fängelsestraff som över huvud taget ska kunna dömas ut villkorligt.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
201
I dag torde påföljden för brottslighet vars straffvärde motsvarar fängelse i över två år endast i yttersta undantagsfall bestämmas till en icke frihetsberövande påföljd (se vad som angetts beträffande nuvarande ordning i avsnitt 9.4.3 ovan). Två år utgör också den översta gränsen för när ett fängelsestraff kan förklaras villkorligt i t.ex. Finland och Tyskland.
Enligt vår bedömning är en tvåårsgräns i de allra flesta fall rimlig och väl avvägd. Samtidigt kan det inte uteslutas att en kontraktsvård i något fall kan göras så ingripande att den kan motivera ett villkorligt fängelsestraff som är längre än två år. Det kan också tänkas uppstå situationer där det på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff trots att strafftiden överstiger två år. I sådana situationer anser vi att det bör finnas ett visst utrymme för domstolen att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Det skulle naturligtvis kunna hävdas att personliga och andra omständigheter som innebär svårigheter för den dömde att verkställa ett ovillkorligt fängelsestraff i anstalt i stället bör mötas genom att denne ansöker hos regeringen om nåd. Vi är emellertid av uppfattningen att det är mer rimligt att sådana omständigheter, i den mån de är kända redan vid rättegången, i stället beaktas direkt vid påföljdsbestämningen.
Vi gör därför bedömningen att det inte bör föreskrivas någon formell övre gräns för hur långa fängelsestraff som ska kunna dömas ut villkorligt, annat än att det inte bör finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff på livstid ska vara villkorligt. Det finns dock anledning att understryka att skälen för villkorligt fängelse måste vara starkare ju längre det utmätta straffet är och att det endast i rena undantagsfall bör komma ifråga att besluta om villkorligt fängelse om fängelsestraffets längd överstiger två år.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
202
9.4.5 Kort om betydelsen av brottslighetens art
Vår bedömning: Frågan om det i ett system med villkorligt
fängelse bör finnas utrymme för någon påföljdsmässig särbehandling av vissa brott eller brottstyper med hänsyn till att de är av viss art behandlas närmare i kapitel 15. I detta kapitel är dock utgångspunkten att alla brott som föranleder lika långa straff ska behandlas lika, om inte den tilltalades tidigare brottslighet föranleder en annan bedömning.
Mycket av den kritik som riktas mot dagens påföljdssystem hänger samman med den straffrättsliga särbehandling som sker med hänvisning till brottets eller brottslighetens art. Som angetts i avsnitt 6.3 har frågan om betydelsen av brottslighetens art kommit att utvecklas på ett sådant sätt att det i dag är lättare att definiera vilka brott som inte anses vara av sådan art att de bör föranleda påföljdsmässig särbehandling än att mer fullständigt ange vilka brott som är s.k. artbrott.
En allmän utgångspunkt för vårt arbete – vilken utvecklas i avsnitt 7.3 – är att inga brott bör särbehandlas på grund av att de tillhör en viss brottstyp. Samtidigt har såväl lagstiftaren som domstolarna i många fall funnit att viss brottslighet är av sådan art att ett fängelsestraff är påkallat, trots att vare sig straffvärdet eller den tidigare brottsligheten motiverar det. Annorlunda uttryckt har det hittills ansetts finnas behov av en sådan särbehandling. Brottslighetens art som grund för påföljdsvalet låter sig därmed knappast avskaffas med något enkelt penndrag. Den frågan bör därför prövas i ljuset av hela det påföljdssystem vi föreslår. Våra överväganden och förslag såvitt avser betydelsen av brottslighetens art återfinns i kapitel 15.
Vår ambition är dock att det i ett påföljdssystem som byggs upp utifrån de utgångspunkter som anges i kapitel 7 inte ska finnas något behov av att särbehandla något brott eller någon brottstyp vid påföljdsbestämningen, eftersom systemet i sig ska leda till en ökad tydlighet och att påföljden kan straffmätas i proportion till brottslighetens allvar, även om den inte utgörs av ett fängelsestraff som ska verkställas i anstalt. Utgångspunkten för våra överväganden är därför att alla brott som föranleder lika långa straff ska behandlas lika, om inte den tilltalades tidigare brottslighet föranleder en annan bedömning.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
203
9.5 Straffmätning inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff
9.5.1 Straffmätning och valet av tilläggssanktion
Vårt förslag: Valet av tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska
göras med utgångspunkt i fängelsestraffets längd. Det innebär att ett längre villkorligt fängelsestraff ska förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än ett kortare sådant straff och att lika långa villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner som framstår som i huvudsak lika ingripande, allt förutsatt att inte den tilltalades tidigare brottslighet föranleder en annan bedömning.
Som vi redogjort närmare för i avsnitt 7.2 innebär valet av en icke frihetsberövande påföljd att den dömde ges en privilegiering i förhållande till det fängelsestraff i anstalt som annars skulle ha dömts ut. På motsvarande sätt privilegieras den som ges förmånen av ett villkorligt fängelsestraff. I och med att domstolen beslutar att fängelsestraffet ska vara villkorligt ådöms den tilltalade en påföljd som inte står i ”absolut proportion” till brottslighetens allvar på samma sätt som ovillkorligt fängelse under de antal månader som straffvärdet uppgår till skulle ha gjort.
Det nu sagda hindrar emellertid inte att det även inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet kan skapas proportionalitet och ekvivalens, i den meningen att innehållet i påföljden blir mer ingripande ju allvarligare brottsligheten är och att lika allvarliga brott möts av en lika sträng påföljd.
I avsnitt 9.3.1 har vi gjort bedömningen att villkorligt fängelse, för att utgöra ett trovärdigt alternativ till ovillkorligt fängelse, som en tydlig huvudregel bör förses med ett verkställighetsinnehåll och att detta innehåll bör bestå av någon form av tilläggssanktion. I den mån systemet tillhandahåller tilläggssanktioner av olika ingripandegrad ges förutsättningar att straffmäta det straffrättsliga ingripandet inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet genom valet av tilläggssanktion. Om domstolen när den beslutar att ett fängelsestraff ska vara villkorligt samtidigt beslutar om tilläggssanktioner som är mer ingripande ju längre fängelsestraffet är, ställs påföljden – även om den alltid kommer att innebära en privilegiering i förhållande till ett ovillkorligt fängelsestraff – i rimlig proportion till
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
204
brottslighetens allvar. Dessutom innebär en ordning där längre villkorliga fängelsestraff förses med mer ingripande tilläggssanktioner att tröskeleffekten mellan villkorligt fängelse och ovillkorligt fängelse begränsas.
När ett system av nu skisserat slag övervägs måste dock tas i beaktande att det inte blir fråga om en lika tydlig privilegiering som i dag av den som döms för första gången. Nuvarande påföljdssystem är uppbyggt på ett sådant sätt att den som tidigare är ostraffad, eller som endast vid något enstaka tillfälle har dömts till annan påföljd än ett rent bötesstraff, i stället för fängelse döms till en icke frihetsberövande påföljd, om det inte anses uteslutet på grund av brottslighetens straffvärde eller art. Påföljden blir i många fall – även vid relativt höga straffvärden – en villkorlig dom förenad med dagsböter, dvs. i huvudsak ett varningsstraff som i ingripandegrad står mycket långt ifrån ett fängelsestraff i enlighet med brottslighetens straffvärde. Denna effekt – att den tilltalade vid förstagångsbrottslighet i stor utsträckning ges förmånen av en mycket mild påföljd – går delvis förlorad om det kan väljas en förhållandevis ingripande tilläggssanktion även för den som för första gången har gjort sig skyldig till brott på fängelsenivå. Effekten blir särskilt tydlig om brottslighetens straffvärde motsvarar fängelse i sex månader eller mer, eftersom det i sådana fall blir aktuellt att döma ut relativt ingripande sanktioner även för den som tidigare är ostraffad.
Vi har emellertid svårt att se detta som något negativt. Det kan på goda skäl ifrågasättas om det är rimligt att, på det sätt som sker i dag, privilegiera den som gör sig skyldig till ett brott vars straffvärde motsvarar fängelse i upp emot ett år i sådan utsträckning att han eller hon i princip endast tilldelas en varning i kombination med ett bötesstraff. Denna ordning har, som utvecklas i avsnitt 6.8, bidragit till påtagliga tröskeleffekter och ett system som ibland brister i trovärdighet och tydlighet.
I dagens påföljdssystem görs det undantag från privilegieringen av förstagångsförbrytare genom att det i vissa fall anses motiverat att döma tidigare ostraffade personer till fängelse på grund av brottslighetens art. Som framgår av kapitel 15 är det en betydande andel brott som särbehandlas påföljdsmässigt av detta skäl. Av mer förekommande brott för vilka påföljden inte kan stanna vid böter är det endast ett fåtal som inte i praxis tillmäts något s.k. artvärde. Denna typ av avsteg från grundtanken om privilegiering av förstagångsförbrytare är, vilket vi utvecklar närmare i kapitel 15, enligt vår bedömning betydligt mer tveksam än att ge den icke frihetsberövande
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
205
påföljden ett mer ingripande innehåll vid högre straffvärden. Vi anser det vara mer konsekvent och rättvist att låta brottets straffvärde och inte brottstypen avgöra utrymmet för privilegiering. En förutsättning för att komma ifrån nuvarande särbehandling med hänvisning till brottslighetens art torde dessutom vara att något längre villkorliga fängelsestraff förenas med tilläggssanktioner av mer ingripande karaktär.
Vi föreslår därför att tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse ska bestämmas med utgångspunkt i fängelsestraffets längd. Det innebär att längre villkorliga fängelsestraff ska förenas med mer ingripande tilläggssanktioner än kortare sådana straff och att lika långa villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner som framstår som i huvudsak lika ingripande. Om det villkorliga fängelsestraffets längd närmar sig ett år, ska det därmed förenas med en tilläggssanktion som inte står alltför långt ifrån ett ovillkorligt fängelsestraff i ingripandegrad och som innebär att den sammantagna reaktionen på brottet uppfattas som förhållandevis ingripande både av den dömde och av allmänheten.
Principerna om proportionalitet och ekvivalens (likabehandling) – vilka vi bygger våra förslag på – bör emellertid inte tolkas så att lika allvarliga brott alltid måste mötas av exakt samma straffrättsliga reaktion, utan det avgörande bör i stället vara att reaktionerna för lika allvarliga brott framstår som i huvudsak lika ingripande. Därmed bör rätten vid valet av tilläggssanktion också kunna ta hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden och till vilken sanktion som bäst kan antas bidra till att han eller hon avstår från att begå nya brott. Så länge den sammantagna straffrättsliga reaktionen motsvarar den ingripandegrad som krävs med hänsyn till fängelsestraffets längd, bör det alltså finnas möjlighet för domstolen att välja tilläggssanktion utefter vad som framstår som mest lämpligt och ändamålsenligt i det enskilda fallet.
Att icke frihetsberövande påföljder graderas utifrån inbördes stränghet och straffmäts inom ramen för respektive påföljd, samtidigt som det ges möjlighet att beakta den tilltalades personliga förhållanden vid utformningen av innehållet i påföljden stämmer också väl överens med vad som anges i de FN-instrument på området som Sverige har förbundit sig att följa.19
19 Se United Nations Standard Minimum Rules for Non-Custodial Measures (The Tokyo Rules), Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures, och Recommendation No. R (92) 17 concerning Consistency in Sentencing. Instrumenten finns sammanfattade i bilaga 4.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
206
9.5.2 Kort om tilläggssanktionernas innehåll
Vår bedömning och vårt förslag: Som utgångspunkt bör gälla
att samtliga inslag som de nuvarande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn innehåller, eller som dessa påföljder kan förenas med, ska kunna utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. Såvitt avser möjligheten att förena villkorligt fängelse med ett kortare ovillkorligt fängelsestraff (delvis villkorligt fängelse) hänvisas dock till avsnitt 9.5.14.
Intensivövervakning med elektronisk kontroll som verkställighetsform för korta fängelsestraff ska övergå till att vara en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, hemarrest.
I den mån det införs nya icke frihetsberövande inslag i påföljdssystemet bör utgångspunkten vara att dessa ska utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse.
Inledning
Som anförts i avsnitt 9.1 redogör vi i detta kapitel för våra överväganden och förslag såvitt avser frågan om hur ett påföljdssystem med villkorligt fängelse bör byggas upp och struktureras. Det närmare innehållet i det villkorliga fängelsestraffet, dvs. tilläggssanktionernas innehåll och närmare utformning, övervägs i kapitel 11. En förutsättning för att komma vidare i uppbyggnaden av systemet är dock att det redan här slås fast vissa utgångspunkter när det gäller tilläggssanktionernas innehåll.
Nuvarande inslag i de icke frihetsberövande påföljderna
Vi har i det föregående gjort bedömningen att nuvarande inslag i de icke frihetsberövande påföljderna bör inordnas under det villkorliga fängelsestraffet, se avsnitt 9.2.1. Det innebär att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur systemet och att de inslag som kan föreskrivas vid dessa påföljder, i den mån de ska finnas kvar, i stället ska utgöra tilläggsanktioner till villkorligt fängelse. För närvarande kan de icke frihetsberövande påföljderna förenas med följande påföljder och föreskrifter:
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
207
Villkorlig dom
dagsböter, högst 200
föreskrift om samhällstjänst i lägst 40 och högst 240 timmar
föreskrift om skyldighet att fullgöra skadeståndsskyldighet vid viss tidpunkt eller på visst sätt
föreskrift om skyldighet att biträda någon vars egendom har skadats genom brottet med arbete som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt
Skyddstillsyn
dagsböter, högst 200
föreskrift om samhällstjänst i lägst 40 och högst 240 timmar
fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader
föreskrift om vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången
föreskrift om arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning
föreskrift om läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller utanför sjukhus eller annan dylik inrättning
under förutsättning att det har meddelats en föreskrift enligt föregående punkt, föreskrift om skyldighet att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av alkoholpåverkan eller påverkan av andra beroendeframkallande medel
föreskrift om skyldighet att fullgöra skadeståndsskyldighet vid viss tidpunkt eller på visst sätt
föreskrift om skyldighet att biträda någon vars egendom har skadats genom brottet med arbete som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt
föreskrift om kontraktsvård
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
208
Härtill kommer att skyddstillsyn alltid är förenad med övervakning under (minst) ett år.
Vi kommer att redogöra för våra överväganden såvitt avser innehållet i tilläggssanktionerna vid villkorligt fängelse i kapitel 11. Där kommer vi också överväga närmare vilka av de nuvarande inslagen som bör finnas kvar i ett reformerat påföljdssystem. Vårt preliminära ställningstagande – och utgångspunkten för övervägandena i detta kapitel – är dock att de flesta inslag som i dag omfattas av eller kan föreskrivas vid villkorlig dom och skyddstillsyn bör kunna komma i fråga som tilläggssanktioner vid villkorligt fängelse. Såvitt avser möjligheten att förena det villkorliga fängelsestraffet med ett kortare ovillkorligt fängelsestraff (motsvarande den nuvarande möjligheten att döma till skyddstillsyn i kombination med ett kortare fängelsestraff enligt 28 kap. 3 § BrB), vilket i ett system med villkorligt fängelse skulle innebära att domstolen beslutar att fängelsestraffet ska vara delvis villkorligt, hänvisas dock till avsnitt 9.5.14.
I det fortsatta resonemanget i detta kapitel kommer vi för enkelhetens skull att hänvisa till de av de nuvarande inslagen i påföljdssystemet som får anses vara mest vanligt förekommande, nämligen böter, övervakning, föreskrifter om vård och behandling, samhällstjänst och kontraktsvård. Vi vill dock redan nu förutskicka att det i ett reformerat system kan finnas skäl att ge möjlighet att förena villkorligt fängelse med övervakning av olika ingripandegrad. Det skulle t.ex. i vissa situationer kunna vara möjligt att besluta att den dömde endast ska ha kontakt med övervakare i viss utsträckning, medan det i andra fall också ställs krav på att han eller hon ska anmäla sig hos t.ex. frivården med tätare intervall enligt ett särskilt uppgjort schema. Om det krävs med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet, kan ett alternativ vara att den dömde, under kortare eller längre tid, blir föremål för elektronisk övervakning i större eller mindre utsträckning. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitten 9.5.7 och 11.6.
Intensivövervakning med elektronisk kontroll
En fråga som bör besvaras redan i detta sammanhang är vilken roll intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV, dvs. elektronisk fotboja) ska ha i ett system med villkorligt fängelse. I nuvarande system kan sådan övervakning bl.a. användas som verkställighetsform för kortare fängelsestraff. Den dömde kan ansöka hos Krimi-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
209
nalvården om att få verkställa ett fängelsestraff genom IÖV om strafftiden uppgår till högst sex månader. De närmare förutsättningarna för sådan verkställighet beskrivs i avsnitt 4.2.3.
Redan när IÖV infördes som en permanent verkställighetsform för korta fängelsestraff framfördes önskemål om att intensivövervakningen skulle beslutas av domstol, antingen genom att den blev en egen påföljd eller att verkställighetsformen skulle bestämmas av domstolen. Vid remissbehandlingen av det förslag som föregick införandet anförde vissa remissinstanser också att det borde finnas möjlighet för domstolen att i det enskilda fallet föreskriva att påföljden inte får verkställas genom IÖV.20 Regeringen fann emellertid att övervägande skäl talade för att intensivövervakningen skulle vara en verkställighetsform och inte en egen påföljd samt att verkställighetsformen skulle beslutas av Kriminalvården på ansökan av den dömde. Ett argument som framfördes var att avsikten och utgångspunkten var att IÖV skulle vara i princip lika ingripande som verkställighet i anstalt av ett kortare fängelsestraff. Regeringen betonade också att ett skäl för att låta IÖV utgöra ett permanent inslag i påföljdssystemet var att minska användningen av fängelse i anstalt och att användningen av sådan intensivövervakning därför borde begränsas till fall där alternativet verkligen är en anstaltsvistelse. Införandet av IÖV som verkställighetsform för fängelse ansågs minimera risken för s.k. net widening, dvs. att IÖV skulle komma att användas även i sådana fall där påföljden annars hade blivit någon form av kriminalvård i frihet.21 Dessa skäl har återupprepats i senare lagstiftningsärenden, senast 2005 i samband med att den övre gränsen för hur långa fängelsestraff som kan verkställas genom IÖV höjdes från tre till sex månader. I sistnämnda sammanhang uttalade regeringen dock att påföljdssystemet ibland har kritiserats på grund av den breda floran av olika påföljds- och verkställighetsalternativ, samt att det inte är uteslutet att en översyn av påföljdssystemet kan leda till ett förändrat synsätt.22
Det förhållandet att IÖV är en verkställighetsform för kortare fängelsestraff och inte ett självständigt inslag i påföljdssystemet som beslutas av domstol bör nu tas upp till omprövning. Det som ligger närmast till hands att överväga är om ett intensivövervakat förbud att lämna bostaden, vilket skulle kunna benämnas som hemarrest, i stället bör kunna användas som en tilläggssanktion vid vill-
20Prop. 1997/98:96 s. 109 f. 21 A. prop. s. 111. 22Prop. 2004/05:34 s. 32.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
210
korligt fängelse. Vad som talar för en sådan förändring är inte minst att det kan ifrågasättas om ett sådant förbud verkligen är lika ingripande som att verkställa ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt. Undersökningar som har genomförts av Brottsförebyggande rådet indikerar att personer som har verkställt fängelsestraff genom IÖV generellt sett upplever att verkställigheten visserligen är sträng, men att den inte motsvarar en anstaltsvistelse i ingripandegrad.23Även bland allmänheten torde uppfattningen vara att intensivövervakning i hemmet är mindre ingripande än ett fängelsestraff som verkställs i anstalt. Till detta kommer att många människor synes tro att ”fotbojan” faktiskt är en annan, mindre ingripande, påföljd än fängelse. Intensivövervakningen leder därmed sannolikt inte till samma sociala stigmatisering som ett fängelsestraff som verkställs i anstalt. Dessutom behöver den som verkställer ett fängelsestraff genom IÖV inte drabbas av inkomstförluster till följd av att han eller hon inte kan arbeta under verkställigheten, eller kanske till och med förlorar sin anställning på grund av anstaltsvistelsen. Den dömde kan också upprätthålla kontakter med familj och vänner i betydligt större utsträckning än vad som är möjligt vid verkställighet i anstalt.
Det nu anförda innebär enligt vår bedömning att det inte med fog kan hävdas att ett förbud att lämna bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål är en lika ingripande sanktion som verkställighet av ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt. Vi bedömer i stället att ett sådant förbud i ingripandegrad utgör ett mellanled mellan en icke frihetsberövande påföljd och ett ovillkorligt fängelsestraff. Lagstiftaren bör då inte heller behandla anstaltsvistelse och IÖV som lika ingripande sanktioner. I stället bör ett förbud att lämna bostaden, av oss benämnt hemarrest24, kunna användas som tilläggssanktion vid villkorligt fängelse i situationer där det annars inte finns någon tillräckligt ingripande sanktion att ta till.
Vad som ytterligare kan anföras som skäl för att låta ett förbud att lämna bostaden utgöra en tilläggssanktion till villkorligt fängelse är att ett sådant förbud enligt de internationella instrument som
23 Utökad användning av elektronisk fotboja inom kriminalvården. Delrapport 2, Brå rapport 2007:1. 24 Se närmare om begreppet hemarrest och om hemarrest som tilläggssanktion till villkorligt fängelse i avsnitten 9.5.8 och 11.7.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
211
Sverige har förbundit sig att följa anges som exempel på en icke frihetsberövande åtgärd.25
En annan omständighet som talar för att låta IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff övergå till att utgöra en tilläggssanktion till villkorligt fängelse är vår ambition att avskaffa, eller i vart fall kraftigt minska, den påföljdsmässiga särbehandlingen av vissa brott eller brottstyper på grund av att dessa är av viss art. I dag utgör en stor del av de fängelsestraff som verkställs genom IÖV påföljd för s.k. artbrott. I den mån särbehandlingen av artbrotten försvinner, försvinner också en stor del av tillämpningsutrymmet för IÖV som verkställighetsform för (ovillkorliga) fängelsestraff. Om det i stället ges möjlighet att använda hemarrest som tilläggssanktion i situationer där det annars hade saknats förutsättningar att besluta om villkorligt fängelse, t.ex. på grund av den tilltalades tidigare brottslighet, uppnås motsvarande effekt som i dag, nämligen att det intensivövervakade förbudet att lämna bostaden blir ett alternativ till ett förhållandevis kortvarigt fängelsestraff i anstalt.
Mot den i förarbetena befarade risken för att en s.k. net widening-effekt ska uppstå genom att domstolarna dömer till hemarrest även för brott som annars skulle ha föranlett en icke frihetsberövande påföljd kan invändas att en sådan effekt med all sannolikhet har uppstått i någon utsträckning även med nuvarande ordning. Det kan nämligen inte uteslutas att domstolarna vid påföljdsvalet ibland tar hänsyn till att den dömde har möjlighet att verkställa ett kortare fängelsestraff genom IÖV. Som exempel kan nämnas rättsfallet NJA 2001 s. 913, där Högsta domstolen som ett skäl för att bestämma påföljden för en 18-årig flicka som gjort sig skyldig till mened till fängelse i stället för sluten ungdomsvård anförde att ett kort fängelsestraff ”torde kunna bli verkställt utan de nackdelar med fängelse som påföljd för unga lagöverträdare som annars anses finnas”.26 Att domstolarna tar sådana hänsyn är enligt vår bedömning mer betänkligt än risken för att IÖV ska komma att tillämpas i alltför stor utsträckning, eftersom domstolarna med nuvarande ordning faktiskt inte vet om den dömde kommer att ansöka om IÖV och om ansökan i sådana fall kommer att beviljas. Om ett förbud för den dömde att lämna bostaden i stället blir ett fristående inslag i påföljdssystemet som beslutas av domstol, får domstolen
25 Se regel 8.2 i United Nations Minimum Rules for Non-custodial Measures (the Tokyo Rules). En beskrivning av reglerna finns i bilaga 4. 26 Se dock rättsfallet NJA 1997 s. 862, där Högsta domstolen inte beaktade IÖV som verkställighetsform vid påföljdsvalet.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
212
större kontroll över innehållet i och ingripandegraden hos den utdömda påföljden. Den befarade risken för en net widening-effekt grundas dessutom på att intensivövervakningen skulle utgöra en helt fristående påföljd, som i svårhetsgrad placeras mellan å ena sidan villkorlig dom och skyddstillsyn och å andra sidan fängelse. I det av oss förespråkade systemet skulle hemarrest inordnas under det villkorliga fängelsestraffet och därmed per automatik komma till användning som ett alternativ till ett ovillkorligt fängelsestraff.
Ett skäl som kan anföras för att bibehålla IÖV som en verkställighetsform för korta fängelsestraff är att det är enkelt att ingripa om den dömde missköter verkställigheten. Enligt nuvarande ordning meddelas visserligen beslut om upphävande av verkställighet av fängelsestraff genom IÖV av övervakningsnämnd, men Kriminalvården kan, bl.a. om den dömde åsidosätter de regler som gäller för verkställigheten, med omedelbar verkan bestämma att beslutet om verkställighet genom IÖV inte längre ska gälla. Ett sådant beslut innebär att den dömde genast överförs till anstalt för fortsatt verkställighet av fängelsestraffet där. Om hemarrest får utgöra en tilläggssanktion vid villkorligt fängelse torde det, i enlighet med vad vi föreslår i avsnitt 12.8.6, krävas att domstol fattar beslut om att det utdömda fängelsestraffet ska verkställas i anstalt för att den dömde ska kunna överföras dit. En sådan prövning kan antas ta viss tid i anspråk och det kan inte uteslutas att verkställighetstiden i vissa fall hinner löpa ut innan frågan avgjorts.
Sistnämnda problem bör dock inte överdrivas. Enligt vår bedömning kan det lösas genom att Kriminalvården ges möjlighet att omedelbart omhänderta den som åsidosätter villkoren för hemarresten. Beslutet om omhändertagande kan därefter prövas tämligen omgående av övervakningsnämnd, varefter Kriminalvården får väcka talan vid domstol om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 12.8.5 och utvecklar den i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 13 § BrB.
Sammantaget gör vi bedömningen att övervägande skäl talar för att låta hemarrest utgöra ett självständigt inslag i påföljdssystemet som beslutas av domstol. Vi föreslår därför att IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff ska övergå till att vara en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, s.k. hemarrest.
Förslaget utesluter inte att elektronisk övervakning tillämpas i andra sammanhang, t.ex. som del av en mindre ingripande tilläggssanktion än hemarrest, se avsnitt 9.5.7 och 11.6.8. Förslaget innebär
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
213
inte heller någon förändring av möjligheten att använda elektronisk övervakning vid utslussningen från ett längre (ovillkorligt) fängelsestraff.
Nya inslag
I våra direktiv anges att vi ska undersöka om det finns möjlighet att utveckla nya icke frihetsberövande inslag i påföljdssystemet. Vi kommer att redovisa våra överväganden i denna fråga i kapitel 11. Som utgångspunkt bör dock gälla att de eventuella nya inslag som föreslås ska inordnas under det villkorliga fängelsestraffet och således utgöra tilläggssanktioner eller del av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse.
9.5.3 Rangordning av tilläggssanktioner
Vår bedömning: Tilläggssanktionerna bör rangordnas i ingri-
pandegrad utifrån hur mycket de – typiskt sett – kan antas inverka på den dömdes normala livsföring.
I ett system där villkorligt fängelse ska förenas med tilläggssanktioner som är mer ingripande ju längre fängelsestraffet är bör det, för att principerna om proportionalitet och ekvivalens ska kunna upprätthållas samt för att likabehandling och enhetlig rättstillämpning ska kunna uppnås, finnas tydliga riktlinjer för hur de olika tilläggssanktionerna ska rangordnas i ingripandegrad. Vi vill i detta sammanhang åter påpeka att de överväganden som görs i detta kapitel avser påföljdssystemets struktur och uppbyggnad. Det närmare innehållet i sanktionerna kommer att övervägas i kapitel 11 och de olika inslag som nu nämns får därför ses som exempel på sanktioner som skulle kunna komma i fråga.
Den fråga som först bör ställas är vilka kriterier som ska vara avgörande för ingripandegraden hos en straffrättslig sanktion. Enligt vår bedömning bör ingripandegraden rimligen bero på hur mycket sanktionen inverkar på den dömdes normala livsföring. Ju mer en sanktion inkräktar på den dömdes liv, desto mer ingripande bör den anses vara. Vilken inverkan sanktionen har i det enskilda fallet beror naturligtvis på den dömdes personliga egenskaper och hans eller hennes egen uppfattning om vad som är en begränsning
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
214
av livsföringen. En person med missbruksproblem kan t.ex. uppfatta en sanktion som innebär skyldighet att genomgå missbruksvårdande behandling och att lämna drogtester som mer ingripande än ett fängelsestraff i anstalt. Rangordningen av tilläggssanktioner inom ramen för villkorligt fängelse bör emellertid avgöras utifrån en mer generell bedömning av vad som är inkräktande på människors livsföring.
Vid bedömningen av i vilken utsträckning en viss sanktion inverkar på livsföringen vållar det minst bekymmer att rangordna de sanktioner som kan mätas i tid eller pengar. Såvitt avser dessa kan graden av ingripande sägas bero av tre faktorer; anspråkstagande av ekonomiska tillgångar, anspråkstagande av tid och anspråkstagande av rätt att vistas fritt i samhället. Böter innebär att samhället tar i anspråk en del av den dömdes ekonomiska tillgångar. Den dömde kan dock fortsätta att använda sin tid på det sätt som han eller hon själv önskar och har också kvar sin rätt att vistas fritt i samhället. Vid samhällstjänst tas en del av den dömdes tid och arbetsförmåga i anspråk. Den dömde har dock fortfarande kontroll över den del av tiden under vilken samhällstjänsten inte utförs och han eller hon tillåts att vistas helt fritt i samhället. Hemarrest innebär att samhället tar en större del av den dömdes tid i anspråk och också att han eller hon hindras från att vistas fritt i samhället under den tid som tas i anspråk. Fängelse i anstalt, slutligen, innebär att all den dömdes tid och frihet, med undantag för eventuella permissioner eller andra lättnader i verkställigheten, tas i anspråk av samhället.
Utifrån de nu angivna kriterierna får intagning i kriminalvårdsanstalt, dvs. ovillkorligt fängelse, anses utgöra den mest ingripande straffrättsliga sanktion som kan komma i fråga. Strax därunder hamnar hemarrest, vars ingripandegrad på samma sätt som fängelse naturligtvis är beroende av under hur lång tid sanktionen ska pågå. På nivån under hemarrest hamnar samhällstjänst. Längst ned i ingripandenivå kommer böter, eftersom den sanktionen inte inkräktar på den dömdes möjligheter att disponera sin tid eller på dennes rörelsefrihet.
I nuvarande påföljdssystem är böter en mindre ingripande påföljd än både fängelse och de påföljder som kan ersätta fängelse, dvs. villkorlig dom och skyddstillsyn. Detta är en rangordning som vi vill behålla, även inom ramen för straffmätningen av det villkorliga fängelsestraffet (se vidare om våra överväganden såvitt avser böter i kapitel 16). För att denna rangordning ska kunna tillämpas, kan böter som döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
215
inte vara så höga och innebära ett så stort ingrepp i den dömdes ekonomiska utrymme att de uppfattas som mer ingripande än de tilläggssanktioner som inskränker den dömdes frihet. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 11.4.4 i samband med att vi överväger böternas storlek.
Som antytts i det föregående och utvecklas ytterligare i avsnitt 11.6 bör också övervakning och kontroll av den dömde som är mindre ingripande än hemarrest kunna utgöra en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Även sådan övervakning och kontroll kan graderas utifrån i vilken utsträckning den dömdes tid och rätt att vistats fritt i samhället tas i anspråk. En sanktion som endast innebär skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en övervakare eller annan kontaktperson med viss regelbundenhet får därmed anses mindre ingripande än en sanktion som innebär att den dömde förbjuds att uppsöka vissa platser eller som begränsar den dömdes rörelsefrihet genom att han eller hon endast får uppehålla sig inom ett visst område eller på en viss plats. Av betydelse blir givetvis också intensiteten i övervakningen eller kontrollen; om den dömdes tid och rörelsefrihet endast tas i anspråk någon eller några timmar per månad är sanktionen mindre ingripande än om övervakningen innebär att han eller hon ska uppehålla sig på en viss plats under stora delar av verkställighetstiden.
Sanktioner med ett mer behandlingsinriktat innehåll är svårare att gradera. För sådana åtgärder är det ofrånkomligt att graden av ingripande till viss del styrs av omständigheter hänförliga till den dömdes person. En utgångspunkt bör dock kunna vara att kontraktsvård, som ju innebär att den dömde åläggs att följa en särskild upprättad plan där han eller hon många gånger i vart fall inledningsvis får underkasta sig institutionsvård, innebär ett sådant anspråkstagande av den dömdes tid och frihet att den utgör den mest ingripande av de behandlingsinriktade sanktionerna. Även i övrigt finns det möjlighet att tillämpa mer generellt tillämpliga kriterier vid bedömningen av ingripandegraden hos en sanktion som innebär vård eller behandling. Ett sådant kriterium är längden på insatsen, exempelvis under hur lång tid ett behandlingsprogram eller en vårdinsats ska fortgå. Ett annat är frekvensen, som t.ex. antalet tillfällen som den dömde ska delta i en programverksamhet eller uppsöka beroendemottagningen. Graden av kontroll bör också tillmätas betydelse, t.ex. om sanktionen innefattar regelbundna drogtester eller om den förutsätter att den dömde underkastar sig regelbunden medicinering eller terapeutiska inslag av mer ingripande natur.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
216
9.5.4 Allmänna utgångspunkter för valet av tilläggssanktion
Vår bedömning: Som utgångspunkt bör gälla att villkorligt
fängelse ska förenas med tilläggssanktioner på ett sådant sätt och i en sådan omfattning att den sammantagna ingripandegraden står i rimlig proportion till det utmätta fängelsestraffets längd. Inom ramen för kraven på proportionalitet och att lika allvarliga brott ska leda till en lika ingripande påföljd bör dock valet av tilläggssanktion vara reglerat på ett sådant sätt att domstolen ges goda möjligheter att välja den i det enskilda fallet mest ändamålsenliga sanktionen.
Som utvecklas i avsnitt 7.1 utgör utdömandet av en straffrättslig påföljd en av de mest ingripande formerna av myndighetsutövning som staten kan företa mot enskilda medborgare. En utgångspunkt för påföljdssystemet bör därför vara att den straffrättsliga sanktionen aldrig ska vara mer ingripande än vad som kan anses nödvändigt. Påföljdssystemet ska med andra ord vila på humanitet. Detta talar för att hålla tilläggssanktionerna vid villkorligt fängelse på en så låg ingripandenivå som möjligt. Något som ytterligare talar i denna riktning är att det, som vi återkommer till i kapitel 10, bör finnas möjlighet att tillgripa mer ingripande tilläggssanktioner vid återfall i brott. Ett visst utrymme bör således ”sparas” för att kunna användas för en successiv upptrappning av det villkorliga fängelsestraffet vid återfall.
Tilltron till systemet kräver dock att tilläggssanktionerna redan vid förstagångsbrottslighet är tillräckligt ingripande för att det villkorliga fängelsestraffet på ett trovärdigt sätt ska kunna ersätta det fängelsestraff i anstalt som annars skulle ha dömts ut. Dessutom bör de vara utformade på ett sådant sätt att tröskeleffekterna vid den straffnivå där ett ovillkorligt fängelsestraff anses uteslutet inte blir för stora.
En rimlig avvägning mellan de nu angivna principerna och omständigheterna kan enligt vår bedömning uppnås, om det villkorliga fängelsestraffet i varje enskilt fall förses med tilläggssanktioner på ett sådant sätt och i en sådan omfattning att den sammantagna ingripandegraden står i rimlig proportion till det utmätta fängelsestraffets längd. Ett krav på rimlig proportionalitet mellan tilläggssanktionens ingripandegrad och det villkorliga fängelsestraffets längd innebär inte att tilläggssanktionen ska vara lika ingripande som
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
217
ett ovillkorligt fängelsestraff. Tvärtom bör ett villkorligt fängelsestraff alltid innebära en privilegiering av den dömde i förhållande till det fängelsestraff i anstalt som annars hade dömts ut. Kravet på proportionalitet ska i stället innebära att tilläggssanktionen ska vara mer ingripande ju längre straffet är. Det bör alltså inte vara tillräckligt att förena ett villkorligt fängelsestraff om elva månader med böter eller deltagande i programverksamhet som endast omfattar ett fåtal tillfällen. Å andra sidan kan det inte anses motiverat att förena ett villkorligt fängelsestraff om någon enstaka månad med en mycket ingripande tilläggssanktion, som t.ex. en kvalificerad övervakning eller en missbruksbehandling av mycket ingripande karaktär (här bortses från eventuell påföljdsmässig särbehandling till följd av brottslighetens art, vilket vi återkommer till i kapitel 15, och betydelsen av den tilltalades tidigare brottslighet, som behandlas i kapitel 10).
Kravet på att tilläggssanktionen ska stå i rimlig proportion till det villkorliga fängelsestraffets längd innebär också att lika långa villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner som är i princip lika ingripande. Förutsatt att inte den tilltalades tidigare brottslighet talar för en strängare tilläggssanktion, se avsnitt 10.4, ska det således råda ekvivalens – dvs. likabehandling – vad gäller ingripandegrad mellan olika villkorliga fängelsestraff av samma längd.
Det nu sagda innebär inte att det vid vissa givna straffnivåer måste väljas samma tilläggssanktion, utan som anförts i avsnitt 9.5.1 bör lika långa villkorliga fängelsestraff kunna leda till olika tilläggssanktioner, så länge dessa bedöms vara i huvudsak lika ingripande. Påföljden för samma eller identiska brott kan alltså för en person bestämmas till t.ex. villkorligt fängelse med samhällstjänst medan det för en annan person bestäms till villkorligt fängelse med en tilläggssanktion som har ett vård- eller behandlingsinriktat innehåll, under förutsättning att de båda tilläggssanktionerna bedöms vara ungefär lika ingripande. På så sätt skapas goda möjligheter att inom ramen för kraven på proportionalitet och att lika allvarliga brott ska leda till en lika ingripande påföljd välja den i det enskilda fallet mest ändamålsenliga och lämpliga tilläggssanktionen.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
218
9.5.5 Som huvudregel endast en tilläggssanktion
Vårt förslag: Som huvudregel ska villkorligt fängelse förenas
med endast en tilläggssanktion. Endast i särskilt angivna undantagsfall ska det finnas möjlighet att kombinera flera tilläggssanktioner.
När frågan om valet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse övervägs finns det anledning att säga något om i vilken utsträckning detta val bör regleras av lagstiftaren och i vilken utsträckning domstolarna bör ges utrymme att självständigt bedöma vilken sanktion som framstår som lämpligast.
En allmän utgångspunkt för vårt arbete är att påföljdsbestämningen ska bygga på principerna om legalitet, förutsebarhet och rättslig likabehandling, vilket – i enlighet med vad som utvecklas i avsnitt 7.1 – innebär att det bör finnas tydliga riktlinjer för hur påföljden ska bestämmas i olika situationer. Dessa utgångspunkter talar för att förutsättningarna för att välja mellan olika tilläggssanktioner ska regleras förhållandevis utförligt av lagstiftaren. Samtidigt kan det inte bortses ifrån att omständigheterna i till synes lika svåra eller allvarliga fall kan vara mycket olika, och att det därför på goda grunder kan finnas skäl att ta olika hänsyn vid påföljdsbestämningen. Inte minst omständigheter kring den dömdes person kan leda till att vissa tilläggssanktioner framstår som mindre lämpliga trots att de står väl i proportion till brottslighetens allvar. Regelverket kan därför inte vara alltför schematiskt, utan det måste finnas visst utrymme för flexibilitet så att domstolen – inom ramen för vad som får anses vara en påföljd som står i rimlig proportion till det utdömda fängelsestraffets längd – ges möjlighet att välja den tilläggssanktion som bedöms vara den mest lämpliga och ändamålsenliga i det enskilda fallet.
En del i den nu berörda frågan är om det ska finnas möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med endast en tilläggssanktion eller om domstolen ska kunna kombinera flera olika sanktioner, så att dessa sammantaget innebär en ingripandenivå som är tillräcklig med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd.
Vad som talar för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med endast en tilläggssanktion är att det ökar förutsättningarna för att skapa ett påföljdssystem som är förutsebart och enhetligt. Lagstiftaren kan ge tydliga anvisningar om i vilka situationer respek-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
219
tive tilläggssanktion ska tillämpas, t.ex. genom att placera sanktionerna på olika ingripandenivåer och föreskriva eller på annat sätt ge anvisningar om hur och när de ska tillämpas beroende på det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. En tydlig praxisbildning underlättas av att det finns ett begränsat antal alternativa tilläggssanktioner att ta till. Därmed kommer lika fall att behandlas lika, och det blir en tydlig koppling mellan valet av tilläggssanktion och brottslighetens allvar. Det förhållandet att det endast ska beslutas om en tilläggssanktion utesluter inte heller att det för lika långa fängelsestraff ges utrymme för domstolen att välja mellan olika sanktioner som bedöms vara lika ingripande.
Ett skäl som kan anföras mot att endast en tilläggssanktion ska kunna väljas är att den tilltalade ofta har en komplex problembild som i vissa fall bättre kan mötas genom en kombination av flera sanktioner. Det är t.ex. svårt att göra en strikt uppdelning mellan lagöverträdare med behandlingsbehov och lagöverträdare utan sådant behov. Som exempel kan nämnas den i dag inte ovanliga situationen att den dömde har förutsättningar att utföra samhällstjänst men samtidigt har missbruksproblem eller andra problem som innebär att han eller hon är i behov av övervakning eller behandling. I sådana fall finns det enligt nuvarande reglering möjlighet att döma till skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst, vilket inte skulle få någon motsvarighet i ett system där endast en tilläggssanktion kan väljas.
Om domstolen i stället ges möjlighet att fritt kombinera olika tilläggssanktioner på ett sådant sätt att den sammantagna reaktionen på brottsligheten står i rimlig proportion till fängelsestraffets längd, kan inslag av mer behandlingsinriktad karaktär på ett flexibelt sätt kombineras med mer repressiva sanktioner. Vidare skapas förutsättningar för att förena längre villkorliga fängelsestraff med skräddarsydda ”paket” av tilläggssanktioner där ingripandegraden successivt klingar av. Den dömde kan exempelvis åläggas att inledningsvis underkasta sig ett par månaders elektroniskt övervakat förbud att lämna bostaden följt av ett antal timmar samhällstjänst och därefter skyldighet att hålla kontakt med en övervakare under några månaders tid.
En ordning där domstolarna inte får någon närmare styrning i valet av tilläggssanktioner skulle emellertid innebära att straffmätningen inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet helt kommer att utvecklas i praxis. En sådan praxisutveckling tar lång tid, och under denna tid kommer det att råda stor osäkerhet om vilka tilläggs-
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
220
sanktioner som ska väljas i olika situationer. Det kan dessutom ifrågasättas om praxisbildningen kan ge tillräckliga riktlinjer för det fall att kombinationsmöjligheterna för domstolarna blir många och vida. Principerna om enhetlighet, likabehandling och förutsebarhet blir därmed svåra att upprätthålla. Risken är också att domstolarna och de verkställande myndigheterna lägger alltför stor vikt vid den tilltalades eventuella behov av olika sanktioner, vilket kan leda till att brottslighetens allvar och kravet på proportionalitet mellan brott och påföljd får en alltför begränsad betydelse. En stor del av syftet med den reform vi föreslår riskerar då att gå om intet.
Trots de fördelar i form av ökad flexibilitet som ett system där det ges möjlighet att kombinera flera tilläggssanktioner onekligen är förenat med, anser vi därför att huvudregeln bör vara att ett villkorligt fängelsestraff ska förenas med endast en tilläggssanktion. Tillräcklig flexibilitet och hänsynstagande till omständigheterna i det enskilda fallet får i stället uppnås genom utformningen av och innehållet i tilläggssanktionerna och genom att det skapas goda förutsättningar för att på verkställighetsstadiet byta ut en tilläggssanktion som visar sig inte fungera. Vi återkommer till dessa frågor i kapitel 11 och 12.
I vissa situationer kan dock en begränsning till en tilläggssanktion leda till att möjligheten att utforma det villkorliga fängelsestraffet på det sätt som framstår som mest ändamålsenligt inskränks i alltför stor utsträckning. Som vi utvecklar närmare i avsnitt 9.5.9 och 11.8 bör villkorligt fängelse kunna förenas med en tilläggssanktion som innebär vård, behandling eller påverkan. Vi föreslår där att Kriminalvården, för det fall den tilltalade anses ha behov av och förutsättningar för att genomgå vård eller behandling eller brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet, ska presentera ett förslag till en s.k. vård- eller påverkanssanktion samt att domstolen därefter ska kunna förena det villkorliga fängelsestraffet med den i förslaget angivna sanktionen. En förutsättning för att domstolen ska kunna välja en sådan sanktion ska dock vara att den bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till det utdömda fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
Omfattningen eller utformningen av en tilläggssanktion som är inriktad på vård eller behandling kan inte enbart styras av vad som bedöms vara en tillräckligt ingripande straffrättslig sanktion. Valet av en sådan sanktion bör ytterst grundas på den tilltalades behov och på vad som kan anses ändamålsenligt för hans eller hennes vidkommande. Det bör inte rimligen kunna komma i fråga att besluta
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
221
om mer ingripande vård- eller påverkansåtgärder än vad den tilltalade anses ha behov av. Som vi anför i avsnitt 9.5.9 nedan bör visserligen Kriminalvården ha en ungefärlig kännedom om brottets allvar vid utformningen av förslag till en vård- eller påverkanssanktion, så att innehållet i sanktionen i möjligaste mån kan göras tillräckligt ingripande och därmed accepteras av domstolen. Kriminalvården kan dock inte föreslå åtgärder som inte bedöms som gynnande och som inte är förenliga med vetenskap och beprövad erfarenhet när det gäller vad som kan antas vara brottsavhållande.27 Om domstolen bedömer att det förslag som lämnats inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens allvar och den tilltalades tidigare brottslighet bör det därför – för att det ska finnas möjlighet att besluta om en behandlingsinriktad sanktion som den tilltalade faktiskt anses vara i behov av – ges möjlighet att kombinera den föreslagna vård- eller påverkanssanktionen med t.ex. böter, samhällstjänst eller någon form av övervakning och kontroll av den dömde. I undantagssituationer av nu angivet slag bör det alltså vara möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med flera tilläggssanktioner. Frågan om när en vård- eller påverkanssanktion bör kunna kombineras med en annan tilläggssanktion och vilka andra sanktioner som i så fall ska kunna komma i fråga behandlas i avsnitt 9.5.9 och i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 4 § BrB.
9.5.6 Böter eller samhällstjänst som utgångspunkt
Vårt förslag: Kortare villkorliga fängelsestraff ska som utgångs-
punkt förenas med dagsböter.
I den mån böter inte kan anses utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet ska utgångspunkten vara att det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med samhällstjänst, om förutsättningarna för samhällstjänst i övrigt är uppfyllda.
27 Se avsnitt 9.5.9 och vad som där anförs om principen om risk, behov och mottaglighet.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
222
Valet av tilläggssanktion bör i första hand utgå ifrån de sanktioner som på ett tydligt sätt kan straffmätas, dvs. böter, samhällstjänst och hemarrest.28
Som vi redogjort för i avsnitt 9.5.4 bör ett villkorligt fängelsestraff inte förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som bedöms vara nödvändigt i det enskilda fallet. Det innebär att böter, som i enlighet med vad som anförts i avsnitt 9.5.3 får anses vara den minst ingripande av de nu nämnda tilläggssanktionerna, bör användas i så stor utsträckning som det av trovärdighetsskäl är möjligt. En sådan tillämpning överensstämmer också med det i våra direktiv uttalade önskemålet om att användningen av böter ska öka.
Den bötesform som bör kunna komma ifråga som tilläggssanktion till villkorligt fängelse är dagsböter. Först om villkorligt fängelse med dagsböter inte bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet bör en mer ingripande tilläggssanktion komma i fråga. (Vi återkommer till frågan om betydelsen av den tilltalades tidigare brottslighet i avsnitt 10.3 och 10.4.)
Frågan om vid vilken straffnivå dagsböter inte kan anses utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion bör inte anges i lag. Som riktlinje bör dock kunna gälla att det är tillräckligt att förena villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst tre månader med dagsböter, om inte den tilltalades tidigare brottslighet innebär att en mer ingripande tilläggssanktion bör väljas. För villkorliga fängelsestraff som uppgår till mer än tre månader bör utgångspunkten vara att dagsböter inte ska väljas som tilläggssanktion, även om den tilltalade tidigare är ostraffad eller endast har dömts till böter. Vid sådana straffnivåer bör nämligen som regel inte villkorligt fängelse med böter anses utgöra en tillräckligt ingripande sanktion i förhållande till det utdömda fängelsestraffets längd.
När det villkorliga fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet innebär att dagsböter inte kan anses utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, bör det i första hand övervägas om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med samhällstjänst. I nuvarande påföljdssystem används samhällstjänst som alternativ till fängelsestraff som understiger ett år. Det är en ordning som vi uppfattar har vunnit god acceptans. Enligt vår bedömning
28 Som framgår närmare av avsnitt 9.5.2 och 11.7 föreslår vi att den tilläggssanktion om innebär förbud mot att lämna bostaden, och som således närmast motsvaras av den nuvarande möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff genom IÖV (fotboja) ska benämnas hemarrest.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
223
bör villkorligt fängelse med samhällstjänst vara en tillräckligt ingripande sanktion för att ersätta ett fängelsestraff i anstalt av en sådan längd. Samhällstjänst bör därmed kunna väljas som tilläggssanktion vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst elva månader. Det innebär att det i praxis utarbetade förhållandet mellan antalet timmar samhällstjänst och det alternativa fängelsestraffets längd vid skyddstillsyn bör kunna tillämpas på motsvarande sätt när samhällstjänst används som tilläggssanktion vid villkorligt fängelse. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 11.5.4 och utvecklar den i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 3 § BrB.
Som utvecklas närmare i avsnitt 11.5.5 bör en förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med samhällstjänst vara att samhällstjänst bedöms vara en för den tilltalade lämplig tilläggssanktion. Utan ett lämplighetskrav uppstår nämligen en risk för att samhällstjänsten inte fullföljs, vilket i förlängningen kan leda till att tilltron till samhällstjänst som tilläggssanktion undergrävs. Exempel på situationer där samhällstjänst inte kan anses vara en lämplig sanktion är om den tilltalade på grund av sjukdom eller kroppsskada saknar arbetsförmåga eller om han eller hon på grund av missbruk av beroendeframkallande medel eller av andra liknande skäl inte bedöms ha förutsättningar att utföra samhällstjänstarbete.
För att det ska finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt även i de fall då samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion är det av vikt att det finnas andra tilläggssanktioner av motsvarande ingripandegrad att ta till när dagsböter inte bedöms vara tillräckligt ingripande. Hur sådana tilläggssanktioner kan åstadkommas övervägs i avsnitt 9.5.7 och 9.5.9 samt 11.6 och 11.8. Såvitt avser frågan om betydelsen av att den tilltalade har samtyckt till att utföra samhällstjänst hänvisas till avsnitt 11.5.5.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
224
9.5.7 Övervakning och kontroll som alternativ till samhällstjänst
Vårt förslag: Om samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig
tilläggssanktion och det inte heller finns förutsättningar för att välja en tilläggssanktion som innebär vård eller behandling, ska tilläggssanktionen i stället bestå av övervakning och kontroll av den dömde. Sanktionens ingripandegrad ska anpassas efter det utdömda fängelsestraffets längd, så att den motsvarar ingripandegraden i det antal timmar samhällstjänst som annars hade valts som tilläggssanktion.
Som anförts i föregående avsnitt bör det, om böter inte anses utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion och samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig sanktion, finnas möjlighet att förena det villkorliga fängelsestraffet med någon annan tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som samhällstjänst.
I många fall torde de personer som inte har förutsättningar att utföra samhällstjänst eller för vilka samhällstjänst annars inte bedöms vara en lämplig sanktion vara i behov av vård eller behandling för något förhållande som har samband med brottsligheten. Detta gäller inte minst om den bristande lämpligheten motiveras av att den tilltalade missbrukar alkohol eller narkotika. Möjligheten att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som innefattar vård eller behandling övervägs i avsnitt 9.5.9.
Det torde dock inte vara alldeles ovanligt förekommande att den som inte bedöms ha förutsättningar att utföra samhällstjänst eller för vilken samhällstjänst annars inte anses vara en lämplig tilläggssanktion inte heller har något uttalat behov av vård eller behandling eller i vart fall inte bedöms vara mottaglig för den vård eller behandling som kan erbjudas inom ramen för en påföljd. Den tilltalade kan t.ex. vara förhindrad att arbeta på grund av kroppsskada eller sjukdom, utan att han eller hon för den sakens skull är i behov av sådan vård eller behandling som kan komma ifråga som straffrättslig reaktion på brott. Även i sådana situationer bör det finnas en tilläggssanktion som är lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med.
Härtill kommer att det, i enlighet med vad vi anför i avsnitt 9.5.5, bör finnas möjlighet att kombinera en sanktion som
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
225
innebär vård, behandling eller påverkan med någon annan sanktion för att på så sätt uppnå ett proportionellt påföljdsval i situationer där den tilltalades behov av vård eller behandling inte är tillräckligt för att motivera en vård- eller påverkansinriktad tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet. Den möjligheten bör inte vara begränsad till dagsböter, som kanske inte alltid räcker till för att åstadkomma en tillräckligt ingripande påföljd, och samhällstjänst, som inte sällan torde vara en olämplig sanktion för den grupp som kan bli föremål för en vård- eller påverkanssanktion.
Enligt vår bedömning kan någon form av övervakning och kontroll av den dömde som innebär en mindre frihetsinskränkning än hemarrest utgöra ett alternativ till samhällstjänst, både som självständig tilläggssanktion och som ”förstärkningssanktion” när en vård- eller påverkansinriktad tilläggssanktion inte bedöms vara tillräckligt ingripande. Den närmare utformningen av en sådan tilläggssanktion, en s.k. övervaknings- och kontrollsanktion, återkommer vi till i avsnitt 11.6. Redan här kan dock sägas att sanktionen i sin grundform bör innebära att den dömde åläggs skyldighet att hålla kontakt med en särskilt utsedd övervakare och möjligen även anmäla sig till denne eller till Kriminalvården eller polisen med viss regelbundenhet. Ingripandegraden i sanktionen bör kunna ställas i relation till det villkorliga fängelsestraffets längd, genom att det föreskrivs längre övervakningstid ju längre straffet är. Vid uppbyggnaden av sanktionen bör de erfarenheter som i dag finns inom Kriminalvården när det gäller skyddstillsynspåföljden tas till vara.
Avsikten är att den nu beskrivna sanktionen ska kunna användas i samma straffmätningsspann som samhällstjänst, dvs. vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst elva månader. När det gäller något längre villkorliga fängelsestraff, uppgående till sex månader eller mer, torde inte enbart kontaktskyldighet och anmälningsskyldighet vara tillräckligt ingripande, oavsett under hur lång tid sanktionen pågår eller vilken intensitet den har. En möjlighet, som vi återkommer till i avsnitt 11.6.8, är att ingripandegraden i sådana fall skärps genom att den dömde i viss utsträckning förbjuds att lämna sin bostad. Ett sådant förbud skulle kunna skiljas från den mer ingripande tilläggssanktionen hemarrest (se avsnitt 9.5.8 nedan) genom att det endast får omfatta ett begränsat antal dagar per vecka eller liknande. Även förbud för den dömde att vistas på vissa platser eller skyldighet att uppehålla sig på en annan plats än bo-
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
226
staden skulle kunna utgöra förstärkande inslag om sanktionen ska användas vid längre villkorliga fängelsestraff.
En förutsättning för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna väljas som tilläggssanktion bör vara att dess ingripandegrad motsvarar ingripandegraden i det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha valts som tilläggssanktion. Ingripandegraden bör således inte påverkas av den tilltalades eventuella behov av stöd och kontroll eller att en strängare kontroll kan antas leda till en minskad risk för att han eller hon återfaller i brott. Detta hindrar dock inte att det inom ramen för vad som får anses vara en rimligt ingripande tilläggssanktion under verkställigheten vidtas åtgärder som syftar till att så långt möjligt avhålla den dömde från att återfalla i brott.
Vi återkommer till den närmare utformningen av och innehållet i övervaknings- och kontrollsanktionen i avsnitt 11.6.
9.5.8 Hemarrest
Vårt förslag: Hemarrest ska endast kunna användas som tilläggs-
sanktion om den tilltalades tidigare brottslighet annars hade utgjort hinder mot att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
I avsnitt 9.5.6 har vi konstaterat att valet av tilläggssanktion vid villkorligt fängelse i första hand bör utgå ifrån de sanktioner som kan straffmätas på ett tydligt sätt. I avsnitt 9.5.7 har vi slagit fast att även övervakning och kontroll bör kunna användas som en sådan mätbar tilläggssanktion. Utöver de sanktioner som behandlas i avsnitt 9.5.6 och 9.5.7 utgör även hemarrest en tilläggssanktion som tydligt kan straffmätas.29
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 11.7 föreslår vi att hemarrest ska innebära att den dömde förbjuds att vistas utanför sin bostad annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål. Förbudet ska kunna kontrolleras genom elektronisk övervakning. I enlighet med vad som anförs i avsnitt 9.5.3 får hemarrest anses vara den mest ingripande av de mätbara tilläggssanktionerna.
29 Som framgår närmare av avsnitt 9.5.2 och 11.7 föreslår vi att den tilläggssanktion som innebär förbud mot att lämna bostaden, och som således närmast motsvaras av den nuvarande möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff genom IÖV (fotboja) ska benämnas hemarrest.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
227
Ingripandegraden hos hemarrest är därmed högre än hos såväl samhällstjänst som sådan övervakning och kontroll som har beskrivits i föregående avsnitt, s.k. övervaknings- och kontrollsanktion (se även avsnitt 11.6).
Vi har i avsnitten 9.5.6. och 9.5.7 slagit fast att samhällstjänst och övervaknings- och kontrollsanktion får anses utgöra tillräckligt ingripande tilläggssanktioner vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst elva månader, i vart fall för den som är tidigare ostraffad. Samtidigt har vi i avsnitt 9.4.3 gjort bedömningen att det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med hemarrest inte bör utgöra särskilda skäl att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga. Därutöver innebär våra förslag i kapitel 15 att det inte längre ska göras någon påföljdsmässig särbehandling av vissa brott eller brottstyper på grund av att de är av viss art. Sammantaget innebär detta att det inte finns något tillämpningsområde för hemarrest som tilläggssanktion för den som inte tidigare har gjort sig skyldig till brott. Det finns däremot, vilket vi återkommer till i avsnitt 10.4, ett behov av att kunna trappa upp ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet, så att det kan beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt även om den tilltalade tidigare dömts för brott som föranlett en mer ingripande påföljd än ett rent bötesstraff.
Hemarrest innebär att den dömde berövas sin frihet i sådan utsträckning att sanktionen får anses närma sig ett ovillkorligt fängelsestraff i ingripandegrad. Enligt vår bedömning bör det därmed finnas möjlighet att använda hemarrest som tilläggssanktion i situationer där ett ovillkorligt fängelsestraff annars hade varit oundvikligt. Ett alternativ är därför att använda villkorligt fängelse med hemarrest som ett sista steg på vägen mot ett ovillkorligt fängelsestraff vid återfall i brott. Om sanktionen ges ett sådant tillämpningsområde ökar förutsättningarna för att ge villkorligt fängelse ett tillräckligt ingripande innehåll i sådana återfallssituationer där andra tilläggssanktioner bedöms vara otillräckliga, vilket innebär att det finns möjlighet att avstå från att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff utan att trovärdigheten för påföljdssystemet undergrävs.
Mot en sådan ordning kan invändas att hemarresten till sin karaktär är sådan att den ställer stora krav på skötsamhet och förmåga att följa ett på förhand upprättat schema samt att den därför lämpar sig mindre väl för återfallsförbrytare. Risken för att hemarresten inte ska bli verkställd skulle med andra ord vara större om den används som tilläggssanktion för personer som tidigare gjort sig skyldiga till
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
228
brott i sådan utsträckning att inte någon annan tilläggssanktion bedöms vara tillräcklig. Invändningen har visst fog för sig, i vart fall i den bemärkelsen att det finns en större risk för att verkställigheten av hemarrest misslyckas om den tillämpas för ett klientel som kan förväntas ha svårt att följa de villkor som gäller för verkställigheten. Enligt vår bedömning bör dock hemarrest i många fall kunna fungera väl för personer som har dömts till villkorligt fängelse vid något eller några tillfällen tidigare. Om den tilltalade till följd av t.ex. missbruksproblem eller liknande bedöms vara i behov av en mer vård- eller behandlingsinriktad tilläggssanktion, bör det dock finnas möjlighet att i stället för hemarrest välja ett sådant alternativ. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 9.5.9 nedan. Om den tilltalade av andra skäl redan på förhand inte bedöms kunna följa de villkor som gäller för hemarrest, bör inte heller hemarrest väljas som tilläggssanktion. Vi återkommer till frågan om lämplighet och andra förutsättningar för hemarrest i avsnitt 11.7.
Sammantaget gör vi bedömningen att hemarrest endast ska kunna användas som tilläggssanktion om den tilltalades tidigare brottslighet annars hade utgjort hinder mot att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
9.5.9 En vård- eller påverkansinriktad tilläggssanktion
Vårt förslag: Om den tilltalade är i behov av och har förut-
sättningar för att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller för något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till den begångna brottsligheten, eller om han eller hon har behov av och förutsättningar för att genomgå brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet, får det villkorliga fängelsestraffet i stället för dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest förenas med en tilläggssanktion som är inriktad på vård, behandling eller påverkan, en s.k. vård- eller påverkanssanktion.
Det huvudsakliga innehållet i vård- eller påverkanssanktionen ska framgå av ett av Kriminalvården utfärdat yttrande.
En förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion ska vara att sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Det innebär att sanktionen ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal dags-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
229
böter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med.
Om det är uppenbart att innehållet i en av Kriminalvården föreslagen vård- eller påverkanssanktion inte är tillräckligt ingripande, ska rätten kunna kombinera sanktionen med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Inledning
Som beskrivits närmare i avsnitt 7.1 är en målsättning för vårt arbete att den påföljd som döms ut i det enskilda fallet så långt möjligt ska ha en brottsavhållande verkan såvitt avser den dömde. Med en sådan utgångspunkt bör valet av tilläggssanktion till villkorligt fängelse inte bara grundas på brottslighetens allvar, utan också på den tilltalades behov och personliga omständigheter. I den mån den tilltalade är i behov av vård eller behandling för något som kan antas ha bidragit till den begångna brottsligheten, eller om det finns skäl som talar för att han eller hon bör genomgå någon form av påverkansprogram som generellt sett kan antas bidra till avhållsamhet från viss typ av brottslighet, så bör det därmed finnas möjlighet att välja en sådan vård- eller påverkansinriktad åtgärd som tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet. En förutsättning måste dock vara att den åtgärd som väljs är i huvudsak lika ingripande som den mer repressiva tilläggssanktion som annars skulle ha valts.
Det nu sagda innebär att tilläggssanktionerna dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion samt hemarrest bör kunna ersättas av en tilläggssanktion med ett i huvudsak vård-, behandlings- eller påverkansinriktat innehåll. Vi har valt att benämna sanktionen vård- eller påverkanssanktion. En sådan sanktion kan bestå av t.ex. vård eller behandling i eller utanför vårdinrättning eller deltagande i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet. Innehållet i vård- eller påverkanssanktionen övervägs närmare i avsnitt 11.8.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
230
Valet av en vård- eller påverkanssanktion ska grundas på den tilltalades behov
Som vi redogjort närmare för i avsnitt 7.1 är det svårt att göra säkra prognoser av människors fortsatta brottsbenägenhet och vilken brottsavhållande effekt en viss påföljd kan ha i det enskilda fallet. Avgörande för valet av en tilläggssanktion som innefattar vård, behandling eller påverkan bör därför inte vara vad en prognos kan säga om den aktuella sanktionens eventuella brottsavhållande verkan, utan om den tilltalade har behov av de åtgärder som omfattas av sanktionen.
Om den tilltalade har behov av viss vård eller behandling ska en tilläggssanktion med ett sådant innehåll kunna väljas, förutsatt att det finns tillgång till en vårdresurs eller ett behandlingsprogram som kan antas svara mot behovet. Domstolen kan därvid stanna vid bedömningen att den tilltalade har ett behov av den planerade vården eller behandlingen, och behöver inte gå vidare och göra någon prognostisk bedömning av om sanktionen i det enskilda fallet kan antas bidra till att avhålla honom eller henne från fortsatt brottslighet, på det sätt som enligt nuvarande reglering i 30 kap. 9 § BrB förutsätts för att välja skyddstillsyn som påföljd.
Den tilltalade ska ha förutsättningar att genomgå vården, behandlingen eller programverksamheten
För att villkorligt fängelse ska vinna trovärdighet som alternativ till fängelse i anstalt är det av vikt att den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med blir fullgjord. Det bör därför inte komma i fråga att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion om det redan på förhand kan antas att den tilltalade inte kommer att fullfölja sanktionen. En följd av detta är att en vård- eller påverkanssanktion endast bör väljas som tilläggssanktion om den tilltalade bedöms ha förutsättningar att genomgå den planerade vården eller behandlingen. Om det redan på förhand kan konstateras att den tilltalades motivation för den vård, behandling eller påverkan som han eller hon bedöms vara i behov av är så bristfällig att det kan antas att den inte kommer att fullgöras, bör inte vård- eller påverkanssanktion väljas som tilläggssanktion.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
231
Behovet av vård eller behandling ska kunna antas ha samband med den begångna brottsligheten
En förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion bör – på samma sätt som gäller i dag såvitt avser kontraktsvård – vara att den planerade vården eller behandlingen tar sikte på något förhållande som har samband med den begångna brottsligheten. Det kan antingen vara så att brottsligheten utgör ett led i det missbruk eller det andra förhållande som den dömde är i behov av vård eller behandling för, eller så kan brottsligheten ha sitt ursprung i detta förhållande. Exempel på den förstnämnda situationen är när en person som missbrukar narkotika gör sig skyldig till narkotikabrott eller när ett sexualbrott bottnar i en problematik som det finns tänkbara behandlingsprogram för. Den andra situationen kan uppstå t.ex. när en person som missbrukar beroendeframkallande medel begår inbrott för att finansiera sitt missbruk eller när en alkohol- eller drogberoende person kör rattfull. På motsvarande sätt kan en sanktion som består i psykiatrisk vård eller behandling bli aktuell om den tilltalades psykiska tillstånd har bidragit till att han eller hon har gjort sig skyldig till den aktuella brottsligheten. Behandling av ett spelmissbruk som varit bakomliggande orsak till vinningskriminalitet är ett annat exempel.
En reglering som innebär att det ska vara klarlagt att den begångna brottsligheten har ett samband med den tilltalades behov av vård eller behandling skulle emellertid vara alltför restriktiv och leda till att personer för vilka villkorligt fängelse i förening med en vård- eller påverkanssanktion hade varit en lämplig påföljd inte kan bli föremål för en sådan åtgärd.
Å andra sidan torde det inte vara möjligt att helt avstå från en koppling mellan brottsligheten och vård- eller behandlingsbehovet. Att en sanktion som innebär vård eller behandling, vilket i grunden är något uteslutande gynnande för den enskilde, godtas som straffrättslig påföljd hänger samman med att det typiskt sett är orsakerna till brottet som angrips och att påföljden därigenom kan antas verka brottsavhållande i framtiden.
Enligt vår bedömning är en lämplig avvägning att en förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion ska vara att det kan antas att det förhållande som utgör grund för vård- eller behandlingsbehovet har bidragit till att brottet har begåtts.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
232
Påverkansprogram som tilläggssanktion
Ett villkorligt fängelsestraff bör kunna förenas inte bara med vård och behandling i form av t.ex. kontakt med beroendemottagning eller olika former av psykiatrisk behandling, utan också med ett mer renodlat påverkansprogram.
Kriminalvården tillhandahåller i dag ett antal olika program, vilka syftar till att motivera personer att förändra sin livsstil och sin attityd till brottslighet och som därigenom i förlängningen kan leda till att de avhåller sig från att fortsätta att begå brott. De olika programmen beskrivs närmare i bilaga 7. Programmen utvärderas kontinuerligt av Kriminalvården, som också bedriver ett omfattande arbete med att ta fram nya programmodeller och att förbättra de program som redan finns. Utvärderingar och uppföljningar av de program som finns i dag utvisar att de i vart fall i viss utsträckning kan bidra till en minskad risk för återfall i brott. Programmen får därmed anses utgöra lämpliga och ändamålsenliga inslag i påföljdssystemet och de bör kunna utgöra innehåll i t.ex. en vård- eller påverkanssanktion.
Programverksamhet kan i dagsläget erbjudas både som en del av verkställigheten av skyddstillsyn och under verkställigheten av fängelsestraff. Det är dock inte alla dömda som anses kunna komma i fråga för programverksamhet. Kriminalvårdens förslag till eller erbjudande om deltagande i programverksamhet föregås av en bedömning enligt den s.k. RBM-principen. RBM står för risk, behov och mottaglighet. Principen går i korthet ut på att man på professionella grunder bedömer lämpligheten av att låta den tilltalade eller dömde genomgå programmet utifrån risken för återfall i brott (risk), behovet av de åtgärder som programmet omfattar (behov) och mottagligheten för programinnehållet (mottaglighet). RBMmetoden är, enligt vad Kriminalvården uppgett, allmänt ansedd att vara den mest lovande referensramen för en effektiv, återfallsreducerad kriminalvård.
Enligt vår bedömning bör den tilltalades förutsättningar för att delta i ett påverkansprogram alltjämt bedömas av Kriminalvården. En förutsättning för att domstolen ska kunna förena ett villkorligt fängelsestraff med ett påverkansprogram bör således vara att Kriminalvården föreslår en vård- eller påverkanssanktion med det innehållet. Vi utvecklar denna fråga ytterligare i avsnitt 11.8.
Om Kriminalvården gör bedömningen att den tilltalade uppfyller förutsättningarna för deltagande i ett påverkansprogram och före-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
233
slår att denne ska åläggas att delta i programmet, bör programmet kunna utgöra tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. En förutsättning bör dock – som utvecklas närmare nedan – vara att deltagande i programmet, eventuellt i kombination med övriga av Kriminalvården föreslagna vård- eller behandlingsinsatser, bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet.
Innehållet ska vara tillräckligt ingripande
Som anförts inledningsvis bör en förutsättning för att välja en vård- eller påverkanssanktion som tilläggssanktion till villkorligt fängelse vara att sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Som utgångspunkt bör gälla att en vård- eller påverkanssanktion ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som annars skulle ha valts som tilläggssanktion.
Det huvudsakliga innehållet i en vård- eller påverkanssanktion bör framgå av ett av Kriminalvården upprättat yttrande till domstolen. Domstolen får därmed göra en bedömning av ingripandegraden i de av Kriminalvården föreslagna åtgärderna och ställa dessa i relation till ingripandegraden i det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med.
Vi har i avsnitt 9.5.3 gjort bedömningen att tilläggssanktionerna bör rangordnas i ingripandegrad utifrån hur mycket de kan antas inverka på den dömdes livsföring och därvid slagit fast att dagsböter får anses vara den minst ingripande tilläggssanktionen. Det skulle kunna hävdas att skyldighet att genomgå ett behandlingsprogram eller en annan sanktion med inriktning på vård, behandling eller påverkan alltid måste ses som mer ingripande än skyldighet att betala dagsböter. Som anförts i det föregående utgör dock en vård- eller påverkanssanktion något som är gynnande för den dömde. I den mån den tilltalade förklarar sig villig att medverka till en sådan sanktion30, bör den därför kunna accepteras även om den framstår som något mer ingripande än det antal dagsböter som annars skulle ha dömts ut. På samma sätt bör det inte vara uteslutet att välja en vård- eller påverkanssanktion som är något mer ingripande än det
30 Angående kravet på medverkan från den tilltalades sida, se avsnitt 11.8.6.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
234
antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som annars skulle ha dömts ut, om den tilltalade inte motsätter sig sanktionen. Det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff förenats med en vård- eller påverkanssanktion som framstår som något för ingripande bör dock kunna beaktas för det fall att det blir aktuellt att byta ut sanktionen mot någon annan tilläggssanktion eller att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 12.8.3.
Inte heller bör det vara uteslutet att välja en vård- eller påverkanssanktion som framstår som något mindre ingripande än det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som annars skulle ha dömts ut. Det kan knappast med någon exakthet avgöras huruvida ett visst påverkansprogram eller en föreslagen vård eller behandling är precis så ingripande som den tilläggssanktion som annars skulle ha valts. Disproportionen mellan vård- eller påverkanssanktionen och den tilläggssanktion som annars hade valts bör dock inte vara så stor att det är uppenbart att innehållet i vård- eller påverkanssanktionen inte är tillräckligt för att motsvara fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
För det fall att det står klart att den dömde har ett behov av viss vård eller behandling som kan antas ha samband med brottsligheten, vore det olyckligt om en sådan åtgärd inte går att välja som tilläggssanktion av det skälet att det är uppenbart att den inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. I syfte att undvika att domstolen måste välja en annan, för den dömde mindre ändamålsenlig, tilläggssanktion bör det därför, i enlighet med vad som anförts i avsnitt 9.5.5, finnas möjlighet att förstärka ingripandegraden hos en vård- eller påverkanssanktion som inte bedöms vara tillräckligt ingripande. En sådan förstärkning bör inte lämpligen innebära att de åtgärder som Kriminalvården har föreslagit i sitt yttrande ”fylls ut” med fler eller mer ingripande vård- eller påverkansinriktade åtgärder, då det knappast är möjligt för domstolen att bedöma i vilken utsträckning sådana åtgärder faktiskt kan genomföras på verkställighetsstadiet eller om de ens är lämpliga eller ändamålsenliga med hänsyn till den tilltalades behov av och mottaglighet för olika former av vård, behandling och påverkan. I stället bör förstärkningen ske genom att det villkorliga fängelsestraffet, utöver den föreslagna vård- eller påverkanssanktionen, förenas med en annan tilläggssanktion så att den totala ingripandegraden blir tillräcklig med hänsyn till det vill-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
235
korliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. I de nu angivna fallen bör det alltså finnas möjlighet att förena det villkorliga fängelsestraffet med mer än en tilläggssanktion.
Som förstärkningssanktion bör i första hand dagsböter eller samhällstjänst kunna väljas. Det kan emellertid antas att samhällstjänst inte kommer att vara en lämplig förstärkningssanktion för en del av de personer för vilka en vård- eller påverkanssanktion kan bli aktuell som tilläggssanktion. Dessutom kan kombinationen vård- eller påverkanssanktion och samhällstjänst i sig ibland vara mindre lämplig, då den ställer stora krav på den dömde att sköta både vården eller behandlingen och samhällstjänsten.31 Dagsböter är å andra sidan kanske inte alltid tillräckligt för att åstadkomma en tillräckligt ingripande påföljd. Det bör därför finnas möjlighet att välja även en övervaknings- och kontrollsanktion som förstärkningssanktion.
Vi har övervägt huruvida även hemarrest bör kunna komma i fråga som förstärkningssanktion till en vård- eller påverkanssanktion. Vi har dock stannat vid att den sanktionen är så ingripande och ställer sådana krav på särskilda överväganden i fråga om lämplighet att den inte bör tillämpas som förstärkningssanktion.
Vi återkommer till frågan om vilken förstärkningssanktion som bör väljas i olika situationer i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 4 § BrB.
En invändning mot den proportionalitetsbedömning vi föreslår, skulle kunna vara att en vård- eller påverkanssanktion och en mätbar sanktion i form av dagsböter, samhällstjänst eller hemarrest inte är jämförbara storheter samt att det även i övrigt inte är möjligt att avgöra när en vård- eller påverkanssanktion är ”tillräckligt ingripande” i förhållande till fängelsestraffets längd. Att bedöma ingripandegraden av vård- eller påverkansinriktade insatser i ljuset av brottets straffvärde är emellertid inte något nytt inslag i den dömande verksamheten. Enligt nuvarande ordning är en förutsättning för att döma till skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård att påföljden är tillräckligt ingripande i förhållande till brottets straffvärde. Särskilt när denna påföljd ska väljas i stället för ett längre fängelsestraff måste en proportionalitetsbedömning motsvarande den vi nu föreslår göras. Samma slag av bedömningar görs ibland vid valet av skyddstillsyn med särskilda föreskrifter, i de fall det framgår av frivårdens yttrande vilka åtgärder som planeras (se t.ex. rättsfallet NJA 1999 s. 9). Även valet av ungdomsvård som påföljd förutsätter
31 Se Brå:s slutsatser i rapporten Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
236
att det görs en proportionalitetsbedömning av de föreslagna vårdåtgärderna, då det i 32 kap. 1 § BrB (i dess nuvarande lydelse) föreskrivs att ungdomsvård endast får dömas ut om socialtjänstens planerade åtgärder är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet.
Som anförts ovan bör det inte heller vara fråga om att med någon exakthet göra proportionalitetsbedömningen, utan vad det handlar om är att påföljden – även om den är vård- eller påverkansinriktad – ska vara så ingripande att den framstår som ett trovärdigt alternativ till det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut. Vi återkommer närmare till frågan om när så kan anses vara fallet i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 4 § BrB.
Kort om betydelsen av den tilltalades samtycke
En särskild fråga är om en vård- eller påverkanssanktion ska förutsätta den dömdes samtycke. Vi kommer att utveckla den frågan närmare när vi överväger det närmare innehållet i tilläggssanktionerna i kapitel 11 (se avsnitt 11.8.6). Redan i detta sammanhang finns det dock anledning att påpeka att det finns skäl som talar emot att ett villkorligt fängelsestraff förenas med en tilläggssanktion med ett i huvudsak vård- eller påverkansinriktat innehåll om den tilltalade motsätter sig detta. Det kanske viktigaste skälet är att det i princip är omöjligt att verkställa en sådan sanktion mot den dömdes vilja, vilket i slutänden kan leda till att det utdömda fängelsestraffet i stället måste verkställas i anstalt. Utöver att detta leder till kostsamma och tidskrävande processer om verkställighet i anstalt, så riskerar det att undergräva tilltron till det villkorliga fängelsestraffet som påföljd. Ytterligare ett skäl mot att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion som den dömde inte är villig att underkasta sig är att det knappast är möjligt att genomföra en meningsfull vård eller behandling om den dömde inte visar någon mottaglighet för de åtgärder som omfattas av sanktionen.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
237
9.5.10 Kontraktsvård
Vårt förslag: Det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff
kan förenas med kontraktsvård ska kunna utgöra skäl för att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga. En förutsättning för villkorligt fängelse i sådana fall ska dock vara att innehållet i kontraktsvården i huvudsak motsvarar det utdömda fängelsestraffet i ingripandegrad.
Som anförts i avsnitt 9.4.3 bör ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer kunna dömas ut villkorligt om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård. Det innebär att valet mellan en sådan vård- eller påverkanssanktion som beskrivs i avsnitt 9.5.9 och kontraktsvård bör avgöras utifrån det utmätta fängelsestraffets längd. Om det villkorliga fängelsestraffet är kortare än ett år, ska behovet av en tilläggssanktion som är i huvudsak vård- eller påverkansinriktad tillgodoses genom en vård- eller påverkanssanktion, medan det vid längre strafftider än så krävs att det villkorliga fängelsestraffet förenas med kontraktsvård.
Utgångspunkten att det inte bör beslutas att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorliga gör att det inte finns samma utrymme för privilegiering vid sådana strafflängder, även om den tilltalade har behov av och bedöms motiverad att genomgå en vård- eller behandlingsinriktad påföljd. Som anförts i avsnitt 9.4.3 innebär det förhållandet att kontraktsvård ska utgöra ett skäl för att besluta om villkorligt fängelse vid strafftider som uppgår till ett år eller mer, att den planerade vården måste vara tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd. För att villkorligt fängelse med kontraktsvård ska kunna godtas som ersättning för ett ovillkorligt fängelsestraff vid sådana strafftider bör det krävas att vården är så ingripande att den i huvudsak motsvarar ett ovillkorligt fängelsestraff av motsvarande längd.
Kontraktsvård måste därmed alltid utgöra en mer ingripande sanktion än en vård- eller påverkanssanktion. Därtill kommer att kontraktsvård, till skillnad från en vård- eller påverkanssanktion, innebär att den dömde åtar sig att följa en på förhand uppgjord plan för behandlingen. Även om en vård- eller påverkanssanktion förutsätter att frivården lämnar ett relativt utförligt förslag till åtgärder, se avsnitt 9.5.11 nedan, är inte avsikten att ett sådant förslag ska
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
238
upprätthålla samma konkretionskrav som en kontraktsvårdsutredning.
Av våra överväganden och förslag i avsnitt 10.4.6 framgår att kontraktsvård bör kunna användas som tilläggssanktion vid villkorliga fängelsestraff som understiger ett år, om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott i sådan utsträckning att det annars inte hade kunnat komma i fråga att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. För de närmare förutsättningarna för att välja kontraktsvård i sådana situationer hänvisas till det avsnittet.
9.5.11 Underlag för valet av tilläggssanktion
Vår bedömning: För att kunna välja tilläggssanktion till ett vill-
korligt fängelsestraff kommer domstolen i de flesta mål där påföljden inte bedöms kunna stanna vid ett rent bötesstraff behöva hämta in utredning från Kriminalvården om den dömdes personliga förhållanden och om vilka vård- eller påverkansinriktade åtgärder som kan tillhandahållas i det enskilda fallet.
Om det är fråga om mindre allvarlig brottslighet och den tilltalade inte tidigare dömts för brott på fängelsenivå, behöver inte personutredning hämtas in om det inte framkommer några särskilda omständigheter som tyder på att en vård- eller påverkanssanktion skulle kunna bli aktuell.
När det kan antas att påföljden kommer att bestämmas till villkorligt fängelse i mer än någon eller några månader eller när det är fråga om återfall i brott på fängelsenivå kommer domstolen i stort sett alltid att behöva inhämta utredning från Kriminalvården för att kunna avgöra vilken tilläggssanktion som bör väljas.
Valet av tilläggssanktion kommer i många fall förutsätta att utredning inhämtas från Kriminalvården
Det påföljdssystem som vi föreslår innebär att domstolen straffmäter det villkorliga fängelsestraffet genom dels längden på det straff som döms ut, dels valet av tilläggssanktion. Som delvis framgått av föregående avsnitt och utvecklas vidare i kapitel 11 förutsätter merparten av de sanktioner som kan komma i fråga som tilläggssanktioner till villkorligt fängelse att det görs en bedömning av den
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
239
tilltalades lämplighet eller förutsättningar att genomgå sanktionen. För att en vård- eller påverkanssanktion ska kunna väljas som tilläggssanktion förutsätts dessutom att den tilltalade har behov av vård, behandling eller påverkansåtgärder samt att det finns tillgång till sådana åtgärder som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
För att kunna bedöma huruvida dessa förutsättningar är uppfyllda kommer domstolen i de flesta mål där påföljden inte bedöms kunna stanna vid ett rent bötesstraff att behöva hämta in utredning från Kriminalvården om den dömdes personliga förhållanden och vilka vård- eller påverkansinriktade åtgärder som kan tillhandahållas i det enskilda fallet.
I den mån Kriminalvården gör bedömningen att en vård- eller påverkanssanktion bör komma i fråga, kommer det – för att domstolen ska kunna avgöra om de åtgärder som planeras är tillräckligt ingripande – att behöva utföras ett förhållandevis omfattande utredningsarbete redan före huvudförhandling i målet.
Kriminalvården har bistått utredningen genom att tillsätta en särskild arbetsgrupp som haft till uppgift att utreda vilka konsekvenser ett införande av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse av det slag som nu presenterats skulle få för Kriminalvårdens arbete med personutredningar. Arbetsgruppens arbete har redovisats i rapporten Yttranden till domstol i ett system med villkorligt fängelse – En rapport med anledning av Påföljdsutredningens pågående arbete, se bilaga 8. Av rapporten framgår att det, för att Kriminalvården ska kunna lägga sina resurser på de ärenden där de bäst behövs, är av vikt att domstolen inte begär personutredningar när det inte behövs och att domstolen i de fall då personutredning krävs är tydlig i sin beställning genom att ange vilka tilläggssanktioner Kriminalvården ska bedöma förutsättningarna för.
Behovet av utredning vid kortare villkorliga fängelsestraff
Villkorligt fängelse med dagsböter som tilläggssanktion bör kunna dömas ut utan yttrande från Kriminalvården. Som anförts i avsnitt 9.5.6 bör som en riktlinje kunna gälla att det är tillräckligt att förena villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst tre månader med dagsböter, om den dömde inte tidigare dömts för brott som föranlett annan påföljd än ett rent bötesstraff. Om det är fråga om
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
240
mindre allvarlig brottslighet och den tilltalade inte tidigare dömts för brott på fängelsenivå bör därför inte personutredning hämtas in om det inte framkommer några särskilda omständigheter som tyder på att en vård- eller påverkanssanktion skulle kunna bli aktuell i stället för böter.
En anledning att hämta in en personutredning beträffande den som åtalas för första gången för ett mindre allvarligt brott kan vara att domstolen vet att Kriminalvården tillhandahåller ett påverkansprogram som är inriktat på just den typ av brottslighet som åtalet avser. Rattfylleri och andra typiskt missbruksrelaterade brott torde vara exempel på detta. I en sådan situation är det önskvärt att Kriminalvården ges tillfälle att bedöma huruvida programmet är lämplig för den tilltalade och det med andra ord kan bli aktuellt att förena ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion i stället för dagsböter. Det är därför av stor vikt att det finns en fungerande samverkan mellan de lokala frivårdskontoren och domstolarna, där domstolarna informeras om vilka vård- eller behandlingsinriktade åtgärder Kriminalvården kan erbjuda och i vilken mån det finns sådana åtgärder som är inriktade på särskilda brottstyper.
Behovet av utredning vid något längre villkorliga fängelsestraff och vid återfall i brott
Om brottsligheten kan antas föranleda ett något längre villkorligt fängelsestraff, över tre månader enligt den riktlinje som vi angett i avsnitt 9.5.6, är huvudregeln att samhällstjänst ska väljas som tilläggssanktion. Samma sak gäller vid återfall i mindre allvarlig brottslighet, se avsnitt 10.4.3. En förutsättning för samhällstjänst ska dock vara att den sanktionen är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter (se närmare om lämplighetskravet i avsnitt 11.5.5). För det fall lämplighetskravet inte är uppfyllt, får det villkorliga fängelsestraffet i stället förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion. Om förutsättningarna för en vård- eller påverkanssanktion är uppfyllda, ska den sanktionen väljas i stället för samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
I sådana återfallssituationer där varken dagsböter eller samhällstjänst bedöms vara en tillräckligt ingripande tilläggssanktion ska det villkorliga fängelsestraffet enligt vad vi föreslår i avsnitt 9.5.8 och 10.4.3 förenas med hemarrest, om den sanktionen bedöms vara
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
241
lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter (se närmare om lämplighetskravet för hemarrest i avsnitt 11.7.7). Om det finns förutsättningar för en tillräckligt ingripande vård- eller påverkanssanktion, ska den dock ha företräde framför hemarrest.
När det kan antas att påföljden kommer att bestämmas till villkorligt fängelse i mer än någon eller några månader eller när det är fråga om återfall i brott på fängelsenivå kommer det därmed alltid att finnas flera olika tilläggssanktioner att välja mellan. Flera av dem kommer dessutom att förutsätta att det görs en lämplighetsbedömning som omfattar omständigheter kring den tilltalades person. I sådana fall bör domstolen därför i stort sett alltid att behöva utredning från Kriminalvården för att kunna avgöra vilken tilläggssanktion som bör väljas.
Närmare om omfattningen av ett förslag till vård- eller påverkanssanktion
I enlighet med vad vi har föreslagit i avsnitt 9.5.9 ska en förutsättning för att förena villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion vara att det huvudsakliga innehållet i sanktionen framgår av ett av Kriminalvården utfärdat yttrande. Kriminalvården ska således upprätta ett förslag till vård- eller påverkanssanktion, som domstolen sedan har att fastställa som tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet.
Kriminalvården är i många fall inte huvudman för den vård och behandling som kan utgöra en del av en vård- eller påverkanssanktion. Som utvecklas närmare i avsnitt 11.8.3 ligger ansvaret för genomförandet av vården och behandlingen i stället ofta på externa vårdgivare. På grund härav, och för att det även i övrigt ska ges praktiska förutsättningar för Kriminalvården att färdigställa underlaget till domstolen före huvudförhandlingen, bör det inte krävas att det av personutredningen framgår på någon närmare detaljnivå vilket innehåll vården eller behandlingen i en vård- eller påverkanssanktion kommer att ha och var den kommer att genomföras. Det väsentliga är i stället att domstolen får information om omfattningen av de åtgärder som planeras och hur ingripande de kommer att vara, så att det finns möjlighet att ta ställning till om ingripandegraden är tillräcklig. I detta ligger att det av underlaget till domstolen bör framgå t.ex. om den tilltalade ska vara skyldig att delta i
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
242
programverksamhet och i så fall programmets huvudsakliga inriktning och omfattning eller om den tilltalade bör bli föremål för annan vård eller behandling och i så fall hur länge denna kommer att pågå, samt vilka slags åtgärder den kommer att omfatta och vilket engagemang som kommer att krävas av den dömde. Det bör t.ex. framgå om det är fråga om institutionsvård eller öppenvård, om och i vilken utsträckning den tilltalade kommer att vara skyldig att lämna olika typer av prover för att kontrollera nykterhet eller drogfrihet.
Ett problem som Kriminalvården har påtalat i kontakter med utredningen är att det inte alltför sällan är svårt att få den tilltalade att komma till frivården före huvudförhandlingen och att de som faktiskt inställer sig inte alltid är motiverade att diskutera påföljden för brott som de kanske inte anser sig vara skyldiga till. En möjlig väg att möta detta problem kan vara att domstolen, t.ex. i samband med att stämning utfärdas i målet, förklarar att ett korrekt underlag i påföljdsdelen bara kan vara till fördel för den tilltalade och inskärper vikten av att han eller hon inställer sig hos frivården. Domstolen kan också tydliggöra för den tilltalade att en medverkan till utredningen om hans eller hennes personliga förhållanden inte kommer att tolkas som ett medgivande av ansvar för brottsligheten. Problemet kan hur som helst inte anses tillräckligt stort för att vi ska avstå från att föreslå att en vård- eller påverkanssanktion ska förutsätta att Kriminalvården på förhand upprättar ett förslag till sådan sanktion.
Behovet av utredning från Kriminalvården aktualiserar också frågan hur domstolen ska förfara för det fall att Kriminalvården gör bedömningen att det inte föreligger något behov av vård, behandling eller påverkan, medan domstolen, mot bakgrund av vad som i övrigt har framkommit under rättegången, bedömer att det finns ett sådant behov. Då det inte bör komma i fråga att domstolen beslutar om en vård- eller påverkanssanktion utan att Kriminalvården har yttrat sig om förutsättningarna för att genomföra en sådan sanktion, får domstolen i en sådan situation begära in kompletterande utredning med anvisningar om att den tilltalade enligt domstolens bedömning får anses ha ett vård- eller behandlingsbehov och att man därför vill få besked om vilka vård- eller påverkansinriktade åtgärder som kan erbjudas. I den mån domstolen har gjort ställningstagandet att det föreligger ett vård- eller behandlingsbehov först vid eller efter huvudförhandling i målet kan fortsatt huvudförhandling behöva hållas.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
243
Det kan, med visst fog, invändas att kravet på att det ska finnas ett relativt omfattande underlag för utformningen av en vård- eller påverkanssanktion kan leda till praktiska tillämpningsproblem och minskad effektivitet för såväl domstolarna som Kriminalvården. Detta är emellertid en nödvändig konsekvens i ett system som utformas på ett sådant sätt att det ska ges möjlighet att ta hänsyn till den tilltalades personliga omständigheter samtidigt som ingripandegraden i tilläggssanktionen ska stå i rimlig proportion till brottslighetens allvar. Resultatet av det föreslagna systemet bör bli att den påföljd som döms ut på ett bättre sätt än vad som är fallet i dag kan anpassas till vad som får anses vara mest ändamålsenligt i det enskilda fallet samtidigt som den tillgodoser ett krav på att påföljden ska vara tillräckligt ingripande för att motsvara brottslighetens allvar. Det blir tydligare för den dömde vad en vård- eller påverkansinriktad påföljd innebär och vilka åligganden som följer av domen. Detta kan i sin tur både underlätta verkställigheten och förbättra trovärdigheten för påföljden. Enligt vår bedömning innebär det så stora fördelar att de får anses överväga eventuella nackdelar i praktiskt hänseende och den minskade effektivitet som kan uppstå. Denna bedömning delas av de företrädare för Kriminalvården som utredningen har haft kontakt med. Det är dock angeläget att domstolarna och Kriminalvården gemensamt utformar rutiner för hur underlaget ska tas fram och utformas.
I den mån det på verkställighetsstadiet visar sig att den tilläggssanktion som valts trots allt inte är lämplig för den dömde, ska det, i enlighet med våra överväganden och förslag i avsnitt 12.8.3, finnas möjligheter att göra justeringar av innehållet och – om inte det är tillräckligt – byta ut sanktionen mot en lika ingripande tilläggssanktion som är mer ändamålsenlig.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
244
9.5.12 Förfarandet när det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att tillgå
Vårt förslag: Som utgångspunkt ska det inte kunna beslutas att
ett fängelsestraff ska vara villkorligt om det inte finns förutsättningar att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det utmätta fängelsestraffets längd.
Det ska dock vara möjligt att besluta att straffet ska vara villkorligt om ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl. I sådana situationer ska domstolen även kunna avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med någon tilläggssanktion.
Huvudregeln är att en tilläggssanktion ska dömas ut
Som redovisats i avsnitt 9.5.4 bör en förutsättning för att domstolen ska kunna besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt vara att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en tilläggssanktion vars ingripandegrad står i rimlig proportion till det utmätta fängelsestraffets längd. En logisk följd av detta är att det, om det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till, måste dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff, även om vare sig fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet i och för sig talar emot villkorligt fängelse.
Det kan i och för sig ifrågasättas om detta alltid är en rimlig ordning. Det bör inte finnas något att invända mot att ett ovillkorligt fängelsestraff döms ut i de fall där den tilltalade inte vill medverka till en tillräckligt ingripande tilläggssanktion som han eller hon i och för sig bedöms vara kapabel att genomföra. Den tilltalade har i sådana fall erbjudits möjlighet att på vissa villkor verkställa det utmätta straffet utanför anstalt, men valt att inte anta erbjudandet. Situationen är dock något annorlunda om den tilltalade visserligen förklarar sig villig att medverka till en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, men domstolen bedömer att han eller hon inte har förutsättningar att fullgöra sanktionen eller om det av andra skäl inte finns möjlighet att verkställa sanktionen mot den tilltalade. Det kan framstå som tveksamt att olika tillkortakommanden hos den tilltalade eller andra omständigheter som den till-
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
245
talade inte själv kan påverka ska kunna utestänga honom eller henne från den privilegiering och förmån som ett villkorligt fängelsestraff innebär.
För att villkorligt fängelse ska anses utgöra ett trovärdigt alternativ till ett ovillkorligt fängelsestraff är det dock av stor vikt att de tilläggssanktioner som beslutas också fullföljs. En stor andel misskötta villkorliga fängelsestraff skulle leda till kostsamma och tidskrävande processer om verkställighet i anstalt av det utdömda fängelsestraffet och också undergräva hela tilltron till ett system med villkorligt fängelse. Det är därför knappast realistiskt att bortse från den enskildes förutsättningar att utföra en viss tilläggssanktion. En oundviklig följd av detta är att det inte kan uteslutas att det i vissa fall måste dömas ut ovillkorliga fängelsestraff av skäl som är hänförliga till den tilltalades person och dennes förutsättningar att fullgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion.
Det är också viktigt att påpeka att det förhållandet att det inte beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt inte innebär att den tilltalade döms till en påföljd som är mer ingripande än vad som kan motiveras av brottslighetens allvar. Ett villkorligt fängelsestraff innebär en privilegiering, och det förhållandet att en sådan privilegiering inte kan ske får endast till följd att den i proportionalitetshänseende ”riktiga” påföljden – ett fängelsestraff i anstalt i enlighet med brottslighetens straffvärde (i förekommande fall reducerat med hänsyn till förekomsten av s.k. billighetsskäl) – döms ut.
Mot bakgrund av det utbud av tilläggssanktioner som presenterats i avsnitt 9.5.6–9.5.10 bör dessutom de situationer där villkorligt fängelse inte kan komma i fråga på grund av att det saknas möjlighet att besluta om en tillräckligt ingripande tilläggssanktion bli mycket ovanliga. Avsikten är att de allra kortaste villkorliga fängelsestraffen, i vart fall om det inte är fråga om återfall i brott, ska kunna förenas med dagsböter, vilket det inte bör finnas några hinder mot att döma ut. För det fall böterna inte betalas in frivilligt av den dömde ska de kunna drivas in tvångsvis, se avsnitt 16.5. Något längre fängelsestraff ska kunna förenas med antingen samhällstjänst, en övervaknings- och kontrollsanktion eller en vård- eller påverkanssanktion. Under vissa förutsättningar ska även hemarrest eller kontraktsvård kunna användas som tilläggssanktion. I de allra flesta fall torde det finnas möjlighet för den tilltalade att verkställa någon av dessa sanktioner. Som utvecklas vidare i avsnitt 11.6 är avsikten att i vart fall övervaknings- och kontrollsanktionen ska ges ett sådant innehåll att det inte behöver ställas upp några
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
246
särskilda krav på lämplighet för sanktionen. Domstolen bör alltså i de allra flesta fall kunna utgå ifrån att den tilltalade kan fullgöra en sådan sanktion.
Utrikes boende som begår brott i Sverige
En situation där det, i den mån dagsböter inte kan anses utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, kan uppstå svårigheter att hitta en verkställbar tilläggssanktion är när den tilltalade saknar anknytning till Sverige och utvisas genom domen. Ofta är den tilltalade då häktad för att han eller hon inte ska undandra sig utvisning på grund av brottet. I sådana fall kan möjligheterna att verkställa samhällstjänst, en övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest eller en vård- eller påverkanssanktion vara begränsade eller helt saknas.
När det gäller personer som på grund av hemvist i annan stat inte kan verkställa tilläggssanktioner här finns det emellertid anledning att påpeka att det inom EU har antagits ett rambeslut om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder.32 Syftet med rambeslutet är att en person som döms till en icke frihetsberövande påföljd ska kunna återvända till sin hemstat och verkställa påföljden där. Rambeslutet innebär bl.a. att den stat där den dömde har sitt hemvist eller avser att vistas är skyldig att överta vissa typer av övervakningsåtgärder och alternativa påföljder, däribland samhällstjänst, kontakt med övervakare och missbruksbehandling. Övervakning får också, om det är lämpligt, genomföras genom elektronisk övervakning i enlighet med nationell lagstiftning. I propositionen gällande Sveriges godkännande av utkastet till rambeslut anförs att en reglering av innebörden att svenska myndigheter kan begära att andra medlemsstater i EU erkänner och övervakar svenska avgöranden om icke frihetsberövande påföljder möjliggör att verkställigheten av påföljderna kan tas över av de dömdas hemstater, vilket torde innebära att det i större utsträckning är möjligt att vid påföljdsbestämningen förutsäga om en icke frihetsberövande påföljd avseende en utomlands boende person kommer att kunna verkställas i den dömdes hemstat. Vidare anförs att en följd av en sådan förutsägbarhet borde vara att utrymmet för svenska domstolar att välja en lindrigare påföljd än fängelse blir större.
32 Rådets rambeslut 2008/947/RIF av den 27 november 2008 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder. Innehållet i rambeslutet beskrivs närmare i bilaga 4.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
247
Enligt nu gällande rättstillämpning torde enligt propositionen personer bosatta i andra länder oftare dömas till fängelse för brott som normalt leder till en icke frihetsberövande påföljd för personer bosatta i Sverige, vilket leder till en brist på enhetlighet som i möjligaste mån bör undvikas. Sverige bör därför, enligt vad som anförs i propositionen, i det fortsatta lagstiftningsarbetet överväga vilken reglering som skulle ge bästa förutsättningarna för att utnyttja möjligheten att flytta över övervakningen av icke frihetsberövande påföljder till andra medlemsstater.33
En särskild utredare har sedan i mars 2011 i uppdrag att lämna förslag till hur rambeslutet ska genomföras i svensk rätt. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 30 september 2012. Enligt uppgifter som vi inhämtat från utredaren är hennes preliminära bedömning att i stort sett samtliga tilläggssanktioner som vi har för avsikt att föreslå kommer att omfattas av rambeslutet. Ett genomförande av rambeslutet skulle därmed innebära ökade möjligheter att verkställa olika former av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse såvitt avser personer med hemvist i andra länder inom EU, vilket minimerar risken för att ett ovillkorligt fängelsestraff måste dömas ut för att det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till.
Villkorligt fängelse på grund av särskilda omständigheter
Som utgångspunkt bör alltså gälla att det, om det inte finns förutsättningar att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, ska dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Denna regel bör emellertid inte göras undantagslös. På samma sätt som när fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer, se avsnitt 9.4.3, kan det inte uteslutas att det uppstår situationer där det på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller annars av starka rättfärdighetsskäl framstår som uppenbart oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Som exempel kan nämnas att den tilltalade lider av en svår sjukdom som innebär att det är orimligt att låta honom eller henne verkställa ett fängelsestraff i anstalt. Om det i en sådan situation inte är möjligt att (med stöd av regleringen i 29 kap. 5 § BrB) på grund av sjukdomen sätta ned fängelsestraffets längd i sådan utsträckning att dagsböter anses utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion och den tilltalade inte har
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
248
förutsättningar att genomföra samhällstjänst eller en vård- eller påverkanssanktion och inte heller kan ställas under övervakning, bör det ändå vara möjligt att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Det bör då även finnas möjlighet för domstolen att helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med någon tilläggssanktion. När det gäller frågan om i vilka situationer detta kan bli aktuellt hänvisas till författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 12 § BrB.
9.5.13 Beaktande av att den tilltalade har varit frihetsberövad
Vårt förslag: Vid bestämmandet av vilken tilläggssanktion det
villkorliga fängelsestraffet ska förenas med, ska rätten beakta om den tilltalade med anledning av misstanke om brott som prövats genom dom i målet har varit frihetsberövad på ett sådant sätt som hade räknats som tid under vilken påföljden hade verkställts i anstalt för det fall att ett ovillkorligt fängelsestraff hade dömts ut. Rätten ska därvid ha möjlighet att helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion.
Våra förslag i det föregående innebär att villkorligt fängelse som en mycket tydlig huvudregel ska förenas med en tilläggssanktion och att ingripandegraden i tilläggssanktionen ska stå i rimlig proportion till det villkorliga fängelsestraffets längd, vilket innebär att ett längre villkorligt fängelsestraff ska förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än ett kortare sådant straff. Endast i de undantagssituationer som anges i avsnitt 9.5.12, ska det finnas möjlighet att välja en mindre ingripande tilläggssanktion än vad det villkorliga fängelsestraffets längd motiverar eller att – i ytterlighetsfall – helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion.
Enligt nuvarande praxis förekommer det att rätten i samband med påföljdsvalet beaktar att den tilltalade har varit häktad eller på annat sätt frihetsberövad med anledning av misstanke om brott som är föremål för prövning. Ett sådant beaktande kan ske t.ex. genom att rätten dömer till villkorlig dom eller skyddstillsyn i stället för fängelse (se t.ex. rättsfallet NJA 1977 s. 59) eller avstår från att förena en villkorlig dom med dagsböter. I förstnämnda fall torde beaktandet av frihetsberövandet ske med stöd av 29 kap. 5 § 8
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
249
och 30 kap. 4 § BrB34, medan valet att avstå från att förena en villkorlig dom med böter har stöd av regleringen i 30 kap. 8 § BrB.
Enligt vår bedömning bör det även i ett system med villkorligt fängelse kunna beaktas i lindrande riktning om den tilltalade har varit frihetsberövad med anledning av ett brott som prövas i den dom där det villkorliga fängelsestraffet döms ut. Då ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet bestäms genom valet av tilläggssanktion, bör frihetsberövandet i första hand beaktas genom att den tilltalade får fullgöra en mindre ingripande tilläggssanktion än vad fängelsestraffets längd och dennes eventuella tidigare brottslighet motiverar. Ett sådant beaktande kan ske på olika sätt. Ett alternativ är att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion som är mindre ingripande än vad fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet motiverar. En annan möjlighet är att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion vars ingripandegrad grundas på fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet, men att rätten förklarar att sanktionen helt eller delvis ska anses fullgjord genom frihetsberövandet. Ytterligare ett alternativ är att domstolen beslutar att hela eller delar av det villkorliga fängelsestraff som döms ut ska anses verkställt genom frihetsberövandet och därefter beslutar om en tilläggssanktion med utgångspunkt i den resterande delen av det villkorliga fängelsestraffet.
Vad som talar för det sistnämnda alternativet är att det i sådana fall inte behöver göras någon ytterligare avräkning för frihetsberövandet om det vid senare tillfälle beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Genom att avräkningen för frihetsberövandet sker i den ursprungliga domen, behöver inte frihetsberövandet beaktas vare sig av den domstol som senare beslutar om verkställighet i anstalt eller av Kriminalvården vid beräkning av strafftid. Ansvaret för obligatorisk avräkning av tid för frihetsberövande vid fängelse flyttades dock så sent som år 2000 från domstol till Kriminalvården. Denna förändring genomfördes som ett led i de senaste årens strävan efter att renodla domstolarnas verksamhet och avlasta dem uppgifter som lika väl eller bättre kan handhas av förvaltningsmyndigheter.35 En reglering som innebär att domstolen redan i den ursprungliga domen ska ansvara för avräkningen av frihetsberövanden när den beslutar att ett fängelsestraff ska vara villkorligt framstår då i någon mån som en tillbakagång till en över-
34 Se Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl. 2008, s. 197. 35Prop. 1999/2000:26 s. 57 ff.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
250
given ordning. Dessutom får det anses mindre lämpligt att ansvaret för sådan avräkning åligger olika myndigheter beroende på om fängelsestraffet ursprungligen dömts ut villkorligt eller ovillkorligt.
Mot det andra av de ovan angivna alternativen – att domstolen dömer ut ett villkorligt fängelsestraff och förenar detta med en tilläggssanktion vars ingripandegrad grundas på fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet men beslutar att tilläggssanktionen helt eller delvis ska anses fullgjord genom frihetsberövandet – kan invändas att det i sådana fall knappast blir möjligt att beakta frihetsberövandet genom att välja en tilläggssanktion av mindre ingripande slag, som t.ex. dagsböter i stället för samhällstjänst eller samhällstjänst i stället för hemarrest. Enligt vår bedömning bör det finnas en sådan möjlighet.
Vi har därför funnit att det förhållandet att den tilltalade har varit frihetsberövad i anledning av brottet bör beaktas genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en mindre ingripande tilläggssanktion än vad fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet motiverar. Det innebär att ett inte alltför kort frihetsberövande bör kunna motivera att det villkorliga fängelsestraffet förenas med dagsböter i stället för samhällstjänst (eller någon annan tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som samhällstjänst). Ett annat sätt att beakta frihetsberövandet kan vara att förena det villkorliga fängelsestraffet med ett mindre antal timmar samhällstjänst eller ett mindre antal dagsböter än vad fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet motiverar. I vissa fall – t.ex. om det varit fråga om ett längre frihetsberövande och det villkorliga fängelsestraff som döms ut endast uppgår till någon eller några månader – bör det finnas möjlighet för rätten att helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion.
Det förhållandet att den dömde har varit frihetsberövad med anledning av ett brott som prövas i en dom där ett villkorligt fängelsestraff döms ut kan, som berörts ovan, även få betydelse för beräkningen av strafftid om det senare beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Frihetsberövandet bör därvid beaktas på motsvarande sätt som om det ursprungligen dömts ut ett ovillkorligt fängelsestraff, dvs. genom att Kriminalvården vid verkställighetens inledning räknar av det antal dagar som den dömde har varit frihetsberövad som anhållen eller häktad i enlighet med regleringen i 19 a § lagen (1974:202) om beräkning av strafftid.
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
251
9.5.14 Det bör inte finnas möjlighet att besluta om delvis villkorligt fängelse
Vår bedömning: Det bör inte finnas möjlighet att besluta att ett
fängelsestraff ska vara delvis villkorligt.
I ett flertal rättsordningar i Europa finns det möjlighet för domstolen att besluta att ett fängelsestraff ska vara delvis villkorligt, dvs. att en del av fängelsestraffet ska verkställas i anstalt medan resterande del görs villkorlig. Det delvis villkorliga fängelsestraffet innebär att det skapas ett påföljdsalternativ som ligger mellan villkorligt fängelse och ovillkorligt fängelse i ingripandegrad. Delvis villkorligt fängelse kan därmed användas i situationer där ett i dess helhet villkorligt fängelsestraff inte anses tillräckligt ingripande, men där ett i dess helhet ovillkorligt fängelsestraff inte bedöms nödvändigt.
Vid en första anblick framstår delvis villkorligt fängelse som en lämplig övergång mellan villkorligt fängelse och ovillkorligt fängelse. Konstruktionen kan emellertid ge upphov till både systemtekniska problem och praktiska tillämpningsproblem. Ett sådant problem är hur påföljden ska hanteras vid återfall i brott inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Andra är frågan om villkorlig frigivning från den ovillkorliga delen av straffet och om den villkorliga delen ska förenas med tilläggssanktioner. För det fall att tilläggssanktioner ska beslutas måste det också finnas bestämmelser om vilka konsekvenser bristande verkställighet av dessa ska kunna leda till. Sammantaget finner vi att problemen är sådana att delvis villkorligt fängelse endast bör kunna komma i fråga om det framkommer ett tydligt behov av detta. Frågan är då om det finns ett sådant behov.
De förslag som vi har lämnat i detta kapitel innebär att det som huvudregel ska beslutas att fängelsestraff som understiger ett år i dess helhet ska vara villkorliga. Vid strafftider om upp till ett år ges det enligt vår bedömning goda förutsättningar för att genom straffmätning inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet åstadkomma ett tillräckligt ingripande innehåll. I det spannet kan det därmed inte anses föreligga något mer påtagligt behov av ett sådant mellanting mellan villkorligt fängelse och ovillkorligt fängelse som ett delvis villkorligt fängelsestraff innebär.
Vad som däremot kan övervägas är om det bör ges möjlighet för domstolarna att besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
252
mer ska vara delvis villkorliga. Vid sådana straffnivåer skulle ett delvis villkorligt fängelsestraff, på motsvarande sätt som den nuvarande möjligheten att förena en skyddstillsyn med ett kortare fängelsestraff enligt 28 kap. 3 § BrB, kunna användas för att undvika att ett längre ovillkorligt fängelsestraff döms ut.
Syftet och fördelarna med det villkorliga fängelsestraffet – att avstå från att döma till ovillkorligt fängelse och ändå döma ut ett straff som står i rimlig proportion till brottets allvar – kan knappast anses uppfyllt om det samtidigt som det beslutas att en del av fängelsestraffet ska vara villkorligt och förses med tilläggssanktioner döms ut ett längre ovillkorligt fängelsestraff. En förutsättning för delvis villkorligt fängelse bör därför vara att endast en mindre del av fängelsestraffet ska kunna kvarstå ovillkorligt.
Inte heller en sådan konstruktion är emellertid given i systemet. Om det ges möjlighet att besluta om delvis villkorligt fängelse uppstår en valsituation – ska större delen av straffet vara villkorligt och endast en mindre del verkställas i anstalt som ovillkorligt fängelse eller ska ett till dess helhet ovillkorligt fängelsestraff dömas ut? Ett till större delen villkorligt fängelsestraff måste, även om det förses med en förhållandevis sträng tilläggssanktion, alltid anses utgöra en mindre ingripande påföljd än ett i dess helhet ovillkorligt fängelsestraff. Den grundläggande principen om att straffet ska stå i proportion till brottets allvar kan därmed åsidosättas genom att det ges möjlighet att välja mellan två påföljder med olika ingripandegrad för lika svåra brott.
En väg att lösa detta problem kan möjligen vara att avstå från att förse den villkorliga delen av fängelsestraffet med en tilläggssanktion. Inte heller en sådan lösning är emellertid fri från invändningar. I sådana fall uppstår nämligen en avvägning mellan vad som är mest ingripande av ett villkorligt fängelsestraff utan tilläggssanktion i kombination med endast någon enstaka månad ovillkorligt fängelse och ett villkorligt fängelsestraff om närmare ett år som förenas med en förhållandevis ingripande tilläggssanktion.
Det kan alltså konstateras att det är svårt att hitta hållpunkter gällande valet mellan ett helt villkorligt, ett delvis villkorligt och ett helt ovillkorligt fängelsestraff. Vår grundläggande ambition att bygga ett system som är så enkelt och lättbegripligt som möjligt skulle därmed försvåras om det gavs möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara delvis villkorligt.
Delvis villkorligt fängelse väcker dessutom, som antytts ovan, frågor när det gäller villkorlig frigivning från fängelsestraffet. Den
SOU 2012:34 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
253
villkorliga frigivningen kan inte rimligen beräknas på hela det utdömda fängelsestraffets längd (dvs. både den villkorliga och den ovillkorliga delen), eftersom den villkorliga delen verkställs i frihet. Om den villkorliga frigivningen beräknas enbart på den del av straffet som kvarstår ovillkorligt, uppstår en kollision mellan den kriminalvård i frihet som det villkorliga fängelsestraffet innebär och den villkorliga frigivningen.36 Ett alternativ skulle kunna vara att, på samma sätt som gäller i dag i fråga om sådana fängelsestraff som döms ut i kombination med skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § BrB, inte medge villkorlig frigivning från delvis villkorligt fängelse. I så fall kan det dock, i vart fall om den villkorliga delen av fängelsestraffet förses med en tilläggssanktion, ifrågasättas om inte den sammantagna reaktionen på brottet blir alltför sträng jämfört med ett marginellt kortare straff som inte till någon del förklaras villkorligt.
Det kan dessutom ifrågasättas hur stort behovet är av att kunna besluta att fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara delvis villkorliga. I nuvarande system tillämpas möjligheten att i stället för ett längre fängelsestraff döma till skyddstillsyn i förening med ett kortare fängelsestraff i allt mindre utsträckning. Av den av Brå förda kriminalstatistiken framgår att det år 2010 var 192 personer som dömdes till skyddstillsyn i förening med fängelse, vilket är mindre än 0,5 procent av de personer som lagfördes till annan påföljd än böter. Antalet har minskat successivt sedan mitten av 1990-talet, då påföljdskombinationen användes i närmare 400 fall per år.37 I många av de fall där skyddstillsyn i förening med fängelse dömdes ut var sannolikt alternativet ett fängelsestraff under ett år, beroende på brottslighetens art. I det system som vi föreslår ska det i sådana fall beslutas att hela fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Härtill kommer att det, som anförts i avsnitt 9.4.3, kan ifrågasättas om det för brottslighet som är av så allvarligt slag som det är fråga om när fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer ska finnas möjlighet att annat än i rena undantagsfall döma ut något annat än ett ovillkorligt fängelsestraff.
Sammantaget finner vi att behovet av att kunna besluta att ett fängelsestraff ska vara delvis villkorligt inte är så påtagligt att det överväger de ovan beskrivna nackdelarna. Vår bedömning är därför
36 Jfr vad som uttalats i fråga om villkorlig fängelse från sådana fängelsestraff som döms ut i kombination med skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § BrB, SOU 1981:92 s. 106 och prop. 1981/82:153 s. 8. 37 Statistiken från Brå är hämtad från myndighetens hemsida, www.bra.se.
Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse SOU 2012:34
254
att det inte bör finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara delvis villkorligt. I den mån det finns ett önskemål om att förkorta de tider under vilka längre fängelsestraff ska verkställas i anstalt, bör detta i stället åstadkommas genom att det ges generösa möjligheter till utslussning från ovillkorliga fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer. Det är emellertid en fråga som ligger utanför vårt uppdrag.
255
10 Beaktande av återfall i brott
10.1 Inledning
I kapitel 8 har vi föreslagit att villkorligt fängelse ska införas i påföljdssystemet. Den närmare uppbyggnaden av det system med villkorligt fängelse som vi föreslår presenteras i kapitel 9. Av det kapitlet framgår bl.a. att villkorligt fängelse ska ersätta villkorlig dom och skyddstillsyn, att det ska råda en tydlig presumtion för att besluta att fängelsestraff som är kortare än ett år ska vara villkorliga samt att villkorligt fängelse ska förenas med en tilläggssanktion som ska vara mer ingripande ju längre det villkorliga fängelsestraffet är.
I detta kapitel övervägs frågan om hur återfall i brott ska beaktas i det nya påföljdssystemet. Övervägandena gäller hanteringen av återfall såväl efter ett villkorligt fängelsestraff som efter ett ovillkorligt och innehåller därmed även överväganden som inte är knutna till våra förslag om villkorligt fängelse.
Kapitlet innehåller överväganden om återfallets betydelse för möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, för straffmätningen (dvs. för antalet dagsböter eller fängelsestraffets längd) och för förverkande av villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff på grund av återfall i brott. Avslutningsvis övervägs hur tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff som inte är helt verkställda ska hanteras om den dömde återfaller i brott.
10.2 Vårt uppdrag
Enligt våra direktiv ska vi ta ställning till och föreslå vilka kriterier som ska gälla för tidigare brottslighet och vilken betydelse sådan brottslighet ska tillmätas vid påföljdsvalet och straffmätningen samt i fråga om förverkande av villkorligt medgiven frihet.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
256
Som utgångspunkter ska enligt direktiven gälla att återfall i brott ska mötas av en skärpt reaktion och att ingripandegraden vid återfall inte ska minska i förhållande till vad som gäller i dag. Samtidigt anges att ett införande av villkorligt fängelse inte får leda till en kraftig ökning av användningen av fängelse i anstalt.
10.3 Grundläggande kriterier för beaktande av återfall vid påföljdsbestämningen för ny brottslighet
Våra utgångspunkter: Återfall i brott som bör föranleda annan
påföljd än böter och som äger rum under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska alltid tillmätas relevans vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten.
I övrigt bör de grundläggande kriterier som i dag gäller för beaktande av återfall i brott vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten, nämligen tiden mellan brotten, likheten mellan den gamla och den nya brottsligheten samt brottslighetens allvar, vara avgörande även i ett reformerat system. Såvitt avser tidsfaktorn bör det som utgångspunkt vara tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten som tillmäts betydelse.
10.3.1 Inledning
Den tilltalades tidigare brottslighet kan vara av större eller mindre betydelse för påföljdsbestämningen för ett nytt brott beroende på återfallets karaktär. Detta kan uttryckas som att tidigare brottslighet är mer relevant i vissa fall än i andra. Ibland kan den tidigare brottsligheten ha en så låg grad av relevans att den inte bör tillmätas någon betydelse vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten.
I nuvarande reglering anges i 30 kap. 4 § andra stycket BrB att rätten som skäl för fängelse får beakta bl.a. om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott. Det anges inte några kriterier för när ett återfall ska anses mer eller mindre relevant. Sådana kriterier finns emellertid när det gäller förutsättningarna för att låta den tilltalades tidigare brottslighet påverka straffmätningen i skärpande riktning (dvs. när det på grund av återfall i brott finns skäl att döma ut ett strängare bötes- eller fängelsestraff än vad som motsvarar brottslighetens straffvärde). I 29 kap. 4 § BrB föreskrivs att rätten
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
257
vid bedömningen av om straffet ska skärpas på grund av återfall särskilt ska beakta
vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft
vilken tid som förflutit mellan brotten samt
om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller om brotten i båda fallen är särskilt allvarlig
Även såvitt avser förverkande av villkorligt medgiven frihet finns kriterier för att avgöra återfallets relevans, genom att det i 34 kap. 4 § BrB stadgas att det som särskilda skäl att inte förverka sådan frihet vid återfall i brott bl.a. ska beaktas
om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet eller
om lång tid har förflutit mellan brotten
De nu beskrivna faktorerna har i praxis ansetts relevanta även när det gäller bedömningen av återfallets betydelse för påföljdsbestämningen för det nya brottet.
Sammanfattningsvis kan följande kriterier sägas avgöra återfallets relevans för valet av påföljd:
tiden mellan brotten
om den tidigare och den nya brottsligheten är likartad
brottslighetens allvar, dels om både den nya och den tidigare brottsligheten är allvarlig, dels om den nya brottsligheten är mer allvarlig än den tidigare
Att dessa faktorer bör beaktas vid bedömningen av betydelsen av återfall i brott anges även i Europarådets rekommendation om enhetliga brottmålsdomar.1
De angivna faktorerna är enligt vår bedömning fullt förenliga med den toleransteori som beskrivs närmare i avsnitt 10.4.1 och som vi anser bör ligga till grund för regleringen av betydelsen av återfall i brott. Ju snabbare den dömde återfaller i brott, ju mer likartad den nya brottsligheten är den tidigare och ju allvarligare den nya brottsligheten är, desto tydligare visar den dömde att det första brottet inte var en engångsföreteelse. Det finns därmed anledning
1 Recommendation No R (92) 17 concerning Consistency in Sentencing, se bilaga 4.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
258
att visa minskad tolerans vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten. De nu angivna kriterierna bör därför tillmätas betydelse även i ett reformerat system.
10.3.2 Tidsfaktorn
Liksom i dag bör en viktig faktor för beaktande av tidigare brottslighet vid påföljdsbestämningen vara den tid som har förflutit mellan brotten. Den som begår ett brott och därefter avhåller sig från fortsatt brottslighet under en längre tid bör rimligtvis till sist kunna betraktas som tidigare ostraffad.
Enligt de riktlinjer och den praxis som gäller i dag bör ett återfall under alla omständigheter – dvs. oavsett om den nya och den tidigare brottsligheten är likartade eller om brottsligheten i båda fallen är allvarlig – som regel inte påverka påföljdsbestämningen för det nya brottet om den tidigare brottsligheten ligger så långt som fyra år eller mer tillbaka i tiden. Normalt räknas tiden från den dag då det tidigare brottet begicks, men i vissa sammanhang beaktas den tid som har förflutit sedan den tidigare domen. Undantagsvis anses även brottslighet som ligger längre tillbaka i tiden vara relevant, t.ex. om den dömde har varit frihetsberövad under större delen av tiden efter den tidigare domen. Tidsfaktorn beaktas på så sätt att den tidigare brottsligheten tillmäts mindre betydelse ju längre tillbaka i tiden den ligger, vilket innebär att återfallets relevans avtar successivt.2
Dessa riktlinjer bör enligt vår bedömning kunna tillämpas även fortsättningsvis, i den meningen att brottslighet som har ägt rum mer än fyra år tillbaka i tiden inte annat än undantagsvis bör tillmätas någon betydelse vid påföljdsbestämningen för det nya brottet.
Villkorligt fängelse innefattar ett krav på den dömde att hålla sig laglydig under den bestämda prövotiden. Det bör därmed följa en reaktion för den som bryter mot det villkoret genom att göra sig skyldig till ny brottslighet. Ett återfall som äger rum under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff bör därmed alltid tillmätas relevans vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten, och detta även om den tidigare och den nya brottsligheten inte är likartade eller om brottsligheten inte i något av fallen är allvarlig. Undantag bör endast göras om den nya brottsligheten är av så begränsat slag att den bör föranleda ett rent bötesstraff. Vi föreslår därför att ett återfall under prövotiden för ett villkorligt fängelse-
2 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 267.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
259
straff alltid ska leda till en skärpt reaktion för den nya brottsligheten, om inte påföljden för den nya brottsligheten kan stanna vid ett bötesstraff. Därmed inte sagt att det ska vara uteslutet att besluta att ett fängelsestraff som döms ut för ny brottslighet som begås under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska vara villkorligt, se närmare om detta i våra vidare överväganden i avsnitt 10.4.
Vi har i avsnitt 9.3.2 föreslagit att prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff ska börja löpa först när domen har vunnit laga kraft mot den dömde i påföljdsdelen. Det innebär att det inte löper någon prövotid under den tid som föregår lagakraftträdandet. Vid överklagande till högre instans kan den tiden ibland bli ganska lång. Enligt vår bedömning vore det orimligt att i återfallshänseende betrakta brott som begås efter det att ett villkorligt fängelsestraff dömts ut men före det att prövotiden har börjat löpa på annat sätt än brott som begås under prövotiden. Även sådana återfall bör därför alltid leda till en skärpt reaktion, om inte den nya brottsligheten är på bötesnivå.
Även om återfallet har ägt rum efter utgången av prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff eller om det är fråga om ett återfall efter ett ovillkorligt fängelsestraff, bör den tidigare brottsligheten under vissa förhållanden påverka påföljdsbestämningen för det nya brottet. I sådana fall bör, som anförts ovan, nuvarande riktlinjer och praxis tillämpas på i huvudsak samma sätt. Tidigare brottslighet som ligger mer än fyra år tillbaka i tiden bör således som regel inte tillmätas någon betydelse. Om det är fråga om ett återfall under prövotiden för villkorlig frigivning från ett ovillkorligt fängelsestraff, bör det liksom i dag i första hand bli aktuellt att förverka återstående delar av villkorligt medgivna friheten, se avsnitt 10.6 nedan.
I dag torde det, som angetts ovan, i första hand vara tiden mellan brotten som tillmäts betydelse för att avgöra återfallets relevans. I och med att det är den tidigare domen som medför att det nya brottet faktiskt ska betraktas som ett återfall, är det emellertid enligt vår bedömning mer rimligt att i första hand beakta tiden mellan den tidigare domen och det nya brottet. Genom att det beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt visar samhället tolerans med den tilltalade, men markerar samtidigt att toleransen är i avtagande. Effekten av den avtagande toleransen visar sig om den dömde återfaller i brott och på nytt blir dömd. Även vid återfall efter ett tidigare ovillkorligt fängelsestraff är det enligt vår mening mer naturligt att beakta tiden mellan den tidigare domen och det nya brottet. Genom
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
260
domen avgörs det om villkorligt medgiven frihet ska förverkas, när villkorlig frigivning kan ske och om straffskärpningsregeln i 29 kap. 4 § BrB ska tillämpas. Även vid utmätande av ett ovillkorligt fängelsestraff tydliggörs det genom lagföringen vad som står på spel för den som återfaller i brott. Det naturliga blir därför att den relevanta tiden i alla lägen ska räknas mellan den tidigare domen och det nya brottet. En effekt av detta är att den tid inom vilken återfall normalt tillmäts betydelse torde bli något längre än vad den är i dag. Det blir i den meningen ett något skärpt synsätt på återfall med vårt förslag i förhållande till idag.
Med den tidigare domen avser vi i detta sammanhang den dom varigenom det först fastställts att den tilltalade har gjort sig skyldig till brott. Om detta skett först i hovrätten (efter att tingsrätten ogillat åtalet), ska alltså tiden räknas från hovrättens dom.
Den nu angivna principen bör emellertid inte göras helt undantagslös. Om det har förflutit mycket lång tid mellan det tidigare brottet och den tidigare domen, och detta inte beror på omständigheter som den dömde kunnat påverka, bör det finnas möjlighet att avstå från att beakta det tidigare brottet vid påföljdsbestämningen för det nya brottet. Även i sådana situationer bör dock återfallet betraktas som relevant om det nya brottet är begånget under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff.
10.3.3 Likhet mellan brotten
Som vi har konstaterat i det föregående innebär konstruktionen med villkorligt fängelse att återfall som äger rum före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff alltid bör tillmätas relevans vid påföljdsbestämningen för det nya brottet, och detta oavsett om brottet är helt olikt den brottslighet som föranlett det villkorliga fängelsestraffet. När prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut – dvs. i de flesta fall två år efter det att domen vann laga kraft – innebär inte återfallet att den tilltalade bryter mot något villkor för den tidigare påföljden. Det bör då bli aktuellt att skärpa påföljdsvalet på grund av den tidigare brottsligheten endast om det framstår som särskilt angeläget. Så kan knappast anses vara fallet om det nya brottet är av helt annan karaktär än den brottsligheten. I vart fall bör det då finnas andra faktorer som talar för att återfallet ska tillmätas relevans. Den som först gör sig skyldig till ett bokföringsbrott och därefter, efter prövotidens utgång, till ett våldsbrott kan t.ex. inte sägas ha angripit
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
261
samma av rättsordningen skyddade intresse och återfallet kan därmed inte anses ha samma tyngd som om det hade varit fråga om återfall i ett likadant, eller i vart fall likartat, brott. Frågan om vad som ska anses utgöra likartad brottslighet utvecklas i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 9 § BrB.
Ju större brottslikheten är, desto starkare skäl finns det att beakta den tidigare brottsligheten vid påföljdsbestämningen för det nya brottet. Återfall i mycket likartad brottslighet bör således kunna beaktas även om återfallet ägt rum förhållandevis lång tid efter den tidigare domen, dvs. uppemot de fyra år som angetts som riktlinje i föregående avsnitt.
På samma sätt som enligt nuvarande reglering bör likheten mellan den tidigare och den nya brottsligheten även tillmätas betydelse vid återfall som ägt rum efter ett ovillkorligt fängelsestraff, se vidare härom i avsnitt 10.5 och 10.6.
10.3.4 Brottlighetens allvar
Ytterligare en faktor som bör beaktas vid bedömningen av återfallets relevans vid återfall som ägt rum efter det att prövotiden för ett tidigare villkorligt fängelsestraff har löpt ut eller vid återfall efter ett ovillkorligt fängelsestraff är brottslighetens allvar. Liksom enligt nuvarande reglering finns det större anledning att beakta tidigare brottslighet vid påföljdsbestämningen för det nya brottet om detta är lika allvarligt som eller allvarligare än den tidigare brottsligheten. Omvänt finns det ofta mindre anledning att beakta tidigare brottslighet om det nya brottet är mindre allvarligt. Återfallet bör också tillmätas större relevans om brottsligheten i båda fallen är allvarlig.
Det bör dock beaktas att brottslighetens allvar i sig kan utgöra ett skäl mot villkorligt fängelse eller för att förena ett villkorligt fängelsestraff med ingripande tilläggssanktioner, eftersom möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt och valet av tilläggssanktion till villkorligt fängelse påverkas av det utdömda fängelsestraffets längd. I återfallssituationer där det nya brottet är allvarligt är det alltså inte bara allvaret i förhållande till den tidigare brottsligheten som bör tillmätas betydelse. Frågan om brottets allvar och vilket straffvärde ett brott ska har för att anses allvarligt i återfallshänseende behandlas vidare i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 9 § BrB.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
262
10.3.5 En sammanvägning av olika omständigheter
Vid bedömningen av huruvida, och i vilken utsträckning, tidigare brottslighet ska tillmätas betydelse vid påföljdsbestämningen för ny brottslighet bör domstolen, liksom i dag, göra en sammanvägning av de nu angivna faktorerna och utifrån denna göra en rimlighetsbedömning såvitt avser vilken relevans återfallet bör ha. Ett återfall förhållandevis kort tid efter den senaste domen bör därmed kunna få mindre betydelse om den nya brottsligheten är helt olikartad och dessutom av mindre allvarlig karaktär än den brottslighet som den tilltalade tidigare dömts för. Som anförts i det föregående bör emellertid ett återfall som har ägt rum före det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut dock alltid tillmätas relevans. På motsatt sätt bör ett återfall efter något längre tid kunna tillmätas större betydelse om det rör sig om brottslighet av samma eller allvarligare slag än vad den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till.
10.4 Återfallets betydelse för möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt
10.4.1 Utgångspunkter
Vår bedömning: Återfall i brott bör leda till en successiv skärp-
ning av den straffrättsliga reaktionen. Samtidigt bör inte användningen av fängelse i anstalt öka i någon mer avgörande omfattning i förhållande till vad som gäller i dag. En utgångspunkt för våra överväganden såvitt avser hanteringen av återfall i brott är därför att en person bör kunna dömas till villkorligt fängelse flera gånger.
Nuvarande ordning
I nuvarande påföljdssystem är utgångspunkten att domstolen, även om brottets straffvärde motsvarar fängelse, ska välja en lindrigare påföljd, dvs. villkorlig dom eller skyddstillsyn. Ett skäl för att döma till fängelse är dock att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott.3
3 En utförligare redogörelse för betydelsen av den tilltalades tidigare brottslighet vid påföljdsvalet finns i avsnitt 4.4.4.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
263
I praktiken innebär det nu sagda att det, om det inte finns skäl att döma till fängelse på grund av att brottsligheten har ett högt straffvärde eller att den är av sådan art att ett fängelsestraff därmed anses motiverat, som regel döms till påföljder som inte innebär ett frihetsberövande vid i vart fall något eller ett par tillfällen innan det blir aktuellt att döma ut ett fängelsestraff.
Vi har hämtat in statistik från Brå som visar hur många gånger tidigare en person som döms till fängelse har dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn, se bilaga 6. Av statistiken framgår att de personer som under åren 2005–2008 dömdes till fängelse för tillgreppsbrott (brott enligt 8 kap. BrB, undantaget rån och snatteri)4under de senaste fem åren före det aktuella brottet hade dömts till skyddstillsyn eller villkorlig dom i genomsnitt 0,7 gånger. Antalet tidigare icke frihetsberövande påföljder för sådan brottslighet har successivt minskat. Under åren 1990–1993 uppgick det till drygt 0,8 och under åren 1980–1983 till drygt en. Statistiken från Brå visar vidare att sannolikheten för att dömas till fängelse för ett tillgreppsbrott vid första återfallet inom fem år efter en skyddstillsyn eller villkorlig dom har ökat från elva procent under åren 1985– 1986 till närmare 40 procent under åren 2000–2005. Sammantaget kan alltså konstateras att ”vägen till fängelse” vid återfall har blivit betydligt kortare under de senaste 25–30 åren.
Det bör dock påpekas att återfallets betydelse för påföljdsvalet är mycket öppet reglerat och att det sannolikt finns en varierande syn på hur många icke frihetsberövande påföljder som bör kunna komma i fråga innan återfallet motiverar ett fängelsestraff. Frågan kompliceras dessutom av den betydelse brottets art har fått för påföljdsvalet.
Överväganden
Innan vi överväger frågan om hur återfall ska beaktas vid påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse, finns det anledning att ställa frågan varför påföljden bör skärpas för ett brott på grund av att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott.
Som vi redogjort närmare för i avsnitt 7.7 kan denna fråga straffteoretiskt besvaras på olika sätt. Som beskrivs där ansluter vi oss till ett synsätt som innebär att återfallsskärpning vid påföljdsvalet kan
4 Anledningen till att just dessa brottstyper valts för statistikuttag är att de – typiskt sett – inte blir föremål för påföljdsmässig särbehandling pga. art.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
264
inordnas i en privilegieringsmodell som bygger på en toleransteori. Detta synsätt innebär att det bör finnas en viss förståelse för att mänsklig svaghet kan leda till att man någon gång begår brott och att det därför finns skäl att visa tolerans den första gången eller de första gångerna någon gör sig skyldig till brott. Det kan alltså sägas vara insikten om att det är mänskligt att ibland fela som ger utrymme för en viss tolerans. Att det är befogat att visa tolerans bygger i sin tur på utgångspunkten att den som döms för brott är kapabel att ta till sig det klander som domen uttrycker. Klandret behöver inte omedelbart uttryckas i form av ett fängelsestraff i enlighet med brottslighetens straffvärde, utan den eller de första gångerna någon döms för brott bör denne ges en chans att visa att han eller hon har förstått det kommunicerade klandret. Den grundläggande tanken bakom detta är ett antagande om att gärningsmannen ska kunna behandlas som en moraliskt ansvarig person.
I praktiken innebär denna s.k. toleransteori att det första gången någon döms för brott som bör föranleda en strängare påföljd än böter finns anledning att visa tolerans och tillgripa en lindrig påföljd. Om den dömde därefter återfaller i brott finns det fortfarande skäl att vara tolerant, men inte i samma utsträckning som förra gången. Det är då motiverat att döma ut en påföljd som är mer ingripande än den som valdes första gången, men som fortfarande innebär en privilegiering i förhållande till ett fängelsestraff i enlighet med brottslighetens straffvärde. Efter flera återfall finns det inte längre utrymme för att visa tolerans, utan ett fängelsestraff i enlighet med brottslighetens straffvärde (med beaktande av eventuella billighetsskäl) bör dömas ut.
Enligt vår uppfattning kan det nu beskrivna synsättet användas även i ett system med villkorligt fängelse. Anledningen till att det bör beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt första gången någon döms för brott på fängelsenivå är att det i en sådan situation finns utrymme för att visa tolerans med den dömde och döma ut en straffrättslig reaktion som är mildare än ett fängelsestraff i anstalt.
När frågan om ett påföljdssystem med villkorligt fängelse har övervägts i tidigare lagstiftningsärenden har en grundläggande invändning mot ett sådant system varit att det av trovärdighetsskäl inte bör finnas möjlighet att döma en person till villkorligt fängelse mer än en gång. Detta har i sin tur ansetts innebära att systemet skulle leda till en alltför stor ökning av användningen av fängelse i anstalt.5
5 Se t.ex. SOU 1995:91 s. 81 ff. och Perklev, Några idéer kring utformningen av ett nytt påföljdssystem, SvJT 2010 s. 491 ff.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
265
Det står helt klart att ett system som byggs upp på ett sådant sätt att villkorligt fängelse endast kan användas en gång innan ovillkorligt fängelse är oundvikligt, och att det inte heller finns några andra icke frihetsberövande påföljder att ta till vid återfall i brott, skulle innebära att vägen till fängelse i anstalt blir påfallande kort. Redan vid första återfallet skulle ett ovillkorligt fängelsestraff regelmässigt dömas ut. Inte nog med att ett sådant system skulle leda till en stor fängelsepopulation, vilket skulle medföra stora kostnader för det allmänna, utan det skulle dessutom innebära att toleransen med den som begår brott helt upphör redan efter första domen. Det skulle alltså inte ges något utrymme för att låta toleransen avta successivt på det sätt som toleransteorin förutsätter. Dessutom skulle utrymmet för att tillämpa icke frihetsberövande påföljder med ett tydligt behandlingsinnehåll – vilka ofta kan vara förhållandevis ingripande – minska påtagligt. Att påföljdssystemet byggs upp på ett sådant sätt får anses uteslutet av såväl samhällsekonomiska skäl som humanitetsskäl, och skulle dessutom stå i direkt strid med de anvisningar som ges i våra direktiv.
Enligt vår bedömning behöver emellertid inte ett system med villkorligt fängelse innebära att den som återfaller i brott efter att ha dömts till villkorligt fängelse oundgängligen måste dömas till ovillkorligt fängelse. Som utvecklas närmare i avsnitt 10.4.3 och 10.4.4 nedan bör det förhållandet att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott i stället i första hand kunna beaktas inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet, genom att detta förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som hade kommit i fråga med hänsyn enbart till fängelsestraffets längd. Därigenom kan återfall i brott leda till en successiv upptrappning av ingripandegraden i den straffrättsliga reaktionen, så att det – om inte brottsligheten är så allvarlig att straffvärdet i sig motiverar ett fängelsestraff i anstalt – först efter ett par återfall blir aktuellt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Genom att innehållet i det villkorliga fängelsestraffet blir alltmer ingripande för varje återfall ges utrymme för att låta toleransen med den dömdes brottslighet klinga av successivt, samtidigt som det på ett förutsebart och tydligt sätt markeras att den som återfaller i brott ska dömas till en strängare påföljd än den som är tidigare ostraffad.
En utgångspunkt för våra överväganden är därmed att det ska finnas möjlighet att döma en person till villkorligt fängelse flera gånger.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
266
10.4.2 Allmänt om tidigare brottslighet som skäl mot villkorligt fängelse
Vårt förslag: Tidigare brottslighet ska utgöra ett skäl mot att
besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.
Vår bedömning: Återfall i brott bör i någon mån tillmätas olika
betydelse beroende på om det nya brottet är begånget före eller efter det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut.
Vi har i avsnitt 9.4 gjort bedömningen att det såvitt avser fängelsestraff som understiger ett år ska råda en presumtion för villkorligt fängelse och att det också ska finnas ett visst utrymme för att besluta att längre fängelsestraff än så ska vara villkorliga.
En grundtanke i det system som vi föreslår är att den dömde inte behöver avtjäna det utdömda straffet i anstalt under förutsättning att han eller hon under prövotiden avhåller sig från fortsatt brottslighet och uppfyller övriga villkor som har ställts upp för det villkorliga fängelsestraffet. Genom att det beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt sker således, som utvecklats i avsnitt 10.4.1, en privilegiering av den dömde, som medges en mindre ingripande påföljd än det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut.
Om den dömde därefter fortsätter att begå brott, minskar utrymmet för privilegiering. Till sist passeras en gräns där det inte längre är möjligt att med bibehållen trovärdighet fortsätta privilegieringen. När denna gräns har nåtts får förutsättningarna för att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt anses vara uttömda. Av det nu sagda följer att tidigare brottslighet bör utgöra ett skäl mot att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, även om det är fråga om ett kortare straff.
Återfall i brott bör i någon mån tillmätas olika betydelse beroende på om det nya brottet är begånget under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff eller inte. Vi har i avsnitt 10.3.2 gjort bedömningen att återfall som sker efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före utgången av prövotiden för det straffet alltid ska tillmätas relevans vid påföljdsbestämningen för det nya brottet, eftersom återfallet innebär ett brott mot ett villkor som ställdes upp genom det villkorliga fängelsestraffet. Sedan prövotiden löpt ut är betydelsen av den tidigare brottslig-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
267
heten beroende av tiden mellan den tidigare domen och det nya brottet, likheten mellan brotten och brottslighetens allvar. I det följande överväger vi därför dessa båda situationer var för sig.
10.4.3 Återfall före det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff löpt ut
Vårt förslag: Om ett brott har begåtts efter ett tidigare utdömt
villkorligt fängelsestraff men före det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut, får rätten besluta att ett fängelsestraff för det nya brottet ska vara villkorligt endast om återfallet kan beaktas tillräckligt genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad som annars hade kommit i fråga. I en sådan situation kan även hemarrest väljas som tilläggssanktion.
Villkorligt fängelse med en tilläggssanktion av mer ingripande slag
Som konstaterats i avsnitt 10.4.1 bör det, för att undvika att införandet av villkorligt fängelse leder till en kraftig repressionsökning och för att ge utrymme för att låta toleransen med den som begår brott avta successivt, finnas möjlighet att döma en och samma person till villkorligt fängelse vid mer än ett tillfälle. En förutsättning för att villkorligt fängelse ska kunna komma i fråga flera gånger är emellertid att detta kan ske med bibehållen trovärdighet för påföljdssystemet. Det kan inte bortses ifrån att en del av tydligheten och förutsebarheten i det villkorliga fängelsestraffet riskerar att gå förlorad genom att kravet på att den dömde ska avhålla sig från fortsatt brottslighet inte utesluter att den som återfaller i brott åter kan komma i fråga för ett villkorligt fängelsestraff. Detta gäller inte minst om det nya brottet är begånget under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet.
Enligt vår bedömning kan emellertid ett trovärdigt straffrättsligt ingripande i många fall åstadkommas även vid återfall i brott, om det nya villkorliga fängelsestraffet kombineras med en mer ingripande tilläggssanktion än vad fängelsestraffets längd i sig motiverar. Vi föreslår därför att det förhållandet att det är fråga om återfall i brott i första hand ska leda till att ingripandegraden trappas upp inom ramen för ett nytt villkorligt fängelsestraff. Exempel på sådan
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
268
upptrappning är att det i situationer där det med hänsyn till fängelsestraffets längd hade varit tillräckligt att döma till villkorligt fängelse med dagsböter på grund av återfallet i stället döms till villkorligt fängelse med samhällstjänst. Ett annat exempel är att den som annars skulle ha dömts till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion av viss ingripandegrad i en återfallssituation i stället döms till ett lika långt villkorligt fängelsestraff men med en mer ingripande sådan sanktion eller, i sista hand, med kontraktsvård. Genom en sådan upptrappning markeras att toleransen med den tilltalades brottslighet är på avtagande och att det därför inte är möjligt att ge honom eller henne förmånen av ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som hade varit tillräckligt för en tidigare ostraffad person.
För att upptrappningen ska bli tillräcklig – och det därmed tillräckligt tydligt markeras att toleransen med den tilltalades brottslighet är i avtagande – bör det inte vara tillräckligt att ett återfall under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff leder till att det nya villkorliga fängelsestraffet förenas med en mer ingripande tilläggssanktion av samma slag som den som skulle valts om det inte hade varit fråga om återfall i brott. Det bör alltså inte vara tillräckligt att förena det nya villkorliga fängelsestraffet med ett större antal dagsböter, fler timmar samhällstjänst eller fler månader hemarrest än vad som annars hade kommit i fråga. I stället ska den tidigare brottsligheten beaktas genom att det nya villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag. En effekt av detta är att det inte, om det inte finns sådana särskilda omständigheter som anges i avsnitt 10.4.7, bör kunna dömas till villkorligt fängelse med dagsböter för ett brott som begåtts under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff.
Kravet på en tilläggssanktion av mer ingripande slag bör dock inte gälla om det kan bli aktuellt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en vård- eller påverkanssanktion. I avsnitt 9.5.9 har vi föreslagit att tilläggssanktionerna dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion samt hemarrest ska kunna ersättas av en vård- eller påverkanssanktion av i huvudsak motsvarande ingripandegrad. Vård- eller påverkanssanktionen syftar till att genom vård-, behandlings- eller påverkansåtgärder angripa sådana faktorer som kan antas ha bidragit till brottsligheten. I de fall det finns förutsättningar för sådana insatser, skulle det vara orimligt och närmast kontraproduktivt om inte även ett nytt villkorligt fängelsestraff skulle kunna förenas med en sådan sanktion. En vård- eller påverkanssanktion bör därför kunna väljas som tilläggssanktion även
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
269
om det är fråga om återfall i brott under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, förutsatt att sanktionen är tillräckligt ingripande med beaktande av både det nya fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. I en återfallssituation bör det således krävas att vård- eller påverkanssanktionen ges ett mer ingripande innehåll än om den tilltalade varit tidigare ostraffad. För att avgöra om innehållet i en vård- eller påverkanssanktion är tillräckligt ingripande, bör en jämförelse göras med det antal timmar samhällstjänst eller antal månader hemarrest som annars skulle ha valts som tilläggssanktion. Som vi understrukit i avsnitt i 9.5.9 är det givetvis inte möjligt med någon närmare exakthet i denna bedömning. Det viktiga är att det är fråga om en rimligt motsvarande ingripandegrad och att trovärdigheten i återfallsregleringen därigenom upprätthålls.
För att ge goda möjligheter till upptrappning av det villkorliga fängelsestraffet genom valet av tilläggssanktion, bör det i återfallssituationer finnas möjlighet att förstärka en av Kriminalvården föreslagen vård- eller påverkanssanktion som inte bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till den tilltalades tidigare brottslighet genom att det villkorliga fängelsestraffet – utöver vård- eller påverkanssanktionen – även förenas med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Jämför vad som sagts i avsnitt 9.5.9 om möjligheten att förstärka en vård- eller påverkanssanktion som inte anses tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd.
Det bör inte finnas något hinder mot att den som återfaller i brott efter att tidigare ha dömts till villkorligt fängelse med en tilläggssanktion som inte huvudsakligen innebär vård- eller påverkansåtgärder för den nya brottsligheten döms till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion eller tvärtom. En förutsättning är dock att valet av tilläggssanktion för den senare brottsligheten innebär en tillräcklig upptrappning i förhållande till den sanktion som skulle ha valts om det inte hade varit fråga om återfall i brott. Avsikten är alltså att domstolen i varje given återfallssituation ska välja tilläggssanktion utifrån vad som får anses mest ändamålsenligt med hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden, under förutsättning att sanktionen är på rätt ingripandenivå med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
Det kan i vissa fall framstå som tveksamt att döma ut en ny vård- eller påverkanssanktion för den som tidigare dömts till vill-
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
270
korligt fängelse i förening med en sådan sanktion och trots vårdinsatserna återfallit i brott. Huruvida det är meningsfullt med nya vård- eller påverkansinsatser och huruvida den tilltalade kan antas ta till sig av vården eller behandlingen får avgöras vid den allmänna bedömningen av om en vård- eller påverkanssanktion är en lämplig tilläggssanktion.
Om det saknas möjlighet till upptrappning av ingripandegraden i påföljden genom att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion av mer ingripande slag (eller en mer ingripande vård- eller påverkanssanktion), eller om återfallet är så flagrant att den tidigare brottsligheten inte kan bemötas tillräckligt genom valet av tilläggssanktion, ska det dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff. I den situationen kan toleransen med den tilltalades brottslighet sägas vara uttömd.
Det är knappast möjligt att redogöra för exakt när denna gräns uppnås, eftersom den är beroende av såväl styrkan i återfallets relevans som både det nya och de tidigare fängelsestraffens längd. Ju längre fängelsestraffet för den nya brottsligheten är, desto färre tidigare villkorliga fängelsestraff är möjliga att tolerera för att det åter ska anses finnas förutsättningar för att på nytt döma ut ett villkorligt fängelsestraff. Vidare bör det finnas mindre utrymme för att välja en mer ingripande tilläggssanktion – och därmed också ett mindre utrymme för villkorligt fängelse – om ett tidigare utdömt fängelsestraff har varit så långt att det av det skälet har förenats med en ingripande tilläggssanktion. Den dömde befinner sig då så långt upp i ”trappan” av tilläggssanktioner att möjligheten till ytterligare skärpningar inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet kan vara uteslutna. Möjligheterna att trappa upp ingripandegraden inom ramen för ett nytt villkorligt fängelsestraff bör alltså snabbare bli uttömda för den som tidigare gjort sig skyldig till ett allvarligt brott, och än mer om denne återfaller i allvarlig brottslighet.
Hemarrest som tilläggssanktion till villkorligt fängelse vid återfall
I avsnitt 9.5.8 har vi föreslagit att hemarrest ska kunna användas som tilläggssanktion om den tilltalades tidigare brottslighet annars hade utgjort hinder mot att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.6
6 Som framgår närmare av avsnitt 9.5.8 och av avsnitt 11.7 föreslår vi att den tilläggssanktion om innebär förbud att lämna bostaden, och som således närmast motsvaras av den nuvarande
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
271
Vid återfall som äger rum före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska således hemarrest kunna användas som tilläggssanktion, om inte återfallet kan beaktas tillräckligt genom att det villkorliga fängelsestraffet för det nya brottet förenas med samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion (eller med en vård- eller påverkanssanktion som i ingripandegrad huvudsakligen motsvarar den samhällstjänst som annars skulle ha dömts ut). Det innebär att hemarrest blir ”sista steget” på vägen mot ett ovillkorligt fängelsestraff vid återfall i brott.
Enligt nuvarande ordning kan ett fängelsestraff om högst sex månader verkställas genom IÖV. Sådan verkställighet förkortas dessutom genom att den dömde blir föremål för villkorlig frigivning på samma sätt som från ett fängelsestraff som verkställs i anstalt. Den faktiska tiden som den dömde förbjuds att lämna hemmet annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål uppgår därmed inte till mer än fyra månader.
Vårt förslag innebär att det blir möjligt att förena villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst elva månader med hemarrest. Som anförts i avsnitt 9.4.3 bör inte den dömde förbjudas att lämna hemmet under alltför lång tid. Vi föreslår därför i avsnitt 11.7.4 att hemarresten ska pågå under två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst 14 dagar och högst åtta månader.
möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff genom IÖV (fotboja) ska benämnas hemarrest.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
272
10.4.4 Återfall efter utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff
Vårt förslag: Även om det nya brottet är begånget efter det att
prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut, ska rätten som skäl mot att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt beakta att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som har föranlett svårare påföljd än böter. Vid bedömningen av den tidigare brottslighetens betydelse för möjligheten att på nytt besluta om villkorligt fängelse ska beaktas tiden mellan den tidigare domen och det nya brottet, likheten mellan den tidigare och den nya brottsligheten samt brottslighetens allvar.
Även om den tilltalades tidigare brottslighet talar mot villkorligt fängelse, ska det beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt om den tidigare brottsligheten kan beaktas tillräckligt genom valet av eller ingripandegraden i den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med. I en sådan situation ska även hemarrest kunna väljas som tilläggssanktion.
Villkorligt fängelse med en mer ingripande tilläggssanktion
Även om ett brott är begånget efter det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut, bör tidigare brottslighet kunna utgöra skäl mot att besluta att ett fängelsestraff för den nya brottsligheten ska vara villkorligt. En förutsättning för att den tidigare brottsligheten ska beaktas som skäl mot villkorligt fängelse bör då vara att återfallet vid en sammanvägning av de kriterier som anges i avsnitt 10.3 ovan, dvs. tiden mellan den tidigare domen och det nya brottet, likheten mellan brotten och brottslighetens allvar, bedöms vara relevant.
Om återfallet bedöms vara relevant bör det – som vid återfall som äger rum före utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff – i första hand beaktas genom att det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som hade blivit aktuellt om den tilltalade tidigare varit ostraffad.
Om återfallet endast kan beaktas genom att det väljs en tilläggssanktion av mer ingripande slag, blir möjligheterna att trappa upp ingripandegraden snabbt uttömda. Vägen till ovillkorligt fängelse blir då kort, samtidigt som möjligheterna att anpassa påföljden till
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
273
vad som är lämpligast i det enskilda fallet minskar. En sådan snabb upptrappning bör enligt vår bedömning i första hand vara förbehållen sådana återfall som sker under prövotiden för ett tidigare villkorligt fängelsestraff, eftersom återfallet då har inneburit ett brott mot ett uppställt villkor, se avsnitt 10.4.3 ovan.
Om återfallet visserligen bedöms som relevant men det har skett först efter det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut – kan förhållandena vara olika och allvaret i återfallssituationen växla. Därmed kan olika starka reaktioner vara påkallade. Till skillnad från vad som föreslagits ovan såvitt avser återfall under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff, bör därför den tidigare brottsligheten kunna beaktas genom att ett nytt villkorligt fängelsestraff förenas med en mer ingripande tilläggssanktion av samma slag som om det inte hade varit fråga om ett relevant återfall i brott. Det bör således vara möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med t.ex. ett större antal dagsböter, fler timmar samhällstjänst eller ett större antal månader övervaknings- och kontrollsanktion än vad det villkorliga fängelsestraffets längd i sig motiverar.
Huruvida det ska väljas en tilläggssanktion av mer ingripande slag eller en mer ingripande tilläggssanktion av samma slag bör avgöras efter omständigheterna i det enskilda fallet. Vi utvecklar denna fråga i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 9 § BrB.
Vid relevanta återfall som ägt rum efter det att prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har löpt ut, bör det i många fall finnas förutsättningar att åter besluta om villkorligt fängelse. Efter flera återfall framstår det dock knappast som trovärdigt att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, även om återfallen skett efter utgången av respektive prövotid och även om det är möjligt att trappa upp ingripandegraden i tilläggssanktionen. Det får då dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
Det finns i sammanhanget anledning att anmärka att domar som meddelas i en annan EU-stat ska beaktas vid bedömningen av tidigare domars betydelse för påföljdsvalet på samma sätt som inhemska domar. Det förhållandet att den dömde återfaller i brott efter en sådan dom innebär inte att han eller hon har gjort sig skyldig till ny brottslighet under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff. Beaktandet bör därför ske i enlighet med vad som föreslås i detta avsnitt. Även denna fråga utvecklas i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 9 § BrB.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
274
Hemarrest som tilläggssanktion till villkorligt fängelse vid återfall
På samma sätt som vid återfall som skett under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff bör hemarrest kunna användas som tilläggssanktion som ”sista steget” på vägen mot ovillkorligt fängelse vid ett relevant återfall som ägt rum efter prövotidens utgång.
10.4.5 Återfall som ägt rum efter ett ovillkorligt fängelsestraff
Vår bedömning: Om den tilltalade tidigare har dömts till ovill-
korligt fängelse, bör det finnas begränsade möjligheter att besluta att ett nytt fängelsestraff ska vara villkorligt.
Om den tilltalade återfaller i brott efter att tidigare har dömts till ovillkorligt fängelse och återfallet bedöms vara relevant med hänsyn till de kriterier som anges i avsnitt 10.3, bör möjligheterna att döma ut ett villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten vara begränsade.
Det förhållandet att den tilltalade tidigare har dömts till ett ovillkorligt fängelsestraff innebär att toleransen med hans eller hennes brottslighet redan har upphört. Förutsättningarna för att därefter visa tolerans med ytterligare brottslighet bör endast undantagsvis kunna accepteras. Ytterligare en omständighet som minskar möjligheten att döma ut ett villkorligt fängelsestraff vid återfall efter ett ovillkorligt fängelsestraff är att det inte finns någon möjlighet att trappa upp ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet genom att förena detta med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som hade blivit aktuellt om det inte varit fråga om ett relevant återfall i brott. Vi gör därför bedömningen att det endast undantagsvis bör komma ifråga att besluta att ett nytt fängelsestraff ska vara villkorligt, om den tilltalade tidigare har dömts till ovillkorligt fängelse. Som framgår av vårt förslag i avsnitt 10.4.6 kan dock ett skäl för villkorligt fängelse vid återfall efter ett ovillkorligt fängelsestraff vara att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård. Ett annat skäl kan vara att det föreligger sådana särskilda omständigheter som anges i avsnitt 10.4.7.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
275
10.4.6 Kontraktsvård som särskilt skäl för villkorligt fängelse vid återfall
Vårt förslag: Som särskilt skäl för villkorligt fängelse vid återfall
i brott ska beaktas om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård. Kontraktsvårdens innehåll ska i sådana fall i huvudsak motsvara det utmätta fängelsestraffet i ingripandegrad.
Förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt vid återfall i brott bör vara större om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en tilläggssanktion som innebär att straffet närmar sig ett ovillkorligt fängelsestraff i ingripandegrad.
Vi har i avsnitt 9.4.3 föreslagit att det ska kunna beslutas att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en tillräckligt ingripande kontraktsvård. På motsvarande sätt anser vi att det förhållandet att det finns möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med kontraktsvård bör utgöra ett särskilt skäl att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt även vid återfall i brott. Villkorligt fängelse med kontraktsvård bör således kunna dömas ut om den tilltalade har återfallit i brott på ett sådant sätt eller i sådan omfattning att det annars inte hade funnits förutsättningar för villkorligt fängelse. Så kan vara fallet när det annars inte finns förutsättningar att välja en mer ingripande tilläggssanktion än vad fängelsestraffets längd motiverar eller där en upptrappning av ingripandegraden genom valet av någon annan tilläggssanktion inte framstår som tillräcklig för att möta den tidigare brottsligheten. Även i situationer där den tilltalade tidigare dömts till ovillkorligt fängelse bör det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med kontraktsvård utgöra särskilda skäl för villkorligt fängelse. Det ska med andra ord röra sig om återfallssituationer som är sådana att det är uteslutet att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt om det inte kan förses med en tilläggssanktion som är så ingripande att straffet i vart fall ligger mycket nära ett fängelsestraff i anstalt i ingripandegrad.
En förutsättning för villkorligt fängelse i situationer av det nu angivna slaget bör vara att innehållet i kontraktsvården i huvudsak motsvarar det utdömda fängelsestraffet i ingripandegrad. Eftersom det i återfallssituationer kan vara fråga om brott med lägre straff-
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
276
värden torde det dock finnas större utrymme att döma ut en kontraktsvård som inte innefattar någon institutionsvistelse när det är återfallssituationen och inte det höga straffvärdet som innebär att kontraktsvård väljs som tilläggssanktion. Ingripandegraden kan bli tillräckligt hög för att i motsvara ett kortare ovillkorligt fängelsestraff även utan en institutionsvistelse om vårdinsatserna exempelvis sträcker sig under en lång tid eller annars är av ingripande natur.
10.4.7 Villkorligt fängelse på grund av särskilda omständigheter
Vårt förslag: Även i situationer där den tilltalades tidigare brotts-
lighet inte kan beaktas tillräckligt genom valet av eller ingripandegraden i den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med, ska det finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt om ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl.
Våra överväganden och förslag i avsnitt 10.4.3–10.4.5 innebär att det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med hemarrest ska kunna utgöra skäl för villkorligt fängelse i en återfallssituation och att det som särskilt skäl för villkorligt fängelse vid återfall i brott ska kunna beaktas att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård. I återfallssituationer ska med andra ord hemarrest, och i än större utsträckning kontraktsvård, tillämpas som ”sista åtgärder” för att undvika ett ovillkorligt fängelsestraff.
Om inte villkorligt fängelse i förening med hemarrest bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till det utmätta fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet och det inte heller finns förutsättningar för kontraktsvård, återstår för domstolen endast att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Vi har dock funnit att denna regel inte kan vara absolut, utan att det ibland bör vara möjligt att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt trots att återfallssituationen inte kan beaktas tillräckligt inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet. På samma sätt som när det inte finns möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd, se avsnitt 9.5.12, kan det nämligen uppstå situa-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
277
tioner där det, trots att den tilltalade har återfallit i brott på ett mycket flagrant sätt, skulle framstå som orimligt eller orättfärdigt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Så kan vara fallet även om den tilltalade gjort sig skyldig till ett relevant återfall efter att tidigare ha dömts till ovillkorligt fängelse.
De situationer som åsyftas är i första hand sådana där det enligt nuvarande reglering anses finnas särskilda skäl för skyddstillsyn enligt 30 kap. 9 § andra stycket 1–2 BrB, dvs. om det har skett en påtaglig förbättring av den tilltalades personliga eller sociala situation i något hänseende som kan antas ha haft samband med hans eller hennes brottslighet eller om den tilltalade undergår behandling för missbruk eller annat förhållande som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet. Ett ovillkorligt fängelsestraff kan i sådana situationer rycka undan mattan för en positiv utveckling och påbörjad rehabilitering. Därutöver bör det också, på samma sätt som när det inte finns möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med tillräckligt ingripande tilläggssanktioner med hänsyn till fängelsestraffets längd, finnas ett visst utrymme för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt om det föreligger mycket starka s.k. billighetsskäl. Ett sådant exempel kan vara om den tilltalade av hälsoskäl inte skulle klara av att verkställa ett fängelsestraff i anstalt.
Det bör för tydlighets skull påpekas att de i de nu beskrivna situationerna inte är tänkt att det ska dömas ut ett villkorligt fängelsestraff helt utan tilläggssanktion. Tvärtom bör det villkorliga fängelsestraffet förenas med en så ingripande tilläggssanktion som är möjlig med hänsyn till den tilltalades personliga situation, låt vara att sanktionen inte blir tillräckligt ingripande för att motsvara återfallssituationen i kombination med brottslighetens straffvärde.
Sammantaget finner vi därför att det bör vara möjligt att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt även om den tilltalades tidigare brottslighet inte kan mötas genom mer ingripande tilläggssanktioner, om ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den dömdes personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
278
10.5 Återfallets betydelse för straffmätningen
10.5.1 Inledning
I föregående avsnitt har vi gjort bedömningen att det förhållandet att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som föranlett annan påföljd än böter ska beaktas i skärpande riktning vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten. Våra förslag innebär att den tidigare brottsligheten i första hand ska beaktas genom att det för den nya brottsligheten döms ut ett villkorligt fängelsestraff som förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som hade kommit i fråga med hänsyn enbart till fängelsestraffets längd. Först om det inte finns möjlighet att trappa upp ingripandegraden tillräckligt genom valet av tilläggssanktion eller ingripandegraden i den tilläggssanktion som väljs ska ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut. Genom att även fängelsestraffets längd ska påverka valet av tilläggssanktion blir ett ovillkorligt fängelsestraff oundvikligt efter färre återfall än annars, om det är fråga om återfall i allvarlig brottslighet.
I detta avsnitt övervägs om, och i så fall på vilket sätt, det förhållandet att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott bör kunna beaktas vid straffmätningen, eller med andra ord vid bestämmandet av bötesstraffets storlek eller fängelsestraffets längd.
10.5.2 Nuvarande ordning
Som framgår av kapitel 4 innebär nuvarande lagstiftning att återfall i brott kan beaktas i flera olika avseenden vid påföljdsbestämningen. För det första får enligt 30 kap. 4 § BrB – utöver brottslighetens straffvärde och art – det förhållandet att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott beaktas som skäl för att bestämma påföljden till fängelse. Därutöver innebär regleringen i 34 kap. 4 § BrB att villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt fängelsestraff som regel ska förklaras förverkat, om den dömde återfaller i brott inom prövotiden för den villkorliga frigivningen. Slutligen ska ett återfall som inte kan beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 29 kap. 4 § BrB beaktas i skärpande riktning vid straffmätningen, vilket innebär att det ska dömas ut ett strängare fängelsestraff än vad som annars hade blivit aktuellt.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
279
10.5.3 Bakgrunden till nuvarande ordning – 2010 års lagändring
29 kap. 4 § brottsbalken i dess ursprungliga lydelse
Bestämmelsen om beaktande av tidigare brottslighet vid straffmätningen (29 kap. 4 § BrB) fick sin nuvarande lydelse genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2010. Före ändringen hade bestämmelsen följande lydelse.
Vid straffmätningen skall rätten, om förhållandet inte tillräckligt kan beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet, utöver brottets straffvärde, i skälig utsträckning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. Härvid skall särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt huruvida den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig.
Bestämmelsen tillkom genom 1989 års påföljdsreform. Fängelsestraffkommittén, vars förslag låg till grund för reformen, ställde sig avvisande till återfallsskärpning genom strängare straffmätning och förordade att återfall i brott endast skulle beaktas inom ramen för påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Enligt kommitténs bedömning borde återfallsskärpning vid straffmätningen endast kunna bli aktuell när det var fråga om att döma ut rena bötesbrott eller vid övergången mellan böter och fängelse.7
Regleringen i 29 kap. 4 § BrB tillkom vid den fortsatta beredningen av Fängelsestraffkommitténs förslag. I förarbetena redovisas skälen bakom den ganska kortfattat. När det gäller behovet av att kunna beakta tidigare brottslighet vid påföljdsbestämningen generellt hänvisas i propositionen till 1989 års reform till ”såväl rättviseföreställningar som allmänna erfarenheter av hur normbildning sker”. Därutöver åberopas att inkapaciteringseffekter kan erhållas.8 I propositionen anges vidare att det i följande situationer anses vara befogat att skärpa straffet utöver vad som följer av ett strängare påföljdsval eller förverkande av villkorligt medgiven frihet:9
7SOU 1986:14 s. 425 och 448. 8Prop. 1987/88:120 s. 52. 9 A. prop. s. 57 f.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
280
1. i fall där det tidigare straffet inte har medfört någon villkorlig
frigivning, dvs. vid bötesbrottslighet, vid övergång från böter till fängelse eller när ett tidigare fängelsestraff har varit så kort att någon villkorlig frigivning inte har skett, som t.ex. vid grovt rattfylleri,
2. i fall där förverkande av villkorligt medgiven frihet inte kan ske
därför att brottet har begåtts efter prövotidens utgång, eller för att åtal inte har väckts i tid, och
3. då ett förverkande kan ske men inte i sådan utsträckning att in-
tresset av ett skärpt straff tillgodoses, som t.ex. vid upprepade återfall i allvarlig brottslighet såsom grov misshandel eller grov stöld, eller vid återfall i synnerligen allvarlig brottslighet där återfallet omfattas av 26 kap. 3 § BrB.
Straffnivåutredningens förslag
År 2007 tillsattes Straffnivåutredningen, vars huvudsakliga uppdrag var att överväga och föreslå förändringar i strafflagstiftningen i syfte att åstadkomma en straffmätning som markerar en skärpt syn på allvarliga våldsbrott. I uppdraget ingick även att överväga betydelsen av återfall i brott. Straffnivåutredningens arbete beskrivs närmare i avsnitt 3.8.
I huvudbetänkandet Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85) konstaterade utredningen att möjligheten att skärpa straffet på grund av återfall enligt 29 kap. 4 § BrB enligt en påföljdsinventering som utförts av Åklagarmyndigheten10 tycktes tillämpas i förhållandevis ringa utsträckning. Enligt utredningens bedömning var det dock inte helt lätt att få en säker uppfattning om bestämmelsens genomslag, då mycket ansågs tala för att tillämpningen var ojämn.
Utredningen inhämtade ett yttrande från hovrättslagmannen (numera justitierådet) Martin Borgeke och docenten (numera professorn) i straffrätt Magnus Ulväng. Yttrandet omfattade bl.a. frågan om betydelsen av återfall i brott. I utlåtandet utvecklade Martin Borgeke och Magnus Ulväng sin syn på de principiella aspekter som från straffteoretiska utgångspunkter kan anläggas på frågan om återfallsskärpning. Synsättet, som enligt Straffnivåutredningens bedömning i allt väsentligt torde stämma överens med den uppfatt-
10 Domstolarnas påföljdspraxis vid vissa våldsbrott – En rapport från Åklagarmyndigheten 2007.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
281
ning som framfördes i Fängelsestraffkommitténs huvudbetänkande11och som i huvudsakliga delar är förhärskande inom doktrinen, kan sammanfattas enligt följande. Det saknas egentliga skäl för att beakta tidigare brottslighet vid straffmätningen, eftersom en brottslig gärning inte blir mer farlig eller skadlig för att den tilltalade tidigare har dömts för brott. Att den tilltalade har återfallit i brott anses inte heller innebära att han eller hon i övrigt har kränkt något rättsligt skyddat intresse i högre grad än vad som annars skulle följa av brottet. Om man väljer att skärpa straffet på grund av tidigare brottslighet bestraffas den tilltalade snarare för sin olydnad eller livsstil än för brottet i sig. Sådana skäl för bestraffning hör inte hemma i ett system som grundas på proportionalitet mellan brott och straff och på ekvivalens.
Straffnivåutredningen konstaterade att lagtexten i 29 kap. 4 § BrB inte i sig gav någon mer detaljerad anvisning om när straffskärpning bör bli aktuell och att de i föregående avsnitt angivna exemplen i förarbetena i vart fall delvis var överspelade. Som angetts ovan fann man dessutom att tillämpningen av bestämmelsen i praxis var ojämn, vilket ansågs kunna bero på den begränsade tillgången till vägledande avgöranden. Sammantaget innebar detta enligt utredningens bedömning att det var svårt att bilda sig en uppfattning om i hur stor utsträckning återfallsskärpning med stöd av 29 kap. 4 § BrB faktiskt skedde.
Bristen på enhetlighet i rättstillämpningen utgjorde enligt Straffnivåutredningen anledning att överväga en annorlunda utformning av bestämmelsen. Utredningen ansåg dessutom att det fanns anledning att invända mot att återfallsskärpning genom ett strängare påföljdsval eller förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt bestämmelsen var utbytbar mot återfallsskärpning som följer av att tidigare brottslighet direkt läggs till grund för en strängare straffmätning. Enligt utredningens bedömning borde det göras åtskillnad mellan dessa former av återfallsskärpning. Som exempel anfördes att det kan ifrågasättas om frånvaron av möjlighet att tillämpa ett strängare påföljdsval eller att förverka villkorligt medgiven frihet bör kunna användas som ett skäl för att lägga den tilltalades tidigare brottslighet till grund för en strängare straffmätning. Enligt utredningen borde den som har avhållit sig från att begå brott under prövotiden rimligen få njuta fördel av detta jämfört med den som återfaller i brott inom prövotiden. På motsvarande sätt ifråga-
11SOU 1986:13–15, se närmare om Fängelsestraffkommitténs arbete i avsnitt 3.5.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
282
sattes om det ska kunna anses utgöra skäl för återfallsskärpning vid straffmätningen att det tidigare brottet har utgjort ett s.k. artbrott och att påföljden för detta brott därför har bestämts till fängelse, jämfört med en situation där den tilltalade har undergått en icke frihetsberövande påföljd och det därför finns möjlighet att beakta återfallet vid påföljdsvalet. Enligt utredningen torde återfallet knappast vara att betrakta som mer allvarligt i den ena fallet än i det andra, och de båda situationerna borde därför rimligen behandlas på ett enhetligt sätt.
Utredningen övergick därefter till att överväga om återfall även fortsatt borde kunna få betydelse för straffmätningen. Man konstaterade i det sammanhanget att det just när det gäller frågan om vilken betydelse tidigare brottslighet ska tillmätas vid straffmätningen finns en ganska betydande skillnad mellan lagstiftarens och den juridiska doktrinens uppfattningar. Sammantaget fann utredningen följande skäl för att kunna beakta tidigare brottslighet vid straffmätningen.
-Återfallsskärpning finns i de flesta rättsordningar och uppfattas som rättvist.
-Det finns ett behov av att kunna visa att samhällets tolerans för det brottsliga beteendet minskar allteftersom detta upprepas.
-Straffmätningen måste kunna differentieras om både intresset av humanitet och intresset av trovärdiga påföljder ska kunna tillgodoses samtidigt.
-Att den som gång på gång återfaller i brott, eller återfaller i mycket allvarlig brottslighet, ådöms ett längre frihetsberövande än annars bidrar till att hindra ytterligare återfall i brott hos den dömde.
-Straffsystemet är i systematiskt hänseende uppbyggt med utgångspunkt från att tidigare brottslighet ska kunna tillmätas betydelse vid straffmätningen, åtminstone vid den allra allvarligaste brottsligheten.
Dessa skäl ansågs vara så starka att det borde finnas en möjlighet till sådan återfallsskärpning även vid en ny reglering.
Mot bakgrund av det nu anförda föreslog utredningen att 29 kap. 4 § BrB skulle ändras. De föreslagna ändringarna syftade till att dels ge tydligare vägledning om i vilka situationer straffet ska skärpas på grund av återfall, dels utvidga förutsättningarna för återfallsskärpning. Sistnämnda syfte uppfylldes genom att möjligheten
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
283
att beakta tidigare brottslighet vid straffmätningen enligt förslaget inte längre skulle vara beroende av om villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad.
Enligt utredningens förslag skulle rätten vid straffmätningen, utöver brottets straffvärde, beakta om den tilltalade tidigare vid upprepade tillfällen har dömts för likartad brottslighet eller om brottet utgör återfall i särskilt allvarlig brottslighet och den tidigare och den nya brottsligheten är likartade. Vid beaktande av den tidigare brottsligheten skulle enligt förslaget hänsyn tas till den tid som förflutit mellan brotten, så att återfallet beaktas i större utsträckning om det skett kort tid efter det senaste brottet. Vidare föreslogs en begränsningsregel, som innebar att rätten vid återfallsskärpning skulle se till att den samlade reaktionen på brottet – dvs. längden på det utmätta fängelsestraffet tillsammans med eventuellt förverkande av villkorligt medgiven frihet – inte blir oskäligt sträng i förhållande till brottets straffvärde.
2010 års lagändring
Vid remissbehandlingen mötte Straffnivåutredningens förslag blandad kritik. Flera remissinstanser tillstyrkte förslaget eller lämnade det utan erinran, men det fanns också många som avstyrkte det. Några av de instanser som avstyrkte förslaget var av uppfattningen att straffskärpning vid återfall är svårförenligt med påföljdssystemets principer om proportionalitet och ekvivalens och att ökad betydelse av återfall därför borde åstadkommas genom en reformering av återfallets betydelse vid påföljdsvalet och som skäl för förverkande av villkorligt medgiven frihet. Andra ansåg att frågan om återfallets betydelse lämpligen borde övervägas i ett sammanhang som innefattar frågor om påföljdsval och förverkande av villkorligt medgiven frihet samt om flerfaldig brottslighet.
Regeringen behandlade Straffnivåutredningens förslag i prop. 2009/10:147. När det gäller betydelsen av återfall i brott konstaterade regeringen inledningsvis att man efter remissbehandlingen hade tillsatt Påföljdsutredningen (dvs. denna utredning) och att det med hänsyn till vårt uppdrag borde iakttas försiktighet med att lägga förslag som förändrar påföljdssystemet i något grundläggande avseende. Enligt regeringens bedömning skulle ett genomförande av Straffnivåutredningens förslag ändra den grundläggande utgångspunkten för när återfall ska beaktas och kriterierna för vad som ska
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
284
anses som återfall. Sådana förändringar skulle enligt regeringen riskera att föregripa våra ställningstaganden och dessutom kräva en helt ny praxisbildning av domstolarna under en inte obetydlig tidsperiod samtidigt som våra förslag kommer att kräva detsamma. Att genomföra bägge utredningarnas förslag med endast några års mellanrum skulle därmed innebära flera år av praxisskapande innan en stabil praxis präglad av förutsebarhet och enhetlighet kan uppnås. Regeringen gjorde därför bedömningen att de förändringar som Straffnivåutredningen föreslagit inte skulle genomföras.
Regeringen ansåg det dock vara angeläget att regleringen om återfallets betydelse vid straffmätningen ges ett genomslag, och ett tillräckligt sådant, i domstolarnas praxis. Så ansågs inte vara fallet, och man fann därför behov av att låta det tydligare komma till uttryck att återfall ska beaktas i straffskärpande riktning. Regeringen föreslog därför att 29 kap. 4 § BrB skulle förtydligas i syfte att öka användningen av straffskärpningsmöjligheten och öka enhetligheten i praxis. Enligt regeringen borde förtydligandet ske på följande sätt
-Inledningsvis i bestämmelsen slås fast att domstolen, utöver brottets straffvärde, ska ta hänsyn till tidigare brott och att detta ska ske i straffskärpande riktning.
-I bestämmelsen slopas att hänsyn till den tidigare brottsligheten ska tas ”i skälig utsträckning”, vilket innebär att domstolen i varje enskilt fall ska göra en rimlig straffmätning och att återfall alltid ska beaktas i skärpande riktning vid straffmätningen av fängelsestraff om inte annat följer vad som anges nedan.
-I bestämmelsen anges att hänsyn till den tidigare brottsligheten inte ska tas om återfallet beaktas genom påföljdsvalet eller beaktas i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Det innebär att återfallet inte ska beaktas vid straffmätningen, om den tilltalade tidigare dömts till annan påföljd än fängelse och återfallet medför att fängelse väljs som påföljd. I övrigt ska rätten avstå från att beakta återfallet vid straffmätningen endast om det beaktas genom förverkande av villkorligt medgiven frihet och detta i tillräcklig utsträckning. Därmed ska straffskärpning ske när förverkande inte är möjligt, t.ex. för att det tidigare fängelsestraffet varit så kort att någon villkorlig frigivning inte har skett, och när ett förverkande visserligen sker men den tid som förklaras förverkad framstår som alltför kort som en extra sanktion på grund av den nya brottsligheten.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
285
Regeringens förslag genomfördes och lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 2010.
10.5.4 Överväganden och förslag
Tidigare brottslighet bör inte påverka det villkorliga fängelsestraffets längd
Vår bedömning: Den tilltalades tidigare brottslighet bör inte på-
verka längden på det utdömda fängelsestraffet, om det beslutas att detta ska vara villkorligt.
Regleringen i 29 kap. 4 § BrB innebär att ett längre fängelsestraff än vad som motsvaras av brottslighetens straffvärde kan dömas ut med hänvisning till att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. Som framgår av det föregående innebär bestämmelsen i dess nuvarande lydelse att återfall inte ska beaktas i skärpande riktning vid straffmätningen, om den tilltalade tidigare dömts till annan påföljd än fängelse och återfallet medför att fängelse väljs som påföljd. Det är således först när den dömde redan har dömts till fängelse vid minst ett tillfälle tidigare som bestämmelsen kommer till tillämpning.
Det system som vi föreslår innebär att det om påföljden inte kan stanna vid ett rent bötesstraff alltid ska dömas ut ett fängelsestraff, men att det under vissa förutsättningar ska kunna beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt.12 En första fråga att ta ställning till är därför om tidigare brottslighet från den tilltalades sida ska kunna påverka längden på ett villkorligt fängelsestraff.
Som anförts inledningsvis i detta avsnitt innebär våra förslag att tidigare brottslighet i första hand ska beaktas genom valet av tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet. Genom att det vid varje relevant återfall väljs en mer ingripande tilläggssanktion till dess att det inte längre finns någon mer ingripande sanktion att ta till, tydliggörs att ett villkorligt fängelsestraff alltid utgör en privilegiering av den tilltalade i förhållande till det ovillkorliga fängelsestraff i enlighet med brottslighetens straffvärde som får anses vara det för brottet ”rätta” straffet, men att utrymmet för privilegiering successivt avtar för varje återfall.
12 Här bortses från de särskilda ungdomspåföljderna och överlämnande till särskild vård.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
286
En ordning som innebär att återfallet även ska påverka det villkorliga fängelsestraffets längd – trots att det fortfarande finns skäl för privilegiering genom att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt – skulle vara svår att förklara teoretiskt och skulle knappast uppfattas som konsekvent i förhållande till hur systemet i övrigt är uppbyggt. Inte nog med att en sådan reglering skulle innebära att det döms ut ett längre villkorligt fängelsestraff än det straff som det ansetts finnas skäl att medge privilegiering från, utan dessutom skulle den dömde – om det på grund av bristande verkställighet eller ytterligare återfall från hans eller hennes sida beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt – få verkställa ett fängelsestraff som är längre än vad brottslighetens straffvärde i sig motiverar, trots att det ursprungligen ansågs finnas anledning till privilegiering från just det straffet.
En sådan reglering skulle också leda till en mer komplicerad beslutsgång vid påföljdsbestämningen i återfallssituationer. Domstolen skulle först få bestämma brottets straffvärde – i förekommande fall med beaktande av s.k. billighetsskäl, dvs. straffmätningsvärdet – och sedan konstatera att det finns utrymme för att på nytt besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Därefter skulle det med hänsyn till den tilltalades tidigare brottslighet dömas ut ett längre villkorligt fängelsestraff än vad straffvärdet (eller straffmätningsvärdet) motiverar och beslutas en tilläggssanktion i förhållande till det straff som mätts ut. Risken är då att beaktandet av återfallet i många fall skulle leda till att fängelsestraffet blir så långt att det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till, vilket skulle innebära att ett ovillkorligt fängelsestraff måste dömas ut trots att domstolen från början gjort bedömningen att ett villkorligt fängelsestraff skulle kunna komma i fråga.
Sammantaget gör vi bedömningen att den tilltalades tidigare brottslighet inte bör påverka längden av fängelsestraffet, så länge det beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet kan den tilltalades tidigare brottslighet i stället beaktas tillräckligt genom valet av och ingripandegraden i den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
287
Betydelsen av tidigare brottslighet vid straffmätningen av böter och av ovillkorliga fängelsestraff
Vår bedömning och vårt förslag: Det förhållandet att den
tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott bör även fortsatt kunna beaktas vid straffmätningen av böter och av ovillkorliga fängelsestraff. Möjligheten till sådan återfallsskärpning bör inte utvidgas i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande reglering. Bestämmelsen i 29 kap. 4 § BrB ändras därför endast på så sätt att det tydliggörs att bestämmelsen endast är tillämplig vid straffmätning av böter och ovillkorliga fängelsestraff samt att de kriterier för beaktande av tidigare brottslighet som anges i bestämmelsens andra stycke ändras i enlighet med vad som föreslagits i avsnitt 10.3.
I föregående avsnitt har vi gjort bedömningen att det inte bör finnas möjlighet att låta den tilltalades tidigare brottslighet påverka fängelsestraffets längd för det fall att det beslutas att straffet ska vara villkorligt. Nästa fråga att ta ställning till är om det bör finnas utrymme för en sådan skärpning när det döms till böter eller till ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten.
Som redovisats i det föregående innebär nuvarande reglering i 29 kap. 4 § BrB att rätten vid straffmätningen i skärpande riktning ska ta hänsyn till om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott, om inte det förhållandet beaktas genom påföljdsvalet (dvs. genom att det döms ut ett fängelsestraff) eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt fängelsestraff.
Som Straffnivåutredningen konstaterade i sitt slutbetänkande finns det när det gäller frågan om vilken betydelse tidigare brottslighet ska tillmätas vid straffmätningen en tydlig skillnad mellan lagstiftarens uppfattning och uppfattningen i den juridiska doktrinen. Inom den straffrättsliga teoribildningen förespråkas en strikt tillämpning av proportionalitets- och ekvivalensprinciperna, vilket leder till att det saknas egentliga skäl för att skärpa ett fängelsestraff med hänvisning endast till den tilltalades tidigare brottslighet. Enligt proportionalitetsprincipen ska den straffrättsliga reaktionen stå i proportion till brottets allvar och detta förhållande påverkas inte av att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till för brott. Den tilltalades tidigare brottslighet innebär med andra ord inte att det brott
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
288
han eller hon nu ska dömas för blir mer allvarligt och därigenom mer straffvärt. Det saknas därför, enligt den ordning som förespråkas i den juridiska doktrinen, skäl att mäta ut ett straff som är strängare än vad som följer av brottets straffvärde. Däremot finns det från straffteoretisk utgångspunkt inget som hindrar att tidigare brottslighet beaktas genom ett strängare påföljdsval eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet, eftersom det då – i enlighet med vad som beskrivits i avsnitt 10.4.1 – handlar om att en tidigare privilegiering av den dömde upphör på grund av återfallet.
Lagstiftaren har dock under lång tid varit av uppfattningen att den som återfaller i brott bör drabbas av en strängare reaktion än den som döms för första gången, och att en upptrappning av det straffrättsliga ingripandet bör kunna ske även vid återfall efter det att ett ovillkorligt fängelsestraff har dömts ut, dvs. genom en skärpning av fängelsestraffets längd. Denna uppfattning, som ligger bakom regleringen i 29 kap. 4 § BrB, har bl.a. grundats på att en sådan ordning uppfattas som rättvis.
När det gäller frågan om vilken betydelse tidigare brottslighet ska tillmätas vid påföljdsbestämningen, anges i våra direktiv att det som utgångspunkt för våra överväganden ska gälla att återfall i brott ska mötas av en skärpt reaktion och att graden av ingripande på grund av återfall inte ska minska. Därmed finns det enligt vår bedömning inte utrymme för oss att lämna förslag som innebär att tidigare brottslighet får mindre genomslag vid straffmätningen av ovillkorliga fängelsestraff än enligt nuvarande reglering. Det ryms alltså inte inom vårt uppdrag att föreslå att regleringen i 29 kap. 4 § BrB helt ska avskaffas och inte heller att möjligheten till återfallsskärpning vid straffmätningen ska minska i förhållande till vad som gäller i dag.
Den fråga vi då har att ta ställning till är om utrymmet för återfallsskärpning bör öka. Vi gör därvid följande bedömning.
De ovan angivna teoretiska skälen mot en återfallsskärpning vid straffmätningen är så starka att möjligheten att tillgripa en sådan skärpning bör förbehållas de situationer där en skärpt reaktion framstår som särskilt angelägen. Vad som ytterligare talar i den riktningen är den i våra allmänna utgångspunkter uttalade humanitetsaspekten, som innebär att det så långt möjligt bör visas humanitet med den tilltalade och därmed tillgripas en så lindrig påföljd som möjligt. En reglering där tidigare brottslighet mer konsekvent påverkar straffmätningen i skärpande riktning skulle dessutom inne-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
289
bära en betydande ökning av användningen av fängelse i anstalt och fångtalen, vilket står i strid med våra direktiv.
Vi anser att nuvarande reglering i 29 kap. 4 § BrB utgör en rimlig avvägning av i vilka situationer återfallsskärpning av ovillkorliga fängelsestraff bör kunna ske. Möjligheten till sådan återfallsskärpning bör därmed inte utvidgas ytterligare i förhållande till vad som gäller i dag. Vi föreslår därför att 29 kap. 4 § endast ändras på så sätt att det tydliggörs att bestämmelsen endast är tillämplig vid straffmätning av böter och ovillkorliga fängelsestraff samt att de kriterier för beaktande av tidigare brottslighet som anges i bestämmelsens andra stycke ändras i enlighet med vad som föreslagits i avsnitt 10.3. Det sistnämnda innebär att det är tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten, likheten mellan den tidigare och den nya brottsligheten samt huruvida brottsligheten i båda fallen är allvarlig eller om den nya brottsligheten är mer allvarlig än den tidigare brottsligheten som ska beaktas vid bedömningen av den tidigare brottslighetens betydelse för straffmätningen av straffet för den nya brottsligheten. I sak innebär det en ändring genom att det är tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten som ska tillmätas betydelse, och inte som idag tidpunkten mellan den tidigare och nya brottsligheten. De skäl som vi i avsnitt 10.3 anför för att ha den tidigare domen som utgångspunkt för återfallets betydelse har enligt vår bedömning samma bäring för regleringen i 29 kap. 4 § BrB. Ändringen innebär att tidigare brottslighet i något större omfattning än tidigare kan komma att beaktas. Detta är en skärpt synsätt som vi anser motiverat.
Vi vill i detta sammanhang påpeka att våra övriga förslag inte utgör något hinder mot att genomföra de förändringar i 29 kap. 4 § BrB som Straffnivåutredningen föreslog i sitt slutbetänkande. Om ambitionen är att åstadkomma en skärpning av straffmätningen vid återfall även i sådana fall där den tidigare brottsligheten har beaktas genom påföljdsval och/eller förverkande av villkorligt medgiven frihet – något som vi i och för sig inte förordar – är det enligt vår bedömning svårt att se andra och mer välfungerande modeller än den Straffnivåutredningen föreslog. För det fall det vid den fortsatta beredningen görs bedömningen att förutsättningarna för återfallsskärpning vid straffmätningen av ovillkorliga fängelsestraff bör utvidgas i förhållande till vad som gäller i dag, kan således en sådan skärpning åstadkommas genom att Straffnivåutredningens förslag genomförs.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
290
10.6 Förverkande av villkorligt medgiven frihet
10.6.1 Inledning
Ytterligare ett sätt på vilket återfall i brott kan beaktas är genom att villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff förklaras förverkad. I detta avsnitt överväger vi om det finns skäl att föreslå förändringar i de bestämmelser som reglerar möjligheten till sådant förverkande.
10.6.2 Nuvarande ordning
Villkorlig frigivning från fängelse
Den som döms till ett tidsbestämt fängelsestraff ska enligt vad som föreskrivs i 26 kap. 6 § BrB friges villkorligt när två tredjedelar, dock minst en månad, av straffet har avtjänats. Om det finns synnerliga skäl får dock Kriminalvården skjuta upp den villkorliga frigivningen med högst sex månader åt gången. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl ska särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten.
Efter den villkorliga frigivningen gäller enligt 26 kap. 10 § BrB en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock minst ett år. Enligt 26 kap. 11 § BrB kan Kriminalvården besluta att den dömde ska ställas under övervakning under prövotiden. Övervakningen får pågå i högst ett år. Under övervakningstiden ska den dömde hålla kontakt med den person som utsetts till övervakare i enlighet med dennes anvisningar.
Under prövotiden för den villkorliga frigivningen ska den frigivne enligt vad som anges i 26 kap. 14 § BrB vara skötsam. Övervakningsnämnden får enligt 26 kap. 15 § meddela särskilda föreskrifter om vad den frigivne ska iaktta under prövotiden. Sådana föreskrifter kan avse t.ex. skyldighet för den frigivne att underkasta sig vård eller behandling eller uppgifter om på vilket sätt och i vilken omfattning den frigivne ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården.
Om den frigivne inte iakttar vad som åligger honom under prövotiden, får övervakningsnämnden enligt 26 kap. 18 § BrB meddela nya föreskrifter, besluta om varning eller besluta att den frigivne ska stå under övervakning efter det att ett år av prövotiden har förflutit. Om åsidosättandena är allvarliga, får nämnden enligt
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
291
26 kap. 19 § förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad till en tid av högst 15 dagar åt gången. Ett sådant förverkande innebär att den dömde ska avtjäna det beslutade antalet dagar i anstalt.
Förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av återfall i brott
Som anförts i det föregående innefattar den villkorliga frigivningen ett krav på den dömde att vara skötsam under prövotiden. I kravet ligger – utöver den ovan beskrivna skyldigheten att hålla kontakt med övervakaren och rätta sig efter de föreskrifter som övervakningsnämnden meddelar – att den frigivne inte får göra sig skyldig till nya brott.
Formellt sett finns det inte något som hindrar att övervakningsnämnden vidtar åtgärder enligt 26 kap. 18 § BrB (se ovan) om den frigivne återfaller i brott inom prövotiden för den villkorliga frigivningen. I 26 kap. 21 § BrB görs dock en hänvisning till den särskilda regleringen i 34 kap. om förverkande av villkorligt medgiven frihet i anledning av återfall i brott.
Förutsättningarna för förverkande av villkorligt medgiven frihet vid återfall i brott regleras i 34 kap. 4 § BrB. Regleringen innebär att villkorligt medgiven frihet från ett tidigare utdömt fängelsestraff enligt huvudregeln helt eller delvis ska förklaras förverkad om den frigivne återfaller i brott under prövotiden.
Som skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av den villkorligt medgivna friheten kan rätten enligt paragrafens andra stycke beakta
1. om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av
lindrig beskaffenhet,
2. om lång tid har förflutit mellan brotten, eller
3. om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.
I förarbetena till bestämmelsen anges såvitt avser tidsaspekten (punkten 2) att ”Naturligtvis bör även den tid som förflutit sedan den tidigare domen eller den villkorliga frigivningen kunna beaktas”. Beträffande punkten 3 anförs att det vid bedömningen av om ett förverkande skulle framstå som oskäligt bl.a. bör kunna beaktas sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 § BrB eller om brotten framstår som så olikartade och väsensskilda att ett förverkande inte ter sig som rimligt. I förarbetena anges att de i lagrummet angivna
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
292
omständigheterna utgör exempel på vad som kan beaktas som skäl mot förverkande och att det vid en samlad skälighetsbedömning bör kunna komma i fråga att beakta även andra synpunkter.13
Enligt paragrafens tredje stycke får rätten, om förverkande inte beslutas, besluta om åtgärder enligt 26 kap. 18 § BrB (se om bestämmelsen i föregående avsnitt) eller förlänga prövotiden med högst ett år.
En åtgärd som avses i 26 kap. 18 § eller förlängning av prövotiden får enligt fjärde stycket beslutas endast före prövotidens utgång. Förverkande av den villkorligt medgivna friheten får beslutas endast om frågan uppkommer i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.
10.6.3 Bakgrunden till nuvarande ordning
Ordningen före 1989 års reform
Före den reform av påföljdssystemet som trädde i kraft 1989 var förutsättningarna för förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av återfall i brott sparsamt reglerade. I 34 kap. 4 § BrB angavs endast att villkorligt medgiven frihet helt eller delvis fick förklaras förverkad om det förordnades att den tidigare utdömda påföljden skulle omfatta även ny brottsligheten eller om det dömdes särskilt till ny påföljd för ny brottslighet.
I andra stycket föreskrevs, på samma sätt som i dagens tredje stycke, att rätten, om förverkande inte beslutades, fick besluta om åtgärder enligt 26 kap. 18 § BrB eller förlänga prövotiden med högst ett år.
Enligt tredje stycket i paragrafen fick inte förverkande eller åtgärder enligt 26 kap. 18 § beslutas om inte frågan uppkommit i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal före prövotidens utgång.
1989 års reform
Genom 1989 års reform av påföljdssystemet angavs vissa riktlinjer för när förverkande skulle ske genom att det infördes ett nytt andra stycke i 34 kap. 4 § BrB, med följande lydelse:
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
293
Vid bedömande av om förverkande bör beslutas och i så fall av hur stor del av den villkorligt medgivna friheten som skall förklaras förverkad skall beaktas, om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade, om brottsligheten i båda fallen är allvarlig samt om den nya brottsligheten är svårare eller lindrigare än tidigare. Vidare skall beaktas den tid som förflutit mellan brotten.
I förarbetena till reformen anfördes att förverkande av villkorligt medgiven frihet i princip är en reaktion på att den frigivne har brutit mot villkoren för den villkorliga frigivningen och därmed avser ändrade verkställighetsvillkor beträffande den tidigare domen samt att det därför finns mindre anledning att vara restriktiv beträffande förverkande än när det gäller skärpt straffmätning på grund av återfall.14
Det nya andra stycket i 34 kap. 4 § BrB motiverades av att det inte ansågs finnas någon fast och allmänt accepterad praxis för när förverkande skulle ske. I förarbetena angavs att regleringen var avsedd att ansluta relativt nära till dåvarande tillämpning och att de omständigheter som angavs endast var exemplifierande. Det var alltså inte uteslutet att beakta även andra omständigheter än de som angavs i lagtexten.
Såvitt avsåg likheten mellan den tidigare och den nya brottsligheten skulle förverkande normalt inte ske om det var fråga om brottslighet av helt olika slag. Kravet på brottslikhet skulle dock inte ställas alltför högt, utan normalt skulle olika former av vinningskriminalitet anses likartade även om tillvägagångssättet och den juridiska rubriceringen skilde sig åt. Detsamma gällde olika former av brott som innefattar våld mot person.
När det gäller allvarlig brottslighet anfördes att förverkande skulle kunna komma i fråga även om brottsligheten inte var likartad, om den i båda fallen varit allvarlig.
Hänsyn till om den nya brottsligheten var svårare eller lindrigare än den tidigare skulle enligt förarbetena tas på så sätt att skälen för ett fullständigt förverkande var starkare ju svårare brott återfallet avsåg, medan effekterna av ett fullständigt förverkande ofta kunde framstå som en opåkallad reaktion i förhållande till straffet för den nya brottsligheten om det nya brottet var lindrigare än det tidigare.
Vad gäller betydelsen av tiden mellan brotten anfördes att skälen för förverkande allmänt sett minskar ju längre tiden mellan brotten är. Vidare uttalades att även den tid som förflutit sedan domen eller
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
294
den villkorliga frigivningen måste beaktas. Hur stor betydelse tiden skulle tillmätas ansågs bero på vilken form av brottslighet som var aktuell. Vid allvarlig brottslighet eller brott som normalt begås med relativt långa intervall, som t.ex. bokföringsbrott eller skattebrott, ansågs tidsaspekten vara av mindre betydelse än vid andra brott.15
Paragrafens andra och tredje stycke överfördes oförändrade till tredje och fjärde stycket i bestämmelsen.
1999 års reform
Genom den reform av påföljdssystemet som trädde i kraft 1999 infördes den förverkandereglering som gäller i dag. De ändringar som gjordes innebar dels att det infördes en presumtion för att villkorligt medgiven frihet ska förverkas om den frigivne återfaller i brott inom prövotiden för den villkorliga frigivningen, dels att den tidsfrist inom vilken den frigivne ska ha häktats eller fått del av åtal för att förverkande ska kunna ske förlängdes till att gälla inom ett år från prövotidens utgång. Samtidigt inskränktes den tid inom vilken åtgärder enligt 26 kap. 18 § BrB kan vidtas på grund av återfall från att frågan ska ha uppkommit i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtalet före prövotidens utgång till att beslut ska fattas före prövotidens utgång.
I förarbetena anförde regeringen att förverkande av villkorligt medgiven frihet är en lämplig åtgärd när det gäller att möta ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff. Förverkande ansågs ha flera fördelar i förhållande till den allmänna återfallsskärpningen i 29 kap. 4 § BrB, då det redan från början står klart hur mycket den dömde riskerar i återfallsskärpning och under vilken tid skärpningen kan tillämpas. Dessutom ansågs pedagogiken i systemet vara mycket tydlig. Mot denna bakgrund fann regeringen skäl att i så stor utsträckning som möjligt styra över återfallsskärpningen på just förverkande. Då den dåvarande lagstiftningen ansågs vara otydlig beträffande vilken grundinställning som gällde för att utnyttja förverkandemöjligheten, infördes en presumtion för förverkande vid ny brottslighet inom prövotiden.16
Den förlängda tidsfristen inom vilken tid den frigivne ska ha häktats eller fått del av åtal för att förverkande ska kunna ske motiverades i förarbetena med att den dåvarande ordningen, som innebar att den frigivne måste ha häktats eller fått del av åtal före prövo-
15 A. prop. s. 109 f. 16Prop. 1997/98:96 s. 138.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
295
tidens utgång, innebar att domstolen många gånger av formella skäl saknade möjlighet att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad trots att den tilltalade hade återfallit inom prövotiden.17
Straffsystemkommittén, vars betänkande låg till grund för 1999 års påföljdsreform, hade föreslagit att samma tidsfrist skulle gälla även beträffande övriga sanktioner som kan tillgripas då den frigivne begått brott efter villkorligt frigivning, dvs. varning, förlängd övervakningstid eller förlängd prövotid. Kommitténs förslag innebar att det under relativt lång tid efter prövotidens utgång skulle kunna komma i fråga att förlänga prövotiden för den villkorliga frigivningen. Enligt regeringens bedömning borde det inte komma i fråga att en prövotid återupptas efter det att den prövotid som bestämdes vid frigivningen har löpt ut. Inte heller ansågs det motiverat att någon som begått brott efter det att han eller hon frigetts villkorligt skulle kunna tilldelas en varning lång tid efter prövotidens utgång. Regeringen fann därför att beslut om andra åtgärder än förverkande av villkorligt medgiven frihet inte skulle kunna beslutas efter prövotidens utgång.18
10.6.4 Överväganden och förslag
Vårt förslag: Regleringen om förverkande av villkorligt med-
given frihet på grund av återfall i brott förändras endast på så sätt att det som särskilt skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt medgiven frihet ska beaktas om lång tid har förflutit mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten. Vidare ska det endast finnas möjlighet att besluta om förverkande av villkorligt medgiven frihet om det döms till ovillkorligt fängelse för den nya brottsligheten.
Regleringen om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av återfall i brott har, som beskrivits i föregående avsnitt, blivit successivt strängare genom de två större reformer som genomförts sedan brottsbalkens tillkomst.
Sedan 1999 års reform gäller en presumtion för att villkorligt medgiven frihet ska förklaras förverkad, om den frigivne återfaller i brott under prövotiden och blir häktad eller får del av åtal för den
17 A.a. s. 136. 18 Ibid.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
296
nya brottsligheten inom ett år från prövotidens utgång. Presumtionen har motiverats med att förverkande av villkorligt medgiven frihet är en lämplig åtgärd när det gäller att möta ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff. Vi instämmer i den uppfattningen. Förverkande av villkorligt medgiven frihet innebär inte att det döms ut ett strängare straff för den nya brottsligheten, utan att resterande del av det tidigare utdömda fängelsestraffet helt eller delvis ska verkställas i anstalt som reaktion på att den frigivne inte har följt de villkor som ställdes upp för den villkorliga frigivningen. Att en sådan reaktion följer är både rimligt och lämpligt. Förverkande av villkorligt medgiven frihet innebär också, som regeringen anförde i 1999 års proposition, en pedagogisk tydlighet i systemet. Förverkande bör därför tillgripas i så stor utsträckning som möjligt om den frigivne gör sig skyldig till ny brottslighet inom prövotiden för villkorlig frigivning från ett tidigare ovillkorligt fängelsestraff.
Samtidigt kan inte förverkanderegleringen göras helt absolut, på det sätt att återfall inom prövotiden alltid ska leda till att villkorligt medgiven frihet förklaras helt förverkad. Som anförts i avsnitt 10.3 bör återfallsregleringen påverkas av tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten, brottslikheten och brottslighetens allvar. Därutöver bör det finnas möjlighet att avstå från ett förverkande eller att förverka endast en del av del villkorligt medgivna friheten om ett förverkande av andra skäl skulle framstå som oskäligt. Sådana omständigheter finns det enligt nuvarande reglering i 34 kap. 4 § andra stycket BrB möjlighet att beakta.
Enligt vår bedömning är nuvarande ordning i huvudsak väl avvägd. Vi ser därför inte någon anledning att lämna förslag till några mer avgörande förändringar i sak av de regler som gäller för förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av återfall i brott.
Enligt nuvarande reglering i 34 kap. 4 § andra stycket 2 BrB är det dock det förhållandet att det förflutit lång tid mellan brotten som ska tillmätas betydelse som ett särskilt skäl för att avstå från ett förverkande eller för att förverka endast en del av den villkorligt medgivna friheten. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 10.3.2 bör återfallets relevans i stället avgöras av tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten. Vi föreslår därför att regleringen i 34 kap. 4 § andra stycket (34 kap. 5 § andra stycket enligt vårt förslag) ändras, så att det som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt medgiven frihet kan beaktas att det förflutit lång tid mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten. Med den tidigare domen avser vi, på samma sätt som i avsnitt 10.3.2, i detta sammanhang den dom vari-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
297
genom det först fastställts att den tilltalade har gjort sig skyldig till brott.
Enligt nuvarande reglering kan förverkande av villkorligt medgiven frihet formellt beslutas även om det döms ut en icke frihetsberövande påföljd (i första hand skyddstillsyn) för den nya brottsligheten. I praktiken torde dock förverkande endast komma i fråga om påföljden för den nya brottsligheten bestäms till fängelse.19 I det av oss föreslagna påföljdssystemet med villkorligt fängelse bör det endast undantagsvis bli aktuellt att döma ut ett villkorligt fängelsestraff vid återfall under prövotiden för villkorlig frigivning från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff. De situationer där det skulle kunna komma i fråga är antingen om ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med kontraktsvård (se avsnitt 10.4.6 ovan) eller om ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl (se avsnitt 10.4.7 ovan). I båda dessa situationer är det enligt vår bedömning olämpligt att samtidigt besluta att den villkorligt medgivna friheten från det ovillkorliga fängelsestraffet ska förverkas. Vi föreslår därför att beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet endast ska kunna meddelas om det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff även för den nya brottsligheten.
10.7 Hanteringen av tidigare utdömda fängelsestraff som inte är helt verkställda när den dömde på nytt döms för brott
10.7.1 Inledning
Vårt förslag till påföljdssystem för vuxna lagöverträdare har hittills utformats i huvudsak enligt följande.
Om straffmätningen resulterar i ett fängelsestraff som understiger ett år, ska det föreligga en presumtion för att besluta att straffet ska vara villkorligt. Presumtionen kan dock brytas om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som föranlett annan påföljd än böter.
Utgångspunkten är att villkorligt fängelse utgör en privilegiering i förhållande till det fängelsestraff i anstalt som brottets straffvärde motsvarar. Om den tilltalade återfaller i brott, måste rättsväsendet ge uttryck för att toleransen med hans eller hennes brottslighet
19 Se Martin Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 456.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
298
avtar. Med andra ord innebär varje återfall att förutsättningarna att visa humanitet och privilegiera den tilltalade med en påföljd som är mindre ingripande än det fängelsestraff i anstalt som straffvärdet ger uttryck för att brottet förtjänar minskar.
Som utvecklats i avsnitt 10.4.3 och 10.4.4 bör den avtagande toleransen i första hand komma till uttryck genom att rätten vid återfall i brott på nytt dömer till villkorligt fängelse men förenar det nya villkorliga fängelsestraffet med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som hade kommit i fråga med hänsyn enbart till fängelsestraffets längd. Om det nya brottet är begånget efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före det att prövotiden för det straffet har löpt ut, krävs att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad som annars blivit fallet. Vid återfall efter prövotidens utgång kan det – om återfallet anses vara relevant – vara tillräckligt att ett nytt villkorligt fängelsestraff förenas med en mer ingripande tilläggssanktion av samma slag som den som skulle ha valts om det inte varit fråga om återfall i brott, dvs. ett större antal dagsböter, ett större antal timmar samhällstjänst osv.
Om det inte längre finns någon tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande för att motsvara både fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet, ska det dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Det kan uttryckas som att toleransen med den tilltalades brottslighet blivit helt uttömd. I de fall det är fråga om allvarligare brottslighet och återfallet skett under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff blir möjligheterna att tillgripa mer ingripande tilläggssanktioner uttömda snabbt, kanske redan vid första eller andra återfallet, vilket innebär att toleransen avtar fortare och att vägen till ett ovillkorligt fängelse vid återfall i brott blir kortare.
Om den tilltalade återfaller i brott efter att ha dömts till ett ovillkorligt fängelsestraff, ska återfallet – på samma sätt som enligt nuvarande reglering – i första hand få till följd att eventuell villkorligt medgiven frihet från det tidigare straffet förverkas. Om den tidigare brottsligheten inte kan beaktas tillräckligt genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten eller i tillräcklig utsträckning genom att villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad, ska rätten döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten som är längre än vad brottslighetens straffvärde (i förekommande fall med beaktande av s.k. billighetsskäl) i sig motiverar.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
299
Det förhållandet att den dömde på nytt döms för brott före det att en påföljd som han eller hon tidigare har dömts till är helt verkställd påverkar inte bara påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten, utan innebär dessutom att rätten vid påföljdsbestämningen med nödvändighet måste förhålla sig till den tidigare påföljden. Det gäller såväl när den nya brottsligheten bör föranleda ett villkorligt fängelsestraff som när ett ovillkorligt fängelsestraff ska dömas ut. Ett sådant ställningstagande måste göras oavsett om den nya brottsligheten är begången före eller efter det att den tidigare påföljden dömdes ut. I det följande redovisar vi våra överväganden när det gäller hanteringen av tidigare utdömda fängelsestraff, villkorliga eller ovillkorliga, som inte är helt verkställda när den dömde döms för ytterligare brottslighet. Frågan om hur icke verkställda utdömda ungdomspåföljder ska hanteras när den dömde på nytt döms för brott behandlas i kapitel 28.
10.7.2 Utgångspunkter
10.7.2.1 Regleringen bör göras så enkel som möjligt
Vår bedömning: Regleringen såvitt avser hanteringen av tidi-
gare utdömda fängelsestraff när den dömde på nytt döms för brott bör göras så enkel och lättillämpad som möjligt.
Regleringen av hur rätten ska förhålla sig till tidigare utdömda påföljder när den dömde har begått ett annat brott före den aktuella domen eller ett nytt brott efter domen men innan påföljden helt har verkställts eller annars upphört regleras i dag i 34 kap. BrB.20
Enligt 34 kap. 1 § har domstolen tre huvudalternativ att använda sig av:
1. att låta den tidigare påföljden avse även den brottslighet som om-
fattas av den nya domen,
2. att döma särskilt till påföljd för den brottslighet som omfattas av
den nya domen, eller
3. att undanröja den tidigare påföljden och för den samlade brotts-
ligheten döma till en annan sorts påföljd än den som undanröjs.
20 I avsnitt 4.5 ges en närmare beskrivning av gällande reglering.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
300
I 34 kap. 2, 3, 5 och 6 §§ finns särskilda bestämmelser som reglerar de närmare förutsättningarna för att välja mellan de olika alternativen beroende på om den tidigare påföljden är fängelse, villkorlig dom eller skyddstillsyn. Regleringen är förhållandevis detaljerad och erbjuder ett flertal olika handlingsalternativ, utan att det ges närmare vägledning för vad som ska väljas i olika situationer. Vissa av bestämmelserna tillämpas sällan och kan närmast beskrivas som obsoleta. Samtidigt finns det viktiga principer och riktlinjer som iakttas av domstolarna men som endast indirekt eller inte alls går att utläsa ur lagstiftningen.
Vårt förslag att införa villkorligt fängelse i påföljdssystemet innebär att regleringen i 34 kap. BrB måste kompletteras med bestämmelser om hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska hanteras om den dömde på nytt döms för brott innan det villkorliga fängelsestraffet är helt verkställt. Samtidigt måste bestämmelserna om hanteringen av tidigare utdömda domar till villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur kapitlet. Utöver dessa förändringar finns det enligt vår bedömning anledning att överväga förenklingar och förtydliganden av regleringen i 34 kap. 3 §, som behandlar hanteringen av tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraff. Vi ser också ett behov av att strukturera om 34 kap. BrB och att ”rensa” det från bestämmelser som inte rör hanteringen av tidigare utdömda påföljder utan snarast har betydelse för påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten.
En utgångspunkt för våra överväganden är att regelsystemet för hanteringen av tidigare utdömda fängelsestraff, villkorliga eller ovillkorliga, måste vara så enkelt som möjligt. Alternativen ska vara få och lättillämpade och komma till klart uttryck i lagstiftningen.
10.7.2.2 Skillnaden mellan ny och nyupptäckt brottslighet
Vår bedömning: Det bör göras en principiell skillnad mellan
brott som har begåtts före ett tidigare utdömt fängelsestraff, s.k. nyupptäckt brottslighet, och brott som har begåtts efter ett tidigare utdömt fängelsestraff men innan straffet är helt verkställt, s.k. ny brottslighet. Ett nytt brott är, till skillnad från ett nyupptäckt brott, att betrakta som återfall och bör därmed alltid leda till en mer ingripande påföljd än om den tilltalade är tidigare ostraffad.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
301
Nuvarande ordning
Nuvarande reglering i 34 kap. BrB omfattar enligt 34 kap. 1 § dels situationer där den dömde visar sig ha begått ett annat brott före en tidigare meddelad dom, dels fall där den dömde har begått ett nytt brott efter den tidigare domen men innan den påföljd som dömdes ut helt har verkställts. Brott av det förstnämnda slaget brukar benämnas nyupptäckt brottslighet, medan brott som begåtts efter den tidigare domen benämns ny brottslighet.21
I 34 kap. BrB behandlas nyupptäckt och ny brottslighet likvärdigt. En särreglering för vissa brott görs dock i 34 kap. 3 § andra stycket, där det föreskrivs att rätten, om den dömer ut ett särskilt straff för ett brott som har begåtts innan en tidigare dom på fängelse har börjat verkställas, i möjligaste mån ska beakta att de båda straffen inte tillsammans överstiger vad som hade kunnat dömas ut om brotten blivit föremål för gemensam prövning.
Trots att det i lagtexten inte görs någon formell uppdelning mellan nyupptäckt och ny brottslighet, torde ny brottslighet – som innebär att den dömde har återfallit i brott efter en tidigare dom – i praxis som regel behandlas strängare är nyupptäckt brottslighet.22
Högsta domstolen har dock i rättsfallet NJA 2009 s. 485 II såvitt avser bestämmelsen i 34 kap. 3 § andra stycket BrB framhållit att denna är tillämplig inte bara på brott som begåtts före en tidigare dom (dvs. nyupptäckt brottslighet) utan också på brott som begåtts efter en sådan dom men innan domen börjat verkställas (dvs. ny brottslighet). I sin dom konstaterar Högsta domstolen att lämpligheten av denna reglering har satts i fråga och att den kan diskuteras. Så länge regleringen är utformad på det sätt som den nu är måste emellertid enligt Högsta domstolen samma principer för straffmätningen tillämpas oavsett om den brottslighet som det döms särskilt för har begåtts före en tidigare dom eller endast före det att en sådan dom har börjat verkställas. Högsta domstolen anför vidare att en annan ordning för övrigt skulle ”kunna leda till oacceptabla resultat i enskilda fall eftersom det också i det senare fallet kan inträffa att brotten behandlas i ett sammanhang i högre instans och att påföljden i sådant fall skall bestämmas med tillämpning av de regler som i allmänhet gäller för flerfaldig brottslighet som bedöms i ett sammanhang”.
21 Se Ulväng; Påföljdskonkurrens: problem och principer, 2005, och Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 436. 22 Se rättsfallet RH 2004:87 samt Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl. 2008, s. 441 f., 446 och 449.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
302
Överväganden
Enligt vår bedömning bör det göras en principiell skillnad mellan nyupptäckt brottslighet och ny brottslighet. Ett nyupptäckt brott hade, om det hade lagförts tidigare, kunnat behandlas i samma rättegång som den brottslighet som omfattas av den tidigare domen. Om så hade varit fallet, hade reglerna om straffmätning vid flerfaldig brottslighet varit tillämpliga.23 Brottet hade alltså inte betraktats som ett återfall utan som en del i den samlade brottsligheten. Av rättviseskäl bör samma förhållande gälla om ett nyupptäckt brott behandlas i en senare rättegång. Det förhållandet att den tilltalade inte har kommit att lagföras i ett sammanhang för all den brottslighet som han eller hon har gjort sig skyldig till vid tidpunkten för den lagföringen bör inte rimligen läggas honom eller henne till last.
Beträffande nya brott finns det däremot inte några sådana aspekter att ta hänsyn till. Ett nytt brott – begånget efter det att en tidigare påföljd dömdes ut – utgör återfall i brott och bör därmed i enlighet med vad vi anför i avsnitt 10.4 och 10.5 generellt sett leda till en strängare straffrättslig reaktion än om den dömde tidigare hade varit ostraffad. Genom den tidigare domen har domstolen slagit fast att den dömde har gjort sig skyldig till brott och genom den utdömda påföljden har samhällets klander med brottsligheten förmedlats till honom eller henne. Den dömde har således genom domen fått vetskap om att toleransen med hans eller hennes brottslighet är i avtagande och att det kan komma att dömas ut en strängare påföljd om han eller hon på nytt gör sig skyldig till brott. Om den tidigare påföljden är ett villkorligt fängelsestraff och det nya brottet har begåtts under prövotiden för det straffet tillkommer dessutom att den tilltalade har brutit mot ett av de villkor som ställdes upp för att han eller hon inte skulle behöva avtjäna fängelsestraffet i anstalt, nämligen kravet på att vara laglydig under prövotiden.
Enligt vår bedömning bör det således göras skillnad mellan nyupptäckt och ny brottslighet. Denna skillnad bör tydliggöras i lagstiftningen. Vad som förenar de båda situationerna är dock att såväl det nya som det nyupptäckta brottet har begåtts före det att den tidigare påföljden är helt verkställd och att domstolen därmed måste förhålla sig till den tidigare påföljden vid påföljdsbestämningen för den tillkommande brottsligheten.
23 Se vidare om straffmätningen vid flerfaldig brottslighet i kapitel 19.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
303
Vi återkommer i avsnitt 10.7.6 till frågan om hur högre instans ska förfara för det fall att flera underrättsdomar mot en och samma person överklagas och behandlas i ett sammanhang.
10.7.3 Den tidigare påföljden är villkorligt fängelse
10.7.3.1 Inledning
Vi har i avsnitt 9.3 föreslagit att villkorligt fängelse ska vara förenat med en prövotid, under vilken den dömde ska avhålla sig från att begå brott. Därutöver ska det villkorliga fängelsestraffet enligt huvudregeln förenas med en tilläggssanktion som den dömde ska fullgöra under prövotiden. Det villkorliga fängelsestraffet ska anses verkställt när prövotiden har löpt ut. Villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet är alltså knuten till att den tilltalade inte begår nya brott under prövotiden och att han eller hon fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med.
Om den dömde inte fullgör tilläggssanktionen blir inte det villkorliga fängelsestraffet verkställt på avsett sätt. Frågan om vilka åtgärder som ska vidtas till följd av sådan bristande verkställighet återkommer vi till i kapitel 12. I korthet kan här nämnas att våra förslag innebär att det förhållandet att tilläggssanktionen inte fullgörs i sista hand ska kunna leda till att fängelsestraffet får verkställas i kriminalvårdsanstalt.
Även återfall i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff innebär att den dömde bryter mot de uppställda villkoren. Utöver att återfallet får betydelse för påföljdsbestämningen för den nya brottligheten, kan det därför ge anledning att vidta åtgärder såvitt avser den tidigare utdömda påföljden.
Det förhållandet att den dömde undergår verkställighet av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff innebär dessutom att rätten vid påföljdsbestämningen för den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten med nödvändighet måste förhålla sig till den tidigare påföljden på något sätt. Det gäller såväl när den nya brottsligheten bör föranleda ett villkorligt fängelsestraff som när ett ovillkorligt fängelsestraff ska dömas ut och oavsett om den nya brottsligheten är begången före eller efter det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
304
10.7.3.2 Utgångspunkter
Vår bedömning: Följande utgångspunkter bör gälla för hante-
ringen av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff när den dömde på nytt döms för brott innan påföljden är helt verkställd:
• Även om den dömde återfaller i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff, bör återfallet inte automatiskt leda till att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
• Återfall i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff bör kunna beaktas endast i brottmålsprocessen gällande det nya brottet och inte i en process rörande bristande verkställighet av påföljden för det tidigare brottet.
• Valet av påföljd för den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten bör göras innan det beslutas hur det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska hanteras, utom om det blir aktuellt att låta det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet omfatta även den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten.
Återfall under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff bör inte automatiskt leda till att det villkorliga fängelsestraffet får verkställas i anstalt
I enlighet med vad vi har föreslagit i kapitel 9 är följden av att det beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt att den dömde inte behöver verkställa det utmätta fängelsestraffet i anstalt, under förutsättning att han eller hon uppfyller de villkor som ställs upp.
Att det ställs upp villkor för det villkorliga fängelsestraffet innebär med nödvändighet att det måste bli konsekvenser för den dömde om han eller hon bryter mot villkoren. Samtidigt talar mycket starka skäl för att undvika en ordning där återfall i brott under prövotiden regelmässigt leder till att det villkorliga fängelsestraffet måste verkställas i anstalt. På samma sätt som om villkorligt fängelse endast skulle kunna tillämpas en gång för varje lagöverträdare, skulle nämligen ett system där varje återfall under prövotiden leder till att det villkorliga fängelsestraffet måste verkställas i anstalt medföra att repressionsnivån skärps och att antalet intagna i anstalt ökar på ett oacceptabelt sätt, jfr avsnitt 10.4.1.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
305
Att ta i anspråk de pedagogiska och förenklande vinsterna med att inordna de icke frihetsberövande påföljderna under ett system med villkorligt fängelse utan att det leder till en påtaglig ökning av användningen av fängelse i anstalt har varit en av stötestenarna när frågan om villkorligt fängelse tidigare har övervägts.24 En avgörande fråga för vårt arbete har därför varit om det finns möjlighet att lösa denna konflikt.
I våra direktiv anges att en utgångspunkt för ett införande av villkorligt fängelse är att detta inte får leda till en kraftig ökning av användningen av fängelse i anstalt. Enligt direktiven bör det därför prövas en ordning där villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet knyts inte bara till att den dömde inte återfaller i brott eller på annat sätt missköter sig, utan också till att prövotiden fortlöper och en eventuell tilläggssanktion fullgörs. Därigenom bör fängelsestraffet enligt direktiven kunna förbli villkorligt även vid återfall eller annan misskötsamhet.
Vår utgångspunkt är att ett villkorligt fängelsestraff måste verkställas fullt ut, precis som alla andra påföljder. Verkställigheten ska i första hand ske genom att den dömde efterlever de villkor som ursprungligen ställts upp, dvs. under prövotiden avhåller sig från brott och fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Om det visar sig att verkställigheten inte kan genomföras på detta sätt, t.ex. för att den dömde inte uppfyller kravet på att hålla sig laglydig under prövotiden, måste detta leda till konsekvenser. I vissa situationer måste det – för att påföljden ska bli verkställd eller för att påföljden ska bli trovärdig – finnas möjlighet att besluta att straffet ska verkställas i anstalt. Den omständigheten att det är fråga om ett villkorligt fängelsestraff behöver dock inte leda till att detta sker med automatik. Med vårt synsätt ligger i villkorligheten att toleransen kommer att avta om den dömde återfaller i brott på så sätt att han eller hon då för det nya brottet kommer att dömas till en mer ingripande påföljd. Detta synsätt är också förenligt med hur påföljdssystemet är uppbyggt i andra länder som har villkorligt fängelse. Vi bedömer därför att det har alla förutsättningar att vinna bred acceptans. Verkställighet i anstalt bör mot denna bakgrund inte beslutas om verkställighet kan åstadkommas genom andra, mindre ingripande alternativ eller om det finns möjlighet att reagera på återfallet på något annat tillräckligt trovärdigt sätt.
24 Se t.ex. Straffsystemkommitténs överväganden i SOU 1995:91 s. 81 ff., vilka finns sammanfattade i avsnitt 8.2.3.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
306
Återfall i brott innan ett villkorligt fängelsestraff är helt verkställt bör kunna beaktas endast i brottmålsprocessen gällande det nya brottet
Enligt nuvarande reglering i 27 kap. 6 § och 28 kap. 7 § BrB är det formellt möjligt för domstol respektive övervakningsnämnd att vidta åtgärder på grund av misskötsamhet – såsom att besluta om varning, meddela olika typer av föreskrifter eller förlänga övervakningstiden vid skyddstillsyn – om den dömde återfaller i brott under prövotiden för en villkorlig dom eller skyddstillsyn. Åtgärderna kan vidtas även utan att någon ansvarsprövning har skett i domstol. Detta torde vara något som mycket sällan tillämpas i praktiken.
Ordningen kan dessutom ifrågasättas, då
den innebär att det ges möj-
lighet att vidta åtgärder till följd av ett brott för vilket den dömde inte har åtalats.
I ett reformerat system bör det enligt vår bedömning inte vara möjligt att beakta återfall på det sättet. I de fall den dömde gör sig skyldig till ny brottslighet före det att ett villkorligt fängelsestraff är helt verkställt, bör det vara en fråga som uteslutande hanteras vid lagföringen av den nya brottsligheten.
Valet av påföljd för den nya brottsligheten bör som regel göras innan det beslutas hur det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska hanteras
Vi har i avsnitt 10.4 övervägt frågan om det grundläggande valet mellan att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt och att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff vid återfall i brott. I de fall då ny (eller nyupptäckt) brottslighet har begåtts före det att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff är helt verkställt, blir utgångspunkterna olika beroende på om det finns förutsättningar att besluta att fängelsestraffet för den tillkommande brottsligheten ska vara villkorligt eller inte. Det beror på att olika praktiska behov uppkommer och att olika aspekter gör sig gällande beträffande betydelsen av den tilltalades tidigare brottslighet och vad som kan vara ett sammantaget rimligt resultat. Styrande för hanteringen av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet bör därför vara vilken påföljd som väljs för den nya brottsligheten. I möjligaste mån bör det undvikas att påföljdsbestämningen blir ett oklart växelspel mellan val av påföljd och hantering av tidigare icke verkställda påföljder. Frågan om det finns förutsättningar att besluta att ett nytt fängelsestraff ska vara villkorligt bör därför avgöras innan det tas ställning
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
307
till hur det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska hanteras. Vi utgår således i våra fortsatta överväganden från hur påföljden har bestämts för det nya brottet.
Från denna huvudregel bör det dock göras ett undantag. Som redovisats i det föregående är det enligt gällande rätt möjligt att låta en tidigare utdömd påföljd avse även den brottslighet som prövas i en senare rättegång. I praktiken innebär det att det inte döms ut någon ny påföljd för den tillkommande brottsligheten. Reglerna om påföljdsval tillämpas därför aldrig i den rättegång som avser den tillkommande brottsligheten om detta alternativ väljs. I den mån det ska finnas en möjlighet att besluta att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska avse ytterligare brottslighet bör därför den frågan avgöras före det att rätten tar ställning till om ett fängelsestraff för den tillkommande brottsligheten ska vara villkorligt.
Utifrån detta följer vi våra överväganden i kommande avsnitt. Vi överväger först huruvida det bör finnas möjlighet att låta ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff omfatta även den brottslighet som prövas i den nya rättegången. Därefter överväger vi hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska hanteras när rätten gör bedömningen att även den nya eller nyupptäckta brottsligheten bör föranleda ett villkorligt fängelsestraff. Efter detta överväger vi hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska hanteras när påföljden för den nya eller nyupptäckta brottsligheten bestäms till ovillkorligt fängelse. Slutligen behandlar vi den situationen att det nya eller nyupptäckta brottet föranleder ett bötesstraff eller överlämnande till särskild vård.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
308
10.7.3.3 Förutsättningarna för att låta ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom
Vårt förslag: Rätten får besluta att ett tidigare utdömt villkorligt
fängelsestraff ska omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom endast om det är fråga om nyupptäckt brottslighet som jämfört med den tidigare brottsligheten med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse.
Vår bedömning: Det bör inte vara möjligt att på grund av den
tillkommande brottsligheten förena det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet med skärpta tilläggssanktioner eller att förlänga prövotiden.
Nuvarande reglering i 34 kap. 3 § första stycket brottsbalken
Enligt nuvarande reglering i 34 kap. 1 § BrB får rätten när den dömde har begått ett annat brott före den aktuella domen eller ett nytt brott efter domen men innan påföljden helt har verkställts eller annars upphört besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse även den brottslighet som omfattas av den nya domen. Om den tidigare påföljden är fängelse på viss tid förutsätts enligt 34 kap. 3 § första stycket för att en sådan s.k. konsumtionsdom ska meddelas att det är uppenbart att det nya eller nyupptäckta brottet i jämförelse med det förra med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse eller att det annars finns synnerliga skäl.
I lagstiftningen görs, som redogjorts närmare för i avsnitt 10.7.2.2, inte någon skillnad mellan nyupptäckt och ny brottslighet. Konsumtionsdom kan därmed – i vart fall formellt sett – meddelas oavsett om det tillkommande brottet har begåtts före det att den tidigare domen meddelades eller om det är begånget efter den domen, och därmed utgör återfall i brott. I förarbetena till nuvarande reglering anges att ”förordnande att fängelse skall avse även annat brott bör meddelas huvudsakligen endast i fall, då brottet har begåtts innan fängelsestraffet började verkställas”.25 Strafflagsberedningen, vars förslag låg till grund för införandet av brottsbalken, angav som ett exempel på när konsumtionsdom skulle kunna meddelas även för brott som är begångna efter det att den
25Prop. 1962:10 del C s. 394.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
309
tidigare påföljden börjat verkställas, att det nya brottet ”är av lindrig beskaffenhet och det ådömda fängelsestraffet är långvarigt”.26I propositionen till brottsbalken anförde departementschefen därutöver att det någon gång måhända kan vara lämpligt att domstolen i anledning av det nya brottet förklarar villkorligt medgiven frihet förverkad utan att döma ut ett särskilt straff.27
Den första situationen då konsumtionsdom kan meddelas är när det är uppenbart att det tillkommande brottet är utan nämnvärd betydelse i jämförelse med den ursprungliga brottsligheten. I propositionen till brottsbalken ges inga anvisningar för i vilka situationer ett tillkommande brott ska anses vara utan nämnvärd betydelse. Inte heller Strafflagsberedningen motiverade bestämmelsen närmare, utan angav endast att det tidigare fängelsestraffet inte bör omfatta ny brottslighet om straffminimum för det nya brottet är högre än det straff som ursprungligen dömts ut.28 Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1994 s. 143 gjort bedömningen att brottslighet med ett straffvärde motsvarande fängelse i tre månader var uppenbart utan nämnvärd betydelse för påföljden i jämförelse med brottslighet för vilken det dömts ut fängelse i fyra år.
Den andra situationen vid vilken konsumtionsdom kan meddelas är om det finns synnerliga skäl. Inte heller denna situation motiveras närmare i förarbetena. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1995 s. 711, i vilket det av andra skäl inte blev aktuellt att meddela konsumtionsdom, uttalat att den tilltalades sociala anpassning – att han vårdats på ett behandlingshem för drogmissbruk och blivit drogfri – utgjorde synnerliga skäl för att låta en tidigare meddelad dom för rån omfatta även 13 olovliga körningar som begåtts före den tidigare utdömda påföljden.
Bör ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff kunna omfatta även ny eller nyupptäckt brottslighet?
Som anförts i avsnitt 10.7.2.2 bör det enligt vår bedömning göras en distinktion mellan nyupptäckt brottslighet, dvs. brott som begåtts före en tidigare dom, och ny brottslighet, dvs. brott som begåtts efter den förra domen men innan den påföljd som dömdes ut i den domen är helt verkställd.
26SOU 1956:55 s. 338. 27Prop. 1962:10 del C s. 394. 28SOU 1956:55 s. 335 ff.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
310
Den som döms för ett nyupptäckt brott bör inte rimligen komma i ett sämre läge än om brottet hade prövats tillsammans med de brott som omfattas av den tidigare påföljden. Om det nyupptäckta brottet har ett så begränsat straffvärde att det inte hade påverkat påföljdsbestämningen i den tidigare domen, utan påföljden hade blivit densamma även om brottet hade prövats tillsammans med den brottslighet som prövades i den domen, bör rätten därför kunna besluta att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska avse även det nyupptäckta brottet.
I likhet med vad som gäller enligt nuvarande reglering i 34 kap. 3 § första stycket BrB, när den tidigare påföljden var (ovillkorligt) fängelse, bör en sådan s.k. konsumtionsdom kunna komma i fråga även om det nyupptäckta brottet inte har så lågt straffvärde att det helt skulle ha saknat betydelse om det hade behandlats i den tidigare processen. Viss begränsad påverkan bör kunna godtas, för att det ska ges möjlighet att hantera påföljdsbestämningen på ett rationellt och ändamålsenligt sätt. I och med att en konsumtionsdom i realiteten innebär att det inte döms ut någon påföljd för det nyupptäckta brottet, bör det dock krävas att detta är av ringa karaktär jämfört med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen. Enligt vår bedömning uppnås en lämplig avvägning om det – på samma sätt som enligt nuvarande reglering i 34 kap. 3 § – ges möjlighet att låta det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet omfatta även det nyupptäckta brottet, om detta med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen. Det saknas dock skäl att därutöver – på sätt som i dag görs i 34 kap. 3 § – kräva att det ska vara ”uppenbart” att det nyupptäckta brottet saknar nämnvärd betydelse i jämförelse med den tidigare brottsligheten, eftersom den regel som vi föreslår – enligt vad som anförs nedan – bara ska gälla för nyupptäckt brottslighet.
De rättviseskäl som talar för att behandla nyupptäckt brottslighet som om den hade behandlats i den första processen föreligger inte beträffande ny brottslighet, som är begången efter den tidigare domen och därmed de facto utgör återfall i brott. Skälen för att kunna meddela konsumtionsdom är således inte alls lika starka vid ny brottslighet som vid nyupptäckt. Vår utgångspunkt är därför att konsumtionsdom endast bör kunna komma i fråga beträffande nyupptäckt brottslighet.
Som utvecklas närmare i avsnitt 10.7.4.2 är möjligheten för åklagare att besluta om åtalsunderlåtelse eller förundersökningsbegränsning delvis beroende av om det skulle finnas förutsättningar
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
311
för konsumtionsdom för det fall att åtal väcks. Ett begränsat utrymme för konsumtionsdom leder således till att förutsättningarna för åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning minskar. Utifrån processekonomiska skäl skulle det därmed kunna hävdas att det borde finnas möjlighet att meddela konsumtionsdom även beträffande ny brottslighet som är av begränsad betydelse jämfört med den brottslighet som omfattas av den tidigare påföljden. Vi gör dock bedömningen att behovet av att reagera tydligt på återfall i brott – inte minst när det gäller återfall som ägt rum under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff – väger tyngre än de processekonomiska fördelar som kan uppstå om det ges möjlighet till konsumtionsdom vid ny brottslighet. Det bör därför inte kunna komma i fråga att låta ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff avse även ny brottslighet av den anledningen att den nya brottsligheten är utan nämnvärd betydelse i jämförelse med den tidigare brottsligheten. Det bör i och för sig inte hindra att det av processekonomiska skäl och som grund för prioritering kan finnas möjlighet att underlåta åtal i vissa sådana situationer. Detta är en fråga som bör övervägas närmare i den kommande översynen av de processrättsliga konsekvenserna av våra förslag (se avsnitt 2.4.2).
Som redovisats ovan finns det i nuvarande reglering i 34 kap. 3 § BrB en ventil som ger möjlighet att låta ett tidigare utdömt fängelsestraff omfatta tillkommande brottslighet om det finns synnerliga skäl. Det skulle kunna hävdas att en sådan ventil bör finnas även när det gäller hanteringen av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff, så att det i undantagssituationer ges möjlighet att besluta om konsumtionsdom avseende nyupptäckt brottslighet som inte kan anses vara utan nämnvärd betydelse eller ny brottslighet. En situation där konsumtionsdom skulle kunna komma i fråga pga. synnerliga skäl skulle i så fall kunna vara att det finns särskilt ömmande omständigheter knutna till den tilltalades person.
Enligt vår bedömning bör det i ett reformerat system göras en tydlig markering av att återfall i brott, dvs. ny brottslighet, alltid ska få ett självständigt genomslag och leda till en skärpt reaktion. Detta gäller inte minst när den tilltalade tidigare dömts till villkorligt fängelse. För ny brottslighet bör det därför alltid dömas ut en ny påföljd, vilket innebär att konsumtionsdom aldrig bör kunna komma i fråga. Om det i det enskilda fallet finns särskilda ömmande omständigheter som enligt nuvarande reglering hade kunnat utgöra synnerliga skäl för en konsumtionsdom, bör de i stället beaktas vid avgörandet av om även den nya brottsligheten bör föranleda ett
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
312
villkorligt fängelsestraff och vid valet av tilläggssanktion, se avsnitt 9.5.12 och 10.4.7. När det gäller nyupptäckt brottslighet bör – som anförts ovan – konsumtionsdom endast kunna meddelas om den tillkommande brottsligheten i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen är utan nämnvärd betydelse. Om den nyupptäckta brottsligheten har ett så högt straffvärde att den inte kan anses vara utan nämnvärd betydelse, bör det alltid dömas ut en ny påföljd. Även i denna situation får det förhållandet att det finns särskilt ömmande omständigheter knutna till den tilltalades person i stället beaktas vid bedömningen av om det finns förutsättningar för villkorligt fängelse och vid valet av tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet. Vi har därför stannat vid att det såvitt avser tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff inte bör finnas någon ventil motsvarande den som finns i nuvarande 34 kap. 3 § första stycket BrB.
Det bör inte vara möjligt att förlänga prövotiden vid konsumtionsdom
Villkorligt fängelse ska enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.5 vara förenat med en prövotid. Enligt nuvarande reglering kan prövotiden för såväl villkorlig dom som skyddstillsyn förlängas om domstolen beslutar att påföljden ska omfatta ytterligare brott (34 kap. 5 § fjärde stycket och 6 § fjärde stycket BrB).
Vi har övervägt huruvida det bör vara möjligt att på motsvarande sätt förlänga prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff om rätten beslutar att påföljden ska avse ytterligare brottslighet.
Att det villkorliga fängelsestraffet är förenat med en prövotid bidrar till påföljdens ingripandegrad. Ett villkorligt fängelsestraff som inte är helt verkställt ska kunna omfatta nyupptäckt brottslighet som på grund av sitt ringa straffvärde inte skulle ha påverkat det tidigare påföljdsvalet på ett nämnvärt sätt om den hade prövats tillsammans med den ursprungliga brottsligheten. I sådana fall förefaller det enligt vår bedömning inte som angeläget, eller ens konsekvent, att förlänga prövotiden. Som omnämns ovan finns det dessutom ett starkt egenvärde i att förenkla och renodla regleringen gällande hanteringen av tidigare icke verkställda påföljder. Mot denna bakgrund har vi gjort bedömningen att det inte bör finnas möjlighet att förlänga prövotiden när det beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska avse även nyupptäckt brottslighet.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
313
Det bör inte vara möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med mer ingripande tilläggssanktioner vid konsumtionsdom
I dag är det betydligt vanligare att rätten låter ny eller nyupptäckt brottslighet omfattas av en tidigare utdömd påföljd om den tidigare påföljden är skyddstillsyn eller villkorlig dom, än om den är fängelse. Det hör samman med att nuvarande lagstiftning ger utrymme för att skärpa en tidigare utdömd icke frihetsberövande påföljd genom att förena den med nya tilläggssanktioner, som reaktion på att den får avse ytterligare brott. Enligt 34 kap. 5 § BrB kan rätten när den låter en tidigare utdömd villkorlig dom avse också ny eller nyupptäckt brottslighet även döma till dagsböter, om den nya brottslighetens straffvärde eller art påkallar det. Rätten kan också, om det behövs för att låta en tidigare utdömd villkorlig dom omfatta även tillkommande brottslighet i stället för att undanröja den villkorliga domen och döma till fängelse, förena den villkorliga domen med en föreskrift om samhällstjänst. Om en tidigare utdömd skyddstillsyn får avse också ny eller nyupptäckt brottslighet kan rätten enligt 34 kap. 6 § BrB även döma ut dagsböter eller förena skyddstillsynen med en föreskrift om samhällstjänst eller med ett kortare fängelsestraff, högst tre månader, enligt 28 kap. 3 §. Dessutom kan övervakningstiden förlängas. Genom denna reglering kan en konsumtionsdom meddelas efter en tidigare utdömd villkorlig dom eller skyddstillsyn, utan att det förutsätts att den tillkommande brottsligheten ska vara utan nämnvärd betydelse eller att det finns synnerliga skäl. Vi har övervägt om det bör finnas möjlighet att på motsvarande sätt förstärka ingripandegraden i ett villkorligt fängelsestraff vid konsumtionsdom.
De tilläggssanktioner som beslutas vid villkorligt fängelse ska – i enlighet med vad vi föreslagit i avsnitt 9.5 – anpassas i ingripandegrad till det utdömda fängelsestraffets längd. Redan på den grunden skulle det vara inkonsekvent att ge möjlighet att besluta om mer ingripande tilläggssanktioner om ett villkorligt fängelsestraff får avse ytterligare brottslighet. Till detta kommer att en förutsättning för att ge möjlighet till skärpta tilläggssanktioner på grund av att det villkorliga fängelsestraffet får omfatta ytterligare brottslighet är att det krävs en förstärkt reaktion på den nya brottsligheten. Som framgår ovan anser vi att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff endast ska kunna avse nyupptäckt brottslighet som inte är så allvarlig att den påkallar någon ytterligare reaktion utöver det villkorliga fängelsestraff som redan dömts ut. Om det är fråga om ny
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
314
brottslighet eller om en ytterligare reaktion krävs i anledning av nyupptäckt brottslighet, ska det i stället dömas ut en ny påföljd med utgångspunkt i straffvärdet för den brottsligheten. Ett sådant system innebär att det finns färre alternativ för domstolen vid en återfallssituation och därigenom en förenklad ordning.
Sammantaget har vi därför funnit att det inte bör införas någon möjlighet att förena ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff med mer ingripande tilläggssanktioner som en reaktion på att det får omfatta ytterligare brottslighet.
10.7.3.4 Hanteringen av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff när det finns förutsättningar att döma till villkorligt fängelse för ny eller nyupptäckt brottslighet
Våra förslag: Om det finns förutsättningar att döma till vill-
korligt fängelse även för ny eller nyupptäckt brottslighet, men det inte blir aktuellt att låta det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet omfatta även denna brottslighet, ska rätten döma särskilt till ett nytt villkorligt fängelsestraff.
Om det är fråga om ett nyupptäckt brott, ska när straffet bestäms i möjlig mån beaktas att de båda villkorliga fängelsestraffen tillsammans inte överstiger vad som hade dömts ut för den samlade brottsligheten. Rätten får därvid döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för det nya brottet.
Om det döms ut ett villkorligt fängelsestraff för den nya eller nyupptäckta brottsligheten, får det inte samtidigt beslutas att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska undanröjas eller att detta ska verkställas i anstalt.
Om det framkommer omständigheter som innebär att det kan antas att den tilltalade inte inom prövotiden kommer att fullgöra en tilläggssanktion som det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet har förenats med, får rätten undanröja den sanktionen och besluta om gemensamma tilläggssanktioner för båda de villkorliga fängelsestraffen.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
315
Det bör inte vara möjligt att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, om rätten på nytt dömer till villkorligt fängelse.
Vi har i avsnitt 10.4 föreslagit att det ska vara möjligt att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt även vid återfall i brott, förutsatt (som huvudregel) att det nya villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som hade kommit i fråga med hänsyn enbart till fängelsestraffets längd.
Den successiva upptrappningen av ingripandegraden inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet möjliggör för rätten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, trots att det är fråga om ett andra och ibland också tredje återfall i brott. Som anförts i avsnitt 10.4 finns det stora vinster med att ha en förutsebar och tydlig återfallsskärpning som inte innebär ett onödigt utnyttjande av ovillkorligt fängelse. Genom den upptrappade användningen av tilläggssanktioner kan rätten i många fall avstå från att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff trots att det är fråga om återfall i brott.
Det förhållandet att det döms ut ett villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten utesluter i och för sig inte som en tänkbar modell att rätten beslutar att det tidigare villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, som reaktion på att den dömde har brutit mot villkoren för det straffet.29 En sådan ordning skulle onekligen innebära ett konsekvent sätt att hantera det villkorliga fängelsestraffet, som ju är villkorat av att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet under prövotiden. Brottet mot villkoret för det tidigare villkorliga fängelsestraffet skulle leda till en tydlig och kännbar reaktion för den dömde, samtidigt som han eller hon vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten åter skulle kunna komma i fråga för ett villkorligt fängelsestraff.
I praktiken skulle det dock uppstå stora praktiska nackdelar samtidigt som syftet med successivt upptrappade sanktioner vid återfall i brott – att vägen till ovillkorligt fängelse inte ska vara alltför kort – skulle motverkas. De negativa sociala och samhällsekonomiska aspekterna av ett fängelsestraff i anstalt blir inte mindre framträdande om det är fråga om att verkställa ett tidigare utdömt villkorligt straff i anstalt än om det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Dessutom skulle med all sannolikhet verkställigheten av den tilläggssanktion som det nya villkorliga
29 Jfr den modell som Anders Perklev skisserar i artikeln Några idéer kring utformningen av ett nytt påföljdssystem, SvJT 2010 s. 491 ff., särskilt s. 499.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
316
fängelsestraffet förenas med försvåras – och i vissa fall kanske inte uppfattas som meningsfull av den dömde – om det samtidigt väntade en verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff. I många fall kan det trots återfallet finnas goda förutsättningar för den dömde att fortsätta verkställigheten av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet genom att fullfölja den tilläggssanktion som det har förenats med.
Situationen kan jämföras med vad som i dag gäller vid förverkande av villkorligt medgiven frihet från ett fängelsestraff. I teorin finns det inget hinder mot att förverka villkorligt medgiven frihet även om rätten dömer till en annan påföljd än fängelse, som t.ex. villkorlig dom eller skyddstillsyn, för den nya brottsligheten. I praktiken är det dock mycket sällsynt och skulle, som har påpekats i doktrinen, framstå som egendomligt.30 I avsnitt 10.6.4 föreslår vi därför att möjligheten att besluta om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av återfall i brott ska begränsas till att avse situationer där det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten.
En ordning som innebär att ett villkorligt fängelsestraff alltid ska verkställas i anstalt vid återfall i brott inom prövotiden är dessutom knappast förenlig med de tankegångar som våra direktiv ger uttryck för; att införandet av villkorligt fängelse inte får innebära att en kraftig ökning av användningen av fängelse i anstalt och att fängelsestraffet under vissa förutsättningar bör kunna förbli villkorligt även vid återfall i brott och annan misskötsamhet.
Sammantaget gör vi därför bedömningen att det inte bör vara möjligt att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, om det döms ut ett villkorligt fängelsestraff även för den nya brottsligheten.
Ett nytt villkorligt fängelsestraff med en ny tilläggssanktion
Vi har övervägt två olika alternativ för hantering av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff när det finns förutsättningar att döma till villkorligt fängelse även för brottsligheten i den nya domen.
Det ena alternativet innebär att rätten undanröjer det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet och dömer ut en nytt gemensamt villkorligt fängelsestraff för den samlade brottsligheten.
30 Martin Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 456.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
317
Enligt det andra alternativet får det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet stå kvar oförändrat, samtidigt som det döms ut ett särskilt villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten.
Om det första alternativet väljs får det nya villkorliga fängelsestraffets längd avgöras med beaktande av straffmätningsvärdet både för de brott som omfattas av den första domen och de brott som prövats i den nya processen. Vid sammanläggningen måste domstolen ta hänsyn till vad den tilltalade har undergått till följd av verkställighet av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet, i vart fall i form av utförda tilläggssanktioner men kanske även genom att en del av prövotiden har förflutit före det att återfallet ägde rum. Domstolen får med andra ord – för att uppnå ett rättvist resultat – bestämma ”restvärdet” av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet och lägga samman detta med det fängelsestraff som mätts ut för den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten. Därefter får det beslutas om en ny tilläggssanktion, vars ingripandegrad ska bestämmas med utgångspunkt i det nya, sammanlagda fängelsestraffets längd. Om det är fråga om återfall i brott bör då – i enlighet med den successiva upptrappning som den avtagande toleransen förutsätter (se avsnitt 10.4.1) – en mer ingripande tilläggssanktion väljas än vad som hade kommit ifråga för ett straff av samma längd om det inte varit fråga om återfall.
Det andra alternativet, att domstolen låter det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet stå kvar oförändrat och dömer ut ett nytt villkorligt fängelsestraff med ny tilläggssanktion för den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten, innebär att den tilläggssanktion som beslutats i den första domen står kvar och ska fullgöras jämte den nya tilläggssanktionen. Om det kvarstår någon del av prövotiden för det tidigare villkorliga fängelsestraffet ska den fortsätta att löpa, samtidigt som det löper en ny prövotid för det nya villkorliga fängelsestraffet.
Fördelen med att undanröja det tidigare villkorliga fängelsestraffet är att den dömde aldrig har mer än en påföljd att verkställa. Till skillnad från vad som blir fallet om det döms ut ett särskilt villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten uppstår det inte några dubbla prövotider. Det finns en pedagogisk fördel och tydlighet i att det av den senaste domen framgår hur långt fängelsestraff den dömde har ”samlat på sig”, och därmed vad som kan bli aktuellt att verkställa i anstalt vid ytterligare återfall i brott eller annan bristande verkställighet, och också vilken tilläggssanktion han eller hon har att fullgöra för att undvika verkställighet i anstalt.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
318
Det kan också finnas praktiska fördelar med att den dömde endast har en tilläggssanktion att fullgöra, då det kan antas att det är den åtgärd som är den vid tidpunkten för den senaste domen mest ändamålsenliga.
Ett undanröjande av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet är dock förenat med betydande nackdelar. En sådan nackdel är att det snabbt – efter bara något eller ett par återfall – kan uppstå problem att hitta en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det sammanlagda fängelsestraffets längd. Om det sammanlagda fängelsestraffet efter något eller några återfall uppgår till ett år eller mer finns det i enlighet med vad som anförts i avsnitt 9.4 som regel inte någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till (med undantag för kontraktsvård, som kan användas vid högre straffnivåer än så). Därmed kan resultatet bli att domstolen, trots att man gör bedömningen att villkorligt fängelse i och för sig borde kunna komma i fråga även för den brottslighet som prövas i den nya domen, måste döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff eftersom det inte går att förena det sammantagna villkorliga fängelsestraffet med en tillräckligt ingripande tilläggssanktion.
Härtill kommer att det finns en risk för att det sammanlagda fängelsestraffet, även om hänsyn tas till vad den dömde har genomgått till följd av den tidigare domen, redan efter något eller några återfall blir så långt att det vid ytterligare återfall eller bristande verkställighet av tilläggssanktionen till sist faller ut ett mycket långt fängelsestraff som ska verkställas i anstalt. Detta kan uttryckas som att den dömde får med sig en allt tyngre ”ryggsäck” av villkorliga fängelsestraff som till sist kan resultera i en orimligt lång anstaltsvistelse.
En ordning där domstolen vid varje återfall undanröjer det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet skulle således leda till att ett förhållandevis stort antal relativt långa fängelsestraff måste verkställas i anstalt. Därmed åsidosätts det i våra direktiv angivna kravet på att ett införande av villkorligt fängelse inte får leda till en kraftig ökning av användningen av fängelse i anstalt.
Till detta kommer att det varje gång domstolen har att hantera ett återfall under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff skulle bli en förhållandevis komplicerad påföljdsbestämningsprocess, med sammanläggning av strafftider och avräkning för vad den tilltalade redan har undergått till följd av det tidigare villkorliga fängelsestraffet. En sådan ordning skulle knappast överensstämma med vår ambition att göra regleringen kring hanteringen av tidigare utdömda påföljder mer lättillämpad och begriplig.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
319
Utifrån en principiell och pedagogisk utgångspunkt är det heller inte självklart att det är att föredra att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff undanröjs. Rättsordningen reagerar på att den dömde har återfallit i brott genom att välja en mer ingripande tilläggssanktion till det nya villkorliga fängelsestraffet än vad som annars skulle ha varit fallet. Därigenom markeras att det fortfarande finns viss tolerans med den tilltalades brottslighet, men att denna håller på att rinna ut. Det framstår då som följdriktigt att den dömde ska verkställa varje påföljd i enlighet med vad som bestämdes i den ursprungliga processen. Dessutom ska inte det pedagogiska värdet av att varje påföljd verkställs fullt ut underskattas.
En ordning där det döms ut ett särskilt villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten innebär, som nämnts i det föregående, att den dömde blir föremål för dubbla prövotider. Enligt vår mening kan det dock knappast resas några principiella invändningar mot att flera prövotider löper parallellt. Ett grundläggande synsätt på återfall – såväl enligt den gällande ordningen som enligt det system vi föreslår – är att betydelsen av tidigare brottslighet ska avta ju längre tid som har förflutit. Det synsättet harmonierar bättre med att varje enskild prövotid löper ut när den enligt vad som ursprungligen beslutades är slut, och inte att gamla påföljder hålls vid liv genom att undanröjas och bakas in i nya påföljder.
Vi kan heller inte se några principiella invändningar mot att tilläggssanktioner som beslutats i olika domar verkställs parallellt. Varje tilläggssanktion är utdömd ”på sina egna meriter”, även om det i det enskilda fallet kan bli betungande för den dömde att verkställa dem parallellt.
Sammantaget finner vi att övervägande skäl talar för att det ska dömas ut ett särskilt villkorligt fängelsestraff för den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten, även om denna har skett under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff.
I vissa fall kan det uppstå praktiska problem att verkställa den tilläggssanktion som det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet har förenats med om det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff med en ny tilläggssanktion. Vi återkommer till den frågan i det följande.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
320
Särskilt om nyupptäckt brottslighet
Som anförts i det föregående (se avsnitt 10.7.2.2.) är en utgångspunkt för våra överväganden om hanteringen av tidigare utdömda fängelsestraff när den dömde på nytt döms för brott att brott som begåtts före en tidigare dom, s.k. nyupptäckt brottslighet, delvis bör inta en särställning jämfört med brott som har begåtts efter den tidigare domen och således utgör återfall i brott, s.k. ny brottslighet. Vi har i avsnitt 10.7.3.3 föreslagit att rätten ska kunna besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska avse även den tillkommande brottsligheten endast i de fall då det nyupptäckta brottet skulle ha varit utan nämnvärd betydelse för påföljdsvalet i den förra processen. Om dessa förutsättningar inte föreligger innebär våra överväganden i detta avsnitt (avsnitt 10.7.3.4) att domstolen ska döma särskilt till en ny påföljd för det brott som prövas i den senare rättegången, även om det är fråga om nyupptäckt brottslighet. För att den tilltalade inte ska komma sämre ut än om det nyupptäckta brottet hade prövats i den tidigare processen, bör straffet i sådana fall bestämmas så att det tillsammans med det straff som dömdes ut för den tidigare brottsligheten inte överstiger vad som hade dömts ut för den samlade brottsligheten.
En liknande regel finns i dag i 34 kap. 3 § andra stycket BrB såvitt avser (ovillkorligt) fängelse, se avsnitt 10.7.2.2 ovan. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 19.6.5 föreslår vi att den bestämmelsen endast ska avse nyupptäckt brottslighet. På samma sätt som enligt den bestämmelsen, bör längden på ett villkorligt fängelsestraff för ett nyupptäckt brott anpassas så att det tillsammans med längden på straffet för den tidigare brottsligheten motsvarar vad som hade dömts ut som gemensamt straff om den samlade brottsligheten hade varit föremål för gemensam prövning. Tilläggssanktionen till det nya villkorliga fängelsestraffet får sedan bestämmas i relation till det gemensamma straffets längd med avdrag för ”värdet” av den tilläggssanktion som beslutats i den tidigare domen. De bestämmelser som innebär att tilläggssanktionen ska skärpas med hänsyn till att det är fråga om en återfallssituation blir inte tillämpliga, eftersom nyupptäckt brottslighet inte kan definieras som återfall i brott. Följande exempel kan illustrera det nu sagda:
A döms till villkorligt fängelse åtta månader med 180 timmar samhällstjänst. En tid därefter döms A för ett nyupptäckt brott, vars straffmätningsvärde motsvarar fängelse i fyra månader. Domstolen gör bedömningen att straffmätningsvärdet för den samlade brottsligheten (dvs. både brotten i den tidigare domen och det nyupptäckta brottet) mot-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
321
svarar fängelse i tio månader. A ska då dömas till villkorligt fängelse (10-8=) två månader för det nyupptäckta brottet. Ett villkorligt fängelsestraff om tio månader bör enligt våra överväganden i avsnitt 11.5.4 förenas med samhällstjänst i 220 timmar. Det nya villkorliga fängelsestraffet bör därför förenas med (220-180=) 40 timmar samhällstjänst. B döms till villkorligt fängelse tre månader med 100 dagsböter. En tid därefter döms B för ett nyupptäckt brott vars straffmätningsvärde motsvarar fängelse i fyra månader. Domstolen gör bedömningen att straffmätningsvärdet för den samlade brottsligheten motsvarar fängelse i sex månader. Därmed ska villkorligt fängelse (6-3=) tre månader dömas ut för det nyupptäckta brottet. Om brottsligheten hade prövats samlat hade tilläggssanktionen som utgångspunkt bestämts till samhällstjänst 140 timmar.31 Nu har B dock redan dömts till villkorligt fängelse med böter för en del av brottsligheten. Det mest ändamålsenliga torde därmed vara att göra avräkning för de tidigare utdömda böterna och förena det nya villkorliga fängelsestraffet med det antal timmar samhällstjänst som motsvarar det fängelsestraffets längd (tre månader), dvs. 80 timmar. C döms till villkorligt fängelse tre månader med 100 dagsböter. En tid därefter döms C för ett nyupptäckt brott vars straffmätningsvärde motsvarar fängelse i åtta månader. Domstolen gör bedömningen att straffmätningsvärdet för den samlade brottsligheten motsvarar fängelse i tio månader. Därmed ska villkorligt fängelse (10-3=) sju månader dömas ut för det nyupptäckta brottet. Om brottsligheten hade prövats samlat hade tilläggssanktionen som utgångspunkt bestämts till samhällstjänst 220 timmar. Nu har C dock redan dömts till villkorligt fängelse med böter. Det mest ändamålsenliga torde därmed vara att göra avräkning för de tidigare utdömda böterna och förena det nya villkorliga fängelsestraffet med det antal timmar samhällstjänst som motsvarar det fängelsestraffets längd (sju månader), dvs. 160 timmar.
Beslut om ändrade tilläggssanktioner
Om den dömde inte fullgör den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med, måste det ske en förändring av påföljden så att den blir helt verkställd. Enligt vår bedömning ska detta i första hand ske genom en särskild process i anledning av den bristande verkställigheten (se kapitel 12).
Om det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff för ny (eller nyupptäckt) brottslighet kan det i den nya brottmålsprocessen framkomma omständigheter som innebär att det kan antas att den tilltalade inte kommer att fullgöra den tilläggssanktion som beslutats
31 Ang. samhällstjänst och antalet timmar, se avsnitt 11.5.4.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
322
i den tidigare domen. Det kan exempelvis vara så att den tilltalade inte längre har förutsättningar att fullgöra samhällstjänst eller att en vård- eller påverkanssanktion inte längre kan eller bör genomföras av något skäl, som t.ex. att den dömde inte längre vill medverka till sanktionen eller inte längre anses ha något behov av de åtgärder som sanktionen omfattar. Den nya och mer ingripande tilläggssanktion som det nya villkorliga fängelsestraffet förenas med kan också i vissa fall vara av sådan karaktär att fullgörandet av den omöjliggör eller i vart fall kraftigt försvårar verkställigheten av den tilläggssanktion som ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har förenats med. Så kan t.ex. vara fallet om det tidigare villkorliga fängelsestraffet har förenats med samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion och den dömde kort därefter döms till villkorligt fängelse med kontraktsvård.
I fall av de nu angivna slagen bör det enligt vår bedömning finnas möjlighet för rätten att undanröja den tidigare utdömda sanktionen och besluta om en gemensam tilläggssanktion för båda de villkorliga fängelsestraffen. Den nya tilläggssanktionen ska då vara tillräckligt ingripande för att tillgodose de kumulerade fängelsestraffens längd. Har den tilltalade delvis fullgjort den tidigare beslutade tilläggssanktionen, t.ex. ett antal timmar samhällstjänst eller en del av en vård- eller påverkanssanktion, ska skälig hänsyn tas till det.
Det bör understrykas att möjligheten att undanröja en tidigare beslutad tilläggssanktion endast bör ske om det genom vad som framgår i den nya processen kan antas att sanktionen inte kommer att verkställas. Det bör inte ankomma på domstolen att närmare utreda huruvida tidigare utdömda tilläggssanktioner fungerar. Huvudregeln bör vara att varje utdömd tilläggssanktion ska fullgöras som det var avsett när den dömdes ut. Beslut om en gemensam tilläggssanktion för flera villkorliga fängelsestraff bör således endast meddelas om det finns särskilda omständigheter som med viss styrka talar för att den tidigare beslutade tilläggssanktionen inte kommer att bli fullgjord. För det fall domstolen inte undanröjer den tidigare utdömda tilläggssanktionen och det sedan visar sig att den inte kommer att bli verkställd, har Kriminalvården i egenskap av verkställande myndighet i enlighet med våra förslag i kapitel 12 att vidta åtgärder i anledning av den bristande verkställigheten.
Det finns också anledning att understryka att det endast är själva tilläggssanktionen som undanröjs och ersätts med en ny tilläggssanktion. Det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet står kvar, samtidigt som den tilläggssanktion som det straffet förenats med
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
323
ersätts av en ny sanktion som gäller för såväl det förra som det senare straffet.
Det kan inte uteslutas att det i situationer där den tilltalade inte medverkar till eller inte kan fullgöra en tidigare beslutad tilläggssanktion inte finns någon annan tilläggssanktion att ta till som är tillräckligt ingripande med hänsyn till de kumulerade fängelsestraffens längd. Vi har övervägt om det i sådana fall bör finnas möjlighet att i rättegången såvitt avser den nya brottsligheten besluta att det tidigare villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Då det i sådana situationer inte heller torde finnas förutsättningar att förena det nya villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion som kan anses tillräckligt ingripande och rätten därmed redan i ett tidigare skede bör ha gjort bedömningen att det bör dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, har vi dock stannat för att inte föreslå en sådan möjlighet. För möjligheten att besluta om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff när den dömde döms till ovillkorligt fängelse för ny eller nyupptäckt brottslighet hänvisas till avsnitt 10.7.3.5 nedan.
10.7.3.5 Hanteringen av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff när det döms till ovillkorligt fängelse för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
Inledning
Om det vid återfall i brott inte finns förutsättningar att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, ska det enligt vad som beskrivs närmare i avsnitt 10.4 dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. I de fall den nya brottsligheten har begåtts under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff uppstår därmed frågan om – och i så fall i vilken omfattning – det ska leda till konsekvenser för den dömde att han eller hon har brutit mot villkoret att inte begå brott under prövotiden, eller med andra ord om det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
324
Bör tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff kunna undanröjas om den tilltalade döms till ovillkorligt fängelse?
Vårt förslag: Även om det döms ut ett ovillkorligt fängelse-
straff, ska det inte vara möjligt att undanröja tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff.
Verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff på grund av återfall i brott kan åstadkommas på två sätt. Ett alternativ är att det villkorliga fängelsestraffet undanröjs och att det döms ut ett gemensamt ovillkorligt fängelsestraff för den samlade brottsligheten. En sådan ordning skulle i princip motsvara den som gäller i dag då en skyddstillsyn undanröjs i samband med att det döms ut ett fängelsestraff för ny brottslighet. Det andra alternativet är att det tidigare utdömda fängelsestraffet står kvar, men att det beslutas att det – helt eller delvis – ska verkställas i anstalt.
Om det villkorliga fängelsestraffet ska undanröjas och det ska beslutas om gemensam påföljd måste domstolen göra en samlad straffmätning för den brottslighet som omfattas av den tidigare domen och den brottslighet som prövas i den nya processen. Om däremot det tidigare utdömda fängelsestraffet får stå kvar, döms det ut ett ovillkorligt fängelsestraff som endast avser den brottslighet som är föremål för prövning i den aktuella rättegången samtidigt som det fattas ett beslut såvitt avser verkställigheten av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet.
I det föregående, se avsnitt 10.7.3.4, har vi gjort bedömningen att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff inte bör undanröjas om det finns förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt även för den nya brottsligheten. I sådana fall ska det i enlighet med vad vi föreslår i stället dömas ut ett särskilt villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. I de fall den tilläggssanktion som ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har förenats med behöver ändras, får det ske genom ett särskilt beslut, utan att hela den tidigare påföljdsbestämningen rivs upp.
På samma sätt gör vi bedömningen att påföljdsbestämningen blir enklare och mer lätthanterlig om tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff inte undanröjs i de fall den nya brottsligheten föranleder ett ovillkorligt fängelsestraff. I stället bör de villkorliga fängelsestraffen stå kvar. I den mån det finns anledning att reagera mot återfallet genom att vidta åtgärder såvitt avser ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff eller om det av praktiska skäl inte är
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
325
möjligt eller lämpligt att en dömde fortsätter att verkställa ett tidigare villkorligt fängelsestraff bör detta i stället hanteras genom att det beslutas att hela eller återstående del av det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Därigenom blir det också – på samma sätt som när det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff för ny eller nyupptäckt brottslighet – tydligt att varje utdömt fängelsestraff står på egna ben och ska verkställas fullt ut.
Beslut om verkställighet i anstalt när återfallet annars inte kan anses tillräckligt beaktat
Vårt förslag: Om ny brottslighet har begåtts under prövotiden
för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff och återfallet inte kan anses tillräckligt beaktat genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, ska rätten besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår innebär att villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet består av att den dömde under en prövotid håller sig laglydig och fullgör den tilläggssanktion som beslutats. Återfall i brott medför att toleransen med den dömdes brottslighet avtar genom att det i första hand beslutas om en mer ingripande tilläggssanktion än vad som annars hade kunnat komma i fråga och att det, om det inte finns någon mer ingripande tilläggssanktion att ta till, döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
Ett villkorligt fängelsestraff får därmed flera olika funktioner. För det första gör domstolen en straffmätning, vid vilken det tydliggörs hur allvarligt den ser på brottsligheten. Därefter mäts det ut en tilläggssanktion vars ingripandegrad bestäms utifrån det utmätta villkorliga fängelsestraffets längd. Det utmätta fängelsestraffet innebär att det tydliggörs att en icke frihetsberövande påföljd – som i praktiken bygger på den dömdes medverkan – i förlängningen alltid kan ersättas av ett fängelsestraff i anstalt av viss längd, om det dömde inte medverkar till att fullgöra tilläggssanktionen (se närmare om åtgärder i anledning av att den dömde inte har fullgjort tilläggssanktionen i kapitel 12). Utöver detta innebär prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet – med dess krav på laglydnad – ett riktmärke för inom vilken tid återfall i brott regelmässigt måste mötas
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
326
av en mer ingripande tilläggssanktion för att det ska finnas förutsättningar för ett nytt villkorligt fängelsestraff (se avsnitt 10.4.3).
Att villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet kopplas till att den dömde inte på nytt begår brott under prövotiden måste emellertid enligt vår mening därutöver kunna leda till konsekvenser såvitt avser det villkorliga fängelsestraffet om den dömde återfaller i brott under denna tid.
Återfall i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff kan från en utgångspunkt jämställas med underlåtenhet att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. I båda fallen har den dömde brutit mot villkoren för det villkorliga fängelsestraffet. Bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet i form av underlåtenhet att fullgöra tilläggssanktionen behandlas som nämnts i kapitel 12. För förståelsen av resonemangen i detta avsnitt bör dock redan här sägas att vår utgångspunkt är att det för att ett villkorligt fängelsestraff ska anses verkställt måste krävas att tilläggssanktionen fullgörs. Om den dömde inte fullgör tilläggssanktionen, ska han eller hon i första hand kunna meddelas en varning eller få tilläggssanktionen utbytt mot en annan sanktion som är minst lika ingripande som den ursprungliga. Om ingen av dessa åtgärder fungerar eller är tillräcklig, återstår inget annat än att övergå till den enda verkställighetsform för fängelse som alltid kan verkställas tvångsvis – ovillkorligt fängelse. En påföljd som inte går att verkställa tvångsvis kan nämligen inte vinna trovärdighet.
På samma sätt påkallar trovärdigheten för det villkorliga fängelsestraffet att det blir konsekvenser beträffande straffet, om den dömde bryter mot villkoret att inte begå brott under prövotiden.
Återfall i brott under prövotiden kan dock inte med självklarhet jämställas med sådan bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet som det innebär att underlåta att fullgöra tilläggssanktionen. I enlighet med vad vi anfört i avsnitt 10.4.1 ska återfall i brott mötas med avtagande tolerans, som i första hand ska komma till uttryck genom att det för den nya brottsligheten döms ut ett villkorligt fängelsestraff som förenas med en tilläggssanktion av mer ingripande slag än vad som annars hade kunnat komma ifråga. För den som återfaller flera gånger tar till sist toleransen helt slut, vilken innebär att ett ovillkorligt fängelsestraff måste dömas ut för den nya brottsligheten.
Det skulle kunna hävdas att det därmed inte finns anledning att reagera ytterligare på återfallet. Genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den sist tillkommande brottsligheten har
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
327
rättsordningen markerat att toleransen nu är slut och att det därför inte längre finns något utrymme för privilegiering av den dömde i påföljdshänseende. Däremot finns det inte utifrån ett synsätt grundat på en strikt toleransteori skäl att ytterligare bestraffa den tilltalade för att han eller hon har fortsatt att begå brott. Enligt vår bedömning måste det dock, för att systemet med villkorligt fängelse ska uppfattas som trovärdigt och för att understryka att kravet på laglydnad under prövotiden är på allvar och har en reell innebörd, i vissa situationer även beslutas att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
Ett sätt att ge kravet på laglydnad under prövotiden ett mycket tydligt genomslag, skulle kunna vara att föreskriva att det alltid ska beslutas att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska verkställas i anstalt, om den tilltalade döms till ovillkorligt fängelse för brottslighet som är begången under prövotiden för ett eller flera villkorliga fängelsestraff. En sådan reglering skulle emellertid föra för långt och innebära ett alltför stort avsteg från den ovan beskrivna toleransprincipen. Det går nämligen inte att separera ett beslut om att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska verkställas i anstalt från andra konsekvenser av återfallet. En jämförelse kan göras med förverkande av villkorligt medgiven frihet. Förverkande av reststraff efter villkorligt medgiven frihet är egentligen en fråga om verkställighet av ett tidigare utdömt (ovillkorligt) fängelsestraff. Förverkandet behandlas dock i lagstiftningen också som en reaktion på den nya brottsligheten, vilket framgår av ordalydelsen av 29 kap. 4 § BrB. På samma sätt blir det, oavsett vilken etikett man väljer, i realiteten en reaktion på återfallet även i de fall det beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
Genom att det på grund av återfallssituationen döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, har rättsordningen reagerat på återfallet. Frågan blir då i vilken mån det är påkallat att därutöver besluta att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
På nytt kan det vara av intresse att göra en jämförelse med situationen där en tilltalad har återfallit i brott under prövotiden för villkorligt medgiven frigivning från ett tidigare utdömt (ovillkorligt) fängelsestraff. Enligt 34 kap. 4 § BrB (34 kap. 5 § BrB enligt vårt förslag) ska den villkorligt medgivna friheten då som regel förverkas, vilket innebär att reststraffet får verkställas i anstalt. Endast om det föreligger särskilda skäl kan rätten avstå från att förverka eller bara förverka till viss del.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
328
Vid en första anblick kan det framstå som naturligt att göra motsvarande konstruktion gällande betydelsen av återfall i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff. Enligt vår mening finns det dock betydande skillnader. Den som har dömts till ett ovillkorligt fängelsestraff och blir föremål för villkorlig frigivning har redan förbrukat den tolerans som kan ges genom att det beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt. För den som (för första gången) döms till ett ovillkorligt fängelsestraff efter att tidigare dömts till ett eller flera villkorliga fängelsestraff, ska reaktionen på återfallet i första hand ske genom att det denna gång inte anses finnas utrymme för att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Det finns därför större anledning att tillmäta själva påföljdsbestämningen – dvs. utdömandet av ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten – betydelse i sådana situationer än då villkorlig medgiven frihet från ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff förverkas.
Det sagda innebär att det bör kunna anläggas en mer differentierad syn gällande i vilka fall det ska beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av ny brottslighet. Även av rättviseskäl kan det finnas anledning till en sådan differentiering. Det bör kunna tillmätas betydelse om den dömde har varit laglydig under i vart fall en del av prövotiden och om han eller hon helt eller delvis har fullgjort beslutade tilläggssanktioner. Om så är fallet bör den dömde komma bättre ut än om han eller hon har återfallit i brott kort tid efter den tidigare domen och inte heller i övrigt i någon del har fullgjort vad som ankommer på honom eller henne till följd av det villkorliga fängelsestraffet. Att det görs en sådan differentiering kan också ha en pedagogisk betydelse, genom att det får effekter för den dömde om han eller hon anstränger sig för att efterkomma villkoren för det villkorliga fängelsestraffet. Att ett villkorligt fängelsestraff inte alltid behöver verkställas i anstalt när det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för ny brottslighet sammanfaller dessutom med vår allmänna ambition att så långt möjligt begränsa användningen av fängelse i anstalt.
Enligt vår mening innebär den tydliga upptrappningen av tilläggssanktionerna inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet (se avsnitt 10.4) att den tidigare brottsligheten har fått erforderligt genomslag genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, i de fall omständigheterna är tillräckliga för att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff, men inte mer. Ett annat sätt att uttrycka det är att det bör beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt endast om den tidi-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
329
gare brottsligheten inte kan anses ha beaktats tillräckligt genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Vi utvecklar frågan om i vilka situationer så kan anses vara fallet i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 34 kap. 7 § första stycket BrB.
Beslut om verkställighet i anstalt för att tilläggssanktionen annars inte kan antas bli fullgjord
Vårt förslag: Rätten får besluta att ett villkorligt fängelsestraff
ska verkställas i anstalt, om det med hänsyn till verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet kan antas att den tilltalade inte inom prövotiden kommer att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med.
Om ny brottslighet föranleder ett fängelsestraff om ett år eller mer är det primärt fängelsestraffets längd – och inte återfallssituationen – som motiverar att straffet blir ovillkorligt, se avsnitt 9.4. För det fall att den nya brottsligheten har skett under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff uppkommer, på sätt som beskrivits i det föregående, frågan om hur detta straff ska hanteras. Eftersom det är det nya fängelsestraffets längd och inte återfallssituationen som föranleder ett ovillkorligt straff, kan den tidigare brottsligheten i en sådan situation inte anses tillräckligt beaktad genom valet av påföljd. Även i dessa fall kan man alltså tala om ett ”övervärde”, som påkallar att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet verkställs i anstalt.
Även om den tidigare brottsligheten inte är omfattande och återfallet inte heller av andra skäl kan betraktas som flagrant, kan det emellertid finnas anledning att besluta om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff om den dömde därefter döms till ett långt ovillkorligt fängelsestraff. Så är fallet om det ovillkorliga fängelsestraffet är så långt att det hindrar den dömde att fullgöra tidigare utdömda tilläggssanktioner under prövotiden. I annat fall skulle ett långt ovillkorligt fängelsestraff kunna innebära att den dömde undslapp att verkställa ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff.
I undantagsfall kan även verkställigheten av ett kortare ovillkorligt fängelsestraff innebära att den dömde inte kan fullgöra den
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
330
tilläggssanktion som ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har förenats med. Så kan t.ex. vara fallet om den tilltalade döms till ovillkorligt fängelse efter att tidigare ha dömts till villkorligt fängelse förenat med en vård- eller påverkanssanktion. Även i sådana situationer bör det därför finnas möjlighet att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Det kan vara vanskligt att på förhand avgöra om en tilläggssanktion till ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff kommer att kunna fullgöras om den dömde döms till ett ovillkorligt fängelsestraff för ny brottslighet. Förutsättningarna för att fullgöra tilläggssanktionen kan bl.a. bero på när den tilltalade ska verkställa det ovillkorliga fängelsestraffet och hur mycket av tilläggssanktionen som kvarstår. Det bör därför inte föreskrivas någon obligatorisk skyldighet för rätten att besluta om verkställighet i anstalt om verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet hindrar att tilläggssanktionen fullgörs. I stället bör rätten ha möjlighet att besluta om sådan verkställighet, om det kan antas att tilläggssanktionen inte kommer att bli fullgjord.
Ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av att det kan antas att den tilltalade med hänsyn till verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet inte inom prövotiden kommer att fullgöra tilläggssanktionen till det villkorliga fängelsestraffet grundas i själva verket på ett antagande om att den tilltalade kommer att brista i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet. Bristande verkställighet som består i att den dömde inte fullgör tilläggssanktionen ska, i enlighet med vad vi föreslår i kapitel 12, hanteras i särskild ordning, i första hand genom åtgärder som beslutas av Kriminalvården eller övervakningsnämnd men som sistahandsalternativ genom att domstol i en särskild process beslutar att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Även om domstolen i den process i vilken det ovillkorliga fängelsestraffet döms ut inte meddelar något beslut om att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, finns det således möjlighet att meddela ett sådant beslut i en senare process om det visar sig att den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med inte blir fullgjord.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
331
Beslut om att flera tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska verkställas i anstalt
Vårt förslag: Om den nya brottsligheten har begåtts under
prövotid för flera tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff, får det endast om det är uppenbart att den tidigare brottsligheten annars inte beaktas tillräckligt eller om det annars finns särskilda skäl beslutas att annat än det sist utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Eftersom en person ska kunna dömas till ett nytt villkorligt fängelsestraff vid återfall i brott under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, kommer i vissa fall två – eller i undantagsfall fler – prövotider att kunna löpa parallellt. Om den dömde därefter döms till ovillkorligt fängelse, kan därmed den brottslighet som omfattas av det ovillkorliga fängelsestraffet ha begåtts under prövotid för flera villkorliga fängelsestraff.
Vi har i det föregående stannat vid att det inte bör finnas möjlighet att undanröja tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff när det på nytt döms till fängelse oavsett om det nya fängelsestraffet ska vara villkorligt eller inte, utan att det då alltid ska dömas ut ett särskilt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Detta ställningstagande har vi grundat bl.a. på att betydelsen av att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott bör klinga av efter hand och att det – till undvikande av en kraftig ökning av fångtalen – inte bör byggas upp en alltför tung ”ryggsäck” av tidigare villkorliga fängelsestraff. I linje med detta – och för att göra systemet så tydligt och lättbegripligt som möjligt – anser vi att huvudregeln bör vara att det endast ska kunna beslutas att det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. I de allra flesta fall torde det nämligen, även om återfallsituationen är besvärande, vara tillräckligt att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten och dessutom beslutas att det senaste villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Principen bör dock inte tillämpas helt utan undantag. Ibland kan det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet vara mycket kort, medan det straff som dömts ut dessförinnan är betydligt längre. I sådana fall kan det anses påkallat att låta fler än det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet verkställas i anstalt, så att det samlade resultatet innebär en rimlig reaktion på den tidigare brottsligheten.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
332
Utdömandet av ett ovillkorligt fängelsestraff kan också innebära att det kan antas att den tilltalade inte kommer att kunna fullgöra en tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff som ligger längre tillbaka i tiden. Även i en sådan situation bör det finnas möjlighet att besluta att annat det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vi gör därför bedömningen att det bör finnas möjlighet att besluta att annat än det sist utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, om det är uppenbart att den tidigare brottsligheten annars inte beaktas tillräckligt eller om det annars finns särskilda skäl.
Beslut om verkställighet i anstalt bör förutsätta laga kraft
Vårt förslag: Beslut om verkställighet i anstalt ska förutsätta att
den dom i vilken det villkorliga fängelsestraffet dömts ut har vunnit laga kraft.
Ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt innebär att verkställighetsformen för det villkorliga fängelsestraffet förändras. En sådan förändring bör enligt vår bedömning inte kunna vidtas så länge det villkorliga fängelsestraffet kan ändras av högre rätt. En förutsättning för att besluta om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff bör därför vara att den dom i vilken det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut har vunnit laga kraft.
Avräkning för vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet
Vårt förslag: Vid beslut om verkställighet i anstalt ska rätten i
skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet.
Ett villkorligt fängelsestraff ska som utgångspunkt verkställas genom att den dömde fullgör den tilläggssanktion som beslutats och avhåller sig från fortsatt brottslighet under prövotiden. I de fall rätten finner skäl att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, måste det därför av rättviseskäl beaktas i vilken omfattning straffet redan kan anses vara verkställt utanför anstalt.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
333
Annars får den dömde verkställa delar av straffet dubbelt, dels genom fullgörande av tilläggssanktionen och att prövotiden löper, dels i anstalt. Vid beslut om verkställighet i anstalt ska det därför göras en avräkning för den del av prövotiden som förflutit och för den del av tilläggssanktionen som den dömde redan har fullgjort. Vi återkommer till hur denna avräkning bör göras i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 34 kap. 10 § BrB.
Delvis verkställighet i anstalt
Vårt förslag: Det ska inte finnas möjlighet att besluta att en del
av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
Vid återfall i brott efter villkorlig frigivning från ett (ovillkorligt) fängelsestraff ges i 34 kap. 4 § BrB (34 kap. 5 § BrB enligt vårt förslag) möjlighet att, om det finns särskilda skäl, förverka endast en del av den villkorligt medgivna friheten. Möjligheten till sådant s.k. delförverkande torde vara motiverad av att det i vissa situationer visserligen inte finns skäl för att helt avstå från förverkande, samtidigt som det framstår som oskäligt och väl ingripande att förverka hela reststraffet. En sådan situation kan vara när den tilltalade tidigare har frigetts från ett långt fängelsestraff, och det därmed finns ett långt reststraff att förverka, och det för den nya brottsligheten döms ut ett betydligt kortare straff (se t.ex. rättsfallet NJA 1991 s. 498).
Vi har i det föregående gjort bedömningen att det i vissa situationer bör vara möjligt att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt i samband med att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för ny brottslighet som är begången under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Därmed uppstår frågan om det ska finnas möjlighet att besluta att endast en del av det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vad som då avses är inte den situationen att det vid beslut om verkställighet i anstalt görs avräkning för vad den tilltalade redan har undergått av det villkorliga fängelsestraffet till följd av att han eller hon har fullgjort tilläggssanktionen och att prövotiden har förflutit. Ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff delvis ska verkställas i anstalt skulle i stället – på samma sätt som delförverkande
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
334
av villkorligt medgiven frihet – grundas på att det framstår som oskäligt att besluta att hela det villkorliga fängelsestraffet (efter avräkning för förfluten prövotid och fullgjorda tilläggssanktioner) ska verkställas i anstalt. Det skulle innebära att en del av det villkorliga fängelsestraffet står kvar och ska verkställas på det sätt som ursprungligen beslutades, nämligen genom att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet under resterande del av prövotiden och fullgör tilläggssanktionen till den del den belöper på den del av straffet som fortfarande är villkorligt.
Det skulle kunna hävdas att en möjlighet till delvis verkställighet i anstalt skulle ligga i linje med våra direktiv, då det skulle begränsa användningen av fängelse i anstalt. Utgångspunkten för vårt förslag är dock att det inte ska beslutas att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff ska verkställas i anstalt ens vid återfall i brott under prövotiden, utan att den tidigare brottsligheten enligt huvudregeln ska anses tillräckligt beaktad genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Endast om återfallet inte kan beaktas tillräckligt genom påföljdsvalet ska det bli aktuellt att besluta om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff. Enligt vår bedömning skulle en möjlighet till delvis verkställighet i anstalt kunna leda till att det fattas beslut om verkställighet i anstalt i större utsträckning än vad som är avsikten med våra förslag. Risken är att domstolarna mer regelmässigt – som en allmän återfallsskärpning – skulle besluta om delvis verkställighet i anstalt av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff, utan beaktande av de särskilda rekvisit som ställts upp. Därtill kommer att det är svårt att ange vilka hållpunkter en sådan delvis verkställighet skulle utgå ifrån.
Det kan också ifrågasättas hur stort behovet av delvis verkställighet i anstalt av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff är. Som beskrivits närmare i det föregående innebär vårt förslag att förfluten prövotid och fullgjorda tilläggssanktioner ska räknas av från den tid som den dömde ska verkställa i anstalt. En sådan avräkning kan enligt vår bedömning tillgodose kravet på att reaktionen på återfallet ska vara skälig. I den mån den dömde har avhållit sig från fortsatt brottslighet under en någorlunda stor del av prövotiden och fullgjort hela eller delar av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med, kommer detta alltså att räknas honom eller henne till godo vid beslutet om verkställighet i anstalt. För det fall återfallet har skett mycket snabbt efter det senaste villkorliga fängelsestraffet och den tilltalade inte alls, eller endast i mycket begränsad omfattning, har fullgjort tilläggssank-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
335
tionen, finns det å andra sidan knappast någon anledning att låta en del av det tidigare utdömda fängelsestraffet stå kvar villkorligt.
Det förtjänar också att påpeka att den modell för återfallsskärpning som vi har föreslagit i avsnitt 10.4 innebär att vägen till ovillkorligt fängelse vid återfall i brott är förhållandevis lång. Först om det inte längre finns någon möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som tillräckligt motsvarar fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet ska ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut. Om återfallssituationen då är så flagrant att den tidigare brottsligheten inte kan anses tillräckligt beaktad genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, kan det inte anses orimligt eller oskäligt att hela det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet får verkställas i anstalt. Dessutom ska det enligt huvudregeln endast vara det senaste villkorliga fängelsestraffet som ska komma i fråga för sådan verkställighet. Det sagda kan illustreras med ett par exempel.
Om den tilltalade först dömts till ett förhållandevis långt villkorligt fängelsestraff, exempelvis villkorligt fängelse i tio månader i förening med samhällstjänst, och mycket snart därefter döms till ett betydligt kortare ovillkorligt fängelsestraff, som t.ex. fängelse i en månad (för att det inte finns förutsättningar för hemarrest eller en vård- eller påverkanssanktion), kan det vid en första anblick anses finnas skäl att besluta att en del av det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. I en sådan situation bör emellertid den tidigare brottsligheten i de allra flesta situationer anses vara tillräckligt beaktad genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. För det fall att detta trots allt inte anses tillräckligt, vilket torde bli mycket ovanligt, får det anses rimligt att det beslutas att hela det senaste villkorliga fängelsestraffet verkställs i anstalt, dock med avräkning för vad den dömde eventuellt har hunnit verkställa av straffet genom förfluten prövotid och fullgjord samhällstjänst.
Om den tilltalade i stället efter det villkorliga fängelsestraffet om tio månader återfaller i ett brott för vilket han eller hon döms till ovillkorligt fängelse i ett år eller mer, bör som regel det långa ovillkorliga fängelsestraffet innebära att det inte finns möjlighet för honom eller henne att fullgöra samhällstjänsten inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Dessutom har inte återfallet beaktats genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, eftersom det på grund av fängelsestraffets längd skulle ha dömts ut ett ovillkorligt fängelsestraff även om den till-
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
336
talade inte tidigare hade gjort sig skyldig till brott. Därmed finns det skäl att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, med avräkning för vad som redan har verkställts i form av prövotid och fullgjord samhällstjänst. I denna situation torde det inte finnas något behov av att kunna besluta att endast en del av det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Ytterligare en aspekt som talar emot en möjlighet att besluta att endast en del av ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt är att det leder till en ökad komplexitet. Vi har i avsnitt 10.7.2.1 angett att en utgångspunkt för våra överväganden såvitt avser hanteringen av tidigare utdömda fängelsestraff ska vara att regleringen ska göras så enkel som möjligt. En ordning där det ges möjlighet att besluta att en del av ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, medan resterande del ska stå kvar oförändrad, leder onekligen till ett antal inte helt lättlösta följdfrågor. En sådan fråga är om det ska finnas möjlighet att i en senare rättegång avseende ytterligare ny brottslighet besluta om verkställighet i anstalt av resterande del av det villkorliga fängelsestraffet. Om en del av det villkorliga fängelsestraffet får stå kvar skulle domstolen få fortsätta att förhålla sig till det till dess att prövotiden har löpt ut. En annan fråga är hur tilläggssanktionen ska hanteras. Som vi kommer till i nästa avsnitt bör det vid beslut om verkställighet i anstalt samtidigt beslutas att den dömde inte är skyldig att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet varit förenat med. Det kommer onekligen att behövas inte helt enkla räkneoperationer om rätten ska besluta att en del av tilläggssanktionen inte ska fullgöras till följd av beslutet om delvis verkställighet i anstalt, medan resterande del ska stå kvar oförändrad, samtidigt som det ska beaktas hur stor del av tilläggssanktionen som redan har fullgjorts. Dessutom uppstår det en osäkerhet för den dömde beträffande vad han eller hon faktiskt har kvar att fullgöra, och i vilken form verkställigheten av olika delar av det tidigare straffet ska ske.
Sammantaget gör vi därför bedömningen att det inte bör vara möjligt att besluta att en del av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
337
Beslut såvitt avser tidigare utdömda tilläggssanktioner
Vårt förslag: Om det beslutas att ett villkorligt fängelsestraff
ska verkställas i anstalt, ska den dömde inte längre vara skyldig att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet var förenad med.
Om det inte beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, ska skyldigheten att utföra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med bestå.
Genom att det beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt övergår den frivilliga verkställighetsformen – verkställighet genom att den dömde håller sig laglydig under prövotiden och fullgör tilläggssanktionen – till tvångsvis verkställighet. För att inte den dömde ska underkastas dubbla straff för brottet bör han eller hon då inte längre vara skyldig att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Det innebär att den dömde efter att ha avtjänat straffet i anstalt (och i förekommande fall efter att prövotiden för villkorlig frigivning från detta straff har löpt ut) helt har verkställt fängelsestraffet.
Om det inte fattas något beslut om att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, kommer skyldigheten att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med att bestå. Det innebär att den dömde ska fortsätta att fullgöra tilläggssanktionen före, under eller efter verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet.
På samma sätt som när det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten (se avsnitt 10.7.3.4), kan det när det döms till ovillkorligt fängelse för ny brottslighet uppkomma omständigheter som innebär att det kan antas att den dömde inte kommer att fullgöra den tilläggssanktion som ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff har förenats med. Det kan t.ex. vara så att den dömde vägrar att underkasta sig en beslutad tilläggssanktion, eller att han eller hon inte längre kan anses ha behov av en vård- eller påverkanssanktion. Det skulle kunna hävdas att det i sådana situationer – i likhet med vad vi föreslår i avsnitt 10.7.3.4 – vore mest praktiskt om rätten i samband med att den dömer ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten även ändrar tilläggssanktionen för det villkorliga fängelsestraffet till ett annat slag av
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
338
tilläggssanktion, så att en särskild talan om bristande verkställighet kan undvikas.
Det finns dock skäl som talar emot en sådan ordning. Om det inte fattas något beslut om verkställighet i anstalt av det tidigare villkorliga fängelsestraffet, skulle ett beslut om ändring av tilläggssanktionen innebära att rätten måste fatta beslut som rör verkställigheten av ett straff som man egentligen inte sett anledning att ändra. Så är visserligen fallet även när tilläggssanktionen till ett tidigare beslutat fängelsestraff ändras i samband med att det döms till villkorligt fängelse för den nya brottsligheten, men då resulterar ändringen i att det beslutas om en gemensam tilläggssanktion för båda de villkorliga fängelsestraffen. Om det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten och det inte finns skäl att besluta att det tidigare villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, måste rätten göra överväganden såvitt avser den dömdes lämplighet för och behov av olika tilläggssanktioner som annars inte hade behövt bedömas i den processen. Det skulle betunga brottmålsprocessen på ett onödigt sätt och kan dessutom förhindra en kostnadseffektiv hantering. Om det är verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet som förhindrar fullgörandet av tilläggssanktionen, så ska det – i enlighet med vad vi har föreslagit i det föregående – finnas möjlighet att besluta att de delar av det villkorliga fängelsestraffet som ännu inte har verkställts ska verkställas i anstalt.
Vi har därför stannat för att rätten när den dömer till ovillkorligt fängelse för ny brottslighet men inte finner anledning att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt inte heller ska kunna göra några förordnanden såvitt avser den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Frågan om ändring av tilläggssanktionen för det villkorliga fängelsestraffet får således hanteras i en särskild process i anledning av den bristande verkställigheten, se kapitel 12.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
339
10.7.3.6 Hanteringen av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff när det döms till böter för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
Vår bedömning: Det förhållandet att den dömde under prövo-
tiden för ett villkorligt fängelsestraff gör sig skyldig till ett brott som bör föranleda ett rent bötesstraff bör inte kunna leda till att det villkorliga fängelsestraffet får verkställas i anstalt. Inte heller bör det finnas möjlighet att undanröja det villkorliga fängelsestraffet på grund av den tillkommande brottsligheten.
Vårt förslag: Om det inte finns förutsättningar att låta det vill-
korliga fängelsestraffet omfatta även den tillkommande brottsligheten, ska det dömas ut ett särskilt bötesstraff.
Våra överväganden i avsnitt 10.7.3.4 och 10.7.3.5 har avsett situationer där påföljden för den brottslighet som prövas i den senare rättegången bör bestämmas till ett fängelsestraff, antingen villkorligt eller ovillkorligt. I detta avsnitt övervägs hanteringen av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff när den nya eller nyupptäckta brottsligheten inte är allvarligare än att ett rent bötesstraff kan komma i fråga.
När det gäller nyupptäckt brottslighet, dvs. brott som har begåtts före det att det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut men lagförs i ett senare sammanhang, har vi i avsnitt 10.7.3.3 gjort bedömningen att det ska finnas möjlighet att besluta att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska omfatta även den nyupptäckta brottsligheten, om denna med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse. Möjligheten att meddela sådan s.k. konsumtionsdom torde kunna användas i stor utsträckning om domstolen gör bedömningen att det nyupptäckta brottets straffvärde motsvarar ett bötesstraff. Om den tidigare påföljden är ett mycket kort villkorligt fängelsestraff, 14 dagar eller en månad, kan det dock i undantagsfall uppstå situationer där en gemensam straffmätning av den samlade brottsligheten skulle ha föranlett ett längre straff än det som ursprungligen dömts ut. I sådana undantagssituationer bör det, för att den tilltalade inte helt ska undgå påföljd för den nyupptäckta brottsligheten, finnas möjlighet att skärpa ingripandet mot den tilltalade.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
340
På samma sätt bör det finnas möjlighet att reagera påföljdsmässigt om det är ny brottslighet, begången efter den tidigare domen, som prövas i den nya rättegången.
Vi har i avsnitt 10.7.3.4 gjort bedömningen att det inte ska vara möjligt att besluta att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt om det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff. Vidare framgår av våra överväganden i avsnitt 10.7.3.5 att det förhållandet att ny brottslighet föranleder ett ovillkorligt fängelsestraff långtifrån alltid måste föra med sig verkställighet i anstalt av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff. Det förhållandet att den dömde under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff gör sig skyldig till ett brott som bör föranleda ett bötesstraff bör därför inte rimligen i någon situation kunna leda till att det villkorliga fängelsestraffet får verkställas i anstalt. Frågan blir då hur rätten i den senare domen ska förhålla sig till det villkorliga fängelsestraffet. Ett alternativ är att undanröja det villkorliga fängelsestraffet och döma ut ett nytt, något längre, villkorligt fängelsestraff med nya, mer ingripande tilläggssanktioner, som får omfatta även den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten. Det andra alternativet som står till buds är att låta det villkorliga fängelsestraffet stå kvar oförändrat och döma ut ett särskilt bötesstraff för den nya (eller nyupptäckta) brottsligheten.
I avsnitt 10.7.3.4 och 10.7.3.5 har vi gjort bedömningen att tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff inte bör kunna undanröjas om även den nya eller nyupptäckta brottsligheten bör föranleda ett fängelsestraff, oavsett om detta ska vara villkorligt eller ovillkorligt. De skäl som där anförts mot ett undanröjande gör sig gällande även när den tillkommande brottsligheten är på bötesnivå. Skälen mot undanröjande kan t.o.m. sägas vara ännu starkare i denna situation, då det knappast är processekonomiskt motiverat att domstolen i mål av så ringa karaktär ska göra överväganden kring tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff. Vi gör därför bedömningen att det i de fall där det inte finns förutsättningar att låta det villkorliga fängelsestraffet omfatta även den tillkommande brottsligheten, bör dömas ut ett särskilt bötesstraff.
Om det döms ut ett särskilt bötesstraff för ny eller nyupptäckt brottslighet, bör det inte finnas möjlighet att göra några förordnanden såvitt avser det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. För det fall den dömde inte fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med, får den frågan prövas i en särskild process i enlighet med vad vi föreslår i kapitel 12.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
341
10.7.3.7 Hanteringen av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff när påföljden för den nya eller nyupptäckta brottsligheten bestäms till överlämnande till särskild vård
Vår bedömning och vårt förslag: Överlämnande till vård enligt
LVM ska enligt vad vi föreslår i kapitel 13 inte längre utgöra en särskild påföljd för brott. Därmed blir det inte aktuellt för oss att ta ställning till hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff som inte är helt verkställt ska hanteras om rätten beslutar om överlämnande till vård enligt LVM för nyupptäckt eller ny brottslighet.
Överlämnande till rättspsykiatrisk vård ska enligt vad Psykansvarskommittén och Psykiatrilagsutredningen föreslagit inte längre utgöra en särskild påföljd för brott. Då vi utgår från att dessa förslag kommer att genomföras blir det inte aktuellt för oss att ta ställning till frågan om hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff som inte är helt verkställt ska hanteras om rätten beslutar om sådant överlämnande för nyupptäckt eller ny brottslighet.
Det bör mycket sällan bli aktuellt att döma ut en ungdomspåföljd efter en dom på villkorligt fängelse. För det fall att så sker ska rätten döma särskilt till ungdomspåföljden och låta det villkorliga fängelsestraffet stå kvar oförändrat.
Inledning
Enligt nuvarande lagstiftning kan den som gjort sig skyldig till brott under vissa förutsättningar överlämnas till särskild vård. Förutsättningarna för sådant överlämnande regleras i 31 kap. BrB.
Av 31 kap. 2 § framgår att rätten, om den tilltalade kan bli föremål för vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), får överlämna åt socialnämnden, eller den som förestår ett för hem för missbruksvård som den tilltalade redan är intagen i, att föranstalta om behövlig vård. Om det för brottet är föreskrivet strängare straff än fängelse i ett år, får sådant överlämnande ske endast om det föreligger särskilda skäl.
Enligt 31 kap. 3 § får rätten, om den som har begått ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter lider av en allvarlig psykisk störning, överlämna honom eller henne till rätts-
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
342
psykiatrisk vård, om det med hänsyn till hans eller hennes psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt är påkallat att han eller hon är intagen på en sjukvårdsinrättning för psykiatrisk vård som är förenad med frihetsberövande och annat tvång. Om brottet har begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning, får rätten besluta att särskild utskrivningsprövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård ska äga rum vid vården, om det till följd av den psykiska störningen finns risk för att den tilltalade återfaller i brottslighet, som är av allvarligt slag. Om det med hänsyn till den tilltalades tidigare brottslighet eller av andra särskilda skäl är påkallat, får rätten i samband med överlämnande till rättspsykiatrisk vård döma till annan påföljd, dock inte fängelse eller överlämnande till annan särskild vård.
Utöver dessa överlämnandeformer finns i 32 kap. BrB bestämmelser om överlämnande till särskild vård för unga, de s.k. ungdomspåföljderna.
I detta avsnitt övervägs hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff bör hanteras om det blir aktuellt att besluta om överlämnande till särskild vård för nyupptäckt eller ny brottslighet.
Överlämnande till vård för missbrukare
Som framgår av våra överväganden i kapitel 13 föreslår vi att överlämnande till vård enligt LVM inte längre ska utgöra en särskild påföljd för brott och att de personer som i dag faller inom tillämpningsområdet för sådant överlämnande ska dömas till böter eller fängelse, där fängelsestraffet kan dömas ut villkorligt eller ovillkorligt. Därmed blir det inte aktuellt för oss att ta ställning till frågan om hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff som inte är verkställt ska hanteras om rätten beslutar om överlämnande till vård enligt LVM för nyupptäckt eller ny brottslighet.
Överlämnande till rättspsykiatrisk vård
I våra direktiv anges att den översyn av påföljdssystemet som vi ska göra inte ska avse allvarligt psykiskt störda lagöverträdare. Vidare uttalas att en reform av straffansvaret för denna grupp med utgångspunkt i Psykansvarskommitténs betänkande (SOU 2002:3) har utlovats och kompletterande beredningsunderlag ska lämnas. Som anges i avsnitt 2.4.1 har vi vid våra överväganden utgått från
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
343
att en reform med utgångspunkt i Psykansvarskommitténs betänkande och det kompletterande beredningsunderlag som Psykiatrilagsutredningen lämnat i betänkandet Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) kommer att genomföras. Vi har därför valt att anpassa våra förslag efter förslagen i dessa båda betänkanden.
Psykansvarskommittén föreslår i sitt betänkande att överlämnande till rättspsykiatrisk vård ska avskaffas som särskild påföljd samt att psykiskt störda lagöverträdare som döms till fängelse och som har behov av psykiatrisk vård ska ges sådan vård under verkställigheten av fängelsestraffet, antingen i frivillig form enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) eller i form av tvångsvård enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Psykiatrilagsutredningen ansluter i sitt betänkande till detta förslag. Utredningen föreslår emellertid också att det av ett rättspsykiatrisk utlåtande (i fråga om gärningsmannens tillräknelighet) ska framgå om den misstänkte uppfyller förutsättningarna för psykiatrisk tvångsvård. Om det bedöms finnas sådana förutsättningar ska frågan om intagning för sluten psykiatrisk tvångsvård prövas vid en sjukvårdsinrättning. Ett beslut om intagning för sådan vård ska då inte behöva föregås av ett vårdintyg. Vidare föreslår Psykiatrilagsutredningen att det av lagstiftningen uttryckligen ska framgå att den som döms till fängelse inte får tas in i en kriminalvårdsanstalt för verkställighet av straffet om han eller hon är föremål för sluten psykiatrisk tvångsvård. Domen på fängelse ska i stället verkställas genom att den dömde genomgår sådan vård. Är den som döms till fängelse föremål för sluten psykiatrisk tvångsvård, ska rätten i domen upplysa om att verkställigheten av fängelsestraffet ska ske genom sådan vård så länge det finns förutsättningar för den.
Ett genomförande av Psykansvarskommitténs och Psykiatrilagsutredningens förslag skulle således innebära att det inte längre finns möjlighet att överlämna den som begått brott till rättspsykiatrisk vård. Därmed blir det inte aktuellt att ta ställning till frågan om hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff som inte är verkställt ska hanteras om rätten beslutar om sådant överlämnande för nyupptäckt eller ny brottslighet.
För det fall Psykansvarskommitténs och Psykiatrilagsutredningens förslag inte genomförs krävs det för ett genomförande av våra förslag att det övervägs hur tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff som inte är verkställda ska hanteras om den dömde överlämnas till rättspsykiatrisk vård. I sådana fall kan det finnas anledning att ge
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
344
möjlighet att undanröja det villkorliga fängelsestraffet och låta överlämnadepåföljden omfatta den samlade brottsligheten. Med hänsyn till utformningen av våra direktiv väljer vi dock att inte överväga den frågan vidare.
Överlämnande till särskild vård för unga
Som anförts inledningsvis finns det i 32 kap. BrB bestämmelser om överlämnande till särskild vård för unga. I kapitlet regleras de särskilda påföljder som kan dömas ut för unga lagöverträdare, dvs. ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård.
Som framgår av våra överväganden i kap. 23 föreslår vi att lagöverträdare under 18 år som utgångspunkt alltid ska dömas till en ungdomspåföljd. Vidare föreslår vi i kap. 25 och 27 att påföljdssystemet för unga lagöverträdare ska kompletteras med tre nya påföljder; varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Av vårt författningsförslag och författningskommentaren, avsnitt 1.2, framgår att vi föreslår att rubriken till 32 kap. BrB ska ändras till Om ungdomspåföljder.
Frågan om hur tidigare utdömda ungdomspåföljder ska hanteras om den dömde på nytt döms för brott före det att ungdomspåföljden är helt verkställd övervägs i kapitel 28. Den fråga som behandlas här är hur ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska hanteras om den dömde döms till en ungdomspåföljd för ny eller nyupptäckt brottslighet.
Det bör mycket sällan bli aktuellt att döma ut en ungdomspåföljd efter en dom på villkorligt fängelse, särskilt som det enligt vad vi föreslår närmast uteslutande kommer att väljas en ungdomspåföljd för lagöverträdare som inte fyllt 18 år vid tidpunkten för domen. Att det skulle finnas skäl att frångå den huvudregeln vid ett tillfälle för att sedan döma ut en ungdomspåföljd vid ett senare tillfälle, framstår som högst osannolikt.
För det fall att det trots allt skulle bli aktuellt att döma ut en ungdomspåföljd efter ett villkorligt fängelsestraff som inte har verkställts fullt ut, bör den huvudprincip som enligt vad vi har föreslagit i det föregående i övrigt ska gälla vid ny dom efter ett tidigare villkorligt fängelsestraff tillämpas, dvs. att rätten ska döma särskilt till ny påföljd och att det villkorliga fängelsestraffet ska kvarstå oförändrat.
Det skulle kunna hävdas att rätten bör ha möjlighet att undanröja det villkorliga fängelsestraffet och i stället döma ut en gemen-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
345
sam ungdomspåföljd för den samlade brottsligheten. En sådan ordning skulle stå i överensstämmelse med vår ambition att unga lagöverträdare så långt möjligt ska hållas utanför det påföljdssystem som gäller för vuxna. Om rätten i den rättegång i vilken den tillkommande brottsligheten prövas gör bedömningen att en ungdomspåföljd kan bli aktuell, skulle det med ett sådant resonemang vara logiskt och följdriktigt att undanröja det villkorliga fängelsestraffet.
Vi har dock stannat för att inte föreslå en sådan möjlighet. Som anförts i det föregående är vi av uppfattningen att varje utdömt fängelsestraff ska ”stå på egna ben” och verkställas fullt ut – i första hand på det sätt som beslutades när det dömdes ut. Mot bakgrund därav har vi gjort bedömningen att villkorliga fängelsestraff inte i något annat sammanhang ska kunna undanröjas och ersättas av någon annan påföljd. Av samma skäl bör det inte finnas möjlighet att besluta om ett undanröjande om det, högst undantagsvis, blir aktuellt att döma ut en ungdomspåföljd för nyupptäckt eller ny brottslighet.
Om det döms ut en ungdomspåföljd för ny eller nyupptäckt brottslighet, bör det inte finnas möjlighet att göra några förordnanden såvitt avser det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. För det fall den dömde inte fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med, får den frågan prövas i en särskild process i enlighet med vad vi föreslår i kapitel 12.
10.7.3.8 En sammanfattning av beslutsgången
Nedanstående schema kan användas vid påföljdsbestämningen om den tilltalade tidigare har dömts till villkorligt fängelse och det villkorliga fängelsestraffet inte är helt verkställt vid tidpunkten för den dom som avser den nya eller nyupptäckta brottsligheten.
Först prövas om det finns förutsättningar att besluta att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska omfatta även den tillkommande brottsligheten enligt 1. Om det inte finns förutsättningar för en sådan s.k. konsumtionsdom fortsätter beslutsschemat i punkterna 2, 3 eller 4, beroende på om påföljden för den nya eller nyupptäckta brottsligheten bör bestämmas till villkorligt fängelse, ovillkorligt fängelse eller böter.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
346
1. Det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet får omfatta även ny eller nyupptäckt brottslighet
Förutsättningar för att låta ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff omfatta tillkommande brottslighet
Nyupptäckt brottslighet
-Brottsligheten är med hänsyn till påföljden utan nämnvärd betydelse jämfört med den brottslighet som omfattas av det tidigare villkorliga fängelsestraffet
Ny brottslighet
-Förutsättningar för konsumtionsdom saknas
Hantering av det tidigare villkorliga fängelsestraffet om detta får omfatta ytterligare brottslighet
-Prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet kan inte förlängas och det är inte möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en mer ingripande tilläggssanktion med anledning av den tillkommande brottsligheten. Det kvarstår med andra ord alltid oförändrat.
2. Det finns förutsättningar att döma ut ett villkorligt fängelsestraff även för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
Påföljden för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
-Det döms ut ett särskilt villkorligt fängelsestraff för den nya eller nyupptäckta brottsligheten.
-Om det är fråga om nyupptäckt brottslighet, får inte det nya villkorliga fängelsestraffet tillsammans med det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet vara längre än det villkorliga fängelsestraff som skulle ha dömts ut om samtliga brott hade prövats i samma rättegång.
-Det nya villkorliga fängelsestraffet förenas med en ny tilläggssanktion, vars ingripandegrad beslutas med beaktande av det fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
347
Hantering av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff
-Tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff står kvar oförändrade.
-Som utgångspunkt ska den dömde fortsätta att fullgöra tidigare beslutade tilläggssanktioner jämte den tilläggssanktion som beslutas för det nya villkorliga fängelsestraffet.
-Om det har framkommit omständigheter som innebär att det kan antas att den tilltalade inte kommer att fullgöra en tilläggssanktion som det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet har förenats med, får sanktionen undanröjas och en gemensam tilläggssanktion beslutas för båda de villkorliga fängelsestraffen.
3. Det bör dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
Påföljden för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
-Det döms ut ett särskilt ovillkorligt fängelsestraff för den nya eller nyupptäckta brottsligheten.
Hanteringen av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff
-Som utgångspunkt ska tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff kvarstå oförändrade. Den dömde ska då fortsätta att fullgöra beslutade tilläggssanktioner.
-Om brottet är begånget under prövotiden för ett eller flera tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff som har vunnit laga kraft och återfallet inte kan anses tillräckligt beaktat genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, ska det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet verkställas i anstalt. Om det är uppenbart att den tidigare brottsligheten annars inte beaktas tillräckligt, får det beslutas att även tidigare villkorliga fängelsestraff som har vunnit laga kraft ska verkställas i anstalt.
-Om brottet är begånget under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff som har vunnit laga kraft och det med hänsyn till verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet kan antas att den tilltalade inte inom prövotiden kommer
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
348
att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med, får det beslutas att det senast utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Om det finns särskilda skäl, får det beslutas att även tidigare villkorliga fängelsestraff som har vunnit laga kraft ska verkställas i anstalt.
-Vid beslut om verkställighet i anstalt ska avräkning ske för den del av det villkorliga fängelsestraffet som är verkställt genom förfluten prövotid och fullgjorda tilläggssanktioner.
-Genom beslutet om verkställighet i anstalt är den dömde inte längre skyldig att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med.
4. Det bör dömas ut ett bötesstraff för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
Påföljden för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
-Det döms ut ett särskilt bötesstraff för den nya eller nyupptäckta brottsligheten.
Hanteringen av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff
-Tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff står kvar oförändrade.
-Den dömde ska fortsätta att fullgöra tidigare beslutade tilläggssanktioner.
5. Det bör dömas ut en ungdomspåföljd för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
Påföljden för den nya eller nyupptäckta brottsligheten
-Det döms ut en ungdomspåföljd för den nya eller nyupptäckta brottsligheten.
Hanteringen av tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff
-Tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff står kvar oförändrade.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
349
-Den dömde ska fortsätta att fullgöra tidigare beslutade tilläggssanktioner.
10.7.4 Den tidigare påföljden är ovillkorligt fängelse på viss tid
10.7.4.1 Inledning
Hanteringen av den tidigare utdömda påföljden när den dömde döms för nyupptäckt eller ny brottslighet före det att ett ovillkorligt fängelsestraff på viss tid är helt verkställt regleras i dag i 34 kap. 3 § BrB. I detta avsnitt övervägs förändringar vad gäller den regleringen.
10.7.4.2 Förutsättningarna för att låta ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff på viss tid omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom
Vårt förslag: Rätten får besluta att ett tidigare utdömt ovillkor-
ligt fängelsestraff på viss tid ska omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom, endast om det är fråga om nyupptäckt brottslighet som jämfört med den tidigare brottsligheten med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse.
Gällande rätt
Som redogjorts för i avsnitt 10.7.3.3 får rätten enligt vad som föreskrivs i 34 kap. 3 § första stycket BrB besluta att ett tidigare utdömt fängelsestraff på viss tid ska omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom, om det är uppenbart att det nya brottet i jämförelse med det tidigare med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse eller om det annars finns synnerliga skäl. För en närmare beskrivning av innebörden av bestämmelsen hänvisas till det avsnittet.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
350
Överväganden och förslag
Som anförts i avsnitt 10.7.2.2 ovan bör det enligt vår bedömning göras en principiell skillnad mellan nyupptäckt och ny brottslighet. Ett brott som är begånget efter det att en tidigare påföljd dömts ut, och således är att beteckna som ny brottslighet, utgör återfall i brott och bör därmed bedömas strängare än om den tilltalade varit tidigare ostraffad. Den som döms för ett nyupptäckt brott, vilket hade blivit föremål för gemensam straffmätning med den brottslighet som omfattades av den ursprungliga domen om brotten hade prövats i samma rättegång, bör däremot inte rimligen komma i ett sämre läge för att brottet prövas i en senare rättegång.
Av de nu anförda skälen har vi i avsnitt 10.7.3.3 föreslagit att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna omfatta tillkommande brottslighet som prövas i en senare rättegång, endast om det är fråga om nyupptäckt brottslighet som med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen. Förslaget innebär att det inte ska finnas möjlighet att meddela s.k. konsumtionsdom beträffande ny brottslighet om den tidigare påföljden är ett villkorligt fängelsestraff. Ny brottslighet ska i stället alltid behandlas som återfall i brott och leda till en mer ingripande påföljd än om den tilltalade varit tidigare ostraffad.
Enligt vår bedömning bör motsvarande reglering gälla såvitt avser tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraff. Ett ovillkorligt fängelsestraff bör således inte kunna omfatta ytterligare brottslighet, om den tillkommande brottsligheten är begången efter den tidigare domen. Ytterligare en förutsättning för att meddela konsumtionsdom bör – på samma sätt som när det gäller tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff – vara att den nyupptäckta brottsligheten saknar nämnvärd betydelse jämfört med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen.
Genom att förutsättningarna för konsumtionsdom begränsas till att avse endast nyupptäckt brottslighet saknas det dock skäl att kräva att det ska vara ”uppenbart” att det nyupptäckta brottet saknar nämnvärd betydelse i jämförelse med den tidigare brottsligheten.
Vi föreslår således att rätten ska ha möjlighet att besluta att ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff på viss tid ska omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom, om det är fråga om nyupptäckt brottslighet som jämfört med den tidigare brottsligheten med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
351
Även när det gäller den nuvarande möjligheten att låta ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff omfatta tillkommande brottslighet på grund av det finns synnerliga skäl gör vi samma bedömning som vi gjort i avsnitt 10.7.3.3 avseende tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff. Om det i det enskilda fallet finns särskilda ömmande omständigheter som enligt nuvarande reglering hade kunnat utgöra synnerliga skäl för en konsumtionsdom, bör de kunna utgöra skäl för att ett nytt fängelsestraff ska vara villkorligt och – om det beslutas att straffet ska vara villkorligt – även kunna beaktas vid valet av tilläggssanktion. Vi har därför funnit att det inte bör finnas någon möjlighet till konsumtionsdom på grund av synnerliga skäl, motsvarande den ventil som finns i nuvarande 34 kap. 3 § BrB.
Det skulle kunna invändas att den nu föreslagna begränsningen av möjligheten till konsumtionsdom vid tillkommande brottslighet efter ett ovillkorligt fängelsestraff innebär att åklagarnas möjlighet att besluta om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning inskränks på ett sätt som inte är önskvärt av processekonomiska skäl. Enligt 20 kap. 7 § 3 rättegångsbalken (RB) får åklagare, under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts, meddela åtalsunderlåtelse för brott bl.a. om den misstänkte har begått annat brott och det utöver påföljden för det brottet inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet. Enligt 23 kap. 4 a § första stycket 2 RB får åklagare lägga ned en förundersökning om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bl.a. bestämmelserna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. och något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Av andra stycket i samma paragraf framgår att åklagare i sådana fall även får besluta att förundersökning inte ska inledas.
Regleringen i 20 kap. 7 § 3 RB omfattar bl.a. situationer där någon som tidigare dömts för brott gjort sig skyldig till ny brottslighet innan den tidigare påföljden helt har verkställts. Även om åklagare vid sin bedömning av huruvida åtalsunderlåtelse eller förundersökningsbegränsning bör beslutas inte är formellt bundna av de bestämmelser i 34 kap. BrB som styr domstolarnas hantering, utan gör en egen bedömning grundad på behovet av ytterligare påföljd och frågan om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse åsidosätts, så bör bedömningen enligt förarbetena till 20 kap. 7 § RB inte avvika alltför mycket från vad domstolen skulle komma fram till. I propositionen anges som exempel att domstolen förhållandevis sällan brukar låta ett tidigare utdömt fängelsestraff omfatta ny eller
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
352
nyupptäckt brottslighet om den tillkommande brottsligheten är begången under prövotid efter villkorlig frigivning från fängelse och att åklagaren i sådana fall normalt bör väcka åtal. Om brottet kan anses ringa och det dessutom ligger i början av prövotiden samtidigt som det inte finns några speciella omständigheter som talar emot den, bör dock åklagaren kunna underlåta åtal.32 I Riksåklagarens riktlinjer om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse (RåR 2008:2) anges att utrymmet för att avstå från att utreda ett brott som en dömd person misstänks ha begått efter den tidigare domen är väsentligt mindre än då flera brottsmisstankar föreligger till samtidig prövning. Enligt riktlinjerna finns det dock ett visst utrymme för begränsning även i sådana fall, särskilt om det nya brottet kan förväntas föranleda ett förordnande från domstolen om att den gamla påföljden ska gälla också det nya brottet.
Mot bakgrund av de nu återgivna uttalandena kan det antas att en begränsad möjlighet att meddela konsumtionsdom kommer att leda till en viss begränsning även i åklagarnas möjlighet till åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning. Av processekonomiska skäl får det anses mindre ändamålsenligt att åklagarna lägger tid och resurser på att utreda brott som är av mindre allvarlig karaktär, särskilt om den misstänkte redan undergår påföljd för ett betydligt allvarligare brott. Med hänsyn till den koppling som finns mellan regleringen i 34 kap. BrB och bestämmelserna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning har vi därför övervägt att trots allt behålla möjligheten till konsumtionsdom för ny brottslighet som saknar nämnvärd betydelse i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen. Vid dessa överväganden har vi dock stannat vid att den tydliga markeringen av betydelsen av att ett brott utgör återfall väger så tungt att nya brott inte i något fall bör kunna omfattas av en tidigare utdömd påföljd. Att åstadkomma en mer skärpt syn på och en mer konsekvent hantering av återfall – vilket vi bedömer följer av våra direktiv – kan av naturliga skäl leda till att lagföringarna ökar något. De processekonomiska effekterna kan inte vara ensamt styrande, om det är denna effekt som eftersträvas. Vi vill dock peka på att förutsättningarna för förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse avseende ny brottslighet bör uppmärksammas i den kommande översynen av de processrättsliga konsekvenserna av våra förslag (se avsnitt 2.4.2) och att det i det sammanhanget kan finnas anledning
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
353
att överväga förändringar i de bestämmelser som styr dessa förutsättningar.
10.7.4.3 Förutsättningarna för att undanröja ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff och döma ut ett gemensamt villkorligt fängelsestraff för den samlade brottsligheten
Vårt förslag och vår bedömning: Rätten ska ha möjlighet att
undanröja ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff och döma ut ett gemensamt villkorligt fängelsestraff för den samlade brottsligheten om det finns särskilda skäl. Denna möjlighet är dock avsedd att tillämpas endast i undantagssituationer.
Om undanröjande sker, ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har verkställt av det ovillkorliga fängelsestraffet.
Gällande rätt
När det gäller möjligheten att undanröja ett tidigare utdömt fängelsestraff och ersätta det med en annan påföljd görs i 34 kap. 3 § tredje stycket BrB endast den begränsningen att den nya domen måste meddelas innan fängelsestraffet till fullo har verkställts, dvs. före det att hela strafftiden har avtjänats i anstalt eller prövotiden för villkorlig frigivning har löpt ut.
Det finns således inget som hindrar att ett tidigare utdömt fängelsestraff undanröjs och att det döms ut en annan påföljd, som bedöms vara tillräckligt ingripande för att motsvara den samlade brottsligheten. I praktiken torde sådant undanröjande främst komma i fråga om någon först dömts till ett kortare fängelsestraff och därefter ska dömas för ny eller nyupptäckt brottslighet till skyddstillsyn i förening med en föreskrift om kontraktsvård och den påföljden bedöms vara tillräckligt ingripande för att omfatta även den tidigare brottsligheten. En annan situation kan vara om den som först dömts till fängelse därefter ska dömas till överlämnande till särskild vård enligt 31 kap. BrB (överlämnande till vård enligt LVM enligt 31 kap. 2 § eller överlämnande till rättspsykiatrisk vård enligt 31 kap. 3 §).
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
354
Överväganden och förslag
Vi har i avsnitt 10.7.3.4 gjort bedömningen att det inte bör finnas någon möjlighet att vid tillkommande brottslighet undanröja ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Vi har motiverat detta ställningstagande med att en sådan ordning bl.a. skulle riskera att leda till en alltför kort väg till ett ovillkorligt fängelsestraff och att det skulle uppstå en ”ryggsäckseffekt” som leder till att det faller ut ett mycket långt ovillkorligt fängelsestraff vid ytterligare återfall eller bristande verkställighet av tilläggssanktionen.
I detta avsnitt övervägs huruvida det vid tillkommande brottslighet bör finnas möjlighet att undanröja ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff och döma ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Vad som då skulle bli aktuellt är att ersätta det tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraffet med ett villkorligt fängelsestraff som är så långt att det motsvarar den samlade brottslighetens straffvärde (efter beaktande av eventuella billighetsskäl) och som kan förenas med en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande i förhållande till fängelsestraffets längd.
Vi har övervägt en ordning som motsvarar den som vi föreslagit såvitt avser villkorligt fängelse, och som innebär att inte heller tidigare utdömda tidsbestämda ovillkorliga fängelsestraff ska kunna undanröjas och ersättas med någon annan påföljd. Vad som talar för en sådan ordning är det såvitt avser villkorligt fängelse framförda argumentet att varje utdömt fängelsestraff bör stå på egna ben och verkställas ”för sig”. Dessutom skulle det inte krävas någon sammantagen straffvärdesbedömning avseende den samlade brottsligheten. Ytterligare ett skäl är att vi, som framgår av avsnitt 10.7.3.7, i kapitel 13 föreslår att överlämnade till vård enligt LVM ska utmönstras som påföljd och att vi utgår från att inte heller överlämnande till rättspsykiatrisk vård kommer att finnas kvar i påföljdssystemet. De situationer i vilka ett undanröjande kan bli aktuellt torde därmed bli begränsade.
Det finns dock situationer där skälen för att kunna undanröja ett ovillkorligt fängelsestraff är starka. En sådan situation är när det i den senare rättegången finns förutsättningar att döma till villkorligt fängelse med kontraktsvård och den vård som anges i kontraktsvårdsplanen är tillräckligt ingripande för att omfatta brottsligheten i båda domarna. Ett ännu inte verkställt ovillkorligt fängelsestraff kan i sådana situationer omöjliggöra eller allvarligt komplicera verkställigheten av en ingripande kontraktsvård. En annan
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
355
situation är om det för den brottslighet som prövas i den nya domen ska dömas ut ett villkorligt fängelsestraff för att det pga. den tilltalades personliga förhållanden eller andra tung vägande skäl anses uppenbart oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff (se avsnitt 9.5.12 och 10.4.7). I fall av det sistnämnda slaget kan det finnas starka skäl att inte låta det tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraffet stå kvar oförändrat.
Vi har därför stannat vid att det bör finnas möjlighet att vid ny eller nyupptäckt brottslighet undanröja ett tidigare utdömt ovillkorligt fängelsestraff och döma ut ett gemensamt villkorligt fängelsestraff för den samlade brottsligheten om det finns särskilda skäl. Det förtjänar dock att påpekas att denna möjlighet är avsedd att tillgripas endast i undantagssituationer av det slag som nu angetts. Huvudregeln ska vara att det, om det inte finns förutsättningar att besluta att det tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraffet ska omfatta även den tillkommande brottsligheten, ska dömas ut ett särskilt fängelsestraff, villkorligt eller ovillkorligt, för den nya brottsligheten. Vi återkommer till denna fråga i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 34 kap. 2 och 4 §§ BrB.
Om undanröjande sker, ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har verkställt av det ovillkorliga fängelsestraffet.
10.7.5 Den tidigare påföljden är ovillkorligt fängelse på livstid
Våra förslag: Tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraff på
livstid ska behandlas på motsvarande sätt som tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraff på viss tid. Det innebär att rätten, om det inte finns förutsättningar att låta livstidsstraffet omfatta även den tillkommande brottsligheten, ska döma ut ett särskilt bötes- eller fängelsestraff (villkorligt eller ovillkorligt) eller en särskild ungdomspåföljd för brott som begås före det att livstidsstraffet har upphört.
Regleringen i nuvarande 34 kap. 11 § BrB flyttas till lagen (1974:202) om beräkning av strafftid. Bestämmelsen får till följd att ett livstidsstraff, oavsett om det har dömts ut före eller efter en annan påföljd, på verkställighetsstadiet träder i stället för den andra påföljden. Ett tidigare utdömt fängelsestraff på livstid träder
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
356
därmed i stället för de påföljder som döms ut fram till dess att livstidsstraffet upphör.
Gällande rätt
Enligt nuvarande reglering i 34 kap. 2 § BrB är den enda möjlighet som står till buds om den som tidigare dömts till livstids fängelse döms för nyupptäckt eller ny brottslighet före det att livstidsstraffet är helt verkställt att besluta att livstidsstraffet ska avse även den tillkommande brottsligheten. Det är alltså inte möjligt att döma ut en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten eller att undanröja livstidsstraffet och döma till ny påföljd för den samlade brottsligheten. En livstidsdom kommer därmed att omfatta samtliga brott som den dömde döms för till dess att livstidsstraffet upphör.
Ett livstidsstraff upphör genom att den dömde friges efter att ha benådats eller att straffet omvandlas till ett tidsbestämt fängelsestraff enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid. Om ett livstidsstraff har omvandlats till ett tidsbestämt straff gäller inte regleringen i 34 kap. 2 § BrB, utan domstolen har i stället att tillämpa bestämmelserna i 34 kap. 3 eller 4 § om den dömde döms för nyupptäckt eller ny brottslighet före det att straffet är helt verkställt.
Enligt 34 kap. 11 § BrB ska livstidsstraffet träda i stället för den andra påföljden, om det samtidigt förekommer verkställighet av fängelse på livstid och böter, förvandlingsstraff för böter, fängelse på viss tid, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomstjänst eller sluten ungdomsvård. Det innebär att tidigare utdömda påföljder som inte är helt verkställda (undantaget överlämnande till vård enligt LVM eller rättspsykiatrisk vård) automatiskt undanröjs på verkställighetsstadiet om den dömde döms till livstids fängelse för nyupptäckt eller ny brottslighet.
Överväganden och förslag
Bestämmelserna i 34 kap. 2 och 11 §§ BrB innebär att den som döms till livstids fängelse och någon annan påföljd (undantaget de särskilda överlämnandepåföljderna) endast har att verkställa livstidsstraffet, och detta oavsett när livstidsstraffet dömdes ut. Om den som först dömts till livstids fängelse därefter döms för ny eller nyupptäckt brottslighet, ska livstidsstraffet omfatta även den till-
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
357
kommande brottsligheten. Om den som först dömts till någon annan påföljd döms till livstids fängelse för ny eller nyupptäckt brottslighet innan den tidigare påföljden är helt verkställd, träder livstidsstraffet i stället för den andra påföljden på verkställighetsstadiet.
Enligt vår bedömning är det rimligt att ett livstidsstraff får ersätta övriga påföljder som den dömde är föremål för. Så länge livstidsstraffet inte är bestämt i tid saknas det förutsättningar att bedöma huruvida den dömde kan verkställa övriga påföljder efter det att straffet har upphört (genom att den dömde har benådats eller att livstidsstraffet har omvandlats till ett tidsbestämt straff). Vidare saknas det som regel möjlighet för den dömde att verkställa någon annan påföljd (undantaget möjligen böter) parallellt med ett livstidsstraff. Den som döms till livstids fängelse bör således bli befriad från verkställighet av andra påföljder som han eller hon döms för före det att livstidsstraffet har upphört.
Den nuvarande ordningen såvitt avser hanteringen av tidigare utdömda livstidsstraff är dock förenad med vissa brister. Det förhållandet att livstidsstraffet får avse även ny eller nyupptäckt brottslighet, vilket är det enda tillämpbara alternativet enligt nuvarande reglering i 34 kap. 2 § BrB, innebär att den dömde blir fri från påföljd även för denna brottslighet, om han eller hon genom resning blir frikänd från det brott som livstidsstraffet avser.33 En sådan konsekvens är enligt vår bedömning inte rimlig, särskilt som den brottslighet som har konsumerats genom livstidsstraffet kan ha ett straffvärde motsvarande ett flerårigt fängelsestraff.
En ordning som innebär att fängelse på livstid alltid ersätter den eller de påföljder som dömts ut före livstidsstraffet eller efter livstidsstraffet men före det att detta har upphört kan åstadkommas genom att nuvarande reglering i 34 kap. 2 § BrB upphävs och att de regler som gäller för hanteringen av tidigare utdömda tidsbestämda ovillkorliga fängelsestraff i stället blir tillämpliga även när den tidigare påföljden är livstids fängelse, samtidigt som regleringen i 34 kap. 11 § bibehålls. En sådan reglering innebär att domstolen, om det inte finns förutsättningar för konsumtionsdom i enlighet med vad som föreslås i avsnitt 10.7.4.2 ovan, ska döma ut ett särskilt bötesstraff eller fängelsestraff, villkorligt eller ovillkorligt, för den tillkommande brottsligheten (undantagsvis bör även en särskild ungdomspåföljd kunna komma i fråga). Regleringen i nuvarande 34 kap.
33 Ulväng, Påföljdskonkurrens – problem och principer, 2005, s. 355 ff.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
358
11 § BrB innebär dock att det tidigare utdömda livstidsstraffet på verkställighetsstadiet träder i stället för den nya påföljden. Den dömde behöver alltså endast verkställa livstidsstraffet, om det inte har upphört när det blir aktuellt att påbörja verkställighet av den andra påföljden. Om den dömde senare blir frigiven från livstidsstraffet genom resning, kvarstår den andra påföljden, som därmed ska verkställas såvida den inte har preskriberats. Om livstidsstraffet har tidsbestämts när den nya påföljden döms ut, ska den dömde verkställa båda påföljderna.
Enligt vår bedömning är en ordning av det nu beskrivna slaget att föredra framför den reglering som gäller i dag. Vi föreslår därför att nuvarande bestämmelse i 34 kap. 2 § BrB upphävs och att tidigare utdömda fängelsestraff på livstid behandlas på motsvarande sätt som tidigare utdömda ovillkorliga fängelsestraff på viss tid, se avsnitt 10.7.4 ovan. Då regleringen i nuvarande 34 kap. 11 § BrB behandlar frågor som rör verkställigheten av fängelsestraff föreslår vi vidare att den bestämmelsen flyttas till lagen (1974:202) om beräkning av strafftid.
Med nuvarande ordning har regleringen i 34 kap. 2 § BrB utgjort stöd för åklagare att meddela åtalsunderlåtelse när personer som är dömda till livstids fängelse begår nya brott under verkställigheten av livstidsstraffet eller när det upptäcks att de har begått brott före livstidsdomen. Denna möjlighet kommer, framför allt när det gäller nya brott men även såvitt avser nyupptäckta brott av inte alltför ringa slag, att begränsas vid ett genomförande av den ändring som vi föreslår. Det kan övervägas om detta är en rimlig effekt, eller om det bör införas särskilda bestämmelser om åtalsunderlåtelse för brott begångna av livstidsdömda. Denna fråga bör övervägas närmare vid den kommande översynen av de processuella konsekvenserna av våra förslag, se avsnitt 2.4.2.
10.7.6 Påföljdsbestämningen i högre instans
Vårt förslag: När högre rätt dömer för brott som har prövats i
flera domar från lägre rätt ska brottsligheten i varje underrättsdom föranleda särskild påföljd.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
359
10.7.6.1 Nuvarande reglering
Som beskrivits närmare i avsnitt 4.4.2 ska rätten när någon döms för flera brott enligt huvudregeln i 30 kap. 3 § första stycket BrB döma till gemensam påföljd. Denna bestämmelse gäller även i högre instans, vilket innebär att en hovrätt vid överprövning av två olika tingsrättsdomar inte kan döma ut separata påföljder för brotten i de olika domarna. I stället ska hovrätten, i enlighet med vad Högsta domstolen har slagit fast i rättsfallet NJA 1975 s. 691, döma ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
Bestämmelsen om bestämmande av gemensam påföljd gäller även om brotten i den andra tingsrättsdomen är begångna efter den första domen, och således utgör återfall i brott.
10.7.6.2 Våra förslag såvitt avser skillnaden mellan ny och nyupptäckt brottslighet
De förslag som vi hittills har lämnat när det gäller hanteringen av tidigare utdömda påföljder när den dömde på nytt döms för brott innebär att det ska göras skillnad mellan ny brottslighet, dvs. återfall efter den tidigare domen, och nyupptäckt brottslighet, dvs. brott som är begångna före det att den tidigare domen meddelades.
Enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 10.7.3.3 och 10.7.4.2 ska ett nytt brott aldrig kunna omfattas av ett tidigare utdömt fängelsestraff, oavsett om detta dömts ut villkorligt eller ovillkorligt. Ny brottslighet ska således alltid leda till en ny påföljd.
Vidare föreslår vi i avsnitt 19.6.5 att nuvarande reglering i 34 kap. 3 § andra stycket – där det stadgas att rätten, om den dömer ut ett särskilt straff för ett brott som har begåtts innan en tidigare dom på fängelse har börjat verkställas, i möjligaste mån ska beakta att de båda straffen inte tillsammans överstiger vad som hade kunnat dömas ut om brotten blivit föremål för gemensam prövning – ska begränsas till att omfatta endast nyupptäckt brottslighet. Det innebär att det vid ny brottslighet inte ska göras någon gemensam straffmätning med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
360
10.7.6.3 Överväganden och förslag
Våra förslag såvitt avser skillnaden mellan ny och nyupptäckt brottslighet kommer i konflikt med regleringen om skyldighet för högre instans att döma till gemensam påföljd vid prövning av flera underrättsavgöranden. Följande exempel kan illustrera detta.
Exempel 1
A begår ett brott den 1 mars. Han döms av tingsrätten för brottet den 15 juni. Påföljden bestäms till villkorligt fängelse tre månader med 120 dagsböter. A överklagar domen till hovrätten. Den 1 augusti begår A ett nytt brott, för vilket han döms av tingsrätten den 15 september. Påföljden bestäms till villkorligt fängelse två månader som – med hänsyn till att det är fråga om ett återfall före prövotidens utgång – förenas med 60 timmar samhällstjänst. Även denna dom överklagas till hovrätten.
Exempel 2
A begår ett brott den 1 mars. Han döms av tingsrätten för brottet den 15 juni. Påföljden bestäms till villkorligt fängelse åtta månader med 180 timmar samhällstjänst. A överklagar domen till hovrätten. Den 1 augusti begår A ett nytt brott, för vilket han döms av tingsrätten den 15 september. Påföljden bestäms till villkorligt fängelse nio månader med hemarrest. Även denna dom överklagas till hovrätten.
I båda dessa situationer är det i den andra domen fråga om ny brottslighet. Det innebär att hovrätten – enligt det förslag som vi lämnar i avsnitt 19.6.5 – inte ska göra någon gemensam straffmätning för brotten i de båda domarna. I stället ska det, på det sätt som tingsrätten gjort, beaktas att det brott som omfattas av den andra domen utgör återfall. Följden av detta är att det för brottet i den andra domen bör dömas ut en mer ingripande påföljd än om den tilltalade varit tidigare ostraffad. Några sådana hänsyn ska däremot inte tas såvitt avser brottet i den första domen. De olika förutsättningarna för påföljdsbestämningen för brotten i respektive underrättsdom innebär enligt vår bedömning att det inte är lämpligt – och knappast ens möjligt – för hovrätten att döma ut en gemensam påföljd för brotten i de båda tingsrättsdomarna.
Vi har därför övervägt om regleringen om gemensam påföljd för flera brott bör ändras, så att högre instans vid samtidig överprövning av flera underrättsdomar ska döma ut en påföljd för brottsligheten i respektive underrättsdom.
SOU 2012:34 Beaktande av återfall i brott
361
Ett frångående av principen om gemensam påföljd i de nu angivna fallen skulle onekligen innebära en stor förändring när det gäller påföljdsbestämningen i högre rätt. Vi kan dock se ytterligare skäl som talar för en sådan ordning.
Vår grundtanke i detta avsnitt (avsnitt 10.7) har varit att varje utdömd påföljd ska ”stå på egna ben” och verkställas för sig. Mot bakgrund därav har vi gjort bedömningen att det inte bör vara möjligt att undanröja tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff på grund av att den dömde har återfallit i brott. För det fall det finns behov av att reagera mot återfallet genom att göra förändringar i den tidigare utdömda påföljden, ska det enligt vad vi föreslår i stället finnas möjlighet att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. I sådana fall ska det dock också dömas ut en ny påföljd för den nya brottsligheten. Med en sådan reglering garanteras att varje utdömd påföljd verkställs fullt ut och att det förhållandet att ett brott utgör återfall alltid beaktas vid påföljdsbestämningen. En ordning som innebär att högre instans ska döma ut en påföljd för varje överprövad dom stämmer väl överens med denna tanke.
Ytterligare ett skäl som talar för att högre instans inte ska döma ut en gemensam påföljd för brotten i flera underrättsdomar är att det ligger i linje med senare års strävan mot att processen i hovrätt ska utgöra en överprövning, och inte en omprövning, av tingsrättens avgörande. Om hovrätten vid prövning av flera tingsrättsavgöranden mot samma person finner att tingsrätten har gjort en korrekt påföljdsbestämning i respektive dom, utifrån de förutsättningar som då förelåg, kan tingsrätternas domslut fastställas. Om hovrätten däremot gör en annan bedömning i påföljdsfrågan i någon av domarna, får domslutet i den domen ändras.
Sammantaget anser vi att regleringen i 30 kap. 3 § BrB bör ändras så att högre rätt när den dömer för brott som i lägre rätt har prövats i flera domar ska döma till särskild påföljd för brottsligheten i varje underrättsdom.
Den nu angivna principen bör tillämpas även i fråga om nyupptäckt brottslighet. Högre instans får då först bestämma påföljden för den brottslighet som omfattas av den underrättsdom som meddelats först. Därefter får det vid bestämmandet av påföljd för brottsligheten i den andra underrättsdomen beaktas att det är fråga om nyupptäckt brottslighet, vilket innebär att regleringen om gemensam straffmätning blir tillämplig.
Beaktande av återfall i brott SOU 2012:34
362
Undantaget från bestämmelsen om gemensam påföljd i högre instans bör gälla oavsett om underinstanserna har dömt till böter, villkorligt fängelse eller ovillkorligt fängelse. Oavsett påföljd bör den högre instansen således döma till särskild påföljd för den brottslighet som omfattas av respektive underrättsdom.
Det finns anledning att påpeka att det inte finns något hinder mot att överinstansen handlägger de överklagade domarna gemensamt och meddelar en gemensam dom. Att så sker bör i stället vara huvudregel, då det inte minst av processekonomiska skäl finns stora fördelar med en gemensam handläggning. Vad förslaget innebär är endast att de brott som omfattas av respektive underrättsdom ska föranleda separata påföljder.
363
11 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
11.1 Inledning
I kapitel 9 har vi föreslagit att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet samt att det villkorliga fängelsestraffet ska ersätta de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Det innebär att påföljdssystemet endast kommer att bestå av två påföljder, böter och fängelse, där det om vissa förutsättningar är uppfyllda kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Vi har gjort bedömningen att de inslag som i dag ryms inom eller kan föreskrivas vid villkorlig dom eller skyddstillsyn – i den mån de ska finnas kvar – ska utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. Även intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV eller elektronisk fotboja) som verkställighetsform för korta fängelsestraff ska vara en sådan tilläggssanktion, av oss benämnd hemarrest. Vi har vidare gjort bedömningen att eventuella nya icke frihetsberövande inslag i påföljdssystemet som utgångspunkt ska utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse.
I avsnitt 9.5 har vi resonerat kring hur ingripandegraden hos ett villkorligt fängelsestraff kan straffmätas genom användandet av tilläggssanktioner. Våra överväganden där innebär i korthet följande. Kortare villkorliga fängelsestraff ska som utgångspunkt förenas med dagsböter. I den mån böter med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet inte är en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, ska det villkorliga fängelsestraffet i stället i första hand förenas med samhällstjänst. Om den dömde inte har förutsättningar att utföra samhällstjänst, ska tilläggssanktionen i stället kunna bestå av någon form av övervakning och kontroll. Övervaknings- och kontrollsanktionen ska vara mer ingripande ju längre det villkorliga fängelsestraffet är.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
364
Om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott i sådan omfattning att den tidigare brottsligheten i kombination med fängelsestraffets längd innebär att inte heller samhällstjänst är en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, ska det villkorliga fängelsestraffet kunna förenas med hemarrest.
Tilläggssanktionerna dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion samt hemarrest ska kunna ersättas av en tilläggssanktion som är inriktad på vård eller påverkan, om den dömde är i behov av vård för missbruk eller något annat förhållande som kan antas ha bidragit till brottsligheten och det finns vård- eller påverkansinriktade åtgärder som fyller dessa behov och som är i huvudsak lika ingripande som den tilläggssanktion (dvs. det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest) som annars skulle ha valts.
Kontraktsvård – vars innehåll ska vara sådant att sanktionen blir i huvudsak lika ingripande som det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut – ska kunna användas som tilläggssanktion om fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer, eller, som framgår av avsnitt 10.4.5, om den tilltalade har återfallit i brott på ett sådant sätt eller i sådan omfattning att det annars inte finns förutsättningar för villkorligt fängelse.
I detta kapitel behandlar vi det närmare innehållet i de olika tilläggssanktionerna och hur de ska verkställas. Inledningsvis diskuteras Kriminalvårdens uppgift vid verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff och vilken roll övervakning kan ha i ett system uppbyggt på det sätt som presenterats i kapitel 9 och 10.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
365
11.2 Kriminalvårdens uppgift vid verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff
11.2.1 Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
Vår bedömning: Ett huvudsyfte med Kriminalvårdens arbete
under verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff bör vara att verka för att återfall i brott förebyggs. Verkställigheten bör grundas på principerna om en human, meningsfull och ändamålsenlig kriminalvård.
Det bör inte finnas något allmänt krav på skötsamhet under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff. Avsaknaden av ett sådant allmänt skötsamhetskrav innebär att Kriminalvårdens ansvar för verkställigheten omfattar den tid under vilken den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med fullgörs. När tilläggssanktionen är fullgjord har Kriminalvården fullgjort sin uppgift som verkställande myndighet, och det även om prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet fortfarande löper.
Om villkorligt fängelse förenas med dagsböter har Kriminalvården inte något ansvar för verkställigheten, eftersom myndigheten inte ansvarar för verkställigheten av böter.
I den mån den dömde är i behov av stöd och hjälp genom åtgärder som kan antas vara brottsavhållande, bör detta behov – undantaget när villkorligt fängelse förenas med dagsböter – kunna tillgodoses inom ramen för den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
Nuvarande ordning
Målet med kriminalpolitiken är sedan lång tid tillbaka att minska brottsligheten och öka människors trygghet. När det gäller verkställigheten av fängelse i anstalt anses detta mål innebära att verkställigheten ska inriktas på att minska risken för att den dömde på nytt gör sig skyldig till brott. I förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården anges att Kriminalvården ska verka för att återfall i brott förebyggs (1 §) och att frivårdsorganisationen ska vara utformad så att den bl.a. tillgodoser behovet av kontroll, stöd och andra åtgärder när det gäller klienterna (4 §). Kriminalvårdens uppgift att verka återfallsförebyggande har också kommit i
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
366
uttryck i fängelselagen (2010:610). I 5 § fängelselagen anges att verkställigheten, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt ska inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. Även om inte denna inriktning har angetts uttryckligen i förordningen (1998:64) om verkställighet av frivårdspåföljder (FrivF), som reglerar verkställigheten av de icke frihetsberövande påföljderna, får den genom de förarbetsuttalanden och den allmänna inriktning för Kriminalvårdens arbete som gällt under lång tid anses fast förankrad även när det gäller verkställigheten av frivårdspåföljder.1
Målet att minska risken för återfall i brott har tydliggjorts genom innehållet i och förutsättningarna för tillämpning av de icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Som beskrivs närmare i avsnitt 4.4.5 görs valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn utifrån vilken effekt en skyddstillsyn kan antas ha på den tilltalades benägenhet att avhålla sig från fortsatt brottslighet. Enligt 30 kap. 7 § BrB ska rätten som skäl för villkorlig dom beakta om det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet, medan det enligt 30 kap. 9 § BrB som skäl för skyddstillsyn ska beaktas om det finns anledning att anta att den påföljden kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet.
Såväl villkorlig dom som skyddstillsyn är förenade med ett allmänt skötsamhetskrav. I 27 kap. 4 § första stycket BrB föreskrivs att den som döms till villkorlig dom under prövotiden ska vara skötsam och efter förmåga försöka försörja sig. Av 28 kap. 6 § BrB framgår att bestämmelserna i 26 kap. 12–17 §§ om den dömdes skyldigheter under prövotiden för villkorlig frigivning från fängelsestraff ska tillämpas på motsvarande sätt beträffande den som dömts till skyddstillsyn, vilket bl.a. innebär att den dömde under prövotiden ska vara skötsam och efter förmåga försöka försörja sig. Därtill kommer att skyddstillsyn enligt 28 kap. 4 § BrB är förenad med en ettårig övervakningstid. Under övervakningstiden ska den dömde hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen, på kallelse inställa sig hos övervakaren och i övrigt upprätthålla kontakt med denne.
För det fall att den dömde inte upprätthåller skötsamhetskravet eller följer de krav som gäller under övervakningstiden vid skydds-
1 Se bl.a. prop. 1973:1 bilaga 4 s. 90 och 127 ff. samt prop. 1982/83:85 s. 52 ff.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
367
tillsyn har Kriminalvården (eller i vissa fall övervakningsnämnden) möjlighet att ingripa med åtgärder vars syfte närmast kan sägas vara att tillrättaföra honom eller henne. Åtgärderna kan bl.a. bestå i att det meddelas särskilda föreskrifter om vistelseort och bostad, sysselsättning eller olika former av vård eller behandling samt därtill kopplad skyldighet att lämna prover för kontroll av nykterhet och drogfrihet. Sådana föreskrifter kan också meddelas av domstolen redan när den dömer till skyddstillsyn, om det finns skäl att anta att den tilltalade ”för sin anpassning i samhället” behöver stöd av en särskild föreskrift. En skyddstillsyn kan därmed fyllas med olika innehåll beroende på den dömdes personliga förhållanden och behov under verkställigheten.
Motsvarande möjlighet finns inte vid verkställighet av villkorlig dom, utan där innebär en avvikelse från det allmänna skötsamhetskravet att domstol kan meddela den dömde en varning eller undanröja den villkorliga domen och bestämma en annan påföljd för brottet. Dessa möjligheter torde dock knappast utnyttjas i praktiken.
När det gäller verkställigheten av skyddstillsyn har Kriminalvården således en kontrollerande och övervakande funktion i det att man har att agera om den dömde inte upprätthåller det allmänna skötsamhetskravet eller de föreskrifter som domstolen eller övervakningsnämnden har förenat påföljden med.
Under övervakningstiden har Kriminalvården också en stödjande och hjälpande roll. Denna uppgift slås fast i 26 kap. 14 § andra stycket BrB, där det föreskrivs att Kriminalvården under övervakningstiden genom tillsyn och förmedling av stöd och hjälp ska verka för att den dömde inte återfaller i brott och för att hans eller hennes anpassning i samhället även i övrigt främjas. Enligt samma bestämmelse ska Kriminalvården fortlöpande hålla sig underrättad om den dömdes livsföring och hans eller hennes förhållanden i övrigt. Den stödjande och hjälpande funktionen har närmast ett individualpreventivt syfte – avsikten är att den dömde genom kontakten med övervakaren och de övriga kontakter som Kriminalvården kan förmedla ska få ett starkare incitament att avstå från att återfalla i brott.
Inom ramen för den stödjande och hjälpande funktionen kan Kriminalvården förmedla kontakt mellan den dömde och de samhällsorgan som har ett generellt ansvar för att ge medborgarna hjälp i olika avseenden. Exempel på sådana organ kan vara socialtjänst, bostadsförmedling, arbetsförmedling eller beroendemottagning. I enlighet med den normaliseringsprincip som slogs fast i samband med 1974 års kriminalvårdsreform ska Kriminalvården som utgångs-
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
368
punkt inte själv tillgodose den dömdes behov, utan endast utgöra en förmedlande länk till de myndigheter som ansvarar för respektive insats. Denna princip har motiverats med att Kriminalvårdens klienter – såväl i anstalt som inom frivården – ska ha samma rätt till samhällets stöd och hjälp som andra medborgare och att Kriminalvården ska ta det primära ansvaret för uppgifter som normalt åvilar andra huvudmän endast i de fall då den dömde omhändertagits på ett sådant sätt att det förhindrar andra myndigheters medverkan eller när stödinsatserna uteslutande har sin grund i Kriminalvårdens rehabiliterande uppgift. Något annat skulle enligt vad som uttalades i samband med 1974 års reform leda till att samhällets totala resurser onödigt splittras och används på ett orationellt sätt, samtidigt som kriminalvårdsklientelets sociala isolering ytterligare markeras.2
Frågan om samverkan med andra samhällsorgan för att på så sätt främja den dömdes anpassning i samhället är en central uppgift för Kriminalvårdens arbete. Enligt en kartläggning av frivårdspåföljderna som Brå presenterade 2010 utvisade en genomgång av verkställighetsplanerna för 650 av de drygt 6 800 personer som dömdes till skyddstillsyn under 2008 att Kriminalvården i 85 procent av fallen tog kontakt med en eller flera externa myndigheter i samband med att verkställighetsplanen upprättades. Det rörde sig både om helt nya kontakter och om förstärkning av kontakter som den dömde hade sedan tidigare. Kontakten avsåg oftast socialtjänsten (50 procent) följt av beroendemottagning och psykiatri (40 procent vardera) samt arbetsförmedling (20 procent).3
Kriminalvårdens roll i ett reformerat system
Det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår bör inte innebära några mer genomgripande förändringar i Kriminalvårdens grundläggande uppdrag under verkställigheten. Ett övergripande syfte med Kriminalvårdens arbete bör således alltjämt vara att verka för att återfall i brott förebyggs. Det innebär att även de åtgärder som Kriminalvården vidtar under verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff så långt möjligt bör inriktas på att minska risken för att den dömde åter gör sig skyldig till brott. Verkställigheten bör därutöver grundas på principerna om en human, meningsfull och ändamålsenlig kriminalvård.
2Prop. 1973:1 bilaga 4 s. 90 och 129, se vidare om normaliseringsprincipen i kapitel 14. 3 Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10, s. 7 och 27.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
369
Det påföljdssystem som vi föreslår ställer dock på ett tydligare sätt än dagens system brottets allvar i fokus. En av våra utgångspunkter är att det i ett rättvist och trovärdigt påföljdssystem måste råda proportionalitet mellan brottet och den straffrättsliga reaktionen, samt att detta ska gälla även då det döms ut ett villkorligt fängelsestraff. Våra förslag innebär att det alltid ska fastställas ett fängelsestraff av viss längd samt att detta straff, i den mån det finns utrymme för att besluta att det ska vara villkorligt, ska verkställas genom att den dömde avstår från att begå brott under prövotiden och fullgör den tilläggssanktion som straffet förenats med. Ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet ska inte påverkas av den tilltalades eventuella behov av olika åtgärder eller av dennes allmänna skötsamhet under verkställigheten, utan den ska i stället grundas på det utdömda fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet. En annan sak är att innehållet i den tilläggssanktion som väljs i möjligaste mån bör verka brottsavhållande och framstå som meningsfullt, vilket kan motivera att hela eller delar av tilläggssanktionen får utgöras av vård, behandling eller andra konkreta åtgärder som kan minska risken för återfall i brott när den tilltalade bedöms vara i behov av det. Innehållet i sanktionen ska dock inte göras mer ingripande än vad brottsligheten i sig motiverar endast av den orsaken att den dömde kan antas ha behov av mer ingripande åtgärder. Inte heller bör den omständigheten att den tilltalade antas sakna behov av några särskilda åtgärder innebära att påföljden blir mindre ingripande än vad som är påkallat med hänsyn till fängelsestraffets längd eller eventuell tidigare brottslighet.
I ett påföljdssystem som är uppbyggt på detta sätt finns det inte utrymme för något allmänt krav på skötsamhet från den dömdes sida. Så länge den dömde fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med i enlighet med vad som framgår av domen och Kriminalvårdens närmare anvisningar, bör det inte finnas möjlighet att ingripa med ytterligare åtgärder för att tillrättaföra honom eller henne. Detta är enligt vår bedömning en rimlig konsekvens av att påföljden ses som en reaktion på brottsligheten och inte på den dömdes livsföring. Den nuvarande ordningen vid skyddstillsyn, med ett allmänt skötsamhetskrav och möjlighet för Kriminalvården att vidta åtgärder när detta krav åsidosätts, utgår från att påföljden kan väljas på individualpreventiva grunder och att den oberoende av straffvärde kan utformas efter vad som kan antas vara brottsavhållande i det enskilda fallet. En sådan ordning är inte förenlig med vår utgångspunkt att det ska råda proportionalitet
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
370
mellan brottslighetens straffvärde och påföljdens ingripandegrad samt att innehållet i påföljden ska vara förutsebart. Därutöver har vi sett ett pedagogiskt värde i att det är tydligt vad som förväntas av den dömde genom konkret utformade tilläggssanktioner. Ett allmänt skötsamhetskrav är svårförenligt med denna ambition och skulle knappast kunna utgöra ett villkor för att fängelsestraffet inte ska behöva verkställas i anstalt.
Avsaknaden av ett allmänt skötsamhetskrav innebär att Kriminalvårdens ansvar för verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet omfattar den tid under vilken tilläggssanktionen fullgörs. När tilläggssanktionen är fullgjord har Kriminalvården fullgjort sin uppgift som verkställande myndighet, och det även om prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet fortfarande löper. Det innebär att Kriminalvården inte kommer att ha något ansvar för verkställigheten av villkorliga fängelsestraff som förenas med dagsböter, eftersom myndigheten – i enlighet vad vi föreslår i avsnitt 16.5.4 – inte ska ansvara för verkställigheten av böter.
Det förhållandet att villkorligt fängelse inte är förenat med något allmänt skötsamhetskrav bör inte innebära att Kriminalvårdens stödjande funktion går förlorad. Innebörden är i stället att det inte kan ställas några krav på den dömdes allmänna livsföring, så länge han eller hon fullgör tilläggssanktionen i enlighet med domen och Kriminalvårdens anvisningar.
I enlighet med vad som beskrivits ovan utgör samverkan med andra samhällsorgan en central uppgift vid Kriminalvårdens arbete under verkställigheten av skyddstillsyn. Denna uppgift är nära sammankopplad med Kriminalvårdens ansvar för att under övervakningstiden främja den dömdes anpassning i samhället. Som utvecklas i avsnitt 11.2.2 nedan innebär våra förslag att kontakt med en övervakare kommer att bli ett obligatoriskt inslag vid villkorligt fängelse endast om det villkorliga fängelsestraffet förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion. Inte heller övervaknings- och kontrollsanktionen kommer dock att vara förenad med något allmänt krav på skötsamhet som går utöver kravet på att den dömde ska inställa sig hos Kriminalvården eller övervakare för att fullgöra kontaktskyldighet m.m.
Avsaknaden av ett allmänt skötsamhetskrav och den begränsade obligatoriska användningen av särskilt förordnade övervakare innebär emellertid inte att behovet av samverkan mellan Kriminalvården och andra samhällsorgan minskar.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
371
Övervaknings- och kontrollsanktionen, vid vilken alltså övervakare kommer att förordnas för den dömde, kommer visserligen i större utsträckning än dagens skyddstillsyn vara inriktad på kontroll av den dömde. En viktig utgångspunkt för övervakarens arbete bör dock, vilket vi återkommer till i avsnitt 11.6.4, vara att bistå den dömde med åtgärder av mer stödjande och hjälpande slag, vilka kan antas bidra till det övergripande målet att minska risken för återfall i brott. Vid kontakttillfällena bör således övervakaren, i den mån det behövs, stödja den dömde genom förmedlande av kontakt med andra samhällsorgan.
Våra förslag i avsnitt 11.5.6 innebär att samhällstjänst till en mindre del ska kunna bestå av annan verksamhet än oavlönat arbete, som t.ex. deltagande i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller skyldighet att hålla kontakt med en övervakare i viss närmare angiven omfattning. Enligt vad vi föreslår i avsnitt 11.8.4 ska skyldighet att hålla kontakt med en övervakare även kunna utgöra ett inslag i en vård- eller påverkanssanktion. Även i sådana fall bör kontaktskyldigheten innefatta inte bara en kontroll av att den dömde inställer sig hos övervakaren i enlighet med de anvisningar som ges, utan den bör så långt möjligt utnyttjas till att stödja den dömde på ett sätt som kan antas bidra till att minska risken för att återfall i brott.
Till skillnad från vad som gäller i dag kommer därmed alla former av påföljd med ett verkställighetsinnehåll, utom böter eller villkorligt fängelse med böter, att innehålla möjlighet till kontakt med övervakare och det stöd detta kan innebära. Vid vissa tilläggssanktioner kommer dock beslut om kontaktskyldighet tas efter en mer individuell bedömning inför eller under verkställigheten.
En effekt av det system som vi föreslår är att den nuvarande kopplingen mellan åtgärder som kan vidtas under prövotiden för villkorlig frigivning från (ovillkorliga) fängelsestraff och under prövotiden för skyddstillsyn försvinner. I dag hänvisar bestämmelserna i 28 kap. BrB om verkställighet av skyddstillsyn till bestämmelserna om vad som gäller under prövotiden för villkorlig frigivning från fängelse i 26 kap. Avsaknaden av en övervakningstid och ett därtill kopplat skötsamhetskrav vid villkorligt fängelse innebär att Kriminalvården i viss mån kommer att behöva behandla dem som dömts till villkorligt fängelse annorlunda än dem som ställts under övervakning efter villkorligt frigivning från ett ovillkorligt fängelsestraff. Detta ser vi som en rimlig konsekvens. Den som har frigetts villkorligt från ett ovillkorligt fängelsestraff slipper verkställa åter-
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
372
stående delen av sitt straff i kriminalvårdsanstalt, med de krav som ställs under en anstaltsvistelse. Det är därmed rimligt att han eller hon åläggs att hålla sig skötsam och även i övrigt följa de villkor som ställs upp för frigivningen. För den som döms till villkorligt fängelse bör villkorligheten kopplas till att den dömde avstår från att begå nya brott och fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med.
11.2.2 Övervakningens roll i ett reformerat påföljdssystem
Vår bedömning: Övervakning bör inte vara ett obligatoriskt in-
slag vid villkorligt fängelse. De fördelar som kan uppnås genom att den dömde ställs under övervakning bör i stället tillgodoses inom ramen för de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med.
Nuvarande ordning
Som anförts i föregående avsnitt är skyddstillsyn enligt nuvarande reglering förenad med övervakning, som huvudregel under ett år från dagen för domen. I början av verkställigheten av påföljden upprättar Kriminalvården tillsammans med övervakaren och den dömde en plan för övervakningen som den dömde har att följa, en s.k. verkställighetsplan. Av planen framgår med vilken frekvens den dömde ska ha kontakt med övervakaren och frivården samt vilket innehåll övervakningen ska ha. Enligt uppgift från Kriminalvården har den dömde personlig kontakt med övervakaren i vart fall en gång var tredje vecka. Kontakten brukar dock vara tätare i början av övervakningstiden. Enligt en kartläggning av frivårdspåföljderna som Brå publicerat 2010 bestäms kontaktfrekvensen vanligen till en gång i veckan under de första tre månaderna, för att sedan glesas ut till en gång varannan vecka.4 Skyldigheten för den dömde att hålla kontakt med övervakaren ger övervakaren möjlighet att kontrollera att den dömde upprätthåller det allmänna skötsamhetskravet och de eventuella föreskrifter som gäller för verkställigheten.
Under övervakningen kan den dömde erbjudas motiverande och stödjande samtal med övervakaren. Kriminalvården kan dessutom,
4 Frivården i Sverige – en kartläggning, Brå-rapport 2010:10. Se närmare om kontaktfrekvensen i avsnitt 11.6.2 nedan.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
373
som beskrivits i avsnitt 11.2.1 ovan, hjälpa den dömde att få kontakt med andra myndigheter, som t.ex. arbetsförmedling, socialtjänst, beroendemottagning och psykiatrimottagning. Därutöver kan den dömde – antingen på frivillig väg eller genom att en sådan skyldighet föreskrivits i domen eller senare av övervakningsnämnd – delta i av Kriminalvården bedriven programverksamhet. Syftet med dessa åtgärder är att minska risken för att den dömde återfaller i brott.
Övervakningens funktion
I nuvarande påföljdssystem har övervakningen således dels en kontrollerande funktion, dels en stödjande och hjälpande funktion.
Att ställas under övervakning innebär därutöver i någon mån en frihetsförlust eller i vart fall en frihetsinskränkning för den dömde, genom att denne åläggs att hålla kontakt med övervakaren i viss utsträckning. Övervakningen kan därmed även sägas ha en repressiv funktion. Denna funktion är begränsad inom dagens skyddstillsyn, men den skulle kunna utvecklas i ett system där övervakning och kontroll får utgöra en tilläggssanktion vid villkorligt fängelse.
I ett reformerat påföljdssystem kan övervakningen därmed ha en eller flera av följande funktioner eller syften.
1. Övervakning kan användas för att se till att den dömde fullgör övriga tilläggssanktioner, dvs. ha ett kontrollerande syfte.
2. Övervakning kan, genom att den dömde ges personligt stöd från en övervakare samt hjälp att få kontakt med andra myndigheter m.m., bidra till att den dömde avstår från att återfalla i brott, dvs. ha ett individualpreventivt syfte.
3. Övervakning kan innebära en tydlig reaktion på brottsligheten, dvs. ha ett repressivt syfte.
Närmare om övervakningens kontrollerande funktion
I ett påföljdssystem med villkorligt fängelse av det slag som vi föreslagit i kapitel 9 och 10 kan övervakning användas för att kontrollera att den dömde faktiskt fullgör den tilläggssanktion som domstolen beslutat. Övervakaren uppgift blir då att kontrollera att den dömde t.ex. fullgör utdömd samhällstjänst eller deltar i beslutad programverksamhet. För det fall tilläggssanktionen inte fullgörs i enlighet
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
374
med vad som beslutats i domen, kan övervakaren ges möjlighet att vidta åtgärder, antingen genom att försöka motivera den dömde att fullgöra sanktionerna eller att rapportera den bristande verkställigheten till t.ex. övervakningsnämnd, åklagare eller domstol för vidare åtgärder.
Närmare om övervakningens stödjande och hjälpande funktion
Om det går att finna belägg för att det förhållandet att en person som dömts för brott ställs under övervakning och under övervakningstiden ges stöd och hjälp i olika avseenden generellt sett bidrar till att minska risken för återfall i brott, finns det god anledning att förena villkorliga fängelsestraff med övervakning i så stor utsträckning som möjligt.
För det fall att övervakningen är av mycket ingripande karaktär, kan det därutöver uppstå en inkapaciteringseffekt, genom att den dömde förhindras att begå nya brott under den tid då övervakningen pågår. För att en sådan effekt ska uppstå torde det dock krävas antingen att den dömde är i stort sett i daglig kontakt med övervakaren eller att övervakningen förenas med någon form av elektronisk kontroll, som förhindrar den dömde att uppehålla sig på vissa platser eller i närheten av vissa personer. Våra överväganden och förslag i kapitel 9 och 10 innebär att ingripandegraden i tilläggssanktionen ska bestämmas med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd med beaktande av den tilltalades tidigare brottslighet. Det innebär att en så ingripande övervakning som skulle krävas för att uppnå inkapaciteringseffekter knappast kan användas annat än vid relativt långa villkorliga fängelsestraff eller i mer flagranta återfallssituationer.
Närmare om övervakningens repressiva funktion
I det påföljdssystem som vi föreslagit i kapitel 9 och 10 behövs det en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande för att kunna komma till användning när det villkorliga fängelsestraffet är så långt eller den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott i sådan omfattning att böter inte räcker till, och det samtidigt inte finns förutsättningar för vare sig samhällstjänst eller en vård- eller påverkans-
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
375
sanktion. Vi har gjort bedömningen att en sådan tilläggssanktion bör bestå av någon form av övervakning och kontroll av den dömde.
Med tanke på det förhållandevis ringa ingripande som övervakning får anses utgöra i dagens system och att den tilläggssanktion som behövs ska kunna användas vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till uppemot ett år, krävs det att en tilläggssanktion i form av övervakning och kontroll kan stramas upp i något avseende, antingen genom att kontakten med övervakaren intensifieras eller genom att den kan innefatta något annat kontrollerande inslag. Då vår utgångspunkt är att tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse ska bestämmas med hänsyn till fängelsestraffets längd, bör graden av ingripande inom övervakningen dessutom kunna straffmätas.
Vi återkommer till frågan om övervakning och kontroll som tilläggssanktion till villkorligt fängelse i avsnitt 11.6. Först bör dock övervägas om övervakning i någon form bör utgöra ett obligatoriskt inslag vid villkorligt fängelse.
Övervakning bör inte utgöra ett obligatoriskt inslag vid villkorligt fängelse
De nu presenterade tänkbara funktionerna hos övervakningen innebär att det finns anledning att överväga om övervakning bör vara ett obligatoriskt inslag vid villkorligt fängelse, oavsett vilken tilläggssanktion det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
En fråga som då bör ställas är vilken betydelse en obligatorisk övervakning skulle få för möjligheten att dessutom använda övervakning som en egen tilläggssanktion. Om övervakning blir ett obligatoriskt inslag vid villkorligt fängelse som förenas med samhällstjänst eller en vård- eller påverkanssanktion, bör – av proportionalitetsskäl – sådan övervakning och kontroll som utgör en egen tilläggssanktion för brott som påkallar lika långa villkorliga fängelsestraff ha ett mer ingripande innehåll. En följd av detta blir att innehållet i en obligatorisk övervakning måste hållas på en relativt låg ingripandenivå och att en sådan övervakning snarast bör motiveras av att den kan antas bidra till att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet eller att den behövs för att kontrollera verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet.
Enligt vår bedömning är behovet av att använda övervakning för kontroll av att tilläggssanktionerna fullgörs begränsat. Även utan att det förordnas en särskild övervakare för den dömde kan det
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
376
åläggas Kriminalvården att ansvara för verkställigheten av tilläggssanktionerna, på samma sätt som är fallet i dag när det gäller verkställigheten av samhällstjänst som döms ut som föreskrift till en villkorlig dom. Om det villkorliga fängelsestraffet har förenats med en kontraktsvård eller en vård- eller påverkanssanktion vars innehåll inte utgörs av ett av Kriminalvården bedrivet behandlingsprogram, t.ex. vård eller behandling som tillhandahålls av landstinget eller en annan extern myndighet eller vårdgivare, kan nödvändig kontroll uppnås genom att den vårdgivare som ansvarar för vården eller behandlingen åläggs att rapportera eventuellt åsidosättande av sanktionen till Kriminalvården. Behovet av kontroll av att tilläggssanktionen fullgörs utgör därmed inte ett tillräckligt starkt skäl för obligatorisk övervakning av alla som döms till villkorligt fängelse.
Såvitt vi har kunnat finna är det tveksamt om det förhållandet att en person som dömts för brott ställs under övervakning – dvs. åläggs att ha kontakt med en övervakare i viss utsträckning eller på annat sätt kontrolleras under verkställigheten – i sig har en individualpreventiv effekt. Obligatorisk övervakning kan därmed inte heller motiveras av att övervakningen i sig har en brottsavhållande effekt.
Vad som med större styrka skulle kunna anföras som skäl för en obligatorisk övervakning vid villkorligt fängelse, är att den stödjande roll som övervakaren i dag har vid skyddstillsyn har ett särskilt brottsförebyggande värde och att detta värde annars skulle gå om intet. Övervakaren kan stödja och bistå den dömde genom att förmedla kontakt med andra samhällsorgan och på så sätt bidra till att risken för att denne ska fortsätta att begå brott minskar.
Mot detta argument kan dock anföras att det inte är alla personer som döms till icke frihetsberövande påföljder som har behov av stöd och hjälp från en övervakare. Ett inte obetydligt antal av dem som ska dömas till villkorligt fängelse i det system som vi föreslår lever under ordnade förhållanden och saknar behov av stöd i sin livsföring för att inte fortsätta att begå brott. Att ställa sådana personer under övervakning kan knappast sägas vara meningsfullt eller ändamålsenligt. I den mån den dömde faktiskt har ett behov av stöd och hjälp från en övervakare bör detta behov enligt vår bedömning i stället kunna tillgodoses inom ramen för den tilläggssanktion som väljs, genom att tilläggssanktionen helt eller delvis får innefatta övervakningsinslag.
Sammantaget finner vi att övervakning inte bör vara ett obligatoriskt inslag vid villkorligt fängelse, utan att de fördelar som kan
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
377
uppnås genom att den dömde ställs under övervakning i stället bör tillgodoses inom ramen för de tilläggssanktioner som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med.
11.3 Allmänna krav på den dömde under verkställigheten
11.3.1 Den dömde ska vara nykter och drogfri under fullgörandet av tilläggssanktionen
Vårt förslag: Den dömde får inte vara påverkad av alkohol eller
andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av en tilläggssanktion.
Den dömde ska vara skyldig att i samband med fullgörande av tilläggssanktionen på begäran lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av otillåtna preparat.
Nuvarande ordning
Som anförts i avsnitt 11.2.1 innefattar såväl villkorlig dom som skyddstillsyn ett allmänt skötsamhetskrav. Såvitt avser villkorlig dom anges i 27 kap. 4 § BrB att den dömde under prövotiden ska vara skötsam och efter förmåga försörja sig. Samma krav gäller enligt 26 kap. 14 § BrB (jämfört med 28 kap. 6 §) för den som dömts till skyddstillsyn.
Skötsamhetskravet vid villkorlig dom övervakas inte närmare, och det förhållandet att den dömde uppträder på ett sätt som inte kan betecknas skötsamt får som regel inte några konsekvenser för honom eller henne, såvida det inte är fråga om ny brottslighet. När det gäller skyddstillsyn är situationen något annorlunda. Enligt 26 kap. 15 § och 28 kap. 6 § BrB får rätten när den dömer till skyddstillsyn meddela vissa föreskrifter om vad den dömde ska iaktta under prövotiden. Föreskrifterna får avse bl.a. vistelseort eller bostad, arbetsanställning eller skyldighet att genomgå vård eller behandling. I praktiken torde dock endast föreskrifter om vård eller behandling förekomma. Om en skyddstillsyn förenas med en föreskrift om vård eller behandling får rätten samtidigt föreskriva att den dömde ska vara skyldig att lämna prov för kontroll av nykterhet eller drogfrihet. Sådana föreskrifter kan också meddelas
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
378
av övervakningsnämnd, om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne till följd av domen på skyddstillsyn, vilket kan vara fallet om han eller hon avviker från det allmänna skötsamhetskravet.
Överväganden och förslag
Vi har i avsnitt 11.2.1 gjort bedömningen att villkorligt fängelse inte bör innefatta något allmänt krav på skötsamhet från den dömdes sida. Så länge den dömde fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med i enlighet med domen och Kriminalvårdens närmare anvisningar, ska det inte finnas möjlighet att ingripa med ytterligare åtgärder mot honom eller henne.
Med detta är emellertid inte sagt att det inte bör kunna ställas några krav på den dömdes uppförande och beteende i samband med verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet.
En särskild fråga är om det bör finnas en generell skyldighet för den som döms till villkorligt fängelse att under prövotiden avhålla sig från alkohol eller andra berusningsmedel, och en därtill kopplad skyldighet att på begäran av Kriminalvården lämna prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet. Ett sådant nykterhets- och drogfrihetskrav skulle kunna vara föreskrivet direkt i lag, på motsvarande sätt som i dag gäller för den som verkställer fängelse genom IÖV (se 4 § andra stycket IövL). Ett annat alternativ är att domstolen ges möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med ett nykterhets- och drogfrihetskrav i den mån det bedöms finnas behov av det. Vad som skulle kunna tala för ett mer generellt nykterhets- och drogfrihetskrav är att brottslighet i stor utsträckning är kopplad till bruk av alkohol eller droger, och att en kontroll av den dömdes nykterhet därmed skulle kunna ha en återfallsförebyggande effekt.
Det kan dock ifrågasättas om det är meningsfullt och rimligt att ålägga den som döms till villkorligt fängelse för brottslighet som inte alls är alkoholrelaterad och som inte visar några tecken på missbruksproblem ett totalt förbud mot att inta alkohol under de två år som prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet minst ska uppgå till. Ett generellt krav på nykterhet skulle dessutom snarast utgöra en form av sådant allmänt skötsamhetskrav som vi i enlighet med vad som anförts i avsnitt 11.2.1 inte anser höra hemma i ett påföljdssystem där påföljden främst ska vara en tydlig och propor-
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
379
tionerlig reaktion på den begångna brottsligheten. Vi avstår därför från att lägga fram ett sådant förslag.
Enligt vår bedömning bör utgångspunkten i stället vara att den dömde inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel när han eller hon fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Ett sådant krav är rimligt av flera skäl. För det första får det av trovärdighetsskäl anses vara en förutsättning för att tilläggssanktionen ska kunna genomföras på ett seriöst sätt att den dömde är nykter och drogfri vid fullgörandet. För det andra bör, inte minst av säkerhetsskäl, den som övervakar verkställigheten av tilläggssanktionen, oavsett om det är fråga om en arbetsgivare som tar emot den dömde för samhällstjänst, personal inom Kriminalvården eller en lekmannaövervakare, inte behöva ta ansvar för verkställigheten om den dömde är påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel.
Vi föreslår därför att den som döms till villkorligt fängelse inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Detta bör gälla oavsett vilken tilläggssanktion det är fråga om, med undantag för böter som, som framgår av avsnitt 16.5, verkställs i särskild ordning. Vi återkommer till vad nykterhets- och drogfrihetskravet innebär såvitt avser de olika tilläggssanktionerna i samband med att vi behandlar innehållet i dessa i avsnitt 11.5–11.9 nedan. Redan här kan dock sägas att det inom ramen för en vård- eller påverkanssanktion och en kontraktsvård bör finnas möjlighet att föreskriva ett utvidgat krav på nykterhet och/eller drogfrihet, som innebär att den dömde ska vara nykter och/eller drogfri under hela den tid som tilläggssanktionen pågår, om det är motiverat av medicinska eller behandlingsmässiga skäl.
För att ett nykterhets- och drogfrihetskrav ska kunna kontrolleras och det därmed ska kunna leda till konsekvenser om den dömde inte upprätthåller förbudet, bör det finnas möjlighet att ålägga den dömde att lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av otillåtna preparat. Vi föreslår därför att Kriminalvården, i egenskap av verkställande myndighet, ska ges möjlighet att genomföra sådan provtagning. Frågan om när provtagning ska få ske behandlas i författningskommentaren, avsnitt 1.18, se kommentaren till 1 kap. 13 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse.
Kravet på nykterhet och drogfrihet under fullgörandet av tilläggssanktionen innebär att den dömde brister i verkställigheten
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
380
av det villkorliga fängelsestraffet för det fall att han eller hon är påverkad av otillåtna medel när tilläggssanktionen fullgörs. Många av dem som begår brott har dock missbruksproblem och det kan knappast förutsättas att de ska sluta missbruka för att de döms till villkorligt fängelse. Detta gäller särskilt de personer som döms till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion eller med kontraktsvård. Vi behandlar frågan om i vilken mån och på vilket sätt konstaterad onykterhet eller påverkan av andra otillåtna medel ska leda till konsekvenser för den dömde i avsnitt 12.8. Redan här kan dock sägas att det finns anledning att ta hänsyn till att personer med missbruksproblem kan ha svårt att upprätthålla nykterhets- och drogfrihetskravet.
11.3.2 Den dömde ska vara skyldig att hålla kontakt med Kriminalvården i vissa avseenden
Vårt förslag: Om ett villkorligt fängelsestraff har förenats med
en annan tilläggssanktion än dagsböter, ska den dömde vara skyldig att inställa sig hos Kriminalvården för planering och uppföljning av verkställigheten av tilläggssanktionen samt hålla Kriminalvården underrättad om förhållanden som har betydelse för verkställigheten.
Som framgår av våra fortsatta överväganden i detta kapitel kommer samtliga tilläggssanktioner som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med, undantaget böter, ha ett i någon mån flexibelt innehåll som i vart fall till viss del fastställs först på verkställighetsstadiet. En förutsättning för att innehållet ska kunna fastställas fullt ut och verkställigheten ska komma igång är därför att den dömde inställer sig hos Kriminalvården för planering av verkställigheten. Förutsättningarna för verkställighet kan dessutom förändras under verkställighetens gång, vilket innebär att det kan finnas behov av att justera tilläggssanktionens innehåll. Även i sådana situationer bör den dömde vara skyldig att inställa sig hos Kriminalvården. Vi föreslår därför att den dömde ska vara skyldig att inställa sig hos Kriminalvården för planering och uppföljning av verkställigheten av tilläggssanktionen. Skyldigheten bör inte omfatta den som dömts till villkorligt fängelse med dagsböter, då Kriminalvården inte ansvarar för verkställigheten av böter.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
381
Under den tid som verkställigheten av en tilläggssanktion pågår är det av vikt att Kriminalvården, i egenskap av verkställande myndighet, underrättas om förhållanden som kan påverka verkställigheten. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter om att den dömde har ny bostad eller att hans eller hennes arbetsförmåga har förändrats. För det fall att ett villkorligt fängelsestraff har förenats med en annan tilläggssanktion än dagsböter bör den dömde därför åläggas en skyldighet att hålla Kriminalvården underrättad om förhållanden som har betydelse för verkställigheten av sanktionen. Omfattningen av underrättelseskyldigheten utvecklas närmare i författningskommentaren, avsnitt 1.18, se kommentaren till 1 kap. 12 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse.
11.4 Dagsböter som tilläggssanktion
11.4.1 Gällande rätt
Enligt 25 kap. 2 § första stycket BrB ska dagsböter bestämmas till ett antal av minst 30 och högst 150. Om dagsböter döms ut som gemensam påföljd för flera brott får enligt 25 kap. 6 § BrB högst 200 dagsböter dömas ut.
Varje dagsbot ska enligt 25 kap. 2 § andra stycket BrB fastställas till ett visst belopp mellan 50 och 1 000 kr, efter vad som är skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl kan dagsbotens belopp jämkas. De närmare förutsättningarna för jämkning beskrivs i avsnitt 16.2.1. Av 25 kap. 2 § tredje stycket BrB framgår att det totala bötesbeloppet ska uppgå till minst 750 kr.
Som beskrivs närmare i avsnitt 4.4.2 kan villkorlig dom och skyddstillsyn förenas med mellan 30 och 200 dagsböter. I praxis bestäms antalet dagsböter med beaktande av brottslighetens straffmätningsvärde och art samt den tilltalades eventuella tidigare brottslighet.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
382
11.4.2 Våra förslag såvitt avser böter som självständig påföljd
Vi presenterar våra förslag såvitt avser böter som självständig påföljd i kapitel 16. En del av de förslag vi lämnar där påverkar dock våra överväganden såvitt avser böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse, och vi redogör därför kort för dessa här.
Våra överväganden och förslag i avsnitt 16.2.5 innebär att dagsböter som självständig påföljd alltjämt ska bestämmas till ett antal av minst 30 och högst 150 samt att antalet dagsböter som gemensam påföljd för flera brott ska kunna bestämmas till högst 200. Vi föreslår dock att lägsta dagsbotsbelopp sänks till lägst 30 kr samt att dagsböter alltid ska omfatta ett grundbelopp om 4 000 kr, som ska läggas till det belopp som räknas fram när antalet dagsböter multipliceras med dagsbotsbeloppet. Därmed ska det totala bötesbeloppet vid dagsböter alltid uppgå till minst 4 900 kr, om inte jämkning sker.
11.4.3 Utgångspunkter för våra överväganden
I avsnitt 9.5.6 har vi föreslagit att kortare villkorliga fängelsestraff som utgångspunkt ska förenas med dagsböter. Vi har där gjort bedömningen att böter bör vara förstahandsalternativ som tilläggssanktion vid kortare villkorliga fängelsestraff, om den tilltalade inte tidigare har dömts för brott på fängelsenivå. Som riktlinje har vi angett att böter bör vara en tillräckligt ingripande tilläggssanktion om den tilltalade inte tidigare har gjort sig skyldig till brott och fängelsestraffets längd uppgår till högst tre månader. Dagsböter kommer därmed att utgöra den minst ingripande tilläggssanktionen till villkorligt fängelse.
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 16.5.4 ska det förhållandet att den dömde inte betalar böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse i första hand hanteras inom det system för uppbörd och indrivning som gäller för verkställighet av böter som självständig påföljd. Om det redan under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet står klart att förutsättningarna för bötesförvandling enligt regleringen i bötesverkställighetslagen (1979:189) är uppfyllda, ska emellertid den underlåtna betalningen ses som bristande verkställighet och böterna antingen bytas ut till någon annan tilläggssanktion eller – i sista hand – beslut fattas om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
383
Våra förslag i avsnitt 9.5.6 innebär att dagsböter som döms ut tillsammans med ett villkorligt fängelsestraff, till skillnad från vad som gäller i dag när villkorlig dom eller skyddstillsyn förenas med böter, inte kommer att utgöra något självständigt straff. Böterna kommer att vara en tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet, och om det beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt kommer skyldigheten att betala böterna att försvinna. I övrigt ser vi inte någon anledning att föreslå några förändringar i den grundläggande konstruktionen av böter som tilläggssanktion till en icke frihetsberövande påföljd. En utgångspunkt för våra överväganden i detta avsnitt är således att villkorligt fängelse ska kunna förenas med ett visst antal dagsböter och att varje dagsbot ska fastställas till ett visst belopp i kr. Beräkningen av dagsbotsbeloppet bör inte skilja sig från den beräkning som ska göras när dagsböter döms ut som självständig påföljd, vilket innebär att de förslag vi lämnar i avsnitt 16.2.5 såvitt avser beräkningen ska gälla även för dagsböter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
11.4.4 Överväganden och förslag
Vårt förslag: Villkorligt fängelse ska kunna förenas med lägst
50 och högst 200 dagsböter.
I nuvarande påföljdssystem kan villkorlig dom och skyddstillsyn i förening med dagsböter användas som påföljd för brottslighet vars straffvärde (med beaktande av eventuella billighetsskäl och den tilltalades ungdom, i fortsättningen benämnt brottslighetens straffmätningsvärde) uppgår till uppemot ett år. Det system med villkorligt fängelse som vi föreslår innebär att dagsböter som regel endast ska användas som tilläggssanktion vid kortare villkorliga fängelsestraff, som utgångspunkt om fängelsestraffets längd uppgår till högst tre månader. Denna förändring skulle kunna anföras som skäl för att bestämma det maximala antalet dagsböter som kan dömas ut som tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff till lägre än 200. I samma riktning talar det faktum att villkorligt fängelse i sig får anses utgöra en mer ingripande påföljd än i vart fall villkorlig dom, och kanske också skyddstillsyn, eftersom det döms ut ett fängelsestraff – om än villkorligt. Ett villkorligt fängelsestraff som förenas med
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
384
t.ex. 100 dagsböter får alltså anses utgöra en strängare påföljd än en villkorlig dom i förening med motsvarande antal dagsböter.
Å andra sidan måste beaktas att avsikten är att villkorligt fängelse med dagsböter ska kunna dömas ut även för brott som har låga straffmätningsvärden, men för vilka det i dag döms ut en mer ingripande påföljd än villkorlig dom eller skyddstillsyn med dagsböter – i första hand fängelse eller villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst – på grund av brottets art. Som utvecklas närmare i kapitel 15 gör vi bedömningen att det i det påföljdssystem som vi föreslår inte bör göras en sådan särbehandling av vissa brott eller brottstyper, utan att det avgörande för påföljdsbestämningen endast ska vara brottets straffmätningsvärde (dvs. det utmätta fängelsestraffets längd) och den tilltalades tidigare brottslighet. Vi motiverar detta ställningstagande bl.a. med att införandet av villkorligt fängelse innebär att det kommer att dömas ut en tillräckligt ingripande påföljd även om brottets straffmätningsvärde är lågt. En förutsättning för att villkorligt fängelse ska uppfattas som en trovärdig påföljd även på lägre straffnivåer är dock att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion som uppfattas som tillräckligt ingripande. För att villkorligt fängelse i förening med dagsböter ska uppfattas som en mer ingripande påföljd än ett självständigt bötesstraff krävs därför att det antal dagsböter som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med inte är alltför lågt.
Det finns dessutom anledning att ta hänsyn till att villkorlig dom i förening med dagsböter har kritiserats för att inte vara en trovärdig och tillräckligt ingripande påföljd för brott på fängelsenivå samt för att den låga ingripandegraden i påföljdskombinationen leder till stora tröskeleffekter i förhållande till fängelse.
Den ökade tydlighet och ingripandegrad som en övergång till villkorligt fängelse kan innebära skulle delvis undergrävas om samtidigt det maximala antalet dagsböter vid villkorligt fängelse sattes lägre än vad som i dag gäller för villkorlig dom. Om det maximala antalet dagsböter sätts lågt, skulle det dessutom uppstå en alltför hög tröskel mellan villkorligt fängelse i förening med dagsböter och villkorligt fängelse som förenas med en mer ingripande tilläggssanktion, som samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Det finns också anledning att beakta den kritik som har riktats mot att det i nuvarande system för ett mindre allvarligt brott (t.ex. snatteri) kan dömas ut ett högt bötesstraff, exempelvis 120 dagsböter, medan det för ett allvarligare brott (t.ex. stöld) kan dömas
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
385
till villkorlig dom i förening med ett lägre bötestraff, t.ex. 50 dagsböter, vilket av många uppfattas som en mer ingripande påföljd. I doktrinen har i anledning av denna effekt föreslagits att den övre delen av straffskalan för dagsböter endast ska kunna dömas ut när böter döms ut i förening med villkorlig dom och att den nedre delen av straffskalan ska reserveras för brottslighet på bötesnivå.5Motsvarande resonemang kan föras när det gäller dagsböter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse, dock med den skillnaden att den upplevda effekten av att ett högt bötesstraff är mer ingripande än en icke frihetsberövande påföljd på fängelsenivå torde minska i ett system med villkorligt fängelse, eftersom villkorligt fängelse i sig får anses innebära ett strängare ingripande än en villkorlig dom. Enligt vår bedömning finns det skäl att beakta kritiken på så sätt att det lägsta antalet dagsböter som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med sätts något högre än 30 dagsböter.
Mot bakgrund av det nu anförda gör vi sammantaget bedömningen att villkorligt fängelse bör kunna förenas med minst 50 dagsböter.
I dag kan villkorlig dom eller skyddstillsyn förenas med upp till 200 dagsböter. Påföljdskombinationen kan användas för brottslighet vars straffvärde motsvarar fängelse i som mest elva månader. Eftersom vi angett som riktlinje att villkorliga fängelsestraff om högst tre månader bör kunna förenas med dagsböter, kan det övervägas om ett maximiantal om 200 dagsböter skulle leda till en för hög ingripandegrad. Enligt vår bedömning bör emellertid bötesskalan göras så vid att det i den övre delen finns ett visst utrymme som kan användas i särskilda situationer. Ett skäl för detta är att våra förslag i avsnitt 9.5.12 och 10.4.7 innebär att det, om ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl, ska finnas utrymme för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, trots att det inte är möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion som bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. I sådana situationer ska det alltså finnas möjlighet att besluta om villkorligt fängelse och bestämma tilläggssanktionen till dagsböter vid högre straffmätningsvärden än vad som annars är avsett och även vid återfall i brott. Det bör därmed rimligen finnas utrymme för att förena det villkorliga fängelse-
5 Se Ulväng i SvJT 2003 s. 258 f.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
386
straffet med ett större antal dagsböter än vad som annars hade blivit fallet. Det innebär att den övre delen av dagsbotsskalan bör avsättas för de nu angivna situationerna. Mot bakgrund av det nu anförda bör det maximala antalet dagsböter som tilläggssanktion sättas till 200.
Frågan om vilket antal dagsböter som bör beslutas vid olika straffnivåer utvecklas i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 2 § BrB.
11.5 Samhällstjänst
11.5.1 Gällande rätt
Villkorlig dom och skyddstillsyn kan förenas med en föreskrift om samhällstjänst
I nuvarande påföljdssystem kan innehållet i en villkorlig dom eller en skyddstillsyn skärpas genom att påföljden förenas med en föreskrift om samhällstjänst. En sådan föreskrift innebär en skyldighet för den dömde att utföra oavlönat arbete under viss tid, lägst 40 och högst 240 timmar.
När rätten meddelar en föreskrift om samhällstjänst, ska den ange i domslutet hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd.
Straffmätningen av antalet timmar samhällstjänst
I förarbetena till 1999 års påföljdsreform, då samhällstjänst blev ett permanent inslag i påföljdssystemet, gjorde regeringen bedömningen att förhållandet mellan antalet timmar samhällstjänst och längden av det alternativa fängelsestraff som ska anges i domslutet inte bör regleras i lag. Som utgångspunkt angavs dock att ett alternativstraff om en månads fängelse bör kunna leda till 40 timmar samhällstjänst och att varje ytterligare månads fängelse bör föranleda ett påslag med 20 timmar samhällstjänst. Enligt regeringen kunde det dock i vissa fall finnas skäl att göra en annan bedömning. Avgörande skulle vara att påföljden i dess helhet framstår som en tillräckligt ingripande reaktion på brottet med hänsyn till t.ex. den tilltalades personliga förhållanden och vilken grad av ingripande påföljden innebär utöver samhällstjänsten i form av t.ex. böter, övervakning eller eventuell
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
387
behandling. Regeringen anförde vidare att det inte heller kan bortses från att villkorlig dom i praktiken är en mindre ingripande påföljd än skyddstillsyn, vilket också ansågs tala för att antalet timmar samhällstjänst bör bestämmas utifrån en helhetsbedömning.6
Även om lagstiftaren alltså avsåg att även andra förhållanden skulle kunna få betydelse, så har i praxis antalet timmar samhällstjänst kommit att bestämmas i princip uteslutande efter det alternativa fängelsestraffets längd. Det förhållandet att villkorlig dom i sig får anses vara en mindre ingripande påföljd än skyddstillsyn har dock inneburit att en månads fängelse har ansetts motsvara villkorlig dom i förening med 50 timmar samhällstjänst och att varje ytterligare månads fängelse upp till tre månader föranleder ett påslag med 25 timmar samhällstjänst.7
I avsnitt 4.2.6 återges den skala som i doktrinen har angetts som riktlinje för bestämmandet av antalet timmar samhällstjänst.
Samtycke och lämplighet
En förutsättning för att en villkorlig dom eller skyddstillsyn ska kunna förenas med en föreskrift om samhällstjänst är att den tilltalade samtycker till det. Dessutom ska föreskriften vara lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
Lämplighetskravet innebär att rätten måste göra en bedömning av om den tilltalade har möjlighet att utföra samhällstjänstarbete. Enligt förarbetena bör det förhållandet att den tilltalade har missbruksproblem inte omedelbart diskvalificera honom eller henne från samhällstjänst, utan en bedömning ska göras utifrån samtliga relevanta förhållanden i det enskilda fallet. Vid mer allvarligt missbruk anses det dock vara lämpligt att i stället välja ett mer behandlingsinriktat påföljdsalternativ, som skyddstillsyn med kontraktsvård, särskilt om missbruket är pågående.8
Till sin hjälp för bedömningen av den tilltalades lämplighet för samhällstjänst kan rätten hämta in personutredning från Kriminalvården.
6Prop. 1997/98:96 s. 88 f. 7 Se bl.a. rättsfallen NJA 2000 s. 116 och 2000 s. 256. 8Prop. 1997/98:96 s. 100.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
388
Verkställighet av samhällstjänst
Av 3 kap. FrivF framgår att Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av en föreskrift om samhällstjänst. Detta gäller oavsett om samhällstjänsten har föreskrivits till villkorlig dom eller till skyddstillsyn. Det är också Kriminalvården som ansvarar för att skaffa samhällstjänstplatser.
När försöksverksamheten med samhällstjänst infördes 1990 uttalade departementschefen att det inom frivården skulle upprättas en ”arbetsplatsbank” med uppgifter om tillgängliga arbetsplatser för samhällstjänst. Samhällstjänsten fick enligt departementschefen inte uppfattas som att oavlönad arbetskraft ställs till arbetsmarknadens förfogande. Arbetsuppgifterna skulle därför så långt möjligt vara av den arten att de normalt inte utförs av anställda. Valet av arbetsuppgifter fick inte ske så att de dömda uppfattar samhällstjänsten som förnedrande eller integritetskränkande. Avsikten var att den dömde skulle känna att han eller hon gör något meningsfullt och att han eller hon gavs möjlighet att ingå i en arbetsgemenskap med personer som inte tillhör den vanliga umgängeskretsen. Sammantaget gjordes bedömningen att arbetsplatserna i första hand skulle skaffas inom den ideella föreningsverksamheten. Samtidigt angavs dock att det kunde bli aktuellt att söka platser inom ett större område, t.ex. inom den privata sektorn, om behovet av placeringar skulle öka.9
I samband med 1999 års påföljdsreform, då samhällstjänst blev ett permanent inslag i påföljdssystemet, uttalade sig regeringen på nytt om valet av samhällstjänstplatser. I det sammanhanget sades att Kriminalvården borde kunna söka lämpliga samhällstjänstplaceringar inom ett något större område än vad som dittills varit fallet. Enligt regeringens förslag skulle samhällstjänst huvudsakligen förläggas till ideell verksamhet, men det skulle också finnas möjlighet att verkställa samhällstjänst inom ramen för offentlig verksamhet. Alltjämt skulle gälla att arbetsuppgifterna ska kunna upplevas som meningsfulla, att den dömde ska få ingå i någon form av arbetsgemenskap och att arbetet inte får vara av integritetskränkande natur.10
Enligt en kartläggning av frivårdspåföljderna som Brå redovisade 201011 fördelade sig arbetsplatserna för samhällstjänst enligt följande.
9Prop. 1989/90:7 s. 26 f. 10Prop. 1997/98:96 s. 101 ff. 11 Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
389
Arbetsplats Antal Andel (procent) Ideell förening 147 34 Idrottsförening 130 30 Offentlig verksamhet 83 19 Kyrka/samfund 57 13 Privat 15 3 Ingen uppgift 3 1 Totalt 435 100
Källa: Brottförebyggande rådet
När någon dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst upprättar Kriminalvården en arbetsplan för samhällstjänsten. Av planen ska framgå var arbetet ska utföras, vilka arbetstider som ska gälla, det minsta och högsta antalet timmar som den dömde får tillgodogöra sig per vecka eller månad och övriga föreskrifter som är nödvändiga för verkställigheten. Kriminalvården ska genom besök eller på annat lämpligt sätt kontrollera att arbetsplanen följs.
Av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder (KVFS 2011:5) framgår att samhällstjänsten ska påbörjas så snart som möjligt efter det att domen har blivit verkställbar mot den dömde, och som huvudregel inom åtta veckor. Samhällstjänsten ska utföras på den dömdes fritid och på en samhällstjänstplats som Kriminalvården anvisar. Den får inte utföras i form av sådana uppgifter som den dömde ändå skulle ha utfört som medlem i en förening eller annan organisation. Vid valet av samhällstjänstplacering bör enligt föreskrifterna den dömdes personliga förhållanden och omständigheter uppmärksammas. Avvecklingstiden, dvs. den tid inom vilken samhällstjänsten ska verkställas, ska normalt vara proportionell till det alternativa fängelsestraff som angetts i domen. 40 eller 50 timmars samhällstjänst ska således verkställas inom en månad. Som riktmärke anges att ett arbetspass ska motsvara fyra timmar. Avvecklingstiden kan dock komprimeras, t.ex. om arbetsplatsen ligger så långt bort att restiden blir oproportionerlig i förhållande till arbetstiden eller om arbetet är organiserat på ett sådant sätt att det bör utformas koncentrerat. Enligt föreskrifterna ska den dömdes närvaro på varje arbetspass kontrolleras.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
390
11.5.2 Problem och brister i nuvarande system – Brå-rapporten Samhällstjänst – Dagens situation och framtida möjligheter ( 2012:4 )
11.5.2.1 Inledning
År 2011 gav regeringen Brottsförebyggande rådet (Brå) i uppdrag att följa upp och utvärdera innehållet i verkställigheten av samhällstjänst. Utvärderingen omfattade främst två frågor, att utvärdera hur samhällstjänsten fungerar och att se över möjligheten att använda samhällstjänst i större omfattning än i dag.
Resultatet av utvärderingen redovisades i mars 2012 i rapporten Samhällstjänst – Dagens situation och framtida möjligheter (Brårapport 2012:4).
I rapporten gör Brå sammanfattningsvis bedömningen att studien i flera avseenden bekräftar den positiva bild av samhällstjänst som framträtt i Brå:s tidigare studier. Frivården anser att samhällstjänsten oftast fungerar bra. Intervjuade klienter trivs på sina arbetsplatser och tycker att arbetet känns meningsfullt. Kontaktpersonerna på arbetsplatserna är engagerade i sin uppgift. Dock finns det enligt Brå vissa problem när det gäller rekryteringen av arbetsplatser, frivårdens kontrollnivå, tillgången till stöd från frivården och påföljdens legitimitet bland klienterna.
11.5.2.2 Arbetsplatserna räcker inte till
I rapporten pekar Brå särskilt på att det har uppstått problem vad gäller rekryteringen av arbetsplatser för samhällstjänst och att antalet platser inte räcker till för de personer som döms till samhällstjänst. De frivårdshandläggare som intervjuats under utvärderingen uppgav att konkurrensen är stor från Arbetsförmedlingens Fas 3, ungdomstjänsten och Försäkringskassans rehabiliteringsprogram. Flera av dessa ersätter dessutom arbetsgivarna ekonomiskt för klienterna, vilket Kriminalvården inte har rätt att göra. Svårigheterna att hitta platser är störst i mindre kommuner där det inte finns så många arbetsplatser att vända sig till. Frivårdshandläggarna påtalade också att ett flertal arbetsplatser, fr.a. inom idrottsrörelsen, är säsongsbundna, vilket gör att det är svårare att hitta samhällstjänstplatser under vissa tider på året.
Ett problem kring rekryteringen av samhällstjänstplatser är enligt Brå att många arbetsplatser inte tar emot alla typer av klienter. En
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
391
del arbetsplatser tar inte emot personer som begått tillgreppsbrott, på grund av rädsla för tillgrepp från arbetsplatsen. Andra tar inte emot dem som dömts för våldsbrott eller sexualbrott. Få arbetsgivare tar emot dömda med ett aktivt missbruk. Det anses också vara svårare att placera klienter som inte talar svenska. Vidare kan det enligt rapporten ibland vara svårt att hitta samhällstjänstplatser till personer som har ett ordinarie arbete, eftersom de ofta endast kan arbeta under kvällar eller helger.
De intervjuade frivårdshandläggarna tog upp tre förslag till förändringar som skulle kunna underlätta möjligheterna att rekrytera nya arbetsplatser för samhällstjänst. För det första ansåg handläggarna att kommunerna borde åläggas att ställa upp med arbetsplatser för sina kommuninvånare i mycket större utsträckning än vad som sker i dag. För det andra borde det, enligt handläggarna, vara möjligt att i större utsträckning anlita privata företag för att uppnå ett bredare rekryteringsunderlag. Slutligen ansåg handläggarna att det, åtminstone för klienter som är svåra att placera, bör finnas möjlighet för Kriminalvården att i egen regi anordna lämpligt arbete, t.ex. genom egna arbetslag som utför arbete utanför den reguljära arbetsmarknadens ram.
I sin bedömning anför Brå att det för att öka möjligheten till fler samhällstjänstplatser kan bli aktuellt med placeringar inom den privata sektorn, liksom med arbetsplatser i frivårdens regi. Platser av sistnämnda slag skulle enligt Brå kunna vara en lösning främst för de klienter som många arbetsplatser inte vill ta emot, till exempel klienter som har missbruksproblem eller har begått vissa typer av brott.
Att kommunerna åläggs ett större ansvar för klienter som bor i kommunen genom att tillhandahålla fler platser för dem är enligt Brå en rimlig önskan. Det anses dock vara svårt att från nationell nivå få till stånd en sådan utveckling. En möjlig väg skulle enligt Brå kunna vara att frivården i större utsträckning än i dag involveras i de lokala brottsförebyggande råden. Med rådens hjälp skulle de enligt Brå kanske kunna få till stånd ett ökat lokalt engagemang för samhällstjänsten som en insats med potential att förbygga återfall i brott.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
392
11.5.2.3 Stöd till och kontroll av arbetsplatserna
Enligt Brå är stödet till arbetsplatser som tar emot personer för samhällstjänst relativt begränsat. Stöd ges vid nyrekryteringar i form av skriftlig information om regler och förväntningar. Utöver detta ges stöd främst genom löpande kontakter med frivården vid behov. Både handläggare och kontaktpersoner som intervjuats frågade efter träffar för kontaktpersonerna där de kan få information om samhällstjänst och dess regelverk samt kan ställa frågor och träffa andra kontaktpersoner.
Enligt Brå utvisar studien att det i praktiken inte görs några systematiska kontroller av arbetsplatsen annat än när frivården första gången använder den. Därutöver kontrolleras arbetsplatserna när frivården ser ett behov av det i samband med enskilda samhällstjänstplaceringar.
Enligt intervjuade frivårdstjänstemän fungerar de arbetsplatser som anlitas för samhällstjänstplaceringar överlag bra. Det är relativt ovanligt att arbetsplatser bedöms vara olämpliga för samhällstjänst. Om det skulle upptäckas att en arbetsplats är olämplig, t.ex. för att kontaktpersonen inte har tillräcklig uppsikt över klienten eller för att det finns misstankar om att det pågår illegal verksamhet, avbryts samarbetet direkt. Ett frivårdskontor uppgav dock att bristen på arbetsplatser innebär att man är beroende av de platser som står till förfogande och att det i något fall har lett till att man valt att inte avbryta en pågående placering.
11.5.2.4 Bristande stöd till klienter
I rapporten anger Brå att den som döms till skyddstillsyn med samhällstjänst tilldelas en handläggare vid frivården som ska bistå honom eller henne med stöd och hjälp för att minska risken för återfall i brott. Stödet kan bestå av samtal, insatser mot missbruk eller brottsförebyggande program. Motsvarande stödinsatser ges inte till dem som dömts till villkorlig dom med samhällstjänst, där frivårdens uppgift begränsas till att kontrollera verkställigheten av samhällstjänsten. De frivårdshandläggare som intervjuats under utvärderingen såg det som en brist att frivården inte kan ge stöd till dem som dömts till villkorlig dom med samhällstjänst. Handläggarna uttalade önskemål om ett mer flexibelt system för att kunna byta ut en del av samhällstjänsten mot något annat, t.ex. deltagande
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
393
i påverkansprogram. Även bland intervjuade klienter som dömts till villkorlig dom med samhällstjänst lyftes frågan om stöd och hjälp fram, t.ex. i form av samtalsterapi eller möten hos Anonyma alkoholister.
I sin bedömning anför Brå att det såvitt avser frågan om möjlighet att kombinera samhällstjänst med andra insatser från frivårdens sida kan jämföras med ungdomstjänst, där lagstiftaren valt att generellt komplettera det oavlönade arbetet med en särskild insats med syfte att förebygga återfall. Vidare anförs att frågan om vilka kombinationer av samhällstjänst och andra insatser som bör kunna dömas ut torde vara en fråga som Påföljdsutredningen (dvs. denna utredning) tar upp.
11.5.2.5 Bristande kontroll av klienterna
Enligt Brå:s utvärdering kontrolleras inte alltid de personer som fullgör samhällstjänst på det sätt som anges i FriF och i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd.
Kontrollen förefaller enligt rapporten variera över landet. Vissa frivårdshandläggare gör inga aktiva kontroller alls utan räknar med att kontaktpersonen på arbetsplatsen hör av sig om arbetsplanen inte följs, medan andra ringer till arbetsplatsen och kontrollerar den dömdes närvaro vid varje arbetspass. Ibland gör frivården platsbesök på arbetsplatsen, hur ofta varierar mellan de olika frivårdskontoren. Samtliga kontaktpersoner som intervjuats önskade fler platsbesök från frivården, då det visar på omtanke om klienterna och gör påföljden mer trovärdig.
Hur kontrollen och återrapporteringen ser ut från arbetsplatsernas sida varierar enligt rapporten. De flesta kontaktpersoner som intervjuats uppgav att det alltid finns någon på arbetsplatsen som har uppsikt över klienten, men vissa förklarade att de överlämnar ansvaret mer till klienterna som själva får notera när de har varit på plats.
I rapporten anges att personer som dömts till samhällstjänst i intervjuer har uppgett att de anser att kontrollen borde vara hårdare och att det är alltför lätt att manipulera med arbetstiden.
I sin bedömning anför Brå att det är viktigt att frivården kontrollerar att samhällstjänsten genomförs på det sätt som beslutats. Annars urholkas legitimiteten både i relation till klienterna och till kontaktpersonerna, och i förlängningen kan påföljdens trovärdig-
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
394
het minska även i bredare kretsar. Samtidigt påpekas att det inte är möjligt för frivården att vara på plats och övervaka varje arbetspass.
Brå föreslår att frivården
• upprätthåller föreskrifterna om kontroll av varje arbetspass,
• gör fler stickprovsmässiga, oanmälda besök,
• försöker att endast välja arbetsplatser där kontaktpersonerna förstår hur viktigt det är att kontrollera att klienten genomför alla beslutade timmar samhällstjänst och har möjlighet att avsätta tid för detta, och
• bygger upp egna verksamheter för samhällstjänst för de klienter där risken för misskötsamhet är särskilt stor.
11.5.2.6 Förutsättningarna att bredda användningen av samhällstjänst
Enligt Brå är den samlade bild som framkommer när personutredningar och domar analyseras att potentialen att bredda användningen av villkorlig dom med samhällstjänst är ganska liten. Bedömningen grundas på att det enligt Brå endast är ett fåtal av de klienter som fått fängelse som i stället skulle kunna ha dömts till samhällstjänst.
I rapporten anges vidare att såväl frivårdshandläggare som kontaktpersoner som intervjuats i princip är positiva till att utöka samhällstjänstens längd. Frivårdshandläggarna är dock tveksamma till hur det kan lösas praktiskt, eftersom de tror att det är svårt att hitta föreningar och arbetsplatser som kan erbjuda längre och ändå bra placeringar. Vidare pekas på att många arbetsplatser som erbjuder samhällstjänstplaceringar är säsongsberoende. Frivårdshandläggarna tror inte heller att alla klienter skulle klara av fler timmar samhällstjänst än i dag. Både frivårdspersonal och kontaktpersoner tar upp att motivationen ofta börjar svikta efter en längre tid med samhällstjänst, vilket leder till att fler börja missköta sig. Stor vikt måste läggas på matchning mellan klient, arbetsplats och kontaktperson för att få väl fungerade samhällstjänstplaceringar. Matchningarna bygger på att det utförs grundliga personutredningar. Slutligen lyfter samtliga intervjuade frivårdshandläggare upp att rekrytering av nya arbetsplatser är en förutsättning för en utvidgning av samhällstjänsten.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
395
11.5.3 Utgångspunkter för våra överväganden
I avsnitt 9.5.6 har vi gjort bedömningen att villkorligt fängelse i de fall då dagsböter inte kan anses utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion som utgångspunkt ska förenas med samhällstjänst. Som en riktlinje har vi angett att det bör vara tillräckligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med dagsböter om fängelsestraffets längd uppgår till högst tre månader. Det innebär att samhällstjänst ska utgöra förstahandsalternativ som tilläggssanktion om det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till mer än tre månader men mindre än ett år. Därutöver ska samhällstjänst, som framgår av våra överväganden i avsnitt 10.4, utgöra förstahandsalternativ vid valet av tilläggssanktion till kortare villkorliga fängelsestraff, om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brottslighet som föranlett annan påföljd än böter och villkorligt fängelse med samhällstjänst kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till återfallssituationen.
11.5.4 Antalet timmar samhällstjänst
Vårt förslag: Villkorligt fängelse ska kunna förenas med sam-
hällstjänst i lägst 40 och högst 240 timmar.
Vår bedömning: Nuvarande praxis när det gäller skyddstillsyn
med föreskrift om samhällstjänst bör kunna tjäna som utgångspunkt vid bestämmandet av antalet timmar samhällstjänst.
Som beskrivs i avsnitt 11.5.1 ovan kan en föreskrift om samhällstjänst enligt nuvarande reglering omfatta mellan 40 och 240 timmar oavlönat arbete. I praxis har ett alternativstraff om en månads fängelse kommit att motsvaras av 40 eller 50 timmar samhällstjänst (beroende på om påföljden bestämts till skyddstillsyn eller villkorlig dom), medan 240 timmar samhällstjänst döms ut om alternativstraffet uppgår till tio eller elva månader.
Det förhållandet att samhällstjänst enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.5.6 i första hand ska komma i fråga som tilläggssanktion vid något längre villkorliga fängelsestraff skulle kunna anföras som skäl för en begränsning av den nuvarande skalan för samhällstjänst, antingen genom en höjning av det minsta antalet timmar som kan dömas ut eller en sänkning av maximiantalet. Avsikten är emellertid att samhällstjänst ska kunna komma till användning som tilläggs-
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
396
sanktion även vid kortare villkorliga fängelsestraff, om det är fråga om återfall i brott. Ett exempel på en sådan situation är när den tilltalade tidigare har dömts till villkorligt fängelse och därefter, under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet, återfaller i brottslighet med ett straffmätningsvärde om någon eller ett par månader. I situationer av det slaget bör det villkorliga fängelsestraffet förenas med ett mindre antal timmar samhällstjänst än vad som blir fallet vid ett längre villkorligt fängelsestraff. Det bör därför finnas möjlighet att straffmäta samhällstjänsten så att den kan användas vid straffmätningsvärden från en månad till och med elva månader.
Den nuvarande skalan för samhällstjänst, 40–240 timmar, är enligt vår bedömning väl avvägd. Den tabell som återgetts i avsnitt 4.2.6 har fått tydligt genomslag i praxis. Om skalan 40–240 timmar behålls även i ett system där samhällstjänst utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse, kan tabellen för skyddstillsyn med samhällstjänst även fortsatt utgöra utgångspunkten för samhällstjänstens omfattning, dvs. att villkorligt fängelse en månad som utgångspunkt förenas med 40 timmar samhällstjänst och att antalet timmar sedan ökar med 20 för varje månad som fängelsestraffets längd ökar. En sådan straffmätning av samhällstjänsten som tilläggssanktion framstår enligt vår bedömning som rimlig. Vi föreslår därför att villkorligt fängelse ska kunna förenas med samhällstjänst i lägst 40 och högst 240 timmar.
Enligt vår bedömning finns det inte anledning att reglera förhållandet mellan antalet timmar samhällstjänst och det villkorliga fängelsestraffets längd i lag. Som anförts i det föregående bör dock nuvarande praxis när det gäller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst kunna tjäna som utgångspunkt vid bestämmandet av antalet timmar samhällstjänst.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
397
11.5.5 Samtycke och lämplighet
Vår bedömning och vårt förslag: Samtycke från den tilltalades
sida bör inte vara en förutsättning för att förena villkorligt fängelse med samhällstjänst.
En förutsättning för samhällstjänst ska däremot vara att sanktionen är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Det förhållandet att den tilltalade aktivt motsätter sig samhällstjänst kan vara en omständighet som innebär att samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion.
11.5.5.1 Inledning
Som beskrivits i avsnitt 11.5.1 ovan krävs det enligt nuvarande reglering för att rätten ska kunna förena villkorlig dom eller skyddstillsyn med en föreskrift om samhällstjänst dels att den tilltalade samtycker till att utföra oavlönat arbete, dels att en föreskrift om samhällstjänst är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
I detta avsnitt analyseras och övervägs om kraven på samtycke och lämplighet bör finnas kvar i ett system där samhällstjänst är en tilläggssanktion till villkorligt fängelse och hur dessa krav i så fall ska tillämpas.
11.5.5.2 Samtycke
Ett krav på samtycke innebär sannolikt att den som döms till samhällstjänst är mer motiverad att genomföra samhällstjänstarbetet
Kravet på att den tilltalade ska lämna sitt samtycke till att utföra samhällstjänst har motiverats med att det utan ett sådant krav finns en ökad risk för att den dömde inte är motiverad för påföljden. Det har ansetts särskilt angeläget att undvika misslyckanden när det gäller samhällstjänst, eftersom det på sikt kan leda till att det blir svårt att finna arbetsgivare som är beredda att ta emot samhällstjänstdömda. Vidare har det hänvisats till att samtycke är en förutsättning för att kunna döma till skyddstillsyn med kontraktsvård och att samtycke
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
398
också krävs för att ett fängelsestraff ska kunna verkställas genom IÖV (fotboja).12
Samtyckeskravet har enligt vår uppfattning vissa tydliga fördelar. Vi instämmer med vad som i tidigare lagstiftningsärenden har uttalats om att den som har lämnat sitt samtycke sannolikt i de flesta fall är mer motiverad att genomföra det samhällstjänstarbete som åläggs honom eller henne. Motivation hos den tilltalade innebär att förutsättningarna för att samhällstjänsten ska fullgöras ökar, vilket i sin tur är av avgörande betydelse både för att villkorligt fängelse med samhällstjänst ska framstå som ett trovärdigt alternativ till ovillkorligt fängelse och för möjligheten att hitta arbetsgivare som kan tänka sig att ta emot dömda personer för samhällstjänstarbete.
Om det villkorliga fängelsestraffet förenas med samhällstjänst trots att den tilltalade inte har lämnat sitt samtycke, finns det alltså en något större risk för att samhällstjänstarbetet inte kommer att fullgöras. Vi har avsnitt 9.3.1 gjort bedömningen att en del av verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff ska bestå i att den dömde fullgör den tilläggssanktion som beslutats. Då samhällstjänst inte kan verkställas tvångsvis mot den dömde, kommer det av trovärdighetsskäl att krävas att det villkorliga fängelsestraffet verkställs på något annat sätt om inte samhällstjänsten fullgörs frivilligt – i första hand genom att tilläggssanktionen ändras eller förstärks i något avseende. I den mån tilläggssanktionen behöver bytas ut mot någon annan sanktion krävs enligt våra förslag i avsnitt 12.8.6 en prövning i övervakningsnämnd. Om det inte är möjligt att byta ut samhällstjänsten mot en tilläggssanktion av motsvarande eller högre ingripandegrad, krävs det – vilket utvecklas närmare i avsnitt 12.8.3 och 12.8.6 – av trovärdighetsskäl att den dömdes ovilja att fullgöra sanktionen resulterar i att domstol beslutar att fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Processer om byte av tilläggssanktion och verkställighet i anstalt tar tid i anspråk och innebär ökade kostnader för samhället.
Krav på samtycke finns i flera andra länder
Ytterligare ett skäl som kan anföras för ett krav på samtycke för att besluta om samhällstjänst, är att samtycke krävs i de flesta andra länder som använder samhällstjänst som påföljd för brott, däribland i Finland och i den nya norska strafflag som håller på att utarbetas. I
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
399
den danska strafflagen finns det däremot inte något krav på samtycke, utan endast en föreskrift om att samhällstjänst kan meddelas om den tilltalade ”findes egnet hertil”.13
Flera skäl talar emot ett krav på samtycke
Samtidigt som det alltså finns skäl som talar för ett bibehållet samtyckeskrav, finns det också tydliga skäl mot ett sådant krav.
Till att börja med måste det beaktas att ett krav på samtycke leder till ett minskat tillämpningsområde för samhällstjänsten. Som vi har anfört i avsnitt 9.5 är en förutsättning för det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en trovärdig och tillräckligt ingripande tilläggssanktion. Vi har gjort bedömningen att villkorligt fängelse med samhällstjänst är en tillräckligt ingripande påföljd för den som första gången döms till en annan påföljd än böter om fängelsestraffets längd uppgår till mer än tre månader men mindre än ett år samt att samhällstjänst även bör kunna användas som tilläggssanktion vid återfall i mindre allvarliga brott på fängelsenivå. Om det ska krävas samtycke från den tilltalade för att förena ett villkorligt fängelsestraff med samhällstjänst måste det – om man vill motverka att ovillkorligt fängelse döms ut – finnas goda möjligheter att välja någon annan tilläggssanktion i de situationer där samtycke saknas.
Vidare kan det ifrågasättas av principiella skäl om den tilltalade bör ha ett sådant inflytande över den straffrättsliga reaktionen som ett krav på samtycke innebär. Påföljdsvalet utgör en ensidig maktutövning från samhällets sida. Det framstår då som ologiskt och undergräver delvis den kommunikativa effekten om den tilltalade kan avgöra innehållet i påföljden genom sin inställning till olika inslag. Detta argument har framförts i tidigare lagstiftningsärenden, men då inte ansetts ha tillräcklig tyngd för att överväga de ovan beskrivna fördelarna med samtyckeskravet.14 Argumentet förstärks dock i ett system där det parallellt med samhällstjänsten finns andra straffrättsliga reaktionsformer på samma ingripandenivå. I nuvarande system får avsaknaden av samtycke till samhällstjänst effekten att en mer ingripande påföljd – fängelse – döms ut. I det system med villkorligt fängelse som vi föreslår ska det som alternativ till samhällstjänst finnas möjlighet att förena det villkorliga fängelsestraffet
13 Angående påföljdssystemet i dessa länder, se kapitel 5 och bilaga 3. S Se t.ex. förarbetena till 1999 års påföljdsreform, prop. 1997/98:96 s. 261 f.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
400
med en övervaknings- och kontrollsanktion eller med en vård- eller påverkanssanktion, som ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha dömts ut. Ett krav på samtycke till samhällstjänst skulle därmed få till följd att den dömde ges möjlighet att styra över vilken tilläggssanktion på samma ingripandenivå som kan väljas i det enskilda fallet. Enligt vår bedömning talar detta argument med betydande styrka för att samtyckeskravet ska utmönstras.
Ytterligare ett starkt argument mot ett samtyckeskrav är att det kan framstå som orimligt och svårförklarat för den som förnekar brott att behöva ta ställning till påföljden genom att förklara huruvida han eller hon samtycker till att utföra samhällstjänst.
Som anförts ovan har det i förarbetena till nuvarande lagstiftning som ett skäl för ett krav på samtycke för samhällstjänst anförts att samtycke krävs för att förena skyddstillsyn med kontraktsvård och för att besluta om verkställighet av kortare fängelsestraff genom IÖV. Enligt vår bedömning är emellertid den jämförelsen inte helt rättvisande. Att det måste finnas ett samtycke för att döma till kontraktsvård ligger i kontraktsvårdens natur, eftersom den bygger på att det upprättas ett kontrakt med den tilltalade. Även när det gäller verkställighet av fängelsestraff genom IÖV är situationen en annan än vid samhällstjänst, då verkställighet genom IÖV förutsätter en ansökan från den dömdes sida. I det system som vi föreslår kommer IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff att ersättas av tilläggssanktionen hemarrest. Som motiveras närmare i avsnitt 11.7.7 är vår bedömning att det inte ska behövas något samtycke för att förena ett villkorligt fängelsestraff med hemarrest.
Sammantaget finns det alltså enligt vår bedömning starka skäl mot ett krav på samtycke från den tilltalade för att kunna förena villkorligt fängelse med samhällstjänst.
Betydelsen av Sveriges internationella konventionsåtaganden
När frågan om samtycke till samhällstjänst övervägs måste beaktas att Sverige har tillträtt ett antal internationella konventioner som innefattar förbud mot tvångsarbete.15
I artikel 4 i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (SÖ 1952:35) anges:
15 De närmare innehållet i de konventioner som hänvisas till i detta avsnitt beskrivs i bilaga 4.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
401
1. Ingen får hållas i slaveri eller träldom.
2. Ingen får tvingas att utföra tvångsarbete eller annat påtvingat arbete.
3. Med ”tvångsarbete eller annat påtvingat arbete” enligt denna artikel förstås inte:
a) arbete som vanligtvis utkrävs av den som är frihetsberövad i
enlighet med bestämmelserna i artikel 5 i denna konvention eller som är villkorligt frigiven från sådant frihetsberövande,
b) tjänstgöring av militär art eller, i länder där samvetsbetänk-
ligheter mot sådan tjänstgöring beaktas, tjänstgöring som i dessa fall utkrävs i stället för militär värnpliktstjänstgöring,
c) tjänstgöring som utkrävs när nödläge eller olycka hotar sam-
hällets existens eller välfärd
d) arbete eller tjänstgöring som ingår i de normala medborger-
liga skyldigheterna
Enligt artikel 5 i konventionen är frihetsberövanden tillåtna bl.a. då någon är lagligen berövad sin frihet efter fällande dom av behörig domstol.
Vad som ska förstås med tvångsarbete eller påtvingat arbete enligt artikel 4 har prövats av den Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna. Kommissionen har framhållit att begreppet måste tolkas i ljuset av den praxis som har utarbetats av Internationella arbetstagarorganisationen (ILO). Med ledning av denna praxis har kommissionen angett att tvångsarbete och påtvunget arbete karaktäriseras av två omständigheter; dels att arbetet utförs av arbetaren mot hans eller hennes vilja, dels att kravet på att arbetet ska utföras är orättfärdigt eller innefattar ett element av förtryck eller att arbetet innebär en påfrestning (”hardship”) som hade kunnat undvikas.16
Europarådet har även utfärdat rekommendationen Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures, som innehåller detaljerade regler om utformningen av villkorliga påföljder eller åtgärder (samhällsåtgärder). Kapitel fyra i rekommendationen behandlar samarbete med och samtycke från den dömde. Enligt de bestämmelser som anges där bör samhällsåtgärder vara ägnade att utveckla den dömdes ansvarstagande gentemot samhället i allmänhet och brottsoffret i synnerhet. Vidare
16SOU 1995:91 Del III s. 40.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
402
anges att en samhällsåtgärd bör väljas endast vid vetskap om vilka förhållanden eller förpliktelser som kan vara ändamålsenliga och om den dömde är beredd att samarbeta och följa dessa. Åtgärden bör utformas i enlighet med den dömdes individuella behov och möjligheter. Före det att verkställigheten påbörjas, bör den dömde informeras om vad samhällsåtgärden innebär och vilket syfte den har samt de villkor och krav som gäller för åtgärden. Den dömde ska så långt möjligt delta i de beslut som fattas om verkställigheten. Krav på samtycke uppställs dock endast för sådana samhällsåtgärder som vidtas före rättegången eller i stället för ett beslut om en sanktion.
Rekommendationen har kompletterats med Recommendation Rec(2000)22 on improving the implementation of the European rules on community sanctions and measures och Recommendation CM/Rec(2010)1 on the Council of Europe Probation Rules. Ingen av dessa rekommendationer ger emellertid någon ytterligare vägledning såvitt avser frågan om samtycke till samhällstjänst eller andra s.k. samhällsåtgärder.
Bestämmelser om tvångsarbete finns även i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (SÖ 1971:42). Av artikel 8 framgår att det inte möter hinder att tillämpa straffarbete som en form av bestraffning för brott, under förutsättning att straffarbetet grundas på en dom som har meddelats av en behörig domstol i en stat där frihetsberövande i form av straffarbete kan åläggas som påföljd för brott. Enligt konventionen ska arbete som regelmässigt utkrävs av den som är berövad friheten till följd av domstols beslut eller den som är villkorligt frigiven inte anses som tvångsarbete eller påtvingat arbete.
Av betydelse i sammanhanget är också United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (”Beijing Rules”), som avser unga lagöverträdare. Reglerna kräver samtycke för att samhällstjänst ska kunna användas på förundersökningsstadiet. Däremot ställs det inte upp något uttalat krav på samtycke när samhällstjänst döms ut av domstol genom fällande dom.
Frågan om ett slopande av kravet på samtycke till samhällstjänst är förenligt med Sveriges konventionsåtaganden övervägdes av Straffsystemkommittén i samband med att samhällstjänst blev ett permanent inslag i påföljdssystemet. Kommittén fann att det var tveksamt huruvida samhällstjänst utan krav på samtycke skulle strida mot de nu beskrivna konventionsåtagandena.17 Regeringen gjorde i den
17SOU 1995:91 s. 259 ff.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
403
proposition där Straffsystemkommitténs betänkande behandlades bedömningen att det ”framstod som mindre sannolikt” att ett borttagande av samtyckeskravet vid påföljdsvalet skulle anses strida mot Sveriges internationella åtaganden, främst eftersom en vägran att fullgöra samhällstjänst inte leder till ett längre fängelsestraff än vad som annars skulle ha blivit fallet och då samhällstjänst inte kan verkställas tvångsvis.18
Inte heller i det av oss föreslagna systemet med villkorligt fängelse skulle det finnas möjlighet att framtvinga verkställighet av samhällstjänst. En vägran att fullgöra beslutad samhällstjänst skulle inte kunna leda till att den dömde får avtjäna ett längre fängelsestraff i anstalt än vad som skulle ha blivit fallet om ett ovillkorligt fängelsestraff hade dömts ut redan från början. Detta, i kombination med att Sveriges konventionsåtaganden inte har förändrats sedan den bedömning som gjordes 1999, innebär att det inte finns skäl att göra en mer restriktiv bedömning i dag än den som gjordes i samband med 1999 års reform.
Vad som ytterligare talar emot att en möjlighet att döma till samhällstjänst utan krav på samtycke från den tilltalade skulle anses strida mot konventionsåtagandena, är att det i vissa andra konventionsanslutna länder, t.ex. Danmark samt England och Wales, inte ställs upp något formellt samtyckeskrav.
Sammantaget är vår bedömning att Sveriges konventionsåtaganden inte hindrar att samhällstjänst döms ut utan att den tilltalade har samtyckt till att utföra oavlönat arbete.
Sammantagen bedömning
Sammantaget gör vi bedömningen att skälen för att avskaffa kravet på samtycke till samhällstjänst – inte minst argumentet att den tilltalade inte bör kunna påverka valet av straffrättslig reaktion för det brott som han eller hon har gjort sig skyldig till – är så starka att de överväger fördelarna med samtyckeskravet. Som anförts ovan anser vi inte att Sveriges internationella konventionsåtaganden hindrar en sådan förändring.
Samtidigt kan det inte bortses från de skäl som talar för ett bibehållet samtyckeskrav, och då särskilt argumentet att ett sådant krav kan antas leda till ökade förutsättningar för att den dömde faktiskt fullgör samhällstjänsten. Vi har därför funnit anledning att
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
404
överväga om det ändå bör behållas ett förändrat eller begränsat samtyckeskrav.
Möjligen är det ordet ”samtycke” som leder tanken fel såvitt avser kravet på den tilltalades medverkan. I själva verket står den tilltalade inför en tvångssituation; vid ett samtyckeskrav kommer domstolen om den tilltalade inte samtycker till samhällstjänst att förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan tilläggssanktion, alternativt döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Samtycket kan därmed sägas endast utgöra en kontroll av att det finns praktiska förutsättningar för verkställighet av samhällstjänsten.
Vi har övervägt om det i stället för samtycke bör användas något annat begrepp för att beskriva kravet på medverkan från den tilltalades sida, som t.ex. att denne ska ”förklara sig villig att medverka till samhällstjänst” eller ”förklara sig villig att underkasta sig samhällstjänst”.19 Ett sådant krav skulle dock inte lösa de grundläggande problemen med samtyckeskravet, nämligen att den tilltalade ges en uttrycklig möjlighet att påverka valet av tilläggssanktion och att han eller hon förväntas ta ställning till ett ”erbjudande” om samhällstjänst även vid förnekande av brottet.
Ett annat alternativ som vi övervägt är att ”vända på” samtyckeskravet, så att samhällstjänst kan dömas ut om inte den tilltalade aktivt motsätter sig att så sker. Ett förbud mot att döma till samhällstjänst mot den tilltalades uttalade vilja skulle sannolikt minska risken för att samhällstjänsten inte fullgörs. Den tilltalade skulle inte heller i förväg behöva ta ställning till frågan om samhällstjänst. Förbudet skulle dock inte förhindra att den tilltalade ges möjlighet att påverka innehållet i det villkorliga fängelsestraffet. De principiella invändningarna mot att lagstiftningen inte ska ge den tilltalade en möjlighet att ”tacka nej” till en påföljd skulle inte bli mindre vid en omvänd samtyckesreglering.
Ingen av de nu beskrivna förändringarna av samtyckeskravet kan således sägas helt uppfylla våra önskemål, vilket har sin grund i att varje reglering som innebär att den tilltalade genom att ange sin inställning till en viss sanktion kan förhindra domstolen att välja just den sanktionen riskerar att leda till att den tilltalade tillåts styra valet av tilläggssanktion. Vi har därför stannat vid att kravet på samtycke från den tilltalades sida helt bör utmönstras som förutsättning för samhällstjänst.
19 Se Wersäll, Betydelsen av samtycke vid icke frihetsberövande påföljder, SvJT 1999 s. 297.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
405
Risken för att samhällstjänsten inte blir fullgjord och att det därför kommer att krävas processer om byte av tilläggssanktion eller beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt skulle dock bli alltför hög om det inte finns möjlighet att alls beakta att den tilltalade redan på förhand aktivt motsätter sig att samhällstjänst döms ut. Ett sådant beaktande bör därför kunna ske inom ramen för en lämplighetsbedömning. Som framgår av det följande föreslår vi att en förutsättning för att samhällstjänst ska kunna väljas som tilläggssanktion ska vara att det är lämpligt med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Enligt vår bedömning är det förhållandet att den tilltalade aktivt motsätter sig samhällstjänst en omständighet som bör vägas in vid en sådan lämplighetsbedömning.
11.5.5.3 Lämplighet
Bakgrunden till nuvarande lämplighetskrav
Kravet på att den tilltalade ska bedömas vara lämplig att utföra samhällstjänst har, i än högre grad än samtyckeskravet, sin grund i att det för påföljdens trovärdighet är avgörande att den samhällstjänst som beslutas också blir fullgjord. En förutsättning för att döma till samhällstjänst har därför ansetts vara att den dömde också har personliga förutsättningar att genomföra samhällstjänstarbete.
Straffsystemkommitténs förslag
Straffsystemkommittén, vars betänkande låg till grund för permanentandet av samhällstjänst som inslag i påföljdssystemet, föreslog att lämplighetskravet skulle avskaffas och ersättas med en påföljdsvalsregel som innebar att den som uppfyllde förutsättningarna för kontraktsvård normalt skulle dömas till den påföljden i stället för samhällstjänst. Förslaget att avskaffa lämplighetskravet grundades dels på att det är svårt att på förhand bedöma huruvida en person är lämplig för samhällstjänst, dels på att ett lämplighetskriterium missgynnar de sämst ställda då det återstående alternativet är ett fängelsestraff. Förslaget genomfördes aldrig.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
406
Överväganden och förslag
På samma sätt som samtyckeskravet kan kravet på lämplighet för samhällstjänst diskuteras.
I nuvarande system, där villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst kan ersätta ett fängelsestraff, kan det uppfattas som orättvist att vissa personer diskvalificeras från förmånen att få en mindre ingripande påföljd på grund av sina personliga förutsättningar. Det kan också – vilket Straffsystemkommittén gjorde – ifrågasättas om det alltid är möjligt att på förhand bedöma lämpligheten eller förmågan hos en person att fullgöra samhällstjänst. Risken är att personer som skulle ha varit kapabla att genomföra samhällstjänst inte anses uppfylla lämplighetskravet, vilket onödigt minskar tillämplighetsområdet för samhällstjänsten.
Trots detta gör vi bedömningen att det bör finnas ett krav på lämplighet även i det påföljdssystem som vi föreslår. Det är varken realistiskt eller ändamålsenligt att välja samhällstjänst som tilläggssanktion, om den tilltalade av en eller annan anledning inte kan arbeta eller om det annars på förhand står klart att denne inte klarar av att utföra samhällstjänst. Till detta kommer att vi föreslår att kravet på samtycke till samhällstjänst ska avskaffas, vilket innebär att det bör finnas möjlighet att avstå från att välja samhällstjänst som tilläggssanktion om den tilltalade redan på förhand aktivt motsätter sig en sådan sanktion. Då en förutsättning för att det villkorliga fängelsestraffet ska anses verkställt är att den dömde har fullgjort den tilläggssanktion som beslutats, skulle en ordning där det inte ställs något krav på vare sig samtycke eller lämplighet tveklöst leda till att samhällstjänsten i många fall måste bytas ut mot någon annan sanktion eller att det måste fattas beslut om att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Utöver det nu sagda måste beaktas att antalet samhällstjänstplatser är begränsat. Problemet med att hitta arbetsplatser där samhällstjänstarbete kan fullgöras har påtalats av Brå i rapporten Samhällstjänst – Dagens situation och framtida möjligheter (2012:4), se avsnitt 11.5.2 ovan. Uppgifter som vi fått från Kriminalvården talar i samma riktning. Det är därmed angeläget att de personer som döms till samhällstjänst sköter arbetet, så att potentiella arbetsgivare inte avskräcks från att ta emot samhällstjänstdömda.
Det system med villkorligt fängelse som vi föreslår i kapitel 9 innebär att den som inte kan dömas till samhällstjänst och som inte har behov av en mer vård- eller påverkansinriktad sanktion ska kunna
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
407
dömas till villkorligt fängelse med en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som samhällstjänsten som bygger på övervakning och kontroll (övervaknings- och kontrollsanktion). Argumentet att lämplighetskravet för samhällstjänst skulle vara socialt diskriminerande och att den som inte uppfyller lämplighetskravet till skillnad från den ”lämplige” döms till en mer ingripande påföljd får därmed inte samma betydelse som enligt nuvarande reglering.
Vi föreslår därför att en förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med samhällstjänst ska vara att en sådan sanktion är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Den närmare innebörden av lämplighetskravet utvecklas i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 3 § BrB.
11.5.6 Innehållet i samhällstjänsten
Vårt förslag: Samhällstjänst ska som utgångspunkt bestå av oav-
lönat arbete. En mindre del av det antal timmar samhällstjänst som dömts ut ska dock kunna bestå av deltagande i annan motsvarande verksamhet, såsom programverksamhet eller kontaktskyldighet.
Nuvarande ordning
I dag innebär samhällstjänst en skyldighet att utföra oavlönat arbete under det antal timmar som bestäms i domen.
Om den påföljd som förenats med samhällstjänst är skyddstillsyn, kan den dömde utöver samhällstjänstarbetet åläggas skyldighet att t.ex. genomgå programverksamhet eller annan form av vård eller behandling. Deltagande i sådan verksamhet utgör emellertid inte del av samhällstjänsten, och den dömde får inte avräkna den tid som åtgått mot de utdömda samhällstjänsttimmarna. Inte heller i övrigt kan samhällstjänsten fullgöras på annat sätt än genom just utförande av oavlönat arbete.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
408
Ordningen i Norge och Finland
I Norge och Finland är systemet annorlunda utformat.
Som framgår av bilaga 3 beslutas det närmare innehållet i den norska motsvarigheten till samhällstjänst, samfunnsstraff, av Kriminalomsorgen (motsvarande Kriminalvården). Samfunnsstraffet kan utöver oavlönat arbete omfatta behandling och rehabilitering. Domstolen dömer ut ett antal timmar samfunnsstraff och Kriminalomsorgen beslutar vad dessa timmar ska fyllas med.
I Finland kan högst 30 timmar av den utdömda samhällstjänsten fullgöras genom att den dömde deltar i ett åtgärdsprogram som syftar till att motverka återfall i brott eller missbruk och att öka förutsättningarna för honom eller henne att fullgöra samhällstjänsten. Minst hälften av det antal timmar samhällstjänst som dömts ut ska dock utgöras av arbete.
Ungdomstjänst
En ordning där påföljden inte bara består av oavlönat arbete utan även inkluderar annan verksamhet finns även i svensk lagstiftning såvitt avser ungdomstjänst. Enligt 32 kap. 2 § BrB ska den som döms till ungdomstjänst åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet i lägst 20 och högst 150 timmar. Tyngdpunkten ligger på oavlönat arbete. Den särskilt anordnade verksamheten är tänkt att fylla ett mindre antal av de utdömda timmarna ungdomstjänst.20
I avsnitt 24.4 lämnar vi förslag till förändringar som innebär förtydliganden av den särskilt anordnade verksamhetens omfattning. Enligt våra förslag ska det föreskrivas i socialtjänstlagen att en mindre del av ungdomstjänsten ska utgöras av annan särskilt anordnad verksamhet. Som utgångspunkt ska ”en mindre del” anses innebära upp till en tredjedel av ungdomstjänsten. För det fall ett litet antal timmar ungdomstjänst döms ut, ska dock upp till hälften av antalet timmar kunna utgöras av sådan verksamhet.
20Prop. 2005/06:165 s. 67 och 131.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
409
En mindre del av samhällstjänsten bör kunna utgöras av annat än oavlönat arbete
De förslag som vi lämnar i kapitel 9 innebär att villkorligt fängelse i de allra flesta fall ska förenas med endast en tilläggssanktion. Endast om en av Kriminalvården föreslagen vård- eller påverkanssanktion inte bedöms vara tillräckligt ingripande, kan rätten välja att skärpa innehållet i det villkorliga fängelsestraffet genom att förena det med en ytterligare sanktion. Det kommer således inte – som vid den nuvarande påföljdskombinationen skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst – i övrigt att finnas möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med både samhällstjänst och någon form av behandlingsinslag. Detta hänger samman med vår grundläggande utgångspunkt att ingripandegraden i tilläggssanktionen ska avgöras utifrån fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet.
Förslagen i kapitel 9 och 10 innebär vidare att samhällstjänst ska vara förstahandsalternativ som tilläggssanktion vid något längre villkorliga fängelsestraff och vid återfall som leder till kortare villkorliga fängelsestraff, såvida det inte finns förutsättningar att välja en vård- eller påverkanssanktion. Först om det inte finns förutsättningar för samhällstjänst, ska det kunna komma i fråga att i stället förena det villkorliga fängelsestraffet med en övervaknings- och kontrollsanktion.
Sammantaget kan våra förslag antas leda till ett minskat tillämpningsområde för samhällstjänst på de allra lägsta straffnivåerna, eftersom det för förstagångsdömda ska vara tillräckligt att förena de kortaste villkorliga fängelsestraffen med böter. Tillämpningsområdet för samhällstjänst när någon som inte tidigare dömts till brott på fängelsenivå döms till ett något längre villkorligt fängelsestraff (som utgångspunkt över tre månader) kan dock antas öka något. Det kan således antas att det i något större utsträckning än i dag kommer att dömas ut samhällstjänst som omfattar ett större antal timmar (100 timmar och mer).
Som framgår av Brå:s rapport om samhällstjänst, se avsnitt 11.5.2 ovan och vidare i avsnitt 11.5.7 nedan, och som Kriminalvården också påtalat för oss är det redan med dagens reglering brist på samhällstjänstplatser. Ett vidgat tillämpningsområde för samhällstjänst under ett större antal timmar kan medföra ytterligare svårigheter i detta avseende. Det finns därför behov av att bredda tillämpningsområdet för samhällstjänsten.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
410
Vad som ytterligare – och kanske i än större utsträckning – talar för ett breddat tillämpningsområde, är att det under verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med samhällstjänst kan framkomma omständigheter som innebär att den dömde är i behov av stöd och hjälp i olika avseenden för att kunna fullgöra samhällstjänstarbetet. Det kan t.ex. röra sig om behov av vård- eller påverkansinsatser av mindre omfattande slag än vad som hade blivit aktuellt vid en vård- eller påverkanssanktion eller om kontakt med en övervakare. Att sådana åtgärder vidtas kan också bidra till att minska risken för att den dömde återfaller i brott. Som framgår av avsnitt 11.5.2 har det i Brå:s ovan nämnda rapport om samhällstjänst påtalats att det är ett problem att det i dag saknas möjlighet att ge sådant stöd till klienter som dömts till villkorlig dom med samhällstjänst.
I enlighet med våra överväganden i avsnitt 9.5.3 får ett syfte med samhällstjänst anses vara att den dömde får ge avkall på rätten att själv disponera sin tid i viss närmare angiven omfattning. Ju allvarligare brottsligheten är – dvs. ju längre villkorligt fängelsestraff som döms ut – desto fler timmar tar samhället i anspråk från den dömde. Med detta som utgångspunkt bör det vara av mindre betydelse vad de utdömda timmarna fylls med, så länge de inte disponeras fritt av den dömde. En väg att bredda tillämpningsområdet för samhällstjänsten skulle därför kunna vara att, på motsvarande sätt som i Norge och Finland och som i den svenska ungdomstjänsten, ge möjlighet att på verkställighetsstadiet byta ut det oavlönade arbetet mot annan verksamhet.
När samhällstjänst infördes som inslag i påföljdssystemet angavs bl.a. att det ligger ett värde i att den dömde ges möjlighet att ingå i en arbetsgemenskap med personer som inte tillhör hans eller hennes vanliga umgängeskrets21 samt att de erfarenheter som dragits av samhällstjänsten i Danmark visat att många dömda fortsätter att hålla kontakt med arbetsplatserna även efter det att de fullgjort samhällstjänsten. Dessa omständigheter skulle kunna tala för att samhällstjänsten till största möjliga del ska bestå av oavlönat arbete, så att det skapas större förutsättningar för den dömde att upprätta en sådan anknytning till arbetsplatsen. Fullgörande av samhällstjänst tycks dock inte i någon större utsträckning leda till att den dömde blir erbjuden fortsatt arbete på arbetsplatsen.22 Under alla förhållanden torde förutsättningarna för fortsatt arbete vara större
21Prop. 1989/90:7 s. 14 och 27. 22Prop. 1997/98:96 s. 102.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
411
om den dömde t.ex. genom att genomgå programverksamhet kan komma till rätta med den problematik som det begångna brottet grundats i.
En starkare invändning mot en möjlighet att låta samhällstjänsten utgöras av annat än oavlönat arbete är att det kan leda till en minskad tydlighet vad avser innebörden av de olika tilläggssanktionerna. Att en skyldighet att utföra oavlönat arbete kan användas som straffrättslig reaktion på brott torde numera vara allmänt känt och accepterat. Innebörden av begreppet samhällstjänst är väl känt och svarar mot hur själva ordalydelsen normalt uppfattas. Det är knappast förenligt med ordalydelsen att sanktionen uteslutande eller till övervägande del skulle bestå av deltagande i vård- eller påverkansprogram eller någon annan verksamhet som inte innebär oavlönat arbete. Dessutom är det viktigt att de olika tilläggssanktionerna kan hållas isär, så att såväl domstolen som den dömde och andra som berörs av påföljdsvalet vet vad påföljden innebär. För att det ska vara möjligt bör utgångspunkten även fortsättningsvis vara att samhällstjänst ska bestå av oavlönat arbete. Därmed bör det inte, som i Norge, överlämnas åt Kriminalvården att fritt avgöra vilket innehåll samhällstjänsttimmarna ska fyllas med.
En tillräcklig tydlighet bör emellertid kunna uppnås om möjligheten att låta samhällstjänsten omfatta andra inslag begränsas, så att det tydligt framgår att det huvudsakliga innehållet ska vara oavlönat arbete. En sådan begränsning kan göras på olika sätt. Ett alternativ är att, som i Finland, föreskriva att ett visst antal timmar samhällstjänst ska kunna ersättas med annat än oavlönat arbete. Med en sådan reglering blir dock den utbytbara andelen mindre ju fler timmar som dömts ut, vilket får anses mindre ändamålsenligt. Det framstår då möjligen som lämpligare att föreskriva att högst en viss andel av de timmar som dömts ut får fyllas med annat innehåll än arbete. Det kan emellertid leda till att systemet blir oflexibelt och svårtillämpat, då man från Kriminalvårdens sida i varje enskilt fall måste räkna ut hur många timmar av den utdömda samhällstjänsten som får utgöras av annat än arbete.
När det gäller ungdomstjänst anges i lagtexten endast att den dömde ska ”åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet”. I förarbetena anges att den särskilt anordnade verksamheten bör utgöra en mindre del av ungdomstjänsten, något som vi i avsnitt 24.4 föreslår ska förtydligas genom förändringar i socialtjänstlagen. Därmed har det åstadkommits en flexibilitet i lagstiftningen, samtidigt som det tydligt markerats att
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
412
utgångspunkten är att huvudinslaget i påföljden ska vara oavlönat arbete. Enligt vår bedömning kan motsvarande tydlighet och flexibilitet uppnås vid samhällstjänst om det ges möjlighet att låta en mindre del av samhällstjänsten utgöras av annat än oavlönat arbete. Hur stor del av sanktionen som ska kunna fullgöras genom annan verksamhet bör överlämnas till Kriminalvården att avgöra utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. En rimlig utgångspunkt bör dock, på motsvarande sätt som när det gäller ungdomstjänst, vara att högst en tredjedel av det utdömda antalet timmar samhällstjänst får fullgöras på annat sätt än genom oavlönat arbete. Vi utvecklar denna fråga vidare i författningskommentaren, avsnitt 1.18, se kommentaren till 2 kap. 1 § lagen om villkorligt fängelse.
Innehållet i den alternativa verksamheten
Nästa fråga att ta ställning till är vad den del av samhällstjänsten som inte består av oavlönat arbetet ska kunna bestå av.
Enligt vår bedömning bör det överlämnas åt Kriminalvården att avgöra denna fråga. Som utgångspunkt bör dock gälla att det ska vara fråga om en åtgärd som kan antas öka sannolikheten för att samhällstjänsten blir fullgjord eller som kan antas bidra till att den dömde inte återfaller i brott.
Enligt vad vi föreslår i avsnitt 11.8.2, ska en vård- eller påverkanssanktion kunna bestå i skyldighet att genomgå av Kriminalvården anordnad programverksamhet. En förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion ska dock vara att det på förhand upprättas ett förslag till sådan sanktion, där de huvudsakliga inslagen i sanktionen anges. När det gäller skyldighet att genomgå programverksamhet torde detta i sin tur – i enlighet med vad beskrivs i avsnitt 9.5.9 – förutsätta att Kriminalvården inte bara bedömer att den tilltalade har behov av att genomgå programverksamhet med viss inriktning, utan också att han eller hon framstår som tillräckligt motiverad att ta till sig innehållet i programmet. Enligt uppgift från Kriminalvården uppstår tillräcklig motivation i många fall först efter det att den tilltalade dömts för brottet. Därmed kan det finnas anledning att ge Kriminalvården möjlighet att, om ett behov konstateras efter domen eller om den dömde först då kan motiveras att genomgå ett program, låta en del av samhällstjänsten utgöras av deltagande i programverksamhet. Genom en sådan möjlighet kan det också skapas bättre
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
413
förutsättningar för personer som har svårt att utföra oavlönat arbete att fullgöra samhällstjänsten. Som exempel kan nämnas att möjlighet att delta i ett missbruksrelaterat påverkansprogram kan leda till att den dömde minskar sitt missbruk eller helt upphör att missbruka och därmed klarar av att utföra oavlönat arbete.
I andra situationer kan det vara mer ändamålsenligt att låta en mindre del av samhällstjänsten utgöras av en kontaktskyldighet, där den dömde får sammanträffa med en företrädare för Kriminalvården eller en särskilt utsedd övervakare för att diskutera den begångna brottsligheten och hur han eller hon ska kunna avhålla sig från att återfalla i brott. Även en sådan skyldighet torde kunna bidra till att den del av samhällstjänsten som består av oavlönat arbete blir utförd.
Sammantaget bör Kriminalvården som alternativ till oavlönat arbete i första hand låta samhällstjänsten omfatta inslag eller åtgärder som kan rymmas inom en vård- eller påverkanssanktion eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Det bör dock inte komma i fråga att låta en del av samhällstjänsten bestå av något av de förstärkande frihetsinskränkande inslag som en mer ingripande övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna bestå av, dvs. helghemarrest eller motsvarande inslag, se avsnitt 11.6.8.
Möjligheten att låta samhällstjänsten bestå av annat än oavlönat arbete bör kunna få särskild betydelse när det gäller yngre vuxna lagöverträdare. I kapitel 29 föreslår vi att lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år inte ska särbehandlas vid påföljdsvalet. Det innebär att de ska dömas till de påföljder som gäller för vuxna, dvs. böter eller fängelse, där fängelsestraffet kan dömas ut villkorligt eller ovillkorligt. Bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB om att rätten vid straffmätningen ska beakta den tilltalades ungdom ska dock gälla även om den tilltalade är 18–20 år. Lagöverträdare mellan 18 och 21 år som döms till villkorligt fängelse kommer därmed i många fall att ha gjort sig skyldiga till förhållandevis allvarlig brottslighet. Även om samhällstjänst i och för sig kan vara en lämplig tilläggssanktion för unga vuxna, så kan det antas att de i många fall kommer att ha behov av stöd och hjälp dels för att minska risken för återfall i brott, dels för att samhällstjänstarbetet ska bli fullgjort. Inom Kriminalvården genomförs för närvarande en särskild ungdomssatsning inriktad på personer upp till 21 år som dömts till en kriminalvårdspåföljd.23 Inom ramen för det arbetet bör det finnas möjlighet att
23 Kriminalvårdens arbete med ungdomar är sammanfattat i en nationell handlingsplan för ungdomssatsningen i Kriminalvården. Handlingsplanen utgår från utredningen ”Ungdomar i Kriminalvården” från år 2006 och revideras årligen.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
414
utarbeta inslag som kan användas inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff som förenats med samhällstjänst.
11.5.7 Ansvaret för och valet av samhällstjänstplatser
Vårt förslag: Kriminalvården ska alltjämt ansvara för att en sam-
hällstjänstplats ordnas för den dömde. Platsen behöver inte vara bestämd innan domstolen dömer i målet.
Samhällstjänstarbete ska som utgångspunkt fullgöras inom ideell eller offentlig verksamhet eller därmed likartad verksamhet. Privata arbetsgivare ska dock kunna anlitas i den mån den verksamhet som bedrivs bedöms lämplig för samhällstjänst och det finns goda möjligheter till kontroll av att arbetet utförs enligt arbetsplanen.
Nuvarande ordning
Som beskrivs närmare i avsnitt 11.5.1 ovan är det Kriminalvården som ansvarar för verkställigheten av en föreskrift om samhällstjänst och för att ordna samhällstjänstplatser. Enligt förarbetena får de arbetsuppgifter som utförs inte inkräkta på den egentliga arbetsmarknaden och samhällstjänsten får inte uppfattas som att oavlönad arbetskraft ställs till den reguljära arbetsmarknadens förfogande. Detta har ansetts innebära att arbetsplatserna i första hand ska skaffas inom den ideella föreningsverksamheten eller inom offentlig verksamhet. Arbetsuppgifterna ska kunna upplevas som meningsfulla, den dömde ska få ingå i någon form av arbetsgemenskap och arbetet får inte vara av integritetskränkande natur.
I rapporten Samhällstjänst – Dagens situation och framtida möjligheter (2012:4), se avsnitt 11.5.2 ovan, konstaterar Brå att Kriminalvården har svårt att rekrytera arbetsplatser för samhällstjänst och att man inom frivården upplever en stor konkurrens om platserna från Arbetsförmedlingen, ungdomstjänsten och Försäkringskassan. Problemet med rekrytering av samhällstjänstplatser har även påtalats direkt till oss av Kriminalvården.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
415
Överväganden och förslag
Vi ser inte någon anledning att ändra den nuvarande ordningen såvitt avser Kriminalvårdens ansvar för att ordna samhällstjänstplatser. Det bör således alltjämt vara Kriminalvården som ansvarar för att en samhällstjänstplats ordnas för den dömde. Platsen behöver inte vara bestämd före det att domstolen dömer i målet.
När det gäller frågan om vilka arbetsuppgifter som ska kunna komma i fråga för den som dömts till samhällstjänst, bör utgångspunkten alltjämt vara att arbetsuppgifterna ska kunna upplevas som meningsfulla, att den dömde får ingå i någon form av arbetsgemenskap och att arbetet inte får vara av integritetskränkande natur.
Såvitt avser frågan om vilka arbetsgivare som ska kunna anlitas för samhällstjänstplaceringar, finns det anledning att beakta det problem med brist på samhällstjänstplatser som Kriminalvården har påtalat. Av de uppgifter som framgår av Brå-rapporten och som även lämnats direkt till oss framgår att det är svårt att rekrytera arbetsgivare för samhällstjänstplaceringar och att detta problem har ökat under senare år. Problemet tycks i något fall t.o.m. ha fått till följd att tjänstemännen på det lokala frivårdskontoret har känt sig förhindrade att avbryta samhällstjänst på en arbetsplats vars lämplighet kunde ifrågasättas. Detta är naturligtvis inte någon godtagbar utveckling.
Som anförts i det föregående (se avsnitt 11.5.6) kan det antas att det i det påföljdssystem som vi föreslår kommer att behövas ett något större antal samhällstjänstplatser för placering under längre tider. För att möta behovet av samhällstjänstplatser, och då särskilt för placering under längre tider, bör det övervägas om det område inom vilket Kriminalvården kan söka samhällstjänstplaceringar kan utvidgas. Den fråga som då faller sig naturlig att undersöka är om det bör kunna komma i fråga att anlita privata arbetsgivare för samhällstjänstarbete.
Nuvarande lagstiftning innebär inte något formellt hinder mot att samhällstjänst utförs i privat verksamhet. Som anförts inledningsvis i detta avsnitt anges dock i förarbetena att samhällstjänst inte får uppfattas som att oavlönad arbetskraft ställs till den reguljära arbetsmarknadens förfogande och att de arbetsuppgifter som väljs för samhällstjänst därför så långt det är möjligt ska vara sådana som normalt inte utförs av anställda. Dessa uttalanden har kommit att tolkas som att privata arbetsgivare inte kan komma i fråga.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
416
När det gäller ungdomstjänst, som också innefattar skyldighet för den dömde att utföra oavlönat arbete, anses det inte finnas någon begränsning i valet av arbetsgivare. I förarbetena betonas att det är viktigt att ungdomstjänsten består av meningsfulla arbetsuppgifter och att arbetet inte uppfattas enbart som en bestraffning. Kommunal och statlig verksamhet, ideella föreningar, trossamfund och andra likande verksamheter utan kommersiella syften nämns som exempel på arbetsgivare. Vidare anges att kommunen kan anordna lämpligt arbete i egen regi om det är svårt att hitta lämpliga arbetsplatser. Privata företag nämns inte som ett alternativ, men det finns inte heller några uttalanden som utesluter att privata arbetsgivare anlitas.24 Ungdomstjänst utförs i förhållandevis stor utsträckning hos privata arbetsgivare. Enligt en utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare som Brå genomfört förläggs en så stor andel som 35 procent av ungdomstjänsten i större kommuner till privat verksamhet.25
I dag förläggs samhällstjänstarbete till stor del hos idrottsföreningar, som ofta driver sin verksamhet som ideella föreningar.26På senare tid har dock idrottsföreningar i växande omfattning kommit att bolagiseras och bedrivas som s.k. idrottsaktiebolag.27 Enligt uppgift från Kriminalvården medför bolagiseringen – med den begränsning till ideell och offentlig verksamhet som förarbetena till dagens lagstiftning anses innebära – att samhällstjänst inte kan förläggas vid sådana idrottsföreningar. Oavsett associationsform bedriver idrottsföreningar verksamhet som får anses lämplig för samhällstjänstarbete. Det bör därför inte enligt vår bedömning finnas något hinder mot att sådana arbetsplatser anlitas, även om verksamheten bedrivs i s.k. idrottsaktiebolag. Andra platser för idrottsutövning som annars brukar bedrivas som ideella föreningar, som t.ex. ridskolor, kan ibland ägas av enskilda privatpersoner. Även sådan verksamhet bör kunna komma i fråga för samhällstjänstarbete.
En utvidgning av nu angivet slag är sannolikt inte tillräcklig för att möta behovet av samhällstjänstplatser. Det bör därför övervägas om underlaget kan utvidgas ytterligare, så att privata arbetsgivare kan användas mer generellt.
24Prop. 2005/06:164 s. 67 f. 25 Ungdomsvård och ungdomstjänst. En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare (Brå-rapport 2011:10), s. 60. 26 Som redovisas i avsnitt 11.5.1 förlades samhällstjänsten i ca 30 procent av de fall som Brå undersökte under 2009 och 2010 inom ramen för den kartläggning som utmynnade i rapporten Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10, till en idrottsförening. 27 Se närmare om idrottsaktiebolag i 11 kap. 3 § i Riksidrottsförbundets stadgar.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
417
Vad som skulle kunna tala emot en sådan utvidgning är den i tidigare förarbeten uttalade risken för att anlitandet av privata arbetsgivare ska leda till konkurrens på den reguljära arbetsmarknaden på så sätt att arbetsgivare väljer att ta emot samhällstjänstdömda i stället för att anställa den arbetskraft som de har behov av. Denna risk bör emellertid enligt vår bedömning inte överdrivas. Samhällstjänstarbete utförs under en kortare period, oftast ett fåtal månader och alltid mindre än ett år. Den dömde arbetar under ett begränsat antal timmar per dag, enligt Kriminalvårdens riktlinjer normalt högst fyra timmar. Arbetsvillkoren skiljer sig alltså från vad som gäller för anställda. De arbetsgivare som tar emot samhällstjänstdömda är medvetna om att arbetsuppgifterna är del av en påföljd för brott samt att mottagandet innefattar en skyldighet att hålla kontakt med Kriminalvården och en kontroll av att den dömde fullgör arbetspassen. Det kan därmed antas att de arbetsgivare som tar emot samhällstjänstdömda i vart fall delvis gör detta på grund av ett samhällsengagemang och inte bara för att de är i behov av arbetskraft.
En annan invändning mot att anlita privata arbetsgivare för samhällstjänstarbete är att det kan finnas en risk för att samhällstjänstdömda får utföra arbetsuppgifter av mindre lämpligt slag. Enligt vår bedömning bör inte heller denna risk överdrivas. Det bör ankomma på Kriminalvården i egenskap av verkställande myndighet att informera sig om inte bara att verksamheten är laglig, utan också att den är lämplig för samhällstjänstarbete och att det kan kontrolleras att arbetet fullgörs. Om Kriminalvården, sedan samhällstjänst påbörjats hos en arbetsgivare, gör bedömningen att verksamheten inte är lämplig eller att kontrollen inte är tillräcklig, får verkställigheten avbrytas och en ny samhällstjänstplats väljas för den dömde.
Utöver den ökade möjligheten att fylla behovet av samhällstjänstplatser, kan en möjlighet för Kriminalvården att söka samhällstjänstplaceringar inom privat verksamhet leda till andra positiva effekter. När samhällstjänst ursprungligen infördes i påföljdssystemet var en förhoppning att en del av de dömda efter fullgörandet av samhällstjänsten skulle erbjudas fortsatt arbete på arbetsplatsen. Så tycks inte ha blivit fallet i någon större omfattning. Detta torde i vart fall till viss del hänga samman med att de arbetsgivare som anlitas inom ideell verksamhet inte har ekonomiska möjligheter att anställa personal. Det kan därför antas att utrymmet för att den dömde ska ges fortsatt arbete på arbetsplatsen är större inom privat verksamhet.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
418
Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att Kriminalvården bör kunna anlita privata arbetsgivare för placering av samhällstjänstdömda. Som angetts i det föregående bör dock en förutsättning för placering i privat verksamhet, liksom för övrigt vid all samhällstjänstplacering, vara att verksamheten bedöms vara lämplig för samhällstjänst. Det bör också finnas goda möjligheter för Kriminalvården att kontrollera att arbetet utförs enligt den arbetsplan som upprättats.
11.5.8 Krav på nykterhet och drogfrihet
Vår bedömning: Vi har i avsnitt 11.3.1 föreslagit att den dömde
inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med. Det innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med samhällstjänst ska vara nykter och drogfri vid utförandet av samhällstjänstarbetet, eller den andra verksamhet som samhällstjänsten kan utgöras av. Han eller hon ska också vara skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet inför och under varje arbetspass.
Vi har i avsnitt 11.3.1 föreslagit att den dömde vid fullgörandet av en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel samt att han eller hon inför eller i samband med fullgörande av tilläggssanktionen ska vara skyldig att på begäran lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av sådana preparat.
Förslaget innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med samhällstjänst ska vara nykter och drogfri vid utförandet av samhällstjänstarbetet (eller den andra verksamhet som en mindre del av samhällstjänsten kan utgöras av) samt att han eller hon är skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet inför och under varje arbetspass. Provtagningen bör kunna ske genom att Kriminalvården utför slumpvisa kontroller vid arbetsplatsen eller att företrädare för arbetsplatsen underrättar Kriminalvården vid misstanke om att den dömde är påverkad av något otillåtet preparat.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
419
11.6 Övervaknings- och kontrollsanktion
11.6.1 Utgångspunkter
Vi har vid våra överväganden i kapitel 9 gjort bedömningen att det bör finnas möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som bygger på övervakning och kontroll av den dömde, en s.k. övervaknings- och kontrollsanktion. Avsikten är att övervaknings- och kontrollsanktionen ska kunna användas när det inte bedöms lämpligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med samhällstjänst och det inte heller finns förutsättningar att besluta om en vård- eller påverkanssanktion (se närmare om vård- eller påverkanssanktionen i avsnitt 11.8 nedan).
Enligt vad vi anför i avsnitt 9.5.7 bör övervaknings- och kontrollsanktionen i sin grundform innebära att den dömde åläggs skyldighet att hålla kontakt med en övervakare och möjligen även anmäla sig till denne eller till Kriminalvården eller polisen med viss regelbundenhet. Vidare bör ingripandegraden hos sanktionen kunna straffmätas i förhållande till det villkorliga fängelsestraffets längd, genom att det föreskrivs längre övervakningstid ju längre straffet är. Vid något längre villkorliga fängelsestraff bör det dessutom finnas möjlighet att skärpa ingripandegraden i sanktionen genom att den får innefatta någon form av frihetsinskränkande inslag, som t.ex. förbud att lämna bostaden eller förbud att vistas på viss plats.
Sammantaget finner vi att följande grundläggande krav bör kunna ställas på en tilläggssanktion som bygger på övervakning och kontroll.
1. Den bör innefatta någon form av övervakning eller kontroll av den dömde.
2. Den ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha valts som tilläggssanktion.
3. Den ska kunna straffmätas i förhållande till fängelsestraffets längd.
4. Den bör så långt möjligt innehålla inslag som typiskt sett kan verka brottsavhållande och som gör att den kan uppfattas som meningsfull såväl av den dömde som av allmänheten.
5. Den bör inte innefatta sådana krav på lämplighet eller behov som samhällstjänst och vård- eller påverkanssanktionen gör.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
420
I det följande överväger vi närmare vilket innehåll övervaknings- och kontrollsanktionen bör ha.
11.6.2 Övervakning i dagens påföljdssystem
En tilläggssanktion som uppfyller de grundläggande krav som anges i föregående avsnitt kan innehålla olika inslag. Då ett av de krav som vi ställt upp är att sanktionen ska innefatta någon form av övervakning eller kontroll av den dömde, faller det sig naturligt att snegla på innehållet i den övervakning som den som i dag döms till skyddstillsyn ställs under.
Som beskrivits i avsnitt 11.2.2 ovan är ett ”grundmoment” i den övervakning som ingår i en skyddstillsyn att den dömde i viss utsträckning ska hålla kontakt med Kriminalvården och den övervakare som förordnats för honom eller henne. Till övervakare kan enligt 3 § FriF förordnas antingen en tjänsteman vid Kriminalvården, en frivårdsinspektör, eller en annan lämplig person, en s.k. lekmannaövervakare. Kriminalvården strävar efter att välja en lekmannaövervakare för den dömde. I vissa situationer kan det dock finnas skäl att välja en tjänsteman vid Kriminalvården som övervakare, som t.ex. om den dömde lider av en psykisk störning eller sjukdom, har grava missbruksproblem eller är så våldsbenägen att lekmannamedverkan bedöms olämplig. Om det finns behov av stora insatser eller om den dömde har särskilda behov kan det även förordnas en eller flera biträdande övervakare.28 Av en kartläggning av frivården som Brå presenterade 2010 framgår att det under 2008 förordnades en lekmannaövervakare för 60 procent av de skyddstillsynsdömda vars verkställighet granskades.29
Lekmannaövervakaren ska vara ett stöd och en förebild för den dömde i det vardagliga livet och ses som ett komplement till den frivårdsinspektör som har myndighetsansvaret under verkställigheten. Den som förordnas som lekmannaövervakare bör kunna kontrollera den dömdes livsföring samt ge denne stöd och vägledning. Lekmannaövervakaren bör inte stå i sådan relation till den dömde att ett beroendeförhållande kan uppstå. Det anses därför vara mindre
28 Uppgiften är hämtad från ett utkast till handbok om övervakning inom kriminalvården som Kriminalvården låtit utredningen ta del av. 29 Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10, s. 25.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
421
lämpligt att arbetsgivare, nära släktingar eller vänner till den dömde förordnas som övervakare.30
Den dömde ska under övervakningstiden hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden som är av betydelse för övervakningen. Han eller hon ska inställa sig hos övervakaren på kallelse och även i övrigt hålla kontakt med övervakaren på det sätt som denne anvisar. Övervakningen kan därmed, som utvecklats i avsnitt 11.2.2 ovan, sägas ha en kontrollerande funktion. Som också beskrivs närmare i avsnitt 11.2.2 kan den dömde inom ramen för övervakningen erbjudas stödjande och motiverande samtal samt hjälp att upprätta kontakter med andra samhällsorgan, vilket innebär att övervakningen även har en stödjande och hjälpande funktion.
Enligt 5 kap. 3 § FrivF ska en tjänsteman vid Kriminalvården så snart som möjligt och senast inom en månad från det att övervakningen börjar sammanträffa med den dömde och övervakaren. Vid mötet ska det bl. a. bestämmas på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde ska hålla kontakt med övervakaren och/eller Kriminalvården. Vidare ska det undersökas i vilken utsträckning Kriminalvården behöver medverka för att förmedla stöd eller hjälp åt den dömde i syfte att han eller hon inte ska återfalla i brott och att hans eller hennes återanpassning i samhället även i övrigt ska främjas.
Kriminalvården håller för närvarande (maj 2012) på att ta fram en särskild handbok om övervakning. Utredningen har fått ta del av ett utkast till handboken. I utkastet anges att kontaktfrekvensen och innehållet i kontakten med övervakaren ska fastställas utifrån en risk- och behovsbedömning som görs för att förebygga återfall i brott. Kontakten bör inte vara glesare än var tredje vecka. Den bör vara tätare under de första fyra månaderna av övervakningstiden, för att sedan kunna glesas ut. Om risken för att den dömde ska återfalla i brott bedöms som hög, bör kontakten enligt utkastet till handbok vara tätare även under den fortsatta övervakningstiden. Som skäl för en glesare kontakt än var tredje vecka anges att återfallsrisken bedöms vara låg, att den dömde har regelbunden och personlig kontakt med socialtjänsten eller att den dömde deltar i programverksamhet, har omfattande annan öppenvårdskontakt eller vistas i institution eller familjehem. Glesare kontakt kan också motiveras av psykisk störning eller sjukdom hos den dömde, om det finns en annan vårdkontakt eller om den dömdes förmåga att sköta
30 Uppgifterna är hämtade från ett utkast till handbok om övervakning inom kriminalvården som Kriminalvården låtit utredningen ta del av.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
422
kontakten är kraftigt nedsatt till följd av sjukdomen. Även studier eller arbete utomlands, långa reseavstånd mellan bostadsorten och övervakaren eller att den dömde befinner sig i slutet av övervakningsperioden efter en längre tids skötsamhet, anges som skäl för en glesare kontakt.
11.6.3 Tänkbara inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion
En övervakning med ett innehåll av det slag som beskrivits i föregående avsnitt skulle sannolikt vara tillräcklig även i ett system med villkorligt fängelse, om övervakningen alltid kombineras med en annan tilläggssanktion eller endast utgör en del av tilläggssanktionen. För det fall att övervakning ska utgöra en självständig tilläggssanktion måste den dock, som påpekats i det föregående, kunna tillföras något ytterligare för att räcka till även vid något längre villkorliga fängelsestraff.
Enligt vår bedömning bör en utgångspunkt vara att övervaknings- och kontrollsanktionen inte bara ska fylla en preventiv (återfallsförebyggande) eller en stödjande funktion utan att den också måste bestå av någon form av kontrollerande (repressiv) åtgärd, dvs. att den dömdes förehavanden kontrolleras i något avseende och att övervakningen därigenom innebär en inskränkning av den dömdes frihet. Sanktionen bör också gå att straffmäta, så att ingripandegraden blir högre ju längre det villkorliga fängelsestraffet är. Därutöver bör beaktas vilka kontrollerande inslag som finns inom ramen för de icke frihetsberövande påföljderna i andra europeiska länder31och vilka övervakningsåtgärder som ska kunna verkställas inom ramen för ett europeiskt samarbete enligt rådets rambeslut (2008/947/RIF) om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder.32 Med dessa utgångspunkter skulle innehållet i övervaknings- och kontrollsanktionen kunna bestå av en eller flera av följande åtgärder:
• Anmälningsskyldighet – Den dömde åläggs skyldighet att på angivna tider anmäla sig hos den verkställande myndigheten (Kriminalvården), polisen eller annan myndighet eller person genom personligt besök eller på annat sätt. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antal veckor eller månader) under
31 Påföljdssystemet i några andra europeiska länder beskrivs närmare i kapitel 5 och bilaga 3. 32 Innehållet i rambeslutet framgår av bilaga 4.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
423
vilken anmälningsskyldigheten ska fortgå och genom intensiteten, dvs. hur ofta anmälan ska ske.
• Kontaktskyldighet – Den dömde åläggs skyldighet att på angivna tider träffa företrädare för den verkställande myndigheten (Kriminalvården) eller en särskilt förordnad övervakare för stödjande och motiverande samtal. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antalet veckor eller månader) under vilken kontaktskyldigheten ska fortgå och genom intensiteten, dvs. hur ofta den dömde ska träffa Kriminalvården eller övervakaren.
• Förbud att lämna en viss plats eller ett visst område – Den dömde förbjuds att lämna en särskilt angiven plats (t.ex. bostaden) eller ett särskilt angivet område. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antalet veckor eller månader) under vilken förbudet ska fortgå och storleken på det område inom vilket den dömde måste uppehålla sig. Förbudet kan också göras mindre ingripande genom att det beslutas att det endast ska gälla ett visst antal timmar per dag, ett visst antal dagar per vecka eller vissa veckodagar. Efterlevnaden av förbudet kan kontrolleras genom elektronisk övervakning.
• Förbud att vistas på viss plats eller inom visst område – Den dömde förbjuds att uppehålla sig på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, exempelvis i eller i närheten av målsägandens bostad eller på andra platser där risken för återfall i brott bedöms vara särskilt stor, som t.ex. på krogar och andra uteställen. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antalet veckor eller månader) under vilket förbudet ska fortgå och antalet platser eller storleken på det område inom vilket den dömde inte får uppehålla sig. Förbudet kan också göras mindre ingripande genom att det beslutas att det endast ska gälla ett visst antal timmar per dag, ett visst antal dagar per vecka eller vissa veckodagar. Efterlevnaden av förbudet kan kontrolleras genom elektronisk övervakning.
• Kontaktförbud – Den dömde förbjuds att söka upp eller på annat sätt ta kontakt med den eller de personer som brottet riktats mot, motsvarande sådant kontaktförbud som omfattas av lagen (1988:688) om kontaktförbud. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antal veckor eller månader) som förbudet ska fortgå. Efterlevnaden av förbudet kan kontrolleras genom elektronisk övervakning, vilket dock torde förutsätta att det också
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
424
finns ett förbud för den dömde att vistas på en viss plats eller inom ett visst område.
• Närvarocentrum – Skyldighet för den dömde att vistas på ett av
Kriminalvården bedrivet närvarocentrum under ett visst antal timmar per dag eller vecka. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antalet veckor eller månader) under vilken skyldigheten att vistas på närvarocentret ska fortgå och intensiteten, dvs. hur ofta och hur länge den dömde ska uppehålla sig på centret.
Området för olika övervakningsinslag är under utveckling. Som framgår av beskrivningen av påföljdssystemet i några andra europeiska länder i bilaga 3 förekommer det t.ex. i England och Wales att övervakning sker genom s.k. voice identification, dvs. att den dömde ringer till frivården från en bestämd plats vid bestämda tidpunkter och lämnar ett meddelande. Telefonen är försedd med teknik som gör att den känner av uppringarens röst och därmed kan avgöra om det är rätt person som ringer från den aktuella telefonen. Det är bara ett exempel på vilken typ av övervakningsinslag som skulle kunna komma i fråga i framtiden. De ovan angivna inslagen är dock de som vi bedömer kan övervägas närmare i dagsläget.
11.6.4 En övervaknings- och kontrollsanktion ska alltid innefatta kontaktskyldighet
Vårt förslag och vår bedömning: Ett grundelement i över-
vaknings- och kontrollsanktionen ska vara en skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en av Kriminalvården utsedd övervakare (kontaktskyldighet).
Kontaktskyldigheten ska fullgöras genom att den dömde under den tid som övervaknings- och kontrollsanktionen pågår håller tät kontakt med övervakaren. Den närmare kontaktfrekvensen bör inte anges i lag. Som utgångspunkt bör dock gälla att den dömde i vart fall inledningsvis ska sammanträffa med övervakaren minst en gång i veckan.
Kriminalvården ska kunna ersätta hela eller delar av kontaktskyldigheten med skyldighet för den dömde att delta i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
425
Kontaktskyldighet bör utgöra grundläggande inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion
Som anförts i det föregående är avsikten att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna väljas som tilläggssanktion om lämplighetskravet för samhällstjänst inte är uppfyllt och det inte heller finns förutsättningar att förena det villkorliga fängelsestraffet med en vård- eller påverkanssanktion. Övervaknings- och kontrollsanktionen bör därför i varje enskilt fall vara i huvudsak lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha valts som tilläggssanktion. Det innebär att det vid utformningen av sanktionen måste göras en jämförelse med ingripandegraden hos samhällstjänsten.
Samhällstjänst innebär en uppoffring för den dömde genom att hans eller hennes tid tas i anspråk för ett visst antal timmar oavlönat arbete. För att övervaknings- och kontrollsanktionen ska kunna jämställas med samhällstjänst i ingripandegrad måste den innebära en lika tydlig uppoffring för den dömde. Enligt vår bedömning är det svårt att se något annat sätt att uppnå en sådan uppoffring än att sanktionen får innehålla inslag som innebär en inskränkning i den dömdes frihet och möjlighet att själv fullt ut disponera sin tid och sätta ramarna för sin tillvaro. Ett grundelement i övervaknings- och kontrollsanktionen bör därför vara att den dömde åläggs en kontaktskyldighet som innebär att han eller hon måste underkasta sig i förväg bestämda krav på närvaro och tillgänglighet.
Den närmare innebörden av kontaktskyldighet
En kontaktskyldighet kan, som beskrivits ovan, bestå i skyldighet för den dömde att på angivna tider träffa företrädare för Kriminalvården eller en särskilt förordnad övervakare för stödjande och motiverande samtal.
För att knyta an till innehållet i den övervakning som i dag utgör en del av verkställighetsinnehållet i en skyddstillsyn, bör kontaktskyldigheten enligt vår bedömning bestå i att den dömde träffar en av Kriminalvården utsedd övervakare. Som övervakare bör, liksom i dag, kunna förordnas antingen en tjänsteman vid Kriminalvården eller en annan lämplig person, dvs. en lekmannaövervakare. Valet av övervakare bör ankomma på Kriminalvården.
Mötena med övervakaren bör – på motsvarande sätt som i dag – ges ett innehåll som så långt möjligt kan uppfattas som menings-
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
426
fullt och som i möjligaste mån har ett brottsförebyggande syfte. Som utgångspunkt bör innehållet kunna motsvara ”grundinnehållet” i dagens övervakning vid skyddstillsyn. Det innebär att kontakten med övervakaren utöver en kontroll av var den dömde uppehåller sig även bör kunna ta sikte på åtgärder av stödjande och hjälpande karaktär, i den utsträckning den dömde har behov av sådana åtgärder och åtgärderna kan antas bidra till att han eller hon avstår från att återfalla i brott.
Exempel på stödjande och hjälpande åtgärder som övervakaren bör kunna bistå med i samband med fullgörandet av kontaktskyldigheten är att förmedla kontakter mellan den dömde och socialtjänst, arbetsförmedling eller andra samhällsorgan. Liksom i dag bör den stödjande och hjälpande funktionen begränsas av de ramar som normaliseringsprincipen ställer upp, så att Kriminalvårdens och övervakarens roll stannar vid just förmedling av kontakt med de organ som har det egentliga ansvaret för att tillgodose den dömdes behov. Kontakten med övervakaren bör därutöver kunna användas till samtal om det begångna brottet och hur den dömde kan undvika att återfalla i brott. Övervakaren bör även kunna stötta den dömde i fullgörandet av de andra inslag som övervaknings- och kontrollsanktionen innebär.
Som framgår nedan bör Kriminalvården också, i den mån det är lämpligt och den dömde anses vara i behov av det, kunna låta kontaktskyldigheten – eller en del av denna – bestå av att den dömde deltar i ett påverkansprogram som antingen är allmänt brottsförebyggande eller tar sikte på den aktuella brottsligheten.
Intensiteten i kontaktskyldigheten
För att öka tydligheten och enhetligheten i övervaknings- och kontrollsanktionen och för att så långt möjligt säkerställa att sanktionen motsvarar samhällstjänst i ingripandegrad, kan det övervägas att ange en viss frekvens eller en minimifrekvens med vilken den dömde måste sammanträffa med övervakaren.
När det gäller övervakning inom ramen för en skyddstillsyn finns det inget formellt krav på intensiteten i kontakten med övervakaren. Som beskrivits närmare i avsnitt 11.6.2 innebär dock anvisningarna i Kriminalvårdens utkast till handbok om övervakning att den dömde som regel bör ha kontakt med övervakaren minst en gång var tredje vecka.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
427
Övervakningen vid skyddstillsyn pågår som regel under ett år oavsett den begångna brottslighetens straffvärde. Vi har i avsnitt 11.6.1 gjort bedömningen att övervaknings- och kontrollsanktionen bör gå att straffmäta, så att ingripandegraden blir beroende av det villkorliga fängelsestraffets längd. I det bör bl.a. ligga att sanktionens längd anpassas till det villkorliga fängelsestraffets längd, så att ett kortare villkorligt fängelsestraff förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion som pågår under kortare tid än den övervaknings- och kontrollsanktion som ett längre villkorligt fängelsestraff förenas med. För att uppnå den effekten föreslår vi i avsnitt 11.6.5 nedan att övervaknings- och kontrollsanktionens längd ska motsvara det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år. Det innebär att kontaktskyldigheten inom ramen för en övervaknings- och kontrollsanktion i många fall kommer att pågå betydligt kortare tid än ett år, ibland endast några enstaka månader. En så gles kontakt som ett sammanträffande var tredje vecka kan därför inte anses tillräcklig för att sanktionen ska motsvara det antal timmar samhällstjänst som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med.
Bör det då föreskrivas en tätare kontaktskyldighet än vad som rekommenderas som miniminivå under övervakning vid skyddstillsyn, t.ex. en gång i veckan eller en gång varannan vecka?
En skyldighet för den dömde att sammanträffa med övervakaren en gång i veckan torde rimligen upplevas som förhållandevis ingripande, även om kontaktskyldigheten endast ska pågå under några månader. En kontaktskyldighet måste dock delvis vara beroende av att den dömde har behov av och är mottaglig för de stöd- och hjälpåtgärder som övervakaren kan erbjuda. För det fall att den dömde inte har något behov av stöd i form av t.ex. förmedling av kontakt med andra samhällsorgan eller om han eller hon inte är intresserad av de åtgärder som övervakaren i övrigt har att erbjuda, kommer det att vara svårt att fylla en alltför tät kontakt med ett meningsfullt innehåll. Vi gör därför bedömningen att kontaktfrekvensen inte bör preciseras närmare i lag än att det ska vara fråga om en tät kontakt. Som utvecklas närmare i författningskommentaren, avsnitt 1.18, se kommentaren till 3 kap. 1 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse, bör dock som utgångspunkt gälla att den dömde i vart fall inledningsvis ska sammanträffa med övervakaren minst en gång i veckan.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
428
Kontaktskyldigheten bör kunna utgöras av deltagande i av Kriminalvården anordnad programverksamhet
Vi har i avsnitt 9.5.9 föreslagit att villkorligt fängelse ska kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion. Enligt våra överväganden i avsnitt 11.8.2 ska en sådan sanktion bl.a. kunna bestå av skyldighet för den dömde att delta i av Kriminalvården bedriven brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet. I den mån Kriminalvården har ett lämpligt påverkansprogram att erbjuda och den dömde bedöms vara i behov av och ha förutsättningar för att genomföra programmet, ska detta ha företräde framför såväl samhällstjänst som övervaknings- och kontrollsanktion.
En förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion ska enligt våra förslag i avsnitt 9.5.9 vara att Kriminalvården i yttrande till domstolen upprättar ett förslag till sådan sanktion. Ett sådant förslag kommer emellertid inte alltid att kunna upprättas inför huvudförhandlingen i målet, även om Kriminalvården i och för sig tillhandahåller ett program som framstår som lämpligt med hänsyn till den begångna brottsligheten. Det kan t.ex. bero på att den tilltalade inte har inställt sig hos Kriminalvården för personutredning eller att denne under personutredningen inte har varit tillräckligt motiverad att genomgå programmet och därmed inte heller bedömts lämplig att delta i det. I sådana fall kommer det villkorliga fängelsestraffet – om inte samhällstjänst bedöms vara en lämplig sanktion – att förenas med en övervaknings- eller kontrollsanktion. Det är emellertid inte uteslutet att den som döms till villkorligt fängelse med en övervaknings- och kontrollsanktion under verkställigheten kan motiveras till att delta i programverksamhet. I sådana fall bör finnas möjlighet för Kriminalvården att – utan att helt byta tilläggssanktion – låta hela eller delar av kontaktskyldigheten utgöras av deltagande i programmet. Då programverksamheten bedrivs i Kriminalvårdens regi kan det sägas innefatta en form av kontakt, om inte med en övervakare så i vart fall med Kriminalvården.
11.6.5 Övervaknings- och kontrollsanktionens varaktighet
Vårt förslag: Övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå
under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
429
För att en övervaknings- och kontrollsanktion ska bli rimligt jämförbar med samhällstjänst i ingripandegrad, bör den som utgångspunkt pågå under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd. Därigenom ges det också möjlighet att straffmäta sanktionen.
För att sanktionen ska kunna ges ett meningsfullt – och i någon mån ingripande – innehåll, bör den dock ha viss minsta varaktighet. Dessutom torde det under inledningsskedet behövas viss tid för att planera det närmare innehållet i sanktionen. Att besluta om en övervaknings- och kontrollsanktion som ska pågå under någon enstaka månad framstår därmed inte som ändamålsenligt och kan knappast uppfattas som meningsfullt. Det bör därför föreskrivas en minimitid under vilken en övervaknings- och kontrollsanktion alltid ska pågå oavsett det villkorliga fängelsestraffets längd. Minimitiden får dock inte vara alltför lång, eftersom det då inte ges tillräcklig möjlighet att anpassa ingripandegraden i sanktionen till det villkorliga fängelsestraffets längd. En rimlig avvägning mellan å ena sidan kravet på proportionalitet mellan brott och påföljd och å andra sidan vad som kan betraktas som meningsfullt och ändamålsenligt ur ett verkställighetsperspektiv är enligt vår bedömning att övervaknings- och kontrollsanktionen får pågå under lika lång tid som det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år.
11.6.6 I vissa fall bör övervaknings- och kontrollsanktionen innefatta anmälningsskyldighet
Vårt förslag och vår bedömning: Om det villkorliga fängelse-
straffets längd överstiger två månader, ska övervaknings- och kontrollsanktionen utöver kontaktskyldighet innefatta anmälningsskyldighet.
Anmälningsskyldigheten ska fullgöras genom att den dömde under den tid som övervaknings- och kontrollsanktionen pågår regelbundet anmäler sig hos Kriminalvården eller annan myndighet eller person som Kriminalvården anvisar.
Anmälningsfrekvensen anges inte närmare i lag, men som utgångspunkt bör gälla att anmälan i vart fall inledningsvis ska ske en till två gånger per vecka.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
430
Anmälningsskyldighet kan förstärka ingripandegraden i en övervaknings- och kontrollsanktion
I föregående avsnitt har vi föreslagit att en övervaknings- och kontrollsanktion alltid ska pågå i minst tre månader. Det innebär att den dömde oavsett om det villkorliga fängelsestraffet uppgår till 14 dagar, en månad, två månader eller tre månader kommer att åläggas kontaktskyldighet under tre månader.
En skyldighet att under tre månader hålla kontakt med en övervakare på det sätt som föreslagits i avsnitt 11.6.4 bör enligt vår bedömning rimligen kunna motsvara en skyldighet att utföra samhällstjänst i upp till 60 timmar. Tre månaders kontaktskyldighet utgör därmed en tillräckligt ingripande tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff som uppgår till högst två månader. Om det villkorliga fängelsestraffet är längre än så, dvs. tre månader eller mer, kan det dock knappast anses tillräckligt att tilläggssanktionen endast utgörs av kontaktskyldighet under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd. För villkorliga fängelsestraff som uppgår till mer än två månader behöver således innehållet i övervaknings- och kontrollsanktionen förstärkas i något avseende.
Vad som ytterligare talar för en sådan förstärkning är att det för villkorliga fängelsestraff mellan 14 dagar och tre månader inte sker någon differentiering av ingripandegraden i kontaktskyldigheten. Innehållet i övervaknings- och kontrollsanktionen bör rimligen vara mer ingripande om det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till tre månader än om det uppgår till 14 dagar.
Enligt vår bedömning kan en högre ingripandegrad åstadkommas samtidigt som en viss differentiering uppnås även vid de kortaste villkorliga fängelsestraffen, om övervaknings- och kontrollsanktionen när det villkorliga fängelsestraffets längd överstiger två månader utöver kontaktskyldighet får omfatta anmälningsskyldighet.
Den närmare innebörden av anmälningsskyldighet
En anmälningsskyldighet har inte något faktiskt innehåll, utan består endast av att den dömde åläggs att inställa sig på en viss angiven plats vid en närmare angiven tidpunkt. Dess syfte blir därmed i första hand repressivt, genom att den dömdes rörelsefrihet begränsas (han eller hon kan t.ex. inte resa bort under de dagar då anmälningsskyldighet ska fullgöras), och kontrollerande, genom att det går att
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
431
kontrollera var han eller hon befinner sig vid en viss tidpunkt. I någon omfattning kan anmälningsskyldigheten även verka brottsavhållande i det att den dömde är skyldig att på vissa tider anmäla sig på en plats som han eller hon själv inte disponerar över. Anmälningsskyldighet kan därmed sägas utgöra ett naturligt inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion.
En särskild fråga är till vem anmälan ska ske. Det mest lättadministrerade alternativet torde vara att anmälningsskyldigheten fullgörs genom att den dömde anmäler sig hos Kriminalvården (på ett frivårdskontor). En ordning som innebär att anmälan endast kan ske hos Kriminalvården kan dock innebära praktiska problem, särskilt om anmälan ska ske med täta intervall, då det inte minst i glesbygd kan vara långt till närmaste frivårdskontor. Anmälan hos Kriminalvården kan dessutom ofta endast ske under dagtid på vardagar, eftersom de flesta frivårdskontor inte är bemannade under kvällar och helger.
En alternativ möjlighet är att den dömde åläggs att anmäla sig hos sitt lokala poliskontor. Vad som talar för en sådan lösning, är att anmälningsskyldigheten främst har en repressiv och kontrollerande funktion. Anmälan hos polisen skulle också ha den fördelen att anmälningsskyldighet kan åläggas även på kvällar och helger, vilket möjligen skulle kunna öka den brottsavhållande effekten.
Anmälan vid ett poliskontor innebär dock att polisen ges ett ansvar för verkställighet av en frivårdspåföljd som man inte har i dag. Om anmälningsskyldigheten ska fullgöras vid ett poliskontor förutsätts att Kriminalvården, som är den myndighet som har att vidta åtgärder om tilläggssanktionen inte fullgörs, får vetskap om huruvida den dömde inställt sig i enlighet med vad som beslutats eller inte. Även i övrigt krävs en tydlig samverkan mellan Kriminalvården och polisen när det gäller t.ex. vid vilka tider anmälan ska ske.
Att anmälningsskyldighet fullgörs hos polisen inom ramen för verkställighet av en påföljd förekommer dock redan i dag. Enligt 10 kap.1 och 2 §§fängelselagen (2010:610) kan Kriminalvården bevilja den som avtjänar fängelse i anstalt permission under en kortare tid. En sådan permission kan förenas med villkor om anmälningsplikt.33 Anmälningsplikten kan fullgöras genom att den dömde anmäler sig till polisen. Enligt uppgift från Kriminalvården fullgörs anmälningsplikten i praktiken på så sätt att den dömde vid särskilt angivna tider uppsöker det lokala poliskontor som Kriminalvården
33 Se 10 kap. 5 § fängelselagen och KVFS 2011:1 s. 34, allmänna råd till 10 kap. 5 § fängelselagen.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
432
anvisat honom eller henne och där får en stämpel som anger på vilken dag och vid vilken tid han eller hon har inställt sig. Stämpeln ska sedan visas upp för Kriminalvården, som ett bevis för att den dömde har fullgjort anmälningsplikten. Poliskontoret har inte något ansvar för att kontrollera att anmälan sker eller att rapportera till Kriminalvården om den dömde inte anmäler sig.
Det finns således en upparbetad samverkan mellan Kriminalvården och polisen när det gäller fullgörande av anmälningsplikt. På motsvarande sätt skulle anmälningsskyldigheten inom ramen för en övervaknings- och kontrollsanktion kunna fullgöras genom stämpling vid det lokala poliskontoret. Att anmälningsskyldigheten har fullgjorts kan sedan kontrolleras genom att den dömde visar upp stämpeln när han eller hon träffar sin övervakare. Genom samråd mellan myndigheterna kan även andra former för samverkan och kontroll utarbetas.
Även andra myndigheter eller organ skulle kunna ta emot anmälan och lämna intyg på att anmälan skett på motsvarande sätt som redogjorts för när det gäller polisen. Ytterligare en ordning kan vara att den dömde anmäler sig till den övervakare, antingen tjänstemannaövervakare eller lekmannaövervakare, som ansvarar för kontaktskyldigheten.
Det nu anförda innebär att platsen för anmälningsskyldighetens fullgörande bör kunna bestämmas på ett flexibelt sätt, med beaktande av förhållandena i det enskilda fallet. Vi har därför gjort bedömningen att det bör ankomma på Kriminalvården, i egenskap av verkställande myndighet, att i samband med att verkställigheten inleds besluta till vem anmälan ska ske.
Intensiteten i anmälningsskyldigheten
På samma sätt som när det gäller kontaktskyldighet kan det övervägas om det, i syfte att öka tydligheten och enhetligheten i övervaknings- och kontrollsanktionen, bör anges en viss frekvens eller en minimifrekvens med vilken anmälningsskyldigheten ska fullgöras. Det skulle t.ex. kunna uttryckas som att den dömde ska anmäla sig två gånger i veckan eller minst en gång i veckan. Vad som kan anföras för en sådan reglering är att anmälningsskyldigheten till skillnad från kontaktskyldigheten, vars ingripandegrad i enlighet med vad vi har anfört i avsnitt 11.6.4 till viss del måste grundas på huruvida den dömde är i behov av och motiverad för kontakt med över-
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
433
vakaren, endast har ett repressivt och kontrollerande syfte och att den därför bör kunna vara utformad på ett enhetligt sätt.
Det finns dock goda skäl för en mer flexibel utformning även av anmälningsskyldigheten. Anmälningsskyldighet kommer alltid att kombineras med kontaktskyldighet. Intensiteten i kontaktskyldigheten kommer, som anförts i det föregående, bl.a. att vara beroende av i vilken utsträckning den dömde anses vara i behov av kontakt med övervakaren. Kontaktskyldigheten kan därmed bli olika ingripande för olika personer, även om de har dömts till lika långa villkorliga fängelsestraff. Det kan därför finnas skäl att ”balansera upp” ingripandegraden i övervaknings- och kontrollsanktionen med hjälp av anmälningsskyldigheten. Det kan ske genom att det om det anses motiverat med en låg kontaktintensitet beslutas om en tätare anmälningsskyldighet och tvärtom. Olika praktiska förutsättningar i olika delar av landet vad gäller möjligheten att anordna anmälningsskyldighet talar också för en flexibel reglering. Vi har därför funnit att den dömde bör åläggas att regelbundet anmäla sig till Kriminalvården eller till annan myndighet eller person som Kriminalvården anvisar, men att det bör ankomma på Kriminalvården att besluta med vilken intensitet anmälningsskyldigheten ska fullgöras i det enskilda fallet. En utgångspunkt bör kunna vara att anmälan i vart fall inledningsvis ska ske en till två gånger per vecka.
11.6.7 Kontakt- och anmälningsskyldighet är inte alltid tillräckligt
Vår bedömning: Om det villkorliga fängelsestraffets längd upp-
går till sex månader eller mer, bör övervaknings- och kontrollsanktionen utöver kontakt- och anmälningsskyldighet tillföras ytterligare förstärkande moment.
Ett villkorligt fängelsestraff i förening med en övervaknings- och kontrollsanktion som består av kontakt- och anmälningsskyldighet på det sätt som beskrivits i det föregående är enligt vår bedömning en tillräckligt ingripande reaktion vid inte alltför allvarlig brottslighet. Vid något längre villkorliga fängelsestraff kan emellertid inte en tilläggssanktion som enbart består av kontakt- och anmälningsskyldighet anses tillräcklig.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
434
Som anförts i det föregående ska ingripandegraden i övervaknings- och kontrollsanktionen motsvara den hos det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha valts som tilläggssanktion. Om samhällstjänst väljs som tilläggssanktion ska t.ex. ett villkorligt fängelsestraff om tio månader – i enlighet med den praxis som gäller i dag för skyddstillsyn med samhällstjänst – förenas med 220 timmar samhällstjänst. Det är svårt att se att en kontakt- och anmälningsskyldighet kan fyllas med ett meningsfullt innehåll som är så ingripande att det motsvarar ett så stort antal timmar samhällstjänst. Övervaknings- och kontrollsanktionen måste därför tillföras något mer ingripande moment för att kunna användas som tilläggssanktion vid villkorliga fängelsestraff som är längre än några enstaka månader.
Enligt vår bedömning bör det krävas att en övervaknings- och kontrollsanktion som utgör tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff som uppgår till sex månader eller mer innehåller inslag som är mer ingripande än kontakt- och anmälningsskyldighet.
Sådana förstärkande inslag bör även ingå om ett kortare villkorligt fängelsestraff förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion som ska pågå i sex månader eller mer, till följd av de förslag som lämnas i avsnitt 10.4.4.
11.6.8 Förstärkande inslag vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till sex månader eller mer
11.6.8.1 Inledning
Som vi anfört i avsnitt 11.6.3 ovan kan ingripandegraden i en övervaknings- och kontrollsanktion mätas utifrån vilken inskränkning av den dömdes frihet den innebär. För att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna komma i fråga som tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff som uppgår till sex månader eller mer eller om sanktionen av andra skäl ska pågå under en så lång tid, måste ingripandegraden i sanktionen – i enlighet med den bedömning som vi gjort i föregående avsnitt – förstärkas genom att den förses med ytterligare frihetsinskränkande inslag utöver kontakt- och anmälningsskyldigheten. Den fråga som därmed måste övervägas är vad ett sådant förstärkande inslag ska kunna bestå av.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
435
Vi har i avsnitt 11.6.3, utöver kontakt- och anmälningsskyldighet, angett att följande åtgärder skulle kunna användas som inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion.
• Skyldighet att uppehålla sig på en viss plats eller inom ett visst område
• Förbud att uppehålla sig på en viss plats eller inom ett visst område
• Kontaktförbud
• Skyldighet att vistas på ett närvarocentrum
Enligt vår bedömning bör det prövas om någon eller några av dessa åtgärder kan komma i fråga som förstärkningsinslag.
11.6.8.2 Det förstärkande inslaget bör inte vara beroende av att det finns en målsägande
Vår bedömning: Det förstärkande inslaget bör inte vara bero-
ende av att det finns en målsägande som anses vara i behov av skydd mot ytterligare brottslighet.
Övervaknings- och kontrollsanktionen är avsedd att tillämpas i situationer där samhällstjänst inte är en lämplig sanktion och det inte heller finns förutsättningar att förena det villkorliga fängelsestraffet med en vård- eller påverkanssanktion. Om inte heller en övervaknings- och kontrollsanktion kan dömas ut, återstår endast ovillkorligt fängelse.
I syfte att undvika att ett ovillkorligt fängelsestraff måste dömas ut på grund av avsaknaden av en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, bör övervaknings- och kontrollsanktionen ges ett så brett tillämpningsområde som möjligt. Möjligheten att förena villkorligt fängelse med en sådan sanktion bör därför inte vara beroende av att det finns en målsägande. Inte heller bör ingripandegraden i sanktionen påverkas av en eventuell målsägandes behov av skydd mot att utsättas för ytterligare brott från den tilltalades sida. Ingripandegraden bör – i enlighet med våra allmänna utgångspunkter – i stället avgöras utifrån längden på det villkorliga fängelsestraffet. Sanktionen bör således i första hand ha en repressiv funktion, även om innehållet så långt möjligt bör verka brottsavhållande. Det förstärkande
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
436
inslaget i övervaknings- och kontrollsanktionen bör därför inte vara beroende av att det finns en målsägande som anses vara i behov av skydd mot ytterligare brottslighet.
11.6.8.3 Kontaktförbud bör inte utgöra förstärkningsinslag
Vår bedömning: Ett kontaktförbud har ett utpräglat skydds-
syfte, vilket innebär att ingripandegraden måste avgöras utifrån målsägandens (eller annan persons) behov av skydd mot att kontaktas av person som förbudet riktas mot. Kontaktförbud lämpar sig därmed mindre väl som inslag i en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Innehållet i en övervaknings- och kontrollsanktion bör därför inte kunna förstärkas genom att den dömde förbjuds att söka upp eller på annat sätt kontakta en person, t.ex. målsäganden.
Inledning
En av de åtgärder som i enlighet med vad som anförts i avsnitt 11.6.8.1 skulle kunna utgöra förstärkande inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion är kontaktförbud. Ett kontaktförbud innebär att den dömde förbjuds att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person.
Nuvarande ordning
I dag kan kontaktförbud meddelas enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud. Enligt 1 § första stycket får ett sådant beslut meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avser att skydda. Ett beslut om kontaktförbud förutsätter inte att den som förbudet riktas mot har begått brott mot den som förbudet avser skydda, men vid bedömningen av om det finns en sådan risk som anges i 1 § första stycket ska särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot någons liv, hälsa, frihet eller frid.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
437
Av 1 a § lagen om kontaktförbud framgår att ett kontaktförbud utöver vad som anges i 1 § får avse förbud att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med annan, om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den mot förbudet riktas kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Ett kontaktförbud kan också, enligt 2 § lagen om kontaktförbud, utvidgas till att avse ett förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas. Om den som har meddelats ett sådant s.k. utvidgat kontaktförbud överträder förbudet, får han eller hon meddelas förbud att uppehålla sig inom ett större område, ett s.k. särskilt utvidgat kontaktförbud. Ett förbud om särskilt utvidgat kontaktförbud ska, om det inte finns särskilda skäl, förenas med villkor om elektronisk övervakning.
Ett kontaktförbud ska enligt 4 § lagen om kontaktförbud meddelas för viss tid, högst ett år, med möjlighet till förlängning med högst ett år i taget. Kontaktförbud avseende gemensam bostad får dock meddelas för högst två månader, med möjlighet till förlängning med högst två veckor i taget, och särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning för högst sex månader, med möjlighet till förlängning med högst tre månader i taget.
I 24 § lagen om kontaktförbud föreskrivs att den som bryter mot ett kontaktförbud döms för överträdelse av kontaktförbud till böter eller fängelse i högst ett år.
Skäl som talar för kontaktförbud som förstärkningsinslag
Det finns skäl som talar för att låta kontaktförbud utgöra förstärkande inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion. Ett kontaktförbud är en tydligt repressiv åtgärd som dessutom kan förväntas ha en återfallsförebyggande effekt. Vidare kan kontaktförbudet utgöra ett skydd och ökad trygghet för den som utsatts för brott. Om förbudet kombineras med ett förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område kan det kontrolleras genom elektronisk övervakning och därmed ytterligare öka skyddet för målsäganden. Kopplingen till det villkorliga fängelsestraffet skulle dessutom innebära att det blir en tydlig och märkbar reaktion för den som överträder kontaktförbudet, då det skulle kunna leda till att fängelsestraffet får verkställas i anstalt.34
34 Se Perklev, Några idéer kring utformningen av ett nytt påföljdssystem, SvJT 2010 s. 500.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
438
Ett villkorligt fängelsestraff förenat med en övervaknings- och kontrollsanktion som innefattar kontaktförbud skulle därmed innebära en trovärdig påföljd, som väl skulle kunna användas även vid något högre straffnivåer.
Därtill kommer att en skyldighet att undvika kontakt med vissa angivna personer utgör en sådan övervakningsåtgärd som ska kunna verkställas inom EU i enlighet med rambeslutet om ömsesidigt erkännande av domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder. Om kontaktförbud kan utgöra innehåll i en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, skulle möjligen förutsättningarna för verkställighet i Sverige av utländska sådana beslut som utgör påföljd eller del av påföljd för brott öka.
Skäl som talar mot kontaktförbud som förstärkningsinslag
Det finns emellertid starka skäl som talar emot att kontaktförbud får utgöra förstärkande inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion. Vi har i avsnitt 11.6.8.2 gjort bedömningen att det förstärkande inslaget inte bör vara beroende av att det finns en målsägande som anses vara i behov av skydd mot ytterligare brottslighet. Kontaktförbud är till sin natur ett sådant inslag, vilket innebär att det knappast vara det enda förstärkande inslag som kan komma i fråga.
Vad som dock i än större utsträckning talar emot kontaktförbud som del av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse är att ingripandegraden i en sådan sanktion inte rimligen kan anpassas till det villkorliga fängelsestraffets längd. Kontaktförbud har ett utpräglat skyddssyfte, nämligen att skydda målsäganden från risken att bli utsatt för ytterligare angrepp från den dömde. Det innebär att ingripandegraden i ett kontaktförbud måste avgöras utifrån målsägandens behov av skydd mot att kontaktas av den dömde. Det bör därför inte kunna komma i fråga att avgöra omfattningen av ett kontaktförbud enbart med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd. Med hänsyn till kontaktförbudets tydliga skyddssyfte och de fördelar ett sådant förbud kan innebära för målsägandens del, kan det också ifrågasättas varför kontaktförbud ska kunna utgöra inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion men inte kunna användas som inslag i någon annan tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
Vidare kan det ifrågasättas om kontaktförbud bör tillmätas något självständigt värde som förstärkningsinslag. Det borde närmast
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
439
vara självklart att den som har begått ett brott mot en annan person fortsättningsvis ska avhålla sig från att söka upp eller på annat sätt ta kontakt med brottsoffret på det sätt som ett kontaktförbud är avsett att förhindra. Om inte kontaktförbudet skulle innebära mer långtgående inskränkningar än så, är det därmed knappast ett åläggande som bör tillgodoräknas den dömde på samma sätt som andra typer av inslag.
Ytterligare ett skäl mot att använda kontaktförbud som förstärkningsinslag är att det redan finns ett särskilt regelverk för kontaktförbud genom bestämmelserna i lagen om kontaktförbud. Beslut om kontaktförbud enligt den lagen meddelas ofta utan att den person som förbudet riktas mot har dömts för brott, t.ex. under förundersökningen för brott mot någons liv, hälsa, frihet eller frid. Kontaktförbud som en del av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse kan därmed inte ersätta dagens system för beslut om kontaktförbud.
Det förhållandet att det finns en konstruktion med kontaktförbud som inte kan avvaras skulle leda till problem vid hanteringen av överträdelse av ett kontaktförbud som innefattats i en övervaknings- och kontrollsanktion. Enligt nuvarande ordning är överträdelse av kontaktförbud ett särskilt brott. I de allra flesta fall torde påföljden bestämmas till dagsböter eller ett mycket kort fängelsestraff. I det system som vi föreslår skulle ett fängelsestraff för överträdelse av kontaktförbud – om inte den tilltalades tidigare brottslighet utgör hinder – dömas ut villkorligt, något som i sig skulle innebära tillämpningsproblem om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en tilläggssanktion som innefattar just kontaktförbud. Vad som ytterligare komplicerar situationen är att den dömde, om kontaktförbudet utgör en del av en övervaknings- och kontrollsanktion, både har begått ett nytt brott och brutit mot villkoren för det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. En förutsättning för att låta kontaktförbud utgöra förstärkningsinslag i en övervaknings- och kontrollsanktion skulle därmed vara att överträdelser av den typen av kontaktförbud inte skulle vara ett särskilt brott.
Det finns vidare anledning att beakta det faktum att processer om överträdelse av kontaktförbud ofta innefattar svåra bevisfrågor. Inte sällan invänder den som förbudet riktas mot att den som avses skyddas av beslutet självmant har sökt upp honom eller henne. Gränsen för vad som utgör kontakt kan också bli föremål för diskussion, då det kan uppstå situationer där den person som förbudet riktas mot råkar uppehålla sig på samma plats som den som förbudet avser skydda utan att medvetet ha uppsökt honom eller henne. Det
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
440
är enligt vår bedömning mindre lämpligt att bevisfrågor av det nu beskrivna slaget behandlas i en process om bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet.
Sammanfattande bedömning
Sammantaget finns det således skäl som talar såväl för som emot att låta kontaktförbud utgöra förstärkande inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion.
Ett skäl för en sådan ordning är, som angetts ovan, att kontaktförbud ska kunna verkställas inom EU i enlighet med rambeslutet om ömsesidigt erkännande av domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder. Det skälet är emellertid inte särskilts starkt. Kontaktförbud som i andra stater döms ut inom ramen för en icke frihetsberövande påföljd bör rimligen kunna övervakas i enlighet med det system för beslut om kontaktförbud som finns i dag.
Ett starkare skäl för kontaktförbud som förstärkningsinslag är enligt vår bedömning kontaktförbudets återfallsförebyggande effekt. Vi anser dock inte att det skälet överväger de i det föregående angivna skälen mot kontaktförbud som förstärkningsinslag, särskilt att förbudet inte rimligen kan straffmätas i förhållande till fängelsestraffets längd och de tillämpningsproblem som uppstår vid överträdelse av förbudet. Dessa syften kan enligt vår bedömning uppnås bättre med den nu gällande ordningen, där kontaktförbud beslutas enligt en särskild ordning.
Sammantaget gör vi bedömningen att kontaktförbud lämpar sig mindre väl som tilläggssanktion till villkorligt fängelse och därmed inte bör utgöra förstärkande inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 11.6.8.6 bör dock ett förbud för den dömde att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område kunna utgöra en sådan förstärkningsåtgärd. Som anförs i det avsnittet bör det vid valet av och utformningen av ett sådant förbud kunna beaktas att förbudet kan verka brottsavhållande.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
441
11.6.8.4 Skyldighet att vistas på närvarocentrum kan i vart fall inte i nuläget utgöra förstärkningsinslag
Vår bedömning: Det skulle visserligen finnas fördelar med att
låta skyldighet för den dömde att vistas på ett närvarocentrum utgöra förstärkande inslag vid en övervaknings- och kontrollsanktion. Med tanke på kostnaden för att bygga upp och driva närvarocentren, är det dock i vart fall för närvarande inte något realistiskt alternativ.
En skyldighet för den dömde att i viss närmare utsträckning vistas på närvarocentrum skulle onekligen ha fördelar som förstärkande inslag. En sådan skyldighet skulle inte vara beroende av att det finns en målsägande. Den skulle dessutom kunna göras mer eller mindre ingripande för den dömde, beroende på hur ofta och länge vistelsen på närvarocentret får pågå. Ett sådant inslag skulle således ha en tydlig repressiv funktion och också uppfylla kravet på att kunna straffmätas i förhållande till det villkorliga fängelsestraffets längd.
En förutsättning för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna innefatta skyldighet att vistas på närvarocentrum är dock att det finns lokaler i vilka denna skyldighet kan fullgöras. Sådana lokaler torde inte finnas i dag och det skulle vara resurskrävande att åstadkomma dem på tillräckligt många platser i landet. Därtill kommer att det måste finnas personal på centren och förutsättningar för att driva en meningsfull verksamhet där. Av kostnadsskäl framstår en skyldighet att vistas på närvarocentrum därför för närvarande knappast som ett rimligt eller realistiskt alternativ. Den reglering som införs bör dock vara utformad på ett sådant sätt att den inte förhindrar att förstärkningsinslaget fullgörs genom vistelse på ett sådant centrum. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 11.6.8.6 nedan.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
442
11.6.8.5 Helghemarrest ska kunna utgöra förstärkningsinslag
Vårt förslag: När det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår
till sex månader eller mer, ska övervaknings- och kontrollsanktionen utöver kontakt- och anmälningsskyldighet kunna innefatta ett förbud för den dömde att lämna bostaden under två för honom eller henne arbetsfria dagar per vecka (helghemarrest).
Helghemarrest ska pågå under ett veckoslut eller annan för den dömde arbetsfri tvådagarsperiod för varje månad som övervaknings- och kontrollsanktionen omfattar. Som utgångspunkt bör gälla att helghemarresten ska fullgöras i början av verkställigheten av övervaknings- och kontrollsanktionen.
Efterlevnaden av förbudet att lämna bostaden ska kunna kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
En förutsättning för helghemarrest ska vara att inslaget bedöms lämpligt med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden och övriga omständigheter. Lämplighetskravet bör inte utgöra hinder för att besluta om helghemarrest för vissa brottstyper eller för brott som har riktats mot personer i den dömdes hushåll. Inte heller bör det ställas upp något krav på att den dömde har sysselsättning.
Det ska inte krävas samtycke från den dömde eller från någon som han eller hon sammanbor med för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna innefatta helghemarrest.
Helghemarrest som förstärkande inslag
I dag kan kortare fängelsestraff verkställas utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV). Verkställighetsformen, som regleras i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll (IövL), innebär att den dömde förbjuds att vistas utanför sin bostad annat än på särskilt angivna tider och för bestämda ändamål, såsom arbete, utbildning, vård och nödvändiga inköp. Att förbudet efterlevs kontrolleras genom elektroniska hjälpmedel, s.k. elektronisk fotboja. Den elektroniska övervakningen innebär att den dömde förses med en sändare som fästs vid fotleden. Sändaren står i kontakt med en mottagare som är placerad i bostaden, och om den dömde rör sig utanför mot-
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
443
tagarens räckvidd vid andra tidpunkter än de som särskilt angetts bryts kontakten och ett larm går till en centraldator.35
IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff har funnits i Sverige sedan 1994, då en försöksverksamhet startades. Sedan 1999 är verkställighetsformen ett permanent inslag i påföljdssystemet. Förbud att lämna bostaden som straffrättslig reaktion på brott är därmed numera en väl beprövad sanktionsform. Efterlevnaden av förbudet kan på ett förhållandevis enkelt sätt kontrolleras genom den elektroniska fotbojan. Förbudet har dessutom ett tydligt repressivt syfte, då det innebär att den dömdes frihet tas i anspråk på ett sätt som närmar sig ett ovillkorligt fängelsestraff i ingripandegrad. Ett alternativ som bör övervägas för att förstärka ingripandenivån i en övervaknings- och kontrollsanktion bör därför vara ett förbud för den dömde att lämna bostaden.
Ett sådant förbud skulle dock bli alltför ingripande jämfört med det antal timmar samhällstjänst som annars hade valts som tilläggssanktion, om omfattningen blir densamma som dagens verkställighet av kortare fängelsestraff genom IÖV. Om förbudet får pågå under hela den tid som sanktionen pågår, skulle det dessutom uppstå en alltför kraftig tröskel vid den gräns där det inte anses tillräckligt med enbart kontakt- och anmälningsskyldighet (dvs. vid villkorligt fängelse sex månader). Den som döms till ett villkorligt fängelsestraff om fyra eller fem månader skulle endast åläggas en kontakt- och anmälningsskyldighet medan den som döms till ett obetydligt längre villkorligt fängelsestraff (sex månader) även skulle förbjudas att lämna bostaden under en tid som motsvarar hela det villkorliga fängelsestraffets längd. Därtill kommer att ett förbud att lämna bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål – s.k. hemarrest – enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.5.8 och utvecklar i avsnitt 11.7 ska utgöra en egen tilläggssanktion till villkorligt fängelse, som ska kunna tillämpas endast vid återfall i brott.
För att ett förbud att lämna bostaden ska kunna användas som förstärkande inslag inom ramen för en övervaknings- och kontrollsanktion, bör det därför begränsas till att avse ett mindre antal dagar i veckan och en kortare tid än hela den tid under vilken övervaknings- och kontrollsanktionen pågår.
De dagar som ur den dömdes perspektiv torde uppfattas som mest ingripande att behöva tillbringa i bostaden, bör vara helger
35 Nuvarande reglering om IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff beskrivs närmare i avsnitt 4.2.3.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
444
(veckoslut) eller andra för honom eller henne arbetsfria dagar. Några veckor med vad som skulle kunna benämnas ”helghemarrest” i kombination med en kontakt- och anmälningsskyldighet, bör enligt vår bedömning kunna utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till sex månader eller mer.
För att ingripandegraden i tilläggssanktionen även vid de högre straffnivåerna ska kunna sägas stå i rimlig proportion till det villkorliga fängelsestraffets längd, bör helghemarresten vara mer omfattande ju längre det villkorliga fängelsestraffet är. Detta kan åstadkommas genom en straffmätning av det antal veckor som helghemarresten ska pågå.
Ett alltför litet antal veckor med helghemarrest skulle innebära att ingripandegraden i övervaknings- och kontrollsanktionen inte kan likställas med den hos det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha valts som tilläggssanktion. Samtidigt måste beaktas att helghemarrest för de allra flesta torde uppfattas som ett relativt ingripande inslag, då det innebär att den dömde avskärs från möjligheten att röra sig fritt under arbetsfria dagar. Antalet veckor med hemarrest får därför inte heller vara alltför stort. Vid en avvägning av dessa omständigheter gör vi bedömningen att en tillräcklig, men inte alltför hög, ingripandegrad kan uppnås om helghemarresten får pågå under ett veckoslut eller annan för den dömde arbetsfri tvådagarsperiod för varje månad som övervaknings- och kontrollsanktionen omfattar.
Vi föreslår därför att övervaknings- och kontrollsanktionen vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till sex månader eller mer ska kunna förstärkas med ett förbud för den dömde att lämna bostaden under två för honom eller henne arbetsfria dagar per vecka för varje månad som övervaknings- och kontrollsanktionen omfattar. Det innebär att ett villkorligt fängelsestraff om sex månader som förenas med övervaknings- och kontrollsanktion i sex månader ska innefatta helghemarrest under sex helger (eller andra arbetsfria tvådagarsperioder). Om det villkorliga fängelsestraffet uppgår till tio månader och förenas med tio månaders övervaknings- och kontrollsanktion ska helghemarresten omfatta tio helger. Om det villkorliga fängelsestraffet uppgår till sex månader men har förenats med en övervaknings- och kontrollsanktion på åtta månader för att det är fråga om återfall i brott ska sanktionen omfatta helghemarrest under åtta helger.
Som utgångspunkt bör gälla att helghemarresten ska fullgöras i början av verkställigheten av övervaknings- och kontrollsanktionen.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
445
Den som dömts till villkorligt fängelse i förening med åtta månaders övervaknings- och kontrollsanktion bör således som regel fullgöra helghemarresten under de första åtta veckorna av verkställigheten av sanktionen. På så sätt blir sanktionen som mest ingripande i början av verkställigheten.
Kontroll av efterlevnaden av förbudet
När fängelsestraff verkställs utanför anstalt genom IÖV kontrolleras efterlevnaden av förbudet att lämna bostaden som beskrivits ovan genom användning elektroniska hjälpmedel (elektronisk fotboja). Som framgår av avsnitt 11.7 nedan föreslår vi att efterlevnaden av tilläggssanktionen hemarrest, som ersätter möjligheten att verkställa kortare ovillkorliga fängelsestraff utanför bostaden, ska kunna kontrolleras elektroniskt på motsvarande sätt. Elektronisk övervakning ska emellertid inte vara något obligatoriskt inslag i hemarresten, utan för det fall att Kriminalvården finner andra sätt att kontrollera att den dömde uppehåller sig i bostaden ska de kunna användas i stället. Den elektroniska övervakningen ska således inte utgöra innehållet i sanktionen, utan en form för kontroll av att sanktionen efterlevs.
Enligt uppgifter som Kriminalvården lämnat till utredningen kan även efterlevnaden av en helghemarrest av det slag som vi nu skisserat kontrolleras elektroniskt. Det system som används för elektronisk övervakning vid IÖV kan programmeras på ett sådant sätt att det är aktivt under de dagar då helghemarresten pågår, för att sedan ”vila” under övriga dagar. En förutsättning är dock att den dömde bär fotbojan under hela den period som helghemarresten pågår, dvs. även under de dagar då helghemarresten inte fullgörs. Det är – enligt vad Kriminalvården har angett – visserligen möjligt att ta av fotbojan under de dagar som helghemarresten inte fullgörs. I sådana fall förutsätts dock, med den teknik som används i dag, att Kriminalvårdens personal vid varje tillfälle då helghemarresten ska fullgöras gör hembesök hos den dömde för att montera upp övervakningsutrustningen i bostaden och sätta på den dömde fotbojan. Därefter skulle man åter behöva besöka den dömde för att montera ned utrustningen och ta av fotbojan när helghemarresttillfället är över. En sådan ordning skulle knappast vara ekonomiskt eller praktiskt försvarbar. Tekniken för elektronisk övervakning är emellertid under utveckling, och enligt de uppgifter som Kriminalvården
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
446
lämnat till utredningen finns det god anledning att anta att man inom ett par år kommer att kunna använda s.k. GPS-teknik, vilket skulle ge bättre möjlighet att ta av fotbojan under de dagar som helghemarresten inte fullgörs. Att sådan teknik kan komma till användning har för övrigt förutsatts i tidigare lagstiftningsärenden som rört möjligheten till elektronisk övervakning.36
Enligt vår bedömning innebär inte det förhållandet att den dömde tvingas bära fotbojan under hela den tid som övervaknings- och kontrollsanktionen pågår ett sådant intrång i den personliga integriteten att sanktionen blir för ingripande. Som anförts kan det också antas att tekniken inom en förhållandevis snar framtid kommer att utvecklas på ett sådant sätt att det ges möjlighet att ta av och på fotbojan vid varje enskilt tillfälle då helghemarresten ska fullgöras.
Sammantaget föreslår vi därför att efterlevnaden av helghemarrest ska kunna kontrolleras med elektroniska hjälpmedel, som t.ex. elektronisk fotboja.
Beslut om helghemarrest bör föregås av en lämplighetsbedömning
Verkställighet av kortare fängelsestraff genom IÖV beslutas i dag av Kriminalvården på ansökan av den dömde. Enligt 2 § IövL får en sådan ansökan inte bifallas om särskilda skäl talar emot verkställighet utanför anstalt. Sådana skäl kan enligt förarbetena bl.a. vara att den dömde inte har tillgång till en bostad i vilken det går att installera den elektroniska övervakningsutrustningen, att brottet är begånget från bostaden eller att det riktats mot någon som också är bosatt där, att en vuxen person som delar bostad med den dömde motsätter sig att fängelsestraffet verkställs i bostaden eller att den dömde saknar sysselsättning.37 En fråga är om det bör ställas upp någon motsvarande form av lämplighetskrav för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna innefatta helghemarrest.
Inledningsvis kan konstateras att det är uppenbart att en förutsättning för helghemarrest måste vara att den dömde har tillgång till en bostad. Om efterlevnaden av förbudet att lämna bostaden ska kontrolleras elektroniskt förutsätts dessutom att det finns möjlighet att installera den elektroniska övervakningsutrustningen i bostaden. Det skulle naturligtvis – i likhet med vad som har fram-
36 Se prop. 2010/11:45 angående elektronisk övervakning av kontaktförbud och prop. 2010/11:107 angående förbättrad övervakning från sluten ungdomsvård. 37Prop. 1993/94:184 s. 34.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
447
förts i tidigare lagstiftningsärenden om IÖV – kunna göras gällande att avsaknad av en bostad i vilken helghemarresten kan fullgöras inte ska drabba den dömde, och att det därför bör ankomma på Kriminalvården att tillhandahålla bostäder för helghemarrest. Vi bedömer dock inte en sådan lösning som realistisk, inte minst eftersom bostäderna i huvudsak endast skulle utnyttjas under veckosluten. Därtill kommer att en del av syftet med helghemarresten är att den ska verkställas i den dömdes bostad. De problem som kan uppkomma genom att inte alla personer har tillgång till en fungerande bostad bör i stället lösas genom att det ges möjlighet att ersätta helghemarresten med något annat förstärkningsinslag, se avsnitt 11.6.8.6 nedan.
Ett annat skäl mot helghemarrest kan vara att den dömde inte bedöms ha förutsättningar att fullgöra ett sådant inslag. Det kan t.ex. handla om situationer där den dömde på förhand uttrycker att han eller hon inte kommer att följa ett förbud att lämna bostaden eller där det annars är uppenbart att han eller hon inte kommer kunna upprätthålla förbudet.
Det nu anförda leder till slutsatsen att en förutsättning för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna innefatta helghemarrest bör vara att sådant inslag är lämpligt med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden.
Helghemarrest bör inte vara uteslutet för vissa brottstyper eller för brott som riktats mot personer i den dömdes hushåll
När det gäller frågan om helghemarrest bör vara uteslutet för vissa brottstyper gör vi följande överväganden.
Till skillnad från vad som gäller vid verkställighet av kortare fängelsestraff genom IÖV, kommer den som åläggs helghemarrest att kunna röra sig fritt i samhället, inklusive den egna bostaden, under de tider då helghemarresten inte fullgörs. Det innebär att risken för fortsatt brottslighet i bostaden inte kommer att vara högre under den tid då helghemarresten fullgörs än under övrig tid då övervaknings- och kontrollsanktionen pågår. Helghemarrest bör därmed inte vara utesluten för vissa brottstyper eller för brott som har riktats mot personer i den dömdes hushåll. I vissa fall kan dock brottstypen beaktas vid lämplighetsbedömningen, och innebära att helghemarrest inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion. Som utvecklas nedan kan då ett alternativt förstärkningsinslag väljas.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
448
Det bör inte krävas att den dömde har sysselsättning
Kravet på sysselsättning för att ett kortare fängelsestraff ska kunna verkställas genom IÖV har motiverats med att en renodlad husarrest, som innebär att den dömde ska uppehålla sig i sin bostad i princip 24 timmar om dygnet, inte kan godtas som påföljd för brott.38Orsaken till detta torde vara de psykiska påfrestningar som en total isolering i hemmet skulle innebära.
Helghemarrest ska fullgöras endast under för den dömde arbetsfria dagar, då han eller hon ändå inte hade lämnat bostaden för att arbeta eller delta i någon annan anordnad sysselsättning. Det bör därmed inte ställas upp något krav på sysselsättning för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna innefatta helghemarrest.
Det bör inte ställas upp något krav på samtycke för att besluta att en övervaknings- och kontrollsanktion ska innefatta helghemarrest
Kravet på samtycke från sammanboende till verkställighet av kortare fängelsestraff genom IÖV har motiverats med att personer som sammanbor med den som undergår elektronisk övervakning kan utsättas för stora påfrestningar under verkställigheten.39
Påfrestningarna för sammanboende måste emellertid anses betydligt mindre om förbudet för den dömde att lämna bostaden endast omfattar två dagar per vecka. Vi gör därför bedömningen att helghemarrest inte bör förutsätta samtycke från sammanboende. Det förhållandet att en person som sammanbor med den dömde motsätter sig att helghemarrest verkställs i den gemensamma bostaden får i stället beaktas vid lämplighetsbedömningen.
Det bör inte heller krävas något formellt samtycke från den dömde för att det ska kunna beslutas att en övervaknings- och kontrollsanktion ska innefatta helghemarrest. Som anförts i det föregående kan dock det förhållandet att den dömde aktivt motsätter sig åtgärden innebära att helghemarrest inte bedöms vara ett lämpligt förstärkningsinslag.
38 A.a. s. 22. 39Prop. 1997/98:96 s. 113 f.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
449
11.6.8.6 Alternativ till helghemarrest
Vårt förslag: Om helghemarrest med hänsyn till den dömdes
personliga förhållanden inte bedöms lämpligt eller om det annars framstår som mer ändamålsenligt, får helghemarresten ersättas med
1. Förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område.
2. Förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område.
3. Skyldighet för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats. Ingripandegraden i det alternativa förstärkningsinslaget ska motsvara ingripandegraden i den helghemarrest som det ersätter. Efterlevnaden av förstärkningsinslaget ska kunna kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
Helghemarrest bör kunna ersättas med något annat förstärkningsinslag
Som anförts i det föregående bör övervaknings- och kontrollsanktionen vara utformad på ett sådant sätt att den kan väljas som tilläggssanktion utan att den tilltalade behöver uppfylla några krav på lämplighet för sanktionen. Detta är av särskild vikt eftersom övervaknings- och kontrollsanktion är den tilläggssanktion som ska väljas om det inte finns förutsättningar att förena det villkorliga fängelsestraffet med vare sig samhällstjänst eller en vård- eller påverkanssanktion. Villkorligt fängelse med en övervaknings- och kontrollsanktion bör dessutom kunna dömas ut även om den tilltalade inte inställt sig hos Kriminalvården för personutredning och det därmed inte finns något underlag om hans eller hennes lämplighet i olika avseenden.
Vi har i föregående avsnitt bedömt att en övervaknings- och kontrollsanktion som ska påg under sex månader eller mer, utöver kontakt- och anmälningsskyldighet, ska innehålla något förstärkande inslag samt att helghemarrest ska kunna utgöra ett sådant inslag. Samtidigt har vi gjort bedömningen att en förutsättning för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna innefatta helghemarrest bör vara att sådant inslag är lämpligt med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden. I kravet på lämplighet ligger att
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
450
den dömde har tillgång till en bostad i vilken helghemarresten kan fullgöras och kontrolleras samt att han eller hon även i övrigt bedöms ha förutsättningar att fullgöra helghemarresten.
Kravet på lämplighet innebär att helghemarrest inte bör utgöra det enda möjliga förstärkande inslaget i en övervaknings- och kontrollsanktion. I detta avsnitt övervägs vilka inslag som bör kunna utgöra alternativ till helghemarrest.
Förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område
Ett alternativ till helghemarrest, som inte är beroende av att den dömde har tillgång till en bostad och vars ingripandegrad kan justeras med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd, bör kunna vara att den dömde förbjuds att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område. Platsen eller området som förbudet omfattar bör kunna beslutas av Kriminalvården, med möjlighet för den dömde att överklaga beslutet till förvaltningsdomstol.40
Ett förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område bör med fördel kunna utformas på ett sådant sätt att det verkar brottsförebyggande, t.ex. genom att det får omfatta vistelse i eller i närheten av målsägandens bostad eller på andra platser där risken för återfall i brott bedöms vara särskilt stor, som t.ex. på uteställen. När det gäller förbud att vistas i närheten av målsägandens bostad måste dock observeras att det inte ska vara fråga om ett förbud att söka upp eller på annat sätt kontakta målsäganden, då ett sådant kontaktförbud i enlighet med vår bedömning i avsnitt 11.6.8.3 inte ska kunna utgöra inslag i övervaknings- och kontrollsanktionen. Förbudet ska alltså inte omfatta annat än ett förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område.
Förbud att lämna ett särskilt angivet område
Ett annat inslag som bör kunna göras lika ingripande som helghemarrest är ett förbud för den dömde att lämna ett särskilt angivet område, exempelvis en kommun, en del av en kommun eller viss del av landet. Vilket område ett sådant förbud ska omfatta bör kunna
40 Vi återkommer till frågan om valet mellan de förstärkande inslagen och deras närmare omfattning längre fram i detta avsnitt.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
451
beslutas av Kriminalvården i samband med verkställigheten, med möjlighet för den dömde att överklaga beslutet till förvaltningsdomstol.
Storleken på området bör vara sådant att övervaknings- och kontrollsanktionen sammantaget kan anses blir huvudsakligen lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som annars skulle dömts ut som tilläggssanktion. Som utgångspunkt bör förbudet kunna omfatta ett område motsvarande en mindre kommun eller en inte alltför liten del av en storstadskommun.
Skyldighet att uppehålla sig på en särskilt angiven plats
Ytterligare ett inslag som bör kunna motsvara helghemarrest i ingripandegrad är en skyldighet för den dömde att uppehålla sig på en särskilt angiven plats. Ett sådant förstärkningsinslag skulle t.ex. kunna användas om den dömde inte har någon bostad i vilken helghemarrest kan verkställas, men det däremot finns någon annan plats som kan fylla samma funktion som en bostad och från vilken elektronisk övervakning eller annan kontroll av verkställigheten kan ordnas. Genom att det ges möjlighet till ett sådant inslag skapas dessutom förutsättningar för att besluta om skyldighet för den dömde att vistas på ett s.k. närvarocentrum, för det fall att det i framtiden ges ekonomiskt utrymme och praktiska förutsättningar för att bedriva den typen av verksamhet, se avsnitt 11.6.8.4 ovan.
Vilken plats den dömde ska vara skyldig att uppehålla sig på bör kunna beslutas av Kriminalvården i samband med verkställigheten, med möjlighet för den dömde att överklaga beslutet till förvaltningsdomstol.
Ingripandegraden i det alternativa förstärkningsinslaget ska motsvara ingripandegraden i den helghemarrest som det ersätter
De nu angivna förstärkningsinslagen – förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område, förbud att lämna ett visst område och skyldighet att uppehålla sig på en viss plats – ska kunna ersätta helghemarrest, som i enlighet med vad som föreslagits i avsnitt 11.6.8.5 ska utgöra det grundläggande förstärkningsinslaget.
Avsikten med de alternativa förstärkningsinslagen är inte att övervaknings- och kontrollsanktionen ska bli mer ingripande än
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
452
vad den hade blivit om den hade innefattat helghemarrest. För att kraven på proportionalitet och likabehandling ska uppfyllas får valet av ett sådant inslag inte heller innebära att övervaknings- och kontrollsanktionen blir mindre ingripande än vad den hade varit om helghemarrest hade fått utgöra förstärkningsinslag. Det nu sagda innebär att det alternativa förstärkningsinslaget i varje enskilt fall i ska motsvara den helghemarrest som den ersätter i ingripandegrad.
Tillräcklig, men inte alltför hög, ingripandegrad bör kunna uppnås genom bestämmandet av storleken på det område som förstärkningsinslaget ska omfatta och – som utvecklas närmare i nästa avsnitt – den tid under vilket förstärkningsinslaget ska pågå.
Det alternativa förstärkningsinslaget bör kunna omfatta hela eller delar av den tid under vilken övervaknings- och kontrollsanktionen pågår
För att de nu angivna alternativa förstärkningsinslagen i varje enskilt fall ska kunna motsvara helghemarrest i ingripandegrad bör det överlämnas till Kriminalvården att avgöra under hur lång tid de ska pågå.
Kontroll av efterlevnaden av förbudet
Efterlevnaden av ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, ett förbud att lämna ett särskilt angivet område eller en skyldighet att uppehålla sig på en särskilt angiven plats bör, på samma sätt som efterlevnaden av helghemarrest, kunna övervakas elektroniskt. Den teknik som används för elektronisk övervakning i dag innebär dock att utrustningen reagerar om den dömde lämnar det område inom vilket han eller hon ska uppehålla sig. Elektronisk övervakning av ett förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område förutsätter att utrustningen reagerar om den dömde kommer in i det förbjudna området. Därmed måste det finnas möjlighet att hela tiden kontrollera var den dömde uppehåller sig, något som kräver annan teknisk utrustning.
Kontroll av var en person uppehåller sig kan uppnås genom s.k. GPS-övervakning. Sådan övervakning har prövats i olika sammanhang, bl.a. i Spanien, där tekniken används för elektronisk övervakning
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
453
av kontaktförbud. I Spanien tycks övervakningen ha varit förenad med vissa problem, då antalet fellarm varit stort.41 År 2004–2006 genomfördes ett pilotprojekt i England och Wales, där GPS-övervakning användes dels under villkorligt frigivning från fängelsestraff, dels som en del av en icke frihetsberövande påföljd. Pilotprojektet utvisade bl.a. att det fanns vissa problem med den tekniska utrustningen, som t.ex. risk för dålig mottagning och att utrustningens batterier måste laddas upp regelbundet.42 Enligt uppgift från företrädare för det engelska justitiedepartementet var utrustningen förenad med sådana brister, som t.ex. att den inte fungerar inomhus, mellan stora byggnader eller i tunnelbana, att man valt att inte gå vidare med projektet.
Den 1 oktober 2011 infördes i 2 § lagen (1988:688) om kontaktförbud en möjlighet att förena ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning. Den som ålagts ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning ska kunna positionsbestämmas när han eller hon träder in i det område som förbudet avser eller när den elektroniska övervakningen hindras. Så länge den övervakade uppehåller sig utanför det förbjudna området och tekniken fungerar som den ska, ska det alltså inte gå att kontrollera exakt var han eller hon uppehåller sig. Regleringen bygger på att övervakning kan ske med hjälp av GPSteknik. I förarbetena till lagstiftningen anges att man visserligen är medveten om att tekniken har vissa begränsningar, som t.ex. att det måste finnas täckning inom det övervakningssystem som används och att batterierna i mottagaren måste vara laddade, men att man gör den samlade bedömningen att tekniken ”nu är så pass utvecklad att den möjliggör en tillräckligt säker och tillförlitlig elektronisk övervakning av kontaktförbud”.43
Teknik för elektronisk övervakning av att en person inte vistas på en viss plats eller inom ett visst område eller att denne uppehåller sig inom ett visst område kan således antas finnas tillgänglig inom den närmaste tiden.
Det bör också anmärkas att utvecklande av en flexibel övervakning av platser och områden inom vilken den dömde förbjuds alternativt är skyldig att vistas är en förutsättning för att det ska finnas möjlighet att verkställa vissa av de inslag som omfattas av ram-
41SOU 2008:81 s. 187 f. 42 Satellite Tracking Of Offenders: A Study Of The Pilots In England And Wales – Research Summary, publicerad i augusti 2007. 43Prop. 2010/11:45 s. 48.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
454
beslutet om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder.
11.6.8.7 Det bör ankomma på Kriminalvården att besluta om vilket förstärkande inslag övervaknings- och kontrollsanktionen ska innefatta i det enskilda fallet
Vårt förslag: Frågan om vilket förstärkande inslag en övervak-
nings- och kontrollsanktion ska innefatta och hur det ska utformas i det enskilda fallet ska avgöras av Kriminalvården. Kriminalvårdens beslut ska kunna överklagas till förvaltningsdomstol.
I enlighet med vad som föreslagits i det föregående ska övervaknings- och kontrollsanktionen när det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till sex månader eller mer innefatta helghemarrest, förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, förbud att lämna ett särskilt angivet område eller skyldighet att uppehålla sig på en särskilt angiven plats. Samtliga de förstärkande inslagen ska vara i huvudsak lika ingripande. Valet mellan inslagen ska göras utifrån lämplighet och ändamålsenlighet i det enskilda fallet.
För att en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna dömas ut utan föregående lämplighetsbedömning och även om den dömde inte har inställt sig hos Kriminalvården för personutredning före det att målet avgörs, bör det inte ankomma på domstolen att välja vilket förstärkande inslag som ska ingå i sanktionen. Detta är i stället något som bör avgöras på verkställighetsstadiet, då det rimligen bör vara lättare att avgöra huruvida det finns praktiska och andra förutsättningar att låta sanktionen innefatta helghemarrest, eller om det är mer lämpligt och ändamålsenligt att den får innefatta något av de andra förstärkningsinslagen. Vi föreslår därför att det ska ankomma på Kriminalvården att besluta vilket förstärkande inslag övervaknings- och kontrollsanktionen ska innefatta i det enskilda fallet.
Om förstärkningsinslaget ska bestå av förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, förbud att lämna ett särskilt angivet område eller skyldighet att uppehålla sig på en särskilt angiven plats, måste det även avgöras vilken plats
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
455
eller vilket område åtgärden ska omfatta. Även denna fråga bör det ankomma på Kriminalvården att avgöra.
Vid valet av förstärkningsinslag ska Kriminalvården beakta dels huruvida lämplighetskravet för helghemarrest är uppfyllt, dels om det framstår som mer ändamålsenligt att välja något av de andra inslagen. Det bör inte finnas något hinder mot att Kriminalvården vid denna bedömning beaktar vad som i det enskilda fallet kan antas vara mest brottsförebyggande, t.ex. med hänsyn till målsäganden eller den aktuella brottstypen. Även vid bedömningen av vilken plats eller vilket område ett annat förstärkningsinslag än helghemarrest ska omfatta bör Kriminalvården kunna beakta brottsförebyggande aspekter genom att utforma förbudet på ett sådant sätt att det begränsar den dömdes möjlighet att ta kontakt med målsäganden eller förhindrar honom eller henne att vistas på platser där risken för återfall i brott kan antas vara särskilt hög, som t.ex. på uteställen. Det är dock av vikt att Kriminalvården tillser att inslaget blir tillräckligt – men inte alltför – ingripande jämfört med den helghemarrest som annars skulle ha utgjort förstärkningsinslag, se vad som sagts om de alternativa förstärkningsinslagens ingripandegrad i avsnitt 11.6.8.6 ovan.
Kriminalvårdens beslut när det gäller valet av förstärkande inslag och omfattningen av inslaget bör kunna överklagas till förvaltningsdomstol av den dömde.
De förstärkande inslagen innebär inskränkningar i den dömdes rörelsefrihet. Det skulle därmed kunna hävdas att en ordning där det överlämnas åt Kriminalvården att avgöra vilket förstärkningsinslag som ska väljas och hur det ska vara närmare utformat strider mot grundläggande principer i Europakonventionen (se artikel 5) och regeringsformen (se 2 kap. 8 och 9 §§) om att frihetsberövanden ska beslutas av domstol.
Enligt vår bedömning innebär emellertid inte det förhållandet att Kriminalvården väljer vilket förstärkande inslag övervaknings- och kontrollsanktionen ska innefatta att det är Kriminalvården som beslutar att ett frihetsberövande eller en annan inskränkning av rörelsefriheten ska ske. Villkorligt fängelse utgör en privilegiering i förhållande till det ovillkorliga fängelsestraff som utgör den i någon mån ”riktiga” påföljden för den aktuella brottsligheten. Ovillkorligt fängelse innebär alltid ett frihetsberövande, då verkställigheten genomförs genom att den dömde (i vart fall inledningsvis) tas in i kriminalvårdsanstalt.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
456
Våra förslag innebär dessutom att en övervaknings- och kontrollsanktion som uppgår till sex månader eller mer alltid ska innefatta ett förstärkningsinslag och att detta inslag som utgångspunkt ska bestå av en helghemarrest. Helghemarrestens omfattning ska framgå direkt av lag och därmed direkt följa av domstols beslut. Kriminalvårdens beslut om alternativ inskränkning av rörelsefriheten innebär således endast att formerna för frihetsinskränkningen ändras.
Att det är Kriminalvården som beslutar om formerna för ett frihetsberövande som beslutats av domstol är i sig inget nytt, utan följer av myndighetens uppgift att verkställa fängelsestraff. Enligt nuvarande reglering är det Kriminalvården som beslutar om ett fängelsestraff ska verkställas i bostaden enligt IövL. När fängelsestraff verkställs i anstalt är det också Kriminalvårdens beslut gällande verkställigheten som till stor del avgör hur ingripande straffet i praktiken blir. Vad som har stor betydelse för den faktiska ingripandegraden är bland annat på vilken anstalt den dömde placeras, vilket beslutas av Kriminalvården. Vidare är de särskilda utslussningsåtgärder som Kriminalvården kan besluta om enligt 11 kap. fängelselagen (frigång, vårdvistelse, halvvägshus och utökad frigång) avgörande för hur långt det faktiska frihetsberövandet blir och i vilka former det ska verkställas. Kriminalvården kan dessutom enligt 26 kap. 9 § BrB besluta att villkorligt medgiven frigivning ska skjutas upp.
I de nu angivna fallen är det aldrig Kriminalvården som beslutar om ett frihetsberövande. I grunden finns det ett beslut från domstol som Kriminalvården under verkställigheten beslutar om formerna för. Kriminalvårdens beslut får aldrig innebära att påföljden blir mer ingripande än om den dömde skulle verkställa hela det utdömda fängelsestraffet i anstalt.
Den ordning vi föreslår gällande frihetsinskränkande förstärkningsinslag inom ramen för en övervaknings- och kontrollsanktion vilar på motsvarande sätt på ett domstolsbeslut om helghemarrest. Om Kriminalvården beslutar om ett annat förstärkningsinslag än helghemarrest, ska ingripandegraden i det inslaget motsvara ingripandegraden i helghemarresten. Kriminalvården ska alltså inte ha möjlighet att besluta om ett mer ingripande förstärkningsinslag än vad som står klart redan när den tilltalade döms till en övervaknings- och kontrollsanktion. Den dömde ska dessutom ha rätt att överklaga Kriminalvårdens val av förstärkningsinslag och omfattningen av inslaget till domstol. Den dömde kommer därmed ha en
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
457
tydlig rätt till domstolsprövning av de frihetsinskränkande åtgärder som Kriminalvården beslutar.
11.6.9 Krav på nykterhet och drogfrihet
Vår bedömning: Vårt förslag att den dömde inte får vara påver-
kad av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åliggande som följer av den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med, innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med en övervaknings- och kontrollsanktion ska vara nykter och drogfri vid fullgörande av kontakt- och anmälningsskyldighet.
Om sanktionen innehåller helghemarrest eller skyldighet att uppehålla sig på en annan särskilt angiven plats ska den dömde vara nykter och drogfri under fullgörandet av det inslaget. Däremot bör det inte krävas att den dömde avhåller sig från alkohol när hon eller hon underkastar sig ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område eller ett förbud att lämna ett särskilt angivet område.
Den dömde är skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet i samband med fullgörande av anmälnings- och kontaktskyldighet samt inför och under varje tillfälle då helghemarrest eller skyldighet att uppehålla sig på en annan särskilt angiven plats fullgörs.
Vi har i avsnitt 11.3.1 föreslagit att den dömde vid fullgörandet av en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel samt att denne i samband med fullgörande av tilläggssanktionen ska vara skyldig att på begäran lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av sådana preparat.
Förslaget innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med en övervaknings- och kontrollsanktion ska vara nykter och drogfri vid fullgörande av kontakt- och anmälningsskyldighet. I den mån kontaktskyldigheten har ersatts av programverksamhet, ska nykterhets- och drogfrihetskravet även omfatta de tillfällen då den dömde deltar i programverksamheten.
Om sanktionen innehåller helghemarrest innebär kravet på nykterhet och drogfrihet under fullgörandet av tilläggssanktionen att den
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
458
dömde ska vara nykter och drogfri när han eller hon fullgör helghemarresten. Samma sak bör gälla om helghemarrest har ersatts med en skyldighet för den dömde att under vissa tider uppehålla sig på en annan särskilt angiven plats än i bostaden.
Ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område eller ett förbud att lämna ett särskilt angivet område ska enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 11.6.8 ovan som utgångspunkt omfatta en större del av den tid under vilken övervaknings- och kontrollsanktionen pågår. Det kan inte anses meningsfullt eller rimligt att den dömde åläggs ett totalt förbud mot att inta alkohol under hela den tid som ett sådant förstärkningsinslag pågår. Sådana förstärkningsinslag bör därmed inte innefatta någon skyldighet för den dömde att avhålla sig från alkohol.
Skyldigheten att på begäran lämna prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet innebär att den dömde är skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet i samband med fullgörande av anmälnings- och kontaktskyldighet samt inför och under varje tillfälle då helghemarrest eller skyldighet att uppehålla sig på en annan särskilt angiven plats fullgörs.
11.6.10 Sammanfattning av innehållet i övervaknings- och kontrollsanktionen
Sammanfattningsvis ska en övervaknings- och kontrollsanktion innefatta följande inslag:
• Sanktionen ska alltid innefatta skyldighet för den dömde att hålla tät kontakt med en av Kriminalvården utsedd övervakare. Kontaktskyldigheten ska pågå under hela den tid som övervaknings- och kontrollsanktionen verkställs.
• Om det villkorliga fängelsestraffet uppgår till mer än två månader, ska sanktionen även innefatta anmälningsskyldighet. Anmälningsskyldigheten innebär att den dömde under hela den tid som övervaknings- och kontrollsanktionen verkställs regelbundet ska anmäla sig till Kriminalvården eller annan myndighet eller person (t.ex. Polisen) som Kriminalvården bestämmer.
• Om sanktionen uppgår till sex månader eller mer, ska den som utgångspunkt innefatta ett förbud att lämna bostaden under två för den dömde arbetsfria dagar per vecka under lika många veckor
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
459
som antalet utdömda månader övervaknings- och kontrollsanktion.
• Om helghemarrest med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden eller andra omständigheter inte bedöms som lämpligt eller det annars framstår som mer ändamålsenligt får Kriminalvården ersätta helghemarresten med
förbud att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, förbud att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område, eller skyldighet att under vissa tider uppehålla sig på en särskilt angiven plats
11.7 Hemarrest
11.7.1 Utgångspunkter
Enligt nuvarande reglering kan den som har dömts till fängelse i högst sex månader ansöka hos Kriminalvården om att få verkställa straffet utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV). Förutsättningarna för sådan verkställighet och den närmare innebörden av verkställigheten beskrivs närmare i avsnitt 4.2.3.
Vi har i avsnitt 9.5.2 föreslagit att IÖV i den form som i dag används för verkställighet av kortare fängelsestraff ska övergå till att vara en tilläggssanktion vid villkorligt fängelse. I avsnitt 9.5.8 har vi föreslagit att ett förbud att lämna bostaden endast ska kunna användas som tilläggssanktion om den tilltalades tidigare brottslighet annars skulle ha utgjort hinder mot att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
11.7.2 Hemarrest som tilläggssanktion
Vårt förslag: Den tilläggssanktion som innebär förbud för den
tilltalade att lämna bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål bör benämnas hemarrest.
Efterlevnaden av förbudet att lämna bostaden ska kunna kontrolleras genom elektronisk övervakning.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
460
Den nuvarande möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff genom IÖV kan närmast liknas vid en hemarrest. Den dömde förbjuds att lämna bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål. Den starka ingripandegraden motiveras med att IÖV ska vara ett frihetsberövande som kan ersätta verkställighet av fängelse i anstalt.
Vi har i avsnitt 9.5.2 gjort bedömningen att IÖV inte kan anses utgöra en lika ingripande sanktion som ett fängelsestraff som verkställs i kriminalvårdsanstalt. Ett förbud att lämna bostaden av motsvarande karaktär och omfattning som dagens IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff får dock anses ligga förhållandevis nära ett ovillkorligt fängelsestraff i ingripandegrad, vilket motiverar att det bör kunna användas som tilläggssanktion i situationer där den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott i sådan utsträckning och på ett sådant sätt att en mer ingripande tilläggssanktion än samhällstjänst eller övervaknings- och kontrollsanktion bör tillgripas. En sådan sanktion kan således fylla en funktion som ”återfallssanktion”.
Återfallssanktionen bör särskiljas från helghemarrest, som enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 11.6.8 ska kunna utgöra ett förstärkande inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion. Skillnaden mellan dessa båda sanktionsformer bör markeras genom att den tilläggssanktion som används som återfallssanktion benämns hemarrest och att förstärkningsinslaget inom övervaknings- och kontrollsanktionen benämns helghemarrest. Därmed tydliggörs inte bara att hemarrest är en annan, och mer ingripande, sanktion än övervaknings- och kontrollsanktionen, som ju ska kunna komma i fråga som tilläggssanktion redan första gången någon döms till villkorligt fängelse. Begreppet hemarrest markerar dessutom, liksom för övrigt även begreppet helghemarrest, att det är förbudet att lämna hemmet – och inte den elektroniska övervakningen – som ska utgöra det väsentliga och definierade inslaget i sanktionen. Den elektroniska övervakningen ska med andra ord inte ses som innehållet i sanktionen, utan som ett verktyg för att kontrollera att den dömde inte överträder förbudet att lämna bostaden. Sanktionen blir på så sätt teknikneutral. I den mån det bedöms finnas andra sätt att övervaka sanktionens efterlevnad som är lämpligare, ska det således inte krävas elektronisk övervakning.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
461
11.7.3 Hemarrestens omfattning
Vårt förslag: Hemarrest ska, på motsvarande sätt som den nu-
varande möjligheten att verkställa ett kortare fängelsestraff genom IÖV, innebära skyldighet för den dömde att alltid uppehålla sig i bostaden, med undantag för den tid under vilken han eller hon arbetar eller bedriver annan sysselsättning utanför hemmet och ett mindre antal timmar per vecka under vilka han eller hon ges möjlighet att uträtta personliga ärenden, som t.ex. inköp.
Hemarrest måste kunna särskiljas från helghemarrest inte bara genom att den får en annan benämning, utan också genom innehållet i sanktionen. Den gränsdragningen bör rimligen göras utifrån i vilken utsträckning sanktionen innebär en inskränkning av den dömdes frihet.
Det huvudsakliga innehållet i hemarrest bör, som anförts ovan, vara att den dömde förbjuds att lämna sin bostad. Helghemarrest ska enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 11.6.8 innebära ett förbud för den dömde att lämna bostaden under två för honom eller henne arbetsfria dagar per vecka. Återfallssanktionen hemarrest bör därmed vara betydligt mer omfattande än så.
En minimigräns för hemarrest skulle kunna ställas upp genom att det föreskrivs att den dömde ska uppehålla sig i bostaden under ett visst minsta antal timmar per dygn eller en viss andel av dygnets timmar. En sådan gräns kan emellertid vara svår att fastställa generellt, eftersom den dömde alltid bör ha rätt att vistas utanför bostaden för att arbeta eller delta i utbildning eller annan sysselsättning. Om det inte finns en sådan rätt skulle den fördel som hemarrest innebär i förhållande till ett ovillkorligt fängelsestraff, nämligen att hemarresten inte medför samma risk för sociala skadeverkningar, delvis gå om intet. Den som arbetar heltid bör därför ha rätt att vistas utanför bostaden i större utsträckning än den som har sysselsättning utanför bostaden under kortare tid (se nedan angående kravet på sysselsättning).
För att ge möjlighet att ta hänsyn till i hur stor utsträckning den dömde har sysselsättning utanför bostaden bör hemarrest i stället – på motsvarande sätt som nuvarande verkställighet av fängelsestraff genom IÖV– innebära skyldighet för den dömde att alltid uppehålla sig i bostaden, med undantag för den tid under vilken han eller hon arbetar eller bedriver annan sysselsättning utanför hemmet och
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
462
ett fåtal timmar per vecka under vilka han eller hon ges möjlighet att uträtta personliga ärenden, som t.ex. inköp. En sådan ordning leder dessutom till att sanktionen får en så hög ingripandegrad att den utgör ett trovärdigt alternativ till ovillkorligt fängelse även vid förhållandevis kvalificerade återfallssituationer. Den innebär vidare att det blir en tydlig gränsdragning mellan hemarrest och helghemarrest.
11.7.4 Straffmätning av hemarrest
Vårt förslag: Hemarrest ska pågå under en tid som motsvarar
två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst 14 dagar och högst åtta månader.
I avsnitt 9.4.3 och 9.5.8 har vi gjort bedömningen att hemarrest ska kunna användas som tilläggssanktion om det villkorliga fängelsestraffets längd understiger ett år. Enligt de förslag som lämnas där ska det inte finnas någon nedre gräns för hur korta villkorliga fängelsestraff som ska kunna förenas med hemarrest, vilket motiveras av att hemarrest till skillnad från övriga tilläggssanktioner endast ska kunna komma i fråga vid återfall i brott. Det innebär att hemarrest ska kunna användas som tilläggssanktion vid villkorliga fängelsestraff som uppgår till mellan 14 dagar och elva månader.
Med hänsyn till att hemarrest ska vara den mest ingripande tilläggssanktionen, och att den ska kunna användas när den tilltalade har återfallit i brott i sådan omfattning och på ett sådant sätt att det annars hade varit ofrånkomligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff, skulle det kunna hävdas att hemarresten bör pågå under lika lång tid som det villkorliga fängelsestraffets längd. Om hemarrest väljs som tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff som uppgår till t.ex. tio månader skulle i sådana fall även hemarrestens längd vara tio månader.
Enligt nuvarande ordning kan endast fängelsestraff som uppgår till högst sex månader verkställas genom IÖV. Verkställigheten förkortas i praktiken alltid genom att den dömde blir föremål för villkorlig frigivning när två tredjedelar, dock minst en månad, av straffet har avtjänats. Den faktiska tid som den dömde förbjuds att lämna hemmet uppgår därmed aldrig till mer än fyra månader.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
463
Vårt förslag innebär att det blir möjligt att förena villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst elva månader med hemarrest. Då hemarrest blir en tilläggssanktion till villkorligt fängelse och inte en verkställighetsform för ett ovillkorligt fängelsestraff kommer hemarrestens längd inte att förkortas genom villkorlig frigivning. Den som döms till elva månaders hemarrest kommer därmed att bli föremål för intensivövervakning i hemmet under elva månader, om inte sanktionens längd begränsas på något annat sätt.
Som vi redogör närmare för i avsnitt 9.4.3 bör inte den dömde förbjudas att lämna bostaden under alltför lång tid. Hemarrest under närmare ett år ligger långt utöver vad som hittills har prövats i Sverige och får enligt vår bedömning anses utgöra en för lång tid. Med hänsyn till att hemarrest, till skillnad från ett ovillkorligt fängelsestraff av motsvarande längd, inte förkortas genom villkorligt frigivning kan det dessutom ifrågasättas om villkorligt fängelse med hemarrest som pågår under en tid som motsvarar hela det villkorliga fängelsestraffets längd skulle utgöra en mindre ingripande påföljd än ett ovillkorligt fängelsestraff av motsvarande längd. Även om hemarresten ska vara så pass ingripande att den utgör en trovärdig sanktion i flagranta återfallssituationer, bör villkorligt fängelse som förenas med hemarrest utgöra en privilegiering i förhållande till ovillkorligt fängelse och därmed vara mindre ingripande. Vi gör därför bedömningen att hemarresten bör pågå under något kortare tid än det utdömda fängelsestraffets längd. Vid övervägandena av hur lång denna tid ska vara bör det knytas an till bestämmelserna om villkorlig frigivning från (ovillkorliga) fängelsestraff. Vi föreslår därför att hemarrest ska pågå under två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst 14 dagar och högst åtta månader.
11.7.5 Intensiteten i hemarresten bör kunna trappas ned i slutet av verkställigheten
Vårt förslag: Förbudet att lämna bostaden ska kunna trappas ned
successivt från det att den dömde har fullgjort hälften av hemarresten, dock minst tre månader.
Vi har i föregående avsnitt förslagit att hemarrest ska innebära ett förbud för den dömde att lämna bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål samt att förbudet att
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
464
lämna bostaden ska pågå under två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd. Den dömde kommer därmed att kunna förbjudas att lämna hemmet i upp till åtta månader.
Som anförts i det föregående är det av vikt att villkorligt fängelse med hemarrest inte uppfattas som en mer ingripande påföljd än ett ovillkorligt fängelsestraff av samma längd.
Den som döms till ovillkorligt fängelse blir som regel villkorligt frigiven efter två tredjedelar av strafftiden, dock tidigast efter en månad. Därmed kommer hemarrestens längd att överensstämma med den tid av det ovillkorliga fängelsestraffet som föregår den villkorliga frigivningen.
Vid ett ovillkorligt fängelsestraff kan emellertid anstaltsvistelsen förkortas ytterligare genom att den dömde beviljas tillstånd till utslussningsåtgärder. En sådan utslussningsåtgärd är utökad frigång, som enligt 11 kap. 5 § fängelselagen innebär att den dömde före villkorlig frigivning avtjänar en del av fängelsestraffet i bostaden, dvs. på samma sätt som hemarrest. Utökad frigång får beviljas om den dömde har avtjänat minst halva strafftiden, dock minst tre månader. Även om det är ovanligt att utslussningsåtgärder beviljas vid så korta strafftider innebär regleringen att den som döms till ovillkorligt fängelse i t.ex. sex månader kan beviljas utökad frigång efter tre månader, för att sedan bli villkorligt frigiven efter fyra månader. Ett villkorligt fängelsestraff om sex månader som förenas med hemarrest skulle i enlighet med vad vi föreslagit innebära att den dömde ska underkasta sig hemarrest under fyra månader. Om hemarresten får pågå fullt ut under hela den perioden kan det – trots att hemarresten endast ska omfatta två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd – ifrågasättas om villkorligt fängelse med hemarrest är en mindre ingripande påföljd än ett ovillkorligt fängelsestraff.
Det nu sagda talar för att det bör finnas möjlighet att successivt trappa ned ingripandegraden i hemarresten, i vart fall om den ska pågå under längre tid än några enstaka månader. En sådan successiv nedtrappning kan ske genom att den dömde ges rätt att i allt större utsträckning vistas utanför bostaden för andra ändamål än arbete, annan sysselsättning eller deltagande i programverksamhet eller annan vård eller behandling, dvs. att denne får tillbringa en större del av sin fritid utanför hemmet.
Vad som ytterligare talar för en nedtrappning av ingripandegraden vid hemarrest som pågår under en inte helt kort tid är att den dömde – på samma sätt som vid villkorlig frigivning och ut-
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
465
slussning från ett ovillkorligt fängelsestraff – därmed ges en successiv övergång till full frihet.
För att anknyta till möjligheten till utökad frigång från ett ovillkorligt fängelsestraff, föreslår vi att förbudet att lämna bostaden ska kunna trappas ned successivt från det att den dömde har fullgjort hälften av hemarresten, dock minst tre månader. Det innebär att nedtrappning inte får ske om den tid under vilken hemarresten ska fullgöras understiger tre månader. Vid så korta tider skulle en nedtrappning innebära att ingripandegraden i påföljden urholkas i alltför stor utsträckning.
11.7.6 Sysselsättning och skyldighet för den dömde att underkasta sig vård eller behandling
Våra förslag: En förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff
ska kunna förenas med hemarrest ska vara att den tilltalade har någon form av sysselsättning utanför hemmet.
Sysselsättningen ska i första hand bestå av arbete, studier eller därmed liknande sysselsättning. I den mån den dömde saknar sådan sysselsättning ska sysselsättningskravet dock helt eller delvis kunna uppfyllas genom att den dömde underkastar sig vård eller behandling eller deltar i av Kriminalvården anordnad brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet, som med hänsyn till hans eller hennes förhållanden framstår som lämplig.
Kriminalvården ska ha möjlighet att besluta att den dömde under verkställigheten av hemarrest ska delta i av myndigheten bedriven brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet.
Nuvarande ordning
Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om intensivövervakning med elektronisk kontroll (KVFS 2011:6) ska den som verkställer fängelsestraff genom IÖV som regel delta i förvärvsarbete, annat arbete, utbildning eller annan liknande sysselsättning under minst 20 timmar i veckan, om det inte finns särskilda skäl mot det. Särskilda skäl kan t.ex. vara att den dömde är pensionär eller att denne på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning har svårt att klara av ett sådant sysselsättningskrav. I sådana fall godtas en något lägre sysselsättningsgrad.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
466
Enligt 8 § andra stycket IövL kan Kriminalvården dessutom föreskriva att den som verkställer ett fängelsestraff genom IÖV ska underkasta sig läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling eller delta i särskilt anordnade program eller verksamheter som med hänsyn till den dömdes förhållanden framstår som lämpliga. Som framgår av avsnitt 4.2.3 meddelas sådana föreskrifter i de allra flesta fall. Undantag görs endast om det finns särskilda skäl, som t.ex. att det är uppenbart att den dömde saknar behov av vård eller behandling.
Krav på sysselsättning
Anledningen till att verkställighet av fängelsestraff genom IÖV är förenad med ett sysselsättningskrav torde vara att den dömde inte ska bli totalt isolerad i bostaden under verkställighetstiden. Detta syfte kan sägas vara än mer angeläget om den tid under vilken hemarresten ska kunna pågå fördubblas, från fyra månader (sex månaders IÖV med villkorligt frigivning efter två tredjedelar av tiden) till åtta månader (dock med möjlighet till nedtrappning efter halva tiden). En förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med hemarrest bör därför vara att den tilltalade har någon form av sysselsättning utanför hemmet.
Samtidigt måste det beaktas att följden av att villkorligt fängelse inte kan förenas med hemarrest är att det måste dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff, om det inte finns förutsättningar för en vård- eller påverkanssanktion som är tillräckligt ingripande eller för kontraktsvård. Det är därför av stor vikt att så få personer som möjligt ”stängs ute” från möjligheten till hemarrest. Kravet på sysselsättning bör därför inte ställas alltför högt.
Liksom i dag bör sysselsättningen, om det inte finns särskilda skäl, omfatta minst halvtid, dvs. omkring 20 timmar per vecka. Den bör i första hand bestå av arbete, studier eller därmed liknande sysselsättning. I de fall där den tilltalade saknar arbete och inte heller studerar eller har någon annan godtagbar sysselsättning av tillräcklig omfattning, bör dock sysselsättningskravet kunna uppfyllas genom att den dömde deltar i verksamhet som erbjuds av Kriminalvården. Ett exempel kan vara att den tilltalade erbjuds en regelbunden samtalskontakt med övervakare eller med personal vid frivården. Ett sådant stöd kan inte ersätta arbete eller annan sysselsättning under 20 timmar per vecka, men det kan om det kombineras med andra
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
467
åtgärder som pågår under kortare tid vara tillräckligt för att den tilltalade ska anses vara tillräckligt sysselsatt under hemarresten. Sysselsättningskravet bör även kunna fullgöras genom att den dömde underkastar sig vård eller behandling eller deltar i av Kriminalvården anordnad brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet, som med hänsyn till hans eller hennes förhållanden framstår som lämplig.
På samma sätt som i dag bör det finnas möjlighet att göra undantag från sysselsättningskravet om det finns särskilda skäl, som t.ex. att den dömde är pensionär eller att han eller hon på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning har svårt att klara av sysselsättning i den omfattning som annars skulle krävas.
Skyldighet för den dömde att underkasta sig vård eller behandling
Hemarrest ska användas som tilläggssanktion i situationer där den tilltalades tidigare brottslighet innebär att det annars hade varit uteslutet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. För att villkorligt fängelse ska uppfattas som en trovärdig påföljd i sådana situationer bör hemarrest ha ett förhållandevis ingripande innehåll. Genom att hemarrest endast ska komma i fråga i återfallssituationer, kan det också antas att de som döms till villkorligt fängelse med hemarrest i många fall kommer att vara i behov av stöd och hjälp av olika slag för att avhålla sig från fortsatt brottslighet.
För att förstärka innehållet i hemarresten och samtidigt ge möjlighet för Kriminalvården att under verkställigheten vidta åtgärder som kan antas minska risken för att den dömde återfaller i brott, bör Kriminalvården därför kunna besluta att den dömde under verkställigheten av hemarresten ska delta i av myndigheten bedriven brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet.
11.7.7 Samtycke och lämplighet
Vår bedömning och vårt förslag: Samtycke från den tilltalades
sida ska inte vara en förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med hemarrest.
En förutsättning för hemarrest ska däremot vara att en sådan sanktion är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Det förhållandet att den tilltalade aktivt
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
468
motsätter sig hemarrest kan vara en omständighet som innebär att hemarrest inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion.
Samtycke
Enligt nuvarande ordning kan den som har dömts till fängelse i högst sex månader ansöka om verkställighet genom IÖV. IÖV kan alltså inte beslutas mot den dömdes vilja.
I och med att hemarrest blir en tilläggssanktion till villkorligt fängelse uppstår frågan om en förutsättning för hemarrest bör vara att den tilltalade samtycker till sanktionen.
Skälen mot ett samtyckeskrav är desamma som när det gäller samhällstjänst, se avsnitt 11.5.5 ovan, nämligen att den tilltalade inte bör ha möjlighet att styra innehållet i påföljden genom att inte samtycka till eller att motsätta sig en viss tilläggssanktion samt att det är svårförklarat för den som förnekar brott att denne ändå ska ta ställning till påföljden genom att på förhand förklara huruvida han eller hon samtycker till hemarrest.
Det kan invändas att det finns en uppenbar risk för att den tilltalade kommer att missköta hemarresten om det redan på förhand framgår att han eller hon inte är villig att medverka till en sådan sanktion. Denna fråga bör dock, på motsvarande sätt som vad som föreslagits när det gäller samhällstjänst, kunna hanteras inom ramen för en lämplighetsbedömning, genom att hemarrest i många fall inte kan anses vara en lämplig sanktion om den tilltalade aktivt motsätter sig ett förbud att lämna bostaden eftersom det då redan på förhand kan antas att sanktionen inte kommer att fullgöras. Vi föreslår därför att samtycke från den tilltalades sida inte ska vara en förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med hemarrest.
Lämplighet
En förutsättning för hemarrest är att den dömde uppehåller sig i bostaden. Hemarrest kan därigenom – av förklarliga skäl – inte användas som tilläggssanktion om den dömde saknar bostad. Om efterlevnaden av sanktionen ska kontrolleras elektroniskt – vilket bör vara en förutsättning i de allra flesta fall – krävs dessutom att bostaden har elektricitet och en fungerande telefon.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
469
Hemarrest bör inte komma i fråga om det den tilltalade, t.ex. pga. grava missbruksproblem eller psykiska problem, inte har förutsättningar att hantera den tekniska utrustning som kan behövas för att kontrollera efterlevnaden av sanktionen eller inte klarar av att följa ett uppgjort schema för när han eller hon får lämna bostaden och i vilket syfte detta får ske. Om hemarrest väljs som tilläggssanktion i sådana situationer är risken uppenbar att sanktionen inte blir fullgjord. I enlighet med våra överväganden och förslag i kapitel 12 ska det förhållandet att den dömde inte fullgör en tilläggssanktion till villkorligt fängelse alltid leda till konsekvenser, ytterst att det beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. För att så långt möjligt undvika processer om bristande verkställighet, bör hemarrest därför inte väljas som tilläggssanktion om det redan på förhand kan konstateras att den dömde med största sannolikhet inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen.
Dessutom bör det – på motsvarande sätt som gäller i dag beträffande verkställighet av fängelsestraff genom IÖV – inte beslutas om hemarrest om någon vuxen person som delar bostad med den tilltalade motsätter sig detta eller om hemarrest bedöms som olämpligt pga. brottets karaktär, t.ex. för att brottet har riktats mot någon som också har sin bostad där.
Det nu anförda leder till slutsatsen att det bör ställas upp ett krav på lämplighet för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med hemarrest.
Som anförts ovan beträffande kravet på sysselsättning, blir följden av att kraven för att kunna förena ett villkorligt fängelsestraff med hemarrest inte är uppfyllda – om det inte finns förutsättningar att i stället välja en tillräckligt ingripande vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård som tilläggssanktion – att det måste dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Kravet på lämplighet bör därför inte ställas alltför högt. Det förhållandet att den tilltalade lever under allmänt oordnade förhållanden eller att han eller hon har missbruksproblem av mindre graverande karaktär bör t.ex. som utgångspunkt inte vara tillräckligt för att utgöra hinder mot hemarrest. Inte heller bör kravet på en fungerande bostad och telefon ställas högre än vad som faktiskt krävs för att den elektroniska övervakningen ska kunna fungera. Bedömningen bör i stället utgå från om det finns särskilda personliga eller sociala faktorer som talar för att den tilltalade inte har möjlighet att fullgöra hemarrest.
De personer som blir aktuella för hemarrest kommer att vara mer kriminellt belastade än dem som i dag får verkställa fängelsestraff
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
470
genom IÖV. Till skillnad från IÖV – som huvudsakligen används som verkställighetsform när tidigare ostraffade personer döms till kortare fängelsestraff med hänvisning till brottslighetens art – kommer hemarrest att väljas som tilläggssanktion för personer som tidigare dömts för brott i sådan utsträckning att inte någon annan tilläggssanktion bedöms vara tillräckligt ingripande. Detta är något som måste tas i beaktande vid bedömningen av den tilltalades möjlighet att fullgöra hemarrest.
Vi återkommer till lämplighetskravets omfattning i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 3 § BrB.
11.7.8 Utredning från Kriminalvården
Vår bedömning: För att kunna göra en bedömning av den till-
talades lämplighet för hemarrest kommer domstolen att behöva utredning från Kriminalvården. Kriminalvården bör lämna sådana uppgifter i yttrande till domstolen före huvudförhandling i målet. I begäran om yttrande bör domstolen tydligt ange att yttrandet ska avse förutsättningarna för hemarrest.
I dag beslutas verkställighet av fängelsestraff genom IÖV av Kriminalvården på ansökan av den som redan dömts till fängelse. Kriminalvården kan därmed bedöma lämpligheten för sådan verkställighet under den tid som ansökan prövas. Det finns inte någon yttersta tidsgräns inom vilken utredningen måste vara färdig.
Genom att hemarrest blir en tilläggssanktion till villkorligt fängelse som beslutas av domstol, kommer ansvaret för att bedöma den tilltalades lämplighet för sanktionen att läggas på domstolen. För att göra denna bedömning kommer domstolen att behöva underlag från Kriminalvården om t.ex. förutsättningarna att verkställa hemarrest i den tilltalades bostad, samtycke från andra vuxna personer som är bosatta där och den tilltalades möjlighet till sysselsättning under verkställighetstiden. Det förutsätter att Kriminalvården kan presentera ett sådant underlag på ett tidigare stadium än i dag.
Som redovisats i avsnitt 2.3 har Kriminalvården bistått utredningen genom att tillsätta en särskilt arbetsgrupp som haft till uppgift att utreda konsekvenserna för Kriminalvårdens arbete med personutredningar vid införande av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse av det slag som vi föreslår. Enligt arbetsgruppens rapport,
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
471
se bilaga 8, kan ett underlag för att bedöma den tilltalades lämplighet för hemarrest presenteras före huvudförhandling. Detta förutsätter dock dels att Kriminalvården får något längre tid på sig att komma in med yttrande till domstolen (sex veckor i stället för fyra veckor), dels att domstolen i samband med att yttrande begärs tydligt anger att yttrandet ska omfatta förutsättningarna för att besluta om hemarrest som tilläggssanktion.
Det sistnämnda torde enligt vår bedömning inte innebära något problem. Eftersom hemarrest endast ska komma i fråga när det på grund av den dömdes tidigare brottslighet annars hade påkallats ett ovillkorligt fängelsestraff, bör rätten utifrån innehållet i stämningsansökan och uppgifter i belastningsregistret kunna göra en förhandsbedömning av när en sådan utredning kan komma att behövas.
Inte heller den av Kriminalvården angivna tidsåtgången för en personutredning innefattande förutsättningarna för hemarrest bör utgöra något större hinder. Det bör givetvis finnas en strävan efter att brottmål ska avgöras så snabbt som möjligt efter det att stämningsansökan kommit in till rätten. Denna strävan får dock inte gå så långt att det inte ges förutsättningar att döma ut den i det enskilda fallet lämpligaste och mest ändamålsenliga påföljden. En något längre tid för Kriminalvården att yttra sig i de fall då personutredningen ska omfatta förutsättningarna för hemarrest torde därmed i de flesta fall kunna accepteras. De fall då en sådan förlängd tid skulle kunna leda till problem är när den dömde är häktad. I sådana fall ska huvudförhandling hållas redan två veckor från det att stämningsansökan lämnats in till domstolen. Rätten kan dock meddela beslut om att personutredning ska inhämtas redan i samband med att häktningsbeslutet meddelas. I praktiken torde Kriminalvården därmed få i vart fall fyra veckor på sig att sammanställa yttrandet. Den tiden bör rimligen vara tillräcklig, om Kriminalvården – i likhet med vad som redan görs i dag – prioriterar de yttranden som avser häktade klienter.
11.7.9 Krav på nykterhet och drogfrihet
Vår bedömning: Vårt förslag att den dömde inte får vara påverkad
av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med, innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med hemarrest ska vara nykter och drogfri
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
472
under hela den tid som hemarresten pågår samt att denne är skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet under motsvarande tid.
Vi har i avsnitt 11.3.1 föreslagit att den dömde vid fullgörandet av en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel samt att denne i samband med fullgörande av tilläggssanktionen ska vara skyldig att på begäran lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av sådana medel.
Avsikten är att hemarrest ska vara en tilläggssanktion av ingripande natur. Sanktionen ska närma sig ovillkorligt fängelse i ingripandegrad. Det framstår därmed som rimligt att den dömde åläggs att vara nykter och drogfri under hela den tid som hemarresten pågår. I och med att den som döms till villkorligt fängelse med hemarrest förbjuds att lämna sin bostad annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål, kan sanktionen dessutom sägas pågå i princip utan uppehåll. Så bör anses vara fallet även om den dömde medges större möjligheter att vistas utanför bostaden i slutet av verkställigheten. För den som dömts till villkorligt fängelse med hemarrest bör kravet på nykterhet och drogfrihet under fullgörandet av tilläggssanktionen därför innebära att den dömde ska vara nykter och drogfri under hela den tid som hemarresten pågår. Den dömde ska därmed också vara skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet under motsvarande tid.
11.7.10 Avgift för hemarrest
Vår bedömning: Hemarrest bör inte vara förenad med någon
avgift.
Som framgår av avsnitt 4.2.3 ska den som verkställer fängelsestraff genom IÖV, om det är motiverat med hänsyn till hans eller hennes möjligheter att erhålla inkomster under verkställigheten, betala en avgift om 50 kr per dag som verkställigheten pågår – dock högst 6 000 kr. Avgiften har motiverats med att den som verkställer fängelsestraff genom IÖV, till skillnad från den som avtjänar fängelse
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
473
i anstalt, kan behålla sin inkomst under verkställighetstiden. Det är således rättviseskäl som ligger bakom avgiften.44
Önskemålet om rättvisa mellan IÖV och anstaltsvistelse har sin grund i att IÖV utgör en verkställighetsform för fängelse och att de båda formerna för verkställighet inte bör skilja sig åt alltför mycket i ingripandegrad. Genom att hemarrest blir en tilläggssanktion till villkorligt fängelse och villkorligt fängelse med hemarrest bedöms vara mindre ingripande än ovillkorligt fängelse, finns det inte något behov av en avgift för att jämna ut orättvisor. Hemarrest bör därför inte vara förenad med någon avgift.
11.8 Vård- eller påverkanssanktion
11.8.1 Utgångspunkter
I avsnitt 9.5.9 har vi gjort bedömningen att rätten bör kunna förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som är inriktad på vård, behandling eller påverkan. En förutsättning för detta är att den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till den begångna brottsligheten, eller att han eller hon har behov av och förutsättningar för att genomgå ett brotts- eller missbruksrelaterat påverkansprogram.
En sådan s.k. vård- eller påverkanssanktion ska kunna ersätta såväl dagsböter och samhällstjänst som hemarrest. Den ska alltså kunna användas även i återfallssituationer. En förutsättning ska emellertid vara att sanktionen är tillräckligt ingripande med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Avsikten är att det ska göras en jämförelse med det bötesbelopp, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som annars hade valts som tilläggssanktion.
Innehållet i vård- eller påverkanssanktionen ska framgå av ett av Kriminalvården upprättat yttrande. Om Kriminalvården har föreslagit en vård- eller påverkanssanktion och det enligt rättens bedömning är uppenbart att de åtgärder som förslaget innefattar inte är tillräckligt ingripande, ska det finnas möjlighet att kombinera sanktionen med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
474
Det förhållandet att innehållet i vård- eller påverkanssanktionen i ingripandegrad ska motsvara det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som annars hade valts som tilläggssanktion, innebär inte att sanktionen måste vara fullgjord inom samma tid som samhällstjänsten eller hemarresten skulle ha varit fullgjord. När det gäller samhällstjänst ska den s.k. avvecklingstiden enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder (KVFS 2011:5) som utgångspunkt motsvara längden på det fängelsestraff som enligt domen skulle ha dömts ut om fängelse i stället hade valts som påföljd. Som framgår av författningskommentaren, avsnitt 1.2 och 1.18, ser vi ingen anledning att föreslår några ändringar i det avseendet. När det gäller hemarrest bli fullgörandetiden per automatik densamma som sanktionens längd. Motsvarande krav kan emellertid inte ställas när det gäller vård- eller påverkanssanktionen, då dess ingripandegrad kan bero inte bara på behandlingsinsatsens längd, utan också på dess intensitet. Det bör således inte finnas något som hindrar att ett kortare villkorligt fängelsestraff förenas med en vård- eller påverkanssanktion som innebär att behandlingsinsatser pågår under längre tid än det villkorliga fängelsestraffets längd. Det är dock givetvis så att behandlingsinsatserna bara kan pågå under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet.
11.8.2 Deltagande i programverksamhet
Vårt förslag: En vård- eller påverkanssanktion ska helt eller delvis
kunna bestå av deltagande i av Kriminalvården bedriven brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet.
De brotts- och missbruksrelaterade påverkansprogram som Kriminalvården kan erbjuda bör kunna användas även i ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
Som beskrivs närmare i bilaga 7 bedriver Kriminalvården i dag ett antal brott- och missbruksrelaterade påverkansprogram, vilka syftar till att minska risken för återfall i brott. De flesta av dessa program bedrivs både i kriminalvårdsanstalt och inom frivården. Inom frivården kan skyldighet att delta i ett program föreskrivas av domstolen vid skyddstillsyn eller av övervakningsnämnden när den
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
475
dömde är ställd under övervakning efter villkorlig frigivning från ett (ovillkorligt) fängelsestraff. Deltagande i programverksamhet kan också erbjudas den dömde inom ramen för en skyddstillsyn, även om det inte finns någon särskild föreskrift om vård eller behandling.
Såväl antalet program som innehållet i programmen har utvecklats successivt under senare år, särskilt under det senaste decenniet. Kriminalvården arbetar aktivt med både ackreditering (dvs. vetenskapligt godkännande) av nya program och uppföljning av de program som redan har ackrediterats. Enligt de utvärderingar som har gjorts, vilka redovisas i bilaga 7, tycks programmen ha en viss, om än begränsad, positiv inverkan på återfallsfrekvensen, under förutsättning att de erbjuds till rätt målgrupp. Utfallet är som regel bättre om programmen bedrivs inom frivården än när de bedrivs i anstalt.45Som vi konstaterat i avsnitt 9.5.9 finns det enligt vår bedömning anledning att fortsätta utvecklingen av programverksamheten och att ge möjlighet att använda brotts- och missbruksrelaterade påverkansprogram inom ramen för en icke frihetsberövande påföljd även i ett påföljdssystem med villkorligt fängelse.
Deltagande i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet bör kunna utgöra innehåll i en vård- eller påverkanssanktion
Straffsystemkommittén föreslog i sitt betänkande, vilket presenteras närmare i avsnitt 3.7 och 8.2.3, att övervakningsstraff (i princip motsvarande dagens skyddstillsyn), samhällstjänst och fängelse genom elektronisk övervakning skulle innefatta ett obligatoriskt deltagande i programverksamhet. Förslaget motiverades bl.a. med att obligatoriskt deltagande i programverksamhet skulle bidra till en ökad tydlighet i fråga om påföljdernas innebörd och främja rättslikheten mellan dem som döms till respektive påföljd samt att deltagande i sådana program är ägnat att minska risken för att den dömde återfaller i brott.46
Som utvecklas i avsnitt 3.7 kom Straffsystemkommitténs förslag till straffsystem aldrig att genomföras fullt ut. Vid den fortsatta beredningen av kommitténs förslag behandlades dock frågan om obligatoriskt deltagande i programverksamhet vid samhällstjänst.
45 För ytterligare stöd för denna slutsats, se Redondo, S m.fl., What works in correctional rehabilitation in Europe: A meta-analytical review. I: Redondo S m.fl. (red), Advances in psychology and law: International contributions. Berlin, Walter de Gruyter, 1997. 46SOU 1995:91 s. 236 f., 268 och 295 f.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
476
Regeringen gjorde därvid bedömningen att en sådan obligatorisk skyldighet inte skulle införas. Ställningstagandet motiverades med att ett påverkansprogram framstår som omotiverat när det gäller samhällstjänst som döms ut i samband med villkorlig dom, eftersom en förutsättning för att välja den påföljden är att det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade ska göra sig skyldig till fortsatt brottslighet, och att det inte heller vid skyddstillsyn alltid ansågs motiverat med en föreskrift om att genomgå påverkansprogram. I sistnämnda fall ansåg man att en sådan föreskrift bör beslutas av domstolen i varje enskilt fall, med utgångspunkt i den tilltalades behov.47
Även om de av Kriminalvården bedrivna programmen syftar till att minska risken för återfall och de, som nämnts ovan, synes ha en viss positiv effekt på återfallsfrekvensen, talar enligt vår bedömning övervägande skäl för att inte låta dem utgöra obligatoriska inslag i ett villkorligt fängelsestraff. Som nämnts i det föregående är en förutsättning för att programmen ska ge önskad effekt att de erbjuds till rätt målgrupp. Alla personer som döms för brott har inte vilja eller möjlighet att ta till sig den behandling som ingår i ett påverkansprogram. Som beskrivits i avsnitt 9.5.9 föregås ett erbjudande eller en föreskrift om deltagande i programverksamhet av en risk- och behovsbedömning, där Kriminalvården bedömer risken för att klienten ska återfalla i brott, klientens behov av de insatser som omfattas av det aktuella programmet samt huruvida klienten har vilja och möjlighet att ta till sig behandlingen (risk, behov och mottaglighet, RBM). Detta är en vedertagen metod enligt såväl svensk som internationell kriminologisk forskning för att bedöma lämplighet för deltagande i programverksamhet. Att en sådan bedömning görs – och att urvalet av personer som får delta i programverksamhet begränsas till dem som uppfyller de angivna kraven – överensstämmer således med vetenskap och beprövad erfarenhet. En annan ordning skulle sannolikt leda till stora avhopp från programmen. Om det inte finns någon eller endast liten risk för att den dömde ska återfalla i brott, kan deltagande i programverksamhet tillsammans med personer som är mer återfallsbenägna t.o.m. öka risken för att den dömde återfaller. Ett obligatoriskt deltagande i programverksamhet skulle med andra ord kunna vara direkt kontraproduktivt i vissa fall.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
477
Därtill kan det inte bortses ifrån att det i vart fall inte än så länge finns förutsättningar för Kriminalvården att erbjuda alla typer av program över hela landet samt att de inte heller finns tillgängliga på alla språk som kan komma i fråga. En obligatorisk skyldighet för samtliga personer som döms till villkorligt fängelse att delta i programverksamhet skulle därmed innebära en betydande kostnadsökning för Kriminalvården, som knappast heller kan anses motiverad av återfallsförebyggande skäl.
Vi gör därför bedömningen att skyldighet att delta i av Kriminalvården anordnad programverksamhet inte bör utgöra något obligatoriskt inslag i någon av de tilläggssanktioner som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med. I stället föreslår vi att deltagande i ett brott- eller missbruksrelaterat påverkansprogram helt eller delvis ska kunna utgöra innehåll i en vård- eller påverkanssanktion. Som framgår av avsnitt 11.5.6, 11.6.4 och 11.7.6 ska det enligt våra förslag även finnas möjlighet att besluta om deltagande i sådan programverksamhet inom ramen för tilläggssanktionerna samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion samt hemarrest.
Av beskrivningen i bilaga 7 framgår att en del av de påverkansprogram som Kriminalvården erbjuder i dag är av förhållandevis ingripande natur. Som exempel kan nämnas programmet IDAP (Integrated Domestic Abuse Programme) som omfattar 27 gruppträffar om ca två timmar vardera och följs upp med enskilda återfallsförebyggande insatser samt programmet ROS (Relation och Samlevnad) som omfattar 56–60 gruppträffar á tre timmar och som kan pågå i upp till ett år när programmet bedrivs i frivård. Program av den karaktären bör enligt vår bedömning väl kunna motsvara upp emot 240 timmars samhällstjänst i ingripandegrad. Ett sådant program bör därmed kunna utgöra innehåll i en vård- eller påverkanssanktion som väljs som tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff som uppgår till närmare ett år. Andra program är mindre ingripande, och bör snarast komma till användning vid kortare villkorliga fängelsestraff, för vilka böter eller möjligen ett lägre antal timmar samhällstjänst annars skulle ha valts som tilläggssanktion. Kortare program bör också kunna utgöra en del av en vård- eller påverkanssanktion, om de kombineras med andra vård- eller påverkansinriktade inslag, som t.ex. missbruksvård eller psykiatrisk öppenvård eller med kontaktskyldighet (se avsnitt 11.8.3 och 11.8.4 nedan).
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
478
11.8.3 Andra former av vård och behandling
Vårt förslag: En vård- eller påverkanssanktion ska helt eller
delvis kunna bestå av sådana åtgärder av vård- eller behandlingsinriktad karaktär, som t.ex. missbruksvårdande eller psykiatrisk behandling, som Kriminalvården efter samråd med andra samhällsorgan föreslår.
Vi har i föregående avsnitt föreslagit att en vård- eller påverkanssanktion helt eller delvis ska kunna bestå av deltagande i ett av Kriminalvården bedrivet brotts- eller missbruksrelaterat påverkansprogram. Enligt nuvarande reglering kan emellertid en frivårdsföljd innefatta även andra former av vård eller behandling. Som framgår av avsnitt 11.2 kan Kriminalvården inom ramen för en skyddstillsyn bistå den dömde genom att förmedla kontakt med andra samhällsorgan, som t.ex. socialtjänsten, beroendemottagningen inom landstinget och psykiatrin. En föreskrift vid en dom på skyddstillsyn kan också innebära skyldighet för den dömde att delta i den missbruksvårdande behandling eller psykiatriska behandling som frivården i samråd med läkare beslutar. Den vård eller behandling som tillhandahålls av andra myndigheter än Kriminalvården bekostas i enlighet med den s.k. normaliseringsprincipen av den dömdes hemkommun.48
Det kan antas att personer med missbruksproblem eller psykiska problem av mer allvarligt slag i många fall inte har förutsättningar för eller är tillräckligt motiverade att ta till sig ett påverkansprogram i Kriminalvårdens regi eller att det inte finns något sådant program som angriper de riskfaktorer som kan antas ha lett till brottsligheten. Det är därför viktigt att det finns möjlighet att i stället låta vård- eller påverkanssanktionen omfatta vård eller behandling inom den kommunalt eller landstingskommunalt bedrivna missbruksvården eller psykiatrin. Sannolikt förekommer det också fall där den tilltalade visserligen kan delta i programverksamhet, men där detta förutsätter att det parallellt med påverkansprogrammet vidtas åtgärder från andra myndigheter. Ytterligare en anledning till att även vård eller behandling som tillhandahålls av andra samhällsorgan än Kriminalvården ska kunna utgöra innehåll i en vård- eller påverkanssanktion, är – som nämnts ovan – att den programverksamhet som Kriminalvården bedriver inte alltid finns till-
48 Normaliseringsprincipen beskrivs närmare i kapitel 14.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
479
gänglig över hela landet och att programmen endast i begränsad omfattning kan erbjudas på andra språk än svenska.
Även åtgärder som tillhandahålls utanför Kriminalvårdens regi, som t.ex. missbruksvård eller psykiatrisk öppenvård, bör därför kunna utgöra innehåll i en vård- eller påverkanssanktion, eller inslag i en sådan sanktion.
Ett problem såvitt avser de åtgärder som tillhandahålls av kommuner och landsting är emellertid – vilket bl.a. påpekats av Brå i den kartläggning av frivårdspåföljderna som redovisades 201049 – att det kan ta tid för Kriminalvården att upprätta de kontakter som behövs för att en vård- eller behandlingsinsats ska komma till stånd. När det gäller insatser inom psykiatrin kan det enligt kartläggningen i vissa delar av landet ibland dra ut så mycket på tiden att insatsen inte ens hinner påbörjas under övervakningstiden. Även när det gäller möjligheten att erbjuda kommunalt bedriven missbruksbehandling under verkställigheten av en frivårdspåföljd torde samverkansformerna och graden av samverkan se olika ut i olika delar av landet.
I ett system av det slag som vi föreslår, där det huvudsakliga innehållet och ingripandegraden i tilläggssanktionen i enlighet med vad vi slår fast i avsnitt 9.5.9 ska stå klart när påföljden bestäms, kommer det därför att behöva upparbetas tydliga rutiner för samverkan mellan Kriminalvården och andra samhällsorgan redan under personutredningen, dvs. före huvudförhandlingen i målet. Detta är något som kommer att ställa större krav på både Kriminalvården och de myndigheter som Kriminalvården ska samverka med under personutredningsstadiet, men som kan antas resultera i en tydligare, mer individanpassad och därigenom i vissa fall mer brottsförebyggande påföljd. Som redovisats i avsnitt 2.3 har Kriminalvården bistått utredningen genom att tillsätta en särskild arbetsgrupp som haft till uppgift att utreda konsekvenserna för Kriminalvårdens arbete med personutredningar vid införande av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse. Enligt arbetsgruppens rapport, se bilaga 8, är en konsekvens av ett sådant påföljdssystem att det kommer att ställa ökade krav på frivården att beskriva ett tydligt innehåll i yttranden som innefattar en vård- eller påverkanssanktion. Trots detta gör arbetsgruppen bedömningen att en personutredning bör kunna genomföras under en fyraveckorsperiod.
49 Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
480
11.8.4 Övervakning som inslag i en vård- eller påverkanssanktion
Vårt förslag och vår bedömning: En vård- eller påverkans-
sanktion ska kunna innefatta skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en av Kriminalvården utsedd övervakare.
För det fall att Kriminalvården gör bedömningen att en vård- eller påverkanssanktion ska innefatta sådan kontaktskyldighet, bör myndigheten i sitt yttrande till domstolen ange dels ungefär under hur lång tid och med vilken intensitet kontakten med övervakaren ska pågå, dels den huvudsakliga inriktningen på de åtgärder som ska vidtas under övervakningen.
I avsnitt 11.2.1 har vi gjort bedömningen att villkorligt fängelse inte bör förenas med något allmänt krav på skötsamhet under prövotiden, vilket innebär att Kriminalvården inte ska kunna ingripa med åtgärder mot den dömde i anledning av dennes livsföring. I den mån den dömde är i behov av stöd under verkställigheten, får detta behov tillgodoses inom ramen för den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med.
Det kan antas att många av dem som döms till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion utöver det mer vård- och behandlingsinriktade innehållet i sanktionen kommer att behöva stöd och hjälp i andra avseenden för att inte återfalla i brott. Valet av en vård- eller påverkanssanktion som tilläggssanktion kommer sannolikt i många fall att motiveras av att brottet är missbruksrelaterat och att den tilltalade är i behov av behandling för att komma till rätta med sin missbruksproblematik. Även behov av psykiatrisk behandling kan antas komma att ligga till grund för valet av en vård- eller påverkanssanktion. Dömda personer med missbruksproblem eller psykiska problem behöver ofta stöd och hjälp från olika samhällsorgan för att komma till rätta med sin sociala situation. Det kan t.ex. handla om att få tillgång till en bostad eller ett arbete eller att ansöka om försörjningsstöd. I den mån sådan hjälp kan erbjudas, kan det bidra till att den dömde kan avhålla sig från fortsatt brottslighet. Hjälp att förmedla kontakt med andra samhällsorgan samt andra former av stöd och hjälp i återfallsförebyggande syfte bör därför kunna ingå som en del i vård- eller påverkanssanktionen.
Som beskrivits i avsnitt 11.2.1 ingår det i dag i Kriminalvårdens uppdrag att under övervakningstiden för skyddstillsyn genom tillsyn
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
481
och förmedling av stöd och hjälp verka för att den dömde inte återfaller i brott och för att hans eller hennes anpassning i samhället även i övrigt främjas. Stöd och hjälp förmedlas då som regel av den övervakare, antingen en frivårdsinspektör eller en s.k. lekmannaövervakare, som utsetts för den dömde. Ett sätt att se till att den som döms till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion som tilläggssanktion får tillgång till stöd och hjälp från Kriminalvårdens sida skulle därmed kunna vara att låta sanktionen innefatta övervakning.
Vi har i avsnitt 11.2.2 gjort bedömningen att övervakning inte bör vara ett obligatoriskt inslag vid villkorligt fängelse. Vi har motiverat det ställningstagandet bl.a. med att inte alla personer som döms till icke frihetsberövande påföljder har behov av stöd och hjälp från en övervakare och att det därmed inte är meningsfullt att ställa alla under övervakning. Motsvarande argument kan anföras mot att alltid förena en vård- eller påverkanssanktion med övervakning. Inte minst kan det när det gäller tidigare ostraffade personer som anses ha behov av och förutsättningar för att genomgå något av Kriminalvården bedrivet brottsrelaterat påverkansprogram inte alltid antas att det finns något uttalat behov av det stöd och den hjälp som en övervakare kan erbjuda. I andra fall kan en kontinuerlig kontroll och uppföljning tvärtom närmast vara en förutsättning för att genomföra en vård- eller påverkansåtgärd. Vi gör därför bedömningen att övervakning inte bör vara ett obligatoriskt inslag i en vård- eller påverkanssanktion.
Våra förslag i avsnitt 9.5.9 innebär att en förutsättning för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion är att Kriminalvården i yttrande till domstolen har upprättat ett förslag till sådan sanktion. Domstolen ska sedan besluta om vård, behandling eller påverkan i enlighet med förslaget. I de fall där den tilltalade har behov av stöd och hjälp utöver vad deltagande i programverksamhet eller andra vård- eller behandlingsinriktade inslag kan innebära, bör det behovet kunna identifieras redan under personutredningen. Enligt vår bedömning kan behovet av stöd och hjälp därmed tillgodoses genom att Kriminalvården i förslaget till vård- eller påverkanssanktion anger att sanktionen ska innefatta skyldighet för den tilltalade att i viss, närmare angiven, utsträckning hålla kontakt med en av Kriminalvården utsedd övervakare. På samma sätt som i dag bör antingen en tjänsteman vid Kriminalvården eller en annan lämplig person, dvs. en s.k. lekmannaövervakare, kunna förordnas som övervakare.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
482
En grundläggande utgångspunkt för våra överväganden är att ingripandegraden i den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med i möjligaste mån ska stå i proportion till fängelsestraffets längd, vilket innebär att längre villkorliga fängelsestraff förenas med mer ingripande tilläggssanktioner än kortare sådana straff och att lika långa villkorliga fängelsestraff förenas med i huvudsak lika ingripande sanktioner. När det gäller vård- eller påverkanssanktionen ankommer det på domstolen att avgöra om det förslag som Kriminalvården lämnat innebär en rimligt proportionell påföljd. Även om möjligheten att låta en vård- eller påverkanssanktion innefatta övervakning främst är motiverad av att det ska finnas möjlighet för Kriminalvården att arbeta brottsförebyggande genom att erbjuda den tilltalade stöd och hjälp och skyldigheten att hålla kontakt med en övervakare därmed i första hand får anses gynnande för den tilltalade, så måste en sådan kontaktskyldighet också anses innebära ett ingripande mot honom eller henne. För att domstolen ska få underlag för sin bedömning i fråga om vård- eller påverkanssanktionens totala ingripandegrad är det därför viktigt att Kriminalvården i sitt yttrande anger dels under hur lång tid och med vilken intensitet kontakten med övervakaren ska pågå, dels den huvudsakliga inriktningen på de åtgärder som ska vidtas.
11.8.5 Krav på nykterhet och drogfrihet
Vår bedömning: Vårt förslag att den dömde inte får vara på-
verkad av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med, innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion ska vara nykter och drogfri vid deltagande i programverksamhet eller andra former av vård och behandling samt att han eller hon ska vara skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet inför och under varje behandlingstillfälle. Om en vård- eller påverkanssanktion omfattar skyldighet att hålla kontakt med en övervakare, ska den dömde även vara nykter och drogfri vid fullgörande av kontaktskyldigheten.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
483
Vårt förslag: En vård- eller påverkanssanktion som består av
behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel ska kunna innefatta skyldighet för den dömde att avstå från sådana medel och att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet under hela den tid som behandlingen pågår. I sådana fall ska omfattningen av det utvidgade nykterhets- och drogfrihetskravet framgå av det förslag till vård- eller påverkanssanktion som Kriminalvården lämnar till domstolen.
I avsnitt 11.3.1 har vi föreslagit att den dömde vid fullgörandet av de åligganden som följer av en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med, inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel och att denne ska vara skyldig att i samband med fullgörande av tilläggssanktionen på begäran lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av otillåtna preparat.
Kravet på nykterhet och drogfrihet bör som utgångspunkt innebära att den som dömts till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion ska vara nykter och drogfri vid deltagande i programverksamhet eller andra former av vård och behandling samt att han eller hon är skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet inför och under varje behandlingstillfälle.
Som föreslagits i föregående avsnitt ska en vård- eller påverkanssanktion kunna innefatta skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en av Kriminalvården förordnad övervakare i den omfattning som framgår av det av Kriminalvården lämnade förslaget till sådan sanktion. Om vård- eller påverkanssanktionen innefattar sådan kontaktskyldighet, innebär nykterhets- och drogfrihetskravet att den dömde ska vara nykter och drogfri vid fullgörande av kontaktskyldigheten.
En vård- eller påverkanssanktion kan i många fall bestå av behandling mot missbruk av olika former av beroendeframkallande medel. I sådana fall kan det ur behandlingssynpunkt vara motiverat att kräva att den dömde är nykter och drogfri inte bara vid behandlingstillfällena. En vård- eller påverkanssanktion som inriktas mot den dömdes missbruksproblematik bör därför kunna innefatta en skyldighet för den dömde att avstå från beroendeframkallande medel och att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet under hela den tid som behandlingsinsatser pågår. Om så ska vara fallet, bör omfattningen av det utvidgade nykterhets- och
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
484
drogfrihetskravet framgå av det förslag till vård- eller påverkanssanktion som Kriminalvården lämnar till domstolen.
11.8.6 Samtycke och lämplighet
Vår bedömning och vårt förslag: Det bör inte ställas upp något
formellt krav på samtycke för att förena villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion. Det kan dock antas att Kriminalvården inte kommer att lämna förslag till en sådan sanktion, om inte den tilltalade bedöms vara motiverad för de åtgärder som sanktionen ska omfatta.
En förutsättning för att förena villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion ska vara att den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå de åtgärder som Kriminalvården har föreslagit. Denna fråga bör i första hand ankomma på Kriminalvården att ta ställning till i samband med att förslaget till vård- eller påverkanssanktion upprättas.
Nuvarande ordning
De åtgärder med ett vård- eller behandlingsinriktat innehåll som i dagens påföljdssystem kan föreskrivas vid eller på annat sätt utgöra innehåll i en skyddstillsyn förutsätter inte något formellt samtycke från den tilltalade.50 Om det inte finns någon av domstolen meddelad föreskrift kan dock inte den dömde åläggas att genomgå vård eller behandling. Vägrar den dömde att medverka till föreskriven vård eller behandling kan han eller hon inte heller tvingas att genomgå den. Åsidosättandet av en föreskrift om vård eller behandling kan dock leda till att skyddstillsynen undanröjs och ersätts med fängelse.
En förutsättning för att en föreskrift om vård eller behandling ska få meddelas är enligt 26 kap. 15 § BrB att det finns skäl att anta att den dömde för sin anpassning i samhället behöver stöd av en sådan föreskrift. En vård- eller behandlingsföreskrift kan således sägas föregås av en lämplighetsbedömning. Som anförts i avsnitt 11.8.2 (se även avsnitt 9.5.9) föregås ett erbjudande eller en föreskrift om deltagande i programverksamhet av en risk- och behovsbedömning,
50 Se prop. 1986/87:106 s. 32.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
485
där Kriminalvården bedömer risken för att klienten ska återfalla i brott, klientens behov av de insatser som omfattas av det aktuella programmet samt huruvida klienten har vilja och möjlighet att ta till sig behandlingen (risk, behov och mottaglighet, RBM). Även annan vård eller behandling inom ramen för en skyddstillsyn torde regelmässigt föregås av en bedömning av klientens behov och mottaglighet för åtgärderna.
En vård- eller påverkanssanktion bör inte förutsätta den tilltalades samtycke
I avsnitt 11.5.5 och 11.7.7 har vi gjort bedömningen att varken samhällstjänst eller hemarrest ska förutsätta den tilltalades samtycke. Inte heller en övervaknings- och kontrollsanktion ska enligt vad vi föreslår förutsätta att den dömde samtycker till de åtgärder som tilläggssanktionen omfattar (se avsnitt 11.6). Av samma skäl som anförts såvitt avser samhällstjänst och hemarrest bör enligt vår bedömning inte heller en vård- eller påverkanssanktion förutsätta ett formellt, på förhand avgivet, samtycke från den tilltalade.
En annan sak är att en vård- eller påverkanssanktion – på samma sätt som föreskrifter om vård eller behandling enligt nuvarande ordning – inte kan verkställas tvångsvis, mot den dömdes vilja. Om den dömde sedan ett villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion dömts ut vägrar medverka till den beslutade vården eller behandlingen kan således inte Kriminalvården tvinga honom eller henne att genomgå den. Den dömdes ovilja att underkasta sig vården eller behandlingen får i stället hanteras som bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet i enlighet med de förslag som vi lämnar i kapitel 12.
En vård- eller påverkanssanktion ska förutsätta att den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå de åtgärder som Kriminalvården har föreslagit
För att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna förenas med en vård- eller påverkanssanktion ska, som anförts i det föregående och utvecklats närmare i avsnitt 9.5.9, Kriminalvården i yttrande till domstolen ha lämnat ett förslag till sådan påföljd. Som också anges i avsnitt 9.5.9 bör Kriminalvården i samband med att ett sådant förslag
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
486
upprättas pröva den tilltalades förutsättningar för att delta i vården eller behandlingen. Det nu sagda innebär att Kriminalvården inte bör föreslå att ett villkorligt fängelsestraff ska förenas med en vård- eller påverkanssanktion, om inte de åtgärder som omfattas av förslaget bedöms vara lämpliga för den tilltalades vidkommande. I den mån Kriminalvården har lämnat ett förslag till vård- eller påverkanssanktion, bör domstolen som regel kunna utgå från att föreslagna insatser är lämpliga. Först om förhållandena har ändrats sedan Kriminalvårdens yttrande upprättades bör domstolen göra en självständig bedömning av lämpligheten.
11.9 Kontraktsvård
11.9.1 Utgångspunkter
I enlighet med vad vi föreslår i avsnitt 9.5.10 och 10.4.6 ska det förhållandet att ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med kontraktsvård utgöra särskilda skäl dels för att besluta att ett fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt, dels för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt när den tilltalades tidigare brottslighet annars hade inneburit att ovillkorligt fängelse skulle ha dömts ut.
I detta avsnitt redovisar vi våra närmare överväganden kring innehållet i kontraktsvård som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. En särskild fråga som uppmärksammas i våra direktiv är kostnadsansvaret för kontraktsvården. Den frågan behandlas i kapitel 14.
11.9.2 Nuvarande ordning
I nuvarande påföljdssystem kan en skyddstillsyn förenas med en föreskrift om skyldighet att genomgå lämplig behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård och behandling enligt en för den dömde uppgjord plan, s.k. kontraktsvård. En föreskrift om kontraktsvård förutsätter att missbruket eller det andra förhållande som kräver vård och behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts, att den tilltalade förklarar sig villig att genomgå behandling enligt planen och att behandlingen kan anordnas i samband med verkställigheten av skyddstillsynen.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
487
Förhållanden som kan påkalla kontraktsvård är t.ex. alkohol- och drogmissbruk, spelmissbruk, kleptomani, sexualbrott eller våld i nära relationer.
Om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att rätten ska döma till skyddstillsyn i stället för fängelse, ska rätten i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Man brukar då tala om s.k. äkta kontraktsvård, till skillnad från oäkta kontraktsvård som utgörs av en skyddstillsyn med föreskrift om att följa behandlingsplanen.
Kontraktsvården kan bedrivas på institution eller i öppenvård. Ofta inleds vården på behandlingshem för att därefter övergå i öppenvårdsbehandling.51 Om det alternativa fängelsestraffet är kort, förekommer det dock att kontraktsvården endast innefattar öppenvård i form av t.ex. deltagande i något av Kriminalvården bedrivet brotts- eller missbruksrelaterat påverkansprogram.
11.9.3 Kontraktsvårdens grundläggande innehåll
Vår bedömning och vårt förslag: Det förhållandet att kon-
traktsvård blir en tilläggssanktion till villkorligt fängelse bör inte innebära någon förändring av dess grundläggande innehåll. Kontraktsvård ska således även fortsättningsvis innebära en skyldighet för den dömde att genomgå behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som har bidragit till att brottet har begåtts och som kräver vård och behandling enligt en för honom eller henne uppgjord plan.
Som föreslagits i avsnitt 9.5.10 och 10.4.6 ska en förutsättning för kontraktsvård vara att innehållet i behandlingen i huvudsak motsvarar det utdömda fängelsestraffet i ingripandegrad.
Kontraktsvård innebär att den dömde åläggs att genomgå behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat förhållande som i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och som kräver vård eller behandling enligt en för honom eller henne uppgjord plan. Enligt förarbetena till nuvarande reglering är tanken att alla former av missbruksvård och annan behandling ska kunna förekomma inom ramen för en kontraktsvård. Den be-
51 Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10, s. 28.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
488
handlingsform ska väljas som svarar mot den tilltalades behov i det enskilda fallet.52
Vi ser ingen anledning att ändra det grundläggande innehållet i kontraktsvården. Den bör således alltjämt inriktas på behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat förhållande som har bidragit till brottsligheten. I enlighet med vad vi har föreslagit i avsnitt 9.5.10 och 10.4.6 ska dock en förutsättning för att förena villkorligt fängelse med kontraktsvård vara att innehållet i behandlingen i huvudsak motsvarar det utdömda fängelsestraffet i ingripandegrad.
11.9.4 Krav på nykterhet och drogfrihet
Vår bedömning: Vårt förslag att den dömde inte får vara
påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med kontraktsvård ska vara nykter och drogfri vid behandlingstillfällena samt att han eller hon är skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet inför och under varje behandlingstillfälle. Den närmare innebörden av nykterhets- och drogfrihetskravet bör preciseras i kontraktsvårdsplanen.
Vårt förslag: En kontraktsvård som består av behandling mot
missbruk av beroendeframkallande medel ska kunna innefatta skyldighet för den dömde att avstå från sådana medel och att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet under hela den tid som kontraktsvården pågår. I sådana fall ska omfattningen av det utvidgade nykterhets- och drogfrihetskravet framgå av kontraktsvårdsplanen.
Våra förslag i avsnitt 11.3.1 innebär att den dömde vid fullgörandet av de åligganden som följer av en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel och att denne ska vara skyldig att i samband med fullgörande av tilläggssanktionen på begäran lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av otillåtna preparat.
52Prop. 1986/87:106 s. 43 ff.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
489
Kravet på nykterhet och drogfrihet vid fullgörandet av tilläggssanktionen innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med kontraktsvård ska vara nykter och drogfri vid de tillfällen då han eller hon underkastar sig den planerade vården och behandlingen samt att han eller hon är skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet inför och under varje behandlingstillfälle. Om behandlingen innefattar institutionsvård, innebär det att den dömde ska vara nykter och drogfri under hela institutionstiden, medan nykterhets- och drogfrihetskravet vid öppenvård omfattar de tillfällen då vård eller behandling genomförs.
På samma sätt som en vård- eller påverkanssanktion består kontraktsvård i många fall av behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel. I sådana fall kan det från behandlingssynpunkt vara motiverat att kräva att den dömde är nykter och drogfri inte bara vid behandlingstillfällena eller under en institutionsvistelse. En kontraktsvård som inriktas mot missbruksproblematik bör därför – liksom en vård- eller påverkanssanktion med sådan inriktning (se avsnitt 11.8.5 ovan) – kunna innefatta en skyldighet för den dömde att avstå från beroendeframkallande medel och att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet under hela den tid som behandlingsinsatser pågår, oavsett om detta sker på institution eller i öppenvård. Om kontraktsvården ska omfatta ett sådant utvidgat nykterhets- och drogfrihetskrav ska omfattningen av kravet framgå av kontraktsvårdsplanen.
11.9.5 Samtycke och lämplighet
Vårt förslag: En förutsättning för att förena villkorligt fängelse
med kontraktsvård ska vara att den tilltalade samtycker till den planerade vården. Samtycke lämnas genom att den tilltalade förklarar sig beredd att genomgå vård och behandling enligt den upprättade kontraktsvårdsplanen.
En annan förutsättning för kontraktsvård ska vara att den planerade behandlingen bedöms som lämplig för den tilltalade.
Enligt nuvarande ordning är en förutsättning för att döma till skyddstillsyn med kontraktsvård att den tilltalade förklarar sig vara beredd att undergå behandling enligt den upprättade kontraktsvårdsplanen. Kontraktsvård förutsätter således den tilltalades samtycke.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
490
Ytterligare en förutsättning för kontraktsvård är att den planerade vården eller planerade behandlingen bedöms som lämplig.
Vi har såvitt avser övriga tilläggssanktioner till villkorligt fängelse gjort bedömningen att det inte bör krävas något formellt samtycke från den dömdes sida. När det gäller kontraktsvård är dock situationen annorlunda. Den bärande tanken med kontraktsvård är att det efter samråd med den dömde upprättas en tydlig och konkret plan och att den dömde på förhand accepterar att genomgå den vård eller behandling som framgår av planen. Själva begreppet kontraktsvård bygger på att det ingås ett kontrakt mellan den tilltalade och den huvudman som ska ansvara för vården. Som framgår av avsnitt 9.5.10 och 10.4.6 innebär våra förslag att kontraktsvårdens innehåll ska vara så ingripande att det i huvudsak motsvarar det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut. Eftersom kontraktsvård ska väljas som tilläggssanktion i situationer där fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet annars hade inneburit att det inte hade funnits förutsättningar att besluta om villkorligt fängelse, kommer det således att krävas ett förhållandevis ingripande innehåll. En förutsättning för att kontraktsvården ska kunna genomföras torde därmed vara att den tilltalade är motiverad att genomgå behandlingen och uttryckligen förklarar sig villig att underkasta sig de åtgärder som framgår av vårdplanen. Kontraktsvård bör därför förutsätta den tilltalades samtycke. Samtycket bör på samma sätt som enligt nuvarande ordning lämnas genom att den tilltalade – antingen skriftligen genom att underteckna kontraktet eller muntligen inför rätten – förklarar att han eller hon är beredd att genomgå vård eller behandling enligt den upprättade planen.
Liksom i dag bör en ytterligare förutsättning för kontraktsvård vara att den planerade behandlingen bedöms vara lämplig för den tilltalade.
11.9.6 Gränsdragningen mellan kontraktsvård och vård- eller påverkanssanktion
Vår bedömning: Kontraktsvård bör alltid utgöra en mer in-
gripande tilläggssanktion än en vård- eller påverkanssanktion. Ingripandegraden ska i huvudsak motsvara den hos ett ovillkorligt fängelsestraff av den längd som dömts ut villkorligt. Det bör dock inte krävas att kontraktsvård innefattar institutionsvård.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
491
En avgörande skillnad mellan kontraktsvård och en vård- eller påverkanssanktion är att den dömde vid kontraktsvård förbinder sig att följa den i förhand upprättade planen för behandlingen. Som föreslås i avsnitt 12.8.5 ska den som brister i verkställighet av kontraktsvård genom att avvika från planen kunna omhändertas omedelbart i avvaktan på vidare beslut i anledning av den bristande verkställigheten.
Inledning
Brå har i rapporten från den kartläggning över frivårdspåföljderna som myndigheten gjorde under 2010, gjort bedömningen att det i dag i praktiken inte alltid är så stor skillnad mellan skyddstillsyn med kontraktsvård och skyddstillsyn med föreskrift om att den dömde ska genomgå missbruksvård.53 En tydlig skillnad är dock att det vid s.k. äkta kontraktsvård anges i domen hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd.
Med det påföljdssystem som vi föreslår kommer det för brottslighet på fängelsenivå alltid att mätas ut ett fängelsestraff av viss längd. Den skillnad som finns mellan de båda skyddstillsynsformerna kommer därmed att försvinna. Skillnaden mellan villkorligt fängelse med kontraktsvård och villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion torde därmed bli ännu mindre än den mellan skyddstillsyn med kontraktsvård och skyddstillsyn med föreskrift om missbruksvård.
Då avsikten är att kontraktsvård ska vara en mer ingripande tilläggssanktion, som ska tillämpas i situationer där en ”vanlig” vård- eller påverkanssanktion inte anses tillräcklig, bör dock innehållet i de båda tilläggssanktionerna skiljas åt.
Kontraktsvård bör inte förutsätta institutionsvård
Ett sätt att skapa en skiljelinje mellan kontraktsvård och en vård- eller påverkanssanktion skulle kunna vara att kontraktsvård alltid ska innefatta behandling på institution. Ett sådant krav skulle kunna motiveras med att kontraktsvården är avsedd att tillämpas antingen vid långa villkorliga fängelsestraff, uppgående till ett år eller mer, eller i återfallssituationer av mer flagrant karaktär och att
53 Frivården i Sverige – En kartläggning, Brå-rapport 2010:10, s. 12.
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
492
vård eller behandling som bedrivs inom öppenvården eller i form av deltagande i programverksamhet i sådana situationer inte kan anses tillräckligt ingripande. Om vare sig fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet motiverar att den tilltalade döms till en påföljd som innebär institutionsvistelse, skulle i sådana fall en ”vanlig” vård- eller påverkanssanktion (som alltså inte behöver innefatta institutionsvård) vara tillräcklig som tilläggssanktion.
Ett krav på att kontraktsvård ska innefatta institutionsvård skulle kunna utformas på olika sätt:
• att vården ska inledas genom behandling på institution
• att övervägande del av vården ska bedrivas på institution
• att den dömde ska tillbringa minst ett visst antal månader på institution
• att den dömde ska tillbringa minst en tid som motsvarar en viss andel av det villkorliga fängelsestraffets längd på institution
Ett krav på institutionsvård är emellertid inte invändningsfritt. Frågan togs upp i den proposition som föregick införandet av kontraktsvård, efter att önskemål om ett sådant krav hade uttalats av vissa remissinstanser. Departementschefen anförde i propositionen att den vård som kan bli aktuell vid kontraktsvård inte bör detaljregleras. Ett krav på en viss tids institutionsvård skulle enligt departementschefen medföra stora svårigheter för de ansvariga huvudmännen när det gäller att åstadkomma en integration av kontraktsvården med den reguljära vården. Från både principiell och praktisk ordning ansågs det vara mindre följdriktigt att inrätta särskilda institutioner för kontraktsvård, utan i stället borde befintliga former av missbruksvård utnyttjas. Valet av vårdform borde enligt departementschefen avgöras av missbrukets art och omfattning, behovet av vård samt tillgängliga institutioners inriktning och tillgången på vårdplatser.54
De nu angivna skälen har enligt vår bedömning alltjämt goda skäl för sig. Från allmänna utgångspunkter bör det också vara uteslutet att föreskriva institutionsvård om en mer effektiv vård i det enskilda fallet kan åstadkommas i friare former. Vi gör därför bedömningen att förutsättningarna för kontraktsvård inte bör låsas vid att behandlingen innefattar institutionsvård.
SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
493
Innehållet i en kontraktsvård ska vara i huvudsak lika ingripande som ett ovillkorligt fängelsestraff
Som anförts i avsnitt 11.9.3 ska enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.5.10 och 10.4.6 en förutsättning för att förena villkorligt fängelse med kontraktsvård vara att innehållet i behandlingen i huvudsak motsvarar det utdömda fängelsestraffet i ingripandegrad. Det innebär att villkorligt fängelse med kontraktsvård i princip inte kommer att innebära någon privilegiering i jämförelse med det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut. Även om det inte ställs upp något formellt krav på att kontraktsvård ska innefatta institutionsvård, kommer därmed den som döms till villkorligt fängelse med kontraktsvård alltid att få underkasta sig en mer ingripande tilläggssanktion än den som döms till ett lika långt villkorligt fängelsestraff med en vård- eller påverkanssanktion. Om det är fråga om ett villkorligt fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer, torde i de allra flesta fall en viss tids institutionsvård vara nödvändig för att uppnå en tillräcklig ingripandegrad.
Kontraktsvård innebär skyldighet att följa en på förhand upprättad behandlingsplan
I enlighet med vad som föreslagits i det föregående ska kontraktsvård innebära skyldighet för den dömde att följa en på förhand upprättad behandlingsplan. Behandlingsplanen ska – liksom enligt nuvarande ordning – på ett utförligt sätt ange vem som ska vara vårdgivare, hur länge behandlingen ska pågå samt metoden för och det närmare innehållet i behandlingen. Även om en vård- eller påverkanssanktion förutsätter att Kriminalvården har lämnat ett förslag till sådan sanktion, är inte avsikten att ett sådant förslag ska upprätthålla samma konkretionsgrad och detaljer såvitt avser den tänkta behandlingen som en kontraktsvårdsplan.
Den som brister i verkställighet av kontraktsvård genom att avvika från planen kunna omhändertas omedelbart
I kapitel 12 behandlar vi frågor som rör bristande verkställighet av den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med. Våra förslag i det kapitlet (se särskilt avsnitt 12.8.5) innebär att det ges möjlighet för Kriminalvården att i avvaktan på vidare åtgärder
Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse SOU 2012:34
494
besluta om omedelbart omhändertagande av den som dömts till villkorligt fängelse med kontraktsvård, om denne inte fullgör kontraktsvården. Det förhållandet att den dömde inte följer den upprättade kontraktsvårdsplanen kan således – till skillnad från vad som gäller vid bristande verkställighet av en vård- eller påverkanssanktion – leda till ett omedelbart frihetsberövande.
495
12 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
12.1 Inledning
I detta kapitel överväger vi frågor som rör hanteringen av situationer där den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med. Som utvecklas närmare i avsnitt 12.8.2.3 omfattar kapitlet inte bristande verkställighet av böter som dömts ut som tilläggssanktion. Den frågan övervägs istället i avsnitt 16.5.
För en beskrivning av innehållet i de olika tilläggssanktionerna hänvisas till kapitel 11.
12.2 Nuvarande ordning
12.2.1 Inledning
Även om villkorligt fängelse kommer att utgöra en ny påföljdsform i det svenska påföljdssystemet, så kommer innehållet i enlighet med våra förslag i kapitel 11 i huvudsak att motsvaras av det innehåll som i dag ryms inom eller kan föreskrivas vid de icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Övervägandena om hanteringen av bristande verkställighet av villkorliga fängelsestraff bör därför ta sin utgångspunkt i nuvarande bestämmelser om åtgärder vid misskötsamhet av dessa påföljder.
Villkorligt fängelse har emellertid en tydligare koppling till ovillkorligt fängelse än vad dagens villkorliga dom och skyddstillsyn har, i det att det alltid ska dömas ut ett fängelsestraff av viss längd och
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
496
att det är just detta straff som den dömde riskerar att få avtjäna i anstalt för det fall att han eller hon inte uppfyller de villkor som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Det finns därmed anledning att även studera de bestämmelser som gäller vid misskötsamhet av ett ovillkorligt fängelsestraff.
I detta avsnitt redogör vi för hur misskötsamhet hanteras i dagens påföljdssystem såvitt avser både icke frihetsberövande påföljder och fängelse.
12.2.2 Villkorlig dom
12.2.2.1 Verkställighet av villkorlig dom
Villkorlig dom innebär att den dömde under en prövotid om två år ska visa skötsamhet samt efter förmåga försöka försörja sig och betala ålagd skadeståndsskyldighet. Påföljden ska enligt huvudregeln förenas med dagsböter.
Den villkorliga domen kan förenas med en föreskrift om att den dömde under prövotiden ska försöka fullgöra skadeståndsskyldighet som har ådömts med anledning av brottet eller att han eller hon ska biträda den som åsamkats skada genom brottet med arbete som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars framstår som lämpligt med hänsyn till brottet och skadan. Sådana föreskrifter torde vara mycket ovanliga, om de alls tillämpas. Vidare kan en villkorlig dom förenas med en föreskrift om samhällstjänst. I den mån föreskrifter av nu angivet slag har meddelats åligger det den dömde att fullgöra dem.
12.2.2.2 Åtgärder vid misskötsamhet
Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne enligt den villkorliga domen – dvs. att upprätthålla skötsamhetskravet och att fullgöra beslutade föreskrifter – får domstolen enligt 27 kap. 6 § första stycket BrB på talan av åklagare före prövotidens utgång
1. besluta att varning ska meddelas den dömde,
2. meddela föreskrift om skadeståndsskyldighet eller biträde åt den
skadelidande med arbete, eller
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
497
3. undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd
för brottet.
En varning ska meddelas den dömde uttryckligen och protokollföras. Varningen ska enligt 38 kap. 10 § BrB meddelas utan dröjsmål. Den dömde ska enligt 1 kap. 2 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder (FrivF) få skriftligt besked om varningen.
Beslut om föreskrifter enligt punkten 2 torde i praktiken inte förekomma som reaktion på att den dömde missköter den villkorliga domen. Det förekommer sannolikt inte heller att villkorliga domar undanröjs för att den dömde inte har iakttagit det allmänna skötsamhetskrav som den villkorliga domen innefattar. Beslut om undanröjande förekommer dock om den villkorliga domen har förenats med en föreskrift om samhällstjänst och misskötsamheten består i att den dömde inte fullföljer samhällstjänsten.
Ett undanröjande av en villkorlig dom innebär att även en eventuell föreskrift om samhällstjänst upphör att gälla. Ett bötesstraff som dömts ut tillsammans med den villkorliga domen är däremot ett självständigt straff, som står kvar även om den villkorliga domen undanröjs. Betalning av böter som har dömts ut tillsammans med en villkorlig dom ingår därmed inte i den dömdes åligganden enligt den villkorliga domen och det förhållandet att böterna inte betalas kan inte utgöra skäl för åtgärder enligt 27 kap. 6 § första stycket BrB. Hanteringen av obetalda böter regleras i stället i bötesverkställighetslagen (1979:189), se avsnitt 16.5.1.
Om en villkorlig dom undanröjs ska domstolen enligt 27 kap. 6 § tredje stycket BrB när den bestämmer ny påföljd för brottet ta skälig hänsyn till böter som har dömts ut tillsammans med den villkorliga domen och till vad den dömde har undergått till följd av föreskrift om samhällstjänst.
Brottsförebyggande rådet (Brå) för inte någon statistik om undanröjande av påföljd, och vi har därför inte kunnat få fram några uppgifter om i hur stor utsträckning villkorliga fängelsestraff undanröjs av domstol på grund av misskötsamhet. Av uppgifter från Åklagarmyndigheten framgår dock att åklagare under 2011 meddelade 314 beslut om att det skulle föras talan om undanröjande av villkorlig dom. Under 2010 var antalet sådana beslut 282, under 2009 var de 222 och under 2008 var de 204.1 Det kan antas att i
1 Enligt uppgifter ur Åklagarmyndighetens verksamhetsstöd Cåbra.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
498
princip samtliga dessa beslut avsåg villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst.
Enligt förarbetena till den påföljdsreform som genomfördes 1999 ska påföljden vid undanröjande av en villkorlig dom som förenats med samhällstjänst i första hand bestämmas till fängelse. Vid bestämmande av fängelsestraffets längd är det, enligt vad som anges i propositionen, naturligt att utgå från alternativstraffet och minska detta om den dömde har hunnit fullgöra mer än en inte helt obetydlig del av samhällstjänsten. I propositionen uttalas att det knappast är möjligt att ange någon formel för hur minskningen ska ske, utan att det måste göras en bedömning i varje enskilt fall, med beaktande av samtliga omständigheter.2 I boken Att bestämma påföljd för brott förespråkar justitierådet Martin Borgeke en modell som innebär att antalet fullgjorda timmar samhällstjänst räknas om enligt den tumregel som tillämpas när samhällstjänsten beslutas. Som exempel anger han att straffet bör sättas ned med en månad om den dömde har ålagts 120 timmars samhällstjänst med ett alternativstraff om fängelse fyra månader och vid beslutet om undanröjande har verkställt 20 timmar. Om den dömde har verkställt 45 timmar blir reduktionen två månader medan 70 timmars verkställighet leder till en reduktion om tre månader.3
Enligt propositionen till 1999 års reform kan den nya påföljden vid undanröjande av villkorlig dom med samhällstjänst undantagsvis bestämmas till skyddstillsyn, ”särskilt om den dömde har missbruksproblem och det kan bli aktuellt med kontraktsvård”. I sådana fall anses bestämmelserna om beaktande av alternativstraffet och vad den dömde undergått till följd av föreskriften om samhällstjänst endast i mindre utsträckning bli tillämpliga.4 Detta uttalande ifrågasätts av Borgeke, som menar att det kan diskuteras om man inte i en sådan situation borde reducera det nya alternativstraffet med hänsyn till den utförda samhällstjänsten.5
De åtgärder som kan vidtas vid misskötsamhet av en villkorlig dom ska enligt 38 kap. 3 § BrB tas upp av den rätt som först avgjort det mål där den villkorliga domen har meddelats, dvs. av tingsrätt. Enligt 38 kap. 6 § BrB ska nämndemän delta vid tingsrättens avgörande. Den dömde ska enligt 38 kap. 8 § BrB ges tillfälle att yttra
2Prop. 1997/98:96 s. 195. 3 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 90. 4Prop. 1997/98:96 s. 195. 5 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 90.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
499
sig, och om den dömde begär att bli hörd muntligen ska han eller hon ges tillfälle till det.
12.2.3 Skyddstillsyn
12.2.3.1 Verkställighet av skyddstillsyn
Skyddstillsyn innebär kriminalvård i frihet. Påföljden pågår under en prövotid som löper i tre år från den dag då domen börjar verkställas.
En skyddstillsyn ska enligt 28 kap. 5 § BrB vara förenad med övervakning. Som regel pågår övervakningen under ett år. Det finns dock möjlighet för övervakningsnämnden att besluta om förlängd övervakningstid, om det behövs för att den dömde ska stå under övervakning till dess att en med skyddstillsynen förenad samhällstjänst ska kunna fullgöras under övervakningstiden (28 kap. 5 a § andra stycket BrB) eller om den dömde missköter sina åligganden till följd av domen på skyddstillsyn (28 kap. 7 § BrB). Om skyddstillsynen har förenats med en särskild behandlingsplan, s.k. kontraktsvård, får rätten enligt 28 kap. 5 § fjärde stycket BrB i domen besluta om längre övervakningstid, dock inte längre än vad som behövs för att behandlingen ska kunna slutföras. Under alla förhållanden får övervakningstiden inte pågå längre än prövotidens utgång.
Rätten får enligt 28 kap. 6 § BrB förena en dom på skyddstillsyn med särskilda föreskrifter, motsvarande de som övervakningsnämnd kan besluta om under prövotiden efter villkorlig frigivning från ett fängelsestraff. Sådana särskilda föreskrifter får enligt 26 kap. 15 § första stycket BrB avse
1. vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången,
2. arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning,
3. läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller
utanför sjukhus eller annan dylik inrättning.
Om rätten meddelar en föreskrift enligt tredje punkten får den enligt 26 kap. 15 § andra stycket BrB samtidigt föreskriva att den dömde ska vara skyldig att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av bl.a. alkohol eller andra beroendeframkallande medel.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
500
På samma sätt som vid villkorlig dom kan rätten enligt 26 kap. 15 § tredje stycket BrB föreskriva att den dömde under prövotiden ska försöka fullgöra skadeståndsskyldighet som har dömts ut i anledning av brottet eller att han eller hon ska biträda den som åsamkats skada genom brottet med arbete som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars framstår som lämpligt med hänsyn till brottet och skadan. Sådana föreskrifter torde, som vid villkorlig dom, vara mycket ovanliga, om de alls tillämpas.
En skyddstillsyn kan också förenas med föreskrift om samhällstjänst (28 kap. 2 a § BrB) eller kontraktsvård (30 kap. 9 § andra stycket 3 och 28 kap. 6 a § BrB). I den mån sådana föreskrifter har meddelats åligger det den dömde att fullgöra dem.
Kriminalvården ansvarar för övervakningen av den som dömts till skyddstillsyn (26 kap. 12 § och 28 kap. 6 § BrB). Rätten ska, om inte särskilda skäl talar emot det, i domen förordna en särskild övervakare för den dömde. Som regel överlåts dock uppgiften att utse övervakare åt Kriminalvården. Övervakaren kan vara en tjänsteman vid Kriminalvården eller en annan person som bedöms lämplig för uppdraget, en s.k. lekmannaövervakare. Under övervakningstiden ska den dömde hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden som är av betydelse för övervakningen. Den dömde ska inställa sig hos övervakaren när han eller hon blir kallad dit och även i övrigt hålla kontakt med övervakaren på det sätt som övervakaren anvisar (26 kap. 13 § och 28 kap. 6 § BrB).
Utöver de föreskrifter som meddelas av rätten i domen får övervakningsnämnden meddela särskilda föreskrifter om vad som ska gälla för övervakningen. En sådan föreskrift får innehålla uppgifter om på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården. Vidare får nämnden föreskriva skyldighet för den dömde att underrätta övervakaren eller Kriminalvården om att han eller hon har uteblivit från arbetsplats, skola eller annan verksamhet eller inrättning (26 kap. 15 § fjärde stycket och 28 kap. 6 § BrB). Övervakningsnämnden får också, om det finns behov av det, ändra eller upphäva sådana föreskrifter som rätten har meddelat om vistelseort eller bostad, arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning, vård eller behandling, skyldighet att lämna prov för kontroll av att den dömde inte är påverkad av bl.a. alkohol eller andra berusningsmedel samt skyldighet att försöka fullgöra skadeståndsskyldighet eller att biträda den skadelidande med arbete. Övervakningsnämnden får även meddela egna
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
501
sådana föreskrifter. (26 kap. 15 § första–tredje stycket 16 § andra stycket och 28 kap. 6 § BrB).
Om domstolen eller övervakningsnämnden har meddelat en föreskrift om vad som ska gälla under verkställigheten är den dömde skyldig att följa föreskriften.
12.2.3.2 Åtgärder vid misskötsamhet
Övervakningsnämndens beslut enligt 28 kap. 7 § BrB
Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne till följd av en dom på skyddstillsyn, kan enligt 28 kap. 7 § BrB övervakningsnämnden besluta om särskilda föreskrifter enligt 26 kap. 15 § (bl.a. föreskrift om vård eller behandling, se ovan), varning eller att övervakning ska pågå under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång.
Om nämnden beslutar om varning ska den dömde enligt 2 kap. 8 § FrivF få skriftligt besked om detta. För det fall varningen inte har meddelats i den dömdes närvaro ska beslutet enligt 2 kap. 7 § FrivF genast delges honom eller henne skriftligen.
Om nämnden beslutar om övervakning efter det att ett år av prövotiden har förflutit, ska det av beslutet framgå hur länge den dömde ska stå under övervakning. Ett sådant beslut kan innebära att en avslutad övervakning ska återupptas eller att en pågående övervakning ska förlängas så att den pågår under längre tid än ett år.
Den dömde har enligt 37 kap. 11 § BrB rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut om föreskrifter, varning eller fortsatt övervakning till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Vid överklagande gäller lagen om domstolsärenden, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för att överklaga tingsrättens beslut till hovrätt.
Kriminalvården håller för närvarande på att ta fram en handbok om övervakning. Handboken är ännu (i maj 2012) inte färdigställd, men utredningen har fått ta del av ett utkast till handbok. I utkastet till handbok anges som exempel på misskötsamhet att den dömde undandrar sig övervakningen genom att inte följa kallelser till frivården, inte hålla fastställd kontakt med övervakaren eller bryta mot särskilda föreskrifter. Enligt utkastet är det vid lindrigare form av misskötsamhet normalt tillräckligt att ingripa med motiverande insatser, t.ex. genom att den dömde kallas till samtal med en
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
502
kriminalvårdsinspektör. Vidare anges att förordnande av en biträdande övervakare kan vara ett sätt att förstärka såväl stöd som kontroll. Det anges också att Kriminalvården bör eftersträva att aktivt arbeta för att få en bättring till stånd innan ärendet anmäls till övervakningsnämnden, men att allvarlig misskötsamhet bör anmälas direkt till övervakningsnämnden. Som exempel på allvarlig misskötsamhet anges att den dömde undandrar sig övervakningen eller bryter mot föreskrifter. I utkastet till handbok anges också exempel på vad som inte bör innebära misskötsamhet. I det sammanhanget nämns att det faktum att den dömde inte lyckas uppfylla de mål som fastställts avseende t.ex. bostad eller sysselsättning i många fall inte kan betraktas som misskötsamhet, eftersom det kan bero på de faktiska förutsättningarna. Vidare uttalas att det kan visa sig att andra vårdgivare eller övriga som förväntas medverka i planeringen inte har gjort det i önskad utsträckning, vilket inte den dömde kan lastas för.
På samma sätt som när det gäller böter som har dömts ut tillsammans med en villkorlig dom (se avsnitt 12.2.2.2 ovan), innebär inte det förhållandet att den dömde inte har betalat böter som har dömts ut tillsammans med en skyddstillsyn att denne har underlåtit att iaktta sina åligganden till följd av domen på skyddstillsyn. Hanteringen av obetalda böter regleras i stället i bötesverkställighetslagen (1979:189), se avsnitt 16.5.1.
Om den dömde återfaller i brott under prövotiden för en skyddstillsyn och döms för den nya brottsligheten blir de särskilda bestämmelserna om sammanträffande av brott i 34 kap. BrB tillämpliga. Den nya brottsligheten kan dock även hanteras som misskötsamhet i enlighet med bestämmelserna i 28 kap. 7–9 §§ BrB. Även om Kriminalvården i utkastet till handbok om övervakning anger att misstanke om ny brottslighet inte bör behandlas inom myndighetens sanktionssystem, är det alltså formellt möjligt för övervakningsnämnden att vidta åtgärder på grund av misskötsamhet om den dömde återfaller i brott under prövotiden för en skyddstillsyn, och det även om det inte har skett någon ansvarsprövning. Vi föreslår i avsnitt 10.7.3 att denna ordning ändras, så att återfall i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff endast kan beaktas i brottmålsprocessen gällande det nya brottet och inte som bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
503
Undanröjande av skyddstillsyn
Om den dömde allvarligt har åsidosatt sina åligganden och det kan antas att de åtgärder som övervakningsnämnden kan vidta med stöd av 28 kap. 7 § blir utan verkan, ska nämnden enligt 28 kap. 8 § BrB vända sig till åklagare och begära att denne ska föra talan vid domstol om att skyddstillsynen ska undanröjas. Om skyddstillsynen har förenats med en föreskrift om kontraktsvård, har åklagaren möjlighet att väcka talan om undanröjande även utan begäran från övervakningsnämnden.
Om skyddstillsynen undanröjs ska rätten enligt 28 kap. 9 § BrB bestämma annan påföljd för brottet. När den nya påföljden bestäms ska hänsyn tas till vad den dömde har undergått till följd av domen på skyddstillsyn samt till böter eller fängelse som har dömts ut tillsammans med skyddstillsynen. Härvid kan hänvisas till vad som sagts i avsnitt 12.2.2.2 såvitt avser beaktandet av fullgjord samhällstjänst vid undanröjande av villkorlig dom. Om påföljden bestäms till fängelse och det i den tidigare domen har angetts ett alternativt fängelsestraff, vilket ska göras när skyddstillsynen förenas med samhällstjänst eller s.k. äkta kontraktsvård, ska rätten beakta detta när fängelsestraffets längd bestäms.
Talan om undanröjande av skyddstillsyn väcks enligt 38 kap. 3 § BrB vid tingsrätt. Enligt 38 kap. 6 § ska nämndemän delta vid tingsrättens avgörande. Den dömde ska enligt 38 kap. 8 § ges tillfälle att yttra sig, och om den dömde begär att bli hörd muntligen ska han eller hon ges tillfälle till det.
Brottsförebyggande rådet (Brå) för inte någon statistik om undanröjande av påföljd. Vi har därför inte kunnat få fram några uppgifter om i hur stor utsträckning skyddstillsyn undanröjs av domstol på grund av misskötsamhet. Av uppgifter som vi har inhämtat från Åklagarmyndigheten framgår dock att åklagare under 2011 meddelade 742 beslut om att det skulle föras talan om undanröjande av skyddstillsyn. Av dessa beslut avsåg 166 skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård. Under 2010 meddelades 714 sådana beslut, varav 156 avsåg kontraktsvård, under 2009 meddelades 703 beslut, varav 148 avsåg kontraktsvård, och under 2008 meddelades 670 beslut, varav 162 avsåg kontraktsvård.6
Frågan om förutsättningarna för undanröjande av skyddstillsyn har prövats av Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2011 s. 511. Målet avsåg Tobias K, som den 12 juni 2009 hade dömts till skyddstillsyn
6 Enligt uppgifter ur Åklagarmyndighetens verksamhetsstöd Cåbra.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
504
i förening med fängelse i tre månader för bl. a. grovt bedrägeri. Efter domen uteblev Tobias K vid två tillfällen under en månad från besök hos sin övervakare. Han hade kallats till övervakaren per post. Misskötsamheten anmäldes till övervakningsnämnden, till vilken Tobias K uppgav att han haft problem med postgången och att han inte anmält ny adress till frivården. Övervakningsnämnden tilldelade den 15 juli 2009 Tobias K en varning och förlängde övervakningstiden med en månad med stöd av 28 kap. 7 § BrB. Mellan den 2 september och den 25 november 2009 avtjänade Tobias K det fängelsestraff som skyddstillsynen förenats med. Den 15 december 2009 anmälde Kriminalvården till övervakningsnämnden att Tobias K misskött sin övervakning och begärde att skyddstillsynen skulle undanröjas. Misskötsamheten bestod i att Tobias K den 30 november 2009 skulle ha ringt sin övervakare, men gjorde det först påföljande dag, att han den 4 december 2009 uteblev från ett möte med övervakaren samt att han den 14 december 2009 uteblev från ett möte med övervakaren och sin handläggare på frivården. Innan mötet den 4 december hade Tobias K ringt till frivården och anmält sig sjuk, varvid han fick beskedet att han skulle ringa sin övervakare den 7 december. Han ringde sin handläggare vid frivården den 7 december och sin övervakare den 8 december. Sedan Tobias K uteblivit från två sammanträden i övervakningsnämnden beslutade nämnden den 27 januari 2010 att överlämna ärendet till åklagare för beslut om talan om undanröjande av skyddstillsynen. Ordföranden i nämnden var skiljaktig och ville i stället meddela Tobias K en varning. Efter sammanträdet hade Tobias K inte någon kontakt med frivården. Tingsrätten fann att Tobias K åsidosatt sina åligganden i sådan omfattning att det fanns skäl att undanröja skyddstillsynen och att i stället bestämma påföljden till fängelse. Beslutet om undanröjande fastställdes av hovrätten. Högsta domstolen fann att vad Tobias K enligt Kriminalvårdens anmälan till övervakningsnämnden låtit komma sig till last inte kunde anses utgöra sådan allvarlig misskötsamhet som ska föranleda att skyddstillsynen undanröjs. Högsta domstolen ändrade därför beslutet och lämnade yrkandet om att skyddstillsynen skulle undanröjas utan bifall.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
505
Omhändertagande
Om det uppkommer en fråga om att undanröja en skyddstillsyn eller att vidta andra åtgärder på grund av misskötsamhet (åtgärder enligt 28 kap. 7 § BrB, se ovan) eller åtgärd för att den dömde ska underkasta sig vård eller behandling, eller om den dömde har undandragit sig övervakningen till följd av en skyddstillsyn, får enligt 28 kap. 11 § BrB övervakningsnämnden eller den domstol vid vilken talan om undanröjande av skyddstillsynen förs besluta att den dömde ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Ett beslut om omhändertagande ska omprövas så ofta det finns anledning till det. Den som omhändertas får inte hållas kvar under längre tid än en vecka. Om det finns synnerliga skäl kan det dock beslutas om kvarhållande i ytterligare en vecka. För det fall att den dömde är omhändertagen när domstolen meddelar beslut om att skyddstillsynen ska undanröjas, får domstolen besluta att han eller hon ska vara fortsatt omhändertagen till dess att beslutet om undanröjande vinner laga kraft.
I kommentaren till brottsbalken anges att omhändertagande inte är avsett att vara en åtgärd som vidtas som påföljd för misskötsamhet, utan ett medel att möjliggöra eller underlätta lämpliga åtgärder. Det är emellertid inte nödvändigt att det vidtas någon annan åtgärd efter omhändertagandet (JO 1980/81 s. 249). I kommentaren anges vidare att ”erfarenhetsmässigt visar sig understundom omhändertagandet vara tillräckligt för att råda bot på det missförhållande som föranlett omhändertagandet, varför ytterligare åtgärd inte behöver vidtagas”. Därutöver uttalas att det som oftast ger anledning till omhändertagande är att den dömde försvinner till okänd ort eller på annat sätt undandrar sig övervakning och att behovet av att möjliggöra en utredning om den dömdes aktuella förhållanden då utgör tillräcklig grund för ett omhändertagande. Vidare anges att ett tillfälligt omhändertagande kan vara den lämpligaste åtgärden för att bryta en situation som den dömde har hamnat i till följd av alkohol- eller narkotikamissbruk och som han eller hon inte själv har förmåga att klara upp.7
En övervakningsnämnds beslut om omhändertagande kan enligt 37 kap. 11 § BrB överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är benägen. För överklagandet gäller lagen om domstolsärenden, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.
7Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 28 kap. 11 § och 26 kap. 22 §.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
506
12.2.4 Särskilt om samhällstjänst
12.2.4.1 Verkställighet av samhällstjänst
En föreskrift om samhällstjänst verkställs genom att den dömde utför det antal timmar samhällstjänstarbete som föreskrivits i domen.
När någon dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst upprättar Kriminalvården en arbetsplan för samhällstjänsten. Av planen ska framgå var arbetet ska utföras, vilka arbetstider som ska gälla, det minsta och högsta antalet timmar som den dömde får tillgodogöra sig per vecka eller månad och övriga föreskrifter som är nödvändiga för verkställigheten. Kriminalvården ska genom besök eller på annat lämpligt sätt kontrollera att arbetsplanen följs.
Kriminalvården håller på att utarbeta en handbok om samhällstjänst. Handboken har ännu (i maj 2012) inte färdigställts, men utredningen har fått ta del av ett utkast till handbok. I utkastet anges att Kriminalvården ska kontrollera att varje arbetspass fullföljs. Kontrollen kan ske genom ett personligt besök av en kriminalvårdstjänsteman eller av ett särskilt förordnat biträde eller genom telefonsamtal till den kontaktperson som utsetts på arbetsplatsen.
12.2.4.2 Ändring eller upphävande av samhällstjänst
Enligt 27 kap. 2 a § tredje stycket och 28 kap. 2 a § tredje stycket BrB kan en föreskrift om samhällstjänst ändras eller upphävas när det finns skäl till det, oavsett om den meddelats i samband med villkorlig dom eller med skyddstillsyn. Om samhällstjänsten föreskrivits vid villkorlig dom, fattas beslut om ändring eller upphävande av föreskriften av den domstol som först avgjorde det mål där villkorlig dom meddelats, dvs. av tingsrätt, på talan av åklagare. Om det är en skyddstillsyn som förenats med samhällstjänst är det övervakningsnämnden som beslutar om ändring eller upphävande av föreskriften.
Möjligheten att ändra eller upphäva en föreskrift om samhällstjänst har i förarbetena motiverats med att det kan uppstå situationer då det finns skäl att ändra innehållet i själva föreskriften om samhällstjänst, utan att omständigheterna är sådana att den utdömda påföljden bör undanröjas. Som exempel nämns att det när det utan den dömdes egen förskyllan uppstår hinder mot att fullfölja samhällstjänsten hos en viss arbetsgivare och det endast återstår några
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
507
enstaka timmars arbete bör vara möjligt att sätta ned antalet timmar i stället för att anordna en ny placering. Ett annat exempel som enligt förarbetena kan utgöra skäl att justera eller upphäva en föreskrift om samhällstjänst är att den dömde efter domen drabbats av allvarlig sjukdom eller skada som gör att han eller hon är förhindrad att fullgöra samhällstjänsten före prövotidens utgång.8
Det är inte möjligt att utöka antalet timmar samhällstjänst med stöd av bestämmelserna i 27 kap. 2 a § och 28 kap. 2 a § BrB.9
I Kriminalvårdens utkast till handbok om samhällstjänst anges att Kriminalvården själv kan besluta om ändringar i arbetsplanen för samhällstjänst som är av mindre ingripande karaktär, men att ändringar som innebär att hela eller delar av planen inte kan fullgöras, måste beslutas av rätten eller övervakningsnämnden.
12.2.4.3 Åtgärder vid misskötsamhet
En föreskrift om samhällstjänst är alltid kopplad till en villkorlig dom eller en skyddstillsyn. Det innebär att den som inte fullgör föreskriven samhällstjänst missköter den villkorliga domen eller skyddstillsynen. Därmed kan de åtgärder som beskrivs i avsnitt 12.2.2.2 respektive 12.2.3.2 ovan tillgripas.
Med misskötsamhet vid verkställighet av samhällstjänst avses enligt Kriminalvårdens utkast till handbok om samhällstjänst avvikelser från den fastställda arbetsplanen och brott mot de allmänna villkoren för samhällstjänst, t.ex. sen ankomst, uteblivande från arbetspass, påverkan av alkohol eller droger under arbetstiden, arbetsvägran eller sjukanmälan utan giltigt läkarintyg. Misskötsamhet av mindre allvarligt slag anses kunna hanteras av Kriminalvården genom att den dömde exempelvis kallas till samtal på frivården.
I förarbetena till den försöksverksamhet som föregick införandet av samhällstjänst som föreskrift till villkorlig dom och skyddstillsyn uttalades att det är viktigt för att samhällstjänst ska vara ett trovärdigt alternativ till fängelse att man har som utgångspunkt att misskötsamhet ska leda till talan om undanröjande av skyddstillsynen (som vid den tidpunkten var den enda påföljd vid vilken samhällstjänst kunde föreskrivas). Omständigheterna ansågs dock i vissa fall kunna vara sådana att övervakningsnämnden kan nöja sig
8Prop. 1997/98:96 s. 105. 9 A. prop. s. 194.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
508
med en varning.10 Vid 1999 års påföljdsreform, då möjligheten att förena villkorlig dom med samhällstjänst infördes, gjorde regeringen bedömningen att systemet för reaktion på misskötsamhet av skyddstillsyn som förenats med samhällstjänst skulle gälla även fortsättningsvis och att någon ändring av förutsättningarna för undanröjande av påföljden på grund av misskötsamhet inte var avsedd. Regeringen uttalade vidare att även misskötsamhet av samhällstjänst som utgör föreskrift vid villkorlig dom normalt bör leda till talan om undanröjande av den villkorliga domen.11
12.2.5 Fängelse i anstalt
12.2.5.1 Verkställighet av fängelsestraff i anstalt
Allmänt om verkställigheten
Den som döms till fängelse ska enligt huvudregeln avtjäna straffet i kriminalvårdsanstalt. Verkställigheten regleras sedan den 1 april 2011 i fängelselagen (2010:610) (FäL).
Enligt 1 kap. 5 § FäL ska verkställigheten av fängelse i anstalt utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Vidare ska verkställigheten, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. För varje intagen ska det upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Verkställigheten ska planeras och utformas efter samråd med den intagne och i samverkan med berörda myndigheter.
För att minska risken för återfall i brott eller för att på annat sätt underlätta anpassningen i samhället kan den som är intagen i anstalt enligt 11 kap. 1–5 §§ FäL beviljas tillstånd till vistelse utanför anstalten genom s.k. utslussningsåtgärder. Utslussningsåtgärderna, som får pågå fram till tidpunkten för villkorlig frigivning från fängelsestraffet, består i frigång, vårdvistelse, vistelse i halvvägshus och utökad frigång. Utslussningsåtgärderna beskrivs närmare i avsnitt 4.2.3.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
509
12.2.5.2 Åtgärder vid misskötsamhet
Varning
Enligt 12 kap. 1 § FäL får en intagen som bryter mot de föreskrifter eller villkor som gäller för verkställigheten tilldelas en varning.
Med föreskrifter avses all normgivning som en intagen har att rätta sig efter, dvs. såväl lagar och förordningar som Kriminalvårdens föreskrifter. Med villkor avses annat som är bindande för en intagen, t.ex. ett villkor som uppställts i hans eller hennes verkställighetsplan. Det innebär att varning kan meddelas om en intagen under verkställigheten i anstalt gör sig skyldig till t.ex. vägran att utan giltigt skäl lämna prov för drogkontroll, manipulation av prov för drogkontroll, innehav av otillåten telefonutrustning eller annan utrustning som kan användas för kommunikation eller innehav av andra otillåtna föremål. En varning kan även meddelas om en intagen har brutit mot villkor i samband med vistelse utanför anstalt. Brott mot villkor i samband med vistelse utanför anstalt enligt 11 kap. FäL bör dock enligt förarbetena i första hand leda till att utslussningsåtgärden upphävs (se nedan).12
Beslut om varning meddelas enligt 13 kap. 1 § FäL av Kriminalvården. Beslutet får enligt 14 kap. 1 § överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Upphävande av tillstånd till utslussningsåtgärder
Om den intagne inte rättar sig efter de villkor eller annars fullgör de skyldigheter som gäller för en utslussningsåtgärd, ska enligt 11 kap. 8–9 §§ FäL tillståndet till åtgärden upphävas och den intagne omedelbart föras till anstalt för fortsatt verkställighet av straffet i anstalten. Samma sak gäller om det inte längre finns förutsättningar för utslussningsåtgärden, som t.ex. om den som har beviljats utökad frigång förlorar sin bostad eller om den intagne bor tillsammans med en person som inte längre ger sitt tillstånd till att verkställigheten sker i den gemensamma bostaden.13
Beslut om upphävande av tillstånd till frigång meddelas enligt 13 kap. 1 § FäL av Kriminalvården och överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Frågan om upphävande av ett tillstånd till påbörjad vårdvistelse, en vistelse i halvvägshus eller en utökad frigång prövas
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
510
enligt 13 kap. 3 § FäL av övervakningsnämnd efter anmälan av Kriminalvården eller genom att nämnden självmant tar upp frågan till prövning. Om en sådan fråga uppkommer får Kriminalvården enligt 13 kap. 4 § FäL omedelbart upphäva tillståndet till åtgärden i avvaktan på övervakningsnämndens prövning. Kriminalvårdens beslut ska omedelbart underställas övervakningsnämnden, som senast den första arbetsdagen efter beslutet ska pröva om beslutet ska bestå i avvaktan på nämndens slutliga prövning. Nämnden ska därefter skyndsamt ta upp frågan till slutlig prövning.
Uppskjuten villkorlig frigivning
I 26 kap. BrB finns bestämmelser om villkorlig frigivning från tidsbestämda fängelsestraff. Villkorlig frigivning ska enligt 26 kap. 6 § BrB som regel ske när den dömde har avtjänat två tredjedelar av strafftiden, dock minst en månad.
Om det finns synnerliga skäl får den villkorliga frigivningen skjutas upp med högst sex månader åt gången. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. I förarbetena anförs att enstaka överträdelser normalt inte är tillräckligt för att skjuta upp den villkorliga frigivningen, utan att det som regel krävs att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot reglerna vid ett flertal tillfällen. Uppskjuten villkorlig frigivning kan också komma i fråga om en intagen under en stor del av verkställighetstiden vägrar att delta i någon form av sysselsättning eller om han eller hon beter sig aggressivt vid upprepade tillfällen. I förarbetena påpekas att det dock inte kan uteslutas att en enstaka mycket allvarlig överträdelse, som t.ex. en rymning från anstalten, kan vara tillräcklig för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp. Prövningen av om den villkorliga frigivningen ska skjutas upp ska innebära en helhetsbedömning, där även omständigheter som talar till den intagnes fördel ska beaktas. Det kan därför finnas skäl att låta bli att skjuta upp den villkorliga frigivningen om den dömde har genomgått en positiv utveckling och inte misskött sig under en lång tid.14
Beslut om uppskjuten villkorlig frigivning fattas enligt 26 kap. 9 § BrB av Kriminalvården. I beslutet ska anges en ny tidpunkt för när den dömde ska friges villkorligt. Vid den tidpunkten ska vill-
14Prop. 2005/06:123 s. 56 f. och 73.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
511
korlig frigivning ske, om det inte även då finns sådana synnerliga skäl som innebär att frigivningen ska skjutas upp ytterligare. När den nya tidpunkten för villkorlig frigivning bestäms ska arten och omfattningen av överträdelserna särskilt beaktas. I förarbetena till anförs att det är ofrånkomligt att också strafftidens längd tillmäts viss betydelse vid bedömningen. Vidare framhålls att det torde krävas mycket långvarig och omfattande misskötsamhet för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp med så mycket som sex månader.
Det finns inte någon begränsning av hur mycket den villkorliga frigivningen sammanlagt kan skjutas upp. Om den dömde fortsätter att missköta sig så att det vid varje prövning anses föreligga synnerliga skäl mot villkorlig frigivning, kan det förekomma att den villkorliga frigivningen till sist skjuts upp så mycket att hela den utdömda strafftiden får avtjänas i anstalt. Enligt förarbetena bör detta dock endast komma i fråga i undantagsfall.15
Kriminalvårdens beslut om uppskjuten villkorlig frigivning överklagas enligt 38 kap. 14 § BrB till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
12.2.5.3 Åtgärder efter villkorlig frigivning
Den dömdes skyldigheter efter villkorlig frigivning
Efter villkorliga frigivning från ett tidsbestämt fängelsestraff gäller enligt 26 kap. 10 § BrB en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock minst ett år. Den frigivne ska enligt 26 kap. 14 § BrB under prövotiden vara skötsam, efter förmåga försöka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter de bestämmelser som gäller för frigivningen. Om den dömde har förpliktats att ersätta genom brottet uppkommen skada, ska denne göra vad han eller hon kan för att fullgöra denna skyldighet.
Om det bedöms påkallat får Kriminalvården enligt 26 kap. 11 § BrB besluta att den som är villkorligt frigiven under prövotiden ska stå under övervakning, vilket innebär en skyldighet att hålla kontakt med en särskilt förordnad övervakare i enlighet med dennes anvisningar. Övervakningen upphör som regel sedan ett år av prövotiden har förflutit.
Övervakningen bedrivs enligt 26 kap. 12 § BrB under ledning av Kriminalvården, som förordnar övervakare. Den frigivne ska enligt
15 A. prop. s. 61 och 74.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
512
26 kap. 13 § BrB hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin anställning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen. Han eller hon ska också inställa sig hos övervakaren på kallelse och i övrigt hålla kontakt med denne.
Om Kriminalvården beslutar om övervakning får den dömde enligt 37 kap. 7 § BrB begära prövning av beslutet hos övervakningsnämnden. Samma sak gäller Kriminalvårdens beslut att förordna övervakare. Övervakningsnämnden får också självmant ta upp ett sådant beslut till omprövning eller själv meddela beslut. Vidare kan Kriminalvården överlämna ett ärende om övervakning till nämnden för avgörande. Övervakningsnämndens beslut får enligt 37 kap. 11 § första stycket BrB överklagas till tingsrätten i den ort där nämnden är belägen. Vid överklagandet gäller lagen om domstolsärenden, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.16
Övervakningsnämnden kan, oavsett om den dömde ställs under övervakning eller inte, besluta att särskilda föreskrifter ska gälla under prövotiden för den villkorliga frigivningen. Sådana särskilda föreskrifter får enligt 26 kap. 15 § första stycket BrB avse
1. vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången,
2. arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning,
3. läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller
utanför sjukhus eller annan dylik inrättning.
Om övervakningsnämnden meddelar föreskrift enligt tredje punkten får den dömde enligt 26 kap. 15 § andra stycket BrB samtidigt åläggas att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av bl.a. alkohol eller andra beroendeframkallande medel.
Om den dömde har förpliktats att ersätta skada som har uppkommit genom brottet får övervakningsnämnden enligt 26 kap. 15 § tredje stycket BrB meddela föreskrifter om tid och sätt för fullgörande av skadeståndsskyldigheten, under förutsättning att sådana föreskrifter inte med hänsyn till den dömdes ekonomiska situation och övriga omständigheter kan antas motverka hans eller hennes anpassning i samhället.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
513
Enligt 26 kap. 15 § fjärde stycket BrB får övervakningsnämnden meddela särskilda föreskrifter om vad som ska gälla för den som står under övervakning under den villkorliga frigivningen. En sådan föreskrift får bl.a. innehålla uppgifter om på vilket sätt och i vilken omfattning den frigivne ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården.
Övervakningsnämnden kan enligt 26 kap. 16 § BrB ändra eller upphäva meddelade föreskrifter enligt 26 kap. 15 § eller meddela nya sådana föreskrifter, om den dömdes utveckling och personliga förhållanden i övrigt föranleder det.
Övervakningsnämndens beslut enligt 26 kap. 15 § BrB får enligt 37 kap. 11 § första stycket BrB överklagas till tingsrätten i den ort där nämnden är belägen. Vid överklagande gäller lagen om domstolsärenden, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.17
Åtgärder vid misskötsamhet under prövotid för villkorlig frigivning
Om den frigivne inte iakttar sina åligganden under prövotiden för den villkorliga frigivningen får övervakningsnämnden enligt 26 kap. 18 § BrB besluta om varning eller om övervakning under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit. Vid allvarligare överträdelser kan nämnden enligt 26 kap. 19 § BrB förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad till en tid av högst 15 dagar varje gång.
Om det uppkommer fråga om att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad, att besluta om varning eller förlängd övervakning enligt 26 kap. 18 § eller att vidta åtgärd för att den frigivne ska underkasta sig vård eller behandling eller om den frigivne har undandragit sig övervakning, får övervakningsnämnden enligt 26 kap. 22 § BrB besluta att den frigivne ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Beslutet om omhändertagande ska omprövas så ofta det finns anledning till det.
I kommentaren till brottsbalken anförs att det, även om omhändertagandet ska fylla ett visst ändamål, inte förutsätts att man vid beslutet om omhändertagande är klar över vilken åtgärd som kan bli aktuell och att det inte heller behöver stå klart att någon vidare åtgärd än själva omhändertagandet kommer att visa sig erforderlig. Förutsättningarna för omhändertagande är utformade så att de for-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
514
mellt inte kräver att den dömde misskött sina förpliktelser, men enligt kommentaren förutsätter ett omhändertagande i praktiken att den frigivne allvarligt har brustit i sina åligganden åtminstone i så måtto att han eller hon har undandragit sig övervakningen. Att utan påtaglig misskötsamhet ingripa med en så kännbar åtgärd som ett omhändertagande får enligt kommentaren anses vara uteslutet. Vidare bör enligt kommentaren omhändertagande inte ske, om ändamålet med åtgärden kan uppnås på annat sätt eller om det saknas anledning anta att ett omhändertagande kommer att underlätta genomförandet av åtgärden. Att den frigivne t.ex. vägrar att arbeta eller att efter förmåga fullgöra sin skadeståndsskyldighet anses enligt kommentaren inte i och för sig tillräckligt för ett omhändertagande, då detta inte är avsett att vara en åtgärd som vidtas som påföljd för misskötsamhet utan ett medel att möjliggöra eller underlätta lämpliga åtgärder. Däremot är det, som nämnts, inte nödvändigt att det vidtas någon vidare åtgärd efter omhändertagandet. I vissa situationer visar sig nämligen omhändertagandet i sig vara tillräckligt för att råda bot på det aktuella missförhållandet, och då behövs inte någon ytterligare åtgärd.18
Övervakningsnämndens beslut om varning eller förlängd övervakningstid enligt 26 kap. 18 §, om förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. 19 § och om omhändertagande enligt 26 kap. 22 § får enligt 37 kap. 11 § BrB överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Vid överklagande gäller lagen om domstolsärenden, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.19
12.2.6 Fängelse som verkställs genom intensivövervakning
med elektronisk kontroll (IÖV)
12.2.6.1 Verkställighet av fängelse genom IÖV
Som beskrivs närmare i avsnitt 4.2.3 kan Kriminalvården på ansökan av den som ska avtjäna ett fängelsestraff om högst sex månader besluta att straffet ska verkställas utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV).
Av 4 § IövL framgår att den dömde under verkställigheten ska iaktta skötsamhet, efter förmåga försöka försörja sig samt i övrigt
18Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 26 kap. 22 §. 19Prop. 2009/10:135 s. 208.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
515
rätta sig efter vad som gäller enligt lagen och enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Den dömde ska vidare avhålla sig från alkohol och andra beroendeframkallande medel, som t.ex. narkotika.
Kriminalvården ska enligt 8 § IövL meddela vissa obligatoriska föreskrifter om vad den dömde har att iaktta under verkställigheten. Föreskrifterna ska bl.a. avse vilken bostad den dömde ska ha under verkställighetstiden, vad som ska gälla i fråga om sysselsättning samt under vilka tider och för vilka ändamål den dömde får vistas utanför bostaden.
Vid sidan av de obligatoriska föreskrifterna får Kriminalvården också meddela föreskrifter om vård eller behandling eller deltagande i särskilt anordnade program eller verksamheter. Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om intensivövervakning med elektronisk kontroll (KVFS 2011:6) ska frivården om inte särskilda skäl talar däremot meddela den dömde föreskrift om deltagande i program eller vård och behandling som kan medverka till att han eller hon inte fortsätter att begå brott.
Kriminalvårdens beslut om föreskrifter får enligt 18 § IövL överklagas till övervakningsnämnd. Övervakningsnämndens beslut får enligt 19 § IövL överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätten krävs prövningstillstånd.
12.2.6.2 Åtgärder vid misskötsamhet m.m.
Ett beslut om verkställighet utanför anstalt ska enligt 14 § IövL upphävas om
den elektroniska kontrollen annat än tillfälligt blir omöjlig att upprätthålla,
den dömde åsidosätter vad som åligger honom enligt IövL eller enligt en föreskrift som meddelats med stöd av lagen och det som ligger honom till last inte är av mindre betydelse,
den dömde begär att så ska ske,
den dömde inte följer ett föreläggande att påbörja verkställigheten eller, när verkställigheten ska påbörjas, är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt av någon annan anledning än för verkställighet av det straff som beslutet avser eller
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
516
den dömde innan verkställigheten har påbörjats, antingen döms på nytt till fängelse eller får villkorligt medgiven frihet förverkad på sådan tid att han ska avtjäna fängelse i mer än sex månader.
Beslut om upphävande av verkställighet utanför anstalt meddelas enligt 15 § IövL av övervakningsnämnd, efter anmälan av Kriminalvården eller självmant.
Om det uppkommer fråga om upphävande får Kriminalvården enligt 16 § IövL bestämma att beslutet om verkställighet genom IÖV tills vidare inte ska gälla. Ett sådant beslut gäller omedelbart och ska omprövas av övervakningsnämnden senast första arbetsdagen efter beslutet. Om övervakningsnämnden fastställer Kriminalvårdens beslut, ska frågan om upphävande av beslutet snarast tas upp till slutlig prövning.
Om övervakningsnämnden bestämmer att beslutet om verkställighet genom IÖV ska upphävas eller om det bestäms att beslutet tills vidare inte ska gälla, ska den dömde enligt 17 § IövL omedelbart föras till kriminalvårdsanstalt för fortsatt verkställighet.
Den dömde får enligt 19 § IövL överklaga övervakningsnämndens beslut om upphävande av verkställigheten genom IÖV till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätt krävs prövningstillstånd.
12.3 Frivården i Sverige – En kartläggning (Brå-rapport 2010:10)
Under åren 2009–2010 undersökte Brå det närmare innehållet i påföljderna villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst och skyddstillsyn. Undersökningen omfattade även hur misskötsamhet av påföljderna hanterades. Resultatet av undersökningen har presenterats i rapporten Frivården i Sverige – En kartläggning (Brå-rapport 2010:10). I rapporten riktas viss kritik mot hur misskötsamhet av skyddstillsyn hanteras inom Kriminalvården.
Kriminalvårdens syn på misskötsamhet
I rapporten konstateras att synen på vad som är misskötsamhet vid verkställighet av skyddstillsyn och vilka reaktioner som ska vidtas i anledning av misskötsamhet varierar över landet. Vid tidpunkten
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
517
för rapporten saknades det en skriftlig nationell policy för hur frågor om misskötsamhet ska hanteras. I rapporten anges att Kriminalvården 2009 tillsatte en utredning för att undersöka behovet av en sådan policy och att avsikten var att Nationella Kvalitetsrådet för Frivården senast den 1 januari 2011 skulle presentera en handbok om misskötsamhet och en revidering av befintliga föreskrifter. På lokal nivå fanns vid tidpunkten för Brå:s kartläggning skriftliga rutiner för hantering av misskötsamhet vid tio av 26 frivårdskontor. Övriga kontor förklarade att de höll på att arbeta fram sådana rutiner.20
I kartläggningen av frivården gick Brå igenom verkställighetsplanerna för 650 skyddstillsynsdömda som påbörjade sin skyddstillsyn under 2008, vilket motsvarade närmare tio procent av det totala antalet skyddstillsynsdömda som påbörjade verkställigheten under det året. Genomgången av verkställighetsplanerna visade att det var ovanligt att planen innehöll uppgifter om sådan lindrigare misskötsamhet som inte rapporterats till övervakningsnämnden. I den enkät som Brå skickade ut till landets frivårdsinspektörer ställdes därför frågor om misskötsamhet utifrån fiktiva fall.
Enkätsvarande utvisade uppfattningen av betydelsen av att den dömde uteblev från sammanträffanden med frivården eller med övervakare varierade bland frivårdsinspektörerna. Vid utebliven kontakt med frivårdsinspektören eller lekmannaövervakaren vid ett tillfälle rådde enlighet om att ingen åtgärd behövdes eller att det var tillräckligt med en ny kallelse. Om den dömde uteblev från avtalat möte tre gånger eller fler ansåg de allra flesta (80 procent) att den dömde skulle anmälas till övervakningsnämnden. Vid utebliven kontakt vid två tillfällen var uppfattningen mer delad. Drygt hälften av frivårdsinspektörerna ansåg att en muntlig tillsägelse var tillräcklig, medan en fjärdedel ville kalla till chefssamtal och 15 procent skulle ha valt att anmäla ärendet till övervakningsnämnden.
Även hanteringen av situationen att den dömde uppvisar tydliga tecken på ett nytt eller återupptaget narkotikamissbruk gav ojämnt resultat i enkäten. De flesta av frivårdsinspektörerna svarade att de skulle ingripa med motiverande samtal om eventuell behandling, men många skulle välja att kontakta socialtjänsten eller att diskutera
20
Kriminalvårdens dåvarande föreskrifter och allmänna råd om arbetet med dömda under övervakning m.m. (KVFS 2008:19) har i slutet av mars 2011 ersatts av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder (KVFS 2011:5). Kriminalvården håller för närvarande på att ta fram nya handböcker om bl.a. övervakning. Handböckerna bl.a. kommer att behandla frågan om åtgärder vid misskötsamhet, se avsnitt 12.2 ovan.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
518
ärendet vid ett frivårdskollegium. En mindre andel, 13 procent, ville ge den dömde en muntlig tillsägelse, medan lika många ville anmäla till övervakningsnämnden. Ett fåtal skulle ha kallat till chefssamtal, medan knappt tio procent skulle ha valt att inte göra något alls. Synen på narkotikaanvändning var generellt splittrad. Omkring 20 procent av frivårdsinspektörerna ansåg att all användning av narkotika bör betraktas som misskötsamhet, medan ca 25 procent ansåg att bruk av narkotika inte är att betrakta som misskötsamhet alls.
I rapporten erinrar Brå särskilt om att man inte vet något om lekmannaövervakarnas syn på hur snabbt de ska rapportera lindrigare misskötsamhet till ansvarig frivårdsinspektör och hur de ser på misskötsamhet i form av missbruk. Enligt Brå:s bedömning är det rimligt att anta att det finns ganska stora variationer mellan olika lekmannaövervakare i dessa avseenden.
Misskötsamhet som rapporteras till övervakningsnämnd
Av de skyddstillsynsdömda vars verkställighetsplaner granskades under Brå:s kartläggning hade knappt en fjärdedel (23 procent) rapporterats till övervakningsnämnden för misskötsamhet under övervakningstiden. Majoriteten av dem misskötte sig redan under de första fyra månaderna av verkställigheten. Misskötsamheten bestod ofta av flera olika saker. I närmare 90 procent av fallen hade den dömde uteblivit upprepade gånger från avtalat möte och i nästan hälften av fallen hade den dömde missbrukat alkohol eller narkotika. I sistnämnda grupp hade en tredjedel misskött en föreskrift.
Den vanligaste reaktionen från övervakningsnämnden vid misskötsamhet var varning. Drygt hälften av de personer som rapporterades tilldelades en varning. Endast en procent fick övervakningstiden förlängd och för tre procent undanröjdes skyddstillsynen av domstol och ersattes med ett fängelsestraff. Enligt uppgift som Brå hämtat in från Kriminalvårdens huvudkontor varierar praxis när det gäller reaktionen på misskötsamhet mellan olika övervakningsnämnder, åklagare och domstolar. Kriminalvården har inte någon möjlighet att överklaga nämndens beslut och på så sätt verka för en enhetlig praxis. I rapporten påpekas att detta kan påverka hur frivården agerar och i vilken utsträckning ärenden anmäls till nämnden.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
519
Synpunkter från frivårdsinspektörer
I den enkät som Brå skickade ut till landets frivårdsinspektörer uttryckte över hälften (54 procent) önskemål om att övervakningsnämnden skulle ha tillgång till fler sanktioner vid misskötsamhet. Ungefär lika många (57 procent) ansåg att frivården själv borde ha möjlighet att besluta om sanktioner vid misskötsamhet. Många förespråkade en möjlighet att kombinera skyddstillsyn med IÖV (fotboja) vid allvarlig misskötsamhet. I övrigt föreslogs att frivården själv skulle kunna besluta om utandningsprov vid misstanke om alkoholmissbruk och drogkontroll vid narkotikamissbruk. Vikten av att kunna agera kraftfullt vid misskötsamhet för att ge en tydlig signal om skötsamhetens betydelse betonades, samtidigt som det framfördes att det gäller att inte tömma ut arsenalen av åtgärder för snabbt.
Synpunkter från domare
Frågan om hantering av misskötsamhet vid skyddstillsyn behandlades även i en enkät till domare. I enkätsvaren påpekades att en förutsättning för att utvidga användningsområdet för skyddstillsyn är att dess innehåll förändras, dels genom att det rehabiliterande innehållet förstärks, dels genom att kontrollen under övervakningen skärps. Drygt hälften av domarna framförde att de var positiva till att kombinera skyddstillsyn med elektronisk övervakning vid allvarlig misskötsamhet.
Brå:s slutsatser såvitt avser misskötsamhet
I sina slutsatser anförde Brå att det finns anledning att ställa sig avvaktande till det uttalade önskemålet om att införa en möjlighet att vid misskötsamhet förstärka en skyddstillsyn med IÖV. Detta ställningstagande motiverades med att de som döms till skyddstillsyn ofta har större sociala problem än de som bedöms som lämpliga för IÖV och att många skyddstillsynsdömda därmed skulle ha svårt att klara de höga skötsamhetskraven för IÖV. Brå påpekade också att det finns en risk för att IÖV skulle fungera sämre som åtgärd för misskötsamhet än som ett alternativ till fängelse.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
520
12.4 Övervakningsnämndernas funktion och uppgifter
Som framgått av föregående avsnitt fattas vissa beslut i anledning av misskötsamhet vid skyddstillsyn och under prövotiden för villkorlig frigivning från fängelse av övervakningsnämnd. Det finns därför anledning att något redogöra för övervakningsnämndernas funktion och deras uppgifter i dagens påföljdssystem.
12.4.1 Allmänt om övervakningsnämnderna
För närvarande finns knappt 30 övervakningsnämnder i Sverige. Bestämmelser om nämndernas organisation finns huvudsakligen i 37 kap. BrB, förordningen (2007:1174) med instruktion för övervakningsnämnderna och förordningen (1998:1318) om övervakningsnämndernas verksamhetsområden m.m.
En övervakningsnämnd består enligt 37 kap. 1 § andra stycket BrB av en ordförande, en vice ordförande och tre andra ledamöter. Ordförande och vice ordförande i nämnden utses enligt 3 § förordningen med instruktion för övervakningsnämnderna av Domarnämnden. Ordföranden och vice ordföranden ska vara lagfarna och ha erfarenhet från tjänstgöring som domare. Övriga ledamöter är lekmän som utses av landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige. Ledamöterna utses för fyra år. Ledamöter och ersättare i övervakningsnämnd ska enligt 37 kap. 5 § BrB ha avlagt domared. De jävsregler som gäller för domare gäller även för ledamöter och ersättare i övervakningsnämnd.
En övervakningsnämnd biträds enligt 4 § förordningen med instruktion för övervakningsnämnderna av en sekreterare, som förordnas av nämnden. Sekreteraren ansvarar för att ärenden och inkommande handlingar diarieförs.
Övervakningsnämnderna ska enligt 5 § förordningen med instruktion för övervakningsnämnderna varje år ge in en berättelse till Kriminalvården om sin verksamhet.
Ärendena i övervakningsnämnden avgörs enligt 6 § förordningen med instruktion för övervakningsnämnden efter föredragning av sekreteraren eller, om nämnden så beslutar, av en kriminalvårdstjänsteman. Övervakningsnämnden får bestämma att en kriminalvårdstjänsteman ska närvara vid ett sammanträde för att lämna upplysningar. En kriminalvårdstjänsteman har alltid rätt att vara närvarande när nämnden behandlar ett ärende som han eller hon hand-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
521
lägger. Vidare har chefen för kriminalvårdsregionen rätt att närvara vid övervakningsnämndens sammanträden.
Enligt uppgift från Kriminalvården är det Kriminalvårdens huvudkontor som sköter övervakningsnämndernas centrala administration, såsom mottagande av verksamhetsberättelse, utbetalning av arvoden, registrering av uppgifter och framtagande av viss statistik samt förordnande av vikarie i undantagsfall. Därutöver utser frivårdskontoren tjänstemän som sköter administrationen åt respektive övervakningsnämnd. Fördelningen av arbetsuppgifter mellan tjänstemännen på frivårdskontoren och nämndernas sekreterare varierar mellan de olika övervakningsnämnderna.
12.4.2 Övervakningsnämndernas uppgifter
Bestämmelser om övervakningsnämndernas verksamhet finns framför allt i 26, 28 och 37 kap. BrB samt i fängelselagen (2010:610)(FäL) och lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll (IövL).
Som framgår av beskrivningen av gällande rätt i avsnitt 12.2 beslutar övervakningsnämnderna om vissa åtgärder såvitt avser personer som står under övervakning på grund av att de dömts till skyddstillsyn eller att de har frigetts villkorligt från fängelsestraff. Övervakningsnämnderna prövar också vissa frågor om utslussning från fängelse i anstalt och om verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Nedan följer en sammanställning i tabellform av övervakningsnämndens uppgifter. I tabellen anges också vart övervakningsnämndens beslut får överklagas.
Beslut som rör verkställigheten av skyddstillsyn
Övervakningsnämnden har enligt 28 och 37 kap. BrB möjlighet att besluta om följande åtgärder såvitt avser personer som dömts till skyddstillsyn.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
522
Lagrum (BrB)
Åtgärd Överklagas till
28 kap. 2 a § Ändrad eller upphävd föreskrift om samhällstjänst
Får inte överklagas
28 kap. 5 a § andra stycket Förlängd övervakningstid för fullgörande
av samhällstjänst
Tingsrätt
28 kap. 6 § Föreskrifter enligt 26 kap. 15 § första– tredje styckena BrB samt ändring eller upphävande av sådana föreskrifter som meddelats av domstol
Tingsrätt
28 kap. 6 §, 26 kap. 15 § fjärde stycket
Meddelande av särskilda föreskrifter om vad som ska gälla under övervakningen (kontaktskyldighet m.m.)
Tingsrätt
28 kap. 6 §, 26 kap. 12 § andra meningen, 26 kap. 13 § andra meningen, 37 kap. 7 § första stycket, 37 kap. 8 § första stycket
Överprövning av Kriminalvårdens beslut att förordna övervakare m.m. samt beslut i första instans i sådana frågor i vissa fall
Får inte överklagas
28 kap. 7 § första stycket Varning pga. misskötsamhet
Tingsrätt
28 kap. 7 § första stycket Förlängd övervakningstid pga. misskötsamhet
Tingsrätt
28 kap. 7 § andra stycket Upphörande av förlängd övervakningstid Tingsrätt
28 kap. 8 § Begäran om att åklagare ska föra talan om undanröjande av skyddstillsyn pga. misskötsamhet
Får inte överklagas
28 kap. 11 § Omhändertagande
Tingsrätt
Utslussning från fängelse i anstalt
Enligt fängelselagen har övervakningsnämnden rätt att vidta vissa åtgärder såvitt avser personer som är föremål för utslussning från ett fängelsestraff i anstalt.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
523
Lagrum (BrB)
Åtgärd Överklagas till
13 kap. 3 § Upphävande av tillstånd till påbörjad vårdvistelse, vistelse i halvvägshus eller utökad frigång
Förvaltningsrätt
Villkorlig frigivning
Övervakningsnämnden har enligt 26 och 37 kap. BrB möjlighet att besluta om följande åtgärder såvitt avser personer som är villkorligt frigivna från fängelse.
Lagrum (BrB)
Åtgärd Överklagas till
26 kap. 11 §,
37 kap. 7 §
Överprövning av Kriminalvårdens beslut eller eget beslut om övervakning under prövotiden
Tingsrätt
26 kap. 15 § första– tredje styckena, 26 kap. 16 § första stycket
Särskilda föreskrifter under prövotiden (bl.a. föreskrifter om vård eller behandling)
Tingsrätt
26 kap. 15 § fjärde stycket, 26 kap. 16 § första stycket
Särskilda föreskrifter om vad som ska gälla under övervakning (kontaktskyldighet m.m.)
Tingsrätt
26 kap. 16 § andra stycket
Ändring eller upphävande av föreskrift enligt 26 kap. 15 §
Får inte överklagas
26 kap. 18 § Varning pga. misskötsamhet
Tingsrätt
26 kap. 18 § Förlängd övervakningstid pga. misskötsamhet
Tingsrätt
26 kap. 19 § Förverkande av villkorligt medgiven frihet pga. allvarlig misskötsamhet
Tingsrätt
28 kap. 22 § Omhändertagande
Tingsrätt
Intensivövervakning med elektronisk kontroll
Övervakningsnämnden har enligt IövL möjlighet att besluta om följande åtgärder såvitt avser personer som verkställer fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
524
Lagrum (IövL)
Åtgärd Överklagas till
18 § Överprövning av Kriminalvårdens föreskrifter om -
vilken bostad den dömde ska ha under verkställighetstiden
-
vad som ska gälla i fråga om arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet, utbildning eller annan sådan sysselsättning
-
under vilka tider och för vilka ändamål den dömde tillåts att vistas utanför bostaden
-
det sätt på vilket den dömde ska hålla kontakt med Kriminalvården och omfattningen av kontaktskyldigheten samt
-
det belopp som den dömde ska betala i avgift och när betalning ska ske,
Förvaltningsrätt
14 och 15 §§
Upphävande av verkställigheten utanför anstalt pga. misskötsamhet m.m.
Förvaltningsrätt
12.5 Europakonventionens krav på domstolsprövning
12.5.1 Inledning
Ett ställningstagande som måste göras i samband med att frågor om hanteringen av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff övervägs, är vilken myndighet eller domstol som ska fatta olika beslut i anledning av sådan bristande verkställighet. I det sammanhanget måste det beaktas huruvida en prövning av övervakningsnämnd kan anses uppfylla Europakonventionens krav på domstolsprövning.
Artikel 5 i Europakonventionen reglerar rätten till frihet och säkerhet. Enligt 5:4 ska var och en som berövas friheten genom arrestering eller på annat sätt ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet och beslutar att frige honom om frihetsberövandet inte är lagligt.
I detta avsnitt lämnas en redogörelse för Europadomstolens praxis när det gäller rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden. Avsnittet har hämtats från Kriminalvårdskommitténs betänkande Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54), se avsnitt 30.4.2 i betänkandet, och därefter kompletterats med uppgifter från senare meddelade domar.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
525
Vi återkommer till frågan om övervakningsnämndens juridiska ställning i avsnitt 12.7.
12.5.2 Europadomstolens praxis avseende rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden
Europadomstolen har prövat frågan om rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden i ett antal fall. Här lämnas en kort redogörelse för de fall som får anses vara av störst betydelse för våra överväganden.
I fallen Weeks mot Storbritannien (dom 2.3.1987), Stafford mot Storbritannien (dom 28.5.2002) och Waite mot Storbritannien (dom 10.12.2002) prövades frågan om den som återintas i anstalt efter villkorlig frigivning eller annat liknande förfarande ska ha rätt att överklaga beslutet till domstol. Av domarna framgår att ett återintagande i fängelse inte behöver ses som ett nytt frihetsberövande om det grundar sig på samma omständigheter som den ursprungliga domen. Även den omständigheten att återförandet till anstalt grundat sig på att den dömde inte har hållit föreskriven kontakt med sin övervakare har inverkat på bedömningen. Om återförandet till anstalt grundar sig på omständigheter som inte har kausalsamband med den ursprungliga domen eller om den ursprungliga domen överlåtit åt den verkställande myndigheten att beakta nya omständigheter i väsentlig mån, har Europadomstolen emellertid funnit att det varit fråga om ett nytt frihetsberövande.
Europadomstolen har också prövat vad som ska förstås med begreppet domstol. Vid denna bedömning har Europadomstolen gjort en självständig prövning utifrån om vissa kriterier är uppfyllda. Den inhemska beteckningen har således inte ansetts vara avgörande för om ett organ är att anse som en domstol i Europakonventionens mening. En domstol måste enligt Europadomstolen vara oberoende av exekutivmakten och av parterna (Neumeister mot Österrike, dom 27.6.1968 och Matznetter mot Österrike, dom 10.11.1969). Dessutom måste den ge vissa grundläggande processuella garantier genom att tillämpa ett förfarande avpassat efter den typ av frihetsberövande som saken gäller (De Wilde, Ooms och Versyp mot Belgien, dom 18.6.1971). I fallet Winterwerp mot Nederländerna (dom 24.10.1979) anförde Europadomstolen att de procedurgarantier som ska ges inte alltid behöver vara desamma som enligt artikel 6:1 i konventionen, men att de alltid ska innefatta en rätt för den
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
526
frihetsberövade att bli hörd, antingen personligen eller genom ombud. Samma krav återkommer i senare domar, bl.a. i de ovan nämnda fallen Weeks och Waite och i fallet A m.fl. mot Storbritannien (dom 19.02.2009). I sistnämnda fall bedömde Europadomstolen att det brittiska organet the Special Immigration Appeals Commission (SIAC) var en oberoende domstol i den mening som avses i artikel 5:4. SIAC prövar bl.a. överklaganden av regeringens beslut om att deportera eller utvisa någon från Storbritannien på grund av att denne anses utgöra ett hot mot den nationella säkerheten. Kommissionen är beslutsför med tre ledamöter, varav en måste ha haft hög domartjänst och en måste vara – eller ha varit – medlem av the Asylum and Immigration Tribunal. Kommissionens beslut kan överklagas till the Court of Appeal.21
Europadomstolen har i flera fall funnit att ett förfarande måste vara kontradiktoriskt för att uppfylla kravet på domstolsprövning. I fallet Lamy mot Belgien (dom 30.3.1989) hade Lamy inte fått ta del av akten, som bl.a. innehöll rapporter av undersökningsdomare och polis. Detta ansåg Europadomstolen inte vara förenligt med artikel 5:4. Domstolen har senare prövat liknande fall med samma resultat (t.ex. Nikolova mot Bulgarien, dom 25.3.1999, Ilijkov mot Bulgarien, dom 26.7.2001, och Khodorkovskiy mot Ryssland, dom 31.5.2011).
I fallen Hussain och Singh, båda mot Storbritannien (domar 21.2.1996) angav Europadomstolen som skäl för att inte godta en brittisk s.k. Parole Board som domstol, att förfarandet inte var kontradiktoriskt, att de dömda inte hade kunnat få en muntlig förhandling med juridiskt biträde och att de inte fått möjlighet att höra vittnen. I dessa fall förklarade domstolen också att den omständigheten att ett organ inte kunde besluta om villkorlig frigivning innebar att det inte var att anse som en domstol i det aktuella förfarandet. En undersökningsdomare (Bezicheri mot Italien, dom 25.10.1989) och en besvärsnämnd som behandlar frågor om utskrivning från psykiatrisk anstalt (D.N. mot Schweiz, dom 29.3.2001) har däremot betraktats som domstolar.
Europadomstolen har vid flera tillfällen framhållit vikten av att en myndighet för att kunna betraktas som domstol inte bara måste vara opartisk utan att det inte heller får finnas några objektiva skäl att ifrågasätta dess opartiskhet (bl.a. i ovan nämnda D.N. mot Schweiz och Weeks mot Storbritannien).
21 Uppgifter från det engelska justitiedepartementets hemsida, www.justice.gov.uk/courtsand-tribunals.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
527
Domstolsprövningen ska enligt artikel 5:4 ske snabbt. Innebörden av det uttrycket kan variera beroende på arten av frihetsberövandet och omständigheterna i övrigt. I fallet Herz mot Tyskland (dom 12.6.2003) ansågs elva dagar vara en godtagbar tid för att pröva begäran om prövning av beslut om tvångsinskrivning på psykiatrisk klinik. Europadomstolen har i flera fall funnit att kravet på snabb prövning inte uppfyllts när det varit handläggningstider på ett par månader. I fallet Kharchenko mot Ukraina (dom 10.2.2011) fann Europadomstolen att kravet på snabb prövning inte hade uppfyllts när det förflutit 19 dagar mellan en begäran om att bli frisläppt och prövningen av begäran.
Kravet på snabbhet gäller för förfarandet i alla instanser (se bl.a. Navarra mot Frankrike, dom 23.11.1993 och Kucera mot Slovakien, dom 17.07.2007). Vid mycket kortvariga frihetsberövanden kan den i artikel 5:4 garanterade rätten till en snabb domstolsprövning i praktiken inte utnyttjas, eftersom en domstol inte ens vid en snabb prövning skulle hinna ta ställning till frågan om lagligheten av frihetsberövande innan frigivning redan har skett. Europadomstolen har emellertid i flera fall funnit att lagligheten av ett beslut om frihetsberövande ska prövas även om det överklagade beslutet inte längre gäller eftersom det ersatts av ett nytt (t.ex. i det ovan nämnda fallet Herz mot Tyskland).
12.6 Kriminalvårdskommitténs förslag om instansordningen i kriminalvårdsmål och den fortsatta behandlingen av förslagen
12.6.1 Inledning
Som nämnts i det föregående är en av de frågor som måste besvaras såvitt avser hanteringen av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff vilken myndighet eller domstol som ska fatta olika beslut i anledning av den bristande verkställigheten. Instansordningen i kriminalvårdsmål har nyligen delvis förändrats. I detta avsnitt redogörs för bakgrunden till förändringarna, som trädde i kraft den 1 april 2011.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
528
12.6.2 Något om tidigare ordning
Beslut under verkställigheten av fängelsestraff och under övervakning efter dom på skyddstillsyn kunde tidigare meddelas och överprövas av olika instanser. I prop. 2009/10:135 sammanfattas tidigare instansordning i kriminalvårdsmål enligt följande.22
Om man bortser från de beslut som regeringen kan fatta för en viss intagen enligt lagen om kriminalvård i anstalt med hänvisning till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne medverkar till terroristbrott, kan besluten delas in i två kategorier: 1) Beslut före villkorlig frigivning Kriminalvården fattar beslut enligt lagen om beräkning av strafftid m.m. (28 §), lagen om kriminalvård i anstalt (68 §) och lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll (9 § första stycket). Detta gäller dock inte beslut om upphävande av tillstånd till en särskild utslussningsåtgärd i form av vårdvistelse, vistelse i halvvägshus eller utökad frigång och beslut om upphävande av verkställighet utanför anstalt i form av intensivövervakning. Sådana beslut fattas av en övervakningsnämnd (70 § lagen om kriminalvård i anstalt och 15 § lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll). Kriminalvården fattar även beslut om att skjuta upp tidpunkten för villkorlig frigivning enligt 26 kap.6 och 7 §§brottsbalken med anledning av den intagnes misskötsamhet. Kriminalvårdens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I kammarrätten krävs prövningstillstånd. En övervakningsnämnds beslut att upphäva ett tillstånd till en särskild utslussningsåtgärd eller att upphäva ett beslut om intensivövervakning överklagas till Kriminalvårdsnämnden. Kriminalvårdsnämndens beslut får inte överklagas. 2) Beslut efter villkorlig frigivning Enligt 37 kap. brottsbalken fattar en övervakningsnämnd beslut som kan bli aktuella under kriminalvård i frihet efter villkorlig frigivning. Detta gäller dock inte beslut om övervakning, förordnande av övervakare och interimistiska beslut, som fattas av Kriminalvården. Övervakningsnämndens beslut får överklagas till Kriminalvårdsnämnden (7 § andra stycket). Kriminalvårdsnämndens beslut får inte överklagas. En ordning motsvarande den som gäller vid kriminalvård i frihet efter villkorlig frigivning gäller också beslut som fattas under övervakning efter dom på skyddstillsyn (37 kap. 8 § brottsbalken). Övervakningsnämndens beslut i dessa frågor överklagas emellertid till hovrätt i stället för till Kriminalvårdsnämnden (8 § andra stycket). Hovrättens beslut får inte överklagas.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
529
12.6.3 Kriminalvårdskommitténs förslag
Kriminalvårdskommittén hade i uppdrag att utarbeta förslag till en ny kriminalvårdslag. År 2005 överlämnade kommittén betänkandet Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54) till justitieministern. I betänkandet föreslog kommittén att verkställighet av fängelse, skyddstillsyn och samhällstjänst skulle regleras i en gemensam lag; kriminalvårdslagen.
12.6.3.1 Allmänna utgångspunkter
Kriminalvårdskommittén gjorde bedömningen att den befintliga kriminalvårdslagstiftningen innebar ett svåröverskådligt system, där den dömde gavs omfattande möjligheter att begära beslut i enskilda frågor och att överklaga de besluten och där det inte bara fanns flera olika besluts- och prövningsinstanser utan också olika överinstanser till samma första instans, vilket ansågs vara till nackdel inte minst för den som vill överklaga ett beslut. Kommitténs utgångspunkt var att systemet med beslutsfattande och överklagande inom kriminalvården om möjligt skulle förenklas och göras mer enhetligt samtidigt som de dömdas rättssäkerhet garanteras.
12.6.3.2 Kriminalvårdens beslutanderätt
Kriminalvårdskommitténs förslag innebar att Kriminalvården skulle fatta i princip samtliga beslut som rör verkställigheten av en kriminalvårdspåföljd och därmed ta över beslutsfattandet som första instans från både övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden. Denna ordning skulle enligt kommitténs mening medföra goda förutsättningar att skapa en beslutsgång som är enklare och mer enhetlig. Vidare framhölls att det är Kriminalvården som är den instans som har bäst kunskap om den dömde och om aktuella förhållanden. Att besluten fattas där ansågs vara en förutsättning för en effektiv och lämplig verkställighetsplanering.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
530
12.6.3.3 Överklagbara beslut
Kommitténs utgångspunkt var att beslut av Kriminalvården skulle kunna överklagas om de objektivt sett framstår som särskilt ingripande eller begränsande utöver vad som normalt kan anses följa av den kriminalvårdspåföljd som verkställs. Övriga beslut skulle, i den mån annat inte följer av Europarätten, inte få överklagas.
Vid bedömningen av om ett beslut framstår som särskilt ingripande eller begränsande skulle enligt kommittén hänsyn tas till att en kriminalvårdspåföljd i sig alltid medför vissa begränsningar för den dömde och att Kriminalvården enligt kommitténs förslag skulle komma att fatta beslut som första instans i väsentligt fler ärendetyper än vad som dittills varit fallet. Med hänsyn till såväl detta som till beslutens karaktär fann kommittén att de beslut som enligt dåvarande ordning överprövades av övervakningsnämnd och Kriminalvårdsnämnd eller som kunde överklagas från övervakningsnämnd som regel borde kunna överklagas. Det innebar att bl.a. beslut om omhändertagande, förverkande av villkorligt medgiven frihet, föreskrifter, varning och anordnande och förlängning av övervakning enligt 26 kap. BrB skulle kunna överklagas.
Kommittén övervägde att ta bort möjligheten för den enskilde att överklaga Kriminalvårdens beslut om föreskrifter i samband med bl.a. övervakning. Enligt kommitténs bedömning är det Kriminalvården som har bäst möjligheter att bedöma vilka villkor som behövs för att genomföra vården. Sådana beslut borde därför inte kunna överklagas. Med hänsyn till att motsvarande föreskrifter kan meddelas av domstol i samband med dom på skyddstillsyn och de i den situationen kan komma att överprövas av högre rätt, och då det inte ansågs ligga inom kommitténs uppdrag att föreslå en ändring av dessa bestämmelser, föreslogs dock inte någon ändring av möjligheten att överklaga de beslut som ursprungligen meddelats av Kriminalvården.
Kommittén ansåg att även vissa andra kriminalvårdsbeslut avseende fängelsedömda som i dag kan överklagas till förvaltningsdomstol, som t.ex. beslut om kroppsbesiktning och avskiljande av en intagen från gemensamheten med övriga intagna, är så ingripande för den enskilde att det var uppenbart att de skulle kunna överklagas. Även beslut som innebär att permission eller besök nekas föreslogs kunna överklagas, men däremot inte beslut om att avbryta en påbörjad permission eller de särskilda villkor som kan ställas i samband med permissioner eller besök.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
531
Beslut om olika utslussningsformer ansågs ha mycket stor betydelse för den dömde. På grund härav, och då ett beslut om att upphäva en sådan åtgärd har karaktär av ett frihetsberövande, föreslog kommittén att beslut att inte tillåta en utslussningsåtgärd som framgår av verkställighetsplanen liksom beslut om upphävande av en sådan åtgärd skulle kunna överklagas.
Enligt kommitténs bedömning fanns det åtskilliga beslut som inte borde kunna överklagas, som t.ex. beslut om placering på viss anstalt eller annan enhet (med undantag för om den dömde placeras på en plats med särskild hög säkerhet), innehållet i verkställighetsplanen och vilken privat egendom som den dömde får inneha.
12.6.3.4 Allmänt om instanser för överklagande
Enligt kommitténs mening fanns det tre huvudalternativ till instansordning i kriminalvårdsärenden:
1. Övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden finns kvar. Överklaganden prövas av övervakningsnämnd i vissa fall och av allmän förvaltningsdomstol i andra fall. Inom detta alternativ angavs olika variationsmöjligheter, t.ex. att avskaffa Kriminalvårdsnämnden och fördela dess uppgifter på övervakningsnämnd och domstol eller att låta alla beslut från Kriminalvårdsnämnden eller övervakningsnämnd överklagas till antingen allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol.
2. Nämnderna avskaffas och överklaganden av Kriminalvårdens beslut prövas i vissa fall av allmän domstol och i andra fall av allmän förvaltningsdomstol.
3. Nämnderna avskaffas. Samtliga överklaganden av Kriminalvårdens beslut sker antingen till allmän domstol eller till förvaltningsdomstol.
Kommittén anförde härefter följande:23
Som framgått av avsnitt 30.4 följer det av Europakonventionen att den enskilde måste ha rätt att begära domstolsprövning av vissa av de beslut som fattas inom kriminalvården. Detta gäller framför allt frågor om frihetsberövande och förverkande av egendom. Som framgår av det angivna avsnittet kan konventionens krav på domstolsprövning vara uppfyllt även om den myndighet som gör prövningen inte är en dom-
23SOU 2005:54 s. 886 ff.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
532
stol i vedertagen mening. Det är tillräckligt att det är en myndighet som är så självständig och har sådan beslutanderätt att den är att jämställa med en domstol. Vid bedömningen av om myndigheten är tillräckligt självständig har Europadomstolen i flera fall beaktat om myndigheten varit administrativt fristående från den myndighet, vars beslut överklagas. Om övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden skulle uppfylla de angivna kraven skulle det vara möjligt att förkorta instanskedjan och förenkla förfarandereglerna genom att låta nämnderna vara slutinstanser. Frågan har hittills inte ställts på sin spets. De mest ingripande besluten, med undantag för förverkande av villkorligt medgiven frihet p.g.a. misskötsamhet och omhändertagande av personer som är villkorligt frigivna, har alltid gått att överklaga till allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Vid de bedömningar som gjorts i tidigare utredningar har man emellertid som regel varit av uppfattningen att det visserligen är något tveksamt men att nämnderna sannolikt uppfyller konventionens krav för att betraktas som domstol. Med den nya organisation av kriminalvården som föreslås i lagrådsremissen Kriminalvården – en myndighet (se avsnitt 3.1) och som innebär att Kriminalvården blir en myndighet blir tveksamheten än större. I den nuvarande organisationen har KVS varit administrativ chefsmyndighet för nämnderna men det mesta samarbetet har skett med frivården, som ingått i en lokal kriminalvårdsmyndighet. I den nya organisationen skulle inte denna uppdelning finnas. I ett sådant system kan nämnderna knappast anses ha en så oberoende ställning att de skulle kunna betraktas som domstolar i Europakonventionens mening. Det skulle därför bli nödvändigt att finna en annan organisationsform för övervakningsnämnderna. Kommittén kan bara se två huvudalternativ för en sådan lösning. Det ena är att det skapas en särskild myndighet med uppgift att ansvara för nämnderna. Det andra är att nämnderna knyts till Domstolsverket. Det första alternativet skulle medföra nya kostnader, om än tämligen begränsade, och bör enligt kommitténs mening endast väljas om inte någon annan instansordning framstår som lämplig. Det senare alternativet skulle innebära att Domstolsverket fick ansvar för en delvis helt artfrämmande verksamhet och måste anses uteslutet. Kommittén finner därför att det inte kan anses vara en lämplig och sannolikt inte heller en konventionsenlig lösning att låta nämnderna vara sista instans beträffande kriminalvårdsbeslut, som enligt konventionen skall prövas av domstol.
Sammanfattningsvis fann kommittén att allmän domstol eller förvaltningsdomstol måste vara slutinstans för i vart fall en del kriminalvårdsbeslut.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
533
12.6.3.5 Kriminalvårdsbesluten överklagas till allmän förvaltningsdomstol
Enligt kommitténs bedömning har vissa av de beslut som meddelas av Kriminalvården, främst de som prövas av övervakningsnämnderna, en karaktär som stämmer väl överens med de måltyper som prövas i allmän domstol. Kommittén framhöll att många av de beslut som fattas beträffande verkställighetsfrågor förutsätter en god kännedom om påföljdssystemet och att det kan vara pedagogiskt lämpligt att den dömde får komma tillbaka till den dömande domstolen när han eller hon missköter sig. Vidare kunde det göras gällande att beslut om frihetsberövande bör prövas av allmän domstol.
Som skäl för att låta kriminalvårdsbesluten överklagas till förvaltningsdomstol anfördes å andra sidan att förvaltningsdomstolarna redan i dag prövar vissa frihetsberövanden, t.ex. vid rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Vidare överprövas beslut enligt lagen (1998:603) om sluten ungdomsvård av allmän förvaltningsdomstol och det är också förvaltningsdomstolarna som slutligt avgör frågan om ett fängelsestraff ska få avtjänas genom IÖV.
Ett tungt vägande skäl mot att låta de allmänna domstolarna pröva kriminalvårdsbeslut ansågs vara att detta strider mot strävan att renodla de allmänna domstolarnas verksamhet. Särskilt framhölls att det – för det fall att övervakningsnämnderna skulle finnas kvar – knappast kunde komma ifråga att låta övervakningsnämndernas beslut överklagas till tingsrätt, utan att det då – precis som för närvarande – skulle bli hovrätten som prövar dessa överklaganden. Enligt kommitténs bedömning skulle detta inte vara förenligt med den strävan som finns att renodla och effektivisera hovrätterna. Kommittén framhöll vidare att det skulle vara helt oförenligt med den gällande fördelningen av ärenden mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol, om även sådana kriminalvårdsbeslut som i dag överklagas till allmän förvaltningsdomstol skulle överklagas till allmän domstol.
Sammantaget fann kommittén att det framstod som olämpligt att låta de allmänna domstolarna pröva de kriminalvårdsbeslut som enligt dåvarande lagstiftning prövades av förvaltningsdomstol. Däremot ansågs det inte finnas några starka skäl mot att allmän förvaltningsdomstol prövar även sådana kriminalvårdsbeslut som dittills prövats av allmän domstol. Kommittén föreslog därför att de all-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
534
männa förvaltningsdomstolarna skulle vara slutinstans för Kriminalvårdens verkställighetsbeslut.
12.6.3.6 Övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden avskaffas
Kommittén framhöll att ett av syftena med översynen av beslutsgången och möjligheterna till överklagande av beslut inom kriminalvården var att försöka skapa ett enklare och mer överskådligt system. Ett sätt att åstadkomma detta, utan att för den skull minska rättssäkerheten, skulle enligt kommitténs bedömning kunna vara att begränsa antalet beslutsinstanser. Samtidigt ansågs det vara viktigt att beslut fattas och överprövas av instanser som har kompetens och rutiner för det. Den skiftande karaktären av beslut som fattas inom kriminalvården ansågs därför göra det svårt att skapa ett helt enhetligt system med bara en väg för eventuella överklaganden. Som en följd av detta resonemang föreslog kommittén att övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden skulle avskaffas.
Kommittén påpekade att det inte hade framkommit annat än att övervakningsnämnderna i huvudsak fungerar väl. Systemet med nämnderna framstod för kommittén som snabbt, smidigt och kostnadseffektivt. Ledamöterna ansågs oftast ha ett särskilt intresse för de aktuella frågorna och det framhölls att de som regel är kvar i verksamheten under lång tid och på så sätt förvärvar ingående kunskap på området. Den insyn i kriminalvården som nämndernas verksamhet utgör ansågs vidare vara av stor vikt. Den kritik som framförts mot nämnderna hade enligt kommittén främst gällt bristande enhetlighet i rättstillämpningen och avsaknaden av praxisbildande beslut samt osäkerheten beträffande nämndernas rättsliga ställning, dvs. om de uppfyller Europakonventions krav för att betraktas som domstol.
Kommitténs förslag att de beslut som i dag fattas av övervakningsnämnderna som första instans i stället ska meddelas av Kriminalvården ansågs innebära en stor förändring för nämnderna, då de – även om de i stor utsträckning skulle komma att pröva samma slag av ärenden – skulle få göra en överprövning av Kriminalvårdens beslut. Med en sådan uppgift skulle det enligt kommitténs bedömning vara särskilt viktigt att nämnderna har en fristående ställning i förhållande till Kriminalvården, inte minst om de ska anses vara en domstol i Europakonventionens mening. Med den lösning som
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
535
kommittén valt beträffande domstolsprövning fanns i och för sig inte ett sådant krav, men enligt kommitténs mening var det mindre lämpligt att ett överklagande prövas av en myndighet som inte är fristående i förhållande till den som fattat beslutet, även om det sedan finns möjlighet att överklaga till domstol. Av än större betydelse var emellertid enligt kommittén det krav på snabb domstolsprövning av frågor om frihetsberövande som följer av artikel 5 i Europakonventionen. Om övervakningsnämnden skulle pröva Kriminalvårdens beslut om frihetsberövande och övervakningsnämndens beslut därefter skulle kunna överklagas till domstol, så skulle detta medföra en fördröjning av domstolsprövningen. En sådan fördröjning kunde enligt kommitténs bedömning inte anses godtagbar.
Kriminalvårdsnämnden hade till uppgift att pröva vissa ärenden rörande den som blivit villkorligt frigiven. Det ankom enligt bestämmelser i 26 kap. BrB på Kriminalvårdsnämnden att pröva beslut av en övervakningsnämnd om att övervakning inte ska upphöra (26 kap. 11 §), om särskilda föreskrifter (26 kap. 15 §), om varning eller förlängd övervakningstid (26 kap. 18 §), om förverkande av villkorligt medgiven frihet (26 kap. 19 §) samt om omhändertagande i avvaktan på vidare förordnande (26 kap. 22 §). Kriminalvårdsnämndens beslut i dessa frågor fick inte överklagas.
Kriminalvårdsnämnden prövade även övervakningsnämndernas beslut om upphävande av tillstånd till en särskild utslussningsåtgärd i form av vårdvistelse, vistelse i halvvägshus eller utökad frigång. Kriminalvårdsnämndens beslut i dessa frågor fick inte överklagas. Vidare prövade Kriminalvårdsnämnden övervakningsnämndernas beslut om särskilda föreskrifter vid verkställighet av fängelsestraff genom IÖV samt upphävande av sådan verkställighet.
Kriminalvårdskommittén anförde att det genom dess förslag skulle bli än färre ärenden för Kriminalvårdsnämnden att pröva än enligt dittillsvarande ordning. Därefter konstaterades att en överprövning hos övervakningsnämnderna i och för sig skulle kunna leda till att färre beslut överklagas till domstol. Enligt kommitténs uppfattning skulle emellertid antalet ärenden till domstol inte komma att bli särskilt omfattande även om övervakningsnämnden inte fick utgöra mellaninstans. Den fördel som en mellaninstans skulle medföra för förvaltningsdomstolarna ansågs därmed inte bli särskilt betydande och kunde enligt kommitténs mening inte uppväga den nackdel som följer av att en mellaninstans fördröjer domstolsprövningen.
Sammantaget fann kommittén att övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden visserligen i sig fungerade bra och gav ut-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
536
rymme för god insyn i kriminalvårdens arbete, men att dessa fördelar inte uppvägde att domstolsprövningen fördröjs genom att en extra instans ska ta ställning till besluten. Enligt kommittén framstod det inte heller som befogat med de kostnader som en nödvändig förändring av nämndernas organisation skulle kräva. Ett enhetligt och snabbt beslutssystem med goda möjligheter till tydlig praxisbildning ansågs endast kunna gå att genomföra om Kriminalvårdens beslut får överklagas direkt till förvaltningsdomstol. Kommittén fann därför att övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden skulle avskaffas.
Såvitt avser undanröjande av skyddstillsyn i anledning av misskötsamhet föreslog kommittén att Kriminalvården skulle begära att åklagare för talan om omvandling av skyddstillsynen till annan påföljd. Någon förändring av de handläggningsrutiner som tillämpas vid förfarandet hos åklagare och domstol föreslogs inte.
12.6.4 Propositionen 2009/10:135 En ny fängelse- och häkteslagstiftning
Vissa delar av Kriminalvårdskommitténs förslag ledde till lagstiftning som trädde i kraft under 2007 och 2008, däribland nya regler om utslussning från anstalt och villkorlig frigivning (prop. 2005/06:123). Regeringen tog slutligt ställning till kommitténs förslag i prop. 2009/10:135 En ny fängelse- och häkteslagstiftning. Regeringens förslag i den propositionen ledde till lagstiftning, bl.a. i form av en ny fängelselag, som trädde i kraft den 1 april 2011.
12.6.4.1 Ingen genomgripande förändring av instansordningen
Proposition 2005/06:123
Frågan om avskaffande av övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden berördes av regeringen redan i samband med att Kriminalvårdskommitténs förslag till nya regler om utslussning från anstalt och villkorlig frigivning behandlades i prop. 2005/06:123. Regeringen anförde då att det är viktigt att reglerna om prövning av frågor om utslussningsåtgärder är klara, enkla och förutsebara, vilket i sin tur leder till att höga krav på rättssäkerhet uppnås. För att uppnå detta borde, enligt regeringen, samma beslutsordning i största möjliga utsträckning gälla för samtliga utslussningsåtgärder. Frågan
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
537
om Kriminalvårdsnämndens och övervakningsnämndernas existens och uppgifter ansågs dock vara komplexa frågor som kräver noggranna överväganden. Regeringen tog därför inte ställning till en eventuell avveckling av nämnderna, utan utgick från den då gällande strukturen.24
Proposition 2009/10:135
Frågan om avveckling av nämnderna behandlades därefter i propositionen 2009/10:135. Regeringen gjorde bedömningen att den genomgripande förändring av instansordningen i kriminalvårdsmål som kommittén föreslagit inte skulle genomföras.
Regeringens anslöt sig till kommitténs bedömning att instansordningen i kriminalvårdsmål var splittrad genom flera parallella beslutsvägar och ansåg att Kriminalvårdskommitténs förslag visserligen gav uttryck för en enklare och mer enhetlig instansordning. Kriminalvårdskommitténs förslag att Kriminalvården ska ta över beslutsfattandet i första instans från nämndorganisationen ansågs vidare ha den fördelen att det är Kriminalvården som normalt är den instans som har bäst kunskap om hur verkställigheten i ett enskilt fall fortskrider. Enligt regeringen ger dock instansordningen, åtminstone till viss del, uttryck för att frågor om misskötsamhet under prövotid bör prövas fristående från Kriminalvården. Regeringen fann skäl för en sådan ordning – i synnerhet när det gäller beslut i frågor om förverkande av villkorligt medgiven frihet och de inte helt kortvariga frihetsberövanden som kan bli en följd av ett omhändertagande enligt 26 kap. 22 § och 28 kap. 11 § BrB. Frågor av så ingripande slag ställer enligt regeringen höga krav på kompetens och rättssäkerhet och bör därför prövas av domstol eller domstolsliknande organ.
12.6.4.2 Övervakningsnämnderna behölls
Regeringen fann att Kriminalvårdskommitténs förslag att nämndorganisationen skulle avvecklas och att all överprövning av Kriminalvårdens beslut skulle samlas hos allmän förvaltningsdomstol skulle innebära att allmän förvaltningsdomstol tilldelades artfrämmande frågor som har mycket nära kopplingar till påföljdssystemet,
24Prop. 2005/06:123 s. 50 f. och s. 63.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
538
t.ex. frågor om föreskrifter under övervakning efter dom på skyddstillsyn. Enligt regeringens bedömning var det tveksamt om en sådan ordning skulle innebära en mer effektiv och rättssäker prövning. Inte heller ansågs det möjligt att samla överprövningen hos allmän domstol, i synnerhet som allmän förvaltningsdomstol har lång erfarenhet av att hantera mål enligt bl.a. (den numera upphävda) lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. En renodling av det slag som Kriminalvårdskommittén föreslagit framstod därför, enligt regeringens mening, inte som ändamålsenlig.
Regeringen anslöt sig vidare till vad flera remissinstanser hade anfört om att övervakningsnämnderna ger en från Kriminalvården fristående prövning, att prövningen sker snabbt och ger en rättssäker och effektiv hantering av frågor om misskötsamhet samt att nämnderna fyller en pedagogisk funktion för den dömde.
Sammanfattningsvis fann regeringen att det inte fanns skäl att avveckla övervakningsnämnderna och på så sätt onödigt tynga domstolsväsendet med de kriminalvårdsärenden som dittills prövats av övervakningsnämnd.
12.6.4.3 Kriminalvårdsnämnden avskaffades
Det förslag som regeringens lämnade ledde till att Kriminalvårdsnämnden avskaffades samt att övervakningsnämndens beslut enligt FäL respektive IövL ska överprövas av förvaltningsrätt och dess andra beslut av tingsrätt.
I propositionen gjorde regeringen bedömningen att Kriminalvårdsnämndens uppgifter var av så begränsad omfattning att de lämpligen borde föras över till andra instanser och nämnden avskaffas.
Vid övervägande av i vilken ordning talan mot en övervakningsnämnds beslut i ärenden rörande den som blivit villkorligt frigiven ska få föras, låg det enligt regeringen nära till hands att jämföra med den instansordning som gällde vid överklagande av motsvarande beslut för den som dömts till skyddstillsyn. I dessa fall var det enlig dåvarande ordning hovrätterna som prövade övervakningsnämndernas beslut. Eftersom frågorna ligger sakligt nära varandra gjorde regeringen bedömningen att de beslut som Kriminalvårdsnämnden överprövade enligt brottsbalken bör prövas av allmän domstol och, med hänvisning till instansordningen, i tingsrätt i första instans. En konsekvens av att den normala instansordningen i dom-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
539
stol skulle gälla vid överklagande av en övervakningsnämnds beslut var att även nämndens beslut i frågor som avser den som står under övervakning efter dom på skyddstillsyn skulle överklagas till tingsrätt (jfr 28 kap. och 37 kap. 8 § andra stycket BrB).
De ändringar som infördes den 1 april 2011, innebär att beslut om att upphäva ett tillstånd till en utslussningsåtgärd i form av vårdvistelse, vistelse i halvvägshus eller utökad frigång innan utslussningsåtgärden faktiskt har påbörjats, vilka tidigare meddelades av Kriminalvårdsnämnden, meddelas av Kriminalvården. Beslut om att upphäva ett sådant tillstånd när åtgärden har påbörjats fattas även fortsättningsvis av övervakningsnämnd. I propositionen anför regeringen att besluten i dessa ärenden ligger sakligt nära varandra samt att det på samma sätt finns ett sakligt samband mellan en övervakningsnämnds beslut att avbryta en IÖV och Kriminalvårdens beslut om tillstånd till och föreskrifter för sådan övervakning. Överklaganden av övervakningsnämndernas och Kriminalvårdens beslut i dessa frågor skulle därför handläggas i samma ordning. Det innebär att en övervakningsnämnds beslut, i likhet med Kriminalvårdens beslut, överklagas till förvaltningsdomstol.
12.7 Ytterligare något om övervakningsnämndernas ställning
Som beskrivits i avsnitt 12.5 innebär regleringen i artikel 5:4 i Europakonventionen att den som berövas friheten ska ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet. Som redogörs närmare för i det avsnittet har frågan om vad som ska förstås med begreppet domstol prövats av Europadomstolen i olika sammanhang.
Frågan om en prövning i övervakningsnämnd kan anses uppfylla Europakonventionens krav på domstolsprövning har, utöver Kriminalvårdskommitténs överväganden i betänkandet Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54) som redovisats i avsnitt 12.6 ovan, övervägts i ett antal andra lagstiftningsärenden. I detta avsnitt redovisas innehållet i dessa överväganden.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
540
12.7.1 Regeringsformen
I 2 kap. 9 § regeringsformen föreskrivs följande
Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Vad nu sagts gäller dock icke när fråga är om att till riket överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan stat. Har medborgare av annan anledning än som angives i första stycket blivit omhändertagen tvångsvis, skall han likaså kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Med prövning av domstol likställes i sådant fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Har prövning som avses i första eller andra stycket icke uppdragits åt myndighet som är behörig enligt föreskrifterna där, skall den ankomma på allmän domstol.
När regeringsformen tillkom var utgångspunkten att de nämnder vars sammansättning bestäms i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare med hänsyn till sammansättning, utredningsmöjligheter och självständig ställning är att betrakta som domstolar i Europakonventionens mening.25
12.7.2 Regleringen om rättsprövning
12.7.2.1 1988 års lag om rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut
År 1988 infördes lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Lagstiftningen – som syftade till att säkerställa att svensk rätt motsvarar Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen – innebar att det infördes en möjlighet till överprövning i regeringsrätten av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden. Rättsprövning kunde endast gälla sådana beslut som innebar myndighetsutövning mot den enskilde, annars kunde prövas av domstol endast efter ansökan om resning och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning.
Från möjligheten till rättsprövning gjordes undantag för beslut av vissa nämnder. I 2 § första stycket föreskrevs att lagen inte gällde beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och
25Prop. 1973:90 s. 386 f.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
541
vars ordförande ska vara eller har varit ordinarie domare, vilket ansågs omfatta bl.a. Kriminalvårdsnämnden. I 2 § andra stycket 1 gjordes uttryckligt undantag för beslut av en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd. Undantagen motiverades i förarbetena med att man – även om frågan inte prövats av Europadomstolen – alltjämt bör utgå från att de nämnder vars sammansättning bestäms i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare kan räknas som domstolar i Europakonventionens mening. Detsamma ansågs kunna gälla arrendenämnderna, hyresnämnderna och övervakningsnämnderna.26
12.7.2.2 2006 års lag om rättsprövning av vissa regeringsbeslut
1988 års lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ersattes den 1 juli 2006 av en ny rättsprövningslag – lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Enligt den nya lagen – som alltjämt gäller – kan endast regeringsbeslut rättsprövas. Andra beslut som ska kunna domstolsprövas enligt Europakonventionen får i stället överklagas till allmän förvaltningsdomstol, vilket tillgodosågs genom att det infördes ett nytt andra stycke i 3 § förvaltningslagen (1986:223).27
Frågan om övervakningsnämndernas ställning som domstolar eller domstolsliknande organ övervägdes inte i det sammanhanget.
12.7.3 Domstolsutredningen
År 1989 tillsattes Domstolsutredningen, som hade i uppdrag att utreda domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation. År 1991 överlämnade utredningen slutbetänkandet Domstolarna inför 2000-talet – arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106).
I betänkandet övervägdes bl.a. frågor om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning, varvid Domstolsutredningen i första hand undersökte om det gick att föra över vissa uppgifter från domstolarna till förvaltningsmyndigheter men även om det fanns ärenden som kunde flyttas i motsatt riktning. I detta sammanhang föreslog utredningen att övervakningsnämnderna skulle avskaffas. Förslaget innebar att övervakningsnämndernas uppgifter
26Prop. 1987/88:69 s. 22. 27 Se prop. 1995/96:56.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
542
när det gäller att besluta i frågor om frihetsberövande (dvs. beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet enligt 26 kap. 19 § BrB och beslut om omhändertagande enligt 26 kap. 22 § och 28 kap. 11 § BrB) skulle flyttas till allmän domstol, att övervakningsnämnderna befriades från uppgiften att begära att åklagare ska föra talan vid domstol om undanröjande av skyddstillsyn och att nämndernas övriga arbetsuppgifter flyttades till andra myndigheter inom Kriminalvårdsverket, i första hand till frivårdsmyndigheterna (som då utgjorde fristående myndigheter).
Domstolsutredningen resonerade kring frågan om övervakningsnämnderna kan ses som domstolar i Europakonventionens mening. Enligt utredningens bedömning innebar förhållandet mellan kriminalvården och övervakningsnämnderna att det var tveksamt om nämnderna hade en så fristående ställning i förhållande till kriminalvårdens organ att de kunde godtas som domstolar i konventionens mening. Utredningen pekade på följande omständigheter:28
-Kriminalvårdsstyrelsen är i administrativt hänseende chefsmyndighet för nämnderna och har att utse en tillfällig ersättare för ordföranden vid behov.
-I de allra flesta fall är det frivårdsmyndigheterna som tar initiativ till att övervakningsnämnden tar upp frågor om frihetsberövande till prövning. Frivårdsmyndigheten måste därför ses som den enskildes motpart i sådana frågor. Samtidigt är det personal vid frivårdsmyndigheterna som sköter övervakningsnämndernas kansligöromål.
-Det är i allmänhet tjänstemän vid frivårdsmyndigheterna som är föredragande inför nämnderna i ärenden om frihetsberövanden.
-En kriminalvårdstjänsteman har alltid rätt att vara närvarande när nämnden håller sammanträde för att behandla ett ärende som denne handlägger.
-Chefen för kriminalvårdsregionen har rätt att närvara vid övervakningsnämndens sammanträden,
-Övervakningsnämnderna ska vare år ge in en berättelse om sin verksamhet under det senaste året till kriminalvårdsstyrelsen.
28SOU 1991:106 s. 191 f.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
543
Domstolsutredningen skissade på olika alternativ att lösa problemet med övervakningsnämndernas starka koppling till kriminalvårdens myndigheter.
Det första alternativet innebar att övervakningsnämnderna gjordes helt fristående från kriminalvården. En sådan lösning ansågs dock kräva en väsentlig utbyggnad av nämndernas organisation, vilket dels ansågs bli kostsamt, dels stod i strid med önskemålet om att undvika specialdomstolar och särskilt sådana med ett mycket begränsat kompetensområde.
Det andra alternativet innebar att övervakningsnämndernas beslut om frihetsberövanden alltid skulle kunna överklagas till tingsrätt. Även här såg utredningen problem, eftersom de korta tider som frihetsberövandena avsåg innebar att det skulle vara svårt att hinna med en överprövning innan frihetsberövandet var avtjänat. Dessutom fann man det ologiskt att 30 övervakningsnämnders beslut som fattas av ordförande och två lekmän skulle överprövas av 97 tingsrätter med ordförande och tre lekmän.
Det tredje alternativet, vilket var det som föreslogs, var att övervakningsnämndernas befattning med frihetsberövanden övertogs av allmän domstol. Ett skäl som enligt utredningens bedömning talade för detta alternativ var att en ökad kunskap hos de allmänna domstolarna om verkställigheten kan antas främja en helhetssyn på förhållandet mellan brott och straff, genom att domstolarnas ökade befattning med verkställighetsfrågor leder till att juristdomarna och lekmännen där på ett naturligt sätt får del av erfarenheter som kan vara av värde i den dömande verksamheten. Ytterligare ett argument för att flytta övervakningsnämndernas uppgifter till allmän domstol var att det handlar om frågor som är av ingripande natur för den som berörs. En överflyttning till tingsrätterna skulle dessutom enligt utredningen leda till ett mer enhetligt system, eftersom undanröjande av skyddstillsyn och förverkande av villkorligt medgiven frihet vid återfall i brott beslutas av tingsrätt med möjlighet till överklagande till hovrätt.
Ett förslag om avskaffande av övervakningsnämnderna och överförande av en del av nämndernas uppgifter till domstol hade lämnats av Fängelsestraffkommittén i betänkandet Villkorlig frigivning samt nämnder och lekmannamedverkan inom kriminalvården (SOU 1981:92). Det förslaget genomfördes aldrig, bl.a. av det skälet att ett avskaffande av övervakningsnämnderna skulle vålla praktiska problem när det gällde ärenden om omhändertagande (prop. 1982/83:85). Enligt Domstolsutredningens bedömning hade den
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
544
frågan kommit i ett annat läge, genom att tingsrätterna enligt ny lagstiftning hade fått skyldighet att hålla beredskap för prövning av häktningsfrågor under helgdagar m.m. Därmed ansågs möjligheterna att snabbt handlägga frågor om omhändertagande vara tillräckliga.
Domstolsutredningens förslag om avskaffande av övervakningsnämnderna och överflyttning av nämndernas uppgifter till domstol kom aldrig att genomföras.
12.7.4 Straffsystemkommittén
Straffsystemkommittén föreslog i betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) att tidpunkten för villkorlig frigivning skulle kunna senareläggas om den intagne missköter sig under anstaltstiden.29 Enligt förslaget skulle beslutet om senarelagd villkorlig frigivning fattas av kriminalvårdsanstalten och kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Vid tiden för Straffsystemkommitténs betänkande var Domstolsutredningens förslag (se föregående avsnitt) ännu inte färdigbehandlade inom regeringskansliet. Såvitt avsåg frågan om beslutande myndighet i ärenden om senarelagd villkorlig frigivning anförde kommittén att det med hänsyn till bärkraften i Domstolsutredningens argument för övervakningsnämndernas avskaffande och utfallet av remissbehandlingen fanns skäl att förmoda att övervakningsnämnderna skulle komma att avskaffas. I det läget fanns det enligt Straffsystemkommittén anledning att vara återhållsam med att lägga nya uppgifter på övervakningsnämnderna, även om dessa i och för sig ansågs vara lämpliga organ för att fatta beslut om senareläggning av villkorlig frigivning.
Straffsystemkommittén anförde vidare att det visserligen skulle ligga i linje med Domstolsutredningens förslag att lägga beslutet om senareläggning av den villkorliga frigivningen på allmän domstol. En sådan ordning ansågs dock innebära en alltför stor ärendebelastning på domstolarna. Dessutom skulle det föreslagna systemet inte skilja sig särskilt mycket från det av kriminalvården hanterade systemet med disciplinär bestraffning.
Kommittén anförde att det skulle kunna finnas dem som menar att en senareläggning av villkorlig frigivning innebär ett frihetsberövande och att det därför skulle vara nödvändigt med domstolsprövning redan i första instans. Detta argument bemöttes dock
29 Kap. 14 i betänkandet, se särskilt s. 339 ff.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
545
med att den Europeiska kommissionen i ett fall, Kommissionens beslut den 13 oktober 1988, mål 12613/86, hade konstaterat att domstolsprövning inte är nödvändig så länge den totala strafftid som den dömde får avtjäna inte överstiger det av domstolen utdömda straffet. Därmed ansågs det inte finnas något hinder mot att låta kriminalvården besluta om senareläggning av villkorlig frigivning.30
Straffsystemkommitténs förslag om senareläggning av villkorlig frigivning behandlades av regeringen i prop. 1997/98:96. Regeringen anslöt sig till Straffsystemkommitténs förslag att beslut om sådan senareläggning ska fattas inom kriminalvården och kunna överklagas till allmän domstol.
12.7.5 Kriminalvården – en myndighet
I regleringsbrevet för 2004 gav regeringen Kriminalvårdsstyrelsen i uppdrag att, som en del i kriminalvårdens effektiviseringsarbete, utreda förutsättningarna för att omorganisera kriminalvården till en myndighet. Som svar på uppdraget inkom Kriminalvårdsstyrelsen den 28 juni 2004 med promemorian Kriminalvården – en myndighet (dnr Ju2004/5909/KRIM). Promemorian innehöll en framställan om att få omorganisera verksamheten till en myndighet.
Promemorian behandlades av regeringen i propositionen Kriminalvården – en myndighet (2004/05:176). I propositionen föreslogs att de dåvarande 35 lokala kriminalvårdsmyndigheterna, Transporttjänsten och Kriminalvårdsstyrelsen skulle avvecklas och det skulle inrättas en ny myndighet, Kriminalvården. Det övergripande syftet med reformen var att ge kriminalvården förutsättningar att bedriva en mer effektiv verksamhet. Förslagen i propositionen ledde till lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 2006.
I propositionen övervägdes frågan om det på grund av reformen fanns anledning att göra någon förändring av Kriminalvårdsnämndens och övervakningsnämndernas organisation. Regeringen uttalade att det i samband med en omorganisation inom kriminalvården är naturligt att överväga hur Kriminalvårdsnämnden och övervakningsnämnderna ska vara organiserade i framtiden, men att frågan behandlats av Kriminalvårdskommittén (se avsnitt 5.2 ovan) och det inte fanns anledning att föregripa beredningen av kommitténs betänkande.
30SOU 2005:91 s. 372 ff.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
546
Kriminalvårdsnämnden och övervakningsnämnderna skulle därför tills vidare i administrativt hänseende tillhöra den nya myndigheten.
12.7.6 Kriminalvårdskommittén
Även Kriminalvårdskommittén, som tillsattes 2002, övervägde frågan om övervakningsnämndernas ställning som domstolar eller domstolsliknande organ. Kommitténs överväganden har redovisats i avsnitt 12.6 ovan.
12.7.7 Målutredningen
År 2008 tillsattes Målutredningen, som hade i uppdrag att utreda särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol. Utredningen överlämnade i juni 2010 betänkandet Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44).
I betänkandet lämnas inga författningsförslag, men utredningen gör bl.a. bedömningen att det bör införas ett generellt krav på prövningstillstånd för överklagande till hovrätt och till kammarrätt. I det sammanhanget överväger utredningen om några typer av mål bör undantas från kravet på prövningstillstånd, däribland beslut av övervakningsnämnd. Utredningen gör därvid bedömningen att övervakningsnämnderna uppfyller de krav på domstolsprövning som ställs upp i artikel 6 i Europakonventionen. Utredningen anför följande.31
I vissa fall kan ett beslut av en förvaltningsmyndighet överklagas direkt till hovrätt. Det gäller beslut av övervakningsnämnd, hyresnämnd, arrendenämnd och Statens va-nämnd. En särskild fråga är vad som bör gälla i fråga om prövningstillstånd vid sådana överklaganden. Avgörande för om dessa nämnders beslut bör omfattas av systemet med prövningstillstånd är om deras prövning kan sägas helt ersätta den första domstolsinstansens prövning, dvs. om de är att betrakta som domstolsliknande organ. Detta får anses vara fallet om nämndernas prövning uppfyller de krav som uppställs för domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen och som fått sin belysning genom Europadomstolens praxis. Av Europadomstolens praxis framgår att också myndigheter som inte faller in under det nationella domstolsbegreppet kan anses vara domstolar i Europakonventionens mening. Kravet på domstolsprövning kan vara uppfyllt när tvisten prövats av ett organ som vid sin prövning erbjudit de rättssäkerhetsgarantier som krävs enligt Europa-
31SOU 2010:44 s. 291 ff.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
547
konventionen. Utgångspunkten för Europadomstolens bedömning av om rätten till domstolsprövning kränkts har varit om den nationella prövningen har gjorts av ett oavhängigt och opartiskt organ samt om processuella rättssäkerhetskrav, som t.ex. rätten att ta del av allt processmaterial, varit uppfyllda mot bakgrund av vad sakens beskaffenhet krävt i det enskilda fallet. Vad gäller kravet på oavhängighet har Europadomstolen bl.a. beaktat hur och för vilken tid domarna utses och om avgörandet är bindande så att det inte kan åsidosättas av icke judiciella organ (se t.ex. Van de Hurk mot Nederländerna, avgörande den 19 april 1994). Kravet på opartiskhet har ansetts innebära bl.a. att det för en objektiv mottagare inte får föreligga några legitima farhågor för att domstolen ska kunna agera partiskt. Europadomstolen har godtagit Brottsskadenämnden som en oavhängig och opartisk domstol. I svensk rättspraxis har Presstödsnämnden (NJA 2002 s. 288) och Resegarantinämnden (RÅ 2002 ref. 104) ansetts vara domstolar i Europakonventionens mening. I förarbetena till rättshjälpslagen (1996:1619) angavs att Rättshjälpsnämnden får anses vara en domstol i Europakonventionens mening (prop. 2003/04:87 s. 41). När det gäller frågan om övervakningsnämnd, hyresnämnd, arrendenämnd och Statens va-nämnd är att betrakta som domstolar i Europakonventionens mening är följande omständigheter av betydelse. Nämnderna är opartiska organ som upprättats med stöd av lag. Ordförandena i samtliga nämnder är lagfarna. I hyres- och arrendenämnder anställs ordförandena (hyresråden), på samma sätt som de ordinarie domare som tjänstgör i tingsrätt, med fullmakt genom beslut av regeringen efter förslag av Domarnämnden (26 § förordningen [1980:1030] med hyresnämndsinstruktion). I både Statens va-nämnd och övervakningsnämnden ska ordförandena, som också de utses av regeringen, ha erfarenhet av tjänstgöring som domare (2 och 3 §§ lagen om Statens va-nämnd och 37 kap. 2 § första stycket brottsbalken). Övriga ledamöter i nämnderna har – med undantag av ledamöterna i övervakningsnämnderna, som utses genom val som förrättas av kommun- eller landstingsfullmäktige – särskild sakkunskap och erfarenhet av de frågor nämnderna har att pröva. Det anförda gör att nämnderna får anses ha en minst lika kvalificerad sammansättning som den tingsrätterna har. Verksamheten i nämnderna är vidare i stor utsträckning sådan att den mycket väl hade kunnat utföras av tingsrätt. Det följer bl.a. av att nämnderna har övertagit uppgifter som tidigare låg på domstol (se bl.a. avsnitt 9.2.6 och 9.2.7). Också det förhållandet att nämndernas beslut överklagas direkt till hovrätt talar för att deras prövning kan anses motsvara den prövning som tingsrätt gör i andra måltyper. Slutligen liknar de procedurregler som gäller för nämnderna dem som gäller för domstol, bl.a. vad gäller möjligheten till muntlig förhandling och rätten att ta del av processmaterial. Mot bakgrund av det anförda bedömer Målutredningen att den ordning som gäller för nu aktuella nämnder får anses innebär att de krav som uppställs på domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonven-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
548
tionen är uppfyllda. Någon anledning att på den grunden undanta nämndernas avgöranden från ett system med prövningstillstånd vid överklagande till hovrätten finns därför inte. Eftersom inte heller några andra skäl enligt utredningens bedömning talar mot en sådan ordning, bör nämndernas avgöranden underkastas ett krav på prövningstillstånd i hovrätten.
Det finns anledning att anmärka att de lagändringar som trätt i kraft den 1 april 2011, se avsnitt 12.6.4 ovan, innebär att en övervakningsnämnds beslut alltid ska överklagas till förvaltningsrätt eller tingsrätt. Det förekommer alltså inte längre att övervakningsnämndernas beslut överklagas direkt till hovrätt.
Målutredningens förslag har ännu inte lett till lagstiftning.
12.8 Överväganden och förslag
12.8.1 Våra direktiv
I våra direktiv anges att vi ska utreda hur den dömdes skötsamhet och efterlevnaden i övrigt av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska kontrolleras, vilka reaktioner som ska följa vid återfall i brott eller annan misskötsamhet och hur systemet i övrigt ska utformas för sådana situationer. Som utgångspunkt ska gälla att återfall och misskötsamhet ska mötas av successivt skärpta reaktioner och att reaktionen ska vara mer ingripande vid återfall än vid annan misskötsamhet. Vidare ska hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det tidigare ingripandet.
12.8.2 Utgångspunkter
12.8.2.1 Vad är bristande verkställighet?
Vår bedömning: Om den dömde inte fullgör en tilläggssanktion
som ett villkorligt fängelsestraff förenats med, brister det i verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet. Orsaken till den bristande verkställigheten kan vara att den dömde motsätter sig att fullgöra tilläggssanktionen, att han eller hon inte har förmåga att fullgöra sanktionen eller att det inte är lämpligt att sanktionen fullgörs.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
549
Enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.3, ska villkorligheten i villkorligt fängelse bestå i att den dömde under prövotiden dels avhåller sig från att begå brott, dels fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. I den mån den dömde inte uppfyller dessa villkor brister det således i verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet.
Som utgångspunkt måste gälla att villkorligt fängelse, på samma sätt som andra påföljder, ska verkställas fullt ut. En del av verkställigheten består i att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. För att trovärdigheten för villkorligt fängelse som påföljd ska kunna upprätthållas måste det därför leda till konsekvenser för den dömde om han eller hon inte fullgör tilläggssanktionen.
Villkorligt fängelse innefattar enligt vad vi föreslår inte något allmänt krav på skötsamhet från den dömdes sida, förutom kravet på att inte begå nya brott (se våra överväganden i avsnitt 11.2.1). För att tydliggöra detta har vi valt att inte – som vid dagens frivårdspåföljder – tala om att den dömde missköter det villkorliga fängelsestraffet och att åtgärder bör vidtas på grund av hans eller hennes misskötsamhet om inte den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med fullgörs. I stället benämner vi det förhållandet att den dömde inte fullgör tilläggssanktionen som bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet.
Att det bör finnas möjlighet för rättsordningen att reagera om den dömde obstruerar mot den beslutade tilläggssanktionen genom att aktivt vägra att fullgöra den behöver knappast motiveras närmare. Ett villkorligt fängelsestraff måste emellertid kunna verkställas även om den dömde visserligen inte motsätter sig tilläggssanktionen, men det visar sig att han eller hon inte har förmåga att fullgöra den beroende på att situationen har förändrats efter det att domen meddelades eller att den bedömning angående hans eller hennes förutsättningar att genomföra en viss sanktion som gjordes vid tidpunkten för domen senare visar sig vara felaktig. Som exempel kan nämnas att påföljden har bestämts till villkorligt fängelse med samhällstjänst och det efter att domen har vunnit laga kraft visar sig att den dömde inte har förmåga att utföra samhällstjänstarbete. Ett annat exempel kan vara att en beslutad vård- eller påverkanssanktion visar sig vara mindre ändamålsenlig med hänsyn till den dömdes behov.
Det finns knappast någon skarp gräns mellan att aktivt vägra att fullgöra en tilläggssanktion och att inte ha förmåga att fullgöra den eller att inte vara lämplig för den. I samtliga fall handlar det om att
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
550
den dömde inte verkställer det villkorliga fängelsestraffet i enlighet med de villkor som gäller. När vi i detta avsnitt talar om bristande verkställighet avser vi därför alla dessa situationer. I de flesta fall torde det dock vara möjligt att avgöra vad som är den huvudsakliga bakgrunden till den bristande verkställigheten. Det finns också, vilket vi återkommer till i det följande, ofta anledning att se mildare på sådan bristande verkställighet som grundar sig i att den dömde inte har förmåga att fullgöra en tilläggssanktion eller att sanktionen inte är lämplig för honom eller henne än på bristande verkställighet som beror på att den dömde vägrar fullgöra sanktionen eller på annat sätt tydligt obstruerar mot de åligganden som sanktionen innebär.
12.8.2.2 Särskilt om påverkan av alkohol och andra beroendeframkallande medel
Vår bedömning: Om den dömde är påverkad av alkohol eller
andra berusningsmedel vid fullgörandet av tilläggssanktionen brister han eller hon i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet.
Med hänsyn till att många av dem som döms för brott har missbruksproblem och det inte kan förväntas att de kommer att kunna upphöra med missbruket för att de dömts till villkorligt fängelse, bör det råda viss flexibilitet i hanteringen av sådan bristande verkställighet.
I enlighet med vad vi har föreslagit i avsnitt 11.3.1 får den som dömts till villkorligt fängelse inte vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Om den dömde är påverkad av sådana otillåtna medel vid fullgörandet av tilläggssanktionen, brister det därmed i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet.
Många av dem som döms för brott har missbruksproblem av varierande slag. Även om det som utgångspunkt – i enlighet med vad vi har föreslagit i avsnitt 11.3.1 – ska krävas att den som döms till villkorligt fängelse är nykter och drogfri när han eller hon fullgör tilläggssanktionen, måste det accepteras att personer med ett aktivt missbruk kan ha mycket svårt att upprätthålla ett sådant krav. Det vore orealistiskt att tro att alla personer med missbruks-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
551
problem skulle upphöra med sitt missbruk för att de döms till en påföljd som innehåller ett nykterhetskrav. Det bör därför finnas en viss flexibilitet i hanteringen av sådan bristande verkställighet som består i att den dömde är påverkad av alkohol eller narkotika när han eller hon ska fullgöra tilläggssanktionen.
Missbruksproblem torde bli vanligast bland dem som döms till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion, som ju i många fall kommer att innebära vård eller behandling mot just missbruk av beroendeframkallande medel. Att den som dömts till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion är påverkad av alkohol eller andra otillåtna medel när han eller hon t.ex. genomgår vård eller behandling för missbruk bör kunna accepteras i något större utsträckning än vid andra tilläggssanktioner, då det får anses orimligt att kräva att det missbruk som utgör skäl för att välja just en vård- eller påverkanssanktion ska upphöra i direkt anslutning till det att det villkorliga fängelsestraffet döms ut. Om exempelvis den dömde infinner sig till något obligatoriskt moment under verkställigheten berusad, behöver inte den omedelbara effekten bli att det måste vidtas formella åtgärder. Samtidigt kan det givetvis inte accepteras att den dömde är berusad under verkställigheten av en tilläggssanktion. Den tolerans man kan visa den dömde bör i stället komma till uttryck genom att det sätts ut en ny tid för sammanträffande. Ett synsätt utan sådan flexibilitet skulle sannolikt leda till att en stor del av de villkorliga fängelsestraff som förenats med en tilläggssanktion med ett behandlingsinnehåll inte skulle kunna verkställas och i förlängningen att ovillkorligt fängelse skulle komma att utgöra det enda realistiska alternativet för många personer.
En utgångspunkt vid bedömningen av huruvida påverkan av alkohol eller andra berusningsmedel ska föranleda åtgärder bör vara att graden av påverkan bör minska under den period som tilläggssanktionen fullgörs, så att toleransen med missbruk är störst i början av verkställigheten.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
552
12.8.2.3 Bristande betalning av dagsböter bör hanteras i särskild ordning
Vår bedömning: I enlighet med vad som utvecklas närmare i av-
snitt 16.5.4 bör bristande betalning av dagsböter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse hanteras i särskild ordning. När det i detta kapitel talas om bristande verkställighet av tilläggssanktioner omfattas därför inte dagsböter.
Villkorligt fängelse ska, enligt vad som utvecklas i avsnitt 9.5 och kapitel 11, kunna förenas med tilläggssanktionerna dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård. Oavsett vilken tilläggssanktion som valts, så innebär det förhållandet att den dömde inte fullgör sanktionen att det brister i verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet. I avsnitt 16.5.4 behandlar vi hanteringen av bristande verkställighet i form av att den dömde inte betalar dagsböter som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Vi gör i det avsnittet bedömningen att böters särskilda karaktär och de möjligheter som finns att verkställa böter tvångsvis innebär att obetalda dagsböter varken kan eller bör hanteras på samma sätt som bristande verkställighet av andra tilläggssanktioner. Enligt vad som föreslås i avsnitt 16.5.4 ska dagsböter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse i stället i första hand verkställas genom uppbörd eller indrivning, på samma sätt som böter som dömts ut som fristående påföljd. Under vissa förutsättningar ska dock obetalda dagsböter kunna bytas ut mot en annan tilläggssanktion eller förvandlas till ovillkorligt fängelse. När vi i detta kapitel talar om bristande verkställighet av tilläggssanktioner omfattas därför inte dagsböter.
12.8.2.4 Bristande verkställighet bör leda till successivt upptrappade reaktioner
Vår bedömning: Bristande verkställighet av en tilläggssanktion bör
leda till successivt upptrappade reaktioner.
Som utgångspunkt bör gälla att inte alla former av bristande verkställighet av en tilläggssanktion ska leda till att det villkorliga fängelsestraffet måste verkställas i anstalt. På samma sätt som om återfall i
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
553
brott alltid skulle leda till att villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet förverkas, skulle en ordning där varje avsteg från den beslutade tilläggssanktionen medför att den dömde måste verkställa fängelsestraffet i anstalt innebära en oacceptabel ökning av fängelsepopulationen och att systemet även i övrigt skulle bli mer repressivt och mindre humant än vad som kan motiveras utifrån trovärdighetsskäl. En sådan ordning skulle dessutom stå i strid med de internationella instrument som Sverige har åtagit sig att följa.32 Som anges i våra direktiv bör bristande verkställighet därför i stället leda till successivt upptrappade reaktioner.
En fråga i sammanhanget är vad som bör avses med begreppet ”successivt upptrappade reaktioner”. En tolkning skulle kunna vara att ett krav på successivt upptrappade reaktioner innebär att bristande verkställighet alltid ska leda till ett ingripande som är strängare för den dömde än den tilläggssanktion som ursprungligen beslutades. I sådana fall bör kravet på successivt upptrappade sanktioner rimligen bara ha giltighet för den som inte fullgör en tilläggssanktion trots att han eller hon har förmåga att göra det. Om orsaken till att tilläggssanktionen inte fullgörs är att den dömde saknar förmåga att fullgöra sanktionen eller att sanktionen annars inte visar sig vara lämplig, kan det knappast krävas att det alltid ska beslutas om strängare sanktioner. En sådan ordning skulle vara orättvis mot den dömde, eftersom den bristande verkställigheten inte kan lastas honom eller henne, utan snarare beror på att domstolen har gjort en felaktig lämplighetsbedömning eller haft ett bristfälligt underlag för bedömningen av förutsättningarna att fullgöra sanktionen. Reaktionssystemet vid bristande verkställighet av tilläggssanktioner skulle vid ett sådant synsätt behöva delas upp i två spår, där ovilja att fullgöra tilläggssanktionen skulle få definieras som misskötsamhet, medan oförmåga eller olämplighet skulle få hanteras på annat sätt, t.ex. genom att det sker en ”omprövad lämplighetsbedömning”.
En reglering av det nu beskrivna slaget skulle möjligen kunna försvaras teoretiskt och den skulle också kunna motivera att reaktionen konsekvent trappas upp om den dömde missköter tilläggssanktionen, medan den som utgångspunkt hålls på samma ingripandenivå vid vad som ovan kallats ”omprövad lämplighetsbedömning”. Ett problem är dock, som antytts i det föregående, att det
32 Se regel 10 i United Nations Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures (The Tokyo Rules) och regel 10 i Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures. Reglerna och rekommendationerna finns sammanfattade i bilaga 4.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
554
knappast finns någon skarp gräns mellan förmåga och vilja att fullgöra tilläggssanktionen. I det enskilda fallet kan det t.ex. vara långt ifrån klart vad som är skälet till att den dömde inte inställer sig till ett möte med övervakare. Utifrån sett kan frånvaron ge uttryck för en ovilja eller någon form av trots från den dömdes sida. Samtidigt kan det finnas en annan förklaring till oviljan, som t.ex. drogmissbruk, psykiska besvär eller något annat skäl som innebär att den dömde i den aktuella situationen faktiskt var oförmögen att komma till mötet. Det kan också vara svårt att visa att den dömde inte velat fullgöra tilläggssanktionen, om denne påstår att orsaken till den bristande verkställigheten var att han eller hon inte klarade av att utföra den.
Vad som ytterligare talar emot en reglering som innebär att ovilja att fullgöra tilläggssanktionen alltid ska leda till ett strängare ingripande än vad som ursprungligen beslutats, är att reaktionen mot den som inte fullgör sanktionen på frivillig väg då närmast kan ses som en ”bestraffning” för att denne inte verkställer påföljden på avsett sätt. Detta straff har inte något samband med brottets allvar, utan grundar sig helt på att den dömde trilskas eller trotsar mot den utdömda påföljden.
Ett annat sätt att se på uttrycket ”successivt upptrappade reaktioner” är att det är reaktionerna på den bristande verkställigheten som ska trappas upp. Därmed skulle reaktionen långt ned på skalan kunna bestå i först en varning och därefter att tilläggssanktionen byts ut mot en sanktion som är lika ingripande som den ursprungliga, även om orsaken till att sanktionen inte har fullgjorts är att den dömde aktivt motsätter sig att medverka till domstolens beslut.
Ett sådant synsätt är fullt förenligt med vår utgångspunkt att det villkorliga fängelsestraffet måste verkställas fullt ut. Anledningen till att det krävs en reaktion mot den som inte fullgör en tilläggssanktion blir då inte att denne har visat olydnad, utan att den påföljd som dömts ut faktiskt måste verkställas, och det på ett sätt som bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den dömdes tidigare brottslighet. En sådan tolkning av uttrycket ”successivt upptrappade reaktioner” stämmer också väl överens med kravet på att påföljdssystemet ska vila på en humanitetsprincip. Det finns helt enkelt inte anledning att tillgripa strängare sanktioner än vad som är motiverat för att få den dömde att verkställa det villkorliga fängelsestraffet fullt ut.
En farhåga som kan hysas med ett system där en tilläggssanktion kan bytas ut mot en lika ingripande sanktion, även i de fall där
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
555
den dömde tydligt obstruerar mot verkställigheten, är att det kan stå den dömde fritt att i efterhand påverka innehållet i påföljden, dvs. få till ett byte av tilläggssanktion trots att denne faktiskt har förmåga att verkställa det villkorliga fängelsestraffet i enlighet med vad som ursprungligen beslutades. Enligt vår bedömning är emellertid den risken liten om den tilläggssanktion som kan komma i fråga som ersättning för den ursprungliga är minst lika ingripande som den som ursprungligen beslutats. I sådana fall bör inte den dömde uppfatta den ena tilläggssanktionen som ”mer attraktiv” än den andra.
Sammantaget gör vi bedömningen att kravet på successivt upptrappade sanktioner bör tolkas så att det är reaktionerna på den bristande verkställigheten som ska trappas upp, och inte ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet. Detta är vår utgångspunkt vid våra fortsatta överväganden av hur bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse ska hanteras.
12.8.2.5 Reaktionerna vid bristande verkställighet ska vara tydliga, konsekventa och förutsebara
Vår bedömning: Reaktionerna vid bristande verkställighet ska
vara tydliga, konsekventa och förutsebara. Kraven på tydliga reaktioner är större i ett system med villkorligt fängelse än i nuvarande påföljdssystem.
För att villkorligt fängelse ska uppfattas som ett trovärdigt alternativ till fängelse i anstalt är det viktigt att reaktionerna vid bristande verkställighet av de åligganden som det villkorliga fängelsestraffet för med sig är tydliga, konsekventa och förutsebara.
Resultaten från den kartläggning av frivårdspåföljderna som Brå genomförde under 2009 och 2010 (Brå-rapport 2010:10, se avsnitt 12.3 ovan) visar att synen på vad som ska anses utgöra misskötsamhet vid skyddstillsyn och i vilka situationer misskötsamheten ska rapporteras till övervakningsnämnd varierar mellan olika frivårdskontor. Såväl utebliven kontakt med frivården eller med en lekmannaövervakare som tydliga tecken på narkotikabruk hos klienten ledde till olika reaktioner hos de frivårdsinspektörer som fick ta ställning till de av Brå i enkätform presenterade fiktiva fallen av misskötsamhet. Därtill kommer att det inte finns någon kunskap om när,
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
556
och i vilken utsträckning, lekmannaövervakarna rapporterar misskötsamhet till frivårdsinspektörerna. Som Brå konstaterar i sin rapport är det rimligt att anta att det finns ganska stora variationer mellan olika lekmannaövervakare, inte minst beroende på relationen till klienten och övervakarens erfarenhet.
Kriminalvården har inte rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut att inte meddela varning eller föreskrifter eller att avstå från att begära att påföljden ska undanröjas. Detta är något som väsentligt försvårar praxisbildningen och en enhetlig tillämpning hos de olika övervakningsnämnderna. Dessutom försvåras Kriminalvårdens möjligheter att agera konsekvent över landet och det finns en risk att de olika frivårdskontoren anpassar sitt agerande efter den lokala övervakningsnämndens praxis och tvärtom. Att det brister i enhetlighet i övervakningsnämndernas tillämpning och att det är ett problem att det saknas vägledande praxis påpekades av Kriminalvårdskommittén i betänkandet Framtidens kriminalvård, se avsnitt 12.6.3.6 ovan.
Sammantaget kan således konstateras att hanteringen av misskötsamhetsärenden i dag i någon mån är oförutsebar och att tillämpningen tycks skifta över landet.
Det kan också konstateras att möjligheten att undanröja en skyddstillsyn på grund av misskötsamhet används i ganska liten omfattning. Av den ovan nämnda rapporten från Brå framgår att 23 procent av de skyddstillsynsdömda som ingick i urvalet rapporterades till övervakningsnämnden för misskötsamhet under övervakningstiden. Det är anmärkningsvärt att det, trots att frivården inte rapporterar misskötsamhet av mer lindrig karaktär till nämnden, endast i tre procent av de rapporterade fallen (vilket motsvarar mindre än en procent av samtliga skyddstillsynsdömda i urvalet) beslutades att skyddstillsynen skulle undanröjas. Den låga siffran tyder på att en skyddstillsyn ibland får bestå även om den dömde missköter sig på ett ganska allvarligt sätt. Detta i kombination med att den vanligaste åtgärden i anledning av misskötsamhet är varning, som får anses utgöra ett relativt milt ingripande, innebär att reaktionen mot den som inte sköter en skyddstillsyn inte alltid blir särskilt tydlig. Att kraven för undanröjande av en skyddstillsyn är förhållandevis högt ställda befästs av Högsta domstolens beslut i rättsfallet NJA 2011 s. 522 (se avsnitt 12.2.3.2 ovan).
Ett system med villkorligt fängelse ställer enligt vår bedömning krav på tydligare, mer förutsebara och mer konsekventa reaktioner om den dömde bryter mot villkoren än vad dagens ordning inne-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
557
bär. Risken är annars att villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet inte får någon reell innebörd och att villkorligt fängelse därmed inte uppfattas som en trovärdig påföljd. Att det huvudsakliga innehållet i det villkorliga fängelsestraffet kommer att framgå i förväg och att innehållet kommer att vara mer enhetligt och författningsreglerat än vid dagens skyddstillsyn kommer att underlätta en mer konsekvent ordning vad gäller reaktionen vid bristande verkställighet.
12.8.3 Åtgärder med anledning av bristande verkställighet
12.8.3.1 Informella påpekanden och justeringar inom ramen för tilläggssanktionen
Vårt förslag: Bristande verkställighet ska i första hand mötas
genom att Kriminalvården genom informella påpekanden inskärper vikten av att tilläggssanktionen fullgörs.
Om det under verkställigheten visar sig att den dömde saknar förmåga eller förutsättningar att fullgöra tilläggssanktionen i enlighet med vad som ursprungligen planerats, ska Kriminalvården så långt möjligt vidta justeringar som ryms inom ramen för den utdömda sanktionen. Sådana justeringar bör dock inte kunna vidtas såvitt avser kontraktsvård.
Som anförts i föregående avsnitt bör bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff leda till tydliga reaktioner från samhällets sida. Det kan inte accepteras att en tilläggssanktion inte blir fullgjord, eftersom tilltron till villkorligt fängelse som alternativ till ovillkorligt fängelse i så fall skulle riskera att undergrävas. Det innebär dock inte att alla former av bristande verkställighet alltid måste leda till formella åtgärder. Tvärtom bör den dömde så långt möjligt genom informella påpekanden och justeringar inom ramen för tilläggssanktionen förmås att fullgöra sanktionen på det sätt som ursprungligen var avsett.
Om den dömde inte medverkar till att tilläggssanktionen fullgörs, bör i första hand den verkställande myndigheten, Kriminalvården, genom påpekanden inskärpa vikten av att sanktionen fullgörs och göra klart för den dömde att han eller hon annars riskerar att få verkställa fängelsestraffet i anstalt.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
558
Om det under verkställigheten visar sig att den dömde inte har förmåga eller förutsättningar att fullgöra tilläggssanktionen, bör Kriminalvården så långt möjligt försöka vidta sådana justeringar av sanktionen som ryms inom ramen för vad domstolen har beslutat. Som exempel kan nämnas att det vid samhällstjänst kan undersökas om den dömde kan tilldelas andra arbetsuppgifter som han eller hon har större förutsättningar att utföra. Vi har i avsnitt 11.5.6 föreslagit att en mindre del av samhällstjänsten ska kunna utgöras av annan verksamhet än oavlönat arbete, t.ex. deltagande i programverksamhet eller skyldighet att hålla kontakt med en av Kriminalvården förordnad övervakare. Om den dömdes förutsättningar att fullgöra samhällstjänst förändras när endast ett mindre antal timmar kvarstår, bör Kriminalvården därför i första hand undersöka om resterande del kan utgöras av något sådant annat innehåll. Om det villkorliga fängelsestraffet har förenats med en vård- eller behandlingssanktion, bör det först undersökas om det är möjligt att göra förändringar i vården eller behandlingen inom ramen för vad domstolen har beslutat.
Justeringar av nu angivet slag bör dock inte kunna vidtas när villkorligt fängelse förenas med kontraktsvård. Kontraktsvård är en ingripande tilläggssanktion, vilket motiverar att villkorligt fängelse med kontraktsvård kan dömas ut även i situationer där fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet annars hade inneburit att endast ett ovillkorligt fängelsestraff hade kunnat komma i fråga. Som en följd av detta bör det krävas att det fattas ett formellt beslut för att innehållet i den plan för kontraktsvården som beslutats i domen ska kunna justeras. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 12.8.6.6.
Påpekanden eller justeringar inom ramen för andra tilläggssanktioner än kontraktsvård bör kunna vidtas på ett förhållandevis informellt sätt. I de fall det har förordnats en övervakare för den dömde, bör påpekanden om betydelsen av att tilläggssanktionen blir fullgjord kunna göras av övervakaren. Om det inte finns någon övervakare, bör sådana påpekanden i stället kunna göras genom att den dömde, inom ramen för den allmänna skyldigheten att hålla kontakt med Kriminalvården (se avsnitt 11.3.2), kallas till Kriminalvården för samtal med en tjänsteman. Justeringar inom ramen för den beslutade tilläggssanktionen bör kunna vidtas genom förändringar i den verkställighetsplan som Kriminalvården upprättar för den dömde.
Först om påpekanden eller justeringar av nu beskrivet slag inte leder till att tilläggssanktionen fullgörs, eller om Kriminalvården inte
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
559
alls får kontakt med den dömde, bör ett mer formaliserat förfarande tillgripas.
12.8.3.2 Föreskrifter om kontroll- eller övervakningsåtgärder eller utvidgat alkohol- och drogförbud
Vårt förslag: Om den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som
ett villkorligt fängelsestraff förenats med och det inte är tillräckligt med sådana åtgärder som anges i avsnitt 12.8.3.1, får Kriminalvården meddela särskilda föreskrifter som syftar till att tillse att tilläggssanktionen verkställs.
De särskilda föreskrifterna kan avse dels kontroll- eller övervakningsåtgärder som behövs för att tilläggssanktionen ska fullgöras eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll, dels ett alkohol- eller drogförbud som är mer omfattande än vad som följer av tilläggssanktionen som sådan.
Om inte sådana informella påpekanden eller justeringar inom ramen för tilläggssanktionen som anges i föregående avsnitt leder till att tilläggssanktionen fullgörs eller om sådana åtgärder inte kan vidtas t.ex. för att Kriminalvården inte alls kommer i kontakt med den dömde, bör det finnas möjlighet för Kriminalvården att på ett mer formaliserat sätt vidta konkreta åtgärder som syftar till att tilläggssanktionen ska bli fullgjord.
Avsikten är inte att den dömde genom de åtgärder som Kriminalvården vidtar ska ”bestraffas” för att han eller hon inte har fullgjort sina åligganden enligt tilläggssanktionen, utan syftet med åtgärderna ska vara att se till att tilläggssanktionen blir fullgjord. Åtgärderna bör därför kunna vara av såväl kontrollerande som stödjande karaktär. Exempel på en sådan åtgärd kan vara att Kriminalvården förordnar en övervakare för den dömde och att den dömde åläggs skyldighet att ha kontakt med övervakaren i viss, närmare angiven, utsträckning. Kontakttillfällena kan då utnyttjas till att övervakaren motiverar den dömde att fullgöra tilläggssanktionen och även i övrigt stödjer denne i fullgörandet. En annan tänkbar åtgärd är att Kriminalvården ålägger den dömde skyldighet att anmäla sig till Kriminalvården med viss regelbundenhet, för att på så sätt kontrollera var han eller hon uppehåller sig.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
560
Åtgärder av nu angivet slag kan uppfattas som ingripande för den dömde. Eftersom syftet med åtgärderna är att se till att tilläggssanktionen fullgörs och i förlängningen att det inte ska behöva beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, bör de dock kunna tillgripas utan att den totala reaktionen på brottet anses oproportionerlig.
En vanlig form av misskötsamhet vid skyddstillsyn är att den dömde brister i kontakt med övervakare eller i fullgörandet av föreskrifter som skyddstillsynen förenats med på grund av att han eller hon missbrukar alkohol eller andra berusningsmedel. Vi har i avsnitt 11.3.1 föreslagit ett förbud för den dömde att vara påverkad av sådana medel vid fullgörandet av de åligganden som följer av en tilläggssanktion. Vidare har vi i avsnitt 11.8.5 och 11.9.4 föreslagit att en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård som består av behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel ska kunna innefatta ett alkohol- och drogförbud som är mer omfattande än det generella beslutet.
Även verkställigheten av tilläggssanktioner som inte har ett så tydligt vård- eller påverkansinriktat innehåll kan bli bristfällig till följd av ett alkohol- eller drogmissbruk. Exempelvis kan den som döms till villkorligt fängelse med samhällstjänst få svårt att fullgöra samhällstjänsten om han eller hon har ett pågående missbruk. I sådana fall är det inte alltid tillräckligt med ett krav på nykterhet och drogfrihet under den tid som sanktionen utförs, utan en förutsättning för att sanktionen ska kunna fullgöras kan vara att den dömde är nykter och drogfri i större utsträckning än så. För att öka den dömdes förutsättningar att fullgöra tilläggssanktionen bör det därför finnas möjlighet för Kriminalvården att föreskriva ett alkohol- och drogförbud som är mer omfattande än det generella förbudet.
Vi föreslår därför att Kriminalvården vid bristande verkställighet av en tilläggssanktion ska ha rätt att meddela särskilda föreskrifter om sådana kontroll- eller övervakningsåtgärder som behövs för att tilläggssanktionen ska fullgöras eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll. Vidare föreslår vi att Kriminalvården ska kunna meddela en särskild föreskrift om att den dömde ska vara underkastad ett alkohol- eller drogförbud som är mer omfattande än vad som följer av tilläggssanktionen som sådan. De närmare innehållet i föreskrifterna preciseras i författningskommentaren, avsnitt 1.18, se kommentaren till 7 kap. 1 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
561
12.8.3.3 Varning
Vårt förslag: Om den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som
ett villkorligt fängelsestraff förenats med, ska han eller hon kunna meddelas en varning. En varning ska meddelas den dömde personligen och utan dröjsmål.
Vår bedömning: Varning bör meddelas endast om det kan antas
att det kan påverka den dömde så att han eller hon fullgör tilläggssanktionen.
Den första åtgärd som bör komma i fråga om inte informella påpekanden eller mindre justeringar leder till att tilläggssanktionen fullgörs och det inte heller är tillräckligt med sådana föreskrifter som anges i avsnitt 12.8.3.2 ovan, bör vara att den dömde tilldelas en formell varning.
På samma sätt som gäller i dag vid misskötsamhet av villkorlig dom eller skyddstillsyn bör en varning meddelas den dömde personligen och utan dröjsmål. Om den bristande verkställigheten helt eller delvis består av att Kriminalvården inte får kontakt med den dömde eller att denne inte inställer sig till myndigheten på kallelse, får det övervägas om han eller hon ska omhändertas för att varning ska kunna meddelas, se avsnitt 12.8.5 nedan.
Syftet med varning bör vara att påverka den dömde så att han eller hon fullgör tilläggssanktionen. Varning bör därför endast komma i fråga om den dömde aktivt motverkar eller inte i tillräcklig grad medverkar till att tilläggssanktionen fullgörs. Om det är uppenbart att den bristande verkställigheten beror på att den dömde inte har förmåga att fullgöra sanktionen, finns det knappast anledning att meddela varning då det inte kan antas att en sådan åtgärd skulle leda till att sanktionen fullgörs. Som anförts i 12.8.2 är det inte alltid möjligt att avgöra vad underlåtenheten att medverka beror på. För att kunna utdela en varning bör det dock åtminstone kunna göras ett antagande om att varningen kan påverka den dömde att fullgöra tilläggssanktionen.
Varning bör i första hand komma till användning om den bristande verkställigheten är av mindre allvarlig karaktär, men ändå inte så ringa att ett mer informellt påpekande eller en föreskrift från Kriminalvårdens sida kan anses tillräckligt, eller om ett sådant påpekande eller en sådan föreskrift inte har lett till resultat.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
562
Vi utvecklar frågan om i vilka situationer varning bör kunna komma i fråga i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 8 § BrB.
12.8.3.4 Förlängd prövotid
Vårt förslag: Om den dömde redan har meddelats en varning
eller om det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om varning meddelas, ska det finnas möjlighet att förlänga prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet.
Ett beslut om förlängd prövotid ska kunna kombineras med en varning.
Prövotiden ska kunna förlängas till som längst fyra år.
Vår bedömning: Prövotiden bör inte förlängas om det förhål-
landet att den dömde inte fullgör tilläggssanktionen inte beror på omständigheter som är kopplade till den dömdes person eller som han eller hon själv kunnat styra över.
Enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.3.1 ska den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med fullgöras under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Det innebär att tilläggssanktionen i de allra flesta fall ska vara fullgjord inom två år från det att påföljden vann laga kraft mot den dömde. Vid mer ingripande tilläggssanktioner, t.ex. ett stort antal timmar samhällstjänst eller en vård- eller påverkanssanktion som ska pågå under lång tid, kan det vara svårt att hinna verkställa tilläggssanktionen under prövotiden om den dömde inledningsvis obstruerar eller om de praktiska förutsättningarna för verkställighet inte från början är uppfyllda. Ytterligare en åtgärd att tillgripa om tilläggssanktionerna inte fullgörs, bör därför vara att förlänga prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet.
En förlängd prövotid innebär att den tid inom vilken tilläggssanktionen kan utföras sträcks ut, vilket kan ge den dömde ytterligare möjligheter att faktiskt fullgöra sanktionen. Samtidigt måste det beaktas att den förlängda prövotiden innebär att ingripandegraden förstärks, genom att den tid inom vilken domstolen kan besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt i anledning av återfall i brott eller annan bristande verkställighet för-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
563
längs. Som vi utvecklar i avsnitt 10.4.3 ska dessutom återfall som sker under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff alltid föranleda en upptrappning i ingripandegrad vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten. En förlängning av prövotiden kan därmed leda till en högre repressionsgrad. I den mån en förlängd prövotid kan antas leda till att tilläggssanktionen blir verkställd, måste dock fördelarna med en förlängning anses överväga.
Förlängd prövotid bör kunna beslutas om den dömde inte medverkar till verkställigheten av tilläggssanktionen, men det kan antas att han eller hon kan motiveras till att fullgöra den om tiden förlängs. För att inskärpa betydelsen av att prövotiden förlängs bör åtgärden även kunna kombineras med ett beslut om varning i enlighet med vad som beskrivits i föregående avsnitt.
Det bör också finnas möjlighet att besluta om förlängd prövotid om den dömde är beredd att medverka till den beslutade tilläggssanktionen, men inte har förmåga att fullgöra den inom ramen för den ursprungliga prövotiden, motsvarande den möjlighet som finns i dag att förlänga övervakningstiden vid skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst om det behövs för att den dömde ska stå under övervakning till dess att samhällstjänsten har fullgjorts (se 28 kap. 5 a § andra stycket BrB).
Förlängning av prövotiden bör däremot inte komma i fråga om den dömde inte har hunnit eller inte kan antas hinna fullgöra tilläggssanktionerna inom prövotiden, och detta inte beror på omständigheter kring den dömdes person eller som han eller hon själv kunnat styra över. Det innebär att prövotiden inte bör förlängas för att Kriminalvården inte har lyckats hitta en samhällstjänstplacering i tillräcklig tid för att det utdömda antalet samhällstjänsttimmar ska kunna verkställas innan prövotiden löper ut eller för att ett planerat påverkansprogram inte har påbörjats i sådan tid att den dömde kan slutföra det under prövotiden. Om det enbart är bristande förutsättningar hos myndigheterna som innebär att en tilläggssanktion inte kan fullgöras i tid, bör inte rimligen det läggas den dömde till last. Resultatet av att tilläggssanktionen inte fullgörs inom prövotiden är då att den förfaller.
Som vi anfört i avsnitt 9.3.2 bör möjligheterna att göra förändringar såvitt avser det villkorliga fängelsestraffet alltid vara begränsade i tid. Därmed bör det finnas en yttre gräns för hur mycket prövotiden ska kunna förlängas. Vi har i avsnitt 10.3.2 gjort bedömningen att tidigare brottslighet som regel inte bör tillmätas någon relevans vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten om återfallet
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
564
har ägt rum mer än fyra år efter det att den tidigare domen meddelades. En rimlig avvägning är därför att prövotiden ska kunna förlängas till högst fyra år.
12.8.3.5 Byte av tilläggssanktion
Vårt förslag: Om den dömde redan har meddelats en varning
eller om det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om en varning meddelas, ska det finnas möjlighet att undanröja sanktionen och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan tilläggssanktion.
Den undanröjda sanktionen ska i första hand ersättas av en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad. Endast om det inte är möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en sanktion av motsvarande ingripandegrad ska en mer ingripande tilläggssanktion kunna väljas.
Vid beslut om byte av tilläggssanktion ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av den tidigare sanktionen.
Byte av tilläggssanktion ska kunna kombineras med varning.
Det bör finnas möjlighet att byta ut en tilläggssanktion
För det fall den dömde redan har meddelats en varning eller om det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om en varning meddelas, bör det finnas möjlighet att undanröja sanktionen och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan tilläggssanktion.
Byte till en tilläggssanktion som bedöms vara lika ingripande som den ursprungliga
Eftersom valet av tilläggssanktion ska grundas på det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet, bör det inte finnas möjlighet att ersätta den ursprungliga sanktionen med en tilläggssanktion som är mindre ingripande. Den nya sanktionen bör därmed vara i vart fall lika ingripande som den som ursprungligen beslutats.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
565
Att det är tillräckligt att tilläggssanktionen ersätts med en lika ingripande sanktion torde inte ifrågasättas så länge orsaken till den bristande verkställigheten är att den dömde inte har förmåga eller förutsättningar att fullgöra den ursprungligen beslutade sanktionen. Däremot skulle det kunna invändas att den som vägrar att fullgöra den ursprungligen utdömda sanktionen trots att han eller hon faktiskt haft förutsättningar att fullgöra den inte bör kunna få förmånen av en ny, lika ingripande tilläggssanktion, utan att tilläggssanktionen i sådana fall alltid bör ersättas med en mer ingripande sanktion. Vad som kan anföras emot en möjlighet till byte till en lika ingripande sanktion i sådana fall är att den dömde därmed kan komma att styra valet av tilläggssanktion genom att vägra att fullgöra den sanktion som ursprungligen har beslutats och förklara att han eller hon däremot är beredd att underkasta sig en annan sanktion av motsvarande ingripandegrad.
Syftet med ett byte av tilläggssanktion är dock inte att den dömde ska ”straffas” för att han eller hon inte fullgör tilläggssanktionen, utan att denne ska ges möjlighet att verkställa det villkorliga fängelsestraffet på ett annat sätt som är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och hans eller hennes tidigare brottslighet. Vi har därför funnit att det inte i något fall bör krävas att den nya sanktionen är mer ingripande än den ursprungliga. En annan sak är att det förhållandet att den dömde motsätter sig verkställigheten av en tilläggssanktion kan innebära att det kan antas att han eller hon inte heller kommer att fullgöra någon annan lika ingripande sanktion, vilket kan utgöra ett skäl mot ett sådant byte. Som utvecklas nedan kan det i sådana situationer i stället vara motiverat att omedelbart föra en talan om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Om det är fråga om en tilläggssanktion till ett inte helt kort villkorligt fängelsestraff eller en tilläggssanktion som dömts ut vid återfall i brott, dvs. samhällstjänst, en övervaknings- och kontrollsanktion eller en vård- eller påverkanssanktion som inte ersätter dagsböter, bör det finnas goda möjligheter att byta ut sanktionen mot en tilläggssanktion som är i huvudsak lika ingripande. Dessa sanktioner ska, enligt vad vi föreslagit i kapitel 9, utgöra lika ingripande alternativ och därmed kunna användas vid lika långa fängelsestraff och i likartade återfallssituationer. Samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion samt vård- eller påverkanssanktion bör därmed kunna ersätta varandra. På motsvarande sätt bör en hemarrest vara
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
566
utbytbar mot en i huvudsak lika ingripande vård- eller påverkanssanktion och tvärtom.
När det gäller tilläggssanktioner till de allra kortaste villkorliga fängelsestraffen är situationen möjligen något besvärligare. Vi har i kapitel 9 gjort bedömningen att tilläggssanktionen för tidigare ostraffade personer som döms till villkorligt fängelse i högst tre månader som utgångspunkt bör bestämmas till dagsböter. Under vissa förutsättningar ska dock i stället en vård- eller påverkanssanktion kunna väljas. När det gäller möjligheten att ersätta dagsböter med andra tilläggssanktioner hänvisas till avsnitt 16.5.4 om verkställighet av böter och böter som tilläggssanktion vid villkorligt fängelse. Av det avsnittet framgår att dagsböter endast i undantagsfall kan bytas ut mot någon annan tilläggssanktion, vilket är en följd av att böter som utgångspunkt ska verkställas genom uppbörd eller indrivning. Det kan hävdas att det därmed skulle vara inkonsekvent att tillåta att oförmåga att fullgöra en vård- eller påverkanssanktion som ursprungligen valts som tilläggssanktion i stället för dagsböter ska kunna leda till att sanktionen byts ut mot dagsböter. Det kan också framstå som mindre lämpligt att den dömde ges möjlighet att ”köpa sig fri” från en vård- eller påverkanssanktion genom att vägra fullgöra den och därmed få den utbytt mot dagsböter.
För att inte de nu angivna effekterna ska uppstå skulle ett alternativ kunna vara att en vård- eller påverkanssanktion inte får bytas ut mot dagsböter, utan att en sådan sanktion i stället måste ersättas av samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Samhällstjänst och övervaknings- och kontrollsanktion är dock avsedda att användas som tilläggssanktioner antingen vid längre villkorliga fängelsestraff (över tre månader) eller vid återfall i brott. Byte mot någon av dessa sanktioner skulle således innebära att vård- eller påverkanssanktionen ersätts av en mer ingripande tilläggssanktion. I enlighet med vad som anförts ovan, bör det finnas möjlighet att byta ut en tilläggssanktion mot en lika ingripande sanktion. Vi har därför gjort bedömningen att det ska vara möjligt att byta ut en vård- eller påverkanssanktion mot dagsböter, om dagsböter är en tillräckligt ingripande tilläggssanktion med hänsyn till fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
567
Byte till en mer ingripande tilläggssanktion än den ursprungliga
En tilläggssanktion som undanröjs till följd av bristande verkställighet bör alltså i första hand ersättas av en sanktion som bedöms vara lika ingripande som den ursprungliga. I vissa situationer är det dock inte möjligt att besluta om en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad. Så kan t.ex. vara fallet om den ursprungliga tilläggssanktionen var en övervaknings- och kontrollsanktion och den bristande verkställigheten har sin grund i att den dömde inte håller den kontakt med övervakaren som förutsätts och han eller hon samtidigt inte uppfyller lämplighetskravet för samhällstjänst och inte heller anses vara i behov av de åtgärder som kan utgöra innehåll i en vård- eller påverkanssanktion.
Om det inte är möjligt att byta ut sanktionen mot en annan tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad, bör det därför – för att undvika att det villkorliga fängelsestraffet ska behöva verkställas i anstalt – finnas möjlighet att besluta om en mer ingripande tilläggssanktion än den ursprungliga. I det angivna exemplet bör t.ex. övervaknings- och kontrollsanktionen kunna ersättas av hemarrest, om förutsättningarna för den sanktionen i övrigt är uppfyllda. Om det inte finns förutsättningar för hemarrest – exempelvis för att den dömdes agerande vid verkställigheten av övervaknings- och kontrollsanktionen gör att det kan antas att inte heller en hemarrest kommer att kunna verkställas – återstår dock endast att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, se avsnitt 12.8.3.6 nedan.
Vid beslut om byte av tilläggssanktion ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av den tidigare sanktionen
Som anförts i det föregående är inte avsikten med ett byte av tilläggssanktion att den dömde ska bestraffas strängare på grund av den bristande verkställigheten. För det fall den dömde har fullgjort någon del av den ursprungligen beslutade tilläggssanktionen, bör detta därför – på samma sätt som det enligt nuvarande ordning sker en avräkning för de samhällstjänststimmar som fullgjorts vid undanröjande av en skyddstillsyn eller villkorlig dom som förenats med samhällstjänst – räknas honom eller henne till godo när den nya tilläggssanktionen bestäms. Vi behandlar frågan om hur ett sådant
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
568
beaktande ska ske i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 9 § andra stycket BrB.
Byte av tilläggssanktion bör kunna kombineras med varning
I enlighet med vad som hittills föreslagits ska byte av tilläggssanktion kunna beslutas bl.a. om den dömde inte medverkar till verkställigheten av den ursprungligen beslutade tilläggssanktionen. För att inskärpa vikten av att den nya tilläggssanktionen fullgörs, bör ett sådant byte även kunna kombineras med ett beslut om varning i enlighet med vad som beskrivits i avsnitt 12.8.3.3.
12.8.3.6 Beslut om verkställighet i anstalt
Vårt förslag: Under följande förutsättningar ska bristande verk-
ställighet leda till att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt:
• om det inte är möjligt att byta tilläggssanktion,
• om den dömde inte fullgör tilläggssanktionen trots att ett byte redan har skett,
• om det kan antas att ett byte av tilläggssanktion inte skulle leda till att tilläggssanktionen fullgörs, eller
• om den dömde har åsidosatt sina åligganden i sådan utsträckning eller på sådant sätt att byte av tilläggssanktion inte är en tillräcklig åtgärd.
Vid beslut om verkställighet i anstalt ska den dömde inte längre vara skyldig att fullgöra återstående delar av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet var förenat med.
Vid beslut om verkställighet i anstalt ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet.
Förutsättningar för beslut om verkställighet i anstalt
De åtgärder som beskrivits i föregående avsnitt – föreskrifter från Kriminalvården, varning, förlängd prövotid och byte av tilläggssanktion – bör vara de som i första hand tillgrips om den dömde
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
569
inte fullgör den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med. Samtliga dessa åtgärder bygger dock, liksom tilläggssanktionerna i sig, på att den dömde till sist själv väljer att medverka till verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet genom att på frivillig väg fullgöra en tilläggssanktion som anses vara tillräckligt ingripande.
Om den dömde trots beslut om vidtagna åtgärder inte fullgör tilläggssanktionen, måste det därmed finnas möjlighet att ingripa strängare. Då inte någon tilläggssanktion kan verkställas tvångsvis mot den dömde, är den åtgärd som till sist återstår ett beslut om att det utdömda fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt.
Om den dömde tydligt visar att han eller hon inte kommer att medverka till någon form av tillräckligt ingripande tilläggssanktion på frivillig väg, skulle det ta tid och resurser i onödan och dessutom strida mot den grundläggande utgångspunkten att åtgärder vid bristande verkställighet bör vidtas skyndsamt, om det först måste vidtas sådana åtgärder som beskrivits i föregående avsnitt. Även i sådana situationer bör det därför vara möjligt att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Ibland kan den bristande verkställigheten vara av så allvarlig karaktär att det inte kan anses tillräckligt med någon annan reaktion än beslut om verkställighet i anstalt. Exempel på sådana situationer är när den dömde avviker från institutionsbehandling vid kontraktsvård eller inte följer verkställighetsplanen för en hemarrest. I de båda situationerna finns det inte någon mer ingripande tilläggssanktion att ta till och det är uppenbart att varning och förlängd prövotid inte är tillräckliga åtgärder. Hemarrest och kontraktsvård ska dessutom användas som tilläggssanktioner när fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet är sådan att det annars hade varit ofrånkomligt med ett ovillkorligt fängelsestraff. De utgör därmed ett ”sista steg” på vägen mot ovillkorligt fängelse.
Även i andra situationer bör det dock kunna komma ifråga att direkt besluta om verkställighet i anstalt, som t.ex. om den dömde tydligt deklarerar att han eller hon inte kommer att medverka till någon form av sanktion på frivillig väg eller genom sitt agerande visar att han eller hon helt saknar vilja att medverka till verkställighet.
Det bör därmed finnas möjlighet att direkt besluta att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, om den dömde har åsidosatt sina åligganden enligt tilläggssanktionen i sådan utsträckning eller på sådant sätt att vare sig varning, förlängd prövotid eller
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
570
ändrade tilläggssanktioner kan anses vara en tillräcklig reaktion på den bristande verkställigheten. Då vår utgångspunkt är att bristande verkställighet ska leda till successivt skärpta reaktioner, bör det dock endast undantagsvis – om det inte är fråga om bristande verkställighet av kontraktsvård eller hemarrest – komma i fråga att besluta om verkställighet i anstalt utan att några andra åtgärder har vidtagits.
Skyldigheten att fullgöra återstående delar av de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet var förenat med upphör
Ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt innebär att villkorligheten i straffet har förbrukats. Verkställighetsformen övergår då från verkställighet i frihet till verkställighet i anstalt. Som en följd av detta bör den dömde helt befrias från de delar av tilläggssanktionen som han eller hon inte redan har fullgjort.
Avräkning för vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet
Vid beslut om verkställighet i anstalt på grund av bristande verkställighet av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med bör det, på samma sätt som när det beslutas att ett fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av att den dömde har återfallit i brott under prövotiden (se avsnitt 10.7.3.5), göras en avräkning för den del av prövotiden som förflutit och för de tilläggssanktioner som den dömde redan har hunnit fullgöra. Om det villkorliga fängelsestraffet förenats med en vård- eller påverkanssanktion som framstår som något för ingripande i förhållande till fängelsestraffets längd och den dömdes tidigare brottslighet bör, som anförts i avsnitt 9.5.9, även detta beaktas vid bestämmande av hur stor del av fängelsestraffet som ska verkställas i anstalt. I en sådan situation kan det beslutas att en mindre del av fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, även om den dömde inte alls eller endast i begränsad mån har fullgjort sanktionen.
Vi behandlar frågan om hur avräkningen ska ske i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 10 § andra stycket BrB.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
571
12.8.4 Kontroll av att tilläggssanktionen verkställs
12.8.4.1 Kriminalvårdens kontrollskyldighet
Vår bedömning: Det ankommer på Kriminalvården att utforma
verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse så att den kan kontrolleras på ett tydligt och effektivt sätt.
Som anförts i avsnitt 12.8.2 krävs det för att trovärdigheten för villkorligt fängelse ska kunna upprätthållas att det leder till konsekvenser för den dömde om han eller hon inte fullgör den tilläggssanktion som beslutats. Om inte tilläggssanktionen fullgörs, blir inte det villkorliga fängelsestraffet verkställt och det måste då vidtas åtgärder som leder till verkställighet. Vilka åtgärder som ska kunna vidtas vid bristande verkställighet framgår av avsnitt 12.8.3.
En viktig förutsättning för att bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff ska kunna uppmärksammas och leda till åtgärder är att det finns en tydlig och effektiv kontroll av att tilläggssanktionen fullgörs. Upprätthållandet av kontrollen bör huvudsakligen ankomma på Kriminalvården, som i enlighet med vad vi har föreslagit i kapitel 11 ska ansvara för verkställigheten av tilläggssanktionerna. I den mån Kriminalvården själv kan påverka innehållet i verkställigheten av en tilläggssanktion, åligger det därför myndigheten att utforma verkställigheten på ett sådant sätt att den kan kontrolleras effektivt.
Kontrollen av verkställigheten måste anpassas efter vilken tilläggssanktion det är fråga om och även efter omständigheterna i det enskilda fallet.
Vid samhällstjänst (bestående i oavlönat arbete) måste Kriminalvården kontrollera att den dömde kommer till arbetsplatsen och utför de arbetsuppgifter som åläggs honom eller henne.
Vid övervaknings- och kontrollsanktion ska kontrolleras att den dömde sköter kontakten med övervakaren på det sätt och i den utsträckning som anvisats honom eller henne. Vi återkommer till frågan om kontroll av kontaktskyldighet i avsnitt 12.8.4.3. Om övervaknings- och kontrollsanktionen innefattar anmälningsskyldighet, ankommer det på Kriminalvården att kontrollera att den dömde anmäler sig vid de tidpunkter och på den plats som anvisats honom eller henne. För det fall att anmälan ska ske på annan plats än i Kriminalvårdens lokaler, får Kriminalvården därmed se till att den person eller myndighet hos vilken anmälan ska ske rapporterar om
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
572
den dömde brister i anmälningsskyldigheten eller att den dömde kan uppvisa bevis för att anmälan har skett (se vidare härom i avsnitt 11.6.6). Om en övervaknings- och kontrollsanktion innefattar förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område eller förbud att lämna ett visst område, måste det kontrolleras att det förbudet upprätthålls.
Vid hemarrest och helghemarrest ankommer det på Kriminalvården att kontrollera att den dömde inte uppehåller sig utanför bostaden vid de tidpunkter då han eller hon är förbjuden att lämna den.
Vid en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård måste det kontrolleras att den dömde fullgör sanktionen i enlighet med vad som framgår av domen och Kriminalvårdens närmare anvisningar. Vi återkommer till frågan om kontroll av verkställigheten av en vård- eller påverkanssanktion i avsnitt 12.8.4.4.
Därutöver ankommer det på Kriminalvården att kontrollera att den dömde inte bryter mot det nykterhets- och drogfrihetskrav som enligt vad vi föreslagit i avsnitt 11.3.1 gäller under fullgörandet av de åligganden som följer av tilläggssanktionen.
12.8.4.2 Biträdande kontrollörer
Vårt förslag: Om en tilläggssanktion innefattar samhällstjänst som
utgörs av oavlönat arbete, hemarrest eller helghemarrest, får Kriminalvården förordna en eller flera personer att biträda vid kontrollen av att sanktionen fullgörs.
Vår bedömning: Det bör inte finnas möjlighet för Kriminal-
vården att förordna väktare för att utföra bevakningsuppdrag såvitt avser personer som fullgör hemarrest.
Enligt nuvarande ordning kan Kriminalvården med stöd av 3 kap. 4 § FrivF respektive 6 § andra stycket IövL besluta att en eller flera personer som inte är anställda vid myndigheten, s.k. biträdande kontrollörer, ska biträda vid kontroll av verkställigheten av samhällstjänst och IÖV. De biträdande kontrollörerna övertar inte Kriminalvårdens ansvar för verkställigheten. Omfattningen av den kontroll som kan anförtros de biträdande kontrollörerna beror enligt förarbetena på vilken utbildning och erfarenhet de har.33
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
573
Biträdande kontrollörer kommer särskilt till användning i glesbygdsområden, där det kan vara svårt för Kriminalvården att upprätthålla nödvändig kontroll endast med hjälp av den egna personalen. När det gäller samhällstjänst kan t.ex. den biträdande kontrollören ges i uppgift att besöka den arbetsplats vid vilken samhällstjänsten fullgörs för att kontrollera att den dömde inställer sig där och utför de arbetsuppgifter som åläggs honom eller henne. Såvitt avser IÖV kan externa kontrollörer anlitas för att göra hembesök hos den dömde.
Även i ett system med villkorligt fängelse bör det finnas möjlighet för Kriminalvården att använda externa personer som biträdande kontrollörer vid samhällstjänst som utgörs av oavlönat arbete och vid hemarrest (som ju ersätter möjligheten att verkställa kortare ovillkorliga fängelsestraff genom IÖV). Då behovet av kontroll vid helghemarrest i princip är detsamma som vid hemarrest, bör biträdande kontrollörer även kunna förordnas om en övervaknings- och kontrollsanktion innefattar helghemarrest. Det finns dock anledning att påpeka att ett förordnade av en biträdande kontrollör inte begränsar Kriminalvårdens ansvar för verkställigheten av tilläggssanktionen.
Enligt 15 kap. 3 § FäL får Kriminalvården förordna en väktare i ett auktoriserat bevakningsföretag att utföra vissa bevakningsuppdrag när en intagen ska vistas utanför en anstalt. Om det finns särskilda skäl får ett sådant förordnande även avse vissa bevakningsuppgifter inom en anstalt. Motsvarande bestämmelser finns i 8 kap. 1 § häkteslagen (2010:611) såvitt avser bevakning av personer utanför respektive inom en förvaringslokal.
Vi har övervägt om det bör finnas möjlighet för Kriminalvården att förordna väktare i bevakningsföretag för att utföra bevakningsuppdrag såvitt avser personer som fullgör hemarrest. Ett skäl som skulle kunna anföras för en sådan möjlighet är att hemarrest kommer att utgöra tilläggssanktion till villkorligt fängelse för personer som dömts för brott vid flera tillfällen tidigare och att det därmed av säkerhetsskäl är tveksamt i vilken utsträckning Kriminalvården kan anlita externa kontrollörer för att göra hembesök. Möjligheten att anlita väktare för att utföra bevakningsuppdrag såvitt avser personer som är intagna i anstalt eller på annat sätt frihetsberövade är dock inte motiverad av säkerhetsskäl, utan snarare av resursskäl. I förarbetena till den lagändring genom vilken möjligheten infördes anförs att det ibland kan uppstå situationer där det framstår som mindre ändamålsenligt att använda den ordinarie kriminalvårds-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
574
personalen för långvariga och tämligen rutinmässiga bevakningsuppdrag. Exempel på sådana uppdrag kan enligt förarbetena vara dygnet-runt-bevakning av en intagen som vårdas på sjukhus, långvariga domstolsförhandlingar som sträcker sig över flera dagar och minutbevakning inom anstalt eller häkte av personer som misstänks ha svalt narkotika. Däremot anses det inte kunna komma i fråga att anlita personal från bevakningsbolag för att utföra mera ordinära bevakningsuppgifter inom en anstalt eller ett häkte.34
Kontroll av att personer som dömts till villkorligt fängelse fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med bör som utgångspunkt utföras av Kriminalvårdens egen personal. Som anförts ovan bör det dock – på samma sätt som i dag – finnas möjlighet att anlita lekmannaövervakare och externa kontrollörer för att biträda vid kontrollen av hemarrest, samhällstjänst och helghemarrest. Kontroll av att hemarrest fullgörs torde många gånger innefatta hembesök hos den dömde, där den som utför besöket samtalar med den dömde om hur verkställigheten fungerar, kontrollerar nykterhet och drogfrihet m.m. Enligt vår bedömning bör sådana besök inte utföras av personal från bevakningsföretag. Inte heller i övrigt kan skälen för att Kriminalvården ska kunna anlita kontrollörer utanför myndigheten anses väga så tungt att det bör ges möjlighet att anlita bevakningsföretag för att fullgöra uppgiften. Vi har därför stannat vid att det inte bör finnas möjlighet för Kriminalvården att förordna väktare i auktoriserade bevakningsföretag för att utföra bevakningsuppdrag såvitt avser personer som fullgör hemarrest. Om det, t.ex. av säkerhetsskäl, inte bedöms vara lämpligt att anlita externa kontrollörer för att kontrollera verkställigheten av hemarresten, får således uppgiften fullgöras av Kriminalvårdens egen personal. Det finns inte heller något hinder mot att Kriminalvården anlitar personer med väktarutbildning som externa kontrollörer.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
575
12.8.4.3 Anmälningsskyldighet för lekmannaövervakare och biträdande kontrollörer
Vårt förslag: Om en lekmannaövervakare eller biträdande kon-
trollör finner att den dömde åsidosätter sin skyldighet att fullgöra en tilläggssanktion, ska han eller hon omedelbart anmäla det till Kriminalvården.
Som framgår av våra överväganden i avsnitt 11.6.4 ska Kriminalvården, om ett villkorligt fängelsestraff förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion, förordna en övervakare åt den dömde. Övervakaren kan – liksom vad som gäller i dag vid skyddstillsyn – vara en tjänsteman vid Kriminalvården eller en annan lämplig person, en s.k. lekmannaövervakare. Den kontaktskyldighet som övervaknings- och kontrollsanktionen innefattar fullgörs genom att den dömde håller tät kontakt med övervakaren. Övervakare ska också förordnas om det villkorliga fängelsestraffet förenats med någon annan tilläggssanktion, om sanktionen enligt domen eller vad som beslutas senare under verkställigheten ska innefatta kontaktskyldighet. Även i sådana fall kan en lekmannaövervakare förordnas.
Enligt nuvarande reglering i 5 kap. 15 § FrivF ska den som förordnas som övervakare för den som dömts till skyddstillsyn skyndsamt anmäla till Kriminalvården om han eller hon finner att den dömde åsidosätter sina skyldigheter under övervakningstiden.
I enlighet med vad vi har föreslagit i föregående avsnitt får Kriminalvården, om en tilläggssanktion innefattar samhällstjänst som utgörs av oavlönat arbete, hemarrest eller helghemarrest, förordna en eller flera biträdande kontrollörer. För biträdande kontrollörer vid samhällstjänst eller IÖV finns i dag inte något i författning angivet krav på anmälan till Kriminalvården om kontrollen visar att den dömde åsidosätter sina åligganden.
Som anförts i avsnitt 12.8.4.1 är det av stor vikt att den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenas med verkställs och att kontrollen av att verkställighet sker är tydlig och effektiv. I den mån kontrollen utförs av personer som inte är anställda av Kriminalvården, bör de därför åläggas skyldighet att anmäla till myndigheten om de finner att den dömde brister i verkställigheten av tilläggssanktionen.
I de fall då en tjänsteman vid Kriminalvården förordnas som övervakare för den dömde får det anses ingå i dennes arbetsupp-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
576
gifter att tillse att bristande verkställighet leder till åtgärder. Om kontaktskyldighet fullgörs genom att den dömde har kontakt med en lekmannaövervakare eller om en biträdande kontrollör förordnats för att kontrollera att den dömde fullgör samhällstjänst, helghemarrest eller hemarrest är situationen annorlunda. Vi föreslår därför att en lekmannaövervakare eller biträdande kontrollör som finner att den dömde åsidosätter sin skyldighet att fullgöra en tilläggssanktion, ska vara skyldig att omedelbart anmäla det till Kriminalvården.
12.8.4.4 Anmälningsskyldighet för externa vårdgivare
Vårt förslag: Den som ansvarar för vård, behandling eller mot-
svarande åtgärder vid en vård- eller påverkanssanktion eller en kontraktsvård ska vara skyldig att anmäla till Kriminalvården om den dömde allvarligt åsidosätter de ålägganden som gäller för fullgörandet av tilläggssanktionen.
En vård- eller påverkanssanktion ska, i enlighet med vad som föreslås i avsnitt 9.5.9 samt 11.8.2 och 11.8.3, kunna bestå av skyldighet för den dömde att delta i av Kriminalvården bedriven brott- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller andra åtgärder av vård- eller behandlingsinriktad karaktär, som t.ex. missbruksvård eller psykiatrisk behandling. Även kontraktsvård ska, enligt vad som föreslås i avsnitt 11.9.3, kunna innefatta sådan vård, behandling eller påverkan.
Så länge vården, behandlingen eller programverksamheten bedrivs av Kriminalvården uppstår inte några särskilda problem när det gäller kontrollen av verkställigheten. Kriminalvården kontrollerar då själv, genom de tjänstemän som ansvarar för inslagen, att den dömde deltar i verksamheten på det sätt som ålagts honom eller henne. Om däremot vården eller behandlingen tillhandahålls av någon annan än Kriminalvården, vilket regelmässigt är fallet t.ex. när det är fråga om missbruksvård eller psykiatrisk behandling, förutsätter en tillräckligt tydlig och effektiv kontroll att Kriminalvården får information från vårdgivaren om den dömde inte fullgör de åligganden som följer av sanktionen.
Enligt nuvarande reglering finns det inte någon skyldighet för en extern vårdgivare som tillhandahåller vård eller behandling inom
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
577
ramen för en föreskrift vid skyddstillsyn att anmäla till Kriminalvården om den dömde inte följer åliggandena enligt föreskriften. När det gäller skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård löses frågan enligt uppgift från Kriminalvården genom att Kriminalvården i avtal kommer överens med vårdgivaren (som ofta är ett behandlingshem eller en motsvarande institution) om att denne ska anmäla åsidosättanden av den vårdplan som gäller för påföljden. Vid kontraktsvård kan även rätten föreskriva att den som ansvarar för behandlingen ska anmäla till Kriminalvården och åklagaren om den dömde allvarligt åsidosätter sina åligganden enligt vårdplanen (se 28 kap. 6 a § tredje stycket BrB). I behandlingsplanen brukar anges att vårdgivaren samtycker till att åläggas sådan anmälningsskyldighet. När en skyddstillsyn har förenats med föreskrift om vård eller behandling enligt 28 kap. 6 § och 26 kap. 15 § första stycket BrB finns det dock i dag inte någon formell möjlighet att kräva anmälningsskyldighet för vårdgivaren.
Som anförts i avsnitt 12.8.4.1 är det av stor vikt att den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenas med verkställs och att kontrollen av att sanktionen fullgörs är tydlig och effektiv. I den mån kontrollen utförs av personer som inte är anställda av Kriminalvården, bör de – i enlighet med vad som anförs i avsnitt 12.8.4.3 ovan – åläggas skyldighet att anmäla till myndigheten om de finner att den dömde brister i verkställigheten av tilläggssanktionen.
En vårdgivare som tillhandahåller vård inom ramen för en tilläggssanktion kan omfattas av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL). Enligt 25 kap. 1 § OSL gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Enligt 26 kap. 1 § OSL gäller sekretess inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilda eller någon närstående till denne lider men. Enligt 8 kap. 1 § OSL får en uppgift för vilken sekretess gäller enligt OSL inte röjas för enskilda eller andra myndigheter, om inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar emellertid inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning.
Det kan inte uteslutas att information om att en dömd person inte fullgör sina åligganden enligt en kontraktsvård eller en vård-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
578
eller påverkanssanktion kan innefatta uppgifter av det slag som omfattas av sekretess enligt 25 kap. 1 § eller 26 kap. 1 § OSL. Utan lagstiftning kan därmed inte vårdgivare eller socialtjänsten åläggas skyldighet att rapportera bristande verkställighet till Kriminalvården. Då det, särskilt när det gäller vård- eller påverkanssanktionen, inte alltid vid tidpunkten för huvudförhandlingen kommer att stå klart vilken vårdgivare som kommer att ansvara för vården eller behandlingen, kan inte frågan lösas genom att rätten ges möjlighet att besluta om anmälningsskyldighet på det sätt som i dag gäller vid kontraktsvård.
Vi föreslår därför att det införs en formell skyldighet för den som ansvarar för vård, behandling eller motsvarande åtgärder vid en vård- eller påverkanssanktion eller vid en kontraktsvård att anmäla till Kriminalvården, om den dömde åsidosätter de åligganden som gäller för fullgörandet av tilläggssanktionen. Då det skulle riskera att bli alltför administrativt tungrott om vårdgivarna åläggs skyldighet att anmäla varje mindre avvikelse från det fastställda förslaget till vård- eller påverkanssanktion eller från kontraktsvårdplanen bör anmälningsskyldigheten dock vara begränsad till att avse allvarliga åsidosättanden av tilläggssanktionen.
12.8.5 Omhändertagande inför beslut om åtgärder med anledning av bristande verkställighet
Vårt förslag: Om det uppkommer en fråga om verkställighet i
kriminalvårdsanstalt, att förlänga prövotiden, att byta tilläggssanktion eller att meddela den som dömts till villkorligt fängelse en varning, får det beslutas att den dömde ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande.
Om det uppkommer en fråga om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med hemarrest eller kontraktsvård, får Kriminalvården besluta att den dömde omedelbart ska omhändertas. Övervakningsnämnden ska senast den första arbetsdagen efter det att Kriminalvården meddelat ett sådant beslut pröva om beslutet om omhändertagande ska bestå. Om inte nämnden fastställer Kriminalvårdens beslut, upphör det att gälla.
Ett beslut om omhändertagande ska omprövas så ofta det finns anledning till det. Omhändertagandet ska enligt huvud-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
579
regeln inte få pågå lägre än en vecka. Om det finns synnerliga skäl ska dock tiden för omhändertagande kunna förlängas i högst en vecka.
12.8.5.1 Förutsättningar för omhändertagande
Som framgår av avsnitt 12.2.3.2 får övervakningsnämnden enligt nuvarande reglering i 28 kap. 11 § BrB besluta att den som kan bli föremål för åtgärder på grund av bl.a. misskötsamhet av en skyddstillsyn ska omhändertas. Omhändertagandet är formellt en åtgärd för säkerställande av att andra åtgärder, såsom varning, förlängd övervakningstid samt undanröjande av skyddstillsynen och beslut om annan påföljd, ska kunna vidtas mot den dömde. I praktiken förekommer det dock att omhändertagandet blir en egen form av åtgärd mot misskötsamheten, eftersom vidare åtgärder inte alltid anses erforderliga.
Även i ett reformerat system bör det finnas möjlighet att omhänderta den som kan bli föremål för åtgärder i anledning av bristande verkställighet. Särskilt angeläget är det att omhändertagande kan beslutas i situationer där den dömde inte alls inställer sig hos Kriminalvården och det därmed inte går att etablera en kontakt för att vidta de åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till den bristande verkställigheten. Omhändertagande kan dock även i andra situationer behöva tillgripas för att underlätta genomförandet av tilläggssanktionen.
Möjligheten till omhändertagande bör enligt vår bedömning i huvudsak motsvara vad som i dag gäller vid skyddstillsyn. Omhändertagande bör därmed kunna tillgripas om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt, att förlänga prövotiden, att undanröja en tilläggssanktion och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan sådan sanktion eller att meddela den dömde en varning. Då det villkorliga fängelsestraffet inte innefattar något allmänt krav på skötsamhet från den dömdes sida, bör det däremot inte finnas förutsättningar att omhänderta den dömde för att han eller hon bedöms vara i behov av stöd och hjälp för att komma tillrätta med sin livssituation.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
580
12.8.5.2 Omedelbart omhändertagande
Tilläggssanktionerna kontraktsvård och hemarrest ska enligt vad vi föreslår i kapitel 9 och 10 endast kunna tillämpas i situationer där inte någon annan tilläggssanktion kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd (kontraktsvård) eller den tilltalades tidigare brottslighet (kontraktsvård och hemarrest). Dessa båda tilläggssanktioner utgör därmed i någon mån ”sista steg” på vägen mot ett ovillkorligt fängelsestraff.
Enligt nuvarande reglering ska ett beslut om verkställighet av ett fängelsestraff genom IÖV upphävas bl.a. om den elektroniska kontrollen inte längre kan upprätthållas, om den dömde åsidosätter vad som åligger honom eller henne i anledning av beslutet om sådan verkställighet eller om den dömde inte följer ett föreläggande att påbörja verkställigheten. Beslut om upphävande av verkställighet utanför anstalt meddelas av övervakningsnämnd, men Kriminalvården har möjlighet att bestämma att beslutet om verkställighet tills vidare inte ska gälla. I sådana fall ska övervakningsnämnden senast den första arbetsdagen efter den dag då Kriminalvården meddelade sitt beslut pröva om beslutet ska bestå. Om övervakningsnämnden fastställer Kriminalvårdens beslut, ska frågan om upphävande av verkställigheten utanför anstalt snarast tas upp till slutlig prövning. Om övervakningsnämnden bestämmer att beslutet om verkställighet genom IÖV ska upphävas eller om det bestäms att beslutet tills vidare inte ska gälla, ska den dömde direkt föras till anstalt för fortsatt verkställighet. Som framgår av avsnitt 12.2.5.2 tillämpas motsvarande regler vid upphävande av tillstånd till påbörjade utslussningsåtgärder.
Möjligheten till omedelbart överförande till anstalt vid misskötsamhet har bidragit till att upprätthålla trovärdigheten för IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff. För att hemarrest ska anses utgöra en trovärdig och tillräckligt ingripande tilläggssanktion även i förhållandevis flagranta återfallssituationer, bör det rimligen finnas motsvarande möjlighet för det fall att den dömde brister i verkställigheten av hemarrest. På motsvarande sätt bör det finnas möjlighet att omedelbart frihetsberöva den som dömts till villkorligt fängelse med kontraktsvård, om denne brister i verkställigheten av kontraktsvården på ett sådant sätt att det kan bli aktuellt att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Då varken hemarrest eller kontraktsvård ska utgöra verkställighetsformer för ovillkorligt fängelse (så som IÖV gör i dag), finns
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
581
det inte förutsättningar att besluta att den dömde omedelbart ska överföras till anstalt i situationer där det kan bli aktuellt med ett senare beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vad som i stället bör kunna komma i fråga är att det ges möjlighet att besluta om omedelbart omhändertagande av den dömde.
Ett omhändertagande innebär att den dömde frihetsberövas. Regleringen i artikel 5:4 i Europakonventionen innebär – i enligt med vad som anförts i avsnitt 12.5 – att den som berövas friheten ska ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten i frihetsberövandet. Varken denna regel eller någon annan bestämmelse i konventionen anger dock att frihetsberövanden i sig måste beslutas av domstol. Administrativa frihetsberövanden är alltså inte förbjudna. Av den angivna artikeln följer emellertid att lagligheten av frihetsberövandet på begäran av den som blir frihetsberövad snabbt ska kunna prövas av domstol.
Ett beslut om omedelbart omhändertagande bör därmed kunna beslutas av Kriminalvården, under förutsättning att den dömde har rätt till omgående prövning av beslutet av ett organ som uppfyller Europakonventionens krav på domstol. Som vi utvecklar i avsnitt 12.8.6 är det inte givet att övervakningsnämnderna uppfyller dessa krav. Enligt vår bedömning bör det dock vara tillräckligt att beslutet omprövas av övervakningsnämnd, under förutsättning att nämndens beslut i sin tur kan överklagas till domstol och där bli föremål för snabb prövning (vi återkommer till frågan om överklagande av olika beslut i anledning av bristande verkställighet i avsnitt 12.8.7 nedan). Vi föreslår därför att Kriminalvårdens beslut om omedelbart omhändertagande av den dömde ska prövas av övervakningsnämnd senast den första arbetsdagen efter det att beslutet meddelades. Med hänsyn till att beslutet innebär ett frihetsberövande bör en sådan prövning inte kräva ett överklagande från den dömdes sida, utan prövning bör ske i alla ärenden om omedelbart omhändertagande. Om inte nämnden fastställer Kriminalvårdens beslut, ska det upphöra att gälla.
12.8.5.3 Omhändertagandets längd
Ett beslut om omhändertagande innebär, som anförts ovan, att den dömde frihetsberövas i avvaktan på vidare förordnande. Ett sådant beslut bör därmed vara begränsat i tid.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
582
Enligt nuvarande reglering ska ett omhändertagande i anledning av misskötsamhet vid skyddstillsyn enligt 28 kap. 11 § BrB omprövas så ofta det finns anledning. Vidare får den som omhändertas enligt huvudregeln inte kvarhållas längre än en vecka. Om det finns synnerliga skäl får dock omhändertagandet förlängas i högst en vecka. Enligt vår bedömning bör motsvarande bestämmelser gälla vid omhändertagande till följd av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
12.8.6 Beslutande myndighet
12.8.6.1 Inledning
Vi har i avsnitt 12.8.3 gjort bedömningen att det vid bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska kunna beslutas om varning, förlängd prövotid, ändring av kontraktsvårdsplan, byte av tilläggssanktion och verkställighet i kriminalvårdsanstalt. Nästa fråga att ta ställning till är vilken domstol eller myndighet eller vilket annat organ som ska fatta beslut om dessa olika åtgärder.
12.8.6.2 Nuvarande ordning
När det övervägs vilka domstolar, myndigheter eller andra organ som ska kunna fatta beslut om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff finns det anledning att utgå från gällande beslutsordning i ärenden om misskötsamhet vid skyddstillsyn och IÖV. Nuvarande beslutsordning, som beskrivs närmare i avsnitt 12.2, kan sammanfattas enligt följande.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
583
Påföljd/verkställighetsform Åtgärd Beslutande organ Överklagas till Skyddstillsyn Särskilda föreskrifter enligt 26 kap. 15 § BrB
Övervakningsnämnd
Tingsrätt
35
Skyddstillsyn Varning Övervaknings-
nämnd
Tingsrätt
36
Skyddstillsyn
Förlängd övervakningstid
Övervakningsnämnd
Tingsrätt
37
Skyddstillsyn Undanröjande och beslut om annan påföljd
Tingsrätt
Hovrätt
Skyddstillsyn Omhändertagande Övervaknings-
nämnd
Tingsrätt
38
IÖV Upphävande av verkställighet utanför anstalt
Övervakningsnämnd
Förvaltningsrätt
39
12.8.6.3 Utgångspunkter
Vår bedömning: Nuvarande beslutsordning i ärenden om missköt-
samhet av icke frihetsberövande påföljder bör behållas, om inte starka skäl talar i annan riktning. Det kan dock finnas anledning att ge Kriminalvården en något större beslutanderätt än i dag.
Beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt och beslut om ändring av en tilläggssanktion som innefattar hemarrest eller helghemarrest eller annat motsvarande inslag är beslut om frihetsberövanden och måste därför meddelas eller kunna prövas skyndsamt av ett organ som omfattas av Europakonventionens definition av en domstol.
Med hänsyn till den osäkerhet som råder i fråga om övervakningsnämnderna uppfyller kraven för att anses utgöra domstolar i Europakonventionens mening, bör beslut av ovan angivna slag fattas av allmän domstol eller förvaltningsdomstol eller i vart fall kunna överklagas till sådan domstol med krav på skyndsam prövning.
35 Vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt krävs prövningstillstånd. 36 Vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt krävs prövningstillstånd. 37 Vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt krävs prövningstillstånd. 38 Vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt krävs prövningstillstånd. 39 Vid överklagande av förvaltningsrättens beslut till kammarrätt krävs prövningstillstånd.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
584
Allmänna utgångspunkter
En utgångspunkt för våra överväganden när det gäller vilket organ som ska fatta beslut i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse är att den nuvarande beslutsgången i ärenden om misskötsamhet av icke frihetsberövande påföljder bör behållas, om inte starka skäl talar i annan riktning. I enlighet med vad som utvecklas närmare nedan kan det dock finnas anledning att i något avseende ge Kriminalvården en större beslutanderätt än i dag.
För att handläggningen av ärenden om bristande verkställighet ska bli så snabb och effektiv som möjligt, bör en utgångspunkt vara att besluten ska fattas så nära den dömde som möjligt. Vi har i våra tidigare överväganden (se kapitel 11) gjort bedömningen att det bör ankomma på Kriminalvården att ansvara för verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse (undantaget dagsböter). Kriminalvården kommer därmed att vara den instans som har bäst kunskap om den dömdes personliga förhållanden och om hur verkställigheten av tilläggssanktionen fortskrider. Det talar för att beslutsrätten i ärenden om bristande verkställighet i största möjliga utsträckning bör läggas på Kriminalvården.
Å andra sidan bör det, som regeringen påpekat i prop. 2009/10:135, se avsnitt 12.6.4.1, beaktas att den nära relationen mellan Kriminalvården och den dömde innebär att frågor om bristande verkställighet ibland kan behöva prövas av en instans som är fristående från Kriminalvården. Beslut av mer ingripande slag, som t.ex. beslut om byte till en mer ingripande tilläggssanktion eller beslut om verkställighet i anstalt, bör därför beslutas av domstol eller ett domstolsliknande organ.
En aspekt som särskilt måste tas i beaktande är Europakonventionens krav på domstolsprövning av frihetsberövanden. Som redogjorts för i avsnitt 12.5, ska var och en som berövas friheten genom arrestering eller på annat sätt enligt artikel 5:4 i Europakonventionen ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet. Även om Europakonventionens krav inte innebär att frihetsberövandet i sig måste beslutas av domstol, innebär innehållet i den angivna artikeln att lagligheten av frihetsberövanden snabbt ska kunna prövas av domstol, om den som blir frihetsberövad begär det.
En fråga blir då vilka beslut i anledning av bristande verkställighet som kan anses utgöra frihetsberövanden i Europakonven-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
585
tionens mening. Inledningsvis kan konstateras att beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt torde vara ett sådant beslut. Även om villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet innebär att straffet kan komma att verkställas i anstalt om inte den dömde följer de villkor som ställts upp, kan knappast den ursprungliga påföljden (dvs. ett fängelsestraff som ska vara villkorligt) anses utgöra ett beslut om frihetsberövande.
Därutöver finns det anledning att överväga i vilken utsträckning beslut om byte av tilläggssanktion kan anses utgöra beslut om frihetsberövande. Hemarrest medför att den dömdes rörelsefrihet begränsas i sådan utsträckning att det enligt vår bedömning får anses vara fråga om ett frihetsberövande. Därmed får ett beslut om att en tilläggssanktion ska ersättas av hemarrest anses utgöra ett beslut om frihetsberövande. På samma sätt måste ett beslut om att en tilläggssanktion som inte innefattar frihetsberövande ska ersättas av en övervaknings- och kontrollsanktion som är av sådan längd att den ska innefatta helghemarrest eller annat motsvarande förstärkningsinslag anses utgöra ett beslut om frihetsberövande.
Nu angivna beslut – beslut om verkställighet i anstalt och ändring till en tilläggssanktion som innefattar hemarrest eller helghemarrest eller annat motsvarande inslag – måste därmed antingen fattas eller kunna prövas skyndsamt av ett organ som uppfyller Europakonventions definition av en domstol.
Övervakningsnämndernas ställning
Som framgår av avsnitt 12.6 och 12.7 har det i tidigare lagstiftningsärenden föreslagits att övervakningsnämnderna ska avskaffas och att deras uppgifter i stället ska överflyttas till de allmänna domstolarna och/eller förvaltningsdomstolarna. Oavsett vilka skäl som kan anföras för och emot ett avskaffande av övervakningsnämnderna, kan det konstateras att regeringen så sent som i juni 2010 valde att inte genomföra det förslag om avskaffande som Kriminalvårdskommittén föreslog i sitt betänkande.40 Det förefaller därmed inte meningsfullt för oss att på nytt överväga den frågan. Vår utgångspunkt är därför att övervakningsnämnderna ska finnas kvar, och att de under alla förhållanden ska ha kvar nuvarande beslutanderätt i frågor som rör verkställigheten av ovillkorliga fängelsestraff.
40Prop. 2009/10:135, se avsnitt 12.6.4.1 ovan.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
586
När det gäller övervakningsnämndernas beslutanderätt i frågor som rör verkställigheten av villkorligt fängelse måste beaktas vilken rättslig ställning nämnderna ska anses ha och särskilt om de kan betraktas som domstolar i Europakonventionens mening. Endast om övervakningsnämnderna uppfyller definitionen av en domstol enligt konventionen eller om deras beslut snabbt kan överklagas till domstol, finns det möjlighet att låta nämnderna meddela beslut som innebär att den dömde frihetsberövas.
Av Europadomstolens praxis framgår att även vissa myndigheter som inte faller under det nationella domstolsbegreppet kan anses vara domstolar i Europakonventionens mening. Frågan om övervakningsnämnderna kan betraktas som sådana domstolsliknande organ har, som redovisats i avsnitt 12.7, övervägts i ett antal olika sammanhang. I propositionen till 1988 års lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut uttalade departementschefen att man bör utgå från att bl.a. övervakningsnämnderna kan räknas som domstolar (se avsnitt 12.7.2). Efter detta uttalande har både Domstolsutredningen (se avsnitt 12.7.3) och Kriminalvårdskommittén (se avsnitt 12.6.3) ifrågasatt om övervakningsnämnderna kan anses ha en tillräckligt oberoende ställning i förhållande till Kriminalvården för att uppfylla konventionens krav. Målutredningen, som överlämnade sitt betänkande så sent som i juni 2010 (se avsnitt 12.7.7) har däremot gjort bedömningen att den ordning som gäller för bl.a. övervakningsnämnderna innebär att Europakonventionens krav på domstolsprövning är uppfyllda.
Det synes inte finnas något klart ställningstagande från regeringens sida såvitt avser övervakningsnämndernas ställning efter det uttalande som gjordes 1988. Med hänsyn till den osäkerhet som därmed får anses råda, är det rimligt att ha som utgångspunkt att beslut i anledning av bristande verkställighet som innebär att den dömde blir berövad friheten ska fattas av domstol och inte endast av övervakningsnämnd, eller i vart fall att den dömde ska ha möjlighet till snabb prövning i antingen allmän domstol eller förvaltningsdomstol av ett beslut som övervakningsnämnd meddelat i en sådan fråga. Enligt vår bedömning får en sådan utgångspunkt anses rimlig, även om övervakningsnämnderna skulle anses uppfylla Europakonventionens definition av en domstol.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
587
12.8.6.4 Varning
Vårt förslag: Beslut om varning ska meddelas av Kriminalvården.
Enligt vad vi föreslår i avsnitt 12.8.3.3 ska den som brister i verkställigheten av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse (undantaget dagsböter) kunna meddelas en varning. För den närmare innebörden av en varning och förutsättningarna för att meddela varning hänvisas till det avsnittet och till författningskommentaren, avsnitt 1.2 och 1.18, se kommentaren till 27 kap. 8 § BrB och 7 kap. 4 § lagen om villkorligt fängelse.
Beslut om varning i anledning av misskötsamhet vid skyddstillsyn meddelas i dag av övervakningsnämnd, med möjlighet för den dömde att överklaga beslutet till tingsrätt. Varning på grund av misskötsamhet vid villkorlig dom meddelas av tingsrätt. Däremot ankommer det på Kriminalvården att meddela beslut om varning när personer som tagits in i kriminalvårdsanstalt bryter mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten.
Som anförts i det föregående (se avsnitt 12.8.6.3) finns det enligt vår bedömning skäl för att ge Kriminalvården en något större beslutanderätt i frågor om åtgärder i anledning av bristande verkställighet än i dagens påföljdssystem. Varning får – även om det är en formell åtgärd i anledning av bristande verkställighet – anses vara ett förhållandevis ringa ingripande mot den dömde. Den egentliga innebörden av varningen är att mer ingripande åtgärder kan komma att tillgripas för det fall att den dömde inte fullgör de åligganden som den utdömda tilläggssanktionen innebär. Vidare har Kriminalvården rätt att meddela varning när personer som tagits in i anstalt bryter mot de villkor som gäller för verkställigheten. Vi gör därför bedömningen att varning i ett system med villkorligt fängelse bör kunna meddelas av Kriminalvården.
12.8.6.5 Förlängd prövotid
Vårt förslag: Beslut om att förlänga prövotiden för ett villkor-
ligt fängelsestraff ska meddelas av övervakningsnämnd.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
588
Enligt vad vi föreslår i avsnitt 12.8.3.4 ska prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff kunna förlängas till högst fyra år om den dömde inte fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med (undantaget dagsböter). För den närmare innebörden av förlängd prövotid och förutsättningarna för att besluta om förlängning hänvisas till det avsnittet och till författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 9 § BrB.
Enligt nuvarande ordning har övervakningsnämnd möjlighet att under vissa förutsättningar besluta att övervakningstiden vid skyddstillsyn ska pågå under viss tid efter det att prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång. Någon möjlighet för övervakningsnämnden att förlänga prövotiden finns däremot inte.
Vid en första anblick är förlängd prövotid möjligen inte någon särskilt ingripande åtgärd att ta till mot den som inte fullgör en beslutad tilläggssanktion, vilket skulle tala för att beslut om förlängd prövotid ska kunna meddelas av Kriminalvården. Som anförts i avsnitt 12.8.3.4 innebär dock ett beslut om förlängd prövotid att den tid inom vilken en domstol kan göra förordnanden avseende det villkorliga fängelsestraffet på grund av återfall i brott blir längre. Om prövotiden förlängs från två till tre eller kanske till och med fyra år, blir den tid som fängelsestraffet ”hänger över” den dömde i återfallshänseende betydligt längre än vad som ursprungligen var avsikten. En förlängd prövotid kan därmed leda till konsekvenser av ingripande slag för den dömde. Enligt vår bedömning är det därför mindre lämpligt att ett sådant beslut meddelas av Kriminalvården.
Beslut om förlängning av prövotiden innebär dock inte i sig något frihetsberövande av den dömde. Ett sådant beslut kan inte heller anses utgöra en åtgärd som är så ingripande för den dömde att den bör meddelas av domstol. Vi föreslår därför att beslut om förlängd prövotid ska meddelas av övervakningsnämnd.
12.8.6.6 Ändring av kontraktsvårdsplan
Vårt förslag: Beslut om ändring av innehållet i en kontrakts-
vårdsplan ska meddelas av övervakningsnämnd.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
589
Vi har i avsnitt 12.8.3.1 gjort bedömningen att innehållet i en plan för kontraktsvård inte bör kunna justeras av Kriminalvården. Av praktiska skäl bör det dock finnas möjlighet att göra ändringar i en kontraktsvårdsplan som av en eller annan anledning inte fungerar, om det kan antas att kontraktsvården kan genomföras om planen ändras. Exempel på en situation där en förändring bör kunna göras är om det när vården ska inledas kan konstateras att någon annan, lika ingripande behandling, hade varit bättre för den dömde. En annan sådan situation är om vårdgivaren inte har möjlighet att genomföra den beslutade vården och motsvarande vård erbjuds av någon annan.
Som anförts i avsnitt 12.8.3.1 bör ändringar av innehållet i en kontraktsvårdsplan inte kunna beslutas av Kriminalvården. Ett sådant beslut är dock inte av sådan karaktär att det måste beslutas av domstol. Vi föreslår därför att beslut om ändring av innehållet i en kontraktsvårdsplan ska meddelas av övervakningsnämnd.
12.8.6.7 Byte av tilläggssanktion
Vårt förslag: Beslut om att undanröja en tilläggssanktion och
förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan sådan sanktion (byte av tilläggssanktion) ska meddelas av övervakningsnämnd.
Byte till en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad
Vi har i avsnitt 12.8.3.5 föreslagit att det under vissa förutsättningar ska finnas möjlighet att byta ut en tilläggssanktion som inte fullgörs mot en annan tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad. Enligt vad vi har anfört där bör möjligheten att byta till en lika ingripande tilläggssanktion i första hand tillgripas om orsaken till att den ursprungliga sanktionen inte har fullgjorts är att den dömde inte har förmåga eller förutsättningar att genomföra den. Byte till en tilläggssanktion som är lika ingripande som den ursprungliga ska dock även kunna komma i fråga i situationer där den dömde obstruerar mot sanktionen genom att vägra fullgöra den, trots att han eller hon skulle kunna göra det. För den närmare innebörden av ett byte av tilläggssanktion och förutsättningarna för att besluta om ett sådant byte hänvisas till avsnitt 12.8.3.5 och till författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 9 § BrB.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
590
Ett byte till av tilläggssanktion ska särskiljas från sådana justeringar inom ramen för den ursprungliga sanktionen, som enligt vad vi har anfört i avsnitt 12.8.3.1 ska kunna göras av Kriminalvården. Det innebär således inte något byte av tilläggssanktion om olika vård- eller behandlingsinslag ändras inom ramen för en vård- eller påverkanssanktion eller om det beslutas att en mindre del av en samhällstjänst ska fullgöras genom att den dömde deltar i programverksamhet, när han eller hon enligt Kriminalvårdens ursprungliga verkställighetsplan skulle ha fullgjort hela samhällstjänsten genom oavlönat arbete. Inte heller byte från en arbetsplats till en annan innebär att tilläggssanktionen byts ut.
Att tilläggssanktionen byts ut mot en annan sanktion av samma ingripandegrad kan t.ex. innebära ett byte från samhällstjänst till en vård- eller påverkanssanktion eller från en vård- eller påverkanssanktion till en övervaknings- och kontrollsanktion. Även byte från en mindre ingripande vård- eller påverkanssanktion till dagsböter eller från en mycket ingripande vård- eller påverkanssanktion till hemarrest eller tvärtom kan utgöra ett byte till en sanktion av samma ingripandegrad.
Med vår ambition att lägga beslut i anledning av bristande verkställighet på så låg beslutandenivå som möjligt, skulle det kunna övervägas att låta Kriminalvården besluta om byte till en tilläggssanktion av samma ingripandegrad. Vad som ytterligare kan tala i den riktningen är att ett sådant byte inte innebär att den dömde åläggs en strängare påföljd än den ursprungligen beslutade.
Ett formellt byte av tilläggssanktion utgör dock en tydlig förändring av påföljden i förhållande till vad domstolen ursprungligen har beslutat. Ett sådant beslut bör enligt vår bedömning inte meddelas av den myndighet som ansvarar för verkställigheten. Däremot bör det inte finnas hinder mot att ett byte till en tilläggssanktion av samma ingripandegrad som den ursprungliga beslutas av övervakningsnämnd. Ett sådant byte innebär inte – med undantag för i situationer där samhällstjänst eller en vård- eller påverkanssanktion byts ut mot en övervaknings- och kontrollsanktion som ska omfatta helghemarrest eller annat motsvarande förstärkningsinslag eller där en vård- eller påverkanssanktion byts ut mot hemarrest – att den dömde blir föremål för ett frihetsberövande. Det finns därmed i de flesta fall inte något konventionsrättsligt krav på att övervakningsnämndens beslut ska kunna bli föremål för skyndsam prövning i domstol. Vi återkommer till frågan om överklagande i avsnitt 12.8.7.5 nedan.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
591
Byte till en mer ingripande tilläggssanktion
I syfte att i möjligaste mån undvika att bristande verkställighet av en tilläggssanktion leder till att det villkorliga fängelsestraffet (eller resterande delar av detta) måste verkställas i kriminalvårdsanstalt, har vi i avsnitt 12.8.3.5 föreslagit att det – om det inte är möjligt att ersätta den undanröjda tilläggssanktionen med en annan sanktion av motsvarande ingripandegrad – ska finnas möjlighet att byta ut en tilläggssanktion mot en ny sådan sanktion som är mer ingripande än den ursprungligen beslutade.
Med hänsyn till att vi i det föregående har gjort bedömningen att ett beslut om byte till en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som den ursprungliga inte ska kunna meddelas av Kriminalvården, framstår det som uppenbart att ett beslut om att den dömde ska åläggas en mer ingripande tilläggssanktion inte heller bör kunna meddelas av Kriminalvården. Även om ett beslut om byte till en mer ingripande tilläggssanktion innebär att påföljden blir mer ingripande än vad som ursprungligen beslutats, bör det dock inte finnas något hinder mot att sådana beslut meddelas av övervakningsnämnd. Beslut som innebär att den ursprungligen meddelade tilläggssanktionen ersätts med en övervaknings- och kontrollsanktion som ska omfatta helghemarrest eller annat motsvarande förstärkningsinslag eller med hemarrest utgör dock, enligt vad som anförts i avsnitt 12.8.6.3 ovan, ett beslut om frihetsberövande. Därmed bör sådana beslut kunna överklagas till domstol med krav på skyndsam handläggning i domstolen. Enligt vår bedömning bör även beslut om byte till andra mer ingripande tilläggssanktioner kunna överklagas till domstol, se avsnitt 12.8.7.5 nedan.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
592
12.8.6.8 Beslut om verkställighet i anstalt
Vårt förslag: Beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verk-
ställas i kriminalvårdsanstalt ska meddelas av tingsrätt.
Behörig domstol ska i första hand vara tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att pröva andra frågor i anledning av bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet är belägen. Om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt, ska mål om verkställighet i anstalt även kunna tas upp av en domstol där brottmål mot den dömde är anhängigt eller av rätten i den ort där den dömde mer varaktigt uppehåller sig.
Om den dömde är omhändertagen när rätten meddelar ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt, får rätten besluta att den dömde ska vara fortsatt omhändertagen till dess att beslutet om verkställighet i anstalt vinner laga kraft.
Verkställighet i anstalt bör beslutas av tingsrätt
Enligt vad vi föreslår i avsnitt 12.8.3.6 ska det under vissa förutsättningar kunna beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt om inte den dömde fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. För den närmare innebörden av ett beslut om verkställighet i anstalt och förutsättningarna för ett sådant beslut hänvisas till det avsnittet och till författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 27 kap. 10 § BrB.
Enligt nuvarande reglering kan övervakningsnämnden, om den dömde allvarligt har åsidosatt sina åligganden enligt en dom på skyddstillsyn och det kan antas att de åtgärder som nämnden själv kan vidta kommer att bli utan verkan, vända sig till åklagare och begära att denne ska föra talan vid allmän domstol (tingsrätt) om undanröjande av skyddstillsynen. Undanröjande av villkorlig dom beslutas av allmän domstol (tingsrätt) på talan av åklagaren.
Även i ett system med villkorligt fängelse bör beslut om att den dömde ska verkställa det utdömda fängelsestraffet i anstalt meddelas av domstol. Ett sådant beslut är av så ingripande karaktär att det inte kan anses lämpligt att övervakningsnämnden ges beslutanderätten, även om det skulle finnas möjlighet att överklaga nämn-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
593
dens beslut till domstol. Med hänsyn till det sakliga samband som finns mellan påföljdsbestämningen i brottmål och beslut om verkställighet i anstalt, bör beslut om verkställighet i anstalt meddelas av allmän domstol. I enlighet med den normala instansordningen i allmän domstol bör således tingsrätt vara första instans vid prövning av en fråga om verkställighet i anstalt.
Frågan om hur ett mål om verkställighet i anstalt ska initieras vid tingsrätten i behandlas i avsnitt 12.8.9 nedan.
Behörig domstol bör i första hand vara tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd är belägen som har att pröva andra frågor i anledning av bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet
Enligt nuvarande ordning prövas frågan om undanröjande av villkorlig dom i första hand av den rätt som först avgjort det mål i vilket den villkorliga domen meddelades (38 kap. 3 § första stycket BrB), medan talan om undanröjande av en skyddstillsyn väcks antingen vid den tingsrätt inom vars område den övervakningsnämnd som har gjort framställningen om undanröjande är verksam eller vid den rätt som först avgjort det mål där skyddstillsynen dömdes ut (andra stycket i samma paragraf). I kommentaren till brottsbalken anges såvitt avser valet av domstol i de fall nämndens verksamhetsområde omfattar flera tingsrätters domkretsar, att det anses ligga i sakens natur att talan väcks vid den av dessa domstolar inom vars domkrets den dömde är bosatt eller annars mera varaktigt uppehåller sig.41
Av 38 kap. 3 § tredje stycket BrB framgår att både mål om undanröjande av villkorlig dom och mål om undanröjande av skyddstillsyn får tas upp av en domstol där ett brottmål mot den dömde är anhängigt eller av rätten i den ort där den dömde mer varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.
Frågan om vilken tingsrätt som ska kunna besluta att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt kan besvaras på olika sätt. Enligt vår bedömning kan följande alternativ komma i fråga:
41Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 38 kap. 3 §.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
594
1. Den tingsrätt som först avgjort det mål i vilket det villkorliga fängelsestraffet meddelades.
2. Tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att pröva andra frågor i anledning av bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet är belägen.
3. Tingsrätten inom vars domkrets det frivårdskontor där den dömde är inskriven är beläget.
4. Tingsrätten i den ort där den dömde har sitt hemvist eller annars varaktigt uppehåller sig.
5. En tingsrätt där ett nytt brottmål mot den dömde har anhängiggjorts.
Som motiveras närmare i avsnitt 12.8.6.9 nedan föreslår vi att den domstol som har att pröva ett ärende om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt ska ha möjlighet att besluta om en mindre ingripande åtgärd, såsom varning eller ändring av tilläggssanktionen, om förutsättningarna för verkställighet i anstalt inte anses uppfyllda. Vidare innebär våra förslag i avsnitt 12.8.7 nedan att ett beslut av övervakningsnämnd i anledning av bristande verkställighet ska kunna överklagas till domstol. Det kan således bli aktuellt för domstolen både att överpröva ett beslut i ett ärende om bristande verkställighet som har meddelats övervakningsnämnd och att som första instans pröva en talan om verkställighet i anstalt. Då bristande verkställighet bör leda till successivt upptrappade åtgärder, kommer det sannolikt ibland att finnas ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff som överklagats från övervakningsnämnden samtidigt som det väcks talan om verkställighet i anstalt av samma straff. Exempelvis kan förhållandena efter det att frågan om bristande verkställighet initierades ha ändrats och den dömdes bristande medverkan blivit allvarligare. Av praktiska skäl – för att undvika parallella processer som kan leda till motstridiga beslut – bör dessa ärenden prövas av samma domstol. Det bör således vara samma forumregler för väckande av talan om verkställighet i anstalt som för överklagande av övervakningsnämndens beslut i anledning av bristande verkställighet.
Enligt nuvarande reglering i 37 kap. 11 § första stycket BrB överklagas en övervakningsnämnds beslut i anledning av misskötsamhet såväl vid skyddstillsyn som efter villkorlig frigivning från (ovillkor-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
595
ligt) fängelse till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen (alternativ 2 ovan). Att övervakningsnämndens beslut överklagas till tingsrätten på orten förefaller logiskt och konsekvent. Ett upprätthållande av den ordningen talar för att beslut om verkställighet i anstalt ska meddelas av tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd är belägen som har att pröva andra frågor i anledning av bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet. Därmed kommer samma tingsrätt att pröva överklaganden av nämndens beslut och mål om verkställighet i anstalt. Med hänsyn till att övervakningsnämnden prövar ärenden från det frivårdskontor vid vilken den dömde är inskriven, torde det också innebära att såväl mål om verkställighet i anstalt som överklagade beslut från övervakningsnämnden prövas av en tingsrätt som är belägen förhållandevis nära den ort där den dömde har sitt hemvist.
Vad som möjligen kan tala emot en lösning av det nu angivna slaget är att det kan innebära att ärenden om verkställighet i anstalt kommer att koncentreras till vissa tingsrätter, med en ökad arbetsbörda vid dessa tingsrätter som följd. Vi har hämtat in uppgifter från Kriminalvården om vilka frivårdskontor som hör under respektive övervakningsnämnd. Uppgifterna framgår av tabellen nedan. I tabellen anges också vilken tingsrätt som skulle komma att överpröva övervakningsnämndens beslut respektive besluta i ärenden om verkställighet i anstalt om alternativ 2 ovan väljs.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
596
Övervakningsnämnd Frivårdskontor Tingsrätt Stockholm Fridhemsplan, Sollentuna och Södertörn
Stockholms
Uppsala Uppsala Uppsala Västerås Västerås Västmanlands Eskilstuna Eskilstuna och Nyköping Eskilstuna Linköping Linköping och Norrköping Linköpings Visby Visby Gotlands Örebro Örebro Örebro Helsingborg Helsingborg Helsingborgs Kristianstad Kristianstad och Karlskrona Kristianstads Malmö Malmö Malmö Ystad Ystad Ystads Kalmar Kalmar och Växjö Kalmar Halmstad Halmstad Halmstads Vänersborg Vänersborg Vänersborgs Borås Borås Borås Jönköping Jönköping Jönköpings Göteborg Göteborg Göteborgs Mariestad Skövde Skaraborgs Karlstad Karlstad Värmlands Borlänge Dalarna Falu Gävle Gävle och Hudiksvall Gävle Sundsvall Härnösand och Sundsvall Sundsvalls Östersund Östersund Östersunds Umeå Umeå Umeå Luleå Luleå Luleå
Av tabellen framgår att samtliga ärenden från Stockholmsområdet skulle komma att prövas av Stockholms tingsrätt om alternativ 2 väljs. Även i norra Sverige skulle ärendena koncentreras till ett fåtal tingsrätter.
Ett alternativ som i någon mån skulle minska problemet med att antalet ärenden i vissa delar av landet koncentreras till en eller ett fåtal tingsrätter, är att både överklagande av övervakningsnämndens beslut och ärenden om verkställighet i anstalt prövas av den tingsrätt inom vars domkrets det frivårdskontor där den dömde är inskriven är beläget (alternativ 3 ovan). Med en sådan ordning skulle t.ex. ärenden avseende personer från Stockholm fördelas på tre tings-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
597
rätter: Stockholms tingsrätt (ärenden avseende personer från frivården Fridhemsplan), Attunda tingsrätt (ärenden avseende personer från frivården Sollentuna) och Södertörns tingsrätt (ärenden avseende personer från frivården Södertörn). I övrigt skulle dock inte koncentrationen minska i någon mer avgörande omfattning. De tingsrätter som skulle tillkomma jämfört med tabellen ovan är Hudiksvalls tingsrätt (frivården Hudiksvall), Norrköpings tingsrätt (frivården Norrköping), Nyköpings tingsrätt (frivården Nyköping) och Ångermanlands tingsrätt (frivården Härnösand).
En reglering enligt alternativ 3 skulle innebära att reglerna för överklagande av övervakningsnämndens beslut i anledning av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff blir annorlunda än dem som gäller för överklagande av nämndens beslut om åtgärder på grund av misskötsamhet under villkorlig frigivning från ett ovillkorligt fängelsestraff. Med hänsyn härtill – och då koncentrationen av ärenden vid vissa tingsrätter inte bör leda till en alltför stor arbetsbörda – anser vi att detta alternativ är sämre än ovan redovisade alternativ 2.
Ett annat argument mot en lösning enligt alternativ 2 (och för övrigt även mot alternativ 3), är att beslut i anledning av bristande verkställighet av dagsböter inte i något fall ska meddelas av övervakningsnämnd, se våra förslag i avsnitt 16.5, och att det därmed krävs en särlösning för vilken domstol som ska fatta beslut om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med böter. Dessutom kan det framstå som ologiskt att behörig domstol i mål om verkställighet i anstalt ska bestämmas utifrån var övervakningsnämnden är belägen, då nämnden, i enlighet med vad vi föreslår i avsnitt 12.8.9 nedan, inte ska ha någon roll i sådana ärenden.
Vad som då kan övervägas är det första av de ovan beskrivna alternativen, att beslut om verkställighet i anstalt meddelas av den tingsrätt som först avgjort det mål i vilket det villkorliga fängelsestraffet meddelades. En sådan ordning motsvarar vad som i dag gäller beträffande talan om undanröjande av en villkorlig dom. Fördelen med den lösningen är att den kan användas oavsett vilken tilläggssanktion det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. Det kan också uppfattas som logiskt och rimligt att frågan om verkställighet i anstalt ”går tillbaka” till den domstol som ursprungligen prövat målet. En tillämpning av detta alternativ förutsätter dock – för att det inte ska uppstå parallella processer om bristande verkställighet vid olika domstolar – att även övervakningsnämndens beslut i anled-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
598
ning av bristande verkställighet överklagas till den domstol som först avgjort det mål i vilket det villkorliga fängelsestraffet dömdes ut. En sådan ordning får anses mindre lämplig, eftersom domstolen då kommer att ha att överpröva beslut från övervakningsnämnder som är belägna på helt andra platser i landet, beroende på att de dömda inte är bosatta på den ort där tingsrätten är belägen. Om den dömde är bosatt långt från den ort där tingsrätten är belägen, och därmed är inskriven vid ett frivårdskontor i en annan del av landet, kan det ställa till praktiska problem när ärendet om verkställighet i anstalt ska prövas.
En annan lösning skulle kunna vara att alltid välja alternativ 4 ovan, dvs. tingsrätten i den ort där den dömde har sitt hemvist. Även det alternativet skulle dock leda till negativa konsekvenser, eftersom det kan antas att de dömda kan komma att byta hemvistort, vilket kan få till följd att överklagande av övervakningsnämndens beslut och mål om verkställighet i anstalt hamnar i olika tingsrätter.
Sammantaget gör vi bedömningen att fördelarna med att övervakningsnämndens beslut överklagas till tingsrätten i den ort i vilken nämnden är belägen är så stora att utgångspunkten bör vara att beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt ska beslutas av tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd är belägen som har att pröva andra frågor i anledning av bristande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet. Det innebär att behörig domstol i ärenden om verkställighet i anstalt av villkorliga fängelsestraff som förenas med dagsböter får regleras i särskild ordning. Vi återkommer till den frågan i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 38 kap. 3 § BrB.
Mål om verkställighet i anstalt bör i vissa fall även kunna tas upp av en domstol där brottmål mot den dömde är anhängigt eller av rätten i den ort där den dömde mer varaktigt uppehåller sig
Enligt nuvarande reglering får mål om undanröjande av villkorlig dom eller skyddstillsyn även tas upp av en domstol där brottmål mot den dömde är anhängigt eller av rätten i den ort där den dömde mer varaktigt uppehåller sig (dvs. motsvarande alternativ 4 och 5 ovan), om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt. En sådan bestämmelse bör enligt vår bedömning finnas även när det gäller mål om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
599
Vid bedömningen av om det i det enskilda fallet är lämpligt att målet tas upp vid en annan domstol än domstolen i den ort där behörig övervakningsnämnd är belägen, måste särskilt beaktas huruvida något beslut från övervakningsnämnden i anledning av bristande verkställighet har överklagats till domstol. Om det finns ett sådant ärende hos tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen, bör även målet om bristande verkställighet i anstalt prövas där. Vi återkommer till denna fråga i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 38 kap. 3 § BrB.
Omhändertagande i avvaktan på lagakraftvunnet beslut
I avsnitt 12.8.5 ovan har vi föreslagit att det, om det uppkommer fråga om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med hemarrest eller kontraktsvård, ska finnas möjlighet för Kriminalvården att besluta att den dömde omedelbart ska omhändertas i avvaktan på domstolens prövning. Ett sådant beslut ska, enligt vad vi föreslår, prövas av övervakningsnämnd senast den första arbetsdagen efter beslutet.
Om övervakningsnämnden fastställer Kriminalvårdens beslut om omhändertagande, får omhändertagandet enligt förslaget pågå i högst en vecka. Det får dock förlängas i ytterligare en vecka om det finns synnerliga skäl. Om övervakningsnämnden inte har fastställt Kriminalvårdens beslut eller om det inte har meddelats något beslut om verkställighet i anstalt före det att tidsfristen har löpt ut, ska den dömde friges. Tidsfristen innebär att frågor om verkställighet i anstalt bör prövas skyndsamt av domstolen om den dömde är omhändertagen för att inte fristen ska löpa ut.
Om den dömde är omhändertagen när domstolen meddelar ett beslut om verkställighet i anstalt bör det, i likhet med vad som gäller i dag vid beslut om undanröjande av skyddstillsyn, finnas möjlighet för domstolen att besluta att denne ska vara fortsatt omhändertagen till dess att beslutet om verkställighet i anstalt vinner laga kraft.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
600
12.8.6.9 Rätt att besluta om en mindre ingripande åtgärd
Vårt förslag: Den myndighet eller den domstol som har rätt att
besluta om en åtgärd i anledning av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff, ska ha möjlighet att besluta om en mindre ingripande åtgärd om inte förutsättningarna för den mer ingripande åtgärden är uppfyllda.
Enligt nuvarande reglering kan domstolen enligt 28 kap. 9 § andra stycket BrB, om den gör bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl för att undanröja en skyddstillsyn, i stället besluta om sådana åtgärder i anledning av misskötsamhet som annars kan beslutas av övervakningsnämnd enligt 28 kap. 7 § BrB, dvs. föreskrifter enligt 26 kap. 15 § BrB, varning eller förlängd övervakningstid.
På motsvarande sätt bör det i det system med villkorligt fängelse som vi föreslår finnas möjlighet för en domstol som prövar en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt att i stället besluta om varning, förlängd prövotid eller förändrade tilläggssanktioner, om man inte finner att förutsättningarna för att besluta om verkställighet i anstalt är uppfyllda. Vidare bör övervakningsnämnden kunna besluta om varning, om den gör bedömningen att det är en tillräcklig åtgärd i stället för att förlänga prövotiden eller att besluta om byte av tilläggssanktion.
12.8.7 Överklagande
12.8.7.1 Utgångspunkter
Vårt förslag: Överklagande av övervakningsnämndernas beslut
om åtgärder vid bristande verkställighet ska som utgångspunkt prövas av tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Sådana ärenden ska prövas enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för prövning i hovrätten.
Ytterligare en fråga som måste övervägas är i vilken utsträckning olika beslut om åtgärder i anledning av bristande verkställighet ska kunna överklagas och vem som i så fall ska pröva överklagandet.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
601
Den reglering som gäller i dag innebär att övervakningsnämndernas beslut om åtgärder i anledning av misskötsamhet vid skyddstillsyn överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen (se 37 kap. 11 § BrB). Ärendena handläggs enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för prövning i hovrätten. På motsvarande sätt får beslut av övervakningsnämnd i anledning av misskötsamhet under prövotiden för villkorlig frigivning från fängelse överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen.
I enlighet med vad som anförts i avsnitt 12.8.6.9 ska en domstol som prövar en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt på grund av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff i stället kunna besluta om varning, förlängd prövotid eller byte till en lika ingripande eller mer ingripande tilläggssanktion. Eftersom en fråga om verkställighet i anstalt enligt vad som föreslås i avsnitt 12.8.6.8 ska beslutas av allmän domstol (dvs. tingsrätt som första instans), bör en rimlig utgångspunkt vara att de av övervakningsnämndernas beslut om åtgärder vid bristande verkställighet som ska kunna överklagas också ska prövas av tingsrätt. I likhet med vad som gäller när andra beslut av övervakningsnämnd överprövas av allmän domstol, bör övervakningsnämndens beslut i sådana fall överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen (se vidare härom i avsnitt 12.8.6.8). Det framstår också som rimligt att sådana ärenden, på samma sätt som andra ärenden som innebär överprövning av övervakningsnämndens beslut, prövas enligt lagen om domstolsärenden, och att det därmed ska krävas prövningstillstånd för prövning i hovrätten.
I det följande övervägs i vilken utsträckning och på vilket sätt olika beslut om åtgärder i anledning av bristande verkställighet bör kunna överklagas. Övervägandena utgår ifrån att de olika åtgärderna ska beslutas på det sätt som föreslås i avsnitt 12.8.6 ovan.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
602
12.8.7.2 Varning
Vårt förslag: Kriminalvårdens beslut om varning ska kunna
överklagas till den övervakningsnämnd inom vars verksamhetsområde det frivårdskontor där den dömde är inskriven är beläget. Övervakningsnämndens beslut ska i sin tur kunna överklagas till allmän domstol, dvs. tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Det ska krävas prövningstillstånd för prövning i hovrätten i ärenden där tingsrätten har prövat en fråga om varning.
I enlighet med vad vi har förslagit i avsnitt 12.8.6.4 ovan ska Kriminalvården kunna meddela den dömde en formell varning om han eller hon inte fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Beslut om varning ska, i enlighet med vad som föreslagits i avsnitt 12.8.6.9, också kunna meddelas av övervakningsnämnd, om nämnden inte finner tillräckliga skäl att besluta om förlängning av prövotiden eller byte av tilläggssanktion, eller av allmän domstol (tingsrätt i första instans), om domstolen inte finner tillräckliga skäl att besluta om verkställighet i anstalt.
Som anförts i avsnitt 12.8.6.4 är varning en förhållandevis mild åtgärd. Varningen innebär inte i sig att den dömde blir föremål för någon mer ingripande åtgärd än det villkorliga fängelsestraff och den tilläggssanktion som ursprungligen dömts ut. Det är först om den dömde inte efterkommer varningen som den kan få någon egentlig betydelse, eftersom det förhållandet att en varning redan har meddelats kan utgöra skäl att besluta om mer ingripande åtgärder om tilläggssanktionen inte fullgörs. En möjlig ordning skulle därmed kunna vara att ett beslut om varning inte får överklagas, utan att den dömdes eventuella invändningar mot varningen i stället ska beaktas när frågan om vidare åtgärder i anledning av den bristande verkställigheten prövas.
Samtidigt måste dock beaktas att en varning är ett formellt beslut, som innebär ett ingripande mot den dömde. Genom att en varning meddelas, har – i de flesta fall – den åtgärden uttömts, varvid mer ingripande åtgärder måste tillgripas om inte varningen leder till att tilläggssanktionen fullgörs. Om den dömde inte anser att han eller hon har brustit i verkställigheten på ett sådant sätt att det motiverat en varning, skulle han eller hon därmed kunna lida en rättsförlust om inte beslutet om varning går att angripa genom en
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
603
begäran om överprövning. Varningens status som en engångsåtgärd som i normala fall måste följas av en mer ingripande reaktion om inte verkställigheten förbättras, blir också tydligare om den kan angripas särskilt och inte kan ifrågasättas när det begärs mer ingripande åtgärder. Därtill kommer att övervakningsnämndens beslut om varning i anledning av misskötsamhet under prövotiden för villkorlig frigivning från ett ovillkorligt fängelsestraff kan överklagas (se 26 kap. 18 § och 37 kap. 11 § BrB). Detta är något som vi inte har för avsikt att förändra. Det får anses mindre lämpligt med en ordning där beslut om varning kan överklagas i sådana fall men inte om varningen meddelats i anledning av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff. Vi anser därför att ett beslut om varning bör kunna överklagas.
Med hänsyn till att beslut om varning även ska kunna meddelas av övervakningsnämnd som första instans (se vårt förslag i avsnitt 12.8.6.9), bör Kriminalvårdens beslut om varning överklagas till övervakningsnämnd. Behörig övervakningsnämnd bör, på samma sätt som vid överklagande av Kriminalvårdens beslut till nämnden i frågor som rör personer som frigetts villkorligt för ovillkorliga fängelsestraff, vara den nämnd inom vars verksamhetsområde det frivårdskontor där den dömde är inskriven är beläget (jfr 37 kap. 7 § BrB och hittillsvarande 37 kap. 8 § BrB).
Det förhållandet att ett beslut om varning är ett för den dömde mindre ingripande beslut skulle kunna anföras som skäl för att inte tillåta att övervakningsnämndens beslut i sin tur överklagas till domstol. Som angetts ovan finns det dock enligt nuvarande reglering möjlighet till prövning i allmän domstol av övervakningsnämndernas beslut om varning vid misskötsamhet under prövotiden för villkorlig frigivning från ett ovillkorligt fängelsestraff. Skälen för en möjlighet till överklagande får därmed anses väga tyngre än de effektivitetsvinster som kan sägas tala mot en sådan möjlighet.
I enlighet med vad som anförts inledningsvis bör övervakningsnämndens beslut överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Vid överklagande bör lagen om domstolsärenden gälla, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för prövning i hovrätten. Av 11 § lagen om domstolsärenden framgår att Kriminalvården ska vara motpart till den dömde i domstolen.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
604
12.8.7.3 Förlängd prövotid
Vårt förslag: Övervakningsnämndens beslut om förlängd prövo-
tid ska kunna överklagas till allmän domstol, dvs. tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Det ska krävas prövningstillstånd för prövning i hovrätten i ärenden där tingsrätten har prövat en fråga om förlängd prövotid.
Enligt vad vi har förslagit i avsnitt 12.8.6.5 ovan ska övervakningsnämnd kunna förlänga prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff, om den dömde inte fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med.
Med hänsyn till effekterna av att prövotiden förlängs, nämligen att den tid inom vilken domstolen kan besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt på grund av återfall i brott blir längre, bör det finnas möjlighet för den dömde att överklaga övervakningsnämndens beslut. I enlighet med vad som anförts inledningsvis (se avsnitt 12.8.7.1) bör överklagande ske till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Vid överklagande bör lagen om domstolsärenden gälla, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för överklagande till hovrätten.
12.8.7.4 Ändring av kontraktsvårdsplan
Vårt förslag: Övervakningsnämndens beslut om ändring av en
kontraktsvårdsplan ska kunna överklagas till allmän domstol, dvs. tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Det ska krävas prövningstillstånd för prövning i hovrätten i ärenden där tingsrätten har prövat en sådan fråga.
Enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 12.8.6.6 ovan ska övervakningsnämnd kunna besluta om ändring av innehållet i en kontraktsvårdsplan, t.ex. om det under verkställigheten visar sig att den dömde är i behov av någon annan form av vård eller behandling än den som framgår av planen eller om den ursprungligen beslutade vårdgivaren inte längre kan erbjuda den planerade vården.
Villkorligt fängelse med kontraktsvård är en för den dömde ingripande påföljd. Våra förslag i kapitel 9 och 10 innebär att ingripandegraden ska vara i huvudsak densamma som den hos ett ovill-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
605
korligt fängelsestraff av motsvarande längd som det villkorliga fängelsestraff som döms ut. Ingripandegraden ska vara densamma även om vårdplanen ändras. Med hänsyn till detta bör det finnas möjlighet för den dömde att överklaga ett beslut genom vilket övervakningsnämnden har ändrat den kontraktsvårdsplan som ursprungligen beslutats.
I enlighet med vad som angetts inledningsvis (se avsnitt 12.8.7.1) bör överklagande ske till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Vid överklagande bör lagen om domstolsärenden gälla, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för överklagande till hovrätten.
12.8.7.5 Byte av tilläggssanktion
Vårt förslag: Övervakningsnämndens beslut om att en tilläggs-
sanktion ska undanröjas och ersättas av en annan sådan sanktion (byte av tilläggssanktion) ska kunna överklagas till allmän domstol, dvs. tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Det ska krävas prövningstillstånd för prövning i hovrätten i ärenden där tingsrätten har prövat en fråga om byte av tilläggssanktion.
Mål om byte av tilläggssanktion ska prövas skyndsamt av domstolen.
Byte till en tilläggssanktion av samma ingripandegrad
Enligt vad vi har förslagit i avsnitt 12.8.6.7 ska övervakningsnämnd kunna undanröja en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med och ersätta den med en annan sådan sanktion.
Om tilläggssanktionen ersätts av en sanktion av samma ingripandegrad som den ursprungliga, blir inte den dömde föremål för ett strängare ingripande än vad som beslutades i den ursprungliga domen. Detta skulle möjligen kunna tala för att övervakningsnämndens beslut i sådana fall inte ska kunna överklagas. Vi har dock i avsnitt 12.8.6.3 gjort bedömningen att ett byte från en tilläggssanktion som inte innefattar något frihetsberövande inslag till en övervaknings- och kontrollsanktion som ska innefatta helghemarrest eller annat motsvarande förstärkningsinslag samt ett byte från en
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
606
vård- eller påverkanssanktion till hemarrest innebär ett beslut om frihetsberövande av den dömde som denne i enlighet med Europakonventionens artikel 5:4 ska ha rätt att få prövat i domstol. Som framgår av våra överväganden i det avsnittet innebär kravet på domstolsprövning att frågan i vart fall ska kunna överklagas till allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Därtill kommer att det, enligt vad vi utvecklar närmare i kommande avsnitt, bör finnas en möjlighet till prövning i domstol av ett beslut som innebär att en tilläggssanktion ersätts av en annan sanktion som är mer ingripande än den ursprungliga. För att undvika gränsdragningsproblem och för att systemet ska uppfattas som rättssäkert och de byten av tilläggssanktioner som sker ska vinna acceptans hos den dömde, bör det därför finnas möjlighet att överklaga även nämndens beslut om byte till en tilläggssanktion på samma ingripandenivå.
I enlighet med våra utgångspunkter i avsnitt 12.8.7.1 ovan bör överklagande ske till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Vid överklagande bör lagen om domstolsärenden gälla, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för överklagande till hovrätten.
Byte till en mer ingripande tilläggssanktion
Enligt vad vi har förslagit i avsnitt 12.8.6.7 ska övervakningsnämnd även kunna undanröja en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med och ersätta den med en ny sådan sanktion som är mer ingripande än den ursprungligen beslutade.
Ett beslut om byte till en mer ingripande tilläggssanktion kan i vissa fall, som t.ex. när den ursprungligen meddelade sanktionen ersätts med hemarrest, innebära ett beslut om frihetsberövande. I enlighet med den bedömning som vi gjort i avsnitt 12.8.6.3 bör ett sådant beslut därmed kunna överklagas till domstol. Även i övrigt får beslut om byte till en mer ingripande tilläggssanktion anses innebära ett sådant ingripande mot den dömde att det bör kunna överklagas till domstol.
I enlighet med våra utgångspunkter i avsnitt 12.8.7.1 ovan bör överklagande av övervakningsnämndens beslut ske till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Vid överklagande bör lagen om domstolsärenden gälla, vilket innebär att det krävs prövningstillstånd för överklagande till hovrätten.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
607
Krav på skyndsam handläggning
Europakonventionens krav på domstolsprövning av beslut som innebär att någon berövas friheten innefattar även ett krav på att domstolsprövningen ska ske snabbt. Som framgår av avsnitt 12.5.2 har kravet på snabb prövning prövats av Europadomstolen vid flera tillfällen, dock utan något enhetligt angivande av vad som ska anses vara en acceptabel handläggningstid. Det ligger också i sakens natur att skyndsamhetskravet kan ha olika betydelse beroende på vilken typ av frihetsberövande det är fråga om och övriga omständigheter. Klart är dock att kravet på snabb prövning omfattar alla instanser som prövar frihetsberövandet.
Europakonventionens krav på snabb prövning innebär att i vart fall sådana beslut om byte av tilläggssanktion som får till följd att den dömde ska fullgöra en övervaknings- och kontrollsanktion som innefattar helghemarrest eller motsvarande förstärkningsinslag eller att det villkorliga fängelsestraffet förenas med hemarrest måste prövas skyndsamt av domstolen. Enligt vår bedömning finns det skäl att kräva att även beslut om byte till andra tilläggssanktioner blir föremål för snabb prövning vid ett överklagande. Vi föreslår därför att samtliga mål som rör byte av tilläggssanktion ska prövas skyndsamt. Innebörden av skyndsamhetskravet får prövas från fall, varvid det bl.a. får beaktas hur lång tid som kvarstår av prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet och om det är fråga om byte till en tilläggssanktion som innefattar ett frihetsberövande av den dömde. Skyndsamhetskravet får anses mindre uttalat om bytet av tilläggssanktion inte innebär att den dömde blir frihetsberövad. Vi återkommer till innebörden av skyndsamhetskravet i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 38 kap. 19 § BrB.
12.8.7.6 Beslut om verkställighet i anstalt
Vårt förslag: Ett beslut om verkställighet i kriminalvårdsanstalt
ska kunna överklagas till hovrätten. Det ska inte krävas prövningstillstånd för att hovrätten ska ta upp frågan till prövning.
Mål om verkställighet i anstalt ska prövas skyndsamt av domstolen.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
608
Vi har i avsnitt 12.8.6.8 föreslagit att beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt ska meddelas av tingsrätt. I enlighet med den instansordning som gäller i allmän domstol bör tingsrättens beslut kunna överklagas till hovrätt. På samma sätt som vid överklagande av ett beslut om undanröjande av skyddstillsyn enligt nuvarande reglering bör det inte krävas prövningstillstånd för att hovrätten ska ta upp en fråga om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff till prövning.
Med hänsyn till Europakonventionens krav på snabb prövning av beslut som innebär att någon berövas friheten, bör det föreskrivas att mål om verkställighet i anstalt ska prövas skyndsamt av domstolen. Vi återkommer till innebörden av skyndsamhetskravet i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 38 kap. 19 § BrB.
12.8.7.7 Sammanfattning av beslutsgången enligt våra förslag
Åtgärd Beslutas av Överklagas till
Varning Kriminalvården Övervakningsnämnden inom vars
verksamhetsområde det frivårdskontor där den dömde är inskriven är beläget. Övervakningsnämndens beslut överklagas till tingsrätten i den ort där nämnden är belägen. Prövningstillstånd krävs för överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.
Förlängd prövotid Övervakningsnämnd Tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Prövningstillstånd krävs för överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt. Ändring av kontraktsvårdsplan
Övervakningsnämnd Tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Prövningstillstånd krävs för överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
609
Byte av tilläggssanktion
Övervakningsnämnd Tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Prövningstillstånd krävs för överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.
Verkställighet i anstalt
Tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att besluta om andra åtgärder i anledning av bristande verkställighet är belägen.
Hovrätt. Prövningstillstånd krävs inte.
Omhändertagande Övervakningsnämnd Tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Prövningstillstånd krävs för överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt.
12.8.8 Rätt för Kriminalvården att överklaga övervakningsnämndens beslut
12.8.8.1 Inledning
De förslag som vi lämnar i avsnitt 12.8.6 innebär att beslut om att förlänga prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff, beslut om att ändra en kontraktsvårdsplan och beslut om byte av tilläggssanktion ska meddelas av övervakningsnämnd. Övervakningsnämndens beslut ska enligt vad som föreslås i avsnitt 12.8.7 kunna överklagas till tingsrätt. En fråga som därmed bör övervägas är vem – utöver den dömde – som ska ha rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut i ärenden avseende bristande verkställighet av villkorliga fängelsestraff.
12.8.8.2 Nuvarande ordning
Enligt den ordning som gäller i dag beslutas åtgärder i anledning av misskötsamhet vid skyddstillsyn av övervakningsnämnd sedan Kriminalvården initierat frågan vid nämnden. Kriminalvården är inte part vid nämnden och framställer följaktligen inte heller något formellt yrkande om åtgärder i anledning av den misskötsamhet som görs gällande. Kriminalvården anger dock som regel vilken åtgärd man anser att övervakningsnämnden bör tillgripa i anledning av misskötsamheten. Som angetts i avsnitt 12.4.1 förekommer det att
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
610
ärendena i övervakningsnämnden föredras av en kriminalvårdstjänsteman. Vidare har en kriminalvårdstjänsteman alltid rätt att närvara när nämnden behandlar ett ärende som han eller hon handlägger. Även chefen för kriminalvårdsregionen har rätt att närvara vid övervakningsnämndens sammanträden.
De beslut som fattas av övervakningsnämnd är s.k. förvaltningsbeslut, vilket innebär att förvaltningslagen (1986:223) tillämpas vid handläggningen. Enligt 3 § förvaltningslagen gäller dock bestämmelser i annan lag eller i förordning, om de avviker från förvaltningslagens bestämmelser. Förutsättningarna för överklagande av förvaltningsbeslut regleras i 22 och 22 a §§förvaltningslagen. Enligt 22 § får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och om det kan överklagas. Enligt 22 a § förvaltningslagen ska beslut enligt lagen som huvudregel överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Denna bestämmelse gäller dock inte såvitt avser övervakningsnämndernas beslut, som enligt brottsbalkens bestämmelser överklagas till allmän domstol, se avsnitt 12.4.2 ovan.
Övervakningsnämndens beslut kan överklagas till tingsrätt. I och med att Kriminalvården inte är part vid övervakningsnämnden, och nämndens beslut därmed inte kan sägas gå Kriminalvården emot, har man inte rätt att överklaga nämndens beslut även om nämnden inte beslutar i enlighet med vad Kriminalvården har förespråkat. Det är med andra ord endast den dömde som har rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut.
12.8.8.3 Kritik mot nuvarande ordning
Som redovisats i avsnitt 12.3 ovan har Brå i den rapport från en kartläggning av frivårdspåföljderna som presenterades 2010 riktat kritik mot nuvarande hantering av misskötsamhet vid skyddstillsyn. Den bristfälliga hanteringen har – i vart fall till viss del – ansetts bero på att Kriminalvården inte har möjlighet att överklaga övervakningsnämndernas beslut och att det därmed inte bildas någon enhetlig praxis. Motsvarande kritik framfördes också i Kriminalvårdskommitténs betänkande från 2005, se avsnitt 12.6.3.6 ovan.
Under utredningsarbetet har Kriminalvården framfört att det förhållandet att man inte kan överklaga övervakningsnämndernas beslut har lett till brist på enhetlig praxis i ärenden om misskötsamhet.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
611
12.8.8.4 Överväganden och förslag
Vårt förslag: Kriminalvården ska ha rätt att överklaga övervak-
ningsnämndens beslut i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
Kriminalvården bör inte ges ställning som part vid övervakningsnämnden, utan rätten att överklaga ska i stället följa direkt av lag.
Det bör övervägas om Kriminalvården ska ha rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut
Det är viktigt att det skapas en enhetlig praxis kring hanteringen av bristande verkställighet av villkorliga fängelsestraff. Genom att det enligt nuvarande ordning endast är den dömde som ges möjlighet att överklaga ett beslut som övervakningsnämnden meddelat i anledning av misskötsamhet vid skyddstillsyn, har det inte bildats någon sådan enhetlig praxis i misskötsamhetsärenden. Misskötsamhet kan därmed komma att hanteras på olika sätt i olika delar av landet. De olika övervakningsnämndernas benägenhet att besluta om åtgärder vid olika typer av misskötsamhet och deras bedömning av vad som ska anses utgöra misskötsamhet får betydelse för i vilken utsträckning de lokala frivårdskontoren finner det ”värt besväret” att föra ett ärende till nämnden. Bristen på enhetlig praxis från högre instanser får därmed konsekvenser för vilka typer av ärenden som över huvud taget kommer till nämndens prövning.
Det nu sagda innebär att det bör övervägas om Kriminalvården i ett reformerat system ska ges möjlighet att överklaga övervakningsnämndernas beslut. Exempel på beslut som i sådana fall skulle kunna överklagas av Kriminalvården är när övervakningsnämnden har avslagit en begäran om förlängd prövotid eller om byte av tilläggssanktion.
Närmare om rätten att överklaga förvaltningsbeslut
Som redovisats i avsnitt 12.8.8.2 innebär regleringen i 22 § förvaltningslagen att förvaltningsbeslut – i den mån de är överklagbara – får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått denne emot.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
612
Enligt kommentaren till förvaltningslagen är det i första hand den som är part som har rätt att överklaga ett förvaltningsbeslut. Ett beslut kan dock angå också andra än parter. Allmän sett brukar det för rätt att överklaga i sådana fall krävas att beslutet antingen påverkar klagandens rättsliga ställning eller rör ett intresse som på något sätt erkänts av rättsordningen. Beslutet ska också ha gått klagande emot, vilket innebär att det på något sätt ska ha negativa verkningar för den som vill överklaga.42
Statliga myndigheter har rätt att överklaga en annan myndighets beslut när det är särskilt föreskrivet. Särskilda föreskrifter om rätt att överklaga en annan myndighets beslut finns i flera specialförfattningar, t.ex. för Trafikverket, Statens naturvårdsverk och länsstyrelsen i 76 § väglagen (1971:948), för de statliga väghållningsmyndigheterna i 15 kap. 1 § trafikförordningen (1998:1276) och för bl.a. Transportstyrelsen i 13 kap. 14 § plan- och bygglagen (2010:900). Därutöver innebär den s.k. tvåpartsprocessen vid domstolsprövning av förvaltningsbeslut, vilken regleras i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291), att en förvaltningsmyndighet som meddelar ett beslut som överklagas av en enskild till förvaltningsrätten blir den enskildes motpart i domstolsförfarandet. Myndigheten blir därmed också berättigad att överklaga domstolens avgörande, om domstolen ändrar det överklagade beslutet.43 Tvåpartsprocessen infördes 1996 och syftade framför allt till att förbättra förutsättningarna för prejudikatbildning på förvaltningsprocessens område.44 Motsvarande bestämmelse finns i 11 § lagen (1996:242) om domstolsärenden såvitt avser förvaltningsmyndighets beslut som överklagats till allmän domstol.45 I sådana fall blir alltså förvaltningsmyndigheten den enskildes motpart i den allmänna domstolen. Från sistnämnda bestämmelse görs dock undantag i 37 kap. 11 § första stycket BrB, där det föreskrivs att övervakningsnämnden inte ska vara part i ärenden om överklagande av nämndens beslut. Undantaget infördes 2011 i samband med att instansordningen i kriminalvårdsmål ändrades så att övervakningsnämndernas beslut överklagas till tingsrätt. Det har inte motiverats närmare i förarbetena.46 Då inte heller Kriminalvården får partsställning i dom-
42 Hellners och Malmqvist, Förvaltningskommentaren – en kommentar på Internet, kommentaren till 22 §. 43A.a. 44Prop. 1995/96:22 s. 74 ff. 45 Bestämmelsen motiveras i prop. 1995/1996:115, varvid bl.a. hänvisas till uttalandena i prop. 1995/96:22 (se föregående not). 46 Se prop. 2009/10:135 s. 104 och 208.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
613
stolen får den dömde därmed inte någon motpart om han eller hon överklagar ett beslut som övervakningsnämnden har meddelat.
En förutsättning för att Kriminalvården ska kunna ges rätt att överklaga övervakningsnämndernas beslut är därmed antingen att Kriminalvården ges ställning som part vid nämnden eller att det särskilt föreskrivs att Kriminalvården ska ha en sådan rätt.
Kriminalvården bör inte vara part vid övervakningsnämnden
Ett sätt att ge Kriminalvården rätt att överklaga övervakningsnämndernas beslut i ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse är, som angetts i det föregående, att Kriminalvården får ställning som part vid nämnden. Vi har därför övervägt en sådan förändring.
En partsställning för Kriminalvården skulle medföra vissa fördelar genom att övervakningsnämndernas roll som domstolsliknande organ skulle förtydligas. En ordning där Kriminalvården för talan vid övervakningsnämnden och agerar som motpart till den dömde skulle innebära att nämnden bli mer fristående från Kriminalvården än enligt dagens system. Det skulle därmed bli tydligare för den dömde att övervakningsnämnden inte är en del av Kriminalvården, utan en självständig myndighet som har att opartiskt pröva frågan om han eller hon har brustit i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet och vilka åtgärder som i sådana fall ska vidtas. Vad Kriminalvården yrkat vid övervakningsnämnden skulle då bilda ram för handläggningen.
En sådan ordning är emellertid inte invändningsfri. En tänkbar invändning är att övervakningsnämnderna i realiteten inte är tillräckligt fristående från Kriminalvården för att det ska vara lämpligt att myndigheten uppträder som part vid nämnden. Som redovisats i avsnitt 12.4.1 hanteras övervakningsnämndernas administration i dag av Kriminalvården. Kriminalvårdens huvudkontor sköter övervakningsnämndernas centrala administration, såsom mottagande av verksamhetsberättelse, utbetalning av arvoden, registrering av uppgifter och framtagande av viss statistik. Därutöver sköts administrationen åt respektive övervakningsnämnd av särskilt utsedda tjänstemän på frivårdskontoren, i den mån inte uppgifterna hanteras av nämndens sekreterare. Övervakningsnämnderna ska dessutom enligt 5 § förordningen med instruktion för övervakningsnämnderna varje år ge in en verksamhetsberättelse till Kriminalvården.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
614
Varje övervakningsnämnd är dock en egen myndighet. Som beskrivs i avsnitt 12.4.1 utses ordförande och vice ordförande i övervakningsnämnden av Domarnämnden, medan övriga ledamöter utses av landstings- eller kommunfullmäktige. För ledamöterna gäller samma jävsregler som för domare, vilket bl.a. bör innebära att de inte får ha någon annan anknytning till Kriminalvården och dess verksamhet. Ordföranden och viceordföranden i övervakningsnämnden är som regel domare vid tingsrätten eller i hovrätten på den ort i vilken nämnden är belägen. Nämndens sekreterare, som ansvarar för en del av administrationen, utses av nämnden och har inte heller någon koppling till Kriminalvården. Övervakningsnämnderna torde också uppfatta sig som självständiga i förhållande till Kriminalvården.
Det förhållandet att Kriminalvården handhar vissa av övervakningsnämndernas administrativa uppgifter och att nämnderna håller sina sammanträden i Kriminalvårdens lokaler är motiverat av rent praktiska skäl. Nämnderna har inte några egna lokaler att tillgå och är inte heller tillräckligt stora för att kunna sköta sin administration helt på egen hand. Utöver administrationen och lokalgemenskapen har nämnderna inte något samröre med Kriminalvården och dess ledamöter är helt fristående från Kriminalvården. Enligt vår bedömning är övervakningsnämnderna därmed tillräckligt fristående från Kriminalvården för att det inte – utifrån den aspekten – ska anses finnas något hinder mot att Kriminalvården skulle kunna utgöra part vid nämnden.
I Kriminalvårdens roll som verkställande myndighet ingår att stödja och hjälpa den dömde, för att på så sätt verka för att denne inte åter ska göra sig skyldig till brott. En invändning mot en ordning där Kriminalvården uppträder som part vid övervakningsnämnden skulle därför kunna vara att Kriminalvården får dubbla roller i förhållande till den dömde, vilket kan rubba den dömdes förtroende för Kriminalvården.
Vi har i avsnitt 11.2.1 gjort bedömningen att Kriminalvårdens huvudsakliga ansvar är att se till att den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med blir verkställd i enlighet med domen och/eller verkställighetslagstiftningen. I den mån tilläggssanktionen inte fullgörs ankommer det på Kriminalvården att antingen vidta egna åtgärder för att sanktionen ska bli fullgjord eller, om det inte är möjligt eller tillräckligt, gå vidare till övervakningsnämnden med begäran om mer ingripande åtgärder. I det påföljdssystem som vi föreslår har Kriminalvården således i första
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
615
hand en verkställande och kontrollerande funktion. En annan sak är att Kriminalvården under verkställigheten ska arbeta på ett sätt som är inriktat på att minska risken för fortsatt brottslighet från den dömdes sida, vilket kan innefatta att den dömde erbjuds stöd och hjälp i olika avseenden.
Det förhållandet att det ankommer på Kriminalvården att kontrollera verkställigheten och att vidta åtgärder om den dömde inte fullgör de åligganden som följer av tilläggssanktionen innebär att Kriminalvården, oavsett om man är part vid övervakningsnämnden eller inte, har något av en motpartsroll i förhållande till den dömde. Redan med dagens reglering torde de som döms till en icke frihetsberövande påföljd uppfatta Kriminalvården – som ju är den som har anmält saken till nämnden – som sin motpart i ärenden om misskötsamhet vid övervakningsnämnden. Denna uppfattning kommer snarast förstärkas i det system med villkorligt fängelse som vi föreslår, eftersom Kriminalvårdens kontrollerande funktion förstärks. Att Kriminalvården skulle få dubbla roller i förhållande till den dömde är således enligt vår bedömning inte heller det ett tillräckligt skäl för att avstå från att införa en ordning där myndigheten är part vid övervakningsnämnden.
Övervakningsnämnden fattar i dag beslut om åtgärder i anledning av misskötsamhet dels beträffande personer som dömts till skyddstillsyn, dels för personer som frigetts villkorligt från (ovillkorligt) fängelse. Vi har inte sett som vår uppgift att ändra övervakningsnämndens uppgifter när det gäller åtgärder beträffande personer som är villkorligt frigivna från fängelse. Inte heller anser vi att det ligger i vårt uppdrag att förändra Kriminalvårdens roll i förhållande till nämnden i sådana ärenden. Det skulle därmed kunna göras gällande att det kan uppstå tillämpningsproblem om Kriminalvården ges partsställning vid övervakningsnämnden såvitt avser bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse, men inte ges motsvararande roll i ärenden om misskötsamhet efter villkorlig frigivning. Inte heller detta kan dock anses vara ett tillräckligt skäl för att avstå från att föreslå att Kriminalvården ska vara part vid övervakningsnämnden i ärenden om bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. För det fall en sådan ordning införs, bör det i stället övervägas om motsvarande förändring bör göras såvitt avser ärenden om misskötsamhet efter villkorlig frigivning. Detta är dock, som nämnts, något vi anser ligger utanför vårt uppdrag.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
616
De invändningar som hittills anförts mot att Kriminalvården ska vara part vid övervakningsnämnden kan alltså enligt vår bedömning bemötas och utgör inte tillräckliga skäl mot en sådan ordning. Trots det har vi stannat vid att inte lämna ett sådant förslag. Det avgörande skälet för detta ställningstagande är att en partsställning för Kriminalvården skulle få processrättsliga konsekvenser som är både svårlösta och svåröverblickbara.
För det första är Kriminalvården en egen myndighet som kommer att ha att fatta självständiga beslut om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. Såvitt vi har kunnat finna förekommer det inte i något annat sammanhang att en förvaltningsmyndighet uppträder som part vid en annan förvaltningsmyndighet i ärenden som rör den förstnämnda myndighetens verksamhet.
För det andra torde en förutsättning för att Kriminalvården ska kunna utgöra part vid övervakningsnämnden vara att Kriminalvården för talan vid nämnden och därvid framställer ett formellt yrkande om vilka åtgärder man anser att nämnden ska besluta om i anledning av den bristande verkställigheten. Väckande av talan förekommer i domstol, där den part som vänder sig till domstolen för talan och framställer yrkande om vad han eller hon anser att domstolen ska besluta. Ärenden vid en förvaltningsmyndighet initieras i stället regelmässigt genom en anmälan, en ansökan eller ett överklagande. En ordning där Kriminalvården har att väcka talan vid övervakningsnämnden skulle därmed avvika från vad som i övrigt gäller för initierande av ärenden vid förvaltningsmyndigheter.
Om Kriminalvården ska framställa ett yrkande vid övervakningsnämnden uppstår dessutom frågan huruvida yrkandet ska vara bindande för nämnden, så att det inte får beslutas om mer ingripande åtgärder än de som Kriminalvården har yrkat. Om så ska vara fallet blir det en betydande förändring i förhållande till den fria prövning som övervakningsnämnderna gör i dag och som får anses utgöra fördelen med ett prövningsförfarande i nämnd. Handläggningen kan på ett onödigt sätt komma att tyngas av processuella frågor. Enligt vår bedömning är en sådan förändring knappast motiverad.
Sammantaget gör vi bedömningen att en ordning där Kriminalvården uppträder som part vid övervakningsnämnden får processrättsliga konsekvenser som inte rimligen kan eller bör hanteras inom ramen för denna utredning. Vi har därför stannat vid att inte föreslå en sådan ordning.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
617
Det bör föreskrivas i brottsbalken att Kriminalvården har rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut
Som anförts i det föregående finns det i andra sammanhang särskilda föreskrifter som ger myndigheter rätt att överklaga andra myndigheters beslut. Sådana föreskrifter ger inte den myndighet som ges klagorätt ställning som part i processen vid den beslutande myndigheten, utan endast en rätt att överklaga beslutet till högre instans och därmed uppträda som part i den högre instansen.
En bestämmelse som ger Kriminalvården rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut i ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse skulle innebära att såväl den enskilde som Kriminalvården får rätt att överklaga sådana beslut. Det skulle därmed ges förutsättningar för en praxisbildning på området, utan att Kriminalvårdens roll under förfarandet vid övervakningsnämnden förändras på det sätt som skulle bli fallet om Kriminalvården ges partsställning vid nämnden. Vi föreslår därför att det införs en sådan bestämmelse. Bestämmelsen bör lämpligen tas in i brottsbalken, i anslutning till de bestämmelser som reglerar möjligheten att överklaga övervakningsnämndens beslut till domstol (se 37 kap. 11 § BrB).
I enlighet med vad vi anfört ovan anser vi inte att det ligger i vårt uppdrag att förändra Kriminalvårdens roll i förhållande till nämnden i ärenden om åtgärder beträffande personer som är villkorligt frigivna från (ovillkorligt) fängelse. Vårt förslag innebär därför inte att Kriminalvården ska ha rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut i sådana ärenden. Då problemen med bristande enhetlighet även torde gälla den typen av beslut, kan det dock finnas skäl att överväga om motsvarande förändring bör göras såvitt avser ärenden om misskötsamhet efter villkorlig frigivning. Detta är dock, som nämnts ovan, något som i sådana fall får tas upp i ett annat sammanhang.
Närmare om Kriminalvårdens roll vid övervakningsnämnden
Vårt förslag innebär att Kriminalvården ska ha rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut i ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. Som nämnts ovan innebär det dock inte att Kriminalvårdens roll vid handläggningen av ärendet i nämnden förändras. Kriminal-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
618
vården har alltså alltjämt att initiera ärendet vid övervakningsnämnden på det informella sätt som sker i dag, utan att få ställning som part och utan att behöva ange något formellt yrkande vid nämnden. På samma sätt som i dag är övervakningsnämnden inte bunden vid Kriminalvårdens uppfattning om vilka åtgärder som bör vidtas i anledning av den bristande verkställigheten, utan nämnden kan besluta om såväl mer ingripande som mindre ingripande åtgärder. Det finns inte heller något som hindrar att övervakningsnämnden ex officio – på eget initiativ – meddelar beslut i anledning av bristande verkställighet. Dock ligger det i sakens natur att nämnden är beroende av uppgifter från Kriminalvården om hur den dömde har fullgjort tilläggssanktionen och hur Kriminalvården har agerat i anledning av brister i verkställigheten. Detta är inte någon förändring i förhållande till vad som gäller i dag i ärenden om åtgärder i anledning av misskötsamhet av skyddstillsyn eller efter villkorlig frigivning från fängelse.
12.8.9 Talan vid domstol om bristande verkställighet
12.8.9.1 Inledning
Vi har i avsnitt 12.8.6.8 föreslagit att ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff till följd av bristande verkställighet ska verkställas i anstalt ska meddelas av domstol, med tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att besluta om andra åtgärder i anledning av bristande verkställighet av villkorligt fängelse är belägen som första instans.
Den fråga som därmed finns anledning att överväga är hur en fråga om verkställighet i anstalt ska initieras vid tingsrätten.
12.8.9.2 Nuvarande ordning
Om den dömde allvarligt har åsidosatt sina åligganden till följd av en dom på skyddstillsyn och det kan antas att de åtgärder som övervakningsnämnden kan vidta blir utan verkan, ska nämnden enligt 28 kap. 8 § BrB begära att åklagare vid domstol för talan om att skyddstillsynen ska undanröjas. Ett beslut om att överlämna ärendet till åklagaren förutsätter att övervakningsnämnden får information från Kriminalvården om och på vilket sätt den dömde allvarligt har misskött påföljden.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
619
12.8.9.3 Överväganden och förslag
Vårt förslag: Talan i domstol om att ett villkorligt fängelsestraff
ska verkställas i anstalt till följd av bristande verkställighet av en tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med ska föras av Kriminalvården.
Kriminalvården ges rätt att få ut uppgifter ur misstankeregistret om att åtal har väckts, om uppgifterna behövs för att avgöra vid vilken tingsrätt ett mål om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff bör anhängiggöras.
Kriminalvården åläggs skyldighet att underrätta Åklagarmyndigheten när talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt har väckts, så att Åklagarmyndigheten kan avgöra vid vilken tingsrätt ett eventuellt åtal för ny brottslighet bör väckas.
Det bör övervägas om Kriminalvården ska föra talan vid domstol om verkställighet i anstalt
Som vi utvecklar närmare i avsnitt 12.8.2.5 innebär nuvarande ordning att kraven för undanröjande av en skyddstillsyn är förhållandevis högt ställda, något som bekräftas av Högsta domstolens beslut i rättsfallet NJA 2011 s. 511 (se avsnitt 12.2.3.2 ovan). Därtill kommer att beslutsvägen vid undanröjande är förhållandevis lång. Kriminalvården initierar frågan om misskötsamhet och eventuellt undanröjande vid övervakningsnämnden, som i sin tur har att begära att åklagaren ska föra talan vid domstol om att skyddstillsynen ska undanröjas och ersättas av en annan påföljd. Därefter ska åklagaren ta ställning till om talan ska väckas innan ärendet överlämnas till domstol för prövning.
Beslutsgången skulle onekligen bli snabbare, och sannolikt även mer effektiv, om Kriminalvården får initiera mål om beslut om verkställighet i anstalt i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion direkt vid tingsrätten. Genom en sådan ordning skulle åklagarna, som inte i övrigt till någon del hanterar ärenden om bristande verkställighet och som är beroende av information från Kriminalvården för att kunna avgöra allvaret i den bristande verkställigheten och i vilken utsträckning åtgärder har vidtagits tidigare, inte behöva ta ställning till i vilka fall talan om verkställighet i anstalt ska väckas. Inte heller skulle det krävas något beslut i över-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
620
vakningsnämnd för att frågan om bristande verkställighet ska initieras vid domstolen. Vi har därför funnit anledning att överväga om Kriminalvården ska ges en sådan rätt.
Åklagare ska inte i övrigt hantera ärenden om bristande verkställighet av tilläggssanktioner i anstalt
De förslag som vi hittills har lämnat innebär att beslut om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse, med undantag för beslut om verkställighet i anstalt, ska meddelas av Kriminalvården eller av övervakningsnämnd. Sådana ärenden ska enligt vårt förslag inte till någon del hanteras av åklagare. Det innebär att åklagare inte kommer att ha någon insyn i verkställigheten före det att det uppstår en fråga om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt. Om talan om verkställighet i anstalt ska föras av åklagare kommer denne därmed – på samma sätt som enligt nuvarande reglering – att vara beroende av att Kriminalvården lämnar information om att den dömde har brustit i verkställigheten, på vilket sätt detta skett och vilka åtgärder som vidtagits i anledning av den bristande verkställigheten.
Enligt vår bedömning skulle det, både av resursmässiga och tidsmässiga skäl, vara en fördel om talan om verkställighet i anstalt i stället kan föras direkt av Kriminalvården, som är den myndighet som har tillgång till information om hur verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet har fortskridit.
Det finns inget formellt hinder mot att Kriminalvården utgör den dömdes motpart i mål om verkställighet i anstalt
På samma sätt som när det gäller frågan om Kriminalvården bör vara part vid övervakningsnämnden i ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse, se avsnitt 12.8.8.4 ovan, kan det ifrågasättas om det är lämpligt att Kriminalvården utgör den dömdes motpart i mål om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff. Det kan hävdas att Kriminalvården skulle få dubbla roller gentemot den dömde, dels rollen som stöd och hjälp under verkställigheten, dels en mycket tydlig kontrollerande och övervakande roll.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
621
Som anförts i avsnitt 12.8.8.4 gör vi dock bedömningen att Kriminalvårdens kontrollerande roll kommer att förstärkas och förtydligas i det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår, och det alldeles oavsett vilken roll Kriminalvården får i ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktionen. Ur den dömdes synvinkel kommer Kriminalvården med all sannolikhet att ses som motpart i sådana ärenden även om åklagaren skulle föra talan om verkställighet i anstalt efter anmälan från övervakningsnämnden, eftersom det är Kriminalvården som initierar ärendet vid nämnden. Vi kan därmed inte se att det skulle finnas något formellt hinder mot att Kriminalvården blir den dömdes motpart i mål om verkställighet i anstalt. Snarare kan Kriminalvården vara tydligare gentemot den dömde om vad som krävs under verkställigheten, om det är myndigheten själv som har instrumenten för att reagera mot bristande verkställighet.
Processuella konsekvenser
En annan invändning mot en ordning där Kriminalvården ska väcka talan om verkställighet i anstalt, är att det finns risk för dubbla processer om Kriminalvården samtidigt ges rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut i ärenden om bristande verkställighet. Vad som särskilt kan ge upphov till sådana farhågor är att domstolen, i enlighet med vad vi har föreslagit i avsnitt 12.8.6.9, ska kunna besluta om förlängd prövotid eller byte av tilläggssanktion om den bedömer att förutsättningarna för verkställighet i anstalt inte är uppfyllda. Det kan därmed förekomma att en fråga om förlängd prövotid eller byte av tilläggssanktion blir föremål för domstolsprövning samtidigt som det förs talan om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Detta problem torde dock kunna uppstå även om talan om verkställighet i anstalt ska föras av åklagare, då det inte finns något som hindrar att ett beslut om förlängd prövotid eller byte av tilläggssanktion överklagas av den enskilde samtidigt som övervakningsnämnden i ett nytt ärende lämnar framställning till åklagare om att denne ska väcka talan om att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Därtill kommer att vi i avsnitt 12.8.6.8 har föreslagit att mål om verkställighet i anstalt enligt huvudregeln ska prövas av tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att pröva andra frågor i anledning av bristande verkställighet av det villkor-
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
622
liga fängelsestraffet är belägen. I den mån parallella processer uppstår ska de således handläggas av samma domstol, och det bör därmed genom gemensam handläggning av ärendena finnas förutsättningar att undvika motstridiga beslut.
En annan tänkbar invändning är att det förhållandet att domstolen ska kunna besluta om sådana åtgärder som det i första hand ankommer på övervakningsnämnden att besluta om kan få till följd att Kriminalvården avstår från att vända sig till övervakningsnämnden och i stället riktar sig direkt till domstolen med begäran om verkställighet i anstalt. Enligt vår bedömning bör dock inte risken för en sådan effekt överdrivas. Det ankommer på Kriminalvården att se till att ärenden om bristande verkställighet i första hand prövas av övervakningsnämnden samt att talan om verkställighet i anstalt endast väcks i de fall då det inte anses tillräckligt med en sådan mindre ingripande åtgärd som nämnden kan besluta om. Det förhållandet att Kriminalvården ges rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut för det fall att nämnden inte anser att det finns skäl att vidta någon åtgärd eller beslutar om en mindre ingripande åtgärd än vad Kriminalvården har föreslagit, innebär också att en minskad risk för att Kriminalvården ska vända sig direkt till domstolen i ärenden där det är tillräckligt med en mindre ingripande åtgärd.
En situation då det enligt vår bedömning däremot skulle kunna uppstå problem är när åklagare väcker nytt åtal mot en person samtidigt som det pågår ett mål om att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt eller tvärtom. I sådana fall bör åtalet för den nya brottsligheten och målet om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt lämpligen prövas vid samma domstol.
Enligt nuvarande reglering i 19 kap. 1 § första stycket RB är laga domstol i brottmål i första hand rätten i den ort där brottet förövades. Åtal får dock enligt tredje stycket i samma paragraf också tas upp av den rätt där den misstänkte har att svara i tvistemål i allmänhet eller av rätten i den ort där den misstänkte mer varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.
Mål om verkställighet i anstalt ska, i enlighet med vad vi föreslår i avsnitt 12.8.6.8, enligt huvudregeln tas upp vid rätten i den ort där den övervakningsnämnd är belägen som har att pröva andra frågor om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av villkorligt fängelse. I de allra flesta fall torde det vara rätten i den ort där den
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
623
misstänkte mer varaktigt uppehåller sig. Genom tillämpning av regleringen i 19 kap. 1 § tredje stycket RB torde åklagaren därmed i många fall ha möjlighet att väcka åtal för ny brottslighet vid den tingsrätt som redan handlägger ett mål om verkställighet i anstalt.
Om åklagaren har väckt åtal mot den dömde för ny brottslighet när Kriminalvården ska väcka talan om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff, ska enligt vad vi föreslår i avsnitt 12.8.6.8 målet om verkställighet i anstalt kunna tas upp av den domstol där det nya brottmålet är anhängigt.
I ett system där talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt ska väckas av Kriminalvården, är dock en förutsättning för att ett sådant mål och åtal för ny brottslighet ska anhängiggöras vid samma domstol att Kriminalvården känner till att åtal har väckts för ny brottslighet respektive att Åklagarmyndigheten känner till att det finns ett pågående mål om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff.
Uppgift om att åtal har väckts för brott finns i det av Rikspolisstyrelsen förda misstankeregistret, se 2 § första stycket 4 förordningen (1999:1135) om misstankeregister. Av 2 § första stycket lagen (1998:621) om misstankeregister framgår att registret ska föras för att underlätta tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke om brott som behövs i verksamhet hos
polismyndigheter, Skatteverket, Tullverket och Kustbevakningen för att samordna förundersökningar mot en person och för att förebygga, upptäcka och utreda brott,
åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal samt
hos polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighetsprövning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i författning.
Enligt 5 § lagen om misstankeregister ska uppgifter ur registret lämnas ut om det begärs av polismyndighet, Skatteverket, Tullverket, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten eller allmän domstol för verksamhet som avses i 2 § första stycket och om det begärs av myndighet i övrigt i den utsträckning som regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver det eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
624
Särskilda föreskrifter om rätt till uppgifter ur registret finns i 3 och 4 §§ förordningen om misstankeregister. I 3 § finns bestämmelser om rätt för statsråd, åklagarmyndighet, polismyndighet, Tullverket, länsstyrelse, Transportstyrelsen, Migrationsverket, Statens Kriminaltekniska laboratorium, passmyndighet utom riket, migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen att få ut uppgifter. Därutöver har enligt 4 § vissa myndigheter rätt att få uppgifter om brott för vilket åtal väckts. Enligt 4 § 2 har Kriminalvården rätt att få ut sådana uppgifter i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som bl.a. övervakare, förtroendeman eller personutredare. Kriminalvården har vidare enligt 4 § 3 rätt att få ut uppgifter om brott för vilket åtal väckts när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen (1994.451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. Slutligen har Kriminalvården enligt 4 § 4 rätt att få ut sådana uppgifter i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller. Av 6 § framgår att Kriminalvården får ha direktåtkomst till de uppgifter i misstankeregistret som man har rätt att få ut.
Regleringen i 3 och 4 § förordningen om misstankeregister ger därmed inte Kriminalvården rätt att få ut uppgifter om att åtal har väckts om uppgifterna behövs för att avgöra vid vilken tingsrätt ett mål om verkställighet i anstalt bör anhängiggöras. En sådan rätt skulle, tillsammans med bestämmelsen i 6 § om direktåtkomst till registret, innebära att Kriminalvården gavs möjlighet att undersöka om nytt åtal har väckts mot den dömde och i sådana fall föra talan om verkställighet i anstalt vid den domstol som prövar det nya åtalet. Vidare skulle Kriminalvården i en sådan situation kunna göra bedömningen att talan om verkställighet i anstalt inte behöver väckas, om det är framstår som uppenbart att den frågan kommer att hanteras i det nya brottmålet. Vi föreslår därför att 4 § förordningen om misstankeregister kompletteras med en bestämmelse som ger Kriminalvården rätt att få ut uppgifter ur misstankeregistret om det behövs för att avgöra vid vilken tingsrätt talan om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff bör väckas.
När det sedan gäller möjligheten för Åklagarmyndigheten att få tillgång till uppgifter om att det finns ett pågående mål om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, ligger det närmast till hands att överväga förändringar i den lagstift-
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
625
ning som finns om behandling av personuppgifter inom kriminalvården.
Lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården gäller enligt 1 § vid behandling av personuppgifter i Kriminalvårdens verksamhet i fråga om personer
1. som är föremål för personutredning,
2. som är häktade,
3. som är dömda till fängelse,
4. som är dömda till skyddstillsyn,
5. som är dömda till villkorlig dom med föreskrift om samhälls-
tjänst,
6. som är ålagda fängelse som förvandlingsstraff för böter eller vite,
7. som på grund av utländsk dom ska verkställa sådan påföljd som
avses i 3–6 i Sverige,
8. som på annan grund är intagna i häkte eller kriminalvårdsanstalt,
eller
9. som annars transporteras av Kriminalvårdens transporttjänst.
Som framgår av våra författningsförslag föreslår vi att denna bestämmelse ändras och anpassas efter de påföljder som ingår i det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår.
Enligt 3 § första stycket i lagen enligt dess nuvarande lydelse får Kriminalvården behandla personuppgifter bara om det behövs för att
1. myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter i enlighet med
vad som föreskrivs i lag eller förordning,
2. underlätta tillgången till sådana uppgifter om verkställighet av
påföljd eller häktning som rättsväsendets myndigheter behöver, eller
3. upprätthålla säkerheten och förebygga brott under den tid som
en åtgärd enligt 1 § 2–9 pågår.
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
626
Genom regleringen i punkten 2 får det anses finnas förutsättningar för Kriminalvården att behandla personuppgifter för att se till att Åklagarmyndigheten får uppgift om att Kriminalvården har väckt talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt.
Enligt 3 § förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården får i fråga om de personer som avses i 1 § lagen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården, i den utsträckning det är nödvändigt för det ändamål för vilket behandlingen utförs, vissa personuppgifter behandlas, exempelvis namn och vissa andra personuppgifter, brott för vilken den registrerade är skäligen misstänkt samt uppgifter om verkställigheten av påföljd.
Av 34 § förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården framgår att Kriminalvården ska föra ett register, centrala kriminalvårdsregistret, över personer som har dömts till fängelse, skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst, som har ålagts förvandlingsstraff för böter eller vite eller som på grund av en utländsk brottmålsdom ska verkställa en sådan påföljd i Sverige. Det centrala kriminalvårdsregistret får enligt 35 § innehålla flertalet av de uppgifter som avses i 3 § 1.
Uppgifter ur det centrala kriminalvårdsregistret ska enligt 37 § i förordningen på begäran lämnas ut till bl.a. Åklagarmyndigheten. Regeringskansliet, Rikspolisstyrelsen och polismyndigheter får ha direktåtkomst till registret.
I 46 § i förordningen finns bestämmelser om skyldighet för Kriminalvården att lämna underrättelser till vissa myndigheter. Uppgiftsskyldighet gäller gentemot Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Försäkringskassan, Polismyndighet, Rikspolisstyrelsen och Pensionsmyndigheten avseende bl.a. uppgifter om tidpunkt för olika former av frihetsberövanden och intagning i eller avgång från kriminalvårdsanstalt.
Även de nu angivna bestämmelserna bör ändras så att de anpassas till det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår. För att se till att Åklagarmyndigheten får information om att talan har väckts om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff föreslår vi därutöver att det i 3 § förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården införs en bestämmelse om att Kriminalvården, i den utsträckning det är nödvändigt för det ändamål för vilket behandlingen utförs, får behandla uppgifter om att en sådan talan har väckts samt att det i 34 § i förordningen föreskrivs att sådana uppgifter får tas in i det centrala kriminalvårdsregistret.
SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna…
627
De nu föreslagna förändringarna innebär att Kriminalvården på begäran ska lämna ut uppgifter till Åklagarmyndigheten om att talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt har väckts. Åklagarmyndigheten har dock inte direktåtkomst till det centrala kriminalvårdsregistret, vilket innebär att myndigheten skulle behöva kontakta Kriminalvården i varje enskilt fall då åtal ska väckas mot någon som verkställer villkorligt fängelse för att få uppgifter om huruvida Kriminalvården har väckt talan om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. En sådan ordning framstår som alltför omständlig. Vad som skulle kunna övervägas är att ge Åklagarmyndigheten direktåtkomst till registret. Det centrala kriminalvårdsregistret innehåller dock ett stort antal uppgifter som Åklagarmyndigheten sällan torde ha behov av att ta del av. Av integritetsskäl finns det anledning att iaktta viss försiktighet med att ge myndigheter direktåtkomst till andra myndigheters register över personuppgifter. Vi har därför stannat vid att inte föreslå att Åklagarmyndigheten ges direktåtkomst till registret. I stället föreslår vi att det i 46 § förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården föreskrivs att Kriminalvården ska lämna underrättelse till Åklagarmyndigheten om att talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt har väckts.
Sammantagen bedömning
Sammantaget gör vi bedömningen att det uppstår effektivitetsmässiga vinster om Kriminalvården ges rätt att föra talan i domstol om att villkorliga fängelsestraff ska verkställas i anstalt. En sådan ordning innebär dessutom att Åklagarmyndigheten, som inte i övrigt ska hantera frågor om bristande verkställighet och därmed är beroende av Kriminalvårdens uppgifter om hur verkställigheten har fortskridit, inte behöver ta ställning till i vilka fall talan om verkställighet i anstalt ska väckas eller föra talan i sådana processer. Vi föreslår därför att talan om verkställighet i anstalt av villkorliga fängelsestraff till följd av bristande verkställighet ska föras av Kriminalvården.
För att Kriminalvården ska få vetskap om att åtal har väckts för ny brottslighet respektive att Åklagarmyndigheten ska få vetskap om att det finns ett pågående mål om verkställighet i anstalt av ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff, föreslår vi ändringar i förordningen om misstankeregister samt i lagen och förordningen
Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna… SOU 2012:34
628
om behandling av personuppgifter inom kriminalvården. Ändringarna innebär dels att Kriminalvården ges rätt att få ut uppgifter ur misstankeregistret om att åtal har väckts om uppgifterna behövs för att avgöra vid vilken tingsrätt ett mål om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt bör anhängiggöras, dels att Kriminalvården åläggs skyldighet att underrätta Åklagarmyndigheten när talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt har väckts. Det är naturligtvis av stor vikt att Kriminalvården respektive Åklagarmyndigheten tar del av dessa uppgifter och beaktar dem vid anhängiggörande av talan om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff respektive väckande av nya åtal, så att parallella processer undviks.
Kriminalvården har inte något ansvar för verkställigheten av dagsböter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Det bör därför inte ankomma på Kriminalvården att föra talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt till följd av att den dömde inte har betalat de böter som straffet förenats med. I sådana fall bör talan i stället väckas av åklagare. Vi återkommer till frågan om bristande verkställighet av böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse i avsnitt 16.5.4.
629
13 Överlämnande till vård enligt LVM
13.1 Inledning
I detta kapitel övervägs huruvida överlämnande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall bör fortsätta att vara en särskild påföljd för brott.
13.2 Våra direktiv
I våra direktiv anges att påföljden överlämnande till vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall används i liten utsträckning. Enligt direktiven innebär påföljden bl.a. att domstolen vid påföljdsbestämningen inte alltid vet om vård kommer till stånd och inte heller vad vården kommer att innebära eller hur länge den kommer att pågå.
Mot denna bakgrund har vi i uppdrag att analysera om det är möjligt att avvara överlämnande till vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall som straffrättsligt ingripande eller om ingripandet annars kan förändras för att ge principerna för systemet ökat genomslag.
13.3 Gällande rätt
Regleringen i 31 kap. 2 § brottsbalken
Om den som har begått en brottslig gärning kan bli föremål för vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), får rätten enligt 31 kap. 2 § första stycket BrB överlämna åt socialnämnden eller – i fråga om den som redan är intagen i ett sådant
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
630
hem – åt den som förestår ett hem där sådan vård meddelas att föranstalta om behövlig vård. Innan rätten beslutar om överlämnande ska socialnämnden eller den som förestår det hem där den tilltalade är intagen höras. Om det är stadgat strängare straff än fängelse ett år får enligt paragrafens andra stycke överlämnande ske endast om det föreligger särskilda skäl.
Bakgrunden till nuvarande reglering
Påföljden överlämnande till vård enligt LVM har sitt ursprung i påföljden överlämnande till vård enligt lagen om nykterhetsvård, som infördes i samband med brottsbalkens tillkomst i mitten av 1960talet. Enligt lagen om nykterhetsvård ålåg det nykterhetsnämnd att ingripa med nykterhetsvårdande åtgärder om någon inte bara tillfälligt använde alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig eller annan. Vård kunde föranstaltas antingen genom hjälpåtgärder eller genom tvångsåtgärder. Hjälpåtgärder syftade till att på frivillig väg få den missbrukande att komma till insikt om riskerna med alkoholmissbruk och att komma ifrån sitt missbruk. Tvångsåtgärder kunde bestå i övervakning eller tvångsintagning på vårdanstalt. Övervakning beslutades av nykterhetsnämnd, medan tvångsintagning beslutades av länsstyrelsen efter ansökan från nykterhetsnämnden eller polisen.1 Överlämnande till vård enligt lagen om nykterhetsvård som påföljd för brott kunde endast avse tvångsåtgärder.
Till grund för den ursprungliga regleringen låg ett förslag från Strafflagsberedningen. Förslaget hade mött blandad remisskritik, där de negativa remissinstanserna bl.a. hade invänt att bestämmelsen riskerade att leda till att allmänpreventionens krav eftersattes i alltför stor utsträckning, att en tillämpning av bestämmelsen i praktiken innebar att den dömde inte får någon påföljd alls och att det utgjorde ett problem att ett överlämnande enligt bestämmelsen inte innebar någon garanti för att nödvändig nykterhetsvård skulle komma till stånd.
I propositionen till brottsbalken anförde departementschefen inledningsvis att det genom åtskilliga utredningar var klarlagt att alkoholmissbruk är mycket vanligt bland lagöverträdare och att det, även om det inbördes orsakssammanhanget mellan alkoholmissbruk och brottslighet inte var klarlagt, var tydligt att alkoholmissbruket i många fall är den huvudsakliga grunden för brottsligheten. Det
1Prop. 1962:10 C s. 341 f.
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
631
ansågs därför vara en angelägen uppgift vid strävandena att förebygga brottslighet att i största möjliga utsträckning begränsa alkoholmissbruket. Med hänsyn till den höga återfallsrisken bland brottslingar som missbrukar alkohol ansågs det vara av betydande vikt att åtgärder i möjligaste mån vidtogs för att motverka alkoholmissbruk bland ”brottslingsklientelet”. Enligt departementschefen var det önskvärt att den sociala nykterhetsvårdens resurser utnyttjades i kampen mot brottsligheten. De invändningar som remissinstanserna hade framfört vägde enligt departementschefen inte så tungt, under förutsättning att möjligheten till överlämnande avgränsades på lämpligt sätt. En sådan avgränsning ansågs kunna uppnås genom att en förutsättning för överlämnande var att den tilltalade kunde bli föremål för tvångsåtgärder enligt lagen om nykterhetsvård. En annan begränsning, som motiverades främst av allmänpreventiva skäl, var att överlämnande endast fick ske om det fanns särskilda skäl om det för brottet (eller för något av de brott som påföljden avsåg) var föreskrivet strängare straff än fängelse i sex månader. Särskilda skäl kunde enligt departementschefen vara att lagöverträdaren var mycket ung eller att denne begått brottet under inflytande av ”sinnessjukdom eller annan därmed jämförlig abnormitet”. Ett annat sådant skäl kunde vara att det aktuella brottet i och för sig framstod som relativt lindrigt. I propositionen angavs att överlämnande till nykterhetsvård inte kunde komma i fråga i alla de fall där ingripande enligt lagen om nykterhetsvård var möjligt. Skyddstillsyn ansågs ofta vara att föredra framför ett överlämnande, eftersom de nykterhetsvårdande organen inte alltid kunde förväntas förfoga över tillräckliga övervakningsresurser.2
År 1982 ersattes lagen om nykterhetsvård av socialtjänstslagen (1980:620) och lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Genom de nya lagarna gjordes en uppdelning på så sätt att missbruksvård på frivillig väg omfattades av socialtjänstlagen, medan LVM reglerade förutsättningarna för tvångsvård. Påföljden överlämnande till vård enligt lagen om nykterhetsvård ändrades till överlämnande till vård enligt LVM. Samtidigt höjdes gränsen för när det krävs särskilda skäl för överlämnande till att avse fall där det för brottet är föreskrivet strängare straff än fängelse i ett år. Höjningen motiverades med att maximistraffet för rattfylleri (motsvarande dagens grovt rattfylleri) var ett år och att möjligheten att överlämna rattfyllerister till missbruksvård borde öka.3 Det kan i
2 A.a., s. 348 ff. 3Prop. 1981/82:8 s. 67.
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
632
sammanhanget anmärkas att maximistraffet för grovt rattfylleri den 1 april 1994 höjdes till två år. I förarbetena till den lagändringen gjordes inte några uttalanden såvitt avsåg överlämnande till vård enligt LVM.4
År 1984 lämnade Frivårdskommittén sitt slutbetänkande Nya alternativ till frihetsstraff (SOU 1984:32). I betänkandet övervägde kommittén om påföljden överlämnande till vård enligt LVM skulle avskaffas. Vad som ansågs tala för ett avskaffande var att användningsområdet för påföljden i stor utsträckning skulle ingå i användningsområdet för den av kommittén föreslagna påföljden kontraktsvård, som sedermera kom att införas i form av skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård. Kommittén kom dock till slutsatsen att överlämnande till vård enligt LVM skulle behållas som påföljd, i vart fall till dess att man fått en viss tids erfarenhet av kontraktsvården. En grundläggande orsak till att överlämnandepåföljden fick vara kvar var att den, till skillnad från kontraktsvård, kan dömas ut mot den tilltalades vilja. Dessutom ansågs det kunna uppstå svårigheter för lagöverträdare som vid lagföringen redan är föremål för vård enligt LVM, om påföljden avskaffas.5
1981 års LVM ersattes 1989 av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.6 Lagändringen innebar inte några förändringar såvitt avser möjligheten att överlämna till vård enligt LVM som påföljd för brott.
Förutsättningarna för vård enligt LVM
En förutsättning för att överlämnande till vård enligt LVM ska kunna komma i fråga som påföljd för brott är att de i LVM angivna kraven för sådan vård är uppfyllda.
I 2 § LVM anges att vård enligt socialtjänsten ges en missbrukare i samförstånd med honom eller henne enligt bestämmelserna i SoL. En missbrukare ska dock beredas vård utan eget samtycke, dvs. tvångsvård, enligt de förutsättningar som anges i LVM. En grundläggande förutsättning för vård enligt LVM är således att alla möjligheter till vård på frivillig väg är uttömda eller otillräckliga.
Tvångsvården ska enligt 3 § LVM syfta till att genom behövliga insatser motivera missbrukaren så att han eller hon kan antas vara i
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
633
stånd att frivilligt medverka till fortsatt behandling och ta emot stöd för att komma ifrån sitt missbruk.
Förutsättningarna för tvångsvård regleras i 4 § LVM. Enligt bestämmelsen ska tvångsvård beslutas om:
1. någon till följd av fortgående missbruk av alkohol, narkotika eller
flyktiga lösningsmedel är i behov av vård för att komma ifrån sitt missbruk,
2. vårdbehovet inte kan tillgodoses enligt socialtjänstlagen eller på
något annat sätt, och
3. han eller hon till följd av missbruket
a) utsätter sin fysiska eller psykiska hälsa för allvarligt fara,
b) löper en uppenbar risk att förstöra sitt liv, eller
c) kan befaras komma att allvarligt skada sig själv eller någon
närstående.
Det förhållandet att det ska vara fråga om ett fortgående missbruk (punkten 1) innebär enligt förarbetena att missbruk av alkohol ska ha en viss varaktighet och att det inte får röra sig om en tillfällig överkonsumtion, även om den i något enskilt fall skulle kunna medföra en så allvarlig hälsorisk som avses i lagen. Med fortgående missbruk av narkotika avses i stort sett allt injektionsmissbruk samt dagligt eller så gott som dagligt missbruk oberoende av intagningssätt och medel.7 Fortgående missbruk kan föreligga även om missbrukaren har gjort ett uppehåll i missbruket.8
Enligt punkten 1 ska den enskilde vara i behov av vård för att komma ifrån missbruket. I förarbetena anges såvitt avser vårdbehovet att det ska föreligga en allvarlig missbruksbild som kräver kraftfulla och snabba insatser för att bryta en ogynnsam utveckling, men att det inte krävs att missbruket har hunnit manifestera sig i någon inträffad allvarlig skada.9
Under punkten 3 anges tre s.k. specialindikatorer. För att tvångsvård ska kunna beslutas krävs att någon av dessa är uppfylld. Den första specialindikatorn (a) är att den enskilde till följd av missbruket utsätter sin fysiska eller psykiska hälsa för allvarlig fara. Det innebär enligt förarbetena att det ska föreligga en medicinskt påvisbar hälsorisk för missbrukaren eller att han eller hon utsätter
7Prop. 1981/82:8 s. 74 f. 8Prop. 1987/88:147 s. 44. 9Prop. 1981/82:8 s. 39 och prop. 1987/88:147 s. 44 f.
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
634
sin hälsa för allvarlig fara. Det kan t.ex. handla om att missbrukaren inte äter eller riskerar att förolyckas eller frysa ihjäl. Det ska objektivt kunna konstatera att missbrukarens fysiska eller psykiska hälsotillstånd är sådant att han eller hon måste ha vård eller i vart fall måste iaktta avhållsamhet från alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel för att inte allvarligt förvärra sitt tillstånd.10
Den andra specialindikatorn (b) är att den enskilde till följd av missbruket löper en uppenbar risk att förstöra sitt liv. Den syftar på situationer där missbruket leder till att den enskilde hamnar i prostitution, kriminalitet, arbetslöshet eller andra former av social utslagenhet.11
Den tredje specialindikatorn (c) är att den enskilde kan befaras skada sig själv eller någon närstående. Med skada avses såväl fysisk som psykisk skada. Som exempel på psykisk skada anges i förarbetena sådana psykiska lidanden som narkotikamissbrukare kan utsätta sina familjer för genom ett hotfullt, pockande eller hänsynslöst uppträdande. Med närstående avses enligt förarbetena främst anhöriga som står i ett sådant beroendeförhållande till missbrukaren att de kan tveka att göra en polisanmälan om hot eller misshandel. Som sådana anhöriga räknas i regel make, sambo, barn, föräldrar och syskon.12
Vård enligt LVM beslutas enligt 5 § LVM av förvaltningsrätten. Enligt 11 § ankommer det på socialnämnden att ansöka om vård om man efter utredning av den enskildes förhållanden finner skäl att bereda honom eller henne tvångsvård.
Innebörden av ett beslut om tvångsvård
Om rätten beslutar om tvångsvård ska socialnämnden enligt 12 § LVM se till att beslutet verkställs genom att den person för vilken tvångsvård beslutats bereds vård på ett s.k. LVM-hem eller på sjukhus. Beslut om intagning i och utskrivning från ett LVM-hem meddelas enligt 25 § andra stycket LVM av Statens institutionsstyrelse (SiS), som också ansvarar för vården på hemmen. SiS ska enligt 26 § LVM fortlöpande hålla socialnämnden underrättad om hur vården fortskrider och samråda med nämnden i alla frågor av vikt.
10Prop. 1981/82:8 s. 40 och prop. 1987/88:147 s. 45 f. 11Prop. 1987/88:147 s. 46 f. 12Prop. 1981/82:8 s. 76.
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
635
Så snart det kan ske med hänsyn till den planerade vården ska SiS enligt 27 § LVM besluta att den intagne ska beredas tillfälle att vistas utanför LVM-hemmet för vård i annan form. Det ankommer då på socialnämnden att se till att sådan vård anordnas.
Av 20 § LVM framgår att tvångsvården ska upphöra så snart syftet med vården är uppnått, dock senast när vården har pågått i sex månader.
Närmare om förutsättningarna för överlämnande till vård enligt LVM med stöd av 31 kap. 2 § brottsbalken
Som redovisats i det föregående innebär regleringen i 31 kap. 2 § BrB att rätten kan besluta att det beträffande den som har begått en brottslig gärning och som kan bli föremål för vård enligt LVM ska överlämnas åt socialnämnden eller – i fråga om den som redan är intagen i ett hem där sådan vård meddelas – åt den som förestår hemmet (dvs. SiS) att föranstalta om behövlig vård.
En förutsättning för ett sådant överlämnande är att förutsättningarna för vård enligt LVM är uppfyllda. Det ankommer således på den domstol som prövar brottmålet att göra en självständig prövning av om förutsättningarna i 4 § LVM är uppfyllda. Denna prövning får främst betydelse om inte tvångsvård redan pågår. Om den dömde redan är föremål för vård enligt LVM torde det inte finnas någon anledning att ompröva det beslutet.13
Ytterligare en förutsättning för beslut om överlämnande åt socialnämnden (eller SiS) att föranstalta om vård enligt LVM är att domstolen har hört socialnämnden eller den som förestår det hem där den tilltalade är intagen. I yttrandet till domstolen ska socialnämnden respektive SiS självständigt pröva om det finns förutsättningar för LVM-vård. Vad som sägs i yttrandet är inte avgörande för rättens bedömning i påföljdsfrågan, även om det i de allra flesta fall torde vara vägledande.
Det förhållandet att socialnämnden i yttrandet anger att förutsättningarna för vård enligt LVM är uppfyllda och att man har för avsikt att föranstalta om sådan vård innebär inte automatiskt att vården kommer till stånd. Som anförts ovan förutsätter vård enligt LVM beslut av förvaltningsrätt. Det gäller även om allmän domstol
13Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 31 kap. 2 §, Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 377.
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
636
har överlämnat till socialnämnden eller SiS att föranstalta om sådan vård som påföljd för brott.
Om det för brottet är föreskrivet strängare straff än fängelse i ett år, dvs. om maximistraffet för brottet överstiger ett år, får beslut om överlämnande till vård enligt LVM meddelas endast om det finns särskilda skäl. Om den tilltalade döms för flera brott är det straffskalan för vart och ett av brotten som avgör om det krävs särskilda skäl. Vad som ska anses utgöra särskilda skäl är inte närmare preciserat i förarbetena, annat än att det i propositionen till brottsbalken anges att särskilda skäl kan vara att lagöverträdaren är mycket ung, att denne begått brottet under inflytande av ”sinnessjukdom eller annan därmed jämförlig abnormitet” eller att det aktuella brottet i och för sig framstår som relativt lindrigt.14
Det finns ingen minimigräns för när överlämnande kan beslutas, vilket innebär att överlämnande till vård enligt LVM kan beslutas även för rena bötesbrott.
Ändrad påföljd om vård inte kommer till stånd
Som anförts i det föregående förutsätter vård enligt LVM beslut av förvaltningsrätt. Om förvaltningsrätten inte bifaller socialnämndens ansökan om tvångsvård, får den allmänna domstolens beslut om överlämnande till sådan vård inte något faktiskt innehåll. För att undvika att den dömde då helt blir utan påföljd finns det möjlighet att ta upp den allmänna domstolens beslut om överlämnande till omprövning. I 38 kap. 2 § BrB anges nämligen att om domstol har överlämnat någon till vård med stöd av 31 kap. 2 § och den vård som socialnämnden i yttrande till domstolen har förklarat sig ämnat föranstalta om visar sig inte kunna anordnas, får den rätt som först dömt i målet efter ansökan av åklagare undanröja förordnandet om överlämnande till vård och döma till annan påföljd för brottet.
Åtalsprövning
I 46 § LVM finns en särskild åtalsprövningsregel såvitt avser personer som beretts vård med stöd av LVM. I paragrafen sägs att om någon som har beretts vård med stöd av LVM är misstänkt för brott för vilket inte förskrivs strängare straff än fängelse ett år och som
14Prop. 1962:10 C s. 348 ff.
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
637
hör under allmänt åtal, ska åklagaren, om brottet har begåtts innan vården påbörjades eller under vårdtiden pröva om åtal lämpligen ska ske. Bestämmelsen har motiverats av att det kan vara olämpligt att avbryta ett väl fungerande vårdprogram för att missbrukaren ska undergå straff och att det kan uppfattas som orättvist mot den som just har avslutat en längre tids vård enligt LVM och som anstränger sig för att medverka till frivillig vård att det inte tas hänsyn till det.15
13.4 Statistik
Av nedanstående tabell framgår hur många personer per år som dömts till överlämnande till vård enligt LVM som påföljd för brott under åren 1975–2010.
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
638
År
Antalet personer som överlämnats till vård
enligt LVM
(dom i tingsrätt)
1975 307 1976 289 1977 207 1978 212 1979 192 1980 211 1981 191 1982 29 1983 39 1984 36 1985 25 1986 22 1987 19 1988 24 1989 40 1990 40 1991 38 1992 28 1993 30 1994 26 1995 31 1996 14 1997 10 1998 15 1999 9 2000 17 2001 15 2002 12 2003 15 2004 10 2005 14 2006 18 2007 13 2008 15 2009 12 2010 15
Källa: www.bra.se
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
639
Av tabellen framgår att överlämnande till vård enligt LVM används som påföljd för brott i mycket liten utsträckning. Under 2000-talet har antalet sådana överlämnanden uppgått till i genomsnitt 14 per år. Antalet överlämnanden minskade kraftigt 1982, då LVM ersatte lagen om nykterhetsvård.
13.5 Missbruksutredningens förslag
År 2011 lämnade Missbruksutredningen betänkandet Bättre insatser vid missbruk och beroende – Individen, kunskapen och ansvaret (SOU 2011:35). I betänkandet föreslår utredningen att de nuvarande tvångslagarna LPT (lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård) och LVM integreras, så att LVM upphävs medan LPT förtydligas för att bättre tillgodose behovet av vård utan samtycke också för människor med missbruk eller beroende. Som en följd av detta förslag föreslås bl.a. att 31 kap. 2 § BrB upphävs.
Utredningen motiverar förslaget att upphäva LVM bl.a. med att det sedan LPT och LVM tillkom har klarlagts att missbruk och beroende ses som psykiatriska diagnoser samt att en integrering av LVM med LPT skulle innebära att det finns endast en lag om tvångsvård för målgruppen människor med missbruk eller beroende och annan psykisk sjukdom, vilket bör främja en mer enhetlig tillämpning över landet. Vidare försvinner enligt utredningen risken för att människor slussas mellan LVM-vård och LPT-vård. Utredningen pekar också på att LVM under senare år har tillämpats i minskande användning och att användningen av LVM är mycket ojämn mellan kommunerna i landet. Bakgrunden till det låga antalet LVM-vårdade bedöms av utredningen bl.a. vara den bristande tilltron hos kommunerna till vårdens effektivitet. Vidare har enligt kartläggningar som utredningen genomfört syftet med LVM-vården – frihet från missbruk och motivation till frivillig vård – inte uppnåtts i någon större omfattning.
Förslaget bereds för närvarande i regeringskansliet.
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
640
13.6 Överväganden och förslag
13.6.1 Överlämnande till vård enligt LVM bör inte utgöra en särskild påföljd
Vårt förslag: Överlämnande till vård enligt LVM ska inte längre
utgöra en särskild påföljd för brott.
Vi har i kapitel 9 föreslagit en reform av påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare som innebär att de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur systemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare ska därmed innehålla endast två påföljder, böter och fängelse, där fängelse under vissa förutsättningar kan dömas ut villkorligt. Den fråga som nu är föremål för övervägande är om det i det system som vi föreslår bör finnas möjlighet för rätten att överlämna åt socialnämnden (eller SiS) att föranstalta om vård enligt LVM som påföljd för brott.
Inledningsvis kan konstateras att ett genomförande av Missbruksutredningens förslag om upphävande av LVM (se avsnitt 13.5 ovan) skulle innebära att möjligheten till överlämnande till sådan vård som påföljd för brott också försvinner. I våra överväganden utgår vi dock från att LVM kommer att finnas kvar som tvångslagstiftning för missbrukare.
Överlämnande till vård enligt LVM används i dag som påföljd för brott i mycket liten omfattning. Som framgår av avsnitt 13.4 har under de senaste 15 åren beslutas om överlämnande i mellan 9 och 18 fall per år. Under 2000-talet har i genomsnitt 14 personer per år överlämnats till vård enligt LVM som påföljd. Redan mot den bakgrunden kan det övervägas om sådant överlämnande bör utgöra en särskild påföljd.
Överlämnandepåföljden är dessutom förenad med påtagliga nackdelar. Som anges i våra direktiv vet inte domstolen vid påföljdsbestämningen alltid om vård enligt LVM kommer att komma till stånd och inte heller vad vården i sådana fall kommer att innebära eller hur länge den kommer att pågå. Även om domstolen i brottmålsprocessen gör bedömningen att det finns förutsättningar för vård enligt LVM och överlämnar åt socialnämnden att föranstalta om sådan vård, så fattas beslutet om tvångsvård av förvaltningsrätten. Det innebär att påföljden inte får något innehåll alls om socialnämn-
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
641
den avstår från att ansöka om tvångsvård eller om förvaltningsrätten avslår socialnämndens ansökan. Denna effekt kan visserligen läkas genom den i 38 kap. 2 § BrB föreskrivna möjligheten att undanröja förordnandet om överlämnande till vård och döma till annan påföljd för brottet, men det framstår likväl som otillfredsställande att domstolen inte vid tidpunkten för domen vet om vården kommer till stånd.
Domstolen vet inte heller vad vården enligt LVM kommer att innehålla eller hur länge den kommer att pågå. Av 22 och 24 §§ LVM framgår att vården ska inledas på ett särskilt LVM-hem eller på sjukhus. Den intagne ska dock enligt 27 § så snart det kan ske med hänsyn till den planerade vården beredas tillfälle att vistas utanför LVM-hemmet för vård i annan form, anordnad av socialnämnden. Vad den vården ska omfatta specificeras inte i lagen. Innehållet torde dock bestämmas utifrån den enskildes behov och efter förutsättningarna att erbjuda åtgärder utanför vårdhemmet. Enligt 20 § LVM ska tvångsvården upphöra så snart syftet med vården är uppnått och senast när den har pågått i sex månader. Vårdtiden bestäms således utifrån den dömdes personliga förhållanden och dennes behov av vård. Det nu sagda innebär att påföljdens ingripandegrad inte står klar vid tiden för domen i brottmålet och att den inte påverkas av allvaret i den begångna brottsligheten.
Våra övriga förslag såvitt avser påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare bygger på att påföljdens ingripandegrad så långt möjligt ska bestämmas med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den tilltalades tidigare brottslighet. En annan utgångspunkt för våra överväganden har varit att påföljdens innehåll ska vara förutsebart för den dömde och för andra som berörs av domen. Möjligheten till överlämnande till vård enligt LVM vilar på andra grunder, nämligen den dömdes vårdbehov och i någon mån den risk som han eller hon utgör för sina närstående. Till detta kommer att vård enligt LVM ska beslutas oberoende av om den enskilde dömts för brott eller inte. Den begångna brottsligheten påverkar således varken frågan om tvångsvård ska beslutas, vad vården ska innefatta eller hur länge den ska pågå.
Överlämnande till särskild vård regleras i dag i 31 kap. BrB. Förutom överlämnande till vård enligt LVM (2 §) innehåller kapitlet bestämmelser om överlämnande till rättspsykiatrisk vård (3 §). Psykiatrilagsutredningen har i betänkandet Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (2012:17), liksom Psykansvarskommittén i betänkandet Psykisk störning, brott och ansvar
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
642
(SOU 2002:3), föreslagit att rättspsykiatrisk vård ska avskaffas som påföljd. Som anges i avsnitt 2.3 har vi vid våra överväganden utgått ifrån att en reform av det slaget kommer att genomföras. Ett av skälen för att avskaffa rättspsykiatrisk vård som påföljd är att det närmare innehållet i vården och vårdens varaktighet inte står klart för domstolen när påföljden döms ut, dvs. samma omständigheter som kan anföras som skäl för att avskaffa överlämnande till vård enligt LVM som påföljd. Om överlämnande till vård enligt LVM behålls som påföljd för brott, kommer det (vid genomförande av Psykiatrilagsutredningens och Psykansvarskommitténs förslag) att vara den enda påföljden för vuxna lagöverträdare vars ingripandegrad inte straffmäts i förhållande till brottets allvar och den tilltalades tidigare brottslighet utan avgörs av den dömdes behov av vård.
Enligt vår bedömning bör principerna om proportionalitet, likabehandling och förutsebarhet gälla fullt ut i påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare. Påföljden överlämnande till vård enligt LVM kan inte förenas med dessa principer. Mot bakgrund härav, och med beaktande av hur lite överlämnandepåföljden tillämpas i dag, föreslår vi att överlämnande till vård enligt LVM inte längre ska utgöra en särskild påföljd för brott.
13.6.2 Överlämnande till särskild vård för missbrukare inom ramen för ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
Vårt förslag och vår bedömning: De personer som i dag faller
inom tillämpningsområdet för överlämnande till vård enligt LVM ska dömas till böter eller fängelse, där fängelsestraffet kan dömas ut villkorligt eller ovillkorligt.
För det fall den tilltalade redan undergår vård enligt LVM eller om socialnämnden har ansökt eller står i begrepp att ansöka om sådan vård, bör det kunna beaktas dels som ett skäl för att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, dels vid valet av tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet.
Om den tilltalade döms till ovillkorligt fängelse, kan hans eller hennes behov av missbruksvård tillgodoses under anstaltsvistelsen.
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
643
Vi har i föregående avsnitt gjort bedömningen att överlämnande till vård enligt LVM inte längre ska vara en påföljd för brott. Det innebär att de personer som i dag faller inom tillämpningsområdet för ett sådant överlämnande i stället får dömas till någon av de påföljder som enligt våra övriga förslag ska finnas i påföljdssystemet, dvs. böter eller fängelse, där fängelse kan dömas ut villkorligt eller ovillkorligt.
Enligt 31 kap. 2 § andra stycket BrB krävs det i dag särskilda skäl för att besluta om överlämnande till vård enligt LVM om det för brottet är föreskrivet fängelse i över ett år. Det torde innebära att vissa av dem som i dag blir föremål för sådant överlämnande har gjort sig skyldiga till brott vars straffvärde motsvarar ett bötesstraff. I de fallen bör det inte innebära några problem att i stället döma till böter.
I de fall då brottets straffvärde motsvarar ett fängelsestraff, innebär avskaffandet av överlämnandepåföljden att påföljden i stället får bestämmas till fängelse. Med hänsyn till begränsningsregeln i 31 kap. 2 § andra stycket BrB torde det i de allra flesta fall bli aktuellt att döma ut ett fängelsestraff som är kortare än ett år. Det ska då, i enlighet med vad vi föreslagit i avsnitt 9.4.2, råda en presumtion för att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Skäl att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff kan dock föreligga om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott i sådan omfattning att det inte kan beaktas tillräckligt genom valet av tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet.
Om återfallssituationen är sådan att det finns skäl att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff, eller om det fängelsestraff som ska dömas ut är längre än ett år (vilket undantagsvis bör kunna bli fallet för personer som i dag uppfyller förutsättningarna för överlämnande till vård enligt LVM), finns det enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.4.3 och 10.4.7 möjlighet att trots allt besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, om ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl. Ett sådant skäl bör kunna vara att den tilltalade undergår vård enligt LVM, eller att socialnämnden har ansökt om eller står i begrepp att ansöka om sådan vård, och verkställigheten av ett ovillkorligt fängelsestraff riskerar att påverka den pågående eller planerade vården negativt.
Om det finns förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, bör de som i dag uppfyller förutsättningarna för överlämnande till vård enligt LVM i många fall kunna dömas till
Överlämnande till vård enligt LVM SOU 2012:34
644
villkorligt fängelse i förening med en vård- eller påverkanssanktion. Det närmare innehållet i vård- eller påverkanssanktionen och förutsättningarna för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en sådan sanktion framgår av avsnitt 11.8 och 9.5.9.
Om den tilltalade redan är föremål för vård enligt LVM eller om socialnämnden har ansökt om eller står i begrepp att ansöka om sådan vård, kan genomförandet av tvångsvården – om det med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet inte är tillräckligt att det villkorliga fängelsestraffet förenas med dagsböter – innebära att han eller hon inte har förutsättningar att verkställa någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion. I en sådan situation är det knappast lämpligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en vård- eller påverkanssanktion, eftersom behovet av vård avses bli tillgodosett genom tvångsvården. Då tvångsvården, i vart fall inledningsvis, innebär intagning på LVM-hem eller sjukhusvistelse, torde det i de allra flesta fall inte heller vara möjligt för den tilltalade att fullgöra samhällstjänst eller att underkasta sig sådana åtgärder som en övervaknings- och kontrollsanktion innebär. Därmed skulle det saknas förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Även i sådana situationer bör det dock finnas möjlighet att trots allt döma ut ett villkorligt fängelsestraff, med hänvisning till att den pågående eller planerade vården annars riskerar att påverkas negativt, se våra förslag i avsnitt 9.4.3 och 10.4.7 samt författningskommentaren, avsnitt 1.2 (se kommentaren till 31 kap. 12 § BrB). Det villkorliga fängelsestraffet får då förenas med dagsböter, som bör kunna verkställas trots att den dömde är föremål för tvångsvård. I undantagssituationer bör det även kunna komma i fråga att döma ut ett villkorligt fängelsestraff helt utan tilläggssanktion.
Om det trots denna möjlighet inte anses finnas förutsättningar för ett villkorligt fängelsestraff, vilket kan vara fallet om det fängelsestraff som ska dömas ut är alltför långt eller om återfallssituationen är så graverande att ett ovillkorligt fängelsestraff blir oundvikligt, bör den dömdes behov av missbruksvård kunna tillgodoses under verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet. Att personer som har grava missbruksproblem döms till fängelse förekommer i stor utsträckning redan i dag. Kriminalvården har alltså erfarenhet av hur klienter med sådan problematik bör hanteras samt rutiner för hur de kan erbjudas vård under anstaltsvistelsen och slussas ut till fortsatt vård efter frigivningen.
SOU 2012:34 Överlämnande till vård enligt LVM
645
13.6.3 Åtalsprövning enligt LVM
Vårt förslag: Den särskilda åtalsprövningsregeln i 46 § LVM
upphävs.
Som redogjorts för i avsnitt 13.3 ovan finns det i 46 § LVM en särskild åtalsprövningsregel såvitt avser personer som undergår vård med stöd av LVM. Bestämmelsen innebär att åklagaren, om någon som har beretts vård med stöd av LVM är misstänkt för brott för vilket inte förskrivs strängare straff än fängelse ett år och som hör under allmänt åtal och om brottet har begåtts innan vården påbörjades eller under vårdtiden, ska pröva om åtal lämpligen ska ske.
Som också anförts i avsnitt 13.3 har åtalsprövningsregeln motiverats bl.a. av att det kan vara olämpligt att avbryta ett väl fungerande vårdprogram för att missbrukaren ska undergå straff. Av våra överväganden i föregående avsnitt framgår att det förhållandet att den tilltalade undergår vård enligt LVM i det påföljdssystem som vi föreslår ska kunna beaktas både genom att det beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt och genom valet av tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet. I det av oss föreslagna systemet finns det således goda möjligheter att ta hänsyn till den pågående LVMvården vid påföljdsbestämningen och därmed avstå från att döma ut en påföljd som innebär att vården måste avbrytas.
Ett annat skäl som anförts till stöd för åtalsprövningsregeln är att det kan uppfattas som orättvist mot den som just har avslutat en längre tids vård enligt LVM och som anstränger sig för att medverka till frivillig vård att det inte tas hänsyn till det. Enligt vår bedömning bör för vuxna lagöverträdare inte den misstänktes vilja att genomgå vård vara tillräckligt för att åklagaren ska avstå från att väcka åtal för ett brott. Pågående frivilliga vårdinsatser bör i stället, på samma sätt som pågående tvångsvård, kunna beaktas vid påföljdsbestämningen, både som skäl för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt och vid valet av tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff.
Sammantaget finner vi därmed att det i det påföljdssystem som vi föreslår inte finns skäl att behålla den särskilda åtalsprövningsregeln i 46 § LVM. Vi föreslår därför att bestämmelsen upphävs.
647
14 Kostnadsansvaret för vård och behandling
14.1 Inledning
I detta avsnitt behandlas frågan om kostnadsansvaret för åtgärder som kan ingå i en icke frihetsberövande påföljd men som inte bedrivs inom Kriminalvårdens egen regi.
Det anges i våra direktiv att vi ska utreda och överväga frågan om kostnadsansvaret vid kontraktsvård. Vidare anges i direktiven att det ska prövas hur det kan säkerställas att den som uppfyller förutsättningarna för kontraktsvård också får sådan vård. Frågan om kostnadsansvar för vårdinsatser som utförs utanför Kriminalvårdens egen verksamhet påverkas också av vårt förslag att ersätta dagens icke frihetsberövande påföljder med ett system med villkorligt fängelse.
Vi föreslår i kapitel 9–11 att villkorligt fängelse ska förenas med en tilläggssanktion som ska vara tillräckligt ingripande med hänsyn till det utmätta fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
Om den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till att brottet har begåtts, eller om han eller hon har behov av och förutsättningar för att genomgå brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet, får det villkorliga fängelsestraffet förenas med en vård- eller påverkanssanktion (se närmare om detta i avsnitt 9.5.9 och 11.6). En sådan sanktion ska kunna innehålla sådant som hittills har ingått i en skyddstillsyn genom särskilda föreskrifter. Det innebär att den ska kunna innehålla exempelvis missbruksvård och psykiatrisk behandling. Även sådana inslag som i vissa fall tidigare ingått i skyddstillsyn med föreskrift om
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
648
kontraktsvård kommer att kunna ingå i en vård- eller påverkanssanktion.
Vi föreslår också att kontraktsvård ska vara en tilläggssanktion som villkorligt fängelse kan kunna förenas med (se avsnitt 9.5.10 och 11.9). Enligt vårt förslag är kontraktsvård som tilläggssanktion förbehållet sådana situationer då det annars inte finns något alternativ till ovillkorligt fängelse med hänsyn till att fängelsestraffet uppgår till ett år eller mer eller då återfallssituationen är sådan att det annars inte hade gått att undvika ovillkorligt fängelse. Innehållet i kontraktsvården ska i huvudsak motsvara det utmätta fängelsestraffet i ingripandegrad.
Frågeställningen i detta kapitel blir i korthet hur kostnadsansvaret för en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård ska fördelas i de fall åtgärderna är sådana att de i dag
1. enligt normaliseringsprincipen bekostas av kommunen (eller annan
myndighet som har det sedvanliga ansvaret för att tillhandahålla sådan vård) när de sker inom ramen för en skyddstillsyn med föreskrifter eller en s.k. oäkta kontraktsvård och
2. bekostas av Kriminalvården till och med tänkt villkorlig frigiv-
ning och därefter av kommunen vid s.k. äkta kontraktsvård.
14.2 Kort om normaliseringsprincipen
Den allmänna utgångspunkten för kostnadsansvaret för påföljder i dag är att Kriminalvården som huvudman verkställer och står för kostnaderna för de s.k. kriminalvårdspåföljderna; fängelse, skyddstillsyn och villkorlig dom. Detta gäller dock som huvudregel bara de insatser som sker inom ramen för Kriminalvårdens egen verksamhet.
I den mån påföljden innefattar åtgärder som normalt bekostas av andra myndigheter och aktörer, följer det av den s.k. normaliseringsprincipen att det är de ordinarie myndigheterna som primärt ansvarar för de behov den dömde har. Det kan gälla t.ex. sysselsättningsfrämjande åtgärder eller hälso- och sjukvård när sådana åtgärder ingår i en kriminalvårdspåföljd.
I samband med 1974 års kriminalvårdsreform slogs det fast att Kriminalvårdens arbete ska bedrivas enligt denna s.k. normaliseringsprincip. Normaliseringsprincipen innebär i huvudsak att Kriminalvårdens klienter har samma rätt till samhällets stöd och hjälp som andra medborgare och att Kriminalvården normalt inte ska åta sig
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
649
uppgifter som åvilar andra huvudmän i samhället. Denna princip fick genomslag inte bara inom anstaltsvården utan även såvitt avser kostnadsfördelningen mellan Kriminalvården och andra aktörer för den vård eller behandling som kan bedrivas inom ramen för en skyddstillsyn.
14.3 Normaliseringsprincipen och skyddstillsyn
I dag kan en skyddstillsyn (utöver kontraktsvårdsfallen som behandlas nedan) innehålla en föreskrift om deltagande i vård och behandling utanför Kriminalvårdens regi. Det regleras i 26 kap. 15 § BrB (genom en hänvisning i 28 kap. 6 § BrB). Det föreskrivs i den bestämmelsen att domstolen får meddela föreskrifter om läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller utanför sjukhus eller annan dylik inrättning.
En föreskrift om vård eller behandling kan i praktiken exempelvis innebära att den dömde ska delta i missbruksavvänjande behandling på en beroendemottagning eller i psykiatrisk behandling. För denna vård kan antingen kommunen (genom socialtjänsten) eller landstinget vara huvudman. Det förekommer även att en skyddstillsyn innehåller föreskrifter om annan behandling som sker utanför Kriminalvårdens regi. Det kan gälla spelberoende, sexualrelaterad problematik eller våldsbenägenhet. Inriktningen under senare år har varit att sådana åtgärder ska inkluderas i Kriminalvårdens egen programverksamhet. Till allt större del handlar därför åtgärder som kan inrymmas i en skyddstillsyn – men som inte utförs och bekostas av Kriminalvården – om missbruksbehandling eller behandling mot psykisk ohälsa inom kommunens eller landstingets regi.
När det gäller föreskrifter om att den dömde ska genomgå vård inom psykiatrin eller av kommunen bedriven missbruksvård, innebär normaliseringsprincipen att vården eller behandlingen ska bekostas av den huvudman som tillhandahåller den, dvs. det landsting eller den kommun inom vilken den dömde är bosatt.
Vad det i realiteten kan bli för innehåll beror därför på vilken vård som finns tillgänglig genom socialtjänstens försorg (och hos andra vårdgivare såsom psykiatrin). Det är fråga om dels vilken vård eller annan behandling som är tillgänglig, dels om huvudmannen är beredd att ta på sig kostnadsansvaret.
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
650
14.4 Normaliseringsprincipen och kontraktsvård
Som ett särskilt skäl för skyddstillsyn i stället för fängelse kan rätten enligt 30 kap. 9 § andra stycket 3 BrB beakta om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och den tilltalade förklarar sig villig att gå igenom lämplig behandling som enligt en för honom uppgjord plan kan anordnas i samband med verkställigheten. Om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn ska enligt 28 kap. 6 a § BrB rätten i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse hade valts som påföljd (ett s.k. alternativstraff).
I de fall ett alternativstraff sätts ut av domstolen brukar påföljden benämnas kontraktsvård (eller äkta kontraktsvård). Om ett sådant alternativstraff inte sätts ut kallas den för ”oäkta” kontraktsvård. I praktiken är det ingen skillnad mellan skyddstillsyn med föreskrift om behandling som meddelas med stöd av 28 kap. 6 § BrB och oäkta kontraktsvård, annat än att det i det senare fallet framgår tydligare i domen vad som åligger den dömde och att denne uttryckligen måste ha förklarat sig villigt att genomgå behandlingen. De särskilda regler som finns för kontraktsvård gäller bara i sådana fall då ett alternativstraff har angetts enligt 28 kap. 6 a § BrB.
I de fall domstolen angett ett alternativt fängelsestraff, och det alltså är fråga om äkta kontraktsvård, anses normaliseringsprincipen leda till ett uppdelat kostnadsansvar. Den del av vården som belöper på tiden före det att den dömde skulle ha blivit villkorligt frigiven om han eller hon i stället hade dömts till fängelse – vilket blir efter två tredjedelar av det alternativa fängelsestraffets längd men alltid minst en månad – bekostas av Kriminalvården. Vård som bedrivs därefter bekostas av den dömdes kommun (genom socialtjänsten), i de fall det är fråga om vårdåtgärder utanför Kriminalvårdens egen regi.
Det är därför en förutsättning för kontraktsvård att det vid tidpunkten för lagföringen finns en ansvarsförbindelse från kommunen beträffande de kostnader som uppstår efter tidpunkten för den tänkta villkorliga frigivningen, förutsatt att det är fråga om vård eller annan behandling med annan huvudman än Kriminalvården.
Om det är fråga om s.k. oäkta kontraktsvård gäller normaliseringsprincipen fullt ut. I de fall det är fråga om vård utanför Kriminalvårdens regi, exempelvis missbruksbehandling, står kom-
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
651
munen för hela kostnaden. Även i dessa fall måste det vara klart vid tidpunkten för huvudförhandlingen att det finns en finansiering av vårdåtgärderna.
14.5 Normaliseringsprincipen och utslussningsåtgärder
Enligt 11 kap. 6 § fängelselagen (2010:610) kan den som dömts till fängelse såsom en utslussningsåtgärd beviljas vårdvistelse. Vårdvistelse innebär att den intagne är placerad i ett sådant hem som avses i 6 kap. 1 § socialtjänstlagen. Vårdvistelse får beviljas en intagen som har behov av vård eller behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel eller mot någon annat särskilt förhållande som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet, om det inte finns någon beaktansvärd risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt missköta sig.
Vårdvistelse ersatte den tidigare s.k. § 34-placeringen enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL). Enligt normaliseringsprincipen ska Kriminalvården stå för kostnaden för vården till och med tidpunkten för villkorlig frigivning medan kostnaden därefter – om vården ska fortsätta – ska bestridas av kommunen. I de fall hela vårdvistelsen inte kan genomföras före den villkorliga frigivningen behövs det därför en ansvarsförbindelse av kommunen att den tar över kostnadsansvaret.
14.6 Närmare om normaliseringsprincipens behandling i olika lagstiftningsärenden m.m.
14.6.1 Inledning
Frågorna om normaliseringsprincipen och kostnadsansvaret för sådant som ligger utanför Kriminalvårdens egen verksamhet aktualiseras, som berörs ovan, vid skyddstillsyn, vid skyddstillsyn med särskild behandlingsplan (kontraktsvård), vid vårdvistelse (tidigare § 34-placering) och vid allmänna överväganden gällande Kriminalvårdens inriktning och ansvar. Ställningstagandena gällande dessa olika delar berör varandra och är delvis beroende av varandra. I detta avsnitt redovisas vissa överväganden som gjorts i olika utredningar
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
652
och lagstiftningsarbeten gällande dessa kostnads- och ansvarsfördelningsfrågor.
14.6.2 1974 års kriminalvårdsreform
Kriminalvårdsberedningen lämnade 1972 betänkandet Kriminalvård (SOU 1972:64). Förslagen behandlades i 1973 års statsverksproposition (Prop. 1973:1 bil. 4).
Beredningen anförde att de som dömts till en påföljd har samma rätt till samhällets stödåtgärder och vårdinsatser som andra människor. Det förhållandet att Kriminalvårdens klienter har begått brott och har särskilda problem gällande anpassning till samhället – exempelvis fysiska eller psykiska handikapp – fick enligt beredningen inte medföra att andra samhälleliga stöd- och vårdorgan frånkänner sig ansvaret för dem.1 Kriminalvårdens organ ska sålunda i första hand kartlägga klientens behov av stöd eller vård och förmedla kontakterna mellan klienter och de organ som har ansvar för att åtgärderna vidtas, t.ex. fysisk eller psykisk hälsovård. Endast när sådana förhållanden föreligger som sammanhänger med Kriminalvårdens andra uppgifter, nämligen att skydda samhället från brott, måste Kriminalvården ta det primära ansvaret även för åtgärder av sådant slag.
Departementschefen anförde att han till fullo delade beredningens ståndpunkt.2 Vidare anfördes att endast ”i de fall då den dömde omhändertagits på sådant sätt att det förhindrar andra myndigheters medverkan eller när stödinsatserna uteslutande har sin grund i kriminalvårdens rehabiliterande uppgift får ansvarsfrågan en annan grund och kriminalvården måste ta det primära ansvaret även för uppgifter som normalt åvilar andra huvudmän”.
Enligt departementschefen skulle en annan ordning ofrånkomligen leda till att samhällets totala resurser onödigtvis splittras och används på ett orationellt sätt samtidigt som kriminalvårdsklientelets sociala isolering ytterligare markeras. Vidare anfördes att det inte är fråga om några nya behov, och att klientelets behov av stöd och hjälp i regel inte grundar sig på deras speciella situation som lagöverträdare utan på deras allmänna sociala förhållanden som arbetslösa, sjukvårdsbehövande eller dylikt.
1Prop. 1973:1 bil. 4 s. 83 f. 2 A. prop. s. 90.
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
653
Några remissorgan hade uttryckt farhågor för att Kriminalvårdens klienter skulle riskera att särbehandlas när det gällde samhällets stöd- och vårdinsatser. Departementschefen framhöll den intensifierade samverkan som skulle möjliggöras genom den föreslagna anstaltsorganisationen och underströk vikten av de överläggningar mellan kriminalvårdsstyrelsen och andra statliga och kommunala organ som hade inletts.
På grundval av Kriminalvårdsberedningens betänkande infördes lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL). Departementschefen anförde i förarbetena bl.a. att man måste utgå från att det föreligger en uppenbar skyldighet för andra samhällsorgan att vara verksamma även för kriminalvårdens klientel.3 Det kunde dock i vissa fall krävas särskilda överenskommelser mellan företrädare för sådana organ och Kriminalvården i syfte att lösa speciella problem. I KvaL föreskrevs att i den mån ett förverkligande av vårdens syfte kräver insatser av andra samhälleliga organ ska erforderlig samverkan ske med företrädare för sådant organ.
Av relevans för kostnadsfrågan är även den möjlighet som infördes för den som undergår fängelse, att i vissa fall få vistas utanför anstalt redan före tidigaste dagen för villkorlig frigivning (eller övergång till vård utom anstalt), s.k. § 34-placering. I 2 kap. 34 § KvaL föreskrevs att om en intagen genom vistelse utanför anstalt kan bli föremål för särskilda åtgärder som kan antas underlätta hans anpassning till samhället, kan medgivande att för sådant ändamål vistas utanför anstalten lämnas honom under lämplig tid, om särskilda skäl föreligger.
I propositionen togs inte frågan upp om finansieringen av vistelsen utanför anstalt. Genom en överenskommelse 1974 mellan Kriminalvårdsstyrelsen och Svenska kommunförbundet lades principerna för kostnadsansvaret fast.4 Enligt överenskommelsen står Kriminalvården för kostnaden fram till dagen för villkorlig frigivning. Därefter ansvarar socialtjänsten i den intagnes hemkommun för kostnaden i form av bistånd enligt socialtjänstlagen.
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
654
14.6.3 Behandlingen av normaliseringsprincipen vid socialtjänstreformen
Genom proposition 1979/80:1 (proposition om socialtjänsten) genomfördes en stor socialtjänstreform. Tidigare lagar om barnavård, nykterhetsvård och socialhjälp ersattes av en ny socialtjänstlag som skulle vara gemensam för hela vårdområdet.
Departementschefen framhöll i propositionen att ansvaret för att behövliga vårdinsatser i § 34-fallen kommer till stånd av naturliga skäl inte primärt kunde åvila socialtjänsten utan att initiativet i övervägande fall får antas komma från kriminalvårdsmyndigheterna.5 När en framställning görs om placering av detta slag och kommunen finner att den intagne är i behov av de föreslagna insatserna, tedde det sig självklart enligt propositionen att kommunen har samma ansvar för att en adekvat placering sker som för andra vårdbehövande.
Det fanns enligt departementschefens mening ingen anledning att då förorda någon ändring i den principöverenskommelse som hade ingåtts mellan Kriminalvårdsstyrelsen och Svenska kommunförbundet.
14.6.4 Frivårdskommitténs behandling av normaliseringsprincipen
Frivårdskommittén behandlade i sitt delbetänkande Frivårdspåföljder (SOU 1981:90) normaliseringsprincipen. Enligt kommittén måste den omständigheten att frivården överhuvudtaget har en hjälpande hand ses som en kompromiss mellan normaliseringsprincipen och de faktiska förhållanden som anses göra särskilda hjälpåtgärder ofrånkomliga för kriminalvårdens klienter.6 I den mån kriminalvården anser att samhällets service inte är tillräcklig eller på tillfredsställande sätt åtkomlig för klienterna, åligger det den att åstadkomma bättre förhållanden antingen genom påtryckningar på andra myndigheter eller genom att själv tillhandahålla kompletterande service. Därutöver har frivården enligt betänkandet att tillgodose de hjälpbehov som kan sägas sammanhänga med verkställigheten av en påföljd.
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
655
Kommittén anförde att normaliseringsprincipen även fortsättningsvis borde stå fast och att kriminalvårdsklienternas samtliga behov i princip borde tillgodoses av de samhällsorgan som normalt svarar för social service till medborgarna.7 Enligt betänkandet var normaliseringsprincipens tillämpning ojämn mellan kommunerna och samarbetet mellan frivården och andra samhällsorgan inte helt tillfredsställande i vissa kommuner. Enligt kommittén uppstod problemen framför allt i samband med att frivården skulle ”förmedla kontakt” med andra samhällsorgan. Enligt kommittén handlade det i praktiken ofta om intensiv övertalning för att få andra samhällsorgan att ta sig an kriminalvårdsklienterna. För denna övertalningsverksamhet erfordrades enligt betänkandet ändamålsenliga rutiner av både formell och informell art. Hur dessa rutiner skulle se ut bedömdes enligt betänkandet bäst av administrerande och verkställande myndigheter.
I den mån frivården anser att samhällets allmänna service till följd av brister i normaliseringsprincipens förverkligande inte är tillräcklig eller på tillfredsställande sätt åtkomlig för klienterna, borde den enligt betänkandet gå in med egna hjälpresurser för att åstadkomma bättre förhållanden.8
Frivårdskommitténs betänkande behandlades i prop. 1982/83:85 (proposition om ändring i brottsbalken m.m.). I allmänmotiveringen – under rubriken Normaliseringsprincipen – anslöt sig departementschefen till kommitténs ställningstaganden.9 Departementschefen delade kommitténs uppfattning att den normaliseringsprincip som slagits fast i 1974 års kriminalvårdsreform skulle vara vägledande och att kriminalvården så långt möjligt skulle undvika att bygga upp egna resurser, vilka svarar mot dem som andra samhällsorgan förfogar över. Departementschefen delade även kommitténs ställningstagande att det faktum att frivården har en hjälpande uppgift måste ses som en kompromiss mellan normaliseringsprincipen och de faktiska förhållandena som gör särskilda hjälpåtgärder ofrånkomliga för kriminalvårdens klienter.
7 A.a. s. 120. 8 A.a. s. 122. 9Prop. 1982/83:85 s. 56 f.
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
656
14.6.5 Införandet av kontraktsvård
Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 1987 infördes möjligheten att kombinera skyddstillsyn med särskild behandlingsplan, s.k. kontraktsvård (prop. 1986/87:106, proposition om ändring i brottsbalken, s.k. kontraktsvård m.m.). Lagstiftningen grundade sig på det förslag som hade lämnats i Frivårdskommitténs slutbetänkande Nya alternativ till frihetsstraff (SOU 1984:32).
Gällande kostnadsansvaret konstaterade kommittén att de vårdinstitutioner som skulle beröras av kontraktsvården har olika huvudmän; en primärkommun, en landstingskommun eller ett kommunförbund.10 Det anfördes i betänkandet att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det konstaterades dock att det i viss mån gäller särskilda regler för kriminalvårdsklienter som placeras på kommunal institution med stöd av 34 § KvaL. För frivårdsklienter bär dock enligt betänkandet hemkommunen hela kostnadsansvaret.
Kommitténs anförde att frågan om vem som ska stå för vårdkostnaderna inom kontraktsvården kunde lösas på två sätt.11 Antingen kunde de allmänna principerna för kostnadsansvaret och vårdansvaret som gäller enligt socialtjänsten följas. Vårdkostnaden skulle då ytterst bäras av hemkommunen. Den andra lösningen skulle vara att fördela vårdkostnaderna på samma sätt som skulle ha skett, om ett ovillkorligt fängelsestraff i stället hade ådömts och vården ägt rum med stöd av 34 § KvaL.
Den enklaste lösningen vore att hemkommunen, som har det övergripande ansvaret för att missbrukaren bereds vård, fick bära kostnadsansvaret. Kommittén kunde dock se flera skäl mot en sådan lösning. Enligt särskilda direktiv skulle kommittén inte föreslå något som ledde till ökade kostnader för kommunerna. Kommittén såg vidare kontraktsvård uteslutande som ett alternativ till frihetsstraff.12 Att ålägga kommunen kostnadsansvaret kunde ses som ett avsteg från denna princip och kunde göra att kontraktsvård kunde uppfattas som jämställt med andra frivårdspåföljder, vilket i sin tur kunde leda till en annan tillämpning än den avsedda. En sådan fördelning skulle kunna leda till att kommunen, för att hålla kostnadsansvaret nere, skulle vilja styra kontraktsvården till de institutioner där den själv är huvudman. I vissa fall kunde det vara
10SOU 1984:32 s. 165. 11 A.a. s. 166 f. 12 Kommittén föreslog att kontraktsvård skulle ingå i ett villkorligt fängelsestraff.
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
657
svårt att på kort sikt reda ut vilken kommun som är missbrukarens hemkommun. Ett ytterligare skäl mot denna lösning kunde vara att staten normalt svarar för all straffverkställighet och därför också bör svara för kontraktsvården.
Kommittén såg även skäl som talade för en motsatt ordning. Kostnadsfrågan kunde knappast vara avgörande för om påföljden skulle uppfattas som en frivårdspåföljd eller som en ersättning för fängelsestraff. Gränsen mellan det villkorliga fängelsestraffet och frivårdspåföljderna skulle heller inte bli så exakt. Förslaget skulle enligt betänkandet heller inte medföra mer påtagliga kostnadsökningar för kommunerna.
Kommittén kunde alltså finna skäl för och mot båda lösningarna, men enligt dess mening talade de starkaste skälen för att kostnadsansvaret skulle fördelas på samma sätt som gällde för vård med stöd av 34 § KvaL. Det innebar enligt kommittén att kostnadsansvaret för kontraktsvård ”på vanligt sätt” primärt skulle åvila vårdinstitutionens huvudman, men att Kriminalvården skulle betala vårdavgiften för de platser som togs i anspråk fram till en tänkt tidpunkt för villkorlig frigivning och att hemkommunen därefter skulle stå för kostnaden.
I propositionen anslöt sig departementschefen till det förslag som kommittén hade lämnat gällande kostnadsansvaret.13 Enligt förarbetena ska Kriminalvården svara för vårdkostnaderna fram till den tänkta tiden för villkorlig frigivning, beräknat med utgångspunkt från det alternativa fängelsestraff som anges i domen.
De fall där alternativstraff ska anges handlar i praktiken om situationer där påföljden skulle ha blivit fängelse, om möjligheten att döma till skyddstillsyn med kontraktsvård inte hade utnyttjats. Inte minst mot den bakgrunden tedde det enligt departementschefen sig naturligt att Kriminalvården i dessa fall övertar kostnadsansvaret på det sätt som hade föreslagits.
Departementschefen konstaterade att kostnadsfördelningen skulle komma att följa samma principer som dem som gällde i fråga om § 34-placeringar samt anförde att han utgick från att man vid överläggningar om statsbidrag till missbrukarvården skulle beakta konsekvenserna av detta förslag. Skulle som ett resultat av framtida överenskommelser principerna ändras gällande § 34-placeringarna, borde enligt förarbetena motsvarande ändring aktualiseras beträffande kontraktsvård.
13Prop. 1986/87:106 s. 92 ff.
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
658
För det fall domstolen skulle meddela föreskrift om behandling utan att ange någon strafftid i domen, var någon ändring av dåvarande principer enligt departementschefen inte påkallad.
14.6.6 Fängelseutredningens behandling
Fängelseutredningen lämnade i sitt huvudbetänkande Verkställighet av fängelsestraff (SOU 1993:76) förslag angående kostnadsansvar vid utslussning. § 34-placering fick enligt förslaget sin motsvarighet i institutet behandlingsplacering utom anstalt. Utredningen konstaterade i betänkandet att det hade skett en betydande nedgång i antalet inledda § 34-placeringar under de senaste åren och att det bl.a. hade sin grund i att kommunerna i mindre utsträckning än tidigare var beredda att ta på sig kostnadsansvaret för vården efter villkorlig frigivning.14 Enligt utredningens mening framstod det som otillfredsställande att resurserna för behandlingsplacering vid anstalter med intagna från flera olika kommuner måste prioriteras med beaktande av hemkommunernas ekonomiska resurser och principer för fördelning av dessa.
Utredningen hänförde sig till det förslag till lösning som Kriminalvårdsstyrelsen hade lämnat i den fördjupade anslagsframställningen för budgetåren 1993/94–1994/95.15 Förslaget hade inneburit att staten skulle innehålla en del av statsbidragen till kommunerna och samtidigt befria kommunerna från kostnadsansvaret för kontraktsvård. Vad som innehållits skulle tillföras kriminalvården som således skulle ha kostnadsansvaret även under prövotiden efter villkorlig frigivning.
Utredningen ansåg det mycket angeläget att drogberoende intagna och intagna med liknande besvär bereds kvalificerad vård för att möjliggöra en samhällsanpassning. Mot den bakgrunden anslöt sig utredningen till Kriminalvårdsstyrelsens förslag.
Fängelseutredningens betänkande behandlades i prop. 1997/98:95 (Ändringar i kriminalvårdslagstiftningen, m.m.). Remissutfallet gällande frågan om kostnadsansvar för § 34-placering hade varit delat. Kriminalvårdsstyrelsen hade – efter att tidigare ha förespråkat ett statligt huvudmannaskap för behandling efter villkorlig frigivning – ställt sig negativ till förslaget. Förslaget var enligt Kriminalvårdsstyrelsen tilltalande ur praktisk synpunkt men skulle utgöra
14SOU 1993:76 s. 278. 15 A.a. s. 279.
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
659
ett undantag från normaliseringsprincipen, med en ytterst stor risk att kommunerna inte skulle ta sitt ansvar för missbruksvården samt en möjlig konsekvens att samarbetet mellan kriminalvården och socialtjänsten skulle försämras. Till de negativa instanserna i remissomgången hörde även Socialstyrelsen.
Regeringen gjorde i propositionen den bedömningen att utredningens förslag om ändrat kostnadsansvar inte borde genomföras.16Enligt regeringens mening borde målsättningen vara att utveckla verksamheten och undanröja de hinder som fanns mot en ökning av antalet § 34-placeringar. Regeringen konstaterade att det i huvudsak var problem av samma slag som uppträder i samband med kontraktsvård. Enligt regeringen borde de problem som hängde samman med fördelningen av kostnadsansvaret vid § 34-placeringar och kontraktsvård bli föremål för ytterligare utredning.17
14.6.7 Straffsystemkommitténs behandling
Straffsystemkommittén föreslog i sitt betänkande Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) att skyddstillsyn skulle ersättas med övervakningsstraff och att deltagande i påverkansprogram skulle utgöra ett obligatoriskt inslag i verkställigheten. I anslutning till det förslaget behandlande kommittén frågan om normaliseringsprincipen.18
Kommittén anförde att det inte sällan hade visat sig vara svårt att tillämpa principen fullt ut. Enligt betänkandet hade i allmänhet orsaken varit brister i samarbetet mellan Kriminalvården och andra huvudmän. De skäl som anförts för normaliseringsprincipen var dock enligt kommitténs mening av sådan styrka att denna princip även fortsättningsvis borde bestämma vilka insatser från övervakningsmyndighetens (dvs. kriminalvårdens) sida som borde komma i fråga inom ramen för övervakningsstraffets hjälpfunktion. En grundläggande förutsättning för att en sådan ordning kan fungera var dock enligt kommittén att ett samarbete mellan kriminalvården och andra berörda myndigheter kunde etableras. Av särskild vikt var det enligt betänkandet naturligtvis att kriminalvården och socialtjänsten förmår att samverka på ett effektivt sätt.
16Prop. 1997/98:95 s. 58. 17 A. prop. s. 60. 18SOU 1995:91 s. 234.
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
660
Straffsystemkommittén föreslog även att kontraktsvård skulle bli en självständig påföljd. Utformningen skulle dock enligt kommitténs förslag i allt väsentligt efterlikna den gällande ordningen. Kommittén anförde att den grundläggande principen måste vara att den som med hänsyn till det begångna brottet och i övrigt uppfyller kriterierna för kontraktsvård också ska dömas till detta straff och att det borde vara kriminalvårdens sak att befordra straffet till verkställighet.19
Enligt en rapport från Kriminalvårdsstyrelsen uppgavs kommunerna vara mindre benägna att svara för sin del av kostnaderna för den planerade vården och dessutom ha intresse att styra valet av placeringsalternativ. Kommittén hänförde sig till de förslag som Fängelsestraffutredningen hade lämnat i sitt huvudbetänkande Verkställighet av fängelsestraff (SOU 1993:76) (se ovan) och anförde därefter:20
Enligt vår mening är det inte acceptabelt att kommunala prioriteringar och beslutsordningar får ett avgörande inflytande över frågan, om domstolen i ett enskilt fall skall kunna döma ut ett visst straff. Frågan om kostnadsansvaret för kontraktsvården bör därför ges en lösning som innebär dels att finansieringssvårigheter inte kan utgöra ett hinder mot en dom på kontraktsvård, dels att problem i detta hänseende som leder till att utredningen blir tidskrävande inte kan uppstå. Sistnämnda fråga är viktig inte minst med tanke på den korta utredningstid som står till buds när den tilltalade är häktad. Samtidigt torde finansieringsfrågan, vilket framgår redan av vad som redovisats om den nuvarande ordningen, inte kunna lösas inom ramen för vårt arbete. Den nuvarande ordningen är ett resultat av förhandlingar mellan de inblandade parterna. Ett undanröjande av de problem den leder till bör också ske genom en överenskommelse mellan staten och kommunerna. Oavsett vilken lösning som väljs så får den inte utformas på sådant sätt att finansieringen i enskilda fall kommer att utgöra ett hinder mot att döma till kontraktsvård.
Straffsystemkommitténs betänkande behandlades i prop. 1997/98:96. Under avsnittet Vissa frågor bör övervägas ytterligare anförde regeringen att frågan om betalningsansvaret för kontraktsvården måste få sin lösning.21 Regeringen anförde att den kritik som kommittén hade anfört – att finansieringen av vården kan påverka straffbestämningen i enskilda fall – var berättigad. Regeringen konstaterade att frågan hade tagits upp i ett flertal sammanhang utan att ha fått någon tillfredsställande lösning och att regeringen mot den
19 A.a. s. 319. 20 A.a s. 324. 21Prop. 1997/98:96 s. 83.
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
661
bakgrunden avsåg att tillsätta en utredning med uppdrag att lägga fram förlag som innebar att domstolarna i enskilda fall skulle kunna döma till kontraktsvård utan att behöva beakta frågan om påföljdens finansiering.
14.6.8 Narkotikakommissionens behandling
Narkotikakommissionen22 föreslog att Kriminalvården under en tvåårig försöksperiod skulle få möjlighet att genomföra angelägna § 34-placeringar som sträckte sig över frigivningsdagen även om det inte hade varit möjligt att få en ansvarsförbindelse från den intagnes hemkommun.23 Kommissionen konstaterade att frågan om betalningsansvaret för § 34-placering och svårigheterna att få med socialtjänsten i planeringen länge hade varit ett problem. Kommissionen pekade på tveksamhet hos kommunerna att ta på sig kostnader, osäkerhet om hur länge vården skulle pågå och skilda uppfattningar hos kommunen och frivården gällande vilken grad av omhändertagande som den intagne behövde. Kommissionen konstaterade att kommunernas benägenhet att bekosta vård och behandling hade minskat kraftigt under senare år, men framhöll samtidigt att förhållandena varierade över landet.
Kommissionen föreslog att Kriminalvården skulle ges möjlighet att i de fall det bedömdes att en § 34-placering borde komma till stånd, men där det av någon anledning inte var möjligt att få en kostnadsförbindelse, besluta om en sådan placering även om placeringen beräknades sträcka sig efter frigivningen. Det innebar att Kriminalvården skulle ikläda sig ett kostnadsansvar även efter den villkorliga frigivningen.
Kommissionen anförde att dess förslag var att betrakta som en nödlösning när en överenskommelse inte kunde nås. Det underströks i betänkandet att kommunerna har ansvaret för vården av missbrukare inom Kriminalvården. Det borde därför inte heller bli någon kostnadsökning för Kriminalvården.
Gällande kontraktsvård föreslog kommissionen att Kriminalvårdsstyrelsen borde ge frivården i uppdrag att utveckla särskilda program för kontraktsvården.
Narkotikakommissionens bedömning var att kontraktsvård är ett utmärkt alternativ till fängelse för många narkotikamissbrukare som
22 Vägvalet – Den narkotikapolitiska utmaningen. SOU 2000:126. 23SOU 2000:126 s. 244.
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
662
redan vid tiden för domstolsförhandlingen är motiverade att undergå behandling. Till kommissionen hade det framförts förslag att Kriminalvården skulle kunna ta på sig hela kostnaden och således kunna genomföra en kontraktsvårdsplacering utan kommunens medverkan. Enligt kommissionen är socialtjänstens aktiva medverkan nödvändig för att vården ska få det önskade innehållet gällande höga kvalitetskrav på utredning och planering. Det skulle därför innebära större nackdelar än fördelar på sikt att öppna möjligheten till kontraktsvård utan socialtjänstens medverkan. Det vore en felaktig väg, eftersom det rent generellt enligt kommissionen är nödvändigt att socialtjänsten tar ett större och mer aktivt ansvar för vård- och behandlingsinsatser för narkotikamissbrukare. Svårigheterna att få kostnadsförbindelser var inte enligt kommissionen ett tillräckligt skäl för att ge Kriminalvården hela kostnadsansvaret. Det skulle riskera att få till följd att socialtjänsten ytterligare skulle dra sig tillbaka från sitt ansvar för narkomanvården.
Kommissionen konstaterade att det redan var möjligt att genomföra hela eller större delen av kontraktsvården inom ramen för Kriminalvårdens kostnadsansvar i de fall där det alternativa fängelsestraffet var relativt långt.
I de fall det inte var möjligt att få till stånd en överenskommelse med kommunen före domen fick man enligt kommissionens bedömning snarare acceptera en fängelsedom än att ge avkall på kvaliteten i kontraktsvården.
För att ytterligare underlätta gemensam planering om kontraktsvård borde frivården tillsammans med aktuella kommuner kartlägga tillgången på lämpliga vårdenheter som kan användas och bygga upp några standardmodeller för behandling. Kommissionen föreslog att frivården skulle få i uppdrag att inom sina respektive områden identifiera de behandlingsupplägg som ter sig lämpliga för kontraktsvårdsplaceringar. Frivården borde också inom ramen för det arbetet – med berörda enheter och de kommuner som kan tänkas bli aktuella – formulera några alternativa vårdprogram. Om alla berörda parter är eniga borde det enligt kommissionens bedömning vara möjligt att hinna genomföra den återstående individuella utredningen inom tillgängliga tidsramar.24
Narkotikakommissionens betänkande behandlades i prop. 2001/02:91 (Nationell narkotikahandlingsplan). Regeringen genomförde inte kommissionens förslag att Kriminalvårdsstyrelsen skulle få
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
663
möjlighet att genomföra angelägna § 34-placeringar som sträcker sig över frigivningsdagen även om det inte varit möjligt att få en ansvarsförbindelse från den intagnes hemkommun.25 I stället fick Kriminalvårdsstyrelsen i uppdrag att kartlägga omfattningen och typen av problem som hindrar § 34-placeringar.
Gällande kontraktsvård följde regeringen kommissionens förslag och gav Kriminalvårdsstyrelsen i uppdrag att inom frivården utveckla särskilda program för kontraktsvården.26 Samtliga remissinstanser som uttalat sig hade stött kommissionens bedömning. Regeringen anslöt sig också i förarbetena nära till vad kommissionen hade anfört. Liksom kommissionen ansåg regeringen – med stöd av de skäl kommissionen hade anfört – att frivården inom sina respektive områden skulle identifiera de behandlingsupplägg som tedde sig lämpliga för kontraktsvårdsplaceringar och tillsammans med berörda enheter och de kommuner som kan tänkas bli aktuella formulera några alternativa program.
14.6.9 Kriminalvårdskommitténs behandling av kostnader vid utslussning
Kriminalvårdskommittén lämnade i sitt betänkande Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54) förslag till en gemensam reglering av verkställighet av fängelsestraff, skyddstillsyn och samhällstjänst. Med den tidigare § 34-placeringen som förebild föreslog kommittén att en intagen skulle kunna få tillstånd att vistas i ett familjehem eller i ett hem för nödvändig vård eller boende (vårdvistelse). Kommittén anförde att det egentligen inte fanns något hinder mot att som huvudregel planera in vården på hemmet så att den avslutas i samband med den tidpunkt för villkorlig frigivning som annars skulle gälla.27 Om den dömde skulle behöva lång vårdtid och det med hänsyn till strafftiden och vårdens innehåll skulle framstå som nödvändigt, borde enligt kommittén undantagsvis den dömde kunna vara placerad vid hemmet även efter gängse tidpunkt för villkorlig frigivning. För att möjliggöra detta föreslog kommittén att villkorlig frigivning skulle kunna anstå till dess vårdtiden var till ända.
Kriminalvården skulle enligt förslaget ansvara för vården intill dess utskrivning från hemmet och villkorlig frigivning skett. Enligt
25Prop. 2001/02:91 s. 54. 26 A. prop. s. 56. 27SOU 2005:54 s. 782.
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
664
kommitténs uppfattning fanns det ingen anledning att befara att förslaget skulle leda till att kommunerna skulle komma att känna mindre ansvar för missbrukarvården.
Det kunde dock finnas behov av eftervård i kommunernas regi, kostnader som åvilar ordinarie samhällsorgan. För att eftervården skulle kunna fungera krävdes att kriminalvården i god tid före vårdvistelsen initierar kommunerna och andra samhällsorgan i arbetet och håller dem underrättade om vårdens fortskridande. Om övervakning ska äga rum efter villkorlig frigivning pekade kommittén på vikten av att samordna berörda myndigheters resurser och att det ska stå klart vem som ska vara vårdgivare om den villkorligt frigivne ska meddelas särskilda föreskrifter om att underkasta sig vård och behandling.
Kriminalvårdskommitténs förslag i denna del behandlades i prop. 2005/06:123 (En modernare kriminalvårdslag). I huvudsak i enlighet med kommitténs betänkande föreslog regeringen att § 34placering skulle kallas vårdvistelse och ingå i bestämmelserna om utslussning från anstalt. I likhet med utredningen ansåg inte regeringen att det fanns något egentligt hinder mot att planera in vården på behandlingshemmet så att den avslutas i samband med tidpunkten för villkorlig frigivning.28 Att hela vårdvistelsen ofta kommer att kunna genomföras före den villkorliga frigivningen medför enligt propositionen att behovet av ansvarsförbindelser torde minska. Utgångspunkten enligt regeringen var dock självfallet den intagnes behov av vård som avgörande för vårdvistelsens längd.
Den nya regleringen innebar dock inget avsteg från det delade kostnadsansvar som tidigare gällt vid § 34-placeringar. För det fall vården ska fortsätta efter villkorlig frigivning eller om den dömde under prövotiden efter villkorlig frigivning meddelas föreskrifter om vård och behandling, ska denna enligt normaliseringsprincipen bekostas av ordinarie vårdgivare.
Regeringen lyfte fram vikten av att behandlingen vid behov fortsätter efter den villkorliga frigivningen. Det kan även gälla andra stöd- och hjälpinsatser gällande t.ex. bostad och sysselsättning. Regeringen konstaterade att Kriminalvården inte ansvarar för att dessa behov ska bli tillgodosedda men måste stötta den intagne i dennes kontakter med relevanta samhällsorgan. Vidare anförde regeringen att det är nödvändigt att samhällets olika huvudmän samverkar bättre för att ett varaktigt positivt resultat ska uppnås. Krimi-
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
665
nalvården hade därför fått i uppdrag att upprätta samverkansavtal med kommunerna när det gäller förfarandet för såväl kontraktsvård som placeringar på behandlingshem inom ramen för verkställigheten och att fortsätta utvecklingen av lokalt utformade baskontrakt för kontraktsvård i fråga om olika klientgrupper.
Uppdraget slutredovisades den 15 mars 2008 i slutredovisningen av Kriminalvårdens särskilda narkotikasatsning. Av rapporten framgår bl.a. att samverkansavtal eller gemensam rutinbeskrivning (vid den tidpunkten) fanns i Stockholm och vissa av Stockholms kranskommuner, Göteborgs stad, Malmö, Eskilstuna, Uppsala, Helsingborg, Linköping och Umeå. Samarbete hade inletts för att åstadkomma överenskommelser i övriga av Stockholms kranskommuner, övriga verksamhetsområden inom region Väst, Gävle, Sundsvall, Luleå, Karlskrona, Jönköping samt några kommuner i Norrland. De ekonomiska avtalen med kommunerna hade enligt redovisningen gett arbetet mer struktur. Lokalt utformade baskontrakt förekom i bland i flera olika former.
Att ta fram samverkansavtal med kommun och landsting samt lokala vårdkedjor är ett pågående arbete som bedrivs lokalt. En del av samverkan kring frågorna om missbruksvården hanteras i vissa kommuner inom ramen för Sveriges Kommuner och Landstings projekt ”Från kunskap till praktik”. (Implementeringen av Socialstyrelsens nationella riktlinjer för missbruksvård.) En nationell sammanställning över hur det ser ut just nu i Kriminalvården finns dock inte för närvarande.
14.6.10 Kriminalvårdskommitténs behandling av normaliseringsprincipen och kostnader vid kontraktsvård
Kriminalvårdskommittén gjorde den bedömningen att normaliseringsprincipen även i fortsättningen borde fungera som riktlinje i frågor som rör ansvarsfördelningen mellan Kriminalvården och andra myndigheter.29 Någon reglering av normaliseringsprincipen i lag borde dock inte ske enligt kommittén.
När det gäller verkställighet av andra kriminalvårdspåföljder än fängelse borde enligt kommittén de dömda, utan hinder av att Kriminalvården i vissa fall ska kunna erbjuda stöd och hjälp, kunna ta del av vård och behandling på samma villkor som andra vårdberät-
29 Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54) s. 229 ff.
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
666
tigade. Den allmänna vården borde också kunna tas i anspråk för att verkställa särskilda föreskrifter om vård och behandling under verkställigheten. Enligt kommitténs mening borde det för kriminalvården i frihet inte byggas upp några resurser för vård i egen regi. Däremot borde frivården kunna tillhandahålla viss verksamhet med inslag av hälso- och sjukvård, t.ex. särskild programverksamhet för rattfyllerister. Kriminalvården kunde också behöva stå för vissa kostnader som kan uppstå vid vård, behandling eller programverksamhet, t.ex. kostnader för provtagning och droganalyser.
Ifråga om kontraktsvård med vistelse på visst hem föreslog dock kommittén att Kriminalvården skulle få ett utökat ansvar för vårdkostnaden.30 För att kontraktsvård ska kunna komma ifråga krävs enligt kommittén som regel att socialtjänsten är beredd att ta på sig en del av det kostnadsansvar som är förknippat med påföljden. Många kommuner har dock dåligt med resurser och måste prioritera mellan missbruksvård och t.ex. skola och äldrevård. Andra kommuner kan ha särskilda synpunkter på hur missbruksvård ska bedrivas och föredrar andra alternativ än de som Kriminalvården lyft fram. Detta innebär att möjligheten till kontraktsvård kan avgöras av i vilken kommun den dömde bor i. En sådan ordning framstår enligt kommittén som oacceptabel och det är därför enligt betänkandet angeläget att en förändring kommer till stånd. Följande alternativ kunde enligt kommittén övervägas.
a) Kriminalvården står för kostnaden under hela kontraktsvårds-
tiden
b) Kriminalvården står för kostnaden fram till tänkt tidpunkt för
villkorlig frigivning och därefter socialtjänsten
c) Kriminalvården står för kostnaden fram till den alternativa straff-
tidens slut och därefter socialtjänsten
Kommittén framhöll att samhällets kostnader för den missbrukarvård det här är fråga om i vart fall på sikt inte påverkas av vilket alternativ som väljs. För det fall socialtjänsten i fall b) skulle vägra att ansvara för kostnaden bortfaller visserligen kostnaden för en vårdplats. Mot det skulle emellertid ställas att kostnaden för en anstaltsplats som regel är ännu högre och att varje framgångsrik missbrukarvård är en stor vinst, ekonomiskt och mänskligt, för den enskilde och samhället. Valet mellan alternativen borde därför göras
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
667
med utgångspunkt från vilket alternativ som bäst garanterar att missbrukarvård tillhandahålls när förutsättningar för detta finns.
Alternativ a) innebar enligt kommittén en risk för att kommunerna skulle lämna ifrån sig ansvaret för missbrukarvården och framstod därför som ett mindre lyckat alternativ. Alternativ b) är den ordning som råder i dag. Den ansågs visserligen innebära en förhållandevis rimlig avvägning av kostnadsansvaret, men hade enligt kommittén visat sig fungera mindre bra, framför allt ur ett rättviseperspektiv. Alternativ c) framstod för kommittén som en rimlig kompromiss mellan olika intressen. Kriminalvården skulle få större möjlighet att verka för enhetlighet för de dömda samtidigt som kommunerna å ena sidan skulle behålla ett ansvar även för den ifrågavarande missbrukarvården, å andra sidan inte i samma utsträckning skulle behöva prioritera mellan detta utgiftsområde och andra angelägna projekt. Kriminalvården borde således enligt betänkandet överta kostnadsansvaret för hela den strafftid som domstolen angett som alternativstraff. För tiden därefter borde kommunerna kunna ta ansvaret. Kriminalvårdens och socialtjänstens ansvar i detta avseende borde enligt Kommittén komma till klart uttryck i lag.
Sålunda föreslog kommittén att det i den nya kriminalvårdslagen skulle föreskrivas att Kriminalvården skulle svara för de kostnader som uppkommer fram till dess att domstolens alternativa strafftid löper ut i de fall domstolen hade meddelat föreskrift om särskild behandlingsplan enligt 28 kap. 6 a § BrB.
I remissomgången var det endast Sveriges Kommuner och Landsting som kommenterade förslaget gällande kostnadsfördelningen för kontraktsvård.31 SKL tillstyrkte att Kriminalvårdens kostnadsansvar när det gäller kontraktsvård skulle utsträckas till den alternativa strafftidens slut och att Kriminalvården således skulle ta ett utökat ansvar för vårdkostnaden.
I prop. 2009/10:135 (En ny fängelse- och häkteslagstiftning) tog regeringen – efter att tidigare behandlat vissa delar i annat sammanhang – slutlig ställning till Kriminalvårdskommitténs förslag.32Genom propositionen infördes en fängelselag och en häkteslag. Regeringen fann inte skäl att föregripa den översyn av påföljdssystemet som då hade inletts genom denna utrednings arbete. Rege-
31 Ju 2005/5429/KRIM. 32Prop. 2009/10:135 s. 59.
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
668
ringen fann därför att bestämmelser om verkställighet av andra påföljder än fängelsestraff inte borde införas i den nya lagen.33
I propositionen tog regeringen sålunda inte ställning till kommitténs förslag gällande kostnaderna för kontraktsvård eller dess ståndpunkter överhuvudtaget gällande att den allmänna vården bör kunna tas i anspråk för att verkställa särskilda föreskrifter om vård och behandling under verkställigheten.
I anslutning till förslaget att införa en ny fängelselag uttalade sig dock regeringen om normaliseringsprincipen.34 Regeringen anförde att Kriminalvårdens verksamhet inte kan ses som en isolerad del av samhället och att ett effektivt återfallsförebyggande arbete och meningsfulla frigivningsförberedelser förutsätter en målinriktad och effektiv samverkan mellan Kriminalvården och berörda myndigheter, framför allt socialtjänsten, hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Enligt propositionen är det först om Kriminalvårdens åtgärder genom en sådan samverkan kan fullföljas och följas upp efter verkställighetens slut, som åtgärderna har förutsättningar att bli riktigt verkningsfulla. Omvänt kan åtgärder som påbörjats av någon av nämnda myndigheter innan verkställigheten har inletts kräva samverkan med Kriminalvården för att möjliggöra att åtgärderna kan fullföljas under verkställigheten eller efter att den avslutats.
Kriminalvårdens ansvar är enligt regeringen således att i samverkan med andra myndigheter, utan att i det enskilda fallet sätta den intagnes eget ansvar åt sidan, aktivt verka för att den intagnes behov identifieras och, så långt som det är möjligt, tillgodoses. I ansvaret ingår att förmedla och stödja kontakter mellan de intagna och berörda myndigheter. Däremot är Kriminalvårdens ansvar för att tillgodose de intagnas behov av stöd- och vårdinsatser enligt propositionen begränsat av normaliseringsprincipen. Denna princip – som enligt regeringen även fortsättningsvis bör vara vägledande vid ansvarsfördelningen – innebär enligt propositionen att det är de ordinarie myndigheterna som primärt ansvarar för de intagnas behov av t.ex. sysselsättningsfrämjande åtgärder och hälso- och sjukvård. Endast i de fall där den intagne omhändertagits på ett sådant sätt att det förhindrar andra myndigheters medverkan eller där stödinsatserna uteslutande har sin grund i Kriminalvårdens uppdrag bör det vara motiverat att göra avsteg från denna princip.
33 A. prop. s. 68 f. 34 A. prop. s. 64 f.
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
669
14.7 Våra överväganden och förslag
14.7.1 Kostnadsansvaret för kontraktsvård
Vårt förslag: Har domstolen förenat ett villkorligt fängelsestraff
med kontraktsvård, ska Kriminalvården svara för de kostnader som uppkommer under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd.
Detta utvidgade kostnadsansvar för Kriminalvården ska anges i verkställighetslagstiftningen såvitt avser villkorligt fängelse.
Kostnader som uppkommer efter det att den utmätta strafftiden har löpt ut ska som hittills fördelas enligt normaliseringsprincipen.
Det finns anledning att överväga frågan om kostnadsansvaret vid kontraktsvård
Som redovisas ovan i avsnitt 14.6.5 grundar sig den nuvarande kostnadsfördelningen vid kontraktsvård – att Kriminalvården står för kostnaderna till och med tidpunkten för tänkt villkorlig frigivning – på ställningstaganden i förarbetena när kontraktsvårdens infördes.
Kostnadsfördelningen anslöt till vad som då redan gällde vid s.k. § 34-placeringar. Det faktum att Kriminalvården ansvarar för vård och behandling som bedrivs av en annan huvudman än Kriminalvården, kan ses som ett avsteg från normaliseringsprincipen. Att ett sådant avsteg gjordes torde nog främst förklaras av att kontraktsvård uteslutande syftade till att utgöra ett alternativ till fängelsestraff. Det innebar – och innebär alltjämt – att Kriminalvården har att bära kostnaden av en anstaltsvistelse i de fall kontraktsvård inte blir aktuellt och det istället dömts ut ett fängelsestraff. Utifrån detta kan det också anses följdriktigt att kommunen övertar kostnadsansvaret vid den tidpunkten då villkorlig frigivning skulle ha skett om ett fängelsestraff hade dömts ut.
Dessa argument torde ha bärkraft även i det system med villkorligt fängelse som vi föreslår i kapitel 9–11. Kontraktsvård ska användas som tilläggssanktion i de fall då brottsligheten har ett så högt straffvärde eller återfallssituationen är sådan att ett ovillkorligt fängelsestraff annars hade varit oundvikligt (se avsnitt 9.5.10 och 10.4.6). Om det inte finns förutsättningar för kontraktsvård återstår
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
670
därmed endast att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff, för vilket Kriminalvården har kostnadsansvaret.
Om vi inte föreslår annat, förutsätter vi att den ordning som gällt sedan 1974 med ett delat kostnadsansvar för kontraktsvård kommer att gälla även i ett system med villkorligt fängelse.
Att Kriminalvårdens kostnadsansvar upphör vid tidpunkten för tänkt villkorlig frigivning, gör att påföljden förutsätter en kommunal ansvarsförbindelse för eventuell vård tiden därefter. Detta skulle även bli ordningen i ett system med villkorligt fängelse. I tidigare utredningar har uppmärksammats att detta kan utgöra problem. De flesta som arbetar regelbundet med brottmål torde ha stött på att behovet av en kommunal kostnadsgaranti kan utgöra ett problem då frågan om kontraktsvård aktualiseras, inte minst om den tilltalade – som ofta är fallet – är frihetsberövad och det därför råder särskilda tidsfrister för hållande av huvudförhandling.
Att kravet på ansvarsförbindelse skulle utgöra något mer betydande hinder mot att kontraktsvård kan dömas ut, motsägs delvis av Brå:s rapport Frivården i Sverige från år 2010. För att belysa huruvida kravet på ansvarsförbindelse kunde förklara att andelen som dömts till skyddstillsyn med kontraktsvård inte har ökat de senaste 15 åren, ingick en frågeställning om detta i den enkät som utgick till samtliga frivårdsinspektörer i Sverige som arbetar med skyddstillsyn.35 Frivårdsinspektörerna tillfrågades om hur många gånger under det senaste året som de hade varit med om att kontraktsvård inte hade kunnat realiseras p.g.a. att socialtjänsten inte hade gett sitt samtycke. 13 procent av frivårdsinspektörerna valde att inte svara på frågan. 58 procent uppgav att det inte hade hänt någon gång under det senaste året och 29 procent att det endast hade hänt mellan en och två gånger. Även om bristande samtycke från socialnämnden således inte tycks vara ett alltför utbrett problem, bekräftar rapporten att avsaknaden av en kostnads-förbindelse i vissa fall hindrar Kriminalvården från att föreslå kontraktsvård och att kommunens inställning sålunda ibland får en avgörande betydelse för påföljdsbestämningen.
35 Frivården i Sverige – en kartläggning, Brå-rapport 2010:10, s. 22. Rapporten presenteras utförligare i avsnitt 12.3.
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
671
Det finns starka skäl för att Kriminalvården ska ansvara för kostnaden för kontraktsvård
Enligt våra direktiv ska vi pröva hur det kan säkerställas att den som uppfyller förutsättningarna för kontraktsvård också får sådan vård. Så länge kommunen har ”veto” i denna fråga genom möjligheten att avstå från att medge en ansvarsförbindelse för kostnader som belöper efter tidpunkten för tänkt villkorlig frigivning, är det enligt vår mening svårt att se hur detta ska kunna säkerställas.
Det främsta argumentet mot den gällande ordningen är enligt vår mening att det är otillfredsställande att påföljdsvalet beror på andra omständigheter än sådana som är kopplade till brottet och gärningsmannens personliga förhållanden. Det kan bli ett orättvist system om vissa döms till fängelse och andra till skyddstillsyn (enligt vårt förslag ovillkorligt respektive villkorligt fängelse) enbart p.g.a. olika kommuners resurser, ekonomiska prioriteringar och syn på hur missbruksvård ska bedrivas.
Eftersom det ofta är personer som är häktade som kan komma i fråga för kontraktsvård finns det behov av att en kontraktsvårdsutredning färdigställs relativt snabbt. Förfarandet kan försenas av att socialnämnden ska pröva frågan om ansvarsförbindelse. Om Kriminalvården kunde föreslå kontraktsvård utan att vara beroende av en kommunal ansvarsförbindelse, skulle sannolikt förutsättningarna att ta fram ett förslag till tidpunkten för huvudförhandlingen i tingsrätten öka. Som det är nu kan resultatet bli att tingsrätten saknar alternativ till ovillkorligt fängelse och att den tilltalade överklagar till hovrätten uteslutande för att det ska finnas tid att färdigställa ett förslag till kontraktsvård. Ett antal överprövningar i hovrätten – eller undanröjande och återförvisning till tingsrätten vilket också kan bli hovrättens beslut – skulle kunna undvikas om ett förslag till kontraktsvård kan tas fram redan till tingsrättsförhandlingen.
Om förutsättningar för kontraktsvård saknas är det alternativ som återstår att döma till ovillkorligt fängelse. Det innebär att Kriminalvården får bära kostnaden av en anstaltsvistelse. Kostnaden för en anstaltsvistelse är så hög, att kontraktsvård regelmässigt torde utgöra en mindre kostsam påföljd för Kriminalvården även om den myndigheten stod för kostnaden efter tidpunkten för villkorlig frigivning.
Även efter tidpunkten för tänkt villkorlig frigivning är det fråga om verkställighet av en straffrättslig påföljd. Bristande verkställig-
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
672
het kan leda till att ett villkorligt fängelsestraff får verkställas i anstalt även om dessa brister inträffar i tiden efter det att villkorlig frigivning skulle ha skett om ett ovillkorligt fängelsestraff skulle ha dömts ut. Mot bakgrund av detta framstår det som det principiellt mest rimliga att staten står för hela kostnaden.
Det finns även skäl som talar mot att Kriminalvården ska stå för kostnaderna även efter en tänkt villkorlig frigivning
Enligt normaliseringsprincipen har kommunen det primära ansvaret för vård och behandling, även om den vårdbehövande är dömd till en kriminalvårdspåföljd. Kontraktsvård bygger på att den tilltalade har ett uttalat behov av vård eller annan behandling. Det skulle kunna innebära ett avsteg från denna mycket etablerade princip om Kriminalvården skulle överta kostnadsansvaret även efter tidpunkten för tänkt villkorlig frigivning.
Kostnadsansvaret för kontraktsvård har hittills behandlats på samma sätt som vid s.k. § 34-placering (numera vårdvistelse enligt 11 kap. 6 § fängelselagen). Även om ambitionen – enligt vad som sägs i förarbetena till fängelselagen – är att utslussning oftare ska kunna slutföras före den villkorliga frigivningen, kvarstår samma kostnadsfördelning som tidigare när vården pågår efter den villkorliga frigivningen. Den likformighet som hittills funnits mellan utslussningskostnader och kostnader för kontraktsvård skulle försvinna om Kriminalvården tog över hela kostnaden för kontraktsvården.
Socialtjänsten måste – oberoende av kostnadsansvaret – ta en aktiv del i planering, utförande och uppföljning av vård som sker inom ramen för kontraktsvård. Det skulle möjligen – som ofta anförts – kunna finnas en risk att kommunen få en mindre framträdande roll och tar mindre aktiv del om ytterligare kostnadsansvar läggs på Kriminalvården.
Ett frångående av normaliseringsprincipen skulle innebära att den som döms för brott i vissa fall skulle kunna erhålla vård och behandling som denne annars inte hade varit berättigad till enligt den ordinarie vårdgivarens bedömningsgrunder. Det skulle kunna anses utgöra en ”positiv särbehandling”.
En omfördelning av kostnadsansvaret skulle dessutom innebära ett (indirekt) avsteg från den överenskommelse som slöts 1974 mellan Kriminalvårdsstyrelsen och Svenska kommunförbundet. En
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
673
sådan förändring skulle förutsätta en överflyttning av resurser från kommunerna till Kriminalvården.
Kriminalvården bör stå för kostnaderna för kontraktsvård under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd
Enligt vår bedömning talar skälen för att låta Kriminalvården svara för kostnaden för kontraktsvården under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd tyngre än de skäl som talar däremot. Vad som är avgörande för vår del är främst den betydelse som kontraktsvård har som enda alternativ till fängelse vid högre straffvärden och i flagranta återfallssituationer samt hur orättvist och skilda resultat det kan bli i olika fall som borde ha behandlats likadant men inte gör det p.g.a. av olika kommunala bedömningar.
Vad som enligt vår mening bör bli aktuellt, är att införa den ordning som Kriminalvårdskommittén föreslog 2005 (SOU 2005:54), dvs. att Kriminalvården ska stå för kostnaden för vården fram till den alternativa strafftidens slut medan kostnader därefter ska falla på socialtjänsten. Förslaget möttes inte av något motstånd bland remissinstanserna. I det system med villkorligt fängelse som vi föreslår i kapitel 9–11 innebär det att Kriminalvården står för kostnaden för vården under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dvs. från det att domen blir verkställbar mot den dömde till dess att tiden för det utmätta fängelsestraffet har löpt ut, medan socialtjänsten får betala de kostnader som uppstår därefter. Det innebär att Kriminalvården om ett villkorligt fängelsestraff om ett år förenas med kontraktsvård ansvarar för kostnaden för vården under ett år. Om vården fortsätter efter denna tid ankommer det på socialtjänsten att stå för kostnaden. Att Kriminalvården skulle stå för kostnader som uppstår i tiden efter det att det alternativa eller villkorliga fängelsestraffet har löpt ut, skulle enligt vår mening vara för långtgående.
Regleringen bör endast syfta till att ändra ansvaret för de slag av kostnader som Kriminalvården hitintills stått för fram till tidpunkten för en tänkt villkorligt frigivning. Detta ansvar bör sålunda utsträckas till att gälla under en tid som motsvarar hela det villkorliga fängelsestraffets längd. Öppenvårdsinsatser, som ändå skulle kommit den dömde tillgodo såsom kommunmedborgare, och som hittills har fördelats enligt normaliseringsprincipen under den period Kriminalvården har haft kostnadsansvaret, bör fördelas på samma
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
674
sätt även framöver. Det hindrar dock inte att Kriminalvården kan stå för vissa kostnader om kommunal verksamhet inte är tillgänglig.
Att socialtjänsten även fortsättningsvis har ansvaret för kostnader som uppstår i tiden efter det att den utmätta strafftiden har löpt ut, innebär att dess medverkan i vissa fall även framöver kan vara nödvändig för kontraktsvårdens genomförande. Enligt vår bedömning ökar dock möjligheterna för Kriminalvården att föreslå kontraktsvård betydligt. I de flesta fall torde den vård som ska ingå i kontraktsvården kunna slutföras innan det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut. Under alla förhållanden bör det vara möjligt för Kriminalvården att föreslå kontraktsvård om myndigheten kan bekosta vården under hela tiden som ett fängelsestraff hade pågått.
De farhågor som kan anföras mot en sådan nyordning som anges ovan, bör enligt vår mening inte överdrivas. Vad som skulle kunna befaras är att socialtjänsten ”backar undan” och inte tar ett ansvar för en vårdbehövande om kostnadsansvaret ”förstatligas”. I de fall det från början står klart att den planerade vården ska fortsätta efter tidpunkten för ett villkorligt fängelsestraff kommer dock socialtjänsten naturligt att involveras. Även i andra fall innebär begränsningen av Kriminalvårdens kostnadsansvar att frågor om uppföljning och eftervårdsinsatser rimligen i ett tidigt skede måste tas upp med socialtjänsten (eller annan huvudman som har att bekosta sådana insatser). Den risk som möjligen finns att vårdinsatserna i vissa fall inte får en naturlig fortsättning, ska vägas mot att ett utvidgat finansieringsansvar för Kriminalvården kan innebära att fler än i dag kan dömas till kontraktsvård och sålunda få en vårdinriktad påföljd i stället för ett ovillkorligt fängelsestraff.
Sammantaget finner vi att skälen för en ordning motsvarande den som Kriminalvårdskommittén förordnade väger över. I det system med villkorligt fängelse som vi föreslår kan en reglering om kostnadsansvar för Kriminalvården under en tid som motsvarar hela det villkorliga fängelsestraffets längd regleras i den av oss föreslagna lagen om villkorligt fängelse. I författningskommentaren till 6 kap. 2 § lagen (20xx:xx) om villkorligt fängelse berörs utformningen av det nya kostnadsansvaret för kontraktsvård. se avsnitt 1.18.
Det är uppenbart att förslaget kommer att innebära en merkostnad för Kriminalvården och minskade kostnader för kommunerna. I avsnitt 30.7 redovisar vi de ekonomiska konsekvenserna av förslaget.
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
675
14.7.2 Kostnadsansvaret för åtgärder inom ramen för en vård- eller påverkanssanktion
Vår bedömning: Kostnaderna för sådana inslag som kan ingå i
en vård- eller påverkanssanktion men som inte ingår i Kriminalvårdens egen programverksamhet, ska fördelas enligt normaliseringsprincipen.
Frågan om kostnadsansvaret bör dock tas i beaktande på nytt en tid efter ett genomförande av våra förslag.
Inledning
De vård- och behandlingsinsatser som i dag kan ingå i en skyddstillsyn genom föreskrifter om vård och behandling, genom en föreskrift om s.k. oäkta kontraktsvård eller – i vissa fall – genom en s.k. äkta kontraktsvård36, kommer enligt vårt förslag i stället att kunna ingå i en vård- eller påverkanssanktion som kan utgöra tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff (se avsnitt 9.5.9 och 11.8.). Det kan i många fall vara fråga om missbruksvård och i vissa fall även psykiatrisk behandling. Det bör dock påpekas att vi ser framför oss att en vård- eller påverkanssanktion i många fall kommer innehålla påverkans- och behandlingsprogram i Kriminalvårdens regi.
En vård- eller påverkanssanktion måste vara tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Detta innebär att Kriminalvården innan huvudförhandlingen måste presentera sanktionens huvudsakliga innehåll för domstolen. I det ligger att det måste vara utrett att vården är realiserbar och finansierad. Domstolens möjlighet att – såsom i dag genom föreskrifter vid skyddstillsyn – föreskriva om vårdinsatser som inte alls är planerade kommer att försvinna.
Hittills har kostnadsansvaret för sådan vård och behandling som ingått i en skyddstillsyn men inte utgjort en äkta kontraktsvård, bestämts enligt normaliseringsprincipen. Vården har alltså – annat än då den bestått av deltagande i av Kriminalvården bedriven programverksamhet – inte bekostats av Kriminalvården utan av de organ som ”i normala fall” tillhandahåller vården, dvs. kommunen (i första hand genom socialtjänsten) eller landstinget. Genom sam-
36 I de fall den s.k. äkta kontraktsvården i dag motiverats inte bara av. straffvärdet utan även av brottets art.
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
676
arbete med exempelvis socialtjänsten, beroendemottagningar och öppenpsykiatrin har Kriminalvården kunnat se till att skyddstillsynspåföljden innehåller vård och behandling. Dessa externa myndigheter har dock ingen skyldighet – annan än vad som följer av deras generella åligganden gentemot alla kommuninvånare – att tillhandahålla vård för en kriminalvårdsklient.
När vård- och behandlingsinslag som tillhandahålls av andra samhällsorgan än Kriminalvården ska ingå i en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, enligt det förslag vi lägger fram, uppkommer frågan var kostnadsansvaret ska ligga.
Ett alternativ skulle kunna vara att ansluta till normaliseringsprincipen. De vårdinsatser som utförs av externa vårdgivare/myndigheter skulle då även fortsättningsvis bekostas av dessa, trots att insatserna ingår i en tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
En annan modell vore att överföra kostnadsansvaret helt på Kriminalvården (jfr våra överväganden ovan angående kontraktsvård).
En tredje möjlig modell vore att applicera det system som i dag tillämpas gällande kontraktsvård – dvs. ett delat kostnadsansvar mellan Kriminalvården och de organ som tillhandahåller vården. Som utvecklas i avsnitt 11.8.1 finns det dock knappast någon självklar koppling mellan tiden under vilken vårdinsatserna sker och det villkorliga fängelsestraffets längd. Det är därför svårt att koppla ett delat kostnadsansvar till tidpunkten för någon tänkt villkorlig frigivning.
Det finns skäl som talar för att Kriminalvården ska ha hela kostnadsansvaret.
Eftersom fullgörande av tilläggssanktionen utgör ett villkor för att fängelsestraffet ska dömas ut villkorligt enligt det system vi föreslår, kan man argumentera för att staten (genom Kriminalvården) bör ansvara för vårdkostnaden fullt ut. Detta skulle då följa av det förhållandet att ett ovillkorligt fängelsestraff skulle ha belastat staten genom anstaltsvistelsen. De skäl som ursprungligen motiverade ett avsteg från normaliseringsprincipen vid införandet av kontraktsvård, kan alltså anföras för att Kriminalvården ska ha kostnadsansvaret.
Den i det enskilda fallet lämpligaste tilläggssanktionen bör kunna väljas – oberoende av en viss kommuns ekonomiska situation och
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
677
prioriteringar. Detta talar också för att Kriminalvården ska kunna föreslå en tilläggssanktion utan att vara beroende av andra myndigheters kostnadsåtaganden.
Det finns – i likhet med vad som anförs ovan gällande kontraktsvård – även rent principiella skäl för att staten ska stå för kostnaden för innehållet i ett straff som döms ut av en domstol.
Förutsättningarna för Kriminalvården att innan huvudförhandlingen hinna utforma innehållet i en vård- eller påverkanssanktion skulle dessutom öka om inte åtgärder utanför Kriminalvårdens regi blir avhängiga att kommunen eller annan huvudman är beredd att stå för kostnaden.
Det finns också skäl som talar för att kostnadsansvaret även fortsättningsvis ska styras av normaliseringsprincipen
De argument som motiverade – och även i det system vi föreslår motiverar – avsteg från normaliseringsprincipen vid kontraktsvård har inte samma giltighet beträffande en vård- eller påverkanssanktion. Alternativet till denna påföljd kommer enligt vårt förslag inte på samma tydliga sätt vara ett ovillkorligt fängelsestraff, utan i stället en annan sanktion med samma ingripandedrag (dvs. dagsböter, samhällstjänst, övervakning- och kontrollsanktion eller hemarrest beroende på brottslighetens straffvärde och den tilltalades tidigare brottslighet).
Enligt normaliseringsprincipen har kommunen det primära ansvaret för vård och behandling, även om den vårdbehövande är dömd till en kriminalvårdspåföljd (om inte vården eller behandlingen bedrivs i Kriminalvårdens egen regi). En ordning som innebär att kostnadsansvaret övertas av Kriminalvården skulle innebära ett stort avsteg från en mycket etablerad ordning som regeringen så sent som år 2010 har ansett bör vara vägledande vid ansvarsfördelningen för stöd och vårdinsatser inom ramen för en påföljd.37
Det finns en viss risk för att kommunen i vissa fall skulle backa undan från sitt generella ansvar att tillhandahålla vård om staten blir kostnadsansvarig för vård som sker inom ramen för villkorligt fängelse.
Ett frångående av normaliseringsprincipen skulle innebära att den som döms för brott skulle kunna erhålla vård och behandling som denne annars inte hade varit berättigad till enligt den ordinarie
37Prop. 2009/10:135 s. 64 f., se avsnitt 14.6.10 ovan.
Kostnadsansvaret för vård och behandling SOU 2012:34
678
vårdgivarens bedömningsgrunder. Det skulle kunna anses utgöra en ”positiv särbehandling”.
Det skulle därtill kunna leda till onödig administration och verka kostnadsdrivande om Kriminalvården i stor omfattning ska upphandla vård från kommunerna och landstingen. En ordning som innebär att Kriminalvården ska ha kostnadsansvaret för vård och behandling inom en tilläggssanktion förutsätter därtill att resurser förs över från kommunerna till Kriminalvården. Det skulle vara förenat med betydande svårigheter att göra en kostnadsberäkning vid en sådan reform som skulle godtas såsom realistisk och som skulle vinna acceptans från inblandade parter. Det bör beaktas att vård och behandling i denna form – såsom inslag i ett villkorligt fängelsestraff – kan antas bli betydligt vanligare än kontraktsvård.
Normaliseringsprincipen bör gälla även för kostnader för sådana vård- och behandlingsinslag som ingår i en vård- eller påverkanssanktion
Enligt vad vi anför ovan är det starkaste skälet för att lägga finansieringsansvaret för kontraktsvård på Kriminalvården att denna påföljd – såväl i dag som i det system vi föreslår – som huvudregel utgör det enda alternativet till ett ovillkorligt fängelsestraff vid brottslighet med högt straffvärde och i graverande återfallssituationer. Utifrån kravet på rättvis likabehandling blir det då inte rimligt att tillämpningsområdet görs beroende av kommunala beslut och kommunala prioriteringar. Som påpekas ovan har detta argument inte samma relevans gällande vård- eller påverkanssanktion.
Det finns visserligen starka skäl för att kostnadsansvaret för inslag inom ramen för en vård- eller påverkanssanktion ska ligga hos Kriminalvården. Rent principiellt är detta enligt vår mening det mest rimliga. Utifrån praktiska aspekter skulle det säkerligen underlätta för Kriminalvården om myndigheten själv kunde finansiera alla sina förslag till sådana sanktioner. Vi gör den bedömningen att de farhågor som kan finnas om att igångsatta vårdåtgärder inte får någon fortsättning efter verkställighetens slut om Kriminalvården står för kostnaden, förmodligen är överdrivna. I likhet med vad vi anför ovan gällande kontraktsvård, torde under alla förhållanden kommunen eller annan ”ordinarie” huvudman behöva involveras i planering och verkställighet.
Även om de sakliga skälen för att Kriminalvården ska ha kostnadsansvaret måhända är starka, finns det enligt vår mening ändå
SOU 2012:34 Kostnadsansvaret för vård och behandling
679
skäl att avvakta med en sådan reform. Som vi anför ovan förutsätter en sådan förändring att medel förs över till Kriminalvården. Även om det utifrån ett straffrättsligt perspektiv är en naturlig utveckling med ett överflyttat kostnadsansvar, är det vanskligt att fullt ut överblicka samtliga konsekvenser av en sådan betydande förändring som det skulle vara att frångå normaliseringsprincipen. Det är frågor som vi inom denna utredning inte har möjlighet att fullt ut överblicka och utreda.
Enligt vår bedömning kommer en ordning där innehållet i en vårdeller påverkanssanktion ska kunna stå klart i ett yttrade från frivården vid tidpunkten för huvudförhandlingen vara möjligt, även med ett bevarande av normaliseringsprincipen. Denna fråga har behandlats i den arbetsgrupp inom Kriminalvården som arbetat under utredningen med frågan om framtagande av personutredning, se arbetsgruppens yttrande i bilaga 8.
Sammantaget bedömer vi att normaliseringsprincipen ska gälla som i dag på det nu berörda området, men att frågan om kostnadsansvaret bör tas i beaktande på nytt en tid efter ett genomförande av våra förslag. Huruvida dagens ordning gällande kostnadsfördelningen hindrar Kriminalvården att föreslå en vård- eller påverkanssanktion med det mest lämpliga innehållet, kan då bedömas och vägas mot de nackdelar som kan finnas med att lämna normaliseringsprincipen.
681
15 Brottslighetens art
15.1 Inledning
I våra direktiv anförs att den omständigheten att brottslighetens art tillmäts betydelse som skäl för fängelse innebär en avvikelse från den grund som systemet i övrigt i huvudsak vilar på. Det tycks enligt direktiven dessutom finnas en tendens i praxis att anse fler och fler brottstyper vara av sådan art att det utgör skäl för fängelse. Samtidigt kan det enligt direktiven av trovärdighetsskäl vara nödvändigt att vid vissa brottstyper ingripa med en sträng påföljd, särskilt brottstyper som hotar grundläggande samhällsfunktioner som rättssystemet. Enligt direktiven ska vi analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas. I syfte att göra denna analys beskriver vi i avsnitt 15.2 den nu gällande ordningen och bakgrunden till den. I avsnitt 15.3 resonerar vi huruvida brottslighetens art kan och bör tillmätas betydelse i det system med villkorligt fängelse som vi föreslår. I avsnitt 15.4 resonerar vi om alternativa vägar att välja gällande avgränsning och begränsning.
15.2 Nuvarande ordning
15.2.1 Det saknas en legaldefinition av vad brottslighetens art innebär
I enlighet med vad som anförts i avsnitt 4.4.4 kan brottslighetens art – ensamt eller tillsammans med brottslighetens straffvärde och den tilltalades tidigare brottslighet – vara en avgörande faktor för att välja fängelse i stället för en lindrigare påföljd. Vid sådana brott är således presumtionen för fängelse, och det bör föreligga särskilda skäl för att en icke frihetsberövande påföljd ska kunna väljas.1
Brottslighetens art SOU 2012:34
682
Det ges ingen definition i BrB av vad ”brottslighetens art” innebär. Utöver ovan omnämnd bestämmelse används ”brottslighetens art” som begrepp i ytterligare en bestämmelse i kapitlet om val av påföljd, nämligen 30 kap. 10 § BrB. Det föreskrivs där att – vid bedömningen av frågan om skyddstillsyn bör förenas med dagsböter – rätten ska beakta om det är påkallat med hänsyn till bl.a. brottslighetens art.
Begreppet återfinns därutöver endast på några andra ställen i BrB. I 32 kap. 1 § BrB anges att ungdomsvård får dömas ut endast om socialtjänstens planerade åtgärder, i förekommande fall i förening med böter och ungdomstjänst, kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till bl.a. brottslighetens art. Följaktligen föreskrivs i 3 § i samma kapitel att rätten får förena ungdomsvård med ungdomstjänst eller böter om det behövs med hänsyn till bl.a. brottslighetens art. Något motsvarande hänsynstagande till brottslighetens art behöver dock inte göras för att enligt 2 § i samma kapitel välja ungdomstjänst som påföljd, utan det räcker enligt lagtexten att påföljden är tillräckligt ingripande i förhållande till brottslighetens straffvärde och den tidigare brottsligheten.2
Även i 34 kap. BrB – kapitlet som innehåller bestämmelser om sammanträffande av brott och förändring av påföljd – används begreppet art som ett beslutsskäl. Om den tidigare påföljden har varit villkorlig dom eller skyddstillsyn får rätten – när den förordnar att påföljden även ska avse det nya brottet – även döma till dagsböter om den nya brottslighetens straffvärde eller art påkallar det (34 kap. 5 § andra stycket och 6 § första stycket BrB).
Begreppet ”brottslighetens art” ger inte heller i sig – genom sin ordalydelse – någon vägledning av vilka brott som åsyftas. Alla brott är ju i en bemärkelse av något slags art. Regeln syftar dock till att utgöra ett undantag från huvudregeln att välja en annan påföljd än fängelse. Det leder till slutsatsen att ”brottslighetens art” endast kan avse brott av viss art. Svaret på frågan om vilka brott – eller brottstyper – som inbegrips i begreppet kan dock inte grunda sig på en tolkning av lagstadgandets ordalydelse utan endast på vad som framgår av förarbeten och praxis.
2 Jfr NJA 2007 s. 624 (gällande ungdomstjänst vid artbrottslighet) och NJA 2009 s. 121 (gällande ungdomsvård vid artbrottslighet).
SOU 2012:34 Brottslighetens art
683
15.2.2 Genom 1989 års påföljdsreform introducerades begreppet brottslighetens art
Innan 1989 års påföljdsreform gällde som princip att domstolarna vid påföljdsbestämningen skulle göra en avvägning mellan de, som det ibland uppfattades, motstående intressen som låg i påföljdens allmänpreventiva respektive individualpreventiva effekter. Typiskt sett ansågs därvid allmänpreventiva skäl tala för fängelse. Ofta utdömdes fängelse ”med hänsyn till intresset av allmän laglydnad”.
Begreppet brottslighetens art introducerades i påföljdsbestämningen genom 1989 års påföljdsbestämningsreform3. Lagstiftningen grundade sig på de förslag som hade lämnats i Fängelsestraffkommitténs huvudbetänkande ”Påföljd för brott, om straffskalor, påföljdsval, straffmätning och villkorlig frigivning m.m.” (SOU 1986:14).
Enligt kommittén borde en strängare påföljd kunna vara effektivare från allmänpreventiv synpunkt. Det förelåg dock enligt kommittén svårigheter för domstolen att bedöma den allmänpreventiva betydelsen av ett enskilt fall när den väljer påföljd. Enligt kommitténs uppfattning borde man därför inte i lagstiftningen helt allmänt hänvisa till allmänpreventionen utan i stället försöka ange under vilka omständigheter denna – enligt lagstiftaren – gör sig särskilt gällande. Det mest uppenbara enligt kommittén var givetvis när gärningen är starkt klandervärd och därför enligt sedvanlig straffmätning skulle medföra ett långt fängelsestraff. Vidare gjorde sig de allmänpreventiva hänsynen enligt kommittén gällande med större styrka vid påföljdsvalet vid vissa arter av brott än vid andra.4Kommittén nämnde därvid rattfylleri som en brottstyp som kunde anses vara av sådan art. Kommittén anförde att det var fråga om att anknyta till en då gällande praxis att vissa brott ansågs förskylla fängelse och detta trots att de inte har ett straffvärde som är betydande eller kanske inte ens särskilt högt. Förutom rattfylleri angavs skattebrott som exempel på denna brottstyp. Vidare anfördes att vissa former av en brottstyp kan anses vara av detta slag, t.ex. oprovocerad gatumisshandel av i och för sig inte särskilt allvarlig karaktär.5 Enligt kommitténs uppfattning borde man i domstolarna vara mycket återhållsam med att av hänsyn till arten av brott utveckla en praxis med fängelsestraff när det inte i samband med
3Prop. 1987/88:120. 4SOU 1986:14 s. 74. 5 A.a. s. 457.
Brottslighetens art SOU 2012:34
684
lagstiftningen gjorts ställningstaganden som visar att en sådan praxis verkligen var avsedd.6
I propositionen anslöt sig departementschefen till kommitténs grundläggande utgångspunkt att straffvärdet skulle sättas i centrum för påföljdsbestämningen och att principer som proportionalitet, ekvivalens och rättslig likabehandling skulle betonas.7 Frågan om brottets art berördes inte närmare i allmänmotiveringen. I specialmotiveringen till – den alltjämt gällande – 30 kap. 4 § BrB anfördes dock:8
I denna del anknyts till gällande praxis enligt vilken vissa brott anses motivera fängelse trots att de inte har ett särskilt högt straffvärde. Det rör sig alltså om brott som främst av allmänpreventiva skäl normalt anses skola medföra ett kort fängelsestraff. Exempel på brottstyper som faller under denna punkt är rattfylleri, vissa brott mot vapen- och jaktlagstiftningen samt olovlig vistelse i riket enligt 97 § utlänningslagen. Som kommittén anfört hör också hit vissa former av några brottstyper såsom misshandel och våld mot tjänsteman. Även vissa typer av skattebrott, för vilka i praxis frihetsstraff utdöms i större utsträckning än vid flertalet förmögenhetsbrott, hör hit. Jag vill i sammanhanget också erinra om vad jag anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2) om möjligheterna för domstol att, vid påföljdsbestämningen av allmänpreventiva skäl beakta exempelvis att en brottslighet blivit mer utbredd eller antagit mer elakartade former.
I avsnitt 2.2 i ovan citerad proposition – till vilket det hänvisades i specialmotiveringen – anfördes att en betoning av principerna om proportionalitet, ekvivalens och rättslig likabehandling inte var förenlig med att domstolen i det enskilda fallet skulle kunna ”statuera ett exempel”.9 Enligt departementschefen innebar dock inte synsättet något hinder mot att man vid bedömningen av den generella straffnivån eller det allmänna straffvärdet kunde beakta allmänpreventiva intressen. Enligt propositionen ankom det i första hand på lagstiftaren att vid bedömningen av vilka straffskalor som skulle gälla väga in sådana omständigheter. I vissa fall kunde det emellertid också finnas anledning till en ändrad domstolspraxis av sådana skäl.
Det kan påpekas att regeringen i förarbetena inte berörde vad kommittén hade anfört om att det borde ankomma i huvudsak uteslutande på lagstiftaren att ange när ett brott utgjorde ett artbrott.
6 A.a. s. 75. 7Prop. 1987/88:120 s. 37. 8 A. prop. s. 100. 9 A. prop. s. 37.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
685
15.2.3 Brottslighetens art ska vägas samman med övriga skäl som talar för fängelse
Brottslighetens art ska vägas samman med de övriga skäl som kan tala för fängelse; brottslighetens straffvärde och den tilltalades tidigare brottslighet. I förarbetena till 1989 års reform uttalades bland annat:10
Även om straffvärdet i det enskilda fallet inte är betydande, kan det dock i samverkan med andra faktorer utgöra ett viktigt skäl för att i det enskilda fallet döma till fängelse. Över huvud taget gäller att de tre fallen ofta kan förekomma i olika kombinationer. T.ex. kan den som dömts för ett brott som i allmänhet leder till fängelsestraff återfalla i brottslighet av samma slag. Är så förhållandet ökar naturligtvis presumtionen för fängelse.
Att en sammanvägning ska göras innebär att om straffvärdet är lågt krävs det mycket av brottslighetens art eller den tilltalades tidigare brottslighet för att presumtionen för ett alternativ till fängelse ska brytas. Om däremot straffvärdet närmar sig ett år krävs visserligen fortfarande att brottslighetens art eller den tidigare brottsligheten ska kunna tillmätas betydelse, dock inte med samma stryka.11
HD har också i flera rättsfall (bl.a. NJA 2008 s. 653) uttalat att ju högre straffvärdet är desto mindre krävs det för att brottslighetens art ska anses vara tillräckligt för att motivera ett fängelsestraff.
Att detta synsätt gäller även för det samlade straffvärdet av flera brott framgår av ett avgörande av HD från 2011. HD hade tidigare i flera avgöranden uttalat att grovt barnpornografibrott (med ett straffminimum på sex månaders fängelse) utgör ett brott som i normalfallet ska föranleda fängelse pga. dess art medan barnpornografibrott med ett straffvärde på tre månader inte har ett sådant straffvärde eller är av sådan art att det föreligger en presumtion för fängelse (se NJA 2002 s. 265, NJA 2003 s. 307 och även NJA 2011 s. 386). I NJA 2011 s. 386 (som gällde barnpornografibrott och utnyttjande av barn för sexuell posering) uttalade sig HD om de fall när påföljdsvalet gäller flera brott – som vart och ett är av sådan art att det föreligger en presumtion för fängelse först vid straffvärden motsvarande sex månaders fängelse – men då endast brottslighetens samlade straffvärde uppgår till sex månaders fängelse. HD uttalade att det låg nära till hands att anse att en sådan presumtion
10Prop. 1987/88:120 s. 100. 11 Jfr Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 269.
Brottslighetens art SOU 2012:34
686
skulle gälla även vid ett samlat straffvärde på fängelse sex månader. I det aktuella fallet – där det fanns ett nära sakligt och tidsmässigt samband mellan brotten – fann HD ett sådant synsätt naturligt, varvid straffvärdet och arten på brottsligheten medförde att det ansågs föreligga en presumtion för fängelse.
15.2.4 Frågan behandlades i Straffsystemkommitténs betänkande
Frågan om brottslighetens art behandlades i Straffsystemkommitténs betänkande ”Ett reformerat straffsystem” (SOU 1995:91, se avsnitt 3.7 om Straffsystemkommitténs betänkande). Kommittén anförde att det inte var helt korrekt att tala om att vissa brottstyper generellt sett är artbrott, utan att domstolen har att avgöra i det enskilda fallet om brottet är sådant att fängelse ska dömas ut. Vidare anfördes att domstolen har att utgå från hur pass starka ”artskälen” är för just den brottstyp det är fråga om.12 Enligt kommittén har brottets straffvärde därtill betydelse; ju lägre straffvärde ett visst brott har, desto mer sällan leder det till fängelse på grund av dess art. I betänkandet framhölls att det är omständigheter av ett i grunden annat slag än de som påverkar straffvärdet, som avgör en gärnings egenskap av art och att det rör sig om lämplighetsbedömningar som ofta har ett starkt inslag av allmänpreventivt tänkande. Det anfördes dock att frågan om fängelse ska dömas ut i det enskilda fallet även är beroende av gärningens straffvärde. Kommittén föreslog att lagstiftaren genom en särskild reglering borde markera att det är en sammanvägd bedömning av brottets straffvärde och art som ska styra domstolen vid avgörandet om brottet är sådant att det bör föranleda fängelse. Som benämning på resultatet av den sammanvägda bedömningen föreslog kommittén ”brottets karaktär” som ett rekvisit i lagregleringen av påföljdsvalet.13
Kommittén angav vissa omständigheter som bör leda till att ”artvärdet” i det enskilda fallet blir högre:14
att en brottstyp blivit mer utbredd
att en brottstyp visat sig svår att förebygga eller upptäcka
att ett brott innefattar ett angrepp på den personliga integriteten
12SOU 1995:91 s. 135. 13 A.a s. 137. 14 A.a. s. 136 ff.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
687
att ett brott innefattar ett åsidosättande av respekten för rättsväsendet och dess företrädare och påverkar möjligheten att upprätthålla straffsystemets effektivitet
Regeringen fann vid behandlingen av betänkandet inte tillräckliga skäl att göra någon ändring av bestämmelsen om brottets art.15 I propositionen angavs att artbrottslighet kan beskrivas som brott av sådan art att det bedöms lämpligt att av i huvudsak allmänpreventiva skäl ingripa med en sträng påföljd omedelbart trots att straffvärdet i sig inte är påtagligt högt.16 Det angavs vidare – utöver de brottstyper som omnämndes i 1989 års lagstiftningsarbete – att såsom ytterligare exempel från praxis kunde nämnas narkotikabrott, vissa bokföringsbrott, mened samt övergrepp i rättssak. Regeringen anförde i propositionen att det främst är genom Högsta domstolens avgöranden som det fastslagits vilka brottstyper som ska föranleda särbehandling och att det har skett brottstyp för brottstyp snarare än genom generella riktlinjer. I propositionen upprepades de omständigheter som tagits upp av Straffsystemkommittén, som sådana som kunde föranleda att ett brott ansågs vara av sådan art att fängelse var påkallat. Regeringen anslöt sig därtill till uppfattningen att bedömningen av styrkan av de skäl som kan föranleda särbehandling i påföljdshänseende måste göras i varje enskilt fall. Regeringen konstaterade att frågan om brottets art ofta vållar svårigheter i rättstillämpningen och att domstolarna i avsaknad av mera generella riktlinjer har att falla tillbaka på en relativt kasuistisk rättspraxis, vilket inte sällan leder till en stelbent rättstillämpning. Regeringen anförde vidare att det är svårt att med utgångspunkt i gällande rätt göra en uttömmande redovisning av de omständigheter som föranleder att en viss brottstyp anses vara av viss art och att vissa omständigheter – exempelvis att brottet utgör ett angrepp på den personliga integriteten – även påverkar straffvärdebedömningen.
15Prop. 1997/98:96 s. 115. 16 A. prop. s. 116.
Brottslighetens art SOU 2012:34
688
15.2.5 Frågan om vilka brottstyper som kan utgöra artbrott har delvis angivits i förarbeten till olika straffbestämmelser
Utöver vid behandlingen av påföljdssystemet generellt, har frågan om brottslighetens art som grund för påföljdsvalet tagits upp i vissa förarbeten för särskilda brottstyper.
Rattfylleri togs – som omnämns ovan – redan i 1989 års påföljdsreform upp som en brottstyp vars art motiverade ett fängelsestraff.
Genom en reform som trädde i kraft den 1 juli 199017 sänktes gränsen för straffbar påverkan och trafiknykterhetsbrotten delades in i de två graderna rattfylleri och grovt rattfylleri. När det gällde påföljdsvalet angav regeringen att dess målsättning var att främja en mer nyanserad och allsidig bedömning vid valet av påföljd för trafiknykterhetsbrott. Hade några särskilda omständigheter gällande risker för trafiksäkerheten inte förelegat, borde enligt departementschefen normala principer för påföljdsval kunna tillämpas i väsentligt större utsträckning än vad som då var fallet.18 Detta ställningstagande från lagstiftaren kom dock inom några år att ändras. Genom en ytterligare reform som trädde i kraft den 1 februari 199419sänktes gränsvärdet för grovt rattfylleri till 1,0 promille samtidigt som maximistraffet för det brottet höjdes till två års fängelse. Under rubriken ”Normalpåföljden för grovt rattfylleri skall vara fängelse” anfördes att det som – annat än i undantagsfall – talar för fängelse vid grovt rattfylleri är brottets art. Enligt regeringens mening innebär ett grovt rattfylleribrott alltid ett sådant abstrakt faremoment att fängelse bör vara normalpåföljd. Vad som anfördes innebar ”i princip en återgång till de påföljdsbedömningsprinciper som gällde före 1990 års reform”.20
Även gällande misshandel har frågan om dess art som grund för påföljdsvalet behandlats i flera propositioner. I förarbetena till 1989 års påföljdsreform angavs att ”vissa former av några brottstyper såsom misshandel” utgjorde exempel på en sådan brottstyp som det enligt gällande praxis – vilket det nya begreppet brottets art skulle anknyta till – av allmänpreventiva skäl normalt anses skola medföra ett kort fängelsestraff.21 Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 199322 fick bestämmelsen om misshandel sin nuvarande
17Prop. 1989/90:2. 18Prop. 1989/90:2 s. 40 f. 19Prop. 1993/94:44. 20Prop. 1993/94:44 s. 34. 21Prop. 1987/88:120 s. 100. 22Prop. 1992/93:141.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
689
lydelse genom att straffskalan för ringa misshandel vidgades från endast böter till böter eller fängelse i högst sex månader. Departementschefen fann i det sammanhanget att skäl förelåg till att det fortfarande gällde som grundtanke att misshandel av normalgraden var ett brott av sådan art att det borde leda till fängelse.23
Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2002 skärptes straffskalan för övergrepp i rättssak till att bli helt likalydande med straffskalan för mened. I författningskommentaren anfördes att övergrepp i rättssak är ett brott av sådan art att starka skäl talar för att fängelse ska väljas som påföljd i normalfallet.24
Genom lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2005 höjdes maximistraffet för bokföringsbrott, ringa brott, från böter till sex månaders fängelse samt maximistraffet för grovt brott från fyra till sex års fängelse. Särskilda rekvisit angavs för grovt brott. Vid behandlingen av dessa ändringar anfördes i allmänmotiveringen att uppsåtliga bokföringsbrott av normalgraden, liksom grova brott, anses vara av sådan art att påföljden normalt bör bestämmas till fängelse, även om straffvärdet inte skulle vara särskilt högt och den tilltalade inte heller tidigare begått brott i sådan utsträckning att det av den anledningen är uteslutet att döma till annan påföljd.25Det anfördes vidare att de nu aktuella lagändringarna inte var avsedda att förändra påföljdsvalet för bokföringsbrott av normalgraden.
Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken i kraft, till vilken bl.a. bestämmelsen om miljöbrott fördes över från BrB. I förarbetena anfördes att vissa gärningar liksom idag bör anses vara av så allvarlig art att det kan finnas skäl att döma till en frihetsberövande påföljd även om detta inte är motiverat enbart på grund av straffvärdet eller den tilltalades tidigare brottslighet. Ett exempel på sådan gärning inom miljörättens område var, enligt vad regeringen anförde, att plundra utrotningshotade fåglars bon. Andra exempel som anfördes var att uppsåtligen hälla ut farliga kemikalier och att uppsåtligen göra sig skyldig till betydande överutsläpp för ekonomisk vinnings skull.26
23Prop. 1992/93:141 s. 28 f. 24Prop. 2001/02:59 s. 61. 25Prop. 2004/05:69 s. 30 f. 26Prop. 1997/98:45 del 1 s. 528.
Brottslighetens art SOU 2012:34
690
15.2.6 Införandet av samhällstjänst har delvis förändrat valet av påföljd vid artbrott
Genom en försökslagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1990 infördes möjligheten att kombinera skyddstillsyn med samhällstjänst. Genom 1999 års påföljdsreform infördes även möjlighet att kombinera villkorlig dom med samhällstjänst (se närmare om reformen i avsnitt 3.2 och 3.7). De nya påföljdskombinationerna har i relativt stor utsträckning kommit att tillämpas i fall då påföljden tidigare hade bestämts till fängelse på grund av brottets art. I allmänmotiveringen till försökslagstiftningen anförde regeringen bl.a. följande.27
Som kommittén framhållit kan samhällstjänst bli aktuell för främst två kategorier av brottslingar, nämligen den grupp som ådöms frihetsstraff efter återfall i inte alltför allvarliga förmögenhets- eller våldsbrott och den grupp som med hänsyn till brottslighetens art ådöms korta fängelsestraff från 14 dagar till några få månader.
Efter att ha angett att den straffvärdemässiga gränsen för att tillämpa skyddstillsyn med samhällstjänst låg vid ungefär ett år, anförde regeringen vidare om brottets art:28
Några uttryckliga begränsningar i fråga om brottets art bör inte heller gälla, i vart fall inte i samband med försöksverksamheten. Även vid sådana brott som enligt gällande praxis normalt anses kräva kortare fängelsestraff med hänsyn till sin art bör det således inte vara uteslutet att samhällstjänst används i stället för fängelsestraff. Detta gäller exempelvis misshandelsbrott av inte alltför allvarlig art. Även om försiktighet är påkallad när det gäller användning av samhällstjänst vid narkotikabrottslighet, bör inte heller sådana brott vara generellt undantagna, utan samhällstjänst bör kunna komma i fråga när brottets straffvärde är sådant att påföljden annars skulle ha bestämts till ett kortvarigt fängelsestraff. Även vid rattfylleri bör det kunna finnas förutsättningar att använda samhällstjänst, speciellt för yngre lagöverträdare. Jag vill när det gäller påföljdsvalet vid rattfylleri hänvisa till vad jag anförde i anslutning till propositionen om trafikonykterhetsbrotten som regeringen beslutat om tidigare idag.
Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1999 permanentades systemet med samhällstjänst och utvidgades, som ovan angetts, till att även gälla vid villkorlig dom.29 Redan när försöksverksamheten inleddes hade utgångspunkten varit att skyddstillsyn
27Prop. 1989/90:7 s. 20. 28 A. prop. s. 41 och 42. 29Prop. 1997/98:96.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
691
med föreskrift om samhällstjänst skulle vara ett alternativ till fängelse. Detta var enligt regeringen även syftet med det permanenta systemet. Genom föreskriften om att längden av det alternativa fängelsestraffet ska anges i domslutet – vilket visserligen hade gällt även genom försökslagstiftningen – markerades enligt regeringen på ett tydligt sätt att det endast är i situationer där rätten annars skulle ha dömt till fängelse som det kan komma i fråga att välja en frivårdspåföljd i kombination med samhällstjänst.30I kapitlet ”Närmare om förutsättningarna för att döma till samhällstjänst” noterade regeringen – under behandlingen av ”brottets art” – att vissa ändringar avseende rattfylleribrott hade trätt i kraft den 1 februari 1994 och att normalpåföljden enligt ändringarna är fängelse. Regeringen konstaterade att samhällstjänst hade tillämpats förhållandevis sällan för rattfylleri, men att Högsta domstolen i NJA 1997 s. 278 hade funnit att en skyddstillsyn förenad med en föreskrift om samhällstjänst hade varit en påföljd med erforderlig skärpa. Regeringen anförde därefter:31
Det är inte regeringens avsikt att den nu aktuella reformen skall innebära någon ändring av gällande rätt såvitt avser användningen av samhällstjänst vid artbrottslighet såsom den kommit till uttryck vid kombination med skyddstillsyn. Möjligheten att välja villkorlig dom eller skyddstillsyn med samhällstjänst i stället för fängelse som påföljd för brott som med hänsyn till sin art annars skulle ha lett till ett fängelsestraff bör således tillämpas med utgångspunkt i den praxis som har utvecklats på grundval av lagen om samhällstjänst (se bl.a. NJA 1991 s. 444 och NJA 1991 s 507, NJA 1992 s. 590, NJA 1994 s. 153 och NJA 1994 s 468 samt det tidigare nämnda NJA 1997 s. 278). Införande av kombinationen villkorlig dom med samhällstjänst medför dock, även med denna utgångspunkt, en utvidgning av möjligheterna att döma till frivårdspåföljd med samhällstjänst också vid artbrottslighet. Det gäller särskilt sådana fall där de objektiva förutsättningarna varit sådana att rätten skulle ha kunnat bestämma påföljden till skyddstillsyn med samhällstjänst, men där den tilltalades personliga förhållanden varit sådana att förutsättningar för skyddstillsyn saknats, t.ex. eftersom det inte funnits något övervakningsbehov.
30Prop. 1997/98:96 s. 88. 31 A. prop. s. 97.
Brottslighetens art SOU 2012:34
692
15.2.7 Inte brottstypen utan i stället artvärdet hos ett visst brott avgör påföljdsvalet
I förarbetena till 1989 års påföljdsreform angavs – som återges ovan – att vissa brottstyper var sådana att fängelsestraff hade ansetts motiverat främst av allmänpreventiva skäl, en praxis som det nya begreppet brottslighetens art skulle anknyta till.32
Ett enskilt brott kan inordnas under en brottstyp, exempelvis brottstypen misshandel eller brottstypen bokföringsbrott. Det står dock klart numera – enligt den praxis som utvecklats – att det inte är brottstypen i sig som i det särskilda fallet avgör om det för ett visst brott föreligger en tillräckligt stark presumtion att välja fängelse som påföljd. HD har flera gånger angivit att styrkan av presumtionen kan variera beroende på brottslighetens karaktär i det särskilda fallet och omständigheterna kring brottet (se NJA 1990 s. 84 och NJA 1999 s. 561).
Numera torde begreppet ”artvärde” användas mer regelmässigt än artbrott. Begreppet har introducerats av justitierådet Martin Borgeke i dennes artiklar och litteratur på påföljdsområdet.33 Med artvärde avses enligt Borgeke den styrka med vilken brottslighetens art i ett viss särskilt fall talar för fängelse.34 I den bemärkelsen tar sålunda begreppet sikte på den individualiserade bedömning som görs. Frågeställningen blir då hur stark presumtionen för fängelse i ett särskilt fall – beroende på omständigheterna i det fallet – är med hänsyn till brottets art. Även i de fall begreppet ”artvärde” inte används av domstolen, görs det dock regelmässigt en bedömning av fängelsepresumtionens styrka i det enskilda fallet.
15.2.8 Brottstypen fungerar – i vart fall som huvudregel – som utgångspunkt för bedömningen av om arten av ett brott ska påverka påföljdsvalet
Huruvida det föreligger en presumtion för fängelse pga. brottets art torde sålunda – med hänvisning bl.a. till HD:s praxis – inte kunna avgöras utifrån vilken brottstyp som brottet kan inordnas under utan utifrån det enskilda brottets artvärde. Att omständigheterna i det enskilda fallet är avgörande innebär dock inte att brottstypen saknar intresse. Tvärtom torde man som en tydlig huvudregel
32Prop. 1987/88:120 s. 100. 33 Se bl.a. SvJT 1999 s. 218. 34 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 244.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
693
kunna säga att brottstypen som sådan tjänar som utgångspunkt vid domstolarnas bedömning huruvida arten eller artvärdet av ett visst brott ska föranleda fängelse. I HD:s praxis kan man utläsa att brottstypen bildar ”utgångspunkt” för att det enskilda brottet ska föranleda fängelse (se bl.a. NJA 1990 s. 84, 1991 s. 438 och 2000 s. 17 III) eller att påföljden ”normalt” ska bestämmas till fängelse (se NJA 2001 s. 570 och 2008 s. 653). HD kan uttrycka sig så att det föreligger en ”stark” presumtion för fängelse (se bl.a. NJA 1999 s. 561 och 2001 s. 859). I andra fall anger HD att en viss brottstyp innebär en ”måttligt stark” eller ”viss” presumtion för fängelse (se NJA 2001 s. 397 och 2008 s. 292).
Brottstypen kan således inte göra mer än att tjäna som utgångspunkt för bestämmandet av styrkan av en fängelsepresumtion. Det avgörande är omständigheterna i det enskilda fallet. Av praxis går dock att dra den slutsatsen att det är av betydelse vilken brottstyp det är fråga om, inte bara hur graverande omständigheterna är i det enskilda fallet. Utfallet av den individuella prövningen torde bli olika, beroende på vad som gäller för brottstypen som sådan. Exempelvis framgår det av HD:s praxis att narkotikabrott mer regelmässigt än bokföringsbrott i det enskilda fallet anses vara av sådan art att fängelse ska följa som påföljd (jfr NJA 1997 s. 522, 2001 s. 86 och 2001 s. 570 med NJA 1998 s. 300, 2000 s. 195, 2001 s. 397 och 2004 s. 519).
För att ge en bild av hur domstolarna tillämpar artbrottskriteriet vid olika brottstyper har Martin Borgeke placerat in olika brottstyper på en ”artvärdeskala”.35 Utifrån den av Brå årligen sammanställda kriminalstatistiken har Borgeke rangordnat brotten. Rangordningen av brotten bygger på vilken andel domar för en viss brottstyp av det totala antalet domar på fängelse, villkorlig dom eller skyddstillsyn för den brottstypen som innefattat en strängare påföljd än villkorlig dom eller skyddstillsyn utan föreskrift om samhällstjänst (eller förenad med fängelse). Borgeke pekar på att flera reservationer måste göras vid läsningen av kriminalstatistiken. Det gäller dels att den endast redovisar huvudbrott och huvudpåföljd, dels att tidigare brottslighet eller den tilltalades ålder kan ha påverkat påföljdsbestämningen. Skalan visar på tydliga skillnader mellan olika brottstyper som alla brukar benämnas som artbrott. I ett övre skikt finns bl.a. mened, grovt rattfylleri, vapenbrott och narkotikabrott i fallande ordning. Därefter återfinns bl.a. skatte-
35 Se Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 256.
Brottslighetens art SOU 2012:34
694
brott, brott mot alkohollagen och misshandel. I ett undre skikt finns bl.a. olaga hot och bokföringsbrott.
Enligt Borgeke kan denna domstolspraxis ge domstolarna ett användbart underlag för bedömningen av om ett brott bör särbehandlas vid påföljdsvalet med hänsyn till dess art.36
För att ytterligare belysa andelen brott inom olika brottstyper som på grund av dess art föranleder en strängare påföljd än en ren villkorlig dom eller en ren skyddstillsyn, har Brå tagit fram särskild statistik till utredningen. Statistiken syftar till att utesluta de fall där påföljdsvalet kan ha styrts av återfall eller straffvärde.
Den totala populationen i den särskilda statistiken från Brå omfattar antalet personer som dömts till fängelse på mindre tid än ett år, samtliga former av skyddstillsyn och villkorlig dom samt personer som erhållit strafföreläggande på villkorlig dom. Av dessa redovisas särskilt personer som dömts till fängelse, skyddstillsyn med fängelse, skyddstillsyn med kontraktsvård, skyddstillsyn med samhällstjänst samt villkorlig dom med samhällstjänst. Det totala urvalet gäller endast för personer som fyra år innan den nu aktuella lagföringen inte ådömts en strängare påföljd än böter.
Resultatet av undersökningen redovisas i bilaga 9. Resultatet liknar till stora delar den ”artbrottslista” som Martin Borgeke redovisat. I det översta skiktet (för år 2010) finns mened, sexuellt övergrepp mot barn, grov kvinnofridskränkning och grovt rattfylleri. I ett mellanskikt finns misshandel och narkotikabrott. Under de återfinns skattebrott och olaga hot. I ett understa skikt bland de för undersökningen utvalda brottstyperna finns bokföringsbrott stöld och bedrägeri.
Av praxis – såväl den refererade som den som baseras på kriminalstatistiken – torde man kunna dra den slutsatsen att brottstypen är avgörande eller i vart fall har en betydande styrande verkan för vilken individuell bedömning som görs och hur den görs. Gällande vissa brottstyper föreligger det som utgångspunkt en mycket stark presumtion för att välja fängelse pga. art. Endast vid mer särpräglade förmildrande omständigheter kopplade till brottet avstår domstolen från ett fängelsestraff. Vid exempelvis mened och våld mot tjänsteman torde så vara fallet. Andra brottstyper innefattar också något slags presumtion. Mer rättvisande är att beskriva det som en utgångspunkt att påföljden ska bestämmas till fängelse. Det blir dock fråga om en friare bedömning där presumtionen kan brytas
36 A. a. s. 251.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
695
redan av att det enskilda brottet inte hör till det mer allvarliga slaget av den aktuella brottstypen. Till denna grupp skulle misshandel och grovt rattfylleri kunna hänföras. I ytterligare en grupp är det förmodligen missvisande att tala om vare sig presumtion eller utgångspunkt. Där handlar det mer om att fängelse kan vara en tänkbar möjlighet, trots att vare sig straffvärdet eller återfallssituationen talar för det. I de fall brottet hör till de allvarligare inom brottstypen kan valet bli fängelse. Bokföringsbrott och olaga hot torde höra till denna kategori.
Brottstypen har således betydelse för den individuella bedömningen. I underrättspraxis torde domstolen ha brottstypen i fråga som utgångspunkt, innan det avgörs om det enskilda brottet ska föranleda fängelse pga. dess art.
Slutsatsen att brottstypen alltid skulle innefatta en ”grundpresumtion” – eller en yttre ram – är dock inte helt självklar. HD har i NJA 1999 s. 561 (mened) uttalat att den brottsrubricering som är tillämplig inte i alla lägen är avgörande för bedömningen och att ett visst brotts art kan tänkas utgöra ett skäl för fängelse, även om det är ovanligt att brott med den rubriceringen anses tillhöra den kategori brott vid vilka arten talar för fängelse. Vidare är av betydelse vad HD uttalade i NJA 2006 s. 339 (djurplågeri). HD anförde där att det inte fanns något stöd för att brottet i praxis behandlades som ett artbrott. Inte heller hade det ökat i omfattning. HD uttalade därefter:
Vad som sagts utesluter inte att djurplågeri ändå under vissa omständigheter kan vara att anse som ett artbrott. Så skulle kunna tänkas vara fallet om det förelegat några särskilda omständigheter som avses i 29 kap. 2 § BrB.
I det fallet – till skillnad från den gängse beslutsmodellen – föregicks inte prövningen av presumtionens styrka i det enskilda fallet av någon bedömning av själva brottstypen.
I NJA 2006 s. 467 (hets mot folkgrupp) använde sig HD av en argumentation som skulle kunna översättas till ett generellt ”tankeschema” när domstolen prövar frågan om påföljdsmässig särbehandling pga. art.
-Det saknas uttalanden från lagstiftaren som ger anledning att generellt bedöma hets mot folkgrupp som ett artbrott.
-Det finns inte någon fast praxis enligt vilken hets mot folkgrupp i allmänhet skulle bedömas vara ett sådant brott.
Brottslighetens art SOU 2012:34
696
-Det föreligger inte heller generellt beträffande brottet hets mot folkgrupp sådana andra omständigheter som brukar anses vara av betydelse för denna fråga (jfr prop. 1997/98:96 s. 117).
-Inte heller föreligger det i detta fall några sådana speciella omständigheter kring gärningen som talar för ett fängelsestraff.
Den sista strecksatsen är av särskilt intresse. Den skulle kunna tolkas så att domstolen i det enskilda fallet alltid ska pröva – oberoende av brottstypen och de generella omständigheter som kan sägas vara utmärkande för denna brottstyp – om brottet ska särbehandlas påföljdsmässigt. Översatt till ett generellt tankeschema kan det – i vart fall om det tillämpas på underrättsnivå – föranleda att vilka brott som helst kan särbehandlas påföljdsmässigt om speciella omständigheter föreligger. Det torde dock kunna sägas att underrätterna sällan gör bedömningar grundade på ”speciella omständigheter i det enskilda fallet”, och på så sätt kommer fram till att det ska ske en påföljdsmässig särbehandling. Utgångspunkten i underrätt torde normalt vara att det finns en fast praxis eller tydliga förarbetsuttalanden om att den aktuella brottstypen kan innebära att det föreligger en artbrottspresumtion, innan frågan om artvärdet i det enskilda fallet övervägs vidare.
Att man inte bör dra för långtgående slutsatser utifrån NJA 2006 s. 467 talar även ett senare fall i HD. I NJA 2010 s. 358 (brukande av falsk urkund) prövade HD frågan om påföljdsmässig särbehandling på ett sätt som tydligare anknöt till brottstypen, på det sätt som ”traditionellt” torde vara det mer gängse. HD argumenterade enligt följande.
-Tidigare praxis från HD kan inte tas för intäkt att det finns en praxis av innebörd att brukande av falsk urkund i ett asylärende är ett artbrott.
-Trots tidigare domar i hovrätter och tingsrätter kan det inte anses finnas en fast praxis av innebörd att dessa brott är av sådan art att fängelse ska väljas som påföljd.
-Vad Riksåklagaren har framhållit (att det till förebyggande av illegal invandring är viktigt att tydligt inskärpa vikten av att inte bruka falska handlingar) motiverar inte att det utöver kriminaliseringen av sådana gärningar ska föreligga en presumtion för fängelse.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
697
-Det har heller inte kommit fram några andra omständigheter som talar för att brottet ska anses vara av sådan art att fängelse normalt ska väljas som påföljd.
15.2.9 Det är inte förbehållet lagstiftaren ensamt att ange brottstyper som kan innebära en artpresumtion
Utgångspunkten är att det utgör en avsteg från huvudregeln i 30 kap. 4 § BrB, dvs. att domstolen ska välja en lindrigare påföljd än fängelse, när ett brott särbehandlas på grund av dess art. Eftersom det är fråga om en särbehandling måste det därför finnas ett stöd för domstolen – annat än vad som framgår av själva påföljdssystemets struktur i 29 och 30 kap. BrB – för att kunna göra ett sådant ställningstagande.
Som omnämns ovan framfördes det i det betänkande som låg till grund för 1989 års påföljdsreform, att det i första hand borde vara en fråga för lagstiftaren att ange om ett brott skulle anses som artbrott och att domstolarna annars skulle vara mycket försiktiga med att utveckla någon sådan praxis. I propositionen till påföljdsreformen kommenterades denna fråga inte uttryckligen. Det angavs emellertid att det i första hand är lagstiftaren som ska väga in om en brottslighet blivit mer utbredd eller elakartad vid utformningen av straffskalorna, inte domstolarna genom straffmätningen.37 I NJA 1992 s. 190 har HD slutit sig till att detta även gäller beträffande motsvarande hänsynstaganden som kan göras vid påföljdsvalet, dvs. huruvida dessa omständigheter kan leda till att ett brott utgör ett artbrott.
HD har flera gånger därefter uttalat sig i denna fråga, och då vidhållit att särbehandling pga. art i första hand är en fråga för lagstiftaren. I NJA 1995 s. 80 (brott mot uppbördslagen) angavs att det ”i första hand ansetts vara en uppgift för lagstiftaren och endast med försiktighet borde göras i domstolarnas praxis”. I NJA 2002 s. 265 (grovt barnpornografibrott) uttryckte sig HD något annorlunda; det ”anses i första hand ankomma på lagstiftaren att i samband med tillkomsten av ny lagstiftning uttala sig om viss brottslighet är av detta slag. I viss utsträckning torde det emellertid vara ofrånkomligt att domstolarna tar ställning till frågan oberoende av om lagstiftaren uttalat sig i frågan.” I NJA 2006 s. 339 (djurplågeri)
Brottslighetens art SOU 2012:34
698
förde HD ett resonemang som kan översättas i följande ”tankeschema”:
-Av förarbetena till 30 kap. 4 § BrB framgår att med brottslighetens art avsågs sådana brottstyper som enligt då gällande praxis ansågs motivera fängelsestraff trots att de inte hade så högt straffvärde.
-I de fall någon sådan praxis inte finns kan bedömningen baseras på uttalanden som lagstiftaren gjort i samband med ny lagstiftning.
-I viss utsträckning torde det vara ofrånkomligt att domstolarna tar ställning till frågan om brottslighetens art oberoende av om lagstiftaren har uttalat sig i frågan.
Det är sålunda klart att HD genom sin praxisbildning tar ställning till att viss brottslighet ska särbehandlas på grund av sin art, utan att det finns stöd för det i lag eller förarbeten. Senast fastslog HD i NJA 2009 s. 559 utan något sådant stöd att vissa former av grova stölder skulle anses vara av sådan art.
Nästa fråga blir då om det i första hand kan anses förbehållet HD – i avsaknad av förarbetsuttalanden – att ta ställning till att viss brottslighet är av sådan art att fängelse som huvudregel ska följa som påföljd eller om uppgiften även kan ankomma på underrätterna. Av refererade hovrättsavgöranden får anses framgå att det inte finns någon enhetlig uppfattning i den frågan.
Beträffande stöld genom s.k. väskryckning dömdes i RH 1989:7 en person till sex månaders fängelse med hänvisning (underförstått) till brottets art. Motsatt bedömning gjordes i RH 1993:28, där HovR bestämde påföljden till villkorlig dom, åberopande att det vare sig av fast praxis, prejudikat eller motivuttalanden framgick att det var fråga om artbrott. I RH 1997:91 dömdes – med åberopande av brottets art – till fängelse för sexuellt ofredande, medan HovR i RH 2008:40 bestämde påföljden till villkorlig dom för sexuellt ofredande. I det senare rättsfallet anförde HovR att det, i avsaknad av avgöranden från HD, saknades tillräckligt underlag för att anse att brottslighetens art motiverade fängelse.
Gällande andra brottstyper – exempelvis egenmäktighet med barn, bestickning och mutbrott – har brottsligheten behandlats som artbrottslighet utan vare sig hänvisning till fast domstolspraxis, prejudikat eller förarbetsuttalanden. Beträffande vissa brottstyper
SOU 2012:34 Brottslighetens art
699
förekommer det hovrättsdomar som pekar ut brottstypen som artbrottslighet medan HD i avgöranden i tiden därefter har uttalat en mer restriktiv praxis gällande frågan om vilken presumtionsverkan på grund av art som kan anses föreligga vid den brottstypen. Exempel på detta är hets mot folkgrupp, djurplågeri och brukande av falsk urkund (NJA 2006 s. 467, NJA 2006 s. 339 och NJA 2010 s. 358).
HD har (som framgår av det föregående) i mål om bokföringsbrott och skattebrott uttalat att det krävs ”alldeles särskilda skäl” för att bestämma påföljden till villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst i stället för fängelse vid artbrott med straffvärden om sex månader eller mer. Beträffande brott mot alkohollagen förekommer hovrättsavgöranden som hanterar denna frågeställning på olika sätt, dvs. huruvida det går att dra slutsatsen att kravet på ”alldeles särskilda skäl” ska gälla även för andra brottstyper än de av HD behandlade (se RH 2002:76 och RH 2003:37).
15.2.10 Andelen brott som anses kunna innebära en presumtion för fängelse pga. art har ökat och vidgats till fler brottstyper
I dag kan argument som talar för en påföljdsmässig särbehandling pga. art återfinnas vid prövningen av huvuddelen av brottstyperna i BrB. Alla dessa brottstyper kan sålunda – i vart fall under vissa förhållanden – tillmätas artvärde. Av mer frekvent förekommande brottstyper torde endast bedrägeri och förskingring förmodligen helt kunna uteslutas. Även inom specialstraffrätten är det – gällande vanligt förekommande straffbestämmelser – närmast uteslutande så att det kan anses föreligga en fängelsepresumtion pga. art i de fall straffvärdet inte kan stanna vid böter. I vart fall finns det utrymme för att argumentera och i vissa fall komma fram till att brottet har ett artvärde vid de flesta sådana brottstyper. Redan ett studium av refererad praxis talar därför för att det snarare är en huvudregel än ett undantag att påföljden bestäms till fängelse eller till en frivårdspåföljd förenad med samhällstjänst med hänvisning till brottslighetens art.
Som omnämns ovan har Brå tagit fram en särskild statistik till utredningen, se bilaga 9. Den totala andelen lagföringar enligt statistiken omfattar sådana brott där inte straffvärdet eller återfallssituationen ensamt kan ha haft en avgörande betydelse för påföljds-
Brottslighetens art SOU 2012:34
700
valet. Den omfattar nämligen endast brott för vilka det ådömts kortare fängelsestraff än ett år och redovisar lagföringen endast för personer som fyra år innan den nu aktuella lagföringen inte ådömts en strängare påföljd än böter. Utgångspunkten – med tillämpning av 30 kap. 4 § BrB – är att påföljden då borde ha bestämts till en ren villkorlig dom eller en ren skyddstillsyn i de fall det inte förelegat en fängelsepresumtion pga. brottets art. Sammanställningen – gällande åren 2008, 2009 och 2010 – visar dock att strax under 50 procent av brotten ledde till en strängare påföljd än så.38 Det är även utifrån detta svårt att hävda att artbrotten utgör något undantag från en huvudregel. Av den sammanställning utredningen gjort över rättsfall, framgår att brottslighetens art som skäl för fängelse eller ett annars strängt påföljdsval har använts vid ett stort antal brottstyper (se bilaga 10).
15.2.11 Samhällstjänstreformen har inneburit en differentiering mellan och inom olika brottstyper
Införandet av möjligheten att kombinera skyddstillsyn och villkorlig dom med samhällstjänst har – som redovisas ovan – inneburit förutsättningar för domstolarna att avstå från fängelse i många fall där det tidigare hade utdömts på grund av brottslighetens art. Som framgår av refererade förarbetsuttalanden gjordes det inte i lagstiftningsärendena några uttryckliga begränsningar i fråga om brottets art vid tillämpningen av samhällstjänst i stället för fängelse.
I de tidigare rättsfallen – som uteslutande gällde skyddstillsyn – konstaterade HD endast att brottets art och straffvärde inte uteslöt att påföljden bestämdes till skyddstillsyn med samhällstjänst i stället för fängelse. Detta får anses framgå av NJA 1991 s. 507 och NJA 1999 s. 269 (båda gällande misshandel) och NJA 1997 s. 278 (grovt rattfylleri). Någon närmare bedömning av fängelsepresumtionens styrka pga. art synes inte där ha gjorts.
I NJA 2000 s. 17 I–III (grovt rattfylleri samt misshandel) anförde HD att villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst inte mer eller mindre generellt ska ersätta fängelse i de fall då förutsättningarna för villkorlig dom i övrigt föreligger. Domstolen måste i stället göra en bedömning i det enskilda fallet, varvid det normalt främst är omständigheterna vid brottet som är avgörande. I NJA
38 Dvs. fängelse, skyddstillsyn med fängelse, skyddstillsyn med kontraktsvård, skyddstillsyn med samhällstjänst eller villkorlig dom med samhällstjänst.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
701
1999 s. 561 (mened) anförde HD på samma sätt att möjligheterna att förena skyddstillsyn och villkorlig dom med samhällstjänst ställde ökade krav på individuell bedömning av presumtionens styrka vid artbrottslighet.
Denna typ av individuella bedömningar synes inte på samma sätt ha tillämpats vid bokföringsbrott och skattebrott. I NJA 2001 s. 397 och NJA 2001 s. 618 anförde HD att den måttligt starka presumtionen för fängelse kan frångås vid så låga straffvärden som en respektive två månaders fängelse. I NJA 2004 s. 519 bestämde HD påföljden för bokföringsbrott med ett straffvärde om fyra månaders fängelse till villkorlig dom med föreskrift om 120 timmars samhällstjänst, också det utan någon sådan individuell bedömning som förutsattes i rättsfallen gällande rattfylleri och mened. Beträffande skattebrott bestämde HD i NJA 2000 s. 190 på samma sätt påföljden till villkorlig dom med föreskrift om 100 timmar samhällstjänst, endast med motiveringen att det vid ett straffvärde om tre månaders fängelse inte krävdes alldeles särskilda skäl för att frångå fängelsepresumtionen och att övriga förutsättningar var uppfyllda.
Av dessa rättsfall kan man dra den slutsatsen att det vid bokföringsbrott och skattebrott – utan att det behöver göras någon individuell bedömning – föreligger en så pass svag presumtion för fängelse att en föreskrift om samhällstjänst alltid är tillräckligt ingripande upp till fyra månaders straffvärde. Vid brott där brottstypen i sig innebär en stark presumtion för fängelse (som mened och rattfylleri), görs i stället en differentiering av i vilka fall samhällstjänst är tillräckligt ingripande och i vilka fall fängelse ska väljas trots alternativet med samhällstjänst.
Vid högre straffvärden (från och med sex månaders fängelse) har HD uppställt ett krav på ”alldeles särskilda skäl” för att frångå presumtionen för fängelse och i stället bestämma påföljden till villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst (se NJA 1999 s. 769 rörande skattebrott och bokföringsbrott och NJA 2000 s. 195 rörande bokföringsbrott). HD har i dessa fall uteslutit villkorlig dom med samhällstjänst i avsaknad av sådana alldeles särskilda skäl. I domskälen diskuteras inte huruvida det ska ges något genomslag för att det är en ”måttligt stark” presumtion för fängelse vid bokföringsbrott. Inte heller görs – i vart fall inte uttryckligen – någon värdering av artomständigheterna i det enskilda fallet. I likhet med brott med straffvärde om fyra månader och lägre förefaller straffvärdet ensamt ha varit avgörande.
Brottslighetens art SOU 2012:34
702
15.2.12 Fängelsepresumtionens styrka avgörs oftast av omständigheter som också har relevans för straffvärdet
Som ovan angivits kan styrkan av presumtionen för fängelse pga. art variera beroende på brottslighetens karaktär i det särskilda fallet och omständigheterna kring brottet.
Beroende på vilken brottstyp det är fråga om torde man – som angivits ovan – kunna säga att omständigheterna i det enskilda fallet i vissa fall ska omkullkasta en verklig presumtion mot fängelse pga. art, att de i andra fall ska vara så allvarliga att de överväger de omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse och att de i ytterligare andra fall leder till fängelse endast i de mest allvarliga fallen.
De omständigheter i det enskilda fallet som blir avgörande för artpresumtionens styrka anknyter till den brottsliga gärningen. Bland omständigheterna kan nämnas att våldet inte orsakade annat än kortvariga men (NJA 1990 s. 84 angående misshandel), att avsikten inte var att orsaka skada (NJA 2000 s. 314 angående olaga frihetsberövande), att gärningen inneburit en allvarlig kränkning av målsägandens sexuella integritet (NJA 2003 s. 313 angående sexuellt utnyttjande av barn), att trafikfaran var begränsad respektive betydande (NJA 2000 s. 17 I och II angående rattfylleri) och huruvida brottet var led i en organiserad verksamhet (NJA 2000 s. 69 angående smugglingsbrott). De omständigheter som anförs kan regelmässigt användas även vid bedömningen av straffvärdet. Det kan handla om såväl brottsinterna omständigheter (29 kap. 1 § BrB), som om brottsexterna försvårande och brottsexterna förmildrande omständigheter (29 kap. 2 och 3 §§ BrB). I vissa fall kan det utläsas att domstolen särskilt pekar på avsaknaden av försvårande eller förmildrande omständigheter. I andra fall är det omständigheter som snarast är att hänföra under billighetsskäl (29 kap. 5 § BrB) som anförs.
I några fall – även om det är undantagsvis – har HD uttryckligen hänvisat till att straffvärdeomständigheter enligt 29 kap. BrB även kan avgöra artpresumtionen (se NJA 2006 s. 79 angående sexuellt utnyttjande av barn och 2000 s. 339 angående djurplågeri).
Även om bedömningen tar sikte på samma omständigheter som är avgörande för straffvärdet, skulle möjligen praxis kunna beskrivas utifrån brottstypens skyddsintresse. Det kan tänkas att det naturliga för domstolen blir att ta fasta på om omständigheterna i det särskilda fallet med särskild styrka kränker eller hotar skydds-
SOU 2012:34 Brottslighetens art
703
intresset för den aktuella kriminaliseringen. Även om domstolen resonerar i termer av skyddsintresse blir det dock i praktiken fråga om hänsynstagande till sådana omständigheter som kan få genomslag också vid bedömningen av straffvärdet.
15.2.13 Vad som utgör artbrott eller inte enligt gällande rätt kan sannolikt endast avgöras utifrån praxis för en viss brottstyp
Enligt våra direktiv ska utredningen analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas. Som en bakgrund till den analysen görs ovan i detta avsnitt en beskrivning av vad vi uppfattar som gällande rätt beträffande tillämpningen av institutet brottslighetens art. Att domstolarna så långt möjligt kan identifiera vad som utgör gällande rätt på området är centralt för att upprätthålla en enhetlig och rättvis rättstillämpning.
På en övergripande nivå kan man analysera de skäl som anförts för artbrottsinstitutets tillämpning och hur brottstypen förhåller sig till det enskilda brottet. En sådan beskrivning är dock av begränsad nytta när man ställs inför vad gällande rätt innebär i ett specifikt fall. Enligt vår mening är skälen för artbrottstillämpningen så divergerande och praxis så differentierad, att egentligen endast en analys av praxis utifrån aktuell brottstyp kan ge svaret på vad som är mest förenligt med gällande rätt i ett specifikt fall.
I bilaga 10 redovisas en sammanställning av praxis gällande artbrottsinstitutets tillämpning på olika brottstyper.
15.3 Våra bedömningar och förslag
15.3.1 Utgångspunkter
Vår utgångspunkt: Valet mellan en frihetsberövande och en icke
frihetsberövande påföljd bör avgöras uteslutande på grundval av brottets straffvärde och andra omständigheter relevanta för straffmätningen, den tilltalades tidigare brottslighet samt humanitetsaspekter hänförliga till den tilltalades person.
Brottslighetens art SOU 2012:34
704
Enligt våra direktiv ska vi analysera och föreslå hur användningen av fängelse, i första hand de korta straffen, kan minska samtidigt som trovärdigheten i systemet kan upprätthållas.
Att ett brott anses vara av en viss art utgör idag ett av skälen för att välja fängelse som påföljd (se närmare om det i avsnitt 4.4.4 och 15.2). Vad gäller brott med låga straffvärden är det ofta det helt avgörande skälet för ett fängelsestraff. Ett minskat genomslag för brottslighetens art skulle därför väsentligt kunna minska användningen av korta fängelsestraff.
I direktiven behandlas därtill särskilt betydelsen av art. Att brottslighetens art tillmäts betydelse som skäl för fängelse innebär enligt direktiven en avvikelse från den grund som påföljdssystemet i övrigt i huvudsak vilar på. Enligt direktiven ska vi analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas.
I avsnitt 15.2 har vi beskrivit hur vi uppfattar gällande rätt, beträffande på vilket sätt brottslighetens art påverkar valet av påföljd. I avsnitt 6.3 har vi redovisat den kritik som kan riktas mot denna tillämpning. Vi har i avsnitt 7.3 – som en av de allmänna utgångspunkterna för en reform – angett att vår ambition bör vara att utforma ett påföljdssystem på så sätt att det inte finns behov av någon påföljdsmässig särbehandling anknuten till brottstyp. Vi har i det avseendet anslutit oss till den kritik mot artbrottsinstitutet som redovisats.
Vi har i kapitel 9–11 lämnat förslag till ett system där dagens frivårdspåföljder avskaffas, vilket innebär att domstolen alltid ska döma ut ett fängelsestraff om påföljden inte kan stanna vid ett rent bötesstraff. Det ankommer på domstolen att avgöra om fängelsestraffet ska vara villkorligt eller ovillkorligt. Förslaget sätter enligt vår mening mer tydligt än i dagens system brottets straffvärde och den tidigare brottsligheten i centrum. Möjligheterna att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, blir avhängigt av om det finns förutsättningar att privilegiera den tilltalade i förhållande till det ”rätta” straffet – dvs. ett ovillkorligt fängelsestraff i enlighet med brottets straffvärde.
Även om ett villkorligt fängelsestraff alltid utgör en privilegiering i förhållandet till ett ovillkorligt fängelsestraff, bör dock enligt vårt förslag inte tröskeln mellan de båda fängelseformerna vara för stor. Det innebär att ingripandegraden i ett villkorligt fängelsestraff bör straffmätas i förhållande till fängelsestraffets längd och
SOU 2012:34 Brottslighetens art
705
att innehållet – genom den tilläggssanktion som väljs – måste vara relativt ingripande vid högre straffvärden.
Förutsättningarna att privilegiera i förhållande till ett ovillkorligt fängelsestraff i enlighet med straffvärdet minskar för den som återfaller i brott, enligt det synsätt vi byggt vårt förslag på. Efter att ha uttömt möjligheterna att trappa upp ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet genom att välja strängare tilläggssanktioner återstår endast – då toleransen är slut – ett ovillkorligt fängelsestraff. Enligt vårt förslag tar toleransen slut snabbare om det är fråga om återfall i allvarlig brottslighet.
Vår utgångspunkt vid dessa överväganden har varit att det är fängelsestraffets längd och den tidigare brottsligheten som ska vara avgörande för huruvida det bör dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Därtill kan humanitetsaspekter behöva beaktas. Omständigheter hänförliga till den tilltalades person eller andra tungt vägande skäl kan i det enskilda fallet göra det oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff, trots att straffvärdet är högt eller återfallssituationen är graverande.
Vi har vid dessa överväganden utgått från att det inte bör ske någon särbehandling av vissa brott, beroende på att de är hänförliga till en viss brottstyp. Utöver de synpunkter som redovisas i avsnitt 6.3 kan följande lyftas fram. En ytterligare parameter vid sidan av straffvärde och återfall skulle göra det system vi föreslår mer svårbegripligt och komplext. Den kommunikativa effekten av att ge ett brott ett visst straffvärde, att mäta ut tilläggssanktionerna i relation till detta straffvärde och att åskådliggöra den minskande toleransen vid återfall genom upptrappade tilläggssanktioner skulle minska, om en ytterligare parameter hänförlig till brottstyp förs in vid bedömningen av gärningen.
Detta har alltså varit vår utgångspunkt. Vi har därför inte byggt förslagen i kapitel 9–11 på att brottslighetens art (eller något liknande) ska utgöra ett skäl mot att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Samtidigt har såväl lagstiftaren som domstolarna i många fall funnit att viss brottslighet är av sådan art att ett fängelsestraff är påkallat, trots att vare sig straffvärdet eller den tidigare brottsligheten motiverar det. I våra direktiv anges därtill att det av trovärdighetsskäl kan vara nödvändigt att vid vissa brottstyper ingripa med en sträng påföljd. Även om vi gör den bedömningen att brottslighetens art har varit och är ett olämpligt sätt att bestämma påföljd utifrån, kan vi knappast bortse från att dagens ordning de facto tillämpas på grund av att det i vissa fall anses före-
Brottslighetens art SOU 2012:34
706
ligga behov av och skäl för en särskilt ingripande påföljd pga. brottstypen. I det följande försöker vi klarlägga vilka behov och skäl som det är fråga om, huruvida de är beaktansvärda och om de uppfylls genom det system vi föreslår.
15.3.2 Varför kan brottslighetens art utgöra skäl att särbehandla vissa brott vid påföljdsvalet?
Vår bedömning: Artbrottsinstitutet har en stor – och därtill
växande – betydelse för valet av påföljd. Det beror på att dagens icke frihetsberövande påföljder inte uppfattas som – och förmodligen inte är – tillräckligt ingripande och tydliga för att uppnå önskade allmänpreventiva och normbildande effekter.
Varför har det uppstått en särbehandling på grund av brottslighetens art?
För vissa brott anser domstolarna idag att det nödvändigt att använda sig av den strängaste formen av straffrättslig reaktion – fängelse – trots att brottet inte har något högt straffvärde eller den tilltalade har återfallit i brott. Att brottslighetens art på detta sätt har kommit att utgöra grund för att välja fängelse som påföljd finns det givetvis förklaringar till. Att hitta dessa förklaringar är dock förenat med betydande svårigheter. Vilka skäl som ligger bakom ett strängt påföljdsval redovisas inte alltid. Dolt bakom en förment rationell argumentering kan det därtill finnas irrationella skäl, ogrundade föreställningar och antaganden eller rent känslomässiga överväganden.
Att begränsa betydelsen av art eller – ännu hellre – helt avstå från att tillmäta den betydelse låter sig dock knappast göras om man inte på allvar försöker klarlägga bakgrunden till särbehandlingen. Vår utgångspunkt för den analysen är att domstolarna – och i vissa fall lagstiftaren – för vissa brott uppfattar att det finns ett behov av en strängare påföljd än vad som motiveras utifrån straffvärdet och den tidigare brottsligheten. Som redovisas i avsnitt 15.2.10 har denna tillämpning kommit att omfatta allt fler brottstyper på ett sådant sätt att det nästan blivit mer regel än undantag att i vart fall överväga om det ska råda en fängelsepresumtion för ett visst brott pga. dess art.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
707
Av stor betydelse är det som uttalades i förarbetena när ”brottslighetens art” infördes som begrepp.
Som beskrivs i avsnitt 15.2.2 angavs i 1989 års påföljdsreform att brottslighetens art anknöt till gällande praxis, att det ”rör sig alltså om brott som främst av allmänpreventiva skäl normalt anses skola medföra ett kort fängelsestraff.” Allmänprevention kan sägas vara den förebyggande funktion som antas verka på individerna i ett samhälle redan innan de begått ett brott. Den verkan som eftersträvas är alltså att människor avstår från att begå brott pga. risken att drabbas av en viss påföljd.
Den norm- och moralbildande verkan av att en gärning är kriminaliserad förutsätter enligt vår mening – som vi utvecklat i avsnitt 7.1 – att det följer en straffrättslig reaktion som på ett trovärdigt sätt ger uttryck för allvaret i regelöverträdelsen. Även denna brottsavhållande effekt – att människor låter sig vägledas mer av samhällsnormen än den direkta rädslan av att få ett straff – kan benämnas som en allmänpreventiv effekt.
Även om man sålunda förenklar resonemanget och ger ”allmänpreventiva skäl” den övergripande innebörden att påföljdsvalet i det enskilda fallet – tillsammans med alla andra liknande bedömningar av andra brott av samma brottstyp – syftar till påverka andra människor från att begå brott, ligger i begreppet två skilda funktioner.
Allmänpreventiva skäl för att välja fängelse som påföljd kan hänföra sig till att
1. den allmänpreventiva verkan kan antas vara särskilt stor vid vissa
brottstyper eller att
2. brottsligheten är sådan att det framstår som särskilt angeläget i
vissa fall att använda sig av de kraftigaste allmänpreventiva instrumenten för att bekämpa den.
Argumentet om allmänprevention kan sålunda användas för att förespråka fängelse vid vitt skilda brottstyper och omständigheter, beroende på vad man lägger i begreppet ”allmänpreventiva skäl”. Huruvida man menar att verkan kan bli särskilt stor eller att den är särskilt angelägen, avgör vilka brottstyper det kan bli fråga om att särbehandla.
I vilka fall anses den allmänpreventiva verkan då som störst? HD har i vissa fall uttalat sig om detta. I NJA 2005 s. 263, gällande miljöbrott, anförde HD att ”fängelsestraff på detta område kan ha större preventiv betydelse än i många andra sammanhang”. På
Brottslighetens art SOU 2012:34
708
samma sätt har HD uttalat sig i NJA 2008 s. 29 om insiderbrott och NJA 2009 s. 559 om grov stöld genom s.k. ficktjuveri.
HD förklarar i dessa domar inte närmare vad domstolen bygger sina bedömningar på. En gemensam nämnare kan möjligen vara att sådana brott – i vart fall i många fall – förutsätter någon form av planering och syftar till att tillgodogöra sig något slag av ekonomisk vinning. Den presumtive gärningsmannen skulle då inbegripa risken för ett fängelsestraff i sin planering och väga den mot de ekonomiska vinster som eftersträvas. Detta är dock å andra sidan kriterier som kan användas på en mängd olika brott – därtill med större träffsäkerhet – som normalt inte anses utgöra artbrott. Det gäller exempelvis bedrägeri och förskingring.
Vad som annars har ansetts vara brott där den allmänpreventiva effekten kan vara störst, är sådana där den potentielle gärningsmannen kan vara särskilt mottaglig för hotet om ett fängelsestraff. I doktrinen har det uttrycks så att den allmänpreventiva verkan kan vara störst för ”Svenssonbrott”.39 Detta bygger på antagandet att vissa brott kan begås av ”gemene man” – utan att det behöver bottna i någon social problematik – och att hotet om ett fängelsestraff har större avskräckande effekt för den som lever ett etablerat socialt liv. Alternativt kan man möjligen resonera så att vissa grupper i samhället är mer mottagliga för den normbildning som lagstiftningen syftar till. Brott som har omnämnts i doktrinen är bl.a. rattfylleri, jaktbrott, skattebrott och bokföringsbrott.40 Att ett brott kan begås av ”gemene man” innebär därtill att gruppen potentiella gärningsmän blir stor och till sin natur differentierad. Den allmänpreventiva effekten skulle då kunna bli större, eftersom sannolikheten att vissa människor låter sig påverkas av straffhotet eller en normbildande verkan blir större om gruppen mottagare är större och mer differentierat sammansatt.
De flesta argument som brukar anföras för att anse att ett brott utgör ett artbrott, utgår dock snarare från att det av olika skäl anses särskilt angeläget att motverka just det brottstypen. Som omnämnts i avsnitt 15.2.4 har i tidigare lagstiftningsarbeten41 lyfts fram vissa omständigheter som kan föranleda att ett brott ska anses utgöra ett artbrott. Vad som då angavs var
att en brottstyp blivit mer utbredd och elakartad
39 Jfr von Hirsch/Påle, Artbrott, SvJT 1999 s. 241. 40 Jfr Victor, "Artbrotten" och de korta fängelsestraffen – teoretiska frågor, SvJT 2003 s. 121. 41SOU 1995:91 och prop. 1997/98:96.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
709
att en brottstyp visat sig svår att förebygga och upptäcka
att ett brott innefattar ett angrepp på den personliga integriteten
att ett brott innefattar ett åsidosättande av respekten för rättsväsendet och dess företrädare och påverkar möjligheten att upprätthålla straffsystemets effektivitet
Dessa omständigheter kan knappast vara hänförliga till att ett fängelsestraff kan antas ha särskilt stor allmänpreventiv verkan, beroende på förekomsten av just den omständigheten. Det måste snarare vara fråga om att omständigheter knutna till brottet eller brottstypen gör det särskilt angeläget att tillgripa ett ”straffrättsligt motmedel”, dvs. att det är särskilt angeläget att motverka den brottstypen.
Som beskrivs i avsnitt 15.2.7 är det inte brottstypen utan omständigheterna vid det enskilda brottet som avgör om det ska anses föreligga en presumtion för fängelse. Brottstypen tjänar dock – i vart fall som huvudregel – som utgångspunkt för bedömningen av om det ska anses föreligga en presumtion för fängelse. Som redovisas i avsnitt 15.2.12 är det mestadels omständigheter relevanta även för straffvärdet som avgör om brottet anses ha sådant s.k. artvärde att det ska föreligga en presumtion för fängelse. Ett delvis annat betraktelsesätt är att det är fråga om enskilda brott som särskilt mycket – eller i vart fall på ett uppenbart sätt – kränker det aktuella straffbudets skyddsintresse, som medför en fängelsepresumtion pga. art. Som exempel kan nämnas särskilt trafikfarliga rattfylleribrott, särskilt integritetskränkande sexualbrott och särskilt plågsamma fall av djurplågeri.
Givetvis görs det ofta en samlad bedömning att det är brottslighet som ter sig särskilt angelägen att motverka och att det därtill kan antas att ett fängelsestraff kan ha större preventiv betydelse än i andra sammanhang (jfr NJA 2009 s. 559) Oavsett om det är argument hänförliga till de särskilt gynnsamma preventionsmöjligheterna eller till det stora behovet av att åstadkomma en sådan allmänpreventiv effekt, måste argumentationen grunda sig på en tilltro till att ett fängelsestraff verkligen har en sådan brottsavhållande verkan. Att det skulle finnas en sådan brottsavhållande verkan av att välja fängelse som påföljd i stället för en icke frihetsberövande påföljd är dock högst tveksamt, vilket vi återkommer till.
Brottslighetens art SOU 2012:34
710
Särbehandlingen pga. art grundar sig dock i vissa fall i realiteten på argument frikopplade från tilltron till (i vart fall mer direkta) allmänpreventiva och normbildande effekter.
Den tendens som idag finns att tillmäta alla brott med integritetskränkande inslag ett artvärde, behöver inte nödvändigtvis bero på att det förväntas några allmänpreventiva effekter alls. Snarare kan det antas vara knutet till att toleransen för vissa brott är lägre än för andra.42 Genom att domstolen avstår från att döma ut ett fängelsestraff i enlighet med brottets straffvärde mätt i fängelse och exempelvis för en förstagångsförbrytare dömer ut en mildare icke frihetsberövande påföljd, visas det tolerans med gärningen. I de fall fängelse väljs som påföljd trots att den tilltalade tidigare är ostraffad, ges det uttryck för att toleransen med det brottet är starkt begränsad eller obefintlig. Valet av fängelse kan då grunda sig på en uppfattning av brottets eller brottstypens förkastlighet och inte på några förväntningar om allmänpreventiva effekter.
Frågan varför det uppstått en särbehandling på grund av brottslighetens art, kan sammanfattningsvis möjligen besvaras så enkelt – och möjligen förenklat – att de icke frihetsberövande påföljderna inte anses duga till; inte duger till för att verka avskräckande eller normbildande och inte duger till för att ge uttryck för den bristande tolerans som finns för vissa brott och brottstyper.
Har skälen för särbehandling pga. brottslighetens art legitimitet?
Som vi anfört i avsnitt 7.1 uppnår inte kriminaliseringen av oönskade handlingar enligt vårt synsätt någon normbildande verkan, om det inte följer någon straffrättslig reaktion för den som bryter mot den uppställda regeln. Som det också anförs i det avsnittet måste sanktionen genom sin ingripandegrad på något sätt avspegla allvaret i regelöverträdelsen. Enligt vår uppfattning är alltså möjligheterna att uppnå normbildande (och allmänpreventiva) effekter delvis avhängiga påföljdssystemets utformning. Det är därför fullt legitimt och rimligt att – i vart fall på ett övergripande plan – motivera ingripandegraden av påföljden utifrån det normbildande syftet med kriminaliseringen.
Detta krav på påföljdssystemet – att det genom ingripandegraden ska bidra till normbildningen – gäller givetvis för alla slag av brott. Bestämmandet av straffvärdet – såväl det abstrakta av lag-
42 Jfr Perklev, Några idéer kring utformningen av ett nytt påföljdssystem, SvJT 2010 s. 491.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
711
stiftaren som det konkreta av domstolen – utgör det sätt på vilket allvaret i gärningen beskrivs.
Som vi också anfört i avsnitt 7.1 måste lagstiftaren i en demokratisk rättsstat verka för att påföljdssystemet ska vara så humant som möjligt. De straffrättsliga åtgärderna – i likhet med alla andra tvångsingripanden – får inte vara mer ingripande än nödvändigt.
Vad som ”är nödvändigt” är i en mening inte möjligt att besvara. Ett givet sätt att få genomslag för en sådan humanitetstanke är dock att alltid pröva om det finns något tillräckligt ingripande alternativ till ett frihetsberövande straff i anstalt – den mest ingripande åtgärd som kan vidtas. Om man vänder på resonemanget måste således skälen för fängelse som påföljd ha legitimitet och tyngd.
Med den utgångspunkten bör den som hävdar att ett visst brott bör särbehandlats i skärpande riktning i förhållande till andra brott med lika högt straffvärde pga. att brottet kan inordnas i en viss brottstyp, kunna anföra hållbara argument för en sådan särbehandling.
Den kriminologiska forskningen ger ringa stöd för att fängelsestraff (särskilt korta fängelsestraff) skulle ge större allmänpreventiva effekter än andra påföljder. I den utsträckning det finns forskningsresultat belägger den inte att användningen av fängelsestraffet har någon påtaglig allmänpreventiv betydelse43. För att man ska kunna räkna med några beaktansvärda effekter torde fordras bl.a. att man kan räkna med att den presumtive brottslingen dels känner till praxis, dels handlar rationellt, dels tror att det finns en beaktansvärd risk för upptäckt och dels uppfattar skillnaden i stränghet som handlingsmotiverande.44
Att det inte finns något stöd för att just ett fängelsestraff är ett nödvändigt alternativ, innebär naturligtvis inte att man kan avstå från en straffrättslig reaktion. Det behov som finns av att sanktionen genom sin ingripandegrad på något sätt avspeglar allvaret i regelöverträdelsen behöver dock inte regelmässigt tillgodoses genom ett ovillkorligt fängelsestraff. Såväl stora humanitära som ekonomiska vinster går att vinna av att så långt möjligt hitta andra vägar.
43 Andersson/Grevholm, Vilka preventiva vinster kan förändringar av straffrätten och påföljdssystemet ge? Vilka besked ger forskningen?, SvJT 2010 s. 467, Kyvsgaard, (red): Hvad virker – hvad virker ikke? Kunskapsbasert kriminalpolitik og praxis, Kobenhavn 2006, Durlauf/Nagin, Imprisonment and crime: Can both be reduced? Criminology and Public Policy, vol. 10:1, 2011, Von Hirsch m.fl., Crimimal deterrence and sentence severity, An analysis of recent research, Oxford-Portland Oregon 1999. 44 Se Asp, En modernare påföljdsreglering?, SvJT 2010 s. 455.
Brottslighetens art SOU 2012:34
712
Utgångspunkten var enligt 1989 års reform att artbrottslighet skulle utgöra ett undantag från en huvudregel om att det skulle råda en presumtion mot fängelse om inte ett högt straffvärde eller tidigare brottslighet omöjliggjorde ett sådant påföljdsval. Varför har då detta undantag ansetts behövas och varför har det använts allt mer?
Enligt vår mening är en trolig förklaring att det nuvarande påföljdssystemet inte innehåller icke frihetsberövande påföljder som uppfattas ha – och förmodligen heller inte har – en tillräcklig normbildande verkan. De icke frihetsberövande påföljderna har sålunda förmodligen inte uppfattats som tillräckligt ingripande eller tillräckligt ”på allvar”. Genom att de icke frihetsberövande påföljderna inte har ansetts räcka till har det behov som ansetts föreligga att uppnå allmänpreventiva effekter inte ansetts tillgodosett på annat sätt än genom att välja fängelse som påföljd. Ytterligare ett faktum som stöder denna uppfattning är det genomslag som möjligheten att förena en icke frihetsberövande påföljd med samhällstjänst har fått. Genom att en villkorlig dom eller skyddstillsyn förenas med en föreskrift om samhällstjänst anses påföljden vara tillräckligt ingripande för att kunna användas i många fall där fängelse annars hade valts som påföljd på grund av brottets art.
För att återknyta till föregående resonemang. I de fall det anses särskilt angeläget att motverka ett brott, har det inte funnits annat att tillgripa än ett fängelsestraff eller i vissa fall en föreskrift om samhällstjänst för att på så sätt tillgodose fängelsepresumtionen. Enligt vår mening har dessa skäl varit legitima och rimliga. Det är därför knappast möjligt att ”utmönstra” särbehandlingen pga. art, om inte de icke frihetsberövande alternativen till (ovillkorligt) fängelse blir mer ingripande och i större utsträckning bestämda med hänsyn till brottets allvar än vad som är fallet i dag.
I andra fall har – som vi uppfattar rättsläget – brott knutna till vissa brottstyper särbehandlats, eftersom den allmänpreventiva verkan har ansetts särskilt betydande. Vi har svårt att se att sådana resonemang kan anses ha någon legitimitet för att motivera ett särskilt strängt påföljdsval. Ett strängt påföljdsval som motiveras av att ett brott är särskilt angeläget att motverka, står ”på fast mark” i den meningen att det utgår från hur förkastligt man anser ett visst brott vara eller hur allvarliga man anser dess effekter vara (låt vara att det kan vara fråga om aggregerade effekter). Att sådana skäl – på något sätt – beaktas är i linje med ambitionen att låta påföljden stå i proportion till allvaret i den brottsliga gärningen.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
713
Att låta en förmodad allmänpreventiv eller normbildande verkan – baserad på en bedömning av den potentiella gruppen av gärningsmän – motivera påföljdsvalet vilar på en betydligt svagare grund. Det är fråga om antaganden utan empiriskt stöd, av vilka grupper som begår vilka brott och om dessa grupper är särskilt lätta att på något sätt påverka genom det tänkbara straffet. Sådana resonemang kan därtill appliceras på vilka brott som helst, oberoende av dess svårhet. Det blir fråga om att tillämpa en parameter som helt kan motverka ambitionen att påföljden ska stå i proportion till brottets allvar. Antaganden om att den allmänpreventiva eller normbildande verkan kan bli särskilt stor i vissa fall pga. den potentiella gruppen av lagöverträdare för en viss brottstyp, vilar enligt vår mening därför på för svag grund för att kunna styra påföljdsvalet.
Som vi anfört i föregående avsnitt kan särbehandlingen pga. art i vissa fall grundas på att det finns en mindre tolerans med vissa brott än med andra. Ett sådant resonemang kan frikopplas från att det stränga påföljdsvalet kan förväntas ha några särskilda allmänpreventiva eller normbildande effekter. Det går visserligen att argumentera för att detta renodlat bör vara en fråga om straffvärde. I vart fall enligt dagens system har dock ett sådant resonemang knappast full giltighet, eftersom straffvärdet i många fall givits ett ringa genomslag inom ramen för de icke frihetsberövande påföljderna och inte heller klarlagts när rätten dömt till en ren villkorlig dom eller skyddstillsyn. Vad artpresumtionen ger uttryck för är snarare att påföljden inte är tillräckligt ingripande för att kommunicera det klander som man anser att gärningen förtjänar. Inte heller detta kan anses vara ett argument för särbehandling som går att bortse från. Måhända är det ”glappet” i ingripandegrad mellan de icke frihetsberövande och de frihetsberövande påföljderna som gör att de icke frihetsberövande påföljderna inte väljs vid vissa brottstyper (annat än i undantagsfall). Om möjligheterna att kommunicera klander och ge uttryck för allvaret i gärningen ökade vid icke frihetsberövande påföljder, skulle förutsättningarna i så fall öka att välja sådana.
Brottslighetens art SOU 2012:34
714
15.3.3 Det finns inget behov av särbehandling på grund av art i det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår
Vår bedömning: Det system vi föreslår innebär i många av-
seende en skärpning i förhållande till dagens ordning. Trovärdigheten kommer att öka för de icke frihetsberövande påföljderna. Det finns därför inget behov av att ytterligare skärpa den straffrättsliga reaktionen för brott hänförliga till vissa brottstyper.
Vi har som en utgångspunkt i avsnitt 15.3.1 gett uttryck för att vår ambition varit att inte inbegripa brottslighetens art (eller något liknande) som grund för påföljdsvalet. I föregående avsnitt har vi dock bejakat att den praxisbildning som skett gällande art delvis varit beroende av brister i de icke frihetsberövande påföljderna och därmed på så sätt haft berättigande. De icke frihetsberövande påföljderna har inte uppfattats som – och är förmodligen inte heller – tillräckligt ingripande för att understryka allvaret i regelöverträdelsen och inte i tillräcklig omfattning kommunicerande det klander som påföljdsbestämningen bl.a. bör syfta till.
Huruvida det går att avstå från den särbehandling i skärpande riktning som artbegreppet innebär – eller om det för den delen finns något utrymme för en sådan särbehandling – måste sålunda bedömas i ljuset av hur vi föreslår att påföljdssystemet ska vara konstruerat.
Vi har i kapitel 9–11 föreslagit ett system med villkorligt fängelse, syftande till att utmönstra de icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Vilka är då skillnaderna mellan dagens påföljdssystem och det system som vi föreslår?
För det första tydliggörs påföljdens karaktär bättre i ett system med villkorligt fängelse. Det villkorliga fängelsestraffet är till sin natur – för sin verkställighet – beroende av den enskildes medverkan och måste därför vara villkorat av att bristande samtycke kan leda till en tvångsvis genomdriven ovillkorlig fängelsepåföljd. Det underliggande hotet om en sådan konsekvens blir väsentligt tydligare i vårt förslag.
Dessutom tydliggörs kommunicerandet av klander genom påföljdsbestämningen genom att ett fängelsestraff i enlighet med straffvärdet döms ut, även om den dömde vid uppfyllande av vill-
SOU 2012:34 Brottslighetens art
715
koren för det villkorliga fängelsestraffet inte behöver verkställa straffet i anstalt.
Den bild som dagens system kan förmedla – att en villkorlig dom eller en skyddstillsyn alltid återspeglar att brottsligheten var mindre allvarlig än om ett fängelsestraff hade dömts ut, även om brotten har samma straffvärde, – kommer att försvinna om det alltid döms ut ett fängelsestraff.
Till detta kommer att den faktiska ingripandenivån i det villkorliga fängelsestraffet – genom utmätande av tilläggssanktioner – alltid kommer att avgöras utifrån brottets straffvärde. Genom att tilläggssanktionerna blir mer ingripande ju allvarligare brottet är, skapas ett system som syftar till att påföljden i varje enskilt fall ska vara tillräckligt – men inte alltför – ingripande i förhållande till brottets straffvärde (och i förekommande fall även den tilltalades tidigare brottslighet).
Genom att villkorligheten av fängelsestraffet även knyts till ett krav på laglydighet, dvs. en skyldighet att avstå från att begå brott under den prövotid som det villkorliga fängelsestraffet är försett med, kopplas dessutom den privilegiering som ett villkorligt fängelsestraff innebär till den enskildes eget ansvar att ta till sig av klandret och förtjäna den visade toleransen genom att inte återfalla i brott.
Påföljden för ett brott måste vara tillräckligt tydlig och ingripande för att kunna kommunicera det klander som bestraffningen ska innebära och för att uppnå den allmänpreventiva och normbildande effekten. Enligt vår bedömning uppfylls dessa behov genom att det ska mätas ut ett fängelsestraff för alla brott som inte är så ringa att det räcker med ett bötesstraff. Det finns därför inte något behov av att döma ut särskilt stränga påföljder, på den grunden att det anses särskilt angeläget att motverka visst slag av brottslighet. Därmed finns det inte heller behov av att låta förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt styras av annat än fängelsestraffets längd (med utgångspunkt i brottets straffvärde), den tilltalades tidigare brottslighet och humanitetsaspekter hänförliga främst till den tilltalades person.
Som anförs ovan anser vi inte att påföljdsvalet kan styras av att vissa brott kan antas vara särskilt lämpade att använda ovillkorligt fängelse för, på grund av att en viss grupp av potentiella lagöverträdare kan antas vara särskilt lätta att påverka genom ett straffhot. Det saknas därför skäl att av den anledningen undanta några brott från presumtionen att fängelsestraffet ska förklaras villkorligt.
Brottslighetens art SOU 2012:34
716
Genom att det döms ut ett villkorligt fängelsestraff och utmäts tilläggssanktioner i relation till det straffet, ger inte påföljdsbestämningen uttryck för tolerans med gärningen på samma sätt som exempelvis det rena varningsstraff som dagens villkorliga dom utgör. Även för brott mot vilka det finns en särskilt låg tolerans borde därför ett system med villkorligt fängelse kunna tillämpas utan undantag för några särskilda brottstyper.
Om våra förslag genomförs kommer sålunda alla brott att leda till fängelse, utom när de har ett så lågt straffvärde att påföljden ska bestämmas till böter eller när det blir aktuellt med en ungdomspåföljd (se i avsnitt 24.3.2 våra överväganden gällande ungdomspåföljder och artbrottslighet). Vår uppfattning är att de förslag vi lämnar i kapitel 9–11 innebär ett påföljdssystem som är tillräckligt ingripande och kommer att uppfattas som tillräckligt trovärdigt, för att uppnå den normbildande verkan som är möjlig.
Enligt vår mening innebär vårt förslag i många avseenden därtill en väsentlig skärpning av påföljdssystemet i förhållande till vad som gäller i dag. En icke frihetsberövande påföljd kan inte längre i något sammanhang betraktas som ett rent ”varningsstraff” helt utan verkställighetsinnehåll. Ett fängelsestraff döms nämligen alltid ut, i vissa fall villkorligt och i andra fall ovillkorligt. Genom att tilläggssanktionen anges i domen säkerställs att påföljden alltid har ett verkställighetsinnehåll och innebär något reellt ingripande för den dömde. Om den dömde bryter mot villkoren för det villkorliga fängelsestraffet – antingen genom att inte fullgöra tilläggssanktionen eller genom att återfalla i brott – kan det under visa förutsättningar beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt. Återfallsregleringen innebär att det sker en tydlig upptrappning av ingripandegraden vid återfall och en förutsebar och tydlig väg till fängelse för den som inte avstår från att begå nya brott.
Den särbehandling pga. art som hittills har skett, har inte konsekvent kommit till uttryck genom att påföljden alltid bestämts till fängelse eller att ett frihetsberövande straff alltid verkställs på en kriminalvårdsanstalt. Tvärtom har lagstiftaren infört samhällstjänst som ett alternativ till fängelsestraff i de fall brottslighetens art påkallar en särbehandling. I de fall ett kortare fängelsestraff döms ut kan det dessutom genom lagstiftning som tillkommit under senare år i många fall avtjänas i bostaden genom elektronisk intensivövervakning. Skyddstillsyn bedöms i vissa fall – inte minst om den förenas med kontraktsvård – vara av sådan intensitet att en fängelse-
SOU 2012:34 Brottslighetens art
717
påföljd kan frångås även vid artbrottslighet, även om då valet styrts av mer individualpreventiva hänsyn.
Genom det förslag som vi presenterar i kapitel 9–11 används dessa inslag – som sålunda återfinns även i det nuvarande systemet – för att straffmäta frivårdspåföljden (det villkorliga fängelsestraffet) i förhållande till dess straffvärde och för att skapa en konsekvent upptrappning vid återfall i brott. De inslag som tidigare använts för att utgöra ett alternativ till kortare fängelsestraff som ofta dömts ut pga. brottets art anpassas istället till brottets straffvärde och den avtagande toleransen vid återfall. Ett system som skulle straffmäta frivårdspåföljderna och konsekvent trappa upp ingripandegraden vid återfall på det sätt vi föreslår och samtidigt skulle särbehandla vissa brottstyper i skärpande riktning, skulle innebära en betydande och helt omotiverad repressionsökning och sannolikt leda till en kraftig ökning av antalet ovillkorliga fängelsestraff.
15.3.4 Effekter av ett system utan särbehandling på grund av art
Vår bedömning: En avskaffad påföljdsmässig särbehandling av
vissa brott pga. dess art bör leda till att omständigheter som tidigare påverkat artbedömningen i stället kommer att påverka straffvärdet i skärpande riktning. Detta är en logisk och rimlig konsekvens av våra förslag.
Domstolarna bör vid straffmätningen beakta att vissa omständigheter som framöver ska påverka straffvärdet tidigare har använts för att bestämma påföljdsvalet.
Ett avskaffande av särbehandling pga. brottslighetens art i förhållande till gällande straffskalor
Att ett brott utgör ett artbrott innebär att påföljden blir strängare än vad som skulle ha varit motiverat endast med hänsyn till straffvärdet – i jämförelse med andra brott som inte ska särbehandlas på ett sådant sätt.
De straffskalor som gäller idag – som anger varje brotts abstrakta straffvärde – är utformade i en kontext där det funnits en särbehandling av vissa brottstyper (eller snarare vissa brott inom vissa brottstyper) pga. dess art. Får det då någon betydelse om brotts-
Brottslighetens art SOU 2012:34
718
lighetens art inte längre ska vara en faktor som påverkar påföljdsvalet i skärpande riktning? Det skulle visserligen gå att resonera på så sätt att lagstiftaren i vissa fall har bestämt brottets abstrakta straffvärde för en viss brottstyp under förutsättning att brottslighetens art kommer att verka i skärpande riktning. Med det resonemanget skulle – möjligen – lagstiftaren ha angivit ett högre abstrakt straffvärde utan ”artfaktorn”.
Enligt vår mening är dock detta en synpunkt som inte behöver tillmätas någon betydelse vid bedömningen av om det är lämpligt att avstå från att tillmäta brottslighetens art betydelse vid påföljdsvalet. Straffskalorna är av tradition mycket vida, i den bemärkelsen att de i princip aldrig utnyttjas i sin övre del. Trots att det varit känt för lagstiftaren att det finns en mycket fast sådan straffmätningspraxis, har nya brottstyper erhållit lika vida – och därmed till största del outnyttjade – straffskalor. Mot bakgrund av detta är det inte sannolikt – och vart fall inte en aspekt som behöver beaktas – att lagstiftaren skulle ha infört än strängare straffskalor om det inte hade funnits en särbehandling pga. art. Därtill har – som det redogörs för i avsnitt 15.2.5 – lagstiftaren sällan redovisat någon förväntan på att vissa brott ska särbehandlas pga. art. Det finns således inte några belägg för att brott som särbehandlas pga. art verkligen skulle ha åsatts ett högre abstrakt straffvärde om någon sådan särbehandling inte hade funnits. Till det kommer att praxis – där särbehandlingen berott mer på omständigheterna i det enskilda fallet än på brottstypen – gjort det svårt att förutse i vilken utsträckning brott inom en viss brottstyp kommer att särbehandlas pga. art.
Ett avskaffande av särbehandling pga. brottslighetens art i förhållande till straffmätningspraxis
Beträffande praxis – dvs. bedömningen av det konkreta straffvärdet – är bilden mer komplicerad. Visserligen ska straffvärdet bestämmas innan domstolen gör påföljdsvalet, dvs. innan frågan om art aktualiseras. I praktiken kan det dock vara svårt att särskilja de olika stegen. Brottets karaktär av artbrott kan finnas med vid bedömningen av straffvärdet, på så sätt att vetskapen om att brottet kommer att leda till fängelse verkar i mildrande riktning vid bedömningen av straffvärdet, dvs. hur långt det faktiska straffet ska bli. Möjligen måste tidigare praxis ses i det ljuset, när man beaktar äldre straff-
SOU 2012:34 Brottslighetens art
719
mätningspraxis i ett kommande system utan art som grund för påföljdsvalet.
Av större betydelse – såväl vid beaktande av tidigare straffmätningspraxis som vid utvecklingen av ny praxis – är det sätt på vilket försvårande omständigheter har fått och framöver kommer att få genomslag.
Styrkan av fängelsepresumtionen pga. art avgörs (som redovisas i avsnitt 15.2.12) ofta av straffvärdeomständigheter. Omständigheter som har omedelbar relevans för bedömningen av straffvärdet är avgörande för hur stark fängelsepresumtionen (eller artvärdet) är. Det är heller inte säkert att omständigheterna ”dubbelräknas”, dvs. att de används vid bedömningen av såväl straffvärdet som artpresumtionens styrka. Exempelvis avgörs vid rattfylleri enligt praxis (se NJA 2000 s. 17 I och II samt NJA 2002 s. 653) artpresumtionens styrka av sådana omständigheter som borde ha omedelbar betydelse för straffvärdet, nämligen körningens farlighet. Även om omständigheterna skiftar och leder till olika bedömningar av fängelsepresumtionens styrka, bestäms det konkreta straffvärdet vanligen till en månads fängelse. De försvårande – och straffvärda – omständigheterna i det enskilda fallet får sitt genomslag genom påföljdsvalet i stället för genom bestämmandet av det konkreta straffvärdet.
Att ett brott anses vara av sådan art att fängelse ska väljas som påföljd beror i betydande utsträckning på att brottet har inneburit angrepp på någons personliga integritet. När det är fråga om brott som innefattat våld, sexuella övergrepp, hot eller frihetsinskränkningar finner domstolarna regelmässigt – om brottet inte är helt ringa – att fängelse ska vara ett förstahandsalternativ pga. brottets art. Vad domstolarna även i dessa fall kan anses göra är att låta brottets svårhet, straffvärdhet och förkastlighet komma till uttryck genom påföljdsvalet och inte endast genom åsättandet av ett visst straffvärde. Att påföljdsvalet har den betydelsen visas också genom att det – som omnämnts ovan – är straffvärdeomständigheter som i betydande utsträckning används för att avgöra fängelsepresumtionens styrka. De omständigheter som enligt lagtexten i 29 kap. 1 och 2 §§ BrB är tänkta att exklusivt användas för att bedöma straffvärdet ges sålunda även bestämmande inflytande över påföljdsvalet.
Ett tankeexperiment skulle kunna vara att fråga sig om de domare som i dag bestämmer påföljder för brott i realiteten anser att ett grovt bedrägeri och en grov kvinnofridskränkning – båda med det föreskrivna minimistraffet fängelse sex månader – är brott som är
Brottslighetens art SOU 2012:34
720
lika allvarliga och som förtjänar samma straffrättsliga reaktion. Att domstolarna – undantaget i återfallssituationer – bestämmer påföljden för bedrägeribrottet till villkorlig dom förenat med böter och för kvinnofridskränkningen till sex månaders fängelse torde bero på att kvinnofridskränkning i de allra flesta fall anses allvarligare och mer förkastligt, och därför bör föranleda en strängare påföljd. Påföljdsvalet blir i praktiken ett sätt för domstolen – vid sidan av det straffvärde som åsätts brottet – att visa hur allvarligt den ser på brottet.
Även detta torde – på sätt som beskrivs i avsnitt 15.3.2 – till viss del vara beroende av att det uppfattas som att det inte finns andra sanktioner än fängelse som är tillräckligt ingripande vid viss särskilt allvarlig och förkastlig brottslighet.
Sannolikt har möjligheterna för domstolen att kunna välja fängelse som förstahandsalternativ vid brott som anses särskilt förkastliga, lett till att straffvärdena har bedömts lägre än vad som annars skulle ha varit fallet. Möjligheterna till särbehandling genom påföljdsvalet har sålunda troligen minskat behovet att differentiera genom straffvärdebedömningen, dvs. fullt ut beakta den relativa proportionaliteten.
Detta resonemang bygger på att det i artpresumtionen, i vart fall vid vissa brottstyper, ligger ett ”dolt straffvärde” som med nödvändighet kommer att få genomslag vid straffmätningen om någon särbehandling inte längre ska ske vid påföljdsvalet pga. brottslighetens art.
Detta är en utveckling som vi anser är rimlig och riktig. Straffvärdet är det sätt på vilket domstolen bör visa hur allvarligt den ser på brottet. Brottets allvar bör sålunda fullt ut återspeglas i det straffvärde som domstolen fastställer. I den mån domstolen anser att ett brott av en viss brottstyp (t.ex. grov kvinnofridskränkning) är mer allvarligt än ett brott av en annan brottstyp (t.ex. grovt bedrägeri) bör detta ges genomslag genom att brotten åsätts olika straffvärden. På samma sätt bör ett grovt rattfylleri som begåtts på ett sätt som bedöms vara mer förkastligt pga. de riskfaktorer det inneburit åsättas ett högre straffvärde än ett annat sådant brott, som pga. alkoholkoncentration, körsträcka samt plats och tidpunkt för körningen bedöms vara mindre allvarligt.
Som vi bedömer det, skulle det vara en logisk och rimlig konsekvens av att straffvärdeomständigheter inte avgör påföljdsvalet genom att påverka ”artvärdet”, att de i stället får (ett större) genomslag vid straffmätningen. Indirekt påverkar ju detta i det system vi föreslår
SOU 2012:34 Brottslighetens art
721
även påföljdens utformning. Ett högre straffmätningsvärde föranleder att ett längre fängelsestraff döms ut och därmed mer ingripande tilläggssanktioner eller, om det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion, ett ovillkorligt fängelsestraff.
En särskild lagreglering gällande överflyttning av försvårande omständigheter från art till straffvärde?
Vad som kan övervägas är om den ovan beskrivna ”transformeringen” av artomständigheter till straffvärdeomständigheter på något sätt bör säkerställas genom en särskild lagreglering.
Vad som kan tala för en sådan reglering är att domstolarna skulle anse sig bundna av nuvarande straffmätningspraxis för olika slag av brottstyper till dess att ny lagstiftning innebär att den ska ändras och att ett utmönstrande av artbegreppet måhända inte skulle uppfattas som den typ av lagändring som påkallar en sådan ändring av praxis. I vart fall skulle det kanske inte få ett snabbt och entydigt genomslag. En lagreglering skulle med andra ord syfta till att säkerställa att sådana omständigheter som i dag anses innebära att brottet har ett artvärde faktiskt omvandlas till omständigheter som påverkar straffvärdet i skärpande riktning.
Vad som i första hand kan övervägas är då en förändring av den grundläggande bestämmelsen i 29 kap. 1 § BrB om bestämmande av straffvärde. I 29 kap. 1 § andra stycket BrB anges inledningsvis att det vid bedömningen av straffvärdet ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft.
Vad vi anger ovan är egentligen inget annat än att omständigheter av betydelse för straffvärdet bör beaktas fullt ut vid bestämmandet av detta straffvärde, i stället för att (delvis) användas för att konstituera en artbrottspresumtion. Redan av ordalydelsen av den nu angivna inledningen i 29 kap. 1 § andra stycket BrB följer dock att samtliga relevanta omständigheter ska beaktas vid bedömningen av straffvärdet. Det finns därför ingen anledning till – eller ens utrymme för – att ändra den delen av bestämmelsen för att uppnå något som redan följer av bestämmelsens ordalydelse.
Som anges ovan torde det i första hand – i vart fall som mest konsekvent – vara vid brott som inneburit ett angrepp på någons personliga integritet, som domstolarna låter brottets svårhet, straff-
Brottslighetens art SOU 2012:34
722
värdhet och förkastlighet komma till uttryck genom påföljdsval i stället för genom åsättande av ett visst straffvärde. Frågan om ”transformering” av omständigheter från att beaktas vid artpresumtionen till att beaktas vid straffvärdebedömningen, gäller sålunda i första hand sådana brott.
Om man överväger hur denna ”transformering” skulle kunna säkerställas lagstiftningsvägen, är den ändring av 29 kap. 1 § BrB som trädde i kraft den 1 juli 2010 en naturlig utgångspunkt. I det andra – ovan refererade – stycket till den paragrafen anges numera även att det vid bedömningen av straffvärdet ”ska särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person”. Av att de angivna omständigheterna ska beaktas särskilt vid straffvärdebedömningen följer enligt förarbetena att straffvärdet för ett brott som utgör ett sådant angrepp ska anses vara högre än det straffvärde som skulle ha bestämts med tidigare praxis.45
I 29 kap. 1 § andra stycket BrB anges sålunda vilka omständigheter som ska kunna beaktas vid bedömningen av straffvärdet. Den anses numera uttömmande.46 I det enskilda fallet blir det avgörande vilken omfattning det varit på skadan, kränkningen eller faran som gärningen inneburit. Bedömningen kan leda till ett mycket lågt straffvärde såväl som till ett mycket högt. I den meningen måste uppräkningen av relevanta omständigheter i 29 kap. 1 § BrB vara neutral. Utifrån detta kan det föranleda problem att beakta att gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person, eftersom det innebär en värdering av i vilka fall denna omständighet ska tillmätas relevans. Att gärningen inneburit ett sådant angrepp har givetvis relevans vid straffvärdebedömningen, även om det inte är att anse som allvarligt. Bestämmelsen i dess nuvarande lydelse kan dock ge intryck av att det förhållandet att en gärning inneburit ett angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person inte är av relevans vid straffvärdebedömningen, såvida inte angreppet är allvarligt. Detta ställs på sin spets om lagstiftningen förändras så att inte sådana omständigheter – allvarliga eller inte – bör kunna påverka påföljdsvalet genom att konstituera en artbrottspresumtion.
Risken är att då att angrepp som inte bedöms som allvarliga inte får något (eller tillräckligt) genomslag vid straffvärdebedömningen. Ett säkerställande av att sådana omständigheter fullt ut beaktas vid
45Prop. 2009/10:147 s. 15. 46 A. prop. s. 13.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
723
straffvärdebedömningen skulle kunna ske genom att ordet ”allvarligt” stryks i 29 kap. 1 § andra stycket BrB.
Med en sådan ändring blir lydelsen, dvs. att ”gärningen inneburit ett angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person” på ett tydligare sätt en precisering av rekvisiten ”skada, kränkning eller fara” och ett rekvisit som är neutralt och oberoende av allvarlighetsbedömningen i det enskilda fallet. Därigenom kan bestämmelsen bli mer ägnad att generellt understryka att brott mot person är relativt sett allvarligare än brott mot egendom. Genom att angrepp mot person betonas och angrepp på egendom tonas ned skulle det ges utrymme för att ”transformera” artomständigheter till straffvärdeomständigheter.
Det finns dock skäl som kan tala emot en sådan ändring. För det första har bestämmelsen i 29 kap. 1 § andra stycket BrB ändrats nyligen. Det kan måhända vara svårhanterligt för domstolarna om bestämmelsen ändras på nytt, innan någon fast praxisbildning skett. För det andra kan det finnas en risk att ett utmönstrande av ordet ”allvarligt” kan leda till en mer betydande straffnivåhöjning än vad som följer av 2010 års ändring, utan koppling till att omständigheter som tidigare beaktats vid bedömningen av artvärdet ska få genomslag på annat sätt.
Genom den reform vi föreslår kommer inte domstolarna vid sin prövning att beakta ”artvärdet” som en relevant faktor för påföljdsvalet. En utmönstring av artbegreppet bör då innebära att vissa omständigheter kommer att kvarstå för domstolen att beakta vid straffvärdebedömningen, eftersom de inte kan ges något avtryck direkt genom påföljdsvalet. Den av oss emotsedda ”transformeringen” av artomständigheter till straffvärdeomständigheter bör därför kunna få genomslag utan någon lagstiftning som söker anvisa domstolarna detta.
Vi gör sålunda den bedömningen att det inte behövs någon särskild reglering för att uppnå den effekt vi eftersträvar, nämligen att en avskaffad påföljdsmässig särbehandling leder till en mer allsidig och differentierad straffvärdebedömning. Oavsett detta skulle enligt vår mening regleringen i 29 kap. 1 § andra stycket BrB bli mer konsekvent och ändamålsenlig om ”allvarligt” ströks från bestämmelsen. Vi avstår trots det från att lägga fram ett sådant förslag. Dels har – som påpekats ovan – bestämmelsen nyligen ändrats. Dels skulle en sådan ändring kunna få effekter på de generella straffnivåerna som är svåra att förutse. Vi går också den bedömningen att
Brottslighetens art SOU 2012:34
724
ett sådant förslag skulle ligga något utanför ramen för de frågor som vi i övrigt behandlar.
15.3.5 Sammanfattande bedömning och förslag
Vårt förslag: Frågan om ett fängelsestraff ska vara villkorligt
eller inte ska avgöras på grundval av fängelsestraffets längd, den tilltalades tidigare brottslighet och humanitetsaspekter hänförliga till den tilltalades person. Detsamma ska gälla valet av tilläggssanktioner i de fall fängelsestraffet döms ut villkorligt. Brottslighetens art eller andra överväganden hänförliga till särskilda brottstyper ska inte läggas till grund för valet av påföljd.
Vi har vid våra överväganden gällande utformningen av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse utgått från att det inte bör ske någon särbehandling av vissa brott, beroende på att de är hänförliga till en viss brottstyp. Förutom den kritik som kan riktas mot artbegreppet som grund för påföljdsvalet enligt dagens ordning, har vi bedömt att ambitionen att konstruera påföljdssystemet på ett tydligt och pedagogiskt sätt – där betydelsen av straffvärdet och den minskade toleransen för återfall i brott sätts i centrum – skulle väsentligt försvåras om brottstypen används som ytterligare en parameter.
Den alltmer omfattande tillämpningen av en artbrottspresumtion som grund för påföljdsvalet hänger samman med att domstolarna – och i vissa fall lagstiftaren – uppfattar att det finns behov av en strängare påföljd än vad som följer av straffvärdet och den tidigare brottsligheten. Den allmänpreventiva effekt (av avskräckande eller normbildande natur) som eftersträvas hänger samman med att den allmänpreventiva verkan kan antas vara särskilt stor vid vissa brottstyper eller att brottsligheten är sådan att det framstår som särskilt angeläget i vissa fall att använda sig av de kraftigaste allmänpreventiva instrumenten för att bekämpa den. Särbehandlingen vid påföljdsvalet kan därtill ge uttryck för att det finns en mindre tolerans med brott hänförliga till vissa brottstyper. Att fängelse väljs i dessa fall kan då antas bero på att dagens frivårdspåföljder inte anses duga till för att verka avskräckande eller normbildande eller ge uttryck för samhällets bristande tolerans, i vart fall inte om de inte
SOU 2012:34 Brottslighetens art
725
kombineras med en föreskrift som ger dem ett mer ingripande innehåll, som t.ex. samhällstjänst eller kontraktsvård.
Enligt vår mening är det knappast möjligt att utmönstra särbehandlingen pga. brottslighetens art om inte de icke frihetsberövande alternativen i större utsträckning bestäms med hänsyn till brottslighetens allvar än vad som är fallet i dag. Även de icke frihetsberövande påföljderna måste nämligen kunna verka normbildande samt ge uttryck för allvaret i regelöverträdelsen och den bristande toleransen med den aktuella brottsligheten. Däremot ser vi inte att antaganden om att den allmänpreventiva verkan kan vara särskilt stor gällande vissa brottstyper utifrån den förväntade gruppen tänkbara gärningsmän, kan vara styrande för påföljdsvalet i det enskilda fallet.
Som vi bedömer det uppfylls dessa normbildande och kommunikativa behov genom våra förslag i kap. 9–11 som innebär att skyddstillsyn och villkorlig dom utmönstras ur påföljdssystemet och att alla lagöverträdare som gjort sig skyldiga till ett brott för vilket påföljden inte kan stanna vid böter döms till fängelse, villkorligt eller ovillkorligt. Det finns därför inte något behov av att döma ut särskilt stränga påföljder, på den grunden att det anses mer angeläget att motverka visst slag av brottslighet än annan. Därmed bör förutsättningarna för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt bestämmas utifrån fängelsestraffets längd, den tilltalades tidigare brottslighet och humanitetsaspekter hänförliga främst till den tilltalades person. Detsamma bör gälla valet av tilläggssanktion.
Genom att det döms ut ett fängelsestraff och utmäts tilläggssanktioner i relation till det straffet, ger inte påföljdsbestämningen uttryck för tolerans med gärningen på samma sätt som exempelvis det rena varningsstraff som dagens villkorliga dom utgör. Även för brott mot vilka det finns en särskilt låg tolerans bör därför ett system med villkorligt fängelse tillämpas utan undantag för några särskilda brottstyper.
Därtill innebär vårt förslag i många avseenden en väsentlig skärpning av påföljdssystemet i förhållande till vad som gäller i dag, särskilt som ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet anpassas till brottets allvar och den icke frihetsberövande påföljdens karaktär i många fall av rent ”varningsstraff” försvinner.
Omständigheter som borde ha betydelse för brottets straffvärde motiverar idag i stället i många fall att brottsligheten har ett högt ”artvärde”. I stället för att fullt ut differentiera bedömningen av brottsligheten genom att beakta samtliga omständigheter vid bestäm-
Brottslighetens art SOU 2012:34
726
mandet av straffvärdet, används idag omständigheterna för att motivera fängelse i stället för en icke frihetsberövande påföljd. Om någon särbehandling inte sker pga. art är det en logisk konsekvens att straffvärdeomständigheterna i stället får ett större genomslag vid straffmätningen. Vi anser att det är en rimlig konsekvens som innebär att gärningens straffvärde får det genomslag som det är tänkt att det ska ha. Vår bedömning är att denna ”transformering” av omständigheter kommer att bli följden av att art inte längre är en hållpunkt för domstolarna att beakta, och att det varken behövs eller är lämpligt att åstadkomma eller tydliggöra denna förändring genom någon särskild lagstiftning.
15.4 Alternativa vägar att gå
15.4.1 Inledning
I föregående avsnitt har vi gått igenom de skäl som ligger bakom dagens ordning med art som grund för påföljdsvalet. Vår bedömning är att det system vi föreslår med villkorligt fängelse är så utformat att det inte finns några sakliga skäl att ha en fortsatt särbehandling av vissa brott utifrån dess brottstyp. Vi föreslår därför att frågan huruvida ett fängelsestraff ska vara villkorligt eller inte ska avgöras enbart på grundval av fängelsestraffets längd, den tilltalades tidigare brottslighet och humanitetsaspekter hänförliga till den tilltalades person.
Vi har sett det som vår uppgift att föreslå ett så lättfattligt och konsekvent system som möjligt, som samtidigt uppfyller de krav man kan ställa på påföljdssystemet. Vår entydiga slutsats är – som utvecklas i föregående avsnitt – att ett hänsynstagande till brottslighetens art inte är nödvändigt och därtill skulle motverka ambitionerna att uppnå tydlighet och konsekvens.
Som framgår av redogörelsen i avsnitt 15.2 grundar sig dagens ordning på en långvarig praxis. Vid olika tidpunkter har ställningstaganden gjorts beträffande vilka brottstyper som är mest angelägna att motverka och vilka brott som anses lättast att motverka genom ett särskilt strängt påföljdsval. Dagens ordning är sålunda resultatet av ett stort antal kriminalpolitiska ställningstaganden, gjorda av lagstiftaren eller domstolarna.
Det system med villkorligt fängelse som vi föreslår i kapitel 9– 11 skulle möjligen vara teoretiskt möjligt att genomföra, även om
SOU 2012:34 Brottslighetens art
727
det i någon omfattning finns kvar en särbehandling grundad på brottslighetens art. Vi har dock byggt våra förslag på att det inte ska ske någon sådan särbehandling och att ingripandegraden ska grundas på brottets straffvärde och den avtagande toleransen med återfall. De vinster som finns med vårt förslag utifrån ökad tydlighet, förutsebarhet och konsekvens skulle förringas väsentligt om det skulle göras någon form av särbehandling utifrån brottstyp, särskilt om denna blev av mer omfattande slag. För att belysa frågan utifrån alla aspekter – på det sätt vi uppfattar att vårt uppdrag innebär – har vi dock valt att överväga om det finns andra sätt att begränsa brottslighetens art och avgränsa dess betydelse än genom att helt utmönstra detta begrepp vid påföljdsbestämningen.
Efter att ha belyst denna frågeställning nedan gör vi i avsnitt 15.4.10 en sammanfattande bedömning av vilka möjligheter det finns att avgränsa och begränsa betydelsen av brottslighetens art utan att helt utmönstra detta begrepp.
15.4.2 Behov av avgränsning
Vår bedömning: Det finns under alla förhållanden skäl att av-
gränsa innebörden av artbrottsbegreppet och begränsa dess betydelse.
I vårt uppdrag ligger att analysera och föreslå hur betydelsen av brottets art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas.
Den mest grundläggande invändningen mot artbrottsinstitutet är måhända att det inneburit en överanvändning av fängelsestraff och en användning av ingripande inslag inom ramen för frivårdspåföljder (främst samhällstjänst) vid brott med låga straffvärden i stället för vid brott med höga straffvärden. Att begränsa betydelsen av artbegreppet, dvs. dess genomslag för påföljdsvalet, framstår därför som angeläget. Kritik kan dock framföras även utifrån ett legalitets- och rättssäkerhetsperspektiv. Som redovisas närmare i avsnitt 15.2 saknas det någon klar avgränsning av betydelsen av brottslighetens art. Det måste i sig anses innebära en stor nackdel. Genom att det inte finns någon definition av artbrott eller ens någon tydlig avgränsning av vilka omständigheter som kan konstituera ett artbrott eller som kan läggas till grund för bedömningen av ett s.k. artvärde, kan regleringen sägas brista i förutsebarhet,
Brottslighetens art SOU 2012:34
728
legalitet och rättssäkerhet. Bristen på en definition eller klara avgränsningar innebär därtill att allt fler brottstyper anses vara av sådan art att det utgör skäl för fängelse.
Även om det inte skulle anses vara möjligt att helt frångå en särbehandling pga. art, skulle det enligt vår mening vara en fördel om dess innebörd kan avgränsas. En avgränsning av innebörden kan givetvis också användas till en begränsning av det faktiska genomslaget.
Utöver vad som anförts ovan om de rättsäkerhetsaspekter som kan anläggas, vore det principiellt mer tilltalande om lagstiftaren ”återtar kontrollen” av vilka brottstyper och brott som kan komma att särbehandlas i skärpande riktning. Frågan om det ska anses föreligga en presumtion för ovillkorligt fängelse pga. art är i många fall helt avgörande för påföljdsvalet. Det framstår då som rimligt att lagstiftaren tar ansvaret för den avgränsningen – och inte låter frågan avgöras fritt i praxisbildningen.
Man bör i detta sammanhang påpeka att, om en avgränsad krets av brott även framöver ska särbehandlas, behöver det inte innebära någon ovillkorlig regel eller närmast orubblig presumtion att det i vissa fall ska följa ett frihetsberövande straff. Det kan snarare handla om att det för dessa brott bör krävas mer ingripande tilläggssanktioner eller tyngre skäl knutna till den tilltalades person för att besluta om ett villkorligt fängelsestraff och att det sålunda i vissa fall måhända bör finnas en möjlighet för domstolarna att döma ut ett ovillkorligt straff även om det inte är fråga om ett brott med högt straffvärde eller återfall. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 15.4.5.
15.4.3 Kan artbrottsbegreppet avgränsas utifrån brottstyp?
Vår bedömning: En avgränsning av artbrottsbegreppet skulle
kunna ske med utgångspunkt i olika brottstyper. En sådan avgränsning är emellertid vansklig att genomföra, då det finns risk att det skapas en allt längre ”artbrottslista”. Någon tydlig och verkningsfull avgränsning skulle därför vara svår att åstadkomma.
Oavsett möjligheterna att helt utmönstra betydelsen av artbegreppet, finns det som ovan anförts skäl att överväga hur det på lämpligaste sätt kan avgränsas. Det som då ligger närmast till hand att under-
SOU 2012:34 Brottslighetens art
729
söka är om en avgränsning kan ske med utgångspunkt i vissa brottstyper.
En lagstiftning som föreskriver att vissa brottstyper alltid ska innebära en presumtion för ovillkorligt fängelse, skulle dock vara förlegad och mer långtgående än dagens praxis. Som redogörs för i avsnitt 15.2.7 avgörs presumtionen idag – enligt en väl etablerad praxis – utifrån omständigheterna i det enskilda fallet (dvs. artvärdet i det enskilda fallet). Som anförs i avsnitt 15.2.8 torde dock samtidigt gällande rätt i huvudsak innebära att brottstypen utgör en utgångspunkt – och förmodligen även en förutsättning – för att ett visst brott ska anses utgöra ett artbrott. Det skulle därför vara möjligt att begränsa tillämpningen av artbegreppet utifrån brottstyper.
En möjlighet skulle måhända vara att ange brottstypen som ”yttre ram”, dvs. att rätten för vissa brottstyper får döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff trots att varken fängelsestraffets längd eller återfallssituationen talar för det. Lagtekniskt kan det lösas på så sätt att det föreskrivs i 31 kap. BrB (i den av oss föreslagna lydelsen) att rätten som skäl mot att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, får beakta att det är fråga om exempelvis misshandel enligt 3 kap. 1 § BrB eller mened enligt 15 kap. 1 § BrB.
Artvärdet i det enskilda fallet – sammantaget med fängelsestraffets längd och återfallssituationen – får då avgöra om det ska dömas ut ett villkorligt eller ovillkorligt fängelsestraff. En sådan regel skulle ansluta nära till dagens praxis, där artvärdet bedöms på olika sätt för olika brott inom samma brottstyp, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Inom en viss brottstyp skulle det sålunda knappast ske någon annan begränsning eller avgränsning än den som praxis utvisar. Fördelen med denna modell skulle vara att ”spridningen” av artbegreppet till nya brottstyper skulle kunna hindras och att vissa brottstyper som idag anses kunna besitta artvärde fortsättningsvis skulle kunna undantas av lagstiftaren. I övrigt skulle dock en sådan modell inte innebära några påtagliga förbättringar gällande förutsebarhet och legalitet.
Ytterligare avgränsning (och därtill en begränsning) skulle möjligen kunna ske genom att det – för vissa angivna brottstyper – anges att det finns skäl för att döma ut ovillkorligt fängelse i de fall kriminaliseringens skyddsintresse har kränkts särskilt mycket i det enskilda fallet. Det kan vara fråga om särskilt kränkande övergrepp, särskilt trafikfarliga rattfylleribrott, särskilt förslagna fall av falsk tillvitelse eller mened eller särskilt plågsamma fall av djurplågeri. Lagstiftningen skulle i så fall söka kodifiera de fall då artvärdet
Brottslighetens art SOU 2012:34
730
bedöms som särskilt högt. Därtill skulle angivandet av vissa brottstyper utgöra en avgränsning.
Lagtekniskt skulle även ett sådant undantag från den föreslagna huvudregeln om villkorligt fängelse kunna föras in i 31 kap. BrB. Det skulle dock vara förenat med betydande svårigheter att i lagtext ringa in kriminaliseringens skyddsintresse vad gäller olika brottstyper. En sådan lagstiftning skulle därför i praktiken vara svår att utforma. Möjligen skulle avgränsningen till skyddsintresset kunna göras utan någon precisering i lagtexten. En reglering som föreskriver att exempelvis misshandelsbrott – ”i de fall kriminaliseringens skyddsintresse kränkts särskilt mycket” – ska kunna utgöra skäl mot villkorligt fängelse skulle dock överlåta till praxis att avgöra vilka dessa skyddsintressen är. De behov som finns med en avgränsning utifrån ökad legalitet och förutsebarhet skulle då knappast bli tillgodosedda.
Inom ramen för vissa angivna brottstyper skulle det – på ett annat sätt än med hänvisning till skyddsintresset – kunna göras en avgränsning med användning av utpekade straffvärdeomständigheter. Avgränsningen skulle kunna ske genom att det föreskrivs att någon eller några av de brottsexterna försvårande straffvärdeomständigheterna i 29 kap. 2 § BrB ska föreligga. För vissa särskilt angivna brottstyper – i de fall någon eller några av de omständigheter som anges i 29 kap. 2 § BrB är särskilt framträdande – skulle det sålunda kunna bli fråga om ett ovillkorligt fängelsestraff även om det inte påkallas uteslutande av fängelsestraffets längd eller den tidigare brottsligheten. Avgränsningen skulle då ansluta till att det s.k. artvärdet idag i många fall – särskilt när det är fråga om integritetskränkande brott – bestäms utifrån omständigheter som också har relevans för straffvärdet. Även detta är ett undantag som på motsvarande sätt som ovan angivits skulle kunna föras in i 31 kap. BrB.
Rent lagtekniskt skulle de ovan nämnda modellerna förmodligen gå att genomföra. Det finns dock uppenbara invändningar att rikta mot en sådan metod. Oavsett vilket av de ovan presenterade alternativen som skulle väljas, så förutsätter det att lagstiftaren upprättar någon form av förteckning eller ”artbrottslista” över vilka brottstyper som kan bli aktuella att särbehandla. Det är förenat med betydande svårigheter att bestämma vilka brottstyper som ska vara med på ”listan”. Den praxisgenomgång som görs i bilaga 10 visar att nästan alla vanligt förekommande brottstyper, utom bedrägeri- och förskingringsbrott, i större eller mindre omfattning tillmäts artvärde i praxis. Om det överhuvudtaget ska bli fråga om
SOU 2012:34 Brottslighetens art
731
någon form av avgränsning i förhållande till den gällande ordningen kan sålunda inte dagens praxis användas som urvalsinstrument. Det måste i stället göras ett urval bland de brottstyper som idag anses kunna utgöra artbrott. Även om urvalet till en början är begränsat finns det en uppenbar risk att det till listan tillförs nya brottstyper, exempelvis vid nykriminaliseringar eller när det reses krav att genom straffrätten reagera på något oönskat samhällsfenomen. Risken är således att det i realiteten – i vart fall på sikt – inte blir fråga om någon verklig avgränsning.
15.4.4 Kan artbrottsbegreppet avgränsas utifrån särskilda kriterier eller omständigheter?
Vår bedömning: Det är förenat med betydande svårigheter att
försöka avgränsa artbrottsbegreppet utifrån särskilda kriterier eller omständigheter.
En annan väg för att avgränsa artbrottsbegreppet skulle möjligen kunna vara att ange vilka kriterier eller omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av om det ska ske en påföljdsmässig särbehandling, genom en generellt tillämplig reglering som inte anknyter till särskilda brottstyper. Omständigheterna och kriterierna kan då bli avgörande för vilka brottstyper som kan komma i fråga. Omständigheternas styrka i det enskilda fallet kan därtill möjligen avgöra artvärdet för det enskilda brottet i fråga.
De kriterier som angavs i Straffsystemkommitténs betänkande (se avsnitt 15.2.4) och som regeringen bejakade vid behandlingen av betänkandet skulle möjligen kunna tjäna som utgångspunkt. Dessa var:
att en brottstyp blivit mer utbredd
att en brottstyp visat sig svår att förebygga eller upptäcka
att ett brott innefattar ett angrepp på den personliga integriteten
att ett brott innefattar ett åsidosättande av respekten för rättsväsendet och dess företrädare och påverkar möjligheten att upprätthålla straffsystemets effektivitet.
Brottslighetens art SOU 2012:34
732
Enligt vår mening går det emellertid att ifrågasätta om det är en framkomlig väg att göra en sådan avgränsning. För det fall önskemålet är att begränsa artbrottsinstitutets betydelse skulle det knappast vara verkningsfullt att anknyta till de kriterier som utmejslats i praxis. Situationen skulle – i bästa fall – inte bli mer än status quo. Det kan i sammanhanget nämnas att regeringen i den proposition som behandlande Straffsystemkommitténs betänkande47 anförde att det är svårt att med utgångspunkt i gällande rätt göra en uttömmande redovisning av de omständigheter som föranleder att en viss brottstyp anses vara av viss art. Dessutom kan det – i enlighet med vad vi har framfört ovan – ifrågasättas om samtliga de kriterier som Straffsystemkommittén angav verkligen bör utgöra skäl för särbehandling vid påföljdsbestämningen.
Möjligen kan betydelsen av artbrottsinstitutet begränsas om antalet kriterier minskar i förhållande till vad som i dag anses som utmejslats i praxis och därtill anges såsom uttömmande i lagstiftningen. Det avgörande problemet är att en sådan lagstiftning med nödvändighet måste bli relativt öppen för att kunna träffa de olika brottstyper som avses. Det kan därigenom ifrågasättas om någon avgränsning som uppfyller kraven på förutsebarhet och legalitet verkligen kan uppnås.
15.4.5 Kan betydelsen av art begränsas genom att särbehandlingen består i ett val av en mer ingripande tilläggssanktion?
Vår bedömning: Betydelsen av art kan begränsas genom att
särbehandlingen påverkar ingripandenivån på valet av tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenas med och inte oundgängligen leder till att ovillkorligt fängelse måste väljas som påföljd. Många av de problem som finns med artbrottsinstitutet skulle dock i sådana fall bestå samtidigt som det förslag till påföljdssystem vi föreslår skulle brista i tydlighet och konsekvens.
Som tidigare anförts är enligt vår mening en av de tyngsta invändningarna mot tillämpningen av artbegreppet, att det har lett till en onödig överanvändning av fängelse som påföljd.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
733
Vi har ovan diskuterat olika sätt på vilka artbrottsbegreppets innebörd möjligen skulle kunna avgränsas och därigenom även – beroende på hur avgränsningen görs – dess betydelse begränsas. En lyckad avgränsning är beroende av om begreppet går att ”ringa in” lagtekniskt. Som angivits ovan är detta förenat med betydande svårigheter – vilken väg man än väljer. Om det inte anses möjligt att avstå från att särbehandla vissa brott i skärpande riktning vid påföljdsvalet, så utesluter det dock inte att ett villkorligt fängelsestraff kan komma i fråga.
Detta är en väg som rättsordningen delvis har slagit in på, genom tillämpningen av samhällstjänst som föreskrift vid villkorlig dom eller skyddstillsyn, i sådana fall där annars påföljden skulle ha bestämts till fängelse pga. brottets art. Det förslag om villkorligt fängelse vi lämnar skulle möjligen kunna anpassas till och vidareutveckla en sådan fortsatt särbehandling.
I det system vi föreslår är de tilläggssanktioner som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med rangordnade i ingripandegrad (se avsnitt 9.5.3). Det skulle vara teoretiskt möjligt att särbehandla vissa brott pga. dess art, genom att föreskriva att det för dessa brott ska väljas en mer ingripande sanktion än vad som annars skulle ha varit fallet, utan att det behöver betyda ovillkorligt fängelse.
Lagtekniskt skulle det gå att åstadkomma genom ett tillägg i bestämmelserna om val av tilläggssanktion i 31 kap. BrB. Som angivits i avsnitt 9.5.6 föreslår vi att villkorligt fängelse – när det inte är fråga om återfall – i första hand ska förenas med dagsböter. Om böter inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd (som riktmärke fängelsestraff på mer än tre månader) eller den tilltalades tidigare brottslighet ska det villkorliga fängelsestraffet i stället i första hand förenas med samhällstjänst. Med i huvudsak motsvarande ingripandegrad kan i stället en vård- eller påverkanssanktion väljas. Om samhällstjänst inte är en lämplig tilläggssanktion och den tilltalade inte heller har behov av en vård- eller påverkanssanktion, ska i stället en övervaknings- och kontrollsanktion väljas. Vi har föreslagit att hemarrest eller kontraktsvård ska kunna väljas om alternativet pga. återfallssituationen skulle vara ett ovillkorligt fängelsestraff.
En fortsatt särbehandling av vissa brott pga. dess art skulle kunna ske genom att det för dessa brott ska väljas en tilläggssanktion som är mer ingripande än annars för förstagångsförbrytare. Den som döms första gången för brott (där brottstypen ska tillmätas särskild
Brottslighetens art SOU 2012:34
734
betydelse) och där fängelsestraffet bestäms till högst tre månader skulle då få samhällstjänst eller övervaknings- och kontrollsanktion som tilläggssanktion. Om fängelsestraffet bestäms till fyra månader eller mer skulle i stället tilläggssanktionen bestämmas till hemarrest, trots att den sanktionen annars endast är tillämplig i återfallssituationer. Kravet på en vård- eller påverkanssanktion skulle på motsvarande sätt bli större vad gäller ingripandegrad för att den skulle kunna godtas som tilläggssanktion. Eftersom det (som utvecklas i avsnitt 10.4) ska dömas ut en mer ingripande tilläggssanktion vid återfall och ovillkorligt fängelse blir oundvikligt när det inte längre finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till, skulle ovillkorligt fängelse aktualiseras efter färre återfall i brott än annars om det var fråga om återfall i artbrott.
Vinsten med en sådan ordning är att ovillkorligt fängelse möjligen kan undvikas i fler fall än i dag.
Det finns dock flera skäl som talar mot en sådan ordning. En utgångspunkt för våra överväganden är att lika allvarliga brott ska mötas med i huvudsak lika ingripande sanktioner, förutsatt att inte den tilltalades tidigare brottslighet påkallar en mer ingripande påföljd. Måttet på allvaret i gärningen bör komma till uttryck genom straffvärdebedömningen. Målsättningarna att åstadkomma proportionalitet och rättvis likabehandling kan därigenom bli uppfyllda på ett bättre sätt. Därtill ökar möjligheterna till en konsekvent upptrappning av ingripandegraden vid återfall i brott. Dessa ambitioner skulle uppfyllas väsentligt sämre om ingripandegraden hos tilläggssanktionen även ska bestämmas med hänsyn till brottslighetens art. Rangordningen mellan olika tilläggssanktioner skulle med en sådan ordning bli otydlig och upptrappningen vid återfall skulle brista i konsekvens.
Hittills har i många fall straffvärdeomständigheter använts för att definiera ett visst brott som artbrott. Om denna särbehandling inte ska förekomma torde – som diskuterats ovan – dessa omständigheter i stället ge avtryck genom en mer differentierad straffvärdebedömning. Omständigheter som tidigare påverkat artvärdet och därigenom påföljdsvalet skulle i stället kunna påverka straffvärdet i skärpande riktning. Detta är något vi välkomnar eftersom det innebär ett större genomslag för proportionalitetsprincipen. Om särbehandlingen behålls för en mindre krets av brott eller brottstyper, skulle det skapa en påtaglig asymmetri och inkonsekvens. För vissa av de nuvarande artbrotten skulle straffvärdet bedömas vara högre än i dag, medan artvärdet i andra fall även fortsättnings-
SOU 2012:34 Brottslighetens art
735
vis skulle påverka påföljdsvalet. Detta gäller även om särbehandlingen endast innebär att det villkorliga fängelsestraffet förses med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som annars skulle ha varit fallet. Möjligheten att överhuvudtaget åstadkomma en större differentiering av straffvärdebedömningen skulle minska väsentligt.
För att tydliggöra återfallets betydelse för påföljdsvalet – att det måste utvisa för gärningsmannen en avtagande tolerans utan att ”resan till fängelse” blir alltför kort – har vi föreslagit att återfall i brott ska leda till en mer ingripande tilläggssanktion än vad som annars hade varit fallet. Om det – pga. brottets art – väljs en mer ingripande sanktion än vad som annars hade varit fallet kommer möjligheterna att göra en sådan upptrappning att minska eftersom antalet tillgängliga tilläggssanktioner i återfallssituationer kommer att minska.
Utöver detta kan anföras att de problem vi diskuterar ovan utifrån legalitet och förutsebarhet som är förknippade med avsaknaden av en enhetlig definition av artbrottsbegreppet skulle finnas kvar, även om särbehandlingen skulle leda till en strängare tilläggssanktion vid ett villkorligt fängelsestraff och inte uteslutande till ovillkorligt fängelse.
Det sagda innebär att det inte skulle vara lämpligt i det system vi förespråkar att vissa brott skulle föranleda mer ingripande sanktioner – exempelvis samhällstjänst eller t.o.m. hemarrest redan för förstagångsförbrytare – pga. av att brottet är av viss art.
15.4.6 Fortsatt särbehandling av brott av integritetskränkande natur?
Vår bedömning: Brott av integritetskränkande natur intar möj-
ligen en särställning när det gäller möjligheterna att vinna acceptans för ett system utan påföljdsmässig särbehandling pga. art. Detta beror på att toleransen med sådana brott är mindre än med andra brott.
Huruvida acceptans kan uppnås för det ändrade synsätt vi förespråkar beror bland annat på vilken tolerans det finns med olika slag av brott. Som vi anfört ovan kan den påföljdsmässiga särbehandlingen pga. art delvis kanske förklaras av att det finns en mindre tolerans med vissa brott och därigenom ett mindre utrymme att
Brottslighetens art SOU 2012:34
736
privilegiera sådana brott med en icke frihetsberövande påföljd. Ju mindre tolerans det finns med ett visst brott, desto mindre möjlighet torde det finnas att göra avsteg från att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff i enlighet med straffvärdet.
Enligt den bedömning vi gjort ovan bör ett system med villkorligt fängelse kunna tillämpas utan undantag för några särskilda brottstyper, även för brott mot vilka det finns en särskilt låg tolerans i samhället. Vi gör den bedömningen mot bakgrund av att våra förslag innebär att det alltid döms ut ett fängelsestraff som visar allvaret i gärningen och att ”glappet” mellan ingripandegraden för frihetsberövande och icke frihetsberövande påföljder minskar genom att ingripandegraden i den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med alltid ska bestämmas utifrån fängelsestraffets längd.
Vad som dock bör övervägas särskilt är om detta synsätt kommer att vinna acceptans även för de brott för vilka toleransen är som minst.
Enligt vår bedömning är toleransen i samhället minst gällande sådana brott som innebär allvarliga kränkningar av någon annans personliga integritet. Vad som då åsyftas är våldsbrott och sexualbrott samt andra brott som innefattar allvarligare kränkningar av någon annans frihet och frid. Denna ståndpunkt grundar vi på hur vi uppfattar ”samhällsmoralen” och den allmänpolitiska debatten gällande synen på olika brottsliga gärningar. Att det torde förhålla sig på det sättet menar vi även framgår av hur rättstillämpningen har utvecklat sig. Som anges i avsnitt 15.2.8 har Brå tagit fram statistik som visar vilka brott som mest frekvent ådöms fängelse, trots att varken högt straffvärde eller tidigare brottslighet har utgjort en avgörande faktor. Grov kvinnofridskränkning och sexuellt övergrepp mot barn hör till de brott – vilket framgår av Brås sammanställning i bilaga 9 – som mest konsekvent leder till fängelse som påföljd.
Lagstiftaren har därtill – som vi bedömer det – gett uttryck för en lägre tolerans med sådana brott genom de lagändringar i bl.a. 29 kap. BrB som trädde i kraft den 1 juli 201048 (vilka även berörs ovan i avsnitt 15.3.4).
Enligt 29 kap. 1 § andra stycket BrB ska vid bedömningen av straffvärdet beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta
48Prop. 2009/10:147, Skärpta straff för allvarliga våldsbrott m.m.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
737
samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Enligt den ändring som trädde i kraft den 1 juli 2010 ska det ”särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person”. Att dessa omständigheter ska beaktas särskilt vid straffmätningen, innebär att straffvärdet för ett brott som utgör ett sådant angrepp ska anses högre än det straffvärde som skulle ha bestämts med den praxis som gällde innan lagändringen.49
I propositionen anges att bestämmelsen ska ta sikte på uppsåtlig allvarligare våldsanvändning, uppsåtligt allvarligare hot eller med sådant våld eller hot jämställbart handlande som varit direkt riktat mot en annan person. Avgränsningen att våldet, hotet eller handlandet ska vara av allvarligare slag, ska enligt propositionen betyda att straffvärdet motsvarar åtminstone sex månaders fängelse. Exempel på sådana angrepp som avses är ”grov misshandel och annan misshandel av allvarligare slag, människorov, olaga frihetsberövande, grov kvinnofridskränkning, grov fridskränkning, rån, grovt rån samt grövre fall av olaga tvång, olaga hot, utpressning, våld eller hot mot tjänsteman och övergrepp i rättssak. Vidare kan sexualbrott utgöra sådana angrepp”.50
Lagstiftaren har sålunda ringat in en särskild grupp av brott där straffvärdet ska anses vara högre än andra brott pga. av dess karaktär av integritetskränkande brott. Vad lagstiftningen syftar till är att det ska ske en förskjutning av den relativa proportionaliteten mellan olika brottstyper. Att detta har gjorts talar – i likhet med vad som anförts tidigare – för att förutsättningarna för att vinna tolerans för ett system utan särbehandling pga. art är minst för dessa slag av brott.
Mot detta resonemang kan å andra sidan anföras att ändringen i 29 kap. 1 § BrB innebär att det inte för dessa brott – även om de intar en särställning – behövs någon påföljdsmässig särbehandling. Genom reglerna om höjt straffvärde är ”behovet tillgodosett” gällande den samhälleliga reaktionen i skärpande riktning.
Utöver vad vi antar om allmänhetens och lagstiftarens särskilda förhållningssätt till de brott som nu avses kan det finnas anledning att lyfta fram brottsofferperspektivet. Detta är givetvis särskilt framträdande vid denna typ av brottslighet. Som vi anfört i avsnitt 7.1 måste påföljdssystemet – utan att det på något sätt betyder en vedergällning – som en del i hela rättsprocessen bidra till en upprättelse
49 A. prop. s. 15. 50 A. prop. s. 14.
Brottslighetens art SOU 2012:34
738
för brottsoffret. Även ur det perspektivet kan man överväga vilken tolerans som går att visa med allvarliga integritetskränkande brott.
Om den låga toleransen med brott av detta slag innebär att det inte går att vinna acceptans för ett system utan brottslighetens art som grund för påföljdsvalet, skulle det måhända vara tänkbart att även fortsättningsvis göra en särbehandling i skärpande riktning vid påföljdsvalet för sådana brott. En möjlighet vore då kanske att helt ansluta en sådan särskild reglering till den straffvärdebestämmelse som införts i 29 kap. 1 § BrB, dock med placering i 31 kap. BrB om val av påföljd. För ett brott som föranleder ett fängelsestraff på sex månader eller mer och som inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person, skulle det då föreligga en presumtion för ovillkorligt fängelse, dvs. den omvända ordningen i förhållande till vad som i övrigt ska gälla.
I likhet med vad som gäller idag – med den starka artpresumtion som gäller – bör det givetvis finnas möjlighet att frångå ett ovillkorligt fängelsestraff under vissa förutsättningar. Utrymmet bör under alla förhållanden inte vara mindre än vad det är idag att döma exempelvis till skyddstillsyn för grov kvinnofridskränkning. Om det finns en möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med en kontraktsvård eller andra insatser som är lika ingripande, bör det inte vara uteslutet att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Därtill kan den tilltalades personliga förhållanden vara sådana att det skulle framstå som oskäligt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
En särbehandling pga. brottets art behöver dock inte i alla situationer innebära ovillkorligt fängelse. Som vi anför i avsnitt 15.4.5 kan det i stället vara tänkbart med en ordning som innebär att det väljs en mer ingripande tilläggssanktion än vad som annars hade varit fallet.
Det skulle dock finnas uppenbara problem med att föra in ett undantag för integritetskränkande brott. På ett övergripande plan – som vi utvecklat ovan – försämras tydligheten och den kommunikativa effekten med att sätta straffvärdet i centrum om det förs in särregleringar kopplade till vissa brottstyper. Rangordningen av sanktionerna blir otydlig och upptrappningen vid återfall kan komma att sakna konsekvens.
Som också anges ovan har i många fall straffvärdeomständigheter använts för att definiera ett visst brott som artbrott. Om denna särbehandling inte ska förekomma bör – som diskuterats ovan – dessa omständigheter i stället ge avtryck genom en mer
SOU 2012:34 Brottslighetens art
739
differentierad straffvärdebedömning. Om man då behåller särbehandlingen för några brottstyper, skulle det skapa en påtaglig asymmetri och inkonsekvens. Detta skulle bli särskilt påtagligt om det är fråga om integritetskränkande brott, eftersom det främst är vid sådana som utpräglade straffvärdeomständigheter används för att konstituera en artbrottspresumtion. Möjligheterna att få en sådan ökad differentiering vid straffvärdebedömningen skulle minska.
Om det vid beredningen av våra förslag dras slutsatsen att utmönstrandet av betydelsen av brottslighetens art leder till att de integritetskränkande brotten behandlas för ”milt”, förordar vi i stället att bestämmelsen i 29 kap. 1 § BrB i så fall utvidgas till alla integritetskränkande brott, på sätt som skisserats i avsnitt 15.3.4 ovan.
15.4.7 Vård eller behandling som tilläggssanktion vid allvarliga brott av integritetskränkande natur?
Vår bedömning: Vid brott med vilka toleransen är lägst –
allvarliga integritetskränkande brott – skulle möjligen en förutsättning för att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt kunna vara att den dömde underkastar sig behandling eller andra åtgärder för att inte återfalla i liknande brottslighet. Det skulle dock vara förenat med betydande praktiska och principiella betänkligheter att konsekvent föreskriva en sådan ordning.
Det är under alla förhållanden angeläget att Kriminalvården i så stor utsträckning som möjligt utvecklar och erbjuder sådan vård och behandling.
Enligt vår mening intar de allvarliga integritetskränkande brotten – som utvecklats ovan – möjligen en särställning. Gällande dessa brott framträder brottsofferperspektivet som tydligast. Även om det inte är brottsoffret som ska mäta ut straffet, är det inte utan betydelse vilken acceptans påföljdsvalet får hos brottsoffret.
Vid integritetskränkande brott är därför kanske utrymmet för att visa tolerans – dvs. att frångå straffvärdet och privilegiera gärningsmannen med en mindre ingripande påföljd – mer begränsat än vid andra brott. Det kan också uttryckas så att möjligheterna att finna alternativ till fängelse – i många fall – är mer insnävat.
Brottslighetens art SOU 2012:34
740
Det kan då ligga nära till hands att ”slentrianmässigt” ta till det mest ingripande och stränga straffet som finns att tillgå – ovillkorligt fängelse. Vår utgångspunkt är dock att andra alternativ bör användas så långt det är möjligt. Detta bör gälla även vid brott av detta slag.
En annan utgångspunkt för våra överväganden är att lika allvarliga brott ska mötas med i huvudsak lika ingripande sanktioner, förutsatt att inte återfall i brott påkallar en mer avtagande privilegiering. Ett avsteg från det skulle – som utvecklas i det föregående avsnittet – medföra en påtaglig asymmetri och inkonsekvens även om det sker inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff.
Att påföljden är i huvudsak lika ingripande för lika allvarliga brott behöver dock inte innebära att de måste följas av samma slag av reaktion. Den mindre grad av tolerans som kan antas finnas med allvarliga integritetskränkande brott – givetvis hos brottsoffret men även i allmänhet – skulle enligt vår mening kunna mötas genom särskilt anpassade sanktioner.
Vad vi närmast tänker oss är olika slag av behandlingsprogram som syftar till att minska risken att gärningsmannen återfaller i liknande brottslighet. Det kan gälla medicinisk, psykologisk eller kognitiv behandling. I andra fall handlar det om att reflektera över gärningarna för att på så sätt söka ändra sitt framtida beteende. Privilegieringen genom en icke frihetsberövande påföljd skulle då förutsätta att gärningsmannen är beredd att ta ansvar för sina handlingar och verka för att de inte upprepas.
I många fall lever brottsoffret med en kvarstående otrygghet även efter det att gärningsmannen dömts för brottet. Det gäller inte bara då brottsoffret och gärningsmannen har fortsatt gemensamma kontaktytor. Genom ett fokus på att brottet inte ska upprepas i framtiden – manifesterat i att gärningsmannen underkastar sig ett behandlingsprogram – kan det måhända skapas en ökad trygghet hos brottsoffret, en trygghet som kan sträcka sig längre än den begränsade period under vilken gärningsmannen hade varit frihetsberövad om han eller hon skulle ha dömts till ett ovillkorligt fängelsestraff.
Ofta kvarstår efter en rättegång den bakomliggande konflikt som orsakade brottet. Vissa behandlingsprogram kan – givetvis endast genom frivillig medverkan av brottsoffret – bidra till försoning och framtida samförstånd mellan gärningsmannen och brottsoffret. Den straffrättsliga reaktionen kan därtill fokusera på de skad-
SOU 2012:34 Brottslighetens art
741
liga konsekvenserna av gärningsmannens handlande och ge denne en fördjupad insikt om vad handlingen inneburit för brottsoffret.
Dessa resonemang innebär inte att vi förespråkar s.k. reparativ rättvisa (Restorative Justice). Rättssystemet bör inte frånkänna staten dess roll som primär utkrävare av straffansvar. Påföljdens syfte är att upprätthålla trovärdigheten av kriminaliseringen och verka normbildande och utgör sålunda en angelägenhet för staten. Vi menar därför inte att brottmålsprocessen – vare sig gällande integritetsbrott eller några andra brott – kan övergå till en konfliktlösning mellan gärningsman och brottsoffer.
Trots detta kan vissa av de skäl som anses bära upp en ordning med reparativ rättvisa – i enlighet med vad som anförts ovan – skänka legitimitet och acceptans för icke frihetsberövande påföljder även vid förhållandevis allvarliga integritetskränkande brott och bidra till att brottsoffret upplever sig ha fått upprättelse.
I praktiken skulle det sålunda kunna innebära att endast – i vart fall som huvudregel – sanktioner med fokus på behandling och brottsprevention ska kunna tillämpas vid allvarligare integritetskränkande brott. Med allvarligare syftar vi på sådana där fängelsestraffet uppgår till sex månader eller mer. Eftersom domstolen enligt det system vi föreslår bara ska kunna förklara ett fängelsestraff villkorligt om det har mätts ut tilläggssanktioner som är tillräckligt ingripande i förhållande till fängelsestraffets längd, blir utrymmet att privilegiera genom ett villkorligt fängelsestraff begränsat till sådana fall där det finns en relevant och i förhållande till fängelsestraffets längd tillräckligt ingripande vård- eller påverkanssanktion.
Om det inte finns förutsättningar för en vård- eller påverkanssanktion – exempelvis för att den tilltalade inte vill medverka till den vård som bedöms vara relevant och tillräckligt ingripande med hänsyn till brottets straffvärde och eventuell tidigare brottslighet – får med en sådan modell i stället ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut. Till viss del skulle en sådan konstruktion i praktiken ansluta till dagens ordning. Vid artbrott av integritetskränkande natur med straffvärden på mellan sex och elva månader – såsom exempelvis grov kvinnofridskränkning – frångås en fängelsepåföljd nästan enbart om det i stället är möjligt att döma till skyddstillsyn med kontraktsvård eller möjligen med ett annars ingripande vård- och påverkansinnehåll.
En sådan avgränsning innebär därtill att toleransen vid återfall i likartad brottslighet blir mindre, genom att det ofta torde saknas
Brottslighetens art SOU 2012:34
742
förutsättningar att trappa upp ingripandegraden genom ett nytt villkorligt fängelsestraff vid återfall. Återfall i sådan likartad brottslighet kommer därigenom att tidigare än annan brottslighet leda till ett ovillkorligt fängelsestraff.
Det finns dock allvarliga invändningar som kan riktas mot en ordning som skisserats ovan. Teoretiskt kan man argumentera för att privilegieringen genom en icke frihetsberövande påföljd förutsätter att gärningsmannen är beredd att ta ansvar för sina handlingar och verka för att de inte upprepas. Det skulle dock vara förenat med betydande svårigheter utifrån praktiska utgångspunkter. Vård- och behandlingsinsatser kan bara tillämpas utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet. Som vi redogjort närmare för i avsnitt 11.8.2 är det vedertaget att behandlingsinsatser i vissa fall inte är verkningsfulla och ibland kan vara direkt kontraproduktiva om de används gällande vissa personer. Därtill är det inte självklart att det finns tillgängliga behandlingsinsatser över hela landet. Att konsekvent förutsätta vård och behandling för att avstå från att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff gällande vissa brottstyper skulle därför vara svårförenligt med principer om rättvisa och likabehandling.
Även utan någon konsekvent reglering av att endast vårdinriktade tilläggssanktioner måste till för att avstå från ovillkorligt fängelse, kan förmodligen mycket åstadkommas i den riktningen redan genom Kriminalvårdens utvecklingsarbete. Det är av stor vikt att Kriminalvården utvecklar program och behandlingsmetoder gällande personer som begått allvarliga integritetskränkande brott och arbetar aktivt för att motivera dem som åtalats eller dömts för sådan brottslighet att genomgå programmen eller behandlingen. Genom att utveckla fler metoder och även göra dessa tillgängliga i hela landet och för personer med annat modersmål än svenska kan i större utsträckning än i dag denna typ av brottslighet mötas med en sanktion som innebär att den dömde kan ta ansvar för sina handlingar och verkar för att de inte upprepas. Genom att den alternativa tilläggssanktionen på dessa nivåer är förhållandevis sträng enligt våra förslag, bör det i stor utsträckning vara möjligt att motivera tilltalade att acceptera en vård- och påverkansinsats.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
743
15.4.8 Fortsatt särbehandling av brott som hotar grundläggande samhällsfunktioner?
Vår bedömning: Även brottstyper som hotar grundläggande
samhällsfunktioner, såsom rättssystemet, kan möjligen inta en särställning när det gäller möjligheterna att utmönstra den påföljdsmässiga särbehandlingen pga. brottets art.
Vissa gärningar är kriminaliserade eftersom de hotar rättsväsendets möjligheter till en korrekt och rättvis lagföring eller för att de utgör angrepp på rättsväsendets aktörer. Det är främst brottstyperna mened, övergrepp i rättssak, falsk tillvitelse och våld och hot mot tjänsteman som kan inbegripas i den gruppen. Dessa brott har i stort sett regelmässigt hittills föranlett fängelse som påföljd, trots att vare sig tidigare brottslighet eller straffvärde har påkallat det. Såväl refererad praxis som den sammanställning som Brå gjort (se bilaga 9) visar att det vid sådana brott av domstolarna anses föreligga en mycket stark presumtion för fängelse pga. dess art.
Vad som möjligen avviker gällande vissa av dessa brottstyper i jämförelse med andra brottstyper – särskilt mened men även möjligen övergrepp i rättssak och falsk tillvitelse – är dess karaktär av engångshändelser.51 Hotet om straff för ett menedsbrott syftar till att tvinga fram en mycket specifik prestation, att vittna och att då också vittna sant. Möjligen blir då ett system uppbyggt på avtagande tolerans inte helt applicerbart på menedsbrottet. Liknande resonemang skulle delvis kunna anföras för övergrepp i rättssak och falsk tillvitelse. Dessa omständigheter talar för att det möjligen finns skäl att fortsatt särbehandla även brott som innebär angrepp på rättsväsendet.
I våra direktiv lyfts dessa brottstyper fram särskilt. Det anges – i det sammanhang där direktiven efterfrågar vägar för att begränsa betydelsen av brottslighetens art – att det kan ”av trovärdighetsskäl vara nödvändigt att vid vissa brottstyper ingripa med en sträng påföljd, särskilt brottstyper som hotar grundläggande samhällsfunktioner som rättssystemet”.
Ett fungerande rättsväsende utgör ett av de viktigaste fundamenten i samhället. Det är givet att brott som hotar rättstillämpningen eller utgör angrepp på rättsväsendets aktörer är angelägna att motverka. Det är dock svårt att se något som specifikt påkallar
51 Jfr Perklev, Några idéer kring utformningen av ett nytt påföljdssystem, SvJT 2010 s. 491.
Brottslighetens art SOU 2012:34
744
en särbehandling av just dessa brottstyper. Det förslag vi lämnar om ett system med villkorligt fängelse bör kunna ha en allmänpreventiv och normbildande verkan även för dessa brottstyper. Såvitt vi kan bedöma saknas det vetenskapligt stöd för att ovillkorliga fängelsestraff skulle ha särskilt stor allmänpreventiv verkan vid just dessa brott. I den mån sådana brott anses vara så allvarliga att de motiverar ett särskilt strängt straff, bör detta i stället åstadkommas genom att straffvärdet bedöms som högre.
15.4.9 Fortsatt särbehandling av grova rattfylleribrott?
Vår bedömning: Rattfylleribrott kan möjligen inta en särställ-
ning när det gäller möjligheterna att utmönstra den påföljdsmässiga särbehandlingen pga. art. Behovet av en tillräckligt ingripande påföljd utifrån allmänprevention och normbildning uppfylls dock enligt vår bedömning även om fängelsestraffet döms ut villkorligt.
Förutsättningarna för en vård- eller behandlingsinriktad tilläggssanktion är i första hand beroende av att det i samband med Kriminalvårdens personutredning görs en kartläggning av den tilltalades missbruksproblem samt att denne kan motiveras till att medverka vid behandling.
Som beskrivs i avsnitt 15.2.5 har grovt rattfylleri pekats ut av lagstiftaren vid flera tillfällen som ett brott av sådan art att normalpåföljden ska vara fängelse.52 Detta har i förarbetena motiverats utifrån det abstrakta faremoment som ett rattfylleribrott innebär. Att fängelsepresumtionen har upprätthållits torde dock även bero på synsättet att grovt rattfylleri är ett brott som kan begås av ”gemene man” och att den allmänpreventiva verkan kan antas vara särskilt stor vid denna typ av brottslighet.
I vissa fall kan påföljden för grovt rattfylleri bestämmas till villkorlig dom, förutsatt att den förenas med samhällstjänst. Artpresumtionens styrka har tydliggjorts i HD:s praxis, varvid alkoholhalten i blodet kan utgöra en faktor som avgör om påföljden ska bestämmas till fängelse eller om det är tillräckligt med villkorlig dom med samhällstjänst (se NJA 2002 s. 653 och även NJA 2000 s. 17 I och II).
SOU 2012:34 Brottslighetens art
745
Även i de fall skyddstillsyn förenas med kontraktsvård eller föreskrifter om behandling, kan domstolen enligt praxis avstå från att döma till fängelse (se t.ex. NJA 1999 s. 9). Hur allvarliga rattfylleribrott – mätt i alkoholhalten och trafikfarligheten i övrigt – som kan föranleda en skyddstillsyn i stället för ett fängelsestraff torde avgöras av hur ingripande de föreslagna vårdåtgärderna är.
För att upprätthålla påföljdens normerande verkan har uppenbarligen inte en vanlig villkorlig dom – och heller inte i vissa fall en villkorlig dom förenad med samhällstjänst – ansetts utgöra en tillräckligt ingripande och tydlig påföljd för grovt rattfylleri. Vi gör i avsnitt 15.3.3 den bedömningen att det system med villkorligt fängelse som vi föreslår är tillräckligt tydligt och ingripande för att kommunicera det klander som bestraffningen ska innebära och uppnå den allmänpreventiva och normbildande effekt som eftersträvas. Vi ser därför inget skäl att låta påföljdsvalet styras av annat än fängelsestraffets längd, den tilltalades tidigare brottslighet och humanitetsaspekter kopplade till den tilltalades person. Grovt rattfylleri faller inte utanför den bedömningen.
Vi förutser därtill att ett frångående av art som faktor vid påföljdsvalet bör kunna göra straffvärdebedömningen mer differentierad, varvid omständigheter som hittills beaktats vid bedömningen av det s.k. artvärdet kan få större genomslag vid straffvärdebedömningen. Detta är något som kan få särskilt stort genomslag vid grovt rattfylleri, där omständigheter rörande körningens farlighet ofta påverkar artpresumtionens styrka och inte bedömningen av straffvärdet (jfr NJA 2000 s. 17 I och II).
Som vi anför i avsnitt 15.3.2 anser vi inte att påföljdsvalet bör styras utifrån antaganden om att vissa grupper av potentiella lagöverträdare är mer påverkbara än andra av ett särskilt strängt påföljdsval och att sålunda den allmänpreventiva verkan kan antas vara särskilt stor vid vissa brottstyper. Inte heller på den grunden finns det skäl att särbehandla grovt rattfylleri vid påföljdsbestämningen.
I avsnitt 15.4.6 resonerar vi kring att toleransen för allvarliga integritetskränkande brott är lägre än för andra brott. Vad gäller grovt rattfylleri är måhända också acceptansen allmänt sett låg – med hänsyn till de risker ett rattfylleribrott innebär för andra människor. Samtidigt är det en väsentlig skillnad om brottsligheten möts av en villkorlig dom eller i stället – som vi föreslår för förstagångsförbrytare – ett villkorligt fängelsestraff. För det första innebär det villkorliga fängelsestraffet i sig en tydligare markering av att
Brottslighetens art SOU 2012:34
746
samhället sett allvarligt på brottet. Därutöver ska ett villkorligt fängelsestraff alltid förenas med en tilläggssanktion. Tilläggssanktionen ska vara mer ingripande ju längre det villkorliga fängelsestraffet är. En mer differentierad straffvärdebedömning kan leda till att rattfylleribrott som innefattar större risktagande – de brott för vilka acceptansen är som lägst – bedöms ha ett högre straffvärde än idag och därmed förenas med en mer ingripande tilläggssanktion.
Även om det villkorliga fängelsestraffets längd inte blir längre än att böter kan väljas som tilläggssanktion kommer det att bli en förhållandevis ingripande påföljd med hänsyn till den bötesskala vi föreslår för dagsböter som tilläggssanktion (se avsnitt 11.4.4.) och de ändringar vi föreslår gällande minimibelopp för dagsböter (se avsnitt 16.2.5). Vi bedömer därför att det även vid grovt rattfylleri finns utrymme för den privilegiering som ett villkorligt fängelsestraff innebär och att detta kan vinna acceptans.
Vad som i stället kan övervägas närmare är de särskilda behov som ofta finns hos rattfyllerister att komma till rätta med sina alkoholproblem för att inte återfalla i rattfylleribrottslighet. Att rattfylleribrott ofta är relaterat till gärningsmannens alkoholproblem är väl känt. Bland annat utvisar forskning vid Karolinska institutet i Stockholm att drygt hälften av de personer som gjort sig skyldiga till rattfylleribrott har alkoholproblem i form av skadliga eller riskabla alkoholvanor. Bland dem som gjort sig skyldiga till grovt rattfylleri har mellan 65 och 70 procent sådana problem.53 Även om missbruksproblematik ofta utgör en bakgrund även till annan brottslighet, kan rattfylleribrottsligheten anses inta något av en särställning genom den nära och helt uppenbara kopplingen mellan missbruket och brottsligheten.
För att minska risken att någon återfaller i rattfylleribrott och i förlängningen de risker brottsligheten innefattar i form av skador på t.ex. andra trafikanter, förespråkas ibland att det bör införas obligatorisk missbruksvård för den som dömts för grovt rattfylleri.
Som vi anför i avsnitt 15.4.7 ovan angående integritetskränkande brott, kan det antas att acceptansen för en icke frihetsberövande påföljd skulle vara stor om den förutsätter att den dömde själv tar ansvar för sina handlingar och verkar för att de inte ska upprepas.54I det system vi föreslår skulle – med ett sådant synsätt – ett
53 Rattfylleri och sjöfylleri, SOU 2006:12 s. 131 ff. 54 Jfr Perklev, Några idéer kring utformningen av ett nytt påföljdssystem, SvJT 2010 s 491, där det anförs att trovärdigheten hos påföljden, och därmed acceptansen för ett villkorligt straff, torde öka om tilläggssanktionen syftar till att förebygga fortsatt brottslighet.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
747
fängelsestraff bara kunna dömas ut villkorligt om det förenas med en vård- eller påverkanssanktion. Det är dock inte alla grova rattfyllerister som har behandlingsbara alkoholproblem och det är inte alla som är mottagliga för vård eller påverkansåtgärder. Därtill förutsätter en sådan ordning att det finns tillgång till adekvata vårdinsatser över hela landet. I likhet med vad vi anför i avsnitt 15.4.7 skulle det knappast vara förenligt med principerna om rättvisa och likabehandling att konsekvent förutsätta vård och behandling för att avstå från att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Inte desto mindre är det angeläget – ur trovärdighetssynpunkt och än mer utifrån ambitionen att minska återfall i brott – att en så stor andel som möjligt av dem med alkoholproblem som gör sig skyldiga till brott genomgår missbruksbehandling under verkställigheten av påföljden.
Enligt det system vi föreslår ska ett villkorligt fängelsestraff förenas med dagsböter, om det inte finns hinder med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Det riktmärke vi angivit är att villkorliga fängelsestraff – för en förstagångsbrottsling – på som mest tre månader ska kunna förenas med dagsböter. I de fall fängelsestraffet är längre än så ska det i stället i första hand förenas med samhällstjänst och i andra hand med en övervaknings- och kontrollsanktion. Om den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå vård eller behandling för bl.a. beroendeframkallande medel som kan antas ha bidragit till att brottet begåtts, ska det villkorliga fängelsestraffet i stället förenas med en vård- eller påverkanssanktion.
I de fall den som gjort sig skyldig till grovt rattfylleri har alkoholproblem för vilka det finns en adekvat behandling som kan verkställas inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff, är sålunda en vård- eller påverkanssanktion huvudalternativet även vid låga straffvärden. Som vi anför ovan måste emellertid med nödvändighet vårdinsatser i praktiken bygga på att den tilltalade medverkar frivilligt. Det förutsätts alltså att den tilltalade är motiverad att underkasta sig vård.
Enligt vårt förslag ska huvudförhandlingen regelmässigt föregås av att Kriminalvården gör en personutredning. Om åtalet gäller grovt rattfylleri kommer naturligen frågan om en vårdinriktad sanktion upp. I sådana fall bör Kriminalvården kartlägga eventuella missbruksproblem och söka motivera den tilltalade att godta sådana åtgärder såsom tilläggssanktion.
Brottslighetens art SOU 2012:34
748
Vad som kan övervägas är om det behövs något ”yttre tryck” i form av ett ingripande alternativ för att få den tilltalade i vissa fall att förklara sig villig att genomgå vård. Som angetts ovan innebär vårt förslag – i de fall brottslighetens allvar inte innebär att straffvärdet bedöms som särskilt högt – att alternativet för den tilltalade blir att det villkorliga fängelsestraffet förenas med böter.
Det skulle kunna hävdas att böter inte är ett tillräckligt ingripande alternativ för att ge den tilltalade incitament att acceptera en vårdinriktad tilläggssanktion.
Det skulle visserligen vara möjligt att inom ramen för det system vi föreslår föreskriva – såsom skisseras ovan i avsnitt 15.4.5 – att ingripandenivån vid grova rattfylleribrott ska vara högre än för andra förstagångsbrott. I stället för dagsböter skulle då villkorligt fängelse förenas med samhällstjänst som utgångspunkt. Möjligen skulle fler då medverka till en vård- eller påverkanssanktion än om alternativet är böter. Som vi utvecklar ovan innebär dock våra förslag att dagsböter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse blir förhållandevis ingripande, t.ex. mer ingripande än sådana böter som idag döms ut i förening med villkorlig dom. I enlighet med vad vi anfört i avsnitt 15.4.5 skulle det dessutom leda till ett fortsatt inkonsekvent och asymmetriskt system om det ges möjlighet att välja tilläggssanktioner på olika ingripandenivå för brott som påkallar lika långa fängelsestraff. Därtill skulle en sådan ordning göra att upptrappningsmöjligheterna inom ramen för ett nytt villkorligt fängelsestraff vid återfall skulle minska.
Enligt vår bedömning är det av större vikt att den tilltalade motiveras av Kriminalvården att medverka frivilligt till vård eller behandling. Det bör därför alltid tas in en personutredning i mål om grovt rattfylleri. Ett utvecklat arbete inom Kriminalvården att identifiera vilka som har alkoholproblem och att motivera dem för vård kan därtill bidra verkningsfullt till att grova rattfyllerister med alkoholproblem genomgår vård inom ramen för påföljdens verkställighet. Den arbetsgrupp som tillsatts i anledning av vårt utredningsuppdrag, har gjort bedömningen att det är möjligt att upprätta ett förslag till vård- eller påverkanssanktion under den tid som personutredningen pågår (se arbetsgruppen rapport i bilaga 8). I det fortsatta utvecklingsarbetet på området är det angeläget att framtagandet av lämpliga vård- och påverkansåtgärder såvitt avser grova rattfyllerister prioriteras. Det är dock sällan eller aldrig möjligt att slutföra någon behandling för alkoholmissbruk inom ramen för verkställigheten av en påföljd. Det viktiga kan vara att motivera den
SOU 2012:34 Brottslighetens art
749
dömde att ha kontakt med missbruksvården och slussas in på rätt väg vad gäller fortsatt vård och behandling. Sådana insatser torde kunna ske inom ramen för relativt enkla och standardiserade program.55
15.4.10 Sammanfattande bedömning
Vår bedömning: Det är förenat med betydande svårigheter att
behålla brottets art som kriterium för påföljdsvalet även om betydelsen begränsas och innebörden avgränsas. Vilken lösning man än skulle välja uppstår det svåra avgränsningar och vägval som riskerar att bli godtyckliga.
Ett bibehållande av en särbehandling pga. brottslighetens art skulle påtagligt minska förutsättningarna för att få genomslag för det system vi föreslår. De vinster som finns med ett sådant system utifrån tydlighet och konsekvens skulle väsentligt förringas. En mer betydande sådan fortsatt särbehandling skulle innebära att utgångspunkterna för våra förslag skulle undergrävas.
Om det ändock bedöms nödvändigt att behålla en rest av brottslighetens art bör det i så fall ske genom en kombination av de modeller som skisseras i detta kapitel och med inriktningen att ett strängare påföljdsval på grund av brottslighetens art inte alltid ska behöva betyda ovillkorligt fängelse.
Vi har i detta avsnitt övervägt vilka alternativa vägar som skulle kunna vara tänkbara om det inte bedöms som möjligt att helt avstå från att särbehandla vissa brott beroende på brottstyp eller liknande. Som närmare redovisas kan det riktas invändningar mot samtliga skisserade lösningar. Att försöka ringa in ett antal brott utifrån brottstypen är förenat med betydande svårigheter. En sådan ”artbrottslista” skulle med nödvändighet – om man vill åstadkomma någon form av begränsning – innehålla färre brottstyper än vad som idag i praxis kan anses ha artvärde. Att göra ett sådant urval skulle dock förmodligen kunna uppfattas som godtyckligt. Det finns därtill en risk att ”listan” efterhand fylls på och blir allt längre.
Vi har gjort den bedömningen att det knappast skulle vara en framkomlig väg att lagstiftningsvägen ange de allmänna kriterier
55 Jfr Rattfylleriutredningens förslag att Kriminalvården ska ta fram en rammodell för vad ett särskild vård- och behandlingsprogram för rattfylleridömda ska innehålla, SOU 2006:12 s. 137.
Brottslighetens art SOU 2012:34
750
som ska kunna göra att en brottstyp kan utgöra ett artbrott, för det fall man önskar uppnå en lagstiftning som ökar förutsebarheten i förhållande till i dag.
En särbehandling pga. brottslighetens art i det system vi föreslår kan i och för sig uppnås utan att domstolen måste välja ovillkorligt fängelse, eftersom vi föreslår att tilläggssanktionerna ska vara rangordnade i ingripandegrad och därför kan användas för att uppnå en strängare påföljd pga. artvärdet. Den rangordning i ingripandegrad och upptrappning vid återfall som vi föreslår skulle dock tappa i tydlighet och konsekvens om tilläggssanktionen i vissa fall valdes utifrån brottstypen. De brister i fråga om förutsebarhet och avsaknaden av tydliga avgränsningar skulle därtill finnas kvar, även om särbehandlingen innebär en strängare tilläggssanktion.
De omständigheter som i dag påverkar artvärdet och därigenom påföljdsvalet skulle i en ordning utan art som grund för påföljdsvalet i stället kunna påverka straffvärdet i skärpande riktning. Möjligheterna till en sådan ökad nyansering och differentiering av straffvärdebedömningen skulle minska väsentligt om sådana omständigheter i vissa fall även framöver skulle tillmätas betydelse vid påföljdsvalet.
Ett system där frivårdspåföljderna alltid straffmäts och ingripandegraden konsekvent trappas upp vid återfall på det sätt vi föreslår i kapitel 10 skulle – om det kombineras med en särbehandling för vissa brottstyper i skärpande riktning – sammantaget innebära en betydande och helt omotiverad repressionsökning. Det skulle leda till en kraftig ökning av antalet ovillkorliga fängelsestraff.
Ett bibehållande av brottslighetens art som grund för påföljdsvalet skulle därtill få betydande ekonomiska konsekvenser, eftersom fängelse verkställt i anstalt är väsentligt dyrare än andra påföljdsformer. Den ekonomiska kalkyl som våra förslag vilar på och som bygger på en tydlig upptrappning i ingripandegrad vid återfall i brott, (se kapitel 30) skulle inte hålla.
Sammantaget skulle i vart fall mer betydande avsteg från de grundläggande utgångspunkter vi haft med vårt förslag, att påföljdsvalet ska grundas på straffvärdet och den tilltalades tidigare brottslighet, enligt vår mening undergräva de syften som legat bakom förslagen.
Om en fortsatt särbehandling ändå bedöms som nödvändig bör i vart fall följande begränsningar gälla.
SOU 2012:34 Brottslighetens art
751
1. Det bör gälla mer allvarliga brott.
2. Det bör gälla de brott för vilka toleransen är som lägst, allvarligare brott av integritetskränkande natur och allvarligare brott som innebär hot mot grundläggande samhällsfunktioner som rättsväsendet.
3. Det bör i möjligaste mån innebära en särbehandling som inte nödvändigtvis leder till ovillkorligt fängelse, utan i stället föranleder en mer ingripande tilläggssanktion än vad som annars hade varit fallet. Tilläggssanktionen vid integritetskränkande brott bör så långt det är möjligt och lämpligt syfta till att minska risken för återfall genom att den angriper de riskfaktorer som lett till brottsligheten.
En sådan reglering skulle kunna ha följande lydelse: ”Om ett fängelsestraff uppgår till sex månader eller mer ska rätten som skäl mot att besluta att straffet ska vara villkorligt beakta att brottet utgör ett angrepp på den personliga integriteten eller på rättsstatens grundläggande funktioner. Rätten kan dock besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt om angivna omständigheter tillräckligt kan beaktas genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion enligt 27 kap. BrB som är av mer ingripande slag än vad som annars hade kommit i fråga.”
I förening med ett fortsatt arbete hos Kriminalvården att utveckla och tillgängliggöra behandlingsprogram mot integritetskränkande brott såsom relationsvåld, skulle en sådan reglering kunna innebära att tilläggssanktionen i många fall kan bli ett ingripande behandlingsprogram gällande riskfaktorer som kan leda till återfall i sådan brottslighet.
Som vi anfört i föregående avsnitt är det emellertid vår grundläggande bedömning att någon fortsatt särbehandling inte är nödvändig eller lämplig. De problem vi anför ovan med en fortsatt särbehandling pga. brottslighetens art skulle även uppkomma med en sådan avgränsad särbehandling. Det bör också beaktas att det finns en betydande risk för att en sådan särbehandling successivt kan komma att utvidgas till andra brottstyper. Erfarenheten visar att det politiska trycket här kan bli stort. Det är mot denna bakgrund vår bestämda uppfattning att lagstiftaren bör välja andra vägar än särbehandling vid påföljdsvalet för att uppgradera brott som det anses särskilt angeläget att motverka. Det naturligaste sättet att åstad-
Brottslighetens art SOU 2012:34
752
komma detta är genom kriminaliseringens utformning och genom straffskalan.
3
Innehåll
Band 1 – Sammanfattning, författningsförslag
och författningskommentar
Förkortningar Sammanfattning
Författningsförslag 1 Författningskommentar
2 Uppdraget och dess genomförande
Band 2 – Villkorligt fängelse
3 Påföljdssystemets framväxt 4 Gällande rätt
5 Ordningen i några andra europeiska länder 6 Påföljdssystemets problem och brister
7 Allmänna utgångspunkter för en reform 8 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
9 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse 10 Beaktande av återfall i brott
11 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
Innehåll SOU 2012:34
4
12 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse 13 Överlämnande till vård enligt LVM
14 Kostnadsansvaret för vård och behandling 15 Brottslighetens art
Band 3 – Böter, billighetsskäl m.m. och
ungdomspåföljder
Del I – Böter
16 Böter ......................................................................... 19
16.1 Inledning ................................................................................... 19 16.2 Dagsbotens storlek och förhållandet mellan dagsböter och penningböter ..................................................................... 20 16.2.1 Gällande rätt .................................................................. 20 16.2.2 Tidigare överväganden samt diskussion i
doktrinen ....................................................................... 53
16.2.3 Statistik .......................................................................... 58 16.2.4 Utgångspunkter för våra överväganden ....................... 63 16.2.5 Överväganden och förslag ............................................ 73 16.3 Fastställande av inkomst vid dagsbotsberäkning ................... 85 16.3.1 Inledning ........................................................................ 85 16.3.2 Våra överväganden ........................................................ 90 16.4 Verkställigheten av böter och reaktionen vid utebliven betalning .................................................................................. 102 16.4.1 Förfarandet vid uppbörd och indrivning av böter .... 102 16.4.2 Bötesförvandling enligt bötesverkställighetslagen .... 110 16.4.3 Tidigare överväganden ................................................ 126 16.4.4 Statistik ........................................................................ 132 16.4.5 Överväganden och förslag gällande verkställighet
av dagsböter genom uppbörd och indrivning ............ 138
16.4.6 Överväganden och förslag gällande bötesförvandling ......................................................... 150
Innehåll
5
16.5 Böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse .............. 167 16.5.1 Inledning ..................................................................... 167 16.5.2 Obetalda böter kan inte likställas med andra
tilläggssanktioner som inte fullgörs .......................... 169
16.5.3 Böter som tilläggssanktion kan inte fullt ut likställas med böter som dömts ut som självständig påföljd ..................................................... 172 16.5.4 Hanteringen av obetalda böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse ...................... 174 16.6 Andra sätt att öka användningen av dagsböter? ................... 180 16.6.1 Inledning ..................................................................... 180 16.6.2 Tidigare överväganden ................................................ 180 16.6.3 Idéer som presenterats i doktrinen ............................ 183 16.6.4 Överväganden ............................................................. 187
Del II – Övriga frågor
17 Billighetsskäl ........................................................... 195
17.1 Inledning ................................................................................. 195 17.2 Vårt uppdrag ........................................................................... 196 17.2.1 Direktiven ................................................................... 196 17.2.2 Avgränsning och inriktning ....................................... 197 17.3 Nuvarande ordning ................................................................ 197 17.3.1 Rättslig reglering m.m. ............................................... 197 17.3.2 Närmare om de olika billighetsskälen i 29 kap. 5 §
BrB ............................................................................... 199
17.3.3 Särskilt om s.k. sanktionskumulation ....................... 209 17.3.4 Närmare om påföljdseftergift .................................... 213 17.3.5 Andra bestämmelser som medger individuell hänsyn .......................................................................... 215 17.3.6 Nådeinstitutet ............................................................. 216 17.3.7 Europakonventionens bestämmelser ......................... 217 17.4 Beredningen för rättsväsendets utveckling .......................... 219 17.5 Våra överväganden och förslag .............................................. 221 17.5.1 Några utgångspunkter ................................................ 221 17.5.2 En ny strafflindringsgrund; medverkan till
utredningen av det egna brottet ................................. 222
Innehåll SOU 2012:34
6
17.5.3 Sanktionskumulation – en särskild grund för strafflindring ................................................................ 231 17.5.4 Billighetsskälen bör beaktas i skälig omfattning ....... 235 17.5.5 Kravet på särskilda skäl slopas .................................... 237 17.5.6 Vissa andra förändringar av 29 kap. 5 § BrB .............. 239 17.5.7 Billighetsskälen är i övrigt väl avvägda ....................... 241 17.5.8 En oförändrad bestämmelse om påföljdseftergift ..... 242 17.5.9 Möjligheten till individuell hänsyn inom ramen för ett nytt påföljdssystem ......................................... 243
18 Straffnivåerna i vissa särskilda fall.............................. 247
18.1 Inledning ................................................................................. 247 18.1.1 Direktiven .................................................................... 247 18.1.2 Avgränsning och inriktning ........................................ 247 18.2 I vilka fall är straffnivåerna relativt sett höga? ...................... 248 18.2.1 Straffnivåerna för de allvarliga narkotikabrotten
utmärker sig särskilt .................................................... 248
18.2.2 Straffnivåerna för grovt skattebrott och grovt bedrägeri urskiljer sig något ....................................... 250 18.3 Straffvärdebedömningen i allmänhet .................................... 250 18.3.1 Allmänna utgångspunkter och styrande principer .... 250 18.3.2 Straffvärdebedömningen enligt 29 kap. 1 § BrB ........ 251 18.3.3 Försvårande och förmildrande omständigheter
m.m. ............................................................................. 252
18.3.4 Straffskalornas funktion och tillämpning .................. 253 18.4 De aktuella straffbestämmelserna ......................................... 256 18.4.1 Grovt narkotikabrott .................................................. 256 18.4.2 Grov narkotikasmuggling ........................................... 257 18.4.3 Grovt skattebrott ........................................................ 257 18.4.4 Grovt bedrägeri ........................................................... 258 18.5 Våra överväganden gällande narkotikabrott ......................... 258 18.5.1 Högsta domstolens praxis sedan juni 2011 ............... 258 18.5.2 Sammanfattande bedömning ...................................... 264 18.6 Våra överväganden när det gäller straffnivåerna för grova skattebrott och grova bedrägerier ............................... 265 18.6.1 Närmare om straffnivåerna......................................... 266 18.6.2 Vår praxisgenomgång .................................................. 267
Innehåll
7
18.6.3 Våra slutsatser ............................................................. 269
19 Flerfaldig brottslighet ............................................... 271
19.1 Inledning ................................................................................. 271 19.2 Begreppet flerfaldig brottslighet ........................................... 271
19.3 Påföljdsbestämningen vid flerfaldig brottslighet enligt gällande rätt ............................................................................ 273 19.4 Något om bakgrunden till vårt nuvarande system ............... 274
19.5 Straffnivåutredningen ............................................................ 276 19.6 Våra överväganden ................................................................. 277 19.6.1 Avgränsning av uppdraget .......................................... 277 19.6.2 Några viktiga utgångspunkter .................................... 278 19.6.3 ”Mängdrabatt” vid flerfaldig brottslighet? ................ 281 19.6.4 Olika förändringsalternativ inom ramen för en
fortsatt tillämpning av asperationsprincipen och principen om gemensamt straff ................................. 287
19.6.5 Sammanfattande slutsatser och förslag ..................... 297
Del III – Påföljdssystemet för unga lagöverträdare
20 Gällande rätt ............................................................ 303
20.1 Regleringen av ungdomspåföljderna i brottsbalken ............ 303 20.1.1 Ungdomsvård ............................................................. 303 20.1.2 Ungdomstjänst ........................................................... 304 20.1.3 Sluten ungdomsvård ................................................... 305 20.1.4 Åtgärder vid bristande verkställighet av
ungdomsvård och ungdomstjänst .............................. 306
20.2 Regleringen i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare .................................. 307
20.3 Reglering i socialtjänstlagstiftningen .................................... 308 20.3.1 Reglering av verkställigheten ..................................... 308 20.3.2 Underrättelse om misskötsamhet .............................. 309 20.4 Påföljdsvalet för unga lagöverträdare ................................... 309
Innehåll SOU 2012:34
8
20.5 Bakgrund till gällande rätt ...................................................... 313 20.5.1 Ungdomsvård .............................................................. 313 20.5.2 Ungdomstjänst ............................................................ 328 20.5.3 Sluten ungdomsvård ................................................... 334
21 Ordningen i några andra europeiska länder .................. 343
21.1 Inledning ................................................................................. 343 21.2 Finland .................................................................................... 343
21.3 Norge ...................................................................................... 344 21.4 Danmark ................................................................................. 345
21.5 Tyskland .................................................................................. 346 21.6 England ................................................................................... 347
22 Brå:s utvärdering av 2007 års reform .......................... 349
22.1 Inledning ................................................................................. 349 22.2 Syftena med 2007 års reform ................................................. 350
22.3 2007 års reform i korthet ....................................................... 351 22.4 Brå:s utvärdering av 2007 års reform och slutsatser av
den utvärderingen ................................................................... 352 22.4.1 Sammanfattning av Brå:s utvärdering ........................ 352 22.4.2 Brå:s bedömning mot bakgrund av utvärderingen .... 356
23 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden ........................................................... 359
23.1 Övergripande utgångspunkter ............................................... 359 23.1.1 De allmänna utgångspunkterna är giltiga även för
ungdomspåföljder ....................................................... 359
23.1.2 Det finns särskilda aspekter för unga lagöverträdare .............................................................. 360 23.1.3 Socialtjänstens har en särskild roll ............................. 361 23.1.4 Påföljdssystemet måste bygga på en kompromiss mellan olika intressen ................................................. 362
Innehåll
9
23.1.5 Dagens påföljdssystem för unga lagöverträdare fungerar i många avseenden väl och tidigare reformer har till stora delar fått det önskade utfallet ......................................................................... 363 23.1.6 Det bör uppnås en större likabehandling och likformighet ................................................................ 365 23.1.7 Socialstyrelsen har en stor betydelse för ungdomspåföljderna ................................................... 367 23.1.8 Det finns behov av nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare ............................................... 368 23.2 Förhållandet mellan ungdomspåföljder och påföljder för vuxna lagöverträdare bör tydliggöras i de fall lagöverträdaren var under 18 år vid tidpunkten för brottet ..................................................................................... 368 23.2.1 Kravet på synnerliga skäl för att döma ut en
frihetsberövande påföljd bör vara kvar när lagöverträdaren var omyndig ..................................... 369
23.2.2 Bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. BrB bör tillämpas även i de fall lagöverträdaren var underårig ..................................................................... 370 23.2.3 Om lagöverträdaren är omyndig bör det som utgångspunkt alltid väljas en för unga särskilt anpassad påföljd .......................................................... 370 23.2.4 Om lagöverträdaren har hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för lagföringen är det inte alltid lämpligt med en ungdomspåföljd .............................. 371 23.2.5 Kravet på synnerliga skäl för att döma lagöverträdare under 18 år till fängelse i de fall det döms ut villkorligt fängelse kan inte upprätthållas i det system vi föreslår ......................... 371 23.2.6 Det bör krävas synnerliga skäl för att döma lagöverträdare under 18 år till sluten ungdomsvård eller till ovillkorligt fängelse ............... 372 23.2.7 Huruvida sluten ungdomsvård alltid kan utgöra en tillräckligt ingripande påföljd vid allvarlig brottslighet behandlas i kapitel 26 (Sluten ungdomsvård) ............................................................. 372
Innehåll SOU 2012:34
10
23.2.8 Huruvida lagöverträdare som fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet ska kunna dömas till en ungdomspåföljd behandlas i kapitel 29 (Lagöverträdare som är 18–20 år) .............................. 373
24 Ungdomsvård och ungdomstjänst ............................... 375
24.1 Inledning ................................................................................. 375
24.2 Samverkan mellan rättsväsendets aktörer och socialtjänsten bör förbättras .................................................. 376 24.3 Ungdomsvård ......................................................................... 384 24.3.1 Tillämpningsområdet för ungdomsvård bör bli
mer enhetligt ............................................................... 384
24.3.2 Brottslighetens art bör inte beaktas vid valet av ungdomsvård som påföljd .......................................... 392 24.3.3 Ungdomsvård bör kunna dömas ut även när vården redan är genomförd vid tidpunkten för huvudförhandlingen .................................................... 394 24.3.4 Ungdomsvård bör i mindre utsträckning än i dag förenas med ungdomstjänst ....................................... 398 24.3.5 Förutsättningarna för att göra en proportionalitetsbedömning och för att använda ungdomstjänst som tilläggssanktion .......................... 401 24.3.6 Brottslighetens allvar bör tillmätas större betydelse vid utformningen av ungdomskontrakt och vårdplaner ............................................................. 408 24.3.7 Kvaliteten på socialnämndens yttranden bör förbättras ..................................................................... 416 24.3.8 Socialtjänsten bör i vissa fall få mer tid på sig för att utarbeta ungdomskontrakt och vårdplaner .......... 421 24.3.9 Kunskaper om vilka åtgärder som kan vidtas inom ungdomsvård bör tillgängliggöras bättre ......... 432 24.4 Ungdomstjänst ....................................................................... 439 24.4.1 Samtyckeskravet vid ungdomstjänst bör avskaffas ... 439 24.4.2 Lämplighetsbedömningen för ungdomstjänst bör
göras med enhetlig ...................................................... 443
24.4.3 Ungdomstjänst som påföljd vid allvarlig brottslighet .................................................................. 451
Innehåll
11
24.4.4 Valet av arbetsgivare bör kunna göras utifrån de lokala förhållandena .................................................... 458 24.4.5 Verkställighetstiden för ungdomstjänst bör vara mer enhetlig ................................................................ 463 24.4.6 Den särskilt anordnade verksamheten bör vara mer enhetlig ................................................................ 470
25 Böter och varningsstraff ............................................ 479
25.1 Inledning ................................................................................. 479
25.2 I vilka fall används i dag böter och åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare? .............................................................. 479 25.2.1 Den rättsliga regleringen och tillämpningen i
praxis ........................................................................... 479
25.2.2 I vilken omfattning används böter och åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare? ................ 492 25.2.3 För vilka brott används böter för unga lagöverträdare? ............................................................ 494 25.3 Allmänna utgångspunkter för våra överväganden gällande en minskad bötesanvändning .................................. 495
25.4 Ungdomsreduktionen av bötesstraff bör förtydligas .......... 498 25.5 Åtgärder för att slopa eller minska användningen av bötesstraff med högre bötesbelopp ...................................... 503 25.5.1 Högre bötesbelopp bör ersättas av andra
påföljder med verkställighetsinnehåll ........................ 503
25.5.2 Strafförelägganden bör inte utfärdas för högre bötesbelopp ................................................................. 505 25.6 Varningsstraff istället för bötesstraff med lägre bötesbelopp ............................................................................ 507 25.6.1 Utgångspunkter .......................................................... 507 25.6.2 Tillämpningsområdet för ungdomstjänst bör inte
öka för att minska användningen av lägre bötesstraff ................................................................... 509
25.6.3 En särskild påföljd med verkställighetsinnehåll för att ersätta bötesstraff med lägre bötesbelopp bör inte införas ............................................................ 514 25.6.4 Ett varningsstraff bör införas för att ersätta bötesstraff med lägre bötesbelopp ............................. 516
Innehåll SOU 2012:34
12
26 Sluten ungdomsvård ................................................. 539
26.1 Inledning ................................................................................. 539
26.2 Möjligheter till längre frihetsberövanden? ........................... 539 26.2.1 Bakgrund ..................................................................... 539 26.2.2 Maximitiden för sluten ungdomsvård bör inte
höjas ............................................................................. 548
26.3 Behov av bättre möjligheter till kontroll och stöd den första tiden efter frihetsberövandet? ..................................... 559 26.3.1 Bakgrund ..................................................................... 559 26.3.2 Utgångspunkter för övervägandena ........................... 566 26.3.3 Det bör inte införas villkorlig frigivning från
sluten ungdomsvård .................................................... 569
26.3.4 Det bör inte införas någon ny påföljdskombination ................................................... 574 26.3.5 Stöd och hjälp efter avslutad verkställighet ............... 576 26.3.6 Förutsättningarna för mellantvång enligt LVU bör öka ......................................................................... 581
27 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning ... 591
27.1 Inledning ................................................................................. 591 27.2 Allmänna utgångspunkter ...................................................... 592
27.3 Mellantvång ............................................................................ 604 27.3.1 Inledning ...................................................................... 604 27.3.2 Allmänt om vård enligt LVU ..................................... 605 27.3.3 1985 års bestämmelse om mellantvång ...................... 608 27.4 2007 års reglering med särskilt kvalificerad kontaktperson ......................................................................... 614 27.4.1 Inledning ...................................................................... 614 27.4.2 Bakgrunden till reformen ........................................... 615 27.4.3 Ungdomsbrottsutredningens förslag om
mentorskap .................................................................. 615
27.4.4 2007 års lagstiftning om särskilt kvalificerad
kontaktperson ............................................................. 617
27.5 Barnskyddsutredningens överväganden gällande mellantvång ............................................................................. 620
Innehåll
13
27.6 Vissa tidigare överväganden gällande nya påföljder för unga lagöverträdare ................................................................ 622 27.6.1 Ungdomsfängelseutredningens förslag till
tillsynsdom .................................................................. 622
27.6.2 Ungdomsbrottskommitténs överväganden .............. 627 27.7 Nya påföljder för ett heltäckande påföljdssystem för unga lagöverträdare ................................................................ 631 27.7.1 Inledning ..................................................................... 631 27.7.2 Öka förutsättningarna för mellantvång? ................... 632 27.7.3 Kontaktskyldighet för unga som en ny påföljd
för unga lagöverträdare ............................................... 634
27.7.4 Ungdomsövervakning som en ny påföljd för unga lagöverträdare ..................................................... 653 27.7.5 Den närmare utformningen av påföljden ungdomsövervakning ................................................. 661 27.7.6 Påföljdsvalet i ett system som innehåller påföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning – schema över beslutsgången .............................................................. 723
28 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd .. 729
28.1 Utgångspunkter ..................................................................... 729
28.2 Möjlighet till s.k. konsumtionsdom ..................................... 737 28.3 Möjlighet att undanröja tidigare påföljd och döma ut en gemensam påföljd .................................................................. 745
28.4 Åtgärder vid ändrade förhållanden ....................................... 750 28.4.1 Tidigare dom ändras efter ny s.k.
konsumtionsdom ........................................................ 750
28.4.2 Tidigare dom ändras efter det att den domen beaktats vid ny påföljdsbestämning ........................... 751 28.4.3 Domstol har inte beaktat tidigare utdömd påföljd när det tillkommande brottet har skett i tiden före den tidigare domen ............................................. 753 28.4.4 Övriga frågor ............................................................... 754 28.5 Gemensam hantering vid talan om undanröjande ............... 756
Innehåll SOU 2012:34
14
29 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år .................... 761
29.1 Inledning ................................................................................. 761
29.2 Gällande rätt ........................................................................... 761 29.2.1 Påföljdsalternativ ......................................................... 761 29.2.2 Straffmätning och påföljdsval ..................................... 762 29.3 Bakgrund till gällande rätt ...................................................... 763 29.3.1 Beaktande av bristande utveckling, erfarenhet
eller omdömesförmåga vid bestämmande av straffvärdet .................................................................. 763
29.3.2 Beaktande av ungdom vid straffmätningen ............... 765 29.3.3 Beaktande av ungdom vid påföljdsvalet ..................... 768 29.4 Närmare om grunden för särbehandlingen enligt de olika bestämmelserna ............................................................. 772 29.4.1 Fängelsestraffkommittén ............................................ 772 29.4.2 Behandling i doktrinen ............................................... 773 29.4.3 Praxis ............................................................................ 777 29.5 Närmare om hur ungdomsreduktionen i BrB tillämpas ...... 779 29.5.1 Ungdomsreduktionen vid straffmätning på
fängelsenivå ................................................................. 779
29.5.2 Ungdomsreduktion vid straffmätning på bötesnivå ...................................................................... 782 29.5.3 När leder ungdomsreduktionen till att brottet hamnar på bötesnivå? .................................................. 789 29.5.4 Praxis gällande ungdomsreduktionen på bötesnivå ...................................................................... 790 29.6 Närmare om tillämpningen av påföljdsvalsregeln för lagöverträdare i åldersgruppen 18-20 år ................................ 795 29.7 Överväganden ......................................................................... 797 29.7.1 Allmänna utgångspunkter .......................................... 797 29.7.2 Ungdomsreduktionen bör vara kvar i de fall
straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet .......................................................................... 800
Innehåll
15
29.7.3 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år bör inte särbehandlas vid straffmätningen av bötesbrottslighet ......................................................... 809 29.7.4 Lagöverträdare i åldersgruppen 18-20 år bör inte särbehandlas vid påföljdsvalet .................................... 816
Band 4 – Konsekvenser, övergångsbestämmelser och
bilagor
30 Konsekvenser 31 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv 2009:60
Bilaga 2 Fullständig lydelse av 1 och 25–38 kap.
brottsbalken enligt våra förslag
Bilaga 3 Ordningen i några andra europeiska länder
Bilaga 4 Internationella instrument Bilaga 5 Den svenska brottslighetens utveckling
Bilaga 6 Vägen till fängelse Bilaga 7 Programverksamhet i Kriminalvården
Bilaga 8 Yttranden till domstol i ett system med villkorligt fängelse Bilaga 9 Artbrottsstatistik
Bilaga 10 Sammanställning av praxis gällande brottslighetens
art
Bilaga 11 Ungdomsbrottslighetens utveckling sedan
mitten av 1990-talet
Bilaga 12 Kvalificerad övervakning för ungdomar Bilaga 13 Förteckning över kontakter
Del I
Böter
19
16 Böter
16.1 Inledning
I detta kapitel redogör vi för våra överväganden såvitt avser böter. De frågor som behandlas är huvudsakligen sådana som gäller dagsbotens storlek och förhållandet mellan dagsböter och penningböter samt frågor om verkställighet av böter och reaktionen vid utebliven betalning. I sistnämnda hänseende behandlas även böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Slutligen diskuteras även om det på andra sätt än de föreslagna finns förutsättningar för en ökad användning av dagsböter som påföljd. Normerade böter lämnas utanför våra överväganden.
Enligt våra direktiv behöver användningen av dagsböter analyseras som en del i övervägandena om en minskad användning av fängelse. Enligt direktiven ska vi analysera och föreslå hur användningen av dagsböter kan öka förutsatt att trovärdigheten i straffet kan upprätthållas, analysera och föreslå hur dagsbotens belopp ska beräknas, undersöka och föreslå hur verkställigheten av dagsböter kan effektiviseras och hur reaktionen ska se ut vid utebliven betalning, se över förhållandet mellan dagsböter och penningböter samt utreda andra frågor om böter som kan uppkomma.
När det gäller lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder ska vi lämna förslag till en slopad eller en mer begränsad användning av dagsböter. Vi behandlar den frågan i kapitel 25.
Böter SOU 2012:34
20
16.2 Dagsbotens storlek och förhållandet mellan dagsböter och penningböter
16.2.1 Gällande rätt
Bestämmelserna om böter återfinns i 25 kap. BrB. Böter ska dömas ut, enligt vad som är föreskrivet för brottet i fråga, i dagsböter, penningböter eller normerade böter. Är viss bötesform inte föreskriven för brottet, döms böter ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än 30 dagsböter, i penningböter (25 kap. 1 § BrB).
Reglerna om dagsböter finns i 25 kap. 2 § BrB. Det föreskrivs att dagsböter ska bestämmas till ett antal av minst 30 och högst 150. Varje dagsbot fastställs till ett belopp från och med 50 till och med 1 000 kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas. Minsta bötesbelopp är dock 750 kronor.
Bestämmelserna om penningböter återfinns i 25 kap. 3 § BrB. Det föreskrivs att penningböter ska bestämmas till lägst 200 och högst 4 000 kronor. Om ett lägre högsta belopp är särskilt föreskrivet gäller dock detta.
Av 25 kap. 5 § BrB framgår att böter får användas som gemensamt straff för flera brott, om böter kan följa på vart och ett av brotten. Om det finns särskilda skäl, får rätten döma till penningböter för ett eller flera brott för vilka sådan påföljd är föreskriven och samtidigt döma till annan form av böter för brottsligheten i övrigt.
Straffskalan för böter som gemensam påföljd anges i 25 kap. 6 § BrB. Som gemensamt straff får dagsböter bestämmas till ett antal av högst 200 och penningböter till ett belopp av högst 10 000 kronor.
Utöver dagsböter och penningböter finns det för några särskilda brott böter som bestäms efter en särskild beräkningsgrund, s.k. normerade böter. I 25 kap. 4 § BrB erinras om att det finns sådan lagstiftning. Enligt den bestämmelsen är minsta bötesbelopp vid normerade böter 100 kronor.
Böter
21
16.2.1.1 Bakgrund till gällande rätt
Lagstiftning vid Brottsbalkens tillkomst
I samband med – och efter – BrB:s tillkomst har reglerna om dagsböter ändrats flera gånger, såväl vad gäller antalet dagsbot som det belopp varje bot kan fastställas till.
I den strafflagstiftning som föregick BrB – strafflagen – föreskrevs som huvudregel att böter skulle utdömas i dagsböter. Var det för ett bötesstraff utsatt visst högsta belopp, ej över 300 kronor (det som sedermera kom att kallas penningböter), eller skulle böter bestämmas efter en särskild beräkningsgrund (normerade böter), skulle de ådömas omedelbart i pengar. Dagsböter kunde ådömas till ett antal av minst en och högst 120. Minimum för dagsbotens belopp uppgick till en krona och maximum till 300 kronor.
Minsta bötespåföljd var fem kronor, om inte annat var stadgat. Som gemensamt straff kunde dagsböter ådömas till ett antal av 180 och penningböter till ett belopp av 500 kronor.
Regleringen i strafflagen var likalydande med den som sedermera överfördes till BrB; dagsboten skulle fastställas efter vad som prövades skäligt med hänsyn till den sakfälldes inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om brottet var ringa, kunde jämkning ske av dagsbotens storlek.
I förarbetena till den lag genom vilken dagsbotssystemet infördes gjordes vissa uttalanden om hur dagsbotsbeloppet borde bestämmas. Enligt departementschefen var syftet med detta system, vilket också framgick av namnet, att fastställa det penningbelopp, beräknat för dag, som den tilltalade vid bötesdomens meddelande under en längre tid kunde antas böra avstå med hänsyn till inkomst, förmögenhet och ekonomiska förhållanden i övrigt utan att han därigenom led nöd eller brast i den försörjningsskyldighet som ålåg honom. Det belopp, som den sakfällde med god vilja för varje dag kunde avvara, skulle således anses motsvara en dagsbot. I flertalet fall borde utgångspunkten vara att fastställa den sakfälldes medelinkomst för dag. Då det gällde att avgöra hur stor del av dagsinkomsten, som skulle tas i anspråk som dagsbot, borde samtliga på den sakfälldes betalningsförmåga inverkande omständigheter beaktas. I första hand borde sålunda hänsyn tas till vad som kunde anses nödvändigt till den sakfälldes eget underhåll och för fullgörandet av den försörjningsskyldighet som åvilade honom. Vidare borde den tilltalades ekonomiska förpliktelser av annat slag beaktas, t.ex.
Böter SOU 2012:34
22
skattskyldighet. Om den tilltalade ägde förmögenhet, borde detta inverka höjande på dagsboten. Hade den sakfällde ringa eller ingen inkomst, fast hans levnadskostnader var höga, borde de senare i stället för inkomsten läggas till grund för bestämmandet av dagsboten.1
Den äldre lagstiftningen överfördes till BrB vid dess tillkomst 1965 utan andra ändringar i sak än bötesbeloppens storlek. Minimum för dagsbotens belopp höjdes från en till två kronor och maximum från 300 till 500 kronor. Maximibeloppet för penningböter höjdes från 300 kronor till 500 kronor. Maximum för penningböter som gemensamt straff höjdes från 500 till 1 000 kronor. Slutligen höjdes det allmänna bötesminimum från fem till tio kronor.
1982 års reform
Genom lagstiftningen som trädde i kraft den 1 januari 1982 (prop. 1980/81:38) höjdes minimum för en dagsbot från två till tio kronor och maximum till 1 000 kronor. Maximum för penningböter höjdes från 500 till 1 000 kronor. Minsta bötespåföljd höjdes från tio kronor till femtio kronor. Slutligen höjdes gemensamt straff i penningböter från 1 000 till 2 000 kronor.
Det konstaterades i förarbetena att bestämmelserna om minimi- och maximibelopp var oförändrade sedan år 1965 och att tiden var mogen för att ta upp frågan om ändringar av dessa bestämmelser2. I förarbetena anfördes att Riksåklagaren i cirkulär den 23 maj 1973 (C 76) till landets åklagare hade meddelat detaljerade anvisningar om hur dagsbotsbeloppet beräknas och att dessa anvisningar i stort torde stämma överens med domstolarnas praxis.3
En justering var enligt vad som anfördes påkallad med hänsyn till intresset av att vidmakthålla bötesstraffets praktiska användbarhet och om möjligt utvidga dess tillämpningsområde. Enligt departementschefen torde en justering få en allmän återverkan på praxis, i synnerhet när det gäller penningböter.
1 NJA II 1931 s. 14 f, 21 och 31 f. 2Prop. 1980/81:38 s. 12. 3 A. prop. s. 13.
Böter
23
1992 års reform
Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1992 genomgick bötesstraffet en stor reform (prop. 1990/91:68) och fick den utformning som fortfarande gäller i dag. Det föreskrevs uttryckligen den uppdelningen att böter kan dömas ut, enligt vad som är föreskrivet för brottet, i dagsböter, penningböter eller normerade böter. Detta hade även gällt tidigare, dock att begreppet ”penningböter” inte hade använts utan endast böter som skulle dömas ut omedelbart i pengar. Vidare föreskrevs den huvudregel som alltjämt är gällande, att straffet ska dömas ut i dagsböter om inte viss bötesform är föreskriven eller i penningböter om brottet förskyller lägre straff än trettio dagsböter. Det innebar att brott med lägre straffvärde än 30 dagsböter skulle rendera penningböter.
Antalet böter som kan dömas ut för ett brott ändrades. Det gamla spannet 1–120 ändrades till 30–150. Lägsta belopp för varje dagsbot höjdes från tio till trettio kronor.
Jämkningsregeln ändrades. Från att jämkning tidigare kunde ske vid ringa brott föreskrevs att dagsbotens belopp kunde jämkas om det finns särskilda skäl. Minsta bötesbelopp ändrades från 50 till 450 kronor. Maximum för penningböter höjdes från 1 000 kronor till 2 000 kronor. Det maximala antalet dagsböter som gemensamt straff för flera brott höjdes från 180 till 200 dagsböter. Maximibeloppet för böter som gemensamt straff höjdes från 2 000 kronor till 5 000 kronor. Antalet dagsböter som villkorlig dom och skyddstillsyn kunde förenas med höjdes från 180 till 200.
I förarbetena till 1992 års reform konstaterades att RÅ hade utfärdat detaljerade anvisningar till åklagarna för bestämmande av dagsbotsbelopp vid strafföreläggande4. Vidare anfördes att anvisningarna och domstolarnas praxis i stort sett torde stämma överens. Departementschefen delade kommitténs uppfattning om de principiella fördelarna med böter framför frihetsberövande straff. Hon fann vidare att ”Åtskilligt talar för att kraftiga bötesstraff verkar starkt avhållande”.5 Vidare fann departementschefen att statistik gällande indrivningsresultatet talade för att böter är en effektiv form av bestraffning. Departementschefen förklarade sig dock inte beredd att tillstyrka det förslag som Fängelsestraffkommittén, vars betänkande låg till grund för reformen6, hade
4 RÅC I:97, RÅFS 1981:2. 5Prop. 1990/91:68 s. 104. 6 Påföljd för brott (SOU 1986:14).
Böter SOU 2012:34
24
lämnat om en ordning där dagsbotsbeloppet skärptes genom ett grundbelopp om 500 kronor. Hon hänförde sig till remisskritiken att detta skulle bli onödigt komplicerat och medföra merarbete i den dömande verksamheten.
Till skillnad från vad Fängelsestraffkommittén hade förespråkat föreslog departementschefen att maximum för penningböter skulle höjas från 1 000 kronor till 2 000 kronor. Trafiksäkerhetsrådet hade föreslagit en sådan fördubbling av penningbotsmaximum, vilket sålunda vann gehör hos departementschefen.
Enligt departementschefen hade framförallt inom trafikområdet bötesbeloppen kommit att framstå som otillräckliga. Vidare anfördes att ett väsentligt högre belopp borde kunna tas ut vid flerfaldig brottslighet, exempelvis för att komma till rätta med notoriska överträdelser på trafikområdet – varvid 5 000 kronor föreslogs.
Gällande dagsböternas antal anförde departementschefen att det förhållandet att bötesbelopp för samma person kan bli lägre vid ett brott som bestraffas med ett – även ganska högt – dagsbotsbelopp än vid en ordningsförseelse som bestraffas med penningböter, framstod som principiellt sätt otillfredsställande. Hon delade kommitténs uppfattning att dagsböter i princip borde reserveras för brott i mera egentlig mening medan penningböter borde användas vid brott som har karaktären av ordningsförseelse eller som annars är av bagatellartad natur. Den föreslagna höjningen av maximibeloppet för penningböter borde därför motsvaras av en skärpning av dagsbotsstraffet så att detta kom upp till en rimlig nivå i förhållande till de höjda penningböterna.
Beträffande gränsdragningen mellan penningböter och dagsböter anförde departementschefen att fördelningen mellan brott för vilka endast dagsböter kan följa och för vilka penningböter är föreskrivet uppenbarligen inte återspeglade någon systematisk värdering av de olika brottens relativa straffvärde. Det framstod som tilltalande att övergå till att bestraffa den mer bagatellartade dagsbotsbrottsligheten med penningböter, eftersom det in många fall torde stå klart att konkreta brott som bestraffas med dagsböter inte kunde anses ha högre straffvärde än många penningbotsbrott. Med utgångspunkt i kriminalstatistiken fann departementschefen det naturligt att brott som då förskyllde 20 dagsböter eller mer i princip även i fortsättningen borde bestraffas med dagsböter medan brott med ett lägre straffvärde (som tidigare lett till mindre än 20 dagsböter) i stället borde kunna bestraffas med penningböter.
Böter
25
Departementschefen fann att den skärpning av dagsbotsstraffet som behövdes, skulle genomföras genom att minimiantalet sattes till 30 i stället för 20. Departementschefen konstaterade att det sammanräknade minimibeloppet vid dagsböter skulle bli 900 kronor, innebärande att dagsbotsstraffet inte alltid skulle överstiga den högsta penningboten. Enligt vad som anfördes i förarbetena syntes det svårt att åstadkomma en sådan samordning utan att andra och svårare olägenheter uppkom. Departementschefen anförde därefter:7
Mitt förslag att straffskalan för dagsböter och gränsen mellan penningböter och dagsböter ändras innebär att utgångspunkterna för straffmätningen vid dagsböter förändras i förhållande till den praxis som nu tillämpas. I den mån brotten är så allvarliga att de i dag renderar 20 dagsböter eller mer, bör straffet även fortsättningsvis bli dagsböter. Detta betyder att fall som i dag bestraffas med 20 dagsböter enligt mitt förslag i fortsättningen bör rendera 30 dagsböter. För att bibehålla proportion i straffmätningen bör en liknande skärpning ske vid brott som förskyller högre dagsbotsantal. Med tanke på att problemen med alltför låga totalbelopp för dagsbotstraffen i förhållande till penningböter främst gäller domar med ett lågt antal dagsböter bör emellertid ökningen av antalet dagsböter kunna vara proportionellt något mindre vid brott som redan i dag bestraffas med ett högt dagsbotsantal. Jag har därför begränsat mitt förslag till höjning av det högsta antalet dagsböter till 150. Detta innebär att antalet dagsböter för brott som i dag förskyller ett straff nära maximiantalet med mitt förslag i princip bör öka med 30. För brott som idag förskyller runt 60 till 80 dagsböter bör i sin tur antalet dagsböter i princip öka med 20.
Beträffande tillämpningsområdet för penningböter anförde departementschefen att sådana borde tillämpas på brott av sådan ringa beskaffenhet att de enligt dåvarande praxis inte tillmättes ett högre straffvärde än 10–15 dagsböter. Departementschefen pekade därvid ut mindre allvarliga fall av vårdslöshet i trafik, snatteri och bedrägligt beteende.
Bl.a. i syfte att upprätthålla en rimlig relation i förhållande till penningböter var det enligt departementschefen påkallat med en väsentlig höjning av minimibeloppet för en dagsbot.8 Det anfördes att minimibeloppet dock inte borde sättas högre än 30 kronor för att inte betalningssvaga grupper skulle drabbas alltför hårt.
Tidigare hade den principen gällt att böter som gemensamt straff ådömdes i dagsböter. Det räckte att dagsböter var stadgade
7Prop. 1990/91:68 s. 1118 A. prop. s. 114.
Böter SOU 2012:34
26
för något av brotten. Genom 1992 års reform ändrades detta så att det endast blir när något av brotten i sig (dvs. i det enskilda fallet) skulle bestraffas med dagsböter, som det gemensamma straffet ska dömas ut i dagsböter.
Departementschefen följde kommitténs förslag gällande bötesminimum om 100 kronor, såvitt avsåg penningböter och normerade böter. Gällande dagsböter var inte departementschefen beredd att godta ett så lågt generellt minimibelopp. Mot bakgrund av att dagsböter inte längre skulle tillämpas vid brott av obetydlig beskaffenhet och att dagsböter syftade till att vara en allvarligare form av bestraffning än penningböter fann departementschefen att detta skulle markeras genom ett högre minimibelopp för dagsböter än för penningböter. Hon konstaterade att det lägsta dagsbotsstraffet som efter reformen kunde dömas ut var 900 kronor. Den jämkning som kunde blir aktuell av dagsboten borde då inte gå längre än att straffet som lägst kunde bli 450 kronor.
2006 års reform
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 oktober 2006 (prop. 2005/06:122) höjdes lägsta dagsbotsbeloppet från 30 kronor till 50 kronor samt minsta bötesbeloppet för dagsböter från 450 kronor till 750 kronor. Vidare höjdes lägsta belopp för penningböter från 100 kronor till 200 kronor och högsta belopp för penningböter från 2 000 kronor till 4 000 kronor. Slutligen höjdes högsta belopp för gemensamt straff i penningböter från 5 000 kronor till 10 000 kronor.
Lagändringarna byggde delvis på de förslag som hade lämnats i departementspromemorian Högsta och lägsta belopp för penningböter (Ds 2005:41). I promemorian föreslogs de sedermera genomförda ändringarna gällande penningböter. Det föreslogs emellertid inte någon ändring av dagsbotsbeloppet i promemorian.
I förarbetena till lagändringen bedömde regeringen att en höjning av maximibeloppet för penningböter kunde vara motiverad av flera skäl. Prisökningstakten och ökningen av den allmänna lönenivån tydde enligt regeringen på en påtaglig standardökning i samhället som måste beaktas när det gäller att mäta den ekonomiska uppoffring som ett bötesstraff bör innebära för den bötfällde9. Enligt regeringen var det relativt vanligt att maximi-
Böter
27
beloppet för en penningbot (dvs. 2 000 kronor) eller ett belopp strax därunder mättes ut, något som var en viktig omständighet. Vidare lyftes det fram att straffsatserna vid brott mot kör- och vilotider inte harmoniserade med de bötesnivåer som gäller i andra länder. Slutligen skulle en höjning av penningbotsmaximum ge utrymme för en allmän översyn av bötesbeloppen.
Gällande höjningens storlek anförde regeringen att det inte räckte att se till penningvärdeförändringen eller förändringar i löne- och standardnivåerna. Av betydelse var att högsta och lägsta belopp skulle kunna stå sig och tillämpas en längre tid och inte behöva ändras allt för ofta. Regeringen fann det motiverat att skapa ett tillräckligt utrymme för kommande justeringar av t.ex. bötesbeloppen i den s.k. brottskatalogen som Riksåklagaren meddelar genom föreskrifter, utan ett alltför snabbt behov av ny lagstiftning.
I departementspromemorian hade det inte föreslagits några ändringar på dagsbotsområdet. Det konstaterades i promemorian att nivåerna för dagsbotsbeloppen genom sin konstruktion följer ganska väl den allmänna pris- och löneutvecklingen i samhället. Det fanns därför enligt promemorian inga tvingande skäl att justera dagsbotsnivåerna för att kompensera för inflation och löneutveckling innan man generellt började komma för nära den övre gränsen för dagsbotsbeloppen. I uppdraget som låg bakom promemorian ingick att beakta om en höjning av penningböternas nivåer skulle medföra sådana tröskeleffekter att det skulle framstå som nödvändigt att justera också den lägsta dagsbotsnivån. Det anfördes i promemorian att det skulle krävas – mot bakgrund av den föreslagna höjningen av penningbotsmaximum – en lägsta dagsbot upp mot 125 kronor för att lägsta dagsbotsstraff alltid skulle ligga beloppsmässigt över högsta penningbotsstraff. Detta var enligt promemorian inte en rimlig höjning.
Regeringen anförde i motiven till höjningen av dagsbotsbeloppet att dagsbotsminimum redan nu borde höjas med 20 kronor – till ett minimum på 50 kronor – för att motverka en alltför påtaglig obalans mellan dagsböter och penningböter. Regeringen anförde: ”En höjning i den storleksordningen råder i och för sig inte bot på den tröskeleffekt som riskerar att snedvrida systemet, men minskar den effekten.” Regeringen fann att höjningen medförde en rimlig och relativt begränsad höjning av minsta bötesbelopp för dagsböter.10 Enligt regeringen aktualiserade
10 A. prop. s. 10.
Böter SOU 2012:34
28
en höjning av lägsta dagsbotsbelopp också frågan om det högsta dagsbotsbeloppet borde höjas, bl.a. av rättviseskäl. Regeringen fann dock att en sådan höjning väckte principiella frågor om användningen och utformningen av bötessystemet. I övrigt hänvisade regeringen till den aviserade påföljdsöversynen när det gällde förhållandet mellan dagsböter och penningböter samt systemet för användning av bötesstraff.
Sammanställning i tabellform av lagändringarna gällande dagsböter och penningböter
Uppställt i tabellform har beloppen för minsta dagsbot, högsta dagsbot, minsta penningbot och högsta penningbot förändrats enligt följande sedan brottsbalkens tillkomst.
11
16.2.1.2 Närmare om beräkningen av dagsbotens storlek
Vilka bestämmelser styr beräkningen av dagsbotens storlek?
Varje dagsbot fastställs enligt 25 kap. 2 § BrB till ett belopp från och med 50 till och med 1 000 kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas. Detta är det enda som anges som anvisning från lagstiftarens sida, vad gäller hur varje dagsbot ska bestämmas.
Dagsböter kan åläggas dels av domstol genom dom och dels av åklagare genom strafföreläggande. Åklagarnas bestämning av dagsbotens storlek styrs av de riktlinjer som Riksåklagaren har utfärdat, senast RåR 2007:2 (med en ändrad lydelse beslutad den 15 november 2011). I praktiken tillämpas även i domstolarna RÅ:s
11 Vid 1992 års reform fick bötessystemet sin nuvarande utformning.
Böter
29
riktlinjer, något som konstaterats i såväl förarbeten som praxis och doktrin.12
I förarbetena till den genomgripande reformen 1992 anförde departementschefen att det ytterst ankommer på domstolarna att, mot bakgrund av de allmänna uttalanden som gjorts i samband med lagstiftningen på området, bedöma hur systemet med dagsbotsstorleken ska tillämpas men att domstolarna i praktiken till stor del torde söka vägledning i de anvisningar som RÅ meddelat för åklagarnas del.13
Högsta domstolen uttalade sig i NJA 1991 s. 692 om dagsbotens storlek. Frågan i målet var om domstolen vid bestämmande av dagsbotsbeloppet kunde ta hänsyn till Riksåklagarens allmänna råd om beräkningen, trots att råden – vilka hade beslutats i tiden efter den åtalade förseelsen – ledde till högre dagsbotsbelopp än vad som skulle ha följt av tidigare meddelade anvisningar. HD fann inga hinder mot en sådan rättstillämpning.
HD anförde att riktlinjerna i praktiken har haft betydande inverkan på domstolarnas praxis, även om domstolarna inte är bundna av riktlinjerna utan har att självständigt bedöma hur bestämmelserna om dagsbotsbeloppet i 25 kap 2 § BrB ska tillämpas i det särskilda fallet.
Det är enligt HD i och för sig praktiskt och ägnat att leda till att lika fall bedöms lika, om riktlinjerna läggs till grund för både åklagarnas och domstolarnas rättstillämpning. Genom det samråd, som skett med Sveriges domareförbund, och den erfarenhet som finns samlad inom åklagarväsendet skapas också enligt domskälen goda förutsättningar för att riktlinjernas innehåll återspeglar domstolarnas åsikter. Från principiell synpunkt framstod det enligt HD emellertid som något av en brist att inte också försvararnas synpunkter togs till vara genom samråd med Sveriges Advokatsamfund.
HD gjorde därefter en – i vart fall på ytan – självständig prövning av hur dagsbotsbeloppet skulle beräknas. HD fann det lämpligt att dagsboten – på sätt som tillämpats sedan lång tid tillbaka – svarade mot 1/1 000 av årsinkomsten. HD fann även att det av RÅ förespråkade sättet att beakta den tilltalades bidrag till hustruns levnadsomkostnader skulle leda till ett skäligt resultat. Även det av RÅ angivna sättet att beakta indirekta skatter och statliga inkomstskatter kunde godtas. HD biföll således RÅ:s talan, dvs. att dagsbotsbeloppet skulle bestämmas enligt vad som också följde av RÅ:s per den 1 januari 1991 beslutade riktlinjer.
12 Se t.ex. Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 57. 13Prop. 1990/91:68 s. 115 f.
Böter SOU 2012:34
30
Bakgrunden till Riksåklagarens riktlinjer för beräkningen av dagsbotsbeloppet vid strafföreläggande
De första riktlinjerna utfärdades av Riksåklagarämbetet den 6 februari 1963.14 Riksåklagaren har därefter – med ersättande av tidigare anvisningar – utfärdat nya anvisningar den 25 maj 197315, den 14 december 198116, den 21 december 199017, den 13 december 199118 och senast (de nu gällande) av den 23 maj 200719. De senaste har ändrats genom beslut den 15 november 2011.20
Riktlinjerna har i stora drag haft samma struktur och samma materiella innehåll sedan de som beslutades 1963. Delvis har de förändrats, framförallt vad gäller hur årsinkomsten ska bestämmas, på vilket sätt sådant som huruvida den andra makens inkomster ska beaktas, hur försörjningsskyldighet ska beaktas och från vilka nivåer förmögenhet ska beaktas.
Riktlinjerna har samtliga tagits fram efter samråd med domarkåren. Framtagandet av 2007 års riktlinjer tillgodosåg de synpunkter som HD framförde i NJA 1991 s. 692 genom att de togs fram efter samråd även med Sveriges Advokatsamfund.
Utgångspunkten redan i de första riktlinjerna från 1963 var att dagsboten i princip skulle beräknas till 1/1000 av årsinkomsten (grundbot). Med årsinkomst avsågs inkomst före skatt med avdrag för kostnader för inkomstens förvärvande. I 1973 års riktlinjer angavs att lika med inkomst skulle anses dels sådana förmåner som sjukpenning, arbetslöshetsersättning och omskolningsbidrag, dels förmåner av underhållsbidrag. Det föreskrevs vidare att några andra sociala bidrag och förmåner inte skulle verka förhöjande. I 1981 års riktlinjer tillkom till definitionen mer kontinuerligt utgående socialbidrag (sociallön) och bostadsbidrag som jämställda med inkomst. Genom 1991 års riktlinjer gjordes definitionen av vilka inkomster som kunde läggas till grund för dagsbotsberäkningen mer allmänt hållen. Det föreskrevs att till inkomst skulle hänföras även mera kontinuerligt utgående bidrag till den misstänkte som t.ex. omskolningsbidrag, underhållsbidrag, socialbidrag och bostadsbidrag. I 2007 års riktlinjer är det också en mer öppen formulering, varvid det föreskrivs att som inkomst räknas också mer kontinuerligt utgående
14 Cirkulär 119. 15 C 76. 16 RÅC I:97 (RÅFS 1981:2). 17 RÅC I:117 (RÅFS 1990:1). 18 RÅC I:118 (RÅFS 1991:01). 19 RåR 2007:2. 20 ÅM-A 2011/0299.
Böter
31
ersättning eller bidrag till den misstänkte, t.ex. arbetslöshetsersättning, ekonomiskt bistånd, studiebidrag, bostadsbidrag och underhållsbidrag.
Utgångspunkten 1963 var att endast den misstänktes egna inkomster skulle beaktas. Genom 1973 års riktlinjer kunde den andre makens inkomster verka förhöjande vid bestämmande av den misstänktes årsinkomst. Detta utmönstrades genom 1991 års riktlinjer.
Riktlinjerna har hela tiden angett att hänsyn ska tas till progressiviteten i skattesystemet. Enligt 1963, 1973 och 1990 års riktlinjer skulle i högre inkomstlägen hänsyn tas till skatteprogressiviteten vid den statliga beskattningen och den därav högre skattebelastningen genom att en viss reduktion skulle ske av grundboten. 1990 års riktlinjer föranleddes av att det hade skett en omfattande reform av skattesystemet. Reformen hade inneburit att inkomstskatten i princip hade upphört att vara progressiv och det i stället hade införts en statlig beskattning på 20 procent över en viss brytpunkt. Enligt riktlinjerna skulle den misstänktes årsinkomst reduceras med 20 procent av den inkomst som översteg brytpunkten. I 2007 års riktlinjer ändrades detta till att det skulle göras ett avdrag med 20 procent av den del av årsinkomsten som översteg den nedre skiktgränsen enligt inkomstskattelagen och 5 procent av den del av inkomsten som översteg den övre skiktgränsen. Riktlinjerna har dock inte anpassats till varje förändring av skattesystemet.
I riktlinjerna har det tidigare genomgående angetts att hänsyn ska tas till försörjningsskyldighet mot make. I 1963 års riktlinjer föreskrevs att avdrag skulle göras med 1/5 av det framräknade dagbotsbeloppet ”för gift man med hustru utan egen inkomst”. Genom 1973 års riktlinjer ändrades det till att avdrag skulle göras med 20 procent från den årsinkomst som dagsbotsbeloppet grundandes på. I 1990 års riktlinjer föreskrevs en mer generell reglering, varvid det angavs att avdrag skulle medges med skäligt belopp om make väsentligen var beroende av den misstänkte för sin försörjning. 1991 års riktlinjer preciserade avdraget till viss del. Det föreskrevs att, om den misstänktes make hade inkomst som inte uppgick till ett basbelopp eller helt saknade inkomst, skulle avdrag göras med skäligt belopp, dock högst ett basbelopp. 2007 års riktlinjer föreskrev tidigare ett mer schabloniserat avdrag; om den misstänktes make, registrerade partner eller sambo har en årsinkomst som inte uppgår till ett prisbasbelopp eller som helt saknas inkomst, görs avdrag med ett prisbasbelopp. Efter den ändrade lydelsen från och med den 15 november 2011 har avdraget för
Böter SOU 2012:34
32
make, sambo eller partner tagits bort. Undantagsvis ska sådan försörjningsbörda kunna beaktas som skäl för jämkning.
Riktlinjerna har samtliga inneburit att hänsyn ska tas till försörjningsskyldighet mot barn. I 1963 års riktlinjer föreskrevs att två kronor i avdrag från dagsbotsbeloppet skulle göras för varje hemmavarande barn som för sitt uppehälle var väsentligen beroende av den misstänkte. Detta ändrades genom 1973 års riktlinjer. Det föreskrevs i stället att avdrag från den årsinkomst som skulle läggas till grund för dagsbotsbeloppet skulle göras med hälften av basbeloppet för varje hemmavarande barn. Om både makarna hade egna inkomster skulle detta avdrag reduceras med vad som ansågs skäligt med hänsyn till makarnas inkomst och vad som man med ledning därav kunde beräkna att var och en av dem bidrog till barnens försörjning. Genom 1991 års riktlinjer förenklades denna avdragsmöjlighet, genom att hänsynstagande till den andre makens bidrag till barnets försörjning togs bort och sålunda alltid avdrag skulle göras med ett halvt basbelopp. Detta gäller ännu.
Enligt samtliga riktlinjer ska hänsyn tas till den misstänktes förmögenhet. Metoden är densamma enligt de olika riktlinjerna. Ett påslag ska göras med ett visst kronbelopp om förmögenheten överstiger ett visst belopp och därefter med ytterligare kronbelopp vid ännu högre belopp. Enligt 1963 års riktlinjer skulle sådana påslag göras för förmögenhet som uppgick till och översteg 30 000 kronor. I 1973 års riktlinjer var förmögenhetsgränsen 100 000 kronor, i 1981 års riktlinjer var den 200 000 kronor, i 1990 och 1991 års var den 400 000 kronor. Enligt 2007 års riktlinjer går gränsen vid 1 500 000 kronor.
Den misstänktes skulder har kunnat beaktas enligt de olika riktlinjerna. I alla riktlinjerna föreskrevs ungefärligen att skälig hänsyn ska tas till mer betydande nettoskuldbörda hos den misstänkte.
Genom 1973 års riktlinjer infördes ett ytterligare avdrag från dagsbotsbeloppet. Det föreskrevs att dagsbotsbeloppet skulle minskas med fem kronor med hänsyn till bland annat indirekta skatter och existensminimum. Motsvarande föreskrift fanns i 1981 års och 1990 års riktlinjer, dock att avdraget skulle ske med tio kronor. Enligt 1991 års riktlinjer hade hänsynstagandet till ”existensminimum” utmönstrats. I stället angavs att det erhållna dagsbotsbeloppet skulle minskas med 30 kronor med hänsyn till bl.a. indirekta skatter. Motsvarande reglering finns i 2007 års riktlinjer, dock att avdraget nu ska göras med 50 kronor och uteslutande för indirekta skatter.
Böter
33
Enligt samtliga riktlinjer ska dagsboten fastställas till helt krontal. Beloppet skulle tidigare avrundas till tal delbart med fem. Enligt 2007 års riktlinjer ska det rundas av till ett tal delbart med tio.
Gällande riktlinjer för dagsbotsberäkning
De riktlinjer som gäller nu, beslutande den 23 maj 2007 och ändrade den 15 november 2011, lyder enligt följande.
Beräkning av dagsbot
Årsinkomst (årsinkomst efter avdrag för kostnader för inkomstens förvärvande). +_ _ _ _ _ _ _ _ Avdrag med 20 procent av den del av den beräknade årsinkomsten som överstiger den nedre skiktgränsen enligt 65 kap. 5 § inkomstskattelagen (vid 2010 års taxering 367 600 kr) – _ _ _ _ _ _ _ _ och med 5 procent av den del av inkomsten som överstiger den övre skiktgränsen enligt samma bestämmelse (vid 2010 års taxering 526 200 kr). – _ _ _ _ _ _ _ _ Avdrag med hälften av ett prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen om allmän försäkring för varje barn som för sitt uppehälle är väsentligen beroende av den misstänkte (prisbasbeloppet för år 2011 är 42 800 kr). – _ _ _ _ _ _ _ _ Summa ________________ 1/1000 av denna summa _ _ _ _ _ _ _ _ Avdrag för indirekta skatter – 50 kr Tillägg för förmögenhet som överstiger 1 500 000 kr (50 kr för 1 500 000 kr och ytterligare 50 kr för varje fullt 500 000-tal kr). + _ _ _ _ _ _ _ Avdrag för mera betydande nettoskuldbörda – _ _ _ _ _ _ _ _ Summa________________ Dagsbot (avrundas nedåt till närmaste tal som är jämt delbart med tio).
Böter SOU 2012:34
34
Utöver vad som framgår sammanfattningsvis i ovanstående tabell anges följande i riktlinjerna: Dagsboten bestäms utifrån den misstänktes beräknade årsinkomst vid tidpunkten när dagsboten ska bestämmas.
Beträffande en misstänkt som har ringa eller ingen taxerad inkomst fastän levnadskostnaderna är höga, bestäms dagsboten så att den framstår som rimlig med hänsyn till levnadsstandarden.
Det praktiska utfallet för dagsbotsberäkningen
Enligt en tillämpning av RÅ:s riktlinjer ger följande årsinkomster följande dagsbotsbelopp för dels en person utan försörjningsskyldighet, dels en med försörjningsskyldighet mot två barn. Ingen hänsyn är tagen till förmögenhet eller skuldsättning.
21
22
21 Den årsinkomst som ger precis 50 kronor i dagsbot enligt riktlinjerna för någon utan försörjningsplikt. 22 Den årsinkomst som ger precis 50 kronor i dagsbot enligt riktlinjerna för någon med försörjningsplikt mot två barn.
Böter
35
23
24
16.2.1.3 Närmare om möjligheterna till jämkning
Jämkning enligt brottsbalken
Åklagarna ska vid sin tjänsteutövning följa RÅ:s riktlinjer. Det torde innebära att en åklagare aldrig frångår riktlinjerna vid utfärdande av strafföreläggande genom att fastställa ett högre dagsbotsbelopp än vad som följer av en tillämpning av dessa riktlinjer. I enlighet med vad som anförs ovan är däremot inte domstolarna bundna av riktlinjerna. Det finns dock fog för att anta att inte heller en domstol annat än av misstag skulle bestämma
23 Den årsinkomst som ger precis 1 000 kronor i dagsbot enligt riktlinjerna för någon utan försörjningsplikt. 24 Den årsinkomst som ger precis 1 000 kronor i dagsbot enligt riktlinjerna för någon med försörjningsplikt mot två barn.
Böter SOU 2012:34
36
dagsbotsbeloppet till en högre summa än vad som skulle följa genom en tillämpning av riktlinjerna.
Att riktlinjerna sålunda fungerar som ett tak, innebär dock inte att dagsbotsbeloppet alltid bestäms i enlighet med dessa riktlinjer. Det finns enligt lagstiftningen ett utrymme att jämka beloppet. Enligt 25 kap. 2 § BrB får således dagsbotsbeloppet jämkas om det finns särskilda skäl. Jämkningsregeln infördes vid den genomgripande bötesreformen 1992. Tidigare hade jämkning kunnat ske vid ”ringa brott”. Departementschefen anförde i förarbetena till 1992 års reform att penningböter och inte dagsböter var avsedda att tillämpas vid brott med karaktären av ordningsförseelser och brott av bagatellartad karaktär. Det var därför följdriktigt att slopa den dåvarande regeln om jämkning vid ”ringa brott”.
Enligt departementschefen syntes det dock mindre lämpligt att utesluta möjligheterna att jämka dagsboten, eftersom ett straff utmätt i dagsböter i vissa fall kunde tänkas komma att drabba onödigt hårt. Ett sådant fall kunde vara då ett högt antal dagsböter döms ut och gärningsmannens betalningsförmåga är väsentligt nedsatt t.ex. på grund av långvarig sjukdom eller allvarligt handikapp. Inom grupper med små eller inga inkomster kunde omständigheterna i vissa fall då vara sådana att minimibeloppet för en dagsbot kunde behöva jämkas för att inte straffet skulle drabba alltför hårt. En annan situation kunde enligt departementschefen vara att brottet straffvärdemässigt låg vid nedre gränsen för dagsböter och gärningsmannen hade så goda ekonomiska förhållanden att tröskeleffekten av att brottet föranleder dagsböter och inte penningböter skulle bli orimlig. Möjligheterna att jämka borde enligt departementschefen tillämpas restriktivt och i undantagsfall, något som kunde markeras genom att föreskriva särskilda skäl för jämkning25.
I RÅ:s riktlinjer26 anges följande angående jämkning:
Möjligheten att jämka dagsboten bör tillämpas restriktivt. Jämkning kan komma ifråga om brottets straffvärde ligger vid nedre gränsen för dagsböter och den misstänkte har så goda ekonomiska förhållanden att tröskeleffekten av att straffet bestäms till dagsböter och inte penningböter blir orimlig. Ett annat typfall där jämkning kan ske är då ett högt antal dagsböter döms ut och den misstänktes betalningsförmåga är väsentligt nedsatt. Undantagsvis bör jämkning kunna ske om den misstänkte har en ovanlig eller särskilt omfattande försörjningsbörda som inte kan beaktas på annat sätt, t.ex. i de fall den
25Prop. 1990/91:68 s. 117. 26 RåR 2007:2.
Böter
37
misstänktes make, registrerade partner eller sambo helt saknar inkomst eller har en årsinkomst som understiger ett prisbasbelopp. Om den misstänkte har mycket små eller inga inkomster kan omständigheterna i vissa fall vara sådana att minimibeloppet för en dagsbot behöver jämkas för att inte straffet ska drabba alltför hårt. En individuell prövning med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet ska alltid göras. Dagsboten får enligt 25 kap. 2 § tredje stycket brottsbalken inte jämkas så att bötesbeloppet understiger 750 kr. Skyldighet att betala avgift till brottsofferfond utgör inte skäl för jämkning. Om dagsboten jämkas ska det framgå av strafföreläggandet. Skälen för jämkning ska alltid anges.
Praxis angående tillämpningen av Brottsbalkens jämkningsregel
Jämkningsregeln i 25 kap. 2 § BrB har efter 1992 års reform varit föremål för Högsta domstolens prövning vid några tillfällen.
I NJA 1996 s. 195 gällde frågan om det fanns skäl att jämka minsta dagsbotsbeloppet för en 16-åring som dömts för stöld till 70 dagsböter. I såväl tingsrätten som hovrätten sattes dagsbotsbeloppet ned till 15 kronor. HD biföll RÅ:s ändringstalan och bestämde dagsbotsbeloppet till 30 kronor (dåvarande minimibelopp utan jämkning). HD hänförde sig till vad som hade uttalats i förarbetena om att jämkningsmöjligheterna borde tillämpas restriktivt. Några mer generella undantag beträffande t.ex. grundskoleelever eller andra skolungdomar borde därför enligt HD inte göras. En individuell prövning med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet ska enligt HD göras. Ett exempel där jämkning av minimibeloppet kan tänkas är när antalet dagsböter på grund av brottets straffvärde blivit särskilt högt och straffet av den anledningen skulle komma att drabba alltför hårt. Ett annat jämkningsfall kan vara när någon lever under särskilt svåra sociala förhållanden och straffet därför skulle bli osedvanligt betungande. Däremot bör skyldigheten att utge avgift till brottsofferfonden eller att jämlikt 31 kap 1 § RB ersätta kostnaden för t.ex. försvarare i princip inte föranleda jämkning av dagsbotsbeloppet. HD konstaterade att den tilltalade var 16 år och fullgjorde normal skolgång. Hon hade ingen inkomst eller förmögenhet och syntes leva under liknande ekonomiska förhållanden som skolungdomar i allmänhet. Det hade då inte framkommit några omständigheter i övrigt som utgör särskilda skäl att jämka dagsbotsbeloppet.
Böter SOU 2012:34
38
I NJA 1999 s. 286 prövade HD frågan om jämkning av ett högt dagsbotsbelopp då brottet straffvärdemässigt låg vid den nedre gränsen för dagsböter. Den tilltalade åtalades och dömdes för ringa misshandel, genom att ha tilldelat en yngre person ett slag med öppen hand i ansiktet vilket hade orsakat smärta och rodnad vid ena ögats ytterkant. Påföljden bestämdes till 30 dagsböter. Upprinnelsen hade varit att målsäganden och några kamrater till denne hade fört oväsen och klättrat i träd på den tilltalades tomt. Den tilltalade hade förlorat tålamodet när han hade fått tag i målsäganden och denne på fråga om vad han höll på med hade svarat att den tilltalade inte hade med detta att göra eller något liknande. Såväl i tingsrätten som i hovrätten bestämdes dagsbotsbeloppet – efter jämkning – till 125 kronor. RÅ yrkade i HD att varje dagsbot skulle fastställas till 435 kronor, i enlighet med vad som skulle följa av RÅ:s riktlinjer.
HD fastställde hovrättens domslut. HD anförde att det inte var avsett att jämkning schablonmässigt ska ske så snart gärningsmannen har goda ekonomiska förhållanden och brottet straffvärdemässigt ligger vid nedre gränsen för dagsböter. En individuell prövning med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet ska alltid äga rum. Avsikten får enligt HD antas vara att en jämkning i fall av detta slag ska kunna ske bl. a. då det vid en samlad bedömning av omständigheterna framstår som stötande eller obilligt mot gärningsmannen att tillämpa vanliga principer för dagsbotsbeloppets bestämmande.
Det fick enligt HD anses oproportionerligt om den tilltalade på grund av det inträffade skulle förpliktas utge drygt 13 000 kronor i böter, vilket blir resultatet om vanliga principer för dagsbotsbestämningen strikt tillämpas i detta fall. Anledning saknades därför enligt HD att frångå domstolarnas bedömning i jämkningsfrågan.
Efter HD:s avgörande NJA 1999 s. 286 har olika hovrätter prövat frågan om jämkning av höga dagsbotsbelopp när brottet straffvärdemässigt legat vid den nedre gränsen för dagsböter.27
Tyst jämkning
Av kravet på att det ska föreligga ”särskilda skäl” och förarbetsuttalandena som förutsåg en tillämpning ”restriktivt och i undantagsfall”, följer att utrymmet för att jämka dagsboten enligt
27 Svea hovrätt dom den 6 oktober 2005 i mål B 3180-05, Hovrättens över Skåne och Blekinge dom den 12 november 2007 i mål B 789-07 och RH 2008:39.
Böter
39
25 kap. 2 § BrB är relativt litet. Det torde dock vara uppenbart att en nedsättning av dagsbotsstorleken ofta sker i förhållande till vad som skulle följa av RÅ:s riktlinjer, och då i större omfattning än vad som lagtexten, förarbetena och den refererade praxisen ger utrymme till. Det sker då utan att det uttryckligen redovisas att någon jämkning sker, och kan därför benämnas ”tyst jämkning”. Det gäller i första hand i de fall dagsbotsbeloppet skulle hamna på de högre nivåerna vid en strikt tillämpning av riktlinjerna. I förarbetena till 1992 års reform uppmärksammade departements detta:28
I praktiken torde domstolarna i dag till stor del söka vägledning i de anvisningar som RÅ meddelat för åklagarnas del. Ser man till innehållet i dessa anvisningar, kan dock den statistiska fördelningen av dagsbotsbeloppen i olika domar framstå som något förvånande. En förklaring som ibland framförs till de förhållandevis låga beloppen är att vissa domstolar och åklagare skulle genomföra en s.k. tyst jämkning och således bestämma dagsboten till ett lägre belopp än de allmänna principerna föranleder. Det kan naturligtvis inte uteslutas att en sådan jämkning kan vara motiverad i enskilda fall. Om det tillämpas i större omfattning, innebär det emellertid betydande risker för att lika fall kommer att behandlas olika. Allmänt sett är problemen med dagsbotsstraffen knappast heller att de skulle fastställas så att bötesbeloppen blev alltför höga. Snarare gäller motsatsen. Ser man till andra jämförbara länder, synes bötesstraffen ofta fastställas till belopp som väsentligt överstiger de svenska. Det torde också stå klart att dagsbotsstraffen i Sverige ursprungligen var väsentligt mera kännbara än de är idag. Delvis sammanhänger detta med den allmänna samhällsutvecklingen. Allmänt stigande välstånd och utvecklingen av sociala trygghetssystem har inneburit att bötesstraffen normalt inte får samma betydelse som tidigare för den enskildes ekonomi.
Frågan om s.k. tyst jämkning har även uppmärksammats när det gäller åklagarnas utfärdande av strafförelägganden. Mot bakgrund bl.a. av uppgifter som hade framförts i radioprogrammet Kaliber, beslutade Åklagarmyndigheten år 2010 att göra en granskning av strafförelägganden avseende köp av sexuell tjänst och rattfylleri.
Granskningen visade att det förekom brister i åklagarnas tillämpning av RÅ:s riktlinjer.29 En orsak till detta var enligt rapporten att det underlag som redovisas till åklagarna ofta är bristfälligt genom att fullständiga uppgifter gällande den misstänktes ekonomiska förhållanden saknas. I vissa av de granskade ärenden hade dock beloppet
28Prop. 1990/91:68 s. 115 f. 29 Rapport över granskning av strafförelägganden, Utvecklingscentrum Stockholm augusti 2010.
Böter SOU 2012:34
40
satts för lågt utan att det – enligt vad som sades i rapporten – av handlingarna kunde utläsas någon förklaring till detta, dvs. en som rapporten uttryckte det ”icke dokumenterad jämkning”. I dessa ärenden hade den misstänkte ofta en relativt hög inkomst, vilket i detta hänseende innebar en årsinkomst som uppgår till 300 000 kronor eller mer. Denna iakttagelse gällde både beträffande köp av sexuell tjänst och beträffande rattfylleri. Detta innebar enligt rapporten alltså att den omständigheten att en misstänkt hade en relativt hög inkomst i vissa fall medförde att åklagare hade justerat beloppet så att det blev lägre än vad det skulle blivit enligt riktlinjerna. Vid en jämförelse brottstyperna emellan framgick att en sådan justering i mildare riktning förekom i ungefär samma utsträckning inom de båda brottstyperna i de fall en misstänkt hade en relativt hög årsinkomst. Detta innebar enligt rapporten att det inte fanns något som tydde på att brottstypen hade påverkat åklagare att utfärda strafförelägganden med för lågt dagsbotsbelopp, utan att det snarare var den misstänktes inkomst.
Efter rapporten har det i RÅ:s riktlinjer gällande beräkning av dagsbotsbelopp vid strafföreläggande förtydligats och preciserats beträffande när jämkning ska ske.
16.2.1.4 Närmare om beräkningen av penningbotens storlek
Allmänt om tillämpningsområdet för penningböter
Penningböter ska enligt 25 kap. 3 § BrB bestämmas till lägst 200 kronor och högst 4 000 kronor. Om ett lägre högsta belopp är särskilt föreskrivet, gäller dock detta.
Vad gäller brott för vilka det endast är föreskrivet böter, utan angivande av viss bötesform, är minimistraffet enligt den abstrakta straffskalan 200 kronor penningböter. Vid den reform som skedde 1992 (se avsnitt 16.2.1.1) anfördes i förarbetena att brott som tidigare hade bestraffats med mindre än 20 dagsböter skulle föranleda penningböter och brott som förskyllde 20 dagsböter eller mer skulle bestraffas med dagsböter, varvid minimiantalet sattes till 30.
För samtliga brott i BrB anges böter i straffskalan utan någon föreskriven bötesform, med ett undantag.30 Detsamma gäller inom
30 För brottet förargelseväckande beteende enligt 16 kap. 16 § BrB föreskrivs penningböter som påföljd.
Böter
41
huvuddelen av specialstraffrätten. Det förekommer sällan att ”dagsböter” föreskrivs som särskild bötesform.31 Lagstiftaren har sålunda mycket sällan utnyttjat möjligheten att ange dagsböter som föreskrivet minimistraff.
Däremot förekommer det i ett flertal andra författningar att penningböter är angivet som den enda påföljden, innebärande att 4 000 kronor i penningböter utgör maximistraffet. Ursprungligen var tanken att dagsböter skulle användas vid vad som skulle kunna kallas för brott i egentlig mening, dvs. handlande som var uttryck för en rättsstridig vilja hos gärningsmannen. Penningböter skulle då användas främst vid ordningsförseelser, där det ansågs att samma hänsyn till den handlandes ekonomiska situation inte behövde tas.32 De brott med endast penningböter i straffskalan – som mest frekvent tillämpas – återfinns i första hand på trafikområdet.
Författningar som uttryckligen föreskriver penningböter som påföljd
I bl.a. följande författningar återfinns brott för vilka endast penningböter är föreskrivet som påföljd.
förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m., förordningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter,
förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet,
lagen (2006: 263) om transport av farligt gods, yrkestrafikförordningen (1998:779),
lagen (2000:1225) om straff för smuggling,
31 Ett vanligt förekommande brott med den straffskalan är dock vårdslöshet i trafik enligt 1 § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott. 32 Borgeke anför att denna skillnad i tillämpningsområde gäller fortfarande, även om inte sällan effektiviteten i lagföringen har använts som skäl för penningböter i stället för dagsböter, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 61.
Böter SOU 2012:34
42
förordningen (2002:713) om försöksverksamhet med varierande högsta tillåtna hastighet,
förordningen (1998:786) om behöriga myndigheter m.m. i fråga om internationella transporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).
Bestämmandet av penningbotsbeloppet
Reglerna om straffmätning i 29 kap. BrB är tillämpliga i förhållande till penningböter. När domstolen bestämmer penningböter ska den alltså beakta inte bara brottets straffvärde utan också andra omständigheter som enligt bestämmelserna i nämnda kapitel påverkar straffmätningen, d.v.s. om det är fråga om återfall, om det föreligger s.k. billighetsskäl liksom om gärningsmannen vid brottet inte fyllt 21 år. Vilket bötesbelopp som bör dömas ut vid olika brott är alltså beroende av förhållandena i det enskilda fallet.33 Det finns dock inget utrymme att ta hänsyn till den tilltalades ekonomiska förhållanden på samma sätt som vid bestämmande av dagsbotsbelopp.
I praktiken lagförs penningböter ofta genom den summariska straffprocessen, som strafföreläggande eller som ordningsbot. Detta regleras i 48 kap. rättegångsbalken. Den påföljdsbestämning som sker därigenom, påverkar även domstolarnas bestämmande av storleken på penningbotsbeloppet, vilket utvecklas nedan. I realiteten tas därför mycket sällan hänsyn till omständigheterna vid det enskilda brottet, om det är aktuellt att bestämma påföljden till penningböter.
Närmare om betydelsen av strafföreläggandeinstitutet
Enligt 48 kap. 1 och 4 §§ RB får åklagare lagföra ett brott med böter som påföljd genom strafföreläggande, om böter ingår i straffskalan för brottet.34 Sålunda kan åklagaren besluta om att ett brott ska föranleda dagsböter eller penningböter. Ett strafföreläggande godkänns, enligt 48 kap. 9 §, genom att den misstänkte skriftligen förklarar att han erkänner gärningen.
33 Brottsbalkskommentaren, en kommentar på Internet, kommentar till 25 kap. 3 §, se även Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 61. 34 Dock inte normerade böter.
Böter
43
Genom ett strafföreläggande kan sålunda åklagaren bestämma påföljden till dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än 30 dagsböter, till penningböter. Åklagaren ska i likhet med domstolen göra en självständig straffmätning enligt reglerna i 29 kap. BrB. Den enskilde åklagaren kan få vägledning av den sammanställning av tillämpade påföljder för brott som lagförs genom strafföreläggande, som utarbetats av Rättsavdelningen hos Riksåklagaren.35 Det betonas i den PM:n att den inte utgör någon rekommendation från RÅ i fråga om straffmätning, utan att det faller på varje åklagare att ta ställning till om den angivna straffnivån för ett visst brott är väl anpassad eller inte.
I PM:n anges i vilka fall dagsböter ”ersätts av” penningböter, beträffande brott där böter är föreskrivet i straffskalan. Exempelvis anges att snatteri till ett värde av högst 60 kronor ska rendera 800 kronor i penningböter och att skadegörelse och åverkan till ett värde av högst 800 kronor ska rendera i 1 800 kronor i penningböter.
Även om RÅ:s PM endast utgör en sammanställning av tillämpad praxis, kan man utgå från att det blir en växelverkan där PM:n i sin tur påverkar och likriktar praxis. Det gäller i första hand när åklagarna utfärdar strafföreläggande. Även domstolarna torde i stor omfattning luta sig mot sammanställningen, både vad gäller frågan om när ett brott har ett så ringa straffvärde att det ska leda till penningböter i stället för dagsböter och i så fall vad gäller beloppets storlek. Att RÅ:s sammanställning återges i den vid domstolarna vida tillämpade praxissammanställningen Studier rörande påföljdspraxis36 bidrar till det.37
Närmare om betydelsen av ordningsbotsinstitutet
Av 48 kap. 1 § RB följer att en polisman får lagföra ett brott genom föreläggande av ordningsbot. Enligt 48 kap. 13 § RB får föreläggande av ordningsbot utfärdas för brott, för vilka det inte stadgas annat straff än böter omedelbart i penningar och heller inte normerade böter. Det är sålunda vid brott för vilket det uteslutande
35 Strafföreläggande i bötesmål – en sammanställande av tillämpade påföljder (RÅPM 2003:2 med ändringar i RättsPM 2006:23 samt nya rekommendationer om normalstraff vid tillgrepp i butik daterade 2009-10-01). 36 Borgeke m.fl, Studier rörande påföljdspraxis m.m., 4 uppl, 2009. 37 Borgeke pläder för att RÅ:s ”anvisningar” bör följas om inte särskilda skäl talar däremot och att det normalt inte bör förekomma att den, som inte vill godkänna ett strafföreläggande, i domstol döms till ett strängare straff än strafföreläggandet lyder på och heller inte får en mildare bedömning, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 55.
Böter SOU 2012:34
44
är föreskrivet penningböter som påföljd, då ordningsbot kan utfärdas.
I 48 kap. 14 § RB anges den ytterligare regleringen för utfärdande av ordningsbot. Enligt första stycket kan regeringen meddela föreskrifter som begränsar ordningsbotens storlek eller användningen av ordningsbotsföreläggande. Några bestämmelser som begränsar ordningsbotens storlek har inte meddelats. Möjligheterna att vid ordningsbot ta med också förverkande begränsas av regler i 5 § ordningsbotskungörelsen
Enligt andra stycket i 48 kap. 14 § RB väljer RÅ i samråd med Rikspolisstyrelsen ut de brott för vilka ordningsbot ska bestämmas. Enligt tredje stycket ska RÅ för de olika brotten bestämma ordningsbotens belopp. RÅ ska även ange grunder för beräkning av gemensam påföljd. Vid föreläggande av ordningsbot bestäms sålunda inte straffet efter en självständig bedömning gällande straffvärdet av den polisman som utfärdar föreläggandet.
Med stöd av andra och tredje styckena i 48 kap. 14 § RB har RÅ meddelat föreskrifter (SFS 1999:178) om ordningsbot för vissa brott. Föreskrifterna har ändrats flera gånger. I bilagor till föreskrifterna redovisas de brott för vilka ordningsbot kan utgå.
För varje typ av brott anges i föreskrifterna en ordningsbot. Bl.a. för sådana fall där ordningsboten fastställs enligt en glidande skala anges att ärendet i vissa mer allvarliga situationer skall överlämnas till åklagare, exempelvis om en hastighetsöverträdelse är mycket stor.
Om ordningsbot ska fastställas gemensamt för flera brott, ska enligt Riksåklagarens föreskrifter den högsta boten ökas med 50 procent av den sammanlagda boten för övriga brott. De belopp som anges i föreskrifterna avser normalfall. Föreligger särskilda skäl ska ärendet överlämnas till åklagare.
I de fall en åklagare strafförelägger ett brott för vilket endast penningböter kan följa (dvs. som hade kunnat lagföras genom föreläggande av ordningsbot), kan man utgå från att RÅ:s föreskrifter följs om det inte föreligger särskilda skäl. I de fall sådana brott avgörs i domstol följer av rättsfallet NJA 1983 s. 709 att även domstolen som huvudregel ska rätta sig efter föreskrifterna. Enligt det rättsfallet krävs det nämligen alldeles speciella omständigheter för att domstol ska frångå det normalstraff som gäller enligt vad RÅ föreskrivet. Rättsfallet gällde en förare av personbil som överträtt en bestämmelse i dåvarande vägtrafikkungörelsen genom att köra till vänster om ett trafikdelarmärke. Hovrätten bestämde
Böter
45
påföljden till 200 kronor i penningböter. Enligt RÅ:s riktlinjer skulle 300 kronor penningböter följa på den gärningen. Hovrätten motiverade sitt avsteg med att det inte hade förelegat någon trafikfara och att den tilltalade tidigare inte hade gjort sig skyldig till någon trafikförseelse.
HD bestämde påföljden till 300 kronor penningböter. HD anförde att bestämmelserna om ordningsbot måste anses förutsätta att i domstolspraxis för sådana förseelser normalstraffet inte frångås annat än under alldeles speciella omständigheter. HD fann att omständigheterna i det fallet inte skiljde sig från vad som kunde antas vanligtvis vara förhållandet vid förseelser av det aktuella slaget i sådan grad som måste förutsättas för en avvikelse från normalstraffet.
16.2.1.5 Närmare om förhållandet mellan dagsböter och penningböter i praktiken
Vilket är utfallet gällande den faktiska ingripandegraden?
Innebörden av regleringen i 25 kap, 2 § BrB är att ett dagsbotsstraff som lägst kan bestämmas till 30 dagsböter, beroende på att straffvärdet inte anses högre och med eventuellt hänsynstagande till andra straffmätningsfaktorer i 29 kap. BrB. Om den tilltalades saknar inkomst eller har en årsinkomst på högst 100 000 kronor och inte är försörjningspliktig mot barn bestäms varje dagsbot till 50 kronor. Det sammanlagda beloppet blir då 1 500 kronor. Efter jämkning enligt 25 kap. 2 § BrB kan beloppet sättas så lågt som 750 kronor.
Om ett penningbotsstraff aldrig skulle vara mer ingripande – utifrån den faktiska betalningsskyldigheten – än ett dagsbotsstraff, borde penningböter aldrig kunna bestämmas till ett högre belopp än 1 500 kronor (eller ännu något lägre för att bibehålla proportionen mellan dagsböter och penningböter).
Enligt 25 kap. 3 § BrB ska dock penningböter bestämmas till lägst 200 kronor och högst 4 000 kronor. Av större intresse är dock vilka belopp som döms ut i det enskilda fallet. Som redogjorts för i avsnitt 16.2.1.4 styrs bestämningen av penningbotsbeloppet – såvitt avser de brott som endast är belagda med penningbotsstraff – av RÅ:s föreskrifter. I förarbetena till 2006 års reform, då penningbotsmaximum höjdes från 2 000 kronor till 4 000 kronor, förutsågs att en översyn av
Böter SOU 2012:34
46
RÅ:s föreskrifter (den s.k. brottskatalogen) skulle kunna genomföras och träda i kraft samtidigt.38 Som ett skäl att göra en så pass stor höjning, anförde regeringen att det var motiverat att skapa ett tillräckligt utrymme för kommande justeringar av t.ex. bötesbeloppen i den s.k. brottskatalogen utan ett alltför snabbt behov av ny lagstiftning.39
I bilagor till riksåklagarens föreskrifter (1999:178) om ordningsbot för vissa brott finns den s.k. brottskatalogen. Varje bilaga behandlar en lag eller en förordning där det finns brott som är straffbelagda med penningböter. Ett föreläggande om ordningsbot får utfärdas beträffande de brott som upptas i bilagorna och ska då upptas med det belopp som anges i anslutning till respektive brott.
Av bilagorna framgår att möjligheten i lagstiftningen att föreskriva maximibeloppet togs i anspråk för ett antal brott redan vid den första översynen i samband med den höjningen, dock begränsat till två författningar. För följande brott är det enligt föreskrifterna föreskrivet 4 000 kronor i penningböter:
Hastighetsöverträdelse med 36–40 km/tim på en sträcka med begränsningen 50 km/tim eller lägre.
Hastighetsöverträdelse med 41–50 km/tim på en sträcka med begränsningen högre än 50 km/tim.
Överskridit maximala släpvagnsvikt med 41–50 procent.
Överskridit maximala maximilast med 41–50 procent.
Överskridit maximala axeltryck/boggitryck/trippelaxeltryck/bruttovikt med 41–50 procent.
Lagen ( 2006:263 ) om transport av farligt gods
Bilagan upptar 43 gärningar som ska beläggas med 4 000 kronor i penningböter. Det gäller sådant som (vissa former av) avsaknad av eller brister i godsdeklaration, avsaknad av godkännandecertifikat eller förarintyg, bristfällig lastsäkring, bristfällig märkning och etikettering och avsaknad av skyddsutrustning.
Utöver detta innehåller brottskatalogen, efter 2006 års höjning av maximibeloppet, ett stort antal brott i olika lagar och förordningar för
38Prop. 2005/06:122 s. 11. 39 A. prop. s. 9.
Böter
47
vilka penningbotsbeloppet överstiger 1 500 kronor (dvs. det minsta belopp som kan utgå som dagsböter).
Bilagan gällande trafikförordningen tar upp 18 brott för vilka 2 000 kronor föreskrivs, 12 brott för vilka 2 500 kronor föreskrivs och 10 brott för vilka 3 000 kronor föreskrivs.
Bilagan gällande fordonsförordningen tar upp två brott för vilka 2 000 kronor föreskrivs och åtta brott för vilka 3 000 kronor föreskrivs.
Bilagan gällande förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare m.m. tar upp åtta brott för vilka 1 800 kronor föreskrivs och 22 brott för vilka 3 000 kronor föreskrivs.
Bilagan gällande förordningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter tar upp sju brott för vilka 1 800 kronor föreskrivs och 23 brott för vilka 3 000 kronor föreskrivs.
Bilagan gällande lagen (2006:263) om transport av farligt gods tar upp 14 brott för vilka 2 000 kronor föreskrivs, 12 brott för vilka 2 400 kronor föreskrivs, fyra brott för vilka 2 500 kronor föreskrivs, 43 brott för vilka 3 000 kronor föreskrivs, tre brott för vilka 3 200 kronor föreskrivs och ett brott för vilket 3 500 kronor föreskrivs.
Bilagan gällande yrkestrafikförordningen (1998:779) tar upp ett brott för vilket 1 800 kronor föreskrivs och sju brott för vilka 3 000 kronor föreskrivs.
Bilagan gällande lagen (2000:1225) om straff för smuggling tar upp fyra brott för vilka 2 500 kronor föreskrivs.
Bilagan gällande sjötrafikförordningen (1986:300) tar upp ett brott för vilket 3 000 kronor är föreskrivet.
Bilagan till förordningen (1998:786) om behöriga myndigheter m.m. i fråga om internationella transporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) tar upp sju brott för vilka 3 000 kronor föreskrivs.
Även den promemoria till vägledning för strafförelägganden som utarbetats av Rättsavdelningen hos Riksåklagaren (se ovan avsnitt 16.2.1.4) innefattar flera brott vilka åsätts ett högre penningbotsbelopp än 1 500 kronor.
Böter SOU 2012:34
48
För skadegörelse enligt 12 kap. 1 § BrB till ett värde av mellan 401 kronor och 800 kronor anges 1 800 kronor.
För icke erlagd jaktvårdsavgift enligt jaktlagen anges 1 800 kronor.
För otillåtet upplag, otillåtet försäljningsstånd, otillåten uppställning av reklamskylt, otillåten sprängning, otillåten skjutning med eldvapen, otillåten skjutning med luftvapen och otillåten användning av pyrotekniska varor enligt ordningslagen (1993:1617) anges 1 800 kronor.
För otillåtna innehav av radarvarnare, laservarnare och laserstörare enligt lagen (1988:15) om förbud mot vissa radar- och laserinstrument anges 3 000 kronor.
Mätt i ingripandegrad – utifrån betalningsskyldigheten – är i många fall ett penningbotsstraff mer ingripande än ett dagsbotsstraff. Huruvida så är fallet, blir beroende av hur högt varje dagsbot sätts.
Om varje dagsbot bestäms till 50 kronor måste dagsbotsantalet uppgå till 80 för att motsvara 4 000 kronor i penningböter. Motsvarande för 3 500 kronor i penningböter är 70 dagsböter, för 3 000 i penningböter kronor är det 60 dagsböter, för 2 500 kronor i penningböter är det 50 dagsböter och för 2 000 kronor är det 40 dagsböter.
På omvänt sätt kan konstateras att det krävs – för att minimiantalet dagsböter (dvs. 30) ska vara lika ingripande som ett penningbotsstraff - att varje dagsbot måste sättas till 134 kronor för att motsvara 4 000 kronor i penningböter, 117 kronor för att motsvara 3 500 kronor i penningböter, 100 kronor för att motsvara 3 000 kronor i penningböter, 83 kronor för att motsvara 2 500 kronor i penningböter och 67 kronor för att motsvara 2 000 kronor i penningböter. Ett dagsbotssbelopp om 50 kronor motsvarar 1 500 kronor i penningböter.
Förhållandet mellan dagsböter och penningböter för specifika brott
I föregående avsnitt har det gjorts en genomgång av hur dagsbotsstraff och penningbotsstraff allmänt förhåller sig till varandra. Det har där konstaterats att ett penningbotsstraff ofta innebär en mer ekonomiskt ingripande påföljd än ett dagsbotsstraff, beroende på hur högt varje dagsbot sätts. Eftersom det ska råda ekvivalens mellan olika brottstyper är det relevant att göra sådana jämförelser
Böter
49
mellan skilda slag av brottstyper, eftersom lagstiftaren utgår från att dagsböter är ett svårare straff än penningböter.
Förhållandet i ingripandegrad mellan ett penningbotsstraff och ett dagsbotsstraff ställs därtill i vissa fall på sin spets inom en viss brottstyp och för ett specifikt brott.
Förhållandet mellan dagsböter och penningböter när straffvärdet avgör bötesformen
Ledning för i vilka fall brottet har så ringa straffvärde att penningböter ska följa, kan fås dels av RÅ:s sammanställning (rekommendationer) av tillämpade påföljder, dels i praxissammanställningar.
I vissa fall kan den straffvärdemässiga gränsdragningen utgå från ett ekonomiskt värde, exempelvis vad som har tillgripits.
Enligt rekommendationer per den 1 oktober 2009 från rättsavdelningen vid Åklagarmyndigheten ska 800 kronor i penningböter följa på snatteri om det tillgripnas värde är 60 kronor eller lägre. Eftersom ett dagsbotsstraff – förutsatt att det inte jämkas – inte kan avse en så låg totalsumma, utan uppgå till minst 1 500 kronor blir dagsbotsstraffet för snatteri av ett högre värde än 60 kronor alltid en mer ingripande påföljd än ett penningbotsstraff.
Enligt rekommendation gällande från den 1 oktober 2006 ska vid bedrägligt beteende genom byte av prislappar och liknande tillvägagångssätt påföljden bli 800 kronor i penningböter om värdet av det tillägnade är högst 50 kronor. Även i detta fall blir alltid dagsbotsstraffet för – ett värdemässigt – allvarligare fall av bedräglig beteende mer ingripande än ett penningbotsstraff.
Straffskalan för skadegörelse är enligt 12 kap. 1 § BrB böter eller fängelse i högst ett år. Är brottet med hänsyn till skadans obetydlighet och övriga omständigheter vid brottet att anse som ringa, ska i stället dömas för åverkan till böter. Gällande gränsdragningen mellan skadegörelse och åverkan anges i praxissammanställningen Studier rörande påföljdspraxis, att den bör gå vid cirka 800 kronor.40 Såväl i åklagarmyndighetens rekommendationer som i praxissammanställningen anges att skadegörelse/åverkan till ett värde understigande 400 kronor ska leda till 1 500 kronor i penningböter och att skadegörelse/åverkan till ett värde på mer än 400 kronor och som mest
40 Borgeke m.fl,, Studier rörande påföljdspraxis m.m., 4 uppl., 2009, s. 338 f. Enligt författarna kan 1 000 kronor förväntas bli aktuellt den dagen värdegränsen mellan snatteri och stöld höjs till 1 000 kronor.
Böter SOU 2012:34
50
800 kronor ska leda till 1 800 kronor i penningböter. Skadegörelse till ett värde överstigande 800 kronor och som mest 1 000 kronor ska enligt samma anvisningar föranleda 30 dagsböter.
En tillämpning av dessa riktlinjer innebär att det i vissa fall blir en mindre ingripande påföljd för den som gjort sig skyldig till ett allvarligare fall av skadegörelse. Den som skadar egendom till ett värde av 801–1 000 kronor måste ha sådana inkomstförhållanden att varje dagsbot bestäms till 60 kronor eller högre, för att inte straffet ska bli mindre ingripande än om skadegörelsen hade avsett det lägre värdet 401–800 kronor. Eftersom åverkan och skadegörelse ofta begås av unga lagöverträdare utan inkomster kan det nog antas att det ofta inträffar att gärningsmannen kommer bättre ut av att begå ett något allvarligare brott.41
Även för vissa brott vars straffvärde inte kan bestämmas schematiskt genom ett värderesonemang, innehåller åklagarens sammanställning penningböter som påföljd för brott med dagsböter i straffskalan. Det är då i vissa fall inte differentierat när penningböter kan bli aktuellt och när i stället dagsböter ska tillämpas, utan det anges endast brottsbeteckningen och en summa penningböter. Exempelvis anges för såväl olaga intrång som för olovlig körning 1 500 kronor.
För vissa av dessa brott med ”böter” i straffskalan, kan ett penningbotsstraff bli mer ingripande än ett dagsbotsstraff, beroende på storleken på varje dagsbot.
För icke erlagd jaktvårdsavgift enligt jaktlagen och för otillåtet upplag, otillåtet försäljningsstånd, otillåten uppställning av reklamskylt, otillåten sprängning, otillåten skjutning med eldvapen och otillåten skjutning med luftvapen enligt ordningslagen (1993:1617) anges i sammanställningen 1 800 kronor i penningböter som påföljd. Enligt sedvanliga straffmätningsprinciper måste det rimligen ibland bli aktuellt att döma ut 30 dagsböter i stället för penningböter, om straffvärdet är sådant att penningböter inte är tillräckligt. Om dagsbotsbeloppet för den tilltalade då understiger 60 kronor blir – i likhet med vad som sägs om skadegörelse/åverkan – påföljden mindre ingripande för det mer allvarliga brottet.
För otillåtna innehav av radarvarnare, laservarnare och laserstörare enligt lagen (1988:15) om förbud mot vissa radar- och laserinstrument anges som påföljd 3 000 kronor i penningböter. Straffskalan för detta
41 Denna effekt uppkommer inte om brottsofferavgiften räknas med. Eftersom åverkan endast har böter i straffskalan utgår brottsofferavgift endast vid brott som avser värden över 800 kronor, dvs. sådana som bedöms som skadegörelse.
Böter
51
brott är böter eller fängelse högst sex månader. Det måste även i detta fall rimligen finnas enskilda brott där straffvärdet motiverar ett strängare straff än penningböter. Om den tilltalades ekonomi innebär att dagsbotsbeloppet bestäms till 50 kronor, kommer ingripandegraden av ett dagsbotsstraff understigande 60 dagsböter att vara lägre än om brottet bedöms ligga på ”penningbotsnivå”.
Förhållandet mellan dagsböter och penningböter när brottsrubriceringen avgör bötesformen – särskilt avseende vissa trafikbrott
I många fall kan en gärning innebära att det begås mer än ett brott. Ett tydligt exempel på det är brottet vårdslöshet i trafik enligt 1 § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott. Enligt det straffbudet döms vägtrafikant till dagsböter, om denne brister i väsentlig mån i den omsorg och varsamhet som till förekommande av trafikolycka betingas av omständigheterna. Genom denna lydelse ville lagstiftaren tydliggöra att ansvar för detta brott är förbehållet sådana beteenden som är att beteckna som vårdslösa i egentlig mening. Enligt förarbetena ska under tillämpningsområdet främst hänföras sådana fall där trafikanten gjort sig skyldig till medvetet risktagande.42
Vårdslöshet i trafik innebär i många fall att trafikanten även har brutit mot någon eller några av trafikförordningens regler för trafik på väg och i terräng. Ansvar för något straffbud enligt trafikförordningen (TrafF) skulle då också kunna följa. Enligt 14 kap. 14 § trafikförordningen inträder dock inte ansvar enligt förordningen, om straff kan dömas ut enligt BrB eller TBL.
Ansvar enligt trafikförordningen förutsätter enligt ansvarsbestämmelserna i 14 kap. TrafF att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon av förordningens regler för trafiken. Det ställs dock inte upp samma krav som gällande vårdslöshet i trafik, att det ska ha varit fråga om en kvalificerad vårdslöshet. Detta innebär att det ofta blir aktuellt att döma till ansvar enigt TrafF, när föraren inte har ansetts i väsentlig mån brustit i omsorg och varsamhet.
Vissa av reglerna i TrafF gäller mindre allvarliga förseelser som knappast kan leda till ansvar för vårdslöshet i trafik. I andra fall torde en överträdelse av ett straffbud enligt TrafF kunna innebära
Böter SOU 2012:34
52
ett sådant medvetet risktagande som förutsätts för ansvar enligt TBL. Det gäller exempelvis
Underlåtenhet att följa anvisning som meddelat trafiken genom trafiksignal (2 kap. 2 § och 14 kap. 3 § TrafF vilket enligt föreskrifterna ska leda till 3 000 kronor i penningböter).
Omkörning då det körfält som skulle användas vid omkörningen inte på en tillräckligt lång sträcka varit fritt från mötande trafik eller då det fanns annat hinder mot omkörningen (3 kap. 36 § 1 st och 14 kap. 3 § TrafF vilket enligt föreskrifterna ska leda till 3 000 kronor i penningböter).
Omkörning trots att föraren saknat möjlighet att efter omkörningen föra fordonet tillbaka till högra delen av banan utan fara för övriga trafikanter (3 kap. 36 § 2 st och 14 kap. 3 § TrafF vilket enligt föreskrifterna ska leda till 2 500 kronor i penningböter).
Omkörning i backkrön eller kurva med skymd sikt (3 kap. 39 § 3 st och 14 kap. 3 § TrafF vilket enligt föreskrifterna ska leda till 3 000 kronor i penningböter)
Omkörning av fordon eller spårvagn strax före/på obevakat övergångsställe (3 kap. 39 § 3 st och 14 kap. 3 § TrafF vilket enligt föreskrifterna ska leda till 3 000 kronor i penningböter).
Underlåtenhet att efter sväng i korsning köra med låg hastighet och iaktta väjningsplikt mot gående vid bevakat övergångsställe (3 kap. 60 § 2 st och 14 kap. 3 § TrafF, vilket enligt föreskrifterna ska leda till 2 000 kronor i penningböter)
Underlåtenhet att iaktta väjningsplikt mot gående som gått ut eller ska gå ut på obevakat övergångsställe (3 kap. 61 § 1 st och 14 kap. 3 § TrafF, vilket enligt föreskrifterna ska leda till 3 000 kronor i penningböter).
Överträdelse med 36–40 km/tim på en sträcka där fartbegränsningen är 50 km/tim eller lägre (3 kap. 17 § och 14 kap. 3 § TrafF, vilket enligt föreskrifterna ska leda till 4 000 kronor i penningböter).
Överträdelse med 41–50 km/tim på en sträcka där fartbegränsningen är högre än 50 km/tim (3 kap. 17 § och 14 kap. 3 § TrafF, vilket enligt föreskrifterna ska leda till 4 000 kronor i penningböter).
Böter
53
I de fall ansvar aktualiseras för vårdslöshet i trafik bestäms påföljden till dagsböter (om brottet inte bedöms som grovt brott). Huruvida påföljden blir mer ingripande än det penningbotsstraff som annars skulle ha följt, beror på dels antalet dagsböter och dels dagsbotens storlek. I de fall varje dagsbot bestäms till minimibeloppet 50 kronor, måste dagsbotsantalet bestämmas till 60 eller högre för att inte dagsbotsstraffet ska vara mindre ingripande än ett penningbotsstraff på 3 000 kronor.
I RÅPM 2003:2 anges 40 dagsböter som påföljd för normalgraden av ”vårdslöshet i trafik, rödljuskörning som medfört eller kunnat medföra trafikfarlig situation – med hänvisning till rättsfallet NJA 1996 s. 764.
Av refererad praxis framgår att dagsbotsantalet vid vårdslöshet i trafik mestadels sätts mellan 40 och 70. Några fall av intresse att nämna är nedanstående:
Enligt NJA 1996 s. 764 dömde HD för vårdslöshet i trafik till 40 dagsböter. Den tilltalade hade mot rött ljus kört in i en korsning, där hon kolliderat med en motorcyklist.
Enligt RH 1996:64 dömde hovrätten för vårdslöshet i trafik och obehörigt avvikande från trafikolycksplats till 70 dagsböter. Den tilltalade hade vid en omkörning kommit över i den mötande trafikens körfält och sammanstött med mötande personbil.
Enligt RH 1998:70 dömde hovrätten för vårdslöshet i trafik till 40 dagsböter. Den tilltalade hade i relativt hög fart passerat ett obevakat övergångsställe där ett annat fordon hade stannat för att ge företräde.
16.2.2 Tidigare överväganden samt diskussion i doktrinen
16.2.2.1 Bötesbeloppets storlek
Straffsystemkommitténs överväganden
Straffsystemkommittén anförde i betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) att bötesbeloppen för personer med goda eller medelgoda inkomster låg på en nivå som måste betecknas som mycket hög. Enligt kommitténs mening var de utdömda beloppen många gånger så höga att det kunde ifrågasättas om de stod i rimlig proportion till det begångna brottets straffvärde.43 Kommittén
Böter SOU 2012:34
54
hade i sitt betänkande föreslagit en vidgad användning av böter genom en ändrad gränsdragning mellan den lägre graden och normalgraden av vissa förmögenhetsbrott (se vidare i avsnitt 16.6.2.2 angående detta). En förutsättning för en sådan utvidgning var enligt kommittén att det lägsta dagsbotsbeloppet höjdes, lämpligen till 50 kronor. Enligt kommittén fanns det skäl att överväga en höjning av dagsbotens minimibelopp helt oberoende av förslaget till en vidgad användning av böter. Den åsikten hade enligt kommittén ibland förts fram att ramarna för dagsbotsbeloppet leder till omotiverat stora skillnader i fråga om de utdömda bötesbeloppens storlek. Denna kritik byggde på tanken att skillnader i levnadsstandard och betalningsförmåga, bl.a. till följd av de sociala trygghetssystemen, i realiteten ofta inte är lika stora som de skillnader i inkomst och andra förhållanden som läggs till grund för dagsbotsberäkningen kan ge sken av. Enligt kommittén låg det en del i denna kritik. Genom att höja det lägsta dagsbotsbeloppet skulle man enligt betänkandet kunna uppnå en viss reducering av skillnaderna mellan de utdömda beloppen.
Synpunkter framförda i doktrinen
Nils Jareborg anför i en artikel44 att de höga böter som är möjliga – i ytterlighetsfall 200 000 kronor – gör det till en ”rättslig fiktion” att fängelse alltid är att anse som ett svårare straff än böter. Det finns en tröskeleffekt av omvänt slag vid övergången från bötesnivå till fängelsenivå, vilket enligt Jareborg bidrar till att göra bestraffningssystemet värdemässigt och principiellt osammanhängande. Enligt
Jareborg behövs det således en översyn av regleringen av böter. En sådan behöver enligt artikeln inte innebära att man gör mer än att ändra metod för beräkning av dagsbotsbeloppet. Vad som emellertid förespråkas och utvecklas närmare i artikeln är ett system där böter och fängelse kan lappa över varandra i straffmätningsskalan och böter således ersätta korta fängelsestraff.
Magnus Ulväng ansluter i en kommentar till Nils Jareborgs artikel45 till kritiken av beräkningen av dagsboten. Främst utifrån idén att låta bötesstraff vara jämställda med korta fängelsestraff ifrågasätter Ulväng huruvida de bötesstraff som följer vid de lägsta
44 Jareborg, Böter i stället för fängelse? SvJT 2003 s. 232. 45 Ulväng, Böter i stället för fängelse, Några anteckningar i anslutning till Nils Jareborgs uppsats, SvJT 2003 s. 244.
Böter
55
dagsbotsbeloppen utifrån ingripandegrad är likvärdiga med ett kort fängelsestraff. Beräkningen av böter får enligt Ulväng av rättviseskäl inte ge upphov till alltför varierande resultat. Om ett bötesstraff uppfattas som avsevärt strängare eller lindrigare än fängelse, riskerar förtroendet för systemet att urholkas. Enligt Ulväng måste lagstiftaren i samband med en reform fundera över om de nuvarande beräkningsgrunderna för dagsböter ger ett rimligt utfall såväl i den övre som i den undre delen av straffskalan. Det är enligt artikeln förvisso påkallat redan med dagens system, men skulle bli än mer angeläget om böter i viss utsträckning ska jämställas med fängelse.
De olika nivåerna för vad en dagsbot kan bestämmas till diskuteras även i en artikel av Agneta Bäcklund.46 Tanken bakom dagsbotssystemet var enligt Bäcklund att dagsbotsbeloppet skulle motsvara vad den tilltalade vid domens meddelande under längre tid kunde avstå från. Det är enligt artikeln en rimlig tanke från ett rättviseperspektiv att var och en ska avstå efter förmåga. Enligt Bäcklund blir dock skillnaderna i krontal mycket stora, även om man bortser från de högsta inkomstnivåerna. Man kan enligt artikeln fråga sig om skillnader i levnadsstandard, med hänsyn till det progressiva skattesystemet och det sociala välfärdssystemet, motiverar sådana skillnader. Enligt Bäcklund kan skäl anföras för att begränsa ramarna för de dagsbotsbelopp som kan dömas ut. Det högsta dagsbotsbeloppen torde ytterst sällan användas och endast en sänkning av detta belopp skulle enligt Bäcklund därför få mindre praktisk betydelse. Att minska skillnaderna på dagsbotsbeloppen förutsätter snarare att grunderna för beräkningen av dagsbotsbeloppen ändras. Enligt artikeln skulle en sådan förändring vara komplicerad och förenad med praktiska svårigheter. I dag används inom åklagarväsendet datorbaserat stöd för beräkningen, vilket innebär att det skulle vara förenat med tidskrävande och kostsamma åtgärder att göra sådana förändringar. I artikeln anförs även att det nuvarande systemet är relativt enkelt och fast rotat och att det heller inte framkommit någon påtaglig kritik mot systemets nuvarande utformning.
Martin Borgeke konstaterar i boken Att bestämma påföljd för brott att det är av avsevärt större betydelse vilken dagsboten blir än vilket dagsbotsantal som döms ut för det slutliga resultatet av bötesbestämningen.47 Enligt Borgeke skulle det kunna sägas att lag-
46 Bäcklund, Böter som alternativ och komplement till andra påföljder – praktiska frågor, SvJT 2003 s. 265. 47 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 57.
Böter SOU 2012:34
56
stiftningen i praktiken lägger tio gånger större vikt vid betydelsen av den tilltalades ekonomi (dagsbotsbeloppet) än vid brottets svårhet (antalet dagsböter). Borgeke ifrågasätter om det är en rimlig ordning att ett snatteri på strax under gränsen för stöld kan leda till 120 000 kronor för den med god ekonomi (120 dagsböter*1 000) medan det blir 6 000 kronor (120 dagsböter*50 kr) om lägsta dagsbot tillämpas.
16.2.2.2 Förhållandet mellan dagsböter och penningböter
Fängelsestraffkommittén behandlande i betänkandet Påföljd för brott (SOU 1986:14) frågan om förhållandet mellan dagsböter och penningböter. Kommittén konstaterade att dagsböter enligt förarbetena var att anse som en strängare påföljd än penningböter.
Vidare konstaterades att penningböter stadgas för brott av ordnings- eller förseelsekaraktär. Till följd av dagsbots- och penningbotssystemets konstruktion inträffade det dock inte sällan enligt kommittén att ett dagsbotsbelagt brott ledde till lägre straff i pengar räknat än om penningböter i stället skulle ha utdömts. Kommittén anförde som exempel att en hastighetsöverträdelse med mer än 30 km kan föranleda ansvar för vårdslöshet i trafik och – beroende på förarens inkomstförhållanden – ett lägre sammanlagt dagsbotsbelopp än om hastighetsöverträdelsen hade varit något mindre och föranlett penningböter. Vidare pekade kommittén på att brotten olovlig körning och rattonykterhet kunde föranleda dagsböter vilka understeg det maximala penningbotsbeloppet 1 000 kronor.
Kommittén anförde bl.a.: ”Dessa skevheter mellan lindrigare och allvarligare brott som är inbyggda i systemet anser vi inte kunna godtas”.48 Enligt kommittén var grundtanken med dess förslag att straffet ska stå i proportion till brottets svårhet och att detta bör gälla för bötesstraffet och inom hela skalan. Det kunde inte komma i fråga att ändra på den konstruktionen att penningböter fastställs utan hänsyn till inkomstförhållanden och kommittén fann det heller inte realistiskt att sänka nivåerna för penningböter. Kvar fanns då enligt betänkandet att höja dagsböterna så att ett straff utmätt i dagsböter alltid skulle bli strängare än ett straff utmätt i penningböter. Kommitténs förslag var att dagsböter alltid skulle ådömas till ett antal av minst 25 och med en dagsbot av minst 20 kronor. Härutöver skulle, då dagsböter ådöms, alltid ett grund-
Böter
57
belopp om 500 kronor påföras, varvid minsta belopp för dagsböter skulle komma att bli 1 000 kronor. Bedöms ett dagsbotsbrott ha lägre straffvärde än 25 dagsböter skulle i stället för dagsböter penningböter upp till 1 000 kronor dömas ut.
Fängelsestraffkommitténs förslag i denna del kom aldrig att genomföras. I propositionen (1992 års bötesreform) anförde departementschefen att hon var ense med kommittén om att ändringar behövde vidtas av de dåvarande bestämmelserna för att stärka bötesstraffets position i påföljdssystemet. Departementschefen kunde dock inte tillstyrka att dagsbotsstraffet skulle höjas genom att det infördes ett grundbelopp som skulle påföras förutom det i dagsböter utmätta straffet. Remisskritiken var enligt propositionen enhällig, och departementschefen delade remissinstansernas uppfattning att en ordning med både grundbelopp, dagsbotsantal och dagsbotsbelopp skulle bli onödigt komplicerad och medföra merarbete i den dömande verksamheten.49
Martin Borgeke har i en artikel i anslutning till rättsfallet NJA 2010 s. 555 diskuterat förhållandet mellan dagsböter och penningböter.50 Borgeke konstaterar att det kan sägas att lagstiftaren tagit ställning för att penningböter rent allmänt är en lindrigare form av böter än dagsböter och att så är fallet även framgår av att dagsböter kan dömas ut på avsevärt högre belopp än penningböter. Borgeke anför att Fängelsestraffkommitténs förslag om ett grundbelopp för att penningböter alltid skulle resultera i ett lägre bötesstraff än dagsböter (se ovan) var ganska elegant. Enligt Borgeke kan inte invändningarna mot förslaget vara särskilt tungt vägande. Att det skulle vara något merarbete att tala om att alltid som en grundplåt döma ut 500 kronor framstår enligt artikeln ”som nonsens”.
Enligt Borgeke bör dagsböter, åtminstone typiskt sett, användas vid de brott som är av något allvarligt slag. Om man strävar efter en ökad effektivitet vid lagföringen finns det dock enligt artikeln anledning att verka för att det ska bli möjligt att i fler fall än för närvarande tillämpa penningböter. En modell är att man i straffskalorna i vissa fall går över från dagsböter till penningböter. Den överlappning som finns mellan bötesformerna öppnar dock enligt artikeln också för en förändring i den angivna riktningen i vissa fall. Borgeke anför att det kan finnas anledning att ompröva olika brotts abstrakta straffvärden, såvitt avser fördelningen mellan dagsböter och penningböter. Avslutningsvis anförs i artikeln:
49Prop. 1990/91:68 s. 105. 50 Borgeke, Förhållandet mellan dagsböter och penningböter, Juridiskt Tidskrift 2010/11 s. 706.
Böter SOU 2012:34
58
I linje med detta ligger att, som HD:s majoritet har gjort i det redovisade rättsfallet, tona ned artskillnaden mellan de olika bötesformerna och mera fokusera på vilka bötesbelopp i reda pengar som de innebär i skilda fall. Lagstiftaren har ju hittills inte ansett det vara särskilt viktigt att hålla en klar gräns mellan penningböter och dagsböter i detta avseende och mycket tyder på att det är en klok linje. Detta gäller även om Fängelsestraffkommitténs förslag, som sagt, var elegant.
16.2.3 Statistik
16.2.3.1 Ändringar i dagsbots- och penningbotsnivåer utifrån penningvärdets förändring
Av redogörelsen i avsnitt 16.2.1.1 framgår att minimi- och maximibeloppen för dagsböter och penningböter successivt har ökat sedan 1965. Av intresse kan vara hur ändringarna förhåller sig till den omfattning med vilken inflationen har påverkat penningvärdet. Nedan gjorda uträkningar är gjorda med hjälp av ”Prisomräknaren” på Statistiska centralbyråns hemsi da www.scb.se.
Böter
59
Eftersom det gjordes en genomgripande reform av bötessystemet 1992, kan det även vara av intresse att jämföra utvecklingen i förhållande till den omfattning med vilken inflationen har påverkat penningvärdet, med 1992 års belopp som utgångspunkt.
Böter SOU 2012:34
60
16.2.3.2 Statistisk fördelning av dagsbotsbeloppen
Brå har tagit fram en särskild statistik till utredningen över hur utdömda bötesstraff är fördelade utifrån dagsbotens storlek. Nedanstående uppställning visar samtliga lagföringar (domar och strafförelägganden) 2010 där dagsböter var huvudpåföljd (dvs. mest ingripande påföljd), fördelade antalsmässigt och procentuellt utifrån dagsbotens storlek.
Böter
61
Böter SOU 2012:34
62
Sekretess: i = primär undertryckning (n i intervallet 0-9) Ii = sekundärundertryckning (n>9, undertrycks för att hindra identifikation av primärundertryckning)
1 Ålder vid beslutsdatum för dom och strafföreläggande.
Statistiken visar på ett mycket påfallande sätt att dagsbotsbeloppet mestadels bestäms till de lägsta beloppen. I 67 procent av alla lagföringar bestämdes dagbotsbeloppet till 50 kronor. I 9 procent av lagföringarna bestämdes dagsbotsbeloppet till mer än 50 kronor men som mest 100 kronor. I 14 procent av fallen bestämdes dagsbotsbeloppet till mer än 100 kronor men som mest 200 kronor. I knappt 9 procent av fallen bestämdes dagsbotsbeloppet till mer än 200 kronor men som mest 500 kronor. I mindre än 0,5 procent av fallen bestämdes dagsbotsbeloppet till mer än 500 kronor. Förskjutningen mot de lägre dagsbotbeloppen är större i åldersgruppen upp till 20 år än i gruppen 21 år och äldre. Även i ålders-
Böter
63
gruppen 21 år och äldre är det dock en betydande tyngdpunkt på de lägsta bötesbeloppen. Statistiken visar därtill att det är sällan som åklagarna eller domstolarna jämkar dagsboten till ett belopp under 50 kronor. I endast omkring 0,5 procent av fallen bestämdes dagsboten till ett belopp understigande 50 kronor.
16.2.4 Utgångspunkter för våra överväganden
Bötessystemet är en del av systemet för straffvärdebedömning och straffmätning
Som vi anger i våra allmänna utgångspunkter (se avsnitt 7.2) är begreppet straffvärde det mått som lagstiftaren har valt för att beskriva hur allvarligt ett visst brott anses vara. Straffvärdet mäts enligt en linjär skala som går från penningböter, via dagsböter och därefter fängelse från 14 dagar till maximalt fängelse på livstid. Genom straffskalorna anger lagstiftaren det s.k. abstrakta straffvärdet för varje brott. Olika brott placeras – utifrån hur allvarliga de betraktas i relation till andra brott – i olika spann på den linjära skala som lagstiftaren förfogar över vid bestämmandet av varje enskild straffskala. Domstolen har därefter att – inom ramen för straffskalan – bestämma det konkreta straffvärdet för brottet. Även vid denna bedömning bestäms – inom ramen för straffskalan – hur allvarligt brottet är i relation till andra brott som omfattas av samma straffskala.
Genom att ange en straffskala kan lagstiftaren alltså anvisa hur allvarlig en viss brottstyp anses vara. Genom påföljdsbestämningen i det enskilda fallet anger domstolen hur straffvärt och klandervärt det enskilda brottet var.
Trots att påföljdssystemet i dag har många olika inslag mäts straffvärde endast genom dessa två parametrar; böter och tid i fängelse. I de särskilda straffbestämmelserna anges också endast böter och/eller fängelse som den straffrättsliga reaktionen vid en överträdelse av bestämmelsen.
Enligt 1 kap. 5 § BrB är fängelse att anse som ett svårare straff än böter. Av det följer att straffskalan är linjär och att det inte görs någon överlappning mellan böter och fängelse i svårhetshänseende. Skärningspunkten går (för ett enstaka brott) från 150 dagsböter över till 14 dagars fängelse.
Böter SOU 2012:34
64
Vad gäller den nedre delen av skalan, torde det av lagtext och förarbeten framgå att det inte är avsett att vara någon överlappning mellan penningböter och dagsböter. Av 25 kap. 1 § BrB framgår att i de fall någon viss bötesform inte är föreskriven för ett brott så döms böter ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än trettio dagsböter, i penningböter.
Denna reglering infördes genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1992. Samtidigt gjordes en rad andra ändringar i regleringen av bötesstraffet. Ett skäl för de nya reglerna var att det, trots att det fanns förarbetsuttalanden enligt vilka dagsböter var att anse som strängare påföljd än penningböter, inte var ovanligt att dagsböter för ett allvarligare brott kunde bli lindrigare i pengar än penningböter för ett mindre allvarligt brott. Enligt propositionen borde dagsböter i princip reserveras för brott i mera egentlig mening medan penningböter borde användas vid brott som har karaktär av ordningsförseelse eller som annars är av bagatellartad natur. Den nya regleringen syftade till att dagsböter också skulle framstå som strängare än penningböter.51
Skärningspunkten går – eller åtminstone borde gå med hänsyn till lagtexten och lagstiftarens ambitioner – från 4 000 kronor i penningböter över till 30 dagsböter.
Även inom ramen för penningbotsstraffet ska straffmätningen få genomslag på botens storlek. Reglerna om straffmätning i 29 kap. BrB är tillämpliga även i förhållande till penningböter. Vilket bötesbelopp som döms ut som penningböter är alltså beroende på förhållandena i det enskilda fallet, dock utan hänsynstagande till den tilltalades ekonomiska förhållanden.52 Som närmare beskrivs ovan i avsnitt 16.2.1.4 lagförs dock brott för vilka endast penningböter är föreskrivet mestadels genom föreläggande av ordningsbot, varvid RÅ:s föreskrifter blir styrande för polisen och i realiteten även för åklagare och domstol. I de fall tingsrätten enligt 25 kap. 1 § BrB finner att dagsböter ska ersättas av penningböter pga. brottets låga straffvärde, finns det ett större reellt inflytande för en differentierad straffmätning.
51Prop. 1990/91:68 s. 99, 104 och 105–115. 52Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentar till 25 kap, 3 §. Se även Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 61.
Böter
65
Överväganden gällande bötesbeloppens storlek bör utgå från en oförändrad bötesskala
Den skala som beskrivs ovan (penningböter på 200 kronor – 4 000 kronor, dagsböter på 30–150 och fängelse på 14 dagar – livstid) är utgångspunkten för bedömning av brottets svårhet. Oavsett om påföljden bestäms till exempelvis villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsvård, ungdomstjänst eller sluten ungdomsvård utgår påföljdsbestämningen med nödvändighet från denna skala.
För att komma till rätta med tänkbara brister vad gäller bötesbeloppen och det slutliga utfallet, vore det visserligen en möjlig väg att överväga justeringar i skalan för penningböter och dagsböter. Den linjära straffskalan har dock utgjort lagstiftarens ramverk när det abstrakta straffvärdet för olika brott har bestämts. Straffskalan har därtill varit utgångspunkten för praxisbildningen och RÅ:s föreskrifter på området. Det bör mot denna bakgrund finnas mycket bärande skäl för att ändra på denna ”infrastruktur” för straffvärdebedömning och straffmätning. Skälen mot detta blir än tyngre i detta sammanhang, när vi föreslår en genomgripande reform gällande påföljdsvalet.
Genomslaget för proportionalitet och likabehandling i bötessystemet bör om möjligt förstärkas
Vår utgångspunkt är alltså att den linjära skala som beskrivs ovan inte bör ändras. En allmän utgångspunkt för vårt arbete är att proportionaliteten, ekvivalensen och förutsebarheten i påföljdssystemet ytterligare ska förstärkas. Brottets straffvärde ska alltid ha ett tydligt genomslag i ingripandenivån för den påföljd som följer. Överväganden gällande storleken på dagsbot och förhållandet mellan dagsböter och penningböter bör göras utifrån den utgångspunkten.
Dagsbotsbeloppet bör även fortsättningsvis bestämmas utifrån den enskildes ekonomiska förhållanden
Det totala dagsbotsbeloppet – och därigenom i en mening ingripandegraden av påföljden – bestäms inte bara utifrån antalet dagsböter utan även genom storleken på varje dagsbot. I praktiken kan det sägas – som det uttryckts i doktrinen – att lagstiftningen i
Böter SOU 2012:34
66
praktiken lägger tio gånger större vikt vid betydelsen av den tilltalades ekonomi (dagsbotsbeloppet) än vid brottets svårhet (antalet dagsböter).53 För exempelvis ett snatteri av egendom till ett värde av strax under 1 000 kronor kan dagsbotsstraffet för en person med goda inkomster uppgå till 60 000 kronor (120*500) medan det för den som åsätts lägsta dagsbotsbelopp stannar vid 6 000 kronor (120*50).
Som närmare beskrivs ovan i avsnitt 16.2.1.1 syftade dagsbotssystemet till att fastställa det penningbelopp, beräknat för dag, som den tilltalade under en längre tid kunde antas böra avstå med hänsyn till inkomst, förmögenhet och ekonomiska förhållanden i övrigt utan att därigenom lida nöd eller brista i försörjningsskyldighet.
Ett fullt genomslag för straffvärdet skulle teoretiskt kunna uppnås genom att dagsbotsbeloppet gällde enhetligt med ett fast belopp utan hänsynstagande till den tilltalades ekonomiska förhållanden.
Enligt vår uppfattning är det dock inte någon framkomlig väg. Det ligger i själva begreppet dagsbot att dagsbotsbeloppet ska bestämmas – i vart fall delvis – utifrån den tilltalades ekonomiska förhållanden. Därtill kan sägas att ingripandegraden blir olika stor för ett och samma belopp, beroende på vilket ekonomiskt utrymme man har. Denna princip anser vi bör upprätthållas. Med dagens sociala trygghetssystem är dock inte behovet lika stort att försöka grunda dagsbotsbeloppet på vad den tilltalade kan tänkas ha möjlighet att avstå räknat för dag. Det finns med andra ord utrymme för en viss schablonisering och ett mindre hänsynstagande till den tilltalades inkomstförhållanden i varje enskilt fall.
Är de högsta dagsbotsbeloppen för höga utifrån rimlighet och relativ proportionalitet?
Även om dagsbotsbeloppet ska återspegla den tilltalades ekonomiska förhållanden och vara ingripande utifrån dennes betalningsutrymme, kan det övervägas huruvida det kan bli orimligt höga belopp för relativt lindriga brott.
För den som har en månadsinkomst på 100 000 kronor fastställs en dagsbot på 940 kronor. Om han eller hon begår ett snatteri av gods till ett värde av 60 kronor ska påföljden bestämmas till 30 dagsböter. Dagsbotsbeloppet blir då sammanlagt 28 200 kronor, vilket är 470 gånger mer än värdet av det tillgripna godset. På en
53 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 57.
Böter
67
övergripande nivå kan man överväga om det kan anses utgöra en proportionell reaktion på brottet.
Även utifrån den ordning som i dag gäller – att straffvärdeskalan är linjär och fängelse alltid ska anses som en svårare påföljd än böter – kan det övervägas om högsta möjliga dagsbotsbelopp verkligen är väl avvägt.
Ingripandenivån ska – för att den ska svara mot den linjära skalan – vara lägre för ett dagsbotsstraff än för 14 dagars fängelse. Det är visserligen svårt att jämföra förlust av pengar och ett frihetsberövande. Samtidigt kan man knappast avstå från att göra en sådan jämförelse, om man vill upprätthålla ambitionen att den faktiska ingripandegraden ska vara förenlig med straffvärdebedömningen och att mer straffvärda brott av rättviseskäl ska följas av mer ingripande påföljder. Utifrån detta anser vi att det går att ifrågasätta om sammanlagda bötesbelopp på 150 000 kronor kan anses mindre ingripande än 14 dagars fängelse.
Än mer går detta att ifrågasätta i de fall påföljden blir ett icke frihetsberövande alternativ till fängelse, dvs. i dag skyddstillsyn eller villkorlig dom.
Till viss del kommer denna tröskeleffekt att planas ut om de nuvarande frivårdspåföljderna ersätts av villkorligt fängelse i enlighet med vad vi föreslår i kapitel 9–12. Även i ett sådant system blir det dock något av en omvänd tröskeleffekt om ett sammanlagt dagsbotsbelopp om 150–200 000 kronor ”följs av” villkorligt fängelse förenat med väsentligt lägre böter eller ett måttligt ingripande påverkansprogram.
Å andra sidan kan konstateras att de riktigt höga dagsbotsbeloppen enbart bestäms för personer med mycket höga inkomster, som har goda förutsättningar att avstå även från en stor summa pengar. Trovärdigheten för bötespåföljden förutsätter att bötesstraffet uppfattas som ingripande även för den som har mycket goda ekonomiska förhållanden.
Av statistiken framgår dessutom (se avsnitt 16.2.3.2) att det förekommer ytterst sällan att dagsbotsbeloppen bestäms till mycket höga belopp. I de fall dagsböter dömdes ut som huvudpåföljd 2010 bestämdes dagsbotsbeloppet till mer än 500 kronor i endast omkring 250 fall (av sammanlagt omkring 51 000 lagföringar). Problemet med att ett mycket högt sammantaget dagsbotsbelopp kan upplevas som mer ingripande än en påföljd på fängelsenivå är därmed inte påfallande stort.
Böter SOU 2012:34
68
Är minsta dagsbotsbelopp för låga för att upprätthålla trovärdigheten för dagsbotsstraffet?
För den som gör sig skyldig till ett brott som renderar 30 dagsböter blir det sammanlagda betalningsansvaret 1 500 kronor, om dagsbotsbeloppet bestäms till miniminivån om 50 kronor. Av de statistiska uppgifter som redovisas i avsnitt 16.2.3.2 framgår att dagsbotsbeloppet i två tredjedelar av alla lagföringar eller domar bestäms till 50 kronor (år 2010). För låga bötesstraff stannar sålunda det sammanlagda bötesbeloppet ofta på 1 500–2 000 kronor.
Utifrån flera aspekter kan det övervägas om minimibeloppet är tillräckligt högt för att upprätthålla trovärdigheten av dagsbotsstraffet.
Det högsta penningbotsstraffet har bestämts till 4 000 kronor. Som vi utvecklar nedan stämmer det inte med att dagsböter anses som en svårare påföljd än penningböter, att dagsbotsbeloppet markant kan understiga detta belopp. Även med bortseende från detta kan det riskera tilltron till dagsböter som reaktion för en brottslig gärning, att bötesbeloppet kan bestämmas till ett väsentligt lägre belopp än för gärningar för vilka endast penningböter är föreskrivet och som mestadels uppfattas som ordningsförseelser.
Att lägsta dagsbot ofta bestäms till ett belopp som ligger nära eller understiger administrativa sanktionsavgifter för handlingar som inte är kriminaliserade, riskerar också att undergräva tilltron till bötessystemet och den normgivande effekten av kriminaliseringen. Avgiften vid felparkering kan bestämmas till 1 000 kronor och ligger sålunda nivåmässigt inte långt under ett bötesstraff (se förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift och lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering).
De sanktionsavgifter som används i många författningar i stället för en kriminalisering är mestadels på beloppsnivåer som vida överstiger dagsbotsbeloppet i det fall dagsboten bestäms till 50 kronor. I många fall är det visserligen fråga om sanktioner som riktar sig mot näringsidkare, varför jämförelsen inte är helt adekvat. Även när de gäller sådana avgifter som kan påföras privatpersoner, som exempelvis miljösanktionsavgifter enligt 30 kap. miljöbalken och förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter, kan dock avgiften ofta kraftigt överstiga minsta dagsbotsstraff.54
54 Exempelvis följer det en sanktionsavgift på 5 000 kronor för att inrätta en avloppsanordning utan tillstånd och 3 000 kronor för att inrätta en värmepumpsanläggning utan tillstånd.
Böter
69
Även om viten fyller en annan funktion än en påföljd eller en sanktionsavgift, syftar även sådana betalningsförpliktelser till att verka normbildande och handlingsstyrande. Det kan därför i detta sammanhang konstateras att vitesbelopp som fastställs enligt bl.a. lagen (1985:206) om viten mestadels kan utgå med belopp som väsentligen överstiger 1 500-2 000 kronor, även när de riktar sig mot privatpersoner.
Utifrån att bötesstraff endast ska användas i sådana fall där lagstiftaren använts sig av sitt starkaste styrmedel, dvs. kriminalisering, framstår det som rimligt att ingripandenivån vid bötesstraff inte bör vara väsentligt lägre än för sanktioner på områden där någon kriminalisering inte ansetts nödvändig, utan tvärtom bör den vara mer ingripande.
Straffrättsanvändningsutredningen ska enligt sina direktiv analysera om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten.55 I direktiven påpekas att det bakom en kriminalisering ligger ett politiskt ställningstagande att ett visst beteende är så förkastligt att det bör vara straffsanktionerat. Bland de metoder som utredningen ska pröva finns möjligheten att helt eller delvis ersätta straffsanktioner med en avgift. Uppdraget ska redovisas senast den 2 april 2013.
En utveckling där kriminalisering och straffrättsliga sanktioner på vissa områden börjar ersättas med sanktionsavgifter, accentuerar risken för att dagsbotsstraffet i vissa fall kan bestämmas till ett så lågt belopp att det uppfattas som en mindre ingripande reaktion än en sanktionsavgift. En sådan ordning skulle enligt vår mening riskera att undergräva den särskilda betydelse kriminaliseringen bör ha att kommunicera klander beträffande särskilt icke önskvärda beteenden.
En ökad schablonisering vore önskvärd
Bestämmandet av dagsbotens storlek görs utifrån uppgifter om den tilltalades inkomster, förmögenhet, skulder och försörjningsskyldighet. För att dagsbotsbeloppet ska återspegla dessa förhållanden förutsätts att uppgifterna är korrekta och fullständiga. Statistiken över hur dagsbotsbeloppen bestäms (se ovan avsnitt 16.2.3.2) visar att dagsbotsbeloppet i två tredjedelar av fallen bestäms till minimibeloppet och att sådana dagsbotsbelopp som
55 Straffrättsanvändningsutredningen (Ju 2011:05), dir. 2011:31.
Böter SOU 2012:34
70
följer för den som har en medelinkomst (cirka 250 000 kronor i årsinkomst) förekommer i mycket liten omfattning. Visserligen är knappast inkomstförhållandena i den andel av befolkningen som döms till böter desamma som för befolkningen i dess helhet. Bland annat är underåriga lagöverträdare överrepresenterade i förhållande till befolkningssammansättningen. Oavsett detta talar den statistiska fördelningen med styrka för att det i en stor andel av fallen inte är de reella inkomstförhållandena som legat till grund för bestämningen av dagsbotsbeloppet. Rimligen måste en förklaring till att de lägsta dagsbotsbeloppen dominerar så påtagligt vara, att minimibeloppet används i många fall pga. bristande underlag och felaktiga uppgifter från den tilltalade.
Det går visserligen att göra mycket för att säkerställa att underlaget blir mer korrekt och heltäckande I avsnitt 16.3 diskuterar vi sådana åtgärder. Även om underlaget för dagsbotsberäkningen kan förbättras, bör man enligt vår mening ha i åtanke att det med nödvändighet är fråga om en ”masshantering” hos åklagare och domstolar och att frågan om bestämmande av bötesbelopp och säkerställande av uppgifter inte kan ges alltför stort utrymme under förundersökningen eller i domstolsprocessen.
Därtill kan sägas att dagsbotssystemet kan riskera att bli endast skenbart rättvist och därför tappa i trovärdighet om dagsbotsberäkningen bygger på en exakthet och fullständighet som inte går att uppnå.
Enligt vår mening skulle det därför vara önskvärt med ett större inslag av schablonisering vid bestämmande av dagsbotsbeloppet. Det skulle kunna förenkla hanteringen utan att systemet behöver uppfattas som mindre rättvist och trovärdigt.
Förhållandet mellan penningböter och dagsböter är idag inte konsekvent utformat
Som ovan angivits bör straffskalan för penningböter, dagsböter och fängelse fungera som en linjär skala som kan användas för att ange brottets svårhet, såväl av lagstiftaren som av rättstillämparen.
I dag råder det dock uppenbarligen en diskrepans mellan att penningböter anses avsedda för mindre allvarliga brott än dagsböter och den faktiska ingripandegraden i vissa fall. Detta beror på att maximibeloppet för penningböter kraftigt överstiger det minimi-
Böter
71
belopp som kan utgå för dagsböter. Konsekvensen av detta blir dels bristande ekvivalens, dels bristande proportionalitet.
Genom att ange olika straffskalor för olika brott anvisar lagstiftaren hur allvarlig en viss brottstyp ska anses vara i förhållande till andra brottstyper. Utifrån detta borde ett brott med dagsböter i straffskalan anses vara allvarligare än ett brott med endast penningböter i straffskalan. Såsom skalorna och beräkningsgrunderna är konstruerade kan dock ett penningbotsbrott leda till en mer ingripande påföljd än ett dagsbotsbrott. Som anges i avsnitt 16.2.1.5 bestraffas många penningbotsbrott med penningbotsbelopp som överstiger vad i många fall kan utgå för ett brott med dagsböter i straffskalan.
Av proportionalitetsprincipen bör följa att påföljden blir mer ingripande ju allvarligare ett brott inom samma brottstyp är. Som beskrivs ovan i avsnitt 16.2.1.5 är så inte alltid fallet i dag. För exempelvis vissa otillåtna gärningar inom trafikområdet kan påföljden de facto bli mer ingripande om påföljden bestäms till penningböter för en förseelse mot trafikförordningen än om det bedöms som det allvarligare brottet vårdslöshet i trafik enligt TBL.
Samma effekt kan i vissa fall uppkomma när ett brott med både penningböter och dagsböter i straffskalan bedöms vara så ringa att det ska föranleda penningböter. En tillämpning av RÅ:s riktlinjer innebär – som beskrivs närmare i avsnitt 16.2.1.5 – att ett skadegörelsebrott i vissa fall leder till en i pengar räknat mindre ingripande påföljd i de fall brottet lett till en större skada och bedöms ha ett högre straffvärde.
Det inkonsekventa i den gällande ordningen tydliggörs i HD:s avgörande NJA 2010 s. 555. Målet gällde ett åtal för vissa brott med endast penningböter i straffskalan. Av förbiseende bestämde hovrätten påföljden till 50 dagsböter á 50 kronor. Riksåklagaren överklagade och yrkade att påföljden skulle bestämmas till penningböter 6 700 kronor. Frågan i HD var om RÅ:s överklagande hade skett till den tilltalades förmån och om en ändring på domen på så sätt att straffet bestämdes till ett penningbotsbelopp om 6 700 kronor – vilket var i enlighet med RÅ:s föreskrifter – i så fall skulle strida mot förbudet mot reformation in pejus.
HD:s majoritet anförde att RÅ hade yrkat att påföljden skulle bestämmas till penningböter, vilket är en lindrigare påföljd än dagsböter. Vidare anfördes i domskälen att RÅ hade yrkat att straffet skulle skärpas på så sätt att bötesbeloppet skulle höjas till 6 700 kronor. HD:s majoritet fann mot den bakgrunden inte hinder mot att döma till den yrkade bötespåföljden, eftersom RÅ inte kunde ha
Böter SOU 2012:34
72
ansetts överklaga till den tilltalades förmån. HD:s minoritet (två JuR) ansåg att det följde av 25 kap. 1 § BrB att RÅ:s yrkande, oberoende av det penningbelopp som dagsböterna uppgår till, var att anse som till förmån för den misstänkte. Eftersom sålunda överklagandet enligt minoriteten var att anse till förmån för den tilltalade medförde förbudet mot reformation in pejus att påföljden inte kunde bestämmas till högre än penningböter 2 500 kronor.
Såväl majoriteten som minoriteten ansåg sålunda att penningböter utgör en lindrigare påföljd än dagsböter, samtidigt som majoritetens slutsats var att RÅ:s yrkande inte kunde anses vara till den tilltalades förmån. Även om det kan tyckas att ett yrkande om att den tilltalade ska utge ett högre penningbelopp än vad underinstansen bestämt knappast kan anses vara till den tilltalades förmån, torde rättsfallet utvisa att den i BrB angivna rangordningen mellan bötesslagen skapar oklarhet när regleringen inte överensstämmer med det faktiska utfallet.
Som vi anfört ovan bör det vara en tydlig linjär straffvärdeskala och en ingripandegrad som motsvarar straffvärdebedömningen. Mer allvarliga brott bör föranleda en mer ingripande påföljd än mindre allvarliga brott. Det förhållande som i dag råder mellan penningböter och dagsböter bör därför ändras för att åstadkomma detta.
Att acceptera att det ofta sker en överlappning mellan penningböter och dagsböter och vid påföljdsbestämningen mera fokusera på vilka bötesbelopp i reda pengar som de innebär i skilda fall – på sätt som framförts i doktrinen (se ovan avsnitt 16.2.2.2) – anser vi är en mindre lämplig väg att gå. Det slutliga utfallet av dagsbotsstraffet avgörs av dagsbotens storlek och i de fall dagsboten bestäms till ett högt belopp blir det aldrig någon överlappning. För att upprätthålla en enhetlig ingripandegrad måste i så fall lika allvarliga brott ibland leda till penningböter och ibland till dagsböter, beroende på den tilltalades ekonomiska förhållanden. Det skulle minska tydligheten och jämförbarheten i straffmätningen.
Böter
73
16.2.5 Överväganden och förslag
16.2.5.1 Ett dagsbotsstraff bör alltid överstiga vad som idag kan dömas ut genom ett penningbotsstraff
Vår bedömning: Ett dagsbotsstraff bör alltid vara mer
ingripande än ett penningbotsstraff.
Det är inte någon framkomlig väg att sänka det maximala penningbotsbeloppet.
Trovärdigheten av dagsbotsstraffet som en straffrättslig påföljd kan därtill säkerställas om dagsbotsstraffen inte ligger betydande under olika sanktionsavgifter.
Förändringar bör därför göras som säkerställer att ett dagsbotsstraff alltid överstiger vad som i dag kan utgå genom penningböter för ett enskilt brott, dvs. 4 000 kronor.
Som vi utvecklar ovan i utgångspunkterna för våra överväganden är det inte någon hållbar ordning att – som det är i dag – ett penningbotsstraff i många fall kan vara mer ingripande än ett dagsbotsstraff.
Ett sätt att åstadkomma en förändring vore att sänka maximibeloppet för penningböter till 1 500 kronor – eller snarare till ett belopp något understigande 1 500 kronor – för att penningböter alltid ska vara en mindre ingripande påföljd än dagsböter.
Det kan dock ifrågasättas om detta är ett realistiskt alternativ. År 2006 höjdes maximibeloppet för penningböter från 2 000 kronor till 4 000 kronor (se ovan avsnitt 16.2.1.1). Sedan dess har penningbotsbeloppen för många brott – genom den brottskatalog för ordningsbot som RÅ föreskriver– kommit att överstiga 1 500 kronor. Som framgår i redovisningen i avsnitt 16.2.1.5 finns det sålunda ett betydande antal brott – mestadels inom trafikområdet men även på andra områden – som i dag bestraffas med penningböter på nivåerna mellan 3 000 kronor och 4 000 kronor. En sänkning av maximibeloppet för penningböter skulle påkalla en fullständig revidering av den s.k. brottskatalogen och en generell och betydande sänkning av nivåerna. Ett sådant förslag skulle knappast kunna vinna acceptans. Utifrån normbildning och kommunikativa effekter skulle det därtill knappast vara lämpligt att radikalt sänka repressionsnivån för ett stort antal vanligt förekommande förseelser, främst på trafikområdet. Att åstadkomma ett proportionellt korrekt förhållande mellan dagsböter och penningböter genom att sänka maximi-
Böter SOU 2012:34
74
beloppet för penningböter är enligt vår bedömning därför inte någon framkomlig väg.
Förutom de skäl som talar emot en sänkning av penningbotsmaximum finns det – som anges i våra allmänna utgångspunkter ovan – starka skäl som i stället talar för en höjning av minsta dagsbotsbelopp. Eftersom lagstiftaren har angett att dagsböter som påföljd är avsedd för mer allvarliga brott än penningböter och lagstiftaren samtidigt höjt penningbotsmaximum till 4 000 kronor, framstår det som följdriktigt att dagsböter alltid ska utgå med mer än 4 000 kronor. Vi har därtill utvecklat ovan att dagsbotsbeloppet – när det bestäms till de lägre nivåerna – är förhållandevis lågt i jämförelse med vissa administrativa sanktionsavgifter för handlingar som lagstiftaren visserligen funnit oönskade men inte tillräckligt klandervärda för att kriminalisera.
Dagsböter som straffrättslig påföljd riskerar sålunda att tappa i trovärdighet om den beloppsmässigt blir ”omsprungen” av många administrativa sanktionsavgifter som inte förutsätter den skuldprövning som ett straffrättsligt ansvar alltid ska grunda sig på.
Vår slutsats blir att dagsbotssystemet bör konstrueras på ett sådant sätt att ett dagsbotsstraff alltid överstiger vad som kan utgå för penningböter, dvs. 4 000 kronor.
Det kan övervägas om samma relation bör upprätthållas gällande dagsböter och penningböter när det används som gemensamt straff för flera brott.
Som gemensamt straff får dagsböter bestämmas till ett antal av högst 200 och penningböter till ett belopp av högst 10 000 kronor. Den diskrepans som uppstår genom att ett penningbotsstraff blir mer ingripande än ett dagsbotsstraff kan ju även uppstå vid flerfaldig brottslighet och genom att penningbotsstraffet bestäms till högre än 4 000 kronor (jfr NJA 2010 s. 555). Det finns dock knappast förutsättningar att på samma sätt åstadkomma en linjär skala för ingripandenivån, vad gäller böter som påföljd för flera brott. Inom ramen för ett dagsbotsstraff om 200 dagsböter kan ju olika antal brott inrymmas, och detsamma gäller för ett penningbotsstraff om 10 000 kronor. Det skulle därför inte vara möjligt att ha någon särskild beräkningsgrund för flerfaldig brottslighet som skulle kunna plana ut eventuella tröskeleffekter. Eftersom straffskalan utgår från straffvärdet för ett brott finns det heller inte samma principiella skäl att göra ingripandegraden linjär när det gäller flerfaldig brottslighet. Om det säkerställs att ett dagsbotsstraff alltid överstiger vad som kan utgå för penningböter för ett brott, så kommer
Böter
75
det därtill bli ett rimligare förhållande mellan penningböter och dagsböter också vid flerfaldig brottslighet.
16.2.5.2 Det är inte en lämplig lösning att höja minsta dagsbotsbelopp
Vår bedömning: Om lägsta dagsbot höjdes till 150 kronor skulle
målsättningen uppnås att dagsbotsstraffet alltid skulle vara mer ingripande än penningbotsstraffet.
Det skulle dock innebära att inkomstförhållandena helt skulle vara utan genomslag för många inkomstgrupper.
Därtill skulle en sådan förändring innebära en betydande repressionsökning för höga bötesstraff som redan i dag – såvitt avser det totala bötesbeloppet – överstiger vad penningböter kan uppgå till. Det finns inget behov av någon sådan stor repressionsökning.
I dag föranleder 30 dagsböter ett bötesbelopp om 1 500 kronor, i de fall dagsboten bestäms till minimibeloppet 50 kronor. För att uppnå den eftersträvade effekten att ett dagsbotsstraff alltid är mer ingripande än ett penningbotsstraff, skulle en möjlighet vara att höja minimibeloppet för en dagsbot till 150 kronor. Lägsta dagsbotsstraff skulle då uppgå till 4 500 kronor.
Utifrån vissa utgångspunkter vore det måhända den bästa lösningen. Som skisseras nedan är alternativet att på något sätt införa ett grundbelopp för att säkerställa ett proportionerligt förhållande mellan dagsböter och penningböter. Ett sådant system är onekligen något mer omständligt och det skulle vara mer konsekvent och renodlat om dagsbotsstraffet även fortsättningsvis bestämdes uteslutande av två parametrar; dagsbotsantalet och dagsbotsbeloppet.
Det finns dock flera tunga invändningar mot en sådan höjning. För det första skulle ett minimibelopp om 150 kronor komma att gälla personer i vitt skilda inkomstgrupper. Möjligheten att differentiera ingripandegraden utifrån den enskildes ekonomiska förutsättningar skulle försvinna i många fall.
För det andra skulle ett minimibelopp på 150 kronor innebära en betydande repressionsökning för den som i dag skulle fått ett dagsbotsbelopp på 50 kronor och som döms till höga dagsböter.
Böter SOU 2012:34
76
Som en jämförelse skulle 120 dagsböter föranleda ett dagsbotsbelopp på 18 000 kronor, i jämförelse med dagens ordning då beloppet blir 6 000 kronor. Som vi anfört ovan finns det flera skäl att höja miniminivån för vad ett dagsbotsstraff ska uppgå till. Det innebär givetvis en repressionsökning, och den finner vi som ovan anfört vara motiverad. Dessa argument har dock inte samma bäring på en generell repressionsökning. Det främsta skälet för en förändring är i stället att ett dagsbotsstraff ska vara mer ingripande än ett penningbotsstraff.
Vår bedömning är därför att det inte finns tillräckliga skäl att höja dagsbotsminimum som ett medel för att åstadkomma ett proportionellt förhållande mellan penningböter och dagsböter.
16.2.5.3 Det bör införas en grundnivå för dagsbotsstraffet
Vår bedömning: Behovet av att göra ingripandeskalan linjär, att
uppnå en viss schablonisering och att säkerställa en trovärdig miniminivå för dagsbotsstraffet kan uppnås genom att det införs ett grundbelopp eller ett minimibelopp som ett dagsbotsstraff som minst ska uppgå till.
Våra överväganden utgår från att själva bötesskalan ska vara oförändrad. Vi har ovan angett att det bör säkerställas i lagstiftningen att ett dagsbotsstraff alltid överstiger vad som kan utgå genom ett penningbotsstraff, vilket i dag är 4 000 kronor. Vi har därefter gjort den bedömningen att det inte vore en lämplig lösning för att åstadkomma detta, att endast höja minimibeloppet för en dagsbot. Därutöver har vi anfört att det vore önskvärt med en något större schablonisering vid bestämmande av dagsbotsstraff.
Vad som återstår är då att överväga någon form av grundbelopp som – utöver vad som följer av antalet och storleken på dagsböterna – säkerställer att dagsbotsbeloppet alltid överstiger ett penningbotsstraff.
Som berörs i avsnitt 16.2.1.1 har en liknande konstruktion redan föreslagits tidigare, i Fängelsestraffkommitténs betänkande (SOU 1986:14). Kommitténs förslag innebar i korthet följande. I samband med att dagsböter bestämdes skulle det som en grundplåt alltid dömas ut ett belopp om 500 kronor. I och med att kommitténs förslag gick ut på att antalet dagsböter skulle vara som lägst
Böter
77
25 och dagsbotens belopp som lägst 20 kronor, skulle ett dagsbotsstraff inte kunna understiga 1 000 kronor (500 kr + 25*20 kr). Samtidigt skulle bötesmaximum för penningböter, om det rörde sig om ett brott, uppgå till 1 000 kronor.
Fängelsestraffkommitténs förslag vann inte remissinstansernas gillande och den dåvarande regeringen fann inte anledning att gå vidare med förslaget. Som skäl anförde regeringen att förslaget var onödigt komplicerat och skulle innebära merarbete i den dömande verksamheten.
Vi kan konstatera att den orimliga situationen med en omvänd tröskeleffekt och en ordning där mindre allvarliga brott kan leda till mer ingripande straff snarare har förstärkts genom 2007 års reform, då maximibeloppet för penningböter fördubblades.
Att göra avsteg från den grundläggande strukturen att dagsbotsbeloppet ska bestämmas av två parametrar, dagsbotsantalet och dagsbotsbeloppet, kan visserligen uppfattas som problematiskt. Det finns dock enligt vår mening i praktiken inte något annat sätt att åstadkomma ett höjt grundbelopp, om man samtidigt vill behålla den grundläggande systematiken i dagsbotssystemet.
16.2.5.4 Förhållandet mellan penningböter och dagsböter bör inte åtgärdas endast genom att det införs ett minimibelopp för vad ett dagsbotsstraff ska uppgå till
Vår bedömning: En ordning med ett rent minimibelopp för vad
ett dagsbotsstraff som minst ska uppgå till, som inte påverkas av antalet dagsböter, skulle innebära att brottets straffvärde inte får något genomslag i många fall. Ett sådant system är därför inte lämpligt.
Ett sätt att åstadkomma ett proportionerligt förhållande där ett dagsbotsstraff alltid är mer ingripande än ett penningbotsstraff, vore att föreskriva att dagsbotsbeloppet ska bestämmas på samma sätt som i dag, men att det alltid ska uppgå till som minst 4 500 kronor (eller ett annat belopp som något överstiger 4 000 kronor). En fördel med ett sådant förslag vore att det inte påkallar några andra ändringar och att dagens dagsbotssystem i övrigt kan vara intakt. Det skulle heller inte innebära någon annan repressions-
Böter SOU 2012:34
78
ökning, än den som motiveras av säkerställandet av förhållandet mellan penningböter och dagsböter.
Det finns dock betydande nackdelar med en sådan ordning. Som vi anför i de allmänna utgångspunkterna bör brottets straffvärde få genomslag på den faktiska ingripandenivån, dvs. vad dagsbotsbeloppet uppgår till. Med ett minimibelopp på 4 500 kronor och en i övrigt oförändrad bötesskala skulle alla brott som bedöms ha ett straffvärde på mellan 30 och 85 dagsböter leda till samma dagsbotsbelopp, i de fall dagsboten bestäms till minimibeloppet 50 kronor. Enligt vår mening är det inte en godtagbar ordning att straffvärdet i många fall saknar genomslag på den reella ingripandenivån. En ordning med endast ett minimibelopp som dagsbotsstraffet som minst ska uppgå till, är därför inte någon framkomlig väg.
16.2.5.5 Dagsbotsstraffet bör bestämmas med högsta penningbotsstraff som utgångspunkt och därutöver utifrån antalet dagsböter som brottet föranleder
Vår bedömning: Dagsbotssystemet bör konstrueras på så sätt att ett
dagsbotsstraff alltid blir mer ingripande än ett penningbotsstraff och att ingripandegraden därutöver avgörs av brottslighetens straffvärde. Dagsbotsbeloppet bör därefter bestämmas med högsta penningbotsstraff som utgångspunkt och därutöver beroende av det antal dagsböter (30–150 eller 200 vid flerfaldig brottslighet) som motiveras av brottsligheten i fråga.
Vi har ovan konstaterat att de brister vi ser med dagens ordning gällande ingripandenivån vid penningböter och dagsböter bör lösas genom att det införs ett grundbelopp som säkerställer att ett dagsbotsstraff alltid är mer ingripande än ett penningbotsstraff, samtidigt som dagsbotsantalet (dvs. straffvärdebedömningen) bör ges fortsatt genomslag på dagsbotsstraffet.
Det finns flera sätt att utforma detta på. Ett sätt skulle kunna vara att utgå från dagens dagsbotsbelopp och införa ett grundbelopp som säkerställer att dagsbotsstraffet alltid blir högre än penningbotsstraffet. Eftersom minsta dagsbotsstraff kan uppgå till 1 500 kronor skulle ett grundbelopp på 3 000 kronor kunna införas. Om det anses tillräckligt att ett dagsbotsstraff inte understiger ett penningbotsstraff skulle det räcka med ett grundbelopp om 2 500
Böter
79
kronor alltid döms ut. En sådan ordning liknar den som Fängelsestraffkommittén föreslog (se avsnitt 16.2.5.3).
Ett annat sätt skulle kunna vara att något höja dagsbotsminimum och kombinera det med ett lägre grundbelopp.
Enligt vår mening finns det betydande nackdelar med ett sådant system. Att införa ett belopp som ska ”läggas på” dagsbotsstraffet skulle kunna uppfattas närmast godtyckligt och som en extra avgift vid sidan av avgiften till Brottsofferfonden. Det skulle enligt vår mening kunna vara svårt för en sådan ordning att vinna acceptans.
Konstruktionen bör i stället – för att framstå som konsekvent – överensstämma med hur straffvärdeskalan är tänkt att (eller i alla fall bör) fungera. Lagstiftaren har bestämt att penningbotsbrott är att anse som mindre allvarliga än dagsbotsbrott samt att penningbotsbrott kan föranleda penningböter på som mest 4 000 kronor. En naturlig följd bör då vara att dagsböter alltid bestäms till ett belopp som överstiger 4 000 kronor och att själva beräkningen av dagsbotsstraffet utgår från 4 000 kronor som grundnivå. Genom att införa ett grundbelopp på 4 000 kronor tydliggörs att dagsbotsstraffet avser brott som är så straffvärda att penningböter inte utgör en tillräckligt ingripande reaktion. Denna ordning kan också åskådliggöras genom att lagtexten något omstruktureras. Detta kommenteras vidare i författningskommentaren, se kommentaren till bestämmelserna i 25 kap. BrB.
Om grundbeloppet överensstämmer med maximibeloppet för penningböter kan också på ett enkelt sätt proportionaliteten upprätthållas om det framöver anses påkallat att höja penningbotsmaximum, genom att grundbeloppet för dagsböter då höjs i motsvarande mån.
Enligt vår bedömning blir sålunda den mest konsekventa lösningen att högsta penningbotsbeloppp utgör utgångspunkten för bestämmandet av dagsbotsbeloppet. Det slutliga beloppet bör därefter bestämmas utifrån hur många dagsböter som brottet föranleder. Som vi anfört ovan bör inte skalan 30–150 dagsböter (200 dagsböter för flerfaldig brottslighet) ändras. Dagsbotens storlek kan dock behöva ändras för att systemet ska leda till rimliga slutresultat. Detta övervägs vidare nedan.
Böter SOU 2012:34
80
16.2.5.6 Högsta dagsbotsbelopp för dem med lägst inkomst bör inte öka mer än nödvändigt
Vår bedömning: Utöver konsekvensen av den höjda miniminivån
för ett dagsbotsbelopp, finns det inget behov av någon repressionsökning. Detta bör påverka utformningen av förslaget.
Vi har övervägt huruvida högsta dagsbotsbelopp bör sänkas. Vi avstår dock från att lägga fram något sådant förslag.
Som vi anför i våra allmänna utgångspunkter kan det diskuteras om de högsta dagsbotsbeloppen som kan bli resultatet av dagens system är väl avvägda eller om de måste anses orimligt ingripande vid mindre allvarlig bötesbrottslighet. Även i förhållande till ett fängelsestraff på 14 dagar och, än mer, en icke frihetsberövande påföljd kan det diskuteras om de högsta tänkbara bötesbeloppen är för ingripande för att upprätthålla en linjär proportionalitet gällande ingripandegrad.
Att ett bötesstraff exempelvis kan bestämmas till 120 000 kronor för ett snatteri på strax under 1 000 kronor kan uppfattas som en oproportionerlig reaktion – alldeles oavsett den tilltalades ekonomiska förhållanden.
Vi har mot denna bakgrund övervägt huruvida maximibeloppet för en dagsbot bör sänkas till 500 kronor. Ett dagsbotsstraff skulle då inte kunna uppgå till mer än ungefär hälften av vad det kan bli i dag. Även med ett sådant tak skulle ett dagsbotsstraff bli mycket ingripande i de fall dagsboten bestäms till ett högt belopp.
Mot detta ska ställas att dagsboten endast bestäms till de högsta beloppen för dem med mycket goda ekonomiska förhållanden. Som påpekas ovan förekommer det ytterst sällan att dagsbotsbeloppen bestäms till mycket höga belopp. Om dagsbotsstraffet ska uppfattas som en trovärdig och tillräckligt ingripande påföljd även för dem med mycket höga inkomster, skulle knappast en sänkning av maximibeloppet kunna vinna acceptans. Därtill kan påpekas att maxibeloppet har varit oförändrat sedan 1982. 1 000 kronor år 1982 motsvarar i dagens penningvärde (januari 2012) cirka 2 560 kronor.56
Vi har mot denna bakgrund inte funnit anledning att föreslå någon ändring av den högsta dagsbotens storlek.
56 Enligt ”prisomräknaren” på SCB:s hemsid a www.scb.se
Böter
81
Vi har ovan gjort den bedömningen att det ibland omvända förhållandet mellan dagsböter och penningböter inte bör lösas genom en kraftig ökning av dagsbotsminimum, eftersom detta skulle leda till en omotiverad repressionsökning för dem med låga inkomster.
Vad som särskilt bör beaktas i detta sammanhang är den grupp personer som lever med små ekonomiska marginaler och som saknar en reguljär inkomst. Som framgår av avsnitt 16.2.1.2 bestäms dagsboten till minimibeloppet 50 kronor (förutsatt att det inte sker någon jämkning) för den med en årsinkomst om 100 000 kronor, för den som har en ännu lägre inkomst och för den som helt saknar regelbundna inkomster. Det senare gäller ju exempelvis ungdomar som inte kommit in på arbetsmarknaden. Därtill kan påpekas att regleringen om skälig levnadsnivå enligt socialtjänstlagen, förbehållsbeloppet vid löneutmätning enligt utsökningsbalken och skälig levnadsnivå enligt lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd innebär att den enskildes årsinkomst – exklusive vad som behövs för boendet – kan uppgå till omkring 55 000 kronor. Införandet av ett grundbelopp innebär uppenbarligen relativt sett ett högre dagsbotsbelopp för dem med låga inkomster som döms till låga dagsbotsstraff. Detta ser vi som en nödvändig och motiverad åtgärd. Utöver det förhållandet att 4 000 kronor anges som utgångspunkt för dagsbotsberäkningen bör dock systemet i övrigt inte innebära någon betydande repressionsökning i förhållande till vad som gäller i dag.
Dagsbotens storlek och beräkningsgrunden för dagsboten bör utformas med detta i åtanke.
16.2.5.7 Vårt förslag till dagsbotsstraffets utformning
Vårt förslag: Dagsböter bestäms till 4 000 kronor samt det antal
dagsböter som följer med anledning av brottsligheten, minst 30 och högst 150, eller 200 när böter används som gemensamt straff för flera brott.
Varje dagsbot fastställs till ett visst belopp från och med 30 till och med 1 000 kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas.
Minsta bötesbelopp uppgår till 4 000 kronor.
Böter SOU 2012:34
82
Ovan har vi tagit ställning till att bestämmandet av dagsbotsbeloppet ska utgå från den nivå som penningböter för ett enstaka brott maximalt kan bestämmas till och att dagsbotsstraffet sålunda alltid ska vara mer ingripande än penningbotsstraffet. Vidare har vi ansett att dagsbotsbeloppet utöver det ska bestämmas utifrån det antal dagsböter som motiveras av brottsligheten i fråga. Därutöver har vi anfört att dagsbotsbeloppen vid lägre inkomstförhållanden inte bör öka på något betydande sätt annat än vad som följer av det föreslagna grundbeloppet.
För att inte införandet av ett grundbelopp om 4 000 kronor ska innebära en omotiverad repressionsökning för dem med de lägsta inkomsterna bör en dagsbot som lägst kunna bestämmas till 30 kronor – inte som i dag 50 kronor. Det innebär att 30 dagsböter – för dem med de lägsta inkomsterna eller som helt saknar inkomst – föranleder ett dagsbotsbelopp på 4 900 kronor (4 000 + 30*30) och 150 dagsböter ett belopp på 8 500 kronor (4000+150*30).
Utifrån den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt ska sålunda varje dagsbot fastställas till ett visst belopp från och med 30 till och med 1 000 kronor.
Om det finns särskilda skäl, får enligt 25 kap. 2 § BrB dagsboten jämkas.
I avsnitt 16.2.1.3 redovisas bakgrunden till dagens jämkningsregel och den praxis som finns. I korthet kan sägas att bestämmelsen enligt förarbetena är tänkt att träffa två situationer. Dels där minimibeloppet för en dagsbot kan behöva jämkas för att inte straffet ska drabba alltför hårt inom grupper med små eller inga inkomster. Dels då brottet straffvärdemässigt ligger vid nedre gränsen och gärningsmannen har så goda ekonomiska förhållanden att tröskeleffekten av att brottet föranleder dagsböter och inte penningböter blir orimlig. Av praxis framgår att bestämmelsen tillämpas restriktivt. Att det sällan görs någon jämkning på så sätt att minimibeloppet jämkas nedåt framgår även av de statistiska uppgifterna i avsnitt 16.2.3.2. I mindre än 0,5 procent av lagföringarna för 2010, då dagsböter var huvudbrott, bestämdes dagsboten till ett lägre belopp än 50 kronor.
Mot bakgrund av den ordning vi föreslår kan det övervägas om det finns behov av en mer generös jämkningsregel. Vad som då främst kan vara i åtanke är sådana fall där straffet skulle drabba alltför hårt inom grupper med små eller inga inkomster.
Enligt vår bedömning finns det starka skäl för att möjligheterna till jämkning på ett tydligt sätt utgör endast en undantagsregel. En
Böter
83
vidgad möjlighet till jämkning kan innebära en mindre enhetlig rättstillämpning och oklarheter beträffande vad som är huvudregel och vad som är undantag. Det är därtill svårt att ange vilka omständigheter en vidgad möjlighet till jämkning borde ta sikte på, utan att dessa omfattar stora delar av den grupp som lagförs med böter.
Bestämningen av dagsbotsbeloppet måste därtill med nödvändighet kunna ske genom ett snabbt och närmast summariskt förfarande. Det gäller i första hand vid utfärdande av strafförelägganden men även till någon del i domstolens verksamhet. I ett sådant förfarande finns det ett begränsat utrymme för de mer komplexa och mindre schematiska bedömningarna som måste göras vid ett jämkningsförfarande.
Behovet av att jämka ett belopp på grund av den tilltalades inkomstförhållanden kan te sig störst för den yngsta gruppen lagöverträdare som normalt saknar inkomster och heller inte har möjlighet att ha egna inkomster. I kapitel 25 och 27 lämnar vi förslag som innebär att användningen av dagsböter för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år kan minskas kraftigt.
I dag kan dagsbotsbeloppen jämkas ned så pass mycket att dagsbotsbeloppet som lägst bestäms till 750 kronor. I praktiken innebär det, exempelvis, vid ett dagsbotsstraff på 30 dagsböter, att varje dagsbot som lägst bestäms till 25 kronor. Frågan är om jämkningen i det system vi föreslår, bör kunna leda till ett lägre belopp än grundbeloppet på 4 000 kronor. Som beskrivs närmare i avsnitt 16.2.1.4 bestäms penningböter schematiskt utan hänsynstagande till den misstänktes ekonomiska förhållanden. För att upprätthålla proportionaliteten är det nödvändigt att det då heller inte vid dagsböter går att underskrida 4 000 kronor pga. den tilltalades ekonomiska förhållanden. Enligt vår bedömning bör därför det tidigare föreskrivna miniminivån efter jämkning höjas från 750 kronor till 4 000 kronor.
Böter SOU 2012:34
84
16.2.5.8 Beräkningsgrunden för dagsbotsbeloppet bör inte ändras annat än genom ett hänsynstagande till det grundbelopp vi föreslår ska införas
Vår bedömning: Det finns inte skäl att ändra den beräk-
ningsgrund för dagsbotsbeloppet som gällt sedan lång tid tillbaka. Vid bestämmande av dagsbotsbeloppet bör den tilltalade vid bestämmandet av årsinkomsten dock få tillgodoräknas grundbeloppet genom ett grundavdrag.
I dag bestäms i praktiken dagsbotsuträkningen av de riktlinjer som beslutas av Riksåklagaren efter samråd med Sveriges domareförbund och numera även Sveriges Advokatsamfund. Det är en ordning som fungerar väl. Att i lagstiftningen ange mer detaljerade riktlinjer låter sig också svårligen göras.
Av genomgången i avsnitt 16.2.1.2 framgår att det nuvarande beräkningssättet i huvudsak har varit oförändrat sedan 1963 – med vissa justeringar över tid. I huvudsak innebär riktlinjerna att varje dagsbot bestäms till 1/1 000 av årsinkomsten. Vid bestämmandet av årsinkomsten har – delvis på olika sätt enligt de nya riktlinjer som utfärdats – hänsyn tagits till progressiviteten i skattesystemet, försörjningsskyldighet mot make och barn, den tilltalades förmögenhet samt den tilltalades skulder. Detta har gällt oavsett vilket minimum och maximum för dagsboten som lagstiftaren har bestämt.
Riktlinjerna är ett försök att omsätta avsikten med dagsbotssystemet i praktiska och likformande riktlinjer. Redan de första riktlinjerna 1963 – vilka till stor del dagsbotsberäkningen fortfarande bygger på – tillkom ”efter överläggningar med företrädare för åklagarkåren och representanter för domstolarna i första instans”. Därefter har som ovan omnämnts fortsatt samråd skett med domarkåren. Riktlinjerna har inte endast format praxis utan även genom ett växelspel påverkats i linje med domstolarnas praxis – dvs. hur de uttolkar bestämmelserna i BrB. HD har uttalat i NJA 1991 s. 692 att samrådsförfarandet skapar ”goda förutsättningar för att riktlinjernas innehåll återspeglar domstolarnas åsikter”. Därtill bör nämnas att HD i det rättsfallet har funnit att det beräkningssätt som följer av riktlinjerna är lämpligt och leder till ett skäligt resultat.
Om det införs ett grundbelopp på 4 000 kronor och minimibeloppet för en dagsbot ändras från 50 kronor till 30 kronor, kan
Böter
85
övervägas om det krävs en mer omfattande revidering av beräkningsgrunderna.
Att ändra den grundläggande konstruktionen att dagsboten ska bestämmas till 1/1 000 av årsinkomsten, skulle emellertid vara ett avsteg från en stadgad praxis och skulle därtill möjligen kunna sägas förändra dagsbotssystemets själva innebörd. De systematiska problem vi sett vad gäller proportionalitet och relationen mellan penningböter och dagsböter är heller inte beroende av beräkningsgrunden, utan endast kopplade till de minimi- och maximinivåer som vi föreslår ska ändras. Vi ser därför inget behov av att beräkningssättet i grunden skulle behöva ändras med anledning av våra förslag. I förlängningen blir dock detta något som får avgöras av domstolar och åklagare genom en tillämpning av de anvisningar som ges i själva lagstiftningen.
En viss ändring bör dock göras med anledning av vårt förslag för att undvika en repressionsökning som inte behövs för att säkerställa proportionaliteten. Vid fastställande av årsinkomsten ska i dag enligt RÅ:s riktlinjer det göras schablonmässiga avdrag för vad som utgår i progressiv beskattning, samt försörjningsskyldighet mot barn. Genom att införa ett ytterligare sådant grundavdrag med anledning av det grundbelopp om 4 000 kronor som vi föreslår att dagsbotsstraffet alltid ska uppgå till, skulle dagsbotsbeloppet även fortsättningsvis i vart fall kunna närma sig 1/1 000 av årsinkomsten, även med beaktande av den betalningsskyldighet som följer av grundbeloppet. Hur riktlinjerna i detalj bör utformas efter införande av ett grundbelopp bör det överlåtas till Riksåklagaren att överväga och besluta om.
16.3 Fastställande av inkomst vid dagsbotsberäkning
16.3.1 Inledning
Bakgrund
Minimi- och maximibeloppen för en dagsbot har höjts successivt över åren (se avsnitt 16.2.1.1). Regleringen av hur varje dagsbot ska fastställas har dock varit densamma under lång tid. Som beskrivs närmare i avsnitt 16.2.1.2 ska den tilltalades inkomst – sammantaget med försörjningsskyldighet och övriga inkomstförhållanden – läggas till grund för dagsbotens storlek. Riksåklagaren har tagit fram riktlinjer för beräkning av dagsbotsbeloppet vid strafförelägganden (RåR 2007:2).
Böter SOU 2012:34
86
Bakgrunden till dessa och dess utformning beskrivs i avsnitt 16.2.1.2. Som utvecklas i det avsnittet tillämpas i praktiken riktlinjerna inte bara av åklagare utan även av domstolarna.
Det mest avgörande för dagsbotens storlek är i allra flesta fall den misstänktes årsinkomst. I RÅ:s riktlinjer (p 1.1) föreskrivs att dagsboten bestäms utifrån den misstänktes beräknade årsinkomst vid tidpunkten när dagsboten ska bestämmas. Med årsinkomst avses inkomst före skatt med avdrag för kostnader för inkomstens förvärvande. I årsinkomst räknas enligt riktlinjerna också in mer kontinuerligt utgående ersättning eller bidrag till den misstänkte. Det gäller t.ex. arbetslöshetsersättning, ekonomiskt bistånd, studiebidrag, bostadsbidrag och underhållsbidrag.
Hur årsinkomsten och övriga ekonomiska förhållanden påverkar dagsbotens storlek och huruvida det finns anledning att överväga förändringar gällande detta, behandlas i avsnitt 16.2.5. På vilket sätt den fastställda årsinkomsten ska påverka dagsbotens storlek är en materiell straffrättslig fråga. En frågeställning som givetvis är sammanlänkad med denna – men som samtidigt är av processuell natur – är hur den årsinkomst som ska läggas till grund för dagsbotsberäkningen ska fastställas av åklagare eller domstol. Den frågan behandlas i detta avsnitt.
Enligt våra direktiv ska vi analysera och föreslå hur dagsbotens belopp ska beräknas. Vi har tolkat direktiven på så sätt att det även inrymmer frågan om hur årsinkomsten ska fastställas vid dagsbotsberäkningen. Vi har även samrått med Straffprocessutredningen (Ju 2010:10) och enats om att frågan ska behandlas i denna utredning.
Åklagarmyndighetens rapport över granskning av strafförelägganden
Som även berörs i avsnitt 16.2.1.3 beslutade Åklagarmyndigheten under 2010 att göra en granskning av dagsbotsberäkningen vid utfärdande av strafförelägganden.
Enligt rapporten visade granskningen att det förekom brister i åklagarnas tillämpning av RÅ:s riktlinjer.57 Det togs upp vilket underlag som åklagarna hade tillgång till vid bestämmande av dagsbotsbelopp. I rapporten kunde det konstateras att underlaget för beräkning av dagsbotsbeloppet i cirka hälften av utredningarna gällande köp av sexuell tjänst var bristfälligt. Bristerna bestod t.ex. i
57 Rapport över granskning av strafförelägganden, Utvecklingscentrum Stockholm augusti 2010.
Böter
87
att det endast fanns uppgifter om den misstänktes taxerade inkomst för tidigare år. I vissa utredningar fanns det överhuvudtaget inga uppgifter gällande inkomstförhållanden.
I rapporten diskuteras möjliga förbättringar för att tillämpningen av riktlinjerna ska bli mer enhetlig. När det gäller underlaget för beräkningen av dagsbotsbeloppet var utgångspunkten vid tidpunkten för rapporten enligt RÅ:s riktlinjer att den misstänktes uppgifter om sin inkomst i allmänhet skulle godtas.
Det finns enligt rapporten begränsade möjligheter för polis och åklagare att ta del av en persons inkomster via Skatteverket. Sekretess gäller som huvudregel för uppgifter som avser enskildas ekonomiska förhållanden. Sekretessen gäller inte beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms. Ett sådant beslut fattas året efter beskattningsåret vid olika tidpunkter beroende på hur personen ifråga deklarerat. Detta innebär att polis och åklagare inte har tillgång till taxerad inkomst för det år brottet begås förrän tidigast i juni året därpå och det kan ta upp till två år i ett enskilt fall innan det går att få uppgifter om en persons årsinkomst genom kontroll hos Skatteverket. Som riktlinjerna är utformade är det enligt rapporten för närvarande inte en framkomlig väg att kontrollera den misstänktes verkliga inkomst mot de uppgifter som lämnas till polisen. Möjligen skulle enligt rapporten en annan utgångspunkt än den misstänktes egna uppgifter om sin inkomst leda till att riktlinjerna tillämpas mer enhetligt.
Regler gällande fastställande av årsinkomsten
Det finns inga särskild lagreglering om hur årsinkomsten ska bestämmas vid fastställande av dagsbotsbelopp. I förundersökningskungörelsen (1947:948) anges i 4 § tredje stycket att den misstänktes inkomst- och förmögenhetsförhållanden ska utredas, om det finns anledning anta att dagsböter kan komma att ådömas.
I RÅ:s riktlinjer angavs tidigare följande gällande om hur den misstänktes ekonomiska förhållanden skulle fastställas:
Den misstänktes egna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden bör i allmänhet godtas. En kontroll bör dock göras om det finns anledning anta att uppgifterna är felaktiga eller ofullständiga i en omfattning som kan antas påverka dagsbotsbeloppet.
Böter SOU 2012:34
88
Denna punkt i riktlinjerna ändrades den 28 november 2011. Ändringarna var bl.a. föranledda av granskningen av strafförelägganden som redovisas ovan. Punkt 1.1. har nu följande lydelse.
Den misstänktes egna uppgifter om sin årsinkomst ska godtas om de framstår som trovärdiga i förhållande till övrig utredning. Uppgift om taxerad inkomst ska finnas tillgänglig vid bedömningen om det inte på grund av särskilda skäl finns anledning anta att sådan uppgift skulle sakna betydelse. I de fall den misstänktes egna uppgifter inte framstår som trovärdiga, ska årsinkomsten uppskattas till ett rimligt belopp utifrån senast taxerad inkomst och övriga tillgängliga uppgifter.
Månadsuppgiftsutredningens betänkande Månadsuppgifter – snabbt och enkelt
Månadsuppgiftsutredningen hade i uppdrag att ta fram ett förslag om att arbetsgivare och andra ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå varje månad (månadsuppgift). I april 2011 överlämnade utredningen sitt betänkande Månadsuppgifter-snabbt och enkelt (SOU 2011:40).
Enligt gällande rätt ska kontrolluppgift lämnas av arbetsgivare till Skatteverket en gång per år. Utredningen föreslår att uppgift om utgiven ersättning och förmån som utgör intäkt i inkomstslaget tjänst (som i dag lämnas för varje kalenderår) i stället ska lämnas för varje månad. Utredningen föreslår att Skatteverket ska vara mottagare av sådana månadsuppgifter. Utredningen konstaterar att många andra myndigheter skulle ha nytta av månadsuppgifterna i sin ärendehantering. Detta övervägs i betänkandet gällande ett antal myndigheter, bl.a. Åklagarmyndigheten och domstolarna.
Utredningen anför att Åklagarmyndigheten i de flesta fall får underlag för beräkning av dagsböter från polisen och att uppgifterna då har lämnats av den misstänkte vid förhör i samband med förundersökningen. Genom att få tillgång till månadsuppgifter kan enligt utredningen Åklagarmyndigheten få en aktuell och betydligt mer tillförlitlig uppgift om vilken inkomst den misstänkte har än vad som är möjligt i dag. 58
Även domstolarnas beslut om dagsböter behandlas av utredningen. Underlaget för domstolens bedömning utgörs enligt betänkandet av de uppgifter den tilltalade själv lämnar samt av de inkomstuppgifter som finns i förundersökningen och i det yttrande
Böter
89
från Kriminalvården som domstolen i vissa fall inhämtar. I betänkandet anges att domstolen – enligt uppgift som Månadsuppgiftsutredningen inhämtat från Domstolsverket – regelmässigt lägger den tilltalades uppgifter till grund för beräkningen om denna uppgift avviker från inkomstuppgifterna i förundersökningen. I utredningen återges att Domstolsverket anser det mycket angeläget att domstolarna har tillgång till aktuella uppgifter om den tilltalades inkomstförhållanden och att det skulle minska det skönsmässiga inslaget i bedömningarna och leda till att dagsbotsbeloppen kunde bestämmas på ett mer rättvist sätt än i dag.
Utredningen inhämtade ett yttrande från Domstolsverket. Enligt det anser Domstolsverket att utredningen i linje med den pågående utvecklingen mot ett stärkt partsinflytande över brottmålsprocessen borde överväga att låta åklagaren ansvara för att inhämta månadsuppgifter. I yttrandet pekas på att många ärenden avslutas genom ett strafföreläggande och att åklagaren alltså för egen del har stort behov av direktåtkomst till månadsuppgifter. Enligt Domstolsverket verkar utvecklingen dessutom gå mot att åklagaren i ökad utsträckning kommer att kunna lagföra misstänkta personer och därmed mot ett allt större behov för åklagarens del av färska uppgifter om misstänktas inkomster.
Med hänsyn till Domstolsverkets inställning ansåg utredningen att domstolarna inte bör få åtkomst till månadsuppgifter.
Utifrån detta föreslår utredningen att Åklagarmyndigheten, som en av flera myndigheter, ska kunna få åtkomst till månadsuppgifter från Skatteverket.59 Enligt förlaget ska åtkomsten av uppgifter ske genom ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan Skatteverket och Åklagarmyndigheten. Den bör enligt förslaget bygga på sekretessbrytande bestämmelser om uppgiftsskyldighet. För att uppgifterna ska omfattas av skattesekretessen, som är mer sträng än den som gäller hos Åklagarmyndigheten, föreslår utredningen vidare att den sekretess som gäller hos Skatteverket för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som Skatteverket har lämnat i ett ärende om bestämmande av dagsböter även ska gälla hos Åklagarmyndigheten.
59 A.a. s. 255 ff
Böter SOU 2012:34
90
16.3.2 Våra överväganden
Vår bedömning: För bötesstraffets trovärdighet är det viktigt
att fastställandet av dagsbotsbeloppet så långt möjligt grundar sig på korrekta uppgifter om den enskildes inkomstförhållanden. Det är dock inte rimligt eller processekonomiskt försvarbart att den misstänktes eller tilltalades inkomstförhållanden blir föremål för någon omfattande utredning i detta syfte.
Vid fastställande av dagsbotsbeloppet bör åklagaren eller domstolen göra en samlad bedömning varvid den tilltalades senast taxerade inkomst eller andra uppgifter från Skatteverket om möjligt ska beaktas.
Trovärdigheten i bötesstraffet förutsätter att dagsbotsbeloppet grundar sig på korrekta uppgifter
Enligt våra direktiv ska vi analysera och föreslå hur användningen av dagsböter kan öka förutsatt att trovärdigheten i straffet kan upprätthållas. Dagsbotssystemet grundar sig på att ett penningbelopp fastställs som den tilltalade, beräknat för dag, kan antas böra avstå med hänsyn till inkomst, förmögenhet och ekonomiska förhållanden i övrigt vid tidpunkten för lagföringen. Även om dagsbotsstraffet inte alltid har just den effekten, bygger själva konstruktionen på att beloppet ska bestämmas utifrån den tilltalades ekonomiska förhållanden. Samma belopp blir olika kännbart och ingripande beroende på betalningsförmåga och övrigt ekonomiskt utrymme. Ett system som tar hänsyn till detta kan därför uppfattas som mer rättvist och likabehandlande.
För att den tilltalades uppgifter ska få detta önskade genomslag förutsätts att dagsbotsbeloppet grundar sig på korrekta uppgifter. Om personer med lika hög inkomst får olika höga dagsbotsstraff beroende på att korrektheten i uppgifterna om inkomstförhållandena varierar, brister systemet i fråga om rättvisa och likabehandling. Dagsbotsstraffet kan därigenom förlora i trovärdighet. Särskilt förödande för trovärdigheten kan det vara om den tilltalade kan få ett lägre dagsbotsstraff än vad som skulle ha följt enligt en tillämpning av gällande regelverk och praxis, genom att medvetet lämna felaktiga uppgifter om sina inkomstförhållanden.
Böter
91
Dagsbotsbeloppet bör inte utan en prövning av sanningshalten grundas på den misstänktes eller tilltalades egna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden
I dag finns det vanligtvis uppgifter i förundersökningen om den misstänktes eller tilltalades inkomstförhållanden. Enligt 4 § tredje stycket förundersökningskungörelsen ska den misstänktes inkomst- och förmögenhetsförhållanden utredas, om det finns anledning anta att dagsböter kan komma att ådömas. Det är inte föreskrivet i förundersökningskungörelsen hur inkomstförhållandena ska utredas. Antingen kan det ske genom att den misstänkte blir tillfrågad om sin inkomst eller genom att senast taxerad inkomst kontrolleras. Enligt huvudregeln i 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller sekretess i verksamhet som avser bestämmande av skatt. Sekretessen gäller dock inte enligt 6 § samma kapitel beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs. Uppgift om taxerad inkomst är sålunda offentlig.
Utredningen enligt 4 § tredje stycket förundersökningskungörelsen består i praktiken av att polisen frågar den misstänkte om årsinkomst, hemmavarande barn, sambos/makas inkomst, skulder och förmögenhet. Därtill görs i regel en taxeringskontroll. Polisen kan via sitt datasystem få ut uppgifter om taxerad inkomst för senaste taxeringsåret. I den blankett som används finns fält att fylla i för uppgiven inkomst och taxerad inkomst.60 Båda dessa uppgifter finns därigenom i de flesta fall tillgängliga i förundersökningsprotokollet.
De uppgifter som framgår av förundersökningen – vare sig det är fråga om sådana som den misstänkte lämnat i förhör eller om det är uppgifter om taxerad inkomst – har i praxis hittills fått stå tillbaka om den enskilde lämnat andra uppgifter om sina inkomstförhållanden vid tidpunkten för utfärdande av strafföreläggande eller prövning i domstol.
Vad gäller beräkning av dagsbotsbelopp vid strafföreläggande angavs tidigare i RÅ:s riktlinjer att den misstänktes egna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden i allmänhet borde godtas. Enligt riktlinjerna borde en kontroll göras om det fanns anledning anta att uppgifterna var felaktiga eller ofullständiga i en omfattning som kunde antas påverka dagsbotsbeloppet.
60 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från Rikspolisstyrelsen.
Böter SOU 2012:34
92
Vid beräkning av dagsbotsbelopp vid strafföreläggande kommer det sannolikt att ske en förändring genom de ändringar i riktlinjerna som trädde i kraft i november 2011. Numera anges att den misstänktes egna uppgifter ska godtas om de framstår som trovärdiga i förhållande till övrig utredning. I riktlinjerna anges att uppgift om taxerad inkomst ska finnas tillgänglig vid bedömningen, om det inte på grund av särskilda skäl finns anledning anta att sådan uppgift skulle sakna betydelse. I de fall den misstänktes egna uppgifter inte framstår som trovärdiga, ska årsinkomsten enligt riktlinjerna uppskattas till ett rimligt belopp utifrån senast taxerad inkomst och övriga uppgifter. En tillämpning av dessa riktlinjer kan förväntas leda till en mer samlad bedömning av tillgängliga uppgifter där den misstänktes egna uppgifter oftare ifrågasätts och frångås.
I de fall den misstänkte inte godkänner ett strafföreläggande, kommer frågan efter åtal att bli föremål för domstolens prövning. Domstolspraxis gällande hur den tilltalades uppgifter kan vägas mot senast taxerad inkomst och övriga tillgängliga uppgifter kan därför komma att påverka åklagarnas tillämpning av de nya riktlinjerna.
I de fall böter döms ut i domstol torde i de flesta fall den tilltalades uppgifter läggas till grund för beräkning av dagsbotsbeloppet, om dessa uppgifter avviker från vad som framgår av förundersökningen. Det normala torde vara att den tilltalade tillfrågas av rättens ordförande om sina inkomstförhållanden, att den tilltalade uppger ett belopp samt att frågan om inkomstförhållanden inte blir föremål för några ytterligare frågor eller annan behandling under huvudförhandlingen. Enligt vår bedömning kan knappast de anvisningar som görs i RÅ:s riktlinjer gällande hur den misstänktes uppgifter ska värderas i förhållande till andra uppgifter förväntas få något genomslag i domstolarnas praxis. Som anges ovan kan däremot domstolarnas praxis påverka hur dagsbotsbeloppet bestäms av åklagare. För att en förutsebar och långsiktig förändring av ordningen att den misstänktes eller tilltalades uppgifter utan närmare prövning läggs till grund för bedömningen ska uppnås, räcker det därför inte med den genomförda förändringen i RÅ:s riktlinjer utan det förutsätts även en ändring i domstolarnas tillämpning av regeln om bestämmande av dagsbotsbelopp.
Dagsbotsbeloppet bestäms i dag efter en relativt summarisk prövning, oavsett om den görs av åklagare genom strafföreläggande eller av domstolen genom dom. Att det är på det viset torde vara nödvändigt utifrån processekonomiska skäl. Hanteringen av bötes-
Böter
93
brott hos åklagare och i domstolar utgör en masshantering. Det finns inte utrymme för att lägga ned alltför mycket tid på att utröna de omständigheter som kan läggas till grund för beräkningen av dagsbotsbeloppet.
I merparten av fall torde det vara korrekta uppgifter om den misstänktes eller tilltalades inkomsters som läggs till grund för bedömningen. I många fall torde det dock vara felaktiga uppgifter som läggs till grund för bedömningen. Åklagarmyndighetens granskning av strafförelägganden (se ovan) talar för att uppgifterna inte alltid är korrekta.
Statistiken över hur dagsbotsbeloppen bestäms (se ovan avsnitt 16.2.3.2) visar att dagsbotsbeloppet i två tredjedelar av fallen bestäms till minimibeloppet 50 kronor. Det förutsätter en årsinkomst på som mest 100 000 kronor för den utan försörjningsplikt och en årsinkomst på som mest 150 000 kronor för den som är försörjningspliktig mot två barn. I 23 procent av fallen bestämdes dagsboten till över 50 kronor men som mest 200 kronor. För den som har 250 000 kronor (vilket utgör ungefär medelinkomsten i Sverige) ska dagsboten bestämmas till 200 kronor.
Visserligen är knappast inkomstförhållandena i den andel av befolkningen som döms till böter desamma som för befolkningen i dess helhet. Bland annat är underåriga lagöverträdare, som kan antas ha en lägre inkomst än genomsnittet, överrepresenterade. Oavsett detta talar den statistiska fördelningen med styrka för att det i en stor andel av fallen inte är de reella inkomstförhållandena som legat till grund för bestämningen av dagsbotsbeloppet. Rimligen måste en förklaring till att de lägsta dagsbotsbeloppen dominerar så påtagligt vara, att minimibeloppet används i många fall pga. bristande underlag och felaktiga uppgifter från den tilltalade.
Det framstår enligt vår mening inte som en godtagbar ordning att den enskildes uppgifter om sina inkomster utan någon närmare prövning läggs till grund för beräkningen av dagsbotsbeloppet. Den som lämnar felaktiga uppgifter riskerar inte någonting men kan få ett väsentligt lägre bötesbelopp att betala än om han eller hon hållit sig till sanningen. Trovärdigheten för bötesstraffet och för brottmålsprocessen i dess helhet riskerar att skadas om det lönar sig att lämna medvetet felaktiga uppgifter. Om den misstänktes eller tilltalades uppgifter godtas utan närmare granskning trots att felaktiga uppgifter leder till ett ekonomiskt gynnsammare resultat för honom
Böter SOU 2012:34
94
eller henne, kan det framstå som om rättsväsendet är väl godtroget. Detta kan i sin tur leda till en minskad tilltro hos allmänheten.
Det bör inte införas någon presumtionsregel kopplad till taxerad inkomst
Den misstänktes eller tilltalades inkomstförhållanden är i normalfallet den viktigaste uppgiften vid bestämmande av dagsbotsbeloppet. I många fall finns det inga andra faktorer att ta hänsyn till. Även i de fall försörjningsskyldighet, skulder eller förmögenhetsförhållanden ska beaktas är inkomstförhållandena normalt sett viktigare för det slutliga utfallet.
Behovet av en summarisk prövning av frågan om hur dagsbotsbeloppet ska bestämmas innebär – om inte den tilltalades uppgifter bör godtas utan någon närmare prövning – att det kan övervägas ett förenklat förfarande för att räkna ut dagsbotsbeloppet. Den taxerade inkomsten utgör den säkraste och mest lättåtkomliga uppgiften om den tilltalades inkomstförhållanden. Vad som ligger nära till hands att överväga är då att ge den tilltalades taxerade årsinkomst någon form av presumtionsverkan vid bestämmande av dagsbotsbelopp. Vi har sålunda övervägt om det bör införas en regel med innebörd att den tilltalades inkomst vid fastställande av dagsbotsbeloppet ska anses uppgå till senast taxerad årsinkomst om inte annat visas eller annat framgår.
Det skulle enligt vår mening finnas fördelar med en sådan regel. Den skulle vara tydlig och utgå från verkliga förhållanden utan att det förutsattes någon omfattande utredning från åklagares eller domstolars sida. Domstolen skulle inte behöva ta på sig en utredande och ibland ifrågasättande roll gentemot den tilltalades uppgifter – någon som kan vara problematiskt under en pågående huvudförhandling.
En sådan regel skulle innebära en större likabehandling och inte – som i dag – möjliggöra för den mer förslagne att lämna felaktiga uppgifter och därigenom komma bättre ut än den som lämnar sanningsenliga uppgifter.
En presumtionsregel skulle förutsätta att det vid tidpunkten för beslutet om strafföreläggande eller prövningen i domstol finns tillgängligt uppgift om senast taxerad inkomst för den misstänkte eller tilltalade. I de flesta fall torde det under förundersökningen göras en kontroll av taxerad inkomst, vilken förs in i en särskild
Böter
95
kolumn i förundersökningsprotokollet. För att säkerställa att så alltid sker, skulle det kunna anges tydligare i 4 § tredje stycket förundersökningskungörelsen att den misstänktes senast taxerade inkomst ska inhämtas och dokumenteras när dennes inkomst- och förmögenhetsförhållanden utreds.
En presumtionsregel skulle då innebära att uppgiften om senast taxerad inkomst skulle läggas till grund för fastställande av dagsbotsbelopp om inte presumtionen bryts. För att regleringen ska uppfylla sitt syfte kan det inte vara tillräckligt för att bryta presumtionen att den misstänkte eller tilltalade uppger att han eller hon har en annan inkomst eller helt saknar inkomster. I stället bör det i så fall krävas att detta visas av den enskilde (eller möjligen av åklagaren). Detta bör kunna ske genom exempelvis uppvisande av intyg från arbetsgivare om aktuell lön och arbetstid eller genom intyg från Arbetsförmedlingen att den enskilde är anmäld som arbetssökande. För att ge den enskilde möjligheten att ta fram sådan bevisning skulle det kunna anges i förväg, till exempel i kallelsen till huvudförhandlingen, att senast taxerad inkomst kommer att läggas till grund för fastställande av eventuella dagsböter om inte annat visas av den enskilde. För att inte beviskravet ska bli för starkt skulle en presumtionsregel möjligen kunna tillämpas på så sätt att den tilltalade i tillräckligt omfattning ska göra sannolikt att han eller hon har en annan uppgift än den senaste taxerade, genom att lämna fullödiga och lättkontrollerade uppgifter om detta.
En ordning där senast taxerad inkomst ges en presumtionsverkan vad gäller årsinkomsten, skulle dock även vara förenad med nackdelar.
Allmänt sett får det anses vara principiellt tveksamt att införa en presumtionsregel inom straffrätten och lägga en åberops- och bevisbörda på den enskilde. Dagsbotssystemets syfte, att dagsboten ska vara utformad utifrån vad den enskilde kan avstå och vara lika ingripande för personer med olika ekonomiska ramar, förutsätter att beräkningen utgår från verkliga förhållanden. Att använda sig av en presumtionsregel i stället för att försöka utreda de verkliga förhållandena skulle stå i strid med detta.
Att dagsbotsbeloppet utgår från vad den misstänkte eller tilltalade kan avstå från förutsätter – vilket också påpekades när dagsbotssystemet infördes – att det är de ekonomiska förhållandena vid tidpunkten för strafföreläggandet eller domens meddelade som ska vara avgörande. Det anges även i RÅ:s riktlinjer att dagsboten ska bestämmas
Böter SOU 2012:34
96
utifrån beräknad årsinkomst vid tidpunkten när dagsboten ska bestämmas.
Uppgifter om taxerad inkomst gäller föregående års inkomst. Ett beslut finns tillgängligt i juni året efter inkomståret om den skattskyldige deklarerat elektroniskt eller via telefon eller SMS och annars i augusti eller september. Ett beslut finns först i december året efter inkomståret om den skattskyldige är företagare eller har bott utomlands. En ordning där taxerad inkomst ges en presumtionsverkan skulle därför strida mot den hittills gällande utgångspunkten, att dagsboten ska beräknas utifrån vid tidpunkten för lagföringen aktuella inkomstuppgifter. I stället skulle det uppstå en betydande eftersläpning.
I vissa fall kan det dessutom gå en inte obetydlig tid mellan förundersökningen och lagföringen. För att inte uppgifterna som läggs till grund för dagsbotsbeloppet ska vara alltför gamla skulle det därför uppstå behov av att åklagare eller domstol kompletterar uppgifterna i förundersökningen genom att inhämta det senaste beskattningsbeslutet.
Senast taxerad inkomst skulle inte kunna läggas till grund för beräkningen i alla situationer. Även om det säkerställs att uppgifter om Skatteverkets beskattningsbeslut alltid kontrolleras under förundersökningen, finns det personer som inte blir föremål för beskattning. En sådan reglering måste i så fall kompletteras med andra regler för dessa personer. Den möjlighet som finns i dag att bestämma dagsbotsbeloppet utifrån levnadsstandarden för den som har ringa eller ingen taxerad inkomst men ändå höga levnadskostnader skulle behöva vara kvar, exempelvis för personer som undandragit sig beskattning.
Även om det således finns fördelar med ett system med en presumtionsverkan för senast taxerad inkomst gör vi bedömningen att nackdelarna överväger och att därför något sådant förslag inte bör läggas fram.
Ett genomförande av Månadsuppgiftsutredningens förslag skulle bidra till ett trovärdigare system
Ovan redovisas förslagen i Månadsuppgiftsutredningens betänkande (SOU 2011:40). Om Åklagarmyndigheten skulle få tillgång till månadsuppgifter på det sätt utredningen föreslår, skulle aktuella och tillförlitliga uppgifter om den misstänktes eller tilltalades inkomst-
Böter
97
förhållanden i betydligt större utsträckning än i dag finnas tillgängliga vid fastställande av dagsbotsbelopp. Detta gäller både vid utfärdande av strafföreläggande och vid en domstolsprövning. I det senare fallet skulle åklagaren kunna införa aktuella uppgifter om månadsinkomsten i processen.
Åklagarmyndigheten har i sitt remissvar över Månadsuppgiftsutredningens betänkande framfört att även domstolarna borde få tillgång till månadsuppgifter.61 Bl.a. Riksdagens ombudsmän har framför att utredningen mer självständigt borde ha undersökt möjligheten att ge de allmänna domstolarna tillgång till månadsuppgifter.62
En presumtionsregel på det sätt som diskuteras ovan skulle vara mer förenlig med dagsbotsbeloppets syfte, om det är aktuella månadsuppgifter som presumeras utgöra den tilltalades inkomst och inte ett till två år gamla uppgifter om taxerad årsinkomst. Utfallet av en sådan presumtionsregel torde i de allra flesta fall återspegla de verkliga förhållandena.
Även utan en formell presumtionsregel skulle aktuella månadsuppgifter kunna tillmätas betydande bevisvärde och kunna läggas till grund för fastställande av dagsbotsbelopp. Ett genomförande av förslaget skulle enligt vår mening i betydande omfattning förbättra möjligheterna att lägga korrekta inkomstuppgifter till grund för dagsbotsberäkningen. Vi instämmer i vad som framförts från flera remissinstanser, att det bör övervägas att även ge de allmänna domstolarna tillgång till månadsuppgifter om förslaget genomförs.
Månandsuppgiftsutredningens betänkande bereds för närvarande i Finansdepartementet.
Behandlingen av frågan i doktrin och praxis
I brottmål har åklagaren bevisbördan för sitt gärningspåstående. Det uttrycks ofta på så sätt att den tilltalades skuld ska vara ställd utom rimligt tvivel. Om den tilltalade nekar till brottet och lämnar en berättelse som inte är förenlig med gärningspåståendet följer det av åklagarens bevisbörda att dessa uppgifter måste motbevisas om de inte är så osannolika att de ändå kan lämnas utan avseende.
Applicerat på frågan om dagsbotsbeloppet innebär det synsätt som gäller vid prövningen av skuldfrågan att den tilltalades upp-
61 Remissvar 2011-10-28 (Dnr ÅM_A 2011/0951). 62 Remissammanställning (Dnr Fi2011/2588).
Böter SOU 2012:34
98
gifter om sin aktuella årsinkomst ska godtas om inte åklagaren kan visa att inkomsten uppgår till något annat belopp. Att den tilltalades uppgifter i dag regelmässigt godtas och läggs till grund för bedömningen, kan måhända bero på att ett sådant synsätt tillämpas.
I de fall det saknas andra uppgifter än den tilltalades egna om inkomstförhållanden, har givetvis domstolen inte annat att utgå från än dessa uppgifter. Om andra uppgifter finns gällande den tilltalades inkomstförhållanden, är det dock inte självklart att den tilltalades uppgifter om sina inkomstförhållandens ska behöva motbevisas på samma sätt som uppgifter som lämnas i skuldfrågan för att det ska vara möjligt att frångå dem vid fastställande av dagsbotsbeloppet. Det finns med andra ord inte någon självklar bevisbörderegel vid frågor gällande påföljdsbestämningen.
Av betydelse i sammanhanget är att rätten har en betydande utredningsskyldighet beträffande påföljdsfrågor. Beviskraven är därvid andra än de som gäller beträffande ansvarsfrågan, inte minst till följd av att rätten måste kunna välja en adekvat påföljd om åtalet är styrkt.63 Domstolens prövning av påföljdsfrågan är av annan karaktär och präglas av en officialprövning.
Omständigheter som har en direkt inverkan vid påföljdsbestämningen är att betrakta som rättsfakta eftersom de utlöser en rättsföljd. Det betyder att det kan bli aktuellt att tillämpa bevisbörderegler på dem. Att domstolen ska beakta de förhållanden som har betydelse för påföljdsvalet ex officio innebär inte att det saknas behov av regler som anvisar domstolen hur man ska förfara om det råder oklarhet kring en omständighet av relevans för påföljdsvalet.64
Beträffande frågan om den tilltalade begått en gärning under påverkan av allvarlig psykisk störning och lider av en sådan har HD uttalat att det, eftersom det rör sig om påföljdsbestämning och inte prövning av skuldfrågan, inte gäller något sådant beviskrav som uppställs beträffande skuldfrågan (NJA 2004 s. 702). HD uttalar i det sammanhanget att det inte kan anses lämpligt eller ens möjligt att tillämpa någon princip som innebär en presumtion till förmån för den tilltalade eller för den mildare utgången, bl.a. eftersom det i det enskilda fallet ofta inte går att avgöra vad som är förmånligast för den tilltalade i påföljdsvalet. Vad gäller frågan om den tilltalad lider av en allvarlig psykisk störning ska enligt rättsfallet i stället en överviktsprincip tillämpas.
63Rättegångsbalken, en kommentar på Internet, kommentar till 35 kap. 1 § RB. 64 Nordh, Praktisk process VII, Bevisrätt B:bevisbörda och beviskrav, 2011, s. 65.
Böter
99
I doktrinen har det – utan att det specifikt gäller frågan om förutsättningarna för rättspsykiatrisk vård – uttalats att det är tänkbart att påföljdsvalet grundas på vad som är övervägande sannolikt och att prövningen inriktas på en helhetsbedömning. Rätten ska sålunda inte söka fastställa en mängd olika enskilda förhållanden med beaktande av ett slags bevisbörderegel och härefter bestämma påföljden.65 Vidare har det i doktrinen anförts att förhållanden som är av betydelse för påföljdsvalet inte omfattas av principen att åklagaren ska bevisa alla ansvarsgrundande moment och att det får avgöras från fall till fall vilka beviskrav som bör gälla.66 I tveksamma fall kan det – enligt en ståndpunkt i doktrinen – finnas skäl att välja en påföljd som drabbar den tilltalade mindre hårt.67
Det har på andra håll i doktrinen anförts att åklagaren har bevisbördan såväl för att det föreligger omständigheter som inverkar försvårande vid rubricering och påföljdsval som för att det saknas omständigheter som leder till en mildare syn på brottets allvar av betydelse för rubricering och påföljd.68 Enligt denna ståndpunkt bör åklagarens beviskrav sättas lägre vad gäller frånvaron av förmildrande omständigheter och formuleras på samma sätt som för ansvarsfrihetsgrunder. Det framhålls av samma författare att principen bör gälla även för omständigheter som endast har betydelse för rubricering eller påföljdsbestämning. T.ex. om den tilltalade påstår att han eller hon vid fällande dom riskerar avsked från anställning, får det anses vila på åklagaren att motbevisa riktigheten i påståendet. Denna börda gäller dock endast sådana invändningar och påståenden som är tillräckligt precisa och konkreta för att kunna kontrolleras. Om utfallet av en prövning inte kan sägas vara objektivt sett mer eller mindre förmånligt för den tilltalade saknas dock det viktigaste motivet för att upprätthålla en stark bevisskyldighet för åklagaren.69
Enligt en mening som framförts i doktrinen är det olyckligt att generellt tala om bevisbörda, eftersom rätten har utredningsansvaret och ingen av parterna ska stå risken att bristande uppfyllande därav medför total rättsförlust.70 I stället för den verkan som följer av bristande uppfyllande av bevisbördan leder enligt denna författare brister i denna del (ofta till följd av utredningssvårigheter) till att rätten tillämpar principen in dubio mitius (det för den tilltalade
65 Heuman, Festskrift till Lars Welamson, 1988, s. 253. 66 Ekelöf m.fl. , Rättgång, fjärde häftet, 7 uppl., 2009, s. 159. 67Rättegångsbalken, en kommentar på Internet, kommentar till 35 kap. 1 § RB. 68 Nordh, Praktisk process VII, Bevisrätt B:bevisbörda och beviskrav, 2011, 66 ff 69 A.a, 67 70 Diesen, Bevisprövning i brottmål, 1993, s. 96 f
Böter SOU 2012:34
100
minst betungande alternativet väljs). Detsamma gäller då valet står mellan två påföljder och den ena är mer ingripande. Bara gällande försvårande omständigheter (sådana som är påföljdsdirigerande) kan det enligt denna ståndpunkt bli fråga om att laborera med ett beviskrav. I övrigt, dvs. när det är fråga om att sätta brottet i sitt samhälleliga sammanhang (straffvärdhet, individual- och allmänprevention) ankommer det på rätten att tillämpa principen in dubio mitius.
Dagsbotsbeloppet bör fastställas genom en samlad bedömning av de uppgifter som finns tillgängliga och inte enligt de bevisregler som gäller vid prövning av skuldfrågan
Om rätten frångår den tilltalades uppgift om att han eller hon har låg eller ingen inkomst och lägger en högre inkomst till grund för dagsbotsberäkningen, blir det otvivelaktigt en svårare och mer ingripande påföljd genom att det döms ut ett högre dagsbotsbelopp. En bevisbörderegel där all osäkerhet gällande årsinkomsten föranleder det minst ingripande alternativet för den tilltalade, lägger en stor utredningsskyldighet på åklagaren. Detta gäller även om det finns uppgifter gällande taxerad inkomst eller uppgifter från den tilltalade under förundersökningen som talar för att denne har en högre inkomst än han eller hon påstår vid tidpunkten för lagföringen. För att fullt ut motbevisa ett påstående om att lönen har sänkts eller att den tilltalade nyligen slutat sin anställning, förutsätts det en relativt grundlig utredning av de aktuella förhållandena. Det skulle i princip gälla även om domstolen har tillgång till en aktuell månadsuppgift på det sätt Månadsuppgiftsutredningen föreslagit.
Enligt vår mening kan det ifrågasättas om det är rimligt att lägga ett sådant beviskrav på åklagaren när den tilltalade inte presterar mer än obestyrkta uppgifter. Det torde vara orealistiskt att sådana kontroller görs vid all bötesbrottslighet och det förefaller heller inte processekonomiskt försvarbart.
Bestämmande av dagsbotsbeloppet bör i stället – i likhet med andra frågor om påföljden – grunda sig på en officialprövning från domstolens sida. Har den tilltalades skuld blivit bevisad måste en påföljd bestämmas och detta får då grunda sig på vad som är känt om relevanta omständigheter. Det framstår då som mer rimligt att det görs en samlad bedömning av den tilltalades inkomst, varvid
Böter
101
rimligheten och sannolikheten i hans eller hennes uppgifter under huvudförhandlingen (eller vid tidpunkten för utfärdande av strafföreläggande) prövas mot uppgifter om taxerad inkomst, vad som tidigare uppgetts under förundersökningen, vad som kan framgå av Kriminalvårdens personutredning och av vad som måhända i övrigt kan ha framgått i målet. Om Månadsuppgiftsutredningens förslag genomförs kan den tilltalades uppgifter på motsvarande sätt prövas mot den av arbetsgivare redovisade månadsuppgiften – uppenbarligen en mer användbar och tillförlitlig uppgift än senast taxerad årsinkomst.
Det synsätt som kommer till uttryck i RÅ:s nya riktlinjer vad gäller hur den misstänktes uppgifter om sin årsinkomst ska hanteras framstår som rimlig; att trovärdigheten ska vägas i förhållande till övrig utredning och att uppgifterna ska prövas mot senast taxerad inkomst och övriga tillgängliga uppgifter. Enligt vår mening är ett liknande synsätt rimligt även i domstol, när det råder osäkerhet om den tilltalades inkomst. Vad den tilltalade uppger som sin årsinkomst bör inte godtas endast på den grunden att uppgifterna inte kan lämnas utan avseende och heller inte är motbevisade. I stället bör det göras en samlad bedömning där den tilltalades uppgifter värderas mot vad som framgår av övrigt i utredning.
Vi har övervägt att föreslå att det ska anges i 25 kap. 2 § BrB, att den tilltalades senaste taxerade inkomst eller andra uppgifter från Skatteverket alltid ska beaktas vid fastställande av dagsbotsbelopp. Vi bedömer dock att en sådan reglering skulle få en oklar verkan. Det är heller knappast möjligt att föreskriva att uppgifter om taxerad inkomst alltid ska finnas tillgängliga. Det viktiga är enligt vår mening att uppgifter om taxerad inkomst så långt möjligt är tillgängliga. Därtill bör frågan om den tilltalades inkomster överhuvudtaget ges en större uppmärksamhet genom att endast mer substantiella uppgifter från honom eller henne godtas och att sådana uppgifter får vägas mot vad som i övrigt framkommer i målet. Det är något som knappast kan regleras i lagtexten. I stället kan en sådan utveckling komma till stånd genom att frågan om inkomstuppgifter och ett fullgott underlag ges en större uppmärksamhet i processen.
Böter SOU 2012:34
102
16.4 Verkställigheten av böter och reaktionen vid utebliven betalning
16.4.1 Förfarandet vid uppbörd och indrivning av böter
16.4.1.1 Inledning
Verkställighet av böter regleras i bötesverkställighetslagen (1979:189) (BvL) och bötesverkställighetsförordningen (1979:197) (BvF). Regleringen gäller böter som beslutas genom dom, strafföreläggande och ordningsbot. Av 1 § BvL följer att bestämmelserna även gäller vite.
Bötesstraff verkställs i första hand frivilligt genom uppbörd och i andra hand tvångsmässigt genom indrivning. Böter kan även betalas i förskott. Uppbörd av böter sker så snart dom, strafföreläggande eller föreläggande om ordningsbot har meddelats. Någon skyldighet att betala finns dock inte förrän domen har vunnit laga kraft eller föreläggandet har godkänts. Om någon frivillig betalning då inte sker, verkställs betalning tvångsvis genom indrivning.
Böter som inte har kunnat drivas in ska förvandlas till fängelse, om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt.
16.4.1.2 Närmare om förtida betalning
I 26 kap. rättegångsbalken (RB) finns bestämmelser om kvarstad och förvar i brottmål.
Om någon är skäligen misstänkt för brott och det skäligen kan befaras att han eller hon genom att avvika eller genom att undanskaffa egendom eller på annat sätt kommer att undandra sig att betala bl.a. böter som kan antas komma att utdömas pga. brottet, får förordnas om kvarstad på så mycket av hans eller hennes egendom att fordringen kan antas bli täckt vid utmätning.
Tidigare var det inte ovanligt att förvar och kvarstad användes för att säkra verkställighet av bötesstraff vid brott som begåtts av utlänningar under tillfälligt vistelse här i landet. Det utvidgade internationella samarbetet i fråga om lagföring och verkställighet av
Böter
103
påföljder har dock lett till att behovet av sådana säkringsåtgärder har minskat.71
Ett annat förfarande som syftar till att säkra betalning av böter på frivillig väg, och som torde användas i större utsträckning, är deposition av böter. Deposition är en form av förskottsbetalning. Enligt 2 § andra stycket BvL får den misstänkte, trots att dom, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot inte har meddelats, betala förskott på böter som kan komma att åläggas honom eller henne. Förfarandet med deposition av böter används framför allt vid enklare brott där böterna åläggs genom ordningsbot eller strafföreläggande och där gärningsmannen är en utlänning som vistas tillfälligt i Sverige.
16.4.1.3 Närmare om uppbördsförfarandet
De närmare förutsättningarna för uppbörd regleras i 3 § BvF. Verkställighet av böter på grund av föreläggande eller på grund av dom eller slutligt beslut som meddelats av allmän domstol, ska i första hand ske genom uppbörd. Rikspolisstyrelsen (RPS) är central uppbördsmyndighet.
När en domstol dömer ut ett belopp som kan bli föremål för uppbörd enligt 3 § BvF, ska domstolen samtidigt upplysa den bötfällde om möjligheten till frivillig betalning.
Uppbörd sker alltså som huvudregel genom att den bötfällde frivilligt erlägger betalning till RPS. I samband med utfärdande av strafföreläggande, föreläggande av ordningsbot eller expediering av en dom erhåller den betalningsskyldige ett inbetalningskort, där det framgår vilket sammanlagt belopp som ska betalas och att betalning ska ske till ett visst plusgirokonto. Någon möjlighet att dela upp betalningen i delposter finns inte. Inbetalningskortet skickas ut av RPS efter att polismyndigheten, åklagarmyndigheten eller domstolen har lämnat information om att det har utfärdats ett föreläggande på ordningsbot eller ett strafföreläggande eller att det har meddelats en dom. När det gäller föreläggande av ordningsbot är emellertid det vanligaste att den myndighet som beslutar om föreläggandet, dvs. Polisen, Tullen eller Kustbevakningen, lämnar ut inbetalningskortet direkt på plats när föreläggandet utfärdas. Alternativt kan
71 Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas, 2 uppl., 2009, s. 357.
Böter SOU 2012:34
104
inbetalningskortet skickas ut tillsammans med föreläggandet i de fall den förelagde inte är närvarande när böterna utfärdas.
Även om böterna blir föremål för uppbördsförfarandet omedelbart när dom eller föreläggande meddelas, finns det ingen reell skyldighet för den bötfällde att erlägga beloppet innan det finns en lagakraftvunnen dom eller ett lagakraftvunnet beslut. Föreläggande av ordningsbot och strafföreläggande vinner laga kraft genom den misstänktes godkännande. I vissa fall godkänns ordningsbotsföreläggande och strafföreläggandet genom att betalning sker, dvs. utan något skriftligt godkännande. I andra fall förutsätts ett skriftligt godkännande, som då innebär en betalningsskyldighet. En dom vinner laga kraft när tiden för överklagande har gått ut.
RPS anger på sin hemsida, www.polisen.se, att ett godkänt föreläggande om ordningsbot eller godkänt strafföreläggande ska betalas inom 30 dagar. Vidare anges att betalning av böter som beslutas genom dom ska ske inom 30 dagar från den dag domen vann laga kraft. Om betalning inte sker utställer RPS en betalningspåminnelse. Beloppet ska betalas inom 14 dagar efter påminnelsen. Ingen påminnelseavgift tas ut. Det upplyses på hemsidan att RPS inte får bevilja någon avbetalningsplan. Efter det att fjortondagarsperioden gått ut kan böterna komma att överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning.
16.4.1.4 Överlämnande till indrivning
RPS har ingen diskretionär möjlighet att avgöra om obetalda böter ska överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Av 6 § BvF följer nämligen att RPS ska begära indrivning av
1. obetalda böter som ålagts genom allmän domstols laga-
kraftvunna dom eller slutliga beslut eller genom godkänt föreläggande och som varit föremål för uppbörd, och
2. böter som ålagts genom allmän domstols lagakraftvunna dom
eller slutliga beslut och som undantagits från uppbörd enligt 3 §.
Bestämmelser om begäran om indrivning m.m. finns i 4–9 §§indrivningsförordningen (1993:1229) (IndF) Av dessa bestämmelser framgår att indrivning av böter (och merparten andra statliga fordringar) ska begäras senast två månader efter det att fordringen skulle ha betalats.
Böter
105
RPS:s rutiner innebär att den som godkänt ett strafföreläggande eller en ordningsbot får minst 44 dagar (30 dagars betalningstid samt 14 dagars påminnelsetid) på sig – räknat från datum för godkännandet – att betala genom uppbörd, innan ärendet överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Den som dömts till böter i domstol får minst 44 dagar på sig från det att domen vunnit laga kraft. En dom vinner laga kraft tre veckor efter meddelandet i tingsrätt och efter fyra veckor i hovrätten. Högsta domstolens domar vinner laga kraft samtidigt som de meddelas.
Av uppgifter som utredningen inhämtat från RPS framgår att den bötfällde i realiteten har fler dagar än så att betala innan ärendet lämnas över till indrivning. Av olika anledningar tillkommer flera dagar, t.ex. för inväntande av betalningskörningar, rutiner vid restföring och liknande.
Den reella tiden innan ärendet lämnas över till indrivning avgörs av följande faktorer. Betalningsfristen börjar löpa vid tidpunkten för godkännande eller laga kraft och betalningsfristen är då 30 dagar. Betalningspåminnelsen skickas ut 2–10 dagar efter det att fristen löpt ut. Betalningstiden som anges i påminnelsen är 14 dagar. När påminnelsetiden har löpt ut ska ärendet överlämnas till Kronofogdemyndigheten. Detta sker dock bara en gång i månaden. Detta innebär i praktiken att tiden för betalning i vissa fall kan bli betydligt längre än 44 dagar, beroende på hur förfallodagen förhåller sig till datumet för överlämnande till Kronofogdemyndigheten. Har datumet för överlämnande nyss passerats när betalningsfristen efter påminnelsen löper ut, tar det ytterligare en månad innan ärendet lämnas över för indrivning. Det sagda innebär att den faktiska tiden för att betala bötesbeloppet innan ärendet överlämnas till Kronofogdemyndigheten pendlar mellan som kortast 46 dagar och som längst cirka 80 dagar.
Om ingen betalning sker trots att påminnelse skickats ut, överlämnas sålunda ärendet till Kronofogdemyndigheten. Genom att ärendet överlämnas för indrivning får den bötfällde en s.k. betalningsanmärkning. Betalningsanmärkningen innebär att de företag som bedriver kreditupplysningsverksamhet med stöd av kreditupplysningslagen (1973:1173) får tillgång till uppgifter från Kronofogdemyndigheten utan hinder av sekretess enligt 34 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Endast i de fall betalning därefter sker innan något beslut har fattats i ärendet – exempelvis beslut om utmätning – inträder sekretess varvid betalningsanmärkningen försvinner. Om det ansöks om verkställighet av någon
Böter SOU 2012:34
106
annan förpliktelse beträffande den bötfällde inom två år, eller om verkställighet tidigare sökts och uppgiften inte är äldre än två år, försvinner dock inte betalningsanmärkningen, även om betalning av bötesfordran sker innan något beslut. Betalningsanmärkningen ska enligt kreditupplysningslagen gallras först efter tre år.
16.4.1.5 Indrivningsförfarandet hos Kronofogdemyndigheten
Ärendet initieras hos Kronofogdemyndigheten när det inkommer en begäran om indrivning från RPS.
Vid verkställigheten av dom gällande böter, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot är utsökningsbalkens (UB) bestämmelser tillämpliga. Dom eller beslut varigenom någon dömts att betala böter får enligt 3 kap. 22 § UB inte verkställas förrän domen eller beslutet har vunnit laga kraft.
Kronofogdemyndigheten har sedan lång tid tillbaka huvudansvaret för borgenärsuppgifterna i allmänna mål vid handläggningen enligt UB och enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen). Genom lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter, har de borgenärsuppgifter som är av s.k. offensiv natur, såsom antagande av ackord och ansökande om konkurs, förts över till Skatteverket. Kronofogdemyndigheten har kvar uppgifterna att vara borgenärsföreträdare i utsökningsmål såsom tidigare och att besluta om uppskov och om avbrytande av indrivning samt avräkning.
Om någon betalning inte inflyter efter det att den bötfällde tillställts en uppmaning att betala inom 14 dagar, fortsätter ärendet genom att kronoinspektören utför en tillgångsundersökning enligt 4 kap. 9 § UB. Kronofogdemyndigheten ska utreda gäldenärens anställnings- och inkomstförhållanden samt undersöka om gäldenären har utmätningsbar egendom. Gällande bötesskulder och andra allmänna mål ska Kronofogdemyndigheten därför göra en gäldenärsutredning om gäldenärens ekonomiska förhållanden som behövs för att bedöma en fråga om uppskov eller avbrytande av indrivning (6 § indrivningslagen).
Böter
107
Enligt 7–9 §§ indrivningslagen får Kronofogdemyndigheten bevilja uppskov med betalning av bl.a. böter. Uppskov får beviljas
1. om det kan antas vara till fördel för det allmänna,
2. om det är påkallat med hänsyn till gäldenärens personliga
förhållanden, eller
3. i avvaktan på att fråga om anstånd med betalning prövats av
behörig myndighet. Uppskov får endast beviljas om Skatteverket inte har något att invända mot det eller om verkets inställning uppenbarligen saknar betydelse. Uppskov får förenas med villkoret att gäldenären betalar sin skuld i poster genom en avbetalningsplan.
Utgångspunkten för regleringen av förutsättningar för uppskov och villkor för uppskov bör enligt förarbetena vara att uppskov ska antas vara till fördel för det allmänna.72 I förarbetena anförs att det finns vissa situationer där uppskov kan vara påkallat, även om det i princip är det allmännas fiskala intresse som ska vara vägledande. Beträffande uppskov med hänsyn till personliga förhållanden anförs att det i första hand bör vara fråga om korta uppskov. I ömmande fall bör dock även längre uppskov kunna medges. De svårigheter som gör att gäldenären inte kan betala måste emellertid vara av övergående natur.73 Ett uppskov bör enligt förarbetena ses som ett undantag från huvudregeln att betalning ska ske på utsatt tid. Undantaget framstår emellertid som mindre genomgripande om gäldenären betalar av skulden enligt en överenskommen avbetalningsplan.
Uppskovsutredningen avslutas med att Kronofogdemyndigheten gör en prognos, dvs. en bedömning av gäldenärens betalningsförmåga i framtiden.
Huruvida det finns utmätningsbar egendom för bötesbeloppet avgörs av UB:s regelverk, bl.a. de s.k. beneficiereglerna i 5 kap. Bl.a. görs i 1 § undantag för pengar och banktillgodohavanden, i den mån annat inte är föreskrivet och tillgången skäligen fordras för underhåll åt gäldenären till dess inkomst som täcker behovet är att vänta, dock ej utan synnerliga skäl för längre tid än en månad.
Under indrivningen gäller – enligt vad som föreskrivs i 2 § indrivningslagen – bestämmelserna i 7 kap. 14 § UB om företrädesrätt vid utmätning av lön för bl.a. böter, viten och avgift enligt lagen
72Prop. 1992/93:198 s. 70. 73 A. prop. s. 70.
Böter SOU 2012:34
108
(1994:419) om brottsofferfond. Bestämmelsen i 7 kap. 14 § UB innebär att sådan fordran har företräde framför andra fordringar vid utmätning av lön, dock att detta gäller i nämnd ordning efter dels underhållsbidrag, dels konkursbos fordran på gäldenärens lön.
Kronofogdemyndigheten får enligt 18 § indrivningslagen avbryta indrivningen tills vidare om ytterligare indrivningsåtgärder framstår som utsiktslösa eller inte är försvarliga med hänsyn till kostnaderna och indrivning inte heller krävs från allmän synpunkt. Indrivningen ska återupptas, om det visar sig att betalning kan fås utan större kostnader än vad som är skäligt.
I 12–13 §§ BvL finns särskilda bestämmelser om indrivningshinder som bara gäller böter. Skulle indrivning av böter vara till synnerligt men för den bötfällde eller någon annan som är beroende av honom eller henne för sin försörjning, kan Kronofogdemyndigheten förordna att vidare verkställighet inte får äga rum. Sådant förordnade får inte meddelas, om det är påkallat från allmän synpunkt att indrivningen fortgår. Åklagaren får överklaga ett förordnande om att indrivning inte ska ske. Kronofogdemyndighetens beslut att inte meddela sådant förordnande får inte överklagas. I samband med klagan över utmätning kan den bötfällde begära prövning av beslutet.
Av förarbetena framgår bl.a. att det är fråga om att ”lägga ned bötesverkställighet” när särskilda skäl av social natur föranleder det.74
I 14 § samma lag finns ytterligare en bestämmelse om indrivningshinder. Har beslut om förvandlingsstraff för obetalda böter meddelats, får dessa böter inte drivas in. Intill dess förvandlingsstraffet har till fullo verkställts eller bortfallit får dock betalning av böterna tas emot, om betalningen avser hela det bötesbelopp som är obetalt.
Om det sker full betalning av böterna genom utmätningen är ärendet avslutat.
Om gäldenären enligt tillgångsundersökningen saknar utmätningsbara tillgångar till full betalning av böterna, upprättar kronoinspektören en utredningsrapport.
Sökanden ska också underrättas om vilka utredningsåtgärder som myndigheten avser att vidta senare under målets handläggning. I detta ligger bl.a. att Kronofogdemyndigheten gör en bedömning av om förutsättningarna för utmätning kommer att förändras. Exempelvis kan det göras bedömningen att en äldre persons ekonomiska förhållanden inte kommer att förändras, medan bedömningen
Böter
109
kan bli annorlunda beträffande yngre och arbetsföra personer som tillfälligt står utanför arbetsmarknaden. Baserat på denna bedömning läggs det in en bevakningstid efter vilken ärendet återupptas för handläggning. Den maximala bevakningstiden är två år. Beträffande böter skickas utredningsrapporten till Skatteverket såsom företrädare för staten.
16.4.1.6 Aktualiserande av bötesförvandling
I samband med utredningsrapporten kan kronoinspektören göra bedömningen att det finns förutsättningar att förvandla böterna till fängelse enligt BvL. Bötesförvandling – som beslutas av domstol på talan av åklagare – förutsätter enligt 15 § BvL att det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller att förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt.75
I Kronofogdemyndighetens handbok om utmätning anges bl.a. följande gällande bötesförvandling:76
Bötesförvandling är sällsynt i förhållande till antalet böter som inte betalas. Det beror delvis på att det är svårt att visa att förutsättningarna är uppfyllda för att böterna ska förvandlas. Uttrycket ”uppenbart” innebär att det ska finnas mycket övertygande argument. Om bötesförvandling begärs, bifalls yrkandet i en stor andel. – Vid en ansökan till tingsrätten om en förvandling ställs höga krav på att KFM:s utredning visar att allt gjorts för att driva in böterna. Att i redogörelsen till domstolen bara ange att gäldenären sökts ett flertal gånger är inte tillräckligt. Det är viktigt att dokumentera varje krav, varje telefonsamtal och varje tillfälle som gäldenären har sökts. KFM bör vidare redovisa vad KFM:s handläggare sagt och vad gäldenären har svarat. Särskilt viktigt är det att notera om gäldenären vägrar att betala av tredska.
Om den enskilde kronoinspektören gör bedömningen att bötesförvandling kan komma i fråga överlämnas ärendet till en kronofogde som beslutar om ärendet ska vidarebefordras till åklagare, dvs. om det enligt den beslutande kronofogden finns anledning anta att böterna ska förvandlas. Enligt 17 § BvF ska det skyndsamt ske en redogörelse till åklagare som är behörig att föra talan om böternas förvandling. Redogörelsen ska innehålla upplysningar om den bötfällde och hans eller hennes förmåga att betala böterna samt
75 Se vidare om bötesförvandling i följande avsnitt. 76 Handboken Utmätning, Uppdaterad version, oktober 2011, avsnitt 9.12., Kronofogdemyndigheten, 2011.
Böter SOU 2012:34
110
utdrag ur utsöknings- och indrivningsregistret. Redogörelsen upprättas enligt formulär som fastställs av Kronofogdemyndigheten efter samråd med Åklagarmyndigheten.
16.4.1.7 Fortsatt handläggning om bötesförvandling inte aktualiseras
Om det inte sker någon redogörelse till åklagare gällande tänkbar bötesförvandling, handläggs bötesskulden även fortsättningsvis enligt UB:s regelverk.
Staten – genom Skatteverket – låter alltid ärende, om utmätning av böter (och andra statliga fordringar) ligga kvar för fortsatta åtgärder. Skatteverket kan även välja att söka bötesgäldenären i konkurs eller vidta andra offensiva borgenärsuppgifter, enligt vad som följer av lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter.
Om det inte blir aktuellt med bötesförvandling och det heller inte blir aktuellt med ansökan om konkurs eller dylikt, fortsätter alltså Kronofogdemyndigheten att handlägga ärendet. Nya utmätningsförsök vidtas. Enligt 35 kap. 7 § BrB bortfaller – dvs. preskriberas – ådömda böter när fem år har förflutit från det att domen vann laga kraft. Det är sålunda slutpunkten när inte några vidare exekutiva åtgärder kan vidtas.
16.4.2 Bötesförvandling enligt bötesverkställighetslagen
16.4.2.1 Den tidigare ordningen för bötesförvandling
Frågan om förvandling av böter till fängelse reglerades tidigare i lagen (1964:168) om förvandling av böter, enligt regler som ursprungligen infördes 1937. Den 1 juli 1983 upphävdes den lagen, samtidigt som nya regler om bötesförvandling infördes i bötesverkställighetslagen (1979:189) (BvL). Förståelsen av dagens lagstiftning förutsätter dock en återblick på den tidigare ordningen.
Enligt den tidigare lagen om förvandling av böter skulle i princip alla böter som inte blivit betalda på talan av åklagare förvandlas till fängelse. Vissa småböter skulle dock inte förvandlas, utom i fall då omständigheterna föranledde antagande att den bötfällde av tredska eller uppenbar vårdslöshet hade underlåtit att betala böterna eller att förvandling erfordrades för hans tillrättaförande. Några ytterligare
Böter
111
undantag gjordes också, bl.a. kopplat till fängelseförbudet vid sinnessjukdom.
För förvandling av böter gällde en särskild förvandlingsskala, som utgick från antalet obetalda dagsböter eller storleken på andelen obetalda penningböter. Förvandlingsstraffet kunde sättas till högst 90 dagar. Det fanns möjlighet för rätten att sätta förvandlingsstraffet lägre än vad som utföll enligt förvandlingsskalan, om det kunde antas att den bötfällde hade gjort vad han förmått för att betala böterna. Förelåg det synnerliga skäl kunde förvandlingsstraffet helt efterges.
När det hade beslutats om förvandlingsstraff fick rätten bevilja anstånd med verkställigheten, om omständigheterna inte föranledde antagandet att den bötfällde av tredska eller uppenbar vårdslöshet hade underlåtit att betala böterna eller att straffets verkställighet erfordrades för hans tillrättaförande. Om anstånd beviljades gällde en prövotid om två år räknat från dagen för beslutet. Anståndet kunde förverkas om den som hade fått anstånd begick brott före prövotidens utgång eller om denne inom prövotiden på nytt ålades förvandlingsstraff för böter. Om rätten inte beslutade om förverkande fick den förlänga prövotiden till tre år.
Ålagt förvandlingsstraff bortföll om beslutet inte hade börjat verkställas inom tre år från det att det vann laga kraft.
Den då gällande ordningen innebar sålunda att böter som inte kunde drivas in i princip skulle förvandlas till fängelse. I realiteten var dock antalet personer som avtjänade förvandlingsstraff mycket litet även enligt dåvarande lagstiftning. Huvuddelen av förvandlingsstraffen förenades med anstånd med verkställigheten och kom aldrig att verkställas eftersom anståndet inte förverkades.
Enligt statistik för åren 1976–1980 meddelades beslut om förvandling utan anstånd endast i mellan cirka 10 och 20 procent av det totala antalet bötesförvandlingsmål.77 Därutöver var antalet personer som togs in i kriminalvårdsanstalt väsentligt lägre än antalet ovillkorliga förvandlingsstraff. Det stora flertalet betalade sina böter innan verkställigheten och kunde därigenom undvika förvandlingsstraffet. Även för den som betalade efter verkställighetens början, kunde förvandlingsstraffet bortfalla eller nedsättas genom nåd. Under åren 1970–1979 intogs varje år som mest ett drygt hundratal personer för att avtjäna förvandlingsstraff. Under samma period
77 Ds Ju 1981:24 s. 30 f.
Böter SOU 2012:34
112
ålades sammanlagt mellan 2 000 och 3 000 personer årligen förvandlingsstraff. Förvandlingshotet var enligt gällande lagstiftningens intentioner främst avsett att tjäna som påtryckningsmedel för att få fram betalning.78
16.4.2.2 Förslag som föregick 1983 års reform av bötesförvandlingsstraffet
Förvandlingsstraffkommitténs förslag
År 1969 tillkallades en sakkunnig för att utreda frågan om avskaffande av förvandlingsstraffet. Utredningen antog namnet Förvandlingsstraffkommittén. Utredaren skulle se över möjligheterna att slopa förvandlingsstraffet men samtidigt utreda möjligheterna att på annat sätt åstadkomma att bötesindrivningen skulle bli lika effektiv.
I betänkandet79 utvecklade och diskuterade kommittén vilka fördelar och vilka nackdelar som kunde anses föreligga med förvandlingsstraffet. De viktigaste fördelarna var enligt kommittén följande:
1. Förvandlingshotet ansågs ha en betalningsfrämjande effekt, främst beträffande det klientel som var oåtkomligt för utsökningsrättsliga åtgärder. Enligt utredningens beräkningar skedde betalning i cirka 6 000 fall per år på grund av att förvandlingsfrågan hade aktualiserats. Influtna medel från dessa betalningar översteg dock knappast kostnaden för förvandlingssystemet. Kommittén fann att hotet hade en betydelse när det aktualiseras i det enskilda fallet men att ett avskaffande av förvandlingssystemet inte på något nämnvärt sätt skulle påverka den allmänna benägenheten att betala bötesskulder.
2. Bland såväl sådana som saknade betalningsförmåga som sådana som saknade betalningsvilja och åtkomlig egendom kunde det uppkomma en grupp som uppfattade sig som bötesimmun. Förvandlingssystemet var enligt kommittén ägnat att motverka uppkomsten av en s.k. bötesimmun grupp.
3. Förvandlingshotet kunde tänkas bidra till att höga bötesstraff, utdömda för sig eller i kombination med kriminalvård i frihet, i
78SOU 1975:55 s. 105. 79 Bötesverkställighet (SOU 1975:55).
Böter
113
rättstillämpningen ansågs utgöra en tillräckligt effektiv påföljdsform som kunde betraktas som ett gångbart alternativ till de korta fängelsestraffen.
4. Förvandlingssystemet hade en icke ringa betydelse för vitesinstitutets effektivitet.
5. I de fall då anstånd meddelades i samband med förvandling torde förvandlingssystemet ha vissa individualpreventiva verkningar, eftersom ny brottslighet under prövotiden kunde leda till anståndets förverkande.
Kommittén fann inte att förvandlingssystemet kunde antas vara av betydelse för den allmänna respekten för bötesstraffet – inbegripet den allmänna laglydnaden på bötesområdet. I det avseendet framhöll utredningen att andra faktorer än rädslan för själva straffet skulle kvarstå – exempelvis upptäcktsrisken och faran att man utsätts för den sociala omgivningens ogillande. Vidare anfördes att bötesstraffet hade vissa bieffekter som ändå innebar en tämligen kraftig samhällsreaktion; den tillrättavisning som låg i lagföring och dom och den belastning det innebar att bli underkastad indrivningsförsök under en inte obetydlig tid. Därtill anfördes att det redan förekom ett mycket stort antal bötesfall där subsidiärt straff inte stod till buds – utan att erfarenheterna visade att effektiviteten skulle vara sämre.
Kommittén tog även upp och diskuterade nackdelar med förvandlingssystemet.
1. Förvandlingssystemet medförde att frihetsberövande kunde följa på utpräglad bötesbrottslighet.
2. Förvandlingsstraffet framstod som en bestraffning av en betalningsförsummelse. Systemet hade i realiteten ett framträdande inslag av personalexekution (dvs. att framtvinga betalning av en tredskande gäldenär genom frihetsberövande).
3. Förvandlingsstraffet kunde leda till att andra än den bötfällde betalade böterna. I vissa fall var det fråga om ungdomar som saknade medel. Det förekom att socialhjälp utgavs till bötesbetalning eller – vilket är vanligare – att socialhjälp utgavs för att bötesbetalningen lett till att personen stod utan egna medel. Det skedde då en övervältring till samhällets organ.
Böter SOU 2012:34
114
4. Förvandlingsbesluten kom till stånd flera år efter det att brottet begicks.
5. Mot förvandlingsstraffet kunde riktas samma kritik som mot andra korta fängelsestraff.
6. De förvandlingsstraff som till slut kom att verkställas, drabbade i första hand ett socialt utpräglat svagt klientel, oftast i behov av samhällets stöd. Utredningen baserade detta på en klientundersökning den gjort beträffande s.k. bötesfångar.
7. Processen i förvandlingsmålen företedde ibland vissa olustiga inslag, inte minst för de bötfällda. Den bötfälldes ekonomiska hushållning måste ventileras i den processen.
8. Förvandlingsstraffet hade ett flertal handläggningsmässiga nackdelar och föranledde en mångfald olika arbetsmoment.
9. Det kunde ifrågasättas om det var socialpolitiskt motiverat att – med särskilt intensitet – driva in bötesfordringar från en typiskt sett utsatt grupp i samhället som levde på eller under existensminimum och som samhället i andra sammanhang stöttade.
Sammantaget gjorde kommittén bedömningen att de redovisade nackdelarna med förvandlingssystemet var så betydande att övervägande skäl talade för ett slopande av systemet.
Utan att lämna några författningsförslag gjorde kommittén överväganden rörande möjligheterna att på straffrättslig väg kompensera bortfallet av vissa kriminalpolitiska fördelar med förvandlingsstraffet. Kommittén diskuterade sju olika modeller för att uppnå en sådan kompensation. De tre första syftade till att åstadkomma viss möjlighet till påföljdsskärpning för personer som genom ideliga återfall visat sig oemottagliga för bötesstraff, dvs. en på ena eller andra sättet inringad bötesimmun grupp.
De tre sista modellerna gällde fall där skälen för bötesstraff obetydligt hade övervägt skälen för frihetsberövande. Ett första alternativ som kommittén tänkte sig var att domstolen skulle sätta ut en subsidiär fängelsepåföljd i domen som skulle falla ut för det fall bötesstraffet inte ledde till verkställighet inom viss tid. En annan metod skulle kunna vara att öppna möjlighet för åklagaren att väcka talan om påföljdsändring i de fall förutsättningarna för rättens påföljdsval hade brustit i och med att bötesstraffet inte hade visat sig verkställbart. En sista variant som kommittén diskuterade var att behålla förvandlingsstraffet för den grupp av lagöverträdare
Böter
115
för vilka domstolen hade övervägt ett kort frihetsstraff men stannat vid ett högt bötesstraff eller en frivårdspåföljd i kombination med ett bötesstraff. Utredningen lyfte fram att ingen av de vägar den här hade skissat på var invändningsfri.
Kommittén lade fram förslag till en ny bötesverkställighetslagstiftning. Förslagen – som sedermera kom att bli genomförda – kännetecknades av att böternas ställning i exekutiva och liknande sammanhang förbättrades i förhållande till andra fordringar. Enligt förslagen jämställdes böterna med skatter och därmed likställda offentligrättsliga fordringar i fråga om införsel, konkurs, ackordsregler, utmätning och kvittning. Vidare föreslogs en förlängning av preskriptionstiden för bötesfordringar från tre till fem år. Slutligen föreslogs att det bötesuppbördssystem som redan tidigare hade gällt för ordningsbots- och strafföreläggandesystemet och som möjliggjorde frivillig betalning utan medverkan av kronofogdemyndigheten även skulle gälla för böter.
Behandlingen av Förvandlingsstraffkommitténs betänkande
Förvandlingsstraffkommitténs betänkande behandlades i propositionen 1976/77:104. I propositionen föreslogs att förvandlingsstraffet för böter och viten skulle avskaffas. Departementschefen kunde dock inte utan vidare dela uppfattningen att uppkomsten av en s.k. bötesimmun grupp var ett pris man var tvungen att betala för att eliminera nackdelarna med förvandlingssystemet.80 Betänkligheterna gällde inte den del av en sådan grupp vilken kommer att utgöras av människor som lever i utpräglat dåliga sociala och ekonomiska förhållanden. Det anfördes i propositionen att inte minst humanitära skäl talade för att man måste acceptera att dessa personer kan undgå verkställighet av bötesstraff. Departementschefen kunde dock inte utesluta att den bötesimmuna gruppen även kan komma att bestå av personer som genom olika manövrar gör sig svåråtkomliga för exekution, som t.ex. näringsidkare som låter anhöriga äga sina tillgångar och personer som byter arbetsplats så snart det kan bli aktuellt med införsel i lönen. Det förslag som lades fram i propositionen innebar att det skulle införas en regel i 25 kap. BrB om skärpt straffskala i vissa fall av brott för vilka inte svårare straff än böter var stadgat.
Böter SOU 2012:34
116
Om den tilltalade inom tre år före det senaste bötesbrottet hade ålagts två eller flera bötesstraff som till betydande del inte verkställts, skulle det enligt förslaget kunna dömas till fängelse i högst tre månader om den uteblivna verkställigheten kunde antas ha berott på tredska eller grov vårdslöshet från den tilltalades sida samt ett nytt bötesstraff skulle framstå som uppenbart otillräckligt för att avhålla honom eller henne från vidare brottslighet eller av hänsyn till allmän laglydnad.
Departementschefen förutsatte en ordning där åklagaren – i de fall den nya regeln kunde bli tillämplig – skulle inhämta yttrande från kronofogdemyndigheten i syfte att utröna huruvida de böter som gärningsmannen tidigare hade ålagts hade blivit verkställda och om, där så inte var fallet, detta hade berott på tredska eller grov vårdslöshet från den betalningsskyldiges sida.
Propositionen 1976/77:104 kom aldrig att antas av riksdagen. Under sin behandling av propositionen utarbetade Justitieutskottet till en början en remiss till lagrådet som innehöll vissa från propositionen avvikande lagförslag.81 Utskottet hade inga invändningar mot de lagförslag som avsåg exekutionsrättsliga och närliggande områden. Man anslöt sig även till uppfattningen i propositionen att nackdelarna med det dåvarande förvandlingsstraffet övervägde fördelarna.
Utskottet önskade en bestämmelse som riktade sig mot personer som genom olika manövrar gör sig svåråtkomliga för exekution, men som inte träffade socialt utsatta personer som samhället stöder i andra sammanhang. Utskottet förordade en ordning som innebar att bötespåföljden under vissa förhållanden skulle kunna undanröjas och ersättas med ett fängelsestraff. Ett undanröjande skulle enligt förslaget kunna ske om ålagt bötesstraff inte verkställts och det kunde antas att den dömde efter brottet uppsåtligen genom att undanhålla eller avhända sig egendom eller på annat sätt förhindrat verkställighet.
Lagrådet fanns det dock inte välbetänkt – med hänsyn till såväl kriminalpolitiska som lagtekniska problem – att skrida till lagstiftning utan att dessförinnan ha skaffat sig ett bredare och säkrare beslutsunderlag. Med hänvisning till Lagrådets yttrande förordade Justitieutskottet en förnyad översyn av frågan och avstyrkte bifall av propositionen i dess helhet. Arbetet med att utforma regler om straffrättslig kompensation för bortfallet av förvandlingsstraffet
81 Ju 1977/78:25.
Böter
117
skulle enligt utskottet ta sikte på att skapa ett system som – utan att drabba socialt utslagna grupper – skulle rikta in sig på gäldenärer som genom olika manövrar gör sig svåråtkomliga för exekution. Riksdagens följde utskottets betänkande. Mot bakgrund härav tillsattes Viteskommittén.
I prop. 1978/79:40 lades fram förslag till en ny lag om bötesverkställighet, i anslutning till vad som tidigare hade föreslagit rörande förbättringar av böternas ställning i indrivningshänseende. Förslaget – som antogs av riksdagen – innebar att de bestämmelser i dåvarande lag (1964:168) om verkställighet av bötesstraff som reglerade betalning, uppbörd och indrivning av böter upphävdes. Nya föreskrifter i dessa frågor upptogs i den nu gällande bötesverkställighetslagen. De regler som gällde förvandling av böter fick däremot stå kvar i lagen om förvandling av böter i avvaktan på Viteskommitténs förslag.
Viteskommitténs förslag
År 1980 föreslog Viteskommittén att förvandlingsstraffet skulle avskaffas och övervägde hur detta avskaffande skulle kunna kompenseras straffrättsligt.82
I enlighet med direktiven tog kommittén sikte på att förhindra en bötesimmun grupp bland dem som har betalningsförmåga men som på ett illojalt sätt undandrar sig verkställighet. Kommittén fann att reglerna om gäldenärsbrott i 11 kap. BrB (oredlighet mot borgenär, vårdslöshet mot borgenär och mannamån mot borgenär83) i betydande utsträckning täckte de olika verkställighetshindrande åtgärder som hade omnämnts i justitieutskottets betänkande (se föregående avsnitt) och kommitténs direktiv. Det gällde bl.a. om en bötesgäldenär avhänder sig egendom av betydenhet, gömmer tillgångar eller utbetalar till någon annan borgenär. För att även dispositioner som skett innan laga kraft inträtt skulle omfattas av straffansvar, föreslog utredningen att även dessa skulle omfattas av regleringen i 11 kap. BrB, förutsatt att de skett efter tidpunkten för domen eller beslutet. Ansvar skulle dock enligt förslaget inträda endast om bötesdomen sedermera vann laga kraft.
Viteskommitténs förslag avvisades av praktiskt taget alla remissinstanser. Kritiken gick främst ut på att de föreslagna lagändringarna
82 Kompensation för förvandlingsstraffet (SOU 1980:7). 83 Numera är beteckningen otillbörligt gynnande av borgenär.
Böter SOU 2012:34
118
inte kunde anses utgöra tillräcklig kompensation för avskaffandet av förvandlingsstraffet. Bl.a. framhölls de utredningssvårigheter som föreligger vid gäldenärsbrott och den resursåtgång som krävs vid utredningarna.
16.4.2.3 Bötesförvandling efter 1983 års reform
Dagens ordning för bötesförvandling
Mot bakgrund av den kritik som hade riktats mot Viteskommitténs förslag, kom dessa inte att genomföras. I stället utarbetades inom Justitiedepartementet departementspromemorian Förvandling av böter m.m. (Ds Ju 1981:24).
På grundval av de förslag som lämnades i departementspromemorian förändrades förvandlingsinstitutet till den ordning som är alltjämt gällande.84 Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 1983 upphävdes lagen (1964:168) om förvandling av böter. Samtidigt infördes de nuvarande reglerna i BvL.
Bestämmelser om förvandling av böter finns i 15–22 §§ BvL och 17–22 §§bötesverkställighetsförordningen (BvF).
I 15 § BvL finns den centrala bestämmelsen om förutsättningarna för bötesförvandling. Böter som inte har kunnat drivas in, ska på talan av åklagare förvandlas till fängelse, om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Om den bötfällde är skyldig att betala även andra böter när förvandling ska ske, ska också dessa böter förvandlas. Förvandlingsstraffet ska bestämmas till fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader.
Det är – som beskrivs närmare i det föregående – Kronofogdemyndigheten som har att initiera ett ärende om bötesförvandling. Om indrivning av böter har avbrutits utan att böterna har blivit fullt betala och det enligt Kronofogdemyndighetens bedömning finns anledning att anta att böterna ska förvandlas, ska myndigheten skyndsamt sända en redogörelse för förhållandet till åklagare som är behörig att föra talan om böternas förvandling. Redogörelsen ska innehålla upplysningar om den bötfällde och hans eller hennes förmåga att betala böterna samt utdrag ur utsöknings- och indrivningsdatabasen.
Böter
119
Det åligger därefter enligt 19 § BvF åklagaren att skyndsamt ta ställning till frågan huruvida talan om böternas förvandling ska väckas. Vid förfarandet gäller vad som är föreskrivet om förundersökning i brottmål. Bestämmelserna om hämtning till förhör och om tvångsmedel är dock inte tillämpliga.
Mål om förvandling av böter tas enligt 16 § BvL upp av tingsrätten i den ort där den bötfällde finns eller av den tingsrätt som har handlagt det mål i vilket bötesstraffet eller, om det är fråga om flera sådana straff, något av dem har ådömts. Har bötesstraffet eller vid flera straff något av dem bestämts genom strafföreläggande eller genom föreläggande av ordningsbot, kan målet tas upp även av den tingsrätt hos vilken åtal skulle ha kunnat väckas.
Rättens avgörande sker, som framgår av 17 § BvL, genom beslut. Av 17 § BvL framgår vidare att frågan om bötesförvandling kan återkomma efter avslag. Ett beslut varigenom rätten har lämnat en ansökan om förvandling utan bifall utgör inte hinder för att en sådan ansökan tas upp på nytt beträffande samma böter, om nya förhållanden ger anledning till det.
Förvandling får, enligt 22 § BvL, inte ske av böter som har ådömts för brott som enligt domen begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning.
Om den bötfällde betalar hela bötesbeloppet sedan förvandling av böterna har skett, bortfaller förvandlingsstraffet till den del det inte har verkställts.
Vad som föreskrivs i fängelselagen (2010:610) gäller även den som ålagts fängelse som förvandlingsstraff för böter. Möjligheterna att avtjäna ett fängelsestraff med s.k. fotboja enligt lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll gäller dock inte förvandlingsstraff för böter, eftersom det i den lagen anges att det ska vara fråga om en dom på fängelse för att elektronisk intensivövervakning ska komma i fråga och bötesförvandling sker genom ett slutligt beslut.
Närmare om motiven till dagens ordning för bötesförvandling
I allmänmotiveringen till BvL anförde departementschefen att man måste acceptera vissa av de negativa konsekvenserna som är förenade med ett förvandlingsstraff om man vill undvika att en bötesimmun grupp uppkommer. Dessa konsekvenser kunde motverkas om man konstruerar ett system som inte urskillningslöst drabbar alla
Böter SOU 2012:34
120
dem som inte betalar sina böter utan i görligaste mån inriktas direkt på de bötesgäldenärer beträffande vilka kriminalpolitiska skäl för en sanktion gör sig gällande i särskilt hög grad.85 Väsentligt var enligt allmänmotiveringen att komma bort från de inslag av personalexekution som präglade det dåvarande systemet. Intresset skulle därför i första hand riktas mot personer som gör sig oåtkomliga för indrivning genom olika slags illojala åtgärder men som kan betala och även kan förväntas göra det under ett förvandlingshot.
Departementschefen hade dock även i åtanke sådana som ständigt återfaller i bötesbrottslighet men som saknar vilja eller förmåga att betala utan att man därför kan peka på att underlåtenheten att betala har samband med någon gäldenärsbrottslighet. Sålunda anförde departementschefen att ett nytt system med bötesförvandling skulle införas så att man kunde ingripa inte bara mot de bötesgäldenärer som har hindrat verkställighet genom illojala åtgärder utan även i vissa andra situationer där det från allmän synpunkt kan framstå som stötande att den bötfällde undgår sanktion.86
Departementschefens utgångspunkt var att den nya ordningen inte skulle leda till att fler personer än tidigare togs in i kriminalvårdsanstalt för verkställighet av förvandlingsstraff. Till skillnad från den tidigare gällande ordningen gavs det inte någon möjlighet för domstol att meddela anstånd med verkställigheten av förvandlingsstraffet. Avsikten var i stället att de fall i vilka det tidigare hade meddelats anstånd överhuvudtaget inte skulle aktualiseras för förvandling.
Delvis byggde lagstiftningen på att den personkategori som tidigare hade undantagits från möjligheten till anstånd med verkställighet av ett förvandlingsstraff skulle kunna få sina böter förvandlade. Den nya bestämmelsen skulle dock inte omfatta rekvisiten ”uppenbar vårdslöshet” och ”behov av tillrättaförande” – eftersom dessa enligt departementschefen hade kommit att leda till att förvandlingsstraffet hade drabbat ett socialt sett svagt klientel.
Gällande behörighet att väcka talan om förvandling förordade departementschefen att åklagare alltjämt skulle ha den funktionen. Riksskatteverket och kronofogdeföreningen hade vid remissbehandlingen anfört att uppgiften skulle kunna ligga på kronofogdemyndigheterna. Departementschefen bemötte detta med att det
85Prop. 1982/83:93 s. 15 f. 86 A. prop. s. 17.
Böter
121
ytterst var fråga om en straffrättslig påföljdsfråga, och att det därför låg nära till hands att låta den slutliga bedömningen av om talan ska väckas ligga på åklagare. Ordningen skulle i stället vara att kronofogdemyndigheten har att sända en redogörelse till åklagare i de enskilda fall där omständigheterna bedöms vara sådana att bötesförvandling bör ske.
Departementschefen konstaterade att det var en nyordning att kronofogdemyndigheten inte längre skulle redovisa alla obetalda bötesärenden till åklagare, utan endast sådana där speciella omständigheter föreligger. Departementschefen konstaterade att man kunde räkna med att åklagaren inte skulle gå vidare med alla ärenden, i vart fall inte innan en fast praxis bildats. För tydlighets skull framhöll departementschefen att åklagaren inte bör göra någon överprövning av kronofogdemyndighetens bedömning av frågan huruvida ytterligare indrivningsåtgärder bör vidtas. Åklagarens prövning bör enligt förarbetena inskränkas till en kriminalpolitisk bedömning huruvida förutsättningar finns för förvandling.87
I författningskommentaren till 15 § BvL utvecklade departementschefen förutsättningarna för bötesförvandling. Det konstaterades att bötesförvandling ska aktualiseras i de fall särskilda omständigheter föreligger.88 Föreligger inte dessa omständigheter får de obetalda böterna skrivas av. Det första fallet då förvandling ska äga rum (då det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna) tar enligt författningskommentaren sikte på sådan direkt obstruktion av verkställigheten som någon gång förekommer men också på den situationen att den bötfällde på ett illojalt sätt har vidtagit verkställighetshindrande åtgärder så att inte indrivning kan ske. Som exempel angavs bl.a. skenavtal, täta byten av arbeten och liknande förfaranden för att göra sig oåtkomlig för exekutiva åtgärder. Även om det inte kan visas att verkställighetshindrande åtgärder vidtagits kan enligt författningskommentaren en tredskosituation anses föreligga om den bötfälldes levnadsstandard och personliga förhållanden i övrigt ger vid handen att han eller hon avsiktligt undandragit sig betalning. Bevisbördan vilar enligt förarbetena på åklagaren.
Enligt lagrådsremissen skulle förvandling också kunna ske om det är uppenbart att förvandling ”med hänsyn till allmän laglydnad” är särskilt påkallad – det rekvisit som kommenteras i författningskommentaren. På Lagrådets inrådan ändrades rekvisitet i det
87 A. prop. s. 24. 88 A. prop. s. 34.
Böter SOU 2012:34
122
slutliga förslaget till ”påkallad från allmän synpunkt” – ett uttryck som enligt Lagrådet tydligare inrymmer alla sådana fall av upprepad brottslighet som enligt motiven bör innefattas. Gällande denna grund för bötesförvandling anfördes följande i författningskommentaren:89
Enligt lagrummet skall förvandling också kunna ske om det är uppenbart att förvandling med hänsyn till allmän laglydnad är särskilt påkallad. Kriteriet tar i första hand sikte på särskilt flagranta fall av upprepad brottslighet. Avsikten är att motverka att bötesgäldenärer som saknar betalningsförmåga i praktiken blir immuna mot bötesstraff. För att förvandling skall kunna ske när fråga inte är om tredska från den bötfälldes sida bör dock fordras att omständigheterna är speciella och att en underlåten reaktion från samhällets sida framstår som stötande för den allmänna rättskänslan. Hänsyn bör kunna tas såväl till brottslighetens art som till de överväganden som föregått valet av böter såsom påföljd. Framgår det exempelvis av tillgängliga domar att domstolen allvarligt övervägt frihetsberövande påföljd men ända stannat för ett bötesstraff eller ett sådant straff förenat med skyddstillsyn eller villkorlig dom, bör detta kunna beaktas vid prövningen av frågan om förvandling bör äga rum. I promemorian har uttalats att förvandling på grunder som har angetts nu dock regelmässigt inte bör komma i fråga, om inte åtminstone tre oguldna bötesstraff föreligger och dessa inte har preskriberats. Detta uttalande har väckt viss kritik vid remissbehandlingen. Hovrätten över Skåne och Blekinge har framhållit att det bör överlåtas åt rättstillämpningen att fritt få avgöra när upprepad bötesbrottslighet skall få åberopas och att uttalanden i lagmotiv av den art som har gjorts i promemorian lätt leder till en stereotyp rättstillämpning. Stockholms tingsrätt har påpekat att förekomsten av tre oguldna bötesstraff hittills i praxis inte har utgjort något hinder mot villkorligt anstånd med förvandlingsstraff och att förslaget alltså riskerar att leda till fler ovillkorliga förvandlingsstraff än f.n. Jag har förståelse för denna kritik. Promemorians uttalanden kan möjligen uppfattas så att presumtionen är att förvandling skall ske så snart minst tre oguldna bötesstraff föreligger. Detta skulle i så fall sannolikt leda till en ökning av antalet ovillkorliga förvandlingsstraff och riskera att till en del drabba det socialt svaga klientel som i görligaste mån bör hållas utanför tillämpningsområdet. Jag vill därför framhålla att en bedömning av omständigheterna i det särskilda fallet alltid måste göras och att det som jag ser det även i situationer då tre oguldna bötesstraff föreligger oftast torde ligga närmast till hands att avstå från förvandling. Så till vida kan jag dock instämma i uttalandet att jag anser att förvandling endast i särpräglade fall bör aktualiseras när färre än tre oguldna bötesstraff förekommer. Har den bötfällde tidigare undergått ett förvandlingsstraff, synes åtminstone i princip
89 A. prop. s. 34 f.
Böter
123
böra gälla att man vid bedömningen bortser från de bötesstraff som legat till grund för det tidigare beslutet.
Lagrådet framhöll att det föreslagna systemet innebar att kronofogdemyndigheternas bedömningar kommer att styra tillämpningen av de nya bestämmelserna också i frågan om vad som är påkallat ”från allmän synpunkt”. Lagrådet fann det angeläget att åtgärder vidtas så att åklagarna på lämpligt sätt kan hålla sig underrättade om de bedömningskriterier kronofogdemyndigheterna tillämpar. Åklagarna skulle då enligt Lagrådet kunna ta egna initiativ om det anses påkallat för att få fram domstolsavgöranden i mer principiella frågor.
Departementschefen anförde med anledning av detta att åklagarmyndigheternas och domstolarnas ställningstaganden i förvandlingsfrågor kan förväntas bli vägledande för kronofogdemyndigheternas praxis. Vidare anförde departementschefen att han förutsatte att åklagar- och kronofogdemyndigheterna – särskilt i inledningsskedet när några sådana ställningstaganden ännu inte förelåg – kommer att samråda med varandra i principiella frågor.
Förvandlingsstraffet ska bestämmas till fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader. Genom den nya ordningen frångicks det tidigare systemet då antalet dagar bestämdes i direkt proportion till obetalda böter. I stället är det fråga om ”fri omvandling”.90Departementschefen framhöll att domstolen härigenom kunde ta hänsyn till alla faktorer, i första hand bötesgäldenärens personliga och sociala förhållanden. Avbetalningar som gjorts ska enligt de allmänna motiven självklart beaktas. Lagrådet framhöll att även antalet obetalda dagsböter eller storleken av obetalt belopp vid penningböter är ägnade att inverka på fängelsestraffets längd. Departementschefen anförde att han delade lagrådets uppfattning, men underströk att inte varje skillnad i det obetalda bötesbeloppets storlek ska inverka på straffets längd.
Refererad praxis gällande bötesförvandling
Sedan 1983 års reform har Högsta domstolen behandlat ett fall av bötesförvandling. Den ringa praxisen torde i vart fall delvis hänga samman med att enskild part inte får överklaga hovrättens beslut,
90 A. prop. s. 19.
Böter SOU 2012:34
124
om inte hovrätten tillåter sådant överklagande. Det finns utöver detta fyra refererade hovrättsavgöranden gällande bötesförvandling.
I RH 119:85 gällde ansökan om bötesförvandling två fall av viten som dömdes ut 1982, två ålägganden om 50 dagsböter för olovlig körning från 1980–1981 och ett åläggande av penningböter för ringa varusmuggling från 1983. Tingsrätten förvandlade böterna till en månads fängelse. Hovrätten lämnade ansökan utan bifall, under åberopande av följande omständigheter. Indrivning av obetalda böter och viten hade inte kunnat ske, eftersom införsel sedan flera år pågick i svarandens lön för löpande underhållsbidrag och skulder för sådana bidrag. Skatteskulder till betydande belopp skulle indrivas före obetalda böter och viten. Svaranden var bara tillförsäkrad existensminimum efter införsel och saknade efter exekutiv auktion utmätningsbara tillgångar. Inget i utredningen visade att svaranden hade motarbetat verkställighet eller förhindrat indrivning. Hovrätten fann mot den bakgrunden inte att svaranden av tredska hade underlåtit att betala bötes- och vitesbeloppen. Gällande bötespåföljderna kunde inte antas att en frihetsberövande påföljd allvarligt hade övervägts. En underlåten reaktion från samhällets sida kunde därför inte antas framstå som stötande för den allmänna rättskänslan. Inte heller i övrigt fann hovrätten att det förelåg sådana särskilda skäl att förvandling av böterna var påkallad från allmän synpunkt.
I RH 1986:29 gällde ansökan böter på sammanlagt 3 350 kronor. Böterna avsåg främst olovlig körning m.fl. trafikbrott och hade ålagts svaranden vid tio tillfällen under åren 1981–1984. Svaranden invände att han under de åren inte hade haft arbete och att han hade uppburit socialbidrag för sig och sin familj med fyra små barn. Tingsrätten – vars beslut fastställdes av hovrätten – förvandlade böterna till en månads fängelse. Tingsrätten fann det inte uppenbart att svaranden av tredska hade underlåtit att betala böterna. Däremot fick det med hänsyn till omfattningen av den trafikbrottslighet som svaranden hade övertygats om, anses av särskilda skäl påkallat att böterna förvandlades till fängelse.
I RH 1987:8 gällde ansökan böter på sammanlagt 8 000 kronor. Böterna avsåg häleri och sju trafikbrott under åren 1982–1984. Vid tingsrättsförhandlingen hade cirka 1 600 kronor betalats. Åklagaren gjorde gällande att svaranden saknade tillgångar och inte hade någon betalningsförmåga. Utöver obetalda böter hade han skatteskulder. Han avtjänade vid prövningen av förvandlingsfrågan en fängelsestraff på ett år. Vidare framkom att svaranden mestadels hade
Böter
125
varit arbetslös. Med hänsyn till att svaranden hade gjort sig skyldig till upprepad bötesbrottslighet skulle det enligt tingsrätten vara stötande om han genom att underlåta att betala böterna skulle kunna undgå att vidkännas påföljd för brotten. Tingsrätten fann därför att det kunde anses av särskilda skäl påkallat att böterna förvandlades till fängelse. Fängelsestraffets längd bestämdes till en månad. Beslutet fastställdes av hovrätten.
I RH 2004:28 gällde ansökan böter om sammanlagt 10 550 kronor. Det var fråga om sex obetalda bötesskulder som hade restförts under åren 2000–2003. En av bötesskulderna avsåg bokföringsbrott, för vilket svaranden år 1999 hade godkänt strafförläggande avseende villkorlig dom och dagsböter. I övrigt var det fråga om tretton trafikförseelser begångna åren 1999–2003, vilka hade lagförts vid fem tillfällen och föranlett penningböter. Svaranden var ensamstående förälder till en trettonårig son. Han hade bedrivit taxirörelse i enskild firma men försatts i konkurs och två år senare fått anställning på ett taxiföretag. Det saknades utrymme för utmätning i hans lön, och han saknade även i övrigt utmätningsbar egendom. Tingsrätten biföll ansökan och förvandlade böterna till en månads fängelse. Hovrätten lämnade ansökan utan bifall. Hovrätten fann varken antalet böter eller det sammanlagda bötesbeloppet så ringa att det av den anledningen kunde anses föreligga hinder mot förvandling. Emellertid skulle enligt hovrätten en helhetsbedömning göras. Mot förvandling talade att böterna var utspridda på så pass lång tid som över tre år, att det äldsta bötesstraffet låg mer än fyra år tillbaka i tiden och att svaranden inte hade ådragit sig nya böter under det senaste året. Hänsyn borde vidare tas till att endast det äldsta straffet utgjordes av dagsböter, medan det i övrigt rörde sig om penningböter. Slutligen fanns enligt hovrätten skäl att väga in att svaranden var ensamstående förälder, att han levde under ordnade förhållanden och att han syntes angelägen om att försörja sig genom eget arbete. Vid en samlad bedömning fann hovrätten att förvandling av böterna inte krävdes för att undgå stötande effekter eller att förvandling annars av särskilda skäl var påkallad från allmän synpunkt.
I Högsta domstolens beslut den 15 februari 2012 i mål Ö 4728–10 gällde ansökan penningböter om sammanlagt 14 500 kronor. Böterna gällde samtliga godkända ordningsbot under en period från november 2006 till och med april 2008. Förseelserna gällde fyra hastighetsöverträdelser, ett fall av förande av motorcykel utan registreringsskylt och ett fall av förande av obeskattad bil.
Böter SOU 2012:34
126
Åklagaren gjorde inte gällande att svaranden av tredska hade underlåtit att betala böterna utan endast att det var av särskilda skäl påkallat av allmän synpunkt att böterna skulle förvandlas till fängelse. Tingsrätten lämnade ansökan utan bifall. Hovrätten biföll ansökan och förvandlade böterna till en månads fängelse. Hovrätten fäste vikt vid att två av hastighetsöverträdelserna hade skett under samma dag och att den senare av dem var relativt allvarlig och måste bedömas som ett uppenbart fall av lagtrots. Vidare konstaterade hovrätten bl.a. att svaranden i praktiken var immun mot bötesstraff om inte böterna förvandlades. Med ändring av hovrättens beslut lämnade HD ansökan om förvandling utan bifall. HD anförde att det inte var visat att svaranden hade förmåga att betala böterna under de aktuella åren, dvs. att det skulle handla om ovilja. Vidare anfördes att det inte var fråga om brott med fängelse i straffskalan, varför fängelse inte hade varit ett alternativ att överväga vid lagföringen. Enligt HD fick överträdelserna anses vara av förhållandevis lindrig karaktär och inte att hänföra till ett sådant särskilt flagrant fall av upprepad brottslighet som bestämmelsen tar sikte på. Slutligen konstaterade domstolen att svaranden såvitt framkommit inte gjort sig skyldig till brott sedan den sista lagföringen. Mot den bakgrunden kunde enligt HD inte omständigheterna anses vara så speciella att det skulle vara stötande för den allmänna rättskänslan att underlåta förvandling. Det var således enligt HD inte visat att förvandling av särskilda skäl var påkallad från allmän synpunkt.
16.4.3 Tidigare överväganden
16.4.3.1 Överväganden avseende uppbörd och indrivning av böter
Utredningen om Kronofogdemyndigheternas framtid
I oktober 2003 lämnade Utredningen om Kronofogdemyndigheternas framtid betänkandet En kronofogdemyndighet i tiden (SOU 2004:122). Utredningen föreslog bl.a. att borgenärsuppgifterna skulle flyttas över från kronofogdemyndigheterna till Skatteverket och övriga debiterande myndigheter – dvs. RPS såvitt avser böter och övriga fordringar enligt BvL. Den debiterande myndigheten skulle enligt förslaget själv avgöra om det finns skäl att ansöka om verkställighet.
Böter
127
Den debiterande myndigheten skulle enligt förslaget få träffa en betalningsuppgörelse, om det kunde antas vara till fördel för det allmänna eller om det var påkallat med hänsyn till den enskildes personliga förhållanden.91 En betalningsuppgörelse skulle enligt förslaget kunna innefatta en avbetalningsplan och tagande av säkerhet. Den myndighet som var borgenär borde enligt utredningen inte behöva ansöka om verkställighet för att få en uppgörelse med den enskilde till stånd.
Remissutfallet för förslagen var blandat. De remissinstanser som avstyrkte var till stor del sådana myndigheter som var direkt berörda av förslagen som debiterande myndigheter. RPS avstyrkte förslaget i sitt remissvar med hänvisning bl.a. till att det skulle innebära ytterligare omfattande arbetsuppgifter för styrelsen och att det står i strid med ansträngningarna att renodla polisens arbetsuppgifter.
Betänkandet från Utredningen om Kronofogdemyndigheternas framtid har lett till omfattande lagstiftning, dock inte något som direkt berört RPS:s uppbördsverksamhet. Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2006 (prop. 2005/06:200) avvecklades de dåvarande tio regionala kronofogdemyndigheterna och en ny myndighet med rikstäckande verksamhet, benämnd Kronofogdemyndigheten, inrättades. I lagstiftningsärendet gjordes inte någon ändring beträffande placeringen av borgenärsuppgifterna.
Regeringen återkom till frågan om att befria Kronofogdemyndigheten från borgenärsuppgifterna i allmänna mål i den proposition som föregick införandet av lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter (prop. 2006/07:99). De offensiva borgenärsuppgifterna fördes över, såsom utredningen hade föreslagit, till Skatteverket. Genom lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter överfördes till Skatteverket bl.a. att ansöka om likvidation, konkurs och företagsrekonstruktion samt att besluta om och anta förslag om ackord. Kronofogdemyndigheten hade även efter denna reform kvar ett antal arbetsuppgifter som har ansetts vara av borgenärskaraktär; betalningsanmaning, gäldenärsutredning, uppskov och avbetalning, avbrytande av indrivning samt avräkning.
Förslaget att föra över borgenärsuppgifter på RPS och andra debiterande myndigheter har sålunda inte genomförts.
91SOU 2003:97 s. 341 ff.
Böter SOU 2012:34
128
Ungdomsbrottsutredningen
Utifrån problemet att bötesstraff kan medföra en överskuldsättning och betalningsanmärkningar för barn och unga, behandlade Ungdomsbrottsutredningen frågan om bötesverkställighet i sitt betänkande Ingripanden mot unga lagöverträdare (SOU 2004:122).92
En tänkbar åtgärd vore enligt utredningen att införa en möjlighet för den dömde att träffa en uppgörelse, exempelvis en avbetalningsplan, redan på uppbördsstadiet. Det konstaterades att ett förslag i den riktningen hade lämnats av Utredningen om Kronofogdemyndigheternas framtid (se ovan). Mot bakgrund av osäkerheten om resultatet av den fortsatta beredningen av det förslaget övervägde Ungdomsbrottsutredningen vilka andra åtgärder som skulle kunna vidtas i syfte att åstadkomma rimligare betalnings- och indrivningsrutiner. En tänkbar åtgärd skulle enligt utredningen kunna vara att bötesbeloppet redan när det döms ut delas upp i ett antal delbelopp med varsin fastställd förfallodag. Den dömde skulle då få inbetalningskort på delbetalningarna, men självklart vara oförhindrad att betala in hela summan i förtid. Om den dömde inte skulle fullgöra en delbetalning på utsatt tid, så skulle hela den resterande skulden förfalla till omedelbar betalning. Utredningen konstaterade att en sådan ordning skulle innebära att uppbördsmyndigheten skulle få ytterligare arbetsuppgifter och att tekniska förändringar av olika slag i det system som stödjer uppbördsverksamheten måste genomföras.93 Utredningen fann den skisserade modellen särskilt resurskrävande eftersom den skulle förutsätta bl.a. ett bevakningssystem som slår larm om amorteringsplanen inte sköts. Enligt betänkandet var nackdelarna betydande och förslaget ur administrativ synvinkel alltför resurskrävande för att kunna motiveras.
Ett enklare alternativ vore enligt utredningen att förlänga tidsfristen från de nuvarande 30 dagarna till exempelvis fyra månader. Skulden skulle i så fall förfalla till betalning först efter fyramånadersperioden men den dömde skulle – som en serviceåtgärd – kunna erhålla inbetalningskort på såväl hela summan som ett antal delbetalningar. Vid utgången av fyramånadersperioden skulle RPS göra en avstämning. Om inte hela bötesbeloppet då var betalt, skulle på samma sätt som i dag en upplysning om detta utgå och därefter – om betalning fortfarande inte erlagts – ärendet över-
92SOU 2004:122 s. 342. 93 A.a., s. 343.
Böter
129
lämnas till Kronofogdemyndigheten. Möjligheten till förlängd tidsfrist skulle därtill kunna begränsas till bötesbelopp som uppgår till ett visst minsta krontal.
Ungdomsbrottsutredningens förslag kommenterades endast av några remissinstanser under remissomgången. Svea hovrätt ansåg att unga lagöverträdare inte bör särbehandlas i detta avseende, varför hovrätten avstyrkte förslaget. Rikspolisstyrelsen hade ingen erinran mot förslaget att styrelsen skulle ges i uppdrag att i samråd med Skatteverket närmare belysa möjligheten att förlänga tidsfristen för betalning av böter för unga lagöverträdare. Skatteverket instämde i utredningens förslag att betalningsrutinerna bör utformas på sådant sätt att de negativa konsekvenser som kan följa på bötesstraffet motverkas för unga under 21 år. Skatteverket delade utredningens bedömning att ett system grundat på delbetalningar med olika förfallodagar skulle vara alltför resurskrävande för att kunna motiveras. Skatteverket förespråkade i första hand en ordning där den bötfällde redan under uppbördsstadiet kan träffa en betalningsuppgörelse, exempelvis en avbetalningsplan, med RPS. Skatteverket konstaterade att utredningens alternativa lösning – att förlänga tidsfristen – skulle innebära att 155 dagar skulle förflyta från domen till dess att böterna överlämnas till indrivning. Enligt Skatteverket var en självklar förutsättning för att detta förslag skulle leda till önskat resultat att den dömde inser konsekvenserna av underlåten betalning. Utan effektiv information i detta hänseende skulle enligt Skatteverket förslaget enbart riskera att fördröja betalningen av böterna och uttunna kopplingen mellan gärningen och påföljden. Om det lämnas effektiv information, vare sig det sker genom domstolens, åklagarens eller uppbördsmyndighetens försorg, skulle förslaget medföra stora fördelar för både den dömde och uppbördsmyndigheten.
Ungdomsbrottsutredningens förslag har ännu inte lett till någon lagstiftning eller till något beslut om att ge RPS i uppdrag att utreda vidare frågan om delbetalningar.
Böter SOU 2012:34
130
16.4.3.2 Överväganden avseende bötesförvandling
Straffsystemkommittén
Straffsystemkommittén övervägde i betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) huruvida det borde ske några förändringar av förutsättningarna för bötesförvandling. Kommittén hade föreslagit vissa åtgärder som syftade till en försiktig utvidgning av bötesstraffens tillämpningsområde. Mot bakgrund av det diskuterades om det därmed också borde vidtas åtgärder i syfte att effektivisera bötesstraffet. De åtgärder som kunde ligga närmast till hands torde enligt kommittén vara att låta en utebliven betalning mer regelmässigt föranleda att böterna förvandlas till fängelse.94Kommittén hade tagit fram uppgifter om att det meddelades beslut om bötesförvandling endast i ett knappt tiotal fall per år. Enligt den statistik över betalningsfrekvens som kommittén hade tagit fram inflöt över 90 procent av alla ålagda böter till staten. Därmed föreföll bötesstraffet enligt kommittén vara ett högst påtagligt obehag för de allra flesta som dömts till det straffet. Kommittén bedömde inte att en utvidgad användning av bötesstraffet skulle minska betalningsfrekvensen i någon beaktansvärd grad. Enligt kommittén krävdes därför inte att förvandlingsinstitutet skulle utformas på något mindre restriktivt sätt eller att några andra särskilda åtgärder behövde vidtas för att effektivisera bötesstraffet.
Straffsystemkommittén hade föreslagit att de olika straffen skulle graderas efter inbördes stränghet med böter i botten och därefter prövotidsstraff (motsvarande dagens villkorliga dom), övervakningsstraff (motsvarande dagens skyddstillsyn), samhällstjänst, fängelse genom elektronisk övervakning och fängelse i anstalt. Enligt kommitténs uppfattning framstod det då som mindre konsekvent att underlåtenhet att betala bötesstraff, som utgör det minst ingripande straffet i straffsystemet, skulle föranleda förvandling till fängelse i anstalt, det strängaste straffet. Mot denna bakgrund föreslogs att obetalda böter i första hand skulle omvandlas till samhällstjänst i 40–80 timmar. I de fall förutsättningar inte föreligger för samhällstjänst skulle enligt förslaget omvandling kunna ske till fängelse genom elektronisk övervakning eller i sista hand till fängelse i anstalt. Därutöver skulle kontraktsvård kunna tillämpas som förvandlingsstraff i stället för samhällstjänst eller fängelse.
Böter
131
Straffsystemkommitténs förslag i dessa delar har inte lett till lagstiftning. Kommitténs bedömning i fråga om förutsättningarna för bötesförvandling och förslaget att förvandling i första hand skulle ske till samhällstjänst fick ett blandat mottagande av remissinstanserna.
Hovrätten för Övre Norrland, Åklagarmyndigheten i Uddevalla, Åklagarmyndigheten i Västerås, SACO Samverkansorgan inom kriminalvården, Riksförbundet Frivilliga samhällsarbetare och Akademikerförbundet SSR tillstyrkte förslaget. Helsingborgs tingsrätt fann att det var logiskt att obetalda böter skulle förvandlas till i första hand samhällstjänst och annars fängelse genom elektronisk intensivövervakning. Tingsrätten fann det dock inte lämpligt eller ens acceptabelt att obetalda böter skulle kunna förvandlas till kontraktsvård. Brottsförebyggande rådet framförde motsvarande synpunkter. Åklagarmyndigheten i Uppsala förordade inte att en förvandlingsdom i första hand skulle avse samhällstjänst utan att samtliga omständigheter skulle beaktas, varvid valet borde stå mellan samhällstjänst, kontraktsvård, fängelse genom elektronisk intensivövervakning och fängelse i anstalt.
Enligt Hovrätten för Västra Sverige föreföll samhällstjänst vara en mindre lämplig påföljd vid bötesförvandling, med beaktande av kategorin tredskande bötesgäldenärer som regelverket var inriktat på. Hovrätten satte i fråga om inte förvandlingsstraffets betydelse för betalningsviljan numera var begränsad, varför det fanns anledning av överväga dess avskaffande. Göteborgs tingsrätt hade samma uppfattning som Hovrätten för Västra Sverige, att de som av tredska har underlåtit att betala böter skulle undandra sig verkställighet av samhällstjänst eller elektronisk intensivövervakning. Likaså ansåg Falu tingsrätt att den som av tredska inte betalar sina böter knappast är motiverad att fullgöra någon samhällstjänst. Vidare ansågs det behövas starka påtryckningsmedel i form av ett överhängande fängelsestraff för att bibehålla den goda betalningsfrekvensen när det gäller böter. Statsåklagarmyndigheten för speciella mål avstyrkte också förslaget på den grunden att det skulle vara direkt olämpligt att förvandla bötesstraffet till en påföljd som kräver positiv medverkan.
Malmö tingsrätt anförde att det torde ge felaktiga signaler till allmänheten att avskaffa möjligheterna till omvandling av bötesstraff.
Tingsrätten ansåg att förvandling av böter är en så speciell företeelse att den kan regleras utanför påföljdstrappan och att ett kortare fängelsestraff är den mest adekvata reaktionen. Regionåklagar-
Böter SOU 2012:34
132
myndigheten i Göteborg befarade att betalningsfrekvensen var lägre för de brott som begås av mer kriminellt belastade personer, exempelvis olovlig körning, brott mot knivlagen och ringa narkotikabrott.
Åklagarmyndigheten påstod att detta klientel till stor del är bötesimmuna och att bärande skäl talade för ett effektivt system för bötesförvandling, något kommittén inte hade föreslagit. Åklagarmyndigheten ifrågasatte om förvandling till samhällstjänst är tillräckligt avskräckande för att höja betalningsmoralen för den gruppen. Regionåklagarmyndigheten i Kalmar ansåg att en ökad användning av bötesstraff kräver en översyn av de närmast obsoleta reglerna om bötesförvandling. Regionåklagarmyndigheten i Linköping ansåg att det måste införas skärpta regler för att säkerställa verkställigheten av böter. Åklagarmyndigheten i Karlskrona påpekade att mål om bötesförvandling är en sällsynthet och ifrågasatte om inte rekvisiten borde göras mindre stränga.
16.4.4 Statistik
16.4.4.1 Statistik från Rikspolisstyrelsen avseende influtna böter
Utredningen har inhämtat uppgifter från RPS avseende influtna böter under åren 2003–2011. Nedanstående tabell visar den totala summa som dömts ut i domstol eller beslutats genom ordningsbotsföreläggande eller strafföreläggande per år och hur stor andel av detta som betalats in på frivillig väg till RPS genom uppbörd.
Böter
133
Källa: Utredningens sammanställning utifrån uppgifter inhämtade från RPS.
16.4.4.2 Statistik från Kronofogdemyndigheten gällande verkställighetsgrad vid indrivning
Från Kronofogdemyndigheten har utredningen inhämtat statistik vad gäller indrivning av böter. Kronofogdemyndigheten har i sin redovisning ingen fördelning av böter av olika slag, dvs. ordningsbot,
Böter SOU 2012:34
134
strafförelägganden och domstolsböter, utan samtliga böter registreras ihop.
Källa: Kronofogden, WinIT, PLEX 2012-01-23.
Sammanställningen anger hur många mål (gällande böter genom domslut, strafföreläggande och ordningsbotsföreläggande) som inkommit under varje år och hur många av dessa som avslutats. Uppgifterna om betalda, nedsatta och preskriberade samt obetalda avser per den 31 december 2011. (Med nedsatta menas ärenden där RPS meddelat att man fått betalning efter det att ärendet överlämnats till Kronofogdemyndigheten.)
Eftersom böter preskriberas först efter fem år har inte några ärenden från och med 2007 och framåt preskriberats. Av samma anledning är alla mål från 2006 (utom några alldeles från brytpunkten) avslutade per december 2011.
Eftersom Kronofogdemyndigheten har fem år på sig att driva in böter är uppgiften gällande mål inkomna 2007 av störst intresse (eftersom det är ärenden som kunnat handläggas under fem år men ännu inte preskriberats). Uppgiften innebär att 71 procent av de ärenden som lämnades över från RPS det året är avslutade pga. av att full betalning har skett. Det slutliga utfallet för det året kommer att bli något större eftersom viss indrivning kan ske efter december 2011 men innan preskription inträder. Uppgifter från Kronofogdemyndigheten visar dock att det blir svårare att driva in för varje år, varför det slutliga utfallet endast något torde överstiga 71 procent.
Böter
135
Källa: Kronofogden, WinIT, PLEX 2012-01-23.
Tabellen visar hur stort belopp som varje år lämnats över från RPS till Kronofogdemyndigheten såsom vid uppbörden obetalda böter (debiterat belopp). Vidare anges vilket belopp varje år som RPS meddelat att man fått betalt efter det att ärendet överlämnats (nedsatt belopp). Slutligen anges det belopp som drivits in av Kronofogdemyndigheten (Betalt belopp). Indrivningsprocenten anger då hur mycket som inkommit genom indrivning och genom nedsättning ett visst år i förhållande till vad som överlämnats (debiterats) det året. Tabellen redovisar inte det betalda beloppet i direkt relation till det debiterade beloppet för ett visst år. Betalt belopp under ett år har skett både på de skulder som registrerats under året och på skulder från tidigare år. Eftersom indrivningsprocenten de flesta år hamnar på omkring 60 procent kan det konstateras att omkring 60 procent av det totala bötesbeloppet som lämnas över varje år till Kronofogdemyndigheten blir betalt genom indrivning och genom senkommen betalning till RPS. Följaktligen blir omkring 40 procent av det överlämnade beloppet i stället föremål för preskription. Att omkring 70 procent av ärendena kan
Böter SOU 2012:34
136
antas bli avslutande genom betalning (se ovan) medan endast omkring 60 procent av beloppet blir betalt, torde kunna förklaras av att obetalda bötesärenden ofta gäller relativt sätt stora belopp.
16.4.4.3 Statistik över slutlig verkställighetsgrad
Genom en sammanställning av RPS:s uppgifter om uppbörd och Kronofogdemyndighetens uppgifter om indrivning går det att få en någorlunda god uppfattning av hur stor andel av böterna som slutligen blir betalade.
Vad gäller andelar som flyter in vid uppbörd och som lämnas över till indrivning kan det årliga resultatet användas, eftersom samtliga obetalda böter lämnas över efter cirka två månaders uppbördstid och det sålunda inte förekommer någon eftersläpning. Beträffande verkställighetsgraden vid indrivning bör andel beräknad utifrån överlämnat belopp användas (inte andel ärenden) eftersom det överensstämmer med RPS:s uppgifter som också gäller överlämnade belopp. Som anges ovan bör beräkningen utgå från att 60 procent av bötesbeloppen blir betalda genom indrivning eller genom senkommen betalning till RPS, efter det att ärendena överlämnats till indrivning. Andelen 60 procent används nedan på vardera av bötesslagen ordningsbotsföreläggande, strafföreläggande och domstolsböter. Att notera är att fördelningen kan vara något annorlunda eftersom Kronofogdemyndigheten inte särredovisar olika bötesslag.
Böter
137
Källa: Utredningens sammanställning utifrån uppgifter inhämtade från RPS och
Kronofogdemyndigheten.
Andelen böter som förelagts genom ordningsbot och som blir slutligt betalade uppgår enligt denna sammanställning till 96–97 procent. Strafförelägganden blir slutligt betalade till cirka 85 procent. Den slutliga betalningsfrekvensen för domstolsböter, efter uppbörd och indrivning, är 80–82 procent. Medelvärdena för de olika bötesslagen är 96, 84 respektive 81 procent.
Straffsystemkommittén gjorde en motsvarande undersökning gällande åren 1989–1993. Den utvisade en betalningsfrekvens för samtliga böter på 95 procent och för domstolsböter på över 90 pro-
Böter SOU 2012:34
138
cent.95 Mycket talar för – mot bakgrunden av dessa undersökningar – att det skett en nedgång i betalningsfrekvensen de senaste 20 åren.
16.4.4.4 Statistik avseende antalet mål om bötesförvandling
Utredningen har inhämtat uppgifter från Åklagarmyndighetens verksamhetsstöd Cåbra över hur många ärenden som registrerats per år avseende ”talan om förvandling av böter”. Även från Kronofogdemyndighetens verksamhetssystem REX har utredningen inhämtat uppgifter om antal ärenden avseende bötesförvandling som registrerats per år.
Uppgifterna gäller åren 2000–2011. Med några få avvikelser, då antalet ärenden närmast sig eller överstigit 10, är det endast 1–3 ärenden om året som registrerats.
16.4.5 Överväganden och förslag gällande verkställighet av dagsböter genom uppbörd och indrivning
16.4.5.1 Våra direktiv
För att dagsböter ska vara ett trovärdigt straff måste enligt våra direktiv verkställigheten vara effektiv. Så är det enligt direktiven inte alltid för närvarande. Exempelvis torde det enligt direktiven förekomma att den bötfällde av ekonomiska skäl inte kan betala hela bötessumman vid ett tillfälle men vill och skulle kunna göra rätt för sig om summan förföll till betalning successivt. Enligt direktiven ska vi undersöka och föreslå hur verkställigheten av dagsböter kan effektiviseras.
95SOU 1995:91 s. 199 f.
Böter
139
16.4.5.2 Utgångspunkter för våra överväganden
Vår bedömning: För att minska den andel böter som lämnas
över till indrivning och på så sätt även öka effektiviteten i verkställigheten av bötesstraff, bör det införas en möjlighet till uppskov och längre betalningsfrist för bötesstraff.
Denna möjlighet bör bara gälla dagsböter. Vi ser inte möjlighet att inom ramen för denna utredning föreslå andra sätt att öka verkställigheten av bötesstraff genom uppbörd och indrivning.
En stor andel av utdömda och förelagda böter blir föremål för indrivning
Den som blir skyldig att betala böter genom ett lagakraftvunnet föreläggande eller en lagakraftvunnen dom har en betalningsfrist om 30 dagar. Som beskrivs närmare ovan lämnas ärendet över till Kronofogdemyndigheten för indrivning efter det att bötesgäldenären tillställts en påminnelse och det därefter gått ytterligare 14 dagar (och ibland något längre tid än så).
Som framgår av den statistik över influtna böter under åren 2003–2011 som utredningen inhämtat från RPS, se avsnitt 16.4.4.1, överlämnas en stor andel av bötesärendena till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Statistiken redovisar det totala botbelopp som utfärdats för de olika bötesslagen och total andel av dessa belopp som flutit in genom uppbörd. Av statistiken framgår att den andel som betalas in frivilligt genom uppbörd skiljer sig väsentlig åt mellan de olika bötesslagen. Gällande föreläggande av ordningsbot betalades en andel av omkring 90 procent in frivilligt. För strafförelägganden växlade andelen som betalades frivilligt mestadels mellan strax under och strax över 60 procent (ett genomsnitt på 60,8 procent). För böter som dömts ut i domstol var andelen som betalades frivilligt ännu lägre. Den växlade under åren 2003–2011 mellan som lägst knappt 44 procent och som mest drygt 56 procent. Genomsnittligen under dessa år uppgick andelen domstolsböter som betalades in frivilligt till 54,3 procent.
Böter SOU 2012:34
140
Det finns inte förutsättningar att i denna utredning föreslå några effektiviseringar av exekutionsväsendet
Enligt direktiven ska vi utreda om verkställigheten av bötesstraff kan effektiviseras.
Ärenden om bötesskulder handläggs i likhet med andra statliga fordringar enligt utsökningsbalken och lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar. Även förutsättningarna för utmätning för bötesskulder är desamma som för andra fordringar och regleras i bl.a. 4–7 kap. UB. Tillsammans med skattefordringar och vissa statliga avgifter (angivna i 2 § lagen om indrivning av statliga fordringar) har böter och viten enligt 7 kap. 14 § UB företräde framför andra fodringsanspråk vid utmätning av lön. Fordran som avser underhållsbidrag och konkursbos fordran på gäldenärens lön enligt 3 kap. 4 § konkurslagen (1987:672), om lönen innehållits under konkursen, har dock företräde framför böter och övriga fodringar enligt 2 § lagen om indrivning av statliga fordringar.
Reglerna om utmätningsförfarandet och vad som ska undantas från utmätning gäller i alla ärenden hos Kronofogdemyndigheten. Det är enligt vår bedömning inte tänkbart att några särskilda regler i det avseendet kan gälla för bötesfordringar. Inte heller är det möjligt att inom ramen för denna utredning överväga reformer gällande den generella regleringen. Vad som skulle kunna underlätta den tvångsvisa verkställigheten av böter, vore om sådana fordringar gavs en högre prioritet vid löneutmätning. Vi kan dock inte finna några bärande skäl varför böter (och andra statliga fodringar) ska ges en högre prioritet än de som nu har företräde framför dessa enligt 7 kap. 14 § UB.
Mot denna bakgrund bedömer vi inte att det inom ramen för denna utredning finns utrymme att föreslå några effektiviseringar av indrivningen av böter som inte betalats frivilligt.
Det finns starka skäl att försöka öka andelen böter som betalas genom uppbörd
Beträffande uppbördsförfarandet kan sålunda konstateras att cirka 10 procent av bötesbeloppen i ordningsföreläggandena, cirka 40 procent av bötesbeloppen i strafföreläggandena och cirka 45 procent av de böter som döms ut i domstol inte betalas in till RPS frivilligt utan överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indriv-
Böter
141
ning. Av de uppgifter som utredningen inhämtat från Kronofogdemyndigheten framgår att omkring 60 procent av de böter som överlämnats från RPS kan drivas in. Av flera skäl skulle det vara önskvärt om en större andel av böterna skulle betalas frivilligt genom uppbördsförfarandet.
Utsökningsbalken sätter gränser för vilka tillgångar som kan tas i anspråk för indrivning. Ett effektivare uppbördsförfarande bör mot den bakgrunden kunna leda till att den totala andel böter som kommer in till staten kan öka. Det är framför allt otillfredsställande att så mycket som hälften av de böter som döms ut av domstol måste lämnas över för indrivning.
Regelverket innebär att en bötesfordran som överlämnas från RPS till Kronofogdemyndigheten alltid leder till en s.k. betalningsanmärkning. Som Ungdomsbrottsutredningen anförde i sina överväganden, se avsnitt 16.4.3.1, är det förenat med stora nackdelar om unga personer får betalningsanmärkningar. Enligt vår mening finns det ett samhälleligt intresse för att söka motverka att personer i alla åldrar blir föremål för utmätning och får betalningsanmärkningar. Eftersom ett så betydande antal bötesmål leder till indrivning, kan stora vinster göras om verkställigheten kan effektiviseras på uppbördsstadiet. Förutom de sociala och ekonomiska vinster på individnivå som kan uppnås med en större andel frivilliga bötesinbetalningar genom uppbörd, skulle det även leda till en samhällsekonomisk besparing genom lägre indrivningskostnader för Kronofogdemyndigheten.
Det kan därtill förekomma att en misstänkt inte godkänner ett strafföreläggande och låter prövningen gå till domstol, endast för att därigenom få till en längre betalningsfrist. Om möjligheterna till frivillig betalning förbättrades torde därför vissa domstolsprocesser kunna undvikas.
Avsaknaden av uppskovsmöjligheter kan vara en anledning till att böterna inte betalas under uppbörden
Det är givetvis inte möjligt att ge något entydigt svar på varför bötesbeloppen – särskilt de som döms ut i domstol – i så stor utsträckning inte betalas in frivilligt. Att de lämnas över till Kronofogdemyndigheten innebär – utöver risken för en betalningsanmärkning och utsikten att bli föremål för utmätning – att det tillkommer en avgift för den enskilde på 600 kronor. Det finns
Böter SOU 2012:34
142
således goda skäl att betala in böterna frivilligt för den som har förmåga att betala och inte medvetet vill undandra sig betalning. I vissa fall beror givetvis underlåtenheten att betala frivilligt just på en sådan bristande vilja att överhuvudtaget betala böterna. Den omständigheten att andelen frivillig betalning är som lägst vid böter som döms ut i domstol – som till skillnad från föreläggande av ordningsbot eller strafföreläggande i många fall dömts ut mot bötesgäldenärens nekande – talar för att en bristande vilja att betala förklarar en del av den låga verkställighetsgraden under uppbördsstadiet.
I andra fall kan underlåtenheten att betala frivilligt bero på en bestående betalningsoförmåga som inte påverkas av om det kan medges uppskov och en möjlighet till successiv betalning.
Det framstår dock som troligt att bristande betalning under uppbördsstadiet i vissa fall kan bero på att bötesgäldenären inte har möjlighet att betala hela beloppet under den frist som ges i dag och att sålunda effektiviteten i uppbördsförfarandet skulle kunna öka om det gavs möjligheter till en successiv avbetalning och/eller en längre betalningsfrist.
För det första är den tid som ges i dag innan ärendet överlämnas till indrivning som huvudregel ganska kort; ungefär sex veckor som kortast inklusive tiden efter det att betalningspåminnelse gått ut till bötesgäldenären. För det andra kan det belopp som ska betalas in ibland vara förhållandevis stort. Om den bötfällde t.ex. ålagts att betala 100 dagsböter á 100 kronor, har han eller hon att betala 10 000 kronor inom några veckor. I de flesta fall uppgår betalningsskyldigheten till högre belopp vid dagsbotsstraff än vid föreläggande av penningböter. Även strafförelägganden på dagsböter torde generellt sett gälla mindre allvarliga brott än de bötesstraff som döms ut i domstol. Att det belopp som ska betalas oftast är som störst vid böter som döms ut i domstol, kan delvis vara orsaken till att betalningsfrekvensen är lägst för domstolsböter. Det talar också för att den korta betalningsfristen är en orsak till bristande verkställighet på uppbördsstadiet.
Inom RPS handläggs uppbördsförfarandet av Polisens Verksamhetsstöd, Serviceenheten i Kiruna. Enligt uppgifter som utredningen inhämtat därifrån får Serviceenheten cirka 2 000 samtal varje månad, varav de flesta handlar om att bötesgäldenären efterhör om det finns möjlighet till anstånd med betalningen. Det stora antalet samtal om detta talar också för att bristande förmåga att omedelbart erlägga hela det utdömda beloppet kan vara orsak till att många ärenden överlämnas till indrivning.
Böter
143
2010 inkom det till Kronofogdemyndigheten cirka 60 000 mål om bötesskulder. Av dessa betalades cirka 7 500 efter det att Kronofogdemyndigheten tillställt gäldenären ett betalningskrav men innan någon exekutiv åtgärd vidtagits.96 Vissa inom denna grupp hade sannolikt betalningsförmåga redan under uppbördsförfarandet men betalade först när det gick så långt som till indrivning. Det kan dock antas att andra inom denna grupp skaffade sig en längre betalningsfrist genom att låta ärendet gå till Kronofogdemyndigheten och hade kunnat betala redan under uppbörden om fristen där hade varit längre.
Det finns möjligheter för myndigheter att ge uppskov i annan lagstiftning
I de fall ärendet har överlämnats till Kronofogdemyndigheten för indrivning, kan bötesgäldenären ansöka om uppskov enligt 7–9 §§ indrivningslagen. Möjligheterna till uppskov med böter är desamma som för andra statliga fordringar som gått till utmätning, exempelvis skattefordringar. Som beskrivs ovan är möjligheterna att bevilja uppskov uteslutande pga. gäldenärens ekonomiska förhållanden mycket begränsade.
Det förekommer i annan lagstiftning att debiterande myndigheter kan bevilja uppskov innan ett ärende överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Skatteverket kan exempelvis enligt bestämmelserna i 63 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) medge anstånd med inbetalning av skatt. Möjligheterna till anstånd är främst knutna till särskilda situationer – som att den skattskyldige begärt omprövning. I 63 kap. 15 § finns en allmän bestämmelse att Skatteverket får bevilja anstånd om det finns synnerliga skäl.
I de fall den enskilde blir återbetalningsskyldig för olika former av arbetsmarknadspolitiska stödåtgärder som utbetalats, kan Arbetsförmedlingen träffa avtal med den betalningsskyldige om en avbetalningsplan (se exempelvis förordningen [2007:414] om jobb- och utvecklingsgarantin, förordningen om jobbgaranti för ungdomar samt förordningen [2000:634] om arbetsmarknadspolitiska program). Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kan på samma sätt bevilja avbetalningsplan vid återkrav för ersättning som betalats ut enligt socialförsäkringsbalken (2010:110).
96 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från Kronofogdemyndigheten.
Böter SOU 2012:34
144
Våra överväganden gällande dagsbotens storlek kan öka behovet av längre betalningsfrister
Vi har i avsnitt 16.2.5 gjort den bedömningen att ett dagsbotsstraff rent faktiskt alltid bör vara mer ingripande än ett penningbotsstraff för att upprätthålla ordningen att dagsböter är en svårare påföljd och reserverad för mer straffvärda gärningar än penningböter. Vi föreslår därför att dagsbotsstraffet alltid ska uppgå till mer än 4 000 kronor. Förslaget innebär att det totala bötesbeloppet i många fall kommer att bli högre än i dag, särskilt vad gäller de fall där antalet dagsböter är lågt och varje dagsbot bestäms till ett lågt belopp. Det lägsta totalbeloppet för dagsböter höjs enligt vårt förslag från 30 dagsböter á 50 kronor = 1 500 kronor till 30 dagsböter á 30 kronor + 4 000 kronor = 4 900 kronor. Ett genomförande av detta förslag kan därför öka behovet av att kunna ge möjlighet till uppskov med betalningen eller en längre betalningsfrist.
En möjlighet till uppskov eller avbetalning bör bara gälla dagsböter
Uppbördsförfarandet gäller såväl penningböter som dagsböter. Vad gäller frågan om möjlighet till uppskov eller avbetalningsmöjligheter, talar mycket för att våra vidare överväganden bara bör ta sikte på dagsböter.
För det första tar våra direktiv enbart sikte på dagsbotsstraffet såvitt avser frågan om ökad effektivitet vid verkställigheten.
För det andra lagförs penningböter till allra största del genom föreläggande av ordningsbot. De uppgifter om betalningsfrekvensen som inhämtats från RPS visar att frekvensen är betydligt högre vid böter som lagförs genom föreläggande av ordningsbot än vid böter som lagförs genom strafföreläggande eller dom. Att cirka 90 procent av de böter som förelagts som ordningsbot betalas in frivilligt måste anses vara ett tillfredsställande resultat. Det är sålunda uppenbart att problemen gäller dagsböter, det bötesslag som enbart kan lagföras genom strafföreläggande eller av domstol.
Penningböter leder dessutom i de flesta fall till ett lägre bötesbelopp än dagsböter. Det kommer gälla i än högre utsträckning om våra förslag i avsnitt 16.2.5 genomförs. Även detta förhållande talar för att möjligheterna till avbetalning och uppskov bara bör gälla dagsböter.
Böter
145
16.4.5.3 Den närmare utformningen
Vår bedömning: Det är inte kostnadsmässigt realistiskt att
Rikspolisstyrelsen prövar ansökningar om uppskov eller avbetalningsmöjligheter efter individuella bedömningar.
Det är inte lämpligt att fristen för att betala ett bötesstraff innan ärendet överlämnas till indrivning förlängs generellt.
Vårt förslag: I de fall bötesgäldenären gör en skriftlig begäran
inom den frist på 30 dagar som gäller för betalning ska Rikspolisstyrelsen medge en förlängd betalningsfrist om ytterligare 90 dagar. Bötesgäldenären ska då ges möjlighet att betala beloppet i tre separata poster under tre månader eller hela beloppet genom en inbetalning.
Om den förlängda fristen passeras utan att full betalning sker, tillämpas samma ordning som i dag med betalningspåminnelse och därefter överlämnade av ärendet till Kronofogdemyndigheten för indrivning.
Inledning
Utifrån vad som sägs ovan finns det anledning att närmare överväga en ordning där bötesgäldenären ges möjlighet att få uppskov eller en längre betalningsfrist för frivillig betalning (uppbörd) av böter. Utredningen har samrått med Rikspolisstyrelsen när nedanstående förslag har utarbetats.
Det bör inte införas någon möjlighet för RPS att bevilja uppskov och avbetalningsplan efter en individuell prövning
Som beskrivits i avsnitt 16.4.5.2 ovan förekommer det i viss annan lagstiftning att den myndighet som debiterar betalning för statliga fordringar kan bevilja uppskov innan ärendet överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning. När ett ärende väl har lämnats över för indrivning kan Kronofogdemyndigheten – även då det gäller obetalda böter – under vissa förutsättningar bevilja uppskov med betalningen, ofta kombinerad med en avbetalningsplan. Möjligheterna att bevilja uppskov bygger i de flesta fall på att det görs en bedömning att ett anstånd är gynnsamt för staten med hänsyn till gäldenärens betalningsförmåga, dvs. ett hänsynstagande till de
Böter SOU 2012:34
146
fiskala intressena. Även om detta är utgångspunkten eller om det är ömmande personliga omständigheter som kan motivera ett uppskov, förutsätts att det görs en ingående prövning av den enskildes ekonomiska situation.
I någon mening skulle en individuell prövning av uppskov med att betala in böter på uppbördsstadiet vara den mest lämpliga ordningen – utifrån de syften som anges ovan. Endast i de fall där den enskildes ekonomiska förhållanden är så pass ansträngda att det inte är möjligt att omedelbart utge hela bötesbeloppet, framstår det som sakligt motiverat att medge att verkställighetstiden förlängs genom ett uppskov. Om bötesgäldenärens möjligheter att betala in bötesbeloppet inte skulle förbättras genom ett uppskov och en avbetalningsplan, framstår det utifrån fiskala intressen heller inte som motiverat att bevilja något sådant.
En sådan ordning skulle alltså innebära att bötesgäldenären skulle ansöka om uppskov och att RPS – såsom en borgenärsuppgift – skulle göra en individuell prövning liknande den Kronofogdemyndigheten gör om uppskov söks under indrivningen. Detta skulle förutsätta att bötesgäldenärens ekonomiska förhållanden bedöms utifrån skälighet samt betalningsförmåga.
Även om sakliga skäl kan tala för en sådan ordning, skulle det dock knappast enligt vår bedömning vara kostnadsmässigt försvarbart att införa något sådant. Uppbördsförfarandet utgör en masshantering. Exempelvis hanterades år 2010 cirka 58 000 ärenden med strafförelägganden och cirka 82 000 ärenden med domstolsböter av RPS. Hanteringen sker till stor del genom datoriserade stödfunktioner. Om RPS hade att pröva ansökningar om uppskov och avbetalningsplaner, skulle det bli betydande merkostnader genom ytterligare personalbehov eftersom det skulle förutsätta individuella bedömningar. Därtill skulle de skäl som bötesgäldenären hade att anföra behöva värderas i varje enskilt fall. Att inhämta och hantera uppgifter om den enskildes ekonomiska förhållanden skulle – till skillnad från för Kronofogdemyndigheten och Skatteverket – vara en helt ny uppgift för polisen.
En ordning där RPS får en sådan borgenärsuppgift skulle därtill vara långt från polisens kärnuppgifter och skulle motverka ambitionerna att renodla polisen verksamhet. Vi bedömer mot den bakgrunden att det inte är realistiskt med en ordning där RPS prövar uppskovsansökningar utifrån individuella bedömningskriterier.
Böter
147
I de fall bötesgäldenären redan är föremål för utmätning för andra skulder kan det övervägas om uppskov bör medges
Om bötesgäldenären redan är föremål för utmätning hos Kronofogdemyndigheten för någon annan skuld, kan det övervägas om det bör vara möjligt för RPS att medge anstånd. I de fall gäldenären inte betalat efter att Kronofogdemyndigheten skickat en betalningsuppmaning och han eller hon är föremål för verkställighet gällande den andra skulden, kan det övervägas om det är meningsfullt att bevilja uppskov med bötesskulden. I sådana fall torde gäldenären knappast ha möjlighet att betala bötesskulden. I dessa situationer kan det möjligen anses lämpligare att även bötesskulden lämnas över till indrivning om den inte blir betald under den ordinarie fristen. Det skulle därigenom bli en viss sållning i uppskovsfrågan utan någon egentlig individuell prövning.
Å andra sidan skulle en sådan ordning förutsätta att RPS gör en kontroll hos Kronofogdemyndigheten av huruvida den bötfällde förekommer i något verkställighetsärende. Även om detta kunde ske automatiserat skulle det sannolikt komplicera och betunga förfarandet. Därtill kan det tänkas att den enskilde har ett intresse av att betala av bötesskulden och därför vill ha en avbetalningsplan, även om han eller hon är föremål för exekutiva åtgärder för andra skulder, bl.a. mot bakgrund av att obetalda böter kan förvandlas till fängelse (se i avsnitt 16.4.2.3 angående detta). För att systemet ska vara enkelt och likabehandlande gör vi den bedömningen att uppskov ska kunna beviljas utan att någon kontroll sker hos Kronofogdemyndigheten.
Det bör inte införas en generellt längre betalningsfrist
Som beskrivs ovan är i dag den kortaste faktiska betalningsfristen för uppbörd av böter cirka 44 dagar efter det att föreläggandet eller domen vinner laga kraft. Ett sätt att möjliggöra en successiv avbetalning under en längre period än i dag, vore att anamma det förslag som Ungdomsbrottsutredningen lämnade gällande unga lagöverträdare (se ovan avsnitt 16.4.3.1) och göra det generellt tillämpligt. Det skulle innebära att betalningsfristen förlängs exempelvis till fyra månader. Bötesgäldenären skulle då erhålla inbetalningskort på såväl hela summan som på ett antal delbetalningar. Efter det att fristen gått ut skulle en avstämning ske
Böter SOU 2012:34
148
och bötesstraff som inte var till fullo betalda överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Såsom Ungdomsbrottsutredningen konstaterade skulle däremot ett system där varje delbelopp förföll till betalning redan innan hela beloppet skulle vara betalt, leda till betydande administrativt merarbete.
En ordning med en förlängd betalningsfrist för alla bötesgäldenärer och möjlighet att antingen betala av bötesbeloppet i delposter eller hela beloppet senast vid förfallodagen, skulle sannolikt vara det minst krångliga utifrån administrativa synpunkter och den förändring som skulle kräva minst merarbete och ändringar i det datoriserade uppbördssystemet.
Det finns trots detta starka skäl som talar mot en sådan ordning. I likhet med andra påföljder bör ett bötesstraff verkställas så snart som möjligt. Som Skatteverket anförde i sitt remissvar till Ungdomsbrottsutredningens betänkande, kan en förlängd betalningsfrist riskera att uttunna kopplingen mellan gärning och påföljd. Trovärdigheten av bötesstraffet som påföljd gynnas inte av att det alltid går en lång tid innan det behöver verkställas. I de fall den dömde inte har någon vilja att betala är det angeläget att verkställigheten så snart möjligt kan ske tvångsvis genom indrivning. En förlängd betalningsfrist som gäller generellt skulle skjuta på ett sådant förfarande och i vissa fall öka möjligheterna för den som vill undandra sig betalningsansvar genom att undanskaffa egendom.
Vi gör sammantaget den bedömningen att det finns så pass starka skäl mot en ordning med en generellt gällande längre betalningsfrist än i dag, att detta inte bör föreslås.
Uppskov bör medges i de fall det begärs av den enskilde
Mot bakgrund av det anförda gör vi bedömningen att den väg som bör övervägas är att bygga uppskovsmöjligheten på att bötesgäldenären själv agerar, utan att skälen för uppskov behöver prövas i det enskilda fallet. En längre betalningsfrist kommer då dem till godo som typiskt sett har behov av och förutsättningar för att betala av beloppet under en längre frist. Sådana bötesgäldenärer som saknar intresse av att betala eller inte alls tror sig ha en sådan förmåga får inte med automatik någon längre frist och kan sålunda utan onödig fördröjning bli föremål för indrivning.
Böter
149
Vi gör sålunda den bedömningen att det är rimligt att medge en längre betalningsfrist för den som aktivt tar initiativ och begär det, utan att betalningsförmågan prövas i det enskilda fallet.
I dag hanteras uppbörden genom ett datoriserat uppbördssystem. För att inte de ändringar vi föreslår ska medföra några betydande extrakostnader måste möjligheterna att ansöka om uppskov kunna hanteras inom detta system. Utredningen har i kontakter med RPS fått information om att det datoriserade uppbördssystemet håller på att ses över och kommer att ersättas med ett nytt system. Såvitt vi kan bedöma skulle det vara möjligt att redan under uppbyggnaden av ett sådant nytt system införa de möjligheter till uppskov som vi här föreslår, i stället för att det ska behöva ske genom kostsamma justeringar i ett senare skede.
Vi bedömer att följande ordning skulle vara lämplig och genomförbar.
När den bötfällde erhåller inbetalningskort över bötesbeloppet anges att betalningsfristen är 30 dagar, precis som i dag. Samtidigt lämnas information om att bötesgäldenären har möjlighet att ansöka om uppskov med betalningen och en avbetalningsplan, samt att en sådan ansökan i så fall måste lämnas in till RPS inom trettiodagarsfristen. Om det inkommer en sådan begäran skriftligen (antingen på papper eller via e-post) beviljar RPS utan särskild prövning ett anstånd på ytterligare 90 dagar. Bötesgäldenären får även möjlighet att betala av beloppet i tre delposter. Bötesgäldenären tillställs ett inbetalningskort på hela summan, med sista inbetalningsdag 90 dagar efter den ursprungliga förfallodagen. För att möjliggöra delbetalningar skickas det därtill ut tre inbetalningskort där summan är uppdelad i tre delposter. Om inte full betalning inkommit inom 90-dagarsfristen utgår en påminnelse. Om bötesgäldenären har betalat en del av beloppet anges i påminnelsen det delbelopp som återstår att betala. Om bötesgäldenären inte betalar resterande belopp inom 14 dagar därefter lämnas ärendet över till Kronofogdemyndigheten för indrivning – oavsett om hela eller endast en del av bötesbeloppet är obetalt.
Denna ordning kan regleras i bötesverkställighetsförordningen.
Böter SOU 2012:34
150
16.4.6 Överväganden och förslag gällande bötesförvandling
16.4.6.1 Våra direktiv
I våra direktiv anges att en förutsättning för att dagsböter ska vara ett trovärdigt straff är att verkställigheten är effektiv och att en annan reaktion normalt följer när straffet inte kan verkställas. Enligt direktiven är det inte alltid så för närvarande, bl.a. för att obetalda böter i praktiken inte förvandlas till fängelse.
I detta avsnitt övervägs huruvida förutsättningarna för bötesförvandling bör öka och hur en sådan ökning i så fall kan åstadkommas. Vidare övervägs om böter bör kunna förvandlas till någon annan sanktion än fängelse och om villkorligt fängelse bör kunna komma i fråga som förvandlingsstraff.
16.4.6.2 Böter förvandlas sällan till fängelse
Vår bedömning: Böter förvandlas till fängelse i så liten utsträck-
ning att det kan ifrågasättas om lagstiftningen om bötesförvandling tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner.
Det av lagstiftaren i samband med 1983 års reform förutsatta samrådsförfarandet mellan Kronofogdemyndigheten och Åklagarmyndigheten i frågor om bötesverkställighet har inte realiserats. Inte heller i övrigt synes det finnas någon etablerad praxis för när frågan om bötesförvandling ska aktualiseras.
Dagens lagstiftning om bötesförvandling syftar inte till att alla bötesstraff som förblir obetalda efter försök till tvångsvis verkställighet ska förvandlas till fängelse. Som redovisas i avsnitt 16.4.2.3 är syftet med regleringen om bötesförvandling enligt förarbetena dels att ingripa mot bötfällda som hindrar verkställighet genom illojala transaktioner, dels att vidta åtgärder då en underlåten reaktion från samhällets sida skulle framstå som stötande för den allmänna rättskänslan. Avsikten är alltså inte att bötesstraff generellt ska förvandlas till fängelse då den bötfällde har så knappa ekonomiska resurser att det saknas utmätningsbara tillgångar eller då annan utmätning med högre prioritet gör att det saknas tillgångar att täcka bötesbeloppet med.
Mål om bötesförvandling förekommer ytterst sällan. Som regel avgörs mindre än en handfull om året. Även om möjligheten till
Böter
151
bötesförvandling är avsedd att tillämpas restriktivt, så kan det därmed ifrågasättas om lagstiftningen tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner.
Före den reform som genomfördes 1983 och som ledde till den reglering som gäller i dag (se avsnitt 16.4.2.3) togs ett drygt 30-tal personer in i kriminalvårdsanstalt varje år för verkställighet av förvandlingsstraff. I propositionen till 1983 års lagändringar uttalades att avsikten var att beslut om bötesförvandling enligt den nya lagstiftningen skulle meddelas i ungefär motsvarande omfattning.97 Så kom emellertid inte att bli fallet. I mitten av 1990-talet undersökte Straffsystemkommittén hur reglerna om bötesförvandling hade tillämpats under åren 1991 och 1992. Undersökningen gav vid handen att det under 1991 förekom nio mål om bötesförvandling och att beslut om förvandling meddelades i åtta av dessa fall. Under 1992 förekom sju mål om bötesförvandling och i sex av dessa fall meddelades beslut om förvandling.98 Därefter synes tillämpningen av förvandlingsinstitutet ha minskat ytterligare, vilket framgår av de uppgifter som vi hämtat in om antalet ärenden som Kronofogdemyndigheten överlämnat till åklagare, se avsnitt 16.4.4.4. Under 2000-talet har – med några få undantag – mellan ett och tre ärenden om året överlämnats från Kronofogdemyndigheten till åklagare. Denna siffra får betecknas som anmärkningsvärt låg. Det framstår enligt vår bedömning som osannolikt att förutsättningarna för bötesförvandling endast skulle vara uppfyllda i ett så litet antal fall per år.
Uppgifter om gäldenärer med upprepade bötesskulder som vi inhämtat från Kronofogdemyndigheten talar för att kriterierna för bötesförvandling enligt gällande rätt borde vara uppfyllda i relativt många fall. Per den 29 december 2011 var det knappt 92 000 personer som var restförda hos Kronofogdemyndigheten för bötesskulder. 14 030 av dessa personer var restförda för tre bötesskulder eller fler. 574 personer inom denna grupp var restförda för tio bötesskulder eller fler.99 Även om kriterierna för bötesförvandling givetvis inte kan antas vara uppfyllda för alla dem med ett stort antal restförda bötesskulder, torde det bland dem finnas ett antal som träffas av något av kriterierna för förvandling.
För att ett mål om bötesförvandling ska föras till domstol, förutsätts i dag att flera steg passeras. En enskild kronoinspektör
97Prop. 1982/83:93 s. 16, se även Ds Ju 1981:24 s. 44. 98SOU 1995:91 del III s. 68 f. 99 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från Kronofogdemyndigheten.
Böter SOU 2012:34
152
ska göra bedömningen att det kan antas föreligga skäl för bötesförvandling. Därefter ska en beslutande kronofogde göra motsvarande bedömning och tillställa åklagare ärendet. Slutligen har åklagaren att självständigt bedöma om det finns förutsättningar för en talan om bötesförvandling.
I förarbetena till 1983 års reform förutsattes att åklagar- och kronofogdemyndigheterna, särskilt i inledningsskedet, skulle samråda med varandra i principiella frågor. Därutöver förväntades åklagarmyndigheternas och domstolarnas ställningstaganden i förvandlingsfrågor bli vägledande för kronofogdemyndigheternas praxis. Av kontakter som utredningen haft med åklagar- och kronofogdemyndigheterna framgår dock att det i vart fall inte i dagsläget sker något samrådsförfarande mellan myndigheterna gällande bedömningen av vilka ärenden som bör kunna aktualisera bötesförvandling. Den ringa refererade domstolspraxis som finns (se avsnitt 16.4.2.3) ger knappast heller någon stor vägledning för beslutsfattare på Kronofogdemyndigheten om i vilka situationer ett ärende bör överlämnas till åklagare. Det saknas refererade rättsfall gällande vad som avses med uppenbar tredska och det fall som HD avgjorde i februari 2012 gällde uteslutande penningböter. Inte heller har Riksåklagaren utfärdat några riktlinjer över vilka ställningstaganden åklagarna ska göra beträffande bötesförvandling. Kronoinspektörerna, som gör den inledande bedömningen av om det finns skäl för bötesförvandling, torde i första hand få vägledning i den handbok om utmätning som Kronofogdemyndigheten upprättat.100 Handboken, vars anvisningar gällande bötesförvandling återges i avsnitt 16.4.1.6, ger uttryck för att det sällan finns förutsättningar för bötesförvandling.
16.4.6.3 Bör möjligheten till bötesförvandling avskaffas?
Vår bedömning: Möjligheten till bötesförvandling bör inte
avskaffas.
Ett sätt att förhålla sig till att förvandlingsinstitutet numera tillämpas så sällan att det närmast framstår som obsolet, skulle kunna vara att helt avskaffa det. I ljuset av den ringa tillämpningen
100 Handboken Utmätning, Uppdaterad version, oktober 2011, avsnitt 9.12., Kronofogdemyndigheten, 2011.
Böter
153
kan det ifrågasättas om det verkligen finns ett reellt behov av ett förvandlingsstraff. Om man bortser från den principiella frågeställningen huruvida det är godtagbart att vissa bötfällda undgår verkställighet, kan man överväga mer praktiska aspekter av att möjligheten till bötesförvandling avskaffas. Med utgångspunkt i den inventering av förvandlingsstraffets fördelar som Förvandlingsstraffkommittén gjorde i mitten av 1970-talet101, kan följande frågor ställas: - Har hotet om förvandling till fängelse någon betalningsfrämjande effekt? - Är möjligheten till bötesförvandling ägnat att motverka uppkomsten av bötesimmunitet? - Bidrar hotet om förvandling till att höga bötesstraff kan anses utgöra en tillräckligt effektiv påföljdsform som kan utgöra alternativ till kortare fängelsestraff?
Enligt vår bedömning kan frågorna besvaras enligt följande.
Det får anses mycket tveksamt om förvandlingshotet i dag har någon betalningsfrämjande effekt. Såväl verksamma jurister som andra medborgare med kännedom om påföljdssystemet torde betrakta bötesförvandling som ett närmast obsolet institut och möjligheten till förvandling är sannolikt inte ens är känd hos stora delar av allmänheten. Det torde snarare vara hotet om att blir föremål för indrivning hos Kronofogdemyndigheten och inte minst den därvid förenade betalningsanmärkningen som befrämjar frivillig betalning av böter. Detta är ett skäl som skulle kunna sägas tala för att helt avskaffa möjligheten till bötesförvandling.
Förvandlingsinstitutet har emellertid, om det tillämpas konsekvent, även tydliga fördelar. Systemet fyller enligt vår mening fortfarande en funktion genom att det är ägnat att motverka en s.k. bötesimmun grupp. Förekomsten av ett förvandlingsstraff kan dessutom bidra till att böter framstår som en tillräckligt ingripande och trovärdig påföljd, vilket kan öka förutsättningarna för att använda böter som påföljdsform även för brott med inte alldeles obetydliga straffvärden – och då även som alternativ till kortare fängelsestraff.
101SOU 1975:55, se avsnitt 16.3.2.2 ovan.
Böter SOU 2012:34
154
Därtill skulle det knappast vara förenligt med våra direktiv att föreslå att systemet avskaffas, i vart fall inte om vi inte samtidigt föreslår något annat system för att reagera på obetalda böter.
16.4.6.4 Bör förutsättningarna för bötesförvandling öka?
Vår bedömning och vårt förslag: 15 § första stycket
bötesverkställighetslagen (1979:189) ändras, genom att kravet på att det ska vara uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna tas bort. I övrigt bör inte förutsättningarna för förvandling av böter utvidgas.
Det innebär att böter ska förvandlas om den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt.
Som redovisats närmare i avsnitt 16.4.2.3 innebär nuvarande reglering i 15 § BvL att böter ska förvandlas till fängelse i minst 14 dagar och högst tre månader, om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Vi har enligt våra direktiv att överväga om det oftare än i dag bör följa en annan reaktion när ett bötesstraff inte kan verkställas. Vi har därför funnit anledning att undersöka om förutsättningarna för bötesförvandling bör utvidgas.
När frågan om utvidgade förutsättningar för bötesförvandling övervägs, är en grundläggande fråga vad man vill uppnå med regleringen. Frågeställningen kan ta sitt avstamp än tidigare; i vilken omfattning kan det accepteras att bötesstraff aldrig blir verkställda, dvs. att den dömde aldrig betalar de pengar som domstol eller åklagare har beslutat att han eller hon ska betala till staten.
Ett synsätt som skulle kunna anläggas, och som överensstämmer med våra överväganden i kapitel 12 såvitt avser bristande verkställighet av villkorligt fängelse, är att det som utgångspunkt överhuvudtaget inte kan accepteras att en påföljd inte verkställs. Ovillkorligt fängelse verkställs tvångsvis genom polishandräckning för den som undandrar sig verkställighet. Tilläggssanktioner till villkorligt fängelse som inte fullgörs ska enligt de förslag vi lämnar i kapitel 12 ändras till andra sanktioner som kan förväntas bli fullgjorda och därmed leda till full verkställighet av påföljden. Om
Böter
155
inte heller sådana förändringar leder till full verkställighet ska det, som sista åtgärd, kunna beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Verkställigheten av böter kan dock enligt vår bedömning inte helt jämställas med verkställigheten av ett ovillkorligt fängelsestraff. Det går så gott som alltid att med tvång beröva en människa friheten oberoende av de kringliggande omständigheterna, vilket innebär att det mycket sällan finns verkställighetshinder avseende ovillkorliga fängelsestraff. Att ett bötesstraff inte går att verkställa beror däremot ofta på att den dömde inte har några utmätningsbara tillgångar och därmed saknar förmåga att följa domen eller beslutet.
En mer adekvat parallell är den till villkorligt fängelse. För den som inte kan fullgöra en beslutad tilläggssanktion, eller som undandrar sig verkställighet genom att vägra underkasta sig sanktionen, ska tilläggssanktionen ändras till en tillräckligt ingripande sanktion som kan verkställas. I sista hand får det beslutas att den dömde ska verkställa straffet i anstalt. Det är enligt våra förslag i kapitel 12 inget alternativ att nöja sig med att konstatera att ett villkorligt fängelsestraff i det enskilda fallet inte är verkställbart eftersom den dömde inte har förutsättningar att utföra tilläggssanktionen.
Mot bakgrund av det nu anförda skulle det kunna hävdas att böter som kvarstår obetalda efter uppbörd och indrivning alltid ska förvandlas till fängelsestraff, så att verkställighet kan säkras. En sådan ordning skulle dock resa stora betänkligheter. Som återges i avsnitt 16.4.2.1 var utgångspunkten i den reglering som gällde före 1983 års reform att obetalda böter i princip alltid skulle förvandlas till fängelse. Samtidigt fanns det möjlighet att meddela anstånd med verkställigheten, vilket innebar att det i realiteten inte skedde någon konsekvent förvandling. De fall där bötesförvandling beslutades utan anstånd sammanföll till största del med den kategori som enligt nuvarande reglering ska bli föremål för förvandling. Anståndsinstitutet innebar att endast en mycket liten grupp bötfällda – om än större än i dag – kom att avtjäna fängelsestraff för obetalda böter.
Vissa av de nackdelar som Förvandlingsstraffkommittén på sin tid anförde gällande förvandlingssystemet (se avsnitt 16.4.2.2) har särskilt stor bäring på ett system som mer konsekvent skulle förvandla obetalda böter till fängelse; frihetsberövande skulle ofta följa på utpräglad bötesbrottslighet, förvandlingsstraffet skulle framstå som bestraffning av en betalningsförsummelse och drabba
Böter SOU 2012:34
156
ett socialt utpräglat svagt klientel och användningen av korta fängelsestraff skulle öka påtagligt.
Det har således länge funnits ett grundläggande motstånd mot att böter ska kunna avtjänas i fängelse. Själva föreställningen att någon får verkställa straff i fängelse enbart pga. sin bristande betalningsförmåga strider mot moderna rättviseföreställningar och frammanar snarast bilden av gångna tiders gäldstuga.
I sammanhanget finns det vidare anledning att beakta Europarådets uttalanden angående behovet av påföljder som utgör alternativ till fängelsestraff. I ”Resolution (76) 10 on certain alternative penal measures to imprisonment”, som antogs av ministerkommittén 1976, rekommenderar Europarådets ministerkommitté medlemsstaterna att tillse att böter kan användas som påföljd på bred basis och att det finns metoder som gör det möjligt att anpassa böterna till den bötfälldes ekonomiska förhållanden. Vidare uttalas att metoderna för framtvingande av betalning bör vara sådana att användning av fängelse om möjligt undviks. Dessa rekommendationer får anses utgöra en anvisning om att förvandling av böter, i vart fall till ovillkorligt fängelse, bör tillgripas i minsta möjliga utsträckning.
De skäl som talar mot förvandlingsstraff är enligt vår bedömning sammantaget så starka att det är svårt att se framför sig ett system där obetalda böter mer regelmässigt förvandlas till fängelse. Den fråga som däremot kan övervägas är om förutsättningarna för förvandling bör göras något mindre restriktiva än enligt den nuvarande regleringen.
En omständighet som talar emot ett utvidgat tillämpningsområde för bötesförvandling är att ålagda böter i stor utsträckning blir betalda (se avsnitt 16.4.4.3). Den förhållandevis höga slutliga verkställighetsgraden talar för att nuvarande former för verkställighet upplevs som förhållandevis ingripande av dem som bötfälls och att uppbörds- och indrivningsförfarandet i de allra flesta fall är tillräckligt för att tillse att de som kan betala ålagda böter faktiskt också gör det.
De personer som inte kan antas göra sitt yttersta för att undvika de negativa följder som ett indrivningsförfarande för med sig torde vara de som nuvarande bestämmelse i 15 § BvL om förvandling avser att träffa; dels de som genom illojala åtgärder gör sig oåtkomliga för indrivning (tredskofallen), dels de som utnyttjar det förhållandet att deras bristande betalningsförmåga lett till s.k. bötesimmunitet (påkallat från allmän synpunkt). De förstnämnda
Böter
157
försöker avsiktligen kringgå det system som finns, medan de sistnämnda redan förekommer i systemet i sådan omfattning – genom exempelvis tidigare betalningsanmärkningar – att ytterligare obetalda bötesbelopp inte får någon större betydelse för deras vidkommande. Att förvandlingsinstitutet tar sikte på dessa båda grupper är enligt vår bedömning rimligt. Frågan är då om det finns möjlighet att utvidga förutsättningarna för att ingripa mot just dessa grupper.
I 15 § BvL anges att bötesförvandling ska ske, om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Ett sätt att något utöka tillämpningsområdet för bötesförvandling, så att det omfattar en större andel av sådana bötfällda som tredskas eller utnyttjar sin s.k. bötesimmunitet, skulle kunna vara att ta bort förstärkningsorden ”uppenbart” respektive ”särskilda skäl”.
När det först gäller kravet på att det ska vara uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala, kan konstateras att tredska i sig är ett starkt begrepp. Kravet på att den bötfällde ska ha visat tredska får anses innebära att han eller hon ska ha försökt undgå verkställighet på ett mer aktivt sätt, t.ex. genom att hålla sig oåtkomlig eller på annat sätt vidta åtgärder som innebär att indrivning inte kan ske.
I nuvarande lagstiftning har kravet på tredska förstärkts ytterligare, genom att det ska vara uppenbart att underlåtenheten att betala beror på tredska. Begreppet uppenbart tolkas vanligtvis – oberoende av vilket sammanhang det förekommer i – som ett mycket högt ställt krav. I förarbetena anges också att det bör vara fråga om undandragandeåtgärder såsom skenavtal och täta byten av arbetsplats.
Utan ett krav på uppenbarhet, kan det antas att fler fall än i dag där det är visat att den bötfällde har uppvisat tredska vid försöken att driva in bötesskulden kan bli föremål för en talan om förvandling. Utöver de mer tydliga fallen av skenmanövrer som angavs i de ursprungliga förarbetena, bör ett slopande av uppenbarhetskravet kunna innebära att gäldenärens agerande kopplat till själva utmätningsförfarandet ges en större betydelse. Om gäldenären vägrar att svara på frågor och i övrigt medverka till att klarlägga sina ekonomiska förhållanden i kontakterna med Kronofogdemyndigheten, bör det ofta anses att en tredskosituation föreligger. Utifrån behovet av att upprätthålla bötesstraffets trovärdighet
Böter SOU 2012:34
158
anser vi att det är rimligt att sådan form av tredska kan leda till att böterna förvandlas till fängelse. Vi föreslår därför att uppenbarhetsrekvisitet tas bort.
Att det hittills uppställts ett uppenbarhetskrav torde ha inneburit att möjliga fall av tredska inte dokumenterats eller utretts vidare under utmätningsförfarandet, eftersom det inte förutsetts att det skulle kunna göras uppenbart att tredska förelåg. Slopandet av uppenbarhetskravet torde därför innebära att det ställs större krav på Kronofogdemyndigheten att utreda de bakomliggande förhållandena till att böter inte har kunnat drivas in.
När det sedan gäller den andra gruppen bötesgäldenärer som kan bli föremål för bötesförvandling, de som omfattas av kravet på att förvandling annars ska vara av särskilda skäl påkallad från allmän synpunkt, kan konstateras att kravet på ”särskilda skäl” medför att tillämpningen blir förhållandevis restriktiv. Detta är också något som lagstiftaren avsåg när bestämmelsen infördes – att omständigheterna skulle vara speciella och att en underlåten reaktion från samhällets sida skulle framstå som stötande för den allmänna rättskänslan.
HD har nyligen prövat frågan om när det kan anses vara av särskilda skäl påkallat från allmän synpunkt att förvandla böter102(se avsnitt 16.4.2.3 där beslutet återges). Målet gällde endast penningböter för brott där fängelse inte ingick i straffskalan. Det gällde därtill ett förhållandevis begränsat belopp och en person som inte återfallit efter det att talan om förvandling hade aktualiserats. Vi bedömer inte att HD:s beslut har begränsat tillämpningen av förvandlingsregeln på ett sådant sätt att det påkallar några initiativ från lagstiftarens sida, utan att det är en rimlig tillämpning av den gällande lagstiftningen.
För att bredda tillämpningen av förvandlingsinstitutet skulle det kunna övervägas att utmönstra kravet på särskilda skäl. En sådan förändring skulle dock enligt vår bedömning vara för långtgående. Det kan nämligen sägas att det alltid är påkallat från allmän synpunkt att tillse att obetalda böter som inte kan betalas genom indrivning blir verkställda på annat sätt. Som anförts i det föregående finns det dock starka skäl som talar emot att det införs någon mer generell möjlighet att förvandla obetalda bötesstraff till fängelse, bl.a. att det inte är rimligt att placera personer som har gjort sig skyldiga till ringa brottslighet i fängelse endast av den
102 Högsta domstolens beslut den 15 februari 2012 i mål Ö 4728-10.
Böter
159
anledningen att deras betalningsförmåga brister. Kravet på särskilda skäl för att besluta om bötesförvandling i andra fall än där den bötfällde uppvisat tredska tillgodoser detta önskemål. Detta krav bör därför inte utmönstras.
Sammantaget gör vi bedömningen att det i 15 § första stycket BvL föreskrivna kravet att det för förvandling ska ske ska vara uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna bör tas bort, men att förutsättningarna för förvandling av böter i övrigt inte bör utvidgas.
Mot bakgrund av den ringa tillämpningen av förvandlingsinstitutet överväger vi nedan i avsnitt 16.4.6.7 om själva tillämpningen av lagstiftningen kan effektiviseras och göras mer konsekvent.
16.4.6.5 Bör böter kunna förvandlas till någon annan sanktion än fängelse?
Vår bedömning: Det bör inte införas någon möjlighet att för-
vandla böter till någon av de sanktioner som kan användas som tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
Flera av de skäl som vi i föregående avsnitt har ansett tala emot en utvidgning av tillämpningsområdet för bötesförvandling, hänger samman med att böterna förvandlas till just fängelse som verkställs i anstalt. Böter är den mildaste sanktionen i påföljdssystemet och fängelse den strängaste. Även det kortaste fängelsestraff som kan dömas ut, fängelse i 14 dagar, anses mer ingripande än högsta möjliga antal dagsböter. I de fall då ett rent bötesstraff förvandlas till fängelse, påförs den bötfällde därmed en betydligt mer ingripande påföljd än vad straffvärdet i sig motiverar. Repressionsökningen betingas inte av brottets allvar utan av den dömdes bristande betalningsvilja eller betalningsförmåga.
Som vi har anfört i våra allmänna utgångspunkter i kapitel 7 bör hela påföljdssystemet vägledas av en humanitetsprincip. I möjligaste mån bör fängelse undvikas om det finns något annat tillräckligt ingripande och trovärdigt alternativ att tillgå. Enligt våra direktiv ska också en allmän inriktning på vårt arbete vara att minska användningen av korta fängelsestraff.
Böter SOU 2012:34
160
När förvandlingsstraffet infördes fanns inte de förhållandevis ingripande alternativ till frihetsberövande påföljder som finns i dagens påföljdssystem. Det bör därför övervägas om något av dessa alternativ kan användas vid bötesförvandling.
Vad som i första hand finns anledning att överväga är om förvandling kan ske till någon av de tilläggssanktioner som ett villkorligt fängelsestraff enligt vad vi har föreslagit i kapitel 9 och 11 ska kunna förenas med, dvs. samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, vård- eller påverkanssanktion, kontraktsvård eller hemarrest.
En förvandling av böter till någon av dessa sanktioner skulle visserligen också innebära en repressionsökning i förhållande till det ursprungliga bötesstraffet. Repressionsökningen skulle dock vara mindre än i dag, då steget ju tas direkt från böter till ovillkorligt fängelse. Steget skulle därutöver kunna minimeras genom att den sanktion som bötesstraffet förvandlas till straffmäts på ett sådant sätt att ingripandegraden mer motsvarar den hos det ursprungliga bötesstraffet. Exempelvis skulle antalet timmar samhällstjänst kunna sättas lägre än de 40 timmar som ska utgöra minimiantal när samhällstjänst utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
Som redovisats i avsnitt 16.4.3.2 föreslog Straffsystemkommittén att förvandling av böter i första hand skulle ske till samhällstjänst och i andra hand till elektronisk intensivövervakning. Enligt förslaget skulle böter även kunna förvandlas till kontraktsvård, om förutsättningarna för sådan vård var uppfyllda. Förslaget möttes av stark kritik under remissbehandlingen, även om samtidigt ett antal remissinstanser tillstyrkte det. Kritiken avsåg framförallt att den grupp som undandragit sig böter knappast skulle medverka till samhällstjänst. En annan synpunkt var att samhällstjänst inte skulle vara en adekvat eller tillräckligt avskräckande påföljd i förvandlingssituationerna.
Alla sanktioner utom böter och fängelse i anstalt förutsätter i någon mån den dömdes medverkan. Det förhållandet att de alternativa sanktionerna i större eller mindre utsträckning bygger på den dömdes medverkan, innebär att det i ett system där böter kan förvandlas till en sådan sanktion kommer att uppkomma fall där inte heller den nya sanktionen genomförs. Efter det att bötesstraffet förvandlats till t.ex. samhällstjänst eller hemarrest skulle det i sådana situationer – för att tillse att verkställighet verkligen åstadkoms – krävas ytterligare en process, där den nya sanktionen i
Böter
161
sin tur får förvandlas till fängelse. I vart fall i de fall där bötesförvandling motiveras av att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna kan det inte uteslutas att sådana situationer kommer att bli förhållandevis vanligt förekommande. Det kan ifrågasättas om bristande verkställighet av böter motiverar att resurser hos rättsväsendet tas i anspråk i den utsträckning som i så fall kommer att krävas.
Om böter ska kunna förvandlas till någon annan sanktion än fängelse, måste vidare övervägas vilken sanktion eller vilka sanktioner som ska kunna komma i fråga. Ett synsätt skulle kunna vara att böter, i enlighet med vad Straffsystemkommittén föreslog, i första hand ska förvandlas till samhällstjänst och i andra hand till hemarrest. Vad som emellertid talar emot en sådan ordning är att både samhällstjänst och hemarrest förutsätter en bedömning av den bötfälldes förutsättningar att fullgöra sanktionen. För att – så långt möjligt – undvika ytterligare processer i anledning av förvandlingsstraffet, bör det inte finnas möjlighet att förvandla böter till samhällstjänst eller hemarrest om den bötfällde redan på förhand inte kan anses ha förutsättningar att fullgöra en sådan sanktion. Om inte någon av sanktionerna kan antas bli fullgjord, skulle bötesstraffet därmed trots allt få förvandlas till fängelse. Den bötfälldes personliga och sociala förhållanden, såsom arbetsförmåga och tillgång till bostad, skulle därmed bli avgörande för om böterna ska ersättas med fängelse eller med någon mindre ingripande sanktion.
Ett sätt att undvika den nu beskrivna effekten är att ge domstolen möjlighet att välja mellan samtliga de sanktioner som kan utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse, dvs. även vård- eller påverkanssanktion, övervaknings- och kontrollsanktion samt kontraktsvård. Det skulle dock innebära att varje ärende om bötesförvandling skulle behöva föregås av en prövning av vilken sanktion som är lämpligast för den bötfälldes vidkommande. En sådan prövning torde förutsätta att personutredning inhämtas. Även mot bakgrund av detta kan det ifrågasättas om bristande verkställighet av böter motiverar att rättsväsendets resurser tas i anspråk i den utsträckning som i så fall skulle behövas.
Sammantaget kan konstateras att vissa av invändningarna mot en utvidgad bötesförvandling visserligen skulle tappa i styrka om det infördes en möjlighet att förvandla böter till någon av de sanktioner som ska kunna utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse, men att en sådan möjlighet skulle leda till att rätts-
Böter SOU 2012:34
162
väsendets resurser tas i anspråk på ett sätt som framstår som omotiverat i förhållande till den begångna brottsligheten. Vi gör därför bedömningen att det inte bör införas någon möjlighet att förvandla böter till någon av de sanktioner som ska kunna utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse.
16.4.6.6 Bör böter kunna förvandlas till villkorligt fängelse?
Vårt förslag: Böter ska inte kunna förvandlas till villkorligt
fängelse.
Enligt de förslag vi lämnar i kapitel 9 ska kortare fängelsestraff som regel dömas ut villkorligt. Det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med tilläggssanktioner som står i rimlig proportion till det utmätta fängelsestraffets längd. Fängelsestraffet villkoras av att den dömde fullgör tilläggssanktionen och inte begår brott under prövotiden. Endast om fängelsestraffet uppgår till ett år eller mer eller om det inte finns tilläggssanktioner som på ett trovärdigt sätt kan reagera på att den dömde har återfallit i brott, ska ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut.
I 15 § BvL anges att böter under vissa förutsättningar ska förvandlas till fängelse. Förvandlingsstraffet ska enligt samma bestämmelse bestämmas till fängelse i lägst 14 dagars och högst tre månader. En bestämmelse av motsvarande innebörd finns i 25 kap. 8 § brottsbalken, där det föreskrivs att böter som inte betalas in får förvandlas till fängelse i lägst fjorton dagar och högst tre månader enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen. Om inte någon ändring görs i dessa bestämmelser, innebär våra förslag i kapitel 9 att rätten ges möjlighet att besluta att ett förvandlingsstraff för böter (i likhet med andra fängelsestraff) ska vara villkorligt. Det finns därmed anledning att överväga hur förvandlingsinstitutet bör förhålla sig till systemet med villkorligt fängelse.
Utifrån vissa utgångspunkter skulle en ordning där böter kan förvandlas till villkorligt fängelse vara en lämplig utveckling. Som anförs i föregående avsnitt skulle flera av de invändningar som finns mot förvandlingsinstitutet tappa i styrka om det ges möjlighet att förvandla böter till något annat än ett ovillkorligt fängelsestraff. Ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion utmätt i förhållande till fängelsestraffets längd skulle enligt vår
Böter
163
bedömning utgöra en tillräckligt ingripande sanktion för att ersätta obetalda böter.
Systemet med villkorligt fängelse kan dock knappast tillämpas på samma sätt vid bötesförvandling som i andra fall. Enligt våra överväganden i kapitel 9 ska ett villkorligt fängelsestraff på högst tre månader som huvudregel förenas med dagsböter, om inte återfallssituationen är sådan att en mer ingripande sanktion är motiverad. Det skulle dock knappast framstå som trovärdigt, eller för den delen ens vara lämpligt, om ett obetalt bötesstraff förvandlas till villkorligt fängelse med böter som tilläggssanktion. En förutsättning för att villkorligt fängelse ska kunna utgöra förvandlingsstraff för böter är därför att böter inte kan användas som tilläggssanktion vid förvandlingsstraff.
En möjlighet att förvandla böter till villkorligt fängelse är emellertid inte heller med en sådan särreglering fri från invändningar. I likhet med vad som i föregående avsnitt anförts när det gäller möjligheten att förvandla böter till någon av de övriga tilläggssanktioner som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med, skulle en förvandling till villkorligt fängelse riskera att föranleda ytterligare processer för att den dömde inte genomför den tilläggssanktion som beslutas. Dessutom skulle varje förvandlingsprocess kräva en bedömning av vilken tilläggssanktion som skulle väljas i det enskilda fallet, grundat på den bötfälldes personliga förhållanden. Om ett bötesstraff förvandlas till villkorligt fängelse uppstår därtill frågan om det ska finnas möjlighet att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt om den bötfällde återfaller i brott under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Systemet för bötesförvandling skulle därmed bli dels resurskrävande, dels något tungrott.
Enligt vår bedömning är nackdelarna med en ordning där det kan beslutas att förvandlingsstraff för böter ska vara villkorliga betydande. Ordningen med bötesförvandling är därtill så särpräglad att den inte låter sig inordnas i ett system med villkorligt fängelse, Vi föreslår därför att böter bara ska kunna förvandlas till ovillkorligt fängelse.
Böter SOU 2012:34
164
16.4.6.7 Kan verkställigheten av böter i övrigt effektiviseras genom en mer konsekvent tillämpning av dagens lagstiftning?
Vår bedömning: Frågan om bötesförvandling bör kunna ges en
högre prioritet hos ansvariga myndigheter.
Det bör ske ett aktivt samrådsförfarande mellan Kronofogdemyndigheten och Åklagarmyndigheten gällande förutsättningarna för bötesförvandling.
Genom tydligare riktlinjer kan Kronofogdemyndigheten förbättra processen att sålla ut ärenden där bötesförvandling kan komma i fråga.
Våra överväganden hittills har lett till bedömningen att möjligheten att förvandla obetalda böter endast bör utvidgas i begränsad omfattning, genom att det inte längre ska krävas att det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna. Vidare har vi gjort bedömningen att det inte bör införas någon möjlighet att förvandla bötesstraff till någon annan sanktion än ovillkorligt fängelse. Förutsättningarna för bötesförvandling kommer därmed inte att förändras på något mer avgörande sätt. Frågan som då bör ställas är om det finns andra vägar att effektivisera verkställigheten av bötesstraff som inte har kunnat verkställas genom uppbörd eller indrivning.
Regleringen i BvL innebär, även med den ändring vi föreslår, att möjligheten till bötesförvandling är begränsad och att den omfattar långt ifrån alla böter som inte kunnat drivas in. Som anförts inledningsvis i detta avsnitt kan det dock ifrågasättas om gällande lagstiftning tillämpas på ett konsekvent sätt – mot bakgrund av det mycket ringa antal ärenden om bötesförvandling som överlämnas till åklagare varje år. Detta gäller inte bara i situationer där den bötfällde vidtar aktiva åtgärder för att indrivning inte ska kunna ske, utan även när en och samma person fortsätter att göra sig skyldig till bötesbrottslighet trots att hans eller hennes ekonomiska förhållanden är sådana att bötesbeloppen inte kan drivas in. I den första situationen – när den bötfällde av tredska underlåtit att betala böterna – föreslår vi som sagt en viss utvidgning av tillämpningsområdet genom att uppenbarhetsrekvisitet tas bort. I sådana situationer borde själva ändringen leda till en något större tillämpning av förvandlingsinstitutet. Enligt vår bedömning borde
Böter
165
dock rimligen fler fall än i dag kunna bli föremål för förvandling på grund av att det av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt, även utan att det nuvarande tillämpningsområdet utvidgas. Att så många som 14 030 personer var restförda hos Kronofogdemyndigheten för tre bötesskulder eller fler varav 574 personer var restförda för tio bötesskulder eller fler,103 talar för att en konsekvent tillämpning av reglerna skulle kunna öka andelen som blir föremål för bötesförvandling.
Även utan att det behöver anläggas ett mer strängt synsätt än vad dagens lagstiftning ger uttryck för vad gäller behovet av bötesförvandling, framstår det från flera utgångspunkter som olyckligt att lagstiftningen tillämpas i mindre utsträckning än vad som synes ha varit avsikten när den infördes. För det första bör en allmän utgångspunkt vara att lagstiftningen ska få det genomslag som lagstiftaren har avsett. Att förvandlingsinstitutet – såvitt går att bedöma – inte tolkas eller tillämpas på ett konsekvent sätt leder dessutom till en orättvis ordning, där några få personer om året blir föremål för bötesförvandling trots att det uppenbarligen bland det stora antalet icke verkställda böter måste finnas ett betydande antal fall där omständigheterna är liknande men där någon förvandling aldrig aktualiseras. En sådan ordning kan inte anses vara förenlig med kraven på rättssäkerhet och likabehandling.
Vi har tidigare i detta avsnitt gjort bedömningen att möjligheten till bötesförvandling inte bör avskaffas. Denna bedömning grundas bl.a. på att förvandlingsinstitutet har fördelar då det är ägnat att motverka uppkomsten av en s.k. bötesimmun grupp och då det kan bidra till att öka förutsättningarna för att använda böter som påföljdsform. För att dessa fördelar ska uppstå, och systemet med bötesförvandling därmed över huvud taget ska fylla en funktion, krävs dock att regelverket tillämpas på ett mer konsekvent sätt än i dag. Vårt förslag att utmönstra uppenbarhetsrekvisiten såvitt avser tredskande bötesgäldenärer kan sägas vara ett steg i riktning mot att åstadkomma större konsekvens i tillämpningen.
Enligt vår uppfattning skulle därtill tillämpningen bli än mer konsekvent och leda till fler avgöranden, om frågan fick en högre prioritet hos de myndigheter som har att tillämpa systemet.
En sådan prioritering skulle kunna uppnås t.ex. genom ett aktivt samrådsförfarande mellan Åklagarmyndigheten och Kronofogdemyndigheten, som skulle kunna leda till en större samsyn när det gäller
103 Per den 29 december 2011 enligt uppgift från Kronofogdemyndigheten, se avsnitt 16.4.6.2 ovan.
Böter SOU 2012:34
166
frågan om i vilka situationer ett indrivningsärende bör överlämnas till åklagare. Ett samrådsförfarande mellan Åklagarmyndigheten och Kronofogdemyndigheten skulle också öka konsekvensen och enhetligheten i tillämpningen, särskilt vad gäller de frågor som innefattar eller tangerar straffrättsliga bedömningar. Ett sådant samråd bör ske på både lokal och central nivå. Att det skulle ske ett sådant samrådsförfarande var också något som lagstiftaren förutsatte när den nuvarande regleringen infördes (se avsnitt 16.4.2.3).
Därutöver gör vi den bedömningen att frågan om bötesförvandling kan ges en högre prioritet hos Kronofogdemyndigheten. Genom exempelvis tydligare riktlinjer till de handläggare som arbetar med utmätning och upprättar en utredningsrapport när det saknas förutsättningar för utmätning av bötesskulden om i vilka fall bötesförvandling kan komma i fråga, torde det kunna komma till stånd en mer konsekvent tillämpning av regelverket.
Det kan naturligtvis resas invändningar mot att myndigheterna ska öka prioriteringen av frågan om bötesverkställighet. Det finns ju andra delar av Kronofogdemyndighetens och Åklagarmyndighetens verksamheter som är av större betydelse såväl för samhällsekonomin och rättsordningen som för enskilda. Mot bakgrund av vad som sägs i våra direktiv och med hänvisning till vad som tidigare sagts om vikten av att den lagstiftning som finns också tillämpas i enlighet med lagstiftarens avsikter, finner vi dock starka skäl att förespråka en ökad prioritering av frågan.
Det framstår därför som angeläget att – som vi anför ovan – frågan om bötesförvandling prioriteras högre än i dag av ansvariga myndigheter, att det sker ett samrådsförfarande mellan Åklagarmyndigheten och Kronofogdemyndigheten samt att Kronofogdemyndigheten utarbetar tydligare riktlinjer för sin verksamhet som gör att sållningen av tänkbara förvandlingsfall sker mer i enlighet med vad lagstiftaren avsett. Det gäller såväl de s.k. tredskofallen – oavsett om uppenbarhetsrekvisitet tas bort eller inte – som de fall då förvandling av särskilda skäl kan anses vara påkallad ur allmän synpunkt.
Böter
167
16.5 Böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse
16.5.1 Inledning
Våra förslag gällande villkorligt fängelse berör även frågan om hur obetalda böter ska hanteras
Vi har i kapitel 9 föreslagit att de påföljder som enligt nuvarande lagstiftning utgör alternativ till fängelse – villkorlig dom och skyddstillsyn – ska ersättas av villkorligt fängelse. Våra förslag innebär att det ska föreligga en presumtion för att besluta att fängelsestraff som understiger ett år ska vara villkorliga. Ett skäl att bryta presumtionen kan vara att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som föranlett annan påföljd än böter. Villkorligt fängelse ska förenas med en tilläggssanktion. Ingripandegraden i tilläggssanktionen ska bestämmas utifrån det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet ska bestå i dels att den dömde avhåller sig från att begå brott under en prövotid, dels att han eller hon fullgör eller underkastar sig den beslutade tilläggssanktionen. I den mån den dömde inte uppfyller dessa villkor brister det således i verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet.
I enlighet med vad vi har föreslagit i kapitel 9.5.6 ska dagsböter väljas som tilläggssanktion, om det utgör en tillräckligt ingripande sanktion med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Som utgångspunkt har vi angett att villkorliga fängelsestraff på högst tre månader ska kunna förenas med dagsböter. Om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott på ett sätt som bör beaktas i sammanhanget, förutsätts dock en mer ingripande tilläggssanktion än böter.
Vi har i kapitel 12 övervägt vilka åtgärder som bör kunna vidtas om den dömde inte fullgör den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med. Hanteringen av bristande betalning av böter som tilläggssanktion har emellertid inte övervägts i det sammanhanget, då vi ansett den frågan vara så nära anknuten till frågan om bristande verkställighet av böter som självständig påföljd att den bör övervägas i samband med övriga frågor om böter.
Vi har i avsnitt 12.8.2 angett som utgångspunkt att ett villkorligt fängelsestraff, på samma sätt som andra påföljder, måste verkställas fullt ut. Som beskrivits ovan består en del av verkställigheten att den dömde fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga
Böter SOU 2012:34
168
fängelsestraffet har förenats med. För att trovärdigheten för villkorligt fängelse som påföljd ska kunna upprätthållas, krävs det därför att det leder till konsekvenser för den dömde om han eller hon inte fullgör tilläggssanktionen inom prövotiden.
När det gäller bristande verkställighet av andra tilläggssanktioner än böter, har vi i avsnitt 12.8.3.3 gjort bedömningen att det i första hand bör bli aktuellt att meddela den dömde en varning, eventuellt i kombination med en förlängning av prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Om varningen inte får till följd att tilläggssanktionen fullgörs, eller om en varning på förhand inte kan antas leda till ett fullgörande, ska det övervägas om tilläggssanktionen kan bytas ut mot någon annan sanktion. I sådana fall ska i första hand väljas en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som den som det villkorliga fängelsestraffet ursprungligen förenades med. Om det inte finns förutsättningar att ersätta tilläggssanktionen med en lika ingripande sanktion, ska den i andra hand bytas ut mot en sanktion som är mer ingripande. I sista hand, om det inte finns någon tillräckligt ingripande sanktion att tillgå, får det beslutas att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Den fråga vi nu har att överväga är vilken reaktion som bör följa för det fall att den som dömts till villkorligt fängelse i förening med dagsböter brister i verkställighet genom att inte betala bötesbeloppet.
Nuvarande reglering avseende villkorlig dom och skyddstillsyn som förenats med dagsböter
I dagens påföljdssystem kan såväl villkorlig dom som skyddstillsyn förenas med dagsböter. Dagsböterna är då att anse som en självständig påföljd. Ett undanröjande av den villkorliga domen eller skyddstillsynen påverkar inte skyldigheten att utge dagsböterna och underlåten betalning av bötesbeloppet anses inte innebära att den dömde missköter den villkorliga domen eller skyddstillsynen.104 Bötesstraffet är alltså helt fristående från den villkorliga domen respektive skyddstillsynen. För verkställigheten av bötesstraffet gäller regleringen i BvL, vilket innebär att den dömde, om han eller hon inte frivilligt betalar det bötesbelopp som dömts ut, blir föremål för indrivning. Om inte heller indrivning leder till full betalning kan böterna förvandlas till fängelse, om förutsättningarna i 15 § BvL är uppfyllda.
104Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 30 kap. 8 §.
Böter
169
Böternas ställning när de döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse
Det system som vi har föreslagit i kapitel 9 innebär att dagsböter ska kunna utgöra en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Sådana böter kommer inte att utgöra en självständig påföljd utan blir en del av det villkorliga fängelsestraffet. Om det vid återfall i brott beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, kommer därmed skyldigheten att betala böterna, på samma sätt som skyldigheten att fullgöra andra tilläggssanktioner, att bortfalla. Om den dömde betalar bötesbeloppet har han eller hon delvis verkställt det villkorliga fängelsestraffet, vilket innebär att det endast bör kunna beslutas att en del av straffet ska verkställas i anstalt vid ett eventuellt återfall inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Det blir därmed inte givet att böter som döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska omfattas av samma verkställighetsreglering som böter som självständig påföljd.
16.5.2 Obetalda böter kan inte likställas med andra tilläggssanktioner som inte fullgörs
Vår bedömning: Obetalda böter bör inte hanteras på samma
sätt som andra tilläggssanktioner som inte fullgörs.
Med utgångspunkten att ett villkorligt fängelsestraff ska vara villkorat av att den dömde fullgör den tilläggssanktion som straffet förenas med, kan det hävdas att det vore mest följdriktigt att behandla böter som inte betalas på samma sätt som andra tilläggssanktioner som inte fullgörs. Med en sådan reglering skulle det förhållandet att den dömde inte betalar böterna inom en viss tid kunna föranleda varning, en förlängd prövotid, ändrade tilläggssanktioner och i sista hand beslut om att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. För den som, trots att varning meddelats, inte betalar bötesbeloppet skulle därmed böterna kunna ersättas med t.ex. samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest. Om inte någon annan tilläggssanktion än böter kan komma i fråga, eller om den dömde inte heller fullgör en sanktion som böterna har ersatts med, får det beslutas att det ursprungligen utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Böter SOU 2012:34
170
En fråga som måste ställas är dock vid vilken tidpunkt den dömde ska anses ha brustit i verkställighet. Nuvarande reglering i BvL innebär att betalning av böter i första hand ska ske frivilligt till RPS genom uppbörd. Om uppbörd inte leder till full betalning lämnas ärendet över till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Huruvida betalning kan erhållas genom indrivning beror på om det finns några utmätningsbara tillgångar. Om böterna inte kan drivas in ska de, om förutsättningarna i 15 § BvL är uppfyllda, förvandlas till fängelse. Indrivningsåtgärderna avslutas – i vart fall formellt – först när böterna är preskriberade – fem år från det att domen vunnit laga kraft.
Om underlåtenhet att betala böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse helt ska jämställas med bristande verkställighet såvitt avser andra tilläggssanktioner, bör sådana böter inte rimligen omfattas av bestämmelserna om indrivning och bötesförvandling. Böterna bör således aldrig bli föremål för indrivning, utan efter det att betalningsfristen för frivillig betalning har passerats bör RPS i stället rapportera till Kriminalvården om den bristande verkställigheten. Därefter får det ankomma på Kriminalvården att vidta åtgärder i anledning av den bristande verkställigheten, på samma sätt som när andra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse inte fullgörs.
Det kan finnas skäl för en ordning av det nu skisserade slaget. För det första framstår det som naturligt att behandla böter på samma sätt som andra tilläggssanktioner. Innebörden av det villkorliga fängelsestraffet blir tydligt om det villkoras av att böterna betalas, på samma sätt som det villkoras av att t.ex. samhällstjänsten fullgörs. Villkorligt fängelse med böter kan därmed uppfattas som en konsekvent och förhållandevis ingripande påföljd.
Som beskrivits i tidigare avsnitt i detta kapitel kan möjligheten att förvandla självständiga bötesstraff till fängelse kritiseras på den grunden att påföljden efter förvandlingen blir mer ingripande än vad brottslighetens straffvärde motiverar. Motsvarande invändning kan inte göras vid beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av att de böter som utgör tilläggssanktion inte har betalats. Det förhållandet att det har dömts ut ett villkorligt fängelsestraff innebär att rätten har gjort bedömningen att brottslighetens straffvärde motiverar fängelse, men att det finns förutsättningar att privilegiera den dömde genom att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Om den dömde inte har betalat de böter som det villkorliga fängelsestraffet har förenas med och
Böter
171
det föranleder ett beslut om verkställighet i anstalt, innebär det då inte att straffet blir strängare än vad straffvärdet motiverar.
Det finns dock starka skäl som talar emot att bristande betalning av sådana böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse generellt leder till att böterna ersätts med en annan tilläggssanktion eller till att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Om rapportering av den bristande betalningen ska ske redan då betalningsfristen för uppbörd har passerats – dvs. utan att några indrivningsförsök har genomförts – kommer obetalda böter med största sannolikhet att leda till ett stort antal processer om bristande verkställighet. I varje sådan process måste det göras en bedömning av huruvida böterna kan ersättas med någon annan tilläggssanktion eller om det – som sistahandsalternativ – bör beslutas om verkställighet i anstalt. På samma sätt som om böter som självständig påföljd mer generellt skulle förvandlas till fängelse vid bristande betalning, riskerar ett strikt upprätthållande av en princip om att obetalda böter som tilläggssanktion måste föranleda en reaktion, i förlängningen att leda till ett stort antal korta fängelsestraff. Detta är något som vi enligt våra direktiv ska motverka.
Därtill kommer att det finns en grundläggande skillnad mellan böter och andra tilläggssanktioner. Övriga tilläggssanktioner bygger i någon mån på att den dömde medverkar frivilligt vid genomförandet. För att trovärdigheten i systemet ska upprätthållas måste det därför, som yttersta konsekvens för den som vägrar medverka, finnas möjlighet att besluta om en verkställighetsform som kan genomdrivas tvångsvis, dvs. att det villkorliga fängelsestraffet ska avtjänas i anstalt. Böter avviker från övriga tilläggssanktioner genom att dessa i de flesta fall kan drivas in tvångsvis. Det finns ett exekutionsväsende som har till uppgift att säkerställa verkställigheten av böter då det finns tillgångar att betala dem med. Därmed framstår det som såväl onödigt som ologiskt att hantera obetalda böter på samma sätt som andra tilläggssanktioner som inte fullgörs, dvs. att inte använda sig av de goda möjligheter till tvångsvis verkställighet som finns och som i de flesta fall leder till resultat. Det kan dessutom uppfattas som förvirrande med ett system som föreskriver en ordning för hanteringen av obetalda böter som självständig sanktion och en helt annan för hanteringen av obetalda böter som tilläggssanktion vid villkorligt fängelse.
Böter SOU 2012:34
172
Sammantaget finner vi att invändningarna mot att hantera obetalda böter på samma sätt som andra tilläggssanktioner är så tungt vägande att detta alternativ inte bör väljas.
16.5.3 Böter som tilläggssanktion kan inte fullt ut likställas med böter som dömts ut som självständig påföljd
Vår bedömning: Böter som tilläggssanktion till villkorligt
fängelse bör inte i verkställighetshänseende fullt ut likställas med böter som döms ut som självständig påföljd.
Ett annat sätt att hantera obetalda böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse är att i verkställighetshänseende helt likställa sådana böter med böter som självständig påföljd. Det skulle innebära att all verkställighet av böter får hanteras enligt BvL. Bötesbelopp som inte betalas frivilligt genom uppbörd ska därmed lämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning och för det fall att böterna inte kan drivas in får det övervägas om förutsättningarna för att förvandla dem till fängelse är uppfyllda.
Det framstår på många sätt som en logisk ordning att behandla alla typer av böter på samma sätt i verkställighetshänseende och att därvid utnyttja det system för tvångsvis verkställighet av böter som redan finns. Som framförts i tidigare avsnitt är det i dag en mycket stor del av alla ålagda böter som flyter in genom uppbörd och indrivning. En användning av regleringen i BvL även för verkställighet av böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse kan därmed antas bli mer effektivt än om det system för hantering av bristande verkställighet som gäller för andra tilläggssanktioner skulle tillämpas.
En hantering enligt BvL förefaller inte heller medföra några större problem, så länge indrivningen får till följd att böterna faktiskt flyter in inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. I sådana fall leder den tvångsvisa verkställigheten till att tilläggssanktionen blir fullgjord inom prövotiden.
Problem uppstår dock för det fall att böterna inte kan drivas in inom prövotiden.
Nuvarande reglering i BvL och indrivningslagen innebär att indrivningsåtgärder avseende böter kan vidtas till dess att böterna preskriberas, vilket enligt regleringen i 35 kap. 7 § BrB sker fem år
Böter
173
efter det att den dom i vilken de dömdes ut vann laga kraft. Våra förslag i kapitel 9 innebär emellertid att tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse ska fullgöras inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet, vilken enligt huvudregeln ska uppgå till två år. Om inte böterna har betalats genom uppbörd eller indrivning inom två år från lagakraftvunnen dom, brister det därmed i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet.
Det skulle naturligtvis kunna föreskrivas att indrivningsåtgärder avseende böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse inte får fortgå efter det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut. På så sätt skulle kopplingen mellan det villkorliga fängelsestraffet och de som tilläggssanktion beslutade böterna upprätthållas. En sådan reglering skulle dock inte lösa den grundläggande frågan om vilka åtgärder som ska kunna vidtas i anledning av att böterna inte har betalats inom prövotiden.
Ett sätt att lösa sistnämnda fråga skulle kunna vara att ålägga Kronofogdemyndigheten en obligatorisk skyldighet att något före det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut anmäla till åklagare att böterna inte har kunnat drivas in, så att denne kan överväga att väcka talan om bötesförvandling. En sådan ordning skulle dock innebära att den tid under vilken indrivning kan pågå skulle bli relativt kort – betydligt kortare än vad som gäller för indrivning av böter som dömts ut som självständig påföljd – vilket skulle få till följd att indrivningssystemets fördelar inte kan utnyttjas fullt ut.
Därtill kommer att tillämpning av bötesförvandlingsinstitutet är förenat med svårigheter när det gäller böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Enligt 15 § BvL ska böter – om förutsättningarna för bötesverkställighet är uppfyllda – förvandlas till (ovillkorligt) fängelse mellan 14 dagar och tre månader. Enligt våra förslag ska böter som utgångspunkt användas som tilläggssanktion till villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst tre månader. Det förslag vi lämnar utesluter dock inte att böter i undantagssituationer får utgöra tilläggssanktion även vid längre fängelsestraff än så. Det förhållandet att böterna utgör tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet talar för att förvandling bör ske till ett fängelsestraff av motsvarande längd som det villkorliga fängelsestraffet. Det skulle emellertid innebära att det villkorliga fängelsestraffet i sig inte får något självständigt värde i förvandlingssituationen. Om förvandlingsstraffet däremot bestäms till en kortare tid än det villkorliga fängelsestraffet, uppstår frågan
Böter SOU 2012:34
174
vad som gäller för den resterande delen av det villkorliga fängelsestraffet. Ska det t.ex. kunna beslutas att denna del ska verkställas i anstalt för det fall att den dömde döms för brott som är begångna inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet?
Således kan konstateras att böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse inte heller fullt ut kan likställas med böter som döms ut som självständig påföljd i verkställighetshänseende.
16.5.4 Hanteringen av obetalda böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse
16.5.4.1 Böter som dömts ut som tilläggssanktion ska i första hand verkställas genom uppbörd och indrivning
Vårt förslag: Böter som dömts ut som tilläggssanktion till
villkorligt fängelse ska i första hand verkställas genom uppbörd och indrivning i enlighet med bestämmelserna i bötesverkställighetslagen (1979:197). Genom ett tillägg till 35 kap. 7 § brottsbalken omfattar den femåriga preskriptionstiden för böter även sådana böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
De invändningar som kan riktas mot en reglering där böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse i verkställighetshänseende likställs med böter som självständig påföljd, grundas huvudsakligen på att bötesstraffets koppling till det villkorliga fängelsestraffet ställer krav på särregleringar såvitt avser dels den tid under vilken indrivning kan pågå, dels förutsättningarna för bötesförvandling. Samtidigt framstår det som mindre lämpligt att inte använda sig av de möjligheter till tvångsvis verkställighet av böter genom indrivning som redan finns och som i de flesta fall leder till resultat.
Det alternativ som därför bör övervägas är att låta böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse omfattas av BvL:s bestämmelser om uppbörd och indrivning, men att inte ge möjlighet att förvandla sådana böter till fängelse. En förutsättning för en sådan lösning är att det – trots att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet enligt huvudregeln ska uppgå till två år – ges möjlighet till uppbörd och indrivning av böterna under fem år från det att domen har vunnit laga kraft. Detta kan åstadkommas genom att det i 35 kap. 7 § BrB anges att den femåriga preskriptionstiden
Böter
175
för böter även omfattar sådana böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
I dagens system leder uppbörds- och indrivningsförfarandet i de flesta fall till att ålagda böter blir betalda. Så kan antas bli fallet även om motsvarande förfarande används för böter som döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. I de fall indrivningen inte leder till resultat, utgör indrivningsförfarandet i sig ett förhållandevis ingripande inslag i den bötfälldes livsföring.
Att under en femårsperiod utsättas för upprepade indrivningsförsök, vilka dessutom leder till en betalningsanmärkning, får anses utgöra en ingripande reaktion på brottslighet vars straffvärde inte är högre än att villkorligt fängelse med böter har kunnat väljas som påföljd. Det skulle därmed kunna hävdas att det inte bör krävas några ytterligare åtgärder från samhällets sida för det fall att vare sig uppbörd eller indrivning leder till att bötesbeloppet betalas.
Enligt vår bedömning har ett sådant resonemang i de allra flesta fall fog för sig. Om det saknas möjlighet att driva in böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse för att den dömde saknar utmätningsbara tillgångar, bör i de allra flesta fall indrivningsförfarandet i sig anses tillräckligt ingripande för att det ska vara möjligt att avstå från att vidta ytterligare åtgärder i anledning av att böterna inte har betalats.
16.5.4.2 Böterna ska undanröjas om förutsättningarna för bötesförvandling är uppfyllda
Vårt förslag: Om det inom prövotiden för det villkorliga
fängelsestraffet står klart att förutsättningarna för bötesförvandling enligt 15 § första stycket bötesverkställighetslagen (1979:197) är uppfyllda, ska rätten på talan av åklagare undanröja böterna och ersätta dem med en annan tilläggssanktion. Den nya tilläggssanktionen ska i första hand vara av motsvarande ingripandegrad som böterna. Om det inte finns möjlighet att förena det villkorliga fängelsestraffet med en sanktion av motsvarande ingripandegrad, ska en mer ingripande tilläggssanktion väljas. När den nya tilläggssanktionen bestäms ska beaktas om böterna till någon del har betalats.
Om böterna inte kan ersättas med någon annan tillräckligt ingripande tilläggssanktion, ska rätten besluta att det villkorliga
Böter SOU 2012:34
176
fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, till den del det inte kan anses verkställt genom att prövotiden har förflutit eller genom att bötesbeloppet delvis har betalats.
För att villkorligt fängelse med böter ska anses utgöra ett trovärdigt och tillräckligt ingripande alternativ till ett ovillkorligt fängelsestraff, kan emellertid inte resonemanget ovan föras fullt ut. Enligt vår bedömning bör det, på samma sätt som när indrivningen av böter som självständig påföljd inte leder till resultat, i vissa situationer finnas en möjlighet att reagera ytterligare i anledning av de obetalda böterna. En sådan starkare reaktion bör bli aktuell om det redan under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet kan konstateras att förutsättningarna för bötesförvandling hade varit uppfyllda enligt gällande ordning i BvL; dvs. om den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om omständigheterna annars är sådana att en underlåten reaktion från samhällets sida framstår som stötande för den allmänna rättskänslan.
Som anförts i det föregående är det emellertid förenat med svårigheter att tillämpa bötesförvandlingsinstitutet för böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse, eftersom dessa redan är kopplade till det villkorliga fängelsestraffet. Den vidare hanteringen av de obetalda böterna bör därför i stället ske genom att det vidtas åtgärder inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet.
Den åtgärd som i första hand bör komma i fråga är att böterna får bytas ut till någon annan tilläggssanktion. Den nya tilläggssanktionen bör då som utgångspunkt motsvara de ursprungligen utdömda böterna i ingripandegrad. I många fall torde detta emellertid inte vara möjligt, då böter enligt den rangordning som vi föreslagit i avsnitt 9.5 ska vara den minst ingripande tilläggssanktionen till villkorligt fängelse. Endast om det finns möjlighet att ersätta böterna med en vård- eller påverkanssanktion av relativt begränsat slag, kan ingripandegraden hos den nya sanktionen sägas motsvara böterna. Det bör därför finnas möjlighet att undanröja böterna och ersätta dem en mer ingripande sanktion, som t.ex. samhällstjänst eller hemarrest.
Enligt vårt förslag i avsnitt 12.8.3 ska det beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt om åtgärder såsom byte av tilläggssanktion inte kan vidtas, har vidtagits utan att ge avsedd verkan eller kan antas inte kommer att ge avsedd verkan. Det ska därutöver beslutas om verkställighet i anstalt om den dömde har åsidosatt sina åligganden i sådan utsträckning eller på
Böter
177
ett sådant sätt att andra åtgärder inte är tillräckliga. Motsvarande bestämmelser bör gälla såvitt avser böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
Vid valet av ny tilläggssanktion bör det sålunda – på samma sätt som i andra situationer där tilläggssanktioner beslutas – hänsyn tas till den dömdes förutsättningar att genomföra sanktionen. I vart fall om den dömde av tredska har underlåtit att betala böterna, torde det i många fall endast finnas förutsättningar att besluta om verkställighet av fängelsestraffet. Detta eftersom det inte kan antas att en tilläggssanktion som bygger på den dömdes frivilliga medverkan inte kommer att kunna verkställas.
Oavsett om böterna undanröjs och ersätts av någon annan tilläggssanktion eller om det beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, bör det komma den dömde tillgodo om han eller hon har betalat en del av böterna (genom antingen uppbörd eller indrivning). Om böterna byts ut mot en annan tilläggssanktion bör därför den nya sanktionen – i den mån det är möjligt – reduceras med hänsyn till erlagda böter. Vidare bör ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt omfatta endast den del av det villkorliga fängelsestraffet som inte kan anses verkställd genom att prövotiden har förflutit eller genom att bötesbeloppet delvis har betalats.
Sammantaget föreslår vi därmed att böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska undanröjas och ersättas med en annan tilläggssanktion, om det inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet står klart att förutsättningarna för bötesförvandling enligt 15 § BvL är uppfyllda. Om böterna inte kan ersättas med någon annan tillräckligt ingripande tilläggssanktion, ska det beslutas att det villkorliga fängelsestraffet – till den del det inte kan anses verkställt genom att prövotiden har förflutit eller genom att bötesbeloppet delvis har betalats – ska verkställas i anstalt.
Böter SOU 2012:34
178
16.5.4.3 Indrivningsåtgärder under lika lång tid som för andra böter
Vårt förslag: Om böterna inte undanröjs och ersätts av någon
annan tilläggssanktion och det inte heller meddelas beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, ska indrivningsåtgärder kunna fortgå under lika lång tid som vid ett självständigt bötesstraff, dvs. som längst till dess att fem år har förflutit sedan det villkorliga fängelsestraffet vann laga kraft.
Om böterna inte undanröjs och ersätts av någon annan tilläggssanktion inom prövotiden och det inte heller inom den tiden beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, bör Kronofogdemyndigheten ha möjlighet att fortsätta att vidta indrivningsåtgärder under lika lång tid som vid ett självständigt bötesstraff, dvs. som längst till dess att fem år har förflutit sedan det villkorliga fängelsestraffet vann laga kraft. Vi föreslår därför ett tillägg till 35 kap. 7 § BrB av innebörd att den där angivna femåriga preskriptionstiden för böter ska omfatta även sådana böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
16.5.4.4 Beslut om undanröjande av böterna ska meddelas av allmän domstol på talan av åklagare
Vårt förslag: Beslut om byte av tilläggssanktion och beslut om
verkställighet i anstalt ska meddelas av allmän domstol på talan av åklagare.
Om det finns anledning att anta att böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska undanröjas och ersättas av någon annan tilläggssanktion eller att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, ska Kronofogdemyndigheten underrätta åklagare om detta förhållande.
Den nu föreslagna regleringen innebär att böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse, för det fall att det redan under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet kan konstateras att förutsättningarna för bötesförvandling är uppfyllda, kommer att hanteras på ett sätt som till stor del överensstämmer med hanteringen av bristande verkställighet av andra tilläggssanktioner. Det talar för
Böter
179
att beslut om åtgärder i anledning av att bötesstraffet inte är betalt bör meddelas av samma organ som meddelar sådana beslut när andra tilläggssanktioner inte blir fullgjorda; dvs. att beslut om att böterna ska undanröjas och ersättas av en annan tilläggssanktion meddelas av övervakningsnämnd och att beslut om verkställighet i anstalt meddelas av domstol på talan av Kriminalvården (se närmare om detta i våra förslag i avsnitt 12.8.6).
Kriminalvården och övervakningsnämnden har emellertid inte i något annat avseende ansvar för verkställighet av böter, utan verkställigheten handhas under uppbördsförfarandet av RPS och under indrivningsförfarandet av Kronofogdemyndigheten. För det fall att det finns förutsättningar att förvandla böter som dömts ut som självständig påföljd till fängelse, ska Kronofogdemyndigheten anmäla detta förhållande till åklagaren, som har att väcka talan om bötesförvandling vid allmän domstol. Det framstår därmed som mindre lämpligt att den vidare hanteringen av obetalda böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse överlåts på Kriminalvården och övervakningsnämnden. Vi föreslår därför att både beslut om byte av tilläggssanktion och beslut om verkställighet i anstalt ska meddelas av allmän domstol på talan av åklagare.
En annan skillnad i förhållande till vad som gäller när den dömde inte fullgör andra tilläggssanktioner är att det såvitt avser obetalda böter inte bör ges någon möjlighet att tilldela den dömde en varning. Detta hänger samman med att den dömde när ärendet hamnar hos åklagare och domstol redan har varit föremål för uppbörd och indrivning. Under uppbördsförfarandet har betalningspåminnelse utfärdats och indrivningsförfarandet har sannolikt omfattat flera försök att tvångsvis driva in bötesbeloppet. Varningsinstitutet får därmed anses överspelat.
För att de ärenden där det finns förutsättningar att undanröja böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse och ersätta dem med en annan tilläggssanktion eller – i sista hand – att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt ska komma till åklagarens kännedom, bör det åläggas Kronofogdemyndigheten att underrätta åklagaren när det finns anledning att anta att sådana åtgärder ska vidtas. En sådan underrättelse bör kunna ske på motsvarande sätt som när Kronofogdemyndigheten i enlighet med 17 § BvF underrättar åklagare om att det finns anledning att anta att böter som dömts ut som självständigt straff ska förvandlas till fängelse. Vi föreslår därför att 17 § BvF kompletteras i detta avseende.
Böter SOU 2012:34
180
16.6 Andra sätt att öka användningen av dagsböter?
16.6.1 Inledning
I detta avsnitt behandlas frågan om användningen av dagsböter kan öka, vilket vi enligt direktiven ska överväga. Först redovisas överväganden i tidigare utredningar. Därefter presenteras några idéer som framförts i doktrinen. Slutligen diskuterar vi om det finns några framkomliga vägar och på vilket sätt vi bedömer att bötesanvändningen bör ökas genom ändringar i påföljdssystemet.
16.6.2 Tidigare överväganden
16.6.2.1 Fängelsestraffkommittén
Fängelsestraffkommitténs förslag
I huvudbetänkandet Påföljd för brott (SOU 1986:13-15) föreslog Fängelsestraffkommittén omfattande förändringar av de gällande straffskalorna för brott. Förslagen präglades av en strävan att minska användningen av fängelse och innebar dels en generell nedjustering av flertalet straffskalor, dels en ändrad straffvärdebedömning beträffande vissa brott. En genomgående linje i förslagen var att förmögenhetsbrottens straffvärde skulle sänkas och att straffvärdet för framförallt våldsbrott skulle höjas.
En sänkning av den allmänna nivån på straffen skulle enligt kommitténs förslag åstadkommas bl.a. genom en utvidgad tillämpning av böter. Kommittén föreslog därför att böter skulle ersätta allmänna fängelseminimum som minimistraff för ett antal brott, t.ex. normalgraden av misshandel, stöld, bedrägeri och förskingring, grov vårdslöshet i trafik samt rattfylleri (vilket i dagens lagstiftning motsvaras av grovt rattfylleri).
Kommittén föreslog vidare att det maximala antalet dagsböter skulle höjas från 120 till 200 för ett brott och från 180 till 300 vid gemensamt straff för flera brott.
Enligt kommitténs bedömning gjorde den föreslagna skärpningen av bötesstraffet det befogat att utmönstra fängelse ur straffskalorna för en del mindre allvarliga brott, främst sådana där straffskalan var böter eller fängelse i högst sex månader. För vissa av dessa brott, bl.a. snatteri, skulle det dock finnas möjlighet att döma till fängelse, om någon samtidigt lagfördes för en stor mängd brott.
Böter
181
Den fortsatta beredningen av förslaget
Fängelsestraffkommitténs förslag till förändrade straffskalor behandlades i prop. 1992/93:141. Departementschefen uttalade i propositionen att hon, i motsats till kommittén, inte ansåg att det fanns något behov av en generell nedjustering av samtliga straffskalor. När det gällde kommitténs förslag att öka utrymmet för böter genom förändringar av straffskalorna, hänvisade departementschefen till den då pågående Straffsystemkommitténs uppdrag såvitt avsåg bötesstraffets användningsområde (se nedan). De av Fängelsestraffkommittén föreslagna förändringarna genomfördes alltså inte.
Genom lagändringar som trädde i kraft 1993 ändrades dock maximistraffet för ringa misshandel, som tidigare varit ett rent bötesbrott, till fängelse sex månader. I det sammanhanget berörde departementschefen Fängelsestraffkommitténs förslag att införa böter i straffskalan för misshandel av normalgraden. En sådan förändring avfärdades, då den skulle kunna tolkas som en signal att misshandelsbrottet borde ha ett lägre straffvärde.
Fängelsestraffkommitténs förslag att höja det maximala antalet dagsböter låg till grund för förändringar som trädde i kraft 1992 (prop. 1990/91:68) och som innebar att högsta maximala antalet dagsböter höjdes till 150 för ett brott och till 200 vid gemensamt straff för flera brott.
16.6.2.2 Straffsystemkommittén
Straffsystemkommitténs förslag
Straffsystemkommittén hade bl.a. i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att bredda användningen av böter. De förslag som lämnades i betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) innebar att gränsen mellan den lägre graden och normalgraden av de centrala förmögenhetsbrotten och häleribrottet skulle höjas genom att värdegränsen mellan den lägre gränsen och normalgraden av brotten skulle knyta an till basbeloppet (numera prisbasbeloppet).105Gränsen mellan exempelvis stöld och snatteri skulle enligt förslaget gå vid en femtondel av prisbasbeloppet (då cirka 2 400 kronor, i dag cirka 2 900 kronor). Enligt dåvarande praxis låg gränsen på 800 kronor.
105SOU 1995:91 s. 205 ff.
Böter SOU 2012:34
182
Enligt kommitténs bedömning innebar praxis att de lindriga formerna av de centrala förmögenhetsbrotten av normalgraden och häleribrott av normalgraden tillmättes ett alltför högt straffvärde. Den lägre graden av dessa brott – dvs. snatteri, bedrägligt beteende, undandräkt och uppsåtlig häleriförseelse – behandlades i praxis som nära nog rena bötesbrott, vilket innebar att ett hänförande av de lindrigaste av brotten av normalgraden till den graden skulle leda till en utvidgad användning av böter.
Kommittén konstaterade att förslaget innebar att gränsen mellan den lägre graden och normalgraden av brotten försköts uppåt, samtidigt som det maximala antalet dagsböter som kan dömas ut skulle ligga fast. En effekt av detta skulle bli att straffnivån sänktes även för gärningar som redan hänfördes till den lägre graden av respektive brottstyp. Kommittén såg inte någon nackdel med en sådan nedjustering, utan anförde att det borde leda till att de utdömda bötesstraffen bättre skulle svara mot de begångna brottens straffvärde. Denna gräns borde därför enligt kommittén höjas till en femtondel av basbeloppet.
Det utvidgade tillämpningsområdet för den ringa graden av stöldbrottet innebar enligt kommitténs bedömning att beteckningen snatteri framstod som mindre lämplig. Kommittén föreslog därför att även den lägre graden av stöldbrottet skulle benämnas stöld. På samma sätt föreslogs att termerna bedrägligt beteende och undandräkt skulle slopas samt att termen häleriförseelse inte skulle användas som beteckning för den lägre graden av uppsåtligt häleri.
Utöver de nu presenterade förslagen övervägde Straffsystemkommittén huruvida det fanns anledning att införa en möjlighet att döma ut böter som tilläggsstraff vid kortvariga fängelsestraff. En sådan ordning skulle syfta till att minska längden på de fängelsestraff som döms ut. Den tanken avfärdades dock. Som skäl anfördes bl.a. att längden på utdömda fängelsestraff knappast skulle minska, att det skulle kunna bli en ojämn och oklar rättstillämpning samt att det fanns risk för en inte avsedd straffskärpning.
Den fortsatta beredningen av förslaget
Regeringen behandlade Straffsystemkommitténs förslag i prop. 1997/98:96.
Regeringen konstaterade att ett genomförande av förslaget – om inte samtidigt det maximala antalet dagsböter höjdes – skulle inne-
Böter
183
bära en sänkning av antalet dagsböter för snatteri, förutsatt att antalet dagsböter även fortsättningsvis skulle stå i proportion till det tillgripnas värde.106 Sänkningen skulle enligt regeringens bedömning innebära en halvering av antalet dagsböter. En annan konsekvens skulle vara att försök till stöld, bedrägeri eller förskingring upp till den av kommittén angivna värdegränsen skulle bli straffritt.
Enligt regeringen var en sådan sänkning av bötesnivåerna svår att motivera, bl.a. mot bakgrund av de problem som snatterierna utgör för handeln. Att halvera bötesbeloppen för snatteri skulle enligt regeringen felaktigt kunna ge intryck av en mildrad syn på den typen av brottslighet, vilket inte skulle överensstämma med strävan mot att i ökad utsträckning förebygga och beivra s.k. vardagsbrottslighet. Samma skäl ansågs tala emot en avkriminalisering av försöksbrotten på det sätt kommitténs förslag skulle innebära.
Regeringen övervägde därefter om en framkomlig väg skulle kunna vara att genomföra kommitténs förslag om samtidigt det maximala antalet dagsböter som får dömas ut höjdes. En sådan höjning ansågs dock enligt regeringen kunna riskera att leda till bötesbelopp som inte står i proportion till brottets straffvärde. Dessutom ansågs det finnas en risk att de högsta bötesstraffen därmed skulle komma att framstå som mer ingripande än de kortaste fängelsestraffen.
En ytterligare omständighet som enligt regeringen måste beaktas, var att betalningsfrekvensen för böter tycktes ha sjunkit.
Sammantaget gjorde regeringen bedömningen att frågan om en utvidgad användning av böter skulle behöva underkastas mer ingående överväganden än vad som var möjligt inom det aktuella lagstiftningsärendet och att den reform som Straffsystemkommittén hade föreslagit därför inte borde genomföras.
16.6.3 Idéer som presenterats i doktrinen
16.6.3.1 Inledning
Frågan om en utvidgad användning av böter har diskuterats i doktrinen, inte minst i det år 2003 utgivna specialnumret av Svensk Juristtidning om korta fängelsestraff och alternativa påföljder (häfte
Böter SOU 2012:34
184
2/03). Här återges något om de idéer som presenterades i det sammanhanget.
16.6.3.2 En överlappningsmodell
I artikeln Böter i stället för fängelse?, SvJT 2003 s. 231, förespråkar
Nils Jareborg en modell där de kortaste fängelsestraffen kan ersättas med dagsböter.
Jareborg konstaterar bl.a. i artikeln att det kan vara en ”rättslig fiktion” att de högsta böterna – i ytterlighetsfall upp till 200 000 kronor – är ett mindre strängt straff än 14 dagars fängelse.
Mot denna bakgrund föreslås en överlappningsmodell som innebär att fängelsestraff mellan 14 dagar och två månader kan ersättas med lägst 100 och högst 200 dagsböter. Enligt Jareborgs uppfattning bör det med en sådan överlappningsmodell inte finnas utrymme för att döma till villkorlig dom för brott vars straffvärde hamnar inom överlappningsintervallet. Däremot bör det finnas möjlighet att döma till skyddstillsyn, dock inte i kombination med böter eller samhällstjänst. Som skäl för att behålla skyddstillsyn som ett alternativ anför Jareborg att det ”för att någon skall kunna begå grovt rattfylleri krävs sådan alkoholkonsumtion att den som därefter kan köra bil regelmässigt borde ådömas skyddstillsyn med vissa föreskrifter”.
Den av Jareborg skisserade överlappningsmodellen kommenteras av
Magnus Ulväng i samma nummer av Svensk Juristtidning, SvJT 2003 s. 243.
En förutsättning för att överlappningsmodellen ska leda till en minskad användning av fängelsestraff är enligt Ulväng att man först löser motsatsförhållandet mellan å ena sidan omständigheterna som talar för kvalificering (dvs. art och återfall) och å andra sidan skälen för att välja brottsbalkens lindrigaste strafform. Ulväng konstaterar att en reform som innebär att alla kortare fängelsestraff generellt ersätts med enbart böter torde vara orealistisk med hänsyn till det kriminalpolitiska klimatet. För det fall att man faktiskt skulle lyckas med att reducera betydelsen av art och återfall beträffande brott med lägre straffvärden, så borde enligt Ulväng den principen rimligen gälla i hela straffmätningsintervallet upp till omkring ett år. Annars måste man kunna förklara varför art och återfall blir relevanta först vid brottslighet med högre straffvärden.
Böter
185
Ulväng anför bl.a. i artikeln att en förändrad syn på återfall som skäl för fängelse kan leda till negativa konsekvenser, då en brottsaktiv person vid upprepade tillfällen kommer att kunna dömas till höga bötesstraff i stället för fängelse. En viss kategori av brottslingar som i dag döms till kortare fängelsestraff eller icke frihetsberövande påföljder skulle därmed under en brottsaktiv period av sitt liv kunna bli högt skuldsatta efter ett antal höga bötesstraff. Risken är att skuldbördan till sist blir så hög att den dömde anser sig vara straffimmun och i många fall kanske straffet slutligen får verkställas genom att böterna förvandlas till fängelse.
16.6.3.3 Ändrad tillämpning av böter som tilläggsstraff vid icke frihetsberövande påföljder
I den artikel det hänvisas till i föregående avsnitt (SvJT 2003 s. 243) överväger Magnus Ulväng alternativ till den av Nils Jareborg föreslagna överlappningsmodellen.
Det alternativ som förespråkas av Ulväng innebär en förändrad användning av böter som tilläggsstraff till icke frihetsberövande påföljder. En utgångspunkt för resonemanget är att lagstiftaren omvärderar uppfattningen om hur ingripande ett bötesstraff kan vara och accepterar att en icke frihetsberövande påföljd med böter som tilläggsstraff är jämförbar med ett kortare fängelsestraff.
Enligt Ulvängs modell skulle den nedre delen av straffskalan för böter (kanske upp till 75 dagsböter) reserveras för brottslighet på bötesnivå, medan resterande del av bötesskalan (från 75 dagsböter och uppåt) används endast när böter utgör tilläggssanktion till en icke frihetsberövande påföljd. Enligt Ulvängs bedömning bör en icke frihetsberövande påföljd med böter som tilläggssanktion kunna komma ifråga för brott med straffvärden motsvarande fängelse i upp till sex månader.
Ulväng anför att detta skulle lösa problemet med den omvända tröskeleffekt som uppstår genom att ett rent bötesstraff ibland kan uppfattas som mer ingripande än en villkorlig dom i förening med ett lägre bötesstraff.
Rent lagtekniskt skulle en sådan ordning enligt Ulväng kunna åstadkommas genom att gränsen för när straffvärdet utgör skäl för fängelse sänks från omkring ett år till sex månader. Det skulle innebära att presumtionen mot fängelse bryts vid sex månader, men att det då blir aktuellt med en frikostig användning med de alternativa
Böter SOU 2012:34
186
kombinationspåföljderna som utgör särskilda skäl för att avstå från fängelse. Således skulle en icke frihetsberövande påföljd i kombination med böter vara en mycket stark huvudregel i intervallet upp till sex månader, varvid flertalet korta fängelsestraff skulle kunna undvikas.
16.6.3.4 Villkorlig dom som rent varningsstraff
I artikeln Böter som alternativ och komplement till andra påföljder – praktiska frågor (SvJT 2003 s 264) diskuterar Agneta Bäcklund vissa frågor om bötesstraffets användning och utformning från ett praktiskt perspektiv. Bl.a. presenteras en skiss som innebär att gradindelningen mellan villkorlig dom och dagsböter förändras, så att den villkorliga domen blir den minst ingripande påföljden i systemet.
I den av Bäcklund presenterade modellen skulle villkorlig dom inte kunna kombineras med böter och inte heller med en föreskrift om samhällstjänst. Den villkorliga domen skulle därmed utgöra ett rent varningsstraff, som skulle användas vid brott som bestraffas med dagsböter, t.ex. ringa former av förmögenhetsbrott, och brott som har straffvärden motsvarande några månaders fängelse.
Enligt Bäcklund skulle en förändring av det nu angivna slaget kunna minska användningen av fängelse och utvidga användningsområdet för böter. Med hänsyn till att den villkorliga domen, när den inte förenas med böter, torde uppfattas som en mindre ingripande påföljd än dagsböter skulle förändringen medföra att tillämpningen av proportionalitetsprincipen skulle förstärkas. Enligt Bäcklunds bedömning är det dock inte rimligt att tro att bötesstraffet skulle kunna vara ett alternativ i de fall där brottslighetens art enligt dagens praxis utgör skäl att välja en frihetsberövande påföljd.
Bäcklund anför vidare att en ordning där dagsbotsstraffet i stränghetshänseende placeras efter den villkorliga domen torde medföra att den allmänna synen på böter förändras och att böter betraktas som en mer ingripande påföljd, vilket är en förutsättning för att kunna använda böter som påföljd för brott med högre straffvärden och vid återfall i brott. Om detta kan uppnås skulle enligt Bäcklund dagsböter kunna användas vid brottslighet med högre straffvärde, t.ex. brott som i dag bestraffas med villkorlig dom eller skyddstillsyn och vid straffvärden på upp till åtta månader. Då skulle tillämpningsområdet för skyddstillsyn i sin tur
Böter
187
kunna förskjutas uppåt, så att skyddstillsyn i kombination med böter, samhällstjänst eller kontraktsvård får sitt tillämpningsområde däröver.
16.6.4 Överväganden
Våra bedömningar: Det förslag vi lämnar till ett system med
villkorligt fängelse kommer att öka användningen av dagsböter i påföljdssystemet.
De förslag vi lämnar om dagsbotsbeloppets storlek kommer innebära att ett dagsbotsstraff alltid är mer ingripande än ett penningbotsstraff. Det kan innebära en mer trovärdig påföljd som kan föranleda en ökad användning av dagsböter på bekostnad av andra påföljder.
Även våra förslag om förbättrad verkställighet och en mer konsekvent och större användning av förvandlingsstraffet kan göra bötesstraffet mer trovärdigt.
I det system vi föreslår bör det inte införas någon möjlighet till överlappning mellan dagsböter och fängelse och heller inte något rent varningsstraff för vuxna lagöverträdare.
Genom ett mer differentierat synsätt på mindre allvarliga förmögenhetsbrott skulle det kunna uppnås en ökad användning av dagsböter som påföljd. Vi bedömer dock inte att det finns möjlighet att inom ramen för denna utredning lägga fram ett förslag i den riktningen.
Vårt förslag till påföljdssystem med villkorligt fängelse kommer att öka användningen av böter
De förslag som presenterats i tidigare lagstiftningsärenden och i doktrinen (se föregående avsnitt) bygger – av naturliga skäl – på det påföljdssystem som finns i dag. Ett tydligt syfte med förslagen har därvid varit att använda böter för att ersätta kortare fängelsestraff (och möjligen även icke frihetsberövande påföljder i kombination med mer ingripande tilläggssanktioner, som t.ex. samhällstjänst).
Förslagen har – i vart fall delvis – betingats av två utmärkande drag i dagens system vilka uppfattas som problematiska. Det ena är den stora användningen av korta fängelsestraff och frivårdspåföljder med ett ingripande innehåll för brott med låga straffvärden, beroende av att brottslighetens art anses påkalla det. Det andra är att villkorlig
Böter SOU 2012:34
188
dom uppfattas som en påföljd med mycket låg ingripandegrad, varvid ett högt bötesstraff kan uppfattas som mer ingripande än villkorlig dom förenat med låga böter.
Vi föreslår i kapitel 9 ett system med villkorligt fängelse. Enligt vad vi föreslår i kapitel 15 ska i det systemet inga brott särbehandlas pga. dess brottstyp. Med andra ord ska brottslighetens art inte längre tillmätas någon betydelse vid påföljdsvalet. Möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska vara beroende av brottslighetens straffvärde och den tilltalades tidigare brottslighet – så länge ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med tillräckligt ingripande tilläggssanktioner. Det finns sålunda inget behov av att ersätta kortare fängelsestraff med höga böter, eftersom korta – ovillkorliga – fängelsestraff enligt det system vi föreslår endast kommer att dömas ut när den tidigare brottsligheten påkallar det.
I det system vi föreslår ska villkorligt fängelse anses som en svårare påföljd än böter, precis som förhållandet i dag är mellan böter och villkorlig dom. Att påföljden bestäms till villkorligt fängelse för en förstagångsförbrytare i stället för villkorlig dom, kommer innebära att den faktiska ingripandegraden bättre motsvarar påföljdernas inbördes rangordning. Enligt vårt system ska sålunda alltid ett fängelsestraff dömas ut om inte brottets straffvärde är så lågt att påföljden kan stanna vid ett bötesstraff. Om det beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt, ska det följa en prövotid på två år och ett åliggande för den dömde att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Återfall i brott under prövotiden ska under vissa förhållanden innebära att fängelsestraffet får verkställas i anstalt. Dagens ordning, där ingripandegraden i ett högt bötesstraff respektive en villkorlig dom knappast motsvarar den rangordningen lagstiftningen angivit, kommer därför att förändras om den icke frihetsberövande påföljden alltid utgörs av ett villkorligt fängelsestraff.
När det gäller de allra kortaste fängelsestraffen – upp till tre månader – är vår utgångspunkt att villkorligt fängelse med dagsböter ska vara en tillräckligt ingripande påföljd, såvida det inte är fråga om återfall i brott. Beroende på straffvärdet ska det villkorliga fängelsestraffet förenas med mellan 50 och 200 dagsböter. Därtill ska - som utvecklas i avsnitt 16.2.5 – dagsbotsbeloppet alltid överstiga högsta belopp för penningböter genom ett grundbelopp om 4 000 kronor. Det system vi föreslår innebär sålunda att böter kommer att vara en relativt ingripande tilläggssanktion. Det kan därför förutsättas att denna tilläggssanktion kommer att vinna acceptans och kunna få
Böter
189
det relativt breda tillämpningsområde som vi förutsatt. Genom detta menar vi att användningen av böter i påföljdssystemet kommer att kunna öka väsentligt, på bekostnad av kortare ovillkorliga fängelsestraff och andra ingripande påföljdsalternativ.
Vår utgångspunkt är att den skala som straffvärdet mäts med, dvs. att den tar avstamp i penningböter, fortsätter med dagsböter och därefter fängelse från 14 dagar till och med livstid, bör behållas och ytterligare tydliggöras. En linjär skala för straffvärdet underlättar ett upprätthållande av proportionalitet och ekvivalens. Den faktiska ingripandegraden bör – för att trovärdigheten ska upprätthållas – följa denna linjära skala. Med det synsättet finns det knappast utrymme för ett system med överlappning mellan olika bötesslag eller mellan böter och fängelse, vilket skulle skapa oklarhet om vilken påföljd som är svårast och riskera en mer godtycklig påföljdsbestämning. Inte heller ser vi att ett rent varningsstraff – som är att anse som mindre ingripande än ett bötesstraff – skulle kunna inrymmas i det system vi har velat eftersträva.
Våra förslag såvitt avser böter kan öka trovärdigheten för bötesstraffet som påföljd
Att dagsböter genom införandet av ett grundbelopp på 4 000 kronor alltid ska vara mer ingripande än penningböter kan innebära att dagsböter som ensam påföljd uppfattas som en mer ingripande och trovärdig påföljd än i dag samt att den därför kommer att tillämpas i större utsträckning.
Vi föreslår i avsnitt 16.4.5 åtgärder för att förbättra verkställigheten av ett dagsbotstraff. I avsnitt 16.4.6. föreslår vi att böter som inte betalas pga. tredska oftare än i dag ska kunna förvandlas till fängelse och överhuvudtaget att reglerna om bötesförvandling ska tillämpas mer konsekvent än i dag. Även sådana åtgärder kan enligt vår bedömning öka trovärdigheten för bötesstraffet.
Ska böter kunna tillämpas oftare vid mindre allvarliga förmögenhetsbrott?
Som redovisas ovan har det i flera lagstiftningsärenden övervägts hur användningen av dagsböter skulle kunna öka genom att mindre allvarliga förmögenhetsbrott (och även andra brott) oftare än i dag straffvärdemässigt skulle kunna bedömas som rena bötesbrott. De
Böter SOU 2012:34
190
förslag som hittills lämnats har inte blivit genomförda. Att höja beloppsgränsen för bl.a. snatteri – såsom Straffsystemkommittén föreslog – skulle visserligen vara ett verkningsfullt sätt att öka bötesanvändningen för dessa brottstyper. Vi ser dock ingen anledning att på nytt lägga fram ett motsvarande förslag.
Vad som däremot skulle kunna övervägas närmare är om det är möjligt att komma ifrån ett rent värdetänkande vid gränsdragningen mellan stöld/snatteri, bedrägeri/bedrägligt beteende, häleri/häleriförseelse och därigenom även öka utrymmet för dagsböter som påföljd.
Det framstår visserligen som mer angeläget med en nyanserad och allsidig straffvärdebedömning när det är fråga om allvarlig brottslighet som föranleder fleråriga fängelsestraff. En sådan utveckling har påbörjats vid grovt narkotikabrott genom HD:s praxis under den senaste tiden (se kapitel 18). Även de lagändringar såvitt avser allvarliga våldsbrott som trädde i kraft 2010 syftade till en mer differentierad straffmätning, framför allt vid allvarligare brottslighet. Vid mindre allvarliga brott måste det enligt vår mening finnas ett större utrymme för en schablonisering vid straffvärdebedömningen. Samtidigt kan de skäl som talar för en mer nyanserad bedömning av mindre allvarliga brott – utan en sådan fokusering på ”tabelltänkande” som är i dag – innebära att straffmätningen skulle bli mer rimlig.
Det tydligaste exemplet torde vara gränsdragningen mellan stöld och snatteri, främst vid tillgrepp i butik. Enligt fast praxis dras gränsen mellan dessa båda brott vid ett värde om 1 000 kronor (se NJA 2009 s. 586). Om värdet av det tillgripna understiger 1 000 kronor döms för snatteri, medan brottet bedöms som stöld om värdet är 1 000 kronor eller mer. Det är lätt att konstatera att det förhållandet att värdet i princip ensamt avgör om brottet är att anse som ringa, inte är helt tillfredsställande. Det innebär också att övriga omständigheter vid brottet kommer i skymundan. Avgörande borde i stället kunna vara en samlad bedömning av förfarandet.
Förmodligen skulle det kunna gå att vinna acceptans för synsättet att ett oplanerat tillgrepp av en eller några saker i en affär med självbetjäning alltid bör betraktas som snatteri, förutsatt att inte värdet är påfallande högt eller det avsett ett flertal varor. Det är nog så de flesta betraktar snatteri; utifrån tillvägagångssättet mer än det exakta värdet.
På samma sätt skulle det, oberoende av värdet av det tillgripna, ofta kunna anses som stöld om det tillkommer moment som gör
Böter
191
att förfarandet avviker från det oplanerade tillgreppet i affärer som använder sig av självbetjäning. Sådana försvårande omständigheter kan vara att gärningsmannen brutit sig in i någon form av låst utrymme. Vidare kan tillmätas betydelse att brottet föregåtts av planering och förslagenhet, t.ex. genom användande av utrustning för att undvika eller manipulera teknisk övervakningsutrustning eller genom ett särskilt samarbete och förfarande för att lura butiksvakter. Enligt praxis bedöms ofta sådana brott i dag som stöld, även om det tillgripnas värde understiger 1 000 kronor. Om brottet föregåtts av hot eller våld utan att det anses som rån bör det heller inte anses som ringa, oavsett att det avsett ett lågt värde.
Med en tydligare avgränsning av detta slag skulle användningen av böter som ensam påföljd kunna öka. Användningen av fängelse som påföljd skulle kunna begränsas till förfaranden som vid en mer allsidig bedömning kan anses mer straffvärda och därmed kunna förtjäna ett fängelsestraff.
Motsvarande resonemang kan föras för bedrägeri/bedrägligt beteende, häleri/häleriförseelse och förskingring/undandräkt. Vid straffvärdebedömningen och gränsdragningen mellan brott av normalgraden och ringa brott gällande dessa brottstyper, torde dock inte en värdegräns ha samma betydelse.
Det finns dock invändningar som kan anföras mot ett frångående av en mer schabloniserad gränsdragning av främst tillgreppsbrott. Butiksbrott utgör en mängdbrottslighet som mestadels är förhållandevis lättutredd och som ofta kan lagföras genom strafföreläggande. Om det förutsätts en mer allsidig bedömning av brottsligheten för att avgöra straffvärde och rubricering, kan det innebära att det fordras större utredningsresurser och att fler brott leder till åtal. Därtill kan sägas att den särskilda värdegränsen utgör en praxis som är väl etablerad.
Vi kan konstatera att överväganden av detta slag ligger vid sidan av huvudinriktningen på vårt uppdrag. Vi bedömer därför inte att vi har möjlighet att utreda denna fråga, utöver vad som ovan anförts, och avstår från att lämna några sådana lagförslag.
Del II Övriga frågor
195
17 Billighetsskäl
17.1 Inledning
Vårt nuvarande påföljdssystem är i huvudsak orienterat kring principerna om proportionalitet och ekvivalens. Grundtanken är att lika svåra brott ska tilldelas lika stränga straff. Utgångspunkten vid påföljdsbestämningen är därför brottets eller den samlade brottslighetens svårhet (straffvärde). Gemensamt för de omständigheter som är av betydelse för straffvärdebedömningen är att dessa ska ha förelegat vid tidpunkten för brottet och kan sägas vara av betydelse för graden av klandervärdhet.1
Ett påföljdssystem som enbart tar hänsyn till faktorer som är relevanta för straffvärdet riskerar dock att bli alltför fyrkantigt och kan medföra oskäliga resultat. I ett enskilt fall kan det finnas andra omständigheter som det vore orättfärdigt att inte beakta vid påföljdsbestämningen. Det kan t.ex. vara fråga om att den tilltalade har drabbats av en allvarlig sjukdom eller att det har gått mycket lång tid sedan brottet begicks utan att den tilltalade kan lastas för det. Av framförallt humanitetsskäl måste systemet därför i viss utsträckning tillåta individuella hänsynstaganden.
Följaktligen innehåller brottsbalken bestämmelser som anger att domstolen vid påföljdsbestämningen ska beakta ett antal omständigheter som har med gärningsmannens personliga förhållanden att göra eller något som har inträffat efter brottet. Dessa omständigheter brukar benämnas billighetsskäl. Om ett billighetsskäl föreligger kan domstolen döma till ett lindrigare straff än vad brottets straffvärde anvisar.
Billighetsskäl kan vara av olika slag och hänsynstagande till dem motiveras av olika skäl. Det som förenar billighetsskälen är att det är rimligt att gärningsmannen tillgodoräknas vissa omständigheter vid påföljdsbestämningen. Enkelt uttryckt förtjänar han eller hon
1 Se NJA 2010 s. 592, punkten 2 i domskälen.
Billighetsskäl SOU 2012:34
196
inte den påföljd som skulle ha dömts ut om billighetshänsyn inte tagits.2 Trots att omständigheterna saknar betydelse för straffvärdet kan de sägas ha något att göra med en ”rättvis” behandling av gärningsmannen.3
Nuvarande bestämmelser om billighetsskäl infördes i samband med påföljdsreformen år 1989. Även enligt den dessförinnan gällande lagstiftningen hade domstolen möjlighet att beakta gärningsmannens personliga förhållanden och omständigheter som tillkommit efter brottet. I enlighet med det dåvarande systemets uppbyggnad skedde det främst utifrån ett individualpreventivt resonemang, dvs. vid övervägande av vad som ansågs bäst ägnat att främja den dömdes anpassning i samhället.
17.2 Vårt uppdrag
17.2.1 Direktiven
Bestämmelserna om billighetsskäl har inte varit föremål för någon samlad översyn sedan de infördes år 1989. Vår uppgift är enligt direktiven att analysera och vid behov föreslå ändringar av bestämmelserna vad avser innehåll, betydelse vid straffmätningen och påföljdsvalet samt för meddelande av påföljdseftergift. Som en bakgrund till uppdraget anges i direktiven bl.a. att det, med beaktande av kraven på proportionalitet och likabehandling, kan finnas skäl att överväga en i vissa avseenden mer generös utformning medan en större restriktivitet kan vara påkallad i andra avseenden. Vidare pekas på de förslag till förändringar som Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) tidigare har lämnat och som avser dels en möjlighet till strafflindring på grund av medverkan i utredningen av det egna brottet, dels en utvidgad möjlighet att underskrida straffminimum.4
I direktiven anges vidare – i samband med att frågan om straffnivåerna i vissa särskilda fall behandlas – att den sammantagna reaktionen kan bli förhållandevis ingripande i de fall det utöver straffet beslutas om en annan form av sanktion med anledning av brottet. I vår uppgift ingår att överväga om det finns behov av förändringar för att vid s.k. sanktionskumulation åstadkomma en mer rimlig reaktion.
2 Holmqvist, Billighetshänsyn, SvJT 1999 s. 190. 3 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2:a uppl., 2007, s. 126. 4 Se SOU 2005:117.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
197
17.2.2 Avgränsning och inriktning
Med hänsyn till hur direktiven är formulerade har vi sett det som vår uppgift att göra en samlad översyn av bestämmelserna om billighetsskäl. Vi har härvid gjort en praxisgenomgång för att skapa oss en bild av rättstillämpningen. Därefter har vi övervägt behovet av förändringar. Vid vår analys av bestämmelserna har – liksom i övriga delar av vårt uppdrag – system och strukturfrågor stått i förgrunden. Vi har ansett att det i princip faller utanför vårt uppdrag att utreda rent processrättsliga frågor.
En annan utgångspunkt vid våra överväganden har varit att de omständigheter som utgör billighetsskäl även i framtiden – i huvudsak – ska motiveras av humanitetshänsyn och ta sin utgångspunkt i en bedömning av vad som kan anses skäligt, rättvist och rimligt i det enskilda fallet. Eventuella förändringar i form av nya eller ändrade strafflindringsgrunder ska således kunna motiveras utifrån samma grunder som de som i dag bär upp bestämmelserna om billighetshänsyn. Det innebär bl.a. att vi inte har övervägt förändringar som kan berättigas av helt andra skäl, t.ex. för att åstadkomma ett mer resurseffektivt förfarande. Därmed skiljer sig vår översyn av bestämmelserna från den som gjordes av BRU och som omnämns i direktiven (se ovan). Vad som nu har redogjorts för innebär emellertid inte att vi inte har beaktat processrättsliga eller processekonomiska konsekvenser av olika förändringsalternativ (se bl.a. avsnitt 17.5.2). Vi har dock inte låtit sådana aspekter utgöra det huvudsakliga argumentet för att förändra lagstiftningen.
17.3 Nuvarande ordning
I följande avsnitt redogörs bl.a. för innehållet i brottsbalkens bestämmelser om billighetshänsyn samt den tänkta och faktiska tillämpningen av desamma.
17.3.1 Rättslig reglering m.m.
Som angetts har bestämmelserna om billighetshänsyn i princip varit oförändrade sedan de infördes år 1989. Den huvudsakliga regleringen finns i 29 kap. 5 § BrB där det anges att rätten vid straffmätningen i skälig omfattning ska beakta olika omständigheter, s.k. billighetshänsyn, som kan leda till lindrigare straff.
Billighetsskäl SOU 2012:34
198
I förarbetena framhålls att regleringen ska tillämpas med försiktighet så att den inte innebär en oenhetlig praxis eller sociala orättvisor.5 Högsta domstolen har i ett avgörande från 2010 (NJA 2010 s. 592) angett att förarbetsuttalandet innebär att de omständigheter som beaktas måste vara av viss kvalitet och att regleringen normalt inte bör tillämpas om den inte talar för en påtaglig justering av påföljdsbestämningen. I samma avgörande slog Högsta domstolen fast att ett s.k. övervärde, d.v.s. ett konkret straffvärde som inte har fått fullt genomslag vid straffvärdebedömningen eftersom det varit högre än maximum i straffskalan för den aktuella brottsligheten, har betydelse vid bedömningen av billighetsskälen. Om ett brott förskyller ett straffvärde som sträcker sig längre än maximum på den aktuella straffskalan krävs det med andra ord mer för att straffet ska reduceras än när det rör sig om ett brott med ett straffvärde som ryms inom straffskalan.6
För att ett billighetsskäl ska leda till att ett lindrigare straff än det som är föreskrivet för brottet döms ut krävs enligt 29 kap. 5 § andra stycket BrB att det är påkallat av särskilda skäl.
I 29 kap. 6 § BrB anges att om det med hänsyn till en sådan omständighet som avses i 5 § är uppenbart oskäligt att döma till påföljd ska rätten meddela påföljdseftergift. Innebörden av ett beslut om påföljdseftergift är att domstolen konstaterar att den tilltalade har begått ett brott men att någon påföljd inte ska dömas ut för brottet.
Enligt 30 kap. 4 § BrB kan billighetsskälen även ha betydelse för påföljdsvalet. I bestämmelsen anges att rätten ska fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse och därvid beakta sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 § BrB.
Det går inte att dela in billighetsskälen i sådana omständigheter som främst har betydelse för valet av påföljd och sådana som huvudsakligen påverkar straffmätningen. Ett billighetsskäl kan innebära att det s.k. straffmätningsvärdet (d.v.s. i detta fall straffvärdet reducerat med den strafflindring som billighetsskälet motiverar) understiger ett år. Billighetsskälet kan i ett sådant fall sägas ha betydelse både för straffmätningen och för påföljdsvalet genom att det innebär att presumtionen för fängelse bryts. I andra fall kan det följa naturligt av omständigheterna i det enskilda fallet, och med beaktande av vad som utgör grunden för billighetsskälet, om det ska tillmätas betydelse framför allt vid straffmätningen eller vid påföljdsvalet, eller i båda avseenden.
5Prop. 1987/88:120 s. 90. 6 Jfr Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 182.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
199
En annan fråga är i vilken utsträckning ett billighetsskäl ska påverka påföljdsbestämningen. Som angetts anvisar bestämmelsen i 29 kap. 5 § BrB endast att omständigheterna ska beaktas i ”skälig omfattning”. Svaret på hur stor reducering som bör ske i förhållande till brottets straffvärde beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Som generella hållpunkter har angetts att billighetsskälen inte sällan bör föranleda ganska stora reduceringar av det straff som skulle ha dömts ut om straffvärdet ensamt hade bestämt straffet och att storleken av reduktionen i allmänhet är beroende av nivån på straffvärdet. Rör det sig om mycket höga straffvärden kan det, om billighetsskälen är starka, vara aktuellt att reducera ett fängelsestraff med så mycket som ett eller flera år. Är det däremot aktuellt att döma ut bara ett kortare fängelsestraff kan en reduktion på en eller annan månad i vissa fall vara tillräcklig.7
Det ankommer på domstolen att se till att det finns ett tillräckligt underlag för bedömningen och eventuellt införskaffa särskild utredning. Det ligger emellertid på den tilltalade (eller hans försvarare) att uppmärksamma domstolen på förhållanden som kan ha betydelse i sammanhanget.8
17.3.2 Närmare om de olika billighetsskälen i 29 kap. 5 § BrB
I avsnittet redogörs för de olika billighetsskäl som räknas upp i 29 kap. 5 § BrB. Paragrafen omfattar åtta punkter varav de sju första på ett förhållandevis preciserat sätt anger typiska situationer där ett lägre straff framstår som rimligt. De omständigheter som enligt dessa punkter ska beaktas vid påföljdsbestämningen har i skilda sammanhang delats upp i tre grupper. En grupp riktar in sig på det som kallas sanktionskumulation, d.v.s. att brottet förutom en straffrättslig påföljd även får andra negativa effekter för gärningsmannen (punkterna 4 och 5). En annan grupp hänför sig till omständigheter som gärningsmannen inte har kontroll över, men som innebär att det vore oskäligt att döma ut ett straff som motsvarar gärningens straffvärde (punkterna 1, 6 och 7). En tredje grupp anknyter till bestämmelserna om frivilligt tillbakaträdande från försök till brott och bygger på att gärningsmannen genom någon form av frivilligt handlande visar att han ångrar sig
7 A.a., s. 181. Jfr också NJA 2009 s. 599 och NJA 2010 s. 592. 8 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 182.
Billighetsskäl SOU 2012:34
200
(punkterna 2 och 3).9 Den åttonde punkten är allmänt hållen och ger domstolen möjlighet att beakta även andra omständigheter än de uppräknade.
Domstolens bedömning kan sägas inrymma två delmoment. Först har domstolen att ta ställning till om den åberopade omständigheten över huvudtaget utgör ett s.k. billighetsskäl enligt bestämmelsen. Om så är fallet blir nästa steg att pröva om det finns anledning till strafflindring i det enskilda fallet och i vilken utsträckning omständigheten ska påverka straffmätningen. Vid den bedömningen är samtliga omständigheter i målet – däribland brottets straffvärde – av betydelse. Det är alltså inte fråga om en automatisk straffvärdesreduktion som ska ske så snart en viss omständighet är för handen utan en helhetsbedömning ska alltid göras i varje enskilt fall.
17.3.2.1 Allvarlig kroppsskada (punkten 1)
I den första punkten i 29 kap. 5 § BrB anges att det förhållandet att den tilltalade har drabbats av allvarlig kroppsskada till följd av brottet kan leda till strafflindring. Med kroppsskada avses fysiska skador. För att en skada ska vara allvarlig i bestämmelsens mening ska den vara av bestående karaktär. Som exempel anges i förarbetena att en rattfyllerist i samband med en trafikolycka vid den brottsliga gärningen erhåller bestående men i form av invalidisering eller att en dynamitard vid ett inbrott får allvarliga skador genom sprängningen.10 Skadan ska ha sitt upphov i brottet även om den utvecklas senare.11
I litteraturen har som exempel på fall som kan rymmas under den första punkten angetts bl.a. att någon har begått ett miljöbrott och genom brottet själv kommit till skada eller att någon som har angripit annan kommer till skada när denne utövar sin nödvärnsrätt.12
Av äldre praxis (NJA 1979 s. 517) framgår att skadan måste ställas i relation till brottets art.13 Ju grövre brott desto större krav måste ställas på skadans svårighetsgrad, dess betydelse för gärningsmannens levnadsförhållanden på längre sikt och omständigheterna i
9 Se bl.a. NJA 2009 s. 599 och Jack Ågren i Festskrift till Madeleine Leijonhufvud. 10Prop. 1987/88:120 s. 91. 11 Holmqvist, Billighetshänsyn, SvJT 1999 s. 190. 12 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 182 f. 13 Det kan anmärkas att härmed inte avses detsamma som begreppet art i 30 kap. 4 § BrB.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
201
övrigt kring gärningsmannens person. I det aktuella målet hade den tilltalade i samband med ett inbrott blivit allvarligt skadad genom ett pistolskott, avlossat av en polisman som fann sig stå under revolverhot av den tilltalade. Skadorna var livshotande och förenade med svåra smärtor samt lång tids sjukskrivning. Högsta domstolen beaktade skadorna som skäl för att välja en icke frihetsberövande påföljd.
Från hovrättspraxis kan nämnas RH 2003:51 där den tilltalade hade kört bil påverkad av narkotika och orsakat en trafikolycka varvid en annan trafikant fick omfattande skador. Även den tilltalade hade blivit skadad i knä, höft och armbåge. Hovrätten ifrågasatte inte att det kunde vara fråga om bestående men. När skadorna ställdes i relation till brottets karaktär, och det förhållandet att den tilltalade utsatt andra trafikanter för risker vilka även förverkligats, ansågs dock skadorna inte vara av så allvarlig beskaffenhet att det fanns skäl att beakta dessa vid påföljdsbestämningen.
17.3.2.2 Försök att förebygga, avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar (punkten 2)
Enligt den andra punkten i 29 kap. 5 § BrB ska rätten beakta om den tilltalade efter förmåga har försökt förebygga, avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet. Bestämmelsen kan sägas vila på samma grund som bestämmelserna om frivilligt tillbakaträdande från försök, förberedelse eller stämpling till brott (se 23 kap. 3 § BrB). I likhet med vad som då gäller anses det vara rimligt att den som försöker förebygga och gottgöra skadliga verkningar av brottet tillgodoräknas det vid påföljdsbestämningen.
En rad olika förfaranden kan falla under bestämmelsens tillämpningsområde. I förarbetena anges som exempel på förebyggande och skadebegränsande åtgärder att en person som har misshandlat någon hjälper offret till sjukhus, att den som har begått mened berättar sanningen eller att den som har stulit återlämnar det stulna. Vidare anges att skadliga verkningar av ett brott kan gottgöras genom att skadorna ersätts. Vid bedömningen ska hänsyn tas till gärningsmannens förmåga, vilket bl.a. betyder att en ekonomisk gottgörelse ska bedömas i ljuset av gärningsmannens ekonomiska situation. Även i övrigt ska bedömningen alltså ske
Billighetsskäl SOU 2012:34
202
med beaktande av gärningsmannens personliga situation och förmåga att vidta olika åtgärder.14
Det framgår av förarbetena att bestämmelsen är avsedd att träffa fall där gärningsmannen har agerat på eget initiativ och i visad ånger. Det som sker efter att gärningsmannen har avslöjats för brottet är således i princip irrelevant vid tillämpningen av den nu aktuella punkten. I förarbetena anges emellertid att det inte är uteslutet att i vissa fall tillämpa bestämmelsen även då gärningsmannen t.ex. ekonomiskt kompenserar målsäganden först efter upptäckten.15
Enligt vad som har angetts bl.a. i en proposition angående ingripanden mot unga lagöverträdare utgör medling en omständlighet som domstolen ska beakta vid bedömningen av den nu aktuella strafflindringsgrunden.16
Som exempel från praxis kan nämnas rättsfallet NJA 1999 s. 561. I det aktuella målet beaktade Högsta domstolen vid påföljdsbestämningen det förhållandet att en person som begått mened dagen efter tingsrättens dom berättade sanningen för polisen och därmed frivilligt angav sig (se även nedan punkten 3). I NJA 2011 s. 39 var fråga om ansvar för miljöbrott och en tillämpning av miljöbalkens motsvarighet till nu aktuell bestämmelse (29 kap. 14 § miljöbalken). Den tilltalade hade vid påfyllning av bensin till en bensinstation av oaktsamhet orsakat att det på marken släppts ut 350 liter bensin. Eftersom han omgående vidtog åtgärder som gjorde att så gott som all bensin kunde samlas upp och att utsläppet därmed i princip inte orsakade någon skada ansåg Högsta domstolen att påföljden kunde stanna vid minsta antalet dagsböter.
17.3.2.3 Frivillig angivelse (punkten 3)
I tredje punkten i 29 kap. 5 § BrB anges att rätten ska beakta om den tilltalade frivilligt har angett sig. Det är själva angivelsen som är det väsentliga och som ska beaktas. Det förhållandet att någon efter upptäckt medverkar i utredningen eller erkänner brott faller således utanför tillämpningsområdet. Däremot kan det ha betydelse om någon som misstänks för viss brottslighet plötsligt berättar om
14Prop. 1987/88:120 s. 91. 15Prop. 1987/88:120 s. 91 f. Se också NJA 1997 s. 652 och NJA 2008 s. 359. Av rättsfallen framgår att betalning av skadestånd utgör en omständighet som i vissa särskilda fall kan beaktas vid påföljdsbestämningen, även om det inte utgör en huvudregel. 16Prop. 2005/06:165 s. 102 och 110.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
203
helt andra brott som han eller hon deltagit i men inte misstänkts för.17
Strafflindringsgrunden avser endast egen brottslighet. I förarbetena anges att det inte finns något utrymme att beakta att en gärningsman avslöjar sina medbrottslingar, s.k. kronvittnen, med stöd av denna punkt. Enligt förarbetena kan ett sådant förhållande helt undantagsvis beaktas med stöd av den mer allmänt utformade åttonde punkten (se nedan).18
I rättsfallet NJA 1991 s. 255, där den tilltalade själv lämnat uppgifter om en viss del av den brottslighet som åtalet avsåg, tillämpade Högsta domstolen den nu aktuella punkten och medgav strafflindring. Den tilltalade hade härvid redogjort för ett antal resor vid vilka han smugglat narkotika utöver det tillfälle som avslöjades genom gripandet. Även det ovan nämnda rättsfallet NJA 1999 s. 561 som avsåg en person som angav sig själv efter att ha begått mened utgör ett exempel på strafflindringsgrundens tillämpning.
I NJA 1989 s. 870 ansågs den tilltalades åtgärder inte tillräckliga för att han skulle komma i åtnjutande av någon strafflindring. Två unga män hade gjort sig skyldiga till försök till rån nattetid i Stockholms innerstad. Sedan de avvikit från brottsplatsen kom de ifrån varandra. Något senare såg den ena av dem att hans medbrottsling satt i en polisbil. Den förre bestämde sig då, enligt vad han själv berättade, för att anmäla sig till polisen. Han gick runt till olika polisstationer för att fråga efter kumpanen. Genom telefonsamtal med dennes föräldrar fick han senare klart för sig att denne fanns på häktet varpå han begav sig dit. På vägen dit slängde han en pistol som använts vid rånförsöket i vattnet. Högsta domstolen fann att hans agerande inte kunde ges innebörden att han frivilligt angett sig på ett sätt som kan tillmätas betydelse enligt den nu aktuella strafflindringsgrunden. Inte heller i övrigt gav utredningen enligt Högsta domstolen stöd för att det förelåg någon sådan omständighet som vid påföljdsvalet skulle beaktas enligt 29 kap. 5 § BrB.
17 Se Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., s. s. 184. 18Prop. 1987/88:120 s. 92.
Billighetsskäl SOU 2012:34
204
17.3.2.4 Utvisningsmen (punkten 4)
Det förhållandet att den tilltalade förorsakas men genom att utvisas ur riket på grund av sin brottslighet ska enligt fjärde punkten i 29 kap. 5 § BrB beaktas av domstolen som ett skäl för strafflindring. Enligt förarbetena får en utvisning regelmässigt antas innebära men för den som drabbas av den.
I praxis har strafflindring medgetts endast om det med hänsyn till förhållanden i det enskilda fallet kan anses påkallat att beakta utvisning vid påföljdsbestämningen. Härvid ska beaktas såväl att utvisningen innebär att personen i fråga får lämna Sverige som att utvisningen innebär att den tilltalade registreras på Schengens informationssystems spärrlista och därmed nekas tillträde till eller uppehållstillstånd i samtliga Schengenstater.19 Om den tilltalade saknar anknytning till Sverige och till övriga stater som ingår i Schengensamarbetet saknas enligt praxis skäl att beakta utvisningen vid påföljdsbestämningen.
17.3.2.5 Arbetsrättsliga följder (punkten 5)
Enligt den femte punkten ska domstolen beakta att den tilltalade som en följd av brottet drabbas av avskedande eller uppsägning. Detsamma gäller om det finns grundad anledning att anta att den tilltalade kommer att drabbas av sådana följder av brottet. I den mån mindre ingripande arbetsrättsliga följder, såsom omplacering, avstängning och löneavdrag, kan inträda som bör beaktas kan det enligt förarbetena ske med stöd av den åttonde punkten. Så torde vara fallet främst vid lindrig brottslighet.20
I punkten anges också att domstolen ska beakta annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning som den tilltalade drabbats eller kommer att drabbas av till följd av brottet. Det kan härvid vara fråga om t.ex. körkortsåterkallelse för den som är beroende av körkort i sitt arbete, indragning av yrkeslegitimation eller ett meddelat näringsförbud.
Att brottet begåtts i anställningen inverkar inte på möjligheterna att tillämpa strafflindringsgrunden.21 Detsamma gäller även om brottet
19NJA 2001 s. 500. 20Prop. 1987/88:120 s. 93 f. 21 Se NJA 2005 s. 661 med hänvisningar.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
205
begåtts mot arbetsgivaren.22 Den som utövar uppdrag för annan ska i princip behandlas som arbetstagare vid bestämmelsens tillämpning.
Vid tillämpning av punkten ska en individuell bedömning ske av vilken verkan ett avskedande eller en uppsägning kommer att ha eller har haft i det enskilda fallet. I NJA 2003 s. 414 beaktade Högsta domstolen således bl.a. att den tilltalade inte kunnat få något nytt arbete.
I förarbetena anges bl.a. näringsförbud som exempel på en sådan omständighet som kan föranleda bestämmelsens tillämpning. Även i ett sådant fall ska emellertid en individuell bedömning ske. En schablonmässig nedsättning av straffet i alla fall där näringsförbud meddelas är inte avsedd (se NJA 1983 s. 163). Av väsentlig betydelse är härvid hur allvarligt hinder för den tilltalades yrkesutövning och försörjningsmöjligheter som förbudet innebär.
Om ett antagande om avskedande eller uppsägning visat sig felaktigt kan domstolen enligt 38 kap. 2 a § BrB på ansökan av åklagaren eller den dömde undanröja påföljden och döma till ny påföljd för brottet.
17.3.2.6 Hög ålder eller dålig hälsa (punkten 6)
I den sjätte punkten anges att domstolen ska beakta om den tilltalade till följd av hög ålder eller dålig hälsa skulle drabbas oskäligt hårt av ett straff utmätt efter brottets straffvärde. Enligt förarbetena kan hänsyn till dessa omständigheter medföra att ett straff utmätt efter brottets straffvärde skulle drabba gärningsmannen oskäligt hårt och att straffet därför bör sättas ned.
I litteraturen har som skäl för att beakta hög ålder anförts en s.k. livet-är-kort princip. Det resterande livet blir kortare efter hand som man blir äldre. Ju äldre den tilltalade är desto större del av det resterande livet ”tas bort” från honom eller henne om påföljden bestäms till fängelse.23
I förarbetena angavs att det som regel fanns anledning att överväga en tillämpning av bestämmelsen för den som uppnått allmän pensionsålder (65 år) men att det torde bli aktuellt framför allt vid längre fängelsestraff, d.v.s. straff på mer än endast någon eller några månader. Ett längre fängelsestraff torde enligt förarbetena i allmänhet drabba den som är i sjuttioårsåldern hårdare än
22 Se NJA 2003 s. 414. 23 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 191 f.
Billighetsskäl SOU 2012:34
206
en yngre person.24 I doktrinen har anförts att det vid livstidsstraff utan vidare torde finnas skäl att beakta åldersfaktorn också i de fall den tilltalade ännu inte har fyllt 65 år.25 Det är den tilltalades ålder vid tiden för lagföringen som bör beaktas och inte tidpunkten för brottet.
Hänsyn till dåligt hälsotillstånd kan enligt förarbetena tas bl.a. vid allvarligare fysiska handikapp såsom förlamning eller starkt nedsatt syn och då gärningsmannen lider av allvarlig sjukdom, framförallt då den bedöms som livshotande. Även det psykiska hälsotillståndet kan beaktas i den mån det inte utgör ett förhållande som omfattas av annan särreglering.26
I praxis har dålig hälsa som motiverar lindring vid påföljdsbestämningen ansetts föreligga vid bl.a. suicidrisk, invaliditet samt omdömesnedsättning till följd av hjärnblödning.27
Högsta domstolen har under år 2010 behandlat frågan om när en tilltalad kan sägas drabbas oskäligt hårt av ett straff på grund av sitt hälsotillstånd (NJA 2010 s. 485). I det aktuella målet led den tilltalade av bl.a. tarmsjukdomen Crohns sjukdom. Högsta domstolen uttalade bl.a. att det för en tillämpning av nu aktuell punkt krävs att det finns ett särskilt samband mellan hälsotillståndet och verkställigheten av ett fängelsestraff. För att strafflindring ska komma ifråga ska det kunna förutses att hälsotillståndet medför en särskilt allvarlig olägenhet vid verkställigheten och att verkställigheten därför skulle drabba den tilltalade oskäligt hårt. Sådana olägenheter kan enligt Högsta domstolen vara att sjukdomen gör verkställigheten särskilt plågsam eller att verkställigheten skulle försämra hälsotillståndet allvarligt. Även om Crohns sjukdom i och för sig är att betrakta som en allvarlig sjukdom fann Högsta domstolen att det inte fanns skäl för lindring vid påföljdsbestämningen i det aktuella fallet. Högsta domstolen lade härvid avgörande vikt vid att den tilltalade fick en behandling som var relativt effektiv – och som kunde fortsätta under verkställigheten – och att hans hälsotillstånd hade förbättrats. Vidare ansågs utredningen inte tyda på att fängelsevistelsen skulle leda till någon allvarlig försämring av hans hälsotillstånd. Högsta domstolen beaktade även brottets art och straffvärde samt den restriktivitet som lagstiftaren anvisat för bestämmelsens tillämpning.
24Prop. 1987/88:120 s. 95. 25 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 190. 26Prop. 1987/88:120 s. 95. 27 Jack Ågren, Allvarlig sjukdom och strafflindring, Juridisk tidskrift nr 3 2010/11 s. 726 och däri hänvisade avgöranden.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
207
17.3.2.7 Lång tid sedan brottet (punkten 7)
I den sjunde punkten anges att domstolen ska beakta om en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid har gått sedan brottet begicks. Strafflindringsgrunden torde bygga på tanken att en reaktion på brottet ter sig mindre ändamålsenlig i takt med att tiden går samt att sambandet mellan brottet och reaktionen försvagas med tiden. Bestämmelsen kan också ses mot bakgrund av preskriptionsinstitutet. I samma takt som preskriptionstidpunkten – som innebär att det inte längre är möjligt att döma till ett straff för brottet – närmar sig kan skälen för att döma till en lindrigare påföljd sägas öka (för att jämna ut en tröskeleffekt).28
För vissa brottstyper är det naturligt och vanligt att det går en längre tid innan åtal kan väckas eller rättegång hållas. Så är t.ex. fallet för skattebrott där det mer eller mindre regelmässigt går lång tid på grund av överklaganden i själva skattefrågan.29 I sådana fall bör inte strafflindring ske med stöd av förevarande punkt, om det inte har förflutit lång tid med hänsyn till vad som får anses normalt för just den brottstypen.
Som en allmän förutsättning för punktens tillämpning torde gälla att tidsutdräkten inte ska bero på någon omständighet som den tilltalade bär ansvar för. Sådana åtgärder som den tilltalade vidtar i uppenbart förhalande syfte ska således inte kunna leda till lindring vid påföljdsbestämningen.30
Tiden räknas från tillfället för brottet fram till den tidpunkt då gärningspersonen fick del av åtalet.31 Regleringen avviker på så sätt från bestämmelsen i artikel 6 i Europakonventionen som föreskriver en rätt till rättegång inom skälig tid (se nedan).
I refererad praxis från Högsta domstolen har bestämmelsen tillämpats när tidsutdräkten från brott till dom uppgått till sex år eller mer.32Det har i dessa fall rört sig om lagöverträdare över 21 år. När det gäller yngre lagöverträdare har Högsta domstolen tillämpat bestämmelsen även när processen tagit betydligt kortare tid. I NJA 2007 s. 624 ansåg Högsta domstolen att en tidsutdräkt om ett år och fyra månader mellan brottet och avgörande i första instans framstod som lång med hänsyn till att den tilltalades ungdom (nyss fyllda 18 år vid brottet).
28 Holmqvist, Billighetshänsyn, SvJT 1999 s. 188. 29Prop. 1987/88:120 s. 95. 30 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 193. 31 Ågren, s. 478. 32 Se NJA 1993 s. 310 rörande grov våldtäkt, NJA 1993 s. 687 medhjälp till bokföringsbrott, NJA 1998 s. 283 bokföringsbrott, NJA 2001 s. 894 sexuellt umgänge med barn och NJA 2009 s. 776 olaga frihetsberövande, mindre grovt, och misshandel.
Billighetsskäl SOU 2012:34
208
17.3.2.8 Annan omständighet (punkten 8)
I den åttonde punkten anges allmänt att domstolen även ska beakta annan omständighet som påkallar att den tilltalade behandlas på ett lindrigare sätt vid påföljdsbestämningen. Det ska i princip röra sig om en omständighet som är likvärdig och lika tungt vägande som de som nämns i övriga punkter. De ska vara hänförliga till gärningspersonen eller ha inträffat efter brottet.33
Punkten är avsedd att omfatta en del situationer som är mindre vanliga och därför inte räknas upp särskilt i bestämmelsen. Som exempel anges i förarbetena att brott har begåtts i samband med självmordsförsök eller att straff på ett helt oproportionerligt och orimligt sätt skulle drabba någon annan än gärningsmannen (s.k. tredjemanshänsyn).34 Mer regelmässiga följder i form av negativa sociala reaktioner som drabbar den som har begått och dömts för ett brott och dennes närstående, ska emellertid inte beaktas. En annan omständighet som kan beaktas med stöd av punkten är att den tilltalade har varit föremål för häktning eller reseförbud. Vidare har en kränkning av rätten enligt Europakonventionen till rättegång inom skälig tid i praxis beaktats med stöd av förevarande punkt (och inte punkt 7, se mer nedan).
Högsta domstolen har i NJA 2011 s. 675 behandlat ett yrkande om strafflindring med hänvisning till att den tilltalade hade suttit häktad under en längre tid och de konsekvenser som frihetsberövandet haft för den tilltalades fyraårige son. I domen uttalade Högsta domstolen att omständigheterna inte var sådana att det med tillämpning av den nu aktuella strafflindringsgrunden fanns skäl att döma ut ett lägre straff än det som brottslighetens straffvärde motiverade.
En annan omständighet som under särskilda förhållanden har tillmätts betydelse vid bedömningen av om det finns skäl för strafflindring med stöd av den åttonde punkten är en tilltalads medverkan till utredningen av det egna brottet. I den s.k. skärtorsdagsdomen, NJA 2008 s. 359, hade de två tilltalade inte bara frivilligt angett sig beträffande en mycket stor del av alla brott som de var åtalade för (vilket gjorde att även punkten 3 var tillämplig i målet), utan också aktivt medverkat både till utredningen av brotten och till att tillgripet gods hade kunnat lämnas tillbaka till ägarna. De hade självmant pekat ut platser där olika brott begåtts
33Prop. 1987/88:120 s. 96. 34 Se bl.a. NJA 1989 s. 564 och NJA 1997 s. 781.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
209
och överlämnat stöldgods som de hade liggande på olika platser. Efter tingsrättens dom ringde de tilltalade upp målsägandena och bad om ursäkt. De tog lån för att kunna betala de utdömda skadestånden. Högsta domstolen konstaterade i domen att de tilltalade med betydande omsorg och uppoffringar verkat för att göra rätt för sig i förhållande till de som drabbats av brotten. Även om förhållandena inte var sådana att punkten 2 (se ovan) kunde anses tillämplig beaktade Högsta domstolen genom en hänvisning till åttonde punkten omständigheterna vid påföljdsbestämningen. Högsta domstolen uttalade härvid att medverkan till utredningen av den egna brottsligheten, i vart fall under vissa omständigheter, måste vara en sådan omständighet som kan beaktas enligt den åttonde punkten.
I NJA 2009 s. 599 tillämpade Högsta domstolen den åttonde punkten när en tilltalad levde under hot om allvarliga repressalier. I målet – som rörde medhjälp till försök till mord – hade den tilltalade angett sig och lämnat sådana uppgifter om brottens planering och genomförande som varit nödvändiga för att han skulle kunna åtalas och fällas till ansvar. Dessa omständigheter beaktade Högsta domstolen inom ramen för punkten 3 (se ovan) vid straffmätningen. Enligt Högsta domstolen utgjorde den omständligheten att den tilltalade även hade avslöjat de andra som medverkat till brotten inte skäl för strafflindring enligt 29 kap. 5 § BrB. I det aktuella fallet hade den tilltalades medverkan till utredningen av de medtilltalades brott haft en väsentlig påverkan på hans personliga situation. Högsta domstolen konstaterade att en direkt följd av att han avslöjat och berättat om sina medbrottslingars medverkan var att han under överskådlig tid skulle komma att leva under hot om allvarliga repressalier utan möjlighet till ett normalt liv. Hans situation innebar att han levde isolerad och hade tvingats byta bostad ett stort antal gånger. Dessa förhållanden vore det enligt Högsta domstolen obilligt att inte tillgodoräkna den tilltalade vid påföljdsbestämningen.
17.3.3 Särskilt om s.k. sanktionskumulation
För en tilltalad medför den brottsliga handlingen ofta fler konsekvenser än brottspåföljden. Som framgått kan den tilltalade t.ex. samtidigt utvisas eller avskedas från sin anställning. Det kan även vara fråga om andra negativa verkningar av brottet, såsom ett
Billighetsskäl SOU 2012:34
210
förpliktande för den tilltalade att betala en sanktionsavgift eller att ett tidigare givet tillstånd dras in. I sådana fall brukar man tala om sanktionskumulation, d.v.s. samtidigt bruk av mer än en sanktion eller annan negativ reaktion på brott.
För att den totala påföljdsbördan inte ska bli oproportionerligt sträng har lagstiftaren uttryckligen pekat ut vissa typer av sanktionskumulation i 29 kap. 5 § 4 och 5 BrB som domstolarna ska beakta. Därutöver kan andra former av sanktionskumulation beaktas med stöd av den åttonde punkten. I vissa fall är det förutsatt att ett beaktande av en sanktion sker vid påföljdsbestämningen (se mer nedan). I andra fall är situationen den omvända, d.v.s. beaktandet ska som utgångspunkt ske i samband med att den andra sanktionen beslutas. Det kan anmärkas att det förhållandet att någon vid sidan av påföljden har ålagts att utge skadestånd på grund av brottet i princip inte utgör en relevant form av sanktionskumulation.35
I det följande redovisas några sanktioner som är vanligt förekommande i samband med brott samt en kortfattad beskrivning av rättsläget.
Förverkande
I brottmål är det vanligt att frågan om förverkande av egendom eller pengar behandlas. Med förverkande avses detsamma som konfiskation, d.v.s. en åtgärd genom vilken det allmänna lägger beslag på enskilds egendom utan att utge (full) ersättning. Förverkande regleras i huvudsak i 36 kap. BrB. Om inte annat föreskrivs tillfaller förverkad egendom staten.
Om den samlade reaktionen framstår som oskäligt sträng med beaktande av att ett förverkande sker vid sidan av det utdömda straffet kan en anpassning ske antingen genom en tillämpning av 29 kap. 5 § BrB, varigenom straffet lindras, eller genom en jämkning av förverkandet. I förarbetena till 1989 års påföljdsreform anfördes att det i praxis är vanligt att hänsyn tas till brottspåföljden vid beslut om förverkande. Detta konstaterades vara en ordning som hade goda skäl för sig. I vissa fall ansågs dock förverkandet fylla sådana funktioner att en eftergift eller jämkning av förverkandet inte är möjlig eller lämplig, exempelvis om förverkandet är avsett att motverka fortsatt brottslighet. Det kan därför
35 Jfr ovan fotnot 15 och däri gjorda hänvisningar.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
211
vara motiverat att i vissa fall ta hänsyn till förverkandet vid påföljdsbestämningen i stället för tvärtom.36
Enligt gällande rätt ska således sanktionskumulationsfallet i första hand beaktas genom en eventuell jämkning av beslutet om förverkande. Först om detta inte låter sig göras med hänsyn till förverkandets syfte, bör hänsyn tas till förverkandet vid påföljdsbestämningen.37
Företagsbot
Företagsbot är en ekonomisk sanktion som i vissa fall kan åläggas en näringsidkare som har begått brott i utövningen av näringsverksamhet om det för brottet är föreskrivet ett strängare straff än penningböter (se 36 kap. 7 § BrB). Det krävs inte att gärningsmannen åtalas för brottet men det måste stå klart att ett brott har blivit begånget.38
Tidigare fanns en bestämmelse i brottsbalken som angav att företagsboten fick efterges eller sättas lägre än vad annars bort ske om näringsidkaren eller företrädaren för denne dömdes till påföljd för brottet. Regleringen gav uttryck för att påföljdsbestämningen skulle ske utan något hänsynstagande till företagsboten.
Genom lagändringar år 2006 omkastades ordningen. Enligt gällande rätt ska således företagsbot som huvudregel beaktas vid påföljdsbestämningen med stöd av den åttonde punkten i 29 kap. 5 § BrB. Endast om det i ett enskilt fall skulle visa sig att det inte är möjligt att uppnå ett rimligt resultat genom att med stöd av den bestämmelsen sätta ned påföljden kan en mer generell jämkningsgrund i 36 kap. 10 § BrB tillämpas avseende företagsboten.39
Näringsförbud
Näringsförbud kan meddelas vid olika former av otillbörligt förfarande i näringsverksamhet och dess tillämplighet är inte beroende av att näringsidkaren har gjort sig skyldig till brottslig gärning. Åtgärden har sålunda inte karaktären av brottspåföljd eller särskild rättsverkan på grund av brott.
36 Jfr NJA 1990 s. 401 och prop. 1986/87:81 s. 12. 37SOU 1999:147 s. 140. 38Brottsbalken – En kommentar på Internet, kommentar till 36 kap. 10 §. 39Prop. 2005/06:59 s. 38 f.
Billighetsskäl SOU 2012:34
212
I förarbetena till bestämmelserna om näringsförbud i konkurs framhölls att de allmänna grundsatser som gäller för påföljdsbestämning i brottmål (dvs. bestämmelserna om billighetshänsyn) ger utrymme för att hänsyn tas till ett meddelat näringsförbud vid bestämmande av straff för den gärning som har föranlett förbudet. Som angetts ovan kan ett meddelat näringsförbud ge upphov till konsekvenser för den enskilde som kan medföra strafflindring med stöd av den femte punkten (d.v.s. eftersom det innebär hinder eller synnerligen svårighet i yrkes- eller näringsutövning). Därutöver kan ett näringsförbud beaktas med stöd av den åttonde punkten, även om det i praktiken sällan torde finnas skäl för det om näringsförbudet inte medfört sådana konsekvenser för den enskilde som avses i den femte punkten. Liksom i andra fall får frågan om förbudets inverkan på brottspåföljden bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. 40
Sanktionsavgifter
För vissa överträdelser som kan medföra straff utgår dessutom som regel en administrativ sanktionsavgift. Här märks särskilt skattetillägg och tulltillägg.
Skattetillägg är en värderelaterad sanktionsavgift som enligt 15 kap. 1 § skattebetalningslagen (1997:483) kan åläggas en skattskyldig som lämnar en oriktig uppgift till ledning för beskattningen. Enligt 15 kap. 10 § samma lag kan den skattskyldige helt eller delvis befrias från skattetillägg (eller annan särskild avgift enligt skattebetalningslagen) om det framstår som oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Vid bedömningen ska särskilt beaktas bl.a. om det förfarande som utlöst skattetillägget även har medfört att den skattskyldige har fällts till ansvar för brott enligt skattebrottslagen. Regleringen syftar till att undvika att den sammanlagda påföljdsbördan för den skattskyldige blir orimligt tung. Sker prövningen av skattebrottet efter det att skattetillägg har påförts den skattskyldige ankommer det i stället på den allmänna domstolen att inom ramen för straffmätningen beakta skattetillägget.41
40 NJA II 1980 s. 207 f. Jfr NJA 1983 s. 163. 41 Se prop. 2002/03:106 s. 242 ff och NJA 2005 s. 856. I skattebrottslagen finns bestämmelser angående samordningen av skatteförfarandet och straffprocessen, se 15–17 §§. De innebär emellertid inte att allmän domstol alltid måste invänta ett lagakraftvunnet avgörande i skatteprocessen för att avgöra ett brottmål. Se även NJA 2010 s. 168 (punkten 27).
SOU 2012:34 Billighetsskäl
213
Tulltillägg är en annan typ av värderelaterad sanktionsavgift som kan påföras en gäldenär som är skyldig att lämna tulldeklaration och som har lämnat en oriktig uppgift till ledning för tulltaxeringen. På samma sätt som vid skattetillägg kan ett tulltillägg jämkas om samma förfarande även har utlöst ansvar för brott (se 8 kap. 10 § tullagen [2000:1281]). Om ett tulltillägg har beslutats före domen bör det – på samma sätt som ett skattetillägg – som utgångspunkt beaktas vid påföljdsbestämningen.
I sammanhanget kan det även finnas skäl att nämna något om skattetilläggens relation till Europakonventionen. I artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen finns ett förbud mot dubbla förfaranden i brottmål (ne bis in idem). Enligt bestämmelsen får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott som han redan blivit slutligt frikänd eller dömd för i enlighet med lagen eller rättegångsordningen i denna stat. Högsta domstolen har i NJA 2010 s. 168 uttalat att det i ljuset av Europadomstolens praxis är klart att två förfaranden som avser samma oriktiga uppgiftslämnanden, varav det ena utgör en prövning av frågan om skattebrott och det andra en prövning av frågan om skattetillägg, får anses avse identiska fakta eller fakta som i allt väsentligt är desamma och att det därmed i konventionens mening inte är fråga om olika brott. Det rör sig således om flera sanktioner eller flera förfaranden beträffande samma brott eller gärning. I det angivna rättsfallet hänvisade Högsta domstolen till att Europadomstolen praxis lämnar ett visst utrymme för flera sanktioner beslutade av olika myndigheter för samma brott. Det kräver dock att det dubbla förfarandet varit förutsebart och att det finns ett tidsmässigt och sakligt samband mellan förfarandena. Högsta domstolen angav vidare att det saknas klart stöd för att det svenska systemet med skattetillägg inte skulle vara konventionsenligt. Därmed saknas även underlag att generellt underkänna systemet med dubbla förfaranden.
17.3.4 Närmare om påföljdseftergift
Redan när brottsbalken infördes innehöll den en bestämmelse om påföljdseftergift som angav att om det på grund av särskilda omständigheter var uppenbart att det inte krävdes någon påföljd för brottet så kunde påföljd efterges. Regeln motiverades med att det – trots föreskrivna möjligheter att för särskilda fall avvika från
Billighetsskäl SOU 2012:34
214
straffskalorna och att välja lämplig påföljd – i enstaka fall kunde uppkomma situationer där det fanns ett klart behov av att kunna helt efterge påföljd för brottet. Det underströks i förarbetena att det var rena undantagsfall som avsågs.
När den nu gällande bestämmelsen om påföljdseftergift i 29 kap. 6 § BrB infördes år 1989 gjordes tillämpningen avhängig de billighetsskäl som anges i 29 kap. 5 § BrB. Påföljdseftergift förutsätter således att ett eller flera billighetsskäl är för handen. I förarbetena uttrycktes en avsikt att åstadkomma en vidgad användning av institutet i förhållande till dittillsvarande restriktiva praxis, även om bestämmelsen fortfarande skulle ta sikte på undantagsfall. I allmänhet torde utrymmet för meddelande av påföljdseftergift vara större ju lägre straffvärdet är.42
Frågan om påföljdseftergift har sällan behandlats av Högsta domstolen och praxis är därmed tämligen begränsad. I rättsfallet NJA 2004 s. 840 I fann Högsta domstolen skäl att meddela påföljdseftergift i ett mål om otillåten miljöverksamhet. Den tilltalade hade tidigare påförts en miljösanktionsavgift om 5 000 kr med anledning av samma händelse som åtalet avsåg. Avgiften för den typ av överträdelse som var aktuell i målet hade sedermera sänkts till 1 000 kr. Högsta domstolen konstaterade att den tilltalade för överträdelsen således redan hade erlagt ett högre belopp än vad som skulle blivit följden om han då ålagts miljösanktionsavgift och dessutom dömts till den av hovrätten bestämda påföljden, 30 dagsböter. Därtill kom att det, efter det att åtal väckts i målet, införts en särskild åtalsprövningsregel i miljöbalken enligt vilken åtal får väckas endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt i de fall gärningen kan föranleda miljösanktionsavgift och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter. Det ansågs därför tveksamt om det vid tiden för Högsta domstolens prövning skulle kunna anses föreligga förutsättningar för att väcka åtal. Mot den angivna bakgrunden meddelades påföljdseftergift.
Från hovrättspraxis kan nämnas RH 1990:84. Den tilltalade hade gjort sig skyldig till vårdslöshet i trafik genom att gå mot röd gubbe och då blivit påkörd av en bil. Hennes ena ben blev mycket illa skadat. Två år senare var hon fortfarande sjukskriven och oförmögen att springa, cykla eller dansa samt med prognos att aldrig bli skadefri. Hovrätten fann uppenbart oskäligt att döma till påföljd och meddelade påföljdseftergift.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
215
17.3.5 Andra bestämmelser som medger individuell hänsyn
Det finns bestämmelser i brottsbalken utöver de ovan nämnda som medger att domstolen vid påföljdsbestämningen tar hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden eller till omständigheter som har inträffat efter brottet. Till exempel kan en domstol frångå huvudregeln att en villkorlig dom ska förenas med böter om ett bötesstraff med hänsyn till andra följder av brottet skulle drabba den tilltalade alltför hårt eller det finns andra särskilda skäl mot det (se 30 kap. 8 § BrB). Härvid kan bl.a. beaktas om den tilltalade till följd av brottet förlorar sin anställning eller drabbas av andra betydande svårigheter i sin yrkesutövning. Även andra billighetshänsyn kan beaktas vid bedömningen av om det föreligger särskilda skäl. Vidare anges i 30 kap. 9 § BrB att domstolen som särskilda skäl för skyddstillsyn kan beakta om en påtaglig förbättring har skett av den tilltalades personliga eller sociala situation i något hänseende som kan antas ha haft samband med hans brottslighet, eller om den tilltalade undergår behandling för missbruk eller annat förhållande som kan antas ha samband med hans brottslighet.
Vi har redan i samband med redogörelsen för tillämpningen av den andra punkten i 29 kap. 5 § BrB nämnt bestämmelserna i brottsbalken om frivilligt tillbakaträdande och liknande handlande, se t.ex. 13 kap. 11 § och 23 kap. 3 § BrB. Som angetts bygger bestämmelserna på samma tanke, nämligen att en person som kommer till insikt om det felaktiga i brottet och vidtar åtgärder för återställa ordningen bör tillgodoräknas det vid den straffrättsliga bedömningen av brottet.
Det förhållandet att någon i utlandet har dömts för ett visst brott utgör inte alltid hinder för ny rättegång i Sverige. Det har emellertid ansetts rimligt att den utländska domen beaktas vid påföljdsbestämningen. Därför anges i 2 kap. 6 § BrB att domstolen ska beakta vad den tilltalade har undergått utomlands.
Avslutningsvis kan även nämnas bestämmelserna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning (se bl.a. i 20 kap. 7 § och 23 kap. 4 a § RB) som innebär undantag från åtalsplikten respektive förundersökningsplikten. Åtalsunderlåtelse kan beslutas bl.a. om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och att det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks. I ett sådant fall är möjligheten till åtalsunderlåtelse avsedd att korrespondera med domstol-
Billighetsskäl SOU 2012:34
216
arnas möjlighet att meddela påföljdseftergift enligt 29 kap. 6 § BrB (se ovan) och kan tillämpas när det finns anledning att undvika en domstolsprövning, t.ex. för att den misstänkte utsatts för utpressning på grund av brott och ansökt om skydd hos polismyndigheten.
17.3.6 Nådeinstitutet
Som ett sista alternativ kan regeringen med stöd av 12 kap. 9 § första stycket regeringsformen (RF) genom nåd efterge eller mildra en brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av brott. Ett beslut om nåd kan således innebära att den dömde befrias från påföljd eller att påföljden ändras i lindrande riktning, t.ex. från fängelse till villkorlig dom eller böter. Regeringen kan även befria någon från eller mildra annan rättsverkan av brott, exempelvis allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Regeringen kan dock aldrig ompröva skuldfrågan i brottmålet.
Skadestånd eller rättegångskostnader som den dömde ska betala kan aldrig bli föremål för nåd. Detsamma gäller för straffprocessuella tvångsmedel som t.ex. häktning och reseförbud. Frågor om straffverkställighet (t.ex. om verkställigheten ska ske genom s.k. fotboja) kan inte heller bli föremål för nåd.
Nåd är till för rena undantagssituationer. Det kan till exempel inför eller under pågående verkställighet av ett straff visa sig att konsekvenserna i det enskilda fallet blir sådana att det är orimligt att verkställa straffet.
Nådeinstitutet är diskretionärt och ensidigt. Det innebär bl.a. att ingen kan kräva att bli benådad eller att få del av skälen till ett nådebeslut. Det är därför inte möjligt att tala om någon praxis i den mening att nåd ska beviljas när vissa omständigheter är för handen. Nådebeslutet motiveras av humanitära skäl men det görs alltid en helhetsbedömning där även brottets karaktär har betydelse. De omständigheter som beaktas i ett nådeärende är framför allt sådana som har inträffat efter domstolens prövning.
De nådeskäl som oftast brukar åberopas är medicinska skäl, tredjemanshänsyn, sociala- eller rehabiliteringsskäl, arbetsskäl och ekonomiska skäl samt allmänt humanitära skäl.43
43Prop. 2005/06:35 sid.16 och SOU 2002:26 s. 46.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
217
17.3.7 Europakonventionens bestämmelser
Bestämmelserna om billighetshänsyn aktualiserar i flera fall frågor om Europakonventionens tillämpning. Ovan har bl.a. rätten till en rättegång inom skälig tid enligt artikel 6 i konventionen behandlats. Den relevanta tiden för bedömningen av om det har skett en kränkning av den föreskrivna rättigheten börjar den dag en person kan sägas vara anklagad för brott och avslutas den dag då det föreligger slutlig dom. Frågan om rätten till rättvis rättegång inom skälig tid har kränkts avgörs genom en helhetsbedömning varvid beaktas bl.a. hur komplicerat målet har varit, hur parterna har agerat under förfarandet samt hur domstolar och myndigheter har handlagt ärendet.
Enligt artikel 13 i konventionen ska var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Genom Europadomstolens dom den 26 oktober 2000 i målet Kudla mot Polen, fastslogs att det såvitt avser alltför långa handläggningstider finns en särskild skyldighet enligt artikel 13 att tillhandahålla ett effektivt nationellt rättsmedel för prövning av påstådda kränkningar av rätten till rättegång inom skälig tid. I princip måste ett rättsmedel för att anses effektivt medge en prövning av om konventionen blivit överträdd som sträcker sig lika långt som den prövning Europadomstolen gör. Rättsmedlet ska dessutom antingen förebygga den påstådda kränkningen eller dess fortsättning eller gottgöra en kränkning som redan har inträffat. I brottmål kan kompensationen bestå i att utgången i målet påverkas till den tilltalades förmån. För att en sådan gottgörelse ska kunna godtas krävs emellertid att det klart framgår att syftet varit att kompensera för tidsutdräkten och att kompensationen varit av väsentlig betydelse för påföljden och skett på ett tydligt och mätbart sätt.44
I NJA 2003 s. 414 förklarade Högsta domstolen att en kränkning av rätten till rättegång inom skälig tid är en sådan omständighet som kan påkalla att den tilltalade får ett lägre straff än straffvärdet motiverar. Högsta domstolen anförde vidare att det i domstolspraxis inte heller torde vara ovanligt att oskäliga fördröjningar har beaktats vid påföljdsbestämningen i första hand med hänvisning till den i 29 kap. 5 § 7 BrB angivna omständigheten att en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid förflutit sedan
44 Se Eckle mot Tyskland, dom d. 15 juli 1982, para. 66–67, Beck mot Norge, dom d. 26 juni 2001, para. 27–28 samt Pietiläinen mot Finland, dom d. 5 nov. 2002, para. 44.
Billighetsskäl SOU 2012:34
218
brottet begicks. Mot bakgrund av det ovan redovisade avgörandet från Europadomstolens och Europakonventionens krav på ett klart syfte samt en tydlig och mätbar kompensation fanns det enligt Högsta domstolen anledning att göra en självständig prövning av invändningar om kränkningar av konventionen och vid den prövningen beakta den praxis som utvecklats av Europadomstolen.
Rättsfallet har uppfattats som att en kränkning av rätten enligt Europakonventionen till rättegång inom skälig tid inte bör beaktas enligt punkt 7 utan enligt punkt 8 i 29 kap. 5 § BrB. I målet fann Högsta domstolen att det gått sex år från delgivning av misstanke för brott till åtal. Det framstod som orimligt lång tid även med beaktande av ärendets komplexitet och den bedömdes i betydande utsträckning bero på passivitet från polis- och åklagarmyndighet från det att det gått ungefär två år sedan delgivning av misstanke. Den oskäliga fördröjningen uppgick alltså till cirka fyra år. De skäl som åberopats för fördröjningen – resursbrist, byte av åklagare m.m. – ansågs inte godtagbara. Sammantaget var fördröjningarna av sådan omfattning att de fick anses ha inneburit en kränkning av rätten till rättegång inom skälig tid. Den tilltalade var därför enligt Högsta domstolen berättigad till gottgörelse i form av en lindrigare påföljd än han annars skulle ha dömts till. När det gäller gottgörelsens storlek befanns det tillräckligt att ett fängelsestraff motsvarande halva straffvärdet dömdes ut, vilket innebar att påföljden bestämdes till fängelse i ett år och sex månader.
Även i NJA 2001 s. 35 hade Högsta domstolen att ta ställning till om den tidsutdräkt som ägt rum i målet var förenlig med Europakonventionen. De förseningar som hade ägt rum ansågs dock inte föranledda av omständigheter för vilka staten kunde anses ansvarig, utan berodde på att den tilltalade hade varit sjuk samt tillåtits byta försvarare. Något skäl att låta utgången i målet påverkas av dröjsmål i förfarandet förelåg därför inte.
När frågor om betydelsen av en misstänkts medverkan i utredningen av brottet behandlas hänvisas inte sällan till den s.k. oskyldighetspresumtionen. Enligt artikel 6.2 i Europakonventionen ska var och en som blivit anklagad för brott betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen har fastställts. Det finns ett nära samband mellan oskyldighetsprincipen och rätten för en misstänkt att hålla tyst under hela utredningen. Europadomstolen har
SOU 2012:34 Billighetsskäl
219
konstaterat att den rätten är internationellt erkänd och en del av kärnan i en rättvis rättegång.45
Av åtskilliga rättsfall från Europadomstolen framgår att en brottsutredande myndighet under inga omständigheter får använda tvång för att få den misstänkte att medverka och därmed kanske belasta sig själv i en ansvarsfråga. Den brottsutredande myndigheten får inte använda knepet att försöka bryta den misstänktes tystnad genom att utan tillräcklig täckning i reella förhållanden utställa löften till honom eller henne.46
När det gäller principen om ne bis in idem och frågan om skattetilläggssystemets förenlighet med Europakonventionen, se ovan avsnitt 17.3.3.
17.4 Beredningen för rättsväsendets utveckling
Som framgått hänvisas i våra direktiv till de förslag som Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) lämnade i sitt slutbetänkande, Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare frågor (SOU 2005:117).
En huvuduppgift för BRU var att se över rättsväsendets hantering av brottmål i syfte att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förkorta den totala genomströmningstiden från brottsanmälan till dom och straffverkställighet. En annan central uppgift var att överväga på vilket sätt den brottsutredande verksamheten kunde förbättras eftersom en välfungerande brottsutredande verksamhet är en grundförutsättning för en hög uppklaringsprocent och ett snabbare flöde genom brottmålskedjan.47
I sitt slutbetänkande föreslog BRU bl.a. att en ny strafflindringsgrund skulle införas i 29 kap. 5 § BrB. Den nya bestämmelsen innebar att domstolen ska beakta att den tilltalade lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av det egna brottet. Enligt beredningen fanns det starka skäl för att öka effektiviteten i brottsutredningen genom att skapa incitament för den misstänkte att aktivt medverka i utredningen. På så sätt skulle resurser för utredning av annan brottslighet kunna frigöras och tiden från det att brottet upptäcks till det finns en lagakraftvunnen dom skulle kunna minska väsentligt.
45SOU 2005:117 s. 70. 46SOU 2005:117 s. 71. 47 Dir. 2000:90.
Billighetsskäl SOU 2012:34
220
Beredningen poängterade att snabbhet generellt sett har ett betydande kriminalpolitiskt värde. Sambandet mellan brott och påföljd blir starkare ju kortare tidsavståndet är mellan dem. I allmänhet blir också brottsutredningar allt svårare att genomföra ju längre tid som har förflutit efter brottet. Vidare är det av stor betydelse både för den misstänkte, eventuella brottsoffer och vittnen att handläggningen inte drar ut på tiden. Även från ett mer övergripande perspektiv torde en effektiv utrednings- och lagföringsprocess ha stor betydelse enligt BRU, inte minst för tilltron till rättsväsendet i stort.48
Beredningen konstaterade att det redan med nu gällande regler finns möjlighet att beakta att den tilltalade frivilligt har lämnat uppgift om annat brott som han eller hon har begått samt att, under speciella förhållanden, beakta medverkan i utredningen av de brott som misstanken avser. Det är alltså inte främmande för den svenska rättsordningen att utöka möjligheterna att ta hänsyn till den misstänktes medverkan i utredningen vid påföljdsbestämningen. Beredningen hänvisade också till att en sådan möjlighet redan finns i flera av våra nordiska grannländer.49
Enligt BRU kunde den omständigheten att någon som begått ett brott aktivt och verkningsfullt medverkar i utredningen av detsamma, på samma sätt som vid en frivillig angivelse, sägas visa på en stark vilja att ta ansvar för sina handlingar. Indirekt kan det också ses som ett bidrag till att samhället kan upprätthålla respekten för rättsväsendet och straffsystemet.
Beredningen förslog också att 29 kap. 5 § BrB skulle förändras så att det inte längre skulle krävas särskilda skäl för att gå under straffminimum med hänvisning till de s.k. billighetsskälen. Enligt BRU innebar kravet dels ett hinder för att få så bra effekt som möjligt av förslagen, dels tröskeleffekter.50
Avslutningsvis kan nämnas att beredningen även övervägde införandet av ett system med kronvittnen, d.v.s. strafflindring när en person lämnar uppgifter om medbrottslingar. Beredningen ansåg emellertid inte att det fanns övervägande skäl för att föreslå en sådan ordning. Beredningen hänvisade bl.a. till det tvivelaktiga bevisvärde som ett kronvittnes uppgifter typiskt sett har och att det fanns
48SOU 2005:117 s. 78 f. 49SOU 2005:117 s. 80. 50SOU 2005:117 s. 85 f.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
221
skäl att ifrågasätta om ett kronvittnessystem på ett märkbart sätt skulle öka effektiviteten i brottsutredningarna.51
17.5 Våra överväganden och förslag
17.5.1 Några utgångspunkter
Under avsnitt 17.2.2 har vi bl.a. redogjort för avgränsningarna och inriktningen på vårt uppdrag. Där framgår bl.a. att en utgångspunkt för vår analys är att billighetsskälen även i framtiden ska bäras upp av samma rättspolitiska argument som i dag. Det innebär att förändringar i form av nya eller ändrade strafflindringsgrunder i första hand ska motiveras av rättvise- och humanitetsskäl. Som angetts är grundtanken bakom billighetsskälen att det i vissa fall framstår som orättfärdigt att vid påföljdsbestämningen bortse från omständigheter som inte har med brottets straffvärde att göra men som är hänförliga till gärningsmannens personliga förhållanden eller något som har inträffat efter brottet.
Vi har tidigare berört det uppdrag som Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) hade och de förslag som beredningen presenterade i sitt slutbetänkande (se ovan avsnitt 17.4). Även om vissa av de frågor som vi enligt våra direktiv ska överväga sammanfaller med de frågor som BRU behandlade kan konstateras att våra uppdrag skiljer sig åt i väsentliga avseenden. Som framgått har vi – till skillnad från BRU – inte lagt effektivitetshänsyn till grund för våra överväganden. Det innebär emellertid inte att vi inte har beaktat de konsekvenser som våra förslag kan leda till när det t.ex. gäller möjligheten att bedriva en effektiv och snabb förundersöknings- och lagföringsprocess. Som kommer att framgå har vi tillmätt även sådana förhållanden viss betydelse, även om de inte har varit styrande eller utslagsgivande för våra förslag.
Med hänsyn till hur direktiven är formulerade har vi särskilt övervägt frågan om strafflindring vid medverkan till utredningen av det egna brottet samt förändringar som har med s.k. sanktionskumulation att göra. Den senare frågan har samband med vårt uppdrag angående straffnivåerna i vissa särskilda fall (se kapitel 18). I övrigt har vi övervägt förändringar utifrån vad som har framkommit vid vår praxisgenomgång eller som kan föranledas av andra omständigheter. Vi har således bl.a. analyserat om det kan finnas
51SOU 2005:117 s. 86 f.
Billighetsskäl SOU 2012:34
222
skäl att lägga till, ta bort, förtydliga eller på annat sätt justera någon strafflindringsgrund i 29 kap. 5 § BrB eller att vidta andra förändringar av bestämmelserna om billighetshänsyn. Vår slutsats är att dagens reglering av billighetsskälen fungerar tämligen väl och att det, utöver vad som nedan redogörs för, inte finns anledning att göra några mer omfattande förändringar.
Vi behandlar först de två förslag till nya strafflindringsgrunder som vi föreslår – medverkan till utredningen av det egna brottet och sanktionskumulation. Därefter presenteras våra överväganden i övrigt angående billighetsskälen.
17.5.2 En ny strafflindringsgrund; medverkan till utredningen av det egna brottet
Vår bedömning: En misstänkt som erkänner eller på annat sätt
medverkar till utredningen av det egna brottet bör, i likhet med vad som gäller vid frivillig angivelse eller när en gärningsman vidtar skadebegränsade åtgärder, kunna tillgodoräknas förhållandet vid påföljdsbestämningen. Bedömningen av när strafflindring ska komma i fråga bör ske med utgångspunkt i syftet med bestämmelsen och med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. En förutsättning för strafflindring bör vara att den tilltalades medverkan – objektivt sett – kan sägas ge uttryck för ansvarstagande och ånger. Det faller inte inom ramen för vårt uppdrag att ta ställning till frågan om det bör införas ett s.k. kronvittnessystem i Sverige.
Vårt förslag: En ny strafflindringsgrund tillförs bestämmelsen i
29 kap. 5 § BrB som avser att den tilltalade genom att erkänna eller på annat sätt medverkat till utredningen av det egna brottet.
Som framgått har betydelsen av gärningsmannens medverkan i utredningen av det egna brottet behandlats i olika sammanhang. Som beskrivs i avsnitt 17.4 presenterade BRU ett förslag som innebar att 29 kap. 5 § BrB tillfördes en ny strafflindringsgrund med sådant innehåll. En klar majoritet av de remissinstanser som uttalade sig i frågan ställde sig bakom beredningens förslag. Frågan om erkännande och medverkan som grund för strafflindring har även behandlats av en av Riksåklagaren tillsatt arbetsgrupp. I en
SOU 2012:34 Billighetsskäl
223
rapport år 2006 presenterade arbetsgruppen bl.a. förslag som innebar att medverkan i den egna utredningen i större omfattning än i dag bör beaktas i strafflindrande riktning.52 Härefter har Utredningen om kriminella grupperingar i sitt betänkande år 2010 uttalat att det är angeläget att överväga ändringar av bestämmelserna om billighetsskäl så att medverkan i brottsutredningar i större utsträckning än för närvarande beaktas i strafflindrande riktning.53
Trots skilda utgångspunkter har alltså flera olika utredningar funnit en bestämmelse som föreskriver möjlighet till strafflindring vid medverkan till utredningen av det egna brottet motiverad. Vidare framgår av praxis att medverkan till utredningen av det egna brottet i något fall har beaktats som ett skäl för strafflindring med stöd av den åttonde punkten i 29 kap. 5 § BrB (se ovan).54 Ett sådant hänsynstagande har således under speciella förhållanden ansetts motiverat och berättigat även inom ramen för nuvarande lagstiftning. Det kan också konstateras att det i övriga nordiska länder finns möjlighet att lindra påföljden med hänvisning till den tilltalades medverkan i utredningen av brottet.55
Det finns skäl för en ny strafflindringsgrund
Enligt vår bedömning är det rimligt och motiverat att en tilltalad som medverkat till utredningen av det egna brottet och vars agerande ger uttryck för ansvarstagande och ånger premieras vid påföljdsbestämningen. Det saknas skäl att göra skillnad mellan en sådan situation och att någon frivilligt anger sig eller agerar för att undanröja eller begränsa skadliga verkningar av ett brott. En misstänkt som medverkar till utredningen av brottet synes t.ex. minst lika förtjänt av strafflindring som en person som angett sig men därefter inte bidrar ytterligare till att brottet kan klaras upp. Att en tilltalad ångrar sig och medverkar till utredningen av det egna brottet, och därigenom bidrar till att händelseförloppet klaras ut och – i den mån det är möjligt – att ordningen återställs, torde vara jämförbart med att någon deltar i medling med anledning av
52 Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål – en idéskrift, 2006, s. 77 ff. 53 Se SOU 2010:15 Bilaga 3. 54 Se NJA 1991 s. 255 och NJA 2008 s. 359 samt SOU 2005:117 s. 70. 55 För en närmare redogörelse för bestämmelser om strafflindring i Finland, Danmark och Norge, se SOU 2005:117 s. 71 ff. Se även bilaga 3 till detta betänkande.
Billighetsskäl SOU 2012:34
224
brottet, vilket enligt gällande rätt kan utgöra en grund för strafflindring (se ovan avsnitt 17.3.2.2.).
Det avgörande skälet till att en ny strafflindringsgrund avseende medverkan i utredningen av det egna brottet bör tillföras 29 kap. 5 § BrB är att gärningsmannen i ett sådant fall i regel framstår som mindre klandervärd och att det vore obilligt att inte beakta förhållandet. Att sådana förhållanden beaktas vid påföljdsbestämningen stämmer väl överens med de tankar om humanitet och tolerans som bör prägla påföljdssystemet och som har beskrivits bl.a. ovan i kapitel 7.
Utöver ovan nämnda skäl kan en strafflindringsgrund som tar sikte på den enskildes medverkan i brottsutredningen bäras upp av andra argument. En bestämmelse som medger strafflindring vid medverkan till utredningen av det egna brottet kan antas ha viss betydelse för att uppmuntra ett sådant beteende och därmed innebära att fler gärningsmän lämnar uppgifter av betydelse under förundersökningen. Det har i sin tur en positiv effekt för utredningsarbetet som då kan ske med ökad skyndsamhet och effektivitet. En annan fördel är att svensk rätt bättre kommer att överensstämma med vad som gäller i våra grannländer. En möjlighet att lindra påföljden med hänsyn till medverkan i utredningen av brott är också i enlighet med olika rambeslut som Europeiska unionens råd har antagit inom straffrättens område.56
Möjliga invändningar mot en ny strafflindringsgrund
Ett kritiskt argument mot att införa en strafflindringsgrund som den nu aktuella är att den skulle kunna komma i konflikt med principen om allas likhet inför lagen genom att två tilltalade som har begått samma brott eller brott av samma svårhet kan få olika straff.
Vi anser inte att en bestämmelse som föreskriver en möjlighet till strafflindring vid medverkan till utredningen av det egna brottet skulle hamna i konflikt med likabehandlingsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen (RF). På samma sätt som vid tillämpningen av andra strafflindringsgrunder föreligger det i en sådan situation en relevant omständighet som motiverar att det görs skillnad mellan
56 Se bl.a. Rådets rambeslut 2008/841/RIF av den 24 oktober 2008 om kampen mot organiserad brottslighet och Rådets rambeslut av den 24 oktober 2004 om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
225
två annars lika fall. Strafflindringsgrunden är inte avsedd att förbehållas vissa typer av brott utan ska vara allmänt tillämplig.
Invändningen är enligt vår mening av principiell natur och skulle kunna riktas mot flera av billighetsskälen. Frågan är således om det är motiverat att låta straffsystemet omfatta billighetshänsyn som tillåter individuell hänsyn och att avsteg i vissa fall sker från en strikt straffvärderelaterad påföljdsbestämning. Vi har redan i avsnitt 7.1 redogjort för vår uppfattning att det finns goda skäl för en sådan ordning och att domstolen måste ha möjlighet att göra vissa individuella hänsynstaganden. Beaktandet av billighetsskälen innebär att andra principer, såsom proportionalitetsprincipen och principen om ekvivalens, får träda tillbaka till förmån för andra tungt vägande principer, såsom humanitetsprincipen. Som vi tidigare har konstaterat måste ett fungerande påföljdssystem innefatta vissa kompromisser mellan olika intressen.
En annan invändning som kan anföras mot en strafflindringsgrund av nu aktuellt slag är att risken för att den misstänkte lämnar felaktiga erkännanden eller uppgifter om brottet ökar om det finns något att vinna med det. Det kan handla om att någon tar på sig ett brott i tron att han eller hon ändå kommer att fällas till ansvar eller för att skydda någon annan.
Enligt vår bedömning torde risken för felaktiga uppgifter vara förhållandevis liten så länge det enbart handlar om en möjlighet till strafflindring vid medverkan till utredningen av det egna brottet. Det är naturligtvis av stor betydelse (och en given utgångspunkt) att beviskraven upprätthålls även i mål där den tilltalades uppgifter ligger till grund för utredningen och att erforderlig bevisprövning sker.
Det skulle också kunna ifrågasättas om en bestämmelse som föreskriver strafflindring vid medverkan till utredningen av det egna brottet skulle kunna undergräva den rätt som en misstänkt har enligt Europakonventionen att inte uttala sig eller belasta sig själv. I begreppet rättvis rättegång ingår att det är åklagaren som ska bevisa den tilltalades skuld, att den tilltalade har rätt att inte uttala sig alls och inte är skyldig att på något sätt underlätta åklagarens arbete genom att bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom t.ex. medgivanden eller belastande material.
En strafflindringsgrund som den nu aktuella innebär emellertid inte någon skyldighet att yttra sig eller lämna uppgifter. Frånvaron av någon av omständigheterna i 29 kap. 5 § BrB kan aldrig åberopas i straffskärpande syfte. Den som väljer att förneka eller vägrar att
Billighetsskäl SOU 2012:34
226
medverka i utredningen ska således inte drabbas av ett straff som är strängare än vad som följer av de allmänna kriterierna för påföljdsbestämning.
En annan invändning består i att en bestämmelse av nu aktuellt slag inte tar tillräcklig hänsyn till brottsoffrets behov av upprättelse. Även ett sådant argument torde kunna riktas mot flera av billighetsskälen i 29 kap. 5 § BrB och gör sig enligt vår mening inte särskilt gällande för en bestämmelse som tar sikte på en misstänkts medverkan i utredningen av det egna brottet. Tvärtom synes det även från ett brottsofferperspektiv finnas fördelar med en sådan ordning eftersom det kan leda till att utredningen påskyndas och underlättas.
Som vi har utvecklat närmare i avsnitt 7.1 bör påföljdsbestämningen främst vara en fråga för staten. Brottsoffrets behov av upprättelse torde huvudsakligen tillgodoses genom att gärningsmannen förklaras skyldig och eventuellt förpliktas betala skadestånd. Även om målsäganden, genom möjligheten att t.ex. överklaga en dom och yrka straffskärpning, av lagstiftaren har tillerkänts ett intresse av att kunna påverka inte bara skuldfrågan utan även påföljdsbestämningen bör hans eller hennes eventuella intresse av ingripande straff inte tillgodoses på bekostnad av att välgrundade strafflindringsomständigheter lämnas obeaktade.
Vid remissbehandlingen av BRU:s förslag uttrycktes vissa farhågor att den då föreslagna strafflindringsgrunden skulle missbrukas så att det ändå skapades ett kronvittnessystem. Det befarades att det i vissa fall skulle krävas att en tilltalad även lämnade uppgifter om medbrottslingar för att komma ifråga för strafflindring och invändes bl.a. att förslaget saknade erforderliga kontrollfunktioner.
En strafflindringsgrund vid medverkan till utredningen av det egna brottet kan innebära gränsdragningsproblem. När brott har begåtts av flera personer gemensamt kan ett uppgiftslämnande om den egna brottsligheten många gånger omfatta även andras brottslighet. Vi anser att de problem som kan vara förknippade med en sådan situation inte bör överdrivas, även om det är viktigt att förhållandet uppmärksammas och att därmed sammanhängande rättssäkerhetsaspekter beaktas. Det är också viktigt att det tydligt framgår av lagtexten att det enbart är medverkan till utredningen av det egna brottet som kan föranleda strafflindring. I den mån det anses erforderligt kan bestämmelserna kompletteras med närmare föreskrifter och anvisningar på myndighetsnivå i syfte att säkerställa att ordningen inte missbrukas.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
227
En ny strafflindringsgrund
Enligt vår bedömning bör – av de skäl som ovan har redovisats – en strafflindringsgrund införas som tar sikte på medverkan till utredningen av det egna brottet. Vårt förslag innebär att en ny strafflindringsgrund tillförs 29 kap. 5 § BrB genom att den nuvarande tredje punkten som avser frivillig angivelse av brott utvidgas till att även omfatta att den tilltalade genom att erkänna eller på annat sätt medverkat till utredningen av det egna brottet.
Frågan om det i ett enskilt fall finns förutsättningar att tillämpa bestämmelsen och med hänvisning till den medge en lindrigare påföljd än vad brottets svårhet motiverar ska avgöras av domstolen. Strafflindringsgrunden ska alltså inte förväxlas med en åtalsuppgörelse, eller vad som på engelska brukar kallas plea-bargaining.57Förslaget innebär inga förändringar i fråga om förundersökningsplikt och åtalsplikt, vilket skulle ligga utanför ramarna för vårt uppdrag.
Strafflindringsgrunden bör inte begränsas till vissa brott. I stället bör bedömningen ta sin utgångspunkt i den tilltalades agerande och syftet med bestämmelsen. Som angetts ovan är det vid bedömningen av i vilka fall den föreslagna strafflindringsgrunden bör tillämpas avgörande om den tilltalade genom sitt agerande framstår som mindre klandervärd och om det vore obilligt att inte beakta förhållandet vid påföljdsbestämningen. Bestämmelsens syfte är således att premiera ett beteende som allmänt sett kan anses positivt och moraliskt föredömligt genom att det markerar ett avståndstagande från den brottsliga handlingen och en vilja att klara upp och ställa till rätta efter sig.
Typiskt sett kan en medverkan i utredningen av det egna brottet alltså sägas ge uttryck för en viss insikt och inställning hos gärningsmannen. Det är naturligtvis omöjligt för domstolen att avgöra gärningsmannens verkliga bevekelsegrunder utan bedömningen måste ta sin utgångspunkt i objektiva fakta. Strafflindringsgrunden ska enbart tillämpas när det utifrån sådana objektivt konstaterbara förhållanden finns anledning att anta att den tilltalades agerande grundar sig på en verklig vilja att ta ansvar för sina handlingar och en insikt om att den brottsliga gärningen var felaktig. Finns det omständigheter som talar i annan riktning får
57 Med plea-bargaining brukar avses att åklagare och misstänkt, ibland under överinseende av domstolen, träffar avtal om att åtalet begränsas eller straffet reduceras i gengäld mot att den misstänkte erkänner sig skyldig i viss omfattning.
Billighetsskäl SOU 2012:34
228
domstolen väga in det i sin bedömning. Något som kan tala mot en tillämpning av strafflindringsgrunden är t.ex. om den tilltalade framför uppenbart obefogade invändningar om ansvarsfrihet eller förringar sin egen inblandning i brottet. Det är inte heller så att en misstänkt person ska kunna förhandla sig till en lindrigare påföljd.
I första hand bör strafflindringsgrunden komma ifråga vid erkänd brottslighet. Det kan emellertid inte uteslutas att det finns fall där strafflindring kan synas motiverad trots att den tilltalade inte fullt ut erkänner det brott han eller hon anklagas för. Så kan t.ex. vara fallet när den tilltalade och åklagaren är oense om brottets rubricering.
För att det ska vara fråga om en relevant medverkan torde normalt sett krävas mer än enbart ett erkännande. Det kan t.ex. vara fråga om en redogörelse för händelseförloppet eller utpekande av platser och personer av betydelse för utredningsarbetet.
Av naturliga skäl torde strafflindring främst bli aktuellt när den tilltalades medverkan är av viss omfattning och har betydelse för utredningen. Som framgått av resonemanget ovan anser vi att den tilltalades medverkan i princip kan tilläggas samma innebörd som sådana skadebegränsade åtgärder som en tilltalad vidtar omedelbart i samband med brottet och som kan tillmätas betydelse med stöd av nuvarande punkten 2. I ett sådant fall – och vid tillämpningen av den nu aktuella strafflindringsgrunden – torde domstolen vid bedömningen av om strafflindring ska medges i det enskilda fallet bl.a. väga in omfattningen av den tilltalades åtgärder och uppoffringar. Det torde för övrigt följa redan av kravet på att ett billighetsskäl ska vara av viss styrka och kvalitet för att få genomslag vid påföljdsbestämningen. I sammanhanget är det också av betydelse att den tilltalades agerande – i form av ett erkännande, en redogörelse, ett förevisande eller andra åtgärder varigenom han eller hon kan sägas medverka i utredningen – utgör en del av underlaget för bedömningen av om han eller hon kan antas handla med ett motiv som det finns anledning att premiera (jfr vad som ovan har angetts om domstolens bedömning av objektiva fakta).
Med hänsyn till vad som nu har redogjorts för torde det sällan bli aktuellt att tillämpa strafflindringsgrunden när någon blir tagen på bar gärning eller erkänner efter att ha blivit överbevisad. Detsamma torde gälla om den tilltalades medverkan i utredningen begränsar sig till enstaka uppgifter av mindre betydelse för utredningen. Detta trots att strafflindringsgrunden inte bärs upp av
SOU 2012:34 Billighetsskäl
229
effektivitetsskäl eller är avhängig några särskilda effekter av den tilltalades medverkan.
Bedömningen av i vilken utsträckning strafflindring ska medges bör ske med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet och intresset av en enhetlig rättstillämpning. I enlighet med vad som gäller för andra billighetsskäl bör strafflindringen som utgångspunkt vara proportionerlig i förhållande till graden av medverkan och brottets straffvärde.
Särskilt om s.k. kronvittnen
Med kronvittne brukar avses en gärningsman som avslöjar sina medbrottslingar eller andra brottslingar och därigenom går fri från straff eller får en mildare påföljd. Frågan om eventuell strafflindring för kronvittnen i svensk rätt har behandlats i olika sammanhang. Fängelsestraffkommittén tog upp frågan men fann övervägande skäl tala mot ett sådant system.58 Departementschefen, som delade kommitténs bedömning, konstaterade i den efterföljande propositionen att ingen remissinstans hade framfört motsatt uppfattning. Trots att det i propositionen klart uttalades att inte fanns något utrymme för att beakta en kronvittnessituation enligt den punkt i 29 kap. 5 § BrB som avser frivillig angivelse angavs det också att i den mån omständigheterna helt undantagsvis skulle kunna anses motivera ett lägre straff så fick det ske med stöd av den åttonde punkten.59
Det senare indikerar att det kan finnas ett visst – men snävt begränsat – utrymme för att inom ramen för nuvarande lagstiftning beakta att en gärningsman har avslöjat sina medbrottslingar. Av förarbetsuttalandet framgår inte under vilka förutsättningar det skulle kunna ske.
Som angetts ovan övervägde även Beredningen för rättsväsendets utveckling frågan om ett kronvittnessystem. Beredningen kom fram till att det då inte var aktuellt att förslå en särskild bestämmelse som innebär att den tilltalades medverkan vid utredningen av andras brott kan beaktas vid straffmätningen och påföljdsvalet. 60
58SOU 1986:14 s. 452 f. 59Prop. 1987/88:120 s. 92. 60SOU 2005:117, s. 86 ff.
Billighetsskäl SOU 2012:34
230
Karakteristiskt för ett utvecklat kronvittnessystem är att de brottsbekämpande myndigheterna kan förmå en brottsling att avslöja medbrottslingar genom att utlova förmåner. En sådan ordning har inte helt avvisats av Europadomstolen men har av Högsta domstolen, med referens till 23 kap. 12 § RB, ansetts som främmande för det svenska rättssystemet (se NJA 2009 s. 599). Av rättsfallet framgår bl.a. att det utrymme som departementschefens ovan angivna förarbetsuttalande öppnar för är mycket begränsat och omfattar bara sådana enstaka fall av undantagskaraktär, där det föreligger billighetsskäl som är lika starka som de som kan motivera straffnedsättning enligt punkterna 1–7 i 29 kap. 5 § BrB. Den omständigheten att den tilltalade i det aktuella målet lämnat uppgifter som bidragit till att övriga tilltalade hade kunnat lagföras och dömas utgjorde enligt Högsta domstolen inte i sig skäl för strafflindring enligt 29 kap. 5 § BrB. Däremot medgavs betydande strafflindring med hänsyn till den tilltalades personliga förhållande (se ovan avsnitt 17.3.2.8).
Den rättspolitiska grunden för att skänka strafflindring i de fall som avses i 29 kap. 5 § BrB är som angetts att det skulle vara orättfärdigt att inte göra det. Strafflindring till kronvittnen vilar i första hand på samhällets intresse av att brott utreds. Det handlar alltså om strafflindring på helt andra grunder än vad som i dag gäller enligt svensk rätt.
Från principiell synvinkel finns det avgörande skillnader mellan att tillmäta uppgifter som den tilltalade lämnar om sin egen inblandning i ett brott betydelse vid påföljdsbestämningen (som vi föreslagit ovan) och att göra detsamma när det gäller uppgifter som en tilltalad har lämnat om andra personer. Det kan bl.a. ifrågasättas hur uppgifter av ett kronvittne ska bevisvärderas och hur en sådan ordning förhåller sig till övriga tilltalades rätt till en rättvis rättegång. Frågan om ett system med kronvittnen väcker således särskilda frågor av moralisk och rättslig karaktär som i flera avseenden skiljer sig från de frågor som vi har behandlat med anledning av frågan om strafflindring vid medverkan i utredningen av egen brottslighet. Med hänsyn härtill och till de avgränsningar av uppdraget som ovan har redogjorts för får det anses falla utanför vårt uppdrag att närmare analysera frågan om förutsättningarna för införande av ett system med kronvittnen i svensk rätt.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
231
Domstolens underlag
En förundersökning ska vara objektiv och innehålla samtliga omständigheter av betydelse och förundersökningsprotokollet ska spegla förundersökningen. Det bör därför framgå av protokollet om den misstänkte har medverkat till utredningen och på vilket sätt det i så fall har skett. Tillsammans med den tilltalades uppgifter och övrig utredning i målet kan domstolen därmed förväntas ha ett fullgott beslutsunderlag. Det kan dock anmärkas att tillämpningen av den föreslagna strafflindringsgrunden inte bör förutsätta att det hålls en huvudförhandling.
17.5.3 Sanktionskumulation – en särskild grund för strafflindring
Vår bedömning: För att den totala reaktionen på ett brott ska
framstå som rättvis och proportionerlig är det viktigt att olika fall av s.k. sanktionskumulation uppmärksammas och beaktas i tillräcklig utsträckning. Det är förhållandevis vanligt att ett brott utlöser fler än en sanktion och därmed att det finns anledning för domstolen att överväga om strafflindring bör ske med hänsyn härtill. Sanktionskumulationsfallen bör därför lyftas fram och förtydligas i bestämmelserna om billighetsskäl.
Vårt förslag: En särskild strafflindringsgrund tillförs 29 kap. 5 §
BrB som anger att domstolen som grund för strafflindring ska beakta om ett straff utmätt efter brottets straffvärde skulle framstå som oproportionerligt strängt med hänsyn till andra rättsliga sanktioner till följd av brottet.
En grupp av billighetsskäl tar sikte på s.k. sanktionskumulation. Med sanktionskumulation avses att den tilltalade utöver straffet drabbas av en annan form av sanktion med anledning av brottet. En sådan sanktion kan vara av repressiv karaktär och väl så kännbar för den tilltalade.
Tanken bakom bestämmelser som medger strafflindring vid olika former av sanktionskumulation är att den tilltalade annars skulle drabbas oskäligt hårt samt att den sammantagna reaktionen på brottet bör framstå som proportionerlig i förhållande till brottet.
Billighetsskäl SOU 2012:34
232
För att påföljdssystemet ska vara trovärdigt bör ett brott mötas av en reaktion som totalt sett är tillräckligt ingripande. Å andra sidan bör den med hänsyn till bl.a. humanitetsprincipen inte vara mer ingripande än nödvändigt. För att uppnå balans mellan olika sanktioner och undvika någon form av dubbelbestraffning är det viktigt att domstolen gör en helhetsbedömning vid påföljdsbestämningen och väger in samtliga de sanktioner som brottet har utlöst för att – i den mån det är möjligt – tillse att den totala reaktionen blir välavvägd och proportionerlig.
Som framgått i avsnitt 17.3.2 anges uttryckligen i 29 kap. 5 § BrB att ett sådant beaktande ska ske i vissa särskilda fall (se nuvarande punkterna 4 och 5 som behandlar s.k. utvisningsmen och arbetsrättsliga följder eller hinder i yrkesutövning). Därutöver kan domstolen med stöd av den nuvarande åttonde punkten beakta även andra fall av sanktionskumulation och medge strafflindring om det anses vara befogat.
Vi har i avsnitt 17.3.3 redogjort för några vanliga fall av sanktionskumulation. Som framgått har lagstiftaren i vissa fall anvisat att hänsynstagandet inte i första hand ska ske vid påföljdsbestämningen utan i samband med att den andra sanktionen beslutas (se t.ex. förverkande). I andra fall är det förutsatt att domstolen ska beakta sanktionen och vid påföljdsbestämningen tillse att den samlade reaktionen på brottet framstår som rimlig och proportionerlig (t.ex. vid företagsbot). I flera fall kan ett hänsynstagande ske antingen vid påföljdsbestämningen eller i samband med att den andra sanktionen beslutas beroende på i vilken ordning de olika besluten meddelas (se t.ex. skattetillägg).
En särskild bestämmelse om sanktionskumulation bör införas
Vi har ovan konstaterat att olika former av sanktionskumulation är relativt vanligt förekommande och att det av olika skäl är viktigt att domstolen vid påföljdsbestämningen väger in samtliga sanktioner som följer på brottet. Trots det omfattar 29 kap. 5 § BrB uttryckligen endast två fall av sanktionskumulation. I övrigt behandlas inte frågan särskilt i bestämmelsen.
I kapitel 18 angående straffnivåerna i vissa särskilda fall har vi bl.a. konstaterat att det är oklart om domstolarna tar tillräcklig hänsyn till frågan om sanktionskumulation. Resultatet av vår praxisgenomgång har antytt att så inte alltid är fallet när det gäller s.k.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
233
skattetillägg i mål om grovt skattebrott. Som också framgått har det tydligt angetts i olika förarbeten – och således förutsatts av lagstiftaren – att ett sådant beaktande ska ske om skattetillägg har påförts den skattskyldige vid tidpunkten för domen. Om domstolen försummar det är det uppenbart att påföljden riskerar att bli oproportionerligt sträng. Även i övrigt antyder resultatet av vår genomgång att det finns skäl att ifrågasätta om olika former av sanktionskumulation uppmärksammas och beaktas av domstolarna på ett konsekvent och enhetligt sätt.
Mot den bakgrunden finns det enligt vår bedömning skäl att tydliggöra i 29 kap. 5 § BrB att domstolen ska beakta olika former av sanktionskumulation vid påföljdsbestämningen genom att det uttrycks i en särskild punkt i bestämmelsen. En sådan reglering motiveras dels av ovan nämnda skäl, d.v.s. med hänsyn till hur vanligt förekommande sanktionskumulationsfallen är samt till det angelägna i att den totala reaktionen på brottet framstår som proportionerlig och rättvis, dels för att åstadkomma en tydlig lagstiftning och en mer enhetlig rättstillämpning.
Syftet med en förändring av nu aktuellt slag är alltså i första hand att tydliggöra att det kan finnas anledning att beakta även andra sanktioner än de som uttryckligen anges i nuvarande punkterna 4 och 5 samt därigenom bidra till att förhållandena i ökad utsträckning uppmärksammas vid påföljdsbestämningen. Det innebär emellertid inte att domstolen bör medge strafflindring så snart ett fall av sanktionskumulation är för handen. Som tidigare framhållits ska domstolen alltid grunda sin bedömning på samtliga omständigheter i det enskilda fallet.
Genom att olika former av sanktionskumulation uppmärksammas i ökad utsträckning kan den rättsliga reaktionen på ett brott bli mer välavvägd. I något enskilt fall torde en förtydligad lagstiftning i praktiken innebära att straffnivån blir något lägre än vad som annars skulle ha blivit fallet (d.v.s. om den andra sanktionen inte uppmärksammats). Vår avsikt är emellertid inte att förändra ordningen när det gäller vilka typer av sanktioner som bör tillmätas betydelse eller i vilket led ett hänsynstagande bör ske (se ovan avsnitt 17.3.3). Det är inte heller vår avsikt att förändra praxis när det gäller vilket genomslag billighetsskälet ska få vid påföljdsbestämningen. Med andra ord omfattar vår analys inte en bedömning av i vilken utsträckning den ena eller andra sanktionen bör reducera straffet i förhållande till brottets straffvärde. Förslaget ska i stället
Billighetsskäl SOU 2012:34
234
ses närmast som en erinran om vikten av att billighet på grund av andra reaktioner på brottet bör uppmärksammas.
Närmare om tillämpningsområdet
Det är uppenbart att ett brott kan medföra olika konsekvenser för en gärningsman utöver straffet som av denne kan uppfattas som en del av samhällets bestraffning för den lagöverträdelse som brottet innebär. Som framgått kan det t.ex. vara fråga om ett indraget tillstånd (som tillåter viss verksamhet eller utförandet av en viss aktivitet), erläggande av avgift eller åläggande av förbud med visst innehåll. Med hänsyn till det stora antalet sanktioner och till att det ständigt sker förändringar på området är det inte möjligt eller lämpligt att formulera en bestämmelse som i vidare mån än i dag räknar upp sanktioner som domstolen ska ta hänsyn till vid påföljdsbestämningen. Liksom har skett tidigare är det lämpligt att lagstiftaren i samband med att sanktioner tillkommer eller förändras anvisar i vilket led de bör beaktas för att undvika dubbelbestraffningseffekter eller en oproportionerlig reaktion.
En strafflindringsgrund som särskilt behandlar andra fall av sanktionskumulation än de som redan är uttryckligt angivna i 29 kap. 5 § BrB måste med hänsyn till det redovisade ha en relativt öppen formulering. Det får ankomma på domstolen att i varje enskilt fall pröva om en sanktion har sådan koppling till brottet och är så kännbar för den enskilde att det bör påverka påföljdsbestämningen i lindrande riktning. Det är för övrigt samma prövning som domstolen alltid ska göra vid bedömningen av ett billighetsskäl.
För att det ska vara fråga om en sanktion som aktualiserar tillämpningen av den föreslagna strafflindringsgrunden bör den vara reglerad i en författning och ha utlösts av brottet. Det ska alltså vara fråga om någon form av påföljd på det rättstridiga beteendet. För att sanktionen ska kunna leda till strafflindring bör därutöver krävas att den har en inte obetydlig eller/och helt kortvarig negativ effekt för den enskilde (jfr ovan avsnitt 17.3.2.4 och 17.3.2.5 angående bl.a. bedömningen av vilken verkan ett avskedande eller en uppsägning har haft i det enskilda fallet).
En ny strafflindringsgrund är i första hand avsedd att träffa s.k. offentligrättsliga sanktioner. I kategorin offentligrättsliga sanktioner indelas de straffrättsliga sanktionerna, som utöver brottspåföljden/straffet även omfattar s.k. särskilda rättsverkningar av
SOU 2012:34 Billighetsskäl
235
brott. Särskilda rättsverkningar av brott är att anse som osjälvständiga sanktioner för brott, d.v.s. de kan i princip endast komplettera en brottspåföljd. I 36 kap. BrB regleras förverkande och företagsbot som utgör särskilda rättsverkningar av brott. Under definitionen faller även en rad andra sanktioner, t.ex. återkallelse av körkort, vissa fall av näringsförbud och utvisning. Till offentligrättsliga sanktioner hör också s.k. förvaltningsrättsliga sanktioner som bl.a. avser den negativa sidan av förvaltningsmyndigheternas tillståndsverksamhet. Det kan alltså vara fråga om ett vite eller en disciplinpåföljd av offentligrättslig natur.
Utöver offentligrättsliga sanktioner kan det i vissa fall finnas anledning att uppmärksamma olika former av straffprocessuella tvångsåtgärder som brottet har föranlett, t.ex. ett reseförbud. När det gäller det förhållandet att någon har varit häktad eller på annat sätt frihetsberövad bör det enligt våra förslag inte i första hand beaktas enligt bestämmelserna om billighetsskäl utan enligt avräkningsregler eller som en omständighet som kan påverka valet av tilläggssanktion vid villkorligt fängelse (se avsnitt 9.5.13).
Av redogörelsen ovan följer att sådana sanktioner som innebär hinder eller särskild svårighet i yrkes- eller näringsutövning, och som med nuvarande ordning omfattas av 29 kap. 5 § 5 BrB, ska omfattas av den föreslagna strafflindringsgrundens tillämpningsområde. Däremot bör de speciella fall som avser sanktionskumulation vid utvisning och vid avskedande eller uppsägning fortfarande anges i särskilda punkter.
Domstolens underlag
I enlighet med vad som i allmänhet gäller (se ovan avsnitt 17.3.1) bör det ankomma på den tilltalade att göra den domstol som ska bestämma påföljd för brottet uppmärksam på vilka övriga sanktioner han eller hon drabbas av. Därefter har domstolen ett ansvar att se till att det förs in erforderligt underlag i målet.
17.5.4 Billighetsskälen bör beaktas i skälig omfattning
Vår bedömning: De omständigheter som omfattas av bestäm-
melserna om billighetsskäl bör även i fortsättningen beaktas i skälig omfattning.
Billighetsskäl SOU 2012:34
236
Av lagtexten följer att de omständigheter som anges i bestämmelsen om billighetsskäl ska beaktas i skälig omfattning. I olika sammanhang har formuleringens innebörd och betydelse ifrågasatts. Vi har därför funnit anledning att överväga om det finns skäl att slopa rekvisitet.
Våra överväganden och ställningstaganden
Att det i lagtexten anges att domstolen i skälig omfattning ska beakta de olika billighetsskälen kan enligt vår mening sägas ge uttryck för att en omständighet bör vara av viss kvalitet för att beaktas. Det innebär också att domstolen, när den funnit att ett billighetsskäl bör leda till strafflindring, utifrån en bedömning av omständigheterna i varje enskilt fall ska göra en avvägning av i vilken utsträckning det ska ske (d.v.s. vilken reduktion som ska ske av brottets straffvärde) och därvid bl.a. beakta brottets straffvärde.
Som vi tidigare har redogjort för innebär beaktandet av billighetsskälen på sätt och vis ett avsteg från den huvudregel som anger att straffet ska utdömas i proportion till brottets svårhet. Inte minst med hänsyn härtill är det viktigt att domstolen i varje enskilt fall prövar om billighetsskälet når upp till en nivå som motiverar strafflindring och i vilken mån det bör innebära en reduktion av brottets straffvärde.
Det finns alltså goda skäl för att ett billighetsskäl bör vara av viss styrka för att få genomslag vid påföljdsbestämningen samt att bedömningen av i vilken utsträckning strafflindring ska medges sker med beaktande av samtliga omständigheter i det särskilda fallet. Rekvisitet ”i skälig omfattning” framstår därvid som ändamålsenligt och väl avvägt.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
237
17.5.5 Kravet på särskilda skäl slopas
Vår bedömning: Kravet på särskilda skäl för att döma till
lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet innebär en omotiverad begränsning av billighetsskälens genomslag vid påföljdsbestämningen och kan ge upphov till tröskeleffekter. Vidare utgör kravet en inkonsekvens i lagstiftningen.
Vårt förslag: Det ska inte längre krävas särskilda skäl för att gå
under straffminimum med hänvisning till de omständigheter som räknas upp i 29 kap. 5 § BrB.
Om domstolen finner att det föreligger ett billighetsskäl som det finns anledning att beakta kan det få genomslag vid påföljdsbestämningen ned till den föreskrivna straffskalans miniminivå. Om domstolen anser att påföljden bör bestämmas till ett ännu lägre straff krävs särskilda skäl. Kravet innebär att restriktivitet ska iakttas med att underskrida den aktuella straffskalan för ett brott. Några närmare anvisningar för vad kravet innebär och när särskilda skäl skulle kunna vara för handen har inte lämnats i förarbetena till bestämmelsen. I stället har det ansetts vara en uppgift för praxis att bestämma i vilken utsträckning stadgandet ska tillämpas.
Frågan synes inte ha ställts på sin spets särskilt ofta i praxis. I NJA 2008 s. 900 konstaterade Högsta domstolen att omständligheterna inte var så ömmande att det fanns särskilda skäl för att underskrida straffminimum medan så ansågs vara fallet i NJA 1993 s. 310 och NJA 1995 s. 106. I NJA 2008 s. 900 hade en person tagit två DVD-filmer i en butik och därefter utövat våld mot den butiksvakt som ingrep mot honom. I hovrätten bedömdes händelseförloppet som snatteri och våld mot tjänsteman och påföljden bestämdes till fängelse i åtta månader. Efter att Riksåklagaren klagat på domen fann Högsta domstolen att det var fråga om rån för vilket brott är föreskrivet ett minimistraff om fängelse i ett år. Vid det laget hade den tilltalade redan avtjänat det straff som ådömts honom i hovrätten. Han hade därefter försökt påbörja ett nytt laglydigt liv och bl.a. flyttat och sökt arbete. Det hade vid tidpunkten för domen gått två år sedan brottet. Trots nu nämnda förhållanden ansåg Högsta domstolen att det saknades särskilda skäl att underskrida straffminimum. I NJA 1993 s. 310 ansågs särskilda skäl föreligga med hänsyn till den tilltalades ålder och den tid som gått sedan brottet. Han var vid tidpunkten för Högsta
Billighetsskäl SOU 2012:34
238
domstolens dom 73 år och brottet hade begåtts åtta år tidigare. I NJA 1995 s. 106 utgjordes de särskilda skälen av den tilltalades hälsotillstånd. Den tilltalade led bl.a. av en allvarlig tarmsjukdom och en kärlsjukdom. Därutöver hade han drabbats av flera hjärnblödningar. Hans hälsotillstånd gjorde honom beroende av narkotiska läkemedel, vilket i sin tur medverkat till att han hade fått en allvarlig omdömesnedsättning.
Kravet på särskilda skäl bör utgå
Enligt vår bedömning innebär kravet på särskilda skäl en onödig och omotiverad begränsning av möjligheterna att beakta ett billighetsskäl. Som framgått torde bestämmelserna om billighetsskäl tillämpas restriktivt och enbart billighetsskäl av viss kvalitet tillmätas betydelse. Även det förhållandet att ett beaktande enligt 29 kap. 5 § BrB ska ske i skälig omfattning torde innebära att domstolen, när strafflindring medges, har gjort en prövning av att billighetsskälet är av viss styrka och därmed motiverar ett genomslag vid påföljdsbestämningen. Efter att en sådan prövning har skett synes det saknas anledning att begränsa domstolens möjlighet att fullt ut beakta omständigheten. Tvärtom finns det enligt vår mening goda skäl för att straffmätningsvärdet ska få fullt genomslag, utan hinder av föreskrivet straffminimum.
Det främsta skälet för att avskaffa kravet på särskilda skäl är att det medför tröskeleffekter och därför är orättvist. Om två personer begått olika brott med samma straffvärde bör inte förutsättningarna för att beakta strafflindringsgrunder vara beroende av minimistraffet för respektive brott.61
Om rekvisitet särskilda skäl slopas i 29 kap. 5 § BrB uppnås en bättre överensstämmelse med vad som gäller i andra fall. Tidigare fanns även i 29 kap. 3 § andra stycket BrB en bestämmelse med ett liknande kvalificerande rekvisit för att gå under straffminimum
61 Följande exempel, hämtat från SOU 2005:117, illustrerar den orättvisa som kan uppstå och som får anses vara ett ovälkommet avsteg från principen om likhet inför lagen. Två personer döms för förskingring. För båda gör sig ett och samma billighetsskäl gällande med likvärdig styrka, t.ex. att det gått lång tid sedan brottet begicks. Den ena personen döms för förskingring av normalgraden och straffvärdet för gärningen bedöms vara sex månader. Eftersom straffminimum för gärningen är 14 dagars fängelse, finns inget hinder mot att fängelsestraffet sätts ner en eller två månader med hänvisning till tidsutdräkten. Den andra personen döms för grov förskingring men även här anses straffvärdet motsvara sex månaders fängelse. Straffminimum för grov förskingring är dock sex månaders fängelse. Om billighetsskälen för honom inte når upp till särskilda skäl finns inget utrymme att över huvud taget beakta dessa vid straffmätningen.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
239
med hänsyn till förmildrande omständigheter. Enligt bestämmelsens dåvarande lydelse fick dömas till lindrigare straff än som var föreskrivet för brottet om det var uppenbart påkallat med hänsyn till brottets straffvärde. Kravet på att det skulle vara uppenbart påkallat togs dock bort genom en lagändring år 1994. Inte heller när det gäller bestämmelserna om frivilligt tillbakaträdande fordras särskilda skäl för att underskrida föreskrivet straffminimum (se bl.a. 15 kap. 14 § BrB).
Sammantaget är det vår bedömning kravet på särskilda skäl för att underskrida föreskrivet straffminimum bör utgå med hänsyn till de tröskeleffekter som det ger upphov till samt för att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent lagstiftning.
17.5.6 Vissa andra förändringar av 29 kap. 5 § BrB
Vår bedömning: Det finns anledning att vidta vissa andra mindre
förändringar av 29 kap. 5 § BrB i syfte att åstadkomma en tydligare lagstiftning som bättre återger gällande rätt.
Våra förslag: Innehållet i 29 kap. 5 § BrB omdisponeras så att de
billighetsskäl som vilar på samma grund följer efter varandra. I den särskilda punkt i 29 kap. 5 § BrB som avser s.k. utvisningsmen anges att domstolen ska beakta om den tilltalade förorsakas men till följd av utvisningen. Punkten som avser arbetsrättsliga följder m.m. renodlas och förtydligas genom att det anges att den tilltalade ska ha förorsakats men till följd av ett avskedande eller en uppsägning för att strafflindring ska kunna komma ifråga. Annat hinder eller svårigheter i yrkes- eller näringsutövning utöver avskedande och uppsägning – som tidigare omfattats av samma punkt – lyfts ut och ska i stället beaktas enligt den nya särskilda punkten om s.k. sanktionskumulation (se ovan 17.5.3). Vidare fogas till den punkt som avser att det har gått lång tid sedan brottet begicks att domstolen även ska beakta om rättegång annars inte har genomförts inom skälig tid.
Utöver ovan angivna förändringar av 29 kap. 5 § BrB har vi funnit skäl att föreslå vissa mindre ändringar av bestämmelsen. Det rör sig i dessa fall inte om förändringar i syfte att påverka praxis utan snarare om att lagstiftningen anpassas så att den på ett tydligare sätt ger uttryck för vad som kan anses utgöra gällande rätt.
Billighetsskäl SOU 2012:34
240
Förtydligande av nuvarande punkterna 4 och 5
I nuvarande punkt 4 föreskrivs att domstolen ska beakta om den tilltalade förorsakas men genom att han eller hon på grund av brottet utvisas ur riket. Som angetts ovan är det inte bara utvisningen i sig som kan innebära ett men för den tilltalade utan även den följd som en utvisning regelmässigt ger upphov till i form av en registrering i Schengens informationssystems spärrlista (se ovan avsnitt 17.3.2.4). Eftersom det i ett sådant fall inte kan sägas vara fråga om ett men som den tilltalade förorsakas genom utvisningen utan snarast till följd av utvisningen bör bestämmelsen ändras för att uttryckligen omfatta även nu nämnda fall.
I punkt 5 anges att domstolen ska ta hänsyn till om den tilltalade till följd av brottet drabbas av eller om det finns grundad anledning anta att han kommer att drabbas av avskedande eller uppsägning från anställning eller av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning. Som redogjorts för under avsnitt 17.5.3 innebär våra förslag bl.a. att en del av punktens tillämpningsområde överförs till en särskild punkt angående sanktionskumulation. Utöver den förändringen finns det enligt vår mening skäl att anpassa lagtexten till praxis så att det klart framgår att ett avskedande eller en uppsägning ska ha inneburit en olägenhet för den tilltalade för att kunna leda till strafflindring. Med andra ord bör det klart komma till uttryck att avskedandet eller uppsägning – på samma sätt som vid en utvisning – ska ha förorsakat den tilltalade men för att beaktas.
Europakonventionens krav på rättegång inom skälig tid
Som påtalats ovan skiljer sig den nuvarande strafflindringsgrunden som anger att domstolen ska beakta om det har gått lång tid sedan brottet – och som kommer till uttryck i den sjunde punkten – från Europakonventionens artikel 6 som anger att den som anklagas för brott ska vara berättigad till rättegång inom skälig tid. Det har bl.a. inneburit att en tidsutdräkt som bedömts innebära en kränkning av rättigheten enligt konventionen har ansetts falla under den åttonde punkten.
Enligt vår bedömning finns det med hänsyn till nu nämnda förhållanden anledning att förändra den nuvarande sjunde punkten så att den även omfattar en tidsutdräkt som utgör en kränkning av
SOU 2012:34 Billighetsskäl
241
Europakonventionen. Därmed uppnås en mer logisk och enhetlig ordning.
Lagteknisk lösning
Vi har ovan angett att billighetsskälen kan delas in i olika grupper beroende på vilka skäl som motiverar strafflindring. En grupp riktar in sig på det som kallas sanktionskumulation, d.v.s. att brottet förutom en straffrättslig påföljd även får andra negativa effekter för gärningsmannen. En annan grupp hänför sig till omständigheter som gärningsmannen inte har kontroll över, men som innebär att det vore oskäligt att döma ut ett straff som motsvarar gärningens straffvärde. En tredje grupp anknyter till bestämmelserna om frivilligt tillbakaträdande från försök till brott och bygger på att gärningsmannen genom någon form av frivilligt handlande visar att han ångrar sig.
För att åstadkomma en mer logisk och lättöverskådlig ordning bör innehållet i 29 kap. 5 § BrB omdisponeras så att de billighetsskäl som i huvudsak vilar på samma grund presenteras i ett sammanhang. Vi förslår därför en förändring av den ordning i vilken billighetsskälen räknas upp i 29 kap. 5 § BrB.
17.5.7 Billighetsskälen är i övrigt väl avvägda
Vår bedömning: Utöver vad som framgår av föreslagna ändringar
synes strafflindringsgrunderna i 29 kap. 5 § BrB återges på ett välavvägt och tillräckligt uttömmande sätt.
I samband med vår genomgång av bestämmelserna om billighetsskäl och deras tillämpning har vi övervägt andra förändringar utöver de som ovan har redogjorts för. Vi har bl.a. övervägt om bestämmelsen i 29 kap. 5 § BrB bör tillföras någon annan explicit strafflindringsgrund. Så skulle till exempel kunna vara aktuellt för s.k. tredjemanshänsyn, som enligt nuvarande praxis kan tillmätas betydelse med stöd av den åttonde punkten.
Vi har emellertid inte funnit skäl att föreslå några sådana förändringar. Den nuvarande uppräkningen, med de kompletteringar och förändringar som vi ovan har föreslaget, är enligt vår bedömning välavvägd och erbjuder domstolen tillräckliga möjlig-
Billighetsskäl SOU 2012:34
242
heter att beakta omständigheter som det av framförallt humanitetsskäl skulle vara stötande att bortse från vid påföljdsbestämningen.
Vi har inte heller ansett att det finns anledning att närmare reglera i vilken utsträckning billighetsskälen ska få genomslag vid påföljdsbestämningen. Tillämpningen av bestämmelserna förefaller fungera väl och har inte gett upphov till några särskilda problem i praxis.
17.5.8 En oförändrad bestämmelse om påföljdseftergift
Vår bedömning: Förutsättningarna för meddelande av påföljds-
eftergift bör inte förändras. Även i övrigt bör bestämmelsen om påföljdseftergift vara oförändrad. De förändringar som förslås av 29 kap. 5 § BrB har emellertid betydelse även för möjligheten att meddela påföljdseftergift och vidgar tillämpningsområdet något.
Påföljdseftergift innebär som angetts i avsnitt 17.3.4 att domstolen dömer den tilltalade för brott men att denne inte får någon påföljd. Som framgått är påföljdseftergift avsett att användas mycket sparsamt. En garanti för detta är det uppenbarhetsrekvisit som fordras vara uppfyllt för bestämmelsens tillämpning.
Statistiken visar att påföljdseftergift förekommer mycket sällan. Mellan åren 2005 och 2008 beslutades om påföljdseftergift i mellan 23 och 31 fall per år.62 Det kan med hänsyn härtill möjligen ifrågasättas om den omformulering av bestämmelsen som skedde år 1989 har lett till en vidgad tillämpning av påföljdseftergift (såsom avsågs).
Förändringarna som skedde år 1989 innebar även en begränsning av tillämpningsområdet genom att möjligheten att meddela påföljdseftergift med hänsyn till omständigheter som avser straffvärdet försvann. En annan tänkbar, och trolig, förklaring till varför antalet meddelade påföljdseftergifter fortfarande är så lågt kan vara att de fall som hade kunnat leda till påföljdseftergift i stället blir föremål för åtalsunderlåtelse. En sådan utveckling förutspåddes redan i 1989 års lagstiftningsärende med anledning av de
62 Totala antalet lagföringar per år under samma period varierade mellan 115 000 och 134 000. Dessa siffror kan jämföras med motsvarande för åren 1977–1984. Då meddelades påföljdseftergift i mellan 68 och 98 fall (SOU 1986:14, s. 430). Totala antalet lagföringar per år under samma period varierade mellan 251 000 och 178 000.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
243
vidgade möjligheterna till åtalsunderlåtelse som hade genomförts är 1985.63
Enligt vår bedömning är en fortsatt restriktiv tillämpning av bestämmelsen om påföljdseftergift motiverad. Påföljdseftergift innebär att någon undgår påföljd trots att han eller hon gjort sig skyldig till en brottslig gärning. För att så ska ske bör krävas starka skäl. Enligt vår bedömning framstår det nuvarande uppenbarhetsrekvisit som ändamålsenligt och väl avvägt.
Vid vår genomgång av praxis på området har visat sig att påföljdseftergift i vissa fall beslutats med hänvisning till omständigheter som varit hänförliga till gärningen eller vad som föregått den, alltså omständigheter som inte utgör billighetsskäl. Det kan därför övervägas om det finns anledning att förtydliga bestämmelsen när det gäller förutsättningarna för påföljdseftergift. Enligt vår bedömning framgår det emellertid tillräckligt tydligt redan av den nuvarande formuleringen att påföljdseftergift ska vara motiverat med hänsyn till ett eller flera billighetsskäl. Något skäl till ändring av bestämmelsen föreligger således inte.
De förändringar som vi föreslår när det gäller 29 kap. 5 § BrB bl.a. såvitt avser en ny strafflindringsgrund vid medverkan i utredningen av det egna brottet får genom hänvisningen till den bestämmelsen betydelse även för möjligheten att meddela påföljdseftergift och innebär ett något vidgat tillämpningsområde. I sammanhanget kan dock påpekas att påföljdseftergift bör komma ifråga främst vid mindre allvarlig brottslighet.64
17.5.9 Möjligheten till individuell hänsyn inom ramen för ett nytt påföljdssystem
Våra förslag innebär bl.a. att den nuvarande bestämmelsen i 30 kap. 4 § BrB, som anger att rätten vid valet av påföljd särskilt ska fästa avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse och beakta de billighetsskäl som anges i 29 kap. 5 § BrB, utgår.
I det påföljdssystem som vi föreslår kommer det endast att finnas två olika påföljder, böter och fängelse. Om vissa i lagen särskilt angivna förutsättningar är för handen kan rätten besluta att ett fängelse ska vara villkorligt (se kapitel 9). Att ett fängelsestraff
63Prop. 1987/88:120 s. 59 ff. 64 Se prop. 1987/88:120 s. 97.
Billighetsskäl SOU 2012:34
244
är villkorligt innebär att det kan avtjänas utanför en kriminalvårdsanstalt. Ett ovillkorligt fängelsestraff är således att anse som svårare än ett villkorligt fängelse, även om det är fråga om samma påföljd.
Som framgått föreslår vi i detta kapitel vissa förändringar av bestämmelsen om billighetshänsyn i 29 kap. 5 § BrB. Bestämmelsen tar enligt nuvarande ordning sikte på straffmätningen men kan ha viss betydelse även för påföljdsvalet. I något fall kan ett billighetsskäl innebära att brottets straffvärde reduceras till en nivå som innebär att det inte längre finns skäl att välja fängelse som påföljd. Det kan enligt våra förslag ske även om böter inte är föreskrivet i straffskalan för det aktuella brottet. På så sätt kan bestämmelsen – genom straffmätningsvärdet – sägas påverka valet av påföljd.
Om rätten finner att straffvärdet, även med beaktande av billighetsskälet, innebär att fängelse ska väljas som påföljd för brottet uppkommer frågan om det ska vara villkorligt eller ovillkorligt. Som utgångspunkt ska ett fängelsestraff som understiger ett år vara villkorligt. Även om fängelsestraffets längd överstiger ett år – och det således föreligger en presumtion för att fängelsestraffet ska vara ovillkorligt och avtjänas i anstalt – kan rätten enligt våra förslag besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt om det kan förenas med kontraktsvård, eller om det med hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt att verkställigheten sker i kriminalvårdsanstalt (se 31 kap. 1 § BrB i förslagen). Vid bedömningen av det senare förhållandet ska rätten bl.a. beakta sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 § BrB. En liknande bestämmelse innefattande en ”ventil” som tar sikte på den tilltalades personliga förhållanden föreslås gälla även när det är fråga om återfall (se 31 kap. 11 § BrB i förslaget).
Det är emellertid inte alla billighetsskäl som bör leda till att fängelsestraffet blir villkorligt i stället för ovillkorligt. För att en verkställighet ska anses uppenbart oskälig ska det i första hand vara fråga om sådana billighetsskäl vars beaktande motiveras av humanitetsskäl kopplade till den tilltalades person (eller undantagsvis en till denne närstående person) och som med styrka talar mot att välja en frihetsberövande påföljd. Det kan t.ex. röra sig om att den tilltalade har uppnått en mycket hög ålder vid tidpunkten för domen eller att dennes hälsotillstånd omöjliggör en fängelsevistelse. Därutöver kan det förhållandet att den tilltalade har påbörjat en framgångsrik behandling mot missbruk eller något annat brottsrelaterat förhållande – och som kan äventyras genom avtjänandet av
SOU 2012:34 Billighetsskäl
245
fängelsestraffet i anstalt – beaktas (jfr nuvarande reglering i 30 kap. 9 § BrB).
Det föreslagna påföljdssystemet innebär således en möjlighet till individuellt hänsynstagande vid bestämmandet av om ett fängelsestraff ska vara villkorligt, på samma sätt som rätten i dag kan beakta billighetsskäl vid valet mellan fängelse och villkorlig dom eller skyddstillsyn. En skillnad utgörs dock av att det i det föreslagna systemet inte är fråga om påföljdsval utan om beslut om formerna för ett fängelsestraff.
Även vid valet av s.k. tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska rätten enligt våra förslag beakta omständigheter hänförliga till den tilltalades person. Till exempel har den tilltalades behov av vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel och förutsättningar för att genomgå behandling för att komma tillrätta med sina missbruksproblem betydelse för om en s.k. vård- eller påverkanssanktion bör komma ifråga (se 31 kap. 4 § BrB i förslaget).
Om det saknas förutsättningar att förena ett villkorligt fängelsestraff med en sanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det utmätta fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet innebär förslagen att rätten ändå får besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt om det framstår som uppenbart oskäligt med hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl att fängelsestraffet ska avtjänas i kriminalvårdsanstalt (se 31 kap. 11 § BrB i förslagen). I sådana fall får rätten välja en mindre ingripande sanktion eller helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med någon sanktion. Bedömningen är avsedd att ske enligt samma grunder som vid ovan nämnda bedömning av om ett fängelsestraff överstigande ett år ska vara villkorligt, och inbegriper således en prövning av om det med beaktande av något billighetsskäl framstår som orimligt att döma ut ett villkorligt fängelsestraff.
Sammanfattningsvis kan sägas att våra förslag – vid en jämförelse med den nuvarande ordningen – innebär likvärdiga möjligheter för domstolen att ta individuell hänsyn och beakta humanitetsaspekter vid påföljdsbestämningen. Som framgått syftar förslagen bl.a. till en tydligare och mer konsekvent ordning. När det gäller billighetsskälen innebär förslagen bl.a. att det blir tydligare vilka omständigheter som kan ha betydelse för påföljdsbestämningen och på vilket sätt de kan påverka bedömningen.
247
18 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
18.1 Inledning
18.1.1 Direktiven
I våra direktiv anges att straffnivåerna för vissa brottstyper generellt sett ligger högt jämfört med ingripandenivån vid andra brottstyper. Enligt direktiven gäller detta allvarligare narkotikabrott, allvarligare förmögenhetsbrott utan fysisk integritetskränkning samt allvarligare bokföringsbrott, skattebrott och liknande brottstyper. Vidare anges att den höga straffnivån kan antas ha samband med att straffvärdet för brotten i stor utsträckning bestäms i relation till den mängd eller det belopp som gärningen avsett. Vårt uppdrag är att analysera behovet av förändringar i syfte att åstadkomma en rimlig reaktion i de nämnda fallen. Som utvecklas nedan har sedan juni 2011 Högsta domstolen meddelat ett antal domar gällande straffmätningen vid narkotikabrott som delvis ändrat förutsättningarna för behandlingen av denna fråga.
18.1.2 Avgränsning och inriktning
Uppräkningen i direktiven av i vilka fall straffnivåerna kan anses höga är inte uttömmande. Vi har ansett att det ingår i vårt uppdrag att först utreda och bedöma i vilka fall och i vilken mån straffnivåerna för de brott som omfattas av uppräkningen kan anses ligga högt jämfört med andra brottstyper samt att därefter analysera orsaken härtill och överväga olika förändringar. I den senare delen kan det, som också anges i direktiven, finnas skäl att bl.a. överväga vilken betydelse den aktuella straffskalan har i sammanhanget och
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
248
om det finns behov av att förändra densamma. Det ingår emellertid inte i vårt uppdrag att göra en allmän straffskaleöversyn.
Uppdraget är inriktat på allvarlig brottslighet med höga straffnivåer. Med utgångspunkt i de anvisningar som direktiven lämnar har vi därför avgränsat vår översyn till att avse brott för vilka det är relativt vanligt att påföljden bestäms till fängelse i mer än två år, vilket innebär att t.ex. grovt bokföringsbrott undantagits. Det innebär därutöver att brott som regleras av straffskalor som anger en maximinivå om fängelse i två år eller lägre inte har omfattats av vårt arbete, även om brotten i och för sig faller under uppräkningen i direktiven.
18.2 I vilka fall är straffnivåerna relativt sett höga?
För att avgöra för vilka brott straffnivåerna kan anses ligga högt vid en jämförelse med andra brott har vi, med utgångspunkt i vad som anges i direktiven, sorterat fram de brottstyper som med hänsyn till bl.a. tillämpliga straffskalor och i straffbestämmelserna angivna rekvisit skulle kunna vara aktuella för en översyn. Därefter har dessa brott, utifrån vad som framgår av statistik som inhämtats från Brottsförebyggande rådet och visst annat underlag, jämförts med varandra och med vissa andra relevanta brott. I följande avsnitt redovisas vår bedömning av i vilka fall straffnivåerna relativt sett kan sägas vara höga.
18.2.1 Straffnivåerna för de allvarliga narkotikabrotten utmärker sig särskilt
Vår bedömning: Det framgår av den statistik som vi hämtat in
att straffnivåerna för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling (allvarliga narkotikabrott) fram till i vart fall andra halvåret 2011 generellt är betydligt högre än straffnivåerna för andra brott med jämförbara straffskalor.
Vår genomgång har föranlett slutsatsen att brotten grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling (härefter allvarliga narkotikabrott) särskilt kan sägas utmärka sig genom att påföljden för dessa brott (procentuellt sett) oftare bestäms till långa fängelsestraff i jämförelse med vad som sker för andra brott med jämförbara straff-
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
249
skalor. Det framgår tydligt av den statistik som vi hämtat in att straffnivåerna för dessa brott generellt sett är betydligt högre än straffnivåerna för andra brott och att straffskalorna tillämpas på ett annat sätt än vad som i allmänhet gäller.
Till exempel visar statistiken för år 2009 att det i mål om grov narkotikasmuggling i 75 procent av fallen1 dömdes till ett längre fängelsestraff än fyra år. I 26 procent av fallen bestämdes påföljden till ett fängelsestraff som var längre än nio år. För de grova narkotikabrottens del var andelen fängelsestraff som översteg fyra år 43 procent. I 12 procent av fallen bestämdes påföljden till ett längre fängelsestraff än nio år. Det kan jämföras med straffnivåerna för t.ex. dråp och grovt rån, som har straffskalor med samma straffmaximum som de allvarliga narkotikabrotten. När det gäller dråp avsåg knappt fyra procent av det totala antalet domar på fängelse ett fängelsestraff som var längre än nio år. För brottet grovt rån översteg fängelsetidens längd inte i något fall sex år.2
Som beskrivs nedan, har Högsta domstolen från och med juni 2011 meddelat ett antal domar gällande grovt narkotikabrott som innebär att straffvärdebedömningen ska göras mer på ett mer differentierat sätt än tidigare. Högsta domstolen har i dessa fall kommit fram till att straffvärdet ska bestämmas till lägre nivåer än vad underrätterna bestämt. De nivåer som framgår av statistiken återspeglar därför inte den rättstillämpning som följt och kommer fortsätta att följa med anledning av dessa prejudicerande domar.
1 Av det totala antalet meddelade domar under året med påföljden fängelse. 2 Enligt statistik som utredningen inhämtat från Brå.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
250
18.2.2 Straffnivåerna för grovt skattebrott och grovt bedrägeri urskiljer sig något
Vår bedömning: Den statistik som vi hämtat in visar att straff-
nivåerna för grovt skattebrott och grovt bedrägeri är något högre än straffnivåerna för andra brott med jämförbara straffskalor.
Den statistik som vi har hämtat in visar att straffnivåerna i mål om grovt bedrägeri och mål om grovt skattebrott är något högre än straffnivåerna för andra brott med liknande straffskalor. Enligt statistiken döms det betydligt oftare till fleråriga fängelsestraff för dessa brott än vad som är fallet vid t.ex. grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning, trots att brotten styrs av likadana straffskalor. Statistiken för år 2009 visar bl.a. att det för de senare nämnda brotten inte i något fall har dömts till ett längre fängelsestraff än tre år. I en procent av fallen bestämdes påföljden till fängelse mellan två och tre år. Detta kan jämföras med straffnivåerna under samma period för nu aktuella brott. För grovt skattebrott dömdes i cirka 13 procent av fallen till ett fängelsestraff mellan två och tre år och för grovt bedrägeri var andelen 16 procent.3
Även vid en jämförelse med andra förmögenhetsbrott är straffnivåerna något höga. Under samma år (2009) dömdes i mål om grov stöld till ett strängare fängelsestraff än två år i knappt fem procent av fallen. Däremot motsvarar straffnivåerna för grovt skattebrott och grovt bedrägeri de som gäller för vissa allvarliga integritetskränkande brott, t.ex. våldtäkt och grov misshandel.4
18.3 Straffvärdebedömningen i allmänhet
18.3.1 Allmänna utgångspunkter och styrande principer
En allmän utgångspunkt för straffvärdebedömningen är att straffnivån ska utgöra ett mått på hur förkastlig den kriminaliserade gärningen är och att det därför ska råda proportionalitet mellan
3 Uppgifterna bygger på statistik sammanställd av Brå. 4 Undersökningen har grundat sig på statistik från Brå för åren 2006–2009. De lagändringar som har skett 2010, och som kan ha betydelse för straffnivån för allvarliga våldsbrott, har alltså inte beaktats.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
251
brottet och det utmätta straffet. Den s.k. proportionalitetsprincipen kan sägas utgå från tanken att den straffrättsliga reaktionen ska vara rättvis. Med relativ proportionalitet avses förhållandet mellan straffen för olika brott och brottstyper, d.v.s. huruvida en viss brottstyp eller ett visst begånget brott ska bedömas som strängare eller mildare än en annan brottstyp eller ett annat begånget brott. Proportionalitetsprincipen är intimt förknippad med ekvivalensprincipen som innebär att lika brottstyper och lika brott ska behandlas lika vad avser tilldelande av straff.5
Principerna om proportionalitet och ekvivalens är grundläggande för påföljdsbestämningen inom vårt nuvarande straffrättsliga system, såväl vid utformningen av ny lagstiftning som vid straffmätning i domstol.6 Andra viktiga principer är humanitets- och toleransprincipen. Dessa principer innebär i praktiken en begränsning av proportionalitetsprincipens tillämpning och förhindrar resultat som framstår som grymma och alltför ingripande. Humanitetsprincipen kan sägas innebära att det finns ett generellt krav på rimlighet och måttlighet vid bestraffning och att man bör visa tolerans för det mänskliga i att begå misstag. Av principen följer också att man så långt det är möjligt bör undvika de strängaste påföljderna som innebär ett frihetsberövande och, om dessa inte kan undvikas, inskränka tiden för frihetsberövandet så mycket som möjligt.7
18.3.2 Straffvärdebedömningen enligt 29 kap. 1 § BrB
Som närmare har redogjorts för i avsnitt 4.3 ska straff bestämmas utifrån brottets svårhet. Detta kommer till uttryck i 29 kap. 1 § BrB där det anges att straff, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, ska bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Med brottets straffvärde avses detsamma som brottets svårhet i förhållande till andra brott, eller med andra ord hur allvarligt brottet är. I linje med de ovan nämnda principerna om ekvivalens och proportionalitet ska lika svåra straff följa på lika svåra brott och svårare brott ska bestraffas strängare än lindrigare brott.
5 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 30. 6SOU 2008:85 sid. 243. 7 Borgeke, a.a., sid. 31.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
252
Vid bedömningen av straffvärdet ska enligt 29 kap. 1 § andra stycket BrB särskilt beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon har haft. Genom en lagändring år 2010 har bestämmelsen tillförts en ny mening som anger att domstolen särskilt ska beakta om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. Ändringen infördes i syfte att höja straffnivån för allvarliga våldsbrott.8
Samtliga de faktorer som anges i 29 kap. 1 § BrB tar sikte på omständigheterna vid brottet. Andra omständigheter, såsom gärningsmannens person, vad som har inträffat efter brottet och eventuell tidigare brottslighet, saknar alltså betydelse i sammanhanget.
Sammanfattningsvis kan sägas att bedömningen enligt 29 kap. 1 § BrB i första hand ska inriktas på att beakta betydelsen av det intresse eller värde som har kränkts eller hotats, närheten till en verklig kränkning av intresset eller värdet samt om gärningen förövats uppsåtligen eller av oaktsamhet.9
18.3.3 Försvårande och förmildrande omständigheter m.m.
Efter att brottets straffvärde har bestämts genom en tillämpning av 29 kap. 1 § BrB ska en bedömning ske av om det finns anledning att justera straffvärdet i någon riktning med hänsyn till sådana försvårande och förmildrande omständigheter som exemplifieras i 29 kap. 2–3 §§ BrB. Möjligheten att beakta förmildrande omständigheter utgör bl.a. ett uttryck för den ovan nämnda humanitetsprincipen. Det närmare innehållet i bestämmelserna har redogjorts för i avsnitt 4.3.
Samma försvårande omständigheter som anges i 29 kap. 2 § BrB kan förekomma som rekvisit i de enskilda straffbestämmelserna, t.ex. vid bedömningen av om ett brott ska anses som grovt eller inte. Om domstolen redan har beaktat en omständighet vid avgörandet av vilken svårhetsgrad brottet ska hänföras till måste domstolen ta ställning till om det finns ett s.k. övervärde som kan beaktas vid straffvärdebedömningen inom den tillämpliga straffskalan.10
8Prop. 2009/10:147. 9 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 3 uppl., 2010, s. 110. 10 A.a., s. 112.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
253
Den typ av faktorer som anges i den särskilda straffbestämmelsen, och som tar sikte på bedömningen av till vilken grad av ett gradindelat brott som den aktuella gärningen hör, brukar benämnas för brottsinterna faktorer medan de omständigheter som enligt vad som anges i 29 kap. 1–3 §§ BrB generellt ska påverka straffvärdebedömningen brukar kallas brottsexterna faktorer.11
18.3.4 Straffskalornas funktion och tillämpning
Konkret och abstrakt straffvärde
Utgångspunkten vid straffvärdebedömningen av ett konkret fall är alltid den straffskala som ska tillämpas. Det är inom ramen för den som straffvärdet för den aktuella gärningen ska bestämmas (det s.k. konkreta straffvärdet). Vilken straffskala som är tillämplig i det enskilda fallet framgår normalt av den brottsbeskrivning som är aktuell. Vid gradindelade brott är den tillämpliga straffskalan beroende av till vilken grad brottet bedöms höra.
Straffskalorna är tänkta att spegla allvaret hos den aktuella brottsligheten och utgör lagstiftarens anvisning om hur allvarligt man ser på de gärningar som beskrivs i straffstadgandet (det s.k. abstrakta straffvärdet). Av proportionalitetsprincipen följer att straffskalorna inbördes ska förhålla sig till varandra på ett sådant sätt att brott som anses vara allvarligare än andra brott också har en strängare straffskala.12
Straffskalorna kan alltså sägas ha dubbla funktioner. Dels ska de möjliggöra en differentierad bedömning och lämna tillräckligt utrymme för en rimlig straffvärdering av alla de fall som kan rymmas inom den aktuella straffbestämmelsen. Dels ska de på ett abstrakt plan lämna domstolarna och allmänheten anvisningar om hur allvarligt lagstiftaren ser på brottsligheten jämfört med andra brott.13
11 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 35 f. 12 Se bl.a. Ds 2007:31, Skärpt straff för vållande till annans död, s. 33. 13SOU 1986:14 s. 164 f.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
254
Straffmätningen inom straffskalan
I allmänhet ligger de flesta straff som döms ut nära straffskalans minimum, medan den övre delen av skalan utnyttjas mer sällan. En sådan tillämpning är i enlighet med lagstiftarens intentioner eftersom den övre delen av straffskalan normalt är avsedd för mer extraordinär brottslighet som i praktiken sällan inträffar.14 Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2010 slopades eller ändrades de kvalificerande rekvisiten, utom i ett fall, i bestämmelserna om försvårande och förmildrande omständigheter som särskilt ska beaktas vid straffvärdebedömningen (prop. 2009/10:147). Utrymmet för att beakta sådana omständigheter har därigenom vidgats, vilket enligt förarbetena syftar till att öka spännvidden vid straffvärdebedömningen.15
Det framstår som en naturlig tillämpning med hänsyn till straffskalans olika funktioner (som nyss redogjorts för) att straffminimum utgör en utgångspunkt. Lagstiftaren kan genom straffskalan sägas ha förklarat att brott av det aktuella slaget i åtminstone vissa fall ska ges ett straffvärde som motsvarar minimistraffet i straffskalan. För att då någon annan position i straffskalan ska väljas torde domstolen behöva komma fram till att det fall som är föremål för bedömning i något hänseende är allvarligare än de ”enklaste” fallen av brottstypen. Det innebär att domstolen för att bestämma ett straff som överstiger minimistraffet måste anföra skäl för att just det aktuella brottet ska behandlas strängare än de lindrigaste brotten av den typen.16
I praktiken utnyttjas enbart få av de tänkbara positionerna inom en straffskala, s.k. straffmätningsstationer. Vad gäller de kortaste fängelsestraffen förekommer i praxis inte kortare steg än en vecka, och för de allra längsta fängelsestraffen står valet i allmänhet mellan hela år. Systemet kan bl.a. förklaras av att det ytterst är fråga om moraliska bedömningar vilka är svåra att kvantifiera och rangordna på ett mer exakt sätt. En grundtanke är att varje steg inom en straffskala ska motsvara en skillnad i kvalitet. Skillnader i kvantitet
14 Se prop. 1987/88:120, sid. 78. 15Prop. 2009/10:147 s. 28 och 42 ff. 16 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 132. Se också Sitte, Straffvärdebegreppet – sett utifrån ett behandlingsideologiskt och ett nyklassiskt perspektiv, JT 1994-95 nr 4, s. 695.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
255
(t.ex. mängd och värde) torde således vara relevanta bara om de återspeglar skillnader i kvalitet.17
Betydelsen av s.k. standardfall
I viss mån torde all straffmätning handla om att rangordna olika brott genom att straffvärdet för ett konkret brott ger uttryck för om det är mer eller mindre straffvärt än ett annat. Med hänsyn bl.a. till kravet på en enhetlig rättstillämpning är det inte lämpligt att det helt ankommer på den enskilde domaren att självständigt avgöra hur rangordningen ska göras. Som angetts ovan ska domaren vid bedömningen av ett brotts straffvärde utgå från den föreskrivna straffskalan och beakta den straffmätningspraxis som finns på området. 18
Straffskalorna innehåller bara minima och maxima, och inga steg däremellan. För att ge den enskilde domaren ytterligare vägledning när det gäller var på den aktuella straffskalan det konkreta brottet bör placeras används ibland s.k. standardfall och standardfaktorer. Genom att kombinera standardfall (för narkotikabrottens del t.ex. innehav för överlåtelse eller för eget bruk) med standardfaktorer (preparatets art och vikt) kan domstolen finna en tydligare utgångspunkt när straffvärdet ska bestämmas. Standardtänkandet förordas därför av vissa och kan hävdas underlätta den praktiska verksamheten. Standardtänkandet torde vara särskilt vanligt för vissa brottstyper, däribland narkotikabrotten. Det är emellertid inte avsett att slutligt bestämma det konkreta straffvärdet utan ska endast ge en mer åskådlig utgångspunkt (än straffskalan) för bedömningen av olika fall.19
17 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 495 och Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 3 uppl., 2010, s. 108 ff. 18 Se Ulväng, Suum cuique – om påföljdsbestämning och behovet av påföljdspraxis, SvJT 2006 s. 828 ff. 19 Se Asp /Von Hirsch, Straffvärde, SvJT 1999 s. 151 ff., och ovan angiven artikel i SvJT 2006 av Ulväng.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
256
18.4 De aktuella straffbestämmelserna
18.4.1 Grovt narkotikabrott
Narkotikastrafflagen (1968:64) trädde i kraft den 1 april 1968 och har därefter ändrats vid ett flertal tillfällen. Ändringarna har bestått i dels att de olika gärningsformerna för narkotikabrott har kompletterats och utvidgats, dels att olika straffskärpningar fortlöpande har genomförts.
I 1 § narkotikastrafflagen straffbeläggs under sex punkter olika förfaranden som utgör narkotikabrott om de sker olovligen och uppsåtligen. Om någon gör sig skyldig till sådant förfarande som omfattas av uppräkningen i 1 § narkotikastrafflagen kan han eller hon dömas för narkotikabrott av normalgraden, för ringa brott (2 §) eller för grovt brott (3 §). Även en gärning som stannar vid ett försök eller förberedelse till narkotikabrott av normalgraden eller grovt narkotikabrott är straffbelagd. Det gäller emellertid inte om gärningen avser innehav, bruk eller annan sådan befattning med narkotika (den sjätte punkten).
Straffskalan för narkotikabrott av normalgraden är fängelse i högst tre år. För ringa narkotikabrott kan straffet bestämmas till böter eller fängelse i högst sex månader. Straffskalan för grovt narkotikabrott är fängelse i lägst två och högst tio år.
För att en gärning ska betecknas som grovt narkotikabrott ska det dels vara fråga om ett sådant uppsåtligt och olovligt förfarande som anges i 1 § narkotikastrafflagen, dels finnas anledning att med hänsyn till en sammanvägning av omständigheterna i det enskilda fallet se särskilt allvarligt på brotten. I 3 § narkotikastrafflagen anges tre omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av brottets rubricering, nämligen
om brottet har utgjort ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt,
om det har avsett särskilt stor mängd narkotika, eller
om det på annat sätt har varit av särskilt farlig eller hänsynslös art.
Uppräkningen är inte uttömmande. Inte heller behöver det förhållandet att någon av de särskilt angivna omständigheterna är för handen med nödvändighet innebära att brottet bedöms som grovt.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
257
18.4.2 Grov narkotikasmuggling
Ett brott med nära anknytning till grovt narkotikabrott är grov narkotikasmuggling. Enligt 6 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling döms den som gör sig skyldig till smuggling, enligt den i 3 § samma lag angivna definitionen, av narkotika för narkotikasmuggling till fängelse i högst tre år. Om brottet är att anse som grovt döms för grov narkotikasmuggling till fängelse i lägst två och högst tio år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen avsett en särskilt stor mängd narkotika, om gärningen ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt eller om verksamheten eller gärningen annars varit av särskilt farlig eller hänsynslös art. Straffskalan liksom de särskilda kvalifikationsrekvisiten överensstämmer alltså med vad som gäller för grovt narkotikabrott.
18.4.3 Grovt skattebrott
I skattebrottslagen (1971:69) finns de centrala straffbestämmelserna inom skatteområdet samlade. Enligt 2 § skattebrottslagen kan den som lämnar oriktig uppgift till myndighet eller underlåter att lämna vissa förskrivna uppgifter göra sig skyldig till skattebrott. För straffansvar krävs att handlingen eller underlåtenheten har gett upphov till fara för att skatt undandras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas till gärningspersonen eller annan. Straffskalan för skattebrott är fängelse i högst två år. Om brottet är att anse som ringa döms för skatteförseelse till böter.
I 4 § skattebrottslagen föreskrivs en särskilt sträng straffskala för grovt skattebrott, fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska enligt bestämmelsen särskilt beaktas om det rört mycket betydande belopp, om gärningsmannen använt falska handlingar eller vilseledande bokföring eller om förfarandet ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller i annat fall varit av synnerligen farlig art.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
258
18.4.4 Grovt bedrägeri
Enligt 9 kap. 1 § BrB ska den som vilseleder någon till handling eller underlåtenhet som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde dömas för bedrägeri. Straffskalan är fängelse i högst två år. För bedrägeri döms också den som genom att lämna oriktig eller ofullständig uppgift, genom att ändra i program eller upptagning eller på annat sätt olovligen påverkar resultatet av en automatisk informationsbehandling eller någon annan liknande automatisk process, så att det innebär vinning för gärningsmannen och skada för någon annan.
I 9 kap. 3 § BrB föreskrivs ansvar för grovt bedrägeri. Enligt bestämmelsen kan den som gör sig skyldig till sådan brottslig handling som anges i 9 kap. 1 § BrB och brottet är att anse som grovt dömas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningsmannen har missbrukat allmänt förtroende eller begagnat falsk handling eller vilseledande bokföring eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art, avsett betydande värde eller inneburit synnerligen kännbar skada.
De särskilda omständigheter som räknas upp i straffbestämmelsen utgör exempel på förhållanden som kan – men inte nödvändigtvis måste – medföra att ett bedrägeribrott bedöms som grovt. Uppräkningen är inte uttömmande utan även andra omständigheter kan beaktas.
18.5 Våra överväganden gällande narkotikabrott
18.5.1 Högsta domstolens praxis sedan juni 2011
Från juni 2011 har Högsta domstolen påbörjat en förändring av praxis vid påföljdsbestämningen för narkotikabrott
Med början genom en dom den 16 juni 2011 har Högsta domstolen behandlat frågor om straffmätningen vid mål om allvarligare narkotikabrott och frågan om när narkotikabrott ska rubricerats som grova. Efter domen från juni 2011 (NJA 2011 s. 357) har HD – till och med april 2012 – meddelat ytterligare sex domar; NJA 2011 s. 675 I och II, dom den 6 december 2011 i mål B 2521-11, dom den 9 mars 2012 i mål B 4468-11, dom den 23 mars 2012 i mål B 3851-11 och dom den 26 mars 2012 i mål 4343-11.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
259
HD har därutöver meddelat prövningstillstånd i ytterligare ett antal mål angående påföljdsbestämningen vid narkotikabrott.
Straffvärdebedömningen och rubriceringen av narkotikabrott har tidigare utmärkt sig av att den i stor utsträckning varit en funktion av endast två faktorer, narkotikans ”art” och ”mängd”. Detta har bidragit till utvecklandet av tabeller avseende straffvärdet för olika preparat och mängder samt till att dessa tabeller fått ett betydande inflytande över straffmätningen.20
HD:s domar ansluter visserligen till vad domstolen uttalat redan i tidigare avgöranden. De kan dock ändå anses innebära en så tydlig ny inriktning i förhållande till vad som tidigare gällt i underrättspraxis, att det kan beskrivas som en tydlig förändring av praxis. Av orefererade underrättsavgöranden och kontakter med domare och åklagare framgår att HD:s avgöranden under 2011 och 2012 har fått ett omedelbart och mycket tydligt genomslag i underrättspraxis.
Sammanfattningsvis kan förändringen av praxis sägas innebära en mer nyanserad syn på straffvärdet för narkotikabrott, särskilt i sådana fall som tidigare bedömts som grova brott med ett straffvärde i den övre delen av straffskalan. Således ska enligt HD vid bedömningen av straffvärdet ökad vikt läggas vid andra faktorer än enbart art och mängd narkotika, vilket innebär att straffmätningen ska bli mindre mekanisk och mer likna den som sker vid andra typer av brott.21
Närmare om Högsta domstolens avgöranden
I rättsfallet NJA 2011 s. 357 anförde HD att rubriceringen grovt narkotikabrott är avsedd för främst sådana allvarliga gärningar som ingår i en organiserad narkotikahandel med inriktning på att i vinningssyfte sprida och utnyttja missbrukarnas beroende. Narkotikabrott som står i direkt samband med eget missbruk är enligt domstolen däremot som regel inte avsedda att betecknas som grova och får allmänt sett anses ha ett lägre straffvärde.
Vidare framhöll HD att arten och mängden av den narkotika som en tilltalad har befattat sig med i och för sig är en viktig faktor vid straffvärdebedömningen i narkotikamål. Domstolen framhöll emellertid att en mekanisk tillämpning av de tabeller som dom-
20 Se Asp, Högsta domstolen revolutionerar narkotikabrotten, SvJT 2011 s. 659. 21 Se Perklev, Straffmätning i narkotikamål – fyra domar från Högsta domstolen, SvJT 2012 s. 131.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
260
stolarna många gånger använder sig av vid straffmätningen i narkotikamål riskerar att leda till att andra för straffvärdebedömningen, särskilt när det gäller den grövre brottsligheten, viktigare faktorer inte beaktas i tillräcklig grad. Domstolen framhöll också (med hänvisning till rättsfallet NJA 2010 s. 592) att ett alltför starkt betonande av art och mängd leder till att det i många fall vid stora mängder inte finns något egentligt utrymme för straffmätningen. HD:s slutsats blev, såvitt är av betydelse för bedömningen i det aktuella målet, att tabeller för straffmätningen som utgår från art och mängd fyller en begränsad funktion vid tillämpningen av de övre delarna av straffskalan för grovt narkotikabrott. I sådana fall utgör den mängd narkotika som den tilltalade har tagit befattning med i första hand en indikation på huruvida hanteringen ”utgjort ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt”.
I samma rättsfall nämnde Högsta domstolen såsom faktorer som påverkade straffvärdet, vid sidan av arten och mängden narkotika, att brottsligheten hade haft ett samband med de tilltalades eget missbruk, vilket ansågs förmildrande, och att hanteringen – avseende de huvudåtalade – hade avsett och syftat till en förhållandevis omfattande handel med narkotika, vilket bedömdes som försvårande. Sådana omständigheter som att verksamheten hade varit ägnad att ge en inte obetydlig ekonomisk vinst och att de tilltalade inte hade stått främmande för en fortsatt och utvidgad handel vägdes också in som försvårande. Däremot ansågs det påverka straffvärdet i sänkande riktning att verksamheten låg förhållandevis långt ifrån delaktighet i den organiserade och ofta internationella narkotikahandel för vilken de övre delarna av straffskalan främst är avsedda. I samma riktning talade att verksamheten inte hade sträckt sig över någon längre tid samt att den försäljning som det varit fråga om hade varit begränsad till vänner och bekanta.
I rättsfallen NJA 2011 s. 675 I och II lyfte HD fram vissa ytterligare faktorer som vid sidan av art och mängd narkotika bör tillmätas betydelse för bedömningen av om brottet är grovt. Faktorer som i de aktuella fallen talade emot att det rörde sig om grova narkotikabrott var att det hade varit fråga om samköp, dvs. om flera personer som tillsammans hade köpt in narkotikan, att det inte hade funnits något vinstsyfte, att det varit fråga om överlåtelse i begränsad utsträckning, att brottsligheten hade varit utpräglat missbruksrelaterad och hade haft starka tidsmässiga samband samt att den inte hade präglats av någon hänsynslöshet. Att brottslig-
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
261
heten inte heller kunde sägas ha varit organiserad bidrog till slutsatsen att brotten inte borde bedömas som grova.
I HD:s dom den 6 december 2011 i mål B 2521-11 redovisades ytterligare omständigheter av betydelse för bedömningen av narkotikabrott. Målet gällde ett antal personer som på olika sätt hade medverkat i en organiserad s.k. internethandel med narkotika. Som betydelsefulla faktorer för bedömningen av till vilken grad ett narkotikabrott hör och vilket straffvärde det har, framhöll HD bl.a. hur omfattande och välorganiserad verksamheten hade varit, hur narkotikan hade marknadsförts samt hur länge verksamheten hade fortgått. Särskild tyngd borde enligt domstolen läggas vid moment som måste betraktas som uttryck för hänsynslöshet i någon mening. Ett sådant moment är om narkotikan har gjorts lättåtkomlig för unga missbrukare.
Straffvärdet för var och en av dem som tagit del i verksamheten ska, enligt vad domstolen uttalade i detta rättsfall, grundas på en sammanvägning av omständigheterna i det enskilda fallet. Av betydelse är främst graden av delaktighet i narkotikahanteringen och den ställning som den tilltalade har intagit i organisationen liksom hur omfattande och varaktig delaktigheten har varit. Att beakta är vidare den insikt som den tilltalade har haft rörande narkotikahandelns organisation, storlek och inriktning samt hans eller hennes eget syfte med hanteringen. Även fördelningen av brottslighetens ekonomiska utbyte ska enligt domstolen tillmätas betydelse.
HD konstaterade att den i målet aktuella brottsligheten hade givit mycket höga vinster. Genom att utbjudandet och försäljningen hade skett via internet hade narkotikan gjorts tillgänglig för och kunnat spridas till en stor krets av okända köpare. Brottsligheten hade därmed enligt domstolen varit ägnad att leda till en omfattande spridning av narkotika, framför allt till ungdomar. Verksamheten hade å andra sidan bedrivits av endast ett fåtal personer, och åtalen gällde en förhållandevis kort tid. Fastän det hade varit fråga om en mycket allvarlig brottslighet utgjorde den enligt HD inte en organiserad narkotikahandel av det grövsta slaget.
I dom den 9 mars 2012 i mål B 4468-11 återknöt HD till att bedömningen av om en gärning utgör grovt brott bör ske med beaktande inte endast av sorten och mängden narkotika som gärningen avser utan också den roll som gärningsmannen har haft när det gäller hanteringen i vidare mening. HD konstaterade att det
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
262
hade varit fråga om en förhållandevis stor mängd farlig narkotika som motsvarar ett stort antal doser. Narkotikan hade i allt väsentligt förvarats för annat ändamål än eget bruk. Narkotikan hade gömts undan i ett källarförråd för att sedan omsättas. Utredningen gav emellertid inte stöd för att narkotikahanteringen hade varit av något mer sofistikerat slag eller haft inslag av särskild hänsynslöshet. Den tilltalades inblandning hade varit tillfällig och kortvarig. Han hade inte utlovats någon ersättning, även om han hade räknat med att dra fördelar av förvaringen. Fastän hans inblandning i leverantörens narkotikaverksamhet inte kunde anses ha varit betydelselös, hade delaktigheten varit passiv och okvalificerad och han hade inte haft någon fysisk eller administrativ befattning med narkotikan. Sammantaget innebar det att brottet inte skulle rubriceras som grovt utan som narkotikabrott av normalgraden.
I dom den 23 mars 2012 i mål B 3851-11 återknöt HD till vad som hade uttalats i de tidigare rättsfallen under åren 2011 och 2012. I det aktuella målet hade den tilltalade haft som uppgift att förvara narkotikan, ta emot betalning för gjorda beställningar, paketera narkotikan och posta den. HD konstaterade att brottet hade begåtts inom ramen för en organiserad narkotikahandel, något som den tilltalade hade haft full insikt om. Hans roll i hanteringen hade varit av avgörande betydelse för att narkotikahandeln skulle fungera. Genom att handeln ägt rum via internet hade brottsligheten varit ägnad att leda till en omfattande spridning av narkotika. Av betydelse var vidare att den tilltalades delaktighet hade skett i syfte att tjäna pengar och att han skulle få hälften av vinsten. Det rörde sig visserligen inte enligt domstolen om det allvarligaste slaget av organiserad narkotikahandel. På grund av omständigheterna kring brottsligheten tillsammans med arten och mängden narkotika, var brottet ändå av ett så allvarligt slag som rubriceringen grovt narkotikabrott är avsedd för. Brottet var därför att bedöma som grovt.
I dom den 26 mars 2012 i mål B 4343-11 anförde HD på nytt betydelsen av att andra faktorer än sort och mängd narkotika ges ett avgörande inflytande över bedömningen av brottslighetens straffvärde. För att detta ska vara möjligt måste betydelsen av sort och mängd narkotika enligt domstolen tonas ned. Det måste helt enkelt inom straffskalan – särskilt för grovt narkotikabrott – finnas ett tillräckligt utrymme för beaktande av sådana faktorer som omfattningen av brottsligheten, den eventuella yrkesmässighet som har präglat den, dess farlighet samt graden av hänsynslöshet.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
263
Det sagda innebar enligt domstolen dels att beteckningen grovt brott ska reserveras för de narkotikabrott som verkligen kan sägas vara allvarliga, dels att den övre delen av straffskalan för grovt brott ska förbehållas fall i vilka man kan tala om brottslighet som har präglats av en verkligt betydande farlighet eller hänsynslöshet. En följd av detta är att det s.k. mängdrekvisitet visserligen, även ensamt, i vissa fall bör kunna motivera att ett narkotikabrott ska bedömas som grovt. Det bör även kunna ligga till grund för ett straff som är klart högre än minimistraffet för grovt narkotikabrott. Men enbart mängden bör enligt HD i allmänhet inte föranleda bedömningen att straffvärdet motsvarar ett fängelsestraff som sträcker sig mer än några år över minimistraffet för grovt brott. HD framhöll dock att den betydelse som tillmäts mängden narkotika måste tillåtas variera något med preparatets farlighet.
Utifrån de fyra första ovan refererade avgörandena har riksåklagaren Anders Perklev i en artikel angett att i huvudsak följande omständigheter kan identifieras som relevanta för att beaktas i skärpande riktning vid bedömningen av straffvärdet.22
Att det varit fråga om organiserad narkotikahandel.
Att narkotikahandeln varit omfattande och välorganiserad.
Att gärningsmannen haft en framträdande roll i organisationen.
Att gärningsmannen haft insikt i organisationens storlek och inriktning.
Att gärningsmannen bestämt vinstfördelningen och själv tagits största vinsten.
Att narkotikan har gjorts tillgänglig, t.ex. via internet, för okända eller unga personer.
Att narkotikan har distribuerats till en stor krets av okända eller unga personer, t.ex. via internet.
Att gärningsmannen haft vinning av sin brottslighet, oavsett om denna varit organiserad eller inte.
Följande omständigheter i domarna kan enligt vad Perklev identifierat anses tala i en mildrande riktning.
Att befattningen till överväganden del skett för att tillgodose eget behov av narkotika.
Att vinstintresse inte funnits.
Att gärningsmannen endast haft en perifer roll i en organiserad verksamhet.
22 Perklev, a.a. s. 136.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
264
18.5.2 Sammanfattande bedömning
Vår bedömning: Högsta domstolens praxis sedan juni 2011
innebär att det ska ske en mer differentierad och nyanserad straffvärdebedömning vid allvarliga narkotikabrott än vad som tidigare skett.
Det är ännu för tidigt att utvärdera vad Högsta domstolens praxis kommer att innebära för rättstillämpningen. Att det redan skett och fortsatt kommer att ske en förändring av domstolarnas rättstillämpning är dock uppenbart.
Våra direktiv utgår från det rättsläge som gällde före Högsta domstolens nya praxis. Redan av det skälet är det svårt för oss att överväga om det behövs några förändringar. Fortsatta överväganden bör enligt vår mening anstå till dess rättsläget stabiliserats.
Som anförs ovan kan det konstateras att straffnivåerna för de allvarligare narkotikabrotten i vart fall tidigare har utmärkt sig särskilt genom att de generellt har varit betydligt högre än straffnivåerna för andra brott med jämförbara straffskalor. Avgörande för den utvecklingen är enligt vår bedömning – vilket torde vara den bedömning som de flesta gör – att straffvärdet i stor utsträckning har bestämts med utgångspunkt i ett resonemang, där narkotikans art och mängd varit styrande för såväl rubricering som straffmätning. Andra omständigheter som bör ha betydelse vid bedömningen av brottets allvar har ofta hamnat i bakgrunden, bl.a. genom att straffvärdet enligt de tabeller som tillämpats blivit så högt att det inte funnits utrymme för någon nyansering eller differentiering mellan ibland olika medgärningsmän.
Mot bakgrund av vad som sägs i våra direktiv och hur praxis tidigare har gestaltat sig, har vi under utredningsarbetet övervägt att lämna förslag i syfte att åstadkomma en mer nyanserad och differentierad straffvärdebedömning i linje med hur straffvärdet bestäms för andra brottstyper. Vad vi närmare övervägt är att dela upp straffskalan för grovt brott i två nivåer; ett grovt brott och ett synnerligen grovt brott. Avsikten skulle då vara att de allra högsta straffnivåerna (då brottet skulle rubriceras som synnerligen grovt) uttryckligen skulle förbehållas de mest straffvärda brotten. Det skulle – enligt vad vi skisserat – gälla brott som skett inom ramen för en mer omfattande och välplanerad verksamhet och där den tilltalade haft en avgörande roll.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
265
Genom den förskjutning av praxis som HD:s domar ger uttryck för synes till stor del de syften som vi haft med vårt skisserade förslag redan ha tillgodosetts.
Den utveckling som anvisas genom HD:s avgöranden måste därtill anses vara i linje med de avsikter lagstiftaren uttryckt i tidigare förarbeten då kvalifikationsgrunderna för grovt brott och straffskalan har ändrats.23
Till detta kommer att praxis alltjämt är under utveckling. Vi har därför inte funnit det meningsfullt att nu lägga fram några förslag i enlighet med vad som sägs i våra – nu delvis överspelade – direktiv. Frågan kan lämpligen tas under fortsatta överväganden när rättsläget har stabiliserats.
18.6 Våra överväganden när det gäller straffnivåerna för grova skattebrott och grova bedrägerier
Vår bedömning: Straffnivåerna för grova skattebrott och grova
bedrägerier är något höga men utmärker sig inte på samma sätt som straffnivåerna för de allvarliga narkotikabrotten i vart fall tidigare har gjort.
De straffnivåer som framgår av statistiken avser som regel flerfaldig brottslighet, varför det kan synas befogat att de är högre än vid enkel brottslighet. Det finns ändå anledning att ifrågasätta om straffvärdebedömningen i allmänhet sker på ett tillräckligt differentierat sätt och om bl.a. s.k. sanktionskumulation beaktas i tillräcklig mån. Dessa förhållanden synes emellertid inte ha påverkat straffnivåerna på ett avgörande sätt. Några andra lagstiftningsåtgärder än de som föreslås i samband med vår behandling av de s.k. billighetsskälen (kapitel 17) synes inte motiverade.
Som redovisats ovan kan straffnivåerna för grova skattebrott och grova bedrägerier sägas vara något högre än straffnivåerna för andra jämförbara brott. Med hänsyn till den relativa proportionaliteten kan det synas anmärkningsvärt att straffnivån överensstämmer med vad som gäller för t.ex. våldtäkt och grov misshandel. I allmänhet torde de senare nämnda brotten betraktas som allvarligare än skattebrott eller bedrägeribrott som saknar integritetskränkande
23 Se t.ex. prop. 1968:7 s. 112 f., prop. 1972:67 s. 28 och prop. 1980/81:76 s. 211.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
266
moment (av fysiskt slag). Våldtäkt och grov misshandel styrs också av straffskalor som har ett högre straffminimum än straffskalorna för grovt skattebrott och grovt bedrägeri.
18.6.1 Närmare om straffnivåerna
Ovan har vi jämfört grova skattebrott och grova bedrägerier med vissa allvarligare våldsbrott. Eftersom det finns en viss eftersläpning i statistiken har vår översyn begränsat sig till perioden före de lagändringar som har skett år 2010 i syfte att höja straffnivån för sådana brottstyper.24 Om den lagstiftningen får avsedd effekt kan alltså straffnivåerna för såväl misshandel som våldtäkt komma att öka utan att samma utveckling äger rum för grova skattebrott och grova bedrägerier.
Straffnivåerna för grova skattebrott och grova bedrägerier utmärker sig inte på samma sätt som straffnivåerna för de allvarliga narkotikabrotten och det rör sig inte heller om ett stort antal domar med särskilt höga nivåer. I mål om grovt bedrägeri har straffnivån under åren 2007–2009 endast i ett fall överstigit fem år. Av den totala andelen utdömda fängelsestraff för samma brottskategori avsåg under år 2009 endast tre procent fängelse mellan fyra och fem år. Under åren 2008 och 2007 var andelen något lägre. När det gäller utdömda fängelsestraff i nivån mellan tre och fyra år var andelarna ungefär desamma (d.v.s. cirka tre procent under samtliga år). När det gäller straffnivån för grova skattebrott har sammanlagt tre domar meddelats under åren 2007–2009 avseende ett längre fängelsestraff än fem år. Under år 2009 avsåg knappt en procent av fallen en straffnivå på mellan fyra och fem år. I cirka tre procent av fallen var straffnivån mellan tre och fyra år.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
267
18.6.2 Vår praxisgenomgång
För att närmare analysera förhållandena har vi bl.a. genomfört en praxisgenomgång avseende samtliga under år 2009 meddelade domar i mål om grovt skattebrott och grovt bedrägeri där påföljden har bestämts till fängelse i mer än två år. Praxisgenomgången visar bl.a. att det i princip i samtliga fall av relativt långa fängelsestraff har varit fråga om flerfaldig brottslighet. Det utdömda straffet har alltså inte avsett ett grovt skattebrott eller ett grovt bedrägeri utan flera sådana brott eller även annan brottslighet.
Genomgången visar också att de domar där långa fängelsestraff dömts ut har avsett brottslighet som det finns anledning att se särskilt allvarligt på. När det gäller mål om grovt bedrägeri har det i dessa fall varit fråga om förfaranden som innefattat tydliga kränkningsmoment och som drabbat brottsoffren hårt både ekonomiskt och psykiskt.25 I skattemålen har långa fängelsestraff dömts ut när det varit fråga om omfattande brottslig verksamhet, ofta innefattande systematiskt utnyttjande av skattessystemet, och där gärningsmannen gjort stora ekonomiska vinster på statens bekostnad.
Nu nämnda förhållanden talar för att straffnivåerna inte är anmärkningsvärt höga, utan att de kan förklaras och berättigas av olika faktorer. Å andra sidan har det också blivit tydligt vid vår praxisgenomgång att det finns vissa allmänna problem förknippade med påföljdsbestämningen som skulle kunna innebära omotiverade straffskärpningar. Framförallt när det gäller skattebrotten är det tydligt att straffmätningen och rubriceringen sker med utgångspunkt i det sammantagna värde som undandragets det allmänna i skatt och att bedömningen sker förhållandevis schablonartat.
Det kan också anmärkas att frågan om s.k. sanktionskumulation sällan behandlas i domskälen. Med sanktionskumulation avses att brottet, vid sidan av påföljden, även utlöser en eller flera andra rättsliga reaktioner/verkningar av negativ betydelse för gärningsmannen. I ett sådant fall ska domstolen som utgångspunkt beakta även den andra sanktionen och tillse att den samlade rättsliga reaktionen framstår som rimlig och proportionerlig (se ytterligare om detta i avsnitt 17.3.3). Till exempel är det vanligt att det förfarande som utgör ett skattebrott även innebär att den enskilde
25 Till exempel systematiska och förslagna kontokortsstölder från ett stort antal äldre och/eller handikappade personer vars konton därefter har tömts och belastats, eller bedrägerier som inneburit att enskilda personer lånat ut/investerat stora summor i luftslott med bl.a. personliga konkurser som följd.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
268
påförs s.k. skattetillägg, d.v.s. en värderelaterad sanktionsavgift.26Om prövningen i domstol sker efter att skattetillägg har påförts ankommer det på domstolen att inom ramen för straffmätningen, i enlighet med 29 kap. 5 § BrB, beakta skattetillägget så att den sammanlagda påföljdsbördan inte blir orimligt tung.27
Av de domar i mål om grovt skattebrott som omfattats av vår undersökning har frågan om skattetillägg berörts endast i något enstaka fall. Om skattetillägg har påförts den enskilde i de andra fallen utan att domstolen har uppmärksammat det eller tillmätt förhållandet någon betydelse, kan det innebära att straffen har blivit något högre än om domstolen rätteligen tillämpat 29 kap. 5 § BrB.
Vidare är det tydligt att frågor om s.k. brottslighetskonkurrens inte behandlas på ett enhetligt och konsekvent sätt av domstolarna. I domskälen redovisas sällan en bedömning av om ett visst förfarande har ansetts utgöra ett eller flera brott. I de fall domstolen funnit att det varit fråga om flera brott har den inte sällan ändå utgått från det sammantagna värdet eller beloppet vid bedömningen av rubriceringen och vid straffmätningen.
När det gäller mål om grovt bedrägeri rör det sig ofta om s.k. seriebrottslighet, d.v.s. om brott som begås seriellt eller upprepat i ett visst sammanhang. Vanligen anses ett bedrägeribrott föreligga i förhållande till varje målsägande som gärningen har riktat sig mot. Det förhållandet att ett bedrägeri riktat sig mot flera behöver inte innebära att det bedöms som grovt. Omständigheten kan i stället beaktas tillräckligt genom att bedrägeri mot flera, även om det begås genom en handling, bedöms som flera brott för vilka gärningsmannen fälls till ansvar och erhåller straff (enligt principerna för flerfaldig brottslighet, se kapitel 19). Det förekommer dock att ett flertal likartade brottsliga gärningar i en serie förs samman till ett och utifrån en sammantagen bedömning rubriceras som grovt brott. Ett sådant förfaringssätt kan leda till en uppgradering av den samlade brottsligheten och till högre straffnivåer.28
26 Nelson, Kriminalpolitik och ingripande vid brott, 4 uppl., 1990, s. 116 ff. 27Prop. 2002/03:106 sid. 244. 28 Se Asp m.fl., Kriminalrättens grunder, 2010, s. 512 ff.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
269
18.6.3 Våra slutsatser
De omständigheter som ovan har pekats på – och som antyder att påföljdsbestämningen i mål om grovt skattebrott och grovt bedrägeri är förenad med vissa brister – kan ha haft viss betydelse för straffnivåerna i höjande riktning. Det är emellertid svårt att dra några säkra slutsatser när det gäller i vilken utsträckning förhållandena har påverkat straffnivåerna. Vi har redan påtalat att det rör sig om ett begränsat antal domar och om straffnivåer som inte utmärker sig anmärkningsvärt. Även om straffvärdebedömningen i vissa fall synes ske förhållandevis ensidigt är det inte fråga om en sådan schablonartad bedömning som i vart fall tidigare varit vanlig vid allvarliga narkotikabrott. Straffmätningen kan för övrigt aldrig ske med en fullständig exakthet, särskilt inte när det är fråga om förhållandevis höga straffnivåer (fleråriga fängelsestraff).
Sammanfattningsvis är det vår bedömning att det underlag som vi har lagt till grund för vår analys inte ger tillräckligt stöd för slutsatsen att de problem som påtalats ovan har påverkat straffnivåerna på ett avgörande eller mer märkbart sätt. Med hänsyn härtill – och till avgränsningen av vårt uppdrag – har vi inte funnit skäl att föreslå några ändringar av de aktuella straffbestämmelserna.
Våra förslag i avsnitt 17.5.3 innebär bl.a. att det förtydligas i 29 kap. 5 § BrB att domstolen vid straffmätningen i lindrande riktning ska beakta s.k. sanktionskumulation och att den totala rättsliga reaktionen på ett brott ska framstå som rimlig och proportionerlig. Förändringen torde kunna ha betydelse i nu aktuella mål och bl.a. innebära att skattetillägg och andra rättsliga konsekvenser av brott uppmärksammas och beaktas vid påföljdsbestämningen i ökad utsträckning. Enligt vår bedömning är inga andra lagstiftningsåtgärder motiverade.
271
19 Flerfaldig brottslighet
19.1 Inledning
Enligt våra direktiv ska vi analysera straffvärdebestämningen vid flerfaldig brottslighet och bedöma behovet av förändringar i syfte att ge sådan brottslighet ett större genomslag vid påföljdsbestämningen eller motverka brottsligheten mer effektivt. I följande avsnitt redovisas våra överväganden i denna del.
19.2 Begreppet flerfaldig brottslighet
Med flerfaldig brottslighet avses att en person ska dömas till ansvar för fler än ett brott. Enligt gällande rätt ska domstolen då som huvudregel bestämma en gemensam påföljd för brotten med utgångspunkt i den samlade brottslighetens straffvärde.
Ett eller flera brott?
Frågan om vad som utgör ett eller flera brott (s.k. brottslighetskonkurrens) har nära samband med frågan om flerfaldig brottslighet och ska avgöras av domstolen innan påföljdsbestämningen1sker. Om domstolen kommer fram till att den tilltalade har gjort sig skyldig till fler än ett brott ska bestämmelserna om flerfaldig brottslighet tillämpas.
Det är inte alltid givet vad som utgör ett eller flera brott. Till exempel kan viss brottslighet som omfattar flera gärningar2 eller
1 I begreppet ingår flera moment; en bedömning av straffvärde (brottet eller brottens svårhet), straffmätning (vilken straffnivå - uttryckt i fängelsetid - som brottet även med hänsyn till andra omständigheter än straffvärdet motsvarar på den aktuella straffskalan) och påföljdsval (om fängelse eller någon annan straffrättslig påföljd ska dömas ut). 2 Till exempel kan ett händelseförlopp som består i att någon har utdelat flera sparkar och slag mot en person vara att bedöma som ett misshandelsbrott.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
272
uppfyller rekvisiten i flera straffbestämmelser3 ända vara att bedöma som ett brott och inte som flerfaldig brottslighet. Inte heller avgörs frågan alltid på ett enhetligt och konsekvent sätt i praxis.
Antalsräkningen av brott kan ha stor betydelse för påföljdsbestämningen, t.ex. därför att en mildare eller strängare straffskala blir tillämplig. I andra fall kan det sakna betydelse hur många brott som domstolen anser att gärningsmannen har gjort sig skyldig till eftersom straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet ska avse den samlade brottsligheten. Det händelseförlopp som domstolen har att ta ställning till är detsamma oavsett om det rättsligt sett bedöms som ett eller flera brott. För bedömningen av hur klandervärt ett visst förfarande är kan det vara irrelevant om det rör sig om ett eller flera brott.
Återfall
Om någon begår och döms för ett brott och därefter gör sig skyldig till ny brottslighet är det som utgångspunkt fråga om s.k. återfall i brott och inte flerfaldig brottslighet. Huvudregeln är då att det förhållandet att det nya brottet utgör återfall innebär en försvårande omständighet vid påföljdsbestämningen och att återfallet leder till att den dömde får ett strängare straff än en förstagångsbrottsling.
Skillnaden mellan flerfaldig brottslighet och återfall kan något förenklat sägas bestå i att det vid återfall har meddelats en dom mellan brotten medan så inte är fallet vid flerfaldig brottslighet. Vi har tidigare behandlat frågan om återfall i bl.a. avsnitten 7.7 och däri bl.a. konstaterat att det finns olika förklaringsmodeller till varför påföljden bör skärpas för ett brott på grund av den tilltalades tidigare brottslighet. Av redogörelsen i nämnda avsnitt framgår också att vi ansluter oss till ett synsätt som innebär att återfallsskärpning vid påföljdsvalet kan inordnas i en privilegieringsmodell som bygger på en toleransteori. Det innebär att det bör finnas en viss förståelse från samhällets sida den första gången någon begår ett brott (det är mänskligt att fela) och att det finns skäl att anta att den person som har begått ett brott kan ta till sig det klander som
3 Till exempel döms den som genom samma handling gör sig skyldig till både våldtäkt och misshandel endast för våldtäkt.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
273
domen uttrycker. Vid återfall i brott avtar toleransen successivt och en mer ingripande påföljd väljs.
19.3 Påföljdsbestämningen vid flerfaldig brottslighet enligt gällande rätt
I Sverige tillämpas vid flerfaldig brottslighet principen om gemensamt straff. Motsvarande ordning gäller i de flesta andra europeiska länder.4 Principen, som bl.a. kommer till uttryck i 30 kap. 3 § BrB, innebär att det inte sker någon separat straffmätning för varje enskilt brott utan att domstolen kan göra en gemensam straffmätning för den samlade brottsligheten och därefter bestämma en gemensam påföljd. Domstolen behöver alltså inte bedöma varje brott för sig utan ska när straffet bestäms se till brottsligheten som helhet.
I 29 kap. 1 § BrB anges den grundläggande regeln att straff ska bestämmas efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Med straffvärde avses brottets eller brottslighetens svårhet, eller med andra ord hur allvarligt det finns anledning att se på det som gärningsmannen har gjort sig skyldig till. Av bestämmelsen framgår också vad domstolen ska lägga till grund för sin bedömning av straffvärdet vid såväl enkel som flerfaldig brottslighet, nämligen vilken skada, kränkning eller fara som gärningen har inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon har haft. En begränsning utgörs av det faktum att straffet ska bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan, vilken vanligen framgår av den aktuella straffbestämmelsen.
Vid flerfaldig brottslighet gäller enligt 26 kap. 2 § BrB en gemensam straffskala för den samlade brottsligheten. Utgångspunkten för den gemensamma straffskalan är det svåraste av de högsta straff som kan följa på brotten. Med ett visst tillägg utgör det straffskalans maximum. Tillägget är som minst ett år och som mest fyra år beroende på hur allvarlig brottsligheten är. Är det även fråga om återfall kan straffskalan skärpas ytterligare enligt 26 kap. 3 § BrB. Om påföljden bestäms till fängelse på viss tid får straffet aldrig överstiga vare sig de högsta straffen sammanlagda med varandra eller 18 år. Den gemensamma straffskalans straffminimum utgörs av det svåraste av de lägsta straffen.
4 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 3:e uppl., 2010, s. 119.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
274
Bestämmelsen i 26 kap. 2 § BrB, och det däri angivna sättet för hur den gemensamma straffskalan ska konstrueras, ger uttryck för den s.k. asperationsprincipen. Principen kan sägas utgöra en kombination eller mellanvariant av två andra principer; kumulations- och absorptionsprincipen. Enligt kumulationsprincipen sammanläggs straffskalorna för varje brott med varandra och enligt absorptionsprincipen är den gemensamma straffskalan detsamma som straffskalan för det svåraste brottet. Tillämpningen av asperationsprincipen innebär alltså en strängare reglering än om den gemensamma straffskalan hade bestämts enligt absorptionsprincipen men en mildare reglering än om kumulationsprincipen hade varit styrande.
Översatt till konkreta exempel innebär regleringen i 26 kap. 2 § BrB bl.a. att straffskalan för flerfaldig stöldbrottslighet är fängelse i högst tre år och att straffskalan vid flera fall av dråp är fängelse i högst 14 år.5 Om en person samtidigt ska dömas till ansvar för ett fall av stöld och ett fall av dråp är den gemensamma straffskalan fängelse i lägst sex och högst 14 år.
19.4 Något om bakgrunden till vårt nuvarande system 6
I början på 1900-talet tillämpades en blandad form av principerna om kollektivt straff och gemensamt straff i Sverige. Principen om kollektivt straff innebär att påföljdsbestämningen sker i en trestegsprocess. Domstolen tar först ställning till påföljdsfrågan för respektive brott och gör därefter en sammanvägning av straffen för de skilda brotten. Avslutningsvis, och som ett tredje steg, gör domstolen en bedömning av slutresultatet och modifierar det om det framstår som olämpligt. Vad som avses med principen om gemensamt straff har redogjorts för i föregående avsnitt.
Enligt det tidigare svenska systemet tillämpade domstolen i vissa fall principen om kollektivt straff och i andra fall principen om gemensamt straff. Vilken princip som styrde påföljdsbestämningen avgjordes genom att domstolen tog ställning till om det var fråga om s.k. real- eller idealkonkurrens. Realkonkurrens förelåg om domstolen konstaterade att flera brott var för handen
5 Jfr vad som gäller vid enkel brottslighet. Straffskalan för stöld är enligt 8 kap. 1 § BrB fängelse i högst två år och straffskalan för dråp är enligt 3 kap. 1 § BrB fängelse i lägst sex och högst tio år. 6 Innehållet i avsnittet bygger på Ulväng, Påföljdskonkurrens – problem och principer, 2005, s. 130 ff. och Jareborg, Straffmätning vid flerfaldig brottslighet, SvJT 1999 s. 264 ff.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
275
och att de var begångna genom flera handlingar. I ett sådant fall skulle domstolen bestämma särskilda straff för varje brott och därefter addera dem med varandra (d.v.s. en tillämpning av kollektivt straff). Straffkumulationen begränsades dock av en särskild bestämmelse som föreskrev att det sammanlagda straffet inte fick överskrida det högsta av de konkret utmätta straffen med mer än två år.
Om det i stället rörde sig om flera brott som var begångna genom en och samma handling förelåg s.k. idealkonkurrens. Domstolen var då inte skyldig att utdöma särskilda straff för respektive brott utan kunde i stället döma ut en gemensam påföljd för brottsligheten. Enligt då gällande bestämmelser skulle en absorptionsprincip tillämpas vid fastställande av straffskalan för den samlade brottsligheten, vilken innebar att straffet inte fick överskrida straffmaximum för det svåraste brottet. De brott som inte styrde straffbestämningen skulle beaktas som försvårande omständigheter.
Vid sidan av ideellt och reellt konkurrerande brott fanns ytterligare en konkurrensform; s.k. fortsatt brott. Fortsatt brott utgjorde ett specialfall av reellt konkurrerande brott och avsåg situationen att det förelåg ett nära samband mellan brotten/gärningarna. Om så var fallet skulle domstolen inte döma ut särskilda straff för brotten utan istället tillämpa bestämmelserna för idealkonkurrens och döma ut ett gemensamt straff. Sambandet mellan brotten kunde bestå i ett gemensamt syfte, angrepp mot samma objekt eller enhet i tid och rum.
Uppdelningen i real- och ideal konkurrens var emellertid inte problemfri och systemet utsattes för kritik. Ett grundläggande problem bestod i svårigheten att fastställa vad som utgjorde en handling och därmed en gärning. Osäkerheten om det gjorde rättstillämpningen oförutsebar och innebar att likabehandlingsprincipen äventyrades. Vidare var det från straffvärdesynpunkt svårt att motivera varför resultatet (straffet) skulle variera beroende på om en viss gärning var begången genom en eller flera handlingar. Hur straffvärt ett brott är, och således vilket straff som ska följa på det, avgörs rimligen av andra omständigheter än av antalet handlingar som konstituerat brottet. Systemet innebar också svårigheter när det gällde bedömningen av i vilka fall det skulle anses föreligga ett relevant samband som motiverade att domstolen – trots att det var fråga om olika gärningar – tillämpade en absorptionsprincip.
Sammantaget ledde kritiken fram till att man i Sverige övergav distinktionen mellan ideellt och reellt konkurrerande brott. Genom
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
276
en reform år 1938 infördes principen om gemensamt straff såsom en allmän bestraffningsprincip för alla former av flerfaldig brottslighet.
19.5 Straffnivåutredningen
Efter reformen år 1938 och införandet av principen om gemensamt straff har bestämmelserna om flerfaldig brottslighet i princip varit oförändrade. Frågan om påföljdsbestämningen vid flerfaldig brottslighet har fortsatt varit omdiskuterad och även nuvarande system har kritiserats. Bland annat har hävdats att det medför alltför stora straffreduktioner/mängdrabatter (se nedan avsnitt 19.6.3).
Med anledning av kritiken har Straffnivåutredningen nyligen övervägt möjliga förändringar. Straffnivåutredningen lämnade sitt slutbetänkande, Straff i proportion till brottet allvar (SOU 2008:85), år 2008. I slutbetänkandet redovisade utredningen bedömningen att det saknades förutsättningar att i då aktuellt sammanhang lägga fram förslag till ändrad lagstiftning på området. Bedömningen grundade sig bl.a. på ett utlåtande som numera justitierådet Martin Borgeke och numera professorn Magnus Ulväng hade lämnat till utredningen. I utlåtandet angav författarna bl.a. att någon form av reduktion av straffvärdet för tillkommande brottslighet är nödvändig för att principerna om proportionalitet och ekvivalens ska kunna upprätthållas i straffsystemet, att det fanns goda skäl för den straffmätningspraxis som normalt tillämpas vid flerfaldig brottslighet och att det skulle vara förenat med stora risker att vidta förändringar i den ordning som gäller.
Straffnivåutredningen anslöt sig i huvudsak till de argument som framfördes i utlåtandet. Utredningen angav emellertid att det inte går att bortse ifrån att den reduktion som görs vid flerfaldig brottslighet ibland kan vara generös till den tilltalades fördel samt att det får betraktas som ett problem att den som gör sig skyldig till ett stort antal brott innan lagföring sker till sist blir i det närmaste straffimmun och alltså kan begå ytterligare brott utan att det får någon betydelse för det sammantagna straff som till sist döms ut. Enligt utredningen fanns det därför skäl att överväga en reglering av storleken på reduktionen. Med hänsyn till att en lagreglering skulle behöva vara relativt detaljerad och kräva omfattande överväganden samtidigt som den skulle öka komplexiteten i systemet och göra det mindre flexibelt fann utredningen att övervägande skäl talade
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
277
för att den fortsatta utvecklingen på områden ändå borde ske inom praxis.
Enligt Straffnivåutredningen medför varje system som innebär att det för flerfaldig brottslighet döms ut ett straff som är lägre än summan av straffvärdet för vart och ett av brotten med nödvändighet att det sist tillkomna brottet får relativt liten inverkan på den samlade reaktionen, förutsatt att det inte har högre straffvärde än de tidigare brotten. Utredningens uppfattning var emellertid att det knappast var möjligt att undvika en sådan effekt av systemet utan att andra stora nackdelar uppstår. Utredningen ansåg därför att problemet i stället borde mötas med att så långt det är möjligt åstadkomma snabb lagföring och straffverkställighet och, när förutsättningarna för det är uppfyllda, använda häktning för att avbryta en pågående brottslig verksamhet.
Även om Straffnivåutredningens överväganden resulterade i bedömningen att det inte fanns förutsättningar att förändra den gällande ordningen har vissa av utredningens förslag betydelse för straffmätningen vid flerfaldig brottslighet. Bland annat ledde förslagen till en förändring av 29 kap. 2 § 6 BrB och att det numera kan utgöra en försvårande omständighet att ett brott har utgjort ett led i en brottslighet som har utövats systematiskt. Med andra ord kan det i ett sådant fall finnas anledning att se särskilt allvarligt på varje brott och därmed även på brottskombinationen, vilket torde avspegla sig i straffvärdet för den samlade brottsligheten.7
19.6 Våra överväganden
19.6.1 Avgränsning av uppdraget
Enligt direktiven är vår uppgift att analysera frågan om straffvärdebestämning vid flerfaldig brottslighet och vid behov lämna förslag som ger sådan brottslighet större genomslag vid påföljdsbestämningen. Vad som åsyftas torde med andra ord vara en reglering som på ett tydligare och mer märkbart sätt ger uttryck för att antalet brott påverkar det straff som döms ut.
Vi har ovan konstaterat att den rättsliga bedömningen av vad som utgör ett eller flera brott är central för ämnet samt att frågor om s.k. brottslighetskonkurrens kan vara komplicerade. Det
7 Jfr SOU 2008:85 s. 319.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
278
omfattas emellertid inte av vårt uppdrag att närmare analysera och överväga enligt vilka grunder antalsräkningen av brott bör ske.
Frågan om flerfaldig brottslighet aktualiserar även frågor om tillämpliga straffskalor och gällande straffnivåer. Det kan därför finnas skäl att påpeka att vårt uppdrag inte omfattar en allmän straffskaleöversyn. Det är inte heller vår uppgift att ta ställning till vilka straffnivåer som kan anses rimliga och adekvata för olika brott, utöver vad som behandlas i kapitel 18 om straffnivåerna i vissa särskilda fall.
Enligt direktiven kan eventuella förslag alternativt syfta till att motverka flerfaldig brottslighet på ett mer effektivt sätt. En i sammanhanget viktig avgränsning är att det i huvudsak faller utanför utredningens uppdrag att behandla processrättsliga frågor.8
19.6.2 Några viktiga utgångspunkter
Vår bedömning: För att principerna om proportionalitet och
ekvivalens – d.v.s. att lika svåra brott ska få lika stränga straff och att svårare brott ska straffas strängare än lindrigare brott – ska kunna upprätthållas i straffsystemet är det viktigt att olika brott och brottskombinationer kan rangordnas och värderas. Straffet bör bl.a. avspegla hur allvarlig viss brottslighet är i förhållande till annan brottslighet. För att det ska vara möjligt att uttrycka skillnader i svårhetshänseende mellan olika brott bör de strängaste straffen förbehållas de allvarligaste brotten. Av störst relevans för bedömningen är härvid kvalitativa skillnader mellan brotten. Det innebär bl.a. att en serie brott av måttlig svårighetsgrad, t.ex. ett stort antal stölder, inte bör leda till ett lika strängt straff som ett enda mycket allvarligt brott, t.ex. ett dråp.
Det svenska straffsystemet vilar på vissa grundläggande principer däribland principerna om proportionalitet och ekvivalens. Principerna ger uttryck för tillsynes självklara utgångspunkter, nämligen att lika svåra brott ska ge lika stränga straff och att svårare brott ska straffas strängare än lindrigare brott. En konsekvens av deras tillämpning är att det finns behov av att kunna rangordna och värdera olika brott och olika brottskombinationer i förhållande till varandra.
8 Jfr uppdraget för Straffprocessutredningen (Ju 2010:10), dir. 2010:78.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
279
Straffet utgör ett mått på hur klandervärt eller förkastligt ett brott är, i sig och i förhållande till andra brott.
Som framgått gäller att ramen för vilka straff som kan komma i fråga för brott, oavsett om det rör sig om enkel eller flerfaldig brottslighet, bestäms av den tillämpliga straffskalan. Straffskalorna varierar beroende på vilka brott de avser. I enlighet med de nämnda principerna är straffskalorna strängare, och medger att svårare straff döms ut, om de ska tillämpas för ett allvarligt brott än om de avser lindrigare brottslighet. Vad som betraktas som mer eller mindre allvarlig brottslighet kan variera över tid och beroende på vilka åsikter man företräder. Man kan också ha olika uppfattningar om vad som utgör en rimlig straffnivå och om utrymmet inom straffskalorna utnyttjas på ett lämpligt sätt.
Vi har redan konstaterat att det inte ingår i vårt uppdrag att göra en allmän straffskaleöversyn eller att bedöma straffnivåerna för olika brott. Vid våra överväganden utgör emellertid principerna om tolerans och humanitet viktiga utgångspunkter. Även dessa principer är av grundläggande betydelse för det nuvarande straffsystemet och framhålls i direktiven.9 Principerna innebär bl.a. ett generellt krav på rimlighet och måttlighet vid bestraffning och att man bör visa tolerans för det mänskliga i att begå misstag. Av principerna följer också att man så långt det är möjligt bör undvika de strängaste påföljderna som innebär ett frihetsberövande och, om dessa inte kan undvikas, inskränka tiden för frihetsberövandet så mycket som möjligt.10
Det finns även andra skäl till måttfullhet vid straffvärdebedömningen. Inom en och samma brottstyp kan rymmas ett stort antal olika handlingar. Till exempel kan en misshandel ske på många olika sätt. Det kan röra sig om alltifrån ett lindrigt slag till livshotande våld. En stöld kan bestå i att någon stjäl ett föremål av ringa värde eller ovärderlig egendom. Ett narkotikabrott kan avse att en person innehar narkotika för egen räkning eller planerar och organiserar införsel och försäljning av ett stort parti narkotika.
Exemplen illustrerar att det under en straffbestämmelse kan insorteras en stor mängd olika förfaranden av mer eller mindre allvarligt slag. För varje brott ska det vara möjligt att inom ramen för den tillämpliga straffskalan döma ut ett proportionerligt och
9 Se direktiven s. 7 där det bl.a. anges att myndigheternas ingripanden inte får framstå som grymma eller nedbrytande och att systemet måste präglas av humanitet och respekt för individen (bilaga 1). 10 Jfr prop. 1987/88:120 s. 78 f.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
280
adekvat straff, d.v.s. ett straff som utifrån de bedömningsgrunder som anges i 29 kap. 1 § BrB på ett rimligt och rättvist sätt speglar hur allvarligt brottet är. Eftersom straffskalans maximum utgör en bortre gräns för vilken straffnivå som kan komma ifråga är utrymmet att straffmäta olika brott begränsat. För att det ska vara möjligt att upprätthålla en rangordning mellan brott av olika svårhetsgrad och uttrycka skillnaden genom en variation av straffnivån måste det strängaste straffet förbehållas det allvarligaste brottet.
Straffskalans maximum är således avsett att tillämpas när ett brott i princip motsvarar det värsta tänkbara brott som kan falla under den aktuella straffbestämmelsen. På samma sätt bör de lägsta straffnivåerna tillämpas när det är fråga om brott som nätt och jämnt uppfyller rekvisiten i straffbestämmelsen.11 Straffskalans maximum och minimum representerar på så sätt två ytterlighetsfall som det aktuella brottet relateras till vid straffvärdebedömningen. Det straff som döms ut för brottet förmedlar därför en upplysning om hur brottet förhåller sig till annan brottslighet av samma slag.
Även olika brottstyper kan på samma sätt jämföras med varandra och rangordnas i svårhetsgrad. Det är t.ex. självklart att vi ser mer allvarligt på att någon begår ett dråp än en stöld. Som redan har nämnts ska straffskalorna spegla hur olika typer av brott förhåller sig till varandra och hur allvarligt samhället ser på dem. Straffskalan för dråp är därför strängare än straffskalan för stöld.
Relationen mellan brottstyper är av särskild relevans för frågan om flerfaldig brottslighet eftersom rangordningen inte förändras av att ett brott ökar i antal i en brottskombination. Till exempel kan en gärningsman göra sig skyldig till ett stort antal stölder utan att det anses som mer klandervärt än om han eller hon vid ett tillfälle hade dödat en annan människa. Som en konsekvens bör den som begår ett dråp bestraffas strängare än den som gör sig skyldig till flerfaldig stöldbrottslighet.
Av avgörande betydelse för straffmätningen är i första hand kvalitet och inte kvantitet. Som tidigare redogjorts för är en grundtanke att varje steg inom en straffskala ska motsvara en skillnad i kvalitet, d.v.s. det ska finnas en omständighet som motiverar en straffskärpning i förhållande till om brottet inte hade omfattat samma omständighet. En skillnad i kvantitet, t.ex. att en stöld har avsett ett högre belopp eller ett narkotikabrott en större mängd narkotika, innebär inte alltid att det även föreligger en sådan kvalitativ skillnad.
11 Jfr Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 132.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
281
Om exempelvis gärningsmannen bröt sig in i en privatbostad och orsakade oreda ska det tillmätas större betydelse än om han eller hon utöver TV:n och stereon även stal videon. Är det fråga om stora skillnader i kvantitet ska det dock – enligt vad som gäller generellt för alla brottstyper – få genomslag vid den samlade bedömningen av straffvärdet.
En annan utgångspunkt för våra överväganden är principen om gemensamt straff. Som framgått innebär den att det vid flerfaldig brottslighet är straffvärdet för den samlade brottsligheten som ska fastställas och att en gemensam straffskala gäller för brottsligheten. Förutom att principen anges i direktiven som styrande för vårt arbete har den enligt vår mening flera goda skäl för sig. Bland annat talar svårigheterna som är förknippade med frågan om brottslighetskonkurrens för att fokus bör riktas mot brottsligheten som sådan i stället för de enskilda brotten (se ovan avsnitt 19.2).
19.6.3 ”Mängdrabatt” vid flerfaldig brottslighet?
Vår bedömning: En konsekvens av principen om gemensamt
straff och asperationsprincipen är att straffet vid flerfaldig brottslighet inte motsvarar summan av de straff som skulle ha dömts ut om varje brott hade begåtts av olika gärningsmän. Det är trots det inte rättvisande eller korrekt att hävda att vårt nuvarande system innefattar mängdrabatt vid flerfaldig brottslighet. När det samlade straffvärdet bestäms ska alla brott beaktas och det gemensamma straffet avser brottsligheten i dess helhet. Nuvarande reglering innebär alltså inte att viss brottslighet kan lämnas obeaktad eller ostraffad. Eftersom påföljdsbestämningen vid flerfaldig brottslighet inte innefattar en straffmätning av enskilda brott är det missvisande att – vid bedömningen av straffnivån vid flerfaldig brottslighet – utgå från jämförelser som grundar sig på en bedömning av straffvärdet för enskilda brott.
I Sverige, och i de flesta andra länder, medför flerfaldig brottslighet att det utdömda straffet blir mildare än summan av de straff som skulle ha dömts ut om brotten i fråga hade begåtts av olika personer. Det följer av asperationsprincipens tillämpning (se ovan avsnitt 19.3). I skilda sammanhang har det förhållandet kommit att benämnas
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
282
”mängdrabatt” eller liknande uttryck. Förhållandet har – inte minst på grund av sin benämning – väckt uppmärksamhet och bl.a. föranlett uppfattningen att en gärningsman kommer billigare undan än vad han eller hon egentligen borde ha gjort.
Straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet i praxis och doktrin
Under avsnitt 19.3 har vi kortfattat redogjort för den rättsliga regleringen när det gäller påföljdsbestämningen vid flerfaldig brottslighet. Som framgår av redogörelsen saknas utförliga regler som anger enligt vilka grunder ett samlat straffvärde ska bedömas. Det har i stället blivit en fråga för rättstillämpningen.
Högsta domstolen har i några avgöranden anvisat vissa utgångspunkter för bedömningen av straffvärdet vid flerfaldig brottslighet (den samlade brottsligheten). I NJA 2006 s. 510, som avsåg upprepade fall av våldtäkt mot barn, utgick Högsta domstolen från en samlad bedömning av brottsligheten, varvid såväl omständigheter hänförliga till de enskilda gärningarna som brottslighetens upprepade karaktär tillmättes betydelse. I NJA 2008 s. 359, den s.k. skärtorsdagsdomen, pekade Högsta domstolen på de svårigheter som är förenade med att slå fast generella riktlinjer för hur straffvärdebedömningen ska ske eftersom det är avhängigt förhållandena i det enskilda målet, däribland det relativa straffvärdet av de olika brotten och den nivå på straffskalan som är aktuell. Som exempel på andra relevanta faktorer angav Högsta domstolen bl.a. vilken eller vilka typer av brott som är aktuella samt vilket tidsmässigt och annat samband som kan finnas mellan brotten.
Trots angivna svårigheter hänvisade Högsta domstolen till vissa allmänna principer som i allmänhet torde iakttas vid bedömningen av straffvärdet vid flerfaldig brottslighet. Till exempel utgör det allvarligaste brottet i en brottskombination en naturlig utgångspunkt vid bedömningen. Enligt Högsta domstolen kunde det samlade straffvärdet i allmänhet sägas motsvara straffvärdet för det brottet tillsammans med en efter hand minskande del av straffvärdet för vart och ett av de övriga brotten i ordning efter brottens allvar. Högsta domstolen framhöll även det angelägna i att domstolen gör en avslutande kontroll så att det samlade straffvärdet framstår som proportionerligt i förhållande till den typ av brottslighet som är aktuell.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
283
I ett senare avgörande, NJA 2009 s. 486, hänvisade Högsta domstolen till sina uttalanden i skärtorsdagsdomen (NJA 2008 s. 359) och angav bl.a. att det med hänsyn till den mängd olika faktorer som kan ha betydelse för straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet inte är möjligt att beräkna det samlade straffvärdet med de olika brottens isolerade straffvärde som enda utgångspunkt. Vidare anförde Högsta domstolen att skälen för att vid straffvärdebedömningen avvika från vad som skulle följa av en ren kumulation (av de enskilda brottens straffvärden) varierar beroende på sambandet mellan brotten och att skälen för avvikelse minskar ju svagare sambandet är.
I NJA 2011 s. 675 framhöll Högsta domstolen återigen betydelsen av sambandet mellan de olika brotten. I det aktuella målet – som avsåg narkotikabrott – ansåg Högsta domstolen att det med hänsyn till att det var fråga om missbruksrelaterade brott med starka tidsmässiga samband fanns anledning att bedöma straffvärdet för den samlade straffvärdet betydligt lägre än vad som skulle följa av en ren kumulation.
Utöver redovisad praxis från Högsta domstolen har straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet behandlats i den juridiska doktrinen. Bland annat förekommer tabeller som anvisar hur det samlade straffvärdet i grova drag kan räknas fram genom att straffvärdet för varje brott som ingår i brottskombinationen fastställs och får genomslag med en viss andel. Det samlade straffvärdet är detsamma som en sammanräkning av andelarna av de enskilda brottens olika straffvärden.12
Den nuvarande ordningen innefattar inte ett rabattsystem vid flerfaldig brottslighet
Som angetts ovan har det nuvarande systemet kritiserats för att innefatta alltför generösa ”mängdrabatter” vid flerfaldig brottslighet. De tabeller som förekommer i litteraturen, och som tidigare omnämnts, kan förstärka bilden av att ordningen innefattar ett rabattsystem eftersom de utgår från att det samlade straffvärdet kan räknas fram genom att olika andelar av de enskilda brottens straffvärden läggs samman. I takt med att antalet brott ökar minskar andelstalet enligt tabellerna. Tabellerna kan också ge sken av att det
12 Se bl.a. Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 145 ff.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
284
efter ett visst antal brott helt saknar betydelse att gärningsmannen även har gjort sig skyldig till annan brottslighet.
Enligt vår mening stämmer tabellerna, och det nu angivna sättet att bedöma det samlade straffvärdet, mindre väl överens med principen om gemensamt straff och nuvarande lagstiftning. En betraktare av tabellerna kan ges intrycket att straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet sker mekaniskt och enligt matematiska principer, vilket varken lagtexten eller förarbetena ger något stöd för. Tabellerna stämmer heller inte med de principer som Högsta domstolen enligt vad som ovan beskrivits har lagt fast.
Straffvärdebedömningen ska vid flerfaldig brottslighet avse den samlade brottsligheten, alltså brottsligheten i dess helhet. De enskilda brotten kan sägas utgöra beståndsdelar som tillsammans skapar helheten och bedömningsgrunden. När straffvärdet för den samlade brottsligheten bestäms har de enskilda brottens svårhet (d.v.s. straffvärde) naturligtvis stor betydelse och det svåraste brottet utgör en naturlig utgångspunkt vid straffvärdebedömningen av flerfaldig brottslighet.13 Med hänsyn till att den gemensamma straffskalan är begränsad kan övrig brottslighet – beroende på hur allvarligt det svåraste brottet är – få ett större eller mindre genomslag vid straffmätningen (jfr även vad som anges nedan under avsnitt 19.6.4.2)
Som angetts ovan lämnar 29 kap. 1 § BrB vissa anvisningar för hur straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet ska ske. Däri anges också bl.a. att domstolen ska beakta intresset av en enhetlig rättstillämpning. Det senare, eller de svårigheter som är förknippade med uppgiften, bör emellertid inte medföra att bedömningen förenklas till en matematisk räkneoperation eller sker på ett alltför schablonartat sätt. Straffvärdebedömningen bör därför inte hängas upp på en andelsberäkning av straffvärden för enskilda brott.
Enligt vår mening är det missvisande att tala om mängdrabatter vid flerfaldig brottslighet. En rabatt ges i förhållande till någots ”rätta värde”. I detta sammanhang görs jämförelsen med vad som hade blivit resultatet, alltså det utdömda straffet, om kumulationsprincipen hade tillämpats i svensk rätt. Det rätta värdet utgörs då av en sammanläggning av de straff som hade dömts ut för brotten om de hade begåtts av olika gärningsmän.
Även om rättstillämpningen och litteraturen ibland kan ge intryck av annat utgör det ”rätta värdet” enligt vårt nuvarande system straffvärdet för den samlade brottsligheten och inte en
13 Se NJA 2008 s. 359.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
285
kumulation av straffvärdena för enskilda brott. I förhållande till det värdet ges inga rabatter. Ordningen innebär inte heller att någon kan begå brott ”gratis” utan alla brott ska vägas in vid bedömningen och straffet avser brottsligheten i dess helhet. Ett straff som avser flera brott bör därför jämföras med de straff som döms ut för andra likvärdiga brottskombinationer. Däremot utgör inte hypotetiska straffvärden för enskilda brott ett relevant jämförelseobjekt vid flerfaldig brottslighet.
I princip synes det endast berättigat att hävda att den nuvarande ordningen innebär en rabattering vid flerfaldig brottslighet om man samtidigt förespråkar en ordning som innebär en tillämpning av kumulationsprincipen i stället för asperationsprincipen. Bara då utgör ett kumulerat straffvärde en rimlig utgångspunkt. Det finns därför skäl att något berör vilka konsekvenser en tillämpning av kumulationsprincipen skulle innebära.
Vad skulle en tillämpning av kumulationsprincipen innebära?
Kumulationsprincipen – som kortfattat har behandlats ovan – innebär att straffmaximum vid flerfaldig brottslighet är detsamma som summan av straffmaxima för alla förövade brott.14 Om en person har gjort sig skyldig till tre stölder, en misshandel och ett grovt narkotikabrott skulle fängelse i högst 18 år kunna dömas ut. För varje ytterligare stöld eller misshandel utökas straffskalan med två år och för varje ytterligare narkotikabrott med tio år. Vid straffmätningen inom straffskalan innebär kumulationsprincipen att ett straff bestäms för varje enskilt brott och att straffen sedan sammanläggs med varandra.
Det är uppenbart att en tillämpning av kumulationsprincipen snabbt leder till att straffnivåer kan dömas ut som framstår som främmande för den svenska rättsordningen. Ett annat argument mot en tillämpning av kumulationsprincipen hänger samman med det som ovan har beskrivits om att ett trovärdigt och rättvist system förutsätter en rangordning och värdering av olika brott och brottstyper. I exemplet ovan leder principen till att den tillämpliga straffskalan blir strängare än den som till exempel gäller för dråp. Det förhållandet att straffskalorna tillåts växa med antalet brott innebär med andra ord att den som gör sig skyldig till ett stort antal lindriga
14 Jareborg, Straffmätning vid flerfaldig brottslighet, SvJT 1999 s. 264.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
286
brott kan få ett strängare straff än den som gör sig skyldig till ett mycket allvarligt brott.
Om man inte är beredd att godta de konsekvenser – i form av höga straffnivåer och att straffen inte på ett rättvist sätt speglar hur allvarligt vi ser på olika brott – som kumulationsprincipen innebär måste den modifieras på något sätt. Ett alternativ är att införa en övre gräns för den tillämpliga straffskalan, alltså ett straffmaximum på den gemensamma straffskalan. Kumulationsprincipen skulle då inte tillämpas på straffskalenivå. Om principen ändå tillämpas vid straffmätningen skulle straffnivåerna relativt snabbt ”slå i taket” på straffskalan och det utdömda straffet skulle enbart svara mot en del av den brottslighet som gärningsmannen har gjort sig skyldig till. De brott som inte ryms inom den tillämpliga straffskalan får han eller hon så att säga på köpet eller gratis. Det skulle också innebära att straffnivån i en sådan situation inte kan varieras beroende på antalet brott och brottens svårhetsgrad. Till exempel skulle den som döms för fyra våldtäkter få samma straff som den som har gjort sig skyldig till tio eller hundra fall av samma brott. När straffskalans tak är nådd går det inte längre att uttrycka skillnader med hjälp av straffnivån. Till skillnad mot en gemensam straffmätning enligt en asperationsprincip kan inte all brottslighet ges något slutligt genomslag.
Det kan i sammanhanget även nämnas att de länder som tillämpar någon form av kumulationsprincip i regel tillåter att den dömde avtjänar flera straff samtidigt, för att undvika orimliga konsekvenser. I praktiken avtjänas alltså inte hela det straff som har dömts ut i enlighet med kumulationsprincipen.
Enligt vår mening är en tillämpning av kumulationsprincipen inte i något fall förenlig med de utgångspunkter som har angetts ovan under avsnitt 19.6.2. Våra överväganden grundar sig därför på en fortsatt tillämpning av asperationsprincipen, vilket innebär att straffet vid flerfaldig brottslighet inte motsvarar summan av straffvärdet för varje enskilt brott som ingår i brottsligheten. Det är enligt vår mening inte samma sak som att en gärningsman tilldelas mängdrabatt vid flerfaldig brottslighet.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
287
19.6.4 Olika förändringsalternativ inom ramen för en fortsatt tillämpning av asperationsprincipen och principen om gemensamt straff
Vi har ovan konstaterat att asperationsprincipen och principen om gemensamt straff utgör nödvändiga och välmotiverade inslag i vårt straffsystem. En fortsatt tillämpning av principerna innebär emellertid en begränsning av vilka förändringar som kan komma ifråga. I följande avsnitt redovisas våra överväganden när det gäller olika förändringsalternativ och vilka konsekvenser som de kan förväntas ge upphov till. I avsnitt 19.7 redovisar vi våra slutsatser angående vilka förändringar som bör komma ifråga.
19.6.4.1 Alternativ 1; Höja straffmaximum i den gemensamma straffskalan
Vår bedömning: En förändring av straffmaximum i den gemen-
samma straffskalan för den samlade brottsligheten skulle medge längre fängelsestraff vid flerfaldig brottslighet. Ett förhöjt straffmaximum skulle också signalera att nuvarande straffmätningspraxis bör skärpas. Det finns dock anledning att ifrågasätta behovet och betydelsen av en sådan lagändring. Straffnivåerna vid flerfaldig brottslighet ligger i allmänhet långt ifrån gällande straffmaximum. Även nuvarande reglering medger således en utveckling av praxis i skärpande riktning. Förändringen skulle vidare kunna leda till väl höga straffnivåer för vissa brott och till resultat som är svårförenliga med humanitetsprincipen och principerna om proportionalitet och ekvivalens.
Ett naturligt förändringsalternativ för att uppnå den effekt som efterfrågas i direktiven – ett ökat genomslag vid påföljdsbestämningen – är att höja straffmaximum i den gemensamma straffskalan. Om bestämmelsen i 26 kap. 2 § BrB ändras så att det svåraste straffet får överskridas mer än enligt gällande rätt så skulle domstolen kunna döma ut längre fängelsestraff vid flerfaldig brottslighet. En sådan förändring av den gemensamma straffskalan torde, i enlighet med vad som kan antas gälla för motsvarande förändringar av enskilda straffskalor, även sända ut en signal om att straffmätningen bör ändras i skärpande riktning.15 Ett annat skäl som
15 Se Ulväng, Påföljdskonkurrens – problem och principer, 2005, s. 242 f.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
288
kan anföras för en höjning av straffmaximum i den gemensamma straffskalan är att straffskalorna för vissa enskilda brott har skärpts på senare år, bl.a. genom 2010 års reform som innebar skärpta straff för allvarliga våldsbrott.16 Med hänsyn till utvecklingen kan det finnas ett behov av att även förändra bestämmelsen i 26 kap. 2 § BrB som avser den gemensamma straffskalan vid flerfaldig brottslighet.
Oavsett vilka förändringar som sker av straffskalans maximum är det fortfarande en given utgångspunkt att ett tidsbestämt fängelsestraff inte ens vid upprepad allvarlig brottslighet ska kunna överstiga de högsta straffen sammanlagda med varandra eller 18 år.17
Ett skäl mot att förändra straffmaximum i den gemensamma straffskalan är att det kan ifrågasättas om det i praktiken finns behov av en sådan förändring och om en höjning av straffmaximum skulle få någon märkbar effekt på den konkreta straffmätningen. Straffskalorna för enskilda brott är generellt sett så vida att det sällan finns ett praktiskt behov av en straffskala som sträcker sig längre än maximistraffet för de svåraste brotten.18 De straff som i dag döms ut vid flerfaldig brottslighet ligger i allmänhet långt ifrån nu gällande straffmaximum på den gemensamma straffskalan.19Även med den nuvarande regleringen finns det således utrymme att döma ut strängare straff vid flerfaldig brottslighet.
Ett annat skäl som kan anföras mot en höjning av straffmaximum är att förändringen skulle möjliggöra straffnivåer som för vissa brott kan framstå som väl höga och svårförenliga med humanitetsprincipen och med principerna om proportionalitet och ekvivalens. En förändring av 26 kap. 2 § BrB som innebär att det gemensamma straffet får överstiga det svåraste straffet med två, fyra respektive åtta år i stället för med ett, två respektive fyra år skulle t.ex. medföra att maximistraffet för flerfaldig brottslighet i form av stöld av normalgraden blir fängelse fyra år och för rån av normalgraden fängelse tio år.20
En förändring av maximinivåerna torde i praktiken få störst genomslag när det gäller typiska mängdbrott, däribland narkotikabrotten. Det innebär att en utökad straffskala vid flerfaldig brottslighet sannolikt skulle innebära högre straffnivåer för sådan brottslighet, vilket är en utveckling som stämmer mindre väl överens med vad som anges i våra direktiv när det gäller andra delar
16Prop. 2009/10:147. 17 Se prop. 2008/09:118 s. 31. 18 Se Ulväng, Påföljdskonkurrens – problem och principer, 2005, s. 175. 19 Se SOU 2008:85 bilaga 6, s. 566 ff. 20 Jfr SOU 2008:85 s. 567.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
289
av vårt uppdrag (se kapitel 18 angående straffnivåerna i vissa särskilda fall).
19.6.4.2 Alternativ 2; Höja straffminimum i den gemensamma straffskalan
Vår bedömning: Om straffminimum i den gemensamma straff-
skalan förändras så att det svåraste av de lägsta straffen måste överskridas innebär det en anvisning om att nuvarande straffmätningspraxis vid flerfaldig brottslighet bör skärpas. Förändringen medför att varje brott, oavsett svårhet, bör tillmätas större betydelse vid bedömningen av det samlade straffvärdet. Förutom att det i vissa fall skulle komma i konflikt med gällande straffmätningstradition kan det föra med sig omfattande processrättsliga konsekvenser. Bland annat kan det antas begränsa möjligheterna att besluta om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse. Det innebär i sin tur försämrade förutsättningar för en snabb och effektiv brottsutredning och lagföring bl.a. genom att tid och resurser måste läggas på förhållandevis bagatellartad brottslighet i stället för att koncentreras till brott av mer allvarlig natur.
Ett annat förändringsalternativ är att höja straffminimum i den gemensamma straffskalan. Som angetts ovan gäller i dag att det svåraste av de lägsta straffen inte får underskridas. Alltså utgör straffminimum i straffskalan för det allvarligaste brottet även straffminimum i den gemensamma straffskalan. En tänkbar förändring är att minimistraffet vid flerfaldig brottslighet anges till en högre nivå än det som hade varit möjligt att döma ut för ett enskilt brott, d.v.s. att det gemensamma straffet (i någon mån) ska överstiga det svåraste av de lägsta straffen som hade kunna följa på brotten i brottskombinationen om det varit fråga om enkel brottslighet.21
Den nu beskrivna förändringen torde innebära dels en markering att flerfaldig brottslighet bör bestraffas strängare än enkel brottslighet (av samma slag), dels en signal om att straffmätningen vid flerfaldig brottslighet bör skärpas.
En annan konsekvens av förändringen är att varje brott i brottsligheten kommer att tillmätas ökad betydelse för det samlade straffvärdet. Även om det vid en första anblick kan synas både rim-
21 En liknande reglering återfinns i tysk rätt. Förändringen kan t.ex. bestå i att lydelsen i 26 kap. 2 § tredje stycket BrB ändras till ”Det svåraste av de lägsta straffen ska överskridas”.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
290
ligt och rätt torde det inte alltid vara så. Vid vissa brottskombinationer kan det framstå som orimligt och olämpligt att kräva att straffet ska överstiga det svåraste av de lägsta straffen. Så är fallet om en person samtidigt ska dömas för ett mycket allvarligt brott och ett betydligt lindrigare brott (t.ex. dråp och ett lindrigt förmögenhetsbrott). I en sådan situation kan det synas tveksamt om, och i så fall i vilken mån, minimistraffet i straffskalan för det allvarliga brottet bör överskridas med hänsyn till det lindriga brottet.
Vi har i tidigare avsnitt berört hur straffmätningen i allmänhet sker och att vissa s.k. straffmätningsstationer tillämpas (se avsnitt 18.3.4). Straffmätningsstationerna kan liknas vid trappsteg på straffskalan. Ju högre upp på straffskalan man befinner sig ju större är avstånden mellan trappstegen. Varje kliv på trappan blir därmed längre och höjningen av straffnivån motsvarar en längre fängelsetid. Det innebär i sin tur att det i allmänhet krävs mer för att komma upp på nästa trappsteg när straffnivån motsvarar den övre delen av straffskalan, oavsett om det rör sig om enkel eller flerfaldig brottslighet. Det finns alltså en befogad tröghet i systemet.
Nuvarande straffmätningstradition innebär att det vid höga straffnivåer sällan blir fråga om att bestämma fängelsetiden till ett visst antal månader. I stället rör det sig om fängelsestraff motsvarande ett visst antal år. Om ett mycket allvarligt brott, som ensamt hade förtjänat ett straffvärde motsvarande sex år, förekommer i en brottskombination tillsammans med ett betydligt lindrigare brott, som ensamt hade motsvarat ett straffvärde om ett par månader, torde det innebära att det samlade straffvärdet bedöms till fängelse i sex år och inte till fängelse i sex år och två månader. Det har sin grund i att det inte är fråga om en exakt vetenskap utan om en bedömning som med nödvändighet måste ske med vissa marginaler. Straffet bör därför inte ge intryck av en förment exakthet vid straffmätningen. I en situation som den beskrivna kan det därför framstå som orimligt att kräva att domstolen ska bestämma det gemensamma straffet till en nivå som överstiger miniminivån i straffskalan för det allvarligaste brottet (om miniminivån är sex år).
Från ett kritiskt perspektiv kan hävdas att gärningsmannen i ett sådant fall undgår straff för det lindriga brottet. Så är det emellertid inte. Även i en sådan situation har straffets bestämts genom en bedömning av den samlade brottsligheten. I den aktuella situationen innebär förhållandena mellan brotten att det allvarliga brottet i högre grad blir styrande för straffet än det lindriga brottet. Det är enligt vår
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
291
mening rimligt. Förhållandet är jämförbart med vad som gäller även vid enkel brottslighet. Till exempel torde det vid straffmätningen av en allvarlig misshandel, som bl.a. innefattat knivhugg och slag med tillhygge, sällan ha någon avgörande betydelse för straffnivån och det utdömda straffet att gärningsmannen även har tilldelat offret ett lindrigt slag. På samma sätt gäller att den som stjäl 500 000 kronor får ett likvärdigt straff som den som stjäl 600 000 kronor. Som ovan har angetts hänger detta ihop med frågan om när kvantitativa skillnader (t.ex. ett större belopp eller ytterligare ett slag) även innebär en skillnad i kvalitativt hänseende som bör få genomslag vid straffmätningen.
Förutom att en förändring av minimistraffet skulle kunna komma i konflikt med hur straffmätningen i allmänhet sker skulle förändringen också medföra olika processrättsliga konsekvenser som delvis är svåröverblickbara. Bland annat skulle den ha betydelse för möjligheten att meddela åtalsunderlåtelse (20 kap. 7 § RB) och begränsa en förundersökning (23 kap. 4 a § RB).22 Utrymmet att begränsa en förundersökning och underlåta åtal för brott skulle sannolikt minska eftersom ett förhöjt minimistraff skulle innebära att varje brott i brottsligheten ska tillmätas större betydelse vid straffvärdebedömningen.23 Det innebär att även brott som i sammanhanget framstår som förhållandevis bagatellartade skulle behöva utredas och omfattas av en rättegång. Ur processekonomiskt perspektiv är det en tveksam utveckling. Det torde medföra sämre möjligheter att bedriva snabba och resurseffektiva förundersökningar och att åstadkomma en snabb lagföring.
Förändringen har också betydelse för möjligheten att enligt 34 kap. 1 § första stycket 1 BrB låta en tidigare utdömd påföljd omfatta ett nytt brott och torde minska utrymmet att meddela en
22 Se bl.a. Riksåklagarens riktlinjer RåR 2008:2 där det bl.a. anges att det väsentliga vid bedömningen av möjligheten till åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning är huruvida en tillräcklig och adekvat reaktion på den samlade brottsligheten ändå uppnås. Vid samtidig brottslighet är det således åklagarens uppgift att bedöma om något eller några brott har ett så begränsat straffvärde i förhållande till det samlade straffvärdet för resterande brottslighet att den senare delen kan anses medföra en tillräcklig reaktion i sin helhet. I alla fall där åklagaren kan förutse endast små skillnader, exempelvis någon eller ett par månaders ytterligare straffvärde till ett ettårigt straff, mellan den brottslighet som ska utgöra bas för en begränsning och den samlade brottsligheten talar starka skäl för att en sådan begränsning görs. 23 Se också Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål, en idéskrift utgiven av Riksåklagaren i december 2006. Angående möjligheterna att meddela förundersökningsbegränsningar anges där bl.a. att de straffrabatter som tillämpas vid flerfaldig brottslighet gör att en utredning av samtliga brott sällan motiveras från påföljdssynpunkt; påföljden blir obetydligt lindrigare även om inte alla brott utreds och lagförs. Förutsättningar för förundersökningsbegränsning föreligger därför i stor utsträckning.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
292
sådan dom. För att så ska kunna ske krävs enligt 34 kap. 3 § BrB att det är uppenbart att det nya brottet i jämförelse med det förra är med hänsyn till påföljden utan nämnvärd betydelse.
19.6.4.3 Alternativ 3; En närmare reglering av straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet
Vår bedömning: En närmare reglering av straffvärdebedömningen
vid flerfaldig brottslighet, som på ett mer utförligt sätt anger grunderna för bedömningen av den samlade brottslighetens straffvärde, skulle kunna öka tydligheten i systemet och eventuellt leda till en mer enhetlig rättstillämpning. Eventuella förändringar bör dock stå i överensstämmelse med de grunder som i dag gäller för påföljdsbestämningen vid flerfaldig brottslighet. Härvid bör bl.a. principen om gemensamt straff beaktas, som innebär att det inte behöver ske en separat straffmätning för varje enskilt brott. Förutom att det kan ifrågasättas vilket innehåll en mer detaljerad bestämmelse skulle ha finns det anledning att undvika en sådan med hänsyn till systemets komplexitet. Det måste finnas utrymme att ta hänsyn till samtliga omständigheter i varje enskilt fall. Sammantaget framstår den nuvarande regleringen som väl avvägd.
Hur påföljdsbestämningen ska ske vid flerfaldig brottslighet är knapphändigt reglerat i lag. Utöver vad som anges i 29 kap. 1 § BrB saknas närmare anvisningar för hur domstolen ska gå tillväga för att bestämma ”den samlade brottslighetens” straffvärde. I stället sker det i enlighet med en etablerad praxis som har utvecklats under lång tid. Ett möjligt alternativ är att närmare reglera i lag hur påföljdsbestämningen ska ske vid flerfaldig brottslighet för att åstadkomma en förändring av praxis i den riktning som har angetts i direktiven.
Straffnivåutredningen övervägde en närmare reglering av straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet i syfte att minska skillnaden mellan det straffvärde som blir resultatet av en tillämpning av 29 kap. 1 § BrB och det straffvärde som en kumulation av straffvärdet för de enskilda brotten i brottskombinationen motsvarar (se ovan avsnitt 19.5).24
En positiv konsekvens av utförligare bestämmelser torde vara att det skulle kunna bidra till en mer enhetlig rättstillämpning och
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
293
en ökad förutsebarhet. Enligt vår mening skulle en förändring liknande den som Straffnivåutredningen övervägde emellertid inte stämma överens med de grundläggande principer som gäller vid flerfaldig brottslighet och som ovan har redogjorts för, nämligen att straffvärdet ska motsvara den samlade brottsligheten och att varje brott inte ska bedömas för sig. Det skulle i stället förstärka uppfattningen att det förekommer s.k. mängdrabatter vid flerfaldig brottslighet och att straffvärdet för enskilda brott utgör ett relevant jämförelseobjekt.
Om man bortser från nu nämnda invändningar och godtar en bestämmelse som anger i vilka fall och på vilket sätt en reduktion ska ske i förhållande till ett kumulerat straffvärde finns det skäl att överväga vilket innehåll en sådan bestämmelse skulle ha. När och hur bör en reducering ske?
Vi har ovan konstaterat att det bl.a. är hänsynen till principerna om proportionalitet och ekvivalens som berättigar att det samlade straffvärdet vid flerfaldig brottslighet är lägre än en ren sammanläggning av straffvärdena för varje enskilt brott. Straffnivån ska spegla brottslighetens svårhet och kunna varieras beroende på hur allvarligt det finns anledning att se på brottsligheten. Eftersom syftet är att undvika att straffnivån vid flerfaldig brottslighet slår i taket på straffskalan och att brottslighet som uppenbart skiljer sig åt i svårhetshänseende får samma straff kan enkelt konstateras att behovet av s.k. reduktioner är störst när det gäller verkligt allvarlig brottslighet med höga straffvärden. Frågan är om en bestämmelse som föreskriver s.k. mängdrabatt särskilt vid sådan brottslighet är rimlig. Det finns också starka skäl att ifrågasätta om den skulle bidra till att komma tillrätta med de problem som kritiken mot det nuvarande systemet tar sikte på.
Ett annat alternativ är att försöka formulera en bestämmelse som utgår från tanken att en reduktion kan vara berättigad om det finns ett särskilt samband mellan brotten i en brottskombination. Högsta domstolen har i olika avgöranden angett att ett eventuellt samband mellan brotten i en brottskombination kan ha betydelse för i vilken mån det samlade straffvärdet ska avvika från ett kumulerat straffvärde (se ovan avsnitt 19.6.3). Det får emellertid betecknas som osäkert vilka slutsatser som kan dras av Högsta domstolens uttalanden i de ovan redovisade rättsfallen.
Enligt vår mening bör det samlade straffvärdet inte vara avhängigt av en bedömning av om det finns ett samband mellan de olika brotten eller inte. Det främsta skälet mot en lagregel som anger en sådan
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
294
ordning är att det inte går att slå fast vad som utgör ett relevant samband och vilka omständigheter som ska tillmätas betydelse vid bedömningen. Det skapar i sin tur en risk för en oenhetlig och oförutsebar rättstillämpning. I korthet kan alltså samma kritik riktas mot en sådan lösning som mot det tidigare systemet med en uppdelning i real och ideal konkurrens (se ovan avsnitt 19.4). Därmed inte sagt att förhållandena mellan brotten helt saknar betydelse för bedömningen av det samlade straffvärdet. Som påpekats tidigare är det ibland en slump om ett händelseförlopp betecknas som ett eller flera brott.
Enligt vår mening skulle en bestämmelse som närmare reglerar det som av vissa benämns som mängdrabatter, i princip oavsett innehåll, riskera att leda till godtyckliga och orättvisa resultat och att hamna i konflikt med likabehandlingsprincipen. För att motverka det skulle krävas att bestämmelsen gjordes tämligen detaljerad. En sådan lösning skulle å andra sidan – som Straffnivåutredningen konstaterade – leda till en ökad komplexitet i systemet och begränsa möjligheten att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.
Frågan är om att det är möjligt att på annat sätt, utan att hänga upp straffvärdebedömningen för den samlade brottsligheten på straffvärdet för enskilda brott och utan alltför detaljerade bestämmelser, åstadkomma en tydligare reglering. Det är svårt att fastställa vilket innehåll en mer generellt formulerad bestämmelse som tar sikte på straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet skulle ha. Oavsett vilka byggstenarna är måste de definieras på något sätt och avgränsas i sin tillämpning. Med tanke på hur komplext systemet är finns det anledning att ifrågasätta om det överhuvudtaget är möjligt att definiera regler som är allmänt tillämpliga, utöver vad som redan framgår av 29 kap. BrB.
Som exempel kan antas att en ny bestämmelse skulle bygga på asperationsprincipen och att den uttryckligen görs styrande för straffmätningen. I dag är principens tillämpning lagfäst enbart på straffskalenivå (genom bestämmelsen i 26 kap. 2 § BrB). Även en bestämmelse med sådant innehåll skulle emellertid behöva förses med undantag. Till exempel kan det hävdas att domstolen i vissa fall bör vara fri att i stället tillämpa absorptionsprincipen eller kumulationsprincipen (inom ramen för den gemensamma straffskalan som anges i 26 kap. 2 § BrB). 25
25 T.ex. då två brott med likvärdigt låga straffvärden (t.ex. fängelse en månad) är föremål för domstolens bedömning. Enligt den nuvarande ordningen torde straffvärdet för den samlade
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
295
Sammanfattningsvis är det vår bedömning att det är förenat med betydande nackdelar och svårigheter att formulera en bestämmelse som närmare reglerar straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet och att det gäller oavsett vilken inriktning man väljer på innehållet i bestämmelsen.
19.6.4.4 Alternativ 4; En förändring av 34 kap. 3 § andra stycket BrB
Vår bedömning: Med nuvarande reglering kan bestämmelserna om
flerfaldig brottslighet tillämpas både vid s.k. nyupptäckt brottslighet och i vissa fall när en person har gjort sig skyldig till ny brottslighet efter att ha blivit dömd. Bland annat rättviseskäl kan anföras för att en sådan möjlighet bör finnas vid nyupptäckt brottslighet. Däremot kan det ifrågasättas om det finns anledning att låta brott som utgör återfall omfattas av påföljdsbestämningen vid flerfaldig brottslighet.
Som ovan har konstaterats rör det sig både vid återfall och vid flerfaldig brottslighet om att en person har gjort sig skyldig till fler än ett brott. Frågan om gränsdragningen mellan flerfaldig brottslighet och återfall är omdiskuterad och kan ha stor betydelse för påföljdsbestämningen eftersom återfall på olika sätt kan utgöra en försvårande omständighet.
Med återfall avses alltså att någon tidigare har dömts för brott. Även om brottet har varit föremål för en tidigare rättegång kan det ha begåtts före eller efter det brott som är aktuellt till bedömning i en senare rättegång. Det kan bero på flera olika omständigheter – och ibland rena tillfälligheter - om två brott kommer att behandlas i samma eller olika rättegångar och i vilken ordning domar över brotten meddelas.
I 34 kap. 1 § BrB anges hur en domstol ska gå tillväga när den ska bestämma påföljden för ett brott som har begåtts i tiden före en dom avseende ett annat brott. Tidsmässigt sett hade det varit möjligt att behandla brotten i en och samma rättegång och meddela en gemensam dom. Personen i fråga har alltså inte begått ett nytt
brottsligheten i en sådan situation inte sällan motsvara summan av straffvärdet för de båda brotten.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
296
brott efter att han eller hon har blivit dömd. I stället är det fråga om s.k. nyupptäckt brottslighet.
Enligt bestämmelsen kan domstolen förhålla sig till den tidigare domen på olika sätt. Domstolen kan
1. förordna att den tidigare domen även ska omfatta det aktuella
brottet,
2. döma till en särskild påföljd för brottet, eller
3. undanröja den tidigare påföljden och döma till ett gemensamt
straff för båda brotten.
Vid tillämpning av det sista alternativet blir situationen densamma som om brotten varit föremål för en gemensam rättegång och bestämmelserna om flerfaldig brottslighet blir tillämpliga.
Även när domstolen väljer att meddela en särskild påföljd för brottet (enligt punkten 2 ovan) ska den enligt 34 kap. 3§ BrB beakta bestämmelserna om flerfaldig brottslighet. I bestämmelsen anges att domstolen i möjligaste mån ska se till att straffen sammanlagda med varandra inte överstiger vad som enligt 26 kap. 2 § BrB hade kunnat dömas ut för båda brotten om de hade behandlats i en och samma rättegång. Syftet med regleringen är i huvudsak att rättviseskäl talar för att det samlade straffet för brottsligheten inte bör bli strängare när de i brottsligheten ingående brotten bedöms i två rättegångar, åtminstone inte om uppdelningen beror på tillfälligheter. Det innebär att straffmätningen avseende det brott som är föremål för bedömning i en senare rättegång ska anpassas så att det totala straffet motsvarar det straff som skulle ha dömts ut om all brottslighet hade bedömts i ett sammanhang.
De handlingsalternativ som anges i 34 kap. 1 § BrB gäller även när det aktuella brottet är begånget efter den tidigare domen men innan påföljden till fullo verkställts eller annars upphört. Även bestämmelsen i 34 kap. 3 § andra stycket BrB – och den beskrivna skyldigheten för domstolen att beakta bestämmelsen i 26kap. 2§ BrB – gäller för ett brott som har begåtts efter domen men innan den är helt verkställd. I dessa fall är det alltså fråga om att en person har gjort sig skyldig till ny brottslighet efter att en dom har meddelats, d.v.s. om ett verkligt återfall.
Det är enligt vår mening uppenbart att det finns anledning att göra skillnad mellan de olika situationerna och att en person som gör sig skyldig till ny brottslighet efter att ha blivit dömd bör få en strängare behandling än när det rör sig om nyupptäckt brottslighet.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
297
Det finns därför skäl att ifrågasätta den nuvarande regleringen och överväga en förändring som innebär att bestämmelserna om flerfaldig brottslighet endast ska tillämpas vid s.k. nyupptäckt brottslighet.
Först och främst framstår en sådan reglering som mer konsekvent och rättvis. Om ett brott är begånget före en tidigare dom talar rättviseskäl för att gärningsmannen inte ska få en sämre behandling än om brotten prövats i en och samma rättegång. En ordning som gör skillnad mellan återfall och nyupptäckt brottslighet stämmer också väl överens med vår uppfattning om vad som bör utgöra grunderna för påföljdsskärpning vid återfall (se bl.a. ovan avsnitt 19.2). Genom domen har gärningsmannen kommunicerats ett klander som han eller hon har att förhålla sig till. Om samma person därefter gör sig skyldig till nya brott är det rimligt att det har betydelse vid påföljdsbestämningen (se även om detta i avsnitt 10.7.2.2).
19.6.5 Sammanfattande slutsatser och förslag
Vår bedömning: Det saknas skäl att behålla den nuvarande ord-
ningen som innebär att återfall i vissa fall ska behandlas som flerfaldig brottslighet. I stället bör man göra skillnad mellan återfall och s.k. nyupptäckt brottslighet och enbart tillämpa bestämmelserna om flerfaldig brottslighet i det senare fallet. I övrigt har det nuvarande systemet goda skäl för sig och är väl förankrat i rättstillämpningen. Den gemensamma straffskalan vid flerfaldig brottslighet, som föreskrivs i 26 kap. 2 § BrB, är väl avvägd till sin utformning. Det utgör således inga lämpliga alternativ att förändra straffmaximum eller straffminimum i den gemensamma straffskalan. Det finns även övervägande skäl mot att förändra den reglering i 29 kap. BrB som tar sikte på straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet.
Vårt förslag: Nuvarande reglering i 34 kap. 3 § andra stycket BrB
överförs till en särskild bestämmelse i 29 kap. BrB. Bestämmelsens tillämpningsområde inskränks till att enbart avse s.k. nyupptäckt brottslighet.
Med hänvisning till de överväganden som har redovisats ovan är vår slutsats att den nuvarande ordningen vilar på goda grunder och har stöd i flera principer av avgörande betydelse för vårt straffsystem.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
298
Att straffvärdet för den samlade brottsligheten avviker från ett kumulerat straffvärde har lång tradition och är väl förankrat i rättstillämpningen. Det överensstämmer också med vad som gäller i andra europeiska länder. Det finns därför övervägande skäl för att i huvudsak behålla det nuvarande systemet. När det gäller de olika förändringsalternativ som ovan har redogjorts för gör vi sammanfattningsvis följande bedömning.
Vi har i anslutning till varje förändringsalternativ beskrivit vilka konsekvenser vi bedömer att de skulle kunna leda till. I samtliga fall kan en förändrad reglering antas ge upphov både till negativa och positiva konsekvenser. Vid en sammanvägning av dessa finns det enligt vår mening övervägande skäl endast för det fjärde förändringsalternativet, d.v.s. en begränsning av tillämpningen av bestämmelserna om flerfaldig brottslighet vid återfall. I övrigt kan fördelarna med förändringarna inte anses uppväga de nackdelar som de även kan antas innebära.
Våra förslag innebär att det i en särskild paragraf i 29 kap. BrB, 1 a §, anges att domstolen i fall av s.k. nyupptäckt brottslighet ska tillämpa bestämmelserna om flerfaldig brottslighet. Tillsammans med de ändringar som föreslås av nuvarande bestämmelser i 34 kap. BrB leder förslagen till att ett brott som är begånget i tiden efter en dom aldrig ska bedömas tillsammans med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen. I stället ska brottsligheten beaktas som återfall med en försvårande betydelse vid påföljdsbestämningen.
En konsekvens av regleringen är att det har betydelse att rättskipningen sker snabbt och att det inte hinner gå alltför lång tid mellan brott och dom. På så sätt minskar den tid under vilken eventuell ny brottslighet kan ske och som kan bedömas som flerfaldig brottslighet (i stället för återfall).
Överhuvudtaget är det vår bedömning att en snabb utredning och lagföring av brott har stor betydelse vid flerfaldig brottslighet. Åtgärder som syftar till att stärka förutsättningarna för en snabb lagföring torde därför motverka flerfaldig brottslighet på ett mer effektivt sätt än genom förändring av reglerna om straffmätning vid sådan brottslighet. Som framgått kan vissa av de förändringsalternativ som ovan har övervägts ha en negativ effekt för möjligheterna att bedriva en snabb och effektiv förundersökning och därmed begränsa förutsättningarna för en snabb lagföring.
I likhet med Straffnivåutredningen anser vi att det är lämpligt att i övrigt låta en utveckling av straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet ske i praxis i stället för genom en förändrad lag-
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
299
stiftning. Som framgått medger nuvarande reglering en allmän skärpning av straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet och att högre straffnivåer döms ut. De yttre ramarna för straffvärdebedömningen som anges i 26 kap. 2§ BrB synes enligt vår mening väl avvägda. Vill man åstadkomma en skärpt straffmätning bör man inrikta sig på de regler som tar sikte på straffvärdet av de olika brotten och inte på de regler som gäller för bedömningen av det samlade straffvärdet vid flerfaldig brottslighet.
Som antytts i tidigare lagstiftningsärenden torde flera av de frågeställningar som aktualiseras vid flerfaldig brottslighet bottna i en okunskap och osäkerhet om vad som gäller enligt svensk rätt och vilka skäl som motiverar den nuvarande ordningen. Det förhållandet att domstolarna inte tillräckligt utförligt redovisar sina bedömningar i domskälen kan bidra till uppfattningen att vissa brott förblir ostraffade eller att oberättigade ”rabatter” har kommit den tilltalade till godo. Våra övriga förslag innebär bl.a. att straffmätningsvärdet tydligare kommer till uttryck i domen, vilket i sig kan bidra till en ökad tydlighet om hur straffvärdebedömningen har skett.
Det kan konstateras att olika typer av tabeller som lämnar anvisningar för hur påföljdsbestämningen kan ske är relativt vanligt förekommande. Enligt vår mening finns det alltid skäl att tillämpa dessa med försiktighet. Tabellerna är inte upprättade i syfte att ange vilket straff som bör följa på brottsligheten i ett enskilt fall utan endast avsedda som ett stöd i arbetet. Det är viktigt för både den som använder tabellerna och den som enbart tar del av deras innehåll att hålla i minnet att straffvärdebedömningen aldrig kan förenklas till en matematisk räkneoperation. En helhetsbedömning ska alltid ske av samtliga omständigheter i det enskilda fallet och det samlade straffvärdet vid flerfaldig brottslighet ska framstå som rimligt med hänsyn till de brott som ingår i brottskombinationen.
SOU 2012:34 Gällande rätt
311
För att döma till ungdomsvård förutsätts att den tilltalade är under 21 år vid tidpunkten för lagföringen. Det finns ingen annan begränsning i BrB till att påföljden i första hand ska avse omyndiga lagöverträdare. I praktiken döms dock sällan någon lagöverträdare som fyllt 18 år till ungdomsvård. Dels behöver ett yttrande enligt 11 § LUL endast inhämtas för den som var under 18 år vid tidpunkten för brottet, dels utgör inte personer över 18 år den primära målgruppen för sådana åtgärder som kan inrymmas i ungdomsvård
Förutsättningarna för att välja ungdomstjänst
I andra fall – då det inte finns förutsättningar för ungdomsvård – kan påföljden bestämmas till ungdomstjänst. Ungdomstjänst förutsätter att den unge samtycker till det och att påföljden är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständligheter. Rätten får döma till ungdomstjänst om påföljden kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. I förarbetena anges att brottets art inte är ett hinder mot att döma till ungdomstjänst.4 HD har med hänvisning till detta i NJA 2007 s. 624 bestämt påföljden för mened till ungdomstjänst och då även uttalat att antalet timmars ungdomstjänst inte ska påverkas av brottets art.
Vad gäller den övre gränsen för tillämpningsområdet har HD i NJA 2007 s. 636 uttalat att utgångspunkten för bedömningen av om ungdomstjänst kan anses utgöra en tillräckligt ingripande påföljd bör vara att det fängelsestraff som den tilltalade skulle ha dömts till i det särskilda fallet, om fängelse hade valts som påföljd (dvs. straffmätningsvärdet), inte skulle ha överstigit sex månader.5
Den undre gränsen för tillämpningsområdet framgår av 32 kap. 2 § tredje stycket, där det anges att rätten i valet mellan ungdomstjänst och böter ska välja ungdomstjänst om den påföljden inte är alltför ingripande. Enligt förarbetena är normalt fallet så om alternativet är ett lägre bötesstraff än omkring 60 dagsböter.6 HD har behandlat den nedre gränsen för tillämpningsområdet för ungdomstjänst i NJA 2008 s. 626, då HD bestämde påföljden till 25
4Prop. 2005/06:165 s. 132. 5 Se avsnitt 24.4.3 där vi behandlar detta rättsfall närmare. 6Prop. 2005/06:165 s. 132.
Gällande rätt SOU 2012:34
312
timmars ungdomstjänst och anförde att ett bötesstraff skulle ha satts något högre än de av hovrätten utdömda 50 dagsböterna.
I likhet med vad som gäller för ungdomsvård förutsätts att den tilltalade är under 21 år vid tidpunkten för lagföringen. I 32 kap. 2 § andra stycket finns dock en ytterligare avgränsning gällande ungdomstjänst. Den som är över 18 år vid tidpunkten för lagföringen får dömas till ungdomstjänst endast om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan enligt förarbetena vara att brottet begåtts före 18 års ålder och det blir aktuellt att bestämma påföljden kort efter att den unge fyllt 18 år.7
Sluten ungdomsvård förutsätter synnerliga skäl
Om brottsligheten är mycket allvarlig eller om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott, kan vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst anses utgöra tillräckligt ingripande påföljder.
I vissa sådana situationer kan det då finnas förutsättningar att döma till sluten ungdomsvård. Om någon begått brott innan han eller hon fyllt 18 år, och finner rätten med tillämpning av 30 kap. BrB att påföljden bör bestämmas till fängelse, ska den i stället som huvudregel bestämma påföljden till sluten ungdomsvård.
Den grundläggande förutsättningen är sålunda att det enligt 30 kap. 5 § BrB föreligger synnerliga skäl att bestämma påföljden till fängelse. När bestämmelsen infördes anfördes i förarbetena att det främst är ett högt straffvärde som kan medföra att fängelse väljs för en omyndig lagöverträdare och att det är svårt att för åldersgruppen under 18 år ange situationer där tidigare lagföringar eller brottets art leder till bedömningen att fängelse måste ådömas.8 När sluten ungdomsvård infördes angavs i förarbetena att dessa uttalanden alltjämt bör gälla.9 I vissa fall förekommer det i praktiken att även tidigare brottslighet och brottslighetens art har lett till fängelse eller sluten ungdomsvård för lagöverträdare under 18 år.10Särskilt i fall där straffvärdet är högt – dock inte så högt att det ensamt motiverar en frihetsberövande påföljd – torde det ibland anses föreligga synnerliga skäl om det är fråga om en graverande återfallssituation eller brottslighetens s.k. artvärde anses vara mycket högt.
7 A. prop. s. 132. 8Prop. 1987/88:120 s. 103. 9Prop. 1997/98:96 s. 160. 10 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s.275 ff.
SOU 2012:34 Gällande rätt
313
I vissa fall föreligger det särskilda skäl att välja fängelse i stället för sluten ungdomsvård, trots att lagöverträdare var under 18 år vid tidpunkten för brottet. Den tilltalades ålder vid lagföringen – att han eller hon passerat 18-årsgränsen och åldersmässigt inte längre passar in vid ett ungdomshem – kan utgöra sådana särskilda skäl. Om rätten finner att straffvärdet för en aktuella brottsligheten är så högt att tiden för frihetsberövande inte kan bestämmas till fyra år eller kortare kan det också utgöra särskilda skäl mot att döma den unge till sluten ungdomsvård, och sålunda välja fängelse som påföljd i stället.11
I vissa fall kan skyddstillsyn eller villkorlig dom väljas som påföljd
Till skillnad från fängelse finns det inga begränsningar i lagtexten mot att välja skyddstillsyn eller villkorlig dom för omyndiga lagöverträdare. Eftersom det finns särskilda ungdomspåföljder utgör det dock ett tydligt andrahandsalternativ. Skulle det i ett enskilt fall inte finnas anledning att döma till ungdomsvård, ungdomstjänst inte är tillräckligt ingripande och det inte är aktuellt med en frihetsberövande påföljd kan villkorlig dom eller skyddstillsyn komma i fråga.12 Överhuvudtaget kan en sådan s.k. vuxenpåföljd bli aktuell när böter inte utgör en tillräckligt ingripande påföljd, det inte finns förutsättningar för vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst men det inte föreligger synnerliga skäl för fängelse.
20.5 Bakgrund till gällande rätt
20.5.1 Ungdomsvård
20.5.1.1 Regleringen vid brottsbalkens tillkomst
Under många år var ett överlämnande till de sociala myndigheterna att föranstalta om åtgärder det enda icke frihetsberövande alternativet som var särskilt avsett för unga lagöverträdare. Påföljden benämndes tidigare vård enligt barnavårdslagen och därefter överlämnande till vård inom socialtjänsten, för att från och med den 1 januari 2007 kallas ungdomsvård.
Gällande rätt SOU 2012:34
314
Före BrB:s tillkomst fanns en viss motsvarighet till denna påföljdsform genom bestämmelserna i lagen (1952:789) med vissa bestämmelser om påföljd för brott av underårig. Genom BrB år 1962 infördes under kapitlet Om överlämnande till särskild vård påföljden vård enlig barnavårdslagen. I 31 kap. 1 § BrB föreskrevs sålunda:
Kan den som begått brottslig gärning bliva föremål för vård enligt barnavårdslagen, må rätten efter hörande av barnavårdsnämnd eller, i fråga om den som är inskriven såsom elev vid ungdomsvårdsskola, skolans styrelse, överlämna åt nämnden eller styrelsen att föranstalta om erforderlig vård. Om det för den dömdes tillrättaförande eller av hänsyn till allmän laglydnad finnes påkallat, må jämte överlämnande till vård enligt barnavårdslagen dömas till dagsböter, högst etthundratjugo, vare sig böter äro stadgade för brottet eller ej.
I förarbetena anförde departementschefen att förslaget utgick från att åtgärder mot lagöverträdare i åldern 15–17 år i princip skulle ske inom barnavården och inte inom kriminalvården13. I de fall åtal väcktes mot en lagöverträdare i den ålderskategorin torde den unge i många fall böra överlämnas till vård enligt barnavårdslagen. Det ankom då inte på domstolen utan på barnavårdens organ – i allmänhet vederbörande barnavårdsnämnd – att besluta vilka åtgärder som skulle vidtas. För att domstolen skulle kunna bedöma lämpligheten i det enskilda fallet av att föranstalta om barnavård, var det enligt departementschefen nödvändigt att barnavårdsnämnden i ett yttrade upplyste om vilka åtgärder nämnden hade vidtagit eller avsåg att vidta. Departementschefen ansåg inte att det skulle uppkomma några svårigheter gällande gränsdragningen mellan organen. Om domstolen inte fann att de av nämnden föreslagna åtgärderna var lämpliga eller nämnden inte lagligen kunde vidta sådana åtgärder, hade domstolen möjlighet att välja en annan reaktionsform än överlämnade till vård enligt barnavårdslagen14 Det underströks även i förarbetena att det inte var domstolens uppgift att ta ställning till vilka åtgärder som skulle vidtas och att domstolen inte kunde påtvinga barnavårdsnämnden sin uppfattning.15
Överlämnande till vård skulle inte endast kunna ske i de fall där anstaltsvård behövde tillgripas, utan även i lindrigare fall. Vårdens närmare utformning skulle dock ankomma på barnavårdsorganen
13 NJA II 1962 s. 389. 14 NJA II 1962 s. 384. 15 NJA II 1962 s. 392.
SOU 2012:34 Gällande rätt
315
och domstolens avgörande skulle endast innebära att det till barnavårdsnämnd eller ungdomsvårdsskola överlämnades att föranstalta om erforderlig vård. Enligt den då nya barnavårdslagen skulle nämnderna kunna ingripa med förebyggande åtgärder eller omhändertagande för samhällsvård. De förebyggande åtgärderna var hjälpåtgärder innefattande råd och stöd, samt förmaning, varning, föreskrifter rörande den unges levnadsförhållanden och övervakning. Den som omhändertogs för samhällsvård skulle överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig anstalt och kunde därvid intagas i ungdomsvårdsskola.16
Den nya barnavårdslagen medgav i fråga om ungdomar under 18 år ingripande, så snart de pga. brottslig gärning var i behov av särskilda tillrättaförande åtgärder från samhällets sida. Domstolens självständiga bedömning huruvida sådan vård kunde komma i fråga, skulle därför enligt förarbetena inte innebära några svårigheter.17
Annorlunda var förhållandet gällande lagöverträdare över 18 år. Ingripande enligt barnavårdslagen fick inte ske, såvida inte den unges livsföring i övrigt utgjorde tillräcklig anledning till det eller det med hänsyn till pågående behandling eller av annan särskild anledning sådant ingripande måste anses lämpligast för hans tillrättaförande. Överlämnande till vård för den över 18 år förutsatte därför enligt förarbetena noggrant övervägande från domstolens sida huruvida lagens indikationer var uppfyllda Domstolen kunde inte utan vidare godta ett tillstyrkande från barnavårdsnämndens sida, eftersom högre barnavårdsnämnd efter överklagande kunde komma att vara av annan mening.
20.5.1.2 1981 års socialtjänstreform och införandet 1985 av
mellantvång
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1981 (prop. 1979/80:1) infördes en ny social vårdlagstiftning genom den s.k. socialtjänstreformen. Dåvarande barnavårdslag, nykterhetsvårdslag och socialhjälpslag samt barnomsorgslag ersattes av en ny socialtjänstlag (1980:620), som var gemensam för hela detta område. Därtill infördes lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser för vårda av unga (LVU).
16 NJA II 1962 s. 492. 17 NJA II 1962 s. 492.
Gällande rätt SOU 2012:34
316
Helhetssynen skulle enligt reformen bli utmärkande för socialtjänsten. Det innebar bl.a. att en enskilds eller grupps sociala situation skull ses i förhållande till hela den sociala miljön och att socialarbetaren skulle sträva efter att finna en samlad lösning på sociala svårigheter i den enskildes eller gruppens totala situation. Ett annat grunddrag i reformen var att all vård och behandling inom socialtjänsten skulle ske i frivilliga former. Endast när det gällde barn och ungdom behölls möjligheterna till vård mot den enskildes vilja genom det som föreskrivs i LVU.
BrB:s bestämmelse om överlämnande för vård enligt barnavårdslagen som påföljd för brott av unga ersattes av överlämnande till vård inom socialtjänsten. Enligt den nya lydelsen föreskrevs att, om den som är under 20 år och som begått brottslig gärning kunde bli föremål för vård med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård uv unga eller eljest enligt socialtjänstlagen, kunde rätten efter hörande av socialnämnd överlämna åt nämnden att föranstalta om erforderlig vård inom socialtjänsten. Möjligheterna att kombinera påföljden med ett bötesstraff kvarstod oförändrade.
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 1985 (prop. 1984/85:171) fick socialnämnden befogenhet att besluta om en åtgärd som inte var så ingripande som omhändertagande för institutionsvård eller familjehemsvård, s.k. mellantvång. Bestämmelserna togs in i LVU. Möjligheten att bereda vård enligt LVU för ungdomar mellan 18 och 20 år vidgades genom att åldersgränsen vid vilken LVU-vård senast skulle upphöra höjdes till 21 år. Det innebar i sin tur en ändring i överlämnandepåföljden i BrB. Åldersgränsen för möjligheten att som påföljd för brott överlämna någon till vård inom socialtjänsten höjdes från 20 till 21 år. Sådant överlämnande kunde enligt lagändringarna ske också för den unge som var föremål för s.k. mellantvång.
20.5.1.3 Förändringar av bestämmelsen åren 1988–1995
Vid 1989 års stora påföljdsbestämningsreform (1987/88:120) ändrades kriterierna för att förena överlämnandepåföljden med böter, i enlighet med den begreppsbildning som då infördes. I stället för hänsynstagande till den dömdes ”tillrättaförande och allmän laglydnad” föreskrevs att böter skulle dömas ut om ”brottslighetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet” påkallade det.
SOU 2012:34 Gällande rätt
317
Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1988 (prop. 1987/88:135) infördes den – alltjämt gällande – bestämmelsen att domstolen kan föreskriva att den unge ska avhjälpa eller begränsa skada som orsakats av brottet.
Den dåvarande lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersattes – genom en lag som trädde i kraft den 1 juli 1990 – av en ny lag med väsentligen samma innehåll; lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (prop. 1989/90:28). Med ikraftträdande den 1 januari 2002 ersattes den dåvarande socialtjänstlagen (1980:620) av en ny socialtjänstlag (2001:453), likaledes den med väsentligen samma innehåll.
Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1992 (prop. 1990/91:68) höjdes det maximala dagsbotsantal som kunde dömas ut i samband med överlämnandepåföljden från 180 till 200, i samband med en stor bötesreform.
20.5.1.4 Ifrågasättande av principerna bakom överlämnandepåföljden
Den ordning som hade gällt sedan BrB:s tillkomst var – genom anpassningar till förändringar i den socialrättsliga lagstiftningen – i allt väsentligt densamma till och med de lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999.
Domstolen hade endast att pröva om den unge kunde bli föremål för vård eller andra åtgärder enligt den socialrättsliga lagstiftningen. Domstolen kunde inte utöva något inflytande över vilka åtgärder som skulle komma att vidtas och domstolen saknade mestadels närmare kännedom om vilka åtgärder som skulle komma att genomföras. Det begångna brottet kunde därför inte i någon väsentlig omfattning påverka hur omfattande eller ingripande påföljden kom att bli. Till och med den 1 januari 1999 var möjligheten att förena överlämnandepåföljden med böter det enda sättet att ge brottets straffvärde, art eller den unges tidigare brottslighet genomslag vid påföljdsbestämningen Om det inte genom detta påföljden blev tillräckligt ingripande hade domstolen inget annat alternativ än att avstå från att döma ut en överlämnandepåföljd och i stället döma ut en frivårdspåföljd i Kriminalvårdens regi eller i de mest allvarliga fallen ett fängelsestraff.
Förhållandet mellan straffrättskipningen och vårdlagstiftningen kom dock alltmer att debatteras. Bakgrunden var bl.a. frågan huru-
Gällande rätt SOU 2012:34
318
vida den då gällande ordningen stod i överensstämmelse med de grundläggande principer för straffmätning och påföljdsval som lades fast genom 1989 års påföljdsreform. Under inflytande av det alltmer uttryckliga avståndstagandet från den s.k. behandlingstanken som grundval för påföljdsbestämningen ifrågasattes om inte principer som rättvisa, proportionalitet och förutsebarhet borde få större utrymme även vid påföljdsvalet för unga lagöverträdare.
20.5.1.5 Ungdomsbrottskommitténs behandling av överlämnandepåföljden
1990 tillsattes en parlamentarisk sammansatt kommitté; Ungdomsbrottskommittén. Kommittén avlämnade i juni 1993 sitt betänkande Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35). Kommittén anslöt sig till den kriminalpolitiska uppfattning som gällde överlag, ett avståndstagande mot behandlingstanken som grund för påföljdsvalet och en betoning av principerna om förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. Kommittén ansåg att påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten inte var förenlig med dessa principer. I betänkandet övervägdes möjligheten att öka domstolarnas möjligheter till inflytande över överlämnandepåföljdens innehåll genom meddelande av föreskrifter för verkställigheten och bestämmande av verkställighetstid. Kommittén fann dock inte att det var en framkomlig väg utan att socialtjänstens roll i stället i största möjliga utsträckning borde renodlas. Överlämnade till vård inom socialtjänsten borde därför enligt kommitténs uppfattning utmönstras ur påföljdssystemet. Påföljdssystemet skulle enligt kommitténs uppfattning även för ungdomar innefatta böter, villkorlig dom, skyddstillsyn och fängelse. Därtill föreslog kommittén en ny form av frihetsberövande påföljd för unga lagöverträdare som skulle verkställas på särskilda ungdomshem, benämnd särskild tillsyn.
Som en konsekvens av förslaget att avskaffa överlämnandepåföljden fann kommittén – för att undvika dubbelbestraffning – att det inte skulle vara möjligt att ingripa med LVU med anledning av ett visst brott om den unge var delgiven misstanke beträffande det brottet.
En avsikt hos kommittén var att ge villkorlig dom en bred tillämpning för unga lagöverträdare. Kommittén förslog därför att villkorlig dom skulle kunna utdömas även om det fanns risk för återfall, om den unge var föremål för åtgärd enligt socialtjänstlagen
SOU 2012:34 Gällande rätt
319
eller LVU eller någon annan tillräckligt ingripande åtgärd. Kommittén föreslog även att skyddstillsynspåföljden skulle anpassas till unga lagöverträdare, mot bakgrund av att ett slopande av överlämnandepåföljden skulle leda till att en större andel unga lagöverträdare i stället skulle ådömas skyddstillsyn. Rätten skulle, om särskilda skäl förelåg, kunna begränsa prövotiden till två år. Som en ny särskild föreskrift skulle rätten under speciella förhållanden kunna meddela den unge förbud att under viss tid uppehålla sig på särskilt angivna olämpliga platser. Kommittén fann att de åtgärder som förekom inom ramen för överlämnandepåföljden i stället skulle kunna sättas in som ett led i en skyddstillsyn. Det förutsågs att föreskrifter skulle kunna meddelas om s.k. öppenvårdstvång enligt LVU. I de fall föreskriften innebar att den unge skulle beredas vård eller behandling genom socialtjänstens försorg, ansåg kommittén det lämpligast att den utformades så att det framgick att det var fråga om vård eller behandling som frivården i samråd med socialtjänsten kunde föreskriva.
Det föreslogs även att såväl skyddstillsyn – vilket redan då gällde enligt en försökslagstiftning – som villkorlig som skulle kunna förenas med föreskrift om samhällstjänst för lagöverträdare under 21 år.
Ungdomsbrottskommittén lämnade även förslag till förändringar av reglerna om handläggning av ungdomsmål vilka lades till grund för lagstiftning. I det lagstiftningsärendet uttalade sig den dåvarande regeringen om beredningsläget gällande påföljdsfrågorna, varvid det framfördes att starka skäl talade för att följa kommitténs förslag (prop. 1994/95:12). Vid riksdagsbehandlingen av propositionen – som skedde efter riksdagsval och med en ny riksdagsmajoritet – uttalade dock justitieutskottet i sitt betänkande (1994/95:JuU1) tveksamhet inför detta. I stället framhölls att ungdomar under 18 år som begår brott så långt möjligt borde hållas utanför kriminalvården och att huvudansvaret även fortsättningsvis borde ligga hos socialtjänsten.
20.5.1.6 1999 års reform
Ungdomsbrottskommitténs förslag gällande ungdomspåföljderna ledde aldrig till lagstiftning. Inom justitiedepartementet utarbetades i stället departementspromemorian Påföljder för unga lagöverträdare (Ds 1997:32). Dessa förslag genomfördes i allt väsentligt genom
Gällande rätt SOU 2012:34
320
lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999 (prop. 1997/98:96). Som utgångspunkt för reformen anfördes att unga lagöverträdare så långt möjligt skulle hållas utanför kriminalvården och att principen även fortsättningsvis borde vara att de blir föremål för åtgärder inom socialtjänsten.18 Reformen syftade dock till att förstärka överlämnandepåföljden för att den skulle vara ett trovärdigt alternativ även i fortsättningen. Detta kunde ske genom att låta de straffrättsligt motiverade kraven på förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens få ett större utrymme i förhållande till vad som tidigare hade gällt19.
I syfte att öka förutsebarheten föreskrevs genom den nya lagstiftningen att ett yttrande enligt 11 § LUL skulle ges ett utförligare innehåll och innefatta en vårdplan. Med utgångspunkten att överlämnandepåföljden skulle finnas kvar blev det enligt regeringen nödvändigt att acceptera att principen om förutsebarhet inte kunde tillämpas fullt ut. Den kunde dock enligt motiveringen få ett betydligt större genomslag än vad som dittills hade gällt. Yttrandet skulle framöver innefatta en redogörelse för huvuddragen i de åtgärder som socialnämnden planerade att vidta. Särskilt borde åtgärdernas art och omfattning framgå samt såvitt möjligt även varaktigheten av åtgärderna. Uppgifterna skulle enligt regeringen vara så konkreta som möjligt.20
För att principen om proportionalitet skulle få ett ”visst genomslag” föreskrevs dels att ett överlämnande endast fick ske om socialtjänstens planerade åtgärder framstod som tillräckligt ingripande med hänsyn till brottets straffvärde, art och den tilltalades tidigare brottslighet, dels att överlämnandepåföljden skulle kunna förenas med en föreskrift om ungdomstjänst på mellan 20 och 100 timmar. Regeringen konstaterade att överlämnandepåföljden som de då var konstruerad var svår att förena med principen om proportionalitet. Socialnämnden skulle även fortsättningsvis självständigt bedöma vilka insatser som borde göras för den som skulle överlämnas till vård inom socialtjänsten – något som medförde en påtaglig begränsning av möjligheten att tillgodose kravet på proportionalitet. Regeringen fann det dock angeläget att principen om proportionalitet fick ett visst genomslag.21
18Prop. 1997/98:96 s. 144. 19 A. prop. s. 144. 20 A. prop. s. 146. 21 A. prop. s. 148.
SOU 2012:34 Gällande rätt
321
För det första kunde domstolen beakta brottets svårhet vid bedömningen om den unge överhuvudtaget borde överlämnas till socialtjänsten som påföljd. För att förstärka detta krav – vilket enligt regeringen redan tidigare togs i beaktande – infördes en föreskrift om att ett överlämnande bara fick ske om åtgärderna var tillräckligt ingripande. Vad som skulle vägas in var bl.a. om åtgärderna skulle ske med stöd av SoL eller LVU, karaktären och omfattningen av vårdinsatserna samt vårdtiden. Även den tilltalades ålder skulle vara av betydelse. Ju yngre lagöverträdare, desto större utrymme för att välja en överlämnandepåföljd även för allvarlig brottslighet.
För det andra kunde proportionalitetskravet tillgodoses inom ramen för påföljden. Eftersom möjligheterna att förena överlämnandepåföljden med böter enligt regeringen inte var tillräcklig för att åstadkomma bättre proportionalitet och hålla ungdomar utanför Kriminalvården, infördes sålunda möjligheten att döma ut ungdomstjänst som en tilläggspåföljd. Den ursprungliga avsikten med förslaget var enligt departementspromemorian att vidga tillämpningsområdet för överlämnandepåföljden, särskilt i de fall där alternativet var en frihetsberövande påföljd. En överlämnandepåföljd i förening med ett kännbart bötesstraff borde enligt promemorian även i framtiden vara den vanligaste kombinationen och utgöra en tillräcklig reaktion även vid relativt allvarlig brottslighet.
Syftet med ungdomstjänst var alltså att vidga utrymmet för överlämnandepåföljden, särskilt i de fall påföljden annars måste bestämmas till fängelse, skyddstillsyn förenad med fängelse eller sluten ungdomsvård.
Regeringens förslag om ungdomstjänst som tilläggssanktion överensstämde i huvudsak med promemorians förslag. Det föreslogs dock inte i propositionen att huvudregeln skulle vara att vård inom socialtjänsten förenades med böter, något som hade avstyrkts av remissopinionen.22 Flera remissinstanser hade varit positiva till förslaget om ungdomstjänst. Det hade dock satts i fråga om inte användningsområdet skulle bli för snävt, om det bara skulle komma i fråga då ett fängelsestraff hade varit alternativet.
Regeringen bejakade förslaget om ungdomstjänst, som hade fått ett brett stöd av remissinstanserna. Ungdomstjänsten borde dock enligt regeringen komma till användning i större utsträckning än
22 A. prop. s. 147.
Gällande rätt SOU 2012:34
322
samhällstjänst. Domstolen borde nämligen – i motsats till vad som hade föreslagits i promemorian – kunna meddela en föreskrift om ungdomstjänst även om alternativet inte var ett fängelsestraff. Som en följd av att ungdomstjänst skulle vara en vid påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten meddelad föreskrift, borde ungdomstjänsten enligt regeringen administreras av socialtjänsten.23 Den närmare utformningen av innehållet i ungdomstjänsten skulle enligt förarbetena överlåtas på berörda organ inom socialtjänsten, men inriktningen borde vara att den dömde ska delta i verksamhet som innebär att han utan ersättning utför arbetsuppgifter liknande de som förekommer vid samhällstjänst. Det borde även vara möjligt att låta ungdomstjänsten bestå i att den dömde ska delta i olika former av program eller utbildning i angelägna frågor.
Regeringen anförde att det inte var möjligt att närmare ange hur proportionalitetsbedömningen skulle falla ut vad gäller behovet av att förena en överlämnandepåföljd med ungdomstjänst. Var det fråga om relativt lindrig brottslighet torde det inte vara påkallat att kombinera överlämnandepåföljden med någon tilläggssanktion om de planerade insatserna kunde anses tillräckligt ingripande. Var det däremot fråga om allvarligare brottslighet och socialtjänstens planerade åtgärder var av mer begränsad natur torde det vara påkallat att förstärka överlämnandepåföljden för att den ska kunna komma i fråga.24
För att överlämnandepåföljden i större utsträckning skulle präglas av konsekvens föreskrevs att domstolen skulle meddela en särskild föreskrift om att den unge skulle genomgå vård eller annan av socialtjänsten planerad åtgärd, då det framgick att den unge genom påföljden skulle bli föremål för åtgärder enligt SoL. Enligt den nya lagstiftningen skulle en föreskrift även meddelas om den unge skulle genomföra ungdomstjänst.
Av principiella skäl borde sådan föreskrift inte kunna meddelas om vården ska ske med stöd av LVU. En sådan föreskrift skulle sakna värde, eftersom tvångsvård kan komma i fråga endast när den unge – eller vårdnadshavaren – inte medverkar genom att lämna sitt samtycke.25
Brott mot föreskrifterna måste ytterst leda till att överlämnandepåföljden undanröjs och ersätts med någon annan påföljd. Regeringen
23 A. prop. s. 150. 24 A. prop. s. 151. 25 A. prop. s. 154.
SOU 2012:34 Gällande rätt
323
delade synpunkter från remissinstanser att utbudet av påföljder efter ett undanröjande var begränsat och konstaterade att en kriminalvårdspåföljd ofta torde komma i fråga efter ett undanröjande. För att försöka undvika detta, föreslog regeringen att domstolen skulle kunna meddela en varning i stället för att undanröja påföljden.
Möjligheterna att undanröja en överlämnandepåföljd utvidgades till sådana fall då socialtjänsten hade ändrat uppfattning om vad som borde göras för den dömde. Om det skulle visa sig att den reaktion som förutsågs av domstolen uteblev pga. att socialtjänsten ändrat uppfattning, borde det leda till en reaktion från samhällets sida i de fall resultatet annars skulle uppfattas som stötande. Ett undanröjande borde dock inte som regel komma i fråga om den planerade vården uteblev pga. att den unges situation förbättrats i sådan grad att vården inte längre behövdes.26
20.5.1.7 2007 års reform
Bakgrund
I augusti 2002 tillkallades en särskild utredare med uppgift att följa upp och vidareutveckla 1999 års påföljdsreform. Utredningen, som antog namnet Ungdomsbrottsutredningen, hade enligt sina direktiv att utgå från att ungdomar som begår brott i första hand ska bli föremål för insatser inom socialtjänsten. Vad gäller påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten skulle utredningen pröva om ytterligare åtgärder kunde vidtas för att förstärka och utveckla påföljden, förtydliga socialtjänstens ansvar för vård och åtgärder beträffande unga lagöverträdare samt redovisa vilka förändringar som i så fall borde göras. I december 2004 avlämnandes betänkandet Ingripanden mot unga lagöverträdare (SOU 2004:122). Som underlag till sina överväganden hade utredningen bl.a. den utvärdering som Brå hade gjort av 1999 års reform.27
Överlämnandepåföljdens tillämpningsområde
Innan 2007 års reform förutsatte påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten att den unge kunde bli föremål för vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU. Genom 2007 års reform bytte
26 A. prop. s. 155. 27 Vad händer med unga lagöverträdare? Brå-rapport 2002:19.
Gällande rätt SOU 2012:34
324
påföljden beteckning till ungdomsvård. Tillämpningsområdet ändrades till att omfatta dem som har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU. Vården och åtgärderna ska enligt den nya lydelsen syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt.
Det nya tillämpningsområdet för överlämnandepåföljden byggde på Ungdomsbrottsutredningens förslag. Utredningen – som benämnde sitt förslag ”socialtjänstpåföljd” – föreslog dock en något annorlunda avgränsning. Enligt förslaget skulle den som var under 21 år och som begått brott kunna dömas till socialtjänstpåföljd om denne hade behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU för att inte göra sig skyldig till fortsatt brottslighet och sådan vård eller åtgärd kunde beredas honom.28
Regeringen anförde i propositionen att det kunde sägas strida mot intentionerna med påföljden om unga lagöverträdare överlämnas till vård utan att de har ett egentligt vårdbehov. I de fall där insatsen består av åtgärder som närmast är att anse som gränssättning snarare än vårdinsatser med inriktning på behandling, borde det enligt regeringen finnas större utrymme för att använda andra påföljder än överlämnande till vård inom socialtjänsten. Regeringen delade de utgångspunkter som utredningen hade för sitt förslag – att överlämnandepåföljden i större utsträckning skulle reserveras för dem med ett egentligt vårdbehov samt att risken för fortsatt brottslighet skulle beaktas. Möjligheterna att skärpa kriterierna för påföljdens tillämpningsområde och tydliggöra syftet med påföljden borde därför eftersträvas. Enligt regeringen innefattade dock utredningens förslag några problemställningar.29
Regeringen delade bedömningen från vissa remissinstanser att det fanns en risk för en alltför restriktiv tillämpning av påföljden om kriteriet för påföljden utformades såsom utredningen hade föreslagit. Regeringen anslöts sig till vad Brå hade konstaterat i sitt remissyttrande, att det inte är enkelt att urskilja vilka insatser som görs för att förebygga risken för återfall i brott och vilka som görs för att förebygga andra sociala problem då problemen ofta är sammanvävda. Dessutom torde det vara svårt för socialnämnden att på individnivå bedöma risken för fortsatt brottslig verksamhet. Regeringen anförde därefter om avgränsningen30:
SOU 2012:34 Gällande rätt
325
Det huvudsakliga syftet med att överlämna unga personer som har begått brott till vård är som nämnts att öka möjligheterna för en återanpassning till ett välfungerande liv och åstadkomma en positiv förändring. Att motverka en ogynnsam utveckling som tar sig uttryck i att den unge exempelvis fortsätter att begå brott bör dock vara ett mål och en utgångspunkt för de insatser som vidtas när unga begått brott. Tillämpningsområdet för påföljden bör avgränsas på ett sådant sätt att kravet på den unges behov av vård eller andra åtgärder skärps. Detta bör enligt regeringens mening uttryckas så att den unge bör ha ett särskilt behov av insatser enligt SoL eller LVU för att påföljden ska komma i fråga. Att den unge är brottsaktiv eller har missbruksproblem bör tala starkt för att det föreligger ett särskilt behov av socialtjänstens insatser. Påföljden bör alltså inte primärt användas för de unga lagöverträdare vars behov av vård eller andra åtgärder är så begränsat att det kan tillgodoses inom ramen för exempelvis en ungdomstjänst.
Brå hade i sitt remissvar anfört att det behövdes riktlinjer om vad som skulle betraktas som ett vårdbehov samt vad som avsågs med en kvalificerad bedömning av detta vårdbehov för att förändringen skulle få genomslag och därtill utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv. Något sådant initiativ tog inte regeringen. Enligt regeringens mening torde socialnämnden, trots de svårigheter som finns i det här sammanhanget, vara väl lämpad att göra bedömningarna av vårdbehovet. Vidare påpekades att domstolen inte är bunden av socialnämndens slutsats av den unges behov av insatser men yttrandet utgör självklart en viktig del av personutredningen.
Syftet med förslaget var enligt regeringen att lägga större fokus på den unges behov av vård och andra åtgärder för att motverka en negativ utveckling. Förslaget borde enligt regeringens bedömning medföra en något striktare tillämpning av påföljden om än inte så restriktiv som utredningen hade föreslagit. Även fortsättningsvis förväntade sig dock regeringen att påföljden skulle ha ett brett tillämpningsområde.
Regeringen anförde att dess förslag till ändrade kriterier för påföljden inte var avsedda att innebära någon ändring av kravet att de planerade åtgärderna ska stå i proportion till det eller de brott som har begåtts med beaktande av brottets straffvärde, art och eventuell tidigare brottslighet. Regeringen anförde vidare att dess förslag till ungdomsvård i förening med ungdomstjänst borde kunna innebära att påföljden skulle komma att användas i större utsträckning än tidigare vid exempelvis allvarligare brott.31
31 A. prop. s. 58.
Gällande rätt SOU 2012:34
326
Underlaget för valet av påföljden ungdomsvård
Genom 2007 års reform föreskrivs att ett yttrande enligt 11 § LUL ska innehålla en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. De åtgärder socialnämnden redovisar i ett sådant yttrande ska enligt den nya lydelsen framgå av ett ungdomskontrakt om åtgärderna vidtas med stöd av SoL och av en vårdplan om åtgärderna vidtas med stöd av LVU. Vid sådan ungdomsvård som innebär att åtgärder ska vidtas med stöd av SoL ska domstolen meddela föreskrift om att den unge är skyldig att följa det ungdomskontrakt som upprättats av socialnämnden. Innehållet i kontraktet ska framgå av domen. Vid ungdomsvård där åtgärder ska vidtas tvångsvis med stöd av LVU ska den vårdplan som socialnämnden upprättat för den unge bifogas domen.
Den ändrade terminologin från vårdplan till ungdomskontrakt var inte avsedd att utgöra någon ändring i sak. Vad som eftersträvades var en ökad tydlighet och pedagogisk effekt genom att vårdplanen – i de fall åtgärderna grundade sig på SoL – utformades som ett kontrakt mellan den unge, vårdnadshavaren i förekommande fall och socialtjänsten.32
Ungdomsvård i förening med ungdomstjänst eller böter
Innan 2007 års reform kunde överlämnandepåföljden förenas med antingen dagsböter (högst 200) eller en särskild föreskrift om att utföra mellan 20 och 100 timmars ungdomstjänst, om det behövdes med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet. Även ungdomsvård kan efter 2007 års reform förenas med böter eller ungdomstjänst. Motsvarande proportionalitetsbedömning ska göras vid avgörandet om en sådan tilläggssanktion behövs. Antalet dagsböter som maximalt kan dömas ut är även numera 200. Efter 2007 års reform kan maximalt 150 timmars ungdomstjänst dömas ut som tilläggssanktion. Det anges efter 2007 års reform att ungdomstjänst som huvudregel ska ha företräde framför böter som tilläggssanktion; den ska väljas om den inte är alltför ingripande.
Ungdomsbrottsutredningen förutsåg – mot bakgrund av den avgränsning den föreslagit för överlämnandepåföljden – att det
32 A. prop. s. 60.
SOU 2012:34 Gällande rätt
327
fortsättningsvis skulle bli fråga om förhållandevis ingripande åtgärder från socialtjänstens sida. Det borde därför enligt betänkandet övervägas om det fanns behov av att även i fortsättningen kunna förena överlämnandepåföljden med en tilläggspåföljd. Utredningen ansåg att utrymmet för överlämnandepåföljden borde vara så stort som möjligt för att i görligaste mån undvika en frihetsberövande påföljd och för att kunna välja den mest effektiva påföljden utifrån förutsättningarna att förhindra fortsatt brottslighet. Mot den bakgrunden fann utredningen att det även fortsättningsvis borde vara möjligt att förstärka överlämnandepåföljden för i syfte att undvika sluten ungdomsvård.
Regeringen förmodade att dess förslag till ny avgränsning av överlämnandepåföljden innebar att åtgärderna inte sällan skulle bli mer ingripande än tidigare. 33 Det skulle i viss mån minska behovet av att även fortsättningsvis kunna förena ungdomsvård med en tilläggspåföljd. Eftersom ungdomsvård ska anpassas till den unge lagöverträdarens behov av stöd och hjälp och det är angeläget att i möjligaste mån undvika frihetsberövande påföljder, borde enligt regeringen utrymmet för att använda ungdomsvård vara så stort som möjligt. Ungdomsvård borde därför enligt regeringens mening även fortsättningsvis kunna förstärkas genom ungdomstjänst eller böter. Enligt motiven var det ändamålsenligt att minska böter som tilläggssanktion, eftersom sådana kan leda till långtgående konsekvenser ur ekonomisk och social synpunkt.
Ytterligare ett skäl för att i stället använda ungdomstjänst var enligt regeringen att den skapar bättre förutsättningar för kontroll av den unges anpassning till samhället.34 Regeringen anförde att ”Domstolen bör således döma till böter om det inte finns skäl att döma till ungdomstjänst”.35 Vidare borde böter väljas om ungdomstjänst skulle vara alltför ingripande. Liksom vid ungdomstjänst som fristående påföljd borde det enligt regeringen vara fallet när alternativet är ett tilläggsstraff som understiger 60 dagsböter.
Regeringen hade i lagstiftningsärendet föreslagit att 150 timmar skulle vara maximiantalet när ungdomstjänst döms ut som självständig påföljd. Utredningen hade föreslagit att maximiantalet om 100 timmar skulle vara kvar för ungdomstjänst som förstärkningspåföljd. Det kunde enligt regeringens mening ifrågasättas om 20–
33Prop. 2005/06:165 s. 83. 34 A. prop. s. 84. 35 Med detta torde i första hand avses att det inte finns förutsättningar pga. bristande samtycke, lämplighet eller ålder.
Gällande rätt SOU 2012:34
328
100 timmar medgav tillräckliga möjligheter till differentiering och anpassning till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. Regleringen skulle bli enklare och mer enhetlig och en mer enhetlig rättstillämpning skulle befrämjas om samma maximiantal gällde för ungdomstjänst som självständig påföljd och som tilläggssanktion. En utökning av antalet timmar kunde göra ungdomsvård till ett än mer trovärdigt alternativ till frihetsberövande påföljder och bidra till ett brett tillämpningsområde. Regeringen gjorde mot den bakgrunden den bedömningen att 150 timmar skulle kunna dömas ut även när ungdomstjänst användes som tilläggssanktion.
Vad gäller beräkningen av antalet timmar ungdomstjänst, anfördes i författningskommentaren att vägledning kunde sökas i tillämpningen av ungdomstjänst som fristående påföljd.36
20.5.2 Ungdomstjänst
20.5.2.1 2007 års reform
Införandet av ungdomstjänst som självständig påföljd
Genom lagstiftningen som trädde i kraft den 1 januari 2007 (prop. 2005/06:165) infördes ungdomstjänst som ny självständig påföljd för unga lagöverträdare.
Till grund för lagstiftningen låg Ungdomsbrottsutredningens betänkande Ingripanden mot unga lagöverträdare.37 Utredningens utgångspunkt var att det fanns behov av ytterligare påföljdsalternativ för unga lagöverträdare, särskilt i åldersgruppen 15–17 år. Utredningen ansåg för det första att antalet bötesstraff för unga lagöverträdare borde minskas signifikant. Därtill var det angeläget att i möjligaste mån hålla de unga utanför kriminalvården samt använda frihetsberövande påföljder med stor restriktivitet. Utredningen hade föreslagit att överlämnandepåföljden borde väljas endast då det föreligger stor risk att den unge begår brott och inte dömas ut slentrianmässigt. Även det förslaget skapade enligt utredningen behov av ytterligare påföljdsalternativ.38
Utredningen fann att erfarenheterna av ungdomstjänst som tilläggssanktion var goda. Det hade ett pedagogiskt värde och upp-
36Prop. 2005/06:165 s. 133. 37SOU 2004:122. 38 A. a. s. 353.
SOU 2012:34 Gällande rätt
329
levdes som meningsfull. Det fanns enligt utredningen stora möjligheter att utforma innehållet så att den verkade gränssättande och den kunde tillgodose kraven på förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. Det var heller inte oväsentligt att den administrerades av socialtjänsten. Ungdomstjänst hade därför enligt utredningen potential att utvecklas till en särskilt lämplig påföljd för unga lagöverträdare. Genom att ungdomstjänsten enligt utredningen skulle kunna ”stå på egna ben”, skulle det inte längre vara en förutsättning att den unge hade något vårdbehov för att dömas till ungdomstjänst. Såväl böter som kortare frihetsberövande straff skulle kunna ersättas. Vidare var det enligt utredningen fullt möjligt att ge ungdomstjänsten ett sådant pedagogiskt innehåll att överlämnandepåföljdens användning skulle kunna begränsas till de fall där den unges vårdbehov gör sig särskilt gällande.39
Utredningen fann att ungdomstjänst skulle kunna väljas i stället för såväl böter som ett kortare frihetsberövande för en icke vårdbehövande ung lagöverträdare. Vidare skulle unga utan ett klart uttalat vårdbehov dömas till ungdomstjänst i stället för överlämnandepåföljden. Den nya påföljden ungdomstjänst kunde därför inte rangordnas i förhållande till de övriga påföljderna.
Utredningen konstaterade att det var självklart att ungdomstjänst ska bestå av ett moment av arbete.40 Vidare anförde utredningen att det var mycket viktigt att ungdomstjänsten utformas på ett sådant sätt att de unga upplever att samhället tydligt säger i från att man inte accepterar att den unge begår brott. Påföljden har en viktig gränssättande funktion. Enbart skyldigheten att utföra arbete kan knappast åstadkomma detta. Ungdomstjänsten bör därför utöver det oavlönade arbetet innehålla moment som innebär att socialtjänsten klargör villkoren för ungdomstjänsten för den unge samt ger honom möjligheter att reflektera över sin livssituation och diskutera de brott han begått.
Regeringen gjorde i propositionen samma bedömning som utredningen om behovet av ett nytt påföljdsalternativ. Genom en förändring som föreslogs av överlämnandepåföljden skulle den avse den grupp av ungdomar som har ett reellt behov av vård och andra insatser. En strävan var att öka fokus på åtgärder som syftar till att motverka en ogynnsam utveckling hos denna grupp. Det var därför viktigt att se över påföljdsalternativen för unga som saknar eller har ett begränsat vårdbehov. Ytterligare en utgångspunkt var att begränsa
39 A.a. s. 354. 40 A.a. s. 358 f.
Gällande rätt SOU 2012:34
330
användningen av böter och korta frihetsberövanden. Regeringen konstaterade att frågan om att införa oavlönat arbete som en fristående påföljd hade övervägts tidigare41 och anförde därefter42:
Det är tydligt för den unge att det oavlönade arbetet är en reaktion på brott. Vidare finns det ett pedagogiskt värde i att den unge får gottgöra brottet genom arbete. Verkställigheten av ungdomstjänsten torde också upplevas som meningsfull, även om detta till stor del beror på arbetsuppgifternas art. Genom ungdomstjänst ges också den unge vanligen tillfälle att skaffa sig erfarenheter av arbete tillsammans med människor som inte ingår i hans eller hennes vanliga umgängeskrets. Det finns därtill stora möjligheter att ytterligare utforma innehållet i ungdomstjänsten så att de unga upplever att samhället sätter tydliga gränser när brott begås. Ungdomstjänst kan också tillgodose de straffrättsligt motiverade kraven på förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. Eftersom påföljden inte förutsätter ett vårdbehov hos den unge kan ungdomstjänsten ersätta andra påföljder som inte heller grundas på ett behov av vård eller andra insatser, i första hand böter och i viss mån kortare frihetsberövande påföljder. Det innebär att påföljden skulle kunna få ett stort användningsområde.
Genom 2007 års reform blev ungdomstjänst en obligatorisk uppgift för kommunerna. Mot bakgrund av utgångspunkten att barn och unga som begår brott ska mötas av vård och andra insatser av socialtjänsten, var det enligt regeringens mening naturligt att ungdomstjänsten administrerades av kommunerna.
Flera remissinstanser, bland annat Sveriges Kommuner och Landsting och Socialstyrelsen, hade anfört att det kunde väcka betänkligheter att socialtjänsten i och med detta förslag skulle få tydligare uppgifter inom det straffrättsliga systemet och utanför deras normala stödjande och hjälpande roll. Regeringen anförde angående detta att fördelarna med att hålla insatserna som gäller barn och ungdomar samlade inom socialtjänsten övervägde. Regeringen pekade på att socialtjänsten administrerade ungdomstjänst som tilläggspåföljd och att påföljden redan hade en roll inom socialtjänsten. Vidare anfördes att ungdomstjänst inte bara skulle omfatta oavlönat arbete utan även viss programverksamhet, vilket socialtjänsten administrerade. Slutligen anförde regeringen att det inom socialtjänsten finns särskild erfarenhet och kunskap i frågor rörande arbetet med barn och ungdomar.43
41 Ungdomsbrottskommittén (SOU 1993:35 del A s. 386 f). 42Prop. 2005/06:165 s. 64. 43 A. prop. s. 65.
SOU 2012:34 Gällande rätt
331
Gällande ungdomstjänstens innehåll anförde regeringen att en naturlig utgångspunkt var att ungdomstjänst skulle bestå av ett visst antal timmars arbete och att det helt skulle förta effekten av påföljden om det vore avlönat.
Ungdomstjänst borde enligt regeringen ha en gränssättande funktion men bör även i viss mån kunna fylla en vägledande roll. 44Utöver det oavlönade arbetet borde därför ungdomstjänst även innehålla annan särskilt anordnad verksamhet. Det närmare innehållet av denna verksamhet skulle enligt regeringen bestämmas av kommunen. Enligt regeringens mening var det dock lämpligt att däri ingår moment som innebär att socialtjänsten klargör villkoren för ungdomstjänsten för den unge samt ger honom eller henne möjligheter att reflektera över sin livssituation och diskutera de brott han eller hon begått. Därutöver kunde ungdomstjänst innefatta ett avslutande samtal mellan socialtjänstens representant och den unge samt, om möjligt, den unges vårdnadshavare och någon från arbetsplatsen. Då kan den unge ges återkoppling rörande hur ungdomstjänsten har genomförts. Nämnda moment borde enligt regeringen dock fylla ett mindre antal av de utdömda timmarna ungdomstjänst.
Samtycke och lämplighet
Regeringen instämde i Ungdomsbrottsutredningens bedömning att det skulle upprätthållas ett krav på att domstolen skulle finna påföljden lämplig för att kunna döma ut ungdomstjänst.45 Det var enligt regeringens mening angeläget både ur den unges perspektiv att försöka undvika misslyckanden vid verkställigheten och utifrån risken att påföljdens trovärdighet annars skulle undergrävas. Regeringen konstaterade att de omständigheter som redovisas i ett yttrande enligt 11 § LUL normalt är av stor betydelse för frågan om lämplighet för ungdomstjänst och att det inte fanns behov av förändring när det gällde hur den unges lämplighet behandlas i sådant yttrande. Regeringen delade heller inte utredningens uppfattning att ett yttrande från socialnämnden borde vara en förutsättning för att döma till ungdomstjänst. I vissa fall fanns det inte något sådant behov enligt regeringen, exempelvis då det stod klart att påföljden vid fällande dom skulle bestämmas till antingen ungdomstjänst eller böter.
44 A. prop. s. 67. 45Prop. 2005/06:165 s. 71.
Gällande rätt SOU 2012:34
332
Regeringen delade även utredningens uppfattning att ungdomstjänst ska dömas ut endast om den unge har samtyckt till det.46Regeringen hänförde sig till tidigare överväganden gällande samhällstjänst och ungdomstjänst som tilläggssanktion – som hade resulterat i krav på samtycke (prop. 1997/98:96). Den enligt regeringen kanske största invändningen mot en ordning med samtyckeskrav är det till viss mån otillfredsställande förhållandet att en påföljd för brott ska kräva lagöverträdarens godkännande. Den bestraffande verkan och förutsebarheten kan också minska av den påverkan den tilltalade kan ha på påföljdsvalet. Regeringen fann dock att det var en ”naturlig utgångspunkt” att ungdomstjänst även i fortsättningen skulle förutsätta samtycke. Regeringen anslöt sig till vad Åklagarmyndigheten hade anfört, att påföljden inte verkade vara genomförbar utan att ett krav på samtycke ställs upp. Vidare pekades på vikten av att undvika misslyckanden för att kunna engagera arbetsgivare och värna påföljdens trovärdighet. Regeringen fann det angeläget att den unges ställningstagande baseras på tillräcklig kunskap om vad ungdomstjänst innebär och vilken roll det har i påföljdssystemet.
Tillämpningsområdet för ungdomstjänst
I likhet med utredningen fann regeringen att ungdomstjänst som ny och fristående påföljd inte borde rangordnas efter svårhetsgrad i förhållande till de övriga påföljderna. Flera remissinstanser hade pekat på behovet av klargöranden när det gällde tillämpningsområdet. För att tillgodose det och främja förutsebarheten och enhetligheten i rättstillämpningen angav regeringen vissa närmare anvisningar om tillämpningsområdets nedre gräns och övre gräns, hur antalet timmar skulle beräknas, när ungdomstjänst borde väljas som påföljd och när den borde användas för unga över 18 år.47
Vad gäller tillämpningsområdet nedre gräns ansåg regeringen att det skulle föra för långt att helt ersätta böter med ungdomstjänst. I likhet med utredningen ansåg regeringen att ungdomstjänst inte borde kunna väljas som påföljd i stället för penningböter. Enligt regeringen var det heller inte rimligt att de lindrigaste dagsbotsstraffen skulle kunna ersättas med ungdomstjänst. Även om ungdomstjänst skulle kunna dömas ut i ett förhållandevis lågt antal
46 A. prop. s. 70. 47 A. prop s. 73 ff.
SOU 2012:34 Gällande rätt
333
timmar, torde det enligt regeringen innebära en omotiverad skärpning av påföljden om ungdomstjänst skulle kunna ersätta dagsböter på de lägsta nivåerna. Det skulle därtill innebära en dramatiskt ökad användning av ungdomstjänst med risk för ökad belastning på kommunerna och rättsväsendet. Regeringen gjorde den bedömningen att det var rimligt att ungdomstjänst normalt endast kom i fråga när alternativet var ett bötesstraff om minst omkring 60 dagsböter.
Gällande tillämpningsområdet övre gräns uttryckte regeringen tveksamhet till om ungdomstjänst som ensam reaktion var en tillräckligt ingripande påföljd för brottslighet av sådan svårhet att straffvärdet uppgick till två år eller mer.48 Regeringen anförde att det är lämpligast var ungdomstjänst vanligtvis inte skulle komma i fråga för brottslighet med ett straffvärde, med beaktande av bl.a. 29 kap. 3 § första stycket 3 brottsbalken, som översteg fängelse i ett år. För allvarligare brottslighet torde det ofta finnas skäl för att döma till ungdomsvård, om så är motiverat i förening med ungdomstjänst. Skulle det i ett enskilt fall inte finnas anledning att döma till ungdomsvård och är det inte aktuellt med en frihetsberövande påföljd kunde enligt regeringen villkorlig dom eller skyddstillsyn komma i fråga.
Beträffande hur många timmar ungdomstjänst som borde kunna dömas ut delade regeringen utredningens uppfattning att högsta antal timmar borde vara 150 och lägsta antal 20.
Gällande frågan hur antalet timmar ungdomstjänst beräknas anförde regeringen att det kunde vara lämpligt att området upp till cirka 50 timmar förbehålls fall där alternativet är ett bötesstraff och att området från och med 50 till och med 150 timmar normalt förbehålls fall som bör ge anledning till en strängare påföljd än böter.49
Gällande frågan när ungdomstjänst bör väljas som påföljd anförde regeringen – utöver vad som tidigare sagts i huvudsak följande.
Utgångspunkten bör vara att ungdomsvård väljs framför ungdomstjänst. Endast om det inte finns anledning att döma till ungdomsvård bör enligt regeringen påföljden bestämmas till ungdomstjänst. Självfallet bör det dock finnas en viss flexibilitet som gav ett utrymme att i stället välja ungdomstjänst om det framstod som den mest lämpliga påföljden.
48 A. prop. s. 74. 49 A. prop. s. 75.
Gällande rätt SOU 2012:34
334
Ungdomstjänst bör har företräde framför ett inte lindrigt bötesstraff. Endast om det inte finns förutsättningar att döma till ungdomstjänst bör påföljden bestämmas till böter.
Ungdomstjänst borde enligt förarbetena normalt väljas som påföljd framför villkorlig dom. Det bör dock inte gälla om en mer ingripande påföljd än ungdomstjänst fordras.
Om det är ett brott där det finns anledning att döma till ett kort frihetsberövande pga. brottets art, borde det enligt regeringen finnas ett förhållandevis stort utrymme att i stället bestämma påföljden till ungdomsvård.
Ungdomstjänst bör också kunna användas om det är fråga om återfall i brott. I dessa situationer bör det dock ofta finnas förutsättningar att döma till ungdomsvård, eventuellt i förening med en tilläggspåföljd.
Beträffande ungdomstjänst för unga över 18 år anförde regeringen att den försiktighet som sedan tidigare rådde med att döma unga över 18 år till ungdomstjänst borde gälla även när ungdomstjänst döms ut som en fristående påföljd.
20.5.3 Sluten ungdomsvård
20.5.3.1 Allmänt om bakgrunden och utformningen
I tiden innan sluten ungdomsvård infördes 1999 var fängelse den enda frihetsberövande påföljden för unga lagöverträdare. Under första hälften av 1900-talet fanns möjlighet att döma unga lagöverträdare till olika former av omhändertagande genom tvångsfostran och skyddsfostran.
1935 införds ungdomsfängelse, en påföljd som överfördes till BrB vid balkens tillkomst. Den var avsedd för unga lagöverträdare som inte kunde tillrättaföras inom den sociala ungdomsvården.
Ungdomsfängelse kunde ådömas för brott på vilka fängelse kunde följa. Påföljden skulle i första hand tillämpas för lagöverträdare i åldern 18–20 år. Det uttalades i förarbetena att ungdomsfängelse skulle vara den normala påföljden för denna åldersgrupp så snart en längre tids anstaltsvård ansågs påkallad.
Ungdomsfängelse kunde även tillämpas för den som inte hade fyllt 18 år eller den som fyllt 21 år men inte 23 år, förutsatt att ungdomsfängelse var uppenbart lämpligare än annan påföljd.
SOU 2012:34 Gällande rätt
335
Behandlingen skulle ske i och utom anstalt. Behandlingen skulle fortsätta utom anstalt, när anstaltsvården hade pågått så lång tid som ansågs nödvändigt med hänsyn till behandlingens syfte. Det var sålunda en tidsobestämd påföljd. Det fanns dock vissa tidsgränser uppställda. Behandlingen av den som dömts till ungdomsfängelse kunde pågå i högst fem år, varav högst tre år i anstalt. Det föreskrevs som huvudregel att anstaltsvistelsen skulle pågå i minst ett år, men för de flesta beviljades frigivningspermission efter 10 månader. Vård utom anstalt med övervakning följde sedan. Den som misskötte sig under verkställigheten i frihet kunde återintas i anstalt.50
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1980 utmönstrades ungdomsfängelse ut påföljdssystemet (prop. 1978/79:212). Ställningstagandet av avskaffa ungdomsfängelse grundande sig enligt förarbetena dels på att påföljden i praktiken inte skiljde sig från fängelsestraffet tillräckligt mycket för att det skulle vara motiverat att behålla båda påföljdsformerna, dels på att påföljdens principiella konstruktion stred mot de kriminalpolitiska värderingar som hade kommit att läggas till grund för rättsutvecklingen under senare tid.
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999 (prop. 1997/98:96) infördes påföljden sluten ungdomsvård. Lagstiftningen grundandes på förslagen i departementspromemorian Påföljder för unga lagöverträdare (Ds 1997:32).
Det framfördes i propositionen att det inte är rimligt att straffa ungdomar som begår brott lika hårt som vuxna och att fängelsestraffet innebär särskilda risker för unga människor.51 I propositionen anfördes vidare att det råder stor enighet om att framför allt långvariga fängelsestraff är förknippade med betydande risker för skadeverkningar för den dömde och att det särskilt gäller unga människor. Detta talade enligt förarbetena för att fängelsestraffet borde utmönstras när det gäller de yngsta lagöverträdarna. Ibland begår ungdomar så allvarliga brott att samhället måste kunna regera kraftfullt genom ett frihetsberövande. Regeringen fann det mycket otillfredsställande att fängelse då var den enda form av frihetsberövande som påföljdssystemet då kunde erbjuda, eftersom fängelse är en olämplig miljö för barn och ungdomar.
Regeringen ansåg att ansvaret för verkställigheten borde anförtros åt något annat organ än Kriminalvården, med bättre
50 NJA II 1962, s. 474 ff. 51Prop. 1997/98:96 s. 156 f.
Gällande rätt SOU 2012:34
336
förutsättningar att tillgodose de särskilda krav som borde gälla beträffande unga lagöverträdare.
Den 1 april 1994 hade Statens institutionsstyrelse tagit över ansvaret för planeringen och driften av de särskilda ungdomshem som avses i 12 § LVU. Regeringen konstaterade bl.a. att det inom SiS fanns en bred erfarenhet av arbete med ungdomar som kan komma i fråga för frihetsberövande påföljder. SiS måste anses ha goda möjligheter att inom sin organisation kunna ta hand om de unga lagöverträdare som kan komma fråga för ett frihetsberövande. Regeringen anförde därutöver att det var av stor vikt att socialtjänsten aktivt medverkar under verkställigheten av ett frihetsberövande. Vidare konstaterades i propositionen att det i regel krävs kontinuitet och långsiktig planering för att behandlingen ska bli framgångsrik, vilket ofta bör omfatta även tiden efter frihetsberövandet.52
20.5.3.2 Tillämpningsområde
Enligt regeringen skulle det vara samma restriktivitet med att döma ut sluten ungdomsvård som fängelse, dvs. att det skulle föreligga synnerliga skäl.
Det anfördes vidare att den unges behov av vård inte skulle tillmätas någon betydelse vid påföljdsbestämningen utan att sluten ungdomsvård enbart skulle kunna dömas ut som en reaktion på brottet. Den unges behov av vård skulle däremot tillmätas stor betydelse vid verkställigheten. Enligt propositionen var ett av huvudsyftena med regeringens förslag att ”tillskapa en påföljd som gör det möjligt att anordna verkställigheten så att den unges kriminalitet kan angripas så effektivt som möjligt”.
Några remissinstanser – däribland Socialstyrelsen och SiS – hade framfört att en ny frihetsberövande påföljd även borde omfatta gruppen av unga lagöverträdare som begått brott efter 18 men före 21 års ålder. I likhet med vad som hade anförts i promemorian fann regeringen att åldersstrukturen på de särskilda ungdomshemmen skulle förändras alltför mycket vilket ”i vart fall för närvarande” inte kunde anses lämpligt.53
52 A. prop. s. 158. 53 A. prop. s. 161.
SOU 2012:34 Gällande rätt
337
20.5.3.3 Straffskalor och straffmätning
Gällande minimitiden hade det i promemorian föreslagits två månader, med motiveringen att det skulle utgöra ett minimum för att fylla verkställigheten med något meningsfullt innehåll.
Mot bakgrund av att den unges behov av vård vare skulle tillmätas någon betydelse vid påföljdsvalet eller vid längden av frihetsberövandet i det enskilda fallet, fann regeringen det inte logiskt att bestämma minimitiden utifrån ett vårdperspektiv. För att i möjligaste mån undvika fängelse borde minimitiden vara densamma som fängelseminimum; fjorton dagar.
Gällande maximitiden anförde regeringen att införandet av den nya påföljden inte borde medföra att åldersstrukturen vid de särskilda ungdomshemmen skulle förändras i alltför stor utsträckning. Mot bakgrund av att det inte var lämpligt att äldre personer placeras vid dessa hem var det nödvändigt att ange en maximitid för frihetsberövandet och att ha särskilda regler om påföljdspreskription.54
Maximitiden borde emellertid enligt regeringen sättas högt för att påföljden ska kunna omfatta även brottslighet med mycket höga straffvärden. Med beaktande av den betydande reduktion som sker vid straffmätningen med stöd av 29 kap. 7 § brottsbalken och att villkorlig frigivning inte skulle förekomma i fråga om denna påföljd framstod enligt regeringen fyra år som en lämplig övre gräns.
I de fall lagföringen sker avsevärd tid efter det att en person fyllt 18 år fann regeringen att skälen för särbehandling inte kunde anses lika starka som när lagföring sker i nära anslutning till brottet. I sådana fall borde det enligt regeringen vara möjligt att döma personen till fängelse. Den andra situationen som regeringen förutsåg där fängelse kunde komma i fråga för en lagöverträdare under 18 år, var att en denne under en längre period gjort sig skyldig till omfattande och allvarlig brottslighet såväl före som efter 18 års ålder. Den nya påföljden kunde sålunda inte ersätta fängelsepåföljden fullt ut – dock att det skulle krävas särskilda skäl för att välja fängelse i stället för sluten ungdomsvård. Gällande den konkreta straffmätningen skulle utgångspunkten vara den bedömning rätten gjort när den funnit att påföljden borde bestämmas till fängelse av viss längd .55 Härutöver skulle det beaktas att den som döms till sluten ungdomsvård inte skulle bli föremål för villkorlig
54 A. prop. s. 162. 55 A. prop. s. 202.
Gällande rätt SOU 2012:34
338
frigivning. Om rätten skulle finna att straffvärdet avseende den aktuella brottsligheten var så högt att tiden för frihetsberövandet inte kunde bestämmas till fyra år eller kortare tid skulle enligt regeringen denna omständighet utgöra ett särskilt skäl mot att döma den unge till sluten ungdomsvård.
20.5.3.4 Regleringen i verkställighetslagstiftningen
I samband med den nya påföljden sluten ungdomsvård, infördes en särskild lag om verkställigheten; lag (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Regeringen fann att starka rättssäkerhetsskäl – bl.a. risken att den unge berövas friheten genom en dom som sedermera ändras i påföljdsdelen – talade för att domen inte skulle kunna gå i verkställighet innan den hade vunnit laga kraft eller den dömde dessförinnan avgett en nöjdförklaring. 56
Gällande verkställigheten borde SiS enligt regeringen åläggas i huvudsak motsvarande funktion som Kriminalvårdsstyrelsen. När domen får verkställas ska enligt verkställighetslagen den dömde så snart möjligt tas in på ett särskilt ungdomshem.
I likhet med vad som hade anförts i promemorian fann inte regeringen att det förelåg skäl att uppställa någon regel huruvida ungdomar dömda till sluten ungdomsvård skulle hållas åtskilda från dem som hade tagits in efter ett administrativt beslut. Det skulle därför överlåtas till SiS att avgöra om de båda gruppera skulle hållas avskilda.
Om den unge inte är häktad ska han av SiS föreläggas att senast en viss dag inställa sig vid det särskilda ungdomshemmet. Enligt regeringen borde SiS kunna begära att polismyndighet ska förpassa den dömde till institutionen.57 Vidare uttalade regeringen att den dömde skulle kunna förvaras i allmänt häkte eller polisarrest för att förpassningen skulle kunna genomföras.
Gällande beräkning av verkställigheten anförde regeringen att motsvarande bestämmelser i lagen om beräkning av strafftid m.m. borde gälla i tillämpliga delar.
Beträffande genomförande av verkställigheten anförde regeringen att det inom den av SiS bedrivna verksamheten fanns goda förutsättningar att utforma verkställigheten så att risken för skadeverkningar minskar. Ansträngningarna för att minimera skade-
56 A. prop. s. 164. 57 A. prop. s. 165.
SOU 2012:34 Gällande rätt
339
riskerna måste emellertid enligt regeringen genomföras med beaktande av att sluten ungdomsvård är en frihetsberövande påföljd.58 Regeringen fann dock inte att det fanns behov av samma omfattande reglering som vid verkställigheten av kriminalvård i anstalt. Detta sagt bl.a. med hänsyn till att verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen bedrivs utifrån andra utgångspunkter och med annan målsättning än den verksamhet som bedrivs inom kriminalvården. Verkställighetsreglerna borde därför kunna utformas i huvudsak med användande av regleringen vid omhändertagande enligt LVU som förebild.
Bestämmelserna i LVU om att den unge kan hindras från att lämna hemmet och i övrigt underkasta sig den begränsning i rörelsefriheten som är nödvändig för att vården borde enligt regeringen kunna få sin motsvarighet i verkställighetslagen. Det samma gällde bestämmelser som möjliggör begränsningar av rörelsefriheten med hänsyn till andra intagna eller personalens säkerhet. Vidare kunde bestämmelser för LVU-vård om förbud mot droginnehav och beslagtagande av sådan egendom få motsvarighet gällande sluten ungdomsvård. Detsamma gällde bestämmelser om kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning samt kontroll av post.
Enligt regeringen skulle huvudregeln vara att den dömde ska kunna få ta emot besök och ringa telefonsamtal i den utsträckning som det är praktisk möjligt. Det kan dock finnas skäl att begränsa eller förvägra dessa kontakter om säkerheten på ungdomshemmet kan äventyras eller om vägande behandlingsskäl talar emot det.
Gällande möjligheterna till avskiljande konstaterade regeringen att en person intagen med stöd av LVU får hållas avskild pga. våldsamhet eller påverkan av berusningsmedel. Avskildheten får inte vara längre än 24 timmar i följd. Enligt regeringen borde en motsvarande bestämmelse finnas för dem som dömts till sluten ungdomsvård.
Regeringen anförde att det var väl känt att det ofta är förenat med svårigheter för en intagen att lämna den institution där han varit omhändertagen. Det var därför angeläget att steget mellan institutionen och omvärlden inte blir alltför stort och att utslussningen sker successivt.59 Enligt regeringen borde utslussningen vara en normal del av påföljden sluten ungdomsvård. Samtidigt framhölls det i propositionen att sluten ungdomsvård är en frihetsberövande påföljd och att den inte får urholkas så att den
58 A. prop. s. 166. 59 A. prop. s. 168.
Gällande rätt SOU 2012:34
340
får en annan innebörd än vad som avsågs när domstolen beslutade sin dom.60 Det naturliga enligt regeringen var att utrymmet för utslussning ökar i slutet av verkställighetstiden. Utslussningen kan inledas genom att den dömde ges möjlighet till vistelse under öppnare former. Den som vistats under öppnare former bör därefter också ges möjlighet att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet i allt större utsträckning. Det kan t.ex. vara fråga om behandling, utbildning eller annan liknande verksamhet utanför institutionen. Det kan även vara fråga om att den dömde placeras utanför det särskilda ungdomshemmet för att han ska kunna bli föremål för särskilda åtgärder som kan antas underlätta anpassningen. I fråga om placering utanför det särskilda ungdomshemmet fordrades när verkställighetslagstiftningen infördes att socialnämnden i den dömdes hemkommun samtycker till en sådan placering eftersom det är kommunen som får svara för kostnaderna för detta.
Beslut om vistelse utanför det särskilda ungdomshemmet bör vid behov kunna förenas med särskilda villkor. Den dömde bör exempelvis kunna åläggas att hålla sig fri från droger och andra berusningsmedel, att underkasta sig erforderlig vård och behandling, att hålla kontakt med viss person vid det särskilda ungdomshemmet, att besöka socialtjänsten eller att delta i utbildning. Det kan inte heller uteslutas att det ibland finns behov av föreskrift om förbud för den dömde att uppehålla sig på viss plats eller att ta kontakt med vissa personer.
De bestämmelser som fanns för Kriminalvården beträffande tillgång till hälso- och sjukvård och möjligheter till kvalificerad psykiatrisk vård borde enligt regeringen införas även i verkställighetslagen. I likhet med vad som fanns i LVU borde det enligt regeringen finnas möjlighet att begära polishandräckning beträffande någon som dömts till sluten ungdomsvård för att efterforska eller återhämta denne. Bestämmelserna som gällde för Kriminalvården att i vissa fall underrätta målsäganden borde införas även gällande sluten ungdomsvård. Regeringen fann att samma bestämmelser som gällande vård enligt LVU borde gälla vid sluten ungdomsvård.
Den 1 augusti 2911 trädde det i kraft vissa nya bestämmelser om utslussningen från sluten ungdomsvård. Dessa behandlas närmare i avsnitt 26.3.1.
60 A. prop. s. 168 f.
SOU 2012:34 Gällande rätt
341
20.5.3.5 Förhållandet till LVU
Enligt regeringen kunde det på goda grunder förväntas att den som blir föremål för sluten ungdomsvård i många fall också kan vara aktuell för vård enligt LVU. Att den unge dömts till sluten ungdomsvård borde påverka socialnämndens bedömning av huruvida behovet av LVU-vård kvarstår. Regeringen fann dock ingen anledning att lagstifta om detta, utan socialnämnden borde vara fri att besluta efter vad som var mest ändamålsenligt i det enskilda fallet.61 Det kunde inte uteslutas att omständigheterna ibland kunde vara så att beslutet om LVU-vård borde fortsätta att gälla, särskilt om det är relativt korta verkställighetstider och det bedöms nödvändigt för att säkerställa kontinuiteten och långsiktigheten i vården.
Påföljden sluten ungdomsvård aktualiserade en fråga gällande behovet av LVU-vård efter verkställighetens slut. Enligt 3 § LVU ska den unge beredas vård om han utsätter sin egen hälsa eller utveckling för påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Det fordras att risken har en viss intensitet och aktualitet. Aktualitetskravet i 3 § LVU borde därför tonas ned för den som dömts till sluten ungdomsvård.62 Denna reglering behandlas närmare i avsnitt 26.3.6.
61 A. prop. s. 174. 62 A. prop. s. 175.
343
21 Ordningen i några andra europeiska länder
21.1 Inledning
I de flesta nordiska och andra europeiska stater vilkas påföljdssystem vi kartlagt finns det särskilda bestämmelser gällande påföljdsvalet för unga lagöverträdare. Nedan följer en kortare redogörelse för dessa bestämmelser i några europeiska stater. För en fylligare redovisning hänvisas till den sammanställning som finns i bilaga 3.
21.2 Finland
Straffmyndighetsåldern i Finland är 15 år. För lagöverträdare under 18 år tillämpas särskilda bestämmelser gällande handläggningen av brottmålet, påföljdsvalet och straffmätningen. Även gällande lagöverträdare i åldern 18–20 år finns det vissa särskilda bestämmelser, bland annat gällande möjligheten att förena villkorligt fängelse med övervakning.
Den som har begått ett brott före 18 års ålder kan dömas till ungdomsstraff, om inte böter anses vara ett tillräckligt ingripande straff och inte vägande skäl innebär att det måste dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Ungdomsstraffets längd ska vara minst fyra månader och högst ett år, beroende på brottslighetens allvar. Under verkställigheten ställs den dömde under övervakning. Ungdomsstraffet innefattar övervakarsamtal, uppgifter och program som främjar den sociala funktionsförmågan samt stöd och handledning i samband med dessa. Den dömde kan förpliktas att delta i sammankomster som ingår i verkställigheten av ungdomsstraffet under högst åtta timmar per vecka.
Den som inte fyllt 21 år vid gärningstillfället kan dömas till villkorligt fängelse förenat med övervakning under ett år och tre
Ordningen i några andra europeiska länder SOU 2012:34
344
månader, om detta anses motiverat för att främja gärningsmannens anpassning i samhället och för att förhindra återfall i brott. Förutom att regelbundet träffa sin övervakare kan övervakningen innebära att den unge ska delta i programverksamhet eller annan målinriktad verksamhet. Om den unge utan godtagbar anledning uteblir från ett möte med övervakaren, kan Brottspåföljdsmyndigheten besluta att han eller hon ska hämtas av polis till nästa möte.
Det är en allmän princip att ovillkorliga fängelsestraff bör undvikas för lagöverträdare under 18 år. I strafflagen föreskrivs att lagöverträdare under 18 år inte får dömas till ovillkorligt fängelse om det inte finns vägande skäl. Det följer även av lagstiftningen att straffet ska bestämmas enligt en lindrigare skala om gärningen begicks innan den unge hade fyllt 18 år.
När personer som är under 18 år döms till ovillkorligt fängelse ska de placeras i sådana fängelser där de kan hållas åtskilda från vuxna intagna, om det inte skulle vara till den unges fördel att göra annorlunda.
21.3 Norge
Straffmyndighetsåldern i Norge är 15 år. Lagöverträdare under 18 år särbehandlas i mildrande riktning. Unga lagöverträdare kan dömas till samma slag av påföljder som vuxna lagöverträdare.
Den unges ålder kan beaktas särskilt vid frågan om det finns skäl att meddela åtalsunderlåtelse. Åtalsunderlåtelse används i stor omfattning för unga lagöverträdare för att undvika den belastning som en rättsprocess innebär för den unge, men även för att markera samhällets reaktion på brottet.
Om det är lämpligt får Åklagarmyndigheten besluta att personer som är misstänkta för brott ska överföras till ett särskilt medlingsorgan, Konfliktrådet. Överföring till Konfliktrådet kan utgöra ett villkor vid betinget fengsel.
Det finns för närvarande inte någon särskild påföljdsform för unga lagöverträdare. Det norska justitiedepartementet arbetar dock med en proposition som bl.a. innefattar en alternativ straffrättslig reaktion för lagöverträdare under 18 år, som är tänkt att ingå som villkor vid betinget dom – ungdomsstormöte.
Ungdomsstormöte ska enligt förslaget genomföras inom ramen för Konfliktrådet. Målgruppen är lagöverträdare under 18 år som begått upprepad och/eller allvarlig brottslighet. Påföljden ska bygga
SOU 2012:34 Ordningen i några andra europeiska länder
345
på principen om reparativ rättvisa (restorative justice) och innebär enligt förslaget att den unge ska delta i ett stormöte anordnat av en ungdomskoordinator som är knuten till Konfliktrådet. Ungdomsstormötet ska mynna ut i en ungdomsplan. Ungdomsplanen ska godkännas av domstol och följas upp av en särskild grupp som bl.a. kan bestå av deltagare vid ungdomsstormötet. Ungdomsplanen ska innehålla åtgärder som innebär en betydande kontroll och betydande restriktioner för den unge.
Det finns i dag ingen särskild regel som begränsar användningen av ovillkorligt fängelse för unga lagöverträdare. Enligt etablerad praxis ska dock fängelsestraff undvikas i största möjliga mån för personer under 18 år. Enligt den nya strafflagen är en förutsättning för att döma unga lagöverträdare till fängelse, att det ”krävs av särskilda skäl”.
21.4 Danmark
Straffmyndighetsåldern i Danmark är 14 år. Vid straffmätningen ska det generellt beaktas som en förmildrande omständighet att gärningsmannen var under 18 år vid gärningstillfället.
Vid mindre allvarlig brottslighet kan lagöverträdare under 18 år ingå ett ungdomskontrakt. Ungdomskontraktet är ett avtal där den unge – med samtycke från vårdnadshavaren – förbinder sig att delta i vissa särskilt angivna aktiviteter mot att Åklagarmyndigheten avstår från att väcka åtal.
Personer under 18 år som begått grövre brott mot person eller andra allvarliga brott kan dömas till ungdomssanktion. Ungdomssanktion utgör ett alternativ till ovillkorligt fängelse. Ungdomssanktion är en tvåårig strukturerad och kontrollerad socialpedagogisk behandling som genomförs under tillsyn av kommunala sociala myndigheter. En särskild koordinator ska samordna insatser mellan olika samhällssektorer samt mellan å ena sida den unge och dennes föräldrar och å andra sidan de professionella aktörerna. En ungdomssanktion inleds vanligtvis med en vistelse på en sluten institution i syfte att de pedagogiska insatserna ska börja sättas i verket. Den fasen är vanligen i omkring två månader. I den andra fasen placeras den unge i en verksamhet i öppen regi, exempelvis på en icke sluten institution eller någon annan lämplig vistelse. Under den tredje fasen sker öppenvårdsbehandling med tillsyn av de sociala myndigheterna. Den unge bor då hemma hos föräldrarna, i
Ordningen i några andra europeiska länder SOU 2012:34
346
egen bostad eller i ett tillfälligt ordnat boende. Om verkställigheten inte fungerar, exempelvis för att den unge återfaller i brott, kan det bli aktuellt att återföra honom eller henne till en öppen eller sluten institution.
När en lagöverträdare under 18 år döms till ovillkorligt fängelse, avtjänas straffet som regel inte i fängelse. I stället verkställs fängelsestraffet i de sociala myndigheternas regi eller i en särskild institution inom ramen för Kriminalvården, om inte brottsavhållande aspekter talar för att straffet ska avtjänas i fängelse.
21.5 Tyskland
Straffmyndighetsåldern i Tyskland är 14 år. För lagöverträdare under 14 år kan det i stället sättas in sociala stödåtgärder, i vissa fall genom frihetsberövande i familjehem. Lagöverträdare mellan 14 och 17 år blir föremål för straffrättsliga åtgärder för unga, förutsatt att deras moraliska och mentala mognad är tillräcklig för att de ska förstå det felaktiga med den brottsliga handlingen och uppföra sig i enlighet med den förståelsen. I annat fall – om den unge inte bedöms ha uppnått en sådan mognad – kan domstolen vidta samma slag av åtgärder som kan vidtas av en familjedomstol. Lagöverträdare mellan 18 och 20 år blir även de föremål för särskilda straffrättsliga åtgärder för unga om deras personliga utveckling var jämförbar med en ungdoms vid gärningstillfället. Om så inte bedöms vara fallet blir lagöverträdare i den åldersgruppen föremål för samma straffrättsliga förfaranden som vuxna lagöverträdare.
Som särskilda icke frihetsberövande påföljder kan unga lagöverträdare dömas till socialt fostrande åtgärder innefattande anvisningar och förbud gällande den unges tillvaro, syftande till att främja och säkerställa den unges sociala fostran och utveckling.
Disciplinära åtgärder bli aktuellt när socialt fostrande åtgärder inte är tillräckliga och ungdomsfängelse inte är lämpligt, men det klandervärda i den brottsliga handlingen måste tydliggöras.
Domstolen kan besluta om ungdomsinternering, som verkställs i särskilda centra för ungdomsinternering eller utrymmen för fritidsinternering. Internering kan avse kortare tider som exempelvis helgledighet eller i ett sammanhang upp till fyra veckor.
I vissa fall kan frihetsberövandet skjutas upp och den unge i stället ställas under övervakning.
SOU 2012:34 Ordningen i några andra europeiska länder
347
Ungdomsfängelse tillämpas när den unges benägenhet att begå brott nödvändiggör en längre och mer omfattande social fostran eller när den unges skuld är så stor att det nödvändiggör ett sådant straff. Tiden för frihetsberövandet bestäms till mellan sex månader och fem år. Den kan dock uppgå upp tio år om det är fråga om ett mycket allvarligt brott. Om fängelsestraffets längd uppgår till högst ett år och den unge bedöms ha en positiv prognos kan verkställigheten av fängelsestraffet skjutas upp och den unge i stället ställas under övervakning med en särskilt utsedd övervakare.
21.6 England
Straffmyndighetsåldern i England är tio år. Vid påföljdsval och straffmätning särbehandlas lagöverträdare under 18 år i många avseenden i mildrande riktning. Någon formell möjlighet att särbehandla lagöverträdare över 18 år finns inte. Vid bedömningen av allvaret i en gärning kan dock hänsyn tas till den unges bristande mognad, även om denne var över 18 år.
Verkställigheten av de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare och delvis även bestämmandet av dess innehåll ombesörjs av Youth Offending Team (YOT). Det är lokala samarbetsorgan bestående av bl.a. sociala myndigheter, polis och skola.
Mindre allvarliga lagöverträdelser kan lagföras utan att det involverar domstolsbehandling. Förutsatt att den unge erkänner gärningen kan polisen utdela en reprimand eller en slutlig varning (Final Warning).
Referral Order utgör en särskild påföljd och innebär att domstolen bestämmer hur länge verkställigheten ska pågå, inom ett spann av mellan tre och tolv månader. Detta bestäms i huvudsak utifrån brottets svårhet. Den unges behov behöver inte utredas i förväg. Själva innehållet i påföljden bestäms av Youth Offender
Panel – vilken består av samhällsföreträdare med stöd av en medlem från YOT.
Vid Youth Rehabilitation Order beslutar domstolen om en eller flera föreskrifter, utav sammanlagt 18 stycken. De olika föreskrifterna kan syfta till straff, samhällsskydd, minskning av återfallsrisken samt gottgörelse till målsäganden. För att denna påföljd ska kunna väljas måste brottsligheten vara tillräckligt allvarlig. I de fall den unge för första gången ställs inför domstol och erkänner brottet har Referral Order alltid företräde. Vid bestämmande av föreskrifter-
Ordningen i några andra europeiska länder SOU 2012:34
348
nas omfattning och innehållet ska de vägledande principerna vara dels proportionalitet i förhållande till brottets allvar, dels vilka föreskrifter som är lämplig för den enskilde lagöverträdaren.
Youth Rehabilitation Orders with Intensive supervision and surveillance kan beslutas om den unge begått ett brott som kan föranleda fängelse, brottsligheten är så allvarlig att tröskeln för fängelse har passerats och fängelse också bedöms vara en lämplig påföljd. Påföljden utgör alltså ett alternativ till fängelse för unga lagöverträdare. En sådan påföljd innehåller alltid vissa obligatoriska inslag. Det finns ett krav på aktivitet på mellan 91 och 180 dagar och det ingår övervakning under minst tolv månader, utegångsförbud och elektronisk övervakning. Elektronisk övervakning ska som huvudregel inte genomföras om den unge är olämplig för en sådan åtgärd. I sådana fall ska utegångsförbudet övervakas med andra metoder, exempelvis genom kontrollerande hembesök.
Youth Rehabilitation Order with fostering – som också utgår ett alternativ till fängelse – innebär att den unge är skyldig att vistas viss tid i ett fosterhem. Inom ramen för påföljden kan andra föreskrifter meddelas om det bedöms lämpligt. Påföljden inkluderar alltid övervakning.
349
22 Brå:s utvärdering av 2007 års reform
22.1 Inledning
I våra direktiv förutskickas att Brottsförebyggande rådet (Brå) ska göra en utvärdering av 2007 års reform gällande påföljder för unga lagöverträdare. Brå fick i regleringsbrevet för 2010 uppdraget av regeringen att utvärdera reformen. Uppdraget avrapporterades i augusti 2011 genom rapporten Ungdomsvård och ungdomstjänst – En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare (Brå-rapport 2011:10).
Enligt våra direktiv ska vi utvärdera om syftet med 2007 års reform har uppnåtts. Utvärderingen ska inriktas på domstolarnas påföljdsval och innehållet i påföljderna. Vi ska enligt direktiven vidare se över var och en av påföljderna sluten ungdomsvård, ungdomsvård och ungdomstjänst.
I detta avsnitt redovisas i korthet vad 2007 års reform innebär och vilka bedömningar som görs i Brå:s rapport. I kapitel 23 redovisas vilka övergripande bedömningar vi gör gällande Brå:s rapport och hur vi ser på utfallet av 2007 års reform. Beträffande de specifika påföljderna och vilka reformbehov det kan finnas, bl.a. mot bakgrund av vad som framkommer i Brå:s rapport, redovisas detta i kapitel 24 (Ungdomsvård och ungdomstjänst) och kapitel 26 (Sluten ungdomsvård).
Brå:s utvärdering av 2007 års reform SOU 2012:34
350
22.2 Syftena med 2007 års reform
I propositionen angavs vissa utgångspunkter för reformen1. I korthet var det följande:
Barnets bästa ska stå i fokus på det sätt som Barnkonventionen föreskriver.
En tydligare inriktning på att motverka fortsatt kriminalitet.
Påföljderna för unga lagöverträdare ska ta i beaktande principerna om förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. Samtidigt ska påföljderna anpassas till den unges behov och vara tydliga och pedagogiska.
Samarbetet ska förstärkas mellan olika aktörer i rättsväsendet för att den unge ska kunna återföras till ett socialt välfungerande liv.
Socialtjänstens roll ska tydliggöras.
Användning av bötesstraff och fängelsestraff (främst korta frihetsstraff) ska minskas.
Principen om förutsebarhet och likabehandling ska få ett större genomslag
Tiden mellan brott och straffrättslig reaktion ska förkortas.
Medling ska användas i högre utsträckning och ges en starkare ställning.
Det ska inte åstadkommas någon generell straffskärpning.
Även i fortsättningen ska det vara en särbehandling av barn och de ska i första hand bli föremål för insatser inom socialtjänsten.
Påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten ska tydliggöras och begränsas till fall där den unges vårdbehov gör sig särskilt gällande.
Det behövs ett nytt påföljdsalternativ för att minska användningen av böter och fängelsestraff och med anledning av det minskade tillämpningsområde för överlämnandepåföljden som eftersträvas.
SOU 2012:34 Brå:s utvärdering av 2007 års reform
351
Det ska uppnås en större enhetlighet mellan olika kommuner och stadsdelar i arbetet med barn och ungdomar som begår brott för att uppnå en straffrättslig likabehandling. Detta ska bl.a. uppnås genom att Socialstyrelsen utfärdar allmänna råd.
Samarbetet mellan olika kommuner ska förbättras och samverkan mellan socialtjänsten och rättsväsendet ska komma till stånd i större utsträckning.
Det ska finnas ett jämställdhetsperspektiv och det ska undvikas att ingripanden utformas endast efter pojkars behov.
22.3 2007 års reform i korthet
Tillämpningsområdet för påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten ändrades till att omfatta dem som har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) [SoL] eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga [LVU]. Det innebär ett mer insnävat tillämpningsområde än vad som tidigare hade gällt. Påföljden bytte genom reformen namn till ungdomsvård. De åtgärder socialnämnden har planerat för ska framgå av ett ungdomskontrakt om åtgärderna vidtas med stöd av SoL och av en vårdplan om åtgärderna vidtas med stöd av LVU.
Tidigare hade ungdomstjänst endast kunnat dömas ut i förening med att den unge överlämnades till vård inom socialtjänsten. Den möjligheten finns även efter 2007 års reform, då ungdomsvård kan kombineras med ungdomstjänst. Det nya är att ungdomstjänst numera även kan dömas ut som en fristående påföljd, på mellan 20 och 150 timmar.
För unga som har behov av särskilt stöd och särskild vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende ska socialnämnden kunna utse en särskilt kvalificerad kontaktperson, på begäran eller med samtycke av den unge, eller, om denne är under 15 år, dennes vårdnadshavare. Vid förebyggande insatser enligt 22 § LVU (s.k. mellantvång) ska i stället för kontaktperson särskilt kvalificerad kontaktperson utses.
Kommunerna ska sörja för att medling i enlighet med lagen (2002:445) om medling med anledning av brott kan erbjudas när brottet har begåtts av någon som är under 21 år.
Brå:s utvärdering av 2007 års reform SOU 2012:34
352
Vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse ska meddelas ska särskilt beaktas den unges vilja att medverka till att medling kommer till stånd. I de fall medling är aktuellt ska tidsfristen för beslut i åtalsfrågan kunna överskridas.
22.4 Brå:s utvärdering av 2007 års reform och slutsatser av den utvärderingen
22.4.1 Sammanfattning av Brå:s utvärdering
Brå bygger sin utvärdering på ett omfattande material bestående av registerdata, ett urval tingsrättsdomar med tillhörande yttranden från socialtjänsten, tre enkäter, intervjuer med ungdomar samt litteratur. I rapporten finns det följande sammanfattning över utvärderingens resultat.2
Ungdomstjänst har blivit den vanligaste påföljden genom dom.
Sedan ungdomstjänst infördes som enskild påföljd har det blivit den vanligaste påföljden när ungdomar döms i tingsrätt. Drygt 2 500 ungdomar dömdes till ungdomstjänst under 2008, och lägger man till dem som dömdes till ungdomsvård i kombination med ungdomstjänst uppgår de till nära 3 000. De ungdomar som i dag döms till ungdomstjänst fick främst böter eller ungdomsvård tidigare. Reformens krav på ett särskilt vårdbehov för att dömas till ungdomsvård innebar en kraftig minskning av ungdomsvården, från nära 2 500 personer år 2004 till drygt 1 600 år 2008.
Nio av tio dömda till endast ungdomstjänst fullföljer den.
Uppföljningen av ungdomar i ett urval av dömda till ungdomstjänst visar att en av fem inte fullföljde påföljden. Om man bortser från dem som avbrutit eller aldrig påbörjat på grund av andra orsaker än misskötsamhet innebär det dock att närmare 90 procent av dem som gavs möjlighet att genomföra påföljden fullföljde den. Bland ungdomar som döms till kombinationen ungdomsvård och ungdomstjänst är bilden mindre positiv. I nära hälften av fallen fullföljs inte ungdomstjänsten.
Hälften påbörjar ungdomstjänsten inom två månader.
För hälften av ungdomarna i urvalet påbörjas ungdomstjänsten inom två månader från det att domen vunnit laga kraft. För ytterligare en fjärdedel tog det mellan två och fyra månader. Efter ett år hade omkring 95 procent påbörjat sin ungdomstjänst. Det är svårt att bedöma vad som ska anses vara en godtagbar väntetid då inga närmare riktlinjer finns.
2 Nedanstående text är hämtas från Brå-rapport 2011:10 s. 6–10.
SOU 2012:34 Brå:s utvärdering av 2007 års reform
353
Privata arbetsplatser är vanligast i Brå:s urval av dömda.
I motsats till kriminalvården som ansvarar för samhällstjänst för vuxna är kommunerna inte begränsade till att använda offentliga eller ideella verksamheter som arbetsplatser vid ungdomstjänst. I urvalet av studerade ungdomar är privata företag den vanligaste arbetsplatsen. En tredjedel av ungdomarna gör sin ungdomstjänst där. Nästan lika vanligt är det med offentliga arbetsplatser och ideella verksamheter.
Nära fyra av tio ungdomar har i princip haft endast oavlönat arbete.
I förarbetena anges att ungdomstjänst förutom oavlönat arbete bör innehålla en särskilt anordnad verksamhet. Nära fyra av tio studerade ungdomar har dock endast haft oavlönat arbete eller endast fått ett inledande och/eller avslutande samtal vid sidan av arbetet. De som fått en särskilt anordnad verksamhet har oftast deltagit i ett påverkansprogram.
Ingen enhetlig syn på hur lång verkställighetslängden ska vara.
För vuxna personer som döms till samhällstjänst finns det riktlinjer för under hur lång tid de utdömda timmarna samhällstjänst ska avtjänas. Det finns inga sådana riktlinjer för ungdomstjänst. Bland de studerade ungdomarna är inte heller sambandet mellan antalet utdömda timmar och verkställighetslängden särskilt stark. Det finns ungdomar som avtjänar många timmar på mycket kort tid och ungdomar som avtjänar ett litet antal timmar under mycket lång tid.
Vårdbehovet inte tydligt större i dag bland dömda till ungdomsvård.
Det faktum att användningen av ungdomsvården minskade markant i och med införandet av kravet på ett särskilt vårdbehov gör det rimligt att anta att de som döms till påföljden i dag har ett större vårdbehov än de som dömdes tidigare. Tydliga belägg för detta går dock inte att finna. De brott de dömts för är ungefär desamma som tidigare. Andelen tidigare lagförda eller antalet brott i domen har inte heller ökat efter reformen. Andelen som tidigare varit placerade enligt socialtjänstlagen (SoL) eller lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) är också densamma. En något större andel av de ungdomar som döms till ungdomsvård i dag är dock tidigare kända av socialtjänsten. De vårdinsatser som föreslås inom ramen för ungdomsvården är också ungefär desamma som tidigare. Samtalskontakt med socialtjänsten och deltagande i program är fortfarande de vanligast föreslagna insatserna i yttranden. Andelen som föreslås placering enligt SoL har ökat från sex till nio procent samtidigt som andelen placeringar enligt LVU är densamma som tidigare (8 procent). Det genomsnittliga antalet föreslagna insatser per ungdom har inte heller förändrats. Det är dock möjligt att omfattningen av samtalskontakterna och programmen har ökat i dag jämfört med tidigare.
Brå:s utvärdering av 2007 års reform SOU 2012:34
354
Stora skillnader i påföljdsanvändning mellan olika tingsrätter.
En jämförelse mellan tingsrätterna i landet visar anmärkningsvärt stora skillnader i andelen ungdomar som döms till ungdomsvård, ungdomstjänst och dagsböter. Andelen som döms till ungdomsvård varierar mellan drygt hälften och under tio procent. Andelen som döms till ungdomstjänst varierar mellan en femtedel och drygt två tredjedelar. Andelen som döms till dagsböter varierar mellan knappt tio och drygt femtio procent. Skillnaderna är så stora att det inte är rimligt att tro att de beror på olika stor andel ungdomar med särskilt vårdbehov i de olika tingsrätternas upptagningsområden.
Olika tolkningar kring det särskilda vårdbehovet.
I förarbetena till reformen finns ingen närmare definition av vad som är att betrakta som ett särskilt vårdbehov. Brå har i en enkät till socialtjänsten frågat vad som utmärker ett sådant behov. Omkring hälften av de svarande definierar begreppet som ett omfattande behov som exempelvis yttrar sig genom missbruk, psykisk ohälsa, neuropsykiatriska diagnoser eller problem i hemmiljö. En knapp tredjedel svarar i stället i termer av risk. Ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt eller riskerar att begå nya brott har enligt dem ett särskilt vårdbehov. Andra tolkningar som socialtjänsten gör är att ungdomar som har behov av placering har ett särskilt vårdbehov liksom ungdomar som inte är lämpliga för ungdomstjänst.
Socialtjänstens yttranden bättre på tio år.
I de fall socialtjänsten förordar ungdomsvård ska de planerade insatsernas omfattning och varaktighet tydligt anges i yttrandets ungdomskontrakt eller vårdplan. Detta är nödvändigt för att domstolen ska kunna bedöma om ungdomsvården är tillräckligt ingripande i relation till brottets straffvärde. Brå har tidigare studerat innehållet i socialtjänstens yttranden från åren 1999 och 2004. De yttranden från 2008 som studerats inom ramen för denna utvärdering innehåller uppgifter om planerade insatsers omfattning och varaktighet i mycket större utsträckning än yttranden från 1999. Då innehöll nära en fjärdedel av yttrandena varken uppgifter om omfattning eller varaktighet. I knappt 40 procent fanns uppgifter om såväl omfattning som varaktighet. I yttranden från 2008 saknar endast sju procent av yttrandena uppgifter om omfattning eller varaktighet och i nära hälften av yttrandena anges båda. Jämförelsen visar dock att yttrandena inte blivit bättre jämfört med 2004 och att det finns potential att förbättra dem ytterligare.
Omkring tio procent får mindre vård på grund av misskötsamhet.
Brå:s genomgång visar att omkring tio procent av dem som dömts till ungdomsvård missköter sig i en sådan utsträckning att de får mindre vård än planerat. I en femtedel av samtliga fall har den dömde i stället fått fler eller mer ingripande insatser.
SOU 2012:34 Brå:s utvärdering av 2007 års reform
355
Socialtjänsten återrapporterar till åklagaren när den unge missköter sig.
I stort sett alla ungdomar i materialet som fått ungdomstjänst som egen påföljd och inte fullföljde den genom egen förskyllan, blev återrapporterade till åklagaren. Däremot har de flesta kommuner som inte verkställt ungdomstjänsten på grund av svårigheter att anordna den inte heller återrapporterat detta. När det gäller ungdomsvård har socialtjänsten återrapporterat 8 av totalt 12 fall där man uppgivit att vården inte realiserats på grund av misskötsamhet.
Strukturerad samverkan mellan socialtjänst och åklagare ovanlig.
Åklagarmyndigheten fick efter reformen 2007 i uppdrag av regeringen att skapa rutiner för strukturerad lokal samverkan mellan rättsväsendet och socialtjänsten. Endast 36 procent av kommunerna uppger att det finns en sådan samverkan. Brå:s enkät till socialtjänsten visar att kommuner med strukturerad lokal samverkan i större utsträckning är nöjda med samarbetet med åklagaren än kommuner utan en sådan samverkan.
De flesta kommuner verkar inte ha infört insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson.
Med reformen infördes också en ny behandlingsinsats, särskilt kvalificerad kontaktperson, som ska vara ett personligt stöd och följa utvecklingen av den unge samt motivera till skolarbete, arbete och fritidsaktiviteter. Den särskilda kontaktpersonen bör även ha kontakt med skola, arbete och myndigheter utan att ta över vårdnadshavarens uppgifter. Insatsen har dock inte fått något större genomslag. Av Brå:s enkät framgår att ungefär ett 50-tal kommuner använder sig av den. Av enkätsvaren framgår att det kan vara svårt att rekrytera särskilt kvalificerade kontaktpersoner och att insatsen är kostsam.
Långa handläggningstider inom rättsväsendet.
Det finns en tydlig strävan från lagstiftaren att ungdomsärenden ska behandlas skyndsamt. Åklagaren ska i normalfallet fatta beslut om åtal senast inom sex veckor från att den unge delgivits misstanke, och om brottet kan ge mer än sex månaders fängelse ska huvudförhandling i tingsrätt hållas senast två veckor efter åtalsbeslutet. I normalfallen är dock såväl tiden till åtalsbeslut som tiden till huvudförhandling längre. En tidigare Brå-studie (Brå 2011:03) visar att i endast en knapp fjärdedel av misstankar om misshandel med gärningsperson under 18 år och i endast knappt hälften av misstankar om snatteri har beslut om åtal fattats inom sex veckor. Genomsnittstiden från åtalsbeslut till huvudförhandling i tingsrätt var nästan fem veckor för brottet misshandel utomhus med gärningsperson under 18 år. Analyser som gjorts inom ramen för den här studien visar att det genomsnittliga antalet dagar från brott till dom i tingsrätt har ökat från 132 dagar år 2000 till 173 dagar år 2008.
Brå:s utvärdering av 2007 års reform SOU 2012:34
356
22.4.2 Brå:s bedömning mot bakgrund av utvärderingen
I rapporten utvecklas Brå vilka bedömningar som kan göras mot bakgrund av utvärderingens resultat, i enlighet med vad som anges nedan.3
Allmänt
Med 2007 års påföljdsreform för ungdomar infördes krav på ett särskilt vårdbehov för att någon skulle kunna dömas till ungdomsvård. Ungdomstjänst infördes också som enskild påföljd. Meningen var att ungdomar som tidigare dömts till ungdomsvård trots avsaknad av vårdbehov och ungdomar som tidigare dömts till böter eller kortare frihetsberövande påföljder efter reformen i stället skulle dömas till ungdomstjänst. I förarbetarna uttrycktes att användningen av bötesstraff skulle minska. Mot den bakgrunden är det tydligt att reformen varit framgångsrik. Andelen ungdomar som i dag döms till ungdomsvård har nära nog halverats, och andelen som erhåller böter genom dom har också minskat. Samtidigt har andelen som meddelas åtalsunderlåtelse ökat kraftigt, och ungdomstjänst har blivit den vanligaste påföljden genom dom. Mer än fyra av tio ungdomar som dömdes i domstol år 2008 dömdes till ungdomstjänst. Även användningen av sluten ungdomsvård har minskat, och exempelvis bland ungdomar som döms för rån har sluten ungdomsvård till viss del ersatts av ungdomstjänst.
Oklarheter kring begreppet särskilt vårdbehov
En halvering av ungdomsvården är en anmärkningsvärd minskning, och frågan är om lagstiftaren tänkt sig en så drastisk utveckling i och med införandet av kravet på ett särskilt vårdbehov. Brå:s studie visar att halveringen inte inneburit att de som i dag döms till ungdomsvård är tidigare belastade i större utsträckning, deras brottslighet är inte mer omfattande och de insatser som föreslås är inte tydligt mer ingripande. Variationen i andelen ungdomar som döms till ungdomsvård och ungdomstjänst är också så stor mellan de olika tingsrätterna i landet att det inte är sannolikt att den förklaras av att andelen ungdomar som har ett särskilt vårdbehov varierar mellan tingsrätternas upptagningsområden. Brå:s studie visar att det inte finns någon samsyn inom socialtjänsten vare sig om vilka ungdomar som är lämpliga att göra ungdomstjänst eller vad som utmärker ett särskilt vårdbehov. Detta är inte särskilt konstigt med tanke på att det i reformens förarbeten inte finns några djupare resonemang om lämplighet och särskilt vårdbehov. Brå:s genomgång av domar visar att tingsrätterna i stor utsträckning beaktar socialtjänstens bedömningar när det gäller särskilt vårdbehov och lämplighet för ungdomstjänst. Det innebär sannolikt att den stora
3 Nedanstående text är hämtas från Brå-rapport 2011:10 s. 10–12.
SOU 2012:34 Brå:s utvärdering av 2007 års reform
357
variationen i hur man använder ungdomspåföljderna kan förklaras med socialtjänstens olika bedömningar. Brå anser att begreppet särskilt vårdbehov behöver tydliggöras så att socialtjänsten i de olika kommunerna får en mer enhetlig syn på vilka ungdomar som kvalificerar sig för ungdomsvård. Ett sådant tydliggörande skulle också medföra en mer enhetlig uppfattning om vilka som är lämpliga för ungdomstjänst.
Riktlinjer saknas för väntetider och avtjäningstakt
Brå:s studie visar på skillnader i väntetider och verkställighetstiderför ungdomstjänst. Hälften av ungdomarna i Brå:s urval hade påbörjat ungdomstjänsten inom två månader från det att domen vunnit laga kraft. För resten dröjde det längre innan ungdomstjänsten påbörjades. För omkring en tiondel i urvalet hade ungdomstjänsten inte påbörjats ett halvår efter det att domen vunnit laga kraft. När det gäller verkställighetstiden visar resultaten att det inte finns ett särskilt starkt samband mellan antalet utdömda timmar och verkställighetens längd. Det innebär att den praktiska tillämpningen av ungdomstjänst kan skilja sig markant från fall till fall. Några nationella riktlinjer likt de som finns för samhällstjänst finns inte för ungdomstjänst vilket innebär att tillämpningen av ungdomstjänst kan utformas på så olika sätt. Brå anser att nationella riktlinjer kan ge vägledning om godtagbara väntetider och verkställighetslängder. På så sätt kan man uppnå en mer likartad tillämpning av ungdomstjänst över landet.
Svårigheter med kombinationen ungdomsvård – ungdomstjänst
Brå belyser också i studien svårigheterna med påföljdskombinationen ungdomsvård och ungdomstjänst. Resultaten visar att ungdomar som döms till en kombination ofta missköter sin ungdomstjänst. Ungdomsvården riktar sig till de unga lagöverträdare som har ett särskilt vårdbehov, och mot den bakgrunden är det kanske inte förvånande att många av dem inte klarar av att fullfölja det åtagande som en ungdomstjänst innebär. Ytterligare en komplikation med kombinationen ungdomsvård och ungdomstjänst är att insatser som kan utgöra den särskilt anordnade verksamheten inom ramen för ungdomstjänst också kan vara insatser som ges inom ramen för ungdomsvård. Det kan därför vara oklart såväl för den unge som för socialtjänsten vad som är att betrakta som ungdomsvård respektive särskilt anordnad verksamhet inom ramen för ungdomstjänst. Brå anser därför att det kan finnas skäl att överväga om inte den särskilt anordnade verksamheten bör uteslutas i kombinationsfallen. Möjligheten att utdöma ungdomstjänst i kombination med ungdomsvård är ett sätt för domstolen att uppnå proportionalitet mellan brottets straffvärde och påföljden i de fall där socialtjänstens planerade insatser inte anses som tillräckligt ingripande. Brå:s resultat reser frågan om det
Brå:s utvärdering av 2007 års reform SOU 2012:34
358
inte finns skäl för domstolarna att i fortsättningen vara mer restriktiva än i dag med att komplettera ungdomsvård med ungdomstjänst.
Yttrandens kvalitet kan förbättras ytterligare
I samband med utvärderingen av påföljdsreformen från 1999 föreslog Brå att Riksåklagaren i samråd med socialtjänsten skulle utforma en blankett att användas för yttranden i ungdomsmål och därmed enkelt tydliggöra vilka fakta som ska ingå. Den mall som utvecklats och används i dag ger en vägledning till vad som ska ingå i ett yttrande. Enligt Brå skulle mallen kunna utvecklas ytterligare om den omformades till ett mer strukturerat formulär med fasta frågor och svarsfält. Detta skulle öka kvaliteten på socialtjänstens yttranden och ge en större nationell enhetlighet.
359
23 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
23.1 Övergripande utgångspunkter
Våra utgångspunkter:
Våra allmänna utgångspunkter för ett reformerat påföljdssystem är giltiga även för ungdomspåföljder.
Påföljdssystemet måste bygga på en kompromiss mellan olika intressen.
Det finns särskilda aspekter som måste beaktas för unga lagöverträdare.
Dagens påföljdssystem för unga lagöverträdare fungerar i många avseenden väl och tidigare reformer har till stora delar fått det önskade utfallet.
Det bör uppnås en större likabehandling och likformighet vid verkställigheten av ungdomspåföljderna i olika kommuner.
Det finns behov av nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare.
Socialtjänsten har en särskild roll gällande unga lagöverträdare.
23.1.1 De allmänna utgångspunkterna är giltiga även för ungdomspåföljder
Vi har i kapitel 7 beskrivit våra allmänna utgångspunkter när vi överväger utformningen av ett påföljdssystem. Dessa bör enligt vår mening vara vägledande även när man överväger påföljder för unga lagöverträdare. Tilltron till det straffrättsliga systemet förutsätter att det på ett brott följer en straffrättslig reaktion som är tillräckligt ingripande i förhållande till brottets allvar. Trovärdigheten för påföljden och acceptansen för domstolarnas påföljdsbestämning – inte
Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden SOU 2012:34
360
minst hos brottsoffer – förutsätter att ingripandegraden ger uttryck för allvaret i gärningen. Kravet på humanitet gör att påföljden inte bör vara mer ingripande än nödvändigt och regleringen måste svara mot högt ställda krav på rättssäkerhet. Kraven på proportionalitet, förutsebarhet, likabehandling och konsekvens ska gälla även unga lagöverträdare.
23.1.2 Det finns särskilda aspekter för unga lagöverträdare
I större utsträckning än för vuxna bör för unga lagöverträdare tyngdpunkten i påföljdssystemet ligga på påföljder som kan antas verka brottsavhållande i det enskilda fallet. Detta är särskilt framträdande gällande omyndiga lagöverträdare, dvs. sådana som begår brott i åldern 15–17 år. Ett barnperspektiv – med utgångspunkt i vad som föreskrivs i bl.a. Förenta Nationernas barnkonvention – innebär att den samhälleliga reaktionen på brott som begås av barn måste vara inriktad på rehabilitering och åtgärder mot de riskfaktorer som bidragit till brottsligheten och som kan orsaka återfall i brott.1 Barn som begår brott är ofta socialt utsatta och har ett särskilt behov av stöd och hjälp. Även om straffmyndighetsåldern givetvis utgör den gräns vid vilken en ung person kan hållas straffrättsligt ansvarig, går det inte att bortse från att barn i åldern 15–17 år är inne i en mognadsprocess med en ännu inte helt utvecklad ansvarsförmåga. Om inte påföljdens innehåll syftar till att motverka de riskfaktorer som kan leda till fortsatt brottslighet och understödja de skyddsfaktorer som kan motverka sådana återfall, går barnperspektivet förlorat.
Vad som bland annat utmärker ungdomsbrottslighet är att ett stort antal – säkerligen den stora majoriteten – av alla unga någon gång gör sig skyldig till brott. För de allra flesta är det ingen indikation på sociala problem och inget första steg mot felaktiga livsval. För en mindre grupp ungdomar utgör däremot brottslighet under ungdomsåren inledningen till en allt mer intensiv och allvarlig brottslighet; brottskarriärer som leder till stora mänskliga och ekonomiska kostnader för såväl den enskilde som omgivning och
1 I Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter anges bl.a. i art. 3 att barnets bästa ska komma i främsta rummet och i art. 40 att medlemsstaterna ska främja införandet av lagar som är särskilt anpassade för barn. I Europarådet rekommendation CM/Rec(2008)11 anges bl.a. att sanktioner och åtgärder mot unga lagöverträdare ska utgå från vad som är bäst för den unge, med beaktande av vad som är proportionellt i förhållande till brottets allvar och med hänsynstagande till den unges ålder och personliga förhållande (se bilaga 4 angående internationella instrument).
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
361
samhället i stort. För en liten grupp unga etableras en kriminell identifikation och ibland även en kriminell livsstil.
Detta återspeglas i kriminalstatistiken. Ett stort antal ungdomar gör sig skyldiga till något eller några få brott och ett litet antal gör sig skyldiga till ett stort antal brott. Att samhällets resurser används till åtgärder som kan avbryta gryende brottskarriärer – manifesterade i allvarlig och upprepad brottslighet – framstår som väsentligt mer angeläget än att öka ingripandegraden för den mest lindriga, enstaka brottsligheten. Att straffrättsligt överreagera på lindrig brottslighet är inte bara onödigt utan kan även verka kontraproduktivt, då det snarast kan bekräfta eller förstärka en kriminell identitet.
En målsättning bör sålunda vara att rikta betydande insatser mot de unga som uppvisar risker att inleda verkliga brottskarriärer och utveckla kriminella tankemönster. Det är då fråga om unga som begår mycket allvarliga brott och som återfaller i allvarlig brottslighet. Att på detta sätt prioritera insatserna innebär samtidigt att den allvarligaste och mest omfattande brottsligheten bemöts med den mest ingripande reaktionen.
23.1.3 Socialtjänstens har en särskild roll
Socialnämnden har enligt 5 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ett övergripande ansvar för barn och unga. Bland annat sägs i bestämmelsen att socialnämnden med särskild uppmärksamhet ska följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken på en ogynnsam utveckling.
I de fall det finns ett behov av särskilda insatser mot sociala och personliga orsaker till ungas brottslighet, sammanfaller de till stor del med insatser socialtjänsten är skyldig att vidta pga. den unges livssituation, oberoende av om det beslutats i domstol. Att en ung person har ett normbrytande beteende och begår brott kan i sig vara en indikator på en social problematik som gör att socialtjänsten är skyldig att agera och i vart fall initiera en utredning huruvida det finns anledning att vidta åtgärder enligt den socialrättsliga lagstiftningen.
Som beskrivs i avsnitt 20.5.1 har sedan lång tid tillbaka socialtjänsten ett huvudansvar för verkställigheten av påföljder för unga lagöverträdare.
Det skulle i ljuset av detta vara förenat med betydande svårigheter och sannolikt stora nackdelar att göra om dagens system med
Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden SOU 2012:34
362
socialtjänsten som huvudman för – i vart fall – de vårdinriktade icke frihetsberövande påföljderna. Tvärtom innebär socialtjänstens allmänna ansvar för unga personers sociala situation att åtgärder inom socialtjänsten bör vara ett oundgängligt och bärande inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare.2
Enligt vår bedömning bör därtill den sedan länge uttalade ambitionen att hålla unga lagöverträdare utanför Kriminalvården få fortsatt genomslag. Att det finns tillräckliga påföljdsalternativ utanför Kriminalvården – och då främst inom socialtjänsten – har därför ett stort egenvärde.
23.1.4 Påföljdssystemet måste bygga på en kompromiss mellan olika intressen
Som vi har beskrivit i kapitel 7 bör påföljdssystemet utformas på ett sådant sätt att det utgör en avvägning mellan olika ibland motstående intressen och utgångspunkter. Påföljdsregleringen för ungdomar i åldern 15–17 år blir – måhända än mer än för vuxna lagöverträdare – en sådan balansgång. Barnperspektivet och intresset av att söka motverka den sociala och personliga problematik hos den unge som bidragit till brottsligheten måste ställas mot behovet av tydliga och tillräckligt ingripande straffrättsliga ingripanden.
Att påföljderna – enligt vår mening – i första hand bör hanteras inom socialtjänsten accentuerar ytterligare denna balansgång. Socialtjänstens uppgifter i övrigt utgår från den enskildes behov. Verksamheten bygger i första hand på frivillighet. Detta ska ställas mot de krav som finns på påföljdssystemet gällande förutsebarhet, proportionalitet och ekvivalens.
Det finns dock enligt vår bedömning inget alternativ till att utforma påföljdsalternativ som balanserar mellan olika intressen och utgår från svårförenliga utgångspunkter. Att denna kompromiss måste ske, kan därför enligt vår mening knappast beskrivas som ett problem. Problem uppstår däremot om det inte i alla situationer finns till ungdomar särskilt anpassade påföljder som uppfyller de allmänna kraven på ingripandegrad och trovärdighet.
2 I The Beijing Rules (minimiregler gällande unga lagöverträdare antagna av FN:s generalförsamling), anges att lagföringen av unga lagöverträdare ska utformas inom ramen för det övergripande regelverket gällande sociala rättigheter för unga, samtidigt som det bidrar till att skydda unga samt beaktar samhällsskyddet. I Europarådet rekommendation CM/Rec(2008)11 anges att hanteringen av unga lagöverträdare ska integreras i ett vidare socialt arbete för unga för att säkerställa en helhetssyn och kontinuitet (se bilaga 4 angående internationella instrument).
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
363
23.1.5 Dagens påföljdssystem för unga lagöverträdare fungerar i många avseenden väl och tidigare reformer har till stora delar fått det önskade utfallet
1999 och 2007 års reformer av påföljdssystemet för unga lagöverträdare – som beskrivs närmare i kapitel 20 – har enligt vår mening inneburit en positiv utveckling. De ökade inslagen av proportionalitet, konsekvens och förutsebarhet har medfört att ungdomspåföljderna i huvudsak kan uppfattas som trovärdiga, tydliga och tillräckligt ingripande, i vart fall för merparten av de brott som begås av unga lagöverträdare. För huvuddelen av brottsligheten som begås av unga i åldersgruppen 15–17 år finns det en adekvat påföljd, genom antingen ungdomsvård, ungdomstjänst eller sluten ungdomsvård.
Kriminalstatistik gällande dem som var i åldersgruppen 15–17 år vid tidpunkten för lagföringen och som lagfördes genom dom, visar att introducerandet av ungdomstjänst som självständig påföljd genom 2007 års reform har fått ett betydande genomslag och påverkat användningen av andra påföljdsformer.3
År 2008 dömdes ungdomstjänst ut i 43 procent av de fall som lagfördes genom dom. Samtidigt sjönk andelen som dömdes till böter genom dom till 30 procent från att 2004 uppgått till 43 procent och 2000 till 46 procent. Andelen som dömdes till ungdomsvård uppgick 2008 till 20 procent. Detta kan jämföras med den andel som tidigare erhöll överlämnande till vård inom socialtjänsten. År 2004 var den andelen 40 procent och 2000 37 procent. Andelen som dömdes till överlämnadepåföljden respektive ungdomsvård i förening med ungdomstjänst har dock inte förändrats nämnvärt. Den var åtta procent 2008, nio procent 2004 och sju procent 2007.
Andelen som dömdes till skyddstillsyn och villkorlig dom minskade även efter 2007 års reform. Den uppgick 2008 till mindre än en procent, efter att såväl 2004 som 2000 ha uppgått till sex procent. Andelen som fick sluten ungdomsvård har varit på en mycket låg nivå under hela tiden. Den var på under en procent 2008 och två procent såväl 2004 som 2000. Ingen dömdes till fängelse 2008 och endast en liten handfull under 2004 och 2000.
Samma bild framgår av motsvarande statistik för åren 2009 och 2010.4 År 2009 dömdes 44 procent till ungdomstjänst och 2010 var
3 Ungdomsvård och ungdomstjänst – En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare, Brå-rapport 2011:10, s. 22. 4 Enligt uppgifter som Brå tagit fram till utredningen.
Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden SOU 2012:34
364
motsvarande andel 41 procent. Böter dömdes ut i 28 procent av fallen 2009 och i 30 procent av fallen 2010. Påföljden bestämdes till ungdomsvård i 18 procent av fallen 2009 och i 21 procent av fallen 2010. Andelen som fick kombinationspåföljden ungdomsvård med ungdomstjänst uppgick till fem respektive sex procent.
Andelen som dömdes till skyddstillsyn eller villkorligt dom var under 2009 och 2010 fortsatt låg på två respektive en procent. Andelen som dömdes till sluten ungdomsvård uppgick till en procent under båda dessa år. Fängelse dömdes ut endast i ett fåtal fall.
Tillströmningen till den nya påföljden ungdomstjänst och minskningen av böter och ungdomsvård måste anses vara i enlighet med avsikterna med 2007 års reform och låter sig förklaras av hur reglerna har utformats.
Tidigare förutsattes för överlämnandepåföljden att den unge kunde bli föremål för vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU. Genom att för ungdomsvård kräva att den unge har ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder förväntade sig regeringen en ”något striktare tillämpning av påföljden”. Genom att det inte uppställs något motsvarande behovskriterium för ungdomstjänst blir den påföljden det naturliga förstahandsalternativet när inte ungdomsvård är tillämpligt. Avsikten med reformen var också att se över påföljdsalternativen för unga som saknar eller har ett begränsat vårdbehov. Det är därför ett rimligt antagande att en stor andel av dem som tidigare hade dömts till överlämnadepåföljden numera döms till ungdomstjänst. Det är svårt att se att den huvudsakliga ”överströmningen” skett på annat sätt än från ungdomsvård (dvs. tidigare överlämnandepåföljden) till ungdomstjänst.
Även minskningen av andelen domar på böter kan förmodligen förklaras av införandet av ungdomstjänst. En utgångspunkt för 2007 års reform var att begränsa användningen av böter. I förarbetena anfördes att det inte var rimligt att de lindrigaste dagsbotsstraffen skulle kunna ersättas med ungdomstjänst. Däremot förutsattes ungdomstjänst kunna användas som påföljd för brott som annars skulle ha lett till ett något högre bötesstraff. Det är svårt att se att den minskade andelen böter berott på att motsvarande fall lett till en annan påföljd än ungdomstjänst. Den minskade andelen böter torde därför huvudsakligen kunna förklaras med att ungdomstjänst döms ut när påföljden annars skulle ha bestämts till ett något högre bötesstraff.
År 2008 framträder därtill en minskning – från redan låga nivåer – av andelen som dömdes till sluten ungdomsvård eller fängelse.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
365
Även i detta fall talar kriminalstatistiken för att ambitionerna som uttrycktes i förarbetena har fått genomslag. Det uttalades i förarbetena att det var viktigt att vidta ytterligare åtgärder för att minska användningen av i vart fall korta frihetsstraff för unga lagöverträdare. I refererad praxis har ungdomstjänst dömts ut för brott vars art (mened) tidigare föranlett fängelse även för unga lagöverträdare. Minskningen av frihetsberövande straff torde därför kunna förklaras av att ungdomstjänst är möjligt vid s.k. artbrottslighet.
Vad gäller den grundläggande strukturen är det sålunda en utgångspunkt för våra överväganden att tidigare reformer har fått den önskade effekten och att påföljderna ungdomstjänst, ungdomsvård och sluten ungdomsvård bör finnas kvar som huvudsakliga byggstenar i påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Vad som talar för detta är även att det skedde en stor reform så sent som 2007, dvs. för fem år sedan. Enligt vår mening krävs det mycket starka skäl att så kort tid därefter föreslå några genomgripande strukturella förändringar.
I de kommande övervägandena undersöker vi – till stor del utifrån Brås utvärdering av 2007 års reform (se kapitel 22) – vilka förbättringar det går att göra inom ramen för den befintliga strukturen och med socialtjänsten som huvudman för i vart fall huvuddelen av påföljderna.
23.1.6 Det bör uppnås en större likabehandling och likformighet
I kapitel 24 och 26 överväger vi – utifrån bl.a. den utvärdering Brå har gjort5 – om de särskilda ungdomspåföljder som finns i dag bör genomgå några förändringar och om det i övrigt finns några reformbehov gällande påföljder för unga lagöverträdare. Som framgår av Brå:s rapport (och som vi återkommer till i kapitel 24) finns det i vissa avseenden stora skillnader i tillämpningen av de särskilda ungdomspåföljderna mellan olika kommuner. Av intresse blir då vilken balans som ska råda mellan det straffrättsliga kravet på likformighet och likabehandling å ena sidan, och möjligheten för de olika kommunerna att utforma och anpassa verkställigheten efter lokala förhållanden å andra sidan.
5 Ungdomsvård och ungdomstjänst, En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare, Rapport 2011:10.
Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden SOU 2012:34
366
I förarbetena till 2007 års reform berörde regeringen frågan om behovet av vägledning för kommunerna vid utformningen av ungdomstjänst.6 Regeringen anförde att ungdomstjänstens trovärdighet är beroende av att innehållet i påföljden håller en hög kvalitet och att likformighet utifrån rättviseskäl också är eftersträvansvärt. Ungdomsbrottsutredningen – vars betänkande låg till grund för lagstiftningen – hade föreslagit att vissa frågor rörande det närmare innehållet i ungdomstjänst skulle regleras i en särskild lag. Behovet av vägledning för kommunerna måste dock enligt regeringen vägas mot den inskränkning av det kommunala självstyret som en detaljreglering kan innebära. Regeringens förslag innefattade därför inte någon mer detaljerad lagreglering.
Att det finns skillnader i verkställigheten mellan olika kommuner är enligt vår mening delvis ofrånkomligt och något som följer av att påföljderna har ett kommunalt huvudmannaskap. Att det görs en anpassning till lokala förhållanden kan i många fall vara en fördel. Att verkställigheten av ungdomspåföljderna delvis ansluter till hur socialtjänsten arbetar i övrigt i en viss kommun är ju också ett av huvudskälen bakom att socialtjänsten bör vara huvudman.
Det är dock enligt vår mening inte acceptabelt utifrån det straffrättsliga kravet på likabehandling att olikheter i tillämpningen mellan olika kommuner innebär stora skillnader i påföljdernas tillämpningsområde. Vad gäller verkställigheten kan visserligen – som anges ovan – innehållet variera mellan olika kommuner beroende på lokala förhållanden. En rättvis likabehandling förutsätter dock att ingripandegraden i verkställigheten är på någorlunda samma nivå i hela landet.
Enligt vår uppfattning bör det därför – utan att det innebär omotiverade inskränkningar i det kommunala självstyret – kunna ske en större likriktning genom lagstiftningen samt normgivning och tillsyn från Socialstyrelsen. Vid de kontakter som utredningen haft med socialsekreterare som arbetar med unga lagöverträdare är det också något som mycket ofta har lyfts fram som ett starkt önskemål. En sådan likriktning skulle öka likabehandlingen över landet och även leda till en större förutsebarhet. Det kan då bli fråga om en något större detaljreglering som vägleder kommunernas i deras arbete men som helt ansluter till hur ungdomspåföljderna är tänkta att fungera och i huvudsak redan fungerar. En något större detaljreglering och styrning behöver därför inte betyda
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
367
några kostnadsökningar för kommunerna eller mindre verkningsfulla åtgärder.
Av stor vikt för att uppnå en större likabehandling och likformighet är även att det sker en samverkan mellan socialtjänsten i olika kommuner, vad gäller kunskapsutbyte och avstämning av olika gemensamma tillämpningsfrågor. I första hand torde det vara möjligt att få till samverkan på regional nivå mellan olika kommuner. Sveriges Kommuner och Landsting kan här spela en betydelsefull roll. Det ligger enligt vår mening också ett ansvar på kommunerna själva att initiera och delta i en regional samverkan.
23.1.7 Socialstyrelsen har en stor betydelse för ungdomspåföljderna
Att det är kommunerna genom dess socialnämnder som är ansvariga för verkställigheten av ungdomspåföljderna skapar som anges ovan ett särskilt behov av styrning och likriktning. Verkställigheten utgör ett kommunalt ansvar. Samtidigt är det en statlig angelägenhet att de påföljder som de statliga domstolarna dömer ut tillämpas förhållandevis lika över hela landet och att verkställigheten innehåller insatser som kan antas vara verkningsfulla ut ett brottsförebyggande perspektiv.
Som anges i föregående avsnitt kan en större enhetlighet uppnås bl.a. genom normgivning och tillsyn från Socialstyrelsen. Socialstyrelsens viktiga roll som normgivare, tillsynsmyndighet och kunskapsspridare är något som vi återkommer till i flera avsnitt gällande olika specifika frågor. Redan i våra allmänna utgångspunkter vill vi betona att ett fungerande system med kommunalt huvudmannaskap för ungdomspåföljderna förutsätter att Socialstyrelsen ger frågan om ungdomspåföljderna en hög prioritet. Vi vill i sammanhanget påpeka att regeringen har möjlighet genom uppdrag och andra styrdokument tillse att ungdomspåföljderna ges en sådan nödvändig prioritet.
Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden SOU 2012:34
368
23.1.8 Det finns behov av nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare
Huruvida de särskilda ungdomspåföljderna är tillämpliga beror delvis på omständigheter som ligger vid sidan av den aktuella brottsligheten. Vad som kan vara avgörande är om socialtjänsten anser att det föreligger något vårdbehov eller om den unge eller dennes vårdnadshavare samtycker till en viss åtgärd eller den unge anses lämplig för en viss påföljd. Påföljdernas utformning innebär därtill att det ofta saknas möjlighet att trappa upp ingripandegraden vid återfall – utan att behöva döma till en frihetsberövande påföljd. Om det är fråga om allvarlig brottslighet – utan att den är så pass allvarlig att det kan anses föreligga synnerliga skäl för fängelse – är det därutöver svårt att finna ett tillämpbart alternativ.
Den särskilda konstruktionen för ungdomspåföljderna innebär sålunda att det i vissa fall kan saknas en tillämplig påföljd eller att ingen ungdomspåföljd innebär ett trovärdigt ingripande utifrån straffvärde och tidigare brottslighet. Enligt vår mening bör det därför övervägas att komplettera dagens ordning med nya inslag som gör att påföljdssystemet för unga lagöverträdare blir heltäckande. Vi överväger denna fråga närmare i kapitel 27.
23.2 Förhållandet mellan ungdomspåföljder och påföljder för vuxna lagöverträdare bör tydliggöras i de fall lagöverträdaren var under 18 år vid tidpunkten för brottet
Våra bedömningar och förslag: Har någon begått brott innan
han eller hon fyllt 18 år ska påföljden som huvudregel bestämmas till en ungdomspåföljd.
Omyndiga lagöverträdare bör därför uttryckligen undantas från de allmänna reglerna om val av påföljd. Påföljdsbestämningen bör i stället regleras heltäckande i ett särskilt kapitel i BrB.
Bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. BrB bör tillämpas även i de fall lagöverträdaren var underårig.
Bestämmelsen att det ska krävas synnerliga skäl för att döma en lagöverträdare under 18 år till fängelse utmönstras som en följd av förslaget om att införa villkorligt fängelse. I stället ska det anges uttryckligen att det ska krävas synnerliga skäl för att
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
369
döma den som är under 18 år vid gärningstillfället till sluten ungdomsvård eller till ovillkorligt fängelse.
Om den tilltalade vid tidpunkten för domen har hunnit fylla 18 år och det skulle vara olämpligt att bestämma påföljden till en ungdomspåföljd, ska det finnas möjlighet att bestämma påföljd i enlighet med vad som gäller för vuxna lagöverträdare.
23.2.1 Kravet på synnerliga skäl för att döma ut en frihetsberövande påföljd bör vara kvar när lagöverträdaren var omyndig
Allt sedan BrB infördes 1965 har det krävts synnerliga skäl för att döma underåriga lagöverträdare till fängelse. Sedan 1989 års påföljdsreform har det avgörande varit åldern vid brottet, för att dessförinnan ha varit åldern vid domen. Sedan 1999 gäller den ordningen att påföljden i första hand ska bestämmas till sluten ungdomsvård, om någon begått brott innan 18 års ålder och rätten finner att påföljden bör bestämmas till fängelse. Genom att tillämpningen av sluten ungdomsvård förutsätter att det finns skäl för fängelse krävs även att det föreligger synnerliga skäl för att välja sluten ungdomsvård.
Synnerliga skäl för fängelse anses i de flesta fall förutsätta ett mycket högt straffvärde. Detta krav har inneburit att frihetsberövande påföljder – såväl sluten ungdomsvård som i vissa särskilda undantagsfall fängelse – tillämpas mycket restriktivt (se ytterligare om detta i avsnitt 20.4). Denna restriktivitet motiveras bl.a. av att unga personer anses särskilt känsliga för frihetsberövande påföljder. När det gäller underåriga lagöverträdare – som ju är barn i Barnkonventionens mening – har länge ambitionen varit att så långt möjligt söka finna ett annat alternativ än en frihetsberövande påföljd. Vi ser inte att det finns några skäl att ändra på denna restriktiva praxis gällande omyndiga lagöverträdare.7 Det finns heller inget i våra direktiv som ger oss anledning att överväga något sådant. Oberoende av hur påföljdssystemet utformas i övrigt bör alltså en utgångspunkt vara att det ska krävas synnerliga skäl – enligt den praxis som utvecklats under en längre tid – för att döma en
7 I Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter anges att frihetsberövande av barn endast får användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. I Europarådet rekommendation CM/Rec(2008)11 anges på motsvarande sätt att frihetsberövande av barn ska utgöra ett sistahandsalternativ (se bilaga 4 angående internationella instrument).
Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden SOU 2012:34
370
omyndig lagöverträdare till en påföljd som innebär anstaltsvistelse eller ett motsvarande frihetsberövande.
23.2.2 Bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. BrB bör tillämpas även i de fall lagöverträdaren var underårig
Brottslighetens straffvärde kan endast uppskattas i penningböter, i ett antal dagsböter eller i ett antal dagar, månader eller år av fängelse. Även om det inte som huvudregel ska dömas ut ett fängelsestraff för en omyndig lagöverträdare, bör en utgångspunkt vid påföljdsbestämningen vara brottslighetens straffvärde. Likaså bör s.k. billighetshänsyn och den särskilda ungdomsreduktionen – olika stor för unga lagöverträdare i olika åldrar – vara en utgångspunkt vid påföljdsbestämningen. Det är sålunda det bötesstraff eller det fängelsestraff som hade dömts ut om den påföljden hade valts (det s.k. straffmätningsvärdet) som bör ligga till grund för valet av ungdomspåföljd. Detta är något som gäller redan i dag. Om påföljdsbestämningen för unga mer konsekvent särskiljs från den för vuxna på det sätt vi föreslår, bör det förtydligas i lagstiftningen att bestämmelserna om straffmätning ska tillämpas även om lagöverträdaren var underårig.
23.2.3 Om lagöverträdaren är omyndig bör det som utgångspunkt alltid väljas en för unga särskilt anpassad påföljd
Som vi anför ovan finns det särskilda aspekter vad gäller påföljder för unga lagöverträdare. Även om det finns krav på proportionalitet och likabehandling, bör det för omyndiga vara en tydlig inriktning på rehabilitering och stödjande åtgärder – särskilt anpassade för att motverka de faktorer som innebär att unga personer återfaller i brott. Därtill finns det ett egenvärde i att unga personer under verkställigheten inte sammanförs med vuxna lagöverträdare. Detta leder oss till slutsatsen att omyndiga lagöverträdare i första hand bör dömas till särskilda ungdomspåföljder utanför Kriminalvårdens regi. Den inriktning som finns i dag med särskilda ungdomspåföljder bör enligt vår mening fortsätta och renodlas ytterligare.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
371
23.2.4 Om lagöverträdaren har hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för lagföringen är det inte alltid lämpligt med en ungdomspåföljd
Det är en viktig ambition att lagföringen av unga personer ska gå snabbt. I de allra flesta fall kommer den som var omyndig vid tidpunkten för brottet fortfarande vara under 18 år eller nyligen ha fyllt 18 år vid tidpunkten för lagföringen. I de fall det har passerat viss tid mellan brottet och lagföringen och lagöverträdaren vid lagföringen är väl över 18 år är det dock inte alltid lämpligt att döma ut en ungdomspåföljd, eftersom den till sin utformning bör vara särskilt anpassad till unga personer. I sådana fall bör det därför kunna göras avsteg från huvudregeln att omyndiga lagöverträdare alltid ska dömas till en ungdomspåföljd.
23.2.5 Kravet på synnerliga skäl för att döma lagöverträdare under 18 år till fängelse i de fall det döms ut villkorligt fängelse kan inte upprätthållas i det system vi föreslår
I dag förutsätts enligt 30 kap. 5 § BrB att det föreligger synnerliga skäl för att döma det som var under 18 år vid gärningstillfället till fängelse.
Vi föreslår i kapitel 9–12 att de icke frihetsberövande påföljderna skyddstillsyn och villkorlig dom utmönstras ur påföljdssystemet. I stället ska det – i de fall straffvärdet inte är så lågt att ett bötesstraff är tillräckligt – alltid dömas ut ett fängelsestraff. Fängelsestraffet ska dömas ut villkorligt om det går att förena det med tilläggssanktioner som är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. I andra fall ska det dömas ut ovillkorligt.
Hitintills har skyddstillsyn och villkorlig dom fungerat som sistahandsalternativ för underåriga lagöverträdare när inte någon av ungdomspåföljderna varit tillämplig. Detta har gällt såväl om den unge vid tidpunkten för lagföringen fortfarande varit omyndig eller – i än högre grad – om han eller hon då hunnit fylla 18 år.
Som anförs ovan anser vi att ungdomspåföljderna bör vara konstruerade på så sätt att det i princip finns ett tillämpbart alternativ i alla situationer.
Det sagda talar för att det möjligen ska finnas ett krav på synnerliga skäl för att döma till fängelse, oavsett om det är villkor-
Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden SOU 2012:34
372
ligt eller inte. Som vi anför ovan finns det dock undantagssituationer då en ungdomspåföljd inte är lämplig eftersom lagöverträdaren är väl över 18 år vid tidpunkten för lagföringen. För sådana situationer måste det finnas utrymme att döma ut en vuxenpåföljd. Kravet på synnerliga skäl kan därför inte finnas kvar för fängelse som är villkorligt.
23.2.6 Det bör krävas synnerliga skäl för att döma lagöverträdare under 18 år till sluten ungdomsvård eller till ovillkorligt fängelse
Hittills har kravet på synnerliga skäl knutits till valet av fängelse som påföljd. Som anförs ovan kan inte detta upprätthållas i ett system där villkorligt fängelse ersätter de icke frihetsberövande påföljderna skyddstillsyn och villkorlig dom. Den som var under 18 år vid tidpunkten för brottet men blivit väl över 18 år vid tidpunkten för lagföringen bör kunna dömas till villkorligt fängelse eftersom en ungdomspåföljd inte är lämplig för annat än de yngsta lagöverträdarna.
De hittillsvarande begränsade möjligheterna att döma den som var under 18 år vid tidpunkten för brottet till en frihetsberövande påföljd bör – som vi anför ovan – vara kvar. Det bör anges uttryckligen att det krävs synnerliga skäl för att rätten ska avstå från att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt eller för att döma till sluten ungdomsvård.
23.2.7 Huruvida sluten ungdomsvård alltid kan utgöra en tillräckligt ingripande påföljd vid allvarlig brottslighet behandlas i kapitel 26 (Sluten ungdomsvård)
Sluten ungdomsvård utgör den mest ingripande ungdomspåföljden. Ovan anför vi att den tilltalades ålder vid lagföringen i vissa fall kan innebära att en vuxenpåföljd bör väljas (av lämplighetsskäl). En annan fråga är om behovet av en tillräckligt ingripande påföljd i alla situationer kan tillgodoses inom ramen för ungdomspåföljderna. Den frågeställningen hör nära samman med frågan om på hur lång tid sluten ungdomsvård som ska kunna dömas ut. Vi behandlar detta i kapitel 26 och då även frågan om sluten ungdomsvård alltid kan vara tillämplig som påföljd oavsett brottslighetens svårhet.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
373
23.2.8 Huruvida lagöverträdare som fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet ska kunna dömas till en ungdomspåföljd behandlas i kapitel 29 (Lagöverträdare som är 18–20 år)
Ovan gör vi bedömningen att omyndiga lagöverträdare så långt möjligt ska särbehandlas och dömas till särskilt utformade ungdomspåföljder. Enligt våra direktiv ska vi överväga om lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätningen och påföljdsvalet. Vi behandlar den frågan i kapitel 29, där vi också överväger om, och i så fall i vilken utsträckning, de särskilt utformade ungdomspåföljderna bör vara tillämpliga för lagöverträdare som fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet.
375
24 Ungdomsvård och ungdomstjänst
24.1 Inledning
Enligt våra direktiv ska vi utvärdera om syftet med 2007 års reform av ungdomspåföljderna har uppnåtts. Utvärderingen ska inriktas på domstolarnas påföljdsval och innehållet i påföljderna. Vi ska vidare se över var och en av påföljderna sluten ungdomsvård, ungdomsvård och ungdomstjänst. Översynen ska ske mot bakgrund av utvärderingen, de förslag som läggs fram i övriga delar samt de beskrivna problemen med ungdomspåföljderna.
Vi har i kapitel 23 gjort den övergripande bedömningen att tidigare reformer gällande ungdomspåföljderna har fått den önskade effekten och att påföljderna ungdomstjänst, ungdomsvård och sluten ungdomsvård bör finnas kvar som huvudsakliga byggstenar med oförändrat huvudmannaskap. Mot bakgrund av vad som framkommer av Brås utvärdering (se kapitel 22) och vad som i övrigt har framkommit under utredningsarbetet, finns det dock anledning att överväga förändringar gällande påföljderna ungdomstjänst och ungdomsvård – i första hand för att uppnå en större likformighet och ett bättre genomslag för lagstiftarens intentioner. I detta avsnitt överväger vi detta reformbehov.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
376
24.2 Samverkan mellan rättsväsendets aktörer och socialtjänsten bör förbättras
Våra bedömningar: Det finns ett fortsatt och kontinuerligt
behov av såväl central som lokal samverkan mellan socialtjänsten och rättsväsendets aktörer, dvs. Åklagarmyndigheten, polismyndigheterna och domstolarna. Fungerande samverkansformer mellan socialtjänsten och rättsväsendets aktörer måste säkerställas för att kvalitén på yttranden ska kunna upprätthållas och förbättras och för att kunskapen och förståelsen bland de olika aktörerna för varandras roller och uppgifter ska kunna förstärkas.
Det får anses ligga i åklagarrollen för en ungdomsåklagare att ansvara för att det sker samverkansmöten på lokal nivå. Det ligger dock även ett stort ansvar hos socialtjänsten, polismyndigheterna och domstolarna att bidra till en fungerande samverkan.
Det behövs en kontinuerlig tillsyn och uppföljning från myndigheterna centralt för att säkerställa att en ordning med lokal strukturerad samverkan upprätthålls.
Vårt förslag: För att säkerställa att samtliga berörda myndig-
heter medverkar i samverkan gällande frågor om rutiner och handläggning av ärenden gällande unga lagöverträdare, föreskrivs det en skyldighet i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare för myndigheterna att verka för en sådan samverkan och tillse att företrädare för myndigheterna medverkar vid sådan lokal samverkan.
Bakgrund
Påföljdssystemet för unga lagöverträdare är uppbyggt på så sätt att socialtjänsten i den unges hemkommun är huvudman för huvuddelen av de påföljder som tillämpas för unga lagöverträdare. Denna ordning har stora fördelar och är grundad i en lång tradition. Som vi anför i avsnitt 23.1.3 är vår utgångspunkt att denna ordning ska bestå och att de åtgärder vi överväger i första hand ska syfta till reformeringar inom detta system.
Att hanteringen av unga lagöverträdare är uppdelad mellan rättsväsendet och socialtjänsten innebär dock att det uppstår särskilda
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
377
utmaningar. Dels är det fråga om såväl statliga som kommunala organ. Socialtjänsten präglas av en annan kultur än polis, åklagare och domstolar och har som samhällsorgan i mångt och mycket en annan uppgift att fylla. Därtill har socialsekreterare en annan inriktning på sin utbildning och kompetens än rättsväsendets aktörer.
Mot bakgrund av detta har det i många sammanhang framhållits vikten av att det finns fungerande samverkansformer mellan rättsväsendets myndigheter och socialtjänsten.1 Ambitionen med samverkan kan sägas vara tvådelad. Dels ska den syfta till en ökad förståelse mellan de olika grupperna för varandras roller och ansvarsområden. Därutöver är en samverkan tänkt att vara kompetenshöjande. Vad som i första hand torde komma i fråga är att handläggare inom socialtjänsten får ökade kunskaper om vilka krav på medverkan som rättsprocessen och verkställigheten av påföljder ställer på dem. I många fall kan givetvis utbyte av erfarenheter och kunskaper både syfta till en ökad ömsesidig förståelse och ökade kunskaper om regelverket och den praktiska hanteringen. Vad vi avser i detta avsnitt är sådan samverkan som gäller rutiner, handläggningsformer och andra allmänna frågor som gäller förfarandet – inte samverkan gällande specifika ärenden.
Ungdomsbrottsutredningen behandlande denna fråga i det betänkande som låg till grund för 2007 års reform.2 Utredningen konstaterade att tidigare utredningar inte hade ansett att frågan om samverkan borde författningsregleras eller på annat sätt göras obligatorisk. Utvärderingen av 1999 års reform hade dock inte visat att förhoppningarna på en ökad samverkan hade infriats. Ungdomsbrottsutredningen ansåg därför att det borde säkerställas att rutiner skapas som leder till att en samverkan kommer till stånd i landet mellan de olika aktörerna som verkar vid ungdomsbrott. Utredningen konstaterade att socialtjänsten enligt SoL hade fått en skyldighet att ta initiativ till att det kommer till stånd en samverkan kring barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa. Enligt Ungdomsbrottsutredningen var det då naturligt att socialtjänsten även tog ett huvudansvar för samverkan i fråga om handläggning av ungdomsmål. Utredningen föreslog att det skulle föreskrivas i SoL att socialnämnden ska verka för att tjänstemän inom socialtjänst, polis- och åklagarmyndighet samt domstol vilka handlägger ungdomsärenden och ungdomsmål, regelbundet utbyter erfaren-
1SOU 1993:35 del A s. 250 ff, SOU 1999:108 s. 106 ff,, Åklagares, domares och socialtjänstens syn på påföljdssystemet för unga, Brå-rapport 2002 publicerad på www.bra.se. 2SOU 2004:122 s. 317 f.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
378
heter på området.3 Enligt betänkandet skulle diskussioner föras enbart på ett övergripande plan och generellt och inte behandla enskilda ärenden.
I förarbetena till 2007 års reform behandlade regeringen frågan om samverkan mellan socialtjänsten och rättsväsendet4. Socialstyrelsen hade i remissomgången påpekat att socialnämnden redan hade skyldighet att ta initiativ till samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Den samverkan som utredningen förordat bestod emellertid enligt regeringen främst av ett utbyte av erfarenheter och kunskaper i ungdomsmål på ett generellt plan. Vid exempelvis samverkansmöten kunde enligt regeringen det tas upp frågor om utformning av yttranden, innebörden av proportionalitetsprincipen, återrapportering m.m., dvs. närmast processuella frågor. Samverkansmötena borde, ansåg regeringen, samla de personer inom socialtjänsten och rättsväsendet som handlägger ungdomsmål. Fokus borde vara på handläggnings- och processuella frågor även om givetvis andra frågor som rör unga lagöverträdare enligt regeringen borde kunna diskuteras. Det var mot den bakgrunden naturligt, vilket även Brå hade pekat på i remissomgången, att det är rättsväsendet som bör ha huvudansvaret för denna samverkan. Enligt regeringens bedömning behövdes därför inte den lagändring som utredningen föreslagit. Regeringen gjorde bedömningen att Åklagarmyndigheten har goda förutsättningar att samla berörda aktörer och förklarade därför i stället att man hade för avsikt att ge myndigheten ett sådant uppdrag, i syfte att förbättra handläggningen av ungdomsmål. Att de till sammankomsterna inbjudna aktörerna medverkar vid mötena torde enligt regeringen kunna förutsättas.
I regleringsbrevet för budgetåret 2007 gavs Åklagarmyndigheten i uppdrag att, från de utgångspunkter som hade angivits i prop. 2005/06:165, skapa en ordning för förstärkt samverkan på lokal nivå mellan rättsväsendets myndigheter och socialtjänsten i frågor som rör handläggningen av mål avseende unga lagöverträdare. Enligt uppdraget skulle syftet med den tillskapade ordningen vara att förbättra kvaliteten vid handläggningen av ungdomsmål, bl.a. genom utbyte av erfarenheter och kunskaper. Uppdraget skulle enligt regleringsbrevet redovisas i årsredovisningen för 2007.5
3SOU 2004:122 s. 130. 4Prop. 2005/06:165 s. 45 f. 5 Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Åklagarmyndigheten, Regeringsbeslut 2006-12-21, s. 7 f.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
379
I Åklagarmyndighetens årsredovisning för 2007 angavs att det på central nivå hade bildats en nationell samverkansgrupp med företrädare för Sveriges Kommuner och Landsting, Rikspolisstyrelsen, Brå samt Socialstyrelsen och att den hade utarbetat ett metodstöd för de lokala samverkansmötena. 6 Vidare angavs i årsredovisningen att samtliga allmänna åklagarkammare under året hade haft ett eller flera samverkansmöten med socialtjänst och polis. Diskussionerna hade bl.a. rört handläggningsrutiner, de olika myndigheternas roller samt frågor om ungdomstjänstens utformning, återrapportering och yttranden enligt 11 § LUL. Bedömningen som gjordes i årsredovisningen var att de lokala insatserna hade lett till en förbättrad samverkan, att insatserna skulle fortsätta under 2008 och detta skulle ha stor betydelse för en mer effektiv handläggning av ungdomsärenden.
Av kontakter som utredningen haft med Åklagarmyndigheten framgår att myndigheten anser att det uppdrag som gavs i regleringsbrevet för 2007 formellt är avslutat i och med redogörelsen i myndighetens årsredovisning.
Att uppdraget formellt avslutats innebär dock inte att Åklagarmyndigheten har trätt tillbaka från rollen som huvudansvarig för samverkansmöten. Det finns alltjämt en nationell grupp för myndighetssamverkan. Åklagarmyndighetens regionala representanter består av den samordnande ungdomsåklagaren som har utsetts vid varje åklagarkammare. Dessa åklagare har till uppgift att vara sammankallande i den lokala samverkan samt att vara regional kontaktperson i förhållande till polis och socialtjänst. Uppgifter om vilka de är finns på en lista på Åklagarmyndighetens hemsida. Förutom ungdomsåklagarna kommer det att utses regionala kontaktpersoner för polisen och socialtjänsten. Listan över de regionala kontaktpersonerna kommer att fyllas på löpande vartefter representanterna utsetts.7
Riksåklagaren har i september 2010 fattat beslut om en strategi för ungdomsärenden. I den anges att samverkan med berörda myndigheter i ungdomsärenden är nödvändig för att uppnå målet att fristerna ska hållas och ska därför ses som en del av kärnverksamheten för en ungdomsåklagare. I strategin anges vidare att
6 Åklagarmyndighetens årsredovisning 2007 s. 39. 7 Enligt uppgifter på Åklagarmyndighetens hemsida www.aklagare.se
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
380
en eller flera samverkansansvariga även fortsättningsvis ska utses på varje allmän kammare för ungdomsärendena.8
Brå:s utvärdering m.m.
Brå har i utvärderingen av 2007 års reform genom den enkät som riktades till alla landets kommuner undersökt frågor om utbildning och samverkan. Av undersökningen framgår att en mycket stor del av dem som arbetar med ungdomsärenden har fått utbildning efter 2007 års reform. Totalt 77 procent av de svarande kommunerna har uppgett att de som arbetar med sådana ärenden har fått utbildning efter reformen. De som främst ansvarade för utbildningsinsatserna var åklagarmyndigheten och därefter socialtjänsten.9
Gällande samverkan ger inte utvärderingen en lika positiv bild. Enligt undersökningen uppgav nästan två tredjedelar av kommunerna att de inte har någon strukturerad lokal samverkan med åklagare. Endast en dryg tredjedel uppgav att det finns en strukturerad lokal samverkan. Bland dem som har en strukturerad lokal samverkan uppgav 70 procent att samverkan hade utvecklats efter reformen 2007.
Frågor om kompetensutveckling och samverkan har även tagits upp vid de olika seminarier som utredningen har medverkat i eller anordnat. Vid det erfarenhetsseminarium för ungdomsåklagare som Utvecklingscentrum Stockholm anordnade10 framfördes att en samverkansansvarig åklagare kan ha ansvaret för många kommuner och att det kan saknas resurser för samverkan. Vidare framfördes att det är en hög personalomsättning på socialtjänsten. Vid det seminarium för tingsrättsdomare som utredningen anordnade11framkom bilden att samverkan mellan myndigheterna fungerar olika väl i olika delar av landet. Även där framfördes att stor personalomsättning hos socialtjänsten kan göra det svårt att upprätthålla kompetens, även om det sker samverkan. Vid det seminarium med ungdomsåklagare som utredningen anordnade12 framfördes att socialtjänsten inte alltid kommer till de samverkansmöten som
8 Strategi för ungdomsärenden, Åklagarmyndigheten september 2010, s. 5. Se även Nationell åtgärdsplan för riktade insatser mot ungdomsbrott, Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum Stockholm, januari 2010, s. 24. 9 Ungdomsvård och ungdomstjänst – En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare, Brå-rapport 2011:10 s. 44 ff. 10 Erfarenhetsseminarium om påföljder för unga lagöverträdare den 13–14 april 2010. 11 Seminarium den 23 september 2010. 12 Seminarium den 13 maj 2011.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
381
åklagarna bjuder in till och att det sålunda även måste läggas ett ansvar på socialtjänsten att det kommer till stånd en samverkan. Vidare framfördes att frågor om exempelvis vad ett yttrande ska innehålla och yttrandenas funktion blir bäst belysta och de praktiska effekterna av mötena blir större om även domare medverkar vid mötena. Det framfördes att domare emellertid inte alltid är intresserade av att medverka.
Våra överväganden
Vi delar den uppfattning som framförts i många andra sammanhang att samverkan mellan rättsväsendets myndigheter och socialtjänsten – syftande till erfarenhetsutbyte, kunskapsförmedling och kompetenshöjning – är en nyckelfråga för att det gemensamma ansvar som finns för hanteringen av unga lagöverträdare ska kunna fungera tillfredsställande.
Det uppdrag som gavs till Åklagarmyndigheten i samband med 2007 års reform blev – såvitt vi kan bedöma – genomfört till fullo. Av uppgifter från Åklagarmyndigheten framgår att det numera finns en struktur inom Åklagarmyndigheten för att samordna lokal samverkan genom att det på varje åklagarkammare ska finnas en samordningsansvarig ungdomsåklagare. Samverkan har också i myndighetens egna åtgärdsplaner och strategier lyfts fram som en del av kärnverksamheten och som en av huvuduppgifterna för ungdomsåklagare.
Det får anses ingå i åklagarrollen för ungdomsåklagare att tillse att det kommer till samverkansmöten på lokal nivå. För att det ska vara praktiskt möjligt att regelbundet ha samverkansmöten, krävs det att denna fråga prioriteras och att den åklagare som är samverkansansvarig genom fördelningen av arbetet på åklagarkammaren ges möjlighet att arbeta tillräckligt med samverkansfrågorna.
Utifrån detta förefaller det finnas förutsättningar för att ordningen med en lokal samverkan mellan rättsväsendets myndigheter och socialtjänsten ska kunna ha gott genomslag i hela landet.
Att det förhåller sig på det sättet motsägs dock av Brå:s utvärdering. Enligt den uppger två tredjedelar av kommunerna att de inte har någon strukturerad lokal samverkan med åklagare. Att inte samverkan sker på alla orter och att det finns flera problem behäftat med samverkan bekräftas därtill i någon mån vid de seminarier som utredningen har medverkat i eller anordnat.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
382
Mot bakgrund av Åklagarmyndighetens arbete och nuvarande fokus på samverkansfrågor finns det visserligen anledning att sätta frågetecken vid om det verkligen förekommer lokal strukturerad samverkan i en så begränsad omfattning som en tredjedel av kommunerna. Formerna för samverkan kan värderas på olika sätt och nivån för att den ska anses vara ”strukturerad” sättas högre i vissa kommuner än andra. Av uppgifter från åklagare framgår att intresset för samverkan inte är stort i alla kommuner. Det kan därför inte uteslutas att den samverkan – eller försök till samverkan – som sker inte i alla fall har kommit till allas kännedom på kommunens socialtjänst. Trots dessa reservationer måste rimligen resultatet av Brå:s rapport tolkas på så sätt att det i en stor del av kommunerna inte finns någon fungerande lokal samverkan i strukturerad form mellan rättsväsendets myndigheter och socialtjänsten.
Genomförandet av den nyligen antagna åtgärdsplanen och strategin inom Åklagarmyndigheten kan innebära att det framöver kommer att bli en förbättring. Frågan är om det inom ramen för utredningen finns anledning att överväga ytterligare åtgärder för att säkerställa en fungerande samverkan.
För det första kan framhållas att det inte endast är Åklagarmyndighetens och – på lokal nivå – de särskilt utsedda åklagarnas ansvar att det kommer till en fungerande samverkan. Samverkan med socialtjänsten förutsätter givetvis att handläggare hos socialtjänsten aktivt medverkar. Det är ett ansvar för socialnämnden att även socialtjänsten prioriterar samverkan med rättsväsendets myndigheter och att de som handlägger ärenden som rör unga lagöverträdare också ges tid och möjlighet att delta vid samverkansmöten och dylikt. Att det är en hög personalomsättning hos socialtjänsten ökar behovet av att socialnämnden kontinuerlig arbetar med dessa frågor.
Det är också viktigt att domstolarna medverkar i den lokala samverkan. Genom att tillföra domstolens perspektiv ökar förståelsen för vad som är viktigt gällande exempelvis yttranden och åtgärdsförslag. Polisens roll under förundersökningen gör att det även är viktigt att Polismyndigheterna är med i en sådan samverkan.
Alla parter måste sålunda medverka i samverkan. Vad som kan övervägas är om det finns sätt att säkerställa detta.
Vad som skulle kunna övervägas är att ge Åklagarmyndigheten ett nytt uppdrag att tillse att det finns en lokal strukturerad samverkan. Det finns dock redan en struktur för lokal samverkan. Uppenbarligen är detta också en fråga som prioriteras av myndig-
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
383
heten och vi uppfattar att Åklagarmyndigheten anses sig ha ett huvudansvar för att det kommer till en central och lokal samverkan. Vad som påkallas är en kontinuerlig uppföljning och tillsyn inom Åklagarmyndigheten – inte minst mot bakgrund av vad som framgår av Brå:s rapport.
Huruvida enskilda socialsekreterare medverkar i samverkansmöten kan i vissa fall vara beroende på de lokala förhållandena och vilka prioriteringar kommunen gör. Detsamma kan gälla för domstolarnas och Polismyndighetens medverkan i samverkansmöten. För att säkerställa att alla myndigheter medverkar och tar del i samverkan, kan det övervägas att lagreglera denna fråga.
Ungdomsbrottsutredningen föreslog en lagreglering, med innebörden att socialnämnden skulle verka för att tjänstemän inom socialtjänst, polis- och åklagarmyndighet samt domstol vilka handlägger ungdomsärenden och ungdomsmål skulle regelbundet utbyta information och erfarenheter på området.13 Som beskrivs ovan var dock den utredningens uppfattning att socialtjänsten skulle ha ett huvudansvar för frågan om samverkan.
Vår uppfattning är att den ordning som nu har etablerats ska bestå, dvs. att Åklagarmyndigheten och de särskilda ungdomsåklagarna ska ha ansvaret att initiera och sammankalla till samverkansmöten. För att det ska fungera förutsätts dock ett aktivt deltagande och en kontinuitet från alla berörda myndigheter. Med hänsyn till den betydelse samverkan har i ett system där socialtjänsten och rättsväsendet är beroende av varandra och mot bakgrund av att det uppenbarligen i många kommuner inte finns någon fungerande samverkan, anser vi att det är motiverat med en lagreglering av frågan.
En sådan lagreglering bör lämpligen rikta sig till alla berörda myndigheter; Socialnämnderna, Åklagarmyndigheten, polismyndigheterna och domstolarna. Bestämmelsen bör införas i LUL och utformas som en skyldighet för de berörda myndigheterna att verka för att en lokal samverkan kommer till stånd och tillse att företrädare för myndigheterna medverkar vid sådan samverkan.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
384
24.3 Ungdomsvård
24.3.1 Tillämpningsområdet för ungdomsvård bör bli mer enhetligt
Våra bedömningar: Det nuvarande tillämpningsområdet för
ungdomsvård bör behållas. Det finns dock en risk för att ”särskilt behov av vård eller annan åtgärd” tolkas alltför snävt och att det särskilda vårdbehovet inte uppmärksammas under socialtjänstens utredningsarbete.
Det finns därtill en risk att begreppet ”särskilt behov av vård eller annan åtgärd” tolkas på olika sätt i olika kommuner och att påföljdens tillämpningsområde därför inte tillämpas på ett enhetligt sätt.
Kravet på särskilt vårdbehov gör att ungdomsvård inte är en tillämplig påföljd för många unga lagöverträdare, även sådana med ett visst vårdbehov. Detta måste beaktas vid utformningen av påföljdssystemet i övrigt.
Socialstyrelsen bör genom föreskrifter och/eller allmänna råd verka för en mer enhetlig tolkning av begreppet ”särskilt behov av vård eller annan åtgärd”. Utbildning och regional samverkan kan också göra att begreppet tolkas mer enhetligt i olika kommuner.
Vårt förslag: Det tydliggörs i socialtjänstlagen (2001:453) att
det är socialnämndens ansvar att det görs en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder som syftar till att motverka en ogynnsam utveckling när det hämtas in ett yttrande enligt 11 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.
Bakgrund
Innan 2007 års reform förutsatte påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten att den unge kunde bli föremål för vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU (se närmare om bakgrunden i avsnitt 20.1.4). Genom införandet av ungdomsvård som den nya överlämnandepåföljden, ändrades tillämpningsområdet till att omfatta dem som har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
385
SoL eller LVU. Vården och åtgärderna ska enligt den nya lydelsen syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt.
Utgångspunkten för reformen var att överlämnandepåföljden i större utsträckning skulle reserveras för dem med ett egentligt vårdbehov.14 Tillämpningsområdet för påföljden borde därför avgränsas på ett sådant sätt att kravet på den unges behov av vård eller andra åtgärder skärptes.
Ungdomsbrottsutredningen hade föreslagit att avgränsningen skulle anknyta till risken för fortsatt brottslighet; att påföljden skulle dömas ut om den unge hade behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU för att inte göra sig skyldig till fortsatt brottslighet.15
Regeringen anslöt sig till den kritik mot förslaget som hade framförts i remissomgången, nämligen att det kunde vara svårt att urskilja vilka insatser som görs för att förebygga brott och vilka som görs för att förebygga andra sociala problem samt att det är svårt för socialnämnden att på individnivå göra riskbedömningar. Risken för fortsatt brottslighet borde enligt regeringen lyftas fram vid tillämpningen av påföljden. Det fick enligt förarbetena dock inte bli fråga om att utesluta en ung person med ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder från ungdomsvård, i de fall en risk för fortsatt brottslighet inte kunde befaras.
Påföljden skulle – i likhet med tidigare – syfta till att återföra den unge till ett socialt välfungerande liv. Det uttrycktes i lagtexten på så sätt att vården och åtgärderna ska syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt.
Utformningen av bestämmelsen borde enligt förarbetena medföra en något striktare tillämpning av påföljden än tidigare. Även fortsättningsvis förväntade sig dock regeringen att påföljden skulle få ett brett tillämpningsområde. I förarbetena angavs vissa hållpunkter vid bedömningen av vad som kan anges utgöra ett särskilt vårdbehov:16
1. Att den unge är brottsaktiv eller har missbruksproblem bör tala starkt för att det föreligger ett särskilt behov av socialtjänstens insatser.
14Prop. 2005/06:165 s. 55. 15SOU 2004:122 s. 64. 16Prop. 2005/06:165 s. 56 f och 130.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
386
2. Påföljden bör inte primärt användas för de unga lagöverträdare vars behov av vård eller andra åtgärder är så begränsade att det kan tillgodoses inom ramen för exempelvis en ungdomstjänst.
3. Risken för fortsatt brottslighet bör lyftas fram vid tillämpningen av påföljden.
4. Vad som närmast avses är ett vårdbehov som inte kan bedömas som mindre.
5. När det gäller insatser med stöd av 3 § LVU, de s.k. beteendefallen, torde det särskilda vårdbehovet vara uppfyllt.
Har det blivit en rimlig avgränsning?
Syftet med de nya kriterierna för ungdomsvård var att avgränsa tillämpningsområdet till de ungdomar som har ett egentligt vårdbehov. Avgränsningen ska ses i samband med införandet av ungdomstjänst som självständig påföljd. Därigenom infördes ett alternativ för de ungdomar som inte har ett vårdbehov eller där vårdbehovet inte är så uttalat. Utifrån Brå:s utvärdering kan övervägas om utfallet av 2007 års reform blivit rimligt och i enlighet med vad som var åsyftat.
Genomslaget för den nya avgränsningen kan för det första bedömas genom kriminalstatistiken. Av Brå:s rapport framgår att andelen unga – bland lagföringar i domstol – som döms till ungdomsvård har halverats i förhållande till den andel som tidigare dömdes till överlämnandepåföljden.17 Från att tidigare utgjort cirka 40 procent av lagföringarna utgör det efter 2007 års reform cirka 20 procent. Samtidigt döms cirka 40 procent till ungdomstjänst. Ett rimligt antagande är att en stor grupp som tidigare skulle ha dömts till överlämnandepåföljden i dag bedöms sakna ett särskilt vårdbehov och i stället döms till ungdomstjänst.
Att den andel som döms till överlämnandepåföljden har minskat talar för att den nya avgränsningen har fått ett tydligt genomslag. Det åsyftade genomslaget kan dock även höra samman med att det sker en korrekt ”sortering”; att minskningen innebär att det är de mest vårdbehövande som döms till ungdomsvård och de mindre vårdbehövande som utesluts. Brå:s utvärdering ger inget tydligt svar på om så är fallet.18 Den grupp som döms till ungdomsvård är
17 Brå-rapport 2011:10 s. 22. 18 A. rapport s. 38 ff.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
387
inte mer brottsbelastad än vad som tidigare gällde för den grupp som dömdes till överlämnandepåföljden. Andelen som tidigare varit placerade enligt SoL eller LVU är också densamma. En något större andel av de ungdomar som döms till ungdomsvård i dag är dock tidigare kända av socialtjänsten. De vårdinsatser som föreslås inom ramen för ungdomsvården är också desamma som tidigare.
Att den grupp som döms till ungdomsvård inte förefaller ha en större social problematik jämfört med den grupp som tidigare dömdes till överlämnandepåföljden, talar mot att ”sorteringen” sker på rätt sätt. Å andra sidan är indikatorerna på vårdbehov mindre framträdande i den grupp som döms till ungdomstjänst.19Detta talar för att minskningen av den andel som får vårdpåföljden i huvudsak faktiskt har skett på så sätt att de med störst vårdbehov döms till ungdomsvård och de med ett mindre framträdande sådant behov döms till ungdomstjänst. Det är också svårt att tänka sig att minskningen skett på andra grunder än bedömningen av vårdbehovet. Att det dock inte tillämpas konsekvent över landet – vilket kan sägas vara ett särskilt problem oberoende av var man önskar att ribban ska ligga för tillräckligt vårdbehov – återkommer vi till nedan.
Frågan som kan ställas är om avgränsningen av tillämpningsområdet av ungdomsvården blivit rimlig eller om området nu är för snävt.
Att det skett en så betydande minskning som en halvering av den andel som döms till vårdpåföljden, kan möjligen tala för att avgränsningen blivit snäv. Brå anför i sin bedömning att det är en anmärkningsvärd minskning och ifrågasätter om lagstiftaren tänkt sig en så drastisk utveckling i och med införandet av kravet på ett särskilt vårdbehov.20
Av Brå:s rapport framgår att nästan hälften av dem som döms till ungdomstjänst och som socialtjänsten bedömt inte har ett särskilt vårdbehov är tidigare kända av socialtjänsten. En dryg fjärdedel har tidigare fått insatser och nästan en av tio har tidigare varit placerade. Brå anför i rapporten att förekomsten av indikatorer på vårdbehov bland ungdomar som inte bedömts ha ett sådant behov tyder på att ungdomstjänst överutnyttjas i den meningen att även ungdomar med ett behov av socialtjänstens insatser döms till ungdomstjänst.21
19 A. rapport s. 34 ff. 20 A. rapport s. 10. 21 A. rapport s. 35.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
388
Vid det erfarenhetsseminarium för ungdomsåklagare som Åklagarmyndigheten arrangerade och som utredningen deltog i framfördes att socialtjänsten ibland tolkar innebörden av ”särskilt vårdbehov” alltför snävt och att gränsen för vilka lagöverträdare som får hjälp av socialtjänsten därför sätts alltför högt.22 Liknande erfarenheter framfördes vid det seminarium för tingsrättsdomare som utredningen anordnade.23 Bland annat anfördes att det kan förekomma haschmissbruk hos ungdomar för vilka socialtjänsten föreslår ungdomstjänst i stället för ungdomsvård och att man i vissa fall kan ”se mellan raderna” att det finns ett vårdbehov. Vid det seminarium för socialsekreterare som utredningen anordnade24framfördes att man innan reformen möjligen tänkte att alla som begått brott har behov av vård men att man nu ser till helhetsbilden och att det finns skillnader mellan olika ungdomar.
I Brå:s utvärdering har socialtjänsten i de olika kommunerna tillfrågats vad som utmärker ett särskilt vårdbehov.25 Brå:s rapport ger i denna del stöd för att vårdbehovet ges olika tolkningar i olika kommuner – något vi återkommer till nedan. Svaren kan därtill tala för att tolkningen i vissa fall innebär en ganska snäv tillämpning av vad ett särskilt vårdbehov kan innebära. Enligt vår bedömning kan det sättas frågetecken för om det – som mer än hälften av svaren ger uttryck för – ska sättas likhetstecken mellan särskilt vårdbehov och omfattande vårdbehov. Att behovet är omfattande indikerar att det påkallas mycket stora insatser från socialtjänstens sida. Enligt vår mening torde lagstiftaren ha avsett att en ung lagöverträdare kan ha ett särskilt vårdbehov även om det inte påkallas mycket stora insatser. Det avgörande enligt vår mening är att det kan konstateras ett reellt vårdbehov som kan mötas med de insatser som socialtjänsten har tillgång till, dvs. att det inte bara förutsätts att brottsligheten i sig är tillräckligt för att konstatera ett särskilt vårdbehov. Bedömningen måste utgå från om det finns individuellt bedömda riskfaktorer för fortsatt brottslighet och annan ogynnsam utveckling. Brottsligheten i sig – särskilt om det är fråga om allvarlig brottslighet – kan naturligtvis utgöra en faktor vid den bedömningen men behöver å andra sidan heller inte utgöra det.
Att lagstiftaren gjort en avgränsning till särskilt vårdbehov bör enligt vår bedömning få genomslag på det sättet att det ska finnas
22 Erfarenhetsseminarium om påföljder för unga lagöverträdare den 13–14 april 2010. 23 Seminarium den 23 september 2010. 24 Seminarium den 14 februari 2011. 25 Brå-rapport 2011:10 s. 73.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
389
ett egentligt vårdbehov som motiverar insatser som bestäms vid en individuell bedömning. Denna avgränsning innebär dock enligt vår mening inte med självklarhet att vårdbehovet måste bedömas som omfattande.
Än mer olyckligt blir det om särskilt vårdbehov anses motsvara vad som förutsätts för ett placeringsbehov enligt LVU. Den avgränsningen görs i fem procent av kommunerna enligt Brå:s undersökning. Enligt vår bedömning är det uppenbart att detta inte är vad lagstiftaren avsåg.
Av enkäten framgår att omkring fem procent av de svarande anser att ungdomsvård blir aktuell då ungdomstjänst visar sig vara olämplig för den unge, dvs. att förutsättningarna för ungdomstjänst prövas innan frågan om ungdomsvård blir aktuell. Enligt vår uppfattning är detta en missuppfattning av lagstiftningen. I många fall kan tillämpningsområdena för ungdomstjänst och ungdomsvård visserligen sammanfalla, på så sätt att den som är lämplig för ungdomstjänst också har ett särskilt vårdbehov. Utgångspunkten ska då vara att ungdomsvård ska väljas. Endast om det inte finns anledning att döma till ungdomsvård bör påföljden bestämmas till ungdomstjänst.26 Om ungdomstjänst ges företräde framför ungdomsvård får inte lagstiftningen det tänkta genomslaget.
Att bedömningen av vad som utgör ett särskilt vårdbehov i vissa fall görs för snävt och med felaktiga utgångspunkter – enligt den samlade bedömning vi gör ovan – innebär att det kan övervägas om kriterierna bör ändras. Det finns dock flera skäl som talar mot att föreslå en sådan förändring. De nya kriterierna för vårdpåföljden har lett till att andelen som fått vårdpåföljd minskat, vilket också var avsikten. Av våra direktiv torde följa att utgångspunkten är att vi ska behålla den ordning som gäller efter 2007 års reform; att reservera vårdpåföljden för dem med ett reellt vårdbehov. Enligt vår bedömning är en sådan avgränsning också välmotiverad och stärker trovärdigheten för såväl ungdomsvården som ungdomstjänsten som påföljder. En mildring av rekvisiten skulle riskera att innebära en återgång till vad som gällde tidigare, då själva förekomsten av brott var tillräckligt för att anta att det fanns skäl för åtgärder enligt socialtjänstlagen och det blir en i alla lägen tillämplig påföljd. Någon ändring av kriterierna bör därför enligt vår bedömning inte göras.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
390
Tillämpas kriterierna för vårdbehovet konsekvent?
Som återges ovan, visar Brå:s utvärdering att socialtjänsten i olika kommuner gör olika tolkningar av vad som avses med ett särskilt vårdbehov. Utöver vad som anges där beskriver en tredjedel av de svarande att vårdbehovet prövas utifrån en riskbedömning. Av utvärderingen framgår vidare att det råder samsyn om att missbruk ska ses som en indikator på ett vårdbehov. Det råder därtill en förhållandevis stor enighet om att en faktor som bidrar till att ungdomsvård föreslås är att den unge är tidigare känd hos socialtjänsten. Det råder inte lika stor enighet kring om hur det påverkar att den unge har en pågående eller en tidigare insats hos socialtjänsten. Huruvida tidigare placering och psykiatrisk diagnos utgör kriterier för ett särskilt vårdbehov råder det också stor oenighet om.27
I Brå:s utvärdering har det gjorts en jämförelse mellan landets olika tingsrätter när det gäller andelen ungdomar som under åren 2008 dömdes till ungdomsvård och ungdomstjänst.28 Andelen som dömdes till ungdomstjänst som självständig påföljd varierar mellan 21 procent och 68 procent och andelen som dömdes till ungdomsvård varierar mellan 10 procent och 53 procent. Enligt Brå:s rapport visar jämförelsen på så anmärkningsvärt stora skillnader i andelen som dömdes till de olika påföljderna att det framstår som orimligt att det beror på skillnader i vårdbehov mellan ungdomar i olika tingsrättsområden. Enligt Brå:s bedömning beror den stora variationen på socialtjänstens olika bedömningar av vad som utgör ett särskilt vårdbehov.
Brå:s utvärdering talar entydigt för att det finns betydande skillnader i hur begreppet särskilt vårdbehov tolkas, hur snävt och efter vilka kriterier. Det kan – som anges ovan – innebära att ungdomsvård får ett snävare tillämpningsområde än vad som var avsett och att unga med ett reellt vårdbehov i stället döms till ungdomstjänst. Att bedömningen av vårdbehovet sker på olika sätt i olika kommuner utgör dock i sig ett problem, oavsett om det innebär en för snäv eller en för vid tillämpning. Den straffrättsliga lagstiftningen bör så långt möjligt leda till att lika fall behandla lika, oberoende av var den tilltalade bor. Det är därför olyckligt om olika bedömningar i olika kommuner av kriterierna för ett särskilt vårdbehov gör att denna likabehandling i viss mån blir satt ur spel.
27 Brå-rapport 2011:10 s. 75. 28 A. rapport s. 27 f.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
391
Socialnämndens skyldighet att göra en bedömning av det särskilda vårdbehovet bör regleras i socialtjänstlagen
Det torde vara så att domstolarna sällan går emot socialtjänstens bedömning av om det finns ett särskilt vårdbehov. Detta är enligt vår mening också rimligt. Det är socialtjänsten som har kompetensen att bedöma den unges sociala situation och hans eller hennes behov av särskilda insatser. Endast om det vid huvudförhandlingen framkommer helt nya uppgifter torde det förekomma att tingsrätten underkänner socialtjänstens bedömning att det inte finns något vårdbehov och beslutar om att inhämta ytterligare utredning. Det faller därför ett stort ansvar på socialnämnden att begreppet ges en riktig och enhetlig tolkning. Mot den bakgrunden bör det anges särskilt i SoL att socialnämnden ansvarar för att det görs en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt, i de fall det begärts in ett yttrande enligt 11 § LUL.
Det bör även förtydligas i SoL att socialnämnden alltid ska inleda en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL när en begäran från åklagaren om yttrande kommer in, men att yttrandet till åklagare kan begränsas till att bedöma det särskilda vårdbehovet och i förekommande fall föreslå åtgärder enligt ett ungdomskontrakt eller en vårdplan. Att en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL ska inledas när det inkommer en begäran om yttrande från åklagare torde redan ske regelmässigt och följer av de skyldigheter som följer av SoL.29
I författningskommentaren till den nya 11 kap. 1 a § SoL anger vi närmare vilka utgångspunkter som socialnämnden bör iaktta när bedömningen av det särskilda vårdbehovet görs. Ett sådant förtydligande bör kunna leda till att Socialstyrelsen utfärdar allmänna råd och/eller föreskrifter som även de medverkar till att säkerställa att begreppet särskilt vårdbehov ges en enhetlig tolkning i linje med lagstiftarens ambitioner.
I avsnitt 24.2 ovan lyfter vi fram vikten av lokal samverkan mellan socialtjänsten och rättsväsendets aktörer samt behovet av kontinuerliga utbildningsinsatser. En större samsyn gällande kriterierna för ett särskilt vårdbehov kan enligt vår bedömning uppnås även genom sådana åtgärder. De brister som framgår gällande samsynen på detta område visar särskilt på vilket behov det finns av sådan samverkan och utbildning. Även inom ramen för regional
29 Barn och unga som begår brott – Handbok för socialtjänsten, Socialstyrelsen 2009, s. 72.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
392
samverkan bör tillämpningen av denna reglering behandlas, vilket kan medföra en mer enhetlig tolkning i olika kommuner.
24.3.2 Brottslighetens art bör inte beaktas vid valet av ungdomsvård som påföljd
Vårt förslag: Vid bedömningen av om ungdomsvård är en tillräck-
ligt ingripande påföljd ska inte hänsyn tas till brottslighetens art.
Enligt 32 kap. 1 § BrB får ungdomsvård dömas ut endast om socialtjänstens planerade åtgärder, i förekommande fall i förening med ungdomstjänst eller böter, kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet.
I avsnitt 15.2 redogör vi för närmare för rekvisitet brottslighetens art som faktor vid påföljdsvalet.
Motsvarande reglering fanns, efter 1999 års reform, gällande överlämnande till vård inom socialtjänsten. Regleringen motiverades med att kravet på proportionalitet borde ske på ett mer uttalat sätt än tidigare och att principen om proportionalitet skulle få ett större genomslag.30 Frågan om när ett överlämnande skulle kunna ske – mot bakgrund av socialtjänstens planerade insatser – vid brottslighet av lindrigare slag respektive vid allvarligare och mer omfattande brottslighet behandlades i allmänmotiveringen. I förarbetena berördes dock inte särskilt hur hänsynstagande till brottslighetens art skulle göras. När överlämnandepåföljden genom 2007 års reform kom att benämnas ungdomsvård, anfördes i förarbetena endast att de ändrade kriterierna för påföljden inte var avsedda att innebära någon ändring av kravet att de planerade åtgärderna ska stå i proportion till det eller de brott som begåtts med beaktande av brottets straffvärde, art och eventuell tidigare brottslighet.31
I praxis har betydelsen av brottslighetens art för förutsättningarna att välja ungdomsvård som påföljd prövats i NJA 2009 s. 121. HD anförde i det fallet att som utgångspunkt bör gälla att en tilläggspåföljd i form av ungdomstjänst normalt inte kan anses motiverad om straffmätningsvärdet understiger sex månaders fängelse. Straffmätningsvärdet i det fallet uppgick till fängelse fem månader. Brottet (rån) hade dock innefattat våld och hot av sådant
30Prop. 1997/98:96 s. 148 och 199. 31Prop. 2005/06:165 s. 57 f.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
393
slag att brottets art enligt HD talade för en tilläggspåföljd. För att påföljden skulle vara tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens art förenades ungdomsvården med 85 timmars ungdomstjänst.
Brottslighetens art utgör enligt 32 kap. 2 § BrB inte något hinder mot att välja ungdomstjänst som påföljd. Bedömningen av om ungdomstjänst utgör en tillräckligt ingripande påföljd ska avgöras uteslutande utifrån brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. I författningskommentaren anges specifikt att enbart brottets art inte är ett hinder mot att döma till ungdomstjänst.32 Vidare framhålls i allmänmotiveringen att det bör finnas ett förhållandevis stort utrymme för domstolen att välja ungdomstjänst som påföljd när det är fråga om ett brott vars art är sådan att det annars finns anledning till ett kort frihetsberövande straff.33 I rättsfallet NJA 2007 s. 624 har påföljden för mened bestämts till ungdomstjänst utan hänsynstagande till brottets art vid bestämmandet av antalet timmars ungdomstjänst.
I kapitel 9–12 föreslår vi en reformering av påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare genom att påföljden, i de fall där inte ett rent bötesstraff är tillräckligt, alltid ska bestämmas till fängelse och att fängelsestraff under ett år enligt huvudregeln ska dömas ut villkorligt. Såsom utvecklas i avsnitt 15.3 leder våra förslag till att begreppet brottslighetens art kommer att sakna betydelse för påföljdsbestämningen och sålunda inte ska tillmätas betydelse för frågan om ett fängelsestraff ska dömas ut villkorligt eller ovillkorligt. Dessa överväganden har bäring även på påföljderna för unga lagöverträdare. Därtill skulle det bli ett haltande och ologiskt system om brottslighetens art behölls som ett skäl att beakta vid påföljdsbestämningen för unga lagöverträdare om det inte ska vara det för vuxna. Den ändringen bör därför göras att det vid bedömningen av om ungdomsvård är tillräckligt ingripande inte längre ska tas hänsyn till brottslighetens art. Det bör i praktiken leda till att utrymmet för ungdomsvård ökar något, vilket i sig är en önskvärd utveckling enligt vår mening.
32 A. prop. s. 132. 33 A. prop. s. 76.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
394
24.3.3 Ungdomsvård bör kunna dömas ut även när vården redan är genomförd vid tidpunkten för huvudförhandlingen
Vårt förslag: Att de åtgärder som följer av ungdomskontraktet eller vårdplanen redan har fullgjorts i sin helhet vid tidpunkten för lagföringen ska inte utgöra något hinder mot att döma till ungdomsvård.
Rätten får då förordna att påföljden ska anses verkställd.
Bakgrund
När en underårig person är misstänkt för brott, följer det av SoL att socialtjänsten har en skyldighet att överväga om det finns anledning att vidta åtgärder. Detta gäller oberoende av om den unge kommer att bli föremål för lagföring och oberoende av om det kommer en begäran från åklagaren om yttrande enligt 11 § LUL. Om det inkommer en begäran om yttrande från åklagare ska socialnämnden inleda en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL (vilket vi föreslår ovan i avsnitt 24.3.1 ska förtydligas i SoL).
Sålunda kan det med anledning av misstänkt brottslighet – särskilt om den unge redan i ett tidigt skede medger delaktighet i den misstänkta brottsligheten – sättas in olika former av programverksamhet, samtalsstöd eller andra åtgärder oberoende av den rättsliga processen. I andra fall kan begäran om yttrande initiera en process som leder till att åtgärder skyndsamt sätts in. Att socialtjänsten arbetar utifrån kraven i SoL innebär sålunda att dessa åtgärder inte anstår till dess lagföringen har skett, i de fall det bedöms att det finns behov och förutsättningar att vidta åtgärder.
Om åklagaren därefter inhämtar ett yttrande enligt 11 § LUL kan åtgärder som redan initierats och igångsatts utgöra det ungdomskontrakt eller den vårdplan som föreslås i yttrandet. Med hänsyn till de skyndsamhetskrav som åligger åklagaren att väcka åtal torde detta i de flesta fall inte inträffa. Som anges i avsnitt 24.3.8 är den vanliga situationen snarare att den tid socialtjänsten har till sitt förfogande för att föreslå åtgärder innan tidpunkten för huvudförhandlingen är för kort. I de fall åtgärder har initierats och igångsatts redan innan beslut i åtalsfrågan fattats finns det ofta förutsättningar för åtalsunderlåtelse.
I vissa fall – då åtal väcks – kan dock gången bli sådan att socialtjänsten redan har kommit långt i sitt arbete vid tidpunkten för
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
395
huvudförhandlingen. Det kan vara då den unge och dennes behov redan är väl kända av socialtjänsten. Det kan därtill vara så att brottsutredningen och tillkommande misstankar innebär att fristen i 4 § LUL överträds och det dröjer en förhållandevis lång tid innan det hålls huvudförhandling. I sådana situationer kan de åtgärder som föreslås i ungdomskontraktet redan ha påbörjats vid tidpunkten för huvudförhandlingen, varvid det återstår endast något eller några moment. I vissa fall kan den tid som förflyter mellan det att socialtjänsten initierar åtgärder, upprättar ett yttrande med åtgärdsförslag och slutligen förslaget behandlas vid en huvudförhandling, vara så pass utsträckt att åtgärderna som föreslås i ungdomskontraktet (eller möjligen även i vårdplanen) i sin helhet är avslutande vid tidpunkten för huvudförhandlingen.
Vid de kontakter utredningen har haft med domare, åklagare och socialsekreterare har det uppmärksammats att detta kan utgöra ett problem. Det finns en viss osäkerhet om det är möjligt att döma till ungdomsvård – och då enligt 32 kap. 1 § BrB tredje stycket föreskriva att den unge ska följa ett ungdomskontrakt – när de åtgärder som omfattas av kontraktet helt eller delvis redan är fullgjorda. Åtminstone om åtgärderna är helt slutförda, finns det goda skäl att hävda att det enligt dagens lagstiftning knappast är möjligt att döma ut ungdomsvård som påföljd. Detta eftersom det knappast är förenligt med lagtexten att föreskriva att den unge ska medverka i något som redan är avslutat och sålunda inte längre går att medverka till. Det kan därtill vara förvirrande för den unge vad domen innebär, om den föreskriver vissa skyldigheter som redan är infriade.
Många domare delar uppfattningen att det inte är möjligt att döma ut ungdomsvård i sådana situationer. Det torde samtidigt förekomma – eftersom rättsläget knappast är klart – att påföljden bestäms till ungdomsvård även i sådana fall.
Om däremot åtgärderna har påbörjats vid tidpunkten för huvudförhandlingen utan att då ännu ha avslutats, torde de flesta anse att det inte föreligger hinder mot att döma ut ungdomsvård. Även i dessa fall kan det möjligen invändas att det kan framstå som svårförklarligt för den enskilde och svårförenligt med lagtexten att i en dom – vars föreskrift om påföljd till sin natur är framåtsyftande – innehåller moment som redan är verkställda.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
396
Att de åtgärder som följer av ungdomskontraktet eller vårdplanen redan har fullgjorts i sin helhet vid tidpunkten för lagföringen bör inte utgöra något hinder mot att döma till ungdomsvård
Att det i vissa fall bedöms som oförenligt med lagtexten att döma till ungdomsvård om de åtgärder som föreslås redan är fullgjorda vid tidpunkten för huvudförhandlingen, kan enligt vår mening leda till betänkliga konsekvenser. Resultatet blir då att den unge ådöms en annan påföljd än den ungdomsvård som föreslagits, exempelvis ungdomstjänst eller böter. Utifrån ett rättviseperspektiv kan det framstå som olyckligt. Om de åtgärder som den unge redan undergått och som socialtjänsten givit formen av ett ungdomskontrakt hade bedömts som tillräckligt ingripande så hade dessa kunnat vara en godtagbar reaktion på brottsligheten. Att den unge – på grund av den tid som förflutit fram till huvudförhandlingen – ådöms en annan påföljd trots att han eller hon också undergått åtgärderna i det föreslagna kontraktet kan då framstå som orättvist och ologiskt. Om det är två unga i samma mål och den ene medverkat till åtgärderna innan huvudförhandlingen och av den anledningen ådöms ungdomstjänst, medan den andre genom en dom på ungdomsvård åläggs att medverka till de åtgärder som målskamraten redan utfört, blir denna orättvisa särskilt uppenbar och svårförklarlig.
Att den straffrättsliga reaktionen kommer så snabbt som möjligt efter brottet är centralt och en av de viktigaste målsättningarna för rättsväsendets hantering av unga lagöverträdare. Det är därtill viktigt att de åtgärder som bedöms erforderliga utifrån ett behovsperspektiv vidtas så snart som möjligt efter det att ett brott begåtts och dessa behov synliggjorts. Om konsekvensen av att sätta igång och även slutföra ett åtgärdsprogram innan lagföringen blir att tingsrätten dömer ut ungdomstjänst istället för ungdomsvård, kan incitamenten att medverka i ett tidigt skede minska. Å andra sidan kan incitamenten öka om de åtgärder som vidtas innan huvudförhandlingen kan ”tillgodoräknas” den unge såsom en påföljd för brottet.
I de fall åtalsunderlåtelse enligt 17 § första stycket LUL grundas på att den unge blir föremål för åtgärder enligt bl.a. SoL eller LVU, torde det inte utgöra något hinder att åtgärderna redan är fullgjorda vid tidpunkten för beslutet om åtalsunderlåtelse. Det är lämpligt att de sakliga konsekvenserna blir så likvärdiga som möjligt i sådana situationer där det finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse och då det blir åtal.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
397
Dessa skäl talar för att det bör införas en reglering som tydliggör att ungdomsvård kan utdömas trots att de åtgärder som ingår i ungdomskontrakt eller vårdplan redan är fullgjorda.
För att kunna döma ut ungdomsvård utan att den i realiteten ska innehålla några ytterligare åligganden för den unge, bör det stå klart att de åtgärder som ingår i det redan fullgjorda ungdomskontraktet sattes igång med anledning av den i målet aktuella brottsligheten. Att det blir fråga om sådana åtgärder torde regelmässigt vara fallet, om de ingår i ett ungdomskontrakt.
Med förebild i hur det föreskrivs i 33 kap. 6 § BrB när någon döms till fängelse, sluten ungdomsvård, böter eller ungdomstjänst och med anledning av misstankar om brott som prövats i målet varit frihetsberövad, bör domstolen kunna förordna att ungdomsvården ska anses verkställd genom redan vidtagna åtgärder i stället för att meddela en föreskrift om att den unge ska följa ungdomskontraktet.
Vi har övervägt om motsvarande reglering bör införas för de fall åtgärderna hunnit påbörjas vid tidpunkten för huvudförhandlingen men det fortfarande återstår delar att fullgöra. I de fall åtgärderna endast delvis har fullgjorts bedömer vi dock att problemet inte är lika stort. Domen kommer då att innehålla ett verkställbart innehåll, låt vara att vissa delar redan är verkställda. För den unge innebär då domen ett reellt åliggande. Därtill skulle det innebära stora praktiska problem att vid huvudförhandlingen reda ut och på ett korrekt sätt ange vilka moment som återstår att slutföra. En reglering som innebär att det inte ska utgöra något hinder att döma ut ungdomsvård om åtgärderna helt är fullgjorda kan därtill utgöra ett indirekt stöd för att döma ut en sådan påföljd i de fall vissa delar är slutförda, utan att det då behöver förordnas särskilt om vilka delar som har verkställts.
Det bör understrykas att den reglering som vi föreslår inte ska utgöra någon begränsning av vilken påföljd som domstolen dömer ut. Även om exempelvis en programverksamhet har satts igång med anledning av brottsligheten och kanske även avslutats, kan domstolen komma fram till att någon annan påföljd ska väljas. I de flesta fall torde det vara så att domstolen då finner att vårdåtgärderna inte är tillräckligt ingripande och föreskriver att ungdomsvården ska förenas med böter eller ungdomstjänst (eller kontaktskyldighet för unga enligt det förslag vi lämnar i avsnitt 27.7.3). I andra situationer kan domstolen finna att någon helt annan och mer ingripande påföljd ska väljas i stället för ungdomsvård.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
398
Det sagda visar att socialtjänsten inte kan utfästa något om att en medverkan innan huvudförhandlingen med säkerhet kommer att innebära att det inte följer någon ytterligare påföljd med verkställighetsinnehåll. Detta hindrar dock inte att domstolens möjlighet att beakta sådana åtgärder ändå kan innebära ett viktigt incitament för den unge att omedelbart medverka till vårdåtgärderna.
24.3.4 Ungdomsvård bör i mindre utsträckning än i dag förenas med ungdomstjänst
Vår bedömning: Kombinationspåföljden ungdomsvård i fören-
ing med ungdomstjänst innebär ofta betydande verkställighetsproblem.
I möjligaste mån bör ungdomsvård kunna dömas ut utan att den förenas med ungdomstjänst. Det bör därtill övervägas andra sätt att förstärka ungdomsvård – eller kunna välja en annan vårdinriktad påföljd – vid brott med höga straffvärden och i flagranta återfallssituationer.
Ungdomsvård får enligt 32 kap. 1 § BrB dömas ut endast om socialtjänstens planerade åtgärder kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet. Om det behövs för att på så sätt göra ungdomsvård tillräckligt ingripande får rätten enligt 32 kap. 3 § BrB förena påföljden med ungdomstjänst eller dagsböter. Av de ungdomar som lagförs genom dom, döms knappt tio procent årligen till kombinationspåföljden ungdomsvård och ungdomstjänst.
Brå:s utvärdering av 2007 års reform visar att en stor andel – närmare hälften – av dem som dömts till kombinationspåföljden ungdomsvård och ungdomstjänst inte fullföljer ungdomstjänsten.34Enligt uppföljningen av de studerade domarna fullföljde 56 procent av de unga ungdomstjänsten. 38 procent antingen avbröt eller påbörjade aldrig ungdomstjänsten pga. misskötsamhet. I tre procent av fallen påbörjades aldrig ungdomstjänsten pga. orsaker inom socialtjänsten. Enligt rapporten reser resultaten frågan om det inte finns skäl för domstolarna att vara mer restriktiva än i dag med att komplettera ungdomsvård med ungdomstjänst.35
34 Brå-rapport 2011:10 s. 53. 35 A. rapport s. 12.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
399
Vid det seminarium med socialsekreterare som utredningen anordnade36 framkom en liknande bild. Det anfördes vid seminariet att det ofta förekommer problem med verkställigheten av kombinationspåföljden. Misskötsamhet som leder till undanröjande sker främst för denna grupp. Det kan enligt uppgifter vid seminariet vara krångligt att verkställa påföljden med flera medverkande och det kan vara svårt för den unge att genomföra både ungdomsvård och ett stort antal timmar ungdomstjänst. Den unges förutsättningar att ta till sig ett omfattande eller annars personligen krävande program inom ramen för ungdomsvården kan försämras om det samtidigt ska verkställas ett stort antal timmar ungdomstjänst. Det förekommer att socialnämnden i sitt yttrande bedömer den unge som olämplig för ungdomstjänst men domstolen ändå dömer ut ungdomsvård i förening med ungdomstjänst.
Att det är särskilda problem att verkställa ungdomstjänst när den ingår i en kombinationspåföljd är enligt vår mening inte så förvånande, eftersom det är fråga om ungdomar som bedömts ha ett särskilt vårdbehov och som sålunda ofta har en betydande problembild personligt och/eller socialt.
Kombinationspåföljden döms mestadels ut vid brott med höga straffvärden. Detta torde särskilt gälla efter HD:s dom i NJA 2009 s. 121 (se avsnitt 24.3.5 om den domen). Det leder i sin tur till att det är förhållandevis många timmars ungdomstjänst som ska verkställas i kombination med ungdomsvården.
För att kunna döma ut kombinationspåföljden förutsätts på samma sätt som när ungdomstjänst döms ut som ensam påföljd, att ungdomstjänst är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Det finns dock skäl att anta – såsom också anfördes vid seminariet för socialsekreterare – att domstolarna ibland frångår socialtjänstens lämplighetsbedömning eller beslutar om ungdomstjänst som förstärkningspåföljd utan ett tillräckligt underlag i lämplighetsfrågan.
I vissa fall kan ungdomsvård framstå som det lämpligaste alternativet – dock att de planerade åtgärderna inte är tillräckligt ingripande med hänsyn exempelvis till brottets höga straffvärde. Böter kan därtill framstå som otillräckligt. Om det inte är möjligt att kombinera ungdomsvården med ungdomstjänst kvarstår då endast för domstolen att avstå från den lämpligaste påföljden – dvs. ungdomsvård – och i stället döma till skyddstillsyn eller möjligen
36 Seminarium den 14 februari 2011.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
400
sluten ungdomsvård. Det kan då ligga nära till hands att döma ut en kombinationspåföljd även om det finns tveksamheter kring lämpligheten för ungdomstjänst. Särskilt om socialtjänstens yttrande är inriktat på frågan om vårdbehov och förslaget till ungdomsvård, utan att något tydligt ställningstagande görs till frågan om lämplighet för ungdomstjänst, torde det kunna förekomma att ungdomstjänst döms ut utan någon riktig lämplighetsprövning.
Vad som sägs ovan talar för att det vore önskvärt om ungdomsvård i fler fall än i dag skulle kunna dömas ut utan att det kombineras med ungdomstjänst.
Att överväga möjligheten att öka tillämpningen av böter som förstärkningspåföljd är inte något alternativ. Enligt våra direktiv ska vi lämna förslag till en slopad eller mer begränsad användning av dagsböter för lagöverträdare under 18 år.
Att domstolen endast kan välja ungdomsvård som påföljd om den är tillräckligt ingripande, utgör en förutsättning för att även påföljdssystemet för unga lagöverträdare ska kunna utgå från proportionalitet och likabehandling. Att det tas hänsyn till brottets straffvärde och den tidigare brottsligheten är enligt vår bedömning nödvändigt för att påföljdssystemet ska kunna uppfattas som trovärdigt och verka normbildande. Detta är sålunda inget vi anser att domstolen kan avstå från att beakta.
Om brottets allvar skulle beaktas i större omfattning vid utformningen av ungdomskontrakt och vårdplaner skulle behovet av kombinationspåföljder minska. Vi överväger denna fråga nedan i avsnitt 24.3.6.
Vad som därtill kan övervägas är om domstolen i fler fall än i dag skulle kunna avstå från att döma ut en kombinationspåföljd, om det framgår tydligare hur ingripande den planerade vården verkligen är. Som vi närmare utvecklar nedan i avsnitt 24.3.7 finns det i dag stora brister i hur socialnämnden redovisar de planerade åtgärderna. Om det på ett tydligare och mer konkretiserat sätt framgår vad åtgärderna innebär för den unge vad gäller arten, omfattningen och varaktigheten, kan det enligt vår bedömning innebära att domstolen i fler fall än i dag kommer att avstå från att döma ut en kombinationspåföljd. I avsnitt 24.3.7 nedan överväger vi vilka möjligheter det finns att på så sätt förbättra kvaliteten på yttrandena.
Behovet av att kunna tillämpa en förstärkningspåföljd för att ingripandegraden ska kunna svara mot brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet, ställt mot de närmast inbyggda
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
401
svårigheter det finns med denna påföljdskombination, pekar mot att det kan finnas behov av ytterligare inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Vad som kan övervägas är om det bör vara möjligt att förstärka ungdomsvård med något annat än oavlönat arbete eller böter. Därtill kan det övervägas om det behövs någon ny påföljdsform vid allvarlig brottslighet. Vi utvecklar dessa överväganden i kapitel 27.
24.3.5 Förutsättningarna för att göra en proportionalitetsbedömning och för att använda ungdomstjänst som tilläggssanktion
Våra bedömningar: Ungdomsvård kan i vissa fall vara tillräck-
ligt ingripande, även i sådana fall där straffvärdet är sådant att det föreligger synnerliga skäl för fängelse.
Domstolen bör inte avstå från att göra en individualiserad prövning av om de föreslagna åtgärderna inom ramen för ungdomsvård är tillräckligt ingripande, även om det inte kan göras med någon exakthet.
Om det inte görs en individualiserad prövning av de föreslagna åtgärderna kan brottslighetens straffvärde ges en för stor presumtionsverkan och föranleda att det döms ut ungdomstjänst som förstärkningspåföljd då det inte borde vara motiverat.
Bakgrund – rättsfallet NJA 2009 s. 121
HD har i rättsfallet NJA 2009 s. 121 prövat när ungdomsvård ska förenas med ungdomstjänst och hur antalet timmar ungdomstjänst då ska beräknas.
I fallet dömdes en 15-årig pojke av tingsrätten för rån till ungdomsvård förenad med 70 timmars ungdomstjänst. Enligt tingsrätten hade brottet ett straffvärde på två år, vilket innebar att den unge – efter sedvanlig ungdomsreduktion – hade dömts till fem månaders fängelse om fängelse hade valts som påföljd. Tingsrätten konstaterade att den unge hade ett vårdbehov och att den föreslagna ungdomsvården utgjorde en lämplig påföljd. Med hänsyn till straffvärdet av brottsligheten kunde dock inte ungdomsvård ensamt anses tillräckligt ingripande, varför ungdomsvården kombinerades med ungdomstjänst. Hovrätten ändrade påföljden endast på så sätt
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
402
att antalet timmar ungdomstjänst bestämdes till 130. Hovrätten hänvisade bl.a. till vad som hade sagts i förarbetena, att de principer som gäller för beräkning av antalet timmar vid bestämmande av ungdomstjänst som fristående påföljd även borde tjäna till vägledning då ungdomstjänst utgör en förstärkningspåföljd.
HD bestämde antalet timmar ungdomstjänst (som förstärkningspåföljd till ungdomsvård) till 85. I sina domskäl utvecklade HD vilket tillämpningsområde de olika påföljderna i 32 kap. BrB har och vilken betydelse det i sin tur får för frågan om ungdomstjänst som förstärkningspåföljd till ungdomsvård. HD anförde att brottets straffvärde är en viktig utgångspunkt. Påföljdernas tillämpningsområde för unga lagöverträdare påverkas dock av de generella begränsningar beträffande straffmätning och påföljdsval som gäller enligt regeln om s.k. ungdomsrabatt i 29 kap. 7 § och om möjligheterna att döma ut fängelse i 30 kap. 5 § BrB. HD anförde att sluten ungdomsvård som huvudregel ska användas för brott som någon har begått innan han eller hon fyllt arton år om rätten skulle finna att påföljden borde bestämmas till fängelse med tillämpning av 30 kap, vilket i praktiken innebär att tillämpningsområdet för de övriga i 32 kap. behandlade påföljderna i första hand omfattar brottslighet för vilken straffmätningsvärdet understiger ett års fängelse.
Ungdomsvård enligt 32 kap. 1 § har samma tillämpningsområde som ungdomstjänst och har inom detta område – straffmätningsvärden till och med sex månader – företräde framför ungdomstjänst. Ungdomsvård är dessutom enligt vad HD anförde förstahandsalternativ för brottslighet som skulle ha föranlett fängelse i mer än sex månader men mindre än ett år.
HD delade underinstansernas bedömning att brottets straffvärde i det aktuella fallet uppgick till fängelse två år, att straffmätningsvärdet uppgick till fem månaders fängelse samt att påföljden skulle bestämmas till ungdomsvård. Vad gällde frågan om den skulle förenas med ungdomstjänst anfördes i domskälen att det av lagstiftningens utformning får anses följa att presumtionen är att ungdomsvård inte ska förenas med någon förstärkningspåföljd.
Vid prövningen av frågan om ungdomsvård ska förenas med ungdomstjänst bör även – enligt vad HD anförde – vägas in hur ingripande de planerade vårdinsatserna är. Är de planerade åtgärderna av särskilt ingripande slag torde det endast undantagsvis anses vara påkallat med en förstärkningspåföljd. Bl.a. mot den bakgrunden att det kan vara svårt att veta hur omfattande åtgärderna rent faktiskt
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
403
kommer att bli, torde enligt HD emellertid förutsättningarna för att göra en individualiserad prövning ofta vara förhållandevis begränsade.
HD anförde att det som utgångspunkt bör kunna gälla att en förstärkningspåföljd i form av ungdomstjänst normalt inte kan anses motiverad om straffmätningsvärdet understiger sex månaders fängelse. Eftersom straffmätningsvärdet i detta fall uppgick till fem månaders fängelse kunde straffvärdet inte anses utgöra tillräckligt skäl för att förena ungdomsvården med ungdomstjänst. Det rån som den unge gjort sig skyldig till hade dock innefattat våld och hot av sådant slag att brottets art enligt HD talade för en tilläggspåföljd. De planerade åtgärderna inom ramen för ungdomsvården kunde inte anses vara så ingripande att det med hänsyn till dessa inte fanns skäl att döma ut någon förstärkningspåföljd. HD delade därför hovrättens bedömning att ungdomsvården måste förenas med ungdomstjänst för att påföljden skulle anses tillräckligt ingripande.
Beträffande antal timmar som ungdomstjänsten ska omfatta refererade även HD till vad som sagts i förarbetena, att det vid beräkningen av antalet timmar kunde sökas vägledning i tillämpningen av ungdomstjänst som fristående påföljd. HD anförde att antalet timmar ska fastställas med ledning av det fängelsestraff som skulle ha dömts ut när den tilltalade döms till ungdomstjänst som fristående påföljd. För brott som inte ligger på bötesnivå ska antalet timmar bestämmas till 50 när alternativstraffet är en månads fängelse och därefter med tillägg om 20 timmar per månad upp till 150 timmar när alternativstraffet är sex månader
När ungdomstjänst är en tilläggspåföljd till ungdomsvård gäller enligt HD inte den nyss redovisade begränsningen att alternativstraffet med beaktande av ungdomsrabatten inte får överstiga fängelse sex månader. För ungdomstjänst som tilläggspåföljd är i stället enligt HD:s avgörande området över sex månader centralt. När ungdomstjänst utgör en tilläggspåföljd till ungdomsvård bör därför det maximala antalet timmar förbehållas de fall där alternativstraffet med beaktande av ungdomsrabatten är elva månader (eller högre).
HD konstaterar att någon helt jämn fördelning inte är möjlig. Som utgångspunkt torde dock kunna tas att 25 timmar motsvarar en månads fängelse och att antalet timmar ökar med 15 per månad till och med sex månaders fängelse (vilket innebär 100 timmar vid
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
404
sex månader) och därefter med tio timmar per månad upp till 150 timmar.
Våra överväganden
Genom HD:s dom klarläggs på flera sätt tillämpningsområdet för de olika ungdomspåföljderna. Det kan antas få stor betydelse för rättsutvecklingen. Som en del av utvärderingen av 2007 års reform vill vi i detta avsnitt lyfta fram vad rättsfallet innebär och även peka på vissa risker som kan finnas i tolkningen av det och tillämpningen av de principer det ger uttryck för.
Vad gäller tillämpningsområdet för de olika ungdomspåföljderna konstaterar HD att sluten ungdomsvård som huvudregel ska användas om rätten finner att påföljden borde bestämmas till fängelse med tillämpning av 30 kap. BrB. I praktiken innebär det enligt HD att tillämpningsområdet för de övriga i 32 kap. behandlade påföljderna i första hand omfattar brottslighet för vilket ett fängelsestraff, med beaktande av straffvärdet och ungdomsrabatten enligt 29 kap. 7 § BrB, skulle bestämmas till kortare tid än ett år. HD återkommer till detta vid bedömningen av hur antalet timmar ska beräknas när ungdomstjänst utgör tilläggssanktion till ungdomsvård. Det sägs då att när ”ungdomstjänst utgör en tilläggssanktion till ungdomsvård bör därför det maximala antalet timmar förbehållas de fall där alternativstraffet med beaktande av ungdomsrabatten är elva månader (eller högre)”. Det beräkningssätt som HD presenterar utgår från ett högsta alternativstraff på elva månader, vilket ska föranleda 150 timmars ungdomstjänst som tilläggssanktion.
För att en lagöverträdare under 18 år ska kunna dömas till sluten ungdomsvård förutsätts att det enligt 30 kap. 5 § BrB föreligger synnerliga skäl för fängelse. Om det s.k. straffmätningsvärdet, dvs. det fängelsestraff som skulle dömts ut med beaktande av brottslighetens straffvärde, billighetsskäl och bestämmelsen om ungdomsreduktion i 29 kap. 7 § BrB, uppgår till ett år eller mer föreligger det visserligen synnerliga skäl för fängelse.37 Enligt vår mening bör dock ett så högt straffvärde inte med nödvändighet innebära att ungdomsvård är utesluten som påföljd.
För lagöverträdare som inte omfattas av de särskilda ungdomspåföljderna finns möjlighet att döma till skyddstillsyn med
37 Av NJA 2000 s. 314 följer att det vid tillämpning av ungdomsreduktionen är straffmätningsvärdet som bör avgöra huruvida det föreligger en fängelsepresumtion.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
405
föreskrift om kontraktsvård vid straffmätningsvärden upp till två år (och ibland måhända mer än så) förutsatt att de planerade åtgärderna är tillräckligt ingripande. Denna möjlighet ska enligt vad vi föreslår i avsnitt 9.5.10 finnas kvar även i ett system där kontraktsvård blir en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, på så sätt att det ska finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff som överstiger ett år ska vara villkorligt om det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tillräckligt ingripande kontraktsvård. Enligt vår mening bör på samma sätt en ungdomsvård bestående av ett mycket ingripande ungdomskontrakt eller en mycket ingripande vårdplan kunna tillämpas även vid straffmätningsvärden på ett år eller mer.
Att det skulle finnas någon sådan begränsning är heller inte något som framgår av lagtext eller förarbeten. Snarare talar förarbetena till 2007 års reform i motsatt riktning. Genom reformen ökade möjligheterna att förena ungdomsvård (dvs. den tidigare överlämnandepåföljden) med ungdomstjänst. Från att tidigare ha varit maximalt 100 timmar kan genom 2007 års reform ungdomsvård förenas med som mest 150 timmars ungdomstjänst. I förarbetena förmodades att åtgärderna inom ramen för ungdomsvård inte sällan skulle bli mer ingripande än tidigare och att det skulle minska behovet av en tilläggspåföljd.38 Regeringen anförde att det var angeläget att i görligaste mån undvika frihetsberövande påföljder och att utrymmet för att använda ungdomsvård borde var så stort som möjligt. Kombinationspåföljden borde därför enligt regeringen finnas kvar. Genom höjningen från 100 timmar till 150 timmar kunde enligt regeringen ungdomsvård bli ett än mer trovärdigt alternativ till frihetsberövande påföljder för unga lagöverträdare och bidra till att ungdomsvård får ett brett tillämpningsområde.
Om tillämpningsområdena sammanfaller för ungdomsvård och sluten ungdomsvård bör enligt vår mening – enligt den allmänna inriktningen att så långt möjligt välja en annan påföljd än fängelse eller annan frihetsberövande påföljd – ungdomsvård väljas som påföljd.
HD:s dom utesluter förvisso inte att ungdomsvård kan komma i fråga även vid straffmätningsvärden på ett år eller mer. Enligt vår mening finns det dock en risk att domskälen tolkas så att det föreligger en så stark presumtion för sluten ungdomsvård i sådana situationer att det inte övervägs i tillräcklig utsträckning om ungdomsvård i det enskilda fallet kan vara tillräckligt ingripande.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
406
Detta vore enligt oss en olycklig utveckling som inte skulle vara i linje med lagstiftarens ambitioner.
Gällande proportionalitetsbedömningen anför HD att det bl.a. mot den bakgrunden att det kan vara svårt att veta hur omfattande åtgärderna rent faktiskt kommer att bli, ofta torde finnas förhållandevis begränsade förutsättningar för att göra en individualiserad bedömning.
Lagstiftningen om ungdomsvård utgår från att det ska göras en bedömning om de planerade åtgärderna är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet. För att domstolen ska kunna göra en sådan proportionalitetsbedömning ska det av yttrandet från socialtjänsten framgå arten, omfattningen och varaktigheten av de föreslagna åtgärderna. Vad som enligt förarbetena ska vägas in är bl.a. om åtgärderna ska ske med stöd av SoL eller LVU, karaktären och omfattningen av vårdinsatserna samt vårdtiden. Dessa omständigheter ska enligt propositionen vägas mot brottets straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet. Om de planerade insatserna är begränsade till exempelvis enstaka stödsamtal eller ett förordnande av kontaktperson bör enligt förarbetena ett överlämnande ske endast vid brottslighet av lindrigare slag. Om de planerade insatserna består i att den unge – med eller utan samtycke – ska tas om hand för placering i exempelvis ett familjehem eller ett hem för vård och boende kan ett överlämnande komma i fråga även vid allvarligare och mer omfattande brottslighet. Även den tilltalades ålder ska vara av betydelse. Ju yngre lagöverträdare, desto större utrymme för att välja en överlämnandepåföljd även för allvarlig brottslighet.39
Frågan om proportionalitetsbedömningen återkommer regeringen till när det gäller i vilken utsträckning överlämnande till vård inom socialtjänsten bör kombineras med en förstärkningspåföljd, dvs. dagsböter eller ungdomstjänst.40 Enligt förarbetena är det inte möjligt att närmare ange hur denna bedömning ska ske. Är det fråga om relativt lindrig brottslighet torde det inte vara påkallat att kombinera överlämnandepåföljden med någon förstärkningspåföljd om de planerade åtgärderna från socialtjänstens sida kan anses tillräckligt ingripande. Är det däremot fråga om allvarligare brottslighet och socialtjänstens planerade åtgärder är av mera begränsad natur, torde det enligt regeringen vara påkallat att förstärka över-
39Prop. 1997/98:96 s. 149. 40 A. prop. s. 151.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
407
lämnandepåföljden för att den ska kunna komma i fråga. Ju yngre lagöverträdare desto större bör utrymmet vara för att välja ett överlämnade till vård inom socialtjänsten även för allvarlig brottslighet. Det väsentliga enligt regeringen är att den samlade reaktionen på brottsligheten framstår som rimlig och att det finns en balans mellan brottsligheten och samhällets reaktion Enligt förarbetena ska principen om proportionalitet ge utslag i bägge riktningarna.
I propositionen till 2007 års reform, då påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten ersattes med ungdomsvård, anför regeringen att de ändrade kriterierna för påföljden inte är avsedda att innebära någon ändring av kravet på proportionalitet.41 I förarbetena hänför sig regeringen till vad som sades i denna fråga genom 1999 års reform, med det tillägget att påföljden framöver bör kunna användas i större utsträckning (med syftning på det utökade antalet timmar ungdomstjänst som kan dömas ut som tilläggssanktion).
Att det finns ett samband mellan brottet och den tidigare brottsligheten å ena sidan och samhällets reaktion å andra sidan är enligt vår mening en förutsättning för att påföljden ska uppfattas som trovärdig och ge uttryck för det klander som rättsordningen måste förmedla. Det säger sig självt att denna proportionalitet inte är något som kan bedömas med någon exakthet. Enligt vår mening måste det med nödvändighet bli en mer övergripande bedömning. Detta hindrar dock inte att de föreslagna åtgärderna kan värderas – förutsatt att de är beskrivna tillräckligt konkret i socialtjänstens yttrande. Normalt bör det därför finnas relativt goda förutsättningar att göra en individualiserad bedömning, varvid naturliga hållpunkter kan vara den uppoffring och de åtaganden som åtgärderna innebär för den unge mätt i tidsåtgång och den tidsperiod åtgärderna ska fortgå. Om de innebär drogkontroller eller andra ingripande kontroller kan det också vägas in. Att det ska göras en sådan bedömning i det enskilda fallet torde också lagstiftaren ha utgått från.
HD:s dom utesluter visserligen inte att det kan göras sådana individualiserade bedömningar. Domen kan dock tolkas så att straffmätningsvärdet närmast ges en presumtionsverkan gällande frågan när ungdomstjänst inte är motiverad som förstärkningspåföljd respektive när ungdomsvård å andra sidan som huvudregel bör kombineras med ungdomstjänst. På samma sätt kan domen
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
408
tolkas på så sätt att brottslighetens art ges en sådan presumtionsverkan.
Enligt vår mening vore det olyckligt om domstolarna på så sätt skulle frångå värderingen av de föreslagna åtgärderna i det enskilda fallet. Dels skulle förmodligen genomslaget för proportionalitetsprincipen bli sämre. Därtill skulle användningen av kombinationspåföljder öka vid allvarligare brott om domstolarna inte tillräckligt söker värdera ingripandegraden av de föreslagna åtgärderna utan utgår från att ungdomsvården mer eller mindre regelmässigt ska förenas med ungdomstjänst redan på grund av brottslighetens straffmätningsvärde. Det sagda understryker också vikten av att socialtjänsten är tillräckligt tydliga och konkreta i sina yttranden.
Enligt dagens ordning kan – som en följd av HD:s dom – resultatet bli detsamma gällande artbrottslighet. Enligt den ordning vi föreslår kommer brottslighetens art att sakna betydelse för påföljdsbestämningen, såväl för vuxna som för unga lagöverträdare (se avsnitt 24.3.2). Betydelsen av detta rättsfall kommer i sådana fall att minska, genom att domstolarna framöver inte kommer att kunna välja en förstärkningspåföljd pga. brottlighetens art.
24.3.6 Brottslighetens allvar bör tillmätas större betydelse vid utformningen av ungdomskontrakt och vårdplaner
Våra bedömningar: Socialtjänsten bör alltid ha kunskap om den
brottslighet den unge misstänkts för, när ett yttrande enligt 11 § LUL upprättas. Det gäller särskilt om det är fråga om allvarlig brottslighet.
Företrädare för socialtjänsten bör regelmässigt närvara vid polisförhör när underåriga misstänkt för brott. Detta följer redan av dagens lagstiftning men tillämpas inte konsekvent. Det är viktigt att det skapas rutiner hos socialtjänsten och polisen som gör att lagstiftningen följs.
Åklagare bör därutöver informera socialtjänsten om de närmare omständigheterna gällande den misstänkta brottsligheten. Detsamma bör gälla för polismyndighet när det är en polisledd förundersökning. Inom ramen för myndigheternas samverkan kan det bestämmas hur en sådan kunskapsöverföring bör ske.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
409
Bakgrund
Om de planerade åtgärderna enligt ett ungdomskontrakt eller en vårdplan inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art och den unges tidigare brottslighet, i förekommande fall i förening med ungdomstjänst eller böter, får enligt 32 kap. 1 § BrB inte ungdomsvård väljas som påföljd.
Socialtjänstens förslag till åtgärder görs utifrån den unges vårdbehov, i enlighet med den grundläggande uppgiften för socialtjänsten – såsom följer av SoL och LVU – att vidta åtgärder som bidrar till en gynnsam utveckling för den unge. Genom att det i 2007 års reform föreskrevs att vården ska motverka en ogynnsam utveckling, tydliggjordes att det inte ska behövas någon konkret riskbedömning samt att ett vårdbehov kan anses föreligga även om en risk för fortsatt brottslighet inte kan befaras.42
Även om den unges problembild kan vara komplex och den aktuella brottsligheten inte med självklarhet går att relatera till de problem som framträder, torde brottslighetens karaktär och omfattning utgöra en viktig faktor vid socialtjänstens arbete med framtagande av åtgärder. Vad som särskilt övervägs vid upprättande av ungdomskontrakt och vårdplaner torde sålunda vara vilka riskfaktorer som kan motverkas och vilka skyddsfaktorer som kan förstärkas hos den unge.
I 1999 års reform framhölls särskilt att vårdinsatserna ska planeras utifrån den unges vårdbehov.43 Detta är ett ställningstagande som återupprepas i utgångspunkterna till 2007 års reform. Det sägs i den propositionen därutöver bl.a. att domstolen ska pröva om de planerade åtgärderna är tillräckligt ingripande med hänsyn bl.a. till straffvärdet. Upprätthållande av proportionaliteten mellan brottsligheten och påföljden kan enligt förarbetena ske genom att domstolen förenar ungdomsvården med tilläggssanktioner eller i förlängningen avstår från att välja denna påföljd om den inte under alla förhållanden kan anses tillräckligt ingripande.44
Att insatsernas omfattning uteslutande ska styras efter ett behovskriterium – helt utan beaktande av brottslighetens svårhet – är dock enligt vår mening inte helt självklart.
Ungdomsbrottsutredningen anförde i sitt betänkande att proportionalitetsprincipen ytterst är en fråga för domstolen att beakta men
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
410
att det är angeläget att socialtjänsten är medveten om principens betydelse vid domstolens avgöranden och att man har principen i minne när man upprättar sina förslag till åtgärder, för att påföljden ska kunna tillämpas i så stor utsträckning som möjligt i alla fall där det är motiverat. För att åstadkomma detta var enligt Ungdomsbrottsutredningens bedömning behovet av information och utbildning av socialsekreterarna stort. Utredningen anförde därefter:45
Ingen, särskilt inte den unge lagöverträdaren, är ju betjänt av att socialtjänsten av okunskap om proportionalitetsprincipen upprättar en vårdplan som är långt ifrån tillräckligt ingripande för att kunna ligga till grund för en överlämnandepåföljd. Det är heller inte bra att domstolen, i brist på bra alternativa påföljder, gör avkall på proportionalitetsprincipen och dömer till vård inom socialtjänsten trots att åtgärderna i vårdplanen inte motiverar detta. Det sagda förutsätter naturligtvis att det utifrån den unges vårdbehov finns utrymme för ytterligare åtgärder och vårdinsatser. Även det omvända förhållandet kan emellertid vara för handen, dvs. att socialnämnden föreslår allt för ingripande åtgärder med hänsyn till brottets svårhet. Att domstolen i en sådan situation ändå tillämpar överlämnandepåföljden är naturligtvis lika olyckligt mot bakgrund av proportionalitetsprincipen. Det nu sagda visar på svårigheterna att, i fall då överlämnandepåföljden kommer i fråga, tillämpa den grundläggande principen om likhet inför lagen om inte vårdplanerna upprättas under hänsynstagande även till proportionalitetsprincipen.
I förarbetena till 2007 års reform anslöt sig – som ovan återgetts – regeringen till tidigare uttalanden att vårdinsatserna ska utformas utifrån vårdbehovet. I propositionen antyddes dock att proportionalitetsprincipen bör få ett visst genomslag även inom socialtjänsten. Vad gäller behandlingen av frågan om behovet av samverkan mellan rättsväsendet och socialtjänsten angavs det nämligen att det vid gemensamma samverkansmöten kan tas upp bl.a. ”innebörden av proportionalitetsprincipen”.46 Frågan berördes dock inte ytterligare i 2007 års lagstiftningsärende.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
411
Brottslighetens allvar bör kunna ges betydelse vid utformningen av de föreslagna åtgärderna i ett ungdomskontrakt eller en vårdplan
Frågan är således om de åtgärder som föreslås i ungdomskontrakt och vårdplaner kan anpassas till brottslighetens allvar. Enligt vår mening är det lätt att instämma i vad Ungdomsbrottsutredningens anförde. Det finns mycket att vinna på att de åtgärder som föreslås utgör en proportionerlig reaktion på brottet, förutsatt att det finns utrymme för ytterligare sådana åtgärder utifrån den unges vårdbehov.
Som systemet är konstruerat ska ju ungdomstjänst eller böter tillgripas, om de föreslagna åtgärderna inte är tillräckligt ingripande. Böter är i sig inte något bra alternativ, eftersom användningen av böter för underåriga lagöverträdare enligt våra direktiv ska slopas eller i vart fall minska. I många fall – särskilt när det föreligger ett mycket uttalat vårdbehov – är den unge inte lämplig för ungdomstjänst. Som framgår av Brå:s utvärdering av 2007 års reform är det en stor grupp av dem som dömts till kombinationspåföljden som missköter ungdomstjänsten.47 Vid det socialsekreterarseminarium som utredningen anordnade48 angavs också att kombinationspåföljden ofta är förenad med stora svårigheter, vad gäller misskötsamhet och möjligheterna att förena föreskriften om ungdomstjänst med åliggandena som följer av ungdomskontraktet. Även vid andra kontakter som utredningen har haft med socialsekreterare har den bilden framkommit, att det ofta utgör problem med verkställigheten. Som utvecklas ovan i avsnitt 24.3.4 bör det vara en ambition att minska behovet av kombinationspåföljder. Ett sätt att göra detta skulle kunna vara att tillse att de föreslagna åtgärderna i ungdomskontrakten i något större omfattning anpassas till brottslighetens straffvärde.
Att de föreslagna åtgärderna utformas med huvudsaklig utgångspunkt i brottslighetens allvar och ett proportionalitetstänkande, är dock inte lämpligt och knappast heller möjligt. Om det inte föreligger något tydligt vårdbehov finns ju andra påföljder – i dag i första hand ungdomstjänst – att ta till. Inte heller om det i och för sig finns ett tillräckligt vårdbehov för att motivera ungdomsvård bör proportionalitetsprincipen kunna avgöra vilka insatser som görs. Att sätta in vissa åtgärder – exempelvis påverkansprogram – i de fall något behov inte föreligger är meningslöst eller
47 Brå-rapport 2011:10 s. 53. 48 Seminarium den 14 februari 2011.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
412
kan till och med vara kontraproduktivt. Vid seminariet med socialsekreterare framfördes att det skulle vara väsensfrämmande att utforma åtgärderna med den utgångspunkten.
Även om det inte går att ha proportionalitetsaspekten som utgångspunkt, kan dock enligt vår mening brottsligheten ges större betydelse vid utformningen av förslag till åtgärder. Brottets karaktär och dess grovhet och omfattning samt huruvida den unge återfallit i brott kan utgöra indikatorer för att det föreligger ett vårdbehov och säga något om den unges sociala beteende. De speciella omständigheterna vid ett brott kan innebära att särskilda åtgärder är påkallade. Att beslutsunderlaget innefattar utförlig information om brottsligheten kan sålunda leda till mer adekvata åtgärder. Även utan proportionaliteten som utgångspunkt kan sålunda ett beaktande av brottslighetens allvar och de särskilda omständigheterna kring brottet innebära att det föreslås mer ingripande åtgärder. Utan att frångå ett behovstänkande kan det därtill, enligt vår mening, i många fall göras en anpassning av de åtgärder som föreslås så att de utgör ett realistiskt påföljdsförslag med hänsyn till brottslighetens allvar.
Genom samverkan och utbildning (se avsnitt 24.2) kan det bli en ökad förståelse hos socialtjänsten om de proportionalitetsaspekter som domstolen måste iaktta. Även om det inte går att generalisera att ett allvarligare brott innebär ett mer omfattande vårdbehov och det heller inte går att föreslå åtgärder som inte motiveras utifrån ett sådant behov, kan en ökad förståelse för behovet av tillräckligt ingripande åtgärder innebära större hänsynstagande till brottslighetens allvar vid utformningen av åtgärdsförslagen.
Information till socialtjänsten om brottsligheten
Om någon som inte fyllt 18 år är skäligen misstänkt för brott på vilket fängelse kan följa, ska enlig 6 § LUL socialnämnden genast underrättas. Det torde ske genom att socialtjänsten får del av brottsanmälan från polisen. Genom den ges en – mer eller mindre översiktlig – bild av brottsligheten genom det sätt på vilket polisen återgett anmälarens uppgifter.
Vid förhör med den som inte har fyllt arton år och som är misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa ska företrädare för socialnämnden, enligt vad som föreskrivs i 7 § LUL, närvara om
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
413
det är möjligt och det kan ske utan men för utredningen. Regeln infördes genom 1994 års reform gällande handläggningen av ungdomsmål (prop. 1994/95:12, Handläggning av ungdomsmål). I sammanfattningen av regeringens förslag angavs att socialnämnden ”i normalfallet” bör närvara vid förhör med den unge.49 Det angavs vidare i allmänmotiveringen att om en person från socialtjänsten är närvarande så innebär det ett stöd för den unge samtidigt som socialtjänsten får information om brottet och omständigheterna kring detta. Regeringen anförde att det borde införas en regel i LUL att en företrädare för socialtjänsten ska närvara vid förhör med den unge. Undantag borde enligt motiven göras om närvaro inte är möjlig eller om det skulle innebära men för utredningen. Det utvecklades inte närmare i författningskommentaren vad som skulle läggas till grund för bedömningen om det är ”möjligt” att närvara vid förhöret.
I Socialstyrelsens handbok gällande handläggningen av ärenden med unga lagöverträdare anges att ”målsättningen” är att en företrädare för socialtjänsten är närvarande vid förhör och att undantag ska göras bl.a. om det inte är möjligt att närvara.50 I handboken anges vidare att det är lämpligt att socialnämnden har sådana rutiner att någon från socialnämnden regelmässigt kan närvara vid förhöret.
Socialtjänstens kunskaper om brottslighetens och dess allvar kan förbättras genom större närvaro vid polisförhör
Om informationen om brottsligheten – och därigenom beslutsunderlaget – var mer utförligt skulle ett större hänsynstagande till brottsligheten kunna göras på det sätt som anges ovan.
I de fall företrädare för socialtjänsten är närvarande vid polisförhör med den misstänkte torde i de flesta fall framträda en ganska god bild av den misstänkta brottsligheten. Som regeln i LUL är utformad innebär den ett tydligt åliggande för socialtjänsten, samtidigt som den har ett undantag – ”om det är möjligt” – som måhända öppnar för många tolkningar. Det är långt ifrån alltid som socialtjänsten medverkar vid förhör. Det torde mest regelbundet ske på orter där det finns ett välfungerande strukturerat samarbete mellan polis och socialtjänst. På vissa orter arbetar socialsekreterare i
49Prop. 1994/95:12 s. 66. 50 Barn och unga som begår brott – Handbok för socialtjänsten, Socialstyrelsen 2009, s. 64.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
414
polisens lokaler. I andra fall finns det lokala överenskommelser mellan polis och socialnämnd. Likaså kan nämnden inrätta någon form av joursystem för att i möjligaste mån kunna närvara vid förhör.51
Rikspolisstyrelsen har gjort en kartläggning av ungdomsbrottsutredningar (misstänkta i åldersgruppen 15–17 år) för år 2009. Av den går att utläsa i vilken utsträckning polisförhör skedde utan att företrädare för socialtjänsten är närvarande.52 Uppgifterna om socialtjänstens deltagande avser det första förhörstillfället, då de misstänkta var vare sig häktade eller anhålla. I urvalet granskades 40 utredningar från varje polismyndighet, vilket gör att resultatet får tolkas med försiktighet. Utfallet visar på stora variationer mellan olika brottskategorier, vilket kan bero på få utredningar gällande vissa av dessa kategorier. Materialet bygger på information som rapporternas in manuellt från polismyndigheterna, vilket gör att det troligen finns ett visst bortfall.
Studien visar att socialtjänsten närvarade vid endast drygt 25 procent av alla förhör. Vad gäller några särskilda brottstyper kan anmärkas att närvaron var drygt 45 procent vid misstanke om grov misshandel, cirka 43 procent vid sexualbrott och 10 procent vid rån.
I vissa fall har säkerligen socialtjänstens närvaro stoppats eftersom polisen bedömt att den skulle vara till men för utredningen. Detta torde dock inte vara en särskilt vanlig situation. Trots den försiktighet som är påkallad vid tolkningen av detta resultat, torde det därför tydligt utvisa att företrädare för socialtjänsten i mycket stor utsträckning inte närvarar vid polisförhör på det sätt som är avsett enligt 7 § LUL. Andra kontakter vi haft med företrädare för rättsväsendet har givit en liknande bild.
Vi har övervägt om bestämmelsen i 7 § LUL bör ändras på så sätt att den skärper kravet på närvaro från socialtjänstens sida. Det är dock enligt vår bedömning inte realistiskt med en regel som undantagslöst föreskriver en närvaroplikt för socialtjänsten, utan någon form av möjlighet till undantag måste finnas. Dagens reglering föreskriver att det finns ett närvarokrav och att avsteg bara ska göras i undantagsfall. Det förefaller mot den bakgrunden inte som motiverat att ändra i lydelsen av 7 § LUL. I stället handlar det om att gällande lagstiftning ska tillämpas mer konsekvent. Det handlar då snarare om att frågan får följas upp i Socialstyrelsens tillsynsarbete. Än viktigare kan det vara att behandla frågan vid
51 A.a, s. 64. 52 Uppgifter som utredningen inhämtat från Rikspolisstyrelsen, Polisavdelningen.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
415
samverkanmöten mellan myndigheter som arbetar med unga lagöverträdare (se avsnitt 24.2). Det är enligt vår mening ett ansvar både för socialnämnderna och för polismyndigheterna att hitta praktiska former som innebär en större medverkan från socialtjänstens sida vid polisförhör med unga.
Socialtjänstens kunskaper om brottsligheten och dess allvar kan förbättras genom information från åklagare eller polismyndighet
I en begäran om yttrande enligt 11 § LUL torde i de flesta fall endast brottsrubriceringen anges. I övrigt är det vad den unge själv uppger om den misstänkta brottsligheten som socialtjänsten har att förhålla sig till. Om företrädare för socialtjänsten närvarat vid polisförhör torde det ofta finnas mycket information om den misstänkta brottsligheten hos socialtjänsten. Även framöver kommer det dock inte alltid finnas en företrädare från socialtjänsten närvarande när den unge hörs. I andra fall kan den information som kommer fram vid polisförhöret inte komma att överlämnas till den inom socialtjänsten som utarbetar yttrande enligt 11 § LUL och lämnar förslag till åtgärder. Det kan därtill ha tillkommit helt andra uppgifter efter förhöret och förhöret kan också ha givit en skev bild av det misstänkta händelseförloppet.
Socialtjänsten har sålunda ibland en ganska ofullständig och bristfällig information om den misstänkta brottsligheten, när förslag till åtgärder enligt ett ungdomskontrakt eller en vårdplan upprättas.
Vi har övervägt om det bör lagregeleras en skyldighet för åklagare att lämna information till socialtjänsten om den misstänkta brottsligheten. Enligt lagändringar som trädde i kraft den 1 mars 2012 har särregleringen i tidigare 3 § LUL tagits bort, som föreskrev att åklagare alltid ledde förundersökningar gällande omyndiga lagöverträdare gällande brott för vilket det var mer än sex månaders fängelse i straffskalan (prop. 2011/12:10). Ändringen innebär att polismyndigheterna i större uträckning kommer att ansvara för förundersökningar avseende brott begångna av ungdomar på vilket fängelse kan följa.53 En informationsskyldighet på det sätt som vi skisseras ovan skulle då också gälla när en polismyndighet leder förundersökningen.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
416
I vilka fall det är meningsfullt att lämna sådan information och vad den ska avse, kan dock variera. En lagreglerad uppgiftsskyldighet skulle därför i många fall framstå som svårtillämpad och leda till onödigt merarbete. Frågan lämpar sig enligt vår mening bättre att behandlas vid samverkansmöten. Det kan då avhandlas mellan berörda myndigheter vilket behov socialnämnden har av information om den misstänkta brottsligheten och formerna för en sådan informationsöverföring.
24.3.7 Kvaliteten på socialnämndens yttranden bör förbättras
Våra bedömningar: De åtgärder som socialtjänsten föreslår
måste vara beskrivna på ett konkretiserat sätt i ungdomskontrakt och vårdplaner. I annat fall kan tingsrätten inte göra någon proportionalitetsbedömning och domen blir därtill otydlig beträffande vad som åligger den unge.
Det finns fortfarande ett utrymme för att förbättra kvaliteten på socialtjänstens yttranden, särskilt vad gäller redovisningen av de planerade åtgärderna i ungdomskontrakt och vårdplaner.
Arbetet med standardiserade blanketter vid begäran om yttranden kan vidareutvecklas. Detta är något som bör ankomma på Åklagarmyndigheten att göra.
Vårt förslag: Domstolens ansvar för att ungdomskontrakten
och vårdplanerna uppfyller kraven på tydlighet och konkretion tydliggörs ytterligare i lagstiftningen. Det föreskrivs i brottsbalken att ungdomsvård får dömas ut endast om arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna i tillräcklig omfattning framgår av ungdomskontraktet eller vårdplanen.
Bakgrund
I 11 § tredje stycket LUL anges vilka krav som finns på det yttrande som åklagaren har att inhämta från socialnämnden innan beslut fattas i åtalsfrågan. Enligt en ändring i 11 § LUL som trädde i kraft den 1 mars 2012 kan även en polisiär förundersökningsledare inhämta ett yttrande i de fall förundersökningen leds av polismyndighet.54
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
417
Ett yttrande ska innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som nämnden tidigare har vidtagit i fråga om den unge samt en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Vidare ska yttrandet innehålla en redovisning av de åtgärder som nämnden avser att vidta. Åtgärderna ska redovisas i ett ungdomskontrakt eller i en vårdplan. Arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna ska framgå av kontraktet eller vårdplanen. I 28 § LUL anges att rätten får döma till ungdomsvård endast om det i målet finns ett yttrande av nämnden med det innehåll som avses i 11 §.
Kravet på socialnämnden att redovisa arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna infördes genom 1999 års reform. För att öka förutsebarheten i överlämnandepåföljden föreskrevs att socialnämndens yttrande skulle innehålla en vårdplan som utvisade vilka åtgärder som avsågs att vidta.55 Genom 2007 års reform ändrades bestämmelsen endast på så sätt att åtgärder som ska ske med stöd av SoL ska redovisas i ett ungdomskontrakt.
Att arten, omfattningen och varaktigheten av de planerade åtgärderna framgår av ungdomskontraktet och vårdplanen är viktigt ur flera aspekter.
Som anfördes i 1999 års lagstiftningsärende innebär den allmänna straffrättsliga principen om förutsebarhet att en påföljd bör vara utformad så att det redan på förhand står klart vad den kommer att innebära för den som blir dömd. För att domstolen ska kunna avgöra om de planerade åtgärderna kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet, förutsätts därtill att domstolen har tillräcklig information om dessa åtgärder.
Utöver detta har preciseringen i ungdomskontraktet och vårdplanen betydelse för verkställigheten. Rent allmänt bör det stå klart för alla när en påföljd är helt verkställd. För att kunna agera vid misskötsamhet förutsätts också en tillräcklig grad av konkretion. Genom att det anges vad åtgärderna består i kan verkställigheten underlättas och det kan stå klart för såväl den unge som socialtjänsten och de rättsliga instanserna när den unge underlåter att göra vad som åligger honom eller henne.
Om det behövs med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet, får rätten enligt 32 kap. 3 § BrB förena ungdomsvård med ungdomstjänst eller dagsböter.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
418
Som utvecklas i avsnitt 24.3.4 finns det i många fall problem med kombinationspåföljden ungdomsvård och ungdomstjänst. Av våra direktiv följer att användningen av dagsböter bör minska gällande unga lagöverträdare. Som anges ovan i avsnitt 24.3.4 är det önskvärt om ungdomsvård så långt möjligt kan dömas ut utan att kombineras med någon annan påföljd.
Ungdomsvård förenas med ungdomstjänst eller böter när domstolen – utifrån vad som framgår av socialnämndens yttrande – finner att de föreslagna åtgärderna inte är tillräckligt ingripande. Enligt vår uppfattning tydliggörs ingripandegraden av det föreslagna ungdomskontraktet om åtgärderna beskrivs mer detaljerat och konkretiserat. Motsatt kan ingripandegraden framstå som lägre än den verkligen kommer att bli, om åtgärderna beskrivs diffust och ofullständigt. En tydlig beskrivning av åtgärderna kan därför leda till ett minskat behov av kombinationspåföljder.
Brå har i sin utvärdering studerat om yttrandena har blivit bättre under de senaste tio åren, vad gäller att redovisa de planerade insatsernas varaktighet och omfattning.56 Det går enligt studien inte att se någon större skillnad mellan åren 2004 och 2008, medan det skett en tydlig förbättring jämfört med 1999. Det finns fortfarande betydande brister gällande preciseringen av förslagen i ungdomskontrakten. Enligt studien anges både varaktighet och omfattning av de föreslagna åtgärderna i endast knappt hälften av yttrandena.
Vid det domarseminarium som utredningen anordnade57 framfördes att de föreslagna åtgärderna ofta beskrivs på ett vagt och otydligt sätt. Vidare angavs att det ofta kan skifta i kvalitet mellan olika kommuner i en domsaga.
Det finns utrymme för att förbättra kvaliteten på socialtjänstens yttranden
Att det i vissa fall kan vara svårt att ange varaktigheten av vissa åtgärder är förståeligt, exempelvis avseende drogkontroller som måste kopplas till en behovsbedömning. Av Brå:s utvärdering framgår dock att varaktighet och omfattning anges i mindre än hälften av fallen, även när det gäller en samtalsinsats eller ett påverkansprogram. I sådana fall måste det enligt vår bedömning rimligen finnas
56 Brå-rapport 2011:10 s. 35 ff. 57 Seminarium den 23 september 2010.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
419
goda förutsättningar att uppfylla LUL:s krav på konkretisering av de föreslagna åtgärderna.
Brå anför i sin rapport att yttrandenas kvalitet kan förbättras ytterligare.58 En viktig del kan då vara hur begäran från förundersökningsledaren (eller i vissa fall tingsrätten) formuleras. Ungdomsbrottsutredningen hade föreslagit att Socialstyrelsen och Åklagarmyndigheten tillsammans borde ta fram en blankett för yttranden enligt 11 § LUL. Regeringen noterade i propositionen till 2007 års reform att ett sådant arbete hade inletts.59 Det finns numera en standardiserad blankettmall som åklagarna kan använda när de begär in yttrande. Enligt Brå:s rapport skulle mallen kunna utvecklas ytterligare om den omformades till ett mer strukturerat formulär med fasta frågor och svarsfält. Det skulle enligt Brå öka kvaliteten på yttrandena och ge en större enhetlighet.
Vi delar uppfattningen att en begäran som tydligt anvisar var och hur art, omfattning och varaktighet ska redovisas, skulle kunna bidra till att åtgärdsbeskrivningarna blir mer konkretiserade på det sätt lagstiftaren har åsyftat. Det är Åklagarmyndighetens ansvar att utforma eventuella förändringar av den mall som åklagarna använder. Efter publiceringen av Brå:s rapport har Åklagarmyndigheten (Utvecklingscentrum Stockholm) initierat ett arbete med blankettmallen för att få till stånd en mer konsekvent redovisning från socialtjänsten av de föreslagna åtgärderna. Det är angeläget att det arbetet slutförs och att användningen därefter följs upp.
Att blankettmallen utformas på ett tydligare sätt än i dag skulle enligt vår mening i någon mån kunna bidra till mer konkretiserade åtgärdsförslag. Av större betydelse torde dock vara att den som utarbetar yttrandet har förståelse för vad det ska användas till, dvs. vilken betydelse åtgärdsförslagen har för åklagarens möjligheter att besluta om åtalsunderlåtelse och domstolens möjligheter att göra en korrekt proportionalitetsbedömning. Sådana kunskaper och insikter kan uppnås genom en strukturerad och regelbunden samverkan på lokal nivå mellan socialtjänsten och rättsväsendets aktörer. I avsnitt 24.2 ovan har vi lämnat förslag till hur det ytterligare kan säkerställas att sådan samverkan sker. Därtill är det naturligtvis ett ansvar för socialnämnden att ansvariga handläggare inom socialtjänsten har tillräckliga kunskaper om de krav som ställs på ett yttrande enligt LUL.
En förutsättning för att kvaliteten på yttrandena ska vara god är att socialtjänsten har erforderlig tid att utreda den unges för-
58 Brå Rapport 2011:10 s. 11. 59Prop. 2005/06:165 s. 46.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
420
hållanden, att utarbeta åtgärdsförslag och slutligen beskriva dem i ett yttrande. I avsnitt 24.3.8 nedan behandlas särskilt frågan huruvida det behövs åtgärder för att socialtjänsten ska få mer tid än i dag för att upprätta yttranden.
Särskilt om domstolens ansvar för kvaliteten på yttrandena
I 11 § LUL anges att socialnämnden på förundersökningsledarens begäran ska upprätta ett yttrande med ett visst angivet innehåll. Av det följer att socialnämnden har ett ansvar för att yttrandet uppfyller kraven på innehåll och konkretion. Att ett yttrande enligt 11 § LUL har inkommit är – enligt huvudregeln – en förutsättning för att åklagaren ska kunna fatta beslut i åtalsfrågan. Det innebär att även åklagaren har ett ansvar för att yttrandet uppfyller kraven i 11 § LUL. I annat fall finns det knappast förutsättningar att väcka åtal. Med stöd av 11 § LUL kan sålunda åklagaren begära att yttrandet kompletteras om det inte uppfyller de stadgade förutsättningarna.
I de fall yttrandet läggs till grund för en dom på ungdomsvård, finns det dock skäl enligt vår mening att särskilt lyfta fram domstolens ansvar för att yttrandet uppfyller kraven i 11 § LUL. Ungdomsvård kan endast dömas ut om de föreslagna åtgärderna är tillräckligt ingripande och detta kan endast avgöras om yttrandet på ett tillräckligt tydligt sätt beskriver de åtgärder som föreslås. Därtill är det domstolens ansvar att en dom är tillräckligt tydlig för att kunna verkställas. Det är säkert så att domstolen i många fall reagerar när yttranden är bristfälliga och begär att de kompletteras. Slutsatserna i Brå:s rapport, som grundas på kontrakt som tagits in i domar på ungdomsvård, talar dock för att domstolarna i många fall accepterar bristfälliga yttranden med otillräckligt beskrivna åtgärdsförslag. Enligt vår mening kan det finnas anledning att förtydliga i lagstiftningen att en dom på ungdomsvård förutsätter att de föreslagna åtgärderna är angivna på ett tillräckligt konkret sätt. Om domstolarna mer konsekvent begär kompletteringar när yttrandena är bristfälliga kan det förväntas att det kommer att ske en förbättring hos socialtjänsten. Ett mer uttalat ansvar för domstolen för att yttrandena håller en rimlig kvalitet kan också leda till ett större intresse hos domstolarna att medverka vid samverkansmöten och liknande. Som anges i avsnitt 24.2 finns det ett stort
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
421
behov av att inte bara åklagarna utan även domstolarna att delta i detta arbete.
Det torde inte vara realistiskt att begära att yttrandena alltid ska uppfylla samtliga krav på beskrivning av art, varaktighet och omfattning, för att ungdomsvård ska kunna väljas som påföljd. I vissa fall är delar av åtgärderna sådana att det inte går att avgöra exempelvis varaktigheten i förväg med någon större precision. Det viktiga är att domstolen inte godtar förslag på kontrakt som är så lösligt beskrivna att någon proportionalitetsbedömning inte låter sig göras eller som är så otydliga att det inte framgår för den unge vad som förväntas av denne under verkställigheten.
Redan i dag föreskrivs i 28 § LUL att rätten får döma till ungdomsvård endast om det i målet finns ett sådant yttrande som avses i 11 § LUL. På ett tydligare sätt skulle det kunna föreskrivas i BrB att ett tillräckligt informativt och konkret yttrande, för att det ska kunna göras en proportionalitetsbedömning och för att det ska stå klart vad som förväntas av den unge under verkställigheten, är en förutsättning för att döma ut ungdomsvård. Det föreskrivs i 32 kap. 1 § tredje och fjärde styckena BrB att rätten ska meddela en föreskrift att den unge ska följa det ungdomskontrakt eller den vårdplan som ska fogas till domen. Om det anges i samma bestämmelse att arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna i tillräcklig omfattning ska framgå av kontraktet eller vårdplanen för att ungdomsvård ska kunna ådömas, tydliggörs att domstolen har ett ansvar för att ett bristfälligt yttrande inte leder till ofullständig proportionalitetsbedömning eller oklarheter under verkställigheten. Vi föreslår sålunda därför att det i BrB införs en bestämmelse av den innebörden.
24.3.8 Socialtjänsten bör i vissa fall få mer tid på sig för att utarbeta ungdomskontrakt och vårdplaner
Våra bedömningar: Socialtjänsten kan i vissa fall behöva längre
tid på sig än vad de får i dag för att ta fram förslag till ungdomskontrakt eller vårdplaner. I de allra flesta fall kan detta ske med iakttagande av nuvarande frister, särskilt om regeln att yttranden ska inhämtas redan i samband med delgivning av skälig misstanke tillämpas utan några betydande undantag.
Det bör ankomma på Riksåklagaren att i riktlinjer ange närmare hur bestämmelsen i 11 § andra stycket lagen (1964:167)
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
422
med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska tillämpas, så att den får avsett genomslag.
Det bör tydliggöras i begäran om yttrande att det ankommer på socialnämnden att begära ytterligare tid om det behövs för att utreda lämpliga åtgärder och att det under vissa förutsättningar finns möjligheter till anstånd.
Skyndsamhetskravet i 4 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare utgör inte hinder mot att ge socialtjänsten tillräckligt med tid för att upprätta ungdomskontrakt och vårdplaner inom åklagarens frist för att fatta beslut i åtalsfrågan.
särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska kunna överskridas om det är nödvändigt med hänsyn till att socialnämnden behöver ytterligare tid för att färdigställa ett ungdomskontrakt eller en vårdplan inför huvudförhandlingen.
Bakgrund
Enligt 11 § LUL ska åklagaren inhämta ett yttrande innan beslut fattas i åtalsfrågan, ifråga om den som misstänks för att ha begått brott innan 18 års ålder. Enligt en ändring i 11 § LUL som trädde i kraft den 1 mars 2012 kan även en polisiär förundersökningsledare inhämta ett yttrande i de fall förundersökningen leds av polismyndighet.60
Ordningen att yttranden från socialnämnden ska inhämtas redan under förundersökningen infördes genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 mars 1995.61
Enligt den tidigare regleringen skulle ett yttrande inhämtas av åklagare, om det fanns skälig anledning till åtalsunderlåtelse. I de fall åtal väcktes fattades beslut att inhämta yttrande först när målet kommit till domstolen. Nämndens yttrande skulle, enligt den dåvarande ordningen, avges skyndsamt. Om inte längre tid var nödvändig med hänsyn till ärendets beskaffenhet, skulle yttrandet avges inom två veckor från den dag begäran kom in till nämnden. Om nämnden inte hade avgett yttrande inom fyra veckor, skulle åklagaren genast underrättas om orsaken till dröjsmålet. I de fall yttrandet
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
423
begärdes av domstol skulle nämnden yttra sig inom sådan tid att rätten kunde hålla huvudförhandling inom de tider som gällde för mål med unga.
I 1994 års lagstiftningsärende infördes den särskilda åtalsfristen för omyndiga lagöverträdare, att åtal skulle väckas inom fyra veckor efter delgivning av skälig misstanke. För att få till stånd den snabba handläggning av ungdomsmål som regeringen ansåg önskvärd, ansågs det nödvändigt att inte bara förundersökningen utan även personutredningen kunde genomföras inom de tidsfrister som föreslogs.62 Yttranden skulle därför inhämtas av åklagaren innan beslutet i åtalsfrågan, förutsatt att det förelåg skälig misstanke om brott.
I samma lagstiftningsreform föreskrevs i 12 § LUL att åklagaren i sin begäran om yttrande ska ange inom vilken tid yttrandet ska lämnas och, om det är lämpligt, ge anvisningar för hur yttrandet kan begränsas. Efter en ändring den 1 mars 2012 omfattar även regleringen även polismyndighet då en sådan i egenskap av förundersökningsledare har begärt in yttrandet. Om nämnden inte kan lämna sitt yttrande inom den föreskrivna tiden, får den som begärt yttrandet medge att det lämnas senare. Yttrandet får lämnas muntligen vid ett sådant sammanträde som gäller sammanträffande angående beslut om åtalsunderlåtelse.
I förarbetena till den ursprungliga lydelsen av 12 § LUL anförde regeringen att det inte längre – när yttrande fortsättningsvis skulle inhämtas samtidigt som förundersökningen pågår – fanns behov av en i författning bestämd tidsfrist. Det var enligt regeringen tillräckligt att det i beslutet anges inom vilken tid yttrandet ska lämnas. Åklagaren kan då anpassa tiden så att yttrandet är klart samtidigt som förundersökningen. Tiden kan variera beroende på t.ex. omfattningen av utredningen om brottet. Regeringen anförde att det är onödigt och olämpligt att yttrandena i ett omfattande mål färdigställs så tidigt att de är inaktuella när saken ska avgöras.63
I förarbetena anfördes vidare att socialnämnderna naturligtvis blir skyldiga att lämna yttranden inom den angivna tiden på samma sätt som om det fanns en bestämmelse i författning. Eftersom man kan räkna med att det i vissa fall inte är möjligt att hålla tidsfristen, borde det vara möjligt att med åklagarens eller rättens medgivande lämna yttrandet senare. I författningskommentaren angavs att social-
62Prop. 1994/95:12 s. 70. 63 A. prop. s. 73.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
424
nämnden sällan torde få kortare tid till sitt förfogande att avge ett yttrande än de två veckor som dittills hade gällt.64
För att spara tid och arbete borde åklagaren och domstolen, om det är lämpligt, enligt förarbetena kunna ge socialnämnden upplysning om hur yttrandet kan begränsas. 65
Genom 1999 års reform föreskrevs i 11 § LUL att socialtjänstens yttranden skulle ha ett utförligare innehåll genom en vårdplan som angav arten, omfattningen och varaktigheten av de föreslagna åtgärderna. Flera remissinstanser hade påpekat att tidsfristen om fyra veckor (från delgivning av skälig misstanke om brott till beslut om åtal) i det sammanhanget kunde komma att utgöra problem. Tidsfristen hade kritiserats bl.a. på grund av att det kunde vara svårt för socialnämnderna att få fram yttranden inom den tid som stod till deras förfogande. Det konstaterades i förarbetena att förslaget gällande yttrandenas utformning skulle ställa ökade krav på socialtjänsten.66 Regeringen anförde att det borde finnas goda möjligheter för socialnämnden att förbereda ett yttrande redan innan en begäran kom in, genom att nämnden genast ska underrättas om någon under 18 år är misstänkt för brott och därtill en företrädare för socialtjänsten ska närvara vid förhör. Därtill pekade regeringen på att det i många fall oberoende av någon begäran från åklagaren åligger socialtjänsten att inleda en utredning enligt socialtjänstlagen. Oaktat detta och den utvärdering som regeringen avsåg att göra, fann regeringen att det förelåg ett behov av att förlänga fristen enligt 4 § LUL för beslut i åtalsfrågan från fyra veckor efter delgivning av brottsmisstanke till sex veckor. Detta är den frist som gäller i dag.
Brå:s utvärdering av 1999 års reform gav vid handen att socialtjänsten i praktiken hade samma tid på sig efter som innan reformen för att upprätta yttranden och att någon förbättring sålunda inte hade skett. Det gavs nämligen regelmässigt som mest 2–3 veckor för att inkomma med yttrande enligt 11 § LUL.67
Genom 2007 års reform vidtogs därför ytterligare en lagstiftningsåtgärd för att ge socialtjänsten erforderligt med tid för att upprätta yttranden. Regeringen anförde att det är av stor betydelse att socialtjänsten får skäligt rådrum för att upprätta yttranden och ungdomskontrakt eller vårdplaner.68 I syfte att ge socialnämnden
64 A. prop. s. 99. 65 A. prop. s. 73. 66Prop. 1997/98:96 s. 146.. 67SOU 2004:122 s. 302. 68Prop. 2005/06:165 s. 62.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
425
tillräckligt med sådan tid tidigarelades tidpunkten då åklagaren ska inhämta yttrande, genom att det föreskrevs att åklagarens begäran om yttrande, om möjligt, i de fall förundersökningen gäller brott på vilket fängelse kan följa ska lämnas till socialtjänsten senast i samband med delgivning av misstanke om brott. I allmänmotiveringen angavs att åklagaren och socialnämnden bör kunna ha en sådan kontakt att socialtjänsten kan bedöma om personutredningen bör inledas omedelbart eller när förundersökningen kommit längre. I sådana fall innebär den nya regleringen enligt regeringen främst att socialnämnden får bättre möjligheter att planera och prioritera i sitt arbete.69
I förarbetena angavs inte direkt i vilka fall det inte kan anses ”möjligt” att begära in ett yttrande redan vid den tidpunkten. I författningskommentaren anfördes att det givetvis inte är möjligt för åklagare att efterkomma detta krav om det är en polisledd förundersökning och åklagaren inte delges information om att delgivning av misstanke har skett.70 Enligt författningskommentaren ger vidare uttrycket ”senast i samband med delgivning” utrymme för att framställa en begäran en kortare tid efter det att delgivning av misstanke skett.
Mycket talar för att socialtjänsten ofta har för kort tid på sig att upprätta yttranden
Enligt Brå:s utvärdering av 2007 års reform har ambitionen att förlänga den tid socialtjänsten får för att upprätta yttranden inte fått något genomslag.71 Kommunernas uppskattning i den generella enkäten är att den genomsnittliga tiden för att sammanställa ett yttrande från den dagen som begäran inkommer till dess att yttrandet ska vara hos åklagaren uppgår till två veckor. Enligt enkätundersökningen är det ytterst sällan som en handläggare har mer än tre veckor på sig att skriva ett yttrande. 16 procent angav att de hade en vecka på sig, 61 procent angav att de hade två veckor på sig, 18 procent angav att de hade tre veckor på sig, fyra procent angav att de hade fyra veckor på sig och en procent angav att de hade sex veckor på sig.72
69 A. prop. s. 62. 70 A. prop. s. 140. 71 Brå-rapport 2011:10 s. 29. 72 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från av Brå.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
426
En liknande bild framkom vid det seminarium med socialsekreterare som utredningen anordnade73. Den uppfattning som framfördes var att åklagare mer eller mindre slentrianmässigt begär in yttrande på två veckor, även i de fall det inte brådskar med åtal. Vid seminariet framfördes att det uppfattas som ett stort problem bland socialsekreterarna att tidsfristen för att inkomma med yttrande är så kort. Som det är nu hinner handläggaren bara träffa den unge vid ett tillfälle före det att yttrandet ska ges in. Möjligheterna att identifiera den unges problem och att motivera denne och dennes vårdnadshavare till att medverka i vård och andra åtgärder skulle – enligt de uppfattningar som framfördes – öka om socialtjänsten hade längre tid på sig att upprätta ett yttrande.
Vid det seminarium med ungdomsåklagare (vid åklagarkammare i Stockholmsområdet och Uppsala) som utredningen anordnade74gavs en delvis annan bild. Gällande dessa kamrar uppgavs vid seminariet att det regelmässigt ges en frist på tre veckor för socialtjänsten för att inkomma med yttrande. Det uppgavs att anstånd ofta kan beviljas i de fall socialtjänsten begär detta. Vidare angavs att tiden för att utarbeta ett yttrande ibland kan inskränkas av socialtjänstens interna rutiner på så sätt att det tar viss tid från det att en begäran om yttrande kommit till socialnämnden till dess ärendet tilldelats en handläggare.
Inledande överväganden
Att socialtjänsten får erforderlig tid på sig för att utarbeta yttranden och åtgärdsförslag är mycket viktigt. Att den unge får den insats som är mest lämplig för honom eller henne innebär en effektivisering av samhällets resurser. I de fall det initialt kan identifieras en tydlig problembild är det uppenbart att det kan behövas mer än två veckor för att göra en grundlig utredning, motivera den unge och dennes vårdnadshavare att medverka samt utarbeta ett tydligt åtgärdsförslag. I sådana fall torde det ofta krävas att handläggaren vid socialtjänsten sammanträffar med den unge mer en än gång innan yttrandet sammanställs och ges in till åklagaren.
I många andra fall, när det tidigt kan konstateras att det inte föreligger något särskilt vårdbehov och yttrandet främst ska inriktas på att ange en lämplighetsbedömning för ungdomstjänst, torde
73 Seminarium den 14 februari 2011. 74 Seminarium den 13 maj 2011.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
427
det däremot inte föreligga några problem att avge ett yttrande inom ett par veckor. Då borde det också som regel vara tillräckligt att handläggaren i sådana fall träffar den unge vid ett tillfälle.
Socialtjänstens behov av tid för att utarbeta ett yttrande är sålunda mycket olika i olika fall. Enligt vår bedömning skulle mycket vara vunnet om socialtjänsten fick längre tid på sig än i dag, i de fall omständigheterna påkallar ett mer omfattande utredningsarbete och arbetet syftar till att utmynna i ett förslag till ungdomskontrakt eller vårdplan. Vissa av dem som i dag döms till ungdomstjänst skulle förmodligen istället kunna erbjudas ett tillräckligt ingripande ungdomskontrakt och istället dömas till ungdomsvård. Brå:s utvärdering talar för att ungdomstjänst i dag delvis överutnyttjas och att ungdomar med behov av socialtjänstens insatser inte döms till ungdomsvård.75 Om det ges mer tid att utarbeta åtgärder kan det därtill bli mer omfattande och därigenom ingripande åtgärder, vilket kan minska behovet av kombinationspåföljder. Som utvecklas i avsnitt 24.3.4 skulle det vara en önskvärd utveckling.
En konsekvent tillämpning av regeln när yttrande senast ska inhämtas
Att tiden mellan brott och lagföring blir så kort som möjligt är sedan länge en av de viktigaste målsättningarna gällande hanteringen av unga lagöverträdare. Vi instämmer att detta måste tillmätas stor vikt. Socialnämndens utredningsarbete bör därför så långt möjligt – enligt den inriktning som valdes 1994 – ske parallellt med förundersökningen och då avslutas innan beslut fattas i åtalsfrågan. För att tidsfristen för socialtjänsten ska kunna bli så lång som möjligt bör arbetet med yttrandet igångsättas så snart det är tänkbart. Som påpekats i tidigare lagstiftningsärenden har socialnämnden möjlighet att förbereda ett yttrande redan innan en formell begäran kommer in, bl.a. genom att socialnämnden enligt 6 § LUL ska underrättas så snart någon under 18 år är skäligen misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa. Oberoende av det torde dock åklagarens begäran om yttrande utgöra ett viktigt ”startskott” då utredningsåtgärder kan igångsättas och ärendet prioriteras.
Om förundersökningen gäller brott på vilket fängelse kan följa ska enligt 11 § LUL, om möjligt, yttrande begäras senast i samband med delgivning av brottsmisstanke. Enligt vår mening finns det
75 Brå-rapport 2011:10 s. 35.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
428
inte utrymme för att ytterligare tidigarelägga den tidpunkten, dvs. att begäran skulle göras redan innan delgivning av skälig misstanke sker. Däremot kan det övervägas – i ljuset av vad som framgår av Brå:s rapport om att yttrandefristen inte förefaller ha blivit längre i flertalet fall – om dagens reglering alla gånger tillämpas konsekvent.
I de fall åklagaren är förundersökningsledare finns det inga praktiska hinder mot att tillställa socialnämnden en begäran om yttrande senast i samband med delgivning av skälig misstanke om brott. De kontakter som utredningen har haft med åklagare visar att bestämmelsen inte i alla fall tillämpas på ett så konsekvent sätt. I många fall där en person delges skälig misstanke leder aldrig utredningen så långt som till åtal eller åtalsunderlåtelse, främst pga. att bristande bevisning gör att utredningen läggs ned. I vissa fall förekommer det att åklagaren i samband med delgivning av skälig misstanke gör bedömningen att förundersökningen sannolikt kommer att läggas ned eller att detta inte framstår som alls osannolikt. I syfte att bespara socialnämnden onödigt arbete avvaktar då åklagaren med att begära in ett yttrande till dess det finns en tydligare bild av bevisläget.
Det är visserligen ett rimligt syfte bakom att avvakta med att begära in yttrande och därigenom försöka undvika ett onödigt merarbete hos socialtjänsten. Lagstiftningen ger därtill – som utvecklas ovan – ett visst utrymme att avvakta något med att inhämta yttranden. Enligt vår bedömning finns det dock samtidigt starka argument för att tillämpa bestämmelsen så konsekvent som möjligt på det sätt lagstiftaren uppenbarligen har avsett. För att 2007 års reglering ska få genomslag och socialtjänsten ska få längre tid på sig, är det delvis oundvikligt att arbetet med att upprätta yttranden i vissa fall kommer att igångsättas i sådana fall där det inte blir något åtal. Om åklagarna avvaktar med att inhämta yttranden till dess bevisläget är mer eller mindre klart, torde ändringen i 11 § LUL inte få något större genomslag. Detsamma gäller om det är en polisledd förundersökningen och beslutet om att inhämta yttrande ankommer på polismyndigheten.
I de fall det finns en mer påtaglig osäkerhet hos förundersökningsledaren kan denne – som antyds i förarbetena – i stället för att avvakta med begäran om yttrande ta kontakt med socialtjänsten under hand i samband med att begäran görs och resonera om huruvida personutredningen bör inledas när förundersökningen kommit längre. Socialtjänsten kan då anpassa sina åtgärder men har en kortare startsträcka eftersom ärendet tidigt blir initierat.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
429
I de fall förundersökningen läggs ned är det därtill viktigt att socialtjänsten omedelbart blir informerad.
Det är sålunda flera överväganden som måste göras av åklagaren eller polismyndigheten. Delvis är det en fråga om att balansera det starka intresset att säkerställa kvaliteten på yttrandena mot att inte initiera ett onödigt merarbete hos kommunernas socialtjänst. Även om vår uppfattning är att bestämmelsen i 11 § andra stycket LUL bör tillämpas så konsekvent och enhetligt som möjligt, finns det situationer som kräver särskilda överväganden och lösningar. Lämpligen bör det ankomma på Riksåklagaren att i riktlinjer ange närmare hur bestämmelsen ska tillämpas, så att den får det tänkta genomslaget.
Tidsfristen för yttranden kan anpassas till utredningsbehovet i det enskilda fallet vilket kan kräva ett aktivt agerande från socialtjänsten
Som anförts ovan skulle det vara önskvärt att socialtjänsten fick längre tid på sig än i dag, i de fall där omständigheterna påkallar ett mer omfattande utredningsarbete och arbetet syftar till att utmynna i ett förslag till ett ungdomskontrakt eller en vårdplan.
Inom ramen för sexveckorsfristen borde det rimligen i de allra flesta fall vara möjligt att medge en längre yttrandetid än två veckor. Vi har övervägt huruvida en sådan längre frist skulle kunna säkerställas genom att det föreskrivs att socialnämnden alltid ska få tre eller möjligen fyra veckor på sig av åklagare för att inkomma med yttrande. Flera skäl talar emellertid mot en sådan ordning. För det första skulle den bli oflexibel. Det finns därtill i många fall inte skäl för en så lång utredningstid för socialtjänsten. Att redan från början ge en lång tid kan minska incitamenten att prioritera ärendet och färdigställa yttrandet så snart som möjligt.
Enligt vår mening måste det i stället ankomma på socialnämnden att söka tillse att det ges erforderlig tid i de fall det verkligen behövs, även om det innebär en längre tid än vad som angetts i den ursprungliga begäran. Det anges i dag i 12 § LUL att den som begärt yttrandet får medge att yttrandet lämnas senare, om det inte kan lämnas inom föreskriven tid. I förarbetena anges att det får förutsättas att polismyndighet vid behov kontaktar åklagare innan ett eventuellt medgivande om förlängd tid för yttrande lämnas, i de
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
430
undantagsfall då det kan bli fråga om att en polisledd förundersökning har avslutats utan att ett begärt yttrande har kommit in.76
I de fall socialnämnden tidigt kan uppmärksamma att det kan behövas längre tid för att utarbeta exempelvis ett omfattande ungdomskontrakt, bör detta anmälas till den som begärt in yttrandet. Enligt kontakter med socialsekreterare och erfarenheter från domare kan dock socialtjänsten i dag ibland helt anpassa sig till den förelagda tiden, och i yttrandet endast ange att det visserligen finns ett vårdbehov men att det inte hunnit utredas tillräckligt vilka åtgärder som behövs. För att tydliggöra för handläggarna på socialtjänsten det nödvändiga samspelet mellan socialnämnd och åklagare och de anståndsmöjligheter som finns, bör det enligt vår mening anges redan i begäran om yttrande att en sådan anståndsmöjlighet kan finnas när skäl föreligger.
Om det finns skäl bör sålunda åklagaren eller polismyndigheten i många fall kunna medge att socialtjänsten får längre tid på sig att färdigställa yttranden. Det handlar om att de olika aktörerna ska ha förståelse för de behov som finns och vilka möjligheter det finns att utnyttja tiden fram till rättegången. Detta är frågor som bör behandlas vid samverkansmöten.
Skyndsamhetskravet bör i vissa fall stå tillbaka om det krävs för att ett yttrande ska kunna färdigställas
De behov hos den unge som kan uppdagas vid en utredning enligt 11 § LUL och som kan föranleda åtgärder enligt SoL eller LVU, kan inte ensamt styra handläggningstiden. Som anges ovan är skyndsamheten en av de viktigaste komponenterna gällande handläggningen av ungdomsmål. Enligt den allmänna regleringen i 23 kap. 4 § RB ska en förundersökning alltid bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. I 4 § LUL finns en särskild skyndsamhetsregel för utredningar som gäller unga lagöverträdare. Enligt den regeln ska en förundersökning mot den som inte fyllt 18 år och som gäller brott på vilket fängelse kan följa bedrivas med särskild skyndsamhet. Förundersökningen ska avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket RB. Tidsfristen får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till 1) att den misstänkte ska delta i medling enligt
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
431
lagen (2002:445) om medling med anledning av brott eller 2) utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter.
Åklagaren har således att iaktta att beslut om åtal eller åtalsunderlåtelse måste fatta så skyndsamt som möjligt. I vissa fall kan detta skyndsamhetskrav komma att ställas mot socialnämndens behov av längre tid, på så sätt att ärendet är klart för beslut om åtalsunderlåtelse eller åtal, samtidigt som socialnämnden inte är färdig med sitt yttrande. I de fall sexveckorsfristen kan hållas, bör enligt vår mening åklagaren kunna medge ytterligare tid för socialnämnden i de fall det behövs för att färdigställa yttrandet. Det bör dock förutsätta att det pågår arbete med att ta fram vårdinriktade åtgärder. Eftersom det kan handla om åtgärder som läggs till grund för ett beslut om åtalsunderlåtelse enligt 17 § första stycket LUL, bör dock inte arbetet uteslutande behöva syfta till att ta fram ett ungdomskontrakt eller en vårdplan. I många – säkerligen de flesta – fall medges redan i dag anstånd förutsatt att sexveckorsfristen kan efterlevas. Enligt vår mening ryms det inom lagstiftningen att medge sådana anstånd.
Att det finns en angiven frist när beslut senast ska fattas i åtalsfrågan, utgör ett viktigt instrument för att lagföringen av unga lagöverträdare ska kunna ske så snabbt som möjligt. Utrymmet för att överskrida fristen bör därför vara så litet som möjligt. I dag finns det inget direkt lagstöd för att överskrida fristen med hänsyn till socialnämndens behov av tid för att utarbeta yttrande. I förarbetena anges att bestämmelsen får överskridas i undantagsfall, varvid det endast exemplifieras att det behövs pga. svårutredd brottslighet eller tekniska undersökningar.77 Visserligen kan bestämmelsen i 11 § LUL om att yttrande ska inhämtas innan beslut i åtalsfrågan kan väckas, ge åklagaren lagligt stöd att avvakta med att väcka åtal för färdigutredda brott då det saknas ett yttrande.78Åtalsfristen och de snäva undantagsmöjligheterna torde dock kunna innebära att tidsfristen för socialtjänsten sätts mycket kort eller åklagaren i många fall inte medger något anstånd och att det yttrande som inges från socialnämnden därför blir bristfälligt. Enligt vår mening bör socialnämnden få ytterligare tid på sig i de fall det behövs för att färdigställa ett ungdomskontrakt eller en vårdplan, även om anståndet kan innebära att sexveckorsfristen
77Prop. 1994/95:12 s. 96 f. 78 I den åtgärdsplan för hanteringen av ungdomsbrott som Åklagarmyndigheten har givit ut anges att åklagaren bör överväga att väcka åtal trots att yttrandet inte inkommit, i de fall yttrandet inte krävs för beslut om åtal (Nationell åtgärdsplan för riktade insatser mot ungdomsbrott, Utvecklingscentrum Stockholm januari 2010, s. 20).
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
432
överskrids. Intresset av kvalitativa och tillräckligt ingripande åtgärder bör här vinna företräde framför ambitionen att minimera tiden från brott till lagföring. Det bör därför anges i 4 § LUL att tidsfristen för beslut om åtal får överskridas om det är nödvändigt med hänsyn till att socialnämnden behöver ytterligare tid för att färdigställa ett ungdomskontrakt eller en vårdplan inför en huvudförhandling.
Även om sexveckorsfristen på detta sätt något bör kunna överskridas, kvarstår det allmänna skyndsamhetskravet och ambitionen att lagföringen ska ske så snart som möjligt. Det innebär att fristen endast bör kunna överskridas en kortare tid, någon eller några enstaka veckor. I de fall det påkallas mer omfattande utredningsåtgärder– exempelvis inför ett LVU-ingripande – får det med nödvändighet ske vid sidan om och efter den rättsliga processen. Genom en kommunikation mellan åklagare, socialtjänst och domstol kan därtill tiden mellan åtals väckande och huvudförhandlingen i vissa fall utnyttjas av socialnämnden för att färdigställa yttrandet.
24.3.9 Kunskaper om vilka åtgärder som kan vidtas inom ungdomsvård bör tillgängliggöras bättre
Våra bedömningar: De åtgärder som sätts in inom ramen för
ungdomsvård bör så långt möjligt bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet. Detsamma gäller programverksamhet och liknande som utgör särskilt anordnad verksamhet inom ramen för ungdomstjänst.
Det är av stor vikt att det bedrivs ett aktivt metodutvecklingsarbete och att de metoder och åtgärder som används utvärderas och följs upp.
Det bör ske ett kontinuerligt arbete med att sprida kunskap till socialtjänsten i de olika kommunerna om vilka verkningsfulla metoder det finns i arbetet med unga lagöverträdare.
Det är särskilt Socialstyrelsens ansvar att verka för att sådana kunskaper sprids på ett användarvänligt sätt och att kunskapsnivån hålls aktuell.
De metoder som används bör utvärderas utifrån svenska förhållanden. Även detta bör anses ligga inom Socialstyrelsens ansvarsområde.
Vid sidan av Socialstyrelsens centrala roll som kunskapsförmedlare kan det finnas behov av en bättre regional samverkan
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
433
mellan kommunerna för att sprida goda exempel och ta vara på varandras erfarenheter och kompetens.
Det bör övervägas att ge Socialstyrelsen i uppdrag att – i samverkan med andra aktörer – göra en utvärdering av vilka effekter olika metoder, program och påföljder som tillämpas för unga lagöverträdare har för att motverka återfall i brott.
Det bör också övervägas att ge Socialstyrelsen i uppdrag att arbeta fram verkningsfulla modeller för kunskapsöverföring och verka för att en kunskapsöverföring sker till socialtjänsten i de olika kommunerna.
Bakgrund
I Ungdomsbrottsutredningens uppdrag ingick att analysera hur behovet av en nationell samordning av kompetens- och metodutveckling och spridande av allmän information och kunskap kan tillgodoses när det gäller ungdomsbrott och det allmännas ingripande med anledning därav.79 Utredningen gick igenom kompetens- och metodutvecklingen inom Socialstyrelsen, Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete inom Socialstyrelsen (IMS), Statens institutionsstyrelse, Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS), universitet och högskolor, Brå, RMV, kommunerna, EU, Europarådet samt vissa andra myndigheter och frivilligorganisationer.80
Ungdomsbrottsutredningen konstaterade att såväl nationell som internationell forskning visat att en del av den vård som ges till barn och ungdom med asocialt beteende inte har några påvisbara positiva effekter och att vissa åtgärder till och med har negativa effekter. Utredningen konstaterade samtidigt att det i dag finns flera utvärderade och evidensbaserade metoder för socialt arbetet med barn och unga som visat sig minska barns och ungas asociala beteende.
I betänkandet anfördes att kompetensen på området är fördelad på många olika aktörer och att mycket medel och resurser satsas på flera håll. Utredningen fann det angeläget att finna en ordning som medför att resultaten av den forskning och de satsningar som görs sprids till dem som har användning av resultaten.
79 Dir. 2002:95. 80SOU 2004:122 s. 596 ff.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
434
Ungdomsbrottsutredningen föreslog att Socialstyrelsen skulle få i uppdrag att samordna kompetens- och metodutveckling och sprida allmän information och kunskap gällande ungdomsbrott och de allmännas ingripanden. Uppdraget skulle enligt utredningen främst gälla gentemot socialtjänsten och skulle inte innebära något ansvar för att informera samhället i stort.81 I betänkandet anfördes att såväl den utvärdering som Brå, Socialstyrelsen och SiS hade gjort som vad utredningen i övrigt hade erfarit, påvisade att den praktiska verksamheten hade behov av ökat stöd för att kunna erbjuda verkningsfulla insatser. Utredningen fann det angeläget att det skulle finnas någon aktör med en helhetssyn och med ansvar att bevaka den forskning som bedrivs och den verksamhet som pågår. Utredningen fann att Socialstyrelsen var det naturliga alternativet, inte minst mot bakgrund av det då nyligen inrättade IMS inom Socialstyrelsen.
I förarbetena till 2007 års reform tog regeringen upp vikten av att grunda arbetet med unga lagöverträdare på vetenskap och beprövad erfarenhet.82 Enligt regeringen fanns det behov av något organ som kan utgöra den sammanförande länken mellan den teoretiska och praktiska världen, varvid Socialstyrelsen enligt regeringen fyllde en viktig funktion. Socialstyrelsen delade i sitt remissvar uppfattningen att det var lämpligt att någon aktör tar ett mer samordnat ansvar för dessa frågor. Enligt Socialstyrelsen inrymdes det av utredningen föreslagna arbetet redan i myndighetens uppdrag, genom det arbete som då bedrevs inom Socialstyrelsens eget institut IMS.
Regeringen delade Socialstyrelsens uppfattning att det inte krävdes någon förordningsändring för att åstadkomma det utredningen hade föreslagit. I stället gav regeringen Socialstyrelsen i uppdrag att, inom ramen för IMS:s arbete, samordna och sprida kunskap om verkningsfulla metoder.
Uppdraget att inventera metoder sammanfattades i rapporten ”Insatser för unga lagöverträdare. En systematisk sammanställning av översikter om effekter på återfall i kriminalitet”. I samband med att uppdraget redovisades till socialdepartementet i oktober 2008 förklarade IMS att uppdraget var slutfört. Resultaten av rapporten har kortfattat återgetts i Socialstyrelsens handbok gällande unga lagöverträdare.83 Rapporten finns tillgänglig på Socialstyrelsens
81SOU 2004:122 s. 615. 82Prop. 2006/06:165 s. 46 f. 83 Barn och unga som begår brott – handbok för socialtjänsten, Socialstyrelsen 2009, s. 57.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
435
hemsida. Den har i omarbetad och kompletterad form getts ut i boken Ungdomar som begår brott – Vilka insatser fungerar?84. En välbesökt konferens som behandlade ämnet avhölls i mars 2009. Vidare planerades en seminarieserie om unga lagöverträdare med utgångspunkt från handboken och kunskapsöversikten men den genomfördes inte på grund av ett begränsat intresse från kommunerna.
IMS har numera avvecklats vid den stora omorganisation som skedde av Socialstyrelsen år 2010. IMS:s uppgifter sköts nu inom flera enheter på Socialstyrelsen.
Att Socialstyrelsen har ett generellt ansvar för forskning och utveckling framgår av myndighetens verksförordning. I förordning (2009:1243) med instruktion för Socialstyrelsen anges sålunda i 3 § 1 att Socialstyrelsen ska verka för att hälso- och sjukvården bedrivs enligt vetenskap och beprövad erfarenhet. Vidare anges i 3 § 4 att Socialstyrelsen ska följa forsknings- och utvecklingsarbete av särskild betydelse inom sitt verksamhetsområde och i 3 § 6 att Socialstyrelsen ska främja utvecklingen av metoder och arbetsformer i socialt arbete genom forskning, systematisk prövning och värdering av utfall och effekter av insatser enligt bl.a. SoL samt förmedla kunskap om verkningsfulla metoder och arbetsformer.
Behöver ytterligare åtgärder vidtas för kunskapsspridning?
De åtgärder som omfattas av ett ungdomskontrakt eller en vårdplan ska så långt möjligt bidra till att den unge i fortsättningen avhåller sig från brott. Utgångspunkten måste vara att socialtjänsten – oavsett vilken kommun den unge råkar bo i – tillämpar de metoder som är mest verkningsfulla utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet. Detsamma gäller enligt vår uppfattning den del av ungdomstjänsten som utgörs av särskilt anordnad verksamhet.
Vid det seminarium med socialsekreterare som utredningen anordnade85 togs frågan upp om kunskapsöverföring till socialtjänsten. Det framfördes bl.a. att det kan finnas svårigheter med att ange riktlinjer för vilka metoder som fungerar, och att det – i vissa fall – istället kan behövas riktlinjer för vad som inte fungerar. Vidare framfördes det att det behövs stöttning – särskilt av mindre kommuner – och utveckling av nya åtgärder och metoder. Det efterfrågades vid seminariet en större nationell samordning. Vid
84 Andershed m.fl (red.), Ungdomar som begår brott – Vilka insatser fungerar?, 2010. 85 Seminarium den 14 februari 2011.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
436
den nationella konferens om ungdomstjänst som utredningen deltog i, behandlades tänkbara förbättringar.86 I det sammanhanget framfördes att det finns behov av nationell evidensbaserad programverksamhet för att fylla den särskilt anordnade verksamheten inom ramen för ungdomstjänst.
I IMS:s rapport anges slutsatser vilka entydigt pekar på behovet av styrning och vägledning.87 För det första fungerar vissa metoder bättre än andra. Valet av metod bör därför inte vara godtyckligt. Vidare pekas det på att det krävs en hög grad av programtrogenhet, dvs. att effektiviteten av en viss metod eller insats kan påverkas i positiv riktning genom att insatser används på rätt sätt. En slutsats är att individens specifika behov och risknivå ska styra insatsernas omfattning och innehåll. Det behövs för detta ändamål forskningsbaserade och strukturerade bedömningsinstrument.
I IMS:s rapport anförs vidare att det inte går att uttala sig om hur vanligt förekommande de granskade insatstyperna är, men att en kvalificerad gissning kan vara att de mer effektiva insatserna är relativt ovanliga. Enligt rapporten behövs förmodligen någon form av regional utbildningsorganisation som kan utbilda och handleda socialtjänstens personal. Vidare anges att det finns resultat som visar att olika insatser inte används enligt föreskrivna riktlinjer och manualer.
Det särskilda uppdrag som gavs till Socialstyrelsen i samband med 2007 års reform är numera slutfört. Att sprida kunskaper om verkningsfulla åtgärder är visserligen ett uppdrag som inte med nödvändighet måste vara tidsbegränsat. I redovisningen till regeringen angavs emellertid från IMS:s sida att uppdraget var slutfört. Genom att regeringsuppdraget var knutet till det numera nedlagda IMS, kan det därutöver knappast anses finnas ett pågående uppdrag.
Enligt vår bedömning finns det starka skäl för att det arbete som slutfördes genom IMS:s rapport ges en fortsättning. För det första är behovet av att sammanställa forskningsbaserad kunskap inte något som upphör i och med att en sammanställning gjorts vid en viss tidpunkt. Ny forskning och ny kunskap tillkommer kontinuerligt, vilket medför att tidigare sammanställningar blir inaktuella eller i vart fall måste kompletteras för att den praktiska verksamheten ska kunna ske i enlighet med det aktuella forskningsläget.
86 Nationell konferens om ungdomstjänst 16–17 mars 2011. 87 Insatser för unga lagöverträdare – En systematisk sammanställning av översikter om effekter på återfall i kriminalitet, Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS) vid Socialstyrelsen, 2008, s. 90 ff och Andershed m.fl (red.), Ungdomar som begår brott – Vilka insatser fungerar?, 2010 s. 169 ff.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
437
För det andra kan det enligt vår mening finnas ytterligare att göra vad gäller spridningen av forskningsbaserad kunskap. Dels kan tydliga och lättillgängliga manualer gällande bedömningsmetoder, val av åtgärder och åtgärdernas genomförande öka effektiviteten och programtrogenheten. Därutöver kan kontinuerliga utbildningsinsatser behövas.
Såväl vad gäller fortsatt sammanställning av kunskaper som framtagande av stöd till socialtjänsten i de olika kommunerna att ta till sig forskningsbaserade kunskaper, anser vi att Socialstyrelsen även fortsättningsvis bör ha det huvudsakliga ansvaret. Redan av instruktionen till Socialstyrelsen följer bl.a. att myndigheten ska följa forsknings- och utvecklingsarbete samt främja utveckling av metoder och arbetsformer inom ramen för SoL. Behovet av Socialstyrelsens insatser på detta område är stort – inte minst med anledning av det allmänna behov som finns att så långt möjligt uppnå likformighet i verkställigheten av påföljder i de olika kommunerna. Det finns därför anledning att överväga att ge särskilda regeringsuppdrag till Socialstyrelsen att fortsätta att följa forsknings- och utvecklingsarbete gällande insatser för unga lagöverträdare och att verka för metoder att sprida kunskaper till de olika kommunerna. Vad gäller själva kunskapsöverföringen finns det anledning att göra en samlad redovisning av vilken metodutveckling som är lämplig. Socialstyrelsen bör därför ges i uppdrag att ta fram modeller och metoder för en sådan kunskapsöverföring och verka för att en sådan kunskapsöverföring sker.
Utöver ett sådant centralt arbete kan kunskaper om verkningsfulla metoder spridas mellan olika kommuner. Det finns enligt vår bedömning behov av en bättre regional samverkan mellan kommunerna för att sprida goda exempel och ta vara på varandras erfarenheter och kompetens. I detta arbete kan Sveriges Kommuner och Landsting spela en viktig roll.
Behöver ytterligare åtgärder vidtas för utvärdering?
Den forskningssammanställning som IMS gjorde baserades i första hand på forskning från Nordamerika, medan den svenska forskningen i dagsläget är begränsad till en handfull studier.88 Enligt rapporten är det angeläget att snabbt få fram mer svensk forskning
88 Insatser för unga lagöverträdare – En systematisk sammanställning av översikter om effekter på återfall i kriminalitet, IMS 2008, s. 92.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
438
av god kvalitet eftersom det finns svenska effektutvärderingar som inte bekräftat de goda resultaten från Nordamerika. Frågan om svenska utvärderingar utvecklas i boken Ungdomar som begår brott.89 Det anförs att det i dag endast finns en handfull svenska utvärderingar av insatser till ungdomar som begår brott och att det finns ett ”skriande behov” av vetenskapliga utvärderingar av de insatser som erbjuds dessa ungdomar. I många fall saknas det alltså enligt författarna kunskap om de insatser som används är effektiva eller överhuvudtaget fungerar. För att besvara frågor kring hur man kan åstadkomma positiva förändringar och motivera den unge, krävs enligt författarna troligen både kvalitativ och kvantitativ forskning.
Avsaknaden av svenska utvärderingar av ungdomspåföljderna och de åtgärder som vidtas inom dessa, kan jämföras med hur det ser ut inom Kriminalvården. I syfte att hindra återfall i brott bedriver Kriminalvården ett antal brotts- eller missbruksrelaterade behandlingsprogram, även kallade påverkansprogram. De flesta av programmen bedrivs både i anstalt och inom frivården. Kriminalvårdens målsättning är att enbart bedriva sådana program som i forskning har visat sig minska återfall i brott, s.k. evidensbaserade program. Det innebär att programmet ska ha utvärderats av forskare med god forskningsmetodik och ha befunnits ha brottsreducerande effekt.
För att kvalitetssäkra programmen prövas och granskas varje nytt program av en s.k. ackrediteringspanel. Därtill bedrivs inom Kriminalvården och i samarbete med fristående institutioner ett arbete med att utvärdera metodernas tillämpning i Sverige (se ytterligare om detta i bilaga 7).
Eftersom Kriminalvården är en statlig myndighet som svarar för verkställigheten av vuxenpåföljder i hela landet, är det givetvis inte möjligt att helt översätta dess verksamhet på ungdomspåföljderna. Det är inte möjligt för varje kommun att på egen hand söka utvärdera effekterna av de insatser som tillämpas för unga lagöverträdare. Även vad gäller framtagande av ny kunskap om de svenska förhållandena måste det enligt vår mening falla på Socialstyrelsen att verka för att en regelbunden och strukturerad utvärdering kommer till stånd. Det torde bl.a. kunna ske genom att Socialstyrelsen initierar projekt tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting, olika kommuner och forskarvärlden. Redan genom vad som anges i
89 Ungdomar som begår brott – Vilka insatser fungerar? Andershed m.fl. 2010 s. 174.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
439
3 § instruktionen om Socialstyrelsens ansvar för kunskapsutveckling och främjande av utveckling av metoder och arbetsformer i socialt arbete genom forskning, systematisk prövning och värdering, torde följa att Socialstyrelsen har en uppgift att fylla i detta avseende. Mot bakgrund av att det i dag saknas utvärderingar som avser svenska förhållanden, torde det dock behövas mer konkret anvisning för att denna fråga ska prioriteras.
Enligt vår mening bör det övervägas att ge Socialstyrelsen ett särskilt regeringsuppdrag att – i samverkan med andra aktörer inom exempelvis forskarvärlden – göra en utvärdering av de effekter som finns på återfall i brott av olika metoder, program och påföljder som tillämpas på unga lagöverträdare.
24.4 Ungdomstjänst
24.4.1 Samtyckeskravet vid ungdomstjänst bör avskaffas
Vårt förslag: Samtycke från den tilltalade ska inte vara en förut-
sättning för att döma ut ungdomstjänst som självständig påföljd eller som förstärkningspåföljd till ungdomsvård.
Bakgrund
Enligt 32 kap. 2 § BrB förutsätter en dom på ungdomstjänst att den unge samtycker till det och att påföljden är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter.
Kravet på att den unge ska samtycka till ungdomstjänst introducerades redan när ungdomstjänsten först infördes som förstärkningspåföljd till överlämnandepåföljden genom 1999 års reform (1997/98:96). I samma lagstiftningsärende infördes möjligheten att kombinera villkorlig dom med samhällstjänst. Sedan tidigare hade skyddstillsyn kunnat kombineras med samhällstjänst, förutsatt att den tilltalade samtyckte. I 1999 års lagstiftningsärende övervägdes frågan om kravet på samtycke för att döma till samhällstjänst skulle slopas. Såsom beskrivs närmare i avsnitt 11.5.5.2 gjorde regeringen den bedömningen att det var ”mindre sannolikt” att ett slopat samtyckeskrav gällande samhällstjänst skulle strida mot Sveriges internationella åtaganden på människorättsområdet men att den samlade
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
440
slutsatsen var att samtyckeskravet skulle behållas.90 Beträffande den nya förstärkningspåföljden ungdomstjänst gjordes ingen särskild bedömning beträffande behovet av ett samtyckeskrav. Det anfördes endast i förarbetena att kravet på samtycke var motiverat av samma skäl som i fråga om samhällstjänst.91
När ungdomstjänst infördes som en självständig påföljd genom 2007 års reform, vidhölls kravet att den unge ska samtycka till påföljden. I propositionen diskuterades huruvida samtyckeskravet skulle upprätthållas. Det anfördes att den kanske största invändningen mot en ordning med krav på samtycke är att det i viss mån är otillfredsställande att en påföljd för brott ska kräva lagöverträdarens godkännande.92 Det anfördes vidare att den bestraffande effekten kan bli försvagad i och med att den som begått ett brott kan påverka domstolens påföljdsval samt att förutsebarheten i påföljdssystemet kan sägas minska som en följd av ett krav på samtycke. Regeringen fann emellertid att det var en ”naturlig utgångspunkt” att bevara samtyckeskravet. Som skäl anfördes att påföljden inte verkar vara genomförbar utan att ett krav på samtycke ställs upp och att det är viktigt att undvika misslyckanden för att kunna engagera arbetsgivare för ungdomstjänst och värna påföljdens trovärdighet. Regeringen anförde vidare att det givetvis är angeläget att den unges ställningstaganden till påföljden baseras på tillräcklig kunskap om vad ungdomstjänst innebär och vilken roll ungdomstjänst har i påföljdssystemet.
Den unges samtycke bör inte utgöra en förutsättning för att döma till ungdomstjänst
Som framgår av avsnitt 9.5.6 föreslår vi att ett villkorligt fängelsestraff ska förenas med en eller flera tilläggssanktioner, bl.a. samhällstjänst. I avsnitt 11.5.5 gör vi den bedömningen att samtycke från den tilltalades sida inte bör vara en förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med samhällstjänst. En förutsättning för samhällstjänst ska enligt vårt förslag vara att en sådan sanktion är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. I detta ligger att det ska framstå som troligt att samhällstjänsten kommer att fullgöras inom prövotiden för det
90Prop. 1997/98:96 s. 93 f. 91 A. prop. s. 150. 92Prop. 2005/06:165 s. 70.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
441
villkorliga fängelsestraffet. Det förhållandet att den tilltalade aktivt motsätter sig samhällstjänst kan därför vara en omständighet som innebär att samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion.
Det är en naturlig utgångspunkt att samma ordning bör gälla vid ungdomstjänst och vid samhällstjänst. Samtidigt finns det dock sakliga skillnader mellan samhällstjänst och ungdomstjänst. Medan samhällstjänst enligt vårt förslag ska vara en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, kommer ungdomstjänst även fortsättningsvis att kunna utgöra dels en självständig påföljd, dels en förstärkningspåföljd till ungdomsvård. Därtill döms samhällstjänst ut för myndiga lagöverträdare, medan ungdomstjänst utgör en särskild påföljd avsedd för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Det bör därför övervägas om de skäl som ligger bakom vårt ställningstagande gällande samhällstjänst har samma bäring beträffande ungdomstjänst och om det finns andra särskilda aspekter som talar för eller mot ett slopande av samtyckeskravet för ungdomstjänst.
Gällande samhällstjänst anförs i avsnitt 11.5.5.2 att samtyckeskravet har vissa tydliga fördelar. En omständighet som lyfts fram är att den som lämnat sitt samtycke sannolikt i de flesta fall är mer motiverad att genomföra det samhällstjänstarbete som åläggs honom eller henne och att motivationen i sin tur ger bättre förutsättningar för att samhällstjänstarbetet fullgörs. Vad gäller unga lagöverträdare torde denna aspekt i de flesta fall inte vara lika framträdande. Som det även framhölls vid det seminarium för tingsrättsdomare som utredningen anordnade93 vet ofta den unge inte i realiteten vad han eller hon samtycker till. I många fall är det sannolikt inte realistiskt att anta att samtycket bygger på något mer välgrundat ställningstagande. Andra omständigheter och åtgärder har enligt vår mening i de flesta fall sannolikt större betydelse för den unges motivation och beredskap att medverka vid verkställigheten. Som vi återkommer till i avsnitt 24.4.2 är det av större betydelse att det görs en allsidig lämplighetsbedömning. I den kan den unges inställning, att denne förklarar sig aktivt motsätta sig att utföra ungdomstjänst, vägas in och ibland även ges en avgörande betydelse.
De skäl som talar för att slopa samtyckeskravet vid samhällstjänst talar måhända med än större styrka beträffande ungdomstjänst. Samma principiella invändningar som gällande samtyckeskravet för samhällstjänst, kan resas mot att en ung lagöverträdare
93 Seminarium den 23 september 2010.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
442
får ett formellt inflytande över vilken påföljd som döms ut. Särskilt mot unga lagöverträdare kan den kommunikativa och normbildande effekten av påföljden som en ensidig reaktion från rättsväsendets sida undergrävas, om påföljden förutsätter att den unge har en formell vetorätt och måste tillfrågas om sitt samtycke vid huvudförhandlingen. Vi föreslår i avsnitt 27.7.3 att det ska införas en ny påföljd, kallad kontaktskyldighet för unga, som ska vara lika ingripande som ungdomstjänst och kunna vara ett alternativ till ungdomstjänst. I likhet med vad som anförs gällande vuxna lagöverträdare i avsnitt 11.5.5.2, kan det förhållandet att det finns ett alternativ till ungdomstjänst, som är avsett att väljas om förutsättningarna för ungdomstjänst inte är uppfyllda, ytterligare ge den tilltalade möjlighet att styra över påföljdsvalet, om samtyckeskravet är kvar.
Som anförs ovan kan sannolikt den unge i många fall inte överblicka vad denne samtycker till och vad konsekvenserna av den ena eller andra inställningen blir. Att den unge under huvudförhandlingen ska lämna ett formellt samtycke eller avböja en viss påföljd kan – kanske i än större grad än när det gäller vuxna lagöverträdare – bli förvirrande och svårbegripligt för den unge, särskilt om denne förnekar brott. Enligt vår mening är det mest rimligt och förenligt med straffsystemet som ensidig statlig maktutövning att domstolen slutligen fäller avgörandet och har ansvarar för vilka påföljder som döms ut.
Vid kontakter som utredningen haft med socialsekreterare har det framförts att ett slopande av samtyckeskravet skulle kunna försvåra rekryteringen av arbetsgivare. För att undvika en sådan konsekvens bör det, enligt vår mening, till tänkbara arbetsgivare kunna framhållas att socialtjänsten och domstolen gjort en noggrann lämplighetsprövning och att den unges förutsättningar och inställning till ungdomstjänst då har beaktats.
Vad gäller Sveriges åtaganden enligt vissa internationella konventioner, gör vi ingen annan bedömning beträffande unga lagöverträdare än vuxna (se avsnitt 11.5.5.2). Vår bedömning blir alltså att Sveriges konventionsåtaganden inte utgör hinder mot att ungdomstjänst döms ut utan att den tilltalade samtyckt till att utföra oavlönat arbete.
Sammantaget gör vi motsvarande bedömning som gällande samhällstjänst, att skälen för att utmönstra samtyckeskravet väger över och att det bör utmönstras som en förutsättning för att välja ungdomstjänst som påföljd. Som vi återkommer till i nästkom-
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
443
mande avsnitt bör den unges inställning i stället kunna beaktas inom ramen för lämplighetsbedömningen.
24.4.2 Lämplighetsbedömningen för ungdomstjänst bör göras med enhetlig
Våra förslag: En förutsättning ska även fortsättningsvis vara att
ungdomstjänst är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Det förhållandet att den unge aktivt motsätter sig ungdomstjänst kan vara en omständighet som innebär att ungdomstjänst inte bedöms vara en lämplig påföljd.
Det anges uttryckligen i 11 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare att det i ett yttrande enligt den bestämmelsen ska anges huruvida ungdomstjänst är en lämplig påföljd med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter.
Det tydliggörs i socialtjänstlagen (2001:453) att det är socialnämndens ansvar att det görs en bedömning om ungdomstjänst är en lämplig påföljd.
Vår bedömning: Socialstyrelsen bör genom föreskrifter och/eller
allmänna råd verka för en mer enhetlig tolkning av lämplighetsbegreppet. Utbildning och regional samverkan kan också göra att begreppet tolkas mer enhetligt i olika kommuner.
Bakgrund
När ungdomstjänst först introducerades genom 1999 års reform, som en tilläggssanktion till överlämnandepåföljden, angavs det inte uttryckligen i lagtexten att den unge skulle vara lämplig att utföra ungdomstjänst. I förarbetena anfördes det dock att domstolen borde avstå från detta alternativ, om den unges personliga förhållanden var sådana att det framstod som mindre troligt att han eller hon skulle komma att kunna klara av att fullgöra ungdomstjänsten.94 I den departementspromemoria som låg till grund för reformen utvecklades något mer frågan om lämplighet. Det angavs där att betydande missbruksproblem eller bristande utveckling var
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
444
omständigheter som generellt sett kunde diskvalificera en ung lagöverträdare från att komma i fråga för ungdomstjänst.95
Numera – efter 2007 års reform – finns det ett uttryckligt lämplighetskrav i lagstiftningen. En av förutsättningarna enligt 32 kap. 2 § BrB för att bestämma påföljden till ungdomstjänst är att påföljden är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Det är sålunda domstolen som har att avgöra detta i samband med att den bestämmer påföljden.
Ungdomsbrottsutredningen, vars förslag reformen grundade sig på, hade även den föreslagit att det skulle lagregleras att domstolen skulle göra en lämplighetsbedömning inför valet av ungdomstjänst som påföljd. Utredningen föreslog därtill att ett yttrande enligt 11 § LUL, om åklagaren begär det, skulle innehålla en bedömning av den unges lämplighet för ungdomstjänst. Därutöver föreslog utredningen att rätten endast skulle få döma till ungdomstjänst om det i målet fanns ett yttrande enligt 11 § LUL.96 Utredningen anförde att det finns påtagliga fördelar med en ordning som innebär att det görs en bedömning av den unges förutsättningar att kunna fullgöra ungdomstjänst. Detta för att undvika att utsätta arbetsgivaren för misskötsamhet och den unge för misslyckanden. Enligt utredningen skulle det till grund för denna prövning finnas en av socialtjänsten genomförd lämplighetsbedömning av den unges förutsättningar att fullfölja påföljden.97 Denna bedömning skulle enligt betänkandet normalt kunna baseras på det underlag som framkommer vid den utredning socialtjänsten utför i anledning av begäran om yttrande enligt 11 § LUL. Nivån för när man ska komma i fråga för ungdomstjänst borde enligt utredningen inte sättas särskilt högt, utan lämplighetsprövningen borde betraktas som ett tillfälle att sålla bort de mest uppenbara fall där den unge inte borde komma i fråga för ungdomstjänst.
Regeringen anförde i förarbetena att det finns påtagliga fördelar med en ordning som innebär att det görs en bedömning av den unges förutsättningar att kunna fullgöra vad som förväntas av honom eller henne och att det även ur den unges perspektiv är angeläget att försöka undvika misslyckanden vid verkställigheten av påföljden. Enligt regeringen fanns det anledning att göra tydligt att ett lämplighetskrav gäller och sålunda lagreglera detta.98 I författ-
95Ds 1997:32 s. 101. 96SOU 2004:122 s. 361. 97 A. a. s. 362. 98Prop. 2005/06:165 s. 70 f.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
445
ningskommentaren utvecklades något ytterligare hur lämplighetskravet skulle förstås. Vad som avsågs enligt kommentaren var andra omständigheter än sådana som är hänförliga till brottsligheten. Är den unges personliga förhållanden sådana att det framstår som mindre troligt att han eller hon kommer att kunna klara av att fullgöra ungdomstjänsten är enligt författningskommentaren påföljden givetvis inte lämplig. Eventuella missbruksproblem måste beaktas, liksom att den unge inte kommer att verkställa påföljden inom en rimlig tid. Enligt förarbetena måste domstolen göra en samlad bedömning i varje enskilt fall.99
Regeringen anförde att det ofta är naturligt att frågor om ungdomstjänst berörs i ett sådant yttrande som inhämtas med stöd av 11 § LUL och att en redogörelse för den unges personliga utveckling och levnadsomständigheter normalt är av stor betydelse vid prövningen av lämplighet för ungdomstjänst. Då det inte framkommit något behov av det, fanns enligt regeringens mening inte anledning att föreslå någon förändring när det gällde frågan hur den unges lämplighet skulle behandlas i yttrandet. Regeringen fann sålunda inte skäl att genomföra utredningens förslag att socialtjänsten skulle göra en lämplighetsbedömning av den unges förutsättningar att verkställa ungdomstjänst när åklagaren begärde det.
Regeringen ansåg heller inte att det fanns skäl att föreslå att ett yttrande måste ha inhämtats för att rätten skulle kunna döma till ungdomstjänst, på det sätt utredningen hade föreslagit. Regeringen konstaterade att ett yttrande inte sällan kommer att ha inhämtats men hade svårt att se något behov av att ett yttrande ska föreligga i samtliga fall när rätten har att ta ställning till om ungdomstjänst ska dömas ut eller inte. Så kunde enligt propositionen vara fallet bland annat om det står klart att påföljden vid fällande dom ska bestämmas till antingen ungdomstjänst eller böter.100
Det finns sålunda inte något krav i LUL att socialnämnden ska yttra sig i frågan om lämplighet för ungdomstjänst. I Socialstyrelsens allmänna råd om handläggning av ärenden som gäller unga lagöverträdare anges emellertid att ett yttrande enligt 11 § LUL bör innehålla uppgifter bl.a. om huruvida den unge kan anses vara lämplig för ungdomstjänst.101
99Prop. 2005/06:165 s. 131. 100 A. prop. s. 71. 101 SOSFS 2008:30.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
446
Brå:s utvärdering m.m.
Brå:s utvärdering av 2007 års reform visar att socialnämnden i mycket stor utsträckning gör en lämplighetsbedömning gällande ungdomstjänst och att tingsrätten regelmässigt följer den bedömningen.102 I nära 90 procent av domarna, enligt det urval Brå studerat, finns det ett yttrande där socialtjänsten bedömt den unge som lämplig att utföra ungdomstjänst. Endast i två procent av domarna på ungdomstjänst hade tingsrätten dömt till ungdomstjänst trots att socialtjänsten inte bedömt det som lämpligt. Det handlade då delvis om praktiska problem med att den unge var placerad i en annan kommun än hemkommunen.
I Brå:s rapport belyses att olika kommuner kan ha olika uppfattningar om vilka ungdomar som kan anses lämpliga för ungdomstjänst, enligt den enkätundersökning som riktats till kommunerna. Enligt rapporten finns det sålunda inte någon enhetlig syn utan en del kommuner ser en avsevärt bredare målgrupp framför sig än andra.103En grupp – knappt 15 procent – svarade att alla utan inskränkning är lämpliga för ungdomstjänst. Drygt hälften av kommunerna angav synsättet att alla är lämpliga utom de med missbruk, psykisk ohälsa och funktionshinder. Nästan en tredjedel av kommunerna gav uttryck för ett mer restriktivt synsätt. Vad som angavs som kriterier var att den unge ska ha begått sitt första brott och, bland de mest restriktiva, att det ska vara välanpassade ungdomar för att de ska anses lämpliga.
Vid den nationella konferens om ungdomstjänst som utredningen deltog i, behandlandes frågan om lämplighetsbedömningen i gruppdiskussioner.104 Vad som framkom vid dessa gruppdiskussioner bekräftar bilden från Brå:s rapport, att det knappast råder någon samsyn gällande lämplighetsbegreppet och att det kan läggas in en rad olika aspekter på det. Ett kriterium som lyftes fram av ett flertal deltagare var att det inte ska föreligga något särskilt vårdbehov. Det angavs dock även att det inte får föreligga något vårdbehov alls eller bara ett litet vårdbehov. Kopplat till vårdbehovet angavs i många fall att den unge inte ska ha något aktivt missbruk. Det framfördes dock även en uppfattning att den unge måste ha kontroll över sitt missbruk eller att det bara får vara fråga om ett lättare missbruk.
102 Brå-rapport 2011:10 s. 31 f. 103 Brå-rapport 2011:10 s. 49 f. 104 Nationell konferens om ungdomstjänst 16–17 mars 2011.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
447
Ett flertal deltagare angav att den unge inte tidigare ska gjort sig skyldig till ett eller flera brott eller att den unge inte ska vara ”brottsaktiv”. Att brottet inte ska vara för grovt framfördes också. Vidare framfördes att en bedömning skulle göras av den unges personliga förutsättningar att lyckas. Vad som lyftes fram var bl.a. viss social kompetens och förståelse för konsekvenstänkande, möjlighet att klara basala färdigheter, grundläggande sociala färdigheter, psykologisk och social mognad, att den unge kan förväntas fungera på en arbetsplats samt lever under någorlunda ordnade sociala förhållanden. Därutöver framfördes av många deltagare att den unge ska ha samtyckt och vara motiverad.
Som redan angivits i avsnitt 24.3.1 visar Brå:s rapport att det råder stora skillnader mellan olika tingsrätter när det gäller andelen unga lagöverträdare som döms till ungdomsvård och ungdomstjänst. Andelen som dömdes till ungdomstjänst som självständig påföljd varierar enligt rapporten mellan 21 procent och 68 procent och andelen som dömdes till ungdomsvård varierar mellan 10 procent och 53 procent. Variationen är även stor gällande andelen ungdomar som dömdes till dagsböter; från omkring 10 procent till omkring 50 procent. Enligt Brå:s rapport visar jämförelsen på så anmärkningsvärt stora skillnader i andelen som dömdes till de olika påföljderna att det framstår som orimligt att det beror på skillnader i vårdbehov mellan ungdomar i olika tingsrättsområden och att det i stället beror på att socialtjänsten i olika kommuner har olika syn på vad som är att anse som ett särskilt vårdbehov. Utöver detta kan enligt vår bedömning antas att olika bedömningsnormer gällande lämplighet för ungdomstjänst kan påverka fördelningen, särskilt som andelen som dömts till böter också varierar i betydande utsträckning.
Verkställighetsgraden vid ungdomstjänst
Huruvida lämplighetsbedömningen görs på ett riktigt sätt i den meningen att de som döms till ungdomstjänst också verkställer påföljden, framgår av Brå:s utvärdering.105 Brå har studerat det genom en uppföljning av det urval domar på ungdomstjänst och kombinationspåföljden ungdomsvård i förening med ungdomstjänst, som ingår i studien. Uppföljningen visar att närmare 90 procent av de som gavs möjlighet att genomföra påföljden också
105 Brå-rapport 2011:10 s. 50 f.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
448
klarade av det, dvs. med bortseende av dem som avbrutit eller aldrig påbörjat pga. orsaker inom socialtjänsten. Verkställighetsgraden av ungdomstjänst när den döms ut i förening med ungdomsvård är – som utvecklas i avsnitt 24.3.4 – betydligt lägre. 38 procent av de unga antingen avbröt eller påbörjade aldrig ungdomstjänsten pga. misskötsamhet.
Kravet på lämplighet bör vara kvar
Såväl för den unges del som för förtroendet för ungdomstjänst är det viktigt att de som döms till denna påföljd i så stor utsträckning som möjligt också har förutsättningar att fullgöra den. Det är givetvis inte möjligt att alltid avgöra om någon har tillräckliga förutsättningar för att utföra oavlönat arbete. Det vore dock enligt vår mening en olämplig ordning om ungdomstjänst döms ut när det redan från början framstår som mindre sannolikt att den unge är lämplig för denna påföljd. Om den ofta osäkra lämplighetsbedömningen var avgörande för huruvida en påföljd på viss ingripandenivå dömts ut, skulle det ibland kunna uppstå godtyckliga eller orättvisa resultat. I kapitel 27.7.3 föreslår vi emellertid att det införs en ny påföljd, kontaktskyldighet för unga, som ska vara lika ingripande som ungdomstjänst men som inte ska förutsätta en lämplighetsbedömning. Om den införs så säkerställs att inte lämplighetsbedömningen blir avgörande för hur ingripande påföljd som väljs.
I föregående avsnitt anför vi att såväl principiella som pedagogiska skäl gör att vi inte anser att det bör finnas ett formellt krav på att den unge ska lämna samtycke för att dömas till ungdomstjänst. Samtidigt kan den unge – om han eller hon aktivt förklarar sig motsätta sig ungdomstjänst – i många fall knappast anses lämplig för denna påföljd med hänsyn till de verkställighetsproblem som kan komma att uppstå. Ett slopande av kravet på samtycke ökar därför närmast kravet på att det görs en lämplighetsbedömning. Sammantaget finner vi att dagens krav på lämplighet för ungdomstjänst bör vara kvar.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
449
Ett yttrande enligt 11 § LUL bör innehålla en lämplighetsbedömning för ungdomstjänst och socialnämnden ansvarar för att det görs en sådan bedömning
Att den unge bedöms lämplig för ungdomstjänst utgör en förutsättning för att välja den påföljden. Som vi anför ovan anser vi att denna ordning bör bestå.
Som framgår av Brå:s utvärdering följer i stor utsträckning domstolarna den bedömning som görs av socialnämnden. Även om det givetvis är en fråga som domstolen måste ta ställning till självständigt och i förlängningen ansvara för, framstår det som naturligt att avgörandet av den frågan görs med socialnämndens bedömning som det viktigaste underlaget. Dels har socialnämnden större kompetens att avgöra den unges förutsättningar och större kunskaper om de förhållanden som kan vara av betydelse. Dels känner socialnämnden till hur verkställigheten kan utformas och sålunda vad som krävs i det enskilda fallet för att den unge ska kunna anses vara lämplig. Att socialnämndens yttrande har en sådan betydelse innebär att det i realiteten blir av stor vikt – närmast styrande – för påföljdsvalet.
Den höga verkställighetsgraden för ungdomstjänst som självständig påföljd talar för att socialnämnden mestadels ”träffar rätt” i den meningen att de som bedöms lämpliga i de flesta fall också genomför ungdomstjänsten. Att det uppenbarligen finns så olika synsätt vad gäller lämplighet är dock enligt vår mening problematiskt, eftersom det innebär att det inte är någon likabehandling över landet gällande påföljdens tillämpning. Unga lagöverträdare som i en kommun bedöms som lämpliga för ungdomstjänst skulle i en annan kommun bedömas som olämpliga. Med beaktande av yttrandenas betydelse för påföljdsvalet blir det en utifrån straffrättsliga utgångspunkter olycklig brist på likabehandling. Konsekvensen blir densamma som behandlas ovan, vad gäller olika bedömningsnormer för vad som utgör ett särskilt vårdbehov.
Enligt vår bedömning är det inte lämpligt – och inte heller förenligt med lagstiftarens avsikter som de uttrycktes i 2007 års reform – att ha en för restriktiv bedömning gällande vilka unga som ungdomstjänst kan anses vara en lämplig påföljd för. På samma sätt som när det gäller lämplighet för samhällstjänst bör bedömningen fokusera på att utröna om det finns särskilda omständigheter som talar för att den unge inte kommer att klara av att fullgöra ungdomstjänsten. Det kan då vara fråga om missbruk, beteende-
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
450
störningar, bristande utveckling eller bristande impulskontroll och våldsbenägenhet. Att den unge tidigare dömts till ungdomstjänst och då misskött verkställigheten ska självklart vara en del av bedömningen. Detsamma kan gälla om den unge återfaller under verkställigheten av en ungdomstjänst. Brottslighetens allvar kan i vissa fall indikera att det finns en sådan social och personlig problematik att ungdomstjänst kan vara svår att genomföra (se ytterligare i avsnitt 24.4.3 om ungdomstjänst som på följd vid allvarlig brottslighet).
Bedömningen bör däremot inte göras på samma sätt som en arbetsgivare måhända skulle göra vid en anställning, exempelvis att det ställs krav på att den unge är ostraffad, besitter ”normal social kompetens” och förväntas att helt utan problem fungera på arbetsplatsen. Som vi anför ovan föreslår vi att det formella kravet på samtycke bör slopas. Vid bedömningen av den unges lämplighet kan då särskilt tillmätas betydelse om denne aktivt motsätter sig att utföra ungdomstjänst. Detta ensamt bör inte fälla avgörandet vid lämplighetsbedömningen, utan får värderas utifrån det sammanhang det uttryckts i och vad som i övrigt framgår om den unge. Om exempelvis den unges negativa inställning till ungdomstjänst kan antas ha samband med en nekande inställning till åtalet, kan det i många fall tillmätas mindre vikt.
Som redogörs för ovan, finns det ingen föreskrift i LUL eller annan lagstiftning om att socialnämnden ska göra en lämplighetsbedömning i samband med att ett yttrande avges enligt 11 § LUL. Inte heller i övrigt följer detta av lagstiftningen. I praktiken görs det dock – som också framgår av Brå:s utvärdering – regelmässigt sådana lämplighetsbedömningar. Att det är en etablerad ordning följer även av Socialstyrelsens allmänna råd, enligt vilka ett yttrande bör innehålla uppgifter om den unge är lämplig för ungdomstjänst. Att det görs en lämplighetsbedömning är – som utvecklas ovan – av central betydelse och det är också enligt vår mening socialtjänsten som mestadels har de bästa förutsättningarna att bedöma denna fråga. Även om det i de flesta fall görs en lämplighetsbedömning så sker det uppenbarligen inte alltid. Av särskild vikt kan vara att säkerställa att det görs en lämplighetsbedömning för ungdomstjänst även i de fall socialtjänsten ser framför sig att den unge kommer att dömas till ungdomsvård. Som utvecklas i avsnitt 24.3.4 är det inte sällan problem vid verkställigheten av ungdomstjänst vid s.k. kombinationspåföljder. Om det av yttrandet framgår om ungdomstjänst är en olämplig påföljd torde detta kunna undvikas i
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
451
fler fall än i dag. Det bör därför föreskrivas i 11 § LUL att ett yttrande även ska innehålla en lämplighetsbedömning för ungdomstjänst.
Eftersom det är socialtjänstens bedömningar som mestadels blir vägledande för domstolen, faller det ett stort ansvar på socialnämnden att sörja för att det görs en korrekt bedömning av lämpligheten och att det ges en enhetlig tolkning. Det bör därför anges i SoL att socialnämnden ska sörja för att det görs en bedömning av om ungdomstjänst är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. I författningskommentaren till 11 kap. 1 a § SoL utvecklar vi vidare vilka kriterier och utgångspunkter som bör finnas vid denna bedömning. Enligt vår bedömning kommer det därefter att finnas utrymme för Socialstyrelsen att utfärda mer detaljerade allmänna råd eller föreskrifter över hur lämplighetsbedömningen ska göras.
I avsnitt 24.2 ovan diskuterar vi behovet av lokal samverkan och utbildning. Genom sådan samverkan kan en bättre samsyn gällande hållpunkterna för en lämplighetsbedömning uppnås.
24.4.3 Ungdomstjänst som påföljd vid allvarlig brottslighet
Vår bedömning: Ungdomstjänst har i huvudsak fått det genom-
slag som lagstiftaren har avsett. Att tillämpningsområdet för ungdomstjänst genom Högsta domstolens dom i rättsfallet NJA 2007 s. 636 blivit större än vad lagstiftaren avsåg påkallar inte några förslag till förändringar.
När det är fråga om mycket allvarlig brottslighet eller återfall i allvarlig brottslighet kan det dock finnas behov av ytterligare påföljdsalternativ som framstår som mer lämpliga.
Bakgrund
När ungdomstjänst infördes som självständig påföljd behandlades i förarbetena tillämpningsområdets övre gräns. Regeringen anförde att en utdömd påföljd måste för att vara trovärdig stå i proportion till hur allvarligt brottet är. Åklagarmyndigheten hade i sitt remissvar anfört att ungdomstjänst inte borde få användas om brottslighetens straffvärde översteg två år. Regeringen anförde att det dock skulle innebära att ungdomstjänst som fristående påföljd
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
452
skulle få ett vidsträckt tillämpningsområde. Regeringen uppmärksammade att villkorlig dom med samhällstjänst vanligen inte är en tillräcklig reaktion när straffvärdet är sådant att alternativet hade varit ett fängelsestraff på mer än ett år.106 Enligt allmänmotiveringen skulle det kunna uppstå omotiverade skillnader mellan samhällstjänst och ungdomstjänst om den senare påföljden skulle kunna dömas ut för brottslighet som är så allvarlig att den har ett straffvärde på två år eller mer. Regeringen uttryckte även tveksamhet till om ungdomstjänst som ensam reaktion var en tillräckligt ingripande påföljd för brottslighet av sådan svårhet. Regeringen anförde att det var ”lämpligast att ungdomstjänst vanligtvis inte kommer i fråga för brottslighet med ett straffvärde, med beaktande av bl.a. 29 kap. 3 § första stycket 3 brottsbalken, som överstiger fängelse i ett år.” För allvarligare brottslighet torde det enligt regeringen ofta finnas skäl att döma till ungdomsvård, om så är motiverat i förening med ungdomstjänst. Skulle det i ett enskilt fall inte finnas anledning att döma till ungdomsvård och är det inte aktuellt med en frihetsberövande påföljd kunde enligt regeringen villkorlig dom eller skyddstillsyn komma i fråga.
Beträffande hur många timmar ungdomstjänst som borde kunna dömas ut delade regeringen Ungdomsbrottsutredningens uppfattning att det var rimligt att ungdomstjänst som fristående påföljd kunde dömas ut i ett lägre antal timmar än vad som var fallet när det gällde samhällstjänst. Det högsta och lägsta antalet timmar måste självklart vara anpassade till det tänkta tillämpningsområdet för ungdomstjänst så att reaktionen kunde avpassas till brottslighetens svårhet i det enskilda fallet. Regeringen delade utredningens uppfattning att högsta antal timmar borde vara 150 och lägsta antal 20.
Gällande frågan hur antalet timmar ungdomstjänst skulle beräknas anförde regeringen att det kunde vara lämpligt att området upp till cirka 50 timmar förbehålls fall där alternativet är ett bötesstraff och att området från och med 50 till och med 150 timmar normalt förbehålls fall som bör ge anledning till en strängare påföljd än böter. Regeringen anförde därefter 107:
Regeringen har föreslagit att 150 timmar ungdomstjänst ska vara det högsta antalet timmar som ska kunna dömas ut. Tanken är att ungdomstjänst ska kunna användas för brottslighet som har ett straffvärde, med beaktande av bl.a. 29 kap. 3 § första stycket 3 brottsbalken,
106Prop. 2005/06:165 s. 74. 107 A. prop. s. 75.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
453
på upp till omkring ett års fängelse. Särskilda omständigheter, främst den tilltalades ungdom enligt 29 kap. 7 § första stycket brottsbalken, ska beaktas vid straffmätningen. Dessa omständigheter gör normalt att unga ska dömas till ett lindrigare straff än vad som motiveras av straffvärdet. Med hänsyn till detta bör 150 timmars ungdomstjänst kunna användas för brott med ett straffvärde, efter beaktande av nämnda särskilda omständigheter, på omkring sex månaders fängelse.
Dessa uttalanden har kritiserats i doktrinen för att det laboreras med två gränser, ett års fängelse respektive sex månaders fängelse, varvid den ena syftade på straffvärdet och den andra på det efter ungdomsreduktionen reducerade värdet, det s.k. straffmätningsvärdet.108 Enligt kritiken skulle propositionsuttalandena leda till problem, med hänsyn till att ungdomsreduktionen enligt praxis är större ju yngre lagöverträdaren är. För en femtonåring skulle man få stanna på en förhållandevis låg nivå i fråga om antalet timmar ungdomstjänst innan man måste gå över till villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård, medan man för en 17-åring som närmar sig 18 år skulle kunna tillämpa ungdomstjänsten fullt ut, dvs. upp till den övre gränsen 150 timmar.
HD har i NJA 2007 s. 636 resonerat på ett sätt som ansluter till doktrinens kritik och också kommit fram till motsvarande slutsats. HD har sålunda funnit att utgångspunkten för bedömningen av om ungdomstjänst kan anses utgöra en tillräckligt ingripande påföljd bör vara att det fängelsestraff som den tilltalade skulle ha dömts till i det särskilda fallet, om fängelse hade valts som påföljd, inte överstiger sex månader. HD anförde att en användning av enbart straffvärdet – låt vara med beaktande enligt 29 kap. 3 § första stycket 3 BrB av den unges brist på mognad – som utgångspunkt för bedömningen av om ungdomstjänst ska anses utgöra en tillräckligt ingripande påföljd för brottet skulle få till konsekvens att utrymmet för ungdomstjänst som påföljd skulle bli mindre ju yngre lagöverträdaren är. I likhet med vad som uttalats i doktrinen anförde HD att en tillämpning av de två olika gränser som angivits i förarbetena skulle få till följd att det inte blir möjligt att använda hela skalan upp till 150 timmar ungdomstjänst för de yngsta lagöverträdarna, eftersom straffnedsättningen i praktiken brukar vara större ju yngre lagöverträdaren är. HD pekade på att ett brott med ett straffvärde på ett år skulle förskylla ett straff – med tillämpning
108 Borgeke/Månsson, Den nya lagstiftningen om påföljder för unga lagöverträdare, SvJT 2007 s. 181 ff (se även Borgeke/Månsson, Påföljder för unga lagöverträdare – ett par nya rättsfall från HD angående tillämpningen av ungdomstjänst, JT 2007/2008 s. 648 ff).
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
454
av ungdomsreduktionen – motsvarande sex månaders fängelse för en artonåring. Om ungdomstjänst då väljs som påföljd skulle antalet timmar bestämmas till 150. För en sextonåring skulle samma gärning kunna komma att motsvara fyra månaders fängelse, varvid det skulle föranleda 110 timmars ungdomstjänst. Skulle brottet däremot bedömas ha ett straffvärde av t.ex. 14 månader, skulle 18-åringen enligt HD vanligtvis inte komma ifråga för ungdomstjänst, men inte heller 16-åringen trots att det antal månader fängelse som gärningen skulle kunna anses förskylla, liksom det häremot svarande antalet timmar ungdomstjänst, förmodligen skulle anses underskrida sex månader respektive 150 timmar.
HD anmärkte att det vid bedömningen av om en påföljd med föreskrift om samhällstjänst kan anses vara tillräckligt ingripande har ansetts naturligt att presumtionen för fängelse vid straffvärden om ett år eller däröver inte är tillämplig i de fall straffet ska bestämmas till under ett år med stöd av 29 kap. 7 § BrB (jfr NJA 2000 s. 314).
Mot bakgrund av detta kom sålunda HD fram till att ungdomstjänst bör anses vara tillräckligt ingripande om inte det fängelsestraff som skulle ha dömts ut med beaktande av såväl billighetsskäl som ungdomsreduktionen överstiger sex månaders fängelse.
Att straffmätningsvärdet används som mått för den övre gränsen får den givna konsekvensen att straffvärdet kan vara högre för yngre lagöverträdare än för äldre. Med tillämpning av den sedvanliga ungdomsreduktionen som tillämpas i praxis kan ungdomstjänst tillämpas för en artonåring för brottslighet med straffvärde motsvarande fängelse ett år, för en sjuttonåring för brottslighet med straffvärden på fängelse ett år och sex månader år, för en sextonåring för brottslighet med straffvärden på fängelse två år och för en femtonåring för brottslighet med straffvärden på fängelse två år och sex månader.109
Vår bedömning
Enligt 29 kap. 7 § BrB ska, om någon begått brott innan han eller hon fyllt 21 år, hans eller hennes ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen. Rätten får då döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. Möjligheten att med stöd av 29 kap.
109 Borgeke/Månsson, Påföljder för unga lagöverträdare – ett par nya rättsfall från HD angående tillämpningen av ungdomstjänst, JT s. 654.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
455
7 § BrB döma till lindrigare straff än som är föreskrivet för ett brott påverkar inte brottets straffvärde (jfr NJA 1991 s. 444, 1994 s. 153 och NJA 2000 s. 314). Bestämmelsen tar enligt förarbetena sikte på låg ålder som en allmän grund som ska beaktas i sänkande riktning vid straffmätningen, varvid det till skillnad från 29 kap. 3 § 3 p BrB inte krävs att gärningsmannens låga ålder på något sätt påverkat handlandet.110 Huruvida ett brott är mindre straffvärt pga. den unges ålder ska sålunda i stället beaktas särskilt genom bestämmelsen i 29 kap. 3 § BrB.
Att det sker en reduktion vid straffmätningen med stöd av 29 kap. 7 § BrB innebär att det sällan görs någon bedömning om den unges bristande mognad och utveckling i det enskilda fallet bör påverka straffvärdet med stöd av 29 kap. 3 § 3 BrB (se NJA 2000 s. 314). Att domstolarna sällan gör sådana överväganden kan antas bero på att den unges bristande mognad anses tillräckligt beaktad genom den allmänna reduktionen enligt 29 kap. 7 § BrB. Därtill kan ett skäl bakom bestämmelsen om den generellt tillämpliga ungdomsreduktionen vara att brott av unga måste anses mindre straffvärda på grund av unga människors typiskt sett bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga.
Även om ungdomsreduktionen ofta innebär att det inte görs några särskilda överväganden gällande straffvärdet, finns det anledning att hålla isär de olika bedömningarna. Brottets straffvärde, dvs. hur klandervärt det är, kommer som huvudregel till uttryck genom straffvärdebedömningen – inte ungdomsreduktionen.
Distinktionen framgår av förarbetena till 2007 års reform, under avsnittet om tillämpningsområdets övre gräns för ungdomstjänst. Regeringen uttrycker att ”även om gärningsmannens ungdom ska beaktas vid straffmätningen skulle det kunna uppstå omotiverade skillnader mellan samhällstjänst och ungdomstjänst om den senare påföljden skulle kunna dömas ut för brottslighet som är så allvarlig att den har ett straffvärde på två år eller mer”. Därefter anförs att det är lämpligast att ungdomstjänst vanligtvis inte kommer i fråga för brottslighet med ett straffvärde – med beaktande av bl.a. 29 kap. 3 § första stycket 3 BrB – som överstiger fängelse i ett år. Under avsnittet om hur antalet timmar ungdomstjänst ska beräknas, återkommer regeringen till att tanken är att ungdomstjänst ska kunna användas för brottslighet som har ett straffvärde upp till omkring ett år. Därefter anförs att särskilda omständigheter, främst
110Prop. 1987/88:120 s. 97 f.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
456
den tilltalades ungdom enligt 29 kap. 7 § BrB, ska beaktas vid straffmätningen, vilket gör att unga ska dömas till ett lindrigare straff än vad som motiveras av straffvärdet. Slutligen anförs att då ”bör 150 timmars ungdomstjänst kunna användas för brott med ett straffvärde, efter beaktande av nämnda särskilda omständigheter, på omkring sex månaders fängelse.”
De konsekvenser av anvisningarna i förarbetena som HD pekar på i sitt avgörande torde ha varit de av lagstiftaren avsedda. Uppenbarligen var det centrala att inte alltför allvarliga brott (dvs. med alltför högt straffvärde) skulle kunna föranleda ungdomstjänst. Det får den effekten att inte hela skalan upp till 150 timmar går att använda på de yngsta lagöverträdarna. Huruvida det är en mer oönskad konsekvens än att ungdomstjänst kan användas för brott med straffvärden som överstiger två års fängelse (exempelvis våldtäkt och mordbrand), kan man ha olika uppfattningar om. Uppenbarligen var begränsningen i förhållande till mer allvarliga brott den viktigaste för lagstiftaren, såsom det uttrycktes i förarbetena.
Efter HD:s avgörande har praxis blivit sådan att ett straffmätningsvärdet om fängelse sex månader utgör en övre gräns för när ungdomstjänst kan anses tillräckligt ingripande.111
Utifrån principiella och systematiska utgångspunkter framstår det som önskvärt att hela skalan för antalet timmar ungdomstjänst är tillämplig, oberoende av gärningsmannens ålder. HD:s tillämpning överensstämmer också med hur presumtionen för fängelse i 30 kap, 4 § BrB ska tillämpas för lagöverträdare under 21 år. I NJA 2000 s. 314 har HD slagit fast att presumtionen för fängelse vid straffvärden om ett år eller därutöver inte kan anses vara tillämplig i de fall straffet skulle bestämmas till under ett år med tillämpning av 29 kap.7 §. I det fallet motiverar HD ställningstagandet med att det framstår som ”naturligt” att fängelsepresumtionen inte ska gälla om fängelsestraffet pga. ungdomsreduktionen skulle sättas under ett år och att bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB är ”uttryck för samma slags restriktivitet som ligger till grund för de i 30 kap.5 § BrB föreskrivna allmänna begränsningarna beträffande användningen av fängelsestraff för unga”.
Den allmänna ambitionen att hålla ned fängelsestraffen kan således motivera att ungdomsreduktionen får genomslag även vid bedömningen av när presumtionen för fängelse pga. högt straff-
111 Det framgår både av orefererad praxis som av diskussioner vid det seminarium för tingsrättsdomare som utredningen anordnade den 23 september 2010.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
457
värde blir tillämplig. Möjligen kan man anföra att det inte är lika starka skäl som talar för att låta straffmätningsvärdet avgöra tillämpningsområdet för ungdomstjänst. Att ungdomstjänst inte blir tillämplig pga. att påföljden inte är tillräckligt ingripande innebär ju inte i första hand att påföljden bestäms till fängelse (vilket ju förutsätter synnerliga skäl) utan i stället att någon annan icke frihetsberövande påföljd bör väljas.
Det går sålunda att konstatera – som en del av den utvärdering vi ska göra av 2007 års reform – att praxis gällande ungdomstjänstens tillämpningsområde rimligen måste anses ha blivit en annan än vad lagstiftaren avsåg.
Det finns anledning att överväga hur man ska förhålla sig till denna utveckling. Vår bedömning blir dock att det inte finns anledning att föreslå ändringar som innebär att den praxis som har utvecklats ändras. HD har utifrån 2007 års reform gjort den bedömningen att ungdomstjänst utgör en tillräckligt ingripande påföljd vid straffmätningsvärden upp till sex månader. Utredningen har i kontakter med rättsväsendets aktörer inte stött på några större invändningar mot att praxis har utvecklats på det sättet. Det kan därtill konstateras att våra direktiv – som antogs två år efter HD:s avgörande – inte pekar särskilt på att utvecklingen på detta område har tagit en något annan väg än vad lagstiftaren avsåg. Vi gör därför inga vidare överväganden om denna praxis bör ändras eller på vilket sätt det i så fall skulle kunna ske.
Även om praxis innebär att ungdomstjänst anses tillräckligt ingripande vid brott med straffmätningsvärden upp till cirka sex månader, kan det ifrågasättas om detta i vissa fall är den mest lämpliga påföljden vid allvarlig brottslighet. Bakgrunden till så pass allvarlig brottslighet som det då är fråga om, utgörs ofta av en omfattande social och/eller personlig problematik. Att detta i betydande omfattning även gäller sådana unga lagöverträdare som har dömts till ungdomstjänst, har lyfts fram vid kontakter som utredningen har haft med bl.a. socialsekreterare. Avsaknaden av annat alternativ än ungdomstjänst till ungdomsvård (vars tillämpningsområde grundas i socialtjänstens bedömning) kan därför bli särskilt bekymmersam när det är fråga om allvarlig brottslighet. Särskilt vid så höga straffvärden kan bristen på alternativ till ungdomstjänst framstå som besvärlig, när det inte är möjligt att döma ut en tillräckligt ingripande ungdomsvård. Vi återkommer i avsnitt 27.7.3 med ett förslag om att införa en ny påföljd benämnd
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
458
kontaktskyldighet för unga som i vissa fall ska kunna tillämpas i stället för ungdomstjänst eller ungdomsvård.
24.4.4 Valet av arbetsgivare bör kunna göras utifrån de lokala förhållandena
Vår bedömning: Att det skiftar mellan olika kommuner
huruvida det i första hand anlitas offentliga, ideella eller privata arbetsgivare vid verkställigheten av ungdomstjänst utgör inte något problem. Det är därtill förmodligen en nödvändighet för att verkställigheten ska kunna fungera utifrån de lokala förhållandena.
Det är viktigt att kommunen väljer lämpliga handledare för dem som döms till ungdomstjänst och att handledarna får utbildning och stöd före och under verkställigheten.
Det finns skäl för Socialstyrelsen att ge mer strukturerade och praktiskt användbara allmänna råd eller annan vägledning gällande lämplighetsbedömning och kompetensutveckling hos handledarna.
Bakgrund
I 32 kap. 2 § BrB föreskrivs att den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete. I SoL och SoF anges bl.a. att socialnämnden ska utse en handledare för den unge. Lagstiftningen ger dock ingen närmare vägledning om var arbetet ska utföras och om det finns några särskilda krav på valet av arbetsgivare.
När ungdomstjänst först infördes som förstärkningspåföljd till överlämnandepåföljden genom 1999 års reform, berördes inte närmare valet av arbetsgivare och arbetsplats för den dömde. Det anfördes dock att ungdomstjänsten i huvudsak kunde utformas med samhällstjänsten som förebild.
När samhällstjänst tio år dessförinnan hade introducerats i påföljdssystemet – först som en försöksverksamhet och endast i kombination med skyddstillsyn – hade det gjorts vissa uttalanden i förarbetena om valet av arbetsuppgifter.112 Det anfördes sålunda i det sammanhanget att det är viktigt att valet av arbetsuppgifter sker
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
459
så att den dömda inte uppfattar samhällstjänsten som förnedrande eller integritetskränkande. Inte heller får – såsom det anfördes i allmänmotiveringen – samhällstjänsten uppfattas som att den innebär att oavlönad arbetskraft ställs till den reguljära arbetsmarknadens förfogande. De arbetsuppgifter som väljs för samhällstjänst bör därför enligt förarbetena så långt det är möjligt vara av den arten att de normalt inte utförs av anställda. Enligt departementschefen kan det ligga ett särskilt värde i att förlägga samhällstjänsten till någon form av ideell verksamhet.
När ungdomstjänst infördes som en självständig påföljd genom 2007 års reform uttalade sig regeringen om vilka arbetsuppgifter ungdomstjänsten kan bestå av. Enligt förarbetena bör det även i fortsättningen vara ambitionen att ungdomstjänsten ska bestå av meningsfulla arbetsuppgifter.113 Frågan om vilka arbetsplatser som kan blir aktuella är enligt förarbetena naturligtvis till stor del avhängig de lokala förhållandena. Det anfördes vidare att ”hittills har” kommunal verksamhet och olika ideella föreningar, trossamfund och andra liknande verksamheter som inte har kommersiella syften varit aktuella. Även statlig verksamhet kan enligt allmänmotiveringen komma i fråga. Om det uppstår svårigheter att hitta lämpliga arbetsplatser kan man även enligt regeringen tänka sig att kommunen i egen regi anordnar lämpligt arbete. I förarbetena nämndes inte privata företag som ett alternativ, men heller inte något som är uteslutet. I förarbetena anfördes vidare att brottslighetens karaktär bör beaktas vid placeringen av de dömda och att restriktivitet således bör iakttas när det gäller att placera unga som dömts till ungdomstjänst inom verksamheter som avser vård eller omsorg, särskilt av barn och äldre.114
I Socialstyrelsens handbok för hanteringen av unga lagöverträdare anges att det inte finns några formella hinder mot att anlita privata arbetsgivare för ungdomstjänstplatser.115
Brå:s utvärdering
Brå har i sin utvärdering av 2007 års reform studerat vilka typer arbetsplatser som används till ungdomstjänsten.116 I en enkätfråga till samtliga kommuner svarade nästan hälften att de i första hand
113Prop. 2005/06:165 s. 67. 114 A. prop. s. 68. 115 Barn och unga som begår brott – Handbok för socialtjänsten. Socialstyrelsen 2009, s. 104. 116 Brå-rapport 2011:10 s. 59 ff.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
460
använder sig av kommunala, landstingskommunala och statliga arbetsplatser. Drygt 20 procent av kommunerna angav att de i första hand använder sig av privata arbetsplatser. Närmare en tredjedel angav att främst platser inom ideell verksamhet utnyttjas. Av undersökningen framgår också att större kommuner i högre utsträckning än mindre använder privata arbetsgivare för ungdomstjänst.
Genom samtal med representanter för socialtjänsten i olika kommuner i utvärderingen har Brå tagit del av argument både för och emot privata arbetsplatser. De som i stor utsträckning använder privata företag har framfört att det är lättast att få tag på privata arbetsplatser och att det på sådana är mer tydliga arbetsuppgifter. Vidare har det framförts att de privata arbetsplatserna i större utsträckning än övriga kan leda till fortsatt jobb för den unge efteråt. De kommuner som försöker undvika privata arbetsplatser har betonat ungdomstjänstens innebörd för den unge – att ”återbetala en skuld” till samhället och att det blir mindre tydligt om det är en privat arbetsgivare. Detta har av vissa angivits som skäl att främst försöka använda ideellt drivna arbetsplatser. Någon har till Brå angett att privata arbetsplatser helst undviks eftersom den unge där kan känna sig utnyttjad om han eller hon arbetar sida vid sida med ungdomar som får lön för sitt arbete.
Valet av arbetsgivare bör kunna göras efter de lokala förutsättningarna
Av Brå:s utvärdering framgår – som beskrivs ovan – att det varierar mellan olika kommuner vad gäller vilken typ av arbetsgivare som i första hand anlitas vid ungdomstjänst. Att inriktningen mot offentliga, privata eller ideella arbetsgivare är olika beror säkerligen delvis på vilken inställning det finns i olika kommuner i fråga om vad som är lämpligast, såsom framgår av de synpunkter Brå inhämtat. Av minst lika stor betydelse är sannolikt tillgången på lämpliga arbetsplatser i olika kommuner. Att andelen privata respektive offentliga arbetsgivare skiftar beroende på kommunernas storlek, låter sig förmodligen förklaras av tillgången till olika arbetsplatser snarare än av den principiella inställningen hos socialtjänsten i de olika kommunerna.
Att det i stor utsträckning anlitas privata arbetsgivare vid ungdomstjänst är knappast något som lagstiftaren – utifrån vad som uttalades i förarbetena – hade förutsett. Samtidigt är en sådan
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
461
tillämpning inte i strid med lagstiftningen eller dess förarbeten. Vi kan inte se att det i sig utgör något problem att det i stor utsträckning anlitas privata arbetsgivare. Som anförts till Brå av vissa kommuner kan det ofta bli fråga om tydliga arbetsuppgifter. Att den unge får inblickar i hur en vanlig arbetsplats fungerar och har möjlighet att skaffa sig erfarenheter och kontakter som kan underlätta möjligheterna att själv komma in på arbetsmarknaden, är positiva effekter som i vissa fall kan minska risken för återfall i brott. Med hänsyn särskilt till att det är fråga om unga personer – i de flesta fall utan särskilda kvalifikationer – och oftast ett begränsat antal timmar som ska utföras, ser vi inga risker att verkställigheten av ungdomstjänst skulle innebära att den reguljära arbetsmarknaden tillhandahålls oavlönad arbetskraft.
Med detta sagt vill vi dock understryka att ungdomstjänst som utförs hos en offentlig arbetsgivare eller på en ideellt driven arbetsplats kan vara lika välfungerande och adekvat såsom verkställighetsform.
Att verkställigheten i detta avseende ser så pass olika ut i olika kommuner kan övervägas utifrån det allmänna önskemålet som finns om likabehandling och likformighet gällande straffrättsliga påföljder.
Gällande vissa frågor anser vi att de olikheter som framgår av Brå:s rapport innebär att det behövs en mer detaljerad lagstiftning och tydligare riktlinjer för kommunerna. Vad gäller valet av arbetsgivare kan det dock enligt vår mening inte upprätthållas något krav på likabehandling. För det första blir ingripandenivån tillräckligt likformig oavsett arbetsgivare, beroende på att timantalet bestäms utifrån straffvärdet. För det andra är det ett starkt egenvärde att ungdomstjänsten kommer igång kort tid efter domen. I avsnitt 24.4.5 nedan utvecklar vi denna fråga och föreslår en tidsgräns när ungdomstjänst senast ska ha kommit igång. För att de olika kommunerna ska ha möjlighet att hitta arbetsplatser inom en godtagbar tid, måste enligt vår bedömning ungdomstjänstens utformning i detta avseende vara beroende på de lokala förhållandena och tillgången på tänkbara platser på olika delar av arbetsmarknaden och inom ideella föreningar. De skillnader som finns mellan olika kommuner gällande typen av arbetsplats bör därför inte påkalla några åtgärder från lagstiftarens eller Socialstyrelsens sida.
Vi föreslår i avsnitt 9.5.6 – i våra överväganden gällande vuxna lagöverträdare – att ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med samhällstjänst som tilläggssanktion. I avsnitt 11.5.7 gör vi den bedöm-
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
462
ningen att privata arbetsgivare även ska kunna anlitas framöver vid verkställighet av samhällstjänst.
Valet av handledare är av central betydelse
Vi har ovan anfört att typen av arbetsplats kan variera och att goda effekter för den unge går att utvinna oavsett om det är en offentlig, ideell eller privat arbetsgivare. I detta sammanhang kan det finnas anledning att lyfta fram att valet av arbetsgivare inte desto mindre måste ske noggrant och att det valet avgör hur meningsfullt och måhända även brottsförebyggande som innehållet i verkställigheten blir. Av större betydelse än typen av arbetsplats blir då enligt vår mening vem som är den unges handledare och överhuvudtaget vilken kultur det är på arbetsplatsen.
I förarbetena till 2007 års reform lyftes det fram vikten av att den unge, som ofta saknar eller har liten erfarenhet av arbetslivet, får någon form av stöd på arbetsplatsen där ungdomstjänsten ska utföras.117 Att det finns en handledare på arbetsplatsen kan enligt förarbetena stärka ungdomstjänstens vägledande funktion. Det föreskrevs genom 2007 års reform i 5 kap. 1 b § SoL att socialnämnden ska utse en handledare för den unge. Regeringen anförde också i allmänmotiveringen att behovet av stöd till kommunerna när det gäller frågor om handledare lämpligen kunde tillgodoses genom regler i förordning eller allmänna råd. I Socialstyrelsens allmänna råd om handläggning av ärenden som gäller unga lagöverträdare anges vissa allmänna krav som bör ställas på arbetsplatsen, bl.a. att den unge kan beredas meningsfulla arbetsuppgifter och att den unge kan få det stöd han eller hon behöver.118 Gällande handledaren anges att socialnämnden ska göra en lämplighetsbedömning av denne, att ett utdrag ur belastningsregistret bör begäras och att kontakt bör tas med eventuella referenspersoner. I Socialstyrelsens handbok för hanteringen av unga lagöverträdare behandlas fråga om handledare.119 Det lyfts fram i allmänna ordalag i handboken att det är viktigt att handledaren får stöd och utbildning, bl.a. att det kan ordnas lokala och regionala introduktionsutbildningar.
117Prop. 2005/06:165 s. 69. 118 SOSFS 2008:30. 119 Barn och unga som begår brott – Handbok för socialtjänsten. Socialstyrelsen 2009, s. 105 f.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
463
Vid den nationella konferens om ungdomstjänst som utredningen deltog i120, behandlandes i gruppdiskussioner frågan om hur matchningen bör ske för att välja rätt arbetsplats för den unge. I den diskussionen lyftes handledarens egenskaper, kompetens och engagemang fram som viktiga beståndsdelar. I diskussionen om rekrytering av arbetsplatser anfördes vikten av information och utbildning, tydlig struktur för vad handledaruppdraget går ut på samt regelbunden kontakt under verkställigheten och uppföljning efter verkställighetens slut.
Handledarens roll är central för att ungdomstjänsten ska bli en verkningsfull påföljd som kan påverka i positiv riktning. Ett minimikrav är givetvis att handledaren kan fungera som ett stöd för den unge och göra att verkställigheten blir ordnad och trygg. De unga som döms till ungdomstjänst har ibland begränsade kontakter med vuxenvärlden utanför familjesfären och skolan. En handledare med de rätta kvalifikationerna kan fungera som en god förebild för den unge. På samma sätt kan en olämplig handledare komma att utöva en negativ påverkan på den unge. I de flesta fall är det säkerligen lämpliga personer som väljs ut som handledare. Med hänsyn till vikten av att handledaren är lämplig och har tillräckliga kunskaper och kvalifikationer, finns det anledning att lyfta fram denna fråga ytterligare. För att säkerställa att detta sker över hela landet finns det skäl för Socialstyrelsen att ge mer strukturerade och praktiskt användbara allmänna råd eller annan vägledning gällande lämplighetsbedömning och kompetensutveckling hos handledarna. Detta är också en fråga som det finns anledning att uppmärksamma även fortsättningsvis i utbildning och samverkan mellan olika kommuner.
24.4.5 Verkställighetstiden för ungdomstjänst bör vara mer enhetlig
Våra förslag: Kommunen ska även fortsättningsvis sörja för att ungdomstjänst kan börja verkställas så snart det kan ske, oberoende av om domen vunnit laga kraft eller inte.
Ungdomstjänst ska börja verkställas senast två månader från det att domen vunnit laga kraft, om inte särskilda skäl talar däremot.
120 Nationell konferens om ungdomstjänst 16–17 mars 2011.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
464
Om det inte finns särskilda skäl däremot ska ungdomstjänst som längst verkställas under en period av sex månader. Verkställighetstiden ska därutöver så långt möjligt anpassas till antalet utdömda timmar.
Väntetiden för att påbörja verkställighet av ungdomstjänst
I 5 kap. 1 b § SoL anges att kommunen ska sörja för att påföljden ungdomstjänst kan verkställas så snart det kan ske. I förarbetena anges att detta är viktigt och torde göra det tydligare för den unge att ungdomstjänsten utgör en reaktion på brottet.121 Det sägs dock inget närmare i förarbetena om hur snart efter domen som ungdomstjänst senast bör inledas, utan regeringen anförde tvärtom att det inte behövdes någon ytterligare reglering om när verkställigheten skulle ske. I lagstiftningen finns däremot bestämmelser som kan sägas reglera när påföljden senast kan börja verkställas. Enligt 35 kap. 11 § BrB bortfaller ungdomstjänst, om verkställigheten inte påbörjats innan fem år förflutit från det att domen vann laga kraft (s.k. påföljdspreskription). Redan dessförinnan kan emellertid en icke verkställd ungdomstjänst bytas ut mot en annan påföljd genom undanröjande. Om en dom på ungdomsvård inte till väsentlig del kan fullgöras inom skälig tid, kan rätten enligt 32 kap. 4 § BrB på talan av åklagare undanröja påföljden och bestämma ny påföljd för brottet.
Dessa bestämmelser ger dock ingen vägledning om vad som kan anses utgöra en godtagbar väntetid innan påföljden börjar verkställas. Inte heller i Socialstyrelsens allmänna råd finns några riktlinjer när ungdomstjänsten senast bör eller måste påbörjas. I Socialstyrelsens handbok gällande unga lagöverträdare anges – med hänvisning till det allmänna skyndsamhetskravet – att socialnämnden så snart tingsrätten har meddelat dom bör komma överens med den unge om när han eller hon ska påbörja ungdomstjänsten och att socialtjänsten inte behöver avvakta en lagakraftvunnen dom.122 Som en jämförelse kan nämnas att det i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder anges att verkställighet av en föreskrift om samhällstjänst normalt bör påbörjas
121Prop. 2005/06:165 s. 68. 122 Barn och unga som begår brott – Handbok för socialtjänsten. Socialstyrelsen 2009, s. 99.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
465
inom åtta veckor efter det att domen blivit verkställbar mot den dömde.123
Brå:s utvärdering
Brå har i sin utvärdering av 2007 års reform studerat – genom uppföljningen av de utvalda domarna på ungdomstjänst – hur snart ungdomstjänst börjar verkställas efter det att domen vunnit laga kraft.124 Studien visar att hälften av de studerade ungdomar som dömdes till ungdomstjänst 2008 hade påbörjat sin ungdomstjänst inom åtta veckor från lagakraftvunnen dom. För en fjärdedel av ungdomarna inleddes ungdomstjänsten först efter två till fyra månader och ytterligare tolv procent av ungdomarna inledde sin ungdomstjänst mellan fyra och sex månader efter lagakraftvunnen dom. Mediantiden mellan lagakraftvunnen dom och verkställighetsstart var enligt studien 60 dagar för dem som dömts till endast ungdomstjänst och 56 dagar för dem som dömts till en kombinationspåföljd.
Ungdomstjänst ska börja verkställas senast två månader från det att domen vunnit laga kraft, om inte särskilda skäl talar däremot
Som anförts i många sammanhang är det av central betydelse att det sker en snabb reaktion på brott som begåtts av unga lagöverträdare. Det gäller inte bara tiden från brottet fram till huvudförhandlingen. Att verkställigheten av påföljden sker i nära anslutning till domen är även det av betydelse, så att det blir tydligt för den unge att det är fråga om en reaktion på brottet. Påföljdssystemet blir därtill mer tydligt och konsekvent och de insatser som görs i form av påverkan och gränssättning framstår som mer meningsfulla om det inte har gått någon längre tid från brottet begåtts till dess att påföljden börjar verkställas.
Enligt vår mening är det från dessa utgångspunkter olämpligt om det dröjer någon längre tid innan den unge börjar fullgöra ungdomstjänsten. Det är därtill lämpligt att det sätts upp ett nationellt mått som gör att det undviks regionala skillnader med långa väntetider i vissa fall. Även fortsättningsvis bör kommunen sörja
123 KVFS 2011:5. 124 Brå-rapport 2011:10 s. 57 f.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
466
för att ungdomstjänsten verkställs så snart det kan ske. Som en frist kan det enligt vår bedömning vara lämpligt att ange att det inte ska gå mer än åtta veckor efter en lagakraftvunnen dom innan påföljden börjar verkställas. Visserligen utgör det inte i dag något hinder mot påbörjad verkställighet att domen inte har vunnit laga kraft. Någon ändring av detta bör inte göras. Det kan dock antas att verkställigheten i praktiken brukar anstå om den unge överklagar eller meddelar att han eller hon avser att överklaga domen. Att detta är den sedvanliga ordningen har uppgivits entydigt vid de kontakter vi har haft med socialsekreterare. En mer generellt giltig frist bör enligt vår mening under alla förhållanden räknas från tidpunkten för en lagakraftvunnen dom.
Att verkställigheten drar ut på tiden kan ha flera orsaker. Det kan exempelvis föreligga allmänna svårigheter i en viss kommun att få fram arbetsplatser. Den kan därtill finnas särskilda omständigheter rörande den unge som gör det svårt för socialtjänsten att få fram en lämplig arbetsplats. Som framgår av Brå:s rapport är det redan i dag möjligt att få fram platser inom en rimlig tid i en mycket stor del av ärendena. Att det tar längre tid i andra fall torde inte sällan bero på av avsaknaden av tydliga riktlinjer, vilket lämnat det fritt i olika kommuner att avgöra vad som kan vara en rimlig tid innan verkställigheten påbörjas. Om det finns en tydlig måttstock i detta avseende kan det förväntas att kommunerna i större utsträckning planerar verksamheten och söker platser utifrån givna tidsramar.
De särskilda svårigheter kopplade till den unges personliga förhållanden som kan finnas gör att det knappast kan ställas upp någon obligatorisk regel om att verkställigheten alltid måste påbörjas inom viss tid. I stället föreslår vi att det ställs upp en tydlig huvudregel i SoL att ungdomstjänst ska börja verkställas senast inom två månader efter det att domen vunnit laga kraft, om inte särskilda skäl talar däremot. I författningskommentaren till 5 kap. 1 b § SoL utvecklas närmare vad som kan utgöra sådana särskilda skäl.
Avtjänandetakten för ungdomstjänst
En fråga som delvis hänger samman med väntetiden för att påbörja ungdomstjänsten men som samtidigt går att särskilja från den frågan är avtjänandetakten, det vill säga under hur många veckor eller månader som ungdomstjänsttimmarna arbetas av.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
467
I dag saknas det någon närmare reglering gällande avtjänandetakten. I 5 kap. 1 § SoL anges att socialnämnden ska bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst i en arbetsplan och utse en handledare för den unge. I SoF anges därutöver att en arbetsplan för ungdomstjänst ska innehålla uppgifter om bl.a. vilka arbetstider som ska gälla och det lägsta och det högsta antalet timmar som den dömde har att fullgöra per vecka eller månad. I förarbetena anges att det är en självklarhet att ungdomstjänsten måste vara strukturerad och anpassad till den unges individuella förhållanden. Socialtjänsten bör därför enligt regeringen upprätta en arbetsplan som ram för utformningen i det enskilda fallet. I planen bör anges vad ungdomstjänsten ska bestå i och när den ska utföras samt övriga villkor som kan förekomma. Enligt regeringen borde dock närmare bestämmelser om arbetsplanen inte ges i lag. Det är enligt förarbetena i stället en fråga som, om det behövs, torde vara lämplig att ge vägledning om genom förordning eller allmänna råd.125
I Socialstyrelsens allmänna råd ges emellertid inga anvisningar om hur avtjänandetakten ska vara. Som jämförelse kan nämnas att samhällstjänst, enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder, ska verkställas i proportion till det alternativa fängelsestraff som angetts i domen. Vidare anges beträffande samhällstjänst att varje arbetspass normalt ska motsvara fyra timmar. Om det finns särskilda skäl kan perioden då samhällstjänst utförs och arbetspassens längd förkortas eller förlängas, varvid ett arbetspass får förlängas till högst åtta timmar. I Socialstyrelsens handbok gällande unga lagöverträdare ges viss vägledning. Det anges att den takt som ungdomstjänsten ska verkställas och omfattningen av varje arbetspass får bestämmas efter en bedömning från fall till fall. Det anges vidare att avtjänandetakten bör relateras till antal timmar som den totalt omfattar samt när den är tänkt att utföras, t.ex. efter skol- och arbetsdagens slut eller på helger och kvällar.126
125Prop. 2005/06:165 s. 69. 126 Barn och unga som begår brott – Handbok för socialtjänsten. Socialstyrelsen 2009, s. 102.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
468
Brå:s utvärdering
Brå har i sin utvärdering av 2007 års reform – genom uppföljning av de utvalda ungdomstjänstdomarna – även studerat avtjänandetakten.127Enligt rapporten uppgår medianantalet veckor under vilka ungdomarna avtjänar sin ungdomstjänst till elva veckor. Medianantalet utdömda timmar är 30, vilket ger ett genomsnitt på tre timmar i veckan. Enligt studien är dock variationen stor gällande avtjänandetakten för ungdomstjänsten; från 20 timmar på två dagar till 35 timmar på 83 veckor. Enligt rapporten är inte sambandet mellan antalet utdömda timmar och avtjänandetiden särskilt starkt. I materialet som Brå studerat finns det ett antal exempel på såväl ett mindre antal timmar ungdomstjänst som verkställs under en förhållandevis lång tidsperiod som ett stort antal timmar som verkställs under en kort period.
Om det inte finns särskilda skäl däremot ska ungdomstjänst som längst verkställas under en period av sex månader. Verkställighetstiden ska därutöver så långt möjligt anpassas till antalet utdömda timmar
Avtjänandetakten har enligt vår mening betydelse eftersom den påverkar hur ingripande påföljden ungdomstjänst blir. Om ett stort antal timmar ska avtjänas varje vecka kan påföljden uppfattas som mycket ingripande. Å andra sidan kan det vara betungande om det tar lång tid innan påföljden till fullo är verkställd. Kravet på likabehandling gör det också önskvärt med en mer likformig avtjänandetakt, oberoende av i vilken kommun ungdomstjänsten verkställs. Det är därtill en trovärdighetsfråga att inte avtjänandet utsträcks och verkställigheten av påföljden sålunda drar ut på tiden på ett orimligt sätt.
Av Brå:s utvärdering framgår att det i dag inte finns någon enhetlighet gällande avtjänandetakten. Brå anför i rapporten att nationella riktlinjer skulle kunna ge vägledning om godtagbara verkställighetslängder och på så sätt skapa en mer likartad tillämpning av ungdomstjänst över landet.128 Mot detta ska ställas att det är nödvändigt med en viss flexibilitet. Det behövs dels för att olika typer av arbetsplatser ska kunna ställa upp som arbetsgivare för ungdomstjänst. I vissa kommuner kan det vara svårt att hitta
127 Brå-rapport 2011:10 s. 65. 128 Brå-rapport 2011:10 s. 11.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
469
arbetsgivare som tar emot unga för verkställighet av ungdomstjänst och där kan svårigheterna öka ytterligare om det inte finns viss flexibilitet när det gäller intensiteten i avtjänandet. Dels behövs det för att ungdomstjänsten ska kunna anpassas till den unges skolgång eller i vissa fall arbete.
Enligt vår mening bör det gå att finna en ordning där det ges tydligare riktlinjer än i dag för socialnämnden vid upprättande av arbetsplanen, utan att det blir en detaljreglering som försvårar verkställigheten eller innebär merkostnader för kommunerna. Vad gäller eventuella praktiska invändningar kan anföras att det redan är möjligt att ha en likformig avtjänandetakt vid verkställigheten av samhällstjänst.
Ett lämpligt avstamp för sådana överväganden är hur lång tid det som längst normalt bör ta att avtjäna ungdomstjänst. En rimlig måttstock kan då enligt vår mening vara sex månader. Ungdomstjänst ska som mest kunna tillämpas för brott som skulle ha föranlett sex månaders fängelse om fängelse hade valts som påföljd (dvs. straffmätningsvärdet). Även i övrigt måste det anses vara en för utdragen verkställighet om den överstiger sex månader och börjar närma sig ett år. Det bör därför ställas upp en grundregel att ungdomstjänst som längst ska verkställas under en period av sex månader. Om det är fråga om maximiantalet timmar (dvs. 150) blir då avtjänandetakten i genomsnitt 25 timmar i månaden. Enligt vår mening bör endast domar på ett stort antal timmar – överstigande 100 – kunna verkställas under så lång tid som sex månader. I övrigt bör verkställighetstiden så långt möjligt anpassas till antalet utdömda timmar. Om ungdomstjänsten verkställs med omkring 20–25 timmar i månaden uppnås en rimlig fördelning och en rimlig relation mellan domar på få och domar på många timmars ungdomstjänst. Vi föreslår därför att det föreskrivs i SoL att ungdomstjänst, om det inte finns särskilda skäl däremot, som längst ska verkställas under en period om sex månader samt att verkställighetstiden därutöver så långt möjligt ska anpassas till antalet utdömda timmar.
I kontakter som utredningen har haft med socialsekreterare har det framförts att ett bestämt tidsmått skulle försvåra möjligheterna att anpassa verkställigheten till de tidpunkter när det passar bäst för den unge i det enskilda fallet, exempelvis koncentrera den till lov eller helger för att inte störa skolgången eller för att det blir mest lätthanterligt för den unge och dennes familj. Utifrån syftet att avtjänandetakten ska bli mer enhetlig oberoende av var ungdomstjänsten verkställs, minskar givetvis utrymmet för en sådan indivi-
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
470
duell anpassning. Om det behövs en annan avtjänandetakt för att skolgången ska fungera eller för att andra viktiga intressen inte ska behöva sättas åt sidan, kan det dock anses finnas särskilda skäl att tillämpa en glesare eller annorlunda disponerad avtjänandetakt. Vidare har det framförts från socialsekreterare att det kan finnas svårigheter att hinna med de allra mest omfattande ungdomstjänstpåföljderna – uppemot 150 timmar – under en period av sex månader. På samma sätt kan praktiska problem innebära att det finns särskilda skäl att frångå detta mått och då även använda sig av mer än sex månader för verkställigheten.
I författningskommentaren till 5 kap. 1 b § SoL anger vi närmare hur verkställighetstiden bör kunna utformas för att det ska bli en rimlig avtjänandetakt och vad som kan anses utgöra särskilda skäl att föreskriva en annan avtjänandetakt. Socialstyrelsen bör i föreskrifter eller allmänna råd precisera tillämpningen så att den så långt möjligt blir enhetlig över landet.
24.4.6 Den särskilt anordnade verksamheten bör vara mer enhetlig
Våra förslag: En mindre del av ungdomstjänsten ska utgöras av
annan särskild anordnad verksamhet än oavlönat arbete.
Den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla vägledande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att återfalla i brott.
Att ungdomstjänsten alltid ska innehålla sådana inslag ska förtydligas i socialtjänstlagen (2001:453).
Vår bedömning: Socialstyrelsen bör verka för en större enhet-
lighet och en bättre kvalitet i den särskilt anordnade verksamheten.
Bakgrund
I 32 kap. 2 § BrB föreskrivs att den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet.
Redan när ungdomstjänst introducerades som en tilläggssanktion till överlämnandepåföljden genom 1999 års reform föreskrevs
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
471
att ungdomstjänsten kunde bestå i annan särskilt anordnad verksamhet än oavlönat arbete. Enligt den lagstiftning som då infördes innebar ungdomstjänst en föreskrift om att den tilltalade skulle utföra oavlönat arbete eller delta i annan särskilt anordnad verksamhet. I förarbetena anfördes att den allmänt accepterade uppfattningen att unga lagöverträdare ska särbehandlas i straffrättshänseende borde få visst genomslag även i fråga om ungdomstjänst. Med hänsyn till att det i första hand är fråga om unga personer som kan antas ha ett särskilt behov av fostran och vägledning, borde det enligt regeringen vara möjligt att låta ungdomstjänsten bestå i att den dömde skulle delta i olika former av program eller utbildning i angelägna frågor. Det viktiga enligt förarbetena var att den unge ges tillfälle att skaffa sig erfarenhet av samhällsnyttig verksamhet tillsammans med andra människor som inte ingår i den unges vanliga umgänge.129
Den nuvarande ordningen – såväl när ungdomstjänst utgör en tilläggssanktion till ungdomsvård som när den utgör en självständig påföljd – är att påföljden ska bestå av oavlönat arbete och annan särskilt anordnad verksamhet. Ungdomsbrottsutredningen, vars förslag 2007 års reform grundande sig på, var av den uppfattningen att tyngdpunkten i ungdomstjänst borde ligga på oavlönat arbete. De moment som skulle ingå i den särskilt anordnade verksamheten borde enligt utredningen kunna fylla ett mindre antal av de utdömda ungdomstjänsttimmarna. Utredningen anförde vidare att en del av den särskilda programverksamhet som tidigare hade använts av kommunerna vid verkställigheten inte skulle kunna utgöra en del av ungdomstjänstens innehåll i framtiden, men att sådant i stället skulle kunna ingå i ett ungdomskontrakt vid ungdomsvård.130
Regeringen anslöt sig till utredningens förslag gällande utformningen av ungdomstjänst och balansen mellan oavlönat arbete och annan särskilt anordnad verksamhet.131 Regeringen anförde att många unga som begår brott torde vara hjälpta av såväl gränssättning som vägledning i olika frågor, även om de inte har något uttalat vårdbehov. Ungdomstjänst borde därför ha en gränssättande funktion men borde även i viss mån kunna fylla en vägledande roll. Enligt regeringen borde ungdomstjänst utöver det oavlönade arbetet även innehålla annan särskilt anordnad verksamhet. Det närmare innehållet bestäms enligt förarbetena av kommunen. Enligt
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
472
regeringens mening var det dock lämpligt att däri ingår moment som innebär att socialtjänsten klargör villkoren för ungdomstjänsten för den unge samt ger honom eller henne möjligheter att reflektera över sin livssituation och diskutera de brott han eller hon begått. Därutöver kan ungdomstjänst enligt regeringen innefatta ett avslutande samtal mellan socialtjänstens representant och den unge samt, om möjligt, den unges vårdnadshavare och någon på arbetsplatsen. Därigenom kan den unge få återkoppling rörande hur ungdomstjänsten har genomförts. Nämnda moment borde enligt regeringen fylla ett mindre antal av de utdömda timmarna ungdomstjänst. I författningskommentaren angavs därutöver att det är möjligt att vid behov fylla ungdomstjänsten med t.ex. olika former av program. Till skillnad mot tidigare skulle det dock inte vara möjligt att ungdomstjänst enbart består av sådan verksamhet. Utgångspunkten borde enligt kommentaren vara att den särskilt anordnade verksamheten utgör en mindre del av ungdomstjänsten.132Utöver vad som sägs i 32 kap. 2 §BrB om att den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet, anges i 5 kap. 1 d § SoF att arbetsplanen för ungdomstjänst ska innehålla uppgifter om innehållet i och omfattningen av annan särskild anordnad verksamhet.
Brå:s utvärdering m.m.
Brå:s utvärdering av 2007 års reform ger ingen entydig bild av hur den särskilt anordnade verksamheten fungerar i de olika kommunerna.133 Av enkäten till samtliga kommuner framgår att tre fjärdedelar av kommunerna har program som vid ungdomstjänst kan användas som komplement till det oavlönade arbetet. Drygt hälften av kommunerna har angett alternativet samtalskontakt, varav en del av dem anger att de både har program och samtalskontakt som alternativ. Sju procent av kommunerna har antingen bara ett inledande och/eller avslutande samtal efter det oavlönade arbetet eller har inte angivit något alternativ alls.
Uppföljningen av det särskilda urvalet av domar i Brå:s utvärdering talar för att en betydligt lägre andel av de ungdomstjänstdömda genomgår någon särskilt anordnad verksamhet, jämfört med vad som framgår i enkätundersökningen. Enligt den studien
132 A. prop. s. 131. 133 Brå-rapport 2011:10 s. 61 ff.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
473
hade en fjärdedel av de ungdomstjänstdömda enbart varit på en arbetsplats, dvs. inte fått någon annan insats. En dryg tiondel hade endast haft ett inledande eller avslutande samtal med socialtjänsten. Det innebär att fyra av tio ungdomar enligt studien inte fick någon egentlig särskilt anordnad verksamhet Knappt hälften av ungdomarna hade fått delta i ett påverkansprogram som särskilt anordnad verksamhet och en dryg tiondel har haft en samtalskontakt.
Studien visar därutöver att den särskilt anordnade verksamheten oftast är på fem timmar och relativt ofta på tio timmar. Då det genomsnittliga antalet utdömda timmar är 30 utgör den särskilt anordnade verksamheten i genomsnitt ungefär en sjättedel av verkställighetslängden.
Vid seminariet för socialsekreterare som utredningen anordnade134 framfördes att det skulle vara önskvärt med en större nationell samordning gällande vad den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla. I vissa kommuner är det ett medvetet val att tydligt försöka särskilja ungdomsvård från ungdomstjänst genom att den särskilt anordnade verksamheten endast avser en liten del och inte är vårdinriktad. Den kan då omfatta familjesamtal, uppföljande samtal och avslutande samtal. I andra kommuner kan den särskilt anordnade verksamheten utgöras av ett tio timmar långt påverkansprogram och sålunda vara mer inriktad på vård och påverkan. Det framfördes önskemål om att en större andel av ungdomstjänsttimmarna än i dag borde kunna användas till annan verksamhet än oavlönat arbete för ungdomar med stora problem och i de fall det dömts ut ett stort antal timmars ungdomstjänst. Samtidigt framfördes den åsikten att påföljderna ungdomstjänst och ungdomsvård riskerar att ”flyta ihop” om vård- och påverkansinslaget blir för stort i ungdomstjänsten.
Vid den nationella konferens om ungdomstjänst som utredningen deltog i, behandlandes tänkbara förbättringar i gruppdiskussioner.135 Dokumentation från dessa gruppdiskussioner påvisar att en återkommande åsikt var att det behövs tydligare riktlinjer och en enhetligare syn på vad den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla.
134 Seminarium den 14 februari 2011. 135 Nationell konferens om ungdomstjänst 16–17 mars 2011.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
474
Det bör tydliggöras i lagstiftningen vad den särskilt anordnade verksamheten ska syfta till
Som behandlas ovan i avsnitt 24.3.1 förutsätter ungdomsvård att det föreligger ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder enligt SoL eller LVU. I förarbetena sägs att den påföljden inte primärt bör användas för de unga lagöverträdare vars behov av vård eller andra åtgärder är så begränsat att det kan tillgodoses inom ramen för exempelvis en ungdomstjänst.136
Med den allmänna inriktning som påföljderna för unga lagöverträdare bör ha, nämligen att söka påverka den unge och angripa de riskfaktorer som kan leda till fortsatt brottslighet – sammantaget med det förhållandevis snäva tillämpningsområde som ungdomsvård givits – bör sålunda även ungdomstjänsten enligt vår mening innehålla inslag av vägledning och påverkan.
Brå:s utvärdering och de kontakter som utredningen haft med socialsekreterare visar att det finns olika synsätt i kommunerna när det gäller vad den särskilt anordnade verksamheten ska syfta till. Av utvärderingen framgår att ungdomstjänsten i vissa kommuner överhuvudtaget inte har något annat innehåll än oavlönat arbete. I 2007 års reform konstaterar regeringen att det närmare innehållet i verksamheten ska bestämmas i kommunen, varvid det endast görs vissa uttalanden om vad verksamheten bör och kan innehålla.137Enligt vår mening är det knappast möjligt att på någon mer detaljerad nivå reglera vad den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla. Som också anförs i förarbetena – och som vi behandlar generellt i avsnitt 23.1.6 – måste behovet av styrning och likriktning vägas mot den inskränkning av det kommunala självstyret som en detaljreglering skulle innebära. Därutöver måste med nödvändighet en särskilt anordnad verksamhet som ska ha en påverkande och vägledande funktion kunna utgå från den enskildes behov. Vilka metoder eller program som bedöms som verkningsfulla ändras därtill över tid.
Att det inte är möjligt att ge anvisningar om innehållet innebär dock inte att verksamheten bör vara oreglerad. En sådan reglering var också något som föreslogs av Ungdomsbrottsutredningen. I det förslag på särskild verkställighetslag för ungdomstjänst som den utredningen föreslog, angavs att ungdomstjänst bl.a. skulle bestå i ”inledande och avslutande åtgärder som tar sikte på den unges
136Prop. 2005/06:165 s. 56. 137 A. prop. s. 67.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
475
genomförande av arbetsuppgifterna” samt ”åtgärder som är ägnade att förhindra fortsatt brottslig verksamhet”.138
Enligt vår bedömning behövs det knappast regleras att det ska ske inledande och avslutande åtgärder för att arbetsuppgifterna ska verkställas. Däremot visar Brå:s utvärdering att det kan behövas en tydligare lagstiftning för att lagstiftarens intentioner att ungdomstjänsten ska innehålla mer än oavlönat arbete ska få fullt genomslag. I 5 kap. 1 b § SoL i dess nuvarande lydelse anges att socialnämnden ska bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst. Det bör därutöver anges att den del av påföljden som utgörs av annan särskilt anordnad verksamhet ska innehålla vägledande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att återfalla i brott.
Den särskilt anordnade verksamheten bör även fortsättningsvis utgöra en mindre del av ungdomstjänsten, något som dock får bedömas utifrån antalet utdömda timmar
Som anges ovan är en utgångspunkt i lagstiftningen att unga med begränsat behov av vård och åtgärder bör kunna dömas till ungdomstjänst. Därtill är det givetvis så att den bedömning av vårdbehovet som görs, inte alltid är fullödig och att unga med relativt stora sociala problem och andra riskfaktorer döms till ungdomstjänst.
Som beskrivs närmare i avsnitt 24.3.1 har Brå i sin utvärdering undersökt i vilken mån unga med vårdbehov döms till ungdomstjänst i stället för ungdomsvård. Av undersökningen framgår att nästan hälften av dem som döms till ungdomstjänst och som socialtjänsten bedömt inte har ett särskilt vårdbehov är tidigare kända av socialtjänsten. En dryg fjärdedel har tidigare fått insatser och nästan en av tio har tidigare varit placerade. Trots vissa osäkerhetsfaktorer bedömer Brå sammantaget att förekomsten av indikatorer på vårdbehov bland ungdomar som inte bedömts ha ett särskilt sådant behov tyder på att ungdomstjänst överutnyttjas i den meningen att även ungdomar med ett behov av socialtjänstens insatser döms till ungdomstjänst.139
Vid det seminarium för socialsekreterare som utredningen anordnade framfördes att det finns en grupp bland de som dömts till ungdomstjänst som egentligen borde ha dömts till ungdomsvård. Det anfördes att det skulle vara önskvärt om det gick att göra
138SOU 2004:122 s. 49. 139 Brå-rapport 2011:10 s. 35.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
476
mer för dem genom andra insatser och en större tyngdpunkt ges den särskilt anordnade verksamheten inom ramen för ungdomstjänst.
Genom uttalanden i förarbeten har i dag angetts att den särskilt anordnade verksamheten ska fylla ett mindre antal av de utdömda timmarna ungdomstjänst. Mot bakgrund av att det bland ungdomstjänstdömda finns ungdomar som har stora vårdbehov, kan det övervägas om det finns anledning att ändra på det. Det mest långtgående vore då att låta huvuddelen eller i vart fall en större del av timmarna fyllas av samtalskontakter, programverksamhet och dylikt om det innan eller under verkställigheten framgår att det finns behov av sådant och det därtill finns problem att verkställa ungdomstjänsten i form av arbete på en sedvanlig arbetsplats. Utifrån viljan att så långt möjligt utforma påföljdens innehåll så att den verkar brottsförebyggande och sträva mot att verkställighetsgraden blir så hög som möjligt, vore det möjligen en lämplig väg att gå. Samtidigt finns det starka skäl som talar emot en sådan förändring. Det är av stor betydelse att det finns tydliga gränsdragningar mellan de olika påföljderna och att inte skillnaderna dem emellan försvinner.
Om det finns ett egentligt och reellt vårdbehov ska den unge i första hand dömas till ungdomsvård. Vi har i avsnitt 24.3.1 diskuterat hur tolkningen av särskilt vårdbehov bör göras för att det inte ska bli för snävt. Vi har därtill i avsnitt 24.3.7 övervägt hur kvaliteten på socialnämndens yttranden kan förbättras och i avsnitt 24.3.8 hur socialnämnden ska kunna få längre tid på sig än i dag när det är erforderligt för att utröna ett särskilt vårdbehov. Genom sådana åtgärder bedömer vi att fler än i dag som har ett vårdbehov kan dömas till ungdomsvård i stället för till ungdomstjänst.
I de fall den unge verkligen är ”feldömd” och inte klarar av verkställigheten av ungdomstjänst finns enligt 32 kap. 4 § BrB möjlighet att undanröja den påföljden och i stället bestämma påföljden till ungdomsvård.
De skäl som talar för att låta en större del av, eller kanske t.o.m. hela, ungdomstjänsten utgöras av annan särskilt anordnad verksamhet är därmed inte så starka som de kan förefalla vid en första anblick.
Sammantaget finner vi att den största delen av ungdomstjänst även framöver som huvudregel bör bestå i oavlönat arbete. För att förtydliga detta bör det anges uttryckligen i SoL att den särskilt anordnade verksamheten ska utgöra en mindre del av påföljden. En
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
477
sådan reglering säkerställer att ungdomstjänsten behåller sin specifika karaktär. Det bör dock enligt vår mening inte uteslutas att det görs en viss anpassning i det enskilda fallet till om det finns särskilda individuella behov. En mindre del bör som huvudregel kunna innebära att upp till en tredjedel av ungdomstjänsttimmarna kan bestå av annat än oavlönat arbete. Särskilt om det är fråga om ett stort antal timmar kan det sålunda innebära ett betydande utrymme att vidta olika åtgärder inom ramen för ungdomstjänsten. Måttstocken om en tredjedel måste heller inte enligt vår mening uppfattas som absolut i alla fall. Det gäller i första hand i de fall ungdomstjänst ska verkställas med ett lågt antal timmar, minimiantalet 20 timmar eller något högre. För att den särskilt anordnade verksamheten ska vara meningsfull förutsätts i många fall att den kan ta ett inte helt obetydligt antal timmar i anspråk. Exempelvis tillämpas i många kommuner ett särskilt program som uppgår till 10 timmar. I sådana fall bör inte riktmärket med en tredjedel nödvändigtvis vara vägledande. För att påföljden ska behålla sin karaktär bör dock aldrig andelen som utgörs av oavlönat arbete understiga hälften. Vi utvecklar närmare i författningskommentaren till 5 kap, 1 b § SoL hur fördelningen bör vara mellan arbete och annan verksamhet.
Ytterligare behov av styrning och vägledning bör ske genom kunskapsspridning och samverkan
Det är viktigt att de åtgärder som används inom ramen för den särskilt anordnade verksamheten så långt möjligt är kan antas vara brottsavhållande och uppfattas som meningsfulla. Som anges ovan kan det naturligen inte ankomma på lagstiftaren att peka ut metoder eller arbetssätt, utan endast att ange inriktningen på och syftet med åtgärderna. Vad som sägs i avsnitt 24.3.9 om valet av åtgärder inom ungdomsvård har dock samma relevans gällande åtgärder som väljs inom ramen för den särskilt anordnade verksamheten. Det innebär att Socialstyrelsen kan stödja kommunerna genom att sprida kunskaper om verkningsfulla metoder och även att utvärdera olika metoder. Socialstyrelsen bör sålunda verka för en större enhetlighet och en bättre kvalitet i den särskilt anordnade verksamheten.
I många kommuner har det utvecklats väl fungerande programverksamhet och andra åtgärder inom ramen för verkställigheten av
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
478
ungdomstjänst. Det är därför viktigt att goda exempel och nyttiga erfarenheter kan spridas mellan olika kommuner genom regional – och kanske även nationell – samverkan.
479
25 Böter och varningsstraff
25.1 Inledning
Enligt våra direktiv är böter intressant som alternativ till andra påföljder. Bötesstraffet har enligt direktiven flera fördelar och vi ska analysera och föreslå hur användningen av dagsböter kan öka förutsatt att trovärdigheten i straffet kan upprätthållas. När det gäller lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder förekommer det enligt direktiven dock att bötesstraffet förlorar sin effekt på grund av att betalningsskyldigheten fullgörs av någon annan, t.ex. en förälder. I dessa fall medför brottet inte några tydliga konsekvenser för den unge. När det gäller lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder ska vi enligt direktiven beakta de särskilda förhållanden som gäller för unga personer och lämna förslag till en slopad eller en mer begränsad användning av dagsböter.
25.2 I vilka fall används i dag böter och åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare?
25.2.1 Den rättsliga regleringen och tillämpningen i praxis
25.2.1.1 Användningen av böter för unga lagöverträdare
Som huvudregel kan böter användas som påföljd när böter finns med i straffskalan och straffvärdet bedöms ligga på bötesnivå. Det är ovanligt att dagsböter är den enda föreskrivna påföljden för ett brott. Vanligare är det att påföljden för mindre allvarliga brottstyper anges till böter (med vilket avses som huvudregel dagsböter) eller fängelse högst sex månader. För vissa brott vanligtvis sådana av ordningskaraktär är uteslutande penningböter föreskrivet
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
480
som påföljd. (I avsnitt 16.2.1 redovisar vi mer utförligt den rättsliga regleringen av bötesstraff i BrB).
Bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB om ungdomsreduktion vid straffmätningen, innebär emellertid att böter kan komma till användning i större omfattning för unga än för vuxna lagöverträdare. Enligt den i praxis vedertagna tillämpningen av 29 kap. 7 § BrB ska det ske en proportionerlig nedsättning av fängelsestraffets längd för lagöverträdare under 21 år, vilken därtill ska vara större ju yngre lagöverträdaren är. I de fall det finns såväl böter som fängelse i straffskalan kan ett brott som skulle ha föranlett ett kortare fängelsestraff för en vuxen lagöverträdare, efter tillämpning av ungdomsreduktionen föranleda ett bötesstraff för en ung lagöverträdare (se mer utförligt i avsnitt 29.5 om denna reglering).
I de fall där endast fängelse är föreskrivet får därtill enligt 29 kap. 7 § BrB rätten döma till ett lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet, vilket innebär att lagöverträdare under 21 år kan dömas till böter även i sådana fall.
För att inte reduktionen ska ”göra halt” på en låg fängelsenivå måste det på detta sätt vara möjligt att döma ut böter för brott för vilka endast fängelse är föreskrivet. I annat fall skulle inte ungdomsreduktionen få något genomslag för brott för vilka en vuxen lagöverträdare hade fått ett kort fängelsestraff.
Det finns ingen vägledning i BrB eller i förarbetsuttalanden gällande i vilken omfattning böter på detta sätt kan ”ersätta” fängelse. Enligt en tabell som justitierådet Martin Borgeke presenterat i boken ”Att bestämma påföljd för brott” ska ett straffmätningsvärde för en vuxen på som mest tre månader kunna ”ersättas” för en 15-åring med böter (140 dagsböter). För en 16åring ska som mest två månaders straffmätningsvärde kunna ersättas och för en 17-åring en månads fängelse.1
Att straffmätningsvärdet hamnar på bötesnivå efter tillämpningen av ungdomsreduktionen utesluter fängelse och andra påföljder på ”fängelsenivå” för vuxna (dvs. skyddstillsyn och villkorlig dom enligt dagens reglering). Därigenom blir även sluten ungdomsvård uteslutet som påföljd. Däremot utesluter inte ett straffmätningsvärde på bötesnivå, att påföljden bestäms till ungdomstjänst eller ungdomsvård.
Om straffmätningsvärdet ligger på penningböter mestadels eftersom annat inte föreskrivs i straffskalan torde emellertid
1 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 211.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
481
påföljden utan undantag också bestämmas till penningböter. I de allra flesta fall lagförs sådana brott genom ett ordningsbotsföreläggande beslutat av polisman. (Något yttrande enligt 11 § LUL torde aldrig tas in eftersom penningbotsbrott är att anse som ringa.) Även om lagföringen sker genom dom torde annat än ett penningbotsstraff vara uteslutet. I förarbetena till 2007 års reform uttalades att ungdomstjänst inte bör kunna väljas som påföljd i stället för penningböter.2
Om straffmätningsvärdet ligger på dagsbotsnivå torde följande gälla.
Det finns ingen uttalad lägsta bötesnivå för vilken ungdomsvård kan ersätta ett bötesstraff. Det uppställs sålunda inget formellt hinder mot att döma till ungdomsvård vid låga straffmätningsvärden. I 32 kap. 1 § BrB föreskrivs att ungdomsvård får dömas ut om den är tillräckligt ingripande (inte något formellt hinder om den är alltför ingripande). I de fall det bedöms föreligga ett särskilt vårdbehov enligt socialtjänstens bedömning torde ungdomsvård kunna komma i fråga även om straffmätningsvärdet motsvarar dagsböter, exempelvis vid narkotikabrott genom eget bruk. Om innehållet i ungdomskontraktet är ingripande, uppkommer dock frågan om det står i disproportion till straffvärdet, enligt en allmän straffrättslig proportionalitetsbedömning. Det skiljer sig säkerligen åt mellan olika domare, huruvida ett alltför ingripande ungdomskontrakt utgör hinder mot att döma ut ungdomsvård, i de fall den föreslagna vården bejakas av den unge och framstår som lämplig. Sannolikt väljer de flesta att döma ut ungdomsvård i stället för böter, möjligen med undantag för situationer då disproportionen blir alltför iögonfallande.
Enligt 11 § LUL behöver inget yttrande från socialnämnden inhämtas om brottet är ringa, om det finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse eller om det annars är obehövligt. Det kan antas att de flesta brott med låga straffmätningsvärden redan av det skälet inte leder till ungdomsvård. Enligt 11 § fjärde stycket LUL kan åklagaren i övrigt begära in upplysningar gällande den unge, bl.a. huruvida det pågår insatser. Även utan en begäran om formellt yttrande kan det inkomma uppgifter som leder till att ungdomsvård blir påföljden vid brott på låga bötesnivåer.
I valet mellan ungdomstjänst och böter ska enligt 32 kap. 2 § BrB ungdomstjänst väljas, om den påföljden inte är alltför ingripande. Om
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
482
alternativet är ett lindrigt bötesstraff ska dock böter i stället väljas. Så är enligt förarbetena normalt fallet om alternativet är ett lägre bötesstraff än omkring 60 dagsböter.3
Huruvida straffmätningsvärdet hamnar under 60 dagsböter beror till stor del på hur ungdomsreduktionen enligt 29 kap. 7 § BrB som tillämpas. Enligt de riktlinjer RÅ utfärdat4 ska det endast ske en reduktion av bötesstraff för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Martin Borgeke har presenterat en alternativ konstruktion som låter föreskriften om ungdomsreduktion slå igenom för lagöverträdare upp till 21 års ålder.5 Eftersom ”rabattutrymmet” enligt den senare modellen ska inrymma fler ålderkategorier, blir den procentuella nedsättningen i förhållandet till straffvärdet för en vuxen betydligt större enligt Borgekes modell. HD har nyligen i en dom från januari 2012 prövat denna fråga (se närmare om detta i avsnitt 25.4).
Enligt 15 § LUL får åklagaren utfärda strafföreläggande för brott som har begåtts av någon som inte fyllt 18 år, om det kan antas att den unge, om åtal hade väckts, skulle ha dömts till böter. Om åklagaren grundar sin bedömning på RÅ:s riktlinjer och väcker åtal eftersom straffmätningsvärdet enligt dessa uppgår till 60 dagsböter eller mer och påföljden därför kan antas bestämmas till ungdomstjänst, kan domstolen ändå komma att döma till böter om den tillämpar bestämmelsen om ungdomsreduktion på ett annat sätt och då kommer fram till att straffmätningsvärdet understiger 60 dagsböter.
Även om såväl ungdomstjänst som ungdomsvård har försteg framför böter åtminstone vid brott med straffmätningsvärden på 60 dagsböter eller mer bestäms ibland påföljden till böter även vid högre straffmätningsvärden än så. Såväl ungdomsvård (om det inte avser vård enligt LVU) som ungdomstjänst bygger på att den unge samtycker till påföljden. Ungdomstjänst kan därtill bara dömas ut om påföljden är lämplig med hänsyn bl.a. till den unges person, medan ungdomsvård förutsätter att socialtjänsten har tagit fram ett ungdomskontrakt eller en vårdplan som är tillräckligt ingripande. Om det pga. att det brister i någon eller några av dessa förutsättningar inte är möjligt att döma ut ungdomsvård eller ungdomstjänst, kan påföljden komma att bestämmas till dagsböter även vid straffmätningsvärden på 60 dagsböter eller mer.
3 A. prop. s. 132. 4 RåR 2004:1. 5 Borgeke, a.a. s. 205.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
483
25.2.1.2 Användningen av åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare
Huvudregeln om obligatoriskt åtal
I 20 kap. 6 § RB föreskrivs att åklagare, om inte annat är stadgat, ska tala å brott som hör under allmänt åtal. Denna regel ger uttryck för grundprincipen om obligatoriskt åtal (även uttryckt som absolut åtalsplikt). Åklagaren är enligt den bestämmelsen skyldig att väcka åtal om han eller hon på objektiva grunder kan förvänta sig en fällande dom.
Denna regel gäller om inte annat är stadgat, dvs. om det inte finns något uttryckligt undantag. För det första kan lindrigare brottslighet lagföras genom strafföreläggande eller genom föreläggande av ordningsbot enligt reglerna i 48 kap. RB, i stället för genom åtal och dom. För det andra kan åtal underlåtas, antingen med stöd av reglerna i 20 kap. 7 § RB eller enligt föreskrift i annan författning. För unga lagöverträdare kan åtalsunderlåtelse även meddelas med stöd av lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL). Vid sidan av reglerna om åtalsunderlåtelse finns det för vissa fall bestämmelser om särskild åtalsprövning i BrB och i andra författningar.
Den allmänna regeln om åtalsunderlåtelse i RB
I 20 kap. 7 § RB finns allmänna bestämmelser om åtalsunderlåtelse.
Åklagare får besluta att underlåta åtal för brott (åtalsunderlåtelse) under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts
1. om det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan påföljd
än böter,
2. om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det
finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse,
3. om den misstänkte begått annat brott och det utöver påföljden
för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet, eller
4. om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om
stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
484
Åtal får underlåtas även i andra fall, om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och att det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks.
Bestämmelserna i LUL har företräde framför RB
I 16–22 §§ LUL finns det särskilda bestämmelser om åtalsunderlåtelse för brott någon begått före 18 års ålder. De särskilda bestämmelserna i LUL ska tillämpas i första hand i fråga om åtalsunderlåtelse vid brott av unga lagöverträdare. Om bestämmelsen i LUL inte är tillämpbar kan det i stället bli aktuellt att tillämpa de allmänna reglerna i RB. I fråga om åtalsunderlåtelse sedan åtal har väckts tillämpas 20 kap. 7 a § rättegångsbalken.6
För åtalsunderlåtelse enligt LUL förutsätts att ett brott har begåtts
Enligt 16 § LUL får åklagaren, om någon har begått ett brott innan han eller hon fyllt 18 år, besluta att underlåta åtal enligt 17 §. Kravet på att ett brott ska ha begåtts, förutsätter att det är helt klarlagt att den misstänkte har begått det aktuella brottet. Det förutsätter som regel ett erkännande, inte bara gällande sakförhållandena utan även brottets rubricering.7 I Riksåklagarens riktlinjer för handläggning av ungdomsärenden anges att skuldfrågan i vissa fall kan anses klarlagd utan ett formellt erkännande.8
Övriga förutsättningar för åtalsunderlåtelse enligt LUL
I 17 § LUL föreskrivs de grundläggande förutsättningarna för åtalsunderlåtelse. Åtalsunderlåtelse kan beslutas enligt två olika huvudfall.
Åtalsunderlåtelse får för det första beslutas, om den unge blir föremål för vård- eller andra hjälpåtgärder enligt tre särskilda punkter:
6 Beslut om åtalsunderlåtelse får enligt den bestämmelsen meddelas även sedan åtal har väckts, om det kommer fram sådana förhållanden som, om de förelegat eller varit kända vid tiden för åtalet, skulle ha föranlett åtalsunderlåtelse. 7Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentar till 16 § LUL. 8 RåR 2006:3.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
485
1. vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453),
2. vård eller annan åtgärd enligt lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga, eller
3. annan åtgärd som innebär att den unge får hjälp eller stöd.
En ytterligare förutsättning för åtalsunderlåtelse enligt detta första alternativ är att det med skäl kan antas att det genom åtgärden vidtas vad som är lämpligast för den unge.
Åtalsunderlåtelse får för det andra beslutas, om det är uppenbart att brottet har skett av okynne eller förhastande.
Vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse ska meddelas ska åklagaren därutöver i båda huvudfallen särskilt beakta den unges vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet, att avhjälpa eller begränsa skadan, att på annat sätt gottgöra målsäganden eller att medverka till att medling kommer till stånd enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott.
Enligt sista stycket i 17 § utesluts i vissa fall åtalsunderlåtelse, även om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Åtalsunderlåtelse får nämligen inte beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. Vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosätts ska särskilt beaktas om den unge tidigare har gjort sig skyldig till brott.
I vissa fall ska enligt 11 § LUL ett beslut om åtalsunderlåtelse föregås av ett yttrande från socialnämnden. Innan beslut fattas i åtalsfrågan, dvs. även innan det fattas beslut om åtalsunderlåtelse, ska åklagaren inhämta ett sådant yttrande. Något yttrande behöver inte inhämtas om brottet är ringa, om det är uppenbart att det finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse eller om det annars är obehövligt.
I vart fall det första huvudfallet att den unge blir föremål för vårdåtgärder bygger på grundtanken att ansvaret för ungdomar som begått brott i huvudsak ska vila på socialtjänsten och inte på kriminalvården.9 Åtal kan underlåtas om man åstadkommer lika goda eller bättre behandlingsinsatser vid åtalsunderlåtelse som om åtal väcks.10 Med åtgärd enligt socialtjänstlagen avses alla slag av åtgärder som innebär att den unge får det stöd och hjälp han eller hon behöver. Med ”annan åtgärd” avses bl.a. åtgärder som vidtas av den unges föräldrar eller andra anhöriga. Åklagaren ska bedöma ändamålsenligheten i de åtgärder som företas eller planeras. Om det med skäl kan antas att det genom åtgärderna vidtas vad som är
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
486
lämpligast för den unge får åtalsunderlåtelse meddelas. Reglerna om åtalsunderlåtelse bör tillämpas generöst om ändamålsenliga åtgärder kommer till stånd.11
I Riksåklagarens riktlinjer för handläggning av ungdomsärenden anges bl.a. att en förutsättning för att beslut om åtalsunderlåtelse ska kunna fattas i vårdfallen är att samhällets reaktion på brottsligheten tillfredsställer uppställda krav på proportionalitet, konsekvens och förutsebarhet.12
Enligt det andra huvudfallet att brottet skett av okynne eller förhastande kan åtalsunderlåtelse vidtas oberoende av om någon åtgärd vidtas mot den unge. I de fall det uppenbarligen är fråga om en gärning som är en tillfällighet och polisens och åklagarens ingripande innebär en tillräcklig varning, kan åtalsunderlåtelse aktualiseras.13Åtalsunderlåtelse kan komma ifråga även vid brott som inte är ringa, exempelvis vid ett tillgreppsbrott som anses utgöra stöld och inte snatteri.14
I Riksåklagarens riktlinjer för handläggning av ungdomsärenden anges bl.a. följande angående detta:15
Med okynne avses närmast utslag av retsamhet eller ungdomlig lust för så kallade pojkstreck. Med förhastande avses närmast obetänksamhet, en oförmåga att i stunden överblicka handlingen och dess konsekvenser. Förutsättningen för åtalsunderlåtelse enligt 17 § 2 st. LUL är att man utifrån de specifika omständigheterna kring den aktuella gärningen kan säga att brottet uppenbarligen skett av okynne eller förhastande. Att vid bedömningen endast ta hänsyn till brottsrubricering kan inte godtas. Vissa brott förutsätter rent typiskt planering, anskaffande av hjälpmedel, inhämtande av specifika kunskaper eller en hög grad av samarbete mellan flera gärningsmän. Exempel på sådana gärningar kan vara skadegörelse genom klotter, tillgrepp av fortskaffningsmedel och inbrottsstölder. I dessa fall talar tillvägagångssättet mot att beslut om åtalsunderlåtelse meddelas. Andra fall av skadegörelse eller tillgreppsbrott kan däremot många gånger ske av okynne eller förhastande. När brottsligheten innehåller inslag av planering eller systematik eller det är fråga om upprepad brottslighet begången under kortare eller längre tid, kan den sällan anses vara ett utslag av okynne eller förhastande. De omständigheter som ligger till grund för att åtalsunderlåtelse inte skall ges vid återfall i brott kan här tjäna som vägledning, se avsnitt 1.3.1. Åtalsunderlåtelse med hänvisning till okynne eller förhastande aktualiseras vanligtvis för brottslighet med ett relativt begränsat straffvärde. En sådan åtalsunderlåtelse kan under inga omständigheter
11SOU 1984/85:31 s. 19. 12 RåR 2006:3 s. 4 f. 13Prop. 1964:10 s. 160. 14Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentar till 16 § LUL. 15 RåR 2006:3 s. 7 f.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
487
komma ifråga i fall där brottslighetens straffvärde, utan beaktande av den unges ålder, överstiger sex månaders fängelse.
Brottskatalogen i Riksåklagarens riktlinjer
I RÅ:s riktlinjer anges i en katalog en kommenterad uppräkning till vägledning av under vilka omständigheter olika brott kan bli föremål för åtalsunderlåtelse på grundval av att brottet skett av okynne eller förhastande. Gällande vanligt förekommande brottstyper anges följande sammanfattningsvis i brottskatalogen.
Vid misshandel kan åtalsunderlåtelse övervägas vid ringa misshandel där förmildrande omständigheter föreligger, exempelvis provokation.
Vid brott enligt 4 kap. BrBkan åtalsunderlåtelse övervägas, dock inte om gärningen präglas av en tydlig kränkning mot enskild.
Vid rena förmögenhetsbrott (brott enligt 8–10 kap. BrB) pekar brottskatalogen ut ett stort utrymme för åtalsunderlåtelse. Om brottet inte är av alltför allvarlig karaktär och om inte särskilda omständigheter talar mot att brottet skett av okynne eller förhastande, bör beslut om åtalsunderlåtelse vara huvudregel. Ett riktvärde vid butikstillgrepp kan vara ett par tusen kronor. Exempel på omständigheter som enligt RÅ:s riktlinjer talar mot okynne eller förhastande kan vara när flera gärningsmän kommit överens om en brottsplan, när hjälpmedel använts vid butiksstölder eller när tillgripet gods varit avsett att omsättas för egen vinning. Tillgrepp av fortskaffningsmedel är enligt anvisningarna ofta ett relativt avancerat brott och då föreligger normalt inte heller förutsättningar att meddela åtalsunderlåtelse.
Vid skadegörelse genom klotter föreligger enligt brottskatalogen vanligtvis inte förutsättningar för beslut om åtalsunderlåtelse med motivering att brottet skett av okynne eller förhastande. Vid fall av mindre allvarlig skadegörelse av tillfällighetskaraktär bör utrymmet att besluta om åtalsunderlåtelse med tillämpning av okynne eller förhastande vara betydande.
Gällande övriga brottsbalksbrott anges att utrymmet för åtalsunderlåtelse är mycket begränsat även i de fall brottet skett av okynne eller förhastande. Det beror på att det regelmässigt finns ett väsentligt allmänintresse och inte sällan även ett sådant enskilt intresse. Några brottstyper pekas ut där åtalsunderlåtelse kan förekomma i de fall brottet skett av okynne eller förhastande. Vad som nämns är vissa lindriga fall av allmänfarlig vårdslöshet,
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
488
missbruk av urkund och förfalskningsbrott. Vidare nämns i brottskatalogen förargelseväckande beteende och ringa fall av våldsamt motstånd.
Gällande narkotikabrott och dopningsbrott anges att man kan anta att den unge har ett vårdbehov och att yttrande från socialnämnden bör inhämtas eller en formlös kontakt tas. Vidare anges att det finns skäl att markera hur allvarligt samhället ser på brottstypen och att åtalsunderlåtelse med hänvisning till okynne eller förhastande inte bör meddelas.
Beträffande vapenbrott, brott mot knivlagen och smugglingsbrott anges i brottskatalogen att utrymmet för åtalsunderlåtelse är mycket begränsat mot bakgrund av att det vanligtvis föreligger ett väsentligt allmänt intresse.
Gällande ordnings- och trafikförseelser samt trafikbrott anges att motiven bakom ordnings- och trafiklagstiftningarna ofta är att verka för att en godtagbar standard upprätthålls i samhället och att detta gäller även för ungdomar.
Beträffande övrig speciallagstiftning anges att utrymmet för åtalsunderlåtelse är begränsat, men att det kan komma ifråga för brott som framstår snarare som resultat av okunnighet eller obetänksamhet än som uttryck för nonchalans mot gällande bestämmelser.
Hänsynstagande till viljan att ställa till rätta
Vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse ska meddelas ska åklagaren därutöver i båda huvudfallen särskilt beakta den unges vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet, att avhjälpa eller begränsa skadan eller att på annat sätt gottgöra målsäganden. Den unges vilja att ersätta målsäganden för skada eller att avhjälpa eller begränsa skadan, är inte avsett att innebära att en ekonomiskt starkare person ska kunna köpa sig fri. I stället är det den unges viljeinriktning som ska vägas in. Därtill ska beaktas den unges vilja att medverka till att medling kommer till stånd enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
489
Hänsynstagande till väsentligt allmänt eller enskilt intresse
Åtalsunderlåtelse får inte beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. Vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosätts ska enligt regleringen i LUL särskilt beaktas om den unge tidigare har gjort sig skyldig till brott.
I de fall åtalsunderlåtelse meddelas pga. av att den unge är föremål för vård eller andra åtgärder, utgör normalt inte brottslighetens art eller straffvärde något väsentligt allmänt intresse som utesluter åtalsunderlåtelse. Detta under förutsättning att den vård som den unge ska underkasta sig utgör en tillräcklig reaktion bl.a. på brottets art och straffvärde.
Vid bedömningen av om det skulle strida mot ett väsentligt allmänt intresse att meddela åtalsunderlåtelse för ett brott som i och för sig begåtts på grund av okynne eller förhastande, kan däremot de omständigheter som föranleder särbehandling i påföljdsdelen på grund av brottets art enligt RÅ:s riktlinjer vara vägledande.16
Med referens till förarbetsuttalanden anges i RÅ:s riktlinjer utöver detta vad som kan anses utgöra ett väsentligt allmänt intresse:17
Bestämmelserna om åtalsunderlåtelse får inte tillämpas så att likartade fall behandlas olika.18 Detta innebär att åklagaren, i en situation där flera personer misstänks för samma brottslighet, bör iaktta viss försiktighet vid övervägande av om åtalsunderlåtelse skall meddelas vissa misstänkta medan åtal väcks mot andra misstänkta. I dessa fall kan det finnas skäl att väcka åtal i högre utsträckning än vad som varit fallet vid en rent individuell bedömning. Detta gäller i synnerhet om den unge under alla förhållanden skall höras inför rätta. Bör egendom till betydande värde förverkas kan detta utgöra ett sådant allmänt intresse som motiverar åtal.19 I de fall åklagaren, enligt lag (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m., inte utan särskild talan kan få ett förverkande till stånd föreligger ofta skäl att såväl ansvars- som förverkandefrågan prövas av domstol. I sådana fall bör åtal väckas. Återfall i brott skall enligt 17 § 4 st. LUL särskilt beaktas vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosätts.
Bestämmelsen begränsar möjligheten att besluta om åtalsunderlåtelse vid återfall i brott men den utgör inget absolut förbud mot åtalsunder-
16 RåR 2006:3 s. 7. 17 RåR 2006:3 s. 5 ff. 18Prop. 1984/85:3 s. 22. 19Prop. 1984/85:3 s. 22.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
490
låtelse i sådana fall. En nyanserad bedömning måste göras med hänsyn bl.a. till den tid som förflutit mellan brotten och om den nya brottsligheten är allvarligare eller lindrigare än den tidigare. Den tidsrymd om sex månader, som enligt 22 § 2 st. LUL skall beaktas vid bedömningen av om beslut om åtalsunderlåtelse skall återkallas, bör vara vägledande även vid bedömningen enligt 17 § 4 st. LUL.20 Även senare återfall i brott kan dock beaktas.21 Om återfallet avser ett brott av samma slag eller om det är av allvarligare art än det tidigare, talar detta mot ett beslut om åtalsunderlåtelse. Endast brott som medfört fällande dom, godkänt strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse får beaktas.
Vad gäller de s.k. vårdfallen anförs i RÅ:s riktlinjer därutöver att skäl för att väcka åtal vid återfall i brottslighet är att den unge kan dömas till annan påföljd än vård inom socialtjänsten, att vård inom socialtjänsten kan förenas med ungdomstjänst eller böter samt att i förhållande till den unge markera att samhället ser allvarligt på återfall i brottslighet.22
Beträffande väsentligt enskilt intresse anges följande i RÅ:s riktlinjer:23
Vid bedömningen av om det skulle strida mot ett väsentligt enskilt intresse att medge åtalsunderlåtelse är frågan om det finns ett enskilt anspråk av särskild betydelse. Vid avgörande av om detta intresse är väsentligt skall framför allt beaktas anspråkets storlek i förhållande till parternas ekonomiska förhållanden och målsägandens möjlighet att bli tillgodosedd på annat sätt, till exempel genom försäkring eller genom att den unge ersätter eller avhjälper den skada som målsäganden fått utstå.24 Detta innebär bland annat att ett relativt lågt skadeståndsanspråk ställt av en ung person med bristande ekonomi kan bedömas som väsentligt medan ett mer betydande anspråk från en vuxen eller juridisk person med solid ekonomi kan falla utanför väsentlighetsrekvisitet. Yrkande som högst uppgår till normal självrisk på försäkring kan dock sällan bedömas som väsentligt, ens om det framställts av en ung person. Med anspråk avses inte bara skadeståndsyrkanden utan även andra anspråk, exempelvis yrkande om bättre rätt till viss egendom. Målsägandens intresse, utifrån den kränkning av integriteten som brottet har inneburit, kan också vara så starkt att åtal bör väckas. Även ett enskilt intresse grundat på kränkning kan påverkas av den misstänktes vilja att motverka brottets verkningar genom medling,
20Prop. 1994/95:12 s. 101. 21Prop. 1987/88:135 s. 41. 22Prop. 1994/95:12 s. 77. 23 RåR 2006:3 s. 6 ff. 24Prop. 1984/85:3 s. 22 f.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
491
avhjälpande eller begränsande av skada eller annan gottgörelse av målsäganden.
Förfarandet vid åtalsunderlåtelse
I 18–21 §§ LUL finns särskilda bestämmelser om förfarandet när åklagaren meddelar åtalsunderlåtelse.
Enligt 18 § första stycket ska den unge underrättas om ett beslut om åtalsunderlåtelse vid ett personligt sammanträffande med åklagaren inom två veckor efter det att beslutet har fattats. Den unges vårdnadshavare eller annan som svarar för den unges vård och fostran samt annan som har en fostrande roll i förhållande till den unge, ska kallas till sammanträffandet, om det inte möter hinder eller annars finns särskilda skäl mot det. Även företrädare för socialtjänsten bör enligt bestämmelsen ges tillfälle att närvara.
Den tvåveckorsfrist som föreskrivs i första stycket i 18 § är inte absolut. Enligt andra stycket i bestämmelsen får sammanträffandet äga rum senare om det är uppenbart att ett personligt sammanträffande inte kan genomföras inom den föreskrivna tiden. Det är heller inte något absolut krav på ett personligt sammanträffande för att åtalsunderlåtelse ska kunna meddelas. Kan ett sådant inte genomföras ska den unge, enligt bestämmelsen i det andra stycket, underrättas skriftligen om beslutet.
I 19 § anges närmare vad som åligger åklagare vid sammanträffandet med den unge. Åklagaren ska särskilt förklara innebörden av beslutet om åtalsunderlåtelse och det skötsamhetskrav som detta är förenat med och klargöra vilka följderna kan bli av fortsatta lagöverträdelser.
Även om åtalsunderlåtelse enligt LUL är huvudregeln för brott som någon begått före 18 års ålder, kan i vissa fall åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § RB komma i fråga. Bestämmelserna i 18 och 19 §§ gäller då i tillämpliga delar även i sådana fall. Vid sammanträffandet ska åklagaren förklara innebörden av det skötsamhetskrav som anges i 22 § LUL. Något uttryckligt skötsamhetskrav finns inte i fråga om beslut enligt RB. Åklagarens uppgift vid det personliga sammanträffandet att förklara innebörden av skötsamhetskravet gäller därför inte när åtalsunderlåtelse meddelas enligt reglerna i RB.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
492
Särskilt om kravet på skötsamhet och möjligheten till återkallelse av beslut om åtalsunderlåtelse
I 22 § finns en bestämmelse om åligganden i tiden efter ett beslut om åtalsunderlåtelse. Den som får åtalsunderlåtelse ska iaktta skötsamhet. Beslutet får återkallas om särskilda omständigheter föranleder det. Vid bedömningen av om återkallelse ska ske ska särskilt beaktas om den unge har återfallit i brott inom sex månader från beslutet om åtalsunderlåtelse. Om åklagaren har utgått från att socialnämnden ska vidta en viss åtgärd men så inte blir fallet, kan detta vara ett skäl att återkalla åtalsunderlåtelsen.
Enligt förarbetena är kravet på skötsamhet ett sätt att inom ramen för systemet med åtalsunderlåtelse tydligare markera för den unge hur allvarligt samhället ser på hans brottslighet.25Skötsamhetskravet ska också kunna tjäna som stöd för föräldrarna och andra att försöka avhålla den unge från olämpliga miljöer. I skötsamhetskravet ligger bl.a. att den unge ska avhålla sig från nya brott. Det anses väsentligt att åklagaren vid sammanträffandet med den unge framhåller betydelsen av att den unge t.ex. fullföljer påbörjad utbildning, sköter sitt arbete, genomgår en överenskommen behandlingsplan eller avhåller sig från drogmissbruk.
25.2.2 I vilken omfattning används böter och åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare?
Brå har till utredningen tagit fram en särskild statistik gällande lagföringen av personer som var i åldersgruppen 15–17 år vid tidpunkten för huvudbrottet. Av denna statistik, gällande 2010, framgår följande.
Av samtliga lagföringar utgjorde 36 procent åtalsunderlåtelser, 19 procent strafförelägganden och 45 procent påföljd genom dom.
Av lagföringarna genom dom utgjorde 30 procent böter.
Lagföringarna genom strafföreläggande utgjordes nästan uteslutande av böter.
Av samtliga lagföringar utgjorde 32 procent böter.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
493
Sedan år 2000 kan det urskiljas vissa tendenser, jämfört med år 2010.
Andelen åtalsunderlåtelser har ökat från 24 procent till 36 procent.
Andelen strafförelägganden har minskat från 34 procent till 19 procent.
Andelen påföljder genom dom har inte förändrats nämnvärt (42 procent år 2000 och 45 procent år 2010)
Av lagföringarna genom dom utgjorde år 2000 en andel om 46 procent böter och år 2010 en andel om 30 procent böter.
Den totala andelen böter – av samtliga lagföringar – har minskat från 53 procent år 2000 till 32 procent 2010. Av den särskilda statistiken som Brå tagit fram framgår ytterligare om fördelningen bland lagöverträdare som påförts böter och som var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet. Gällande år 2010 framgår följande.
Av dem som påfördes böter genom strafföreläggande fick cirka 85 procent dagsböter till ett lägre antal än 60, cirka tre procent fick dagsböter till ett antal av 60 eller mer och cirka 11 procent fick penningböter.
Av dem som påfördes böter genom dom fick cirka 74 procent dagsböter till ett lägre antal än 60, cirka 15 procent fick dagsböter till ett antal av 60 eller mer och cirka 10 procent fick penningböter.
Sammanlagt lagfördes i 5 135 fall böter som huvudpåföljd. I 4 161 av dessa fall (cirka 81 procent) utgjordes påföljden av dagsböter till ett lägre antal än 60, i 418 fall (cirka 8 procent) utgjordes påföljden av dagsböter till ett antal av 60 eller mer och i 556 fall (cirka 11 procent) utgjordes påföljden av penningböter.
Av statistiken framgår också föredelningen bland dem inom gruppen underåriga lagöverträdare som fått åtalsunderlåtelse.
Sammanlagt meddelades år 2010 åtalsunderlåtelse i 5 655 fall.
Av dem som fick åtalsunderlåtelse år 2010 meddelades den i cirka 88 procent av fallen med stöd av LUL och i cirka 12 procent av fallen med stöd av RB.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
494
25.2.3 För vilka brott används böter för unga lagöverträdare?
Av annan statistik som Brå tagit fram till utredningen gällande lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år rörande år 2008 framgår en del om vilka brott som böter lagförs för.
25.2.3.1 Böter vid strafföreläggande
Totalt utfärdades år 2008 strafföreläggande på böter i 3 442 fall.
I 46 procent av fallen var olovlig körning huvudbrott. I 8 procent av fallen var det narkotikabrott, i 7 procent av fallen snatteri och i 6 procent av fallen rattfylleri.
I 5 procent av fallen var huvudpåföljden skadegörelsebrott och i lika stor andel var den brott mot knivförbud.
I 3 procent av fallen var huvudbrottet brott mot trafikförordningen. Brott mot 4 kap. BrB, mened och liknande brott samt brott mot vapenlagen eller vapenförordningen gällde var och en 2 procent av fallen.
25.2.3.2 Böter vid dom
Totalt dömdes böter ut som huvudpåföljd i 1 780 fall.
I 14 procent av fallen var misshandel huvudbrott, i 13 procent av fallen skadegörelsebrott, i 12 procent av fallen snatteri, i 10 procent av fallen olovlig körning, i 9 procent av fallen brott enligt 4 kap, BrB (olaga hot och andra brott mot frihet och frid), i 8 procent av fallen stöld och i 7 procent av fallen brott mot narkotikastrafflagen.
I 3 procent av fallen gällde det antingen brott mot knivförbud, brott mot trafikförordningen eller brott mot 10 kap. BrB (förskingring eller annan trolöshet).
I 2 procent av fallen gällde det antingen rattfylleri, brott mot 17 kap. BrB (brott mot allmän verksamhet), brott mot 9 kap. BrB (bedrägeri och annan oredlighet) eller våld eller hot mot tjänsteman.
I 1 procent av fallen gällde det antingen tillgrepp av fortskaffningsmedel, brott mot alkohollagen, brott mot 15 kap. BrB (mened, falskt åtal m.m.), brott mot 14 kap. (förfalskningsbrott), brott mot vapenlagen, brott mot 5 kap. (ärekränkning) eller något annat trafikbrott.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
495
25.3 Allmänna utgångspunkter för våra överväganden gällande en minskad bötesanvändning
Våra överväganden gäller brott som kan föranleda dagsböter
Enligt våra direktiv ska vi föreslå en slopad eller minskad användning av dagsböter som påföljd för lagöverträdare under 18 år. Om en ung lagöverträdare gör sig skyldig till ett brott för vilket penningböter är föreskrivet, utmäts regelmässigt också penningböter och inte någon alternativ påföljd. Det torde för unga lagöverträdare främst förekomma vid trafikförseelser. Det finns anledning att i det fortsatta övervägandena utgå från att denna ordning bör bestå. För det första anges det i våra direktiv endast att förslag ska lämnas på en slopad eller minskad användning av dagsböter. För det andra har penningbotsbrott närmast en karaktär av ordningsförseelse. Därtill lagförs penningbotsbrotten till största del genom polisens beslut om ordningsbot, vilket gör denna typ av straff olämpliga för annat än en mycket enhetlig och schematisk hantering också mellan olika åldersgrupper. Utöver detta kan påpekas att vi i avsnitt 16.2.5 föreslår att dagsböter alltid ska innebära en mer ingripande påföljd än penningböter, genom att det införs ett grundbelopp på 4 000 kronor som ett dagsbotsbotsstraff alltid ska överstiga. Behovet av en minskad användning av böter blir då störst beträffande dagsbotsstraff, som med våra förslag alltid kommer att ligga nivåmässigt högre än penningbotsstraff. De fortsatta övervägandena gäller därför endast brott för vilket dagsböter är föreskrivet. Om det för ett brott endast är föreskrivet ”böter” som påföljd vilket ju är det vanligaste döms som huvudregel påföljden ut i dagsböter. I det enskilda fallet kan dock påföljden bestämmas till penningböter. Om straffvärdet är så lågt att brottet bör föranleda lägre straff än 30 dagsböter ska enligt 25 kap. 1 § BrB straffet bestämmas till penningböter. Det gäller exempelvis snatteri till ett belopp av högst 60 kronor och åverkan till ett värde av högst 800 kronor. Sådana bötesstraff bör innefattas i våra överväganden som görs nedan gällande en slopad eller minskad användning av dagsbotsstraff. Det skulle annars kunna uppstå en märklig tröskeleffekt om det gick att åstadkomma en ordning med slopad eller minskad användning av låga dagsbotsstraff men det inte skulle gälla i sådana fall där straffvärdet i det enskilda fallet föranleder att påföljden bestäms till penningböter.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
496
Övervägandena gäller underåriga lagöverträdare
Många av de nackdelar som är förknippade med böter för omyndiga lagöverträdare gäller även unga myndiga lagöverträdare, särskilt sådana som är 18–19 år. I likhet med omyndiga lagöverträdare har de sällan skaffat sig några egna inkomster att betala böterna med utan går vanligtvis fortfarande i skolan. Böterna kan därför ibland komma att betalas av någon annan, vanligtvis en förälder även om det inte torde vara lika vanligt som beträffande underåriga. Avsaknad av betalningsmöjligheter kan i andra fall leda till att bötesfordran överlämnas till indrivning och föranleder en betalningsanmärkning, vilket i sin tur kan verka menligt vid inträdet i vuxenlivet. Det sagda skulle kunna tala för att även unga lagöverträdare som hunnit bli myndiga bör inkluderas i våra överväganden gällande en slopad eller minskad bötesanvändning.
Vi stannar dock vid att överväga denna fråga endast gällande omyndiga lagöverträdare. För det första anges i direktiven att bötesstraffet generellt bör få ett ökat tillämpningsområde. Det enda undantaget i direktiven görs för omyndiga lagöverträdare, varför överväganden i riktning mot att minska användningen även för andra unga lagöverträdare knappast skulle vara förenliga med våra direktiv. För det andra är de särskilda ungdomspåföljderna som huvudregel inte avsedda för lagöverträdare över 18 år. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 23.2.3 och 29.7.4 är vår uppfattning att denna ordning bör bestå, och renodlas ytterligare. Inte heller är den särskilda regeln om åtalsunderlåtelse i LUL avsedd för myndiga lagöverträdare.
I första hand bör möjligheterna till en helt slopad bötesanvändning undersökas
Vi tolkar våra direktiv på så sätt att ambitionen bör vara att så långt möjligt helt utmönstra dagsböter som påföljdsalternativ för lagöverträdare under 18 år. Det säger sig självt med beaktande av den omfattning som bötesstraffet används i dag att det skulle fodra tämligen radikala åtgärder. Redan vid en preliminär bedömning framstår det också som förenat med uppenbara svårigheter att helt slopa bötesstraffet inte minst för att böter tillsammans med de påföljder som innebär frihetsberövande är de enda påföljdsalternativ som kan verkställas tvångsvis helt utan den dömdes med-
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
497
verkan. Med detta sagt är dock vår ambition att lämna förslag som så långt möjligt kan minska användningen av böter för underåriga lagöverträdare.
En ändrad inriktning av bötesanvändningen på det sätt som våra direktiv anvisar bör vila på de allmänna principerna om ekvivalens, proportionalitet, likabehandling och förutsebarhet.
En distinktion kan göras mellan lägre och högre bötesstraff
Påföljdssystemet för unga lagöverträdare har genomgått stora reformer år 1999 och 2007. Som vi angett i avsnitt 23.1 anser vi inte att det är lämpligt eller ens realistiskt att föreslå reformer som genomgripande förändrar det system som relativt nyligen har införts. Tvärtom är vår ambition att föreslå förbättringar som går att integrera i den gällande ordningen. I linje med detta utgår våra överväganden gällande bötesstraffet från den distinktion som gjordes mellan lägre och högre bötesstraff i 2007 års reform genom introducerandet av ungdomstjänst.
Som beskrivs närmare i avsnitt 20.3 fick ungdomstjänst genom den reformen ett vitt tillämpningsområde. Påföljden ska kunna användas såväl för brott som tidigare föranlett kortare fängelsestraff som för sådana som lett till böter. Gällande förhållandet till ett bötesstraff som alternativ anges i 32 kap. 2 § BrB att, i valet mellan ungdomstjänst och böter ska ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande. Om alternativet är ett lindrigt bötesstraff ska dock böter istället väljas. Så är enligt propositionen normalt fallet om alternativet är ett lägre bötesstraff än omkring 60 dagsböter26.
Gällande brott som kan leda till bötesstraff på 60 dagsböter eller mer har sålunda lagstiftaren angett att påföljden som huvudregel ska bestämmas till ungdomstjänst (förutsatt att det inte finns förutsättningar för ungdomsvård). För brott som påkallar ett lägre bötesstraff än så är däremot lagstiftarens ställningstagande för närvarande att böter är den primära påföljden. Vi anser att den distinktionen mellan lägre och högre bötesstraff utgör en viktig hållpunkt i våra fortsatta överväganden.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
498
Minskad användning av böter olika vägar
En slopad eller minskad användning av böter kan uppnås i huvudsak på tre olika sätt. För det första skulle det vara möjligt att i stället för att döma ut ett bötesstraff helt avstå från att besluta om någon straffrättslig reaktion, dvs. avstå från att döma ut påföljd. För det andra skulle det vara möjligt att döma ut någon form av varningsstraff. Det tredje alternativet är att ersätta bötespåföljden med någon annan påföljd som har ett verkställighetsinnehåll. I de följande avsnitten överväger vi dessa alternativ.
25.4 Ungdomsreduktionen av bötesstraff bör förtydligas
Vår bedömning: Tillämpningen av ungdomsreduktionen i
29 kap. 7 § BrB i de fall brottets straffvärde är sådant att böter kan följa på brottet, bör ske på ett mer enhetligt sätt än vad som hittills skett.
Som anförts ovan är vår utgångspunkt att utforma förslag som så långt möjligt minskar användningen av bötesstraff för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år.
Som vi utvecklat ovan anser vi att den distinktion som idag görs i praxis mellan brott som bör föranleda ett lägre straff än 60 dagsböter och sådana som bör föranleda ett straff på 60 dagsböter eller mer, bör tjäna som en viktig hållpunkt vid våra överväganden om hur användningen av dagsböter för lagöverträdare i denna åldersgrupp ska kunna minskas.
Distinktionen är i dag avgörande för när ungdomstjänst är alltför ingripande och påföljden i stället ska bestämmas till dagsböter. Den kan enligt vår mening tjäna som en allmän vattendelare mellan den brottslighet som påkallar en straffrättslig reaktion som motsvarar ungdomstjänst i ingripandegrad och den brottslighet där måhända någon form av varningsstraff skulle kunna vara tillräckligt.
Mot denna bakgrund är det olyckligt om ungdomsreduktionen inte görs på något enhetligt sätt. Detta har åtminstone tills nyligen varit fallet.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
499
Avgörande för om ungdomstjänst är alltför ingripande är storleken på det bötesstraff som annars i det enskilda fallet ska utgå. Det s.k. straffmätningsvärde som anger detta, avgörs med utgångspunkt i brottets straffvärde med beaktande av eventuella billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § BrB och med tillämpning av den s.k. ungdomsreduktionen enligt 29 kap. 7 § BrB.
Straffvärdet bestäms efter omständigheterna i det enskilda fallet. Det går dock inte att bortse från att det ofta exempelvis vid förmögenhetsbrott på bötesnivå sker en schematisk straffvärdebedömning utifrån exempelvis värdet på det tillgripna.
Det är sällan billighetsskälen torde ha något inflytande över straffmätningen av bötesbrott. Vad som däremot är av avgörande betydelse är vilken modell (eller vilket beräkningssätt) som används vid den ungdomsreduktion som ska ske enligt 29 kap. 7 § BrB.
Riksåklagaren har utfärdat riktlinjer för bestämmandet av dagsböter för brott som begåtts av unga lagöverträdare.27 Riktlinjerna går ut på att de böter som strafföreläggs ungdomar under 18 år inte ska vara högre än 90 dagsböter, i de fall böter hade tillämpats även om den tilltalade hade varit över 21 år. Syftet är att det på så sätt ska skapas ett utrymme, från och med 100 dagsböter till och med 150 dagsböter, för fall då en vuxen lagöverträdare skulle ha dömts till fängelse eller till en med fängelse utbytbar påföljd. Någon reduktion ska enligt riktlinjerna inte göras i de fall lagöverträdaren har fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet.
Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2005 s. 878 delvis distanserat sig från en tillämpning av dessa riktlinjer även om HD uttalade att det föreligger ett större utrymme att tillämpa schabloner för ungdomsreduktionen vid bötespåföljd än vid fängelsepåföljd. HD anammade inte RÅ:s riktlinje i frågan om att 100 dagsböter eller mer bör vara straffet för ungdomar i de fall straffvärdet för brottet för en vuxen är en månads fängelse utan fastställde hovrättens dom om 80 dagsböter. HD uttalade därvid att en schabloniserad regel som tar sin utgångspunkt i straffvärdet för en vuxen kan behöva korrigeras med hänsyn till den unges omogenhet och bristande erfarenhet som har samband med den tilltalades ålder. Vidare ansåg HD att en normalpåföljd om 100 dagsböter för en ungdom där straffvärdet för en vuxen mot-
27 RåR 2004:1.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
500
svarar fängelse en månad många gånger skulle kunna innebära en straffskärpning, vilket inte domstolen ansåg motiverat.
Oaktat HD:s avståndstagande (till viss del), torde RÅ:s riktlinjer hittills ha fått ett genomslag, både hos åklagarna som de riktar sig till vid utfärdande av strafförelägganden men även i domstolarna. RÅ:s riktlinjer, som ju innebär en reduktion endast om lagöverträdaren är under 18 år, har dock inte tillämpats konsekvent. Justitierådet Martin Borgeke har i boken Att bestämma påföljd för brott presenterat en alternativ konstruktion som låter föreskriften om ungdomsreduktion slå igenom för lagöverträdare upp till 21 års ålder.28
Om en reduktion görs över hela linjen, även för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20, blir den större för de yngsta lagöverträdarna. Att det blir så beror på att det ”reducerade området”, dvs. spannet 30–150 dagsböter, då ska rymma fler åldersgrupper.
Enligt RÅ:s tabell ska ett straffvärde på 70 dagsböter (dvs. vad en vuxen hade ådömts) sättas ned till 60 dagsböter för en lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Enligt Borgekes tabell ska motsvarande straffvärde sättas ned till 60 dagsböter för en 20-åring, till 50 dagsböter till en 19-åring eller 18-åring, till 40 dagsböter för en 17-åring eller 16-åring och till 30 dagsböter för en 15-åring. Enligt Borgekes tabell förutsätts att straffvärdet uppgår till 140 dagsböter eller mer för att en 15-åring lagöverträdare ska dömas till 60 dagsböter eller mer. För en 16-åring krävs det på samma sätt 110 dagsböter och för en 17-åring 100 dagsböter.
Som Högsta domstolen uttalat i flera sammanhang beror delvis domstolarnas straffmätning och tillämpning av regeln om ungdomsreduktion på omständigheterna i de enskilda fallet. Det går dock knappast att bortse från att tillämpningen i praktiken i stor utsträckning bygger på schematiskt angivna modeller och beräkningssätt för hur reduktionen ska göras. Huruvida det bötesstraff som ska bestämmas för en underårig lagöverträdare bestäms till lägre än 60 dagsböter eller till 60 dagsböter eller mer, har sålunda till stor del varit beroende av vilken modell som använts för ungdomsreduktionen. Skillnaden mellan de olika modellerna är så pass stor att bestämningen av själva straffvärdet i de flesta fall blir av mindre betydelse än vilken modell som tillämpas.
Genom kontakter som vi har haft med åklagare och domare framgår att det har växlat i praxis vilken modell som använts vid
28 Martin Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 205.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
501
ungdomsreduktionen. Detta framkom både vid Åklagarmyndighetens erfarenhetsseminarium för ungdomsåklagare som utredningen deltog vid29 och vid det seminarium för tingsrättsdomare som utredningen anordnat.30
Samma bild framgår av en undersökning som Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum Stockholm, har gjort. För att ta reda på hur praxis är bland domstolarna tillställde Utvecklingscentrum i maj 2010 en enkät till samordnande ungdomsåklagare vid samtliga allmänna åklagarkammare. Av svaren kan utläsas att det inte har funnits någon enhetlighet över riket gällande hur antalet dagsböter ska bestämmas för unga lagöverträdare. Ett flertal åklagarkammare uppgav att domstolarna i deras område tillämpar Borgekes tabell medan andra uppgav att domstolarna använde Sterzels tabell alternativt RÅ:s riktlinjer. Andra kammare hade den uppfattningen att domstolarna gjorde individuella bedömningar och att bedömningar gjordes från fall till fall utan att någon särskild tabell tillämpades.
Det framkom också från enkäten att det kunde förekomma skillnader gällande tillämpningen av tabeller mellan domarna vid en domstol samt mellan olika domstolar som föll inom en åklagarkammares område. Vidare fanns en uppfattning hos en del åklagare att det inte gick att avgöra hur antalet böter bestäms då detta inte redovisas i domarna.
Medan det torde kunna antas att åklagarna konsekvent har tillämpat RÅ:s riktlinjer när de utfärdar strafförelägganden, har det sålunda skiftat i domstolarna mellan olika modeller för ungdomsreduktion. Detta torde avvika från tillämpningen av ungdomsreduktionen vid brottslighet som har ett sådant straffvärde att fängelse kan följa på brottet, där det finns en relativt fast praxis med en nedsättning i olika kvotdelar (se om detta i avsnitt 29.5).
Det är enligt vår bedömning önskvärt att reduktionen enligt 29 kap. 7 § BrB sker på ett enhetligt sätt i domstolarna även vid brott på bötesnivå. Bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB bygger inte på att det ska göras någon individuell bedömning, varför en enhetlig praxis är önskvärd och logisk utifrån vilken funktion lagstiftaren har avsett för bestämmelsen. Med de utgångspunkter vi har vid övervägandena om en minskning av bötesanvändningen för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år, framstår det som än mer
29 Erfarenhetsseminarium om påföljder för unga lagöverträdare den 13–14 april 2010. 30 Seminarium den 23 september 2010.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
502
angeläget att den distinktion vi fäster stor vikt vid grundas på en enhetlig tillämpning av åklagarna och domstolarna.
På vilket sätt bestämmelsen om ungdomsreduktion ska tillämpas vid brottslighet som straffvärdemässigt ligger på bötesnivå närmare bestämt om regeln då ska omfatta lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år har nyligen prövats av HD i en dom från den 31 januari 2012.31 HD slår i domen fast att bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB första stycket BrB bör tillämpas även när personer i åldersgruppen 18–20 år har begått brott som förskyller dagsböter (se avsnitt 29.5.4 där vi utförligt redovisar och diskuterar domen). Genom HD:s dom torde den osäkerhet som hittills rått om ungdomsreduktionen bör tillämpas för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år när straffvärdet endast motiverar ett bötesstraff vara borta.
Frågan om reduktionen av brott på bötesnivå för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år är sammanlänkad med frågan om det ska göras någon motsvarande reduktion för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år. I avsnitt 29.7.3 behandlar vi hela den frågeställningen. De förslag vi lämnar i det avsnittet berör sålunda hela åldersgruppen 15–20 år.
Utöver behovet att få en enhetlig praxis gällande tillämpningen av ungdomsreduktionen finns det enligt vår mening i sak anledning att överväga en annan ordning än den som gäller sedan HD:s dom från januari 2012.
Utifrån de frågeställningar vi överväger i detta kapitel kan sägas att en tillämpning av ungdomsreduktionen som ger ett mindre genomslag för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år (som RÅ:s riktlinjer) innebär ett större tillämpningsområde för ungdomstjänst och en minskning av användningen av dagsböter som påföljd. Det skulle sannolikt vara svårt att vinna acceptans för en ordning som innebär att ett rent varningsstraff får ersätta låga bötesstraff, om varningsstraffet används till annat än mer bagatellartade brott. Om reduktionen har ett betydande genomslag för unga lagöverträdare skulle på ett sätt som knappast skulle kunna godtas brott med förhållandevis höga straffvärden komma att omfattas av ett sådant varningsstraff. Vår slutsats blir, på sätt som utvecklas i avsnitt 29.7.3, att ungdomsreduktionen vid bötesbrottslighet bör bygga på en tillämpning som i huvudsak motsvarar RÅ:s riktlinjer för ungdomsreduktion vid bötesbrott.
31 Dom i mål B 5566–11.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
503
25.5 Åtgärder för att slopa eller minska användningen av bötesstraff med högre bötesbelopp
25.5.1 Högre bötesbelopp bör ersättas av andra påföljder med verkställighetsinnehåll
Vår bedömning: I de fall brottet motiverar ett straff på 60 dags-
böter eller mer bör användningen av böter minskas genom att tillämpningen av ungdomsvård och ungdomstjänst ökar och genom att det införs ytterligare påföljdsalternativ för unga lagöverträdare med motsvarande ingripandegrad.
Som angivits ovan kan det göras en distinktion mellan bötesstraff som understiger 60 dagsböter och sådana som uppgår till 60 dagsböter eller mer. Om straffmätningsvärdet uppgår till 60 dagsböter eller mer, är huvudregeln att en lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år ska dömas till ungdomsvård om de särskilda förutsättningarna för denna påföljd är uppfylla och annars till ungdomstjänst.
Det kan konstateras att ambitionen att ersätta högre bötesstraff med andra påföljder har fått ett betydande genomslag. Detta framgår av den särskilda statistik gällande bötespåföljder för lagöverträdare som var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet, som Brå tagit fram till utredningen.
År 2010 avsåg cirka tre procent av strafföreläggandena på dagsböter och cirka 15 procent av domarna på dagsböter bötesstraff på 60 dagsböter eller mer. Detta kan jämföras med år 2000 då motsvarande andel av strafföreläggandena var cirka 11 procent och motsvarande andel av domarna var cirka 41 procent och 2004 då motsvarande andel av strafföreläggandena var cirka 10 procent och motsvarande andel av domarna var cirka 38 procent. Det har sålunda efter 2007 års reform skett en betydande minskning av höga bötesstraff för underåriga lagöverträdare.
Lagstiftaren har för brott som kan föranleda dagsbotsstraff på 60 dagsböter eller mer tagit ställning för att huvudalternativet bör vara ungdomstjänst (när det inte föreligger ett särskilt vårdbehov), dvs. en påföljd med ett tydligt verkställighetsinnehåll som bestäms utifrån brottslighetens straffvärde. Ambitionen att på så sätt ”växla in” de högre bötesstraffen mot andra påföljdsalternativ har fått ett
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
504
stort genomslag och får nu anses vara en accepterad och etablerad del av påföljdssystemet.
Trots den tydliga huvudregeln, är det dock ett betydande antal brott som föranleder dagsbotsstraff på 60 dagsböter eller mer (418 år 2010). Vad gäller den påföljdsbestämning som sker vid domstol, torde anledningen till att böter väljs i stället för ungdomstjänst vara att det inte finns förutsättningar för ungdomsvård och att den unge antingen inte bedöms lämplig att utföra ungdomstjänst eller inte samtycker till den påföljden.
Tidigare var det vanligt att den unge förklarade sig inte samtycka till ungdomstjänst, eftersom en sådan dom fanns i belastningsregistret under längre tid än en bötesdom. Sedan den 1 september 2010 är detta ändrat. Efter en ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister är det nämligen lika lång gallringstid för ungdomstjänst och ungdomsvård (för den som begått brottet före 18 års ålder) som för böter. Det kan antas att andelen som ”väljer bort” ungdomstjänst till förmån för böter kommer att minska till följd av den lagändringen.
För att ytterligare kunna minska användningen av de högre bötesstraffen, måste utgångspunkten vara att antingen tillämpningsområdet för ungdomstjänst vidgas eller att det införs en ny och likvärdig påföljd som kan användas när ungdomstjänst inte är tillämpbar. För att återknyta till vad som sägs ovan om de tre huvudvägar som kan beträdas när det gäller ambitionen att minska bötesanvändningen, är det alltså enligt vår mening inte en framkomlig väg att i dessa fall avstå från att döma ut ett straff eller att döma ut ett varningsstraff.
I kapitel 24 har vi övervägt utformningen av ungdomstjänst och ungdomsvård. Genom de ändringar som föreslås såvitt avser ungdomstjänst och ungdomsvård kan det antas att tillämpningen av dessa påföljder kommer att öka något. I avsnitt 27.7.3 föreslår vi att det ska införas en ny påföljd vilken vi benämner kontaktskyldighet för unga som ska vara tillämpbar när det inte finns förutsättningar att döma till ungdomsvård eller ungdomstjänst.
Vår bedömning är att behovet av att döma ut högre bötesbelopp kommer att minska väsentligt om dessa förslag genomförs.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
505
25.5.2 Strafförelägganden bör inte utfärdas för högre bötesbelopp
Vår bedömning: Det får anses följa av 15 § LUL att strafföre-
läggande som huvudregel inte ska utfärdas om bötesstraffet uppgår till 60 dagsböter eller mer. En mer konsekvent tillämpning av detta kan åstadkommas genom riktlinjer från Riksåklagaren.
Att det trots lagstiftarens ambition döms ut bötesstraff på 60 dagsböter eller mer är inte överraskande eftersom användningen av ungdomstjänst ju förutsätter lämplighet och samtycke. Att det utfärdas strafförelägganden på sådana bötesnivåer för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 är måhända något mer förvånande. Enligt den särskilda statistiken från Brå utfärdades år 2010 sammanlagt 86 strafförelägganden på 60 dagsböter eller mer gällande lagöverträdare som var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet. År 2009 var antalet 132.
Enligt 48 kap. 4 § RB får bötesstraff föreläggas genom strafföreläggande beträffande brott, för vilket böter ingår i straffskalan. Avgörande i övrigt för om strafföreläggande kan meddelas, kan vara att brottet i det enskilda fallet bör föranleda ett bötesstraff.32Det anges dock i bestämmelsen att det finns särskilda bestämmelser om strafföreläggande för brott som har begåtts av någon under 18 år. Vad som åsyftas är bestämmelsen i 15 § LUL. Enligt den bestämmelsen får åklagaren, trots de begränsningar som gäller enligt 48 kap. 4 § RB, utfärda strafföreläggande för brott som har begåtts av någon som inte har fyllt 18 år, om det kan antas att den unge, om åtal hade väckts, skulle ha dömts endast till böter. Därvid ska åklagaren beakta de särskilda regler enligt vilka rätten kan döma till lindrigare straff än det som är föreskrivet för brottet.
Som beskrivits ovan är ju huvudregeln (som följer av lagregleringen och dess förarbeten) att påföljden om inte förutsättningar föreligger för ungdomsvård ska bestämmas till ungdomstjänst om alternativet är ett bötesstraff på 60 dagsböter eller mer. Endast i de fall den unge inte samtycker eller påföljden inte bedöms lämplig ska ett bötesstraff komma i fråga.
Huruvida förutsättningar för ungdomstjänst föreligger, är enligt vår bedömning i första hand en fråga för domstolen. I de fall åklagaren bedömer att straffmätningsvärdet är på 60 dagsböter eller mer bör därför inte i vart fall om det inte föreligger mycket
32Rättegångsbalken en kommentar på Internet, kommentaren till 48 kap 4 §.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
506
speciella skäl utfärdas ett strafföreläggande. Istället bör åtal väckas och påföljdsbestämningen överlämnas till domstolen.
Det kan antas att åklagaren i en betydande andel av de fall där strafföreläggande utfärdats på 60 dagsböter eller mer, har gjort den bedömningen att den unges negativa inställning till ungdomstjänst innebär att någon annan påföljd än böter inte kan antas bli aktuellt efter en domstolsprocess. I avsnitt 24.4.1 föreslår vi att det inte längre ska finnas något uttryckligt krav på samtycke från den unge för att ungdomstjänst ska kunna dömas ut. Oavsett om det förslaget till förändring genomförs eller inte kan förutsättningarna för ungdomstjänst förändras och den unges attityd ändras efter kontakter med offentlig försvarare och genomförande av rättegång. Enligt vår mening bör därför inte åklagaren i normala fall göra någon förhandsbedömning av samtycke eller lämplighet, utan endast utgå från brottets straffmätningsvärde vid bedömningen av om en annan påföljd än böter kan antas bli aktuell. I avsnitt 27.7.3 föreslår vi att det ska införas en ny påföljd benämnd kontaktskyldighet för unga som ska tillämpas då det inte finns förutsättningar att döma till ungdomsvård eller ungdomstjänst. Om detta ytterligare påföljdsalternativ införs minskas utrymmet ytterligare för att göra en förhandsbedömning att påföljden skulle ha bestämts till böter.
Genom att det anges i 15 § LUL att strafföreläggande ska utfärdas endast i de fall det kan antas att den unge skulle ha dömts till böter om åtal hade väckts, bedömer vi att det följer redan av dagens lagstiftning att åklagaren som huvudregel inte ska utfärda strafföreläggande mot en underårig lagöverträdare om straffmätningsvärdet bedöms uppgå till 60 dagsböter eller mer, eftersom åklagaren knappast har fullständigt underlag att göra antagande av förutsättningarna för ungdomstjänst. Endast om det är uppenbart att påföljden skulle bli dagsböter om åtal väcks bör åklagaren utfärda strafföreläggande. Som anförs ovan torde det utrymmet bli än mer begränsat om de förändringar vi föreslår i kapitel 24 och 27 genomförs.
För att praxis ska bli enhetlig och för att i enlighet med lagstiftarens intentioner ytterligare minska bötesanvändningen i denna åldersgrupp kan det finnas anledning för Riksåklagaren att meddela riktlinjer angående detta.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
507
25.6 Varningsstraff istället för bötesstraff med lägre bötesbelopp
25.6.1 Utgångspunkter
Vår bedömning: I de fall straffmätningsvärdet understiger 60 dags-
böter har lagstiftaren inte anvisat något alternativ till böter utom för de undantagsfall då påföljden bestämts till ungdomsvård. En slopad eller minskad användning av böter bör inte leda till en onödig och måhända kontraproduktiv överanvändning av ingripande påföljder.
Samtidigt måste den normbildande verkan av kriminaliseringen upprätthållas även om man avstår från att använda bötesstraff. Det kan därför inte bli aktuellt att i stället för låga bötesstraff för ungdomar helt avstå från att döma ut någon påföljd.
Som utvecklats ovan är vår avsikt att bötesstraff på 60 dagsböter eller mer i linje med ambitionerna i 2007 års reform ska träda tillbaka till förmån för ungdomstjänst, ungdomsvård eller den av oss föreslagna nya ungdomspåföljden kontaktskyldighet för unga.
Vad gäller brott som idag leder till strafföreläggande eller dom på böter understigande 60 dagsböter, är angreppsvinkeln inte lika självklar.
För det första bör man framhålla att det sker ett mycket stort antal lagföringar av lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år där påföljden bestäms till böter. År 2010 utfärdades strafförelägganden på dagsböter, understigande 60 dagsböter, i 2 558 fall. Av de 335 fallen av penningböter var därutöver sannolikt en betydande andel sådana där dagsböter fanns i straffskalan, såsom mycket ringa fall av snatteri och åverkan. I domstol dömdes samma år ut dagsböter understigande 60 i 1 603 fall. Man måste därtill räkna med att en viss andel av de 221 fallen av penningböter som dömdes ut i domstol gällde dagsbotsbrott med mycket lågt straffvärde. Sammanlagt handlar det då om uppskattningsvis cirka 4 300 brott för vilka påföljden bestämts till dagsböter understigande 60 dagsböter eller till penningböter, utan att det varit fråga om ett s.k. penningbotsbrott.
Bland de bötesstraff som dömdes ut eller lagfördes genom strafföreläggande enligt en kartläggning av år 2008 dominerar inte någon brottstyp påfallande. Största andelarna utgörs av misshandel, skadegörelse, snatteri, olovlig körning, brott mot 4 kap. BrB, stöld,
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
508
brott mot narkotikastrafflagen och brott mot knivlagen, som vardera utgör en andel på mellan 14 och 7 procent (se ovan avsnitt 25.2.3).
Med undantag för de brott för vilka endast penningböter är föreskrivet (vilka vi i enlighet med vad som anförts i avsnitt 25.3 ovan anser inte bör omfattas av ambitionen att begränsa bötesanvändningen) är det alltså fråga om de minst allvarliga och minst straffvärda brotten. För att upprätthålla den relativa proportionaliteten i påföljdssystemet kan det därför knappast bli fråga om att i stället för böter döma ut en ingripande påföljd.
Vad gäller unga lagöverträdare finns det därtill särskilda aspekter som talar emot en alltför ingripande påföljd vid brott med låga straffvärden. De allra flesta människor begår något eller några smärre brott under sin ungdomstid. Ett litet antal ungdomar begår dock ett stort antal brott och fortsätter därefter att återfalla i brott. I den stora gruppen ungdomar som begår något enstaka brott är flertalet inte exponerade för sådana riskfaktorer som leder till en upprepad kriminalitet. Utan att ge uttryck för någon tolerans eller acceptans för ungdomars brottslighet, kan man säga att det ofta ingår i en normal utvecklings och mognadsprocess för en ung människa att någon gång begå en olaglig handling av mindre allvarlig art.
För den stora grupp ungdomar vars personliga och sociala förutsättningar inte innefattar särskilda riskfaktorer för fortsatt brottslighet, kan en alltför ingripande påföljd verka kontraproduktivt. Ett strängt påföljdsval kan få såväl den unge själv som dennes omgivning att identifiera den unge som kriminell, när det egentligen är fråga om ett utslag av oförstånd och bristande mognad.
Detta talar för att det knappast är motiverat att ingripa strängt eller ens med någon större intensitet mot den unge som någon gång begår ett ringa brott. Samhällets resurser vad gäller brottsbekämpning används på ett bättre sätt om de sätts in gällande de ungdomar som genom allvarlig brottslighet eller upprepade återfall i brott manifesterar att deras personliga och sociala situation innefattar riskfaktorer för att utveckla en kriminell identitet och kriminell livsstil. Detta synsätt kan sägas ligga bakom regleringen i LUL om åtalsunderlåtelse. Våra övervägande i kapitel 27 om behovet av nya påföljdsalternativ utgår även de från synsättet att större fokus bör ligga på ungdomar som gör sig skyldiga till allvarliga brott och som återfaller i brott.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
509
Mot detta kan sägas att kriminaliseringens normbildande funktion givetvis måste upprätthållas även för de brott som relativt sett bedöms som minst allvarliga och som begås av de yngsta lagöverträdarna. Det är enligt vår bedömning möjligt och rimligt att privilegiera den unge förstagångsförbrytaren i förhållande till brottets straffvärde, dvs. att döma ut en påföljd som är mindre ingripande än det bötesstraff som straffvärdet motiverar. Privilegieringen bör dock inte bli så stor att man avstår från att döma ut någon påföljd. Enligt vår mening måste det tvärtom följa en straffrättslig reaktion på brottet.
Med detta kan sägas att det inte bör vara något alternativ att i stället för ett bötesstraff helt avstå från att döma ut någon påföljd. Någon annan straffrättslig reaktion måste enligt vår mening således till om bötesstraffen för unga ska kunna slopas eller i vart fall minskas radikalt.
25.6.2 Tillämpningsområdet för ungdomstjänst bör inte öka för att minska användningen av lägre bötesstraff
Vår bedömning: Tillämpningsområdet för ungdomstjänst bör inte
utvidgas till att omfatta även brott som i dag föranleder böter på grund av att straffmätningsvärdet understiger 60 dagsböter.
Vår utgångspunkt är, som anförs ovan, att de brott som idag leder till dagsbotsstraff understigande 60 dagsböter eller bör föranleda en annan straffrättslig reaktion än böter.
En naturlig utgångspunkt blir då att överväga en ökad användning av ungdomstjänst. Idag kan ungdomstjänst dömas ut i som lägst 20 timmar. I enlighet med vad som angavs i förarbetena är området upp till 50 timmars ungdomstjänst förbehållet fall där alternativet hade varit ett bötesstraff, medan området från och med 50 till och med 150 timmar är förbehållet fall som ger anledning till en strängare påföljd än böter.33 Med utgångspunkt i det har det i doktrinen utformats riktlinjer över hur timantalet ska bestämmas, vilket torde tillämpas ganska konsekvent i domstolarna.34
Vi har övervägt om ett utvidgat tillämpningsområde för ungdomstjänst skulle kunna vara ett sätt att minska användningen av bötesstraff för underåriga lagöverträdare.
33Prop. 2005/06:165 s. 75. 34 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 408 och Bilaga 2.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
510
Det finns flera skäl som talar för att välja den vägen. En sådan ordning skulle innebära att det blir en tydlig reaktion även vid mindre allvarliga brott, utan att för den delen böter behöver användas som påföljd. Bötesstraff för unga problematiseras i våra direktiv utifrån att brottet inte medför några tydliga konsekvenser för den unge eftersom betalningsskyldigheten ofta fullgörs av någon annan. Vidare anges i direktiven att vår översyn ska ske i ljuset av tidiga, tydliga och brottsförebyggande ingripanden.
För att möjliggöra ungdomstjänst även vid brott med lägre straffmätningsvärde än idag, skulle det förmodligen behöva införas en möjlighet att döma ut ett mindre antal timmar än 20. Det skulle visserligen vara möjligt att använda 20 timmar som ”startpunkt” vid ett lägre straffmätningsvärde än 60 dagsböter. Det skulle dock innebära att det måste göras en successiv förskjutning av timantalet i förhållande till dagens ordning. För att bevara proportionaliteten skulle därtill maximiantalet timmar behöva ökas. Sammantaget skulle det bli en repressionsökning som inte framstår som motiverad. Det framstår därtill som olämpligt att ändra förutsättningarna för den praxis som utvecklats vad gäller timantalet för ungdomstjänst. En mer naturlig konsekvens av att vidga tillämpningsområdet för ungdomstjänst vore sålunda att minska minimiantalet timmar, så att brott med lägre straffmätningsvärde än 60 dagsböter skulle föranleda ungdomstjänst på mellan 10 och 15 timmar, exempelvis att 10 timmar motsvarar spannet penningböter till och med 40 dagsböter och att 15 timmar motsvarar spannet 41– 59 dagsböter.
En ordning av det nu skisserade slaget är emellertid inte invändningsfri. I dag ingår i ungdomstjänst en mindre del särskild anordnad verksamhet. Den är ofta på cirka 10 timmar och kan innefatta samtal om brottsligheten och även deltagande i en enklare programverksamhet. I förarbetena lyfts det fram att ungdomstjänsten inte bara bör ha en gränssättande utan även en vägledande roll och att en särskilt anordnad verksamhet bl.a. kan ge den unge möjlighet att reflektera över sin livssituation och de brott han eller hon begått.35 I de fall en ungdomstjänstpåföljd bara skulle innefatta 10–15 timmar, skulle utrymmet för sådana inslag bli begränsat. Alternativet vore att påföljden vid låga timantal uteslutande skulle omfatta den särskilt anordnade verksamheten. Det skulle dock helt urholka påföljdens innehåll och huvudsakliga syfte. Om det ska
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
511
vara fråga om en utvidgning av ungdomstjänsten måste huvudinslaget rimligen vara oavlönat arbete. Om den endast är på tiotalet timmar, torde då utrymmet för annan verksamhet bli mycket begränsat.
Även om en utvidgning av ungdomstjänsten vore ett sätt att minska bötesanvändningen som skulle ligga i linje med våra direktiv, finns det dock dessutom ett flertal andra tunga invändningar mot en sådan ordning.
När ungdomstjänst infördes som en självständig påföljd övervägdes dess nedre gräns och i vilken omfattning den nya påföljden skulle kunna ersätta bötesstraff. Regeringen anförde att det skulle föra för långt att helt ersätta böter med ungdomstjänst.36 I likhet med Ungdomsbrottsutredningen vars betänkande låg till grund för lagstiftningen ansåg regeringen att ungdomstjänst inte borde kunna väljas som påföljd i stället för penningböter. Enligt regeringen var det, utöver det, heller inte rimligt att de lindrigaste dagsbotsstraffen skulle kunna ersättas med ungdomstjänst. Även om ungdomstjänst skulle kunna dömas ut i ett förhållandevis lågt antal timmar, torde det enligt regeringen innebära en omotiverad skärpning av påföljden om ungdomstjänst skulle kunna ersätta dagsböter på de lägsta nivåerna. Det skulle därtill innebära en dramatiskt ökad användning av ungdomstjänst med risk för ökad belastning på kommunerna och rättsväsendet. Regeringen fann det svårt att se att en sådan bred användning av ungdomstjänst skulle ha sådana fördelar att de skulle uppväga de svårigheter och kostnader som en sådan ordning skulle föra med sig.
Regeringen gjorde den bedömningen att det var rimligt att ungdomstjänst normalt endast kom i fråga när alternativet var ett bötesstraff om minst omkring 60 dagsböter. Om även lindrigare bötesstraff skulle kunna ersättas med ungdomstjänst, skulle nackdelarna enligt regeringen riskera att överväga.
Det är enligt vår mening lätt att dela de farhågor mot att låta ungdomstjänst helt ersätta dagsböter som påföljd som framfördes när ungdomstjänsten infördes.
Utifrån principiella utgångspunkter är det tveksamt om oavlönat arbete är en adekvat och rimlig påföljd vid de minst allvarliga brotten. Såsom regeringen framförde i 2007 års lagstiftningsärende är det svårt att motivera den repressionsökningen. Därtill kan anföras att ungdomstjänst redan i dag har ett mycket
36a. prop. s. 73 f.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
512
vidsträckt tillämpningsområde. Det är tillämpbart vid allt ifrån brott som motiverar endast förhållandevis höga böter till brott som straffvärdemässigt innan ungdomsreduktionen skulle kunna föranleda flera års fängelse. Ungdomstjänsten har därför ett tillämpningsområde som är vida större än samhällstjänsten för vuxna lagöverträdare såväl enligt dagens ordning som enligt den ordning vi föreslår i avsnitt 9.5.6. Påföljdssystemets tydlighet och trovärdighet skulle inte gynnas av att ytterligare utvidga tillämpningsområdet för ungdomstjänst.
I dag har ungdomstjänsten en hög trovärdighet. Det beror enligt vår bedömning mycket på dess kombination av gränssättning och vägledning. Påföljden förutsätter en reell arbetsinsats av den unge som reaktion på brottet, samtidigt som såväl kontakten med handledare och andra personer på arbetsplatsen som den övriga verksamheten kan utöva ett gott inflytande på den unge. Om timantalet är alltför litet vilket blir en nödvändighet vid låga straffmätningsvärden om inte antalet timmar höjs generellt riskerar påföljden att bli alltför innehållslös. Det finns helt enkelt knappast förutsättningar att göra något meningsfullt av en ungdomstjänst med ett mycket begränsat antal timmar.
Vad gäller de praktiska förutsättningarna för en utvidgning av tillämpningsområdet finns det också skäl att hysa starka farhågor. År 2010 dömdes det ut ungdomstjänst i cirka 2 600 fall. Som nämnts ovan lagfördes samma år genom dom eller strafföreläggande över 4 000 fall av bötesstraff som understeg 60 dagsböter och där i dag det enda alternativet är just böter. En utvidgning av tillämpningsområdet för ungdomstjänst till sådana brott skulle sålunda innebära att behovet av ungdomstjänstplatser skulle mer än fördubblas. För det första skulle det innebära betydande merarbete och merkostnader för kommunernas socialförvaltningar. För det andra även om den merkostnaden bedöms som motiverad måste det finnas tillräckligt många arbetsgivare för att svara upp mot denna fördubbling.
Av Brå:s utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare framgår att väntetiden för att påbörja ungdomstjänst i genomsnitt är cirka 60 dagar. I många fall är den enligt utvärderingen väsentligt längre.37 De problem som finns med att få fram platser i tid skulle accentueras betydligt med en stor ökning av ungdomstjänstpåföljder.
37 Ungdomsvård och ungdomstjänst En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare, Brå-rapport 2011:10 s. 57 f.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
513
Av lagföringarna som avsåg dagsböter understigande 60 dagsböter utgjordes huvuddelen år 2010 (61 procent) av strafförelägganden som utfärdats av åklagare.38 För att inte måltillströmningen till domstolarna skulle öka med ett betydande antal, bör dessa fall kunna lagföras genom strafföreläggande även om påföljden skulle bestämmas till ungdomstjänst och inte böter.
I samband med 2007 års reform väckte Åklagarmyndigheten vid remissomgången frågan om ungdomstjänst skulle kunna meddelas genom strafföreläggande. Regeringen anförde att valet av påföljd ofta framstår som tydligt när det gäller de påföljder som idag går att strafförelägga (villkorlig dom och böter) men att så inte alltid skulle vara fallet med ungdomstjänst.39 Enligt regeringen kunde det därför ifrågasättas om det var lämpligt att ungdomstjänst skulle kunna lagföras genom strafföreläggande. Ungdomsbrottsutredningen hade inte övervägt det och regeringen fann mot denna bakgrund inte att det fanns skäl att införa en sådan möjlighet.
Enligt vår mening kan visserligen ungdomstjänst anses vara ett tillräckligt tydligt påföljdsalternativ att det skulle kunna omfattas av strafföreläggandeinstitutet. Andra skäl talar dock med större styrka mot en sådan ordning. I avsnitt 24.4.1 föreslår vi att det formella kravet på samtycke till ungdomstjänst ska avskaffas. Däremot går det inte att ge avkall på kravet på lämplighet. Påföljdens trovärdighet och möjligheterna att rekrytera arbetsplatser som tar emot ungdomstjänstdömda skulle lida betydande skada om andelen unga som inte klarar av verkställigheten skulle öka. Det krävs alltså att det görs en förhållandevis grundlig lämplighetsbedömning. Domstolen har i dag relativt goda förutsättningar att göra en sådan bedömning. Det finns i allmänhet ett yttrande från socialnämnden att tillgå. Vid huvudförhandlingen kan den unges förutsättningar ytterligare belysas samt dennes inställning till att genomföra påföljden klargöras.
Någon liknande allsidig belysning av den unge och dennes situation görs inte i dag då lagföringen sker genom strafföreläggande. För det första inhämtas vanligtvis inte något yttrande från socialnämnden. Enligt 1 § förordningen (1994:1763) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska, om åklagaren har utfärdat ett strafföreläggande med stöd av bestämmelsen i LUL, åklagaren underrätta den unge om beslutet vid ett personligt sammanträffande. Om ett personligt sammanträffande inte är
38 2 558 av sammanlagt 4161 sådana lagföringar. 39Prop.2005/2006:165, s. 77 f.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
514
möjligt eller om brottet är ringa, får dock underrättelsen vara skriftlig.
Om lämplighetsbedömningen skulle kunna göras med någorlunda grundlighet, skulle det förutsätta ett betydande merarbete och merkostnader i förhållande till i dag. Åklagaren skulle behöva ta in utredning från socialnämnden och utan undantag behöva sammanträffa med den unge för att avgöra om ungdomstjänst är en lämplig påföljd. De fördelar utifrån kostnad och effektivitet som finns med den summariska brottmålsprocessen skulle i mångt och mycket förringas om dessa moment tillkom vid strafföreläggandeförfarandet.
Alternativet vore att åklagaren skulle väcka åtal i alla fall där påföljden i dag bestäms till ett lågt bötesstraff (och där den alltså i ett nytt system skulle bestämmas till ungdomstjänst). Det framstår dock som en än mer kostnadsdrivande ordning och knappast något som rimligen kan förordas.
Sammanfattningsvis finner vi att det kan resas så pass starka invändningar mot en utvidgad tillämpning av ungdomstjänstpåföljden till att omfatta brott som föranleder de lägre bötesstraffen, att något förslag i den riktningen inte bör lämnas.
25.6.3 En särskild påföljd med verkställighetsinnehåll för att ersätta bötesstraff med lägre bötesbelopp bör inte införas
Vår bedömning: Det är inte lämpligt att konstruera ett nytt
särskilt påföljdsalternativ med verkställighetsinnehåll för att ersätta lägre bötesstraff. Det är inte heller lämpligt att den av oss föreslagna påföljden kontaktskyldighet för unga får ett sådant tillämpningsområde.
De invändningar som framförts ovan mot att låta ungdomstjänstpåföljden omfatta även brott som idag föranleder lindriga bötesstraff, tar delvis sikte på förhållanden kopplade till just den påföljdens konstruktion och förutsättningar. Mot den bakgrunden kan det finnas anledning att överväga om det kan införas någon annan särskild påföljd med ett verkställighetsinnehåll för att ”ersätta” bötesstraffen vid den lindrigaste brottsligheten.
För att undvika de stötestenar som anges ovan gällande ungdomstjänsten bör det i så fall för det första vara en påföljd som
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
515
inte förutsätter medverkan från externa arbetsplatser utan som kan handläggas inom socialtjänstens egen verksamhet (eller något annat organ inom det allmänna). För det andra bör det vara en påföljd som kan handläggas inom ramen för strafföreläggandeinstitutet och som därför inte förutsätter någon närmare bedömning av den unges lämplighet och andra förutsättningar att verkställa påföljden.
Vi föreslår i avsnitt 27.7.3 att det ska införas en ny påföljd för unga lagöverträdare, kallad kontaktskyldighet för unga. Enligt förslaget ska påföljden bestämmas till mellan två och sex månader, beroende på brottslighetens straffvärde. Påföljden syftar till att utgöra ett alternativ när det varken finns förutsättningar för ungdomstjänst eller ungdomsvård. Enligt förslaget ska påföljden vara tillämpbar vid samma straffmätningsvärden som ungdomstjänst. Påföljden bygger på ett kontaktmannaskap och att det under verkställigheten därutöver ska vidtas individuellt anpassade åtgärder. Mot den bakgrunden är påföljden knappast genomförbar om verkställighetstiden är kortare än två månader. Det skulle därför inte vara lämpligt att låta den gälla mindre allvarliga bötesbrott än de som i dag leder till ungdomstjänst. Kontaktskyldighet för unga kan därför inte vara ett alternativ till låga bötesstraff.
Vi har även övervägt om det som ett alternativ till de lägsta dagsbotsstraffen bör införas en påföljd som innebär deltagande i någon form av begränsad programverksamhet, i första hand med socialtjänsten som huvudman. Vad som skulle kunna vara genomförbart vore exempelvis att den unge deltar ett antal timmar i samtal om brottsligheten. En självklar förebild skulle då kunna vara den del av ungdomstjänsten som utgörs av särskilt anordnad verksamhet.40
Vad som kan tala för en sådan påföljd vore att bötesstraffet då skulle ersättas med en annan påföljd med verkställighetsinnehåll och att den unge genom påföljden skulle få möjlighet att reflektera över sitt brott och konsekvenserna av det.
Det finns dock flera invändningar som skulle kunna resas även mot denna idé. Som en utgångspunkt kan sägas att det inte bör införas nya inslag i påföljdssystemet utan tungt vägande skäl, eftersom sådana nya inslag gör systemet mer komplext och svåröverblickbart.
40 Som utvecklas i avsnitt 24.4.6 är det bara i vissa kommuner som den särskilt anordnade verksamheten inom en ungdomstjänst består av ett kortare påverkansprogram eller liknande strukturerat innehåll.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
516
Som diskuteras ovan kan det också vara kontraproduktivt att påföljdsmässigt ”överreagera” på mycket ringa brottslighet, särskilt om det är fråga om förstagångsförbrytare. Samhällets resurser används bättre om det sätts in mer intensiva insatser vid allvarlig brottslighet och då det är fråga om återfall i brott.
För att ett sådant påföljdsalternativ ska fungera med det stora antalet fall som det skulle handla om, torde dessutom förutsättas att det är fråga om en schematisk behandling utan möjlighet till individuell anpassning.
Det finns heller knappast något stöd för att en programverksamhet under några timmar skulle ha någon signifikativ betydelse vad gäller att påverka risken för återfall. Å andra sidan kan inte brott med så låga straffvärden föranleda annat än en påföljd som innebär mycket begränsade insatser, för att den inte ska vara oproportionerligt ingripande.
Den vinst som kan uppnås av att den unge ges möjlighet att reflektera över brottet och att han eller hon brutit mot normsystemet, kan enligt vår bedömning uppnås vid kontakterna med polis, åklagare offentlig försvarare och domare under lagföringen.
Mot denna bakgrund finner vi att det vare sig kan motiveras utifrån sakliga skäl att föreslå någon särskild påföljd i stället för låga bötesstraff eller att det skulle vara det bästa sättet att använda samhällets resurser i arbetet mot ungdomsbrottsligheten.
25.6.4 Ett varningsstraff bör införas för att ersätta bötesstraff med lägre bötesbelopp
25.6.4.1 Utgångspunkt
Ovan har vi anfört att det skulle undergräva kriminaliseringens normbildande verkan att konsekvent avstå från att döma ut någon påföljd vid de brott som idag föranleder låga bötesstraff. Samtidigt har vi konstaterat att det skulle vara förenat med betydande svårigheter att införa någon påföljd med ett verkställighetsinnehåll för dessa brott. Vad som återstår att överväga är då om användningen av låga bötesstraff skulle kunna ersättas av någon form av varningsstraff.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
517
25.6.4.2 Kort om Ungdomsbrottsutredningens överväganden om straffvarning
Frågan om att införa ett varningsstraff i stället för böter har övervägts tidigare av Ungdomsbrottsutredningen i betänkandet Ingripanden mot unga lagöverträdare (SOU 2004:122). I syfte att öka användningen av åtalsunderlåtelse föreslog utredningen att begreppet åtalsunderlåtelse skulle ersättas med ”straffvarning” i de fall beslutet avser en underårig lagöverträdare. Utredningen föreslog att ett sammanträffande med den unge skulle vara en förutsättning för att åklagaren skulle kunna meddela sådant beslut samt att åklagaren skulle ta slutlig ställning till frågan om en sådan varning skulle meddelas först i samband med sammanträffandet. Vidare föreslog utredningen att domstolen också skulle kunna besluta om straffvarning. Det skulle dock vara begränsat till de fall då brottet skett av okynne eller förhastande. Utredningen ansåg att domstolens möjlighet att meddela straffvarning främst skulle gälla i de fall åklagaren av någon särskild anledning sett sig tvungen att väcka åtal trots att förhållandena i övrigt starkt talade för straffvarning. Domstolens möjlighet att meddela straffvarning skulle enligt utredningens förslag begränsas till de fall då det förelåg särskilda skäl.41
Ett flertal remissinstanser ifrågasatte om de förändringar utredningen hade föreslagit skulle leda till en ökad användning av åtalsunderlåtelse. Vissa remissinstanser ifrågasatte å andra sidan om det var en önskad utveckling att öka andelen åtalsunderlåtelser. Även förslaget om att ge domstolen möjlighet att meddela straffvarning möttes av ett blandat mottagande. Av de kritiska instanserna var det dock flera som bejakade idén men invände att den föreslagna konstruktionen behövde ses över. Ungdomsbrottsutredningens förslag i denna del har ännu inte lett till någon lagstiftning.
41SOU 2004:122 s. 268 ff.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
518
25.6.4.3 Ett varningsstraff bör införas för förstagångsbrottslingar som gjort sig skyldiga till lindriga brott
Vår bedömning: För förstagångsbrottslingar är det tillräckligt att
döma ut ett rent varningsstraff när brottet annars skulle leda till ett lägre bötesstraff än 60 dagsböter. Åklagaren bör kunna meddela åtalsunderlåtelse vid sådan brottslighet om övriga förutsättningar för ett sådant beslut är uppfyllda.
Ordningen med åtalsunderlåtelse innebär att det till stor del redan finns ett system etablerat med varning som straffrättslig reaktion
Även om Ungdomsbrottsutredningens förslag, som redovisas ovan, inte har vunnit gehör så delar vi den uppfattning som där framfördes, att systemet med åtalsunderlåtelse i LUL utgör en naturlig utgångspunkt för vidare resonemang om ett varningsstraff. Åtalsunderlåtelse innebär att åklagaren avstår från att väcka åtal vid brott av mestadels ringa natur (brott som skett av okynne eller förhastande) och även andra brott där det redan satts in vårdåtgärder som är tillräckligt ingripande.
Särskilt gällande den förra kategorin har förfarandet karaktären av en varning. Det förutsätts som huvudregel att den unge inte tidigare gjort sig skyldig till brott. Till åtalsunderlåtelsen är kopplad ett skötsamhetskrav och en möjlighet att återkalla beslutet och att väcka åtal i stället. Åtalsunderlåtelse ska meddelas vid ett personligt sammanträffande med åklagaren. Åklagaren kan vid detta tillfälle klargöra innebörden av beslutet och att det kommer bli en mer ingripande reaktion om den unge återfaller i brott.
Som redovisas ovan i avsnitt 25.2.2 har användningen av åtalsunderlåtelser ökat under senare år. Av samtliga lagföringar gällande lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år utgjordes 36 procent av åtalsunderlåtelser (år 2010). Eftersom det totala antalet lagföringar även innefattar sådana där böter var uteslutet pga. straffvärdet eller den tidigare brottsligheten, används åtalsunderlåtelse i stället för ett bötesstraff i betydligt större utsträckning än andelen 36 procent utvisar.
Andelen åtalsunderlåtelser skiftar betydligt mellan olika brottstyper. Vid snatteri är andelen 85 procent, vid stöld är den 31 procent, vid skadegörelse är den 33 procent och vid misshandel är den
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
519
sex procent.42 De skiftande andelarna visar att RÅ:s riktlinjer (se ovan i avsnitt 25.2.1.2) enligt vilka tillämpningsområdet för åtalsunderlåtelse ska vara betydande vid tillgreppsbrott har fått ett stort genomslag. Även i övrigt är tillämpningen av åtalsunderlåtelse större vid brottslighet som enligt riktlinjerna typiskt sett kan anses vara begånget av okynne eller förhastande. Vid bedömningen av om det skulle strida mot ett väsentligt allmänt intresse att meddela åtalsunderlåtelse kan enligt RÅ:s riktlinjer de omständigheter som föranleder särbehandling pga. brottslighetens art vara vägledande. Den skiftande tillämpningen av åtalsunderlåtelse mellan olika brottstyper beror därför även på om det anses vara ett s.k. artbrott. Därtill torde fördelningen visa att andelen åtalsunderlåtelser är högre bland brottstyper som normalt sett straffvärdemässigt ligger på bötesnivå.
Sålunda kan vi i våra överväganden utgå från att det i rättsordningen redan finns ett etablerat system där en stor del av ungdomsbrottsligheten bemöts med något som kan beskrivas som en varning.
Att endast försöka öka andelen åtalsunderlåtelser för att på så sätt minska bötesanvändningen tror vi dock inte är lämpligt. I vissa fall leder ett brott till åtal även om brottets karaktär och avsaknaden av tidigare lagföringar borde kunna föranleda en åtalsunderlåtelse. Det gäller sådana fall där den unge förnekar brott. Så måste det vara, eftersom åtalsunderlåtelsen förutsätter att ett brott har begåtts och beslutet förs in i belastningsregistret. Även i vissa fall då den unge erkänner brottet kan åtal väckas på grund av att det finns ett vidhängande yrkande på förverkande eller ett skadeståndsanspråk. Det kan även finnas medmisstänkta som förnekar brott, varvid åtal väcks för att undvika att likartade fall behandlas olika.
Att ordningen är sådan vilket alltså i sig har goda skäl för sig innebär att det uppstår en betydande skillnad i ingripandegrad mellan brott som är likartade till karaktär och straffvärde. Vi anser i likhet med vad Ungdomsbrottsutredningen tidigare funnit att den skillnaden är olycklig. Brott som i och för sig borde ha föranlett åtalsunderlåtelse men som av olika skäl ändå lett till åtal bör i möjligaste mån kunna följas av ett varningsstraff med motsvarande innebörd och ingripandegrad.
42 Ungdomsvård och ungdomstjänst-En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare, Brå-rapport 2011:10 s. 23 ff.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
520
Kan en varning vara tillräcklig för vissa brott – oavsett om det leder till åtal eller inte?
Åtalsunderlåtelse för ungdom ges i dag på huvudsakligen två grunder.
Vid de s.k. vårdfallen ska den unge redan vara föremål för vårdåtgärder i första hand genom SoL eller LVU som en förutsättning för att underlåta åtal. Enligt bestämmelsen ska åklagaren bedöma om det kan antas att det genom vårdåtgärderna vidtas vad som är ”lämpligast för den unge”. Lagtexten ger sålunda uttryck för en ren individualpreventiv bedömning. Av RÅ:s riktlinjer framgår dock att åklagaren ska göra en proportionalitetsbedömning; huruvida innehållet i vården utgör en tillräcklig reaktion i förhållande till brottslighetens art och straffvärde. Bedömningen ska gälla huruvida reaktionen på brottsligheten blir densamma oavsett om åtalsunderlåtelse ges eller åtal väcks.43 Av riktlinjerna följer vidare att brottslighetens art eller straffvärde inte normalt utgör något väsentligt allmänt intresse som utesluter åtalsunderlåtelse, under förutsättning att den vård som den unge ska underkasta sig utgör en tillräcklig reaktion.
Åtalsunderlåtelse kan också meddelas då det är uppenbart att brottet skett av okynne eller förhastande. Utgångspunkten enligt förarbetena är att det ska vara fråga om en gärning som är en tillfällighet och att polisens och åklagarens ingripande då innebär en tillräcklig varning.44 Enligt RÅ:s riktlinjer utesluts brott som typiskt sett förutsätter planering, förberedelser och samarbete mellan gärningsmän. I detta kan sägas ligga att åklagaren ska göra en prognos huruvida brottet utgör en engångsföreteelse som samhällets kan reagera mot endast genom en varning.
Enligt riktlinjerna aktualiseras åtalsunderlåtelse på denna grund vanligtvis vid brottslighet med ett relativt begränsat straffvärde. Någon gräns vid bötesbrott finns dock inte. I förarbetena anges stöld som exempel på brott som kan föranleda åtalsunderlåtelse. I RÅ:s riktlinjer anges att åtalsunderlåtelse under inga omständigheter kan komma i fråga i de fall det oreducerade straffvärdet överstiger fängelse sex månader. I riktlinjerna anges vidare att de omständigheter som föranleder särbehandling pga. brottets art innebär att det skulle strida mot ett väsentligt allmänt intresse att meddela åtalsunderlåtelse. Dessa olika förutsättningar leder till en
43 RåR 2006:3 s. 4. 44Prop. 1964:10 s. 160.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
521
differentiering primärt utifrån brottstyp, där vissa brottstyper innefattar många gärningar som kan föranleda åtalsunderlåtelse medan det för andra brottstyper bara kan ske vid speciella situationer och i undantagsfall.
Vad som kan övervägas är om det skulle kunna tillskapas en mer enhetlig ”grundnivå” med utgångspunkt i det antal dagsböter som brottet förtjänar (dvs. straffmätningsvärdet) då en varning kan anses tillräcklig. Detta skulle då gälla oavsett om varningen sker i samband med att åklagaren underlåter att väcka åtal eller efter det att domstolen bedömt skuldfrågan och funnit den unge skyldig till brottet.
I de fall den omyndige lagöverträdaren tidigare är ostraffad innebär i vart fall typiskt sett och i de flesta fall själva rättsprocessen en tydlig och i många fall säkert omskakande konsekvens av brottet. Den unge kommer i kontakt med polis och åklagare. Antingen vid ett sammanträffande med åklagaren eller vid en domstolsförhandling konfronteras den unge med brottet. Vårdnadshavarna blir informerade om brottet och involveras i processen genom kallelser till sammanträffandet med åklagaren eller till huvudförhandlingen.
Om det är fråga om en ung person som för första gången lagförs för brott, anser vi att någon form av varning som sanktion skulle kunna utgöra en tillräcklig reaktion vid mindre bötesbrott. Någon differentiering bör inte göras till brottstyp eller art, i linje med våra allmänna överväganden i avsnitt 15.3. Det avgörande ska i stället vara att brottet har ett så lågt straffmätningsvärde att ungdomstjänst (eller motsvarande) skulle vara en alltför ingripande påföljd. Att brottet i det enskilda fallet föregåtts av planering eller präglats av systematik ska inte i sig utesluta ett varningsstraff. Sådana inslag ska dock redan enligt den ordning som gäller redan i dag enligt 29 kap. 2 § BrB beaktas som försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet, vilket innebär att vissa brott av det slaget kommer att anses ha ett straffvärde (eller straffmätningsvärde) som är för högt för att ett varningsstraff ska kunna komma i fråga. Varningen som reaktion bör kunna användas såväl av åklagare genom beslut om åtalsunderlåtelse i stället för utfärdande av ett strafföreläggande och av domstol genom att varning döms ut i stället för ett lågt bötesstraff.
Att på detta sätt låta en varning utgöra den enda straffrättsliga reaktionen för ett brott, innebär förvisso en betydande privilegiering av lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Det kan
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
522
dock motiveras utifrån synsättet att större tolerans kan visas med unga lagöverträdare.
Vad som med större styrka kan invändas mot denna idé är att den normbildande verkan av kriminaliseringen riskerar att undergrävas om det regelmässigt döms ut endast ett varningsstraff och att det inom ungdomsgruppen etableras den bilden att det är ”gratis” att begå ett första brott. Den redan etablerade ordningen med åtalsunderlåtelse talar dock mot att det skulle föreligga några sådana risker. Det pedagogiska värdet av att det genom åtalsunderlåtelsen eller domen utfärdas en ”varning” och att detta bara är något som kan komma den unge tillgodo vid ett tillfälle ska heller inte underskattas.
Om lagföringen sker genom åtalsunderlåtelse bör precis som i dag huvudregeln vara att den unge ska underrättas om beslutet vid ett personligt sammanträffande med åklagaren (18 § LUL). För att varningsstraff ska kunna dömas ut i domstol bör på motsvarande sätt en förutsättning vara att den tilltalade inställer sig personligen till huvudförhandlingen.
I dag registreras i belastningsregistret att åklagaren har meddelat en åtalsunderlåtelse. Enligt 17 § lagen (1998:620) om belastningsregister gallras beslutet efter tre år. Ett varningsstraff bör givetvis även det registreras i belastningsregistret. Denna konsekvens av lagföringen uppfattas av många unga som en mycket ingripande reaktion.
Under utredningsarbetet har det från åklagarhåll framförts att det skulle kunna vara olyckligt om domstolen ges möjlighet att döma ut en varning när den unge förnekat brott. Det har i det sammanhanget framförts farhågor att det inte längre skulle finnas något incitament för den unge att erkänna om sanktionen även vid ett förnekat brott som blev föremål för en domstolsförhandling skulle bli en varning. Vidare har det framförts att den pedagogiska betydelsen av att ett erkännande kan premieras med en åtalsunderlåtelse skulle förringas och att det inte skulle vara lika lätt att vid samtal i samband med åtalsunderlåtelsen tala om vikten att stå för det man gör.
Enligt vår mening går det visserligen inte att bortse från dessa synpunkter. Å andra sidan bör de inte överdrivas. Även om det ges möjlighet för domstolen att döma ut ett varningsstraff för ett förnekat brott torde det i många fall framstå som mer förmånligt för den unge att erkänna och få en åtalsunderlåtelse och därmed inte behöva bli föremål för åtal och kallas att inställa sig vid en
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
523
huvudförhandling. Betydelsen av att stå för det man gör kan ändå lyftas fram såväl av åklagare som av domare i kontakter med den unge. Det kan också på principiella grunder ifrågasättas att en sådan avgörande skillnad ska göras i bedömningen endast beroende på om den unge erkänner brottet eller inte.
25.6.4.4 Den närmare utformningen av ett varningsstraff
Våra förslag: Om någon begått ett brott innan han eller hon
fyllt 18 år och straffvärdet är sådant att det inte påkallas en mer ingripande påföljd än dagsböter får domstolen döma till ett varningsstraff. Vid bedömningen av om varningsstraff är tillräckligt ingripande ska särskilt beaktas om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott.
Om brottsligheten är sådan att det kan förväntas att den unge skulle ha dömts till ett varningsstraff om åtal hade väckts får åklagaren meddela åtalsunderlåtelse. Åtalsunderlåtelse får inte beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. Vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosätts ska särskilt beaktas såsom idag om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott.
Varningsstraff i stället för låga bötesstraff
Som vi utvecklar ovan bör enligt vår bedömning en tydlig varning i vissa fall kunna vara en tillräcklig reaktion för unga lagöverträdare i stället för ett lågt bötesstraff. I likhet med vad som gäller enligt de särskilda bestämmelserna om åtalsunderlåtelse i LUL, bör en sådan varning vara förbehållen unga lagöverträdare som begått brottet innan de fyllde 18 år.
När det är fråga om ett förfarande i domstol bör varningen utgöra en särskild påföljd för unga lagöverträdare och benämnas varningsstraff.
En första uttrycklig förutsättning för att döma till varningsstraff bör vara att det inte påkallas en mer ingripande påföljd än böter för brottsligheten. Detta ska vara den enhetliga ”grundnivån” som avgör om ett varningsstraff är tillräckligt. Som vi utvecklar ovan bör det inte göras någon avgränsning utifrån brottstyp eller återfallsprognoser, utan det bör vara brottets straffmätningsvärde
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
524
som utgör utgångspunkten för om varningsstraff kan väljas som påföljd. Med det tillämpningsområde som gäller för ungdomstjänst och som vi inte anses bör ändras innebär det att brottet inte ska motivera ett bötesstraff som uppgår till 60 dagsböter eller mer. I praktiken skulle varningsstraffet därmed komma i fråga för brott som motiverar bötesstraff inom spannet 30–50 dagsböter och sådana dagsbotsbrott där straffvärdet i det enskilda fallet är så lågt att det motiverar att påföljden bestäms till penningböter.
En andra utgångspunkt bör vara att den dömde inte tidigare har gjort sig skyldig till brott. Själva innebörden av begreppet varning är ju att det är något som kan meddelas endast vid ett tillfälle. Den som återfaller i brott ska inte på nytt kunna komma i åtnjutande av en sådan privilegiering. Det innebär att en förutsättning för att döma till varningsstraff är att den unge inte tidigare har meddelats ett sådant straff. Varningsstraff bör dock som utgångspunkt överhuvudtaget inte meddelas om den unge tidigare är lagförd för ett brott, oavsett om det renderat en åtalsunderlåtelse, ett strafföreläggande eller en dom till något slag av påföljd. Man kan överväga om det bör göras till en absolut regel att varningsstraff inte ska kunna meddelas den som tidigare lagförts för brott. Det är dock knappast möjligt att förutse alla situationer som kan uppkomma, varför det vore olämpligt med en så kategorisk regel. Det torde exempelvis finnas ett visst utrymme för varningsstraff när det rör sig om en tidigare ordningsförseelse. I stället bör det framgå av lagtexten att varningsstraff som utgångspunkt inte ska meddelas den som tidigare lagförts för brott. Med förebild i bestämmelsen om åtalsunderlåtelse bör det föreskrivas att det vid bedömningen av om varningsstraff är tillräckligt ingripande ska särskilt beaktas om den unge tidigare har gjort sig skyldig till brott.
Åtalsunderlåtelse i stället för strafförelägganden med låga bötesstraff
Det bör tillskapas en ”grundnivå” där ett varningsstraff som utgångspunkt utgör en tillräcklig reaktion. I de fall där det är fråga om ett förstagångsbrott med ett sådant straffvärde att det inte påkallas en mer ingripande påföljd än böter bör därför åklagaren kunna meddela åtalsunderlåtelse, om det inte av andra skäl påkallas att åtal väcks. Det gäller alltså i sådana situationer där det kan förväntas att varningsstraff skulle ha dömts ut om åtal hade väckts. Att åtal inte väcks kan ju bero på att den unge har erkänt. I stället
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
525
för strafförelägganden bör det i sådana fall beslutas om åtalsunderlåtelse.
Även utan någon ändring av bestämmelsen om åtalsunderlåtelse skulle det i många fall vara möjligt för åklagaren att underlåta åtal då det kan antas att domstolen skulle ha dömt ut ett varningsstraff (såsom systemet skisseras ovan). Detta eftersom det i många fall skulle ha bedömts som ett brott som skett av okynne eller förhastande. Som utvecklas ovan anknyter dock begreppet ”okynne eller förhastande” till en bedömning av brottstypen och förfaringssättet. Vi menar att det låga straffvärdet eller närmare bestämt straffmätningsvärdet efter tillämpning av bl.a. ungdomsreduktionen ska vara avgörande för om en varning är tillräcklig. Det ligger också i linje med vad vi anfört om påföljdsvalet för vuxna. Möjligheterna för åklagaren att besluta om åtalsunderlåtelse bör därför gälla alla brott där straffvärdet är sådant att det kan förväntas att den unge hade fått ett varningsstraff om åtal hade väckts. Detta bör föreskrivas i 17 §LUL.
I övrigt bör förutsättningarna för åtalsunderlåtelse vara desamma som i dag. Vi har i avsnitt 15.3.5 föreslagit att brottslighetens art inte längre ska utgöra en grund för särbehandling vid påföljdsvalet i det system med villkorligt fängelse som vi föreslår. Som framgår ovan kan brottslighetens art i dag innebära att åtalsunderlåtelse inte meddelas eftersom ett väsentligt allmänt intresse då skulle åsidosättas. Om brottslighetens art inte ska utgöra en självständig grund för påföljdsvalet på det sätt vi föreslagit, bör det inte heller vägas in vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse skulle åsidosättas.
Om det införs en möjlighet för domstolen att meddela ett varningsstraff och en möjlighet för åklagaren att under motsvarande förutsättningar underlåta att väcka åtal, kan det övervägas om termen ”åtalsunderlåtelse” bör förtydligas. Ungdomsbrottsutredningen föreslog att begreppet åtalsunderlåtelse enligt LUL av pedagogiska skäl och i förtydligande syfte skulle ersättas med begreppet straffvarning.45
Vi föreslår ovan att domstolen ska kunna döma ut påföljden varningsstraff. Det skulle då inte vara lämpligt utan snarare ägnat att förvirra att även kalla beslutet om att underlåta åtal för samma sak. I så fall skulle åtalsunderlåtelse snarare kallas ”straffvarning”, ”åtalsunderlåtelse med varning” eller något dylikt. Att introducera
45SOU 2004:122 s. 266 ff.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
526
ytterligare ett begrepp skulle emellertid inte göra systemet mer tydligt. Vi bedömer att det snarare är det samtal som åklagaren har med den unge samt den omständigheten att åtalsunderlåtelsen utgör en privilegiering som inte kommer att tillgodoräknas den unge vid mer än ett tillfälle, som ger den ett pedagogiskt värde. Vi anser därför inte att det finns tillräckliga skäl att införa någon ytterligare begreppsbildning.
25.6.4.5 Varningsstraff i förhållande till åtalsunderlåtelse och till ungdomsvård
Våra bedömningar: Införandet av ett varningsstraff bör inte
innebära att dagens möjligheter till åtalsunderlåtelse vid okynne eller förhastande utmönstras.
Domstolen bör dock inte ha möjlighet att meddela varningsstraff på den grunden att brottet skett av okynne eller förhastande.
Införandet av ett varningsstraff bör inte innebära att dagens möjligheter till åtalsunderlåtelse pga. att det pågår åtgärder enligt bl.a. SoL eller LVU minskar. Åtalsunderlåtelse på den grunden bör dock bara meddelas när det inte finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse enligt den generella bestämmelse som vi föreslår.
Om det finns förutsättningar för ungdomsvård ska domstolen välja den påföljden framför ett varningsstraff.
Dagens möjligheter till åtalsunderlåtelse pga. okynne och förhastande bör inte begränsas
Vår utgångspunkt är att åklagaren ska kunna meddela åtalsunderlåtelse och domstolen döma till varningsstraff, förutsatt att brottet har ett lågt straffmätningsvärde och den unge inte tidigare gjort sig skyldig till brott. Som beskrivits ovan skär dagens ordning med åtalsunderlåtelser vid okynne eller förhastande på en annan ledd. Frågan är hur dagens system för åtalsunderlåtelse ska förhålla sig till vårt förslag.
Ett alternativ vore att utmönstra möjligheten att meddela åtalsunderlåtelse på grund av att brottet skett av okynne eller förhastande. För det alternativet talar att det skulle bli mer
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
527
konsekvent och lättförståeligt att utgå endast från straffmätningsvärdet vid bedömningen om en varning är tillräcklig. Begreppen okynne eller förhastande framstår därtill som ålderstigna och svårförklarliga. Även med de detaljerade riktlinjer RÅ meddelat kan det finnas risk för en icke enhetlig rättstillämpning, beroende på vad man lägger i begreppen okynne och förhastande.
Trots dessa invändningar finns det starka skäl att behålla detta utrymme för åtalsunderlåtelse, även om vår föreslagna utvidgning skulle genomföras. Att det förhållandet att brottet har skett av okynne eller förhastande utgör grund för åtalsunderlåtelse är etablerat sedan lång tid tillbaka. Denna grund kan omfatta brott som skulle leda till höga bötesstraff och i vissa fall även andra påföljder än böter. Ambitionen att minska användningen av böter för unga lagöverträdare skulle i någon mån motverkas, om möjligheten till åtalsunderlåtelse på grund av okynne eller förhastande utmönstrades. Den bör därför vara kvar.
Det förslag till åtalsunderlåtelse vid låga straffvärden som vi föreslår innebär en ”grundnivå” baserad på straffmätningsvärdet. Det innebär att åklagaren först bör pröva om åtalsunderlåtelse ska meddelas på den grunden att straffmätningsvärdet är så lågt att annan påföljd än böter inte är att vänta om åtal hade väckts. Om så inte är fallet bör åklagaren gå vidare och pröva om åtalsunderlåtelse kan meddelas pga. att brottet skett av okynne eller förhastande.
Som redovisas ovan kan det vid bedömningen av om det skulle strida mot ett väsentligt allmänt intresse att meddela åtalsunderlåtelse för ett brott som i och för sig begåtts pga. okynne eller förhastande, vägas in de omständigheter som föranleder särbehandling pga. brottslighetens art.46 Vi anför i avsnitt 15.3.5 att det i det påföljdssystem vi förslår inte ska ske någon särbehandling pga. brottslighetens art. ett utmönstrande av den grunden för påföljdsvalet kommer då även att i någon mån påverka utrymmet för åtalsunderlåtelse pga. okynne eller förhastande.
Varningsstraff bör inte kunna meddelas då brottet skett av okynne eller förhastande
Som anförts ovan är det en olycklig skillnad idag att lika allvarliga brott i vissa fall kan leda till åtalsunderlåtelse men i andra fall pga. omständigheter som inte har att göra med brottet eller den unges
46 Se RåR 2006:3 s. 7.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
528
tidigare brottslighet till åtal och en påföljd med verkställighetsinnehåll. Om domstolen har möjlighet att döma till ett varningsstraff i stället för ett lågt bötesstraff på det sätt vi föreslagit ovan, kommer den skillnaden till största del att försvinna.
För att helt råda bot på denna skillnad borde det i domstol vara möjligt att meddela ett varningsstraff även på den grunden att brottet skett av okynne eller förhastande. De bedömningsgrunder som gäller för åklagaren skulle då vara vägledande även för domstolen. Detta var den form av varningsstraff som Ungdomsbrottsutredningen föreslog.47
Enligt vår bedömning finns det dock flera skäl mot en sådan ordning. Den ordning vi föreslår bör vara lättillämpad och begriplig för allmänheten. I linje med våra överväganden i övrigt är det då naturligt att som utgångspunkt vid bedömningen av den straffrättsliga reaktionen ha brottets allvar och den tidigare brottsligheten. Därtill kommer att systemet med åtalsunderlåtelse generellt omfattar många situationer där den misstänkte undgår påföljd, trots att en kanske ingripande påföljd skulle ha dömts ut om målet förts till domstol. Begreppet ”okynne eller förhastande” är också enligt vår mening sådant att det lämpar sig mindre väl för att styra påföljdsvalet. Det bör också beaktas att domstolen i många sannolikt de flesta fall som omfattas av begreppet ”okynne eller förhastande” kommer att kunna meddela ett varningsstraff på den grunden att brottet har ett lågt straffvärde. För att en sådan ordning ska vinna acceptans finns det skäl att begränsa den nya påföljden varningsstraff till brott som annars skulle ha lett till ett lågt bötesstraff. Ambitionen att minska bötesanvändningen vilken är vår utgångspunkt i dessa överväganden påkallar heller knappast ett varningsstraff med bredare tillämpningsområde än det vi föreslagit. Vår slutsats blir därför att varningsstraff inte ska kunna meddelas av domstolen på den grunden att brottet skett av okynne eller förhastande.
Dagens möjligheter till åtalsunderlåtelse pga. pågående vårdåtgärder bör inte begränsas
Som beskrivs ovan finns det i dag förutsättningar för åtalsunderlåtelse även vid förhållandevis höga straffvärden och oberoende av brottstyp, förutsatt att det pågår vårdåtgärder enligt i
47SOU 2004:122 s. 272 ff.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
529
första hand SoL eller LVU som är lika ingripande som den påföljd som skulle ha dömts ut om åtal hade väckts. Den utvidgning vi föreslår gällande de minst allvarliga brotten, bör inte ändra på den ordningen. Enligt vår mening framstår det som ändamålsenligt att möjligheterna att avstå från att väcka åtal kvarstår oförändrade, i de fall tillräckligt ingripande åtgärder ändå har vidtagits genom i första hand socialtjänstens försorg.
I de fall åklagaren finner att det finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse på den grunden att den unge tidigare är ostraffad och brottet inte kan antas föranleda en strängare påföljd än böter, behöver dock åklagaren inte pröva om det finns grund för åtalsunderlåtelse enligt bestämmelsen om vårdåtgärder.
Ungdomsvård bör ha företräde framför ett varningsstraff
Vi föreslår ovan att domstolen ska kunna meddela ett varningsstraff om straffmätningsvärdet är sådant att ungdomstjänst (eller någon annan påföljd av motsvarande ingripandegrad, som t.ex. den av oss i avsnitt 27.8.3 föreslagna påföljden kontaktskyldighet för unga ) skulle vara alltför ingripande. I de fall ungdomstjänst aktualiseras kan i stället ungdomsvård dömas ut om förutsättningarna för det föreligger. Idag är ungdomsvård förstahandsalternativet som påföljd, om det finns ett tillräckligt ingripande ungdomskontrakt eller en tillräckligt ingripande vårdplan och övriga förutsättningar också är uppfyllda. Ungdomsvård kan dömas ut även vid sådana låga straffmätningsvärden där ungdomstjänst är uteslutet.
Om ingripandegraden för den unge ska bli helt enhetlig oavsett om brottet leder till åtal eller inte, borde varningsstraffet ha försteg framför ungdomsvård i de fall brottet leder till åtal. Enligt vår mening finns det dock skäl som talar emot detta. De förslag vi här lämnat utgår från ambitionen att minska användningen av bötesstraff eftersom det är en olämplig och onödig påföljd för den omyndige förstagångsförbrytaren. I de fall det finns förutsättningar för ungdomsvård oavsett brottets straffmätningsvärde blir det enligt nuvarande reglering inte aktuellt med böter. Det sakliga behovet av att döma ut den individuellt mest lämpliga och brottsförebyggande påföljden får då anses väga tyngre än behovet av fullständig likformighet. Sedan tidigare har ungdomsvård försteg framför ungdomstjänst, dvs. att den påföljden ska väljas om för-
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
530
utsättningar för det föreligger. Samma sak ska enligt vad vi föreslår i avsnitt 27.8.3 gälla såvitt avser kontaktskyldighet för unga. Ungdomsvård bör enligt vår mening även ha försteg framför varningsstraff.
25.6.4.6 Något system med undanröjande av varningsstraff vid återfall bör inte införas
Vår bedömning: Varningsstraffet bör inte vara förenat med en
prövotid eller vid återfall i brott kunna omvandlas till ett bötesstraff. Inte heller är det lämpligt att återfall i brott ska leda till en mer ingripande påföljd för den nya brottsligheten på grund av att påföljden vid den förra lagföringen bestämdes till ett varningsstraff. Någon ändring i regleringen gällande återkallelse av åtalsunderlåtelse är inte påkallad.
Ska varningsstraffet innebära några särskilda konsekvenser vid återfall?
Vi har ovan argumenterat för att införa en ordning där den omyndige lagöverträdaren första gången han eller hon lagförs för ett brott förutsatt att det vore alltför ingripande med en annan påföljd än böter ådöms ett varningsstraff. Om den unge erkänner brottet och det även i övrigt finns förutsättningar för att underlåta åtal ska den unge i stället tilldelas en varning genom beslut om åtalsunderlåtelse.
Att den unge lagöverträdaren får en varning i stället för att ådömas ett bötesstraff innebär en betydande privilegiering. Rättsordningen visar tolerans med den unge. Innebörden av varningen kan då sägas vara att den toleransen inte kommer att finnas kvar om den unge återfaller i brott. Varningsstraffet (och åtalsunderlåtelse på motsvarande grund) ska enligt vår mening som utgångspunkt bara kunna meddelas en gång.
En reaktion på återfallet är sålunda att toleransen är slut och att en påföljd med verkställighetsinnehåll måste dömas ut om den unge på nytt gör sig skyldig till brott. Frågan är om det räcker som reaktion på återfallet?
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
531
Vad som kan övervägas är om varningsstraffet måste innebära någon annan konsekvens kopplad till det straff den unge skulle ha fått om denne inte hade privilegierats genom varningsstraffet.
Den gällande ordningen vid åtalsunderlåtelse
Gällande åtalsunderlåtelser finns det delvis redan en sådan ordning. Enligt 22 § LUL ska den som får åtalsunderlåtelse iaktta skötsamhet. Vidare anges att ett beslut om åtalsunderlåtelse får återkallas, om särskilda omständigheter föranleder det. Vid bedömningen av om återkallelse ska ske, ska särskilt beaktas om den unge har återfallit i brott inom sex månader från beslutet om åtalsunderlåtelse.
Enligt förarbetena är inte avsikten att det till beslutet om åtalsunderlåtelse ska vara kopplad en prövotid om sex månader, utan även återfall utanför sexmånadersfristen ska kunna beaktas.48Det ska dock å andra sidan inte finnas någon automatisk koppling mellan återfall i brott och återkallelse. Huruvida beslutet ska återkallas och åtal ska väckas för brottet ska göras mer utifrån en samlad bedömning. Det har angetts i förarbetena att det i regel bör förutsättas att det nya brottet inte är av lindrig beskaffenhet och att det också är av liknande slag som det åtalsunderlåtelsen avsett. Om de sociala myndigheterna ingriper med lämpliga åtgärder, bör enligt förarbetena ny brottslighet i allmänhet inte leda till att en åtalsunderlåtelse återkallas och att åtal väcks.
Utrymmet för återkallelse av åtalsunderlåtelse är sålunda ganska begränsat. Institutet tillämpas inte heller särskilt ofta. Under år 2008 meddelades 134 beslut om återkallelse och år 2009 meddelades 154 sådana beslut49. Det kan dock antas ha viss pedagogisk betydelse att det finns en sådan möjlighet, när åklagaren sammanträffar med den unge i samband med beslut om åtalsunderlåtelse och förklarar vikten av framtida skötsamhet och laglydnad.
48Prop. 1987/88:135 s. 18 ff. 49 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från Riksåklagarens kansli, Planeringsavdelningen.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
532
Ska böter uteslutas vid återfall som en skärpande reaktion på återfallet?
För att på samma sätt som vid åtalsunderlåtelser understryka vikten av laglydnad och samtidigt öka påföljdens trovärdighet, finns det anledning att överväga huruvida återfall – inom viss tid – efter ett varningsstraff ska kunna leda till någon ytterligare konsekvens än att det på nytt inte kan bli aktuellt med en sådan privilegiering.
En möjlighet skulle kunna vara att föreskriva att återfall i brott alltid ska föranleda att det för den nya brottsligheten döms ut en mer ingripande påföljd än böter, även i de fall ungdomstjänst (eller motsvarande) skulle vara för ingripande för en förstagångsbrottsling (pga. straffmätningsvärdet). Med andra ord skulle böter som huvudregel helt kunna utmönstras som påföljd för lagöverträdare under 18 år som tidigare dömts till varningsstraff. Den som begår ett mindre allvarligt brott kan första gången dömas till ett varningsstraff. Om denne återfaller (inom viss tid) skulle då ingripandegraden trappas upp och påföljden bestämmas till ungdomstjänst (eller någon annan påföljd av motsvarande ingripandegrad).
Det skulle finnas flera fördelar med en sådan ordning. För det första skulle det ytterligare minska användningen av bötesstraff för unga lagöverträdare, om varningsstraffet vid återfall följdes av en annan påföljd än böter. För det andra skulle varningsstraffet få en tydlig innebörd; den som återfaller inom viss tid får mer ingripande påföljd än en förstagångsbrottsling. Att på det sättet trappa upp ingripandegraden vid återfall genom att döma ut en mer ingripande form av sanktion, skulle delvis överensstämma med hur vi föreslår att ingripandegraden i reaktionen för vuxna lagöverträdare som dömts till villkorligt fängelse ska kunna öka (se kapitel 10.4).
Det skulle dock samtidigt vara förenat med betydande svårigheter att införa en sådan ordning.
Avsikten skulle vara att brott med låga straffmätningsvärden skulle leda till ungdomstjänst, när den unge (inom viss tid) har återfallit efter ett varningsstraff. Eftersom påföljden måste stå i proportion till brottets allvar, så torde förutsättas att ungdomstjänst kan dömas ut till ett lägre timantal än idag, i de fall det nya brottet har ett lägre straffmätningsvärde än 60 dagsböter. De nackdelar med ungdomstjänst på ett lågt timantal, som utvecklas ovan i avsnitt 25.6.2, skulle då uppkomma. En användning av ungdomstjänst vid återfall, i de fall brottet i dag hade lett till
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
533
dagsböter även vid ett återfall, skulle därtill öka behovet av ungdomstjänstplatser.
Om den första lagföringen var en åtalsunderlåtelse skulle en sådan upptrappning förutsätta antingen att åklagaren skulle kunna utfärda strafförelägganden på ungdomstjänst (eller motsvarande) eller alltid skulle väcka åtal vid återfall. De nackdelar som de båda alternativen för med sig beskrivs närmare i avsnitt 25.6.2 ovan.
Sammantaget har vi gjort bedömningen att det inte vore lämpligt att införa ett sådant sätt att trappa upp ingripandegraden vid återfall i brott efter ett varningsstraff.
Ska de böter som underläts genom varningsstraffet dömas ut vid återfall?
Som anförts ovan är det förenat med såväl principiella betänkligheter som praktiska problem att förstärka varningsstraffet genom att regelmässigt föreskriva ungdomstjänst eller liknande vid återfall.
En annan väg mer förenlig med hur systemet i dag är gällande återkallelse av åtalsunderlåtelse vore att möjliggöra för domstolen att vid återfall döma ut även de böter som hade utfärdats om inte varningsstraff hade meddelats vid den första lagföringen.
Vid återfall inom en viss tid efter varningsstraffet skulle sålunda böter hänförliga till det första brottet dömas ut oavsett vilken påföljden blir för det nya brottet. Det skulle kunna konstrueras på så sätt att varningsstraffet utgör ett villkorligt bötesstraff och att böterna förverkas vid återfall under en viss angiven prövotid. Återfallsregleringen skulle även kunna utformas som en mer diskretionär reglering med 22 § LUL som förebild.
Även med en sådan ordning skulle det finnas flera fördelar. Innebörden av varningsstraffet skulle måhända bli något tydligare och dess trovärdighet som påföljd skulle kunna öka, om det var förenat med en tydlig konsekvens för den som återfaller efter ett varningsstraff.
Det finns dock flera invändningar som kan anföras även mot en sådan modell. För det första skulle ambitionen att minska användningen av böter inte få lika stort genomslag, om böter för det först prövade brottet skulle kunna dömas ut vid återfall. De negativa effekterna av ett bötesstraff skulle tvärtom förstärkas, i de fall den
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
534
unge vid ett och samma tillfälle hade att utge böter gällande två olika lagföringar.
I de fall påföljden för det nya brottet bestäms till ungdomsvård eller ungdomstjänst, skulle det heller inte alltid framstå som sakligt motiverat att återvända till den tidigare lagföringen och döma ut ett bötesstraff. Därtill skulle regleringen bli mer komplicerad om varningsstraffet skulle kunna undanröjas eller på något sätt omvandlas till böter.
Att införa en mer konsekvent ordning än idag gällande återkallelse av åtalsunderlåtelse vid återfall i brott, framstår heller inte som önskvärt. Det skulle på ett sätt som framstår som omotiverat öka den administrativa bördan på åklagarna och innebära att ett stort antal gamla fall skulle behöva tas upp för prövning av förutsättningarna för strafföreläggande och åtal, när fokus bör ligga på den nya brottsligheten.
Om det av trovärdighetsskäl bedöms nödvändigt att ha möjlighet att reagera på återfall efter ett varningsstraff på något annat sätt än genom att privilegieringen upphör och en påföljd med verkställighetsinnehåll döms ut, skulle i så fall det lämpligaste vara att införa en ordning som ligger nära möjligheterna till återkallelse av åtalsunderlåtelse. Möjligheterna till återkallelse av åtalsunderlåtelse skulle då också kunna kvarstå oförändrade.
Det skulle innebära att det införs en möjlighet för domstolen att undanröja det tidigare utdömda varningsstraffet och döma ut en gemensam påföljd för den tidigare och den nya brottsligheten om den unge inom sex månader eller möjligen ett år på nytt gör sig skyldig till brott. Möjligheterna till undanröjande bör i så fall inte utformas som en huvudregel, utan något som kan komma i fråga om det är fråga om brott av liknande slag och brott som inte är av lindrig beskaffenhet. Särskilt om återfallet skett mycket kort tid efter det utdömda varningsstraffet borde det i så fall komma i fråga med ett undanröjande. Som anförs ovan skulle det dock vara förenat med flera nackdelar med en sådan ordning, vilket även gäller om det tillämpas mer diskretionärt. Vi har i våra överväganden gällande påföljder för vuxna lagöverträdare gjort bedömningen att det blir en tydligare, mer lättillämpad och mer konsekvent ordning om domstolen så långt möjligt dömer till en ny särskild påföljd vid återfall i stället för att undanröja vad som tidigare dömts ut och döma till en gemensam påföljd, se avsnitt 10.7.2. Samma skäl talar emot att ett tidigare utdömt varningsstraff ska kunna undanröjas vid återfall.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
535
Vi har ovan anfört att ett varningsstraff kan vara en tillräckligt ingripande påföljd, om det är en privilegiering som normalt bara sker vid ett tillfälle och som antecknas i belastningsregistret. Visserligen skulle påföljdens karaktär av varning understrykas och dess ingripandegrad öka, om det tillkommer några särskilda konsekvenser vid återfall. Sammantaget bedömer vi dock att det inte är nödvändigt med sådana konsekvenser, utan att varningsstraffet blir tillräckligt tydligt om det endast kan komma i fråga vid ett tillfälle för varje lagöverträdare.
25.6.4.7 Vissa processuella aspekter m.m.
Våra förslag: Varningsstraff ska inte kunna meddelas om den
tilltalade inte inställt sig personligen till huvudförhandlingen.
Att påföljden kan bestämmas till varningsstraff ska inte utgöra hinder mot att frågor om skadestånd, förverkande eller annan särskild rättsverkan prövas.
Även om påföljden bestäms till varningsstraff ska det utgå en avgift till brottsofferfonden. Det ska krävas prövningstillstånd för att hovrätten ska pröva en dom där den tilltalade dömts till varningsstraff.
Dom på varningsstraff ska föras in i belastningsregistret. Gallringstiden ska vara lika lång som för övriga ungdomspåföljder, dvs. fem år.
Som vi anför ovan blir själva rättsprocessen av särskilt stor betydelse om den unge döms till ett varningsstraff. Genom den kan den unge konfronteras med brottsligheten och även få klart för sig att konsekvenserna blir mer ingripande om han eller hon återfaller i brott. Den unge bör därför utan undantag vara personligen närvarande för att ett varningsstraff ska kunna dömas ut. Enligt 46 kap. 15 a § RB får ett mål avgöras i den tilltalades utevaro om det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter, fängelse i högst tre månader, villkorlig dom eller skyddstillsyn. Redan utan lagändring kommer det sålunda saknas förutsättningar att döma till varningsstraff i den unges utevaro. Om den unge uteblir bör det i stället om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda finnas möjlighet att döma ut böter.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
536
Att påföljden bestäms till varningsstraff i domstol ska inte hindra att frågor om skadestånd, förverkande eller annan särskild rättsverkan prövas i målet. Detta torde följa av allmänna bestämmelser.
Enligt 1 § lagen (1994:419) om brottsofferfond ska en avgift om 500 kronor åläggas den som döms för ett brott för vilket fängelse ingår i straffskalan. Avgift ska inte tas ut om påföljdseftergift meddelas. Eftersom syftet med förslaget om varningsstraff är att minska andelen ekonomiska sanktioner för unga lagöverträdare, kan det övervägas om brottsofferavgift bör utgå när ett sådant straff döms ut. Att inte ta ut sådan avgift skulle vara i enlighet med vad som gäller då åtalsunderlåtelse meddelas.
Å andra sidan kan inte syftet med ett varningsstraff jämställas med påföljdseftergift. Därutöver har sådana brott som leder till varningsstraff enligt vårt förslag inte en mindre koppling till brottsofferaspekten än det skulle ha haft om ett bötesstraff dömdes ut. Intresset av att få in pengar till brottsofferfonden det uttryckliga brottsofferintresset med lagstiftningen talar också för att brottsofferavgift ska utgå. Det finns mot den bakgrunden inte tillräckliga skäl att undanta den som döms till varningsstraff från skyldigheten att utge en avgift till brottsofferfonden. För att undvika en skillnad mot varningsstraffet kan övervägas om det då borde utgå en brottsofferavgift vid beslut om åtalsunderlåtelse. En sådan ordning skulle dock leda till ett väsentligt merarbete gällande hanteringen av åtalsunderlåtelser. Även om åtalsunderlåtelse förutsätter att det är utrett att den unge gjort sig skyldig till brottet talar också principiella skäl mot att förena ett beslut om att inte väcka åtal med en sådan sanktion. Vi lägger därför inte fram något sådant förslag.
Om den enda påföljd som dömts ut är böter krävs det enligt 49 kap. 13 § RB prövningstillstånd för att hovrätten ska pröva tingsrättens dom. Varningsstraff bör jämställas med ett bötesstraff i det hänseendet.
Eftersom varningsstraff ska utgöra en ungdomspåföljd ska den framgå av belastningsregistret enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Gallringstiden för ungdomsvård och ungdomstjänst är fem år, i de fall gärningsmannen var under 18 år vid tidpunkten för brottet. Varningsstraff ska enligt vårt förslag bara kunna dömas ut om den tilltalade var under 18 år vid tidpunkten för brottet. Enligt vår bedömning bör gallringstiden vara densamma för varningsstraff som för andra ungdomspåföljder. Det kan noteras att gallringstiden för åtalsunderlåtelse gällande lagöverträdare under 18
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
537
år endast är tre år. Det kan möjligen finnas anledning att i annat sammanhang överväga om det är en rimlig ordning att den är kortare än vad som gäller för ungdomspåföljderna.
Som vi beskriver i kapitel 2 kommer de processuella aspekterna på våra förslag att behandlas närmare i särskild ordning.
539
26 Sluten ungdomsvård
26.1 Inledning
I vår översyn av ungdomspåföljderna ingår sluten ungdomsvård som en naturlig del. I våra direktiv anges specifikt två områden som bör övervägas närmare. Det gäller dels om det kan finnas behov av längre frihetsberövande för att möta även mycket allvarlig brottslighet, dels bättre möjligheter till kontroll och stöd den första tiden efter att frihetsberövandet upphör. I detta avsnitt överväger vi dessa två frågor närmare. Utredningen har inte funnit anledning att överväga några andra förändringar av sluten ungdomsvård.
26.2 Möjligheter till längre frihetsberövanden?
26.2.1 Bakgrund
Skalan inom vilken tiden för sluten ungdomsvård bestäms har en särskild funktion
I avsnitt 20.3.3 lämnas en redogörelse för gällande rätt beträffande sluten ungdomsvård. Enligt våra direktiv kan det gällande sluten ungdomsvård finnas behov av längre frihetsberövande för att möta även mycket allvarlig brottslighet. Vad vi har att överväga är sålunda om maximitiden för sluten ungdomsvård bör förlängas. Av betydelse är då den särskilda funktion som skalan inom vilken tiden för sluten ungdomsvård bestäms till har.
Har någon begått brott innan han eller hon fyllt 18 år och finner rätten med tillämpning av 30 kap. BrB att påföljden bör bestämmas till fängelse, ska den i stället bestämma påföljden till sluten ungdomsvård. Rätten får bestämma tiden för sluten ungdomsvård till lägst 14 dagar och högst fyra år (32 kap. 5 § andra stycket BrB).
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
540
Tillämpningen av sluten ungdomsvård är sålunda beroende av om det finns skäl för fängelse och vad ett fängelsestraff hade bestämts till.
Fängelse döms enligt 26 kap. 1 § BrB ut på viss tid eller på livstid enligt vad som är föreskrivet för brottet.
Fängelse på viss tid får inte understiga 14 dagar och inte överstiga tio år. Om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet får dock fängelse på viss tid bestämmas till högst 18 år. Detsamma gäller om det följer av bestämmelserna i 26 kap. 2 § om gemensamt straff för flera brott eller 26 kap. 3 § om vissa återfall i allvarlig brottslighet.
I 29 kap. 7 § BrB finns en särskild bestämmelse om unga lagöverträdare. För brott som någon har begått innan han eller hon fyllt 21 år får inte dömas till svårare straff än fängelse i tio år. Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 26 kap. 2 §, får dock dömas till fängelse i högst 14 år.
Till varje brott är knutet en straffskala, angiven i böter, i böter eller fängelse eller endast i fängelse. Genom straffskalan har lagstiftaren gett uttryck för hur allvarligt ett visst brott anses vara utifrån ett lagstiftningsperspektiv. Straffskalan ger med andra ord uttryck för vad som brukar kallas brottets abstrakta straffvärde. Inom ramen för straffskalan har därefter domstolen, för det enskilda brottet, att bestämma dess konkreta straffvärde. Även det ska mätas i antingen böter eller ett antal dagar, månader eller år av fängelse.
Skalan inom vilken sluten ungdomsvård kan bestämmas har inte denna funktion att uttrycka ett abstrakt straffvärde. I författningskommentaren till lagstiftningen anges följande om dess tillämpning.1
I frågan om under vilken tid den tilltalade bör vara frihetsberövad i form av sluten ungdomsvård skall utgångspunkten vara den bedömning rätten gjort när den funnit att påföljden bör bestämmas till fängelse av viss längd. Detta innebär att rätten skall ha tagit hänsyn till samtliga bestämmelser som är relevanta vid bestämmandet av ett fängelsestraffs längd. Härutöver skall beaktas att den som döms till sluten ungdomsvård inte blir föremål för villkorlig frigivning. Det faktiska frihetsberövandet bör inte bli längre än vad det skulle ha blivit vid dom på fängelse. Finner rätten att tiden för frihetsberövandet kan bestämmas till lägst fjorton dagar och högst fyra år skall huvudregeln vara att påföljden bestäms till sluten ungdomsvård i stället för fängelse.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
541
Om rätten finner att straffvärdet avseende den aktuella brottsligheten är så högt att tiden för frihetsberövandet inte kan bestämmas till fyra år eller kortare tid utgör denna omständighet ett särskilt skäl enligt första stycket mot att döma den unge till sluten ungdomsvård. Det kan inte uteslutas att även andra situationer kan finnas då det måste anses finnas särskilda skäl som gör att påföljden inte skall bestämmas till sluten ungdomsvård. Huvudregeln skall dock vara att sluten ungdomsvård skall dömas ut i stället för fängelse då detta är möjligt.
Av allmänmotiveringen till reformen framgår att utgångspunkten vid bestämmandet av maximitiden var praktiska lämplighetsskäl. Regeringen konstaterade att verkställigheten ska ske vid sådana särskilda ungdomshem som avses i 12 § LVU. Införandet av den nya påföljden borde därför inte medföra att åldersstrukturen vid de särskilda ungdomshemmen förändrades i alltför stor utsträckning.2Enligt regeringen var det inte lämpligt att äldre personer, som åldersmässigt inte passar in vid de särskilda ungdomshemmen, placeras vid dessa hem. Med den utgångspunkten var det nödvändigt att ange en maximitid för frihetsberövandet. Maximitiden borde dock enligt regeringen sättas högt för att kunna omfatta även brottslighet med höga straffvärden och bestämmas med beaktande av de faktiska verkställighetstider efter villkorlig frigivning som förekom när ungdomar under 18 år dömdes för de allra grövsta brotten.
Om påföljden bör bestämmas till fängelse, så ska den enligt regleringen i 32 kap. ”i stället” bestämmas till sluten ungdomsvård. När samtliga förutsättningar för fängelse är uppfyllda för en lagöverträdare under 18 år, ska detta fängelsestraff som huvudregel ”ersättas” av sluten ungdomsvård under motsvarande tid som fängelsestraffet skulle ha blivit verkställt i anstalt efter en villkorlig frigivning. Maximitiden för sluten ungdomsvård kan sägas utgöra ett tak för hur långa fängelsestraff som på så sätt kan ”omvandlas”.
Hur tiden för sluten ungdomsvård ska bestämmas, avgörs sålunda uteslutande av hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut (efter beaktande av straffvärde och med avdrag för ungdomsreduktion och eventuella s.k. billighetsskäl) och därtill av hur lång tid den dömde skulle ha verkställt i anstalt innan det enligt huvudregeln blivit aktuellt med villkorligt frigivning. Om exempelvis fängelsestraffet (med beaktande av eventuella billighetsskäl och ungdomsreduktion enligt 29 kap. 7 § BrB) skulle ha bestämts till sex månader, så hade villkorligt frigivning skett efter
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
542
fyra månader. Tiden för sluten ungdomsvård ska då bestämmas till fyra månader. Om fängelsestraffet skulle ha bestämts till sex år hade villkorligt frigivning skett efter fyra år. Tiden för sluten ungdomsvård ska då bestämmas till fyra år.
Enligt 32 kap. 5 § BrB ska inte sluten ungdomsvård väljas i vissa fall även om det följer av 30 kap. BrB att påföljden bör bestämmas till fängelse om det finns särskilda skäl däremot. Om rätten finner att straffvärdet avseende den aktuella brottsligheten är så högt att tiden för frihetsberövandet trots beaktande av ungdomsreduktionen inte kan bestämmas till fyra år eller kortare utgör det ett särskilt skäl mot att döma till sluten ungdomsvård.3 Om det fängelsestraff som brottsligheten motiverar (efter beaktande av eventuella billighetsskäl och ungdomsreduktion) är längre än sex år bestäms i stället påföljden i normalfallet till fängelse.
I domstolarna tillämpas påföljden sluten ungdomsvård regelmässigt på detta sätt. Vilket tillämpningsområde sluten ungdomsvård har beror då på med hänsyn till det ”tak” som maximipåföljden fyra år sätter hur långa fängelsestraff domstolen som utgångspunkt anser bör dömas ut. Avgörande för tillämpningsområdet för sluten ungdomsvård blir då även straffskalorna för de enskilda brotten, dvs. vilka fängelsetider som kan dömas ut.
2009 års ändringar av straffskalan för fängelse
Tillämpningsområdet för sluten ungdomsvård är som utvecklas ovan beroende av hur långt fängelsestraff som annars hade dömts ut. Av betydelse blir då de möjligheter till längre tidsbestämda fängelsestraff som infördes den 1 juli 2009(prop. 2008/09:118).
Tidigare föreskrevs i 26 kap. 1 § BrB att fängelse på viss tid inte fick överstiga tio år. Som anges ovan föreskrivs numera att fängelse på viss tid får bestämmas till högst 18 år, om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet. Genom 2009 års lagändringar ändrades straffskalan för mord på så sätt att det numera föreskrivs att för mord döms till fängelse på viss tid i lägst tio år och högst 18 år eller på livstid. För de brott i brottsbalken, utöver mord, som det tidigare föreskrevs fängelse på både viss tid och livstid för, t.ex. människorov, grov mordbrand, grovt sabotage, grovt spioneri och folkrättsbrott, föreskrivs efter lagändringen fängelse på viss tid i högst 18 år eller på livstid. Detsamma gäller
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
543
folkmord enligt lagen (1964:169) om straff för folkmord och terroristbrott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.
Någon än högre straffskala med anledning av flerfaldig brottslighet eller återfall i allvarlig brottslighet infördes inte. Det tidsbestämda fängelsestraffet får sålunda bestämmas till högst 18 år även vid flerfaldig brottslighet eller återfall i särskilt allvarlig brottslighet.
För unga lagöverträdare infördes en särskild regel som utökade de dåvarande möjligheterna att döma ut tidsbestämda straff men som samtidigt innebar en inskränkning i dessa möjligheter i förhållande till vad som kom att gälla för vuxna lagöverträdare. För brott som någon har begått innan han eller hon fyllt 21 år får inte, som huvudregeln i 26 kap. 7 § BrB är formulerad, dömas till svårare straff än fängelse i tio år. Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet får dock dömas till fängelse i högst 14 år. Genom bestämmelsen i 26 kap. 2 § BrB om förhöjt maximistraff vid flerfaldig brottslighet kan därtill i likhet med tidigare ett tidsbestämt fängelsestraff för brott begångna före 21 års ålder uppgå till högst 14 års fängelse om det är fråga om flera allvarliga brott.
I allmänmotiveringen pekade regeringen på att livstidsstraffet numera bestäms till mellan 18 och 25 år och att en omvandling till ett tidsbestämt straff enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid inte möjliggör en omvandling till ett kortare straff än fängelse 18 år. Som skäl för höjningen anförde regeringen bl.a. att tröskeln mellan livstids fängelse och det längsta tidsbestämda straffet (10 år) var för stor.4 Regeringen anförde vidare att den dåvarande straffskalan inte möjliggjorde ett hänsynstagande till försvårande omständigheter i de fall brottet inte var så allvarligt att livstids fängelse var motiverat, och att proportionalitetsprincipen därför inte fick tillräckligt genomslag. Inte heller omständigheter i mildrande riktning kunde ges tillräckligt genomslag. Regeringen ställde sig därtill bakom det synsätt som Straffnivåutredningen, vars delbetänkande Straffskalan för mord (SOU 2007:90) låg till grund för förslagen, hade anfört, nämligen att acceptansen för våld i samhället hade minskat och att det fanns ett större behov av att markera en strängare syn på våldsbrott.
Enligt regeringens mening framstod ett tidsbestämt straff på maximalt 18 år för mord som en väl avvägd nivå. Vid behov av att
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
544
döma strängare straff fanns enligt regeringen livstidsstraffet att tillgå.5 Samma principiella synpunkter ansågs göra sig gällande beträffande andra brott för vilket livstid var föreskrivet i straffskalan.
Gällande unga lagöverträdare konstaterade regeringen att det utan en särreglering skulle vara möjligt att döma ut 18 års fängelse för den lagöverträdare som gjort sig skyldig till brott före 21 års ålder. Det skulle innebära en i vart fall formellt sett kraftig höjning av det maximala straff som unga lagöverträdare kan dömas till. Regeringen fann att det förelåg behov av en särskild reglering för unga lagöverträdare.
Regeringen anförde i propositionen att en bevarad maxgräns på tio år för brott som någon begått före 21 års ålder skulle skapa en alltför stor tröskeleffekt i förhållande till brott någon begått efter 21-årsdagen.6 Vidare lyfte regeringen fram proportionalitetsintresset och anförde att detta intresse gäller också unga lagöverträdare, även om dessa i olika avseenden särbehandlas vid påföljdsbestämningen. Regeringen konstaterade att gällande bestämmelser och praxis beträffande straffreduktion för lagöverträdare under 21 års ålder skulle bestå, även efter reformen. Vidare skulle den befintliga möjligheten att döma ut 14 års fängelse vid flerfaldig brottslighet bestå, samtidigt som det fortsatt skulle saknas möjlighet att tillämpa ett förhöjt straffmaximum vid återfall.
Regeringen frågade sig därefter om proportionalitetsintresset kunde anses få ett tillräckligt genomslag vid straffmätningen för ungdomar vid mord och andra brott för vilket höjda tidsbestämda straff hade föreslagits, och anförde därefter:
För att kunna besvara denna fråga är det av intresse att undersöka hur straffmätningen görs när straffet för en vuxen lagöverträdare skulle ha blivit livstids fängelse och hur straffmätningen bör göras framöver med ett längsta tidsbestämt straff på 18 år för vuxna lagöverträdare. I praxis finns flera exempel på hur straffmätningen för unga lagöverträdare gjorts vid mord i fall där straffet för en vuxen lagöverträdare skulle ha blivit livstids fängelse. Av denna praxis följer att domstolarna som utgångspunkt för ungdomsreduktionen oftast inte haft tio år, det längsta straff som unga lagöverträdare kan dömas till vid enstaka brott, eller 14 år, det längsta straffet vid flerfaldig brottslighet, utan i stället en nivå motsvarande eller närmare 18 år. Detta gäller såväl de som var fyllda 18 år men under 21 år vid brottet som de som var under 18 år vid brottet. Straffmätningen synes alltså utgå från en nivå som motsvarar eller ligger nära den kortaste tid som ett livstidsstraff för en vuxen lagöverträdare kan omvandlas till.
5 A. prop. s. 27. 6 A. prop. s. 33.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
545
En sådan praxis har goda skäl för sig. En ungdomsreduktion som i stället skulle räknas från det maximala straff som gäller för unga lagöverträdare skulle innebära att åldern beaktas dubbelt, att strafflängden skulle bli densamma oavsett om straffvärdet bedöms motsvara maximistraffet eller livstid och att unga lagöverträdare inte skulle kunna dömas till det maximala straff som gäller för gruppen. Enligt regeringens uppfattning är det rimligt att denna praxis gäller även framöver. Regeringens förslag om ett högsta tidsbestämt straff på 18 år för mord m.m. för vuxna lagöverträdare ansluter också väl till en sådan praxis. Detta innebär samtidigt att det redan i dag kan uppstå situationer där straffet för t.ex. mord med hänsyn till straffvärdet och efter beaktande av den tilltalades ungdom bedöms motsvara ett fängelsestraff i mer än tio år. Motsvarande situationer kan uppkomma framöver med 18 år som högsta tidsbestämda straff för vissa brott. I bägge fallen kan det dessutom någon gång vara fråga om återfall i brott som rimligen bör kunna tillmätas betydelse vid straffmätningen utan att det handlar om att använda ett förhöjt straffmaximum. Dessa situationer kan uppstå främst vad gäller 20-åringar och när straffet för en vuxen skulle ha bestämts till livstids fängelse eller, framöver, ett högt tidsbestämt straff. Det kan dock inte uteslutas att sådana situationer kan uppkomma, beroende på omständigheterna i de enskilda fallen, även i fråga om yngre lagöverträdare. Om exempelvis domstolen finner att ett mord begånget av en person strax under 21 år är så allvarligt att straffet för en vuxen person skulle ha bestämts till livstids fängelse eller, med regeringens förslag, fängelse i 18 år skulle en straffreduktion i enlighet med praxis medföra ett fängelsestraff överstigande det högsta straffet i dag för enstaka brott, nämligen tio år. Följaktligen kan det för närvarande i vissa fall saknas utrymme att göra en tillräckligt nyanserad straffmätning vid de allra allvarligaste brotten. Motsvarande blir fallet framöver med ett höjt tidsbestämt straffmaximum för vuxna till 18 år, om samtidigt tio år behålls som det högsta straffet för personer som var under 21 år vid brottet. En konsekvens kan dessutom vara att straffet inte i tillräcklig mån kan differentieras mellan den som snart skulle fylla 21 år och den som var yngre.
Det anförda talade enligt regeringen för att ett längre fängelsestraff än tio år borde vara möjligt för ålderskategorin under 21 år. Regeringen tog i allmänmotiveringen upp skäl som hade framförts mot en sådan höjning. Bl.a. hade Åklagarmyndigheten framfört att det blir avsevärda skillnader i påföljdshänseende om någon begått ett brott strax före och strax efter det att han eller hon fyllt 18 år. För den som begått brottet före 18 års ålder ska som regel påföljden bestämmas till sluten ungdomsvård, med en maximitid om fyra år. Regeringen medgav att det sett för sig är en påtaglig
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
546
tröskeleffekt, mellan fyra års sluten ungdomsvård och ett fängelsestraff efter villkorligt medgiven frihet om drygt nio år. Regeringen hänvisade dock till att det finns en möjlighet att döma även de yngsta lagöverträdarna till fängelse om domstolen finner att tiden för frihetsberövandet inte kan bestämmas till fyra års sluten ungdomsvård eller kortare. Enligt regeringen är detta också något som sker i praxis.7 Vidare såg inte regeringen något behov av att ändra den maximala tiden för sluten ungdomsvård, med anledning av de ändringar som lades fram. Att sluten ungdomsvård ska kunna användas även vid mycket allvarlig brottslighet hade enligt regeringen beaktats vid utformningen av den påföljden och domstolen kunde dessutom, som redan nämnts, i undantagsfall välja ett fängelsestraff när sluten ungdomsvård inte utgör en tillräckligt ingripande påföljd.
För att markera att ändringen inte var avsedd att förändra straffmätningen generellt för unga lagöverträdare knöts det höjda straffmaximumet (14 år) till brott med 18 år i straffskalan, medan tio år angavs som straffmaximum för övriga brott.
När det gällde sluten ungdomsvård kunde den utdömda tiden, inom ramen för nuvarande gränser för den påföljden, enligt regeringen komma att bli något längre än i dag för brott som omfattas av reformen och som innan reformen för en vuxen lagöverträdare hade blivit tio års fängelse men framöver ett längre tidsbestämt straff.8
Straffnivåutredningen gav i sitt delbetänkande Straffskalan för mord (SOU 2007:90), på vilket regeringen grundade sina förslag om höjda straffmaxima, uttryck för en delvis annan ståndpunkt gällande tillämpningen av den föreslagna straffskalan för ungdomar och hur den skulle förhålla sig till sluten ungdomsvård. Enligt utredningen borde det endast ”i yttersta undantagssituationer” kunna komma i fråga att döma till 14 års fängelse, varvid det då kunde förutsättas att brottet hade ägt rum relativt kort tid innan den unge skulle fylla 21 år.9 Utredningen konstaterade att den längsta tiden för sluten ungdomsvård med beaktande av att villkorlig frigivning inte ska ske motsvarar sex års fängelse i stränghet. Enligt utredningen innebar detta att den föreslagna utvidgningen av straffskalan för mord i praktiken knappast får något genomslag i de fall gärningsmannen inte uppnått 18 års ålder
7 A. prop. s. 35. 8 A. prop. s. 36. 9SOU 2007:90 s. 165 f.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
547
vid gärningstillfället. Utredningen anförde därefter att den tolkade sina direktiv så att det inte ingick att överväga några förändringar såvitt avser sluten ungdomsvård och att den därför inte tog ställning till frågan om det är motiverat att se över bestämmelserna om sluten ungdomsvård från den nu angivna synpunkten.
Särskilt om betydelsen av vårt förslag till villkorligt fängelse
I kapitel 9 föreslår vi en genomgripande reform av påföljdssystemet på så sätt att de icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras. Domstolen ska i stället alltid i de fall straffvärdet inte är sådant att påföljden kan stanna vid böter bestämma påföljden till fängelse. I de fall fängelsestraffets längd och den tilltalades brottslighet inte utgör hinder mot det, ska fängelsestraffet dömas ut villkorligt. En förutsättning för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska dock vara att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet.
Som vi föreslår och motiverar närmare i avsnitt 23.2 ska påföljderna för unga lagöverträdare (i första hand sådana som var under 18 år vid tidpunkten för brottet) som huvudregel bestämmas till en ungdomspåföljd i enlighet med vad som föreskrivs i 32 kap. BrB. Om det bedöms olämpligt vid tidpunkten för huvudförhandlingen att döma till en ungdomspåföljd främst i de situationer där den unge i tiden mellan brottet och huvudförhandlingen har hunnit bli betydligt äldre än 18 år ska påföljden bestämmas enligt de allmänna reglerna. Något krav på synnerliga skäl för att döma till fängelse kan därför inte som utvecklas i avsnitt 23.2.5 upprätthållas i det system vi föreslår. Kravet på synnerliga skäl ska i stället gälla för att döma till ovillkorligt fängelse i de undantagsfall då det inte är lämpligt att döma till en ungdomspåföljd.
I och med den nyordning som föreslås för vuxna lagöverträdare finns det inte längre förutsättningar att anknyta tillämpningen av sluten ungdomsvård till att det finns förutsättningar att döma till fängelse (dvs. att det finns synnerliga skäl för fängelse). Med våra förslag åsyftar vi dock inte att åstadkomma någon ändring vad gäller den restriktiva tillämpningen av sluten ungdomsvård. Vi föreslår därför att sluten ungdomsvård ska kunna dömas ut om det föreligger synnerliga skäl.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
548
Den föreslagna ändringen syftar heller inte till att ändra det sätt på vilket tiden för sluten ungdomsvård bestäms. Den ska även framdeles bestämmas med hänsyn till brottslighetens straffvärde, förekomsten av eventuella billighetsskäl, den ungdomsreduktion som följer av 29 kap. 7 § BrB samt det faktum att det inte sker någon villkorligt frigivning från sluten ungdomsvård. Utgångspunkten ska också enligt den ordning vi föreslår vara det fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd.
Med hänsyn till att vi föreslår att unga lagöverträdare som utgångspunkt ska undantas från reglerna om påföljder för vuxna, aktualiseras frågan huruvida det i vissa fall finns behov att döma unga lagöverträdare till ovillkorligt fängelse i stället för sluten ungdomsvård i de fall synnerliga skäl föreligger och det inte finns lämplighetsskäl som talar mot en ungdomspåföljd, eller om tvärtom tillämpningsområdet för sluten ungdomsvård kan anses heltäckande i dessa fall. Denna fråga har samband med frågeställningen huruvida maximitiden för sluten ungdomsvård bör höjas. Vi behandlar därför den frågan i våra överväganden nedan.
26.2.2 Maximitiden för sluten ungdomsvård bör inte höjas
Vår bedömning: Maximitiden för sluten ungdomsvård bör inte
höjas.
Vårt förslag: Även i fortsättningen ska det finnas möjlighet att
döma lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år till fängelse om sluten ungdomsvård inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde.
Utgångspunkter för våra överväganden
Sluten ungdomsvård kan tidsbestämmas till som längst fyra år. Eftersom det inte ska ske någon villkorlig frigivning kan det innebära ett frihetsberövande på just fyra år. Den senare delen av påföljdens verkställighet ska innefatta en utslussning. Utslussningen vilken ska rymmas inom verkställighetstiden ska som huvudregel innebära någon form av vistelse utanför ungdomshemmet. Som beskrivs närmare nedan i avsnitt 26.3.1 kommer
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
549
förutsättningarna för att utslussningsinsatser ska kunna göras utanför ungdomshemmet att öka.
Frågeställningen i detta sammanhang är om det finns behov av att döma ut en längre tids sluten ungdomsvård för att möta mycket allvarlig brottslighet. Att en del av det frihetsberövande straffet kan verkställas utanför ungdomshemmet i en utslussningsfas saknar betydelse i det sammanhanget.
En annan utgångspunkt för våra överväganden är att domstolarna så långt möjligt bör undvika att döma omyndiga lagöverträdare till fängelse i de fall straffvärdet och den tidigare brottsligheten påkallar en frihetsberövande påföljd.
Nuvarande ordning
Som beskrivs ovan utgår bestämningen av tid för sluten ungdomsvård från det fängelsestraff som hade dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Eftersom det inte sker någon villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård ska dock en tredjedel dras bort från den längd som ett fängelsestraff hade bestämts till. Som återges ovan kan ett särskilt skäl mot att döma den unge till sluten ungdomsvård vara att straffvärdet är så högt att tiden för frihetsberövandet inte kan bestämmas till fyra år eller kortare.
Det fängelsestraff som skulle ha dömts ut vilket i sin tur avgör längden på sluten ungdomsvård och även om denna påföljd är tillämplig bestäms med utgångspunkt i straffvärdet och eventuella billighetsskäl. Enligt 29 kap. 7 § BrB ska därutöver den tilltalades ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen, om denne begått brott innan han fyllt 21 år.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
550
I doktrinen har följande utgångspunkter för reduktionen angetts:10
Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2000 s. 421 tagit avstånd från en schematisk regel om en på levnadsålder grundad procentuell straffnedsättning i förhållande till straffvärdet. HD har härvid anfört att det vid långvariga fängelsestraff ofta kan vara rimligt att nedsätta straffet mera än vid kortare frihetsstraff eller bötesstraff, att brottslighetens art också kan vara av betydelse samt att de omständigheter som anges i 29 kap. 4 och 5 §§ också självfallet påverkar straffmätningen.
HD har oaktat sitt avståndstagande från en schematisk nedsättning de facto ofta tillämpat en reduktion som ansluter till vedertagna schabloner De ovan angivna utgångspunkterna torde också vara allmänt vedertagna och tillämpade i såväl tingsrätt som hovrätt.11
Det är också vedertaget att den slutliga avvägningen av straffets längd görs utifrån förhållandena i varje enskilt fall, där bl.a. den individuella mognaden spelar in. Storleken på reduktionen behöver heller inte vara densamma för den som vid tidpunkten för gärningen nyligen fyllt exempelvis 16 och den som i stället snart är 17 år, utan många domare torde tillämpa en mer glidande skala, där exempelvis nedsättningen för en 16-åring gärningsman görs med mellan 65 och 75 procent beroende på hans eller hennes specifika ålder.
10 Redovisad i Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007 s. 150. 11 jfr Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl. 2008 s. 209.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
551
Betydelsen av 2009 års straffskalereform
Utgångspunkten för ungdomsreduktionen ska sålunda vara det straff som en vuxen lagöverträdare hade fått. Vad gäller de allvarligaste brotten finns det för lagöverträdare under 21 år en särskild begränsning, genom att livstids fängelse inte kan dömas ut. Tidigare var det längsta straffet som kunde dömas ut för denna åldersgrupp tio års fängelse (om det inte vara fråga om flerfaldig brottslighet). Efter lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2009 kan som beskrivs närmare i avsnitt 26.2.1 ovan 14 års fängelse dömas ut, om det för brottet är föreskrivet längre straff än tio års fängelse eller fängelse på livstid.
Frågan är då om reduktionen för en ung lagöverträdare ska ta sin utgångspunkt i det maximistraff som gäller för unga lagöverträdare (numera 14 år). Att det inte förhåller sig så framgår av förarbetena till 2009 års straffskalereform (se ovan avsnitt 26.2.1). Om en vuxen person för brottsligheten hade erhållit livstids fängelse eller 18 års fängelse, ska domstolen, enligt författningskommentaren, utgå från 18 år vid reduktionen.12 På detta sätt har också reduktionen tillämpats i hovrättspraxis och även ansetts böra tillämpas i doktrinen.13
Enligt 4 § lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid får livstidsstraffet efter omvandling inte understiga det längsta tidsbestämda straff som får dömas ut, dvs. 18 år. Av 4 § samma lag framgår vidare att det vid prövning av omvandling särskilt ska beaktas den tid som den dömde har avtjänat, vad som av domen framgår om de omständigheter som legat till grund för straffmätningen, om det finns risk för återfall i brott av allvarligt slag, om den dömde har åsidosatt vad som gäller för verkställigheten och om den dömde har medverkat till att främja sin anpassning i samhället.
Flertalet av dessa omständigheter är sådana som inte kan beaktas om ett ”hypotetiskt livstidsstraff” utgör utgångspunkt för beräkningen av ungdomsreduktion, eftersom det är omständigheter som inte har att göra med brottsligheten. Vid prövningen av omvandling av livstidsstraff ska dock domstolen beakta de omständigheter som har legat till grund för straffmätningen enligt den ursprungliga domen på livstids fängelse. Enligt vad som uttalas
12Prop. 2008/09:118 s. 52 f. 13 Hovrättens över Skåne och Blekinge dom den 12 augusti 2004 i mål B 1381–04 (det s.k. Hallandsåsmålet) och Svea hovrätts dom den 5 februari 2010 i mål B 8874–09 (det s.k. Sturebymålet) samt Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 212 f.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
552
i förarbetena till omvandlingslagen ska någon omprövning av dessa omständigheter inte komma i fråga. Det anförs dock vidare att ett utdömt livstidsstraff kan avse brott av olika karaktär och svårhetsgrad. Vid en jämförelse mellan olika brott som föranlett fängelse på livstid, ska därför som huvudregel ett svårare brott leda till att längre tid avtjänas innan en ansökan om omvandling bifalls.14
HD har i NJA 2008 s. 579 I-III uttalat att de omständigheter som legat till grund för straffmätningen inte ger utrymme för mer än en mycket grov kategorisering inom det spann som en omvandling enligt förarbetena normalt ska ske till. I det fall en omvandling till 18 års fängelse inte anses möjlig på grund av brottets karaktär och svårhetsgrad torde enligt rättsfallen i allmänhet en strafftid om 21 års fängelse få anses tillräcklig med möjlighet att under särskilt försvårande omständigheter bestämma tiden till 24 års fängelse. I ett av rättsfallen (III) fann HD att redan utifrån att det var ett så kvalificerat mord som föranlett livstidsdomen och att livstidsstraffet även omfattade ekonomisk brottslighet av betydande straffvärde, kunde ett tidsbestämt straff inte sättas lägre än till fängelse 24 år.
Möjligen kan det ifrågasättas om utgångspunkten för ungdomsreduktionen alltid bör vara 18 år, om straffet hade bestämts till livstids fängelse för en vuxen lagöverträdare. Om brottsligheten är mycket allvarlig och därtill kanske flerfaldig kan det måhända redan vid domstillfället göras ett grundat antagande att ett omvandlat livstidsstraff för en vuxen lagöverträdare snarare skulle ha bestämts till 21 eller till och med 24 år. En sådan tillämpning skulle ge ett genomslag för den differentiering inom livstidsstraffet som ansågs önskvärd i förarbetena till omvandlingslagen, även då åldern på den tilltalade utesluter ett livstidsstraff. Mot detta kan dock invändas att det skulle kunna anses rättsosäkert och straffrättsligt principlöst att grunda straffmätningen på ett osäkert hypotetiskt antagande till den tilltalades nackdel. Eftersom de i avsnitt 26.2.1 återgivna förarbetsuttalandena är så kategoriska, torde man under alla förhållanden kunna utgå från att domstolarna kommer att ha 18 år som utgångspunkt för ungdomsreduktionen, om brottet skulle ha föranlett ett livstidsstraff för en vuxen lagöverträdare. Måhända kommer avsteg att göras vid helt exceptionellt allvarlig brottslighet.
Tidigare innan 2009 års lagändring hade domstolen endast två nivåer att använda sig av vid straffmätningen av de allvarligaste
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
553
brotten. Antingen var straffvärdet tio års fängelse, eller så var det livstid.
Den tröskel som tidigare fanns mellan dessa straff, innebar att utgångspunkten för ungdomsreduktionen inte kunde bli högre än tio år, i de fall straffvärdet inte motiverade livstids fängelse för en vuxen lagöverträdare.15 Numera när tidsbestämda straff kan uppgå till som högst 18 års fängelse kan sålunda utgångspunkten för ungdomsreduktionen oftare än tidigare bli straff som överstiger tio år, exempelvis 12, 14 eller 16 år. Huruvida ungdomsreduktionen kan utgå från mer än 18 års fängelse vid de allvarligaste brotten är däremot med hänsyn till de ovan refererade förarbetsuttalandena som sagt osäkert.
Det finns skäl för att höja maximitiden för sluten ungdomsvård
Frågan är om den ändrade straffskalan eller andra skäl påkallar att sluten ungdomsvård bör kunna dömas ut på längre tid än fyra år.
För en 15-åring skulle ett brott, som för en vuxen lagöverträdare hade lett till 18 års fängelse, föranleda ett fängelsestraff på ca tre år och sex månader enligt dagens reduktionssystem (1/5 av strafflängden). Efter beaktande av att det inte sker någon villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård blir tiden för sluten ungdomsvård cirka två år och tre månader. För en 16-åring leder motsvarande beräkning till sluten ungdomsvård på tre år. Med ett bibehållande av dagens system för ungdomsreduktion är det svårt att se att det för 15-eller 16-åringar någonsin kan anses påkallat att döma ut så långa frihetsberövande påföljder att dagens maximitid för sluten ungdomsvård inte utgör en tillräckligt lång tid.
En 17-åring ska enligt den kvotmässiga ungdomsreduktionen (som gäller enligt en stadgad praxis) få 1/3 av strafftiden för en vuxen lagöverträdare. Med utgångspunkten 18 års fängelse blir strafftiden efter ungdomsreduktionen sex år. Efter beaktande av att det inte sker villkorlig frigivning bör då tiden för sluten ungdomsvård bestämmas till fyra år. Med en sådan beräkning skulle därför även för den allvarligaste brottsligheten sluten ungdomsvård med dagens maximitid ”räcka till” även för 17-åriga lagöverträdare.
Det är dock inte självklart att ungdomsreduktionen för en 17åring alltid bör ske till 1/3 av vad en vuxen lagöverträdare hade dömts till. Om 17-åringen exempelvis endast hade någon månad
15 Se bl.a. Svea hovrätts dom den 5 februari 2010 i mål B 8874–09 (det s.k. Sturebymålet).
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
554
kvar till 18-årsdagen när brottet begicks bör måhända en mindre reduktion göras. I många sådana fall torde i praxis i dag reduktionen närma sig den som enligt praxis ska göras för en 18åring, för att inte små åldersskillnader ska leda till orimliga tröskeleffekter. Om ungdomsreduktionen görs med 55 procent för den som närmat sig 18-årsdagen vid brottstidpunkten uppgår det reducerade fängelsestraffet med tillämpning av 29 kap. 7 § BrB till åtta år om fängelsestraffet för en vuxen hade bestämts till 18 år. Efter beaktande av att det inte sker någon villkorlig frigivning borde sluten ungdomsvård bestämmas till fem år och tre månader. Eftersom det inte är möjligt torde domstolen i ett sådant fall i stället bestämma påföljden till åtta års fängelse.
Detta exempel visar att det i vissa fall möjligen kan finnas behov av att höja maximitiden för sluten ungdomsvård, om man i möjligaste mån vill undvika att omyndiga lagöverträdare döms till långa fängelsestraff.
Ovan diskuterar vi huruvida utgångspunkten för ungdomsreduktionen alltid bör vara 18 års fängelse i de fall en vuxen lagöverträdare hade dömts till livstids fängelse. Om domstolarna i vissa fall skulle utgå från 21 eller möjligen även 24 år vid ungdomsreduktionen, skulle sluten ungdomsvård i vissa ytterligare fall inte gå att använda som alternativ till fängelse, eftersom det reducerade straffmätningsvärdet skulle vara för högt. Som vi anför ovan är det dock osäkert om en sådan tillämpning överhuvudtaget skulle bli aktuell.
Vad som därtill kan anmärkas är att den ungdomsreduktion som detta resonemang utgår från inte är lagfäst såvitt avser hur stor den ska vara och att kommande förändringar i praxis skulle kunna innebära en mindre generös ungdomsreduktion.
En höjning av maximitiden för sluten ungdomsvård skulle sålunda kunna motiveras utifrån att påföljden då skulle kunna användas även vid den allra allvarligaste brottsligheten då den unge vid brottstillfället hör till de äldre inom åldersgruppen 15–17 år.
En höjning av maximitiden för sluten ungdomsvård skulle kunna stanna vid en ny maximitid om sex år. Om utgångspunkten för ungdomsreduktionen vid de allvarligaste brotten är 18 års fängelse (dvs. vad en vuxen lagöverträdare hade dömts till) skulle en maximitid för sluten ungdomsvård om sex år vara tillräcklig även i de fall reduktionen skulle ske med något mer än hälften av straffvärdet, dvs. i sådana situationer då den unge närmat sig 18årsdagen vid tidpunkten för brottet. I sådana fall skulle sluten
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
555
ungdomsvård med hänsynstagande till att det inte sker någon villkorlig frigivning kunna bestämmas till fem år och tre månader. En maximitid på sex år skulle sålunda även kunna ”räcka till” för brott som bedöms som något allvarligare än så. Om sluten ungdomsvård ska vara tillämplig även för de fall domstolen skulle utgå från ett tidsbestämt livstidsstraff väsentligt överstigande 18 år vid ungdomsreduktionen, skulle emellertid en högre maximitid än sex år vara erforderlig för att täcka in alla tänkbara fall.
Skälen för att höja maximitiden är inte så starka
En höjning av maximitiden för sluten ungdomsvård kan såsom systemet är konstruerat enligt vår bedömning endast motiveras på den grunden att den gällande ordningen gör att sluten ungdomsvård inte kan väljas vid de allra allvarligaste brotten och att omyndiga lagöverträdare därför i stället döms till fängelse. Det kan dock ifrågasättas om det – utifrån denna utgångspunkt – finns något större behov av en sådan lagändring.
Den etablerade praxis som finns för ungdomsreduktion gällande lagöverträdare i åldersgruppen 15-17 år innebär att fyra års sluten ungdomsvård är en tillräckligt ingripande påföljd, även vid mycket allvarlig brottslighet.
Sluten ungdomsvård är såsom påföljd förbehållen den allra allvarligaste brottsligheten. Ändå bestäms påföljden i de allra flesta fall till tider som långt understiger maximum. Av statistik från Statens institutionsstyrelse framgår, gällande samtliga intagningar för verkställighet under åren 1999–2011, att 14 procent togs in för att avtjäna en påföljdstid på mer än ett år men mindre än tre år. Strax under två procent togs under perioden in för att avtjäna en påföljdstid på mer än tre år men mindre än fyra år. Antalet ungdomar som togs in för att avtjäna den maximala påföljdstiden om fyra år uppgick till endast tio under hela tolvårsperioden, motsvarande under en procent av antalet intagna under denna period.16
I de flesta av dessa fall har visserligen påföljden bestämts utifrån den tidigare gällande ordningen, där maximistraffet för en vuxen lagöverträdare som längst kunde bestämmas till tio år i de fall det inte var motiverat med livstids fängelse. Enligt den ordning som gäller efter den 1 juli 2009 kan visserligen ungdomsreduktionen
16 Enligt särskild statistik som utredningen inhämtat från SiS.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
556
utgå från en mer differentierad straffvärdebedömning, till och med 18 års fängelse. Som vi anför ovan kan det i vissa fall leda till att en längre tids sluten ungdomsvård bedöms erforderlig än tidigare för att motsvara brottslighetens straffvärde.17 Den omständigheten att tyngdpunkten för de intagnas påföljdstider på ett tydligt sätt finns i den undre halvan, talar dock med styrka för att möjligheterna till en mer differentierad straffvärdebedömning för de allvarligaste brotten endast i ett fåtal fall kommer att innebära att sluten ungdomsvård inte kan väljas som påföljd.
Redan i tiden innan den reform som trädde i kraft den 1 juli 2009 kunde den situationen uppkomma att straffvärdet var så högt på grund av att en vuxen lagöverträdare skulle ha dömts till livstids fängelse att maximitiden för sluten ungdomsvård inte räckte till. I förarbetena anvisas då den vägen att i stället döma till fängelse. Fängelse för lagöverträdare under 18 år är dock mycket sällsynt. Exempelvis år 2010 dömdes det till fängelse i 18 fall där lagöverträdare var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet.18 I samtliga dessa fall hade den unge fyllt 17 år vid tidpunkten för huvudbrottet. Det finns också anledning att utgå ifrån att flertalet av dessa fyllt 18 år vid lagföringen, varför sluten ungdomsvård inte ansågs helt adekvat.
Det finns starka skäl mot att höja maximitiden för sluten ungdomsvård.
Även om utslussningen från sluten ungdomsvård särskilt efter de lagändringar som trädde i kraft den 1 augusti 2011 innebär att påföljden i de flesta fall delvis kommer att kunna verkställas utanför det särskilda ungdomshemmet, torde en dom på viss tids sluten ungdomsvård i vissa fall kunna innebära institutionsvistelse under hela eller största delen av den tiden. Det finns i dag inga förebilder till så långa vistelser på ett särskilt ungdomshem som skulle kunna bli aktuella om maximitiden för sluten ungdomsvård förlängs, eftersom en placering med stöd av LVU aldrig torde gälla den boendeformen under så lång tid. Det är därför oklart vilka effekter en så lång vistelse skulle ha på den unge. Därtill skulle det ställas stora krav på det särskilda ungdomshemmet att fylla en så långvarig vistelse med lämpligt innehåll.
17 Något sådant genomslag framgår dock inte gällande statistiken för intagna 2010–2011. 18 Enligt särskild statistik som Brå tagit fram till utredningen.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
557
De särskilda ungdomshemmen är avsedda att användas för just unga personer. Huvuddelen av de intagna på hemmen är placerade enligt LVU eller SoL och ingen av de ungdomarna är äldre än 21 år. Redan som påföljden sluten ungdomsvård i dag är konstruerad kan intagna som ska avtjäna en sådan straffrättslig påföljd vara äldre än huvuddelen av dem som är placerade på ungdomshemmet. Eftersom det är åldern vid brottstillfället att den unge då är under 18 år som är avgörande för om sluten ungdomsvård är tillämpbar finns det teoretiskt ingen övre gräns för hur gammal den som döms till påföljden kan vara (annat än preskriptionsbestämmelserna). Den tilltalades ålder vid lagföringen kan dock enligt 32 kap. 5 § BrB utgöra särskilda skäl mot att bestämma påföljden till sluten ungdomsvård.
I praktiken döms knappast några lagöverträdare som har hunnit fylla mer än 18 år till sluten ungdomsvård. Av statistik från SiS gällande åldern på den dömde vid intagningen (under åren 1999– 2011) framgår att 3 procent var 15 år, 17 procent var 16 år, 46 procent var 17 år, 30 procent var 18 år, 3 procent var 19 år och endast ett mycket litet fåtal hade hunnit fylla 20 år.
En påföljdslängd på fyra år innebär dock att den som är 18 år vid intagningen har hunnit bli 22 år i slutet av verkställigheten. Det kan även förekomma att 19-åringar tas in för verkställighet, vilket innebär att SiS i dag kan ha att hantera personer som är 23 år vid slutet av verkställigheten.19
De argument som anfördes i förarbetena för att föreskriva en maximitid för sluten ungdomsvård att påföljden inte bör innebära att åldersstrukturen på de särskilda ungdomshemmen förändras i alltför stor inriktning20 har enligt vår mening fortfarande betydande tyngd. Om maximitiden för sluten ungdomsvård höjdes till sex år, skulle det innebära att vissa dömda kunde vara 24 år eller i sällsynta undantagsfall till och med 25 år vid slutet av verkställigheten. Även om det skulle vara fråga om endast få personer per år så vore det en olämplig förskjutning av åldersstrukturen. Vår bedömning är att det kan verka menligt på behandlingsinsatserna och verksamheten i övrigt på de särskilda ungdomshemmen om vissa av de intagna är betydligt äldre än de övriga. Därtill är inte SiS verksamhet och
19 Svea hovrätt har i dom den 23 november 2010 (mål 7497/10) bestämt påföljden i två fall till fängelse i stället för sluten ungdomsvård med motiveringen att de tilltalade skulle vara föremål för sluten ungdomsvård till dess att de blir mellan 22 och 23 år om den påföljden valdes och att detta inte skulle vara lämpligt. 20Prop. 1997/98:96 s. 162.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
558
insatser anpassade till personer som är mer att betrakta som vuxna än som ungdomar.
Om det samtidigt förekommer personer i åldern 23–24 år som verkställer lika allvarlig brottslighet på särskilt ungdomshem respektive fängelse, med den enda skillnaden att de som dömts till sluten ungdomsvård begått brottet strax före 18-årsdagen medan de som dömts till fängelse begått brottet strax efter 18-årsdagen, skulle intrycket förstärkas att det finns parallella påföljdssystem för personer som i mångt och mycket kan inrymmas i samma grupp av unga lagöverträdare.
En höjning av maximitiden skulle därtill kunna medföra icke avsedda effekter och få ett större genomslag i längre påföljdstider än vad som kan motiveras utifrån syftet att undvika fängelse för omyndiga lagöverträdare också vid mycket allvarlig brottslighet. Införandet av sluten ungdomsvård innebar en s.k. net widening effekt, på så sätt att fler underåriga kom att dömas till sluten ungdomsvård än som tidigare hade dömts till fängelse och att de frihetsberövande tiderna blev längre.21 På samma sätt kan det möjligen befaras att en ökning av maximitiden för sluten ungdomsvård kan komma att leda till att påföljdstiderna blir generellt längre eftersom påföljden kan bestämmas till längre tid utan att den hamnar i det översta spannet. Därtill kan det finnas skäl att anta att domstolen ibland väljer maximitiden för sluten ungdomsvård i stället för ett fängelsestraff, även om straffmätningsvärdet efter beaktande av att det inte sker någon villkorlig frigivning något överstiger fyra år. Om maximitiden höjs kan därför påföljdstiderna även av det skälet bli längre än i dag. En höjning av maximitiden för sluten ungdomsvård kan sålunda innebära en inte obetydlig repressionsökning och betydande ökningar av kostnaderna för verkställigheten.
I de förhållandevis få fall där fyra års sluten ungdomsvård inte skulle räcka till skulle det vara fråga om personer som var relativt nära 18-årsdagen när brottet begicks. Med hänsyn till den inriktning som finns på de särskilda ungdomshemmen framstår det som lämpligare att påföljden i sådana fall bestäms till fängelse. Det bör i det sammanhanget beaktas att Kriminalvården har större resurser, erfarenhet och kompetens än Statens institutionsstyrelse att hantera så pass långa frihetsberövande påföljder. Kriminalvården
21 Se SOU 2004:122 s. 445 f.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
559
har också särskilda ungdomsavdelningar som är särskilt inriktade och anpassade till unga myndiga lagöverträdare.
Slutsats
Sammantaget finner vi att det inte finns tillräckliga skäl att höja maximitiden för sluten ungdomsvård.
Om sluten ungdomsvård inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde får påföljden i stället bestämmas till fängelse
Som vi anför i avsnitt 23.2.3 föreslår vi att lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år som huvudregel alltid ska dömas till en ungdomspåföljd. Om maximitiden för sluten ungdomsvård inte höjs, kommer det även framgent att finnas behov av att kunna döma lagöverträdare under 18 år till fängelse, eftersom straffvärdet kan vara så högt att fyra års sluten ungdomsvård inte räcker till för att det ska bli en tillräckligt ingripande påföljd. Någon ändring i detta avseende anser vi inte bör ske. Det bör därför föreskrivas i bestämmelsen om sluten ungdomsvård att påföljden ska bestämmas till fängelse om straffvärdet är så högt att sluten ungdomsvård inte är en tillräckligt ingripande påföljd.
26.3 Behov av bättre möjligheter till kontroll och stöd den första tiden efter frihetsberövandet?
26.3.1 Bakgrund
De ungdomar som friges efter sluten ungdomsvård har ofta betydande behov av insatser
De ungdomar som döms till sluten ungdomsvård har ofta behov av behandlingsinsatser både under och efter institutionsvistelsen. Detta hänger samman med den särskilda problembilden för denna grupp av ungdomar.
De ungdomar som begår mycket allvarliga brott och som återfaller i allvarlig brottslighet har ofta stora personliga problem, såsom psykiska besvär, neuropsykiatriska funktionshinder och
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
560
drogmissbruk. Därtill finns det ofta en social problematik kopplad till i första hand familjesituationen och föräldrarnas bristande förmåga att ge den unge omsorg och uppfostran. Huvuddelen av dem som döms till sluten ungdomsvård är sålunda i behov av stora insatser gällande vård och påverkan. Den personliga och sociala problembilden skapar riskfaktorer för fortsatt brottslighet som kan behöva motverkas genom insatser under en betydande tid. Detta är förhållanden som framgår av den stora utvärdering som gjordes efter införandet av sluten ungdomsvård.22
Bilden bekräftas av den kartläggning som SiS gjorde år 2008 av ungdomars behandlingsbehov efter frigivning från sluten ungdomsvård.23 Kartläggningen bygger på en genomgång av dokumentation (utredningar, risk- och behovsbedömningar) samt institutionspersonalens bedömning av den unges behov av insats, innehåll och omfattning inom nio specifika områden. Totalt femton ungdomar ingick i kartläggningen. Av kartläggningen framgick bl.a. att ungdomarnas problematik var mycket varierad. Det förekom exempelvis olika former av neuropsykiatriska funktionshinder, depression, sexuell förövarproblematik, låg frustrationströskel, koncentrationssvårigheter, oförmåga till konstruktiv problemlösning, missbruk, kriminell identitet samt extremistiska åsikter. Några ungdomar hade en aggressiv och negativ inställning till sin omgivning samt förnekade brott och såg ingen anledning att ändra sin livsföring. Majoriteten av ungdomarna umgicks främst med antisociala kamrater och hade svårigheter att knyta nya prosociala kontakter. Några ungdomar var lättpåverkade, handlade utifrån sina impulser och hade svårigheter att förutse konsekvenser av sina handlingar. Vissa ungdomar hade exempelvis svårigheter att kontrollera sitt humör vilket kunde resultera i våldsyttringar. I några fall hade brotten begåtts under drogpåverkan. Ett fåtal ungdomar medicinerade för sina problem, t.ex. för depression.
Majoriteten av ungdomarna bedömdes ha behov av individuell samtalsterapi. Nio av de femton ungdomarna ansågs behöva någon form av missbruksbehandling. Majoriteten av ungdomarna hade behov av omfattande insatser gällande utbildning/arbete. Ungdomarna bedömdes vara i behov av en kvalificerad kontaktperson som kunde ledsaga dem till skola/arbete och kontrollera att planeringen fullföljdes. Majoriteten av ungdomarna och deras
22SOU 2004:122 s. 500 ff. 23 Uppgifter som inhämtats av utredningen från SiS.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
561
familjer ansågs behöva familje- och nätverksarbete. Ett fåtal ungdomar var i behov av vidare placering på familjehem.
De ungdomar som friges efter sluten ungdomsvård återfaller ofta i brott
Flera undersökningar visar att de ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård ofta återfaller i brott.
I studien Återfall i brott bland ungdomar dömda till fängelse respektive sluten ungdomsvård24 har Tove Pettersson, docent i kriminologi vid Stockholms universitet, jämfört återfall i brott bland ungdomar som dömdes till fängelse under åren 1991–1998 och till sluten ungdomsvård under åren 1999–2003. Vad som har undersökts är lagförda återfall tre år efter en dom på fängelse eller sluten ungdomsvård. Studien visar att återfallsfrekvensen var högre i den grupp som hade dömts till sluten ungdomsvård jämfört med den grupp som hade dömts till fängelse. Grupperna är dock inte helt jämförbara eftersom sluten ungdomsvård inte bara ersatte fängelse utan även kom att omfatta grupper som tidigare inte dömdes till fängelse.
Av intresse i detta sammanhang är i första hand återfallsfrekvensen i den grupp som verkställt sluten ungdomsvård. Därtill är av intresse vilken brottsbelastning som finns hos dem som för första gången döms till sluten ungdomsvård. Av studien framgår i det avseendet bl.a. följande (gällande åren 1999–2003).
Av dem som dömts till sluten ungdomsvård hade 82 procent tidigare blivit lagförda, med i genomsnitt 2,4 lagföringar. 73 procent hade blivit lagförda genom dom, med i genomsnitt 1,5 domar. 50 procent hade lagförts för våldsbrott, 54 procent för stöldbrott och 15 procent för narkotikabrott.
Av dem som hade dömts till sluten ungdomsvård lagfördes på nytt (dvs. återföll i brott) 78 procent med i genomsnitt 2,4 lagföringar. Andelen som lagfördes på nytt genom dom uppgick till 68 procent, med 1,6 lagföringar. Andelen som dömdes till sluten ungdomsvård eller fängelse med anledning av återfallet, uppgick till 50 procent.
I många fall återföll den unge efter domen på sluten ungdomsvård och dömdes till fängelse/sluten ungdomsvård på nytt innan
24 Pettersson, Återfall i brott bland ungdomar dömda till fängelse respektive sluten ungdomsvård, SiS-rapport 2/10, Statens institutionsstyrelse, 2009.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
562
den första domen hade verkställts. Andelen som återföll och dömdes till fängelse/sluten ungdomsvård inom ett år efter domen på sluten ungdomsvård uppgick till 41 procent.
Statistik från Brå utvisar en liknande bild. Brå har återfallsstatistik fram till år 2004.25 Av de totalt 145 personer som dömdes till sluten ungdomsvård under 2004 hade 75 procent på nytt lagförts för nya brott inom tre år. För år 2003 var andelen 78 procent, för år 2002 var den 73 procent och för år 2001 var den 75 procent.
Många lämnar verkställigheten av sluten ungdomsvård utan att det vidtas några ytterligare åtgärder
Utifrån SiS statistik för åren 1999–2011, gällande utslussning och planering för frigivning26, framgår i vilken utsträckning det sker planering för åtgärder och därefter genomförs åtgärder efter frigivningen från sluten ungdomsvård. Under de senaste åren har en behandlingsplan upprättats för de allra flesta ungdomar (mellan 96 och 100 procent) som verkställer sluten ungdomsvård. Socialtjänsten har deltagit i behandlingsplaneringen i ungefär 75 procent av fallen. Orsaken till att socialtjänsten ibland inte deltar är bland annat att den unge inte önskat kontakt eller beroende på ointresse från socialtjänsten.
Av statistiken framgår att andelen ungdomar med planering för utslussning tenderar att minska, från 80 till 64 procent mellan 2005 till 2009. Exempel på utslussningsinsatser är praktikplats utanför institutionen, aktiviteter med kontaktman, överflyttning till öppnare boende, familjehemsboende, stödinsatser enligt LSS, obevakade permissioner och samtalskontakt med andra vårdgivare. 2010 ökade andelen igen till 84 procent men återgick 2011 till 65 procent. De senaste åren har SiS arbetat med att tydligare definiera utslussning som särskilda kvalificerade åtgärder till exempel arbetspraktik, extern skolgång eller placering i HVB-hem, i stället för allmänt frigivningsförberedande insatser. Detta försvårar en jämförelse med tidigare år. Socialtjänsten hade deltagit i majoriteten av utslussningsplaneringarna för de ungdomar som hade en planering.
25 Att det inte finns färskare statistik beror på att Brå har dels en uppföljningsperiod på tre år, dels en lika lång buffertperiod för att alla lagföringsbeslut ska komma med. 26 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från SiS.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
563
Det är vanligast (en övervägande majoritet) att ungdomarna flyttar hem till sitt föräldrahem/ ursprungshem vid frigivningen. 12 procent av de äldre ungdomarna har eget boende. En större andel (knappt 25 procent) av 15–17 åriga ungdomar får fortsatt vård, både enligt LVU inom SiS men även på familje-/HVB-hem.
Av mätningarna framgår att en tredjedel av ungdomarna saknade planerade behandlingsinsatser vid frigivning. Ungdomarna som hade någon form av behandlande insats fick t ex psykologsamtal, missbruksbehandling eller kontakt med socialtjänsten, vanligtvis i kombination med förordnande av kontaktman.
Som omnämns nedan har det numera införts nya bestämmelser om utslussning som syftar till att förbättra planeringen i samband med och efter frigivningen.
De nya reglerna om förbättrad utslussning
Den 1 augusti 2011 trädde det i kraft nya bestämmelser i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård som givit SiS en större och delvis annorlunda roll vid utslussning av unga som dömts till sluten ungdomsvård (prop. 2010/11:107 Förbättrad utslussning från sluten ungdomsvård). Bestämmelserna syftar till att förbättra verkställigheten och öka möjligheterna till successiv utslussning under kontrollerade former.
I förarbetena konstateras att det är väl känt att övergången mellan institution och frihet är en kritisk tidpunkt då risken för återfall är hög. Vidare anförs det att ett väl fungerande samarbete mellan SiS och socialtjänsten under hela verkställighetstiden utgör en viktig förutsättning för att åtgärder som inleds under verkställigheten också följs av insatser efter frigivningen.27 Enligt förarbetena är den största utmaningen för den framtida utformningen av verkställigheten av sluten ungdomsvård att finna de rätta formerna för samarbetet mellan SiS och socialtjänsten för att få till stånd ett strukturerat utslussningsarbete så att den dömdes anpassning till samhället främjas.
Redan tidigare hade det föreskrivits i förordning att en behandlingsplan skulle upprättas för den som döms till sluten ungdomsvård. För att tydliggöra betydelsen av att verkställigheten och förberedelserna inför frigivningen får en utformning anpassad till den dömdes behov av åtgärder, borde enligt regeringen kravet på en
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
564
individuellt utformad verkställighetsplan anges i lag.28 Sålunda föreskrivs numera i 3 § LSU att en individuellt utformad verkställighetsplan ska upprättas för den dömde.
Regeringen anförde vidare i förarbetena att den senare delen av verkställigheten av sluten ungdomsvård bör inriktas på konkreta insatser som underlättar den kritiska övergången från institution till ett liv i frihet. Det var enligt regeringens mening inte möjligt att ange en generell tidpunkt när de olika åtgärderna ska inledas och heller inte alla de olika åtgärder som kan komma i fråga. I förberedelserna inför frigivningen bör ingå att särskilt beakta den dömdes behov av att vistas utanför ungdomshemmet. Enligt regeringens mening borde det i normalfallet innebära att det under utslussningen sker någon form av kvalificerad insats utanför det särskilda ungdomshemmet.29 Förberedelserna kan röra olika områden, t.ex. utbildning, praktik, bostad och fritidsaktiviteter. När det bedöms som en lämplig åtgärd bör det i det enskilda fallet vara möjligt att under utslussningen placera den dömde i eget boende eller i föräldrahemmet. Enligt regeringen bör dock denna möjlighet tillämpas restriktivt, så att innehållet i den frihetsberövande påföljden inte urholkas. Vid mycket korta strafftider finns det inte alltid utrymme för några längre vistelser utanför ungdomshemmet under verkställigheten. Lagregleringen som syftade till en förbättrad utslussning formulerades därför på så sätt att den dömde under den senare delen av verkställigheten genom konkreta åtgärder ska förberedas för ett liv i frihet.30
Regeringen konstaterade att det är ytterst få av dem som döms till sluten ungdomsvård som blir föremål för placeringar utanför de särskilda ungdomshemmen. Enligt regeringen var det rimligt att anta att det berodde på oklarheter i ansvarsfördelningen mellan SiS och socialtjänsten. För att tydliggöra SiS ansvar för verkställigheten och att den myndigheten bör finansiera placeringar utanför anstalt fram till dagen för frigivning, föreskrivs numera genom lagändringen att verkställigheten ska planläggas och genomföras efter samråd med socialnämnden (i stället för tidigare i nära samarbete med socialnämnden).31
Regeringen anförde att de ungdomar som avtjänar sluten ungdomsvård har gjort sig skyldiga till mycket allvarlig brottslighet
28 A. prop. s. 15. 29 A. prop. s. 15. 30 A. prop. s. 16. 31 A. prop. s. 18.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
565
och att många av dem också har missbruksproblem. För att få till stånd ett effektivt återfallsförebyggande arbete inom ramen för verkställigheten är det enligt vad regeringen anförde inte endast viktigt att utslussningen är väl planerad och strukturerad utifrån den dömdes behov av vård och behandling. Utslussningen måste enligt propositionen ske under kontrollerade former eftersom det är nödvändigt för att verkställigheten inte ska urholkas och kravet på samhällsskydd eftersättas. Regeringen hänförde sig till de goda erfarenheter som fanns inom Kriminalvården att använda elektronisk kontroll som alternativ till kortare fängelsestraff och vid utslussning från längre fängelsestraff. Regeringen bedömde att det finns goda möjligheter att uppnå liknande resultat gällande bl.a. minskad grad av återfall inom ramen för sluten ungdomsvård. SiS borde därför enligt regeringen få använda elektroniska hjälpmedel för att kontrollera var den dömde befinner sig under verkställigheten av sluten ungdomsvård, något som borde ge fler möjlighet att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet under kontrollerade former.32
I den departementspromemoria som låg till grund för lagstiftningen33 hade det föreslagits att elektronisk övervakning skulle få användas för att kontrollera att den dömde befinner sig i bostaden. Regeringen konstaterade att den stationära tekniken numera kan kompletteras med positioneringsteknik, som gör det möjligt att i realtid eller i efterhand följa hur den övervakade förflyttar sig, genom utnyttjande av GPS-systemet. Regeringen delade den uppfattning som framförts av några remissinstanser, att övervakningen borde ha ett bredare användningsområde och inte begränsas till boendet. Vid vistelse utanför ungdomshemmet kan det enligt vad regeringen anförde finnas skäl att använda elektroniska hjälpmedel för att kontrollera villkor, t.ex. att den dömde befinner sig på en viss plats en bestämd tidpunkt. Det skulle enligt regeringen i fler fall än tidigare kunna möjliggöra placering i familjehem, utbildning eller praktikplats utanför institutionen. Regeringen framhöll att man dock inte fick ha någon övertro på den elektroniska övervakningen, bl.a. eftersom den kan fallera eller sättas ut spel, men att den borde ses som ett hjälpmedel för att få till stånd en kontrollerad utslussning.
32 A. prop. s. 19. 33Ds 2009:9, Förbättrad utslussning från sluten ungdomsvård och ändrade gallringsregler i belastningsregistret.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
566
Regeringen anförde vidare att avsikten inte var att den elektroniska övervakningen skulle ersätta viktiga personliga kontakter. Inför varje beslut ska därför en bedömning ske med utgångspunkt i SiS:s behov av kontroll och den dömdes individuella förutsättningar att leva upp till kraven vid vistelsen utanför hemmet. Om kontroll kan ske genom exempelvis medföljande personal eller inom skolverksamheten saknas det enligt propositionen i regel behov av elektronisk övervakning. Det kan däremot bli aktuellt t.ex. vid praktiktjänstgöring. Den elektroniska övervakningen skulle enligt regeringen uppfattas som ett riskreducerande hjälpmedel för att fler ska kunna slussas ut under kontrollerade former.
Vad gäller den närmare utformningen anförde regeringen att det bl.a. mot bakgrund av den snabba teknikutvecklingen varken var möjligt eller lämpligt att i detalj reglera hur övervakningen skulle gå till.34 Lärdomar borde kunna dras både från Kriminalvårdens verksamhet och från polisens arbete med att införa elektronisk övervakning vid vissa kontaktförbud. Regeringen konstaterade att övervakningen måste bygga på att den dömde frivilligt sätter på sig utrustningen. Om den dömde inte vill medverka kan följden bli att han eller hon inte beviljas tillstånd att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet.
Mot bakgrund av bl.a. syftena med den elektroniska övervakningen och att det ska göras en behovsprövning i varje enskilt fall fann regeringen att den var proportionerlig med hänsyn till syftet och förenlig med regeringsformens krav på skydd för grundläggande fri- och rättigheter.
I lagstiftningsärendet infördes också en lagreglering av proportionalitetsprincipen för att tydliggöra att en kontroll- och tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden.35
26.3.2 Utgångspunkter för övervägandena
Vår bedömning: Det finns ofta behov av att fortsätta de insatser
som görs under institutionstiden vid sluten ungdomsvård även när den unge lämnat institutionen. Det gäller dels inom ramen för verkställigheten, dels när påföljden till fullo är verkställd.
34Prop. 2010/11:107 s. 12. 35 A. prop. s. 24.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
567
Det finns två kritiska tidpunkter när behovet av kontinuitet och långsiktighet så långt möjligt bör säkerställas
Utifrån ett brottsförebyggande perspektiv vore det önskvärt om lagstiftningen på något sätt skulle kunna säkerställa att de behandlingsinsatser som igångsätts ofta med hög intensitet under verkställigheten av en sluten ungdomsvård kan fortsätta under en längre tidsrymd än vad de ofta förhållandevis korta verkställighetstiderna medger. Forskningen visar att behandling bör ske såväl på institutionen som utanför och att vården efter institutionsbehandlingen bör inrikta sig mot samma förändringsmål som vården på institutionen.36 Om de insatser som görs under institutionsvistelsen inte får en fortsättning efter frigivningen, kan de i förlängningen riskera att bli mindre effektiva eller helt verkningslösa. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv framstår det som olyckligt att vidta kostsamma åtgärder utan att söka verka för att de genomförs fullt ut och leder till bestående positiva effekter.
Långvariga frihetsberövanden främst sådana på ett år eller mer med anledning av en dom på sluten ungdomsvård kan i sig verka menligt för den unge och påkalla vård eller andra insatser i samband med och efter frigivningen, för att den unge ska ha en gynnsam utveckling.
De straffrättsliga principerna sätter ramar för i vilken omfattning behandlingsbehovet kan beaktas inom ramen för påföljdssystemet. Ingripandegraden dvs. i dag den slutna ungdomsvårdens längd påverkas inte av om den unge har ett stort eller litet behov av vård eller andra insatser. Sluten ungdomsvård är en straffrättslig påföljd som döms ut som reaktion på den unges vanligtvis mycket allvarliga brottslighet. Längden på frihetsberövandet avgörs uteslutande utifrån brottets straffvärde och den unges ålder vid gärningstillfället.
Detta är en ordning som vi anser bör bestå. Det straffrättsliga systemet måste även för ungdomar bygga på proportionalitet och rättvis likabehandling, även om det enligt vår mening finns större utrymme för individualpreventiva utgångspunkter gällande de särskilda ungdomspåföljderna. I det ligger att påföljdens ingripandegrad ska styras av brottslighetens allvar och inte den unges vårdbehov. Det gäller i högsta grad när det är fråga om längden av ett frihetsberövande. I sådana fall kan knappast en mer ingripande påföljd motiveras utifrån ett behandlingsbehov.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
568
Att det bör förhålla sig på det sättet innebär dock inte att lagstiftaren kan bortse från de vinster som kan finnas av en mer konsekvent fortsättning och uppföljning av de insatser som görs under verkställigheten av en sluten ungdomsvård. Insatser under verkställigheten av sluten ungdomsvård som påbörjad vård, behandling, skolgång och andra insatser bör därför så långt möjligt fortsätta efter frihetsberövandets upphörande.
Det finns två kritiska tidpunkter då insatserna på något sätt måste övergå i en ny form för att det ska kunna upprätthållas en långsiktighet och kontinuitet.
1. Möjligheterna till fortsatta insatser i samband med och i nära anslutning till det att frihetsberövandet har upphört inom ramen för verkställigheten.
2. Möjligheterna till fortsatta insatser efter det att påföljden till fullo är verkställd. Redan vid införandet av sluten ungdomsvård betonades i förarbetena vikten av en successiv utslussning så att inte steget mellan institutionsvistelsen och omvärlden blir för stort.37 Det kan enligt förarbetena exempelvis vara fråga om att den dömde medges att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet under viss del av dygnet för att underlätta anpassningen till samhället, t.ex. genom behandling, utbildning eller liknande verksamhet. Vad som kan övervägas är huruvida de åtgärder som numera kan göras inom ramen för verkställigheten av sluten ungdomsvård är tillräckliga för att den unge ska anpassas till ett liv utanför institutionen. Även om lagstiftningen möjliggör fortsatta behandlingsinsatser vid övergången mellan frihetsberövandet och frigivningen inom ramen för verkställigheten måhända under en längre period än vad som hittills varit fallet så blir påföljden efter en tid slutligt verkställd. Med hänsyn till att den samlade reaktionen inte får vara oproportionerligt ingripande i förhållande till straffvärdet, kan behandlingsinsatser inom ramen för en verkställighet av påföljden bara ske under en begränsad tid. Den andra kritiska övergången för den unge är då påföljden är slutligt verkställd och ansvaret för fortsatta behandlingsinsatser i de fall behov finns åvilar socialtjänsten enligt SoL eller LVU. Det är då inte fråga om insatser som kan utgå från en straffrättslig reaktion utan de måste helt basera sig på en
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
569
behovsbedömning enligt sociallagstiftningen. I nästa avsnitt överväger vi närmare vilka ytterligare lagstiftningsåtgärder som skulle kunna komma i fråga.
26.3.3 Det bör inte införas villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård
Vår bedömning: Det bör inte införas något system med villkorlig
frigivning från sluten ungdomsvård.
En ordning med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård?
Det system som finns med villkorlig frigivning från fängelse innebär att en förtida frigivning när två tredjedelar av straffet har avtjänats villkoras av att den dömde inte återfaller i brott. Därtill har övervakningsnämnden möjlighet att meddela den villkorligt frigivne vissa föreskrifter. För att möjliggöra en strukturerad uppföljning av de insatser som görs under institutionsvistelsen har vi övervägt om ett system med villkorlig frigivning bör införas vid sluten ungdomsvård.
Som omnämns ovan sätts i dag påföljdstiden för sluten ungdomsvård enligt en vedertagen praxis ned med en tredjedel, eftersom det inte förekommer villkorlig frigivning. Om villkorlig frigivning införs skulle det följdriktiga vara att inte göra någon sådan nedsättning. Eftersom frigivning som huvudregel ändå skulle ske efter två tredjedelar av den utdömda tiden, skulle institutionstiden vara lika lång som i dag. I likhet med vad som gäller vid villkorlig frigivning från fängelse skulle prövotiden kunna vara ett år eller den längre tid som den återstående påföljden utgör.
Det ligger nära till hands att SiS som första instans skulle få fatta alla beslut gällande villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård. Möjligen är det inte lämpligt att lägga de mer ingripande beslut som gällande fängelsedömda beslutas av övervakningsnämnden på SiS. Vad som troligen skulle vara lämpligare vore en domstol eller ett domstolsliknande organ.
Villkorlig frigivning från ett fängelsestraff kan skjutas upp med som mest sex månader åt gången, om den intagne på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. Verkställigheten av sluten ungdomsvård är i likhet
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
570
med fängelse omgärdat av regler och villkor som de unga ska anpassa sig till. På motsvarande sätt skulle villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård därmed kunna senareläggas om den unge missköter sig allvarligt under institutionstiden.
Om det bedöms som påkallat får Kriminalvården besluta att den som är villkorligt frigiven från fängelse ska stå under övervakning. Samma diskretionära prövning av övervakningsbehovet skulle kunna gälla efter villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård. Sannolikt skulle en större grupp än bland de fängelsedömda bedömas vara i behov av övervakning. I likhet med vad som gäller för den som står under övervakning efter villkorligfrigivning från ett fängelsestraff skulle det kunna föreligga en skyldighet för den unge att hålla kontakt med sin övervakare och iaktta skötsamhet under prövotiden.
Även för unga som frigivits villkorligt från sluten ungdomsvård, skulle det förmodligen i många fall bedömas som lämpligt med föreskrifter om exempelvis läkarvård, nykterhetsvård och drogkontroller. De individuella förutsättningarna gör att det även skulle kunna bli aktuellt att närmare föreskriva vad som ska gälla under övervakningen.
I likhet med ordningen för fängelsedömda förutsätter de krav och föreskrifter som kan följa på den villkorliga frigivningen, att det måste bli konsekvenser för den som missköter sig under prövotiden för den villkorliga frigivningen. En motsvarande ordning som vid villkorlig frigivning från fängelse skulle kunna gälla, dvs. att den unge i första hand varnas, att övervakningen förlängs och att den villkorligt medgivna friheten förverkas med som högst femton dagar varje gång vid allvarligare överträdelser.
På samma sätt som vid villkorlig frigivning från fängelse skulle det kunna finnas en möjlighet att omhänderta den unge, om fråga uppkommer om att förverka villkorligt medgiven frihet, besluta om varning eller förlänga övervakningen.
Vid återfall under prövotiden skulle den villkorligt medgivna friheten från sluten ungdomsvård helt eller delvis kunna förverkas. Om den unge vid den senare lagföringen döms till fängelse skulle sannolikt någon omvandling ske av den återstående tiden behöva ske, från sluten ungdomsvård till fängelse.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
571
Fördelar med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård
En ordning med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård skulle kunna ha flera fördelar.
Om det inte gjordes någon reduktion av påföljdstiden när domstolen bestämmer påföljdens längd såsom sker i dag pga. avsaknaden av villkorlig frigivning skulle det bli en ökad jämförbarhet med ett ovillkorligt fängelse. Påföljdens trovärdighet som ett lika ingripande alternativ som ovillkorligt fängelse skulle då kunna öka.
Genom möjligheten till senareläggning av den villkorliga frigivningen kan det ges en tydlig reaktion mot den som gör sig skyldig till allvarlig misskötsamhet under verkställigheten.
Möjligheten att under en ettårig prövotid besluta om övervakning och om olika föreskrifter skulle möjliggöra en långsiktighet och kontinuitet gällande vårdinsatserna under och efter institutionstiden. Inom ramen för verkställigheten av påföljden skulle samma slag av insatser utförd av samma vårdgivare kunna sättas in under en lång tid.
Konstruktionen med villkorlig frigivning skulle på ett tydligt sätt visa vilka krav som ställs på den unge under hela verkställigheten även då behandlingen sker utanför institutionen – och vilka konsekvenserna kan bli vid misskötsamhet. För att uppnå den långsiktiga utslussning som eftersträvas måste till skillnad från vid villkorlig frigivning från fängelsestraff övervakning, särskilda villkor och behandlingsinsatser under prövotiden utgöra huvudregel eller kanske till och med obligatorium.
Invändningar mot villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård
Även om det alltså finns flera fördelar med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård, kan det dock resas starka invändningar mot ett mer renodlat överförande av ett sådant system.
I dag avkortas som nämnts ovan påföljdstiden för sluten ungdomsvård vid själva straffmätningen, eftersom det inte ska ske någon villkorlig frigivning. Avsaknaden av villkorlig frigivning innebär dock även avsaknad av de krav och möjligheter till förverkande som ett sådant system innebär. På ett övergripande plan skulle varje ordning med villkorlig frigivning där visserligen verkställighetstiden blir densamma som i dag men där en del av
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
572
verkställigheten sker i frihet efter villkorlig frigivning innebära en repressionsökning i förhållande till dagens system. Även om den unge genom den villkorliga frigivningen inte avtjänar längre tid än i dag på institutionen, så tillkommer ju nya pålagor och nya krav under prövotiden för den villkorliga frigivningen.
Övervakningsåtgärder och föreskrifter om behandling och drogkontroller utgör inte något huvudalternativ vid villkorlig frigivning från fängelse. Tvärtom är det själva frihetsberövandet som är det centrala sanktionsinnehållet i fängelsepåföljden. Övervakning ska endast beslutas om det bedöms som påkallat och det är endast om det finns skäl att anta att den frigivne behöver stöd av en särskild föreskrift om vad han eller hon ska iaktta under prövotiden, som en sådan föreskrift ska meddelas.
För att uppnå huvudsyftet med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård, torde ordningen behöva bli den omvända. Om övervakning och krav på deltagande i behandling och liknande regelmässigt utgör villkor under prövotiden, kommer verkställigheten att pågå med viss intensitet under hela prövotiden. I realiteten skulle påföljden sluten ungdomsvård därför bli betydligt mer ingripande och egentligen få en annan karaktär än i dag.
I ett system som är uppbyggt på det sätt vi har skisserat måste den villkorligt medgivna friheten dessutom kunna förverkas som reaktion för den som inte uppfyller villkoren.
Ett överförande av föreverkanderegleringen vid återfall efter villkorlig frigivning från fängelse enligt 34 kap. 4 § BrB skulle med hänsyn till den höga återfallsfrekvensen för ungdomar dömda till sluten ungdomsvård även det kunna leda till sammanlagt väsentligt längre institutionstider än i dag. Det skulle därtill uppstå svårlösta problem gällande förverkanderegleringen om den unge återfaller under prövotiden för sluten ungdomsvård och därefter döms till fängelse.
Därtill kan det befaras att ett system med villkorligt medgiven frihet kan driva upp påföljdstiderna. Om det inte ska göras något avdrag för avsaknaden av villkorlig frigivning kommer, som diskuterats ovan, påföljdstiderna att bli längre. Det finns dock en risk för att domstolarna i sin straffmätning redan i dag räknar in att det i realiteten sker ett slags villkorlig frigivning genom utslussningen, och att påföljdstiderna därför ligger högre än de borde. En ändring på skisserat sätt skulle kunna ytterligare driva upp påföljdstiderna.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
573
En modifierad ordning för villkorlig frigivning?
De invändningar som kan resas mot ett system med villkorlig frigivning i den form som tillämpas vid fängelsestraff, innebär enligt vår bedömning att det inte är någon framkomlig väg om man inte är beredd att acceptera sammanlagt väsentligt längre institutionstider än i dag. Frågan är om man kan utvinna de fördelar som finns med ett sådant system och samtidigt undvika en beaktansvärd repressionsökning genom att införa en modifierad ordning för villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård.
Om det alltid ska följa en övervakning och fortsatt behandling under prövotiden för den villkorliga frigivningen, kommer det straffrättsliga ingripandet delvis att pågå under en längre tid än i dag. En sådan tyngdpunktsförskjutning skulle kunna motivera att villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård sker efter halva tiden, i stället för efter två tredjedelar. En sådan ordning kan även kompensera den repressionsökning som annars skulle ske.
För att inte förringa den pedagogiska betydelsen av vad som är den verkliga påföljdstiden, bör det i så fall vara möjligt att senarelägga tidpunkten för den villkorliga frigivningen pga. misskötsamhet under institutionsvistelsen. För att undvika alltför långa institutionsvistelser skulle dock den möjligheten kunna vara begränsad till allvarligare former av misskötsamhet.
För den villkorligt frigivne som missköter övervakning och andra föreskrifter under prövotiden, bör det även i ett sådant system i första hand bli aktuellt med varning eller förlängd prövotid. Vid mer allvarlig eller upprepad misskötsamhet måste dock konsekvensen bli att den villkorligt medgivna friheten delvis förverkas. I likhet med vad som gäller för fängelsestraff kan det bli fråga om en kortare tid varje gång så måste ske.
Förmodligen skulle en möjlighet att omhänderta den som missköter sig allvarligt kunna fylla en funktion för att söka bryta en allvarlig negativ utveckling.
En svårbesvarad fråga är om återfall i brott nödvändigtvis skulle behöva innebära förverkande av villkorligt medgiven frihet från sluten ungdomsvård. Vad som talar för det är att begreppet villkorlig frigivning annars tappar sin innebörd och det framstår som ett inkonsekvent och svårbegripligt system att helt olika ordningar gäller för fängelse och sluten ungdomsvård, trots att begreppet villkorlig frigivning används för båda påföljderna. Mot detta kan sägas att tyngdpunkten i den villkorliga frigivningen från sluten
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
574
ungdomsvård skulle vara att övervakning och fortsatta behandlingsinsatser ska ske under prövotiden. Det skulle kunna tala för att inte återfall i brott i sig ska behöva leda till att den villkorliga delen av påföljdstiden förverkas. I vart fall skulle det kunna motivera mer begränsade möjligheter till förverkande än vad som gäller för fängelsestraff enligt 34 kap. 4 § BrB.
Sammantaget skulle flera av de problem som är förknippade med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård finnas kvar, även om ordningen modifierades något i förhållande till fängelse. Därtill vore det sannolikt missvisande att lämna grundstrukturen som gäller för fängelse och fortfarande kalla det för villkorlig frigivning. Vad det i realiteten skulle handla om vore snarare att ändra själva verkställighetsformen för sluten ungdomsvård från att ha varit en frihetsberövande påföljd till att delvis bli en frivårdspåföljd.
26.3.4 Det bör inte införas någon ny påföljdskombination
Vår bedömning: Det finns för närvarande inte skäl att ändra
grundstrukturen för sluten ungdomsvård för att möjliggöra fortsatta behandlingsinsatser utanför institutionen. I stället bör den nya ordningen för en förbättrad utslussning få möjlighet att verka och utvecklas.
Ovan har vi konstaterat att det skulle vara förenat med betydande svårigheter och nackdelar att tillämpa systemet med villkorlig frigivning på sluten ungdomsvård. Vad som i stället kan övervägas är huruvida det finns anledning att överväga en reformering av sluten ungdomsvård som skulle innebära en frihetsberövande del och en frivårdsdel med övervakning och behandling, utan att det innebär en reell villkorlig frigivning.
Ett förslag med den ungefärliga inriktningen lämnades av Ungdomsbrottsutredningen i betänkandet Ingripanden mot unga lagöverträdare.38 Ungdomsbrottsutredningen föreslog att eftervården skulle göras till en del i verkställigheten av sluten ungdomsvård och att ansvaret för utformningen av eftervården skulle läggas på SiS. SiS ansvar under eftervården skulle enligt förslaget vara begränsat till sådana behandlingsinsatser som är motiverade av den unges kriminalitet, t.ex. programverksamhet, psykosocialt stöd, insatser
38SOU 2004:122 s. 504 ff.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
575
mot missbruk m.m. SiS arbetsuppgifter inom verkställigheten skulle med andra ord kunna hänföras till det kriminella beteendet.
Utredningens förslag om en ny verkställighetsform innebar att domstolen på sedvanligt sätt skulle fastställa straffvärdet på brottsligheten, dvs. straffvärdet mätt i antal månader/år med sluten ungdomsvård, och döma den unge till denna påföljd. Om den tid den dömde hade att verkställa skulle uppgå till minst fyra månader skulle enligt huvudregeln en eftervård på sex månader ingå i verkställigheten. I sådana fall skulle institutionstiden minskas med två månader.
SiS skulle enligt förslaget ha möjlighet att göra undantag från regeln om eftervård. Om den unge misskötte sig under eftervården skulle SiS kunna vidta åtgärder mot honom som innebar antingen varning eller återföring till institutionen. Insatserna i samband med utslussningen från institutionen och efter institutionsvistelsen skulle planeras i ett tidigt skede av verkställigheten av domen på sluten ungdomsvård. Planen skulle fastställas av SiS i samråd med socialtjänsten.
Förslaget möttes av ett blandat remissmottagande och har ännu inte genomförts. Det finns sålunda ingen anledning för oss att arbeta fram ett förslag med denna typ av struktur, eftersom ett sådant förslag redan har lagts.
Vad som i stället kan övervägas, är att mer renodlat införa en möjlighet till kombinationspåföljd, dvs. att en viss tids sluten ungdomsvård kombineras med en viss tids behandling och övervakning utanför institutionen. Även denna möjlighet övervägdes av Ungdomsbrottsutredningen.39 Att helt ersätta sluten ungdomsvård med en kombination av frihetsberövande påföljd och påföljd i frihet vore enligt vår bedömning knappast möjligt. För att det ska finnas ett trovärdigt alternativ till fängelse vid den allvarligaste brottsligheten måste det finnas en frihetsberövande påföljd som är jämförbar med fängelse. En kombinationspåföljd skulle knappast vara det i alla situationer. Sluten ungdomsvård i dess nuvarande form skulle därmed behöva finnas kvar i påföljdssystemet för unga lagöverträdare.
Om en kombinationspåföljd infördes vid sidan av sluten ungdomsvård skulle det som också påpekades av Ungdomsbrottsutredningen vara svårt att fastställa vilka faktorer som bör styra påföljdsvalet mellan en längre tids sluten ungdomsvård och en
39SOU 2004:122 s. 513 f.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
576
kombinationspåföljd som innefattar en kortare frihetsberövande del.
Det skulle sålunda finnas vissa problem med en sådan påföljdskonstruktion. Att vi inte går vidare och överväger denna fråga ytterligare beror dock främst på två faktorer.
För det första har det som beskrivs ovan nyligen trätt i kraft nya bestämmelser som ska underlätta utslussningen från sluten ungdomsvård. Det finns starka skäl att låta denna reform verka en tid innan det övervägs andra sätt att förbättra möjligheterna till vårdinsatser inom ramen för verkställigheten.
För det andra är behovet av förändringar för att få till en strukturerad utslussning och få till stånd en förlängning av vårdinsatserna utanför institutionen störst då det är fråga om sluten ungdomsvård på korta tider, dvs. sådana som understiger sex månader. Vid länge tider finns det redan i dag möjlighet att inom ramen för verkställigheten ha en betydande utslussningsfas med insatser när den unge inte längre vistas på institutionen.
Vi föreslår i avsnitt 27.7.4 att det införs en ny påföljd benämnd ungdomsövervakning. Förslaget innebär att den unge under en tid på mellan sex och tolv månader, som bestäms av domstolen utifrån brottslighetens straffvärde, verkställer en påföljd som innehåller övervakning, kontroll och när så är påkallat intensiva behandlingsinsatser. Vår bedömning är att den påföljden blir så ingripande att den kan utgöra ett alternativ till att döma ut en kortare tids sluten ungdomsvård. En del av de problem som är förknippade med sluten ungdomsvård såvitt avser möjligheterna att åstadkomma långsiktighet och kontinuitet gällande de insatser som sätts in skulle sålunda delvis försvinna om påföljden i stället för en kortare frihetsberövande påföljd bestämdes till en längre tids ungdomsövervakning.
26.3.5 Stöd och hjälp efter avslutad verkställighet
Vårt förslag: Socialnämndens ansvar för att tillgodose det
särskilda behov av stöd och hjälp som unga kan ha efter att ha verkställt sluten ungdomsvård tydliggörs genom ett tillägg i socialtjänstlagen (2001:453).
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
577
Det finns anledning att överväga förslag som innebär att fler får stöd och fortsatt vård efter verkställighetens slut
Som vi utvecklat ovan finns det i många fall ett fortsatt behov av vård och andra insatser efter att den unge frigivits från sluten ungdomsvård. I många fall är det fråga om ett behov som sträcker sig över en betydande tid. Att påföljden till fullo är verkställd oavsett om verkställigheten har omfattat vårdinsatser även utanför institutionen under en utslussningsfas betyder givetvis i många fall inte att behovet av vård och stöd upphör. Tvärtom torde i de flesta fall behoven kvarstå. Det kan dock efter verkställighetens slut inte bli fråga om insatser inom ramen för en straffrättslig sanktion. I stället måste insatserna beslutas enligt den socialrättsliga lagstiftningen.
Som anges ovan visar statistik från SiS att en tredjedel av de ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård saknar planerade behandlingsinsatser vid tidpunkten för frigivningen (under åren 1999–2011). Den ovan beskrivna reformen gällande förbättrad utslussning (prop. 2010/11:107) kan visserligen leda till att det blir en bättre kontinuitet, att åtgärder som sker under verkställigheten följs upp och får en fortsättning i fler fall än tidigare efter det att verkställigheten är slut och att samverkan mellan SiS och socialtjänsten i den unges hemkommun förbättras. Enligt vår bedömning finns det dock anledning att överväga ytterligare åtgärder för att insatser ska kunna sättas in som motverkar att den unge på nytt återfaller i brott.
Av det totala antalet ungdomar som frigavs från sluten ungdomsvård under den period som SiS statistik avser var drygt 35 procent under 18 år medan 64 procent var 18–20 år. Endast omkring en procent hade fyllt 21 år och kunde sålunda inte bli föremål för åtgärder för barn eller unga enligt SoL eller LVU.40
Socialnämndens ansvar enligt 5 kap. 1 § SoL
I 5 kap. 1 § SoL ges allmänna målinriktade bestämmelser för socialnämnden gällande omsorger om barn och ungdom i vid mening. I tredje till femte strecksatserna i bestämmelsen betonas socialtjänstens ansvar för barn och unga som utvecklas ogynnsamt. Det föreskrivs bl.a. att socialnämnden med särskild uppmärksamhet ska dels
40 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från SiS.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
578
följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling, dels aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel samt dels i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. Av detta följer givetvis att det föreligger ett ansvar enligt SoL att söka tillgodose de behov som kan finnas hos den som frigivits från sluten ungdomsvård för att denne inte ska återfalla i brott eller annars få en ogynnsam utveckling. Vilken typ av insatser som kan komma i fråga kan variera. Det kan exempelvis röra sig om frivilliga insatser enligt SoL som öppna insatser, särskilt kvalificerad kontaktperson, missbruksbehandling och placering utanför det egna hemmet eller hjälp till eget boende.41 Om det inte går att få till stånd insatser på frivillig väg kan det i vissa fall finna skäl för vård enligt LVU.
Vid sidan av den mer allmänt hållna regleringen har socialnämndens ansvar för barn och ungdom som vårdats utanför det egna hemmet tydliggjorts enligt en lagändring som trädde i kraft den 1 april 2008 (prop. 2006/07:129). Det föreskrivs i sjunde strecksatsen i 5 kap. 1 § SoL att socialnämnden i sin omsorg om barn och ungdom ska tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört.
I förarbetena anförde regeringen att socialnämnden redan sedan tidigare hade ett ansvar för att bedöma och besluta om vilket stöd en pojke eller flicka behöver och hans eller hennes familj kan ha i samband med att en placering upphör. Regeringen konstaterade att det inte är ovanligt att unga återplaceras för vård efter det att en placering har upphört och att en väl planerad och fungerande eftervård eller utslussning skulle kunna minska antalet barn och unga som behöver placeras för vård flera gånger efter varandra. Enligt propositionen förekommer det trots socialnämndens ansvar att ge alla i kommunen det stöd och den hjälp de behöver att socialnämnden avslutar vården utan att de unga som är i behov av fortsatt behov av stöd och hjälp får sina behov tillgodosedda. Regeringen ansåg att det fanns ett behov av att på ett tydligare sätt
41 Barn och unga som begår brott - Handbok för socialtjänsten, Socialstyrelsen 2009, s. 147.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
579
påtala socialtjänstens ansvar gentemot denna grupp genom en bestämmelse i SoL.42 Bestämmelsen gäller enligt regeringen barn och unga som varit placerade i familjehem och hem för vård och boende, varvid det påpekades att sådana statliga hem som enligt 12 § LVU har inrättats för vård av unga som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn definitionsmässigt också utgör hem för vård och boende. Regeringen påpekade därtill i allmänmotiveringen att ungdomstiden numera sträcker sig en tid förbi myndighetsåldern. Det anfördes att pojkar och flickor som fortfarande går i skolan kan behöva bo kvar i familjehemmet till dess skolgången har avslutats och att det kan innebära att en familjehemsplacering inte automatiskt upphör när den unge fyller 18 år. Vidare påpekades att vård enligt LVU under vissa förutsättningar kan ges unga som inte fyllt 21 år.
Socialtjänstens ansvar för den unge efter det att sluten ungdomsvård har verkställts bör tydliggöras
Den särskilda regleringen i SoL av socialnämndens ansvar för ungas behov av stöd och hjälp sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört, kan enligt vår bedömning inte anses omfatta unga som verkställt sluten ungdomsvård. För det första inryms inte verkställigheten av sluten ungdomsvård inom vad som avses med vård enligt SoL. Förarbetena tar därtill sin utgångspunkt i vård utanför hemmet som upphör när målet med vården har uppnåtts och nämner inget om unga som verkställt sluten ungdomsvård.43Socialnämndens ansvar för barn och ungdom som verkställt sluten ungdomsvård följer därför endast av de allmänna bestämmelserna i 5 kap. 1 § SoL.44
I LSU anges att verkställigheten ska planläggas och genomföras i nära samarbete med socialnämnden i den dömdes hemort. I 3 § LSU föreskrivs numera efter de ändringar som trädde i kraft den 1 augusti 2011 att verkställigheten ska planläggas och genomföras efter samråd med socialnämnden. Samverkan mellan SiS och socialtjänsten har hittills inte alltid fungerat och socialtjänsten har såvitt vi kan bedöma inte alltid tagit den aktiva del i verkställigheten och
42Prop. 2006/07:129 s. 51. 43 A. prop. s. 50. 44 I Socialstyrelsens handbok Barn och unga som begår brott – Handbok för socialtjänsten omnämns dock bestämmelsen i sjunde strecksatsen i 5 kap. 1 § SoL i avsnittet om LVU-vård efter avslutad verkställighet av sluten ungdomsvård.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
580
utslussningen som kan behövas för att adekvat vård och stöd ska kunna komma till stånd efter verkställighetens slut. Under åren 2004– 2011 var socialtjänsten delaktig i upprättande av en verkställighetsplan i mellan 62 och 80 procent av fallen (73 procent år 2011). Socialtjänsten deltog i planeringen för utslussningen i mellan 77 och 86 procent av ärendena under tidsperioden 2004–2009. 2010 uppgick andelen till 77 procent och 2011 till 59 procent. 45 Som vi påpekat ovan har det den 1 augusti 2011 trätt i kraft nya bestämmelser som syftar till en förbättrad utslussning från sluten ungdomsvård. I anslutning till förslaget om ett mer strukturerat utslussningsarbete betonas vikten av ett samarbete mellan SiS och socialtjänsten och att de åtgärder som inleds inom ramen för verkställigheten kan fortsätta, avslutas och följas upp efter verkställigheten.46
Redan i dag deltar socialtjänsten i mycket stor utsträckning förutom 2011 i omkring 80 procent av fallen. En mer strukturerad utslussning från sluten ungdomsvård bör som vi anfört inledningsvis kunna leda till att socialtjänsten involveras än mer i slutet av verkställigheten och kan erbjuda vård och stöd till den unge i de fall behov föreligger. Sluten ungdomsvård utgör dock inte någon vårdform enligt SoL utan en straffrättslig påföljd och beslutas helt utan socialtjänstens direkta medverkan. Det är därför inte säkert att socialtjänsten har aktuella kunskaper om den unge eller någon kontakt med denne och dennes familj. Samtidigt finns det i praktiken alltid anledning för socialtjänsten att uppmärksamma den unge och dennes situation och möjliga behov i samband med att verkställigheten upphör. Att socialtjänsten är delaktig i uppemot 80 procent av verkställigheterna är därför enligt vår mening inte tillräckligt.
Att socialnämnden i alla fall har ett sådant ansvar för barn och ungdom som verkställt sluten ungdomsvård bör därför tydliggöras genom ett tillägg i sjunde strecksatsen i 5 kap. 1 § SoL. Av pedagogiska skäl kan det också vara en fördel att socialtjänstens ansvar för denna grupp unga anges just i SoL. Det bör sålunda föreskrivas i SoL att socialnämnden i sin omsorg om barn och ungdom ska tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan verkställigheten av sluten ungdomsvård har upphört.
45 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från SiS. 46Prop. 2010/11:107 s. 14.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
581
26.3.6 Förutsättningarna för mellantvång enligt LVU bör öka
bestämmelser om vård av unga (bestämmelsen om s.k. mellantvång) tonas ned med avseende på dem som dömts till sluten ungdomsvård. Insatser enligt 22 § ska kunna beslutas om den som dömts till sluten ungdomsvård vid verkställighetens slut bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser för att inte hemfalla till ett sådant beteende som enligt huvudregeln i 22 § första stycket kan motivera mellantvång.
Inledning
Vi föreslår ovan att socialnämndens ansvar för barn och ungdom som verkställt sluten ungdomsvård bör förtydligas genom en ändring i 5 kap. 1 § SoL. Om det finns behov av stöd och hjälp när verkställigheten upphör bör det i första hand vara fråga om insatser enligt SoL som bygger på frivillighet. Om något samtycke inte lämnas kan det under vissa förutsättningar beslutas om insatser enligt LVU. Om det inte är aktuellt med ett omhändertagande enligt 3 § LVU kan det i dag beslutas om öppenvårdsinsatser utan den unges och/eller vårdnadshavarens samtycke, s.k. mellantvång enligt 22 § LVU.
Bestämmelsen om mellantvång används sällan. Under åren 1995–1997 hade sammanlagt 99 ungdomar i landet haft denna insats någon period. Den begränsade användningen har inneburit att det sedan år 1998 inte längre samlas in några uppgifter till den officiella statistiken. 47 48
Barnskyddsutredningen har i sitt betänkande (Lag om stöd och skydd för barn om unga [LBU] SOU 2009:68) övervägt varför mellantvångsinstitutet används så sällan.49 Utredningen pekade bland annat på bristen på uppmärksamhet och vägledning kring bestämmelsen. Utredningen anförde därtill att en ökad uppmärksamhet skulle kunna leda till en tillämpning av bestämmelsen i de situationer där i dag ”informellt tvång” förekommer. I utredningen togs också upp
47SOU 2009:68 s. 390. 48 Socialstyrelsen har dock från och med år 2008 samlat in uppgifter om insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson. 63 kommuner har rapporterat in ett eller flera barn eller unga med sådana insatser under år 2008. Uppgifterna bedöms osäkra och redovisas inte i den årliga statistikrapporten. 49SOU 2009:68. s. 392 ff.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
582
invändningar mot att tvång inte är en naturlig del av det sociala arbetet och att ett tvångsbeslut inte innebär någon skillnad om den unge inte är motiverad.
Det ingår inte i våra direktiv att allmänt överväga mellantvång som vårdform enligt LVU eller om åtgärder bör föreslås som ändrar dess tillämpningsområde eller på annat sätt dess tillämpning. Utifrån vårt uppdrag att överväga behovet av stöd och kontroll efter det att ett frihetsberövandets upphört finns det dock skäl att se på denna bestämmelse. För den som verkställt sluten ungdomsvård är situationen särpräglad vad gäller bedömningen av ett fortsatt vårdbehov, eftersom den unge redan har varit frihetsberövad under en viss tid, samtidigt som slutpunkten på institutionsvistelsen inte avgörs av den unges personliga och sociala situation. Vad gäller vård enligt 3 § LVU har förutsättningarna för att besluta om sådan vård i någon mån vidgats för den som verkställt sluten ungdomsvård. Det finns anledning att överväga om motsvarande ska gälla för förutsättningarna för mellantvång.
Vid vård enligt 3 § LVU är det redan ett nedtonat aktualitetskrav avseende dem som dömts till sluten ungdomsvård
Enligt 3 § LVU ska vård beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. För ett ingripande enligt huvudregeln i bestämmelsens första stycke krävs att det inte är fråga om en obetydlig, oklar eller avlägsen risk för den unge utan tvärtom en klar och konkret risk för skada, dvs. ett aktualitetskrav.50
När sluten ungdomsvård infördes genom 1999 års reform anförde regeringen att det på goda grunder kunde antas att vissa av de ungdomar som blir föremål för sluten ungdomsvård som påföljd för brott också kan vara aktuella för vård enligt LVU.51 Regeringen anförde att vissa av de ungdomar som döms till sluten ungdomsvård kommer att vara i behov av fortsatt tvångsvård vid verkställighetstidens slut och att det ur ett behandlingsperspektiv kan vara önskvärt att vård fortsatt får ges med stöd av LVU. Enligt propositionen kunde det inte uteslutas att främst aktualitetskravet i 3 § LVU ibland kunde begränsa möjligheterna att få till stånd ett
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
583
beslut om tvångsvård i denna situation, då den unge genom frihetsberövandet ”varit förhindrad att genom sitt beteende påvisa behovet av tvångsvård”.52
Detta talade enligt regeringen för att aktualitetskravet skulle tonas ned beträffande dem som dömts till sluten ungdomsvård. I den särskilda situationen att den unge dömts till sluten ungdomsvård, förutsätts genom den ändring som infördes 1999 inte att den unge utsätter sin hälsa och utveckling för en påtaglig risk att skadas genom sitt beteende. I stället ska bedömningen ta utgångspunkt i den unges vårdbehov. Om den unge bedöms vara i uppenbart behov av fortsatt vård för att inte löpa sådan risk som avses enligt huvudregeln, ska det beslutas om tvångsvård enligt 3 § LVU.
Det kan övervägas om kravet på aktualitet för att besluta om mellantvång också bör tonas ned avseende dem som dömts till sluten ungdomsvård
Vård enligt 3 § LVU är en ingripande åtgärd. Den ska enligt 10 § LVU alltid inledas utanför den unges hem. Grunden för placeringsbeslutet är alltså att den unge åtminstone i ett inledande skede behöver beredas vård utanför det egna hemmet.53
Förutsättningarna för att vård enligt 3 § ska beviljas är samtidigt relativt högt ställda. Det förutsätts att den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Det finns ibland ett behov av att utan den unges eller vårdnadshavares samtycke kunna vidta en åtgärd som inte är så ingripande som institutions- eller familjehemsvård. Det kan t.ex. röra sig om ungdomar med uttalade missbruksproblem som vägrar att medverka i varje frivillig behandling eller som har en så ytlig motivation när det gäller att medverka till behandling att det är svårt att skapa kontinuitet inom ramen för en frivillig behandlingskontakt. Samtidigt är situationen ännu inte så allvarlig att förutsättningarna för ett beslut om vård enligt LVU är uppfyllda. Det kan finnas goda resurser i den unges vardagsmiljö,
52 A. prop. s. 174. 53 Norström/ Thunved, De nya sociallagarna, 23 uppl. 2010, s. 361.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
584
som föräldrar eller andra vuxna som kan vara ett stöd för den unge eller kamrater som inte är missbrukare.54
I syfte att hantera bl.a. dessa situationer finns i LVU under rubriken Förebyggande insatser i 22 § bestämmelsen om s.k. mellantvång:
Om det kan antas att den som är under 20 år till följd av ett beteende som avses i 3 § kommer att behöva beredas vård enligt denna lag om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som den unge behöver inte kan ges med samtycke av den unge själv, om han eller hon har fyllt 15 år, och av den unges vårdnadshavare, får socialnämnden besluta
1. att den unge skall hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett, eller
2. att den unge skall delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten. När ett sådant beslut meddelas skall en särskild behandlingsplan finnas. Bestämmelserna i 13 § första och tredje styckena samt 21 § första och tredje styckena gäller i tillämpliga delar också i fråga om beslut enligt första stycket. Prövning enligt 13 § tredje stycket av frågan om sådant beslut skall upphöra att gälla skall ske första gången inom sex månader från dagen för nämndens beslut.
I många fall kan det finnas påtagliga behov av ytterligare insatser för den unge efter verkställigheten av en sluten ungdomsvård, utan att förutsättningarna för vård enligt 3 § LVU är uppfyllda. Att placera den unge utanför sitt eget hem kan därtill i vissa fall vara en inadekvat åtgärd efter att den unge nyligen slussats ut från den institutionsvistelse som påföljden sluten ungdomsvård inneburit. I de fall den unge inte samtycker till fortsatta insatser och det heller inte bedöms finnas förutsättningar för s.k. mellantvång, kommer några insatser inte att vidtas. I många fall kan det vara olyckligt mot bakgrund av den ofta mycket tydliga problembild och behov av uppföljning och kontinuitet som finns beträffande unga som friges från sluten ungdomsvård. I ljuset av den särreglering gällande aktualitetskravet som infördes 1999, gällande vård enligt 3 § LVU, finns det anledning att överväga om en liknande reglering bör införas gällande mellantvång.
54 A.a. s. 390.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
585
De huvudsakliga skälen till bestämmelsen enligt förarbetena
Bestämmelsen om mellantvång infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1985 (prop. 1984/85:171). I förarbetena anförde departementschefen att syftet med bestämmelserna var att den skulle komplettera socialtjänstlagen i situationer där det finns grundade farhågor för den unges utveckling och när frivilliga insatser enligt SoL antingen har misslyckats eller bedöms som utsiktslösa.55 Enligt departementschefen var det angeläget att slå vakt om socialtjänstreformens starka prioritering av frivilliga insatser. Det fanns dock en konflikt mellan socialnämndens ansvar enligt SoL och kravet på samtycke från den enskilde i situationer där det föreligger ett vårdbehov, men där förhållandena inte är så allvarliga att LVU är tillämplig. Socialnämnden kunde då hamna i den situationen att den inte hade något lagligt stöd för att vidta några behandlingsåtgärder men ändå hade en skyldighet att återkomma med erbjudanden om stöd och hjälp. Om man inte lyckades bryta den unges avvisande hållning och skapa förtroende för socialtjänstens behandlingserbjudanden, tvingades nämnden avvakta tills förhållandena blivit så allvarliga att den unge måste omhändertas för vård enligt LVU.
Enligt departementschefen måste stor vikt läggas vid det faktum att ungdomar med missbruksproblem eller andra allvarliga sociala handikapp ofta saknar förmåga att självständigt ta ansvar och att se konsekvenserna av sitt handlande. Vidare anfördes att samhället har en skyldighet att träda in för att bistå föräldrarna och den unge, om de resurser som naturligt finns runt den unge inte är tillräckliga för att trygga hans utveckling. Förslaget skulle ses mot bakgrund av att de åtgärder som avsågs rörde ungdomar som till följd av missbruk, brottslig verksamhet eller något jämförbart beteende närmar sig en situation där de utsätter sin hälsa eller utveckling för allvarlig fara. Utgångspunkten för de aktuella åtgärderna är således den unges eget beteende.
Departementschefen anförde vidare att det hörde till bilden att det redan förekom att yngre missbrukare deltog i vad som kan kallas tvångsvård i öppna former inom socialtjänsten. För det första anfördes i propositionen gav även de befintliga bestämmelserna i LVU utrymme för att bedriva vården i öppnare former, under förutsättning att den inleds utanför den unges eget hem. För det
55Prop. 1984/85:171 s. 20 ff.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
586
andra kunde ungdomar dömas till skyddstillsyn och därigenom meddelas vårdföreskrifter.
Departementschefen konstaterade att det fanns tecken på en överströmning av unga lagöverträdare från socialtjänsten till kriminalvården sedan den nya socialtjänstlagen hade trätt i kraft, något som enligt propositionen gav anledning till oro. Det kunde enligt departementschefen inte bortses från att utmönstringen av de mindre ingripande tvångsåtgärderna ur socialtjänstlagstiftningen hade betydelse för domstolarnas påföljdsval i situationer när förutsättningarna för vård utanför hemmet enligt LVU inte förelåg.56Enligt departementschefen ställdes domstolarna ibland inför valet mellan att döma till skyddstillsyn eller att överlämna till vård inom socialtjänsten utan att behövlig vård kunde genomföras, eftersom den unge inte samtyckt till sådan. Därtill hade enligt propositionen socialtjänstens möjligheter att genomföra vård också betydelse för frågan om åtalsunderlåtelse.
Närmare om bestämmelsens tillämpningsområde och tillämpning
Gällande grunderna för socialnämndens beslut om mellantvång anfördes i förarbetena att ett beslut avses kunna meddelas när omständigheterna är sådana att behövlig behandling kan ges medan den unge bor kvar i sitt hem. Det torde enligt departementschefen som regel förutsättas att den unges föräldrar kan motiveras till att medverka i behandlingen. Beslutet ska dock kunna meddelas även om vårdnadshavaren inte gett sitt samtycke.57
Om förutsättningarna för att tillämpa bestämmelsen föreligger, ska en särskild behandlingsplan upprättas så långt möjligt i samråd med den unge och föräldrarna. Den bör enligt förarbetena bygga på en helhetsbedömning av den unges situation och innehålla mål och delmål som upplevs som realistiska av den unge och föräldrarna. Syftet med att besluta om en stöd- och behandlingskontakt är att ge den unge det stöd och den vägledning som han eller hon behöver för att de mål som är uppställda i planen ska kunna förverkligas. Om behandlingsplanen därefter ska kunna förverkligas, beror dock enligt vad departementschefen anförde i hög grad på den relation som kan skapas mellan kontaktpersonen/behandlaren och den unge. Planen är en arbetsplan och bör enligt förarbetena inte låsa
56 A. prop. s. 23. 57 A. prop. s. 24.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
587
den fortsatta behandlingsplaneringen utan ska kunna omprövas efter hand om det visar sig nödvändigt.58
Innehållet i en insats med mellantvång
En insats med mellantvång kan, som beskrivits ovan, bestå av skyldighet för den unge att hålla kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller skyldighet för den unge att delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.
Gällande kontaktperson anförde departementschefen i de ursprungliga förarbetena till bestämmelsen om mellantvång att socialnämnden har att utse en tjänsteman hos nämnden eller någon annan lämplig person utifrån den unges och familjens behov av stöd och hjälp.
Genom 2007 års påföljdsreform (prop. 2005/2006:165) infördes en möjlighet för socialnämnden att besluta att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson. Motsvarande insats kan också beslutas efter samtycke enligt SoL. Syftet med insatsen ska vara att förhindra en ogynnsam utveckling till följd av den unges agerande. Insatsen ska riktas mot unga som har behov av särskilt stöd och vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. I förarbetena förutsattes att det inte sällan skulle krävas att kontaktpersonen har sådan kompetens som endast den som i sin profession arbetar med unga med beteendeproblem kan erbjuda.59
Beslut om att den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten kan enligt förarbetena innebära t.ex. att den unge ska hålla en regelbunden behandlingskontakt med en socialsekreterare eller med en medarbetare på en särskild öppenvårdsmottagning i socialtjänstorganisationen (ungdomsmottagning, rådgivningsbyrå för narkotikamissbrukare etc.). Om den unge har behov av mer omfattande stöd och hjälp kan det finnas skäl att kombinera ett sådant beslut med förordnande av kontaktperson åtminstone i ett inledande skede. En annan möjlighet enligt förarbetena kan vara att besluta att den unge ska delta i ett särskilt öppenvårdsprogram. Sådana behandlingsprogram omfattar i regel
58 A. prop. s. 24. 59Prop. 2005/2006: 165 s. 101.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
588
två terminer, varvid det förutom behandlingsinslag ofta ingår arbetsträning, studier, idrott och olika fritidsaktiviteter.60
Åtgärder vid underlåtenhet att medverka i vården?
Beträffande genomförandet av mellantvångsåtgärderna anförde departementschefen att ett beslut om stöd eller behandling i öppna former enligt LVU ställer krav på socialnämnden att anvisa de resurser som krävs. Vidare måste planen grunda sig på en noggrann bedömning av vilket behov av stöd och behandling som föreligger samt på att nämnden gör en realistisk bedömning av vilka resurser som krävs för att de mål som anges i behandlingsplanen ska kunna förverkligas. Departementschefen väckte frågan om vad som händer om nämndens beslut inte kan genomföras pga. att den unge uteblir från t.ex. planerade samtal. En möjlighet skulle kunna vara som en sista utväg att genomdriva beslutet genom polishandräckning. Departementschefen pekade på att det skulle vara förenat med betydande olägenheter, bl.a. genom att det skulle kunna försvåra möjligheterna att genomföra den planerade behandlingen. Någon sådan ordning föreslogs därför inte.
Enligt departementschefen fanns det skäl att anta att nämndens beslut i allmänhet kommer att kunna genomföras, även utan möjlighet till polishandräckning. Det ligger enligt förarbetena i sakens natur att förhållandena ibland kan utvecklas så att det finns skäl för nämnden att överväga en ansökan om vård utanför hemmet. I andra situationer kan den lämpligaste åtgärden vara att revidera behandlingsplanen och ge den unge och hans eller hennes föräldrar fortsatt stöd och hjälp medan han eller hon bor kvar i det egna hemmet. Departementschefen underströk att det inte borde finnas någon automatisk koppling mellan underlåtenhet att följa ett beslut om vård i öppna former och ett beslut om omhändertagande eller ansökan om vård enligt LVU.
Ytterligare om förutsättningarna för mellantvång
Förutsättningarna för vård enligt LVU på grund av den unges beteende är att han härigenom utsätter sin hälsa eller utveckling för påtaglig risk att skadas. Bestämmelsen om mellantvång åsyftar
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
589
situationer då en sådan påtaglig risk ännu inte föreligger men omständigheterna är sådana att starka skäl talar för att farerekvisitet kommer att uppfyllas, om den unge fortsätter sitt beteende.61 I författningskommentaren anfördes bl.a. att den unges situation ska vara sådan att det kan antas att tvångsvård kommer att behöva beredas honom eller henne, om han eller hon inte avbryter sitt destruktiva beteende. Den unge har i regel visat att han eller hon inte vill medverka till behandling eller andra stödåtgärder på frivillig bas eller att hans eller hennes motivation till sådan medverkan är klart otillräcklig. Bedömningen får givetvis inte grundas på endast lösa förmodanden, utan socialnämndens antagande att lagens vårdförutsättningar kommer att uppfyllas om något ingripande inte sker måste bygga på fastare grund än rent tillfälliga beteenden hos den unge.62 Vidare anfördes att socialnämndens beslut som regel bör ha föregåtts av intensiva försök att skapa kontakt och få till stånd frivilliga lösningar.
Beslut om skyldighet för den unge att hålla regelbunden kontakt med en kontaktperson innebär enligt författningskommentaren ett krav på den unge att på det sätt och i den utsträckning som närmare anges i behandlingsplanen träffa den av nämnden utsedde personen. Beslutet ger kontaktpersonen ett särskilt ansvar att följa hur den unges levnadssätt utvecklas och bygga upp en motivation hos den unge att bearbeta sin situation. Kontaktpersonen ska främst fungera som ett personligt stöd och hjälp, i vilket det ligger att aktivt och engagerat ingripa i krissituationer av olika slag. Det underströks i författningskommentaren att en slentrianmässig övervakning med kontrollinriktning däremot inte är förenlig med bestämmelsens syfte.63 Vidare anfördes att ett beslut om att den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten innebär att den unge blir skyldig att följa den behandling nämnden kan erbjuda.
61 Norström/ Thunved, De nya sociallagarna, 23 uppl. 2010, s. 390. 62Prop.1984/85:171 s. 41. 63 A. prop. s. 42.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
590
Kravet på aktualitet för att besluta om mellantvång bör tonas ned avseende dem som dömts till sluten ungdomsvård
Att det sätts in åtgärder innan en problematisk situation eskalerar och påkallar ett omhändertagande genom tvångsvård är av vital betydelse för den unges utveckling. Detta gäller oavsett om den unge är dömd för brott eller inte. För att motivera en tvångsåtgärd vilket ju bestämmelsen om mellantvång i 22 § LVU är bör i normalfallet antagandet att en sådan situation kan komma att uppstå utgå från den unges beteende. På så sätt innefattar alltså även bestämmelsen om mellantvång ett aktualitetskrav. Det är för att beteendet inte ska fortsätta dvs. för att bryta ett pågående destruktivt beteende som åtgärder utan den unges samtycke kan beslutas enligt 22 § LVU.64
I de fall den unge är frihetsberövad eller nyligen varit föremål för utslussning från ett frihetsberövande bör regleringen kunna göras något annorlunda. Av de kartläggningar som finns vilket vi redovisat ovan framgår att den övervägande majoriteten av de unga som verkställer sluten ungdomsvård har behov av fortsatt stöd, behandling och andra insatser efter verkställigheten, samtidigt som en stor andel av dem står utan några sådana insatser. Det är inte självklart att den unge genom sitt beteende visat att ett grundat antagande kan göras att vård enligt 3 § kan komma att behövas vilket är förutsättningen för att besluta om mellantvång. Tvärtom kan ett sådant beteende ofta förhindras endast på grund av att den unge vistas på en institution. Samtidigt har vistelsen på ungdomshemmet i många fall tydliggjort vilka stora behov av fortsatta åtgärder som det finns. I sådana fall bör det vara möjligt att besluta om mellantvång, utan att behöva ”avvakta” att den unge i praktiken uppvisar ett destruktivt beteende.
På samma sätt som det redan föreskrivits i 3 § andra stycket LVU, bör sålunda bedömningen av om mellantvång ska beslutas kunna utgå från vårdbehovet utan att det måste ha tydliggjorts genom ett konkret destruktivt riskbeteende. I de fall den unge som dömts till sluten ungdomsvård bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser för att inte hemfalla till ett sådant beteende som i andra fall kan motivera mellantvång, bör det vara möjligt att besluta om mellantvång redan utifrån det konstaterade behovet. Vi föreslår därför att en bestämmelse med sådan innebörd införs i 22 § LVU.
64 Norström/Thunved, De nya sociallagarna, 23 uppl. 2010, s. 390.
591
27 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
27.1 Inledning
Enligt våra direktiv ska översynen av ungdomspåföljderna ske i ljuset av intresset av tidiga, tydliga och brottsförebyggande ingripanden mot unga lagöverträdare. I sammanhanget ska vi enligt direktiven bl.a. utreda om det bör utvecklas nya inslag som kan vara särskilt lämpliga för unga lagöverträdare. Vi ska också utreda hur användningen av dagsböter för underåriga lagöverträdare ska kunna slopas eller minska.
Vi har i avsnitt 24.3.1 och 24.4.2 påpekat att tillämpningsområdena för ungdomsvård och ungdomstjänst innebär att det ibland saknas ett lämpligt och tillämpbart alternativ. I avsnitt 25.5.1 har vi konstaterat att en minskning av användningen av höga böter för underåriga lagöverträdare förutsätter att det införs någon kompletterande påföljd med ett verkställighetsinnehåll. I avsnitt 26.3.4 har vi anfört att sluten ungdomsvård på korta tider inte möjliggör några långsiktiga vård- och påverkansinsatser eller någon nedtrappning och uppföljning och att det kan finnas behov av en icke frihetsberövande påföljd som är tillräckligt ingripande som alternativ till sluten ungdomsvård med korta verkställighetstider.
Mot bakgrund av vad som anges i våra direktiv och vad vi kommit fram till vid genomgången av dagens påföljdssystem behandlar vi i detta avsnitt frågan om det finns behov att nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare.
Inledningsvis i avsnitt 27.2 redovisar vi vilka allmänna utgångspunkter vi har för våra bedömningar. Som en bakgrund till de vidare övervägandena beskriver vi i avsnitt 27.3 och 27.4 regleringen gällande s.k. mellantvång och särskilt kvalificerad kontaktperson. I avsnitt 27.6 redovisar vi vissa överväganden som gjorts i tidigare utredningar gällande nya påföljdsinslag för unga lagöverträdare. I
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
592
avsnitt 27.7 lämnar vi förslag till två nya påföljdsinslag för att täcka de behov som beskrivs inledningsvis i avsnitt 27.2. Det vi föreslår är påföljderna kontaktsskyldighet för unga (avsnitt 27.7.3) och ungdomsövervakning (27.7.4 och 27.7.5). Avslutningsvis anger vi i avsnitt 27.7.6 hur påföljdsvalet kan ske i ett system med de två nya påföljder som vi föreslår.
27.2 Allmänna utgångspunkter
Vår bedömning: Det finns behov av nya inslag i påföljdssys-
temet för lagöverträdare i åldern 15–17 år. Detta beror på att
det i vissa fall saknas ett tillämpbart påföljdsalternativ bland ungdomspåföljderna,
fängelse inte framstår som ett lämpligt alternativ när ingen ungdomspåföljd är tillämplig, även om fängelsestraffet döms ut villkorligt,
användningen av böter som påföljd bör minska,
domstolen ska ha möjlighet att döma ut en lämplig påföljd oberoende av andra instansers bedömningar eller den unges samtycke,
det saknas tillräcklig möjlighet att trappa upp ingripandegraden vid återfall i brott genom tillämpning av ungdomspåföljderna,
det är mycket stor skillnad i ingripandegrad mellan å ena sidan ungdomsvård och ungdomstjänst och å andra sidan sluten ungdomsvård,
det saknas ett tydligt alternativ när brottet är mycket allvarligt men det inte föreligger synnerliga skäl för fängelse.
Nya inslag i påföljdssystemet bör kunna straffmätas av domstolen och i vart fall delvis bygga på övervakning och kontroll. Utformningen av sådana inslag bör så långt som möjligt ha ett behandlingsinriktat innehåll.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
593
Ungdomspåföljdernas konstruktion gör att det finns situationer då ingen ungdomspåföljd är tillämplig
Det finns i dag tre olika ungdomspåföljder; ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård. Ungdomsvård bygger på att socialnämnden ska göra en behovsbedömning utifrån SoL eller LVU. Om de särskilda kriterierna för LVU inte är uppfyllda ska därtill den unge och dennes vårdnadshavare samtycka till de föreslagna insatserna. Ungdomstjänst å sin sida förutsätter inte någon behovsbedömning, men däremot att den unge samtycker till och bedöms lämplig för att utföra oavlönat arbete. Även om det formella kravet på samtycke slopas på det sätt vi föreslår (se avsnitt 24.4.1) kan knappast ungdomstjänst anses lämplig om den unge uttryckligen motsätter sig att utföra oavlönat arbete.
Såväl ungdomsvård som ungdomstjänst kan endast väljas som påföljd om de är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den tidigare brottsligheten. Sluten ungdomsvård förutsätter att det föreligger synnerliga skäl för fängelse, vilket innebär att påföljden bara är tillämplig vid mycket allvarliga brott och möjligen även i vissa återfallssituationer. Att straffvärdet är så högt och/eller att återfallssituationen är sådan att ungdomsvård eller ungdomstjänst inte är tillräckligt ingripande, innebär dock inte med nödvändighet att det föreligger synnerliga skäl för fängelse.
Dagens påföljdssystem är sålunda konstruerat på så sätt att det inte alltid finns något tillämpbart påföljdsalternativ att ta till bland de särskilda ungdomspåföljderna, eftersom domstolen vid sitt påföljdsval är beroende av socialtjänstens bedömningar och den unges egen inställning och/eller lämplighet till föreslagna insatser – utan att det för den delen finns förutsättningar för att välja den tvångsvis verkställbara och icke behovsstyrda påföljden sluten ungdomsvård.
I dagens påföljdssystem blir domstolen därför ibland hänvisad till att välja en icke frihetsberövande vuxenpåföljd, antingen skyddstillsyn eller villkorlig dom, när det saknas förutsättningar för någon ungdomspåföljd. Om straffmätningsvärdet – efter en tillämpning av ungdomsreduktionen i 29 kap. 7 § BrB – stannar på ett högt bötesstraff kan istället böter väljas som påföljd.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
594
Det finns skäl att överväga en reform för att täppa till ”luckorna” i systemet
Att det – i vart fall i teorin – finns uppenbara ”luckor” i påföljdssystemet för unga lagöverträdare (där ingen ungdomspåföljd är tillämpbar) skulle kunna tala för att skyddstillsyn och villkorlig dom ofta kommer till tillämpning för den åldersgrupp där lagstiftaren menat att särskilda ungdomspåföljder utanför Kriminalvården ska användas (dvs. lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år). Kriminalstatistiken visar dock att tillämpningen inte är stor men heller inte obetydlig. Av dem som var under 18 år vid lagföringstillfället år 2008, erhöll 97 stycken skyddstillsyn eller villkorlig dom. För år 2009 var antalet 103 och för 2010 var det 84. Antalet lagföringar i domstol för den ålderskategorin var omkring 6 000 per år. Avgörande för om en ungdomspåföljd bör tillämpas är till stor del den unges ålder vid gärningstillfället. Vi föreslår i avsnitt 29.7.4 att detta ska renodlas och med undantag för ungdomsvård helt avgöra tillämpningsområdet för ungdomspåföljderna. Av särskild statistik som Brå tagit fram till utredningen framgår att det under 2010 dömdes ut skyddstillsyn i 196 fall där gärningsmannen var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet. Det dömdes ut skyddstillsyn med samhällstjänst i 28 fall och därutöver skyddstillsyn förenad med fängelse eller kontraktsvård i ytterligare några fall. Det dömdes för denna kategori lagöverträdare ut villkorlig dom i 98 fall och villkorlig dom med samhällstjänst i 35 fall. Sammantaget under 2010 dömdes det sålunda ut skyddstillsyn eller villkorlig dom i omkring 360 fall till personer som var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet.
Utöver detta bestäms i vissa fall påföljden till skyddstillsyn eller villkorlig dom efter en talan enligt 32 kap. 4 § BrB om undanröjande av ungdomsvård eller ungdomstjänst efter misskötsamhet eller annan bristande verkställighet. Det saknas statistik över i vilken omfattning detta sker. Utifrån Brå:s utvärdering av 2007 års reform kan i vart fall dras den slutsatsen att det förekommer att ungdomsvård och ungdomstjänst undanröjs och ersätts med skyddstillsyn eller villkorlig dom.1 Uppgifter från Åklagarmyndighetens ärendehanteringssystem Cåbra visar i hur många fall per år åklagare fattat beslut om att föra talan om undanröjande av påföljd. Av uppgifterna från Cåbra framgår att det 2011 fattades beslut om att
1 Ungdomsvård och ungdomstjänst – En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare, Brå-rapport 2011:10 s. 56 och 72.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
595
föra talan om undanröjande av ungdomsvård och ungdomstjänst i 370 fall.2
Av samtliga lagföringar för personer som var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet år 2010, utgjordes omkring 33 procent av böter.3 Det går inte direkt att utläsa ur statistiken i vilken omfattning det är fråga om sådana bötesstraff som valts som ”andrahandsalternativ” eftersom någon ungdomspåföljd inte varit tillämpbar. Statistik med en uppdelning av höga respektive låga böter torde dock ge en ungefärlig bild av detta.
Eftersom domstolen enligt 32 kap. 2 § tredje stycket BrB ska välja ungdomstjänst framför böter om den påföljden inte är alltför ingripande och den gränsdragningen enligt praxis går vid brott som motiverar 60 dagsböter eller mer, indikerar den särskilda statistik som Brå tagit fram till utredningen i vilken omfattning det var avsaknaden av en tillämpbar ungdomspåföljd som gjorde att böter valdes som påföljd.
Sammanlagt lagfördes år 2010 5 139 fall med böter som huvudpåföljd, när gärningsmannen var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet. I 4 161 av dessa fall (ca 81 procent) utgjordes påföljden av dagsböter till ett lägre antal än 60, i 418 fall (ca 8 procent) utgjordes påföljden av dagsböter till ett antal av 60 eller mer och i 556 fall (ca 11 procent) utgjordes påföljden av penningböter. Av statistiken torde man kunna dra den slutsatsen att påföljden i ett inte obetydligt antal fall – de fall där antalet dagsböter uppgick till 60 eller mer – bestämdes till böter eftersom vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst var tillämpligt.
Sammantaget kan därmed konstateras att ett inte helt obetydligt antal unga lagöverträdare döms till annat än en ungdomspåföljd på grund av att dagens ungdomspåföljder inte anses tillämpliga eller tillräckliga.
Även om ungdomspåföljderna i de flesta fall är tillämpliga och uppfattas som trovärdiga och tillräckligt ingripande, finns det enligt vår mening – av de skäl som utvecklas nedan – anledning att överväga om påföljdssystemet för unga lagöverträdare skulle tjäna på något ytterligare alternativ. Trots att det inte är så vanligt förekommande att något lämpligt påföljdsalternativ saknas, blir det uppenbara problem när denna situation uppstår. Det är nämligen ofta fråga om förhållandevis allvarliga brott och återfall i brott, vilket gör att
2 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från Åklagarmyndigheten. 3 Enligt särskild statistik som utredningen inhämtat från Brå.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
596
det kan uppfattas som särskilt stötande och olyckligt att det inte finns någon adekvat och tillräckligt ingripande påföljd att döma ut.
De allmänna påföljdsvalsreglerna bör inte vara tillämpliga för omyndiga lagöverträdare
I avsnitt 23.2.3 föreslår vi att omyndiga lagöverträdare som huvudregel ska dömas till en ungdomspåföljd. Enligt den bedömning vi gör där, utgör inte villkorligt fängelse något lämpligt alternativ. Vår uppfattning är att kravet på synnerliga skäl för att döma en omyndig lagöverträdare till en frihetsberövande påföljd bör vara kvar. I dag fungerar i mångt och mycket skyddstillsyn och villkorlig dom som ”sistahandsalternativ” för omyndiga lagöverträdare när inte någon ungdomspåföljd är tillämplig. Vi bedömer att det inte vore lämpligt att ett fängelsestraff – om än villkorligt – skulle fylla den funktionen. I stället bör ungdomspåföljderna vara så konstruerade att det alltid finns ett tillämpbart alternativ. De enda undantag som bör göras är för det första de situationer där den unge hunnit bli väsentligt äldre än 17 år vid tidpunkten för lagföringen och det därför inte är lämpligt med en ungdomspåföljd (detta utvecklas i avsnitt 23.2.4). Det andra undantaget bör vara i de fall brottsligheten är så allvarlig att inte någon ungdomspåföljd – inte ens sluten ungdomsvård – är tillräckligt ingripande (den frågan behandlar vi närmare i avsnitt 26.2.2). Avsaknaden av ett lämpligt alternativ bland kriminalvårdspåföljderna – enligt det förslag vi lämnar till nytt påföljdssystem för vuxna lagöverträdare – gör att de ”luckor” som finns inom ordningen med ungdomspåföljder bör täckas upp.
Det är inte lämpligt att böter används för att det saknas något annat alternativ
I de fall straffmätningsvärdet – efter tillämpningen av ungdomsreduktionen – uppgår till 60 dagsböter eller mer ska enligt nuvarande ordning i första hand ungdomsvård eller ungdomstjänst väljas som påföljd. Om det inte finns förutsättningar för detta, kan i stället böter vara det enda alternativet. Det torde främst gälla brott som – efter ungdomsreduktion – uppgår till ett straffmätningsvärde på som högst 150 dagsböter (för ett enstaka brott). För
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
597
en femtonåring torde det, enligt vad som framförts i doktrinen, som mest handla om straffvärden upp till tre månader, för en sextonåring upp till två månader och för en sjuttonåring upp till en månad4.
Som redovisas ovan bestäms påföljden i ett inte obetydligt antal fall (418 för år 2010) till böter om 60 dagsböter eller mer. Enligt våra direktiv ska vi lämna förslag till en slopad eller mer begränsad användning av böter för omyndiga lagöverträdare. För att uppnå den ambitionen måste det finnas tillräckliga alternativ till höga bötesstraff. Detta är något som vi utvecklar i avsnitt 25.5.1.
De särskilda förutsättningarna för ungdomsvård gör att domstolen ofta är hänvisad till ungdomstjänst som det enda alternativet
Den vårdinriktade påföljden ungdomsvård förutsätter att det föreligger ett särskilt vårdbehov och att socialtjänsten lägger fram ett förslag till ungdomskontrakt eller vårdplan. Om det är åtgärder enligt SoL som föreslås – vilket är det vanligaste – måste den unge och dennes vårdnadshavare samtycka till de föreslagna insatserna. Det förhållandevis smala tillämpningsområdet för ungdomsvård innebär att domstolen ofta blir ”hänvisad” till ungdomstjänst som det enda godtagbara alternativet. Eftersom det för ungdomstjänst förutsätts dels att den unge samtycker till att utföra oavlönat arbete, dels att påföljden anses lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter, kan det uppstå mindre lyckade tillämpningar av regelverket. Detta gäller även om ett formellt samtyckeskrav ersätts av en lämplighetsbedömning där den tilltalades inställning beaktas (se avsnitt 24.4.1).
Det kan förekomma att den unge närmast övertalas till att samtycka till ungdomstjänst av domstolen och sin försvarare. Därtill kan det finnas risk att domstolen – i brist på bättre alternativ – tar alltför lätt på lämplighetsbedömningen och dömer ut ungdomstjänst i fall där det framstår som mindre sannolikt att den unge kommer att klara av att verkställa påföljden. Ungdomstjänst kan därtill – i brist på annat – komma att användas där det inte i övrigt framstår som en trovärdig och lämplig påföljd. Även om ungdomstjänst i de flesta fall är en lämplig och tillräckligt ingripande påföljd, utgör det en brist i påföljdssystemet att domstolen ibland i stort sett saknar andra tänkbara alternativ.
4 Jfr Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 2 uppl., 2008, s. 211.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
598
Det saknas ibland trovärdiga alternativ vid återfallssituationer
Vid återfall i brott bör det ske en upptrappning i ingripandegrad. Det gäller såväl för vuxna som för unga lagöverträdare. Vid tillämpningen av ungdomspåföljderna saknas dock i många fall möjligheter till en sådan upptrappning. För den som tidigare dömts till ungdomstjänst och där det inte finns förutsättningar för ungdomsvård, utgör i dag huvudalternativen att antingen döma till ungdomstjänst på nytt eller att döma till en vuxenpåföljd – i första hand skyddstillsyn. Endast vid återfall i brott med höga straffvärden torde det – delvis pga. återfallet – kunna anses föreligga synnerliga skäl som motiverar sluten ungdomsvård.
Det påföljdssystem för vuxna lagöverträdare som vi föreslår innebär att villkorligt fängelse ersätter skyddstillsyn och villkorlig dom som alternativ till ett ovillkorligt fängelsestraff. Som omnämns ovan framstår det som mindre lämpligt att döma ut ett villkorligt fängelsestraff för lagöverträdare under 18 år i de fall påföljden i dag bestäms till skyddstillsyn. Det finns därmed inte någon lämplig vuxenpåföljd att ta till i återfallssituationer av det nu beskrivna slaget. Att vid återfall på nytt välja ungdomstjänst framstår inte heller alltid som något trovärdigt och lämpligt alternativ.
Än mer problematiskt kan påföljdsvalet bli då det föreligger en tydlig social problembild hos den unge. Om den unge återfaller efter att ha dömts till ungdomsvård kan i vissa fall socialtjänsten vara av den uppfattningen att dess möjligheter att föreslå insatser enligt SoL är uttömda. Trots detta bedöms det inte alltid aktuellt för socialnämnden att ansöka om vård enligt LVU. Ungdomstjänst är heller knappast ett realistiskt alternativ. Det kan ofta vara fråga om relativt allvarlig brottslighet. Domstolen kan i sådana situationer sakna andra alternativ än vuxenpåföljderna skyddstillsyn och villkorlig dom.
Mot denna bakgrund kan det finnas behov av en ungdomspåföljd som kan fungera som en tydlig upptrappning av ingripandegraden vid återfall i brott.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
599
Det är stor skillnad i ingripandegrad mellan ungdomsvård och ungdomstjänst i förhållande till sluten ungdomsvård
Den som döms till sluten ungdomsvård ådöms en mycket ingripande påföljd, där det blir fråga om ett frihetsberövande som avskär den unge från hans eller hennes normala miljö; hem, sociala kontakter och skolgång. En dom på sluten ungdomsvård förutsätter att den unge har gjort sig skyldig till mycket allvarlig brottslighet (eller åtminstone har återfallit flera gånger i allvarlig brottslighet). Det är få ”brottskarriärer” som inleds med ett mycket allvarligt brott, utan den som döms till sluten ungdomsvård har i övervägande fall tidigare gjort sig skyldig till brott. Av dem som dömts till sluten ungdomsvård till och med år 2003 hade 82 procent tidigare blivit lagförda, med i genomsnitt 2,4 lagföringar. 73 procent hade blivit lagförda genom dom, med i genomsnitt 1,5 domar. 50 procent hade lagförts för våldsbrott, 54 procent hade lagförts för stöldbrott och 15 procent hade lagförts för narkotikabrott.5
Om den unge efter flera brott gör sig skyldig till ett mycket allvarligt brott, eller flera gånger återfaller i förhållandevis allvarlig brottslighet, når rättsväsendet ”vägs ände” när det gäller ungdomspåföljder i frihet och påföljden blir i stället sluten ungdomsvård. Det blir en markant skillnad i ingripandegrad mellan ungdomspåföljderna i frihet och sluten ungdomsvård. För att öka tydligheten och pedagogiken i påföljdssystemet – dvs. tydliggöra hur allvarligt rättsväsendet ser på återfall i allvarlig brottslighet även i situationer där en frihetsberövande påföljd inte anses nödvändig – bör det vara möjligt att trappa upp ingripandegraden utan att sluten ungdomsvård blir oundvikligt. En sådan upptrappning skulle öka tydligheten i påföljdssystemet och inskärpa budskapet att samhällets tolerans med den unges brottslighet är i avtagande. En sådan ordning skulle därtill kunna minska antalet unga som oundvikligen bör bli föremål för en frihetsberövande påföljd. En påföljd som innehåller tydligare inslag av övervakning och kontroll än ungdomsvård och ungdomstjänst – utan att den innebär frihetsberövande institutionsvård – skulle enligt vår bedömning kunna fylla en sådan funktion.
5 Pettersson, Återfall i brott bland ungdomar dömda till fängelse respektive sluten ungdomsvård , SiS-rapport 2/10), Statens institutionsstyrelse 2009, s. 34.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
600
Det saknas ibland trovärdiga alternativ vid höga straffvärden.
Om det föreligger ett särskilt vårdbehov kan ungdomsvård bli aktuell som påföljd även vid brott med höga straffvärden. Det förutsätter dock att innehållet i kontraktet eller vårdplanen är tillräckligt ingripande. Eftersom innehållet styrs av ett behovskriterium finns det inget självklart samband mellan innehållet i den vård som föreslås och brottets svårhet. Enligt 32 kap. 1 § BrB får ungdomsvård endast dömas ut om de planerade åtgärderna, i förekommande fall i förening med ungdomstjänst eller böter, kan anses tillräckligt ingripande. Det är dock inte alltid som den unge är lämplig att utföra ungdomstjänst. Det kan därför saknas förutsättningar för ungdomsvård vid allvarliga brott – även om det finns ett kontrakt eller en vårdplan som framstår som välgrundad utifrån den unges behov. Som framgår av Brå:s utvärdering6 och som utvecklas i avsnitt 24.3.4 avbröts ungdomstjänsten i nästan 40 procent av de fall då den kombinerades med ungdomsvård. I de fall kombinationspåföljden väljs pga. det höga straffvärdet blir det således ofta problem vid verkställigheten, även i sådana fall där den unge faktiskt bedömts som lämplig för ungdomstjänst. Som närmare utvecklas i avsnitt 24.3.4 föreligger det därtill ofta problem med att kombinera åtgärder enligt ett ungdomskontrakt och ett stort antal timmars ungdomstjänst, varvid effekten av vårdåtgärderna kan undergrävas. Det bör därför övervägas om det finns andra sätt att förstärka en ungdomsvård än att förena den med ungdomstjänst.
Om det överhuvudtaget inte finns förutsättningar för ungdomsvård pga. att det inte föreligger något förslag till ungdomskontrakt eller vårdplan eller att erforderligt samtycke saknas – återstår även vid högre straffvärden ofta endast ungdomstjänst att överväga.
I förarbetena uttalades att det var ”lämpligast att ungdomstjänst vanligtvis inte kommer i fråga för brottslighet med ett straffvärde, med beaktande av bl.a. 29 kap. 3 § första stycket 3 brottsbalken, som överstiger fängelse i ett år”.7 Vidare anfördes att de högsta antalet timmar ungdomstjänst (150 timmar) borde användas för brott med ett ”straffvärde”, efter beaktande av 29 kap. 7 § BrB (dvs. ungdomsreduktionen), på omkring sex månader.8 HD har i NJA 2007 s. 636 funnit att bedömningen av den övre gränsen för
6 Ungdomsvård och ungdomstjänst – En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare, Brå-rapport 2011:10 s. s. 53. 7Prop. 2005/06:165 s. 74. 8 A. prop. s. 76.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
601
tillämpningsområdet för ungdomstjänst bör utgå från om straffet efter reduktion med stöd av 29 kap. 7 § BrB (dvs. straffmätningsvärdet) skulle uppgå till högst sex månaders fängelse. Det innebär, med tillämpning av den sedvanliga ungdomsreduktionen, att ungdomstjänst kan tillämpas för en sjuttonåring upp till straffvärden motsvarande fängelse 1,5 år, för en sextonåring upp till straffvärden på 2 år och för en femtonåring för straffvärden upp till 2,5 år.
Det framstår (såsom utvecklas avsnitt 24.4.3) som uppenbart att avsikten enligt förarbetena var att ungdomstjänst normalt sett inte skulle användas för allvarligare brott än sådana med ett straffvärde på högst ett år. Som praxis utvecklats har ungdomstjänst fått ett betydligt vidare tillämpningsområde. För en femtonåring eller en sextonåring kan – i de fall det inte blir aktuellt med ungdomsvård – påföljden bli ungdomstjänst vid brott som våldtäkt, mordbrand, grov utpressning, allvarliga fall av personrån och butiksrån och relativt allvarliga fall av grov misshandel. Vi har övervägt om det bör lämnas förlag som innebär att den övre gränsen för när ungdomstjänst kan användas som påföljd förskjuts nedåt, men stannat vid att något sådant förslag inte bör lämnas. Som anförs i avsnitt 24.4.3 kan det dock ifrågasättas om ungdomstjänst i vissa fall är den mest lämpliga påföljden vid så allvarlig brottslighet.
Det saknas ibland alternativ vid mycket höga straffvärden
Vid mycket höga straffvärden – där straffmätningsvärdet efter ungdomsreduktionen uppgår till mer än sex månader – förutsätts för ungdomsvård att insatserna är mycket ingripande, i många fall sannolikt genom en LVU-placering eller möjligen genom ett mycket ingripande kontrakt i förening med ungdomstjänst. Om det inte kan bli aktuellt med ungdomsvård står ofta domstolen utan något klart förstahandsalternativ.
HD har – som omnämnts ovan – i NJA 2007 s. 636 funnit att bedömningen av den övre gränsen för tillämpningsområdet för ungdomstjänst bör utgå från om straffet efter reduktion med stöd av 29 kap. 7 § BrB (dvs. straffmätningsvärdet) uppgår till högst sex månaders fängelse. Som utgångspunkt är alltså inte ungdomstjänst tänkbart i fall där straffmätningsvärdet överstiger sex månader. Vad som då återstår för domstolen är i dag skyddstillsyn, villkorlig dom eller sluten ungdomsvård. Av diskussioner som förts med rättsväsendets aktörer och studier av underrättspraxis framgår att det
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
602
råder en osäkerhet om vilken påföljd som bör väljas i sådana fall, främst då straffmätningsvärdet understiger ett år.
Det framstår inte som önskvärt att sluten ungdomsvård utgör det enda realistiska påföljdsalternativet – utom i sådana fall där annat än en frihetsberövande påföljd måste anses utesluten pga. ett mycket högt straffvärde. I övriga fall – särskilt om det inte är återfall i allvarlig brottslighet – bör det finnas möjlighet att döma ut en ingripande påföljd som inte innebär ett frihetsberövande. I dag saknas ett sådant alternativ.
Skyddstillsyn torde i dag ibland komma till användning för att det utgör det enda tänkbara alternativet till sluten ungdomsvård. I de flesta fall föregås påföljdsvalet inte av någon planering och påföljden blir till sitt innehåll därför endast begränsat ingripande. Vi föreslår i kapitel 9 att skyddstillsyn och villkorlig dom ska utmönstras ur påföljdssystemet. Som diskuteras ovan framstår inte fängelse – om än villkorligt – som något godtagbart alternativ för lagöverträdare i åldern 15–17 år. Detta innebär att det kommer att saknas ett påföljdsalternativ som är tillräckligt ingripande för mycket allvarliga brott, utan att det behöver innebära en frihetsberövande påföljd med institutionsvistelse.
Nya inslag i påföljdssystemet bör kunna straffmätas av domstolen och i vart fall delvis bygga på övervakning och kontroll
Som utvecklas ovan finns det enligt vår bedömning av flera skäl behov av en tillräckligt ingripande ungdomspåföljd, när förutsättningar för ungdomsvård eller ungdomstjänst saknas. För att påföljden ska kunna fylla en sådan funktion, måste det uteslutande ligga i domstolens hand att besluta om den är tillämpbar. Domstolen bör då även – för att säkerställa att den utgör ett tillräckligt ingripande alternativ – kunna straffmäta påföljden utifrån brottets straffvärde.
Ungdomsvård är i många fall den mest trovärdiga och lämpliga påföljden för underåriga lagöverträdare. Som utvecklas ovan finns det inte alltid förutsättningar för denna påföljd, ibland beroende på att det inte finns något särskilt vårdbehov enligt socialtjänstens bedömning och i andra fall beroende på att den unge eller dennes vårdnadshavare inte samtycker till de föreslagna insatserna. Det förekommer även att de föreslagna insatserna inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottets straffvärde och den unges tidigare brottslighet.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
603
Även ungdomstjänst utgör en trovärdig påföljd eftersom kravet på oavlönat arbete innebär en tidsmässig och personlig uppoffring för den unge och en frihetsinskränkning på så sätt att den unge inte kan disponera över sin egen tid de timmar som ungdomstjänsten ska verkställas. På det sättet blir ungdomstjänst en ingripande påföljd och därtill mer ingripande ju fler timmar som döms ut. Alla unga lagöverträdare har dock inte förutsättningar att genomföra ungdomstjänst och vid höga straffvärden kan det vara en mindre lämplig eller inte tillräckligt ingripande påföljd. Det eller de kompletterande alternativ som vi bedömer att det finns behov av, bör därför innebära någon annan form av uppoffring och frihetsinskränkning än vad ungdomstjänsten innebär för att det ska kunna vara tillräckligt ingripande och trovärdigt samtidigt som det kan utgöra ett alternativ till ungdomstjänst. Genom en större eller mindre grad av övervakning, kontroll eller annan kontaktskyldighet skulle sådana alternativ – i likhet med antalet timmar ungdomstjänst – kunna straffmätas av domstolen.
Som utvecklats ovan är avsikten att en sådan påföljd ska täppa till ”luckor” i systemet gällande brottslighet med mycket olika straffvärden. Det kan handla om relativt begränsad brottslighet där det inte finns något uttalat vårdbehov men den unge inte har personliga förutsättningar att utföra ungdomstjänst och där påföljden i dag ofta bestäms till höga böter. Det kan å andra sidan handla om mycket allvarlig brottslighet där ungdomstjänst eller ungdomsvård inte är tillräckligt ingripande och domstolen i dag har att överväga antingen skyddstillsyn eller en kortare tid av sluten ungdomsvård. Det säger sig självt att graden av frihetsinskränkande bör vara väsentligt olika i dessa olika situationer. Graden av mer kontrollinriktade åtgärder bör sålunda bli större om det är fråga om allvarlig brottslighet och mer flagranta återfall i brott. Det kan därför behövas mer än ett nytt påföljdsalternativ.
Nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare bör så långt möjligt ha ett behandlingsinriktat innehåll
Som omnämnts ovan bör ett kompletterande inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare på ett naturligt sätt kunna integreras i det befintliga systemet, för att det inte ska blir alltför splittrat och divergerande. En bärande tanke med alla påföljder för unga lagöverträdare är – som utvecklats i avsnitt 23.1.2 – att de i
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
604
möjligaste mån ska verka brottsavhållande genom att angripa de riskfaktorer som kan antas ha lett till brottsligheten och understödja de skyddsfaktorer som kan motverka återfall i brott. Det är givetvis mest uttalat beträffande ungdomsvård, där en förutsättning för påföljdens tillämpning är att det finns ett särskilt behov av vård. Även utformningen av ungdomstjänst motiverades delvis av att det skulle föreligga ett pedagogiskt värde av att den unge får gottgöra brottet genom arbete och att den utöver den gränssättande funktionen även skulle ha en vägledande roll.9 I likhet med timantalet för ungdomstjänst avgörs längden på sluten ungdomsvård av brottets straffvärde. Verkställigheten av sluten ungdomsvård ska dock vara helt inriktad på behandling och andra insatser mot de faktorer som orsakat brottsligheten.
Den balansgång som beskrivs inledningsvis i avsnitt 23.1.4 gällande barnperspektivet och behovet av påföljder som är tillräckligt ingripande och upprätthåller kriminaliseringens normbildande verkan, måste enligt vår mening upprätthållas även vid en påföljd som bygger på övervakning, kontroll och kontaktskyldighet. Verkställigheten bör därför utformas på så sätt att den så långt möjligt angriper de riskfaktorer som kan antas öka risken för nya brott och understödjer den skyddsfaktorer som kan antas motverka en sådan risk. Nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare bör därför så långt möjligt ha ett behandlingsinriktat innehåll.
27.3 Mellantvång
27.3.1 Inledning
Övervägandena hittills – enligt de allmänna utgångspunkter som utvecklas ovan – pekar mot att det finns behov av en påföljdsform som kan integreras som en naturlig del i påföljdssystemet för unga lagöverträdare men som inte är beroende av den unges eller vårdnadshavarens samtycke och heller inte den särskilda lämplighetsbedömning som måste göras beträffande ungdomstjänst. En utgångspunkt är att socialtjänsten även fortsättningsvis bör vara huvudman för påföljderna för unga lagöverträdare, i vart fall om de inte innehåller tydliga frihetsinskränkande inslag (se i avsnitt 23.1.3 om våra övergripande överväganden). Det blir i det sammanhanget
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
605
naturligt att överväga om bestämmelsen om s.k. mellantvång enligt 22 § LVU kan spela någon roll eller i vart fall tjäna som något slag av förebild. Bestämmelsen om mellantvång redovisas därför i detta avsnitt.
Mellantvång innebär i korthet att socialnämnden kan vidta åtgärder enligt socialtjänstlagen oberoende av den unges eller vårdnadshavarens samtycke – utan att det för den skull föreligger behov av vård utanför hemmet. I dag kan en vårdplan vid ungdomsvård innehålla åtgärder som beslutas med stöd av regleringen av mellantvång. I vart fall vid ett ytligt betraktelsesätt framstår det som om mellantvång skulle kunna ges en större roll i påföljdssystemet för unga lagöverträdare.
27.3.2 Allmänt om vård enligt LVU
Vård utan samtycke kan beslutas enligt LVU
Insatser inom socialtjänsten för barn och ungdom ska göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) (SoL). Enligt den socialtjänstlag som trädde i kraft 1982 (och som ersatts av 2001 års socialtjänstlag) ska sålunda frivillighet och självbestämmande vara vägledande vid handläggningen av enskilda ärenden inom socialtjänsten. Socialtjänstens möjligheter att bereda unga personer vård utan deras eller vårdnadshavarens samtycke regleras i stället i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Vård enligt LVU kan beredas för s.k. miljöfall enligt 2 § LVU och för s.k. beteendefall enligt 3 § LVU. Enligt 2 § LVU ska vård beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Enligt 3 § ska vård beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
606
Närmare om förutsättningarna för vård med stöd av LVU
Den som är under 18 år ska beredas vård enligt LVU, om någon av de situationer som anges i 2 eller 3 § föreligger. Det ska därtill kunna antas att behövlig vård inte kan ges den unge med samtycke av vårdnadshavaren och, när den unge har fyllt 15 år, av honom eller henne själv. Vård med stöd av 3 § (beteendefallen) får även beredas den som har fyllt 18 men inte 20 år, om sådan vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än någon annan vård och det kan antas att behövlig vård inte kan ges med den unges samtycke (1 § LVU). Av 21 § LVU framgår att vård som har beslutats med stöd av 2 § ska upphöra senast när den unge fyller 18 år och att vård som beslutats med stöd av 3 § ska upphöra senast när den unge fyller 21 år.
Beslut om vård med stöd av LVU beslutas, enligt 4 § LVU, av förvaltningsrätten efter ansökan av socialnämnden. Enligt reglerna i 6–9 §§ LVU kan den unge i vissa fall bli föremål för omedelbart omhändertagande innan ett beslut om vård enligt LVU kan fattas. Socialnämnden får besluta att den unge ska omhändertas om det är sannolikt att denne behöver beredas vård och rättens beslut inte kan avvaktas. Ett sådant beslut ska underställas förvaltningsrätten inom en vecka. Ett omedelbart omhändertagande upphör om inte socialnämnden inom fyra veckor – eller inom den längre tid som förvaltningsrätten medgett förlängning till – från dagen för verkställandet av beslutet har ansökt hos förvaltningsrätten om vård enligt LVU.
Vård enligt LVU ska alltid inledas utanför det egna hemmet
Enligt 10 § LVU ska vården anses påbörjad när den unge pga. ett beslut om omedelbart omhändertagande eller ett beslut om vård har placerats utanför sitt eget hem. Vård enligt LVU ska alltså alltid inledas utanför den unges hem. Enligt 11 § 2 st LVU får nämnden efter en inledande placering utanför hemmet medge att den unge åter vistas i sitt eget hem, om detta kan antas vara bäst ägnat att främja vården. Grunden för placeringsbeslutet är alltså att den unge – åtminstone i ett inledande skede – behöver beredas vård utanför det egna hemmet.10 Socialnämnden bestämmer enligt 11 § LVU hur
10 Norström/Thunved, De nya sociallagarna, 23 uppl.,2010, s. 361.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
607
vården av den unge ska ordnas och var denne ska vistas under vårdtiden.
För vård av unga som på någon grund som anges i 3 § (dvs. något av beteendefallen) behöver stå under särskilt noggrann tillsyn, ska det enligt 12 § LVU finnas särskilda ungdomshem. Statens institutionsstyrelse (SiS) är den centrala förvaltningsmyndigheten för verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen och institutionerna för vård av missbrukare. Om socialnämnden har beslutat att den unge ska vistas i ett särskilt ungdomshem, ska SiS anvisa plats i ett sådant hem. Fråga om utskrivning från ett särskilt ungdomshem prövas av SiS, som omgående ska underrätta socialnämnden när det finns anledning till utskrivning. Den som vårdas vid hemmet med stöd av LVU får dock inte skrivas ut om inte socialnämnden har begärt eller medgivit det.
Kontroll och uppföljning av vården
Socialnämnden ska noga följa vården av den som får vård med stöd av LVU. Har den unge beretts vård med stöd av 3 § (beteendefall) ska socialnämnden, enligt 13 §, var sjätte månad pröva om vården ska upphöra. Enligt 14 a § ska SiS följa upp verksamheten enligt LVU, såväl under som efter avslutad vård.
Särskilda befogenheter vid vård på särskilt ungdomshem
I 15–20 b §§ finns bestämmelser om särskilda befogenheter gällande unga som tagits in på ett särskilt ungdomshem. Det gäller bl.a. begränsningar i möjligheterna att ringa och ta emot telefonsamtal, möjligheterna att bedriva vården på en enhet som är låsbar och att hålla den intagne i avskildhet, förutsättningarna för att utföra kroppsvisitation och göra drogkontroller och övervakning av brev och andra försändelser.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
608
27.3.3 1985 års bestämmelse om mellantvång
Behov av tvångsvisa insatser utan att det finns förutsättningar för vård enligt LVU
Beredande av vård enligt LVU är en ingripande åtgärd som alltid ska inledas utanför den unges eget hem. Förutsättningarna för att vård enligt 3 § ska beviljas är relativt högt ställda. Det förutsätts att den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Det finns ibland ett behov av att utan den unges eller vårdnadshavares samtycke kunna vidta en åtgärd som inte är så ingripande som institutions- eller familjehemsvård. Det kan t.ex. röra sig om ungdomar med uttalade missbruksproblem som vägrar att medverka i varje frivillig behandling eller som har en så ytlig motivation när det gäller att medverka till behandling att det är svårt att skapa kontinuitet inom ramen för en frivillig behandlingskontakt. Samtidigt är situationen ännu inte så allvarlig att förutsättningarna för ett beslut om vård enligt LVU är uppfyllda. Det kan finnas goda resurser i den unges vardagsmiljö, som föräldrar eller andra vuxna som kan vara ett stöd för den unge eller kamrater som inte är missbrukare.11
Bestämmelsen om mellantvång
I syfte att hantera bl.a. de situationer som beskrivits i föregående avsnitt finns i LVU under rubriken Förebyggande insatser i 22 § bestämmelsen om s.k. mellantvång:
Om det kan antas att den som är under 20 år till följd av ett beteende som avses i 3 § kommer att behöva beredas vård enligt denna lag om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som den unge behöver inte kan ges med samtycke av den unge själv, om han eller hon har fyllt 15 år, och av den unges vårdnadshavare, får socialnämnden besluta
1. att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett, eller
2. att den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.
11 A.a.. s. 390.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
609
När ett sådant beslut meddelas ska en särskild behandlingsplan finnas. Bestämmelserna i 13 § första och tredje styckena samt 21 § första och tredje styckena gäller i tillämpliga delar också i fråga om beslut enligt första stycket. Prövning enligt 13 § tredje stycket av frågan om sådant beslut ska upphöra att gälla ska ske första gången inom sex månader från dagen för nämndens beslut.
Bakgrund till bestämmelsen
I barnavårdslagen, som föregick SoL och LVU, fanns ett antal angivna insatser, som inte förutsatte vårdnadshavarens samtycke och som skulle kunna tillämpas när förutsättningarna för tvångsingripande sannolikt var uppfyllda. Det var råd och stöd, förmaning och varning, föreskrifter om den unges levnadsförhållanden samt övervakning. Någon motsvarighet till barnavårdslagens bestämmelser infördes inte i SoL och således upphörde alla tvångsmöjligheter i öppna former.12 I förarbetena uttrycktes uppfattningen att dessa åtgärder kunde erbjudas i frivillig form och att de tjänade sitt syfte bäst när de gavs i samförstånd med föräldrarna och den unge.13
LVU kompletterades emellertid redan efter några år, 1985, med en bestämmelse som i lagen benämndes förebyggande insatser och som kom att kallas ”mellantvång”. Syftet med den nya bestämmelsen var att förtydliga socialtjänstens ansvar för ungdomar med missbruksproblem och unga lagöverträdare. Bestämmelsen tillkom efter en debatt om att socialtjänstreformen hade orsakat att fler unga lagöverträdare dömdes till påföljd inom kriminalvården, i stället för att överlämnas till vård inom socialtjänsten.14
De huvudsakliga skälen till bestämmelsen enligt förarbetena
Bestämmelsen om mellantvång infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1985 (prop. 1984/85:171). I förarbetena anförde departementschefen att syftet med bestämmelsen var att den skulle komplettera SoL i situationer där det finns grundade farhågor för den unges utveckling och när frivilliga insatser enligt SoL antingen har misslyckats eller bedöms som utsiktslösa.15 Enligt departementschefen var det angeläget att slå vakt om socialtjänst-
12SOU 2009:68 s. 388 f. 13Prop. 1979/80:1, del A s. 501. 14SOU 2009:68 s. 389. 15Prop. 1984/85:171 s. 20 ff.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
610
reformens starka prioritering av frivilliga insatser. Det fanns dock en konflikt mellan socialnämndens ansvar enligt SoL och kravet på samtycke från den enskilde i situationer där det föreligger ett vårdbehov, men där förhållandena inte är så allvarliga att LVU är tillämplig. Socialnämnden kunde då hamna i den situationen att den inte hade något lagligt stöd för att vidta några behandlingsåtgärder men ändå hade en skyldighet att återkomma med erbjudanden om stöd och hjälp. Om man inte lyckades bryta den unges avvisande hållning och skapa förtroende för socialtjänstens behandlingserbjudanden, tvingades nämnden avvakta tills förhållandena blivit så allvarliga att den unge måste omhändertas för vård enligt LVU.
Enligt departementschefen måste stor vikt läggas vid det faktum att ungdomar med missbruksproblem eller andra allvarliga sociala handikapp ofta saknar förmåga att självständigt ta ansvar och att se konsekvenserna av sitt handlande. Vidare anfördes att samhället har en skyldighet att träda in för att bistå föräldrarna och den unge, om de resurser som naturligt finns runt den unge inte är tillräckliga för att trygga hans utveckling. Förslaget skulle ses mot bakgrund av att de åtgärder som avsågs rörde ungdomar som till följd av missbruk, brottslig verksamhet eller något jämförbart beteende närmar sig en situation där de utsätter sin hälsa eller utveckling för allvarlig fara. Utgångspunkten för de aktuella åtgärderna var således den unges eget beteende.
Departementschefen anförde vidare att det hörde till bilden att det redan förekom att yngre missbrukare deltog i vad som kan kallas tvångsvård i öppna former inom socialtjänsten. För det första – anfördes i propositionen – gav även de befintliga bestämmelserna i LVU utrymme för att bedriva vården i öppnare former, under förutsättning att den inleds utanför den unges eget hem. För det andra rörde det sig om ungdomar som dömts till skyddstillsyn och som därigenom meddelats vårdföreskrifter. Brå hade i sitt remisssvar påpekat att det inte var helt ovanligt att socialtjänstemän vände sig till skyddskonsulenten för att genom föreskrifter inom kriminalvårdens ram få stöd för att genomföra behandlingsinsatser inom socialtjänsten. Syftet var då att kunna fortsätta en öppenvårdsinsats och undvika vård utanför hemmet enligt LVU.
Departementschefen konstaterade att det fanns tecken på en överströmning av unga lagöverträdare från socialtjänsten till kriminalvården sedan den nya socialtjänstlagen hade trätt i kraft, något som enligt propositionen gav anledning till oro. Det kunde enligt departementschefen inte bortses från att utmönstringen av de
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
611
mindre ingripande tvångsåtgärderna ur socialtjänstlagstiftningen hade betydelse för domstolarnas påföljdsval i situationer när förutsättningarna för vård utanför hemmet enligt LVU inte förelåg.16Enligt departementschefen ställdes domstolarna ibland inför valet mellan att döma till skyddstillsyn eller att överlämna till vård inom socialtjänsten utan att behövlig vård kunde genomföras, eftersom den unge inte samtyckt till sådan. Därtill hade enligt propositionen socialtjänstens möjligheter att genomföra vård också betydelse för frågan om åtalsunderlåtelse.
Närmare om bestämmelsens tillämpningsområde och tillämpning
Gällande grunderna för socialnämndens beslut om mellantvång anfördes i förarbetena att ett beslut skulle kunna meddelas när omständigheterna är sådana att behövlig behandling kan ges medan den unge bor kvar i sitt hem. Det torde enligt departementschefen förutsättas att den unges föräldrar som regel kan motiveras till att medverka i behandlingen. Beslutet ska dock kunna meddelas även om vårdnadshavaren inte gett sitt samtycke.17
Om förutsättningarna för att tillämpa bestämmelsen föreligger, ska en särskild behandlingsplan upprättas – så långt möjligt i samråd med den unge och föräldrarna. Den bör enligt förarbetena bygga på en helhetsbedömning av den unges situation och innehålla mål och delmål som upplevs som realistiska av den unge och föräldrarna. Syftet med att besluta om en stöd- och behandlingskontakt är att ge den unge det stöd och den vägledning som han eller hon behöver för att de mål som är uppställda i planen ska kunna förverkligas. Om behandlingsplanen därefter ska kunna förverkligas, beror dock enligt vad departementschefen anförde i hög grad på den relation som kan skapas mellan kontaktpersonen/behandlaren och den unge. Planen är en arbetsplan och bör enligt förarbetena inte låsa den fortsatta behandlingsplaneringen utan ska kunna omprövas efter hand om det visar sig nödvändigt.18
Departementschefen övervägde därefter om nämnden skulle kunna besluta att den unge ska lämna urinprov regelbundet och på så sätt styrka sin drogfrihet – något som då endast kunde ske efter den unges samtycke. Departementschefen anförde att det var
16 A. prop. s. 23. 17 A. prop. s. 24. 18 A. prop. s. 24.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
612
omvittnat från många håll att regelbundna urinprov kan vara ett stöd i behandlingsarbetet. Det var dock från behandlingssynpunkt stor skillnad mellan att den unge samtycker till att visa sin drogfrihet och att denne blir tvingad till det. Därtill föreligger, enligt departementschefen, den risken att provtagningen skulle behöva omgärdas av sådana omfattande kontrollåtgärder för att utesluta manipulationer, att det skulle bli starkt integritetskränkande. Departementschefen anförde att hon inte var beredd att föreslå någon sådan bestämmelse.19
I författningskommentaren anfördes bl.a. att den unges situation ska vara sådan att det kan antas att tvångsvård kommer att behöva beredas honom, om han inte avbryter sitt destruktiva beteende. Den unge har i regel visat att han inte vill medverka till behandling eller andra stödåtgärder på frivillig bas eller att hans motivation till sådan medverkan är klart otillräcklig. Bedömningen får givetvis inte grundas på endast lösa förmodanden, utan nämndens antagande att lagens vårdförutsättningar kommer att uppfyllas om något ingripande inte sker måste bygga på fastare grund än rent tillfälliga beteenden hos den unge.20 Vidare anfördes att socialnämndens beslut som regel bör ha föregåtts av intensiva försök att skapa kontakt och få till stånd frivilliga lösningar.
Innehållet i en insats med mellantvång
En insats med mellantvång kan, som beskrivits ovan, bestå av skyldighet för den unge att hålla kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller att delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.
Gällande kontaktperson anförde departementschefen att socialnämnden har att utse en tjänsteman hos nämnden eller någon annan lämplig person – utifrån den unges och familjens behov av stöd och hjälp. Det anfördes vidare att det ibland kunde vara lämpligast att en tjänsteman hos nämnden utses, medan det i andra situationer kan vara lämpligare med en fristående person. Departementschefen betonade att socialnämnden under alla förhållanden har ansvaret för att kontaktpersonen får det stöd han eller hon behöver för att kunna klara av sin krävande uppgift. Departementschefen underströk vidare att uppdraget skulle ställa stora krav på
19 A. prop. s. 25. 20 A. prop. s. 41.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
613
personlig lämplighet och kunnande och att det – särskilt under den första tiden – kommer att vara mycket tidskrävande.21
Beslut om att den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten kan enligt förarbetena innebära t.ex. att den unge ska hålla en regelbunden behandlingskontakt med en socialsekreterare eller med en medarbetare på en särskild öppenvårdsmottagning i socialtjänstorganisationen (ungdomsmottagning, rådgivningsbyrå för narkotikamissbrukare etc.). Om den unge har behov av mer omfattande stöd och hjälp kan det finnas skäl att kombinera ett sådant beslut med förordnande av kontaktperson – åtminstone i ett inledande skede. En annan möjlighet enligt förarbetena kan vara att besluta att den unge ska delta i ett särskilt öppenvårdsprogram. Sådana behandlingsprogram omfattar i regel två terminer, varvid det förutom behandlingsinslag ofta ingår arbetsträning, studier, idrott och olika fritidsaktiviteter.22
Beslut om skyldighet för den unge att hålla regelbunden kontakt med en kontaktperson innebär enligt författningskommentaren ett krav på den unge att – på det sätt och i den utsträckning som närmare anges i behandlingsplanen – träffa den av nämnden utsedde personen. Beslutet ger kontaktpersonen ett särskilt ansvar att följa hur den unges levnadssätt utvecklas och bygga upp en motivation hos den unge att bearbeta sin situation. Kontaktpersonen ska främst fungera som ett personligt stöd och hjälp, i vilket det ligger att aktivt och engagerat ingripa i krissituationer av olika slag. Det underströks i författningskommentaren att en slentrianmässig övervakning med kontrollinriktning däremot inte är förenlig med bestämmelsens syfte.23
Åtgärder vid underlåtenhet att medverka i vården
Beträffande genomförandet av mellantvångsåtgärderna anförde departementschefen att ett beslut om stöd eller behandling i öppna former enligt LVU ställer krav på nämnden att anvisa de resurser som krävs. Vidare måste planen grunda sig på en noggrann bedömning av vilket behov av stöd och behandling som föreligger samt på att nämnden gör en realistisk bedömning av vilka resurser som krävs för att de mål som anges i behandlingsplanen ska kunna
21 A. prop. s. 25. 22 A. prop. s. 26. 23 A. prop. s. 42.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
614
förverkligas. Departementschefen väckte frågan om vad som händer om nämndens beslut inte kan genomföras pga. att den unge uteblir från t.ex. planerade samtal. En möjlighet skulle kunna vara – som en sista utväg – att genomdriva beslutet genom polishandräckning. Departementschefen pekade på att det skulle vara förenat med betydande olägenheter, bl.a. genom att det skulle kunna försvåra möjligheterna att genomföra den planerade behandlingen. Någon sådan ordning föreslogs därför inte.
Enligt departementschefen fanns det skäl att anta att nämndens beslut i allmänhet kommer att kunna genomföras, även utan möjlighet till polishandräckning. I kombination med ett aktivt motivationsarbete klargörs på ett otvetydigt sätt att nämnden ser allvarligt på den unges situation. Det ligger enligt förarbetena i sakens natur att förhållandena ibland kan utvecklas så att det finns skäl för nämnden att överväga en ansökan om vård utanför hemmet. I andra situationer kan den lämpligaste åtgärden vara att revidera behandlingsplanen och ge den unge och hans eller hennes föräldrar fortsatt stöd och hjälp medan han eller hon bor kvar i det egna hemmet. Departementschefen underströk att det inte borde finnas någon automatisk koppling mellan underlåtenhet att följa ett beslut om vård i öppna former och ett beslut om omhändertagande eller ansökan om vård enligt LVU.24
27.4 2007 års reglering med särskilt kvalificerad kontaktperson
27.4.1 Inledning
Genom lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2007 ändrades regleringen om mellantvång i 22 § LVU på så sätt att det i stället för en särskilt utsedd kontaktperson ska kunna utses en särskilt kvalificerad kontaktperson (prop. 2005/06:165). Samtidigt infördes i 3 kap. 6 § SoL en möjlighet att vid sidan av en kontaktperson i stället kunna utse en särskilt kvalificerad kontaktperson, Reformen gällde sålunda kontaktmannaskap såväl enligt SoL som enligt LVU. Reformen med särskild kvalificerad kontaktperson var en del av 2007 års reform gällande unga lagöverträdare. När det – som anges ovan i de allmänna utgångspunkterna – övervägs en ny påföljd som
24 A. prop. s. 27.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
615
bygger på övervakning, kontroll och kontaktskyldighet finns det anledning att särskilt överväga om institutet särskild kvalificerad kontaktperson kan ha en roll eller i vart fall tjäna som förebild.
27.4.2 Bakgrunden till reformen
Innan reformen hade det föreskrivits i 3 kap. 6 § 3 st. SoL att socialnämnden kunde utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får kontaktperson alltjämt utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det. Som alla andra insatser enligt SoL bygger sålunda kontaktmannaskapet på samtycke från den enskilde.
Kontaktperson enligt SoL ska kunna förordnas så snart den enskilde har behov av att få stöd, råd och hjälp. Det kan gälla ungdomar med tonårsproblem eller missbrukare som behöver personligt stöd. Det kan också vara en vårdnadshavare som får hjälp med vårdnaden av barnet.25 I lagen sägs inget om att kontaktpersonen bör ha särskilda kvalifikationer – utan avgörande blir den enskildes hjälpbehov.
Som beskrivits ovan infördes genom bestämmelsen om mellantvång möjlighet att utan samtycke – under vissa förutsättningar – besluta att den unge skulle ha regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson.
27.4.3 Ungdomsbrottsutredningens förslag om mentorskap
Reformen gällande särskilt kvalificerad kontaktperson byggde på ett förslag i Ungdomsbrottsutredningens betänkande Ingripanden mot unga lagöverträdare (SOU 2004:122). Utredningen skulle enligt sina direktiv lämna förslag på en modell där en person utses att ha ett särskilt ansvar för den unge genom dels kontroll och uppföljning, dels samordning av de insatser och åtgärder som vidtas från samhällets sida (s.k. ryggsäck). Utredningen refererade till forskning m.m. som påvisade behovet för den unge av att ha ett
25 Norström/Thunved, De nya sociallagarna, 23 uppl.,2010 s. 79.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
616
tillitsfullt förhållande till någon som kan stödja ett förändringsbehov. Den tänkta ryggsäcken skulle enligt utredningen kunna ta ett helhetsgrepp om den unge och hans situation, med målsättningen att få den unge på ”rätt spår”.26
Utredningen övervägde huruvida en ordning liknande den engelska med Youth Offending Teams (YOT) kunde införas. Det innebär att ett team av representanter från ett flertal myndigheter (bl.a. socialtjänst, polis, skola, sjukvård och frivård) ska samverka och koordinera sina insatser utifrån den unges hela livssituation. För varje ungdom är knutet en ”case-worker” som ska finnas till hands för den unge och bidra med hjälp och stöd i olika situationer. Utredningen ansåg att det engelska systemet innebar att myndigheterna tar ett kraftfullt grepp om problematiken. Utredningen ansåg dock sig inte ha tillräckligt underlag för att hävda att det skulle vara en gångbar modell i Sverige.27
Utredningen prövade även idén om ”ryggsäck” utifrån användningen av strukturerade öppenvårdsprogram, såsom MST.28 I MSTmodellen betraktas den unges problem som en del i ett socioekologiskt system, inbegripande både det inomfamiljära och det utomfamiljära. Arbete bedrivs av ett team av terapeuter och inbegriper i perioder dagliga besök i den unges hem och skola. Utredningen fann att sådana program i många fall erbjuder en adekvat behandling. Samtidigt konstaterade utredningen att de är kostsamma och främst kan förväntas användas i de fall då det behövs intensiva insatser under en begränsad tid. Det ansågs därför behöva andra åtgärder för att täcka behovet av s.k. ryggsäck.29
Utredningen fann att insatsen kontaktperson enligt SoL och LVU ofta kan vara en lämplig insats för barn och unga som begår brott. Internationell forskning tydde på att denna typ av insatser har nått bra resultat i fråga om att utveckla den unges sociala förmåga och påverka den unges beteende. Stor vikt måste enligt utredningen läggas vid att ”rätt” person utses som kontaktperson.30
Utredningens ansåg att de som är kontaktpersoner för unga som begår brott och riskerar att skapa en kriminell livsstil behöver särskild kompetens för att kunna utföra ett bra arbete. I de flesta fall torde det krävas en stödinsats för kontaktpersonen i form av såväl utbildning som rådgivning och handledning. Utredningen
26SOU 2004:122. 27SOU 2004:122 s. 403. 28 Multisystematisk terapi. 29SOU 2004:122 s. 404. 30SOU 2004:122 s. 405.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
617
föreslog mot den bakgrunden att insatsen kontaktperson enligt SoL och LVU för den som inte fyllt 21 år borde utvecklas till ett mer avancerat stöd i de fall det krävs. Vid ungdomsvård borde enligt utredningen insatsen kunna ingå i ungdomskontraktet eller som en del av LVU-vården. Utredningen konstaterade att mellantvång används i förvånande lite utsträckning. I den mån förklaringen härtill var att ett uppdrag som kontaktperson i dessa fall är så krävande och så beroende av att kontaktpersonen har rätt kvalifikationer att det är svårt att finna lämpliga kontaktpersoner, borde enligt utredningen mellantvånget kunna komma till större användning fortsättningsvis.31
Utredningen ansåg att rekryteringsbasen för kontaktpersoner även fortsättningsvis borde vara bred. Förutom tjänstemän inom socialtjänsten borde rekrytering kunna ske inom polisen, skolan, ideella organisationer, kyrkliga samfund osv. Enligt utredningen framstod det dock som troligt att det i fråga om kontaktperson för unga i riskzonen, ofta skulle komma att krävas att kontaktpersonen har sådan kompetens som endast den som i sin profession arbetar med unga med beteendeproblem kan erbjuda. Utredningen fann det lämpligt att Socialstyrelsen ger socialtjänsten i kommunerna vägledning i hur insatsen ska utformas. För att markera att de kvalificerade kontaktpersonerna skulle bedriva en avancerad form av kontaktmannaskap föreslog utredningen att de skulle benämnas mentorer.32
27.4.4 2007 års lagstiftning om särskilt kvalificerad
kontaktperson
Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 2007 infördes begreppet särskilt kvalificerad kontaktperson. I 3 kap. 6 § SoL föreskrevs i ett nytt fjärde stycke – efter bestämmelsen om kontaktperson – förutsättningarna för det nya institutet:
Om en person som inte har fyllt 21 år har behov av särskilt stöd och särskild vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende, kan nämnden utse en särskilt kvalificerad kontaktperson för den unge om denne begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får en sådan kontaktperson utses endast
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
618
om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får en särskilt kvalificerad kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.
Samtidigt ändrades 22 § LVU, där det numera föreskrivs att mellantvång – enligt första punkten – kan innebära att socialnämnden beslutar att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett.
I förarbetena till 2007 års lagändringar anfördes – som bakgrund – att de personer som arbetar med barn och ungdomar, oavsett om det sker professionellt eller ideellt, kan medverka till att stärka unga personers självkänsla och möjligheter att bearbeta sin livssituation. Relationer som utmärks av närhet, samarbete och förtroende anses vara en viktig del i arbetet med människor och utgör en grundläggande förutsättning för skapandet av en situation som främjar förändring och en positiv utveckling. I motiven anfördes därutöver att det i den allmänna debatten hade ställts krav på att en vuxen ska utses för den unge om han eller hon visar behov av någon trygg vuxen att knyta an till och som kan agera som en god förebild.33
Regeringen återgav vad Ungdomsbrottsutredningen hade uttalat om forskningen kring kontaktmannaskap och mentorskap, samt anslöt sig till utredningens bedömning att den dåvarande insatsen kontaktperson enligt SoL och LVU ofta kan vara en lämplig insats för barn och unga som begår brott. Enligt regeringen behöver de som är kontaktpersoner för unga personer som begår brott och riskerar att skapa sig en kriminell livsstil, särskild kompetens och stöd för att kunna utföra ett bra arbete. I de flesta fall torde det krävas en större stödinsats i form av såväl utbildning som rådgivning och handledning för att utföra uppdraget på bästa sätt. Regeringen delade utredningens uppfattning att utformningen av insatsen kontaktperson borde kunna utvisa en betydligt större spännvidd än vad som var fallet och även omfatta mer komplicerade ärenden.
Ett skäl till att mellantvång sällan används kunde enligt regeringen vara de höga krav som ställs för att insatsen ska komma i fråga. I den mån förklaringen ligger i att ett uppdrag som kontaktperson i dessa fall är så krävande och så beroende av att kontaktpersonen har rätt kvalifikationer att det är svårt att finna lämpliga kontaktpersoner, borde mellantvånget enligt regeringens uppfattning kunna komma till större användning om utredningens förslag genomfördes eftersom kommunerna bör se till att knyta till sig sådana kvalificerade
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
619
kontaktpersoner. Trots den befintliga möjligheten att utse en kontaktperson ansåg regeringen att det fanns ett behov av att även kunna utse en kontaktperson med särskilda kvalifikationer för att hantera barn och unga som riskerar att fara illa på grund av sitt beteende och detta såväl med som utan samtycke från den unge eller dennes vårdnadshavare.
Regeringen föreslog därför att det i SoL infördes en möjlighet för socialnämnden att kunna besluta om en särskilt kvalificerad kontaktperson för barn eller unga som inte fyllt 21 år. Syftet med insatsen skulle vara att förhindra en ogynnsam utveckling till följd av den unges agerande. Insatsen skulle därför riktas mot unga som har behov av särskilt stöd och vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Åtgärden skulle ses som förebyggande och det saknades enligt regeringens mening skäl att ställa som krav att exempelvis brott har begåtts för att socialnämnden ska kunna besluta om denna insats. Det skulle i stället vara tillräckligt att det föreligger ett behov att motverka en risk för ogynnsam utveckling genom dessa beteenden. Regeringen anförde därefter om den särskilt kvalificerade kontaktpersonens uppgifter34:
Liksom när det gäller andra kontaktpersoner är avsikten med den särskilt kvalificerade kontaktpersonen att denne ska fungera som ett personligt stöd och hjälp, vilket givetvis innebär att kontaktpersonen aktivt ska ingripa i olika svåra situationer som kan uppstå. Kontaktpersonen bör följa utvecklingen hos den unge, motivera denne till skolarbete, arbete och för den unge lämpliga fritidsaktiviteter. Eftersom det här är fråga om unga med svårare problematik och kontaktpersonen förväntas ha tät och omfattande kontakt med den unge ligger det i sakens natur att uppgiften även kommer att innefatta viss kontroll och uppföljning. Avsikten är emellertid inte att kontaktpersonen ska ses som den unges övervakare. Vidare bör kontaktpersonen självklart försöka ha en god kontakt med vårdnadshavare och även arbeta nära dessa. Som påpekas av bl.a. Juridiska fakulteten vid Uppsala Universitet måste den unges nätverk involveras. Kontaktpersonen bör också ha kontakter med skola, arbetsplats och myndigheter i avsikt att stödja den unge och hjälpa till kontakterna med dessa, dock inte på ett sätt som innebär ett övertagande av vare sig vårdnadshavares eller den unges ansvar och uppgifter.
När det gäller kontaktpersoner vid s.k. mellantvång bedömde regeringen att de barn och ungdomar som uppfyller kraven för mellantvång kan antas ha sådan problematik att skäl föreligger att
34 A. prop. s. 99 f.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
620
utse en särskilt kvalificerad kontaktperson. Det ansågs därför inte finnas anledning att i bestämmelsen om mellantvång hänvisa till båda formerna av kontaktmannaskap, utan den bestämmelsen borde enligt regeringens mening hänvisa endast till särskilt kvalificerad kontaktperson.
Regeringen delade Ungdomsbrottsutredningens bedömning att rekryteringsbasen för särskilt kvalificerade kontaktpersoner borde vara bred, men att det framstod som troligt att det i fråga om kontaktperson för unga i riskzonen inte sällan kommer att krävas att kontaktpersonen har sådan kompetens som endast den som i sin profession arbetar med unga med beteendeproblem kan erbjuda. Regeringen instämde även i utredningens bedömning att insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson borde kunna ingå i ett ungdomskontrakt vid ungdomsvård eller vara del av vård med stöd av LVU. Regeringen delade även utredningens uppfattning att Socialstyrelsen lämpligen borde ge socialtjänsten i kommunerna stöd och vägledning om hur insatserna ska utformas samt dess innehåll och struktur.35
27.5 Barnskyddsutredningens överväganden gällande mellantvång
I juli 2009 lämnade Barnskyddsutredningen sitt betänkande Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU) (SOU 2009:68). Enligt direktiven skulle utredningen bl.a. analysera varför bestämmelsen i 22 § LVU om mellantvång används så sällan och ta ställning till om den behöver förtydligas eller om andra åtgärder behöver vidtas.36
Barnskyddsutredningens överväganden gällande mellantvång 37
Utredningen fann flera faktorer som kan ha minskat behovet av mellantvång. Dels hade det skett en kraftigt ökat antal institutionsplaceringar av ungdomar från mitten av 1980-talet. Dels hade påföljdssystemet för unga lagöverträdare förändrats och socialtjänsten tilldelats ett tydligare ansvar. Bristen på uppmärksamhet och vägledning kring bestämmelsen var också enligt betänkandet
35 A. prop. s. 101. 36 Dir. 2007:168. 37 Nedanstående text är i allts väsentligt hämtad från SOU 2009:68 s. 390–392.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
621
ett återkommande skäl som uppges av socialtjänstföreträdare, förutom att det är svårt att se bestämmelsens praktiska användbarhet. Det finns inga sanktioner och många gånger har problemen redan nått en sådan nivå, när det kan bli aktuellt att tillämpa mellantvånget att en placering i stället blir nödvändig för att bryta den negativa utvecklingen.
Frågan om mellantvång för ungdomar rörde, enligt utredningens mening, snarare frågan om varför öppenvårdssatsningarna generellt sett inte har lett till färre placeringar av ungdomar. Utredningen menade att den metodutveckling som efterfrågades och förväntades i samband med socialtjänstlagens införande hade kommit långt, men att de öppna insatserna ännu inte har den karaktären eller intensiteten att de kan minska behovet av placeringar av ungdomar. I en situation med accelererande negativ utveckling, där föräldrar och skola sviktar, krävs enligt betänkandet ofta institutionens struktur och ramar för att bryta det destruktiva mönstret. Utredningen menade att det finns ett stort behov av fortsatt utveckling av öppenvården och mera mellanformer, där det finns ett nära samarbete mellan institution respektive familjehem och öppenvård. Enligt utredningen finns det anledning att se över reglerna om mellantvång för ungdomar, vilket enligt utredningen lämpligen borde ske i ett sammanhang där även bestämmelserna om tvångsvård ses över.
Trots att bestämmelsen om mellantvång används sällan var det utredningens mening att den borde finnas kvar. En ökad uppmärksamhet skulle kunna leda till en tillämpning av bestämmelsen i de situationer där i dag ”informellt tvång” förekommer, vilket skulle innebära ökad rättssäkerhet. Socialtjänstens ökade ansvar för insatser till unga lagöverträdare och den nya insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson kan också, enligt vad utredningen anförde, innebära ett delvis nytt användningsområde. Av bakgrunden framgick att mellantvång också används efter en kortare tids tvångsomhändertagande. Det kunde enligt utredningen finnas anledning att vid en eventuell framtida översyn av bestämmelserna om tvångsvård utreda möjligheterna till ett kortare tidsbegränsad tvångsomhändertagande för att stoppa upp en accelererande destruktiv utveckling hos en ungdom och därefter kunna bygga upp en kontakt med socialtjänstens öppenvård.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
622
27.6 Vissa tidigare överväganden gällande nya påföljder för unga lagöverträdare
Frågan om att införa en påföljd inriktad på övervakning och kontroll för unga lagöverträdare har övervägts flera gånger tidigare. Vissa tidigare överväganden redovisas i detta avsnitt.
27.6.1 Ungdomsfängelseutredningens förslag till tillsynsdom
27.6.1.1 Bakgrunden till utredningens förslag
Den numera utmönstrade påföljden ungdomsfängelse skulle i första hand tillämpas för lagöverträdare i åldern 18–20 år. Ungdomsfängelse skulle vara den normala påföljden för denna åldersgrupp så snart en längre tids anstaltsvård ansågs påkallad. Ungdomsfängelse kunde även tillämpas för den som inte hade fyllt 18 år eller den som fyllt 21 år men inte 23 år, förutsatt att ungdomsfängelse var uppenbart lämpligare än annan påföljd.
Ungdomsfängelseutredningen hade som utgångspunkt att ungdomsfängelse skulle utmönstras ur påföljdssystemet. Utredningen skulle belysa konsekvenserna av ett sådant avskaffande och överväga vilka andra påföljder som borde komma i fråga.
I betänkandet Tillsynsdom (SOU 1977:83) föreslog utredningen att ungdomsfängelse skulle avskaffas.
Enligt utredningen kunde det antas att ungdomsfängelse skulle komma att ersättas med tidsbestämda fängelsestraff, om inte andra lagändringar vidtogs samtidigt. Enligt utredningen hade skyddstillsyn – eller åtgärder med motsvarande innehåll inom barnavården – typiskt sett redan prövats när det blev aktuellt med ungdomsfängelse. Utredningen fann därför att förutsättningarna för att kriminalvård i frihet skulle kunna ersätta ungdomsfängelse, var att vården i frihet utformades på ett sätt som dels framstod som en mer kännbar reaktion än den nuvarande skyddstillsynen, dels blev bättre ägnad att motverka återfall i brott under påföljdstiden.38
Mot denna bakgrund föreslog utredningen som påföljd en mer intensiv övervakning. En intensiv övervakning skulle kunna försvåra fortsatt brottslig verksamhet så länge övervakningen pågick. Det skulle därtill innefatta en väsentlig begränsning av den dömdes handlingsfrihet och borde därför kunna tillgodose även kravet på
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
623
en kännbar reaktion. Detta ledde utredningen till slutsatsen att en förändring av skyddstillsyn i syfte att vidga dess tillämpningsområde närmast måste sikta på en förstärkning av dess kontrollfunktion.
Enligt utredningen fanns det ett betydande utrymme för en sådan förstärkning. Ett minimikrav skulle vara att övervakaren höll sig underrättad om klientens bostadsförhållanden, sysselsättning och livsföring samt fritid. En intensiv övervakning skulle kunna ersätta frihetsstraff i de fall en kännbar reaktion var påkallad mer med hänsyn till tidigare försök till kriminalvård i frihet än med hänsyn till brottets allvarliga art. I vart fall skulle det kunna tjäna som en mellanform mellan traditionell frivård och fängelse och därtill kunna hämma fortsatt brottslighet under påföljdstiden.
Utredningen föreslog att den intensiva övervakningen skulle inordnas i en självständig påföljdsform och kallas tillsynsdom. Utöver kontrollfunktionen skulle tillsynsdomen enligt utredningen tillgodose en hjälpfunktion, varvid frivårdens socialt stödjande verksamhet skulle utgöra ett betydelsefullt inslag.
27.6.1.2 Närmare om förslaget till tillsynsdom
Enligt utredningens lagförslag skulle tillsynsdom tillämpas endast i fråga om brott för vilka fängelse kunde följa. Utredningens förslag innebar att tillsynsdom alltid skulle motsvara fängelse i minst sex månader39
Tillsynsdom skulle enligt förslaget kunna meddelas om ”intensiv övervakning av särskilda skäl ansågs erforderligt för att motverka att den tilltalade fortsatte sin brottsliga verksamhet och hinder mot detta påföljdsval inte förelåg av hänsyn till allmän laglydnad”.
Gällande den yngre åldersgruppen fann utredningen att tillsynsdom skulle ha samma begränsade tillämpningsområde som skyddstillsyn. Lagöverträdare under 18 år skulle enligt lagförslaget kunna ådömas tillsynsdom, endast om sådan påföljd ansågs lämpligare än vård enligt barnavårdslagen. Utredningen föreslog däremot inte någon övre åldersgräns för påföljdens tillämpningsområde40, dock att den framförallt borde tillämpas för unga lagöverträdare.
Utredningen föreslog att den som meddelades tillsynsdom – om det var erforderligt för att tillgodose syftet med övervakningen –
39 A.a. s. 118. 40 A.a. s. 119.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
624
skulle kunna åläggas skyldighet att under högst tre månader visats i frivårdshem; ett hem eller institution som förestås av någon som har ett övervakaransvar för den dömde. En sådan föreskrift skulle bara meddelas om ett så allvarligt ingripande var motiverat med hänsyn till den aktuella brottsligheten. Avgörande för ett beslut om vistelse i frivårdshem skulle dock vara att risken för återfall ansågs så stor att en mycket ingripande kontroll var nödvändig.
Vistelse på frivårdshemmet skulle enligt förslaget innebära en begränsad frihetsinskränkning. Vistelsen skulle uppfattas som kriminalvård i frihet, innebärande att det inte skulle finnas några fysiska tvångsmedel för att förhindra den dömde från att avvika från frivårdshemmet.
Utredningen föreslog att en tillsynsdom även skulle kunna kombineras med en anstaltsvistelse i högst tre månader. Detta skulle inte beslutas på individualpreventiva grunder, utan med hänsyn till allmän laglydnad.
Utredningen föreslog en prövotid om två år för den som hade dömts till tillsynsdom, räknat från dagen för domen. Övervakningstiden skulle uppgå till sex månader. Den begränsade övervakningstiden hängde samman med övervakningens syfte; att försvåra fortsatt brottslighet. Risken för återfall tunnades enligt utredningen ut, ju längre tid som övervakningen hade pågått utan att återfall hade skett. Dessutom fann utredningen att det var förenat med svårigheter från såväl praktisk som psykologisk art och dessutom mycket resurskrävande att under alltför lång tid upprätthålla en mycket sträng kontroll i frihet. Övervakningstiden skulle enligt utredningens förslag kunna förlängas, med högst tre månader åt gången.
Tillsynsdom skulle kunna verkställas omedelbart. Planering av åtgärder från frivården skulle kunna ske under häktestiden i de fall den unge var häktad.
Kontrollfunktionen skulle enligt förslaget få en mer framskjuten betydelse än vid en skyddstillsyn. Ingen skulle meddelas tillsynsdom om det inte var motiverat med en ingripande kontroll för att motverka fortsatt brottslighet.
Frivårdens sociala verksamhet skulle ske utan meddelade föreskrifter mot den dömde, utan insatser skulle i stället ske i samråd med klienten enligt den s.k. normaliseringsprincipen. Uppgifterna för frivården att även den bereda stöd och hjälp i personligt och socialt hänseende skulle enligt förslaget vara kvar under hela prövotiden.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
625
Gällande kontrollfunktion föreslogs ett generellt krav att den dömde skulle upprätthålla en nära kontakt med övervakaren eller biträdande övervakaren. Vidare skulle den dömde vara skyldig att på kallelse inställa sig hos skyddskonsulenten eller övervakaren. Slutligen skulle den som stod under övervakning åläggas en viss upplysningsplikt gentemot övervakaren eller den biträdande övervakaren, exempelvis om ändrade bostadsförhållanden eller om påbörjad eller avslutad anställning, utbildning eller annan verksamhet.
Övervakningen skulle därutöver ske enligt särskilda föreskrifter utfärdade av skyddskonsulenten. De skulle som minimum gälla uppgift om på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde skulle upprätthålla kontakt med övervakaren; sådant som frekvens och plats för sammanträffandena. Det närmare innehållet skulle bero på vilka kontrollinsatser som bedömdes erforderliga för att motverka ny brottslighet. Grundläggande var att övervakningen skulle vara intensiv. I början av övervakningstiden skulle klienten i allmänhet åläggas att hålla daglig kontakt med övervakaren. Föreskriften skulle också kunna utformas som en skyldighet för den dömde att under viss tid på dagen hålla sig anträffbar i hemmet för besök av övervakaren. Endast i undantagsfall borde kontaktskyldigheten upprätthållas genom att de dömde anmälde sig hos övervakaren på frivårdens expedition. Kontaktskyldigheten borde enligt utredningen alltid avse personligt sammanträffande, med undantag då klienten undergick institutionell vård. Det skulle åligga övervakaren att bedriva uppsökande verksamhet för att övervakningen skulle kunna få någon brottsförebyggande effekt, genom hembesök hos klienten och i övrigt på fältet.
Den dömde skulle genom föreskrift kunna förbjudas – i syfte att motverka återfall i brott – att byta bostad, besöka viss ort, uppehålla sig inom visst område eller bedriva viss verksamhet.
Enligt utredningen var det dock inte lämpligt – som vid skyddstillsyn – att möjliggöra föreskrifter om att påbörja utbildning, ta arbetsanställning eller underkasta sig vård och behandling. Om någon ”gick runt och drev” och inte kunde förmås att frivilligt ägna sig åt en lämplig verksamhet, ansågs det bättre att skärpa kontrollen än att försöka påtvinga denne sysselsättning eller behandling.
Utredningen såg framför sig att föreskrifterna i regel kunde mildras efter hand. Å andra sidan kunde förhållandena påkalla mer ingripande åtgärder.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
626
Utredningen ansåg att behovet av sanktionsmedel vid villkorsöverträdelser i viss mån kunde tillgodoses redan inom ramen för kontrollsystemet; en underlåtenhet att efterkomma en föreskrift skulle kunna motivera en mer ingripande kontroll. Om det behövdes en mer ingripande kontroll än vad som kan anordnas genom en skärpning av föreskrifterna, skulle övervakningsnämnden kunna föreskriva skyldighet för den dömde att vistas i frivårdshem. I likhet med skyddstillsyn skulle en frihetsberövande åtgärd komma i fråga som yttersta sanktionsmedel vid tillsynsdom – dock inte i alla avseenden på samma sätt som vid skyddstillsyn.
Utredningen fann inte att det förelåg något behov av att kunna undanröja tillsynsdomen i andra fall än när den dömde hade begått nya brott. I stället skulle det vid misskötsamhet vara möjligt att förordna om intagning i anstalt, enligt samma regel som var tillämpbar vid själva påföljdsbestämningen.
Utredningen fann att den reglering som gällde enligt 34 kap. BrB för den som dömts till skyddstillsyn och därefter återfallit i brott innan påföljden till fullo var verkställd även skulle gälla för tillsynsdom.
27.6.1.3 Reformer med anledning av Ungdomsfängelseutredningens förslag
Ungdomsfängelseutredningens förslag behandlades i propositionen 1978/79:212 (om ändring i brottsbalken m.m.).
Departementschefen anslöt sig till utredningens förslag att utmönstra ungdomsfängelse ur påföljdssystemet.
Departementschefen konstaterade att remissinstanserna över lag hade ställt sig kritiska till utredningens förslag till utformning av frivårdspåföljderna. Utöver tillsynsdom hade utredningen föreslagit att skyddstillsyn skulle utmönstras ut systemet och ersättas av två nya påföljdsformer. De skulle båda vara inordnade under villkorlig dom och benämnas villkorlig dom med stödåtgärder och villkorlig dom med övervakning. Därutöver skulle villkorlig dom såsom en påföljd av ren varningskaraktär finnas kvar. Det hade under remissomgången anförts att systemet med sex skilda frivårdspåföljder skulle bli onödigt invecklat och att det i praktiken skulle bli mycket svårt att åstadkomma faktiska skillnader mellan de olika påföljderna och få dem klart avgränsade mot varandra. Eftersom frivårdsorganisationen hade blivit utbyggd först under
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
627
senaste året efterlystes förändringar inom det dåvarande systemet. Departementschefen delade remissopinionens åsikter om förslagets brister. I avvaktan på den kommande nya översynen av frivårdspåföljderna fann departementschefen att utredningens förslag inte skulle läggas till grund för någon genomgripande lagstiftning.
Även om remissinstanserna hade avvisat förslaget till tillsynsdom hade flertalet av dem varit positiva till att inom ramen för den dåvarande skyddstillsynen göra övervakningen effektivare. Departementschefen delade den uppfattningen. För att kriminalvård i frihet skulle kunna vara ett alternativ till fängelse krävdes det enligt departementschefen att påföljden dels innebar ett så stort ingrepp i den dömdes frihet att den tillgodosåg högt ställda allmänpreventiva krav, dels att den utformades på ett sådant sätt att den om möjligt försvårade brottslig verksamhet så länge den pågick. Inom ramen för skyddstillsynen borde det enligt propositionen gå att meddela föreskrift om främst kontakten mellan den dömde och övervakaren i huvudsaklig överensstämmelse med det förslag utredningen hade lagt fram. Det skulle dock inte vara obligatoriskt, utan endast meddelas om det var erforderligt. En föreskrift skulle inte få användas för att tillföra skyddstillsynen något moment av skärpa, utan en sådan kontaktföreskrift skulle syfta till att kontrollera den dömdes förehavanden – främst för att bryta en utveckling som skulle innebära en påtaglig risk för fortsatt brottslighet.41
27.6.2 Ungdomsbrottskommitténs överväganden
27.6.2.1 Allmänt om ungdomsbrottskommitténs betänkande
1990 tillsattes en parlamentarisk sammansatt kommitté; Ungdomsbrottskommittén. Kommittén avlämnade i juni 1993 sitt betänkande Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35). Kommittén anslöt sig till den kriminalpolitiska uppfattning som gällde överlag, ett avståndstagande från behandlingstanken som grund för påföljdsvalet och en betoning av principerna om förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. Överlämnade till vård inom socialtjänsten borde enligt kommitténs uppfattning utmönstras ur påföljdssystemet.42 Påföljdssystemet skulle enligt kommitténs uppfattning även för ungdomar
41 Prop. 1978/79 :212 s. 57. 42SOU 1993:35 s. 282.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
628
innefatta böter, villkorlig dom, skyddstillsyn och fängelse. Därtill föreslog kommittén en ny form av frihetsberövande påföljd för unga lagöverträdare som skulle verkställas på särskilda ungdomshem, benämnd särskild tillsyn.
En avsikt hos kommittén var att ge villkorlig dom en bred tillämpning för unga lagöverträdare. Kommittén förslog därför att villkorlig dom skulle kunna utdömas även om det fanns risk för återfall, om den unge var föremål för åtgärd enligt socialtjänstlagen eller LVU eller någon annan tillräckligt ingripande åtgärd.
27.6.2.2 Skyddstillsyn för unga lagöverträdare
Kommittén föreslog att skyddstillsynspåföljden skulle anpassas till unga lagöverträdare, mot bakgrund av att ett slopande av överlämnandepåföljden skulle leda till att en större andel unga lagöverträdare i stället skulle komma att ådömas skyddstillsyn. Rätten skulle, om särskilda skäl förelåg, kunna begränsa prövotiden till två år. Övervakningstiden skulle enligt förslaget ligga kvar på dåvarande nivå, dvs. ett år.
De åtgärder som förekom inom ramen för ett överlämnande till vård inom socialtjänsten skulle i stället sättas in som ett led i en skyddstillsyn. Det förutsågs att föreskrifter skulle kunna meddelas om s.k. öppenvårdstvång (mellantvånget) enligt LVU. I de fall föreskriften innebar att den unge skulle beredas vård eller behandling genom socialtjänstens försorg, ansåg kommittén det lämpligast att den utformades så att det framgick att det var fråga om vård eller behandling som frivården i samråd med socialtjänsten kunde föreskriva.
Kommittén föreslog att rätten, såvitt avser lagöverträdare under 21 år, skulle ges möjlighet att förena en skyddstillsyn med en föreskrift om förbud att under viss tid vistas på en i domen angiven plats eller särskilt område. Denna möjlighet skulle reserveras för fall där det var uppenbart att en sådan föreskrift skulle tjäna ett bestämt syfte. Vidare skulle den plats där den dömde förbjöds att uppehålla sig vara dokumenterat olämplig och farlig för hans eller hennes hälsa eller utveckling. Som exempel på sådana platser nämnde kommittén tillhåll för missbrukare, knarkarkvartar, tillhåll för prostituerade eller tillhåll för langare. Ytterligare en förutsättning för en föreskrift om förbud att vistas på en viss plats skulle vara att det var klart att den unge tidigare hade frekventerat platsen
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
629
eller haft särskilt intresse av att vistas där samt att denne riskerade att ta allvarlig skada eller att allvarligt skada andra om han eller hon uppehöll sig där. Vidare måste förutsättningar finnas för en kontroll av att föreskriften följdes. Genom att den lokala polismyndigheten skulle underrättas om en sådan föreskrift skulle polisen ha möjlighet att enligt 12 § polislagen ingripa genom att ta hand om den unge och överlämna denne till föräldrarna. Även socialnämnden skulle underrättas om föreskriften.
Kommittén lade fram sitt förslag med viss tvekan.43 Kommittén pekade på svårigheterna med att ordna en effektiv övervakning och att effekterna därav kunde betvivlas. Kommittén frågade sig om det, utan intensivövervakning, gick att förmå den unge att hålla sig borta från olämpliga platser. I första hand är det positiva kontakter som kan förmå den unge att komma till insikt om att han behöver undvika dåliga kontakter. Vad gäller betydelsen av en föreskrift anförde kommittén att möjligen redan vetskapen om att exempelvis övervakaren eller en polisman kunde upptäcka den unge på platsen, i vissa fall skulle avhålla denne från att vistas på platsen. En uttrycklig föreskrift skulle kunna åberopas för att avvisa den unge från platsen och skulle i vissa fall kunna tjäna som stöd till föräldrarna.
Kommittén övervägde även om det borde ges möjlighet att för unga lagöverträdare förena en skyddstillsyn med föreskrift om skyldighet att under vissa tider, t.ex. fredags– och lördagskvällar, uppehålla sig i sin bostad44. En sådan husarrest skulle enligt kommitténs bedömning kunna leda till att hindra den unge från skadligt umgänge i olämpliga miljöer. Enligt kommitténs bedömning var emellertid de praktiska möjligheterna att verkställa en föreskrift om skyldighet att vistas i bostaden bristfälliga. Som exempel på detta anfördes att den unge kanske inte bodde hemma och att möjligheterna för honom eller henne att vistas där kunde vara begränsade. En husarrest ansågs också kunna leda till konflikter med den unges föräldrar. Dessutom måste det enligt kommittén kunna sörjas för att den unge kunde erbjudas lämplig sysselsättning om han eller hon skulle förbjudas att vistas utanför hemmet. Kommittén påpekade också att det kunde ifrågasättas om en föreskrift om skyldighet att uppehålla sig i bostaden skulle kunna genomföras utan särskild kontroll. Avslutningsvis hänvisades till Straffsystemkommitténs uppdrag, i vilket det ingick att pröva olika former av intensivövervakning.
43 A.a. s. 368. 44 A.a. s. 368.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
630
Kommittén diskuterade även möjligheten att meddela särskilda föreskrifter som reglerade den unges fritid.45 En föreskrift om användande av fritid skulle enligt betänkandet kunna fylla en viss funktion beträffande ungdomar eftersom en stimulerande och aktiv fritidssysselsättning kunde vara en brottsavhållande faktor. Den unge skulle också kunna komma i kontakt med personer utanför sitt normala sociala nätverk. En grundläggande förutsättning var dock att den unge var motiverad. Kommittén trodde inte att en föreskrift var den rätta vägen att skapa sådan motivation. Det borde i stället vinnas genom de kontakter som övervakaren kan förmedla på frivillig väg.
27.6.2.3 Andra påföljdsformer som Ungdomsbrottskommittén övervägde
Kommittén övervägde även andra sanktionsformer. Bl.a. övervägdes i viss mån frågan om elektronisk intensivövervakning. Kommittén konstaterade att frågan om att i någon form införa intensivövervakning hade tagits upp i flera utredningsarbeten.46 De tankar som tidigare hade väckts kring möjligheterna att införa en intensivövervakning hade varit förestavade av en önskan att minska bruket av fängelsestraff. Enligt kommittén hade lagstiftaren inte haft någon annan målsättning. Att det inte hade genomförts någon sådan lagstiftning berodde enligt kommittén på att de förslag som tidigare hade lämnats inte hade skilt sig från skyddstillsynspåföljden i tillräcklig omfattning vad gäller verkställighetsinnehållet. De föreslagna formerna för intensivövervakning hade därför enligt kommittén inte i nämnvärt större utsträckning än skyddstillsyn ansetts kunna ersätta fängelsestraff.
Kommittén konstaterade att läget blivit annorlunda genom intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel, som kunde konstrueras som en mycket kännbar påföljd. Kommittén ansåg sig inte ha möjlighet att ta upp frågan om intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel eftersom den då behandlades av Straffsystemkommittén. Kommittén pekade på att ungdomar generellt sett har sämre förmåga att utstå straffrättsliga ingripanden än vuxna, vilket också kan sägas gälla den press som en elektronisk övervakning kan innebära. Mot
45 A.a. s. 369. 46 Ett nytt straffsystem Brå-rapport 1977:7), Ungdomsfängelseutredningen (SOU 1977:83), Frivårdskommittén (SOU 1981:90), Påföljdsutredningen (SOU 1991:45).
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
631
att införa elektronisk övervakning talade enligt kommittén att man med en sådan ordning inte kunde ersätta den personliga kontakt som ska etableras mellan den unge och hans övervakare eller andra som engageras inom frivården.47
27.6.2.4 Behandlingen av Ungdomsbrottskommitténs betänkande
Ungdomsbrottskommitténs förslag gällande ungdomspåföljderna ledde aldrig till lagstiftning. I stället inleddes reformarbetet gällande ungdomspåföljderna, som lett fram till dagens system med ungdomsvård och ungdomstjänst (se om detta i avsnitt 20.5.1).
27.7 Nya påföljder för ett heltäckande påföljdssystem för unga lagöverträdare
27.7.1 Inledning
I avsnitt 23.1 har vi i våra övergripande överväganden beskrivit det reformbehov vi har bedömt föreligga såvitt avser påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Vår utgångspunkt är att systemet i huvudsak fungerar väl och att det inte finns skäl att nu överväga någon reform som ändrar strukturen i grunden. I vissa fall uppstår det dock ”luckor” där det inte finns någon tillämplig ungdomspåföljd och dessa luckor bör ”täppas till”. Vår bedömning är att reformbehovet skulle kunna uppfyllas genom att påföljdssystemet för unga lagöverträdare kompletteras, utan att det ändrar systemets grundläggande struktur.
I avsnitt 23.2.3 anför vi att det som utgångspunkt alltid bör dömas ut en för unga särskilt anpassad ungdomspåföljd om lagöverträdaren var under 18 år vid tidpunkten för brottet. I de fall den unge hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för lagföringen kan det i vissa fall, enligt vad vi anför i avsnitt 23.2.4, vara olämpligt att döma ut en ungdomspåföljd. I vissa sådana fall bör det kunna göras avsteg från huvudregeln att en ungdomspåföljd ska dömas ut för omyndiga lagöverträdare. I övervägandena i detta avsnitt utgår vi från att en sådan ordning ska gälla.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
632
I avsnitt 29.7.4 överväger vi om ungdomspåföljderna – de befintliga och de som vi föreslår i detta kapitel – därutöver bör kunna vara tillämpliga för personer som hade fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet.
I avsnitt 27.2 ovan har vi utvecklat vilka behov det finns för att påföljdssystemet för unga lagöverträdare ska vara tillämpligt i alla situationer. Vad som påkallas – för att omyndiga lagöverträdare helt ska hållas utanför Kriminalvården och kunna ådömas en påföljd som är särskilt anpassad för unga – är sammanfattningsvis följande.
Den unges inställning till och lämplighet för oavlönat arbete bör inte vara styrande för att en adekvat påföljd ska kunna dömas ut.
Det bör vara möjligt att trappa upp ingripandegraden vid återfall utan att behöva döma till en frihetsberövande påföljd.
En ny påföljd bör innebära en uppoffring för den unge och på något sätt utgöra en frihetsinskränkning för att den ska framstå som tillräckligt ingripande och vara möjlig att straffmäta.
En ny påföljd bör så långt möjligt ha ett behandlingsinnehåll och innehålla inslag som angriper de riskfaktorer som kan bidra till fortsatt brottslighet och understödjer de skyddsfaktorer som kan motverka återfall i brott.
27.7.2 Öka förutsättningarna för mellantvång?
Vår bedömning: En reform som innebär en ökad användning av
institutet mellantvång i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser omvård av unga skulle i vissa fall kunna vara till gagn för möjligheterna att välja en tillräckligt ingripande påföljd i form av ungdomsvård. Det ryms dock inte inom vårt uppdrag att göra en allmän översyn av dessa bestämmelser.
Mot bakgrund av de allmänna utgångspunkter vi angivit – som sammanfattas ovan – är det naturligt att överväga regleringen av s.k. mellantvång.
Som beskrivs i avsnitt 27.3.3 tillkom regleringen om mellantvång delvis pga. av att socialtjänstreformen – med dess betoning av frivillighet – hade inneburit en överströmning av unga lagöverträdare från socialtjänsten till Kriminalvården. Domstolarna kunde enligt förarbetena stå inför valet att döma till skyddstillsyn eller att överlämna till vård inom socialtjänsten utan att någon sådan vård
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
633
kunde genomföras pga. den unges eller vårdnadshavarens bristande samtycke. Mellantvång – med dess möjligheter till åtgärder utan samtycke trots att institutionsvård inte är påkallat – skulle sålunda begränsa den överströmningen.
Insatser grundade på ett beslut om mellantvång kan utgöra innehåll i en vårdplan vid ungdomsvård. Möjligheterna att på så sätt, enligt LVU, besluta om öppenvårdsbehandling utan den unges eller vårdnadshavarens samtycke, borde i sin tur kunna öka förutsättningarna för att döma ut ungdomsvård. Samtidigt framgår av utvärderingar som gjorts (se avsnitt 27.5) att mellantvång i dag knappt alls tillämpas.
Enligt vår mening är syftet med mellantvångsregleringen väl förenligt med de ambitioner man bör ha med påföljdsregleringen för unga lagöverträdare; att ha möjlighet att ingripa tidigt och tydligt och därtill innan det påkallas en institutionsbehandling. Ökade förutsättningar för mellantvång skulle därmed kunna ha betydelse för möjligheterna att döma ut ungdomsvård i fall där detta – trots den unges bristande samtycke – framstår som den lämpligaste påföljden.
Trots detta anser vi oss inte kunna arbeta vidare i det spåret. För det första kan en allmän översyn av förutsättningarna för denna form av åtgärder enligt LVU knappast anses inrymmas i våra direktiv. Frågeställningarna griper an långt utanför det straffrättsliga området och måste redan av den anledningen behandlas i en annan ordning. Det kan därtill noteras att Barnskyddsutredningen pekat på att formerna för mellantvång kan behöva utredas.
För det andra skulle ökade förutsättningar för mellantvång inte svara mot det behov vi anser föreligga. För att täcka upp de ”luckor” som finns i systemet måste som utgångspunkt domstolen i brottmålet ha möjlighet att välja en lämplig påföljd – oberoende av de bedömningar som görs av socialnämnden och eventuellt förvaltningsdomstolen – vilket inte en tillämpning av mellantvånget ger utrymme för. Därtill är mellantvång – såsom åtgärd med stöd av LVU – en åtgärd som bara kan beslutas när det föreligger ett påtagligt behov av åtgärder enligt sociallagstiftningen. Det begränsar tillämpningen i förhållande till det behov av komplettering av påföljdssystemet som vi anser föreligga.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
634
27.7.3 Kontaktskyldighet för unga som en ny påföljd för unga lagöverträdare
27.7.3.1 Utgångspunkter för en påföljd som bygger på en kontaktskyldighet
Vårt förslag: För att möjliggöra en för unga lagöverträdare särskilt
anpassad påföljd i de situationer där ungdomstjänst eller ungdomsvård visserligen skulle ha varit tillräckligt ingripande med hänsyn till straffvärdet och tidigare brottslighet men där det saknas förutsättningar för ett sådant påföljdsval, ska det införas en påföljd som bygger på en kontaktskyldighet för den unge. Innehållet i påföljden ska så långt möjligt fyllas med vad som i dag kan ingå i åtgärden särskilt kvalificerad kontaktperson.
Socialnämnden i den unges hemort ska vara huvudman för påföljden.
Påföljden kallas kontaktskyldighet för unga. Kontaktskyldighet för unga ska väljas som påföljd i de fall där brottets allvarlighet och den unges tidigare brottslighet påkallar en mer ingripande påföljd än låga böter eller ett varningsstraff (som föreslås i avsnitt 25.6) men där det inte finns förutsättningar för vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst. För att möjliggöra detta ska inte valet av denna påföljd föregås av någon behovsbedömning. Påföljden ska heller inte förutsätta den unges eller vårdnadshavarens samtycke.
Som angivits ovan bör en utgångspunkt vara att nya påföljdsinslag för unga lagöverträdare i vart fall delvis ska bygga på övervakning och kontroll.
Vad vi i detta avsnitt överväger är hur en sådan påföljd närmare kan utformas i sådana situationer där ungdomsvård eller ungdomstjänst visserligen hade varit tillräckligt ingripande men det i övrigt inte finns förutsättningar för en sådan påföljd. Enligt praxis handlar det då om brott med ett straffmätningsvärde motsvarande som högst sex månaders fängelse.
I kapitel 25 överväger vi vilka möjligheter det finns att minska användningen av bötesstraff för lagöverträdare i åldersgruppen 15– 17 år. Enligt dagens praxis ska ungdomstjänst och ungdomsvård ha företrädare framför höga bötesstraff (omkring 60 dagsböter eller mer). Vi anför i avsnitt 25.5.1 att den användning som i dag sker av
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
635
sådana bötesstraff – beroende på att ingen av ungdomspåföljderna är tillämpning – bör minskas genom att det införs nya påföljdsformer med verkställighetsinnehåll. I avsnitt 25.6.4 föreslår vi att brott som i dag föranleder låga böter (under 60 dagsböter) i många fall ska kunna leda till åtalsunderlåtelse eller varningsstraff och att det annars även fortsättningsvis ska dömas ut böter.
Utgångspunkten för valet av ett nytt påföljdsinslag bör således vara att brottslighetens allvar och den unges tidigare brottlighet påkallar en mer ingripande påföljd än låga böter eller ett varningsstraff men det varken finns förutsättningar att välja ungdomsvård eller ungdomstjänst. För att detta syfte ska kunna uppnås kan inte påföljdens tillämpningsområde styras utifrån en behovsbedömning, såsom ungdomsvård, eller en lämplighetsbedömning, såsom ungdomstjänst. Den kan heller inte förutsätta den unges eller vårdnadshavarens samtycke. Valet av påföljd kommer i detta hänseende att utgå från samma bedömningar som avgör att sluten ungdomsvård väljs som påföljd. Nedan i avsnitt 27.7.3.5 överväger vi närmare hur kriterierna för valet av kontaktskyldighet bör vara utformade och om det endast ska utgöra ett andrahandsalternativ.
Det grundläggande inslaget i en sådan påföljd bör då, på samma sätt som den övervaknings- och kontrollsanktion som enligt vad vi föreslår i avsnitt 9.5.7 och 11.6.4 ska kunna utgöra tilläggssanktion till villkorligt fängelse, vara att den unge åläggs en skyldighet att hålla kontakt med en särskild utsedd person under en viss tid och med en viss frekvens. Med utgångspunkten att nya påföljdsinslag i första hand ska kunna handhas inom ramen för socialtjänstens verksamhet, blir det då naturligt att överväga institutet särskilt kvalificerad kontaktperson.
Som beskrivs närmare i avsnitt 27.4.4 infördes särskilt kvalificerad kontaktperson genom 2007 års reform av ungdomspåföljderna. Det kan beslutas både som en åtgärd enligt SoL och som en del av institutet mellantvång enligt LVU.
Den särskilt kvalificerade kontaktpersonen enligt SoL och LVU ska fungera som ett personligt stöd för den unge och kunna ingripa i svåra situationer som kan uppstå. I förarbetena (se avsnitt 27.4.4) anges att det kan förväntas att kontaktpersonen har tät och omfattande kontakt med den unge. Det anges vidare att det ligger i sakens natur att uppgiften kommer att innefatta viss kontroll och uppföljning. Det betonas dock att avsikten inte är att kontaktpersonen ska ses som den unges övervakare.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
636
Det är knappast möjligt att omedelbart applicera systemet med särskilt kvalificerad kontaktperson på det slag av påföljd vi ser ett behov av. I likhet med ungdomstjänst bör påföljdens ingripandegrad bestämmas utifrån brottets allvar och svara mot straffrättsliga krav på likabehandling och förutsebarhet. För att fylla ut den ”lucka” som finns bör påföljden – som anförts ovan – kunna dömas ut oberoende av en behovsbedömning gällande den unge i det enskilda fallet och oberoende av hans eller hennes samtycke.
Många av de ungdomar som begår brott har emellertid behov av vägledning och stöttning. Detta kommer att gälla i än högre grad om påföljdens tillämpningsområde begränsas till dem som inte bedöms lämpliga att utföra ungdomstjänst pga. specifika personliga förhållanden eller pga. att de tidigare har misskött en utdömd ungdomstjänst. De stödjande, kontrollerande och annars brottsförebyggande inslag som ryms inom dagens system med särskilt kvalificerad kontaktperson ska därför så långt det är möjligt användas inom de ramar som bestäms genom straffmätningen.
Även om ett kontaktmannaskap som brottspåföljd sålunda inte kan beslutas efter samma kriterier som gäller enligt SoL och LVU och heller inte ha precis samma innehåll, finns det enligt vår bedömning även utifrån mer praktiska skäl stora vinster med att låta påföljden så nära som möjligt ansluta till socialtjänstlagstiftningens system med särskilt kvalificerad kontaktperson.
För det första finns det inom socialtjänsten en organisation med kontaktpersoner som har förutsättningar att hantera de särskilda problembilder som finns beträffande unga lagöverträdare och en upparbetad verksamhet med särskilda åtgärder som kan vidtas inom ramen för ett kontaktmannaskap. För det andra upphör sällan behovet av åtgärder bara för att den påföljd som bygger på skyldighet att hålla kontakt med en särskilt utsedd person är verkställd. Ett kontaktmannaskap som beslutas av domstol kan i de fall det bedöms lämpligt få en naturlig förlängning genom att samma kontaktperson därefter fortsätter att stödja och vägleda den unge genom ett kontaktmannaskap enligt SoL eller LVU.
Mot denna bakgrund övervägs vidare nedan hur en straffrättslig påföljd baserad på ett kontaktmannaskap – med socialnämnden i den unges hemort som huvudman – kan utformas för att tillgodose de reformbehov vi anger i avsnitt 27.7.1, i de situationer där visserligen ungdomstjänst och ungdomsvård skulle ha vara en tillräckligt ingripande påföljd, men där det saknas förutsättningar att döma ut denna påföljd. Den nya påföljden bör kallas kontaktskyldighet för unga.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
637
Att påföljdens tillämpning inte kan grundas på en individuell behovsbedömning kan vi inte se som något problem, trots att socialnämnden bör vara huvudman. Vår övergripande inställning är att barn som begår brott bör särbehandlas i förhållande till vuxna och inte ådömas påföljder inom Kriminalvården utan till påföljder som är särskilt anpassade för barns behov och förutsättningar. Socialnämnden är då i de allra flesta fall lämpligast som huvudman för sådana påföljder, även om inte de döms ut efter en individuell behovsbedömning (se om detta i avsnitt 23.1.3 med våra allmänna utgångspunkter).
Att lägga på socialtjänsten att administrera en påföljd som inte valts utifrån en behovsbedömning grundad på SoL eller LVU är inte något principiellt nytt utan gäller redan vad avser ungdomstjänst som självständig påföljd. Denna aspekt diskuterades när ungdomstjänst infördes genom 2007 års reform. Några remissinstanser, bland annat Sveriges kommuner och Landsting och Socialstyrelsen, anförde att det var problematiskt att socialtjänsten skulle åläggas uppgifter som tydligare än tidigare var en del av det straffrättsliga systemet. Regeringen anförde angående detta att fördelarna med att hålla insatserna som gäller barn och ungdomar samlade inom socialtjänsten övervägde. Regeringen pekade på att socialtjänsten administrerade ungdomstjänst som tilläggspåföljd och att påföljden redan hade en roll inom socialtjänsten. Vidare anfördes att ungdomstjänst inte bara skulle omfatta oavlönat arbete utan även viss programverksamhet, vilket socialtjänsten administrerade. Slutligen anförde regeringen att det inom socialtjänsten finns särskild erfarenhet och kunskap i frågor rörande arbetet med barn och ungdomar.48
Motsvarande synsätt anser vi bör kunna anläggas gällande påföljden kontaktskyldighet för unga. Även i de fall det inte finns förutsättningar för ungdomsvård eller ungdomstjänst är det lämpligare med en påföljd inom socialtjänstens regi än en kriminalvårdspåföljd eller ett högt bötesstraff. Även om det i förväg inte har gjorts en behovsbedömning finns det inom de organ i samhället som arbetar med unga personer betydligt större förutsättningar att anordna ett meningsfullt innehåll, i jämförelse med om den unge skulle hanteras inom Kriminalvården. Att en påföljd byggd på vuxenkontakt och möjlighet till olika inslag av påverkande natur kan få ett mer meningsfullt innehåll än ett högt bötesstraff behöver knappast påpekas.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
638
27.7.3.2 Den närmare utformningen av påföljden kontaktskyldighet för unga
Vårt förslag: Den som döms till kontaktskyldighet för unga ska
åläggas en skyldighet att hålla kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson.
Beroende på brottets straffmätningsvärde ska kontaktskyldigheten bestämmas till mellan två och sex månader.
Innehållet i verkställigheten ska som utgångspunkt bestå av sammanträffanden och andra kontakter med kontaktpersonen. Om det är lämpligt kan tiden delvis användas till deltagande i programverksamhet eller annan verksamhet som syftar till att motverka risken för återfall i brott.
Det närmare innehållet i verkställigheten ska anges i en verkställighetsplan som bestäms av socialnämnden. För att uppnå rimliga krav på förutsebarhet och likabehandling bör kontaktskyldigheten omfatta insatser vid omkring två tillfällen i veckan.
Tidpunkterna för fullgörandet av kontaktskyldigheten ska anpassas till innehållet i verkställigheten. Om det bedöms verkningsfullt kan tidpunkt och plats förläggas på ett sådant sätt som kan antas vara brottsförebyggande.
Kontaktpersonen ska ha en professionell kompetens motsvarande de krav som ställs på en särskilt kvalificerad kontaktperson enligt SoL eller LVU.
Verkställigheten av kontaktskyldighet ska inte vara beroende av den unges eller dennes vårdnadshavares formella samtycke. I möjligaste mån bör dock alla insatser planeras i samsyn med den unge och vårdnadshavaren.
Påföljdens roll i systemet
I föregående avsnitt utvecklas vilket tillämpningsområde som kontaktskyldighet för unga bör ha, för att fylla det behov vi sett. I praktiken handlar det om att den ska ha ungefär samma utrymme som ungdomstjänst. Påföljden bör alltså vara tillämpbar vid samma straffmätningsvärden som ungdomstjänst. Det innebär att domstolen om det s.k. straffmätningsvärdet är som lägst 60 dagsböter och som högst sex månaders fängelse ska kunna välja kontaktskyldighet för unga som påföljd. Som vi utvecklar i de allmänna utgångspunkterna i avsnitt 23.1.5 ser vi inget behov av att ändra
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
639
den grundläggande strukturen eller dagens ordning att huvuddelen av brotten som begåtts av unga lagöverträdare och som prövas i domstol föranleder antingen ungdomstjänst eller ungdomsvård. Avsikten med kontaktskyldighet för unga är att det ska finnas ett tillämpbart och till unga lagöverträdare anpassat alternativ när det saknas förutsättningar för ungdomsvård eller ungdomstjänst. Efter att ha beskrivit påföljdens utformning överväger vi närmare nedan i vilka situationer den ska kunna väljas.
Det grundläggande åläggande som ska följa av kontaktskyldighet för unga
Kontaktskyldighet för unga är avsedd att kunna tillämpas för unga lagöverträdare för vilka det ibland finns anledning att vidta stödjande och vägledande åtgärder i stor omfattning. Samtidigt kan den komma att tillämpas för sådana unga där ungdomstjänst varit utesluten trots att det inte finns något vårdbehov, i vart fall inte i någon betydande omfattning. För att påföljden ska få en tydlighet och – så långt möjligt – en enhetlig tillämpning bör den innefatta ett grundläggande åläggande som kan uppfyllas av den unge oberoende av personliga förutsättningar och behov kopplade till den unges person och sociala situation. Detta bör utformas på så sätt att den unge ska vara skyldig att hålla kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson. Den tidsåtgång och inskränkning i den unges möjlighet att kunna disponera över sin fritid som det ligger i att ha en regelbunden kontakt, bör sålunda kunna utgöra en ”bottenplatta” som påföljden alltid ska bestå av. Genom att den unge åläggs att ha en regelbunden kontakt med en kontaktperson kommer påföljden att innebära ett betydande moment av kontroll och uppföljning. Denna grundstruktur ger påföljden inslag av skärpa och gör att den kan vara tillräckligt ingripande även vid förhållandevis allvarlig brottslighet – om den pågår så länge som 4–6 månader. Den regelbundna kontaktskyldigheten och den kontroll den innebär av den unge och dennes förehavanden och livssituation kan därtill i sig verka avhållande från återfall i brott, på så sätt att kontaktpersonen genom olika former av kontakter med den unge – och ibland avsaknad av kontakter – kan få indikationer på att denne fortsätter att begå brott.
Vad kontaktskyldigheten sedan innebär mer i detalj bör bestämmas i en individuellt utformad verkställighetsplan. De närmare
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
640
formerna för kontaktskyldigheten bör alltså anges i planen. Vi återkommer nedan till det närmare innehållet i verkställighetsplanen. Som vi där utvecklar bör innehållet kunna styra tidpunkterna för sammanträffanden och andra kontakter. Om det bedöms lämpligt bör dock tidpunkter och platser för kontakt med kontaktpersonen kunna förläggas på ett sätt som kan antas vara brottsavhållande.
Kontaktpersonens kvalifikationer
Kontaktpersonen bör ha samma kvalifikationer som förutsätts för att förordnas som särskilt kvalificerad kontaktperson enligt 3 kap. 6 § SoL och 22 § LVU. Förutom tjänstemän inom socialtjänsten bör rekrytering kunna ske exempelvis inom polisen, skolan, ideella organisationer, kyrkliga samfund och idrottsrörelsen. I förarbetena till lagstiftningen om särskilt kvalificerad kontaktperson anfördes att det ”framstår som troligt att det i fråga om kontaktperson för unga i riskzonen inte sällan kommer att krävas att kontaktpersonen har sådan kompetens som endast den som i sin profession arbetar med unga med beteendeproblem kan erbjuda.”49 Eftersom kontaktskyldighet för unga ska kunna väljas som påföljd utan en individuell behovsprövning kan det ställas olika höga krav på kontaktpersonens kvalifikationer, beroende på den unges personliga förhållanden i det enskilda fallet. Redan det faktum att kontaktpersonen inom ramen för denna påföljd ska ha både en stödjande och kontrollerande funktion gör dock att det i första hand bör väljas personer som arbetar professionellt med unga lagöverträdare och unga med riskbeteenden.
Kontaktskyldigheten bör bestämmas till mellan två och sex månader beroende på brottslighetens straffmätningsvärde
Som anges i de allmänna utgångspunkterna bör påföljden kunna vara föremål för domstolens straffmätning. Vad det handlar om är att domstolen ska bestämma en mer ingripande påföljd ju allvarligare brottet är. Det är knappast möjligt för domstolen att utifrån detta bestämma innehållet i verkställigheten. I likhet med bestämmandet av antal timmars ungdomstjänst måste straffmätningen ske betydligt mer schematiskt och förenklat. Den tid under vilken
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
641
kontaktskyldigheten ska fortgå är enligt vår bedömning det lämpligaste sättet för domstolen att straffmäta påföljden.
Även om straffmätning genom längden på påföljden innebär att ingripandegraden därigenom bestäms utifrån brottets svårhet och inte den enskildes behov, måste påföljden kunna uppfattas som meningsfull och kunna antas få några positiva effekter. Enligt vår bedömning är det inte realistiskt att tro att en kontaktskyldighet på kortare tid än två månader kan vara meningsfull. För att inte påföljden ska vara alltför ingripande i förhållande till motsvarande ungdomstjänst som skulle ha kunnat dömas ut för lika allvarlig brottslighet, bör kontaktskyldighet för unga som längst kunna bestämmas till sex månader. Sex månaders kontaktskyldighet bör i ingripandegrad anses motsvara 150 timmars ungdomstjänst
Kontaktskyldighet för unga bör således kunna bestämmas till mellan två och sex månader, där längden straffmäts med utgångspunkt i brottslighetens straffmätningsvärde.
Verkställigheten ska utformas utifrån givna ramar
Eftersom det kommer att skifta i olika fall vilka insatser som är genomförbara och som bedöms som verkningsfulla utifrån ett brottsförebyggande perspektiv, måste verkställigheten av kontaktskyldigheten med nödvändighet utformas individuellt. Ingripandegraden bör dock inte variera på något betydande sätt, om påföljden ska kunna uppfylla tillräckliga krav på likabehandling och förutsebarhet. Det enda mått på detta som är ”neutralt” i förhållande till innehållet är tidsåtgången – det mått som också reglerar ingripandegraden i ungdomstjänst.
En naturlig utgångspunkt skulle kunna vara att så långt möjligt söka likställa kontaktskyldighet för unga och ungdomstjänst. Med ungdomstjänst som jämförelse skulle då påföljden som utgångspunkt kunna omfatta någon eller några insatser på omkring fem timmar i veckan. I vissa fall torde detta också vara en lämplig omfattning och en tidsåtgång som kan fyllas med ett meningsfullt innehåll. I andra fall skulle dock ett sådant mått vara för oflexibelt med hänsyn till de särskilda förutsättningarna och behoven. Att anknyta till antal timmar är heller inte lika nödvändigt som vid ungdomstjänst, där själva straffmätningen sker genom angivande av timantal. Straffmätningen vid kontaktskyldighet ska ske genom att domstolen anger att den unge under ett visst antal månader ska vara
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
642
ålagd kontaktskyldighet. För att säkerställa att det blir en erforderlig ingripandenivå och en tillräcklig förutsebarhet och likabehandling, räcker det enligt vår bedömning att det i verkställighetslagstiftningen anges att verkställigheten ska innehålla regelbundna sammanträffanden med kontaktpersonen och, om det bedöms lämpligt, annan särskilt anordnad verksamhet. I detta bör, som utvecklas närmare i författningskommentaren till verkställighetslagstiftningen (5 kap. 1 c § SoL), ligga att verkställigheten ska innehålla insatser vid omkring två gånger i veckan. I författningskommentaren till 5 kap. 1 c § utvecklas närmare vad som bör gälla beträffande omfattningen och tidsåtgång av åtgärderna inom ramen för verkställigheten.
Verkställighetens inledning
Eftersom påföljdens grundläggande åläggande ska vara skyldigheten att hålla kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson, bör verkställigheten anses inledd genom att en sådan kontaktperson förordnas av socialnämnden. Det grundläggande kravet bör vara att kontaktskyldighet för unga kan börja verkställas så snart möjligt. Senast bör verkställigheten av påföljden inledas en månad efter det att domen vunnit laga kraft.
Verkställighetens innehåll ska bestämmas i en individuell verkställighetsplan
Som utvecklas ovan bör påföljden kontaktskyldighet för unga – i likhet med ungdomstjänst – kunna blir föremål för domstolens straffmätning och vara i huvudsak lika ingripande oberoende av den unges personliga förutsättningar och situation. Det innebär för det första att kontaktskyldigheten ska bestämmas till en viss tidsperiod (mellan två och sex månader) och för det andra att den ska innebära en ungefärligen lika stor tidsåtgång för alla som verkställer påföljden. Därtill bör den unge som ett grundläggande åläggande ha regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson. Beroende på indikationer på särskilda riskfaktorer för fortsatt brottslighet bör kontaktskyldigheten – vad gäller tid och plats – kunna anpassas på ett sådant sätt som kan antas verka brottsavhållande. Även om det inte inom ramen för denna påföljdsform kan ges utrymme för någon mer kvalificerad kontroll eller övervak-
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
643
ning, kan det i vissa fall antas vara brottsavhållande om den unge åläggs en kontaktskyldighet under exempelvis helgkvällar.
Verkställighetens innehåll i övrigt – dvs. vad tiden används till – bör dock så långt möjligt anpassas till de personliga förutsättningarna. Om det bedöms lämpligt ska påföljden utöver kontaktskyldigheten innehålla annan särskilt anordnad verksamhet.
Det bör upprättas en individuellt utformas verkställighetsplan. Att detta sker bör socialnämnden ansvara för.
Senast i samband med att verkställigheten inleds bör arbetet med att upprätta en verkställighetsplan inledas. I de flesta fall bör det vara möjligt för socialnämnden att påbörja arbetet omedelbart efter det att domen meddelats – inte minst om det redan finns dokumentation om den unge hos socialtjänsten I författningskommentaren till verkställighetslagstiftningen (5 kap. 1 c § SoL) avhandlas närmare frågan om upprättande av verkställighetsplanen.
I verkställighetsplanen bör det anges hur ofta den unge ska träffa kontaktpersonen. De sammanträffanden och andra kontakter som ska ske med kontaktpersonen kan i sig fyllas med ett sådant innehåll som kan verka brottsförebyggande och understödja en gynnsam utveckling för den unge. Det kan handla om samtal om det begångna brottet, om brottslighet överhuvudtaget och om de negativa effekter som finns med att hamna i brottsliga sammanhang och destruktiva kamratrelationer. Samtalen kan även handla om att motivera den unge till skolarbete och lämpliga fritidsaktiviteter. I den omfattning det inte bestäms redan inledningsvis i verkställighetsplanen, kan samtalen syfta till att motivera den unge att delta i påverkansprogram för att motverka återfall i brott eller i annan särskilt anordnad verksamhet. Om den unge kan motiveras till sådant deltagande kan det genom en ändring i verkställighetsplanen bestämmas att kontaktskyldigheten delvis ska uppfyllas genom att den unge medverkar i exempelvis ett sådant påverkansprogram (se mer om det nedan).
Utöver detta kan kontakterna mellan den unge och kontaktpersonen – i den mån det finns behov – syfta till att hjälpa den unge till andra (och mer kvalificerade) insatser. Det kan exempelvis vara fråga om att ta kontakt med Barn- och Ungdomspsykiatrin eller en beroendemottagning.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
644
Verkställigheten av kontaktskyldighet för unga bör inte vara beroende av den unges eller dennes vårdnadshavares formella samtycke. I möjligaste mån bör alla insatser planeras i samsyn med den unge och vårdnadshavaren
Påföljden kontaktskyldighet för unga ska – som ovan angivits – kunna dömas ut oberoende av den unges och vårdnadshavarens samtycke. Det innebär att inte heller det grundläggande åläggandet att under viss tid och med viss frekvens hålla kontakt med kontaktpersonen kan underställas något samtycke. De inslag i övrigt som ska ingå bör – i likhet med vad som gäller vid mellantvång – inte heller de vara beroende av samtycke från den unge eller vårdnadshavaren. Något formellt krav på samtycke bör inte finnas vid upprättande av verkställighetsplanen.
Inslagen bör dock endast väljas om de bedöms som verkningsfulla och främjande för den unge. I det ligger att det så långt möjligt bör vara fråga om sådana inslag som den unge är motiverad att medverka till. Vårdnadshavaren har en central roll vad gäller den unges utveckling och väg bort från fortsatt brottslighet. Åtgärder som kan verka framåtsyftande och ha någon bestående verkan, är oftast inte möjliga om inte vårdnadshavaren är involverad och engagerad. I möjligaste mån bör därför vårdnadshavarna involveras och motiveras i det arbetet som kontaktpersonen utför.
Verkställighetsplanen bör innefatta en viss flexibilitet och kunna ändras vid behov
Att det finns en verkställighetsplan är viktigt ur flera aspekter. För det första innebär den att innehållet i kontaktskyldigheten kan bestämmas utifrån ett ungefärligt gemensamt mått på frekvens och tidsåtgång. Därigenom kan tillräckliga krav på proportionalitet och likabehandling uppnås. För det andra blir det tydligt för den unge vad som förväntas av denne.
Det säger dock sig självt att kontaktpersonens arbete inte i förväg kan regleras på någon detaljnivå. Under själva verkställigheten kommer den unges situation att framstå mer tydligt för kontaktpersonen. Situationen kan även förändras under verkställighetstiden. Vad gäller innehåll i samtal och andra åtgärder behöver det inte vara någon detaljreglering i verkställighetsplanen.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
645
Om det påkallas stora förändringar i verkställighetsinnehållet – exempelvis för att den unge motiveras att delta i ett påverkansprogram som denne inledningsvis motsatt sig – bör verkställighetsplanen revideras. I sådana fall bör därför verkställighetsplanen kunna ändras under själva verkställigheten.
27.7.3.3 Åtgärder vid den unges bristande medverkan under verkställigheten
Vårt förslag: Om den unge inte medverkar till de åtgärder som
påföljden omfattar ska i vissa fall verkställighetsplanen kunna ändras.
Om den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en dom på kontaktskyldighet för unga ska rätten på talan av åklagare kunna undanröja påföljden och bestämma ny påföljd för brottet. I stället för att undanröja påföljden får rätten meddela den dömde en varning om det är en tillräcklig åtgärd.
Om påföljden av annat skäl inte till väsentlig del kan verkställas inom skälig tid ska den också kunna undanröjas och ersättas av en annan påföljd.
I stället för att föra talan om undanröjande ska åklagaren kunna meddela en varning.
Det ska åligga socialnämnden att underrätta åklagarmyndigheten om det kan antas att det finns förutsättningar för varning eller undanröjande.
Om den unge inte medverkar kan i vissa fall verkställighetsplanen ändras.
Att kontaktskyldighet för unga kan beslutas utan den unges eller vårdnadshavarens samtycke, innebär en tydlig signal att det är fråga om en straffrättslig påföljd och en konsekvens av den unges brottslighet. I de flesta fall torde den unge – även när det inte finns något uttalat samtycke inledningsvis – godta detta och följa vad som föreskrivs genom domen och den upprättade verkställighetsplanen.
Även utan samtycke bygger dock påföljden på frivillighet i den meningen att det inte finns något sätt att tvångsvis framtvinga en
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
646
verkställighet. Det måste därför finnas åtgärder att ta till om den unge inte medverkar vid påföljdens verkställighet.
I viss utsträckning bör det vara möjligt att anpassa innehållet i verkställighetsplanen för att möjliggöra verkställighet. Detta kan i första hand bli aktuellt när den bristande verkställighetens inte beror på bristande medverkan från den unges sida, utan på orsaker som han eller hon inte själv kunnat påverka. I sådana fall kan andra insatser göras än de som det först hade planerats för. Genom den grundläggande ram som finns för påföljden – enligt vad som anges ovan – kan detta göras med bevarad proportionalitet och likabehandling. Den unges egen vilja blir här viktig. Det får dock inte bli fråga om en förhandlingssituation där den unge tror sig kunna förhandla till sig mindre betungande åligganden.
Vid allvarlig misskötsamhet bör påföljden kunna undanröjas
Om det inte är möjligt att säkerställa en fullgjord verkställighet genom att ändra verkställighetsplanen måste andra åtgärder vidtas.
I 32 kap. 4 § BrB finns bestämmelser om undanröjande av de särskilda ungdomspåföljderna.50 Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård som han eller hon ska följa enligt ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. Om den planerade vården eller de planerade åtgärderna av annat skäl inte kommer till stånd eller väsentligt kommit att avvika från vad som planerats, får rätten också undanröja påföljden. Detsamma gäller om en dom på ungdomstjänst inte kan fullgöras inom skälig tid.
I 30 b § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns en särskild bestämmelse om varning vid misskötsamhet av en ungdomspåföljd. Om någon som dömts till ungdomsvård eller till ungdomstjänst i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne får åklagaren i stället för att väcka talan om undanröjande av påföljden besluta att varning ska meddelas den unge, om detta bedöms vara en tillräcklig åtgärd.
Enligt 12 kap. 8 § SoL ska socialnämnden underrätta åklagarmyndigheten, om det kan antas att det finns förutsättningar att meddela varning enligt LUL eller föra talan om undanröjande.
50 Enligt vårt förslag återfinns bestämmelsen i 32 kap.10 § BrB.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
647
Det bör på samma sätt vara möjligt att meddela varning eller föra talan om undanröjande om den dömde missköter en dom på kontaktskyldighet.
När möjligheterna till undanröjande infördes såvitt avser ungdomstjänst som självständig påföljd underströks i författningskommentaren att endast allvarlig misskötsamhet ska leda till en så ingripande reaktion som undanröjande.51 Det relativt högt ställda kravet framgår även av att det ska vara fråga om att den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne. Som exempel angavs i författningskommentaren att den unge vid upprepade tillfällen uteblir från arbetspass utan godtagbar anledning, begår brott på arbetsplatsen eller utan godtagbara skäl vägrar att medverka i något av momenten under verkställigheten.
Även vid kontaktskyldighet för unga bör det endast vid allvarlig misskötsamhet bli fråga om ett undanröjande. I många fall bör den dömdes underlåtenhet att medverka kunna mötas med motiverande samtal och anpassning av innehåll och form på verkställigheten genom ändringar i verkställighetsplanen. Det bör primärt komma i fråga att undanröja påföljden endast om den dömde vid upprepade tillfällen vägrar att efterkomma skyldigheten att träffa kontaktpersonen eller utan godtagbara skäl vägrar att medverka i den verksamhet som påföljden innefattar. Det bör dock samtidigt finnas en tydlig gräns då kontaktskyldighet för unga måste undanröjas, eftersom det är fråga om en straffrättslig påföljd och inte något som bygger på frivillighet.
Det bör i sådana situationer ankomma på socialtjänsten att rapportera till åklagare att det finns grund för undanröjande av påföljden. I likhet med vad som gäller för ungdomsvård och ungdomstjänst (30 b § LUL) bör åklagaren då ha möjlighet att meddela en varning. Om det inte blir verkningsfullt eller redan från början bedöms som meningslöst återstår endast – såsom vid ungdomsvård och ungdomstjänst – för åklagaren att väcka talan om undanröjande. Rätten har då att bestämma en ny påföljd för brottet. Vilken påföljd som då blir aktuell beror på brottslighetens allvar och omständigheterna i det enskilda fallet. I vissa fall kan det bli aktuellt att döma till ungdomsvård. Det torde dock främst komma i fråga om det är aktuellt med ett LVU-ingripande och sålunda en vårdplan kan läggas till grund för ungdomsvården. I vissa fall kan den unge måhända bedömas som lämplig för ungdomstjänst, främst om
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
648
denne ändrat inställning till att utföra oavlönat arbete. Om vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst blir aktuellt och om brottets straffvärde är sådant att fängelse inte är motiverat, får böter väljas som påföljd. Om det är mer allvarlig brottslighet eller återfall i brott kan det i stället bli aktuellt att döma till ungdomsövervakning (se om detta i avsnitt 27.7.4).
Som anges ovan finns det enligt 32 kap. 4 § andra stycket BrB möjlighet att undanröja ungdomsvård eller ungdomstjänst om de planerade åtgärderna inom ungdomsvården inte kommer till stånd eller om en dom på ungdomstjänst inte till väsentligt del kan fullgöras inom skälig tid. I förarbetena till 2007 års reform pekades på behovet av undanröjande i sådana situationer då den unge på grund av skada är förhindrad att inom rimlig tid uppfylla de åtaganden som ungdomstjänsten innebär.52 Vidare angavs som exempel att det skulle kunna brista i förutsättningarna om den unge dömts för annat brott till en längre frihetsberövande påföljd. Gällande ungdomsvård anfördes att ett undanröjande borde kunna ske om de planerade åtgärderna inte kommer till stånd eller om vården i väsentlig utsträckning avviker från den i yttrandet redovisade planen.
Vår utgångspunkt är att verkställighetsplanen vid kontaktskyldighet för unga ska utformas på ett individanpassat sätt. Om den unge medverkar vid verkställigheten och inte obstruerar den medvetet, bör det i de allra flesta fall vara möjligt att genomföra verkställigheten på ett godtagbart sätt. Eftersom påföljden bygger på den unges personliga medverkan kan det inte uteslutas att påföljden inte kan verkställas i rimlig tid utan att det beror på den unges misskötsamhet. De möjligheter som finns enligt 32 kap. 4 § andra stycket BrB att undanröja ungdomsvård eller ungdomstjänst bör därför även gälla kontaktskyldighet för unga.
27.7.3.4 Kontaktskyldighet för unga som förstärkningspåföljd till ungdomsvård
Vårt förslag: Kontaktskyldighet för unga ska kunna användas
som förstärkningspåföljd till ungdomsvård under samma förutsättningar som ungdomstjänst.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
649
Enligt 32 kap. 3 § BrB får rätten förena ungdomsvård med ungdomstjänst eller böter, om det behövs med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet.53
Vid relativt allvarlig brottslighet och vid återfall i brott bedöms det ibland vara nödvändigt för domstolen att förena ungdomsvård med ett sådant förstärkande inslag, för att påföljden ska bli tillräckligt ingripande. Vad som ofta kommer i fråga är att rätten – om den anser att det föreslagna ungdomskontraktet inte är tillräckligt omfattande och ingripande – förenar ungdomsvården med ett antal timmar ungdomstjänst. Att ungdomsvård förenas med böter är inte lika vanligt förekommande. Med hänsyn till våra direktiv (se bilaga 1) är det därtill önskvärt att detta minskar ytterligare.
Som framgår av Brå:s utvärdering (se avsnitt 22.4) avbryts ungdomstjänsten i nästan 40 procent av de fall då den kombineras med ungdomsvård. I de fall kombinationspåföljden väljs pga. det höga straffvärdet blir det sålunda ofta problem vid verkställigheten, även i sådana fall där den unge bedömts som lämplig för ungdomstjänst. Detta är en bild som även framkommit i våra kontakter med socialsekreterare. I de fall den unge bedöms ha ett särskilt vårdbehov finns det ofta en personlig och social problembild som gör att ungdomstjänst kan vara svårt för den unge att klara av. Verkställighetsproblemen med ungdomstjänsten kan då också negativt påverka genomförandet av de åtgärder som ingår i ungdomskontraktet.
Vi har i avsnitt 24.3.4 anfört att man i möjligaste mån bör verka för att ungdomsvård kan dömas ut utan att den förenas med ungdomstjänst, dvs. utan att den utgör en kombinationspåföljd. Bland annat för att uppnå det syftet har vi föreslagit att betydelsen av brottslighetens allvar i större utsträckning ska kunna beaktas vid utformningen av ungdomskontrakt och vårdplaner samt att åtgärder ska vidtas för att kvaliteten och konkretionsgraden i socialtjänstens yttranden och åtgärdsförslag ska kunna förbättras.
Vår bedömning är sålunda att det finns goda förutsättningar för att minska behovet av kombinationspåföljder genom att ungdomsvård ensamt kan godtas som en tillräckligt ingripande påföljd i fler fall än i dag.
För att ungdomsvård ska kunna tillämpas i de fall det bedöms finnas ett särskilt vårdbehov kommer det dock – även med de förslag vi lämnar – ibland finnas behov av ett förstärkande inslag för att
53 Enligt vårt förslag återfinns bestämmelsen i 32 kap.8 § BrB.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
650
påföljden ska bli tillräckligt ingripande. Så kan t.ex. vara fallet om det särskilda vårdbehovet endast motiverar begränsade insatser från socialtjänstens sida. Det är inte lämpligt att rätten då enbart är hänvisad till att kunna använda sig av ungdomstjänst (eller böter som enligt våra direktiv inte bör användas för underåriga lagöverträdare) för att förstärka ingripandegraden.
I vissa fall kan det vara lämpligare att i stället förena ungdomsvård med kontaktskyldighet för unga. Det bör endast kunna komma i fråga när den unge inte bedöms lämplig att utföra ungdomstjänst. Om ungdomskontraktet eller vårdplanen redan omfattar insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson framstår det dock som mindre lämpligt att kombinera ungdomsvården med kontaktskyldighet, eftersom det skulle kunna skapa oklarhet om hur de olika åtgärderna ska förhålla sig till varandra i verkställighetshänseende. Det kan dock antas att kombinationspåföljden i första hand blir nödvändig när socialtjänsten föreslagit begränsade åtgärder som visserligen framstår som lämpliga men uppenbarligen inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet.
Kontaktskyldigheten bör – även när den tillämpas som förstärkningspåföljd – kunna bestämmas till mellan två och sex månader. Antalet månader får bedömas med hänsynstagande till hur ingripande åtgärderna enligt ungdomskontraktet är så att det sammantaget blir en rimligt proportionell påföljd med beaktande av brottets straffvärde och den unges tidigare brottslighet.
27.7.3.5 Närmare om när kontaktskyldighet för unga bör väljas som påföljd
Vårt förslag: Rätten får döma till kontaktskyldighet för unga
om påföljden kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet och det inte finns förutsättningar att döma till ungdomsvård eller ungdomstjänst. I valet mellan kontaktskyldighet för unga och böter ska kontaktskyldighet för unga väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
Kontaktskyldighet för unga ska inte kunna väljas som påföljd för att den kan antas vara mer brottsavhållande än andra alternativ.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
651
Valet mellan ungdomsvård/ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga
Som anges ovan bör det föreligga parallellitet i ingripandegrad mellan ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga. Därtill har utgångspunkten för våra överväganden varit att ungdomsvård och ungdomstjänst alltjämt ska vara huvudalternativ och att den nya påföljden ska täcka upp en lucka i systemet, när det saknas förutsättningar för dessa påföljdsalternativ. Frågan är om tillämpningsområdet för kontaktskyldighet för unga bör breddas därutöver. En möjlig modell skulle kunna vara att påföljden får bestämmas till kontaktskyldighet för unga då det – i det enskilda fallet – bedöms som det lämpligare alternativet utifrån att kontaktskyldighet för unga antas vara mer brottsavhållande än ungdomstjänst.
Det skulle dock finnas problem med en sådan ordning. Som angivits ovan har i allt väsentligt ungdomstjänst efter 2007 års reform väl kommit att fylla funktionen av huvudalternativ vid inte alltför allvarlig brottslighet. Vi ser inget behov av att ändra på den ordningen. För det andra är det förenat med stora principiella betänkligheter att låta påföljdsvalet styras av individualpreventiva prognoser, mot bakgrund av de svårigheter det finns att göra några sådana bedömningar. För det tredje skulle kontaktskyldighet för unga, på det sätt vi skisserat ovan, knappast vara praktiskt genomförbar om den kom att användas i samma utsträckning som ungdomstjänst. Om valet mellan ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga i vissa fall skulle styras av en bedömning i det enskilda fallet av vilken påföljd som kan antas vara mest brottsavhållande, skulle sannolikt kontaktskyldighet för unga kunna få ett mycket brett tillämpningsområde.
Kontaktskyldighet för unga bör därför uteslutande tillämpas då det inte finns förutsättningar att döma ut ungdomsvård eller ungdomstjänst.
Ungdomsvård bygger – när det är fråga om insatser enligt SoL – på den unges samtycke. Detsamma gäller ungdomstjänst. I avsnitt 24.4.1 har vi föreslagit att det formella samtyckeskravet för ungdomstjänst ska tas bort. Även med en sådan förändring kommer dock den unges inställning att vara viktig vid bedömningen av hans eller hennes lämplighet för ungdomstjänst. Även framöver kommer den unge därmed ha möjlighet att påverka om han eller hon kommer att dömas till en viss påföljd genom att bejaka eller motsätta sig den påföljden. Som vi utvecklat ovan ska inte heller kontaktskyldighet
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
652
för unga förutsätta att den unge lämnar något samtycker. Det kan dock finnas en risk att den unge medvetet ”väljer bort” andra påföljder för att i stället dömas till kontaktskyldighet för unga. Det skulle inte vara lämpligt och skulle innebära att påföljden fick ett större tillämpningsområde än vad som är praktiskt genomförbart. En sådan utveckling torde dock förutsätta att unga regelmässigt uppfattar kontaktskyldighet för unga som mer tilltalande/mindre betungande och de facto väljer bort ungdomsvård eller ungdomstjänst genom att framställa sig som ovilliga till dessa påföljder. Vi bedömer dock den risken som liten. Sannolikt kommer en påföljd som sträcker sig över en inte obetydlig tid och som innefattar regelbunden kontroll av den unges förehavanden inte att uppfattas på det viset.
Vid återfall i brott efter det att den unge tidigare dömts till ungdomstjänst, bör det i många fall i stället bli aktuellt att döma till kontaktskyldighet för unga (om det inte finns förutsättningar för ungdomsvård). Om den unge misskött verkställigheten av den tidigare utdömda ungdomstjänsten finns det starka skäl att anse att den påföljden inte är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter. Även i de fall återfallet skett under den tidsperiod då ungdomstjänsten verkställdes torde i många fall den bedömningen kunna göras att ungdomstjänst inte utgör en lämplig påföljd för den nya brottsligheten. Huruvida återfallet i brottslighet gör det svårt att rekrytera en passande arbetsplats kan härvid spela in vid bedömningen.
Även vid mycket allvarlig brottslighet kan ungdomstjänst anses utgöra en tillräckligt ingripande påföljd (se avsnitt 24.4.3 angående NJA 2007 s. 636) Även i de fall det inte finns förutsättningar för ungdomsvård kan så pass allvarlig brottslighet bottna i en sådan social och personlig problematik att ungdomstjänst kan antas vara svår att genomföra. Brottslighetens allvarliga natur kan därtill i vissa fall innebära att inte ungdomstjänst kan anses utgöra en lämplig påföljd. I sådana fall bör det i stället kunna dömas ut ett större antal månaders kontaktskyldighet för unga.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
653
27.7.4 Ungdomsövervakning som en ny påföljd för unga lagöverträdare
27.7.4.1 Utgångspunkter för en påföljd som bygger på en kvalificerad övervakning
Vårt förslag: Det införs en påföljd som bygger på en
kvalificerad övervakning av den unge. Påföljden ska tillämpas i de situationer där ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga inte är en tillräckligt ingripande straffrättslig reaktion.
Påföljden ska vara tillämpbar i de fall brottets allvar och den unges tidigare brottslighet påkallar en ingripande påföljd. För att möjliggöra detta ska inte valet av denna påföljd föregås av någon behovsbedömning eller någon bedömning om påföljden är lämplig. Den ska heller inte förutsätta den unges eller vårdnadshavarens samtycke.
För att påföljden ska vara tillräckligt ingripande vid allvarlig brottslighet ska den innefatta tydliga inskränkningar i rörelsefriheten, utan att det förutsätter institutionsvistelse eller något annat fullständigt frihetsberövande. Innehållet i påföljden ska så långt möjligt ha ett behandlingsinriktat innehåll med intensiva påverkansåtgärder som syftar till att bryta begynnande brottskarriärer och kriminella tankemönster.
Påföljden ska kallas ungdomsövervakning.
Behovet av en kvalificerad övervakningspåföljd
Ovan föreslår vi en ny påföljd för unga lagöverträdare, kallad kontaktskyldighet för unga. Den ska som utgångspunkt ha samma tillämpningsområde som ungdomstjänst, dvs. kunna tillämpas ungefärligen vid samma s.k. straffmätningsvärden som den påföljden. I de fall ungdomsvård inte är aktuell – och det i det enskilda fallet inte finns förutsättningar för ungdomstjänst – ska kontaktskyldighet för unga kunna dömas ut. Om den unge redan dömts till ungdomstjänst och återfaller i brott kan en lämplighetsbedömning ofta leda till att kontaktskyldighet för unga i stället väljs som påföljd.
Som beskrivits närmare i avsnitt 24.4.3 följer det av praxis att ungdomstjänst normalt sett inte anses tillräckligt ingripande om det s.k. straffmätningsvärdet överstiger omkring sex månaders
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
654
fängelse. Detsamma torde gälla vid återfall i annan mer allvarlig brottslighet. Om exempelvis den unge dömts till ungdomstjänst för rån eller något annat brott med ett högt straffvärde och återfaller i likartad brottslighet, framstår det knappast som tillfredsställande att på nytt bestämma påföljden till ungdomstjänst. Inte heller skulle det vara tillfyllest att bestämma påföljden till kontaktskyldighet för unga, eftersom den påföljden ska anses vara lika ingripande som ungdomstjänst.
Om det inte finns förutsättningar för ungdomsvård föreligger det – som angivits i avsnitt 27.2 – i dessa situationer inte något klart förstahandsalternativ. Valet står i de flesta fall i dag mellan att döma till skyddstillsyn och att döma till en kortare sluten ungdomsvård, eller möjligen att bortse från behovet av upptrappning och på nytt döma till ungdomstjänst.
För att ”täcka upp” i dessa fall så att det alltid finns en ungdomspåföljd att döma ut och för att skapa en mer tydlig upptrappning i ingripandegraden utan att behöva välja en frihetsberövande påföljd, bör en mer kvalificerad form av övervakningspåföljd införas. För att ansluta till övriga påföljder i 32 kap. BrB och tydliggöra att det är en påföljd reserverad för unga lagöverträdare bör den benämnas ungdomsövervakning.
Ungdomsövervakningens roll i systemet
Ungdomsövervakning bör som utgångspunkt väljas främst vid straffmätningsvärden som överstiger omkring sex månader men inte uppgår till ett år och vid återfall i allvarlig brottslighet som då kan ha ett straffmätningsvärde som något understiger sex månader. Den bör sålunda tillämpas vid fall som i dag antingen föranleder en frivårdspåföljd inom Kriminalvården eller en inte alltför lång sluten ungdomsvård. I vissa fall, där påföljden i dag bestäms till ungdomstjänst trots att det är fråga om återfall i relativt allvarlig brottslighet bör det också kunna bli aktuellt med ungdomsövervakning. Påföljden skulle också kunna väljas vid fall som i dag leder till ungdomsvård trots att det är ett tveksamt påföljdsval med hänsyn till det höga straffmätningsvärdet eller den flagranta återfallssituationen.
Utgångspunkten för valet av ungdomsövervakning bör vara att brottslighetens allvar och den unges tidigare brottslighet påkallar en ingripande påföljd men ingen av de andra icke frihetsberövande
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
655
påföljderna är tillräckligt ingripande. För att detta syfte ska kunna uppnås kan inte påföljdens tillämpningsområde styras utifrån en behovsbedömning, såsom ungdomsvård, eller en lämplighetsbedömning, såsom ungdomstjänst. Detta är samma synsätt som vi anlägger ovan gällande tillämpningsområdet för påföljden kontaktskyldighet för unga. Inte heller kan påföljdsvalet förutsätta samtycke från den unge eller vårdnadshavaren. Valet av ungdomsövervakning kommer i detta hänseende utgå från samma bedömningar som avgör att sluten ungdomsvård väljs som påföljd.
Ungdomsövervakningens utformning
Vad vi – som ovan utvecklas – bedömt är att det finns behov av ett nytt påföljdsalternativ i sådana fall där varken ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga är tillräckligt ingripande. Vår utgångspunkt är att påföljden inte ska vara frihetsberövande eller annars innefatta institutionsplacering. Vid de allvarligaste brotten är det av trovärdighetsskäl – dvs. med hänsyn till straffvärdet – oundvikligt med en frihetsberövande påföljd även för omyndiga lagöverträdare. I sådana fall bestäms påföljden till sluten ungdomsvård. Det framgår dock av en entydig forskning54 att det finns stora negativa effekter med frihetsberövande straff och att dessa är särskilt framträdande för unga personer. Dels innebär det skadliga effekter för den unge att under en tid lyftas ur sitt sociala sammanhang och försenas i sin utveckling och skolgång. Dels innebär det betydande risker för negativ påverkan att placera unga lagöverträdare med andra unga som är tungt brottsbelastade. För den brottslighet där ett frihetsberövande straff inte framstår som oundvikligt med hänsyn till straffvärdet och/eller den tidigare brottsligheten, blir därför utmaningen att konstruera en påföljd som uppfyller de krav man kan ställa på ingripandegrad och tydlighet, utan att den till sin karaktär är frihetsberövande.
För att påföljden ska kunna ha den ”roll” i systemet som anges ovan, måste den enligt vår bedömning vara förhållandevis ingripande. Detta kan delvis uppnås genom att påföljden innefattar en mer intensiv övervakning än vad som föreslås gällande kontaktskyldighet för unga kombinerad med mer intensiva behandlingsåtgärder. Enligt vår bedömning räcker det inte med att föreskriva
54 Se bl.a. Brå-rapport Särbehandling av lagöverträdare 18–20 år En kunskapssammanställning, publicerad på www.bra.se
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
656
att kontaktfrekvensen med en övervakare ska vara högre än vad den ska vara vid kontaktskyldighet och att förlita sig på att det sätts in en ingripande behandling. För att påföljden ska vara tillräckligt ingripande, måste den innehålla mer tydligt frihetsinskränkande inslag, motsvarande de som enligt vad vi föreslår i avsnitt 11.6.8 ska kunna användas som förstärkande inslag inom ramen för en sådan övervaknings- och kontrollsanktion som ska kunna utgöra tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Det bör alltså handla om inskränkningar i rörelsefriheten utan de negativa effekter som följer av ett direkt frihetsberövande.
I möjligaste mån bör sådana inslag utformas på ett sätt som kan antas ha en brottsavhållande verkan. Det bör kunna vara fråga om förbud att vistas på vissa platser, exempelvis där brott ofta begås. Det bör också kunna vara skyldighet att vara på en viss plats vid särskilda tider för att därigenom intensifiera övervakningen. Vidare bör det kunna vara särskilda restriktioner under kvällar och helger, exempelvis förbud att lämna bostaden under kvällar och helger. För att säkerställa att de frihetsinskränkande inslagen efterlevs bör den personliga övervakningen och de mänskliga kontakterna kunna kompletteras med elektronisk övervakning. I viss omfattning bör polisen kunna ha en roll att säkerställa att inslag som innebär inskränkningar i rörelsefriheten efterlevs. Vi överväger nedan det närmare innehållet i påföljden.
Ungdomsövervakning kommer att tillämpas för unga som begått mycket allvarliga brott och som i många fall vid flera tillfällen tidigare har dömts för brott. I sådana fall är det oftast motiverat att sätta in samlade och riktade insatser för att bryta en begynnande brottskarriär och komma ifrån kriminella tankemönster och en kriminell identifikation hos den unge. Vad det handlar om är att hitta vägar att understödja de skyddsfaktorer som motverkar en negativ utveckling och angripa de riskfaktorer som kan bidra till en fortsatt allvarlig kriminalitet.
Detta är givetvis något som lätt låter sig sägas men är desto svårare att åstadkomma i praktiken. I vilken omfattning det går att påverka utvecklingen på detta sätt beror givetvis i mångt och mycket på den unges individuella förutsättningar och inte minst dennes egen inställning och vilja att arbeta för en förändring. Därtill har den unges sociala närmiljö, inte minst föräldrarna, en stor betydelse. Vilka insatser som anses verkningsfulla ändras ju även över tid. Att det finns betydande svårigheter och i många fall begränsade möjligheter att genom verkställigheten av en påföljd
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
657
påverka den unge till att välja en laglydig väg, innebär enligt vår mening inte att ambitionerna därför bör sänkas. Att söka hindra unga från en kriminell karriär och identifikation är tvärtom en utmaning som rättsväsendet måste anta fullt ut.
Genom påföljdens utformning bör det skapas en struktur inom vilken det finns tillräckligt med tid, utrymme och resurser att vidta åtgärder för att försöka bidra till att avbryta en fortsatt kriminalitet. Vilka åtgärder som blir aktuella måste avgöras efter en individuell prövning och därtill efter vad som kan antas vara brottsavhållande enligt forskning och beprövad erfarenhet. Påföljden bör därför vara relativt flexibel och också kunna modifieras över tiden.
Exempelvis pågår det en försöksverksamhet med sociala insatsgrupper för att stärka samverkan kring unga som riskerar att dras in i kriminella närverk.55 Det är fråga om en lokal samarbetsform där insatser för unga i risksituationer kan koordineras på individnivå, i första hand mellan socialtjänst, polis och skola. Socialtjänsten har huvudansvaret för dessa insatsgrupper. Vid behov kan även representanter från SiS, Kriminalvården, missbruksvården och psykiatrin kopplas till insatsgrupperna. De erfarenheter som kan komma att dras och de metoder som kan komma att användas i det sammanhanget för att motverka rekrytering och underlätta avhopp från kriminella grupperingar, kan användas även vid utformningen av innehållet i en påföljd byggd på en kvalificerad övervakning
För att möjliggöra verkningsfulla åtgärder för grovt brottsbelastade unga inom ramen för en påföljd, måste det enligt vår mening ske en liknande form av samverkan och kraftsamling kring individuellt anpassade åtgärder. De strukturerade insatser som sker inom ramen för socialtjänstens verksamhet – ofta i samverkan med andra intressenter som skola och polis – bör kunna tas till vara inom ramen för verkställigheten av en påföljd som syftar till att innefatta kvalificerade insatser. På motsvarande sätt bör de insatser som initieras inom ramen för påföljden ungdomsövervakning kunna ges en fortsättning i ett strukturerat arbete efter verkställighetens slut.
55 Jfr Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp, betänkande av Utredningen mot kriminella grupperingar, SOU 2010:15. Se även regeringsbeslut 2011-03-03 (Ju2011/1906/KRIM).
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
658
27.7.4.2 Ungdomsövervakning – lämplig huvudman
Vårt förslag: Statens institutionsstyrelse ska vara huvudman för
påföljden ungdomsövervakning.
Inledning
Ovan skisserar vi en övergripande utformningen för påföljden ungdomsövervakning och vilken roll den bör ha i påföljdssystemet. Vad som därefter bör övervägas är vilken myndighet som ska vara huvudman och ansvara för påföljdens verkställighet. Det är då naturligt att i första hand söka bland de myndigheter som redan i dag är huvudmän för straffrättsliga påföljder, dvs. Kriminalvården, socialtjänsten och Statens Institutionsstyrelse.
Socialtjänsten som huvudman?
En möjlighet skulle kunna vara att låta ungdomsövervakning, precis som kontaktskyldighet för unga (se ovan) verkställas inom socialtjänstens regi. Det skulle skapa ett homogent system att så långt möjligt lägga huvudmannaskapet på socialtjänsten. Det kan finnas flera fördelar att utvinna, särskilt om påföljden ungdomsövervakning har ett kontaktmannaskap som ett av de bärande elementen. För det första skulle påföljden ansluta så långt möjligt till den socialrättsliga lagstiftningen och befintliga åtgärdsalternativ för unga lagöverträdare. För det andra skulle ett kontaktmannaskap såsom straffrättslig påföljd efter verkställighetens slut i många fall på ett naturligt sätt kunna följas upp av kontaktperson såsom en åtgärd med stöd av SoL eller LVU.
Som framgår av föregående avsnitt bör dock ungdomsövervakning innefatta åtgärder som innebär en tydlig inskränkning av den unges rörelsefrihet. Det framstår knappast som en lämplig ordning eller ett realistiskt förslag att lägga den typen av övervakningsåtgärder på socialtjänsten. En sådan ordning skulle ligga alltför långt vid sidan av socialtjänstens huvuduppgifter i samhället. Vi bedömer heller inte att ett sådant förslag skulle kunna vinna acceptans.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
659
Kriminalvården som huvudman?
Att lägga ansvaret för verkställigheten av ungdomsövervakning på Kriminalvården – i vart fall ”övervakningsdelen” – skulle visserligen kunna fungera praktiskt med hänsyn till Kriminalvårdens verksamhet i övrigt och med tanke på att påföljden kommer att innefatta inslag som påminner om dem som Kriminalvården redan ansvarar för när det gäller verkställigheten av påföljder för vuxna lagöverträdare. Detta gäller särskilt i ljuset av de förslag vi lägger om att villkorligt fängelse ska kunna kombineras med en övervaknings- och kontrollsanktion. Det framstår trots detta som en ordning som bör undvikas. Som vi utvecklar i avsnitt 23.1.3 bör det vara en övergripande ambition att omyndiga lagöverträdare hålls utanför Kriminalvården. Hanteringen av en särskild ungdomspåföljd skulle därtill bli ett antalsmässigt litet och innehållsmässigt avvikande inslag i Kriminalvårdens verksamhet som skulle dra resurser och fokus från myndighetens huvuduppgifter.
Statens institutionsstyrelse bör vara huvudman
Vad som i stället kan övervägas är att ge Statens institutionsstyrelse (SiS) ansvaret för verkställigheten av ungdomsövervakning. SiS ansvarar genom de särskilda ungdomshemmen för verkställigheten av sluten ungdomsvård. Redan i dag sker SiS arbete med unga lagöverträdare i viss omfattning utanför ungdomshemmen. Under sista delen av verkställigheten av sluten ungdomsvård ska det normalt ske en successiv utslussning från ungdomshemmen. Beslutet om vistelse utanför de särskilda ungdomshemmen kan vid behov förenas med särskilda villkor och föreskrifter. Enligt förarbetena kan det inte uteslutas att föreskrift meddelas om att den unge förbjuds vistas på viss plats eller ta kontakt med viss person.56
Som beskrivs i avsnitt 26.3.1 har det nyligen trätt i kraft nya bestämmelser som syftar till en förbättrad utslussning från sluten ungdomsvård (prop. 2010/11:107). Genom den nya ordningen – enligt vilken SiS ansvar för utslussningen tydliggörs – ska det ske en mer strukturerad utslussning med större möjligheter för den dömde att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet i slutet av verkställigheten. Vid vistelse utanför det särskilda ungdomshem-
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
660
met ska elektroniska hjälpmedel få användas för att kontrollera villkor som ställts upp om var den dömde ska befinna sig.
Genom den nya ordningen för utslussningen kan förväntas att SiS verksamhet utanför ungdomshemmen i form av behandling och kontroll av de ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård kommer att öka och utvecklas. Nyordningen torde förutsätta att SiS utvecklar sin verksamhet och arbetar med metoder för kontroll under utslussningsfasen, däribland bruket av elektronisk kontroll. Den strukturerade utslussning som i fortsättningen ska vara huvudregeln förutsätter därtill att SiS utvecklar sina samarbetsformer med socialtjänsten i olika kommuner.
Mot denna bakgrund framstår det som en naturlig utveckling att lägga ansvaret för en påföljd med kvalificerad övervakning på SiS.
Genom att SiS ansvarar för verkställigheten av sluten ungdomsvård och även i övrigt ansvarar för de särskilda ungdomshemmen, har myndigheten stor erfarenhet gällande arbete med ungdomar som gjort sig skyldiga till allvarlig brottslighet och annars har en betydande brottsbelastning och stor social problematik. Kompetens gällande de sociala och personliga orsaker som ofta är bakgrunden till sådan brottslighet och vilka metoder och program det finns att tillgå, finns sålunda även den inom SiS.
Vår samlade bedömning är alltså att SiS bör vara huvudman för en ny påföljd som innebär en kvalificerad övervakning. Företrädare för SiS ha också under utredningsarbetet förklarat att de finner det naturligt att SiS blir huvudman för påföljden.
Sannolikt kommer ett införande av ungdomsövervakning förutsätta ytterligare utbyggnad av SiS verksamhet i förhållande till i dag. Samtidigt skulle en sådan påföljd minska användningen av sluten ungdomsvård som påföljd, i första hand sluten ungdomsvård med kortare verkställighetstider. Vi återkommer i kap. 30 till bedömningen av vilka ekonomiska konsekvenser vi bedömer att det blir av förslaget.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
661
27.7.5 Den närmare utformningen av påföljden ungdomsövervakning
27.7.5.1 Domstolen ska bestämma verkställighetens längd
Våra förslag: Ungdomsövervakning ska pågå under lägst sex och
högst tolv månader. Domstolen ska bestämma övervakningens längd utifrån brottslighetens straffvärde och övriga omständigheter som påverkar straffmätningen, dvs. utifrån straffmätningsvärdet.
När någon döms till ungdomsövervakning ska det göras en individuellt utformad verkställighetsplan, baserad på en omfattande och allsidig kartläggning och utredning av den unges förhållanden. För att det ska vara praktiskt möjligt måste verkställighetsplanen utformas i inledningen av själva verkställigheten. Verkställighetens innehåll ska därför inte bestämmas av domstolen utan av SiS inom ramen för verkställigheten.
Domstolen ska enbart bestämma längden på ungdomsövervakningen. Hur verkställigheten utformas närmare ska regleras i en särskild verkställighetslag.
För att uppfylla kraven på rättssäkerhet och uppnå en tillräckligt stor likabehandling och en tillräcklig ingripandegrad, måste verkställighetslagstiftningen innehålla vissa ramar för påföljden och vissa obligatoriska inslag.
Inledning
I detta avsnitt behandlar vi närmare hur påföljden ungdomsövervakning ska vara utformad. Under utredningsarbetet har företrädare för SiS biträtt utredningen i väsentlig grad vid utformningen av detta förslag. I bilaga 12 bifogas det diskussionsunderlag som utarbetats inom SiS och som till stor del legat till grund för våra överväganden i denna del.
Ungdomsövervakning ska bestämmas till en tid av lägst sex och högst tolv månader
Som vi anför i de allmänna utgångspunkterna bör de nya påföljdsinslag för unga lagöverträdare som vi bedömer att det finns behov av kunna straffmätas av domstolen. Det innebär att domstolen ska bestämma att påföljden ska vara mer ingripande, ju allvarligare
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
662
brottsligheten är. En påföljd kan straffmätas på flera olika sätt. Vad gäller ungdomsövervakning gör vi dock samma bedömning som beträffande den tidigare föreslagna påföljden kontaktskyldighet för unga. Den tid under vilken övervakningen ska fortgå är det lämpligaste instrumentet att använda sig av om domstolen ska reglera påföljdens ingripandegrad.
Brottslighetens straffvärde, med beaktande av eventuella billighetsskäl och ungdomsreduktionen enligt 29 kap. 7 § (det s.k. straffmätningsvärdet) bör således avgöra längden på verkställigheten av ungdomsövervakning.
Ungdomsövervakning är avsedd att vara en påföljd som ska användas när varken ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsvård är tillräckligt ingripande. Påföljden kommer sålunda att tillämpas vid förhållandevis allvarlig brottslighet och vid flagranta återfallssituationer. För att påföljden ska vara trovärdig förutsätts därför att den är tillräckligt ingripande och därtill uppfattas som mer ingripande än ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga.
Som vi anför i föregående avsnitt bedömer vi att en ny påföljd för så pass allvarlig brottslighet begångna av unga lagöverträdare, bör ha en sådan struktur att den kan möjliggöra att samlade, riktade och individuellt anpassade insatser kan göras under verkställigheten.
I avsnitt 27.7.3.2 föreslår vi att påföljden kontaktskyldighet för unga ska kunna bestämmas på mellan två och sex månader. För att ungdomsövervakning ska uppfattas som tillräckligt ingripande i förhållande till andra ungdomspåföljder bedömer vi att den som kortast ska kunna bestämmas till sex månader.
Eftersom det är längden på påföljden som ska vara domstolens medel för straffmätningen, bör det finnas en tillräcklig vidd i skalan som ungdomsövervakning kan bestämmas inom. Därtill innebär möjligheten att döma ut en lång tids ungdomsövervakning att påföljden får ett stort tillämpningsområde.
Det finns dock skäl som talar för att maximitiden inte bör vara alltför lång. För det första måste det vara möjligt att fylla hela verkställigheten med ett meningsfullt innehåll. Därtill skulle en alltför lång maximitid göra att påföljden kunde bli mycket ingripande och därigenom skapa en alltför stor överlappning i tillämpningsområdet i förhållande till sluten ungdomsvård.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
663
Mot denna bakgrund finner vi att en lämplig avvägning är att ungdomsövervakning ska kunna bestämmas till som längst tolv månader.
Verkställighetens innehåll bör bestämmas i inledningen av själva verkställigheten
Som vi anför ovan kan verkställigheten utnyttjas på bästa sätt, om ungdomsövervakningen innefattar samlade, riktade och individuellt anpassade åtgärder. Det förutsätts då att den unges behov kan kartläggas, att flera aktörer kan samverka och att insatserna kan koordineras. Därtill kommer att det i många fall kan behövas ett betydande motivationsarbete gentemot den unge och kontakter med dennes vårdnadshavare och övriga familj. Det måste alltså göras en individuellt utformad verkställighetsplan, baserad på en omfattande och allsidig kartläggning och utredning av den unges person, för att påföljden ska få ett meningsfullt innehåll.
Denna tyngdpunkt på kvalificerat utredningsarbete gällande det lämpligaste innehållet, medför att det blir en omfattande och relativt tidskrävande och kostsam process. Det förutsätts att den unge medverkar i stor omfattning i kartläggningen. Därtill bör den unges vårdnadshavare involveras så mycket som möjligt. Även i de fall den unge hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för verkställigheten kan föräldrar och andra vuxna i den unges närhet behöva involveras. Den initiala kartläggningen bör göras under ledning av SiS som huvudman för påföljden.
Det skulle mot denna bakgrund möta stora praktiska svårigheter och kunna orsaka betydande merkostnader om ett förslag till verkställighetsplan skulle behöva utarbetas innan påföljden dömdes ut. För att denna typ av påföljd ska fungera bedömer vi att det med nödvändighet måste vara så att kartläggning, planering och bestämmande av verkställighetsplanen utgör en inledande del av själva verkställigheten.
Detta avviker från vad som gäller för ungdomsvård, där ju ungdomskontrakt eller vårdplan ska finnas upprättad och tillgänglig för domstolen innan påföljden bestäms. För den påföljden är detta dock nödvändigt för att domstolen ska kunna göra en proportionalitetsbedömning och avgöra om ungdomsvården blir tillräckligt ingripande (se även våra överväganden i avsnitt 9.5.9 om tilläggssanktionen vård- eller påverkanssanktion). Ungdomsöver-
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
664
vakning ska ju – som anges ovan – vara möjlig att straffmäta genom antalet månader den ska fortgå. Det finns därför inte samma behov för domstolen att veta hur verkställigheten mer i detalj kommer att bli utformad (jfr våra överväganden i avsnitt 9.5.7 om tilläggssanktionen övervaknings- och kontrollsanktion). Det är dock nödvändigt att grunddragen framgår av en verkställighetslagstiftning, för att domstolen ska kunna ta ställning till påföljdens ingripandegrad och för att ingripandegraden ska bli tillräckligt förutsebar för den unge.
I detta hänseende bör sålunda ungdomsövervakning mer likna sluten ungdomsvård än ungdomsvård. Rätten dömer enligt gällande rätt till sluten ungdomsvård i ett visst antal månader utan att ge några anvisningar om innehållet eller ha kännedom om vilken individuell planering som kommer att göras. Verkställighetens innehåll kan dock variera betydande enligt vad som anges i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Exempelvis anges i 3 § att en individuellt utformad verkställighetsplan ska upprättas för den dömde. Vidare anges i 14 § att verkställigheten ska inledas på en låsbar enhet men att den dömde så snart förhållandena medger det ska ges möjlighet till vistelse under öppnare former. Därutöver anges i 18 § att den dömde ska tillåtas att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet i den utsträckning som kravet på samhällsskydd medger, om det bedöms lämpligt för att främja hans eller hennes anpassning till samhället eller det annars finns särskilda skäl.
På samma sätt bör innehållet i ungdomsövervakning kunna bestämmas inom ramen för själva verkställigheten. Domstolens uppgift bör alltså uteslutande vara att bestämma antalet månader övervakning.
Innehållet i verkställigheten måste bestämmas inom vissa ramar och innehålla vissa obligatoriska inslag
Ovan anför vi att det närmare innehållet i ungdomsövervakning bör bestämmas under verkställigheten, främst i dess inledning. Detta har vi funnit nödvändigt för att påföljden ska kunna bli individuellt anpassad, med riktade och samlade insatser. Samtidigt måste alla straffrättsliga sanktioner uppfylla grundläggande krav på förutsebarhet och likabehandling. Detta gäller enligt vår mening även särskilda påföljder för unga lagöverträdare, även om man för sådana i
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
665
större utsträckning bör kunna ta hänsyn till individuella behandlingsbehov och personliga förutsättningar vid verkställigheten.
Det finns sålunda flera skäl för att verkställigheten av ungdomsövervakning inte kan utformas enbart utifrån den unges behov. Verkställighetslagstiftningen kan sålunda inte möjliggöra någon sådan fullständig individanpassning.
Det måste stå klart för den unge vad påföljden kan komma att innebära, dvs. den måste vara tillräckligt förutsebar. Det måste också finnas en reglering som säkerställer att inte individuella hänsynstaganden gör påföljden orimligt ingripande i förhållande till brottslighetens straffvärde. Å andra sidan måste det finnas tillräckligt många obligatoriska inslag som säkerställer att påföljden alltid är tillräckligt ingripande, oberoende av den unges personliga förhållanden. Det senare blir särskilt viktigt eftersom påföljden – i likhet med sluten ungdomsvård – inte ska bestämmas utifrån en individuell bedömning av den unges behov utan uteslutande pga. ett högt straffvärde och/eller en omfattande tidigare brottslighet.
Slutsatsen blir därför att verkställighetslagstiftningen måste innehålla vissa ramar och vissa obligatoriska inslag.
De beslut under verkställigheten som påverkar påföljdens ingripandegrad bör vara möjliga att överklaga till domstol. Därigenom kan den enskilde få en prövning av att de ålägganden som SiS beslutar om inte är mer ingripande än vad verkställighetslagstiftningen tillåter.
27.7.5.2 Tidpunkten för verkställbarhet
Vårt förslag: Ungdomsövervakning ska börja verkställas när
domen har vunnit laga kraft mot den unge genom att denne inte överklagar domen när det gäller påföljden inom föreskriven tid eller dessförinnan avgett en nöjdförklaring.
De frihetsberövande påföljderna fängelse och sluten ungdomsvård får verkställas om den dömde inte överklagat domen, gällande påföljden, inom föreskriven tid eller dessförinnan avgett en nöjdförklaring (se 3 § lagen [1974:202] om beräkning av strafftid m.m. och 5–6 §§ lagen [1998:603] om verkställighet av sluten ungdomsvård). Domen ska alltså ha vunnit laga kraft gentemot den dömde för att vara verkställbar. Enligt dagens ordning blir en dom på skyddstillsyn verkställbar redan från dagen för domen (se 28 kap. 5 § BrB).
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
666
Vi föreslår i avsnitt 9.2.1 att skyddstillsyn ska utmönstras ur påföljdssystemet och att påföljden alltid ska bestämmas till fängelse, villkorligt eller ovillkorligt. Enligt våra förslag i avsnitt 9.3.2 ska prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff börja löpa då domen vunnit laga kraft mot den dömde i påföljdsdelen, med undantag för när ett villkorligt fängelsestraff förenas med kontraktsvård.
Vad gäller ungdomsvård eller ungdomstjänst finns det inget hinder mot att verkställigheten påbörjas utan hinder av att domen inte vunnit lag kraft mot den unge. Vi gör ovan den bedömningen att detsamma ska gälla beträffande kontaktskyldighet för unga. I vart fall gällande ungdomstjänst torde i praktiken aldrig påföljden börja verkställas om den unge överklagat domen och den är föremål för prövning i högre rätt. Vi gör bedömningen att samma kommer gälla för kontaktskyldighet för unga.
Det kan övervägas om verkställigheten av ungdomsövervakning ska kunna påbörjas omedelbart efter domen eller om den måste ha vunnit laga kraft mot den unge. Visserligen framstår det som angeläget att de åtgärder och insatser som kan ingå i en ungdomsövervakning kommer igång så snart som möjligt. Samtidigt ska ungdomsövervakning vara en påföljd som innefattar ingripande inslag, bl.a. inskränkningar av rörelsefriheten. Starka rättssäkerhetsskäl talar för att verkställigheten bör kunna påbörjas först när domen vunnit laga kraft mot den unge. Den inledande kartläggning och utredning underlättas betydligt av att den unge medverkar aktivt och konstruktivt. Om den unge överklagar påföljdsbestämningen och frågan om påföljden fortfarande är öppen, torde en sådan medverkan inte alltid kunna förväntas. Det framstår heller inte som lämpligt eller ekonomiskt försvarbart att sätta igång hela kartläggningen innan det står klart att den unge faktiskt ska verkställa ungdomsövervakning. Slutsatsen blir att ungdomsövervakning ska kunna verkställas först när domen vunnit laga kraft mot den unge såvitt avser påföljden, genom att tiden för överklagade gått ut eller genom att den unge dessförinnan avgett en nöjdförklaring. I författningskommentaren till 5 § lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning anger vi närmare formerna för nöjdförklaring.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
667
27.7.5.3 En individuellt anpassad verkställighetsplan
Vårt förslag: Verkställigheten av ungdomsövervakning ska så
långt möjligt utformas på ett sätt som är ägnat att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt.
Verkställigheten ska inledas genom att det utformas en individuellt utformad verkställighetsplan. Detta ska ske genom en kartläggning av den dömdes förhållanden, för att utröna vilka skyddsfaktorer som ska understödjas och vilka riskfaktorer som ska motverkas under verkställigheten.
Verkställighetsplanen ska göras i samråd med den unge och med beaktande av hans eller hennes önskemål. Om det är möjligt ska samråd ske med den unges vårdnadshavare. Om det är lämpligt ska samråd även ske med andra personer i den unges omgivning.
Vid upprättande av verkställighetsplanen ska samverkan ske med socialnämnden i den unges hemort och vid behov även med andra berörda myndigheter.
Verkställighetsplanen får reglera frågor om den unges boende, skolgång, sysselsättning och fritid, missbruksbehandling, annan vård och behandling eller andra motsvarande åtgärder som syftar till att den unge ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt.
Verkställighetsplanen ska därtill innehålla tvingande beslut om skyldighet för den unge att hålla kontakt med koordinator samt vissa rörelseinskränkningar. Den ska också innehålla beslut om drogfrihet och drogkontroll.
Verkställighetsplanen ska vara klar inom fyra veckor efter det att påföljden kunde börja verkställas.
Den dömde ska vara skyldig att medverka under kartläggningen. Verkställighetsplanen ska följas upp efter behov under verkställigheten, dock minst var åttonde vecka. Efter en sådan uppföljning kan verkställighetsplanen ändras om det bedöms nödvändigt.
Verkställigheten ska inte kunna innebära andra begränsningar i den unges frihet än vad som följer av verkställighetsregleringen. En kontroll- eller tvångsåtgärd ska få användas endast om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
668
Verkställighetsplanen ska bygga på en omfattande och allsidig kartläggning och utredning av den unges förhållanden
Som vi redan angivit i de allmänna utgångspunkterna bör en ungdomsövervakning utformas så att den så långt möjligt kan söka bryta begynnande kriminella brottskarriärer och få unga att komma bort från kriminella tankemönster. De faktorer som kan antas ha betydelse är i de flesta fall sammanlänkade med den unges allmänna sociala och personliga situation. Verkställigheten av ungdomsövervakning bör därför fyllas med ett innehåll som i möjligaste mån kan bidra till att den unge inte återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt. Det krävs för detta ändamål en samverkan mellan olika aktörer. Vilka åtgärder som bör vidtas och vad som ska regleras i verkställighetsplanen bör avgöras efter en allsidig kartläggning och utredning av den unge och dennes förhållanden. I de flesta fall torde det krävas ett förhållandevis omfattande kartläggningsarbete för att hitta de mest lämpliga insatserna och åtgärderna.
För att möjliggöra detta måste det enligt vår bedömning finnas en förhållandevis fast form för hur denna kartläggning och detta arbete ska bedrivas. Vi bedömer sålunda att det behöver skapas en tydlig struktur som innebär att det finns tillräcklig kompetens, kontinuitet och möjlighet till uppföljning och utvärdering.
Som vi anför ovan bör SiS vara huvudman för påföljden. En av de viktigaste uppgifterna i detta huvudmannaskap blir då att få fram fungerande och effektiva verkställighetsplaner för de unga som döms till kvalificerad övervakning.
För att uppnå detta syfte bör det inom SiS finnas särskilda team som ansvarar för att det görs en kartläggning och utarbetas en verkställighetsplan vid inledningen av verkställigheten. I teamet bör det ingå en psykolog, en lärare och en familjebehandlare.
Som utvecklas nedan bör det finnas en av SiS särskilt förordnad koordinator som ska kontrollera att verkställighetsplanen följs. Koordinatorn bör bl.a. ge stöd och hjälp till den unge och arbeta motivationshöjande för att den unge ska genomföra verkställighetsplanen. Redan under den initiala kartläggningen och framtagandet av verkställighetsplanen bör koordinatorn delta.
Kartläggningen ska ta fasta på vilka behov det finns hos den unge och vilka resurser det finns som bör understödjas. Bedömningen ska sålunda göras utifrån dels vilka riskfaktorer det finns som kan antas bidra till återfall i brott och hur de kan motverkas,
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
669
dels vilka skyddsfaktorer det finns som kan minska risken för återfall och hur de kan understödjas.
Kartläggningen bygger på att teamet inhämtar kunskaper om den unge och dennes förhållanden. Det finns flera olika källor som kan och bör väljas.
För det första har socialtjänsten enligt 11 § LUL som regel upprättat ett yttrande som belyser den unges förhållanden. Därtill kan information inhämtas genom möten och andra kontakter. Kontakt bör alltid ske med socialtjänsten i den unges hemort och – i den övervägande andel fall där den unge fortfarande går i grundskolan eller börjat gymnasiet – med den unges skola. Normalt bör även information inhämtas från polismyndigheten om omständigheterna kring den brottslighet den unge är dömd för och närbesläktade omständigheter av betydelse, exempelvis om den unge har kopplingar till ett kriminellt gäng eller är misstänkt för ytterligare brottslighet. I förekommande fall bör även information inhämtas från andra myndigheter och aktörer som varit i kontakt med den unge. Det kan då handla om Barn- och ungdomspsykiatrin, ett särskilt ungdomshem, ett familjehem eller en missbruksklinik. Vi återkommer nedan till frågor om sekretess som ett sådant informationsutbyte väcker.
Den unges egna uppgifter och åsikter måste tillmätas central betydelse, dels för att utröna hans eller hennes behov av åtgärder, dels för att bedöma vilka åtgärder han eller hon har förutsättningar att genomgå. Teamet måste därför träffa och samtala med den unge flera gånger.
Teamet bör även – om inte alldeles särskilda skäl talar däremot – sammanträffa med den unges vårdnadshavare. Information bör också inhämtas från föräldrar som inte har ett vårdnadsansvar samt andra vuxna som har en fostrande roll eller som annars ingår i den unges nätverk. Även i de fall den unge hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för verkställigheten kan det i de flesta fall finnas anledning att inhämta information och synpunkter från föräldrar och andra som har eller har haft en fostrande roll, inte minst om den unge fortfarande bor kvar i föräldrahemmet.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
670
Det ska vara tvingande för den unge att medverka vid kartläggningen
Att den unge medverkar aktivt i arbetet med kartläggning och framtagande av verkställighetsplan torde vara en förutsättning för att den ska kunna ha någon framgång och få ett meningsfullt innehåll. Att den unge själv är motiverad och inställd på att aktivt arbeta för en förändring av sådana faktorer som kan leda till återfall i brott, är givetvis inte något som går att tillskapa genom regler eller beslut. Det handlar om vilken inställning och insikter det finns hos den unge och i vilken omfattning ett motivationsarbete från teamets och koordinatorns sida kan vara framgångsrikt.
Vad som däremot går att föreskriva är att den unge ska medverka vid möten och andra sammanträffanden under kartläggningen. Därigenom skapas möjligheter att inhämta information från den unge och tillfällen då den unge kan motiveras att medverka aktivt. Därutöver innebär ett betydande närvarokrav för den unge att påföljden blir mer ingripande. För att kartläggningsarbetet ska ge önskat resultat krävs en betydande och återkommande medverkan från den unges sida. Närvarokravet bör göras huvudsakligen lika ingripande för alla som döms till ungdomsövervakning. Det bör enligt vår bedömning föreskrivas att den unge ska vara skyldig att under ungefär tio arbetsdagar medverka vid kartläggning och framtagande av verkställighetsplan. Om det inte är påkallat med tio dagar bör närvaron kunna vara något mindre. I avsnitt 27.7.5.15 återkommer vi till vilka åtgärder som SiS bör kunna vidta om den unge inte inställer sig till möten och sammanträffanden under kartläggningsfasen.
Inom fyra veckor ska det ha upprättats en verkställighetsplan
Som anförs ovan bör kartläggningen och utarbetandet av en verkställighetsplan tillåtas att ta en inte obetydlig del av verkställigheten, för att insatserna ska kunna individanpassas och bli så verkningsfulla som möjligt. Samtidigt bör det bestämmas en ram inom vilken arbetet ska bedrivas och en bestämd slutpunkt för denna del av verkställigheten. Då kartläggningen ska utgöra en del av verkställigheten av ungdomsövervakningen och påbörjas först när denna är verkställbar mot den unge bör den inte pågå under alltför lång tid, eftersom det då inte ges tillräckligt tid för genomförandet av de åtgärder som beslutas i verkställighetsplanen.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
671
Vår bedömning är att kartläggningsfasen bör vara avslutad och en verkställighetsplan beslutad senast inom fyra veckor efter det att påföljden kunde börja verkställas. Om det inte varit möjligt att inom fyra veckor arbeta fram en verkställighetsplan kan knappast påföljden anses verkställbar. Det kan då bli aktuellt att undanröja ungdomsövervakningen och döma ut någon annan påföljd. Förutsättningarna för undanröjande behandlas i avsnitt 27.7.5.16 nedan.
Verkställighetsplanen ska kunna innehålla delar som i sig måste bygga på den unges medverkan
Innehållet i verkställighetsplanen bör syfta till att angripa riskfaktorer som identifierats och understödja motsvarande skyddsfaktorer. För att uppnå detta syfte bör planen reglera de inslag i den unges tillvaro under verkställighetstiden av påföljden som kan ha en sådan påverkan.
Även om påföljdstiden är relativt betydande, mellan sex och tolv månader, så är det orealistiskt att tro att den unges tillvaro på något sätt kan ”omskapas” under verkställigheten. Därtill måste de insatser som görs under verkställigheten kunna fortsätta eller åtminstone ha en fortsatt effekt efter det att påföljden är verkställd. De insatser som kan ingå måste därför med nödvändighet ta avstamp i den unges situation. Verkställighetsplanen bör mot den bakgrunden för det första reglera den unges boende, skolgång, sysselsättning och fritid.
Beträffande boendet ska en bedömning göras om den unges hemförhållanden. I de flesta fall torde den utmynna i att det anges i verkställighetsplanen att den unge ska bo hemma och sova hemma alla nätter. I vissa fall torde fråga uppkomma om att placera den unge med stöd av SoL i ett familjehem eller dylikt, förutsatt givetvis att socialnämnden gör den bedömningen. Sådan planering ingår då i verkställighetsplaneringen. Om det framkommer under kartläggningen att hemförhållandena visar sig vara så bristfälliga att den unges hälsa eller utveckling riskerar att skadas, kan det bli aktuellt med vård enligt 2 § LVU (s.k. miljöfall). Hur detta ska samordnas med verkställigheten av den kvalificerade övervakningen återkommer vi till nedan.
Gällande skolgång eller praktik blir det naturliga att det anges i planen att den unge ska fortsätta med detta. Om den unge inte har någon fungerande skolgång kan det under kartläggningen tas fram alternativa utbildningar som den unge ska gå på eller annan syssel-
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
672
sättning. I så fall ska denna ingå i verkställighetsplanen, förutsatt att den kan komma igång under verkställigheten.
Vad gäller sysselsättning under fritiden är det givetvis inte lämpligt eller ens realistiskt att i detalj söka reglera vad den unge ska göra under sin fritid. Vad det bör handla om är i stället att understödja och motivera till sådana fritidsaktiviteter som bidrar till att den unge har en meningsfull sysselsättning under verkställigheten och som understödjer prosociala kontakter. Konkret kan det handla om att den unge ska fortsätta – eller prova på – någon idrott eller deltagande i någon annan organiserad fritidsaktivitet.
Beroende på den unges person och dennes särskilda förutsättningar och problem kan det bedömas lämpligt att han eller hon genomgår något av de program avsedda för unga lagöverträdare som bedrivs inom socialtjänsten. I vart fall om den unges förhållanden inte påkallar mer intensiva och kvalificerade insatser, bör det som utgångspunkt under verkställigheten alltid ingå någon form av påverkansprogram.
I många fall kommer den unge att ha särskilda vårdbehov som bör tillgodoses och andra särskilda problem som påkallar särskilda åtgärder. Det kan gälla behandling för drog- eller alkoholmissbruk, kontakt med psykolog eller terapeut eller psykiatrisk behandling. I sådana fall kan det i verkställighetsplanen ingå att den unge ska medverka i sådan behandling.
Det finns knappast möjlighet att genom en straffrättslig påföljd – genom tvångsvis verkställighet – tvinga den unge till skolgång, ett visst boende, missbruksbehandling eller andra behandlande insatser i större omfattning än vad som följer exempelvis enligt den socialrättsliga lagstiftningen eller genom bestämmelser om skolplikt. Detta hindrar dock inte att det regleras som inslag i verkställighetsplanen som den unge ska följa. Det bör inte ställas upp något formellt krav att den unge ska samtycka till de frågor eller åtgärder som regleras i planen. Det finns dock ingen möjlighet till att genomdriva sådana inslag tvångsvis. Inslagen bör därför beslutas efter ett nära samråd med den unge, så att det blir fråga om insatser som kan antas bli genomförda.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
673
Verkställighetsplaneringen kan komma att medföra att den unge omhändertas enligt 2 eller 3 § LVU
Som vi utvecklar nedan förutsätter en fungerande verkställighetsplanering att socialtjänsten i den unges hemkommun deltar aktivt. Under kartläggningen torde det i vissa fall komma fram att den unges hemförhållanden är mycket bristfälliga eller att den unge genom sin livsföring utsätter sig själv för stora risker. Med andra ord kan det genom själva kartläggningen framgå för socialtjänsten att det finns förutsättningar för vård enligt 2 eller 3 § LVU. Om det är sannolikt att den unge behöver beredas vård enligt dessa bestämmelser får enligt 6 § LVU socialnämnden besluta om ett omedelbart omhändertagande.
Även om den unge verkställer ungdomsövervakning, kommer det att kunna beslutas om vård enligt 2 eller 3 § LVU. Om detta sker under kartläggningsfasen är det givetvis något som påverkar vilket behov det i övrigt finns av insatser och därtill vilka insatser som är möjliga när den unge är föremål för tvångsvård. Däremot bör det inte ses som ett hinder mot att verkställa ungdomsövervakning, utan utformningen av verkställighetsplanen får anpassas till att tvångsvård då pågår. Vi återkommer nedan till att ett beslut om LVU kan föranleda att annars obligatoriska inslag minskar i omfattning.
Verkställighetsplanen ska innehålla obligatoriska och tvingande delar
Vad som angivits ovan är sådana inslag i verkställighetsplanen som är anpassade efter den unges individuella förutsättningar och förhållanden. Om verkställigheten ska kunna ha möjlighet att motverka återfall i brott för sådana unga som redan gjort sig skyldiga till allvarlig och ofta omfattande kriminalitet, bedömer vi att en sådan individualisering av insatserna är nödvändig.
Å andra sidan måste det finnas tillräckligt många obligatoriska inslag som säkerställer att påföljden är tillräckligt ingripande, oberoende av den unges person och att den är tillräckligt förutsebar. Ett sådant obligatoriskt inslag bör – som ovan anges – vara deltagande i verkställighetsplaneringen under tio arbetsdagar. I avsnitt 27.7.5.7 och 27.7.5.8 nedan beskriver vi andra obligatoriska inslag. Det är dels skyldighet att hålla kontakt med och sammanträffa med koordinatorn, dels skyldighet att tåla vissa inskränkningar i rörelsefriheten. Dessa inslag bör också anges i verkställighetsplanen.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
674
Planen ska under verkställigheten följas upp och vid behov kunna ändras
Även om den initiala kartläggningen bör vara grundlig och allsidig, kommer ändrade förhållanden eller nya bedömningar medföra att verkställighetsplanen ibland måste ändras under själva verkställigheten. Det behövs mot den bakgrunden en kontinuerlig uppföljning av om det behövs några ändringar i planen. För att uppnå den kontinuerliga uppföljningen bör verkställighetsplanen följas upp var åttonde vecka, varvid det får övervägas om några ändringar är motiverade. Därutöver kan det ibland även annars finnas behov av att göra ändringar i planen.
Vi återkommer nedan i avsnitt 27.8.5.16 till vad som bör ske om den unge inte följer verkställighetsplanen.
Begränsningar utifrån rimlighet och proportionalitet
Som vi skisserat ovan bör verkställighetsplanen alltid innehålla inslag som innebär någon form av inskränkning i rörelsefriheten. Dessa bör bara kunna beslutas i den omfattning det tydligt följer av verkställighetslagstiftningen. Det är därtill viktigt att alla kontroll- eller tvångsåtgärder används på ett balanserat sätt utifrån vad som är rimligt med hänsyn till ingripandegraden och det tänkta syftet. Det bör uttryckas på så sätt att en kontroll- eller tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Vi utvecklar i författningskommentaren hur denna proportionalitetsregel bör komma in i bedömningen, se kommentaren till 7 § lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
27.7.5.4 Socialnämndens ansvar och medverkan
Vårt förslag: Socialnämnden i den unges hemkommun ska utse
en särskild handläggare för den unge under verkställigheten.
Den särskilde handläggaren ska medverka vid framtagandet av verkställighetsplanen.
Under verkställigheten ska den särskilde handläggaren hos socialtjänsten vara SiS behjälplig och även medverka om verkställighetsplanen ska ändras.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
675
Ovan har vi tagit ställning för att SiS bör vara huvudman för påföljden ungdomsövervakning. Det innebär dock inte att socialtjänsten i den unges hemkommun kommer att sakna en roll vid verkställigheten av påföljden. Tvärtom kommer socialtjänstens medverkan att vara av avgörande betydelse. De insatser som kan tänkas inrymmas i verkställighetsplanen är sådana som till stor del ligger under socialtjänstens ansvarsområde och inom dess kompetensområde och övriga verksamhet. Det skulle inte vara kostnadsmässigt försvarbart och knappast ens realistiskt att låta SiS eller någon annan aktör ta över dessa uppgifter under verkställigheten. Socialtjänsten måste därför med nödvändighet få en central roll vid verkställigheten av ungdomsövervakning.
Eftersom det förutsätts ett nära och väl fungerande samarbete mellan SiS och socialtjänsten i den unges hemkommun redan vid verkställighetens inledning, krävs det enligt vår bedömning att samverkan sker enligt en i förväg uppgjord struktur.
Det bästa sättet enligt vår bedömning för att snabbt uppnå samverkan och omedelbara informationskanaler, är att socialnämnden omedelbart när någon person i kommunen döms till kvalificerad övervakning utser en särskild handläggare för den dömde under verkställigheten. Den särskilde handläggaren ska fylla uppgiften att medverka från socialtjänstens sida vid kartläggningen av den unge och vid framtagande av verkställighetsplanen. Likaså ska den särskilde handläggaren – i likhet med utredningsteamet – medverka vid uppföljning och revidering av verkställighetsplanen.
27.7.5.5 Normaliseringsprincipen ska gälla
Vårt förslag: I enlighet med normaliseringsprincipen ska skola,
socialnämnd, hälso- och sjukvård och andra samhällsaktörer tillhandahålla och bekosta de insatser som de disponerar över och som bedöms erforderliga vid upprättande och genomförande av verkställighetsplanen och som de är skyldiga att tillhandahålla enligt allmänna regler.
Som vi anför ovan bör verkställighetsplanen kunna innehålla insatser från exempelvis skolan, socialnämnden, missbruksvården och psykiatrin. SiS bedriver inte exempelvis skolor, behandling eller psykiatrisk vård som kan fylla ett sådant innehåll som kan bedrivas
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
676
utanför institutionerna. Det är heller inte realistiskt att SiS skulle kunna bygga upp en sådan organisation. Med nödvändighet måste därför insatserna komma från ordinarie aktörer.
Enligt den s.k. normaliseringsprincipen är det de ordinarie myndigheterna som ansvarar för tillhandahållande av resurser och finansiering, för att behov av exempelvis skolgång och hälso- och sjukvård tillgodoses, även om personen undergår verkställighet av en påföljd.57
Vad som kan övervägas är om kostnadsansvaret för ungdomsövervakning bör fördelas enligt normaliseringsprincipen såsom andra icke frihetsberövande påföljder eller om kostnadsfördelningen bör se ut på ett annat sätt. Vi tar i avsnitt 14.7 ställning för att normaliseringsprincipen som huvudregel bör vara vägledande även i det system med villkorligt fängelse för vuxna lagöverträdare som vi föreslår i kapitel 9–11. Vad gäller ungdomsövervakning gör vi inte någon annan bedömning. Kostnaderna för de insatser som ingår i verkställighetsplanen bör bäras av de ordinarie huvudmän som också tillhandahåller insatserna. Den myndighet som tillhandahåller en viss resurs måste då givetvis göra den bedömningen att det finns förutsättningar att tillhandahålla den, bl.a. att det finns ett behov hos den unge. Kartläggningen som ska göras syftar därför inte enbart till att utreda den unges behov utan även kartlägga vilka olika resurser som finns tillgängliga (utifrån bland annat de bedömningar som görs av olika huvudmän) och hur de kan samordnas.
Som också diskuteras närmare i avsnitt 14.7.2 finns det risker med en ordning där ordinarie huvudmän ansvarar för finansieringen av insatser inom ramen för en straffrättslig påföljd. Den största risken är givetvis att inte tillräckliga insatser sätts in och att olika myndigheter gör olika bedömningar och drar åt olika håll. För att undvika detta bör det vara en nära och strukturerad samverkan mellan olika myndigheter. Vi bedömer att det sätt på vilket verkställighetsplanen för ungdomsövervakning ska tas fram, tillhandahåller en sådan struktur. Genom systemet med kartläggningsteam inom SiS och genom att socialnämnden ska utse en ansvarig handläggare, kan samverkan ske utan att de olika parterna måste söka efter formerna för detta i varje enskilt fall.
Vad som bestäms om de olika instanserna ska regleras i verkställighetsplanen. Genom en sådan dokumentation blir det tydligt
57 Se i avsnitt 14.2 allmänt om normaliseringsprincipen.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
677
för alla vad de olika parterna enats om. Vi återkommer nedan till vilka sekretessfrågor som detta kan föranleda.
Med detta synsätt blir SiS roll avseende mer vårdinriktade inslag renodlat att ansvara för kartläggning av den unges behov, att upprätta en verkställighetsplan, att koordinera de olika insatser som kan komma i fråga och som finns tillgängliga samt att verka för och kontrollera att verkställighetsplanen följs.
Det går att överväga om vissa avsteg bör göras från denna renodlade roll för SiS. Knutna till de särskilda ungdomshemmen under SiS finns i dag särskild personal med en specialkompetens att vidta åtgärder för ungdomar med stora psykosociala problem och andra problem som typiskt sett sammanhänger med allvarlig brottslighet. Sådan specialistkompetens finns bl.a. för behandling av sexualbrottslingar. För att använda sig att dessa resurser på ett meningsfullt sätt och för att säkerställa att den som döms till ungdomsövervakning får ett verkningsfullt verkställighetsinnehåll, bör av SiS anställd behandlingspersonal även kunna användas vid verkställigheten av ungdomsövervakning. För att det inte ska uppstå oklarheter angående kostnadsansvar för påföljden bör emellertid även kostnaderna för sådana insatser regleras i enlighet med vad som följer av normaliseringsprincipen, vilket innebär att insatsen ska betalas av den unges hemkommun.
27.7.5.6 Koordinatorns roll och uppgifter
Vårt förslag: För den dömde ska det utses en särskild koordi-
nator som ska vara förordnad av SiS.
Koordinatorn ska hålla regelbunden kontakt med den unge under verkställigheten. Genom stöd, hjälp och kontroll ska koordinatorn verka för att verkställighetsplanen efterlevs.
Koordinatorn ska även i övrigt ge den unge stöd och hjälp i syfte att han eller hon utvecklas gynnsamt och inte återfaller i brott.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
678
En särskilt utsedd koordinator för den unge ska ansvara för samordning, stöd och kontroll
Vi har ovan gjort bedömningen att det bör ske samlade, riktade och individuellt anpassade insatser under verkställigheten av ungdomsövervakning. Detta förutsätter att det finns en tydlig och strukturerad samordning av insatserna. Därtill måste det under verkställigheten ske en kontroll av att insatserna efterlevs. Utöver detta har det ett starkt egenvärde om den unge har en regelbunden kontakt med någon som kan ge vägledning, stöd och hjälp men även – i någon mån – utöva kontroll och övervakning av den unge. Om det alltid ingår en regelbunden kontakt, blir påföljden mer förutsebar och det kan säkerställas en viss enhetlig struktur och likhet i ingripandegraden.
Enligt vår bedömning är det lämpligaste om dessa uppgifter samlas hos en av SiS särskilt utsedd koordinator. I den omfattning det finns behov av det bör koordinatorn kunna föra särskilda strukturerade samtal med den unge, vilket kan ingå som ett inslag i verkställighetsplanen.
Koordinatorns mandat och kompetens
Eftersom det är SiS som ska ansvara för verkställigheten av ungdomsövervakning bör följaktligen den som är koordinator vara förordnad av SiS. I första hand kan man tänka sig att koordinatorerna är anställda av SiS. Framförallt i storstadsområdena torde det lämpligaste vara att personer anställs av SiS och på heltid arbetar som koordinatorer för flera unga som dömts till ungdomsövervakning. På mindre orter där påföljdsformen inte kommer att vara lika vanligt förekommande kan det behövas andra lösningar. Det kan då tänkas att personer utanför SiS organisation – exempelvis socialsekreterare som arbetar inom socialtjänsten eller andra personer med lämplig utbildning och kompetens som bedriver privat verksamhet – anlitas för enskilda uppdrag.
Uppgiften att vara koordinator kommer att ställa stora krav på erfarenhet och kompetens. Det bör därför vara en kvalificerad socialarbetare eller en person med likvärdig erfarenhet och kompetens som arbetar som koordinator. Koordinatorn bör således normalt vara socionom eller ha motsvarande utbildning.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
679
Koordinatorn ska övervaka och verka för att verkställighetsplanen efterlevs
En av de viktigaste uppgifterna för koordinatorn bör vara att kontrollera att verkställighetsplanen efterlevs. I det ligger för det första att kontrollera att den unge följer det han eller hon ska göra enligt planen, exempelvis fullfölja skolundervisningen, delta vid någon särskild fritidsverksamhet eller underkasta sig någon viss behandling. Koordinatorns uppgifter kan i detta hänseende dock inte endast vara kontrollerande. Lika viktigt blir det att verka för att den unge genomför verkställighetsplanen. Det kan ske genom allmänna påstötningar och påminnelser, motivationshöjande samtal och annan stöd och hjälp. Det kan ibland handla om rent praktisk hjälp, såsom att passa tider och att ta sig någonstans med allmänna färdmedel.
Därtill kan det finnas behov av att kontrollera att de insatser som utlovats från andra myndigheter verkligen realiseras på det sätt som bestämts och att den unge således har en möjlighet att göra det som beslutats i planen och får det stöd och den hjälp som insatserna är avsedda att ge honom eller henne.
Koordinatorn kan föra sådana särskilda strukturerade samtal som anges i verkställighetsplanen
Under kartläggningen kan det bestämmas att den unge i brottsförebyggande syfte ska genomgå strukturerade samtal över särskilda teman. I många fall torde det vara lämpligt att koordinatorn har dessa samtal med den unge. Genom det krav på kompetens och utbildning som anges ovan, ska koordinatorn ha möjlighet att genomföra den delen av verkställigheten.
Koordinatorns roll i övrigt
Genom att det bör ske täta och regelbundna sammanträffanden mellan den unge och koordinatorn, finns det möjlighet att ge den unge stöd och hjälp även på andra områden än vad som regleras i verkställighetsplanen. Det kan då handla om hjälp med myndighetskontakter, ansökningar eller andra områden där det ibland inte finns stöd att få för den unge från andra vuxna i sin närhet. I den
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
680
mån det är till hjälp, kan även koordinatorn ha kontakter med den unges vårdnadshavare, övriga familj och kamratkrets.
Det kan givetvis inte förväntas att koordinatorn ska kunna utöva sådan fysisk och kontinuerlig kontroll och övervakning av den unge att denne därigenom kan förhindras att återfalla i brott. Vi återkommer nedan till att vissa frihetsinskränkande inslag delvis kan fylla den funktionen. Den regelbundna kontakten innebär emellertid att den unges förehavanden och sociala situation till stor del blir tydliggjord för koordinatorn, vilket i sin tur kan indikera om det finns risk för återfall i brott och antisociala kontakter. Sådant som att den unge missbrukar droger eller missköter sina åtaganden beträffande kontakt med koordinatorn kan tala för att det finns en sådan risk. Genom en tät kontakt med den unge kommer koordinatorn därför att kunna ha en såväl kontrollerande och övervakande som stödjande roll.
27.7.5.7 Obligatorisk kontaktfrekvens med koordinatorn
Vårt förslag: I verkställighetsplanen ska ingå att den dömde ska
träffa koordinatorn två gånger i veckan.
Tid och plats för sammanträffandena ska bestämmas av koordinatorn.
Om verkställighetsplanen i övrigt har ett omfattande innehåll kan kontaktfrekvensen inskränkas, dock inte till mindre än en gång i veckan.
Om den unge är föremål för vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska också antalet sammanträffanden kunna inskränkas.
Det ska vara obligatoriskt för den unge att träffa koordinatorn två gånger i veckan
Koordinatorn kommer – som utvecklas ovan – att ha en central roll och flera uppgifter under verkställigheten av ungdomsövervakning. Dessa uppgifter bör i första hand uppfyllas vid och genom personliga sammanträffanden med den unge. Det påkallas därför att det sker en regelbunden och omfattande kontakt. Visserligen kan de ungas skiftande individuella förutsättningar innebära att det skulle kunna vara motiverat med en mer tät kontakt i vissa fall än i andra.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
681
Det kan dock för de flesta anses motiverat med en tät och omfattande kontakt. Om kontakten med koordinatorn görs till ett obligatoriskt inslag och som alltid utformas på ett liknande sätt får påföljden en mer enhetlig struktur och en större likformighet.
Det lämpligaste är enligt vår bedömning att det som utgångspunkt ska ingå som ett obligatoriskt inslag i verkställighetsplanen att den unge ska träffa koordinatorn två gånger i veckan. Detta är en så pass tät kontaktskyldighet att de uppgifter som koordinatorn har att genomföra därigenom bör kunna klaras av. Det bör inte vara möjligt att initialt – utifrån en behovsbedömning – bestämma en tätare kontaktfrekvens än så. Som framgår av avsnitt 27.7.5.15 nedan bör kontaktfrekvensen dock kunna öka om den unge inte följer verkställighetsplanen.
Tid och plats för sammanträffandena ska bestämmas av koordinatorn
Sammanträffandena med koordinatorn bör inte inkräkta på den unges skolgång, praktikplats eller dylikt, utan ske vid andra tider. Vid vilka tidpunkter och på vilka platser sammanträffandena ska ske bör vara en sak för koordinatorn att besluta om. Avgörande för detta blir i första hand praktiska aspekter, exempelvis koordinatorns övriga uppdrag. Om det anses lämpligt kan tidpunkterna läggas på ett sådant sätt som kan antas kunna bidra till att avhålla den unge från att begå brott. Om till exempel möten sker under helgkvällar kan det kontrolleras att den unge då inte är påverkad av alkohol eller droger.
Den unge bör således vara skyldig att inställa sig enligt vad som beslutas. Det ligger dock i sakens natur att tid och plats måste bestämmas även med hänsyn till den unges synpunkter och förutsättningar, eftersom sådana hänsynstaganden kan bidra till att verkställigheten mer sällan missköts.
I avsnitt 27.7.5.11 och 27.7.5.15 nedan behandlar vi vilka åtgärder som kan vidtas om den unge inte efterkommer kontaktskyldigheten.
Kontaktfrekvensen kan minskas med anledning av andra inslag
Skyldigheten att sammanträffa med koordinatorn kommer att vara ett av de inslag som säkerställer att påföljden blir tillräckligt ingripande, eftersom det är ett åliggande som tar den unges tid i anspråk.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
682
I de fall verkställighetsplanen i övrigt har ett omfattande innehåll, bör det därför vara möjligt att inskränka kontaktskyldigheten. Detta bör till exempel kunna göras om regelbundna psykologsamtal eller annan regelbunden samtalskontakt ingår i verkställighetsplanen. Även andra behandlande insatser och motsvarande åtgärder bör kunna motivera en sådan minskning. En nedtrappning bör dock inte ske om det skulle äventyra genomförandet av verkställighetsplanen i övrigt.
För att påföljden ska ha kvar sin grundläggande karaktär av kontroll, övervakning och kontaktskyldighet, bör inte frekvensen kunna inskränkas till mindre än ett sammanträffande i veckan.
Som påpekas ovan kan det situationen inträffa att den som verkställer ungdomsövervakning blir föremål för vård enligt LVU. I sådana fall bör sammanträffandena med koordinatorn minskas till vad som bedöms som lämpligt i det enskilda fallet.
27.7.5.8 Obligatoriska inslag av inskränkningar i rörelsefriheten
Vårt förslag: Under delar av verkställigheten ska den unge vara
underkastad en viss inskränkning i rörelsefriheten. Detta ska alltid ingå som ett beslut i verkställighetsplanen. Om det inte väljs något annat alternativ ska inskränkningen innebära ett förbud för den unge att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter, dvs. fredag, lördag och söndag från klockan 18.00 till klockan 7.00 nästkommande dag.
Om ett förbud att lämna bostaden inte bedöms som lämpligt med hänsyn till den unges personliga förhållanden eller om det annars framstår som mer ändamålsenligt får förbudet ersättas med
1. förbud för den unge att under vissa tider vistas på en särskilt
angiven plats eller inom ett särskilt angivet område,
2. förbud för den unge att under vissa tider lämna ett särskild
angivet område eller
3. skyldighet för den unge att under vissa tider uppehålla sig på
en särskilt angiven plats.
Inskränkningarna i rörelsefriheten ska i ingripandegrad i huvudsak motsvara ingripandegraden i ett förbud att lämna bostaden
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
683
under helgkvällar och helgnätter och får inte vara mer ingripande än ett sådant förbud.
Om det behövs för att uppnå tillräcklig ingripandegrad eller annars bedöms som lämpligt får flera inskränkningar kombineras.
Ett beslut om att ersätta förbudet att lämna bostaden med en annan frihetsinskränkning får fattas antingen när verkställighetsplanen upprättas eller senare under verkställigheten. Under verkställigheten kan även annars ett frihetsinskränkande inslag bytas mot ett annat om det anses lämpligt.
Om den dömde i godtagbar omfattning medverkat till att upprätta en verkställighetsplan och följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt kan SiS efter halva verkställighetstiden besluta att minska de frihetsinskränkande inslagen och efter två tredjedelar besluta att de ska upphöra.
I de fall den unge inte följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt efter det att de frihetsinskränkande inslagen trappats ned eller upphört, kan SiS återuppta dem eller trappa upp dem på nytt.
Utgångspunkt
I avsnitt 27.7.4.1 ovan anför vi att påföljden ungdomsövervakning måste vara förhållandevis ingripande, för att kunna utgöra en trovärdig straffrättslig reaktion vid allvarlig brottslighet. Enligt vår bedömning är det inte tillräckligt att den innefattar en skyldighet att sammanträffa med en koordinator såsom enda obligatoriska inslag. Inte heller kan övriga insatser som kan ingå i verkställighetsplanen – såsom exempelvis skolgång, fritidsaktiviteter, missbruksbehandling och psykologsamtal – innebära att påföljden blir tillräckligt ingripande. Dessutom är utformningen av och därmed ingripandegraden i sådana inslag med nödvändighet beroende av den unges behov. För att påföljden ska vinna trovärdighet bör den innehålla mer tydligt frihetsinskränkande inslag som i någon omfattning inskränker den unges rörelsefrihet. Genom sådana inslag får påföljden en tillräcklig skärpa för att den ska uppfattas som trovärdig och vinna acceptans även vid mycket allvarlig brottslighet och vid återfall i allvarlig brottslighet. Det blir därigenom möjligt att undvika frihetsberövade påföljder i många fall. Som vi anför i avsnitt 27.7.4.1 bör de frihetsinskränkande inslagen så långt möjligt utformas på ett sådant sätt att de kan antas
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
684
verka brottsavhållande och i vissa fall kunna bryta destruktiva beteenden hos den unge. De bör därtill utformas på så sätt att de inte har en skadlig verkan på den unge.
Utslussning från sluten ungdomsvård kan delvis tjäna som en förebild
Enligt 18 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård ska den dömde tillåtas att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet i den utsträckning som kravet på samhällsskydd medger, om det bedöms lämpligt för att främja hans eller hennes anpassning i samhället eller det finns andra särskilda skäl. Ett tillstånd att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet ska förenas med de villkor som behövs.
Enligt vad som angavs i förarbetena när lagstiftningen infördes borde den dömde kunna åläggas att hålla sig fri från droger, att underkasta sig vård och behandling, att besöka socialtjänsten eller att delta i utbildning. Det kunde inte heller enligt förarbetena uteslutas att det ibland finns behov av föreskrift om förbud för den dömde att uppehålla sig på viss plats eller att ta kontakt med vissa personer.58 Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 augusti 2011 har möjligheterna att kontrollera den dömde ökat. Det föreskrivs numera i 18 § att vid vistelse utanför det särskilda ungdomshemmet, får elektroniska hjälpmedel användas för att kontrollera villkor om var den dömde ska befinna sig. I förarbetena anförs bl.a. att det vid vistelse utanför ungdomshemmet kan finnas skäl att använda elektroniska hjälpmedel för att kontrollera villkor, t.ex. att den dömde befinner sig på överenskommen plats vid en bestämd tidpunkt.59 I avsnitt 26.3.1 redovisas mer utförligt den nya lagstiftningen gällande utslussning.
Vi anför ovan i avsnitt 27.7.4.2 att SiS ansvar för den strukturerade utslussningen gör den myndigheten lämplig att inneha huvudmannaskapet för ungdomsövervakning. Det vore i en mening lämpligt om SiS kunde besluta om inskränkningar i rörelsefriheten inom ramen för ungdomsövervakning med samma grad av flexibilitet och individuell anpassning som kan ske vid utslussning från sluten ungdomsvård. Erfarenheter från arbetet med utslussningen kan användas. Många lärdomar kan dras och själva tekniken gällande övervakning kan samutnyttjas. Det går dock inte att dra några självklara paralleller mellan
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
685
de olika påföljderna och möjligheterna att besluta om frihetsinskränkande inslag för den som inte befinner sig på en institution.
Möjligheterna till frihetsinskränkande inslag och kontroll under utslussningen från sluten ungdomsvård, grundar sig på att det genom domen på sluten ungdomsvård redan finns ett beslut om en frihetsberövande påföljd. De frihetsinskränkande inslagen under utslussningen innebär därför en nedtrappning och eftergift i förhållande till det som domstol beslutat om.
Frihetsinskränkande inslag inom ramen för ungdomsövervakning bör i möjligaste mån vara anpassade till vad som är lämpligast i det enskilda fallet. Det är dock knappast tänkbart att SiS självständigt – som verkställande myndighet – skulle kunna besluta om frihetsinskränkningar utifrån en lämplighets- eller behovsbedömning. Att den unge ska vara underkastad en frihetsinskränkning och hur ingripande inskränkningen ska vara bör följa direkt av lag och vara något som domstol beslutat om genom valet av påföljd. Att det finns en ”grundnivå” gällande graden av frihetsinskränkning är också nödvändigt för att påföljden ska uppfylla tillräckliga krav på förutsebarhet och likabehandling.
Genom att ge SiS stora möjligheter att trappa ned frihetsinskränkningen och ändra den till något som inte är mer ingripande, kan det ändå uppnås en tillräcklig individuell anpassning.
Efter att ha presenterat förslaget återkommer vi till frågan om legalitet och förutsebarhet.
Om det inte beslutas om likvärdiga eller nedtrappade inskränkningar ska den som döms till ungdomsövervakning vara förbjuden att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter
Vår utgångspunkt är – som ovan angivits – att ungdomsövervakning ska utgöra en ingripande påföljd utan att den innebär ett frihetsberövande genom institutionsvistelse. Vi har i våra överväganden om vuxna lagöverträdare (avsnitt 9.5.2) tagit ställning till att ett förbud att lämna bostaden inte är att jämställa i ingripandegrad med ett frihetsberövande straff genom anstaltsvistelse. Vi föreslår därför att förbud att lämna bostaden inte längre ska utgöra en verkställighetsform av ett ovillkorligt fängelsestraff (dvs. jämställt med anstaltsvistelse) utan att det i stället ska vara en tilläggssanktion till villkorligt fängelse (benämnd hemarrest).
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
686
Som en särskild tilläggssanktion till villkorligt fängelse föreslår vi även en sanktion byggd på övervakning och kontroll, benämnd övervaknings- och kontrollsanktion. Vi gör den bedömningen att det i vissa fall behövs förstärkningsinslag, för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska vara tillräckligt ingripande vid längre fängelsestraff som förklarats villkorliga. I avsnitt 11.6.8.5 föreslår vi att övervaknings- och kontrollsanktionen därför i vissa fall ska innefatta ett förbud för den dömde att lämna bostaden under två för honom eller henne arbetsfria dagar per vecka (helghemarrest). Efterlevnaden av förbudet att lämna bostaden ska enligt vårt förslag kunna kontrolleras med elektroniska hjälpmedel. En förutsättning för helghemarrest ska vara att inslaget bedöms lämplig med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden.
I avsnitt 11.6.8.6 föreslår vi vidare att ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område eller förbud att lämna ett särskilt angivet område ska kunna utgöra alternativ till helghemarrest. En sådan förändring av verkställigheten – som enligt vårt förslag ska beslutas av Kriminalvården – ska ske om helghemarrest med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden inte bedöms som lämpligt eller om det annars framstår som mer ändamålsenligt med en alternativ frihetsinskränkning.
Som en generellt tillämpbar inskränkning av rörelsefriheten framstår – även vid ungdomsövervakning – ett förbud att lämna bostaden som det mest lämpliga alternativet. Ett sådant förbud innebär en inskränkning av rörelsefriheten, utan att den dömde avskärmas från sin hemmiljö. Denna typ av sanktion har tillämpats länge genom s.k. fotboja och därigenom vunnit acceptans. Förbudet kan dessutom kontrolleras på ett tillförlitligt sätt genom elektronisk övervakning. Att betrakta ett sådant förbud som ett förstärkande inslag till en icke frihetsberövande påföljd är i linje med de överväganden vi gör gällande villkorligt fängelse. Även om det inte går att föreskriva en skyldighet för vårdnadshavaren att upprätthålla utegångsförbudet, kommer en straffverkställighet som innebär att deras barn förbjuds att lämna bostaden dessutom att tvinga föräldrar att förhålla sig till barnets allvarliga brottslighet på ett högst påtagligt sätt.
Att som ung person förbjuds att lämna bostaden skulle därtill upplevas som en reell och ingripande inskränkning, såväl av den unge själv som av andra – inte minst andra unga personer. Den pedagogiska effekten av att påföljden för ett allvarligt brott inne-
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
687
håller ett tydligt repressivt inslag som en markering av allvaret i situationen bör enligt vår mening inte underskattas.
Vid så allvarlig brottslighet som det här blir fråga om finns det ofta anledning att beakta ett tydligt brottsofferperspektiv. En påföljd som innehåller tydliga inskränkningar i rörelsefriheten kan ha större möjlighet att vinna acceptans från målsägandens perspektiv när det varit fråga om allvarliga integritetskränkande brott.
Som utgångspunkt bör det alltså ingå som en föreskrift i verkställighetsplanen att den unge ska vara förbjuden att lämna bostaden. Som vi återkommer till nedan, bör visserligen SiS ha stora möjligheter att välja någon annan form av frihetsinskränkning. Utifrån behov av likformighet och rättssäkerhet måste det dock finnas en typ av inskränkning som inte måste utformas efter individuella förhållanden, och som kan utgöra måttstock och övre gräns för hur ingripande frihetsinskränkningen ska vara.
Det skulle enligt vår bedömning vara alltför ingripande om en dom på ungdomsövervakning skulle innebära ett förbud att lämna bostaden under hela verkställighetstiden. Det naturliga är i stället att frihetsinskränkningen ska gälla under helger, då den unge inte går i skolan. Det ligger också i linje med vad vi föreslår som förstärkande inslag i övervaknings- och kontrollsanktionen, att ha ett förbud att lämna bostaden under helger som en generellt tillämplig frihetsinskränkning.
Att ha samma grad av frihetsinskränkning för unga lagöverträdare som vi i vissa fall föreslår för vuxna (helghemarrest) skulle dock även det kunna bli alltför ingripande. Risken är att ett förbud att lämna bostaden under hela helgen skulle kunna verka menligt på möjligheterna till en meningsfull fritid och knytande av prosociala kontakter. Därtill skulle kraven på en tillräckligt välfungerande hemmiljö öka för att detta inslag ska kunna godtas ut ett barnrättsperspektiv (se nedan mer angående detta), om förbudet gäller hela dygnet under helgen. Om förbudet att lämna bostaden i stället gäller endast under kvällar och nätter, knyter det typiskt sett an till sådana tidpunkter då det är vanligast med missbruk av droger och alkohol och då risken för återfall i brott torde vara som störst. Förbudet att lämna bostaden bör därför gälla helgkvällar och helgnätter; från fredag klockan 18.00 till lördag klockan 7.00, från lördag klockan 18.00 till söndag klockan 7.00 och från söndag från klockan 18.00 till måndag klockan 7.00.
Att förbjuda den unge att under en viss period under kväller och nätter lämna bostaden under helgerna kan i vissa fall antas kunna
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
688
bidra till att den unges tillvaro ges mer stadga och att risken för antisociala kontakter och återfall i brott minskar. Om förbudet att lämna bostaden ska ha sådana positiva effekter är givetvis i mångt och mycket beroende av vårdnadshavarna och hur de hanterar förbudet. Ett förbud att lämna bostaden kan dock inte innebära någon skyldighet för vårdnadshavarna att övervaka att förbudet efterlevs, utan det måste vara en uppgift för SiS som verkställande myndighet (se om detta nedan).
Till skillnad från vad vi föreslår vid övervaknings- och kontrollsanktion bör förbudet som utgångspunkt gälla under hela verkställighetstiden. Som vi utvecklar nedan bör det i stället finnas stora möjligheter för SiS att trappa ned på frihetsinskränkningen och även efterge den helt om övriga inslag i påföljden efterlevs. Genom ett sådant system finns det större möjligheter att göra påföljden sammantaget tillräckligt ingripande och lika ingripande för olika personer som verkställer den.
Byte av frihetsinskränkande inslag
Våra förslag i avsnitt 11.6.8.6 innebär att helghemarrest som förstärkningsinslag inom en övervaknings- och kontrollsanktion för vuxna lagöverträdare ska kunna ersättas med något annat frihetsinskränkande inslag om helghemarrest med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden inte bedöms som lämpligt eller om det annars framstår som mer ändamålsenligt med en alternativ frihetsinskränkning. Bristande lämplighet kan bero på att den dömde inte har tillgång till bostad eller annars saknar förutsättningar att genomföra helghemarrest.
Vad gäller unga lagöverträdare är en sådan lämplighetsprövning av ännu större betydelse, om ett förbud att lämna bostaden ska ingå i en ungdomspåföljd. För det första krävs även för unga lagöverträdare att de har en bostad i vilken frihetsinskränkningen kan fullgöras och kontrolleras samt att den unge själv har förutsättningar att klara av ett sådant utegångsförbud. För unga lagöverträdare – som mestadels kommer att vara omyndiga eller nyligen fyllt 18 år vid tidpunkten för verkställigheten – är därtill övriga familjeförhållandena av stor betydelse. I de fall det finns mer påfallande brister i hemmet pga. exempelvis missbruk, psykiskt sjukdom eller stora relationsproblem mellan familjemedlemmar, skulle det
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
689
kunna vara olämpligt att förbjuda den unge att lämna bostaden under delar av helgerna.
Om det uppdagas mycket allvarliga problem redan under kartläggningen kan det – som anges ovan – bli aktuellt att placera den unge i ett annat boende med stöd av LVU eller SoL. Även senare under verkställigheten kan omständigheter framkomma som motiverar ett sådant beslut. Huruvida det är olämpligt att förbjuda den unge att lämna bostaden under helgerna bör dock avgöras enligt en självständig bedömning. Att hemförhållandena är så bristfälliga att det blir aktuellt med en familjehemsplacering, torde vara undantag. Även i de fall det finns andra brister som inte är så allvarliga att de motiverar en familjehemsplacering kan förhållandena vara sådana att ett förbud att lämna bostaden inte kan anses lämpligt. Underlag för denna bedömning får SiS genom yttrandet enligt 11 § LUL, annan utredning och dokumentation från socialtjänsten och – inte minst – kontakt med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare.
Om det inte bedöms som lämpligt med ett förbud att lämna bostaden måste det till andra inslag av frihetsinskränkande natur. Till sin ram kan de vara utformade på samma sätt som vi föreslår gällande övervaknings- och kontrollsanktion. Det kan sålunda gälla förbud att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, förbud att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område eller skyldighet att under vissa tider uppehålla sig på en särskilt angiven plats. Olika slag av inskränkningar bör kunna kombineras.
Frihetsinskränkningen ska även i dessa fall utformas så att den ger stadga åt den unges liv och kan antas verka brottsavhållande. Det bör kunna vara en kombination av olika förbud. I vissa fall kan det vara förbud att vistas på platser där det förekommer droger och kriminalitet, exempelvis kring ett torg eller annan mötesplats. Om det bedöms påkallat för att skapa kontinuitet kan förbudet gälla att lämna boendekommunen under en viss tid. I andra fall kan det i stället vara lämpligt utifrån risken för antisociala kontakter att förbjuda den unge att åka till en viss stad eller att vistas på en viss plats. Vi utvecklar i författningskommentaren till 23 § lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning vilka beslut om inskränkningar av rörelsefriheten som kan vara aktuella. Utformningen av sådana beslut kan ibland grunda sig på vad som framgår av domen. I andra fall kan andra uppgifter från polismyndigheten
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
690
läggas till grund för bedömningen av lämpliga beslut. Vi återkommer nedan till detta gällande vissa sekretessaspekter.
Om det inte är lämpligt att verkställigheten avser förbud att lämna bostaden under helgerna, men det heller inte finns några särskilda frihetsinskränkningar som kan antas vara brottsförebyggande, får förbudet avse någon annan frihetsinskränkning än utegångsförbud som typiskt sett kan upplevas som förhållandevis ingripande. Det kan då exempelvis gälla förbud att lämna hemorten eller en viss stadsdel.
Som vi anfört ovan bör de frihetsinskränkande inslagen så långt möjligt vara utformade på ett sådant sätt att de kan antas vara brottsförebyggande. Även i de fall hemmiljön inte är sådan att ett utegångsförbud skulle vara olämpligt, bör en annan frihetsinskränkning väljas om en sådan framstår som mer ändamålsenlig och kan antas avhålla från fortsatt brottslighet. Det bör sålunda inte finnas någon egentlig presumtion för utegångsförbud under helgkvällar och helgnätter som frihetsinskränkning, utan lämpligheten i det enskilda fallet får avgöra om något annat alternativ ska väljas.
Ett alternativ till förbud att lämna bostaden under helgkvällarna och helgnätterna bör inte vara mer ingripande än vad ett sådant utegångsförbud hade varit. Det bör samtidigt vara tillräckligt ingripande för att det ska vara en rättvis likabehandling mellan olika unga som döms till kvalificerad övervakning. Vilken inskränkning av rörelsefriheten som ska ske – i hemmiljön eller annan – bör beslutas av SiS och skrivas in i verkställighetsplanen. Det säger sig självt att det inte går att göra en bedömning av ingripandegraden med någon exakthet. Typiskt sett bör det dock anses som mindre ingripande att var förbjuden att vistas på en plats, i förhållande till att inte få lämna bostaden. Detsamma gäller ett förbud att inte få lämna en stadsdel eller kommun. Sådana alternativ bör därför kunna gälla under alla veckans dagar, inte bara veckosluten. I författningskommentaren till 23 § i lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning utvecklar vi något hur denna bedömning kan göras.
SiS beslut om frihetsinskränkningens omfattning bör kunna gå att överklaga. Huruvida den är alltför ingripande i förhållande till ett utegångsförbud under helgkvällar och helgnätter kommer sålunda att kunna bli föremål för domstolsprövning. Vi återkommer nedan till frågan om legalitet och förutsebarhet.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
691
Nedtrappning
Vi anför ovan att de frihetsinskränkande inslagen bör trappas ned om verkställigheten i övrigt fungerar, dvs. att den unge följer vad som beslutats i verkställighetsplanen. Genom en sådan ordning uppnås ett tydligt incitament för den unge att följa verkställighetsplanen. En växelverkan mellan utförandet av de individuellt utformade delarna i verkställighetsplanen och inslagen av frihetsinskränkning kan därtill i någon mån bidra till att graden av ingripande och intensitet i verkställigheten för olika personer kan bli mer likformig.
Som anförts ovan måste de särskilda inslagen i verkställighetsplanen bygga på att den unge samarbetar. Om den unge inte samarbetar under verkställigheten och ställer sig avvisande till att utarbeta en meningsfull verkställighetsplan kan det – om det uppenbarligen inte alls blir något meningsfullt innehåll pga. den unges bristande medverkan – anses att påföljden inte går att verkställa. Det kan under sådana förhållanden (som vi återkommer till nedan) finnas anledning att undanröja ungdomsövervakningen och döma ut någon annan påföljd. Om situationen inte är så långt gången men den unges bristande medverkan gör att verkställighetsplanen blir tunn och förhållandevis innehållslös, bör det vara skäl att avstå från att trappa ned de frihetsinskränkande inslagen. Att nedtrappning inte sker i sådana fall kan vara nödvändigt för att påföljden ska vara tillräckligt ingripande och kan dessutom utgöra ett incitament för den unge att medverka vid framtagande av verkställighetsplanen.
För att det ska säkerställas att ingripandegraden alltid blir tillräcklig och att verkställigheten i olika fall blir godtagbart likformig, bör det finnas vissa begränsningar i möjligheterna att trappa ned de frihetsinskränkande inslagen. En rimlig balans kan vara att de frihetsinskränkande inslagen trappas ned efter hälften av verkställighetstiden om den unge följer verkställighetsplanen och kravet på drogfrihet (se nedan angående krav på drogfrihet). Efter två tredjedelar av verkställighetstiden bör de frihetsinskränkande inslagen helt kunna upphöra om den unge följer verkställighetsplanen och kravet på drogfrihet.
En nedtrappning bör kunna ske även om den unge inte medverkat helt tillfredsställande vid framtagande av verkställighetsplanen eller följt den i alla delar. Det vore förmodligen orealistiskt att ställa ett sådant krav. Med ett sådant krav skulle möjligheterna
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
692
att trappa ned på de frihetsinskränkande inslagen bli mycket små. Kravet ska vara att den unge kan sägas ha ansträngt sig för att medverka och inte obstruerat. Det kan uttryckas så att den unge ska ha medverkat på ett godtagbart sätt. Vi utvecklar vidare i författningskommentaren vad det bör innebära, se kommentaren till 25 § lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
För att uppnå likabehandling bör beslutet om nedtrappning inte vara föremål för någon diskretionär bedömning. I de fall den unge följer verkställighetsplanen bör det alltid beslutas om nedtrappning på det sätt som nu angetts.
Upptrappning
Vi bedömer ovan att de frihetsinskränkande inslagen kan trappas ned om den unge på ett godtagbart sätt först medverkar aktivt vid framtagande av en verkställighetsplan och därefter följer vad som bestämts. Detta kan fungera som ett incitament att fullfölja vad som överenskommits och även göra den samlade ingripandegraden rimligt proportionell. Om det skett en nedtrappning bör därför de frihetsinskränkande inslagen kunna trappas upp på nytt – eller återupptas om de helt eftergivits – om den unge på nytt missköter sig och inte följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt.
Legalitetsaspekter
Det skulle kunna hävdas att en ordning där det överlämnas åt SiS att avgöra hur besluten om inskränkningar i rörelsefriheten ska vara utformade strider mot grundläggande principer i Europakonventionen (Artikel 5) och regeringsformen (se 2 kap. 8 och 9 §§) om att frihetsberövanden ska beslutas av domstol. Motsvarande frågeställning kan resas gällande den tilläggssanktion till villkorligt fängelse kallad övervaknings- och kontrollsanktion som vi föreslår (se i avsnitt 11.6.8.7 där den frågan behandlas).
Enligt vårt förslag ska det anges i verkställighetslagstiftningen att ungdomsövervakning alltid ska innehålla beslut om inskränkningar i rörelsefriheten, antingen genom förbud att lämna bostaden eller genom en annan inskränkning som ska vara av motsvarande ingripandegrad. Genom att detta alltid ska följa av påföljden ungdomsövervakning är det sålunda domstolen som genom valet av
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
693
påföljd beslutar att den unge ska vara underkastad en inskränkning av rörelsefriheten.
Att det är den verkställande myndigheten som beslutar om de närmare formerna för verkställigheten är inte något principiellt nytt. Tvärtom är det i dag till stor del den verkställande myndigheten som beslutar om formerna för en frihetsberövande påföljd och även i stor uträckning den faktiska ingripandegraden.
Det är Kriminalvården som beslutar om ett fängelsestraff ska verkställas utanför anstalt och i stället i bostaden enligt lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll. När fängelsestraff verkställs i anstalt är det också Kriminalvårdens beslut gällande verkställigheten, enligt vad som följer av fängelselagen, som till stor del avgör hur ingripande ett utdömt fängelsestraff i praktiken blir. Vad som har stor betydelse för den faktiska ingripandegraden är bland annat på vilken anstalt den dömde placeras. De särskilda utslussningsåtgärder som Kriminalvården kan besluta om enligt 11 kap. fängelselagen (frigång, vårdvistelse, halvvägshus och utökad frigång) blir därtill avgörande för längden på det faktiska frihetsberövandet och formerna för det. Därtill kan Kriminalvården enligt 26 kap. 9 § BrB besluta om att villkorlig frigivning ska skjutas upp.
Beträffande sluten ungdomsvård beslutar domstolen att den ska pågå viss tid. Enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård har SiS stora möjligheter att anpassa formerna för verkställigheten till det enskilda fallet. I 14 § LSU anges att verkställigheten ska inledas på en låsbar enhet men att den dömde ska ges möjlighet till vistelse under öppnare former så snart förhållandena medger det. Utslussningen från sluten ungdomsvård bygger även den på att frihetsberövandets natur och omfattning anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Enligt 18 § LSU ska den dömde tillåtas att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet i den utsträckning som kravet på samhällsskydd medger, om det bedöms lämpligt för att främja hans eller hennes anpassning till samhället eller om det annars finns särskilda skäl. Både beslut om verkställighet i öppnare former och beslut om utslussning meddelas av SiS.
När någon verkställer fängelse eller sluten ungdomsvård är det principiellt inte Kriminalvården eller SiS som någonsin beslutar om ett frihetsberövande. I grunden finns det ett beslut från domstol som den verkställande myndigheten under verkställigheten beslutar
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
694
om formerna för. Domstolens dom anger därvid ramen för Kriminalvårdens och SiS beslutanderätt.
Den ordning vi föreslår gällande frihetsinskränkande beslut inom ramen för ungdomsövervakning vilar på samma sätt på ett domstolsbeslut om att den unge ska ådömas den påföljden. För det fallet att SiS beslutar om någon annan inskränkning i rörelsefriheten än ett förbud att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter, ska ingripandegraden i det inslaget vara likställd med ingripandegraden i ett förbud att lämna bostaden. SiS ska alltså inte ha möjlighet att besluta om ett mer ingripande förstärkningsinslag än vad som står klart redan när den unge döms till ungdomsövervakning.
Slutligen innebär våra förslag att den dömde ska kunna överklaga SiS beslut om inskränkning i rörelsefriheten och omfattningen av inslaget till domstol. Den unge kommer därmed ha en tydlig rätt till domstolsprövning av de frihetsinskränkande åtgärder som SiS beslutar om.
Sammantaget gör vi därför bedömningen att den föreslagna beslutsordningen när det gäller frihetsinskränkande inslag inom ramen för ungdomsövervakning inte står i strid med bestämmelserna i Europakonventionen eller regeringsformen.
27.7.5.9 Kontroll av de frihetsinskränkande inslagen
Vårt förslag: Besluten om inskränkning i rörelsefriheten i verk-
ställighetsplanen ska kontrolleras och följas upp av koordinatorn.
Om det behövs för att kontrollera att den dömde efterlever de frihetsinskränkningar som ingår i verkställighetsplanen ska elektroniska hjälpmedel kunna användas.
För att ungdomsövervakning ska uppfattas som en trovärdig påföljd, måste den unges efterlevnad av inskränkningarna av rörelsefriheten kunna kontrolleras.
Koordinatorn bör kontrollera efterlevnaden, bl.a. genom kontakter med andra vuxna som har möjlighet att utöva en daglig kontroll av den dömde. Koordinatorn bör vidare följa upp hur restriktionerna fungerar för den unge och att den unge inte far illa pga. dessa.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
695
Om rörelseinskränkningen gäller förbud att lämna bostaden bör det inte kunna åläggas föräldrar eller andra medlemmar i familjen någon formell skyldighet att kontrollera att den unge följer utegångsförbudet. Även om ett stöd från vårdnadshavare för åtgärden finns, kan det knappast åläggas dem en sådan uppgift. Det bör vara SiS uppgift som verkställande myndighet att ombesörja att frihetsberövandet kontrolleras och följs när det är fråga om utegångsförbud i den unges bostad.
Om det inte finns möjlighet att på ett tillfredsställande sätt kontrollera efterlevnaden genom personliga kontakter, bör det vara möjligt att kontrollera efterlevnaden med hjälp av elektroniska hjälpmedel. Om det behövs bör sålunda sådana kontrollmöjligheter kunna användas.
När det gäller förbud att lämna bostaden finns det en etablerad teknik genom användning av intensivövervakning med elektronisk kontroll, s.k. fotboja. Detta kan komma till användning även vid ungdomsövervakning. Vi överväger denna fråga gällande helghemarrest i avsnitt 11.6.8.5. Som anges där är det i dag en förutsättning att fotbojan bärs under hela tiden, dock att den kan avprogrammeras under vissa tider. Så länge inte tekniken medför andra möjligheter får dessa godtas även vid ungdomsövervakning. Vad gäller förbud att lämna bostaden bör det dock finnas andra sätt att kontrollera efterlevnaden, exempelvis knutet till det fasta telefonabonnemanget.
Även beträffande förbud att vistas på vissa platser eller förbud att lämna vissa platser, kan vi hänvisa till de överväganden vi gör gällande helghemarrest. Möjligheterna till elektronisk övervakning av att en person inte vistas på en viss plats eller inom ett visst område eller att denne uppehåller sig inom ett visst område genom utnyttjande av GPS-teknik kan finnas tillgänglig inom den närmaste tiden. Denna teknik kan då användas för att kontrollera frihetsinskränkningar vid ungdomsövervakning.
Det sker en snabb utveckling på detta teknikområde. Det kan sålunda komma fram nya tekniker för elektronisk övervakning som är effektivare och även mer lämpliga från integritetssynpunkt. Det finns därför ingen anledning att föreskriva närmare hur den elektroniska övervakningen ska gå till, utan regleringen bör tvärtom vara teknikneutral.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
696
27.7.5.10 Krav på drogfrihet
Vårt förslag: Den unge ska under verkställigheten inte få vara
påverkad av narkotika, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Detta ska vara ett obligatoriskt beslut om det i verkställighetsplanen.
I den mån det är erforderligt kan det anges i verkställighetsplanen att den unge inte ska få vara påverkas av alkohol under verkställigheten.
Den unge ska vara skyldigt att på anmodan av SiS styrka drogfrihet eller alkoholfrihet genom att lämna urin-, utandnings-, saliv-, svett- blod- eller hårprov.
Av narkotikastrafflagen (1968:64) följer att det är olagligt att bruka narkotika. Något särskilt krav på att den dömde ska hålla sig drogfri under verkställigheten av kvalificerad övervakning borde därför inte behöva ställas upp. Det finns dock skäl att göra det.
För det första är det mycket viktigt för att minska risken för återfall i brott och antisociala kontakter att den unge inte missbrukar droger. Det blir tydligt och pedagogiskt om det uppställs ett särskilt krav på det i verkställighetsplanen och att en överträdelse av förbudet därmed innebär att den unge brister i verkställighet av påföljden. Drogfrihet bör därför vara ett obligatoriskt krav som inte förutsätter den unges samtycke.
Till det särskilda kravet på drogfrihet bör knytas en skyldighet för den unge att på anmodan av SiS styrka drogfrihet genom att lämna urin-, utandnings-, saliv-, svett- blod- eller hårprov.
Mot bakgrund av detta anser vi att det alltid ska anges i verkställighetsplanen att den unge ska vara drogfri under hela verkställighetstiden och att SiS under denna tid ska kunna besluta att den unge ska lämna blod- eller urinprov för att styrka drogfrihet. Motsvarande bör gälla för sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
Det är däremot inte självklart att något motsvarande krav på att avstå från alkohol kan ställas upp. Visserligen är det inte tillåtet att tillhandahålla alkohol till en omyndig person. Det innebär dock
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
697
inte någon brottslig handling för en person under 18 år att konsumera alkohol. Om det finns indikationer på att den unge har alkoholproblem eller har begått våldsbrott påverkad av alkohol, kan det finnas skäl att i verkställighetsplanen besluta att den unge ska avstå från alkohol under verkställighetstiden. Ju yngre lagöverträdaren är, desto mer talar för att ett sådant förbud ska meddelas. Om den dömde hör till de äldre inom den ålderskategori som kan bli föremål för ungdomsövervakning – särskilt om denne hunnit bli myndig – skulle ett alkoholförbud som inte kan motiveras utifrån förhållandena i det enskilda fallet uppfattas som ganska långtgående och svårmotiverad gentemot den dömde. Vår slutsats blir att en föreskrift om alkoholförbud bör kunna meddelas när det finns skäl i det enskilda fallet utifrån ett brottsförebyggande perspektiv. En sådan föreskrift bör då också kunna differentieras till vissa tidpunkter eller delar av verkställighetstiden.
Om sådana skäl finns bör ett sådant förbud kunna meddelas utan den dömdes samtycke.
Om det föreskrivs ett alkoholförbud i verkställighetsplanen bör SiS ha motsvarande möjlighet att kontrollera efterlevnaden genom bl.a. utandnings- eller blodprov.
27.7.5.11 Polishämtning i vissa fall
Vårt förslag: Om den unge inte inställer sig till arbetet med att
ta fram verkställighetsplan eller till anvisade sammanträffanden med koordinatorn ska polismyndighet på begäran av SiS lämna biträde för att söka efter och hämta den unge.
Ska den unge hämtas får han eller hon inte omhändertas tidigare än vad som är nödvändigt för att han eller hon ska kunna inställas omedelbart till sammanträdet.
Om ett hämtningsförsök tidigare har misslyckats eller det annars på grund av vad som är känt om den som ska hämtas finns särskild anledning till det, får SiS eller polismyndigheten besluta att den unge får omhändertas tidigare än vad som följer av första stycket. Omhändertagande får i sådant fall ske högst sex timmar eller, om SiS beslutat, högst arton timmar innan sammanträdet.
Vi föreslår ovan att det ska ingå vissa obligatoriska inslag i verkställighetsplanen för ungdomsövervakning. Den unge ska vara skyl-
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
698
dig att inställa sig tio dagar under kartläggningen och utarbetandet av verkställighetsplanen. Under verkställigheten ska den unge vara skyldig att sammanträffa med koordinatorn i den omfattning som anges i verkställighetsplanen – som huvudregel två gånger i veckan.
För att ungdomsövervakning ska få ett meningsfullt innehåll – såvitt avser att understödja skyddsfaktorer och angripa riskfaktorer som identifierats – förutsätts att den unge inte aktivt motarbetar sådana åtgärder. En bristande medverkan från den unge leder till en påföljd som uteslutande kommer att innehålla övervakning och kontroll. Om den unge helt obstruerar blir inte påföljden verkställbar, varvid det får föras en talan om undanröjande och en annan påföljd får dömas ut. Utgångspunkten bör därför vara att den unge ska motiveras att delta frivilligt i de fall de skyldigheter som följer av domen inte efterlevs.
I vissa fall av bristande medverkan kan det dock finnas behov av tvångsvis verkställighet. På så sätt kan tydliggöras att det är fråga om en straffrättslig påföljd som den unge har att efterkomma. Påföljden kan få större trovärdighet som en sanktion vid allvarlig brottslighet. Många unga kan vara under tryck av kamrater att motsätta sig verkställigheten. Ett destruktivt mönster hos den unge kan ibland brytas genom ett tillfälligt tvång.
Ungdomsövervakning kan knappast verkställas om den unge helt obstruerar mot verkställigheten. Många unga är dock möjliga att påverka och motivera, och polishämtning till sammanträffandet kan ge koordinatorn den möjligheten när den inte kan skapas på andra sätt.
Vi gör mot bakgrund av detta den bedömningen att den unges närvaro vid kartläggning och utarbetande av verkställighetsplan samt sammanträffanden med koordinatorn ska kunna genomdrivas med tvång.
Vad som bör komma i fråga är att SiS ska kunna begära biträde av polismyndighet att söka efter den unge och hämta honom eller henne till den anvisade platsen och tidpunkten. Det bör understrykas att detta bara bör ske när andra möjligheter är uttömda och när det bedöms lämpligt och verkningsfullt. Det bör därtill påpekas att en begäran om hämtning enbart bör komma i fråga när polisens särskilda befogenheter i det avseendet är nödvändiga. Om den unge på något sätt behöver praktisk hjälp för att ta sig till ett möte är det något som SiS som ansvarig myndighet – i första hand koordinatorn – bör ombesörja med egna resurser.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
699
Arbete med att ta fram verkställighetsplan samt möten med koordinatorn ska i normalfallet ske i eller nära den unges hemort och inte på någon av SiS institutioner. Det finns därför knappast skäl att befara att handräckning kommer att behöva innebära några längre transporter för polismyndigheten.
I de undantagsfall polishämtning bedöms som nödvändigt bör det ske på ett så lite ingripande och humant sätt som möjligt. Som huvudregel bör inte den unge kunna omhändertas tidigare än vad som är nödvändigt för att han eller hon ska kunna inställas omedelbart till sammanträdet. Med reglerna i 9 kap. 10 § rättegångsbalken som förebild bör det dock i särskilda situationer vara möjligt med förtida omhändertagande. I författningskommentaren utvecklas närmare om hur reglerna om hämtning bör tillämpas i det avseendet, se kommentaren till 32 § lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
27.7.5.12 Genomdrivande av vissa beslut om rörelseinskränkning genom biträde av polismyndighet
Vårt förslag: Om den unge bryter mot ett förbud mot att vistas
på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område ska polismyndighet på begäran av SiS lämna biträde för att genomdriva förbudet genom att tillfälligt ta om hand den unge och föra honom eller henne från platsen eller området.
Om den som dömts till ungdomsövervakning bryter mot ett beslut om inskränkning i rörelsefriheten och då påträffas av polisman, får polismannen även i annat fall tillfälligt ta om hand den unge.
I de fall ett omhändertagande av angivet slag inte kan grundas på 12 § polislagen (1984:387) ska den dömde, om han eller hon är under 18 år, skyndsamt överlämnas till vårdnadshavaren. Om det inte är möjligt ska den dömde överlämnas till socialnämnden. Om den dömde saknar vårdnadshavare ska han eller hon skyndsamt lämnas i bostaden eller på lämplig plats som möjliggör att han eller hon kan ta sig till bostaden.
Om den dömde enligt verkställighetsplanen är skyldig att uppehålla sig på en särskilt angiven plats ska polisen i stället föra den unge till den platsen, oavsett om han eller hon fyllt 18 år eller inte.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
700
Inledning
Ovan föreslår vi att det i verkställighetsplanen ska ingå vissa frihetsinskränkande inslag. Om det inte beslutas om något individuellt anpassat alternativ ska inskränkningen i rörelsefriheten bestå av ett förbud att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter. Detta kan dock ersättas med ett förbud att vistas på viss plats eller visst område, förbud att lämna visst område eller skyldighet att vistas på en viss plats.
Vad som kan övervägas är om dessa inskränkningar – eller någon av dem – ska kunna genomdrivas tvångsvis genom biträde av polismyndighet – på sätt vi föreslår ovan gällande bl.a. skyldighet att träffa koordinator.
Begäran om handräckning för att genomdriva förbud att vistas på viss plats
Av 12 § polislagen (1984:387) följer att anträffas någon, som kan antas vara under 18 år, under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för hans hälsa eller utveckling, får han tas om hand av en polisman för att genom dennes försorg skyndsamt överlämnas till sina föräldrar eller till någon annan vårdnadshavare eller till socialnämnden.
I de fall rörelseinskränkningen som ingår i ungdomsövervakning innebär förbud att vistas på en viss plats, kommer i vissa fall regleringen i 12 § polislagen att innebära att polisman kan ta hand om den unge och på sätt och vis då säkerställa den beslutade rörelseinskränkningen. Bestämmelsen i polislagen torde dock inte bli tillämplig i alla sådana situationer där ett förbud att vistas på en viss plats överträds.
Det framstår som lämpligt att ett beslut om att den unge inte ska få vistas på viss plats eller inom ett visst område, pga. att det kan antas öka risken för kriminalitet och antisociala kontakter, alltid bör kunna genomdrivas genom att polisen tar om hand den unge och för bort honom eller henne från platsen. Det skulle uppfattas som alltför tvetydigt och inkonsekvent om den unge förbjuds att vara på en viss plats eftersom den kan vara skadlig för honom eller henne, men det saknas möjlighet för SiS att genomdriva förbudet med tvång. På samma sätt som när det gäller polishämtning till sammanträde för kartläggning eller till sammanträde
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
701
med koordinatorn bör det dock aldrig vara ett förstahandsalternativ om den unge överträder beslutet om rörelseinskränkning att begära polishandräckning. I de fall andra möjligheter är uttömda eller risken för negativa konsekvenser för den unge annars är helt överhängande, bör det dock vara möjligt för SiS att begära biträde av polismyndighet för att genomdriva ett sådant beslut om rörelseinskränkning. I likhet med vad som sägs ovan gällande polishämtning till möten med koordinatorn, bör handräckning endast kunna bli aktuellt när det är polisens särskilda befogenheter som förutsätts för att genomdriva beslutet.
Möjlighet för polis att ta om hand den som överträder en föreskrift om inskränkning i rörelsefriheten
I de fall den unge överträder ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område bör, som vi anför ovan, SiS har möjlighet att begära handräckning av polisen för att genomdriva förbudet.
Utifrån trovärdighetssynpunkt och för att understryka påföljdens skärpa kan det även i andra fall finnas skäl för att det ska gå att säkerställa beslutet om frihetsinskränkning genom tvångsåtgärder. Samtidigt måste det bli en rimlig balans där användningen av tvång står i proportion till syftet med åtgärden. Vidare bör polisens resurser användas på ett rimligt sätt. Enligt vår bedömning skulle det föra för långt om SiS kunde begära handräckning för att genomdriva även andra beslut om inskränkningar i rörelsefriheten.
Som vi anför nedan bör innehållet i verkställighetsplanen – såvitt avser besluten om inskränkningar i rörelsefriheten – inte omfattas av sekretess. Det innebär att polismyndigheten kan få kännedom om att ungdomar är underkastade sådana inskränkningar. I de fall polisen påträffar en ung person som är underkastad exempelvis ett förbud att lämna bostaden under vissa tider men överträder ett sådant förbud, framstår det som rimligt att polisen har möjlighet att tillfälligt omhänderta den unge och genomdriva beslutet om rörelseinskränkning. Detta bör gälla oavsett vilken typ av rörelseinskränkning det är fråga om. Det kan exempelvis även gälla att den unge vistas på en plats eller inom ett område som han eller hon enligt verkställighetsplanen inte får vistas på eller att den unge påträffas på en annan plats än där han eller hon enligt verkställighetsplanen ska uppehålla sig.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
702
Det bör inte åläggas någon skyldighet för polisen att aktivt eftersöka den som dömts till ungdomsövervakning eller att alltid agera när det konstateras att den unge överträtt ett sådant förbud enligt verkställighetsplanen. Om det bedöms lämpligt inom ramen för det förebyggande arbetet med unga lagöverträdare eller i arbetet mot exempelvis gängbrottslighet bör polisen dock enligt vår bedömning ha den möjligheten.
De närmare formerna för ett omhändertagande
För att ett omhändertagande ska kunna ske förutsätts för det första att den unge har överträtt ett aktuellt beslut i verkställighetsplanen. I de fall 12 § polislagen blir tillämplig på grund av omständigheterna i det särskilda fallet bör den bestämmelsen ha företräde.
I annat fall bör den unge, om han eller hon är underårig, i första hand så skyndsamt som möjligt överlämnas till vårdnadshavaren. Om det inte är möjligt på grund av att vårdnadshavaren inte går att få tag i eller det inte är lämpligt att den unge lämnas i hemmet, bör den unge i stället lämnas till socialnämnden (med förebild i vad som gäller enligt 12 § polislagen).
Om den unge är myndig bör han eller hon i första hand lämnas i sin bostad. Om det inte är praktiskt möjligt bör han eller hon kunna lämnas på en plats där det är möjligt för den unge att ta sig till bostaden på egen hand.
Om föreskriften gäller en skyldighet att uppehålla sig på en särskilt angiven plats en viss tid bör den unge, oavsett om han eller hon är myndig eller inte, transporteras till den platsen.
27.7.5.13 Vissa sekretessfrågor
Våra förslag: Sekretess enligt 26 kap. 1 § offentlighets- och
sekretesslagen [2009:400] (socialtjänstsekretess), 23 kap. 2 § OSL, (sekretess för utbildningsverksamhet m.m.) eller 35 kap. 1 § första stycket 1 OSL (förundersökningssekretess till skydd för enskild) ska inte hindra att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till SiS, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan gällande en enskild som dömts till ungdomsövervakning, förutsatt att uppgiftslämnandet syftar till att
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
703
åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
Den sekretessbrytande regeln avseende 23 kap. 2 § OSL ska bara gälla för uppgifter om specialpedagogisk insats enligt första stycket samt de uppgifter som avses i andra stycket.
Socialtjänstsekretess enligt 26 kap. 1 § OSL ska inte gälla beslut i en verkställighetsplan som upprättas vid verkställigheten av ungdomsövervakning.
Socialtjänstsekretess enligt 26 kap. 2 § eller sekretess för utbildningsverksamhet enligt 23 kap. 1 § OSL ska inte hindra att en uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till SiS, om uppgiften gäller något som omfattas av en verkställighetsplan gällande en enskild som dömts till ungdomsövervakning.
Socialtjänstsekretess enligt 26 kap. 1 § OSL ska inte hindra att uppgift om den som verkställer ungdomsövervakning eller någon närstående till denne lämnas av SiS till enskild eller till annan myndighet, om det behövs för att genomföra verkställighetsplanen.
Inledning
Verkställigheten av ungdomsövervakning ska enligt vårt förslag bestå av två huvudsakliga moment. I ett första skede ska en verkställighetsplan upprättas. Den ska vara klar inom fyra veckor från det att påföljden kunde börja verkställas.
Verkställighetsplanen ska reglera vad som ska gälla under verkställigheten. Det andra skedet är sålunda att verkställighetsplanen följs under den resterande delen av verkställighetstiden.
Om det uppkommer behov av det kan verkställighetsplanen ändras. De delar av verkställighetsplanen som gäller inskränkningar i den unges rörelsefrihet ska enligt huvudregeln trappas ned om den dömde medverkar till verkställigheten på ett godtagbart sätt.
Såväl vid upprättande och ändring av verkställighetsplan som vid själva verkställigheten aktualiseras vissa frågor om sekretess. Vi behandlar dessa frågor i detta avsnitt.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
704
Sekretessfrågor vid utarbetande av verkställighetsplan
Verkställighetsplanen ska fyllas med ett innehåll som i möjligaste mån kan bidra till att den unge inte återfaller i brott eller utvecklas ogynnsamt. Det behövs för detta ett helhetsperspektiv på den unges situation – för att identifiera de skyddsfaktorer som bör understödjas och de riskfaktorer som bör motverkas genom konkreta åtgärder. För att SiS ska kunna utforma en sådan verkställighetsplan behövs det en omfattande kartläggning och utredning av den unges personliga och sociala förhållanden.
En förutsättning för att uppnå dessa ambitioner är att SiS samverkar med andra myndigheter som har relevanta kunskaper om den unge och dennes förhållanden och som dessutom kan vara huvudman för tänkbara åtgärder som kan ingå i verkställighetsplanen. Vi har tidigare anfört att sådan samverkan normalt bör ske med socialtjänsten, skolan och polisen. I förekommande fall kan det även bli aktuellt med kontakter och annan samverkan med exempelvis Barn- och ungdomspsykiatrin, ungdomshem, familjehem eller en missbruksklinik. Sekretessregleringen i offentlighets- och sekretesslagen [2009:400] (OSL) innebär dock i många fall att myndigheter och andra aktörer är förhindrade att lämna ut uppgifter till SiS som kan behövas för att utarbeta en meningsfull verkställighetsplan.60
En sekretessbrytande bestämmelse bör införas för socialtjänsten
Som anförs ovan kommer det bli nödvändigt för SiS att samverka med socialtjänsten i den unges hemkommun. Vad gäller socialtjänstens kunskaper om den unges förhållanden och behov av stöd och hjälp, kan i många fall säkerligen mycket framgå redan av det yttrande enligt 11 § LUL som socialtjänsten i normalfallet ska ha upprättat på begäran av åklagare. Det torde dock vanligtvis bli nödvändigt att uppgifter som inte framgår av yttrandet kommer till SiS kännedom. Det kan dels gälla uppgifter om tidigare insatser enligt SoL eller LVU som den unge eller hans familj varit föremål för, dels uppgifter som är så aktuella att de inte framgår av yttrandet enligt 11 § LUL. De åtgärder som kan ingå i verkställighetsplanen är i mångt och mycket sådana som socialtjänsten ansvarar för. För
60 Jfr Clevesköld/Thunved, Sekretess – handbok för socialtjänsten, 3 uppl., 2009, s. 37 f. vad som sägs om beaktande av sekretess i samrådsgrupper.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
705
att kunna diskutera behovet av och förutsättningarna för sådana åtgärder förutsätts att socialtjänsten bidrar med de kunskaper myndigheten har gällande den unge.
Uppgifter inom socialtjänsten om den unge omfattas som huvudregel av sekretess enligt OSL. Enligt 26 kap. 1 § OSL gäller sekretess inom socialtjänsten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Det är fråga om en sträng sekretess eftersom det s.k. omvända skaderekvisitet gör sekretess till huvudregeln. Sekretessen gäller enligt 8 kap. 1 § OSL även i förhållande till andra myndigheter. Genom den uppgiftsskyldighet som gäller enligt 11 § LUL kan socialtjänsten lämna uppgifter som annars omfattas av sekretess i yttrandet till åklagare (10 kap. 28 § OSL). Utan någon sekretessbrytande regel skulle socialtjänsten som huvudregel ha mycket begränsade möjligheter att lämna några andra uppgifter till SiS under kartläggningen och utredningen inför en verkställighetsplan, eftersom uppgifter som kan vara av betydelse i stor omfattning omfattas av en sekretessbestämmelse med omvänt skaderekvisit. Uppgifter som omfattas av sekretess skulle i sådana fall bara kunna lämnas till SiS om den unge enligt 12 kap. 2 § OSL samtycker till att uppgiften lämnas ut. Kravet på samtycke skulle i den omfattning som följer av 3 § samma kapitel även gälla i förhållande till vårdnadshavare.
De personliga förhållandena – allt ifrån namn och ålder till hälsotillstånd, handikapp och missbruk61 kan hänföra sig till olika delar av socialtjänstens verksamhet. Det kan gälla sådant som kontaktverksamhet, behandlingshem och familjehem.62
Vår avsikt med förslaget till en ny påföljd är att den unge ska medverka aktivt vid kartläggningen och utredningen inför utarbetande av en verkställighetsplan och att verkställighetsplanen ska göras i samråd med den unge. I första hand bör det eftersträvas att socialtjänsten lämnar ut uppgifter som omfattas av sekretess i samförstånd med den unge (och i förekommande fall dennes vårdnadshavare). Det torde dock inte vara möjligt att utgå från att något sådant samtycke alltid kommer att lämnas. Det är inte heller säkert att det i det enskilda fallet alltid är lämpligt att efterfråga ett samtycke. Om verkställighetsplanen ska kunna bygga på en relativt allsidig belysning av den unges personliga och sociala förhållanden,
61 Clevesköld/Thunved, Sekretess- handbok för socialtjänsten, 3 uppl., 2009, s. 53 f. 62Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar på Internet, Kommentar till 26 kap. 1 §.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
706
måste enligt vår bedömning socialtjänsten därför kunna lämna uppgifter till SiS utan hinder av sekretess.
Det kan givetvis resa invändningar utifrån integritetsskyddsaspekter mot att socialtjänsten ska kunna lämna ut uppgifter om den unge och dennes förhållanden. Det kan röra sig om känsliga uppgifter gällande den unges livsföring och hemförhållanden. Utöver den unge själv kan det vara sådana uppgifter som gäller familjemedlemmar och andra närstående till den unge. Detta ska dock vägas mot syftet med ett sådant uppgiftslämnande, att åstadkomma en verkställighetsplan som kan bryta kriminella och destruktiva mönster hos den unge. Att uppgifter lämnas till SiS innebär heller inte att de bli offentliga. Utarbetandet av verkställighetsplan kommer att vara en verksamhet som handhas av SiS. Enligt 26 kap. 1 § första stycket 3 OSL omfattas även den verksamheten av samma starka socialtjänstsekretess.
Förutsatt att sekretessen kan brytas endast för att uppnå syftet att få till en fungerande verkställighetsplan och utlämnandet bara kan ske till SiS, gör vi den bedömningen att en sekretessbrytande regel är godtagbar utifrån integritetssynpunkt.
Det bör därför införas en bestämmelse i 26 kap. OSL som föreskriver att sekretess enligt 26 kap. 1 § OSL inte ska hindra att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas från en myndighet inom socialtjänsten till SiS, om det behövs för att upprätta en verkställighetsplan gällande en enskild som dömts till ungdomsövervakning, förutsatt att uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
En sekretessbrytande bestämmelse bör införas för skolan
Det bör vara målsättningen att verkställighetsplanen vid ungdomsövervakning alltid inkluderar den unges skolgång eller annan utbildning. I vissa fall kan denna fråga vara förhållandevis oproblematiskt, varvid det endast kan anges i planen att den unge ska fortsätta att gå i skolan under verkställighetstiden. I sådana fall torde det i normalfallet knappast finnas behov av mer ingående kontakter med skolan. I andra fall kan det finnas problem med skolgången – vilket kan komma upp i kartläggning och utredning inför verkställighetsplanen. För att bidra till att den unge får en fungerande utbildning kan det bedömas nödvändigt att i verkställighetsplanen ange att den unge
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
707
ska få särskilda pedagogiska insatser eller andra särskilda arrangemang kring skolgången. Skolans kunskaper om den unge och hans eller hennes särskilda behov eller förhållanden i övrigt, kan också vara av betydelse för att utforma en meningsfull verkställighetsplan. För att kunna upprätta en verkställighetsplan kommer det sålunda i normalfall att behövas kontakter med och information från den unges skola. Detta gäller oavsett om den unge går i den obligatoriska grundskolan, i gymnasiet eller i någon annan skolform.
I 23 kap. 2 § OSL regleras vilken sekretess som gäller inom bl.a. grund- och gymnasieskolan. Första stycket i bestämmelsen gäller elevhälsa och har en strängare sekretess än andra stycket som handlar om skolans särskilda elevstödjande verksamhet i övrigt.
Sekretess gäller enligt första stycket för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
Sekretess gäller enligt andra stycket dels i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt för uppgift om enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Sekretessen gäller dock endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.
Av betydelse för upprättandet av en verkställighetsplan torde i första hand vara uppgifter om den unges skolgång och sådant som är anknutet till skolgången. Redan av det skälet är inte behovet lika stort att inhämta uppgifter som i första hand är hänförliga till elevhälsan. När det gäller den unges kontakter med skolpsykolog eller skolkurator kan det därtill finnas särskilda betänkligheter med en sekretessbrytande regel, motsvarande vad som gäller beträffande sekretessen inom hälso- och sjukvården (se om det nedan). Uppgifter i detta avseende bör därför bara kunna tas med i utredningen inför en verkställighetsplan om sekretessen efterges av den unge.
Även i andra fall bör – i likhet med vad som anförts ovan gällande socialtjänstsekretess – det i första hand eftersträvas att uppgifter lämnas ut i samförstånd med den unge (och i förekommande fall dennes vårdnadshavare). För att verkställighetsplanen ska kunna bygga på en relativt allsidig belysning av den unges utbildningssituation, måste det dock enligt vår mening vara möjligt för skolan att kunna lämna uppgifter till SiS utan hinder av sekretess. Vad som
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
708
kan komma i fråga är uppgifter om specialpedagogiska insatser (del av första stycket i bestämmelsen) och annan elevstödjande verksamhet än den som bedrivs av psykolog, kurator eller specialpedagog (andra stycket i bestämmelsen). Såvitt avser specialpedagogisk insats kan det förekomma känsliga uppgifter om en elevs fysiska eller psykiska hälsa eller sociala förhållanden.63 Beträffande den övriga elevstödjande verksamheten kan det gälla uppgifter om elevens fysiska och psykiska förutsättningar, beteende, prestationer i skolan, hemförhållanden eller fritidsmiljön. Den verksamhet som bedrivs vid elevvårdskonferenser hör därtill till den särskilda elevstödjande verksamheten.64 Det kan därför invändas att det innebär en alltför stor integritetskränkning om uppgiften lämnas ut till SiS.
De invändningar som kan resas utifrån integritetssynpunkt får dock – i likhet med vad som anförs ovan gällande socialtjänstsekretessen – vägas mot syftet med ett sådant uppgiftslämnande, att åstadkomma en verkställighetsplan som kan understödja faktorer som kan leda till en gynnsam utveckling för den unge.
Under förutsättning att sekretessen endast kan brytas för att uppnå syftet att få till en fungerande och meningsfull verkställighetsplan och att uppgifterna endast får lämnas till SiS, bedömer vi även i detta fall att en sådan reglering är godtagbar. Utarbetandet av verkställighetsplan kommer vara en verksamhet som handhas av SiS. Enligt 26 kap. 1 § första stycket 3 OSL omfattas den verksamheten av socialtjänstsekretessen, vilket innebär att uppgiften inte blir offentlig genom att den lämnas till SiS.
Sekretess enligt andra stycket i 23 kap. 2 § OSL gäller även uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Sådana uppgifter – som inte kan hänföras till den elevstödjande verksamheten – kan också vara av känslig natur. För att underlaget till en verkställighetsplan ska bli rättvisande, måste det enligt vår mening vara möjligt för skolan att lämna ut även sådana uppgifter. Vi bedömer att syftet med planen och behovet av att den bygger på en förhållandevis korrekt bild av skolsituationen, gör att en sekretessbrytande regel gällande sådana uppgifter är godtagbar.
En sekretessbrytande bestämmelse bör sålunda gälla uppgifter om den enskildes förhållanden som regleras i första stycket i 23 kap. 2 § OSL och som gäller specialpedagogisk insats, medan
63Prop. 2009/10:165 s. 613. 64Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar på Internet, Kommentar till 23 kap. 2 §.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
709
psykologisk och psykosocial insats undantas. Den sekretessbrytande bestämmelsen ska därtill avse sådana uppgifter som omfattas av sekretess i andra stycket i bestämmelsen.
Det bör sålunda föreskrivas att sekretess i dessa avseenden inte ska hindra att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till SiS, om det behövs för att upprätta en verkställighetsplan gällande en enskild som dömts till ungdomsövervakning, förutsatt att uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
Enligt tredje stycket i bestämmelsen finns en reglering om sekretess för personuppgifter för att skydda mot befarad personförföljelse. Bestämmelsen torde aldrig kunna träffa ett utlämnade till SiS av uppgifterna, varför det inte behövs någon sekretessbrytande bestämmelse gällande detta tredje stycke.
En sekretessbrytande bestämmelse bör införas för polisen
Av betydelse för verkställighetsplanen är den brottslighet som den unge dömts för. Brottslighetens karaktär och allvar kan ha stor betydelse för vilka åtgärder som bör ingå i planen. Det gäller särskilt sådant som deltagande i olika former av påverkansprogram men även andra insatser av behandlande eller påverkande natur. Om brottsligheten varit relaterad till den unges missbruk av alkohol eller droger kan också har stor betydelse för verkställighetsplanen. Vad gäller brottslighetens beskaffenhet kan mycket information inhämtas genom tingsrättens dom och även förundersökningsprotokollet. I dessa delar kan i normala fall sålunda information tillföras kartläggningen utan hinder av sekretess genom att domen och förundersökningsprotokollet inhämtas. Allt som kan vara av relevans behöver dock inte framgå av domen eller förundersökningsprotokollet. I vissa fall gäller därtill sekretess även för uppgifter som ingår i ett förundersökningsprotokoll.
För att heltäckande och i vissa fall mer ingående kunskaper om brottsligheten och närbesläktade omständigheter ska kunna utgöra underlag vid upprättandet av en verkställighetsplan, bör som huvudregel information gällande förundersökningen kunna inhämtas från polismyndigheten. För sådana uppgifter gäller dock i många fall sekretess enligt 35 kap. 1 § första stycket 1 OSL. Sekretess gäller enligt den bestämmelsen för uppgift om en enskilds person-
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
710
liga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men och uppgiften förekommer i utredningen enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål.
För att polismyndigheten ska kunna lämna relevanta uppgifter till SiS angående brottsligheten, bör det enligt vår mening vara möjligt för polismyndigheten att göra det utan hinder av sekretess. En avvägning mellan integritetshänsyn och det behov som finns för uppgiftslämnande i syfte att få till en verkningsfull verkställighetsplan, leder oss till slutsatsen att en sekretessbrytande regel även i denna del är godtagbar.
Utarbetandet av verkställighetsplan kommer vara en verksamhet som handhas av SiS. Enligt 26 kap. 1 § första stycket 3 OSL omfattas även den verksamheten av socialtjänstsekretessen, vilket innebär att uppgifterna inte blir offentliga genom att de lämnas till SiS.
En sekretessbrytande regel bör kunna utformas på samma sätt som vad gäller för socialtjänsten och skolan. Sekretessen för uppgifter om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som förekommer i en förundersökning i brottmål, ska inte hindra att uppgift lämnas till SiS, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan, förutsatt att uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
Utöver uppgifter om den för påföljden aktuella brottsligheten kan andra uppgifter om den unge vara av stort intresse vid utarbetande av en verkställighetsplan. Bland annat för frågan om vilken utformning de rörelseinskränkande inslagen bör ha, har polisens kunskaper om den unges aktuella förhållanden stor betydelse. Det kan gälla exempelvis om den unges kontakter med personer i missbrukarkretsar och om kopplingar till gängkriminalitet. Om det är uppgifter som ingår i en pågående förundersökning bör uppgifterna – om de har sådan relevans som anges i den sekretessbrytande regeln – kunna lämnas även om det rör en enskilds personliga förhållanden.
I vissa fall kan det gälla sekretess för uppgifterna enligt 18 kap. 1 § OSL, eftersom det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs (s.k. förundersökningssekretess). I sådana fall blir polismyndigheten av det skälet förhindrad att lämna ut uppgiften. Det torde gälla om uppgifterna direkt gäller miss-
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
711
tänkt pågående brottslighet eller sådan brottslighet under utredning. Polismyndigheten har dock i andra fall möjlighet att väga skadan av att lämna ut uppgifter som kan omfattas av förundersökningssekretessen mot nyttan av att kunna vidta åtgärder inom ramen för verkställighetsplanen. Enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Med stöd av denna bestämmelse – utan att det behövs någon särskild sekretessbrytande regel – torde då i vissa fall uppgifter som omfattas av förundersökningssekretessen kunna lämnas ut.
Några sekretessbrytande regel för hälso- och sjukvård bör inte införas
Uppgifter om att den unge genomgår exempelvis psykiatrisk vård eller missbruksbehandling kan ha relevans vid upprättande av en verkställighetsplan. I vissa fall kan åtgärder inom exempelvis missbruksvården eller BUP vara sådana som bör ingå i planen, eftersom de kan antas bidra till att den unge inte återfaller i brott. Hälso- och sjukvård inom det allmänna omfattas av sekretess enligt 25 kap. 1 § OSL. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
Sådana uppgifter om den unge kan inte ingå i utredningen av en verkställighetsplan om inte den unge (och i förekommande fall även vårdnadshavare) efterger sekretessen. I likhet med vad vi anfört ovan beträffande exempelvis socialtjänsten, finns det anledning att överväga om det bör införas en sekretessbrytande bestämmelse för hälso- och sjukvården som möjliggör att relevanta uppgifter kan lämnas ut utan hinder av sekretess. I än högre grad än vad som gäller ovan kan åtgärder inom detta område bara bli meningsfulla om den unge själv aktivt samtycker till dem. Uppgifterna som kan finnas om den unges hälsa är ofta av särskilt känslig natur och kan ha lämnats av den unge själv under ett särskilt förtroende. Mot bakgrund av detta bör det enligt vår bedömning inte införas någon sekretessbrytande bestämmelse för hälso- och sjukvården. Att det kan inhämtas uppgifter och diskuteras åtgärder inom detta område beträffande den unge under verkställigheten får i stället vara beroende på om den unge efterger sekretessen.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
712
Det bör inte gälla någon sekretess för beslut i verkställighetsplanen
Inom ramen för verkställigheten av ungdomsövervakning kommer, enligt vårt förslag, det att utarbetas en verkställighetsplan. Utarbetandet av verkställighetsplan kommer vara en verksamhet som handhas av SiS. Enligt 26 kap. 1 § första stycket 3 OSL omfattas sådan verksamhet av socialtjänstsekretessen. Innehållet i verkställighetsplanen kommer då i alla delar att omfattas av samma starka sekretesskydd som gäller i övrigt enligt socialtjänstsekretessen, dvs. med ett omvänt skaderekvisit.
Enligt vår bedömning skulle det knappast vara lämpligt om alla delar av verkställigheten av ungdomsövervakning skulle omgärdas av sådan sekretess. Vad gäller de delar som är obligatoriska finns det inte samma koppling till den enskildes personliga förhållanden och samma behov av integritetsskydd. Det gäller dels skyldigheten att sammanträffa med koordinator, dels inskränkningarna i rörelsefriheten och dels förbud att använda droger. Utifrån rättssäkerhetssynpunkt finns det också starka skäl för att sådana inslag ska kunna granskas av utomstående. Sådana inslag kan komma att överklagas och blir föremål för domstolsprövning. Det är sådana inslag som enligt vårt förslag ska kunna föranleda en anmälan till åklagare och därigenom en talan om undanröjande. Av dessa skäl bör inte sådana uppgifter i verkställighetsplanen omfattas av sekretess. Ett förbud för den unge att använda alkohol är visserligen enligt vårt förslag inte något som ska vara obligatoriskt. De övriga skäl som anförs ovan medför dock att även ett sådant inslag i verkställighetslagen bör undantas från sekretess. Vi har ovan angett att dessa delar av verkställighetsplanen ska grundas på beslut av SiS, dvs. beslut om skyldighet att träffa koordinator, beslut om rörelseinskränkningar och beslut om drog- och alkoholförbud. Sådana beslut som ska ingå i verkställighetsplanen bör enligt vår mening inte omfattas av sekretess. Ett undantag från socialtjänstsekretessen bör därför göras för den delen av verkställighetsplanen.
Vad gäller övriga inslag i verkställighetsplanen är de sådana som kan inbegripa uppgifter av känslig natur för den enskilde, exempelvis deltagande i viss vård eller behandling. Det talar starkt för att socialtjänstsekretessen bör gälla för dessa delar av verkställighetsplanen. Visserligen skulle det kunna vara en fördel om påföljdens samlade innehåll skulle kunna vara tydlig för utomstående, dvs. att verkställighetsplanen skulle vara offentlig. Vägt mot de praktiska problem det skulle innebära att formulera verkställighetsplanen på
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
713
ett sådant sätt att inte känsliga uppgifter som bör omfattas av sekretess röjs, framstår dock intresset av offentlighet som underordnat. I de delar verkställighetsplanen innehåller uppgifter som är sådan natur att det står klart att de kan röjas utan att den unge eller närstående till denne lider men, omfattas heller inte uppgifterna av sekretess. Därtill avgörs ingripandegraden främst av de obligatoriska inslagen som ska ingå som beslut i planen och som enligt vårt förslag ska undantas från sekretess. Sammantaget gör vi den bedömningen att andra delar av verkställighetsplanen än de särskilda beslut som ska ingå, inte ska undantas från sekretessen i OSL.
Uppgifter om verkställighetsplanen ska kunna lämnas till SiS utan hinder av sekretess
Under verkställigheten ska enligt vårt förslag den av SiS förordnade koordinatorn verka för att verkställighetsplanen följs genom stöd, hjälp och kontroll.
Verkställighetsplanen kommer i normalfallet att innehålla inslag som handhas av andra huvudmän än SiS. Inslaget av kontroll innebär att koordinatorn måste ha kontakt med dessa för tillsynen av att planen följs av den unge och av de som ska tillhandahålla olika insatser. Sekretessregler kan dock innebära att andra myndigheter kan vara förhindrade att lämna uppgifter till SiS om hur verkställighetsplanen efterlevs. I de fall myndigheten har kunnat lämna uppgifter för att upprätta en verkställighetsplan, bör det vara möjligt att även lämna uppgifter gällande åtgärder som omfattas av en verkställighetsplan. Detta behov kan finnas gällande socialtjänsten och skolan. För dessa myndigheter bör det därför införas en sekretessbrytande regel angående detta. Vi föreslår att det införs bestämmelser i 23 och 26 kap. OSL som innebär att sekretess enligt 23 kap. 2 § eller 26 kap. 1 § inte ska hindra att en uppgift om en enskild eller närstående till denne lämnas till SiS, om uppgiften gäller en åtgärd som omfattas av en verkställighetsplan gällande en enskild som dömts till ungdomsövervakning. I övrigt, exempelvis insatser som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess, får uppgiftslämnande även i detta avseende bygga på att den unge efterger sekretessen.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
714
Uppgifter ska kunna lämnas ut av SiS till andra utan hinder av sekretess om det behövs för att genomföra verkställighetsplanen
För att SiS, i första hand koordinatorn, ska kunna utöva kontroll av att verkställighetsplanen följs och i övrigt vidta åtgärder för att den fungerar, kan det finnas behov av att lämna ut uppgifter om innehållet eller om annat som berör verkställigheten. Om det gäller besluten i verkställighetsplanen kommer det inte finnas några hinder, eftersom den enligt vad vi föreslår ovan inte ska omfattas av sekretess. Det kan dock gälla andra delar av verkställighetsplanen. Det kan därtill vara fråga om uppgifter som inte har dokumenterats i själva planen och som omfattas av den socialtjänstsekretess som i övrigt gäller för SiS verksamhet enligt 26 kap. 1 § OSL.
Att sådana uppgifter lämnas ut kan vara nödvändigt för att verkställigheten ska kunna fungera. Det föreskrivs i 10 kap. 2 § OSL att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Med hänsyn till denna allmänna reglering kan det övervägas om det behövs en särskild sekretessbrytande reglering för dessa situationer. Att det kan ske ett fungerade informationsutbyte och kommunikation mellan SiS och andra aktörer som är involverade i verkställigheten, är avgörande för att ungdomsövervakning ska kunna fungera. Det kan komma att finnas en osäkerhet huruvida den generella regleringen i 10 kap. 2 § OLS tillåter att uppgifter lämnas ut. I förarbetena sägs att bestämmelsen ska tillämpas restriktivt.65 Samtidigt är det viktigt att uppgifter som annars ska hemlighållas får lämnas ut endast om det verkligen behövs. En särskild reglering i OSL gällande även denna fråga kan möjliggöra en lämpligt avvägd lösning. Vi föreslår därför att socialtjänstsekretess inte ska hindra att uppgift om den som verkställer ungdomsövervakning eller någon närstående till denne lämnas av SiS till enskild eller till annan myndighet, om det behövs för att genomföra verkställighetsplanen.
65Prop. 1979/80:2 Del A s. 465 och 494.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
715
27.7.5.14 Den unges bristande medverkan vid utarbetande av verkställighetsplan
Vårt förslag: Om den unge motsätter sig att medverka till att
åtgärder bestäms i en verkställighetsplan ska denne så långt möjligt motiveras att medverka.
Om den unge inte medverkar till att ta fram relevanta åtgärder i en verkställighetsplan kan det medföra att det saknas förutsättningar att trappa ned på beslut om inskränkningar i rörelsefriheten.
Om den unges bristande medverkan gör att det inte går att utforma någon meningsfull verkställighetsplan innebär det att ungdomsövervakningen inte går att verkställa och att det bör föras talan om undanröjande av påföljden.
Som vi berört ovan ska den unge enligt vårt förslag vara skyldig att närvara tio dagar under den första fasen av verkställigheten, då det ska ske en kartläggning och utredning av den unges förhållanden och det ska utarbetas en verkställighetsplan. Vi föreslår att den unge – som en sista åtgärd om det inte går att förmå honom eller henne att inställa sig frivilligt – ska kunna hämtas med hjälp av polishandräckning.
I första hand ska arbetet under kartläggningen syfta till att motivera den unge att själv arbeta för en verkställighetsplan som kan leda till en positiv utveckling för honom eller henne.
Om det inte går att motivera den unge så måste det emellertid bli någon form av konsekvenser.
Eftersom det är fråga om en påföljd som ska vara tillräckligt ingripande vid allvarlig brottslighet, bör konsekvensen av att det blir tunt med åtgärder enligt planen vara att andra inslag ges större tyngd. Som vi utvecklar ovan bör det sålunda inte finnas förutsättningar att trappa ned de frihetsinskränkande inslagen om det inte kan upprättas någon substantiell verkställighetsplan pga. den unges bristande medverkan.
Om den unge redan från början helt obstruerar mot att ta fram en plan för verkställigheten, kan bedömningen göras att det saknas förutsättningar att verkställa en icke frihetsberövande påföljd med inslag av vård och påverkan. I sådana fall bör det bli aktuellt att föra talan om undanröjande av påföljden, varvid en ny påföljd får dömas ut. Se mer om det nedan.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
716
27.7.5.15 Den unges bristande medverkan under verkställigheten
Vårt förslag: Om den unge inte följer en upprättad verkställig-
hetsplan ska koordinatorn i första hand söka motivera denne att följa planen. Om det bedöms nödvändigt får det beslutas att antalet sammanträffanden med koordinatorn ska öka, dock högst till tre gånger i veckan.
Den unges bristande medverkan kan föranleda ändringar i verkställighetsplanen.
Om den unge inte följer en upprättad verkställighetsplan kan det medföra att det saknas förutsättningar att trappa ned de frihetsinskränkande inslagen eller att det finns skäl att på nytt trappa upp dem.
Som vi anför ovan är koordinatorns främsta uppgift att verka för att verkställighetsplanen följs av den unge. Detta kan dels ske genom en faktisk kontroll av efterlevnaden. Lika viktig uppgift blir dock att hjälpa, stötta och motivera den unge till att medverka under verkställigheten.
Bristande medverkan kan vara att den unge inte går i skolan som bestämts, inte deltar i psykologsamtal eller inte deltar i de fritidsaktiviteter som bestämts i planen. Det kan också vara att han eller hon inte kommer till sammanträffandena med koordinatorn eller överträder de inskränkningar i rörelsefriheten som det beslutats om, exempelvis förbud att lämna bostaden på helgkvällar och helgnätter eller förbud att vistas på en viss plats.
Om den unge inte medverkar på det sätt som bestämts i verkställighetsplanen måste det omedelbart ske en reaktion. Den första åtgärden bör vara att koordinatorn intensifierar motivationsarbetet. För att få möjlighet till det kan SiS besluta om att öka antalet sammanträffanden den unge ska ha med koordinatorn. Fler än tre tillfällen i veckan bör det dock inte vara möjligt att besluta om.
Att den unge inte medverkar kan bero på att vissa inslag inte passar den unge och att det finns andra mer lämpliga insatser. Det bör då vara möjligt att ändra i verkställighetsplanen. I vissa fall kan det visserligen bedömas meningslöst att göra sådana ändringar för att få till en bättre efterlevnad, om den dömde helt saknar vilja att medverka vid verkställigheten. I andra fall kan det dock framgå att vissa insatser inte fungerar och att det kan finnas annat som är
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
717
lämpligare och som det finns större förutsättningar för den dömde att efterleva. Även om det ska ske en noggrann utredning i början kan det under verkställigheten framgå att vissa inslag inte slår väl ut och att den unge inte kan antas påverkas positivt. Bristande medverkan kan vara en signal på det.
Vad gäller de frihetsinskränkande inslagen bör det finnas betydligt mindre utrymme för ändringar om verkställighetsplanen inte följs. Dessa inslag syftar till att göra påföljden tillräckligt ingripande. Påföljden skulle tappa i trovärdighet om den dömde genom att missköta sig kunde få till ett byte av inslag till något som av honom eller henne uppfattas som mindre betungande. I vissa fall kan det dock från objektiva grunder anses att ett visst frihetsinskränkande inslag bör ändras, eftersom det visar sig att det inte är lämpligt eller ändamålsenligt. Det kan exempelvis uppdagas att den unges hemförhållanden är sådana att det – om de varit kända inledningsvis – hade lett till bedömningen att ett förbud mot att lämna bostaden inte vore lämpligt.
Om den unge missköter verkställigheten kan det därutöver – som berörs redan ovan – vara skäl att inte trappa ned de frihetsinskränkande inslagen. Om de redan trappats ned eller avslutats, kan det finnas skäl att trappa upp dem eller återuppta dem om den unge inte följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt. Det bör även vara möjligt att – som en följd av misskötsamheten – byta ut ett inslag mot något annat.
Inom ramen för verkställigheten (dvs. utan att anmäla ärendet till åklagare) bör sammanfattningsvis sålunda SiS ha möjlighet att reagera på att den unge inte följer verkställighetsplanen genom att
utöka antalet sammanträffanden med koordinatorn till tre gånger i veckan
begära biträde med polishämtning till sammanträffanden med koordinatorn
ändra verkställighetsplanen
avstå från att trappa ned de frihetsinskränkande inslagen
återuppta eller på nytt trappa upp frihetsinskränkande inslag
begära biträde med polishämtning för att upprätthålla förbud att vistas på viss plats eller inom ett visst område.
Om dessa medel är uttömda återstår för SiS att anmäla misskötsamheten till åklagare som kan utfärda en varning eller föra talan om påföljdens undanröjande (se nedan angående detta).
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
718
27.7.5.16 Varning och undanröjande
Vårt förslag: Om den unge i väsentlig grad underlåter att göra
vad som åligger honom eller henne enligt en dom på ungdomsövervakning kan rätten på talan av åklagare undanröja påföljden och bestämma ny påföljd för brottet. I stället för att undanröja påföljden får rätten meddela den dömde en varning om det är en tillräcklig åtgärd.
Om påföljden av annat skäl inte till väsentlig del kan verkställas inom skälig tid kan den också undanröjas och ersättas av en annan påföljd.
Den unges underlåtenhet att göra vad som åligger honom eller henne ska bara vara relevant som grund för undanröjande om det avser att den unge
inte medverkar vid upprättande av verkställighetsplan,
inte följer beslut om sammanträffanden med koordinatorn,
inte följer beslut om inskränkningar i rörelsefriheten,
inte följer beslut om drog- eller alkoholförbud eller
inte medverkar vid provtagning.
I stället för att föra talan om undanröjande ska åklagaren kunna meddela en varning, om det bedöms vara en tillräcklig åtgärd.
Om det kan antas att det finns förutsättningar för varning eller undanröjande på grund av sådan bristande medverkan från den unge ska SiS underrätta åklagarmyndigheten om detta. SiS ska även underrätta åklagarmyndigheten om det finns förutsättningar för undanröjande enligt 32 kap. 10 § andra stycket BrB.
Inledning
Vi har ovan föreslagit att verkställigheten av ungdomsövervakning i vissa avseenden ska kunna genomdrivas genom att SiS begär handräckning av polis. Trots detta är utformningen av påföljden till sin karaktär en frivårdspåföljd som bygger på att den unge medverkar till verkställigheten och inte tvärtom aktivt motarbetar den. Som vi beskriver ovan bör i första hand ett förstärkt motivationsarbete sättas in om den unge inte medverkar vid upprättande av verkställighetsplan eller därefter under verkställigheten. I detta syfte ska SiS kunna besluta att antalet sammanträffanden med koordinatorn
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
719
ska öka eller att verkställighetsplanen ska ändras på något annat sätt. Ett ytterligare incitament att medverka för den unge kan vara att inskränkningarna i rörelsefriheten inte trappas ned eller (om de redan trappats ned eller upphört) återupptas eller trappas upp på nytt. Om den unges bristande medverkan trots detta innebär att påföljden inte går att verkställa på ett meningsfullt sätt, bör det finnas möjlighet att undanröja den.
Om påföljden undanröjs ska annan påföljd bestämmas för brottet. I många fall torde det bli aktuellt att då bestämma påföljden till sluten ungdomsvård. I vissa fall kan det i stället komma i fråga att döma ut ett villkorligt eller ovillkorligt fängelsestraff.
I 32 kap. 4 § BrB finns det i dag särskilda bestämmelser om undanröjande av de särskilda ungdomspåföljderna.66
I första stycket regleras möjligheterna till undanröjande pga. den unges misskötsamhet. Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att han eller hon ska följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. I stället för att undanröja påföljden får rätten meddela den dömde en varning, om det är en tillräcklig åtgärd.
I andra stycket i bestämmelsen regleras möjligheten till undanröjande av annat skäl än den unges misskötsamhet. Om den planerade vården eller de planerade åtgärderna inte kommer till stånd eller i väsentlig grad kommit att avvika från vad som planerats i ungdomskontraktet eller vårdplanen får rätten även då, på talan av åklagare, undanröja påföljden. Detsamma gäller om en dom på ungdomstjänst inte till väsentligt del kan fullgöras inom skälig tid.
I 30 b § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns en särskild bestämmelse om varning vid misskötsamhet av en ungdomspåföljd. Om någon som dömts till ungdomsvård eller till ungdomstjänst i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne får åklagaren i stället för att väcka talan om undanröjande av påföljden besluta att varning ska meddelas den unge, om detta bedöms vara en tillräcklig åtgärd.
För att åklagaren ska kunna besluta om att meddela varning eller att föra talan om undanröjande, förutsätts att den bristande verkställigheten kommer till åklagarens kännedom genom den myndig-
66 Återfinns i 32 kap. 10 § enligt vårt förslag.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
720
het som har att ansvara för att påföljden verkställs. Vad gäller ungdomsvård och ungdomstjänst anges i 12 kap. 8 § SoL att socialnämnden ska underrätta åklagare om det kan antas att det finns förutsättningar för varning eller undanröjande.
Endast allvarlig misskötsamhet av de obligatoriska inslagen bör kunna föranleda ett undanröjande
Som vi anför ovan gällande förutsättningarna att för att trappa ned på de frihetsinskränkande inslagen under verkställigheten (avsnitt 27.7.5.15), är det knappast realistiskt att den unge kommer att medverka i alla sammanhang och följa verkställighetsplanen fullständigt. De unga som kommer att dömas till ungdomsövervakning torde i många fall ha stora sociala och personliga problem. Att införa påföljden ungdomsövervakning kan enligt vår mening till stor del motiveras av att det inte finns något annat riktigt lämpligt påföljdsalternativ för den grupp lagöverträdare vi ser framför oss. Ett krav på fullständig efterlevnad av alla delar i verkställighetsplanen skulle sannolikt leda till att en stor andel av påföljderna skulle komma att undanröjas. Detta skulle vara mycket olyckligt, dels för det merarbete och merkostnader ett sådant förfarande skulle innebära, dels från trovärdighetssynpunkt och dels eftersom det sällan skulle finnas någon mer lämplig påföljd att döma ut i stället.
Den unge bör åläggas en skyldighet att följa alla delar av verkställighetsplanen. Misskötsamhet från den unge ska kunna följas av reaktioner inom ramen för verkställigheten – på det sätt vi beskrivit ovan. Möjligheten att ge en varning eller föra talan om undanröjande bör dock kunna grundas endast på bristande efterlevnad av de obligatoriska inslagen. Sådana inslag i verkställighetsplanen beslutas bl.a. från utgångspunkten att påföljden ska bli tillräckligt ingripande. Sådana inslag som deltagande i vård eller behandling, skolgång och fritidssysselsättning kommer däremot i praktiken bygga på att den unge själv är motiverad eller i vart fall inte motsätter sig åtgärderna. Det är inte lämpligt att lägga bristande medverkan gällande sådana åtgärder till grund för ett undanröjande. I stället bör – som skisseras ovan – bristande medverkan gällande de individuellt utformade inslagen leda till att de obligatoriska inslagen kan trappas upp.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
721
De inslag som bör kunna föranleda ett undanröjande blir då att den unge inte medverkar vid upprättande av verkställighetsplanen, inte följer beslut om drogförbud, inte medverkar vid provtagning för att styrka drogfrihet, inte följer beslut om sammanträffande med koordinatorn eller inte följer beslut om inskränkningar i rörelsefriheten, dvs. de inslag som alltid ska ingå under verkställigheten. Om det beslutas att den unge ska ha ett alkoholförbud bör även misskötsamhet i det avseende kunna föranleda ett undanröjande. Detsamma gäller om den unge inte medverkar vid provtagning för att styrka nykterhet.
I likhet med vad som gäller för ungdomstjänst och ungdomsvård bör det endast vara om den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne, som påföljden kan komma att undanröjas Vi utvecklar närmare i författningskommentaren vad som kan utgöra underlåtenhet i väsentlig grad, se kommentaren till 34 § lagen 20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
Ungdomsövervakning bör kunna undanröjas om den av andra skäl än den unges misskötsamhet inte blir verkställd inom skälig tid
Vår utgångspunkt är att verkställighetsplanen vid ungdomsövervakning ska utformas på ett individanpassat sätt. Om den unge medverkar vid verkställigheten och inte obstruerar den medvetet, bör det i de allra flesta fall vara möjligt att genomföra verkställigheten på ett godtagbart sätt. Eftersom påföljden bygger på den unges personliga medverkan – och även på att andra myndigheter än SiS medverkar till verkställigheten – kan det inte uteslutas att påföljden inte kan verkställas i rimlig tid utan att det beror på den unges bristande medverkan. De möjligheter som finns enligt 32 kap. 10 § andra stycket BrB (enligt vårt förslag till paragrafnumrering) att undanröja ungdomsvård eller ungdomstjänst bör därför även gälla ungdomsövervakning.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
722
SiS bör ha en skyldighet att rapportera till åklagare vid vissa fall av bristande verkställighet eller om påföljden annars inte går att verkställa inom skälig tid
En förutsättning för en process om undanröjande är att åklagaren har kännedom om den bristande verkställigheten. I likhet med vad som gäller för socialnämnden beträffande ungdomstjänst och ungdomsvård, bör SiS åläggas en underrättelseskyldighet gällande ungdomsövervakning.
Ovan anför vi att den unges bristande medverkan bör kunna leda till ett undanröjande endast om den avser de obligatoriska inslagen i påföljden (samt ett särskilt beslutat alkoholförbud). Rent praktiskt bör avgränsningen till vissa inslag under verkställigheten som grund för undanröjande göras genom att Åklagarmyndigheten ska underrättas av SiS endast om överträdelser i dessa delar. Detta kan föreskrivas i verkställighetslagen. Regleringen i 32 kap. BrB om undanröjande bör då även kunna omfatta ungdomsövervakning, utan att det anges i den regleringen att det endast ska gälla de obligatoriska inslagen samt överträdelse av alkoholförbud.
Utöver de fall där den unge inte medverkar till verkställigheten bör SiS åläggas en skyldighet att underrätta åklagare om påföljden av annat skäl inte kan verkställas inom skälig tid.
I stället för att väcka talan om undanröjande bör åklagaren kunna besluta om varning
Som anges ovan följer det av 32 kap. 10 § BrB (enligt vårt förslag till paragrafnumrering) att domstolen i stället för att undanröja en ungdomsvård eller ungdomstjänst kan meddela en varning, om det är en tillräcklig åtgärd. Vid 2007 års påföljdsreform infördes genom regleringen i 30 b § LUL en möjlighet även för åklagaren att meddela varning i stället för att väcka talan om ungdomspåföljdens undanröjande (prop. 2005/06:165). I förarbetena anfördes det att det främst av pedagogiska skäl skulle vara en fördel om även åklagaren i vissa situationer har möjlighet att meddela varning. Genom att utvidga åklagarens möjliga åtgärder vid misskötsamhet torde enligt regeringen också socialtjänsten kunna känna stöd i sitt arbete med den unge. Vidare anfördes det att kontakterna mellan socialtjänsten och åklagare borde kunna utvecklas och rutiner skapas för samverkan mellan myndigheterna. Regeringen anförde
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
723
att det skulle föra för långt om åklagaren kunde meddela varning vid alla former av misskötsamhet utan endast i allvarligare fall borde den möjligheten finnas, varför förutsättningarna för varning och undanröjande borde korrespondera.67
Vid ungdomsövervakning kommer SiS och inte socialtjänsten att vara huvudman för påföljden. Det framstår dock som lämpligt att åklagaren även beträffande denna påföljd har möjlighet att meddela en varning i stället för att föra talan om undanröjande. Som anförs ovan bör så långt möjligt en talan om undanröjande undvikas och bristande medverkan åtgärdas med motivationsarbete och andra åtgärder inom ramen för verkställigheten. I linje med detta är det lämpligt om åklagaren i de flesta fall då en underrättelse kommer från SiS om brister i verkställigheten försöker påverka den unge att medverka frivilligt genom att meddela en varning.
I 30 b § LUL anges att varning som huvudregel ska meddelas den unge vid ett personligt sammanträffande, till vilket företrädare för socialtjänsten bör ges tillfälle att närvara. Motsvarande förutsättningar bär gälla beträffande ungdomsövervakning. I sådana fall bör av naturliga skäl även SiS ges möjlighet att närvara.
27.7.6 Påföljdsvalet i ett system som innehåller påföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning – schema över beslutsgången
27.7.6.1 Straffmätningsvärde mellan 60 dagsböter och 6 månader. Inte en återfallssituation.
Om det finns ett särskilt vårdbehov som kan mötas med en i förväg uppgjord kontrakt/plan, har ungdomsvård företräde framför andra påföljder, förutsatt att den är tillräckligt ingripande med hänsyn till straffvärde och återfall. Påföljden bestäms då till ungdomsvård.
Om det krävs för att ungdomsvård ska vara tillräckligt ingripande kan den förenas med ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Ungdomstjänst ska väljas som huvudregel. Om det inte är lämpligt eller praktiskt genomförbart att döma ut ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas som förstärkningspåföljd.
Om det inte föreligger en i förväg uppgjord kontrakt/plan är ungdomsvård uteslutet. Valet står då mellan ungdomstjänst och kon-
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
724
taktskyldighet för unga. Ungdomstjänst ska väljas som huvudregel.
Om det inte är lämpligt eller praktiskt genomförbart att döma ut ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas som påföljd.
27.7.6.2 Straffmätningsvärde på 6 månader eller lägre. Återfallssituation. Den unge är tidigare dömd till ungdomsvård.
Om det finns ett särskilt vårdbehov som kan mötas med en i förväg uppgjord kontrakt/plan, har ungdomsvård företräde framför andra påföljder. Påföljden bestäms då till ungdomsvård. Påföljden måste dock vara tillräckligt ingripande för att möta återfallssituationen. Det kan ske antingen genom att åtgärderna enligt kontraktet/planen är mer ingripande än vid förra domen eller genom att ungdomsvård förenas med ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Ungdomstjänst ska väljas som huvudregel. Om det inte är lämpligt eller praktiskt genomförbart att döma ut ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas som tilläggssanktion.
Om det inte föreligger en i förväg uppgjord kontrakt/plan är ungdomsvård uteslutet. Valet står då mellan ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga. Huvudalternativet är ungdomstjänst om det inte är en olämplig påföljd.
27.7.6.3 Straffmätningsvärde på 6 månader eller lägre. Återfallssituation. Den unge är tidigare dömd till ungdomstjänst.
Om det finns ett särskilt vårdbehov som kan mötas med en i förväg uppgjord kontrakt/plan har ungdomsvård företräde framför andra påföljder. Påföljden bestäms då till ungdomsvård. Påföljden måste dock vara tillräckligt ingripande för att möta återfallssituationen. Det kan ske antingen genom att åtgärderna enligt kontraktet/planen är ingripande eller genom att ungdomsvård förenas med ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Ungdomstjänst ska väljas som huvudregel. Om det inte är lämpligt eller praktiskt genomförbart att döma ut ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas som tilläggssanktion.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
725
Om det inte föreligger en i förväg uppgjord kontrakt/plan är ungdomsvård uteslutet. Valet står då mellan ungdomstjänst och kontaktskyldighet. Huvudalternativet är då ungdomstjänst om det inte är en olämplig påföljd. Om den tidigare ungdomstjänsten misskötts eller återfallet skett under verkställigheten av den kommer ofta ungdomstjänst anses som en olämplig påföljd.
27.7.6.4 Straffmätningsvärde på 6 månader eller lägre. Återfallssituation. Den unge är tidigare dömd till kontaktskyldighet för unga.
Om det finns ett särskilt vårdbehov som kan mötas med en i förväg uppgjord kontrakt/plan har ungdomsvård företräde framför andra påföljder. Påföljden bestäms då till ungdomsvård. Påföljden måste dock vara tillräckligt ingripande för att möta återfallssituationen. Det kan ske antingen genom att åtgärderna enligt kontraktet/planen är ingripande eller genom att ungdomsvård förenas med ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Ungdomstjänst ska väljas som huvudregel. Om det inte är lämpligt eller praktiskt genomförbart att döma ut ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas som tilläggssanktion.
Om det inte föreligger en i förväg uppgjord kontrakt/plan är ungdomsvård uteslutet. Valet står då mellan ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga. Eftersom det är en återfallsituation bör det ofta bli aktuellt att på nytt välja kontaktskyldighet för unga som påföljd.
27.7.6.5 Straffmätningsvärde på 6 månader eller lägre. Den unge har dömts tidigare vid minst 2–3 tillfällen till olika ungdomspåföljder.
Om det finns ett vårdbehov som kan mötas med en i förväg uppgjord kontrakt/plan som alla samtycker till, har ungdomsvård företräde framför andra påföljder. Påföljden bestäms då till ungdomsvård. Påföljden måste dock vara tillräckligt ingripande för att möta den flagranta återfallssituationen. Det kan ske antingen genom att åtgärderna enligt kontraktet/planen är ingripande eller genom att ungdomsvård förenas med ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Ungdomstjänst ska väljas som huvudregel. Om det inte är
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
726
lämpligt eller praktiskt genomförbart att döma ut ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas som tilläggssanktion.
Om det inte föreligger en i förväg uppgjord kontrakt/plan är ungdomsvård uteslutet. Det är i denna situation knappast trovärdigt att på nytt döma till endast ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga, i vart fall inte om det nu är förhållandevis allvarlig brottslighet. De upprepade återfallen får mötas genom påföljden ungdomsövervakning.
27.7.6.6 Straffmätningsvärde på 7–11 månader. Inte en återfallssituation.
Om det finns ett vårdbehov som kan mötas med en i förväg uppgjord kontrakt/plan som alla samtycker till, har ungdomsvård företräde framför andra påföljder. Påföljden bestäms då till ungdomsvård. Påföljden måste dock vara tillräckligt ingripande för att möta det höga straffvärdet. Det kan ske antingen genom att åtgärderna enligt kontraktet/planen är mycket ingripande eller – möjligen – genom att ungdomsvårdförenas med ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Ungdomstjänst ska väljas som huvudregel. Om det inte är lämpligt eller praktiskt genomförbart att döma ut ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas som förstärkningspåföljd.
Om det inte föreligger en i förväg uppgjord kontrakt/plan är ungdomsvård uteslutet.
Det är inte tillräckligt ingripande att döma till endast ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Påföljden får i stället bestämmas till ungdomsövervakning.
27.7.6.7 Straffmätningsvärde på 7–11 månader och återfall i relativt allvarlig brottslighet
Om det finns ett vårdbehov som kan mötas med en i förväg uppgjord kontrakt/plan har ungdomsvård företräde framför andra påföljder. Påföljden bestäms då till ungdomsvård. Påföljden måste dock vara mycket ingripande för att möta det höga straffvärdet och återfallssituationen. Det kan ske antingen genom att åtgärderna enligt kontraktet/planen är mycket ingripande eller genom att ungdomsvård förenas med ungdomstjänst eller kontaktskylighet för
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
727
unga. På dessa straffvärdenivåer och då det är en återfallssituation, kan det förmodligen bara godtas mycket ingripande åtgärder som sker inom ramen för en vårdplan (dvs. LVU-placering).
Om det inte finns förutsättningar för en sådan ingripande ungdomsvård, är förmodligen sluten ungdomsvård det enda alternativet, särskilt om den unge tidigare dömts till ungdomstjänst och/eller kontaktskyldighet. Om inte straffvärdet är alltför högt bör dock i stället ungdomsövervakning kunna väljas som påföljd.
729
28 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
28.1 Utgångspunkter
Vår bedömning: När det görs en ny påföljdsbestämning efter en
tidigare dom på en ungdomspåföljd, kan det i vissa fall finnas behov av att göra ett förordnande som omfattar den tidigare utdömda påföljden. I vissa fall bör det vara möjligt att undanröja en tidigare utdömd ungdomspåföljd och i andra fall att låta den tidigare utdömda påföljden omfatta även den tillkommande brottsligheten.
Bakgrund
Regleringen av hur domstolen ska förhålla sig till tidigare utdömda påföljder, när den dömde har begått ett annat brott före den aktuella domen eller efter domen men innan påföljden helt har verkställts eller annars upphört, återfinns i dag i 34 kap. brottsbalken.
Enligt 34 kap. 1 § har domstolen tre huvudalternativ att använda sig av:
1. att låta den tidigare påföljden avse även den brottslighet som om-
fattas av den nya domen,
2. att döma särskilt till påföljd för den brottslighet som omfattas av
den nya domen, eller
3. att undanröja den tidigare påföljden och för den samlade brottslig-
heten döma till en annan sorts påföljd än den som undanröjs.
Regleringen gäller i de fall den tidigare domen avsåg fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård. Därutöver finns det i 34 kap. 2, 3, 5, 6 och 7 §§ särskilda bestämmelser som
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
730
anger de närmare förutsättningarna för att välja mellan de olika alternativen beroende på vilken påföljd som tidigare dömts ut.
Bestämmelserna i 34 kap. BrB och vad de syftar till beskrivs närmare i avsnitt 4.6 och 10.7. Vad som regleras kan i korthet sägas vara den konkurrensproblematik som kan uppkomma om man ska ta hänsyn till en tidigare utdömd påföljd då en ny påföljdsbestämning ska göras för annan brottslighet. Vad som konkurrerar är alltså inte brott utan reglerna om påföljder.
Av ungdomspåföljderna är det idag bara sluten ungdomsvård som omfattas av regleringen i 34 kap. 1 §. Regleringen ansluter nära till vad som gäller för fängelse.
Om någon begått brott innan någon annan ungdomspåföljd än sluten ungdomsvård har dömts ut eller är helt verkställd, har domstolen ingen annan möjlighet än att döma särskilt för den tillkommande brottsligheten till en ny påföljd (utan att då tillämpa 34 kap. 1 § BrB). Det gäller oavsett om det tillkommande brottet skett innan den tidigare domen (nyupptäckt brottslighet) eller efter den tidigare domen men innan den tidigare påföljden helt är verkställd (ny brottslighet). Den tidigare utdömda ungdomspåföljden står då kvar oförändrad.
Beträffande ungdomstjänst finns det en särskild regel i 34 kap. 8 § BrB. Har den som dömts till ungdomstjänst begått annat brott innan påföljden börjat verkställas, ska rätten, om på följden även för detta brott bestäms till ungdomstjänst, vid bestämmande av antalet timmar ungdomstjänst, så långt möjligt, iaktta att detta antal tillsammans med det antal timmar som tidigare dömts ut inte överstiger det antal timmar som skulle ha bestämts som gemensam påföljd för brotten. Regeln förutsätter sålunda att det döms särskilt till en ny påföljd, men att antalet timmar som döms ut i vissa fall anpassas om det döms ut en ny ungdomstjänstpåföljd.
Av betydelse i sammanhanget är även möjligheterna enligt 32 kap. 4 § BrB att undanröja en ungdomspåföljd genom en särskild talan. I första stycket regleras möjligheterna till undanröjande pga. den unges misskötsamhet. Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att han eller hon ska följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta.
I andra stycket i bestämmelsen regleras möjligheten till undanröjande av annat skäl än den unges misskötsamhet. Om den pla-
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
731
nerade vården eller de planerade åtgärderna vid en ungdomsvård inte kommer till stånd eller i väsentlig grad kommit att avvika från vad som planerats i ungdomskontraktet eller vårdplanen får rätten även då, på talan av åklagare, undanröja påföljden. Detsamma gäller om en dom på ungdomstjänst inte till väsentligt del kan fullgöras inom skälig tid.
Ungdomspåföljderna har hittills inte omfattats av reglerna i 34 kap. BrB
När brottsbalken infördes 1965 fanns det även då särskilda påföljder för unga lagöverträdare; överlämnande för vård enligt barnavårdslagen och ungdomsfängelse. Regleringen i 34 kap. 1 § BrB var vid balkens införande i sak likalydande med dagens bestämmelser.1Bestämmelsen gällde då den som tidigare dömts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsfängelse eller internering. Utanför tillämpningsområdet lämnades böter samt överlämnade till särskild vård (vilket även omfattade överlämnande för vård enligt lagen om nykterhetsvård, överlämnande till vård enligt sinnessjuklagen och överlämnande till öppen psykiatrisk vård).
I förarbetena diskuterades huruvida överlämnandepåföljderna borde omfattas av regeringen i 34 kap. BrB. Det konstaterades att det inte i då gällande rätt fanns någon konkurrensregel beträffande överlämnande för skyddsfostran. Enligt förarbetena torde det heller inte finnas något behov av en sådan bestämmelse.2 Om den som överlämnats till särskild vård övertygas om annat brott, torde domstolen ha tillräckliga möjligheter att bestämma påföljd. Vad som möjligen skulle kunna motivera en bestämmelse om att domstolen på nytt fick ta upp frågan om påföljd för det brott för vilket överlämnande skett, vore att domstolen därigenom skulle få möjlighet att döma ut en påföljd som inte vore möjlig enbart med hänsyn till det nya brottet, exempelvis därför att ”latituden för detta ej sträcker sig tillräckligt långt”. Som förutsättningarna för påföljderna skyddstillsyn, skyddsfostran och skyddsinternering hade angivits i Strafflagsberedningens förslag, kunde någon av dessa enligt propositionen alltid dömas ut då det kunde tänkas bli aktuellt.
1 NJA II 1962 s. 520. 2 NJA II 1962 s. 522 f.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
732
Det påpekades även i förarbetena att barnavård eller nykterhetsvård inte kom till stånd genom domstolens beslut utan genom beslut av barnavårdsnämnd eller nykterhetsnämnd och att vården anordnades och fortgick enligt de bedömningar som respektive nämnd gjorde. Det borde då inte övervägas att, för den som omhändertagits för sådan vård, låta domstolen ingripa och förklara att vården skulle upphöra. För att undvika att två behandlingsorganisationer samtidigt hade att ta befattning med den dömde, vilket skulle bli fallet om domstolen vid den andra lagföringen beslutade om andra åtgärder än den särskilda vård som redan pågick, kunde man enligt förarbetena lösa problemet på det sätt som redan gällde enligt dåvarande barnavårdslag. Det innebar att barnavårdsnämnds beslut om omhändertagande förföll då verkställighet skulle ske av fängelse eller straffarbete. Vidare pekades i förarbetena på att det framöver skulle finnas möjlighet för åklagare att i vissa fall pröva huruvida åtal skulle väckas för brott som någon som intagits i ungdomsvårdsskola eller på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare misstänktes ha begått. Det påpekades också i förarbetena att den omständigheten att särskild vård lämnats utanför regleringen i 34 kap. BrB inte innebar att domstolen skulle vara förhindrad att överlämna till särskild vård den som tidigare dömts till exempelvis fängelse eller skyddstillsyn. Överlämnande till särskild vård kunde då ske antingen enbart för det nya brottet eller, efter undanröjande av den tidigare påföljden, som gemensam påföljd för samtliga brott.
Överlämnadepåföljden kom genom senare ändringar att benämnas överlämnande till vård inom socialtjänsten. Påföljden genomgick en stor reform genom ändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999 (prop. 1997/98:96). Genom ändringen infördes – den ännu gällande – ordningen att socialtjänsten alltid i förväg ska redovisa de åtgärder som ska vidtas och att domstolen utifrån detta ska bedöma om åtgärderna är tillräckligt ingripande. I det lagstiftningsärendet berördes inte huruvida överlämnandepåföljden med anledning av detta borde omfattas av regleringen i 34 kap. BrB.
Genom 2007 års reform genomgick ungdomspåföljderna på nytt stora förändringar. Överlämnandepåföljden kom att kallas ungdomsvård och ungdomstjänst infördes som en särskild påföljd.
Vad gällande ungdomsvård gjordes vare sig i Ungdomsbrottsutredningens betänkande (SOU 2004:122) som låg till grund för reformen eller i propositionen några överväganden gällande 34 kap. BrB.
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
733
Beträffande ungdomstjänst som självständig påföljd anförde utredningen att övervägande skäl talade för att den påföljden så långt möjligt borde behandlas som böter vad gäller hanteringen vid återfall i brott, dvs. att påföljden skulle ligga fast och inte kunna undanröjas. Utredningen anförde att situationer där den unge fortsätter att begå brott under verkställigheten kan innebära att det inte finns förutsättningar att verkställa påföljden, varvid den kan undanröjas efter en särskild talan.3
Inte heller i propositionen gjordes några överväganden huruvida ungdomsvård borde omfattas av regleringen i 34 kap. BrB. Däremot behandlades frågan gällande ungdomstjänst som självständig påföljd. Svea hovrätt och Justitiekanslern hade under remissomgången förordat att ungdomstjänst skulle omfattas av 34 kap. BrB. Regeringen ansåg dock att övervägande skäl talade för att ungdomstjänst så långt möjligt borde behandlas på samma sätt som överlämnandepåföljden och böter vad gällde hanteringen av påföljden vid sammanträffande av brott.4 Regeringen konstaterade att utdömda böter och ungdomstjänst som dömts ut tillsammans med överlämnandepåföljden sedan tidigare låg fast och inte kunde undanröjas med anledning av ny påföljdsbestämning. Regeringen anmärkte att ungdomstjänst, i likhet med ungdomsvård, innehöll inslag av behandling. Enligt regeringen syntes det normalt inte vara förenat med några olägenheter att ungdomstjänsten kan löpa parallellt med annan påföljd, t.ex. annan ungdomstjänst eller ungdomsvård. I de fall ett längre frihetsberövande döms ut efter en dom på ungdomstjänst, skulle i stället ungdomstjänsten kunna undanröjas genom en särskild talan eftersom den inte kan fullgöras inom skälig tid. Regeringen anförde vidare att det vid fortsatt brottslighet kan vara fråga om misskötsamhet av ungdomstjänsten, exempelvis genom att den unge begår brott på arbetsplatsen och att påföljden då kan undanröjas på dessa grunder.
Genom 2007 års reform infördes i stället den ovan redovisade regeln i 34 kap. 8 § BrB.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
734
Ungdomspåföljdernas konstruktion har ändrats sedan brottsbalkens tillkomst
Att påföljden överlämnande till vård enligt barnavårdslagen ursprungligen inte kom att omfattas av regleringen i 34 kap. BrB är inte förvånande. I likhet med vad som gäller alltjämt för överlämnande till rättspsykiatrisk vård, var det inte klart i förväg i domstolen vad den utdömda påföljden skulle innebära för verkställighetsinnehåll. Innehållet bestämdes under själva genomförandet utifrån en individuell bedömning och kunde skifta väsentligt mellan olika dömda, oberoende av hur allvarligt brottet var. Det fanns heller ingen formell slutpunkt för hur länge vården skulle fortgå, utan det avgjordes utifrån en behovsbedömning. Därtill var för unga lagöverträdare – utom vid den allvarligaste brottsligheten – överlämnadepåföljden det enda alternativet till böter.
När överlämnandepåföljden inte hade ett förutsebart innehåll och inte hade bestämts utifrån brottslighetens straffvärde var det knappast möjligt att förordna att den skulle omfatta annan brottslighet (s.k. konsumtionsdom), eftersom det inte var möjligt att avgöra det rimliga utifrån en samlad ingripandegrad. Inte heller torde det ha funnits några uppenbara praktiska skäl att undanröja en påföljd vars innehåll inte var bestämt i förväg utan helt styrdes av en individuell behovsbedömning.
Som ungdomspåföljderna nu är konstruerade finns det större förutsättningar att beakta konkurrensen med en tidigare utdömd påföljd när påföljdsbestämningen görs för annan brottslighet. Såväl vad gäller ungdomsvård som ungdomstjänst går det att värdera ingripandegraden av påföljden och på vilket sätt den ger uttryck för brottslighetens allvar. Detta innebär att det går att värdera när en konsumtionsdom kan vara en tillräcklig och rimlig reaktion för den tillkommande brottsligheten. Båda påföljderna är avgränsade i tid och till sitt innehåll. Det går därför att avgöra om de är verkställda eller hur mycket som är kvar att verkställa. Att det numera står klart vad påföljden ska innehålla och när den är helt verkställd, innebär att det kan finnas anledning att undanröja denna om den konkurrerar med annan verkställighet. Att det går att avgöra vad som har verkställts och vad som återstår, innebär att det är möjligt att åstadkomma ett sammantaget rättvist resultat om man undanröjer en ungdomspåföljd och dömer till en gemensam påföljd.
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
735
De nya ungdomspåföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning som vi föreslår i kapitel 27, är på samma sätt mätbara i ingripandegrad och tydliga vad gäller verkställighetsinnehåll. Även de påföljderna skulle också kunna bli föremål för de åtgärder enligt 34 kap. 1 § BrB som i dag förbehålls i första hand vuxenpåföljderna.
Som nämnts ovan var tidigare i praktiken överlämnandepåföljden den enda påföljden för unga lagöverträdare för annat än mycket allvarlig brottslighet, om inte påföljden skulle bestämmas till böter. Att det idag finns fler tillämpliga påföljdsalternativ för den vanligt förekommande brottsligheten som inte är alltför allvarlig (dvs. ungdomstjänst), kan öka behovet av att kunna göra förordnanden för att lösa olika praktiska problem. Detta accentueras om våra förslag till ytterligare påföljdsalternativ införs.
Det kan finnas behov såväl utifrån rättvisesynpunkt som praktisk synpunkt att i vissa fall kunna göra förordnanden gällande tidigare utdömda ungdomspåföljder vid ny påföljdsbestämning
Utifrån den ändrade utformningen av ungdomspåföljderna, finns det således anledning att överväga om de möjligheter som idag finns i 34 kap. BrB 1 § bör införas även för ungdomspåföljderna.
För att upprätthålla de fristregler som gäller enligt 4 § LUL förekommer det ofta att en ung person åtalas för brott trots att det pågår flera andra förundersökningar som ännu inte är avslutade. Gällande brott av unga lagöverträdare förekommer det ofta att det är flera medmisstänkta, vilket ytterligare försvårar möjligheterna för åklagaren att avvakta med att åtala för ett brott även om det inom kort tid kommer att väckas åtal mot samma person för ytterligare brott. Detta innebär att domstolen kan komma att hantera påföljdsbestämningen för flera olika brott inom en förhållandevis kort tid, brott som lämpligen borde ha hanterats i ett sammanhang påföljdsmässigt. Eftersom förundersökningar för olika brott kan fortskrida i olika takt kan det ofta blir fråga om att i en senare process hantera brott som begåtts innan en tidigare lagföring, dvs. s.k. nyupptäckta brott.5 Avsaknaden av möjligheten att kunna göra förordnanden gällande en tidigare utdömd påföljd
5 Se vidare om definitionen av ny respektive nyupptäckt brottslighet i avsnitt 10.7.2.2 och i avsnitt 28.2 nedan.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
736
kan då innebära att det inte alltid blir det sammantaget mest lämpliga och rättvisa resultatet.
Om det redan verkställs en ingripande påföljd kan det ibland framstå som mer lämpligt att kunna förordna att ett tillkommande brott ska omfattas av den tidigare utdömda påföljden istället för att döma ut ett lågt bötesstraff. Särskilt om det tillkommande brottet skett innan den tidigare lagföringen och knappast hade påverkat den redan utdömda påföljden, förefaller det inte rimligt att inte kunna beakta detta vid den nya påföljdsbestämningen.
Även i andra fall kan det finnas anledning att kunna låta en redan utdömd påföljd omfatta tillkommande brottslighet, för att inte sabotera verkställigheten av en ingripande ungdomspåföljd.
Att det inte är möjligt att undanröja en tidigare utdömd ungdomspåföljd innebär i vissa fall att en ny påföljdsbestämning måste ske trots att den tidigare påföljden inte kan antas bli verkställd, antingen på grund av att den inte är lämplig eller med anledning just av den nya påföljdsbestämningen.
Avsaknaden av möjlighet att undanröja tidigare ungdomspåföljd i en ny brottmålsprocess blir särskilt tydlig i de fall en tidigare ungdomspåföljd är föremål för en särskild talan om undanröjande, samtidigt som den unge är åtalad för tillkommande brottslighet. Om exempelvis den unge dömts till ungdomstjänst som misskötts och därför är föremål för en talan om undanröjande – samtidigt som det är aktuellt att döma ut en ingripande ungdomsvård med anledning av tillkommande brottslighet – skulle ofta det lämpligaste vara att kunna handlägga frågorna gemensamt. Om det vore möjligt att undanröja den tidigare ungdomspåföljden i det nya brottmålet skulle en särskild process i anledning av misskötsamheten kunna undvikas. Därtill kan det ofta saknas ett lämpligt alternativ till ungdomstjänsten om denna behöver undanröjas i en särskild process. Även i de fall den unge ännu inte är föremål för en särskild talan om undanröjande, kan det framstå som mer eller mindre uppenbart i en senare brottmålsprocess att den tidigare utdömda påföljden inte kommer att verkställas och att det därmed finns grund för att undanröja den.
Vid de kontakter som utredningen har haft med ungdomsåklagare och domare som handlägger många ungdomsmål har det samstämmigt framförts att det för ungdomspåföljderna skulle finnas behov av att kunna göra förordnanden motsvarande dem i 34 kap. 1 § BrB. Den bild som återges ovan av att det finns ett
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
737
sådant behov i särskilda situationer, har bekräftats vid dessa kontakter.
Möjlighet till konsumtionsdom kan minska bötesanvändningen
Enligt våra direktiv ska vi lämna förslag på en slopad eller i vart fall minskad användning av dagsböter för underåriga lagöverträdare.
Om den unge lagförs för förhållandevis allvarlig brottslighet och därefter på nytt för ett ringa brott, döms det ofta ut ett bötesstraff för den tillkommande brottsligheten. Det gäller även i de fall brottet begåtts innan den tidigare lagföringen och inte skulle ha påverkat det påföljdsvalet om det hade dömts ut en gemensam påföljd. Om det vore möjligt att i vissa fall förordna att redan utdömd påföljd skulle omfatta även den tillkommande brottsligheten, skulle användningen av böter för unga lagöverträdare kunna minskas.
28.2 Möjlighet till s.k. konsumtionsdom
Vårt förslag: Om den som dömts till ungdomsvård, ungdoms-
tjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård begår annat brott innan påföljden helt har verkställts, får rätten i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten under vissa förutsättningar besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse också det andra brottet.
Ett sådant beslut ska kunna meddelas endast om det tillkommande brottet i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse eller det annars finns särskilda skäl.
Vår bedömning: Det bör inte finnas någon möjlighet att förena
en tidigare utdömd ungdomspåföljd med en förstärkningspåföljd.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
738
Konsumtionsdom efter tidigare utdömd vuxenpåföljd
Enligt nuvarande reglering i 34 kap. 1 § BrB har rätten möjlighet att förordna att en tidigare utdömd påföljd ska avse också ett annat brott som begåtts före den tidigare domen eller efter den domen men innan den till fullo är verkställd (s.k. konsumtionsdom). Detta gäller i de fall den tidigare påföljden var fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård. Under vilka förutsättningar en konsumtionsdom kan meddelas, beror på vilken den tidigare påföljden var.
Om den tidigare påföljden var fängelse på viss tid, får ett sådant förordnande meddelas endast om det är uppenbart att det nya brottet i jämförelse med det förra med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse eller det annars finns synnerliga skäl (34 kap. 3 § BrB). Motsvarande möjligheter finns enligt 34 kap. 7 § BrB om den tidigare påföljden var sluten ungdomsvård, dock att det inte krävs synnerliga utan endast särskilda skäl.
Om den tidigare påföljden var villkorlig dom får ett sådant förordnande meddelas endast för brott som begåtts före prövotidens början. Den begränsning som finns att brottet ska vara utan nämnvärd betydelse eller att det ska finnas synnerliga skäl, återfinns dock inte om den tidigare påföljden var villkorlig dom. I stället anges att rätten vid ett sådant förordnande, om den nya brottslighetens straffvärde eller art påkallar det, även får döma ut dagsböter. Om det behövs för att rätten ska kunna meddela ett sådant förordnande i stället för att undanröja den villkorliga domen och döma till fängelse, får rätten besluta att den villkorliga domen ska förenas med en föreskrift om samhällstjänst (34 kap. 5 § BrB).
Om den tidigare påföljden var skyddstillsyn finns heller ingen begränsning till att brottsligheten ska vara utan nämnvärd betydelse eller att det ska finnas synnerliga skäl för att kunna förordna att den ska gälla för den nya brottsligheten. Om den nya brottslighetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet kräver det, får i samband med en konsumtionsdom även dömas ut dagsböter. Om det behövs för att rätten ska kunna meddela ett sådant förordnande i stället för att undanröja skyddstillsynen och döma till fängelse, får rätten besluta att skyddstillsynen ska förenas med en föreskrift om samhällstjänst. Om en konsumtionsdom inte kan meddelas utan att skyddstillsynen förenas med frihetsberövande, får rätten döma till fängelse enligt 28 kap. 3 § BrB (34 kap. 5 § BrB).
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
739
En distinktion bör göras mellan ny och nyupptäckt brottslighet
Regleringen i 34 kap. BrB gäller alla brott som begåtts innan den tidigare domen är helt verkställd. Den omfattar sålunda både brott som skett före den tidigare domen och brott som skett efter den domen men innan den är helt verkställd. Det brukar beskrivas som nyupptäckt respektive ny brottslighet.
I avsnitt 10.7.2.2 (under behandlingen av påföljder för vuxna lagöverträdare) anför vi att det bör göras en principiell skillnad mellan dessa olika kategorier. Nyupptäckt brottslighet skulle ha kunnat behandlas i samma rättegång som den brottslighet som omfattas av den tidigare domen – varvid reglerna om straffmätning vid flerfaldig brottslighet hade varit tillämpliga. Ny brottslighet utgör tvärtom återfall i brott, varför det generellt sätt kan vara motiverat med en strängare påföljd.
Denna distinktion mellan ny och nyupptäckt brottslighet bör enligt vår mening beaktas även vad gäller unga lagöverträdare, även om den måhända inte leder till samma slutsatser som för vuxna.
Möjligheten till konsumtionsdom för vuxna lagöverträdare bör begränsas
Vi föreslår i kapitel 9–11 att de särskilda frivårdspåföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn ska utmönstras ur påföljdssystemet. I stället ska alltid ett fängelsestraff dömas ut om straffvärdet är så högt att det inte är tillräckligt med ett bötesstraff. Fängelsestraffet ska dömas ut antingen villkorligt eller ovillkorligt. I avsnitt 10.7 föreslår vi att rätten ska få besluta att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom endast om det är fråga om nyupptäckt brottslighet som jämfört med den tidigare brottsligheten med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse. Gällande denna möjlighet till konsumtionsdom föreslår vi att uppenbarhetsrekvisitet ska slopas. Denna ordning ska enligt vårt förslag gälla om det tidigare fängelsestraffet var såväl villkorligt som ovillkorligt. Vad gäller motiveringen för dessa förslag hänvisas till avsnitt 10.7.3.3.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
740
Möjligheterna till konsumtionsdom vid nyupptäckt brottslighet bör i vart fall inte vara mindre för unga än för vuxna
Att nyupptäckt brottslighet som hade haft ringa eller ingen påverkan på den tidigare utdömda påföljden om brotten varit föremål för gemensam prövning bör kunna omfattas av denna påföljd, kan motiveras utifrån rättviseskäl. Den som döms för ett nyupptäckt brott bör inte komma i ett sämre läge än om brotten hade prövats i ett sammanhang. Den möjligheten bör finnas även för unga lagöverträdare. Samma rekvisit för bedömningen bör kunna göras för såväl vuxna som för unga lagöverträdare: att det nyupptäckta brottet i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse. Som vi utvecklar närmare i avsnitt 10.7.3.3 innebär detta att en konsumtionsdom kan meddelas om det nyupptäckta brottet har ett så lågt straffvärde att det inte hade påverkat straffmätningen eller haft som mest en viss begränsad påverkan.
Som vi utvecklar ovan finns det numera bättre förutsättningar än tidigare att värdera ungdomspåföljderna utifrån ingripandegraden och den straffmätning som domstolen gjort (även om det alltjämt för ungdomspåföljderna finns en mindre grad av straffmätning och ett större hänsynstagande till individualpreventiva faktorer). Det är därför möjligt att göra en bedömning av om det tillkommande brottet varit utan nämnvärd betydelse. Vid den bedömningen bör det beaktas att principen om mängdreduktion hade tillämpats om den först utdömda och nyupptäckta brottsligheten hade bedömts i samma rättegång (se avsnitt 19.6.5 och vårt förslag till ny 29 kap. 1 a § BrB).
Vi återkommer i författningskommentaren till 32 kap. 14 § BrB närmare till hur bestämmelsen bör tillämpas.
Konsumtionsdom vid ny brottslighet
Beträffande vuxna lagöverträdare anför vi i avsnitt 10.7.3.3 – utifrån den åtskillnad vi gör i förhållande till nyupptäckt brottslighet – att det inte finns några rättviseskäl som motiverar konsumtionsdom vid ny brottslighet (som ju utgör återfall i brott). Detta är i linje med hur vi uppfattar våra direktiv, att ge återfall en större betydelse vid påföljdsbestämningen.
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
741
Även för unga lagöverträdare bör det givetvis tillmätas betydelse vid påföljdsbestämningen, om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott. Bland annat för att det ska kunna ske en tydligare upptrappning av ingripandegrad vid återfall föreslår vi i kapitel 27 att det ska införas två nya ungdomspåföljder; kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning.
Beträffande omyndiga lagöverträdare ingår det dock även i vårt uppdrag att föreslå hur användningen av dagsböter ska kunna slopas eller i vart fall minskas. Mot bakgrund av detta föreslår vi i avsnitt 25.6 att det ska införas ett varningsstraff som i vissa fall ska kunna dömas ut i stället för ett lågt bötesstraff. I de fall den unge återfaller i ett brott med ringa straffvärde efter att ha dömts till en ingripande ungdomspåföljd, finns det idag i många fall inte något alternativ till att döma ut ett bötesstraff. Det av oss föreslagna varningsstraffet bör i princip vara förbehållet den som första gången lagförs för brott och kan därmed som regel inte användas i sådana situationer. Intresset av att minska bötesanvändningen kan då ställas mot behovet av att reagera mot återfall i brott.
Utöver detta kan sägas att ungdomspåföljderna är – och bör förbli – mer inriktade på den enskildes behov och att utrymmet för individuella hänsynstaganden är större än för unga än för vuxna lagöverträdare.
Vår slutsats blir att konsumtionsdom bör vara möjligt även vid ny brottslighet, om den tidigare utdömda påföljden var en ungdomspåföljd.
Om det är fråga om ett brott som begåtts efter den tidigare domen ska det inte vägas in att principen om mängdreduktion hade tillämpats om en gemensam påföljd hade dömts ut för den samlade brottsligheten (se avsnitt 19.6.5 och den av oss föreslagna 29 kap. 1 a § BrB). Huruvida det tillkommande brottet vid jämförelsen är utan nämnvärd betydelse, påverkas därför väsentligt om principen om mängdreduktion ska tillämpas (se ovan) eller om det som vid ny brottslighet blir fråga om kumulation. Utrymmet för konsumtionsdom blir därför mindre vid ny än vid nyupptäckt brottslighet.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
742
Konsumtionsdom bör även kunna meddelas om det finns särskilda skäl
I dag finns det möjlighet att döma ut en konsumtionsdom efter en tidigare dom på fängelse om det föreligger synnerliga skäl, dvs. i undantagsfall även i situationer då det inte kan anses vara brottslighet utan nämnvärd betydelse. Om den tidigare domen var sluten ungdomsvård är det däremot tillräckligt att det föreligger särskilda skäl. Som utvecklas närmare i avsnitt 10.7 anser vi att denna ventil inte behövs för vuxna lagöverträdare i det system med villkorligt fängelse som vi föreslår. Om exempelvis en ny påföljd skulle kunna hindra en pågående resocialisering av den tilltalade, kan det istället beaktas vid frågan om det bör dömas ut ett villkorligt fängelsestraff och om, och i så fall vilken, tilläggssanktion det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med. Vad gäller unga lagöverträdare finns det däremot inte samma möjlighet att pga. starka billighetsskäl döma ut en påföljd utan verkställighetsinnehåll.
Enligt vår bedömning bör dagens möjlighet att döma ut en konsumtionsdom pga. särskilda skäl när brottet begåtts innan en sluten ungdomsvård verkställts fullt ut finnas kvar. I förarbetena hänvisas bl.a. till den situationen att den unge avtjänar sluten ungdomsvård och ett kortare fängelsestraff skulle följa direkt efter utslussningsarbetet från det särskilda ungdomshemmet.6
Även vad gäller andra ungdomspåföljder kan det finnas situationer där en ny påföljd skulle kunna försvåra verkställigheten av en ingripande ungdomspåföljd. Som vi återger ovan förekommer det ofta att ungdomars brottslighet pga. fristreglerna i LUL behandlas i flera processer kort tid efter varandra. För särpräglade situationer bör det finnas möjlighet att meddela en konsumtionsdom även om det inte är fråga brottslighet som är så obetydlig att den hade saknat nämnvärd betydelse vid en samlad bedömning. Det bör dock bara vara en ventilregel för speciella situationer. Det kan beträffande alla ungdomspåföljder uttryckas så att det ska krävas särskilda skäl.
Behovet av en ventilregel kan finnas även om den tillkommande brottsligheten skett efter den tidigare lagföringen. Det kan gälla exempelvis den som under verkställigheten av ungdomsövervakning enligt vårt förslag begår ett brott och en ny påföljd skulle riskera att allvarligt försvåra den rehabilitering som ligger i påföljden. Dagens reglering ger möjlighet till konsumtionsdom i sådana
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
743
situationer, men endast om den tidigare påföljden var sluten ungdomsvård. Motsvarande behov finns dock, som exemplet ovan visar, vid andra ungdomspåföljder. Enligt vår bedömning bör därför en sådan ventil finnas i alla fall där den unge tidigare dömts till en ungdomspåföljd och återfaller i brott, dvs. både vid ny och nyupptäckt brottslighet.
I författningskommentaren till 32 kap. 15 § BrB utvecklar vi vilka situationer särskilda skäl kan anses föreligga.
Det tillkommande brottet måste ha begåtts innan den tidigare påföljden var helt verkställd för att konsumtionsdom ska kunna meddelas
Den yttersta gränsen för att meddela ett förordnande enligt dagens reglering i 34 kap. 1 § BrB är att brottet ska ha begåtts innan den tidigare påföljden är till fullo verkställd. För de påföljder som idag omfattas av denna reglering är det tydligt och förutsebart när de är helt verkställda. Ett tidsbestämt fängelsestraff är verkställt när det har avtjänats på anstalt eller när prövotiden som följer på villkorlig frigivning har gått ut. Sluten ungdomsvård är verkställd när den i domen utsatta tiden har gått till ända, räknat från den dag den unge tas in på ett särskilt ungdomshem. Såväl skyddstillsyn som villkorlig dom upphör när prövotiden har gått till ända.
Vad gäller andra ungdomspåföljder än sluten ungdomsvård är det inte i alla fall lika tydligt när de är helt verkställda – eftersom ingen av dem har någon lagstadgad prövotid. De av oss föreslagna påföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning ska tidsbestämmas av domstolen till ett antal månader. Verkställighetens slut kan då räknas ut från när de börjat verkställas.
Vad gäller ungdomsvård och ungdomstjänst kan dock förhållandena vara olika. För ungdomsvård ska det finnas ett ungdomskontrakt eller en vårdplan, i vilken det ska anges bl.a. varaktigheten av de planerade åtgärderna. Det behöver dock inte anges någon bestämd slutdag – vilket heller knappast torde ske. När ungdomsvården är till fullo verkställd torde kunna variera beroende på hur de olika momenten fungerar för den unge, även om det ska finnas en plan för verkställigheten. För ungdomstjänst anges i domslutet hur många timmar som ska avtjänas. När dessa timmar har avtjänats är påföljden helt verkställd. Det finns dock ingen reglering av avtjänandetakten (se dock vårt förslag i avsnitt 24.4.5). Det innebär
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
744
att slutpunkten på verkställigheten kan variera betydande, även i de fall antalet timmar är desamma.
För att en konsumtionsdom ska kunna meddelas för brott som begåtts efter den tidigare domen, förutsätts att det finns en tidsgräns inom vilken brottet ska ha begåtts. Att använda sig av verkställighetens slut är inte invändningsfritt. Eftersom denna tidpunkt kan variera betydande för ungdomsvård och ungdomstjänst – utan någon direkt koppling till brottslighetens straffvärde eller den unges eget agerande – skulle det kunna anses något slumpartat om den unge kan komma att dömas till en konsumtionsdom eller inte.
Vi har övervägt om det finns andra möjligheter för att ange en ”bortre gräns” för när en ungdomspåföljd ska kunna omfatta ytterligare brottslighet. Att införa en prövotid för ungdomspåföljderna bedömer vi inte som lämpligt – eftersom den i så fall måste fyllas med ett innehåll och förutsätter att ungdomspåföljdernas konstruktion ändras väsentligt. Vi har även övervägt om den unges ålder ska vara avgörande. Det skulle då kunna innebära att en konsumtionsdom kan meddelas om det nya brottet begåtts innan den unge fyllt 18 år. Det skulle dock bli en för vid reglering och inte endast träffa de undantagsfall då vi tänkt oss att konsumtionsdom ska kunna tillämpas.
Trots de nackdelar som anges ovan har vi därför stannat för att det lämpligaste är att konsumtionsdom ska kunna meddelas om det tillkommande brottet begåtts innan den tidigare påföljden är helt verkställd. En sådan reglering blir mest tydligt avgränsad och har störst möjligheter att vinna acceptans.
Rent praktisk kan denna tidpunkt klargöras av socialtjänsten genom att upplysning huruvida tidigare ungdomspåföljder har verkställts lämnas i det yttrande enligt 11 § LUL som inhämtas med anledning av den nya brottsligheten eller senare direkt till tingsrätten.
Det bör inte finnas någon möjlighet att förena en tidigare utdömd ungdomspåföljd med en förstärkningspåföljd.
Som anges ovan är det enligt nuvarande ordning möjligt att förena en tidigare utdömd villkorlig dom eller skyddstillsyn med en förstärkningspåföljd, som t.ex. dagsböter eller en föreskrift om samhällstjänst. Det ger utrymme för konsumtionsdom i situationer där
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
745
arten, straffvärdet eller den tidigare brottsligheten annars hade gjort det omöjligt.
Det kan övervägas om detsamma bör gälla för ungdomspåföljderna. Vad som ligger närmast till hands är att en tidigare utdömd ungdomsvård skulle kunna förenas med ungdomstjänst eller (den av oss föreslagna) kontaktskyldighet för unga.
En sådan ordning skulle möjliggöra en konsumtionsdom i andra fall än när den tillkommande brottsligheten är utan nämnvärd betydelse eller det annars finns särskilda skäl. Vi gör dock den bedömningen att det inte bör införas någon sådan möjlighet. Det skulle komplicera påföljdsvalet på ett onödigt sätt om det infördes ytterligare en möjlighet vid sidan av att döma särskilt till en ny påföljd. I de fall brottsligheten är så pass allvarlig att det inte anses tillräckligt att förordna att den ska omfattas av en tidigare utdömd ungdomsvård, bör domstolen i stället döma ut en ny påföljd som får verkställas parallellt med den redan utdömda.
28.3 Möjlighet att undanröja tidigare påföljd och döma ut en gemensam påföljd
Vårt förslag: Om den som dömts till ungdomsvård, ungdoms-
tjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård begår annat brott innan påföljden helt har verkställts, får rätten i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten under vissa förutsättningar undanröja den tidigare utdömda påföljden och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
Den tidigare domen måste ha vunnit laga kraft. Ett sådant beslut ska få meddelas endast om det finns särskilda skäl och om dom meddelas innan påföljden helt har verkställts.
Annat än en ungdomspåföljd får dömas ut endast om den tidigare påföljden är sluten ungdomsvård.
När påföljden för den samlade brottsligheten bestäms ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den tidigare domen.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
746
Dagens möjligheter att undanröja en tidigare påföljd
Enligt 34 kap. 1 § BrB har rätten möjlighet att undanröja en tidigare utdömd påföljd och för samtliga brott döma till en påföljd av annan art, om det tillkommande brottet begåtts före den tidigare domen eller efter den domen men innan den till fullo är verkställd. Detta gäller i de fall den tidigare domen föranledde fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård. Det förutsätts att den tidigare påföljden har vunnit laga kraft för att ett sådant förordnande ska kunna göras. Döms den tilltalade till fängelse ska skälig hänsyn tas till vad denne undergått med anledning av den tidigare domen.
Utom vad gäller sluten ungdomsvård finns det idag ingen möjlighet att undanröja en ungdomspåföljd i en ny brottmålsprocess och döma ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
Vi föreslår minskade möjligheter att undanröja vuxenpåföljder
I avsnitt 10.7.3.4 tar vi ställning för att ett villkorligt fängelsestraff inte ska kunna undanröjas. I stället ska enligt vårt förslag det villkorliga fängelsestraffet kvarstå oförändrat. Om det framkommer omständigheter som innebär att det kan antas att den tilltalade inte inom prövotiden kommer att fullgöra en tilläggssanktion som det tidigare villkorliga fängelsestraffet har förenats med får rätten – om det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff – undanröja sanktionen och besluta om gemensamma tilläggssanktioner för båda de villkorliga fängelsestraffen. Om det däremot döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den tillkommande brottsligheten, kan det utgöra ett skäl att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt att det kan antas att tilläggssanktionen inte kommer att verkställas.
Våra förslag när det gäller påföljder för vuxna lagöverträdare innebär dock att det alltjämt ska finnas möjlighet att undanröja ett ovillkorligt fängelsestraff och döma ut en ny, gemensam påföljd.
Ungdomspåföljder bör kunna undanröjas om det finns särskilda skäl
Vi motiverar vårt ställningstagande gällande vuxna lagöverträdare bl.a. med att det innebär ett enklare och tydligare påföljdssystem med färre alternativ, om en tidigare påföljd inte undanröjs vid ny
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
747
påföljdsbestämning. Vi anser inte att det utgör något principiellt problem, och i de flesta fall heller inte något praktisk problem, att flera påföljder verkställs parallellt. Tvärtom bör varje påföljd om möjligt avtjänas fullt ut. Detta bör vara utgångspunkten även gällande ungdomspåföljder. Som vi anför ovan finns det dock situationer då det skulle vara en tydlig praktisk fördel att kunna undanröja den tidigare utdömda ungdomspåföljden och döma till en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Undanröjande bör dock kunna ske endast om det behövs för att få till en fungerande verkställighet, exempelvis att det framstår som mer eller mindre uppenbart att den först utdömda påföljden inte kommer att verkställas pga. den unges personliga förhållanden eller pga. att han eller hon i den senare processen ska dömas till en påföljd som omöjliggör sådan verkställighet. Ett undanröjande bör däremot inte kunna användas för att reagera på återfallet i skärpande riktning. Detta bör kunna uttryckas på så sätt att det ska föreligga särskilda skäl för att ett undanröjande ska kunna beslutas. Vi återkommer i författningskommentaren närmare till vad som bör anses utgöra särskilda skäl.
Den tidigare domen måste ha vunnit laga kraft.
Enligt nuvarande reglering i 34 kap. BrB förutsätts för ett undanröjande att den tidigare påföljden har vunnit laga kraft. Det finns goda skäl för en sådan ordning. Det blir uppenbara problem, bl.a. behov av en ny process pga. ändrade förutsättningar, om en påföljd som undanröjs därefter skulle kunna ändras av högre rätt. Det bör därför enligt vår mening även för ungdomspåföljderna finnas ett krav på att den tidigare domen ska ha vunnit laga kraft, för att en utdömd påföljd ska kunna undanröjas.
Undanröjande ska inte innebära någon eftergift för den unge
I de fall en tidigare ungdomspåföljd undanröjs i en process gällande tillkommande brottslighet, måste det dömas ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Ett undanröjande bör aldrig innebära att domstolen efterger reaktionen för den brottslighet som behandlades i den första processen. En förutsättning för ett undanröjande bör därför vara att den påföljd som döms ut i den
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
748
andra processen är tillräckligt ingripande för den samlade brottsligheten. I de fall det tillkommande brottet (i den andra processen) begåtts i tiden före den första domen (nyupptäckt brottslighet) ska det enligt vad vi föreslår i den nya 29 kap. 1 a § BrB beaktas att det blivit fråga om mängdreduktion om brottsligheten hade behandlats i ett sammanhang. Det innebär att det bör finnas ett större utrymme för undanröjande om det är fråga om nyupptäckt brottslighet, eftersom det samlade straffmätningsvärde som den gemensamma påföljden ska ”räcka till för”, inte blir lika högt (med hänsyn till mängdreduktionen).
Utom i de fall då den tidigare utdömda påföljden är sluten ungdomsvård får som gemensam påföljd endast dömas ut en ungdomspåföljd
Enligt dagens reglering finns det inga begränsningar vad gäller vilken påföljd som kan dömas ut, om exempelvis ett fängelsestraff eller en skyddstillsyn undanröjs. Det måste dock vara en påföljd av en annan art än den som undanröjs. Det innebär att det som gemensam påföljd efter ett undanröjande även kan dömas ut en ungdomspåföljd. Även vad gäller sluten ungdomsvård som undanröjs kan enligt dagens reglering såväl en vuxenpåföljd som en ungdomspåföljd dömas ut. I praktiken torde det vanligaste vara att sluten ungdomsvård undanröjs eftersom den tilltalade ska dömas till ett längre fängelsestraff för allvarlig brottslighet och det då är lämpligare att frihetsberövandet enbart sker i form av ett fängelsestraff.
Som anförs ovan måste det ske en värdering av den samlade brottsligheten efter ett undanröjande, för att den gemensamma påföljden ska vara tillräckligt ingripande. Även om ungdomspåföljderna i princip ska bestämmas utifrån brottets straffmätningsvärde, är de till sin natur annorlunda än vuxenpåföljder och mer präglade av individualprevention. Det skulle därför vara förenat med svårigheter att efter en undanröjd ungdomspåföljd döma ut ett fängelsestraff – villkorligt eller ovillkorligt – för den samlade brottsligheten. Möjligheten till undanröjande bör ses som ett sätt att praktiskt underlätta i första hand för socialtjänsten att hantera en ung lagöverträdare som lagförs vid flera tillfällen och undvika att olika påföljder inom socialtjänsten konkurrerar med varandra.
Slutsatsen blir att det efter ett undanröjande av en ungdomspåföljd bara ska vara möjligt att döma ut en ny ungdomspåföljd. Det
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
749
bör dock inte finnas någon begränsning till att det ska vara en ungdomspåföljd av annan art. I praktiken torde det i de allra flesta fall endast bli aktuellt att döma ut en annan slags påföljd, med undantag för att en undanröjd ungdomsvård kan komma att ersättas med en ungdomsvård med ett annat innehåll.
Om den tidigare påföljden var sluten ungdomsvård finns det dock inte samma problem att värdera ingripandegraden i förhållande till ett fängelsestraff. De möjligheter som finns i dag att undanröja en tidigare utdömd sluten ungdomsvård och döma ut ett fängelsestraff för den samlade brottsligheten bör därför vara kvar.
Ett beslut om undanröjande får endast meddelas innan den tidigare utdömda påföljden helt har verkställts
I dag föreskrivs i 34 kap. 7 § BrB att beslut om undanröjande av sluten ungdomsvård får ske endast om dom meddelas innan den fastställda verkställighetstiden har löpt ut. Som vi anför ovan bör ett undanröjande av en ungdomspåföljd endast kunna motiveras utifrån praktiska aspekter; att den tidigare utdömda påföljden exempelvis inte kommer att verkställas pga. den unges uppkomna situation eller är praktiskt oförenlig med en mer ingripande påföljd som är aktuell att döma ut. Dessa aspekter blir endast aktuella att beakta om den tidigare utdömda påföljden inte är till fullo verkställd. Kravet på att påföljden inte ska vara till fullo verkställd vid tidpunkten för beslutet om undanröjande, bör därför enligt vår mening gälla alla ungdomspåföljder.
När påföljden för den gemensamma brottsligheten bestäms ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den ursprungligen utdömda påföljden
Om en villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård undanröjs och det döms ut ett fängelsestraff, ska det tas skälig hänsyn till vad den tilltalade redan undergått till följd av den dom som undanröjs. Det kan exempelvis handla om att ett antal samhällstjänsttimmar har avtjänats. Att detta ska göras även framöver om en sluten ungdomsvård undanröjs och det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff är självklart. Även i de fall en ungdomspåföljd undanröjs och det döms ut en annan ungdomspåföljd bör, av rättviseskäl,
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
750
beaktas vad den unge redan undergått till följd av den undanröjda påföljden. Det ligger i sakens natur att det inte går att beakta detta med någon exakthet, eftersom ungdomspåföljderna inte straffmäts med samma tydlighet som fängelse – och särskilt inte ungdomsvård. På samma sätt som görs i dag när en skyddstillsyn undanröjs bör det dock, i skälig utsträckning och på det sätt det rimligen går att göra, beaktas vad den unge redan undergått till följd av den först utdömda påföljden.
28.4 Åtgärder vid ändrade förhållanden
28.4.1 Tidigare dom ändras efter ny s.k. konsumtionsdom
Vårt förslag: Om rätten genom en s.k. konsumtionsdom har
beslutat att en tidigare utdömd ungdomspåföljd ska avse även tillkommande brott och den tidigare domen därefter ändras av högre rätt, ska frågan om påföljd för den tillkommande brottsligheten prövas på nytt i domstol efter anmälan av åklagare. Detta ska bara kunna ske om konsumtionsdomen har vunnit laga kraft.
Möjligheterna att meddela en s.k. konsumtionsdom enligt gällande rätt och förordna att en tidigare utdömd dom på fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård ska avse ytterligare brott, förutsätter inte att den först utdömda påföljden har vunnit laga kraft (till skillnad från vad som gäller för ett undanröjande). Om den först utdömda påföljden ändras efter det att den kommit att avse ytterligare brottslighet, kan förutsättningarna för påföljdsbestämningen sägas ha ändrats i betydande omfattning. Exempelvis kan den tilltalade frikännas från den brottslighet som föranledde den först utdömda påföljden. Påföljden kan också ändras till en påföljd av annan art. Att låta en dom kvarstå som förordnar att en tidigare utdömd påföljd ska avse den nya brottsligheten samtidigt som den påföljden inte längre existerar, är inte rimligt. Om den först utdömda påföljden upphävs eller ändras i högre rätt innan den senare domen vunnit laga kraft, kan den uppkomna situationen rättas till genom att åklagaren överklagar den senare domen. Denna möjlighet står dock inte till buds om den senare domen hinner vinna laga kraft innan den tidigare ändras.
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
751
För dessa situationer finns det idag i 34 kap. 10 § första stycket BrB en särskild reglering. Har genom lagakraftvunnen dom förordnats, att fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård som dömts ut i tidigare mål ska avse ytterligare brott, och ändras den tidigare påföljden av högre rätt genom dom som vinner laga kraft, ska frågan om påföljd för sagda brott efter anmälan av åklagare på nytt prövas i domstol.
I avsnitt 10.7 föreslår vi att det ska vara möjligt att under vissa förutsättningar meddela en konsumtionsdom såväl efter villkorligt som ovillkorligt fängelse. Vi föreslår att de möjligheter som finns att ta upp frågan om påföljd på nytt på det sätt som i dag föreskrivs i 34 kap. 10 § första stycket BrB ska gälla även fortsättningsvis i de fall då ett fängelsestraff (villkorligt eller ovillkorligt) fått omfatta tillkommande brottslighet.
Även om den först utdömda påföljden var en ungdomspåföljd framstår det som nödvändigt att det finns möjlighet att ta upp frågan om påföljd på nytt, om själva förutsättningarna för valet av konsumtionsdom undanrycks. Detta gäller redan idag om den först utdömda påföljden var sluten ungdomsvård. Vi gör den bedömningen att motsvarande reglering bör införas gällande samtliga ungdomspåföljder.
28.4.2 Tidigare dom ändras efter det att den domen beaktats vid ny påföljdsbestämning
Vårt förslag: Den nuvarande regeln om att en påföljdsfråga kan
prövas på nytt om tiden för sluten ungdomsvård bestämts med beaktande av att det varit fråga om nyupptäckt brottslighet och den tidigare domen därefter ändras ska finnas kvar.
Vår bedömning: Någon motsvarande regel bör inte införas för
övriga ungdomspåföljder.
Om det i en senare process behandlas brott som begåtts innan en tidigare dom börjat verkställas ska det enligt gällande reglering iakttas att straffen, med beaktande av principen om mängdreduktion, inte överstiger vad som skulle ha dömts ut för den samlade brottsligheten om brotten hade prövats vid samma rättegång. Denna princip följer enligt gällande rätt av regleringen i 34 kap. 3 § andra stycket BrB (när påföljden bestäms till fängelse) och 34 kap.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
752
7 § andra stycket BrB (när påföljden bestäms till sluten ungdomsvård).
Vi föreslår i avsnitt 19.6.5. att detta i stället ska regleras i anslutning till den allmänna bestämmelsen om bestämmande av straffvärde, i en ny 29 kap. 1 a § BrB. Till skillnad från vad som gällt tidigare ska bestämmelsen endast gälla i de fall brottsligheten i den senare processen skett före den tidigare domen (dvs. inte längre före att den börjat verkställas). Bestämmelsen ska även vara tillämplig vid bestämmande av ungdomspåföljder (se avsnitt 23.2.2).
Om domstolen beaktar att det är fråga om nyupptäckt brottslighet och exempelvis bestämmer fängelsestraffet till ett lägre antal månader än vad som hade varit fallet om brottsligheten inte skett i tiden före en tidigare lagföring, ändras förutsättningarna för detta beslut om den först utdömda påföljden därefter ändras av högre rätt. Detta gäller både om det första åtalet helt ogillas av högre rätt och om påföljden ändras i lindrande riktning. I de fall påföljdsbestämningen i den första processen har påverkat påföljdsbestämningen i den andra processen finns det enligt gällande reglering en möjlighet att korrigera förhållandena.
Vi föreslår att möjligheterna att pröva frågan om påföljd med anledning av ändrade förhållanden ska gälla även i ett system med villkorligt fängelse. Oavsett om det är ett villkorligt eller ett ovillkorligt fängelsestraff som bestämts med beaktande av mängdreduktionen, ska påföljdsfrågan kunna tas upp på nytt om den tidigare dom som föranlett den bedömningen därefter ändras av högre rätt.
Även om det torde vara ovanligt att det sker en sådan omprövning av en utdömd sluten ungdomsvård som idag möjliggörs enligt 34 kap. 10 § andra stycket BrB, gör vi bedömningen att den regleringen bör finnas kvar. Vad gäller övriga ungdomspåföljder kan det vara förenat med betydande svårighet att värdera i vilken omfattning domstolen tagit hänsyn till mängdreduktionen. Detta gäller särskilt ungdomsvård. Det framstår heller inte som särskilt angeläget att kunna korrigera redan utdömda ungdomspåföljder. Tvärtom skulle det i många fall vara olyckligt att riva upp påföljdsvalet. Detta gäller särskilt om valet av påföljd gjorts utifrån en behovsbedömning.
Vi gör därför den bedömningen att den möjlighet som finns att ompröva en tidigare utdömd sluten ungdomsvård inte bör gälla övriga ungdomspåföljder men däremot finnas kvar gällande sluten ungdomsvård.
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
753
28.4.3 Domstol har inte beaktat tidigare utdömd påföljd när det tillkommande brottet har skett i tiden före den tidigare domen
Vårt förslag: Om det, när en dom på sluten ungdomsvård ska
verkställas, visar sig att den dömde begått brottet före det att en påföljd som han eller hon dömts till för något annat brott har dömts ut, är det nya brottet ett nyupptäckt brott vilket enligt 29 kap. 1 a § stycket BrB ska beaktas när påföljdsbestämningen vid den senare lagföringen görs. Om det inte framgår av den senare domen att något sådant beaktande har skett ska, sedan domarna vunnit laga kraft, domstol efter anmälan av åklagare med tillämpning av 29 kap. 1 a § BrB bestämma vad den dömde ska undergå till följd av den sist meddelade domen.
Vår bedömning: Någon motsvarande reglering bör inte införas
om den tidigare påföljden är någon annan ungdomspåföljd än sluten ungdomsvård.
Om domstolen förbisett att ett brott skett innan en tidigare dom börjat verkställas och sålunda inte beaktat principerna om mängreduktion när påföljden bestämts till fängelse eller sluten ungdomsvård, finns det enligt gällande rätt en möjlighet till omprövning av den utdömda påföljden.
Detta regleras i 34 kap. 10 § andra stycket BrB. Visar det sig, när en dom på fängelse på viss tid eller på sluten ungdomsvård ska verkställas, att den dömde begått brottet innan en påföljd som han dömts till för något annat brott börjat verkställas, och framgår det inte av domarna att den andra påföljden har beaktats, ska, sedan domarna vunnit laga kraft, domstol efter anmälan av åklagare bestämma vad den dömde ska undergå till följd av den dom som sist ska verkställas.
I de fall domstolen dömer till sluten ungdomsvård och då underlåter att beakta principerna om mängdreduktion, bör dagens möjlighet till omprövning av påföljden finnas kvar.
Även vid bestämmande av andra ungdomspåföljder ska domstolen enligt våra förslag beakta om det är ett nyupptäckt brott och bedöma vad den gemensamma påföljden hade blivit, med beaktande av principen om mängdreduktion, om det hade dömts ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Det säger sig självt att det endast kan bli fråga om skälighetsbedömningar och att
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
754
genomslaget av en sådan bedömning kan bli tydligast för mer kvantitativt mätbara påföljder. Även om det ska göras ett sådant beaktande vid samtliga ungdomspåföljder, framstår det som mindre angeläget att i efterhand kunna korrigera en underlåtenhet att beakta principen om mängdreduktion, jämfört med om det är fråga om en frihetsberövande påföljd. Det skulle förutsätta ett nytt påföljdsval och föranleda komplicerade frågor om hur påföljdsvalet ska göras vid en omprövning. Vi gör därför den bedömningen att möjligheterna till en sådan omprövning även framöver bara bör gälla då påföljden bestämts till sluten ungdomsvård.
28.4.4 Övriga frågor
Vår bedömning och vårt förslag: Den särskilda regleringen
beträffande ungdomstjänst som i dag finns i 34 kap. 8 § BrB behövs inte i och med övriga regler som vi föreslår. Den kan därför utmönstras.
Bakgrund
Beträffande ungdomstjänst finns det en särskild regel i 34 kap. 8 § BrB. Har den som dömts till ungdomstjänst begått annat brott innan påföljden börjat verkställas, ska rätten, om påföljden även för detta brott bestäms till ungdomstjänst, vid bestämmande av antalet timmar ungdomstjänst, så långt möjligt, iaktta att detta antal tillsammans med det antal timmar som tidigare dömts ut inte överstiger det antal timmar som skulle ha bestämts som gemensam påföljd för brotten.
Regeln förutsätter således att det döms särskilt till en ny ungdomstjänst för den tillkommande brottsligheten, men att antalet timmar som döms ut i vissa fall anpassas.
Att domstolen så långt möjligt ska beakta det tidigare antalet utdömda timmar ungdomstjänst när ungdomstjänst åter väljs som påföljd, syftar enligt förarbetena till att undvika oskäliga resultat.7Bestämmelsen innebär dels att domstolen ska göra en bedömning av hur många timmar ungdomstjänst som skulle ha dömts ut om ungdomstjänst utgjort en gemensam påföljd för brotten i båda
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
755
domarna, dels får utrymme att döma till ungdomstjänst även om det sammanlagda antalet timmar skulle överstiga det högsta antalet timmar ungdomstjänst som kan dömas ut vid ett tillfälle som gemensam påföljd (dvs. 150). Det senare bör dock enligt förarbetena sällan komma i fråga och främst aktualiseras om det är en förutsättning för att döma till ungdomsvård. Lagrådet hade föreslagit att det antal timmar som döms ut i den förra och senare processen inte skulle kunna överstiga det antal som skulle ha bestämts som gemensam påföljd för brotten.8
Ett annat skäl för denna begränsningsregel anfördes i Ungdomsbrottsutredningens betänkande som låg till grund för denna bestämmelse. Utredningen anförde i betänkandet att förslaget föranleddes av att det bedöms som mindre lämpligt att en ung person ska utföra mer än 150 timmar ungdomstjänst, inte minst på grund av svårigheterna för socialtjänsten att administrera ett stort antal ungdomstjänsttimmar.9
Det saknas med våra förslag behov av den särskilda regeln i 34 kap. 8 § BrB
Att domstolen utifrån rättviseskäl ska göra en bedömning av vad som skulle ha dömts ut som gemensam påföljd, om den i en senare process behandlar brottslighet som begåtts innan den tidigare domen, anser vi bör gälla generellt för alla ungdomspåföljder (se avsnitt 23.2.2). Detta regleras enligt de förslag vi lämnar i 29 kap. 1 a § och 30 kap. 5 § BrB. Som vi utvecklar i avsnitt 19.6.5 bör dock detta endast gälla brott som begåtts innan den tidigare domen och inte, som idag, innan den tidigare påföljden börjat verkställas. Med undantag för denna begränsning uppnås det som åsyftas i 34 kap. 8 § BrB, att det i en senare process ska beaktas vad som hade blivit resultatet om brotten hade behandlats i ett sammanhang, genom den generella reglering som vi föreslår.
Utöver detta syftar regeln i 34 kap. 8 § BrB till att begränsa det antal timmar ungdomstjänst som samtidigt kan bli föremål för verkställighet. Vi delar den bedömning som Ungdomsbrottsutredningen gjorde, att det kan vara olämpligt om den unge har att samtidigt verkställa betydligt mer än 150 timmars ungdomstjänst. Enligt vår bedömning kan det dock undvikas genom påföljdsvalet i den senare
8 A. prop. s. 220. 9SOU 2004:122 s. 682.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
756
processen. Enligt de förslag vi lämnar i kapitel 27 ska det införas två nya påföljder för unga lagöverträdare, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Om den unge redan har att avtjäna ett stort antal timmar ungdomstjänst bör det anses som en olämplig påföljd att döma ut ytterligare ett stort antal timmar. I sådana fall kan kontaktskyldighet för unga väljas i stället för ungdomstjänst. Om det är fråga om återfall i allvarligt brottslighet (vilket det alltid är när det kommer i fråga att döma ut ett stort antal timmar ungdomstjänst) kan det också bli fråga om att reagera på återfallet genom att döma ut den mer ingripande påföljden ungdomsövervakning.
Mot bakgrund av detta bedömer vi att det inte finns behov av den angivna regeln i 34 kap. BrB angående ungdomstjänst. Den bör således utmönstras i det system vi föreslår.
28.5 Gemensam hantering vid talan om undanröjande
Våra förslag: Talan om undanröjande av ungdomspåföljd får tas
upp av den domstol som dömt ut påföljden, den domstol där brottmål mot den dömde är anhängigt, domstolen i den ort där den dömde mera varaktigt uppehåller sig eller den domstol där en talan om undanröjande av en annan ungdomspåföljd gällande den dömde redan är anhängiggjord.
Om domstolen undanröjer mer än en ungdomspåföljd får det bestämmas en ny gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
Bakgrund
I nuvarande 32 kap. 4 § BrB10 anges att rätten under vissa förutsättningar kan undanröja en ungdomspåföljd genom en särskild talan av åklagare. I första stycket regleras möjligheterna till undanröjande pga. den unges misskötsamhet. Om den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att han eller hon ska följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, får rätten
10 Enligt vårt förslag finns bestämmelsen i 32 kap., 10 § BrB.
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
757
på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta.
I andra stycket i bestämmelsen regleras möjligheten till undanröjande av annat skäl än den unges misskötsamhet. Till skillnad från vad som gäller enligt första stycket är det möjligt enligt detta stycke att undanröja även en ungdomsvård som förenats med en vårdplan. Om den planerade vården eller de planerade åtgärderna vid en ungdomsvård inte kommer till stånd eller i väsentlig grad kommit att avvika från vad som planerats i ungdomskontraktet eller vårdplanen får rätten, på talan av åklagare, undanröja annan påföljd än böter och bestämma ny på följd för detta. Detsamma gäller om, av annat skäl än som anges i första stycket, en dom på ungdomstjänst inte till väsentligt del kan fullgöras inom skälig tid.
Om rätten beslutar om undanröjande ska den, när den nya påföljden bestäms, ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den undanröjda påföljden och till böter som har dömts ut i kombination till ungdomsvård.
Med ny påföljd menas en påföljd som i något avseende skiljer sig från den tidigare påföljden. En ny påföljd kan således vara en ny ungdomsvård med ett annorlunda utformat ungdomskontrakt. Det är också möjligt att meddela en annan påföljd, exempelvis skyddstillsyn.11
Fråga om åtgärd enligt 32 kap. 4 § BrB, dvs. talan om undanröjande, ska enligt 38 kap. 3 § första stycket BrB tas upp av den rätt som först avgjort det mål där den ungdomsvård eller ungdomstjänst som avses med undanröjandetalan har dömts ut. I tredje stycket i samma bestämmelse anges att ett sådant mål också får tas upp av en domstol där brottmål mot den dömde är anhängigt, eller av rätten i den ort där den dömde mera varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.
Vi föreslår i kapitel 27 att det ska införas två nya ungdomspåföljder; kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Vi föreslår i avsnitt 27.7.3.3 respektive 27.7.5.16 att dessa påföljder ska omfattas av det regelverk gällande undanröjande som beskrivs ovan.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
758
Reglerna om undanröjande vid en ny lagföring bör ge förutsättningar för en rationell samordning
Det är en inte ovanlig situation att den som är föremål för en talan om undanröjande av en ungdomspåföljd på nytt blir åtalad för brott. Tidigare har det inneburit problem att frågan om undanröjande inte har kunnat hanteras i den nya brottmålsprocessen. Genom de ändringar vi föreslår ovan i avsnitt 28.3 blir det möjligt att i ett brottmål undanröja en tidigare utdömd ungdomspåföljd och döma till en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Genom detta blir det möjligt att samordna förfarandena på sätt som i dag sker när det förs en talan om undanröjande av skyddstillsyn på grund av misskötsamhet samtidigt som den dömde är föremål för åtal på nytt. Vanligtvis torde domstolen kalla till förhandling vid samma tillfälle för såväl åtalet som undanröjandefrågan. I de fall skyddstillsynen undanröjs i brottmålet med stöd av 34 kap. 1 § BrB kan den särskilda talan om undanröjande av skyddstillsynen återkallas och skrivas av. I annat fall kan den hanteras i anslutning till brottmålsförhandlingen.
En sådan samordning förutsätter att både målet om undanröjande och det nya brottmålet handläggs vid samma domstol. Genom vad som föreskrivs i 38 kap. 3 § tredje stycket BrB kan, som anges ovan, mål om undanröjande tas upp av en domstol där brottmål mot den dömde är anhängigt. Denna möjlighet kommer enligt våra förslag gälla framöver för ungdomspåföljder.
Även olika mål om undanröjande av ungdomspåföljder bör kunna samordnas
Som anges ovan blir det genom våra förslag möjligt att samordna en talan om undanröjande och hanteringen av ett nytt brottmål. Om det finns särskilda skäl ska enligt förslaget en tidigare utdömd ungdomspåföljd kunna undanröjas, exempelvis om det behövs för att få till en fungerande verkställighet.
En annan situation som kan uppkomma är att det samtidigt förs talan om undanröjande av mer än en ungdomspåföljd, utan att den unge är föremål för något nytt åtal. I praktiken torde det mycket sällan vara fler än två sådana mål som är aktuella samtidigt.
I sådana fall kan de olika målen, enligt vad som följer av 38 kap. 3 § BrB, inte alltid handläggas vid samma domstol.
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
759
Om domstolen som tagit upp den första talan inte är den domstol där påföljden som behandlas i den andra processen har dömts ut, kan inte huvudregeln i 38 kap. 3 § första stycket BrB tillämpas. Om inte heller den domstol som redan tagit upp en talan om undanröjande utgör rätten på den ort där den unge mera varaktigt uppehåller sig, saknas det möjlighet att ta upp det andra misskötsamhetsmålet vid den domstol som redan har att hantera ett sådant mål mot den unge.
Enligt vår mening utgör detta en onödig begränsning som i vissa fall kan hindra en rationell och ändamålsenlig handläggning. Om det redan pågår en talan om undanröjande av en ungdomspåföljd bör ett nytt sådant mål gällande samma person alltid kunna tas upp av den domstol som handlägger det första målet. Detta bör gälla oavsett om det är fråga om påföljder av samma slag (antingen ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning) eller om det är olika slag av ungdomspåföljder.
En regel om detta bör tas in i 38 kap. 3 § BrB.
Om mer än en ungdomspåföljd undanröjs bör rätten kunna bestämma en ny gemensam påföljd för den samlade brottsligheten
Som anges ovan följer det av 32 kap. 4 § BrB att rätten – om förutsättningar finns enligt första eller andra stycket – får undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. Det kan inte anses följa av lagtexten att rätten kan undanröja mer än en tidigare utdömd ungdomspåföljd och döma ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Inte heller framgår det av förarbetena till 1999 eller 2007 års reformer12 att detta skulle ha varit avsikten med lagstiftningen.
Om det pågår talan om undanröjande av mer än en ungdomspåföljd bör handläggningen, som anges ovan, kunna samordnas. Om det finns skäl att undanröja samtliga de utdömda påföljderna (sannolikt mycket sällan fler än två i praktiken) är enligt vår mening den lämpligaste ordningen att det möjliggörs för rätten att ersätta dessa med en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
Genom ett sådant förfarande kan frågan hanteras rationellt och en påföljd som kan antas kunna komma att verkställas ersätta de
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
760
tidigare utdömda påföljderna. Det bör sakna betydelse om det är påföljder av samma slag (antingen ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning) eller om det är olika slag av ungdomspåföljder som är föremål för undanröjande.
Det bör – såsom redan följer av dagens lagstiftning – vara möjligt att som ny påföljd välja även annat än en ungdomspåföljd. Detta kan givetvis endast göras om övriga förutsättningar för ett sådant påföljdsval är uppfyllda.
I likhet med vad som sägs ovan i avsnitt 28.3 om undanröjande av tidigare utdömd påföljd i en ny brottmålsprocess, bör inte beslut om undanröjande innebära att domstolen efterger reaktionen på den brottslighet som behandlats i de olika processerna. Om rätten beslutar om undanröjande ska, när den nya påföljden bestäms, hänsyn tas till vad den dömde har undergått till följd av de undanröjda påföljderna (32 kap. 4 § tredje stycket BrB). Med beaktande även av detta bör den nya påföljden som ersätter de undanröjda påföljderna vara tillräckligt ingripande för den samlade brottsligheten.
761
29 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
29.1 Inledning
Enligt våra direktiv ska vi ta ställning till om lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätningen och påföljdsvalet eller i något av dessa avseenden och i så fall lämna förslag till ändringar. Om det anses påkallat, kan en särreglering i något hänseende föreslås. En särreglering får också föreslås i fråga om villkorlig frigivning från fängelsestraff. Dessutom ska vi enligt direktiven analysera hur ungdom bör beaktas vid straffmätningen i de fall då straffnedsättning ska ske och vid behov föreslå förändringar.
29.2 Gällande rätt
29.2.1 Påföljdsalternativ
Lagöverträdare som fyllt 18 år men inte 21 år vid tidpunkten för lagföringen kan dömas till samma slag av påföljder som andra myndiga lagöverträdare. Den enda begränsning som föreligger gäller längden av ett fängelsestraff kopplad då till åldern vid brottstidpunkten. Den som begått ett brott innan 21 års ålder kan inte dömas till livstids fängelse. Huvudregeln är att svårare straff än tio års fängelse inte kan dömas ut. Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet kan fängelse i högst 14 år dömas ut (29 kap. 7 § BrB).
Den lagöverträdare som är mellan 18 och 20 år vid lagföringstidpunkten kan under vissa förhållanden dömas till de särskilda påföljderna innebärande överlämnande till särskild vård för unga (32 kap. BrB). Enligt 32 kap. 1 § kan den som är under 21 år dömas
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
762
till ungdomsvård, om han eller hon har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:53) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Den som är över 18 år och under 21 år vid lagföringen får enligt 32 kap. 2 § dömas till ungdomstjänst, dock endast om det finns särskilda skäl till det. Särskilda skäl kan enligt förarbetena vara att den unge var under 18 år vid tidpunkten för brottet1. Den som är mellan 18 och 20 år kan även i vissa fall dömas till sluten ungdomsvård i stället för fängelse. Det förutsätter enligt 32 kap. 5 § att den unge var under 18 år vid tidpunkten för brottet. Tillämpningen av sluten ungdomsvård utgår sålunda helt från åldern vid brottet. Den tilltalades ålder vid lagföringen kan dock enligt bestämmelsen innebära att det finns särskilda skäl att välja fängelse i stället för sluten ungdomsvård som påföljd.
29.2.2 Straffmätning och påföljdsval
Det finns tre bestämmelser i kapitlen om straffmätning och påföljdsval, som helt eller delvis tar sikte på lagöverträdare i ålderskategorin 18–20 år.
29.2.2.1 Beaktande av bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga vid bestämmande av straffvärde
I 29 kap. 3 § BrB föreskrivs vissa omständigheter som ska beaktas särskilt som förmildrande vid bedömningen av straffvärdet. I 3 p anges som en sådan förmildrande omständighet att den tilltalades handlande stått i samband med hans eller hennes bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga. Om det är påkallat med hänsyn till brottets straffvärde, får det enligt 29 kap. 3 § 2 st. BrB dömas till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
29.2.2.2 Beaktande av ungdom vid straffmätningen
Har någon begått brott innan han eller hon har fyllt 21 år, ska enligt 29 kap. 7 § BrB dennes ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen. Rätten får då döma till ett lindrigare straff än vad som
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
763
är föreskrivet för brottet. I andra stycket i bestämmelsen finns en särskild reglering som tar sikte på brott med livstids fängelse i straffskalan. För brott som någon har begått innan han eller hon fyllt 21 år får inte dömas till svårare straff än fängelse i tio år. Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 26 kap. 2 §, får det dock dömas till fängelse i högst 14 år.
29.2.2.3 Beaktande av ungdom vid påföljdsvalet
I 30 kap. 5 § BrB finns regler om påföljdsvalet för personer som begått brott innan de fyllt 21 år. I första stycket regleras de fall då brottet skett innan den tilltalade hade fyllt 18 år. I dessa fall får rätten döma till fängelse bara om det finns synnerliga skäl. I andra stycket behandlas fall då gärningsmannen hade fyllt 18 år men inte 21 år vid tidpunkten för brottet. Rätten får döma till fängelse endast om det med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars finns särskilda skäl för det.
29.3 Bakgrund till gällande rätt
29.3.1 Beaktande av bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga vid bestämmande av straffvärdet
Regleringen i 29 och 30 kap. BrB infördes genom 1989 års påföljdsreform (prop. 1987/88:120). Enligt reformen ska utgångspunkten för straffmätningen vara brottets straffvärde. Faktorer som är särskilt försvårande eller förmildrande vid bedömningen av straffvärdet anges genom en exemplifierande uppräkning2. Dessa faktorer behandlades närmare i specialmotiveringen3. Där angavs gällande 29 kap. 3 § p 3 BrB att bristande utveckling, erfarenhet och omdömesförmåga kanske främst förekommer hos yngre personer men naturligen även kan förekomma hos äldre. Bestämmelsen var enligt motiven avsedd att tillämpas med stor försiktighet, vilket markerades med att det enligt den ursprungliga lagtexten skulle röra sig om uppenbart bristande utveckling. Att någon rent allmänt är omdömeslös, vilket enligt propositionen torde kunna sägas om många som
2Prop. 1987/88:120 s. 43. 3 A. prop. s. 86.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
764
begår brott, är inte skäl för att tillämpa bestämmelsen. Enligt specialmotiveringen kompletteras denna punkt av 29 kap. 7 § BrB (bestämmelsen om straffmätning) som ”tillåter ett allmänt hänsynstagande till låg ålder”.
Bestämmelsen ändrades senast genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2010 (prop. 2009/10:147). Utrymmet för att beakta såväl försvårande som förmildrande omständigheter vidgades genom att vissa s.k. kvalificerande rekvisit i 29 kap. 2 och 3 §§ BrB slopades. Vad gäller p 3 i 3 § innebar det att rekvisitet ”uppenbart” utgick. I förarbetena redovisades en kartläggning som Åklagarmyndigheten hade gjort, vilken utvisade att försvårande eller förmildrande omständigheter sällan åberopas i domskälen. Enligt regeringen måste straffvärdet kunna bedömas på ett mer nyanserat sätt, med beaktande av samtliga omständigheter.4Ändringarna syftade därför till att öka spännvidden vid straffvärdebedömningen av brott i allmänhet.
Lagrådet hade vid sin granskning tagit upp ändringen i p 3. Lagrådet ifrågasatte om det var lämpligt att utvidga tillämpningsområdet genom att ta bort rekvisitet ”uppenbart”. Lagrådet hänförde sig till vad som hade uttalats 1989 vid införandet av bestämmelsen; att den var avsedd att tillämpas med stor försiktighet (se ovan). Enligt Lagrådet mening innebar den föreslagna ändringen en avsevärd utvidgning av regelns tillämpningsområde, bl.a. eftersom brottslighet ofta kan antas hänga samman med omdömeslöshet. Lagrådet pekade på den allmänna regeln om strafflindring för yngre personer i 29 kap. 7 § BrB. Enligt Lagrådet uppkom frågan om avsikten med den föreslagna ändringen var att åstadkomma en generell ytterligare nedsättning av straffen för ungdomar. Regeringen, som i propositionen vidhöll sitt förslag, anförde att någon avsevärd utvidgning av tillämpningsområdet inte var avsedd. Enligt propositionen borde utrymmet för att beakta bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga dock utvidgas något. Det kunde enligt regeringens mening ske genom den föreslagna ändringen.5 I författningskommentaren behandlades tillämpningsområdet närmare enligt följande:6
Enligt tredje punkten ska beaktas om den tilltalades handlande stått i samband med hans eller hennes bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga. Ordet uppenbart före uppräkningen har slopats. En
4Prop. 2009/10:147 s. 28. 5 A. prop. s. 30. 6 A. prop. s. 45.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
765
förutsättning för att punkten ska vara tillämplig är att det finns ett orsakssamband mellan det brottsliga handlandet och bristen. Handlandet ska ha stått i samband med och påverkats av bristen. Med bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga avses en avvikelse från vad som får anses vara normalt för med den tilltalade jämförbara personer. Sådan omdömeslöshet som i allmänhet kan sägas ligga i att någon begått ett brott är inte tillräcklig. Punkten är inte heller generellt tillämplig så snart yngre personer har begått brott. Att ungdom i allmänhet ska beaktas vid straffmätningen följer i stället av 7 §. Punkten kan t.ex. vara tillämplig för en ung lagöverträdare när hans eller hennes utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga varit bristande jämfört med andra i samma ålder och det funnits ett samband mellan denna brist och brottet.
Någon ändring gjordes inte i andra stycket, enligt vilket det får dömas till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet, om det är påkallat med hänsyn till brottets straffvärde. I författningskommentaren anfördes dock att tillämpningen av andra stycket bör öka något som en följd av att utrymmet enligt första stycket att beakta förmildrande omständigheter vidgas.
29.3.2 Beaktande av ungdom vid straffmätningen
Bestämmelsen om beaktande av ungdom vid straffmätningen återfanns i BrB ursprungligen i 33 kap. 4 §. Propositionen (prop. 1962:10) grundade sig på Strafflagsberedningens betänkande Skyddslag (SOU 1956:55). Bestämmelsen hade vid balkens tillkomst följande lydelse.
Har någon begått brott innan han fyllt aderton år, må efter omständigheterna ådömas lindrigare straff än för brottet är stadgat. Lindrigare straff må ock, om särskilda skäl äro därtill, bestämmas för brott som någon begått under inflytande av själslig abnormitet. Om synnerliga skäl äro därtill och hinder uppenbarligen ej möter av hänsyn till allmän laglydnad, må jämväl i annat fall ådömas lindrigare straff än som stadgats för brottet. Finnes på grund av särskilda omständigheter uppenbart, att påföljd för brottet ej är erforderlig, må påföljd helt eftergivas.
Bestämmelsen tog sålunda ursprungligen enligt sin ordalydelse sikte endast på möjligheten att underskrida straffminimum eller helt efterge påföljd i särskilda fall. Bestämmelsen gällde dels för personer som hade begått brott innan 18 års ålder, dels för sådana som begått brott under inflytande av själslig abnormitet och dels i andra fall om synnerliga skäl förelåg. I förarbetena pekade
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
766
departementschefen på att det vid sidan av de särskilda regler som infördes om underskridande av straffskalan inte fanns något större utrymme för avvikelser från straffskalorna. I enstaka fall skulle det dock kunna uppkomma sådana situationer.7 För dessa situationer var andra stycket i bestämmelsen avsedd. Att det överhuvudtaget bibehölls en möjlighet att underskrida straffskalan pga. ungdom motiverades med att det till skillnad från Strafflagsberedningens förslag om att fängelsestraff helt skulle förbjudas för lagöverträdare under 18 år inte fanns något absolut förbud mot fängelse i propositionen. Det syntes därför enligt departementschefen motiverat att behålla en bestämmelse motsvarande den dåvarande strafflagen. Någon särskild diskussion gällande åldersgränsen 18 år fördes inte.
Beträffande den allmänt tillämpbara regeln om underskridande av straffskalan, som infördes i andra stycket, anförde departementschefen att tillämpningen borde vara mer restriktiv än vad lagberedningen hade angivit. Enligt departementschefen skulle sådant som exempelvis gärningsmannens ”ungdom eller bristande omdöme” inte i och för sig kunna motivera straffnedsättning eller påföljdseftergift.8
I 33 kap 4 § 1 st. första meningen BrB föreskrevs sålunda att, om någon begått brott innan han fyllt 18 år, efter omständigheterna fick ådömas lindrigare straff än som var stadgat för brottet. Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1980 avskaffades såväl ungdomsfängelse som institutet anstaltsbehandling vid skyddstillsyn (prop. 1978/79:212). Samtidigt höjdes nämnda åldersgräns i 33 kap. 4 § BrB till 21 år, dvs. tillämpningsområdet vidgades till äldre lagöverträdare än vad som ursprungligen gällde. Denna åtgärd avsåg att motverka olägenheter som annars kunde uppkomma genom reformen.
Departementschefen instämde i Ungdomsfängelseutredningens bedömning i betänkandet Tillsynsdom (SOU 1977:83) som låg till grund för 1980 års lagändringar att ungdomsfängelse i en del fall hade medfört kortare frihetsberövande än vad ett alternativt fängelsestraff skulle ha medfört. Det ledde till slutsatsen att åldersgränsen för att tillämpa en ungdomsreduktion i 33 kap. 4 § borde höjas i anslutning till att ungdomsfängelsepåföljden avskaffades.9
Vidare framhölls i propositionen att höjningen av åldersgränsen kunde komma att medföra en viss generell sänkning av straff-
7 NJA II 1962 s. 515. 8 NJA II 1962 s. 516. 9Prop. 1978/79:212 s. 65.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
767
nivåerna för ungdomar i åldern 18–20 år. En sådan utveckling låg enligt departementschefens mening i linje med de strävanden som fanns att – framför allt beträffande yngre lagöverträdare få till stånd en ordning som innebar att frihetsberövandena blev kortare och mera sällan förekommande.10
Några remissinstanser hade förordat en högre åldersgräns än 21 år (23 eller 25 år). Departementschefen fann dock den av utredningen föreslagna gränsen om 21 år lämplig, eftersom en högre åldersgräns skulle innebära att bestämmelsen snarare fick karaktär av huvudregel i stället för att vara en undantagsbestämmelse.
Den nuvarande bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB infördes genom 1989 års påföljdsreform (1987/88:120). I förarbetena framfördes att den bestämmelse som då återfanns i 33 kap. 4 § 1 st BrB i huvudsak överfördes oförändrad till 29 kap. I författningskommentaren anfördes att det för lagöverträdare i åldersgruppen under 21 år ska tas särskild hänsyn till åldern.11 Bestämmelsen tar enligt motiven sikte på låg ålder som en allmän grund som ska beaktas i sänkande riktning vid straffmätningen och detta även inom den normala straffskalan. Vidare påpekades att det inte krävs att gärningsmannens låga ålder på något sätt har påverkat hans handlande, jämfört med straffvärdebestämmelsen i 29 kap. 3 § 3 p där ett sådant samband förutsätts. Enligt motiven var avsikten att ålder under 21 år rent allmänt skulle leda till lägre fängelsestraff än som normalt döms ut för en gärning.
Såväl lagtexten som författningskommentaren anslöt nära till Fängelsestraffkommitténs betänkande som lagförslagen grundande sig på i denna del (SOU 1986:14). I betänkandet anfördes att det hade ansetts nödvändigt att ange en fast åldersgräns och avfatta bestämmelsen ”kategoriskt” för att uppnå målet att ålder under 21 år rent allmänt skulle leda till lägre fängelsestraff än vad som annars hade dömts ut.12 I betänkandets författningskommentar anfördes vidare; ”Klart är dock att även för den som är något över 21 år bör åldern kunna påverka straffmätningen, dock utan möjlighet att underskrida straffskalan för brottet”. Denna del av betänkandetexten återkom dock inte i propositionen.
Bestämmelsen ändrades senast genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2009 (prop. 2008/09:118). Tidigare hade bestämmelsen endast innehållit ett förbud mot att döma ut livstids
10 A. prop. s. 65. 11Prop. 1987/88:120 s. 97. 12SOU 1986:14 s. del 2 s. 455.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
768
fängelse för brott någon begått före 21 års ålder. I praktiken innebar det en maximigräns för ett enstaka brott på tio års fängelse. Genom ändringen möjliggjordes i de fall livstid finns i straffskalan tidsbestämda straff på maximalt 14 år för brott någon begått före 21 års ålder.
I författningskommentaren anfördes att höjningen inte var avsedd att påverka bestämmelserna i första stycket om beaktandet av den tilltalades ungdom vid straffmätningen. Inte heller var den avsedd att förändra straffmätningen för brott med högst tio år i straffskalan.13
29.3.3 Beaktande av ungdom vid påföljdsvalet
Bestämmelsen om beaktande av ungdom vid påföljdsvalet återfanns i BrB ursprungligen i 26 kap. 4 § första och andra styckena och hade då följande lydelse.
Den som är under aderton år må ej dömas till fängelse, med mindre synnerliga skäl äro därtill. Fängelse må ådömas den som fyllt aderton men ej tjugoett år allenast när frihetsberövande är påkallat främst av hänsyn till allmän laglydnad eller fängelse eljest finnes lämpligare än annan påföljd. Fängelse på livstid må ej ådömas för brott som någon begått innan han fyllt aderton år.
Bestämmelsen föreskrev egentligen inte någon restriktivitet i fråga om användningen av frihetsberövande straff för åldersgruppen 18-20 år. För lagöverträdare i den ålderskategorin fanns förutom fängelse även skyddstillsyn med anstaltsbehandling och ungdomsfängelse. Bestämmelsen gav i stället närmast uttryck för att skyddstillsyn med anstaltsbehandling skulle ha företräde framför ett kort fängelsestraff och ungdomsfängelse framför ett längre.14
Strafflagsberedningen hade som omnämns ovan föreslagit att fängelsestraff helt skulle förbjudas för den som var under 18 år. Enligt förslaget skulle det i undantagsfall kunna dömas till skyddsfostran (ungdomsfängelse). Det skulle enligt förslaget inte vara uteslutet att tillämpa skyddstillsyn, men den skulle inte kunna förenas med anstaltsbehandling.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
769
Departementschefen var inte beredd att helt förbjuda tillämpningen av fängelsestraff för den yngsta ålderskategorin.15
Departementschefen underströk att ingripanden mot lagöverträdare i den yngsta ålderskategorin i första hand borde ske inom barnavården. Vidare betonades att förslaget inte innebar att enbart hänsyn till allmän laglydnad fick åberopas för att ådöma fängelse i stället för ett annars motiverat omhändertagande i ungdomsvårdsskola, eftersom ett sådant omhändertagande regelmässigt framstår som tillräckligt ingripande även från allmän synpunkt. 16
I regeringens förslag gällande den yngsta ålderskategorin hade det använts ”särskilda” skäl beträffande lagöverträdare under 18 år. Begreppet ”synnerliga” tillkom i stället på förslag av utskottet. Utskottet anförde att fängelsestraff borde förekomma endast då barnavårdsmyndighet förklarat sig inte ha möjlighet att omhänderta den unge eller då ett omhändertagande inte var lämpligt.
Departementschefen hade kommit till uppfattningen att både fängelse och ungdomsfängelse borde ingå i påföljdssystemet för brottslingar i åldern 18–20 år. Det var dock påkallat med en ändamålsenlig gränsdragning mellan påföljderna.17
Departementschefen fann att trots att det borde finnas ett visst utrymme för tillämpning av fängelse för lagöverträdare i ålderskategorin 18–20 år ungdomsfängelse eller skyddstillsyn jämte kort tids behandling i anstalt borde ges företräde framför ett tidsbestämt straff. Detta gavs uttryck genom bestämmelsen att fängelse skulle väljas endast om det var påkallat främst av hänsyn till allmän laglydnad eller fängelse eljest finnes lämpligare än annan påföljd.
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1980 avskaffades som omnämns även i föregående avsnitt såväl ungdomsfängelse som institutet anstaltsbehandling vid skyddstillsyn (prop. 1978/79:212). Propositionen grundande sig på Ungdomsfängelseutredningens betänkande Tillsynsdom (SOU 1977:83). Gällande ålderskategorin 18–20 år ändrades bestämmelsen genom den reformen. Enligt den nya lydelsen föreskrevs följande:
Fängelse må ådömas den som fyllt aderton men ej tjugoett år allenast när det av hänsyn till allmän laglydnad föreligger särskilda skäl för frihetsberövande.
15 NJA II 1962 s. 381. 16 NJA II 1962 s. 391. 17 NJA II 1962 s. 387 f.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
770
Bestämmelsen om förbudet mot livstids fängelse ändrades därtill till den grupp lagöverträdare som begått brottet innan han fyllt 21 år, från att tidigare bara gällt till och med 18 års ålder.
Departementschefen anförde att ungdomsfängelse borde utmönstras ur påföljdssystemet dels på grund av att påföljden i praktiken inte skiljde sig från fängelsestraffet tillräckligt mycket för att det ska vara motiverat att bibehålla båda påföljdsformerna, dels därför att påföljden med hänsyn till sin tidsobestämda natur hade kommit att strida mot de kriminalpolitiska värderingar som hade kommit att läggas till grund för rättsutvecklingen under senare tid.
Ungdomsfängelseutredningen hade utöver ett avskaffande av ungdomsfängelse föreslagit en ny form av icke frihetsberövande påföljd, tillsynsdom, samt en genomgripande förändring av påföljderna skyddstillsyn och villkorlig dom. Regeringen var dock inte beredd att genomföra en så genomgripande förändring.18 Däremot genomgick påföljden skyddstillsyn vissa förändringar, genom ökade möjligheter att meddela föreskrifter om övervakningen och kontakten med övervakaren. Departementschefen konstaterade att han sålunda hade föreslagit att såväl ungdomsfängelse som anstaltsbehandling vid skyddstillsyn skulle utmönstras ut påföljdssystemet. För lagöverträdare över 18 år skulle överlämnande till vård enligt barnavårdslagen även fortsättningsvis förekomma i begränsad omfattning. Därtill skulle det korta fängelsestraff som en skyddstillsyn enligt förslag skulle kunna kombineras med, endast motiveras av hänsyn till allmän laglydnad. Med beaktande av dessa förhållanden ansåg departementschefen att det inte längre var behövligt att göra någon särskild markering av fängelsestraffets lämplighet i förhållande till andra påföljder, utan fängelse som ensamt straff borde få ådömas personer i åldersgruppen 18–20 år endast om det av hänsyn till allmän laglydnad förelåg särskilda skäl för frihetsberövande.19Departementschefen anförde därefter:
Kravet på särskilda skäl innebär att det erfordras starkare allmänpreventiva skäl för tillämpning av fängelse när den tilltalade inte fyllt 21 år än eljest. Om fängelse ådöms jämte skyddstillsyn bör dock den föreslagna bestämmelsen i 28 kap. 3 § BrB företrädesvis vara tillämplig även för denna åldersgrupp. För ungdomar i åldern 18–21 år bör således fängelse som ensamt straff i huvudsak komma i fråga endast när brottsligheten varit särskilt svår eller omfattande eller om annan
18Prop. 1978/79:212 s. 51. 19 A. prop. s. 64.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
771
påföljd är utesluten på grund av tidigare upprepade återfall i grov brottslighet samt vid sådana brottstyper, exempelvis trafikbrott, där kortare frihetsstraff regelmässigt utdöms.
Den nuvarande bestämmelsen i 30 kap. 5 § BrB infördes genom 1989 års påföljdsreform. Enligt författningskommentaren hade några grundläggande förändringar av bestämmelsen om påföljdsvalet för unga lagöverträdare inte gjorts, utom i ett avseende.20Utgångspunkten enligt den nya lydelsen är inte längre lagöverträdarens ålder vid tidpunkten för lagföringen utan i stället åldern vid brottet. Det påpekades att regleringen därigenom i detta hänseende blev densamma som regeln om straffreduktion i 29 kap. 7 § BrB. I motiven anfördes vidare att vad som för ungdomar både över och under 18 år främst kunde medföra att fängelse måste ådömas, är ett högt straffvärde. För den högre åldersgruppen kunde det enligt förarbetena också förekomma att tidigare lagföringar uteslöt annan påföljd än fängelse. Vidare kunde inte sällan brottets art så starkt tala för fängelse att en sådan påföljd bör väljas.21
I propositionen valde regeringen att i stort ansluta till gällande rätt, och inte lägga fram det något mer långtgående förslaget från Fängelsestraffkommittén. Fängelsestraffkommittén hade föreslagit att fängelse i ålderskategorin under 18 år skulle få väljas endast om ”annan påföljd måste anses utesluten med hänsyn till gärningens straffvärde eller på annan grund”. Kommittén hade därtill föreslagit att fängelse för åldersgruppen över 18 år skulle kunna väljas om det förelåg ”synnerliga skäl”. I författningskommentaren anfördes i betänkandet att avsikten var en mer restriktiv ordning än de dåvarande begränsningarna av möjligheterna att döma ut fängelsestraff, men att skillnaden inte torde vara så stor i praktiken.22
Regeringen hade som omnämnts ovan följt kommitténs förslag att det skulle vara åldern vid brottstillfället och inte åldern vid domstillfället som skulle vara styrande. Kommittén anförde att den dåvarande ordningen att domstillfället skulle vara avgörande hade en individualpreventiv grund; det straffrättsliga ingripandet skulle anpassas med hänsyn till gärningsmannens ålder vid ingripandet. Kommittén ansåg att ungdom (låg ålder) vid brottstillfället talade för att fängelse skulle undvikas, även om den tilltalade vid domstillfället hade uppnått 21 års ålder. Kommittén anförde att den unge skulle komma i åtnjutande av ett lindrigare påföljdsval på
20Prop. 1987/88:120 s. 102. 21 A. prop. s. 103. 22SOU 1986:14 s. 459.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
772
grund av att man inte kan ställa samma krav på den unge i fråga om mognad och livserfarenhet, dvs. omständigheter hänförliga till åldern vid brottstillfället.23
29.4 Närmare om grunden för särbehandlingen enligt de olika bestämmelserna
Det har i olika sammanhang diskuterats vilka grunderna är till varför det ska ske en särbehandling av unga lagöverträdare enligt de olika bestämmelserna samt hur dessa olika bestämmelser förhåller sig till varandra. Nedan redovisas olika ståndpunkter som framförts i doktrin och praxis.
29.4.1 Fängelsestraffkommittén
Fängelsestraffkommittén förklarade som ovan omnämnts varför man vid prövningen om det föreligger synnerliga alternativt särskilda skäl för fängelse enligt 30 kap. 5 § BrB ska beakta åldern vid gärningstillfället och inte vid domstillfället enligt följande.24
Skälen härför är att man inte kan ställa samma krav på den unge i fråga om mognad och livserfarenhet som på den äldre. Den unge har således lättare för att råka in i situationer vilka han inte bemästrar eller falla för lockelser eller frestelser. Han bör därför även om han vid domstillfället uppnått 21 års ålder kunna komma i åtnjutande inte endast av straffnedsättning utan även av ett lindrigare påföljdsval.
När det gäller påföljdsvalet torde nog många anse att den särbehandling som sker av unga lagöverträdare främst grundar sig på synsättet att det är särskilt skadligt och kontraproduktivt att unga människor döms till fängelse. Fängelsestraffkommittén grundade dock sitt resonemang uteslutande på att gärningsmannen inte är lika klandervärd/straffvärd och därför bör få en lindrigare påföljd, varför naturligen åldern vid brottstillfället bör vara avgörande. I propositionen kommenterades dock inte närmare ändringen från domstillfället till gärningstillfället. Det konstateras endast att regeln därigenom i detta hänseende blir densamma som den som behandlas strafflindring i 29 kap. 7 § BrB.
23 A.a. s. 459. 24 A.a. s. 459.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
773
29.4.2 Behandling i doktrinen
Nils Jareborg och Josef Zila i Straffrättens påföljdslära
Jareborg och Zila anger i Straffrättens påföljdslära25 tre grunder för att unga lagöverträdare särbehandlas i mildrande riktning.
1. Outvecklad ansvarsförmåga. Nervsystemet lär enligt författarna vara fullt utväxt i medeltal först vid 18 års ålder. Unga människor kan inte rimligen begäras ha full förståelse för andras intressen och för de värden som är grundläggande för samhällsordningen. Unga människor har inte hunnit utveckla en förmåga till att leva sig in i andra människors lidande eller en förmåga till självkontroll. De har svårare att motstå grupptryck, att kontrollera aggressiva impulser och att uppskjuta måluppfyllelse. Att bli vuxen är en utdragen inlärningsprocess, av vilket följer att större krav kan ställas på unga lagöverträdare ju äldre de blir.
2. Större sanktionskänslighet. Unga människor är normalt psykologiskt mer känsliga för bestraffning, delvis därför att deras tidsuppfattning är präglad av ungdomlig otålighet. Bestraffning kan drabba dem hårdare, eftersom den stör deras utvecklings- och inlärningsprocess. Den kan motverka deras möjligheter att utvecklas till mognad och att skaffa sig den självkänsla som behövs för ett ansvarsfullt vuxenliv.
3. Större tolerans. Unga människors mognadsprocess innefattar bl.a. frigörelse från föräldrar, försök att ta ansvar för sitt liv, experimenterande och testande av gränser. Om det inte fanns möjligheter att göra dumheter, skulle det inte utvecklas vuxna utrustade med självförtroende och ansvarskänsla. Det finns därför större anledning att se på ungdomars brottslighet med större tolerans. De flesta ungdomar förlorar intresset av att begå brott vid tilltagande mognad. Jareborg och Zila anför gällande 29 kap. 7 § BrB att bestämmelsen utgör ett led i en allmän politik att om möjligt hålla ungdomar utanför fängelserna, och om fängelse inte kan undvikas göra vistelsen där kortvarig. Man bör visa större tolerans mot ungdomar som begår brott, och åtgärder som vidtas mot vuxna med anledning
25 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007 s. 147 f.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
774
av brott kan vara direkt skadliga, eller i vart fall olämpliga, om de används mot unga.
Brottsbalkskommentaren
I Brottsbalkskommentaren påpekas att HD har framhållit att bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB i sig inte påverkar bedömningen av brottslighetens straffvärde (NJA 1991 s. 444 och NJA 1994 s. 153). Vad bestämmelsen ger uttryck för kan i stället enligt kommentaren sägas vara att domstolarna i förhållande till ungdomar ska tillämpa en på visst sätt generellt justerad straffskala. Det torde emellertid, enligt vad som sägs i Brottsbalkskommentaren, stå klart att en grund för regleringen i 29 kap. 7 § BrB är att brott av unga normalt anses ha ett lägre straffvärde än vuxnas motsvarande brott med hänsyn till att brottsligheten står i samband med bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga.26
Johan Munck i Festskrift till Nils Jareborg
Enligt Munck måste regleringen främst avseende straffvärdebedömningen förutsättas vila på tanken att brott som har begåtts av barn eller ungdomar under 18 år ska presumeras ha ett lägre straffvärde än om brottet under motsvarande omständigheter i övrigt hade begåtts av en vuxen.27 Det är enligt artikeln alldeles uppenbart att barn inte rimligen kan förutsättas ha den förståelse för andra intressen eller den självkontroll som man kan begära av en vuxen med större livserfarenhet. Medan en tillämpning av 29 kap. 3 § första stycket 3 BrB på en vuxen person enligt Munck förutsätter ett inte ringa mått av ”amatörpsykologiserande” så vet domstolen hur gammal den tilltalade var när han eller hon begick brottet. Enligt Munck torde domstolen vid straffvärdebedömningen endast sällan ha underlag för att utgå från att åldern saknat betydelse för det brottsliga handlandet. Den brottsliga handlingen kan inte annat än undantagsvis bedömas som lika allvarlig som om en vuxen person hade begått den.
26Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 29 kap. 7 §. 27 Munck, Straffvärde och ungdom, Flores juris et legum: festskrift till Nils Jareborg, 2002, s. 503 ff.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
775
Lena Holmqvist i JT 2000-01 s. 910 ff
Holmqvist konstaterar att särbehandlingen i påföljdshänseende inte upphör när den som begått ett brott inte längre är ett barn utan har fyllt 18 men inte 21 år.28 Vidare anför Holmqvist att ”kan man få tillämpningen av regelsystemet för denna åldersgrupp att ge ett resultat som kan sägas överbrygga steget från barn till fullt ut vuxen kan detta t.ex. uppfylla krav på förutsebarhet och ge viss proportionalitet.” Holmqvist påpekar i en not att det i detta sammanhang bortses från andra åldersgränser som finns bl.a. i författningar och från olika definitioner av vad som kan avses med unga vuxna. Holmqvist anför vidare att systemet därtill skulle te sig enklare och klarare om det gick att dra en rät linje mellan vad som gäller för den som är på gränsen till att fylla 18 år och den som just fyllt 21 år. Författaren pläderar i artikeln för att det finns skäl att uppmärksamma straffvärderegeln i 29 kap. 3 § 3 p och straffmätningsregeln i 29 kap. 7 § var för sig. Enligt Holmqvist bör domstolen först pröva om 29 kap. 3 § BrB kan tillämpas innan den går vidare till 7 §. Holmqvist kommer visserligen fram till att ettårspresumtionen i 30 kap. 4 § BrB bryts av en reduktion med stöd av 29 kap. 7 §. Eftersom det finns flera lagrum enligt vilka hänsyn tas till straffvärdet finns det dock skäl enligt artikeln att hålla isär bestämmelserna i 29 kap. 3 och 29 kap. 7 §§ BrB.
Martin Borgeke, Sigurd Heuman, Staffan Levén och Lars Lindström i SvJT 2006 s. 243
Borgeke m.fl. anför att domstolen först bör ställa sig frågan om omständigheterna är sådana att straffvärdet ska påverkas av den tilltalades uppenbart bristande utveckling, erfarenhet och omdömesförmåga och sedan, när denna fråga är besvarad, gå vidare till 29 kap. 7 § BrB och, utifrån det straffvärde man kommit fram till, göra en allmän reduktion med hänsyn till den tilltalades ungdom.29 I den delen ansluter sig artikelförfattarna till vad Lena Holmqvist förespråkat (se ovan).
28 Holmqvist, Påföljdsbestämning för unga lagöverträdare, JT 2000-01., s. 910 ff. 29 Borgeke, Heuman, Levén och Lindström, Två HD-domar angående beaktandet av den tilltalades ungdom, SvJT 2006 s. 243.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
776
Martin Borgeke i Att bestämma påföljd för brott
Borgeke upprepar i sin bok den uppfattning han m.fl. gav uttryck för i SvJT-artikeln som omnämns ovan, att domstolarna först prövar om det finns skäl att reducera straffvärdet med hänsyn till bristande utveckling etc. och därefter efter att ha fastställt straffvärdet vid straffmätningen prövar om reduktion ska ske enligt billighetsskälen i 29 kap. 5 § BrB samt pga. den tilltalades ålder enligt 29 kap. 7 § BrB. Enligt Borgeke innebär det att i det fall 29 kap. 3 § första stycket 3 p BrB är tillämplig på en person under 21 år en reduktion kommer att göras först av straffvärdet och sedan av det straff som döms ut, om nu påföljden bestäms till straff.30
Borgeke beskriver förhållandet mellan 29 kap. 3 § första stycket 3 p och 29 kap. 7 § BrB som i viss mån en ”dubbelreglering” av hänsynstagandet till den tilltalades ungdom. Enligt Borgeke kan man se den dubbla regleringen så, att 29 kap. 3 § första stycket 3 p BrB tar sikte på att straffvärdet av gärningar begångna av omogna personer, bl.a. ungdomar, är lägre just med tanke på att deras utveckling inte är avslutad och att de ibland inte förstår vidden av sitt handlande på samma sätt som en vuxen person. När det gäller 29 kap. 7 § BrB skulle den enligt Borgeke kunna motiveras med att straffrättsliga ingripanden i allmänhet drabbar unga personer hårdare än vuxna och att det av den anledningen finns skäl till en mildare bedömning.31
Nils Jareborg i SvJT 1992 s. 257
Jareborg anför att en ung brottsling i allmänhet är mindre klandervärd än en vuxen.32 Stöd för strafflindring på grund av omognad (reducerad skuld innebärande ett lägre straffvärde) ges i 29 kap. 3 § första stycket 3 p BrB. Den strafflindring för brottslingar i åldersgruppen 15–20 år som föreskrivs i 29 kap. 7 § BrB har enligt Jareborg en annan grund. Bestämmelsen utgör ett led i en allmän politik att om möjligt hålla ungdomar utanför fängelserna, och om fängelse inte kan undvikas göra vistelsen där kortvarig. Den teoretiska grunden härför är enligt Jareborg långt ifrån klar. Ungdomar är kanske generellt mer sårbara, eller värda att ges fler chanser, att bli föremål för ett annat mått av tolerans än vuxna. I
30 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 161 f. 31 A.a. s. 201. 32 Jareborg, Påföljdsbestämningens struktur, SvJT 1992 s 257.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
777
praktiken torde enligt vad Jareborg skriver domstolarna vid straffmätning normalt inte bry sig om att tillämpa 29 kap. 3 § första stycket 3 p BrB vid sidan av 29 kap. 7 § BrB.
29.4.3 Praxis
Att det inte är helt självklart var gränsen ska dras mellan 29 kap. 3 § första stycket 3 p och 29 kap. 7 § BrB framgår av rättsfallet NJA 1996 s. 63. I det rättsfallet var tre flickor åtalade för urkundsförfalskning, för att ha framställt en falsk urkund genom att med en annan persons namn ha undertecknat en beställning av identitetskort. I tingsrätten och hovrätten bestämdes påföljden till villkorlig dom och 30 dagsböter. HD ändrade påföljden för envar av dem till 60 dagsböter. HD anförde i domskälen:
När de i målet aktuella gärningarna begicks, var Sofi B och Mikaela K 17 år gamla och Hanna O endast 16 år gammal. Deras ålder låg alltså långt under den gräns om 21 år, under vilken enligt 29 kap 7 § BrB gärningsmannens ungdom skall särskilt beaktas vid straffmätningen och lindrigare straff kunna ådömas än som är föreskrivet för brottet. Fastän förfalskningsbrott avseende identitetshandlingar framstår som farliga till sin typ, är det i förevarande fall tydligt att Hanna O, Sofi B och Mikaela K inte hade någon tanke på att använda de falska korten för andra ändamål än diskotekbesök. De har inte haft för avsikt att skada någon annan person, och de måste antas ha handlat i ungdomligt oförstånd och utan att fullt inse konsekvenserna av sina handlingar. Med hänsyn till dessa omständigheter finns skäl att med stöd av 29 kap 7 § BrB fastställa påföljden för envar av dem till enbart ett bötesstraff.
I brottsbalkskommentaren anförs att motiveringen närmast ger intrycket att HD gjort en sådan särskild prövning som förutsätts i 29 kap. 3 § BrB.33 Borgeke anför att det är den bestämmelsen som har tillämpats av HD ”som det kanske får förstås”.34
Förhållandet mellan 29 kap. 3 § och 29 kap. 7 § BrB aktualiserades även i rättsfallet NJA 2000 s. 314. Fallet avsåg en 20-årig person som hade gjort sig skyldig till ett antal brott, bl.a. olaga frihetsberövande, i ett uttalat syfte att visa att samhället inte fungerar. HD uttalade bl.a. följande.
En omständighet som enligt den berörda §:n (anm. 29:3 p 3 BrB) skall beaktas särskilt som förmildrande vid bedömningen av straffvärdet är att den tilltalades handlande stått i samband med hans uppenbart
33Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 29 kap. 7 §. 34 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 162.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
778
bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga. Det ligger i sakens natur att ett sådant samband främst föreligger beträffande yngre personer. I vad mån detta påverkar straffvärdet i enskilda fall blir emellertid i praktiken sällan föremål för särskilda överväganden beroende på de allmänna begränsningar som gäller mot att döma yngre personer till frihetsberövande påföljder och den hänsyn till den tilltalades ungdom som enligt 29 kap 7 § BrB skall tas vid straffmätningen helt oberoende av dess eventuella betydelse för straffvärdebedömningen. I vissa fall kan det emellertid finnas anledning att särskilt uppmärksamma om det föreligger ett sådant samband mellan den begångna brottsligheten och den tilltalades grad av mognad som kan påverka straffvärdebedömningen. Straffvärdebedömningen. I det rättspsykiatriska utlåtande som inhämtats i målet uttalas bl a att den brottslighet som Fredrik F gjort sig skyldig till är av det ovanligare slaget och har samband med hans personlighetsmässiga omognad. Att de begångna brotten står i samband med brister i Fredrik F.s mognad vid tidpunkten för brotten vinner också stöd av utredningen i övrigt. Även om Fredrik F, som var 20 år när brotten begicks, inte förefaller avvika från jämnåriga på ett sätt som mer generellt skulle kräva beaktande vid straffvärdebedömningar får sambandet i det aktuella fallet anses vara av den arten att det måste tillmätas en inte oväsentlig betydelse vid bedömningen av straffvärdet.
HD:s dom kan sägas ge uttryck för att det sällan finns anledning att beakta bristande mognad och liknande vid straffvärdebedömningen, eftersom hänsyn under alla förhållanden ska tas till den tilltalades ungdom vid straffmätningen enligt 29 kap. 7 § BrB. ”I vissa fall” kan det dock finnas anledning att enligt HD särskilt uppmärksamma om det finns ett sådant samband mellan den begångna brottsligheten och bristande mognad som kan påverka straffvärdebedömningen.
Eftersom omständigheterna i detta fall var särpräglade, kan det vara vanskligt att dra några generella slutsatser gällande när ett sådant beaktande ska ske. Att notera är dock att den tilltalade var 20 år och sålunda inte skulle komma i åtnjutande av någon betydande reduktion enligt 29 kap. 7 § BrB. Utan att det går att utläsa något om detta ur detta rättsfall, skulle man kunna anta att behovet av att beakta straffvärdebestämmelsen i 29 kap. 3 § BrB blir större om den bristande mognaden gäller en lagöverträdare där reduktionen enligt 29 kap. 7 § BrB inte får något större genomslag.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
779
29.5 Närmare om hur ungdomsreduktionen i BrB tillämpas
I förarbetena till 29 kap. 7 § BrB ges inga närmare anvisningar om på vilket sätt bestämmelsen om ungdomsreduktion ska tillämpas. Vad som sägs är endast att låg ålder ska utgöra en allmän grund som ska beaktas i sänkande riktning vid straffmätningen.35 I doktrin och praxis har det dock utvecklats ganska tydliga riktlinjer för hur reduktionen bör göras, vilka återges nedan.
29.5.1 Ungdomsreduktionen vid straffmätning på fängelsenivå
Nils Jareborg och Josef Zila i Straffrättens påföljdslära
Jareborg och Zila har behandlat frågan om reduktionens storlek i boken Straffrättens påföljdslära. Enligt dem är det givet att reduktionen bör vara olika för omyndiga och myndiga lagöverträdare.36 Även inom de två ålderskategorierna (15–17 år respektive 18–20 år) bör hänsyn tas till ålder. Jareborg och Zila redovisar nedanstående riktlinjer för straffreduktionen för fängelse, vilka de bedömer som godtagbara, både av principiella skäl och med tanke på rådande praxis:
Martin Borgeke i Att bestämma påföljd för brott
Borgeke återger tabellen från Jareborg och Zila i sin bok Att bestämma påföljd för brott. Enligt honom kan det konstateras att domstolarna i stor utsträckning tillämpar denna modell för straffreducering av fängelse för ungdomar.37 Enligt Borgeke torde det
35 1987/88:120 s. 97. 36 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007 s. 149 f. 37 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 207.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
780
dock för tjugoåringar vara ”väl så vanligt” att man tillämpar kvoten 4/5, dvs. reducerar straffet med runt 20 procent. Dessutom torde enligt Borgeke reduktionen normalt bli större vid högre straffvärden än vid lägre. Enligt Borgeke bör inte en reduktion ske stegvis utifrån att den unge uppnått visst antal år. Ålderreduktionen bygger ju enligt författaren i vart fall i väsentliga delar på att unga personer mognar efter hand och att de först vid 21 års ålder bör åläggas ett fullt straffrättsligt ansvar. Enligt Borgeke bör i stället för en trappstegsmodell en mera glidande skala användas, där det beaktas om den unge exempelvis nyss fyllt 16 år eller snart ska fylla 17 år.
29.5.1.1 Praxis gällande ungdomsreduktionen på fängelsenivå
HD har i rättsfallet NJA 2000 s. 421 behandlat frågan om ungdomsreduktionen och även tillämpningen av schematiska regler för denna.
Rättsfallet gällde fråga om straffbestämning för lagöverträdare under 21 år som gjort sig skyldiga till rånbrott. Riksåklagaren hade i sitt överklagande framhållit att det skulle främja intresset av konsekvens, förutsebarhet och en enhetlig rättstillämpning vid bedömningen av brott begångna av unga lagöverträdare, om domstolarna tillämpade en metod, enligt vilken straffen med stöd av 29 kap. 7 § BrB i princip nedsattes med en viss procent enligt en alltefter levnadsåldern fallande skala.
Högsta domstolen uttalade att det är tydligt att straffnedsättning med stöd av 29 kap. 7 § BrB normalt bör bli större för den som vid brottets begående var väsentligt yngre än 21 år än för den som nästan uppnått denna ålder och att det i princip bör bli fråga om allt större straffnedsättning ju yngre lagöverträdaren är. Vidare uttalades att det emellertid inte enbart är åldern som bör vara avgörande för hur stor straffnedsättningen ska bli. Vid långvariga fängelsestraff kan det ofta vara rimligt att nedsätta straffet mera än vid kortare frihetsstraff eller bötesstraff, och brottens art kan också vara av betydelse i detta sammanhang. Även de omständigheter som anges i 29 kap. 4 och 5 §§ BrB kunde enligt HD påverka straffmätningen.
Enligt HD skulle en schematisk regel om en på levnadsåldern grundad procentuell straffnedsättning i förhållande till straffvärdet bl.a. med hänsyn till dessa förhållanden behöva förses med så många undantag och förbehåll att den inte skulle tjäna till verklig
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
781
vägledning. De tilltalade i målet var 18 år gamla, när de begick brotten. Med hänsyn härtill, till brottens straffvärden och till övriga omständigheter ansåg HD att straffen för dem borde ha bestämts till ungefär hälften av de straffvärden som skulle ha gällt för en vuxen person.
I en artikel i SvJT 2006 s. 243 riktar Borgeke m. fl. kritik mot HD:s rättstillämpning i detta fall.38 Artikelförfattarna finner det svårförståeligt att brottets art kan tillmätas betydelse i sammanhanget. Enligt artikeln är det antingen fråga om ett misstag från HD eller något som är alltför kryptiskt för att ligga till grund för domstolarnas tillämpning av 29 kap. 7 § BrB. Artikelförfattarna finner att hänvisningen till 29 kap. 4 och 5 §§ är att ”skjuta bredvid målet”. Att återfallsregeln och billighetsregeln har tillämpning även för lagöverträdare under 21 års ålder innebär inte ett skäl mot att precisera innebörden av 29 kap. 7 § BrB. Författarna finner i sin artikel inte att det skulle råda något motsatsförhållande mellan att domstolarna har fasta riktlinjer för tillämpningen av 29 kap. 7 § BrB och samtidigt kan beakta exempelvis 29 kap. 5 § BrB. I artikeln konstateras också att HD i sin praktiska tillämpning följde de riktlinjer som man rent principiellt inte ville ställa sig bakom.
I rättsfallet NJA 2005 s. 878 som återges nedan närmare i avsnitt 29.5.4 anförde HD att det kunde anses föreligga större utrymme för att tillämpa schabloner för ungdomsrabatten vid en bötespåföljd. Även i det rättsfallet ställde sig dock HD avvisande till tanken på en schabloniserad regel som tar sin utgångspunkt i straffvärdet för en vuxen person.
Som påpekas i artikeln i SvJT som återges ovan har HD själv i mångt och mycket följt den schematiska reduktion som formaliseras av Jareborg och Zila. Det framgår av ett flertal refererade avgöranden.
I NJA 1981 s. 523 dömdes den tilltalade för grov stöld och rån till fängelse i åtta månader trots att minimistraffet var ett år. Den tilltalade var 19 år när han begick brotten. I NJA 1989 s. 870 dömdes två ynglingar som gjort sig skyldiga till försök till rån när de var 17 respektive 18 år gamla till vardera sex månaders fängelse. Enligt HD skulle straffvärdet för en vuxen gärningsman ha motsvarat cirka två års fängelse. I NJA 1996 s. 509 dömdes en 16-åring för mord till fängelse i fyra år. För en vuxen skulle påföljden enligt HD blivit livstids fängelse. I NJA 1991 s. 438 dömdes en 18-åring
38 Borgeke, Heuman, Levén och Lindström, Två HD-domar angående beaktandet av den tilltalades ungdom, SvJT 2006 s. 243.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
782
till fängelse för misshandel. Straffet bestämdes till 14 dagars fängelse med åberopande av 29:7.
I NJA 2002 s. 489, domen gällande den s.k. sambandscentralen vid Göteborgskravallerna, kom HD till ett slut som nära anslöt till riktlinjerna. Två 20-åringar fick nedsättning av fängelsestraffet från 1 år (enligt straffvärdet för en vuxen person) till 10 månader, en 18åring fick nedsättning från 1 år till 6 månader, en 19-åring fick nedsättning från 1 år till 8 månader och en 19-åring fick nedsättning från 8 månader till 4 månader. För den sista tillkom att det förelåg en självmordsrisk och att straffet fastställdes till en tid som redan var verkställd genom häktestiden.
29.5.2 Ungdomsreduktion vid straffmätning på bötesnivå
Bakgrunden till Riksåklagarens riktlinjer
Riksåklagaren gav Nils Jareborg i uppdrag att utarbeta förslag till en sammanhållen syn på tillämpningen av reglerna om ungdomsreduktion för brott som normalt föranleder dagsböter för vuxna gärningsmän. Förslaget lades delvis till grund för RÅ:s riktlinjer vid bestämmande av dagsböter för brott som begåtts av unga lagöverträdare, utfärdade den 15 oktober 2004. (RåR 2004:1). Jareborgs promemoria till RÅ har därefter återgivits i vänbok till Josef Zila.39
Eftersom BrB:s terminologi bygger på att endast fängelse och böter är straff, ska enligt Jareborg regeln i 29 kap. 7 § BrB om beaktande av ungdom vid straffmätningen endast tillämpas på dessa påföljder. Bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. BrB ska enligt Jareborg tillämpas i den ordning som kapitlet anger. Innan ungdomsrabatt aktualiseras ska således brottets straffvärde, tidigare brottslighet och billighetsskäl enligt 29 kap. 1–5 §§ BrB beaktas. Innan bestämmelsen om påföljdsval i 30 kap. 5 § BrB kommer i fråga måste man, påpekar Jareborg, först tillämpa bestämmelsen om ungdomsrabatt och därvid finna att det inte är aktuellt att döma till böter. Det innebär enligt Jareborg att man i fall, där en vuxen skulle dömas till 14 dagars fängelse, aldrig bör döma en ung lagöverträdare till fängelse eller ett alternativ till fängelse utan endast till böter (anm: och numera i vissa fall till ungdomstjänst).
Jareborg påpekar att det i Fängelsestraffkommitténs betänkande, som låg till grund för 1989 års påföljdsbestämningsreform,
39 Jareborg, Ungdomsrabatt och dagsböter, Josefs resa: vänbok till Josef Zila, 2007, s. 107 ff.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
783
inte gavs någon närmare förklaring till varför ungdomar bör särbehandlas.
Jareborg sammanfattar att grunden för särbehandlingen av unga lagöverträdare står att finna i deras outvecklade ansvarsförmåga, större sanktionskänslighet och behov av att mötas med större tolerans. En ungdoms exceptionella omognad kan enligt artikeln undantagsvis påverka bedömningen av straffvärdet. Ungdomars generellt mindre utvecklade ansvarsförmåga är egentligen enligt Jareborg också en straffvärdefaktor.
Trots att bestämmelserna om ungdomsrabatt avser straffmätning både vid fängelse och vid böter är det enligt Jareborg tydligt att lagstiftaren inte haft böter i tankarna vid bestämmelsens tillkomst. De skäl som kan anföras för särbehandling av unga har enligt Jareborg rätt liten betydelse på bötesområdet. Låg betalningsförmåga påverkar dagsbotens storlek, inte straffmätningen i antal dagsböter. Beträffande kravet på att visa tolerans utgör enligt Jareborg de särskilda reglerna om åtalsunderlåtelse ett tillräckligt korrektiv. Kvar står att man även på bötesområdet bör ta viss hänsyn till ungdomars generellt mindre utvecklade ansvarsförmåga. Om man vill undvika besvärande tröskeleffekter vid övergången från dagsböter till penningböter är dock utrymmet enligt Jareborg mycket begränsat.
Mot denna bakgrund finner Jareborg att det inte finns någon självständig grund för ungdomsrabatt på bötesområdet. Rabatten kan motiveras endast som en följd av att korta fängelsestraff för vuxna anses motsvara dagsböter för unga. Det innebär enligt Jareborg att en viss åldersgrupp åtnjuter en initialrabatt: det högsta bötesstraffet för vuxna motsvaras av ett lägre bötesstraff för unga. Bötesskalan för dessa ungdomar blir hoptryckt uppifrån. Om man utgår från att det inte finns någon självständig grund för ungdomsrabatt på bötesområdet, stämmer det bäst överens med systemets konstruktion att låta initialrabatten få allt mindre verkan ju lägre ner man kommer i bötesskalan. Intresset av att se till att korta fängelsestraff för vuxna motsvaras av höga dagsböter för unga, behöver därför inte påverka måttet av penningböter. Jareborg ser även praktiska skäl mot ungdomsrabatt vid penningböter, med hänsyn till det summariska förfarandet vid dess utdömande.
Jareborg presenterar fyra grundmodeller beträffande hur ett system med ungdomsrabatt vid dagsböter skulle kunna utformas.
Grundmodell I: Ingen rabatt. Enligt den modellen tillgodoser man önskemålet att undvika korta frihetsberövanden av unga
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
784
genom att ”föra dem över linjen” till böter och sedan lämna dem där. Vid ett brott dömer man alla till 150 dagsböter och vid flera brott alla till 200 dagsböter. Man avstår sålunda helt från att ge ungdomsrabatt på dagsbotsområdet. Jareborg finner inte att den modellen är uppenbart olaglig, eftersom den inte är oförenlig med skälen för lagstiftningen. Jareborg konstaterar dock att HD utgår från att ungdomsrabatt ska ges på dagsbotsområdet. Konsekvenserna av att inte ge ungdomsrabatt på dagsbotsområdet är bl.a. följande. Omyndiga unga lagöverträdare behandlas på samma sätt som myndiga unga lagöverträdare. Ingen hänsyn tas till hur långt det fängelsestraff är som undviks genom ungdomsrabatten. Gärningar för vilka man inte kan döma till fängelse behandlas på samma sätt som gärningar vilka utan rabatt skulle ha föranlett fängelse. Lösningen lider enligt Jareborg av tydliga tröskeleffekter. De är dock gällande myndiga ungdomar mer teoretiska än praktiska. För dessa är utrymmet för att få böter i stället för fängelse rätt begränsat, och på dagsbotsområdet är 150 och 200 dagsböter ganska ovanliga straff. Jareborg finner att det förefaller uteslutet att använda denna modell för omyndiga lagöverträdare, men att den kanske är tänkbar för myndiga unga lagöverträdare.
Grundmodell II: Kvotdelsrabatt. Kvotdelsrabatt innebär att den relativa initialrabatten för en åldersgrupp tillämpas över hela skalan.
För att undvika tröskeleffekter nedåt måste man dock minska kvotdelen på lägre nivåer. I praktiken kan man modifiera principen under 80 dagsböter. Tröskeleffekten kan mildras genom att man går in på området för penningböter, något som dock enligt Jareborg vare sig är påkallat eller lämpligt. En svaghet med denna modell är enligt Jareborg att man vid bestämmande av rabatten tar hänsyn till böter som inte finns, dvs. sådana under 30. En annan svaghet är att man inte beaktar varför rabatt ges. Det huvudsakliga syftet är att ge utrymme för användning av böter i stället för fängelse. Verkan av initialrabatten bör därför i princip hanteras i den övre delen av bötesskalan, inte i den nedre.
Grundmodell III: Likafördelad rabatt. Tröskeleffekterna enligt
Grundmodell II kan undvikas om man fördelar initialrabatten på dagsbotsområdet, dvs. intervallet 150–30 dagsböter. En initialrabatt på 50 procent innebär då att högsta straffet blir 90 dagsböter. Enligt Grundmodell II skulle det bli 75 dagsböter.
Grundmodell IV: Viktad rabatt. Om verkan av initialrabatten i huvudsak bör hanteras i övre delen av bötesskalan, bör också inter-
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
785
vallen vara olika stora. I botten av skalan bör de vara mest lika den skala som gäller för vuxna.
Jareborg förordar i sin artikel att grundmodell IV tillämpas. Det saknas enligt Jareborg anledning att använda en skala för myndiga ungdomar och en annan för omyndiga ungdomar. Jareborg ser det inte som angeläget att myndiga ungdomar döms till böter i stället för fängelse i andra fall än när straffet annars skulle bli 14 dagars fängelse. Vid längre fängelsestraff bör det räcka med en förkortning av detta. För denna åldersgrupp är det därför motiverat att använda 140-skalan (10 dagsböters initialrabatt). 14 dagars fängelse motsvarar då 150 dagsböter. 10 dagsböters rabatt ges då när 120 eller fler dagsböter skulle ådömas den som fyllt 21 år vid brottet.
För den omyndige unga lagöverträdaren bör enligt Jareborg utrymme ges att ådöma böter även vid längre fängelsestraff än 14 dagar. Jareborg väljer följande riktlinjer, för en - 15-åring motsvaras 14 dagars fängelse av 120 dagsböter - 16-åring motsvaras 14 dagars fängelse av 130 dagsböter - 17-åring motsvaras 14 dagars fängelse av 140 dagsböter.
Det blir då enligt Jareborg möjligt att använda 110-tabellen (40 dagsböters initialrabatt, dvs. en tredjedel av dagsbotsområdet) för åldersgruppen 15–17 år.
Jareborg överväger slutligen om skalorna bör modifieras därför att ungdomar generellt har en mindre utvecklad ansvarsförmåga. I den mån ungdomsrabatt ges på grund av att dagsböter ska användas i stället för fängelse, har man automatiskt tillgodosett kravet på att markera skillnaden i ansvarsförmåga. Vidare leder proportionalitetsprincipens krav på nyansering till att det inte finns anledning att ändra i toppen av skalorna. Det kan enligt Jareborg däremot finnas anledning att fortsätta ge rabatt även när tabellen över viktad rabatt anger att ingen rabatt ska ges. När det gäller omyndiga ungdomar bör man enligt detta synsätt fortsätta att ge 10 dagsböters rabatt så länge det går. Det är enligt Jareborg möjligt att göra detsamma gällande dem som begått brott efter 18 års ålder. Eftersom rabatten bör vara mindre för denna grupp, avstår dock Jareborg från att föreslå en sådan justering.
Frågan om ungdomsrabatt vid bötesbrottslighet har tagits upp i boken Straffrättens påföljdslära. Enligt Jareborg och Zila finns det anledning att använda enklare schabloner vid ungdomsreduktionen
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
786
gällande böter än gällande fängelse.40 Författarna kan inte ”finna någon invändning” mot en reduktion på så sätt att bötesstraffet bestäms till 1/2 för ungdomar i åldern 15–17 (vid brottet) och 3/4 för ungdomar i åldern 18–20 år. Enligt Jareborg och Zila har straffmätningsreglerna rörande bötesstraff för unga lagöverträdare inklusive ungdomsreduktionen kommit i ett annat ljus i och med införandet av ungdomstjänst som fristående påföljd.
Riksåklagarens riktlinjer
RÅ har år 2004 tagit fram riktlinjer vid bestämmande av dagsböter för brott som begåtts av unga lagöverträdare (RåR 2004:1). De bygger i allt väsentligt på det förslag som hade utarbetats av Nils Jareborg (se ovan).
I riktlinjerna anges som utgångspunkt att det bärande skälet för en ungdomsrabatt under fängelsenivån är att unga lagöverträdare ska dömas till böter som ersättning för korta fängelsestraff. Den del av området för dagsböter som på detta sätt utnyttjas för fängelsebrott bör i motsvarande mån krympa skalan för bötesbrott.
Riktlinjerna utmynnar i att böter som föreläggs ungdomar under 18 år vid strafföreläggande aldrig ska vara högre än 90 i de fall böter hade tillämpats även om den tilltalade hade varit över 21 år. Tanken är att utrymmet 100–150 dagsböter ska förbehållas fall då en vuxen lagöverträdare skulle ha dömts till fängelse eller annan påföljd på fängelsenivå men då regeln i 29 kap. 7 § BrB leder till att påföljden för den unge i stället ska bestämmas till dagsböter. Vid flerfaldig brottslighet finns i stället för 90 en övre gräns på 140 dagsböter.
Enligt riktlinjerna ska det inte göras någon straffnedsättning om lagöverträdaren har fyllt 18 år. I promemorian hänvisar RÅ till myndighetsålderns centrala betydelse i påföljdssystemet och att det normalt saknas skäl till åldersreduktion av böter för vuxna lagöverträdare.
Ställningstagandet att det normalt saknas skäl till rabatt på böter för myndiga motiverades utöver detta enligt följande:
För den myndige gärningsman som är under 21 år bör en förkortning av fängelsestraffet vara en tillräcklig rabatt för alla de fall där en äldre gärningsman skulle ha dömts till en månads fängelse eller mer (se t.ex. NJA 1991 s 438). Det innebär att det för den åldersgruppen således
40 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007, s. 150.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
787
bör vara aktuellt med böter bara som ersättning för fängelse då detta straff skulle ha bestämts till fjorton dagar. Det sistnämnda kunde tala för att för myndiga unga lagöverträdare reservera straffet 150 dagsböter för sådana fall där brottet annars skulle ha föranlett fjorton dagars fängelse, och att som en konsekvens därav den egentliga dagsbotsskalan för åldersgruppen skulle utgöra 30–140 dagsböter. Det är dock ovanligt med så korta fängelsestraff för äldre gärningsmän. Det är också ovanligt med mer än 120 dagsböter som stadigt återkommande straff för ett visst brott (se Strafföreläggande i bötesmål, En sammanställning av tillämpade påföljder, RÅPM 2003:2). Mot bakgrund av den prövning som ske i det enskilda fallet framstår därför behovet av en generell regel om rabatt som liten. Jag vill ändå peka på att det vid höga dagsbotsnivåer kan finnas särskild anledning att uppmärksamma gärningsmannens relativa ungdom.
Riktlinjerna gällande bötesreduktionen har följande utformning:
Martin Borgeke, Att bestämma påföljd för brott
Borgeke väcker i sin bok Att bestämma påföljd vid brott frågan om inte en reduktion av i vart fall dagsbotsstraffet borde ske även för dem som har fyllt 18 år.41 Enligt Borgeke innebär det problem om det görs ålderreduktion för bötesstraff endast för lagöverträdare under 18 års ålder, i förhållande till den åldersreduktion som måste göras på fängelsenivå för alla lagöverträdare under 21 års ålder. Det blir enligt Borgeke en ”ansamling” av fall, med sinsemellan olika straffvärden, på de översta bötesnivåerna. Enligt Borgeke skulle det
41 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 205.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
788
vara en bättre ordning att tillåta föreskriften i 29 kap. 7 § BrB att slå igenom för alla lagöverträdare under 21 års ålder. Borgeke presenterar en alternativ modell enligt följande:
Modellen innebär att området från och med 70 dagsböter reserveras för sådana fall då någon som är 15 år hade dömts till fängelse om han eller hon hade varit 21 år. För ålderskategorierna 16, 17, 18 och 19 år skulle på motsvarande sätt området från 80, 90, 110 respektive 130 dagsböter reserveras för fall då fängelse hade tillämpats för en vuxen lagöverträdare. Den som var 20 år vid brottstillfälle skulle kunna få ett fängelsestraff omvandlat till 150 dagsböter.
Borgeke anför att ”i nuläget” får konstateras att RÅ:s promemoria torde ha fått genomslag i domstolarnas rättstillämpning.42Borgeke anför att någon annan rekommendation knappast kan lämnas, än att den tills vidare bör tillämpas för att inte rättstillämpningen ska bli oenhetlig.
I avsnitt 25.4 utvecklar vi att det inte funnits någon enhetlighet i praxis huruvida ungdomsreduktionen vid brott som straffvärde ligger på bötesnivå bör tillämpas på lagöverträdare i åldersgruppen 18-20 år. Högsta domstolen har dock i dom den 31 januari 2012 lagt fast att bestämmelsen i 29 kap, 7 § första stycket BrB ska tillämpas även när personer i åldersgruppen 18–20 år begått brott
42 A.a. s. 206.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
789
som förskyller dagsböter (se nedan i avsnitt 29.5.4 angående den domen)
29.5.3 När leder ungdomsreduktionen till att brottet hamnar på bötesnivå?
Enligt 29 kap. 7 § BrB får rätten sålunda döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. Straffvärdet och därför även straffmätningen – bestäms linjärt enligt en skala som börjar med penningböter, därefter 30-150 dagsböter, varefter fängelse från 14 dagar följer. För vissa brott ingår både böter och fängelse i straffskalan. I andra fall finns endast fängelse i straffskalan. Ungdomsreduktionen kan i dessa fall ges genomslag vid brott vars konkreta straffvärde ligger på 14 dagars fängelse genom att man underskrider straffskalan för brottet och bestämmer påföljden till böter. Detta gäller redan i de fall då den minsta reduktionen ska ske, dvs. i åldersgruppen 20-åringar. Eftersom reduktionen ska bli större ju yngre lagöverträdaren är, bör möjligheterna att döma ut ett bötesstraff för ett brott med endast fängelse i straffskalan bli större (dvs. gälla brott med högre straffvärden) ju yngre personen är.
Borgeke uttrycker frågeställningen så att det gäller hur långa fängelsestraff som, beroende på gärningsmannens ungdom, kan ”ersättas” med böter eller med en med böter utbytbar påföljd.43 Det kan också uttryckas som att man med nödvändighet måste hamna på bötesnivå om inte reduktionen ska ”göra halt” på en låg fängelsenivå, och därigenom leda till att olika allvarliga brott hamnar på samma straffmätningsvärde.
Enligt Borgeke finns det inte några förarbetsuttalanden gällande denna fråga och praxis får bedömas som osäker. En naturlig utgångspunkt enligt Borgeke för bedömningen är dels den gängse ungdomsreduktionen av fängelsestraff, dels det utrymme från och med 100 till och med 150 dagsböter som i RÅ:s riktlinjer avseende ungdomar 15–17 år har lämnats för fall där påföljden annars skulle ha bestämts till fängelse. En annan utgångspunkt skulle enligt Borgeke kunna vara att straffmätningen ska resultera i fängelse fjorton dagar för den som har fyllt 18 år vid brottet om en vuxen i motsvarande situation hade dömts till fängelse en månad. Innebörden av detta åskådliggör Borgeke i följande tabell.
43 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 210.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
790
44
29.5.4 Praxis gällande ungdomsreduktionen på bötesnivå
Frågan om gränssnittet mellan böter och fängelse pga. ungdomsreduktionen har prövats i rättsfallet NJA 2005 s. 878. En pojke hade när han var 15 år gammal gjort sig skyldig till tillgrepp av fortskaffningsmedel. Han hade vid tre tillfällen, både innan och efter det att han hade fyllt 16 år, gjort sig skyldig till ringa narkotikabrott genom eget bruk av hasch. Tingsrätten bestämde påföljden till 40 dagsböter, vilket hovrätten skärpte till 80 dagsböter. RÅ yrkade att påföljden skulle bestämmas till 100 dagsböter. Grunden för överklagandet var att det, enligt RÅ:s ovan redovisade riktlinjer, behövdes en schabloniserad regel om att 100 dagsböter eller mer normalt bör vara straffet för ungdomar i åldern 15–17 år i de fall straffvärdet för en vuxen person skulle ha varit på en månads fängelse. HD gjorde ingen annan bedömning än underinstanserna gällande att brottet hade ett oreducerat straffvärde på en månads fängelse. HD som fastställde hovrättens dom på 80 dagsböter – anförde i domskälen bl.a. följande:
Som riksåklagaren anfört kan det i nu aktuella situationer finnas behov av att utnyttja bötesskalans övre del för att undvika inkonsekvenser i reaktionssystemet beträffande ungdomar. Det får vidare anses föreligga större utrymme för att tillämpa schabloner för ungdomsrabatten vid bötespåföljd än vid fängelsepåföljd. Exempelvis kan det antas att sådana förmildrande omständigheter som anges i 29 kap. 5 § BrB mera sällan blir av betydelse när det gäller att mäta ut böter. Att en regel av det slag som riksåklagaren förordat innebär en knytning till straffvärdet för motsvarande brott av en vuxen person är
44 Den översta horisontella linjen anger vad som utgör straffmätningsvärdet för en vuxen, dvs. straffvärdet för en gärningsman över 20 år med beaktande av billighetsskäl (utan att det gjorts någon ungdomsreduktion).
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
791
emellertid inte helt invändningsfritt. Enligt 29 kap. 3 § första stycket 3 BrB skall som förmildrande omständighet vid bedömning av straffvärdet beaktas om den tilltalades handlande stått i samband med hans uppenbart bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga. Om straffvärdet för en vuxen person är en månads fängelse kan motsvarande värde således vara lägre för en person som var mycket ung när brottet begicks. I praktiken brukar den bestämmelsen sällan behandlas särskilt, utan en allmän bedömning av vilken strafflindring som den tilltalades ungdom bör föranleda görs med stöd av 29 kap. 7 § BrB (se t.ex. Munck i Festskrift till Nils Jareborg, 2002 s. 503 ff.). En schabloniserad regel som tar sin utgångspunkt i straffvärdet för en vuxen kan emellertid behöva korrigeras med hänsyn till omogenhet och bristande erfarenhet som har samband med den tilltalades ålder. Detta skulle komplicera användningen av regeln. Ett starkare skäl mot en normalpåföljd om etthundra dagsböter i de av riksåklagaren angivna situationerna är att en sådan påföljd måste bedömas i många fall innebära en straffskärpning i förhållande till de påföljder som hittills har dömts ut (jfr NJA 1996 s. 63). Utöver de tidigare berörda skälen har det inte framkommit något som motiverar en sådan straffskärpning. I sammanhanget måste också beaktas att straffet för en vuxen för bl.a. brott av det slag som målet gäller ofta skulle bestämmas till villkorlig dom och ett måttligt bötesstraff. Mot bakgrund av det anförda finns det inte skäl att frångå hovrättens bedömning när det gäller antalet dagsböter för M.A. Hovrättens domslut skall därför fastställas i fråga om påföljd.
I ovan omnämnda artikel i SvJT 2006 s. 243 kritiserar Borgeke m.fl. HD:s avgörande. Enligt författarna vilar avgörandet på en ”rätt svag grund”, varför det fortfarande finns anledning att tillämpa de av RÅ framtagna riktlinjerna. Enligt artikeln innebär HD:s straffmätning att dagsbotsskalan för personer under 18 år blir mycket kort, om 80 dagsböter och därutöver ska tillämpas i de fall en vuxen lagöverträdare hade blivit dömd till fängelse (eller annan påföljd på fängelsenivå). HD:s avgörande förutsätter därutöver, enligt författarna, att fängelsestraff i större utsträckning än enligt RÅ:s riktlinjer för ungdomar ska kunna ersättas av böter.
På vilket sätt bestämmelsen om ungdomsreduktion ska tillämpas vid brottslighet som straffvärdemässigt ligger på bötesnivå närmare bestämt om regeln då ska omfatta lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år - har nyligen prövats av HD i en dom från den 31 januari 2012.45
Målet gällde en person som vid 18 års ålder gjorde sig skyldig till snatteri. Tingsrätten bestämde påföljden till 70 dagsböter.46 Tingsrätten
45 Dom i mål B 5566-11. 46 Dom den 28 juni 2011 vid Gävle tingsrätt (mål B 1722-11).
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
792
anförde i domskälen att det föreligger skiftande praxis huruvida ungdom ska beaktas vid fastställande av antalet dagsböter och att det lindrigaste alternativet bör dömas ut, varvid tingsrätten beaktade ungdomen vid straffmätningen.
Åklagaren överklagade och yrkade att påföljden skulle bestämmas till 110 dagsböter i enlighet med brottets straffvärde. Hovrätten skärpte påföljden till 80 dagsböter.47 Hovrätten delade uppfattningen att brottslighetens straffvärde uppgick till 110 dagsböter. Hovrätten konstaterade att regeln om ungdomsreduktion visserligen främst varit avsedd för fängelsestraff men att det med hänvisning till lagtextens generella utformning inte fanns skäl mot en tillämpning även vid bötesstraff. Hade lagstiftarens syfte med regeln varit att undanta bötesstraffen hade det enligt domskälen varit mycket enkelt att göra det. Hovrätten anförde att det knappast följer av någon fast domstolspraxis i vilken utsträckning gärningsmannens ungdom ska beaktas vid straffmätningen vid böter och korta fängelsestraff. Hovrätten kom fram till att 29 kap. 7 § BrB ska tillämpas även i fråga om bötesstraff och för lagöverträdare i åldersgruppen upp till 21 år. Enligt domstolen bör reduktionen bli relativt sett lägre för brott på bötesnivå än vid allvarligare brottslighet, varför hovrätten kom fram till att straffet borde bestämmas till 80 dagsböter.
På yrkande av RÅ tog HD upp målet till prövning. RÅ yrkade att bötesstraffet skulle skärpas.48 RÅ anslöt sig i överklagandet till de skäl som angavs i RÅ:s riktlinjer för att inte ge ungdomsreduktion vid bötesbrott för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år. RÅ anförde i överklagandet att rättsfallet NJA 2005 s. 878 (refererat ovan) inte har direkt bäring på frågan om ungdomsrabatt normalt ska tillämpas för gärningsmän som nått myndighetsåldern. Vidare anförde RÅ bl.a. att en tillämpning av den modell Martin Borgeke lanserat innebär en ökning av antalet ungdomar som döms till böter på bekostnad av dem som döms till ungdomstjänst.
I domen av den 31 januari 2012 fastställde HD hovrättens domslut (på 80 dagsböter). HD anförde att det inte fanns skäl att vid bedömningen av brottets straffvärde särskilt beakta den tilltalades ålder och att straffvärdet av brottet motsvarade 110 dagsböter. Efter att ha gått igenom bakgrunden till den aktuella bestämmelsen och motiven bakom RÅ:s riktlinjer anförde HD följande:
47 Dom den 8 november 2011 vid Hovrätten för Nedre Norrland (mål B 789-11). 48 Överklagande 2011-12-06 (ÅM 2011/7728).
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
793
8. Grunden för att generellt särbehandla unga lagöverträdare kan beskrivas så, att deras större sanktionskänslighet och inte fullt utvecklade ansvarsförmåga liksom deras behov av att mötas med större tolerans gör att deras brott bör föranleda lindrigare ingripanden än vad som gäller för vuxna (jfr Nils Jareborg och Josef Zila, Straffrättens påföljdslära, 3 uppl. 2010, s. 150 f.). Visserligen har dessa omständigheter mindre betydelse i fråga om bötesstraff än när det gäller fängelse. Även vid bötesstraff finns det dock skäl att beakta ungdomars särskilda förutsättningar. Att ett sådant beaktande sker i åldersgruppen 15–17 år har inte satts i fråga när det gäller dagsböter. Enligt praxis påverkas emellertid inte penningböter av den tilltalades ungdom.
9. Vidare måste systematiska skäl beaktas. Vid fängelsestraff innebär bestämmelsen i 29 kap. 7 § första stycket brottsbalken att strafftiden för den som har begått ett brott innan han eller hon har fyllt 21 år i de allra flesta fall sätts ned. När det är fråga om de allra kortaste fängelsestraffen ersätts frihetsberövandet i stället av ett bötesstraff. En sådan övergång från fängelse till böter är en förutsättning för att systemet ska vara konsekvent, och den övergången måste tillämpas även i åldersgruppen 18–20 år. Det rimliga är då också att de högsta dagsbotsnivåerna förbehålls dessa situationer, och att utrymmet för att döma till bötesstraff på dessa nivåer vid rena bötesbrott minskar i motsvarande mån. Det är väl förenligt med lagtexten, som inte gör någon skillnad inom åldersintervallet 15–20 år. 10. Det sagda leder till att bestämmelsen i 29 kap. 7 § första stycket brottsbalken bör tillämpas även när personer i åldersgruppen 18–20 år har begått brott som förskyller dagsböter. För att det ska finnas utrymme för en nyansering av bedömningarna i de fall då bötesstraffet ersätter ett kortare fängelsestraff, bör 120 dagsböter vara det högsta straff som kommer i fråga för ett enstaka bötesbrott i den åldersgruppen. 11. Mot bakgrund av vad som nu anförts finns det inte skäl att göra någon annan bedömning av bötesstraffets storlek än vad hovrätten har gjort. Hovrättens domslut ska alltså fastställas.
Justitierådet Göran Lambertz var skiljaktig och anförde följande:
Jag är ense med majoriteten till och med punkt 10 i domen. Härefter bör den enligt min mening lyda: 11. Antalet dagsböter bör bestämmas så att reduktionen inte onödigtvis kommer i disharmoni med Riksåklagarens riktlinjer beträffande ungdomar i åldersgruppen 15–17 år. Straffet i den åldersgruppen är enligt riktlinjerna 80 dagsböter när straffet för en vuxen, som här, skulle ha varit 110 dagsböter. För 18–20 åringar bör då straffet i motsvarande fall normalt bestämmas till 90 eller 100 dagsböter. Straffet för CLR bör fastställas till 90 dagsböter.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
794
HD:s dom har kommit så nyligen att det inte går att avgöra på vilket sätt den kommer att få genomslag i praxis. Klart torde vara att den innebär att bestämmelsen om ungdomsreduktion kommer att tillämpas även för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år då det oreducerade straffvärdet är på bötesnivå. Såväl åklagare när strafförelägganden utfärdas som domstolar när böter döms ut kommer att tillämpa ungdomsreduktionen även för denna övre åldersgrupp.
Det är i övrigt måhända inte klart riktigt hur domen kommer att påverka reduktionen, särskilt inte för gruppen 15–17 år. HD anför att 120 dagsböter bör vara det högsta straff som kommer i fråga för ett enstaka bötesbrott i ”den åldersgruppen”, för att det ska finnas utrymme för en nyansering av bedömningarna i de fall bötesstraffet ersätter ett kortare fängelsestraff. HD torde med det mena att bötesnivån över 120 dagsböter ska förbehållas de fall där det oreducerade straffvärdet motsvarar ett kortare fängelsestraff. Anvisningen om 120 dagsböter torde innebära att ett oreducerat straffvärde på 150 dagsböter ska reduceras till 120 dagsböter. Vad som möjligen är oklart är huruvida HD anser att någon differentiering bör ske inom åldersgruppen 18-20 år. Att HD talar om ”åldersgruppen 18-20 år” och anger en bestämd gräns, talar för att någon sådan differentiering inte bör ske. Detta skulle vara i enlighet med RÅ:s riktlinjer som gällande omyndiga lagöverträdare inte gör någon differentiering mellan 15–16- och 17-åringar. Martin Borgekes modell däremot innebär en differentiering inom såväl åldersgruppen 15–17 år som 18–20 år.
Med 120 dagsböter som övre gräns och med 80 dagsböter som det reducerade straffmätningsvärdet av ett straffvärde på 110 dagsböter, torde domstolarna genom HD:s dom få en ganska tydlig vägledning av hur reduktionen ska göras i åldersgruppen 18–20 år.
Frågan är dock hur domen kommer att påverka reduktionen i åldersgruppen 15–17 år. Utifrån bl.a. vad HD uttalat i NJA 2000 s. 421 torde det vara klart att straffnedsättningen normalt bör bli större för den som vid brottets begående var väsentligt yngre än 21 år än för den som nästan uppnått denna ålder och att det i princip bör bli fråga om allt större straffnedsättning ju yngre lagöverträdaren är. Det innebär sålunda att de hållpunkter gällande reduktionen som framgår av 2012 års fall inte går att applicera för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Enligt det fallet ska ett straffvärde på 150 dagsböter leda till (omkring) 120 dagsböter. Därtill föranledde ett straffvärde på 110 dagsböter ett straffmätningsvärde på 80 dagsböter. För att upprätthålla en differenti-
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
795
ering mellan olika åldersgrupper måste reduktionen vara större än så för åldersgruppen 15–17 år. Det innebär i vart fall att RÅ:s tabell inte kan tillämpas i alla delar, eftersom ett straffvärde på 110 dagsböter enligt dessa riktlinjer ska föranleda 80 dagsböter även för en omyndig lagöverträdare.
Vad gäller de dagsbotsnivåer som bör förbehållas fall där en vuxen lagöverträdare hade fått ett kort fängelsestraff (vilket samtidigt utgör avgränsningen av den nivå som ska inrymma alla fall med oreducerade straffvärden upp till 150 dagsböter) framgår inte av HD:s senaste dom vad som ska gälla för åldersgruppen 15–17 år. Möjligen kan den ovan redovisade domen NJA 2005 s. 878 anses innebära att 80 dagsböter och därutöver endast ska tillämpas om det oreducerade straffvärdet är på fängelsenivå. Det skulle dock innebära en mycket snäv skala för de fall där en vuxen hade fått ett bötesstraff och en mycket kraftig reduktion för åldersgruppen 15– 17 år. NJA 2005 s. 878 torde hittills inte ha få det genomslaget i praxis och 2012 års fall förutsätter inte en så kraftig reduktion för att upprätthålla den relativa skillnaden mellan åldersgrupperna 15– 17 år respektive 18–20 år.
Sammanfattningsvis kan sägas att det ännu är för tidigt att säga hur HD:s dom från januari 2012 kommer att påverka tillämpningen av 29 kap. 7 § BrB.
29.6 Närmare om tillämpningen av påföljdsvalsregeln för lagöverträdare i åldersgruppen 18-20 år
Som allmän princip gäller att åtgärder mot lagöverträdare som fyllt 15 men inte 18 år bör ske inom ramen för socialtjänsten och inte inom kriminalvården. Vad som i första hand ska prövas av domstolen är om någon av påföljderna ungdomsvård eller ungdomstjänst är tillämplig. Vad gäller åldersgruppen 18–20 år görs det i lagtexten gällande ungdomsvård inte någon åtskillnad mellan någon åldersgrupp under 21 år. I praktiken är dock utrymmet mycket begränsat gällande lagöverträdare över 18 års ålder och torde i första hand, som anförs i Brottsbalkskommentaren, komma i fråga då det är eller kan bli aktuellt med ingripande enligt LVU. Beträffande ungdomstjänst föreskrivs i 32 kap. 2 § 2 st BrB att den som är 18– 20 år (vid domstillfället) får dömas till ungdomstjänst endast om det finns särskilda skäl till det. Särskilda skäl att döma någon över 18 år till ungdomstjänst kan vara att brottet begåtts före 18 års
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
796
ålder och det blir aktuellt att bestämma påföljden kort tid efter att den unge fyllt 18 år.
I ålderskategorin 18–20 år är det i stället villkorlig dom och i ännu större utsträckning skyddstillsyn som blir aktuellt om inte straffmätningsvärdet är sådant att påföljden kan stanna vid böter. För att döma till fängelse förutsätts att det föreligger särskilda skäl med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars. Som omnämnts ovan kan utöver straffvärdet även art och återfall i brott utgöra särskilda skäl.
Kravet på särskilda skäl innebär enligt Brottsbalkskommentaren att det erfordras starkare skäl för tillämpning av fängelse när den tilltalade inte hade fyllt 21 år vid brottet än vad annars skulle ha varit fallet.49 För ungdomar i åldern 18–20 år bör därför fängelse som ensamt straff i huvudsak övervägas endast när brottsligheten varit särskilt svår eller omfattande eller när fråga är om upprepade återfall i grov brottslighet samt vid sådana brottstyper, exempelvis trafikbrott, där kortare frihetsstraff är den normala påföljden. Dessa skäl framfördes redan när den ursprungliga bestämmelsen infördes dock att det då uttryckligen handlade om att döma till fängelse med hänsyn till allmän laglydnad.
I NJA 1981 s. 335 dömdes en 19-åring till fängelse för bl.a. grovt rån och i NJA 1981 s. 523 en tjugoåring till fängelse för bl.a. grov stöld och rån. Se även NJA 1994 s. 102 där en 20-åring dömdes till fängelse för grovt rattfylleri. Däremot dömdes inte till frihetsberövande påföljd i exempelvis NJA 1974 s. 682 (rattfylleri och olovlig körning), NJA 1978 s. 77 (bl.a. mordbrand), NJA 1980 s. 112 (rattfylleri), NJA 1982 s. 675 (misshandel), NJA 1995 s. 145 (allmänfarlig vårdslöshet) och 2001 s. 894 (sexuellt umgänge med barn). Se även det tidigare nämnda fallet NJA 1979 s. 139 (skyddstillsyn för bl.a. rån) och NJA 1965 s. 152 (skyddstillsyn med anstaltsbehandling för rån).
I NJA 1989 s. 837 var fråga om en yngling som vid 19 års ålder hade gjort sig skyldig till narkotikabrott som visserligen var att anse som ringa men som enligt vad HD uttalade ändå normalt borde föranleda fängelsestraff. HD dömde honom emellertid till skyddstillsyn under åberopande bl.a. av hans ungdom. I NJA 1990 s. 84 I och 1991 s. 438 prövades frågan om påföljd för misshandel. Den tilltalade var vid brottets begående i det förra fallet 20 år och i det senare nyss fyllda 18 år; brottet får emellertid i det senare fallet
49Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 30 kap. 5 §.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
797
anses ha varit av allvarligare natur än i det förra. Påföljden blev i det förra fallet villkorlig dom och böter och i det senare fängelse 14 dagar. Se också NJA 1999 s. 269 (villkorlig dom med samhällstjänst för 19-åring som gjort sig skyldig till misshandel).
I rättsfallet NJA 1991 s. 444 var fråga om val mellan fängelse, skyddstillsyn jämte fängelse och skyddstillsyn jämte föreskrift om samhällstjänst för en yngling som hade gjort sig skyldig till rån vid 18 års ålder. Våldet vid rånet förövades mot en pensionär och bestod i en spark i ryggen och kvarhållande på marken. Ynglingen dömdes till skyddstillsyn jämte fängelse i två månader. I NJA 1999 s. 561 dömdes en flicka som vid 20 års ålder gjort sig skyldig till anstiftan av mened till skyddstillsyn jämte samhällstjänst. Fängelse (ett år två månader) blev också i NJA 2000 s. 278 påföljden för en 19-åring som gjort sig skyldig till grov misshandel av livshotande slag. Skyddstillsyn i förening med fängelse ansågs i detta fall inte som en tillräckligt ingripande påföljd.
29.7 Överväganden
29.7.1 Allmänna utgångspunkter
Unga personers mognadsgrad
Särbehandlingen av lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år motiveras delvis av att personer i den gruppen anses ha mindre utvecklad ansvarsförmåga än äldre myndiga lagöverträdare. En mindre utvecklad ansvarsförmåga innebär sämre möjligheter att fatta korrekta beslut och förstå de fulla konsekvenserna av sitt handlande. Det innebär i sin tur att det finns mindre anledning att klandra en ung person, dvs. att dennes olagliga handlingar är mindre straffvärda än motsvarande handlingar begångna av en äldre lagöverträdare.
Att en 14-åring utifrån detta betraktelsesätt är mindre klandervärd än en 25-åring skulle de flesta betrakta som uppenbart. Lagstiftaren har också dragit en gräns vid 15 år när en person är straffrättsligt ansvarig för sina handlingar. Detta ger uttryck för en ståndpunkt om när ansvarsförmågan är så utvecklad att det överhuvudtaget kan avkrävas straffrättsligt ansvar för olagliga handlingar.
Att en omyndig person ska anses mindre straffvärd pga. sin (typiskt sett) större omognad än en äldre myndig person, framstår även det som uppenbart. Först som myndig ses man i de flesta
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
798
sammanhang som vuxen och kapabel att ta ansvar för sina handlingar. Det straffrättsliga systemet bör i vart fall delvis harmonisera med myndighetsåldern.
Hur ska man då betrakta lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år? De sociala och psykologiska riskfaktorer som bidrar till att vissa unga personer bryter mot gällande normer upphör inte att påverka den unge bara för att myndighetsåldern har inträtt. Den sociala mognadsprocessen har inget naturligt avslut vid 18-årsdagen. De flesta ungdomar går i gymnasiet i vart fall till och med 19 års ålder. Många slutför gymnasiet först vid 20 eller 21 års ålder. De inträder normalt sett först därefter i yrkeslivet, med ökat eget ansvar för ekonomi och egen försörjning. Personer i ålderskategorin 18–20 år har därför endast delvis inträtt i ”vuxenvärlden”. Utvecklingen i samhället har därtill varit sådan att detta inträde har kommit att fördröjas allt mer, unga människor får allt senare arbete och egen bostad. Mognadsprocessen är givetvis en individuell fråga. Det är dock befogat att hävda att en 18–20 åring typiskt sett ännu inte har med vuxna jämställd förmåga till att ta ansvar. Utifrån ett generellt perspektiv torde det därför vara mer realistiskt att hänföra gruppen 18–20 år till ett mellanskikt på vägen från barn till vuxen med fullt utvecklad förmåga till ansvar.
Unga personers sanktionskänslighet
Personer i åldersgruppen 18–20 år är således som vi ser det i ett mellanskikt mellan barn- och vuxenvärlden. Det är under denna tid typiskt sett som en person ”kliver ut i vuxenvärlden”. En mängd processer pågår, vissa når sin kulmen. Gymnasieutbildningen slutförs för de flesta. Antingen går man vidare i högre utbildning eller inträder i arbetslivet. Till detta kopplas en möjlighet till egen bostad och en därigenom mer självständig tillvaro. I detta skede kan det vara skadligt att ”lyftas ut” ur dessa processer genom ett frihetsberövande straff. Inträdet i vuxenvärlden försenas. I värsta fall kan det innebära långsiktiga återverkningar på processen från ett barn till en fungerande vuxen med fullgoda möjligheter till utveckling och försörjning.
Ett fängelsestraff riskerar typiskt sett att leda till en stigmatisering. Detta är särskilt känsligt för en ung person som ännu inte funnit en vuxen identitet. För de som redan är i ett utanförskap kan en identitet
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
799
som kriminell då vara något som ger gemenskap, status och respekt.
På förfrågan av utredningen har Brå gjort en kunskapssammanställning gällande särbehandlingen av lagöverträdare 18–20 år.50 I rapporten har sammanställts kunskap om effekterna av frihetsberövande straff för 18–20-åringar.
Databassökningarna som Brå gjort visar enligt rapporten att denna åldersgrupp sällan särskiljs i forskningen, vilket manar till försiktighet i tolkningarna. Inledningsvis konstateras i rapporten att befintlig forskning visar att många ungdomar begår något enstaka brott och ett fåtal begår många. De flesta ungdomar som begår brott gör detta under en kortare period, för att sedan att leva ett välanpassat liv som vuxna. De flesta upphör således med att begå brott efter ungdomstiden.
Det som har studerats mest i forskningen enligt vad som framgår av databassökningarna är risken för återfall. Det har studerats i olika sammanhang och med olika fokus. Merparten av studierna visar att kontakter med rättssystemet och frihetsberövande påföljder ökar risker för återfall. Olika institutionaliseringseffekter ses som en förklaring. Fler återfall innebär i sin tur fler brottsoffer och ökade kostnader för samhället. Det påpekas dock i rapporten att några av studierna är mindre tydliga i sina resultat.
En annan viktig aspekt är kopplingen mellan påföljd och kommande anknytning till arbetsmarknaden. Merparten av de studier och sammanställningar som utforskats pekar på att frihetsberövande straff för ungdomar påverkar möjligheterna till ett framtida arbete på ett negativt sätt. Sambanden är dock inte helt tydliga.
Det finns enligt rapporten också litteratur som belyser en rad olika problem för de ungdomar som befinner sig i fängelse och det lyfts fram att det medför särskilda krav då unga döms till frihetsberövande straff. Vissa studier lyfter fram åldern 18–20 år som en kritisk period för vuxenblivandet. Den inhämtade litteraturen ger också en bild av ungdomstiden som en känslig period. Frihetsberövande straff synes i detta sammanhang utgöra en särskild påfrestning. Utvecklingen från ungdom till vuxen utgör en dynamisk mognadsprocess där en tydlig brytningstid mellan det förra och det senare sällan finns.
50 Särbehandling av lagöverträdare 18–20 år En kunskapssammanställning, Brottsförebyggande rådet 2012, publicerad på www.bra.se
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
800
29.7.2 Ungdomsreduktionen bör vara kvar i de fall straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet
Vår bedömning: Bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB om ungdoms-
reduktion vid straffmätningen bör finnas kvar för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år om straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet eller brottsligheten.
På något sätt måste gärningsmannens personliga förutsättningar påverka straffmätningen
Enligt våra direktiv ska vi ta ställning till om lagöverträdare som har fyllt 18 år men inte 21 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätningen.
Det viktigaste oftast helt avgörande för straffmätningen är brottets straffvärde. Vid bedömningen av straffvärdet ska enligt 29 kap. 1 § BrB BrB särskilt beaktas bl.a. vad den tilltalade insett eller borde insett om den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit samt de avsikter och motiv som han eller hon har haft. Redan i detta ligger att den enskildes förmåga att förstå konsekvenserna av sina handlingar påverkar bedömningen av straffvärdet och därigenom straffmätningen. Som redogörs för närmare i bl.a. avsnitt 29.2.3 finns det därtill en särskild bestämmelse i 29 kap. 3 § 3 p BrB om att bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga ska beaktas som förmildrande vid bedömningen av straffvärdet.
Utveckling och erfarenhet är rent definitionsmässigt något som påverkas av stigande ålder. En vuxen person har utvecklat sina mentala förmågor mer än ett barn och har större erfarenhet än ett barn. En person som har en normal mental utveckling får därutöver bl.a. genom de lärdomar man kan dra av sina erfarenheter en bättre omdömesförmåga i vuxen ålder. Detta kan visserligen framstå som självklarheter. I det straffrättsliga sammanhanget innebär det dock att åldern på gärningsmannen har en självklar roll vid straffets bestämmande.
Utvecklingen från barn till vuxen är inte som utvecklas i avsnitt 29.7.1 en process som tar slut vid 18-årsdagen. Processen att mogna och utvecklas fortsätter givetvis även därefter. Inte heller 21-årsdagen eller något annat datum för den delen duger för att markera ett avslut på den processen. Vad som däremot kan sägas är att personer mellan
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
801
18 och 20 år befinner sig i ett mellanskikt mellan barn- och ungdomsår och vuxenlivet. Att olika människor utvecklas och mognar olika snabbt och olika mycket behöver knappast påpekas. Om man vill hitta en grupp som trots att de är straffmyndiga typiskt sett inte ställts inför vuxenvärldens krav på ansvarstagande och möjligheter att utvecklas genom sådant ansvarstagande, framstår dock enligt vår mening 15–20 år som en mer träffande avgränsning än 15–18 år (eller för den delen 15–25 år).
Att bedöma straffvärdet av en gärning blir med nödvändighet en prövning av relevanta faktorer i det enskilda fallet. Straffvärdefaktorer av objektiv betydelse såsom vilken skada eller fara som uppstått genom gärningen låter sig bedömas genom iakttagbara yttre omständigheter. Det är ofta svårare att bedöma de subjektiva omständigheterna. Domstolen kan omöjligen skaffa sig direkt kunskap om vad som försiggått i någons hjärna vid en given tidpunkt. Vad den tilltalade insett eller bort inse bedöms därför även det genom yttre omständigheter, vad händelseförloppet gav honom eller henne för möjligheter till perception och konsekvensbedömning. Om annan kunskap inte förs in i målet grundas då bedömningen på vad en person typiskt sätt hade kunnat uppfatta och förstå.
Än svårare blir det att bedöma i vad mån den tilltalades utveckling, erfarenhet och omdömesförmåga har stått i samband med handlandet. Rättsprocessen ger inte någon heltäckande bild av den tilltalades person. En fullgod förståelse av exempelvis någons erfarenheter och dess betydelse för handlandet kräver långt mer än vad som ryms inom en brottmålsprocess. Utan något särskilt underlag, ligger det då nära till hands att inte beakta att det förelegat sådana särskilda personliga svårigheter som gör handlandet mindre straffvärt. Vad gäller unga lagöverträdare skulle dock en sådan hållning i de flesta fall leda till fel straffvärdebedömning. Det är lätt att instämma i Johan Muncks slutsats (se avsnitt 29.4.2) att det är alldeles uppenbart att barn inte kan förutsättas ha den förståelse eller den självkontroll som man kan begära av en vuxen med större livserfarenhet. Det är givetvis därtill så att större krav kan ställas ju äldre gärningsmannen är. Mot bakgrund av vad som anförs ovan förefaller det dock mer naturligt att betrakta att mognadsprocessen från barn till vuxen sträcker sig i vart fall till en ålder av 20 år snarare än till 18 år.
Domstolarna har säkerligen insikt om att unga människors bristande utveckling, erfarenhet och omdömesförmåga typiskt sett
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
802
kan påverka handlandet att begå brott. Något underlag för att göra en bedömning i det enskilda fallet finns dock sällan. Om bestämmelsen i 29 kap. 3 § 3 p BrB var det enda instrumentet för att beakta ungdom och omognad vid bestämmandet av straffets längd, skulle sannolikt domstolen göra antaganden av mognadsgraden utifrån åldern. Det skulle med nödvändighet bli en mer schematisk än individualiserad bedömning.
Som det är nu blir dock frågan om utveckling, erfarenhet och omdömesförmåga som HD påpekar i NJA 2000 s. 314 sällan föremål för särskilda överväganden vid straffvärdebedömningen. Skälet till detta är den hänsyn som tas till den tilltalades ålder vid straffmätningen enligt 29 kap. 7 § BrB. Som utvecklas i avsnitt 29.5.1 görs det i praxis en nedsättning av straffets längd, enligt en tabell som får anses ha vunnit stor acceptans i rättstillämpningen. Att bedömningen görs på ett sådant schematiskt sätt utan hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet har enligt vår mening flera fördelar. En individualiserad bedömning låter sig knappast göras, då det skulle kräva helt andra utredningsinslag än vad som ryms i en brottmålsprocess, samtidigt som domstolen knappast kan bortse från att unga lagöverträdare inte har samma ansvarsförmåga som äldre. En bedömning i det enskilda fallet skulle därför närmast bli en chimär grundad på typiska föreställningar.
Att avgränsa beaktandet av mognad och utveckling till en viss ålderskategori strider visserligen mot kunskapen att varje människas förutsättningar på individnivå skiljer sig åt väsentligt. Samtidigt låter sig knappast en sådan individualiserad bedömning i de flesta fall göras. Om tanken på att straffvärdet ska återspegla det personliga ansvaret ska få genomslag, måste nog domstolarna använda sig av generella bedömningar när de tar hänsyn till personlig mognad, utveckling och erfarenhet. Enligt vår mening är då 20 år ett naturligare riktmärke än 18 år, när det gäller sådana generellt grundade hänsynstaganden.
Den centrala betydelse som straffvärdet har för påföljdsbestämningen grundar sig på en föreställning om personligt ansvar, utifrån möjligheten att göra rätt och rätta sig efter lagen. Det innebär att den grupp lagöverträdare som är på väg ut i vuxenlivet måste betraktas något annorlunda än den som redan har kunnat tillägna sig de erfarenheter som vuxenlivet ger oavsett att myndighetsåldern i en mening kan innebära epitetet ”vuxen”. Domstolen måste därför på något sätt beakta detta och blir då hänvisad till antaganden mer än individualiserade bedömningar. Enligt vår
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
803
mening utgör dagens ordning med en närmast schematisk reduktion vid straffmätningen, ett realistiskt sätt att i normalfallet fånga upp bristande mognad och erfarenhet som en lindrande faktor utan att behöva gå in på individualiserade bedömningar utan tillräcklig grund.
Att myndighetsåldern är 18 år utgör inget hinder mot att särbehandla 18-20 åringar vid straffmätningen
I våra direktiv påpekas att myndighetsåldern i Sverige numera är 18 år och att de påföljdsalternativ som gäller för vuxna lagöverträdare i de flesta fall används på den åldersgruppen.
Enligt vår mening innebär myndighetsåldern knappast i sig något beaktansvärt hinder i sig mot att särbehandla även något äldre lagöverträdare än dem under 18 år. För det första är 15årsgränsen straffmyndighetsåldern den avgörande vattendelaren. Alla personer över 15 år är straffrättsligt ansvariga för sina handlingar och kan sålunda ådömas straff. 18-årsgränsen kan givetvis tjäna som en hållpunkt för en åldersgrupp som måste behandlas lindrigare än äldre. I och med att straffrättsligt ansvar inträder vid 15 års ålder förefaller det dock mindre träffande att hänga upp någon föreställning om ”fullständigt vuxenansvar” vid 18 års ålder. Vuxenansvaret bör i stället inträda successivt från det att den tilltalade blivit straffmyndig till dess att han eller hon fyller 21 år.
Lagstiftningen på andra områden gör heller inte i alla delar en avgränsning vid 18 år vad gäller skiftet från barn till vuxen. Enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) kan vård under vissa förhållanden beredas den som inte fyllt 20 år, att pågå längst till dess att personen fyller 21 år. Även i det arbete som socialtjänsten bedriver med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) anses personer upp till 20 års ålder tillhöra gruppen barn och unga. Vidare kan anmärkas att föräldrar enligt föräldrabalken är underhållsskyldiga för barn efter 18-årsdagen om barnet fortfarande går i skolan, dock längst till dess barnet fyller 21 år.
Det bör också påpekas att myndighetsåldern inte har varit avgörande vid utformningen av bestämmelsen om åldersreduktion vid straffmätningen som framgår av avsnitt 29.3.2. När bestämmelsen infördes genom BrB 1962 anknöt den till brott någon begått innan 18 års ålder. Vid den tidpunkten inträdde myndighetsåldern vid 21 år. 1969 sänktes myndighetsåldern till 20 år och 1974 till 18 år. Sex år
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
804
senare år 1980 höjdes gränsen för beaktande av ungdom vid straffmätningen till 21 år. Som beskrivs i avsnitt 29.3.2 skedde höjningen av gränsen för att inte avskaffandet av institutet ungdomsfängelse en påföljd främst för åldersgruppen 18–20 år skulle leda till längre frihetsberövanden. Därtill såg lagstiftaren positivt på att en höjning av åldersgränsen kunde medföra en generell sänkning av straffnivåerna för (redan då myndiga) ungdomar i åldern 18–20 år.
Det finns ett egenvärde i att strafftiderna för lagöverträdare i gruppen 18–20 år hålls nere och att det ofta prövas om det finns alternativ till ett frihetsberövande straff
Det är en etablerad insikt att fängelsestraff kan medföra stora negativa sociala skadeverkningar för den enskilde. Det kan ha negativa effekter för såväl yrkeslivet som familjesituationen. En anstaltsvistelse kan bidra till att den intagne anammar en kriminell identitet och själva vistelsen innebär kontaktskapande med andra personer som kan ha ett sådant negativt inflytande. Som ingen annan påföljd är ett avtjänat fängelsestraff något socialt stigmatiserande. Detta innebär att ett fängelsestraff i sig kan påskynda en brottskarriär och verka brottsbefrämjande.
Som utvecklas i avsnitt 29.7.1 kan lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år typiskt sett anses mer känsliga och ta mer skada av frihetsberövande straff särskilt långa sådana än äldre personer. Det framstår utifrån ett såväl humanitärt som samhällsekonomiskt perspektiv som en god ordning att fängelsestraffen för unga lagöverträdare även om de uppnått myndighetsåldern hålls nere i längd.
I dag finns det en etablerad praxis vad gäller straffnedsättningen. Ett slopande av denna reduktion skulle innebära väsentligt längre fängelsetider för personer mellan 18 och 21 år. Vi har svårt att se detta som en önskvärd utveckling.
Straffmätningen kan enligt dagens ordning i vissa fall avgöra huruvida påföljden ska bestämmas till fängelse eller en icke frihetsberövande påföljd. Enligt 30 kap. 4 § BrB föreligger det en presumtion för fängelse om straffvärdet uppgår till ett år eller mer. Såsom HD slagit fast i NJA 2000 s. 314 är det avgörande för presumtionen det på grund av ungdom reducerade värdet, det s.k. straffmätningsvärdet. En slopad ungdomsrabatt skulle således innebära att fler unga lagöverträdare döms till fängelse på grund av
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
805
högt straffvärde. I det förslag vi lägger fram (kapitel 9) ska möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt avgöras utifrån det utmätta fängelsestraffets längd på det sätt att det ska råda en presumtion för villkorligt fängelse vid fängelsestraff som är kortare än ett år. Även i det systemet skulle en slopad ungdomsreduktion leda till fler och därtill långa frihetsberövande straff för lagöverträdare i ålderskategorin 18–20 år.
En slopad ungdomsreduktion för åldersgruppen 18–20 år skulle innebära orimliga tröskeleffekter i förhållande till omyndiga lagöverträdare
Frågan om det ska ske en reduktion vid straffmätningen gällande lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år kan inte ses isolerat från den reduktion som sker för lagöverträdare i den yngre åldersgruppen, 15–17 år.
Det ingår inte uttryckligen i våra direktiv att överväga en slopad eller minskad ungdomsreduktion vid straffmätningen för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Visserligen ska vi enligt direktiven analysera hur ungdom bör beaktas vid straffmätningen i de fall straffnedsättning ska ske, vilket får anses innebära att vi har möjlighet att föreslå förändringar av storleken av ungdomsreduktionen även i den ålderskategorin. Inget i direktiven talar dock för en inriktning syftande till en mindre straffnedsättning för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år.
Som framgår av avsnitt 29.5.1 sker det i dag en väsentlig nedsättning av fängelsestrafftiden för lagöverträdare mellan 15 och 17 år. För en 15-åring sker enligt en etablerad praxis en nedsättning till en femtedel av straffvärdet, för en 16-åring till en fjärdedel och för en 17-åring till en tredjedel. Den frihetsberövande påföljden blir ju enligt 32 kap 5 § BrB inte fängelse utan sluten ungdomsvård för denna ålderskategori. Oaktat detta finner vi att det finns goda skäl för den betydande reduktionen.
För det första påkallar lagöverträdarens bristande mognad, erfarenhet och utveckling ett än större beaktande vid straffmätningen för denna åldersgrupp än beträffande åldersgruppen 18-20 år.
För det andra minskas därigenom överhuvudtaget användningen av frihetsberövande påföljder för denna ålderskategori. Reduktionen innebär i likhet med och i än högre grad än vad som gäller för 18–20 åringar att en icke frihetsberövande påföljd väljs istället för en
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
806
frihetsberövande. Den yngsta ålderskategorin lider mest skada av långa frihetsberövanden. Det kan visserligen vara fråga om allvarliga brott som begås av mycket unga lagöverträdare vilket utesluter annat än en frihetsberövande påföljd. Om det skulle dömas ut mångåriga frihetsberövande straff för lagöverträdare i den ålderskategorin oavsett om det vore fängelse eller sluten ungdomsvård skulle det riskera irreparabla störningar i deras utveckling och förutsättningar att någonsin ta en fullvärdig plats i samhället.
Mot denna bakgrund finner vi att den ordning som i dag gäller enligt 29 kap. 7 § BrB för åldersgruppen 15–17 år bör bestå, dvs. att en förhållandevis kraftig reduktion sker vid straffmätningen på det sätt som utvecklats i praxis.
Påföljdssystemet bör inte i något avseende innehålla kraftiga tröskeleffekter. Påföljdsbestämningen riskerar nämligen att uppfattas som godtycklig, irrationell och orättvis om små skillnader och oväsentliga omständigheter leder till stora skillnader i påföljdens ingripandegrad. Om det även fortsättningsvis ska ske en kraftig reduktion vid straffmätningen för en 17-åring, skulle det bli en orimlig tröskeleffekt att helt avstå från ungdomsreduktion för lagöverträdare som nyligen fyllt 18 år. Huruvida gärningsmannen har passerat 18-årsdagen skulle då bli avgörande för om fängelsestraffet (eller motsvarande frihetsberövande straff genom sluten ungdomsvård) skulle bli exempelvis ett eller två år.
Den nedsättning som sker måste enligt vår mening rimligen plana ut successivt och inte göra halt vid någon specifik ålder, för att systemet ska uppfattas som rättvist och rationellt. Den avtrappning som i dag görs enligt praxis som är som störst för en 15-åring och helt har planat ut för en 21-åring uppfattar vi som rimlig. Det skulle visserligen vara teoretiskt möjligt att plana ut reduktionen helt inom åldersgruppen 15-17 år, så att en 15-åring alltjämt får en kraftig reduktion vid straffmätningen medan den som närmar sig 18-årsdagen endast får en liten reduktion. Det skulle dock förutsätta en väsentligt mindre reduktion vid straffmätningen än i dag för åldersgruppen under 18 år. Detta är enligt oss inte någon önskvärd utveckling. Vi anser heller inte att det är i linje med våra direktiv att föreslå betydande straffskärpningar för barn i åldersgruppen 15–17 år.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
807
Det är inte lämpligt med något annat slag av reglering för att åstadkomma en särbehandling i mildrande riktning
Enligt direktiven får vi om det befinns påkallat föreslå en särreglering i något särskilt hänseende. En särreglering får också föreslås i fråga om villkorlig frigivning från fängelsestraff.
Som framgår av vad som hittills anförts har vi beträffande bestämmelsen om straffmätning i 29 kap. 7 § BrB inte funnit att det finns några bärande skäl som talar för en förändring. Någon ytterligare särreglering som tar sikte på straffmätningen är därför inte aktuell för oss att lägga fram.
Det huvudsakliga syftet med regleringen i 29 kap. 7 § BrB är att frihetsberövandets längd ska minska för unga lagöverträdare. Detta skulle visserligen kunna ske genom en särreglering i fråga om villkorlig frigivning från ett fängelsestraff. Om exempelvis lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år frigavs efter en kortare del av verkställigheten än vad som gäller för äldre lagöverträdare, skulle delvis behovet av en särreglering gällande straffmätningen minska. Möjligen skulle om det är önskvärt ett synsätt att alla myndiga lagöverträdare bör behandlas likadant därigenom anses ha fått ett större genomslag.
Enlig vår mening finns det dock anledning att hysa stora betänkligheter mot att ersätta ungdomsreduktionen för ungdomar mellan 18 och 20 år med en mer generös reglering gällande villkorlig frigivning. Utifrån vårt synsätt ger reduktionen vid straffmätningen som diskuteras ovan genomslag för uppfattningen att en gärning är mindre straffvärd och klandervärd om den begås av en person med bristande erfarenhet och omdömesförmåga.
Även om man endast ser bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB som ett medel för att minska den faktiska fängelsetiden vilket torde ha varit det huvudsakliga syftet från lagstiftarens sida är en reduktion av strafftiden att föredra framför en särreglering gällande villkorlig frigivning. Om det medges en mer generös villkorlig frigivning kommer en större icke verkställd del av fängelsestraffet att återstå vid tidpunkten för villkorlig frigivning. Denna del kommer därmed att vara möjlig att förverka för det fall att den dömde återfaller i brott inom prövotiden för den villkorliga frigivningen. I en återfallssituation kan det därmed leda till sammanlagt längre anstaltsvistelser än i dag. Möjligen skulle reglerna i 34 kap. 4 § BrB kunna konstrueras på så sätt att möjligheterna att förverka villkorligt medgiven frihet begränsades för dem som blivit villkorligt frigivna
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
808
tidigare på grund av sin unga ålder, så att inte den nu beskrivna effekten uppstår. Det skulle dock knappast bli en trovärdig lagstiftning, att på ett komplicerat sätt ge sken av en faktisk ändring som egentligen inte syftar till att vara någon förändring i praktiken.
En slopad ungdomsreduktion skulle leda till en väsentlig ökning av fångtalet och därigenom en stor kostnadsökning för Kriminalvården
På uppdrag av utredningen har Brå gjort en beräkning av hur mycket det s.k. fångtalet antal utdömda fängelsedagar skulle öka om ungdomsreduktionen slopades vid straffmätningen av fängelsestraff i åldersgruppen 18–20 år.
Som underlag för beräkningen har Brå använt de personer som under 2010 var 18, 19, respektive 20 år vid tidpunkten för huvudbrottet. Beräkningen utgår från att fängelsestraffets längd hade reducerats till hälften för dem som var 18 år, till två tredjedelar för dem som var 19 år och till tre fjärdedelar för dem som var 20 år och utvisar med den hypotesen hur många fängelsedagar som hade dömts ut om det inte hade skett någon sådan ungdomsreduktion. Av beräkningen följer att antalet utdömda fängelsedagar skulle ha ökat med totalt 146 676 om det inte hade gjorts någon ungdomsreduktion (motsvarande omkring 400 årsplatser). Det skulle ha inneburit en ökning med 52 procent inom den åldersgruppen. Med utgångspunkt i det totala antalet utdömda fängelsedagar (omfattande alla åldrar) under den tidsperioden skulle det ha inneburit en ökning med 12 procent.
Bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB om ungdomsreduktion vid straffmätningen bör finnas kvar, även för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
Att en person uppnår myndighetsåldern 18 år har givetvis en betydelse vad gäller vilket ansvar han eller hon har för sina handlingar och hur personen bör betraktas av andra. För att understryka detta ansvar och den allmänna betydelse myndighetsåldern har, skulle det kunna anses konsekvent att den straffrättsliga särbehandlingen av personer i åldersgruppen 18–20 år helt utmönstrades. Som framgår av sammanställningen i bilaga 3 är 18 år den gräns som
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
809
används i många andra länder i straffrättsligt hänseende. 18 år är också gränsen för när en person ska betraktas som barn i FN:s barnkonventions mening.51
Som vi anför ovan finns det dock många skäl som talar emot att särbehandlingen av lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år slopas när det gäller straffmätningen. Den bedömning vi gör är att dessa skäl talar med stor tyngd mot att göra en förändring. De invändningar som kan göras hänför sig till stor del till sådana fall där straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet. Vad gäller sådana fall är vår uppfattning att ungdomsreduktionen vid straffmätningen bör vara kvar även för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år.
29.7.3 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år bör inte särbehandlas vid straffmätningen av bötesbrottslighet
Vårt förslag: Vid brott vars straffvärde endast motiverar ett
bötesstraff ska inte gärningsmannens ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen, om han eller hon fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet.
Om någon har begått brott innan han eller hon fyllt 18 år ska hans eller hennes ungdom beaktas vid straffmätningen, även om brottslighetens straffvärde är sådant att det endast motiverar ett bötesstraff.
Ungdomsreduktionen för brott vars straffvärde är sådant att böter kan följa på brottet har inte tillämpats konsekvent
I avsnitt 25.4 konstaterar vi att ungdomsreduktionen på straff för brott som straffvärdemässigt ligger på bötesnivå hittills inte tillämpas konsekvent i praxis.
För en fullständig beskrivning av de skillnader vi kan se och vilket underlag vi har för vår bedömning, hänvisas till det avsnittet.
51 I United Nations Standard Minimum Rules on the Administration of Juvenile Justice (the Beijing Rules) anges dock att ansträngningar ska göras för att de principer som minimireglerna för minderåriga ger uttryck för, ska utvidgas även till unga vuxna (young adult offenders). I Europarådets rekommendation CM/Rec(2008) 11 rörande unga lagöverträdare anges att unga vuxna lagöverträdare må, när det är lämpligt, anses som minderåriga och behandlas som sådana. Med unga vuxna avses i rekommendationen personer mellan 18 och 21 år. (Se bilaga 4 angående internationella instrument).
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
810
I korthet kan sägas att skillnaden gällt dels för vilka åldersgrupper reduktionen ska göras, dels hur stor den ska vara. Samtidigt hänger dessa frågor samman. Huruvida reduktionen ska göras för lagöverträdare i åldersgruppen 15–20 år eller för åldersgruppen 15–17 år avgör hur stor den blir för varje ålderskategori.
Även om det kan finnas anledning att inte förbehållslöst utgå från en schematisk nedsättning i kvotdelar vid tillämpningen av 29 kap. 7 § BrB (jfr NJA 2005 s. 878 och NJA 2000 s. 421) torde det vara självklart att nedsättningen ska bli större ju yngre lagöverträdaren är. Det innebär i sin tur att det blir av avgörande betydelse vilka åldersgrupper reduktionen ska omfatta.
Om reduktionen omfattar alla som är under 21 år behövs det en större reduktion i de yngsta åldersgrupperna för att upprätthålla en relativ proportionalitet mellan de olika åldrarna inom den privilegierade gruppen, jämfört med om reduktionen endast omfattar åldersgruppen 15–17 år.
Om reduktionen bara ska göras för åldersgruppen 15–17 år finns det därtill mindre utrymme för en reduktion än om en vidare åldersgrupp skulle omfattas, eftersom det annars skulle bli en för stor tröskel mellan dem som omfattas av en reduktion och dem som inte gör det. Storleken på reduktionen för de allra yngsta lagöverträdarna kan alltså inte bli lika stor om reduktion endast ska göras i åldersgruppen 15–17 år.
Även om det inte i HD:s praxis torde finns något direkt stöd för att alltid följa några särskilda riktlinjer vid tillämpningen av ungdomsreduktionen, torde som anges närmare i avsnitt 29.5.2 reduktionen i praxis tidigare ha utgått från två olika modeller (eller åtminstone tillämpas på liknande sätt som dessa modeller). Antingen har reduktionen gällande brott på straffvärdemässig bötesnivå endast gjorts för åldersgruppen 15–17 år på det sätt som anges i Riksåklagarens riktlinjer.52 Det andra huvudalternativet har då varit att låta reduktionen slå igenom för alla inom åldersgruppen 15-20 år på det sätt som justitierådet Martin Borgeke förespråkar i boken Att bestämma påföljd för brott.53
Vilken modell som använts eller i alla fall tjänar som utgångspunkt har haft stor påverkan på det faktiska utfallet.
Genom RÅ:s riktlinjer kan en lagöverträdare i åldersgruppen 15-17 år som mest dömas till 90 dagsböter, för ett brott som hade föranlett dagsböter även för en myndig lagöverträdare. Därigenom
52 RåR 2004:1. 53 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 205.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
811
reserveras ett utrymme från och med 100 dagsböter till och med 150 dagsböter, för de fall då en vuxen lagöverträdare skulle ha dömts till kortare fängelsestraff (eller annan påföljd på fängelsenivå).
Enligt den alternativa modell Martin Borgeke presenterat kan en 15-årig lagöverträdare dömas till som mest 60 dagsböter för ett brott som en lagöverträdare över 20 år också hade dömts till böter för (och i så fall 150 dagsböter). För en 16-åring är motsvarande nivå 70 dagsböter, för en 17-åring 80 dagsböter, för en 18-åring 100 dagsböter, för en 19-åring 120 dagsböter och för en 20-åring 140 dagsböter.
Därigenom reserveras området från och med 70 dagsböter för de fall då en 15-årig lagöverträdare skulle ha dömts till fängelse (eller annan påföljd på fängelsenivå) om han eller hon varit över 21 år men regeln om ungdomsreduktion leder till att påföljden för den unge ska bestämmas till böter. På motsvarande sätt reserveras området från och med 80 dagsböter för en 16-åring lagöverträdare, från och med 90 dagsböter för en 17-åring, från och med 110 dagsböter för en 18-åring samt från och med 130 dagsböter för en 19-åring. Den som var 20 år vid tidpunkten för brottsligheten kan enligt denna modell få ett fängelsestraff omvandlat till 150 dagsböter.54
Skillnaden i utfall kan också beskrivas enligt följande. Enligt RÅ:s riktlinjer ska ett oreducerat straffvärde på 70 dagsböter (dvs. vad en vuxen hade ådömts) sättas ned till 60 dagsböter för en lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år (varvid ingen differentiering enligt riktlinjerna ska göras inom den åldersgruppen). Enligt Borgekes tabell ska motsvarande oreducerade straffvärde på 70 dagsböter sättas ned till 60 dagsböter för en 20åring, till 50 dagsböter till en 19-åring eller 18-åring, till 40 dagsböter för en 17-åring eller 16-åring och till 30 dagsböter för en 15åring. Enligt Borgekes tabell förutsätts att det oreducerade straffvärdet uppgår till 140 dagsböter eller mer för att en 15-årig lagöverträdare ska kunna dömas till 60 dagsböter eller mer. För en 16åring krävs det på samma sätt 110 dagsböter och för en 17-åring 100 dagsböter.
54 A.a. s. 206.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
812
Numera är det klart att ungdomsreduktionen för brott på bötesnivå även ska göras för åldersgruppen 18–20 år
Som redovisas närmare ovan i avsnitt 29.5.4 får det nu efter HD:s dom från januari 2012 anses klart att bestämmelsen om ungdomsreduktion i 29 kap. 7 § första stycket BrB ska tillämpas även när lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år har begått brott som har ett oreducerat straffvärde på bötesnivå. Som anges i det avsnittet är det knappast möjligt att helt överblicka hur rättstillämpningen kommer att utvecklas efter HD:s senaste dom. Som också framgår av vad som sägs ovan torde dock vare sig RÅ:s riktlinjer eller den modell som Martin Borgeke presenterat vara helt förenlig med HD-avgörandet.
Ungdomsreduktion vid brott vars straffvärde är sådant att böter kan väljas bör endast ske för åldersgruppen 15–17 år
För lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år kan inte utläsas av våra direktiv att vi ska överväga att helt utmönstra ungdomsreduktionen ens för brott som straffvärdemässigt är på bötesnivå. Det är heller inte något vi annars funnit skäl att överväga. Däremot är det en mer öppen fråga om en motsvarande reduktion bör göras för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år när straffvärdet endast motiverar ett bötesstraff eller överhuvudtaget vilket genomslag ungdomsreduktionen ska få på bötesstraff för alla under 21 år. I våra direktiv anges dels att vi ska ta ställning till om lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätningen, dels att vi ska utreda hur ungdom bör beaktas vid straffmätningen i de fall då straffnedsättning ska ske.
När bestämmelsen om ungdomsreduktion infördes berördes inte särskilt i vilken utsträckning den även skulle gälla brott som straffvärdemässigt ligger på bötesnivå. Genom den ändring som gjordes 1980 höjdes gränsen gällande vilken ålder reduktionen skulle ske från 18 år till 21 år. Det skedde samtidigt som den särskilda påföljden ungdomsfängelse avskaffades. Vidgningen av tillämpningsområdet till lagöverträdare under 21 år betingades av farhågor om att de sedvanliga fängelsestraff som skulle komma att dömas ut i stället för ungdomsfängelse, skulle vara på längre tid än tidigare domar på ungdomsfängelse.55 Vidare anfördes att höj-
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
813
ningen av åldersgränsen kunde komma att medföra en viss generell sänkning av straffnivåerna för ungdomar i åldern 18–20 år och att en sådan effekt var i linje med strävandena att få till stånd en ordning med kortare frihetsberövanden. Av förarbetena framgår sålunda att ungdomsreduktionen i första hand motiverades utifrån önskemålet att hålla ned fängelsetider, inte bötesstraff.
Nils Jareborg har också anfört att det är tydligt att lagstiftaren inte hade böter i tankarna vid bestämmelsens tillkomst.56 Enligt Jareborg har som redovisas närmare i avsnitt 29.5.2 de skäl som kan anföras mot särbehandling rätt liten betydelse på bötesområdet. I senare sammanhang anför emellertid Jareborg (tillsammans med Josef Zila) att det finns anledning att använda enklare schabloner vid ungdomsreduktionen gällande böter än gällande fängelse och att författarna inte kan ”finna någon invändning” mot en reduktion på så sätt att bötesstraffet bestäms till ½ för ungdomar i åldersgruppen 15–17 år och ¾ för ungdomar i åldersgruppen 18–20 år.57 Enligt Jareborg och Zila har straffmätningsreglerna rörande bötesstraff för unga lagöverträdare kommit i ett annat ljus i och med införandet av ungdomstjänst som fristående påföljd.
Enligt vår bedömning finns det, som vi utvecklar närmare i det följande, goda skäl att föreskriva att ungdomsreduktionen för brott vars straffvärde endast motiverar ett bötesstraff, bara ska göras för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Därigenom bör även genomslaget för reduktionen minska beträffande denna den yngsta åldersgruppen, i förhållande till vad som sker om man tillämpar 29 kap. 7 § BrB för hela åldersgruppen 15–20 år. En sådan ordning skulle innebära en förändring i förhållande till det som måste anses gälla efter HD:s dom från den 31 januari 2012.
Sakligt sett finns det enligt vår mening inte samma anledning till ungdomsreduktion för brott på bötesnivå, som i de fall påföljden kan bli ett frihetsberövande straff. Detta gäller i första hand lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år men även beträffande omyndiga lagöverträdare.
Vad gäller sanktionskänsligheten (se avsnitt 29.7.1) har den sin relevans främst vad gäller frihetsberövande straff. Är det fråga om ett bötesstraff ska dagsbotsbeloppet anpassas till den tilltalades ekonomiska förhållanden.
De särskilda krav man kan ställa på att visa tolerans mot unga lagöverträdare kan såvitt avser omyndiga lagöverträdare uppfyllas
56 Jareborg, Ungdomsrabatt och dagsböter, Josefs resa: vänbok till Josef Zila, 2007, s. 107 ff. 57 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007, s. 150.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
814
genom de särskilda reglerna om åtalsunderlåtelse (och de av oss i avsnitt 25.6.4 föreslagna varningsstraffet och utvidgade möjligheterna till åtalsunderlåtelse).
Vad som återstår är den unges typiskt sett bristande mognad som skäl för en reduktion. Detta bör när det gäller lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år få ett visst genomslag även för bötesbrott. I avsaknad av andra bärande skäl för en ungdomsreduktion, behöver dock reduktionen inte vara betydande. Behovet av att göra sådana hänsynstaganden är därtill mindre när det är fråga om påföljder som inte innebär samma ingripandegrad för den enskilde och som typiskt sett kan vara föremål för en enklare och mer schematisk straffmätning. När det gäller lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år finns det enligt vår bedömning därför inte så starka skäl att åberopa bristande mognad att bötesstraff bör sättas ned endast på den grunden.
Till skillnad från vad HD anför i domen från 2012 anser vi sålunda att ungdomars särskilda förutsättningar inte med någon styrka talar för att en reduktion ska göras för åldersgruppen 18–20 år och att dessa förutsättningar endast motiverar en begränsad reduktion för den omyndiga åldersgruppen.
Sakliga skäl talar sålunda för att reduktionen vid bötesbrottslighet endast bör förbehållas omyndiga lagöverträdare.
Vad som emellertid kan övervägas är om det leder till orimliga tröskeleffekter om reduktionen för bötesbrott bara sker för åldersgruppen 15–17 år.
För att det ska finnas ett utrymme för reduktion när brottslighetens straffvärde motiverar ett kort fängelsestraff för en vuxen lagöverträdare, bör förmodligen området omkring 100 dagsböter och högre förbehållas brottslighet med ett sådant oreducerat straffvärde. Ett dagsbotsantal om 100 eller mer bör således när det gäller omyndiga lagöverträdare endast dömas ut för det fall att påföljden hade bestämts till ett kortare fängelsestraff (eller ett icke frihetsberövande alternativ till fängelse) för en vuxen lagöverträdare. Det innebär såsom också anges i RÅ:s riktlinjer att det högsta bötesstraffet för en omyndig lagöverträdare efter reduktion kan uppgå till något under 100 dagsböter om straffvärdet för en vuxen lagöverträdare uppgår till 150 dagsböter. Till skillnad från ett system där reduktion görs för hela åldersgruppen 15–20 år, uppstår det då en tröskeleffekt vid gränsen mellan 17 och 18 år. Den 17-åriga lagöverträdaren kommer få omkring 90–100 dagsböter för ett brott som 18-åringen hade fått 150 dagsböter för.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
815
Även om reduktionen skulle kunna göras något annorlunda, torde det vara ofrånkomligt att det blir en viss tröskeleffekt i straffmätningen mellan den omyndige och nyligen myndige lagöverträdaren. Vi ser dock inte samma problem med detta som vad gäller straffmätningen av brott på s.k. fängelsenivå. För det första kan det godtas en mer schabloniserad straffmätning vid brott med låga straffvärden. Tröskeleffekter torde framstå som mer orättvisa och stötande om det är fråga om frihetsberövande och andra ingripande påföljder. Därutöver bär sägas att skälen för reduktion vid bötesbrott överhuvudtaget är framträdande endast för den yngsta åldersgruppen.
En annan effekt som blir oundviklig om det inte sker någon reduktion av bötesstraffen för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år, är en viss ansamling av fall med sinsemellan olika straffvärden på de översta bötesnivåerna.58 Ett bibehållande av ungdomsreduktionen för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år, i de fall brottets straffvärde motiverar ett fängelsestraff, medför att straffet efter ungdomsreduktionen ibland måste bestämmas till ett högt bötesstraff. I de fall det oreducerade straffvärdet uppgår till ett kortare fängelsestraff kan annars inte ungdomsreduktionen få något genomslag. Det innebär att brott begånget av en 20-åring – vars oreducerade straffvärde är ett kortare fängelsestraff efter ungdomsreduktion leder till exempelvis 150 dagsböter. Den 20-åring som gör sig skyldig till ett brott vars straffvärde motiverar just 150 dagsböter kommer då att få samma straff som den 20-åring som begår ett brott var oreducerade straffvärde motsvarar ett kort fängelsestraff.
HD lyfter i 2012 års fall fram sådana systematiska skäl. HD anför att en övergång från fängelse till böter är en förutsättning för att systemet ska vara konsekvent och att den övergången måste tillämpas även i åldersgruppen 18–20 år. De rimliga blir då enligt HD att de högsta dagsbotsnivåerna förbehålls dessa situationer, och att utrymmet för att döma till bötesstraff på dessa nivåer vid redan bötesbrott minskar i motsvarande mån.
Som påpekats ovan har RÅ:s riktlinjer tillämpats i stor utsträckning i dag, varför denna ordning redan har varit en realitet. Konsekvensen att brott med olika straffvärden ansamlas på de översta bötesnivåerna bör enligt vår mening heller inte överdrivas. I de fall det oreducerade straffvärdet uppgår till en månads fängelse eller mer kan ungdomsreduktionen undantagslöst få ett tillräckligt
58 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 205.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
816
genomslag genom att straffmätningsvärdet bestäms till fängelse 14 eller 21 dagar. Endast i de fall det oreducerade straffvärdet uppgår till fängelse 14 dagar eller möjligen i vissa fall till 21 dagar påkallas det att påföljden bestäms till ett bötesstraff för att ungdomsreduktionen ska få ett genomslag. Enligt kriminalstatistiken är det mycket ovanligt att fängelsestraff bestäms på mindre än en månad. Exempelvis år 2010 fick drygt två procent av dem som dömdes till fängelse ett kortare fängelsestraff än en månad (totalt 273 av knappt 13 000 fängelsedomar). Att så mycket som 150 dagsböter döms ut för ett enstaka brott torde också vara ovanligt. Slutsatsen blir att det skulle vara mycket sällsynt att brott med olika oreducerade straffvärde skulle föranleda lika höga bötesstraff, även i ett system utan ungdomsreduktion för bötesbrott gällande åldersgruppen 18–20 år
Det bör i sammanhanget påpekas att det inte kan ankomma på lagstiftaren att ange mer precist hur reduktionen ska ske och enligt vilka kvoter eller liknande. Den genomgång som görs ovan utifrån gällande praxis visar dock att en ordning där någon reduktion inte sker för åldersgruppen 18–20 år för bötesbrott, inte leder till några orimliga konsekvenser. Om lagstiftaren föreskriver att ungdoms– reduktion i de fall gärningsmannen var i åldersgruppen 18–20 år vid tidpunkten för brottet bara ska ske om straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet, förbehålls reduktionen den åldersgrupp där den kan anses motiverad. På vilket sätt reduktionen ska ske exakt inom de ramar lagstiftningen anvisar är dock en fråga som lämpligen avgörs i praxis.
29.7.4 Lagöverträdare i åldersgruppen 18-20 år bör inte särbehandlas vid påföljdsvalet
29.7.4.1 De särskilda ungdomspåföljderna
Våra förslag: De särskilda ungdomspåföljderna ungdomsvård,
ungdomstjänst och sluten ungdomsvård ska vara förbehållna personer som inte hade fyllt arton år vid tidpunkten för brottet.
Detsamma ska gälla de nya påföljderna varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning som vi föreslår i kapitel 25 och 27.
Den som har begått brott efter att ha fyllt arton men inte tjugoett års ålder ska dock kunna dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
817
Bakgrund
Enligt våra direktiv ska vi ta ställning till om lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid påföljdsvalet. I det ingår även att överväga om och i så fall i vilken utsträckning de särskilda ungdomspåföljderna ska vara tillämpliga för denna ålderskategori.
Den lagöverträdare som är mellan 18 och 20 år vid lagföringstidpunkten kan under vissa förhållanden dömas till de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare som anges i 32 kap. BrB; ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård. Huruvida det är gärningsmannens ålder vid tidpunkten vid brottet eller vid tidpunkten för lagföringen som är avgörande skiljer sig dock åt enligt de olika bestämmelserna.
För ungdomsvård är det enligt lagtexten uteslutande åldern vid tidpunkten för lagföringen som är avgörande. Enligt 32 kap. 1 § kan den som är under 21 år dömas till ungdomsvård, om han eller hon har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU. Av kriminalstatistiken framgår att ungdomsvård mycket sällan döms ut för personer i ålderskategorin 18–20 år. Under 2010 dömdes 185 personer som var mellan 18–21 år vid tidpunkten för lagföringen till ungdomsvård. Antal lagföringsbeslut som gällde personer som hade fyllt 18 år redan vid tidpunkten för huvudbrottet uppgick dock bara till 42.59 Det hänger samman med att insatser enligt SoL och LVU är mer sällsynta för myndiga personer. Mycket sällan finns det därtill något underlag för domstolen att döma en lagöverträdare över 18 års ålder till ungdomsvård. Åklagaren har nämligen enligt 11 § LUL skyldighet att inhämta yttrande från socialnämnden endast beträffande personer som misstänkts ha begått brott före 18 års ålder.
Även för ungdomstjänst utgör åldern vid tidpunkten för lagföringen utgångspunkten. Den som är under 21 år och som begått brott får enligt 32 kap. 2 § dömas till ungdomstjänst. Den som är över 18 år och under 21 år vid lagföringen får enligt andra stycket i samma bestämmelse dömas till ungdomstjänst endast om det finns särskilda skäl till det. Enligt förarbetena förutsattes en restriktiv tillämpning, eftersom något större tillämpningsområde för ungdomstjänst för åldersgruppen 18–20 år var svårt att se. Särskilda skäl kunde enligt propositionen vara att någon begått brott före 18 års ålder och det blir aktuellt att bestämma påföljden kort efter att
59 Enligt särskild statistik som Brå tagit fram för utredningen.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
818
den unge fyllt 18 år.60 Av kriminalstatistiken framgår att ungdomstjänst förekommer i begränsad omfattning för åldersgruppen 18–20 år , varför den restriktiva tillämpningen verkar upprätthållas i praxis. Under 2010 dömdes 323 personer som var mellan 18–21 år vid tidpunkten för lagföringen till ungdomstjänst. Antal lagföringsbeslut som gällde personer som hade fyllt 18 år redan vid tidpunkten för huvudbrottet uppgick dock bara till 23.61
För sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § BrB är det i stället gärningsmannens ålder vid tidpunkten för brottet som är avgörande. Har någon begått brott innan han eller hon fyllt 18 år och finner rätten med tillämpning av 30 kap. BrB att påföljden bör bestämmas till fängelse, ska den i stället bestämma påföljden till sluten ungdomsvård under viss tid. Detta gäller dock inte om det, med hänsyn till den tilltalades ålder vid lagföringen eller annan omständighet, finns särskilda skäl däremot. Om det förflutit så lång tid mellan brottet och lagföringen att den tilltalade åldersmässigt inte längre passar in vid ett särskilt ungdomshem bör enligt förarbetena påföljden i stället bestämmas till fängelse. En ytterligare omständighet som enligt förarbetena gör att det kan anses finnas särskilda skäl emot att döma till sluten ungdomsvård, kan vara att den tilltalade ska lagföras för allvarlig och omfattande brottslighet som begåtts såväl före som efter 18 års ålder.62
De bestämmelser som finns i BrB om beaktande av gärningsmannens ålder vid straffmätningen och vid frågan om det finns förutsättningar att döma till fängelse, anknyter uteslutande till åldern vid tidpunkten för brottet. Har någon begått brott innan han eller hon fyllt 21 år ska enligt 29 kap. 7 § hans eller hennes ungdom beaktas vid straffmätningen. I vilken omfattning det beaktas, dvs. storleken på den s.k. ungdomsreduktionen, utgår från åldern vid brottstillfället. I 30 kap. 5 § BrB finns bestämmelser med särskilda regler om påföljdsvalet för personer som begått brott innan de fyllt 21 år. I första stycket regleras de fall då brottet skett innan den tilltalade hade fyllt 18 år. I dessa fall får rätten döma till fängelse bara om det finns synnerliga skäl. I andra stycket behandlas fall då gärningsmannen hade fyllt 18 år men inte 21 år vid tidpunkten för brottet. Rätten får döma till fängelse endast om det med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars finns särskilda skäl för det.
60Prop. 2005/06:165 s. 77. 61 Enligt särskild statistik som Brå tagit fram för utredningen. 62Prop. 1997/98:96 s. 201.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
819
Utgångspunkten bör alltid vara åldern vid tidpunkten för brottet
Vi har i avsnitt 23.2 utvecklat hur påföljdsvalet ska regleras för de unga som var under 18 år vid tidpunkten för brottet. I sådana fall ska påföljden som utgångspunkt alltid bestämmas till en ungdomspåföljd. Endast om den tilltalade hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för huvudförhandlingen och det pga. av den tilltalades ålder skulle vara olämpligt att bestämma påföljden till en särskild ungdomspåföljd, ska påföljden kunna bestämmas enligt de allmänna reglerna (dvs. till böter eller fängelse som döms ut villkorligt eller ovillkorligt).
I realiteten tillämpas i dag de särskilda ungdomspåföljderna ungdomstjänst och ungdomsvård mycket sällan på lagöverträdare över 18 års ålder. Detta är i linje med att de till sin utformning är anpassade till unga personer.
För att renodla påföljdssystemet bör en utgångspunkt vara att de särskilda ungdomspåföljderna uteslutande ska vara förbehållna lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Enligt vår mening bör dessutom den samlade regleringen vara mer konsekvent, vad gäller om det är åldern vid brottet eller åldern vid lagföringen som ska vara i första hand avgörande.
Det är i och för sig förklarligt att regleringen gällande ungdomsvård och ungdomstjänst utgår från åldern vid tidpunkten för lagföringen. Eftersom det är fråga om för unga särskilt anpassade påföljder är det följdriktigt att det är den unges ålder när han eller hon lagförs som är centralt.
Samtidigt är grunden för att det finns särskilda ungdomspåföljder att det finns anledning att behandla unga lagöverträdare lindrigare eftersom de är mindre klandervärda pga. typiskt sett bristande mognad och livserfarenhet. Sådana argument överensstämmer bättre med att ha åldern vid tidpunkten för brottet som utgångspunkt. Om åldern vid tidpunkten för brottet vore avgörande, skulle det bli en mer konsekvent och med övriga bestämmelser sammanhängande reglering gällande unga lagöverträdare. Som anges ovan tillämpas såväl ungdomstjänst som ungdomsvård i huvudsak då gärningsmannen inte hade fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet. En reglering som föreskriver detta som utgångspunkt skulle enligt vår mening tydliggöra att ungdomspåföljderna är förbehållna omyndiga lagöverträdare. Lagstiftningen skulle då också innebära att lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år vid tidpunkten för brottet behandlas som vuxna lag-
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
820
överträdare i större utsträckning än i dag. Vår slutsats blir mot denna bakgrund att den unges ålder vid tidpunkten för brottet bör vara avgörande för huruvida de särskilda ungdomspåföljderna ska vara tillämpliga.
Särskilt om ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning och varningsstraff
För ungdomstjänst ser vi inte att det finns någon anledning att frångå en konsekvent reglering som föreskriver att gärningsmannen måste ha varit under 18 år vid tidpunkten för brottet. Endast i sådana fall bör ungdomstjänst vara möjligt att döma ut. Detsamma gäller de nya påföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning som vi föreslår i kapitel 27. Vi gör inte heller någon annan bedömning gällande den nya påföljden varningsstraff som vi föreslår i avsnitt 25.6.
Särskilt om ungdomsvård
Vad gäller ungdomsvård är det enligt vår mening lämpligt att i vart fall ställa upp en tydlig huvudregel att gärningsmannen måste ha varit under 18 år vid tidpunkten för brottet och att påföljden ska vara förbehållen omyndiga lagöverträdare. Förutom att det bidrar till ett mer konsekvent system så skulle en sådan ordning överensstämma med regleringen i 11 § LUL, att ett yttrande från socialnämnden i regel tas in enbart om någon misstänks för att ha begått brott innan han eller hon fyllt 18 år. I likhet med vad som sägs ovan om ungdomstjänst, bör inte den omständigheten att den tilltalade i tiden mellan brottet och lagföringen har passerat 18-årsdagen utesluta att påföljden bestäms till ungdomsvård. Också när det gäller ungdomsvård kan den unges ålder i de fall det gått ett antal månader innebära att påföljden framstår som mindre lämplig. Även gällande ungdomsvård bör det därför (som utvecklas närmare i avsnitt 23.2) föreskrivas att den som hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för lagföringen inte får dömas till den påföljden om det skulle vara olämpligt. I praktiken torde denna fråga avgöras av huruvida socialnämnden fortfarande har några åtgärder att föreslå för den som hunnit passera artonårsdagen vid tidpunkten för lagföringen.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
821
Frågan är då om ungdomsvård i likhet med vad som föreslås ovan gällande ungdomstjänst uteslutande bör vara förbehållen den som inte hade fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet.
Under 2010 dömdes 42 personer som fyllt 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet till ungdomsvård. I praktiken torde ungdomsvård för den som hade fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet i de allra flesta betingas av att det redan pågår insatser enligt LVU eller möjligen SoL och att dessa insatser kan inbegripas i en vårdplan eller ett ungdomskontrakt. Några initiativ till nya insatser torde sällan tas eftersom åklagaren som regel inte begär in något yttrande enligt 11 § LUL om den unge hade fyllt 18 år vid tidpunkten för det misstänkta brottet. Det kan dock inte uteslutas att det inhämtas yttrande från åklagare eller domstol eller att socialnämnden av andra skäl initieras ett yttrande gällande en myndig lagöverträdare.
Det är dock inte ovanligt att ungdomar i åldersgruppen 18–20 år blir föremål för åtgärder enligt SoL eller LVU. Under 2008 var sammanlagt 5 236 ungdomar i åldergruppen 18–21 år någon gång föremål för ett placeringsbeslut enligt SoL eller LVU.63 I den siffran ryms visserligen såväl omedelbart omhändertagande som omhändertagande som beslutas i förvaltningsdomstol. Sammantaget framgår dock att ett betydande antal myndiga ungdomar varje år blir föremål för åtgärder av socialtjänsten. Av statistiken framgår bl.a. att sammanlagt 4 500 personer i den åldersgruppen var placerade någon gång under året enligt 6 kap. 1 § Sol på ett s.k. HVB-hem. Vidare framgår att sammanlagt 863 personer var omhändertagna med stöd av 3 § LVU (s.k. beteendefall)64 Av dem var ca hälften, 423 stycken, 18 år gamla. 264 stycken var 19 år och 124 stycken var 20 år. Statistiken för åren 2000-2007 visar liknande förhållanden, dock att antalet ungdomar som varit föremål för placeringsbeslut ökat något från år till år65.
Vård med stöd av 3 § LVU kan beredas den som ännu inte fyllt 20 år och upphöra senast när den unge fyller 21 år. Eftersom sålunda tvångsvis vård med stöd av LVU är möjligt till och med att en person är 21 år gammal, framstår det som lämpligt att det kvarstår en möjlighet att utdöma ungdomsvård även för unga i denna ålderskategori. Utan den möjligheten skulle det kunna
63 Enligt statistik som utredningen inhämtat från Socialstyrelsen. 64 Vård pga. av att den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. 65 Det totala antalet ungdomar har under åren 2000 till 2007 ökat från 3 588 personer till 4 689 personer.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
822
uppstå betydande verkställighetshinder och därtill ett onödigt användande av resurser från såväl socialnämnden som Kriminalvården om verkställigheten av en kriminalvårdspåföljd skulle ske parallellt med tvångsvis vård enligt LVU. Om det redan pågår ingripande insatser enligt LVU eller SoL gällande någon som fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet kan det överhuvudtaget i vissa situationer framstå som det mest lämpliga att döma till ungdomsvård inbegripet fortsatta sådana åtgärder. Det kan heller inte uteslutas att det i ett senare skede tas fram förslag till ett ungdomskontrakt eller en vårdplan som är tillräckligt ingripande. Det bör därför föreskrivas att det ska vara möjligt att döma den som begått brott efter det att han eller hon fyllt 18 år men före det att han eller hon fyllt 21 år till ungdomsvård, förutsatt att det finns särskilda skäl för det.
29.7.4.2 Förutsättningarna för att döma till fängelse
Vårt förslag: Det ska inte förutsättas särskilda skäl för att döma
lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år till fängelse oavsett om fängelsestraffet är villkorligt eller inte.
Bakgrund
Enligt direktiven ska vi ta ställning till om lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid påföljdsvalet. I det ingår att överväga huruvida möjligheten att döma lagöverträdare i den åldersgruppen till fängelse bör vara begränsad i jämförelse med andra myndiga lagöverträdare. Våra överväganden i detta avsnitt utgår från den reform av påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare som vi föreslår i kapitel 9–12.
För brott som någon begått efter det att han eller hon fyllt 18 år men innan 21 års ålder, får rätten enligt nuvarande reglering i 30 kap. 5 § andra stycket BrB döma till fängelse, endast om det med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars föreligger särskilda skäl.
Restriktiviteten mot att döma lagöverträdare mellan 18 och 20 år till fängelse är inte lika stor som för åldersgruppen 15–17 år, där det krävs synnerliga skäl för att döma till fängelse. Om det är fråga om brottslighet med mycket högt straffvärde finns det enligt den gällande ordningen ofta inte något realistiskt alternativ till fängelse
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
823
för dem mellan 18 och 20 år. Detsamma kan gälla om det är fråga om upprepade återfall, men då främst gällande i vart fall förhållandevis allvarlig brottslighet. Därtill har brottets art i vissa fall då brottsligheten anses ha särskilt högt s.k. artvärde föranlett en bedömning att det föreligger särskilda skäl för fängelse.
I de flesta fall då påföljden inte kan stanna på ett bötesstraff bestäms i dag påföljden till villkorlig dom eller skyddstillsyn för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år.
Vilka påföljdsalternativ blir aktuella i det system vi föreslår?
Som utvecklas i kapitel 9 föreslår vi att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet. I stället ska rätten alltid då påföljden inte kan stanna vid böter döma ut ett fängelsestraff i enlighet med det s.k. straffmätningsvärdet, dvs. straffvärdet med avdrag för billighetsskäl och ungdomsreduktion enligt bestämmelserna i 29 kap. BrB. Det ska då antingen dömas ut villkorligt eller ovillkorligt.
Som anges närmare i avsnitt 23.2 bör lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år även fortsättningsvis dömas till de särskilda ungdomspåföljderna i 32 kap. BrB. I avsnitt 23.2 föreslår vi att unga lagöverträdare som huvudregel helt ska undantas från de allmänna reglerna och alltid dömas till en särskild ungdomspåföljd om brottet begåtts före 18 års ålder. Om den unge passerat 18-årsdagen vid tidpunkten för huvudförhandlingen och det skulle vara olämpligt med en särskild ungdomspåföljd ska påföljden bestämmas enligt de sedvanliga reglerna och då till fängelse om straffmätningsvärdet motiverar det.
Den särskilda föreskriften att det ska krävas synnerliga skäl för att döma en lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år till fängelse ska enligt vårt förslag utgå av formella skäl. Vi föreslår i stället att det ska krävas synnerliga skäl för att dömas till sluten ungdomsvård. Därutöver föreslår vi en särskild reglering för de undantagsfall där en omyndig lagöverträdare döms till fängelse eftersom han eller hon passerat 18-årsdagen vid tidpunkten för lagföringen och det skulle vara olämpligt med en ungdomspåföljd. Rätten ska i sådana fall få avstå från att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt endast om det finns synnerliga skäl.
Såsom utvecklas ovan i avsnitt 29.7.4.1 används i dag i de allra flesta fall de särskilda ungdomspåföljderna inte gällande personer i åldersgruppen 18–20 år. De döms i stället oftast till villkorlig dom
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
824
eller skyddstillsyn. Vi föreslår ovan att möjligheten att döma dem mellan 18–20 år till ungdomspåföljder inskränks ytterligare genom att det ska utgöra en förutsättning att lagöverträdaren hade begått brottet innan han eller hon fyllt 18 år. Som enda undantag från det ska det vara möjligt att döma någon som begått brott efter att han eller hon fyllt 18 år till ungdomsvård om det finns särskilda skäl till det.
Om föreskriften i 30 kap. 5 § andra stycket BrB, att det krävs särskilda skäl för att välja fängelse som påföljd för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år, kvarstod oförändrad skulle det i väldigt många fall inte finnas något tillämpbart påföljdsalternativ för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år, eftersom påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn enligt vårt förslag utmönstras ur påföljdssystemet.
Det finns inte behov av särskilda restriktioner för att döma till villkorligt fängelse
För att kravet på särskilda skäl för att döma lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år till fängelse ska kunna upprätthållas förutsätts att det tillskapas något annat påföljdsalternativ för denna grupp.
De särskilda ungdomspåföljderna med socialtjänsten som huvudman bör inte endast av principiella utan även av sakliga skäl i huvudsak vara förbehållna omyndiga lagöverträdare. Det torde inte vara lämpligt eller gå att vinna acceptans för ett system där socialtjänsten är huvudman för verkställigheten av påföljder för myndiga lagöverträdare.
Utgångspunkten är att påföljdssystemet bör ha så få alternativa påföljder som möjligt för att skapa ett begripligt och lätthanterligt system. Att tillskapa en särskild påföljd för åldersgruppen 18–20 år i syfte att upprätthålla kravet på särskilda skäl för fängelse, framstår som en komplicerad och onödig lösning. De skäl som finns att utmönstra frivårdspåföljderna inom Kriminalvårdens regi och i stället döma alla till fängelse (villkorligt eller ovillkorligt), talar med samma styrka beträffande lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år som beträffande andra myndiga lagöverträdare. Mot denna bakgrund bör möjligheterna att döma ut villkorligt fängelse vara lika stora för åldersgruppen 18–20 år som för andra vuxna lagöverträdare.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
825
Särskilt om beaktandet av tidigare utdömda ungdomspåföljder
I avsnitt 10.4.1 har vi angett vår grundläggande syn på hur återfall i brott bör hanteras i ett system med villkorligt fängelse. Som vi ser det, innebär ett villkorligt fängelsestraff en privilegiering i förhållande till det ”rätta” straffet, ett ovillkorligt fängelsestraff i enlighet med brottets straffvärde. Rättsväsendet kan visa tolerans med den som begår brott genom att avstå från att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Av trovärdighetsskäl måste denna tolerans avta för den som återfaller i brott. Detta behöver dock inte innebära att ett återfall i brott alltid måste föranleda ett ovillkorligt fängelsestraff, i vart fall inte för den som endast återfallit en eller ett par gånger. Däremot måste den avtagande toleransen få genomslag, genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som annars hade varit fallet. Vi ser sålunda en konsekvent upptrappning i ingripandegraden som ett sätt att tydligt reagera på återfallet, utan att det omedelbart blir nödvändigt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
Om en person döms till brott som begåtts när han eller hon passerat 18 års ålder blir det som huvudregel inte aktuellt att döma till en särskild ungdomspåföljd. I stället blir som utvecklas ovan huvudalternativet ett villkorligt fängelsestraff (förutsatt att inte fängelsestraffet är så långt att det påkallas ett ovillkorligt fängelsestraff).
Enligt vår mening är det i dag ibland en otydlig och inte minst gentemot den unge lagöverträdaren opedagogisk ordning, vad gäller hanteringen av återfall. Brott som begåtts innan 18 års ålder kan föranleda en förhållandevis ingripande sanktion (i form av ungdomsvård och ungdomstjänst) innehållande många riktade insatser mot den unge. När sedan den unge fyllt 18 år och återfaller i brott kan påföljden ibland bestämmas till villkorlig dom eller en sedvanlig skyddstillsyn innebärande i realiteten en klar nedtrappning i ingripandegrad jämfört med de tidigare utdömda ungdomspåföljderna. Detta talar för att tidigare utdömda ungdomspåföljder bör beaktas i större utsträckning när det avgörs om ett fängelsestraff kan dömas ut villkorligt och vilken ingripandegrad på tilläggssanktionen som i så fall påkallas, i förhållande till vad som hittills gjorts vid valet av kriminalvårdspåföljd.
Samtidigt kan det finnas skäl att se något annorlunda på tidigare utdömda ungdomspåföljder jämfört med tidigare domar på villkorligt eller ovillkorligt fängelse.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
826
För det första kan ju en särskild ungdomspåföljd dömas ut även om brottsligheten var sådan med hänsynstagande till alla straffmätningsfaktorer att dagsböter kunde ha följt på brottet. Det kan knappast anses motiverat att ta hänsyn till en sådan tidigare lagföring i de fall den tilltalade ska ådömas en vuxenpåföljd.
Det bör därtill beaktas att de särskilda ungdomspåföljderna till sitt tillämpningsområde och genom sin konstruktion är anpassade just till unga lagöverträdare. De bygger i större utsträckning på att det ska ges insatser inom ramen för påföljden som kan verka stöttande och avhålla den unge från fortsatt brottslighet. Därtill är för de flesta påföljderna socialtjänsten huvudman. De särskilda ungdomspåföljderna går därför knappast att inrymma helt i det synsätt med avtagande tolerans som återfallsregleringen för vuxna lagöverträdare utgår från.
Att det är fråga om särskilda påföljder och att unga hela tiden genomgår en mognadsprocess, gör att relevansen av tidigare brottslighet bör klinga av tidsmässigt snabbare för unga än för vuxna lagöverträdare.
Slutsatsen blir att tidigare utdöma ungdomspåföljder bör beaktas i skälig omfattning när det kommer i fråga att lagföra en lagöverträdare som hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för brottet.
I författningskommentaren till 31 kap. 9 § BrB utvecklar vi närmare hur återfall i brott efter det att någon tidigare dömts till en särskild ungdomspåföljd bör hanteras och i vilken utsträckning tidigare ungdomspåföljder bör beaktas.
Det finns inte behov av särskilda restriktioner för att döma ut ovillkorligt fängelse
Enligt det system vi föreslår kommer det i vissa situationer inte att finnas förutsättningar för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Det gäller dels om det utmätta fängelsestraffet är så långt att det av trovärdighetsskäl inte går att besluta att det ska vara villkorligt (som huvudregel ett år eller mer), dels då återfallssituationen är sådan att det inte är möjligt att ytterligare trappa upp ingripandegraden genom valet av tilläggssanktioner. Sammanfattningsvis ska det inte vara möjligt att besluta om villkorligt fängelse om det inte går att förena det med tilläggssanktioner som är tillräckligt ingripande i förhållande till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Som vi utvecklar i avsnitt
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
827
15.3 anser vi däremot inte att brottslighetens art eller annat knutet till en viss brottstyp i sig ska påkalla att ett fängelsestraff döms ut ovillkorligt.
Frågan är då om det ska finnas några särskilda begränsningar mot att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff för någon i åldersgruppen 18–20 år eller att förordna att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt pga. bristande verkställighet? (se angående det senare i avsnitt 12.8).
Vad beträffar unga lagöverträdare har kravet på särskilda skäl för att döma till fängelse enligt dagens ordning hållit ned användningen av fängelsestraff för personer i åldersgruppen 18–20 år. Som vi anfört i föregående avsnitt finns det ett starkt egenvärde att så långt som möjligt söka alternativ till frihetsberövande straff för denna ålderskategori.
Vi har övervägt huruvida det ska finnas ett krav på särskilda skäl för att döma lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år till ovillkorligt fängelse eller för att kunna förordna att ett villkorligt fängelsestraff ska avtjänas i anstalt pga. bristande verkställighet.
Det finns dock starka skäl mot att införa en sådan särreglering. För det första skulle det göra systemet mer splittrat och svårbegripligt. Trovärdigheten och tydligheten vad gäller reaktionen vid återfall skulle bli lidande om det var möjligt att ett flertal gånger döma till villkorligt fängelse vid återfall, utan att trappa upp ingripandegraden i tilläggsanktionerna. Därtill skulle det uttunna begreppet villkorligt fängelse om det förutsattes särskilda skäl för att förordna att ett villkorligt fängelsestraff ska gå i verkställighet för den som inte medverkar till att genomföra tilläggssanktionerna. Att det finns en tydlig konsekvens för den som inte fullgör ålagda tilläggsanktioner är avgörande för trovärdigheten av icke frihetsberövande påföljder som alla i någon mån bygger på att den dömde medverkar frivilligt vid verkställigheten.
Enligt vår bedömning skulle ett system utan några särskilda regler om påföljdsvalet för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år inte innebära någon betydande ökning av frihetsberövande straff för lagöverträdare i den åldersgruppen. I avsnitt 29.7.2 ovan föreslår vi att ungdomsreduktionen ska vara kvar för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år. Det innebär att det utmätta fängelsestraffet ofta kommer att hamna under ett år, vilket kan möjliggöra ett villkorligt fängelsestraff, förenad med en tilläggssanktion. Även vid återfall i brott är det utmätta fängelsestraffets längd av avgörande betydelse hur snabb vägen till fängelse blir.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
828
Enligt dagens ordning föreligger det en presumtion för fängelse om straffvärdet är ett år eller mer. Den presumtionen är dock inte tillämplig i de fall straffet skulle bestämmas till under ett år med tillämpning av 29 kap. 7 § BrB (se NJA 2000 s. 314). I många fall väljs därför i dag fängelsestraff för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år pga. brottslighetens art och inte pga. dess straffvärde. I det system vi föreslår kommer brottslighetens art inte utgöra ett skäl för ovillkorligt fängelse. Även det talar för att ett slopande av kravet på särskilda skäl inte skulle innebära någon betydande ökning av frihetsberövande straff för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år.
Som vi anför ovan bör tidigare brottslighet som föranlett särskilda ungdomspåföljder beaktas i skälig omfattning, med beaktande av den särskilda karaktären på ungdomspåföljderna och den mognadsprocess som sker för den yngsta åldersgruppen.
Ett visst genomslag vad gäller användningen av frihetsberövande straff för den som flera gånger återfaller i brott i förhållande till dagens ordning torde ett slopande av kravet på särskilda skäl få. Det är också en logisk följd av att lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år vid tidpunkten för brottet behandlas som vuxna lagöverträdare i större utsträckning än i dag.
Sammantaget finner vi att skälen mot en särbehandling av lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år när det gäller möjligheten att döma till ovillkorligt fängelse eller att förordna att ett villkorligt fängelsestraff ska avtjänas i anstalt pga. bristande verkställighet väger över. Vi föreslår därför att det inte ska krävas särskilda skäl för att döma lagöverträdare i den åldersgruppen till ovillkorligt fängelse eller att förordna att ett villkorligt fängelsestraff ska avtjänas i anstalt pga. bristande verkställighet.
3
Innehåll
Band 1 – Sammanfattning, författningsförslag
och författningskommentar
Förkortningar Sammanfattning
Författningsförslag 1 Författningskommentar
2 Uppdraget och dess genomförande
Band 2 – Villkorligt fängelse
3 Påföljdssystemets framväxt 4 Gällande rätt
5 Ordningen i några andra europeiska länder 6 Påföljdssystemets problem och brister
7 Allmänna utgångspunkter för en reform 8 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
9 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse 10 Beaktande av återfall i brott
11 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
Innehåll SOU 2012:34
4
12 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse 13 Överlämnande till vård enligt LVM
14 Kostnadsansvaret för vård och behandling 15 Brottslighetens art
Band 3 – Böter, billighetsskäl m.m. och
ungdomspåföljder
Del I – Böter
16 Böter ......................................................................... 19
16.1 Inledning ................................................................................... 19 16.2 Dagsbotens storlek och förhållandet mellan dagsböter och penningböter ..................................................................... 20 16.2.1 Gällande rätt .................................................................. 20 16.2.2 Tidigare överväganden samt diskussion i
doktrinen ....................................................................... 53
16.2.3 Statistik .......................................................................... 58 16.2.4 Utgångspunkter för våra överväganden ....................... 63 16.2.5 Överväganden och förslag ............................................ 73 16.3 Fastställande av inkomst vid dagsbotsberäkning ................... 85 16.3.1 Inledning ........................................................................ 85 16.3.2 Våra överväganden ........................................................ 90 16.4 Verkställigheten av böter och reaktionen vid utebliven betalning .................................................................................. 102 16.4.1 Förfarandet vid uppbörd och indrivning av böter .... 102 16.4.2 Bötesförvandling enligt bötesverkställighetslagen .... 110 16.4.3 Tidigare överväganden ................................................ 126 16.4.4 Statistik ........................................................................ 132 16.4.5 Överväganden och förslag gällande verkställighet
av dagsböter genom uppbörd och indrivning ............ 138
16.4.6 Överväganden och förslag gällande bötesförvandling ......................................................... 150
Innehåll
5
16.5 Böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse .............. 167 16.5.1 Inledning ..................................................................... 167 16.5.2 Obetalda böter kan inte likställas med andra
tilläggssanktioner som inte fullgörs .......................... 169
16.5.3 Böter som tilläggssanktion kan inte fullt ut likställas med böter som dömts ut som självständig påföljd ..................................................... 172 16.5.4 Hanteringen av obetalda böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse ...................... 174 16.6 Andra sätt att öka användningen av dagsböter? ................... 180 16.6.1 Inledning ..................................................................... 180 16.6.2 Tidigare överväganden ................................................ 180 16.6.3 Idéer som presenterats i doktrinen ............................ 183 16.6.4 Överväganden ............................................................. 187
Del II – Övriga frågor
17 Billighetsskäl ........................................................... 195
17.1 Inledning ................................................................................. 195 17.2 Vårt uppdrag ........................................................................... 196 17.2.1 Direktiven ................................................................... 196 17.2.2 Avgränsning och inriktning ....................................... 197 17.3 Nuvarande ordning ................................................................ 197 17.3.1 Rättslig reglering m.m. ............................................... 197 17.3.2 Närmare om de olika billighetsskälen i 29 kap. 5 §
BrB ............................................................................... 199
17.3.3 Särskilt om s.k. sanktionskumulation ....................... 209 17.3.4 Närmare om påföljdseftergift .................................... 213 17.3.5 Andra bestämmelser som medger individuell hänsyn .......................................................................... 215 17.3.6 Nådeinstitutet ............................................................. 216 17.3.7 Europakonventionens bestämmelser ......................... 217 17.4 Beredningen för rättsväsendets utveckling .......................... 219 17.5 Våra överväganden och förslag .............................................. 221 17.5.1 Några utgångspunkter ................................................ 221 17.5.2 En ny strafflindringsgrund; medverkan till
utredningen av det egna brottet ................................. 222
Innehåll SOU 2012:34
6
17.5.3 Sanktionskumulation – en särskild grund för strafflindring ................................................................ 231 17.5.4 Billighetsskälen bör beaktas i skälig omfattning ....... 235 17.5.5 Kravet på särskilda skäl slopas .................................... 237 17.5.6 Vissa andra förändringar av 29 kap. 5 § BrB .............. 239 17.5.7 Billighetsskälen är i övrigt väl avvägda ....................... 241 17.5.8 En oförändrad bestämmelse om påföljdseftergift ..... 242 17.5.9 Möjligheten till individuell hänsyn inom ramen för ett nytt påföljdssystem ......................................... 243
18 Straffnivåerna i vissa särskilda fall.............................. 247
18.1 Inledning ................................................................................. 247 18.1.1 Direktiven .................................................................... 247 18.1.2 Avgränsning och inriktning ........................................ 247 18.2 I vilka fall är straffnivåerna relativt sett höga? ...................... 248 18.2.1 Straffnivåerna för de allvarliga narkotikabrotten
utmärker sig särskilt .................................................... 248
18.2.2 Straffnivåerna för grovt skattebrott och grovt bedrägeri urskiljer sig något ....................................... 250 18.3 Straffvärdebedömningen i allmänhet .................................... 250 18.3.1 Allmänna utgångspunkter och styrande principer .... 250 18.3.2 Straffvärdebedömningen enligt 29 kap. 1 § BrB ........ 251 18.3.3 Försvårande och förmildrande omständigheter
m.m. ............................................................................. 252
18.3.4 Straffskalornas funktion och tillämpning .................. 253 18.4 De aktuella straffbestämmelserna ......................................... 256 18.4.1 Grovt narkotikabrott .................................................. 256 18.4.2 Grov narkotikasmuggling ........................................... 257 18.4.3 Grovt skattebrott ........................................................ 257 18.4.4 Grovt bedrägeri ........................................................... 258 18.5 Våra överväganden gällande narkotikabrott ......................... 258 18.5.1 Högsta domstolens praxis sedan juni 2011 ............... 258 18.5.2 Sammanfattande bedömning ...................................... 264 18.6 Våra överväganden när det gäller straffnivåerna för grova skattebrott och grova bedrägerier ............................... 265 18.6.1 Närmare om straffnivåerna......................................... 266 18.6.2 Vår praxisgenomgång .................................................. 267
Innehåll
7
18.6.3 Våra slutsatser ............................................................. 269
19 Flerfaldig brottslighet ............................................... 271
19.1 Inledning ................................................................................. 271 19.2 Begreppet flerfaldig brottslighet ........................................... 271
19.3 Påföljdsbestämningen vid flerfaldig brottslighet enligt gällande rätt ............................................................................ 273 19.4 Något om bakgrunden till vårt nuvarande system ............... 274
19.5 Straffnivåutredningen ............................................................ 276 19.6 Våra överväganden ................................................................. 277 19.6.1 Avgränsning av uppdraget .......................................... 277 19.6.2 Några viktiga utgångspunkter .................................... 278 19.6.3 ”Mängdrabatt” vid flerfaldig brottslighet? ................ 281 19.6.4 Olika förändringsalternativ inom ramen för en
fortsatt tillämpning av asperationsprincipen och principen om gemensamt straff ................................. 287
19.6.5 Sammanfattande slutsatser och förslag ..................... 297
Del III – Påföljdssystemet för unga lagöverträdare
20 Gällande rätt ............................................................ 303
20.1 Regleringen av ungdomspåföljderna i brottsbalken ............ 303 20.1.1 Ungdomsvård ............................................................. 303 20.1.2 Ungdomstjänst ........................................................... 304 20.1.3 Sluten ungdomsvård ................................................... 305 20.1.4 Åtgärder vid bristande verkställighet av
ungdomsvård och ungdomstjänst .............................. 306
20.2 Regleringen i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare .................................. 307
20.3 Reglering i socialtjänstlagstiftningen .................................... 308 20.3.1 Reglering av verkställigheten ..................................... 308 20.3.2 Underrättelse om misskötsamhet .............................. 309 20.4 Påföljdsvalet för unga lagöverträdare ................................... 309
Innehåll SOU 2012:34
8
20.5 Bakgrund till gällande rätt ...................................................... 313 20.5.1 Ungdomsvård .............................................................. 313 20.5.2 Ungdomstjänst ............................................................ 328 20.5.3 Sluten ungdomsvård ................................................... 334
21 Ordningen i några andra europeiska länder .................. 343
21.1 Inledning ................................................................................. 343 21.2 Finland .................................................................................... 343
21.3 Norge ...................................................................................... 344 21.4 Danmark ................................................................................. 345
21.5 Tyskland .................................................................................. 346 21.6 England ................................................................................... 347
22 Brå:s utvärdering av 2007 års reform .......................... 349
22.1 Inledning ................................................................................. 349 22.2 Syftena med 2007 års reform ................................................. 350
22.3 2007 års reform i korthet ....................................................... 351 22.4 Brå:s utvärdering av 2007 års reform och slutsatser av
den utvärderingen ................................................................... 352 22.4.1 Sammanfattning av Brå:s utvärdering ........................ 352 22.4.2 Brå:s bedömning mot bakgrund av utvärderingen .... 356
23 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden ........................................................... 359
23.1 Övergripande utgångspunkter ............................................... 359 23.1.1 De allmänna utgångspunkterna är giltiga även för
ungdomspåföljder ....................................................... 359
23.1.2 Det finns särskilda aspekter för unga lagöverträdare .............................................................. 360 23.1.3 Socialtjänstens har en särskild roll ............................. 361 23.1.4 Påföljdssystemet måste bygga på en kompromiss mellan olika intressen ................................................. 362
Innehåll
9
23.1.5 Dagens påföljdssystem för unga lagöverträdare fungerar i många avseenden väl och tidigare reformer har till stora delar fått det önskade utfallet ......................................................................... 363 23.1.6 Det bör uppnås en större likabehandling och likformighet ................................................................ 365 23.1.7 Socialstyrelsen har en stor betydelse för ungdomspåföljderna ................................................... 367 23.1.8 Det finns behov av nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare ............................................... 368 23.2 Förhållandet mellan ungdomspåföljder och påföljder för vuxna lagöverträdare bör tydliggöras i de fall lagöverträdaren var under 18 år vid tidpunkten för brottet ..................................................................................... 368 23.2.1 Kravet på synnerliga skäl för att döma ut en
frihetsberövande påföljd bör vara kvar när lagöverträdaren var omyndig ..................................... 369
23.2.2 Bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. BrB bör tillämpas även i de fall lagöverträdaren var underårig ..................................................................... 370 23.2.3 Om lagöverträdaren är omyndig bör det som utgångspunkt alltid väljas en för unga särskilt anpassad påföljd .......................................................... 370 23.2.4 Om lagöverträdaren har hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för lagföringen är det inte alltid lämpligt med en ungdomspåföljd .............................. 371 23.2.5 Kravet på synnerliga skäl för att döma lagöverträdare under 18 år till fängelse i de fall det döms ut villkorligt fängelse kan inte upprätthållas i det system vi föreslår ......................... 371 23.2.6 Det bör krävas synnerliga skäl för att döma lagöverträdare under 18 år till sluten ungdomsvård eller till ovillkorligt fängelse ............... 372 23.2.7 Huruvida sluten ungdomsvård alltid kan utgöra en tillräckligt ingripande påföljd vid allvarlig brottslighet behandlas i kapitel 26 (Sluten ungdomsvård) ............................................................. 372
Innehåll SOU 2012:34
10
23.2.8 Huruvida lagöverträdare som fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet ska kunna dömas till en ungdomspåföljd behandlas i kapitel 29 (Lagöverträdare som är 18–20 år) .............................. 373
24 Ungdomsvård och ungdomstjänst ............................... 375
24.1 Inledning ................................................................................. 375
24.2 Samverkan mellan rättsväsendets aktörer och socialtjänsten bör förbättras .................................................. 376 24.3 Ungdomsvård ......................................................................... 384 24.3.1 Tillämpningsområdet för ungdomsvård bör bli
mer enhetligt ............................................................... 384
24.3.2 Brottslighetens art bör inte beaktas vid valet av ungdomsvård som påföljd .......................................... 392 24.3.3 Ungdomsvård bör kunna dömas ut även när vården redan är genomförd vid tidpunkten för huvudförhandlingen .................................................... 394 24.3.4 Ungdomsvård bör i mindre utsträckning än i dag förenas med ungdomstjänst ....................................... 398 24.3.5 Förutsättningarna för att göra en proportionalitetsbedömning och för att använda ungdomstjänst som tilläggssanktion .......................... 401 24.3.6 Brottslighetens allvar bör tillmätas större betydelse vid utformningen av ungdomskontrakt och vårdplaner ............................................................. 408 24.3.7 Kvaliteten på socialnämndens yttranden bör förbättras ..................................................................... 416 24.3.8 Socialtjänsten bör i vissa fall få mer tid på sig för att utarbeta ungdomskontrakt och vårdplaner .......... 421 24.3.9 Kunskaper om vilka åtgärder som kan vidtas inom ungdomsvård bör tillgängliggöras bättre ......... 432 24.4 Ungdomstjänst ....................................................................... 439 24.4.1 Samtyckeskravet vid ungdomstjänst bör avskaffas ... 439 24.4.2 Lämplighetsbedömningen för ungdomstjänst bör
göras med enhetlig ...................................................... 443
24.4.3 Ungdomstjänst som påföljd vid allvarlig brottslighet .................................................................. 451
Innehåll
11
24.4.4 Valet av arbetsgivare bör kunna göras utifrån de lokala förhållandena .................................................... 458 24.4.5 Verkställighetstiden för ungdomstjänst bör vara mer enhetlig ................................................................ 463 24.4.6 Den särskilt anordnade verksamheten bör vara mer enhetlig ................................................................ 470
25 Böter och varningsstraff ............................................ 479
25.1 Inledning ................................................................................. 479
25.2 I vilka fall används i dag böter och åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare? .............................................................. 479 25.2.1 Den rättsliga regleringen och tillämpningen i
praxis ........................................................................... 479
25.2.2 I vilken omfattning används böter och åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare? ................ 492 25.2.3 För vilka brott används böter för unga lagöverträdare? ............................................................ 494 25.3 Allmänna utgångspunkter för våra överväganden gällande en minskad bötesanvändning .................................. 495
25.4 Ungdomsreduktionen av bötesstraff bör förtydligas .......... 498 25.5 Åtgärder för att slopa eller minska användningen av bötesstraff med högre bötesbelopp ...................................... 503 25.5.1 Högre bötesbelopp bör ersättas av andra
påföljder med verkställighetsinnehåll ........................ 503
25.5.2 Strafförelägganden bör inte utfärdas för högre bötesbelopp ................................................................. 505 25.6 Varningsstraff istället för bötesstraff med lägre bötesbelopp ............................................................................ 507 25.6.1 Utgångspunkter .......................................................... 507 25.6.2 Tillämpningsområdet för ungdomstjänst bör inte
öka för att minska användningen av lägre bötesstraff ................................................................... 509
25.6.3 En särskild påföljd med verkställighetsinnehåll för att ersätta bötesstraff med lägre bötesbelopp bör inte införas ............................................................ 514 25.6.4 Ett varningsstraff bör införas för att ersätta bötesstraff med lägre bötesbelopp ............................. 516
Innehåll SOU 2012:34
12
26 Sluten ungdomsvård ................................................. 539
26.1 Inledning ................................................................................. 539
26.2 Möjligheter till längre frihetsberövanden? ........................... 539 26.2.1 Bakgrund ..................................................................... 539 26.2.2 Maximitiden för sluten ungdomsvård bör inte
höjas ............................................................................. 548
26.3 Behov av bättre möjligheter till kontroll och stöd den första tiden efter frihetsberövandet? ..................................... 559 26.3.1 Bakgrund ..................................................................... 559 26.3.2 Utgångspunkter för övervägandena ........................... 566 26.3.3 Det bör inte införas villkorlig frigivning från
sluten ungdomsvård .................................................... 569
26.3.4 Det bör inte införas någon ny påföljdskombination ................................................... 574 26.3.5 Stöd och hjälp efter avslutad verkställighet ............... 576 26.3.6 Förutsättningarna för mellantvång enligt LVU bör öka ......................................................................... 581
27 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning ... 591
27.1 Inledning ................................................................................. 591 27.2 Allmänna utgångspunkter ...................................................... 592
27.3 Mellantvång ............................................................................ 604 27.3.1 Inledning ...................................................................... 604 27.3.2 Allmänt om vård enligt LVU ..................................... 605 27.3.3 1985 års bestämmelse om mellantvång ...................... 608 27.4 2007 års reglering med särskilt kvalificerad kontaktperson ......................................................................... 614 27.4.1 Inledning ...................................................................... 614 27.4.2 Bakgrunden till reformen ........................................... 615 27.4.3 Ungdomsbrottsutredningens förslag om
mentorskap .................................................................. 615
27.4.4 2007 års lagstiftning om särskilt kvalificerad
kontaktperson ............................................................. 617
27.5 Barnskyddsutredningens överväganden gällande mellantvång ............................................................................. 620
Innehåll
13
27.6 Vissa tidigare överväganden gällande nya påföljder för unga lagöverträdare ................................................................ 622 27.6.1 Ungdomsfängelseutredningens förslag till
tillsynsdom .................................................................. 622
27.6.2 Ungdomsbrottskommitténs överväganden .............. 627 27.7 Nya påföljder för ett heltäckande påföljdssystem för unga lagöverträdare ................................................................ 631 27.7.1 Inledning ..................................................................... 631 27.7.2 Öka förutsättningarna för mellantvång? ................... 632 27.7.3 Kontaktskyldighet för unga som en ny påföljd
för unga lagöverträdare ............................................... 634
27.7.4 Ungdomsövervakning som en ny påföljd för unga lagöverträdare ..................................................... 653 27.7.5 Den närmare utformningen av påföljden ungdomsövervakning ................................................. 661 27.7.6 Påföljdsvalet i ett system som innehåller påföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning – schema över beslutsgången .............................................................. 723
28 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd .. 729
28.1 Utgångspunkter ..................................................................... 729
28.2 Möjlighet till s.k. konsumtionsdom ..................................... 737 28.3 Möjlighet att undanröja tidigare påföljd och döma ut en gemensam påföljd .................................................................. 745
28.4 Åtgärder vid ändrade förhållanden ....................................... 750 28.4.1 Tidigare dom ändras efter ny s.k.
konsumtionsdom ........................................................ 750
28.4.2 Tidigare dom ändras efter det att den domen beaktats vid ny påföljdsbestämning ........................... 751 28.4.3 Domstol har inte beaktat tidigare utdömd påföljd när det tillkommande brottet har skett i tiden före den tidigare domen ............................................. 753 28.4.4 Övriga frågor ............................................................... 754 28.5 Gemensam hantering vid talan om undanröjande ............... 756
Innehåll SOU 2012:34
14
29 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år .................... 761
29.1 Inledning ................................................................................. 761
29.2 Gällande rätt ........................................................................... 761 29.2.1 Påföljdsalternativ ......................................................... 761 29.2.2 Straffmätning och påföljdsval ..................................... 762 29.3 Bakgrund till gällande rätt ...................................................... 763 29.3.1 Beaktande av bristande utveckling, erfarenhet
eller omdömesförmåga vid bestämmande av straffvärdet .................................................................. 763
29.3.2 Beaktande av ungdom vid straffmätningen ............... 765 29.3.3 Beaktande av ungdom vid påföljdsvalet ..................... 768 29.4 Närmare om grunden för särbehandlingen enligt de olika bestämmelserna ............................................................. 772 29.4.1 Fängelsestraffkommittén ............................................ 772 29.4.2 Behandling i doktrinen ............................................... 773 29.4.3 Praxis ............................................................................ 777 29.5 Närmare om hur ungdomsreduktionen i BrB tillämpas ...... 779 29.5.1 Ungdomsreduktionen vid straffmätning på
fängelsenivå ................................................................. 779
29.5.2 Ungdomsreduktion vid straffmätning på bötesnivå ...................................................................... 782 29.5.3 När leder ungdomsreduktionen till att brottet hamnar på bötesnivå? .................................................. 789 29.5.4 Praxis gällande ungdomsreduktionen på bötesnivå ...................................................................... 790 29.6 Närmare om tillämpningen av påföljdsvalsregeln för lagöverträdare i åldersgruppen 18-20 år ................................ 795 29.7 Överväganden ......................................................................... 797 29.7.1 Allmänna utgångspunkter .......................................... 797 29.7.2 Ungdomsreduktionen bör vara kvar i de fall
straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet .......................................................................... 800
Innehåll
15
29.7.3 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år bör inte särbehandlas vid straffmätningen av bötesbrottslighet ......................................................... 809 29.7.4 Lagöverträdare i åldersgruppen 18-20 år bör inte särbehandlas vid påföljdsvalet .................................... 816
Band 4 – Konsekvenser, övergångsbestämmelser och
bilagor
30 Konsekvenser 31 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv 2009:60
Bilaga 2 Fullständig lydelse av 1 och 25–38 kap.
brottsbalken enligt våra förslag
Bilaga 3 Ordningen i några andra europeiska länder
Bilaga 4 Internationella instrument Bilaga 5 Den svenska brottslighetens utveckling
Bilaga 6 Vägen till fängelse Bilaga 7 Programverksamhet i Kriminalvården
Bilaga 8 Yttranden till domstol i ett system med villkorligt fängelse Bilaga 9 Artbrottsstatistik
Bilaga 10 Sammanställning av praxis gällande brottslighetens
art
Bilaga 11 Ungdomsbrottslighetens utveckling sedan
mitten av 1990-talet
Bilaga 12 Kvalificerad övervakning för ungdomar Bilaga 13 Förteckning över kontakter
Del I
Böter
19
16 Böter
16.1 Inledning
I detta kapitel redogör vi för våra överväganden såvitt avser böter. De frågor som behandlas är huvudsakligen sådana som gäller dagsbotens storlek och förhållandet mellan dagsböter och penningböter samt frågor om verkställighet av böter och reaktionen vid utebliven betalning. I sistnämnda hänseende behandlas även böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Slutligen diskuteras även om det på andra sätt än de föreslagna finns förutsättningar för en ökad användning av dagsböter som påföljd. Normerade böter lämnas utanför våra överväganden.
Enligt våra direktiv behöver användningen av dagsböter analyseras som en del i övervägandena om en minskad användning av fängelse. Enligt direktiven ska vi analysera och föreslå hur användningen av dagsböter kan öka förutsatt att trovärdigheten i straffet kan upprätthållas, analysera och föreslå hur dagsbotens belopp ska beräknas, undersöka och föreslå hur verkställigheten av dagsböter kan effektiviseras och hur reaktionen ska se ut vid utebliven betalning, se över förhållandet mellan dagsböter och penningböter samt utreda andra frågor om böter som kan uppkomma.
När det gäller lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder ska vi lämna förslag till en slopad eller en mer begränsad användning av dagsböter. Vi behandlar den frågan i kapitel 25.
Böter SOU 2012:34
20
16.2 Dagsbotens storlek och förhållandet mellan dagsböter och penningböter
16.2.1 Gällande rätt
Bestämmelserna om böter återfinns i 25 kap. BrB. Böter ska dömas ut, enligt vad som är föreskrivet för brottet i fråga, i dagsböter, penningböter eller normerade böter. Är viss bötesform inte föreskriven för brottet, döms böter ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än 30 dagsböter, i penningböter (25 kap. 1 § BrB).
Reglerna om dagsböter finns i 25 kap. 2 § BrB. Det föreskrivs att dagsböter ska bestämmas till ett antal av minst 30 och högst 150. Varje dagsbot fastställs till ett belopp från och med 50 till och med 1 000 kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas. Minsta bötesbelopp är dock 750 kronor.
Bestämmelserna om penningböter återfinns i 25 kap. 3 § BrB. Det föreskrivs att penningböter ska bestämmas till lägst 200 och högst 4 000 kronor. Om ett lägre högsta belopp är särskilt föreskrivet gäller dock detta.
Av 25 kap. 5 § BrB framgår att böter får användas som gemensamt straff för flera brott, om böter kan följa på vart och ett av brotten. Om det finns särskilda skäl, får rätten döma till penningböter för ett eller flera brott för vilka sådan påföljd är föreskriven och samtidigt döma till annan form av böter för brottsligheten i övrigt.
Straffskalan för böter som gemensam påföljd anges i 25 kap. 6 § BrB. Som gemensamt straff får dagsböter bestämmas till ett antal av högst 200 och penningböter till ett belopp av högst 10 000 kronor.
Utöver dagsböter och penningböter finns det för några särskilda brott böter som bestäms efter en särskild beräkningsgrund, s.k. normerade böter. I 25 kap. 4 § BrB erinras om att det finns sådan lagstiftning. Enligt den bestämmelsen är minsta bötesbelopp vid normerade böter 100 kronor.
Böter
21
16.2.1.1 Bakgrund till gällande rätt
Lagstiftning vid Brottsbalkens tillkomst
I samband med – och efter – BrB:s tillkomst har reglerna om dagsböter ändrats flera gånger, såväl vad gäller antalet dagsbot som det belopp varje bot kan fastställas till.
I den strafflagstiftning som föregick BrB – strafflagen – föreskrevs som huvudregel att böter skulle utdömas i dagsböter. Var det för ett bötesstraff utsatt visst högsta belopp, ej över 300 kronor (det som sedermera kom att kallas penningböter), eller skulle böter bestämmas efter en särskild beräkningsgrund (normerade böter), skulle de ådömas omedelbart i pengar. Dagsböter kunde ådömas till ett antal av minst en och högst 120. Minimum för dagsbotens belopp uppgick till en krona och maximum till 300 kronor.
Minsta bötespåföljd var fem kronor, om inte annat var stadgat. Som gemensamt straff kunde dagsböter ådömas till ett antal av 180 och penningböter till ett belopp av 500 kronor.
Regleringen i strafflagen var likalydande med den som sedermera överfördes till BrB; dagsboten skulle fastställas efter vad som prövades skäligt med hänsyn till den sakfälldes inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om brottet var ringa, kunde jämkning ske av dagsbotens storlek.
I förarbetena till den lag genom vilken dagsbotssystemet infördes gjordes vissa uttalanden om hur dagsbotsbeloppet borde bestämmas. Enligt departementschefen var syftet med detta system, vilket också framgick av namnet, att fastställa det penningbelopp, beräknat för dag, som den tilltalade vid bötesdomens meddelande under en längre tid kunde antas böra avstå med hänsyn till inkomst, förmögenhet och ekonomiska förhållanden i övrigt utan att han därigenom led nöd eller brast i den försörjningsskyldighet som ålåg honom. Det belopp, som den sakfällde med god vilja för varje dag kunde avvara, skulle således anses motsvara en dagsbot. I flertalet fall borde utgångspunkten vara att fastställa den sakfälldes medelinkomst för dag. Då det gällde att avgöra hur stor del av dagsinkomsten, som skulle tas i anspråk som dagsbot, borde samtliga på den sakfälldes betalningsförmåga inverkande omständigheter beaktas. I första hand borde sålunda hänsyn tas till vad som kunde anses nödvändigt till den sakfälldes eget underhåll och för fullgörandet av den försörjningsskyldighet som åvilade honom. Vidare borde den tilltalades ekonomiska förpliktelser av annat slag beaktas, t.ex.
Böter SOU 2012:34
22
skattskyldighet. Om den tilltalade ägde förmögenhet, borde detta inverka höjande på dagsboten. Hade den sakfällde ringa eller ingen inkomst, fast hans levnadskostnader var höga, borde de senare i stället för inkomsten läggas till grund för bestämmandet av dagsboten.1
Den äldre lagstiftningen överfördes till BrB vid dess tillkomst 1965 utan andra ändringar i sak än bötesbeloppens storlek. Minimum för dagsbotens belopp höjdes från en till två kronor och maximum från 300 till 500 kronor. Maximibeloppet för penningböter höjdes från 300 kronor till 500 kronor. Maximum för penningböter som gemensamt straff höjdes från 500 till 1 000 kronor. Slutligen höjdes det allmänna bötesminimum från fem till tio kronor.
1982 års reform
Genom lagstiftningen som trädde i kraft den 1 januari 1982 (prop. 1980/81:38) höjdes minimum för en dagsbot från två till tio kronor och maximum till 1 000 kronor. Maximum för penningböter höjdes från 500 till 1 000 kronor. Minsta bötespåföljd höjdes från tio kronor till femtio kronor. Slutligen höjdes gemensamt straff i penningböter från 1 000 till 2 000 kronor.
Det konstaterades i förarbetena att bestämmelserna om minimi- och maximibelopp var oförändrade sedan år 1965 och att tiden var mogen för att ta upp frågan om ändringar av dessa bestämmelser2. I förarbetena anfördes att Riksåklagaren i cirkulär den 23 maj 1973 (C 76) till landets åklagare hade meddelat detaljerade anvisningar om hur dagsbotsbeloppet beräknas och att dessa anvisningar i stort torde stämma överens med domstolarnas praxis.3
En justering var enligt vad som anfördes påkallad med hänsyn till intresset av att vidmakthålla bötesstraffets praktiska användbarhet och om möjligt utvidga dess tillämpningsområde. Enligt departementschefen torde en justering få en allmän återverkan på praxis, i synnerhet när det gäller penningböter.
1 NJA II 1931 s. 14 f, 21 och 31 f. 2Prop. 1980/81:38 s. 12. 3 A. prop. s. 13.
Böter
23
1992 års reform
Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1992 genomgick bötesstraffet en stor reform (prop. 1990/91:68) och fick den utformning som fortfarande gäller i dag. Det föreskrevs uttryckligen den uppdelningen att böter kan dömas ut, enligt vad som är föreskrivet för brottet, i dagsböter, penningböter eller normerade böter. Detta hade även gällt tidigare, dock att begreppet ”penningböter” inte hade använts utan endast böter som skulle dömas ut omedelbart i pengar. Vidare föreskrevs den huvudregel som alltjämt är gällande, att straffet ska dömas ut i dagsböter om inte viss bötesform är föreskriven eller i penningböter om brottet förskyller lägre straff än trettio dagsböter. Det innebar att brott med lägre straffvärde än 30 dagsböter skulle rendera penningböter.
Antalet böter som kan dömas ut för ett brott ändrades. Det gamla spannet 1–120 ändrades till 30–150. Lägsta belopp för varje dagsbot höjdes från tio till trettio kronor.
Jämkningsregeln ändrades. Från att jämkning tidigare kunde ske vid ringa brott föreskrevs att dagsbotens belopp kunde jämkas om det finns särskilda skäl. Minsta bötesbelopp ändrades från 50 till 450 kronor. Maximum för penningböter höjdes från 1 000 kronor till 2 000 kronor. Det maximala antalet dagsböter som gemensamt straff för flera brott höjdes från 180 till 200 dagsböter. Maximibeloppet för böter som gemensamt straff höjdes från 2 000 kronor till 5 000 kronor. Antalet dagsböter som villkorlig dom och skyddstillsyn kunde förenas med höjdes från 180 till 200.
I förarbetena till 1992 års reform konstaterades att RÅ hade utfärdat detaljerade anvisningar till åklagarna för bestämmande av dagsbotsbelopp vid strafföreläggande4. Vidare anfördes att anvisningarna och domstolarnas praxis i stort sett torde stämma överens. Departementschefen delade kommitténs uppfattning om de principiella fördelarna med böter framför frihetsberövande straff. Hon fann vidare att ”Åtskilligt talar för att kraftiga bötesstraff verkar starkt avhållande”.5 Vidare fann departementschefen att statistik gällande indrivningsresultatet talade för att böter är en effektiv form av bestraffning. Departementschefen förklarade sig dock inte beredd att tillstyrka det förslag som Fängelsestraffkommittén, vars betänkande låg till grund för reformen6, hade
4 RÅC I:97, RÅFS 1981:2. 5Prop. 1990/91:68 s. 104. 6 Påföljd för brott (SOU 1986:14).
Böter SOU 2012:34
24
lämnat om en ordning där dagsbotsbeloppet skärptes genom ett grundbelopp om 500 kronor. Hon hänförde sig till remisskritiken att detta skulle bli onödigt komplicerat och medföra merarbete i den dömande verksamheten.
Till skillnad från vad Fängelsestraffkommittén hade förespråkat föreslog departementschefen att maximum för penningböter skulle höjas från 1 000 kronor till 2 000 kronor. Trafiksäkerhetsrådet hade föreslagit en sådan fördubbling av penningbotsmaximum, vilket sålunda vann gehör hos departementschefen.
Enligt departementschefen hade framförallt inom trafikområdet bötesbeloppen kommit att framstå som otillräckliga. Vidare anfördes att ett väsentligt högre belopp borde kunna tas ut vid flerfaldig brottslighet, exempelvis för att komma till rätta med notoriska överträdelser på trafikområdet – varvid 5 000 kronor föreslogs.
Gällande dagsböternas antal anförde departementschefen att det förhållandet att bötesbelopp för samma person kan bli lägre vid ett brott som bestraffas med ett – även ganska högt – dagsbotsbelopp än vid en ordningsförseelse som bestraffas med penningböter, framstod som principiellt sätt otillfredsställande. Hon delade kommitténs uppfattning att dagsböter i princip borde reserveras för brott i mera egentlig mening medan penningböter borde användas vid brott som har karaktären av ordningsförseelse eller som annars är av bagatellartad natur. Den föreslagna höjningen av maximibeloppet för penningböter borde därför motsvaras av en skärpning av dagsbotsstraffet så att detta kom upp till en rimlig nivå i förhållande till de höjda penningböterna.
Beträffande gränsdragningen mellan penningböter och dagsböter anförde departementschefen att fördelningen mellan brott för vilka endast dagsböter kan följa och för vilka penningböter är föreskrivet uppenbarligen inte återspeglade någon systematisk värdering av de olika brottens relativa straffvärde. Det framstod som tilltalande att övergå till att bestraffa den mer bagatellartade dagsbotsbrottsligheten med penningböter, eftersom det in många fall torde stå klart att konkreta brott som bestraffas med dagsböter inte kunde anses ha högre straffvärde än många penningbotsbrott. Med utgångspunkt i kriminalstatistiken fann departementschefen det naturligt att brott som då förskyllde 20 dagsböter eller mer i princip även i fortsättningen borde bestraffas med dagsböter medan brott med ett lägre straffvärde (som tidigare lett till mindre än 20 dagsböter) i stället borde kunna bestraffas med penningböter.
Böter
25
Departementschefen fann att den skärpning av dagsbotsstraffet som behövdes, skulle genomföras genom att minimiantalet sattes till 30 i stället för 20. Departementschefen konstaterade att det sammanräknade minimibeloppet vid dagsböter skulle bli 900 kronor, innebärande att dagsbotsstraffet inte alltid skulle överstiga den högsta penningboten. Enligt vad som anfördes i förarbetena syntes det svårt att åstadkomma en sådan samordning utan att andra och svårare olägenheter uppkom. Departementschefen anförde därefter:7
Mitt förslag att straffskalan för dagsböter och gränsen mellan penningböter och dagsböter ändras innebär att utgångspunkterna för straffmätningen vid dagsböter förändras i förhållande till den praxis som nu tillämpas. I den mån brotten är så allvarliga att de i dag renderar 20 dagsböter eller mer, bör straffet även fortsättningsvis bli dagsböter. Detta betyder att fall som i dag bestraffas med 20 dagsböter enligt mitt förslag i fortsättningen bör rendera 30 dagsböter. För att bibehålla proportion i straffmätningen bör en liknande skärpning ske vid brott som förskyller högre dagsbotsantal. Med tanke på att problemen med alltför låga totalbelopp för dagsbotstraffen i förhållande till penningböter främst gäller domar med ett lågt antal dagsböter bör emellertid ökningen av antalet dagsböter kunna vara proportionellt något mindre vid brott som redan i dag bestraffas med ett högt dagsbotsantal. Jag har därför begränsat mitt förslag till höjning av det högsta antalet dagsböter till 150. Detta innebär att antalet dagsböter för brott som i dag förskyller ett straff nära maximiantalet med mitt förslag i princip bör öka med 30. För brott som idag förskyller runt 60 till 80 dagsböter bör i sin tur antalet dagsböter i princip öka med 20.
Beträffande tillämpningsområdet för penningböter anförde departementschefen att sådana borde tillämpas på brott av sådan ringa beskaffenhet att de enligt dåvarande praxis inte tillmättes ett högre straffvärde än 10–15 dagsböter. Departementschefen pekade därvid ut mindre allvarliga fall av vårdslöshet i trafik, snatteri och bedrägligt beteende.
Bl.a. i syfte att upprätthålla en rimlig relation i förhållande till penningböter var det enligt departementschefen påkallat med en väsentlig höjning av minimibeloppet för en dagsbot.8 Det anfördes att minimibeloppet dock inte borde sättas högre än 30 kronor för att inte betalningssvaga grupper skulle drabbas alltför hårt.
Tidigare hade den principen gällt att böter som gemensamt straff ådömdes i dagsböter. Det räckte att dagsböter var stadgade
7Prop. 1990/91:68 s. 1118 A. prop. s. 114.
Böter SOU 2012:34
26
för något av brotten. Genom 1992 års reform ändrades detta så att det endast blir när något av brotten i sig (dvs. i det enskilda fallet) skulle bestraffas med dagsböter, som det gemensamma straffet ska dömas ut i dagsböter.
Departementschefen följde kommitténs förslag gällande bötesminimum om 100 kronor, såvitt avsåg penningböter och normerade böter. Gällande dagsböter var inte departementschefen beredd att godta ett så lågt generellt minimibelopp. Mot bakgrund av att dagsböter inte längre skulle tillämpas vid brott av obetydlig beskaffenhet och att dagsböter syftade till att vara en allvarligare form av bestraffning än penningböter fann departementschefen att detta skulle markeras genom ett högre minimibelopp för dagsböter än för penningböter. Hon konstaterade att det lägsta dagsbotsstraffet som efter reformen kunde dömas ut var 900 kronor. Den jämkning som kunde blir aktuell av dagsboten borde då inte gå längre än att straffet som lägst kunde bli 450 kronor.
2006 års reform
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 oktober 2006 (prop. 2005/06:122) höjdes lägsta dagsbotsbeloppet från 30 kronor till 50 kronor samt minsta bötesbeloppet för dagsböter från 450 kronor till 750 kronor. Vidare höjdes lägsta belopp för penningböter från 100 kronor till 200 kronor och högsta belopp för penningböter från 2 000 kronor till 4 000 kronor. Slutligen höjdes högsta belopp för gemensamt straff i penningböter från 5 000 kronor till 10 000 kronor.
Lagändringarna byggde delvis på de förslag som hade lämnats i departementspromemorian Högsta och lägsta belopp för penningböter (Ds 2005:41). I promemorian föreslogs de sedermera genomförda ändringarna gällande penningböter. Det föreslogs emellertid inte någon ändring av dagsbotsbeloppet i promemorian.
I förarbetena till lagändringen bedömde regeringen att en höjning av maximibeloppet för penningböter kunde vara motiverad av flera skäl. Prisökningstakten och ökningen av den allmänna lönenivån tydde enligt regeringen på en påtaglig standardökning i samhället som måste beaktas när det gäller att mäta den ekonomiska uppoffring som ett bötesstraff bör innebära för den bötfällde9. Enligt regeringen var det relativt vanligt att maximi-
Böter
27
beloppet för en penningbot (dvs. 2 000 kronor) eller ett belopp strax därunder mättes ut, något som var en viktig omständighet. Vidare lyftes det fram att straffsatserna vid brott mot kör- och vilotider inte harmoniserade med de bötesnivåer som gäller i andra länder. Slutligen skulle en höjning av penningbotsmaximum ge utrymme för en allmän översyn av bötesbeloppen.
Gällande höjningens storlek anförde regeringen att det inte räckte att se till penningvärdeförändringen eller förändringar i löne- och standardnivåerna. Av betydelse var att högsta och lägsta belopp skulle kunna stå sig och tillämpas en längre tid och inte behöva ändras allt för ofta. Regeringen fann det motiverat att skapa ett tillräckligt utrymme för kommande justeringar av t.ex. bötesbeloppen i den s.k. brottskatalogen som Riksåklagaren meddelar genom föreskrifter, utan ett alltför snabbt behov av ny lagstiftning.
I departementspromemorian hade det inte föreslagits några ändringar på dagsbotsområdet. Det konstaterades i promemorian att nivåerna för dagsbotsbeloppen genom sin konstruktion följer ganska väl den allmänna pris- och löneutvecklingen i samhället. Det fanns därför enligt promemorian inga tvingande skäl att justera dagsbotsnivåerna för att kompensera för inflation och löneutveckling innan man generellt började komma för nära den övre gränsen för dagsbotsbeloppen. I uppdraget som låg bakom promemorian ingick att beakta om en höjning av penningböternas nivåer skulle medföra sådana tröskeleffekter att det skulle framstå som nödvändigt att justera också den lägsta dagsbotsnivån. Det anfördes i promemorian att det skulle krävas – mot bakgrund av den föreslagna höjningen av penningbotsmaximum – en lägsta dagsbot upp mot 125 kronor för att lägsta dagsbotsstraff alltid skulle ligga beloppsmässigt över högsta penningbotsstraff. Detta var enligt promemorian inte en rimlig höjning.
Regeringen anförde i motiven till höjningen av dagsbotsbeloppet att dagsbotsminimum redan nu borde höjas med 20 kronor – till ett minimum på 50 kronor – för att motverka en alltför påtaglig obalans mellan dagsböter och penningböter. Regeringen anförde: ”En höjning i den storleksordningen råder i och för sig inte bot på den tröskeleffekt som riskerar att snedvrida systemet, men minskar den effekten.” Regeringen fann att höjningen medförde en rimlig och relativt begränsad höjning av minsta bötesbelopp för dagsböter.10 Enligt regeringen aktualiserade
10 A. prop. s. 10.
Böter SOU 2012:34
28
en höjning av lägsta dagsbotsbelopp också frågan om det högsta dagsbotsbeloppet borde höjas, bl.a. av rättviseskäl. Regeringen fann dock att en sådan höjning väckte principiella frågor om användningen och utformningen av bötessystemet. I övrigt hänvisade regeringen till den aviserade påföljdsöversynen när det gällde förhållandet mellan dagsböter och penningböter samt systemet för användning av bötesstraff.
Sammanställning i tabellform av lagändringarna gällande dagsböter och penningböter
Uppställt i tabellform har beloppen för minsta dagsbot, högsta dagsbot, minsta penningbot och högsta penningbot förändrats enligt följande sedan brottsbalkens tillkomst.
11
16.2.1.2 Närmare om beräkningen av dagsbotens storlek
Vilka bestämmelser styr beräkningen av dagsbotens storlek?
Varje dagsbot fastställs enligt 25 kap. 2 § BrB till ett belopp från och med 50 till och med 1 000 kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas. Detta är det enda som anges som anvisning från lagstiftarens sida, vad gäller hur varje dagsbot ska bestämmas.
Dagsböter kan åläggas dels av domstol genom dom och dels av åklagare genom strafföreläggande. Åklagarnas bestämning av dagsbotens storlek styrs av de riktlinjer som Riksåklagaren har utfärdat, senast RåR 2007:2 (med en ändrad lydelse beslutad den 15 november 2011). I praktiken tillämpas även i domstolarna RÅ:s
11 Vid 1992 års reform fick bötessystemet sin nuvarande utformning.
Böter
29
riktlinjer, något som konstaterats i såväl förarbeten som praxis och doktrin.12
I förarbetena till den genomgripande reformen 1992 anförde departementschefen att det ytterst ankommer på domstolarna att, mot bakgrund av de allmänna uttalanden som gjorts i samband med lagstiftningen på området, bedöma hur systemet med dagsbotsstorleken ska tillämpas men att domstolarna i praktiken till stor del torde söka vägledning i de anvisningar som RÅ meddelat för åklagarnas del.13
Högsta domstolen uttalade sig i NJA 1991 s. 692 om dagsbotens storlek. Frågan i målet var om domstolen vid bestämmande av dagsbotsbeloppet kunde ta hänsyn till Riksåklagarens allmänna råd om beräkningen, trots att råden – vilka hade beslutats i tiden efter den åtalade förseelsen – ledde till högre dagsbotsbelopp än vad som skulle ha följt av tidigare meddelade anvisningar. HD fann inga hinder mot en sådan rättstillämpning.
HD anförde att riktlinjerna i praktiken har haft betydande inverkan på domstolarnas praxis, även om domstolarna inte är bundna av riktlinjerna utan har att självständigt bedöma hur bestämmelserna om dagsbotsbeloppet i 25 kap 2 § BrB ska tillämpas i det särskilda fallet.
Det är enligt HD i och för sig praktiskt och ägnat att leda till att lika fall bedöms lika, om riktlinjerna läggs till grund för både åklagarnas och domstolarnas rättstillämpning. Genom det samråd, som skett med Sveriges domareförbund, och den erfarenhet som finns samlad inom åklagarväsendet skapas också enligt domskälen goda förutsättningar för att riktlinjernas innehåll återspeglar domstolarnas åsikter. Från principiell synpunkt framstod det enligt HD emellertid som något av en brist att inte också försvararnas synpunkter togs till vara genom samråd med Sveriges Advokatsamfund.
HD gjorde därefter en – i vart fall på ytan – självständig prövning av hur dagsbotsbeloppet skulle beräknas. HD fann det lämpligt att dagsboten – på sätt som tillämpats sedan lång tid tillbaka – svarade mot 1/1 000 av årsinkomsten. HD fann även att det av RÅ förespråkade sättet att beakta den tilltalades bidrag till hustruns levnadsomkostnader skulle leda till ett skäligt resultat. Även det av RÅ angivna sättet att beakta indirekta skatter och statliga inkomstskatter kunde godtas. HD biföll således RÅ:s talan, dvs. att dagsbotsbeloppet skulle bestämmas enligt vad som också följde av RÅ:s per den 1 januari 1991 beslutade riktlinjer.
12 Se t.ex. Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 57. 13Prop. 1990/91:68 s. 115 f.
Böter SOU 2012:34
30
Bakgrunden till Riksåklagarens riktlinjer för beräkningen av dagsbotsbeloppet vid strafföreläggande
De första riktlinjerna utfärdades av Riksåklagarämbetet den 6 februari 1963.14 Riksåklagaren har därefter – med ersättande av tidigare anvisningar – utfärdat nya anvisningar den 25 maj 197315, den 14 december 198116, den 21 december 199017, den 13 december 199118 och senast (de nu gällande) av den 23 maj 200719. De senaste har ändrats genom beslut den 15 november 2011.20
Riktlinjerna har i stora drag haft samma struktur och samma materiella innehåll sedan de som beslutades 1963. Delvis har de förändrats, framförallt vad gäller hur årsinkomsten ska bestämmas, på vilket sätt sådant som huruvida den andra makens inkomster ska beaktas, hur försörjningsskyldighet ska beaktas och från vilka nivåer förmögenhet ska beaktas.
Riktlinjerna har samtliga tagits fram efter samråd med domarkåren. Framtagandet av 2007 års riktlinjer tillgodosåg de synpunkter som HD framförde i NJA 1991 s. 692 genom att de togs fram efter samråd även med Sveriges Advokatsamfund.
Utgångspunkten redan i de första riktlinjerna från 1963 var att dagsboten i princip skulle beräknas till 1/1000 av årsinkomsten (grundbot). Med årsinkomst avsågs inkomst före skatt med avdrag för kostnader för inkomstens förvärvande. I 1973 års riktlinjer angavs att lika med inkomst skulle anses dels sådana förmåner som sjukpenning, arbetslöshetsersättning och omskolningsbidrag, dels förmåner av underhållsbidrag. Det föreskrevs vidare att några andra sociala bidrag och förmåner inte skulle verka förhöjande. I 1981 års riktlinjer tillkom till definitionen mer kontinuerligt utgående socialbidrag (sociallön) och bostadsbidrag som jämställda med inkomst. Genom 1991 års riktlinjer gjordes definitionen av vilka inkomster som kunde läggas till grund för dagsbotsberäkningen mer allmänt hållen. Det föreskrevs att till inkomst skulle hänföras även mera kontinuerligt utgående bidrag till den misstänkte som t.ex. omskolningsbidrag, underhållsbidrag, socialbidrag och bostadsbidrag. I 2007 års riktlinjer är det också en mer öppen formulering, varvid det föreskrivs att som inkomst räknas också mer kontinuerligt utgående
14 Cirkulär 119. 15 C 76. 16 RÅC I:97 (RÅFS 1981:2). 17 RÅC I:117 (RÅFS 1990:1). 18 RÅC I:118 (RÅFS 1991:01). 19 RåR 2007:2. 20 ÅM-A 2011/0299.
Böter
31
ersättning eller bidrag till den misstänkte, t.ex. arbetslöshetsersättning, ekonomiskt bistånd, studiebidrag, bostadsbidrag och underhållsbidrag.
Utgångspunkten 1963 var att endast den misstänktes egna inkomster skulle beaktas. Genom 1973 års riktlinjer kunde den andre makens inkomster verka förhöjande vid bestämmande av den misstänktes årsinkomst. Detta utmönstrades genom 1991 års riktlinjer.
Riktlinjerna har hela tiden angett att hänsyn ska tas till progressiviteten i skattesystemet. Enligt 1963, 1973 och 1990 års riktlinjer skulle i högre inkomstlägen hänsyn tas till skatteprogressiviteten vid den statliga beskattningen och den därav högre skattebelastningen genom att en viss reduktion skulle ske av grundboten. 1990 års riktlinjer föranleddes av att det hade skett en omfattande reform av skattesystemet. Reformen hade inneburit att inkomstskatten i princip hade upphört att vara progressiv och det i stället hade införts en statlig beskattning på 20 procent över en viss brytpunkt. Enligt riktlinjerna skulle den misstänktes årsinkomst reduceras med 20 procent av den inkomst som översteg brytpunkten. I 2007 års riktlinjer ändrades detta till att det skulle göras ett avdrag med 20 procent av den del av årsinkomsten som översteg den nedre skiktgränsen enligt inkomstskattelagen och 5 procent av den del av inkomsten som översteg den övre skiktgränsen. Riktlinjerna har dock inte anpassats till varje förändring av skattesystemet.
I riktlinjerna har det tidigare genomgående angetts att hänsyn ska tas till försörjningsskyldighet mot make. I 1963 års riktlinjer föreskrevs att avdrag skulle göras med 1/5 av det framräknade dagbotsbeloppet ”för gift man med hustru utan egen inkomst”. Genom 1973 års riktlinjer ändrades det till att avdrag skulle göras med 20 procent från den årsinkomst som dagsbotsbeloppet grundandes på. I 1990 års riktlinjer föreskrevs en mer generell reglering, varvid det angavs att avdrag skulle medges med skäligt belopp om make väsentligen var beroende av den misstänkte för sin försörjning. 1991 års riktlinjer preciserade avdraget till viss del. Det föreskrevs att, om den misstänktes make hade inkomst som inte uppgick till ett basbelopp eller helt saknade inkomst, skulle avdrag göras med skäligt belopp, dock högst ett basbelopp. 2007 års riktlinjer föreskrev tidigare ett mer schabloniserat avdrag; om den misstänktes make, registrerade partner eller sambo har en årsinkomst som inte uppgår till ett prisbasbelopp eller som helt saknas inkomst, görs avdrag med ett prisbasbelopp. Efter den ändrade lydelsen från och med den 15 november 2011 har avdraget för
Böter SOU 2012:34
32
make, sambo eller partner tagits bort. Undantagsvis ska sådan försörjningsbörda kunna beaktas som skäl för jämkning.
Riktlinjerna har samtliga inneburit att hänsyn ska tas till försörjningsskyldighet mot barn. I 1963 års riktlinjer föreskrevs att två kronor i avdrag från dagsbotsbeloppet skulle göras för varje hemmavarande barn som för sitt uppehälle var väsentligen beroende av den misstänkte. Detta ändrades genom 1973 års riktlinjer. Det föreskrevs i stället att avdrag från den årsinkomst som skulle läggas till grund för dagsbotsbeloppet skulle göras med hälften av basbeloppet för varje hemmavarande barn. Om både makarna hade egna inkomster skulle detta avdrag reduceras med vad som ansågs skäligt med hänsyn till makarnas inkomst och vad som man med ledning därav kunde beräkna att var och en av dem bidrog till barnens försörjning. Genom 1991 års riktlinjer förenklades denna avdragsmöjlighet, genom att hänsynstagande till den andre makens bidrag till barnets försörjning togs bort och sålunda alltid avdrag skulle göras med ett halvt basbelopp. Detta gäller ännu.
Enligt samtliga riktlinjer ska hänsyn tas till den misstänktes förmögenhet. Metoden är densamma enligt de olika riktlinjerna. Ett påslag ska göras med ett visst kronbelopp om förmögenheten överstiger ett visst belopp och därefter med ytterligare kronbelopp vid ännu högre belopp. Enligt 1963 års riktlinjer skulle sådana påslag göras för förmögenhet som uppgick till och översteg 30 000 kronor. I 1973 års riktlinjer var förmögenhetsgränsen 100 000 kronor, i 1981 års riktlinjer var den 200 000 kronor, i 1990 och 1991 års var den 400 000 kronor. Enligt 2007 års riktlinjer går gränsen vid 1 500 000 kronor.
Den misstänktes skulder har kunnat beaktas enligt de olika riktlinjerna. I alla riktlinjerna föreskrevs ungefärligen att skälig hänsyn ska tas till mer betydande nettoskuldbörda hos den misstänkte.
Genom 1973 års riktlinjer infördes ett ytterligare avdrag från dagsbotsbeloppet. Det föreskrevs att dagsbotsbeloppet skulle minskas med fem kronor med hänsyn till bland annat indirekta skatter och existensminimum. Motsvarande föreskrift fanns i 1981 års och 1990 års riktlinjer, dock att avdraget skulle ske med tio kronor. Enligt 1991 års riktlinjer hade hänsynstagandet till ”existensminimum” utmönstrats. I stället angavs att det erhållna dagsbotsbeloppet skulle minskas med 30 kronor med hänsyn till bl.a. indirekta skatter. Motsvarande reglering finns i 2007 års riktlinjer, dock att avdraget nu ska göras med 50 kronor och uteslutande för indirekta skatter.
Böter
33
Enligt samtliga riktlinjer ska dagsboten fastställas till helt krontal. Beloppet skulle tidigare avrundas till tal delbart med fem. Enligt 2007 års riktlinjer ska det rundas av till ett tal delbart med tio.
Gällande riktlinjer för dagsbotsberäkning
De riktlinjer som gäller nu, beslutande den 23 maj 2007 och ändrade den 15 november 2011, lyder enligt följande.
Beräkning av dagsbot
Årsinkomst (årsinkomst efter avdrag för kostnader för inkomstens förvärvande). +_ _ _ _ _ _ _ _ Avdrag med 20 procent av den del av den beräknade årsinkomsten som överstiger den nedre skiktgränsen enligt 65 kap. 5 § inkomstskattelagen (vid 2010 års taxering 367 600 kr) – _ _ _ _ _ _ _ _ och med 5 procent av den del av inkomsten som överstiger den övre skiktgränsen enligt samma bestämmelse (vid 2010 års taxering 526 200 kr). – _ _ _ _ _ _ _ _ Avdrag med hälften av ett prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen om allmän försäkring för varje barn som för sitt uppehälle är väsentligen beroende av den misstänkte (prisbasbeloppet för år 2011 är 42 800 kr). – _ _ _ _ _ _ _ _ Summa ________________ 1/1000 av denna summa _ _ _ _ _ _ _ _ Avdrag för indirekta skatter – 50 kr Tillägg för förmögenhet som överstiger 1 500 000 kr (50 kr för 1 500 000 kr och ytterligare 50 kr för varje fullt 500 000-tal kr). + _ _ _ _ _ _ _ Avdrag för mera betydande nettoskuldbörda – _ _ _ _ _ _ _ _ Summa________________ Dagsbot (avrundas nedåt till närmaste tal som är jämt delbart med tio).
Böter SOU 2012:34
34
Utöver vad som framgår sammanfattningsvis i ovanstående tabell anges följande i riktlinjerna: Dagsboten bestäms utifrån den misstänktes beräknade årsinkomst vid tidpunkten när dagsboten ska bestämmas.
Beträffande en misstänkt som har ringa eller ingen taxerad inkomst fastän levnadskostnaderna är höga, bestäms dagsboten så att den framstår som rimlig med hänsyn till levnadsstandarden.
Det praktiska utfallet för dagsbotsberäkningen
Enligt en tillämpning av RÅ:s riktlinjer ger följande årsinkomster följande dagsbotsbelopp för dels en person utan försörjningsskyldighet, dels en med försörjningsskyldighet mot två barn. Ingen hänsyn är tagen till förmögenhet eller skuldsättning.
21
22
21 Den årsinkomst som ger precis 50 kronor i dagsbot enligt riktlinjerna för någon utan försörjningsplikt. 22 Den årsinkomst som ger precis 50 kronor i dagsbot enligt riktlinjerna för någon med försörjningsplikt mot två barn.
Böter
35
23
24
16.2.1.3 Närmare om möjligheterna till jämkning
Jämkning enligt brottsbalken
Åklagarna ska vid sin tjänsteutövning följa RÅ:s riktlinjer. Det torde innebära att en åklagare aldrig frångår riktlinjerna vid utfärdande av strafföreläggande genom att fastställa ett högre dagsbotsbelopp än vad som följer av en tillämpning av dessa riktlinjer. I enlighet med vad som anförs ovan är däremot inte domstolarna bundna av riktlinjerna. Det finns dock fog för att anta att inte heller en domstol annat än av misstag skulle bestämma
23 Den årsinkomst som ger precis 1 000 kronor i dagsbot enligt riktlinjerna för någon utan försörjningsplikt. 24 Den årsinkomst som ger precis 1 000 kronor i dagsbot enligt riktlinjerna för någon med försörjningsplikt mot två barn.
Böter SOU 2012:34
36
dagsbotsbeloppet till en högre summa än vad som skulle följa genom en tillämpning av riktlinjerna.
Att riktlinjerna sålunda fungerar som ett tak, innebär dock inte att dagsbotsbeloppet alltid bestäms i enlighet med dessa riktlinjer. Det finns enligt lagstiftningen ett utrymme att jämka beloppet. Enligt 25 kap. 2 § BrB får således dagsbotsbeloppet jämkas om det finns särskilda skäl. Jämkningsregeln infördes vid den genomgripande bötesreformen 1992. Tidigare hade jämkning kunnat ske vid ”ringa brott”. Departementschefen anförde i förarbetena till 1992 års reform att penningböter och inte dagsböter var avsedda att tillämpas vid brott med karaktären av ordningsförseelser och brott av bagatellartad karaktär. Det var därför följdriktigt att slopa den dåvarande regeln om jämkning vid ”ringa brott”.
Enligt departementschefen syntes det dock mindre lämpligt att utesluta möjligheterna att jämka dagsboten, eftersom ett straff utmätt i dagsböter i vissa fall kunde tänkas komma att drabba onödigt hårt. Ett sådant fall kunde vara då ett högt antal dagsböter döms ut och gärningsmannens betalningsförmåga är väsentligt nedsatt t.ex. på grund av långvarig sjukdom eller allvarligt handikapp. Inom grupper med små eller inga inkomster kunde omständigheterna i vissa fall då vara sådana att minimibeloppet för en dagsbot kunde behöva jämkas för att inte straffet skulle drabba alltför hårt. En annan situation kunde enligt departementschefen vara att brottet straffvärdemässigt låg vid nedre gränsen för dagsböter och gärningsmannen hade så goda ekonomiska förhållanden att tröskeleffekten av att brottet föranleder dagsböter och inte penningböter skulle bli orimlig. Möjligheterna att jämka borde enligt departementschefen tillämpas restriktivt och i undantagsfall, något som kunde markeras genom att föreskriva särskilda skäl för jämkning25.
I RÅ:s riktlinjer26 anges följande angående jämkning:
Möjligheten att jämka dagsboten bör tillämpas restriktivt. Jämkning kan komma ifråga om brottets straffvärde ligger vid nedre gränsen för dagsböter och den misstänkte har så goda ekonomiska förhållanden att tröskeleffekten av att straffet bestäms till dagsböter och inte penningböter blir orimlig. Ett annat typfall där jämkning kan ske är då ett högt antal dagsböter döms ut och den misstänktes betalningsförmåga är väsentligt nedsatt. Undantagsvis bör jämkning kunna ske om den misstänkte har en ovanlig eller särskilt omfattande försörjningsbörda som inte kan beaktas på annat sätt, t.ex. i de fall den
25Prop. 1990/91:68 s. 117. 26 RåR 2007:2.
Böter
37
misstänktes make, registrerade partner eller sambo helt saknar inkomst eller har en årsinkomst som understiger ett prisbasbelopp. Om den misstänkte har mycket små eller inga inkomster kan omständigheterna i vissa fall vara sådana att minimibeloppet för en dagsbot behöver jämkas för att inte straffet ska drabba alltför hårt. En individuell prövning med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet ska alltid göras. Dagsboten får enligt 25 kap. 2 § tredje stycket brottsbalken inte jämkas så att bötesbeloppet understiger 750 kr. Skyldighet att betala avgift till brottsofferfond utgör inte skäl för jämkning. Om dagsboten jämkas ska det framgå av strafföreläggandet. Skälen för jämkning ska alltid anges.
Praxis angående tillämpningen av Brottsbalkens jämkningsregel
Jämkningsregeln i 25 kap. 2 § BrB har efter 1992 års reform varit föremål för Högsta domstolens prövning vid några tillfällen.
I NJA 1996 s. 195 gällde frågan om det fanns skäl att jämka minsta dagsbotsbeloppet för en 16-åring som dömts för stöld till 70 dagsböter. I såväl tingsrätten som hovrätten sattes dagsbotsbeloppet ned till 15 kronor. HD biföll RÅ:s ändringstalan och bestämde dagsbotsbeloppet till 30 kronor (dåvarande minimibelopp utan jämkning). HD hänförde sig till vad som hade uttalats i förarbetena om att jämkningsmöjligheterna borde tillämpas restriktivt. Några mer generella undantag beträffande t.ex. grundskoleelever eller andra skolungdomar borde därför enligt HD inte göras. En individuell prövning med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet ska enligt HD göras. Ett exempel där jämkning av minimibeloppet kan tänkas är när antalet dagsböter på grund av brottets straffvärde blivit särskilt högt och straffet av den anledningen skulle komma att drabba alltför hårt. Ett annat jämkningsfall kan vara när någon lever under särskilt svåra sociala förhållanden och straffet därför skulle bli osedvanligt betungande. Däremot bör skyldigheten att utge avgift till brottsofferfonden eller att jämlikt 31 kap 1 § RB ersätta kostnaden för t.ex. försvarare i princip inte föranleda jämkning av dagsbotsbeloppet. HD konstaterade att den tilltalade var 16 år och fullgjorde normal skolgång. Hon hade ingen inkomst eller förmögenhet och syntes leva under liknande ekonomiska förhållanden som skolungdomar i allmänhet. Det hade då inte framkommit några omständigheter i övrigt som utgör särskilda skäl att jämka dagsbotsbeloppet.
Böter SOU 2012:34
38
I NJA 1999 s. 286 prövade HD frågan om jämkning av ett högt dagsbotsbelopp då brottet straffvärdemässigt låg vid den nedre gränsen för dagsböter. Den tilltalade åtalades och dömdes för ringa misshandel, genom att ha tilldelat en yngre person ett slag med öppen hand i ansiktet vilket hade orsakat smärta och rodnad vid ena ögats ytterkant. Påföljden bestämdes till 30 dagsböter. Upprinnelsen hade varit att målsäganden och några kamrater till denne hade fört oväsen och klättrat i träd på den tilltalades tomt. Den tilltalade hade förlorat tålamodet när han hade fått tag i målsäganden och denne på fråga om vad han höll på med hade svarat att den tilltalade inte hade med detta att göra eller något liknande. Såväl i tingsrätten som i hovrätten bestämdes dagsbotsbeloppet – efter jämkning – till 125 kronor. RÅ yrkade i HD att varje dagsbot skulle fastställas till 435 kronor, i enlighet med vad som skulle följa av RÅ:s riktlinjer.
HD fastställde hovrättens domslut. HD anförde att det inte var avsett att jämkning schablonmässigt ska ske så snart gärningsmannen har goda ekonomiska förhållanden och brottet straffvärdemässigt ligger vid nedre gränsen för dagsböter. En individuell prövning med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet ska alltid äga rum. Avsikten får enligt HD antas vara att en jämkning i fall av detta slag ska kunna ske bl. a. då det vid en samlad bedömning av omständigheterna framstår som stötande eller obilligt mot gärningsmannen att tillämpa vanliga principer för dagsbotsbeloppets bestämmande.
Det fick enligt HD anses oproportionerligt om den tilltalade på grund av det inträffade skulle förpliktas utge drygt 13 000 kronor i böter, vilket blir resultatet om vanliga principer för dagsbotsbestämningen strikt tillämpas i detta fall. Anledning saknades därför enligt HD att frångå domstolarnas bedömning i jämkningsfrågan.
Efter HD:s avgörande NJA 1999 s. 286 har olika hovrätter prövat frågan om jämkning av höga dagsbotsbelopp när brottet straffvärdemässigt legat vid den nedre gränsen för dagsböter.27
Tyst jämkning
Av kravet på att det ska föreligga ”särskilda skäl” och förarbetsuttalandena som förutsåg en tillämpning ”restriktivt och i undantagsfall”, följer att utrymmet för att jämka dagsboten enligt
27 Svea hovrätt dom den 6 oktober 2005 i mål B 3180-05, Hovrättens över Skåne och Blekinge dom den 12 november 2007 i mål B 789-07 och RH 2008:39.
Böter
39
25 kap. 2 § BrB är relativt litet. Det torde dock vara uppenbart att en nedsättning av dagsbotsstorleken ofta sker i förhållande till vad som skulle följa av RÅ:s riktlinjer, och då i större omfattning än vad som lagtexten, förarbetena och den refererade praxisen ger utrymme till. Det sker då utan att det uttryckligen redovisas att någon jämkning sker, och kan därför benämnas ”tyst jämkning”. Det gäller i första hand i de fall dagsbotsbeloppet skulle hamna på de högre nivåerna vid en strikt tillämpning av riktlinjerna. I förarbetena till 1992 års reform uppmärksammade departements detta:28
I praktiken torde domstolarna i dag till stor del söka vägledning i de anvisningar som RÅ meddelat för åklagarnas del. Ser man till innehållet i dessa anvisningar, kan dock den statistiska fördelningen av dagsbotsbeloppen i olika domar framstå som något förvånande. En förklaring som ibland framförs till de förhållandevis låga beloppen är att vissa domstolar och åklagare skulle genomföra en s.k. tyst jämkning och således bestämma dagsboten till ett lägre belopp än de allmänna principerna föranleder. Det kan naturligtvis inte uteslutas att en sådan jämkning kan vara motiverad i enskilda fall. Om det tillämpas i större omfattning, innebär det emellertid betydande risker för att lika fall kommer att behandlas olika. Allmänt sett är problemen med dagsbotsstraffen knappast heller att de skulle fastställas så att bötesbeloppen blev alltför höga. Snarare gäller motsatsen. Ser man till andra jämförbara länder, synes bötesstraffen ofta fastställas till belopp som väsentligt överstiger de svenska. Det torde också stå klart att dagsbotsstraffen i Sverige ursprungligen var väsentligt mera kännbara än de är idag. Delvis sammanhänger detta med den allmänna samhällsutvecklingen. Allmänt stigande välstånd och utvecklingen av sociala trygghetssystem har inneburit att bötesstraffen normalt inte får samma betydelse som tidigare för den enskildes ekonomi.
Frågan om s.k. tyst jämkning har även uppmärksammats när det gäller åklagarnas utfärdande av strafförelägganden. Mot bakgrund bl.a. av uppgifter som hade framförts i radioprogrammet Kaliber, beslutade Åklagarmyndigheten år 2010 att göra en granskning av strafförelägganden avseende köp av sexuell tjänst och rattfylleri.
Granskningen visade att det förekom brister i åklagarnas tillämpning av RÅ:s riktlinjer.29 En orsak till detta var enligt rapporten att det underlag som redovisas till åklagarna ofta är bristfälligt genom att fullständiga uppgifter gällande den misstänktes ekonomiska förhållanden saknas. I vissa av de granskade ärenden hade dock beloppet
28Prop. 1990/91:68 s. 115 f. 29 Rapport över granskning av strafförelägganden, Utvecklingscentrum Stockholm augusti 2010.
Böter SOU 2012:34
40
satts för lågt utan att det – enligt vad som sades i rapporten – av handlingarna kunde utläsas någon förklaring till detta, dvs. en som rapporten uttryckte det ”icke dokumenterad jämkning”. I dessa ärenden hade den misstänkte ofta en relativt hög inkomst, vilket i detta hänseende innebar en årsinkomst som uppgår till 300 000 kronor eller mer. Denna iakttagelse gällde både beträffande köp av sexuell tjänst och beträffande rattfylleri. Detta innebar enligt rapporten alltså att den omständigheten att en misstänkt hade en relativt hög inkomst i vissa fall medförde att åklagare hade justerat beloppet så att det blev lägre än vad det skulle blivit enligt riktlinjerna. Vid en jämförelse brottstyperna emellan framgick att en sådan justering i mildare riktning förekom i ungefär samma utsträckning inom de båda brottstyperna i de fall en misstänkt hade en relativt hög årsinkomst. Detta innebar enligt rapporten att det inte fanns något som tydde på att brottstypen hade påverkat åklagare att utfärda strafförelägganden med för lågt dagsbotsbelopp, utan att det snarare var den misstänktes inkomst.
Efter rapporten har det i RÅ:s riktlinjer gällande beräkning av dagsbotsbelopp vid strafföreläggande förtydligats och preciserats beträffande när jämkning ska ske.
16.2.1.4 Närmare om beräkningen av penningbotens storlek
Allmänt om tillämpningsområdet för penningböter
Penningböter ska enligt 25 kap. 3 § BrB bestämmas till lägst 200 kronor och högst 4 000 kronor. Om ett lägre högsta belopp är särskilt föreskrivet, gäller dock detta.
Vad gäller brott för vilka det endast är föreskrivet böter, utan angivande av viss bötesform, är minimistraffet enligt den abstrakta straffskalan 200 kronor penningböter. Vid den reform som skedde 1992 (se avsnitt 16.2.1.1) anfördes i förarbetena att brott som tidigare hade bestraffats med mindre än 20 dagsböter skulle föranleda penningböter och brott som förskyllde 20 dagsböter eller mer skulle bestraffas med dagsböter, varvid minimiantalet sattes till 30.
För samtliga brott i BrB anges böter i straffskalan utan någon föreskriven bötesform, med ett undantag.30 Detsamma gäller inom
30 För brottet förargelseväckande beteende enligt 16 kap. 16 § BrB föreskrivs penningböter som påföljd.
Böter
41
huvuddelen av specialstraffrätten. Det förekommer sällan att ”dagsböter” föreskrivs som särskild bötesform.31 Lagstiftaren har sålunda mycket sällan utnyttjat möjligheten att ange dagsböter som föreskrivet minimistraff.
Däremot förekommer det i ett flertal andra författningar att penningböter är angivet som den enda påföljden, innebärande att 4 000 kronor i penningböter utgör maximistraffet. Ursprungligen var tanken att dagsböter skulle användas vid vad som skulle kunna kallas för brott i egentlig mening, dvs. handlande som var uttryck för en rättsstridig vilja hos gärningsmannen. Penningböter skulle då användas främst vid ordningsförseelser, där det ansågs att samma hänsyn till den handlandes ekonomiska situation inte behövde tas.32 De brott med endast penningböter i straffskalan – som mest frekvent tillämpas – återfinns i första hand på trafikområdet.
Författningar som uttryckligen föreskriver penningböter som påföljd
I bl.a. följande författningar återfinns brott för vilka endast penningböter är föreskrivet som påföljd.
förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m., förordningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter,
förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet,
lagen (2006: 263) om transport av farligt gods, yrkestrafikförordningen (1998:779),
lagen (2000:1225) om straff för smuggling,
31 Ett vanligt förekommande brott med den straffskalan är dock vårdslöshet i trafik enligt 1 § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott. 32 Borgeke anför att denna skillnad i tillämpningsområde gäller fortfarande, även om inte sällan effektiviteten i lagföringen har använts som skäl för penningböter i stället för dagsböter, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 61.
Böter SOU 2012:34
42
förordningen (2002:713) om försöksverksamhet med varierande högsta tillåtna hastighet,
förordningen (1998:786) om behöriga myndigheter m.m. i fråga om internationella transporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).
Bestämmandet av penningbotsbeloppet
Reglerna om straffmätning i 29 kap. BrB är tillämpliga i förhållande till penningböter. När domstolen bestämmer penningböter ska den alltså beakta inte bara brottets straffvärde utan också andra omständigheter som enligt bestämmelserna i nämnda kapitel påverkar straffmätningen, d.v.s. om det är fråga om återfall, om det föreligger s.k. billighetsskäl liksom om gärningsmannen vid brottet inte fyllt 21 år. Vilket bötesbelopp som bör dömas ut vid olika brott är alltså beroende av förhållandena i det enskilda fallet.33 Det finns dock inget utrymme att ta hänsyn till den tilltalades ekonomiska förhållanden på samma sätt som vid bestämmande av dagsbotsbelopp.
I praktiken lagförs penningböter ofta genom den summariska straffprocessen, som strafföreläggande eller som ordningsbot. Detta regleras i 48 kap. rättegångsbalken. Den påföljdsbestämning som sker därigenom, påverkar även domstolarnas bestämmande av storleken på penningbotsbeloppet, vilket utvecklas nedan. I realiteten tas därför mycket sällan hänsyn till omständigheterna vid det enskilda brottet, om det är aktuellt att bestämma påföljden till penningböter.
Närmare om betydelsen av strafföreläggandeinstitutet
Enligt 48 kap. 1 och 4 §§ RB får åklagare lagföra ett brott med böter som påföljd genom strafföreläggande, om böter ingår i straffskalan för brottet.34 Sålunda kan åklagaren besluta om att ett brott ska föranleda dagsböter eller penningböter. Ett strafföreläggande godkänns, enligt 48 kap. 9 §, genom att den misstänkte skriftligen förklarar att han erkänner gärningen.
33 Brottsbalkskommentaren, en kommentar på Internet, kommentar till 25 kap. 3 §, se även Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 61. 34 Dock inte normerade böter.
Böter
43
Genom ett strafföreläggande kan sålunda åklagaren bestämma påföljden till dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än 30 dagsböter, till penningböter. Åklagaren ska i likhet med domstolen göra en självständig straffmätning enligt reglerna i 29 kap. BrB. Den enskilde åklagaren kan få vägledning av den sammanställning av tillämpade påföljder för brott som lagförs genom strafföreläggande, som utarbetats av Rättsavdelningen hos Riksåklagaren.35 Det betonas i den PM:n att den inte utgör någon rekommendation från RÅ i fråga om straffmätning, utan att det faller på varje åklagare att ta ställning till om den angivna straffnivån för ett visst brott är väl anpassad eller inte.
I PM:n anges i vilka fall dagsböter ”ersätts av” penningböter, beträffande brott där böter är föreskrivet i straffskalan. Exempelvis anges att snatteri till ett värde av högst 60 kronor ska rendera 800 kronor i penningböter och att skadegörelse och åverkan till ett värde av högst 800 kronor ska rendera i 1 800 kronor i penningböter.
Även om RÅ:s PM endast utgör en sammanställning av tillämpad praxis, kan man utgå från att det blir en växelverkan där PM:n i sin tur påverkar och likriktar praxis. Det gäller i första hand när åklagarna utfärdar strafföreläggande. Även domstolarna torde i stor omfattning luta sig mot sammanställningen, både vad gäller frågan om när ett brott har ett så ringa straffvärde att det ska leda till penningböter i stället för dagsböter och i så fall vad gäller beloppets storlek. Att RÅ:s sammanställning återges i den vid domstolarna vida tillämpade praxissammanställningen Studier rörande påföljdspraxis36 bidrar till det.37
Närmare om betydelsen av ordningsbotsinstitutet
Av 48 kap. 1 § RB följer att en polisman får lagföra ett brott genom föreläggande av ordningsbot. Enligt 48 kap. 13 § RB får föreläggande av ordningsbot utfärdas för brott, för vilka det inte stadgas annat straff än böter omedelbart i penningar och heller inte normerade böter. Det är sålunda vid brott för vilket det uteslutande
35 Strafföreläggande i bötesmål – en sammanställande av tillämpade påföljder (RÅPM 2003:2 med ändringar i RättsPM 2006:23 samt nya rekommendationer om normalstraff vid tillgrepp i butik daterade 2009-10-01). 36 Borgeke m.fl, Studier rörande påföljdspraxis m.m., 4 uppl, 2009. 37 Borgeke pläder för att RÅ:s ”anvisningar” bör följas om inte särskilda skäl talar däremot och att det normalt inte bör förekomma att den, som inte vill godkänna ett strafföreläggande, i domstol döms till ett strängare straff än strafföreläggandet lyder på och heller inte får en mildare bedömning, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 55.
Böter SOU 2012:34
44
är föreskrivet penningböter som påföljd, då ordningsbot kan utfärdas.
I 48 kap. 14 § RB anges den ytterligare regleringen för utfärdande av ordningsbot. Enligt första stycket kan regeringen meddela föreskrifter som begränsar ordningsbotens storlek eller användningen av ordningsbotsföreläggande. Några bestämmelser som begränsar ordningsbotens storlek har inte meddelats. Möjligheterna att vid ordningsbot ta med också förverkande begränsas av regler i 5 § ordningsbotskungörelsen
Enligt andra stycket i 48 kap. 14 § RB väljer RÅ i samråd med Rikspolisstyrelsen ut de brott för vilka ordningsbot ska bestämmas. Enligt tredje stycket ska RÅ för de olika brotten bestämma ordningsbotens belopp. RÅ ska även ange grunder för beräkning av gemensam påföljd. Vid föreläggande av ordningsbot bestäms sålunda inte straffet efter en självständig bedömning gällande straffvärdet av den polisman som utfärdar föreläggandet.
Med stöd av andra och tredje styckena i 48 kap. 14 § RB har RÅ meddelat föreskrifter (SFS 1999:178) om ordningsbot för vissa brott. Föreskrifterna har ändrats flera gånger. I bilagor till föreskrifterna redovisas de brott för vilka ordningsbot kan utgå.
För varje typ av brott anges i föreskrifterna en ordningsbot. Bl.a. för sådana fall där ordningsboten fastställs enligt en glidande skala anges att ärendet i vissa mer allvarliga situationer skall överlämnas till åklagare, exempelvis om en hastighetsöverträdelse är mycket stor.
Om ordningsbot ska fastställas gemensamt för flera brott, ska enligt Riksåklagarens föreskrifter den högsta boten ökas med 50 procent av den sammanlagda boten för övriga brott. De belopp som anges i föreskrifterna avser normalfall. Föreligger särskilda skäl ska ärendet överlämnas till åklagare.
I de fall en åklagare strafförelägger ett brott för vilket endast penningböter kan följa (dvs. som hade kunnat lagföras genom föreläggande av ordningsbot), kan man utgå från att RÅ:s föreskrifter följs om det inte föreligger särskilda skäl. I de fall sådana brott avgörs i domstol följer av rättsfallet NJA 1983 s. 709 att även domstolen som huvudregel ska rätta sig efter föreskrifterna. Enligt det rättsfallet krävs det nämligen alldeles speciella omständigheter för att domstol ska frångå det normalstraff som gäller enligt vad RÅ föreskrivet. Rättsfallet gällde en förare av personbil som överträtt en bestämmelse i dåvarande vägtrafikkungörelsen genom att köra till vänster om ett trafikdelarmärke. Hovrätten bestämde
Böter
45
påföljden till 200 kronor i penningböter. Enligt RÅ:s riktlinjer skulle 300 kronor penningböter följa på den gärningen. Hovrätten motiverade sitt avsteg med att det inte hade förelegat någon trafikfara och att den tilltalade tidigare inte hade gjort sig skyldig till någon trafikförseelse.
HD bestämde påföljden till 300 kronor penningböter. HD anförde att bestämmelserna om ordningsbot måste anses förutsätta att i domstolspraxis för sådana förseelser normalstraffet inte frångås annat än under alldeles speciella omständigheter. HD fann att omständigheterna i det fallet inte skiljde sig från vad som kunde antas vanligtvis vara förhållandet vid förseelser av det aktuella slaget i sådan grad som måste förutsättas för en avvikelse från normalstraffet.
16.2.1.5 Närmare om förhållandet mellan dagsböter och penningböter i praktiken
Vilket är utfallet gällande den faktiska ingripandegraden?
Innebörden av regleringen i 25 kap, 2 § BrB är att ett dagsbotsstraff som lägst kan bestämmas till 30 dagsböter, beroende på att straffvärdet inte anses högre och med eventuellt hänsynstagande till andra straffmätningsfaktorer i 29 kap. BrB. Om den tilltalades saknar inkomst eller har en årsinkomst på högst 100 000 kronor och inte är försörjningspliktig mot barn bestäms varje dagsbot till 50 kronor. Det sammanlagda beloppet blir då 1 500 kronor. Efter jämkning enligt 25 kap. 2 § BrB kan beloppet sättas så lågt som 750 kronor.
Om ett penningbotsstraff aldrig skulle vara mer ingripande – utifrån den faktiska betalningsskyldigheten – än ett dagsbotsstraff, borde penningböter aldrig kunna bestämmas till ett högre belopp än 1 500 kronor (eller ännu något lägre för att bibehålla proportionen mellan dagsböter och penningböter).
Enligt 25 kap. 3 § BrB ska dock penningböter bestämmas till lägst 200 kronor och högst 4 000 kronor. Av större intresse är dock vilka belopp som döms ut i det enskilda fallet. Som redogjorts för i avsnitt 16.2.1.4 styrs bestämningen av penningbotsbeloppet – såvitt avser de brott som endast är belagda med penningbotsstraff – av RÅ:s föreskrifter. I förarbetena till 2006 års reform, då penningbotsmaximum höjdes från 2 000 kronor till 4 000 kronor, förutsågs att en översyn av
Böter SOU 2012:34
46
RÅ:s föreskrifter (den s.k. brottskatalogen) skulle kunna genomföras och träda i kraft samtidigt.38 Som ett skäl att göra en så pass stor höjning, anförde regeringen att det var motiverat att skapa ett tillräckligt utrymme för kommande justeringar av t.ex. bötesbeloppen i den s.k. brottskatalogen utan ett alltför snabbt behov av ny lagstiftning.39
I bilagor till riksåklagarens föreskrifter (1999:178) om ordningsbot för vissa brott finns den s.k. brottskatalogen. Varje bilaga behandlar en lag eller en förordning där det finns brott som är straffbelagda med penningböter. Ett föreläggande om ordningsbot får utfärdas beträffande de brott som upptas i bilagorna och ska då upptas med det belopp som anges i anslutning till respektive brott.
Av bilagorna framgår att möjligheten i lagstiftningen att föreskriva maximibeloppet togs i anspråk för ett antal brott redan vid den första översynen i samband med den höjningen, dock begränsat till två författningar. För följande brott är det enligt föreskrifterna föreskrivet 4 000 kronor i penningböter:
Hastighetsöverträdelse med 36–40 km/tim på en sträcka med begränsningen 50 km/tim eller lägre.
Hastighetsöverträdelse med 41–50 km/tim på en sträcka med begränsningen högre än 50 km/tim.
Överskridit maximala släpvagnsvikt med 41–50 procent.
Överskridit maximala maximilast med 41–50 procent.
Överskridit maximala axeltryck/boggitryck/trippelaxeltryck/bruttovikt med 41–50 procent.
Lagen ( 2006:263 ) om transport av farligt gods
Bilagan upptar 43 gärningar som ska beläggas med 4 000 kronor i penningböter. Det gäller sådant som (vissa former av) avsaknad av eller brister i godsdeklaration, avsaknad av godkännandecertifikat eller förarintyg, bristfällig lastsäkring, bristfällig märkning och etikettering och avsaknad av skyddsutrustning.
Utöver detta innehåller brottskatalogen, efter 2006 års höjning av maximibeloppet, ett stort antal brott i olika lagar och förordningar för
38Prop. 2005/06:122 s. 11. 39 A. prop. s. 9.
Böter
47
vilka penningbotsbeloppet överstiger 1 500 kronor (dvs. det minsta belopp som kan utgå som dagsböter).
Bilagan gällande trafikförordningen tar upp 18 brott för vilka 2 000 kronor föreskrivs, 12 brott för vilka 2 500 kronor föreskrivs och 10 brott för vilka 3 000 kronor föreskrivs.
Bilagan gällande fordonsförordningen tar upp två brott för vilka 2 000 kronor föreskrivs och åtta brott för vilka 3 000 kronor föreskrivs.
Bilagan gällande förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare m.m. tar upp åtta brott för vilka 1 800 kronor föreskrivs och 22 brott för vilka 3 000 kronor föreskrivs.
Bilagan gällande förordningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter tar upp sju brott för vilka 1 800 kronor föreskrivs och 23 brott för vilka 3 000 kronor föreskrivs.
Bilagan gällande lagen (2006:263) om transport av farligt gods tar upp 14 brott för vilka 2 000 kronor föreskrivs, 12 brott för vilka 2 400 kronor föreskrivs, fyra brott för vilka 2 500 kronor föreskrivs, 43 brott för vilka 3 000 kronor föreskrivs, tre brott för vilka 3 200 kronor föreskrivs och ett brott för vilket 3 500 kronor föreskrivs.
Bilagan gällande yrkestrafikförordningen (1998:779) tar upp ett brott för vilket 1 800 kronor föreskrivs och sju brott för vilka 3 000 kronor föreskrivs.
Bilagan gällande lagen (2000:1225) om straff för smuggling tar upp fyra brott för vilka 2 500 kronor föreskrivs.
Bilagan gällande sjötrafikförordningen (1986:300) tar upp ett brott för vilket 3 000 kronor är föreskrivet.
Bilagan till förordningen (1998:786) om behöriga myndigheter m.m. i fråga om internationella transporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) tar upp sju brott för vilka 3 000 kronor föreskrivs.
Även den promemoria till vägledning för strafförelägganden som utarbetats av Rättsavdelningen hos Riksåklagaren (se ovan avsnitt 16.2.1.4) innefattar flera brott vilka åsätts ett högre penningbotsbelopp än 1 500 kronor.
Böter SOU 2012:34
48
För skadegörelse enligt 12 kap. 1 § BrB till ett värde av mellan 401 kronor och 800 kronor anges 1 800 kronor.
För icke erlagd jaktvårdsavgift enligt jaktlagen anges 1 800 kronor.
För otillåtet upplag, otillåtet försäljningsstånd, otillåten uppställning av reklamskylt, otillåten sprängning, otillåten skjutning med eldvapen, otillåten skjutning med luftvapen och otillåten användning av pyrotekniska varor enligt ordningslagen (1993:1617) anges 1 800 kronor.
För otillåtna innehav av radarvarnare, laservarnare och laserstörare enligt lagen (1988:15) om förbud mot vissa radar- och laserinstrument anges 3 000 kronor.
Mätt i ingripandegrad – utifrån betalningsskyldigheten – är i många fall ett penningbotsstraff mer ingripande än ett dagsbotsstraff. Huruvida så är fallet, blir beroende av hur högt varje dagsbot sätts.
Om varje dagsbot bestäms till 50 kronor måste dagsbotsantalet uppgå till 80 för att motsvara 4 000 kronor i penningböter. Motsvarande för 3 500 kronor i penningböter är 70 dagsböter, för 3 000 i penningböter kronor är det 60 dagsböter, för 2 500 kronor i penningböter är det 50 dagsböter och för 2 000 kronor är det 40 dagsböter.
På omvänt sätt kan konstateras att det krävs – för att minimiantalet dagsböter (dvs. 30) ska vara lika ingripande som ett penningbotsstraff - att varje dagsbot måste sättas till 134 kronor för att motsvara 4 000 kronor i penningböter, 117 kronor för att motsvara 3 500 kronor i penningböter, 100 kronor för att motsvara 3 000 kronor i penningböter, 83 kronor för att motsvara 2 500 kronor i penningböter och 67 kronor för att motsvara 2 000 kronor i penningböter. Ett dagsbotssbelopp om 50 kronor motsvarar 1 500 kronor i penningböter.
Förhållandet mellan dagsböter och penningböter för specifika brott
I föregående avsnitt har det gjorts en genomgång av hur dagsbotsstraff och penningbotsstraff allmänt förhåller sig till varandra. Det har där konstaterats att ett penningbotsstraff ofta innebär en mer ekonomiskt ingripande påföljd än ett dagsbotsstraff, beroende på hur högt varje dagsbot sätts. Eftersom det ska råda ekvivalens mellan olika brottstyper är det relevant att göra sådana jämförelser
Böter
49
mellan skilda slag av brottstyper, eftersom lagstiftaren utgår från att dagsböter är ett svårare straff än penningböter.
Förhållandet i ingripandegrad mellan ett penningbotsstraff och ett dagsbotsstraff ställs därtill i vissa fall på sin spets inom en viss brottstyp och för ett specifikt brott.
Förhållandet mellan dagsböter och penningböter när straffvärdet avgör bötesformen
Ledning för i vilka fall brottet har så ringa straffvärde att penningböter ska följa, kan fås dels av RÅ:s sammanställning (rekommendationer) av tillämpade påföljder, dels i praxissammanställningar.
I vissa fall kan den straffvärdemässiga gränsdragningen utgå från ett ekonomiskt värde, exempelvis vad som har tillgripits.
Enligt rekommendationer per den 1 oktober 2009 från rättsavdelningen vid Åklagarmyndigheten ska 800 kronor i penningböter följa på snatteri om det tillgripnas värde är 60 kronor eller lägre. Eftersom ett dagsbotsstraff – förutsatt att det inte jämkas – inte kan avse en så låg totalsumma, utan uppgå till minst 1 500 kronor blir dagsbotsstraffet för snatteri av ett högre värde än 60 kronor alltid en mer ingripande påföljd än ett penningbotsstraff.
Enligt rekommendation gällande från den 1 oktober 2006 ska vid bedrägligt beteende genom byte av prislappar och liknande tillvägagångssätt påföljden bli 800 kronor i penningböter om värdet av det tillägnade är högst 50 kronor. Även i detta fall blir alltid dagsbotsstraffet för – ett värdemässigt – allvarligare fall av bedräglig beteende mer ingripande än ett penningbotsstraff.
Straffskalan för skadegörelse är enligt 12 kap. 1 § BrB böter eller fängelse i högst ett år. Är brottet med hänsyn till skadans obetydlighet och övriga omständigheter vid brottet att anse som ringa, ska i stället dömas för åverkan till böter. Gällande gränsdragningen mellan skadegörelse och åverkan anges i praxissammanställningen Studier rörande påföljdspraxis, att den bör gå vid cirka 800 kronor.40 Såväl i åklagarmyndighetens rekommendationer som i praxissammanställningen anges att skadegörelse/åverkan till ett värde understigande 400 kronor ska leda till 1 500 kronor i penningböter och att skadegörelse/åverkan till ett värde på mer än 400 kronor och som mest
40 Borgeke m.fl,, Studier rörande påföljdspraxis m.m., 4 uppl., 2009, s. 338 f. Enligt författarna kan 1 000 kronor förväntas bli aktuellt den dagen värdegränsen mellan snatteri och stöld höjs till 1 000 kronor.
Böter SOU 2012:34
50
800 kronor ska leda till 1 800 kronor i penningböter. Skadegörelse till ett värde överstigande 800 kronor och som mest 1 000 kronor ska enligt samma anvisningar föranleda 30 dagsböter.
En tillämpning av dessa riktlinjer innebär att det i vissa fall blir en mindre ingripande påföljd för den som gjort sig skyldig till ett allvarligare fall av skadegörelse. Den som skadar egendom till ett värde av 801–1 000 kronor måste ha sådana inkomstförhållanden att varje dagsbot bestäms till 60 kronor eller högre, för att inte straffet ska bli mindre ingripande än om skadegörelsen hade avsett det lägre värdet 401–800 kronor. Eftersom åverkan och skadegörelse ofta begås av unga lagöverträdare utan inkomster kan det nog antas att det ofta inträffar att gärningsmannen kommer bättre ut av att begå ett något allvarligare brott.41
Även för vissa brott vars straffvärde inte kan bestämmas schematiskt genom ett värderesonemang, innehåller åklagarens sammanställning penningböter som påföljd för brott med dagsböter i straffskalan. Det är då i vissa fall inte differentierat när penningböter kan bli aktuellt och när i stället dagsböter ska tillämpas, utan det anges endast brottsbeteckningen och en summa penningböter. Exempelvis anges för såväl olaga intrång som för olovlig körning 1 500 kronor.
För vissa av dessa brott med ”böter” i straffskalan, kan ett penningbotsstraff bli mer ingripande än ett dagsbotsstraff, beroende på storleken på varje dagsbot.
För icke erlagd jaktvårdsavgift enligt jaktlagen och för otillåtet upplag, otillåtet försäljningsstånd, otillåten uppställning av reklamskylt, otillåten sprängning, otillåten skjutning med eldvapen och otillåten skjutning med luftvapen enligt ordningslagen (1993:1617) anges i sammanställningen 1 800 kronor i penningböter som påföljd. Enligt sedvanliga straffmätningsprinciper måste det rimligen ibland bli aktuellt att döma ut 30 dagsböter i stället för penningböter, om straffvärdet är sådant att penningböter inte är tillräckligt. Om dagsbotsbeloppet för den tilltalade då understiger 60 kronor blir – i likhet med vad som sägs om skadegörelse/åverkan – påföljden mindre ingripande för det mer allvarliga brottet.
För otillåtna innehav av radarvarnare, laservarnare och laserstörare enligt lagen (1988:15) om förbud mot vissa radar- och laserinstrument anges som påföljd 3 000 kronor i penningböter. Straffskalan för detta
41 Denna effekt uppkommer inte om brottsofferavgiften räknas med. Eftersom åverkan endast har böter i straffskalan utgår brottsofferavgift endast vid brott som avser värden över 800 kronor, dvs. sådana som bedöms som skadegörelse.
Böter
51
brott är böter eller fängelse högst sex månader. Det måste även i detta fall rimligen finnas enskilda brott där straffvärdet motiverar ett strängare straff än penningböter. Om den tilltalades ekonomi innebär att dagsbotsbeloppet bestäms till 50 kronor, kommer ingripandegraden av ett dagsbotsstraff understigande 60 dagsböter att vara lägre än om brottet bedöms ligga på ”penningbotsnivå”.
Förhållandet mellan dagsböter och penningböter när brottsrubriceringen avgör bötesformen – särskilt avseende vissa trafikbrott
I många fall kan en gärning innebära att det begås mer än ett brott. Ett tydligt exempel på det är brottet vårdslöshet i trafik enligt 1 § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott. Enligt det straffbudet döms vägtrafikant till dagsböter, om denne brister i väsentlig mån i den omsorg och varsamhet som till förekommande av trafikolycka betingas av omständigheterna. Genom denna lydelse ville lagstiftaren tydliggöra att ansvar för detta brott är förbehållet sådana beteenden som är att beteckna som vårdslösa i egentlig mening. Enligt förarbetena ska under tillämpningsområdet främst hänföras sådana fall där trafikanten gjort sig skyldig till medvetet risktagande.42
Vårdslöshet i trafik innebär i många fall att trafikanten även har brutit mot någon eller några av trafikförordningens regler för trafik på väg och i terräng. Ansvar för något straffbud enligt trafikförordningen (TrafF) skulle då också kunna följa. Enligt 14 kap. 14 § trafikförordningen inträder dock inte ansvar enligt förordningen, om straff kan dömas ut enligt BrB eller TBL.
Ansvar enligt trafikförordningen förutsätter enligt ansvarsbestämmelserna i 14 kap. TrafF att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon av förordningens regler för trafiken. Det ställs dock inte upp samma krav som gällande vårdslöshet i trafik, att det ska ha varit fråga om en kvalificerad vårdslöshet. Detta innebär att det ofta blir aktuellt att döma till ansvar enigt TrafF, när föraren inte har ansetts i väsentlig mån brustit i omsorg och varsamhet.
Vissa av reglerna i TrafF gäller mindre allvarliga förseelser som knappast kan leda till ansvar för vårdslöshet i trafik. I andra fall torde en överträdelse av ett straffbud enligt TrafF kunna innebära
Böter SOU 2012:34
52
ett sådant medvetet risktagande som förutsätts för ansvar enligt TBL. Det gäller exempelvis
Underlåtenhet att följa anvisning som meddelat trafiken genom trafiksignal (2 kap. 2 § och 14 kap. 3 § TrafF vilket enligt föreskrifterna ska leda till 3 000 kronor i penningböter).
Omkörning då det körfält som skulle användas vid omkörningen inte på en tillräckligt lång sträcka varit fritt från mötande trafik eller då det fanns annat hinder mot omkörningen (3 kap. 36 § 1 st och 14 kap. 3 § TrafF vilket enligt föreskrifterna ska leda till 3 000 kronor i penningböter).
Omkörning trots att föraren saknat möjlighet att efter omkörningen föra fordonet tillbaka till högra delen av banan utan fara för övriga trafikanter (3 kap. 36 § 2 st och 14 kap. 3 § TrafF vilket enligt föreskrifterna ska leda till 2 500 kronor i penningböter).
Omkörning i backkrön eller kurva med skymd sikt (3 kap. 39 § 3 st och 14 kap. 3 § TrafF vilket enligt föreskrifterna ska leda till 3 000 kronor i penningböter)
Omkörning av fordon eller spårvagn strax före/på obevakat övergångsställe (3 kap. 39 § 3 st och 14 kap. 3 § TrafF vilket enligt föreskrifterna ska leda till 3 000 kronor i penningböter).
Underlåtenhet att efter sväng i korsning köra med låg hastighet och iaktta väjningsplikt mot gående vid bevakat övergångsställe (3 kap. 60 § 2 st och 14 kap. 3 § TrafF, vilket enligt föreskrifterna ska leda till 2 000 kronor i penningböter)
Underlåtenhet att iaktta väjningsplikt mot gående som gått ut eller ska gå ut på obevakat övergångsställe (3 kap. 61 § 1 st och 14 kap. 3 § TrafF, vilket enligt föreskrifterna ska leda till 3 000 kronor i penningböter).
Överträdelse med 36–40 km/tim på en sträcka där fartbegränsningen är 50 km/tim eller lägre (3 kap. 17 § och 14 kap. 3 § TrafF, vilket enligt föreskrifterna ska leda till 4 000 kronor i penningböter).
Överträdelse med 41–50 km/tim på en sträcka där fartbegränsningen är högre än 50 km/tim (3 kap. 17 § och 14 kap. 3 § TrafF, vilket enligt föreskrifterna ska leda till 4 000 kronor i penningböter).
Böter
53
I de fall ansvar aktualiseras för vårdslöshet i trafik bestäms påföljden till dagsböter (om brottet inte bedöms som grovt brott). Huruvida påföljden blir mer ingripande än det penningbotsstraff som annars skulle ha följt, beror på dels antalet dagsböter och dels dagsbotens storlek. I de fall varje dagsbot bestäms till minimibeloppet 50 kronor, måste dagsbotsantalet bestämmas till 60 eller högre för att inte dagsbotsstraffet ska vara mindre ingripande än ett penningbotsstraff på 3 000 kronor.
I RÅPM 2003:2 anges 40 dagsböter som påföljd för normalgraden av ”vårdslöshet i trafik, rödljuskörning som medfört eller kunnat medföra trafikfarlig situation – med hänvisning till rättsfallet NJA 1996 s. 764.
Av refererad praxis framgår att dagsbotsantalet vid vårdslöshet i trafik mestadels sätts mellan 40 och 70. Några fall av intresse att nämna är nedanstående:
Enligt NJA 1996 s. 764 dömde HD för vårdslöshet i trafik till 40 dagsböter. Den tilltalade hade mot rött ljus kört in i en korsning, där hon kolliderat med en motorcyklist.
Enligt RH 1996:64 dömde hovrätten för vårdslöshet i trafik och obehörigt avvikande från trafikolycksplats till 70 dagsböter. Den tilltalade hade vid en omkörning kommit över i den mötande trafikens körfält och sammanstött med mötande personbil.
Enligt RH 1998:70 dömde hovrätten för vårdslöshet i trafik till 40 dagsböter. Den tilltalade hade i relativt hög fart passerat ett obevakat övergångsställe där ett annat fordon hade stannat för att ge företräde.
16.2.2 Tidigare överväganden samt diskussion i doktrinen
16.2.2.1 Bötesbeloppets storlek
Straffsystemkommitténs överväganden
Straffsystemkommittén anförde i betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) att bötesbeloppen för personer med goda eller medelgoda inkomster låg på en nivå som måste betecknas som mycket hög. Enligt kommitténs mening var de utdömda beloppen många gånger så höga att det kunde ifrågasättas om de stod i rimlig proportion till det begångna brottets straffvärde.43 Kommittén
Böter SOU 2012:34
54
hade i sitt betänkande föreslagit en vidgad användning av böter genom en ändrad gränsdragning mellan den lägre graden och normalgraden av vissa förmögenhetsbrott (se vidare i avsnitt 16.6.2.2 angående detta). En förutsättning för en sådan utvidgning var enligt kommittén att det lägsta dagsbotsbeloppet höjdes, lämpligen till 50 kronor. Enligt kommittén fanns det skäl att överväga en höjning av dagsbotens minimibelopp helt oberoende av förslaget till en vidgad användning av böter. Den åsikten hade enligt kommittén ibland förts fram att ramarna för dagsbotsbeloppet leder till omotiverat stora skillnader i fråga om de utdömda bötesbeloppens storlek. Denna kritik byggde på tanken att skillnader i levnadsstandard och betalningsförmåga, bl.a. till följd av de sociala trygghetssystemen, i realiteten ofta inte är lika stora som de skillnader i inkomst och andra förhållanden som läggs till grund för dagsbotsberäkningen kan ge sken av. Enligt kommittén låg det en del i denna kritik. Genom att höja det lägsta dagsbotsbeloppet skulle man enligt betänkandet kunna uppnå en viss reducering av skillnaderna mellan de utdömda beloppen.
Synpunkter framförda i doktrinen
Nils Jareborg anför i en artikel44 att de höga böter som är möjliga – i ytterlighetsfall 200 000 kronor – gör det till en ”rättslig fiktion” att fängelse alltid är att anse som ett svårare straff än böter. Det finns en tröskeleffekt av omvänt slag vid övergången från bötesnivå till fängelsenivå, vilket enligt Jareborg bidrar till att göra bestraffningssystemet värdemässigt och principiellt osammanhängande. Enligt
Jareborg behövs det således en översyn av regleringen av böter. En sådan behöver enligt artikeln inte innebära att man gör mer än att ändra metod för beräkning av dagsbotsbeloppet. Vad som emellertid förespråkas och utvecklas närmare i artikeln är ett system där böter och fängelse kan lappa över varandra i straffmätningsskalan och böter således ersätta korta fängelsestraff.
Magnus Ulväng ansluter i en kommentar till Nils Jareborgs artikel45 till kritiken av beräkningen av dagsboten. Främst utifrån idén att låta bötesstraff vara jämställda med korta fängelsestraff ifrågasätter Ulväng huruvida de bötesstraff som följer vid de lägsta
44 Jareborg, Böter i stället för fängelse? SvJT 2003 s. 232. 45 Ulväng, Böter i stället för fängelse, Några anteckningar i anslutning till Nils Jareborgs uppsats, SvJT 2003 s. 244.
Böter
55
dagsbotsbeloppen utifrån ingripandegrad är likvärdiga med ett kort fängelsestraff. Beräkningen av böter får enligt Ulväng av rättviseskäl inte ge upphov till alltför varierande resultat. Om ett bötesstraff uppfattas som avsevärt strängare eller lindrigare än fängelse, riskerar förtroendet för systemet att urholkas. Enligt Ulväng måste lagstiftaren i samband med en reform fundera över om de nuvarande beräkningsgrunderna för dagsböter ger ett rimligt utfall såväl i den övre som i den undre delen av straffskalan. Det är enligt artikeln förvisso påkallat redan med dagens system, men skulle bli än mer angeläget om böter i viss utsträckning ska jämställas med fängelse.
De olika nivåerna för vad en dagsbot kan bestämmas till diskuteras även i en artikel av Agneta Bäcklund.46 Tanken bakom dagsbotssystemet var enligt Bäcklund att dagsbotsbeloppet skulle motsvara vad den tilltalade vid domens meddelande under längre tid kunde avstå från. Det är enligt artikeln en rimlig tanke från ett rättviseperspektiv att var och en ska avstå efter förmåga. Enligt Bäcklund blir dock skillnaderna i krontal mycket stora, även om man bortser från de högsta inkomstnivåerna. Man kan enligt artikeln fråga sig om skillnader i levnadsstandard, med hänsyn till det progressiva skattesystemet och det sociala välfärdssystemet, motiverar sådana skillnader. Enligt Bäcklund kan skäl anföras för att begränsa ramarna för de dagsbotsbelopp som kan dömas ut. Det högsta dagsbotsbeloppen torde ytterst sällan användas och endast en sänkning av detta belopp skulle enligt Bäcklund därför få mindre praktisk betydelse. Att minska skillnaderna på dagsbotsbeloppen förutsätter snarare att grunderna för beräkningen av dagsbotsbeloppen ändras. Enligt artikeln skulle en sådan förändring vara komplicerad och förenad med praktiska svårigheter. I dag används inom åklagarväsendet datorbaserat stöd för beräkningen, vilket innebär att det skulle vara förenat med tidskrävande och kostsamma åtgärder att göra sådana förändringar. I artikeln anförs även att det nuvarande systemet är relativt enkelt och fast rotat och att det heller inte framkommit någon påtaglig kritik mot systemets nuvarande utformning.
Martin Borgeke konstaterar i boken Att bestämma påföljd för brott att det är av avsevärt större betydelse vilken dagsboten blir än vilket dagsbotsantal som döms ut för det slutliga resultatet av bötesbestämningen.47 Enligt Borgeke skulle det kunna sägas att lag-
46 Bäcklund, Böter som alternativ och komplement till andra påföljder – praktiska frågor, SvJT 2003 s. 265. 47 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 57.
Böter SOU 2012:34
56
stiftningen i praktiken lägger tio gånger större vikt vid betydelsen av den tilltalades ekonomi (dagsbotsbeloppet) än vid brottets svårhet (antalet dagsböter). Borgeke ifrågasätter om det är en rimlig ordning att ett snatteri på strax under gränsen för stöld kan leda till 120 000 kronor för den med god ekonomi (120 dagsböter*1 000) medan det blir 6 000 kronor (120 dagsböter*50 kr) om lägsta dagsbot tillämpas.
16.2.2.2 Förhållandet mellan dagsböter och penningböter
Fängelsestraffkommittén behandlande i betänkandet Påföljd för brott (SOU 1986:14) frågan om förhållandet mellan dagsböter och penningböter. Kommittén konstaterade att dagsböter enligt förarbetena var att anse som en strängare påföljd än penningböter.
Vidare konstaterades att penningböter stadgas för brott av ordnings- eller förseelsekaraktär. Till följd av dagsbots- och penningbotssystemets konstruktion inträffade det dock inte sällan enligt kommittén att ett dagsbotsbelagt brott ledde till lägre straff i pengar räknat än om penningböter i stället skulle ha utdömts. Kommittén anförde som exempel att en hastighetsöverträdelse med mer än 30 km kan föranleda ansvar för vårdslöshet i trafik och – beroende på förarens inkomstförhållanden – ett lägre sammanlagt dagsbotsbelopp än om hastighetsöverträdelsen hade varit något mindre och föranlett penningböter. Vidare pekade kommittén på att brotten olovlig körning och rattonykterhet kunde föranleda dagsböter vilka understeg det maximala penningbotsbeloppet 1 000 kronor.
Kommittén anförde bl.a.: ”Dessa skevheter mellan lindrigare och allvarligare brott som är inbyggda i systemet anser vi inte kunna godtas”.48 Enligt kommittén var grundtanken med dess förslag att straffet ska stå i proportion till brottets svårhet och att detta bör gälla för bötesstraffet och inom hela skalan. Det kunde inte komma i fråga att ändra på den konstruktionen att penningböter fastställs utan hänsyn till inkomstförhållanden och kommittén fann det heller inte realistiskt att sänka nivåerna för penningböter. Kvar fanns då enligt betänkandet att höja dagsböterna så att ett straff utmätt i dagsböter alltid skulle bli strängare än ett straff utmätt i penningböter. Kommitténs förslag var att dagsböter alltid skulle ådömas till ett antal av minst 25 och med en dagsbot av minst 20 kronor. Härutöver skulle, då dagsböter ådöms, alltid ett grund-
Böter
57
belopp om 500 kronor påföras, varvid minsta belopp för dagsböter skulle komma att bli 1 000 kronor. Bedöms ett dagsbotsbrott ha lägre straffvärde än 25 dagsböter skulle i stället för dagsböter penningböter upp till 1 000 kronor dömas ut.
Fängelsestraffkommitténs förslag i denna del kom aldrig att genomföras. I propositionen (1992 års bötesreform) anförde departementschefen att hon var ense med kommittén om att ändringar behövde vidtas av de dåvarande bestämmelserna för att stärka bötesstraffets position i påföljdssystemet. Departementschefen kunde dock inte tillstyrka att dagsbotsstraffet skulle höjas genom att det infördes ett grundbelopp som skulle påföras förutom det i dagsböter utmätta straffet. Remisskritiken var enligt propositionen enhällig, och departementschefen delade remissinstansernas uppfattning att en ordning med både grundbelopp, dagsbotsantal och dagsbotsbelopp skulle bli onödigt komplicerad och medföra merarbete i den dömande verksamheten.49
Martin Borgeke har i en artikel i anslutning till rättsfallet NJA 2010 s. 555 diskuterat förhållandet mellan dagsböter och penningböter.50 Borgeke konstaterar att det kan sägas att lagstiftaren tagit ställning för att penningböter rent allmänt är en lindrigare form av böter än dagsböter och att så är fallet även framgår av att dagsböter kan dömas ut på avsevärt högre belopp än penningböter. Borgeke anför att Fängelsestraffkommitténs förslag om ett grundbelopp för att penningböter alltid skulle resultera i ett lägre bötesstraff än dagsböter (se ovan) var ganska elegant. Enligt Borgeke kan inte invändningarna mot förslaget vara särskilt tungt vägande. Att det skulle vara något merarbete att tala om att alltid som en grundplåt döma ut 500 kronor framstår enligt artikeln ”som nonsens”.
Enligt Borgeke bör dagsböter, åtminstone typiskt sett, användas vid de brott som är av något allvarligt slag. Om man strävar efter en ökad effektivitet vid lagföringen finns det dock enligt artikeln anledning att verka för att det ska bli möjligt att i fler fall än för närvarande tillämpa penningböter. En modell är att man i straffskalorna i vissa fall går över från dagsböter till penningböter. Den överlappning som finns mellan bötesformerna öppnar dock enligt artikeln också för en förändring i den angivna riktningen i vissa fall. Borgeke anför att det kan finnas anledning att ompröva olika brotts abstrakta straffvärden, såvitt avser fördelningen mellan dagsböter och penningböter. Avslutningsvis anförs i artikeln:
49Prop. 1990/91:68 s. 105. 50 Borgeke, Förhållandet mellan dagsböter och penningböter, Juridiskt Tidskrift 2010/11 s. 706.
Böter SOU 2012:34
58
I linje med detta ligger att, som HD:s majoritet har gjort i det redovisade rättsfallet, tona ned artskillnaden mellan de olika bötesformerna och mera fokusera på vilka bötesbelopp i reda pengar som de innebär i skilda fall. Lagstiftaren har ju hittills inte ansett det vara särskilt viktigt att hålla en klar gräns mellan penningböter och dagsböter i detta avseende och mycket tyder på att det är en klok linje. Detta gäller även om Fängelsestraffkommitténs förslag, som sagt, var elegant.
16.2.3 Statistik
16.2.3.1 Ändringar i dagsbots- och penningbotsnivåer utifrån penningvärdets förändring
Av redogörelsen i avsnitt 16.2.1.1 framgår att minimi- och maximibeloppen för dagsböter och penningböter successivt har ökat sedan 1965. Av intresse kan vara hur ändringarna förhåller sig till den omfattning med vilken inflationen har påverkat penningvärdet. Nedan gjorda uträkningar är gjorda med hjälp av ”Prisomräknaren” på Statistiska centralbyråns hemsi da www.scb.se.
Böter
59
Eftersom det gjordes en genomgripande reform av bötessystemet 1992, kan det även vara av intresse att jämföra utvecklingen i förhållande till den omfattning med vilken inflationen har påverkat penningvärdet, med 1992 års belopp som utgångspunkt.
Böter SOU 2012:34
60
16.2.3.2 Statistisk fördelning av dagsbotsbeloppen
Brå har tagit fram en särskild statistik till utredningen över hur utdömda bötesstraff är fördelade utifrån dagsbotens storlek. Nedanstående uppställning visar samtliga lagföringar (domar och strafförelägganden) 2010 där dagsböter var huvudpåföljd (dvs. mest ingripande påföljd), fördelade antalsmässigt och procentuellt utifrån dagsbotens storlek.
Böter
61
Böter SOU 2012:34
62
Sekretess: i = primär undertryckning (n i intervallet 0-9) Ii = sekundärundertryckning (n>9, undertrycks för att hindra identifikation av primärundertryckning)
1 Ålder vid beslutsdatum för dom och strafföreläggande.
Statistiken visar på ett mycket påfallande sätt att dagsbotsbeloppet mestadels bestäms till de lägsta beloppen. I 67 procent av alla lagföringar bestämdes dagbotsbeloppet till 50 kronor. I 9 procent av lagföringarna bestämdes dagsbotsbeloppet till mer än 50 kronor men som mest 100 kronor. I 14 procent av fallen bestämdes dagsbotsbeloppet till mer än 100 kronor men som mest 200 kronor. I knappt 9 procent av fallen bestämdes dagsbotsbeloppet till mer än 200 kronor men som mest 500 kronor. I mindre än 0,5 procent av fallen bestämdes dagsbotsbeloppet till mer än 500 kronor. Förskjutningen mot de lägre dagsbotbeloppen är större i åldersgruppen upp till 20 år än i gruppen 21 år och äldre. Även i ålders-
Böter
63
gruppen 21 år och äldre är det dock en betydande tyngdpunkt på de lägsta bötesbeloppen. Statistiken visar därtill att det är sällan som åklagarna eller domstolarna jämkar dagsboten till ett belopp under 50 kronor. I endast omkring 0,5 procent av fallen bestämdes dagsboten till ett belopp understigande 50 kronor.
16.2.4 Utgångspunkter för våra överväganden
Bötessystemet är en del av systemet för straffvärdebedömning och straffmätning
Som vi anger i våra allmänna utgångspunkter (se avsnitt 7.2) är begreppet straffvärde det mått som lagstiftaren har valt för att beskriva hur allvarligt ett visst brott anses vara. Straffvärdet mäts enligt en linjär skala som går från penningböter, via dagsböter och därefter fängelse från 14 dagar till maximalt fängelse på livstid. Genom straffskalorna anger lagstiftaren det s.k. abstrakta straffvärdet för varje brott. Olika brott placeras – utifrån hur allvarliga de betraktas i relation till andra brott – i olika spann på den linjära skala som lagstiftaren förfogar över vid bestämmandet av varje enskild straffskala. Domstolen har därefter att – inom ramen för straffskalan – bestämma det konkreta straffvärdet för brottet. Även vid denna bedömning bestäms – inom ramen för straffskalan – hur allvarligt brottet är i relation till andra brott som omfattas av samma straffskala.
Genom att ange en straffskala kan lagstiftaren alltså anvisa hur allvarlig en viss brottstyp anses vara. Genom påföljdsbestämningen i det enskilda fallet anger domstolen hur straffvärt och klandervärt det enskilda brottet var.
Trots att påföljdssystemet i dag har många olika inslag mäts straffvärde endast genom dessa två parametrar; böter och tid i fängelse. I de särskilda straffbestämmelserna anges också endast böter och/eller fängelse som den straffrättsliga reaktionen vid en överträdelse av bestämmelsen.
Enligt 1 kap. 5 § BrB är fängelse att anse som ett svårare straff än böter. Av det följer att straffskalan är linjär och att det inte görs någon överlappning mellan böter och fängelse i svårhetshänseende. Skärningspunkten går (för ett enstaka brott) från 150 dagsböter över till 14 dagars fängelse.
Böter SOU 2012:34
64
Vad gäller den nedre delen av skalan, torde det av lagtext och förarbeten framgå att det inte är avsett att vara någon överlappning mellan penningböter och dagsböter. Av 25 kap. 1 § BrB framgår att i de fall någon viss bötesform inte är föreskriven för ett brott så döms böter ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än trettio dagsböter, i penningböter.
Denna reglering infördes genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1992. Samtidigt gjordes en rad andra ändringar i regleringen av bötesstraffet. Ett skäl för de nya reglerna var att det, trots att det fanns förarbetsuttalanden enligt vilka dagsböter var att anse som strängare påföljd än penningböter, inte var ovanligt att dagsböter för ett allvarligare brott kunde bli lindrigare i pengar än penningböter för ett mindre allvarligt brott. Enligt propositionen borde dagsböter i princip reserveras för brott i mera egentlig mening medan penningböter borde användas vid brott som har karaktär av ordningsförseelse eller som annars är av bagatellartad natur. Den nya regleringen syftade till att dagsböter också skulle framstå som strängare än penningböter.51
Skärningspunkten går – eller åtminstone borde gå med hänsyn till lagtexten och lagstiftarens ambitioner – från 4 000 kronor i penningböter över till 30 dagsböter.
Även inom ramen för penningbotsstraffet ska straffmätningen få genomslag på botens storlek. Reglerna om straffmätning i 29 kap. BrB är tillämpliga även i förhållande till penningböter. Vilket bötesbelopp som döms ut som penningböter är alltså beroende på förhållandena i det enskilda fallet, dock utan hänsynstagande till den tilltalades ekonomiska förhållanden.52 Som närmare beskrivs ovan i avsnitt 16.2.1.4 lagförs dock brott för vilka endast penningböter är föreskrivet mestadels genom föreläggande av ordningsbot, varvid RÅ:s föreskrifter blir styrande för polisen och i realiteten även för åklagare och domstol. I de fall tingsrätten enligt 25 kap. 1 § BrB finner att dagsböter ska ersättas av penningböter pga. brottets låga straffvärde, finns det ett större reellt inflytande för en differentierad straffmätning.
51Prop. 1990/91:68 s. 99, 104 och 105–115. 52Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentar till 25 kap, 3 §. Se även Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 61.
Böter
65
Överväganden gällande bötesbeloppens storlek bör utgå från en oförändrad bötesskala
Den skala som beskrivs ovan (penningböter på 200 kronor – 4 000 kronor, dagsböter på 30–150 och fängelse på 14 dagar – livstid) är utgångspunkten för bedömning av brottets svårhet. Oavsett om påföljden bestäms till exempelvis villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsvård, ungdomstjänst eller sluten ungdomsvård utgår påföljdsbestämningen med nödvändighet från denna skala.
För att komma till rätta med tänkbara brister vad gäller bötesbeloppen och det slutliga utfallet, vore det visserligen en möjlig väg att överväga justeringar i skalan för penningböter och dagsböter. Den linjära straffskalan har dock utgjort lagstiftarens ramverk när det abstrakta straffvärdet för olika brott har bestämts. Straffskalan har därtill varit utgångspunkten för praxisbildningen och RÅ:s föreskrifter på området. Det bör mot denna bakgrund finnas mycket bärande skäl för att ändra på denna ”infrastruktur” för straffvärdebedömning och straffmätning. Skälen mot detta blir än tyngre i detta sammanhang, när vi föreslår en genomgripande reform gällande påföljdsvalet.
Genomslaget för proportionalitet och likabehandling i bötessystemet bör om möjligt förstärkas
Vår utgångspunkt är alltså att den linjära skala som beskrivs ovan inte bör ändras. En allmän utgångspunkt för vårt arbete är att proportionaliteten, ekvivalensen och förutsebarheten i påföljdssystemet ytterligare ska förstärkas. Brottets straffvärde ska alltid ha ett tydligt genomslag i ingripandenivån för den påföljd som följer. Överväganden gällande storleken på dagsbot och förhållandet mellan dagsböter och penningböter bör göras utifrån den utgångspunkten.
Dagsbotsbeloppet bör även fortsättningsvis bestämmas utifrån den enskildes ekonomiska förhållanden
Det totala dagsbotsbeloppet – och därigenom i en mening ingripandegraden av påföljden – bestäms inte bara utifrån antalet dagsböter utan även genom storleken på varje dagsbot. I praktiken kan det sägas – som det uttryckts i doktrinen – att lagstiftningen i
Böter SOU 2012:34
66
praktiken lägger tio gånger större vikt vid betydelsen av den tilltalades ekonomi (dagsbotsbeloppet) än vid brottets svårhet (antalet dagsböter).53 För exempelvis ett snatteri av egendom till ett värde av strax under 1 000 kronor kan dagsbotsstraffet för en person med goda inkomster uppgå till 60 000 kronor (120*500) medan det för den som åsätts lägsta dagsbotsbelopp stannar vid 6 000 kronor (120*50).
Som närmare beskrivs ovan i avsnitt 16.2.1.1 syftade dagsbotssystemet till att fastställa det penningbelopp, beräknat för dag, som den tilltalade under en längre tid kunde antas böra avstå med hänsyn till inkomst, förmögenhet och ekonomiska förhållanden i övrigt utan att därigenom lida nöd eller brista i försörjningsskyldighet.
Ett fullt genomslag för straffvärdet skulle teoretiskt kunna uppnås genom att dagsbotsbeloppet gällde enhetligt med ett fast belopp utan hänsynstagande till den tilltalades ekonomiska förhållanden.
Enligt vår uppfattning är det dock inte någon framkomlig väg. Det ligger i själva begreppet dagsbot att dagsbotsbeloppet ska bestämmas – i vart fall delvis – utifrån den tilltalades ekonomiska förhållanden. Därtill kan sägas att ingripandegraden blir olika stor för ett och samma belopp, beroende på vilket ekonomiskt utrymme man har. Denna princip anser vi bör upprätthållas. Med dagens sociala trygghetssystem är dock inte behovet lika stort att försöka grunda dagsbotsbeloppet på vad den tilltalade kan tänkas ha möjlighet att avstå räknat för dag. Det finns med andra ord utrymme för en viss schablonisering och ett mindre hänsynstagande till den tilltalades inkomstförhållanden i varje enskilt fall.
Är de högsta dagsbotsbeloppen för höga utifrån rimlighet och relativ proportionalitet?
Även om dagsbotsbeloppet ska återspegla den tilltalades ekonomiska förhållanden och vara ingripande utifrån dennes betalningsutrymme, kan det övervägas huruvida det kan bli orimligt höga belopp för relativt lindriga brott.
För den som har en månadsinkomst på 100 000 kronor fastställs en dagsbot på 940 kronor. Om han eller hon begår ett snatteri av gods till ett värde av 60 kronor ska påföljden bestämmas till 30 dagsböter. Dagsbotsbeloppet blir då sammanlagt 28 200 kronor, vilket är 470 gånger mer än värdet av det tillgripna godset. På en
53 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 57.
Böter
67
övergripande nivå kan man överväga om det kan anses utgöra en proportionell reaktion på brottet.
Även utifrån den ordning som i dag gäller – att straffvärdeskalan är linjär och fängelse alltid ska anses som en svårare påföljd än böter – kan det övervägas om högsta möjliga dagsbotsbelopp verkligen är väl avvägt.
Ingripandenivån ska – för att den ska svara mot den linjära skalan – vara lägre för ett dagsbotsstraff än för 14 dagars fängelse. Det är visserligen svårt att jämföra förlust av pengar och ett frihetsberövande. Samtidigt kan man knappast avstå från att göra en sådan jämförelse, om man vill upprätthålla ambitionen att den faktiska ingripandegraden ska vara förenlig med straffvärdebedömningen och att mer straffvärda brott av rättviseskäl ska följas av mer ingripande påföljder. Utifrån detta anser vi att det går att ifrågasätta om sammanlagda bötesbelopp på 150 000 kronor kan anses mindre ingripande än 14 dagars fängelse.
Än mer går detta att ifrågasätta i de fall påföljden blir ett icke frihetsberövande alternativ till fängelse, dvs. i dag skyddstillsyn eller villkorlig dom.
Till viss del kommer denna tröskeleffekt att planas ut om de nuvarande frivårdspåföljderna ersätts av villkorligt fängelse i enlighet med vad vi föreslår i kapitel 9–12. Även i ett sådant system blir det dock något av en omvänd tröskeleffekt om ett sammanlagt dagsbotsbelopp om 150–200 000 kronor ”följs av” villkorligt fängelse förenat med väsentligt lägre böter eller ett måttligt ingripande påverkansprogram.
Å andra sidan kan konstateras att de riktigt höga dagsbotsbeloppen enbart bestäms för personer med mycket höga inkomster, som har goda förutsättningar att avstå även från en stor summa pengar. Trovärdigheten för bötespåföljden förutsätter att bötesstraffet uppfattas som ingripande även för den som har mycket goda ekonomiska förhållanden.
Av statistiken framgår dessutom (se avsnitt 16.2.3.2) att det förekommer ytterst sällan att dagsbotsbeloppen bestäms till mycket höga belopp. I de fall dagsböter dömdes ut som huvudpåföljd 2010 bestämdes dagsbotsbeloppet till mer än 500 kronor i endast omkring 250 fall (av sammanlagt omkring 51 000 lagföringar). Problemet med att ett mycket högt sammantaget dagsbotsbelopp kan upplevas som mer ingripande än en påföljd på fängelsenivå är därmed inte påfallande stort.
Böter SOU 2012:34
68
Är minsta dagsbotsbelopp för låga för att upprätthålla trovärdigheten för dagsbotsstraffet?
För den som gör sig skyldig till ett brott som renderar 30 dagsböter blir det sammanlagda betalningsansvaret 1 500 kronor, om dagsbotsbeloppet bestäms till miniminivån om 50 kronor. Av de statistiska uppgifter som redovisas i avsnitt 16.2.3.2 framgår att dagsbotsbeloppet i två tredjedelar av alla lagföringar eller domar bestäms till 50 kronor (år 2010). För låga bötesstraff stannar sålunda det sammanlagda bötesbeloppet ofta på 1 500–2 000 kronor.
Utifrån flera aspekter kan det övervägas om minimibeloppet är tillräckligt högt för att upprätthålla trovärdigheten av dagsbotsstraffet.
Det högsta penningbotsstraffet har bestämts till 4 000 kronor. Som vi utvecklar nedan stämmer det inte med att dagsböter anses som en svårare påföljd än penningböter, att dagsbotsbeloppet markant kan understiga detta belopp. Även med bortseende från detta kan det riskera tilltron till dagsböter som reaktion för en brottslig gärning, att bötesbeloppet kan bestämmas till ett väsentligt lägre belopp än för gärningar för vilka endast penningböter är föreskrivet och som mestadels uppfattas som ordningsförseelser.
Att lägsta dagsbot ofta bestäms till ett belopp som ligger nära eller understiger administrativa sanktionsavgifter för handlingar som inte är kriminaliserade, riskerar också att undergräva tilltron till bötessystemet och den normgivande effekten av kriminaliseringen. Avgiften vid felparkering kan bestämmas till 1 000 kronor och ligger sålunda nivåmässigt inte långt under ett bötesstraff (se förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift och lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering).
De sanktionsavgifter som används i många författningar i stället för en kriminalisering är mestadels på beloppsnivåer som vida överstiger dagsbotsbeloppet i det fall dagsboten bestäms till 50 kronor. I många fall är det visserligen fråga om sanktioner som riktar sig mot näringsidkare, varför jämförelsen inte är helt adekvat. Även när de gäller sådana avgifter som kan påföras privatpersoner, som exempelvis miljösanktionsavgifter enligt 30 kap. miljöbalken och förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter, kan dock avgiften ofta kraftigt överstiga minsta dagsbotsstraff.54
54 Exempelvis följer det en sanktionsavgift på 5 000 kronor för att inrätta en avloppsanordning utan tillstånd och 3 000 kronor för att inrätta en värmepumpsanläggning utan tillstånd.
Böter
69
Även om viten fyller en annan funktion än en påföljd eller en sanktionsavgift, syftar även sådana betalningsförpliktelser till att verka normbildande och handlingsstyrande. Det kan därför i detta sammanhang konstateras att vitesbelopp som fastställs enligt bl.a. lagen (1985:206) om viten mestadels kan utgå med belopp som väsentligen överstiger 1 500-2 000 kronor, även när de riktar sig mot privatpersoner.
Utifrån att bötesstraff endast ska användas i sådana fall där lagstiftaren använts sig av sitt starkaste styrmedel, dvs. kriminalisering, framstår det som rimligt att ingripandenivån vid bötesstraff inte bör vara väsentligt lägre än för sanktioner på områden där någon kriminalisering inte ansetts nödvändig, utan tvärtom bör den vara mer ingripande.
Straffrättsanvändningsutredningen ska enligt sina direktiv analysera om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten.55 I direktiven påpekas att det bakom en kriminalisering ligger ett politiskt ställningstagande att ett visst beteende är så förkastligt att det bör vara straffsanktionerat. Bland de metoder som utredningen ska pröva finns möjligheten att helt eller delvis ersätta straffsanktioner med en avgift. Uppdraget ska redovisas senast den 2 april 2013.
En utveckling där kriminalisering och straffrättsliga sanktioner på vissa områden börjar ersättas med sanktionsavgifter, accentuerar risken för att dagsbotsstraffet i vissa fall kan bestämmas till ett så lågt belopp att det uppfattas som en mindre ingripande reaktion än en sanktionsavgift. En sådan ordning skulle enligt vår mening riskera att undergräva den särskilda betydelse kriminaliseringen bör ha att kommunicera klander beträffande särskilt icke önskvärda beteenden.
En ökad schablonisering vore önskvärd
Bestämmandet av dagsbotens storlek görs utifrån uppgifter om den tilltalades inkomster, förmögenhet, skulder och försörjningsskyldighet. För att dagsbotsbeloppet ska återspegla dessa förhållanden förutsätts att uppgifterna är korrekta och fullständiga. Statistiken över hur dagsbotsbeloppen bestäms (se ovan avsnitt 16.2.3.2) visar att dagsbotsbeloppet i två tredjedelar av fallen bestäms till minimibeloppet och att sådana dagsbotsbelopp som
55 Straffrättsanvändningsutredningen (Ju 2011:05), dir. 2011:31.
Böter SOU 2012:34
70
följer för den som har en medelinkomst (cirka 250 000 kronor i årsinkomst) förekommer i mycket liten omfattning. Visserligen är knappast inkomstförhållandena i den andel av befolkningen som döms till böter desamma som för befolkningen i dess helhet. Bland annat är underåriga lagöverträdare överrepresenterade i förhållande till befolkningssammansättningen. Oavsett detta talar den statistiska fördelningen med styrka för att det i en stor andel av fallen inte är de reella inkomstförhållandena som legat till grund för bestämningen av dagsbotsbeloppet. Rimligen måste en förklaring till att de lägsta dagsbotsbeloppen dominerar så påtagligt vara, att minimibeloppet används i många fall pga. bristande underlag och felaktiga uppgifter från den tilltalade.
Det går visserligen att göra mycket för att säkerställa att underlaget blir mer korrekt och heltäckande I avsnitt 16.3 diskuterar vi sådana åtgärder. Även om underlaget för dagsbotsberäkningen kan förbättras, bör man enligt vår mening ha i åtanke att det med nödvändighet är fråga om en ”masshantering” hos åklagare och domstolar och att frågan om bestämmande av bötesbelopp och säkerställande av uppgifter inte kan ges alltför stort utrymme under förundersökningen eller i domstolsprocessen.
Därtill kan sägas att dagsbotssystemet kan riskera att bli endast skenbart rättvist och därför tappa i trovärdighet om dagsbotsberäkningen bygger på en exakthet och fullständighet som inte går att uppnå.
Enligt vår mening skulle det därför vara önskvärt med ett större inslag av schablonisering vid bestämmande av dagsbotsbeloppet. Det skulle kunna förenkla hanteringen utan att systemet behöver uppfattas som mindre rättvist och trovärdigt.
Förhållandet mellan penningböter och dagsböter är idag inte konsekvent utformat
Som ovan angivits bör straffskalan för penningböter, dagsböter och fängelse fungera som en linjär skala som kan användas för att ange brottets svårhet, såväl av lagstiftaren som av rättstillämparen.
I dag råder det dock uppenbarligen en diskrepans mellan att penningböter anses avsedda för mindre allvarliga brott än dagsböter och den faktiska ingripandegraden i vissa fall. Detta beror på att maximibeloppet för penningböter kraftigt överstiger det minimi-
Böter
71
belopp som kan utgå för dagsböter. Konsekvensen av detta blir dels bristande ekvivalens, dels bristande proportionalitet.
Genom att ange olika straffskalor för olika brott anvisar lagstiftaren hur allvarlig en viss brottstyp ska anses vara i förhållande till andra brottstyper. Utifrån detta borde ett brott med dagsböter i straffskalan anses vara allvarligare än ett brott med endast penningböter i straffskalan. Såsom skalorna och beräkningsgrunderna är konstruerade kan dock ett penningbotsbrott leda till en mer ingripande påföljd än ett dagsbotsbrott. Som anges i avsnitt 16.2.1.5 bestraffas många penningbotsbrott med penningbotsbelopp som överstiger vad i många fall kan utgå för ett brott med dagsböter i straffskalan.
Av proportionalitetsprincipen bör följa att påföljden blir mer ingripande ju allvarligare ett brott inom samma brottstyp är. Som beskrivs ovan i avsnitt 16.2.1.5 är så inte alltid fallet i dag. För exempelvis vissa otillåtna gärningar inom trafikområdet kan påföljden de facto bli mer ingripande om påföljden bestäms till penningböter för en förseelse mot trafikförordningen än om det bedöms som det allvarligare brottet vårdslöshet i trafik enligt TBL.
Samma effekt kan i vissa fall uppkomma när ett brott med både penningböter och dagsböter i straffskalan bedöms vara så ringa att det ska föranleda penningböter. En tillämpning av RÅ:s riktlinjer innebär – som beskrivs närmare i avsnitt 16.2.1.5 – att ett skadegörelsebrott i vissa fall leder till en i pengar räknat mindre ingripande påföljd i de fall brottet lett till en större skada och bedöms ha ett högre straffvärde.
Det inkonsekventa i den gällande ordningen tydliggörs i HD:s avgörande NJA 2010 s. 555. Målet gällde ett åtal för vissa brott med endast penningböter i straffskalan. Av förbiseende bestämde hovrätten påföljden till 50 dagsböter á 50 kronor. Riksåklagaren överklagade och yrkade att påföljden skulle bestämmas till penningböter 6 700 kronor. Frågan i HD var om RÅ:s överklagande hade skett till den tilltalades förmån och om en ändring på domen på så sätt att straffet bestämdes till ett penningbotsbelopp om 6 700 kronor – vilket var i enlighet med RÅ:s föreskrifter – i så fall skulle strida mot förbudet mot reformation in pejus.
HD:s majoritet anförde att RÅ hade yrkat att påföljden skulle bestämmas till penningböter, vilket är en lindrigare påföljd än dagsböter. Vidare anfördes i domskälen att RÅ hade yrkat att straffet skulle skärpas på så sätt att bötesbeloppet skulle höjas till 6 700 kronor. HD:s majoritet fann mot den bakgrunden inte hinder mot att döma till den yrkade bötespåföljden, eftersom RÅ inte kunde ha
Böter SOU 2012:34
72
ansetts överklaga till den tilltalades förmån. HD:s minoritet (två JuR) ansåg att det följde av 25 kap. 1 § BrB att RÅ:s yrkande, oberoende av det penningbelopp som dagsböterna uppgår till, var att anse som till förmån för den misstänkte. Eftersom sålunda överklagandet enligt minoriteten var att anse till förmån för den tilltalade medförde förbudet mot reformation in pejus att påföljden inte kunde bestämmas till högre än penningböter 2 500 kronor.
Såväl majoriteten som minoriteten ansåg sålunda att penningböter utgör en lindrigare påföljd än dagsböter, samtidigt som majoritetens slutsats var att RÅ:s yrkande inte kunde anses vara till den tilltalades förmån. Även om det kan tyckas att ett yrkande om att den tilltalade ska utge ett högre penningbelopp än vad underinstansen bestämt knappast kan anses vara till den tilltalades förmån, torde rättsfallet utvisa att den i BrB angivna rangordningen mellan bötesslagen skapar oklarhet när regleringen inte överensstämmer med det faktiska utfallet.
Som vi anfört ovan bör det vara en tydlig linjär straffvärdeskala och en ingripandegrad som motsvarar straffvärdebedömningen. Mer allvarliga brott bör föranleda en mer ingripande påföljd än mindre allvarliga brott. Det förhållande som i dag råder mellan penningböter och dagsböter bör därför ändras för att åstadkomma detta.
Att acceptera att det ofta sker en överlappning mellan penningböter och dagsböter och vid påföljdsbestämningen mera fokusera på vilka bötesbelopp i reda pengar som de innebär i skilda fall – på sätt som framförts i doktrinen (se ovan avsnitt 16.2.2.2) – anser vi är en mindre lämplig väg att gå. Det slutliga utfallet av dagsbotsstraffet avgörs av dagsbotens storlek och i de fall dagsboten bestäms till ett högt belopp blir det aldrig någon överlappning. För att upprätthålla en enhetlig ingripandegrad måste i så fall lika allvarliga brott ibland leda till penningböter och ibland till dagsböter, beroende på den tilltalades ekonomiska förhållanden. Det skulle minska tydligheten och jämförbarheten i straffmätningen.
Böter
73
16.2.5 Överväganden och förslag
16.2.5.1 Ett dagsbotsstraff bör alltid överstiga vad som idag kan dömas ut genom ett penningbotsstraff
Vår bedömning: Ett dagsbotsstraff bör alltid vara mer
ingripande än ett penningbotsstraff.
Det är inte någon framkomlig väg att sänka det maximala penningbotsbeloppet.
Trovärdigheten av dagsbotsstraffet som en straffrättslig påföljd kan därtill säkerställas om dagsbotsstraffen inte ligger betydande under olika sanktionsavgifter.
Förändringar bör därför göras som säkerställer att ett dagsbotsstraff alltid överstiger vad som i dag kan utgå genom penningböter för ett enskilt brott, dvs. 4 000 kronor.
Som vi utvecklar ovan i utgångspunkterna för våra överväganden är det inte någon hållbar ordning att – som det är i dag – ett penningbotsstraff i många fall kan vara mer ingripande än ett dagsbotsstraff.
Ett sätt att åstadkomma en förändring vore att sänka maximibeloppet för penningböter till 1 500 kronor – eller snarare till ett belopp något understigande 1 500 kronor – för att penningböter alltid ska vara en mindre ingripande påföljd än dagsböter.
Det kan dock ifrågasättas om detta är ett realistiskt alternativ. År 2006 höjdes maximibeloppet för penningböter från 2 000 kronor till 4 000 kronor (se ovan avsnitt 16.2.1.1). Sedan dess har penningbotsbeloppen för många brott – genom den brottskatalog för ordningsbot som RÅ föreskriver– kommit att överstiga 1 500 kronor. Som framgår i redovisningen i avsnitt 16.2.1.5 finns det sålunda ett betydande antal brott – mestadels inom trafikområdet men även på andra områden – som i dag bestraffas med penningböter på nivåerna mellan 3 000 kronor och 4 000 kronor. En sänkning av maximibeloppet för penningböter skulle påkalla en fullständig revidering av den s.k. brottskatalogen och en generell och betydande sänkning av nivåerna. Ett sådant förslag skulle knappast kunna vinna acceptans. Utifrån normbildning och kommunikativa effekter skulle det därtill knappast vara lämpligt att radikalt sänka repressionsnivån för ett stort antal vanligt förekommande förseelser, främst på trafikområdet. Att åstadkomma ett proportionellt korrekt förhållande mellan dagsböter och penningböter genom att sänka maximi-
Böter SOU 2012:34
74
beloppet för penningböter är enligt vår bedömning därför inte någon framkomlig väg.
Förutom de skäl som talar emot en sänkning av penningbotsmaximum finns det – som anges i våra allmänna utgångspunkter ovan – starka skäl som i stället talar för en höjning av minsta dagsbotsbelopp. Eftersom lagstiftaren har angett att dagsböter som påföljd är avsedd för mer allvarliga brott än penningböter och lagstiftaren samtidigt höjt penningbotsmaximum till 4 000 kronor, framstår det som följdriktigt att dagsböter alltid ska utgå med mer än 4 000 kronor. Vi har därtill utvecklat ovan att dagsbotsbeloppet – när det bestäms till de lägre nivåerna – är förhållandevis lågt i jämförelse med vissa administrativa sanktionsavgifter för handlingar som lagstiftaren visserligen funnit oönskade men inte tillräckligt klandervärda för att kriminalisera.
Dagsböter som straffrättslig påföljd riskerar sålunda att tappa i trovärdighet om den beloppsmässigt blir ”omsprungen” av många administrativa sanktionsavgifter som inte förutsätter den skuldprövning som ett straffrättsligt ansvar alltid ska grunda sig på.
Vår slutsats blir att dagsbotssystemet bör konstrueras på ett sådant sätt att ett dagsbotsstraff alltid överstiger vad som kan utgå för penningböter, dvs. 4 000 kronor.
Det kan övervägas om samma relation bör upprätthållas gällande dagsböter och penningböter när det används som gemensamt straff för flera brott.
Som gemensamt straff får dagsböter bestämmas till ett antal av högst 200 och penningböter till ett belopp av högst 10 000 kronor. Den diskrepans som uppstår genom att ett penningbotsstraff blir mer ingripande än ett dagsbotsstraff kan ju även uppstå vid flerfaldig brottslighet och genom att penningbotsstraffet bestäms till högre än 4 000 kronor (jfr NJA 2010 s. 555). Det finns dock knappast förutsättningar att på samma sätt åstadkomma en linjär skala för ingripandenivån, vad gäller böter som påföljd för flera brott. Inom ramen för ett dagsbotsstraff om 200 dagsböter kan ju olika antal brott inrymmas, och detsamma gäller för ett penningbotsstraff om 10 000 kronor. Det skulle därför inte vara möjligt att ha någon särskild beräkningsgrund för flerfaldig brottslighet som skulle kunna plana ut eventuella tröskeleffekter. Eftersom straffskalan utgår från straffvärdet för ett brott finns det heller inte samma principiella skäl att göra ingripandegraden linjär när det gäller flerfaldig brottslighet. Om det säkerställs att ett dagsbotsstraff alltid överstiger vad som kan utgå för penningböter för ett brott, så kommer
Böter
75
det därtill bli ett rimligare förhållande mellan penningböter och dagsböter också vid flerfaldig brottslighet.
16.2.5.2 Det är inte en lämplig lösning att höja minsta dagsbotsbelopp
Vår bedömning: Om lägsta dagsbot höjdes till 150 kronor skulle
målsättningen uppnås att dagsbotsstraffet alltid skulle vara mer ingripande än penningbotsstraffet.
Det skulle dock innebära att inkomstförhållandena helt skulle vara utan genomslag för många inkomstgrupper.
Därtill skulle en sådan förändring innebära en betydande repressionsökning för höga bötesstraff som redan i dag – såvitt avser det totala bötesbeloppet – överstiger vad penningböter kan uppgå till. Det finns inget behov av någon sådan stor repressionsökning.
I dag föranleder 30 dagsböter ett bötesbelopp om 1 500 kronor, i de fall dagsboten bestäms till minimibeloppet 50 kronor. För att uppnå den eftersträvade effekten att ett dagsbotsstraff alltid är mer ingripande än ett penningbotsstraff, skulle en möjlighet vara att höja minimibeloppet för en dagsbot till 150 kronor. Lägsta dagsbotsstraff skulle då uppgå till 4 500 kronor.
Utifrån vissa utgångspunkter vore det måhända den bästa lösningen. Som skisseras nedan är alternativet att på något sätt införa ett grundbelopp för att säkerställa ett proportionerligt förhållande mellan dagsböter och penningböter. Ett sådant system är onekligen något mer omständligt och det skulle vara mer konsekvent och renodlat om dagsbotsstraffet även fortsättningsvis bestämdes uteslutande av två parametrar; dagsbotsantalet och dagsbotsbeloppet.
Det finns dock flera tunga invändningar mot en sådan höjning. För det första skulle ett minimibelopp om 150 kronor komma att gälla personer i vitt skilda inkomstgrupper. Möjligheten att differentiera ingripandegraden utifrån den enskildes ekonomiska förutsättningar skulle försvinna i många fall.
För det andra skulle ett minimibelopp på 150 kronor innebära en betydande repressionsökning för den som i dag skulle fått ett dagsbotsbelopp på 50 kronor och som döms till höga dagsböter.
Böter SOU 2012:34
76
Som en jämförelse skulle 120 dagsböter föranleda ett dagsbotsbelopp på 18 000 kronor, i jämförelse med dagens ordning då beloppet blir 6 000 kronor. Som vi anfört ovan finns det flera skäl att höja miniminivån för vad ett dagsbotsstraff ska uppgå till. Det innebär givetvis en repressionsökning, och den finner vi som ovan anfört vara motiverad. Dessa argument har dock inte samma bäring på en generell repressionsökning. Det främsta skälet för en förändring är i stället att ett dagsbotsstraff ska vara mer ingripande än ett penningbotsstraff.
Vår bedömning är därför att det inte finns tillräckliga skäl att höja dagsbotsminimum som ett medel för att åstadkomma ett proportionellt förhållande mellan penningböter och dagsböter.
16.2.5.3 Det bör införas en grundnivå för dagsbotsstraffet
Vår bedömning: Behovet av att göra ingripandeskalan linjär, att
uppnå en viss schablonisering och att säkerställa en trovärdig miniminivå för dagsbotsstraffet kan uppnås genom att det införs ett grundbelopp eller ett minimibelopp som ett dagsbotsstraff som minst ska uppgå till.
Våra överväganden utgår från att själva bötesskalan ska vara oförändrad. Vi har ovan angett att det bör säkerställas i lagstiftningen att ett dagsbotsstraff alltid överstiger vad som kan utgå genom ett penningbotsstraff, vilket i dag är 4 000 kronor. Vi har därefter gjort den bedömningen att det inte vore en lämplig lösning för att åstadkomma detta, att endast höja minimibeloppet för en dagsbot. Därutöver har vi anfört att det vore önskvärt med en något större schablonisering vid bestämmande av dagsbotsstraff.
Vad som återstår är då att överväga någon form av grundbelopp som – utöver vad som följer av antalet och storleken på dagsböterna – säkerställer att dagsbotsbeloppet alltid överstiger ett penningbotsstraff.
Som berörs i avsnitt 16.2.1.1 har en liknande konstruktion redan föreslagits tidigare, i Fängelsestraffkommitténs betänkande (SOU 1986:14). Kommitténs förslag innebar i korthet följande. I samband med att dagsböter bestämdes skulle det som en grundplåt alltid dömas ut ett belopp om 500 kronor. I och med att kommitténs förslag gick ut på att antalet dagsböter skulle vara som lägst
Böter
77
25 och dagsbotens belopp som lägst 20 kronor, skulle ett dagsbotsstraff inte kunna understiga 1 000 kronor (500 kr + 25*20 kr). Samtidigt skulle bötesmaximum för penningböter, om det rörde sig om ett brott, uppgå till 1 000 kronor.
Fängelsestraffkommitténs förslag vann inte remissinstansernas gillande och den dåvarande regeringen fann inte anledning att gå vidare med förslaget. Som skäl anförde regeringen att förslaget var onödigt komplicerat och skulle innebära merarbete i den dömande verksamheten.
Vi kan konstatera att den orimliga situationen med en omvänd tröskeleffekt och en ordning där mindre allvarliga brott kan leda till mer ingripande straff snarare har förstärkts genom 2007 års reform, då maximibeloppet för penningböter fördubblades.
Att göra avsteg från den grundläggande strukturen att dagsbotsbeloppet ska bestämmas av två parametrar, dagsbotsantalet och dagsbotsbeloppet, kan visserligen uppfattas som problematiskt. Det finns dock enligt vår mening i praktiken inte något annat sätt att åstadkomma ett höjt grundbelopp, om man samtidigt vill behålla den grundläggande systematiken i dagsbotssystemet.
16.2.5.4 Förhållandet mellan penningböter och dagsböter bör inte åtgärdas endast genom att det införs ett minimibelopp för vad ett dagsbotsstraff ska uppgå till
Vår bedömning: En ordning med ett rent minimibelopp för vad
ett dagsbotsstraff som minst ska uppgå till, som inte påverkas av antalet dagsböter, skulle innebära att brottets straffvärde inte får något genomslag i många fall. Ett sådant system är därför inte lämpligt.
Ett sätt att åstadkomma ett proportionerligt förhållande där ett dagsbotsstraff alltid är mer ingripande än ett penningbotsstraff, vore att föreskriva att dagsbotsbeloppet ska bestämmas på samma sätt som i dag, men att det alltid ska uppgå till som minst 4 500 kronor (eller ett annat belopp som något överstiger 4 000 kronor). En fördel med ett sådant förslag vore att det inte påkallar några andra ändringar och att dagens dagsbotssystem i övrigt kan vara intakt. Det skulle heller inte innebära någon annan repressions-
Böter SOU 2012:34
78
ökning, än den som motiveras av säkerställandet av förhållandet mellan penningböter och dagsböter.
Det finns dock betydande nackdelar med en sådan ordning. Som vi anför i de allmänna utgångspunkterna bör brottets straffvärde få genomslag på den faktiska ingripandenivån, dvs. vad dagsbotsbeloppet uppgår till. Med ett minimibelopp på 4 500 kronor och en i övrigt oförändrad bötesskala skulle alla brott som bedöms ha ett straffvärde på mellan 30 och 85 dagsböter leda till samma dagsbotsbelopp, i de fall dagsboten bestäms till minimibeloppet 50 kronor. Enligt vår mening är det inte en godtagbar ordning att straffvärdet i många fall saknar genomslag på den reella ingripandenivån. En ordning med endast ett minimibelopp som dagsbotsstraffet som minst ska uppgå till, är därför inte någon framkomlig väg.
16.2.5.5 Dagsbotsstraffet bör bestämmas med högsta penningbotsstraff som utgångspunkt och därutöver utifrån antalet dagsböter som brottet föranleder
Vår bedömning: Dagsbotssystemet bör konstrueras på så sätt att ett
dagsbotsstraff alltid blir mer ingripande än ett penningbotsstraff och att ingripandegraden därutöver avgörs av brottslighetens straffvärde. Dagsbotsbeloppet bör därefter bestämmas med högsta penningbotsstraff som utgångspunkt och därutöver beroende av det antal dagsböter (30–150 eller 200 vid flerfaldig brottslighet) som motiveras av brottsligheten i fråga.
Vi har ovan konstaterat att de brister vi ser med dagens ordning gällande ingripandenivån vid penningböter och dagsböter bör lösas genom att det införs ett grundbelopp som säkerställer att ett dagsbotsstraff alltid är mer ingripande än ett penningbotsstraff, samtidigt som dagsbotsantalet (dvs. straffvärdebedömningen) bör ges fortsatt genomslag på dagsbotsstraffet.
Det finns flera sätt att utforma detta på. Ett sätt skulle kunna vara att utgå från dagens dagsbotsbelopp och införa ett grundbelopp som säkerställer att dagsbotsstraffet alltid blir högre än penningbotsstraffet. Eftersom minsta dagsbotsstraff kan uppgå till 1 500 kronor skulle ett grundbelopp på 3 000 kronor kunna införas. Om det anses tillräckligt att ett dagsbotsstraff inte understiger ett penningbotsstraff skulle det räcka med ett grundbelopp om 2 500
Böter
79
kronor alltid döms ut. En sådan ordning liknar den som Fängelsestraffkommittén föreslog (se avsnitt 16.2.5.3).
Ett annat sätt skulle kunna vara att något höja dagsbotsminimum och kombinera det med ett lägre grundbelopp.
Enligt vår mening finns det betydande nackdelar med ett sådant system. Att införa ett belopp som ska ”läggas på” dagsbotsstraffet skulle kunna uppfattas närmast godtyckligt och som en extra avgift vid sidan av avgiften till Brottsofferfonden. Det skulle enligt vår mening kunna vara svårt för en sådan ordning att vinna acceptans.
Konstruktionen bör i stället – för att framstå som konsekvent – överensstämma med hur straffvärdeskalan är tänkt att (eller i alla fall bör) fungera. Lagstiftaren har bestämt att penningbotsbrott är att anse som mindre allvarliga än dagsbotsbrott samt att penningbotsbrott kan föranleda penningböter på som mest 4 000 kronor. En naturlig följd bör då vara att dagsböter alltid bestäms till ett belopp som överstiger 4 000 kronor och att själva beräkningen av dagsbotsstraffet utgår från 4 000 kronor som grundnivå. Genom att införa ett grundbelopp på 4 000 kronor tydliggörs att dagsbotsstraffet avser brott som är så straffvärda att penningböter inte utgör en tillräckligt ingripande reaktion. Denna ordning kan också åskådliggöras genom att lagtexten något omstruktureras. Detta kommenteras vidare i författningskommentaren, se kommentaren till bestämmelserna i 25 kap. BrB.
Om grundbeloppet överensstämmer med maximibeloppet för penningböter kan också på ett enkelt sätt proportionaliteten upprätthållas om det framöver anses påkallat att höja penningbotsmaximum, genom att grundbeloppet för dagsböter då höjs i motsvarande mån.
Enligt vår bedömning blir sålunda den mest konsekventa lösningen att högsta penningbotsbeloppp utgör utgångspunkten för bestämmandet av dagsbotsbeloppet. Det slutliga beloppet bör därefter bestämmas utifrån hur många dagsböter som brottet föranleder. Som vi anfört ovan bör inte skalan 30–150 dagsböter (200 dagsböter för flerfaldig brottslighet) ändras. Dagsbotens storlek kan dock behöva ändras för att systemet ska leda till rimliga slutresultat. Detta övervägs vidare nedan.
Böter SOU 2012:34
80
16.2.5.6 Högsta dagsbotsbelopp för dem med lägst inkomst bör inte öka mer än nödvändigt
Vår bedömning: Utöver konsekvensen av den höjda miniminivån
för ett dagsbotsbelopp, finns det inget behov av någon repressionsökning. Detta bör påverka utformningen av förslaget.
Vi har övervägt huruvida högsta dagsbotsbelopp bör sänkas. Vi avstår dock från att lägga fram något sådant förslag.
Som vi anför i våra allmänna utgångspunkter kan det diskuteras om de högsta dagsbotsbeloppen som kan bli resultatet av dagens system är väl avvägda eller om de måste anses orimligt ingripande vid mindre allvarlig bötesbrottslighet. Även i förhållande till ett fängelsestraff på 14 dagar och, än mer, en icke frihetsberövande påföljd kan det diskuteras om de högsta tänkbara bötesbeloppen är för ingripande för att upprätthålla en linjär proportionalitet gällande ingripandegrad.
Att ett bötesstraff exempelvis kan bestämmas till 120 000 kronor för ett snatteri på strax under 1 000 kronor kan uppfattas som en oproportionerlig reaktion – alldeles oavsett den tilltalades ekonomiska förhållanden.
Vi har mot denna bakgrund övervägt huruvida maximibeloppet för en dagsbot bör sänkas till 500 kronor. Ett dagsbotsstraff skulle då inte kunna uppgå till mer än ungefär hälften av vad det kan bli i dag. Även med ett sådant tak skulle ett dagsbotsstraff bli mycket ingripande i de fall dagsboten bestäms till ett högt belopp.
Mot detta ska ställas att dagsboten endast bestäms till de högsta beloppen för dem med mycket goda ekonomiska förhållanden. Som påpekas ovan förekommer det ytterst sällan att dagsbotsbeloppen bestäms till mycket höga belopp. Om dagsbotsstraffet ska uppfattas som en trovärdig och tillräckligt ingripande påföljd även för dem med mycket höga inkomster, skulle knappast en sänkning av maximibeloppet kunna vinna acceptans. Därtill kan påpekas att maxibeloppet har varit oförändrat sedan 1982. 1 000 kronor år 1982 motsvarar i dagens penningvärde (januari 2012) cirka 2 560 kronor.56
Vi har mot denna bakgrund inte funnit anledning att föreslå någon ändring av den högsta dagsbotens storlek.
56 Enligt ”prisomräknaren” på SCB:s hemsid a www.scb.se
Böter
81
Vi har ovan gjort den bedömningen att det ibland omvända förhållandet mellan dagsböter och penningböter inte bör lösas genom en kraftig ökning av dagsbotsminimum, eftersom detta skulle leda till en omotiverad repressionsökning för dem med låga inkomster.
Vad som särskilt bör beaktas i detta sammanhang är den grupp personer som lever med små ekonomiska marginaler och som saknar en reguljär inkomst. Som framgår av avsnitt 16.2.1.2 bestäms dagsboten till minimibeloppet 50 kronor (förutsatt att det inte sker någon jämkning) för den med en årsinkomst om 100 000 kronor, för den som har en ännu lägre inkomst och för den som helt saknar regelbundna inkomster. Det senare gäller ju exempelvis ungdomar som inte kommit in på arbetsmarknaden. Därtill kan påpekas att regleringen om skälig levnadsnivå enligt socialtjänstlagen, förbehållsbeloppet vid löneutmätning enligt utsökningsbalken och skälig levnadsnivå enligt lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd innebär att den enskildes årsinkomst – exklusive vad som behövs för boendet – kan uppgå till omkring 55 000 kronor. Införandet av ett grundbelopp innebär uppenbarligen relativt sett ett högre dagsbotsbelopp för dem med låga inkomster som döms till låga dagsbotsstraff. Detta ser vi som en nödvändig och motiverad åtgärd. Utöver det förhållandet att 4 000 kronor anges som utgångspunkt för dagsbotsberäkningen bör dock systemet i övrigt inte innebära någon betydande repressionsökning i förhållande till vad som gäller i dag.
Dagsbotens storlek och beräkningsgrunden för dagsboten bör utformas med detta i åtanke.
16.2.5.7 Vårt förslag till dagsbotsstraffets utformning
Vårt förslag: Dagsböter bestäms till 4 000 kronor samt det antal
dagsböter som följer med anledning av brottsligheten, minst 30 och högst 150, eller 200 när böter används som gemensamt straff för flera brott.
Varje dagsbot fastställs till ett visst belopp från och med 30 till och med 1 000 kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas.
Minsta bötesbelopp uppgår till 4 000 kronor.
Böter SOU 2012:34
82
Ovan har vi tagit ställning till att bestämmandet av dagsbotsbeloppet ska utgå från den nivå som penningböter för ett enstaka brott maximalt kan bestämmas till och att dagsbotsstraffet sålunda alltid ska vara mer ingripande än penningbotsstraffet. Vidare har vi ansett att dagsbotsbeloppet utöver det ska bestämmas utifrån det antal dagsböter som motiveras av brottsligheten i fråga. Därutöver har vi anfört att dagsbotsbeloppen vid lägre inkomstförhållanden inte bör öka på något betydande sätt annat än vad som följer av det föreslagna grundbeloppet.
För att inte införandet av ett grundbelopp om 4 000 kronor ska innebära en omotiverad repressionsökning för dem med de lägsta inkomsterna bör en dagsbot som lägst kunna bestämmas till 30 kronor – inte som i dag 50 kronor. Det innebär att 30 dagsböter – för dem med de lägsta inkomsterna eller som helt saknar inkomst – föranleder ett dagsbotsbelopp på 4 900 kronor (4 000 + 30*30) och 150 dagsböter ett belopp på 8 500 kronor (4000+150*30).
Utifrån den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt ska sålunda varje dagsbot fastställas till ett visst belopp från och med 30 till och med 1 000 kronor.
Om det finns särskilda skäl, får enligt 25 kap. 2 § BrB dagsboten jämkas.
I avsnitt 16.2.1.3 redovisas bakgrunden till dagens jämkningsregel och den praxis som finns. I korthet kan sägas att bestämmelsen enligt förarbetena är tänkt att träffa två situationer. Dels där minimibeloppet för en dagsbot kan behöva jämkas för att inte straffet ska drabba alltför hårt inom grupper med små eller inga inkomster. Dels då brottet straffvärdemässigt ligger vid nedre gränsen och gärningsmannen har så goda ekonomiska förhållanden att tröskeleffekten av att brottet föranleder dagsböter och inte penningböter blir orimlig. Av praxis framgår att bestämmelsen tillämpas restriktivt. Att det sällan görs någon jämkning på så sätt att minimibeloppet jämkas nedåt framgår även av de statistiska uppgifterna i avsnitt 16.2.3.2. I mindre än 0,5 procent av lagföringarna för 2010, då dagsböter var huvudbrott, bestämdes dagsboten till ett lägre belopp än 50 kronor.
Mot bakgrund av den ordning vi föreslår kan det övervägas om det finns behov av en mer generös jämkningsregel. Vad som då främst kan vara i åtanke är sådana fall där straffet skulle drabba alltför hårt inom grupper med små eller inga inkomster.
Enligt vår bedömning finns det starka skäl för att möjligheterna till jämkning på ett tydligt sätt utgör endast en undantagsregel. En
Böter
83
vidgad möjlighet till jämkning kan innebära en mindre enhetlig rättstillämpning och oklarheter beträffande vad som är huvudregel och vad som är undantag. Det är därtill svårt att ange vilka omständigheter en vidgad möjlighet till jämkning borde ta sikte på, utan att dessa omfattar stora delar av den grupp som lagförs med böter.
Bestämningen av dagsbotsbeloppet måste därtill med nödvändighet kunna ske genom ett snabbt och närmast summariskt förfarande. Det gäller i första hand vid utfärdande av strafförelägganden men även till någon del i domstolens verksamhet. I ett sådant förfarande finns det ett begränsat utrymme för de mer komplexa och mindre schematiska bedömningarna som måste göras vid ett jämkningsförfarande.
Behovet av att jämka ett belopp på grund av den tilltalades inkomstförhållanden kan te sig störst för den yngsta gruppen lagöverträdare som normalt saknar inkomster och heller inte har möjlighet att ha egna inkomster. I kapitel 25 och 27 lämnar vi förslag som innebär att användningen av dagsböter för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år kan minskas kraftigt.
I dag kan dagsbotsbeloppen jämkas ned så pass mycket att dagsbotsbeloppet som lägst bestäms till 750 kronor. I praktiken innebär det, exempelvis, vid ett dagsbotsstraff på 30 dagsböter, att varje dagsbot som lägst bestäms till 25 kronor. Frågan är om jämkningen i det system vi föreslår, bör kunna leda till ett lägre belopp än grundbeloppet på 4 000 kronor. Som beskrivs närmare i avsnitt 16.2.1.4 bestäms penningböter schematiskt utan hänsynstagande till den misstänktes ekonomiska förhållanden. För att upprätthålla proportionaliteten är det nödvändigt att det då heller inte vid dagsböter går att underskrida 4 000 kronor pga. den tilltalades ekonomiska förhållanden. Enligt vår bedömning bör därför det tidigare föreskrivna miniminivån efter jämkning höjas från 750 kronor till 4 000 kronor.
Böter SOU 2012:34
84
16.2.5.8 Beräkningsgrunden för dagsbotsbeloppet bör inte ändras annat än genom ett hänsynstagande till det grundbelopp vi föreslår ska införas
Vår bedömning: Det finns inte skäl att ändra den beräk-
ningsgrund för dagsbotsbeloppet som gällt sedan lång tid tillbaka. Vid bestämmande av dagsbotsbeloppet bör den tilltalade vid bestämmandet av årsinkomsten dock få tillgodoräknas grundbeloppet genom ett grundavdrag.
I dag bestäms i praktiken dagsbotsuträkningen av de riktlinjer som beslutas av Riksåklagaren efter samråd med Sveriges domareförbund och numera även Sveriges Advokatsamfund. Det är en ordning som fungerar väl. Att i lagstiftningen ange mer detaljerade riktlinjer låter sig också svårligen göras.
Av genomgången i avsnitt 16.2.1.2 framgår att det nuvarande beräkningssättet i huvudsak har varit oförändrat sedan 1963 – med vissa justeringar över tid. I huvudsak innebär riktlinjerna att varje dagsbot bestäms till 1/1 000 av årsinkomsten. Vid bestämmandet av årsinkomsten har – delvis på olika sätt enligt de nya riktlinjer som utfärdats – hänsyn tagits till progressiviteten i skattesystemet, försörjningsskyldighet mot make och barn, den tilltalades förmögenhet samt den tilltalades skulder. Detta har gällt oavsett vilket minimum och maximum för dagsboten som lagstiftaren har bestämt.
Riktlinjerna är ett försök att omsätta avsikten med dagsbotssystemet i praktiska och likformande riktlinjer. Redan de första riktlinjerna 1963 – vilka till stor del dagsbotsberäkningen fortfarande bygger på – tillkom ”efter överläggningar med företrädare för åklagarkåren och representanter för domstolarna i första instans”. Därefter har som ovan omnämnts fortsatt samråd skett med domarkåren. Riktlinjerna har inte endast format praxis utan även genom ett växelspel påverkats i linje med domstolarnas praxis – dvs. hur de uttolkar bestämmelserna i BrB. HD har uttalat i NJA 1991 s. 692 att samrådsförfarandet skapar ”goda förutsättningar för att riktlinjernas innehåll återspeglar domstolarnas åsikter”. Därtill bör nämnas att HD i det rättsfallet har funnit att det beräkningssätt som följer av riktlinjerna är lämpligt och leder till ett skäligt resultat.
Om det införs ett grundbelopp på 4 000 kronor och minimibeloppet för en dagsbot ändras från 50 kronor till 30 kronor, kan
Böter
85
övervägas om det krävs en mer omfattande revidering av beräkningsgrunderna.
Att ändra den grundläggande konstruktionen att dagsboten ska bestämmas till 1/1 000 av årsinkomsten, skulle emellertid vara ett avsteg från en stadgad praxis och skulle därtill möjligen kunna sägas förändra dagsbotssystemets själva innebörd. De systematiska problem vi sett vad gäller proportionalitet och relationen mellan penningböter och dagsböter är heller inte beroende av beräkningsgrunden, utan endast kopplade till de minimi- och maximinivåer som vi föreslår ska ändras. Vi ser därför inget behov av att beräkningssättet i grunden skulle behöva ändras med anledning av våra förslag. I förlängningen blir dock detta något som får avgöras av domstolar och åklagare genom en tillämpning av de anvisningar som ges i själva lagstiftningen.
En viss ändring bör dock göras med anledning av vårt förslag för att undvika en repressionsökning som inte behövs för att säkerställa proportionaliteten. Vid fastställande av årsinkomsten ska i dag enligt RÅ:s riktlinjer det göras schablonmässiga avdrag för vad som utgår i progressiv beskattning, samt försörjningsskyldighet mot barn. Genom att införa ett ytterligare sådant grundavdrag med anledning av det grundbelopp om 4 000 kronor som vi föreslår att dagsbotsstraffet alltid ska uppgå till, skulle dagsbotsbeloppet även fortsättningsvis i vart fall kunna närma sig 1/1 000 av årsinkomsten, även med beaktande av den betalningsskyldighet som följer av grundbeloppet. Hur riktlinjerna i detalj bör utformas efter införande av ett grundbelopp bör det överlåtas till Riksåklagaren att överväga och besluta om.
16.3 Fastställande av inkomst vid dagsbotsberäkning
16.3.1 Inledning
Bakgrund
Minimi- och maximibeloppen för en dagsbot har höjts successivt över åren (se avsnitt 16.2.1.1). Regleringen av hur varje dagsbot ska fastställas har dock varit densamma under lång tid. Som beskrivs närmare i avsnitt 16.2.1.2 ska den tilltalades inkomst – sammantaget med försörjningsskyldighet och övriga inkomstförhållanden – läggas till grund för dagsbotens storlek. Riksåklagaren har tagit fram riktlinjer för beräkning av dagsbotsbeloppet vid strafförelägganden (RåR 2007:2).
Böter SOU 2012:34
86
Bakgrunden till dessa och dess utformning beskrivs i avsnitt 16.2.1.2. Som utvecklas i det avsnittet tillämpas i praktiken riktlinjerna inte bara av åklagare utan även av domstolarna.
Det mest avgörande för dagsbotens storlek är i allra flesta fall den misstänktes årsinkomst. I RÅ:s riktlinjer (p 1.1) föreskrivs att dagsboten bestäms utifrån den misstänktes beräknade årsinkomst vid tidpunkten när dagsboten ska bestämmas. Med årsinkomst avses inkomst före skatt med avdrag för kostnader för inkomstens förvärvande. I årsinkomst räknas enligt riktlinjerna också in mer kontinuerligt utgående ersättning eller bidrag till den misstänkte. Det gäller t.ex. arbetslöshetsersättning, ekonomiskt bistånd, studiebidrag, bostadsbidrag och underhållsbidrag.
Hur årsinkomsten och övriga ekonomiska förhållanden påverkar dagsbotens storlek och huruvida det finns anledning att överväga förändringar gällande detta, behandlas i avsnitt 16.2.5. På vilket sätt den fastställda årsinkomsten ska påverka dagsbotens storlek är en materiell straffrättslig fråga. En frågeställning som givetvis är sammanlänkad med denna – men som samtidigt är av processuell natur – är hur den årsinkomst som ska läggas till grund för dagsbotsberäkningen ska fastställas av åklagare eller domstol. Den frågan behandlas i detta avsnitt.
Enligt våra direktiv ska vi analysera och föreslå hur dagsbotens belopp ska beräknas. Vi har tolkat direktiven på så sätt att det även inrymmer frågan om hur årsinkomsten ska fastställas vid dagsbotsberäkningen. Vi har även samrått med Straffprocessutredningen (Ju 2010:10) och enats om att frågan ska behandlas i denna utredning.
Åklagarmyndighetens rapport över granskning av strafförelägganden
Som även berörs i avsnitt 16.2.1.3 beslutade Åklagarmyndigheten under 2010 att göra en granskning av dagsbotsberäkningen vid utfärdande av strafförelägganden.
Enligt rapporten visade granskningen att det förekom brister i åklagarnas tillämpning av RÅ:s riktlinjer.57 Det togs upp vilket underlag som åklagarna hade tillgång till vid bestämmande av dagsbotsbelopp. I rapporten kunde det konstateras att underlaget för beräkning av dagsbotsbeloppet i cirka hälften av utredningarna gällande köp av sexuell tjänst var bristfälligt. Bristerna bestod t.ex. i
57 Rapport över granskning av strafförelägganden, Utvecklingscentrum Stockholm augusti 2010.
Böter
87
att det endast fanns uppgifter om den misstänktes taxerade inkomst för tidigare år. I vissa utredningar fanns det överhuvudtaget inga uppgifter gällande inkomstförhållanden.
I rapporten diskuteras möjliga förbättringar för att tillämpningen av riktlinjerna ska bli mer enhetlig. När det gäller underlaget för beräkningen av dagsbotsbeloppet var utgångspunkten vid tidpunkten för rapporten enligt RÅ:s riktlinjer att den misstänktes uppgifter om sin inkomst i allmänhet skulle godtas.
Det finns enligt rapporten begränsade möjligheter för polis och åklagare att ta del av en persons inkomster via Skatteverket. Sekretess gäller som huvudregel för uppgifter som avser enskildas ekonomiska förhållanden. Sekretessen gäller inte beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms. Ett sådant beslut fattas året efter beskattningsåret vid olika tidpunkter beroende på hur personen ifråga deklarerat. Detta innebär att polis och åklagare inte har tillgång till taxerad inkomst för det år brottet begås förrän tidigast i juni året därpå och det kan ta upp till två år i ett enskilt fall innan det går att få uppgifter om en persons årsinkomst genom kontroll hos Skatteverket. Som riktlinjerna är utformade är det enligt rapporten för närvarande inte en framkomlig väg att kontrollera den misstänktes verkliga inkomst mot de uppgifter som lämnas till polisen. Möjligen skulle enligt rapporten en annan utgångspunkt än den misstänktes egna uppgifter om sin inkomst leda till att riktlinjerna tillämpas mer enhetligt.
Regler gällande fastställande av årsinkomsten
Det finns inga särskild lagreglering om hur årsinkomsten ska bestämmas vid fastställande av dagsbotsbelopp. I förundersökningskungörelsen (1947:948) anges i 4 § tredje stycket att den misstänktes inkomst- och förmögenhetsförhållanden ska utredas, om det finns anledning anta att dagsböter kan komma att ådömas.
I RÅ:s riktlinjer angavs tidigare följande gällande om hur den misstänktes ekonomiska förhållanden skulle fastställas:
Den misstänktes egna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden bör i allmänhet godtas. En kontroll bör dock göras om det finns anledning anta att uppgifterna är felaktiga eller ofullständiga i en omfattning som kan antas påverka dagsbotsbeloppet.
Böter SOU 2012:34
88
Denna punkt i riktlinjerna ändrades den 28 november 2011. Ändringarna var bl.a. föranledda av granskningen av strafförelägganden som redovisas ovan. Punkt 1.1. har nu följande lydelse.
Den misstänktes egna uppgifter om sin årsinkomst ska godtas om de framstår som trovärdiga i förhållande till övrig utredning. Uppgift om taxerad inkomst ska finnas tillgänglig vid bedömningen om det inte på grund av särskilda skäl finns anledning anta att sådan uppgift skulle sakna betydelse. I de fall den misstänktes egna uppgifter inte framstår som trovärdiga, ska årsinkomsten uppskattas till ett rimligt belopp utifrån senast taxerad inkomst och övriga tillgängliga uppgifter.
Månadsuppgiftsutredningens betänkande Månadsuppgifter – snabbt och enkelt
Månadsuppgiftsutredningen hade i uppdrag att ta fram ett förslag om att arbetsgivare och andra ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå varje månad (månadsuppgift). I april 2011 överlämnade utredningen sitt betänkande Månadsuppgifter-snabbt och enkelt (SOU 2011:40).
Enligt gällande rätt ska kontrolluppgift lämnas av arbetsgivare till Skatteverket en gång per år. Utredningen föreslår att uppgift om utgiven ersättning och förmån som utgör intäkt i inkomstslaget tjänst (som i dag lämnas för varje kalenderår) i stället ska lämnas för varje månad. Utredningen föreslår att Skatteverket ska vara mottagare av sådana månadsuppgifter. Utredningen konstaterar att många andra myndigheter skulle ha nytta av månadsuppgifterna i sin ärendehantering. Detta övervägs i betänkandet gällande ett antal myndigheter, bl.a. Åklagarmyndigheten och domstolarna.
Utredningen anför att Åklagarmyndigheten i de flesta fall får underlag för beräkning av dagsböter från polisen och att uppgifterna då har lämnats av den misstänkte vid förhör i samband med förundersökningen. Genom att få tillgång till månadsuppgifter kan enligt utredningen Åklagarmyndigheten få en aktuell och betydligt mer tillförlitlig uppgift om vilken inkomst den misstänkte har än vad som är möjligt i dag. 58
Även domstolarnas beslut om dagsböter behandlas av utredningen. Underlaget för domstolens bedömning utgörs enligt betänkandet av de uppgifter den tilltalade själv lämnar samt av de inkomstuppgifter som finns i förundersökningen och i det yttrande
Böter
89
från Kriminalvården som domstolen i vissa fall inhämtar. I betänkandet anges att domstolen – enligt uppgift som Månadsuppgiftsutredningen inhämtat från Domstolsverket – regelmässigt lägger den tilltalades uppgifter till grund för beräkningen om denna uppgift avviker från inkomstuppgifterna i förundersökningen. I utredningen återges att Domstolsverket anser det mycket angeläget att domstolarna har tillgång till aktuella uppgifter om den tilltalades inkomstförhållanden och att det skulle minska det skönsmässiga inslaget i bedömningarna och leda till att dagsbotsbeloppen kunde bestämmas på ett mer rättvist sätt än i dag.
Utredningen inhämtade ett yttrande från Domstolsverket. Enligt det anser Domstolsverket att utredningen i linje med den pågående utvecklingen mot ett stärkt partsinflytande över brottmålsprocessen borde överväga att låta åklagaren ansvara för att inhämta månadsuppgifter. I yttrandet pekas på att många ärenden avslutas genom ett strafföreläggande och att åklagaren alltså för egen del har stort behov av direktåtkomst till månadsuppgifter. Enligt Domstolsverket verkar utvecklingen dessutom gå mot att åklagaren i ökad utsträckning kommer att kunna lagföra misstänkta personer och därmed mot ett allt större behov för åklagarens del av färska uppgifter om misstänktas inkomster.
Med hänsyn till Domstolsverkets inställning ansåg utredningen att domstolarna inte bör få åtkomst till månadsuppgifter.
Utifrån detta föreslår utredningen att Åklagarmyndigheten, som en av flera myndigheter, ska kunna få åtkomst till månadsuppgifter från Skatteverket.59 Enligt förlaget ska åtkomsten av uppgifter ske genom ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan Skatteverket och Åklagarmyndigheten. Den bör enligt förslaget bygga på sekretessbrytande bestämmelser om uppgiftsskyldighet. För att uppgifterna ska omfattas av skattesekretessen, som är mer sträng än den som gäller hos Åklagarmyndigheten, föreslår utredningen vidare att den sekretess som gäller hos Skatteverket för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som Skatteverket har lämnat i ett ärende om bestämmande av dagsböter även ska gälla hos Åklagarmyndigheten.
59 A.a. s. 255 ff
Böter SOU 2012:34
90
16.3.2 Våra överväganden
Vår bedömning: För bötesstraffets trovärdighet är det viktigt
att fastställandet av dagsbotsbeloppet så långt möjligt grundar sig på korrekta uppgifter om den enskildes inkomstförhållanden. Det är dock inte rimligt eller processekonomiskt försvarbart att den misstänktes eller tilltalades inkomstförhållanden blir föremål för någon omfattande utredning i detta syfte.
Vid fastställande av dagsbotsbeloppet bör åklagaren eller domstolen göra en samlad bedömning varvid den tilltalades senast taxerade inkomst eller andra uppgifter från Skatteverket om möjligt ska beaktas.
Trovärdigheten i bötesstraffet förutsätter att dagsbotsbeloppet grundar sig på korrekta uppgifter
Enligt våra direktiv ska vi analysera och föreslå hur användningen av dagsböter kan öka förutsatt att trovärdigheten i straffet kan upprätthållas. Dagsbotssystemet grundar sig på att ett penningbelopp fastställs som den tilltalade, beräknat för dag, kan antas böra avstå med hänsyn till inkomst, förmögenhet och ekonomiska förhållanden i övrigt vid tidpunkten för lagföringen. Även om dagsbotsstraffet inte alltid har just den effekten, bygger själva konstruktionen på att beloppet ska bestämmas utifrån den tilltalades ekonomiska förhållanden. Samma belopp blir olika kännbart och ingripande beroende på betalningsförmåga och övrigt ekonomiskt utrymme. Ett system som tar hänsyn till detta kan därför uppfattas som mer rättvist och likabehandlande.
För att den tilltalades uppgifter ska få detta önskade genomslag förutsätts att dagsbotsbeloppet grundar sig på korrekta uppgifter. Om personer med lika hög inkomst får olika höga dagsbotsstraff beroende på att korrektheten i uppgifterna om inkomstförhållandena varierar, brister systemet i fråga om rättvisa och likabehandling. Dagsbotsstraffet kan därigenom förlora i trovärdighet. Särskilt förödande för trovärdigheten kan det vara om den tilltalade kan få ett lägre dagsbotsstraff än vad som skulle ha följt enligt en tillämpning av gällande regelverk och praxis, genom att medvetet lämna felaktiga uppgifter om sina inkomstförhållanden.
Böter
91
Dagsbotsbeloppet bör inte utan en prövning av sanningshalten grundas på den misstänktes eller tilltalades egna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden
I dag finns det vanligtvis uppgifter i förundersökningen om den misstänktes eller tilltalades inkomstförhållanden. Enligt 4 § tredje stycket förundersökningskungörelsen ska den misstänktes inkomst- och förmögenhetsförhållanden utredas, om det finns anledning anta att dagsböter kan komma att ådömas. Det är inte föreskrivet i förundersökningskungörelsen hur inkomstförhållandena ska utredas. Antingen kan det ske genom att den misstänkte blir tillfrågad om sin inkomst eller genom att senast taxerad inkomst kontrolleras. Enligt huvudregeln i 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller sekretess i verksamhet som avser bestämmande av skatt. Sekretessen gäller dock inte enligt 6 § samma kapitel beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs. Uppgift om taxerad inkomst är sålunda offentlig.
Utredningen enligt 4 § tredje stycket förundersökningskungörelsen består i praktiken av att polisen frågar den misstänkte om årsinkomst, hemmavarande barn, sambos/makas inkomst, skulder och förmögenhet. Därtill görs i regel en taxeringskontroll. Polisen kan via sitt datasystem få ut uppgifter om taxerad inkomst för senaste taxeringsåret. I den blankett som används finns fält att fylla i för uppgiven inkomst och taxerad inkomst.60 Båda dessa uppgifter finns därigenom i de flesta fall tillgängliga i förundersökningsprotokollet.
De uppgifter som framgår av förundersökningen – vare sig det är fråga om sådana som den misstänkte lämnat i förhör eller om det är uppgifter om taxerad inkomst – har i praxis hittills fått stå tillbaka om den enskilde lämnat andra uppgifter om sina inkomstförhållanden vid tidpunkten för utfärdande av strafföreläggande eller prövning i domstol.
Vad gäller beräkning av dagsbotsbelopp vid strafföreläggande angavs tidigare i RÅ:s riktlinjer att den misstänktes egna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden i allmänhet borde godtas. Enligt riktlinjerna borde en kontroll göras om det fanns anledning anta att uppgifterna var felaktiga eller ofullständiga i en omfattning som kunde antas påverka dagsbotsbeloppet.
60 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från Rikspolisstyrelsen.
Böter SOU 2012:34
92
Vid beräkning av dagsbotsbelopp vid strafföreläggande kommer det sannolikt att ske en förändring genom de ändringar i riktlinjerna som trädde i kraft i november 2011. Numera anges att den misstänktes egna uppgifter ska godtas om de framstår som trovärdiga i förhållande till övrig utredning. I riktlinjerna anges att uppgift om taxerad inkomst ska finnas tillgänglig vid bedömningen, om det inte på grund av särskilda skäl finns anledning anta att sådan uppgift skulle sakna betydelse. I de fall den misstänktes egna uppgifter inte framstår som trovärdiga, ska årsinkomsten enligt riktlinjerna uppskattas till ett rimligt belopp utifrån senast taxerad inkomst och övriga uppgifter. En tillämpning av dessa riktlinjer kan förväntas leda till en mer samlad bedömning av tillgängliga uppgifter där den misstänktes egna uppgifter oftare ifrågasätts och frångås.
I de fall den misstänkte inte godkänner ett strafföreläggande, kommer frågan efter åtal att bli föremål för domstolens prövning. Domstolspraxis gällande hur den tilltalades uppgifter kan vägas mot senast taxerad inkomst och övriga tillgängliga uppgifter kan därför komma att påverka åklagarnas tillämpning av de nya riktlinjerna.
I de fall böter döms ut i domstol torde i de flesta fall den tilltalades uppgifter läggas till grund för beräkning av dagsbotsbeloppet, om dessa uppgifter avviker från vad som framgår av förundersökningen. Det normala torde vara att den tilltalade tillfrågas av rättens ordförande om sina inkomstförhållanden, att den tilltalade uppger ett belopp samt att frågan om inkomstförhållanden inte blir föremål för några ytterligare frågor eller annan behandling under huvudförhandlingen. Enligt vår bedömning kan knappast de anvisningar som görs i RÅ:s riktlinjer gällande hur den misstänktes uppgifter ska värderas i förhållande till andra uppgifter förväntas få något genomslag i domstolarnas praxis. Som anges ovan kan däremot domstolarnas praxis påverka hur dagsbotsbeloppet bestäms av åklagare. För att en förutsebar och långsiktig förändring av ordningen att den misstänktes eller tilltalades uppgifter utan närmare prövning läggs till grund för bedömningen ska uppnås, räcker det därför inte med den genomförda förändringen i RÅ:s riktlinjer utan det förutsätts även en ändring i domstolarnas tillämpning av regeln om bestämmande av dagsbotsbelopp.
Dagsbotsbeloppet bestäms i dag efter en relativt summarisk prövning, oavsett om den görs av åklagare genom strafföreläggande eller av domstolen genom dom. Att det är på det viset torde vara nödvändigt utifrån processekonomiska skäl. Hanteringen av bötes-
Böter
93
brott hos åklagare och i domstolar utgör en masshantering. Det finns inte utrymme för att lägga ned alltför mycket tid på att utröna de omständigheter som kan läggas till grund för beräkningen av dagsbotsbeloppet.
I merparten av fall torde det vara korrekta uppgifter om den misstänktes eller tilltalades inkomsters som läggs till grund för bedömningen. I många fall torde det dock vara felaktiga uppgifter som läggs till grund för bedömningen. Åklagarmyndighetens granskning av strafförelägganden (se ovan) talar för att uppgifterna inte alltid är korrekta.
Statistiken över hur dagsbotsbeloppen bestäms (se ovan avsnitt 16.2.3.2) visar att dagsbotsbeloppet i två tredjedelar av fallen bestäms till minimibeloppet 50 kronor. Det förutsätter en årsinkomst på som mest 100 000 kronor för den utan försörjningsplikt och en årsinkomst på som mest 150 000 kronor för den som är försörjningspliktig mot två barn. I 23 procent av fallen bestämdes dagsboten till över 50 kronor men som mest 200 kronor. För den som har 250 000 kronor (vilket utgör ungefär medelinkomsten i Sverige) ska dagsboten bestämmas till 200 kronor.
Visserligen är knappast inkomstförhållandena i den andel av befolkningen som döms till böter desamma som för befolkningen i dess helhet. Bland annat är underåriga lagöverträdare, som kan antas ha en lägre inkomst än genomsnittet, överrepresenterade. Oavsett detta talar den statistiska fördelningen med styrka för att det i en stor andel av fallen inte är de reella inkomstförhållandena som legat till grund för bestämningen av dagsbotsbeloppet. Rimligen måste en förklaring till att de lägsta dagsbotsbeloppen dominerar så påtagligt vara, att minimibeloppet används i många fall pga. bristande underlag och felaktiga uppgifter från den tilltalade.
Det framstår enligt vår mening inte som en godtagbar ordning att den enskildes uppgifter om sina inkomster utan någon närmare prövning läggs till grund för beräkningen av dagsbotsbeloppet. Den som lämnar felaktiga uppgifter riskerar inte någonting men kan få ett väsentligt lägre bötesbelopp att betala än om han eller hon hållit sig till sanningen. Trovärdigheten för bötesstraffet och för brottmålsprocessen i dess helhet riskerar att skadas om det lönar sig att lämna medvetet felaktiga uppgifter. Om den misstänktes eller tilltalades uppgifter godtas utan närmare granskning trots att felaktiga uppgifter leder till ett ekonomiskt gynnsammare resultat för honom
Böter SOU 2012:34
94
eller henne, kan det framstå som om rättsväsendet är väl godtroget. Detta kan i sin tur leda till en minskad tilltro hos allmänheten.
Det bör inte införas någon presumtionsregel kopplad till taxerad inkomst
Den misstänktes eller tilltalades inkomstförhållanden är i normalfallet den viktigaste uppgiften vid bestämmande av dagsbotsbeloppet. I många fall finns det inga andra faktorer att ta hänsyn till. Även i de fall försörjningsskyldighet, skulder eller förmögenhetsförhållanden ska beaktas är inkomstförhållandena normalt sett viktigare för det slutliga utfallet.
Behovet av en summarisk prövning av frågan om hur dagsbotsbeloppet ska bestämmas innebär – om inte den tilltalades uppgifter bör godtas utan någon närmare prövning – att det kan övervägas ett förenklat förfarande för att räkna ut dagsbotsbeloppet. Den taxerade inkomsten utgör den säkraste och mest lättåtkomliga uppgiften om den tilltalades inkomstförhållanden. Vad som ligger nära till hands att överväga är då att ge den tilltalades taxerade årsinkomst någon form av presumtionsverkan vid bestämmande av dagsbotsbelopp. Vi har sålunda övervägt om det bör införas en regel med innebörd att den tilltalades inkomst vid fastställande av dagsbotsbeloppet ska anses uppgå till senast taxerad årsinkomst om inte annat visas eller annat framgår.
Det skulle enligt vår mening finnas fördelar med en sådan regel. Den skulle vara tydlig och utgå från verkliga förhållanden utan att det förutsattes någon omfattande utredning från åklagares eller domstolars sida. Domstolen skulle inte behöva ta på sig en utredande och ibland ifrågasättande roll gentemot den tilltalades uppgifter – någon som kan vara problematiskt under en pågående huvudförhandling.
En sådan regel skulle innebära en större likabehandling och inte – som i dag – möjliggöra för den mer förslagne att lämna felaktiga uppgifter och därigenom komma bättre ut än den som lämnar sanningsenliga uppgifter.
En presumtionsregel skulle förutsätta att det vid tidpunkten för beslutet om strafföreläggande eller prövningen i domstol finns tillgängligt uppgift om senast taxerad inkomst för den misstänkte eller tilltalade. I de flesta fall torde det under förundersökningen göras en kontroll av taxerad inkomst, vilken förs in i en särskild
Böter
95
kolumn i förundersökningsprotokollet. För att säkerställa att så alltid sker, skulle det kunna anges tydligare i 4 § tredje stycket förundersökningskungörelsen att den misstänktes senast taxerade inkomst ska inhämtas och dokumenteras när dennes inkomst- och förmögenhetsförhållanden utreds.
En presumtionsregel skulle då innebära att uppgiften om senast taxerad inkomst skulle läggas till grund för fastställande av dagsbotsbelopp om inte presumtionen bryts. För att regleringen ska uppfylla sitt syfte kan det inte vara tillräckligt för att bryta presumtionen att den misstänkte eller tilltalade uppger att han eller hon har en annan inkomst eller helt saknar inkomster. I stället bör det i så fall krävas att detta visas av den enskilde (eller möjligen av åklagaren). Detta bör kunna ske genom exempelvis uppvisande av intyg från arbetsgivare om aktuell lön och arbetstid eller genom intyg från Arbetsförmedlingen att den enskilde är anmäld som arbetssökande. För att ge den enskilde möjligheten att ta fram sådan bevisning skulle det kunna anges i förväg, till exempel i kallelsen till huvudförhandlingen, att senast taxerad inkomst kommer att läggas till grund för fastställande av eventuella dagsböter om inte annat visas av den enskilde. För att inte beviskravet ska bli för starkt skulle en presumtionsregel möjligen kunna tillämpas på så sätt att den tilltalade i tillräckligt omfattning ska göra sannolikt att han eller hon har en annan uppgift än den senaste taxerade, genom att lämna fullödiga och lättkontrollerade uppgifter om detta.
En ordning där senast taxerad inkomst ges en presumtionsverkan vad gäller årsinkomsten, skulle dock även vara förenad med nackdelar.
Allmänt sett får det anses vara principiellt tveksamt att införa en presumtionsregel inom straffrätten och lägga en åberops- och bevisbörda på den enskilde. Dagsbotssystemets syfte, att dagsboten ska vara utformad utifrån vad den enskilde kan avstå och vara lika ingripande för personer med olika ekonomiska ramar, förutsätter att beräkningen utgår från verkliga förhållanden. Att använda sig av en presumtionsregel i stället för att försöka utreda de verkliga förhållandena skulle stå i strid med detta.
Att dagsbotsbeloppet utgår från vad den misstänkte eller tilltalade kan avstå från förutsätter – vilket också påpekades när dagsbotssystemet infördes – att det är de ekonomiska förhållandena vid tidpunkten för strafföreläggandet eller domens meddelade som ska vara avgörande. Det anges även i RÅ:s riktlinjer att dagsboten ska bestämmas
Böter SOU 2012:34
96
utifrån beräknad årsinkomst vid tidpunkten när dagsboten ska bestämmas.
Uppgifter om taxerad inkomst gäller föregående års inkomst. Ett beslut finns tillgängligt i juni året efter inkomståret om den skattskyldige deklarerat elektroniskt eller via telefon eller SMS och annars i augusti eller september. Ett beslut finns först i december året efter inkomståret om den skattskyldige är företagare eller har bott utomlands. En ordning där taxerad inkomst ges en presumtionsverkan skulle därför strida mot den hittills gällande utgångspunkten, att dagsboten ska beräknas utifrån vid tidpunkten för lagföringen aktuella inkomstuppgifter. I stället skulle det uppstå en betydande eftersläpning.
I vissa fall kan det dessutom gå en inte obetydlig tid mellan förundersökningen och lagföringen. För att inte uppgifterna som läggs till grund för dagsbotsbeloppet ska vara alltför gamla skulle det därför uppstå behov av att åklagare eller domstol kompletterar uppgifterna i förundersökningen genom att inhämta det senaste beskattningsbeslutet.
Senast taxerad inkomst skulle inte kunna läggas till grund för beräkningen i alla situationer. Även om det säkerställs att uppgifter om Skatteverkets beskattningsbeslut alltid kontrolleras under förundersökningen, finns det personer som inte blir föremål för beskattning. En sådan reglering måste i så fall kompletteras med andra regler för dessa personer. Den möjlighet som finns i dag att bestämma dagsbotsbeloppet utifrån levnadsstandarden för den som har ringa eller ingen taxerad inkomst men ändå höga levnadskostnader skulle behöva vara kvar, exempelvis för personer som undandragit sig beskattning.
Även om det således finns fördelar med ett system med en presumtionsverkan för senast taxerad inkomst gör vi bedömningen att nackdelarna överväger och att därför något sådant förslag inte bör läggas fram.
Ett genomförande av Månadsuppgiftsutredningens förslag skulle bidra till ett trovärdigare system
Ovan redovisas förslagen i Månadsuppgiftsutredningens betänkande (SOU 2011:40). Om Åklagarmyndigheten skulle få tillgång till månadsuppgifter på det sätt utredningen föreslår, skulle aktuella och tillförlitliga uppgifter om den misstänktes eller tilltalades inkomst-
Böter
97
förhållanden i betydligt större utsträckning än i dag finnas tillgängliga vid fastställande av dagsbotsbelopp. Detta gäller både vid utfärdande av strafföreläggande och vid en domstolsprövning. I det senare fallet skulle åklagaren kunna införa aktuella uppgifter om månadsinkomsten i processen.
Åklagarmyndigheten har i sitt remissvar över Månadsuppgiftsutredningens betänkande framfört att även domstolarna borde få tillgång till månadsuppgifter.61 Bl.a. Riksdagens ombudsmän har framför att utredningen mer självständigt borde ha undersökt möjligheten att ge de allmänna domstolarna tillgång till månadsuppgifter.62
En presumtionsregel på det sätt som diskuteras ovan skulle vara mer förenlig med dagsbotsbeloppets syfte, om det är aktuella månadsuppgifter som presumeras utgöra den tilltalades inkomst och inte ett till två år gamla uppgifter om taxerad årsinkomst. Utfallet av en sådan presumtionsregel torde i de allra flesta fall återspegla de verkliga förhållandena.
Även utan en formell presumtionsregel skulle aktuella månadsuppgifter kunna tillmätas betydande bevisvärde och kunna läggas till grund för fastställande av dagsbotsbelopp. Ett genomförande av förslaget skulle enligt vår mening i betydande omfattning förbättra möjligheterna att lägga korrekta inkomstuppgifter till grund för dagsbotsberäkningen. Vi instämmer i vad som framförts från flera remissinstanser, att det bör övervägas att även ge de allmänna domstolarna tillgång till månadsuppgifter om förslaget genomförs.
Månandsuppgiftsutredningens betänkande bereds för närvarande i Finansdepartementet.
Behandlingen av frågan i doktrin och praxis
I brottmål har åklagaren bevisbördan för sitt gärningspåstående. Det uttrycks ofta på så sätt att den tilltalades skuld ska vara ställd utom rimligt tvivel. Om den tilltalade nekar till brottet och lämnar en berättelse som inte är förenlig med gärningspåståendet följer det av åklagarens bevisbörda att dessa uppgifter måste motbevisas om de inte är så osannolika att de ändå kan lämnas utan avseende.
Applicerat på frågan om dagsbotsbeloppet innebär det synsätt som gäller vid prövningen av skuldfrågan att den tilltalades upp-
61 Remissvar 2011-10-28 (Dnr ÅM_A 2011/0951). 62 Remissammanställning (Dnr Fi2011/2588).
Böter SOU 2012:34
98
gifter om sin aktuella årsinkomst ska godtas om inte åklagaren kan visa att inkomsten uppgår till något annat belopp. Att den tilltalades uppgifter i dag regelmässigt godtas och läggs till grund för bedömningen, kan måhända bero på att ett sådant synsätt tillämpas.
I de fall det saknas andra uppgifter än den tilltalades egna om inkomstförhållanden, har givetvis domstolen inte annat att utgå från än dessa uppgifter. Om andra uppgifter finns gällande den tilltalades inkomstförhållanden, är det dock inte självklart att den tilltalades uppgifter om sina inkomstförhållandens ska behöva motbevisas på samma sätt som uppgifter som lämnas i skuldfrågan för att det ska vara möjligt att frångå dem vid fastställande av dagsbotsbeloppet. Det finns med andra ord inte någon självklar bevisbörderegel vid frågor gällande påföljdsbestämningen.
Av betydelse i sammanhanget är att rätten har en betydande utredningsskyldighet beträffande påföljdsfrågor. Beviskraven är därvid andra än de som gäller beträffande ansvarsfrågan, inte minst till följd av att rätten måste kunna välja en adekvat påföljd om åtalet är styrkt.63 Domstolens prövning av påföljdsfrågan är av annan karaktär och präglas av en officialprövning.
Omständigheter som har en direkt inverkan vid påföljdsbestämningen är att betrakta som rättsfakta eftersom de utlöser en rättsföljd. Det betyder att det kan bli aktuellt att tillämpa bevisbörderegler på dem. Att domstolen ska beakta de förhållanden som har betydelse för påföljdsvalet ex officio innebär inte att det saknas behov av regler som anvisar domstolen hur man ska förfara om det råder oklarhet kring en omständighet av relevans för påföljdsvalet.64
Beträffande frågan om den tilltalade begått en gärning under påverkan av allvarlig psykisk störning och lider av en sådan har HD uttalat att det, eftersom det rör sig om påföljdsbestämning och inte prövning av skuldfrågan, inte gäller något sådant beviskrav som uppställs beträffande skuldfrågan (NJA 2004 s. 702). HD uttalar i det sammanhanget att det inte kan anses lämpligt eller ens möjligt att tillämpa någon princip som innebär en presumtion till förmån för den tilltalade eller för den mildare utgången, bl.a. eftersom det i det enskilda fallet ofta inte går att avgöra vad som är förmånligast för den tilltalade i påföljdsvalet. Vad gäller frågan om den tilltalad lider av en allvarlig psykisk störning ska enligt rättsfallet i stället en överviktsprincip tillämpas.
63Rättegångsbalken, en kommentar på Internet, kommentar till 35 kap. 1 § RB. 64 Nordh, Praktisk process VII, Bevisrätt B:bevisbörda och beviskrav, 2011, s. 65.
Böter
99
I doktrinen har det – utan att det specifikt gäller frågan om förutsättningarna för rättspsykiatrisk vård – uttalats att det är tänkbart att påföljdsvalet grundas på vad som är övervägande sannolikt och att prövningen inriktas på en helhetsbedömning. Rätten ska sålunda inte söka fastställa en mängd olika enskilda förhållanden med beaktande av ett slags bevisbörderegel och härefter bestämma påföljden.65 Vidare har det i doktrinen anförts att förhållanden som är av betydelse för påföljdsvalet inte omfattas av principen att åklagaren ska bevisa alla ansvarsgrundande moment och att det får avgöras från fall till fall vilka beviskrav som bör gälla.66 I tveksamma fall kan det – enligt en ståndpunkt i doktrinen – finnas skäl att välja en påföljd som drabbar den tilltalade mindre hårt.67
Det har på andra håll i doktrinen anförts att åklagaren har bevisbördan såväl för att det föreligger omständigheter som inverkar försvårande vid rubricering och påföljdsval som för att det saknas omständigheter som leder till en mildare syn på brottets allvar av betydelse för rubricering och påföljd.68 Enligt denna ståndpunkt bör åklagarens beviskrav sättas lägre vad gäller frånvaron av förmildrande omständigheter och formuleras på samma sätt som för ansvarsfrihetsgrunder. Det framhålls av samma författare att principen bör gälla även för omständigheter som endast har betydelse för rubricering eller påföljdsbestämning. T.ex. om den tilltalade påstår att han eller hon vid fällande dom riskerar avsked från anställning, får det anses vila på åklagaren att motbevisa riktigheten i påståendet. Denna börda gäller dock endast sådana invändningar och påståenden som är tillräckligt precisa och konkreta för att kunna kontrolleras. Om utfallet av en prövning inte kan sägas vara objektivt sett mer eller mindre förmånligt för den tilltalade saknas dock det viktigaste motivet för att upprätthålla en stark bevisskyldighet för åklagaren.69
Enligt en mening som framförts i doktrinen är det olyckligt att generellt tala om bevisbörda, eftersom rätten har utredningsansvaret och ingen av parterna ska stå risken att bristande uppfyllande därav medför total rättsförlust.70 I stället för den verkan som följer av bristande uppfyllande av bevisbördan leder enligt denna författare brister i denna del (ofta till följd av utredningssvårigheter) till att rätten tillämpar principen in dubio mitius (det för den tilltalade
65 Heuman, Festskrift till Lars Welamson, 1988, s. 253. 66 Ekelöf m.fl. , Rättgång, fjärde häftet, 7 uppl., 2009, s. 159. 67Rättegångsbalken, en kommentar på Internet, kommentar till 35 kap. 1 § RB. 68 Nordh, Praktisk process VII, Bevisrätt B:bevisbörda och beviskrav, 2011, 66 ff 69 A.a, 67 70 Diesen, Bevisprövning i brottmål, 1993, s. 96 f
Böter SOU 2012:34
100
minst betungande alternativet väljs). Detsamma gäller då valet står mellan två påföljder och den ena är mer ingripande. Bara gällande försvårande omständigheter (sådana som är påföljdsdirigerande) kan det enligt denna ståndpunkt bli fråga om att laborera med ett beviskrav. I övrigt, dvs. när det är fråga om att sätta brottet i sitt samhälleliga sammanhang (straffvärdhet, individual- och allmänprevention) ankommer det på rätten att tillämpa principen in dubio mitius.
Dagsbotsbeloppet bör fastställas genom en samlad bedömning av de uppgifter som finns tillgängliga och inte enligt de bevisregler som gäller vid prövning av skuldfrågan
Om rätten frångår den tilltalades uppgift om att han eller hon har låg eller ingen inkomst och lägger en högre inkomst till grund för dagsbotsberäkningen, blir det otvivelaktigt en svårare och mer ingripande påföljd genom att det döms ut ett högre dagsbotsbelopp. En bevisbörderegel där all osäkerhet gällande årsinkomsten föranleder det minst ingripande alternativet för den tilltalade, lägger en stor utredningsskyldighet på åklagaren. Detta gäller även om det finns uppgifter gällande taxerad inkomst eller uppgifter från den tilltalade under förundersökningen som talar för att denne har en högre inkomst än han eller hon påstår vid tidpunkten för lagföringen. För att fullt ut motbevisa ett påstående om att lönen har sänkts eller att den tilltalade nyligen slutat sin anställning, förutsätts det en relativt grundlig utredning av de aktuella förhållandena. Det skulle i princip gälla även om domstolen har tillgång till en aktuell månadsuppgift på det sätt Månadsuppgiftsutredningen föreslagit.
Enligt vår mening kan det ifrågasättas om det är rimligt att lägga ett sådant beviskrav på åklagaren när den tilltalade inte presterar mer än obestyrkta uppgifter. Det torde vara orealistiskt att sådana kontroller görs vid all bötesbrottslighet och det förefaller heller inte processekonomiskt försvarbart.
Bestämmande av dagsbotsbeloppet bör i stället – i likhet med andra frågor om påföljden – grunda sig på en officialprövning från domstolens sida. Har den tilltalades skuld blivit bevisad måste en påföljd bestämmas och detta får då grunda sig på vad som är känt om relevanta omständigheter. Det framstår då som mer rimligt att det görs en samlad bedömning av den tilltalades inkomst, varvid
Böter
101
rimligheten och sannolikheten i hans eller hennes uppgifter under huvudförhandlingen (eller vid tidpunkten för utfärdande av strafföreläggande) prövas mot uppgifter om taxerad inkomst, vad som tidigare uppgetts under förundersökningen, vad som kan framgå av Kriminalvårdens personutredning och av vad som måhända i övrigt kan ha framgått i målet. Om Månadsuppgiftsutredningens förslag genomförs kan den tilltalades uppgifter på motsvarande sätt prövas mot den av arbetsgivare redovisade månadsuppgiften – uppenbarligen en mer användbar och tillförlitlig uppgift än senast taxerad årsinkomst.
Det synsätt som kommer till uttryck i RÅ:s nya riktlinjer vad gäller hur den misstänktes uppgifter om sin årsinkomst ska hanteras framstår som rimlig; att trovärdigheten ska vägas i förhållande till övrig utredning och att uppgifterna ska prövas mot senast taxerad inkomst och övriga tillgängliga uppgifter. Enligt vår mening är ett liknande synsätt rimligt även i domstol, när det råder osäkerhet om den tilltalades inkomst. Vad den tilltalade uppger som sin årsinkomst bör inte godtas endast på den grunden att uppgifterna inte kan lämnas utan avseende och heller inte är motbevisade. I stället bör det göras en samlad bedömning där den tilltalades uppgifter värderas mot vad som framgår av övrigt i utredning.
Vi har övervägt att föreslå att det ska anges i 25 kap. 2 § BrB, att den tilltalades senaste taxerade inkomst eller andra uppgifter från Skatteverket alltid ska beaktas vid fastställande av dagsbotsbelopp. Vi bedömer dock att en sådan reglering skulle få en oklar verkan. Det är heller knappast möjligt att föreskriva att uppgifter om taxerad inkomst alltid ska finnas tillgängliga. Det viktiga är enligt vår mening att uppgifter om taxerad inkomst så långt möjligt är tillgängliga. Därtill bör frågan om den tilltalades inkomster överhuvudtaget ges en större uppmärksamhet genom att endast mer substantiella uppgifter från honom eller henne godtas och att sådana uppgifter får vägas mot vad som i övrigt framkommer i målet. Det är något som knappast kan regleras i lagtexten. I stället kan en sådan utveckling komma till stånd genom att frågan om inkomstuppgifter och ett fullgott underlag ges en större uppmärksamhet i processen.
Böter SOU 2012:34
102
16.4 Verkställigheten av böter och reaktionen vid utebliven betalning
16.4.1 Förfarandet vid uppbörd och indrivning av böter
16.4.1.1 Inledning
Verkställighet av böter regleras i bötesverkställighetslagen (1979:189) (BvL) och bötesverkställighetsförordningen (1979:197) (BvF). Regleringen gäller böter som beslutas genom dom, strafföreläggande och ordningsbot. Av 1 § BvL följer att bestämmelserna även gäller vite.
Bötesstraff verkställs i första hand frivilligt genom uppbörd och i andra hand tvångsmässigt genom indrivning. Böter kan även betalas i förskott. Uppbörd av böter sker så snart dom, strafföreläggande eller föreläggande om ordningsbot har meddelats. Någon skyldighet att betala finns dock inte förrän domen har vunnit laga kraft eller föreläggandet har godkänts. Om någon frivillig betalning då inte sker, verkställs betalning tvångsvis genom indrivning.
Böter som inte har kunnat drivas in ska förvandlas till fängelse, om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt.
16.4.1.2 Närmare om förtida betalning
I 26 kap. rättegångsbalken (RB) finns bestämmelser om kvarstad och förvar i brottmål.
Om någon är skäligen misstänkt för brott och det skäligen kan befaras att han eller hon genom att avvika eller genom att undanskaffa egendom eller på annat sätt kommer att undandra sig att betala bl.a. böter som kan antas komma att utdömas pga. brottet, får förordnas om kvarstad på så mycket av hans eller hennes egendom att fordringen kan antas bli täckt vid utmätning.
Tidigare var det inte ovanligt att förvar och kvarstad användes för att säkra verkställighet av bötesstraff vid brott som begåtts av utlänningar under tillfälligt vistelse här i landet. Det utvidgade internationella samarbetet i fråga om lagföring och verkställighet av
Böter
103
påföljder har dock lett till att behovet av sådana säkringsåtgärder har minskat.71
Ett annat förfarande som syftar till att säkra betalning av böter på frivillig väg, och som torde användas i större utsträckning, är deposition av böter. Deposition är en form av förskottsbetalning. Enligt 2 § andra stycket BvL får den misstänkte, trots att dom, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot inte har meddelats, betala förskott på böter som kan komma att åläggas honom eller henne. Förfarandet med deposition av böter används framför allt vid enklare brott där böterna åläggs genom ordningsbot eller strafföreläggande och där gärningsmannen är en utlänning som vistas tillfälligt i Sverige.
16.4.1.3 Närmare om uppbördsförfarandet
De närmare förutsättningarna för uppbörd regleras i 3 § BvF. Verkställighet av böter på grund av föreläggande eller på grund av dom eller slutligt beslut som meddelats av allmän domstol, ska i första hand ske genom uppbörd. Rikspolisstyrelsen (RPS) är central uppbördsmyndighet.
När en domstol dömer ut ett belopp som kan bli föremål för uppbörd enligt 3 § BvF, ska domstolen samtidigt upplysa den bötfällde om möjligheten till frivillig betalning.
Uppbörd sker alltså som huvudregel genom att den bötfällde frivilligt erlägger betalning till RPS. I samband med utfärdande av strafföreläggande, föreläggande av ordningsbot eller expediering av en dom erhåller den betalningsskyldige ett inbetalningskort, där det framgår vilket sammanlagt belopp som ska betalas och att betalning ska ske till ett visst plusgirokonto. Någon möjlighet att dela upp betalningen i delposter finns inte. Inbetalningskortet skickas ut av RPS efter att polismyndigheten, åklagarmyndigheten eller domstolen har lämnat information om att det har utfärdats ett föreläggande på ordningsbot eller ett strafföreläggande eller att det har meddelats en dom. När det gäller föreläggande av ordningsbot är emellertid det vanligaste att den myndighet som beslutar om föreläggandet, dvs. Polisen, Tullen eller Kustbevakningen, lämnar ut inbetalningskortet direkt på plats när föreläggandet utfärdas. Alternativt kan
71 Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas, 2 uppl., 2009, s. 357.
Böter SOU 2012:34
104
inbetalningskortet skickas ut tillsammans med föreläggandet i de fall den förelagde inte är närvarande när böterna utfärdas.
Även om böterna blir föremål för uppbördsförfarandet omedelbart när dom eller föreläggande meddelas, finns det ingen reell skyldighet för den bötfällde att erlägga beloppet innan det finns en lagakraftvunnen dom eller ett lagakraftvunnet beslut. Föreläggande av ordningsbot och strafföreläggande vinner laga kraft genom den misstänktes godkännande. I vissa fall godkänns ordningsbotsföreläggande och strafföreläggandet genom att betalning sker, dvs. utan något skriftligt godkännande. I andra fall förutsätts ett skriftligt godkännande, som då innebär en betalningsskyldighet. En dom vinner laga kraft när tiden för överklagande har gått ut.
RPS anger på sin hemsida, www.polisen.se, att ett godkänt föreläggande om ordningsbot eller godkänt strafföreläggande ska betalas inom 30 dagar. Vidare anges att betalning av böter som beslutas genom dom ska ske inom 30 dagar från den dag domen vann laga kraft. Om betalning inte sker utställer RPS en betalningspåminnelse. Beloppet ska betalas inom 14 dagar efter påminnelsen. Ingen påminnelseavgift tas ut. Det upplyses på hemsidan att RPS inte får bevilja någon avbetalningsplan. Efter det att fjortondagarsperioden gått ut kan böterna komma att överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning.
16.4.1.4 Överlämnande till indrivning
RPS har ingen diskretionär möjlighet att avgöra om obetalda böter ska överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Av 6 § BvF följer nämligen att RPS ska begära indrivning av
1. obetalda böter som ålagts genom allmän domstols laga-
kraftvunna dom eller slutliga beslut eller genom godkänt föreläggande och som varit föremål för uppbörd, och
2. böter som ålagts genom allmän domstols lagakraftvunna dom
eller slutliga beslut och som undantagits från uppbörd enligt 3 §.
Bestämmelser om begäran om indrivning m.m. finns i 4–9 §§indrivningsförordningen (1993:1229) (IndF) Av dessa bestämmelser framgår att indrivning av böter (och merparten andra statliga fordringar) ska begäras senast två månader efter det att fordringen skulle ha betalats.
Böter
105
RPS:s rutiner innebär att den som godkänt ett strafföreläggande eller en ordningsbot får minst 44 dagar (30 dagars betalningstid samt 14 dagars påminnelsetid) på sig – räknat från datum för godkännandet – att betala genom uppbörd, innan ärendet överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Den som dömts till böter i domstol får minst 44 dagar på sig från det att domen vunnit laga kraft. En dom vinner laga kraft tre veckor efter meddelandet i tingsrätt och efter fyra veckor i hovrätten. Högsta domstolens domar vinner laga kraft samtidigt som de meddelas.
Av uppgifter som utredningen inhämtat från RPS framgår att den bötfällde i realiteten har fler dagar än så att betala innan ärendet lämnas över till indrivning. Av olika anledningar tillkommer flera dagar, t.ex. för inväntande av betalningskörningar, rutiner vid restföring och liknande.
Den reella tiden innan ärendet lämnas över till indrivning avgörs av följande faktorer. Betalningsfristen börjar löpa vid tidpunkten för godkännande eller laga kraft och betalningsfristen är då 30 dagar. Betalningspåminnelsen skickas ut 2–10 dagar efter det att fristen löpt ut. Betalningstiden som anges i påminnelsen är 14 dagar. När påminnelsetiden har löpt ut ska ärendet överlämnas till Kronofogdemyndigheten. Detta sker dock bara en gång i månaden. Detta innebär i praktiken att tiden för betalning i vissa fall kan bli betydligt längre än 44 dagar, beroende på hur förfallodagen förhåller sig till datumet för överlämnande till Kronofogdemyndigheten. Har datumet för överlämnande nyss passerats när betalningsfristen efter påminnelsen löper ut, tar det ytterligare en månad innan ärendet lämnas över för indrivning. Det sagda innebär att den faktiska tiden för att betala bötesbeloppet innan ärendet överlämnas till Kronofogdemyndigheten pendlar mellan som kortast 46 dagar och som längst cirka 80 dagar.
Om ingen betalning sker trots att påminnelse skickats ut, överlämnas sålunda ärendet till Kronofogdemyndigheten. Genom att ärendet överlämnas för indrivning får den bötfällde en s.k. betalningsanmärkning. Betalningsanmärkningen innebär att de företag som bedriver kreditupplysningsverksamhet med stöd av kreditupplysningslagen (1973:1173) får tillgång till uppgifter från Kronofogdemyndigheten utan hinder av sekretess enligt 34 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Endast i de fall betalning därefter sker innan något beslut har fattats i ärendet – exempelvis beslut om utmätning – inträder sekretess varvid betalningsanmärkningen försvinner. Om det ansöks om verkställighet av någon
Böter SOU 2012:34
106
annan förpliktelse beträffande den bötfällde inom två år, eller om verkställighet tidigare sökts och uppgiften inte är äldre än två år, försvinner dock inte betalningsanmärkningen, även om betalning av bötesfordran sker innan något beslut. Betalningsanmärkningen ska enligt kreditupplysningslagen gallras först efter tre år.
16.4.1.5 Indrivningsförfarandet hos Kronofogdemyndigheten
Ärendet initieras hos Kronofogdemyndigheten när det inkommer en begäran om indrivning från RPS.
Vid verkställigheten av dom gällande böter, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot är utsökningsbalkens (UB) bestämmelser tillämpliga. Dom eller beslut varigenom någon dömts att betala böter får enligt 3 kap. 22 § UB inte verkställas förrän domen eller beslutet har vunnit laga kraft.
Kronofogdemyndigheten har sedan lång tid tillbaka huvudansvaret för borgenärsuppgifterna i allmänna mål vid handläggningen enligt UB och enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen). Genom lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter, har de borgenärsuppgifter som är av s.k. offensiv natur, såsom antagande av ackord och ansökande om konkurs, förts över till Skatteverket. Kronofogdemyndigheten har kvar uppgifterna att vara borgenärsföreträdare i utsökningsmål såsom tidigare och att besluta om uppskov och om avbrytande av indrivning samt avräkning.
Om någon betalning inte inflyter efter det att den bötfällde tillställts en uppmaning att betala inom 14 dagar, fortsätter ärendet genom att kronoinspektören utför en tillgångsundersökning enligt 4 kap. 9 § UB. Kronofogdemyndigheten ska utreda gäldenärens anställnings- och inkomstförhållanden samt undersöka om gäldenären har utmätningsbar egendom. Gällande bötesskulder och andra allmänna mål ska Kronofogdemyndigheten därför göra en gäldenärsutredning om gäldenärens ekonomiska förhållanden som behövs för att bedöma en fråga om uppskov eller avbrytande av indrivning (6 § indrivningslagen).
Böter
107
Enligt 7–9 §§ indrivningslagen får Kronofogdemyndigheten bevilja uppskov med betalning av bl.a. böter. Uppskov får beviljas
1. om det kan antas vara till fördel för det allmänna,
2. om det är påkallat med hänsyn till gäldenärens personliga
förhållanden, eller
3. i avvaktan på att fråga om anstånd med betalning prövats av
behörig myndighet. Uppskov får endast beviljas om Skatteverket inte har något att invända mot det eller om verkets inställning uppenbarligen saknar betydelse. Uppskov får förenas med villkoret att gäldenären betalar sin skuld i poster genom en avbetalningsplan.
Utgångspunkten för regleringen av förutsättningar för uppskov och villkor för uppskov bör enligt förarbetena vara att uppskov ska antas vara till fördel för det allmänna.72 I förarbetena anförs att det finns vissa situationer där uppskov kan vara påkallat, även om det i princip är det allmännas fiskala intresse som ska vara vägledande. Beträffande uppskov med hänsyn till personliga förhållanden anförs att det i första hand bör vara fråga om korta uppskov. I ömmande fall bör dock även längre uppskov kunna medges. De svårigheter som gör att gäldenären inte kan betala måste emellertid vara av övergående natur.73 Ett uppskov bör enligt förarbetena ses som ett undantag från huvudregeln att betalning ska ske på utsatt tid. Undantaget framstår emellertid som mindre genomgripande om gäldenären betalar av skulden enligt en överenskommen avbetalningsplan.
Uppskovsutredningen avslutas med att Kronofogdemyndigheten gör en prognos, dvs. en bedömning av gäldenärens betalningsförmåga i framtiden.
Huruvida det finns utmätningsbar egendom för bötesbeloppet avgörs av UB:s regelverk, bl.a. de s.k. beneficiereglerna i 5 kap. Bl.a. görs i 1 § undantag för pengar och banktillgodohavanden, i den mån annat inte är föreskrivet och tillgången skäligen fordras för underhåll åt gäldenären till dess inkomst som täcker behovet är att vänta, dock ej utan synnerliga skäl för längre tid än en månad.
Under indrivningen gäller – enligt vad som föreskrivs i 2 § indrivningslagen – bestämmelserna i 7 kap. 14 § UB om företrädesrätt vid utmätning av lön för bl.a. böter, viten och avgift enligt lagen
72Prop. 1992/93:198 s. 70. 73 A. prop. s. 70.
Böter SOU 2012:34
108
(1994:419) om brottsofferfond. Bestämmelsen i 7 kap. 14 § UB innebär att sådan fordran har företräde framför andra fordringar vid utmätning av lön, dock att detta gäller i nämnd ordning efter dels underhållsbidrag, dels konkursbos fordran på gäldenärens lön.
Kronofogdemyndigheten får enligt 18 § indrivningslagen avbryta indrivningen tills vidare om ytterligare indrivningsåtgärder framstår som utsiktslösa eller inte är försvarliga med hänsyn till kostnaderna och indrivning inte heller krävs från allmän synpunkt. Indrivningen ska återupptas, om det visar sig att betalning kan fås utan större kostnader än vad som är skäligt.
I 12–13 §§ BvL finns särskilda bestämmelser om indrivningshinder som bara gäller böter. Skulle indrivning av böter vara till synnerligt men för den bötfällde eller någon annan som är beroende av honom eller henne för sin försörjning, kan Kronofogdemyndigheten förordna att vidare verkställighet inte får äga rum. Sådant förordnade får inte meddelas, om det är påkallat från allmän synpunkt att indrivningen fortgår. Åklagaren får överklaga ett förordnande om att indrivning inte ska ske. Kronofogdemyndighetens beslut att inte meddela sådant förordnande får inte överklagas. I samband med klagan över utmätning kan den bötfällde begära prövning av beslutet.
Av förarbetena framgår bl.a. att det är fråga om att ”lägga ned bötesverkställighet” när särskilda skäl av social natur föranleder det.74
I 14 § samma lag finns ytterligare en bestämmelse om indrivningshinder. Har beslut om förvandlingsstraff för obetalda böter meddelats, får dessa böter inte drivas in. Intill dess förvandlingsstraffet har till fullo verkställts eller bortfallit får dock betalning av böterna tas emot, om betalningen avser hela det bötesbelopp som är obetalt.
Om det sker full betalning av böterna genom utmätningen är ärendet avslutat.
Om gäldenären enligt tillgångsundersökningen saknar utmätningsbara tillgångar till full betalning av böterna, upprättar kronoinspektören en utredningsrapport.
Sökanden ska också underrättas om vilka utredningsåtgärder som myndigheten avser att vidta senare under målets handläggning. I detta ligger bl.a. att Kronofogdemyndigheten gör en bedömning av om förutsättningarna för utmätning kommer att förändras. Exempelvis kan det göras bedömningen att en äldre persons ekonomiska förhållanden inte kommer att förändras, medan bedömningen
Böter
109
kan bli annorlunda beträffande yngre och arbetsföra personer som tillfälligt står utanför arbetsmarknaden. Baserat på denna bedömning läggs det in en bevakningstid efter vilken ärendet återupptas för handläggning. Den maximala bevakningstiden är två år. Beträffande böter skickas utredningsrapporten till Skatteverket såsom företrädare för staten.
16.4.1.6 Aktualiserande av bötesförvandling
I samband med utredningsrapporten kan kronoinspektören göra bedömningen att det finns förutsättningar att förvandla böterna till fängelse enligt BvL. Bötesförvandling – som beslutas av domstol på talan av åklagare – förutsätter enligt 15 § BvL att det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller att förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt.75
I Kronofogdemyndighetens handbok om utmätning anges bl.a. följande gällande bötesförvandling:76
Bötesförvandling är sällsynt i förhållande till antalet böter som inte betalas. Det beror delvis på att det är svårt att visa att förutsättningarna är uppfyllda för att böterna ska förvandlas. Uttrycket ”uppenbart” innebär att det ska finnas mycket övertygande argument. Om bötesförvandling begärs, bifalls yrkandet i en stor andel. – Vid en ansökan till tingsrätten om en förvandling ställs höga krav på att KFM:s utredning visar att allt gjorts för att driva in böterna. Att i redogörelsen till domstolen bara ange att gäldenären sökts ett flertal gånger är inte tillräckligt. Det är viktigt att dokumentera varje krav, varje telefonsamtal och varje tillfälle som gäldenären har sökts. KFM bör vidare redovisa vad KFM:s handläggare sagt och vad gäldenären har svarat. Särskilt viktigt är det att notera om gäldenären vägrar att betala av tredska.
Om den enskilde kronoinspektören gör bedömningen att bötesförvandling kan komma i fråga överlämnas ärendet till en kronofogde som beslutar om ärendet ska vidarebefordras till åklagare, dvs. om det enligt den beslutande kronofogden finns anledning anta att böterna ska förvandlas. Enligt 17 § BvF ska det skyndsamt ske en redogörelse till åklagare som är behörig att föra talan om böternas förvandling. Redogörelsen ska innehålla upplysningar om den bötfällde och hans eller hennes förmåga att betala böterna samt
75 Se vidare om bötesförvandling i följande avsnitt. 76 Handboken Utmätning, Uppdaterad version, oktober 2011, avsnitt 9.12., Kronofogdemyndigheten, 2011.
Böter SOU 2012:34
110
utdrag ur utsöknings- och indrivningsregistret. Redogörelsen upprättas enligt formulär som fastställs av Kronofogdemyndigheten efter samråd med Åklagarmyndigheten.
16.4.1.7 Fortsatt handläggning om bötesförvandling inte aktualiseras
Om det inte sker någon redogörelse till åklagare gällande tänkbar bötesförvandling, handläggs bötesskulden även fortsättningsvis enligt UB:s regelverk.
Staten – genom Skatteverket – låter alltid ärende, om utmätning av böter (och andra statliga fordringar) ligga kvar för fortsatta åtgärder. Skatteverket kan även välja att söka bötesgäldenären i konkurs eller vidta andra offensiva borgenärsuppgifter, enligt vad som följer av lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter.
Om det inte blir aktuellt med bötesförvandling och det heller inte blir aktuellt med ansökan om konkurs eller dylikt, fortsätter alltså Kronofogdemyndigheten att handlägga ärendet. Nya utmätningsförsök vidtas. Enligt 35 kap. 7 § BrB bortfaller – dvs. preskriberas – ådömda böter när fem år har förflutit från det att domen vann laga kraft. Det är sålunda slutpunkten när inte några vidare exekutiva åtgärder kan vidtas.
16.4.2 Bötesförvandling enligt bötesverkställighetslagen
16.4.2.1 Den tidigare ordningen för bötesförvandling
Frågan om förvandling av böter till fängelse reglerades tidigare i lagen (1964:168) om förvandling av böter, enligt regler som ursprungligen infördes 1937. Den 1 juli 1983 upphävdes den lagen, samtidigt som nya regler om bötesförvandling infördes i bötesverkställighetslagen (1979:189) (BvL). Förståelsen av dagens lagstiftning förutsätter dock en återblick på den tidigare ordningen.
Enligt den tidigare lagen om förvandling av böter skulle i princip alla böter som inte blivit betalda på talan av åklagare förvandlas till fängelse. Vissa småböter skulle dock inte förvandlas, utom i fall då omständigheterna föranledde antagande att den bötfällde av tredska eller uppenbar vårdslöshet hade underlåtit att betala böterna eller att förvandling erfordrades för hans tillrättaförande. Några ytterligare
Böter
111
undantag gjordes också, bl.a. kopplat till fängelseförbudet vid sinnessjukdom.
För förvandling av böter gällde en särskild förvandlingsskala, som utgick från antalet obetalda dagsböter eller storleken på andelen obetalda penningböter. Förvandlingsstraffet kunde sättas till högst 90 dagar. Det fanns möjlighet för rätten att sätta förvandlingsstraffet lägre än vad som utföll enligt förvandlingsskalan, om det kunde antas att den bötfällde hade gjort vad han förmått för att betala böterna. Förelåg det synnerliga skäl kunde förvandlingsstraffet helt efterges.
När det hade beslutats om förvandlingsstraff fick rätten bevilja anstånd med verkställigheten, om omständigheterna inte föranledde antagandet att den bötfällde av tredska eller uppenbar vårdslöshet hade underlåtit att betala böterna eller att straffets verkställighet erfordrades för hans tillrättaförande. Om anstånd beviljades gällde en prövotid om två år räknat från dagen för beslutet. Anståndet kunde förverkas om den som hade fått anstånd begick brott före prövotidens utgång eller om denne inom prövotiden på nytt ålades förvandlingsstraff för böter. Om rätten inte beslutade om förverkande fick den förlänga prövotiden till tre år.
Ålagt förvandlingsstraff bortföll om beslutet inte hade börjat verkställas inom tre år från det att det vann laga kraft.
Den då gällande ordningen innebar sålunda att böter som inte kunde drivas in i princip skulle förvandlas till fängelse. I realiteten var dock antalet personer som avtjänade förvandlingsstraff mycket litet även enligt dåvarande lagstiftning. Huvuddelen av förvandlingsstraffen förenades med anstånd med verkställigheten och kom aldrig att verkställas eftersom anståndet inte förverkades.
Enligt statistik för åren 1976–1980 meddelades beslut om förvandling utan anstånd endast i mellan cirka 10 och 20 procent av det totala antalet bötesförvandlingsmål.77 Därutöver var antalet personer som togs in i kriminalvårdsanstalt väsentligt lägre än antalet ovillkorliga förvandlingsstraff. Det stora flertalet betalade sina böter innan verkställigheten och kunde därigenom undvika förvandlingsstraffet. Även för den som betalade efter verkställighetens början, kunde förvandlingsstraffet bortfalla eller nedsättas genom nåd. Under åren 1970–1979 intogs varje år som mest ett drygt hundratal personer för att avtjäna förvandlingsstraff. Under samma period
77 Ds Ju 1981:24 s. 30 f.
Böter SOU 2012:34
112
ålades sammanlagt mellan 2 000 och 3 000 personer årligen förvandlingsstraff. Förvandlingshotet var enligt gällande lagstiftningens intentioner främst avsett att tjäna som påtryckningsmedel för att få fram betalning.78
16.4.2.2 Förslag som föregick 1983 års reform av bötesförvandlingsstraffet
Förvandlingsstraffkommitténs förslag
År 1969 tillkallades en sakkunnig för att utreda frågan om avskaffande av förvandlingsstraffet. Utredningen antog namnet Förvandlingsstraffkommittén. Utredaren skulle se över möjligheterna att slopa förvandlingsstraffet men samtidigt utreda möjligheterna att på annat sätt åstadkomma att bötesindrivningen skulle bli lika effektiv.
I betänkandet79 utvecklade och diskuterade kommittén vilka fördelar och vilka nackdelar som kunde anses föreligga med förvandlingsstraffet. De viktigaste fördelarna var enligt kommittén följande:
1. Förvandlingshotet ansågs ha en betalningsfrämjande effekt, främst beträffande det klientel som var oåtkomligt för utsökningsrättsliga åtgärder. Enligt utredningens beräkningar skedde betalning i cirka 6 000 fall per år på grund av att förvandlingsfrågan hade aktualiserats. Influtna medel från dessa betalningar översteg dock knappast kostnaden för förvandlingssystemet. Kommittén fann att hotet hade en betydelse när det aktualiseras i det enskilda fallet men att ett avskaffande av förvandlingssystemet inte på något nämnvärt sätt skulle påverka den allmänna benägenheten att betala bötesskulder.
2. Bland såväl sådana som saknade betalningsförmåga som sådana som saknade betalningsvilja och åtkomlig egendom kunde det uppkomma en grupp som uppfattade sig som bötesimmun. Förvandlingssystemet var enligt kommittén ägnat att motverka uppkomsten av en s.k. bötesimmun grupp.
3. Förvandlingshotet kunde tänkas bidra till att höga bötesstraff, utdömda för sig eller i kombination med kriminalvård i frihet, i
78SOU 1975:55 s. 105. 79 Bötesverkställighet (SOU 1975:55).
Böter
113
rättstillämpningen ansågs utgöra en tillräckligt effektiv påföljdsform som kunde betraktas som ett gångbart alternativ till de korta fängelsestraffen.
4. Förvandlingssystemet hade en icke ringa betydelse för vitesinstitutets effektivitet.
5. I de fall då anstånd meddelades i samband med förvandling torde förvandlingssystemet ha vissa individualpreventiva verkningar, eftersom ny brottslighet under prövotiden kunde leda till anståndets förverkande.
Kommittén fann inte att förvandlingssystemet kunde antas vara av betydelse för den allmänna respekten för bötesstraffet – inbegripet den allmänna laglydnaden på bötesområdet. I det avseendet framhöll utredningen att andra faktorer än rädslan för själva straffet skulle kvarstå – exempelvis upptäcktsrisken och faran att man utsätts för den sociala omgivningens ogillande. Vidare anfördes att bötesstraffet hade vissa bieffekter som ändå innebar en tämligen kraftig samhällsreaktion; den tillrättavisning som låg i lagföring och dom och den belastning det innebar att bli underkastad indrivningsförsök under en inte obetydlig tid. Därtill anfördes att det redan förekom ett mycket stort antal bötesfall där subsidiärt straff inte stod till buds – utan att erfarenheterna visade att effektiviteten skulle vara sämre.
Kommittén tog även upp och diskuterade nackdelar med förvandlingssystemet.
1. Förvandlingssystemet medförde att frihetsberövande kunde följa på utpräglad bötesbrottslighet.
2. Förvandlingsstraffet framstod som en bestraffning av en betalningsförsummelse. Systemet hade i realiteten ett framträdande inslag av personalexekution (dvs. att framtvinga betalning av en tredskande gäldenär genom frihetsberövande).
3. Förvandlingsstraffet kunde leda till att andra än den bötfällde betalade böterna. I vissa fall var det fråga om ungdomar som saknade medel. Det förekom att socialhjälp utgavs till bötesbetalning eller – vilket är vanligare – att socialhjälp utgavs för att bötesbetalningen lett till att personen stod utan egna medel. Det skedde då en övervältring till samhällets organ.
Böter SOU 2012:34
114
4. Förvandlingsbesluten kom till stånd flera år efter det att brottet begicks.
5. Mot förvandlingsstraffet kunde riktas samma kritik som mot andra korta fängelsestraff.
6. De förvandlingsstraff som till slut kom att verkställas, drabbade i första hand ett socialt utpräglat svagt klientel, oftast i behov av samhällets stöd. Utredningen baserade detta på en klientundersökning den gjort beträffande s.k. bötesfångar.
7. Processen i förvandlingsmålen företedde ibland vissa olustiga inslag, inte minst för de bötfällda. Den bötfälldes ekonomiska hushållning måste ventileras i den processen.
8. Förvandlingsstraffet hade ett flertal handläggningsmässiga nackdelar och föranledde en mångfald olika arbetsmoment.
9. Det kunde ifrågasättas om det var socialpolitiskt motiverat att – med särskilt intensitet – driva in bötesfordringar från en typiskt sett utsatt grupp i samhället som levde på eller under existensminimum och som samhället i andra sammanhang stöttade.
Sammantaget gjorde kommittén bedömningen att de redovisade nackdelarna med förvandlingssystemet var så betydande att övervägande skäl talade för ett slopande av systemet.
Utan att lämna några författningsförslag gjorde kommittén överväganden rörande möjligheterna att på straffrättslig väg kompensera bortfallet av vissa kriminalpolitiska fördelar med förvandlingsstraffet. Kommittén diskuterade sju olika modeller för att uppnå en sådan kompensation. De tre första syftade till att åstadkomma viss möjlighet till påföljdsskärpning för personer som genom ideliga återfall visat sig oemottagliga för bötesstraff, dvs. en på ena eller andra sättet inringad bötesimmun grupp.
De tre sista modellerna gällde fall där skälen för bötesstraff obetydligt hade övervägt skälen för frihetsberövande. Ett första alternativ som kommittén tänkte sig var att domstolen skulle sätta ut en subsidiär fängelsepåföljd i domen som skulle falla ut för det fall bötesstraffet inte ledde till verkställighet inom viss tid. En annan metod skulle kunna vara att öppna möjlighet för åklagaren att väcka talan om påföljdsändring i de fall förutsättningarna för rättens påföljdsval hade brustit i och med att bötesstraffet inte hade visat sig verkställbart. En sista variant som kommittén diskuterade var att behålla förvandlingsstraffet för den grupp av lagöverträdare
Böter
115
för vilka domstolen hade övervägt ett kort frihetsstraff men stannat vid ett högt bötesstraff eller en frivårdspåföljd i kombination med ett bötesstraff. Utredningen lyfte fram att ingen av de vägar den här hade skissat på var invändningsfri.
Kommittén lade fram förslag till en ny bötesverkställighetslagstiftning. Förslagen – som sedermera kom att bli genomförda – kännetecknades av att böternas ställning i exekutiva och liknande sammanhang förbättrades i förhållande till andra fordringar. Enligt förslagen jämställdes böterna med skatter och därmed likställda offentligrättsliga fordringar i fråga om införsel, konkurs, ackordsregler, utmätning och kvittning. Vidare föreslogs en förlängning av preskriptionstiden för bötesfordringar från tre till fem år. Slutligen föreslogs att det bötesuppbördssystem som redan tidigare hade gällt för ordningsbots- och strafföreläggandesystemet och som möjliggjorde frivillig betalning utan medverkan av kronofogdemyndigheten även skulle gälla för böter.
Behandlingen av Förvandlingsstraffkommitténs betänkande
Förvandlingsstraffkommitténs betänkande behandlades i propositionen 1976/77:104. I propositionen föreslogs att förvandlingsstraffet för böter och viten skulle avskaffas. Departementschefen kunde dock inte utan vidare dela uppfattningen att uppkomsten av en s.k. bötesimmun grupp var ett pris man var tvungen att betala för att eliminera nackdelarna med förvandlingssystemet.80 Betänkligheterna gällde inte den del av en sådan grupp vilken kommer att utgöras av människor som lever i utpräglat dåliga sociala och ekonomiska förhållanden. Det anfördes i propositionen att inte minst humanitära skäl talade för att man måste acceptera att dessa personer kan undgå verkställighet av bötesstraff. Departementschefen kunde dock inte utesluta att den bötesimmuna gruppen även kan komma att bestå av personer som genom olika manövrar gör sig svåråtkomliga för exekution, som t.ex. näringsidkare som låter anhöriga äga sina tillgångar och personer som byter arbetsplats så snart det kan bli aktuellt med införsel i lönen. Det förslag som lades fram i propositionen innebar att det skulle införas en regel i 25 kap. BrB om skärpt straffskala i vissa fall av brott för vilka inte svårare straff än böter var stadgat.
Böter SOU 2012:34
116
Om den tilltalade inom tre år före det senaste bötesbrottet hade ålagts två eller flera bötesstraff som till betydande del inte verkställts, skulle det enligt förslaget kunna dömas till fängelse i högst tre månader om den uteblivna verkställigheten kunde antas ha berott på tredska eller grov vårdslöshet från den tilltalades sida samt ett nytt bötesstraff skulle framstå som uppenbart otillräckligt för att avhålla honom eller henne från vidare brottslighet eller av hänsyn till allmän laglydnad.
Departementschefen förutsatte en ordning där åklagaren – i de fall den nya regeln kunde bli tillämplig – skulle inhämta yttrande från kronofogdemyndigheten i syfte att utröna huruvida de böter som gärningsmannen tidigare hade ålagts hade blivit verkställda och om, där så inte var fallet, detta hade berott på tredska eller grov vårdslöshet från den betalningsskyldiges sida.
Propositionen 1976/77:104 kom aldrig att antas av riksdagen. Under sin behandling av propositionen utarbetade Justitieutskottet till en början en remiss till lagrådet som innehöll vissa från propositionen avvikande lagförslag.81 Utskottet hade inga invändningar mot de lagförslag som avsåg exekutionsrättsliga och närliggande områden. Man anslöt sig även till uppfattningen i propositionen att nackdelarna med det dåvarande förvandlingsstraffet övervägde fördelarna.
Utskottet önskade en bestämmelse som riktade sig mot personer som genom olika manövrar gör sig svåråtkomliga för exekution, men som inte träffade socialt utsatta personer som samhället stöder i andra sammanhang. Utskottet förordade en ordning som innebar att bötespåföljden under vissa förhållanden skulle kunna undanröjas och ersättas med ett fängelsestraff. Ett undanröjande skulle enligt förslaget kunna ske om ålagt bötesstraff inte verkställts och det kunde antas att den dömde efter brottet uppsåtligen genom att undanhålla eller avhända sig egendom eller på annat sätt förhindrat verkställighet.
Lagrådet fanns det dock inte välbetänkt – med hänsyn till såväl kriminalpolitiska som lagtekniska problem – att skrida till lagstiftning utan att dessförinnan ha skaffat sig ett bredare och säkrare beslutsunderlag. Med hänvisning till Lagrådets yttrande förordade Justitieutskottet en förnyad översyn av frågan och avstyrkte bifall av propositionen i dess helhet. Arbetet med att utforma regler om straffrättslig kompensation för bortfallet av förvandlingsstraffet
81 Ju 1977/78:25.
Böter
117
skulle enligt utskottet ta sikte på att skapa ett system som – utan att drabba socialt utslagna grupper – skulle rikta in sig på gäldenärer som genom olika manövrar gör sig svåråtkomliga för exekution. Riksdagens följde utskottets betänkande. Mot bakgrund härav tillsattes Viteskommittén.
I prop. 1978/79:40 lades fram förslag till en ny lag om bötesverkställighet, i anslutning till vad som tidigare hade föreslagit rörande förbättringar av böternas ställning i indrivningshänseende. Förslaget – som antogs av riksdagen – innebar att de bestämmelser i dåvarande lag (1964:168) om verkställighet av bötesstraff som reglerade betalning, uppbörd och indrivning av böter upphävdes. Nya föreskrifter i dessa frågor upptogs i den nu gällande bötesverkställighetslagen. De regler som gällde förvandling av böter fick däremot stå kvar i lagen om förvandling av böter i avvaktan på Viteskommitténs förslag.
Viteskommitténs förslag
År 1980 föreslog Viteskommittén att förvandlingsstraffet skulle avskaffas och övervägde hur detta avskaffande skulle kunna kompenseras straffrättsligt.82
I enlighet med direktiven tog kommittén sikte på att förhindra en bötesimmun grupp bland dem som har betalningsförmåga men som på ett illojalt sätt undandrar sig verkställighet. Kommittén fann att reglerna om gäldenärsbrott i 11 kap. BrB (oredlighet mot borgenär, vårdslöshet mot borgenär och mannamån mot borgenär83) i betydande utsträckning täckte de olika verkställighetshindrande åtgärder som hade omnämnts i justitieutskottets betänkande (se föregående avsnitt) och kommitténs direktiv. Det gällde bl.a. om en bötesgäldenär avhänder sig egendom av betydenhet, gömmer tillgångar eller utbetalar till någon annan borgenär. För att även dispositioner som skett innan laga kraft inträtt skulle omfattas av straffansvar, föreslog utredningen att även dessa skulle omfattas av regleringen i 11 kap. BrB, förutsatt att de skett efter tidpunkten för domen eller beslutet. Ansvar skulle dock enligt förslaget inträda endast om bötesdomen sedermera vann laga kraft.
Viteskommitténs förslag avvisades av praktiskt taget alla remissinstanser. Kritiken gick främst ut på att de föreslagna lagändringarna
82 Kompensation för förvandlingsstraffet (SOU 1980:7). 83 Numera är beteckningen otillbörligt gynnande av borgenär.
Böter SOU 2012:34
118
inte kunde anses utgöra tillräcklig kompensation för avskaffandet av förvandlingsstraffet. Bl.a. framhölls de utredningssvårigheter som föreligger vid gäldenärsbrott och den resursåtgång som krävs vid utredningarna.
16.4.2.3 Bötesförvandling efter 1983 års reform
Dagens ordning för bötesförvandling
Mot bakgrund av den kritik som hade riktats mot Viteskommitténs förslag, kom dessa inte att genomföras. I stället utarbetades inom Justitiedepartementet departementspromemorian Förvandling av böter m.m. (Ds Ju 1981:24).
På grundval av de förslag som lämnades i departementspromemorian förändrades förvandlingsinstitutet till den ordning som är alltjämt gällande.84 Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 1983 upphävdes lagen (1964:168) om förvandling av böter. Samtidigt infördes de nuvarande reglerna i BvL.
Bestämmelser om förvandling av böter finns i 15–22 §§ BvL och 17–22 §§bötesverkställighetsförordningen (BvF).
I 15 § BvL finns den centrala bestämmelsen om förutsättningarna för bötesförvandling. Böter som inte har kunnat drivas in, ska på talan av åklagare förvandlas till fängelse, om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Om den bötfällde är skyldig att betala även andra böter när förvandling ska ske, ska också dessa böter förvandlas. Förvandlingsstraffet ska bestämmas till fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader.
Det är – som beskrivs närmare i det föregående – Kronofogdemyndigheten som har att initiera ett ärende om bötesförvandling. Om indrivning av böter har avbrutits utan att böterna har blivit fullt betala och det enligt Kronofogdemyndighetens bedömning finns anledning att anta att böterna ska förvandlas, ska myndigheten skyndsamt sända en redogörelse för förhållandet till åklagare som är behörig att föra talan om böternas förvandling. Redogörelsen ska innehålla upplysningar om den bötfällde och hans eller hennes förmåga att betala böterna samt utdrag ur utsöknings- och indrivningsdatabasen.
Böter
119
Det åligger därefter enligt 19 § BvF åklagaren att skyndsamt ta ställning till frågan huruvida talan om böternas förvandling ska väckas. Vid förfarandet gäller vad som är föreskrivet om förundersökning i brottmål. Bestämmelserna om hämtning till förhör och om tvångsmedel är dock inte tillämpliga.
Mål om förvandling av böter tas enligt 16 § BvL upp av tingsrätten i den ort där den bötfällde finns eller av den tingsrätt som har handlagt det mål i vilket bötesstraffet eller, om det är fråga om flera sådana straff, något av dem har ådömts. Har bötesstraffet eller vid flera straff något av dem bestämts genom strafföreläggande eller genom föreläggande av ordningsbot, kan målet tas upp även av den tingsrätt hos vilken åtal skulle ha kunnat väckas.
Rättens avgörande sker, som framgår av 17 § BvL, genom beslut. Av 17 § BvL framgår vidare att frågan om bötesförvandling kan återkomma efter avslag. Ett beslut varigenom rätten har lämnat en ansökan om förvandling utan bifall utgör inte hinder för att en sådan ansökan tas upp på nytt beträffande samma böter, om nya förhållanden ger anledning till det.
Förvandling får, enligt 22 § BvL, inte ske av böter som har ådömts för brott som enligt domen begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning.
Om den bötfällde betalar hela bötesbeloppet sedan förvandling av böterna har skett, bortfaller förvandlingsstraffet till den del det inte har verkställts.
Vad som föreskrivs i fängelselagen (2010:610) gäller även den som ålagts fängelse som förvandlingsstraff för böter. Möjligheterna att avtjäna ett fängelsestraff med s.k. fotboja enligt lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll gäller dock inte förvandlingsstraff för böter, eftersom det i den lagen anges att det ska vara fråga om en dom på fängelse för att elektronisk intensivövervakning ska komma i fråga och bötesförvandling sker genom ett slutligt beslut.
Närmare om motiven till dagens ordning för bötesförvandling
I allmänmotiveringen till BvL anförde departementschefen att man måste acceptera vissa av de negativa konsekvenserna som är förenade med ett förvandlingsstraff om man vill undvika att en bötesimmun grupp uppkommer. Dessa konsekvenser kunde motverkas om man konstruerar ett system som inte urskillningslöst drabbar alla
Böter SOU 2012:34
120
dem som inte betalar sina böter utan i görligaste mån inriktas direkt på de bötesgäldenärer beträffande vilka kriminalpolitiska skäl för en sanktion gör sig gällande i särskilt hög grad.85 Väsentligt var enligt allmänmotiveringen att komma bort från de inslag av personalexekution som präglade det dåvarande systemet. Intresset skulle därför i första hand riktas mot personer som gör sig oåtkomliga för indrivning genom olika slags illojala åtgärder men som kan betala och även kan förväntas göra det under ett förvandlingshot.
Departementschefen hade dock även i åtanke sådana som ständigt återfaller i bötesbrottslighet men som saknar vilja eller förmåga att betala utan att man därför kan peka på att underlåtenheten att betala har samband med någon gäldenärsbrottslighet. Sålunda anförde departementschefen att ett nytt system med bötesförvandling skulle införas så att man kunde ingripa inte bara mot de bötesgäldenärer som har hindrat verkställighet genom illojala åtgärder utan även i vissa andra situationer där det från allmän synpunkt kan framstå som stötande att den bötfällde undgår sanktion.86
Departementschefens utgångspunkt var att den nya ordningen inte skulle leda till att fler personer än tidigare togs in i kriminalvårdsanstalt för verkställighet av förvandlingsstraff. Till skillnad från den tidigare gällande ordningen gavs det inte någon möjlighet för domstol att meddela anstånd med verkställigheten av förvandlingsstraffet. Avsikten var i stället att de fall i vilka det tidigare hade meddelats anstånd överhuvudtaget inte skulle aktualiseras för förvandling.
Delvis byggde lagstiftningen på att den personkategori som tidigare hade undantagits från möjligheten till anstånd med verkställighet av ett förvandlingsstraff skulle kunna få sina böter förvandlade. Den nya bestämmelsen skulle dock inte omfatta rekvisiten ”uppenbar vårdslöshet” och ”behov av tillrättaförande” – eftersom dessa enligt departementschefen hade kommit att leda till att förvandlingsstraffet hade drabbat ett socialt sett svagt klientel.
Gällande behörighet att väcka talan om förvandling förordade departementschefen att åklagare alltjämt skulle ha den funktionen. Riksskatteverket och kronofogdeföreningen hade vid remissbehandlingen anfört att uppgiften skulle kunna ligga på kronofogdemyndigheterna. Departementschefen bemötte detta med att det
85Prop. 1982/83:93 s. 15 f. 86 A. prop. s. 17.
Böter
121
ytterst var fråga om en straffrättslig påföljdsfråga, och att det därför låg nära till hands att låta den slutliga bedömningen av om talan ska väckas ligga på åklagare. Ordningen skulle i stället vara att kronofogdemyndigheten har att sända en redogörelse till åklagare i de enskilda fall där omständigheterna bedöms vara sådana att bötesförvandling bör ske.
Departementschefen konstaterade att det var en nyordning att kronofogdemyndigheten inte längre skulle redovisa alla obetalda bötesärenden till åklagare, utan endast sådana där speciella omständigheter föreligger. Departementschefen konstaterade att man kunde räkna med att åklagaren inte skulle gå vidare med alla ärenden, i vart fall inte innan en fast praxis bildats. För tydlighets skull framhöll departementschefen att åklagaren inte bör göra någon överprövning av kronofogdemyndighetens bedömning av frågan huruvida ytterligare indrivningsåtgärder bör vidtas. Åklagarens prövning bör enligt förarbetena inskränkas till en kriminalpolitisk bedömning huruvida förutsättningar finns för förvandling.87
I författningskommentaren till 15 § BvL utvecklade departementschefen förutsättningarna för bötesförvandling. Det konstaterades att bötesförvandling ska aktualiseras i de fall särskilda omständigheter föreligger.88 Föreligger inte dessa omständigheter får de obetalda böterna skrivas av. Det första fallet då förvandling ska äga rum (då det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna) tar enligt författningskommentaren sikte på sådan direkt obstruktion av verkställigheten som någon gång förekommer men också på den situationen att den bötfällde på ett illojalt sätt har vidtagit verkställighetshindrande åtgärder så att inte indrivning kan ske. Som exempel angavs bl.a. skenavtal, täta byten av arbeten och liknande förfaranden för att göra sig oåtkomlig för exekutiva åtgärder. Även om det inte kan visas att verkställighetshindrande åtgärder vidtagits kan enligt författningskommentaren en tredskosituation anses föreligga om den bötfälldes levnadsstandard och personliga förhållanden i övrigt ger vid handen att han eller hon avsiktligt undandragit sig betalning. Bevisbördan vilar enligt förarbetena på åklagaren.
Enligt lagrådsremissen skulle förvandling också kunna ske om det är uppenbart att förvandling ”med hänsyn till allmän laglydnad” är särskilt påkallad – det rekvisit som kommenteras i författningskommentaren. På Lagrådets inrådan ändrades rekvisitet i det
87 A. prop. s. 24. 88 A. prop. s. 34.
Böter SOU 2012:34
122
slutliga förslaget till ”påkallad från allmän synpunkt” – ett uttryck som enligt Lagrådet tydligare inrymmer alla sådana fall av upprepad brottslighet som enligt motiven bör innefattas. Gällande denna grund för bötesförvandling anfördes följande i författningskommentaren:89
Enligt lagrummet skall förvandling också kunna ske om det är uppenbart att förvandling med hänsyn till allmän laglydnad är särskilt påkallad. Kriteriet tar i första hand sikte på särskilt flagranta fall av upprepad brottslighet. Avsikten är att motverka att bötesgäldenärer som saknar betalningsförmåga i praktiken blir immuna mot bötesstraff. För att förvandling skall kunna ske när fråga inte är om tredska från den bötfälldes sida bör dock fordras att omständigheterna är speciella och att en underlåten reaktion från samhällets sida framstår som stötande för den allmänna rättskänslan. Hänsyn bör kunna tas såväl till brottslighetens art som till de överväganden som föregått valet av böter såsom påföljd. Framgår det exempelvis av tillgängliga domar att domstolen allvarligt övervägt frihetsberövande påföljd men ända stannat för ett bötesstraff eller ett sådant straff förenat med skyddstillsyn eller villkorlig dom, bör detta kunna beaktas vid prövningen av frågan om förvandling bör äga rum. I promemorian har uttalats att förvandling på grunder som har angetts nu dock regelmässigt inte bör komma i fråga, om inte åtminstone tre oguldna bötesstraff föreligger och dessa inte har preskriberats. Detta uttalande har väckt viss kritik vid remissbehandlingen. Hovrätten över Skåne och Blekinge har framhållit att det bör överlåtas åt rättstillämpningen att fritt få avgöra när upprepad bötesbrottslighet skall få åberopas och att uttalanden i lagmotiv av den art som har gjorts i promemorian lätt leder till en stereotyp rättstillämpning. Stockholms tingsrätt har påpekat att förekomsten av tre oguldna bötesstraff hittills i praxis inte har utgjort något hinder mot villkorligt anstånd med förvandlingsstraff och att förslaget alltså riskerar att leda till fler ovillkorliga förvandlingsstraff än f.n. Jag har förståelse för denna kritik. Promemorians uttalanden kan möjligen uppfattas så att presumtionen är att förvandling skall ske så snart minst tre oguldna bötesstraff föreligger. Detta skulle i så fall sannolikt leda till en ökning av antalet ovillkorliga förvandlingsstraff och riskera att till en del drabba det socialt svaga klientel som i görligaste mån bör hållas utanför tillämpningsområdet. Jag vill därför framhålla att en bedömning av omständigheterna i det särskilda fallet alltid måste göras och att det som jag ser det även i situationer då tre oguldna bötesstraff föreligger oftast torde ligga närmast till hands att avstå från förvandling. Så till vida kan jag dock instämma i uttalandet att jag anser att förvandling endast i särpräglade fall bör aktualiseras när färre än tre oguldna bötesstraff förekommer. Har den bötfällde tidigare undergått ett förvandlingsstraff, synes åtminstone i princip
89 A. prop. s. 34 f.
Böter
123
böra gälla att man vid bedömningen bortser från de bötesstraff som legat till grund för det tidigare beslutet.
Lagrådet framhöll att det föreslagna systemet innebar att kronofogdemyndigheternas bedömningar kommer att styra tillämpningen av de nya bestämmelserna också i frågan om vad som är påkallat ”från allmän synpunkt”. Lagrådet fann det angeläget att åtgärder vidtas så att åklagarna på lämpligt sätt kan hålla sig underrättade om de bedömningskriterier kronofogdemyndigheterna tillämpar. Åklagarna skulle då enligt Lagrådet kunna ta egna initiativ om det anses påkallat för att få fram domstolsavgöranden i mer principiella frågor.
Departementschefen anförde med anledning av detta att åklagarmyndigheternas och domstolarnas ställningstaganden i förvandlingsfrågor kan förväntas bli vägledande för kronofogdemyndigheternas praxis. Vidare anförde departementschefen att han förutsatte att åklagar- och kronofogdemyndigheterna – särskilt i inledningsskedet när några sådana ställningstaganden ännu inte förelåg – kommer att samråda med varandra i principiella frågor.
Förvandlingsstraffet ska bestämmas till fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader. Genom den nya ordningen frångicks det tidigare systemet då antalet dagar bestämdes i direkt proportion till obetalda böter. I stället är det fråga om ”fri omvandling”.90Departementschefen framhöll att domstolen härigenom kunde ta hänsyn till alla faktorer, i första hand bötesgäldenärens personliga och sociala förhållanden. Avbetalningar som gjorts ska enligt de allmänna motiven självklart beaktas. Lagrådet framhöll att även antalet obetalda dagsböter eller storleken av obetalt belopp vid penningböter är ägnade att inverka på fängelsestraffets längd. Departementschefen anförde att han delade lagrådets uppfattning, men underströk att inte varje skillnad i det obetalda bötesbeloppets storlek ska inverka på straffets längd.
Refererad praxis gällande bötesförvandling
Sedan 1983 års reform har Högsta domstolen behandlat ett fall av bötesförvandling. Den ringa praxisen torde i vart fall delvis hänga samman med att enskild part inte får överklaga hovrättens beslut,
90 A. prop. s. 19.
Böter SOU 2012:34
124
om inte hovrätten tillåter sådant överklagande. Det finns utöver detta fyra refererade hovrättsavgöranden gällande bötesförvandling.
I RH 119:85 gällde ansökan om bötesförvandling två fall av viten som dömdes ut 1982, två ålägganden om 50 dagsböter för olovlig körning från 1980–1981 och ett åläggande av penningböter för ringa varusmuggling från 1983. Tingsrätten förvandlade böterna till en månads fängelse. Hovrätten lämnade ansökan utan bifall, under åberopande av följande omständigheter. Indrivning av obetalda böter och viten hade inte kunnat ske, eftersom införsel sedan flera år pågick i svarandens lön för löpande underhållsbidrag och skulder för sådana bidrag. Skatteskulder till betydande belopp skulle indrivas före obetalda böter och viten. Svaranden var bara tillförsäkrad existensminimum efter införsel och saknade efter exekutiv auktion utmätningsbara tillgångar. Inget i utredningen visade att svaranden hade motarbetat verkställighet eller förhindrat indrivning. Hovrätten fann mot den bakgrunden inte att svaranden av tredska hade underlåtit att betala bötes- och vitesbeloppen. Gällande bötespåföljderna kunde inte antas att en frihetsberövande påföljd allvarligt hade övervägts. En underlåten reaktion från samhällets sida kunde därför inte antas framstå som stötande för den allmänna rättskänslan. Inte heller i övrigt fann hovrätten att det förelåg sådana särskilda skäl att förvandling av böterna var påkallad från allmän synpunkt.
I RH 1986:29 gällde ansökan böter på sammanlagt 3 350 kronor. Böterna avsåg främst olovlig körning m.fl. trafikbrott och hade ålagts svaranden vid tio tillfällen under åren 1981–1984. Svaranden invände att han under de åren inte hade haft arbete och att han hade uppburit socialbidrag för sig och sin familj med fyra små barn. Tingsrätten – vars beslut fastställdes av hovrätten – förvandlade böterna till en månads fängelse. Tingsrätten fann det inte uppenbart att svaranden av tredska hade underlåtit att betala böterna. Däremot fick det med hänsyn till omfattningen av den trafikbrottslighet som svaranden hade övertygats om, anses av särskilda skäl påkallat att böterna förvandlades till fängelse.
I RH 1987:8 gällde ansökan böter på sammanlagt 8 000 kronor. Böterna avsåg häleri och sju trafikbrott under åren 1982–1984. Vid tingsrättsförhandlingen hade cirka 1 600 kronor betalats. Åklagaren gjorde gällande att svaranden saknade tillgångar och inte hade någon betalningsförmåga. Utöver obetalda böter hade han skatteskulder. Han avtjänade vid prövningen av förvandlingsfrågan en fängelsestraff på ett år. Vidare framkom att svaranden mestadels hade
Böter
125
varit arbetslös. Med hänsyn till att svaranden hade gjort sig skyldig till upprepad bötesbrottslighet skulle det enligt tingsrätten vara stötande om han genom att underlåta att betala böterna skulle kunna undgå att vidkännas påföljd för brotten. Tingsrätten fann därför att det kunde anses av särskilda skäl påkallat att böterna förvandlades till fängelse. Fängelsestraffets längd bestämdes till en månad. Beslutet fastställdes av hovrätten.
I RH 2004:28 gällde ansökan böter om sammanlagt 10 550 kronor. Det var fråga om sex obetalda bötesskulder som hade restförts under åren 2000–2003. En av bötesskulderna avsåg bokföringsbrott, för vilket svaranden år 1999 hade godkänt strafförläggande avseende villkorlig dom och dagsböter. I övrigt var det fråga om tretton trafikförseelser begångna åren 1999–2003, vilka hade lagförts vid fem tillfällen och föranlett penningböter. Svaranden var ensamstående förälder till en trettonårig son. Han hade bedrivit taxirörelse i enskild firma men försatts i konkurs och två år senare fått anställning på ett taxiföretag. Det saknades utrymme för utmätning i hans lön, och han saknade även i övrigt utmätningsbar egendom. Tingsrätten biföll ansökan och förvandlade böterna till en månads fängelse. Hovrätten lämnade ansökan utan bifall. Hovrätten fann varken antalet böter eller det sammanlagda bötesbeloppet så ringa att det av den anledningen kunde anses föreligga hinder mot förvandling. Emellertid skulle enligt hovrätten en helhetsbedömning göras. Mot förvandling talade att böterna var utspridda på så pass lång tid som över tre år, att det äldsta bötesstraffet låg mer än fyra år tillbaka i tiden och att svaranden inte hade ådragit sig nya böter under det senaste året. Hänsyn borde vidare tas till att endast det äldsta straffet utgjordes av dagsböter, medan det i övrigt rörde sig om penningböter. Slutligen fanns enligt hovrätten skäl att väga in att svaranden var ensamstående förälder, att han levde under ordnade förhållanden och att han syntes angelägen om att försörja sig genom eget arbete. Vid en samlad bedömning fann hovrätten att förvandling av böterna inte krävdes för att undgå stötande effekter eller att förvandling annars av särskilda skäl var påkallad från allmän synpunkt.
I Högsta domstolens beslut den 15 februari 2012 i mål Ö 4728–10 gällde ansökan penningböter om sammanlagt 14 500 kronor. Böterna gällde samtliga godkända ordningsbot under en period från november 2006 till och med april 2008. Förseelserna gällde fyra hastighetsöverträdelser, ett fall av förande av motorcykel utan registreringsskylt och ett fall av förande av obeskattad bil.
Böter SOU 2012:34
126
Åklagaren gjorde inte gällande att svaranden av tredska hade underlåtit att betala böterna utan endast att det var av särskilda skäl påkallat av allmän synpunkt att böterna skulle förvandlas till fängelse. Tingsrätten lämnade ansökan utan bifall. Hovrätten biföll ansökan och förvandlade böterna till en månads fängelse. Hovrätten fäste vikt vid att två av hastighetsöverträdelserna hade skett under samma dag och att den senare av dem var relativt allvarlig och måste bedömas som ett uppenbart fall av lagtrots. Vidare konstaterade hovrätten bl.a. att svaranden i praktiken var immun mot bötesstraff om inte böterna förvandlades. Med ändring av hovrättens beslut lämnade HD ansökan om förvandling utan bifall. HD anförde att det inte var visat att svaranden hade förmåga att betala böterna under de aktuella åren, dvs. att det skulle handla om ovilja. Vidare anfördes att det inte var fråga om brott med fängelse i straffskalan, varför fängelse inte hade varit ett alternativ att överväga vid lagföringen. Enligt HD fick överträdelserna anses vara av förhållandevis lindrig karaktär och inte att hänföra till ett sådant särskilt flagrant fall av upprepad brottslighet som bestämmelsen tar sikte på. Slutligen konstaterade domstolen att svaranden såvitt framkommit inte gjort sig skyldig till brott sedan den sista lagföringen. Mot den bakgrunden kunde enligt HD inte omständigheterna anses vara så speciella att det skulle vara stötande för den allmänna rättskänslan att underlåta förvandling. Det var således enligt HD inte visat att förvandling av särskilda skäl var påkallad från allmän synpunkt.
16.4.3 Tidigare överväganden
16.4.3.1 Överväganden avseende uppbörd och indrivning av böter
Utredningen om Kronofogdemyndigheternas framtid
I oktober 2003 lämnade Utredningen om Kronofogdemyndigheternas framtid betänkandet En kronofogdemyndighet i tiden (SOU 2004:122). Utredningen föreslog bl.a. att borgenärsuppgifterna skulle flyttas över från kronofogdemyndigheterna till Skatteverket och övriga debiterande myndigheter – dvs. RPS såvitt avser böter och övriga fordringar enligt BvL. Den debiterande myndigheten skulle enligt förslaget själv avgöra om det finns skäl att ansöka om verkställighet.
Böter
127
Den debiterande myndigheten skulle enligt förslaget få träffa en betalningsuppgörelse, om det kunde antas vara till fördel för det allmänna eller om det var påkallat med hänsyn till den enskildes personliga förhållanden.91 En betalningsuppgörelse skulle enligt förslaget kunna innefatta en avbetalningsplan och tagande av säkerhet. Den myndighet som var borgenär borde enligt utredningen inte behöva ansöka om verkställighet för att få en uppgörelse med den enskilde till stånd.
Remissutfallet för förslagen var blandat. De remissinstanser som avstyrkte var till stor del sådana myndigheter som var direkt berörda av förslagen som debiterande myndigheter. RPS avstyrkte förslaget i sitt remissvar med hänvisning bl.a. till att det skulle innebära ytterligare omfattande arbetsuppgifter för styrelsen och att det står i strid med ansträngningarna att renodla polisens arbetsuppgifter.
Betänkandet från Utredningen om Kronofogdemyndigheternas framtid har lett till omfattande lagstiftning, dock inte något som direkt berört RPS:s uppbördsverksamhet. Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2006 (prop. 2005/06:200) avvecklades de dåvarande tio regionala kronofogdemyndigheterna och en ny myndighet med rikstäckande verksamhet, benämnd Kronofogdemyndigheten, inrättades. I lagstiftningsärendet gjordes inte någon ändring beträffande placeringen av borgenärsuppgifterna.
Regeringen återkom till frågan om att befria Kronofogdemyndigheten från borgenärsuppgifterna i allmänna mål i den proposition som föregick införandet av lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter (prop. 2006/07:99). De offensiva borgenärsuppgifterna fördes över, såsom utredningen hade föreslagit, till Skatteverket. Genom lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter överfördes till Skatteverket bl.a. att ansöka om likvidation, konkurs och företagsrekonstruktion samt att besluta om och anta förslag om ackord. Kronofogdemyndigheten hade även efter denna reform kvar ett antal arbetsuppgifter som har ansetts vara av borgenärskaraktär; betalningsanmaning, gäldenärsutredning, uppskov och avbetalning, avbrytande av indrivning samt avräkning.
Förslaget att föra över borgenärsuppgifter på RPS och andra debiterande myndigheter har sålunda inte genomförts.
91SOU 2003:97 s. 341 ff.
Böter SOU 2012:34
128
Ungdomsbrottsutredningen
Utifrån problemet att bötesstraff kan medföra en överskuldsättning och betalningsanmärkningar för barn och unga, behandlade Ungdomsbrottsutredningen frågan om bötesverkställighet i sitt betänkande Ingripanden mot unga lagöverträdare (SOU 2004:122).92
En tänkbar åtgärd vore enligt utredningen att införa en möjlighet för den dömde att träffa en uppgörelse, exempelvis en avbetalningsplan, redan på uppbördsstadiet. Det konstaterades att ett förslag i den riktningen hade lämnats av Utredningen om Kronofogdemyndigheternas framtid (se ovan). Mot bakgrund av osäkerheten om resultatet av den fortsatta beredningen av det förslaget övervägde Ungdomsbrottsutredningen vilka andra åtgärder som skulle kunna vidtas i syfte att åstadkomma rimligare betalnings- och indrivningsrutiner. En tänkbar åtgärd skulle enligt utredningen kunna vara att bötesbeloppet redan när det döms ut delas upp i ett antal delbelopp med varsin fastställd förfallodag. Den dömde skulle då få inbetalningskort på delbetalningarna, men självklart vara oförhindrad att betala in hela summan i förtid. Om den dömde inte skulle fullgöra en delbetalning på utsatt tid, så skulle hela den resterande skulden förfalla till omedelbar betalning. Utredningen konstaterade att en sådan ordning skulle innebära att uppbördsmyndigheten skulle få ytterligare arbetsuppgifter och att tekniska förändringar av olika slag i det system som stödjer uppbördsverksamheten måste genomföras.93 Utredningen fann den skisserade modellen särskilt resurskrävande eftersom den skulle förutsätta bl.a. ett bevakningssystem som slår larm om amorteringsplanen inte sköts. Enligt betänkandet var nackdelarna betydande och förslaget ur administrativ synvinkel alltför resurskrävande för att kunna motiveras.
Ett enklare alternativ vore enligt utredningen att förlänga tidsfristen från de nuvarande 30 dagarna till exempelvis fyra månader. Skulden skulle i så fall förfalla till betalning först efter fyramånadersperioden men den dömde skulle – som en serviceåtgärd – kunna erhålla inbetalningskort på såväl hela summan som ett antal delbetalningar. Vid utgången av fyramånadersperioden skulle RPS göra en avstämning. Om inte hela bötesbeloppet då var betalt, skulle på samma sätt som i dag en upplysning om detta utgå och därefter – om betalning fortfarande inte erlagts – ärendet över-
92SOU 2004:122 s. 342. 93 A.a., s. 343.
Böter
129
lämnas till Kronofogdemyndigheten. Möjligheten till förlängd tidsfrist skulle därtill kunna begränsas till bötesbelopp som uppgår till ett visst minsta krontal.
Ungdomsbrottsutredningens förslag kommenterades endast av några remissinstanser under remissomgången. Svea hovrätt ansåg att unga lagöverträdare inte bör särbehandlas i detta avseende, varför hovrätten avstyrkte förslaget. Rikspolisstyrelsen hade ingen erinran mot förslaget att styrelsen skulle ges i uppdrag att i samråd med Skatteverket närmare belysa möjligheten att förlänga tidsfristen för betalning av böter för unga lagöverträdare. Skatteverket instämde i utredningens förslag att betalningsrutinerna bör utformas på sådant sätt att de negativa konsekvenser som kan följa på bötesstraffet motverkas för unga under 21 år. Skatteverket delade utredningens bedömning att ett system grundat på delbetalningar med olika förfallodagar skulle vara alltför resurskrävande för att kunna motiveras. Skatteverket förespråkade i första hand en ordning där den bötfällde redan under uppbördsstadiet kan träffa en betalningsuppgörelse, exempelvis en avbetalningsplan, med RPS. Skatteverket konstaterade att utredningens alternativa lösning – att förlänga tidsfristen – skulle innebära att 155 dagar skulle förflyta från domen till dess att böterna överlämnas till indrivning. Enligt Skatteverket var en självklar förutsättning för att detta förslag skulle leda till önskat resultat att den dömde inser konsekvenserna av underlåten betalning. Utan effektiv information i detta hänseende skulle enligt Skatteverket förslaget enbart riskera att fördröja betalningen av böterna och uttunna kopplingen mellan gärningen och påföljden. Om det lämnas effektiv information, vare sig det sker genom domstolens, åklagarens eller uppbördsmyndighetens försorg, skulle förslaget medföra stora fördelar för både den dömde och uppbördsmyndigheten.
Ungdomsbrottsutredningens förslag har ännu inte lett till någon lagstiftning eller till något beslut om att ge RPS i uppdrag att utreda vidare frågan om delbetalningar.
Böter SOU 2012:34
130
16.4.3.2 Överväganden avseende bötesförvandling
Straffsystemkommittén
Straffsystemkommittén övervägde i betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) huruvida det borde ske några förändringar av förutsättningarna för bötesförvandling. Kommittén hade föreslagit vissa åtgärder som syftade till en försiktig utvidgning av bötesstraffens tillämpningsområde. Mot bakgrund av det diskuterades om det därmed också borde vidtas åtgärder i syfte att effektivisera bötesstraffet. De åtgärder som kunde ligga närmast till hands torde enligt kommittén vara att låta en utebliven betalning mer regelmässigt föranleda att böterna förvandlas till fängelse.94Kommittén hade tagit fram uppgifter om att det meddelades beslut om bötesförvandling endast i ett knappt tiotal fall per år. Enligt den statistik över betalningsfrekvens som kommittén hade tagit fram inflöt över 90 procent av alla ålagda böter till staten. Därmed föreföll bötesstraffet enligt kommittén vara ett högst påtagligt obehag för de allra flesta som dömts till det straffet. Kommittén bedömde inte att en utvidgad användning av bötesstraffet skulle minska betalningsfrekvensen i någon beaktansvärd grad. Enligt kommittén krävdes därför inte att förvandlingsinstitutet skulle utformas på något mindre restriktivt sätt eller att några andra särskilda åtgärder behövde vidtas för att effektivisera bötesstraffet.
Straffsystemkommittén hade föreslagit att de olika straffen skulle graderas efter inbördes stränghet med böter i botten och därefter prövotidsstraff (motsvarande dagens villkorliga dom), övervakningsstraff (motsvarande dagens skyddstillsyn), samhällstjänst, fängelse genom elektronisk övervakning och fängelse i anstalt. Enligt kommitténs uppfattning framstod det då som mindre konsekvent att underlåtenhet att betala bötesstraff, som utgör det minst ingripande straffet i straffsystemet, skulle föranleda förvandling till fängelse i anstalt, det strängaste straffet. Mot denna bakgrund föreslogs att obetalda böter i första hand skulle omvandlas till samhällstjänst i 40–80 timmar. I de fall förutsättningar inte föreligger för samhällstjänst skulle enligt förslaget omvandling kunna ske till fängelse genom elektronisk övervakning eller i sista hand till fängelse i anstalt. Därutöver skulle kontraktsvård kunna tillämpas som förvandlingsstraff i stället för samhällstjänst eller fängelse.
Böter
131
Straffsystemkommitténs förslag i dessa delar har inte lett till lagstiftning. Kommitténs bedömning i fråga om förutsättningarna för bötesförvandling och förslaget att förvandling i första hand skulle ske till samhällstjänst fick ett blandat mottagande av remissinstanserna.
Hovrätten för Övre Norrland, Åklagarmyndigheten i Uddevalla, Åklagarmyndigheten i Västerås, SACO Samverkansorgan inom kriminalvården, Riksförbundet Frivilliga samhällsarbetare och Akademikerförbundet SSR tillstyrkte förslaget. Helsingborgs tingsrätt fann att det var logiskt att obetalda böter skulle förvandlas till i första hand samhällstjänst och annars fängelse genom elektronisk intensivövervakning. Tingsrätten fann det dock inte lämpligt eller ens acceptabelt att obetalda böter skulle kunna förvandlas till kontraktsvård. Brottsförebyggande rådet framförde motsvarande synpunkter. Åklagarmyndigheten i Uppsala förordade inte att en förvandlingsdom i första hand skulle avse samhällstjänst utan att samtliga omständigheter skulle beaktas, varvid valet borde stå mellan samhällstjänst, kontraktsvård, fängelse genom elektronisk intensivövervakning och fängelse i anstalt.
Enligt Hovrätten för Västra Sverige föreföll samhällstjänst vara en mindre lämplig påföljd vid bötesförvandling, med beaktande av kategorin tredskande bötesgäldenärer som regelverket var inriktat på. Hovrätten satte i fråga om inte förvandlingsstraffets betydelse för betalningsviljan numera var begränsad, varför det fanns anledning av överväga dess avskaffande. Göteborgs tingsrätt hade samma uppfattning som Hovrätten för Västra Sverige, att de som av tredska har underlåtit att betala böter skulle undandra sig verkställighet av samhällstjänst eller elektronisk intensivövervakning. Likaså ansåg Falu tingsrätt att den som av tredska inte betalar sina böter knappast är motiverad att fullgöra någon samhällstjänst. Vidare ansågs det behövas starka påtryckningsmedel i form av ett överhängande fängelsestraff för att bibehålla den goda betalningsfrekvensen när det gäller böter. Statsåklagarmyndigheten för speciella mål avstyrkte också förslaget på den grunden att det skulle vara direkt olämpligt att förvandla bötesstraffet till en påföljd som kräver positiv medverkan.
Malmö tingsrätt anförde att det torde ge felaktiga signaler till allmänheten att avskaffa möjligheterna till omvandling av bötesstraff.
Tingsrätten ansåg att förvandling av böter är en så speciell företeelse att den kan regleras utanför påföljdstrappan och att ett kortare fängelsestraff är den mest adekvata reaktionen. Regionåklagar-
Böter SOU 2012:34
132
myndigheten i Göteborg befarade att betalningsfrekvensen var lägre för de brott som begås av mer kriminellt belastade personer, exempelvis olovlig körning, brott mot knivlagen och ringa narkotikabrott.
Åklagarmyndigheten påstod att detta klientel till stor del är bötesimmuna och att bärande skäl talade för ett effektivt system för bötesförvandling, något kommittén inte hade föreslagit. Åklagarmyndigheten ifrågasatte om förvandling till samhällstjänst är tillräckligt avskräckande för att höja betalningsmoralen för den gruppen. Regionåklagarmyndigheten i Kalmar ansåg att en ökad användning av bötesstraff kräver en översyn av de närmast obsoleta reglerna om bötesförvandling. Regionåklagarmyndigheten i Linköping ansåg att det måste införas skärpta regler för att säkerställa verkställigheten av böter. Åklagarmyndigheten i Karlskrona påpekade att mål om bötesförvandling är en sällsynthet och ifrågasatte om inte rekvisiten borde göras mindre stränga.
16.4.4 Statistik
16.4.4.1 Statistik från Rikspolisstyrelsen avseende influtna böter
Utredningen har inhämtat uppgifter från RPS avseende influtna böter under åren 2003–2011. Nedanstående tabell visar den totala summa som dömts ut i domstol eller beslutats genom ordningsbotsföreläggande eller strafföreläggande per år och hur stor andel av detta som betalats in på frivillig väg till RPS genom uppbörd.
Böter
133
Källa: Utredningens sammanställning utifrån uppgifter inhämtade från RPS.
16.4.4.2 Statistik från Kronofogdemyndigheten gällande verkställighetsgrad vid indrivning
Från Kronofogdemyndigheten har utredningen inhämtat statistik vad gäller indrivning av böter. Kronofogdemyndigheten har i sin redovisning ingen fördelning av böter av olika slag, dvs. ordningsbot,
Böter SOU 2012:34
134
strafförelägganden och domstolsböter, utan samtliga böter registreras ihop.
Källa: Kronofogden, WinIT, PLEX 2012-01-23.
Sammanställningen anger hur många mål (gällande böter genom domslut, strafföreläggande och ordningsbotsföreläggande) som inkommit under varje år och hur många av dessa som avslutats. Uppgifterna om betalda, nedsatta och preskriberade samt obetalda avser per den 31 december 2011. (Med nedsatta menas ärenden där RPS meddelat att man fått betalning efter det att ärendet överlämnats till Kronofogdemyndigheten.)
Eftersom böter preskriberas först efter fem år har inte några ärenden från och med 2007 och framåt preskriberats. Av samma anledning är alla mål från 2006 (utom några alldeles från brytpunkten) avslutade per december 2011.
Eftersom Kronofogdemyndigheten har fem år på sig att driva in böter är uppgiften gällande mål inkomna 2007 av störst intresse (eftersom det är ärenden som kunnat handläggas under fem år men ännu inte preskriberats). Uppgiften innebär att 71 procent av de ärenden som lämnades över från RPS det året är avslutade pga. av att full betalning har skett. Det slutliga utfallet för det året kommer att bli något större eftersom viss indrivning kan ske efter december 2011 men innan preskription inträder. Uppgifter från Kronofogdemyndigheten visar dock att det blir svårare att driva in för varje år, varför det slutliga utfallet endast något torde överstiga 71 procent.
Böter
135
Källa: Kronofogden, WinIT, PLEX 2012-01-23.
Tabellen visar hur stort belopp som varje år lämnats över från RPS till Kronofogdemyndigheten såsom vid uppbörden obetalda böter (debiterat belopp). Vidare anges vilket belopp varje år som RPS meddelat att man fått betalt efter det att ärendet överlämnats (nedsatt belopp). Slutligen anges det belopp som drivits in av Kronofogdemyndigheten (Betalt belopp). Indrivningsprocenten anger då hur mycket som inkommit genom indrivning och genom nedsättning ett visst år i förhållande till vad som överlämnats (debiterats) det året. Tabellen redovisar inte det betalda beloppet i direkt relation till det debiterade beloppet för ett visst år. Betalt belopp under ett år har skett både på de skulder som registrerats under året och på skulder från tidigare år. Eftersom indrivningsprocenten de flesta år hamnar på omkring 60 procent kan det konstateras att omkring 60 procent av det totala bötesbeloppet som lämnas över varje år till Kronofogdemyndigheten blir betalt genom indrivning och genom senkommen betalning till RPS. Följaktligen blir omkring 40 procent av det överlämnade beloppet i stället föremål för preskription. Att omkring 70 procent av ärendena kan
Böter SOU 2012:34
136
antas bli avslutande genom betalning (se ovan) medan endast omkring 60 procent av beloppet blir betalt, torde kunna förklaras av att obetalda bötesärenden ofta gäller relativt sätt stora belopp.
16.4.4.3 Statistik över slutlig verkställighetsgrad
Genom en sammanställning av RPS:s uppgifter om uppbörd och Kronofogdemyndighetens uppgifter om indrivning går det att få en någorlunda god uppfattning av hur stor andel av böterna som slutligen blir betalade.
Vad gäller andelar som flyter in vid uppbörd och som lämnas över till indrivning kan det årliga resultatet användas, eftersom samtliga obetalda böter lämnas över efter cirka två månaders uppbördstid och det sålunda inte förekommer någon eftersläpning. Beträffande verkställighetsgraden vid indrivning bör andel beräknad utifrån överlämnat belopp användas (inte andel ärenden) eftersom det överensstämmer med RPS:s uppgifter som också gäller överlämnade belopp. Som anges ovan bör beräkningen utgå från att 60 procent av bötesbeloppen blir betalda genom indrivning eller genom senkommen betalning till RPS, efter det att ärendena överlämnats till indrivning. Andelen 60 procent används nedan på vardera av bötesslagen ordningsbotsföreläggande, strafföreläggande och domstolsböter. Att notera är att fördelningen kan vara något annorlunda eftersom Kronofogdemyndigheten inte särredovisar olika bötesslag.
Böter
137
Källa: Utredningens sammanställning utifrån uppgifter inhämtade från RPS och
Kronofogdemyndigheten.
Andelen böter som förelagts genom ordningsbot och som blir slutligt betalade uppgår enligt denna sammanställning till 96–97 procent. Strafförelägganden blir slutligt betalade till cirka 85 procent. Den slutliga betalningsfrekvensen för domstolsböter, efter uppbörd och indrivning, är 80–82 procent. Medelvärdena för de olika bötesslagen är 96, 84 respektive 81 procent.
Straffsystemkommittén gjorde en motsvarande undersökning gällande åren 1989–1993. Den utvisade en betalningsfrekvens för samtliga böter på 95 procent och för domstolsböter på över 90 pro-
Böter SOU 2012:34
138
cent.95 Mycket talar för – mot bakgrunden av dessa undersökningar – att det skett en nedgång i betalningsfrekvensen de senaste 20 åren.
16.4.4.4 Statistik avseende antalet mål om bötesförvandling
Utredningen har inhämtat uppgifter från Åklagarmyndighetens verksamhetsstöd Cåbra över hur många ärenden som registrerats per år avseende ”talan om förvandling av böter”. Även från Kronofogdemyndighetens verksamhetssystem REX har utredningen inhämtat uppgifter om antal ärenden avseende bötesförvandling som registrerats per år.
Uppgifterna gäller åren 2000–2011. Med några få avvikelser, då antalet ärenden närmast sig eller överstigit 10, är det endast 1–3 ärenden om året som registrerats.
16.4.5 Överväganden och förslag gällande verkställighet av dagsböter genom uppbörd och indrivning
16.4.5.1 Våra direktiv
För att dagsböter ska vara ett trovärdigt straff måste enligt våra direktiv verkställigheten vara effektiv. Så är det enligt direktiven inte alltid för närvarande. Exempelvis torde det enligt direktiven förekomma att den bötfällde av ekonomiska skäl inte kan betala hela bötessumman vid ett tillfälle men vill och skulle kunna göra rätt för sig om summan förföll till betalning successivt. Enligt direktiven ska vi undersöka och föreslå hur verkställigheten av dagsböter kan effektiviseras.
95SOU 1995:91 s. 199 f.
Böter
139
16.4.5.2 Utgångspunkter för våra överväganden
Vår bedömning: För att minska den andel böter som lämnas
över till indrivning och på så sätt även öka effektiviteten i verkställigheten av bötesstraff, bör det införas en möjlighet till uppskov och längre betalningsfrist för bötesstraff.
Denna möjlighet bör bara gälla dagsböter. Vi ser inte möjlighet att inom ramen för denna utredning föreslå andra sätt att öka verkställigheten av bötesstraff genom uppbörd och indrivning.
En stor andel av utdömda och förelagda böter blir föremål för indrivning
Den som blir skyldig att betala böter genom ett lagakraftvunnet föreläggande eller en lagakraftvunnen dom har en betalningsfrist om 30 dagar. Som beskrivs närmare ovan lämnas ärendet över till Kronofogdemyndigheten för indrivning efter det att bötesgäldenären tillställts en påminnelse och det därefter gått ytterligare 14 dagar (och ibland något längre tid än så).
Som framgår av den statistik över influtna böter under åren 2003–2011 som utredningen inhämtat från RPS, se avsnitt 16.4.4.1, överlämnas en stor andel av bötesärendena till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Statistiken redovisar det totala botbelopp som utfärdats för de olika bötesslagen och total andel av dessa belopp som flutit in genom uppbörd. Av statistiken framgår att den andel som betalas in frivilligt genom uppbörd skiljer sig väsentlig åt mellan de olika bötesslagen. Gällande föreläggande av ordningsbot betalades en andel av omkring 90 procent in frivilligt. För strafförelägganden växlade andelen som betalades frivilligt mestadels mellan strax under och strax över 60 procent (ett genomsnitt på 60,8 procent). För böter som dömts ut i domstol var andelen som betalades frivilligt ännu lägre. Den växlade under åren 2003–2011 mellan som lägst knappt 44 procent och som mest drygt 56 procent. Genomsnittligen under dessa år uppgick andelen domstolsböter som betalades in frivilligt till 54,3 procent.
Böter SOU 2012:34
140
Det finns inte förutsättningar att i denna utredning föreslå några effektiviseringar av exekutionsväsendet
Enligt direktiven ska vi utreda om verkställigheten av bötesstraff kan effektiviseras.
Ärenden om bötesskulder handläggs i likhet med andra statliga fordringar enligt utsökningsbalken och lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar. Även förutsättningarna för utmätning för bötesskulder är desamma som för andra fordringar och regleras i bl.a. 4–7 kap. UB. Tillsammans med skattefordringar och vissa statliga avgifter (angivna i 2 § lagen om indrivning av statliga fordringar) har böter och viten enligt 7 kap. 14 § UB företräde framför andra fodringsanspråk vid utmätning av lön. Fordran som avser underhållsbidrag och konkursbos fordran på gäldenärens lön enligt 3 kap. 4 § konkurslagen (1987:672), om lönen innehållits under konkursen, har dock företräde framför böter och övriga fodringar enligt 2 § lagen om indrivning av statliga fordringar.
Reglerna om utmätningsförfarandet och vad som ska undantas från utmätning gäller i alla ärenden hos Kronofogdemyndigheten. Det är enligt vår bedömning inte tänkbart att några särskilda regler i det avseendet kan gälla för bötesfordringar. Inte heller är det möjligt att inom ramen för denna utredning överväga reformer gällande den generella regleringen. Vad som skulle kunna underlätta den tvångsvisa verkställigheten av böter, vore om sådana fordringar gavs en högre prioritet vid löneutmätning. Vi kan dock inte finna några bärande skäl varför böter (och andra statliga fodringar) ska ges en högre prioritet än de som nu har företräde framför dessa enligt 7 kap. 14 § UB.
Mot denna bakgrund bedömer vi inte att det inom ramen för denna utredning finns utrymme att föreslå några effektiviseringar av indrivningen av böter som inte betalats frivilligt.
Det finns starka skäl att försöka öka andelen böter som betalas genom uppbörd
Beträffande uppbördsförfarandet kan sålunda konstateras att cirka 10 procent av bötesbeloppen i ordningsföreläggandena, cirka 40 procent av bötesbeloppen i strafföreläggandena och cirka 45 procent av de böter som döms ut i domstol inte betalas in till RPS frivilligt utan överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indriv-
Böter
141
ning. Av de uppgifter som utredningen inhämtat från Kronofogdemyndigheten framgår att omkring 60 procent av de böter som överlämnats från RPS kan drivas in. Av flera skäl skulle det vara önskvärt om en större andel av böterna skulle betalas frivilligt genom uppbördsförfarandet.
Utsökningsbalken sätter gränser för vilka tillgångar som kan tas i anspråk för indrivning. Ett effektivare uppbördsförfarande bör mot den bakgrunden kunna leda till att den totala andel böter som kommer in till staten kan öka. Det är framför allt otillfredsställande att så mycket som hälften av de böter som döms ut av domstol måste lämnas över för indrivning.
Regelverket innebär att en bötesfordran som överlämnas från RPS till Kronofogdemyndigheten alltid leder till en s.k. betalningsanmärkning. Som Ungdomsbrottsutredningen anförde i sina överväganden, se avsnitt 16.4.3.1, är det förenat med stora nackdelar om unga personer får betalningsanmärkningar. Enligt vår mening finns det ett samhälleligt intresse för att söka motverka att personer i alla åldrar blir föremål för utmätning och får betalningsanmärkningar. Eftersom ett så betydande antal bötesmål leder till indrivning, kan stora vinster göras om verkställigheten kan effektiviseras på uppbördsstadiet. Förutom de sociala och ekonomiska vinster på individnivå som kan uppnås med en större andel frivilliga bötesinbetalningar genom uppbörd, skulle det även leda till en samhällsekonomisk besparing genom lägre indrivningskostnader för Kronofogdemyndigheten.
Det kan därtill förekomma att en misstänkt inte godkänner ett strafföreläggande och låter prövningen gå till domstol, endast för att därigenom få till en längre betalningsfrist. Om möjligheterna till frivillig betalning förbättrades torde därför vissa domstolsprocesser kunna undvikas.
Avsaknaden av uppskovsmöjligheter kan vara en anledning till att böterna inte betalas under uppbörden
Det är givetvis inte möjligt att ge något entydigt svar på varför bötesbeloppen – särskilt de som döms ut i domstol – i så stor utsträckning inte betalas in frivilligt. Att de lämnas över till Kronofogdemyndigheten innebär – utöver risken för en betalningsanmärkning och utsikten att bli föremål för utmätning – att det tillkommer en avgift för den enskilde på 600 kronor. Det finns
Böter SOU 2012:34
142
således goda skäl att betala in böterna frivilligt för den som har förmåga att betala och inte medvetet vill undandra sig betalning. I vissa fall beror givetvis underlåtenheten att betala frivilligt just på en sådan bristande vilja att överhuvudtaget betala böterna. Den omständigheten att andelen frivillig betalning är som lägst vid böter som döms ut i domstol – som till skillnad från föreläggande av ordningsbot eller strafföreläggande i många fall dömts ut mot bötesgäldenärens nekande – talar för att en bristande vilja att betala förklarar en del av den låga verkställighetsgraden under uppbördsstadiet.
I andra fall kan underlåtenheten att betala frivilligt bero på en bestående betalningsoförmåga som inte påverkas av om det kan medges uppskov och en möjlighet till successiv betalning.
Det framstår dock som troligt att bristande betalning under uppbördsstadiet i vissa fall kan bero på att bötesgäldenären inte har möjlighet att betala hela beloppet under den frist som ges i dag och att sålunda effektiviteten i uppbördsförfarandet skulle kunna öka om det gavs möjligheter till en successiv avbetalning och/eller en längre betalningsfrist.
För det första är den tid som ges i dag innan ärendet överlämnas till indrivning som huvudregel ganska kort; ungefär sex veckor som kortast inklusive tiden efter det att betalningspåminnelse gått ut till bötesgäldenären. För det andra kan det belopp som ska betalas in ibland vara förhållandevis stort. Om den bötfällde t.ex. ålagts att betala 100 dagsböter á 100 kronor, har han eller hon att betala 10 000 kronor inom några veckor. I de flesta fall uppgår betalningsskyldigheten till högre belopp vid dagsbotsstraff än vid föreläggande av penningböter. Även strafförelägganden på dagsböter torde generellt sett gälla mindre allvarliga brott än de bötesstraff som döms ut i domstol. Att det belopp som ska betalas oftast är som störst vid böter som döms ut i domstol, kan delvis vara orsaken till att betalningsfrekvensen är lägst för domstolsböter. Det talar också för att den korta betalningsfristen är en orsak till bristande verkställighet på uppbördsstadiet.
Inom RPS handläggs uppbördsförfarandet av Polisens Verksamhetsstöd, Serviceenheten i Kiruna. Enligt uppgifter som utredningen inhämtat därifrån får Serviceenheten cirka 2 000 samtal varje månad, varav de flesta handlar om att bötesgäldenären efterhör om det finns möjlighet till anstånd med betalningen. Det stora antalet samtal om detta talar också för att bristande förmåga att omedelbart erlägga hela det utdömda beloppet kan vara orsak till att många ärenden överlämnas till indrivning.
Böter
143
2010 inkom det till Kronofogdemyndigheten cirka 60 000 mål om bötesskulder. Av dessa betalades cirka 7 500 efter det att Kronofogdemyndigheten tillställt gäldenären ett betalningskrav men innan någon exekutiv åtgärd vidtagits.96 Vissa inom denna grupp hade sannolikt betalningsförmåga redan under uppbördsförfarandet men betalade först när det gick så långt som till indrivning. Det kan dock antas att andra inom denna grupp skaffade sig en längre betalningsfrist genom att låta ärendet gå till Kronofogdemyndigheten och hade kunnat betala redan under uppbörden om fristen där hade varit längre.
Det finns möjligheter för myndigheter att ge uppskov i annan lagstiftning
I de fall ärendet har överlämnats till Kronofogdemyndigheten för indrivning, kan bötesgäldenären ansöka om uppskov enligt 7–9 §§ indrivningslagen. Möjligheterna till uppskov med böter är desamma som för andra statliga fordringar som gått till utmätning, exempelvis skattefordringar. Som beskrivs ovan är möjligheterna att bevilja uppskov uteslutande pga. gäldenärens ekonomiska förhållanden mycket begränsade.
Det förekommer i annan lagstiftning att debiterande myndigheter kan bevilja uppskov innan ett ärende överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Skatteverket kan exempelvis enligt bestämmelserna i 63 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) medge anstånd med inbetalning av skatt. Möjligheterna till anstånd är främst knutna till särskilda situationer – som att den skattskyldige begärt omprövning. I 63 kap. 15 § finns en allmän bestämmelse att Skatteverket får bevilja anstånd om det finns synnerliga skäl.
I de fall den enskilde blir återbetalningsskyldig för olika former av arbetsmarknadspolitiska stödåtgärder som utbetalats, kan Arbetsförmedlingen träffa avtal med den betalningsskyldige om en avbetalningsplan (se exempelvis förordningen [2007:414] om jobb- och utvecklingsgarantin, förordningen om jobbgaranti för ungdomar samt förordningen [2000:634] om arbetsmarknadspolitiska program). Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kan på samma sätt bevilja avbetalningsplan vid återkrav för ersättning som betalats ut enligt socialförsäkringsbalken (2010:110).
96 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från Kronofogdemyndigheten.
Böter SOU 2012:34
144
Våra överväganden gällande dagsbotens storlek kan öka behovet av längre betalningsfrister
Vi har i avsnitt 16.2.5 gjort den bedömningen att ett dagsbotsstraff rent faktiskt alltid bör vara mer ingripande än ett penningbotsstraff för att upprätthålla ordningen att dagsböter är en svårare påföljd och reserverad för mer straffvärda gärningar än penningböter. Vi föreslår därför att dagsbotsstraffet alltid ska uppgå till mer än 4 000 kronor. Förslaget innebär att det totala bötesbeloppet i många fall kommer att bli högre än i dag, särskilt vad gäller de fall där antalet dagsböter är lågt och varje dagsbot bestäms till ett lågt belopp. Det lägsta totalbeloppet för dagsböter höjs enligt vårt förslag från 30 dagsböter á 50 kronor = 1 500 kronor till 30 dagsböter á 30 kronor + 4 000 kronor = 4 900 kronor. Ett genomförande av detta förslag kan därför öka behovet av att kunna ge möjlighet till uppskov med betalningen eller en längre betalningsfrist.
En möjlighet till uppskov eller avbetalning bör bara gälla dagsböter
Uppbördsförfarandet gäller såväl penningböter som dagsböter. Vad gäller frågan om möjlighet till uppskov eller avbetalningsmöjligheter, talar mycket för att våra vidare överväganden bara bör ta sikte på dagsböter.
För det första tar våra direktiv enbart sikte på dagsbotsstraffet såvitt avser frågan om ökad effektivitet vid verkställigheten.
För det andra lagförs penningböter till allra största del genom föreläggande av ordningsbot. De uppgifter om betalningsfrekvensen som inhämtats från RPS visar att frekvensen är betydligt högre vid böter som lagförs genom föreläggande av ordningsbot än vid böter som lagförs genom strafföreläggande eller dom. Att cirka 90 procent av de böter som förelagts som ordningsbot betalas in frivilligt måste anses vara ett tillfredsställande resultat. Det är sålunda uppenbart att problemen gäller dagsböter, det bötesslag som enbart kan lagföras genom strafföreläggande eller av domstol.
Penningböter leder dessutom i de flesta fall till ett lägre bötesbelopp än dagsböter. Det kommer gälla i än högre utsträckning om våra förslag i avsnitt 16.2.5 genomförs. Även detta förhållande talar för att möjligheterna till avbetalning och uppskov bara bör gälla dagsböter.
Böter
145
16.4.5.3 Den närmare utformningen
Vår bedömning: Det är inte kostnadsmässigt realistiskt att
Rikspolisstyrelsen prövar ansökningar om uppskov eller avbetalningsmöjligheter efter individuella bedömningar.
Det är inte lämpligt att fristen för att betala ett bötesstraff innan ärendet överlämnas till indrivning förlängs generellt.
Vårt förslag: I de fall bötesgäldenären gör en skriftlig begäran
inom den frist på 30 dagar som gäller för betalning ska Rikspolisstyrelsen medge en förlängd betalningsfrist om ytterligare 90 dagar. Bötesgäldenären ska då ges möjlighet att betala beloppet i tre separata poster under tre månader eller hela beloppet genom en inbetalning.
Om den förlängda fristen passeras utan att full betalning sker, tillämpas samma ordning som i dag med betalningspåminnelse och därefter överlämnade av ärendet till Kronofogdemyndigheten för indrivning.
Inledning
Utifrån vad som sägs ovan finns det anledning att närmare överväga en ordning där bötesgäldenären ges möjlighet att få uppskov eller en längre betalningsfrist för frivillig betalning (uppbörd) av böter. Utredningen har samrått med Rikspolisstyrelsen när nedanstående förslag har utarbetats.
Det bör inte införas någon möjlighet för RPS att bevilja uppskov och avbetalningsplan efter en individuell prövning
Som beskrivits i avsnitt 16.4.5.2 ovan förekommer det i viss annan lagstiftning att den myndighet som debiterar betalning för statliga fordringar kan bevilja uppskov innan ärendet överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning. När ett ärende väl har lämnats över för indrivning kan Kronofogdemyndigheten – även då det gäller obetalda böter – under vissa förutsättningar bevilja uppskov med betalningen, ofta kombinerad med en avbetalningsplan. Möjligheterna att bevilja uppskov bygger i de flesta fall på att det görs en bedömning att ett anstånd är gynnsamt för staten med hänsyn till gäldenärens betalningsförmåga, dvs. ett hänsynstagande till de
Böter SOU 2012:34
146
fiskala intressena. Även om detta är utgångspunkten eller om det är ömmande personliga omständigheter som kan motivera ett uppskov, förutsätts att det görs en ingående prövning av den enskildes ekonomiska situation.
I någon mening skulle en individuell prövning av uppskov med att betala in böter på uppbördsstadiet vara den mest lämpliga ordningen – utifrån de syften som anges ovan. Endast i de fall där den enskildes ekonomiska förhållanden är så pass ansträngda att det inte är möjligt att omedelbart utge hela bötesbeloppet, framstår det som sakligt motiverat att medge att verkställighetstiden förlängs genom ett uppskov. Om bötesgäldenärens möjligheter att betala in bötesbeloppet inte skulle förbättras genom ett uppskov och en avbetalningsplan, framstår det utifrån fiskala intressen heller inte som motiverat att bevilja något sådant.
En sådan ordning skulle alltså innebära att bötesgäldenären skulle ansöka om uppskov och att RPS – såsom en borgenärsuppgift – skulle göra en individuell prövning liknande den Kronofogdemyndigheten gör om uppskov söks under indrivningen. Detta skulle förutsätta att bötesgäldenärens ekonomiska förhållanden bedöms utifrån skälighet samt betalningsförmåga.
Även om sakliga skäl kan tala för en sådan ordning, skulle det dock knappast enligt vår bedömning vara kostnadsmässigt försvarbart att införa något sådant. Uppbördsförfarandet utgör en masshantering. Exempelvis hanterades år 2010 cirka 58 000 ärenden med strafförelägganden och cirka 82 000 ärenden med domstolsböter av RPS. Hanteringen sker till stor del genom datoriserade stödfunktioner. Om RPS hade att pröva ansökningar om uppskov och avbetalningsplaner, skulle det bli betydande merkostnader genom ytterligare personalbehov eftersom det skulle förutsätta individuella bedömningar. Därtill skulle de skäl som bötesgäldenären hade att anföra behöva värderas i varje enskilt fall. Att inhämta och hantera uppgifter om den enskildes ekonomiska förhållanden skulle – till skillnad från för Kronofogdemyndigheten och Skatteverket – vara en helt ny uppgift för polisen.
En ordning där RPS får en sådan borgenärsuppgift skulle därtill vara långt från polisens kärnuppgifter och skulle motverka ambitionerna att renodla polisen verksamhet. Vi bedömer mot den bakgrunden att det inte är realistiskt med en ordning där RPS prövar uppskovsansökningar utifrån individuella bedömningskriterier.
Böter
147
I de fall bötesgäldenären redan är föremål för utmätning för andra skulder kan det övervägas om uppskov bör medges
Om bötesgäldenären redan är föremål för utmätning hos Kronofogdemyndigheten för någon annan skuld, kan det övervägas om det bör vara möjligt för RPS att medge anstånd. I de fall gäldenären inte betalat efter att Kronofogdemyndigheten skickat en betalningsuppmaning och han eller hon är föremål för verkställighet gällande den andra skulden, kan det övervägas om det är meningsfullt att bevilja uppskov med bötesskulden. I sådana fall torde gäldenären knappast ha möjlighet att betala bötesskulden. I dessa situationer kan det möjligen anses lämpligare att även bötesskulden lämnas över till indrivning om den inte blir betald under den ordinarie fristen. Det skulle därigenom bli en viss sållning i uppskovsfrågan utan någon egentlig individuell prövning.
Å andra sidan skulle en sådan ordning förutsätta att RPS gör en kontroll hos Kronofogdemyndigheten av huruvida den bötfällde förekommer i något verkställighetsärende. Även om detta kunde ske automatiserat skulle det sannolikt komplicera och betunga förfarandet. Därtill kan det tänkas att den enskilde har ett intresse av att betala av bötesskulden och därför vill ha en avbetalningsplan, även om han eller hon är föremål för exekutiva åtgärder för andra skulder, bl.a. mot bakgrund av att obetalda böter kan förvandlas till fängelse (se i avsnitt 16.4.2.3 angående detta). För att systemet ska vara enkelt och likabehandlande gör vi den bedömningen att uppskov ska kunna beviljas utan att någon kontroll sker hos Kronofogdemyndigheten.
Det bör inte införas en generellt längre betalningsfrist
Som beskrivs ovan är i dag den kortaste faktiska betalningsfristen för uppbörd av böter cirka 44 dagar efter det att föreläggandet eller domen vinner laga kraft. Ett sätt att möjliggöra en successiv avbetalning under en längre period än i dag, vore att anamma det förslag som Ungdomsbrottsutredningen lämnade gällande unga lagöverträdare (se ovan avsnitt 16.4.3.1) och göra det generellt tillämpligt. Det skulle innebära att betalningsfristen förlängs exempelvis till fyra månader. Bötesgäldenären skulle då erhålla inbetalningskort på såväl hela summan som på ett antal delbetalningar. Efter det att fristen gått ut skulle en avstämning ske
Böter SOU 2012:34
148
och bötesstraff som inte var till fullo betalda överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Såsom Ungdomsbrottsutredningen konstaterade skulle däremot ett system där varje delbelopp förföll till betalning redan innan hela beloppet skulle vara betalt, leda till betydande administrativt merarbete.
En ordning med en förlängd betalningsfrist för alla bötesgäldenärer och möjlighet att antingen betala av bötesbeloppet i delposter eller hela beloppet senast vid förfallodagen, skulle sannolikt vara det minst krångliga utifrån administrativa synpunkter och den förändring som skulle kräva minst merarbete och ändringar i det datoriserade uppbördssystemet.
Det finns trots detta starka skäl som talar mot en sådan ordning. I likhet med andra påföljder bör ett bötesstraff verkställas så snart som möjligt. Som Skatteverket anförde i sitt remissvar till Ungdomsbrottsutredningens betänkande, kan en förlängd betalningsfrist riskera att uttunna kopplingen mellan gärning och påföljd. Trovärdigheten av bötesstraffet som påföljd gynnas inte av att det alltid går en lång tid innan det behöver verkställas. I de fall den dömde inte har någon vilja att betala är det angeläget att verkställigheten så snart möjligt kan ske tvångsvis genom indrivning. En förlängd betalningsfrist som gäller generellt skulle skjuta på ett sådant förfarande och i vissa fall öka möjligheterna för den som vill undandra sig betalningsansvar genom att undanskaffa egendom.
Vi gör sammantaget den bedömningen att det finns så pass starka skäl mot en ordning med en generellt gällande längre betalningsfrist än i dag, att detta inte bör föreslås.
Uppskov bör medges i de fall det begärs av den enskilde
Mot bakgrund av det anförda gör vi bedömningen att den väg som bör övervägas är att bygga uppskovsmöjligheten på att bötesgäldenären själv agerar, utan att skälen för uppskov behöver prövas i det enskilda fallet. En längre betalningsfrist kommer då dem till godo som typiskt sett har behov av och förutsättningar för att betala av beloppet under en längre frist. Sådana bötesgäldenärer som saknar intresse av att betala eller inte alls tror sig ha en sådan förmåga får inte med automatik någon längre frist och kan sålunda utan onödig fördröjning bli föremål för indrivning.
Böter
149
Vi gör sålunda den bedömningen att det är rimligt att medge en längre betalningsfrist för den som aktivt tar initiativ och begär det, utan att betalningsförmågan prövas i det enskilda fallet.
I dag hanteras uppbörden genom ett datoriserat uppbördssystem. För att inte de ändringar vi föreslår ska medföra några betydande extrakostnader måste möjligheterna att ansöka om uppskov kunna hanteras inom detta system. Utredningen har i kontakter med RPS fått information om att det datoriserade uppbördssystemet håller på att ses över och kommer att ersättas med ett nytt system. Såvitt vi kan bedöma skulle det vara möjligt att redan under uppbyggnaden av ett sådant nytt system införa de möjligheter till uppskov som vi här föreslår, i stället för att det ska behöva ske genom kostsamma justeringar i ett senare skede.
Vi bedömer att följande ordning skulle vara lämplig och genomförbar.
När den bötfällde erhåller inbetalningskort över bötesbeloppet anges att betalningsfristen är 30 dagar, precis som i dag. Samtidigt lämnas information om att bötesgäldenären har möjlighet att ansöka om uppskov med betalningen och en avbetalningsplan, samt att en sådan ansökan i så fall måste lämnas in till RPS inom trettiodagarsfristen. Om det inkommer en sådan begäran skriftligen (antingen på papper eller via e-post) beviljar RPS utan särskild prövning ett anstånd på ytterligare 90 dagar. Bötesgäldenären får även möjlighet att betala av beloppet i tre delposter. Bötesgäldenären tillställs ett inbetalningskort på hela summan, med sista inbetalningsdag 90 dagar efter den ursprungliga förfallodagen. För att möjliggöra delbetalningar skickas det därtill ut tre inbetalningskort där summan är uppdelad i tre delposter. Om inte full betalning inkommit inom 90-dagarsfristen utgår en påminnelse. Om bötesgäldenären har betalat en del av beloppet anges i påminnelsen det delbelopp som återstår att betala. Om bötesgäldenären inte betalar resterande belopp inom 14 dagar därefter lämnas ärendet över till Kronofogdemyndigheten för indrivning – oavsett om hela eller endast en del av bötesbeloppet är obetalt.
Denna ordning kan regleras i bötesverkställighetsförordningen.
Böter SOU 2012:34
150
16.4.6 Överväganden och förslag gällande bötesförvandling
16.4.6.1 Våra direktiv
I våra direktiv anges att en förutsättning för att dagsböter ska vara ett trovärdigt straff är att verkställigheten är effektiv och att en annan reaktion normalt följer när straffet inte kan verkställas. Enligt direktiven är det inte alltid så för närvarande, bl.a. för att obetalda böter i praktiken inte förvandlas till fängelse.
I detta avsnitt övervägs huruvida förutsättningarna för bötesförvandling bör öka och hur en sådan ökning i så fall kan åstadkommas. Vidare övervägs om böter bör kunna förvandlas till någon annan sanktion än fängelse och om villkorligt fängelse bör kunna komma i fråga som förvandlingsstraff.
16.4.6.2 Böter förvandlas sällan till fängelse
Vår bedömning: Böter förvandlas till fängelse i så liten utsträck-
ning att det kan ifrågasättas om lagstiftningen om bötesförvandling tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner.
Det av lagstiftaren i samband med 1983 års reform förutsatta samrådsförfarandet mellan Kronofogdemyndigheten och Åklagarmyndigheten i frågor om bötesverkställighet har inte realiserats. Inte heller i övrigt synes det finnas någon etablerad praxis för när frågan om bötesförvandling ska aktualiseras.
Dagens lagstiftning om bötesförvandling syftar inte till att alla bötesstraff som förblir obetalda efter försök till tvångsvis verkställighet ska förvandlas till fängelse. Som redovisas i avsnitt 16.4.2.3 är syftet med regleringen om bötesförvandling enligt förarbetena dels att ingripa mot bötfällda som hindrar verkställighet genom illojala transaktioner, dels att vidta åtgärder då en underlåten reaktion från samhällets sida skulle framstå som stötande för den allmänna rättskänslan. Avsikten är alltså inte att bötesstraff generellt ska förvandlas till fängelse då den bötfällde har så knappa ekonomiska resurser att det saknas utmätningsbara tillgångar eller då annan utmätning med högre prioritet gör att det saknas tillgångar att täcka bötesbeloppet med.
Mål om bötesförvandling förekommer ytterst sällan. Som regel avgörs mindre än en handfull om året. Även om möjligheten till
Böter
151
bötesförvandling är avsedd att tillämpas restriktivt, så kan det därmed ifrågasättas om lagstiftningen tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner.
Före den reform som genomfördes 1983 och som ledde till den reglering som gäller i dag (se avsnitt 16.4.2.3) togs ett drygt 30-tal personer in i kriminalvårdsanstalt varje år för verkställighet av förvandlingsstraff. I propositionen till 1983 års lagändringar uttalades att avsikten var att beslut om bötesförvandling enligt den nya lagstiftningen skulle meddelas i ungefär motsvarande omfattning.97 Så kom emellertid inte att bli fallet. I mitten av 1990-talet undersökte Straffsystemkommittén hur reglerna om bötesförvandling hade tillämpats under åren 1991 och 1992. Undersökningen gav vid handen att det under 1991 förekom nio mål om bötesförvandling och att beslut om förvandling meddelades i åtta av dessa fall. Under 1992 förekom sju mål om bötesförvandling och i sex av dessa fall meddelades beslut om förvandling.98 Därefter synes tillämpningen av förvandlingsinstitutet ha minskat ytterligare, vilket framgår av de uppgifter som vi hämtat in om antalet ärenden som Kronofogdemyndigheten överlämnat till åklagare, se avsnitt 16.4.4.4. Under 2000-talet har – med några få undantag – mellan ett och tre ärenden om året överlämnats från Kronofogdemyndigheten till åklagare. Denna siffra får betecknas som anmärkningsvärt låg. Det framstår enligt vår bedömning som osannolikt att förutsättningarna för bötesförvandling endast skulle vara uppfyllda i ett så litet antal fall per år.
Uppgifter om gäldenärer med upprepade bötesskulder som vi inhämtat från Kronofogdemyndigheten talar för att kriterierna för bötesförvandling enligt gällande rätt borde vara uppfyllda i relativt många fall. Per den 29 december 2011 var det knappt 92 000 personer som var restförda hos Kronofogdemyndigheten för bötesskulder. 14 030 av dessa personer var restförda för tre bötesskulder eller fler. 574 personer inom denna grupp var restförda för tio bötesskulder eller fler.99 Även om kriterierna för bötesförvandling givetvis inte kan antas vara uppfyllda för alla dem med ett stort antal restförda bötesskulder, torde det bland dem finnas ett antal som träffas av något av kriterierna för förvandling.
För att ett mål om bötesförvandling ska föras till domstol, förutsätts i dag att flera steg passeras. En enskild kronoinspektör
97Prop. 1982/83:93 s. 16, se även Ds Ju 1981:24 s. 44. 98SOU 1995:91 del III s. 68 f. 99 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från Kronofogdemyndigheten.
Böter SOU 2012:34
152
ska göra bedömningen att det kan antas föreligga skäl för bötesförvandling. Därefter ska en beslutande kronofogde göra motsvarande bedömning och tillställa åklagare ärendet. Slutligen har åklagaren att självständigt bedöma om det finns förutsättningar för en talan om bötesförvandling.
I förarbetena till 1983 års reform förutsattes att åklagar- och kronofogdemyndigheterna, särskilt i inledningsskedet, skulle samråda med varandra i principiella frågor. Därutöver förväntades åklagarmyndigheternas och domstolarnas ställningstaganden i förvandlingsfrågor bli vägledande för kronofogdemyndigheternas praxis. Av kontakter som utredningen haft med åklagar- och kronofogdemyndigheterna framgår dock att det i vart fall inte i dagsläget sker något samrådsförfarande mellan myndigheterna gällande bedömningen av vilka ärenden som bör kunna aktualisera bötesförvandling. Den ringa refererade domstolspraxis som finns (se avsnitt 16.4.2.3) ger knappast heller någon stor vägledning för beslutsfattare på Kronofogdemyndigheten om i vilka situationer ett ärende bör överlämnas till åklagare. Det saknas refererade rättsfall gällande vad som avses med uppenbar tredska och det fall som HD avgjorde i februari 2012 gällde uteslutande penningböter. Inte heller har Riksåklagaren utfärdat några riktlinjer över vilka ställningstaganden åklagarna ska göra beträffande bötesförvandling. Kronoinspektörerna, som gör den inledande bedömningen av om det finns skäl för bötesförvandling, torde i första hand få vägledning i den handbok om utmätning som Kronofogdemyndigheten upprättat.100 Handboken, vars anvisningar gällande bötesförvandling återges i avsnitt 16.4.1.6, ger uttryck för att det sällan finns förutsättningar för bötesförvandling.
16.4.6.3 Bör möjligheten till bötesförvandling avskaffas?
Vår bedömning: Möjligheten till bötesförvandling bör inte
avskaffas.
Ett sätt att förhålla sig till att förvandlingsinstitutet numera tillämpas så sällan att det närmast framstår som obsolet, skulle kunna vara att helt avskaffa det. I ljuset av den ringa tillämpningen
100 Handboken Utmätning, Uppdaterad version, oktober 2011, avsnitt 9.12., Kronofogdemyndigheten, 2011.
Böter
153
kan det ifrågasättas om det verkligen finns ett reellt behov av ett förvandlingsstraff. Om man bortser från den principiella frågeställningen huruvida det är godtagbart att vissa bötfällda undgår verkställighet, kan man överväga mer praktiska aspekter av att möjligheten till bötesförvandling avskaffas. Med utgångspunkt i den inventering av förvandlingsstraffets fördelar som Förvandlingsstraffkommittén gjorde i mitten av 1970-talet101, kan följande frågor ställas: - Har hotet om förvandling till fängelse någon betalningsfrämjande effekt? - Är möjligheten till bötesförvandling ägnat att motverka uppkomsten av bötesimmunitet? - Bidrar hotet om förvandling till att höga bötesstraff kan anses utgöra en tillräckligt effektiv påföljdsform som kan utgöra alternativ till kortare fängelsestraff?
Enligt vår bedömning kan frågorna besvaras enligt följande.
Det får anses mycket tveksamt om förvandlingshotet i dag har någon betalningsfrämjande effekt. Såväl verksamma jurister som andra medborgare med kännedom om påföljdssystemet torde betrakta bötesförvandling som ett närmast obsolet institut och möjligheten till förvandling är sannolikt inte ens är känd hos stora delar av allmänheten. Det torde snarare vara hotet om att blir föremål för indrivning hos Kronofogdemyndigheten och inte minst den därvid förenade betalningsanmärkningen som befrämjar frivillig betalning av böter. Detta är ett skäl som skulle kunna sägas tala för att helt avskaffa möjligheten till bötesförvandling.
Förvandlingsinstitutet har emellertid, om det tillämpas konsekvent, även tydliga fördelar. Systemet fyller enligt vår mening fortfarande en funktion genom att det är ägnat att motverka en s.k. bötesimmun grupp. Förekomsten av ett förvandlingsstraff kan dessutom bidra till att böter framstår som en tillräckligt ingripande och trovärdig påföljd, vilket kan öka förutsättningarna för att använda böter som påföljdsform även för brott med inte alldeles obetydliga straffvärden – och då även som alternativ till kortare fängelsestraff.
101SOU 1975:55, se avsnitt 16.3.2.2 ovan.
Böter SOU 2012:34
154
Därtill skulle det knappast vara förenligt med våra direktiv att föreslå att systemet avskaffas, i vart fall inte om vi inte samtidigt föreslår något annat system för att reagera på obetalda böter.
16.4.6.4 Bör förutsättningarna för bötesförvandling öka?
Vår bedömning och vårt förslag: 15 § första stycket
bötesverkställighetslagen (1979:189) ändras, genom att kravet på att det ska vara uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna tas bort. I övrigt bör inte förutsättningarna för förvandling av böter utvidgas.
Det innebär att böter ska förvandlas om den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt.
Som redovisats närmare i avsnitt 16.4.2.3 innebär nuvarande reglering i 15 § BvL att böter ska förvandlas till fängelse i minst 14 dagar och högst tre månader, om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Vi har enligt våra direktiv att överväga om det oftare än i dag bör följa en annan reaktion när ett bötesstraff inte kan verkställas. Vi har därför funnit anledning att undersöka om förutsättningarna för bötesförvandling bör utvidgas.
När frågan om utvidgade förutsättningar för bötesförvandling övervägs, är en grundläggande fråga vad man vill uppnå med regleringen. Frågeställningen kan ta sitt avstamp än tidigare; i vilken omfattning kan det accepteras att bötesstraff aldrig blir verkställda, dvs. att den dömde aldrig betalar de pengar som domstol eller åklagare har beslutat att han eller hon ska betala till staten.
Ett synsätt som skulle kunna anläggas, och som överensstämmer med våra överväganden i kapitel 12 såvitt avser bristande verkställighet av villkorligt fängelse, är att det som utgångspunkt överhuvudtaget inte kan accepteras att en påföljd inte verkställs. Ovillkorligt fängelse verkställs tvångsvis genom polishandräckning för den som undandrar sig verkställighet. Tilläggssanktioner till villkorligt fängelse som inte fullgörs ska enligt de förslag vi lämnar i kapitel 12 ändras till andra sanktioner som kan förväntas bli fullgjorda och därmed leda till full verkställighet av påföljden. Om
Böter
155
inte heller sådana förändringar leder till full verkställighet ska det, som sista åtgärd, kunna beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Verkställigheten av böter kan dock enligt vår bedömning inte helt jämställas med verkställigheten av ett ovillkorligt fängelsestraff. Det går så gott som alltid att med tvång beröva en människa friheten oberoende av de kringliggande omständigheterna, vilket innebär att det mycket sällan finns verkställighetshinder avseende ovillkorliga fängelsestraff. Att ett bötesstraff inte går att verkställa beror däremot ofta på att den dömde inte har några utmätningsbara tillgångar och därmed saknar förmåga att följa domen eller beslutet.
En mer adekvat parallell är den till villkorligt fängelse. För den som inte kan fullgöra en beslutad tilläggssanktion, eller som undandrar sig verkställighet genom att vägra underkasta sig sanktionen, ska tilläggssanktionen ändras till en tillräckligt ingripande sanktion som kan verkställas. I sista hand får det beslutas att den dömde ska verkställa straffet i anstalt. Det är enligt våra förslag i kapitel 12 inget alternativ att nöja sig med att konstatera att ett villkorligt fängelsestraff i det enskilda fallet inte är verkställbart eftersom den dömde inte har förutsättningar att utföra tilläggssanktionen.
Mot bakgrund av det nu anförda skulle det kunna hävdas att böter som kvarstår obetalda efter uppbörd och indrivning alltid ska förvandlas till fängelsestraff, så att verkställighet kan säkras. En sådan ordning skulle dock resa stora betänkligheter. Som återges i avsnitt 16.4.2.1 var utgångspunkten i den reglering som gällde före 1983 års reform att obetalda böter i princip alltid skulle förvandlas till fängelse. Samtidigt fanns det möjlighet att meddela anstånd med verkställigheten, vilket innebar att det i realiteten inte skedde någon konsekvent förvandling. De fall där bötesförvandling beslutades utan anstånd sammanföll till största del med den kategori som enligt nuvarande reglering ska bli föremål för förvandling. Anståndsinstitutet innebar att endast en mycket liten grupp bötfällda – om än större än i dag – kom att avtjäna fängelsestraff för obetalda böter.
Vissa av de nackdelar som Förvandlingsstraffkommittén på sin tid anförde gällande förvandlingssystemet (se avsnitt 16.4.2.2) har särskilt stor bäring på ett system som mer konsekvent skulle förvandla obetalda böter till fängelse; frihetsberövande skulle ofta följa på utpräglad bötesbrottslighet, förvandlingsstraffet skulle framstå som bestraffning av en betalningsförsummelse och drabba
Böter SOU 2012:34
156
ett socialt utpräglat svagt klientel och användningen av korta fängelsestraff skulle öka påtagligt.
Det har således länge funnits ett grundläggande motstånd mot att böter ska kunna avtjänas i fängelse. Själva föreställningen att någon får verkställa straff i fängelse enbart pga. sin bristande betalningsförmåga strider mot moderna rättviseföreställningar och frammanar snarast bilden av gångna tiders gäldstuga.
I sammanhanget finns det vidare anledning att beakta Europarådets uttalanden angående behovet av påföljder som utgör alternativ till fängelsestraff. I ”Resolution (76) 10 on certain alternative penal measures to imprisonment”, som antogs av ministerkommittén 1976, rekommenderar Europarådets ministerkommitté medlemsstaterna att tillse att böter kan användas som påföljd på bred basis och att det finns metoder som gör det möjligt att anpassa böterna till den bötfälldes ekonomiska förhållanden. Vidare uttalas att metoderna för framtvingande av betalning bör vara sådana att användning av fängelse om möjligt undviks. Dessa rekommendationer får anses utgöra en anvisning om att förvandling av böter, i vart fall till ovillkorligt fängelse, bör tillgripas i minsta möjliga utsträckning.
De skäl som talar mot förvandlingsstraff är enligt vår bedömning sammantaget så starka att det är svårt att se framför sig ett system där obetalda böter mer regelmässigt förvandlas till fängelse. Den fråga som däremot kan övervägas är om förutsättningarna för förvandling bör göras något mindre restriktiva än enligt den nuvarande regleringen.
En omständighet som talar emot ett utvidgat tillämpningsområde för bötesförvandling är att ålagda böter i stor utsträckning blir betalda (se avsnitt 16.4.4.3). Den förhållandevis höga slutliga verkställighetsgraden talar för att nuvarande former för verkställighet upplevs som förhållandevis ingripande av dem som bötfälls och att uppbörds- och indrivningsförfarandet i de allra flesta fall är tillräckligt för att tillse att de som kan betala ålagda böter faktiskt också gör det.
De personer som inte kan antas göra sitt yttersta för att undvika de negativa följder som ett indrivningsförfarande för med sig torde vara de som nuvarande bestämmelse i 15 § BvL om förvandling avser att träffa; dels de som genom illojala åtgärder gör sig oåtkomliga för indrivning (tredskofallen), dels de som utnyttjar det förhållandet att deras bristande betalningsförmåga lett till s.k. bötesimmunitet (påkallat från allmän synpunkt). De förstnämnda
Böter
157
försöker avsiktligen kringgå det system som finns, medan de sistnämnda redan förekommer i systemet i sådan omfattning – genom exempelvis tidigare betalningsanmärkningar – att ytterligare obetalda bötesbelopp inte får någon större betydelse för deras vidkommande. Att förvandlingsinstitutet tar sikte på dessa båda grupper är enligt vår bedömning rimligt. Frågan är då om det finns möjlighet att utvidga förutsättningarna för att ingripa mot just dessa grupper.
I 15 § BvL anges att bötesförvandling ska ske, om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Ett sätt att något utöka tillämpningsområdet för bötesförvandling, så att det omfattar en större andel av sådana bötfällda som tredskas eller utnyttjar sin s.k. bötesimmunitet, skulle kunna vara att ta bort förstärkningsorden ”uppenbart” respektive ”särskilda skäl”.
När det först gäller kravet på att det ska vara uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala, kan konstateras att tredska i sig är ett starkt begrepp. Kravet på att den bötfällde ska ha visat tredska får anses innebära att han eller hon ska ha försökt undgå verkställighet på ett mer aktivt sätt, t.ex. genom att hålla sig oåtkomlig eller på annat sätt vidta åtgärder som innebär att indrivning inte kan ske.
I nuvarande lagstiftning har kravet på tredska förstärkts ytterligare, genom att det ska vara uppenbart att underlåtenheten att betala beror på tredska. Begreppet uppenbart tolkas vanligtvis – oberoende av vilket sammanhang det förekommer i – som ett mycket högt ställt krav. I förarbetena anges också att det bör vara fråga om undandragandeåtgärder såsom skenavtal och täta byten av arbetsplats.
Utan ett krav på uppenbarhet, kan det antas att fler fall än i dag där det är visat att den bötfällde har uppvisat tredska vid försöken att driva in bötesskulden kan bli föremål för en talan om förvandling. Utöver de mer tydliga fallen av skenmanövrer som angavs i de ursprungliga förarbetena, bör ett slopande av uppenbarhetskravet kunna innebära att gäldenärens agerande kopplat till själva utmätningsförfarandet ges en större betydelse. Om gäldenären vägrar att svara på frågor och i övrigt medverka till att klarlägga sina ekonomiska förhållanden i kontakterna med Kronofogdemyndigheten, bör det ofta anses att en tredskosituation föreligger. Utifrån behovet av att upprätthålla bötesstraffets trovärdighet
Böter SOU 2012:34
158
anser vi att det är rimligt att sådan form av tredska kan leda till att böterna förvandlas till fängelse. Vi föreslår därför att uppenbarhetsrekvisitet tas bort.
Att det hittills uppställts ett uppenbarhetskrav torde ha inneburit att möjliga fall av tredska inte dokumenterats eller utretts vidare under utmätningsförfarandet, eftersom det inte förutsetts att det skulle kunna göras uppenbart att tredska förelåg. Slopandet av uppenbarhetskravet torde därför innebära att det ställs större krav på Kronofogdemyndigheten att utreda de bakomliggande förhållandena till att böter inte har kunnat drivas in.
När det sedan gäller den andra gruppen bötesgäldenärer som kan bli föremål för bötesförvandling, de som omfattas av kravet på att förvandling annars ska vara av särskilda skäl påkallad från allmän synpunkt, kan konstateras att kravet på ”särskilda skäl” medför att tillämpningen blir förhållandevis restriktiv. Detta är också något som lagstiftaren avsåg när bestämmelsen infördes – att omständigheterna skulle vara speciella och att en underlåten reaktion från samhällets sida skulle framstå som stötande för den allmänna rättskänslan.
HD har nyligen prövat frågan om när det kan anses vara av särskilda skäl påkallat från allmän synpunkt att förvandla böter102(se avsnitt 16.4.2.3 där beslutet återges). Målet gällde endast penningböter för brott där fängelse inte ingick i straffskalan. Det gällde därtill ett förhållandevis begränsat belopp och en person som inte återfallit efter det att talan om förvandling hade aktualiserats. Vi bedömer inte att HD:s beslut har begränsat tillämpningen av förvandlingsregeln på ett sådant sätt att det påkallar några initiativ från lagstiftarens sida, utan att det är en rimlig tillämpning av den gällande lagstiftningen.
För att bredda tillämpningen av förvandlingsinstitutet skulle det kunna övervägas att utmönstra kravet på särskilda skäl. En sådan förändring skulle dock enligt vår bedömning vara för långtgående. Det kan nämligen sägas att det alltid är påkallat från allmän synpunkt att tillse att obetalda böter som inte kan betalas genom indrivning blir verkställda på annat sätt. Som anförts i det föregående finns det dock starka skäl som talar emot att det införs någon mer generell möjlighet att förvandla obetalda bötesstraff till fängelse, bl.a. att det inte är rimligt att placera personer som har gjort sig skyldiga till ringa brottslighet i fängelse endast av den
102 Högsta domstolens beslut den 15 februari 2012 i mål Ö 4728-10.
Böter
159
anledningen att deras betalningsförmåga brister. Kravet på särskilda skäl för att besluta om bötesförvandling i andra fall än där den bötfällde uppvisat tredska tillgodoser detta önskemål. Detta krav bör därför inte utmönstras.
Sammantaget gör vi bedömningen att det i 15 § första stycket BvL föreskrivna kravet att det för förvandling ska ske ska vara uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna bör tas bort, men att förutsättningarna för förvandling av böter i övrigt inte bör utvidgas.
Mot bakgrund av den ringa tillämpningen av förvandlingsinstitutet överväger vi nedan i avsnitt 16.4.6.7 om själva tillämpningen av lagstiftningen kan effektiviseras och göras mer konsekvent.
16.4.6.5 Bör böter kunna förvandlas till någon annan sanktion än fängelse?
Vår bedömning: Det bör inte införas någon möjlighet att för-
vandla böter till någon av de sanktioner som kan användas som tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
Flera av de skäl som vi i föregående avsnitt har ansett tala emot en utvidgning av tillämpningsområdet för bötesförvandling, hänger samman med att böterna förvandlas till just fängelse som verkställs i anstalt. Böter är den mildaste sanktionen i påföljdssystemet och fängelse den strängaste. Även det kortaste fängelsestraff som kan dömas ut, fängelse i 14 dagar, anses mer ingripande än högsta möjliga antal dagsböter. I de fall då ett rent bötesstraff förvandlas till fängelse, påförs den bötfällde därmed en betydligt mer ingripande påföljd än vad straffvärdet i sig motiverar. Repressionsökningen betingas inte av brottets allvar utan av den dömdes bristande betalningsvilja eller betalningsförmåga.
Som vi har anfört i våra allmänna utgångspunkter i kapitel 7 bör hela påföljdssystemet vägledas av en humanitetsprincip. I möjligaste mån bör fängelse undvikas om det finns något annat tillräckligt ingripande och trovärdigt alternativ att tillgå. Enligt våra direktiv ska också en allmän inriktning på vårt arbete vara att minska användningen av korta fängelsestraff.
Böter SOU 2012:34
160
När förvandlingsstraffet infördes fanns inte de förhållandevis ingripande alternativ till frihetsberövande påföljder som finns i dagens påföljdssystem. Det bör därför övervägas om något av dessa alternativ kan användas vid bötesförvandling.
Vad som i första hand finns anledning att överväga är om förvandling kan ske till någon av de tilläggssanktioner som ett villkorligt fängelsestraff enligt vad vi har föreslagit i kapitel 9 och 11 ska kunna förenas med, dvs. samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, vård- eller påverkanssanktion, kontraktsvård eller hemarrest.
En förvandling av böter till någon av dessa sanktioner skulle visserligen också innebära en repressionsökning i förhållande till det ursprungliga bötesstraffet. Repressionsökningen skulle dock vara mindre än i dag, då steget ju tas direkt från böter till ovillkorligt fängelse. Steget skulle därutöver kunna minimeras genom att den sanktion som bötesstraffet förvandlas till straffmäts på ett sådant sätt att ingripandegraden mer motsvarar den hos det ursprungliga bötesstraffet. Exempelvis skulle antalet timmar samhällstjänst kunna sättas lägre än de 40 timmar som ska utgöra minimiantal när samhällstjänst utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
Som redovisats i avsnitt 16.4.3.2 föreslog Straffsystemkommittén att förvandling av böter i första hand skulle ske till samhällstjänst och i andra hand till elektronisk intensivövervakning. Enligt förslaget skulle böter även kunna förvandlas till kontraktsvård, om förutsättningarna för sådan vård var uppfyllda. Förslaget möttes av stark kritik under remissbehandlingen, även om samtidigt ett antal remissinstanser tillstyrkte det. Kritiken avsåg framförallt att den grupp som undandragit sig böter knappast skulle medverka till samhällstjänst. En annan synpunkt var att samhällstjänst inte skulle vara en adekvat eller tillräckligt avskräckande påföljd i förvandlingssituationerna.
Alla sanktioner utom böter och fängelse i anstalt förutsätter i någon mån den dömdes medverkan. Det förhållandet att de alternativa sanktionerna i större eller mindre utsträckning bygger på den dömdes medverkan, innebär att det i ett system där böter kan förvandlas till en sådan sanktion kommer att uppkomma fall där inte heller den nya sanktionen genomförs. Efter det att bötesstraffet förvandlats till t.ex. samhällstjänst eller hemarrest skulle det i sådana situationer – för att tillse att verkställighet verkligen åstadkoms – krävas ytterligare en process, där den nya sanktionen i
Böter
161
sin tur får förvandlas till fängelse. I vart fall i de fall där bötesförvandling motiveras av att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna kan det inte uteslutas att sådana situationer kommer att bli förhållandevis vanligt förekommande. Det kan ifrågasättas om bristande verkställighet av böter motiverar att resurser hos rättsväsendet tas i anspråk i den utsträckning som i så fall kommer att krävas.
Om böter ska kunna förvandlas till någon annan sanktion än fängelse, måste vidare övervägas vilken sanktion eller vilka sanktioner som ska kunna komma i fråga. Ett synsätt skulle kunna vara att böter, i enlighet med vad Straffsystemkommittén föreslog, i första hand ska förvandlas till samhällstjänst och i andra hand till hemarrest. Vad som emellertid talar emot en sådan ordning är att både samhällstjänst och hemarrest förutsätter en bedömning av den bötfälldes förutsättningar att fullgöra sanktionen. För att – så långt möjligt – undvika ytterligare processer i anledning av förvandlingsstraffet, bör det inte finnas möjlighet att förvandla böter till samhällstjänst eller hemarrest om den bötfällde redan på förhand inte kan anses ha förutsättningar att fullgöra en sådan sanktion. Om inte någon av sanktionerna kan antas bli fullgjord, skulle bötesstraffet därmed trots allt få förvandlas till fängelse. Den bötfälldes personliga och sociala förhållanden, såsom arbetsförmåga och tillgång till bostad, skulle därmed bli avgörande för om böterna ska ersättas med fängelse eller med någon mindre ingripande sanktion.
Ett sätt att undvika den nu beskrivna effekten är att ge domstolen möjlighet att välja mellan samtliga de sanktioner som kan utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse, dvs. även vård- eller påverkanssanktion, övervaknings- och kontrollsanktion samt kontraktsvård. Det skulle dock innebära att varje ärende om bötesförvandling skulle behöva föregås av en prövning av vilken sanktion som är lämpligast för den bötfälldes vidkommande. En sådan prövning torde förutsätta att personutredning inhämtas. Även mot bakgrund av detta kan det ifrågasättas om bristande verkställighet av böter motiverar att rättsväsendets resurser tas i anspråk i den utsträckning som i så fall skulle behövas.
Sammantaget kan konstateras att vissa av invändningarna mot en utvidgad bötesförvandling visserligen skulle tappa i styrka om det infördes en möjlighet att förvandla böter till någon av de sanktioner som ska kunna utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse, men att en sådan möjlighet skulle leda till att rätts-
Böter SOU 2012:34
162
väsendets resurser tas i anspråk på ett sätt som framstår som omotiverat i förhållande till den begångna brottsligheten. Vi gör därför bedömningen att det inte bör införas någon möjlighet att förvandla böter till någon av de sanktioner som ska kunna utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse.
16.4.6.6 Bör böter kunna förvandlas till villkorligt fängelse?
Vårt förslag: Böter ska inte kunna förvandlas till villkorligt
fängelse.
Enligt de förslag vi lämnar i kapitel 9 ska kortare fängelsestraff som regel dömas ut villkorligt. Det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med tilläggssanktioner som står i rimlig proportion till det utmätta fängelsestraffets längd. Fängelsestraffet villkoras av att den dömde fullgör tilläggssanktionen och inte begår brott under prövotiden. Endast om fängelsestraffet uppgår till ett år eller mer eller om det inte finns tilläggssanktioner som på ett trovärdigt sätt kan reagera på att den dömde har återfallit i brott, ska ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut.
I 15 § BvL anges att böter under vissa förutsättningar ska förvandlas till fängelse. Förvandlingsstraffet ska enligt samma bestämmelse bestämmas till fängelse i lägst 14 dagars och högst tre månader. En bestämmelse av motsvarande innebörd finns i 25 kap. 8 § brottsbalken, där det föreskrivs att böter som inte betalas in får förvandlas till fängelse i lägst fjorton dagar och högst tre månader enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen. Om inte någon ändring görs i dessa bestämmelser, innebär våra förslag i kapitel 9 att rätten ges möjlighet att besluta att ett förvandlingsstraff för böter (i likhet med andra fängelsestraff) ska vara villkorligt. Det finns därmed anledning att överväga hur förvandlingsinstitutet bör förhålla sig till systemet med villkorligt fängelse.
Utifrån vissa utgångspunkter skulle en ordning där böter kan förvandlas till villkorligt fängelse vara en lämplig utveckling. Som anförs i föregående avsnitt skulle flera av de invändningar som finns mot förvandlingsinstitutet tappa i styrka om det ges möjlighet att förvandla böter till något annat än ett ovillkorligt fängelsestraff. Ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion utmätt i förhållande till fängelsestraffets längd skulle enligt vår
Böter
163
bedömning utgöra en tillräckligt ingripande sanktion för att ersätta obetalda böter.
Systemet med villkorligt fängelse kan dock knappast tillämpas på samma sätt vid bötesförvandling som i andra fall. Enligt våra överväganden i kapitel 9 ska ett villkorligt fängelsestraff på högst tre månader som huvudregel förenas med dagsböter, om inte återfallssituationen är sådan att en mer ingripande sanktion är motiverad. Det skulle dock knappast framstå som trovärdigt, eller för den delen ens vara lämpligt, om ett obetalt bötesstraff förvandlas till villkorligt fängelse med böter som tilläggssanktion. En förutsättning för att villkorligt fängelse ska kunna utgöra förvandlingsstraff för böter är därför att böter inte kan användas som tilläggssanktion vid förvandlingsstraff.
En möjlighet att förvandla böter till villkorligt fängelse är emellertid inte heller med en sådan särreglering fri från invändningar. I likhet med vad som i föregående avsnitt anförts när det gäller möjligheten att förvandla böter till någon av de övriga tilläggssanktioner som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med, skulle en förvandling till villkorligt fängelse riskera att föranleda ytterligare processer för att den dömde inte genomför den tilläggssanktion som beslutas. Dessutom skulle varje förvandlingsprocess kräva en bedömning av vilken tilläggssanktion som skulle väljas i det enskilda fallet, grundat på den bötfälldes personliga förhållanden. Om ett bötesstraff förvandlas till villkorligt fängelse uppstår därtill frågan om det ska finnas möjlighet att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt om den bötfällde återfaller i brott under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Systemet för bötesförvandling skulle därmed bli dels resurskrävande, dels något tungrott.
Enligt vår bedömning är nackdelarna med en ordning där det kan beslutas att förvandlingsstraff för böter ska vara villkorliga betydande. Ordningen med bötesförvandling är därtill så särpräglad att den inte låter sig inordnas i ett system med villkorligt fängelse, Vi föreslår därför att böter bara ska kunna förvandlas till ovillkorligt fängelse.
Böter SOU 2012:34
164
16.4.6.7 Kan verkställigheten av böter i övrigt effektiviseras genom en mer konsekvent tillämpning av dagens lagstiftning?
Vår bedömning: Frågan om bötesförvandling bör kunna ges en
högre prioritet hos ansvariga myndigheter.
Det bör ske ett aktivt samrådsförfarande mellan Kronofogdemyndigheten och Åklagarmyndigheten gällande förutsättningarna för bötesförvandling.
Genom tydligare riktlinjer kan Kronofogdemyndigheten förbättra processen att sålla ut ärenden där bötesförvandling kan komma i fråga.
Våra överväganden hittills har lett till bedömningen att möjligheten att förvandla obetalda böter endast bör utvidgas i begränsad omfattning, genom att det inte längre ska krävas att det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna. Vidare har vi gjort bedömningen att det inte bör införas någon möjlighet att förvandla bötesstraff till någon annan sanktion än ovillkorligt fängelse. Förutsättningarna för bötesförvandling kommer därmed inte att förändras på något mer avgörande sätt. Frågan som då bör ställas är om det finns andra vägar att effektivisera verkställigheten av bötesstraff som inte har kunnat verkställas genom uppbörd eller indrivning.
Regleringen i BvL innebär, även med den ändring vi föreslår, att möjligheten till bötesförvandling är begränsad och att den omfattar långt ifrån alla böter som inte kunnat drivas in. Som anförts inledningsvis i detta avsnitt kan det dock ifrågasättas om gällande lagstiftning tillämpas på ett konsekvent sätt – mot bakgrund av det mycket ringa antal ärenden om bötesförvandling som överlämnas till åklagare varje år. Detta gäller inte bara i situationer där den bötfällde vidtar aktiva åtgärder för att indrivning inte ska kunna ske, utan även när en och samma person fortsätter att göra sig skyldig till bötesbrottslighet trots att hans eller hennes ekonomiska förhållanden är sådana att bötesbeloppen inte kan drivas in. I den första situationen – när den bötfällde av tredska underlåtit att betala böterna – föreslår vi som sagt en viss utvidgning av tillämpningsområdet genom att uppenbarhetsrekvisitet tas bort. I sådana situationer borde själva ändringen leda till en något större tillämpning av förvandlingsinstitutet. Enligt vår bedömning borde
Böter
165
dock rimligen fler fall än i dag kunna bli föremål för förvandling på grund av att det av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt, även utan att det nuvarande tillämpningsområdet utvidgas. Att så många som 14 030 personer var restförda hos Kronofogdemyndigheten för tre bötesskulder eller fler varav 574 personer var restförda för tio bötesskulder eller fler,103 talar för att en konsekvent tillämpning av reglerna skulle kunna öka andelen som blir föremål för bötesförvandling.
Även utan att det behöver anläggas ett mer strängt synsätt än vad dagens lagstiftning ger uttryck för vad gäller behovet av bötesförvandling, framstår det från flera utgångspunkter som olyckligt att lagstiftningen tillämpas i mindre utsträckning än vad som synes ha varit avsikten när den infördes. För det första bör en allmän utgångspunkt vara att lagstiftningen ska få det genomslag som lagstiftaren har avsett. Att förvandlingsinstitutet – såvitt går att bedöma – inte tolkas eller tillämpas på ett konsekvent sätt leder dessutom till en orättvis ordning, där några få personer om året blir föremål för bötesförvandling trots att det uppenbarligen bland det stora antalet icke verkställda böter måste finnas ett betydande antal fall där omständigheterna är liknande men där någon förvandling aldrig aktualiseras. En sådan ordning kan inte anses vara förenlig med kraven på rättssäkerhet och likabehandling.
Vi har tidigare i detta avsnitt gjort bedömningen att möjligheten till bötesförvandling inte bör avskaffas. Denna bedömning grundas bl.a. på att förvandlingsinstitutet har fördelar då det är ägnat att motverka uppkomsten av en s.k. bötesimmun grupp och då det kan bidra till att öka förutsättningarna för att använda böter som påföljdsform. För att dessa fördelar ska uppstå, och systemet med bötesförvandling därmed över huvud taget ska fylla en funktion, krävs dock att regelverket tillämpas på ett mer konsekvent sätt än i dag. Vårt förslag att utmönstra uppenbarhetsrekvisiten såvitt avser tredskande bötesgäldenärer kan sägas vara ett steg i riktning mot att åstadkomma större konsekvens i tillämpningen.
Enligt vår uppfattning skulle därtill tillämpningen bli än mer konsekvent och leda till fler avgöranden, om frågan fick en högre prioritet hos de myndigheter som har att tillämpa systemet.
En sådan prioritering skulle kunna uppnås t.ex. genom ett aktivt samrådsförfarande mellan Åklagarmyndigheten och Kronofogdemyndigheten, som skulle kunna leda till en större samsyn när det gäller
103 Per den 29 december 2011 enligt uppgift från Kronofogdemyndigheten, se avsnitt 16.4.6.2 ovan.
Böter SOU 2012:34
166
frågan om i vilka situationer ett indrivningsärende bör överlämnas till åklagare. Ett samrådsförfarande mellan Åklagarmyndigheten och Kronofogdemyndigheten skulle också öka konsekvensen och enhetligheten i tillämpningen, särskilt vad gäller de frågor som innefattar eller tangerar straffrättsliga bedömningar. Ett sådant samråd bör ske på både lokal och central nivå. Att det skulle ske ett sådant samrådsförfarande var också något som lagstiftaren förutsatte när den nuvarande regleringen infördes (se avsnitt 16.4.2.3).
Därutöver gör vi den bedömningen att frågan om bötesförvandling kan ges en högre prioritet hos Kronofogdemyndigheten. Genom exempelvis tydligare riktlinjer till de handläggare som arbetar med utmätning och upprättar en utredningsrapport när det saknas förutsättningar för utmätning av bötesskulden om i vilka fall bötesförvandling kan komma i fråga, torde det kunna komma till stånd en mer konsekvent tillämpning av regelverket.
Det kan naturligtvis resas invändningar mot att myndigheterna ska öka prioriteringen av frågan om bötesverkställighet. Det finns ju andra delar av Kronofogdemyndighetens och Åklagarmyndighetens verksamheter som är av större betydelse såväl för samhällsekonomin och rättsordningen som för enskilda. Mot bakgrund av vad som sägs i våra direktiv och med hänvisning till vad som tidigare sagts om vikten av att den lagstiftning som finns också tillämpas i enlighet med lagstiftarens avsikter, finner vi dock starka skäl att förespråka en ökad prioritering av frågan.
Det framstår därför som angeläget att – som vi anför ovan – frågan om bötesförvandling prioriteras högre än i dag av ansvariga myndigheter, att det sker ett samrådsförfarande mellan Åklagarmyndigheten och Kronofogdemyndigheten samt att Kronofogdemyndigheten utarbetar tydligare riktlinjer för sin verksamhet som gör att sållningen av tänkbara förvandlingsfall sker mer i enlighet med vad lagstiftaren avsett. Det gäller såväl de s.k. tredskofallen – oavsett om uppenbarhetsrekvisitet tas bort eller inte – som de fall då förvandling av särskilda skäl kan anses vara påkallad ur allmän synpunkt.
Böter
167
16.5 Böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse
16.5.1 Inledning
Våra förslag gällande villkorligt fängelse berör även frågan om hur obetalda böter ska hanteras
Vi har i kapitel 9 föreslagit att de påföljder som enligt nuvarande lagstiftning utgör alternativ till fängelse – villkorlig dom och skyddstillsyn – ska ersättas av villkorligt fängelse. Våra förslag innebär att det ska föreligga en presumtion för att besluta att fängelsestraff som understiger ett år ska vara villkorliga. Ett skäl att bryta presumtionen kan vara att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som föranlett annan påföljd än böter. Villkorligt fängelse ska förenas med en tilläggssanktion. Ingripandegraden i tilläggssanktionen ska bestämmas utifrån det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet ska bestå i dels att den dömde avhåller sig från att begå brott under en prövotid, dels att han eller hon fullgör eller underkastar sig den beslutade tilläggssanktionen. I den mån den dömde inte uppfyller dessa villkor brister det således i verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet.
I enlighet med vad vi har föreslagit i kapitel 9.5.6 ska dagsböter väljas som tilläggssanktion, om det utgör en tillräckligt ingripande sanktion med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Som utgångspunkt har vi angett att villkorliga fängelsestraff på högst tre månader ska kunna förenas med dagsböter. Om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott på ett sätt som bör beaktas i sammanhanget, förutsätts dock en mer ingripande tilläggssanktion än böter.
Vi har i kapitel 12 övervägt vilka åtgärder som bör kunna vidtas om den dömde inte fullgör den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med. Hanteringen av bristande betalning av böter som tilläggssanktion har emellertid inte övervägts i det sammanhanget, då vi ansett den frågan vara så nära anknuten till frågan om bristande verkställighet av böter som självständig påföljd att den bör övervägas i samband med övriga frågor om böter.
Vi har i avsnitt 12.8.2 angett som utgångspunkt att ett villkorligt fängelsestraff, på samma sätt som andra påföljder, måste verkställas fullt ut. Som beskrivits ovan består en del av verkställigheten att den dömde fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga
Böter SOU 2012:34
168
fängelsestraffet har förenats med. För att trovärdigheten för villkorligt fängelse som påföljd ska kunna upprätthållas, krävs det därför att det leder till konsekvenser för den dömde om han eller hon inte fullgör tilläggssanktionen inom prövotiden.
När det gäller bristande verkställighet av andra tilläggssanktioner än böter, har vi i avsnitt 12.8.3.3 gjort bedömningen att det i första hand bör bli aktuellt att meddela den dömde en varning, eventuellt i kombination med en förlängning av prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Om varningen inte får till följd att tilläggssanktionen fullgörs, eller om en varning på förhand inte kan antas leda till ett fullgörande, ska det övervägas om tilläggssanktionen kan bytas ut mot någon annan sanktion. I sådana fall ska i första hand väljas en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som den som det villkorliga fängelsestraffet ursprungligen förenades med. Om det inte finns förutsättningar att ersätta tilläggssanktionen med en lika ingripande sanktion, ska den i andra hand bytas ut mot en sanktion som är mer ingripande. I sista hand, om det inte finns någon tillräckligt ingripande sanktion att tillgå, får det beslutas att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Den fråga vi nu har att överväga är vilken reaktion som bör följa för det fall att den som dömts till villkorligt fängelse i förening med dagsböter brister i verkställighet genom att inte betala bötesbeloppet.
Nuvarande reglering avseende villkorlig dom och skyddstillsyn som förenats med dagsböter
I dagens påföljdssystem kan såväl villkorlig dom som skyddstillsyn förenas med dagsböter. Dagsböterna är då att anse som en självständig påföljd. Ett undanröjande av den villkorliga domen eller skyddstillsynen påverkar inte skyldigheten att utge dagsböterna och underlåten betalning av bötesbeloppet anses inte innebära att den dömde missköter den villkorliga domen eller skyddstillsynen.104 Bötesstraffet är alltså helt fristående från den villkorliga domen respektive skyddstillsynen. För verkställigheten av bötesstraffet gäller regleringen i BvL, vilket innebär att den dömde, om han eller hon inte frivilligt betalar det bötesbelopp som dömts ut, blir föremål för indrivning. Om inte heller indrivning leder till full betalning kan böterna förvandlas till fängelse, om förutsättningarna i 15 § BvL är uppfyllda.
104Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 30 kap. 8 §.
Böter
169
Böternas ställning när de döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse
Det system som vi har föreslagit i kapitel 9 innebär att dagsböter ska kunna utgöra en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Sådana böter kommer inte att utgöra en självständig påföljd utan blir en del av det villkorliga fängelsestraffet. Om det vid återfall i brott beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, kommer därmed skyldigheten att betala böterna, på samma sätt som skyldigheten att fullgöra andra tilläggssanktioner, att bortfalla. Om den dömde betalar bötesbeloppet har han eller hon delvis verkställt det villkorliga fängelsestraffet, vilket innebär att det endast bör kunna beslutas att en del av straffet ska verkställas i anstalt vid ett eventuellt återfall inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Det blir därmed inte givet att böter som döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska omfattas av samma verkställighetsreglering som böter som självständig påföljd.
16.5.2 Obetalda böter kan inte likställas med andra tilläggssanktioner som inte fullgörs
Vår bedömning: Obetalda böter bör inte hanteras på samma
sätt som andra tilläggssanktioner som inte fullgörs.
Med utgångspunkten att ett villkorligt fängelsestraff ska vara villkorat av att den dömde fullgör den tilläggssanktion som straffet förenas med, kan det hävdas att det vore mest följdriktigt att behandla böter som inte betalas på samma sätt som andra tilläggssanktioner som inte fullgörs. Med en sådan reglering skulle det förhållandet att den dömde inte betalar böterna inom en viss tid kunna föranleda varning, en förlängd prövotid, ändrade tilläggssanktioner och i sista hand beslut om att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. För den som, trots att varning meddelats, inte betalar bötesbeloppet skulle därmed böterna kunna ersättas med t.ex. samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest. Om inte någon annan tilläggssanktion än böter kan komma i fråga, eller om den dömde inte heller fullgör en sanktion som böterna har ersatts med, får det beslutas att det ursprungligen utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Böter SOU 2012:34
170
En fråga som måste ställas är dock vid vilken tidpunkt den dömde ska anses ha brustit i verkställighet. Nuvarande reglering i BvL innebär att betalning av böter i första hand ska ske frivilligt till RPS genom uppbörd. Om uppbörd inte leder till full betalning lämnas ärendet över till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Huruvida betalning kan erhållas genom indrivning beror på om det finns några utmätningsbara tillgångar. Om böterna inte kan drivas in ska de, om förutsättningarna i 15 § BvL är uppfyllda, förvandlas till fängelse. Indrivningsåtgärderna avslutas – i vart fall formellt – först när böterna är preskriberade – fem år från det att domen vunnit laga kraft.
Om underlåtenhet att betala böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse helt ska jämställas med bristande verkställighet såvitt avser andra tilläggssanktioner, bör sådana böter inte rimligen omfattas av bestämmelserna om indrivning och bötesförvandling. Böterna bör således aldrig bli föremål för indrivning, utan efter det att betalningsfristen för frivillig betalning har passerats bör RPS i stället rapportera till Kriminalvården om den bristande verkställigheten. Därefter får det ankomma på Kriminalvården att vidta åtgärder i anledning av den bristande verkställigheten, på samma sätt som när andra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse inte fullgörs.
Det kan finnas skäl för en ordning av det nu skisserade slaget. För det första framstår det som naturligt att behandla böter på samma sätt som andra tilläggssanktioner. Innebörden av det villkorliga fängelsestraffet blir tydligt om det villkoras av att böterna betalas, på samma sätt som det villkoras av att t.ex. samhällstjänsten fullgörs. Villkorligt fängelse med böter kan därmed uppfattas som en konsekvent och förhållandevis ingripande påföljd.
Som beskrivits i tidigare avsnitt i detta kapitel kan möjligheten att förvandla självständiga bötesstraff till fängelse kritiseras på den grunden att påföljden efter förvandlingen blir mer ingripande än vad brottslighetens straffvärde motiverar. Motsvarande invändning kan inte göras vid beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av att de böter som utgör tilläggssanktion inte har betalats. Det förhållandet att det har dömts ut ett villkorligt fängelsestraff innebär att rätten har gjort bedömningen att brottslighetens straffvärde motiverar fängelse, men att det finns förutsättningar att privilegiera den dömde genom att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Om den dömde inte har betalat de böter som det villkorliga fängelsestraffet har förenas med och
Böter
171
det föranleder ett beslut om verkställighet i anstalt, innebär det då inte att straffet blir strängare än vad straffvärdet motiverar.
Det finns dock starka skäl som talar emot att bristande betalning av sådana böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse generellt leder till att böterna ersätts med en annan tilläggssanktion eller till att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Om rapportering av den bristande betalningen ska ske redan då betalningsfristen för uppbörd har passerats – dvs. utan att några indrivningsförsök har genomförts – kommer obetalda böter med största sannolikhet att leda till ett stort antal processer om bristande verkställighet. I varje sådan process måste det göras en bedömning av huruvida böterna kan ersättas med någon annan tilläggssanktion eller om det – som sistahandsalternativ – bör beslutas om verkställighet i anstalt. På samma sätt som om böter som självständig påföljd mer generellt skulle förvandlas till fängelse vid bristande betalning, riskerar ett strikt upprätthållande av en princip om att obetalda böter som tilläggssanktion måste föranleda en reaktion, i förlängningen att leda till ett stort antal korta fängelsestraff. Detta är något som vi enligt våra direktiv ska motverka.
Därtill kommer att det finns en grundläggande skillnad mellan böter och andra tilläggssanktioner. Övriga tilläggssanktioner bygger i någon mån på att den dömde medverkar frivilligt vid genomförandet. För att trovärdigheten i systemet ska upprätthållas måste det därför, som yttersta konsekvens för den som vägrar medverka, finnas möjlighet att besluta om en verkställighetsform som kan genomdrivas tvångsvis, dvs. att det villkorliga fängelsestraffet ska avtjänas i anstalt. Böter avviker från övriga tilläggssanktioner genom att dessa i de flesta fall kan drivas in tvångsvis. Det finns ett exekutionsväsende som har till uppgift att säkerställa verkställigheten av böter då det finns tillgångar att betala dem med. Därmed framstår det som såväl onödigt som ologiskt att hantera obetalda böter på samma sätt som andra tilläggssanktioner som inte fullgörs, dvs. att inte använda sig av de goda möjligheter till tvångsvis verkställighet som finns och som i de flesta fall leder till resultat. Det kan dessutom uppfattas som förvirrande med ett system som föreskriver en ordning för hanteringen av obetalda böter som självständig sanktion och en helt annan för hanteringen av obetalda böter som tilläggssanktion vid villkorligt fängelse.
Böter SOU 2012:34
172
Sammantaget finner vi att invändningarna mot att hantera obetalda böter på samma sätt som andra tilläggssanktioner är så tungt vägande att detta alternativ inte bör väljas.
16.5.3 Böter som tilläggssanktion kan inte fullt ut likställas med böter som dömts ut som självständig påföljd
Vår bedömning: Böter som tilläggssanktion till villkorligt
fängelse bör inte i verkställighetshänseende fullt ut likställas med böter som döms ut som självständig påföljd.
Ett annat sätt att hantera obetalda böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse är att i verkställighetshänseende helt likställa sådana böter med böter som självständig påföljd. Det skulle innebära att all verkställighet av böter får hanteras enligt BvL. Bötesbelopp som inte betalas frivilligt genom uppbörd ska därmed lämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning och för det fall att böterna inte kan drivas in får det övervägas om förutsättningarna för att förvandla dem till fängelse är uppfyllda.
Det framstår på många sätt som en logisk ordning att behandla alla typer av böter på samma sätt i verkställighetshänseende och att därvid utnyttja det system för tvångsvis verkställighet av böter som redan finns. Som framförts i tidigare avsnitt är det i dag en mycket stor del av alla ålagda böter som flyter in genom uppbörd och indrivning. En användning av regleringen i BvL även för verkställighet av böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse kan därmed antas bli mer effektivt än om det system för hantering av bristande verkställighet som gäller för andra tilläggssanktioner skulle tillämpas.
En hantering enligt BvL förefaller inte heller medföra några större problem, så länge indrivningen får till följd att böterna faktiskt flyter in inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. I sådana fall leder den tvångsvisa verkställigheten till att tilläggssanktionen blir fullgjord inom prövotiden.
Problem uppstår dock för det fall att böterna inte kan drivas in inom prövotiden.
Nuvarande reglering i BvL och indrivningslagen innebär att indrivningsåtgärder avseende böter kan vidtas till dess att böterna preskriberas, vilket enligt regleringen i 35 kap. 7 § BrB sker fem år
Böter
173
efter det att den dom i vilken de dömdes ut vann laga kraft. Våra förslag i kapitel 9 innebär emellertid att tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse ska fullgöras inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet, vilken enligt huvudregeln ska uppgå till två år. Om inte böterna har betalats genom uppbörd eller indrivning inom två år från lagakraftvunnen dom, brister det därmed i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet.
Det skulle naturligtvis kunna föreskrivas att indrivningsåtgärder avseende böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse inte får fortgå efter det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut. På så sätt skulle kopplingen mellan det villkorliga fängelsestraffet och de som tilläggssanktion beslutade böterna upprätthållas. En sådan reglering skulle dock inte lösa den grundläggande frågan om vilka åtgärder som ska kunna vidtas i anledning av att böterna inte har betalats inom prövotiden.
Ett sätt att lösa sistnämnda fråga skulle kunna vara att ålägga Kronofogdemyndigheten en obligatorisk skyldighet att något före det att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet har löpt ut anmäla till åklagare att böterna inte har kunnat drivas in, så att denne kan överväga att väcka talan om bötesförvandling. En sådan ordning skulle dock innebära att den tid under vilken indrivning kan pågå skulle bli relativt kort – betydligt kortare än vad som gäller för indrivning av böter som dömts ut som självständig påföljd – vilket skulle få till följd att indrivningssystemets fördelar inte kan utnyttjas fullt ut.
Därtill kommer att tillämpning av bötesförvandlingsinstitutet är förenat med svårigheter när det gäller böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Enligt 15 § BvL ska böter – om förutsättningarna för bötesverkställighet är uppfyllda – förvandlas till (ovillkorligt) fängelse mellan 14 dagar och tre månader. Enligt våra förslag ska böter som utgångspunkt användas som tilläggssanktion till villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst tre månader. Det förslag vi lämnar utesluter dock inte att böter i undantagssituationer får utgöra tilläggssanktion även vid längre fängelsestraff än så. Det förhållandet att böterna utgör tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet talar för att förvandling bör ske till ett fängelsestraff av motsvarande längd som det villkorliga fängelsestraffet. Det skulle emellertid innebära att det villkorliga fängelsestraffet i sig inte får något självständigt värde i förvandlingssituationen. Om förvandlingsstraffet däremot bestäms till en kortare tid än det villkorliga fängelsestraffet, uppstår frågan
Böter SOU 2012:34
174
vad som gäller för den resterande delen av det villkorliga fängelsestraffet. Ska det t.ex. kunna beslutas att denna del ska verkställas i anstalt för det fall att den dömde döms för brott som är begångna inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet?
Således kan konstateras att böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse inte heller fullt ut kan likställas med böter som döms ut som självständig påföljd i verkställighetshänseende.
16.5.4 Hanteringen av obetalda böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse
16.5.4.1 Böter som dömts ut som tilläggssanktion ska i första hand verkställas genom uppbörd och indrivning
Vårt förslag: Böter som dömts ut som tilläggssanktion till
villkorligt fängelse ska i första hand verkställas genom uppbörd och indrivning i enlighet med bestämmelserna i bötesverkställighetslagen (1979:197). Genom ett tillägg till 35 kap. 7 § brottsbalken omfattar den femåriga preskriptionstiden för böter även sådana böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
De invändningar som kan riktas mot en reglering där böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse i verkställighetshänseende likställs med böter som självständig påföljd, grundas huvudsakligen på att bötesstraffets koppling till det villkorliga fängelsestraffet ställer krav på särregleringar såvitt avser dels den tid under vilken indrivning kan pågå, dels förutsättningarna för bötesförvandling. Samtidigt framstår det som mindre lämpligt att inte använda sig av de möjligheter till tvångsvis verkställighet av böter genom indrivning som redan finns och som i de flesta fall leder till resultat.
Det alternativ som därför bör övervägas är att låta böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse omfattas av BvL:s bestämmelser om uppbörd och indrivning, men att inte ge möjlighet att förvandla sådana böter till fängelse. En förutsättning för en sådan lösning är att det – trots att prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet enligt huvudregeln ska uppgå till två år – ges möjlighet till uppbörd och indrivning av böterna under fem år från det att domen har vunnit laga kraft. Detta kan åstadkommas genom att det i 35 kap. 7 § BrB anges att den femåriga preskriptionstiden
Böter
175
för böter även omfattar sådana böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
I dagens system leder uppbörds- och indrivningsförfarandet i de flesta fall till att ålagda böter blir betalda. Så kan antas bli fallet även om motsvarande förfarande används för böter som döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. I de fall indrivningen inte leder till resultat, utgör indrivningsförfarandet i sig ett förhållandevis ingripande inslag i den bötfälldes livsföring.
Att under en femårsperiod utsättas för upprepade indrivningsförsök, vilka dessutom leder till en betalningsanmärkning, får anses utgöra en ingripande reaktion på brottslighet vars straffvärde inte är högre än att villkorligt fängelse med böter har kunnat väljas som påföljd. Det skulle därmed kunna hävdas att det inte bör krävas några ytterligare åtgärder från samhällets sida för det fall att vare sig uppbörd eller indrivning leder till att bötesbeloppet betalas.
Enligt vår bedömning har ett sådant resonemang i de allra flesta fall fog för sig. Om det saknas möjlighet att driva in böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse för att den dömde saknar utmätningsbara tillgångar, bör i de allra flesta fall indrivningsförfarandet i sig anses tillräckligt ingripande för att det ska vara möjligt att avstå från att vidta ytterligare åtgärder i anledning av att böterna inte har betalats.
16.5.4.2 Böterna ska undanröjas om förutsättningarna för bötesförvandling är uppfyllda
Vårt förslag: Om det inom prövotiden för det villkorliga
fängelsestraffet står klart att förutsättningarna för bötesförvandling enligt 15 § första stycket bötesverkställighetslagen (1979:197) är uppfyllda, ska rätten på talan av åklagare undanröja böterna och ersätta dem med en annan tilläggssanktion. Den nya tilläggssanktionen ska i första hand vara av motsvarande ingripandegrad som böterna. Om det inte finns möjlighet att förena det villkorliga fängelsestraffet med en sanktion av motsvarande ingripandegrad, ska en mer ingripande tilläggssanktion väljas. När den nya tilläggssanktionen bestäms ska beaktas om böterna till någon del har betalats.
Om böterna inte kan ersättas med någon annan tillräckligt ingripande tilläggssanktion, ska rätten besluta att det villkorliga
Böter SOU 2012:34
176
fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, till den del det inte kan anses verkställt genom att prövotiden har förflutit eller genom att bötesbeloppet delvis har betalats.
För att villkorligt fängelse med böter ska anses utgöra ett trovärdigt och tillräckligt ingripande alternativ till ett ovillkorligt fängelsestraff, kan emellertid inte resonemanget ovan föras fullt ut. Enligt vår bedömning bör det, på samma sätt som när indrivningen av böter som självständig påföljd inte leder till resultat, i vissa situationer finnas en möjlighet att reagera ytterligare i anledning av de obetalda böterna. En sådan starkare reaktion bör bli aktuell om det redan under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet kan konstateras att förutsättningarna för bötesförvandling hade varit uppfyllda enligt gällande ordning i BvL; dvs. om den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om omständigheterna annars är sådana att en underlåten reaktion från samhällets sida framstår som stötande för den allmänna rättskänslan.
Som anförts i det föregående är det emellertid förenat med svårigheter att tillämpa bötesförvandlingsinstitutet för böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse, eftersom dessa redan är kopplade till det villkorliga fängelsestraffet. Den vidare hanteringen av de obetalda böterna bör därför i stället ske genom att det vidtas åtgärder inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet.
Den åtgärd som i första hand bör komma i fråga är att böterna får bytas ut till någon annan tilläggssanktion. Den nya tilläggssanktionen bör då som utgångspunkt motsvara de ursprungligen utdömda böterna i ingripandegrad. I många fall torde detta emellertid inte vara möjligt, då böter enligt den rangordning som vi föreslagit i avsnitt 9.5 ska vara den minst ingripande tilläggssanktionen till villkorligt fängelse. Endast om det finns möjlighet att ersätta böterna med en vård- eller påverkanssanktion av relativt begränsat slag, kan ingripandegraden hos den nya sanktionen sägas motsvara böterna. Det bör därför finnas möjlighet att undanröja böterna och ersätta dem en mer ingripande sanktion, som t.ex. samhällstjänst eller hemarrest.
Enligt vårt förslag i avsnitt 12.8.3 ska det beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt om åtgärder såsom byte av tilläggssanktion inte kan vidtas, har vidtagits utan att ge avsedd verkan eller kan antas inte kommer att ge avsedd verkan. Det ska därutöver beslutas om verkställighet i anstalt om den dömde har åsidosatt sina åligganden i sådan utsträckning eller på
Böter
177
ett sådant sätt att andra åtgärder inte är tillräckliga. Motsvarande bestämmelser bör gälla såvitt avser böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
Vid valet av ny tilläggssanktion bör det sålunda – på samma sätt som i andra situationer där tilläggssanktioner beslutas – hänsyn tas till den dömdes förutsättningar att genomföra sanktionen. I vart fall om den dömde av tredska har underlåtit att betala böterna, torde det i många fall endast finnas förutsättningar att besluta om verkställighet av fängelsestraffet. Detta eftersom det inte kan antas att en tilläggssanktion som bygger på den dömdes frivilliga medverkan inte kommer att kunna verkställas.
Oavsett om böterna undanröjs och ersätts av någon annan tilläggssanktion eller om det beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, bör det komma den dömde tillgodo om han eller hon har betalat en del av böterna (genom antingen uppbörd eller indrivning). Om böterna byts ut mot en annan tilläggssanktion bör därför den nya sanktionen – i den mån det är möjligt – reduceras med hänsyn till erlagda böter. Vidare bör ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt omfatta endast den del av det villkorliga fängelsestraffet som inte kan anses verkställd genom att prövotiden har förflutit eller genom att bötesbeloppet delvis har betalats.
Sammantaget föreslår vi därmed att böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska undanröjas och ersättas med en annan tilläggssanktion, om det inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet står klart att förutsättningarna för bötesförvandling enligt 15 § BvL är uppfyllda. Om böterna inte kan ersättas med någon annan tillräckligt ingripande tilläggssanktion, ska det beslutas att det villkorliga fängelsestraffet – till den del det inte kan anses verkställt genom att prövotiden har förflutit eller genom att bötesbeloppet delvis har betalats – ska verkställas i anstalt.
Böter SOU 2012:34
178
16.5.4.3 Indrivningsåtgärder under lika lång tid som för andra böter
Vårt förslag: Om böterna inte undanröjs och ersätts av någon
annan tilläggssanktion och det inte heller meddelas beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, ska indrivningsåtgärder kunna fortgå under lika lång tid som vid ett självständigt bötesstraff, dvs. som längst till dess att fem år har förflutit sedan det villkorliga fängelsestraffet vann laga kraft.
Om böterna inte undanröjs och ersätts av någon annan tilläggssanktion inom prövotiden och det inte heller inom den tiden beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, bör Kronofogdemyndigheten ha möjlighet att fortsätta att vidta indrivningsåtgärder under lika lång tid som vid ett självständigt bötesstraff, dvs. som längst till dess att fem år har förflutit sedan det villkorliga fängelsestraffet vann laga kraft. Vi föreslår därför ett tillägg till 35 kap. 7 § BrB av innebörd att den där angivna femåriga preskriptionstiden för böter ska omfatta även sådana böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse.
16.5.4.4 Beslut om undanröjande av böterna ska meddelas av allmän domstol på talan av åklagare
Vårt förslag: Beslut om byte av tilläggssanktion och beslut om
verkställighet i anstalt ska meddelas av allmän domstol på talan av åklagare.
Om det finns anledning att anta att böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska undanröjas och ersättas av någon annan tilläggssanktion eller att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, ska Kronofogdemyndigheten underrätta åklagare om detta förhållande.
Den nu föreslagna regleringen innebär att böter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse, för det fall att det redan under prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet kan konstateras att förutsättningarna för bötesförvandling är uppfyllda, kommer att hanteras på ett sätt som till stor del överensstämmer med hanteringen av bristande verkställighet av andra tilläggssanktioner. Det talar för
Böter
179
att beslut om åtgärder i anledning av att bötesstraffet inte är betalt bör meddelas av samma organ som meddelar sådana beslut när andra tilläggssanktioner inte blir fullgjorda; dvs. att beslut om att böterna ska undanröjas och ersättas av en annan tilläggssanktion meddelas av övervakningsnämnd och att beslut om verkställighet i anstalt meddelas av domstol på talan av Kriminalvården (se närmare om detta i våra förslag i avsnitt 12.8.6).
Kriminalvården och övervakningsnämnden har emellertid inte i något annat avseende ansvar för verkställighet av böter, utan verkställigheten handhas under uppbördsförfarandet av RPS och under indrivningsförfarandet av Kronofogdemyndigheten. För det fall att det finns förutsättningar att förvandla böter som dömts ut som självständig påföljd till fängelse, ska Kronofogdemyndigheten anmäla detta förhållande till åklagaren, som har att väcka talan om bötesförvandling vid allmän domstol. Det framstår därmed som mindre lämpligt att den vidare hanteringen av obetalda böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse överlåts på Kriminalvården och övervakningsnämnden. Vi föreslår därför att både beslut om byte av tilläggssanktion och beslut om verkställighet i anstalt ska meddelas av allmän domstol på talan av åklagare.
En annan skillnad i förhållande till vad som gäller när den dömde inte fullgör andra tilläggssanktioner är att det såvitt avser obetalda böter inte bör ges någon möjlighet att tilldela den dömde en varning. Detta hänger samman med att den dömde när ärendet hamnar hos åklagare och domstol redan har varit föremål för uppbörd och indrivning. Under uppbördsförfarandet har betalningspåminnelse utfärdats och indrivningsförfarandet har sannolikt omfattat flera försök att tvångsvis driva in bötesbeloppet. Varningsinstitutet får därmed anses överspelat.
För att de ärenden där det finns förutsättningar att undanröja böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse och ersätta dem med en annan tilläggssanktion eller – i sista hand – att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt ska komma till åklagarens kännedom, bör det åläggas Kronofogdemyndigheten att underrätta åklagaren när det finns anledning att anta att sådana åtgärder ska vidtas. En sådan underrättelse bör kunna ske på motsvarande sätt som när Kronofogdemyndigheten i enlighet med 17 § BvF underrättar åklagare om att det finns anledning att anta att böter som dömts ut som självständigt straff ska förvandlas till fängelse. Vi föreslår därför att 17 § BvF kompletteras i detta avseende.
Böter SOU 2012:34
180
16.6 Andra sätt att öka användningen av dagsböter?
16.6.1 Inledning
I detta avsnitt behandlas frågan om användningen av dagsböter kan öka, vilket vi enligt direktiven ska överväga. Först redovisas överväganden i tidigare utredningar. Därefter presenteras några idéer som framförts i doktrinen. Slutligen diskuterar vi om det finns några framkomliga vägar och på vilket sätt vi bedömer att bötesanvändningen bör ökas genom ändringar i påföljdssystemet.
16.6.2 Tidigare överväganden
16.6.2.1 Fängelsestraffkommittén
Fängelsestraffkommitténs förslag
I huvudbetänkandet Påföljd för brott (SOU 1986:13-15) föreslog Fängelsestraffkommittén omfattande förändringar av de gällande straffskalorna för brott. Förslagen präglades av en strävan att minska användningen av fängelse och innebar dels en generell nedjustering av flertalet straffskalor, dels en ändrad straffvärdebedömning beträffande vissa brott. En genomgående linje i förslagen var att förmögenhetsbrottens straffvärde skulle sänkas och att straffvärdet för framförallt våldsbrott skulle höjas.
En sänkning av den allmänna nivån på straffen skulle enligt kommitténs förslag åstadkommas bl.a. genom en utvidgad tillämpning av böter. Kommittén föreslog därför att böter skulle ersätta allmänna fängelseminimum som minimistraff för ett antal brott, t.ex. normalgraden av misshandel, stöld, bedrägeri och förskingring, grov vårdslöshet i trafik samt rattfylleri (vilket i dagens lagstiftning motsvaras av grovt rattfylleri).
Kommittén föreslog vidare att det maximala antalet dagsböter skulle höjas från 120 till 200 för ett brott och från 180 till 300 vid gemensamt straff för flera brott.
Enligt kommitténs bedömning gjorde den föreslagna skärpningen av bötesstraffet det befogat att utmönstra fängelse ur straffskalorna för en del mindre allvarliga brott, främst sådana där straffskalan var böter eller fängelse i högst sex månader. För vissa av dessa brott, bl.a. snatteri, skulle det dock finnas möjlighet att döma till fängelse, om någon samtidigt lagfördes för en stor mängd brott.
Böter
181
Den fortsatta beredningen av förslaget
Fängelsestraffkommitténs förslag till förändrade straffskalor behandlades i prop. 1992/93:141. Departementschefen uttalade i propositionen att hon, i motsats till kommittén, inte ansåg att det fanns något behov av en generell nedjustering av samtliga straffskalor. När det gällde kommitténs förslag att öka utrymmet för böter genom förändringar av straffskalorna, hänvisade departementschefen till den då pågående Straffsystemkommitténs uppdrag såvitt avsåg bötesstraffets användningsområde (se nedan). De av Fängelsestraffkommittén föreslagna förändringarna genomfördes alltså inte.
Genom lagändringar som trädde i kraft 1993 ändrades dock maximistraffet för ringa misshandel, som tidigare varit ett rent bötesbrott, till fängelse sex månader. I det sammanhanget berörde departementschefen Fängelsestraffkommitténs förslag att införa böter i straffskalan för misshandel av normalgraden. En sådan förändring avfärdades, då den skulle kunna tolkas som en signal att misshandelsbrottet borde ha ett lägre straffvärde.
Fängelsestraffkommitténs förslag att höja det maximala antalet dagsböter låg till grund för förändringar som trädde i kraft 1992 (prop. 1990/91:68) och som innebar att högsta maximala antalet dagsböter höjdes till 150 för ett brott och till 200 vid gemensamt straff för flera brott.
16.6.2.2 Straffsystemkommittén
Straffsystemkommitténs förslag
Straffsystemkommittén hade bl.a. i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att bredda användningen av böter. De förslag som lämnades i betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) innebar att gränsen mellan den lägre graden och normalgraden av de centrala förmögenhetsbrotten och häleribrottet skulle höjas genom att värdegränsen mellan den lägre gränsen och normalgraden av brotten skulle knyta an till basbeloppet (numera prisbasbeloppet).105Gränsen mellan exempelvis stöld och snatteri skulle enligt förslaget gå vid en femtondel av prisbasbeloppet (då cirka 2 400 kronor, i dag cirka 2 900 kronor). Enligt dåvarande praxis låg gränsen på 800 kronor.
105SOU 1995:91 s. 205 ff.
Böter SOU 2012:34
182
Enligt kommitténs bedömning innebar praxis att de lindriga formerna av de centrala förmögenhetsbrotten av normalgraden och häleribrott av normalgraden tillmättes ett alltför högt straffvärde. Den lägre graden av dessa brott – dvs. snatteri, bedrägligt beteende, undandräkt och uppsåtlig häleriförseelse – behandlades i praxis som nära nog rena bötesbrott, vilket innebar att ett hänförande av de lindrigaste av brotten av normalgraden till den graden skulle leda till en utvidgad användning av böter.
Kommittén konstaterade att förslaget innebar att gränsen mellan den lägre graden och normalgraden av brotten försköts uppåt, samtidigt som det maximala antalet dagsböter som kan dömas ut skulle ligga fast. En effekt av detta skulle bli att straffnivån sänktes även för gärningar som redan hänfördes till den lägre graden av respektive brottstyp. Kommittén såg inte någon nackdel med en sådan nedjustering, utan anförde att det borde leda till att de utdömda bötesstraffen bättre skulle svara mot de begångna brottens straffvärde. Denna gräns borde därför enligt kommittén höjas till en femtondel av basbeloppet.
Det utvidgade tillämpningsområdet för den ringa graden av stöldbrottet innebar enligt kommitténs bedömning att beteckningen snatteri framstod som mindre lämplig. Kommittén föreslog därför att även den lägre graden av stöldbrottet skulle benämnas stöld. På samma sätt föreslogs att termerna bedrägligt beteende och undandräkt skulle slopas samt att termen häleriförseelse inte skulle användas som beteckning för den lägre graden av uppsåtligt häleri.
Utöver de nu presenterade förslagen övervägde Straffsystemkommittén huruvida det fanns anledning att införa en möjlighet att döma ut böter som tilläggsstraff vid kortvariga fängelsestraff. En sådan ordning skulle syfta till att minska längden på de fängelsestraff som döms ut. Den tanken avfärdades dock. Som skäl anfördes bl.a. att längden på utdömda fängelsestraff knappast skulle minska, att det skulle kunna bli en ojämn och oklar rättstillämpning samt att det fanns risk för en inte avsedd straffskärpning.
Den fortsatta beredningen av förslaget
Regeringen behandlade Straffsystemkommitténs förslag i prop. 1997/98:96.
Regeringen konstaterade att ett genomförande av förslaget – om inte samtidigt det maximala antalet dagsböter höjdes – skulle inne-
Böter
183
bära en sänkning av antalet dagsböter för snatteri, förutsatt att antalet dagsböter även fortsättningsvis skulle stå i proportion till det tillgripnas värde.106 Sänkningen skulle enligt regeringens bedömning innebära en halvering av antalet dagsböter. En annan konsekvens skulle vara att försök till stöld, bedrägeri eller förskingring upp till den av kommittén angivna värdegränsen skulle bli straffritt.
Enligt regeringen var en sådan sänkning av bötesnivåerna svår att motivera, bl.a. mot bakgrund av de problem som snatterierna utgör för handeln. Att halvera bötesbeloppen för snatteri skulle enligt regeringen felaktigt kunna ge intryck av en mildrad syn på den typen av brottslighet, vilket inte skulle överensstämma med strävan mot att i ökad utsträckning förebygga och beivra s.k. vardagsbrottslighet. Samma skäl ansågs tala emot en avkriminalisering av försöksbrotten på det sätt kommitténs förslag skulle innebära.
Regeringen övervägde därefter om en framkomlig väg skulle kunna vara att genomföra kommitténs förslag om samtidigt det maximala antalet dagsböter som får dömas ut höjdes. En sådan höjning ansågs dock enligt regeringen kunna riskera att leda till bötesbelopp som inte står i proportion till brottets straffvärde. Dessutom ansågs det finnas en risk att de högsta bötesstraffen därmed skulle komma att framstå som mer ingripande än de kortaste fängelsestraffen.
En ytterligare omständighet som enligt regeringen måste beaktas, var att betalningsfrekvensen för böter tycktes ha sjunkit.
Sammantaget gjorde regeringen bedömningen att frågan om en utvidgad användning av böter skulle behöva underkastas mer ingående överväganden än vad som var möjligt inom det aktuella lagstiftningsärendet och att den reform som Straffsystemkommittén hade föreslagit därför inte borde genomföras.
16.6.3 Idéer som presenterats i doktrinen
16.6.3.1 Inledning
Frågan om en utvidgad användning av böter har diskuterats i doktrinen, inte minst i det år 2003 utgivna specialnumret av Svensk Juristtidning om korta fängelsestraff och alternativa påföljder (häfte
Böter SOU 2012:34
184
2/03). Här återges något om de idéer som presenterades i det sammanhanget.
16.6.3.2 En överlappningsmodell
I artikeln Böter i stället för fängelse?, SvJT 2003 s. 231, förespråkar
Nils Jareborg en modell där de kortaste fängelsestraffen kan ersättas med dagsböter.
Jareborg konstaterar bl.a. i artikeln att det kan vara en ”rättslig fiktion” att de högsta böterna – i ytterlighetsfall upp till 200 000 kronor – är ett mindre strängt straff än 14 dagars fängelse.
Mot denna bakgrund föreslås en överlappningsmodell som innebär att fängelsestraff mellan 14 dagar och två månader kan ersättas med lägst 100 och högst 200 dagsböter. Enligt Jareborgs uppfattning bör det med en sådan överlappningsmodell inte finnas utrymme för att döma till villkorlig dom för brott vars straffvärde hamnar inom överlappningsintervallet. Däremot bör det finnas möjlighet att döma till skyddstillsyn, dock inte i kombination med böter eller samhällstjänst. Som skäl för att behålla skyddstillsyn som ett alternativ anför Jareborg att det ”för att någon skall kunna begå grovt rattfylleri krävs sådan alkoholkonsumtion att den som därefter kan köra bil regelmässigt borde ådömas skyddstillsyn med vissa föreskrifter”.
Den av Jareborg skisserade överlappningsmodellen kommenteras av
Magnus Ulväng i samma nummer av Svensk Juristtidning, SvJT 2003 s. 243.
En förutsättning för att överlappningsmodellen ska leda till en minskad användning av fängelsestraff är enligt Ulväng att man först löser motsatsförhållandet mellan å ena sidan omständigheterna som talar för kvalificering (dvs. art och återfall) och å andra sidan skälen för att välja brottsbalkens lindrigaste strafform. Ulväng konstaterar att en reform som innebär att alla kortare fängelsestraff generellt ersätts med enbart böter torde vara orealistisk med hänsyn till det kriminalpolitiska klimatet. För det fall att man faktiskt skulle lyckas med att reducera betydelsen av art och återfall beträffande brott med lägre straffvärden, så borde enligt Ulväng den principen rimligen gälla i hela straffmätningsintervallet upp till omkring ett år. Annars måste man kunna förklara varför art och återfall blir relevanta först vid brottslighet med högre straffvärden.
Böter
185
Ulväng anför bl.a. i artikeln att en förändrad syn på återfall som skäl för fängelse kan leda till negativa konsekvenser, då en brottsaktiv person vid upprepade tillfällen kommer att kunna dömas till höga bötesstraff i stället för fängelse. En viss kategori av brottslingar som i dag döms till kortare fängelsestraff eller icke frihetsberövande påföljder skulle därmed under en brottsaktiv period av sitt liv kunna bli högt skuldsatta efter ett antal höga bötesstraff. Risken är att skuldbördan till sist blir så hög att den dömde anser sig vara straffimmun och i många fall kanske straffet slutligen får verkställas genom att böterna förvandlas till fängelse.
16.6.3.3 Ändrad tillämpning av böter som tilläggsstraff vid icke frihetsberövande påföljder
I den artikel det hänvisas till i föregående avsnitt (SvJT 2003 s. 243) överväger Magnus Ulväng alternativ till den av Nils Jareborg föreslagna överlappningsmodellen.
Det alternativ som förespråkas av Ulväng innebär en förändrad användning av böter som tilläggsstraff till icke frihetsberövande påföljder. En utgångspunkt för resonemanget är att lagstiftaren omvärderar uppfattningen om hur ingripande ett bötesstraff kan vara och accepterar att en icke frihetsberövande påföljd med böter som tilläggsstraff är jämförbar med ett kortare fängelsestraff.
Enligt Ulvängs modell skulle den nedre delen av straffskalan för böter (kanske upp till 75 dagsböter) reserveras för brottslighet på bötesnivå, medan resterande del av bötesskalan (från 75 dagsböter och uppåt) används endast när böter utgör tilläggssanktion till en icke frihetsberövande påföljd. Enligt Ulvängs bedömning bör en icke frihetsberövande påföljd med böter som tilläggssanktion kunna komma ifråga för brott med straffvärden motsvarande fängelse i upp till sex månader.
Ulväng anför att detta skulle lösa problemet med den omvända tröskeleffekt som uppstår genom att ett rent bötesstraff ibland kan uppfattas som mer ingripande än en villkorlig dom i förening med ett lägre bötesstraff.
Rent lagtekniskt skulle en sådan ordning enligt Ulväng kunna åstadkommas genom att gränsen för när straffvärdet utgör skäl för fängelse sänks från omkring ett år till sex månader. Det skulle innebära att presumtionen mot fängelse bryts vid sex månader, men att det då blir aktuellt med en frikostig användning med de alternativa
Böter SOU 2012:34
186
kombinationspåföljderna som utgör särskilda skäl för att avstå från fängelse. Således skulle en icke frihetsberövande påföljd i kombination med böter vara en mycket stark huvudregel i intervallet upp till sex månader, varvid flertalet korta fängelsestraff skulle kunna undvikas.
16.6.3.4 Villkorlig dom som rent varningsstraff
I artikeln Böter som alternativ och komplement till andra påföljder – praktiska frågor (SvJT 2003 s 264) diskuterar Agneta Bäcklund vissa frågor om bötesstraffets användning och utformning från ett praktiskt perspektiv. Bl.a. presenteras en skiss som innebär att gradindelningen mellan villkorlig dom och dagsböter förändras, så att den villkorliga domen blir den minst ingripande påföljden i systemet.
I den av Bäcklund presenterade modellen skulle villkorlig dom inte kunna kombineras med böter och inte heller med en föreskrift om samhällstjänst. Den villkorliga domen skulle därmed utgöra ett rent varningsstraff, som skulle användas vid brott som bestraffas med dagsböter, t.ex. ringa former av förmögenhetsbrott, och brott som har straffvärden motsvarande några månaders fängelse.
Enligt Bäcklund skulle en förändring av det nu angivna slaget kunna minska användningen av fängelse och utvidga användningsområdet för böter. Med hänsyn till att den villkorliga domen, när den inte förenas med böter, torde uppfattas som en mindre ingripande påföljd än dagsböter skulle förändringen medföra att tillämpningen av proportionalitetsprincipen skulle förstärkas. Enligt Bäcklunds bedömning är det dock inte rimligt att tro att bötesstraffet skulle kunna vara ett alternativ i de fall där brottslighetens art enligt dagens praxis utgör skäl att välja en frihetsberövande påföljd.
Bäcklund anför vidare att en ordning där dagsbotsstraffet i stränghetshänseende placeras efter den villkorliga domen torde medföra att den allmänna synen på böter förändras och att böter betraktas som en mer ingripande påföljd, vilket är en förutsättning för att kunna använda böter som påföljd för brott med högre straffvärden och vid återfall i brott. Om detta kan uppnås skulle enligt Bäcklund dagsböter kunna användas vid brottslighet med högre straffvärde, t.ex. brott som i dag bestraffas med villkorlig dom eller skyddstillsyn och vid straffvärden på upp till åtta månader. Då skulle tillämpningsområdet för skyddstillsyn i sin tur
Böter
187
kunna förskjutas uppåt, så att skyddstillsyn i kombination med böter, samhällstjänst eller kontraktsvård får sitt tillämpningsområde däröver.
16.6.4 Överväganden
Våra bedömningar: Det förslag vi lämnar till ett system med
villkorligt fängelse kommer att öka användningen av dagsböter i påföljdssystemet.
De förslag vi lämnar om dagsbotsbeloppets storlek kommer innebära att ett dagsbotsstraff alltid är mer ingripande än ett penningbotsstraff. Det kan innebära en mer trovärdig påföljd som kan föranleda en ökad användning av dagsböter på bekostnad av andra påföljder.
Även våra förslag om förbättrad verkställighet och en mer konsekvent och större användning av förvandlingsstraffet kan göra bötesstraffet mer trovärdigt.
I det system vi föreslår bör det inte införas någon möjlighet till överlappning mellan dagsböter och fängelse och heller inte något rent varningsstraff för vuxna lagöverträdare.
Genom ett mer differentierat synsätt på mindre allvarliga förmögenhetsbrott skulle det kunna uppnås en ökad användning av dagsböter som påföljd. Vi bedömer dock inte att det finns möjlighet att inom ramen för denna utredning lägga fram ett förslag i den riktningen.
Vårt förslag till påföljdssystem med villkorligt fängelse kommer att öka användningen av böter
De förslag som presenterats i tidigare lagstiftningsärenden och i doktrinen (se föregående avsnitt) bygger – av naturliga skäl – på det påföljdssystem som finns i dag. Ett tydligt syfte med förslagen har därvid varit att använda böter för att ersätta kortare fängelsestraff (och möjligen även icke frihetsberövande påföljder i kombination med mer ingripande tilläggssanktioner, som t.ex. samhällstjänst).
Förslagen har – i vart fall delvis – betingats av två utmärkande drag i dagens system vilka uppfattas som problematiska. Det ena är den stora användningen av korta fängelsestraff och frivårdspåföljder med ett ingripande innehåll för brott med låga straffvärden, beroende av att brottslighetens art anses påkalla det. Det andra är att villkorlig
Böter SOU 2012:34
188
dom uppfattas som en påföljd med mycket låg ingripandegrad, varvid ett högt bötesstraff kan uppfattas som mer ingripande än villkorlig dom förenat med låga böter.
Vi föreslår i kapitel 9 ett system med villkorligt fängelse. Enligt vad vi föreslår i kapitel 15 ska i det systemet inga brott särbehandlas pga. dess brottstyp. Med andra ord ska brottslighetens art inte längre tillmätas någon betydelse vid påföljdsvalet. Möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska vara beroende av brottslighetens straffvärde och den tilltalades tidigare brottslighet – så länge ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med tillräckligt ingripande tilläggssanktioner. Det finns sålunda inget behov av att ersätta kortare fängelsestraff med höga böter, eftersom korta – ovillkorliga – fängelsestraff enligt det system vi föreslår endast kommer att dömas ut när den tidigare brottsligheten påkallar det.
I det system vi föreslår ska villkorligt fängelse anses som en svårare påföljd än böter, precis som förhållandet i dag är mellan böter och villkorlig dom. Att påföljden bestäms till villkorligt fängelse för en förstagångsförbrytare i stället för villkorlig dom, kommer innebära att den faktiska ingripandegraden bättre motsvarar påföljdernas inbördes rangordning. Enligt vårt system ska sålunda alltid ett fängelsestraff dömas ut om inte brottets straffvärde är så lågt att påföljden kan stanna vid ett bötesstraff. Om det beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt, ska det följa en prövotid på två år och ett åliggande för den dömde att fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Återfall i brott under prövotiden ska under vissa förhållanden innebära att fängelsestraffet får verkställas i anstalt. Dagens ordning, där ingripandegraden i ett högt bötesstraff respektive en villkorlig dom knappast motsvarar den rangordningen lagstiftningen angivit, kommer därför att förändras om den icke frihetsberövande påföljden alltid utgörs av ett villkorligt fängelsestraff.
När det gäller de allra kortaste fängelsestraffen – upp till tre månader – är vår utgångspunkt att villkorligt fängelse med dagsböter ska vara en tillräckligt ingripande påföljd, såvida det inte är fråga om återfall i brott. Beroende på straffvärdet ska det villkorliga fängelsestraffet förenas med mellan 50 och 200 dagsböter. Därtill ska - som utvecklas i avsnitt 16.2.5 – dagsbotsbeloppet alltid överstiga högsta belopp för penningböter genom ett grundbelopp om 4 000 kronor. Det system vi föreslår innebär sålunda att böter kommer att vara en relativt ingripande tilläggssanktion. Det kan därför förutsättas att denna tilläggssanktion kommer att vinna acceptans och kunna få
Böter
189
det relativt breda tillämpningsområde som vi förutsatt. Genom detta menar vi att användningen av böter i påföljdssystemet kommer att kunna öka väsentligt, på bekostnad av kortare ovillkorliga fängelsestraff och andra ingripande påföljdsalternativ.
Vår utgångspunkt är att den skala som straffvärdet mäts med, dvs. att den tar avstamp i penningböter, fortsätter med dagsböter och därefter fängelse från 14 dagar till och med livstid, bör behållas och ytterligare tydliggöras. En linjär skala för straffvärdet underlättar ett upprätthållande av proportionalitet och ekvivalens. Den faktiska ingripandegraden bör – för att trovärdigheten ska upprätthållas – följa denna linjära skala. Med det synsättet finns det knappast utrymme för ett system med överlappning mellan olika bötesslag eller mellan böter och fängelse, vilket skulle skapa oklarhet om vilken påföljd som är svårast och riskera en mer godtycklig påföljdsbestämning. Inte heller ser vi att ett rent varningsstraff – som är att anse som mindre ingripande än ett bötesstraff – skulle kunna inrymmas i det system vi har velat eftersträva.
Våra förslag såvitt avser böter kan öka trovärdigheten för bötesstraffet som påföljd
Att dagsböter genom införandet av ett grundbelopp på 4 000 kronor alltid ska vara mer ingripande än penningböter kan innebära att dagsböter som ensam påföljd uppfattas som en mer ingripande och trovärdig påföljd än i dag samt att den därför kommer att tillämpas i större utsträckning.
Vi föreslår i avsnitt 16.4.5 åtgärder för att förbättra verkställigheten av ett dagsbotstraff. I avsnitt 16.4.6. föreslår vi att böter som inte betalas pga. tredska oftare än i dag ska kunna förvandlas till fängelse och överhuvudtaget att reglerna om bötesförvandling ska tillämpas mer konsekvent än i dag. Även sådana åtgärder kan enligt vår bedömning öka trovärdigheten för bötesstraffet.
Ska böter kunna tillämpas oftare vid mindre allvarliga förmögenhetsbrott?
Som redovisas ovan har det i flera lagstiftningsärenden övervägts hur användningen av dagsböter skulle kunna öka genom att mindre allvarliga förmögenhetsbrott (och även andra brott) oftare än i dag straffvärdemässigt skulle kunna bedömas som rena bötesbrott. De
Böter SOU 2012:34
190
förslag som hittills lämnats har inte blivit genomförda. Att höja beloppsgränsen för bl.a. snatteri – såsom Straffsystemkommittén föreslog – skulle visserligen vara ett verkningsfullt sätt att öka bötesanvändningen för dessa brottstyper. Vi ser dock ingen anledning att på nytt lägga fram ett motsvarande förslag.
Vad som däremot skulle kunna övervägas närmare är om det är möjligt att komma ifrån ett rent värdetänkande vid gränsdragningen mellan stöld/snatteri, bedrägeri/bedrägligt beteende, häleri/häleriförseelse och därigenom även öka utrymmet för dagsböter som påföljd.
Det framstår visserligen som mer angeläget med en nyanserad och allsidig straffvärdebedömning när det är fråga om allvarlig brottslighet som föranleder fleråriga fängelsestraff. En sådan utveckling har påbörjats vid grovt narkotikabrott genom HD:s praxis under den senaste tiden (se kapitel 18). Även de lagändringar såvitt avser allvarliga våldsbrott som trädde i kraft 2010 syftade till en mer differentierad straffmätning, framför allt vid allvarligare brottslighet. Vid mindre allvarliga brott måste det enligt vår mening finnas ett större utrymme för en schablonisering vid straffvärdebedömningen. Samtidigt kan de skäl som talar för en mer nyanserad bedömning av mindre allvarliga brott – utan en sådan fokusering på ”tabelltänkande” som är i dag – innebära att straffmätningen skulle bli mer rimlig.
Det tydligaste exemplet torde vara gränsdragningen mellan stöld och snatteri, främst vid tillgrepp i butik. Enligt fast praxis dras gränsen mellan dessa båda brott vid ett värde om 1 000 kronor (se NJA 2009 s. 586). Om värdet av det tillgripna understiger 1 000 kronor döms för snatteri, medan brottet bedöms som stöld om värdet är 1 000 kronor eller mer. Det är lätt att konstatera att det förhållandet att värdet i princip ensamt avgör om brottet är att anse som ringa, inte är helt tillfredsställande. Det innebär också att övriga omständigheter vid brottet kommer i skymundan. Avgörande borde i stället kunna vara en samlad bedömning av förfarandet.
Förmodligen skulle det kunna gå att vinna acceptans för synsättet att ett oplanerat tillgrepp av en eller några saker i en affär med självbetjäning alltid bör betraktas som snatteri, förutsatt att inte värdet är påfallande högt eller det avsett ett flertal varor. Det är nog så de flesta betraktar snatteri; utifrån tillvägagångssättet mer än det exakta värdet.
På samma sätt skulle det, oberoende av värdet av det tillgripna, ofta kunna anses som stöld om det tillkommer moment som gör
Böter
191
att förfarandet avviker från det oplanerade tillgreppet i affärer som använder sig av självbetjäning. Sådana försvårande omständigheter kan vara att gärningsmannen brutit sig in i någon form av låst utrymme. Vidare kan tillmätas betydelse att brottet föregåtts av planering och förslagenhet, t.ex. genom användande av utrustning för att undvika eller manipulera teknisk övervakningsutrustning eller genom ett särskilt samarbete och förfarande för att lura butiksvakter. Enligt praxis bedöms ofta sådana brott i dag som stöld, även om det tillgripnas värde understiger 1 000 kronor. Om brottet föregåtts av hot eller våld utan att det anses som rån bör det heller inte anses som ringa, oavsett att det avsett ett lågt värde.
Med en tydligare avgränsning av detta slag skulle användningen av böter som ensam påföljd kunna öka. Användningen av fängelse som påföljd skulle kunna begränsas till förfaranden som vid en mer allsidig bedömning kan anses mer straffvärda och därmed kunna förtjäna ett fängelsestraff.
Motsvarande resonemang kan föras för bedrägeri/bedrägligt beteende, häleri/häleriförseelse och förskingring/undandräkt. Vid straffvärdebedömningen och gränsdragningen mellan brott av normalgraden och ringa brott gällande dessa brottstyper, torde dock inte en värdegräns ha samma betydelse.
Det finns dock invändningar som kan anföras mot ett frångående av en mer schabloniserad gränsdragning av främst tillgreppsbrott. Butiksbrott utgör en mängdbrottslighet som mestadels är förhållandevis lättutredd och som ofta kan lagföras genom strafföreläggande. Om det förutsätts en mer allsidig bedömning av brottsligheten för att avgöra straffvärde och rubricering, kan det innebära att det fordras större utredningsresurser och att fler brott leder till åtal. Därtill kan sägas att den särskilda värdegränsen utgör en praxis som är väl etablerad.
Vi kan konstatera att överväganden av detta slag ligger vid sidan av huvudinriktningen på vårt uppdrag. Vi bedömer därför inte att vi har möjlighet att utreda denna fråga, utöver vad som ovan anförts, och avstår från att lämna några sådana lagförslag.
Del II Övriga frågor
195
17 Billighetsskäl
17.1 Inledning
Vårt nuvarande påföljdssystem är i huvudsak orienterat kring principerna om proportionalitet och ekvivalens. Grundtanken är att lika svåra brott ska tilldelas lika stränga straff. Utgångspunkten vid påföljdsbestämningen är därför brottets eller den samlade brottslighetens svårhet (straffvärde). Gemensamt för de omständigheter som är av betydelse för straffvärdebedömningen är att dessa ska ha förelegat vid tidpunkten för brottet och kan sägas vara av betydelse för graden av klandervärdhet.1
Ett påföljdssystem som enbart tar hänsyn till faktorer som är relevanta för straffvärdet riskerar dock att bli alltför fyrkantigt och kan medföra oskäliga resultat. I ett enskilt fall kan det finnas andra omständigheter som det vore orättfärdigt att inte beakta vid påföljdsbestämningen. Det kan t.ex. vara fråga om att den tilltalade har drabbats av en allvarlig sjukdom eller att det har gått mycket lång tid sedan brottet begicks utan att den tilltalade kan lastas för det. Av framförallt humanitetsskäl måste systemet därför i viss utsträckning tillåta individuella hänsynstaganden.
Följaktligen innehåller brottsbalken bestämmelser som anger att domstolen vid påföljdsbestämningen ska beakta ett antal omständigheter som har med gärningsmannens personliga förhållanden att göra eller något som har inträffat efter brottet. Dessa omständigheter brukar benämnas billighetsskäl. Om ett billighetsskäl föreligger kan domstolen döma till ett lindrigare straff än vad brottets straffvärde anvisar.
Billighetsskäl kan vara av olika slag och hänsynstagande till dem motiveras av olika skäl. Det som förenar billighetsskälen är att det är rimligt att gärningsmannen tillgodoräknas vissa omständigheter vid påföljdsbestämningen. Enkelt uttryckt förtjänar han eller hon
1 Se NJA 2010 s. 592, punkten 2 i domskälen.
Billighetsskäl SOU 2012:34
196
inte den påföljd som skulle ha dömts ut om billighetshänsyn inte tagits.2 Trots att omständigheterna saknar betydelse för straffvärdet kan de sägas ha något att göra med en ”rättvis” behandling av gärningsmannen.3
Nuvarande bestämmelser om billighetsskäl infördes i samband med påföljdsreformen år 1989. Även enligt den dessförinnan gällande lagstiftningen hade domstolen möjlighet att beakta gärningsmannens personliga förhållanden och omständigheter som tillkommit efter brottet. I enlighet med det dåvarande systemets uppbyggnad skedde det främst utifrån ett individualpreventivt resonemang, dvs. vid övervägande av vad som ansågs bäst ägnat att främja den dömdes anpassning i samhället.
17.2 Vårt uppdrag
17.2.1 Direktiven
Bestämmelserna om billighetsskäl har inte varit föremål för någon samlad översyn sedan de infördes år 1989. Vår uppgift är enligt direktiven att analysera och vid behov föreslå ändringar av bestämmelserna vad avser innehåll, betydelse vid straffmätningen och påföljdsvalet samt för meddelande av påföljdseftergift. Som en bakgrund till uppdraget anges i direktiven bl.a. att det, med beaktande av kraven på proportionalitet och likabehandling, kan finnas skäl att överväga en i vissa avseenden mer generös utformning medan en större restriktivitet kan vara påkallad i andra avseenden. Vidare pekas på de förslag till förändringar som Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) tidigare har lämnat och som avser dels en möjlighet till strafflindring på grund av medverkan i utredningen av det egna brottet, dels en utvidgad möjlighet att underskrida straffminimum.4
I direktiven anges vidare – i samband med att frågan om straffnivåerna i vissa särskilda fall behandlas – att den sammantagna reaktionen kan bli förhållandevis ingripande i de fall det utöver straffet beslutas om en annan form av sanktion med anledning av brottet. I vår uppgift ingår att överväga om det finns behov av förändringar för att vid s.k. sanktionskumulation åstadkomma en mer rimlig reaktion.
2 Holmqvist, Billighetshänsyn, SvJT 1999 s. 190. 3 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2:a uppl., 2007, s. 126. 4 Se SOU 2005:117.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
197
17.2.2 Avgränsning och inriktning
Med hänsyn till hur direktiven är formulerade har vi sett det som vår uppgift att göra en samlad översyn av bestämmelserna om billighetsskäl. Vi har härvid gjort en praxisgenomgång för att skapa oss en bild av rättstillämpningen. Därefter har vi övervägt behovet av förändringar. Vid vår analys av bestämmelserna har – liksom i övriga delar av vårt uppdrag – system och strukturfrågor stått i förgrunden. Vi har ansett att det i princip faller utanför vårt uppdrag att utreda rent processrättsliga frågor.
En annan utgångspunkt vid våra överväganden har varit att de omständigheter som utgör billighetsskäl även i framtiden – i huvudsak – ska motiveras av humanitetshänsyn och ta sin utgångspunkt i en bedömning av vad som kan anses skäligt, rättvist och rimligt i det enskilda fallet. Eventuella förändringar i form av nya eller ändrade strafflindringsgrunder ska således kunna motiveras utifrån samma grunder som de som i dag bär upp bestämmelserna om billighetshänsyn. Det innebär bl.a. att vi inte har övervägt förändringar som kan berättigas av helt andra skäl, t.ex. för att åstadkomma ett mer resurseffektivt förfarande. Därmed skiljer sig vår översyn av bestämmelserna från den som gjordes av BRU och som omnämns i direktiven (se ovan). Vad som nu har redogjorts för innebär emellertid inte att vi inte har beaktat processrättsliga eller processekonomiska konsekvenser av olika förändringsalternativ (se bl.a. avsnitt 17.5.2). Vi har dock inte låtit sådana aspekter utgöra det huvudsakliga argumentet för att förändra lagstiftningen.
17.3 Nuvarande ordning
I följande avsnitt redogörs bl.a. för innehållet i brottsbalkens bestämmelser om billighetshänsyn samt den tänkta och faktiska tillämpningen av desamma.
17.3.1 Rättslig reglering m.m.
Som angetts har bestämmelserna om billighetshänsyn i princip varit oförändrade sedan de infördes år 1989. Den huvudsakliga regleringen finns i 29 kap. 5 § BrB där det anges att rätten vid straffmätningen i skälig omfattning ska beakta olika omständigheter, s.k. billighetshänsyn, som kan leda till lindrigare straff.
Billighetsskäl SOU 2012:34
198
I förarbetena framhålls att regleringen ska tillämpas med försiktighet så att den inte innebär en oenhetlig praxis eller sociala orättvisor.5 Högsta domstolen har i ett avgörande från 2010 (NJA 2010 s. 592) angett att förarbetsuttalandet innebär att de omständigheter som beaktas måste vara av viss kvalitet och att regleringen normalt inte bör tillämpas om den inte talar för en påtaglig justering av påföljdsbestämningen. I samma avgörande slog Högsta domstolen fast att ett s.k. övervärde, d.v.s. ett konkret straffvärde som inte har fått fullt genomslag vid straffvärdebedömningen eftersom det varit högre än maximum i straffskalan för den aktuella brottsligheten, har betydelse vid bedömningen av billighetsskälen. Om ett brott förskyller ett straffvärde som sträcker sig längre än maximum på den aktuella straffskalan krävs det med andra ord mer för att straffet ska reduceras än när det rör sig om ett brott med ett straffvärde som ryms inom straffskalan.6
För att ett billighetsskäl ska leda till att ett lindrigare straff än det som är föreskrivet för brottet döms ut krävs enligt 29 kap. 5 § andra stycket BrB att det är påkallat av särskilda skäl.
I 29 kap. 6 § BrB anges att om det med hänsyn till en sådan omständighet som avses i 5 § är uppenbart oskäligt att döma till påföljd ska rätten meddela påföljdseftergift. Innebörden av ett beslut om påföljdseftergift är att domstolen konstaterar att den tilltalade har begått ett brott men att någon påföljd inte ska dömas ut för brottet.
Enligt 30 kap. 4 § BrB kan billighetsskälen även ha betydelse för påföljdsvalet. I bestämmelsen anges att rätten ska fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse och därvid beakta sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 § BrB.
Det går inte att dela in billighetsskälen i sådana omständigheter som främst har betydelse för valet av påföljd och sådana som huvudsakligen påverkar straffmätningen. Ett billighetsskäl kan innebära att det s.k. straffmätningsvärdet (d.v.s. i detta fall straffvärdet reducerat med den strafflindring som billighetsskälet motiverar) understiger ett år. Billighetsskälet kan i ett sådant fall sägas ha betydelse både för straffmätningen och för påföljdsvalet genom att det innebär att presumtionen för fängelse bryts. I andra fall kan det följa naturligt av omständigheterna i det enskilda fallet, och med beaktande av vad som utgör grunden för billighetsskälet, om det ska tillmätas betydelse framför allt vid straffmätningen eller vid påföljdsvalet, eller i båda avseenden.
5Prop. 1987/88:120 s. 90. 6 Jfr Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 182.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
199
En annan fråga är i vilken utsträckning ett billighetsskäl ska påverka påföljdsbestämningen. Som angetts anvisar bestämmelsen i 29 kap. 5 § BrB endast att omständigheterna ska beaktas i ”skälig omfattning”. Svaret på hur stor reducering som bör ske i förhållande till brottets straffvärde beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Som generella hållpunkter har angetts att billighetsskälen inte sällan bör föranleda ganska stora reduceringar av det straff som skulle ha dömts ut om straffvärdet ensamt hade bestämt straffet och att storleken av reduktionen i allmänhet är beroende av nivån på straffvärdet. Rör det sig om mycket höga straffvärden kan det, om billighetsskälen är starka, vara aktuellt att reducera ett fängelsestraff med så mycket som ett eller flera år. Är det däremot aktuellt att döma ut bara ett kortare fängelsestraff kan en reduktion på en eller annan månad i vissa fall vara tillräcklig.7
Det ankommer på domstolen att se till att det finns ett tillräckligt underlag för bedömningen och eventuellt införskaffa särskild utredning. Det ligger emellertid på den tilltalade (eller hans försvarare) att uppmärksamma domstolen på förhållanden som kan ha betydelse i sammanhanget.8
17.3.2 Närmare om de olika billighetsskälen i 29 kap. 5 § BrB
I avsnittet redogörs för de olika billighetsskäl som räknas upp i 29 kap. 5 § BrB. Paragrafen omfattar åtta punkter varav de sju första på ett förhållandevis preciserat sätt anger typiska situationer där ett lägre straff framstår som rimligt. De omständigheter som enligt dessa punkter ska beaktas vid påföljdsbestämningen har i skilda sammanhang delats upp i tre grupper. En grupp riktar in sig på det som kallas sanktionskumulation, d.v.s. att brottet förutom en straffrättslig påföljd även får andra negativa effekter för gärningsmannen (punkterna 4 och 5). En annan grupp hänför sig till omständigheter som gärningsmannen inte har kontroll över, men som innebär att det vore oskäligt att döma ut ett straff som motsvarar gärningens straffvärde (punkterna 1, 6 och 7). En tredje grupp anknyter till bestämmelserna om frivilligt tillbakaträdande från försök till brott och bygger på att gärningsmannen genom någon form av frivilligt handlande visar att han ångrar sig
7 A.a., s. 181. Jfr också NJA 2009 s. 599 och NJA 2010 s. 592. 8 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 182.
Billighetsskäl SOU 2012:34
200
(punkterna 2 och 3).9 Den åttonde punkten är allmänt hållen och ger domstolen möjlighet att beakta även andra omständigheter än de uppräknade.
Domstolens bedömning kan sägas inrymma två delmoment. Först har domstolen att ta ställning till om den åberopade omständigheten över huvudtaget utgör ett s.k. billighetsskäl enligt bestämmelsen. Om så är fallet blir nästa steg att pröva om det finns anledning till strafflindring i det enskilda fallet och i vilken utsträckning omständigheten ska påverka straffmätningen. Vid den bedömningen är samtliga omständigheter i målet – däribland brottets straffvärde – av betydelse. Det är alltså inte fråga om en automatisk straffvärdesreduktion som ska ske så snart en viss omständighet är för handen utan en helhetsbedömning ska alltid göras i varje enskilt fall.
17.3.2.1 Allvarlig kroppsskada (punkten 1)
I den första punkten i 29 kap. 5 § BrB anges att det förhållandet att den tilltalade har drabbats av allvarlig kroppsskada till följd av brottet kan leda till strafflindring. Med kroppsskada avses fysiska skador. För att en skada ska vara allvarlig i bestämmelsens mening ska den vara av bestående karaktär. Som exempel anges i förarbetena att en rattfyllerist i samband med en trafikolycka vid den brottsliga gärningen erhåller bestående men i form av invalidisering eller att en dynamitard vid ett inbrott får allvarliga skador genom sprängningen.10 Skadan ska ha sitt upphov i brottet även om den utvecklas senare.11
I litteraturen har som exempel på fall som kan rymmas under den första punkten angetts bl.a. att någon har begått ett miljöbrott och genom brottet själv kommit till skada eller att någon som har angripit annan kommer till skada när denne utövar sin nödvärnsrätt.12
Av äldre praxis (NJA 1979 s. 517) framgår att skadan måste ställas i relation till brottets art.13 Ju grövre brott desto större krav måste ställas på skadans svårighetsgrad, dess betydelse för gärningsmannens levnadsförhållanden på längre sikt och omständigheterna i
9 Se bl.a. NJA 2009 s. 599 och Jack Ågren i Festskrift till Madeleine Leijonhufvud. 10Prop. 1987/88:120 s. 91. 11 Holmqvist, Billighetshänsyn, SvJT 1999 s. 190. 12 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 182 f. 13 Det kan anmärkas att härmed inte avses detsamma som begreppet art i 30 kap. 4 § BrB.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
201
övrigt kring gärningsmannens person. I det aktuella målet hade den tilltalade i samband med ett inbrott blivit allvarligt skadad genom ett pistolskott, avlossat av en polisman som fann sig stå under revolverhot av den tilltalade. Skadorna var livshotande och förenade med svåra smärtor samt lång tids sjukskrivning. Högsta domstolen beaktade skadorna som skäl för att välja en icke frihetsberövande påföljd.
Från hovrättspraxis kan nämnas RH 2003:51 där den tilltalade hade kört bil påverkad av narkotika och orsakat en trafikolycka varvid en annan trafikant fick omfattande skador. Även den tilltalade hade blivit skadad i knä, höft och armbåge. Hovrätten ifrågasatte inte att det kunde vara fråga om bestående men. När skadorna ställdes i relation till brottets karaktär, och det förhållandet att den tilltalade utsatt andra trafikanter för risker vilka även förverkligats, ansågs dock skadorna inte vara av så allvarlig beskaffenhet att det fanns skäl att beakta dessa vid påföljdsbestämningen.
17.3.2.2 Försök att förebygga, avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar (punkten 2)
Enligt den andra punkten i 29 kap. 5 § BrB ska rätten beakta om den tilltalade efter förmåga har försökt förebygga, avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet. Bestämmelsen kan sägas vila på samma grund som bestämmelserna om frivilligt tillbakaträdande från försök, förberedelse eller stämpling till brott (se 23 kap. 3 § BrB). I likhet med vad som då gäller anses det vara rimligt att den som försöker förebygga och gottgöra skadliga verkningar av brottet tillgodoräknas det vid påföljdsbestämningen.
En rad olika förfaranden kan falla under bestämmelsens tillämpningsområde. I förarbetena anges som exempel på förebyggande och skadebegränsande åtgärder att en person som har misshandlat någon hjälper offret till sjukhus, att den som har begått mened berättar sanningen eller att den som har stulit återlämnar det stulna. Vidare anges att skadliga verkningar av ett brott kan gottgöras genom att skadorna ersätts. Vid bedömningen ska hänsyn tas till gärningsmannens förmåga, vilket bl.a. betyder att en ekonomisk gottgörelse ska bedömas i ljuset av gärningsmannens ekonomiska situation. Även i övrigt ska bedömningen alltså ske
Billighetsskäl SOU 2012:34
202
med beaktande av gärningsmannens personliga situation och förmåga att vidta olika åtgärder.14
Det framgår av förarbetena att bestämmelsen är avsedd att träffa fall där gärningsmannen har agerat på eget initiativ och i visad ånger. Det som sker efter att gärningsmannen har avslöjats för brottet är således i princip irrelevant vid tillämpningen av den nu aktuella punkten. I förarbetena anges emellertid att det inte är uteslutet att i vissa fall tillämpa bestämmelsen även då gärningsmannen t.ex. ekonomiskt kompenserar målsäganden först efter upptäckten.15
Enligt vad som har angetts bl.a. i en proposition angående ingripanden mot unga lagöverträdare utgör medling en omständlighet som domstolen ska beakta vid bedömningen av den nu aktuella strafflindringsgrunden.16
Som exempel från praxis kan nämnas rättsfallet NJA 1999 s. 561. I det aktuella målet beaktade Högsta domstolen vid påföljdsbestämningen det förhållandet att en person som begått mened dagen efter tingsrättens dom berättade sanningen för polisen och därmed frivilligt angav sig (se även nedan punkten 3). I NJA 2011 s. 39 var fråga om ansvar för miljöbrott och en tillämpning av miljöbalkens motsvarighet till nu aktuell bestämmelse (29 kap. 14 § miljöbalken). Den tilltalade hade vid påfyllning av bensin till en bensinstation av oaktsamhet orsakat att det på marken släppts ut 350 liter bensin. Eftersom han omgående vidtog åtgärder som gjorde att så gott som all bensin kunde samlas upp och att utsläppet därmed i princip inte orsakade någon skada ansåg Högsta domstolen att påföljden kunde stanna vid minsta antalet dagsböter.
17.3.2.3 Frivillig angivelse (punkten 3)
I tredje punkten i 29 kap. 5 § BrB anges att rätten ska beakta om den tilltalade frivilligt har angett sig. Det är själva angivelsen som är det väsentliga och som ska beaktas. Det förhållandet att någon efter upptäckt medverkar i utredningen eller erkänner brott faller således utanför tillämpningsområdet. Däremot kan det ha betydelse om någon som misstänks för viss brottslighet plötsligt berättar om
14Prop. 1987/88:120 s. 91. 15Prop. 1987/88:120 s. 91 f. Se också NJA 1997 s. 652 och NJA 2008 s. 359. Av rättsfallen framgår att betalning av skadestånd utgör en omständighet som i vissa särskilda fall kan beaktas vid påföljdsbestämningen, även om det inte utgör en huvudregel. 16Prop. 2005/06:165 s. 102 och 110.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
203
helt andra brott som han eller hon deltagit i men inte misstänkts för.17
Strafflindringsgrunden avser endast egen brottslighet. I förarbetena anges att det inte finns något utrymme att beakta att en gärningsman avslöjar sina medbrottslingar, s.k. kronvittnen, med stöd av denna punkt. Enligt förarbetena kan ett sådant förhållande helt undantagsvis beaktas med stöd av den mer allmänt utformade åttonde punkten (se nedan).18
I rättsfallet NJA 1991 s. 255, där den tilltalade själv lämnat uppgifter om en viss del av den brottslighet som åtalet avsåg, tillämpade Högsta domstolen den nu aktuella punkten och medgav strafflindring. Den tilltalade hade härvid redogjort för ett antal resor vid vilka han smugglat narkotika utöver det tillfälle som avslöjades genom gripandet. Även det ovan nämnda rättsfallet NJA 1999 s. 561 som avsåg en person som angav sig själv efter att ha begått mened utgör ett exempel på strafflindringsgrundens tillämpning.
I NJA 1989 s. 870 ansågs den tilltalades åtgärder inte tillräckliga för att han skulle komma i åtnjutande av någon strafflindring. Två unga män hade gjort sig skyldiga till försök till rån nattetid i Stockholms innerstad. Sedan de avvikit från brottsplatsen kom de ifrån varandra. Något senare såg den ena av dem att hans medbrottsling satt i en polisbil. Den förre bestämde sig då, enligt vad han själv berättade, för att anmäla sig till polisen. Han gick runt till olika polisstationer för att fråga efter kumpanen. Genom telefonsamtal med dennes föräldrar fick han senare klart för sig att denne fanns på häktet varpå han begav sig dit. På vägen dit slängde han en pistol som använts vid rånförsöket i vattnet. Högsta domstolen fann att hans agerande inte kunde ges innebörden att han frivilligt angett sig på ett sätt som kan tillmätas betydelse enligt den nu aktuella strafflindringsgrunden. Inte heller i övrigt gav utredningen enligt Högsta domstolen stöd för att det förelåg någon sådan omständighet som vid påföljdsvalet skulle beaktas enligt 29 kap. 5 § BrB.
17 Se Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., s. s. 184. 18Prop. 1987/88:120 s. 92.
Billighetsskäl SOU 2012:34
204
17.3.2.4 Utvisningsmen (punkten 4)
Det förhållandet att den tilltalade förorsakas men genom att utvisas ur riket på grund av sin brottslighet ska enligt fjärde punkten i 29 kap. 5 § BrB beaktas av domstolen som ett skäl för strafflindring. Enligt förarbetena får en utvisning regelmässigt antas innebära men för den som drabbas av den.
I praxis har strafflindring medgetts endast om det med hänsyn till förhållanden i det enskilda fallet kan anses påkallat att beakta utvisning vid påföljdsbestämningen. Härvid ska beaktas såväl att utvisningen innebär att personen i fråga får lämna Sverige som att utvisningen innebär att den tilltalade registreras på Schengens informationssystems spärrlista och därmed nekas tillträde till eller uppehållstillstånd i samtliga Schengenstater.19 Om den tilltalade saknar anknytning till Sverige och till övriga stater som ingår i Schengensamarbetet saknas enligt praxis skäl att beakta utvisningen vid påföljdsbestämningen.
17.3.2.5 Arbetsrättsliga följder (punkten 5)
Enligt den femte punkten ska domstolen beakta att den tilltalade som en följd av brottet drabbas av avskedande eller uppsägning. Detsamma gäller om det finns grundad anledning att anta att den tilltalade kommer att drabbas av sådana följder av brottet. I den mån mindre ingripande arbetsrättsliga följder, såsom omplacering, avstängning och löneavdrag, kan inträda som bör beaktas kan det enligt förarbetena ske med stöd av den åttonde punkten. Så torde vara fallet främst vid lindrig brottslighet.20
I punkten anges också att domstolen ska beakta annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning som den tilltalade drabbats eller kommer att drabbas av till följd av brottet. Det kan härvid vara fråga om t.ex. körkortsåterkallelse för den som är beroende av körkort i sitt arbete, indragning av yrkeslegitimation eller ett meddelat näringsförbud.
Att brottet begåtts i anställningen inverkar inte på möjligheterna att tillämpa strafflindringsgrunden.21 Detsamma gäller även om brottet
19NJA 2001 s. 500. 20Prop. 1987/88:120 s. 93 f. 21 Se NJA 2005 s. 661 med hänvisningar.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
205
begåtts mot arbetsgivaren.22 Den som utövar uppdrag för annan ska i princip behandlas som arbetstagare vid bestämmelsens tillämpning.
Vid tillämpning av punkten ska en individuell bedömning ske av vilken verkan ett avskedande eller en uppsägning kommer att ha eller har haft i det enskilda fallet. I NJA 2003 s. 414 beaktade Högsta domstolen således bl.a. att den tilltalade inte kunnat få något nytt arbete.
I förarbetena anges bl.a. näringsförbud som exempel på en sådan omständighet som kan föranleda bestämmelsens tillämpning. Även i ett sådant fall ska emellertid en individuell bedömning ske. En schablonmässig nedsättning av straffet i alla fall där näringsförbud meddelas är inte avsedd (se NJA 1983 s. 163). Av väsentlig betydelse är härvid hur allvarligt hinder för den tilltalades yrkesutövning och försörjningsmöjligheter som förbudet innebär.
Om ett antagande om avskedande eller uppsägning visat sig felaktigt kan domstolen enligt 38 kap. 2 a § BrB på ansökan av åklagaren eller den dömde undanröja påföljden och döma till ny påföljd för brottet.
17.3.2.6 Hög ålder eller dålig hälsa (punkten 6)
I den sjätte punkten anges att domstolen ska beakta om den tilltalade till följd av hög ålder eller dålig hälsa skulle drabbas oskäligt hårt av ett straff utmätt efter brottets straffvärde. Enligt förarbetena kan hänsyn till dessa omständigheter medföra att ett straff utmätt efter brottets straffvärde skulle drabba gärningsmannen oskäligt hårt och att straffet därför bör sättas ned.
I litteraturen har som skäl för att beakta hög ålder anförts en s.k. livet-är-kort princip. Det resterande livet blir kortare efter hand som man blir äldre. Ju äldre den tilltalade är desto större del av det resterande livet ”tas bort” från honom eller henne om påföljden bestäms till fängelse.23
I förarbetena angavs att det som regel fanns anledning att överväga en tillämpning av bestämmelsen för den som uppnått allmän pensionsålder (65 år) men att det torde bli aktuellt framför allt vid längre fängelsestraff, d.v.s. straff på mer än endast någon eller några månader. Ett längre fängelsestraff torde enligt förarbetena i allmänhet drabba den som är i sjuttioårsåldern hårdare än
22 Se NJA 2003 s. 414. 23 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 191 f.
Billighetsskäl SOU 2012:34
206
en yngre person.24 I doktrinen har anförts att det vid livstidsstraff utan vidare torde finnas skäl att beakta åldersfaktorn också i de fall den tilltalade ännu inte har fyllt 65 år.25 Det är den tilltalades ålder vid tiden för lagföringen som bör beaktas och inte tidpunkten för brottet.
Hänsyn till dåligt hälsotillstånd kan enligt förarbetena tas bl.a. vid allvarligare fysiska handikapp såsom förlamning eller starkt nedsatt syn och då gärningsmannen lider av allvarlig sjukdom, framförallt då den bedöms som livshotande. Även det psykiska hälsotillståndet kan beaktas i den mån det inte utgör ett förhållande som omfattas av annan särreglering.26
I praxis har dålig hälsa som motiverar lindring vid påföljdsbestämningen ansetts föreligga vid bl.a. suicidrisk, invaliditet samt omdömesnedsättning till följd av hjärnblödning.27
Högsta domstolen har under år 2010 behandlat frågan om när en tilltalad kan sägas drabbas oskäligt hårt av ett straff på grund av sitt hälsotillstånd (NJA 2010 s. 485). I det aktuella målet led den tilltalade av bl.a. tarmsjukdomen Crohns sjukdom. Högsta domstolen uttalade bl.a. att det för en tillämpning av nu aktuell punkt krävs att det finns ett särskilt samband mellan hälsotillståndet och verkställigheten av ett fängelsestraff. För att strafflindring ska komma ifråga ska det kunna förutses att hälsotillståndet medför en särskilt allvarlig olägenhet vid verkställigheten och att verkställigheten därför skulle drabba den tilltalade oskäligt hårt. Sådana olägenheter kan enligt Högsta domstolen vara att sjukdomen gör verkställigheten särskilt plågsam eller att verkställigheten skulle försämra hälsotillståndet allvarligt. Även om Crohns sjukdom i och för sig är att betrakta som en allvarlig sjukdom fann Högsta domstolen att det inte fanns skäl för lindring vid påföljdsbestämningen i det aktuella fallet. Högsta domstolen lade härvid avgörande vikt vid att den tilltalade fick en behandling som var relativt effektiv – och som kunde fortsätta under verkställigheten – och att hans hälsotillstånd hade förbättrats. Vidare ansågs utredningen inte tyda på att fängelsevistelsen skulle leda till någon allvarlig försämring av hans hälsotillstånd. Högsta domstolen beaktade även brottets art och straffvärde samt den restriktivitet som lagstiftaren anvisat för bestämmelsens tillämpning.
24Prop. 1987/88:120 s. 95. 25 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 190. 26Prop. 1987/88:120 s. 95. 27 Jack Ågren, Allvarlig sjukdom och strafflindring, Juridisk tidskrift nr 3 2010/11 s. 726 och däri hänvisade avgöranden.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
207
17.3.2.7 Lång tid sedan brottet (punkten 7)
I den sjunde punkten anges att domstolen ska beakta om en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid har gått sedan brottet begicks. Strafflindringsgrunden torde bygga på tanken att en reaktion på brottet ter sig mindre ändamålsenlig i takt med att tiden går samt att sambandet mellan brottet och reaktionen försvagas med tiden. Bestämmelsen kan också ses mot bakgrund av preskriptionsinstitutet. I samma takt som preskriptionstidpunkten – som innebär att det inte längre är möjligt att döma till ett straff för brottet – närmar sig kan skälen för att döma till en lindrigare påföljd sägas öka (för att jämna ut en tröskeleffekt).28
För vissa brottstyper är det naturligt och vanligt att det går en längre tid innan åtal kan väckas eller rättegång hållas. Så är t.ex. fallet för skattebrott där det mer eller mindre regelmässigt går lång tid på grund av överklaganden i själva skattefrågan.29 I sådana fall bör inte strafflindring ske med stöd av förevarande punkt, om det inte har förflutit lång tid med hänsyn till vad som får anses normalt för just den brottstypen.
Som en allmän förutsättning för punktens tillämpning torde gälla att tidsutdräkten inte ska bero på någon omständighet som den tilltalade bär ansvar för. Sådana åtgärder som den tilltalade vidtar i uppenbart förhalande syfte ska således inte kunna leda till lindring vid påföljdsbestämningen.30
Tiden räknas från tillfället för brottet fram till den tidpunkt då gärningspersonen fick del av åtalet.31 Regleringen avviker på så sätt från bestämmelsen i artikel 6 i Europakonventionen som föreskriver en rätt till rättegång inom skälig tid (se nedan).
I refererad praxis från Högsta domstolen har bestämmelsen tillämpats när tidsutdräkten från brott till dom uppgått till sex år eller mer.32Det har i dessa fall rört sig om lagöverträdare över 21 år. När det gäller yngre lagöverträdare har Högsta domstolen tillämpat bestämmelsen även när processen tagit betydligt kortare tid. I NJA 2007 s. 624 ansåg Högsta domstolen att en tidsutdräkt om ett år och fyra månader mellan brottet och avgörande i första instans framstod som lång med hänsyn till att den tilltalades ungdom (nyss fyllda 18 år vid brottet).
28 Holmqvist, Billighetshänsyn, SvJT 1999 s. 188. 29Prop. 1987/88:120 s. 95. 30 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 193. 31 Ågren, s. 478. 32 Se NJA 1993 s. 310 rörande grov våldtäkt, NJA 1993 s. 687 medhjälp till bokföringsbrott, NJA 1998 s. 283 bokföringsbrott, NJA 2001 s. 894 sexuellt umgänge med barn och NJA 2009 s. 776 olaga frihetsberövande, mindre grovt, och misshandel.
Billighetsskäl SOU 2012:34
208
17.3.2.8 Annan omständighet (punkten 8)
I den åttonde punkten anges allmänt att domstolen även ska beakta annan omständighet som påkallar att den tilltalade behandlas på ett lindrigare sätt vid påföljdsbestämningen. Det ska i princip röra sig om en omständighet som är likvärdig och lika tungt vägande som de som nämns i övriga punkter. De ska vara hänförliga till gärningspersonen eller ha inträffat efter brottet.33
Punkten är avsedd att omfatta en del situationer som är mindre vanliga och därför inte räknas upp särskilt i bestämmelsen. Som exempel anges i förarbetena att brott har begåtts i samband med självmordsförsök eller att straff på ett helt oproportionerligt och orimligt sätt skulle drabba någon annan än gärningsmannen (s.k. tredjemanshänsyn).34 Mer regelmässiga följder i form av negativa sociala reaktioner som drabbar den som har begått och dömts för ett brott och dennes närstående, ska emellertid inte beaktas. En annan omständighet som kan beaktas med stöd av punkten är att den tilltalade har varit föremål för häktning eller reseförbud. Vidare har en kränkning av rätten enligt Europakonventionen till rättegång inom skälig tid i praxis beaktats med stöd av förevarande punkt (och inte punkt 7, se mer nedan).
Högsta domstolen har i NJA 2011 s. 675 behandlat ett yrkande om strafflindring med hänvisning till att den tilltalade hade suttit häktad under en längre tid och de konsekvenser som frihetsberövandet haft för den tilltalades fyraårige son. I domen uttalade Högsta domstolen att omständigheterna inte var sådana att det med tillämpning av den nu aktuella strafflindringsgrunden fanns skäl att döma ut ett lägre straff än det som brottslighetens straffvärde motiverade.
En annan omständighet som under särskilda förhållanden har tillmätts betydelse vid bedömningen av om det finns skäl för strafflindring med stöd av den åttonde punkten är en tilltalads medverkan till utredningen av det egna brottet. I den s.k. skärtorsdagsdomen, NJA 2008 s. 359, hade de två tilltalade inte bara frivilligt angett sig beträffande en mycket stor del av alla brott som de var åtalade för (vilket gjorde att även punkten 3 var tillämplig i målet), utan också aktivt medverkat både till utredningen av brotten och till att tillgripet gods hade kunnat lämnas tillbaka till ägarna. De hade självmant pekat ut platser där olika brott begåtts
33Prop. 1987/88:120 s. 96. 34 Se bl.a. NJA 1989 s. 564 och NJA 1997 s. 781.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
209
och överlämnat stöldgods som de hade liggande på olika platser. Efter tingsrättens dom ringde de tilltalade upp målsägandena och bad om ursäkt. De tog lån för att kunna betala de utdömda skadestånden. Högsta domstolen konstaterade i domen att de tilltalade med betydande omsorg och uppoffringar verkat för att göra rätt för sig i förhållande till de som drabbats av brotten. Även om förhållandena inte var sådana att punkten 2 (se ovan) kunde anses tillämplig beaktade Högsta domstolen genom en hänvisning till åttonde punkten omständigheterna vid påföljdsbestämningen. Högsta domstolen uttalade härvid att medverkan till utredningen av den egna brottsligheten, i vart fall under vissa omständigheter, måste vara en sådan omständighet som kan beaktas enligt den åttonde punkten.
I NJA 2009 s. 599 tillämpade Högsta domstolen den åttonde punkten när en tilltalad levde under hot om allvarliga repressalier. I målet – som rörde medhjälp till försök till mord – hade den tilltalade angett sig och lämnat sådana uppgifter om brottens planering och genomförande som varit nödvändiga för att han skulle kunna åtalas och fällas till ansvar. Dessa omständigheter beaktade Högsta domstolen inom ramen för punkten 3 (se ovan) vid straffmätningen. Enligt Högsta domstolen utgjorde den omständligheten att den tilltalade även hade avslöjat de andra som medverkat till brotten inte skäl för strafflindring enligt 29 kap. 5 § BrB. I det aktuella fallet hade den tilltalades medverkan till utredningen av de medtilltalades brott haft en väsentlig påverkan på hans personliga situation. Högsta domstolen konstaterade att en direkt följd av att han avslöjat och berättat om sina medbrottslingars medverkan var att han under överskådlig tid skulle komma att leva under hot om allvarliga repressalier utan möjlighet till ett normalt liv. Hans situation innebar att han levde isolerad och hade tvingats byta bostad ett stort antal gånger. Dessa förhållanden vore det enligt Högsta domstolen obilligt att inte tillgodoräkna den tilltalade vid påföljdsbestämningen.
17.3.3 Särskilt om s.k. sanktionskumulation
För en tilltalad medför den brottsliga handlingen ofta fler konsekvenser än brottspåföljden. Som framgått kan den tilltalade t.ex. samtidigt utvisas eller avskedas från sin anställning. Det kan även vara fråga om andra negativa verkningar av brottet, såsom ett
Billighetsskäl SOU 2012:34
210
förpliktande för den tilltalade att betala en sanktionsavgift eller att ett tidigare givet tillstånd dras in. I sådana fall brukar man tala om sanktionskumulation, d.v.s. samtidigt bruk av mer än en sanktion eller annan negativ reaktion på brott.
För att den totala påföljdsbördan inte ska bli oproportionerligt sträng har lagstiftaren uttryckligen pekat ut vissa typer av sanktionskumulation i 29 kap. 5 § 4 och 5 BrB som domstolarna ska beakta. Därutöver kan andra former av sanktionskumulation beaktas med stöd av den åttonde punkten. I vissa fall är det förutsatt att ett beaktande av en sanktion sker vid påföljdsbestämningen (se mer nedan). I andra fall är situationen den omvända, d.v.s. beaktandet ska som utgångspunkt ske i samband med att den andra sanktionen beslutas. Det kan anmärkas att det förhållandet att någon vid sidan av påföljden har ålagts att utge skadestånd på grund av brottet i princip inte utgör en relevant form av sanktionskumulation.35
I det följande redovisas några sanktioner som är vanligt förekommande i samband med brott samt en kortfattad beskrivning av rättsläget.
Förverkande
I brottmål är det vanligt att frågan om förverkande av egendom eller pengar behandlas. Med förverkande avses detsamma som konfiskation, d.v.s. en åtgärd genom vilken det allmänna lägger beslag på enskilds egendom utan att utge (full) ersättning. Förverkande regleras i huvudsak i 36 kap. BrB. Om inte annat föreskrivs tillfaller förverkad egendom staten.
Om den samlade reaktionen framstår som oskäligt sträng med beaktande av att ett förverkande sker vid sidan av det utdömda straffet kan en anpassning ske antingen genom en tillämpning av 29 kap. 5 § BrB, varigenom straffet lindras, eller genom en jämkning av förverkandet. I förarbetena till 1989 års påföljdsreform anfördes att det i praxis är vanligt att hänsyn tas till brottspåföljden vid beslut om förverkande. Detta konstaterades vara en ordning som hade goda skäl för sig. I vissa fall ansågs dock förverkandet fylla sådana funktioner att en eftergift eller jämkning av förverkandet inte är möjlig eller lämplig, exempelvis om förverkandet är avsett att motverka fortsatt brottslighet. Det kan därför
35 Jfr ovan fotnot 15 och däri gjorda hänvisningar.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
211
vara motiverat att i vissa fall ta hänsyn till förverkandet vid påföljdsbestämningen i stället för tvärtom.36
Enligt gällande rätt ska således sanktionskumulationsfallet i första hand beaktas genom en eventuell jämkning av beslutet om förverkande. Först om detta inte låter sig göras med hänsyn till förverkandets syfte, bör hänsyn tas till förverkandet vid påföljdsbestämningen.37
Företagsbot
Företagsbot är en ekonomisk sanktion som i vissa fall kan åläggas en näringsidkare som har begått brott i utövningen av näringsverksamhet om det för brottet är föreskrivet ett strängare straff än penningböter (se 36 kap. 7 § BrB). Det krävs inte att gärningsmannen åtalas för brottet men det måste stå klart att ett brott har blivit begånget.38
Tidigare fanns en bestämmelse i brottsbalken som angav att företagsboten fick efterges eller sättas lägre än vad annars bort ske om näringsidkaren eller företrädaren för denne dömdes till påföljd för brottet. Regleringen gav uttryck för att påföljdsbestämningen skulle ske utan något hänsynstagande till företagsboten.
Genom lagändringar år 2006 omkastades ordningen. Enligt gällande rätt ska således företagsbot som huvudregel beaktas vid påföljdsbestämningen med stöd av den åttonde punkten i 29 kap. 5 § BrB. Endast om det i ett enskilt fall skulle visa sig att det inte är möjligt att uppnå ett rimligt resultat genom att med stöd av den bestämmelsen sätta ned påföljden kan en mer generell jämkningsgrund i 36 kap. 10 § BrB tillämpas avseende företagsboten.39
Näringsförbud
Näringsförbud kan meddelas vid olika former av otillbörligt förfarande i näringsverksamhet och dess tillämplighet är inte beroende av att näringsidkaren har gjort sig skyldig till brottslig gärning. Åtgärden har sålunda inte karaktären av brottspåföljd eller särskild rättsverkan på grund av brott.
36 Jfr NJA 1990 s. 401 och prop. 1986/87:81 s. 12. 37SOU 1999:147 s. 140. 38Brottsbalken – En kommentar på Internet, kommentar till 36 kap. 10 §. 39Prop. 2005/06:59 s. 38 f.
Billighetsskäl SOU 2012:34
212
I förarbetena till bestämmelserna om näringsförbud i konkurs framhölls att de allmänna grundsatser som gäller för påföljdsbestämning i brottmål (dvs. bestämmelserna om billighetshänsyn) ger utrymme för att hänsyn tas till ett meddelat näringsförbud vid bestämmande av straff för den gärning som har föranlett förbudet. Som angetts ovan kan ett meddelat näringsförbud ge upphov till konsekvenser för den enskilde som kan medföra strafflindring med stöd av den femte punkten (d.v.s. eftersom det innebär hinder eller synnerligen svårighet i yrkes- eller näringsutövning). Därutöver kan ett näringsförbud beaktas med stöd av den åttonde punkten, även om det i praktiken sällan torde finnas skäl för det om näringsförbudet inte medfört sådana konsekvenser för den enskilde som avses i den femte punkten. Liksom i andra fall får frågan om förbudets inverkan på brottspåföljden bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. 40
Sanktionsavgifter
För vissa överträdelser som kan medföra straff utgår dessutom som regel en administrativ sanktionsavgift. Här märks särskilt skattetillägg och tulltillägg.
Skattetillägg är en värderelaterad sanktionsavgift som enligt 15 kap. 1 § skattebetalningslagen (1997:483) kan åläggas en skattskyldig som lämnar en oriktig uppgift till ledning för beskattningen. Enligt 15 kap. 10 § samma lag kan den skattskyldige helt eller delvis befrias från skattetillägg (eller annan särskild avgift enligt skattebetalningslagen) om det framstår som oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Vid bedömningen ska särskilt beaktas bl.a. om det förfarande som utlöst skattetillägget även har medfört att den skattskyldige har fällts till ansvar för brott enligt skattebrottslagen. Regleringen syftar till att undvika att den sammanlagda påföljdsbördan för den skattskyldige blir orimligt tung. Sker prövningen av skattebrottet efter det att skattetillägg har påförts den skattskyldige ankommer det i stället på den allmänna domstolen att inom ramen för straffmätningen beakta skattetillägget.41
40 NJA II 1980 s. 207 f. Jfr NJA 1983 s. 163. 41 Se prop. 2002/03:106 s. 242 ff och NJA 2005 s. 856. I skattebrottslagen finns bestämmelser angående samordningen av skatteförfarandet och straffprocessen, se 15–17 §§. De innebär emellertid inte att allmän domstol alltid måste invänta ett lagakraftvunnet avgörande i skatteprocessen för att avgöra ett brottmål. Se även NJA 2010 s. 168 (punkten 27).
SOU 2012:34 Billighetsskäl
213
Tulltillägg är en annan typ av värderelaterad sanktionsavgift som kan påföras en gäldenär som är skyldig att lämna tulldeklaration och som har lämnat en oriktig uppgift till ledning för tulltaxeringen. På samma sätt som vid skattetillägg kan ett tulltillägg jämkas om samma förfarande även har utlöst ansvar för brott (se 8 kap. 10 § tullagen [2000:1281]). Om ett tulltillägg har beslutats före domen bör det – på samma sätt som ett skattetillägg – som utgångspunkt beaktas vid påföljdsbestämningen.
I sammanhanget kan det även finnas skäl att nämna något om skattetilläggens relation till Europakonventionen. I artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen finns ett förbud mot dubbla förfaranden i brottmål (ne bis in idem). Enligt bestämmelsen får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott som han redan blivit slutligt frikänd eller dömd för i enlighet med lagen eller rättegångsordningen i denna stat. Högsta domstolen har i NJA 2010 s. 168 uttalat att det i ljuset av Europadomstolens praxis är klart att två förfaranden som avser samma oriktiga uppgiftslämnanden, varav det ena utgör en prövning av frågan om skattebrott och det andra en prövning av frågan om skattetillägg, får anses avse identiska fakta eller fakta som i allt väsentligt är desamma och att det därmed i konventionens mening inte är fråga om olika brott. Det rör sig således om flera sanktioner eller flera förfaranden beträffande samma brott eller gärning. I det angivna rättsfallet hänvisade Högsta domstolen till att Europadomstolen praxis lämnar ett visst utrymme för flera sanktioner beslutade av olika myndigheter för samma brott. Det kräver dock att det dubbla förfarandet varit förutsebart och att det finns ett tidsmässigt och sakligt samband mellan förfarandena. Högsta domstolen angav vidare att det saknas klart stöd för att det svenska systemet med skattetillägg inte skulle vara konventionsenligt. Därmed saknas även underlag att generellt underkänna systemet med dubbla förfaranden.
17.3.4 Närmare om påföljdseftergift
Redan när brottsbalken infördes innehöll den en bestämmelse om påföljdseftergift som angav att om det på grund av särskilda omständigheter var uppenbart att det inte krävdes någon påföljd för brottet så kunde påföljd efterges. Regeln motiverades med att det – trots föreskrivna möjligheter att för särskilda fall avvika från
Billighetsskäl SOU 2012:34
214
straffskalorna och att välja lämplig påföljd – i enstaka fall kunde uppkomma situationer där det fanns ett klart behov av att kunna helt efterge påföljd för brottet. Det underströks i förarbetena att det var rena undantagsfall som avsågs.
När den nu gällande bestämmelsen om påföljdseftergift i 29 kap. 6 § BrB infördes år 1989 gjordes tillämpningen avhängig de billighetsskäl som anges i 29 kap. 5 § BrB. Påföljdseftergift förutsätter således att ett eller flera billighetsskäl är för handen. I förarbetena uttrycktes en avsikt att åstadkomma en vidgad användning av institutet i förhållande till dittillsvarande restriktiva praxis, även om bestämmelsen fortfarande skulle ta sikte på undantagsfall. I allmänhet torde utrymmet för meddelande av påföljdseftergift vara större ju lägre straffvärdet är.42
Frågan om påföljdseftergift har sällan behandlats av Högsta domstolen och praxis är därmed tämligen begränsad. I rättsfallet NJA 2004 s. 840 I fann Högsta domstolen skäl att meddela påföljdseftergift i ett mål om otillåten miljöverksamhet. Den tilltalade hade tidigare påförts en miljösanktionsavgift om 5 000 kr med anledning av samma händelse som åtalet avsåg. Avgiften för den typ av överträdelse som var aktuell i målet hade sedermera sänkts till 1 000 kr. Högsta domstolen konstaterade att den tilltalade för överträdelsen således redan hade erlagt ett högre belopp än vad som skulle blivit följden om han då ålagts miljösanktionsavgift och dessutom dömts till den av hovrätten bestämda påföljden, 30 dagsböter. Därtill kom att det, efter det att åtal väckts i målet, införts en särskild åtalsprövningsregel i miljöbalken enligt vilken åtal får väckas endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt i de fall gärningen kan föranleda miljösanktionsavgift och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter. Det ansågs därför tveksamt om det vid tiden för Högsta domstolens prövning skulle kunna anses föreligga förutsättningar för att väcka åtal. Mot den angivna bakgrunden meddelades påföljdseftergift.
Från hovrättspraxis kan nämnas RH 1990:84. Den tilltalade hade gjort sig skyldig till vårdslöshet i trafik genom att gå mot röd gubbe och då blivit påkörd av en bil. Hennes ena ben blev mycket illa skadat. Två år senare var hon fortfarande sjukskriven och oförmögen att springa, cykla eller dansa samt med prognos att aldrig bli skadefri. Hovrätten fann uppenbart oskäligt att döma till påföljd och meddelade påföljdseftergift.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
215
17.3.5 Andra bestämmelser som medger individuell hänsyn
Det finns bestämmelser i brottsbalken utöver de ovan nämnda som medger att domstolen vid påföljdsbestämningen tar hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden eller till omständigheter som har inträffat efter brottet. Till exempel kan en domstol frångå huvudregeln att en villkorlig dom ska förenas med böter om ett bötesstraff med hänsyn till andra följder av brottet skulle drabba den tilltalade alltför hårt eller det finns andra särskilda skäl mot det (se 30 kap. 8 § BrB). Härvid kan bl.a. beaktas om den tilltalade till följd av brottet förlorar sin anställning eller drabbas av andra betydande svårigheter i sin yrkesutövning. Även andra billighetshänsyn kan beaktas vid bedömningen av om det föreligger särskilda skäl. Vidare anges i 30 kap. 9 § BrB att domstolen som särskilda skäl för skyddstillsyn kan beakta om en påtaglig förbättring har skett av den tilltalades personliga eller sociala situation i något hänseende som kan antas ha haft samband med hans brottslighet, eller om den tilltalade undergår behandling för missbruk eller annat förhållande som kan antas ha samband med hans brottslighet.
Vi har redan i samband med redogörelsen för tillämpningen av den andra punkten i 29 kap. 5 § BrB nämnt bestämmelserna i brottsbalken om frivilligt tillbakaträdande och liknande handlande, se t.ex. 13 kap. 11 § och 23 kap. 3 § BrB. Som angetts bygger bestämmelserna på samma tanke, nämligen att en person som kommer till insikt om det felaktiga i brottet och vidtar åtgärder för återställa ordningen bör tillgodoräknas det vid den straffrättsliga bedömningen av brottet.
Det förhållandet att någon i utlandet har dömts för ett visst brott utgör inte alltid hinder för ny rättegång i Sverige. Det har emellertid ansetts rimligt att den utländska domen beaktas vid påföljdsbestämningen. Därför anges i 2 kap. 6 § BrB att domstolen ska beakta vad den tilltalade har undergått utomlands.
Avslutningsvis kan även nämnas bestämmelserna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning (se bl.a. i 20 kap. 7 § och 23 kap. 4 a § RB) som innebär undantag från åtalsplikten respektive förundersökningsplikten. Åtalsunderlåtelse kan beslutas bl.a. om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och att det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks. I ett sådant fall är möjligheten till åtalsunderlåtelse avsedd att korrespondera med domstol-
Billighetsskäl SOU 2012:34
216
arnas möjlighet att meddela påföljdseftergift enligt 29 kap. 6 § BrB (se ovan) och kan tillämpas när det finns anledning att undvika en domstolsprövning, t.ex. för att den misstänkte utsatts för utpressning på grund av brott och ansökt om skydd hos polismyndigheten.
17.3.6 Nådeinstitutet
Som ett sista alternativ kan regeringen med stöd av 12 kap. 9 § första stycket regeringsformen (RF) genom nåd efterge eller mildra en brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av brott. Ett beslut om nåd kan således innebära att den dömde befrias från påföljd eller att påföljden ändras i lindrande riktning, t.ex. från fängelse till villkorlig dom eller böter. Regeringen kan även befria någon från eller mildra annan rättsverkan av brott, exempelvis allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Regeringen kan dock aldrig ompröva skuldfrågan i brottmålet.
Skadestånd eller rättegångskostnader som den dömde ska betala kan aldrig bli föremål för nåd. Detsamma gäller för straffprocessuella tvångsmedel som t.ex. häktning och reseförbud. Frågor om straffverkställighet (t.ex. om verkställigheten ska ske genom s.k. fotboja) kan inte heller bli föremål för nåd.
Nåd är till för rena undantagssituationer. Det kan till exempel inför eller under pågående verkställighet av ett straff visa sig att konsekvenserna i det enskilda fallet blir sådana att det är orimligt att verkställa straffet.
Nådeinstitutet är diskretionärt och ensidigt. Det innebär bl.a. att ingen kan kräva att bli benådad eller att få del av skälen till ett nådebeslut. Det är därför inte möjligt att tala om någon praxis i den mening att nåd ska beviljas när vissa omständigheter är för handen. Nådebeslutet motiveras av humanitära skäl men det görs alltid en helhetsbedömning där även brottets karaktär har betydelse. De omständigheter som beaktas i ett nådeärende är framför allt sådana som har inträffat efter domstolens prövning.
De nådeskäl som oftast brukar åberopas är medicinska skäl, tredjemanshänsyn, sociala- eller rehabiliteringsskäl, arbetsskäl och ekonomiska skäl samt allmänt humanitära skäl.43
43Prop. 2005/06:35 sid.16 och SOU 2002:26 s. 46.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
217
17.3.7 Europakonventionens bestämmelser
Bestämmelserna om billighetshänsyn aktualiserar i flera fall frågor om Europakonventionens tillämpning. Ovan har bl.a. rätten till en rättegång inom skälig tid enligt artikel 6 i konventionen behandlats. Den relevanta tiden för bedömningen av om det har skett en kränkning av den föreskrivna rättigheten börjar den dag en person kan sägas vara anklagad för brott och avslutas den dag då det föreligger slutlig dom. Frågan om rätten till rättvis rättegång inom skälig tid har kränkts avgörs genom en helhetsbedömning varvid beaktas bl.a. hur komplicerat målet har varit, hur parterna har agerat under förfarandet samt hur domstolar och myndigheter har handlagt ärendet.
Enligt artikel 13 i konventionen ska var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Genom Europadomstolens dom den 26 oktober 2000 i målet Kudla mot Polen, fastslogs att det såvitt avser alltför långa handläggningstider finns en särskild skyldighet enligt artikel 13 att tillhandahålla ett effektivt nationellt rättsmedel för prövning av påstådda kränkningar av rätten till rättegång inom skälig tid. I princip måste ett rättsmedel för att anses effektivt medge en prövning av om konventionen blivit överträdd som sträcker sig lika långt som den prövning Europadomstolen gör. Rättsmedlet ska dessutom antingen förebygga den påstådda kränkningen eller dess fortsättning eller gottgöra en kränkning som redan har inträffat. I brottmål kan kompensationen bestå i att utgången i målet påverkas till den tilltalades förmån. För att en sådan gottgörelse ska kunna godtas krävs emellertid att det klart framgår att syftet varit att kompensera för tidsutdräkten och att kompensationen varit av väsentlig betydelse för påföljden och skett på ett tydligt och mätbart sätt.44
I NJA 2003 s. 414 förklarade Högsta domstolen att en kränkning av rätten till rättegång inom skälig tid är en sådan omständighet som kan påkalla att den tilltalade får ett lägre straff än straffvärdet motiverar. Högsta domstolen anförde vidare att det i domstolspraxis inte heller torde vara ovanligt att oskäliga fördröjningar har beaktats vid påföljdsbestämningen i första hand med hänvisning till den i 29 kap. 5 § 7 BrB angivna omständigheten att en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid förflutit sedan
44 Se Eckle mot Tyskland, dom d. 15 juli 1982, para. 66–67, Beck mot Norge, dom d. 26 juni 2001, para. 27–28 samt Pietiläinen mot Finland, dom d. 5 nov. 2002, para. 44.
Billighetsskäl SOU 2012:34
218
brottet begicks. Mot bakgrund av det ovan redovisade avgörandet från Europadomstolens och Europakonventionens krav på ett klart syfte samt en tydlig och mätbar kompensation fanns det enligt Högsta domstolen anledning att göra en självständig prövning av invändningar om kränkningar av konventionen och vid den prövningen beakta den praxis som utvecklats av Europadomstolen.
Rättsfallet har uppfattats som att en kränkning av rätten enligt Europakonventionen till rättegång inom skälig tid inte bör beaktas enligt punkt 7 utan enligt punkt 8 i 29 kap. 5 § BrB. I målet fann Högsta domstolen att det gått sex år från delgivning av misstanke för brott till åtal. Det framstod som orimligt lång tid även med beaktande av ärendets komplexitet och den bedömdes i betydande utsträckning bero på passivitet från polis- och åklagarmyndighet från det att det gått ungefär två år sedan delgivning av misstanke. Den oskäliga fördröjningen uppgick alltså till cirka fyra år. De skäl som åberopats för fördröjningen – resursbrist, byte av åklagare m.m. – ansågs inte godtagbara. Sammantaget var fördröjningarna av sådan omfattning att de fick anses ha inneburit en kränkning av rätten till rättegång inom skälig tid. Den tilltalade var därför enligt Högsta domstolen berättigad till gottgörelse i form av en lindrigare påföljd än han annars skulle ha dömts till. När det gäller gottgörelsens storlek befanns det tillräckligt att ett fängelsestraff motsvarande halva straffvärdet dömdes ut, vilket innebar att påföljden bestämdes till fängelse i ett år och sex månader.
Även i NJA 2001 s. 35 hade Högsta domstolen att ta ställning till om den tidsutdräkt som ägt rum i målet var förenlig med Europakonventionen. De förseningar som hade ägt rum ansågs dock inte föranledda av omständigheter för vilka staten kunde anses ansvarig, utan berodde på att den tilltalade hade varit sjuk samt tillåtits byta försvarare. Något skäl att låta utgången i målet påverkas av dröjsmål i förfarandet förelåg därför inte.
När frågor om betydelsen av en misstänkts medverkan i utredningen av brottet behandlas hänvisas inte sällan till den s.k. oskyldighetspresumtionen. Enligt artikel 6.2 i Europakonventionen ska var och en som blivit anklagad för brott betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen har fastställts. Det finns ett nära samband mellan oskyldighetsprincipen och rätten för en misstänkt att hålla tyst under hela utredningen. Europadomstolen har
SOU 2012:34 Billighetsskäl
219
konstaterat att den rätten är internationellt erkänd och en del av kärnan i en rättvis rättegång.45
Av åtskilliga rättsfall från Europadomstolen framgår att en brottsutredande myndighet under inga omständigheter får använda tvång för att få den misstänkte att medverka och därmed kanske belasta sig själv i en ansvarsfråga. Den brottsutredande myndigheten får inte använda knepet att försöka bryta den misstänktes tystnad genom att utan tillräcklig täckning i reella förhållanden utställa löften till honom eller henne.46
När det gäller principen om ne bis in idem och frågan om skattetilläggssystemets förenlighet med Europakonventionen, se ovan avsnitt 17.3.3.
17.4 Beredningen för rättsväsendets utveckling
Som framgått hänvisas i våra direktiv till de förslag som Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) lämnade i sitt slutbetänkande, Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare frågor (SOU 2005:117).
En huvuduppgift för BRU var att se över rättsväsendets hantering av brottmål i syfte att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förkorta den totala genomströmningstiden från brottsanmälan till dom och straffverkställighet. En annan central uppgift var att överväga på vilket sätt den brottsutredande verksamheten kunde förbättras eftersom en välfungerande brottsutredande verksamhet är en grundförutsättning för en hög uppklaringsprocent och ett snabbare flöde genom brottmålskedjan.47
I sitt slutbetänkande föreslog BRU bl.a. att en ny strafflindringsgrund skulle införas i 29 kap. 5 § BrB. Den nya bestämmelsen innebar att domstolen ska beakta att den tilltalade lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av det egna brottet. Enligt beredningen fanns det starka skäl för att öka effektiviteten i brottsutredningen genom att skapa incitament för den misstänkte att aktivt medverka i utredningen. På så sätt skulle resurser för utredning av annan brottslighet kunna frigöras och tiden från det att brottet upptäcks till det finns en lagakraftvunnen dom skulle kunna minska väsentligt.
45SOU 2005:117 s. 70. 46SOU 2005:117 s. 71. 47 Dir. 2000:90.
Billighetsskäl SOU 2012:34
220
Beredningen poängterade att snabbhet generellt sett har ett betydande kriminalpolitiskt värde. Sambandet mellan brott och påföljd blir starkare ju kortare tidsavståndet är mellan dem. I allmänhet blir också brottsutredningar allt svårare att genomföra ju längre tid som har förflutit efter brottet. Vidare är det av stor betydelse både för den misstänkte, eventuella brottsoffer och vittnen att handläggningen inte drar ut på tiden. Även från ett mer övergripande perspektiv torde en effektiv utrednings- och lagföringsprocess ha stor betydelse enligt BRU, inte minst för tilltron till rättsväsendet i stort.48
Beredningen konstaterade att det redan med nu gällande regler finns möjlighet att beakta att den tilltalade frivilligt har lämnat uppgift om annat brott som han eller hon har begått samt att, under speciella förhållanden, beakta medverkan i utredningen av de brott som misstanken avser. Det är alltså inte främmande för den svenska rättsordningen att utöka möjligheterna att ta hänsyn till den misstänktes medverkan i utredningen vid påföljdsbestämningen. Beredningen hänvisade också till att en sådan möjlighet redan finns i flera av våra nordiska grannländer.49
Enligt BRU kunde den omständigheten att någon som begått ett brott aktivt och verkningsfullt medverkar i utredningen av detsamma, på samma sätt som vid en frivillig angivelse, sägas visa på en stark vilja att ta ansvar för sina handlingar. Indirekt kan det också ses som ett bidrag till att samhället kan upprätthålla respekten för rättsväsendet och straffsystemet.
Beredningen förslog också att 29 kap. 5 § BrB skulle förändras så att det inte längre skulle krävas särskilda skäl för att gå under straffminimum med hänvisning till de s.k. billighetsskälen. Enligt BRU innebar kravet dels ett hinder för att få så bra effekt som möjligt av förslagen, dels tröskeleffekter.50
Avslutningsvis kan nämnas att beredningen även övervägde införandet av ett system med kronvittnen, d.v.s. strafflindring när en person lämnar uppgifter om medbrottslingar. Beredningen ansåg emellertid inte att det fanns övervägande skäl för att föreslå en sådan ordning. Beredningen hänvisade bl.a. till det tvivelaktiga bevisvärde som ett kronvittnes uppgifter typiskt sett har och att det fanns
48SOU 2005:117 s. 78 f. 49SOU 2005:117 s. 80. 50SOU 2005:117 s. 85 f.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
221
skäl att ifrågasätta om ett kronvittnessystem på ett märkbart sätt skulle öka effektiviteten i brottsutredningarna.51
17.5 Våra överväganden och förslag
17.5.1 Några utgångspunkter
Under avsnitt 17.2.2 har vi bl.a. redogjort för avgränsningarna och inriktningen på vårt uppdrag. Där framgår bl.a. att en utgångspunkt för vår analys är att billighetsskälen även i framtiden ska bäras upp av samma rättspolitiska argument som i dag. Det innebär att förändringar i form av nya eller ändrade strafflindringsgrunder i första hand ska motiveras av rättvise- och humanitetsskäl. Som angetts är grundtanken bakom billighetsskälen att det i vissa fall framstår som orättfärdigt att vid påföljdsbestämningen bortse från omständigheter som inte har med brottets straffvärde att göra men som är hänförliga till gärningsmannens personliga förhållanden eller något som har inträffat efter brottet.
Vi har tidigare berört det uppdrag som Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) hade och de förslag som beredningen presenterade i sitt slutbetänkande (se ovan avsnitt 17.4). Även om vissa av de frågor som vi enligt våra direktiv ska överväga sammanfaller med de frågor som BRU behandlade kan konstateras att våra uppdrag skiljer sig åt i väsentliga avseenden. Som framgått har vi – till skillnad från BRU – inte lagt effektivitetshänsyn till grund för våra överväganden. Det innebär emellertid inte att vi inte har beaktat de konsekvenser som våra förslag kan leda till när det t.ex. gäller möjligheten att bedriva en effektiv och snabb förundersöknings- och lagföringsprocess. Som kommer att framgå har vi tillmätt även sådana förhållanden viss betydelse, även om de inte har varit styrande eller utslagsgivande för våra förslag.
Med hänsyn till hur direktiven är formulerade har vi särskilt övervägt frågan om strafflindring vid medverkan till utredningen av det egna brottet samt förändringar som har med s.k. sanktionskumulation att göra. Den senare frågan har samband med vårt uppdrag angående straffnivåerna i vissa särskilda fall (se kapitel 18). I övrigt har vi övervägt förändringar utifrån vad som har framkommit vid vår praxisgenomgång eller som kan föranledas av andra omständigheter. Vi har således bl.a. analyserat om det kan finnas
51SOU 2005:117 s. 86 f.
Billighetsskäl SOU 2012:34
222
skäl att lägga till, ta bort, förtydliga eller på annat sätt justera någon strafflindringsgrund i 29 kap. 5 § BrB eller att vidta andra förändringar av bestämmelserna om billighetshänsyn. Vår slutsats är att dagens reglering av billighetsskälen fungerar tämligen väl och att det, utöver vad som nedan redogörs för, inte finns anledning att göra några mer omfattande förändringar.
Vi behandlar först de två förslag till nya strafflindringsgrunder som vi föreslår – medverkan till utredningen av det egna brottet och sanktionskumulation. Därefter presenteras våra överväganden i övrigt angående billighetsskälen.
17.5.2 En ny strafflindringsgrund; medverkan till utredningen av det egna brottet
Vår bedömning: En misstänkt som erkänner eller på annat sätt
medverkar till utredningen av det egna brottet bör, i likhet med vad som gäller vid frivillig angivelse eller när en gärningsman vidtar skadebegränsade åtgärder, kunna tillgodoräknas förhållandet vid påföljdsbestämningen. Bedömningen av när strafflindring ska komma i fråga bör ske med utgångspunkt i syftet med bestämmelsen och med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. En förutsättning för strafflindring bör vara att den tilltalades medverkan – objektivt sett – kan sägas ge uttryck för ansvarstagande och ånger. Det faller inte inom ramen för vårt uppdrag att ta ställning till frågan om det bör införas ett s.k. kronvittnessystem i Sverige.
Vårt förslag: En ny strafflindringsgrund tillförs bestämmelsen i
29 kap. 5 § BrB som avser att den tilltalade genom att erkänna eller på annat sätt medverkat till utredningen av det egna brottet.
Som framgått har betydelsen av gärningsmannens medverkan i utredningen av det egna brottet behandlats i olika sammanhang. Som beskrivs i avsnitt 17.4 presenterade BRU ett förslag som innebar att 29 kap. 5 § BrB tillfördes en ny strafflindringsgrund med sådant innehåll. En klar majoritet av de remissinstanser som uttalade sig i frågan ställde sig bakom beredningens förslag. Frågan om erkännande och medverkan som grund för strafflindring har även behandlats av en av Riksåklagaren tillsatt arbetsgrupp. I en
SOU 2012:34 Billighetsskäl
223
rapport år 2006 presenterade arbetsgruppen bl.a. förslag som innebar att medverkan i den egna utredningen i större omfattning än i dag bör beaktas i strafflindrande riktning.52 Härefter har Utredningen om kriminella grupperingar i sitt betänkande år 2010 uttalat att det är angeläget att överväga ändringar av bestämmelserna om billighetsskäl så att medverkan i brottsutredningar i större utsträckning än för närvarande beaktas i strafflindrande riktning.53
Trots skilda utgångspunkter har alltså flera olika utredningar funnit en bestämmelse som föreskriver möjlighet till strafflindring vid medverkan till utredningen av det egna brottet motiverad. Vidare framgår av praxis att medverkan till utredningen av det egna brottet i något fall har beaktats som ett skäl för strafflindring med stöd av den åttonde punkten i 29 kap. 5 § BrB (se ovan).54 Ett sådant hänsynstagande har således under speciella förhållanden ansetts motiverat och berättigat även inom ramen för nuvarande lagstiftning. Det kan också konstateras att det i övriga nordiska länder finns möjlighet att lindra påföljden med hänvisning till den tilltalades medverkan i utredningen av brottet.55
Det finns skäl för en ny strafflindringsgrund
Enligt vår bedömning är det rimligt och motiverat att en tilltalad som medverkat till utredningen av det egna brottet och vars agerande ger uttryck för ansvarstagande och ånger premieras vid påföljdsbestämningen. Det saknas skäl att göra skillnad mellan en sådan situation och att någon frivilligt anger sig eller agerar för att undanröja eller begränsa skadliga verkningar av ett brott. En misstänkt som medverkar till utredningen av brottet synes t.ex. minst lika förtjänt av strafflindring som en person som angett sig men därefter inte bidrar ytterligare till att brottet kan klaras upp. Att en tilltalad ångrar sig och medverkar till utredningen av det egna brottet, och därigenom bidrar till att händelseförloppet klaras ut och – i den mån det är möjligt – att ordningen återställs, torde vara jämförbart med att någon deltar i medling med anledning av
52 Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål – en idéskrift, 2006, s. 77 ff. 53 Se SOU 2010:15 Bilaga 3. 54 Se NJA 1991 s. 255 och NJA 2008 s. 359 samt SOU 2005:117 s. 70. 55 För en närmare redogörelse för bestämmelser om strafflindring i Finland, Danmark och Norge, se SOU 2005:117 s. 71 ff. Se även bilaga 3 till detta betänkande.
Billighetsskäl SOU 2012:34
224
brottet, vilket enligt gällande rätt kan utgöra en grund för strafflindring (se ovan avsnitt 17.3.2.2.).
Det avgörande skälet till att en ny strafflindringsgrund avseende medverkan i utredningen av det egna brottet bör tillföras 29 kap. 5 § BrB är att gärningsmannen i ett sådant fall i regel framstår som mindre klandervärd och att det vore obilligt att inte beakta förhållandet. Att sådana förhållanden beaktas vid påföljdsbestämningen stämmer väl överens med de tankar om humanitet och tolerans som bör prägla påföljdssystemet och som har beskrivits bl.a. ovan i kapitel 7.
Utöver ovan nämnda skäl kan en strafflindringsgrund som tar sikte på den enskildes medverkan i brottsutredningen bäras upp av andra argument. En bestämmelse som medger strafflindring vid medverkan till utredningen av det egna brottet kan antas ha viss betydelse för att uppmuntra ett sådant beteende och därmed innebära att fler gärningsmän lämnar uppgifter av betydelse under förundersökningen. Det har i sin tur en positiv effekt för utredningsarbetet som då kan ske med ökad skyndsamhet och effektivitet. En annan fördel är att svensk rätt bättre kommer att överensstämma med vad som gäller i våra grannländer. En möjlighet att lindra påföljden med hänsyn till medverkan i utredningen av brott är också i enlighet med olika rambeslut som Europeiska unionens råd har antagit inom straffrättens område.56
Möjliga invändningar mot en ny strafflindringsgrund
Ett kritiskt argument mot att införa en strafflindringsgrund som den nu aktuella är att den skulle kunna komma i konflikt med principen om allas likhet inför lagen genom att två tilltalade som har begått samma brott eller brott av samma svårhet kan få olika straff.
Vi anser inte att en bestämmelse som föreskriver en möjlighet till strafflindring vid medverkan till utredningen av det egna brottet skulle hamna i konflikt med likabehandlingsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen (RF). På samma sätt som vid tillämpningen av andra strafflindringsgrunder föreligger det i en sådan situation en relevant omständighet som motiverar att det görs skillnad mellan
56 Se bl.a. Rådets rambeslut 2008/841/RIF av den 24 oktober 2008 om kampen mot organiserad brottslighet och Rådets rambeslut av den 24 oktober 2004 om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
225
två annars lika fall. Strafflindringsgrunden är inte avsedd att förbehållas vissa typer av brott utan ska vara allmänt tillämplig.
Invändningen är enligt vår mening av principiell natur och skulle kunna riktas mot flera av billighetsskälen. Frågan är således om det är motiverat att låta straffsystemet omfatta billighetshänsyn som tillåter individuell hänsyn och att avsteg i vissa fall sker från en strikt straffvärderelaterad påföljdsbestämning. Vi har redan i avsnitt 7.1 redogjort för vår uppfattning att det finns goda skäl för en sådan ordning och att domstolen måste ha möjlighet att göra vissa individuella hänsynstaganden. Beaktandet av billighetsskälen innebär att andra principer, såsom proportionalitetsprincipen och principen om ekvivalens, får träda tillbaka till förmån för andra tungt vägande principer, såsom humanitetsprincipen. Som vi tidigare har konstaterat måste ett fungerande påföljdssystem innefatta vissa kompromisser mellan olika intressen.
En annan invändning som kan anföras mot en strafflindringsgrund av nu aktuellt slag är att risken för att den misstänkte lämnar felaktiga erkännanden eller uppgifter om brottet ökar om det finns något att vinna med det. Det kan handla om att någon tar på sig ett brott i tron att han eller hon ändå kommer att fällas till ansvar eller för att skydda någon annan.
Enligt vår bedömning torde risken för felaktiga uppgifter vara förhållandevis liten så länge det enbart handlar om en möjlighet till strafflindring vid medverkan till utredningen av det egna brottet. Det är naturligtvis av stor betydelse (och en given utgångspunkt) att beviskraven upprätthålls även i mål där den tilltalades uppgifter ligger till grund för utredningen och att erforderlig bevisprövning sker.
Det skulle också kunna ifrågasättas om en bestämmelse som föreskriver strafflindring vid medverkan till utredningen av det egna brottet skulle kunna undergräva den rätt som en misstänkt har enligt Europakonventionen att inte uttala sig eller belasta sig själv. I begreppet rättvis rättegång ingår att det är åklagaren som ska bevisa den tilltalades skuld, att den tilltalade har rätt att inte uttala sig alls och inte är skyldig att på något sätt underlätta åklagarens arbete genom att bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom t.ex. medgivanden eller belastande material.
En strafflindringsgrund som den nu aktuella innebär emellertid inte någon skyldighet att yttra sig eller lämna uppgifter. Frånvaron av någon av omständigheterna i 29 kap. 5 § BrB kan aldrig åberopas i straffskärpande syfte. Den som väljer att förneka eller vägrar att
Billighetsskäl SOU 2012:34
226
medverka i utredningen ska således inte drabbas av ett straff som är strängare än vad som följer av de allmänna kriterierna för påföljdsbestämning.
En annan invändning består i att en bestämmelse av nu aktuellt slag inte tar tillräcklig hänsyn till brottsoffrets behov av upprättelse. Även ett sådant argument torde kunna riktas mot flera av billighetsskälen i 29 kap. 5 § BrB och gör sig enligt vår mening inte särskilt gällande för en bestämmelse som tar sikte på en misstänkts medverkan i utredningen av det egna brottet. Tvärtom synes det även från ett brottsofferperspektiv finnas fördelar med en sådan ordning eftersom det kan leda till att utredningen påskyndas och underlättas.
Som vi har utvecklat närmare i avsnitt 7.1 bör påföljdsbestämningen främst vara en fråga för staten. Brottsoffrets behov av upprättelse torde huvudsakligen tillgodoses genom att gärningsmannen förklaras skyldig och eventuellt förpliktas betala skadestånd. Även om målsäganden, genom möjligheten att t.ex. överklaga en dom och yrka straffskärpning, av lagstiftaren har tillerkänts ett intresse av att kunna påverka inte bara skuldfrågan utan även påföljdsbestämningen bör hans eller hennes eventuella intresse av ingripande straff inte tillgodoses på bekostnad av att välgrundade strafflindringsomständigheter lämnas obeaktade.
Vid remissbehandlingen av BRU:s förslag uttrycktes vissa farhågor att den då föreslagna strafflindringsgrunden skulle missbrukas så att det ändå skapades ett kronvittnessystem. Det befarades att det i vissa fall skulle krävas att en tilltalad även lämnade uppgifter om medbrottslingar för att komma ifråga för strafflindring och invändes bl.a. att förslaget saknade erforderliga kontrollfunktioner.
En strafflindringsgrund vid medverkan till utredningen av det egna brottet kan innebära gränsdragningsproblem. När brott har begåtts av flera personer gemensamt kan ett uppgiftslämnande om den egna brottsligheten många gånger omfatta även andras brottslighet. Vi anser att de problem som kan vara förknippade med en sådan situation inte bör överdrivas, även om det är viktigt att förhållandet uppmärksammas och att därmed sammanhängande rättssäkerhetsaspekter beaktas. Det är också viktigt att det tydligt framgår av lagtexten att det enbart är medverkan till utredningen av det egna brottet som kan föranleda strafflindring. I den mån det anses erforderligt kan bestämmelserna kompletteras med närmare föreskrifter och anvisningar på myndighetsnivå i syfte att säkerställa att ordningen inte missbrukas.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
227
En ny strafflindringsgrund
Enligt vår bedömning bör – av de skäl som ovan har redovisats – en strafflindringsgrund införas som tar sikte på medverkan till utredningen av det egna brottet. Vårt förslag innebär att en ny strafflindringsgrund tillförs 29 kap. 5 § BrB genom att den nuvarande tredje punkten som avser frivillig angivelse av brott utvidgas till att även omfatta att den tilltalade genom att erkänna eller på annat sätt medverkat till utredningen av det egna brottet.
Frågan om det i ett enskilt fall finns förutsättningar att tillämpa bestämmelsen och med hänvisning till den medge en lindrigare påföljd än vad brottets svårhet motiverar ska avgöras av domstolen. Strafflindringsgrunden ska alltså inte förväxlas med en åtalsuppgörelse, eller vad som på engelska brukar kallas plea-bargaining.57Förslaget innebär inga förändringar i fråga om förundersökningsplikt och åtalsplikt, vilket skulle ligga utanför ramarna för vårt uppdrag.
Strafflindringsgrunden bör inte begränsas till vissa brott. I stället bör bedömningen ta sin utgångspunkt i den tilltalades agerande och syftet med bestämmelsen. Som angetts ovan är det vid bedömningen av i vilka fall den föreslagna strafflindringsgrunden bör tillämpas avgörande om den tilltalade genom sitt agerande framstår som mindre klandervärd och om det vore obilligt att inte beakta förhållandet vid påföljdsbestämningen. Bestämmelsens syfte är således att premiera ett beteende som allmänt sett kan anses positivt och moraliskt föredömligt genom att det markerar ett avståndstagande från den brottsliga handlingen och en vilja att klara upp och ställa till rätta efter sig.
Typiskt sett kan en medverkan i utredningen av det egna brottet alltså sägas ge uttryck för en viss insikt och inställning hos gärningsmannen. Det är naturligtvis omöjligt för domstolen att avgöra gärningsmannens verkliga bevekelsegrunder utan bedömningen måste ta sin utgångspunkt i objektiva fakta. Strafflindringsgrunden ska enbart tillämpas när det utifrån sådana objektivt konstaterbara förhållanden finns anledning att anta att den tilltalades agerande grundar sig på en verklig vilja att ta ansvar för sina handlingar och en insikt om att den brottsliga gärningen var felaktig. Finns det omständigheter som talar i annan riktning får
57 Med plea-bargaining brukar avses att åklagare och misstänkt, ibland under överinseende av domstolen, träffar avtal om att åtalet begränsas eller straffet reduceras i gengäld mot att den misstänkte erkänner sig skyldig i viss omfattning.
Billighetsskäl SOU 2012:34
228
domstolen väga in det i sin bedömning. Något som kan tala mot en tillämpning av strafflindringsgrunden är t.ex. om den tilltalade framför uppenbart obefogade invändningar om ansvarsfrihet eller förringar sin egen inblandning i brottet. Det är inte heller så att en misstänkt person ska kunna förhandla sig till en lindrigare påföljd.
I första hand bör strafflindringsgrunden komma ifråga vid erkänd brottslighet. Det kan emellertid inte uteslutas att det finns fall där strafflindring kan synas motiverad trots att den tilltalade inte fullt ut erkänner det brott han eller hon anklagas för. Så kan t.ex. vara fallet när den tilltalade och åklagaren är oense om brottets rubricering.
För att det ska vara fråga om en relevant medverkan torde normalt sett krävas mer än enbart ett erkännande. Det kan t.ex. vara fråga om en redogörelse för händelseförloppet eller utpekande av platser och personer av betydelse för utredningsarbetet.
Av naturliga skäl torde strafflindring främst bli aktuellt när den tilltalades medverkan är av viss omfattning och har betydelse för utredningen. Som framgått av resonemanget ovan anser vi att den tilltalades medverkan i princip kan tilläggas samma innebörd som sådana skadebegränsade åtgärder som en tilltalad vidtar omedelbart i samband med brottet och som kan tillmätas betydelse med stöd av nuvarande punkten 2. I ett sådant fall – och vid tillämpningen av den nu aktuella strafflindringsgrunden – torde domstolen vid bedömningen av om strafflindring ska medges i det enskilda fallet bl.a. väga in omfattningen av den tilltalades åtgärder och uppoffringar. Det torde för övrigt följa redan av kravet på att ett billighetsskäl ska vara av viss styrka och kvalitet för att få genomslag vid påföljdsbestämningen. I sammanhanget är det också av betydelse att den tilltalades agerande – i form av ett erkännande, en redogörelse, ett förevisande eller andra åtgärder varigenom han eller hon kan sägas medverka i utredningen – utgör en del av underlaget för bedömningen av om han eller hon kan antas handla med ett motiv som det finns anledning att premiera (jfr vad som ovan har angetts om domstolens bedömning av objektiva fakta).
Med hänsyn till vad som nu har redogjorts för torde det sällan bli aktuellt att tillämpa strafflindringsgrunden när någon blir tagen på bar gärning eller erkänner efter att ha blivit överbevisad. Detsamma torde gälla om den tilltalades medverkan i utredningen begränsar sig till enstaka uppgifter av mindre betydelse för utredningen. Detta trots att strafflindringsgrunden inte bärs upp av
SOU 2012:34 Billighetsskäl
229
effektivitetsskäl eller är avhängig några särskilda effekter av den tilltalades medverkan.
Bedömningen av i vilken utsträckning strafflindring ska medges bör ske med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet och intresset av en enhetlig rättstillämpning. I enlighet med vad som gäller för andra billighetsskäl bör strafflindringen som utgångspunkt vara proportionerlig i förhållande till graden av medverkan och brottets straffvärde.
Särskilt om s.k. kronvittnen
Med kronvittne brukar avses en gärningsman som avslöjar sina medbrottslingar eller andra brottslingar och därigenom går fri från straff eller får en mildare påföljd. Frågan om eventuell strafflindring för kronvittnen i svensk rätt har behandlats i olika sammanhang. Fängelsestraffkommittén tog upp frågan men fann övervägande skäl tala mot ett sådant system.58 Departementschefen, som delade kommitténs bedömning, konstaterade i den efterföljande propositionen att ingen remissinstans hade framfört motsatt uppfattning. Trots att det i propositionen klart uttalades att inte fanns något utrymme för att beakta en kronvittnessituation enligt den punkt i 29 kap. 5 § BrB som avser frivillig angivelse angavs det också att i den mån omständigheterna helt undantagsvis skulle kunna anses motivera ett lägre straff så fick det ske med stöd av den åttonde punkten.59
Det senare indikerar att det kan finnas ett visst – men snävt begränsat – utrymme för att inom ramen för nuvarande lagstiftning beakta att en gärningsman har avslöjat sina medbrottslingar. Av förarbetsuttalandet framgår inte under vilka förutsättningar det skulle kunna ske.
Som angetts ovan övervägde även Beredningen för rättsväsendets utveckling frågan om ett kronvittnessystem. Beredningen kom fram till att det då inte var aktuellt att förslå en särskild bestämmelse som innebär att den tilltalades medverkan vid utredningen av andras brott kan beaktas vid straffmätningen och påföljdsvalet. 60
58SOU 1986:14 s. 452 f. 59Prop. 1987/88:120 s. 92. 60SOU 2005:117, s. 86 ff.
Billighetsskäl SOU 2012:34
230
Karakteristiskt för ett utvecklat kronvittnessystem är att de brottsbekämpande myndigheterna kan förmå en brottsling att avslöja medbrottslingar genom att utlova förmåner. En sådan ordning har inte helt avvisats av Europadomstolen men har av Högsta domstolen, med referens till 23 kap. 12 § RB, ansetts som främmande för det svenska rättssystemet (se NJA 2009 s. 599). Av rättsfallet framgår bl.a. att det utrymme som departementschefens ovan angivna förarbetsuttalande öppnar för är mycket begränsat och omfattar bara sådana enstaka fall av undantagskaraktär, där det föreligger billighetsskäl som är lika starka som de som kan motivera straffnedsättning enligt punkterna 1–7 i 29 kap. 5 § BrB. Den omständigheten att den tilltalade i det aktuella målet lämnat uppgifter som bidragit till att övriga tilltalade hade kunnat lagföras och dömas utgjorde enligt Högsta domstolen inte i sig skäl för strafflindring enligt 29 kap. 5 § BrB. Däremot medgavs betydande strafflindring med hänsyn till den tilltalades personliga förhållande (se ovan avsnitt 17.3.2.8).
Den rättspolitiska grunden för att skänka strafflindring i de fall som avses i 29 kap. 5 § BrB är som angetts att det skulle vara orättfärdigt att inte göra det. Strafflindring till kronvittnen vilar i första hand på samhällets intresse av att brott utreds. Det handlar alltså om strafflindring på helt andra grunder än vad som i dag gäller enligt svensk rätt.
Från principiell synvinkel finns det avgörande skillnader mellan att tillmäta uppgifter som den tilltalade lämnar om sin egen inblandning i ett brott betydelse vid påföljdsbestämningen (som vi föreslagit ovan) och att göra detsamma när det gäller uppgifter som en tilltalad har lämnat om andra personer. Det kan bl.a. ifrågasättas hur uppgifter av ett kronvittne ska bevisvärderas och hur en sådan ordning förhåller sig till övriga tilltalades rätt till en rättvis rättegång. Frågan om ett system med kronvittnen väcker således särskilda frågor av moralisk och rättslig karaktär som i flera avseenden skiljer sig från de frågor som vi har behandlat med anledning av frågan om strafflindring vid medverkan i utredningen av egen brottslighet. Med hänsyn härtill och till de avgränsningar av uppdraget som ovan har redogjorts för får det anses falla utanför vårt uppdrag att närmare analysera frågan om förutsättningarna för införande av ett system med kronvittnen i svensk rätt.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
231
Domstolens underlag
En förundersökning ska vara objektiv och innehålla samtliga omständigheter av betydelse och förundersökningsprotokollet ska spegla förundersökningen. Det bör därför framgå av protokollet om den misstänkte har medverkat till utredningen och på vilket sätt det i så fall har skett. Tillsammans med den tilltalades uppgifter och övrig utredning i målet kan domstolen därmed förväntas ha ett fullgott beslutsunderlag. Det kan dock anmärkas att tillämpningen av den föreslagna strafflindringsgrunden inte bör förutsätta att det hålls en huvudförhandling.
17.5.3 Sanktionskumulation – en särskild grund för strafflindring
Vår bedömning: För att den totala reaktionen på ett brott ska
framstå som rättvis och proportionerlig är det viktigt att olika fall av s.k. sanktionskumulation uppmärksammas och beaktas i tillräcklig utsträckning. Det är förhållandevis vanligt att ett brott utlöser fler än en sanktion och därmed att det finns anledning för domstolen att överväga om strafflindring bör ske med hänsyn härtill. Sanktionskumulationsfallen bör därför lyftas fram och förtydligas i bestämmelserna om billighetsskäl.
Vårt förslag: En särskild strafflindringsgrund tillförs 29 kap. 5 §
BrB som anger att domstolen som grund för strafflindring ska beakta om ett straff utmätt efter brottets straffvärde skulle framstå som oproportionerligt strängt med hänsyn till andra rättsliga sanktioner till följd av brottet.
En grupp av billighetsskäl tar sikte på s.k. sanktionskumulation. Med sanktionskumulation avses att den tilltalade utöver straffet drabbas av en annan form av sanktion med anledning av brottet. En sådan sanktion kan vara av repressiv karaktär och väl så kännbar för den tilltalade.
Tanken bakom bestämmelser som medger strafflindring vid olika former av sanktionskumulation är att den tilltalade annars skulle drabbas oskäligt hårt samt att den sammantagna reaktionen på brottet bör framstå som proportionerlig i förhållande till brottet.
Billighetsskäl SOU 2012:34
232
För att påföljdssystemet ska vara trovärdigt bör ett brott mötas av en reaktion som totalt sett är tillräckligt ingripande. Å andra sidan bör den med hänsyn till bl.a. humanitetsprincipen inte vara mer ingripande än nödvändigt. För att uppnå balans mellan olika sanktioner och undvika någon form av dubbelbestraffning är det viktigt att domstolen gör en helhetsbedömning vid påföljdsbestämningen och väger in samtliga de sanktioner som brottet har utlöst för att – i den mån det är möjligt – tillse att den totala reaktionen blir välavvägd och proportionerlig.
Som framgått i avsnitt 17.3.2 anges uttryckligen i 29 kap. 5 § BrB att ett sådant beaktande ska ske i vissa särskilda fall (se nuvarande punkterna 4 och 5 som behandlar s.k. utvisningsmen och arbetsrättsliga följder eller hinder i yrkesutövning). Därutöver kan domstolen med stöd av den nuvarande åttonde punkten beakta även andra fall av sanktionskumulation och medge strafflindring om det anses vara befogat.
Vi har i avsnitt 17.3.3 redogjort för några vanliga fall av sanktionskumulation. Som framgått har lagstiftaren i vissa fall anvisat att hänsynstagandet inte i första hand ska ske vid påföljdsbestämningen utan i samband med att den andra sanktionen beslutas (se t.ex. förverkande). I andra fall är det förutsatt att domstolen ska beakta sanktionen och vid påföljdsbestämningen tillse att den samlade reaktionen på brottet framstår som rimlig och proportionerlig (t.ex. vid företagsbot). I flera fall kan ett hänsynstagande ske antingen vid påföljdsbestämningen eller i samband med att den andra sanktionen beslutas beroende på i vilken ordning de olika besluten meddelas (se t.ex. skattetillägg).
En särskild bestämmelse om sanktionskumulation bör införas
Vi har ovan konstaterat att olika former av sanktionskumulation är relativt vanligt förekommande och att det av olika skäl är viktigt att domstolen vid påföljdsbestämningen väger in samtliga sanktioner som följer på brottet. Trots det omfattar 29 kap. 5 § BrB uttryckligen endast två fall av sanktionskumulation. I övrigt behandlas inte frågan särskilt i bestämmelsen.
I kapitel 18 angående straffnivåerna i vissa särskilda fall har vi bl.a. konstaterat att det är oklart om domstolarna tar tillräcklig hänsyn till frågan om sanktionskumulation. Resultatet av vår praxisgenomgång har antytt att så inte alltid är fallet när det gäller s.k.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
233
skattetillägg i mål om grovt skattebrott. Som också framgått har det tydligt angetts i olika förarbeten – och således förutsatts av lagstiftaren – att ett sådant beaktande ska ske om skattetillägg har påförts den skattskyldige vid tidpunkten för domen. Om domstolen försummar det är det uppenbart att påföljden riskerar att bli oproportionerligt sträng. Även i övrigt antyder resultatet av vår genomgång att det finns skäl att ifrågasätta om olika former av sanktionskumulation uppmärksammas och beaktas av domstolarna på ett konsekvent och enhetligt sätt.
Mot den bakgrunden finns det enligt vår bedömning skäl att tydliggöra i 29 kap. 5 § BrB att domstolen ska beakta olika former av sanktionskumulation vid påföljdsbestämningen genom att det uttrycks i en särskild punkt i bestämmelsen. En sådan reglering motiveras dels av ovan nämnda skäl, d.v.s. med hänsyn till hur vanligt förekommande sanktionskumulationsfallen är samt till det angelägna i att den totala reaktionen på brottet framstår som proportionerlig och rättvis, dels för att åstadkomma en tydlig lagstiftning och en mer enhetlig rättstillämpning.
Syftet med en förändring av nu aktuellt slag är alltså i första hand att tydliggöra att det kan finnas anledning att beakta även andra sanktioner än de som uttryckligen anges i nuvarande punkterna 4 och 5 samt därigenom bidra till att förhållandena i ökad utsträckning uppmärksammas vid påföljdsbestämningen. Det innebär emellertid inte att domstolen bör medge strafflindring så snart ett fall av sanktionskumulation är för handen. Som tidigare framhållits ska domstolen alltid grunda sin bedömning på samtliga omständigheter i det enskilda fallet.
Genom att olika former av sanktionskumulation uppmärksammas i ökad utsträckning kan den rättsliga reaktionen på ett brott bli mer välavvägd. I något enskilt fall torde en förtydligad lagstiftning i praktiken innebära att straffnivån blir något lägre än vad som annars skulle ha blivit fallet (d.v.s. om den andra sanktionen inte uppmärksammats). Vår avsikt är emellertid inte att förändra ordningen när det gäller vilka typer av sanktioner som bör tillmätas betydelse eller i vilket led ett hänsynstagande bör ske (se ovan avsnitt 17.3.3). Det är inte heller vår avsikt att förändra praxis när det gäller vilket genomslag billighetsskälet ska få vid påföljdsbestämningen. Med andra ord omfattar vår analys inte en bedömning av i vilken utsträckning den ena eller andra sanktionen bör reducera straffet i förhållande till brottets straffvärde. Förslaget ska i stället
Billighetsskäl SOU 2012:34
234
ses närmast som en erinran om vikten av att billighet på grund av andra reaktioner på brottet bör uppmärksammas.
Närmare om tillämpningsområdet
Det är uppenbart att ett brott kan medföra olika konsekvenser för en gärningsman utöver straffet som av denne kan uppfattas som en del av samhällets bestraffning för den lagöverträdelse som brottet innebär. Som framgått kan det t.ex. vara fråga om ett indraget tillstånd (som tillåter viss verksamhet eller utförandet av en viss aktivitet), erläggande av avgift eller åläggande av förbud med visst innehåll. Med hänsyn till det stora antalet sanktioner och till att det ständigt sker förändringar på området är det inte möjligt eller lämpligt att formulera en bestämmelse som i vidare mån än i dag räknar upp sanktioner som domstolen ska ta hänsyn till vid påföljdsbestämningen. Liksom har skett tidigare är det lämpligt att lagstiftaren i samband med att sanktioner tillkommer eller förändras anvisar i vilket led de bör beaktas för att undvika dubbelbestraffningseffekter eller en oproportionerlig reaktion.
En strafflindringsgrund som särskilt behandlar andra fall av sanktionskumulation än de som redan är uttryckligt angivna i 29 kap. 5 § BrB måste med hänsyn till det redovisade ha en relativt öppen formulering. Det får ankomma på domstolen att i varje enskilt fall pröva om en sanktion har sådan koppling till brottet och är så kännbar för den enskilde att det bör påverka påföljdsbestämningen i lindrande riktning. Det är för övrigt samma prövning som domstolen alltid ska göra vid bedömningen av ett billighetsskäl.
För att det ska vara fråga om en sanktion som aktualiserar tillämpningen av den föreslagna strafflindringsgrunden bör den vara reglerad i en författning och ha utlösts av brottet. Det ska alltså vara fråga om någon form av påföljd på det rättstridiga beteendet. För att sanktionen ska kunna leda till strafflindring bör därutöver krävas att den har en inte obetydlig eller/och helt kortvarig negativ effekt för den enskilde (jfr ovan avsnitt 17.3.2.4 och 17.3.2.5 angående bl.a. bedömningen av vilken verkan ett avskedande eller en uppsägning har haft i det enskilda fallet).
En ny strafflindringsgrund är i första hand avsedd att träffa s.k. offentligrättsliga sanktioner. I kategorin offentligrättsliga sanktioner indelas de straffrättsliga sanktionerna, som utöver brottspåföljden/straffet även omfattar s.k. särskilda rättsverkningar av
SOU 2012:34 Billighetsskäl
235
brott. Särskilda rättsverkningar av brott är att anse som osjälvständiga sanktioner för brott, d.v.s. de kan i princip endast komplettera en brottspåföljd. I 36 kap. BrB regleras förverkande och företagsbot som utgör särskilda rättsverkningar av brott. Under definitionen faller även en rad andra sanktioner, t.ex. återkallelse av körkort, vissa fall av näringsförbud och utvisning. Till offentligrättsliga sanktioner hör också s.k. förvaltningsrättsliga sanktioner som bl.a. avser den negativa sidan av förvaltningsmyndigheternas tillståndsverksamhet. Det kan alltså vara fråga om ett vite eller en disciplinpåföljd av offentligrättslig natur.
Utöver offentligrättsliga sanktioner kan det i vissa fall finnas anledning att uppmärksamma olika former av straffprocessuella tvångsåtgärder som brottet har föranlett, t.ex. ett reseförbud. När det gäller det förhållandet att någon har varit häktad eller på annat sätt frihetsberövad bör det enligt våra förslag inte i första hand beaktas enligt bestämmelserna om billighetsskäl utan enligt avräkningsregler eller som en omständighet som kan påverka valet av tilläggssanktion vid villkorligt fängelse (se avsnitt 9.5.13).
Av redogörelsen ovan följer att sådana sanktioner som innebär hinder eller särskild svårighet i yrkes- eller näringsutövning, och som med nuvarande ordning omfattas av 29 kap. 5 § 5 BrB, ska omfattas av den föreslagna strafflindringsgrundens tillämpningsområde. Däremot bör de speciella fall som avser sanktionskumulation vid utvisning och vid avskedande eller uppsägning fortfarande anges i särskilda punkter.
Domstolens underlag
I enlighet med vad som i allmänhet gäller (se ovan avsnitt 17.3.1) bör det ankomma på den tilltalade att göra den domstol som ska bestämma påföljd för brottet uppmärksam på vilka övriga sanktioner han eller hon drabbas av. Därefter har domstolen ett ansvar att se till att det förs in erforderligt underlag i målet.
17.5.4 Billighetsskälen bör beaktas i skälig omfattning
Vår bedömning: De omständigheter som omfattas av bestäm-
melserna om billighetsskäl bör även i fortsättningen beaktas i skälig omfattning.
Billighetsskäl SOU 2012:34
236
Av lagtexten följer att de omständigheter som anges i bestämmelsen om billighetsskäl ska beaktas i skälig omfattning. I olika sammanhang har formuleringens innebörd och betydelse ifrågasatts. Vi har därför funnit anledning att överväga om det finns skäl att slopa rekvisitet.
Våra överväganden och ställningstaganden
Att det i lagtexten anges att domstolen i skälig omfattning ska beakta de olika billighetsskälen kan enligt vår mening sägas ge uttryck för att en omständighet bör vara av viss kvalitet för att beaktas. Det innebär också att domstolen, när den funnit att ett billighetsskäl bör leda till strafflindring, utifrån en bedömning av omständigheterna i varje enskilt fall ska göra en avvägning av i vilken utsträckning det ska ske (d.v.s. vilken reduktion som ska ske av brottets straffvärde) och därvid bl.a. beakta brottets straffvärde.
Som vi tidigare har redogjort för innebär beaktandet av billighetsskälen på sätt och vis ett avsteg från den huvudregel som anger att straffet ska utdömas i proportion till brottets svårhet. Inte minst med hänsyn härtill är det viktigt att domstolen i varje enskilt fall prövar om billighetsskälet når upp till en nivå som motiverar strafflindring och i vilken mån det bör innebära en reduktion av brottets straffvärde.
Det finns alltså goda skäl för att ett billighetsskäl bör vara av viss styrka för att få genomslag vid påföljdsbestämningen samt att bedömningen av i vilken utsträckning strafflindring ska medges sker med beaktande av samtliga omständigheter i det särskilda fallet. Rekvisitet ”i skälig omfattning” framstår därvid som ändamålsenligt och väl avvägt.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
237
17.5.5 Kravet på särskilda skäl slopas
Vår bedömning: Kravet på särskilda skäl för att döma till
lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet innebär en omotiverad begränsning av billighetsskälens genomslag vid påföljdsbestämningen och kan ge upphov till tröskeleffekter. Vidare utgör kravet en inkonsekvens i lagstiftningen.
Vårt förslag: Det ska inte längre krävas särskilda skäl för att gå
under straffminimum med hänvisning till de omständigheter som räknas upp i 29 kap. 5 § BrB.
Om domstolen finner att det föreligger ett billighetsskäl som det finns anledning att beakta kan det få genomslag vid påföljdsbestämningen ned till den föreskrivna straffskalans miniminivå. Om domstolen anser att påföljden bör bestämmas till ett ännu lägre straff krävs särskilda skäl. Kravet innebär att restriktivitet ska iakttas med att underskrida den aktuella straffskalan för ett brott. Några närmare anvisningar för vad kravet innebär och när särskilda skäl skulle kunna vara för handen har inte lämnats i förarbetena till bestämmelsen. I stället har det ansetts vara en uppgift för praxis att bestämma i vilken utsträckning stadgandet ska tillämpas.
Frågan synes inte ha ställts på sin spets särskilt ofta i praxis. I NJA 2008 s. 900 konstaterade Högsta domstolen att omständligheterna inte var så ömmande att det fanns särskilda skäl för att underskrida straffminimum medan så ansågs vara fallet i NJA 1993 s. 310 och NJA 1995 s. 106. I NJA 2008 s. 900 hade en person tagit två DVD-filmer i en butik och därefter utövat våld mot den butiksvakt som ingrep mot honom. I hovrätten bedömdes händelseförloppet som snatteri och våld mot tjänsteman och påföljden bestämdes till fängelse i åtta månader. Efter att Riksåklagaren klagat på domen fann Högsta domstolen att det var fråga om rån för vilket brott är föreskrivet ett minimistraff om fängelse i ett år. Vid det laget hade den tilltalade redan avtjänat det straff som ådömts honom i hovrätten. Han hade därefter försökt påbörja ett nytt laglydigt liv och bl.a. flyttat och sökt arbete. Det hade vid tidpunkten för domen gått två år sedan brottet. Trots nu nämnda förhållanden ansåg Högsta domstolen att det saknades särskilda skäl att underskrida straffminimum. I NJA 1993 s. 310 ansågs särskilda skäl föreligga med hänsyn till den tilltalades ålder och den tid som gått sedan brottet. Han var vid tidpunkten för Högsta
Billighetsskäl SOU 2012:34
238
domstolens dom 73 år och brottet hade begåtts åtta år tidigare. I NJA 1995 s. 106 utgjordes de särskilda skälen av den tilltalades hälsotillstånd. Den tilltalade led bl.a. av en allvarlig tarmsjukdom och en kärlsjukdom. Därutöver hade han drabbats av flera hjärnblödningar. Hans hälsotillstånd gjorde honom beroende av narkotiska läkemedel, vilket i sin tur medverkat till att han hade fått en allvarlig omdömesnedsättning.
Kravet på särskilda skäl bör utgå
Enligt vår bedömning innebär kravet på särskilda skäl en onödig och omotiverad begränsning av möjligheterna att beakta ett billighetsskäl. Som framgått torde bestämmelserna om billighetsskäl tillämpas restriktivt och enbart billighetsskäl av viss kvalitet tillmätas betydelse. Även det förhållandet att ett beaktande enligt 29 kap. 5 § BrB ska ske i skälig omfattning torde innebära att domstolen, när strafflindring medges, har gjort en prövning av att billighetsskälet är av viss styrka och därmed motiverar ett genomslag vid påföljdsbestämningen. Efter att en sådan prövning har skett synes det saknas anledning att begränsa domstolens möjlighet att fullt ut beakta omständigheten. Tvärtom finns det enligt vår mening goda skäl för att straffmätningsvärdet ska få fullt genomslag, utan hinder av föreskrivet straffminimum.
Det främsta skälet för att avskaffa kravet på särskilda skäl är att det medför tröskeleffekter och därför är orättvist. Om två personer begått olika brott med samma straffvärde bör inte förutsättningarna för att beakta strafflindringsgrunder vara beroende av minimistraffet för respektive brott.61
Om rekvisitet särskilda skäl slopas i 29 kap. 5 § BrB uppnås en bättre överensstämmelse med vad som gäller i andra fall. Tidigare fanns även i 29 kap. 3 § andra stycket BrB en bestämmelse med ett liknande kvalificerande rekvisit för att gå under straffminimum
61 Följande exempel, hämtat från SOU 2005:117, illustrerar den orättvisa som kan uppstå och som får anses vara ett ovälkommet avsteg från principen om likhet inför lagen. Två personer döms för förskingring. För båda gör sig ett och samma billighetsskäl gällande med likvärdig styrka, t.ex. att det gått lång tid sedan brottet begicks. Den ena personen döms för förskingring av normalgraden och straffvärdet för gärningen bedöms vara sex månader. Eftersom straffminimum för gärningen är 14 dagars fängelse, finns inget hinder mot att fängelsestraffet sätts ner en eller två månader med hänvisning till tidsutdräkten. Den andra personen döms för grov förskingring men även här anses straffvärdet motsvara sex månaders fängelse. Straffminimum för grov förskingring är dock sex månaders fängelse. Om billighetsskälen för honom inte når upp till särskilda skäl finns inget utrymme att över huvud taget beakta dessa vid straffmätningen.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
239
med hänsyn till förmildrande omständigheter. Enligt bestämmelsens dåvarande lydelse fick dömas till lindrigare straff än som var föreskrivet för brottet om det var uppenbart påkallat med hänsyn till brottets straffvärde. Kravet på att det skulle vara uppenbart påkallat togs dock bort genom en lagändring år 1994. Inte heller när det gäller bestämmelserna om frivilligt tillbakaträdande fordras särskilda skäl för att underskrida föreskrivet straffminimum (se bl.a. 15 kap. 14 § BrB).
Sammantaget är det vår bedömning kravet på särskilda skäl för att underskrida föreskrivet straffminimum bör utgå med hänsyn till de tröskeleffekter som det ger upphov till samt för att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent lagstiftning.
17.5.6 Vissa andra förändringar av 29 kap. 5 § BrB
Vår bedömning: Det finns anledning att vidta vissa andra mindre
förändringar av 29 kap. 5 § BrB i syfte att åstadkomma en tydligare lagstiftning som bättre återger gällande rätt.
Våra förslag: Innehållet i 29 kap. 5 § BrB omdisponeras så att de
billighetsskäl som vilar på samma grund följer efter varandra. I den särskilda punkt i 29 kap. 5 § BrB som avser s.k. utvisningsmen anges att domstolen ska beakta om den tilltalade förorsakas men till följd av utvisningen. Punkten som avser arbetsrättsliga följder m.m. renodlas och förtydligas genom att det anges att den tilltalade ska ha förorsakats men till följd av ett avskedande eller en uppsägning för att strafflindring ska kunna komma ifråga. Annat hinder eller svårigheter i yrkes- eller näringsutövning utöver avskedande och uppsägning – som tidigare omfattats av samma punkt – lyfts ut och ska i stället beaktas enligt den nya särskilda punkten om s.k. sanktionskumulation (se ovan 17.5.3). Vidare fogas till den punkt som avser att det har gått lång tid sedan brottet begicks att domstolen även ska beakta om rättegång annars inte har genomförts inom skälig tid.
Utöver ovan angivna förändringar av 29 kap. 5 § BrB har vi funnit skäl att föreslå vissa mindre ändringar av bestämmelsen. Det rör sig i dessa fall inte om förändringar i syfte att påverka praxis utan snarare om att lagstiftningen anpassas så att den på ett tydligare sätt ger uttryck för vad som kan anses utgöra gällande rätt.
Billighetsskäl SOU 2012:34
240
Förtydligande av nuvarande punkterna 4 och 5
I nuvarande punkt 4 föreskrivs att domstolen ska beakta om den tilltalade förorsakas men genom att han eller hon på grund av brottet utvisas ur riket. Som angetts ovan är det inte bara utvisningen i sig som kan innebära ett men för den tilltalade utan även den följd som en utvisning regelmässigt ger upphov till i form av en registrering i Schengens informationssystems spärrlista (se ovan avsnitt 17.3.2.4). Eftersom det i ett sådant fall inte kan sägas vara fråga om ett men som den tilltalade förorsakas genom utvisningen utan snarast till följd av utvisningen bör bestämmelsen ändras för att uttryckligen omfatta även nu nämnda fall.
I punkt 5 anges att domstolen ska ta hänsyn till om den tilltalade till följd av brottet drabbas av eller om det finns grundad anledning anta att han kommer att drabbas av avskedande eller uppsägning från anställning eller av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning. Som redogjorts för under avsnitt 17.5.3 innebär våra förslag bl.a. att en del av punktens tillämpningsområde överförs till en särskild punkt angående sanktionskumulation. Utöver den förändringen finns det enligt vår mening skäl att anpassa lagtexten till praxis så att det klart framgår att ett avskedande eller en uppsägning ska ha inneburit en olägenhet för den tilltalade för att kunna leda till strafflindring. Med andra ord bör det klart komma till uttryck att avskedandet eller uppsägning – på samma sätt som vid en utvisning – ska ha förorsakat den tilltalade men för att beaktas.
Europakonventionens krav på rättegång inom skälig tid
Som påtalats ovan skiljer sig den nuvarande strafflindringsgrunden som anger att domstolen ska beakta om det har gått lång tid sedan brottet – och som kommer till uttryck i den sjunde punkten – från Europakonventionens artikel 6 som anger att den som anklagas för brott ska vara berättigad till rättegång inom skälig tid. Det har bl.a. inneburit att en tidsutdräkt som bedömts innebära en kränkning av rättigheten enligt konventionen har ansetts falla under den åttonde punkten.
Enligt vår bedömning finns det med hänsyn till nu nämnda förhållanden anledning att förändra den nuvarande sjunde punkten så att den även omfattar en tidsutdräkt som utgör en kränkning av
SOU 2012:34 Billighetsskäl
241
Europakonventionen. Därmed uppnås en mer logisk och enhetlig ordning.
Lagteknisk lösning
Vi har ovan angett att billighetsskälen kan delas in i olika grupper beroende på vilka skäl som motiverar strafflindring. En grupp riktar in sig på det som kallas sanktionskumulation, d.v.s. att brottet förutom en straffrättslig påföljd även får andra negativa effekter för gärningsmannen. En annan grupp hänför sig till omständigheter som gärningsmannen inte har kontroll över, men som innebär att det vore oskäligt att döma ut ett straff som motsvarar gärningens straffvärde. En tredje grupp anknyter till bestämmelserna om frivilligt tillbakaträdande från försök till brott och bygger på att gärningsmannen genom någon form av frivilligt handlande visar att han ångrar sig.
För att åstadkomma en mer logisk och lättöverskådlig ordning bör innehållet i 29 kap. 5 § BrB omdisponeras så att de billighetsskäl som i huvudsak vilar på samma grund presenteras i ett sammanhang. Vi förslår därför en förändring av den ordning i vilken billighetsskälen räknas upp i 29 kap. 5 § BrB.
17.5.7 Billighetsskälen är i övrigt väl avvägda
Vår bedömning: Utöver vad som framgår av föreslagna ändringar
synes strafflindringsgrunderna i 29 kap. 5 § BrB återges på ett välavvägt och tillräckligt uttömmande sätt.
I samband med vår genomgång av bestämmelserna om billighetsskäl och deras tillämpning har vi övervägt andra förändringar utöver de som ovan har redogjorts för. Vi har bl.a. övervägt om bestämmelsen i 29 kap. 5 § BrB bör tillföras någon annan explicit strafflindringsgrund. Så skulle till exempel kunna vara aktuellt för s.k. tredjemanshänsyn, som enligt nuvarande praxis kan tillmätas betydelse med stöd av den åttonde punkten.
Vi har emellertid inte funnit skäl att föreslå några sådana förändringar. Den nuvarande uppräkningen, med de kompletteringar och förändringar som vi ovan har föreslaget, är enligt vår bedömning välavvägd och erbjuder domstolen tillräckliga möjlig-
Billighetsskäl SOU 2012:34
242
heter att beakta omständigheter som det av framförallt humanitetsskäl skulle vara stötande att bortse från vid påföljdsbestämningen.
Vi har inte heller ansett att det finns anledning att närmare reglera i vilken utsträckning billighetsskälen ska få genomslag vid påföljdsbestämningen. Tillämpningen av bestämmelserna förefaller fungera väl och har inte gett upphov till några särskilda problem i praxis.
17.5.8 En oförändrad bestämmelse om påföljdseftergift
Vår bedömning: Förutsättningarna för meddelande av påföljds-
eftergift bör inte förändras. Även i övrigt bör bestämmelsen om påföljdseftergift vara oförändrad. De förändringar som förslås av 29 kap. 5 § BrB har emellertid betydelse även för möjligheten att meddela påföljdseftergift och vidgar tillämpningsområdet något.
Påföljdseftergift innebär som angetts i avsnitt 17.3.4 att domstolen dömer den tilltalade för brott men att denne inte får någon påföljd. Som framgått är påföljdseftergift avsett att användas mycket sparsamt. En garanti för detta är det uppenbarhetsrekvisit som fordras vara uppfyllt för bestämmelsens tillämpning.
Statistiken visar att påföljdseftergift förekommer mycket sällan. Mellan åren 2005 och 2008 beslutades om påföljdseftergift i mellan 23 och 31 fall per år.62 Det kan med hänsyn härtill möjligen ifrågasättas om den omformulering av bestämmelsen som skedde år 1989 har lett till en vidgad tillämpning av påföljdseftergift (såsom avsågs).
Förändringarna som skedde år 1989 innebar även en begränsning av tillämpningsområdet genom att möjligheten att meddela påföljdseftergift med hänsyn till omständigheter som avser straffvärdet försvann. En annan tänkbar, och trolig, förklaring till varför antalet meddelade påföljdseftergifter fortfarande är så lågt kan vara att de fall som hade kunnat leda till påföljdseftergift i stället blir föremål för åtalsunderlåtelse. En sådan utveckling förutspåddes redan i 1989 års lagstiftningsärende med anledning av de
62 Totala antalet lagföringar per år under samma period varierade mellan 115 000 och 134 000. Dessa siffror kan jämföras med motsvarande för åren 1977–1984. Då meddelades påföljdseftergift i mellan 68 och 98 fall (SOU 1986:14, s. 430). Totala antalet lagföringar per år under samma period varierade mellan 251 000 och 178 000.
SOU 2012:34 Billighetsskäl
243
vidgade möjligheterna till åtalsunderlåtelse som hade genomförts är 1985.63
Enligt vår bedömning är en fortsatt restriktiv tillämpning av bestämmelsen om påföljdseftergift motiverad. Påföljdseftergift innebär att någon undgår påföljd trots att han eller hon gjort sig skyldig till en brottslig gärning. För att så ska ske bör krävas starka skäl. Enligt vår bedömning framstår det nuvarande uppenbarhetsrekvisit som ändamålsenligt och väl avvägt.
Vid vår genomgång av praxis på området har visat sig att påföljdseftergift i vissa fall beslutats med hänvisning till omständigheter som varit hänförliga till gärningen eller vad som föregått den, alltså omständigheter som inte utgör billighetsskäl. Det kan därför övervägas om det finns anledning att förtydliga bestämmelsen när det gäller förutsättningarna för påföljdseftergift. Enligt vår bedömning framgår det emellertid tillräckligt tydligt redan av den nuvarande formuleringen att påföljdseftergift ska vara motiverat med hänsyn till ett eller flera billighetsskäl. Något skäl till ändring av bestämmelsen föreligger således inte.
De förändringar som vi föreslår när det gäller 29 kap. 5 § BrB bl.a. såvitt avser en ny strafflindringsgrund vid medverkan i utredningen av det egna brottet får genom hänvisningen till den bestämmelsen betydelse även för möjligheten att meddela påföljdseftergift och innebär ett något vidgat tillämpningsområde. I sammanhanget kan dock påpekas att påföljdseftergift bör komma ifråga främst vid mindre allvarlig brottslighet.64
17.5.9 Möjligheten till individuell hänsyn inom ramen för ett nytt påföljdssystem
Våra förslag innebär bl.a. att den nuvarande bestämmelsen i 30 kap. 4 § BrB, som anger att rätten vid valet av påföljd särskilt ska fästa avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse och beakta de billighetsskäl som anges i 29 kap. 5 § BrB, utgår.
I det påföljdssystem som vi föreslår kommer det endast att finnas två olika påföljder, böter och fängelse. Om vissa i lagen särskilt angivna förutsättningar är för handen kan rätten besluta att ett fängelse ska vara villkorligt (se kapitel 9). Att ett fängelsestraff
63Prop. 1987/88:120 s. 59 ff. 64 Se prop. 1987/88:120 s. 97.
Billighetsskäl SOU 2012:34
244
är villkorligt innebär att det kan avtjänas utanför en kriminalvårdsanstalt. Ett ovillkorligt fängelsestraff är således att anse som svårare än ett villkorligt fängelse, även om det är fråga om samma påföljd.
Som framgått föreslår vi i detta kapitel vissa förändringar av bestämmelsen om billighetshänsyn i 29 kap. 5 § BrB. Bestämmelsen tar enligt nuvarande ordning sikte på straffmätningen men kan ha viss betydelse även för påföljdsvalet. I något fall kan ett billighetsskäl innebära att brottets straffvärde reduceras till en nivå som innebär att det inte längre finns skäl att välja fängelse som påföljd. Det kan enligt våra förslag ske även om böter inte är föreskrivet i straffskalan för det aktuella brottet. På så sätt kan bestämmelsen – genom straffmätningsvärdet – sägas påverka valet av påföljd.
Om rätten finner att straffvärdet, även med beaktande av billighetsskälet, innebär att fängelse ska väljas som påföljd för brottet uppkommer frågan om det ska vara villkorligt eller ovillkorligt. Som utgångspunkt ska ett fängelsestraff som understiger ett år vara villkorligt. Även om fängelsestraffets längd överstiger ett år – och det således föreligger en presumtion för att fängelsestraffet ska vara ovillkorligt och avtjänas i anstalt – kan rätten enligt våra förslag besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt om det kan förenas med kontraktsvård, eller om det med hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt att verkställigheten sker i kriminalvårdsanstalt (se 31 kap. 1 § BrB i förslagen). Vid bedömningen av det senare förhållandet ska rätten bl.a. beakta sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 § BrB. En liknande bestämmelse innefattande en ”ventil” som tar sikte på den tilltalades personliga förhållanden föreslås gälla även när det är fråga om återfall (se 31 kap. 11 § BrB i förslaget).
Det är emellertid inte alla billighetsskäl som bör leda till att fängelsestraffet blir villkorligt i stället för ovillkorligt. För att en verkställighet ska anses uppenbart oskälig ska det i första hand vara fråga om sådana billighetsskäl vars beaktande motiveras av humanitetsskäl kopplade till den tilltalades person (eller undantagsvis en till denne närstående person) och som med styrka talar mot att välja en frihetsberövande påföljd. Det kan t.ex. röra sig om att den tilltalade har uppnått en mycket hög ålder vid tidpunkten för domen eller att dennes hälsotillstånd omöjliggör en fängelsevistelse. Därutöver kan det förhållandet att den tilltalade har påbörjat en framgångsrik behandling mot missbruk eller något annat brottsrelaterat förhållande – och som kan äventyras genom avtjänandet av
SOU 2012:34 Billighetsskäl
245
fängelsestraffet i anstalt – beaktas (jfr nuvarande reglering i 30 kap. 9 § BrB).
Det föreslagna påföljdssystemet innebär således en möjlighet till individuellt hänsynstagande vid bestämmandet av om ett fängelsestraff ska vara villkorligt, på samma sätt som rätten i dag kan beakta billighetsskäl vid valet mellan fängelse och villkorlig dom eller skyddstillsyn. En skillnad utgörs dock av att det i det föreslagna systemet inte är fråga om påföljdsval utan om beslut om formerna för ett fängelsestraff.
Även vid valet av s.k. tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska rätten enligt våra förslag beakta omständigheter hänförliga till den tilltalades person. Till exempel har den tilltalades behov av vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel och förutsättningar för att genomgå behandling för att komma tillrätta med sina missbruksproblem betydelse för om en s.k. vård- eller påverkanssanktion bör komma ifråga (se 31 kap. 4 § BrB i förslaget).
Om det saknas förutsättningar att förena ett villkorligt fängelsestraff med en sanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det utmätta fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet innebär förslagen att rätten ändå får besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt om det framstår som uppenbart oskäligt med hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl att fängelsestraffet ska avtjänas i kriminalvårdsanstalt (se 31 kap. 11 § BrB i förslagen). I sådana fall får rätten välja en mindre ingripande sanktion eller helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med någon sanktion. Bedömningen är avsedd att ske enligt samma grunder som vid ovan nämnda bedömning av om ett fängelsestraff överstigande ett år ska vara villkorligt, och inbegriper således en prövning av om det med beaktande av något billighetsskäl framstår som orimligt att döma ut ett villkorligt fängelsestraff.
Sammanfattningsvis kan sägas att våra förslag – vid en jämförelse med den nuvarande ordningen – innebär likvärdiga möjligheter för domstolen att ta individuell hänsyn och beakta humanitetsaspekter vid påföljdsbestämningen. Som framgått syftar förslagen bl.a. till en tydligare och mer konsekvent ordning. När det gäller billighetsskälen innebär förslagen bl.a. att det blir tydligare vilka omständigheter som kan ha betydelse för påföljdsbestämningen och på vilket sätt de kan påverka bedömningen.
247
18 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
18.1 Inledning
18.1.1 Direktiven
I våra direktiv anges att straffnivåerna för vissa brottstyper generellt sett ligger högt jämfört med ingripandenivån vid andra brottstyper. Enligt direktiven gäller detta allvarligare narkotikabrott, allvarligare förmögenhetsbrott utan fysisk integritetskränkning samt allvarligare bokföringsbrott, skattebrott och liknande brottstyper. Vidare anges att den höga straffnivån kan antas ha samband med att straffvärdet för brotten i stor utsträckning bestäms i relation till den mängd eller det belopp som gärningen avsett. Vårt uppdrag är att analysera behovet av förändringar i syfte att åstadkomma en rimlig reaktion i de nämnda fallen. Som utvecklas nedan har sedan juni 2011 Högsta domstolen meddelat ett antal domar gällande straffmätningen vid narkotikabrott som delvis ändrat förutsättningarna för behandlingen av denna fråga.
18.1.2 Avgränsning och inriktning
Uppräkningen i direktiven av i vilka fall straffnivåerna kan anses höga är inte uttömmande. Vi har ansett att det ingår i vårt uppdrag att först utreda och bedöma i vilka fall och i vilken mån straffnivåerna för de brott som omfattas av uppräkningen kan anses ligga högt jämfört med andra brottstyper samt att därefter analysera orsaken härtill och överväga olika förändringar. I den senare delen kan det, som också anges i direktiven, finnas skäl att bl.a. överväga vilken betydelse den aktuella straffskalan har i sammanhanget och
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
248
om det finns behov av att förändra densamma. Det ingår emellertid inte i vårt uppdrag att göra en allmän straffskaleöversyn.
Uppdraget är inriktat på allvarlig brottslighet med höga straffnivåer. Med utgångspunkt i de anvisningar som direktiven lämnar har vi därför avgränsat vår översyn till att avse brott för vilka det är relativt vanligt att påföljden bestäms till fängelse i mer än två år, vilket innebär att t.ex. grovt bokföringsbrott undantagits. Det innebär därutöver att brott som regleras av straffskalor som anger en maximinivå om fängelse i två år eller lägre inte har omfattats av vårt arbete, även om brotten i och för sig faller under uppräkningen i direktiven.
18.2 I vilka fall är straffnivåerna relativt sett höga?
För att avgöra för vilka brott straffnivåerna kan anses ligga högt vid en jämförelse med andra brott har vi, med utgångspunkt i vad som anges i direktiven, sorterat fram de brottstyper som med hänsyn till bl.a. tillämpliga straffskalor och i straffbestämmelserna angivna rekvisit skulle kunna vara aktuella för en översyn. Därefter har dessa brott, utifrån vad som framgår av statistik som inhämtats från Brottsförebyggande rådet och visst annat underlag, jämförts med varandra och med vissa andra relevanta brott. I följande avsnitt redovisas vår bedömning av i vilka fall straffnivåerna relativt sett kan sägas vara höga.
18.2.1 Straffnivåerna för de allvarliga narkotikabrotten utmärker sig särskilt
Vår bedömning: Det framgår av den statistik som vi hämtat in
att straffnivåerna för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling (allvarliga narkotikabrott) fram till i vart fall andra halvåret 2011 generellt är betydligt högre än straffnivåerna för andra brott med jämförbara straffskalor.
Vår genomgång har föranlett slutsatsen att brotten grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling (härefter allvarliga narkotikabrott) särskilt kan sägas utmärka sig genom att påföljden för dessa brott (procentuellt sett) oftare bestäms till långa fängelsestraff i jämförelse med vad som sker för andra brott med jämförbara straff-
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
249
skalor. Det framgår tydligt av den statistik som vi hämtat in att straffnivåerna för dessa brott generellt sett är betydligt högre än straffnivåerna för andra brott och att straffskalorna tillämpas på ett annat sätt än vad som i allmänhet gäller.
Till exempel visar statistiken för år 2009 att det i mål om grov narkotikasmuggling i 75 procent av fallen1 dömdes till ett längre fängelsestraff än fyra år. I 26 procent av fallen bestämdes påföljden till ett fängelsestraff som var längre än nio år. För de grova narkotikabrottens del var andelen fängelsestraff som översteg fyra år 43 procent. I 12 procent av fallen bestämdes påföljden till ett längre fängelsestraff än nio år. Det kan jämföras med straffnivåerna för t.ex. dråp och grovt rån, som har straffskalor med samma straffmaximum som de allvarliga narkotikabrotten. När det gäller dråp avsåg knappt fyra procent av det totala antalet domar på fängelse ett fängelsestraff som var längre än nio år. För brottet grovt rån översteg fängelsetidens längd inte i något fall sex år.2
Som beskrivs nedan, har Högsta domstolen från och med juni 2011 meddelat ett antal domar gällande grovt narkotikabrott som innebär att straffvärdebedömningen ska göras mer på ett mer differentierat sätt än tidigare. Högsta domstolen har i dessa fall kommit fram till att straffvärdet ska bestämmas till lägre nivåer än vad underrätterna bestämt. De nivåer som framgår av statistiken återspeglar därför inte den rättstillämpning som följt och kommer fortsätta att följa med anledning av dessa prejudicerande domar.
1 Av det totala antalet meddelade domar under året med påföljden fängelse. 2 Enligt statistik som utredningen inhämtat från Brå.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
250
18.2.2 Straffnivåerna för grovt skattebrott och grovt bedrägeri urskiljer sig något
Vår bedömning: Den statistik som vi hämtat in visar att straff-
nivåerna för grovt skattebrott och grovt bedrägeri är något högre än straffnivåerna för andra brott med jämförbara straffskalor.
Den statistik som vi har hämtat in visar att straffnivåerna i mål om grovt bedrägeri och mål om grovt skattebrott är något högre än straffnivåerna för andra brott med liknande straffskalor. Enligt statistiken döms det betydligt oftare till fleråriga fängelsestraff för dessa brott än vad som är fallet vid t.ex. grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning, trots att brotten styrs av likadana straffskalor. Statistiken för år 2009 visar bl.a. att det för de senare nämnda brotten inte i något fall har dömts till ett längre fängelsestraff än tre år. I en procent av fallen bestämdes påföljden till fängelse mellan två och tre år. Detta kan jämföras med straffnivåerna under samma period för nu aktuella brott. För grovt skattebrott dömdes i cirka 13 procent av fallen till ett fängelsestraff mellan två och tre år och för grovt bedrägeri var andelen 16 procent.3
Även vid en jämförelse med andra förmögenhetsbrott är straffnivåerna något höga. Under samma år (2009) dömdes i mål om grov stöld till ett strängare fängelsestraff än två år i knappt fem procent av fallen. Däremot motsvarar straffnivåerna för grovt skattebrott och grovt bedrägeri de som gäller för vissa allvarliga integritetskränkande brott, t.ex. våldtäkt och grov misshandel.4
18.3 Straffvärdebedömningen i allmänhet
18.3.1 Allmänna utgångspunkter och styrande principer
En allmän utgångspunkt för straffvärdebedömningen är att straffnivån ska utgöra ett mått på hur förkastlig den kriminaliserade gärningen är och att det därför ska råda proportionalitet mellan
3 Uppgifterna bygger på statistik sammanställd av Brå. 4 Undersökningen har grundat sig på statistik från Brå för åren 2006–2009. De lagändringar som har skett 2010, och som kan ha betydelse för straffnivån för allvarliga våldsbrott, har alltså inte beaktats.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
251
brottet och det utmätta straffet. Den s.k. proportionalitetsprincipen kan sägas utgå från tanken att den straffrättsliga reaktionen ska vara rättvis. Med relativ proportionalitet avses förhållandet mellan straffen för olika brott och brottstyper, d.v.s. huruvida en viss brottstyp eller ett visst begånget brott ska bedömas som strängare eller mildare än en annan brottstyp eller ett annat begånget brott. Proportionalitetsprincipen är intimt förknippad med ekvivalensprincipen som innebär att lika brottstyper och lika brott ska behandlas lika vad avser tilldelande av straff.5
Principerna om proportionalitet och ekvivalens är grundläggande för påföljdsbestämningen inom vårt nuvarande straffrättsliga system, såväl vid utformningen av ny lagstiftning som vid straffmätning i domstol.6 Andra viktiga principer är humanitets- och toleransprincipen. Dessa principer innebär i praktiken en begränsning av proportionalitetsprincipens tillämpning och förhindrar resultat som framstår som grymma och alltför ingripande. Humanitetsprincipen kan sägas innebära att det finns ett generellt krav på rimlighet och måttlighet vid bestraffning och att man bör visa tolerans för det mänskliga i att begå misstag. Av principen följer också att man så långt det är möjligt bör undvika de strängaste påföljderna som innebär ett frihetsberövande och, om dessa inte kan undvikas, inskränka tiden för frihetsberövandet så mycket som möjligt.7
18.3.2 Straffvärdebedömningen enligt 29 kap. 1 § BrB
Som närmare har redogjorts för i avsnitt 4.3 ska straff bestämmas utifrån brottets svårhet. Detta kommer till uttryck i 29 kap. 1 § BrB där det anges att straff, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, ska bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Med brottets straffvärde avses detsamma som brottets svårhet i förhållande till andra brott, eller med andra ord hur allvarligt brottet är. I linje med de ovan nämnda principerna om ekvivalens och proportionalitet ska lika svåra straff följa på lika svåra brott och svårare brott ska bestraffas strängare än lindrigare brott.
5 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 30. 6SOU 2008:85 sid. 243. 7 Borgeke, a.a., sid. 31.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
252
Vid bedömningen av straffvärdet ska enligt 29 kap. 1 § andra stycket BrB särskilt beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon har haft. Genom en lagändring år 2010 har bestämmelsen tillförts en ny mening som anger att domstolen särskilt ska beakta om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. Ändringen infördes i syfte att höja straffnivån för allvarliga våldsbrott.8
Samtliga de faktorer som anges i 29 kap. 1 § BrB tar sikte på omständigheterna vid brottet. Andra omständigheter, såsom gärningsmannens person, vad som har inträffat efter brottet och eventuell tidigare brottslighet, saknar alltså betydelse i sammanhanget.
Sammanfattningsvis kan sägas att bedömningen enligt 29 kap. 1 § BrB i första hand ska inriktas på att beakta betydelsen av det intresse eller värde som har kränkts eller hotats, närheten till en verklig kränkning av intresset eller värdet samt om gärningen förövats uppsåtligen eller av oaktsamhet.9
18.3.3 Försvårande och förmildrande omständigheter m.m.
Efter att brottets straffvärde har bestämts genom en tillämpning av 29 kap. 1 § BrB ska en bedömning ske av om det finns anledning att justera straffvärdet i någon riktning med hänsyn till sådana försvårande och förmildrande omständigheter som exemplifieras i 29 kap. 2–3 §§ BrB. Möjligheten att beakta förmildrande omständigheter utgör bl.a. ett uttryck för den ovan nämnda humanitetsprincipen. Det närmare innehållet i bestämmelserna har redogjorts för i avsnitt 4.3.
Samma försvårande omständigheter som anges i 29 kap. 2 § BrB kan förekomma som rekvisit i de enskilda straffbestämmelserna, t.ex. vid bedömningen av om ett brott ska anses som grovt eller inte. Om domstolen redan har beaktat en omständighet vid avgörandet av vilken svårhetsgrad brottet ska hänföras till måste domstolen ta ställning till om det finns ett s.k. övervärde som kan beaktas vid straffvärdebedömningen inom den tillämpliga straffskalan.10
8Prop. 2009/10:147. 9 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 3 uppl., 2010, s. 110. 10 A.a., s. 112.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
253
Den typ av faktorer som anges i den särskilda straffbestämmelsen, och som tar sikte på bedömningen av till vilken grad av ett gradindelat brott som den aktuella gärningen hör, brukar benämnas för brottsinterna faktorer medan de omständigheter som enligt vad som anges i 29 kap. 1–3 §§ BrB generellt ska påverka straffvärdebedömningen brukar kallas brottsexterna faktorer.11
18.3.4 Straffskalornas funktion och tillämpning
Konkret och abstrakt straffvärde
Utgångspunkten vid straffvärdebedömningen av ett konkret fall är alltid den straffskala som ska tillämpas. Det är inom ramen för den som straffvärdet för den aktuella gärningen ska bestämmas (det s.k. konkreta straffvärdet). Vilken straffskala som är tillämplig i det enskilda fallet framgår normalt av den brottsbeskrivning som är aktuell. Vid gradindelade brott är den tillämpliga straffskalan beroende av till vilken grad brottet bedöms höra.
Straffskalorna är tänkta att spegla allvaret hos den aktuella brottsligheten och utgör lagstiftarens anvisning om hur allvarligt man ser på de gärningar som beskrivs i straffstadgandet (det s.k. abstrakta straffvärdet). Av proportionalitetsprincipen följer att straffskalorna inbördes ska förhålla sig till varandra på ett sådant sätt att brott som anses vara allvarligare än andra brott också har en strängare straffskala.12
Straffskalorna kan alltså sägas ha dubbla funktioner. Dels ska de möjliggöra en differentierad bedömning och lämna tillräckligt utrymme för en rimlig straffvärdering av alla de fall som kan rymmas inom den aktuella straffbestämmelsen. Dels ska de på ett abstrakt plan lämna domstolarna och allmänheten anvisningar om hur allvarligt lagstiftaren ser på brottsligheten jämfört med andra brott.13
11 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 35 f. 12 Se bl.a. Ds 2007:31, Skärpt straff för vållande till annans död, s. 33. 13SOU 1986:14 s. 164 f.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
254
Straffmätningen inom straffskalan
I allmänhet ligger de flesta straff som döms ut nära straffskalans minimum, medan den övre delen av skalan utnyttjas mer sällan. En sådan tillämpning är i enlighet med lagstiftarens intentioner eftersom den övre delen av straffskalan normalt är avsedd för mer extraordinär brottslighet som i praktiken sällan inträffar.14 Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2010 slopades eller ändrades de kvalificerande rekvisiten, utom i ett fall, i bestämmelserna om försvårande och förmildrande omständigheter som särskilt ska beaktas vid straffvärdebedömningen (prop. 2009/10:147). Utrymmet för att beakta sådana omständigheter har därigenom vidgats, vilket enligt förarbetena syftar till att öka spännvidden vid straffvärdebedömningen.15
Det framstår som en naturlig tillämpning med hänsyn till straffskalans olika funktioner (som nyss redogjorts för) att straffminimum utgör en utgångspunkt. Lagstiftaren kan genom straffskalan sägas ha förklarat att brott av det aktuella slaget i åtminstone vissa fall ska ges ett straffvärde som motsvarar minimistraffet i straffskalan. För att då någon annan position i straffskalan ska väljas torde domstolen behöva komma fram till att det fall som är föremål för bedömning i något hänseende är allvarligare än de ”enklaste” fallen av brottstypen. Det innebär att domstolen för att bestämma ett straff som överstiger minimistraffet måste anföra skäl för att just det aktuella brottet ska behandlas strängare än de lindrigaste brotten av den typen.16
I praktiken utnyttjas enbart få av de tänkbara positionerna inom en straffskala, s.k. straffmätningsstationer. Vad gäller de kortaste fängelsestraffen förekommer i praxis inte kortare steg än en vecka, och för de allra längsta fängelsestraffen står valet i allmänhet mellan hela år. Systemet kan bl.a. förklaras av att det ytterst är fråga om moraliska bedömningar vilka är svåra att kvantifiera och rangordna på ett mer exakt sätt. En grundtanke är att varje steg inom en straffskala ska motsvara en skillnad i kvalitet. Skillnader i kvantitet
14 Se prop. 1987/88:120, sid. 78. 15Prop. 2009/10:147 s. 28 och 42 ff. 16 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 132. Se också Sitte, Straffvärdebegreppet – sett utifrån ett behandlingsideologiskt och ett nyklassiskt perspektiv, JT 1994-95 nr 4, s. 695.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
255
(t.ex. mängd och värde) torde således vara relevanta bara om de återspeglar skillnader i kvalitet.17
Betydelsen av s.k. standardfall
I viss mån torde all straffmätning handla om att rangordna olika brott genom att straffvärdet för ett konkret brott ger uttryck för om det är mer eller mindre straffvärt än ett annat. Med hänsyn bl.a. till kravet på en enhetlig rättstillämpning är det inte lämpligt att det helt ankommer på den enskilde domaren att självständigt avgöra hur rangordningen ska göras. Som angetts ovan ska domaren vid bedömningen av ett brotts straffvärde utgå från den föreskrivna straffskalan och beakta den straffmätningspraxis som finns på området. 18
Straffskalorna innehåller bara minima och maxima, och inga steg däremellan. För att ge den enskilde domaren ytterligare vägledning när det gäller var på den aktuella straffskalan det konkreta brottet bör placeras används ibland s.k. standardfall och standardfaktorer. Genom att kombinera standardfall (för narkotikabrottens del t.ex. innehav för överlåtelse eller för eget bruk) med standardfaktorer (preparatets art och vikt) kan domstolen finna en tydligare utgångspunkt när straffvärdet ska bestämmas. Standardtänkandet förordas därför av vissa och kan hävdas underlätta den praktiska verksamheten. Standardtänkandet torde vara särskilt vanligt för vissa brottstyper, däribland narkotikabrotten. Det är emellertid inte avsett att slutligt bestämma det konkreta straffvärdet utan ska endast ge en mer åskådlig utgångspunkt (än straffskalan) för bedömningen av olika fall.19
17 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 495 och Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 3 uppl., 2010, s. 108 ff. 18 Se Ulväng, Suum cuique – om påföljdsbestämning och behovet av påföljdspraxis, SvJT 2006 s. 828 ff. 19 Se Asp /Von Hirsch, Straffvärde, SvJT 1999 s. 151 ff., och ovan angiven artikel i SvJT 2006 av Ulväng.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
256
18.4 De aktuella straffbestämmelserna
18.4.1 Grovt narkotikabrott
Narkotikastrafflagen (1968:64) trädde i kraft den 1 april 1968 och har därefter ändrats vid ett flertal tillfällen. Ändringarna har bestått i dels att de olika gärningsformerna för narkotikabrott har kompletterats och utvidgats, dels att olika straffskärpningar fortlöpande har genomförts.
I 1 § narkotikastrafflagen straffbeläggs under sex punkter olika förfaranden som utgör narkotikabrott om de sker olovligen och uppsåtligen. Om någon gör sig skyldig till sådant förfarande som omfattas av uppräkningen i 1 § narkotikastrafflagen kan han eller hon dömas för narkotikabrott av normalgraden, för ringa brott (2 §) eller för grovt brott (3 §). Även en gärning som stannar vid ett försök eller förberedelse till narkotikabrott av normalgraden eller grovt narkotikabrott är straffbelagd. Det gäller emellertid inte om gärningen avser innehav, bruk eller annan sådan befattning med narkotika (den sjätte punkten).
Straffskalan för narkotikabrott av normalgraden är fängelse i högst tre år. För ringa narkotikabrott kan straffet bestämmas till böter eller fängelse i högst sex månader. Straffskalan för grovt narkotikabrott är fängelse i lägst två och högst tio år.
För att en gärning ska betecknas som grovt narkotikabrott ska det dels vara fråga om ett sådant uppsåtligt och olovligt förfarande som anges i 1 § narkotikastrafflagen, dels finnas anledning att med hänsyn till en sammanvägning av omständigheterna i det enskilda fallet se särskilt allvarligt på brotten. I 3 § narkotikastrafflagen anges tre omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av brottets rubricering, nämligen
om brottet har utgjort ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt,
om det har avsett särskilt stor mängd narkotika, eller
om det på annat sätt har varit av särskilt farlig eller hänsynslös art.
Uppräkningen är inte uttömmande. Inte heller behöver det förhållandet att någon av de särskilt angivna omständigheterna är för handen med nödvändighet innebära att brottet bedöms som grovt.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
257
18.4.2 Grov narkotikasmuggling
Ett brott med nära anknytning till grovt narkotikabrott är grov narkotikasmuggling. Enligt 6 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling döms den som gör sig skyldig till smuggling, enligt den i 3 § samma lag angivna definitionen, av narkotika för narkotikasmuggling till fängelse i högst tre år. Om brottet är att anse som grovt döms för grov narkotikasmuggling till fängelse i lägst två och högst tio år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen avsett en särskilt stor mängd narkotika, om gärningen ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt eller om verksamheten eller gärningen annars varit av särskilt farlig eller hänsynslös art. Straffskalan liksom de särskilda kvalifikationsrekvisiten överensstämmer alltså med vad som gäller för grovt narkotikabrott.
18.4.3 Grovt skattebrott
I skattebrottslagen (1971:69) finns de centrala straffbestämmelserna inom skatteområdet samlade. Enligt 2 § skattebrottslagen kan den som lämnar oriktig uppgift till myndighet eller underlåter att lämna vissa förskrivna uppgifter göra sig skyldig till skattebrott. För straffansvar krävs att handlingen eller underlåtenheten har gett upphov till fara för att skatt undandras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas till gärningspersonen eller annan. Straffskalan för skattebrott är fängelse i högst två år. Om brottet är att anse som ringa döms för skatteförseelse till böter.
I 4 § skattebrottslagen föreskrivs en särskilt sträng straffskala för grovt skattebrott, fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska enligt bestämmelsen särskilt beaktas om det rört mycket betydande belopp, om gärningsmannen använt falska handlingar eller vilseledande bokföring eller om förfarandet ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller i annat fall varit av synnerligen farlig art.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
258
18.4.4 Grovt bedrägeri
Enligt 9 kap. 1 § BrB ska den som vilseleder någon till handling eller underlåtenhet som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde dömas för bedrägeri. Straffskalan är fängelse i högst två år. För bedrägeri döms också den som genom att lämna oriktig eller ofullständig uppgift, genom att ändra i program eller upptagning eller på annat sätt olovligen påverkar resultatet av en automatisk informationsbehandling eller någon annan liknande automatisk process, så att det innebär vinning för gärningsmannen och skada för någon annan.
I 9 kap. 3 § BrB föreskrivs ansvar för grovt bedrägeri. Enligt bestämmelsen kan den som gör sig skyldig till sådan brottslig handling som anges i 9 kap. 1 § BrB och brottet är att anse som grovt dömas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningsmannen har missbrukat allmänt förtroende eller begagnat falsk handling eller vilseledande bokföring eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art, avsett betydande värde eller inneburit synnerligen kännbar skada.
De särskilda omständigheter som räknas upp i straffbestämmelsen utgör exempel på förhållanden som kan – men inte nödvändigtvis måste – medföra att ett bedrägeribrott bedöms som grovt. Uppräkningen är inte uttömmande utan även andra omständigheter kan beaktas.
18.5 Våra överväganden gällande narkotikabrott
18.5.1 Högsta domstolens praxis sedan juni 2011
Från juni 2011 har Högsta domstolen påbörjat en förändring av praxis vid påföljdsbestämningen för narkotikabrott
Med början genom en dom den 16 juni 2011 har Högsta domstolen behandlat frågor om straffmätningen vid mål om allvarligare narkotikabrott och frågan om när narkotikabrott ska rubricerats som grova. Efter domen från juni 2011 (NJA 2011 s. 357) har HD – till och med april 2012 – meddelat ytterligare sex domar; NJA 2011 s. 675 I och II, dom den 6 december 2011 i mål B 2521-11, dom den 9 mars 2012 i mål B 4468-11, dom den 23 mars 2012 i mål B 3851-11 och dom den 26 mars 2012 i mål 4343-11.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
259
HD har därutöver meddelat prövningstillstånd i ytterligare ett antal mål angående påföljdsbestämningen vid narkotikabrott.
Straffvärdebedömningen och rubriceringen av narkotikabrott har tidigare utmärkt sig av att den i stor utsträckning varit en funktion av endast två faktorer, narkotikans ”art” och ”mängd”. Detta har bidragit till utvecklandet av tabeller avseende straffvärdet för olika preparat och mängder samt till att dessa tabeller fått ett betydande inflytande över straffmätningen.20
HD:s domar ansluter visserligen till vad domstolen uttalat redan i tidigare avgöranden. De kan dock ändå anses innebära en så tydlig ny inriktning i förhållande till vad som tidigare gällt i underrättspraxis, att det kan beskrivas som en tydlig förändring av praxis. Av orefererade underrättsavgöranden och kontakter med domare och åklagare framgår att HD:s avgöranden under 2011 och 2012 har fått ett omedelbart och mycket tydligt genomslag i underrättspraxis.
Sammanfattningsvis kan förändringen av praxis sägas innebära en mer nyanserad syn på straffvärdet för narkotikabrott, särskilt i sådana fall som tidigare bedömts som grova brott med ett straffvärde i den övre delen av straffskalan. Således ska enligt HD vid bedömningen av straffvärdet ökad vikt läggas vid andra faktorer än enbart art och mängd narkotika, vilket innebär att straffmätningen ska bli mindre mekanisk och mer likna den som sker vid andra typer av brott.21
Närmare om Högsta domstolens avgöranden
I rättsfallet NJA 2011 s. 357 anförde HD att rubriceringen grovt narkotikabrott är avsedd för främst sådana allvarliga gärningar som ingår i en organiserad narkotikahandel med inriktning på att i vinningssyfte sprida och utnyttja missbrukarnas beroende. Narkotikabrott som står i direkt samband med eget missbruk är enligt domstolen däremot som regel inte avsedda att betecknas som grova och får allmänt sett anses ha ett lägre straffvärde.
Vidare framhöll HD att arten och mängden av den narkotika som en tilltalad har befattat sig med i och för sig är en viktig faktor vid straffvärdebedömningen i narkotikamål. Domstolen framhöll emellertid att en mekanisk tillämpning av de tabeller som dom-
20 Se Asp, Högsta domstolen revolutionerar narkotikabrotten, SvJT 2011 s. 659. 21 Se Perklev, Straffmätning i narkotikamål – fyra domar från Högsta domstolen, SvJT 2012 s. 131.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
260
stolarna många gånger använder sig av vid straffmätningen i narkotikamål riskerar att leda till att andra för straffvärdebedömningen, särskilt när det gäller den grövre brottsligheten, viktigare faktorer inte beaktas i tillräcklig grad. Domstolen framhöll också (med hänvisning till rättsfallet NJA 2010 s. 592) att ett alltför starkt betonande av art och mängd leder till att det i många fall vid stora mängder inte finns något egentligt utrymme för straffmätningen. HD:s slutsats blev, såvitt är av betydelse för bedömningen i det aktuella målet, att tabeller för straffmätningen som utgår från art och mängd fyller en begränsad funktion vid tillämpningen av de övre delarna av straffskalan för grovt narkotikabrott. I sådana fall utgör den mängd narkotika som den tilltalade har tagit befattning med i första hand en indikation på huruvida hanteringen ”utgjort ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt”.
I samma rättsfall nämnde Högsta domstolen såsom faktorer som påverkade straffvärdet, vid sidan av arten och mängden narkotika, att brottsligheten hade haft ett samband med de tilltalades eget missbruk, vilket ansågs förmildrande, och att hanteringen – avseende de huvudåtalade – hade avsett och syftat till en förhållandevis omfattande handel med narkotika, vilket bedömdes som försvårande. Sådana omständigheter som att verksamheten hade varit ägnad att ge en inte obetydlig ekonomisk vinst och att de tilltalade inte hade stått främmande för en fortsatt och utvidgad handel vägdes också in som försvårande. Däremot ansågs det påverka straffvärdet i sänkande riktning att verksamheten låg förhållandevis långt ifrån delaktighet i den organiserade och ofta internationella narkotikahandel för vilken de övre delarna av straffskalan främst är avsedda. I samma riktning talade att verksamheten inte hade sträckt sig över någon längre tid samt att den försäljning som det varit fråga om hade varit begränsad till vänner och bekanta.
I rättsfallen NJA 2011 s. 675 I och II lyfte HD fram vissa ytterligare faktorer som vid sidan av art och mängd narkotika bör tillmätas betydelse för bedömningen av om brottet är grovt. Faktorer som i de aktuella fallen talade emot att det rörde sig om grova narkotikabrott var att det hade varit fråga om samköp, dvs. om flera personer som tillsammans hade köpt in narkotikan, att det inte hade funnits något vinstsyfte, att det varit fråga om överlåtelse i begränsad utsträckning, att brottsligheten hade varit utpräglat missbruksrelaterad och hade haft starka tidsmässiga samband samt att den inte hade präglats av någon hänsynslöshet. Att brottslig-
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
261
heten inte heller kunde sägas ha varit organiserad bidrog till slutsatsen att brotten inte borde bedömas som grova.
I HD:s dom den 6 december 2011 i mål B 2521-11 redovisades ytterligare omständigheter av betydelse för bedömningen av narkotikabrott. Målet gällde ett antal personer som på olika sätt hade medverkat i en organiserad s.k. internethandel med narkotika. Som betydelsefulla faktorer för bedömningen av till vilken grad ett narkotikabrott hör och vilket straffvärde det har, framhöll HD bl.a. hur omfattande och välorganiserad verksamheten hade varit, hur narkotikan hade marknadsförts samt hur länge verksamheten hade fortgått. Särskild tyngd borde enligt domstolen läggas vid moment som måste betraktas som uttryck för hänsynslöshet i någon mening. Ett sådant moment är om narkotikan har gjorts lättåtkomlig för unga missbrukare.
Straffvärdet för var och en av dem som tagit del i verksamheten ska, enligt vad domstolen uttalade i detta rättsfall, grundas på en sammanvägning av omständigheterna i det enskilda fallet. Av betydelse är främst graden av delaktighet i narkotikahanteringen och den ställning som den tilltalade har intagit i organisationen liksom hur omfattande och varaktig delaktigheten har varit. Att beakta är vidare den insikt som den tilltalade har haft rörande narkotikahandelns organisation, storlek och inriktning samt hans eller hennes eget syfte med hanteringen. Även fördelningen av brottslighetens ekonomiska utbyte ska enligt domstolen tillmätas betydelse.
HD konstaterade att den i målet aktuella brottsligheten hade givit mycket höga vinster. Genom att utbjudandet och försäljningen hade skett via internet hade narkotikan gjorts tillgänglig för och kunnat spridas till en stor krets av okända köpare. Brottsligheten hade därmed enligt domstolen varit ägnad att leda till en omfattande spridning av narkotika, framför allt till ungdomar. Verksamheten hade å andra sidan bedrivits av endast ett fåtal personer, och åtalen gällde en förhållandevis kort tid. Fastän det hade varit fråga om en mycket allvarlig brottslighet utgjorde den enligt HD inte en organiserad narkotikahandel av det grövsta slaget.
I dom den 9 mars 2012 i mål B 4468-11 återknöt HD till att bedömningen av om en gärning utgör grovt brott bör ske med beaktande inte endast av sorten och mängden narkotika som gärningen avser utan också den roll som gärningsmannen har haft när det gäller hanteringen i vidare mening. HD konstaterade att det
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
262
hade varit fråga om en förhållandevis stor mängd farlig narkotika som motsvarar ett stort antal doser. Narkotikan hade i allt väsentligt förvarats för annat ändamål än eget bruk. Narkotikan hade gömts undan i ett källarförråd för att sedan omsättas. Utredningen gav emellertid inte stöd för att narkotikahanteringen hade varit av något mer sofistikerat slag eller haft inslag av särskild hänsynslöshet. Den tilltalades inblandning hade varit tillfällig och kortvarig. Han hade inte utlovats någon ersättning, även om han hade räknat med att dra fördelar av förvaringen. Fastän hans inblandning i leverantörens narkotikaverksamhet inte kunde anses ha varit betydelselös, hade delaktigheten varit passiv och okvalificerad och han hade inte haft någon fysisk eller administrativ befattning med narkotikan. Sammantaget innebar det att brottet inte skulle rubriceras som grovt utan som narkotikabrott av normalgraden.
I dom den 23 mars 2012 i mål B 3851-11 återknöt HD till vad som hade uttalats i de tidigare rättsfallen under åren 2011 och 2012. I det aktuella målet hade den tilltalade haft som uppgift att förvara narkotikan, ta emot betalning för gjorda beställningar, paketera narkotikan och posta den. HD konstaterade att brottet hade begåtts inom ramen för en organiserad narkotikahandel, något som den tilltalade hade haft full insikt om. Hans roll i hanteringen hade varit av avgörande betydelse för att narkotikahandeln skulle fungera. Genom att handeln ägt rum via internet hade brottsligheten varit ägnad att leda till en omfattande spridning av narkotika. Av betydelse var vidare att den tilltalades delaktighet hade skett i syfte att tjäna pengar och att han skulle få hälften av vinsten. Det rörde sig visserligen inte enligt domstolen om det allvarligaste slaget av organiserad narkotikahandel. På grund av omständigheterna kring brottsligheten tillsammans med arten och mängden narkotika, var brottet ändå av ett så allvarligt slag som rubriceringen grovt narkotikabrott är avsedd för. Brottet var därför att bedöma som grovt.
I dom den 26 mars 2012 i mål B 4343-11 anförde HD på nytt betydelsen av att andra faktorer än sort och mängd narkotika ges ett avgörande inflytande över bedömningen av brottslighetens straffvärde. För att detta ska vara möjligt måste betydelsen av sort och mängd narkotika enligt domstolen tonas ned. Det måste helt enkelt inom straffskalan – särskilt för grovt narkotikabrott – finnas ett tillräckligt utrymme för beaktande av sådana faktorer som omfattningen av brottsligheten, den eventuella yrkesmässighet som har präglat den, dess farlighet samt graden av hänsynslöshet.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
263
Det sagda innebar enligt domstolen dels att beteckningen grovt brott ska reserveras för de narkotikabrott som verkligen kan sägas vara allvarliga, dels att den övre delen av straffskalan för grovt brott ska förbehållas fall i vilka man kan tala om brottslighet som har präglats av en verkligt betydande farlighet eller hänsynslöshet. En följd av detta är att det s.k. mängdrekvisitet visserligen, även ensamt, i vissa fall bör kunna motivera att ett narkotikabrott ska bedömas som grovt. Det bör även kunna ligga till grund för ett straff som är klart högre än minimistraffet för grovt narkotikabrott. Men enbart mängden bör enligt HD i allmänhet inte föranleda bedömningen att straffvärdet motsvarar ett fängelsestraff som sträcker sig mer än några år över minimistraffet för grovt brott. HD framhöll dock att den betydelse som tillmäts mängden narkotika måste tillåtas variera något med preparatets farlighet.
Utifrån de fyra första ovan refererade avgörandena har riksåklagaren Anders Perklev i en artikel angett att i huvudsak följande omständigheter kan identifieras som relevanta för att beaktas i skärpande riktning vid bedömningen av straffvärdet.22
Att det varit fråga om organiserad narkotikahandel.
Att narkotikahandeln varit omfattande och välorganiserad.
Att gärningsmannen haft en framträdande roll i organisationen.
Att gärningsmannen haft insikt i organisationens storlek och inriktning.
Att gärningsmannen bestämt vinstfördelningen och själv tagits största vinsten.
Att narkotikan har gjorts tillgänglig, t.ex. via internet, för okända eller unga personer.
Att narkotikan har distribuerats till en stor krets av okända eller unga personer, t.ex. via internet.
Att gärningsmannen haft vinning av sin brottslighet, oavsett om denna varit organiserad eller inte.
Följande omständigheter i domarna kan enligt vad Perklev identifierat anses tala i en mildrande riktning.
Att befattningen till överväganden del skett för att tillgodose eget behov av narkotika.
Att vinstintresse inte funnits.
Att gärningsmannen endast haft en perifer roll i en organiserad verksamhet.
22 Perklev, a.a. s. 136.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
264
18.5.2 Sammanfattande bedömning
Vår bedömning: Högsta domstolens praxis sedan juni 2011
innebär att det ska ske en mer differentierad och nyanserad straffvärdebedömning vid allvarliga narkotikabrott än vad som tidigare skett.
Det är ännu för tidigt att utvärdera vad Högsta domstolens praxis kommer att innebära för rättstillämpningen. Att det redan skett och fortsatt kommer att ske en förändring av domstolarnas rättstillämpning är dock uppenbart.
Våra direktiv utgår från det rättsläge som gällde före Högsta domstolens nya praxis. Redan av det skälet är det svårt för oss att överväga om det behövs några förändringar. Fortsatta överväganden bör enligt vår mening anstå till dess rättsläget stabiliserats.
Som anförs ovan kan det konstateras att straffnivåerna för de allvarligare narkotikabrotten i vart fall tidigare har utmärkt sig särskilt genom att de generellt har varit betydligt högre än straffnivåerna för andra brott med jämförbara straffskalor. Avgörande för den utvecklingen är enligt vår bedömning – vilket torde vara den bedömning som de flesta gör – att straffvärdet i stor utsträckning har bestämts med utgångspunkt i ett resonemang, där narkotikans art och mängd varit styrande för såväl rubricering som straffmätning. Andra omständigheter som bör ha betydelse vid bedömningen av brottets allvar har ofta hamnat i bakgrunden, bl.a. genom att straffvärdet enligt de tabeller som tillämpats blivit så högt att det inte funnits utrymme för någon nyansering eller differentiering mellan ibland olika medgärningsmän.
Mot bakgrund av vad som sägs i våra direktiv och hur praxis tidigare har gestaltat sig, har vi under utredningsarbetet övervägt att lämna förslag i syfte att åstadkomma en mer nyanserad och differentierad straffvärdebedömning i linje med hur straffvärdet bestäms för andra brottstyper. Vad vi närmare övervägt är att dela upp straffskalan för grovt brott i två nivåer; ett grovt brott och ett synnerligen grovt brott. Avsikten skulle då vara att de allra högsta straffnivåerna (då brottet skulle rubriceras som synnerligen grovt) uttryckligen skulle förbehållas de mest straffvärda brotten. Det skulle – enligt vad vi skisserat – gälla brott som skett inom ramen för en mer omfattande och välplanerad verksamhet och där den tilltalade haft en avgörande roll.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
265
Genom den förskjutning av praxis som HD:s domar ger uttryck för synes till stor del de syften som vi haft med vårt skisserade förslag redan ha tillgodosetts.
Den utveckling som anvisas genom HD:s avgöranden måste därtill anses vara i linje med de avsikter lagstiftaren uttryckt i tidigare förarbeten då kvalifikationsgrunderna för grovt brott och straffskalan har ändrats.23
Till detta kommer att praxis alltjämt är under utveckling. Vi har därför inte funnit det meningsfullt att nu lägga fram några förslag i enlighet med vad som sägs i våra – nu delvis överspelade – direktiv. Frågan kan lämpligen tas under fortsatta överväganden när rättsläget har stabiliserats.
18.6 Våra överväganden när det gäller straffnivåerna för grova skattebrott och grova bedrägerier
Vår bedömning: Straffnivåerna för grova skattebrott och grova
bedrägerier är något höga men utmärker sig inte på samma sätt som straffnivåerna för de allvarliga narkotikabrotten i vart fall tidigare har gjort.
De straffnivåer som framgår av statistiken avser som regel flerfaldig brottslighet, varför det kan synas befogat att de är högre än vid enkel brottslighet. Det finns ändå anledning att ifrågasätta om straffvärdebedömningen i allmänhet sker på ett tillräckligt differentierat sätt och om bl.a. s.k. sanktionskumulation beaktas i tillräcklig mån. Dessa förhållanden synes emellertid inte ha påverkat straffnivåerna på ett avgörande sätt. Några andra lagstiftningsåtgärder än de som föreslås i samband med vår behandling av de s.k. billighetsskälen (kapitel 17) synes inte motiverade.
Som redovisats ovan kan straffnivåerna för grova skattebrott och grova bedrägerier sägas vara något högre än straffnivåerna för andra jämförbara brott. Med hänsyn till den relativa proportionaliteten kan det synas anmärkningsvärt att straffnivån överensstämmer med vad som gäller för t.ex. våldtäkt och grov misshandel. I allmänhet torde de senare nämnda brotten betraktas som allvarligare än skattebrott eller bedrägeribrott som saknar integritetskränkande
23 Se t.ex. prop. 1968:7 s. 112 f., prop. 1972:67 s. 28 och prop. 1980/81:76 s. 211.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
266
moment (av fysiskt slag). Våldtäkt och grov misshandel styrs också av straffskalor som har ett högre straffminimum än straffskalorna för grovt skattebrott och grovt bedrägeri.
18.6.1 Närmare om straffnivåerna
Ovan har vi jämfört grova skattebrott och grova bedrägerier med vissa allvarligare våldsbrott. Eftersom det finns en viss eftersläpning i statistiken har vår översyn begränsat sig till perioden före de lagändringar som har skett år 2010 i syfte att höja straffnivån för sådana brottstyper.24 Om den lagstiftningen får avsedd effekt kan alltså straffnivåerna för såväl misshandel som våldtäkt komma att öka utan att samma utveckling äger rum för grova skattebrott och grova bedrägerier.
Straffnivåerna för grova skattebrott och grova bedrägerier utmärker sig inte på samma sätt som straffnivåerna för de allvarliga narkotikabrotten och det rör sig inte heller om ett stort antal domar med särskilt höga nivåer. I mål om grovt bedrägeri har straffnivån under åren 2007–2009 endast i ett fall överstigit fem år. Av den totala andelen utdömda fängelsestraff för samma brottskategori avsåg under år 2009 endast tre procent fängelse mellan fyra och fem år. Under åren 2008 och 2007 var andelen något lägre. När det gäller utdömda fängelsestraff i nivån mellan tre och fyra år var andelarna ungefär desamma (d.v.s. cirka tre procent under samtliga år). När det gäller straffnivån för grova skattebrott har sammanlagt tre domar meddelats under åren 2007–2009 avseende ett längre fängelsestraff än fem år. Under år 2009 avsåg knappt en procent av fallen en straffnivå på mellan fyra och fem år. I cirka tre procent av fallen var straffnivån mellan tre och fyra år.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
267
18.6.2 Vår praxisgenomgång
För att närmare analysera förhållandena har vi bl.a. genomfört en praxisgenomgång avseende samtliga under år 2009 meddelade domar i mål om grovt skattebrott och grovt bedrägeri där påföljden har bestämts till fängelse i mer än två år. Praxisgenomgången visar bl.a. att det i princip i samtliga fall av relativt långa fängelsestraff har varit fråga om flerfaldig brottslighet. Det utdömda straffet har alltså inte avsett ett grovt skattebrott eller ett grovt bedrägeri utan flera sådana brott eller även annan brottslighet.
Genomgången visar också att de domar där långa fängelsestraff dömts ut har avsett brottslighet som det finns anledning att se särskilt allvarligt på. När det gäller mål om grovt bedrägeri har det i dessa fall varit fråga om förfaranden som innefattat tydliga kränkningsmoment och som drabbat brottsoffren hårt både ekonomiskt och psykiskt.25 I skattemålen har långa fängelsestraff dömts ut när det varit fråga om omfattande brottslig verksamhet, ofta innefattande systematiskt utnyttjande av skattessystemet, och där gärningsmannen gjort stora ekonomiska vinster på statens bekostnad.
Nu nämnda förhållanden talar för att straffnivåerna inte är anmärkningsvärt höga, utan att de kan förklaras och berättigas av olika faktorer. Å andra sidan har det också blivit tydligt vid vår praxisgenomgång att det finns vissa allmänna problem förknippade med påföljdsbestämningen som skulle kunna innebära omotiverade straffskärpningar. Framförallt när det gäller skattebrotten är det tydligt att straffmätningen och rubriceringen sker med utgångspunkt i det sammantagna värde som undandragets det allmänna i skatt och att bedömningen sker förhållandevis schablonartat.
Det kan också anmärkas att frågan om s.k. sanktionskumulation sällan behandlas i domskälen. Med sanktionskumulation avses att brottet, vid sidan av påföljden, även utlöser en eller flera andra rättsliga reaktioner/verkningar av negativ betydelse för gärningsmannen. I ett sådant fall ska domstolen som utgångspunkt beakta även den andra sanktionen och tillse att den samlade rättsliga reaktionen framstår som rimlig och proportionerlig (se ytterligare om detta i avsnitt 17.3.3). Till exempel är det vanligt att det förfarande som utgör ett skattebrott även innebär att den enskilde
25 Till exempel systematiska och förslagna kontokortsstölder från ett stort antal äldre och/eller handikappade personer vars konton därefter har tömts och belastats, eller bedrägerier som inneburit att enskilda personer lånat ut/investerat stora summor i luftslott med bl.a. personliga konkurser som följd.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall SOU 2012:34
268
påförs s.k. skattetillägg, d.v.s. en värderelaterad sanktionsavgift.26Om prövningen i domstol sker efter att skattetillägg har påförts ankommer det på domstolen att inom ramen för straffmätningen, i enlighet med 29 kap. 5 § BrB, beakta skattetillägget så att den sammanlagda påföljdsbördan inte blir orimligt tung.27
Av de domar i mål om grovt skattebrott som omfattats av vår undersökning har frågan om skattetillägg berörts endast i något enstaka fall. Om skattetillägg har påförts den enskilde i de andra fallen utan att domstolen har uppmärksammat det eller tillmätt förhållandet någon betydelse, kan det innebära att straffen har blivit något högre än om domstolen rätteligen tillämpat 29 kap. 5 § BrB.
Vidare är det tydligt att frågor om s.k. brottslighetskonkurrens inte behandlas på ett enhetligt och konsekvent sätt av domstolarna. I domskälen redovisas sällan en bedömning av om ett visst förfarande har ansetts utgöra ett eller flera brott. I de fall domstolen funnit att det varit fråga om flera brott har den inte sällan ändå utgått från det sammantagna värdet eller beloppet vid bedömningen av rubriceringen och vid straffmätningen.
När det gäller mål om grovt bedrägeri rör det sig ofta om s.k. seriebrottslighet, d.v.s. om brott som begås seriellt eller upprepat i ett visst sammanhang. Vanligen anses ett bedrägeribrott föreligga i förhållande till varje målsägande som gärningen har riktat sig mot. Det förhållandet att ett bedrägeri riktat sig mot flera behöver inte innebära att det bedöms som grovt. Omständigheten kan i stället beaktas tillräckligt genom att bedrägeri mot flera, även om det begås genom en handling, bedöms som flera brott för vilka gärningsmannen fälls till ansvar och erhåller straff (enligt principerna för flerfaldig brottslighet, se kapitel 19). Det förekommer dock att ett flertal likartade brottsliga gärningar i en serie förs samman till ett och utifrån en sammantagen bedömning rubriceras som grovt brott. Ett sådant förfaringssätt kan leda till en uppgradering av den samlade brottsligheten och till högre straffnivåer.28
26 Nelson, Kriminalpolitik och ingripande vid brott, 4 uppl., 1990, s. 116 ff. 27Prop. 2002/03:106 sid. 244. 28 Se Asp m.fl., Kriminalrättens grunder, 2010, s. 512 ff.
SOU 2012:34 Straffnivåerna i vissa särskilda fall
269
18.6.3 Våra slutsatser
De omständigheter som ovan har pekats på – och som antyder att påföljdsbestämningen i mål om grovt skattebrott och grovt bedrägeri är förenad med vissa brister – kan ha haft viss betydelse för straffnivåerna i höjande riktning. Det är emellertid svårt att dra några säkra slutsatser när det gäller i vilken utsträckning förhållandena har påverkat straffnivåerna. Vi har redan påtalat att det rör sig om ett begränsat antal domar och om straffnivåer som inte utmärker sig anmärkningsvärt. Även om straffvärdebedömningen i vissa fall synes ske förhållandevis ensidigt är det inte fråga om en sådan schablonartad bedömning som i vart fall tidigare varit vanlig vid allvarliga narkotikabrott. Straffmätningen kan för övrigt aldrig ske med en fullständig exakthet, särskilt inte när det är fråga om förhållandevis höga straffnivåer (fleråriga fängelsestraff).
Sammanfattningsvis är det vår bedömning att det underlag som vi har lagt till grund för vår analys inte ger tillräckligt stöd för slutsatsen att de problem som påtalats ovan har påverkat straffnivåerna på ett avgörande eller mer märkbart sätt. Med hänsyn härtill – och till avgränsningen av vårt uppdrag – har vi inte funnit skäl att föreslå några ändringar av de aktuella straffbestämmelserna.
Våra förslag i avsnitt 17.5.3 innebär bl.a. att det förtydligas i 29 kap. 5 § BrB att domstolen vid straffmätningen i lindrande riktning ska beakta s.k. sanktionskumulation och att den totala rättsliga reaktionen på ett brott ska framstå som rimlig och proportionerlig. Förändringen torde kunna ha betydelse i nu aktuella mål och bl.a. innebära att skattetillägg och andra rättsliga konsekvenser av brott uppmärksammas och beaktas vid påföljdsbestämningen i ökad utsträckning. Enligt vår bedömning är inga andra lagstiftningsåtgärder motiverade.
271
19 Flerfaldig brottslighet
19.1 Inledning
Enligt våra direktiv ska vi analysera straffvärdebestämningen vid flerfaldig brottslighet och bedöma behovet av förändringar i syfte att ge sådan brottslighet ett större genomslag vid påföljdsbestämningen eller motverka brottsligheten mer effektivt. I följande avsnitt redovisas våra överväganden i denna del.
19.2 Begreppet flerfaldig brottslighet
Med flerfaldig brottslighet avses att en person ska dömas till ansvar för fler än ett brott. Enligt gällande rätt ska domstolen då som huvudregel bestämma en gemensam påföljd för brotten med utgångspunkt i den samlade brottslighetens straffvärde.
Ett eller flera brott?
Frågan om vad som utgör ett eller flera brott (s.k. brottslighetskonkurrens) har nära samband med frågan om flerfaldig brottslighet och ska avgöras av domstolen innan påföljdsbestämningen1sker. Om domstolen kommer fram till att den tilltalade har gjort sig skyldig till fler än ett brott ska bestämmelserna om flerfaldig brottslighet tillämpas.
Det är inte alltid givet vad som utgör ett eller flera brott. Till exempel kan viss brottslighet som omfattar flera gärningar2 eller
1 I begreppet ingår flera moment; en bedömning av straffvärde (brottet eller brottens svårhet), straffmätning (vilken straffnivå - uttryckt i fängelsetid - som brottet även med hänsyn till andra omständigheter än straffvärdet motsvarar på den aktuella straffskalan) och påföljdsval (om fängelse eller någon annan straffrättslig påföljd ska dömas ut). 2 Till exempel kan ett händelseförlopp som består i att någon har utdelat flera sparkar och slag mot en person vara att bedöma som ett misshandelsbrott.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
272
uppfyller rekvisiten i flera straffbestämmelser3 ända vara att bedöma som ett brott och inte som flerfaldig brottslighet. Inte heller avgörs frågan alltid på ett enhetligt och konsekvent sätt i praxis.
Antalsräkningen av brott kan ha stor betydelse för påföljdsbestämningen, t.ex. därför att en mildare eller strängare straffskala blir tillämplig. I andra fall kan det sakna betydelse hur många brott som domstolen anser att gärningsmannen har gjort sig skyldig till eftersom straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet ska avse den samlade brottsligheten. Det händelseförlopp som domstolen har att ta ställning till är detsamma oavsett om det rättsligt sett bedöms som ett eller flera brott. För bedömningen av hur klandervärt ett visst förfarande är kan det vara irrelevant om det rör sig om ett eller flera brott.
Återfall
Om någon begår och döms för ett brott och därefter gör sig skyldig till ny brottslighet är det som utgångspunkt fråga om s.k. återfall i brott och inte flerfaldig brottslighet. Huvudregeln är då att det förhållandet att det nya brottet utgör återfall innebär en försvårande omständighet vid påföljdsbestämningen och att återfallet leder till att den dömde får ett strängare straff än en förstagångsbrottsling.
Skillnaden mellan flerfaldig brottslighet och återfall kan något förenklat sägas bestå i att det vid återfall har meddelats en dom mellan brotten medan så inte är fallet vid flerfaldig brottslighet. Vi har tidigare behandlat frågan om återfall i bl.a. avsnitten 7.7 och däri bl.a. konstaterat att det finns olika förklaringsmodeller till varför påföljden bör skärpas för ett brott på grund av den tilltalades tidigare brottslighet. Av redogörelsen i nämnda avsnitt framgår också att vi ansluter oss till ett synsätt som innebär att återfallsskärpning vid påföljdsvalet kan inordnas i en privilegieringsmodell som bygger på en toleransteori. Det innebär att det bör finnas en viss förståelse från samhällets sida den första gången någon begår ett brott (det är mänskligt att fela) och att det finns skäl att anta att den person som har begått ett brott kan ta till sig det klander som
3 Till exempel döms den som genom samma handling gör sig skyldig till både våldtäkt och misshandel endast för våldtäkt.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
273
domen uttrycker. Vid återfall i brott avtar toleransen successivt och en mer ingripande påföljd väljs.
19.3 Påföljdsbestämningen vid flerfaldig brottslighet enligt gällande rätt
I Sverige tillämpas vid flerfaldig brottslighet principen om gemensamt straff. Motsvarande ordning gäller i de flesta andra europeiska länder.4 Principen, som bl.a. kommer till uttryck i 30 kap. 3 § BrB, innebär att det inte sker någon separat straffmätning för varje enskilt brott utan att domstolen kan göra en gemensam straffmätning för den samlade brottsligheten och därefter bestämma en gemensam påföljd. Domstolen behöver alltså inte bedöma varje brott för sig utan ska när straffet bestäms se till brottsligheten som helhet.
I 29 kap. 1 § BrB anges den grundläggande regeln att straff ska bestämmas efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Med straffvärde avses brottets eller brottslighetens svårhet, eller med andra ord hur allvarligt det finns anledning att se på det som gärningsmannen har gjort sig skyldig till. Av bestämmelsen framgår också vad domstolen ska lägga till grund för sin bedömning av straffvärdet vid såväl enkel som flerfaldig brottslighet, nämligen vilken skada, kränkning eller fara som gärningen har inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon har haft. En begränsning utgörs av det faktum att straffet ska bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan, vilken vanligen framgår av den aktuella straffbestämmelsen.
Vid flerfaldig brottslighet gäller enligt 26 kap. 2 § BrB en gemensam straffskala för den samlade brottsligheten. Utgångspunkten för den gemensamma straffskalan är det svåraste av de högsta straff som kan följa på brotten. Med ett visst tillägg utgör det straffskalans maximum. Tillägget är som minst ett år och som mest fyra år beroende på hur allvarlig brottsligheten är. Är det även fråga om återfall kan straffskalan skärpas ytterligare enligt 26 kap. 3 § BrB. Om påföljden bestäms till fängelse på viss tid får straffet aldrig överstiga vare sig de högsta straffen sammanlagda med varandra eller 18 år. Den gemensamma straffskalans straffminimum utgörs av det svåraste av de lägsta straffen.
4 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 3:e uppl., 2010, s. 119.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
274
Bestämmelsen i 26 kap. 2 § BrB, och det däri angivna sättet för hur den gemensamma straffskalan ska konstrueras, ger uttryck för den s.k. asperationsprincipen. Principen kan sägas utgöra en kombination eller mellanvariant av två andra principer; kumulations- och absorptionsprincipen. Enligt kumulationsprincipen sammanläggs straffskalorna för varje brott med varandra och enligt absorptionsprincipen är den gemensamma straffskalan detsamma som straffskalan för det svåraste brottet. Tillämpningen av asperationsprincipen innebär alltså en strängare reglering än om den gemensamma straffskalan hade bestämts enligt absorptionsprincipen men en mildare reglering än om kumulationsprincipen hade varit styrande.
Översatt till konkreta exempel innebär regleringen i 26 kap. 2 § BrB bl.a. att straffskalan för flerfaldig stöldbrottslighet är fängelse i högst tre år och att straffskalan vid flera fall av dråp är fängelse i högst 14 år.5 Om en person samtidigt ska dömas till ansvar för ett fall av stöld och ett fall av dråp är den gemensamma straffskalan fängelse i lägst sex och högst 14 år.
19.4 Något om bakgrunden till vårt nuvarande system 6
I början på 1900-talet tillämpades en blandad form av principerna om kollektivt straff och gemensamt straff i Sverige. Principen om kollektivt straff innebär att påföljdsbestämningen sker i en trestegsprocess. Domstolen tar först ställning till påföljdsfrågan för respektive brott och gör därefter en sammanvägning av straffen för de skilda brotten. Avslutningsvis, och som ett tredje steg, gör domstolen en bedömning av slutresultatet och modifierar det om det framstår som olämpligt. Vad som avses med principen om gemensamt straff har redogjorts för i föregående avsnitt.
Enligt det tidigare svenska systemet tillämpade domstolen i vissa fall principen om kollektivt straff och i andra fall principen om gemensamt straff. Vilken princip som styrde påföljdsbestämningen avgjordes genom att domstolen tog ställning till om det var fråga om s.k. real- eller idealkonkurrens. Realkonkurrens förelåg om domstolen konstaterade att flera brott var för handen
5 Jfr vad som gäller vid enkel brottslighet. Straffskalan för stöld är enligt 8 kap. 1 § BrB fängelse i högst två år och straffskalan för dråp är enligt 3 kap. 1 § BrB fängelse i lägst sex och högst tio år. 6 Innehållet i avsnittet bygger på Ulväng, Påföljdskonkurrens – problem och principer, 2005, s. 130 ff. och Jareborg, Straffmätning vid flerfaldig brottslighet, SvJT 1999 s. 264 ff.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
275
och att de var begångna genom flera handlingar. I ett sådant fall skulle domstolen bestämma särskilda straff för varje brott och därefter addera dem med varandra (d.v.s. en tillämpning av kollektivt straff). Straffkumulationen begränsades dock av en särskild bestämmelse som föreskrev att det sammanlagda straffet inte fick överskrida det högsta av de konkret utmätta straffen med mer än två år.
Om det i stället rörde sig om flera brott som var begångna genom en och samma handling förelåg s.k. idealkonkurrens. Domstolen var då inte skyldig att utdöma särskilda straff för respektive brott utan kunde i stället döma ut en gemensam påföljd för brottsligheten. Enligt då gällande bestämmelser skulle en absorptionsprincip tillämpas vid fastställande av straffskalan för den samlade brottsligheten, vilken innebar att straffet inte fick överskrida straffmaximum för det svåraste brottet. De brott som inte styrde straffbestämningen skulle beaktas som försvårande omständigheter.
Vid sidan av ideellt och reellt konkurrerande brott fanns ytterligare en konkurrensform; s.k. fortsatt brott. Fortsatt brott utgjorde ett specialfall av reellt konkurrerande brott och avsåg situationen att det förelåg ett nära samband mellan brotten/gärningarna. Om så var fallet skulle domstolen inte döma ut särskilda straff för brotten utan istället tillämpa bestämmelserna för idealkonkurrens och döma ut ett gemensamt straff. Sambandet mellan brotten kunde bestå i ett gemensamt syfte, angrepp mot samma objekt eller enhet i tid och rum.
Uppdelningen i real- och ideal konkurrens var emellertid inte problemfri och systemet utsattes för kritik. Ett grundläggande problem bestod i svårigheten att fastställa vad som utgjorde en handling och därmed en gärning. Osäkerheten om det gjorde rättstillämpningen oförutsebar och innebar att likabehandlingsprincipen äventyrades. Vidare var det från straffvärdesynpunkt svårt att motivera varför resultatet (straffet) skulle variera beroende på om en viss gärning var begången genom en eller flera handlingar. Hur straffvärt ett brott är, och således vilket straff som ska följa på det, avgörs rimligen av andra omständigheter än av antalet handlingar som konstituerat brottet. Systemet innebar också svårigheter när det gällde bedömningen av i vilka fall det skulle anses föreligga ett relevant samband som motiverade att domstolen – trots att det var fråga om olika gärningar – tillämpade en absorptionsprincip.
Sammantaget ledde kritiken fram till att man i Sverige övergav distinktionen mellan ideellt och reellt konkurrerande brott. Genom
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
276
en reform år 1938 infördes principen om gemensamt straff såsom en allmän bestraffningsprincip för alla former av flerfaldig brottslighet.
19.5 Straffnivåutredningen
Efter reformen år 1938 och införandet av principen om gemensamt straff har bestämmelserna om flerfaldig brottslighet i princip varit oförändrade. Frågan om påföljdsbestämningen vid flerfaldig brottslighet har fortsatt varit omdiskuterad och även nuvarande system har kritiserats. Bland annat har hävdats att det medför alltför stora straffreduktioner/mängdrabatter (se nedan avsnitt 19.6.3).
Med anledning av kritiken har Straffnivåutredningen nyligen övervägt möjliga förändringar. Straffnivåutredningen lämnade sitt slutbetänkande, Straff i proportion till brottet allvar (SOU 2008:85), år 2008. I slutbetänkandet redovisade utredningen bedömningen att det saknades förutsättningar att i då aktuellt sammanhang lägga fram förslag till ändrad lagstiftning på området. Bedömningen grundade sig bl.a. på ett utlåtande som numera justitierådet Martin Borgeke och numera professorn Magnus Ulväng hade lämnat till utredningen. I utlåtandet angav författarna bl.a. att någon form av reduktion av straffvärdet för tillkommande brottslighet är nödvändig för att principerna om proportionalitet och ekvivalens ska kunna upprätthållas i straffsystemet, att det fanns goda skäl för den straffmätningspraxis som normalt tillämpas vid flerfaldig brottslighet och att det skulle vara förenat med stora risker att vidta förändringar i den ordning som gäller.
Straffnivåutredningen anslöt sig i huvudsak till de argument som framfördes i utlåtandet. Utredningen angav emellertid att det inte går att bortse ifrån att den reduktion som görs vid flerfaldig brottslighet ibland kan vara generös till den tilltalades fördel samt att det får betraktas som ett problem att den som gör sig skyldig till ett stort antal brott innan lagföring sker till sist blir i det närmaste straffimmun och alltså kan begå ytterligare brott utan att det får någon betydelse för det sammantagna straff som till sist döms ut. Enligt utredningen fanns det därför skäl att överväga en reglering av storleken på reduktionen. Med hänsyn till att en lagreglering skulle behöva vara relativt detaljerad och kräva omfattande överväganden samtidigt som den skulle öka komplexiteten i systemet och göra det mindre flexibelt fann utredningen att övervägande skäl talade
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
277
för att den fortsatta utvecklingen på områden ändå borde ske inom praxis.
Enligt Straffnivåutredningen medför varje system som innebär att det för flerfaldig brottslighet döms ut ett straff som är lägre än summan av straffvärdet för vart och ett av brotten med nödvändighet att det sist tillkomna brottet får relativt liten inverkan på den samlade reaktionen, förutsatt att det inte har högre straffvärde än de tidigare brotten. Utredningens uppfattning var emellertid att det knappast var möjligt att undvika en sådan effekt av systemet utan att andra stora nackdelar uppstår. Utredningen ansåg därför att problemet i stället borde mötas med att så långt det är möjligt åstadkomma snabb lagföring och straffverkställighet och, när förutsättningarna för det är uppfyllda, använda häktning för att avbryta en pågående brottslig verksamhet.
Även om Straffnivåutredningens överväganden resulterade i bedömningen att det inte fanns förutsättningar att förändra den gällande ordningen har vissa av utredningens förslag betydelse för straffmätningen vid flerfaldig brottslighet. Bland annat ledde förslagen till en förändring av 29 kap. 2 § 6 BrB och att det numera kan utgöra en försvårande omständighet att ett brott har utgjort ett led i en brottslighet som har utövats systematiskt. Med andra ord kan det i ett sådant fall finnas anledning att se särskilt allvarligt på varje brott och därmed även på brottskombinationen, vilket torde avspegla sig i straffvärdet för den samlade brottsligheten.7
19.6 Våra överväganden
19.6.1 Avgränsning av uppdraget
Enligt direktiven är vår uppgift att analysera frågan om straffvärdebestämning vid flerfaldig brottslighet och vid behov lämna förslag som ger sådan brottslighet större genomslag vid påföljdsbestämningen. Vad som åsyftas torde med andra ord vara en reglering som på ett tydligare och mer märkbart sätt ger uttryck för att antalet brott påverkar det straff som döms ut.
Vi har ovan konstaterat att den rättsliga bedömningen av vad som utgör ett eller flera brott är central för ämnet samt att frågor om s.k. brottslighetskonkurrens kan vara komplicerade. Det
7 Jfr SOU 2008:85 s. 319.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
278
omfattas emellertid inte av vårt uppdrag att närmare analysera och överväga enligt vilka grunder antalsräkningen av brott bör ske.
Frågan om flerfaldig brottslighet aktualiserar även frågor om tillämpliga straffskalor och gällande straffnivåer. Det kan därför finnas skäl att påpeka att vårt uppdrag inte omfattar en allmän straffskaleöversyn. Det är inte heller vår uppgift att ta ställning till vilka straffnivåer som kan anses rimliga och adekvata för olika brott, utöver vad som behandlas i kapitel 18 om straffnivåerna i vissa särskilda fall.
Enligt direktiven kan eventuella förslag alternativt syfta till att motverka flerfaldig brottslighet på ett mer effektivt sätt. En i sammanhanget viktig avgränsning är att det i huvudsak faller utanför utredningens uppdrag att behandla processrättsliga frågor.8
19.6.2 Några viktiga utgångspunkter
Vår bedömning: För att principerna om proportionalitet och
ekvivalens – d.v.s. att lika svåra brott ska få lika stränga straff och att svårare brott ska straffas strängare än lindrigare brott – ska kunna upprätthållas i straffsystemet är det viktigt att olika brott och brottskombinationer kan rangordnas och värderas. Straffet bör bl.a. avspegla hur allvarlig viss brottslighet är i förhållande till annan brottslighet. För att det ska vara möjligt att uttrycka skillnader i svårhetshänseende mellan olika brott bör de strängaste straffen förbehållas de allvarligaste brotten. Av störst relevans för bedömningen är härvid kvalitativa skillnader mellan brotten. Det innebär bl.a. att en serie brott av måttlig svårighetsgrad, t.ex. ett stort antal stölder, inte bör leda till ett lika strängt straff som ett enda mycket allvarligt brott, t.ex. ett dråp.
Det svenska straffsystemet vilar på vissa grundläggande principer däribland principerna om proportionalitet och ekvivalens. Principerna ger uttryck för tillsynes självklara utgångspunkter, nämligen att lika svåra brott ska ge lika stränga straff och att svårare brott ska straffas strängare än lindrigare brott. En konsekvens av deras tillämpning är att det finns behov av att kunna rangordna och värdera olika brott och olika brottskombinationer i förhållande till varandra.
8 Jfr uppdraget för Straffprocessutredningen (Ju 2010:10), dir. 2010:78.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
279
Straffet utgör ett mått på hur klandervärt eller förkastligt ett brott är, i sig och i förhållande till andra brott.
Som framgått gäller att ramen för vilka straff som kan komma i fråga för brott, oavsett om det rör sig om enkel eller flerfaldig brottslighet, bestäms av den tillämpliga straffskalan. Straffskalorna varierar beroende på vilka brott de avser. I enlighet med de nämnda principerna är straffskalorna strängare, och medger att svårare straff döms ut, om de ska tillämpas för ett allvarligt brott än om de avser lindrigare brottslighet. Vad som betraktas som mer eller mindre allvarlig brottslighet kan variera över tid och beroende på vilka åsikter man företräder. Man kan också ha olika uppfattningar om vad som utgör en rimlig straffnivå och om utrymmet inom straffskalorna utnyttjas på ett lämpligt sätt.
Vi har redan konstaterat att det inte ingår i vårt uppdrag att göra en allmän straffskaleöversyn eller att bedöma straffnivåerna för olika brott. Vid våra överväganden utgör emellertid principerna om tolerans och humanitet viktiga utgångspunkter. Även dessa principer är av grundläggande betydelse för det nuvarande straffsystemet och framhålls i direktiven.9 Principerna innebär bl.a. ett generellt krav på rimlighet och måttlighet vid bestraffning och att man bör visa tolerans för det mänskliga i att begå misstag. Av principerna följer också att man så långt det är möjligt bör undvika de strängaste påföljderna som innebär ett frihetsberövande och, om dessa inte kan undvikas, inskränka tiden för frihetsberövandet så mycket som möjligt.10
Det finns även andra skäl till måttfullhet vid straffvärdebedömningen. Inom en och samma brottstyp kan rymmas ett stort antal olika handlingar. Till exempel kan en misshandel ske på många olika sätt. Det kan röra sig om alltifrån ett lindrigt slag till livshotande våld. En stöld kan bestå i att någon stjäl ett föremål av ringa värde eller ovärderlig egendom. Ett narkotikabrott kan avse att en person innehar narkotika för egen räkning eller planerar och organiserar införsel och försäljning av ett stort parti narkotika.
Exemplen illustrerar att det under en straffbestämmelse kan insorteras en stor mängd olika förfaranden av mer eller mindre allvarligt slag. För varje brott ska det vara möjligt att inom ramen för den tillämpliga straffskalan döma ut ett proportionerligt och
9 Se direktiven s. 7 där det bl.a. anges att myndigheternas ingripanden inte får framstå som grymma eller nedbrytande och att systemet måste präglas av humanitet och respekt för individen (bilaga 1). 10 Jfr prop. 1987/88:120 s. 78 f.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
280
adekvat straff, d.v.s. ett straff som utifrån de bedömningsgrunder som anges i 29 kap. 1 § BrB på ett rimligt och rättvist sätt speglar hur allvarligt brottet är. Eftersom straffskalans maximum utgör en bortre gräns för vilken straffnivå som kan komma ifråga är utrymmet att straffmäta olika brott begränsat. För att det ska vara möjligt att upprätthålla en rangordning mellan brott av olika svårhetsgrad och uttrycka skillnaden genom en variation av straffnivån måste det strängaste straffet förbehållas det allvarligaste brottet.
Straffskalans maximum är således avsett att tillämpas när ett brott i princip motsvarar det värsta tänkbara brott som kan falla under den aktuella straffbestämmelsen. På samma sätt bör de lägsta straffnivåerna tillämpas när det är fråga om brott som nätt och jämnt uppfyller rekvisiten i straffbestämmelsen.11 Straffskalans maximum och minimum representerar på så sätt två ytterlighetsfall som det aktuella brottet relateras till vid straffvärdebedömningen. Det straff som döms ut för brottet förmedlar därför en upplysning om hur brottet förhåller sig till annan brottslighet av samma slag.
Även olika brottstyper kan på samma sätt jämföras med varandra och rangordnas i svårhetsgrad. Det är t.ex. självklart att vi ser mer allvarligt på att någon begår ett dråp än en stöld. Som redan har nämnts ska straffskalorna spegla hur olika typer av brott förhåller sig till varandra och hur allvarligt samhället ser på dem. Straffskalan för dråp är därför strängare än straffskalan för stöld.
Relationen mellan brottstyper är av särskild relevans för frågan om flerfaldig brottslighet eftersom rangordningen inte förändras av att ett brott ökar i antal i en brottskombination. Till exempel kan en gärningsman göra sig skyldig till ett stort antal stölder utan att det anses som mer klandervärt än om han eller hon vid ett tillfälle hade dödat en annan människa. Som en konsekvens bör den som begår ett dråp bestraffas strängare än den som gör sig skyldig till flerfaldig stöldbrottslighet.
Av avgörande betydelse för straffmätningen är i första hand kvalitet och inte kvantitet. Som tidigare redogjorts för är en grundtanke att varje steg inom en straffskala ska motsvara en skillnad i kvalitet, d.v.s. det ska finnas en omständighet som motiverar en straffskärpning i förhållande till om brottet inte hade omfattat samma omständighet. En skillnad i kvantitet, t.ex. att en stöld har avsett ett högre belopp eller ett narkotikabrott en större mängd narkotika, innebär inte alltid att det även föreligger en sådan kvalitativ skillnad.
11 Jfr Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 132.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
281
Om exempelvis gärningsmannen bröt sig in i en privatbostad och orsakade oreda ska det tillmätas större betydelse än om han eller hon utöver TV:n och stereon även stal videon. Är det fråga om stora skillnader i kvantitet ska det dock – enligt vad som gäller generellt för alla brottstyper – få genomslag vid den samlade bedömningen av straffvärdet.
En annan utgångspunkt för våra överväganden är principen om gemensamt straff. Som framgått innebär den att det vid flerfaldig brottslighet är straffvärdet för den samlade brottsligheten som ska fastställas och att en gemensam straffskala gäller för brottsligheten. Förutom att principen anges i direktiven som styrande för vårt arbete har den enligt vår mening flera goda skäl för sig. Bland annat talar svårigheterna som är förknippade med frågan om brottslighetskonkurrens för att fokus bör riktas mot brottsligheten som sådan i stället för de enskilda brotten (se ovan avsnitt 19.2).
19.6.3 ”Mängdrabatt” vid flerfaldig brottslighet?
Vår bedömning: En konsekvens av principen om gemensamt
straff och asperationsprincipen är att straffet vid flerfaldig brottslighet inte motsvarar summan av de straff som skulle ha dömts ut om varje brott hade begåtts av olika gärningsmän. Det är trots det inte rättvisande eller korrekt att hävda att vårt nuvarande system innefattar mängdrabatt vid flerfaldig brottslighet. När det samlade straffvärdet bestäms ska alla brott beaktas och det gemensamma straffet avser brottsligheten i dess helhet. Nuvarande reglering innebär alltså inte att viss brottslighet kan lämnas obeaktad eller ostraffad. Eftersom påföljdsbestämningen vid flerfaldig brottslighet inte innefattar en straffmätning av enskilda brott är det missvisande att – vid bedömningen av straffnivån vid flerfaldig brottslighet – utgå från jämförelser som grundar sig på en bedömning av straffvärdet för enskilda brott.
I Sverige, och i de flesta andra länder, medför flerfaldig brottslighet att det utdömda straffet blir mildare än summan av de straff som skulle ha dömts ut om brotten i fråga hade begåtts av olika personer. Det följer av asperationsprincipens tillämpning (se ovan avsnitt 19.3). I skilda sammanhang har det förhållandet kommit att benämnas
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
282
”mängdrabatt” eller liknande uttryck. Förhållandet har – inte minst på grund av sin benämning – väckt uppmärksamhet och bl.a. föranlett uppfattningen att en gärningsman kommer billigare undan än vad han eller hon egentligen borde ha gjort.
Straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet i praxis och doktrin
Under avsnitt 19.3 har vi kortfattat redogjort för den rättsliga regleringen när det gäller påföljdsbestämningen vid flerfaldig brottslighet. Som framgår av redogörelsen saknas utförliga regler som anger enligt vilka grunder ett samlat straffvärde ska bedömas. Det har i stället blivit en fråga för rättstillämpningen.
Högsta domstolen har i några avgöranden anvisat vissa utgångspunkter för bedömningen av straffvärdet vid flerfaldig brottslighet (den samlade brottsligheten). I NJA 2006 s. 510, som avsåg upprepade fall av våldtäkt mot barn, utgick Högsta domstolen från en samlad bedömning av brottsligheten, varvid såväl omständigheter hänförliga till de enskilda gärningarna som brottslighetens upprepade karaktär tillmättes betydelse. I NJA 2008 s. 359, den s.k. skärtorsdagsdomen, pekade Högsta domstolen på de svårigheter som är förenade med att slå fast generella riktlinjer för hur straffvärdebedömningen ska ske eftersom det är avhängigt förhållandena i det enskilda målet, däribland det relativa straffvärdet av de olika brotten och den nivå på straffskalan som är aktuell. Som exempel på andra relevanta faktorer angav Högsta domstolen bl.a. vilken eller vilka typer av brott som är aktuella samt vilket tidsmässigt och annat samband som kan finnas mellan brotten.
Trots angivna svårigheter hänvisade Högsta domstolen till vissa allmänna principer som i allmänhet torde iakttas vid bedömningen av straffvärdet vid flerfaldig brottslighet. Till exempel utgör det allvarligaste brottet i en brottskombination en naturlig utgångspunkt vid bedömningen. Enligt Högsta domstolen kunde det samlade straffvärdet i allmänhet sägas motsvara straffvärdet för det brottet tillsammans med en efter hand minskande del av straffvärdet för vart och ett av de övriga brotten i ordning efter brottens allvar. Högsta domstolen framhöll även det angelägna i att domstolen gör en avslutande kontroll så att det samlade straffvärdet framstår som proportionerligt i förhållande till den typ av brottslighet som är aktuell.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
283
I ett senare avgörande, NJA 2009 s. 486, hänvisade Högsta domstolen till sina uttalanden i skärtorsdagsdomen (NJA 2008 s. 359) och angav bl.a. att det med hänsyn till den mängd olika faktorer som kan ha betydelse för straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet inte är möjligt att beräkna det samlade straffvärdet med de olika brottens isolerade straffvärde som enda utgångspunkt. Vidare anförde Högsta domstolen att skälen för att vid straffvärdebedömningen avvika från vad som skulle följa av en ren kumulation (av de enskilda brottens straffvärden) varierar beroende på sambandet mellan brotten och att skälen för avvikelse minskar ju svagare sambandet är.
I NJA 2011 s. 675 framhöll Högsta domstolen återigen betydelsen av sambandet mellan de olika brotten. I det aktuella målet – som avsåg narkotikabrott – ansåg Högsta domstolen att det med hänsyn till att det var fråga om missbruksrelaterade brott med starka tidsmässiga samband fanns anledning att bedöma straffvärdet för den samlade straffvärdet betydligt lägre än vad som skulle följa av en ren kumulation.
Utöver redovisad praxis från Högsta domstolen har straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet behandlats i den juridiska doktrinen. Bland annat förekommer tabeller som anvisar hur det samlade straffvärdet i grova drag kan räknas fram genom att straffvärdet för varje brott som ingår i brottskombinationen fastställs och får genomslag med en viss andel. Det samlade straffvärdet är detsamma som en sammanräkning av andelarna av de enskilda brottens olika straffvärden.12
Den nuvarande ordningen innefattar inte ett rabattsystem vid flerfaldig brottslighet
Som angetts ovan har det nuvarande systemet kritiserats för att innefatta alltför generösa ”mängdrabatter” vid flerfaldig brottslighet. De tabeller som förekommer i litteraturen, och som tidigare omnämnts, kan förstärka bilden av att ordningen innefattar ett rabattsystem eftersom de utgår från att det samlade straffvärdet kan räknas fram genom att olika andelar av de enskilda brottens straffvärden läggs samman. I takt med att antalet brott ökar minskar andelstalet enligt tabellerna. Tabellerna kan också ge sken av att det
12 Se bl.a. Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 145 ff.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
284
efter ett visst antal brott helt saknar betydelse att gärningsmannen även har gjort sig skyldig till annan brottslighet.
Enligt vår mening stämmer tabellerna, och det nu angivna sättet att bedöma det samlade straffvärdet, mindre väl överens med principen om gemensamt straff och nuvarande lagstiftning. En betraktare av tabellerna kan ges intrycket att straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet sker mekaniskt och enligt matematiska principer, vilket varken lagtexten eller förarbetena ger något stöd för. Tabellerna stämmer heller inte med de principer som Högsta domstolen enligt vad som ovan beskrivits har lagt fast.
Straffvärdebedömningen ska vid flerfaldig brottslighet avse den samlade brottsligheten, alltså brottsligheten i dess helhet. De enskilda brotten kan sägas utgöra beståndsdelar som tillsammans skapar helheten och bedömningsgrunden. När straffvärdet för den samlade brottsligheten bestäms har de enskilda brottens svårhet (d.v.s. straffvärde) naturligtvis stor betydelse och det svåraste brottet utgör en naturlig utgångspunkt vid straffvärdebedömningen av flerfaldig brottslighet.13 Med hänsyn till att den gemensamma straffskalan är begränsad kan övrig brottslighet – beroende på hur allvarligt det svåraste brottet är – få ett större eller mindre genomslag vid straffmätningen (jfr även vad som anges nedan under avsnitt 19.6.4.2)
Som angetts ovan lämnar 29 kap. 1 § BrB vissa anvisningar för hur straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet ska ske. Däri anges också bl.a. att domstolen ska beakta intresset av en enhetlig rättstillämpning. Det senare, eller de svårigheter som är förknippade med uppgiften, bör emellertid inte medföra att bedömningen förenklas till en matematisk räkneoperation eller sker på ett alltför schablonartat sätt. Straffvärdebedömningen bör därför inte hängas upp på en andelsberäkning av straffvärden för enskilda brott.
Enligt vår mening är det missvisande att tala om mängdrabatter vid flerfaldig brottslighet. En rabatt ges i förhållande till någots ”rätta värde”. I detta sammanhang görs jämförelsen med vad som hade blivit resultatet, alltså det utdömda straffet, om kumulationsprincipen hade tillämpats i svensk rätt. Det rätta värdet utgörs då av en sammanläggning av de straff som hade dömts ut för brotten om de hade begåtts av olika gärningsmän.
Även om rättstillämpningen och litteraturen ibland kan ge intryck av annat utgör det ”rätta värdet” enligt vårt nuvarande system straffvärdet för den samlade brottsligheten och inte en
13 Se NJA 2008 s. 359.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
285
kumulation av straffvärdena för enskilda brott. I förhållande till det värdet ges inga rabatter. Ordningen innebär inte heller att någon kan begå brott ”gratis” utan alla brott ska vägas in vid bedömningen och straffet avser brottsligheten i dess helhet. Ett straff som avser flera brott bör därför jämföras med de straff som döms ut för andra likvärdiga brottskombinationer. Däremot utgör inte hypotetiska straffvärden för enskilda brott ett relevant jämförelseobjekt vid flerfaldig brottslighet.
I princip synes det endast berättigat att hävda att den nuvarande ordningen innebär en rabattering vid flerfaldig brottslighet om man samtidigt förespråkar en ordning som innebär en tillämpning av kumulationsprincipen i stället för asperationsprincipen. Bara då utgör ett kumulerat straffvärde en rimlig utgångspunkt. Det finns därför skäl att något berör vilka konsekvenser en tillämpning av kumulationsprincipen skulle innebära.
Vad skulle en tillämpning av kumulationsprincipen innebära?
Kumulationsprincipen – som kortfattat har behandlats ovan – innebär att straffmaximum vid flerfaldig brottslighet är detsamma som summan av straffmaxima för alla förövade brott.14 Om en person har gjort sig skyldig till tre stölder, en misshandel och ett grovt narkotikabrott skulle fängelse i högst 18 år kunna dömas ut. För varje ytterligare stöld eller misshandel utökas straffskalan med två år och för varje ytterligare narkotikabrott med tio år. Vid straffmätningen inom straffskalan innebär kumulationsprincipen att ett straff bestäms för varje enskilt brott och att straffen sedan sammanläggs med varandra.
Det är uppenbart att en tillämpning av kumulationsprincipen snabbt leder till att straffnivåer kan dömas ut som framstår som främmande för den svenska rättsordningen. Ett annat argument mot en tillämpning av kumulationsprincipen hänger samman med det som ovan har beskrivits om att ett trovärdigt och rättvist system förutsätter en rangordning och värdering av olika brott och brottstyper. I exemplet ovan leder principen till att den tillämpliga straffskalan blir strängare än den som till exempel gäller för dråp. Det förhållandet att straffskalorna tillåts växa med antalet brott innebär med andra ord att den som gör sig skyldig till ett stort antal lindriga
14 Jareborg, Straffmätning vid flerfaldig brottslighet, SvJT 1999 s. 264.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
286
brott kan få ett strängare straff än den som gör sig skyldig till ett mycket allvarligt brott.
Om man inte är beredd att godta de konsekvenser – i form av höga straffnivåer och att straffen inte på ett rättvist sätt speglar hur allvarligt vi ser på olika brott – som kumulationsprincipen innebär måste den modifieras på något sätt. Ett alternativ är att införa en övre gräns för den tillämpliga straffskalan, alltså ett straffmaximum på den gemensamma straffskalan. Kumulationsprincipen skulle då inte tillämpas på straffskalenivå. Om principen ändå tillämpas vid straffmätningen skulle straffnivåerna relativt snabbt ”slå i taket” på straffskalan och det utdömda straffet skulle enbart svara mot en del av den brottslighet som gärningsmannen har gjort sig skyldig till. De brott som inte ryms inom den tillämpliga straffskalan får han eller hon så att säga på köpet eller gratis. Det skulle också innebära att straffnivån i en sådan situation inte kan varieras beroende på antalet brott och brottens svårhetsgrad. Till exempel skulle den som döms för fyra våldtäkter få samma straff som den som har gjort sig skyldig till tio eller hundra fall av samma brott. När straffskalans tak är nådd går det inte längre att uttrycka skillnader med hjälp av straffnivån. Till skillnad mot en gemensam straffmätning enligt en asperationsprincip kan inte all brottslighet ges något slutligt genomslag.
Det kan i sammanhanget även nämnas att de länder som tillämpar någon form av kumulationsprincip i regel tillåter att den dömde avtjänar flera straff samtidigt, för att undvika orimliga konsekvenser. I praktiken avtjänas alltså inte hela det straff som har dömts ut i enlighet med kumulationsprincipen.
Enligt vår mening är en tillämpning av kumulationsprincipen inte i något fall förenlig med de utgångspunkter som har angetts ovan under avsnitt 19.6.2. Våra överväganden grundar sig därför på en fortsatt tillämpning av asperationsprincipen, vilket innebär att straffet vid flerfaldig brottslighet inte motsvarar summan av straffvärdet för varje enskilt brott som ingår i brottsligheten. Det är enligt vår mening inte samma sak som att en gärningsman tilldelas mängdrabatt vid flerfaldig brottslighet.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
287
19.6.4 Olika förändringsalternativ inom ramen för en fortsatt tillämpning av asperationsprincipen och principen om gemensamt straff
Vi har ovan konstaterat att asperationsprincipen och principen om gemensamt straff utgör nödvändiga och välmotiverade inslag i vårt straffsystem. En fortsatt tillämpning av principerna innebär emellertid en begränsning av vilka förändringar som kan komma ifråga. I följande avsnitt redovisas våra överväganden när det gäller olika förändringsalternativ och vilka konsekvenser som de kan förväntas ge upphov till. I avsnitt 19.7 redovisar vi våra slutsatser angående vilka förändringar som bör komma ifråga.
19.6.4.1 Alternativ 1; Höja straffmaximum i den gemensamma straffskalan
Vår bedömning: En förändring av straffmaximum i den gemen-
samma straffskalan för den samlade brottsligheten skulle medge längre fängelsestraff vid flerfaldig brottslighet. Ett förhöjt straffmaximum skulle också signalera att nuvarande straffmätningspraxis bör skärpas. Det finns dock anledning att ifrågasätta behovet och betydelsen av en sådan lagändring. Straffnivåerna vid flerfaldig brottslighet ligger i allmänhet långt ifrån gällande straffmaximum. Även nuvarande reglering medger således en utveckling av praxis i skärpande riktning. Förändringen skulle vidare kunna leda till väl höga straffnivåer för vissa brott och till resultat som är svårförenliga med humanitetsprincipen och principerna om proportionalitet och ekvivalens.
Ett naturligt förändringsalternativ för att uppnå den effekt som efterfrågas i direktiven – ett ökat genomslag vid påföljdsbestämningen – är att höja straffmaximum i den gemensamma straffskalan. Om bestämmelsen i 26 kap. 2 § BrB ändras så att det svåraste straffet får överskridas mer än enligt gällande rätt så skulle domstolen kunna döma ut längre fängelsestraff vid flerfaldig brottslighet. En sådan förändring av den gemensamma straffskalan torde, i enlighet med vad som kan antas gälla för motsvarande förändringar av enskilda straffskalor, även sända ut en signal om att straffmätningen bör ändras i skärpande riktning.15 Ett annat skäl som
15 Se Ulväng, Påföljdskonkurrens – problem och principer, 2005, s. 242 f.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
288
kan anföras för en höjning av straffmaximum i den gemensamma straffskalan är att straffskalorna för vissa enskilda brott har skärpts på senare år, bl.a. genom 2010 års reform som innebar skärpta straff för allvarliga våldsbrott.16 Med hänsyn till utvecklingen kan det finnas ett behov av att även förändra bestämmelsen i 26 kap. 2 § BrB som avser den gemensamma straffskalan vid flerfaldig brottslighet.
Oavsett vilka förändringar som sker av straffskalans maximum är det fortfarande en given utgångspunkt att ett tidsbestämt fängelsestraff inte ens vid upprepad allvarlig brottslighet ska kunna överstiga de högsta straffen sammanlagda med varandra eller 18 år.17
Ett skäl mot att förändra straffmaximum i den gemensamma straffskalan är att det kan ifrågasättas om det i praktiken finns behov av en sådan förändring och om en höjning av straffmaximum skulle få någon märkbar effekt på den konkreta straffmätningen. Straffskalorna för enskilda brott är generellt sett så vida att det sällan finns ett praktiskt behov av en straffskala som sträcker sig längre än maximistraffet för de svåraste brotten.18 De straff som i dag döms ut vid flerfaldig brottslighet ligger i allmänhet långt ifrån nu gällande straffmaximum på den gemensamma straffskalan.19Även med den nuvarande regleringen finns det således utrymme att döma ut strängare straff vid flerfaldig brottslighet.
Ett annat skäl som kan anföras mot en höjning av straffmaximum är att förändringen skulle möjliggöra straffnivåer som för vissa brott kan framstå som väl höga och svårförenliga med humanitetsprincipen och med principerna om proportionalitet och ekvivalens. En förändring av 26 kap. 2 § BrB som innebär att det gemensamma straffet får överstiga det svåraste straffet med två, fyra respektive åtta år i stället för med ett, två respektive fyra år skulle t.ex. medföra att maximistraffet för flerfaldig brottslighet i form av stöld av normalgraden blir fängelse fyra år och för rån av normalgraden fängelse tio år.20
En förändring av maximinivåerna torde i praktiken få störst genomslag när det gäller typiska mängdbrott, däribland narkotikabrotten. Det innebär att en utökad straffskala vid flerfaldig brottslighet sannolikt skulle innebära högre straffnivåer för sådan brottslighet, vilket är en utveckling som stämmer mindre väl överens med vad som anges i våra direktiv när det gäller andra delar
16Prop. 2009/10:147. 17 Se prop. 2008/09:118 s. 31. 18 Se Ulväng, Påföljdskonkurrens – problem och principer, 2005, s. 175. 19 Se SOU 2008:85 bilaga 6, s. 566 ff. 20 Jfr SOU 2008:85 s. 567.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
289
av vårt uppdrag (se kapitel 18 angående straffnivåerna i vissa särskilda fall).
19.6.4.2 Alternativ 2; Höja straffminimum i den gemensamma straffskalan
Vår bedömning: Om straffminimum i den gemensamma straff-
skalan förändras så att det svåraste av de lägsta straffen måste överskridas innebär det en anvisning om att nuvarande straffmätningspraxis vid flerfaldig brottslighet bör skärpas. Förändringen medför att varje brott, oavsett svårhet, bör tillmätas större betydelse vid bedömningen av det samlade straffvärdet. Förutom att det i vissa fall skulle komma i konflikt med gällande straffmätningstradition kan det föra med sig omfattande processrättsliga konsekvenser. Bland annat kan det antas begränsa möjligheterna att besluta om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse. Det innebär i sin tur försämrade förutsättningar för en snabb och effektiv brottsutredning och lagföring bl.a. genom att tid och resurser måste läggas på förhållandevis bagatellartad brottslighet i stället för att koncentreras till brott av mer allvarlig natur.
Ett annat förändringsalternativ är att höja straffminimum i den gemensamma straffskalan. Som angetts ovan gäller i dag att det svåraste av de lägsta straffen inte får underskridas. Alltså utgör straffminimum i straffskalan för det allvarligaste brottet även straffminimum i den gemensamma straffskalan. En tänkbar förändring är att minimistraffet vid flerfaldig brottslighet anges till en högre nivå än det som hade varit möjligt att döma ut för ett enskilt brott, d.v.s. att det gemensamma straffet (i någon mån) ska överstiga det svåraste av de lägsta straffen som hade kunna följa på brotten i brottskombinationen om det varit fråga om enkel brottslighet.21
Den nu beskrivna förändringen torde innebära dels en markering att flerfaldig brottslighet bör bestraffas strängare än enkel brottslighet (av samma slag), dels en signal om att straffmätningen vid flerfaldig brottslighet bör skärpas.
En annan konsekvens av förändringen är att varje brott i brottsligheten kommer att tillmätas ökad betydelse för det samlade straffvärdet. Även om det vid en första anblick kan synas både rim-
21 En liknande reglering återfinns i tysk rätt. Förändringen kan t.ex. bestå i att lydelsen i 26 kap. 2 § tredje stycket BrB ändras till ”Det svåraste av de lägsta straffen ska överskridas”.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
290
ligt och rätt torde det inte alltid vara så. Vid vissa brottskombinationer kan det framstå som orimligt och olämpligt att kräva att straffet ska överstiga det svåraste av de lägsta straffen. Så är fallet om en person samtidigt ska dömas för ett mycket allvarligt brott och ett betydligt lindrigare brott (t.ex. dråp och ett lindrigt förmögenhetsbrott). I en sådan situation kan det synas tveksamt om, och i så fall i vilken mån, minimistraffet i straffskalan för det allvarliga brottet bör överskridas med hänsyn till det lindriga brottet.
Vi har i tidigare avsnitt berört hur straffmätningen i allmänhet sker och att vissa s.k. straffmätningsstationer tillämpas (se avsnitt 18.3.4). Straffmätningsstationerna kan liknas vid trappsteg på straffskalan. Ju högre upp på straffskalan man befinner sig ju större är avstånden mellan trappstegen. Varje kliv på trappan blir därmed längre och höjningen av straffnivån motsvarar en längre fängelsetid. Det innebär i sin tur att det i allmänhet krävs mer för att komma upp på nästa trappsteg när straffnivån motsvarar den övre delen av straffskalan, oavsett om det rör sig om enkel eller flerfaldig brottslighet. Det finns alltså en befogad tröghet i systemet.
Nuvarande straffmätningstradition innebär att det vid höga straffnivåer sällan blir fråga om att bestämma fängelsetiden till ett visst antal månader. I stället rör det sig om fängelsestraff motsvarande ett visst antal år. Om ett mycket allvarligt brott, som ensamt hade förtjänat ett straffvärde motsvarande sex år, förekommer i en brottskombination tillsammans med ett betydligt lindrigare brott, som ensamt hade motsvarat ett straffvärde om ett par månader, torde det innebära att det samlade straffvärdet bedöms till fängelse i sex år och inte till fängelse i sex år och två månader. Det har sin grund i att det inte är fråga om en exakt vetenskap utan om en bedömning som med nödvändighet måste ske med vissa marginaler. Straffet bör därför inte ge intryck av en förment exakthet vid straffmätningen. I en situation som den beskrivna kan det därför framstå som orimligt att kräva att domstolen ska bestämma det gemensamma straffet till en nivå som överstiger miniminivån i straffskalan för det allvarligaste brottet (om miniminivån är sex år).
Från ett kritiskt perspektiv kan hävdas att gärningsmannen i ett sådant fall undgår straff för det lindriga brottet. Så är det emellertid inte. Även i en sådan situation har straffets bestämts genom en bedömning av den samlade brottsligheten. I den aktuella situationen innebär förhållandena mellan brotten att det allvarliga brottet i högre grad blir styrande för straffet än det lindriga brottet. Det är enligt vår
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
291
mening rimligt. Förhållandet är jämförbart med vad som gäller även vid enkel brottslighet. Till exempel torde det vid straffmätningen av en allvarlig misshandel, som bl.a. innefattat knivhugg och slag med tillhygge, sällan ha någon avgörande betydelse för straffnivån och det utdömda straffet att gärningsmannen även har tilldelat offret ett lindrigt slag. På samma sätt gäller att den som stjäl 500 000 kronor får ett likvärdigt straff som den som stjäl 600 000 kronor. Som ovan har angetts hänger detta ihop med frågan om när kvantitativa skillnader (t.ex. ett större belopp eller ytterligare ett slag) även innebär en skillnad i kvalitativt hänseende som bör få genomslag vid straffmätningen.
Förutom att en förändring av minimistraffet skulle kunna komma i konflikt med hur straffmätningen i allmänhet sker skulle förändringen också medföra olika processrättsliga konsekvenser som delvis är svåröverblickbara. Bland annat skulle den ha betydelse för möjligheten att meddela åtalsunderlåtelse (20 kap. 7 § RB) och begränsa en förundersökning (23 kap. 4 a § RB).22 Utrymmet att begränsa en förundersökning och underlåta åtal för brott skulle sannolikt minska eftersom ett förhöjt minimistraff skulle innebära att varje brott i brottsligheten ska tillmätas större betydelse vid straffvärdebedömningen.23 Det innebär att även brott som i sammanhanget framstår som förhållandevis bagatellartade skulle behöva utredas och omfattas av en rättegång. Ur processekonomiskt perspektiv är det en tveksam utveckling. Det torde medföra sämre möjligheter att bedriva snabba och resurseffektiva förundersökningar och att åstadkomma en snabb lagföring.
Förändringen har också betydelse för möjligheten att enligt 34 kap. 1 § första stycket 1 BrB låta en tidigare utdömd påföljd omfatta ett nytt brott och torde minska utrymmet att meddela en
22 Se bl.a. Riksåklagarens riktlinjer RåR 2008:2 där det bl.a. anges att det väsentliga vid bedömningen av möjligheten till åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning är huruvida en tillräcklig och adekvat reaktion på den samlade brottsligheten ändå uppnås. Vid samtidig brottslighet är det således åklagarens uppgift att bedöma om något eller några brott har ett så begränsat straffvärde i förhållande till det samlade straffvärdet för resterande brottslighet att den senare delen kan anses medföra en tillräcklig reaktion i sin helhet. I alla fall där åklagaren kan förutse endast små skillnader, exempelvis någon eller ett par månaders ytterligare straffvärde till ett ettårigt straff, mellan den brottslighet som ska utgöra bas för en begränsning och den samlade brottsligheten talar starka skäl för att en sådan begränsning görs. 23 Se också Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål, en idéskrift utgiven av Riksåklagaren i december 2006. Angående möjligheterna att meddela förundersökningsbegränsningar anges där bl.a. att de straffrabatter som tillämpas vid flerfaldig brottslighet gör att en utredning av samtliga brott sällan motiveras från påföljdssynpunkt; påföljden blir obetydligt lindrigare även om inte alla brott utreds och lagförs. Förutsättningar för förundersökningsbegränsning föreligger därför i stor utsträckning.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
292
sådan dom. För att så ska kunna ske krävs enligt 34 kap. 3 § BrB att det är uppenbart att det nya brottet i jämförelse med det förra är med hänsyn till påföljden utan nämnvärd betydelse.
19.6.4.3 Alternativ 3; En närmare reglering av straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet
Vår bedömning: En närmare reglering av straffvärdebedömningen
vid flerfaldig brottslighet, som på ett mer utförligt sätt anger grunderna för bedömningen av den samlade brottslighetens straffvärde, skulle kunna öka tydligheten i systemet och eventuellt leda till en mer enhetlig rättstillämpning. Eventuella förändringar bör dock stå i överensstämmelse med de grunder som i dag gäller för påföljdsbestämningen vid flerfaldig brottslighet. Härvid bör bl.a. principen om gemensamt straff beaktas, som innebär att det inte behöver ske en separat straffmätning för varje enskilt brott. Förutom att det kan ifrågasättas vilket innehåll en mer detaljerad bestämmelse skulle ha finns det anledning att undvika en sådan med hänsyn till systemets komplexitet. Det måste finnas utrymme att ta hänsyn till samtliga omständigheter i varje enskilt fall. Sammantaget framstår den nuvarande regleringen som väl avvägd.
Hur påföljdsbestämningen ska ske vid flerfaldig brottslighet är knapphändigt reglerat i lag. Utöver vad som anges i 29 kap. 1 § BrB saknas närmare anvisningar för hur domstolen ska gå tillväga för att bestämma ”den samlade brottslighetens” straffvärde. I stället sker det i enlighet med en etablerad praxis som har utvecklats under lång tid. Ett möjligt alternativ är att närmare reglera i lag hur påföljdsbestämningen ska ske vid flerfaldig brottslighet för att åstadkomma en förändring av praxis i den riktning som har angetts i direktiven.
Straffnivåutredningen övervägde en närmare reglering av straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet i syfte att minska skillnaden mellan det straffvärde som blir resultatet av en tillämpning av 29 kap. 1 § BrB och det straffvärde som en kumulation av straffvärdet för de enskilda brotten i brottskombinationen motsvarar (se ovan avsnitt 19.5).24
En positiv konsekvens av utförligare bestämmelser torde vara att det skulle kunna bidra till en mer enhetlig rättstillämpning och
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
293
en ökad förutsebarhet. Enligt vår mening skulle en förändring liknande den som Straffnivåutredningen övervägde emellertid inte stämma överens med de grundläggande principer som gäller vid flerfaldig brottslighet och som ovan har redogjorts för, nämligen att straffvärdet ska motsvara den samlade brottsligheten och att varje brott inte ska bedömas för sig. Det skulle i stället förstärka uppfattningen att det förekommer s.k. mängdrabatter vid flerfaldig brottslighet och att straffvärdet för enskilda brott utgör ett relevant jämförelseobjekt.
Om man bortser från nu nämnda invändningar och godtar en bestämmelse som anger i vilka fall och på vilket sätt en reduktion ska ske i förhållande till ett kumulerat straffvärde finns det skäl att överväga vilket innehåll en sådan bestämmelse skulle ha. När och hur bör en reducering ske?
Vi har ovan konstaterat att det bl.a. är hänsynen till principerna om proportionalitet och ekvivalens som berättigar att det samlade straffvärdet vid flerfaldig brottslighet är lägre än en ren sammanläggning av straffvärdena för varje enskilt brott. Straffnivån ska spegla brottslighetens svårhet och kunna varieras beroende på hur allvarligt det finns anledning att se på brottsligheten. Eftersom syftet är att undvika att straffnivån vid flerfaldig brottslighet slår i taket på straffskalan och att brottslighet som uppenbart skiljer sig åt i svårhetshänseende får samma straff kan enkelt konstateras att behovet av s.k. reduktioner är störst när det gäller verkligt allvarlig brottslighet med höga straffvärden. Frågan är om en bestämmelse som föreskriver s.k. mängdrabatt särskilt vid sådan brottslighet är rimlig. Det finns också starka skäl att ifrågasätta om den skulle bidra till att komma tillrätta med de problem som kritiken mot det nuvarande systemet tar sikte på.
Ett annat alternativ är att försöka formulera en bestämmelse som utgår från tanken att en reduktion kan vara berättigad om det finns ett särskilt samband mellan brotten i en brottskombination. Högsta domstolen har i olika avgöranden angett att ett eventuellt samband mellan brotten i en brottskombination kan ha betydelse för i vilken mån det samlade straffvärdet ska avvika från ett kumulerat straffvärde (se ovan avsnitt 19.6.3). Det får emellertid betecknas som osäkert vilka slutsatser som kan dras av Högsta domstolens uttalanden i de ovan redovisade rättsfallen.
Enligt vår mening bör det samlade straffvärdet inte vara avhängigt av en bedömning av om det finns ett samband mellan de olika brotten eller inte. Det främsta skälet mot en lagregel som anger en sådan
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
294
ordning är att det inte går att slå fast vad som utgör ett relevant samband och vilka omständigheter som ska tillmätas betydelse vid bedömningen. Det skapar i sin tur en risk för en oenhetlig och oförutsebar rättstillämpning. I korthet kan alltså samma kritik riktas mot en sådan lösning som mot det tidigare systemet med en uppdelning i real och ideal konkurrens (se ovan avsnitt 19.4). Därmed inte sagt att förhållandena mellan brotten helt saknar betydelse för bedömningen av det samlade straffvärdet. Som påpekats tidigare är det ibland en slump om ett händelseförlopp betecknas som ett eller flera brott.
Enligt vår mening skulle en bestämmelse som närmare reglerar det som av vissa benämns som mängdrabatter, i princip oavsett innehåll, riskera att leda till godtyckliga och orättvisa resultat och att hamna i konflikt med likabehandlingsprincipen. För att motverka det skulle krävas att bestämmelsen gjordes tämligen detaljerad. En sådan lösning skulle å andra sidan – som Straffnivåutredningen konstaterade – leda till en ökad komplexitet i systemet och begränsa möjligheten att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.
Frågan är om att det är möjligt att på annat sätt, utan att hänga upp straffvärdebedömningen för den samlade brottsligheten på straffvärdet för enskilda brott och utan alltför detaljerade bestämmelser, åstadkomma en tydligare reglering. Det är svårt att fastställa vilket innehåll en mer generellt formulerad bestämmelse som tar sikte på straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet skulle ha. Oavsett vilka byggstenarna är måste de definieras på något sätt och avgränsas i sin tillämpning. Med tanke på hur komplext systemet är finns det anledning att ifrågasätta om det överhuvudtaget är möjligt att definiera regler som är allmänt tillämpliga, utöver vad som redan framgår av 29 kap. BrB.
Som exempel kan antas att en ny bestämmelse skulle bygga på asperationsprincipen och att den uttryckligen görs styrande för straffmätningen. I dag är principens tillämpning lagfäst enbart på straffskalenivå (genom bestämmelsen i 26 kap. 2 § BrB). Även en bestämmelse med sådant innehåll skulle emellertid behöva förses med undantag. Till exempel kan det hävdas att domstolen i vissa fall bör vara fri att i stället tillämpa absorptionsprincipen eller kumulationsprincipen (inom ramen för den gemensamma straffskalan som anges i 26 kap. 2 § BrB). 25
25 T.ex. då två brott med likvärdigt låga straffvärden (t.ex. fängelse en månad) är föremål för domstolens bedömning. Enligt den nuvarande ordningen torde straffvärdet för den samlade
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
295
Sammanfattningsvis är det vår bedömning att det är förenat med betydande nackdelar och svårigheter att formulera en bestämmelse som närmare reglerar straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet och att det gäller oavsett vilken inriktning man väljer på innehållet i bestämmelsen.
19.6.4.4 Alternativ 4; En förändring av 34 kap. 3 § andra stycket BrB
Vår bedömning: Med nuvarande reglering kan bestämmelserna om
flerfaldig brottslighet tillämpas både vid s.k. nyupptäckt brottslighet och i vissa fall när en person har gjort sig skyldig till ny brottslighet efter att ha blivit dömd. Bland annat rättviseskäl kan anföras för att en sådan möjlighet bör finnas vid nyupptäckt brottslighet. Däremot kan det ifrågasättas om det finns anledning att låta brott som utgör återfall omfattas av påföljdsbestämningen vid flerfaldig brottslighet.
Som ovan har konstaterats rör det sig både vid återfall och vid flerfaldig brottslighet om att en person har gjort sig skyldig till fler än ett brott. Frågan om gränsdragningen mellan flerfaldig brottslighet och återfall är omdiskuterad och kan ha stor betydelse för påföljdsbestämningen eftersom återfall på olika sätt kan utgöra en försvårande omständighet.
Med återfall avses alltså att någon tidigare har dömts för brott. Även om brottet har varit föremål för en tidigare rättegång kan det ha begåtts före eller efter det brott som är aktuellt till bedömning i en senare rättegång. Det kan bero på flera olika omständigheter – och ibland rena tillfälligheter - om två brott kommer att behandlas i samma eller olika rättegångar och i vilken ordning domar över brotten meddelas.
I 34 kap. 1 § BrB anges hur en domstol ska gå tillväga när den ska bestämma påföljden för ett brott som har begåtts i tiden före en dom avseende ett annat brott. Tidsmässigt sett hade det varit möjligt att behandla brotten i en och samma rättegång och meddela en gemensam dom. Personen i fråga har alltså inte begått ett nytt
brottsligheten i en sådan situation inte sällan motsvara summan av straffvärdet för de båda brotten.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
296
brott efter att han eller hon har blivit dömd. I stället är det fråga om s.k. nyupptäckt brottslighet.
Enligt bestämmelsen kan domstolen förhålla sig till den tidigare domen på olika sätt. Domstolen kan
1. förordna att den tidigare domen även ska omfatta det aktuella
brottet,
2. döma till en särskild påföljd för brottet, eller
3. undanröja den tidigare påföljden och döma till ett gemensamt
straff för båda brotten.
Vid tillämpning av det sista alternativet blir situationen densamma som om brotten varit föremål för en gemensam rättegång och bestämmelserna om flerfaldig brottslighet blir tillämpliga.
Även när domstolen väljer att meddela en särskild påföljd för brottet (enligt punkten 2 ovan) ska den enligt 34 kap. 3§ BrB beakta bestämmelserna om flerfaldig brottslighet. I bestämmelsen anges att domstolen i möjligaste mån ska se till att straffen sammanlagda med varandra inte överstiger vad som enligt 26 kap. 2 § BrB hade kunnat dömas ut för båda brotten om de hade behandlats i en och samma rättegång. Syftet med regleringen är i huvudsak att rättviseskäl talar för att det samlade straffet för brottsligheten inte bör bli strängare när de i brottsligheten ingående brotten bedöms i två rättegångar, åtminstone inte om uppdelningen beror på tillfälligheter. Det innebär att straffmätningen avseende det brott som är föremål för bedömning i en senare rättegång ska anpassas så att det totala straffet motsvarar det straff som skulle ha dömts ut om all brottslighet hade bedömts i ett sammanhang.
De handlingsalternativ som anges i 34 kap. 1 § BrB gäller även när det aktuella brottet är begånget efter den tidigare domen men innan påföljden till fullo verkställts eller annars upphört. Även bestämmelsen i 34 kap. 3 § andra stycket BrB – och den beskrivna skyldigheten för domstolen att beakta bestämmelsen i 26kap. 2§ BrB – gäller för ett brott som har begåtts efter domen men innan den är helt verkställd. I dessa fall är det alltså fråga om att en person har gjort sig skyldig till ny brottslighet efter att en dom har meddelats, d.v.s. om ett verkligt återfall.
Det är enligt vår mening uppenbart att det finns anledning att göra skillnad mellan de olika situationerna och att en person som gör sig skyldig till ny brottslighet efter att ha blivit dömd bör få en strängare behandling än när det rör sig om nyupptäckt brottslighet.
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
297
Det finns därför skäl att ifrågasätta den nuvarande regleringen och överväga en förändring som innebär att bestämmelserna om flerfaldig brottslighet endast ska tillämpas vid s.k. nyupptäckt brottslighet.
Först och främst framstår en sådan reglering som mer konsekvent och rättvis. Om ett brott är begånget före en tidigare dom talar rättviseskäl för att gärningsmannen inte ska få en sämre behandling än om brotten prövats i en och samma rättegång. En ordning som gör skillnad mellan återfall och nyupptäckt brottslighet stämmer också väl överens med vår uppfattning om vad som bör utgöra grunderna för påföljdsskärpning vid återfall (se bl.a. ovan avsnitt 19.2). Genom domen har gärningsmannen kommunicerats ett klander som han eller hon har att förhålla sig till. Om samma person därefter gör sig skyldig till nya brott är det rimligt att det har betydelse vid påföljdsbestämningen (se även om detta i avsnitt 10.7.2.2).
19.6.5 Sammanfattande slutsatser och förslag
Vår bedömning: Det saknas skäl att behålla den nuvarande ord-
ningen som innebär att återfall i vissa fall ska behandlas som flerfaldig brottslighet. I stället bör man göra skillnad mellan återfall och s.k. nyupptäckt brottslighet och enbart tillämpa bestämmelserna om flerfaldig brottslighet i det senare fallet. I övrigt har det nuvarande systemet goda skäl för sig och är väl förankrat i rättstillämpningen. Den gemensamma straffskalan vid flerfaldig brottslighet, som föreskrivs i 26 kap. 2 § BrB, är väl avvägd till sin utformning. Det utgör således inga lämpliga alternativ att förändra straffmaximum eller straffminimum i den gemensamma straffskalan. Det finns även övervägande skäl mot att förändra den reglering i 29 kap. BrB som tar sikte på straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet.
Vårt förslag: Nuvarande reglering i 34 kap. 3 § andra stycket BrB
överförs till en särskild bestämmelse i 29 kap. BrB. Bestämmelsens tillämpningsområde inskränks till att enbart avse s.k. nyupptäckt brottslighet.
Med hänvisning till de överväganden som har redovisats ovan är vår slutsats att den nuvarande ordningen vilar på goda grunder och har stöd i flera principer av avgörande betydelse för vårt straffsystem.
Flerfaldig brottslighet SOU 2012:34
298
Att straffvärdet för den samlade brottsligheten avviker från ett kumulerat straffvärde har lång tradition och är väl förankrat i rättstillämpningen. Det överensstämmer också med vad som gäller i andra europeiska länder. Det finns därför övervägande skäl för att i huvudsak behålla det nuvarande systemet. När det gäller de olika förändringsalternativ som ovan har redogjorts för gör vi sammanfattningsvis följande bedömning.
Vi har i anslutning till varje förändringsalternativ beskrivit vilka konsekvenser vi bedömer att de skulle kunna leda till. I samtliga fall kan en förändrad reglering antas ge upphov både till negativa och positiva konsekvenser. Vid en sammanvägning av dessa finns det enligt vår mening övervägande skäl endast för det fjärde förändringsalternativet, d.v.s. en begränsning av tillämpningen av bestämmelserna om flerfaldig brottslighet vid återfall. I övrigt kan fördelarna med förändringarna inte anses uppväga de nackdelar som de även kan antas innebära.
Våra förslag innebär att det i en särskild paragraf i 29 kap. BrB, 1 a §, anges att domstolen i fall av s.k. nyupptäckt brottslighet ska tillämpa bestämmelserna om flerfaldig brottslighet. Tillsammans med de ändringar som föreslås av nuvarande bestämmelser i 34 kap. BrB leder förslagen till att ett brott som är begånget i tiden efter en dom aldrig ska bedömas tillsammans med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen. I stället ska brottsligheten beaktas som återfall med en försvårande betydelse vid påföljdsbestämningen.
En konsekvens av regleringen är att det har betydelse att rättskipningen sker snabbt och att det inte hinner gå alltför lång tid mellan brott och dom. På så sätt minskar den tid under vilken eventuell ny brottslighet kan ske och som kan bedömas som flerfaldig brottslighet (i stället för återfall).
Överhuvudtaget är det vår bedömning att en snabb utredning och lagföring av brott har stor betydelse vid flerfaldig brottslighet. Åtgärder som syftar till att stärka förutsättningarna för en snabb lagföring torde därför motverka flerfaldig brottslighet på ett mer effektivt sätt än genom förändring av reglerna om straffmätning vid sådan brottslighet. Som framgått kan vissa av de förändringsalternativ som ovan har övervägts ha en negativ effekt för möjligheterna att bedriva en snabb och effektiv förundersökning och därmed begränsa förutsättningarna för en snabb lagföring.
I likhet med Straffnivåutredningen anser vi att det är lämpligt att i övrigt låta en utveckling av straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet ske i praxis i stället för genom en förändrad lag-
SOU 2012:34 Flerfaldig brottslighet
299
stiftning. Som framgått medger nuvarande reglering en allmän skärpning av straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet och att högre straffnivåer döms ut. De yttre ramarna för straffvärdebedömningen som anges i 26 kap. 2§ BrB synes enligt vår mening väl avvägda. Vill man åstadkomma en skärpt straffmätning bör man inrikta sig på de regler som tar sikte på straffvärdet av de olika brotten och inte på de regler som gäller för bedömningen av det samlade straffvärdet vid flerfaldig brottslighet.
Som antytts i tidigare lagstiftningsärenden torde flera av de frågeställningar som aktualiseras vid flerfaldig brottslighet bottna i en okunskap och osäkerhet om vad som gäller enligt svensk rätt och vilka skäl som motiverar den nuvarande ordningen. Det förhållandet att domstolarna inte tillräckligt utförligt redovisar sina bedömningar i domskälen kan bidra till uppfattningen att vissa brott förblir ostraffade eller att oberättigade ”rabatter” har kommit den tilltalade till godo. Våra övriga förslag innebär bl.a. att straffmätningsvärdet tydligare kommer till uttryck i domen, vilket i sig kan bidra till en ökad tydlighet om hur straffvärdebedömningen har skett.
Det kan konstateras att olika typer av tabeller som lämnar anvisningar för hur påföljdsbestämningen kan ske är relativt vanligt förekommande. Enligt vår mening finns det alltid skäl att tillämpa dessa med försiktighet. Tabellerna är inte upprättade i syfte att ange vilket straff som bör följa på brottsligheten i ett enskilt fall utan endast avsedda som ett stöd i arbetet. Det är viktigt för både den som använder tabellerna och den som enbart tar del av deras innehåll att hålla i minnet att straffvärdebedömningen aldrig kan förenklas till en matematisk räkneoperation. En helhetsbedömning ska alltid ske av samtliga omständigheter i det enskilda fallet och det samlade straffvärdet vid flerfaldig brottslighet ska framstå som rimligt med hänsyn till de brott som ingår i brottskombinationen.
Del III
Påföljdssystemet för unga
lagöverträdare
303
20 Gällande rätt
20.1 Regleringen av ungdomspåföljderna i brottsbalken
20.1.1 Ungdomsvård
I 32 kap. BrB finns det särskilda bestämmelser om överlämnande till särskild vård för unga. Kapitlet innehåller särskilda påföljdsalternativ som endast är tillämpliga på unga lagöverträdare. Bestämmelsernas tillämplighet är avhängig den tilltalades ålder vid antingen lagföringstillfället eller brottstillfället.
I 32 kap. 1 § BrB finns bestämmelsen om ungdomsvård. I första stycket anges de grundläggande förutsättningarna. Den som är under 21 år och som begått brott får dömas till ungdomsvård om han eller hon har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och sådan vård eller åtgärd kan beredas den unge. I första stycket föreskrivs vidare att vården och åtgärderna ska syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt.
I andra stycket anges att valet av ungdomsvård föregås av en proportionalitetsbedömning. Ungdomsvård får nämligen dömas ut endast om socialtjänstens planerade åtgärder, i förekommande fall i förening med ungdomstjänst eller böter, kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet.
I tredje och fjärde styckena anges på vilket sätt de åtgärder som ska vidtas inom ramen för påföljden ska framgå av domen. Ska åtgärderna vidtas med stöd av SoL, ska rätten meddela föreskrift om att den unge ska följa det ungdomskontrakt som upprättats av socialnämnden. Innehållet i kontraktet ska framgå av domen. Ska åtgärderna vidtas med stöd av LVU, ska den vårdplan som upprättats av socialnämnden fogas till domen.
Gällande rätt SOU 2012:34
304
Enligt det sista stycket av bestämmelsen finns det en möjlighet för rätten att meddela föreskrifter i ett visst avseende när den dömer till ungdomsvård. Om skada på egendom har uppkommit genom brottet och det bedöms vara ägnat att främja den unges anpassning i samhället, får rätten föreskriva att den unge på tid och sätt som anges i domen ska biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans karaktär framstår som lämpligt. Sådan föreskrift får dock meddelas endast med den skadelidandes samtycke.
I 32 kap. 3 § föreskrivs att ungdomsvård under vissa förhållanden kan förenas med en förstärkningspåföljd. Om det behövs med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet, får rätten förena ungdomsvård med antingen ungdomstjänst (i lägst 20 och högst 150 timmar) eller dagsböter till ett antal av högst 200. I valet mellan ungdomstjänst och böter ska ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
20.1.2 Ungdomstjänst
I 32 kap. 2 § BrB finns bestämmelsen om ungdomstjänst som självständig påföljd.
I första stycket anges de grundläggande förutsättningarna för ungdomstjänst. Den som är under 21 år och som begått brott får dömas till ungdomstjänst om den unge samtycker till det och påföljden är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter. Den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet i lägst 20 och högst 150 timmar.
I andra stycket anges särskilda villkor för att döma den som vid lagföringstillfället fyllt 18 år till ungdomstjänst. Den som är över 18 år får nämligen enligt bestämmelsen dömas till ungdomstjänst endast om det finns särskilda skäl för det.
I tredje stycket anges att även valet av ungdomstjänst ska föregås av en proportionalitetsbedömning. Vidare anvisas i vilken prioriteringsordning rätten ska välja mellan de olika påföljdsalternativen. Rätten får enligt bestämmelsen döma till ungdomstjänst om påföljden kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet och det inte finns skäl för att döma till ungdomsvård. I valet mellan
SOU 2012:34 Gällande rätt
305
ungdomstjänst och böter ska ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
I likhet med ungdomsvård omfattas inte ungdomstjänst av reglerna i 34 kap. BrB om sammanträffande av brott och förändring av påföljd. Det är sålunda inte möjligt att – vid nyupptäckt eller ny brottslighet – förordna att den tidigare utdömda ungdomstjänsten ska avse också det andra brottet eller att ungdomstjänsten ska kunna undanröjas på den grunden. Däremot föreskrivs i 34 kap. 8 § BrB att domstolen ska ta hänsyn till tidigare utdömd ungdomstjänst om brottet som därefter är föremål för lagföring – och som även det föranleder ungdomstjänst – begåtts innan den påföljden börjat verkställas.
I 35 kap. 11 § finns en särskild bestämmelse om påföljdspreskription. Ungdomstjänst bortfaller, om verkställighet inte påbörjats innan fem år förflutit från det att domen vann laga kraft.
20.1.3 Sluten ungdomsvård
Den grundläggande bestämmelsen om sluten ungdomsvård återfinns i 32 kap. 5 § BrB. I första stycket av bestämmelsen föreskrivs följande. Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år och finner rätten med tillämpning av 30 kap. BrB att påföljden bör bestämmas till fängelse, ska den i stället bestämma påföljden till sluten ungdomsvård under viss tid. Detta gäller dock inte, enligt vad som också framgår av första stycket i bestämmelsen, om det med hänsyn till den tilltalades ålder vid lagföringen eller annan omständighet, finns särskilda skäl däremot.
I bestämmelsens andra stycke anges att rätten får bestämma tiden för sluten ungdomsvård till lägst fjorton dagar och högst fyra år. I tredje stycket anges att det i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård finns bestämmelser om verkställighet.
I 30 kap. 5 § föreskrivs att brott som någon begått innan han eller hon fyllt arton år får föranleda ett fängelsestraff endast om det finns synnerliga skäl. Efter införandet av den nya frihetsberövande påföljden för unga lagöverträdare erinras om bestämmelsen i 32 kap. BrB, att rätten därvid i första hand ska bestämma påföljden till sluten ungdomsvård i stället för fängelse.
I 33 kap. BrB finns bestämmelser om avräkning av anhållnings- och häktestid. I 5 § i det kapitlet erinras om att det i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård finns bestäm-
Gällande rätt SOU 2012:34
306
melser om att frihetsberövande i vissa fall ska tillgodoräknas som tid för verkställighet av påföljd. I 6 § föreskrivs att det gällande den som döms till sluten ungdomsvård ska föreligga samma möjligheter som vid fängelse att förordna att påföljden ska anses helt verkställd i anstalt om domen föregåtts av visst frihetsberövande.
20.1.4 Åtgärder vid bristande verkställighet av ungdomsvård och ungdomstjänst
I 32 kap. 4 § BrB finns en bestämmelse om reaktionen då påföljden inte blir verkställd. Den gäller både för ungdomsvård och för ungdomstjänst. Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att han eller hon ska följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. I stället för att undanröja påföljden får dock rätten meddela den dömde en varning, om det är en tillräcklig åtgärd.
Bestämmelsen gäller dock inte bara när den unge underlåter att göra vad som åligger honom, utan även i andra fall. Till skillnad från första stycket gäller den även då vården ska ske enligt en vårdplan med stöd av LVU. I andra stycket föreskrivs att om den planerade vården eller de planerade åtgärderna inte kommer till stånd av annat skäl än den unges underlåtenhet eller vården eller åtgärderna kommit att i väsentlig grad avvika från vad som planerats i kontraktet eller vårdplanen, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. Detsamma gäller om en dom på ungdomstjänst inte till väsentlig del kan fullgöras inom skälig tid av annat skäl än som anges i första stycket.
Om rätten beslutar om undanröjande ska den, när den nya påföljden bestäms, ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den undanröjda påföljden och till böter som har dömts ut som tilläggssanktion till ungdomsvård.
Sluten ungdomsvård är en frihetsberövande påföljd som kan genomdrivas tvångsvis. I likhet med vad som gäller för fängelse finns det inget regelverk för misskötsamhet eller annars bristande verkställighet.
SOU 2012:34 Gällande rätt
307
20.2 Regleringen i lagen ( 1964:167 ) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
Utöver BrB finns det även i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) flera bestämmelser som reglerar förutsättningarna för att döma ut ungdomsvård och som även påverkar förutsättningarna för att döma ut ungdomstjänst.
I 11 § LUL anges under vilka förutsättningar ett yttrande ska inhämtas från socialnämnden. I fråga om den som misstänks för att ha begått brott innan han eller hon fyllt arton år ska åklagaren, innan beslut fattas i åtalsfrågan, inhämta yttrande från socialnämnden i den kommun som enligt SoL har ansvaret för den unge, om denne har erkänt gärningen eller det annars finns skälig misstanke att han eller hon har begått brottet. Sådant yttrande behöver inte inhämtas om brottet är ringa, om det är uppenbart att det finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse eller om det annars är obehövligt.
I andra stycket anges vid vilken tidpunkt senast som åklagaren ska göra en sådan framställan. Om förundersökningen gäller brott på vilket fängelse kan följa ska, om möjligt, yttrande begäras senast i samband med delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken.
Yttrandet ska enligt tredje stycket innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som nämnden tidigare har vidtagit i fråga om den unge samt en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Vidare ska yttrandet innehålla en redovisning av de åtgärder som nämnden avser att vidta. Åtgärderna ska redovisas i ett ungdomskontrakt om de vidtas med stöd av SoL och i en vårdplan om de vidtas med stöd av LVU. Arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna ska enligt bestämmelsen framgå av kontraktet eller vårdplanen. Yttrandet ska, om åklagaren begär det eller om nämnden finner det nödvändigt, även innehålla en redogörelse för den unges personliga utveckling och levnadsomständigheter i övrigt.
I sista stycket regleras en allmän upplysningsplikt för socialnämnden. Nämnden ska nämligen även utan samband med yttrande lämna åklagaren de upplysningar som denne begär i fråga om den unge.
En förutsättning för att döma ut ungdomstjänst är att den påföljden är lämplig. Det anges dock inte något i LUL om att ett yttrande enligt 11 § ska innehålla någon sådan lämplighetsbe-
Gällande rätt SOU 2012:34
308
dömning för ungdomstjänst. I Socialstyrelsens allmänna råd om handläggning av ärenden som gäller unga lagöverträdare1 anges det dock att ett yttrande bör innehålla uppgifter huruvida den unge kan anses vara lämplig för ungdomstjänst.
I 28 § LUL föreskrivs att rätten bara får döma till ungdomsvård om det i målet finns ett yttrande från socialnämnden med det innehåll som avses i 11 §.
Enligt en bestämmelse i 30 b § LUL kan åklagaren under vissa förutsättningar besluta om varning i stället för att väcka talan om undanröjande då den unge misskött vad som ålägger denne enligt en dom på ungdomsvård eller ungdomstjänst. Om någon som dömts till ungdomsvård eller ungdomstjänst i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, får åklagaren i stället för att väcka talan om undanröjande besluta att varning ska meddelas den unge, om detta bedöms vara en tillräcklig åtgärd.
I andra och tredje styckena föreskrivs formerna för varningen. Varning ska, så snart det kan ske, meddelas den unge vid ett personligt sammanträffande. Den unges vårdnadshavare eller annan som svarar för den unges vård och fostran samt annan som har en fostrande roll i förhållande till den unge ska kallas till sammanträffandet, om det inte möter hinder eller annars finns särskilda skäl mot det. Även företrädare för socialtjänsten bör ges tillfälle att närvara. Kan ett personligt sammanträffande inte komma till stånd, ska den unge underrättas skriftligen om beslutet. Vid sammanträffandet ska åklagaren särskilt förklara innebörden av beslutet och klargöra vad följderna kan bli vid fortsatt misskötsamhet.
20.3 Reglering i socialtjänstlagstiftningen
20.3.1 Reglering av verkställigheten
Innehållet i ungdomsvård bygger på att det kan vidtas åtgärder med stöd av SoL eller LVU. Någon närmare reglering av verkställigheten av den påföljden finns därför inte i den lagstiftningen.
Gällande ungdomstjänst finns det dock flera regler i SoL beträffande kommunens ansvar för verkställigheten och innehållet i verkställigheten.
1 SOSFS 2008:30.
SOU 2012:34 Gällande rätt
309
I 5 kap. 1 b § SoL föreskrivs att ungdomstjänst är en obligatorisk uppgift för kommunerna. Det anges i bestämmelsen att kommunen ska sörja för att påföljden ungdomstjänst kan verkställas så snart det kan ske. I andra stycket anges att socialnämnden ska bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst i en arbetsplan och utse en handledare för den unge. Vidare anges att socialnämnden ska kontrollera att arbetsplanen följs.
I socialtjänstförordningen (SoF) finns närmare bestämmelser om arbetsplanen. Det föreskrivs i 5 kap. 1 d § SoF att en arbetsplan för ungdomstjänst ska innehålla uppgifter om var arbetet ska utföras, vilka arbetstider som ska gälla, det lägsta och det högsta antalet timmar som den dömde har att fullgöra per vecka eller månad samt de övriga villkor som är nödvändiga för verksamheten. Arbetsplanen ska också innehålla uppgifter om innehållet i och omfattningen av annan särskilt anordnad verksamhet.
20.3.2 Underrättelse om misskötsamhet
Eftersom ungdomsvård och ungdomstjänst handhas av socialtjänsten som huvudman förutsätter åtgärder vid misskötsamhet att åklagaren informeras. I 12 kap. 8 § SoL finns det en bestämmelse angående detta. Om en domstol har dömt någon till ungdomsvård eller till ungdomstjänst, ska socialnämnden underrätta åklagarmyndigheten, om det kan antas att det finns förutsättningar för åklagaren att meddela varning eller föra talan om undanröjande av påföljden.
20.4 Påföljdsvalet för unga lagöverträdare
Om en lagöverträdare var under 18 år vid tidpunkten för brottet är utgångspunkten att påföljden antingen ska bestämmas till böter eller till någon av de särskilda ungdomspåföljderna i 32 kap. BrB.
Domstolen har alltså i första hand att välja mellan böter, ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård. I vissa fall kan det bli aktuellt att välja andra påföljder.
Gällande rätt SOU 2012:34
310
Böter vid ringa brott
Om brottet är ringa blir påföljden vanligtvis böter. Att brottet har ett lågt straffvärde utesluter visserligen inte att påföljden bestäms till ungdomsvård. Ungdomsvård förutsätter dock att det finns ett yttrande från socialnämnden enligt 11 § LUL och att socialnämnden då föreslagit åtgärder enligt ett ungdomskontrakt eller en vårdplan. Något sådant yttrande behöver inte inhämtas om brottet är ringa. Att något yttrande inte har inhämtats leder därför ofta till att det inte finns förutsättningar för annat än böter.
Ungdomsvård har företräde framför ungdomstjänst
Om det inte är ett ringa brott – men samtidigt inte mycket allvarlig brottslighet – bestäms påföljden i de flesta fall till ungdomsvård eller ungdomstjänst.
I de fall den unge har ett särskilt behov av åtgärder enligt SoL eller LVU har ungdomsvård företräde framför ungdomstjänst. Detta framgår av 32 kap. 2 § BrB, där det anges att rätten får döma till ungdomstjänst om det inte finns skäl för att döma till ungdomsvård. I förarbetena anges att utgångspunkten är att ungdomsvård ska ha företräde och att rätten bör döma till ungdomstjänst först om det inte finns anledning att döma till ungdomsvård. Det sägs dock även i förarbetena att det ska finnas en viss flexibilitet i tillämpningen som möjliggör avsteg från denna huvudregel.2
Ungdomsvård förutsätter att de föreslagna insatserna är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet. Om de insatser enligt socialtjänstlagen eller LVU som ingår i ungdomskontraktet eller vårdplanen inte är tillräckligt ingripande, kan ungdomsvård enligt 32 kap. 3 § BrB förenas med ungdomstjänst eller böter.
HD har i rättsfallet NJA 2009 s. 121 uttalat att det som utgångspunkt bör kunna gälla att en tilläggspåföljd i form av ungdomstjänst normalt inte kan anses motiverad om straffmätningsvärdet understiger sex månaders fängelse, men att brottslighetens art kan motivera en tilläggspåföljd även vid lägre straffmätningsvärden än så. HD utvecklade även i rättsfallet hur antalet timmars ungdomstjänst som tilläggspåföljd som utgångspunkt bör kunna bestämmas.3
2Prop. 2005/06:165 s. 132. 3 Se avsnitt 24.3.5 där vi behandlar detta rättsfall närmare.
SOU 2012:34 Gällande rätt
311
För att döma till ungdomsvård förutsätts att den tilltalade är under 21 år vid tidpunkten för lagföringen. Det finns ingen annan begränsning i BrB till att påföljden i första hand ska avse omyndiga lagöverträdare. I praktiken döms dock sällan någon lagöverträdare som fyllt 18 år till ungdomsvård. Dels behöver ett yttrande enligt 11 § LUL endast inhämtas för den som var under 18 år vid tidpunkten för brottet, dels utgör inte personer över 18 år den primära målgruppen för sådana åtgärder som kan inrymmas i ungdomsvård
Förutsättningarna för att välja ungdomstjänst
I andra fall – då det inte finns förutsättningar för ungdomsvård – kan påföljden bestämmas till ungdomstjänst. Ungdomstjänst förutsätter att den unge samtycker till det och att påföljden är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständligheter. Rätten får döma till ungdomstjänst om påföljden kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. I förarbetena anges att brottets art inte är ett hinder mot att döma till ungdomstjänst.4 HD har med hänvisning till detta i NJA 2007 s. 624 bestämt påföljden för mened till ungdomstjänst och då även uttalat att antalet timmars ungdomstjänst inte ska påverkas av brottets art.
Vad gäller den övre gränsen för tillämpningsområdet har HD i NJA 2007 s. 636 uttalat att utgångspunkten för bedömningen av om ungdomstjänst kan anses utgöra en tillräckligt ingripande påföljd bör vara att det fängelsestraff som den tilltalade skulle ha dömts till i det särskilda fallet, om fängelse hade valts som påföljd (dvs. straffmätningsvärdet), inte skulle ha överstigit sex månader.5
Den undre gränsen för tillämpningsområdet framgår av 32 kap. 2 § tredje stycket, där det anges att rätten i valet mellan ungdomstjänst och böter ska välja ungdomstjänst om den påföljden inte är alltför ingripande. Enligt förarbetena är normalt fallet så om alternativet är ett lägre bötesstraff än omkring 60 dagsböter.6 HD har behandlat den nedre gränsen för tillämpningsområdet för ungdomstjänst i NJA 2008 s. 626, då HD bestämde påföljden till 25
4Prop. 2005/06:165 s. 132. 5 Se avsnitt 24.4.3 där vi behandlar detta rättsfall närmare. 6Prop. 2005/06:165 s. 132.
Gällande rätt SOU 2012:34
312
timmars ungdomstjänst och anförde att ett bötesstraff skulle ha satts något högre än de av hovrätten utdömda 50 dagsböterna.
I likhet med vad som gäller för ungdomsvård förutsätts att den tilltalade är under 21 år vid tidpunkten för lagföringen. I 32 kap. 2 § andra stycket finns dock en ytterligare avgränsning gällande ungdomstjänst. Den som är över 18 år vid tidpunkten för lagföringen får dömas till ungdomstjänst endast om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan enligt förarbetena vara att brottet begåtts före 18 års ålder och det blir aktuellt att bestämma påföljden kort efter att den unge fyllt 18 år.7
Sluten ungdomsvård förutsätter synnerliga skäl
Om brottsligheten är mycket allvarlig eller om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott, kan vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst anses utgöra tillräckligt ingripande påföljder.
I vissa sådana situationer kan det då finnas förutsättningar att döma till sluten ungdomsvård. Om någon begått brott innan han eller hon fyllt 18 år, och finner rätten med tillämpning av 30 kap. BrB att påföljden bör bestämmas till fängelse, ska den i stället som huvudregel bestämma påföljden till sluten ungdomsvård.
Den grundläggande förutsättningen är sålunda att det enligt 30 kap. 5 § BrB föreligger synnerliga skäl att bestämma påföljden till fängelse. När bestämmelsen infördes anfördes i förarbetena att det främst är ett högt straffvärde som kan medföra att fängelse väljs för en omyndig lagöverträdare och att det är svårt att för åldersgruppen under 18 år ange situationer där tidigare lagföringar eller brottets art leder till bedömningen att fängelse måste ådömas.8 När sluten ungdomsvård infördes angavs i förarbetena att dessa uttalanden alltjämt bör gälla.9 I vissa fall förekommer det i praktiken att även tidigare brottslighet och brottslighetens art har lett till fängelse eller sluten ungdomsvård för lagöverträdare under 18 år.10Särskilt i fall där straffvärdet är högt – dock inte så högt att det ensamt motiverar en frihetsberövande påföljd – torde det ibland anses föreligga synnerliga skäl om det är fråga om en graverande återfallssituation eller brottslighetens s.k. artvärde anses vara mycket högt.
7 A. prop. s. 132. 8Prop. 1987/88:120 s. 103. 9Prop. 1997/98:96 s. 160. 10 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s.275 ff.
SOU 2012:34 Gällande rätt
313
I vissa fall föreligger det särskilda skäl att välja fängelse i stället för sluten ungdomsvård, trots att lagöverträdare var under 18 år vid tidpunkten för brottet. Den tilltalades ålder vid lagföringen – att han eller hon passerat 18-årsgränsen och åldersmässigt inte längre passar in vid ett ungdomshem – kan utgöra sådana särskilda skäl. Om rätten finner att straffvärdet för en aktuella brottsligheten är så högt att tiden för frihetsberövande inte kan bestämmas till fyra år eller kortare kan det också utgöra särskilda skäl mot att döma den unge till sluten ungdomsvård, och sålunda välja fängelse som påföljd i stället.11
I vissa fall kan skyddstillsyn eller villkorlig dom väljas som påföljd
Till skillnad från fängelse finns det inga begränsningar i lagtexten mot att välja skyddstillsyn eller villkorlig dom för omyndiga lagöverträdare. Eftersom det finns särskilda ungdomspåföljder utgör det dock ett tydligt andrahandsalternativ. Skulle det i ett enskilt fall inte finnas anledning att döma till ungdomsvård, ungdomstjänst inte är tillräckligt ingripande och det inte är aktuellt med en frihetsberövande påföljd kan villkorlig dom eller skyddstillsyn komma i fråga.12 Överhuvudtaget kan en sådan s.k. vuxenpåföljd bli aktuell när böter inte utgör en tillräckligt ingripande påföljd, det inte finns förutsättningar för vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst men det inte föreligger synnerliga skäl för fängelse.
20.5 Bakgrund till gällande rätt
20.5.1 Ungdomsvård
20.5.1.1 Regleringen vid brottsbalkens tillkomst
Under många år var ett överlämnande till de sociala myndigheterna att föranstalta om åtgärder det enda icke frihetsberövande alternativet som var särskilt avsett för unga lagöverträdare. Påföljden benämndes tidigare vård enligt barnavårdslagen och därefter överlämnande till vård inom socialtjänsten, för att från och med den 1 januari 2007 kallas ungdomsvård.
Gällande rätt SOU 2012:34
314
Före BrB:s tillkomst fanns en viss motsvarighet till denna påföljdsform genom bestämmelserna i lagen (1952:789) med vissa bestämmelser om påföljd för brott av underårig. Genom BrB år 1962 infördes under kapitlet Om överlämnande till särskild vård påföljden vård enlig barnavårdslagen. I 31 kap. 1 § BrB föreskrevs sålunda:
Kan den som begått brottslig gärning bliva föremål för vård enligt barnavårdslagen, må rätten efter hörande av barnavårdsnämnd eller, i fråga om den som är inskriven såsom elev vid ungdomsvårdsskola, skolans styrelse, överlämna åt nämnden eller styrelsen att föranstalta om erforderlig vård. Om det för den dömdes tillrättaförande eller av hänsyn till allmän laglydnad finnes påkallat, må jämte överlämnande till vård enligt barnavårdslagen dömas till dagsböter, högst etthundratjugo, vare sig böter äro stadgade för brottet eller ej.
I förarbetena anförde departementschefen att förslaget utgick från att åtgärder mot lagöverträdare i åldern 15–17 år i princip skulle ske inom barnavården och inte inom kriminalvården13. I de fall åtal väcktes mot en lagöverträdare i den ålderskategorin torde den unge i många fall böra överlämnas till vård enligt barnavårdslagen. Det ankom då inte på domstolen utan på barnavårdens organ – i allmänhet vederbörande barnavårdsnämnd – att besluta vilka åtgärder som skulle vidtas. För att domstolen skulle kunna bedöma lämpligheten i det enskilda fallet av att föranstalta om barnavård, var det enligt departementschefen nödvändigt att barnavårdsnämnden i ett yttrade upplyste om vilka åtgärder nämnden hade vidtagit eller avsåg att vidta. Departementschefen ansåg inte att det skulle uppkomma några svårigheter gällande gränsdragningen mellan organen. Om domstolen inte fann att de av nämnden föreslagna åtgärderna var lämpliga eller nämnden inte lagligen kunde vidta sådana åtgärder, hade domstolen möjlighet att välja en annan reaktionsform än överlämnade till vård enligt barnavårdslagen14 Det underströks även i förarbetena att det inte var domstolens uppgift att ta ställning till vilka åtgärder som skulle vidtas och att domstolen inte kunde påtvinga barnavårdsnämnden sin uppfattning.15
Överlämnande till vård skulle inte endast kunna ske i de fall där anstaltsvård behövde tillgripas, utan även i lindrigare fall. Vårdens närmare utformning skulle dock ankomma på barnavårdsorganen
13 NJA II 1962 s. 389. 14 NJA II 1962 s. 384. 15 NJA II 1962 s. 392.
SOU 2012:34 Gällande rätt
315
och domstolens avgörande skulle endast innebära att det till barnavårdsnämnd eller ungdomsvårdsskola överlämnades att föranstalta om erforderlig vård. Enligt den då nya barnavårdslagen skulle nämnderna kunna ingripa med förebyggande åtgärder eller omhändertagande för samhällsvård. De förebyggande åtgärderna var hjälpåtgärder innefattande råd och stöd, samt förmaning, varning, föreskrifter rörande den unges levnadsförhållanden och övervakning. Den som omhändertogs för samhällsvård skulle överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig anstalt och kunde därvid intagas i ungdomsvårdsskola.16
Den nya barnavårdslagen medgav i fråga om ungdomar under 18 år ingripande, så snart de pga. brottslig gärning var i behov av särskilda tillrättaförande åtgärder från samhällets sida. Domstolens självständiga bedömning huruvida sådan vård kunde komma i fråga, skulle därför enligt förarbetena inte innebära några svårigheter.17
Annorlunda var förhållandet gällande lagöverträdare över 18 år. Ingripande enligt barnavårdslagen fick inte ske, såvida inte den unges livsföring i övrigt utgjorde tillräcklig anledning till det eller det med hänsyn till pågående behandling eller av annan särskild anledning sådant ingripande måste anses lämpligast för hans tillrättaförande. Överlämnande till vård för den över 18 år förutsatte därför enligt förarbetena noggrant övervägande från domstolens sida huruvida lagens indikationer var uppfyllda Domstolen kunde inte utan vidare godta ett tillstyrkande från barnavårdsnämndens sida, eftersom högre barnavårdsnämnd efter överklagande kunde komma att vara av annan mening.
20.5.1.2 1981 års socialtjänstreform och införandet 1985 av
mellantvång
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1981 (prop. 1979/80:1) infördes en ny social vårdlagstiftning genom den s.k. socialtjänstreformen. Dåvarande barnavårdslag, nykterhetsvårdslag och socialhjälpslag samt barnomsorgslag ersattes av en ny socialtjänstlag (1980:620), som var gemensam för hela detta område. Därtill infördes lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser för vårda av unga (LVU).
16 NJA II 1962 s. 492. 17 NJA II 1962 s. 492.
Gällande rätt SOU 2012:34
316
Helhetssynen skulle enligt reformen bli utmärkande för socialtjänsten. Det innebar bl.a. att en enskilds eller grupps sociala situation skull ses i förhållande till hela den sociala miljön och att socialarbetaren skulle sträva efter att finna en samlad lösning på sociala svårigheter i den enskildes eller gruppens totala situation. Ett annat grunddrag i reformen var att all vård och behandling inom socialtjänsten skulle ske i frivilliga former. Endast när det gällde barn och ungdom behölls möjligheterna till vård mot den enskildes vilja genom det som föreskrivs i LVU.
BrB:s bestämmelse om överlämnande för vård enligt barnavårdslagen som påföljd för brott av unga ersattes av överlämnande till vård inom socialtjänsten. Enligt den nya lydelsen föreskrevs att, om den som är under 20 år och som begått brottslig gärning kunde bli föremål för vård med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård uv unga eller eljest enligt socialtjänstlagen, kunde rätten efter hörande av socialnämnd överlämna åt nämnden att föranstalta om erforderlig vård inom socialtjänsten. Möjligheterna att kombinera påföljden med ett bötesstraff kvarstod oförändrade.
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 1985 (prop. 1984/85:171) fick socialnämnden befogenhet att besluta om en åtgärd som inte var så ingripande som omhändertagande för institutionsvård eller familjehemsvård, s.k. mellantvång. Bestämmelserna togs in i LVU. Möjligheten att bereda vård enligt LVU för ungdomar mellan 18 och 20 år vidgades genom att åldersgränsen vid vilken LVU-vård senast skulle upphöra höjdes till 21 år. Det innebar i sin tur en ändring i överlämnandepåföljden i BrB. Åldersgränsen för möjligheten att som påföljd för brott överlämna någon till vård inom socialtjänsten höjdes från 20 till 21 år. Sådant överlämnande kunde enligt lagändringarna ske också för den unge som var föremål för s.k. mellantvång.
20.5.1.3 Förändringar av bestämmelsen åren 1988–1995
Vid 1989 års stora påföljdsbestämningsreform (1987/88:120) ändrades kriterierna för att förena överlämnandepåföljden med böter, i enlighet med den begreppsbildning som då infördes. I stället för hänsynstagande till den dömdes ”tillrättaförande och allmän laglydnad” föreskrevs att böter skulle dömas ut om ”brottslighetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet” påkallade det.
SOU 2012:34 Gällande rätt
317
Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1988 (prop. 1987/88:135) infördes den – alltjämt gällande – bestämmelsen att domstolen kan föreskriva att den unge ska avhjälpa eller begränsa skada som orsakats av brottet.
Den dåvarande lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersattes – genom en lag som trädde i kraft den 1 juli 1990 – av en ny lag med väsentligen samma innehåll; lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (prop. 1989/90:28). Med ikraftträdande den 1 januari 2002 ersattes den dåvarande socialtjänstlagen (1980:620) av en ny socialtjänstlag (2001:453), likaledes den med väsentligen samma innehåll.
Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1992 (prop. 1990/91:68) höjdes det maximala dagsbotsantal som kunde dömas ut i samband med överlämnandepåföljden från 180 till 200, i samband med en stor bötesreform.
20.5.1.4 Ifrågasättande av principerna bakom överlämnandepåföljden
Den ordning som hade gällt sedan BrB:s tillkomst var – genom anpassningar till förändringar i den socialrättsliga lagstiftningen – i allt väsentligt densamma till och med de lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999.
Domstolen hade endast att pröva om den unge kunde bli föremål för vård eller andra åtgärder enligt den socialrättsliga lagstiftningen. Domstolen kunde inte utöva något inflytande över vilka åtgärder som skulle komma att vidtas och domstolen saknade mestadels närmare kännedom om vilka åtgärder som skulle komma att genomföras. Det begångna brottet kunde därför inte i någon väsentlig omfattning påverka hur omfattande eller ingripande påföljden kom att bli. Till och med den 1 januari 1999 var möjligheten att förena överlämnandepåföljden med böter det enda sättet att ge brottets straffvärde, art eller den unges tidigare brottslighet genomslag vid påföljdsbestämningen Om det inte genom detta påföljden blev tillräckligt ingripande hade domstolen inget annat alternativ än att avstå från att döma ut en överlämnandepåföljd och i stället döma ut en frivårdspåföljd i Kriminalvårdens regi eller i de mest allvarliga fallen ett fängelsestraff.
Förhållandet mellan straffrättskipningen och vårdlagstiftningen kom dock alltmer att debatteras. Bakgrunden var bl.a. frågan huru-
Gällande rätt SOU 2012:34
318
vida den då gällande ordningen stod i överensstämmelse med de grundläggande principer för straffmätning och påföljdsval som lades fast genom 1989 års påföljdsreform. Under inflytande av det alltmer uttryckliga avståndstagandet från den s.k. behandlingstanken som grundval för påföljdsbestämningen ifrågasattes om inte principer som rättvisa, proportionalitet och förutsebarhet borde få större utrymme även vid påföljdsvalet för unga lagöverträdare.
20.5.1.5 Ungdomsbrottskommitténs behandling av överlämnandepåföljden
1990 tillsattes en parlamentarisk sammansatt kommitté; Ungdomsbrottskommittén. Kommittén avlämnade i juni 1993 sitt betänkande Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35). Kommittén anslöt sig till den kriminalpolitiska uppfattning som gällde överlag, ett avståndstagande mot behandlingstanken som grund för påföljdsvalet och en betoning av principerna om förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. Kommittén ansåg att påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten inte var förenlig med dessa principer. I betänkandet övervägdes möjligheten att öka domstolarnas möjligheter till inflytande över överlämnandepåföljdens innehåll genom meddelande av föreskrifter för verkställigheten och bestämmande av verkställighetstid. Kommittén fann dock inte att det var en framkomlig väg utan att socialtjänstens roll i stället i största möjliga utsträckning borde renodlas. Överlämnade till vård inom socialtjänsten borde därför enligt kommitténs uppfattning utmönstras ur påföljdssystemet. Påföljdssystemet skulle enligt kommitténs uppfattning även för ungdomar innefatta böter, villkorlig dom, skyddstillsyn och fängelse. Därtill föreslog kommittén en ny form av frihetsberövande påföljd för unga lagöverträdare som skulle verkställas på särskilda ungdomshem, benämnd särskild tillsyn.
Som en konsekvens av förslaget att avskaffa överlämnandepåföljden fann kommittén – för att undvika dubbelbestraffning – att det inte skulle vara möjligt att ingripa med LVU med anledning av ett visst brott om den unge var delgiven misstanke beträffande det brottet.
En avsikt hos kommittén var att ge villkorlig dom en bred tillämpning för unga lagöverträdare. Kommittén förslog därför att villkorlig dom skulle kunna utdömas även om det fanns risk för återfall, om den unge var föremål för åtgärd enligt socialtjänstlagen
SOU 2012:34 Gällande rätt
319
eller LVU eller någon annan tillräckligt ingripande åtgärd. Kommittén föreslog även att skyddstillsynspåföljden skulle anpassas till unga lagöverträdare, mot bakgrund av att ett slopande av överlämnandepåföljden skulle leda till att en större andel unga lagöverträdare i stället skulle ådömas skyddstillsyn. Rätten skulle, om särskilda skäl förelåg, kunna begränsa prövotiden till två år. Som en ny särskild föreskrift skulle rätten under speciella förhållanden kunna meddela den unge förbud att under viss tid uppehålla sig på särskilt angivna olämpliga platser. Kommittén fann att de åtgärder som förekom inom ramen för överlämnandepåföljden i stället skulle kunna sättas in som ett led i en skyddstillsyn. Det förutsågs att föreskrifter skulle kunna meddelas om s.k. öppenvårdstvång enligt LVU. I de fall föreskriften innebar att den unge skulle beredas vård eller behandling genom socialtjänstens försorg, ansåg kommittén det lämpligast att den utformades så att det framgick att det var fråga om vård eller behandling som frivården i samråd med socialtjänsten kunde föreskriva.
Det föreslogs även att såväl skyddstillsyn – vilket redan då gällde enligt en försökslagstiftning – som villkorlig som skulle kunna förenas med föreskrift om samhällstjänst för lagöverträdare under 21 år.
Ungdomsbrottskommittén lämnade även förslag till förändringar av reglerna om handläggning av ungdomsmål vilka lades till grund för lagstiftning. I det lagstiftningsärendet uttalade sig den dåvarande regeringen om beredningsläget gällande påföljdsfrågorna, varvid det framfördes att starka skäl talade för att följa kommitténs förslag (prop. 1994/95:12). Vid riksdagsbehandlingen av propositionen – som skedde efter riksdagsval och med en ny riksdagsmajoritet – uttalade dock justitieutskottet i sitt betänkande (1994/95:JuU1) tveksamhet inför detta. I stället framhölls att ungdomar under 18 år som begår brott så långt möjligt borde hållas utanför kriminalvården och att huvudansvaret även fortsättningsvis borde ligga hos socialtjänsten.
20.5.1.6 1999 års reform
Ungdomsbrottskommitténs förslag gällande ungdomspåföljderna ledde aldrig till lagstiftning. Inom justitiedepartementet utarbetades i stället departementspromemorian Påföljder för unga lagöverträdare (Ds 1997:32). Dessa förslag genomfördes i allt väsentligt genom
Gällande rätt SOU 2012:34
320
lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999 (prop. 1997/98:96). Som utgångspunkt för reformen anfördes att unga lagöverträdare så långt möjligt skulle hållas utanför kriminalvården och att principen även fortsättningsvis borde vara att de blir föremål för åtgärder inom socialtjänsten.18 Reformen syftade dock till att förstärka överlämnandepåföljden för att den skulle vara ett trovärdigt alternativ även i fortsättningen. Detta kunde ske genom att låta de straffrättsligt motiverade kraven på förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens få ett större utrymme i förhållande till vad som tidigare hade gällt19.
I syfte att öka förutsebarheten föreskrevs genom den nya lagstiftningen att ett yttrande enligt 11 § LUL skulle ges ett utförligare innehåll och innefatta en vårdplan. Med utgångspunkten att överlämnandepåföljden skulle finnas kvar blev det enligt regeringen nödvändigt att acceptera att principen om förutsebarhet inte kunde tillämpas fullt ut. Den kunde dock enligt motiveringen få ett betydligt större genomslag än vad som dittills hade gällt. Yttrandet skulle framöver innefatta en redogörelse för huvuddragen i de åtgärder som socialnämnden planerade att vidta. Särskilt borde åtgärdernas art och omfattning framgå samt såvitt möjligt även varaktigheten av åtgärderna. Uppgifterna skulle enligt regeringen vara så konkreta som möjligt.20
För att principen om proportionalitet skulle få ett ”visst genomslag” föreskrevs dels att ett överlämnande endast fick ske om socialtjänstens planerade åtgärder framstod som tillräckligt ingripande med hänsyn till brottets straffvärde, art och den tilltalades tidigare brottslighet, dels att överlämnandepåföljden skulle kunna förenas med en föreskrift om ungdomstjänst på mellan 20 och 100 timmar. Regeringen konstaterade att överlämnandepåföljden som de då var konstruerad var svår att förena med principen om proportionalitet. Socialnämnden skulle även fortsättningsvis självständigt bedöma vilka insatser som borde göras för den som skulle överlämnas till vård inom socialtjänsten – något som medförde en påtaglig begränsning av möjligheten att tillgodose kravet på proportionalitet. Regeringen fann det dock angeläget att principen om proportionalitet fick ett visst genomslag.21
18Prop. 1997/98:96 s. 144. 19 A. prop. s. 144. 20 A. prop. s. 146. 21 A. prop. s. 148.
SOU 2012:34 Gällande rätt
321
För det första kunde domstolen beakta brottets svårhet vid bedömningen om den unge överhuvudtaget borde överlämnas till socialtjänsten som påföljd. För att förstärka detta krav – vilket enligt regeringen redan tidigare togs i beaktande – infördes en föreskrift om att ett överlämnande bara fick ske om åtgärderna var tillräckligt ingripande. Vad som skulle vägas in var bl.a. om åtgärderna skulle ske med stöd av SoL eller LVU, karaktären och omfattningen av vårdinsatserna samt vårdtiden. Även den tilltalades ålder skulle vara av betydelse. Ju yngre lagöverträdare, desto större utrymme för att välja en överlämnandepåföljd även för allvarlig brottslighet.
För det andra kunde proportionalitetskravet tillgodoses inom ramen för påföljden. Eftersom möjligheterna att förena överlämnandepåföljden med böter enligt regeringen inte var tillräcklig för att åstadkomma bättre proportionalitet och hålla ungdomar utanför Kriminalvården, infördes sålunda möjligheten att döma ut ungdomstjänst som en tilläggspåföljd. Den ursprungliga avsikten med förslaget var enligt departementspromemorian att vidga tillämpningsområdet för överlämnandepåföljden, särskilt i de fall där alternativet var en frihetsberövande påföljd. En överlämnandepåföljd i förening med ett kännbart bötesstraff borde enligt promemorian även i framtiden vara den vanligaste kombinationen och utgöra en tillräcklig reaktion även vid relativt allvarlig brottslighet.
Syftet med ungdomstjänst var alltså att vidga utrymmet för överlämnandepåföljden, särskilt i de fall påföljden annars måste bestämmas till fängelse, skyddstillsyn förenad med fängelse eller sluten ungdomsvård.
Regeringens förslag om ungdomstjänst som tilläggssanktion överensstämde i huvudsak med promemorians förslag. Det föreslogs dock inte i propositionen att huvudregeln skulle vara att vård inom socialtjänsten förenades med böter, något som hade avstyrkts av remissopinionen.22 Flera remissinstanser hade varit positiva till förslaget om ungdomstjänst. Det hade dock satts i fråga om inte användningsområdet skulle bli för snävt, om det bara skulle komma i fråga då ett fängelsestraff hade varit alternativet.
Regeringen bejakade förslaget om ungdomstjänst, som hade fått ett brett stöd av remissinstanserna. Ungdomstjänsten borde dock enligt regeringen komma till användning i större utsträckning än
22 A. prop. s. 147.
Gällande rätt SOU 2012:34
322
samhällstjänst. Domstolen borde nämligen – i motsats till vad som hade föreslagits i promemorian – kunna meddela en föreskrift om ungdomstjänst även om alternativet inte var ett fängelsestraff. Som en följd av att ungdomstjänst skulle vara en vid påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten meddelad föreskrift, borde ungdomstjänsten enligt regeringen administreras av socialtjänsten.23 Den närmare utformningen av innehållet i ungdomstjänsten skulle enligt förarbetena överlåtas på berörda organ inom socialtjänsten, men inriktningen borde vara att den dömde ska delta i verksamhet som innebär att han utan ersättning utför arbetsuppgifter liknande de som förekommer vid samhällstjänst. Det borde även vara möjligt att låta ungdomstjänsten bestå i att den dömde ska delta i olika former av program eller utbildning i angelägna frågor.
Regeringen anförde att det inte var möjligt att närmare ange hur proportionalitetsbedömningen skulle falla ut vad gäller behovet av att förena en överlämnandepåföljd med ungdomstjänst. Var det fråga om relativt lindrig brottslighet torde det inte vara påkallat att kombinera överlämnandepåföljden med någon tilläggssanktion om de planerade insatserna kunde anses tillräckligt ingripande. Var det däremot fråga om allvarligare brottslighet och socialtjänstens planerade åtgärder var av mer begränsad natur torde det vara påkallat att förstärka överlämnandepåföljden för att den ska kunna komma i fråga.24
För att överlämnandepåföljden i större utsträckning skulle präglas av konsekvens föreskrevs att domstolen skulle meddela en särskild föreskrift om att den unge skulle genomgå vård eller annan av socialtjänsten planerad åtgärd, då det framgick att den unge genom påföljden skulle bli föremål för åtgärder enligt SoL. Enligt den nya lagstiftningen skulle en föreskrift även meddelas om den unge skulle genomföra ungdomstjänst.
Av principiella skäl borde sådan föreskrift inte kunna meddelas om vården ska ske med stöd av LVU. En sådan föreskrift skulle sakna värde, eftersom tvångsvård kan komma i fråga endast när den unge – eller vårdnadshavaren – inte medverkar genom att lämna sitt samtycke.25
Brott mot föreskrifterna måste ytterst leda till att överlämnandepåföljden undanröjs och ersätts med någon annan påföljd. Regeringen
23 A. prop. s. 150. 24 A. prop. s. 151. 25 A. prop. s. 154.
SOU 2012:34 Gällande rätt
323
delade synpunkter från remissinstanser att utbudet av påföljder efter ett undanröjande var begränsat och konstaterade att en kriminalvårdspåföljd ofta torde komma i fråga efter ett undanröjande. För att försöka undvika detta, föreslog regeringen att domstolen skulle kunna meddela en varning i stället för att undanröja påföljden.
Möjligheterna att undanröja en överlämnandepåföljd utvidgades till sådana fall då socialtjänsten hade ändrat uppfattning om vad som borde göras för den dömde. Om det skulle visa sig att den reaktion som förutsågs av domstolen uteblev pga. att socialtjänsten ändrat uppfattning, borde det leda till en reaktion från samhällets sida i de fall resultatet annars skulle uppfattas som stötande. Ett undanröjande borde dock inte som regel komma i fråga om den planerade vården uteblev pga. att den unges situation förbättrats i sådan grad att vården inte längre behövdes.26
20.5.1.7 2007 års reform
Bakgrund
I augusti 2002 tillkallades en särskild utredare med uppgift att följa upp och vidareutveckla 1999 års påföljdsreform. Utredningen, som antog namnet Ungdomsbrottsutredningen, hade enligt sina direktiv att utgå från att ungdomar som begår brott i första hand ska bli föremål för insatser inom socialtjänsten. Vad gäller påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten skulle utredningen pröva om ytterligare åtgärder kunde vidtas för att förstärka och utveckla påföljden, förtydliga socialtjänstens ansvar för vård och åtgärder beträffande unga lagöverträdare samt redovisa vilka förändringar som i så fall borde göras. I december 2004 avlämnandes betänkandet Ingripanden mot unga lagöverträdare (SOU 2004:122). Som underlag till sina överväganden hade utredningen bl.a. den utvärdering som Brå hade gjort av 1999 års reform.27
Överlämnandepåföljdens tillämpningsområde
Innan 2007 års reform förutsatte påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten att den unge kunde bli föremål för vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU. Genom 2007 års reform bytte
26 A. prop. s. 155. 27 Vad händer med unga lagöverträdare? Brå-rapport 2002:19.
Gällande rätt SOU 2012:34
324
påföljden beteckning till ungdomsvård. Tillämpningsområdet ändrades till att omfatta dem som har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU. Vården och åtgärderna ska enligt den nya lydelsen syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt.
Det nya tillämpningsområdet för överlämnandepåföljden byggde på Ungdomsbrottsutredningens förslag. Utredningen – som benämnde sitt förslag ”socialtjänstpåföljd” – föreslog dock en något annorlunda avgränsning. Enligt förslaget skulle den som var under 21 år och som begått brott kunna dömas till socialtjänstpåföljd om denne hade behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU för att inte göra sig skyldig till fortsatt brottslighet och sådan vård eller åtgärd kunde beredas honom.28
Regeringen anförde i propositionen att det kunde sägas strida mot intentionerna med påföljden om unga lagöverträdare överlämnas till vård utan att de har ett egentligt vårdbehov. I de fall där insatsen består av åtgärder som närmast är att anse som gränssättning snarare än vårdinsatser med inriktning på behandling, borde det enligt regeringen finnas större utrymme för att använda andra påföljder än överlämnande till vård inom socialtjänsten. Regeringen delade de utgångspunkter som utredningen hade för sitt förslag – att överlämnandepåföljden i större utsträckning skulle reserveras för dem med ett egentligt vårdbehov samt att risken för fortsatt brottslighet skulle beaktas. Möjligheterna att skärpa kriterierna för påföljdens tillämpningsområde och tydliggöra syftet med påföljden borde därför eftersträvas. Enligt regeringen innefattade dock utredningens förslag några problemställningar.29
Regeringen delade bedömningen från vissa remissinstanser att det fanns en risk för en alltför restriktiv tillämpning av påföljden om kriteriet för påföljden utformades såsom utredningen hade föreslagit. Regeringen anslöts sig till vad Brå hade konstaterat i sitt remissyttrande, att det inte är enkelt att urskilja vilka insatser som görs för att förebygga risken för återfall i brott och vilka som görs för att förebygga andra sociala problem då problemen ofta är sammanvävda. Dessutom torde det vara svårt för socialnämnden att på individnivå bedöma risken för fortsatt brottslig verksamhet. Regeringen anförde därefter om avgränsningen30:
SOU 2012:34 Gällande rätt
325
Det huvudsakliga syftet med att överlämna unga personer som har begått brott till vård är som nämnts att öka möjligheterna för en återanpassning till ett välfungerande liv och åstadkomma en positiv förändring. Att motverka en ogynnsam utveckling som tar sig uttryck i att den unge exempelvis fortsätter att begå brott bör dock vara ett mål och en utgångspunkt för de insatser som vidtas när unga begått brott. Tillämpningsområdet för påföljden bör avgränsas på ett sådant sätt att kravet på den unges behov av vård eller andra åtgärder skärps. Detta bör enligt regeringens mening uttryckas så att den unge bör ha ett särskilt behov av insatser enligt SoL eller LVU för att påföljden ska komma i fråga. Att den unge är brottsaktiv eller har missbruksproblem bör tala starkt för att det föreligger ett särskilt behov av socialtjänstens insatser. Påföljden bör alltså inte primärt användas för de unga lagöverträdare vars behov av vård eller andra åtgärder är så begränsat att det kan tillgodoses inom ramen för exempelvis en ungdomstjänst.
Brå hade i sitt remissvar anfört att det behövdes riktlinjer om vad som skulle betraktas som ett vårdbehov samt vad som avsågs med en kvalificerad bedömning av detta vårdbehov för att förändringen skulle få genomslag och därtill utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv. Något sådant initiativ tog inte regeringen. Enligt regeringens mening torde socialnämnden, trots de svårigheter som finns i det här sammanhanget, vara väl lämpad att göra bedömningarna av vårdbehovet. Vidare påpekades att domstolen inte är bunden av socialnämndens slutsats av den unges behov av insatser men yttrandet utgör självklart en viktig del av personutredningen.
Syftet med förslaget var enligt regeringen att lägga större fokus på den unges behov av vård och andra åtgärder för att motverka en negativ utveckling. Förslaget borde enligt regeringens bedömning medföra en något striktare tillämpning av påföljden om än inte så restriktiv som utredningen hade föreslagit. Även fortsättningsvis förväntade sig dock regeringen att påföljden skulle ha ett brett tillämpningsområde.
Regeringen anförde att dess förslag till ändrade kriterier för påföljden inte var avsedda att innebära någon ändring av kravet att de planerade åtgärderna ska stå i proportion till det eller de brott som har begåtts med beaktande av brottets straffvärde, art och eventuell tidigare brottslighet. Regeringen anförde vidare att dess förslag till ungdomsvård i förening med ungdomstjänst borde kunna innebära att påföljden skulle komma att användas i större utsträckning än tidigare vid exempelvis allvarligare brott.31
31 A. prop. s. 58.
Gällande rätt SOU 2012:34
326
Underlaget för valet av påföljden ungdomsvård
Genom 2007 års reform föreskrivs att ett yttrande enligt 11 § LUL ska innehålla en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. De åtgärder socialnämnden redovisar i ett sådant yttrande ska enligt den nya lydelsen framgå av ett ungdomskontrakt om åtgärderna vidtas med stöd av SoL och av en vårdplan om åtgärderna vidtas med stöd av LVU. Vid sådan ungdomsvård som innebär att åtgärder ska vidtas med stöd av SoL ska domstolen meddela föreskrift om att den unge är skyldig att följa det ungdomskontrakt som upprättats av socialnämnden. Innehållet i kontraktet ska framgå av domen. Vid ungdomsvård där åtgärder ska vidtas tvångsvis med stöd av LVU ska den vårdplan som socialnämnden upprättat för den unge bifogas domen.
Den ändrade terminologin från vårdplan till ungdomskontrakt var inte avsedd att utgöra någon ändring i sak. Vad som eftersträvades var en ökad tydlighet och pedagogisk effekt genom att vårdplanen – i de fall åtgärderna grundade sig på SoL – utformades som ett kontrakt mellan den unge, vårdnadshavaren i förekommande fall och socialtjänsten.32
Ungdomsvård i förening med ungdomstjänst eller böter
Innan 2007 års reform kunde överlämnandepåföljden förenas med antingen dagsböter (högst 200) eller en särskild föreskrift om att utföra mellan 20 och 100 timmars ungdomstjänst, om det behövdes med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet. Även ungdomsvård kan efter 2007 års reform förenas med böter eller ungdomstjänst. Motsvarande proportionalitetsbedömning ska göras vid avgörandet om en sådan tilläggssanktion behövs. Antalet dagsböter som maximalt kan dömas ut är även numera 200. Efter 2007 års reform kan maximalt 150 timmars ungdomstjänst dömas ut som tilläggssanktion. Det anges efter 2007 års reform att ungdomstjänst som huvudregel ska ha företräde framför böter som tilläggssanktion; den ska väljas om den inte är alltför ingripande.
Ungdomsbrottsutredningen förutsåg – mot bakgrund av den avgränsning den föreslagit för överlämnandepåföljden – att det
32 A. prop. s. 60.
SOU 2012:34 Gällande rätt
327
fortsättningsvis skulle bli fråga om förhållandevis ingripande åtgärder från socialtjänstens sida. Det borde därför enligt betänkandet övervägas om det fanns behov av att även i fortsättningen kunna förena överlämnandepåföljden med en tilläggspåföljd. Utredningen ansåg att utrymmet för överlämnandepåföljden borde vara så stort som möjligt för att i görligaste mån undvika en frihetsberövande påföljd och för att kunna välja den mest effektiva påföljden utifrån förutsättningarna att förhindra fortsatt brottslighet. Mot den bakgrunden fann utredningen att det även fortsättningsvis borde vara möjligt att förstärka överlämnandepåföljden för i syfte att undvika sluten ungdomsvård.
Regeringen förmodade att dess förslag till ny avgränsning av överlämnandepåföljden innebar att åtgärderna inte sällan skulle bli mer ingripande än tidigare. 33 Det skulle i viss mån minska behovet av att även fortsättningsvis kunna förena ungdomsvård med en tilläggspåföljd. Eftersom ungdomsvård ska anpassas till den unge lagöverträdarens behov av stöd och hjälp och det är angeläget att i möjligaste mån undvika frihetsberövande påföljder, borde enligt regeringen utrymmet för att använda ungdomsvård vara så stort som möjligt. Ungdomsvård borde därför enligt regeringens mening även fortsättningsvis kunna förstärkas genom ungdomstjänst eller böter. Enligt motiven var det ändamålsenligt att minska böter som tilläggssanktion, eftersom sådana kan leda till långtgående konsekvenser ur ekonomisk och social synpunkt.
Ytterligare ett skäl för att i stället använda ungdomstjänst var enligt regeringen att den skapar bättre förutsättningar för kontroll av den unges anpassning till samhället.34 Regeringen anförde att ”Domstolen bör således döma till böter om det inte finns skäl att döma till ungdomstjänst”.35 Vidare borde böter väljas om ungdomstjänst skulle vara alltför ingripande. Liksom vid ungdomstjänst som fristående påföljd borde det enligt regeringen vara fallet när alternativet är ett tilläggsstraff som understiger 60 dagsböter.
Regeringen hade i lagstiftningsärendet föreslagit att 150 timmar skulle vara maximiantalet när ungdomstjänst döms ut som självständig påföljd. Utredningen hade föreslagit att maximiantalet om 100 timmar skulle vara kvar för ungdomstjänst som förstärkningspåföljd. Det kunde enligt regeringens mening ifrågasättas om 20–
33Prop. 2005/06:165 s. 83. 34 A. prop. s. 84. 35 Med detta torde i första hand avses att det inte finns förutsättningar pga. bristande samtycke, lämplighet eller ålder.
Gällande rätt SOU 2012:34
328
100 timmar medgav tillräckliga möjligheter till differentiering och anpassning till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. Regleringen skulle bli enklare och mer enhetlig och en mer enhetlig rättstillämpning skulle befrämjas om samma maximiantal gällde för ungdomstjänst som självständig påföljd och som tilläggssanktion. En utökning av antalet timmar kunde göra ungdomsvård till ett än mer trovärdigt alternativ till frihetsberövande påföljder och bidra till ett brett tillämpningsområde. Regeringen gjorde mot den bakgrunden den bedömningen att 150 timmar skulle kunna dömas ut även när ungdomstjänst användes som tilläggssanktion.
Vad gäller beräkningen av antalet timmar ungdomstjänst, anfördes i författningskommentaren att vägledning kunde sökas i tillämpningen av ungdomstjänst som fristående påföljd.36
20.5.2 Ungdomstjänst
20.5.2.1 2007 års reform
Införandet av ungdomstjänst som självständig påföljd
Genom lagstiftningen som trädde i kraft den 1 januari 2007 (prop. 2005/06:165) infördes ungdomstjänst som ny självständig påföljd för unga lagöverträdare.
Till grund för lagstiftningen låg Ungdomsbrottsutredningens betänkande Ingripanden mot unga lagöverträdare.37 Utredningens utgångspunkt var att det fanns behov av ytterligare påföljdsalternativ för unga lagöverträdare, särskilt i åldersgruppen 15–17 år. Utredningen ansåg för det första att antalet bötesstraff för unga lagöverträdare borde minskas signifikant. Därtill var det angeläget att i möjligaste mån hålla de unga utanför kriminalvården samt använda frihetsberövande påföljder med stor restriktivitet. Utredningen hade föreslagit att överlämnandepåföljden borde väljas endast då det föreligger stor risk att den unge begår brott och inte dömas ut slentrianmässigt. Även det förslaget skapade enligt utredningen behov av ytterligare påföljdsalternativ.38
Utredningen fann att erfarenheterna av ungdomstjänst som tilläggssanktion var goda. Det hade ett pedagogiskt värde och upp-
36Prop. 2005/06:165 s. 133. 37SOU 2004:122. 38 A. a. s. 353.
SOU 2012:34 Gällande rätt
329
levdes som meningsfull. Det fanns enligt utredningen stora möjligheter att utforma innehållet så att den verkade gränssättande och den kunde tillgodose kraven på förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. Det var heller inte oväsentligt att den administrerades av socialtjänsten. Ungdomstjänst hade därför enligt utredningen potential att utvecklas till en särskilt lämplig påföljd för unga lagöverträdare. Genom att ungdomstjänsten enligt utredningen skulle kunna ”stå på egna ben”, skulle det inte längre vara en förutsättning att den unge hade något vårdbehov för att dömas till ungdomstjänst. Såväl böter som kortare frihetsberövande straff skulle kunna ersättas. Vidare var det enligt utredningen fullt möjligt att ge ungdomstjänsten ett sådant pedagogiskt innehåll att överlämnandepåföljdens användning skulle kunna begränsas till de fall där den unges vårdbehov gör sig särskilt gällande.39
Utredningen fann att ungdomstjänst skulle kunna väljas i stället för såväl böter som ett kortare frihetsberövande för en icke vårdbehövande ung lagöverträdare. Vidare skulle unga utan ett klart uttalat vårdbehov dömas till ungdomstjänst i stället för överlämnandepåföljden. Den nya påföljden ungdomstjänst kunde därför inte rangordnas i förhållande till de övriga påföljderna.
Utredningen konstaterade att det var självklart att ungdomstjänst ska bestå av ett moment av arbete.40 Vidare anförde utredningen att det var mycket viktigt att ungdomstjänsten utformas på ett sådant sätt att de unga upplever att samhället tydligt säger i från att man inte accepterar att den unge begår brott. Påföljden har en viktig gränssättande funktion. Enbart skyldigheten att utföra arbete kan knappast åstadkomma detta. Ungdomstjänsten bör därför utöver det oavlönade arbetet innehålla moment som innebär att socialtjänsten klargör villkoren för ungdomstjänsten för den unge samt ger honom möjligheter att reflektera över sin livssituation och diskutera de brott han begått.
Regeringen gjorde i propositionen samma bedömning som utredningen om behovet av ett nytt påföljdsalternativ. Genom en förändring som föreslogs av överlämnandepåföljden skulle den avse den grupp av ungdomar som har ett reellt behov av vård och andra insatser. En strävan var att öka fokus på åtgärder som syftar till att motverka en ogynnsam utveckling hos denna grupp. Det var därför viktigt att se över påföljdsalternativen för unga som saknar eller har ett begränsat vårdbehov. Ytterligare en utgångspunkt var att begränsa
39 A.a. s. 354. 40 A.a. s. 358 f.
Gällande rätt SOU 2012:34
330
användningen av böter och korta frihetsberövanden. Regeringen konstaterade att frågan om att införa oavlönat arbete som en fristående påföljd hade övervägts tidigare41 och anförde därefter42:
Det är tydligt för den unge att det oavlönade arbetet är en reaktion på brott. Vidare finns det ett pedagogiskt värde i att den unge får gottgöra brottet genom arbete. Verkställigheten av ungdomstjänsten torde också upplevas som meningsfull, även om detta till stor del beror på arbetsuppgifternas art. Genom ungdomstjänst ges också den unge vanligen tillfälle att skaffa sig erfarenheter av arbete tillsammans med människor som inte ingår i hans eller hennes vanliga umgängeskrets. Det finns därtill stora möjligheter att ytterligare utforma innehållet i ungdomstjänsten så att de unga upplever att samhället sätter tydliga gränser när brott begås. Ungdomstjänst kan också tillgodose de straffrättsligt motiverade kraven på förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. Eftersom påföljden inte förutsätter ett vårdbehov hos den unge kan ungdomstjänsten ersätta andra påföljder som inte heller grundas på ett behov av vård eller andra insatser, i första hand böter och i viss mån kortare frihetsberövande påföljder. Det innebär att påföljden skulle kunna få ett stort användningsområde.
Genom 2007 års reform blev ungdomstjänst en obligatorisk uppgift för kommunerna. Mot bakgrund av utgångspunkten att barn och unga som begår brott ska mötas av vård och andra insatser av socialtjänsten, var det enligt regeringens mening naturligt att ungdomstjänsten administrerades av kommunerna.
Flera remissinstanser, bland annat Sveriges Kommuner och Landsting och Socialstyrelsen, hade anfört att det kunde väcka betänkligheter att socialtjänsten i och med detta förslag skulle få tydligare uppgifter inom det straffrättsliga systemet och utanför deras normala stödjande och hjälpande roll. Regeringen anförde angående detta att fördelarna med att hålla insatserna som gäller barn och ungdomar samlade inom socialtjänsten övervägde. Regeringen pekade på att socialtjänsten administrerade ungdomstjänst som tilläggspåföljd och att påföljden redan hade en roll inom socialtjänsten. Vidare anfördes att ungdomstjänst inte bara skulle omfatta oavlönat arbete utan även viss programverksamhet, vilket socialtjänsten administrerade. Slutligen anförde regeringen att det inom socialtjänsten finns särskild erfarenhet och kunskap i frågor rörande arbetet med barn och ungdomar.43
41 Ungdomsbrottskommittén (SOU 1993:35 del A s. 386 f). 42Prop. 2005/06:165 s. 64. 43 A. prop. s. 65.
SOU 2012:34 Gällande rätt
331
Gällande ungdomstjänstens innehåll anförde regeringen att en naturlig utgångspunkt var att ungdomstjänst skulle bestå av ett visst antal timmars arbete och att det helt skulle förta effekten av påföljden om det vore avlönat.
Ungdomstjänst borde enligt regeringen ha en gränssättande funktion men bör även i viss mån kunna fylla en vägledande roll. 44Utöver det oavlönade arbetet borde därför ungdomstjänst även innehålla annan särskilt anordnad verksamhet. Det närmare innehållet av denna verksamhet skulle enligt regeringen bestämmas av kommunen. Enligt regeringens mening var det dock lämpligt att däri ingår moment som innebär att socialtjänsten klargör villkoren för ungdomstjänsten för den unge samt ger honom eller henne möjligheter att reflektera över sin livssituation och diskutera de brott han eller hon begått. Därutöver kunde ungdomstjänst innefatta ett avslutande samtal mellan socialtjänstens representant och den unge samt, om möjligt, den unges vårdnadshavare och någon från arbetsplatsen. Då kan den unge ges återkoppling rörande hur ungdomstjänsten har genomförts. Nämnda moment borde enligt regeringen dock fylla ett mindre antal av de utdömda timmarna ungdomstjänst.
Samtycke och lämplighet
Regeringen instämde i Ungdomsbrottsutredningens bedömning att det skulle upprätthållas ett krav på att domstolen skulle finna påföljden lämplig för att kunna döma ut ungdomstjänst.45 Det var enligt regeringens mening angeläget både ur den unges perspektiv att försöka undvika misslyckanden vid verkställigheten och utifrån risken att påföljdens trovärdighet annars skulle undergrävas. Regeringen konstaterade att de omständigheter som redovisas i ett yttrande enligt 11 § LUL normalt är av stor betydelse för frågan om lämplighet för ungdomstjänst och att det inte fanns behov av förändring när det gällde hur den unges lämplighet behandlas i sådant yttrande. Regeringen delade heller inte utredningens uppfattning att ett yttrande från socialnämnden borde vara en förutsättning för att döma till ungdomstjänst. I vissa fall fanns det inte något sådant behov enligt regeringen, exempelvis då det stod klart att påföljden vid fällande dom skulle bestämmas till antingen ungdomstjänst eller böter.
44 A. prop. s. 67. 45Prop. 2005/06:165 s. 71.
Gällande rätt SOU 2012:34
332
Regeringen delade även utredningens uppfattning att ungdomstjänst ska dömas ut endast om den unge har samtyckt till det.46Regeringen hänförde sig till tidigare överväganden gällande samhällstjänst och ungdomstjänst som tilläggssanktion – som hade resulterat i krav på samtycke (prop. 1997/98:96). Den enligt regeringen kanske största invändningen mot en ordning med samtyckeskrav är det till viss mån otillfredsställande förhållandet att en påföljd för brott ska kräva lagöverträdarens godkännande. Den bestraffande verkan och förutsebarheten kan också minska av den påverkan den tilltalade kan ha på påföljdsvalet. Regeringen fann dock att det var en ”naturlig utgångspunkt” att ungdomstjänst även i fortsättningen skulle förutsätta samtycke. Regeringen anslöt sig till vad Åklagarmyndigheten hade anfört, att påföljden inte verkade vara genomförbar utan att ett krav på samtycke ställs upp. Vidare pekades på vikten av att undvika misslyckanden för att kunna engagera arbetsgivare och värna påföljdens trovärdighet. Regeringen fann det angeläget att den unges ställningstagande baseras på tillräcklig kunskap om vad ungdomstjänst innebär och vilken roll det har i påföljdssystemet.
Tillämpningsområdet för ungdomstjänst
I likhet med utredningen fann regeringen att ungdomstjänst som ny och fristående påföljd inte borde rangordnas efter svårhetsgrad i förhållande till de övriga påföljderna. Flera remissinstanser hade pekat på behovet av klargöranden när det gällde tillämpningsområdet. För att tillgodose det och främja förutsebarheten och enhetligheten i rättstillämpningen angav regeringen vissa närmare anvisningar om tillämpningsområdets nedre gräns och övre gräns, hur antalet timmar skulle beräknas, när ungdomstjänst borde väljas som påföljd och när den borde användas för unga över 18 år.47
Vad gäller tillämpningsområdet nedre gräns ansåg regeringen att det skulle föra för långt att helt ersätta böter med ungdomstjänst. I likhet med utredningen ansåg regeringen att ungdomstjänst inte borde kunna väljas som påföljd i stället för penningböter. Enligt regeringen var det heller inte rimligt att de lindrigaste dagsbotsstraffen skulle kunna ersättas med ungdomstjänst. Även om ungdomstjänst skulle kunna dömas ut i ett förhållandevis lågt antal
46 A. prop. s. 70. 47 A. prop s. 73 ff.
SOU 2012:34 Gällande rätt
333
timmar, torde det enligt regeringen innebära en omotiverad skärpning av påföljden om ungdomstjänst skulle kunna ersätta dagsböter på de lägsta nivåerna. Det skulle därtill innebära en dramatiskt ökad användning av ungdomstjänst med risk för ökad belastning på kommunerna och rättsväsendet. Regeringen gjorde den bedömningen att det var rimligt att ungdomstjänst normalt endast kom i fråga när alternativet var ett bötesstraff om minst omkring 60 dagsböter.
Gällande tillämpningsområdet övre gräns uttryckte regeringen tveksamhet till om ungdomstjänst som ensam reaktion var en tillräckligt ingripande påföljd för brottslighet av sådan svårhet att straffvärdet uppgick till två år eller mer.48 Regeringen anförde att det är lämpligast var ungdomstjänst vanligtvis inte skulle komma i fråga för brottslighet med ett straffvärde, med beaktande av bl.a. 29 kap. 3 § första stycket 3 brottsbalken, som översteg fängelse i ett år. För allvarligare brottslighet torde det ofta finnas skäl för att döma till ungdomsvård, om så är motiverat i förening med ungdomstjänst. Skulle det i ett enskilt fall inte finnas anledning att döma till ungdomsvård och är det inte aktuellt med en frihetsberövande påföljd kunde enligt regeringen villkorlig dom eller skyddstillsyn komma i fråga.
Beträffande hur många timmar ungdomstjänst som borde kunna dömas ut delade regeringen utredningens uppfattning att högsta antal timmar borde vara 150 och lägsta antal 20.
Gällande frågan hur antalet timmar ungdomstjänst beräknas anförde regeringen att det kunde vara lämpligt att området upp till cirka 50 timmar förbehålls fall där alternativet är ett bötesstraff och att området från och med 50 till och med 150 timmar normalt förbehålls fall som bör ge anledning till en strängare påföljd än böter.49
Gällande frågan när ungdomstjänst bör väljas som påföljd anförde regeringen – utöver vad som tidigare sagts i huvudsak följande.
Utgångspunkten bör vara att ungdomsvård väljs framför ungdomstjänst. Endast om det inte finns anledning att döma till ungdomsvård bör enligt regeringen påföljden bestämmas till ungdomstjänst. Självfallet bör det dock finnas en viss flexibilitet som gav ett utrymme att i stället välja ungdomstjänst om det framstod som den mest lämpliga påföljden.
48 A. prop. s. 74. 49 A. prop. s. 75.
Gällande rätt SOU 2012:34
334
Ungdomstjänst bör har företräde framför ett inte lindrigt bötesstraff. Endast om det inte finns förutsättningar att döma till ungdomstjänst bör påföljden bestämmas till böter.
Ungdomstjänst borde enligt förarbetena normalt väljas som påföljd framför villkorlig dom. Det bör dock inte gälla om en mer ingripande påföljd än ungdomstjänst fordras.
Om det är ett brott där det finns anledning att döma till ett kort frihetsberövande pga. brottets art, borde det enligt regeringen finnas ett förhållandevis stort utrymme att i stället bestämma påföljden till ungdomsvård.
Ungdomstjänst bör också kunna användas om det är fråga om återfall i brott. I dessa situationer bör det dock ofta finnas förutsättningar att döma till ungdomsvård, eventuellt i förening med en tilläggspåföljd.
Beträffande ungdomstjänst för unga över 18 år anförde regeringen att den försiktighet som sedan tidigare rådde med att döma unga över 18 år till ungdomstjänst borde gälla även när ungdomstjänst döms ut som en fristående påföljd.
20.5.3 Sluten ungdomsvård
20.5.3.1 Allmänt om bakgrunden och utformningen
I tiden innan sluten ungdomsvård infördes 1999 var fängelse den enda frihetsberövande påföljden för unga lagöverträdare. Under första hälften av 1900-talet fanns möjlighet att döma unga lagöverträdare till olika former av omhändertagande genom tvångsfostran och skyddsfostran.
1935 införds ungdomsfängelse, en påföljd som överfördes till BrB vid balkens tillkomst. Den var avsedd för unga lagöverträdare som inte kunde tillrättaföras inom den sociala ungdomsvården.
Ungdomsfängelse kunde ådömas för brott på vilka fängelse kunde följa. Påföljden skulle i första hand tillämpas för lagöverträdare i åldern 18–20 år. Det uttalades i förarbetena att ungdomsfängelse skulle vara den normala påföljden för denna åldersgrupp så snart en längre tids anstaltsvård ansågs påkallad.
Ungdomsfängelse kunde även tillämpas för den som inte hade fyllt 18 år eller den som fyllt 21 år men inte 23 år, förutsatt att ungdomsfängelse var uppenbart lämpligare än annan påföljd.
SOU 2012:34 Gällande rätt
335
Behandlingen skulle ske i och utom anstalt. Behandlingen skulle fortsätta utom anstalt, när anstaltsvården hade pågått så lång tid som ansågs nödvändigt med hänsyn till behandlingens syfte. Det var sålunda en tidsobestämd påföljd. Det fanns dock vissa tidsgränser uppställda. Behandlingen av den som dömts till ungdomsfängelse kunde pågå i högst fem år, varav högst tre år i anstalt. Det föreskrevs som huvudregel att anstaltsvistelsen skulle pågå i minst ett år, men för de flesta beviljades frigivningspermission efter 10 månader. Vård utom anstalt med övervakning följde sedan. Den som misskötte sig under verkställigheten i frihet kunde återintas i anstalt.50
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1980 utmönstrades ungdomsfängelse ut påföljdssystemet (prop. 1978/79:212). Ställningstagandet av avskaffa ungdomsfängelse grundande sig enligt förarbetena dels på att påföljden i praktiken inte skiljde sig från fängelsestraffet tillräckligt mycket för att det skulle vara motiverat att behålla båda påföljdsformerna, dels på att påföljdens principiella konstruktion stred mot de kriminalpolitiska värderingar som hade kommit att läggas till grund för rättsutvecklingen under senare tid.
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999 (prop. 1997/98:96) infördes påföljden sluten ungdomsvård. Lagstiftningen grundandes på förslagen i departementspromemorian Påföljder för unga lagöverträdare (Ds 1997:32).
Det framfördes i propositionen att det inte är rimligt att straffa ungdomar som begår brott lika hårt som vuxna och att fängelsestraffet innebär särskilda risker för unga människor.51 I propositionen anfördes vidare att det råder stor enighet om att framför allt långvariga fängelsestraff är förknippade med betydande risker för skadeverkningar för den dömde och att det särskilt gäller unga människor. Detta talade enligt förarbetena för att fängelsestraffet borde utmönstras när det gäller de yngsta lagöverträdarna. Ibland begår ungdomar så allvarliga brott att samhället måste kunna regera kraftfullt genom ett frihetsberövande. Regeringen fann det mycket otillfredsställande att fängelse då var den enda form av frihetsberövande som påföljdssystemet då kunde erbjuda, eftersom fängelse är en olämplig miljö för barn och ungdomar.
Regeringen ansåg att ansvaret för verkställigheten borde anförtros åt något annat organ än Kriminalvården, med bättre
50 NJA II 1962, s. 474 ff. 51Prop. 1997/98:96 s. 156 f.
Gällande rätt SOU 2012:34
336
förutsättningar att tillgodose de särskilda krav som borde gälla beträffande unga lagöverträdare.
Den 1 april 1994 hade Statens institutionsstyrelse tagit över ansvaret för planeringen och driften av de särskilda ungdomshem som avses i 12 § LVU. Regeringen konstaterade bl.a. att det inom SiS fanns en bred erfarenhet av arbete med ungdomar som kan komma i fråga för frihetsberövande påföljder. SiS måste anses ha goda möjligheter att inom sin organisation kunna ta hand om de unga lagöverträdare som kan komma fråga för ett frihetsberövande. Regeringen anförde därutöver att det var av stor vikt att socialtjänsten aktivt medverkar under verkställigheten av ett frihetsberövande. Vidare konstaterades i propositionen att det i regel krävs kontinuitet och långsiktig planering för att behandlingen ska bli framgångsrik, vilket ofta bör omfatta även tiden efter frihetsberövandet.52
20.5.3.2 Tillämpningsområde
Enligt regeringen skulle det vara samma restriktivitet med att döma ut sluten ungdomsvård som fängelse, dvs. att det skulle föreligga synnerliga skäl.
Det anfördes vidare att den unges behov av vård inte skulle tillmätas någon betydelse vid påföljdsbestämningen utan att sluten ungdomsvård enbart skulle kunna dömas ut som en reaktion på brottet. Den unges behov av vård skulle däremot tillmätas stor betydelse vid verkställigheten. Enligt propositionen var ett av huvudsyftena med regeringens förslag att ”tillskapa en påföljd som gör det möjligt att anordna verkställigheten så att den unges kriminalitet kan angripas så effektivt som möjligt”.
Några remissinstanser – däribland Socialstyrelsen och SiS – hade framfört att en ny frihetsberövande påföljd även borde omfatta gruppen av unga lagöverträdare som begått brott efter 18 men före 21 års ålder. I likhet med vad som hade anförts i promemorian fann regeringen att åldersstrukturen på de särskilda ungdomshemmen skulle förändras alltför mycket vilket ”i vart fall för närvarande” inte kunde anses lämpligt.53
52 A. prop. s. 158. 53 A. prop. s. 161.
SOU 2012:34 Gällande rätt
337
20.5.3.3 Straffskalor och straffmätning
Gällande minimitiden hade det i promemorian föreslagits två månader, med motiveringen att det skulle utgöra ett minimum för att fylla verkställigheten med något meningsfullt innehåll.
Mot bakgrund av att den unges behov av vård vare skulle tillmätas någon betydelse vid påföljdsvalet eller vid längden av frihetsberövandet i det enskilda fallet, fann regeringen det inte logiskt att bestämma minimitiden utifrån ett vårdperspektiv. För att i möjligaste mån undvika fängelse borde minimitiden vara densamma som fängelseminimum; fjorton dagar.
Gällande maximitiden anförde regeringen att införandet av den nya påföljden inte borde medföra att åldersstrukturen vid de särskilda ungdomshemmen skulle förändras i alltför stor utsträckning. Mot bakgrund av att det inte var lämpligt att äldre personer placeras vid dessa hem var det nödvändigt att ange en maximitid för frihetsberövandet och att ha särskilda regler om påföljdspreskription.54
Maximitiden borde emellertid enligt regeringen sättas högt för att påföljden ska kunna omfatta även brottslighet med mycket höga straffvärden. Med beaktande av den betydande reduktion som sker vid straffmätningen med stöd av 29 kap. 7 § brottsbalken och att villkorlig frigivning inte skulle förekomma i fråga om denna påföljd framstod enligt regeringen fyra år som en lämplig övre gräns.
I de fall lagföringen sker avsevärd tid efter det att en person fyllt 18 år fann regeringen att skälen för särbehandling inte kunde anses lika starka som när lagföring sker i nära anslutning till brottet. I sådana fall borde det enligt regeringen vara möjligt att döma personen till fängelse. Den andra situationen som regeringen förutsåg där fängelse kunde komma i fråga för en lagöverträdare under 18 år, var att en denne under en längre period gjort sig skyldig till omfattande och allvarlig brottslighet såväl före som efter 18 års ålder. Den nya påföljden kunde sålunda inte ersätta fängelsepåföljden fullt ut – dock att det skulle krävas särskilda skäl för att välja fängelse i stället för sluten ungdomsvård. Gällande den konkreta straffmätningen skulle utgångspunkten vara den bedömning rätten gjort när den funnit att påföljden borde bestämmas till fängelse av viss längd .55 Härutöver skulle det beaktas att den som döms till sluten ungdomsvård inte skulle bli föremål för villkorlig
54 A. prop. s. 162. 55 A. prop. s. 202.
Gällande rätt SOU 2012:34
338
frigivning. Om rätten skulle finna att straffvärdet avseende den aktuella brottsligheten var så högt att tiden för frihetsberövandet inte kunde bestämmas till fyra år eller kortare tid skulle enligt regeringen denna omständighet utgöra ett särskilt skäl mot att döma den unge till sluten ungdomsvård.
20.5.3.4 Regleringen i verkställighetslagstiftningen
I samband med den nya påföljden sluten ungdomsvård, infördes en särskild lag om verkställigheten; lag (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Regeringen fann att starka rättssäkerhetsskäl – bl.a. risken att den unge berövas friheten genom en dom som sedermera ändras i påföljdsdelen – talade för att domen inte skulle kunna gå i verkställighet innan den hade vunnit laga kraft eller den dömde dessförinnan avgett en nöjdförklaring. 56
Gällande verkställigheten borde SiS enligt regeringen åläggas i huvudsak motsvarande funktion som Kriminalvårdsstyrelsen. När domen får verkställas ska enligt verkställighetslagen den dömde så snart möjligt tas in på ett särskilt ungdomshem.
I likhet med vad som hade anförts i promemorian fann inte regeringen att det förelåg skäl att uppställa någon regel huruvida ungdomar dömda till sluten ungdomsvård skulle hållas åtskilda från dem som hade tagits in efter ett administrativt beslut. Det skulle därför överlåtas till SiS att avgöra om de båda gruppera skulle hållas avskilda.
Om den unge inte är häktad ska han av SiS föreläggas att senast en viss dag inställa sig vid det särskilda ungdomshemmet. Enligt regeringen borde SiS kunna begära att polismyndighet ska förpassa den dömde till institutionen.57 Vidare uttalade regeringen att den dömde skulle kunna förvaras i allmänt häkte eller polisarrest för att förpassningen skulle kunna genomföras.
Gällande beräkning av verkställigheten anförde regeringen att motsvarande bestämmelser i lagen om beräkning av strafftid m.m. borde gälla i tillämpliga delar.
Beträffande genomförande av verkställigheten anförde regeringen att det inom den av SiS bedrivna verksamheten fanns goda förutsättningar att utforma verkställigheten så att risken för skadeverkningar minskar. Ansträngningarna för att minimera skade-
56 A. prop. s. 164. 57 A. prop. s. 165.
SOU 2012:34 Gällande rätt
339
riskerna måste emellertid enligt regeringen genomföras med beaktande av att sluten ungdomsvård är en frihetsberövande påföljd.58 Regeringen fann dock inte att det fanns behov av samma omfattande reglering som vid verkställigheten av kriminalvård i anstalt. Detta sagt bl.a. med hänsyn till att verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen bedrivs utifrån andra utgångspunkter och med annan målsättning än den verksamhet som bedrivs inom kriminalvården. Verkställighetsreglerna borde därför kunna utformas i huvudsak med användande av regleringen vid omhändertagande enligt LVU som förebild.
Bestämmelserna i LVU om att den unge kan hindras från att lämna hemmet och i övrigt underkasta sig den begränsning i rörelsefriheten som är nödvändig för att vården borde enligt regeringen kunna få sin motsvarighet i verkställighetslagen. Det samma gällde bestämmelser som möjliggör begränsningar av rörelsefriheten med hänsyn till andra intagna eller personalens säkerhet. Vidare kunde bestämmelser för LVU-vård om förbud mot droginnehav och beslagtagande av sådan egendom få motsvarighet gällande sluten ungdomsvård. Detsamma gällde bestämmelser om kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning samt kontroll av post.
Enligt regeringen skulle huvudregeln vara att den dömde ska kunna få ta emot besök och ringa telefonsamtal i den utsträckning som det är praktisk möjligt. Det kan dock finnas skäl att begränsa eller förvägra dessa kontakter om säkerheten på ungdomshemmet kan äventyras eller om vägande behandlingsskäl talar emot det.
Gällande möjligheterna till avskiljande konstaterade regeringen att en person intagen med stöd av LVU får hållas avskild pga. våldsamhet eller påverkan av berusningsmedel. Avskildheten får inte vara längre än 24 timmar i följd. Enligt regeringen borde en motsvarande bestämmelse finnas för dem som dömts till sluten ungdomsvård.
Regeringen anförde att det var väl känt att det ofta är förenat med svårigheter för en intagen att lämna den institution där han varit omhändertagen. Det var därför angeläget att steget mellan institutionen och omvärlden inte blir alltför stort och att utslussningen sker successivt.59 Enligt regeringen borde utslussningen vara en normal del av påföljden sluten ungdomsvård. Samtidigt framhölls det i propositionen att sluten ungdomsvård är en frihetsberövande påföljd och att den inte får urholkas så att den
58 A. prop. s. 166. 59 A. prop. s. 168.
Gällande rätt SOU 2012:34
340
får en annan innebörd än vad som avsågs när domstolen beslutade sin dom.60 Det naturliga enligt regeringen var att utrymmet för utslussning ökar i slutet av verkställighetstiden. Utslussningen kan inledas genom att den dömde ges möjlighet till vistelse under öppnare former. Den som vistats under öppnare former bör därefter också ges möjlighet att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet i allt större utsträckning. Det kan t.ex. vara fråga om behandling, utbildning eller annan liknande verksamhet utanför institutionen. Det kan även vara fråga om att den dömde placeras utanför det särskilda ungdomshemmet för att han ska kunna bli föremål för särskilda åtgärder som kan antas underlätta anpassningen. I fråga om placering utanför det särskilda ungdomshemmet fordrades när verkställighetslagstiftningen infördes att socialnämnden i den dömdes hemkommun samtycker till en sådan placering eftersom det är kommunen som får svara för kostnaderna för detta.
Beslut om vistelse utanför det särskilda ungdomshemmet bör vid behov kunna förenas med särskilda villkor. Den dömde bör exempelvis kunna åläggas att hålla sig fri från droger och andra berusningsmedel, att underkasta sig erforderlig vård och behandling, att hålla kontakt med viss person vid det särskilda ungdomshemmet, att besöka socialtjänsten eller att delta i utbildning. Det kan inte heller uteslutas att det ibland finns behov av föreskrift om förbud för den dömde att uppehålla sig på viss plats eller att ta kontakt med vissa personer.
De bestämmelser som fanns för Kriminalvården beträffande tillgång till hälso- och sjukvård och möjligheter till kvalificerad psykiatrisk vård borde enligt regeringen införas även i verkställighetslagen. I likhet med vad som fanns i LVU borde det enligt regeringen finnas möjlighet att begära polishandräckning beträffande någon som dömts till sluten ungdomsvård för att efterforska eller återhämta denne. Bestämmelserna som gällde för Kriminalvården att i vissa fall underrätta målsäganden borde införas även gällande sluten ungdomsvård. Regeringen fann att samma bestämmelser som gällande vård enligt LVU borde gälla vid sluten ungdomsvård.
Den 1 augusti 2911 trädde det i kraft vissa nya bestämmelser om utslussningen från sluten ungdomsvård. Dessa behandlas närmare i avsnitt 26.3.1.
60 A. prop. s. 168 f.
SOU 2012:34 Gällande rätt
341
20.5.3.5 Förhållandet till LVU
Enligt regeringen kunde det på goda grunder förväntas att den som blir föremål för sluten ungdomsvård i många fall också kan vara aktuell för vård enligt LVU. Att den unge dömts till sluten ungdomsvård borde påverka socialnämndens bedömning av huruvida behovet av LVU-vård kvarstår. Regeringen fann dock ingen anledning att lagstifta om detta, utan socialnämnden borde vara fri att besluta efter vad som var mest ändamålsenligt i det enskilda fallet.61 Det kunde inte uteslutas att omständigheterna ibland kunde vara så att beslutet om LVU-vård borde fortsätta att gälla, särskilt om det är relativt korta verkställighetstider och det bedöms nödvändigt för att säkerställa kontinuiteten och långsiktigheten i vården.
Påföljden sluten ungdomsvård aktualiserade en fråga gällande behovet av LVU-vård efter verkställighetens slut. Enligt 3 § LVU ska den unge beredas vård om han utsätter sin egen hälsa eller utveckling för påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Det fordras att risken har en viss intensitet och aktualitet. Aktualitetskravet i 3 § LVU borde därför tonas ned för den som dömts till sluten ungdomsvård.62 Denna reglering behandlas närmare i avsnitt 26.3.6.
61 A. prop. s. 174. 62 A. prop. s. 175.
343
21 Ordningen i några andra europeiska länder
21.1 Inledning
I de flesta nordiska och andra europeiska stater vilkas påföljdssystem vi kartlagt finns det särskilda bestämmelser gällande påföljdsvalet för unga lagöverträdare. Nedan följer en kortare redogörelse för dessa bestämmelser i några europeiska stater. För en fylligare redovisning hänvisas till den sammanställning som finns i bilaga 3.
21.2 Finland
Straffmyndighetsåldern i Finland är 15 år. För lagöverträdare under 18 år tillämpas särskilda bestämmelser gällande handläggningen av brottmålet, påföljdsvalet och straffmätningen. Även gällande lagöverträdare i åldern 18–20 år finns det vissa särskilda bestämmelser, bland annat gällande möjligheten att förena villkorligt fängelse med övervakning.
Den som har begått ett brott före 18 års ålder kan dömas till ungdomsstraff, om inte böter anses vara ett tillräckligt ingripande straff och inte vägande skäl innebär att det måste dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Ungdomsstraffets längd ska vara minst fyra månader och högst ett år, beroende på brottslighetens allvar. Under verkställigheten ställs den dömde under övervakning. Ungdomsstraffet innefattar övervakarsamtal, uppgifter och program som främjar den sociala funktionsförmågan samt stöd och handledning i samband med dessa. Den dömde kan förpliktas att delta i sammankomster som ingår i verkställigheten av ungdomsstraffet under högst åtta timmar per vecka.
Den som inte fyllt 21 år vid gärningstillfället kan dömas till villkorligt fängelse förenat med övervakning under ett år och tre
Ordningen i några andra europeiska länder SOU 2012:34
344
månader, om detta anses motiverat för att främja gärningsmannens anpassning i samhället och för att förhindra återfall i brott. Förutom att regelbundet träffa sin övervakare kan övervakningen innebära att den unge ska delta i programverksamhet eller annan målinriktad verksamhet. Om den unge utan godtagbar anledning uteblir från ett möte med övervakaren, kan Brottspåföljdsmyndigheten besluta att han eller hon ska hämtas av polis till nästa möte.
Det är en allmän princip att ovillkorliga fängelsestraff bör undvikas för lagöverträdare under 18 år. I strafflagen föreskrivs att lagöverträdare under 18 år inte får dömas till ovillkorligt fängelse om det inte finns vägande skäl. Det följer även av lagstiftningen att straffet ska bestämmas enligt en lindrigare skala om gärningen begicks innan den unge hade fyllt 18 år.
När personer som är under 18 år döms till ovillkorligt fängelse ska de placeras i sådana fängelser där de kan hållas åtskilda från vuxna intagna, om det inte skulle vara till den unges fördel att göra annorlunda.
21.3 Norge
Straffmyndighetsåldern i Norge är 15 år. Lagöverträdare under 18 år särbehandlas i mildrande riktning. Unga lagöverträdare kan dömas till samma slag av påföljder som vuxna lagöverträdare.
Den unges ålder kan beaktas särskilt vid frågan om det finns skäl att meddela åtalsunderlåtelse. Åtalsunderlåtelse används i stor omfattning för unga lagöverträdare för att undvika den belastning som en rättsprocess innebär för den unge, men även för att markera samhällets reaktion på brottet.
Om det är lämpligt får Åklagarmyndigheten besluta att personer som är misstänkta för brott ska överföras till ett särskilt medlingsorgan, Konfliktrådet. Överföring till Konfliktrådet kan utgöra ett villkor vid betinget fengsel.
Det finns för närvarande inte någon särskild påföljdsform för unga lagöverträdare. Det norska justitiedepartementet arbetar dock med en proposition som bl.a. innefattar en alternativ straffrättslig reaktion för lagöverträdare under 18 år, som är tänkt att ingå som villkor vid betinget dom – ungdomsstormöte.
Ungdomsstormöte ska enligt förslaget genomföras inom ramen för Konfliktrådet. Målgruppen är lagöverträdare under 18 år som begått upprepad och/eller allvarlig brottslighet. Påföljden ska bygga
SOU 2012:34 Ordningen i några andra europeiska länder
345
på principen om reparativ rättvisa (restorative justice) och innebär enligt förslaget att den unge ska delta i ett stormöte anordnat av en ungdomskoordinator som är knuten till Konfliktrådet. Ungdomsstormötet ska mynna ut i en ungdomsplan. Ungdomsplanen ska godkännas av domstol och följas upp av en särskild grupp som bl.a. kan bestå av deltagare vid ungdomsstormötet. Ungdomsplanen ska innehålla åtgärder som innebär en betydande kontroll och betydande restriktioner för den unge.
Det finns i dag ingen särskild regel som begränsar användningen av ovillkorligt fängelse för unga lagöverträdare. Enligt etablerad praxis ska dock fängelsestraff undvikas i största möjliga mån för personer under 18 år. Enligt den nya strafflagen är en förutsättning för att döma unga lagöverträdare till fängelse, att det ”krävs av särskilda skäl”.
21.4 Danmark
Straffmyndighetsåldern i Danmark är 14 år. Vid straffmätningen ska det generellt beaktas som en förmildrande omständighet att gärningsmannen var under 18 år vid gärningstillfället.
Vid mindre allvarlig brottslighet kan lagöverträdare under 18 år ingå ett ungdomskontrakt. Ungdomskontraktet är ett avtal där den unge – med samtycke från vårdnadshavaren – förbinder sig att delta i vissa särskilt angivna aktiviteter mot att Åklagarmyndigheten avstår från att väcka åtal.
Personer under 18 år som begått grövre brott mot person eller andra allvarliga brott kan dömas till ungdomssanktion. Ungdomssanktion utgör ett alternativ till ovillkorligt fängelse. Ungdomssanktion är en tvåårig strukturerad och kontrollerad socialpedagogisk behandling som genomförs under tillsyn av kommunala sociala myndigheter. En särskild koordinator ska samordna insatser mellan olika samhällssektorer samt mellan å ena sida den unge och dennes föräldrar och å andra sidan de professionella aktörerna. En ungdomssanktion inleds vanligtvis med en vistelse på en sluten institution i syfte att de pedagogiska insatserna ska börja sättas i verket. Den fasen är vanligen i omkring två månader. I den andra fasen placeras den unge i en verksamhet i öppen regi, exempelvis på en icke sluten institution eller någon annan lämplig vistelse. Under den tredje fasen sker öppenvårdsbehandling med tillsyn av de sociala myndigheterna. Den unge bor då hemma hos föräldrarna, i
Ordningen i några andra europeiska länder SOU 2012:34
346
egen bostad eller i ett tillfälligt ordnat boende. Om verkställigheten inte fungerar, exempelvis för att den unge återfaller i brott, kan det bli aktuellt att återföra honom eller henne till en öppen eller sluten institution.
När en lagöverträdare under 18 år döms till ovillkorligt fängelse, avtjänas straffet som regel inte i fängelse. I stället verkställs fängelsestraffet i de sociala myndigheternas regi eller i en särskild institution inom ramen för Kriminalvården, om inte brottsavhållande aspekter talar för att straffet ska avtjänas i fängelse.
21.5 Tyskland
Straffmyndighetsåldern i Tyskland är 14 år. För lagöverträdare under 14 år kan det i stället sättas in sociala stödåtgärder, i vissa fall genom frihetsberövande i familjehem. Lagöverträdare mellan 14 och 17 år blir föremål för straffrättsliga åtgärder för unga, förutsatt att deras moraliska och mentala mognad är tillräcklig för att de ska förstå det felaktiga med den brottsliga handlingen och uppföra sig i enlighet med den förståelsen. I annat fall – om den unge inte bedöms ha uppnått en sådan mognad – kan domstolen vidta samma slag av åtgärder som kan vidtas av en familjedomstol. Lagöverträdare mellan 18 och 20 år blir även de föremål för särskilda straffrättsliga åtgärder för unga om deras personliga utveckling var jämförbar med en ungdoms vid gärningstillfället. Om så inte bedöms vara fallet blir lagöverträdare i den åldersgruppen föremål för samma straffrättsliga förfaranden som vuxna lagöverträdare.
Som särskilda icke frihetsberövande påföljder kan unga lagöverträdare dömas till socialt fostrande åtgärder innefattande anvisningar och förbud gällande den unges tillvaro, syftande till att främja och säkerställa den unges sociala fostran och utveckling.
Disciplinära åtgärder bli aktuellt när socialt fostrande åtgärder inte är tillräckliga och ungdomsfängelse inte är lämpligt, men det klandervärda i den brottsliga handlingen måste tydliggöras.
Domstolen kan besluta om ungdomsinternering, som verkställs i särskilda centra för ungdomsinternering eller utrymmen för fritidsinternering. Internering kan avse kortare tider som exempelvis helgledighet eller i ett sammanhang upp till fyra veckor.
I vissa fall kan frihetsberövandet skjutas upp och den unge i stället ställas under övervakning.
SOU 2012:34 Ordningen i några andra europeiska länder
347
Ungdomsfängelse tillämpas när den unges benägenhet att begå brott nödvändiggör en längre och mer omfattande social fostran eller när den unges skuld är så stor att det nödvändiggör ett sådant straff. Tiden för frihetsberövandet bestäms till mellan sex månader och fem år. Den kan dock uppgå upp tio år om det är fråga om ett mycket allvarligt brott. Om fängelsestraffets längd uppgår till högst ett år och den unge bedöms ha en positiv prognos kan verkställigheten av fängelsestraffet skjutas upp och den unge i stället ställas under övervakning med en särskilt utsedd övervakare.
21.6 England
Straffmyndighetsåldern i England är tio år. Vid påföljdsval och straffmätning särbehandlas lagöverträdare under 18 år i många avseenden i mildrande riktning. Någon formell möjlighet att särbehandla lagöverträdare över 18 år finns inte. Vid bedömningen av allvaret i en gärning kan dock hänsyn tas till den unges bristande mognad, även om denne var över 18 år.
Verkställigheten av de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare och delvis även bestämmandet av dess innehåll ombesörjs av Youth Offending Team (YOT). Det är lokala samarbetsorgan bestående av bl.a. sociala myndigheter, polis och skola.
Mindre allvarliga lagöverträdelser kan lagföras utan att det involverar domstolsbehandling. Förutsatt att den unge erkänner gärningen kan polisen utdela en reprimand eller en slutlig varning (Final Warning).
Referral Order utgör en särskild påföljd och innebär att domstolen bestämmer hur länge verkställigheten ska pågå, inom ett spann av mellan tre och tolv månader. Detta bestäms i huvudsak utifrån brottets svårhet. Den unges behov behöver inte utredas i förväg. Själva innehållet i påföljden bestäms av Youth Offender
Panel – vilken består av samhällsföreträdare med stöd av en medlem från YOT.
Vid Youth Rehabilitation Order beslutar domstolen om en eller flera föreskrifter, utav sammanlagt 18 stycken. De olika föreskrifterna kan syfta till straff, samhällsskydd, minskning av återfallsrisken samt gottgörelse till målsäganden. För att denna påföljd ska kunna väljas måste brottsligheten vara tillräckligt allvarlig. I de fall den unge för första gången ställs inför domstol och erkänner brottet har Referral Order alltid företräde. Vid bestämmande av föreskrifter-
Ordningen i några andra europeiska länder SOU 2012:34
348
nas omfattning och innehållet ska de vägledande principerna vara dels proportionalitet i förhållande till brottets allvar, dels vilka föreskrifter som är lämplig för den enskilde lagöverträdaren.
Youth Rehabilitation Orders with Intensive supervision and surveillance kan beslutas om den unge begått ett brott som kan föranleda fängelse, brottsligheten är så allvarlig att tröskeln för fängelse har passerats och fängelse också bedöms vara en lämplig påföljd. Påföljden utgör alltså ett alternativ till fängelse för unga lagöverträdare. En sådan påföljd innehåller alltid vissa obligatoriska inslag. Det finns ett krav på aktivitet på mellan 91 och 180 dagar och det ingår övervakning under minst tolv månader, utegångsförbud och elektronisk övervakning. Elektronisk övervakning ska som huvudregel inte genomföras om den unge är olämplig för en sådan åtgärd. I sådana fall ska utegångsförbudet övervakas med andra metoder, exempelvis genom kontrollerande hembesök.
Youth Rehabilitation Order with fostering – som också utgår ett alternativ till fängelse – innebär att den unge är skyldig att vistas viss tid i ett fosterhem. Inom ramen för påföljden kan andra föreskrifter meddelas om det bedöms lämpligt. Påföljden inkluderar alltid övervakning.
349
22 Brå:s utvärdering av 2007 års reform
22.1 Inledning
I våra direktiv förutskickas att Brottsförebyggande rådet (Brå) ska göra en utvärdering av 2007 års reform gällande påföljder för unga lagöverträdare. Brå fick i regleringsbrevet för 2010 uppdraget av regeringen att utvärdera reformen. Uppdraget avrapporterades i augusti 2011 genom rapporten Ungdomsvård och ungdomstjänst – En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare (Brå-rapport 2011:10).
Enligt våra direktiv ska vi utvärdera om syftet med 2007 års reform har uppnåtts. Utvärderingen ska inriktas på domstolarnas påföljdsval och innehållet i påföljderna. Vi ska enligt direktiven vidare se över var och en av påföljderna sluten ungdomsvård, ungdomsvård och ungdomstjänst.
I detta avsnitt redovisas i korthet vad 2007 års reform innebär och vilka bedömningar som görs i Brå:s rapport. I kapitel 23 redovisas vilka övergripande bedömningar vi gör gällande Brå:s rapport och hur vi ser på utfallet av 2007 års reform. Beträffande de specifika påföljderna och vilka reformbehov det kan finnas, bl.a. mot bakgrund av vad som framkommer i Brå:s rapport, redovisas detta i kapitel 24 (Ungdomsvård och ungdomstjänst) och kapitel 26 (Sluten ungdomsvård).
Brå:s utvärdering av 2007 års reform SOU 2012:34
350
22.2 Syftena med 2007 års reform
I propositionen angavs vissa utgångspunkter för reformen1. I korthet var det följande:
Barnets bästa ska stå i fokus på det sätt som Barnkonventionen föreskriver.
En tydligare inriktning på att motverka fortsatt kriminalitet.
Påföljderna för unga lagöverträdare ska ta i beaktande principerna om förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. Samtidigt ska påföljderna anpassas till den unges behov och vara tydliga och pedagogiska.
Samarbetet ska förstärkas mellan olika aktörer i rättsväsendet för att den unge ska kunna återföras till ett socialt välfungerande liv.
Socialtjänstens roll ska tydliggöras.
Användning av bötesstraff och fängelsestraff (främst korta frihetsstraff) ska minskas.
Principen om förutsebarhet och likabehandling ska få ett större genomslag
Tiden mellan brott och straffrättslig reaktion ska förkortas.
Medling ska användas i högre utsträckning och ges en starkare ställning.
Det ska inte åstadkommas någon generell straffskärpning.
Även i fortsättningen ska det vara en särbehandling av barn och de ska i första hand bli föremål för insatser inom socialtjänsten.
Påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten ska tydliggöras och begränsas till fall där den unges vårdbehov gör sig särskilt gällande.
Det behövs ett nytt påföljdsalternativ för att minska användningen av böter och fängelsestraff och med anledning av det minskade tillämpningsområde för överlämnandepåföljden som eftersträvas.
SOU 2012:34 Brå:s utvärdering av 2007 års reform
351
Det ska uppnås en större enhetlighet mellan olika kommuner och stadsdelar i arbetet med barn och ungdomar som begår brott för att uppnå en straffrättslig likabehandling. Detta ska bl.a. uppnås genom att Socialstyrelsen utfärdar allmänna råd.
Samarbetet mellan olika kommuner ska förbättras och samverkan mellan socialtjänsten och rättsväsendet ska komma till stånd i större utsträckning.
Det ska finnas ett jämställdhetsperspektiv och det ska undvikas att ingripanden utformas endast efter pojkars behov.
22.3 2007 års reform i korthet
Tillämpningsområdet för påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten ändrades till att omfatta dem som har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) [SoL] eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga [LVU]. Det innebär ett mer insnävat tillämpningsområde än vad som tidigare hade gällt. Påföljden bytte genom reformen namn till ungdomsvård. De åtgärder socialnämnden har planerat för ska framgå av ett ungdomskontrakt om åtgärderna vidtas med stöd av SoL och av en vårdplan om åtgärderna vidtas med stöd av LVU.
Tidigare hade ungdomstjänst endast kunnat dömas ut i förening med att den unge överlämnades till vård inom socialtjänsten. Den möjligheten finns även efter 2007 års reform, då ungdomsvård kan kombineras med ungdomstjänst. Det nya är att ungdomstjänst numera även kan dömas ut som en fristående påföljd, på mellan 20 och 150 timmar.
För unga som har behov av särskilt stöd och särskild vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende ska socialnämnden kunna utse en särskilt kvalificerad kontaktperson, på begäran eller med samtycke av den unge, eller, om denne är under 15 år, dennes vårdnadshavare. Vid förebyggande insatser enligt 22 § LVU (s.k. mellantvång) ska i stället för kontaktperson särskilt kvalificerad kontaktperson utses.
Kommunerna ska sörja för att medling i enlighet med lagen (2002:445) om medling med anledning av brott kan erbjudas när brottet har begåtts av någon som är under 21 år.
Brå:s utvärdering av 2007 års reform SOU 2012:34
352
Vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse ska meddelas ska särskilt beaktas den unges vilja att medverka till att medling kommer till stånd. I de fall medling är aktuellt ska tidsfristen för beslut i åtalsfrågan kunna överskridas.
22.4 Brå:s utvärdering av 2007 års reform och slutsatser av den utvärderingen
22.4.1 Sammanfattning av Brå:s utvärdering
Brå bygger sin utvärdering på ett omfattande material bestående av registerdata, ett urval tingsrättsdomar med tillhörande yttranden från socialtjänsten, tre enkäter, intervjuer med ungdomar samt litteratur. I rapporten finns det följande sammanfattning över utvärderingens resultat.2
Ungdomstjänst har blivit den vanligaste påföljden genom dom.
Sedan ungdomstjänst infördes som enskild påföljd har det blivit den vanligaste påföljden när ungdomar döms i tingsrätt. Drygt 2 500 ungdomar dömdes till ungdomstjänst under 2008, och lägger man till dem som dömdes till ungdomsvård i kombination med ungdomstjänst uppgår de till nära 3 000. De ungdomar som i dag döms till ungdomstjänst fick främst böter eller ungdomsvård tidigare. Reformens krav på ett särskilt vårdbehov för att dömas till ungdomsvård innebar en kraftig minskning av ungdomsvården, från nära 2 500 personer år 2004 till drygt 1 600 år 2008.
Nio av tio dömda till endast ungdomstjänst fullföljer den.
Uppföljningen av ungdomar i ett urval av dömda till ungdomstjänst visar att en av fem inte fullföljde påföljden. Om man bortser från dem som avbrutit eller aldrig påbörjat på grund av andra orsaker än misskötsamhet innebär det dock att närmare 90 procent av dem som gavs möjlighet att genomföra påföljden fullföljde den. Bland ungdomar som döms till kombinationen ungdomsvård och ungdomstjänst är bilden mindre positiv. I nära hälften av fallen fullföljs inte ungdomstjänsten.
Hälften påbörjar ungdomstjänsten inom två månader.
För hälften av ungdomarna i urvalet påbörjas ungdomstjänsten inom två månader från det att domen vunnit laga kraft. För ytterligare en fjärdedel tog det mellan två och fyra månader. Efter ett år hade omkring 95 procent påbörjat sin ungdomstjänst. Det är svårt att bedöma vad som ska anses vara en godtagbar väntetid då inga närmare riktlinjer finns.
2 Nedanstående text är hämtas från Brå-rapport 2011:10 s. 6–10.
SOU 2012:34 Brå:s utvärdering av 2007 års reform
353
Privata arbetsplatser är vanligast i Brå:s urval av dömda.
I motsats till kriminalvården som ansvarar för samhällstjänst för vuxna är kommunerna inte begränsade till att använda offentliga eller ideella verksamheter som arbetsplatser vid ungdomstjänst. I urvalet av studerade ungdomar är privata företag den vanligaste arbetsplatsen. En tredjedel av ungdomarna gör sin ungdomstjänst där. Nästan lika vanligt är det med offentliga arbetsplatser och ideella verksamheter.
Nära fyra av tio ungdomar har i princip haft endast oavlönat arbete.
I förarbetena anges att ungdomstjänst förutom oavlönat arbete bör innehålla en särskilt anordnad verksamhet. Nära fyra av tio studerade ungdomar har dock endast haft oavlönat arbete eller endast fått ett inledande och/eller avslutande samtal vid sidan av arbetet. De som fått en särskilt anordnad verksamhet har oftast deltagit i ett påverkansprogram.
Ingen enhetlig syn på hur lång verkställighetslängden ska vara.
För vuxna personer som döms till samhällstjänst finns det riktlinjer för under hur lång tid de utdömda timmarna samhällstjänst ska avtjänas. Det finns inga sådana riktlinjer för ungdomstjänst. Bland de studerade ungdomarna är inte heller sambandet mellan antalet utdömda timmar och verkställighetslängden särskilt stark. Det finns ungdomar som avtjänar många timmar på mycket kort tid och ungdomar som avtjänar ett litet antal timmar under mycket lång tid.
Vårdbehovet inte tydligt större i dag bland dömda till ungdomsvård.
Det faktum att användningen av ungdomsvården minskade markant i och med införandet av kravet på ett särskilt vårdbehov gör det rimligt att anta att de som döms till påföljden i dag har ett större vårdbehov än de som dömdes tidigare. Tydliga belägg för detta går dock inte att finna. De brott de dömts för är ungefär desamma som tidigare. Andelen tidigare lagförda eller antalet brott i domen har inte heller ökat efter reformen. Andelen som tidigare varit placerade enligt socialtjänstlagen (SoL) eller lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) är också densamma. En något större andel av de ungdomar som döms till ungdomsvård i dag är dock tidigare kända av socialtjänsten. De vårdinsatser som föreslås inom ramen för ungdomsvården är också ungefär desamma som tidigare. Samtalskontakt med socialtjänsten och deltagande i program är fortfarande de vanligast föreslagna insatserna i yttranden. Andelen som föreslås placering enligt SoL har ökat från sex till nio procent samtidigt som andelen placeringar enligt LVU är densamma som tidigare (8 procent). Det genomsnittliga antalet föreslagna insatser per ungdom har inte heller förändrats. Det är dock möjligt att omfattningen av samtalskontakterna och programmen har ökat i dag jämfört med tidigare.
Brå:s utvärdering av 2007 års reform SOU 2012:34
354
Stora skillnader i påföljdsanvändning mellan olika tingsrätter.
En jämförelse mellan tingsrätterna i landet visar anmärkningsvärt stora skillnader i andelen ungdomar som döms till ungdomsvård, ungdomstjänst och dagsböter. Andelen som döms till ungdomsvård varierar mellan drygt hälften och under tio procent. Andelen som döms till ungdomstjänst varierar mellan en femtedel och drygt två tredjedelar. Andelen som döms till dagsböter varierar mellan knappt tio och drygt femtio procent. Skillnaderna är så stora att det inte är rimligt att tro att de beror på olika stor andel ungdomar med särskilt vårdbehov i de olika tingsrätternas upptagningsområden.
Olika tolkningar kring det särskilda vårdbehovet.
I förarbetena till reformen finns ingen närmare definition av vad som är att betrakta som ett särskilt vårdbehov. Brå har i en enkät till socialtjänsten frågat vad som utmärker ett sådant behov. Omkring hälften av de svarande definierar begreppet som ett omfattande behov som exempelvis yttrar sig genom missbruk, psykisk ohälsa, neuropsykiatriska diagnoser eller problem i hemmiljö. En knapp tredjedel svarar i stället i termer av risk. Ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt eller riskerar att begå nya brott har enligt dem ett särskilt vårdbehov. Andra tolkningar som socialtjänsten gör är att ungdomar som har behov av placering har ett särskilt vårdbehov liksom ungdomar som inte är lämpliga för ungdomstjänst.
Socialtjänstens yttranden bättre på tio år.
I de fall socialtjänsten förordar ungdomsvård ska de planerade insatsernas omfattning och varaktighet tydligt anges i yttrandets ungdomskontrakt eller vårdplan. Detta är nödvändigt för att domstolen ska kunna bedöma om ungdomsvården är tillräckligt ingripande i relation till brottets straffvärde. Brå har tidigare studerat innehållet i socialtjänstens yttranden från åren 1999 och 2004. De yttranden från 2008 som studerats inom ramen för denna utvärdering innehåller uppgifter om planerade insatsers omfattning och varaktighet i mycket större utsträckning än yttranden från 1999. Då innehöll nära en fjärdedel av yttrandena varken uppgifter om omfattning eller varaktighet. I knappt 40 procent fanns uppgifter om såväl omfattning som varaktighet. I yttranden från 2008 saknar endast sju procent av yttrandena uppgifter om omfattning eller varaktighet och i nära hälften av yttrandena anges båda. Jämförelsen visar dock att yttrandena inte blivit bättre jämfört med 2004 och att det finns potential att förbättra dem ytterligare.
Omkring tio procent får mindre vård på grund av misskötsamhet.
Brå:s genomgång visar att omkring tio procent av dem som dömts till ungdomsvård missköter sig i en sådan utsträckning att de får mindre vård än planerat. I en femtedel av samtliga fall har den dömde i stället fått fler eller mer ingripande insatser.
SOU 2012:34 Brå:s utvärdering av 2007 års reform
355
Socialtjänsten återrapporterar till åklagaren när den unge missköter sig.
I stort sett alla ungdomar i materialet som fått ungdomstjänst som egen påföljd och inte fullföljde den genom egen förskyllan, blev återrapporterade till åklagaren. Däremot har de flesta kommuner som inte verkställt ungdomstjänsten på grund av svårigheter att anordna den inte heller återrapporterat detta. När det gäller ungdomsvård har socialtjänsten återrapporterat 8 av totalt 12 fall där man uppgivit att vården inte realiserats på grund av misskötsamhet.
Strukturerad samverkan mellan socialtjänst och åklagare ovanlig.
Åklagarmyndigheten fick efter reformen 2007 i uppdrag av regeringen att skapa rutiner för strukturerad lokal samverkan mellan rättsväsendet och socialtjänsten. Endast 36 procent av kommunerna uppger att det finns en sådan samverkan. Brå:s enkät till socialtjänsten visar att kommuner med strukturerad lokal samverkan i större utsträckning är nöjda med samarbetet med åklagaren än kommuner utan en sådan samverkan.
De flesta kommuner verkar inte ha infört insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson.
Med reformen infördes också en ny behandlingsinsats, särskilt kvalificerad kontaktperson, som ska vara ett personligt stöd och följa utvecklingen av den unge samt motivera till skolarbete, arbete och fritidsaktiviteter. Den särskilda kontaktpersonen bör även ha kontakt med skola, arbete och myndigheter utan att ta över vårdnadshavarens uppgifter. Insatsen har dock inte fått något större genomslag. Av Brå:s enkät framgår att ungefär ett 50-tal kommuner använder sig av den. Av enkätsvaren framgår att det kan vara svårt att rekrytera särskilt kvalificerade kontaktpersoner och att insatsen är kostsam.
Långa handläggningstider inom rättsväsendet.
Det finns en tydlig strävan från lagstiftaren att ungdomsärenden ska behandlas skyndsamt. Åklagaren ska i normalfallet fatta beslut om åtal senast inom sex veckor från att den unge delgivits misstanke, och om brottet kan ge mer än sex månaders fängelse ska huvudförhandling i tingsrätt hållas senast två veckor efter åtalsbeslutet. I normalfallen är dock såväl tiden till åtalsbeslut som tiden till huvudförhandling längre. En tidigare Brå-studie (Brå 2011:03) visar att i endast en knapp fjärdedel av misstankar om misshandel med gärningsperson under 18 år och i endast knappt hälften av misstankar om snatteri har beslut om åtal fattats inom sex veckor. Genomsnittstiden från åtalsbeslut till huvudförhandling i tingsrätt var nästan fem veckor för brottet misshandel utomhus med gärningsperson under 18 år. Analyser som gjorts inom ramen för den här studien visar att det genomsnittliga antalet dagar från brott till dom i tingsrätt har ökat från 132 dagar år 2000 till 173 dagar år 2008.
Brå:s utvärdering av 2007 års reform SOU 2012:34
356
22.4.2 Brå:s bedömning mot bakgrund av utvärderingen
I rapporten utvecklas Brå vilka bedömningar som kan göras mot bakgrund av utvärderingens resultat, i enlighet med vad som anges nedan.3
Allmänt
Med 2007 års påföljdsreform för ungdomar infördes krav på ett särskilt vårdbehov för att någon skulle kunna dömas till ungdomsvård. Ungdomstjänst infördes också som enskild påföljd. Meningen var att ungdomar som tidigare dömts till ungdomsvård trots avsaknad av vårdbehov och ungdomar som tidigare dömts till böter eller kortare frihetsberövande påföljder efter reformen i stället skulle dömas till ungdomstjänst. I förarbetarna uttrycktes att användningen av bötesstraff skulle minska. Mot den bakgrunden är det tydligt att reformen varit framgångsrik. Andelen ungdomar som i dag döms till ungdomsvård har nära nog halverats, och andelen som erhåller böter genom dom har också minskat. Samtidigt har andelen som meddelas åtalsunderlåtelse ökat kraftigt, och ungdomstjänst har blivit den vanligaste påföljden genom dom. Mer än fyra av tio ungdomar som dömdes i domstol år 2008 dömdes till ungdomstjänst. Även användningen av sluten ungdomsvård har minskat, och exempelvis bland ungdomar som döms för rån har sluten ungdomsvård till viss del ersatts av ungdomstjänst.
Oklarheter kring begreppet särskilt vårdbehov
En halvering av ungdomsvården är en anmärkningsvärd minskning, och frågan är om lagstiftaren tänkt sig en så drastisk utveckling i och med införandet av kravet på ett särskilt vårdbehov. Brå:s studie visar att halveringen inte inneburit att de som i dag döms till ungdomsvård är tidigare belastade i större utsträckning, deras brottslighet är inte mer omfattande och de insatser som föreslås är inte tydligt mer ingripande. Variationen i andelen ungdomar som döms till ungdomsvård och ungdomstjänst är också så stor mellan de olika tingsrätterna i landet att det inte är sannolikt att den förklaras av att andelen ungdomar som har ett särskilt vårdbehov varierar mellan tingsrätternas upptagningsområden. Brå:s studie visar att det inte finns någon samsyn inom socialtjänsten vare sig om vilka ungdomar som är lämpliga att göra ungdomstjänst eller vad som utmärker ett särskilt vårdbehov. Detta är inte särskilt konstigt med tanke på att det i reformens förarbeten inte finns några djupare resonemang om lämplighet och särskilt vårdbehov. Brå:s genomgång av domar visar att tingsrätterna i stor utsträckning beaktar socialtjänstens bedömningar när det gäller särskilt vårdbehov och lämplighet för ungdomstjänst. Det innebär sannolikt att den stora
3 Nedanstående text är hämtas från Brå-rapport 2011:10 s. 10–12.
SOU 2012:34 Brå:s utvärdering av 2007 års reform
357
variationen i hur man använder ungdomspåföljderna kan förklaras med socialtjänstens olika bedömningar. Brå anser att begreppet särskilt vårdbehov behöver tydliggöras så att socialtjänsten i de olika kommunerna får en mer enhetlig syn på vilka ungdomar som kvalificerar sig för ungdomsvård. Ett sådant tydliggörande skulle också medföra en mer enhetlig uppfattning om vilka som är lämpliga för ungdomstjänst.
Riktlinjer saknas för väntetider och avtjäningstakt
Brå:s studie visar på skillnader i väntetider och verkställighetstiderför ungdomstjänst. Hälften av ungdomarna i Brå:s urval hade påbörjat ungdomstjänsten inom två månader från det att domen vunnit laga kraft. För resten dröjde det längre innan ungdomstjänsten påbörjades. För omkring en tiondel i urvalet hade ungdomstjänsten inte påbörjats ett halvår efter det att domen vunnit laga kraft. När det gäller verkställighetstiden visar resultaten att det inte finns ett särskilt starkt samband mellan antalet utdömda timmar och verkställighetens längd. Det innebär att den praktiska tillämpningen av ungdomstjänst kan skilja sig markant från fall till fall. Några nationella riktlinjer likt de som finns för samhällstjänst finns inte för ungdomstjänst vilket innebär att tillämpningen av ungdomstjänst kan utformas på så olika sätt. Brå anser att nationella riktlinjer kan ge vägledning om godtagbara väntetider och verkställighetslängder. På så sätt kan man uppnå en mer likartad tillämpning av ungdomstjänst över landet.
Svårigheter med kombinationen ungdomsvård – ungdomstjänst
Brå belyser också i studien svårigheterna med påföljdskombinationen ungdomsvård och ungdomstjänst. Resultaten visar att ungdomar som döms till en kombination ofta missköter sin ungdomstjänst. Ungdomsvården riktar sig till de unga lagöverträdare som har ett särskilt vårdbehov, och mot den bakgrunden är det kanske inte förvånande att många av dem inte klarar av att fullfölja det åtagande som en ungdomstjänst innebär. Ytterligare en komplikation med kombinationen ungdomsvård och ungdomstjänst är att insatser som kan utgöra den särskilt anordnade verksamheten inom ramen för ungdomstjänst också kan vara insatser som ges inom ramen för ungdomsvård. Det kan därför vara oklart såväl för den unge som för socialtjänsten vad som är att betrakta som ungdomsvård respektive särskilt anordnad verksamhet inom ramen för ungdomstjänst. Brå anser därför att det kan finnas skäl att överväga om inte den särskilt anordnade verksamheten bör uteslutas i kombinationsfallen. Möjligheten att utdöma ungdomstjänst i kombination med ungdomsvård är ett sätt för domstolen att uppnå proportionalitet mellan brottets straffvärde och påföljden i de fall där socialtjänstens planerade insatser inte anses som tillräckligt ingripande. Brå:s resultat reser frågan om det
Brå:s utvärdering av 2007 års reform SOU 2012:34
358
inte finns skäl för domstolarna att i fortsättningen vara mer restriktiva än i dag med att komplettera ungdomsvård med ungdomstjänst.
Yttrandens kvalitet kan förbättras ytterligare
I samband med utvärderingen av påföljdsreformen från 1999 föreslog Brå att Riksåklagaren i samråd med socialtjänsten skulle utforma en blankett att användas för yttranden i ungdomsmål och därmed enkelt tydliggöra vilka fakta som ska ingå. Den mall som utvecklats och används i dag ger en vägledning till vad som ska ingå i ett yttrande. Enligt Brå skulle mallen kunna utvecklas ytterligare om den omformades till ett mer strukturerat formulär med fasta frågor och svarsfält. Detta skulle öka kvaliteten på socialtjänstens yttranden och ge en större nationell enhetlighet.
359
23 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
23.1 Övergripande utgångspunkter
Våra utgångspunkter:
Våra allmänna utgångspunkter för ett reformerat påföljdssystem är giltiga även för ungdomspåföljder.
Påföljdssystemet måste bygga på en kompromiss mellan olika intressen.
Det finns särskilda aspekter som måste beaktas för unga lagöverträdare.
Dagens påföljdssystem för unga lagöverträdare fungerar i många avseenden väl och tidigare reformer har till stora delar fått det önskade utfallet.
Det bör uppnås en större likabehandling och likformighet vid verkställigheten av ungdomspåföljderna i olika kommuner.
Det finns behov av nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare.
Socialtjänsten har en särskild roll gällande unga lagöverträdare.
23.1.1 De allmänna utgångspunkterna är giltiga även för ungdomspåföljder
Vi har i kapitel 7 beskrivit våra allmänna utgångspunkter när vi överväger utformningen av ett påföljdssystem. Dessa bör enligt vår mening vara vägledande även när man överväger påföljder för unga lagöverträdare. Tilltron till det straffrättsliga systemet förutsätter att det på ett brott följer en straffrättslig reaktion som är tillräckligt ingripande i förhållande till brottets allvar. Trovärdigheten för påföljden och acceptansen för domstolarnas påföljdsbestämning – inte
Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden SOU 2012:34
360
minst hos brottsoffer – förutsätter att ingripandegraden ger uttryck för allvaret i gärningen. Kravet på humanitet gör att påföljden inte bör vara mer ingripande än nödvändigt och regleringen måste svara mot högt ställda krav på rättssäkerhet. Kraven på proportionalitet, förutsebarhet, likabehandling och konsekvens ska gälla även unga lagöverträdare.
23.1.2 Det finns särskilda aspekter för unga lagöverträdare
I större utsträckning än för vuxna bör för unga lagöverträdare tyngdpunkten i påföljdssystemet ligga på påföljder som kan antas verka brottsavhållande i det enskilda fallet. Detta är särskilt framträdande gällande omyndiga lagöverträdare, dvs. sådana som begår brott i åldern 15–17 år. Ett barnperspektiv – med utgångspunkt i vad som föreskrivs i bl.a. Förenta Nationernas barnkonvention – innebär att den samhälleliga reaktionen på brott som begås av barn måste vara inriktad på rehabilitering och åtgärder mot de riskfaktorer som bidragit till brottsligheten och som kan orsaka återfall i brott.1 Barn som begår brott är ofta socialt utsatta och har ett särskilt behov av stöd och hjälp. Även om straffmyndighetsåldern givetvis utgör den gräns vid vilken en ung person kan hållas straffrättsligt ansvarig, går det inte att bortse från att barn i åldern 15–17 år är inne i en mognadsprocess med en ännu inte helt utvecklad ansvarsförmåga. Om inte påföljdens innehåll syftar till att motverka de riskfaktorer som kan leda till fortsatt brottslighet och understödja de skyddsfaktorer som kan motverka sådana återfall, går barnperspektivet förlorat.
Vad som bland annat utmärker ungdomsbrottslighet är att ett stort antal – säkerligen den stora majoriteten – av alla unga någon gång gör sig skyldig till brott. För de allra flesta är det ingen indikation på sociala problem och inget första steg mot felaktiga livsval. För en mindre grupp ungdomar utgör däremot brottslighet under ungdomsåren inledningen till en allt mer intensiv och allvarlig brottslighet; brottskarriärer som leder till stora mänskliga och ekonomiska kostnader för såväl den enskilde som omgivning och
1 I Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter anges bl.a. i art. 3 att barnets bästa ska komma i främsta rummet och i art. 40 att medlemsstaterna ska främja införandet av lagar som är särskilt anpassade för barn. I Europarådet rekommendation CM/Rec(2008)11 anges bl.a. att sanktioner och åtgärder mot unga lagöverträdare ska utgå från vad som är bäst för den unge, med beaktande av vad som är proportionellt i förhållande till brottets allvar och med hänsynstagande till den unges ålder och personliga förhållande (se bilaga 4 angående internationella instrument).
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
361
samhället i stort. För en liten grupp unga etableras en kriminell identifikation och ibland även en kriminell livsstil.
Detta återspeglas i kriminalstatistiken. Ett stort antal ungdomar gör sig skyldiga till något eller några få brott och ett litet antal gör sig skyldiga till ett stort antal brott. Att samhällets resurser används till åtgärder som kan avbryta gryende brottskarriärer – manifesterade i allvarlig och upprepad brottslighet – framstår som väsentligt mer angeläget än att öka ingripandegraden för den mest lindriga, enstaka brottsligheten. Att straffrättsligt överreagera på lindrig brottslighet är inte bara onödigt utan kan även verka kontraproduktivt, då det snarast kan bekräfta eller förstärka en kriminell identitet.
En målsättning bör sålunda vara att rikta betydande insatser mot de unga som uppvisar risker att inleda verkliga brottskarriärer och utveckla kriminella tankemönster. Det är då fråga om unga som begår mycket allvarliga brott och som återfaller i allvarlig brottslighet. Att på detta sätt prioritera insatserna innebär samtidigt att den allvarligaste och mest omfattande brottsligheten bemöts med den mest ingripande reaktionen.
23.1.3 Socialtjänstens har en särskild roll
Socialnämnden har enligt 5 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ett övergripande ansvar för barn och unga. Bland annat sägs i bestämmelsen att socialnämnden med särskild uppmärksamhet ska följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken på en ogynnsam utveckling.
I de fall det finns ett behov av särskilda insatser mot sociala och personliga orsaker till ungas brottslighet, sammanfaller de till stor del med insatser socialtjänsten är skyldig att vidta pga. den unges livssituation, oberoende av om det beslutats i domstol. Att en ung person har ett normbrytande beteende och begår brott kan i sig vara en indikator på en social problematik som gör att socialtjänsten är skyldig att agera och i vart fall initiera en utredning huruvida det finns anledning att vidta åtgärder enligt den socialrättsliga lagstiftningen.
Som beskrivs i avsnitt 20.5.1 har sedan lång tid tillbaka socialtjänsten ett huvudansvar för verkställigheten av påföljder för unga lagöverträdare.
Det skulle i ljuset av detta vara förenat med betydande svårigheter och sannolikt stora nackdelar att göra om dagens system med
Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden SOU 2012:34
362
socialtjänsten som huvudman för – i vart fall – de vårdinriktade icke frihetsberövande påföljderna. Tvärtom innebär socialtjänstens allmänna ansvar för unga personers sociala situation att åtgärder inom socialtjänsten bör vara ett oundgängligt och bärande inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare.2
Enligt vår bedömning bör därtill den sedan länge uttalade ambitionen att hålla unga lagöverträdare utanför Kriminalvården få fortsatt genomslag. Att det finns tillräckliga påföljdsalternativ utanför Kriminalvården – och då främst inom socialtjänsten – har därför ett stort egenvärde.
23.1.4 Påföljdssystemet måste bygga på en kompromiss mellan olika intressen
Som vi har beskrivit i kapitel 7 bör påföljdssystemet utformas på ett sådant sätt att det utgör en avvägning mellan olika ibland motstående intressen och utgångspunkter. Påföljdsregleringen för ungdomar i åldern 15–17 år blir – måhända än mer än för vuxna lagöverträdare – en sådan balansgång. Barnperspektivet och intresset av att söka motverka den sociala och personliga problematik hos den unge som bidragit till brottsligheten måste ställas mot behovet av tydliga och tillräckligt ingripande straffrättsliga ingripanden.
Att påföljderna – enligt vår mening – i första hand bör hanteras inom socialtjänsten accentuerar ytterligare denna balansgång. Socialtjänstens uppgifter i övrigt utgår från den enskildes behov. Verksamheten bygger i första hand på frivillighet. Detta ska ställas mot de krav som finns på påföljdssystemet gällande förutsebarhet, proportionalitet och ekvivalens.
Det finns dock enligt vår bedömning inget alternativ till att utforma påföljdsalternativ som balanserar mellan olika intressen och utgår från svårförenliga utgångspunkter. Att denna kompromiss måste ske, kan därför enligt vår mening knappast beskrivas som ett problem. Problem uppstår däremot om det inte i alla situationer finns till ungdomar särskilt anpassade påföljder som uppfyller de allmänna kraven på ingripandegrad och trovärdighet.
2 I The Beijing Rules (minimiregler gällande unga lagöverträdare antagna av FN:s generalförsamling), anges att lagföringen av unga lagöverträdare ska utformas inom ramen för det övergripande regelverket gällande sociala rättigheter för unga, samtidigt som det bidrar till att skydda unga samt beaktar samhällsskyddet. I Europarådet rekommendation CM/Rec(2008)11 anges att hanteringen av unga lagöverträdare ska integreras i ett vidare socialt arbete för unga för att säkerställa en helhetssyn och kontinuitet (se bilaga 4 angående internationella instrument).
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
363
23.1.5 Dagens påföljdssystem för unga lagöverträdare fungerar i många avseenden väl och tidigare reformer har till stora delar fått det önskade utfallet
1999 och 2007 års reformer av påföljdssystemet för unga lagöverträdare – som beskrivs närmare i kapitel 20 – har enligt vår mening inneburit en positiv utveckling. De ökade inslagen av proportionalitet, konsekvens och förutsebarhet har medfört att ungdomspåföljderna i huvudsak kan uppfattas som trovärdiga, tydliga och tillräckligt ingripande, i vart fall för merparten av de brott som begås av unga lagöverträdare. För huvuddelen av brottsligheten som begås av unga i åldersgruppen 15–17 år finns det en adekvat påföljd, genom antingen ungdomsvård, ungdomstjänst eller sluten ungdomsvård.
Kriminalstatistik gällande dem som var i åldersgruppen 15–17 år vid tidpunkten för lagföringen och som lagfördes genom dom, visar att introducerandet av ungdomstjänst som självständig påföljd genom 2007 års reform har fått ett betydande genomslag och påverkat användningen av andra påföljdsformer.3
År 2008 dömdes ungdomstjänst ut i 43 procent av de fall som lagfördes genom dom. Samtidigt sjönk andelen som dömdes till böter genom dom till 30 procent från att 2004 uppgått till 43 procent och 2000 till 46 procent. Andelen som dömdes till ungdomsvård uppgick 2008 till 20 procent. Detta kan jämföras med den andel som tidigare erhöll överlämnande till vård inom socialtjänsten. År 2004 var den andelen 40 procent och 2000 37 procent. Andelen som dömdes till överlämnadepåföljden respektive ungdomsvård i förening med ungdomstjänst har dock inte förändrats nämnvärt. Den var åtta procent 2008, nio procent 2004 och sju procent 2007.
Andelen som dömdes till skyddstillsyn och villkorlig dom minskade även efter 2007 års reform. Den uppgick 2008 till mindre än en procent, efter att såväl 2004 som 2000 ha uppgått till sex procent. Andelen som fick sluten ungdomsvård har varit på en mycket låg nivå under hela tiden. Den var på under en procent 2008 och två procent såväl 2004 som 2000. Ingen dömdes till fängelse 2008 och endast en liten handfull under 2004 och 2000.
Samma bild framgår av motsvarande statistik för åren 2009 och 2010.4 År 2009 dömdes 44 procent till ungdomstjänst och 2010 var
3 Ungdomsvård och ungdomstjänst – En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare, Brå-rapport 2011:10, s. 22. 4 Enligt uppgifter som Brå tagit fram till utredningen.
Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden SOU 2012:34
364
motsvarande andel 41 procent. Böter dömdes ut i 28 procent av fallen 2009 och i 30 procent av fallen 2010. Påföljden bestämdes till ungdomsvård i 18 procent av fallen 2009 och i 21 procent av fallen 2010. Andelen som fick kombinationspåföljden ungdomsvård med ungdomstjänst uppgick till fem respektive sex procent.
Andelen som dömdes till skyddstillsyn eller villkorligt dom var under 2009 och 2010 fortsatt låg på två respektive en procent. Andelen som dömdes till sluten ungdomsvård uppgick till en procent under båda dessa år. Fängelse dömdes ut endast i ett fåtal fall.
Tillströmningen till den nya påföljden ungdomstjänst och minskningen av böter och ungdomsvård måste anses vara i enlighet med avsikterna med 2007 års reform och låter sig förklaras av hur reglerna har utformats.
Tidigare förutsattes för överlämnandepåföljden att den unge kunde bli föremål för vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU. Genom att för ungdomsvård kräva att den unge har ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder förväntade sig regeringen en ”något striktare tillämpning av påföljden”. Genom att det inte uppställs något motsvarande behovskriterium för ungdomstjänst blir den påföljden det naturliga förstahandsalternativet när inte ungdomsvård är tillämpligt. Avsikten med reformen var också att se över påföljdsalternativen för unga som saknar eller har ett begränsat vårdbehov. Det är därför ett rimligt antagande att en stor andel av dem som tidigare hade dömts till överlämnadepåföljden numera döms till ungdomstjänst. Det är svårt att se att den huvudsakliga ”överströmningen” skett på annat sätt än från ungdomsvård (dvs. tidigare överlämnandepåföljden) till ungdomstjänst.
Även minskningen av andelen domar på böter kan förmodligen förklaras av införandet av ungdomstjänst. En utgångspunkt för 2007 års reform var att begränsa användningen av böter. I förarbetena anfördes att det inte var rimligt att de lindrigaste dagsbotsstraffen skulle kunna ersättas med ungdomstjänst. Däremot förutsattes ungdomstjänst kunna användas som påföljd för brott som annars skulle ha lett till ett något högre bötesstraff. Det är svårt att se att den minskade andelen böter berott på att motsvarande fall lett till en annan påföljd än ungdomstjänst. Den minskade andelen böter torde därför huvudsakligen kunna förklaras med att ungdomstjänst döms ut när påföljden annars skulle ha bestämts till ett något högre bötesstraff.
År 2008 framträder därtill en minskning – från redan låga nivåer – av andelen som dömdes till sluten ungdomsvård eller fängelse.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
365
Även i detta fall talar kriminalstatistiken för att ambitionerna som uttrycktes i förarbetena har fått genomslag. Det uttalades i förarbetena att det var viktigt att vidta ytterligare åtgärder för att minska användningen av i vart fall korta frihetsstraff för unga lagöverträdare. I refererad praxis har ungdomstjänst dömts ut för brott vars art (mened) tidigare föranlett fängelse även för unga lagöverträdare. Minskningen av frihetsberövande straff torde därför kunna förklaras av att ungdomstjänst är möjligt vid s.k. artbrottslighet.
Vad gäller den grundläggande strukturen är det sålunda en utgångspunkt för våra överväganden att tidigare reformer har fått den önskade effekten och att påföljderna ungdomstjänst, ungdomsvård och sluten ungdomsvård bör finnas kvar som huvudsakliga byggstenar i påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Vad som talar för detta är även att det skedde en stor reform så sent som 2007, dvs. för fem år sedan. Enligt vår mening krävs det mycket starka skäl att så kort tid därefter föreslå några genomgripande strukturella förändringar.
I de kommande övervägandena undersöker vi – till stor del utifrån Brås utvärdering av 2007 års reform (se kapitel 22) – vilka förbättringar det går att göra inom ramen för den befintliga strukturen och med socialtjänsten som huvudman för i vart fall huvuddelen av påföljderna.
23.1.6 Det bör uppnås en större likabehandling och likformighet
I kapitel 24 och 26 överväger vi – utifrån bl.a. den utvärdering Brå har gjort5 – om de särskilda ungdomspåföljder som finns i dag bör genomgå några förändringar och om det i övrigt finns några reformbehov gällande påföljder för unga lagöverträdare. Som framgår av Brå:s rapport (och som vi återkommer till i kapitel 24) finns det i vissa avseenden stora skillnader i tillämpningen av de särskilda ungdomspåföljderna mellan olika kommuner. Av intresse blir då vilken balans som ska råda mellan det straffrättsliga kravet på likformighet och likabehandling å ena sidan, och möjligheten för de olika kommunerna att utforma och anpassa verkställigheten efter lokala förhållanden å andra sidan.
5 Ungdomsvård och ungdomstjänst, En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare, Rapport 2011:10.
Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden SOU 2012:34
366
I förarbetena till 2007 års reform berörde regeringen frågan om behovet av vägledning för kommunerna vid utformningen av ungdomstjänst.6 Regeringen anförde att ungdomstjänstens trovärdighet är beroende av att innehållet i påföljden håller en hög kvalitet och att likformighet utifrån rättviseskäl också är eftersträvansvärt. Ungdomsbrottsutredningen – vars betänkande låg till grund för lagstiftningen – hade föreslagit att vissa frågor rörande det närmare innehållet i ungdomstjänst skulle regleras i en särskild lag. Behovet av vägledning för kommunerna måste dock enligt regeringen vägas mot den inskränkning av det kommunala självstyret som en detaljreglering kan innebära. Regeringens förslag innefattade därför inte någon mer detaljerad lagreglering.
Att det finns skillnader i verkställigheten mellan olika kommuner är enligt vår mening delvis ofrånkomligt och något som följer av att påföljderna har ett kommunalt huvudmannaskap. Att det görs en anpassning till lokala förhållanden kan i många fall vara en fördel. Att verkställigheten av ungdomspåföljderna delvis ansluter till hur socialtjänsten arbetar i övrigt i en viss kommun är ju också ett av huvudskälen bakom att socialtjänsten bör vara huvudman.
Det är dock enligt vår mening inte acceptabelt utifrån det straffrättsliga kravet på likabehandling att olikheter i tillämpningen mellan olika kommuner innebär stora skillnader i påföljdernas tillämpningsområde. Vad gäller verkställigheten kan visserligen – som anges ovan – innehållet variera mellan olika kommuner beroende på lokala förhållanden. En rättvis likabehandling förutsätter dock att ingripandegraden i verkställigheten är på någorlunda samma nivå i hela landet.
Enligt vår uppfattning bör det därför – utan att det innebär omotiverade inskränkningar i det kommunala självstyret – kunna ske en större likriktning genom lagstiftningen samt normgivning och tillsyn från Socialstyrelsen. Vid de kontakter som utredningen haft med socialsekreterare som arbetar med unga lagöverträdare är det också något som mycket ofta har lyfts fram som ett starkt önskemål. En sådan likriktning skulle öka likabehandlingen över landet och även leda till en större förutsebarhet. Det kan då bli fråga om en något större detaljreglering som vägleder kommunernas i deras arbete men som helt ansluter till hur ungdomspåföljderna är tänkta att fungera och i huvudsak redan fungerar. En något större detaljreglering och styrning behöver därför inte betyda
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
367
några kostnadsökningar för kommunerna eller mindre verkningsfulla åtgärder.
Av stor vikt för att uppnå en större likabehandling och likformighet är även att det sker en samverkan mellan socialtjänsten i olika kommuner, vad gäller kunskapsutbyte och avstämning av olika gemensamma tillämpningsfrågor. I första hand torde det vara möjligt att få till samverkan på regional nivå mellan olika kommuner. Sveriges Kommuner och Landsting kan här spela en betydelsefull roll. Det ligger enligt vår mening också ett ansvar på kommunerna själva att initiera och delta i en regional samverkan.
23.1.7 Socialstyrelsen har en stor betydelse för ungdomspåföljderna
Att det är kommunerna genom dess socialnämnder som är ansvariga för verkställigheten av ungdomspåföljderna skapar som anges ovan ett särskilt behov av styrning och likriktning. Verkställigheten utgör ett kommunalt ansvar. Samtidigt är det en statlig angelägenhet att de påföljder som de statliga domstolarna dömer ut tillämpas förhållandevis lika över hela landet och att verkställigheten innehåller insatser som kan antas vara verkningsfulla ut ett brottsförebyggande perspektiv.
Som anges i föregående avsnitt kan en större enhetlighet uppnås bl.a. genom normgivning och tillsyn från Socialstyrelsen. Socialstyrelsens viktiga roll som normgivare, tillsynsmyndighet och kunskapsspridare är något som vi återkommer till i flera avsnitt gällande olika specifika frågor. Redan i våra allmänna utgångspunkter vill vi betona att ett fungerande system med kommunalt huvudmannaskap för ungdomspåföljderna förutsätter att Socialstyrelsen ger frågan om ungdomspåföljderna en hög prioritet. Vi vill i sammanhanget påpeka att regeringen har möjlighet genom uppdrag och andra styrdokument tillse att ungdomspåföljderna ges en sådan nödvändig prioritet.
Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden SOU 2012:34
368
23.1.8 Det finns behov av nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare
Huruvida de särskilda ungdomspåföljderna är tillämpliga beror delvis på omständigheter som ligger vid sidan av den aktuella brottsligheten. Vad som kan vara avgörande är om socialtjänsten anser att det föreligger något vårdbehov eller om den unge eller dennes vårdnadshavare samtycker till en viss åtgärd eller den unge anses lämplig för en viss påföljd. Påföljdernas utformning innebär därtill att det ofta saknas möjlighet att trappa upp ingripandegraden vid återfall – utan att behöva döma till en frihetsberövande påföljd. Om det är fråga om allvarlig brottslighet – utan att den är så pass allvarlig att det kan anses föreligga synnerliga skäl för fängelse – är det därutöver svårt att finna ett tillämpbart alternativ.
Den särskilda konstruktionen för ungdomspåföljderna innebär sålunda att det i vissa fall kan saknas en tillämplig påföljd eller att ingen ungdomspåföljd innebär ett trovärdigt ingripande utifrån straffvärde och tidigare brottslighet. Enligt vår mening bör det därför övervägas att komplettera dagens ordning med nya inslag som gör att påföljdssystemet för unga lagöverträdare blir heltäckande. Vi överväger denna fråga närmare i kapitel 27.
23.2 Förhållandet mellan ungdomspåföljder och påföljder för vuxna lagöverträdare bör tydliggöras i de fall lagöverträdaren var under 18 år vid tidpunkten för brottet
Våra bedömningar och förslag: Har någon begått brott innan
han eller hon fyllt 18 år ska påföljden som huvudregel bestämmas till en ungdomspåföljd.
Omyndiga lagöverträdare bör därför uttryckligen undantas från de allmänna reglerna om val av påföljd. Påföljdsbestämningen bör i stället regleras heltäckande i ett särskilt kapitel i BrB.
Bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. BrB bör tillämpas även i de fall lagöverträdaren var underårig.
Bestämmelsen att det ska krävas synnerliga skäl för att döma en lagöverträdare under 18 år till fängelse utmönstras som en följd av förslaget om att införa villkorligt fängelse. I stället ska det anges uttryckligen att det ska krävas synnerliga skäl för att
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
369
döma den som är under 18 år vid gärningstillfället till sluten ungdomsvård eller till ovillkorligt fängelse.
Om den tilltalade vid tidpunkten för domen har hunnit fylla 18 år och det skulle vara olämpligt att bestämma påföljden till en ungdomspåföljd, ska det finnas möjlighet att bestämma påföljd i enlighet med vad som gäller för vuxna lagöverträdare.
23.2.1 Kravet på synnerliga skäl för att döma ut en frihetsberövande påföljd bör vara kvar när lagöverträdaren var omyndig
Allt sedan BrB infördes 1965 har det krävts synnerliga skäl för att döma underåriga lagöverträdare till fängelse. Sedan 1989 års påföljdsreform har det avgörande varit åldern vid brottet, för att dessförinnan ha varit åldern vid domen. Sedan 1999 gäller den ordningen att påföljden i första hand ska bestämmas till sluten ungdomsvård, om någon begått brott innan 18 års ålder och rätten finner att påföljden bör bestämmas till fängelse. Genom att tillämpningen av sluten ungdomsvård förutsätter att det finns skäl för fängelse krävs även att det föreligger synnerliga skäl för att välja sluten ungdomsvård.
Synnerliga skäl för fängelse anses i de flesta fall förutsätta ett mycket högt straffvärde. Detta krav har inneburit att frihetsberövande påföljder – såväl sluten ungdomsvård som i vissa särskilda undantagsfall fängelse – tillämpas mycket restriktivt (se ytterligare om detta i avsnitt 20.4). Denna restriktivitet motiveras bl.a. av att unga personer anses särskilt känsliga för frihetsberövande påföljder. När det gäller underåriga lagöverträdare – som ju är barn i Barnkonventionens mening – har länge ambitionen varit att så långt möjligt söka finna ett annat alternativ än en frihetsberövande påföljd. Vi ser inte att det finns några skäl att ändra på denna restriktiva praxis gällande omyndiga lagöverträdare.7 Det finns heller inget i våra direktiv som ger oss anledning att överväga något sådant. Oberoende av hur påföljdssystemet utformas i övrigt bör alltså en utgångspunkt vara att det ska krävas synnerliga skäl – enligt den praxis som utvecklats under en längre tid – för att döma en
7 I Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter anges att frihetsberövande av barn endast får användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. I Europarådet rekommendation CM/Rec(2008)11 anges på motsvarande sätt att frihetsberövande av barn ska utgöra ett sistahandsalternativ (se bilaga 4 angående internationella instrument).
Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden SOU 2012:34
370
omyndig lagöverträdare till en påföljd som innebär anstaltsvistelse eller ett motsvarande frihetsberövande.
23.2.2 Bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. BrB bör tillämpas även i de fall lagöverträdaren var underårig
Brottslighetens straffvärde kan endast uppskattas i penningböter, i ett antal dagsböter eller i ett antal dagar, månader eller år av fängelse. Även om det inte som huvudregel ska dömas ut ett fängelsestraff för en omyndig lagöverträdare, bör en utgångspunkt vid påföljdsbestämningen vara brottslighetens straffvärde. Likaså bör s.k. billighetshänsyn och den särskilda ungdomsreduktionen – olika stor för unga lagöverträdare i olika åldrar – vara en utgångspunkt vid påföljdsbestämningen. Det är sålunda det bötesstraff eller det fängelsestraff som hade dömts ut om den påföljden hade valts (det s.k. straffmätningsvärdet) som bör ligga till grund för valet av ungdomspåföljd. Detta är något som gäller redan i dag. Om påföljdsbestämningen för unga mer konsekvent särskiljs från den för vuxna på det sätt vi föreslår, bör det förtydligas i lagstiftningen att bestämmelserna om straffmätning ska tillämpas även om lagöverträdaren var underårig.
23.2.3 Om lagöverträdaren är omyndig bör det som utgångspunkt alltid väljas en för unga särskilt anpassad påföljd
Som vi anför ovan finns det särskilda aspekter vad gäller påföljder för unga lagöverträdare. Även om det finns krav på proportionalitet och likabehandling, bör det för omyndiga vara en tydlig inriktning på rehabilitering och stödjande åtgärder – särskilt anpassade för att motverka de faktorer som innebär att unga personer återfaller i brott. Därtill finns det ett egenvärde i att unga personer under verkställigheten inte sammanförs med vuxna lagöverträdare. Detta leder oss till slutsatsen att omyndiga lagöverträdare i första hand bör dömas till särskilda ungdomspåföljder utanför Kriminalvårdens regi. Den inriktning som finns i dag med särskilda ungdomspåföljder bör enligt vår mening fortsätta och renodlas ytterligare.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
371
23.2.4 Om lagöverträdaren har hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för lagföringen är det inte alltid lämpligt med en ungdomspåföljd
Det är en viktig ambition att lagföringen av unga personer ska gå snabbt. I de allra flesta fall kommer den som var omyndig vid tidpunkten för brottet fortfarande vara under 18 år eller nyligen ha fyllt 18 år vid tidpunkten för lagföringen. I de fall det har passerat viss tid mellan brottet och lagföringen och lagöverträdaren vid lagföringen är väl över 18 år är det dock inte alltid lämpligt att döma ut en ungdomspåföljd, eftersom den till sin utformning bör vara särskilt anpassad till unga personer. I sådana fall bör det därför kunna göras avsteg från huvudregeln att omyndiga lagöverträdare alltid ska dömas till en ungdomspåföljd.
23.2.5 Kravet på synnerliga skäl för att döma lagöverträdare under 18 år till fängelse i de fall det döms ut villkorligt fängelse kan inte upprätthållas i det system vi föreslår
I dag förutsätts enligt 30 kap. 5 § BrB att det föreligger synnerliga skäl för att döma det som var under 18 år vid gärningstillfället till fängelse.
Vi föreslår i kapitel 9–12 att de icke frihetsberövande påföljderna skyddstillsyn och villkorlig dom utmönstras ur påföljdssystemet. I stället ska det – i de fall straffvärdet inte är så lågt att ett bötesstraff är tillräckligt – alltid dömas ut ett fängelsestraff. Fängelsestraffet ska dömas ut villkorligt om det går att förena det med tilläggssanktioner som är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. I andra fall ska det dömas ut ovillkorligt.
Hitintills har skyddstillsyn och villkorlig dom fungerat som sistahandsalternativ för underåriga lagöverträdare när inte någon av ungdomspåföljderna varit tillämplig. Detta har gällt såväl om den unge vid tidpunkten för lagföringen fortfarande varit omyndig eller – i än högre grad – om han eller hon då hunnit fylla 18 år.
Som anförs ovan anser vi att ungdomspåföljderna bör vara konstruerade på så sätt att det i princip finns ett tillämpbart alternativ i alla situationer.
Det sagda talar för att det möjligen ska finnas ett krav på synnerliga skäl för att döma till fängelse, oavsett om det är villkor-
Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden SOU 2012:34
372
ligt eller inte. Som vi anför ovan finns det dock undantagssituationer då en ungdomspåföljd inte är lämplig eftersom lagöverträdaren är väl över 18 år vid tidpunkten för lagföringen. För sådana situationer måste det finnas utrymme att döma ut en vuxenpåföljd. Kravet på synnerliga skäl kan därför inte finnas kvar för fängelse som är villkorligt.
23.2.6 Det bör krävas synnerliga skäl för att döma lagöverträdare under 18 år till sluten ungdomsvård eller till ovillkorligt fängelse
Hittills har kravet på synnerliga skäl knutits till valet av fängelse som påföljd. Som anförs ovan kan inte detta upprätthållas i ett system där villkorligt fängelse ersätter de icke frihetsberövande påföljderna skyddstillsyn och villkorlig dom. Den som var under 18 år vid tidpunkten för brottet men blivit väl över 18 år vid tidpunkten för lagföringen bör kunna dömas till villkorligt fängelse eftersom en ungdomspåföljd inte är lämplig för annat än de yngsta lagöverträdarna.
De hittillsvarande begränsade möjligheterna att döma den som var under 18 år vid tidpunkten för brottet till en frihetsberövande påföljd bör – som vi anför ovan – vara kvar. Det bör anges uttryckligen att det krävs synnerliga skäl för att rätten ska avstå från att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt eller för att döma till sluten ungdomsvård.
23.2.7 Huruvida sluten ungdomsvård alltid kan utgöra en tillräckligt ingripande påföljd vid allvarlig brottslighet behandlas i kapitel 26 (Sluten ungdomsvård)
Sluten ungdomsvård utgör den mest ingripande ungdomspåföljden. Ovan anför vi att den tilltalades ålder vid lagföringen i vissa fall kan innebära att en vuxenpåföljd bör väljas (av lämplighetsskäl). En annan fråga är om behovet av en tillräckligt ingripande påföljd i alla situationer kan tillgodoses inom ramen för ungdomspåföljderna. Den frågeställningen hör nära samman med frågan om på hur lång tid sluten ungdomsvård som ska kunna dömas ut. Vi behandlar detta i kapitel 26 och då även frågan om sluten ungdomsvård alltid kan vara tillämplig som påföljd oavsett brottslighetens svårhet.
SOU 2012:34 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
373
23.2.8 Huruvida lagöverträdare som fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet ska kunna dömas till en ungdomspåföljd behandlas i kapitel 29 (Lagöverträdare som är 18–20 år)
Ovan gör vi bedömningen att omyndiga lagöverträdare så långt möjligt ska särbehandlas och dömas till särskilt utformade ungdomspåföljder. Enligt våra direktiv ska vi överväga om lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätningen och påföljdsvalet. Vi behandlar den frågan i kapitel 29, där vi också överväger om, och i så fall i vilken utsträckning, de särskilt utformade ungdomspåföljderna bör vara tillämpliga för lagöverträdare som fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet.
375
24 Ungdomsvård och ungdomstjänst
24.1 Inledning
Enligt våra direktiv ska vi utvärdera om syftet med 2007 års reform av ungdomspåföljderna har uppnåtts. Utvärderingen ska inriktas på domstolarnas påföljdsval och innehållet i påföljderna. Vi ska vidare se över var och en av påföljderna sluten ungdomsvård, ungdomsvård och ungdomstjänst. Översynen ska ske mot bakgrund av utvärderingen, de förslag som läggs fram i övriga delar samt de beskrivna problemen med ungdomspåföljderna.
Vi har i kapitel 23 gjort den övergripande bedömningen att tidigare reformer gällande ungdomspåföljderna har fått den önskade effekten och att påföljderna ungdomstjänst, ungdomsvård och sluten ungdomsvård bör finnas kvar som huvudsakliga byggstenar med oförändrat huvudmannaskap. Mot bakgrund av vad som framkommer av Brås utvärdering (se kapitel 22) och vad som i övrigt har framkommit under utredningsarbetet, finns det dock anledning att överväga förändringar gällande påföljderna ungdomstjänst och ungdomsvård – i första hand för att uppnå en större likformighet och ett bättre genomslag för lagstiftarens intentioner. I detta avsnitt överväger vi detta reformbehov.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
376
24.2 Samverkan mellan rättsväsendets aktörer och socialtjänsten bör förbättras
Våra bedömningar: Det finns ett fortsatt och kontinuerligt
behov av såväl central som lokal samverkan mellan socialtjänsten och rättsväsendets aktörer, dvs. Åklagarmyndigheten, polismyndigheterna och domstolarna. Fungerande samverkansformer mellan socialtjänsten och rättsväsendets aktörer måste säkerställas för att kvalitén på yttranden ska kunna upprätthållas och förbättras och för att kunskapen och förståelsen bland de olika aktörerna för varandras roller och uppgifter ska kunna förstärkas.
Det får anses ligga i åklagarrollen för en ungdomsåklagare att ansvara för att det sker samverkansmöten på lokal nivå. Det ligger dock även ett stort ansvar hos socialtjänsten, polismyndigheterna och domstolarna att bidra till en fungerande samverkan.
Det behövs en kontinuerlig tillsyn och uppföljning från myndigheterna centralt för att säkerställa att en ordning med lokal strukturerad samverkan upprätthålls.
Vårt förslag: För att säkerställa att samtliga berörda myndig-
heter medverkar i samverkan gällande frågor om rutiner och handläggning av ärenden gällande unga lagöverträdare, föreskrivs det en skyldighet i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare för myndigheterna att verka för en sådan samverkan och tillse att företrädare för myndigheterna medverkar vid sådan lokal samverkan.
Bakgrund
Påföljdssystemet för unga lagöverträdare är uppbyggt på så sätt att socialtjänsten i den unges hemkommun är huvudman för huvuddelen av de påföljder som tillämpas för unga lagöverträdare. Denna ordning har stora fördelar och är grundad i en lång tradition. Som vi anför i avsnitt 23.1.3 är vår utgångspunkt att denna ordning ska bestå och att de åtgärder vi överväger i första hand ska syfta till reformeringar inom detta system.
Att hanteringen av unga lagöverträdare är uppdelad mellan rättsväsendet och socialtjänsten innebär dock att det uppstår särskilda
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
377
utmaningar. Dels är det fråga om såväl statliga som kommunala organ. Socialtjänsten präglas av en annan kultur än polis, åklagare och domstolar och har som samhällsorgan i mångt och mycket en annan uppgift att fylla. Därtill har socialsekreterare en annan inriktning på sin utbildning och kompetens än rättsväsendets aktörer.
Mot bakgrund av detta har det i många sammanhang framhållits vikten av att det finns fungerande samverkansformer mellan rättsväsendets myndigheter och socialtjänsten.1 Ambitionen med samverkan kan sägas vara tvådelad. Dels ska den syfta till en ökad förståelse mellan de olika grupperna för varandras roller och ansvarsområden. Därutöver är en samverkan tänkt att vara kompetenshöjande. Vad som i första hand torde komma i fråga är att handläggare inom socialtjänsten får ökade kunskaper om vilka krav på medverkan som rättsprocessen och verkställigheten av påföljder ställer på dem. I många fall kan givetvis utbyte av erfarenheter och kunskaper både syfta till en ökad ömsesidig förståelse och ökade kunskaper om regelverket och den praktiska hanteringen. Vad vi avser i detta avsnitt är sådan samverkan som gäller rutiner, handläggningsformer och andra allmänna frågor som gäller förfarandet – inte samverkan gällande specifika ärenden.
Ungdomsbrottsutredningen behandlande denna fråga i det betänkande som låg till grund för 2007 års reform.2 Utredningen konstaterade att tidigare utredningar inte hade ansett att frågan om samverkan borde författningsregleras eller på annat sätt göras obligatorisk. Utvärderingen av 1999 års reform hade dock inte visat att förhoppningarna på en ökad samverkan hade infriats. Ungdomsbrottsutredningen ansåg därför att det borde säkerställas att rutiner skapas som leder till att en samverkan kommer till stånd i landet mellan de olika aktörerna som verkar vid ungdomsbrott. Utredningen konstaterade att socialtjänsten enligt SoL hade fått en skyldighet att ta initiativ till att det kommer till stånd en samverkan kring barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa. Enligt Ungdomsbrottsutredningen var det då naturligt att socialtjänsten även tog ett huvudansvar för samverkan i fråga om handläggning av ungdomsmål. Utredningen föreslog att det skulle föreskrivas i SoL att socialnämnden ska verka för att tjänstemän inom socialtjänst, polis- och åklagarmyndighet samt domstol vilka handlägger ungdomsärenden och ungdomsmål, regelbundet utbyter erfaren-
1SOU 1993:35 del A s. 250 ff, SOU 1999:108 s. 106 ff,, Åklagares, domares och socialtjänstens syn på påföljdssystemet för unga, Brå-rapport 2002 publicerad på www.bra.se. 2SOU 2004:122 s. 317 f.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
378
heter på området.3 Enligt betänkandet skulle diskussioner föras enbart på ett övergripande plan och generellt och inte behandla enskilda ärenden.
I förarbetena till 2007 års reform behandlade regeringen frågan om samverkan mellan socialtjänsten och rättsväsendet4. Socialstyrelsen hade i remissomgången påpekat att socialnämnden redan hade skyldighet att ta initiativ till samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Den samverkan som utredningen förordat bestod emellertid enligt regeringen främst av ett utbyte av erfarenheter och kunskaper i ungdomsmål på ett generellt plan. Vid exempelvis samverkansmöten kunde enligt regeringen det tas upp frågor om utformning av yttranden, innebörden av proportionalitetsprincipen, återrapportering m.m., dvs. närmast processuella frågor. Samverkansmötena borde, ansåg regeringen, samla de personer inom socialtjänsten och rättsväsendet som handlägger ungdomsmål. Fokus borde vara på handläggnings- och processuella frågor även om givetvis andra frågor som rör unga lagöverträdare enligt regeringen borde kunna diskuteras. Det var mot den bakgrunden naturligt, vilket även Brå hade pekat på i remissomgången, att det är rättsväsendet som bör ha huvudansvaret för denna samverkan. Enligt regeringens bedömning behövdes därför inte den lagändring som utredningen föreslagit. Regeringen gjorde bedömningen att Åklagarmyndigheten har goda förutsättningar att samla berörda aktörer och förklarade därför i stället att man hade för avsikt att ge myndigheten ett sådant uppdrag, i syfte att förbättra handläggningen av ungdomsmål. Att de till sammankomsterna inbjudna aktörerna medverkar vid mötena torde enligt regeringen kunna förutsättas.
I regleringsbrevet för budgetåret 2007 gavs Åklagarmyndigheten i uppdrag att, från de utgångspunkter som hade angivits i prop. 2005/06:165, skapa en ordning för förstärkt samverkan på lokal nivå mellan rättsväsendets myndigheter och socialtjänsten i frågor som rör handläggningen av mål avseende unga lagöverträdare. Enligt uppdraget skulle syftet med den tillskapade ordningen vara att förbättra kvaliteten vid handläggningen av ungdomsmål, bl.a. genom utbyte av erfarenheter och kunskaper. Uppdraget skulle enligt regleringsbrevet redovisas i årsredovisningen för 2007.5
3SOU 2004:122 s. 130. 4Prop. 2005/06:165 s. 45 f. 5 Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Åklagarmyndigheten, Regeringsbeslut 2006-12-21, s. 7 f.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
379
I Åklagarmyndighetens årsredovisning för 2007 angavs att det på central nivå hade bildats en nationell samverkansgrupp med företrädare för Sveriges Kommuner och Landsting, Rikspolisstyrelsen, Brå samt Socialstyrelsen och att den hade utarbetat ett metodstöd för de lokala samverkansmötena. 6 Vidare angavs i årsredovisningen att samtliga allmänna åklagarkammare under året hade haft ett eller flera samverkansmöten med socialtjänst och polis. Diskussionerna hade bl.a. rört handläggningsrutiner, de olika myndigheternas roller samt frågor om ungdomstjänstens utformning, återrapportering och yttranden enligt 11 § LUL. Bedömningen som gjordes i årsredovisningen var att de lokala insatserna hade lett till en förbättrad samverkan, att insatserna skulle fortsätta under 2008 och detta skulle ha stor betydelse för en mer effektiv handläggning av ungdomsärenden.
Av kontakter som utredningen haft med Åklagarmyndigheten framgår att myndigheten anser att det uppdrag som gavs i regleringsbrevet för 2007 formellt är avslutat i och med redogörelsen i myndighetens årsredovisning.
Att uppdraget formellt avslutats innebär dock inte att Åklagarmyndigheten har trätt tillbaka från rollen som huvudansvarig för samverkansmöten. Det finns alltjämt en nationell grupp för myndighetssamverkan. Åklagarmyndighetens regionala representanter består av den samordnande ungdomsåklagaren som har utsetts vid varje åklagarkammare. Dessa åklagare har till uppgift att vara sammankallande i den lokala samverkan samt att vara regional kontaktperson i förhållande till polis och socialtjänst. Uppgifter om vilka de är finns på en lista på Åklagarmyndighetens hemsida. Förutom ungdomsåklagarna kommer det att utses regionala kontaktpersoner för polisen och socialtjänsten. Listan över de regionala kontaktpersonerna kommer att fyllas på löpande vartefter representanterna utsetts.7
Riksåklagaren har i september 2010 fattat beslut om en strategi för ungdomsärenden. I den anges att samverkan med berörda myndigheter i ungdomsärenden är nödvändig för att uppnå målet att fristerna ska hållas och ska därför ses som en del av kärnverksamheten för en ungdomsåklagare. I strategin anges vidare att
6 Åklagarmyndighetens årsredovisning 2007 s. 39. 7 Enligt uppgifter på Åklagarmyndighetens hemsida www.aklagare.se
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
380
en eller flera samverkansansvariga även fortsättningsvis ska utses på varje allmän kammare för ungdomsärendena.8
Brå:s utvärdering m.m.
Brå har i utvärderingen av 2007 års reform genom den enkät som riktades till alla landets kommuner undersökt frågor om utbildning och samverkan. Av undersökningen framgår att en mycket stor del av dem som arbetar med ungdomsärenden har fått utbildning efter 2007 års reform. Totalt 77 procent av de svarande kommunerna har uppgett att de som arbetar med sådana ärenden har fått utbildning efter reformen. De som främst ansvarade för utbildningsinsatserna var åklagarmyndigheten och därefter socialtjänsten.9
Gällande samverkan ger inte utvärderingen en lika positiv bild. Enligt undersökningen uppgav nästan två tredjedelar av kommunerna att de inte har någon strukturerad lokal samverkan med åklagare. Endast en dryg tredjedel uppgav att det finns en strukturerad lokal samverkan. Bland dem som har en strukturerad lokal samverkan uppgav 70 procent att samverkan hade utvecklats efter reformen 2007.
Frågor om kompetensutveckling och samverkan har även tagits upp vid de olika seminarier som utredningen har medverkat i eller anordnat. Vid det erfarenhetsseminarium för ungdomsåklagare som Utvecklingscentrum Stockholm anordnade10 framfördes att en samverkansansvarig åklagare kan ha ansvaret för många kommuner och att det kan saknas resurser för samverkan. Vidare framfördes att det är en hög personalomsättning på socialtjänsten. Vid det seminarium för tingsrättsdomare som utredningen anordnade11framkom bilden att samverkan mellan myndigheterna fungerar olika väl i olika delar av landet. Även där framfördes att stor personalomsättning hos socialtjänsten kan göra det svårt att upprätthålla kompetens, även om det sker samverkan. Vid det seminarium med ungdomsåklagare som utredningen anordnade12 framfördes att socialtjänsten inte alltid kommer till de samverkansmöten som
8 Strategi för ungdomsärenden, Åklagarmyndigheten september 2010, s. 5. Se även Nationell åtgärdsplan för riktade insatser mot ungdomsbrott, Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum Stockholm, januari 2010, s. 24. 9 Ungdomsvård och ungdomstjänst – En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare, Brå-rapport 2011:10 s. 44 ff. 10 Erfarenhetsseminarium om påföljder för unga lagöverträdare den 13–14 april 2010. 11 Seminarium den 23 september 2010. 12 Seminarium den 13 maj 2011.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
381
åklagarna bjuder in till och att det sålunda även måste läggas ett ansvar på socialtjänsten att det kommer till stånd en samverkan. Vidare framfördes att frågor om exempelvis vad ett yttrande ska innehålla och yttrandenas funktion blir bäst belysta och de praktiska effekterna av mötena blir större om även domare medverkar vid mötena. Det framfördes att domare emellertid inte alltid är intresserade av att medverka.
Våra överväganden
Vi delar den uppfattning som framförts i många andra sammanhang att samverkan mellan rättsväsendets myndigheter och socialtjänsten – syftande till erfarenhetsutbyte, kunskapsförmedling och kompetenshöjning – är en nyckelfråga för att det gemensamma ansvar som finns för hanteringen av unga lagöverträdare ska kunna fungera tillfredsställande.
Det uppdrag som gavs till Åklagarmyndigheten i samband med 2007 års reform blev – såvitt vi kan bedöma – genomfört till fullo. Av uppgifter från Åklagarmyndigheten framgår att det numera finns en struktur inom Åklagarmyndigheten för att samordna lokal samverkan genom att det på varje åklagarkammare ska finnas en samordningsansvarig ungdomsåklagare. Samverkan har också i myndighetens egna åtgärdsplaner och strategier lyfts fram som en del av kärnverksamheten och som en av huvuduppgifterna för ungdomsåklagare.
Det får anses ingå i åklagarrollen för ungdomsåklagare att tillse att det kommer till samverkansmöten på lokal nivå. För att det ska vara praktiskt möjligt att regelbundet ha samverkansmöten, krävs det att denna fråga prioriteras och att den åklagare som är samverkansansvarig genom fördelningen av arbetet på åklagarkammaren ges möjlighet att arbeta tillräckligt med samverkansfrågorna.
Utifrån detta förefaller det finnas förutsättningar för att ordningen med en lokal samverkan mellan rättsväsendets myndigheter och socialtjänsten ska kunna ha gott genomslag i hela landet.
Att det förhåller sig på det sättet motsägs dock av Brå:s utvärdering. Enligt den uppger två tredjedelar av kommunerna att de inte har någon strukturerad lokal samverkan med åklagare. Att inte samverkan sker på alla orter och att det finns flera problem behäftat med samverkan bekräftas därtill i någon mån vid de seminarier som utredningen har medverkat i eller anordnat.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
382
Mot bakgrund av Åklagarmyndighetens arbete och nuvarande fokus på samverkansfrågor finns det visserligen anledning att sätta frågetecken vid om det verkligen förekommer lokal strukturerad samverkan i en så begränsad omfattning som en tredjedel av kommunerna. Formerna för samverkan kan värderas på olika sätt och nivån för att den ska anses vara ”strukturerad” sättas högre i vissa kommuner än andra. Av uppgifter från åklagare framgår att intresset för samverkan inte är stort i alla kommuner. Det kan därför inte uteslutas att den samverkan – eller försök till samverkan – som sker inte i alla fall har kommit till allas kännedom på kommunens socialtjänst. Trots dessa reservationer måste rimligen resultatet av Brå:s rapport tolkas på så sätt att det i en stor del av kommunerna inte finns någon fungerande lokal samverkan i strukturerad form mellan rättsväsendets myndigheter och socialtjänsten.
Genomförandet av den nyligen antagna åtgärdsplanen och strategin inom Åklagarmyndigheten kan innebära att det framöver kommer att bli en förbättring. Frågan är om det inom ramen för utredningen finns anledning att överväga ytterligare åtgärder för att säkerställa en fungerande samverkan.
För det första kan framhållas att det inte endast är Åklagarmyndighetens och – på lokal nivå – de särskilt utsedda åklagarnas ansvar att det kommer till en fungerande samverkan. Samverkan med socialtjänsten förutsätter givetvis att handläggare hos socialtjänsten aktivt medverkar. Det är ett ansvar för socialnämnden att även socialtjänsten prioriterar samverkan med rättsväsendets myndigheter och att de som handlägger ärenden som rör unga lagöverträdare också ges tid och möjlighet att delta vid samverkansmöten och dylikt. Att det är en hög personalomsättning hos socialtjänsten ökar behovet av att socialnämnden kontinuerlig arbetar med dessa frågor.
Det är också viktigt att domstolarna medverkar i den lokala samverkan. Genom att tillföra domstolens perspektiv ökar förståelsen för vad som är viktigt gällande exempelvis yttranden och åtgärdsförslag. Polisens roll under förundersökningen gör att det även är viktigt att Polismyndigheterna är med i en sådan samverkan.
Alla parter måste sålunda medverka i samverkan. Vad som kan övervägas är om det finns sätt att säkerställa detta.
Vad som skulle kunna övervägas är att ge Åklagarmyndigheten ett nytt uppdrag att tillse att det finns en lokal strukturerad samverkan. Det finns dock redan en struktur för lokal samverkan. Uppenbarligen är detta också en fråga som prioriteras av myndig-
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
383
heten och vi uppfattar att Åklagarmyndigheten anses sig ha ett huvudansvar för att det kommer till en central och lokal samverkan. Vad som påkallas är en kontinuerlig uppföljning och tillsyn inom Åklagarmyndigheten – inte minst mot bakgrund av vad som framgår av Brå:s rapport.
Huruvida enskilda socialsekreterare medverkar i samverkansmöten kan i vissa fall vara beroende på de lokala förhållandena och vilka prioriteringar kommunen gör. Detsamma kan gälla för domstolarnas och Polismyndighetens medverkan i samverkansmöten. För att säkerställa att alla myndigheter medverkar och tar del i samverkan, kan det övervägas att lagreglera denna fråga.
Ungdomsbrottsutredningen föreslog en lagreglering, med innebörden att socialnämnden skulle verka för att tjänstemän inom socialtjänst, polis- och åklagarmyndighet samt domstol vilka handlägger ungdomsärenden och ungdomsmål skulle regelbundet utbyta information och erfarenheter på området.13 Som beskrivs ovan var dock den utredningens uppfattning att socialtjänsten skulle ha ett huvudansvar för frågan om samverkan.
Vår uppfattning är att den ordning som nu har etablerats ska bestå, dvs. att Åklagarmyndigheten och de särskilda ungdomsåklagarna ska ha ansvaret att initiera och sammankalla till samverkansmöten. För att det ska fungera förutsätts dock ett aktivt deltagande och en kontinuitet från alla berörda myndigheter. Med hänsyn till den betydelse samverkan har i ett system där socialtjänsten och rättsväsendet är beroende av varandra och mot bakgrund av att det uppenbarligen i många kommuner inte finns någon fungerande samverkan, anser vi att det är motiverat med en lagreglering av frågan.
En sådan lagreglering bör lämpligen rikta sig till alla berörda myndigheter; Socialnämnderna, Åklagarmyndigheten, polismyndigheterna och domstolarna. Bestämmelsen bör införas i LUL och utformas som en skyldighet för de berörda myndigheterna att verka för att en lokal samverkan kommer till stånd och tillse att företrädare för myndigheterna medverkar vid sådan samverkan.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
384
24.3 Ungdomsvård
24.3.1 Tillämpningsområdet för ungdomsvård bör bli mer enhetligt
Våra bedömningar: Det nuvarande tillämpningsområdet för
ungdomsvård bör behållas. Det finns dock en risk för att ”särskilt behov av vård eller annan åtgärd” tolkas alltför snävt och att det särskilda vårdbehovet inte uppmärksammas under socialtjänstens utredningsarbete.
Det finns därtill en risk att begreppet ”särskilt behov av vård eller annan åtgärd” tolkas på olika sätt i olika kommuner och att påföljdens tillämpningsområde därför inte tillämpas på ett enhetligt sätt.
Kravet på särskilt vårdbehov gör att ungdomsvård inte är en tillämplig påföljd för många unga lagöverträdare, även sådana med ett visst vårdbehov. Detta måste beaktas vid utformningen av påföljdssystemet i övrigt.
Socialstyrelsen bör genom föreskrifter och/eller allmänna råd verka för en mer enhetlig tolkning av begreppet ”särskilt behov av vård eller annan åtgärd”. Utbildning och regional samverkan kan också göra att begreppet tolkas mer enhetligt i olika kommuner.
Vårt förslag: Det tydliggörs i socialtjänstlagen (2001:453) att
det är socialnämndens ansvar att det görs en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder som syftar till att motverka en ogynnsam utveckling när det hämtas in ett yttrande enligt 11 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.
Bakgrund
Innan 2007 års reform förutsatte påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten att den unge kunde bli föremål för vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU (se närmare om bakgrunden i avsnitt 20.1.4). Genom införandet av ungdomsvård som den nya överlämnandepåföljden, ändrades tillämpningsområdet till att omfatta dem som har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
385
SoL eller LVU. Vården och åtgärderna ska enligt den nya lydelsen syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt.
Utgångspunkten för reformen var att överlämnandepåföljden i större utsträckning skulle reserveras för dem med ett egentligt vårdbehov.14 Tillämpningsområdet för påföljden borde därför avgränsas på ett sådant sätt att kravet på den unges behov av vård eller andra åtgärder skärptes.
Ungdomsbrottsutredningen hade föreslagit att avgränsningen skulle anknyta till risken för fortsatt brottslighet; att påföljden skulle dömas ut om den unge hade behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU för att inte göra sig skyldig till fortsatt brottslighet.15
Regeringen anslöt sig till den kritik mot förslaget som hade framförts i remissomgången, nämligen att det kunde vara svårt att urskilja vilka insatser som görs för att förebygga brott och vilka som görs för att förebygga andra sociala problem samt att det är svårt för socialnämnden att på individnivå göra riskbedömningar. Risken för fortsatt brottslighet borde enligt regeringen lyftas fram vid tillämpningen av påföljden. Det fick enligt förarbetena dock inte bli fråga om att utesluta en ung person med ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder från ungdomsvård, i de fall en risk för fortsatt brottslighet inte kunde befaras.
Påföljden skulle – i likhet med tidigare – syfta till att återföra den unge till ett socialt välfungerande liv. Det uttrycktes i lagtexten på så sätt att vården och åtgärderna ska syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt.
Utformningen av bestämmelsen borde enligt förarbetena medföra en något striktare tillämpning av påföljden än tidigare. Även fortsättningsvis förväntade sig dock regeringen att påföljden skulle få ett brett tillämpningsområde. I förarbetena angavs vissa hållpunkter vid bedömningen av vad som kan anges utgöra ett särskilt vårdbehov:16
1. Att den unge är brottsaktiv eller har missbruksproblem bör tala starkt för att det föreligger ett särskilt behov av socialtjänstens insatser.
14Prop. 2005/06:165 s. 55. 15SOU 2004:122 s. 64. 16Prop. 2005/06:165 s. 56 f och 130.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
386
2. Påföljden bör inte primärt användas för de unga lagöverträdare vars behov av vård eller andra åtgärder är så begränsade att det kan tillgodoses inom ramen för exempelvis en ungdomstjänst.
3. Risken för fortsatt brottslighet bör lyftas fram vid tillämpningen av påföljden.
4. Vad som närmast avses är ett vårdbehov som inte kan bedömas som mindre.
5. När det gäller insatser med stöd av 3 § LVU, de s.k. beteendefallen, torde det särskilda vårdbehovet vara uppfyllt.
Har det blivit en rimlig avgränsning?
Syftet med de nya kriterierna för ungdomsvård var att avgränsa tillämpningsområdet till de ungdomar som har ett egentligt vårdbehov. Avgränsningen ska ses i samband med införandet av ungdomstjänst som självständig påföljd. Därigenom infördes ett alternativ för de ungdomar som inte har ett vårdbehov eller där vårdbehovet inte är så uttalat. Utifrån Brå:s utvärdering kan övervägas om utfallet av 2007 års reform blivit rimligt och i enlighet med vad som var åsyftat.
Genomslaget för den nya avgränsningen kan för det första bedömas genom kriminalstatistiken. Av Brå:s rapport framgår att andelen unga – bland lagföringar i domstol – som döms till ungdomsvård har halverats i förhållande till den andel som tidigare dömdes till överlämnandepåföljden.17 Från att tidigare utgjort cirka 40 procent av lagföringarna utgör det efter 2007 års reform cirka 20 procent. Samtidigt döms cirka 40 procent till ungdomstjänst. Ett rimligt antagande är att en stor grupp som tidigare skulle ha dömts till överlämnandepåföljden i dag bedöms sakna ett särskilt vårdbehov och i stället döms till ungdomstjänst.
Att den andel som döms till överlämnandepåföljden har minskat talar för att den nya avgränsningen har fått ett tydligt genomslag. Det åsyftade genomslaget kan dock även höra samman med att det sker en korrekt ”sortering”; att minskningen innebär att det är de mest vårdbehövande som döms till ungdomsvård och de mindre vårdbehövande som utesluts. Brå:s utvärdering ger inget tydligt svar på om så är fallet.18 Den grupp som döms till ungdomsvård är
17 Brå-rapport 2011:10 s. 22. 18 A. rapport s. 38 ff.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
387
inte mer brottsbelastad än vad som tidigare gällde för den grupp som dömdes till överlämnandepåföljden. Andelen som tidigare varit placerade enligt SoL eller LVU är också densamma. En något större andel av de ungdomar som döms till ungdomsvård i dag är dock tidigare kända av socialtjänsten. De vårdinsatser som föreslås inom ramen för ungdomsvården är också desamma som tidigare.
Att den grupp som döms till ungdomsvård inte förefaller ha en större social problematik jämfört med den grupp som tidigare dömdes till överlämnandepåföljden, talar mot att ”sorteringen” sker på rätt sätt. Å andra sidan är indikatorerna på vårdbehov mindre framträdande i den grupp som döms till ungdomstjänst.19Detta talar för att minskningen av den andel som får vårdpåföljden i huvudsak faktiskt har skett på så sätt att de med störst vårdbehov döms till ungdomsvård och de med ett mindre framträdande sådant behov döms till ungdomstjänst. Det är också svårt att tänka sig att minskningen skett på andra grunder än bedömningen av vårdbehovet. Att det dock inte tillämpas konsekvent över landet – vilket kan sägas vara ett särskilt problem oberoende av var man önskar att ribban ska ligga för tillräckligt vårdbehov – återkommer vi till nedan.
Frågan som kan ställas är om avgränsningen av tillämpningsområdet av ungdomsvården blivit rimlig eller om området nu är för snävt.
Att det skett en så betydande minskning som en halvering av den andel som döms till vårdpåföljden, kan möjligen tala för att avgränsningen blivit snäv. Brå anför i sin bedömning att det är en anmärkningsvärd minskning och ifrågasätter om lagstiftaren tänkt sig en så drastisk utveckling i och med införandet av kravet på ett särskilt vårdbehov.20
Av Brå:s rapport framgår att nästan hälften av dem som döms till ungdomstjänst och som socialtjänsten bedömt inte har ett särskilt vårdbehov är tidigare kända av socialtjänsten. En dryg fjärdedel har tidigare fått insatser och nästan en av tio har tidigare varit placerade. Brå anför i rapporten att förekomsten av indikatorer på vårdbehov bland ungdomar som inte bedömts ha ett sådant behov tyder på att ungdomstjänst överutnyttjas i den meningen att även ungdomar med ett behov av socialtjänstens insatser döms till ungdomstjänst.21
19 A. rapport s. 34 ff. 20 A. rapport s. 10. 21 A. rapport s. 35.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
388
Vid det erfarenhetsseminarium för ungdomsåklagare som Åklagarmyndigheten arrangerade och som utredningen deltog i framfördes att socialtjänsten ibland tolkar innebörden av ”särskilt vårdbehov” alltför snävt och att gränsen för vilka lagöverträdare som får hjälp av socialtjänsten därför sätts alltför högt.22 Liknande erfarenheter framfördes vid det seminarium för tingsrättsdomare som utredningen anordnade.23 Bland annat anfördes att det kan förekomma haschmissbruk hos ungdomar för vilka socialtjänsten föreslår ungdomstjänst i stället för ungdomsvård och att man i vissa fall kan ”se mellan raderna” att det finns ett vårdbehov. Vid det seminarium för socialsekreterare som utredningen anordnade24framfördes att man innan reformen möjligen tänkte att alla som begått brott har behov av vård men att man nu ser till helhetsbilden och att det finns skillnader mellan olika ungdomar.
I Brå:s utvärdering har socialtjänsten i de olika kommunerna tillfrågats vad som utmärker ett särskilt vårdbehov.25 Brå:s rapport ger i denna del stöd för att vårdbehovet ges olika tolkningar i olika kommuner – något vi återkommer till nedan. Svaren kan därtill tala för att tolkningen i vissa fall innebär en ganska snäv tillämpning av vad ett särskilt vårdbehov kan innebära. Enligt vår bedömning kan det sättas frågetecken för om det – som mer än hälften av svaren ger uttryck för – ska sättas likhetstecken mellan särskilt vårdbehov och omfattande vårdbehov. Att behovet är omfattande indikerar att det påkallas mycket stora insatser från socialtjänstens sida. Enligt vår mening torde lagstiftaren ha avsett att en ung lagöverträdare kan ha ett särskilt vårdbehov även om det inte påkallas mycket stora insatser. Det avgörande enligt vår mening är att det kan konstateras ett reellt vårdbehov som kan mötas med de insatser som socialtjänsten har tillgång till, dvs. att det inte bara förutsätts att brottsligheten i sig är tillräckligt för att konstatera ett särskilt vårdbehov. Bedömningen måste utgå från om det finns individuellt bedömda riskfaktorer för fortsatt brottslighet och annan ogynnsam utveckling. Brottsligheten i sig – särskilt om det är fråga om allvarlig brottslighet – kan naturligtvis utgöra en faktor vid den bedömningen men behöver å andra sidan heller inte utgöra det.
Att lagstiftaren gjort en avgränsning till särskilt vårdbehov bör enligt vår bedömning få genomslag på det sättet att det ska finnas
22 Erfarenhetsseminarium om påföljder för unga lagöverträdare den 13–14 april 2010. 23 Seminarium den 23 september 2010. 24 Seminarium den 14 februari 2011. 25 Brå-rapport 2011:10 s. 73.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
389
ett egentligt vårdbehov som motiverar insatser som bestäms vid en individuell bedömning. Denna avgränsning innebär dock enligt vår mening inte med självklarhet att vårdbehovet måste bedömas som omfattande.
Än mer olyckligt blir det om särskilt vårdbehov anses motsvara vad som förutsätts för ett placeringsbehov enligt LVU. Den avgränsningen görs i fem procent av kommunerna enligt Brå:s undersökning. Enligt vår bedömning är det uppenbart att detta inte är vad lagstiftaren avsåg.
Av enkäten framgår att omkring fem procent av de svarande anser att ungdomsvård blir aktuell då ungdomstjänst visar sig vara olämplig för den unge, dvs. att förutsättningarna för ungdomstjänst prövas innan frågan om ungdomsvård blir aktuell. Enligt vår uppfattning är detta en missuppfattning av lagstiftningen. I många fall kan tillämpningsområdena för ungdomstjänst och ungdomsvård visserligen sammanfalla, på så sätt att den som är lämplig för ungdomstjänst också har ett särskilt vårdbehov. Utgångspunkten ska då vara att ungdomsvård ska väljas. Endast om det inte finns anledning att döma till ungdomsvård bör påföljden bestämmas till ungdomstjänst.26 Om ungdomstjänst ges företräde framför ungdomsvård får inte lagstiftningen det tänkta genomslaget.
Att bedömningen av vad som utgör ett särskilt vårdbehov i vissa fall görs för snävt och med felaktiga utgångspunkter – enligt den samlade bedömning vi gör ovan – innebär att det kan övervägas om kriterierna bör ändras. Det finns dock flera skäl som talar mot att föreslå en sådan förändring. De nya kriterierna för vårdpåföljden har lett till att andelen som fått vårdpåföljd minskat, vilket också var avsikten. Av våra direktiv torde följa att utgångspunkten är att vi ska behålla den ordning som gäller efter 2007 års reform; att reservera vårdpåföljden för dem med ett reellt vårdbehov. Enligt vår bedömning är en sådan avgränsning också välmotiverad och stärker trovärdigheten för såväl ungdomsvården som ungdomstjänsten som påföljder. En mildring av rekvisiten skulle riskera att innebära en återgång till vad som gällde tidigare, då själva förekomsten av brott var tillräckligt för att anta att det fanns skäl för åtgärder enligt socialtjänstlagen och det blir en i alla lägen tillämplig påföljd. Någon ändring av kriterierna bör därför enligt vår bedömning inte göras.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
390
Tillämpas kriterierna för vårdbehovet konsekvent?
Som återges ovan, visar Brå:s utvärdering att socialtjänsten i olika kommuner gör olika tolkningar av vad som avses med ett särskilt vårdbehov. Utöver vad som anges där beskriver en tredjedel av de svarande att vårdbehovet prövas utifrån en riskbedömning. Av utvärderingen framgår vidare att det råder samsyn om att missbruk ska ses som en indikator på ett vårdbehov. Det råder därtill en förhållandevis stor enighet om att en faktor som bidrar till att ungdomsvård föreslås är att den unge är tidigare känd hos socialtjänsten. Det råder inte lika stor enighet kring om hur det påverkar att den unge har en pågående eller en tidigare insats hos socialtjänsten. Huruvida tidigare placering och psykiatrisk diagnos utgör kriterier för ett särskilt vårdbehov råder det också stor oenighet om.27
I Brå:s utvärdering har det gjorts en jämförelse mellan landets olika tingsrätter när det gäller andelen ungdomar som under åren 2008 dömdes till ungdomsvård och ungdomstjänst.28 Andelen som dömdes till ungdomstjänst som självständig påföljd varierar mellan 21 procent och 68 procent och andelen som dömdes till ungdomsvård varierar mellan 10 procent och 53 procent. Enligt Brå:s rapport visar jämförelsen på så anmärkningsvärt stora skillnader i andelen som dömdes till de olika påföljderna att det framstår som orimligt att det beror på skillnader i vårdbehov mellan ungdomar i olika tingsrättsområden. Enligt Brå:s bedömning beror den stora variationen på socialtjänstens olika bedömningar av vad som utgör ett särskilt vårdbehov.
Brå:s utvärdering talar entydigt för att det finns betydande skillnader i hur begreppet särskilt vårdbehov tolkas, hur snävt och efter vilka kriterier. Det kan – som anges ovan – innebära att ungdomsvård får ett snävare tillämpningsområde än vad som var avsett och att unga med ett reellt vårdbehov i stället döms till ungdomstjänst. Att bedömningen av vårdbehovet sker på olika sätt i olika kommuner utgör dock i sig ett problem, oavsett om det innebär en för snäv eller en för vid tillämpning. Den straffrättsliga lagstiftningen bör så långt möjligt leda till att lika fall behandla lika, oberoende av var den tilltalade bor. Det är därför olyckligt om olika bedömningar i olika kommuner av kriterierna för ett särskilt vårdbehov gör att denna likabehandling i viss mån blir satt ur spel.
27 Brå-rapport 2011:10 s. 75. 28 A. rapport s. 27 f.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
391
Socialnämndens skyldighet att göra en bedömning av det särskilda vårdbehovet bör regleras i socialtjänstlagen
Det torde vara så att domstolarna sällan går emot socialtjänstens bedömning av om det finns ett särskilt vårdbehov. Detta är enligt vår mening också rimligt. Det är socialtjänsten som har kompetensen att bedöma den unges sociala situation och hans eller hennes behov av särskilda insatser. Endast om det vid huvudförhandlingen framkommer helt nya uppgifter torde det förekomma att tingsrätten underkänner socialtjänstens bedömning att det inte finns något vårdbehov och beslutar om att inhämta ytterligare utredning. Det faller därför ett stort ansvar på socialnämnden att begreppet ges en riktig och enhetlig tolkning. Mot den bakgrunden bör det anges särskilt i SoL att socialnämnden ansvarar för att det görs en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt, i de fall det begärts in ett yttrande enligt 11 § LUL.
Det bör även förtydligas i SoL att socialnämnden alltid ska inleda en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL när en begäran från åklagaren om yttrande kommer in, men att yttrandet till åklagare kan begränsas till att bedöma det särskilda vårdbehovet och i förekommande fall föreslå åtgärder enligt ett ungdomskontrakt eller en vårdplan. Att en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL ska inledas när det inkommer en begäran om yttrande från åklagare torde redan ske regelmässigt och följer av de skyldigheter som följer av SoL.29
I författningskommentaren till den nya 11 kap. 1 a § SoL anger vi närmare vilka utgångspunkter som socialnämnden bör iaktta när bedömningen av det särskilda vårdbehovet görs. Ett sådant förtydligande bör kunna leda till att Socialstyrelsen utfärdar allmänna råd och/eller föreskrifter som även de medverkar till att säkerställa att begreppet särskilt vårdbehov ges en enhetlig tolkning i linje med lagstiftarens ambitioner.
I avsnitt 24.2 ovan lyfter vi fram vikten av lokal samverkan mellan socialtjänsten och rättsväsendets aktörer samt behovet av kontinuerliga utbildningsinsatser. En större samsyn gällande kriterierna för ett särskilt vårdbehov kan enligt vår bedömning uppnås även genom sådana åtgärder. De brister som framgår gällande samsynen på detta område visar särskilt på vilket behov det finns av sådan samverkan och utbildning. Även inom ramen för regional
29 Barn och unga som begår brott – Handbok för socialtjänsten, Socialstyrelsen 2009, s. 72.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
392
samverkan bör tillämpningen av denna reglering behandlas, vilket kan medföra en mer enhetlig tolkning i olika kommuner.
24.3.2 Brottslighetens art bör inte beaktas vid valet av ungdomsvård som påföljd
Vårt förslag: Vid bedömningen av om ungdomsvård är en tillräck-
ligt ingripande påföljd ska inte hänsyn tas till brottslighetens art.
Enligt 32 kap. 1 § BrB får ungdomsvård dömas ut endast om socialtjänstens planerade åtgärder, i förekommande fall i förening med ungdomstjänst eller böter, kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet.
I avsnitt 15.2 redogör vi för närmare för rekvisitet brottslighetens art som faktor vid påföljdsvalet.
Motsvarande reglering fanns, efter 1999 års reform, gällande överlämnande till vård inom socialtjänsten. Regleringen motiverades med att kravet på proportionalitet borde ske på ett mer uttalat sätt än tidigare och att principen om proportionalitet skulle få ett större genomslag.30 Frågan om när ett överlämnande skulle kunna ske – mot bakgrund av socialtjänstens planerade insatser – vid brottslighet av lindrigare slag respektive vid allvarligare och mer omfattande brottslighet behandlades i allmänmotiveringen. I förarbetena berördes dock inte särskilt hur hänsynstagande till brottslighetens art skulle göras. När överlämnandepåföljden genom 2007 års reform kom att benämnas ungdomsvård, anfördes i förarbetena endast att de ändrade kriterierna för påföljden inte var avsedda att innebära någon ändring av kravet att de planerade åtgärderna ska stå i proportion till det eller de brott som begåtts med beaktande av brottets straffvärde, art och eventuell tidigare brottslighet.31
I praxis har betydelsen av brottslighetens art för förutsättningarna att välja ungdomsvård som påföljd prövats i NJA 2009 s. 121. HD anförde i det fallet att som utgångspunkt bör gälla att en tilläggspåföljd i form av ungdomstjänst normalt inte kan anses motiverad om straffmätningsvärdet understiger sex månaders fängelse. Straffmätningsvärdet i det fallet uppgick till fängelse fem månader. Brottet (rån) hade dock innefattat våld och hot av sådant
30Prop. 1997/98:96 s. 148 och 199. 31Prop. 2005/06:165 s. 57 f.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
393
slag att brottets art enligt HD talade för en tilläggspåföljd. För att påföljden skulle vara tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens art förenades ungdomsvården med 85 timmars ungdomstjänst.
Brottslighetens art utgör enligt 32 kap. 2 § BrB inte något hinder mot att välja ungdomstjänst som påföljd. Bedömningen av om ungdomstjänst utgör en tillräckligt ingripande påföljd ska avgöras uteslutande utifrån brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. I författningskommentaren anges specifikt att enbart brottets art inte är ett hinder mot att döma till ungdomstjänst.32 Vidare framhålls i allmänmotiveringen att det bör finnas ett förhållandevis stort utrymme för domstolen att välja ungdomstjänst som påföljd när det är fråga om ett brott vars art är sådan att det annars finns anledning till ett kort frihetsberövande straff.33 I rättsfallet NJA 2007 s. 624 har påföljden för mened bestämts till ungdomstjänst utan hänsynstagande till brottets art vid bestämmandet av antalet timmars ungdomstjänst.
I kapitel 9–12 föreslår vi en reformering av påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare genom att påföljden, i de fall där inte ett rent bötesstraff är tillräckligt, alltid ska bestämmas till fängelse och att fängelsestraff under ett år enligt huvudregeln ska dömas ut villkorligt. Såsom utvecklas i avsnitt 15.3 leder våra förslag till att begreppet brottslighetens art kommer att sakna betydelse för påföljdsbestämningen och sålunda inte ska tillmätas betydelse för frågan om ett fängelsestraff ska dömas ut villkorligt eller ovillkorligt. Dessa överväganden har bäring även på påföljderna för unga lagöverträdare. Därtill skulle det bli ett haltande och ologiskt system om brottslighetens art behölls som ett skäl att beakta vid påföljdsbestämningen för unga lagöverträdare om det inte ska vara det för vuxna. Den ändringen bör därför göras att det vid bedömningen av om ungdomsvård är tillräckligt ingripande inte längre ska tas hänsyn till brottslighetens art. Det bör i praktiken leda till att utrymmet för ungdomsvård ökar något, vilket i sig är en önskvärd utveckling enligt vår mening.
32 A. prop. s. 132. 33 A. prop. s. 76.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
394
24.3.3 Ungdomsvård bör kunna dömas ut även när vården redan är genomförd vid tidpunkten för huvudförhandlingen
Vårt förslag: Att de åtgärder som följer av ungdomskontraktet eller vårdplanen redan har fullgjorts i sin helhet vid tidpunkten för lagföringen ska inte utgöra något hinder mot att döma till ungdomsvård.
Rätten får då förordna att påföljden ska anses verkställd.
Bakgrund
När en underårig person är misstänkt för brott, följer det av SoL att socialtjänsten har en skyldighet att överväga om det finns anledning att vidta åtgärder. Detta gäller oberoende av om den unge kommer att bli föremål för lagföring och oberoende av om det kommer en begäran från åklagaren om yttrande enligt 11 § LUL. Om det inkommer en begäran om yttrande från åklagare ska socialnämnden inleda en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL (vilket vi föreslår ovan i avsnitt 24.3.1 ska förtydligas i SoL).
Sålunda kan det med anledning av misstänkt brottslighet – särskilt om den unge redan i ett tidigt skede medger delaktighet i den misstänkta brottsligheten – sättas in olika former av programverksamhet, samtalsstöd eller andra åtgärder oberoende av den rättsliga processen. I andra fall kan begäran om yttrande initiera en process som leder till att åtgärder skyndsamt sätts in. Att socialtjänsten arbetar utifrån kraven i SoL innebär sålunda att dessa åtgärder inte anstår till dess lagföringen har skett, i de fall det bedöms att det finns behov och förutsättningar att vidta åtgärder.
Om åklagaren därefter inhämtar ett yttrande enligt 11 § LUL kan åtgärder som redan initierats och igångsatts utgöra det ungdomskontrakt eller den vårdplan som föreslås i yttrandet. Med hänsyn till de skyndsamhetskrav som åligger åklagaren att väcka åtal torde detta i de flesta fall inte inträffa. Som anges i avsnitt 24.3.8 är den vanliga situationen snarare att den tid socialtjänsten har till sitt förfogande för att föreslå åtgärder innan tidpunkten för huvudförhandlingen är för kort. I de fall åtgärder har initierats och igångsatts redan innan beslut i åtalsfrågan fattats finns det ofta förutsättningar för åtalsunderlåtelse.
I vissa fall – då åtal väcks – kan dock gången bli sådan att socialtjänsten redan har kommit långt i sitt arbete vid tidpunkten för
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
395
huvudförhandlingen. Det kan vara då den unge och dennes behov redan är väl kända av socialtjänsten. Det kan därtill vara så att brottsutredningen och tillkommande misstankar innebär att fristen i 4 § LUL överträds och det dröjer en förhållandevis lång tid innan det hålls huvudförhandling. I sådana situationer kan de åtgärder som föreslås i ungdomskontraktet redan ha påbörjats vid tidpunkten för huvudförhandlingen, varvid det återstår endast något eller några moment. I vissa fall kan den tid som förflyter mellan det att socialtjänsten initierar åtgärder, upprättar ett yttrande med åtgärdsförslag och slutligen förslaget behandlas vid en huvudförhandling, vara så pass utsträckt att åtgärderna som föreslås i ungdomskontraktet (eller möjligen även i vårdplanen) i sin helhet är avslutande vid tidpunkten för huvudförhandlingen.
Vid de kontakter utredningen har haft med domare, åklagare och socialsekreterare har det uppmärksammats att detta kan utgöra ett problem. Det finns en viss osäkerhet om det är möjligt att döma till ungdomsvård – och då enligt 32 kap. 1 § BrB tredje stycket föreskriva att den unge ska följa ett ungdomskontrakt – när de åtgärder som omfattas av kontraktet helt eller delvis redan är fullgjorda. Åtminstone om åtgärderna är helt slutförda, finns det goda skäl att hävda att det enligt dagens lagstiftning knappast är möjligt att döma ut ungdomsvård som påföljd. Detta eftersom det knappast är förenligt med lagtexten att föreskriva att den unge ska medverka i något som redan är avslutat och sålunda inte längre går att medverka till. Det kan därtill vara förvirrande för den unge vad domen innebär, om den föreskriver vissa skyldigheter som redan är infriade.
Många domare delar uppfattningen att det inte är möjligt att döma ut ungdomsvård i sådana situationer. Det torde samtidigt förekomma – eftersom rättsläget knappast är klart – att påföljden bestäms till ungdomsvård även i sådana fall.
Om däremot åtgärderna har påbörjats vid tidpunkten för huvudförhandlingen utan att då ännu ha avslutats, torde de flesta anse att det inte föreligger hinder mot att döma ut ungdomsvård. Även i dessa fall kan det möjligen invändas att det kan framstå som svårförklarligt för den enskilde och svårförenligt med lagtexten att i en dom – vars föreskrift om påföljd till sin natur är framåtsyftande – innehåller moment som redan är verkställda.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
396
Att de åtgärder som följer av ungdomskontraktet eller vårdplanen redan har fullgjorts i sin helhet vid tidpunkten för lagföringen bör inte utgöra något hinder mot att döma till ungdomsvård
Att det i vissa fall bedöms som oförenligt med lagtexten att döma till ungdomsvård om de åtgärder som föreslås redan är fullgjorda vid tidpunkten för huvudförhandlingen, kan enligt vår mening leda till betänkliga konsekvenser. Resultatet blir då att den unge ådöms en annan påföljd än den ungdomsvård som föreslagits, exempelvis ungdomstjänst eller böter. Utifrån ett rättviseperspektiv kan det framstå som olyckligt. Om de åtgärder som den unge redan undergått och som socialtjänsten givit formen av ett ungdomskontrakt hade bedömts som tillräckligt ingripande så hade dessa kunnat vara en godtagbar reaktion på brottsligheten. Att den unge – på grund av den tid som förflutit fram till huvudförhandlingen – ådöms en annan påföljd trots att han eller hon också undergått åtgärderna i det föreslagna kontraktet kan då framstå som orättvist och ologiskt. Om det är två unga i samma mål och den ene medverkat till åtgärderna innan huvudförhandlingen och av den anledningen ådöms ungdomstjänst, medan den andre genom en dom på ungdomsvård åläggs att medverka till de åtgärder som målskamraten redan utfört, blir denna orättvisa särskilt uppenbar och svårförklarlig.
Att den straffrättsliga reaktionen kommer så snabbt som möjligt efter brottet är centralt och en av de viktigaste målsättningarna för rättsväsendets hantering av unga lagöverträdare. Det är därtill viktigt att de åtgärder som bedöms erforderliga utifrån ett behovsperspektiv vidtas så snart som möjligt efter det att ett brott begåtts och dessa behov synliggjorts. Om konsekvensen av att sätta igång och även slutföra ett åtgärdsprogram innan lagföringen blir att tingsrätten dömer ut ungdomstjänst istället för ungdomsvård, kan incitamenten att medverka i ett tidigt skede minska. Å andra sidan kan incitamenten öka om de åtgärder som vidtas innan huvudförhandlingen kan ”tillgodoräknas” den unge såsom en påföljd för brottet.
I de fall åtalsunderlåtelse enligt 17 § första stycket LUL grundas på att den unge blir föremål för åtgärder enligt bl.a. SoL eller LVU, torde det inte utgöra något hinder att åtgärderna redan är fullgjorda vid tidpunkten för beslutet om åtalsunderlåtelse. Det är lämpligt att de sakliga konsekvenserna blir så likvärdiga som möjligt i sådana situationer där det finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse och då det blir åtal.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
397
Dessa skäl talar för att det bör införas en reglering som tydliggör att ungdomsvård kan utdömas trots att de åtgärder som ingår i ungdomskontrakt eller vårdplan redan är fullgjorda.
För att kunna döma ut ungdomsvård utan att den i realiteten ska innehålla några ytterligare åligganden för den unge, bör det stå klart att de åtgärder som ingår i det redan fullgjorda ungdomskontraktet sattes igång med anledning av den i målet aktuella brottsligheten. Att det blir fråga om sådana åtgärder torde regelmässigt vara fallet, om de ingår i ett ungdomskontrakt.
Med förebild i hur det föreskrivs i 33 kap. 6 § BrB när någon döms till fängelse, sluten ungdomsvård, böter eller ungdomstjänst och med anledning av misstankar om brott som prövats i målet varit frihetsberövad, bör domstolen kunna förordna att ungdomsvården ska anses verkställd genom redan vidtagna åtgärder i stället för att meddela en föreskrift om att den unge ska följa ungdomskontraktet.
Vi har övervägt om motsvarande reglering bör införas för de fall åtgärderna hunnit påbörjas vid tidpunkten för huvudförhandlingen men det fortfarande återstår delar att fullgöra. I de fall åtgärderna endast delvis har fullgjorts bedömer vi dock att problemet inte är lika stort. Domen kommer då att innehålla ett verkställbart innehåll, låt vara att vissa delar redan är verkställda. För den unge innebär då domen ett reellt åliggande. Därtill skulle det innebära stora praktiska problem att vid huvudförhandlingen reda ut och på ett korrekt sätt ange vilka moment som återstår att slutföra. En reglering som innebär att det inte ska utgöra något hinder att döma ut ungdomsvård om åtgärderna helt är fullgjorda kan därtill utgöra ett indirekt stöd för att döma ut en sådan påföljd i de fall vissa delar är slutförda, utan att det då behöver förordnas särskilt om vilka delar som har verkställts.
Det bör understrykas att den reglering som vi föreslår inte ska utgöra någon begränsning av vilken påföljd som domstolen dömer ut. Även om exempelvis en programverksamhet har satts igång med anledning av brottsligheten och kanske även avslutats, kan domstolen komma fram till att någon annan påföljd ska väljas. I de flesta fall torde det vara så att domstolen då finner att vårdåtgärderna inte är tillräckligt ingripande och föreskriver att ungdomsvården ska förenas med böter eller ungdomstjänst (eller kontaktskyldighet för unga enligt det förslag vi lämnar i avsnitt 27.7.3). I andra situationer kan domstolen finna att någon helt annan och mer ingripande påföljd ska väljas i stället för ungdomsvård.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
398
Det sagda visar att socialtjänsten inte kan utfästa något om att en medverkan innan huvudförhandlingen med säkerhet kommer att innebära att det inte följer någon ytterligare påföljd med verkställighetsinnehåll. Detta hindrar dock inte att domstolens möjlighet att beakta sådana åtgärder ändå kan innebära ett viktigt incitament för den unge att omedelbart medverka till vårdåtgärderna.
24.3.4 Ungdomsvård bör i mindre utsträckning än i dag förenas med ungdomstjänst
Vår bedömning: Kombinationspåföljden ungdomsvård i fören-
ing med ungdomstjänst innebär ofta betydande verkställighetsproblem.
I möjligaste mån bör ungdomsvård kunna dömas ut utan att den förenas med ungdomstjänst. Det bör därtill övervägas andra sätt att förstärka ungdomsvård – eller kunna välja en annan vårdinriktad påföljd – vid brott med höga straffvärden och i flagranta återfallssituationer.
Ungdomsvård får enligt 32 kap. 1 § BrB dömas ut endast om socialtjänstens planerade åtgärder kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet. Om det behövs för att på så sätt göra ungdomsvård tillräckligt ingripande får rätten enligt 32 kap. 3 § BrB förena påföljden med ungdomstjänst eller dagsböter. Av de ungdomar som lagförs genom dom, döms knappt tio procent årligen till kombinationspåföljden ungdomsvård och ungdomstjänst.
Brå:s utvärdering av 2007 års reform visar att en stor andel – närmare hälften – av dem som dömts till kombinationspåföljden ungdomsvård och ungdomstjänst inte fullföljer ungdomstjänsten.34Enligt uppföljningen av de studerade domarna fullföljde 56 procent av de unga ungdomstjänsten. 38 procent antingen avbröt eller påbörjade aldrig ungdomstjänsten pga. misskötsamhet. I tre procent av fallen påbörjades aldrig ungdomstjänsten pga. orsaker inom socialtjänsten. Enligt rapporten reser resultaten frågan om det inte finns skäl för domstolarna att vara mer restriktiva än i dag med att komplettera ungdomsvård med ungdomstjänst.35
34 Brå-rapport 2011:10 s. 53. 35 A. rapport s. 12.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
399
Vid det seminarium med socialsekreterare som utredningen anordnade36 framkom en liknande bild. Det anfördes vid seminariet att det ofta förekommer problem med verkställigheten av kombinationspåföljden. Misskötsamhet som leder till undanröjande sker främst för denna grupp. Det kan enligt uppgifter vid seminariet vara krångligt att verkställa påföljden med flera medverkande och det kan vara svårt för den unge att genomföra både ungdomsvård och ett stort antal timmar ungdomstjänst. Den unges förutsättningar att ta till sig ett omfattande eller annars personligen krävande program inom ramen för ungdomsvården kan försämras om det samtidigt ska verkställas ett stort antal timmar ungdomstjänst. Det förekommer att socialnämnden i sitt yttrande bedömer den unge som olämplig för ungdomstjänst men domstolen ändå dömer ut ungdomsvård i förening med ungdomstjänst.
Att det är särskilda problem att verkställa ungdomstjänst när den ingår i en kombinationspåföljd är enligt vår mening inte så förvånande, eftersom det är fråga om ungdomar som bedömts ha ett särskilt vårdbehov och som sålunda ofta har en betydande problembild personligt och/eller socialt.
Kombinationspåföljden döms mestadels ut vid brott med höga straffvärden. Detta torde särskilt gälla efter HD:s dom i NJA 2009 s. 121 (se avsnitt 24.3.5 om den domen). Det leder i sin tur till att det är förhållandevis många timmars ungdomstjänst som ska verkställas i kombination med ungdomsvården.
För att kunna döma ut kombinationspåföljden förutsätts på samma sätt som när ungdomstjänst döms ut som ensam påföljd, att ungdomstjänst är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Det finns dock skäl att anta – såsom också anfördes vid seminariet för socialsekreterare – att domstolarna ibland frångår socialtjänstens lämplighetsbedömning eller beslutar om ungdomstjänst som förstärkningspåföljd utan ett tillräckligt underlag i lämplighetsfrågan.
I vissa fall kan ungdomsvård framstå som det lämpligaste alternativet – dock att de planerade åtgärderna inte är tillräckligt ingripande med hänsyn exempelvis till brottets höga straffvärde. Böter kan därtill framstå som otillräckligt. Om det inte är möjligt att kombinera ungdomsvården med ungdomstjänst kvarstår då endast för domstolen att avstå från den lämpligaste påföljden – dvs. ungdomsvård – och i stället döma till skyddstillsyn eller möjligen
36 Seminarium den 14 februari 2011.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
400
sluten ungdomsvård. Det kan då ligga nära till hands att döma ut en kombinationspåföljd även om det finns tveksamheter kring lämpligheten för ungdomstjänst. Särskilt om socialtjänstens yttrande är inriktat på frågan om vårdbehov och förslaget till ungdomsvård, utan att något tydligt ställningstagande görs till frågan om lämplighet för ungdomstjänst, torde det kunna förekomma att ungdomstjänst döms ut utan någon riktig lämplighetsprövning.
Vad som sägs ovan talar för att det vore önskvärt om ungdomsvård i fler fall än i dag skulle kunna dömas ut utan att det kombineras med ungdomstjänst.
Att överväga möjligheten att öka tillämpningen av böter som förstärkningspåföljd är inte något alternativ. Enligt våra direktiv ska vi lämna förslag till en slopad eller mer begränsad användning av dagsböter för lagöverträdare under 18 år.
Att domstolen endast kan välja ungdomsvård som påföljd om den är tillräckligt ingripande, utgör en förutsättning för att även påföljdssystemet för unga lagöverträdare ska kunna utgå från proportionalitet och likabehandling. Att det tas hänsyn till brottets straffvärde och den tidigare brottsligheten är enligt vår bedömning nödvändigt för att påföljdssystemet ska kunna uppfattas som trovärdigt och verka normbildande. Detta är sålunda inget vi anser att domstolen kan avstå från att beakta.
Om brottets allvar skulle beaktas i större omfattning vid utformningen av ungdomskontrakt och vårdplaner skulle behovet av kombinationspåföljder minska. Vi överväger denna fråga nedan i avsnitt 24.3.6.
Vad som därtill kan övervägas är om domstolen i fler fall än i dag skulle kunna avstå från att döma ut en kombinationspåföljd, om det framgår tydligare hur ingripande den planerade vården verkligen är. Som vi närmare utvecklar nedan i avsnitt 24.3.7 finns det i dag stora brister i hur socialnämnden redovisar de planerade åtgärderna. Om det på ett tydligare och mer konkretiserat sätt framgår vad åtgärderna innebär för den unge vad gäller arten, omfattningen och varaktigheten, kan det enligt vår bedömning innebära att domstolen i fler fall än i dag kommer att avstå från att döma ut en kombinationspåföljd. I avsnitt 24.3.7 nedan överväger vi vilka möjligheter det finns att på så sätt förbättra kvaliteten på yttrandena.
Behovet av att kunna tillämpa en förstärkningspåföljd för att ingripandegraden ska kunna svara mot brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet, ställt mot de närmast inbyggda
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
401
svårigheter det finns med denna påföljdskombination, pekar mot att det kan finnas behov av ytterligare inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Vad som kan övervägas är om det bör vara möjligt att förstärka ungdomsvård med något annat än oavlönat arbete eller böter. Därtill kan det övervägas om det behövs någon ny påföljdsform vid allvarlig brottslighet. Vi utvecklar dessa överväganden i kapitel 27.
24.3.5 Förutsättningarna för att göra en proportionalitetsbedömning och för att använda ungdomstjänst som tilläggssanktion
Våra bedömningar: Ungdomsvård kan i vissa fall vara tillräck-
ligt ingripande, även i sådana fall där straffvärdet är sådant att det föreligger synnerliga skäl för fängelse.
Domstolen bör inte avstå från att göra en individualiserad prövning av om de föreslagna åtgärderna inom ramen för ungdomsvård är tillräckligt ingripande, även om det inte kan göras med någon exakthet.
Om det inte görs en individualiserad prövning av de föreslagna åtgärderna kan brottslighetens straffvärde ges en för stor presumtionsverkan och föranleda att det döms ut ungdomstjänst som förstärkningspåföljd då det inte borde vara motiverat.
Bakgrund – rättsfallet NJA 2009 s. 121
HD har i rättsfallet NJA 2009 s. 121 prövat när ungdomsvård ska förenas med ungdomstjänst och hur antalet timmar ungdomstjänst då ska beräknas.
I fallet dömdes en 15-årig pojke av tingsrätten för rån till ungdomsvård förenad med 70 timmars ungdomstjänst. Enligt tingsrätten hade brottet ett straffvärde på två år, vilket innebar att den unge – efter sedvanlig ungdomsreduktion – hade dömts till fem månaders fängelse om fängelse hade valts som påföljd. Tingsrätten konstaterade att den unge hade ett vårdbehov och att den föreslagna ungdomsvården utgjorde en lämplig påföljd. Med hänsyn till straffvärdet av brottsligheten kunde dock inte ungdomsvård ensamt anses tillräckligt ingripande, varför ungdomsvården kombinerades med ungdomstjänst. Hovrätten ändrade påföljden endast på så sätt
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
402
att antalet timmar ungdomstjänst bestämdes till 130. Hovrätten hänvisade bl.a. till vad som hade sagts i förarbetena, att de principer som gäller för beräkning av antalet timmar vid bestämmande av ungdomstjänst som fristående påföljd även borde tjäna till vägledning då ungdomstjänst utgör en förstärkningspåföljd.
HD bestämde antalet timmar ungdomstjänst (som förstärkningspåföljd till ungdomsvård) till 85. I sina domskäl utvecklade HD vilket tillämpningsområde de olika påföljderna i 32 kap. BrB har och vilken betydelse det i sin tur får för frågan om ungdomstjänst som förstärkningspåföljd till ungdomsvård. HD anförde att brottets straffvärde är en viktig utgångspunkt. Påföljdernas tillämpningsområde för unga lagöverträdare påverkas dock av de generella begränsningar beträffande straffmätning och påföljdsval som gäller enligt regeln om s.k. ungdomsrabatt i 29 kap. 7 § och om möjligheterna att döma ut fängelse i 30 kap. 5 § BrB. HD anförde att sluten ungdomsvård som huvudregel ska användas för brott som någon har begått innan han eller hon fyllt arton år om rätten skulle finna att påföljden borde bestämmas till fängelse med tillämpning av 30 kap, vilket i praktiken innebär att tillämpningsområdet för de övriga i 32 kap. behandlade påföljderna i första hand omfattar brottslighet för vilken straffmätningsvärdet understiger ett års fängelse.
Ungdomsvård enligt 32 kap. 1 § har samma tillämpningsområde som ungdomstjänst och har inom detta område – straffmätningsvärden till och med sex månader – företräde framför ungdomstjänst. Ungdomsvård är dessutom enligt vad HD anförde förstahandsalternativ för brottslighet som skulle ha föranlett fängelse i mer än sex månader men mindre än ett år.
HD delade underinstansernas bedömning att brottets straffvärde i det aktuella fallet uppgick till fängelse två år, att straffmätningsvärdet uppgick till fem månaders fängelse samt att påföljden skulle bestämmas till ungdomsvård. Vad gällde frågan om den skulle förenas med ungdomstjänst anfördes i domskälen att det av lagstiftningens utformning får anses följa att presumtionen är att ungdomsvård inte ska förenas med någon förstärkningspåföljd.
Vid prövningen av frågan om ungdomsvård ska förenas med ungdomstjänst bör även – enligt vad HD anförde – vägas in hur ingripande de planerade vårdinsatserna är. Är de planerade åtgärderna av särskilt ingripande slag torde det endast undantagsvis anses vara påkallat med en förstärkningspåföljd. Bl.a. mot den bakgrunden att det kan vara svårt att veta hur omfattande åtgärderna rent faktiskt
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
403
kommer att bli, torde enligt HD emellertid förutsättningarna för att göra en individualiserad prövning ofta vara förhållandevis begränsade.
HD anförde att det som utgångspunkt bör kunna gälla att en förstärkningspåföljd i form av ungdomstjänst normalt inte kan anses motiverad om straffmätningsvärdet understiger sex månaders fängelse. Eftersom straffmätningsvärdet i detta fall uppgick till fem månaders fängelse kunde straffvärdet inte anses utgöra tillräckligt skäl för att förena ungdomsvården med ungdomstjänst. Det rån som den unge gjort sig skyldig till hade dock innefattat våld och hot av sådant slag att brottets art enligt HD talade för en tilläggspåföljd. De planerade åtgärderna inom ramen för ungdomsvården kunde inte anses vara så ingripande att det med hänsyn till dessa inte fanns skäl att döma ut någon förstärkningspåföljd. HD delade därför hovrättens bedömning att ungdomsvården måste förenas med ungdomstjänst för att påföljden skulle anses tillräckligt ingripande.
Beträffande antal timmar som ungdomstjänsten ska omfatta refererade även HD till vad som sagts i förarbetena, att det vid beräkningen av antalet timmar kunde sökas vägledning i tillämpningen av ungdomstjänst som fristående påföljd. HD anförde att antalet timmar ska fastställas med ledning av det fängelsestraff som skulle ha dömts ut när den tilltalade döms till ungdomstjänst som fristående påföljd. För brott som inte ligger på bötesnivå ska antalet timmar bestämmas till 50 när alternativstraffet är en månads fängelse och därefter med tillägg om 20 timmar per månad upp till 150 timmar när alternativstraffet är sex månader
När ungdomstjänst är en tilläggspåföljd till ungdomsvård gäller enligt HD inte den nyss redovisade begränsningen att alternativstraffet med beaktande av ungdomsrabatten inte får överstiga fängelse sex månader. För ungdomstjänst som tilläggspåföljd är i stället enligt HD:s avgörande området över sex månader centralt. När ungdomstjänst utgör en tilläggspåföljd till ungdomsvård bör därför det maximala antalet timmar förbehållas de fall där alternativstraffet med beaktande av ungdomsrabatten är elva månader (eller högre).
HD konstaterar att någon helt jämn fördelning inte är möjlig. Som utgångspunkt torde dock kunna tas att 25 timmar motsvarar en månads fängelse och att antalet timmar ökar med 15 per månad till och med sex månaders fängelse (vilket innebär 100 timmar vid
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
404
sex månader) och därefter med tio timmar per månad upp till 150 timmar.
Våra överväganden
Genom HD:s dom klarläggs på flera sätt tillämpningsområdet för de olika ungdomspåföljderna. Det kan antas få stor betydelse för rättsutvecklingen. Som en del av utvärderingen av 2007 års reform vill vi i detta avsnitt lyfta fram vad rättsfallet innebär och även peka på vissa risker som kan finnas i tolkningen av det och tillämpningen av de principer det ger uttryck för.
Vad gäller tillämpningsområdet för de olika ungdomspåföljderna konstaterar HD att sluten ungdomsvård som huvudregel ska användas om rätten finner att påföljden borde bestämmas till fängelse med tillämpning av 30 kap. BrB. I praktiken innebär det enligt HD att tillämpningsområdet för de övriga i 32 kap. behandlade påföljderna i första hand omfattar brottslighet för vilket ett fängelsestraff, med beaktande av straffvärdet och ungdomsrabatten enligt 29 kap. 7 § BrB, skulle bestämmas till kortare tid än ett år. HD återkommer till detta vid bedömningen av hur antalet timmar ska beräknas när ungdomstjänst utgör tilläggssanktion till ungdomsvård. Det sägs då att när ”ungdomstjänst utgör en tilläggssanktion till ungdomsvård bör därför det maximala antalet timmar förbehållas de fall där alternativstraffet med beaktande av ungdomsrabatten är elva månader (eller högre)”. Det beräkningssätt som HD presenterar utgår från ett högsta alternativstraff på elva månader, vilket ska föranleda 150 timmars ungdomstjänst som tilläggssanktion.
För att en lagöverträdare under 18 år ska kunna dömas till sluten ungdomsvård förutsätts att det enligt 30 kap. 5 § BrB föreligger synnerliga skäl för fängelse. Om det s.k. straffmätningsvärdet, dvs. det fängelsestraff som skulle dömts ut med beaktande av brottslighetens straffvärde, billighetsskäl och bestämmelsen om ungdomsreduktion i 29 kap. 7 § BrB, uppgår till ett år eller mer föreligger det visserligen synnerliga skäl för fängelse.37 Enligt vår mening bör dock ett så högt straffvärde inte med nödvändighet innebära att ungdomsvård är utesluten som påföljd.
För lagöverträdare som inte omfattas av de särskilda ungdomspåföljderna finns möjlighet att döma till skyddstillsyn med
37 Av NJA 2000 s. 314 följer att det vid tillämpning av ungdomsreduktionen är straffmätningsvärdet som bör avgöra huruvida det föreligger en fängelsepresumtion.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
405
föreskrift om kontraktsvård vid straffmätningsvärden upp till två år (och ibland måhända mer än så) förutsatt att de planerade åtgärderna är tillräckligt ingripande. Denna möjlighet ska enligt vad vi föreslår i avsnitt 9.5.10 finnas kvar även i ett system där kontraktsvård blir en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, på så sätt att det ska finnas möjlighet att besluta att ett fängelsestraff som överstiger ett år ska vara villkorligt om det villkorliga fängelsestraffet förenas med en tillräckligt ingripande kontraktsvård. Enligt vår mening bör på samma sätt en ungdomsvård bestående av ett mycket ingripande ungdomskontrakt eller en mycket ingripande vårdplan kunna tillämpas även vid straffmätningsvärden på ett år eller mer.
Att det skulle finnas någon sådan begränsning är heller inte något som framgår av lagtext eller förarbeten. Snarare talar förarbetena till 2007 års reform i motsatt riktning. Genom reformen ökade möjligheterna att förena ungdomsvård (dvs. den tidigare överlämnandepåföljden) med ungdomstjänst. Från att tidigare ha varit maximalt 100 timmar kan genom 2007 års reform ungdomsvård förenas med som mest 150 timmars ungdomstjänst. I förarbetena förmodades att åtgärderna inom ramen för ungdomsvård inte sällan skulle bli mer ingripande än tidigare och att det skulle minska behovet av en tilläggspåföljd.38 Regeringen anförde att det var angeläget att i görligaste mån undvika frihetsberövande påföljder och att utrymmet för att använda ungdomsvård borde var så stort som möjligt. Kombinationspåföljden borde därför enligt regeringen finnas kvar. Genom höjningen från 100 timmar till 150 timmar kunde enligt regeringen ungdomsvård bli ett än mer trovärdigt alternativ till frihetsberövande påföljder för unga lagöverträdare och bidra till att ungdomsvård får ett brett tillämpningsområde.
Om tillämpningsområdena sammanfaller för ungdomsvård och sluten ungdomsvård bör enligt vår mening – enligt den allmänna inriktningen att så långt möjligt välja en annan påföljd än fängelse eller annan frihetsberövande påföljd – ungdomsvård väljas som påföljd.
HD:s dom utesluter förvisso inte att ungdomsvård kan komma i fråga även vid straffmätningsvärden på ett år eller mer. Enligt vår mening finns det dock en risk att domskälen tolkas så att det föreligger en så stark presumtion för sluten ungdomsvård i sådana situationer att det inte övervägs i tillräcklig utsträckning om ungdomsvård i det enskilda fallet kan vara tillräckligt ingripande.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
406
Detta vore enligt oss en olycklig utveckling som inte skulle vara i linje med lagstiftarens ambitioner.
Gällande proportionalitetsbedömningen anför HD att det bl.a. mot den bakgrunden att det kan vara svårt att veta hur omfattande åtgärderna rent faktiskt kommer att bli, ofta torde finnas förhållandevis begränsade förutsättningar för att göra en individualiserad bedömning.
Lagstiftningen om ungdomsvård utgår från att det ska göras en bedömning om de planerade åtgärderna är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet. För att domstolen ska kunna göra en sådan proportionalitetsbedömning ska det av yttrandet från socialtjänsten framgå arten, omfattningen och varaktigheten av de föreslagna åtgärderna. Vad som enligt förarbetena ska vägas in är bl.a. om åtgärderna ska ske med stöd av SoL eller LVU, karaktären och omfattningen av vårdinsatserna samt vårdtiden. Dessa omständigheter ska enligt propositionen vägas mot brottets straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet. Om de planerade insatserna är begränsade till exempelvis enstaka stödsamtal eller ett förordnande av kontaktperson bör enligt förarbetena ett överlämnande ske endast vid brottslighet av lindrigare slag. Om de planerade insatserna består i att den unge – med eller utan samtycke – ska tas om hand för placering i exempelvis ett familjehem eller ett hem för vård och boende kan ett överlämnande komma i fråga även vid allvarligare och mer omfattande brottslighet. Även den tilltalades ålder ska vara av betydelse. Ju yngre lagöverträdare, desto större utrymme för att välja en överlämnandepåföljd även för allvarlig brottslighet.39
Frågan om proportionalitetsbedömningen återkommer regeringen till när det gäller i vilken utsträckning överlämnande till vård inom socialtjänsten bör kombineras med en förstärkningspåföljd, dvs. dagsböter eller ungdomstjänst.40 Enligt förarbetena är det inte möjligt att närmare ange hur denna bedömning ska ske. Är det fråga om relativt lindrig brottslighet torde det inte vara påkallat att kombinera överlämnandepåföljden med någon förstärkningspåföljd om de planerade åtgärderna från socialtjänstens sida kan anses tillräckligt ingripande. Är det däremot fråga om allvarligare brottslighet och socialtjänstens planerade åtgärder är av mera begränsad natur, torde det enligt regeringen vara påkallat att förstärka över-
39Prop. 1997/98:96 s. 149. 40 A. prop. s. 151.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
407
lämnandepåföljden för att den ska kunna komma i fråga. Ju yngre lagöverträdare desto större bör utrymmet vara för att välja ett överlämnade till vård inom socialtjänsten även för allvarlig brottslighet. Det väsentliga enligt regeringen är att den samlade reaktionen på brottsligheten framstår som rimlig och att det finns en balans mellan brottsligheten och samhällets reaktion Enligt förarbetena ska principen om proportionalitet ge utslag i bägge riktningarna.
I propositionen till 2007 års reform, då påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten ersattes med ungdomsvård, anför regeringen att de ändrade kriterierna för påföljden inte är avsedda att innebära någon ändring av kravet på proportionalitet.41 I förarbetena hänför sig regeringen till vad som sades i denna fråga genom 1999 års reform, med det tillägget att påföljden framöver bör kunna användas i större utsträckning (med syftning på det utökade antalet timmar ungdomstjänst som kan dömas ut som tilläggssanktion).
Att det finns ett samband mellan brottet och den tidigare brottsligheten å ena sidan och samhällets reaktion å andra sidan är enligt vår mening en förutsättning för att påföljden ska uppfattas som trovärdig och ge uttryck för det klander som rättsordningen måste förmedla. Det säger sig självt att denna proportionalitet inte är något som kan bedömas med någon exakthet. Enligt vår mening måste det med nödvändighet bli en mer övergripande bedömning. Detta hindrar dock inte att de föreslagna åtgärderna kan värderas – förutsatt att de är beskrivna tillräckligt konkret i socialtjänstens yttrande. Normalt bör det därför finnas relativt goda förutsättningar att göra en individualiserad bedömning, varvid naturliga hållpunkter kan vara den uppoffring och de åtaganden som åtgärderna innebär för den unge mätt i tidsåtgång och den tidsperiod åtgärderna ska fortgå. Om de innebär drogkontroller eller andra ingripande kontroller kan det också vägas in. Att det ska göras en sådan bedömning i det enskilda fallet torde också lagstiftaren ha utgått från.
HD:s dom utesluter visserligen inte att det kan göras sådana individualiserade bedömningar. Domen kan dock tolkas så att straffmätningsvärdet närmast ges en presumtionsverkan gällande frågan när ungdomstjänst inte är motiverad som förstärkningspåföljd respektive när ungdomsvård å andra sidan som huvudregel bör kombineras med ungdomstjänst. På samma sätt kan domen
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
408
tolkas på så sätt att brottslighetens art ges en sådan presumtionsverkan.
Enligt vår mening vore det olyckligt om domstolarna på så sätt skulle frångå värderingen av de föreslagna åtgärderna i det enskilda fallet. Dels skulle förmodligen genomslaget för proportionalitetsprincipen bli sämre. Därtill skulle användningen av kombinationspåföljder öka vid allvarligare brott om domstolarna inte tillräckligt söker värdera ingripandegraden av de föreslagna åtgärderna utan utgår från att ungdomsvården mer eller mindre regelmässigt ska förenas med ungdomstjänst redan på grund av brottslighetens straffmätningsvärde. Det sagda understryker också vikten av att socialtjänsten är tillräckligt tydliga och konkreta i sina yttranden.
Enligt dagens ordning kan – som en följd av HD:s dom – resultatet bli detsamma gällande artbrottslighet. Enligt den ordning vi föreslår kommer brottslighetens art att sakna betydelse för påföljdsbestämningen, såväl för vuxna som för unga lagöverträdare (se avsnitt 24.3.2). Betydelsen av detta rättsfall kommer i sådana fall att minska, genom att domstolarna framöver inte kommer att kunna välja en förstärkningspåföljd pga. brottlighetens art.
24.3.6 Brottslighetens allvar bör tillmätas större betydelse vid utformningen av ungdomskontrakt och vårdplaner
Våra bedömningar: Socialtjänsten bör alltid ha kunskap om den
brottslighet den unge misstänkts för, när ett yttrande enligt 11 § LUL upprättas. Det gäller särskilt om det är fråga om allvarlig brottslighet.
Företrädare för socialtjänsten bör regelmässigt närvara vid polisförhör när underåriga misstänkt för brott. Detta följer redan av dagens lagstiftning men tillämpas inte konsekvent. Det är viktigt att det skapas rutiner hos socialtjänsten och polisen som gör att lagstiftningen följs.
Åklagare bör därutöver informera socialtjänsten om de närmare omständigheterna gällande den misstänkta brottsligheten. Detsamma bör gälla för polismyndighet när det är en polisledd förundersökning. Inom ramen för myndigheternas samverkan kan det bestämmas hur en sådan kunskapsöverföring bör ske.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
409
Bakgrund
Om de planerade åtgärderna enligt ett ungdomskontrakt eller en vårdplan inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art och den unges tidigare brottslighet, i förekommande fall i förening med ungdomstjänst eller böter, får enligt 32 kap. 1 § BrB inte ungdomsvård väljas som påföljd.
Socialtjänstens förslag till åtgärder görs utifrån den unges vårdbehov, i enlighet med den grundläggande uppgiften för socialtjänsten – såsom följer av SoL och LVU – att vidta åtgärder som bidrar till en gynnsam utveckling för den unge. Genom att det i 2007 års reform föreskrevs att vården ska motverka en ogynnsam utveckling, tydliggjordes att det inte ska behövas någon konkret riskbedömning samt att ett vårdbehov kan anses föreligga även om en risk för fortsatt brottslighet inte kan befaras.42
Även om den unges problembild kan vara komplex och den aktuella brottsligheten inte med självklarhet går att relatera till de problem som framträder, torde brottslighetens karaktär och omfattning utgöra en viktig faktor vid socialtjänstens arbete med framtagande av åtgärder. Vad som särskilt övervägs vid upprättande av ungdomskontrakt och vårdplaner torde sålunda vara vilka riskfaktorer som kan motverkas och vilka skyddsfaktorer som kan förstärkas hos den unge.
I 1999 års reform framhölls särskilt att vårdinsatserna ska planeras utifrån den unges vårdbehov.43 Detta är ett ställningstagande som återupprepas i utgångspunkterna till 2007 års reform. Det sägs i den propositionen därutöver bl.a. att domstolen ska pröva om de planerade åtgärderna är tillräckligt ingripande med hänsyn bl.a. till straffvärdet. Upprätthållande av proportionaliteten mellan brottsligheten och påföljden kan enligt förarbetena ske genom att domstolen förenar ungdomsvården med tilläggssanktioner eller i förlängningen avstår från att välja denna påföljd om den inte under alla förhållanden kan anses tillräckligt ingripande.44
Att insatsernas omfattning uteslutande ska styras efter ett behovskriterium – helt utan beaktande av brottslighetens svårhet – är dock enligt vår mening inte helt självklart.
Ungdomsbrottsutredningen anförde i sitt betänkande att proportionalitetsprincipen ytterst är en fråga för domstolen att beakta men
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
410
att det är angeläget att socialtjänsten är medveten om principens betydelse vid domstolens avgöranden och att man har principen i minne när man upprättar sina förslag till åtgärder, för att påföljden ska kunna tillämpas i så stor utsträckning som möjligt i alla fall där det är motiverat. För att åstadkomma detta var enligt Ungdomsbrottsutredningens bedömning behovet av information och utbildning av socialsekreterarna stort. Utredningen anförde därefter:45
Ingen, särskilt inte den unge lagöverträdaren, är ju betjänt av att socialtjänsten av okunskap om proportionalitetsprincipen upprättar en vårdplan som är långt ifrån tillräckligt ingripande för att kunna ligga till grund för en överlämnandepåföljd. Det är heller inte bra att domstolen, i brist på bra alternativa påföljder, gör avkall på proportionalitetsprincipen och dömer till vård inom socialtjänsten trots att åtgärderna i vårdplanen inte motiverar detta. Det sagda förutsätter naturligtvis att det utifrån den unges vårdbehov finns utrymme för ytterligare åtgärder och vårdinsatser. Även det omvända förhållandet kan emellertid vara för handen, dvs. att socialnämnden föreslår allt för ingripande åtgärder med hänsyn till brottets svårhet. Att domstolen i en sådan situation ändå tillämpar överlämnandepåföljden är naturligtvis lika olyckligt mot bakgrund av proportionalitetsprincipen. Det nu sagda visar på svårigheterna att, i fall då överlämnandepåföljden kommer i fråga, tillämpa den grundläggande principen om likhet inför lagen om inte vårdplanerna upprättas under hänsynstagande även till proportionalitetsprincipen.
I förarbetena till 2007 års reform anslöt sig – som ovan återgetts – regeringen till tidigare uttalanden att vårdinsatserna ska utformas utifrån vårdbehovet. I propositionen antyddes dock att proportionalitetsprincipen bör få ett visst genomslag även inom socialtjänsten. Vad gäller behandlingen av frågan om behovet av samverkan mellan rättsväsendet och socialtjänsten angavs det nämligen att det vid gemensamma samverkansmöten kan tas upp bl.a. ”innebörden av proportionalitetsprincipen”.46 Frågan berördes dock inte ytterligare i 2007 års lagstiftningsärende.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
411
Brottslighetens allvar bör kunna ges betydelse vid utformningen av de föreslagna åtgärderna i ett ungdomskontrakt eller en vårdplan
Frågan är således om de åtgärder som föreslås i ungdomskontrakt och vårdplaner kan anpassas till brottslighetens allvar. Enligt vår mening är det lätt att instämma i vad Ungdomsbrottsutredningens anförde. Det finns mycket att vinna på att de åtgärder som föreslås utgör en proportionerlig reaktion på brottet, förutsatt att det finns utrymme för ytterligare sådana åtgärder utifrån den unges vårdbehov.
Som systemet är konstruerat ska ju ungdomstjänst eller böter tillgripas, om de föreslagna åtgärderna inte är tillräckligt ingripande. Böter är i sig inte något bra alternativ, eftersom användningen av böter för underåriga lagöverträdare enligt våra direktiv ska slopas eller i vart fall minska. I många fall – särskilt när det föreligger ett mycket uttalat vårdbehov – är den unge inte lämplig för ungdomstjänst. Som framgår av Brå:s utvärdering av 2007 års reform är det en stor grupp av dem som dömts till kombinationspåföljden som missköter ungdomstjänsten.47 Vid det socialsekreterarseminarium som utredningen anordnade48 angavs också att kombinationspåföljden ofta är förenad med stora svårigheter, vad gäller misskötsamhet och möjligheterna att förena föreskriften om ungdomstjänst med åliggandena som följer av ungdomskontraktet. Även vid andra kontakter som utredningen har haft med socialsekreterare har den bilden framkommit, att det ofta utgör problem med verkställigheten. Som utvecklas ovan i avsnitt 24.3.4 bör det vara en ambition att minska behovet av kombinationspåföljder. Ett sätt att göra detta skulle kunna vara att tillse att de föreslagna åtgärderna i ungdomskontrakten i något större omfattning anpassas till brottslighetens straffvärde.
Att de föreslagna åtgärderna utformas med huvudsaklig utgångspunkt i brottslighetens allvar och ett proportionalitetstänkande, är dock inte lämpligt och knappast heller möjligt. Om det inte föreligger något tydligt vårdbehov finns ju andra påföljder – i dag i första hand ungdomstjänst – att ta till. Inte heller om det i och för sig finns ett tillräckligt vårdbehov för att motivera ungdomsvård bör proportionalitetsprincipen kunna avgöra vilka insatser som görs. Att sätta in vissa åtgärder – exempelvis påverkansprogram – i de fall något behov inte föreligger är meningslöst eller
47 Brå-rapport 2011:10 s. 53. 48 Seminarium den 14 februari 2011.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
412
kan till och med vara kontraproduktivt. Vid seminariet med socialsekreterare framfördes att det skulle vara väsensfrämmande att utforma åtgärderna med den utgångspunkten.
Även om det inte går att ha proportionalitetsaspekten som utgångspunkt, kan dock enligt vår mening brottsligheten ges större betydelse vid utformningen av förslag till åtgärder. Brottets karaktär och dess grovhet och omfattning samt huruvida den unge återfallit i brott kan utgöra indikatorer för att det föreligger ett vårdbehov och säga något om den unges sociala beteende. De speciella omständigheterna vid ett brott kan innebära att särskilda åtgärder är påkallade. Att beslutsunderlaget innefattar utförlig information om brottsligheten kan sålunda leda till mer adekvata åtgärder. Även utan proportionaliteten som utgångspunkt kan sålunda ett beaktande av brottslighetens allvar och de särskilda omständigheterna kring brottet innebära att det föreslås mer ingripande åtgärder. Utan att frångå ett behovstänkande kan det därtill, enligt vår mening, i många fall göras en anpassning av de åtgärder som föreslås så att de utgör ett realistiskt påföljdsförslag med hänsyn till brottslighetens allvar.
Genom samverkan och utbildning (se avsnitt 24.2) kan det bli en ökad förståelse hos socialtjänsten om de proportionalitetsaspekter som domstolen måste iaktta. Även om det inte går att generalisera att ett allvarligare brott innebär ett mer omfattande vårdbehov och det heller inte går att föreslå åtgärder som inte motiveras utifrån ett sådant behov, kan en ökad förståelse för behovet av tillräckligt ingripande åtgärder innebära större hänsynstagande till brottslighetens allvar vid utformningen av åtgärdsförslagen.
Information till socialtjänsten om brottsligheten
Om någon som inte fyllt 18 år är skäligen misstänkt för brott på vilket fängelse kan följa, ska enlig 6 § LUL socialnämnden genast underrättas. Det torde ske genom att socialtjänsten får del av brottsanmälan från polisen. Genom den ges en – mer eller mindre översiktlig – bild av brottsligheten genom det sätt på vilket polisen återgett anmälarens uppgifter.
Vid förhör med den som inte har fyllt arton år och som är misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa ska företrädare för socialnämnden, enligt vad som föreskrivs i 7 § LUL, närvara om
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
413
det är möjligt och det kan ske utan men för utredningen. Regeln infördes genom 1994 års reform gällande handläggningen av ungdomsmål (prop. 1994/95:12, Handläggning av ungdomsmål). I sammanfattningen av regeringens förslag angavs att socialnämnden ”i normalfallet” bör närvara vid förhör med den unge.49 Det angavs vidare i allmänmotiveringen att om en person från socialtjänsten är närvarande så innebär det ett stöd för den unge samtidigt som socialtjänsten får information om brottet och omständigheterna kring detta. Regeringen anförde att det borde införas en regel i LUL att en företrädare för socialtjänsten ska närvara vid förhör med den unge. Undantag borde enligt motiven göras om närvaro inte är möjlig eller om det skulle innebära men för utredningen. Det utvecklades inte närmare i författningskommentaren vad som skulle läggas till grund för bedömningen om det är ”möjligt” att närvara vid förhöret.
I Socialstyrelsens handbok gällande handläggningen av ärenden med unga lagöverträdare anges att ”målsättningen” är att en företrädare för socialtjänsten är närvarande vid förhör och att undantag ska göras bl.a. om det inte är möjligt att närvara.50 I handboken anges vidare att det är lämpligt att socialnämnden har sådana rutiner att någon från socialnämnden regelmässigt kan närvara vid förhöret.
Socialtjänstens kunskaper om brottslighetens och dess allvar kan förbättras genom större närvaro vid polisförhör
Om informationen om brottsligheten – och därigenom beslutsunderlaget – var mer utförligt skulle ett större hänsynstagande till brottsligheten kunna göras på det sätt som anges ovan.
I de fall företrädare för socialtjänsten är närvarande vid polisförhör med den misstänkte torde i de flesta fall framträda en ganska god bild av den misstänkta brottsligheten. Som regeln i LUL är utformad innebär den ett tydligt åliggande för socialtjänsten, samtidigt som den har ett undantag – ”om det är möjligt” – som måhända öppnar för många tolkningar. Det är långt ifrån alltid som socialtjänsten medverkar vid förhör. Det torde mest regelbundet ske på orter där det finns ett välfungerande strukturerat samarbete mellan polis och socialtjänst. På vissa orter arbetar socialsekreterare i
49Prop. 1994/95:12 s. 66. 50 Barn och unga som begår brott – Handbok för socialtjänsten, Socialstyrelsen 2009, s. 64.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
414
polisens lokaler. I andra fall finns det lokala överenskommelser mellan polis och socialnämnd. Likaså kan nämnden inrätta någon form av joursystem för att i möjligaste mån kunna närvara vid förhör.51
Rikspolisstyrelsen har gjort en kartläggning av ungdomsbrottsutredningar (misstänkta i åldersgruppen 15–17 år) för år 2009. Av den går att utläsa i vilken utsträckning polisförhör skedde utan att företrädare för socialtjänsten är närvarande.52 Uppgifterna om socialtjänstens deltagande avser det första förhörstillfället, då de misstänkta var vare sig häktade eller anhålla. I urvalet granskades 40 utredningar från varje polismyndighet, vilket gör att resultatet får tolkas med försiktighet. Utfallet visar på stora variationer mellan olika brottskategorier, vilket kan bero på få utredningar gällande vissa av dessa kategorier. Materialet bygger på information som rapporternas in manuellt från polismyndigheterna, vilket gör att det troligen finns ett visst bortfall.
Studien visar att socialtjänsten närvarade vid endast drygt 25 procent av alla förhör. Vad gäller några särskilda brottstyper kan anmärkas att närvaron var drygt 45 procent vid misstanke om grov misshandel, cirka 43 procent vid sexualbrott och 10 procent vid rån.
I vissa fall har säkerligen socialtjänstens närvaro stoppats eftersom polisen bedömt att den skulle vara till men för utredningen. Detta torde dock inte vara en särskilt vanlig situation. Trots den försiktighet som är påkallad vid tolkningen av detta resultat, torde det därför tydligt utvisa att företrädare för socialtjänsten i mycket stor utsträckning inte närvarar vid polisförhör på det sätt som är avsett enligt 7 § LUL. Andra kontakter vi haft med företrädare för rättsväsendet har givit en liknande bild.
Vi har övervägt om bestämmelsen i 7 § LUL bör ändras på så sätt att den skärper kravet på närvaro från socialtjänstens sida. Det är dock enligt vår bedömning inte realistiskt med en regel som undantagslöst föreskriver en närvaroplikt för socialtjänsten, utan någon form av möjlighet till undantag måste finnas. Dagens reglering föreskriver att det finns ett närvarokrav och att avsteg bara ska göras i undantagsfall. Det förefaller mot den bakgrunden inte som motiverat att ändra i lydelsen av 7 § LUL. I stället handlar det om att gällande lagstiftning ska tillämpas mer konsekvent. Det handlar då snarare om att frågan får följas upp i Socialstyrelsens tillsynsarbete. Än viktigare kan det vara att behandla frågan vid
51 A.a, s. 64. 52 Uppgifter som utredningen inhämtat från Rikspolisstyrelsen, Polisavdelningen.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
415
samverkanmöten mellan myndigheter som arbetar med unga lagöverträdare (se avsnitt 24.2). Det är enligt vår mening ett ansvar både för socialnämnderna och för polismyndigheterna att hitta praktiska former som innebär en större medverkan från socialtjänstens sida vid polisförhör med unga.
Socialtjänstens kunskaper om brottsligheten och dess allvar kan förbättras genom information från åklagare eller polismyndighet
I en begäran om yttrande enligt 11 § LUL torde i de flesta fall endast brottsrubriceringen anges. I övrigt är det vad den unge själv uppger om den misstänkta brottsligheten som socialtjänsten har att förhålla sig till. Om företrädare för socialtjänsten närvarat vid polisförhör torde det ofta finnas mycket information om den misstänkta brottsligheten hos socialtjänsten. Även framöver kommer det dock inte alltid finnas en företrädare från socialtjänsten närvarande när den unge hörs. I andra fall kan den information som kommer fram vid polisförhöret inte komma att överlämnas till den inom socialtjänsten som utarbetar yttrande enligt 11 § LUL och lämnar förslag till åtgärder. Det kan därtill ha tillkommit helt andra uppgifter efter förhöret och förhöret kan också ha givit en skev bild av det misstänkta händelseförloppet.
Socialtjänsten har sålunda ibland en ganska ofullständig och bristfällig information om den misstänkta brottsligheten, när förslag till åtgärder enligt ett ungdomskontrakt eller en vårdplan upprättas.
Vi har övervägt om det bör lagregeleras en skyldighet för åklagare att lämna information till socialtjänsten om den misstänkta brottsligheten. Enligt lagändringar som trädde i kraft den 1 mars 2012 har särregleringen i tidigare 3 § LUL tagits bort, som föreskrev att åklagare alltid ledde förundersökningar gällande omyndiga lagöverträdare gällande brott för vilket det var mer än sex månaders fängelse i straffskalan (prop. 2011/12:10). Ändringen innebär att polismyndigheterna i större uträckning kommer att ansvara för förundersökningar avseende brott begångna av ungdomar på vilket fängelse kan följa.53 En informationsskyldighet på det sätt som vi skisseras ovan skulle då också gälla när en polismyndighet leder förundersökningen.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
416
I vilka fall det är meningsfullt att lämna sådan information och vad den ska avse, kan dock variera. En lagreglerad uppgiftsskyldighet skulle därför i många fall framstå som svårtillämpad och leda till onödigt merarbete. Frågan lämpar sig enligt vår mening bättre att behandlas vid samverkansmöten. Det kan då avhandlas mellan berörda myndigheter vilket behov socialnämnden har av information om den misstänkta brottsligheten och formerna för en sådan informationsöverföring.
24.3.7 Kvaliteten på socialnämndens yttranden bör förbättras
Våra bedömningar: De åtgärder som socialtjänsten föreslår
måste vara beskrivna på ett konkretiserat sätt i ungdomskontrakt och vårdplaner. I annat fall kan tingsrätten inte göra någon proportionalitetsbedömning och domen blir därtill otydlig beträffande vad som åligger den unge.
Det finns fortfarande ett utrymme för att förbättra kvaliteten på socialtjänstens yttranden, särskilt vad gäller redovisningen av de planerade åtgärderna i ungdomskontrakt och vårdplaner.
Arbetet med standardiserade blanketter vid begäran om yttranden kan vidareutvecklas. Detta är något som bör ankomma på Åklagarmyndigheten att göra.
Vårt förslag: Domstolens ansvar för att ungdomskontrakten
och vårdplanerna uppfyller kraven på tydlighet och konkretion tydliggörs ytterligare i lagstiftningen. Det föreskrivs i brottsbalken att ungdomsvård får dömas ut endast om arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna i tillräcklig omfattning framgår av ungdomskontraktet eller vårdplanen.
Bakgrund
I 11 § tredje stycket LUL anges vilka krav som finns på det yttrande som åklagaren har att inhämta från socialnämnden innan beslut fattas i åtalsfrågan. Enligt en ändring i 11 § LUL som trädde i kraft den 1 mars 2012 kan även en polisiär förundersökningsledare inhämta ett yttrande i de fall förundersökningen leds av polismyndighet.54
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
417
Ett yttrande ska innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som nämnden tidigare har vidtagit i fråga om den unge samt en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Vidare ska yttrandet innehålla en redovisning av de åtgärder som nämnden avser att vidta. Åtgärderna ska redovisas i ett ungdomskontrakt eller i en vårdplan. Arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna ska framgå av kontraktet eller vårdplanen. I 28 § LUL anges att rätten får döma till ungdomsvård endast om det i målet finns ett yttrande av nämnden med det innehåll som avses i 11 §.
Kravet på socialnämnden att redovisa arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna infördes genom 1999 års reform. För att öka förutsebarheten i överlämnandepåföljden föreskrevs att socialnämndens yttrande skulle innehålla en vårdplan som utvisade vilka åtgärder som avsågs att vidta.55 Genom 2007 års reform ändrades bestämmelsen endast på så sätt att åtgärder som ska ske med stöd av SoL ska redovisas i ett ungdomskontrakt.
Att arten, omfattningen och varaktigheten av de planerade åtgärderna framgår av ungdomskontraktet och vårdplanen är viktigt ur flera aspekter.
Som anfördes i 1999 års lagstiftningsärende innebär den allmänna straffrättsliga principen om förutsebarhet att en påföljd bör vara utformad så att det redan på förhand står klart vad den kommer att innebära för den som blir dömd. För att domstolen ska kunna avgöra om de planerade åtgärderna kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet, förutsätts därtill att domstolen har tillräcklig information om dessa åtgärder.
Utöver detta har preciseringen i ungdomskontraktet och vårdplanen betydelse för verkställigheten. Rent allmänt bör det stå klart för alla när en påföljd är helt verkställd. För att kunna agera vid misskötsamhet förutsätts också en tillräcklig grad av konkretion. Genom att det anges vad åtgärderna består i kan verkställigheten underlättas och det kan stå klart för såväl den unge som socialtjänsten och de rättsliga instanserna när den unge underlåter att göra vad som åligger honom eller henne.
Om det behövs med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet, får rätten enligt 32 kap. 3 § BrB förena ungdomsvård med ungdomstjänst eller dagsböter.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
418
Som utvecklas i avsnitt 24.3.4 finns det i många fall problem med kombinationspåföljden ungdomsvård och ungdomstjänst. Av våra direktiv följer att användningen av dagsböter bör minska gällande unga lagöverträdare. Som anges ovan i avsnitt 24.3.4 är det önskvärt om ungdomsvård så långt möjligt kan dömas ut utan att kombineras med någon annan påföljd.
Ungdomsvård förenas med ungdomstjänst eller böter när domstolen – utifrån vad som framgår av socialnämndens yttrande – finner att de föreslagna åtgärderna inte är tillräckligt ingripande. Enligt vår uppfattning tydliggörs ingripandegraden av det föreslagna ungdomskontraktet om åtgärderna beskrivs mer detaljerat och konkretiserat. Motsatt kan ingripandegraden framstå som lägre än den verkligen kommer att bli, om åtgärderna beskrivs diffust och ofullständigt. En tydlig beskrivning av åtgärderna kan därför leda till ett minskat behov av kombinationspåföljder.
Brå har i sin utvärdering studerat om yttrandena har blivit bättre under de senaste tio åren, vad gäller att redovisa de planerade insatsernas varaktighet och omfattning.56 Det går enligt studien inte att se någon större skillnad mellan åren 2004 och 2008, medan det skett en tydlig förbättring jämfört med 1999. Det finns fortfarande betydande brister gällande preciseringen av förslagen i ungdomskontrakten. Enligt studien anges både varaktighet och omfattning av de föreslagna åtgärderna i endast knappt hälften av yttrandena.
Vid det domarseminarium som utredningen anordnade57 framfördes att de föreslagna åtgärderna ofta beskrivs på ett vagt och otydligt sätt. Vidare angavs att det ofta kan skifta i kvalitet mellan olika kommuner i en domsaga.
Det finns utrymme för att förbättra kvaliteten på socialtjänstens yttranden
Att det i vissa fall kan vara svårt att ange varaktigheten av vissa åtgärder är förståeligt, exempelvis avseende drogkontroller som måste kopplas till en behovsbedömning. Av Brå:s utvärdering framgår dock att varaktighet och omfattning anges i mindre än hälften av fallen, även när det gäller en samtalsinsats eller ett påverkansprogram. I sådana fall måste det enligt vår bedömning rimligen finnas
56 Brå-rapport 2011:10 s. 35 ff. 57 Seminarium den 23 september 2010.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
419
goda förutsättningar att uppfylla LUL:s krav på konkretisering av de föreslagna åtgärderna.
Brå anför i sin rapport att yttrandenas kvalitet kan förbättras ytterligare.58 En viktig del kan då vara hur begäran från förundersökningsledaren (eller i vissa fall tingsrätten) formuleras. Ungdomsbrottsutredningen hade föreslagit att Socialstyrelsen och Åklagarmyndigheten tillsammans borde ta fram en blankett för yttranden enligt 11 § LUL. Regeringen noterade i propositionen till 2007 års reform att ett sådant arbete hade inletts.59 Det finns numera en standardiserad blankettmall som åklagarna kan använda när de begär in yttrande. Enligt Brå:s rapport skulle mallen kunna utvecklas ytterligare om den omformades till ett mer strukturerat formulär med fasta frågor och svarsfält. Det skulle enligt Brå öka kvaliteten på yttrandena och ge en större enhetlighet.
Vi delar uppfattningen att en begäran som tydligt anvisar var och hur art, omfattning och varaktighet ska redovisas, skulle kunna bidra till att åtgärdsbeskrivningarna blir mer konkretiserade på det sätt lagstiftaren har åsyftat. Det är Åklagarmyndighetens ansvar att utforma eventuella förändringar av den mall som åklagarna använder. Efter publiceringen av Brå:s rapport har Åklagarmyndigheten (Utvecklingscentrum Stockholm) initierat ett arbete med blankettmallen för att få till stånd en mer konsekvent redovisning från socialtjänsten av de föreslagna åtgärderna. Det är angeläget att det arbetet slutförs och att användningen därefter följs upp.
Att blankettmallen utformas på ett tydligare sätt än i dag skulle enligt vår mening i någon mån kunna bidra till mer konkretiserade åtgärdsförslag. Av större betydelse torde dock vara att den som utarbetar yttrandet har förståelse för vad det ska användas till, dvs. vilken betydelse åtgärdsförslagen har för åklagarens möjligheter att besluta om åtalsunderlåtelse och domstolens möjligheter att göra en korrekt proportionalitetsbedömning. Sådana kunskaper och insikter kan uppnås genom en strukturerad och regelbunden samverkan på lokal nivå mellan socialtjänsten och rättsväsendets aktörer. I avsnitt 24.2 ovan har vi lämnat förslag till hur det ytterligare kan säkerställas att sådan samverkan sker. Därtill är det naturligtvis ett ansvar för socialnämnden att ansvariga handläggare inom socialtjänsten har tillräckliga kunskaper om de krav som ställs på ett yttrande enligt LUL.
En förutsättning för att kvaliteten på yttrandena ska vara god är att socialtjänsten har erforderlig tid att utreda den unges för-
58 Brå Rapport 2011:10 s. 11. 59Prop. 2005/06:165 s. 46.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
420
hållanden, att utarbeta åtgärdsförslag och slutligen beskriva dem i ett yttrande. I avsnitt 24.3.8 nedan behandlas särskilt frågan huruvida det behövs åtgärder för att socialtjänsten ska få mer tid än i dag för att upprätta yttranden.
Särskilt om domstolens ansvar för kvaliteten på yttrandena
I 11 § LUL anges att socialnämnden på förundersökningsledarens begäran ska upprätta ett yttrande med ett visst angivet innehåll. Av det följer att socialnämnden har ett ansvar för att yttrandet uppfyller kraven på innehåll och konkretion. Att ett yttrande enligt 11 § LUL har inkommit är – enligt huvudregeln – en förutsättning för att åklagaren ska kunna fatta beslut i åtalsfrågan. Det innebär att även åklagaren har ett ansvar för att yttrandet uppfyller kraven i 11 § LUL. I annat fall finns det knappast förutsättningar att väcka åtal. Med stöd av 11 § LUL kan sålunda åklagaren begära att yttrandet kompletteras om det inte uppfyller de stadgade förutsättningarna.
I de fall yttrandet läggs till grund för en dom på ungdomsvård, finns det dock skäl enligt vår mening att särskilt lyfta fram domstolens ansvar för att yttrandet uppfyller kraven i 11 § LUL. Ungdomsvård kan endast dömas ut om de föreslagna åtgärderna är tillräckligt ingripande och detta kan endast avgöras om yttrandet på ett tillräckligt tydligt sätt beskriver de åtgärder som föreslås. Därtill är det domstolens ansvar att en dom är tillräckligt tydlig för att kunna verkställas. Det är säkert så att domstolen i många fall reagerar när yttranden är bristfälliga och begär att de kompletteras. Slutsatserna i Brå:s rapport, som grundas på kontrakt som tagits in i domar på ungdomsvård, talar dock för att domstolarna i många fall accepterar bristfälliga yttranden med otillräckligt beskrivna åtgärdsförslag. Enligt vår mening kan det finnas anledning att förtydliga i lagstiftningen att en dom på ungdomsvård förutsätter att de föreslagna åtgärderna är angivna på ett tillräckligt konkret sätt. Om domstolarna mer konsekvent begär kompletteringar när yttrandena är bristfälliga kan det förväntas att det kommer att ske en förbättring hos socialtjänsten. Ett mer uttalat ansvar för domstolen för att yttrandena håller en rimlig kvalitet kan också leda till ett större intresse hos domstolarna att medverka vid samverkansmöten och liknande. Som anges i avsnitt 24.2 finns det ett stort
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
421
behov av att inte bara åklagarna utan även domstolarna att delta i detta arbete.
Det torde inte vara realistiskt att begära att yttrandena alltid ska uppfylla samtliga krav på beskrivning av art, varaktighet och omfattning, för att ungdomsvård ska kunna väljas som påföljd. I vissa fall är delar av åtgärderna sådana att det inte går att avgöra exempelvis varaktigheten i förväg med någon större precision. Det viktiga är att domstolen inte godtar förslag på kontrakt som är så lösligt beskrivna att någon proportionalitetsbedömning inte låter sig göras eller som är så otydliga att det inte framgår för den unge vad som förväntas av denne under verkställigheten.
Redan i dag föreskrivs i 28 § LUL att rätten får döma till ungdomsvård endast om det i målet finns ett sådant yttrande som avses i 11 § LUL. På ett tydligare sätt skulle det kunna föreskrivas i BrB att ett tillräckligt informativt och konkret yttrande, för att det ska kunna göras en proportionalitetsbedömning och för att det ska stå klart vad som förväntas av den unge under verkställigheten, är en förutsättning för att döma ut ungdomsvård. Det föreskrivs i 32 kap. 1 § tredje och fjärde styckena BrB att rätten ska meddela en föreskrift att den unge ska följa det ungdomskontrakt eller den vårdplan som ska fogas till domen. Om det anges i samma bestämmelse att arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna i tillräcklig omfattning ska framgå av kontraktet eller vårdplanen för att ungdomsvård ska kunna ådömas, tydliggörs att domstolen har ett ansvar för att ett bristfälligt yttrande inte leder till ofullständig proportionalitetsbedömning eller oklarheter under verkställigheten. Vi föreslår sålunda därför att det i BrB införs en bestämmelse av den innebörden.
24.3.8 Socialtjänsten bör i vissa fall få mer tid på sig för att utarbeta ungdomskontrakt och vårdplaner
Våra bedömningar: Socialtjänsten kan i vissa fall behöva längre
tid på sig än vad de får i dag för att ta fram förslag till ungdomskontrakt eller vårdplaner. I de allra flesta fall kan detta ske med iakttagande av nuvarande frister, särskilt om regeln att yttranden ska inhämtas redan i samband med delgivning av skälig misstanke tillämpas utan några betydande undantag.
Det bör ankomma på Riksåklagaren att i riktlinjer ange närmare hur bestämmelsen i 11 § andra stycket lagen (1964:167)
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
422
med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska tillämpas, så att den får avsett genomslag.
Det bör tydliggöras i begäran om yttrande att det ankommer på socialnämnden att begära ytterligare tid om det behövs för att utreda lämpliga åtgärder och att det under vissa förutsättningar finns möjligheter till anstånd.
Skyndsamhetskravet i 4 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare utgör inte hinder mot att ge socialtjänsten tillräckligt med tid för att upprätta ungdomskontrakt och vårdplaner inom åklagarens frist för att fatta beslut i åtalsfrågan.
särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska kunna överskridas om det är nödvändigt med hänsyn till att socialnämnden behöver ytterligare tid för att färdigställa ett ungdomskontrakt eller en vårdplan inför huvudförhandlingen.
Bakgrund
Enligt 11 § LUL ska åklagaren inhämta ett yttrande innan beslut fattas i åtalsfrågan, ifråga om den som misstänks för att ha begått brott innan 18 års ålder. Enligt en ändring i 11 § LUL som trädde i kraft den 1 mars 2012 kan även en polisiär förundersökningsledare inhämta ett yttrande i de fall förundersökningen leds av polismyndighet.60
Ordningen att yttranden från socialnämnden ska inhämtas redan under förundersökningen infördes genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 mars 1995.61
Enligt den tidigare regleringen skulle ett yttrande inhämtas av åklagare, om det fanns skälig anledning till åtalsunderlåtelse. I de fall åtal väcktes fattades beslut att inhämta yttrande först när målet kommit till domstolen. Nämndens yttrande skulle, enligt den dåvarande ordningen, avges skyndsamt. Om inte längre tid var nödvändig med hänsyn till ärendets beskaffenhet, skulle yttrandet avges inom två veckor från den dag begäran kom in till nämnden. Om nämnden inte hade avgett yttrande inom fyra veckor, skulle åklagaren genast underrättas om orsaken till dröjsmålet. I de fall yttrandet
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
423
begärdes av domstol skulle nämnden yttra sig inom sådan tid att rätten kunde hålla huvudförhandling inom de tider som gällde för mål med unga.
I 1994 års lagstiftningsärende infördes den särskilda åtalsfristen för omyndiga lagöverträdare, att åtal skulle väckas inom fyra veckor efter delgivning av skälig misstanke. För att få till stånd den snabba handläggning av ungdomsmål som regeringen ansåg önskvärd, ansågs det nödvändigt att inte bara förundersökningen utan även personutredningen kunde genomföras inom de tidsfrister som föreslogs.62 Yttranden skulle därför inhämtas av åklagaren innan beslutet i åtalsfrågan, förutsatt att det förelåg skälig misstanke om brott.
I samma lagstiftningsreform föreskrevs i 12 § LUL att åklagaren i sin begäran om yttrande ska ange inom vilken tid yttrandet ska lämnas och, om det är lämpligt, ge anvisningar för hur yttrandet kan begränsas. Efter en ändring den 1 mars 2012 omfattar även regleringen även polismyndighet då en sådan i egenskap av förundersökningsledare har begärt in yttrandet. Om nämnden inte kan lämna sitt yttrande inom den föreskrivna tiden, får den som begärt yttrandet medge att det lämnas senare. Yttrandet får lämnas muntligen vid ett sådant sammanträde som gäller sammanträffande angående beslut om åtalsunderlåtelse.
I förarbetena till den ursprungliga lydelsen av 12 § LUL anförde regeringen att det inte längre – när yttrande fortsättningsvis skulle inhämtas samtidigt som förundersökningen pågår – fanns behov av en i författning bestämd tidsfrist. Det var enligt regeringen tillräckligt att det i beslutet anges inom vilken tid yttrandet ska lämnas. Åklagaren kan då anpassa tiden så att yttrandet är klart samtidigt som förundersökningen. Tiden kan variera beroende på t.ex. omfattningen av utredningen om brottet. Regeringen anförde att det är onödigt och olämpligt att yttrandena i ett omfattande mål färdigställs så tidigt att de är inaktuella när saken ska avgöras.63
I förarbetena anfördes vidare att socialnämnderna naturligtvis blir skyldiga att lämna yttranden inom den angivna tiden på samma sätt som om det fanns en bestämmelse i författning. Eftersom man kan räkna med att det i vissa fall inte är möjligt att hålla tidsfristen, borde det vara möjligt att med åklagarens eller rättens medgivande lämna yttrandet senare. I författningskommentaren angavs att social-
62Prop. 1994/95:12 s. 70. 63 A. prop. s. 73.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
424
nämnden sällan torde få kortare tid till sitt förfogande att avge ett yttrande än de två veckor som dittills hade gällt.64
För att spara tid och arbete borde åklagaren och domstolen, om det är lämpligt, enligt förarbetena kunna ge socialnämnden upplysning om hur yttrandet kan begränsas. 65
Genom 1999 års reform föreskrevs i 11 § LUL att socialtjänstens yttranden skulle ha ett utförligare innehåll genom en vårdplan som angav arten, omfattningen och varaktigheten av de föreslagna åtgärderna. Flera remissinstanser hade påpekat att tidsfristen om fyra veckor (från delgivning av skälig misstanke om brott till beslut om åtal) i det sammanhanget kunde komma att utgöra problem. Tidsfristen hade kritiserats bl.a. på grund av att det kunde vara svårt för socialnämnderna att få fram yttranden inom den tid som stod till deras förfogande. Det konstaterades i förarbetena att förslaget gällande yttrandenas utformning skulle ställa ökade krav på socialtjänsten.66 Regeringen anförde att det borde finnas goda möjligheter för socialnämnden att förbereda ett yttrande redan innan en begäran kom in, genom att nämnden genast ska underrättas om någon under 18 år är misstänkt för brott och därtill en företrädare för socialtjänsten ska närvara vid förhör. Därtill pekade regeringen på att det i många fall oberoende av någon begäran från åklagaren åligger socialtjänsten att inleda en utredning enligt socialtjänstlagen. Oaktat detta och den utvärdering som regeringen avsåg att göra, fann regeringen att det förelåg ett behov av att förlänga fristen enligt 4 § LUL för beslut i åtalsfrågan från fyra veckor efter delgivning av brottsmisstanke till sex veckor. Detta är den frist som gäller i dag.
Brå:s utvärdering av 1999 års reform gav vid handen att socialtjänsten i praktiken hade samma tid på sig efter som innan reformen för att upprätta yttranden och att någon förbättring sålunda inte hade skett. Det gavs nämligen regelmässigt som mest 2–3 veckor för att inkomma med yttrande enligt 11 § LUL.67
Genom 2007 års reform vidtogs därför ytterligare en lagstiftningsåtgärd för att ge socialtjänsten erforderligt med tid för att upprätta yttranden. Regeringen anförde att det är av stor betydelse att socialtjänsten får skäligt rådrum för att upprätta yttranden och ungdomskontrakt eller vårdplaner.68 I syfte att ge socialnämnden
64 A. prop. s. 99. 65 A. prop. s. 73. 66Prop. 1997/98:96 s. 146.. 67SOU 2004:122 s. 302. 68Prop. 2005/06:165 s. 62.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
425
tillräckligt med sådan tid tidigarelades tidpunkten då åklagaren ska inhämta yttrande, genom att det föreskrevs att åklagarens begäran om yttrande, om möjligt, i de fall förundersökningen gäller brott på vilket fängelse kan följa ska lämnas till socialtjänsten senast i samband med delgivning av misstanke om brott. I allmänmotiveringen angavs att åklagaren och socialnämnden bör kunna ha en sådan kontakt att socialtjänsten kan bedöma om personutredningen bör inledas omedelbart eller när förundersökningen kommit längre. I sådana fall innebär den nya regleringen enligt regeringen främst att socialnämnden får bättre möjligheter att planera och prioritera i sitt arbete.69
I förarbetena angavs inte direkt i vilka fall det inte kan anses ”möjligt” att begära in ett yttrande redan vid den tidpunkten. I författningskommentaren anfördes att det givetvis inte är möjligt för åklagare att efterkomma detta krav om det är en polisledd förundersökning och åklagaren inte delges information om att delgivning av misstanke har skett.70 Enligt författningskommentaren ger vidare uttrycket ”senast i samband med delgivning” utrymme för att framställa en begäran en kortare tid efter det att delgivning av misstanke skett.
Mycket talar för att socialtjänsten ofta har för kort tid på sig att upprätta yttranden
Enligt Brå:s utvärdering av 2007 års reform har ambitionen att förlänga den tid socialtjänsten får för att upprätta yttranden inte fått något genomslag.71 Kommunernas uppskattning i den generella enkäten är att den genomsnittliga tiden för att sammanställa ett yttrande från den dagen som begäran inkommer till dess att yttrandet ska vara hos åklagaren uppgår till två veckor. Enligt enkätundersökningen är det ytterst sällan som en handläggare har mer än tre veckor på sig att skriva ett yttrande. 16 procent angav att de hade en vecka på sig, 61 procent angav att de hade två veckor på sig, 18 procent angav att de hade tre veckor på sig, fyra procent angav att de hade fyra veckor på sig och en procent angav att de hade sex veckor på sig.72
69 A. prop. s. 62. 70 A. prop. s. 140. 71 Brå-rapport 2011:10 s. 29. 72 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från av Brå.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
426
En liknande bild framkom vid det seminarium med socialsekreterare som utredningen anordnade73. Den uppfattning som framfördes var att åklagare mer eller mindre slentrianmässigt begär in yttrande på två veckor, även i de fall det inte brådskar med åtal. Vid seminariet framfördes att det uppfattas som ett stort problem bland socialsekreterarna att tidsfristen för att inkomma med yttrande är så kort. Som det är nu hinner handläggaren bara träffa den unge vid ett tillfälle före det att yttrandet ska ges in. Möjligheterna att identifiera den unges problem och att motivera denne och dennes vårdnadshavare till att medverka i vård och andra åtgärder skulle – enligt de uppfattningar som framfördes – öka om socialtjänsten hade längre tid på sig att upprätta ett yttrande.
Vid det seminarium med ungdomsåklagare (vid åklagarkammare i Stockholmsområdet och Uppsala) som utredningen anordnade74gavs en delvis annan bild. Gällande dessa kamrar uppgavs vid seminariet att det regelmässigt ges en frist på tre veckor för socialtjänsten för att inkomma med yttrande. Det uppgavs att anstånd ofta kan beviljas i de fall socialtjänsten begär detta. Vidare angavs att tiden för att utarbeta ett yttrande ibland kan inskränkas av socialtjänstens interna rutiner på så sätt att det tar viss tid från det att en begäran om yttrande kommit till socialnämnden till dess ärendet tilldelats en handläggare.
Inledande överväganden
Att socialtjänsten får erforderlig tid på sig för att utarbeta yttranden och åtgärdsförslag är mycket viktigt. Att den unge får den insats som är mest lämplig för honom eller henne innebär en effektivisering av samhällets resurser. I de fall det initialt kan identifieras en tydlig problembild är det uppenbart att det kan behövas mer än två veckor för att göra en grundlig utredning, motivera den unge och dennes vårdnadshavare att medverka samt utarbeta ett tydligt åtgärdsförslag. I sådana fall torde det ofta krävas att handläggaren vid socialtjänsten sammanträffar med den unge mer en än gång innan yttrandet sammanställs och ges in till åklagaren.
I många andra fall, när det tidigt kan konstateras att det inte föreligger något särskilt vårdbehov och yttrandet främst ska inriktas på att ange en lämplighetsbedömning för ungdomstjänst, torde
73 Seminarium den 14 februari 2011. 74 Seminarium den 13 maj 2011.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
427
det däremot inte föreligga några problem att avge ett yttrande inom ett par veckor. Då borde det också som regel vara tillräckligt att handläggaren i sådana fall träffar den unge vid ett tillfälle.
Socialtjänstens behov av tid för att utarbeta ett yttrande är sålunda mycket olika i olika fall. Enligt vår bedömning skulle mycket vara vunnet om socialtjänsten fick längre tid på sig än i dag, i de fall omständigheterna påkallar ett mer omfattande utredningsarbete och arbetet syftar till att utmynna i ett förslag till ungdomskontrakt eller vårdplan. Vissa av dem som i dag döms till ungdomstjänst skulle förmodligen istället kunna erbjudas ett tillräckligt ingripande ungdomskontrakt och istället dömas till ungdomsvård. Brå:s utvärdering talar för att ungdomstjänst i dag delvis överutnyttjas och att ungdomar med behov av socialtjänstens insatser inte döms till ungdomsvård.75 Om det ges mer tid att utarbeta åtgärder kan det därtill bli mer omfattande och därigenom ingripande åtgärder, vilket kan minska behovet av kombinationspåföljder. Som utvecklas i avsnitt 24.3.4 skulle det vara en önskvärd utveckling.
En konsekvent tillämpning av regeln när yttrande senast ska inhämtas
Att tiden mellan brott och lagföring blir så kort som möjligt är sedan länge en av de viktigaste målsättningarna gällande hanteringen av unga lagöverträdare. Vi instämmer att detta måste tillmätas stor vikt. Socialnämndens utredningsarbete bör därför så långt möjligt – enligt den inriktning som valdes 1994 – ske parallellt med förundersökningen och då avslutas innan beslut fattas i åtalsfrågan. För att tidsfristen för socialtjänsten ska kunna bli så lång som möjligt bör arbetet med yttrandet igångsättas så snart det är tänkbart. Som påpekats i tidigare lagstiftningsärenden har socialnämnden möjlighet att förbereda ett yttrande redan innan en formell begäran kommer in, bl.a. genom att socialnämnden enligt 6 § LUL ska underrättas så snart någon under 18 år är skäligen misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa. Oberoende av det torde dock åklagarens begäran om yttrande utgöra ett viktigt ”startskott” då utredningsåtgärder kan igångsättas och ärendet prioriteras.
Om förundersökningen gäller brott på vilket fängelse kan följa ska enligt 11 § LUL, om möjligt, yttrande begäras senast i samband med delgivning av brottsmisstanke. Enligt vår mening finns det
75 Brå-rapport 2011:10 s. 35.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
428
inte utrymme för att ytterligare tidigarelägga den tidpunkten, dvs. att begäran skulle göras redan innan delgivning av skälig misstanke sker. Däremot kan det övervägas – i ljuset av vad som framgår av Brå:s rapport om att yttrandefristen inte förefaller ha blivit längre i flertalet fall – om dagens reglering alla gånger tillämpas konsekvent.
I de fall åklagaren är förundersökningsledare finns det inga praktiska hinder mot att tillställa socialnämnden en begäran om yttrande senast i samband med delgivning av skälig misstanke om brott. De kontakter som utredningen har haft med åklagare visar att bestämmelsen inte i alla fall tillämpas på ett så konsekvent sätt. I många fall där en person delges skälig misstanke leder aldrig utredningen så långt som till åtal eller åtalsunderlåtelse, främst pga. att bristande bevisning gör att utredningen läggs ned. I vissa fall förekommer det att åklagaren i samband med delgivning av skälig misstanke gör bedömningen att förundersökningen sannolikt kommer att läggas ned eller att detta inte framstår som alls osannolikt. I syfte att bespara socialnämnden onödigt arbete avvaktar då åklagaren med att begära in ett yttrande till dess det finns en tydligare bild av bevisläget.
Det är visserligen ett rimligt syfte bakom att avvakta med att begära in yttrande och därigenom försöka undvika ett onödigt merarbete hos socialtjänsten. Lagstiftningen ger därtill – som utvecklas ovan – ett visst utrymme att avvakta något med att inhämta yttranden. Enligt vår bedömning finns det dock samtidigt starka argument för att tillämpa bestämmelsen så konsekvent som möjligt på det sätt lagstiftaren uppenbarligen har avsett. För att 2007 års reglering ska få genomslag och socialtjänsten ska få längre tid på sig, är det delvis oundvikligt att arbetet med att upprätta yttranden i vissa fall kommer att igångsättas i sådana fall där det inte blir något åtal. Om åklagarna avvaktar med att inhämta yttranden till dess bevisläget är mer eller mindre klart, torde ändringen i 11 § LUL inte få något större genomslag. Detsamma gäller om det är en polisledd förundersökningen och beslutet om att inhämta yttrande ankommer på polismyndigheten.
I de fall det finns en mer påtaglig osäkerhet hos förundersökningsledaren kan denne – som antyds i förarbetena – i stället för att avvakta med begäran om yttrande ta kontakt med socialtjänsten under hand i samband med att begäran görs och resonera om huruvida personutredningen bör inledas när förundersökningen kommit längre. Socialtjänsten kan då anpassa sina åtgärder men har en kortare startsträcka eftersom ärendet tidigt blir initierat.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
429
I de fall förundersökningen läggs ned är det därtill viktigt att socialtjänsten omedelbart blir informerad.
Det är sålunda flera överväganden som måste göras av åklagaren eller polismyndigheten. Delvis är det en fråga om att balansera det starka intresset att säkerställa kvaliteten på yttrandena mot att inte initiera ett onödigt merarbete hos kommunernas socialtjänst. Även om vår uppfattning är att bestämmelsen i 11 § andra stycket LUL bör tillämpas så konsekvent och enhetligt som möjligt, finns det situationer som kräver särskilda överväganden och lösningar. Lämpligen bör det ankomma på Riksåklagaren att i riktlinjer ange närmare hur bestämmelsen ska tillämpas, så att den får det tänkta genomslaget.
Tidsfristen för yttranden kan anpassas till utredningsbehovet i det enskilda fallet vilket kan kräva ett aktivt agerande från socialtjänsten
Som anförts ovan skulle det vara önskvärt att socialtjänsten fick längre tid på sig än i dag, i de fall där omständigheterna påkallar ett mer omfattande utredningsarbete och arbetet syftar till att utmynna i ett förslag till ett ungdomskontrakt eller en vårdplan.
Inom ramen för sexveckorsfristen borde det rimligen i de allra flesta fall vara möjligt att medge en längre yttrandetid än två veckor. Vi har övervägt huruvida en sådan längre frist skulle kunna säkerställas genom att det föreskrivs att socialnämnden alltid ska få tre eller möjligen fyra veckor på sig av åklagare för att inkomma med yttrande. Flera skäl talar emellertid mot en sådan ordning. För det första skulle den bli oflexibel. Det finns därtill i många fall inte skäl för en så lång utredningstid för socialtjänsten. Att redan från början ge en lång tid kan minska incitamenten att prioritera ärendet och färdigställa yttrandet så snart som möjligt.
Enligt vår mening måste det i stället ankomma på socialnämnden att söka tillse att det ges erforderlig tid i de fall det verkligen behövs, även om det innebär en längre tid än vad som angetts i den ursprungliga begäran. Det anges i dag i 12 § LUL att den som begärt yttrandet får medge att yttrandet lämnas senare, om det inte kan lämnas inom föreskriven tid. I förarbetena anges att det får förutsättas att polismyndighet vid behov kontaktar åklagare innan ett eventuellt medgivande om förlängd tid för yttrande lämnas, i de
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
430
undantagsfall då det kan bli fråga om att en polisledd förundersökning har avslutats utan att ett begärt yttrande har kommit in.76
I de fall socialnämnden tidigt kan uppmärksamma att det kan behövas längre tid för att utarbeta exempelvis ett omfattande ungdomskontrakt, bör detta anmälas till den som begärt in yttrandet. Enligt kontakter med socialsekreterare och erfarenheter från domare kan dock socialtjänsten i dag ibland helt anpassa sig till den förelagda tiden, och i yttrandet endast ange att det visserligen finns ett vårdbehov men att det inte hunnit utredas tillräckligt vilka åtgärder som behövs. För att tydliggöra för handläggarna på socialtjänsten det nödvändiga samspelet mellan socialnämnd och åklagare och de anståndsmöjligheter som finns, bör det enligt vår mening anges redan i begäran om yttrande att en sådan anståndsmöjlighet kan finnas när skäl föreligger.
Om det finns skäl bör sålunda åklagaren eller polismyndigheten i många fall kunna medge att socialtjänsten får längre tid på sig att färdigställa yttranden. Det handlar om att de olika aktörerna ska ha förståelse för de behov som finns och vilka möjligheter det finns att utnyttja tiden fram till rättegången. Detta är frågor som bör behandlas vid samverkansmöten.
Skyndsamhetskravet bör i vissa fall stå tillbaka om det krävs för att ett yttrande ska kunna färdigställas
De behov hos den unge som kan uppdagas vid en utredning enligt 11 § LUL och som kan föranleda åtgärder enligt SoL eller LVU, kan inte ensamt styra handläggningstiden. Som anges ovan är skyndsamheten en av de viktigaste komponenterna gällande handläggningen av ungdomsmål. Enligt den allmänna regleringen i 23 kap. 4 § RB ska en förundersökning alltid bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. I 4 § LUL finns en särskild skyndsamhetsregel för utredningar som gäller unga lagöverträdare. Enligt den regeln ska en förundersökning mot den som inte fyllt 18 år och som gäller brott på vilket fängelse kan följa bedrivas med särskild skyndsamhet. Förundersökningen ska avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket RB. Tidsfristen får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till 1) att den misstänkte ska delta i medling enligt
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
431
lagen (2002:445) om medling med anledning av brott eller 2) utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter.
Åklagaren har således att iaktta att beslut om åtal eller åtalsunderlåtelse måste fatta så skyndsamt som möjligt. I vissa fall kan detta skyndsamhetskrav komma att ställas mot socialnämndens behov av längre tid, på så sätt att ärendet är klart för beslut om åtalsunderlåtelse eller åtal, samtidigt som socialnämnden inte är färdig med sitt yttrande. I de fall sexveckorsfristen kan hållas, bör enligt vår mening åklagaren kunna medge ytterligare tid för socialnämnden i de fall det behövs för att färdigställa yttrandet. Det bör dock förutsätta att det pågår arbete med att ta fram vårdinriktade åtgärder. Eftersom det kan handla om åtgärder som läggs till grund för ett beslut om åtalsunderlåtelse enligt 17 § första stycket LUL, bör dock inte arbetet uteslutande behöva syfta till att ta fram ett ungdomskontrakt eller en vårdplan. I många – säkerligen de flesta – fall medges redan i dag anstånd förutsatt att sexveckorsfristen kan efterlevas. Enligt vår mening ryms det inom lagstiftningen att medge sådana anstånd.
Att det finns en angiven frist när beslut senast ska fattas i åtalsfrågan, utgör ett viktigt instrument för att lagföringen av unga lagöverträdare ska kunna ske så snabbt som möjligt. Utrymmet för att överskrida fristen bör därför vara så litet som möjligt. I dag finns det inget direkt lagstöd för att överskrida fristen med hänsyn till socialnämndens behov av tid för att utarbeta yttrande. I förarbetena anges att bestämmelsen får överskridas i undantagsfall, varvid det endast exemplifieras att det behövs pga. svårutredd brottslighet eller tekniska undersökningar.77 Visserligen kan bestämmelsen i 11 § LUL om att yttrande ska inhämtas innan beslut i åtalsfrågan kan väckas, ge åklagaren lagligt stöd att avvakta med att väcka åtal för färdigutredda brott då det saknas ett yttrande.78Åtalsfristen och de snäva undantagsmöjligheterna torde dock kunna innebära att tidsfristen för socialtjänsten sätts mycket kort eller åklagaren i många fall inte medger något anstånd och att det yttrande som inges från socialnämnden därför blir bristfälligt. Enligt vår mening bör socialnämnden få ytterligare tid på sig i de fall det behövs för att färdigställa ett ungdomskontrakt eller en vårdplan, även om anståndet kan innebära att sexveckorsfristen
77Prop. 1994/95:12 s. 96 f. 78 I den åtgärdsplan för hanteringen av ungdomsbrott som Åklagarmyndigheten har givit ut anges att åklagaren bör överväga att väcka åtal trots att yttrandet inte inkommit, i de fall yttrandet inte krävs för beslut om åtal (Nationell åtgärdsplan för riktade insatser mot ungdomsbrott, Utvecklingscentrum Stockholm januari 2010, s. 20).
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
432
överskrids. Intresset av kvalitativa och tillräckligt ingripande åtgärder bör här vinna företräde framför ambitionen att minimera tiden från brott till lagföring. Det bör därför anges i 4 § LUL att tidsfristen för beslut om åtal får överskridas om det är nödvändigt med hänsyn till att socialnämnden behöver ytterligare tid för att färdigställa ett ungdomskontrakt eller en vårdplan inför en huvudförhandling.
Även om sexveckorsfristen på detta sätt något bör kunna överskridas, kvarstår det allmänna skyndsamhetskravet och ambitionen att lagföringen ska ske så snart som möjligt. Det innebär att fristen endast bör kunna överskridas en kortare tid, någon eller några enstaka veckor. I de fall det påkallas mer omfattande utredningsåtgärder– exempelvis inför ett LVU-ingripande – får det med nödvändighet ske vid sidan om och efter den rättsliga processen. Genom en kommunikation mellan åklagare, socialtjänst och domstol kan därtill tiden mellan åtals väckande och huvudförhandlingen i vissa fall utnyttjas av socialnämnden för att färdigställa yttrandet.
24.3.9 Kunskaper om vilka åtgärder som kan vidtas inom ungdomsvård bör tillgängliggöras bättre
Våra bedömningar: De åtgärder som sätts in inom ramen för
ungdomsvård bör så långt möjligt bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet. Detsamma gäller programverksamhet och liknande som utgör särskilt anordnad verksamhet inom ramen för ungdomstjänst.
Det är av stor vikt att det bedrivs ett aktivt metodutvecklingsarbete och att de metoder och åtgärder som används utvärderas och följs upp.
Det bör ske ett kontinuerligt arbete med att sprida kunskap till socialtjänsten i de olika kommunerna om vilka verkningsfulla metoder det finns i arbetet med unga lagöverträdare.
Det är särskilt Socialstyrelsens ansvar att verka för att sådana kunskaper sprids på ett användarvänligt sätt och att kunskapsnivån hålls aktuell.
De metoder som används bör utvärderas utifrån svenska förhållanden. Även detta bör anses ligga inom Socialstyrelsens ansvarsområde.
Vid sidan av Socialstyrelsens centrala roll som kunskapsförmedlare kan det finnas behov av en bättre regional samverkan
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
433
mellan kommunerna för att sprida goda exempel och ta vara på varandras erfarenheter och kompetens.
Det bör övervägas att ge Socialstyrelsen i uppdrag att – i samverkan med andra aktörer – göra en utvärdering av vilka effekter olika metoder, program och påföljder som tillämpas för unga lagöverträdare har för att motverka återfall i brott.
Det bör också övervägas att ge Socialstyrelsen i uppdrag att arbeta fram verkningsfulla modeller för kunskapsöverföring och verka för att en kunskapsöverföring sker till socialtjänsten i de olika kommunerna.
Bakgrund
I Ungdomsbrottsutredningens uppdrag ingick att analysera hur behovet av en nationell samordning av kompetens- och metodutveckling och spridande av allmän information och kunskap kan tillgodoses när det gäller ungdomsbrott och det allmännas ingripande med anledning därav.79 Utredningen gick igenom kompetens- och metodutvecklingen inom Socialstyrelsen, Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete inom Socialstyrelsen (IMS), Statens institutionsstyrelse, Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS), universitet och högskolor, Brå, RMV, kommunerna, EU, Europarådet samt vissa andra myndigheter och frivilligorganisationer.80
Ungdomsbrottsutredningen konstaterade att såväl nationell som internationell forskning visat att en del av den vård som ges till barn och ungdom med asocialt beteende inte har några påvisbara positiva effekter och att vissa åtgärder till och med har negativa effekter. Utredningen konstaterade samtidigt att det i dag finns flera utvärderade och evidensbaserade metoder för socialt arbetet med barn och unga som visat sig minska barns och ungas asociala beteende.
I betänkandet anfördes att kompetensen på området är fördelad på många olika aktörer och att mycket medel och resurser satsas på flera håll. Utredningen fann det angeläget att finna en ordning som medför att resultaten av den forskning och de satsningar som görs sprids till dem som har användning av resultaten.
79 Dir. 2002:95. 80SOU 2004:122 s. 596 ff.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
434
Ungdomsbrottsutredningen föreslog att Socialstyrelsen skulle få i uppdrag att samordna kompetens- och metodutveckling och sprida allmän information och kunskap gällande ungdomsbrott och de allmännas ingripanden. Uppdraget skulle enligt utredningen främst gälla gentemot socialtjänsten och skulle inte innebära något ansvar för att informera samhället i stort.81 I betänkandet anfördes att såväl den utvärdering som Brå, Socialstyrelsen och SiS hade gjort som vad utredningen i övrigt hade erfarit, påvisade att den praktiska verksamheten hade behov av ökat stöd för att kunna erbjuda verkningsfulla insatser. Utredningen fann det angeläget att det skulle finnas någon aktör med en helhetssyn och med ansvar att bevaka den forskning som bedrivs och den verksamhet som pågår. Utredningen fann att Socialstyrelsen var det naturliga alternativet, inte minst mot bakgrund av det då nyligen inrättade IMS inom Socialstyrelsen.
I förarbetena till 2007 års reform tog regeringen upp vikten av att grunda arbetet med unga lagöverträdare på vetenskap och beprövad erfarenhet.82 Enligt regeringen fanns det behov av något organ som kan utgöra den sammanförande länken mellan den teoretiska och praktiska världen, varvid Socialstyrelsen enligt regeringen fyllde en viktig funktion. Socialstyrelsen delade i sitt remissvar uppfattningen att det var lämpligt att någon aktör tar ett mer samordnat ansvar för dessa frågor. Enligt Socialstyrelsen inrymdes det av utredningen föreslagna arbetet redan i myndighetens uppdrag, genom det arbete som då bedrevs inom Socialstyrelsens eget institut IMS.
Regeringen delade Socialstyrelsens uppfattning att det inte krävdes någon förordningsändring för att åstadkomma det utredningen hade föreslagit. I stället gav regeringen Socialstyrelsen i uppdrag att, inom ramen för IMS:s arbete, samordna och sprida kunskap om verkningsfulla metoder.
Uppdraget att inventera metoder sammanfattades i rapporten ”Insatser för unga lagöverträdare. En systematisk sammanställning av översikter om effekter på återfall i kriminalitet”. I samband med att uppdraget redovisades till socialdepartementet i oktober 2008 förklarade IMS att uppdraget var slutfört. Resultaten av rapporten har kortfattat återgetts i Socialstyrelsens handbok gällande unga lagöverträdare.83 Rapporten finns tillgänglig på Socialstyrelsens
81SOU 2004:122 s. 615. 82Prop. 2006/06:165 s. 46 f. 83 Barn och unga som begår brott – handbok för socialtjänsten, Socialstyrelsen 2009, s. 57.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
435
hemsida. Den har i omarbetad och kompletterad form getts ut i boken Ungdomar som begår brott – Vilka insatser fungerar?84. En välbesökt konferens som behandlade ämnet avhölls i mars 2009. Vidare planerades en seminarieserie om unga lagöverträdare med utgångspunkt från handboken och kunskapsöversikten men den genomfördes inte på grund av ett begränsat intresse från kommunerna.
IMS har numera avvecklats vid den stora omorganisation som skedde av Socialstyrelsen år 2010. IMS:s uppgifter sköts nu inom flera enheter på Socialstyrelsen.
Att Socialstyrelsen har ett generellt ansvar för forskning och utveckling framgår av myndighetens verksförordning. I förordning (2009:1243) med instruktion för Socialstyrelsen anges sålunda i 3 § 1 att Socialstyrelsen ska verka för att hälso- och sjukvården bedrivs enligt vetenskap och beprövad erfarenhet. Vidare anges i 3 § 4 att Socialstyrelsen ska följa forsknings- och utvecklingsarbete av särskild betydelse inom sitt verksamhetsområde och i 3 § 6 att Socialstyrelsen ska främja utvecklingen av metoder och arbetsformer i socialt arbete genom forskning, systematisk prövning och värdering av utfall och effekter av insatser enligt bl.a. SoL samt förmedla kunskap om verkningsfulla metoder och arbetsformer.
Behöver ytterligare åtgärder vidtas för kunskapsspridning?
De åtgärder som omfattas av ett ungdomskontrakt eller en vårdplan ska så långt möjligt bidra till att den unge i fortsättningen avhåller sig från brott. Utgångspunkten måste vara att socialtjänsten – oavsett vilken kommun den unge råkar bo i – tillämpar de metoder som är mest verkningsfulla utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet. Detsamma gäller enligt vår uppfattning den del av ungdomstjänsten som utgörs av särskilt anordnad verksamhet.
Vid det seminarium med socialsekreterare som utredningen anordnade85 togs frågan upp om kunskapsöverföring till socialtjänsten. Det framfördes bl.a. att det kan finnas svårigheter med att ange riktlinjer för vilka metoder som fungerar, och att det – i vissa fall – istället kan behövas riktlinjer för vad som inte fungerar. Vidare framfördes det att det behövs stöttning – särskilt av mindre kommuner – och utveckling av nya åtgärder och metoder. Det efterfrågades vid seminariet en större nationell samordning. Vid
84 Andershed m.fl (red.), Ungdomar som begår brott – Vilka insatser fungerar?, 2010. 85 Seminarium den 14 februari 2011.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
436
den nationella konferens om ungdomstjänst som utredningen deltog i, behandlades tänkbara förbättringar.86 I det sammanhanget framfördes att det finns behov av nationell evidensbaserad programverksamhet för att fylla den särskilt anordnade verksamheten inom ramen för ungdomstjänst.
I IMS:s rapport anges slutsatser vilka entydigt pekar på behovet av styrning och vägledning.87 För det första fungerar vissa metoder bättre än andra. Valet av metod bör därför inte vara godtyckligt. Vidare pekas det på att det krävs en hög grad av programtrogenhet, dvs. att effektiviteten av en viss metod eller insats kan påverkas i positiv riktning genom att insatser används på rätt sätt. En slutsats är att individens specifika behov och risknivå ska styra insatsernas omfattning och innehåll. Det behövs för detta ändamål forskningsbaserade och strukturerade bedömningsinstrument.
I IMS:s rapport anförs vidare att det inte går att uttala sig om hur vanligt förekommande de granskade insatstyperna är, men att en kvalificerad gissning kan vara att de mer effektiva insatserna är relativt ovanliga. Enligt rapporten behövs förmodligen någon form av regional utbildningsorganisation som kan utbilda och handleda socialtjänstens personal. Vidare anges att det finns resultat som visar att olika insatser inte används enligt föreskrivna riktlinjer och manualer.
Det särskilda uppdrag som gavs till Socialstyrelsen i samband med 2007 års reform är numera slutfört. Att sprida kunskaper om verkningsfulla åtgärder är visserligen ett uppdrag som inte med nödvändighet måste vara tidsbegränsat. I redovisningen till regeringen angavs emellertid från IMS:s sida att uppdraget var slutfört. Genom att regeringsuppdraget var knutet till det numera nedlagda IMS, kan det därutöver knappast anses finnas ett pågående uppdrag.
Enligt vår bedömning finns det starka skäl för att det arbete som slutfördes genom IMS:s rapport ges en fortsättning. För det första är behovet av att sammanställa forskningsbaserad kunskap inte något som upphör i och med att en sammanställning gjorts vid en viss tidpunkt. Ny forskning och ny kunskap tillkommer kontinuerligt, vilket medför att tidigare sammanställningar blir inaktuella eller i vart fall måste kompletteras för att den praktiska verksamheten ska kunna ske i enlighet med det aktuella forskningsläget.
86 Nationell konferens om ungdomstjänst 16–17 mars 2011. 87 Insatser för unga lagöverträdare – En systematisk sammanställning av översikter om effekter på återfall i kriminalitet, Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS) vid Socialstyrelsen, 2008, s. 90 ff och Andershed m.fl (red.), Ungdomar som begår brott – Vilka insatser fungerar?, 2010 s. 169 ff.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
437
För det andra kan det enligt vår mening finnas ytterligare att göra vad gäller spridningen av forskningsbaserad kunskap. Dels kan tydliga och lättillgängliga manualer gällande bedömningsmetoder, val av åtgärder och åtgärdernas genomförande öka effektiviteten och programtrogenheten. Därutöver kan kontinuerliga utbildningsinsatser behövas.
Såväl vad gäller fortsatt sammanställning av kunskaper som framtagande av stöd till socialtjänsten i de olika kommunerna att ta till sig forskningsbaserade kunskaper, anser vi att Socialstyrelsen även fortsättningsvis bör ha det huvudsakliga ansvaret. Redan av instruktionen till Socialstyrelsen följer bl.a. att myndigheten ska följa forsknings- och utvecklingsarbete samt främja utveckling av metoder och arbetsformer inom ramen för SoL. Behovet av Socialstyrelsens insatser på detta område är stort – inte minst med anledning av det allmänna behov som finns att så långt möjligt uppnå likformighet i verkställigheten av påföljder i de olika kommunerna. Det finns därför anledning att överväga att ge särskilda regeringsuppdrag till Socialstyrelsen att fortsätta att följa forsknings- och utvecklingsarbete gällande insatser för unga lagöverträdare och att verka för metoder att sprida kunskaper till de olika kommunerna. Vad gäller själva kunskapsöverföringen finns det anledning att göra en samlad redovisning av vilken metodutveckling som är lämplig. Socialstyrelsen bör därför ges i uppdrag att ta fram modeller och metoder för en sådan kunskapsöverföring och verka för att en sådan kunskapsöverföring sker.
Utöver ett sådant centralt arbete kan kunskaper om verkningsfulla metoder spridas mellan olika kommuner. Det finns enligt vår bedömning behov av en bättre regional samverkan mellan kommunerna för att sprida goda exempel och ta vara på varandras erfarenheter och kompetens. I detta arbete kan Sveriges Kommuner och Landsting spela en viktig roll.
Behöver ytterligare åtgärder vidtas för utvärdering?
Den forskningssammanställning som IMS gjorde baserades i första hand på forskning från Nordamerika, medan den svenska forskningen i dagsläget är begränsad till en handfull studier.88 Enligt rapporten är det angeläget att snabbt få fram mer svensk forskning
88 Insatser för unga lagöverträdare – En systematisk sammanställning av översikter om effekter på återfall i kriminalitet, IMS 2008, s. 92.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
438
av god kvalitet eftersom det finns svenska effektutvärderingar som inte bekräftat de goda resultaten från Nordamerika. Frågan om svenska utvärderingar utvecklas i boken Ungdomar som begår brott.89 Det anförs att det i dag endast finns en handfull svenska utvärderingar av insatser till ungdomar som begår brott och att det finns ett ”skriande behov” av vetenskapliga utvärderingar av de insatser som erbjuds dessa ungdomar. I många fall saknas det alltså enligt författarna kunskap om de insatser som används är effektiva eller överhuvudtaget fungerar. För att besvara frågor kring hur man kan åstadkomma positiva förändringar och motivera den unge, krävs enligt författarna troligen både kvalitativ och kvantitativ forskning.
Avsaknaden av svenska utvärderingar av ungdomspåföljderna och de åtgärder som vidtas inom dessa, kan jämföras med hur det ser ut inom Kriminalvården. I syfte att hindra återfall i brott bedriver Kriminalvården ett antal brotts- eller missbruksrelaterade behandlingsprogram, även kallade påverkansprogram. De flesta av programmen bedrivs både i anstalt och inom frivården. Kriminalvårdens målsättning är att enbart bedriva sådana program som i forskning har visat sig minska återfall i brott, s.k. evidensbaserade program. Det innebär att programmet ska ha utvärderats av forskare med god forskningsmetodik och ha befunnits ha brottsreducerande effekt.
För att kvalitetssäkra programmen prövas och granskas varje nytt program av en s.k. ackrediteringspanel. Därtill bedrivs inom Kriminalvården och i samarbete med fristående institutioner ett arbete med att utvärdera metodernas tillämpning i Sverige (se ytterligare om detta i bilaga 7).
Eftersom Kriminalvården är en statlig myndighet som svarar för verkställigheten av vuxenpåföljder i hela landet, är det givetvis inte möjligt att helt översätta dess verksamhet på ungdomspåföljderna. Det är inte möjligt för varje kommun att på egen hand söka utvärdera effekterna av de insatser som tillämpas för unga lagöverträdare. Även vad gäller framtagande av ny kunskap om de svenska förhållandena måste det enligt vår mening falla på Socialstyrelsen att verka för att en regelbunden och strukturerad utvärdering kommer till stånd. Det torde bl.a. kunna ske genom att Socialstyrelsen initierar projekt tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting, olika kommuner och forskarvärlden. Redan genom vad som anges i
89 Ungdomar som begår brott – Vilka insatser fungerar? Andershed m.fl. 2010 s. 174.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
439
3 § instruktionen om Socialstyrelsens ansvar för kunskapsutveckling och främjande av utveckling av metoder och arbetsformer i socialt arbete genom forskning, systematisk prövning och värdering, torde följa att Socialstyrelsen har en uppgift att fylla i detta avseende. Mot bakgrund av att det i dag saknas utvärderingar som avser svenska förhållanden, torde det dock behövas mer konkret anvisning för att denna fråga ska prioriteras.
Enligt vår mening bör det övervägas att ge Socialstyrelsen ett särskilt regeringsuppdrag att – i samverkan med andra aktörer inom exempelvis forskarvärlden – göra en utvärdering av de effekter som finns på återfall i brott av olika metoder, program och påföljder som tillämpas på unga lagöverträdare.
24.4 Ungdomstjänst
24.4.1 Samtyckeskravet vid ungdomstjänst bör avskaffas
Vårt förslag: Samtycke från den tilltalade ska inte vara en förut-
sättning för att döma ut ungdomstjänst som självständig påföljd eller som förstärkningspåföljd till ungdomsvård.
Bakgrund
Enligt 32 kap. 2 § BrB förutsätter en dom på ungdomstjänst att den unge samtycker till det och att påföljden är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter.
Kravet på att den unge ska samtycka till ungdomstjänst introducerades redan när ungdomstjänsten först infördes som förstärkningspåföljd till överlämnandepåföljden genom 1999 års reform (1997/98:96). I samma lagstiftningsärende infördes möjligheten att kombinera villkorlig dom med samhällstjänst. Sedan tidigare hade skyddstillsyn kunnat kombineras med samhällstjänst, förutsatt att den tilltalade samtyckte. I 1999 års lagstiftningsärende övervägdes frågan om kravet på samtycke för att döma till samhällstjänst skulle slopas. Såsom beskrivs närmare i avsnitt 11.5.5.2 gjorde regeringen den bedömningen att det var ”mindre sannolikt” att ett slopat samtyckeskrav gällande samhällstjänst skulle strida mot Sveriges internationella åtaganden på människorättsområdet men att den samlade
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
440
slutsatsen var att samtyckeskravet skulle behållas.90 Beträffande den nya förstärkningspåföljden ungdomstjänst gjordes ingen särskild bedömning beträffande behovet av ett samtyckeskrav. Det anfördes endast i förarbetena att kravet på samtycke var motiverat av samma skäl som i fråga om samhällstjänst.91
När ungdomstjänst infördes som en självständig påföljd genom 2007 års reform, vidhölls kravet att den unge ska samtycka till påföljden. I propositionen diskuterades huruvida samtyckeskravet skulle upprätthållas. Det anfördes att den kanske största invändningen mot en ordning med krav på samtycke är att det i viss mån är otillfredsställande att en påföljd för brott ska kräva lagöverträdarens godkännande.92 Det anfördes vidare att den bestraffande effekten kan bli försvagad i och med att den som begått ett brott kan påverka domstolens påföljdsval samt att förutsebarheten i påföljdssystemet kan sägas minska som en följd av ett krav på samtycke. Regeringen fann emellertid att det var en ”naturlig utgångspunkt” att bevara samtyckeskravet. Som skäl anfördes att påföljden inte verkar vara genomförbar utan att ett krav på samtycke ställs upp och att det är viktigt att undvika misslyckanden för att kunna engagera arbetsgivare för ungdomstjänst och värna påföljdens trovärdighet. Regeringen anförde vidare att det givetvis är angeläget att den unges ställningstaganden till påföljden baseras på tillräcklig kunskap om vad ungdomstjänst innebär och vilken roll ungdomstjänst har i påföljdssystemet.
Den unges samtycke bör inte utgöra en förutsättning för att döma till ungdomstjänst
Som framgår av avsnitt 9.5.6 föreslår vi att ett villkorligt fängelsestraff ska förenas med en eller flera tilläggssanktioner, bl.a. samhällstjänst. I avsnitt 11.5.5 gör vi den bedömningen att samtycke från den tilltalades sida inte bör vara en förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med samhällstjänst. En förutsättning för samhällstjänst ska enligt vårt förslag vara att en sådan sanktion är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. I detta ligger att det ska framstå som troligt att samhällstjänsten kommer att fullgöras inom prövotiden för det
90Prop. 1997/98:96 s. 93 f. 91 A. prop. s. 150. 92Prop. 2005/06:165 s. 70.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
441
villkorliga fängelsestraffet. Det förhållandet att den tilltalade aktivt motsätter sig samhällstjänst kan därför vara en omständighet som innebär att samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig tilläggssanktion.
Det är en naturlig utgångspunkt att samma ordning bör gälla vid ungdomstjänst och vid samhällstjänst. Samtidigt finns det dock sakliga skillnader mellan samhällstjänst och ungdomstjänst. Medan samhällstjänst enligt vårt förslag ska vara en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, kommer ungdomstjänst även fortsättningsvis att kunna utgöra dels en självständig påföljd, dels en förstärkningspåföljd till ungdomsvård. Därtill döms samhällstjänst ut för myndiga lagöverträdare, medan ungdomstjänst utgör en särskild påföljd avsedd för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Det bör därför övervägas om de skäl som ligger bakom vårt ställningstagande gällande samhällstjänst har samma bäring beträffande ungdomstjänst och om det finns andra särskilda aspekter som talar för eller mot ett slopande av samtyckeskravet för ungdomstjänst.
Gällande samhällstjänst anförs i avsnitt 11.5.5.2 att samtyckeskravet har vissa tydliga fördelar. En omständighet som lyfts fram är att den som lämnat sitt samtycke sannolikt i de flesta fall är mer motiverad att genomföra det samhällstjänstarbete som åläggs honom eller henne och att motivationen i sin tur ger bättre förutsättningar för att samhällstjänstarbetet fullgörs. Vad gäller unga lagöverträdare torde denna aspekt i de flesta fall inte vara lika framträdande. Som det även framhölls vid det seminarium för tingsrättsdomare som utredningen anordnade93 vet ofta den unge inte i realiteten vad han eller hon samtycker till. I många fall är det sannolikt inte realistiskt att anta att samtycket bygger på något mer välgrundat ställningstagande. Andra omständigheter och åtgärder har enligt vår mening i de flesta fall sannolikt större betydelse för den unges motivation och beredskap att medverka vid verkställigheten. Som vi återkommer till i avsnitt 24.4.2 är det av större betydelse att det görs en allsidig lämplighetsbedömning. I den kan den unges inställning, att denne förklarar sig aktivt motsätta sig att utföra ungdomstjänst, vägas in och ibland även ges en avgörande betydelse.
De skäl som talar för att slopa samtyckeskravet vid samhällstjänst talar måhända med än större styrka beträffande ungdomstjänst. Samma principiella invändningar som gällande samtyckeskravet för samhällstjänst, kan resas mot att en ung lagöverträdare
93 Seminarium den 23 september 2010.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
442
får ett formellt inflytande över vilken påföljd som döms ut. Särskilt mot unga lagöverträdare kan den kommunikativa och normbildande effekten av påföljden som en ensidig reaktion från rättsväsendets sida undergrävas, om påföljden förutsätter att den unge har en formell vetorätt och måste tillfrågas om sitt samtycke vid huvudförhandlingen. Vi föreslår i avsnitt 27.7.3 att det ska införas en ny påföljd, kallad kontaktskyldighet för unga, som ska vara lika ingripande som ungdomstjänst och kunna vara ett alternativ till ungdomstjänst. I likhet med vad som anförs gällande vuxna lagöverträdare i avsnitt 11.5.5.2, kan det förhållandet att det finns ett alternativ till ungdomstjänst, som är avsett att väljas om förutsättningarna för ungdomstjänst inte är uppfyllda, ytterligare ge den tilltalade möjlighet att styra över påföljdsvalet, om samtyckeskravet är kvar.
Som anförs ovan kan sannolikt den unge i många fall inte överblicka vad denne samtycker till och vad konsekvenserna av den ena eller andra inställningen blir. Att den unge under huvudförhandlingen ska lämna ett formellt samtycke eller avböja en viss påföljd kan – kanske i än större grad än när det gäller vuxna lagöverträdare – bli förvirrande och svårbegripligt för den unge, särskilt om denne förnekar brott. Enligt vår mening är det mest rimligt och förenligt med straffsystemet som ensidig statlig maktutövning att domstolen slutligen fäller avgörandet och har ansvarar för vilka påföljder som döms ut.
Vid kontakter som utredningen haft med socialsekreterare har det framförts att ett slopande av samtyckeskravet skulle kunna försvåra rekryteringen av arbetsgivare. För att undvika en sådan konsekvens bör det, enligt vår mening, till tänkbara arbetsgivare kunna framhållas att socialtjänsten och domstolen gjort en noggrann lämplighetsprövning och att den unges förutsättningar och inställning till ungdomstjänst då har beaktats.
Vad gäller Sveriges åtaganden enligt vissa internationella konventioner, gör vi ingen annan bedömning beträffande unga lagöverträdare än vuxna (se avsnitt 11.5.5.2). Vår bedömning blir alltså att Sveriges konventionsåtaganden inte utgör hinder mot att ungdomstjänst döms ut utan att den tilltalade samtyckt till att utföra oavlönat arbete.
Sammantaget gör vi motsvarande bedömning som gällande samhällstjänst, att skälen för att utmönstra samtyckeskravet väger över och att det bör utmönstras som en förutsättning för att välja ungdomstjänst som påföljd. Som vi återkommer till i nästkom-
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
443
mande avsnitt bör den unges inställning i stället kunna beaktas inom ramen för lämplighetsbedömningen.
24.4.2 Lämplighetsbedömningen för ungdomstjänst bör göras med enhetlig
Våra förslag: En förutsättning ska även fortsättningsvis vara att
ungdomstjänst är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Det förhållandet att den unge aktivt motsätter sig ungdomstjänst kan vara en omständighet som innebär att ungdomstjänst inte bedöms vara en lämplig påföljd.
Det anges uttryckligen i 11 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare att det i ett yttrande enligt den bestämmelsen ska anges huruvida ungdomstjänst är en lämplig påföljd med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter.
Det tydliggörs i socialtjänstlagen (2001:453) att det är socialnämndens ansvar att det görs en bedömning om ungdomstjänst är en lämplig påföljd.
Vår bedömning: Socialstyrelsen bör genom föreskrifter och/eller
allmänna råd verka för en mer enhetlig tolkning av lämplighetsbegreppet. Utbildning och regional samverkan kan också göra att begreppet tolkas mer enhetligt i olika kommuner.
Bakgrund
När ungdomstjänst först introducerades genom 1999 års reform, som en tilläggssanktion till överlämnandepåföljden, angavs det inte uttryckligen i lagtexten att den unge skulle vara lämplig att utföra ungdomstjänst. I förarbetena anfördes det dock att domstolen borde avstå från detta alternativ, om den unges personliga förhållanden var sådana att det framstod som mindre troligt att han eller hon skulle komma att kunna klara av att fullgöra ungdomstjänsten.94 I den departementspromemoria som låg till grund för reformen utvecklades något mer frågan om lämplighet. Det angavs där att betydande missbruksproblem eller bristande utveckling var
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
444
omständigheter som generellt sett kunde diskvalificera en ung lagöverträdare från att komma i fråga för ungdomstjänst.95
Numera – efter 2007 års reform – finns det ett uttryckligt lämplighetskrav i lagstiftningen. En av förutsättningarna enligt 32 kap. 2 § BrB för att bestämma påföljden till ungdomstjänst är att påföljden är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Det är sålunda domstolen som har att avgöra detta i samband med att den bestämmer påföljden.
Ungdomsbrottsutredningen, vars förslag reformen grundade sig på, hade även den föreslagit att det skulle lagregleras att domstolen skulle göra en lämplighetsbedömning inför valet av ungdomstjänst som påföljd. Utredningen föreslog därtill att ett yttrande enligt 11 § LUL, om åklagaren begär det, skulle innehålla en bedömning av den unges lämplighet för ungdomstjänst. Därutöver föreslog utredningen att rätten endast skulle få döma till ungdomstjänst om det i målet fanns ett yttrande enligt 11 § LUL.96 Utredningen anförde att det finns påtagliga fördelar med en ordning som innebär att det görs en bedömning av den unges förutsättningar att kunna fullgöra ungdomstjänst. Detta för att undvika att utsätta arbetsgivaren för misskötsamhet och den unge för misslyckanden. Enligt utredningen skulle det till grund för denna prövning finnas en av socialtjänsten genomförd lämplighetsbedömning av den unges förutsättningar att fullfölja påföljden.97 Denna bedömning skulle enligt betänkandet normalt kunna baseras på det underlag som framkommer vid den utredning socialtjänsten utför i anledning av begäran om yttrande enligt 11 § LUL. Nivån för när man ska komma i fråga för ungdomstjänst borde enligt utredningen inte sättas särskilt högt, utan lämplighetsprövningen borde betraktas som ett tillfälle att sålla bort de mest uppenbara fall där den unge inte borde komma i fråga för ungdomstjänst.
Regeringen anförde i förarbetena att det finns påtagliga fördelar med en ordning som innebär att det görs en bedömning av den unges förutsättningar att kunna fullgöra vad som förväntas av honom eller henne och att det även ur den unges perspektiv är angeläget att försöka undvika misslyckanden vid verkställigheten av påföljden. Enligt regeringen fanns det anledning att göra tydligt att ett lämplighetskrav gäller och sålunda lagreglera detta.98 I författ-
95Ds 1997:32 s. 101. 96SOU 2004:122 s. 361. 97 A. a. s. 362. 98Prop. 2005/06:165 s. 70 f.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
445
ningskommentaren utvecklades något ytterligare hur lämplighetskravet skulle förstås. Vad som avsågs enligt kommentaren var andra omständigheter än sådana som är hänförliga till brottsligheten. Är den unges personliga förhållanden sådana att det framstår som mindre troligt att han eller hon kommer att kunna klara av att fullgöra ungdomstjänsten är enligt författningskommentaren påföljden givetvis inte lämplig. Eventuella missbruksproblem måste beaktas, liksom att den unge inte kommer att verkställa påföljden inom en rimlig tid. Enligt förarbetena måste domstolen göra en samlad bedömning i varje enskilt fall.99
Regeringen anförde att det ofta är naturligt att frågor om ungdomstjänst berörs i ett sådant yttrande som inhämtas med stöd av 11 § LUL och att en redogörelse för den unges personliga utveckling och levnadsomständigheter normalt är av stor betydelse vid prövningen av lämplighet för ungdomstjänst. Då det inte framkommit något behov av det, fanns enligt regeringens mening inte anledning att föreslå någon förändring när det gällde frågan hur den unges lämplighet skulle behandlas i yttrandet. Regeringen fann sålunda inte skäl att genomföra utredningens förslag att socialtjänsten skulle göra en lämplighetsbedömning av den unges förutsättningar att verkställa ungdomstjänst när åklagaren begärde det.
Regeringen ansåg heller inte att det fanns skäl att föreslå att ett yttrande måste ha inhämtats för att rätten skulle kunna döma till ungdomstjänst, på det sätt utredningen hade föreslagit. Regeringen konstaterade att ett yttrande inte sällan kommer att ha inhämtats men hade svårt att se något behov av att ett yttrande ska föreligga i samtliga fall när rätten har att ta ställning till om ungdomstjänst ska dömas ut eller inte. Så kunde enligt propositionen vara fallet bland annat om det står klart att påföljden vid fällande dom ska bestämmas till antingen ungdomstjänst eller böter.100
Det finns sålunda inte något krav i LUL att socialnämnden ska yttra sig i frågan om lämplighet för ungdomstjänst. I Socialstyrelsens allmänna råd om handläggning av ärenden som gäller unga lagöverträdare anges emellertid att ett yttrande enligt 11 § LUL bör innehålla uppgifter bl.a. om huruvida den unge kan anses vara lämplig för ungdomstjänst.101
99Prop. 2005/06:165 s. 131. 100 A. prop. s. 71. 101 SOSFS 2008:30.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
446
Brå:s utvärdering m.m.
Brå:s utvärdering av 2007 års reform visar att socialnämnden i mycket stor utsträckning gör en lämplighetsbedömning gällande ungdomstjänst och att tingsrätten regelmässigt följer den bedömningen.102 I nära 90 procent av domarna, enligt det urval Brå studerat, finns det ett yttrande där socialtjänsten bedömt den unge som lämplig att utföra ungdomstjänst. Endast i två procent av domarna på ungdomstjänst hade tingsrätten dömt till ungdomstjänst trots att socialtjänsten inte bedömt det som lämpligt. Det handlade då delvis om praktiska problem med att den unge var placerad i en annan kommun än hemkommunen.
I Brå:s rapport belyses att olika kommuner kan ha olika uppfattningar om vilka ungdomar som kan anses lämpliga för ungdomstjänst, enligt den enkätundersökning som riktats till kommunerna. Enligt rapporten finns det sålunda inte någon enhetlig syn utan en del kommuner ser en avsevärt bredare målgrupp framför sig än andra.103En grupp – knappt 15 procent – svarade att alla utan inskränkning är lämpliga för ungdomstjänst. Drygt hälften av kommunerna angav synsättet att alla är lämpliga utom de med missbruk, psykisk ohälsa och funktionshinder. Nästan en tredjedel av kommunerna gav uttryck för ett mer restriktivt synsätt. Vad som angavs som kriterier var att den unge ska ha begått sitt första brott och, bland de mest restriktiva, att det ska vara välanpassade ungdomar för att de ska anses lämpliga.
Vid den nationella konferens om ungdomstjänst som utredningen deltog i, behandlandes frågan om lämplighetsbedömningen i gruppdiskussioner.104 Vad som framkom vid dessa gruppdiskussioner bekräftar bilden från Brå:s rapport, att det knappast råder någon samsyn gällande lämplighetsbegreppet och att det kan läggas in en rad olika aspekter på det. Ett kriterium som lyftes fram av ett flertal deltagare var att det inte ska föreligga något särskilt vårdbehov. Det angavs dock även att det inte får föreligga något vårdbehov alls eller bara ett litet vårdbehov. Kopplat till vårdbehovet angavs i många fall att den unge inte ska ha något aktivt missbruk. Det framfördes dock även en uppfattning att den unge måste ha kontroll över sitt missbruk eller att det bara får vara fråga om ett lättare missbruk.
102 Brå-rapport 2011:10 s. 31 f. 103 Brå-rapport 2011:10 s. 49 f. 104 Nationell konferens om ungdomstjänst 16–17 mars 2011.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
447
Ett flertal deltagare angav att den unge inte tidigare ska gjort sig skyldig till ett eller flera brott eller att den unge inte ska vara ”brottsaktiv”. Att brottet inte ska vara för grovt framfördes också. Vidare framfördes att en bedömning skulle göras av den unges personliga förutsättningar att lyckas. Vad som lyftes fram var bl.a. viss social kompetens och förståelse för konsekvenstänkande, möjlighet att klara basala färdigheter, grundläggande sociala färdigheter, psykologisk och social mognad, att den unge kan förväntas fungera på en arbetsplats samt lever under någorlunda ordnade sociala förhållanden. Därutöver framfördes av många deltagare att den unge ska ha samtyckt och vara motiverad.
Som redan angivits i avsnitt 24.3.1 visar Brå:s rapport att det råder stora skillnader mellan olika tingsrätter när det gäller andelen unga lagöverträdare som döms till ungdomsvård och ungdomstjänst. Andelen som dömdes till ungdomstjänst som självständig påföljd varierar enligt rapporten mellan 21 procent och 68 procent och andelen som dömdes till ungdomsvård varierar mellan 10 procent och 53 procent. Variationen är även stor gällande andelen ungdomar som dömdes till dagsböter; från omkring 10 procent till omkring 50 procent. Enligt Brå:s rapport visar jämförelsen på så anmärkningsvärt stora skillnader i andelen som dömdes till de olika påföljderna att det framstår som orimligt att det beror på skillnader i vårdbehov mellan ungdomar i olika tingsrättsområden och att det i stället beror på att socialtjänsten i olika kommuner har olika syn på vad som är att anse som ett särskilt vårdbehov. Utöver detta kan enligt vår bedömning antas att olika bedömningsnormer gällande lämplighet för ungdomstjänst kan påverka fördelningen, särskilt som andelen som dömts till böter också varierar i betydande utsträckning.
Verkställighetsgraden vid ungdomstjänst
Huruvida lämplighetsbedömningen görs på ett riktigt sätt i den meningen att de som döms till ungdomstjänst också verkställer påföljden, framgår av Brå:s utvärdering.105 Brå har studerat det genom en uppföljning av det urval domar på ungdomstjänst och kombinationspåföljden ungdomsvård i förening med ungdomstjänst, som ingår i studien. Uppföljningen visar att närmare 90 procent av de som gavs möjlighet att genomföra påföljden också
105 Brå-rapport 2011:10 s. 50 f.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
448
klarade av det, dvs. med bortseende av dem som avbrutit eller aldrig påbörjat pga. orsaker inom socialtjänsten. Verkställighetsgraden av ungdomstjänst när den döms ut i förening med ungdomsvård är – som utvecklas i avsnitt 24.3.4 – betydligt lägre. 38 procent av de unga antingen avbröt eller påbörjade aldrig ungdomstjänsten pga. misskötsamhet.
Kravet på lämplighet bör vara kvar
Såväl för den unges del som för förtroendet för ungdomstjänst är det viktigt att de som döms till denna påföljd i så stor utsträckning som möjligt också har förutsättningar att fullgöra den. Det är givetvis inte möjligt att alltid avgöra om någon har tillräckliga förutsättningar för att utföra oavlönat arbete. Det vore dock enligt vår mening en olämplig ordning om ungdomstjänst döms ut när det redan från början framstår som mindre sannolikt att den unge är lämplig för denna påföljd. Om den ofta osäkra lämplighetsbedömningen var avgörande för huruvida en påföljd på viss ingripandenivå dömts ut, skulle det ibland kunna uppstå godtyckliga eller orättvisa resultat. I kapitel 27.7.3 föreslår vi emellertid att det införs en ny påföljd, kontaktskyldighet för unga, som ska vara lika ingripande som ungdomstjänst men som inte ska förutsätta en lämplighetsbedömning. Om den införs så säkerställs att inte lämplighetsbedömningen blir avgörande för hur ingripande påföljd som väljs.
I föregående avsnitt anför vi att såväl principiella som pedagogiska skäl gör att vi inte anser att det bör finnas ett formellt krav på att den unge ska lämna samtycke för att dömas till ungdomstjänst. Samtidigt kan den unge – om han eller hon aktivt förklarar sig motsätta sig ungdomstjänst – i många fall knappast anses lämplig för denna påföljd med hänsyn till de verkställighetsproblem som kan komma att uppstå. Ett slopande av kravet på samtycke ökar därför närmast kravet på att det görs en lämplighetsbedömning. Sammantaget finner vi att dagens krav på lämplighet för ungdomstjänst bör vara kvar.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
449
Ett yttrande enligt 11 § LUL bör innehålla en lämplighetsbedömning för ungdomstjänst och socialnämnden ansvarar för att det görs en sådan bedömning
Att den unge bedöms lämplig för ungdomstjänst utgör en förutsättning för att välja den påföljden. Som vi anför ovan anser vi att denna ordning bör bestå.
Som framgår av Brå:s utvärdering följer i stor utsträckning domstolarna den bedömning som görs av socialnämnden. Även om det givetvis är en fråga som domstolen måste ta ställning till självständigt och i förlängningen ansvara för, framstår det som naturligt att avgörandet av den frågan görs med socialnämndens bedömning som det viktigaste underlaget. Dels har socialnämnden större kompetens att avgöra den unges förutsättningar och större kunskaper om de förhållanden som kan vara av betydelse. Dels känner socialnämnden till hur verkställigheten kan utformas och sålunda vad som krävs i det enskilda fallet för att den unge ska kunna anses vara lämplig. Att socialnämndens yttrande har en sådan betydelse innebär att det i realiteten blir av stor vikt – närmast styrande – för påföljdsvalet.
Den höga verkställighetsgraden för ungdomstjänst som självständig påföljd talar för att socialnämnden mestadels ”träffar rätt” i den meningen att de som bedöms lämpliga i de flesta fall också genomför ungdomstjänsten. Att det uppenbarligen finns så olika synsätt vad gäller lämplighet är dock enligt vår mening problematiskt, eftersom det innebär att det inte är någon likabehandling över landet gällande påföljdens tillämpning. Unga lagöverträdare som i en kommun bedöms som lämpliga för ungdomstjänst skulle i en annan kommun bedömas som olämpliga. Med beaktande av yttrandenas betydelse för påföljdsvalet blir det en utifrån straffrättsliga utgångspunkter olycklig brist på likabehandling. Konsekvensen blir densamma som behandlas ovan, vad gäller olika bedömningsnormer för vad som utgör ett särskilt vårdbehov.
Enligt vår bedömning är det inte lämpligt – och inte heller förenligt med lagstiftarens avsikter som de uttrycktes i 2007 års reform – att ha en för restriktiv bedömning gällande vilka unga som ungdomstjänst kan anses vara en lämplig påföljd för. På samma sätt som när det gäller lämplighet för samhällstjänst bör bedömningen fokusera på att utröna om det finns särskilda omständigheter som talar för att den unge inte kommer att klara av att fullgöra ungdomstjänsten. Det kan då vara fråga om missbruk, beteende-
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
450
störningar, bristande utveckling eller bristande impulskontroll och våldsbenägenhet. Att den unge tidigare dömts till ungdomstjänst och då misskött verkställigheten ska självklart vara en del av bedömningen. Detsamma kan gälla om den unge återfaller under verkställigheten av en ungdomstjänst. Brottslighetens allvar kan i vissa fall indikera att det finns en sådan social och personlig problematik att ungdomstjänst kan vara svår att genomföra (se ytterligare i avsnitt 24.4.3 om ungdomstjänst som på följd vid allvarlig brottslighet).
Bedömningen bör däremot inte göras på samma sätt som en arbetsgivare måhända skulle göra vid en anställning, exempelvis att det ställs krav på att den unge är ostraffad, besitter ”normal social kompetens” och förväntas att helt utan problem fungera på arbetsplatsen. Som vi anför ovan föreslår vi att det formella kravet på samtycke bör slopas. Vid bedömningen av den unges lämplighet kan då särskilt tillmätas betydelse om denne aktivt motsätter sig att utföra ungdomstjänst. Detta ensamt bör inte fälla avgörandet vid lämplighetsbedömningen, utan får värderas utifrån det sammanhang det uttryckts i och vad som i övrigt framgår om den unge. Om exempelvis den unges negativa inställning till ungdomstjänst kan antas ha samband med en nekande inställning till åtalet, kan det i många fall tillmätas mindre vikt.
Som redogörs för ovan, finns det ingen föreskrift i LUL eller annan lagstiftning om att socialnämnden ska göra en lämplighetsbedömning i samband med att ett yttrande avges enligt 11 § LUL. Inte heller i övrigt följer detta av lagstiftningen. I praktiken görs det dock – som också framgår av Brå:s utvärdering – regelmässigt sådana lämplighetsbedömningar. Att det är en etablerad ordning följer även av Socialstyrelsens allmänna råd, enligt vilka ett yttrande bör innehålla uppgifter om den unge är lämplig för ungdomstjänst. Att det görs en lämplighetsbedömning är – som utvecklas ovan – av central betydelse och det är också enligt vår mening socialtjänsten som mestadels har de bästa förutsättningarna att bedöma denna fråga. Även om det i de flesta fall görs en lämplighetsbedömning så sker det uppenbarligen inte alltid. Av särskild vikt kan vara att säkerställa att det görs en lämplighetsbedömning för ungdomstjänst även i de fall socialtjänsten ser framför sig att den unge kommer att dömas till ungdomsvård. Som utvecklas i avsnitt 24.3.4 är det inte sällan problem vid verkställigheten av ungdomstjänst vid s.k. kombinationspåföljder. Om det av yttrandet framgår om ungdomstjänst är en olämplig påföljd torde detta kunna undvikas i
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
451
fler fall än i dag. Det bör därför föreskrivas i 11 § LUL att ett yttrande även ska innehålla en lämplighetsbedömning för ungdomstjänst.
Eftersom det är socialtjänstens bedömningar som mestadels blir vägledande för domstolen, faller det ett stort ansvar på socialnämnden att sörja för att det görs en korrekt bedömning av lämpligheten och att det ges en enhetlig tolkning. Det bör därför anges i SoL att socialnämnden ska sörja för att det görs en bedömning av om ungdomstjänst är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. I författningskommentaren till 11 kap. 1 a § SoL utvecklar vi vidare vilka kriterier och utgångspunkter som bör finnas vid denna bedömning. Enligt vår bedömning kommer det därefter att finnas utrymme för Socialstyrelsen att utfärda mer detaljerade allmänna råd eller föreskrifter över hur lämplighetsbedömningen ska göras.
I avsnitt 24.2 ovan diskuterar vi behovet av lokal samverkan och utbildning. Genom sådan samverkan kan en bättre samsyn gällande hållpunkterna för en lämplighetsbedömning uppnås.
24.4.3 Ungdomstjänst som påföljd vid allvarlig brottslighet
Vår bedömning: Ungdomstjänst har i huvudsak fått det genom-
slag som lagstiftaren har avsett. Att tillämpningsområdet för ungdomstjänst genom Högsta domstolens dom i rättsfallet NJA 2007 s. 636 blivit större än vad lagstiftaren avsåg påkallar inte några förslag till förändringar.
När det är fråga om mycket allvarlig brottslighet eller återfall i allvarlig brottslighet kan det dock finnas behov av ytterligare påföljdsalternativ som framstår som mer lämpliga.
Bakgrund
När ungdomstjänst infördes som självständig påföljd behandlades i förarbetena tillämpningsområdets övre gräns. Regeringen anförde att en utdömd påföljd måste för att vara trovärdig stå i proportion till hur allvarligt brottet är. Åklagarmyndigheten hade i sitt remissvar anfört att ungdomstjänst inte borde få användas om brottslighetens straffvärde översteg två år. Regeringen anförde att det dock skulle innebära att ungdomstjänst som fristående påföljd
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
452
skulle få ett vidsträckt tillämpningsområde. Regeringen uppmärksammade att villkorlig dom med samhällstjänst vanligen inte är en tillräcklig reaktion när straffvärdet är sådant att alternativet hade varit ett fängelsestraff på mer än ett år.106 Enligt allmänmotiveringen skulle det kunna uppstå omotiverade skillnader mellan samhällstjänst och ungdomstjänst om den senare påföljden skulle kunna dömas ut för brottslighet som är så allvarlig att den har ett straffvärde på två år eller mer. Regeringen uttryckte även tveksamhet till om ungdomstjänst som ensam reaktion var en tillräckligt ingripande påföljd för brottslighet av sådan svårhet. Regeringen anförde att det var ”lämpligast att ungdomstjänst vanligtvis inte kommer i fråga för brottslighet med ett straffvärde, med beaktande av bl.a. 29 kap. 3 § första stycket 3 brottsbalken, som överstiger fängelse i ett år.” För allvarligare brottslighet torde det enligt regeringen ofta finnas skäl att döma till ungdomsvård, om så är motiverat i förening med ungdomstjänst. Skulle det i ett enskilt fall inte finnas anledning att döma till ungdomsvård och är det inte aktuellt med en frihetsberövande påföljd kunde enligt regeringen villkorlig dom eller skyddstillsyn komma i fråga.
Beträffande hur många timmar ungdomstjänst som borde kunna dömas ut delade regeringen Ungdomsbrottsutredningens uppfattning att det var rimligt att ungdomstjänst som fristående påföljd kunde dömas ut i ett lägre antal timmar än vad som var fallet när det gällde samhällstjänst. Det högsta och lägsta antalet timmar måste självklart vara anpassade till det tänkta tillämpningsområdet för ungdomstjänst så att reaktionen kunde avpassas till brottslighetens svårhet i det enskilda fallet. Regeringen delade utredningens uppfattning att högsta antal timmar borde vara 150 och lägsta antal 20.
Gällande frågan hur antalet timmar ungdomstjänst skulle beräknas anförde regeringen att det kunde vara lämpligt att området upp till cirka 50 timmar förbehålls fall där alternativet är ett bötesstraff och att området från och med 50 till och med 150 timmar normalt förbehålls fall som bör ge anledning till en strängare påföljd än böter. Regeringen anförde därefter 107:
Regeringen har föreslagit att 150 timmar ungdomstjänst ska vara det högsta antalet timmar som ska kunna dömas ut. Tanken är att ungdomstjänst ska kunna användas för brottslighet som har ett straffvärde, med beaktande av bl.a. 29 kap. 3 § första stycket 3 brottsbalken,
106Prop. 2005/06:165 s. 74. 107 A. prop. s. 75.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
453
på upp till omkring ett års fängelse. Särskilda omständigheter, främst den tilltalades ungdom enligt 29 kap. 7 § första stycket brottsbalken, ska beaktas vid straffmätningen. Dessa omständigheter gör normalt att unga ska dömas till ett lindrigare straff än vad som motiveras av straffvärdet. Med hänsyn till detta bör 150 timmars ungdomstjänst kunna användas för brott med ett straffvärde, efter beaktande av nämnda särskilda omständigheter, på omkring sex månaders fängelse.
Dessa uttalanden har kritiserats i doktrinen för att det laboreras med två gränser, ett års fängelse respektive sex månaders fängelse, varvid den ena syftade på straffvärdet och den andra på det efter ungdomsreduktionen reducerade värdet, det s.k. straffmätningsvärdet.108 Enligt kritiken skulle propositionsuttalandena leda till problem, med hänsyn till att ungdomsreduktionen enligt praxis är större ju yngre lagöverträdaren är. För en femtonåring skulle man få stanna på en förhållandevis låg nivå i fråga om antalet timmar ungdomstjänst innan man måste gå över till villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård, medan man för en 17-åring som närmar sig 18 år skulle kunna tillämpa ungdomstjänsten fullt ut, dvs. upp till den övre gränsen 150 timmar.
HD har i NJA 2007 s. 636 resonerat på ett sätt som ansluter till doktrinens kritik och också kommit fram till motsvarande slutsats. HD har sålunda funnit att utgångspunkten för bedömningen av om ungdomstjänst kan anses utgöra en tillräckligt ingripande påföljd bör vara att det fängelsestraff som den tilltalade skulle ha dömts till i det särskilda fallet, om fängelse hade valts som påföljd, inte överstiger sex månader. HD anförde att en användning av enbart straffvärdet – låt vara med beaktande enligt 29 kap. 3 § första stycket 3 BrB av den unges brist på mognad – som utgångspunkt för bedömningen av om ungdomstjänst ska anses utgöra en tillräckligt ingripande påföljd för brottet skulle få till konsekvens att utrymmet för ungdomstjänst som påföljd skulle bli mindre ju yngre lagöverträdaren är. I likhet med vad som uttalats i doktrinen anförde HD att en tillämpning av de två olika gränser som angivits i förarbetena skulle få till följd att det inte blir möjligt att använda hela skalan upp till 150 timmar ungdomstjänst för de yngsta lagöverträdarna, eftersom straffnedsättningen i praktiken brukar vara större ju yngre lagöverträdaren är. HD pekade på att ett brott med ett straffvärde på ett år skulle förskylla ett straff – med tillämpning
108 Borgeke/Månsson, Den nya lagstiftningen om påföljder för unga lagöverträdare, SvJT 2007 s. 181 ff (se även Borgeke/Månsson, Påföljder för unga lagöverträdare – ett par nya rättsfall från HD angående tillämpningen av ungdomstjänst, JT 2007/2008 s. 648 ff).
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
454
av ungdomsreduktionen – motsvarande sex månaders fängelse för en artonåring. Om ungdomstjänst då väljs som påföljd skulle antalet timmar bestämmas till 150. För en sextonåring skulle samma gärning kunna komma att motsvara fyra månaders fängelse, varvid det skulle föranleda 110 timmars ungdomstjänst. Skulle brottet däremot bedömas ha ett straffvärde av t.ex. 14 månader, skulle 18-åringen enligt HD vanligtvis inte komma ifråga för ungdomstjänst, men inte heller 16-åringen trots att det antal månader fängelse som gärningen skulle kunna anses förskylla, liksom det häremot svarande antalet timmar ungdomstjänst, förmodligen skulle anses underskrida sex månader respektive 150 timmar.
HD anmärkte att det vid bedömningen av om en påföljd med föreskrift om samhällstjänst kan anses vara tillräckligt ingripande har ansetts naturligt att presumtionen för fängelse vid straffvärden om ett år eller däröver inte är tillämplig i de fall straffet ska bestämmas till under ett år med stöd av 29 kap. 7 § BrB (jfr NJA 2000 s. 314).
Mot bakgrund av detta kom sålunda HD fram till att ungdomstjänst bör anses vara tillräckligt ingripande om inte det fängelsestraff som skulle ha dömts ut med beaktande av såväl billighetsskäl som ungdomsreduktionen överstiger sex månaders fängelse.
Att straffmätningsvärdet används som mått för den övre gränsen får den givna konsekvensen att straffvärdet kan vara högre för yngre lagöverträdare än för äldre. Med tillämpning av den sedvanliga ungdomsreduktionen som tillämpas i praxis kan ungdomstjänst tillämpas för en artonåring för brottslighet med straffvärde motsvarande fängelse ett år, för en sjuttonåring för brottslighet med straffvärden på fängelse ett år och sex månader år, för en sextonåring för brottslighet med straffvärden på fängelse två år och för en femtonåring för brottslighet med straffvärden på fängelse två år och sex månader.109
Vår bedömning
Enligt 29 kap. 7 § BrB ska, om någon begått brott innan han eller hon fyllt 21 år, hans eller hennes ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen. Rätten får då döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. Möjligheten att med stöd av 29 kap.
109 Borgeke/Månsson, Påföljder för unga lagöverträdare – ett par nya rättsfall från HD angående tillämpningen av ungdomstjänst, JT s. 654.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
455
7 § BrB döma till lindrigare straff än som är föreskrivet för ett brott påverkar inte brottets straffvärde (jfr NJA 1991 s. 444, 1994 s. 153 och NJA 2000 s. 314). Bestämmelsen tar enligt förarbetena sikte på låg ålder som en allmän grund som ska beaktas i sänkande riktning vid straffmätningen, varvid det till skillnad från 29 kap. 3 § 3 p BrB inte krävs att gärningsmannens låga ålder på något sätt påverkat handlandet.110 Huruvida ett brott är mindre straffvärt pga. den unges ålder ska sålunda i stället beaktas särskilt genom bestämmelsen i 29 kap. 3 § BrB.
Att det sker en reduktion vid straffmätningen med stöd av 29 kap. 7 § BrB innebär att det sällan görs någon bedömning om den unges bristande mognad och utveckling i det enskilda fallet bör påverka straffvärdet med stöd av 29 kap. 3 § 3 BrB (se NJA 2000 s. 314). Att domstolarna sällan gör sådana överväganden kan antas bero på att den unges bristande mognad anses tillräckligt beaktad genom den allmänna reduktionen enligt 29 kap. 7 § BrB. Därtill kan ett skäl bakom bestämmelsen om den generellt tillämpliga ungdomsreduktionen vara att brott av unga måste anses mindre straffvärda på grund av unga människors typiskt sett bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga.
Även om ungdomsreduktionen ofta innebär att det inte görs några särskilda överväganden gällande straffvärdet, finns det anledning att hålla isär de olika bedömningarna. Brottets straffvärde, dvs. hur klandervärt det är, kommer som huvudregel till uttryck genom straffvärdebedömningen – inte ungdomsreduktionen.
Distinktionen framgår av förarbetena till 2007 års reform, under avsnittet om tillämpningsområdets övre gräns för ungdomstjänst. Regeringen uttrycker att ”även om gärningsmannens ungdom ska beaktas vid straffmätningen skulle det kunna uppstå omotiverade skillnader mellan samhällstjänst och ungdomstjänst om den senare påföljden skulle kunna dömas ut för brottslighet som är så allvarlig att den har ett straffvärde på två år eller mer”. Därefter anförs att det är lämpligast att ungdomstjänst vanligtvis inte kommer i fråga för brottslighet med ett straffvärde – med beaktande av bl.a. 29 kap. 3 § första stycket 3 BrB – som överstiger fängelse i ett år. Under avsnittet om hur antalet timmar ungdomstjänst ska beräknas, återkommer regeringen till att tanken är att ungdomstjänst ska kunna användas för brottslighet som har ett straffvärde upp till omkring ett år. Därefter anförs att särskilda omständigheter, främst
110Prop. 1987/88:120 s. 97 f.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
456
den tilltalades ungdom enligt 29 kap. 7 § BrB, ska beaktas vid straffmätningen, vilket gör att unga ska dömas till ett lindrigare straff än vad som motiveras av straffvärdet. Slutligen anförs att då ”bör 150 timmars ungdomstjänst kunna användas för brott med ett straffvärde, efter beaktande av nämnda särskilda omständigheter, på omkring sex månaders fängelse.”
De konsekvenser av anvisningarna i förarbetena som HD pekar på i sitt avgörande torde ha varit de av lagstiftaren avsedda. Uppenbarligen var det centrala att inte alltför allvarliga brott (dvs. med alltför högt straffvärde) skulle kunna föranleda ungdomstjänst. Det får den effekten att inte hela skalan upp till 150 timmar går att använda på de yngsta lagöverträdarna. Huruvida det är en mer oönskad konsekvens än att ungdomstjänst kan användas för brott med straffvärden som överstiger två års fängelse (exempelvis våldtäkt och mordbrand), kan man ha olika uppfattningar om. Uppenbarligen var begränsningen i förhållande till mer allvarliga brott den viktigaste för lagstiftaren, såsom det uttrycktes i förarbetena.
Efter HD:s avgörande har praxis blivit sådan att ett straffmätningsvärdet om fängelse sex månader utgör en övre gräns för när ungdomstjänst kan anses tillräckligt ingripande.111
Utifrån principiella och systematiska utgångspunkter framstår det som önskvärt att hela skalan för antalet timmar ungdomstjänst är tillämplig, oberoende av gärningsmannens ålder. HD:s tillämpning överensstämmer också med hur presumtionen för fängelse i 30 kap, 4 § BrB ska tillämpas för lagöverträdare under 21 år. I NJA 2000 s. 314 har HD slagit fast att presumtionen för fängelse vid straffvärden om ett år eller därutöver inte kan anses vara tillämplig i de fall straffet skulle bestämmas till under ett år med tillämpning av 29 kap.7 §. I det fallet motiverar HD ställningstagandet med att det framstår som ”naturligt” att fängelsepresumtionen inte ska gälla om fängelsestraffet pga. ungdomsreduktionen skulle sättas under ett år och att bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB är ”uttryck för samma slags restriktivitet som ligger till grund för de i 30 kap.5 § BrB föreskrivna allmänna begränsningarna beträffande användningen av fängelsestraff för unga”.
Den allmänna ambitionen att hålla ned fängelsestraffen kan således motivera att ungdomsreduktionen får genomslag även vid bedömningen av när presumtionen för fängelse pga. högt straff-
111 Det framgår både av orefererad praxis som av diskussioner vid det seminarium för tingsrättsdomare som utredningen anordnade den 23 september 2010.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
457
värde blir tillämplig. Möjligen kan man anföra att det inte är lika starka skäl som talar för att låta straffmätningsvärdet avgöra tillämpningsområdet för ungdomstjänst. Att ungdomstjänst inte blir tillämplig pga. att påföljden inte är tillräckligt ingripande innebär ju inte i första hand att påföljden bestäms till fängelse (vilket ju förutsätter synnerliga skäl) utan i stället att någon annan icke frihetsberövande påföljd bör väljas.
Det går sålunda att konstatera – som en del av den utvärdering vi ska göra av 2007 års reform – att praxis gällande ungdomstjänstens tillämpningsområde rimligen måste anses ha blivit en annan än vad lagstiftaren avsåg.
Det finns anledning att överväga hur man ska förhålla sig till denna utveckling. Vår bedömning blir dock att det inte finns anledning att föreslå ändringar som innebär att den praxis som har utvecklats ändras. HD har utifrån 2007 års reform gjort den bedömningen att ungdomstjänst utgör en tillräckligt ingripande påföljd vid straffmätningsvärden upp till sex månader. Utredningen har i kontakter med rättsväsendets aktörer inte stött på några större invändningar mot att praxis har utvecklats på det sättet. Det kan därtill konstateras att våra direktiv – som antogs två år efter HD:s avgörande – inte pekar särskilt på att utvecklingen på detta område har tagit en något annan väg än vad lagstiftaren avsåg. Vi gör därför inga vidare överväganden om denna praxis bör ändras eller på vilket sätt det i så fall skulle kunna ske.
Även om praxis innebär att ungdomstjänst anses tillräckligt ingripande vid brott med straffmätningsvärden upp till cirka sex månader, kan det ifrågasättas om detta i vissa fall är den mest lämpliga påföljden vid allvarlig brottslighet. Bakgrunden till så pass allvarlig brottslighet som det då är fråga om, utgörs ofta av en omfattande social och/eller personlig problematik. Att detta i betydande omfattning även gäller sådana unga lagöverträdare som har dömts till ungdomstjänst, har lyfts fram vid kontakter som utredningen har haft med bl.a. socialsekreterare. Avsaknaden av annat alternativ än ungdomstjänst till ungdomsvård (vars tillämpningsområde grundas i socialtjänstens bedömning) kan därför bli särskilt bekymmersam när det är fråga om allvarlig brottslighet. Särskilt vid så höga straffvärden kan bristen på alternativ till ungdomstjänst framstå som besvärlig, när det inte är möjligt att döma ut en tillräckligt ingripande ungdomsvård. Vi återkommer i avsnitt 27.7.3 med ett förslag om att införa en ny påföljd benämnd
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
458
kontaktskyldighet för unga som i vissa fall ska kunna tillämpas i stället för ungdomstjänst eller ungdomsvård.
24.4.4 Valet av arbetsgivare bör kunna göras utifrån de lokala förhållandena
Vår bedömning: Att det skiftar mellan olika kommuner
huruvida det i första hand anlitas offentliga, ideella eller privata arbetsgivare vid verkställigheten av ungdomstjänst utgör inte något problem. Det är därtill förmodligen en nödvändighet för att verkställigheten ska kunna fungera utifrån de lokala förhållandena.
Det är viktigt att kommunen väljer lämpliga handledare för dem som döms till ungdomstjänst och att handledarna får utbildning och stöd före och under verkställigheten.
Det finns skäl för Socialstyrelsen att ge mer strukturerade och praktiskt användbara allmänna råd eller annan vägledning gällande lämplighetsbedömning och kompetensutveckling hos handledarna.
Bakgrund
I 32 kap. 2 § BrB föreskrivs att den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete. I SoL och SoF anges bl.a. att socialnämnden ska utse en handledare för den unge. Lagstiftningen ger dock ingen närmare vägledning om var arbetet ska utföras och om det finns några särskilda krav på valet av arbetsgivare.
När ungdomstjänst först infördes som förstärkningspåföljd till överlämnandepåföljden genom 1999 års reform, berördes inte närmare valet av arbetsgivare och arbetsplats för den dömde. Det anfördes dock att ungdomstjänsten i huvudsak kunde utformas med samhällstjänsten som förebild.
När samhällstjänst tio år dessförinnan hade introducerats i påföljdssystemet – först som en försöksverksamhet och endast i kombination med skyddstillsyn – hade det gjorts vissa uttalanden i förarbetena om valet av arbetsuppgifter.112 Det anfördes sålunda i det sammanhanget att det är viktigt att valet av arbetsuppgifter sker
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
459
så att den dömda inte uppfattar samhällstjänsten som förnedrande eller integritetskränkande. Inte heller får – såsom det anfördes i allmänmotiveringen – samhällstjänsten uppfattas som att den innebär att oavlönad arbetskraft ställs till den reguljära arbetsmarknadens förfogande. De arbetsuppgifter som väljs för samhällstjänst bör därför enligt förarbetena så långt det är möjligt vara av den arten att de normalt inte utförs av anställda. Enligt departementschefen kan det ligga ett särskilt värde i att förlägga samhällstjänsten till någon form av ideell verksamhet.
När ungdomstjänst infördes som en självständig påföljd genom 2007 års reform uttalade sig regeringen om vilka arbetsuppgifter ungdomstjänsten kan bestå av. Enligt förarbetena bör det även i fortsättningen vara ambitionen att ungdomstjänsten ska bestå av meningsfulla arbetsuppgifter.113 Frågan om vilka arbetsplatser som kan blir aktuella är enligt förarbetena naturligtvis till stor del avhängig de lokala förhållandena. Det anfördes vidare att ”hittills har” kommunal verksamhet och olika ideella föreningar, trossamfund och andra liknande verksamheter som inte har kommersiella syften varit aktuella. Även statlig verksamhet kan enligt allmänmotiveringen komma i fråga. Om det uppstår svårigheter att hitta lämpliga arbetsplatser kan man även enligt regeringen tänka sig att kommunen i egen regi anordnar lämpligt arbete. I förarbetena nämndes inte privata företag som ett alternativ, men heller inte något som är uteslutet. I förarbetena anfördes vidare att brottslighetens karaktär bör beaktas vid placeringen av de dömda och att restriktivitet således bör iakttas när det gäller att placera unga som dömts till ungdomstjänst inom verksamheter som avser vård eller omsorg, särskilt av barn och äldre.114
I Socialstyrelsens handbok för hanteringen av unga lagöverträdare anges att det inte finns några formella hinder mot att anlita privata arbetsgivare för ungdomstjänstplatser.115
Brå:s utvärdering
Brå har i sin utvärdering av 2007 års reform studerat vilka typer arbetsplatser som används till ungdomstjänsten.116 I en enkätfråga till samtliga kommuner svarade nästan hälften att de i första hand
113Prop. 2005/06:165 s. 67. 114 A. prop. s. 68. 115 Barn och unga som begår brott – Handbok för socialtjänsten. Socialstyrelsen 2009, s. 104. 116 Brå-rapport 2011:10 s. 59 ff.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
460
använder sig av kommunala, landstingskommunala och statliga arbetsplatser. Drygt 20 procent av kommunerna angav att de i första hand använder sig av privata arbetsplatser. Närmare en tredjedel angav att främst platser inom ideell verksamhet utnyttjas. Av undersökningen framgår också att större kommuner i högre utsträckning än mindre använder privata arbetsgivare för ungdomstjänst.
Genom samtal med representanter för socialtjänsten i olika kommuner i utvärderingen har Brå tagit del av argument både för och emot privata arbetsplatser. De som i stor utsträckning använder privata företag har framfört att det är lättast att få tag på privata arbetsplatser och att det på sådana är mer tydliga arbetsuppgifter. Vidare har det framförts att de privata arbetsplatserna i större utsträckning än övriga kan leda till fortsatt jobb för den unge efteråt. De kommuner som försöker undvika privata arbetsplatser har betonat ungdomstjänstens innebörd för den unge – att ”återbetala en skuld” till samhället och att det blir mindre tydligt om det är en privat arbetsgivare. Detta har av vissa angivits som skäl att främst försöka använda ideellt drivna arbetsplatser. Någon har till Brå angett att privata arbetsplatser helst undviks eftersom den unge där kan känna sig utnyttjad om han eller hon arbetar sida vid sida med ungdomar som får lön för sitt arbete.
Valet av arbetsgivare bör kunna göras efter de lokala förutsättningarna
Av Brå:s utvärdering framgår – som beskrivs ovan – att det varierar mellan olika kommuner vad gäller vilken typ av arbetsgivare som i första hand anlitas vid ungdomstjänst. Att inriktningen mot offentliga, privata eller ideella arbetsgivare är olika beror säkerligen delvis på vilken inställning det finns i olika kommuner i fråga om vad som är lämpligast, såsom framgår av de synpunkter Brå inhämtat. Av minst lika stor betydelse är sannolikt tillgången på lämpliga arbetsplatser i olika kommuner. Att andelen privata respektive offentliga arbetsgivare skiftar beroende på kommunernas storlek, låter sig förmodligen förklaras av tillgången till olika arbetsplatser snarare än av den principiella inställningen hos socialtjänsten i de olika kommunerna.
Att det i stor utsträckning anlitas privata arbetsgivare vid ungdomstjänst är knappast något som lagstiftaren – utifrån vad som uttalades i förarbetena – hade förutsett. Samtidigt är en sådan
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
461
tillämpning inte i strid med lagstiftningen eller dess förarbeten. Vi kan inte se att det i sig utgör något problem att det i stor utsträckning anlitas privata arbetsgivare. Som anförts till Brå av vissa kommuner kan det ofta bli fråga om tydliga arbetsuppgifter. Att den unge får inblickar i hur en vanlig arbetsplats fungerar och har möjlighet att skaffa sig erfarenheter och kontakter som kan underlätta möjligheterna att själv komma in på arbetsmarknaden, är positiva effekter som i vissa fall kan minska risken för återfall i brott. Med hänsyn särskilt till att det är fråga om unga personer – i de flesta fall utan särskilda kvalifikationer – och oftast ett begränsat antal timmar som ska utföras, ser vi inga risker att verkställigheten av ungdomstjänst skulle innebära att den reguljära arbetsmarknaden tillhandahålls oavlönad arbetskraft.
Med detta sagt vill vi dock understryka att ungdomstjänst som utförs hos en offentlig arbetsgivare eller på en ideellt driven arbetsplats kan vara lika välfungerande och adekvat såsom verkställighetsform.
Att verkställigheten i detta avseende ser så pass olika ut i olika kommuner kan övervägas utifrån det allmänna önskemålet som finns om likabehandling och likformighet gällande straffrättsliga påföljder.
Gällande vissa frågor anser vi att de olikheter som framgår av Brå:s rapport innebär att det behövs en mer detaljerad lagstiftning och tydligare riktlinjer för kommunerna. Vad gäller valet av arbetsgivare kan det dock enligt vår mening inte upprätthållas något krav på likabehandling. För det första blir ingripandenivån tillräckligt likformig oavsett arbetsgivare, beroende på att timantalet bestäms utifrån straffvärdet. För det andra är det ett starkt egenvärde att ungdomstjänsten kommer igång kort tid efter domen. I avsnitt 24.4.5 nedan utvecklar vi denna fråga och föreslår en tidsgräns när ungdomstjänst senast ska ha kommit igång. För att de olika kommunerna ska ha möjlighet att hitta arbetsplatser inom en godtagbar tid, måste enligt vår bedömning ungdomstjänstens utformning i detta avseende vara beroende på de lokala förhållandena och tillgången på tänkbara platser på olika delar av arbetsmarknaden och inom ideella föreningar. De skillnader som finns mellan olika kommuner gällande typen av arbetsplats bör därför inte påkalla några åtgärder från lagstiftarens eller Socialstyrelsens sida.
Vi föreslår i avsnitt 9.5.6 – i våra överväganden gällande vuxna lagöverträdare – att ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med samhällstjänst som tilläggssanktion. I avsnitt 11.5.7 gör vi den bedöm-
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
462
ningen att privata arbetsgivare även ska kunna anlitas framöver vid verkställighet av samhällstjänst.
Valet av handledare är av central betydelse
Vi har ovan anfört att typen av arbetsplats kan variera och att goda effekter för den unge går att utvinna oavsett om det är en offentlig, ideell eller privat arbetsgivare. I detta sammanhang kan det finnas anledning att lyfta fram att valet av arbetsgivare inte desto mindre måste ske noggrant och att det valet avgör hur meningsfullt och måhända även brottsförebyggande som innehållet i verkställigheten blir. Av större betydelse än typen av arbetsplats blir då enligt vår mening vem som är den unges handledare och överhuvudtaget vilken kultur det är på arbetsplatsen.
I förarbetena till 2007 års reform lyftes det fram vikten av att den unge, som ofta saknar eller har liten erfarenhet av arbetslivet, får någon form av stöd på arbetsplatsen där ungdomstjänsten ska utföras.117 Att det finns en handledare på arbetsplatsen kan enligt förarbetena stärka ungdomstjänstens vägledande funktion. Det föreskrevs genom 2007 års reform i 5 kap. 1 b § SoL att socialnämnden ska utse en handledare för den unge. Regeringen anförde också i allmänmotiveringen att behovet av stöd till kommunerna när det gäller frågor om handledare lämpligen kunde tillgodoses genom regler i förordning eller allmänna råd. I Socialstyrelsens allmänna råd om handläggning av ärenden som gäller unga lagöverträdare anges vissa allmänna krav som bör ställas på arbetsplatsen, bl.a. att den unge kan beredas meningsfulla arbetsuppgifter och att den unge kan få det stöd han eller hon behöver.118 Gällande handledaren anges att socialnämnden ska göra en lämplighetsbedömning av denne, att ett utdrag ur belastningsregistret bör begäras och att kontakt bör tas med eventuella referenspersoner. I Socialstyrelsens handbok för hanteringen av unga lagöverträdare behandlas fråga om handledare.119 Det lyfts fram i allmänna ordalag i handboken att det är viktigt att handledaren får stöd och utbildning, bl.a. att det kan ordnas lokala och regionala introduktionsutbildningar.
117Prop. 2005/06:165 s. 69. 118 SOSFS 2008:30. 119 Barn och unga som begår brott – Handbok för socialtjänsten. Socialstyrelsen 2009, s. 105 f.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
463
Vid den nationella konferens om ungdomstjänst som utredningen deltog i120, behandlandes i gruppdiskussioner frågan om hur matchningen bör ske för att välja rätt arbetsplats för den unge. I den diskussionen lyftes handledarens egenskaper, kompetens och engagemang fram som viktiga beståndsdelar. I diskussionen om rekrytering av arbetsplatser anfördes vikten av information och utbildning, tydlig struktur för vad handledaruppdraget går ut på samt regelbunden kontakt under verkställigheten och uppföljning efter verkställighetens slut.
Handledarens roll är central för att ungdomstjänsten ska bli en verkningsfull påföljd som kan påverka i positiv riktning. Ett minimikrav är givetvis att handledaren kan fungera som ett stöd för den unge och göra att verkställigheten blir ordnad och trygg. De unga som döms till ungdomstjänst har ibland begränsade kontakter med vuxenvärlden utanför familjesfären och skolan. En handledare med de rätta kvalifikationerna kan fungera som en god förebild för den unge. På samma sätt kan en olämplig handledare komma att utöva en negativ påverkan på den unge. I de flesta fall är det säkerligen lämpliga personer som väljs ut som handledare. Med hänsyn till vikten av att handledaren är lämplig och har tillräckliga kunskaper och kvalifikationer, finns det anledning att lyfta fram denna fråga ytterligare. För att säkerställa att detta sker över hela landet finns det skäl för Socialstyrelsen att ge mer strukturerade och praktiskt användbara allmänna råd eller annan vägledning gällande lämplighetsbedömning och kompetensutveckling hos handledarna. Detta är också en fråga som det finns anledning att uppmärksamma även fortsättningsvis i utbildning och samverkan mellan olika kommuner.
24.4.5 Verkställighetstiden för ungdomstjänst bör vara mer enhetlig
Våra förslag: Kommunen ska även fortsättningsvis sörja för att ungdomstjänst kan börja verkställas så snart det kan ske, oberoende av om domen vunnit laga kraft eller inte.
Ungdomstjänst ska börja verkställas senast två månader från det att domen vunnit laga kraft, om inte särskilda skäl talar däremot.
120 Nationell konferens om ungdomstjänst 16–17 mars 2011.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
464
Om det inte finns särskilda skäl däremot ska ungdomstjänst som längst verkställas under en period av sex månader. Verkställighetstiden ska därutöver så långt möjligt anpassas till antalet utdömda timmar.
Väntetiden för att påbörja verkställighet av ungdomstjänst
I 5 kap. 1 b § SoL anges att kommunen ska sörja för att påföljden ungdomstjänst kan verkställas så snart det kan ske. I förarbetena anges att detta är viktigt och torde göra det tydligare för den unge att ungdomstjänsten utgör en reaktion på brottet.121 Det sägs dock inget närmare i förarbetena om hur snart efter domen som ungdomstjänst senast bör inledas, utan regeringen anförde tvärtom att det inte behövdes någon ytterligare reglering om när verkställigheten skulle ske. I lagstiftningen finns däremot bestämmelser som kan sägas reglera när påföljden senast kan börja verkställas. Enligt 35 kap. 11 § BrB bortfaller ungdomstjänst, om verkställigheten inte påbörjats innan fem år förflutit från det att domen vann laga kraft (s.k. påföljdspreskription). Redan dessförinnan kan emellertid en icke verkställd ungdomstjänst bytas ut mot en annan påföljd genom undanröjande. Om en dom på ungdomsvård inte till väsentlig del kan fullgöras inom skälig tid, kan rätten enligt 32 kap. 4 § BrB på talan av åklagare undanröja påföljden och bestämma ny påföljd för brottet.
Dessa bestämmelser ger dock ingen vägledning om vad som kan anses utgöra en godtagbar väntetid innan påföljden börjar verkställas. Inte heller i Socialstyrelsens allmänna råd finns några riktlinjer när ungdomstjänsten senast bör eller måste påbörjas. I Socialstyrelsens handbok gällande unga lagöverträdare anges – med hänvisning till det allmänna skyndsamhetskravet – att socialnämnden så snart tingsrätten har meddelat dom bör komma överens med den unge om när han eller hon ska påbörja ungdomstjänsten och att socialtjänsten inte behöver avvakta en lagakraftvunnen dom.122 Som en jämförelse kan nämnas att det i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder anges att verkställighet av en föreskrift om samhällstjänst normalt bör påbörjas
121Prop. 2005/06:165 s. 68. 122 Barn och unga som begår brott – Handbok för socialtjänsten. Socialstyrelsen 2009, s. 99.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
465
inom åtta veckor efter det att domen blivit verkställbar mot den dömde.123
Brå:s utvärdering
Brå har i sin utvärdering av 2007 års reform studerat – genom uppföljningen av de utvalda domarna på ungdomstjänst – hur snart ungdomstjänst börjar verkställas efter det att domen vunnit laga kraft.124 Studien visar att hälften av de studerade ungdomar som dömdes till ungdomstjänst 2008 hade påbörjat sin ungdomstjänst inom åtta veckor från lagakraftvunnen dom. För en fjärdedel av ungdomarna inleddes ungdomstjänsten först efter två till fyra månader och ytterligare tolv procent av ungdomarna inledde sin ungdomstjänst mellan fyra och sex månader efter lagakraftvunnen dom. Mediantiden mellan lagakraftvunnen dom och verkställighetsstart var enligt studien 60 dagar för dem som dömts till endast ungdomstjänst och 56 dagar för dem som dömts till en kombinationspåföljd.
Ungdomstjänst ska börja verkställas senast två månader från det att domen vunnit laga kraft, om inte särskilda skäl talar däremot
Som anförts i många sammanhang är det av central betydelse att det sker en snabb reaktion på brott som begåtts av unga lagöverträdare. Det gäller inte bara tiden från brottet fram till huvudförhandlingen. Att verkställigheten av påföljden sker i nära anslutning till domen är även det av betydelse, så att det blir tydligt för den unge att det är fråga om en reaktion på brottet. Påföljdssystemet blir därtill mer tydligt och konsekvent och de insatser som görs i form av påverkan och gränssättning framstår som mer meningsfulla om det inte har gått någon längre tid från brottet begåtts till dess att påföljden börjar verkställas.
Enligt vår mening är det från dessa utgångspunkter olämpligt om det dröjer någon längre tid innan den unge börjar fullgöra ungdomstjänsten. Det är därtill lämpligt att det sätts upp ett nationellt mått som gör att det undviks regionala skillnader med långa väntetider i vissa fall. Även fortsättningsvis bör kommunen sörja
123 KVFS 2011:5. 124 Brå-rapport 2011:10 s. 57 f.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
466
för att ungdomstjänsten verkställs så snart det kan ske. Som en frist kan det enligt vår bedömning vara lämpligt att ange att det inte ska gå mer än åtta veckor efter en lagakraftvunnen dom innan påföljden börjar verkställas. Visserligen utgör det inte i dag något hinder mot påbörjad verkställighet att domen inte har vunnit laga kraft. Någon ändring av detta bör inte göras. Det kan dock antas att verkställigheten i praktiken brukar anstå om den unge överklagar eller meddelar att han eller hon avser att överklaga domen. Att detta är den sedvanliga ordningen har uppgivits entydigt vid de kontakter vi har haft med socialsekreterare. En mer generellt giltig frist bör enligt vår mening under alla förhållanden räknas från tidpunkten för en lagakraftvunnen dom.
Att verkställigheten drar ut på tiden kan ha flera orsaker. Det kan exempelvis föreligga allmänna svårigheter i en viss kommun att få fram arbetsplatser. Den kan därtill finnas särskilda omständigheter rörande den unge som gör det svårt för socialtjänsten att få fram en lämplig arbetsplats. Som framgår av Brå:s rapport är det redan i dag möjligt att få fram platser inom en rimlig tid i en mycket stor del av ärendena. Att det tar längre tid i andra fall torde inte sällan bero på av avsaknaden av tydliga riktlinjer, vilket lämnat det fritt i olika kommuner att avgöra vad som kan vara en rimlig tid innan verkställigheten påbörjas. Om det finns en tydlig måttstock i detta avseende kan det förväntas att kommunerna i större utsträckning planerar verksamheten och söker platser utifrån givna tidsramar.
De särskilda svårigheter kopplade till den unges personliga förhållanden som kan finnas gör att det knappast kan ställas upp någon obligatorisk regel om att verkställigheten alltid måste påbörjas inom viss tid. I stället föreslår vi att det ställs upp en tydlig huvudregel i SoL att ungdomstjänst ska börja verkställas senast inom två månader efter det att domen vunnit laga kraft, om inte särskilda skäl talar däremot. I författningskommentaren till 5 kap. 1 b § SoL utvecklas närmare vad som kan utgöra sådana särskilda skäl.
Avtjänandetakten för ungdomstjänst
En fråga som delvis hänger samman med väntetiden för att påbörja ungdomstjänsten men som samtidigt går att särskilja från den frågan är avtjänandetakten, det vill säga under hur många veckor eller månader som ungdomstjänsttimmarna arbetas av.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
467
I dag saknas det någon närmare reglering gällande avtjänandetakten. I 5 kap. 1 § SoL anges att socialnämnden ska bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst i en arbetsplan och utse en handledare för den unge. I SoF anges därutöver att en arbetsplan för ungdomstjänst ska innehålla uppgifter om bl.a. vilka arbetstider som ska gälla och det lägsta och det högsta antalet timmar som den dömde har att fullgöra per vecka eller månad. I förarbetena anges att det är en självklarhet att ungdomstjänsten måste vara strukturerad och anpassad till den unges individuella förhållanden. Socialtjänsten bör därför enligt regeringen upprätta en arbetsplan som ram för utformningen i det enskilda fallet. I planen bör anges vad ungdomstjänsten ska bestå i och när den ska utföras samt övriga villkor som kan förekomma. Enligt regeringen borde dock närmare bestämmelser om arbetsplanen inte ges i lag. Det är enligt förarbetena i stället en fråga som, om det behövs, torde vara lämplig att ge vägledning om genom förordning eller allmänna råd.125
I Socialstyrelsens allmänna råd ges emellertid inga anvisningar om hur avtjänandetakten ska vara. Som jämförelse kan nämnas att samhällstjänst, enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder, ska verkställas i proportion till det alternativa fängelsestraff som angetts i domen. Vidare anges beträffande samhällstjänst att varje arbetspass normalt ska motsvara fyra timmar. Om det finns särskilda skäl kan perioden då samhällstjänst utförs och arbetspassens längd förkortas eller förlängas, varvid ett arbetspass får förlängas till högst åtta timmar. I Socialstyrelsens handbok gällande unga lagöverträdare ges viss vägledning. Det anges att den takt som ungdomstjänsten ska verkställas och omfattningen av varje arbetspass får bestämmas efter en bedömning från fall till fall. Det anges vidare att avtjänandetakten bör relateras till antal timmar som den totalt omfattar samt när den är tänkt att utföras, t.ex. efter skol- och arbetsdagens slut eller på helger och kvällar.126
125Prop. 2005/06:165 s. 69. 126 Barn och unga som begår brott – Handbok för socialtjänsten. Socialstyrelsen 2009, s. 102.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
468
Brå:s utvärdering
Brå har i sin utvärdering av 2007 års reform – genom uppföljning av de utvalda ungdomstjänstdomarna – även studerat avtjänandetakten.127Enligt rapporten uppgår medianantalet veckor under vilka ungdomarna avtjänar sin ungdomstjänst till elva veckor. Medianantalet utdömda timmar är 30, vilket ger ett genomsnitt på tre timmar i veckan. Enligt studien är dock variationen stor gällande avtjänandetakten för ungdomstjänsten; från 20 timmar på två dagar till 35 timmar på 83 veckor. Enligt rapporten är inte sambandet mellan antalet utdömda timmar och avtjänandetiden särskilt starkt. I materialet som Brå studerat finns det ett antal exempel på såväl ett mindre antal timmar ungdomstjänst som verkställs under en förhållandevis lång tidsperiod som ett stort antal timmar som verkställs under en kort period.
Om det inte finns särskilda skäl däremot ska ungdomstjänst som längst verkställas under en period av sex månader. Verkställighetstiden ska därutöver så långt möjligt anpassas till antalet utdömda timmar
Avtjänandetakten har enligt vår mening betydelse eftersom den påverkar hur ingripande påföljden ungdomstjänst blir. Om ett stort antal timmar ska avtjänas varje vecka kan påföljden uppfattas som mycket ingripande. Å andra sidan kan det vara betungande om det tar lång tid innan påföljden till fullo är verkställd. Kravet på likabehandling gör det också önskvärt med en mer likformig avtjänandetakt, oberoende av i vilken kommun ungdomstjänsten verkställs. Det är därtill en trovärdighetsfråga att inte avtjänandet utsträcks och verkställigheten av påföljden sålunda drar ut på tiden på ett orimligt sätt.
Av Brå:s utvärdering framgår att det i dag inte finns någon enhetlighet gällande avtjänandetakten. Brå anför i rapporten att nationella riktlinjer skulle kunna ge vägledning om godtagbara verkställighetslängder och på så sätt skapa en mer likartad tillämpning av ungdomstjänst över landet.128 Mot detta ska ställas att det är nödvändigt med en viss flexibilitet. Det behövs dels för att olika typer av arbetsplatser ska kunna ställa upp som arbetsgivare för ungdomstjänst. I vissa kommuner kan det vara svårt att hitta
127 Brå-rapport 2011:10 s. 65. 128 Brå-rapport 2011:10 s. 11.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
469
arbetsgivare som tar emot unga för verkställighet av ungdomstjänst och där kan svårigheterna öka ytterligare om det inte finns viss flexibilitet när det gäller intensiteten i avtjänandet. Dels behövs det för att ungdomstjänsten ska kunna anpassas till den unges skolgång eller i vissa fall arbete.
Enligt vår mening bör det gå att finna en ordning där det ges tydligare riktlinjer än i dag för socialnämnden vid upprättande av arbetsplanen, utan att det blir en detaljreglering som försvårar verkställigheten eller innebär merkostnader för kommunerna. Vad gäller eventuella praktiska invändningar kan anföras att det redan är möjligt att ha en likformig avtjänandetakt vid verkställigheten av samhällstjänst.
Ett lämpligt avstamp för sådana överväganden är hur lång tid det som längst normalt bör ta att avtjäna ungdomstjänst. En rimlig måttstock kan då enligt vår mening vara sex månader. Ungdomstjänst ska som mest kunna tillämpas för brott som skulle ha föranlett sex månaders fängelse om fängelse hade valts som påföljd (dvs. straffmätningsvärdet). Även i övrigt måste det anses vara en för utdragen verkställighet om den överstiger sex månader och börjar närma sig ett år. Det bör därför ställas upp en grundregel att ungdomstjänst som längst ska verkställas under en period av sex månader. Om det är fråga om maximiantalet timmar (dvs. 150) blir då avtjänandetakten i genomsnitt 25 timmar i månaden. Enligt vår mening bör endast domar på ett stort antal timmar – överstigande 100 – kunna verkställas under så lång tid som sex månader. I övrigt bör verkställighetstiden så långt möjligt anpassas till antalet utdömda timmar. Om ungdomstjänsten verkställs med omkring 20–25 timmar i månaden uppnås en rimlig fördelning och en rimlig relation mellan domar på få och domar på många timmars ungdomstjänst. Vi föreslår därför att det föreskrivs i SoL att ungdomstjänst, om det inte finns särskilda skäl däremot, som längst ska verkställas under en period om sex månader samt att verkställighetstiden därutöver så långt möjligt ska anpassas till antalet utdömda timmar.
I kontakter som utredningen har haft med socialsekreterare har det framförts att ett bestämt tidsmått skulle försvåra möjligheterna att anpassa verkställigheten till de tidpunkter när det passar bäst för den unge i det enskilda fallet, exempelvis koncentrera den till lov eller helger för att inte störa skolgången eller för att det blir mest lätthanterligt för den unge och dennes familj. Utifrån syftet att avtjänandetakten ska bli mer enhetlig oberoende av var ungdomstjänsten verkställs, minskar givetvis utrymmet för en sådan indivi-
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
470
duell anpassning. Om det behövs en annan avtjänandetakt för att skolgången ska fungera eller för att andra viktiga intressen inte ska behöva sättas åt sidan, kan det dock anses finnas särskilda skäl att tillämpa en glesare eller annorlunda disponerad avtjänandetakt. Vidare har det framförts från socialsekreterare att det kan finnas svårigheter att hinna med de allra mest omfattande ungdomstjänstpåföljderna – uppemot 150 timmar – under en period av sex månader. På samma sätt kan praktiska problem innebära att det finns särskilda skäl att frångå detta mått och då även använda sig av mer än sex månader för verkställigheten.
I författningskommentaren till 5 kap. 1 b § SoL anger vi närmare hur verkställighetstiden bör kunna utformas för att det ska bli en rimlig avtjänandetakt och vad som kan anses utgöra särskilda skäl att föreskriva en annan avtjänandetakt. Socialstyrelsen bör i föreskrifter eller allmänna råd precisera tillämpningen så att den så långt möjligt blir enhetlig över landet.
24.4.6 Den särskilt anordnade verksamheten bör vara mer enhetlig
Våra förslag: En mindre del av ungdomstjänsten ska utgöras av
annan särskild anordnad verksamhet än oavlönat arbete.
Den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla vägledande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att återfalla i brott.
Att ungdomstjänsten alltid ska innehålla sådana inslag ska förtydligas i socialtjänstlagen (2001:453).
Vår bedömning: Socialstyrelsen bör verka för en större enhet-
lighet och en bättre kvalitet i den särskilt anordnade verksamheten.
Bakgrund
I 32 kap. 2 § BrB föreskrivs att den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet.
Redan när ungdomstjänst introducerades som en tilläggssanktion till överlämnandepåföljden genom 1999 års reform föreskrevs
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
471
att ungdomstjänsten kunde bestå i annan särskilt anordnad verksamhet än oavlönat arbete. Enligt den lagstiftning som då infördes innebar ungdomstjänst en föreskrift om att den tilltalade skulle utföra oavlönat arbete eller delta i annan särskilt anordnad verksamhet. I förarbetena anfördes att den allmänt accepterade uppfattningen att unga lagöverträdare ska särbehandlas i straffrättshänseende borde få visst genomslag även i fråga om ungdomstjänst. Med hänsyn till att det i första hand är fråga om unga personer som kan antas ha ett särskilt behov av fostran och vägledning, borde det enligt regeringen vara möjligt att låta ungdomstjänsten bestå i att den dömde skulle delta i olika former av program eller utbildning i angelägna frågor. Det viktiga enligt förarbetena var att den unge ges tillfälle att skaffa sig erfarenhet av samhällsnyttig verksamhet tillsammans med andra människor som inte ingår i den unges vanliga umgänge.129
Den nuvarande ordningen – såväl när ungdomstjänst utgör en tilläggssanktion till ungdomsvård som när den utgör en självständig påföljd – är att påföljden ska bestå av oavlönat arbete och annan särskilt anordnad verksamhet. Ungdomsbrottsutredningen, vars förslag 2007 års reform grundande sig på, var av den uppfattningen att tyngdpunkten i ungdomstjänst borde ligga på oavlönat arbete. De moment som skulle ingå i den särskilt anordnade verksamheten borde enligt utredningen kunna fylla ett mindre antal av de utdömda ungdomstjänsttimmarna. Utredningen anförde vidare att en del av den särskilda programverksamhet som tidigare hade använts av kommunerna vid verkställigheten inte skulle kunna utgöra en del av ungdomstjänstens innehåll i framtiden, men att sådant i stället skulle kunna ingå i ett ungdomskontrakt vid ungdomsvård.130
Regeringen anslöt sig till utredningens förslag gällande utformningen av ungdomstjänst och balansen mellan oavlönat arbete och annan särskilt anordnad verksamhet.131 Regeringen anförde att många unga som begår brott torde vara hjälpta av såväl gränssättning som vägledning i olika frågor, även om de inte har något uttalat vårdbehov. Ungdomstjänst borde därför ha en gränssättande funktion men borde även i viss mån kunna fylla en vägledande roll. Enligt regeringen borde ungdomstjänst utöver det oavlönade arbetet även innehålla annan särskilt anordnad verksamhet. Det närmare innehållet bestäms enligt förarbetena av kommunen. Enligt
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
472
regeringens mening var det dock lämpligt att däri ingår moment som innebär att socialtjänsten klargör villkoren för ungdomstjänsten för den unge samt ger honom eller henne möjligheter att reflektera över sin livssituation och diskutera de brott han eller hon begått. Därutöver kan ungdomstjänst enligt regeringen innefatta ett avslutande samtal mellan socialtjänstens representant och den unge samt, om möjligt, den unges vårdnadshavare och någon på arbetsplatsen. Därigenom kan den unge få återkoppling rörande hur ungdomstjänsten har genomförts. Nämnda moment borde enligt regeringen fylla ett mindre antal av de utdömda timmarna ungdomstjänst. I författningskommentaren angavs därutöver att det är möjligt att vid behov fylla ungdomstjänsten med t.ex. olika former av program. Till skillnad mot tidigare skulle det dock inte vara möjligt att ungdomstjänst enbart består av sådan verksamhet. Utgångspunkten borde enligt kommentaren vara att den särskilt anordnade verksamheten utgör en mindre del av ungdomstjänsten.132Utöver vad som sägs i 32 kap. 2 §BrB om att den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet, anges i 5 kap. 1 d § SoF att arbetsplanen för ungdomstjänst ska innehålla uppgifter om innehållet i och omfattningen av annan särskild anordnad verksamhet.
Brå:s utvärdering m.m.
Brå:s utvärdering av 2007 års reform ger ingen entydig bild av hur den särskilt anordnade verksamheten fungerar i de olika kommunerna.133 Av enkäten till samtliga kommuner framgår att tre fjärdedelar av kommunerna har program som vid ungdomstjänst kan användas som komplement till det oavlönade arbetet. Drygt hälften av kommunerna har angett alternativet samtalskontakt, varav en del av dem anger att de både har program och samtalskontakt som alternativ. Sju procent av kommunerna har antingen bara ett inledande och/eller avslutande samtal efter det oavlönade arbetet eller har inte angivit något alternativ alls.
Uppföljningen av det särskilda urvalet av domar i Brå:s utvärdering talar för att en betydligt lägre andel av de ungdomstjänstdömda genomgår någon särskilt anordnad verksamhet, jämfört med vad som framgår i enkätundersökningen. Enligt den studien
132 A. prop. s. 131. 133 Brå-rapport 2011:10 s. 61 ff.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
473
hade en fjärdedel av de ungdomstjänstdömda enbart varit på en arbetsplats, dvs. inte fått någon annan insats. En dryg tiondel hade endast haft ett inledande eller avslutande samtal med socialtjänsten. Det innebär att fyra av tio ungdomar enligt studien inte fick någon egentlig särskilt anordnad verksamhet Knappt hälften av ungdomarna hade fått delta i ett påverkansprogram som särskilt anordnad verksamhet och en dryg tiondel har haft en samtalskontakt.
Studien visar därutöver att den särskilt anordnade verksamheten oftast är på fem timmar och relativt ofta på tio timmar. Då det genomsnittliga antalet utdömda timmar är 30 utgör den särskilt anordnade verksamheten i genomsnitt ungefär en sjättedel av verkställighetslängden.
Vid seminariet för socialsekreterare som utredningen anordnade134 framfördes att det skulle vara önskvärt med en större nationell samordning gällande vad den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla. I vissa kommuner är det ett medvetet val att tydligt försöka särskilja ungdomsvård från ungdomstjänst genom att den särskilt anordnade verksamheten endast avser en liten del och inte är vårdinriktad. Den kan då omfatta familjesamtal, uppföljande samtal och avslutande samtal. I andra kommuner kan den särskilt anordnade verksamheten utgöras av ett tio timmar långt påverkansprogram och sålunda vara mer inriktad på vård och påverkan. Det framfördes önskemål om att en större andel av ungdomstjänsttimmarna än i dag borde kunna användas till annan verksamhet än oavlönat arbete för ungdomar med stora problem och i de fall det dömts ut ett stort antal timmars ungdomstjänst. Samtidigt framfördes den åsikten att påföljderna ungdomstjänst och ungdomsvård riskerar att ”flyta ihop” om vård- och påverkansinslaget blir för stort i ungdomstjänsten.
Vid den nationella konferens om ungdomstjänst som utredningen deltog i, behandlandes tänkbara förbättringar i gruppdiskussioner.135 Dokumentation från dessa gruppdiskussioner påvisar att en återkommande åsikt var att det behövs tydligare riktlinjer och en enhetligare syn på vad den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla.
134 Seminarium den 14 februari 2011. 135 Nationell konferens om ungdomstjänst 16–17 mars 2011.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
474
Det bör tydliggöras i lagstiftningen vad den särskilt anordnade verksamheten ska syfta till
Som behandlas ovan i avsnitt 24.3.1 förutsätter ungdomsvård att det föreligger ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder enligt SoL eller LVU. I förarbetena sägs att den påföljden inte primärt bör användas för de unga lagöverträdare vars behov av vård eller andra åtgärder är så begränsat att det kan tillgodoses inom ramen för exempelvis en ungdomstjänst.136
Med den allmänna inriktning som påföljderna för unga lagöverträdare bör ha, nämligen att söka påverka den unge och angripa de riskfaktorer som kan leda till fortsatt brottslighet – sammantaget med det förhållandevis snäva tillämpningsområde som ungdomsvård givits – bör sålunda även ungdomstjänsten enligt vår mening innehålla inslag av vägledning och påverkan.
Brå:s utvärdering och de kontakter som utredningen haft med socialsekreterare visar att det finns olika synsätt i kommunerna när det gäller vad den särskilt anordnade verksamheten ska syfta till. Av utvärderingen framgår att ungdomstjänsten i vissa kommuner överhuvudtaget inte har något annat innehåll än oavlönat arbete. I 2007 års reform konstaterar regeringen att det närmare innehållet i verksamheten ska bestämmas i kommunen, varvid det endast görs vissa uttalanden om vad verksamheten bör och kan innehålla.137Enligt vår mening är det knappast möjligt att på någon mer detaljerad nivå reglera vad den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla. Som också anförs i förarbetena – och som vi behandlar generellt i avsnitt 23.1.6 – måste behovet av styrning och likriktning vägas mot den inskränkning av det kommunala självstyret som en detaljreglering skulle innebära. Därutöver måste med nödvändighet en särskilt anordnad verksamhet som ska ha en påverkande och vägledande funktion kunna utgå från den enskildes behov. Vilka metoder eller program som bedöms som verkningsfulla ändras därtill över tid.
Att det inte är möjligt att ge anvisningar om innehållet innebär dock inte att verksamheten bör vara oreglerad. En sådan reglering var också något som föreslogs av Ungdomsbrottsutredningen. I det förslag på särskild verkställighetslag för ungdomstjänst som den utredningen föreslog, angavs att ungdomstjänst bl.a. skulle bestå i ”inledande och avslutande åtgärder som tar sikte på den unges
136Prop. 2005/06:165 s. 56. 137 A. prop. s. 67.
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
475
genomförande av arbetsuppgifterna” samt ”åtgärder som är ägnade att förhindra fortsatt brottslig verksamhet”.138
Enligt vår bedömning behövs det knappast regleras att det ska ske inledande och avslutande åtgärder för att arbetsuppgifterna ska verkställas. Däremot visar Brå:s utvärdering att det kan behövas en tydligare lagstiftning för att lagstiftarens intentioner att ungdomstjänsten ska innehålla mer än oavlönat arbete ska få fullt genomslag. I 5 kap. 1 b § SoL i dess nuvarande lydelse anges att socialnämnden ska bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst. Det bör därutöver anges att den del av påföljden som utgörs av annan särskilt anordnad verksamhet ska innehålla vägledande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att återfalla i brott.
Den särskilt anordnade verksamheten bör även fortsättningsvis utgöra en mindre del av ungdomstjänsten, något som dock får bedömas utifrån antalet utdömda timmar
Som anges ovan är en utgångspunkt i lagstiftningen att unga med begränsat behov av vård och åtgärder bör kunna dömas till ungdomstjänst. Därtill är det givetvis så att den bedömning av vårdbehovet som görs, inte alltid är fullödig och att unga med relativt stora sociala problem och andra riskfaktorer döms till ungdomstjänst.
Som beskrivs närmare i avsnitt 24.3.1 har Brå i sin utvärdering undersökt i vilken mån unga med vårdbehov döms till ungdomstjänst i stället för ungdomsvård. Av undersökningen framgår att nästan hälften av dem som döms till ungdomstjänst och som socialtjänsten bedömt inte har ett särskilt vårdbehov är tidigare kända av socialtjänsten. En dryg fjärdedel har tidigare fått insatser och nästan en av tio har tidigare varit placerade. Trots vissa osäkerhetsfaktorer bedömer Brå sammantaget att förekomsten av indikatorer på vårdbehov bland ungdomar som inte bedömts ha ett särskilt sådant behov tyder på att ungdomstjänst överutnyttjas i den meningen att även ungdomar med ett behov av socialtjänstens insatser döms till ungdomstjänst.139
Vid det seminarium för socialsekreterare som utredningen anordnade framfördes att det finns en grupp bland de som dömts till ungdomstjänst som egentligen borde ha dömts till ungdomsvård. Det anfördes att det skulle vara önskvärt om det gick att göra
138SOU 2004:122 s. 49. 139 Brå-rapport 2011:10 s. 35.
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
476
mer för dem genom andra insatser och en större tyngdpunkt ges den särskilt anordnade verksamheten inom ramen för ungdomstjänst.
Genom uttalanden i förarbeten har i dag angetts att den särskilt anordnade verksamheten ska fylla ett mindre antal av de utdömda timmarna ungdomstjänst. Mot bakgrund av att det bland ungdomstjänstdömda finns ungdomar som har stora vårdbehov, kan det övervägas om det finns anledning att ändra på det. Det mest långtgående vore då att låta huvuddelen eller i vart fall en större del av timmarna fyllas av samtalskontakter, programverksamhet och dylikt om det innan eller under verkställigheten framgår att det finns behov av sådant och det därtill finns problem att verkställa ungdomstjänsten i form av arbete på en sedvanlig arbetsplats. Utifrån viljan att så långt möjligt utforma påföljdens innehåll så att den verkar brottsförebyggande och sträva mot att verkställighetsgraden blir så hög som möjligt, vore det möjligen en lämplig väg att gå. Samtidigt finns det starka skäl som talar emot en sådan förändring. Det är av stor betydelse att det finns tydliga gränsdragningar mellan de olika påföljderna och att inte skillnaderna dem emellan försvinner.
Om det finns ett egentligt och reellt vårdbehov ska den unge i första hand dömas till ungdomsvård. Vi har i avsnitt 24.3.1 diskuterat hur tolkningen av särskilt vårdbehov bör göras för att det inte ska bli för snävt. Vi har därtill i avsnitt 24.3.7 övervägt hur kvaliteten på socialnämndens yttranden kan förbättras och i avsnitt 24.3.8 hur socialnämnden ska kunna få längre tid på sig än i dag när det är erforderligt för att utröna ett särskilt vårdbehov. Genom sådana åtgärder bedömer vi att fler än i dag som har ett vårdbehov kan dömas till ungdomsvård i stället för till ungdomstjänst.
I de fall den unge verkligen är ”feldömd” och inte klarar av verkställigheten av ungdomstjänst finns enligt 32 kap. 4 § BrB möjlighet att undanröja den påföljden och i stället bestämma påföljden till ungdomsvård.
De skäl som talar för att låta en större del av, eller kanske t.o.m. hela, ungdomstjänsten utgöras av annan särskilt anordnad verksamhet är därmed inte så starka som de kan förefalla vid en första anblick.
Sammantaget finner vi att den största delen av ungdomstjänst även framöver som huvudregel bör bestå i oavlönat arbete. För att förtydliga detta bör det anges uttryckligen i SoL att den särskilt anordnade verksamheten ska utgöra en mindre del av påföljden. En
SOU 2012:34 Ungdomsvård och ungdomstjänst
477
sådan reglering säkerställer att ungdomstjänsten behåller sin specifika karaktär. Det bör dock enligt vår mening inte uteslutas att det görs en viss anpassning i det enskilda fallet till om det finns särskilda individuella behov. En mindre del bör som huvudregel kunna innebära att upp till en tredjedel av ungdomstjänsttimmarna kan bestå av annat än oavlönat arbete. Särskilt om det är fråga om ett stort antal timmar kan det sålunda innebära ett betydande utrymme att vidta olika åtgärder inom ramen för ungdomstjänsten. Måttstocken om en tredjedel måste heller inte enligt vår mening uppfattas som absolut i alla fall. Det gäller i första hand i de fall ungdomstjänst ska verkställas med ett lågt antal timmar, minimiantalet 20 timmar eller något högre. För att den särskilt anordnade verksamheten ska vara meningsfull förutsätts i många fall att den kan ta ett inte helt obetydligt antal timmar i anspråk. Exempelvis tillämpas i många kommuner ett särskilt program som uppgår till 10 timmar. I sådana fall bör inte riktmärket med en tredjedel nödvändigtvis vara vägledande. För att påföljden ska behålla sin karaktär bör dock aldrig andelen som utgörs av oavlönat arbete understiga hälften. Vi utvecklar närmare i författningskommentaren till 5 kap, 1 b § SoL hur fördelningen bör vara mellan arbete och annan verksamhet.
Ytterligare behov av styrning och vägledning bör ske genom kunskapsspridning och samverkan
Det är viktigt att de åtgärder som används inom ramen för den särskilt anordnade verksamheten så långt möjligt är kan antas vara brottsavhållande och uppfattas som meningsfulla. Som anges ovan kan det naturligen inte ankomma på lagstiftaren att peka ut metoder eller arbetssätt, utan endast att ange inriktningen på och syftet med åtgärderna. Vad som sägs i avsnitt 24.3.9 om valet av åtgärder inom ungdomsvård har dock samma relevans gällande åtgärder som väljs inom ramen för den särskilt anordnade verksamheten. Det innebär att Socialstyrelsen kan stödja kommunerna genom att sprida kunskaper om verkningsfulla metoder och även att utvärdera olika metoder. Socialstyrelsen bör sålunda verka för en större enhetlighet och en bättre kvalitet i den särskilt anordnade verksamheten.
I många kommuner har det utvecklats väl fungerande programverksamhet och andra åtgärder inom ramen för verkställigheten av
Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34
478
ungdomstjänst. Det är därför viktigt att goda exempel och nyttiga erfarenheter kan spridas mellan olika kommuner genom regional – och kanske även nationell – samverkan.
479
25 Böter och varningsstraff
25.1 Inledning
Enligt våra direktiv är böter intressant som alternativ till andra påföljder. Bötesstraffet har enligt direktiven flera fördelar och vi ska analysera och föreslå hur användningen av dagsböter kan öka förutsatt att trovärdigheten i straffet kan upprätthållas. När det gäller lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder förekommer det enligt direktiven dock att bötesstraffet förlorar sin effekt på grund av att betalningsskyldigheten fullgörs av någon annan, t.ex. en förälder. I dessa fall medför brottet inte några tydliga konsekvenser för den unge. När det gäller lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder ska vi enligt direktiven beakta de särskilda förhållanden som gäller för unga personer och lämna förslag till en slopad eller en mer begränsad användning av dagsböter.
25.2 I vilka fall används i dag böter och åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare?
25.2.1 Den rättsliga regleringen och tillämpningen i praxis
25.2.1.1 Användningen av böter för unga lagöverträdare
Som huvudregel kan böter användas som påföljd när böter finns med i straffskalan och straffvärdet bedöms ligga på bötesnivå. Det är ovanligt att dagsböter är den enda föreskrivna påföljden för ett brott. Vanligare är det att påföljden för mindre allvarliga brottstyper anges till böter (med vilket avses som huvudregel dagsböter) eller fängelse högst sex månader. För vissa brott vanligtvis sådana av ordningskaraktär är uteslutande penningböter föreskrivet
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
480
som påföljd. (I avsnitt 16.2.1 redovisar vi mer utförligt den rättsliga regleringen av bötesstraff i BrB).
Bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB om ungdomsreduktion vid straffmätningen, innebär emellertid att böter kan komma till användning i större omfattning för unga än för vuxna lagöverträdare. Enligt den i praxis vedertagna tillämpningen av 29 kap. 7 § BrB ska det ske en proportionerlig nedsättning av fängelsestraffets längd för lagöverträdare under 21 år, vilken därtill ska vara större ju yngre lagöverträdaren är. I de fall det finns såväl böter som fängelse i straffskalan kan ett brott som skulle ha föranlett ett kortare fängelsestraff för en vuxen lagöverträdare, efter tillämpning av ungdomsreduktionen föranleda ett bötesstraff för en ung lagöverträdare (se mer utförligt i avsnitt 29.5 om denna reglering).
I de fall där endast fängelse är föreskrivet får därtill enligt 29 kap. 7 § BrB rätten döma till ett lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet, vilket innebär att lagöverträdare under 21 år kan dömas till böter även i sådana fall.
För att inte reduktionen ska ”göra halt” på en låg fängelsenivå måste det på detta sätt vara möjligt att döma ut böter för brott för vilka endast fängelse är föreskrivet. I annat fall skulle inte ungdomsreduktionen få något genomslag för brott för vilka en vuxen lagöverträdare hade fått ett kort fängelsestraff.
Det finns ingen vägledning i BrB eller i förarbetsuttalanden gällande i vilken omfattning böter på detta sätt kan ”ersätta” fängelse. Enligt en tabell som justitierådet Martin Borgeke presenterat i boken ”Att bestämma påföljd för brott” ska ett straffmätningsvärde för en vuxen på som mest tre månader kunna ”ersättas” för en 15-åring med böter (140 dagsböter). För en 16åring ska som mest två månaders straffmätningsvärde kunna ersättas och för en 17-åring en månads fängelse.1
Att straffmätningsvärdet hamnar på bötesnivå efter tillämpningen av ungdomsreduktionen utesluter fängelse och andra påföljder på ”fängelsenivå” för vuxna (dvs. skyddstillsyn och villkorlig dom enligt dagens reglering). Därigenom blir även sluten ungdomsvård uteslutet som påföljd. Däremot utesluter inte ett straffmätningsvärde på bötesnivå, att påföljden bestäms till ungdomstjänst eller ungdomsvård.
Om straffmätningsvärdet ligger på penningböter mestadels eftersom annat inte föreskrivs i straffskalan torde emellertid
1 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 211.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
481
påföljden utan undantag också bestämmas till penningböter. I de allra flesta fall lagförs sådana brott genom ett ordningsbotsföreläggande beslutat av polisman. (Något yttrande enligt 11 § LUL torde aldrig tas in eftersom penningbotsbrott är att anse som ringa.) Även om lagföringen sker genom dom torde annat än ett penningbotsstraff vara uteslutet. I förarbetena till 2007 års reform uttalades att ungdomstjänst inte bör kunna väljas som påföljd i stället för penningböter.2
Om straffmätningsvärdet ligger på dagsbotsnivå torde följande gälla.
Det finns ingen uttalad lägsta bötesnivå för vilken ungdomsvård kan ersätta ett bötesstraff. Det uppställs sålunda inget formellt hinder mot att döma till ungdomsvård vid låga straffmätningsvärden. I 32 kap. 1 § BrB föreskrivs att ungdomsvård får dömas ut om den är tillräckligt ingripande (inte något formellt hinder om den är alltför ingripande). I de fall det bedöms föreligga ett särskilt vårdbehov enligt socialtjänstens bedömning torde ungdomsvård kunna komma i fråga även om straffmätningsvärdet motsvarar dagsböter, exempelvis vid narkotikabrott genom eget bruk. Om innehållet i ungdomskontraktet är ingripande, uppkommer dock frågan om det står i disproportion till straffvärdet, enligt en allmän straffrättslig proportionalitetsbedömning. Det skiljer sig säkerligen åt mellan olika domare, huruvida ett alltför ingripande ungdomskontrakt utgör hinder mot att döma ut ungdomsvård, i de fall den föreslagna vården bejakas av den unge och framstår som lämplig. Sannolikt väljer de flesta att döma ut ungdomsvård i stället för böter, möjligen med undantag för situationer då disproportionen blir alltför iögonfallande.
Enligt 11 § LUL behöver inget yttrande från socialnämnden inhämtas om brottet är ringa, om det finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse eller om det annars är obehövligt. Det kan antas att de flesta brott med låga straffmätningsvärden redan av det skälet inte leder till ungdomsvård. Enligt 11 § fjärde stycket LUL kan åklagaren i övrigt begära in upplysningar gällande den unge, bl.a. huruvida det pågår insatser. Även utan en begäran om formellt yttrande kan det inkomma uppgifter som leder till att ungdomsvård blir påföljden vid brott på låga bötesnivåer.
I valet mellan ungdomstjänst och böter ska enligt 32 kap. 2 § BrB ungdomstjänst väljas, om den påföljden inte är alltför ingripande. Om
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
482
alternativet är ett lindrigt bötesstraff ska dock böter i stället väljas. Så är enligt förarbetena normalt fallet om alternativet är ett lägre bötesstraff än omkring 60 dagsböter.3
Huruvida straffmätningsvärdet hamnar under 60 dagsböter beror till stor del på hur ungdomsreduktionen enligt 29 kap. 7 § BrB som tillämpas. Enligt de riktlinjer RÅ utfärdat4 ska det endast ske en reduktion av bötesstraff för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Martin Borgeke har presenterat en alternativ konstruktion som låter föreskriften om ungdomsreduktion slå igenom för lagöverträdare upp till 21 års ålder.5 Eftersom ”rabattutrymmet” enligt den senare modellen ska inrymma fler ålderkategorier, blir den procentuella nedsättningen i förhållandet till straffvärdet för en vuxen betydligt större enligt Borgekes modell. HD har nyligen i en dom från januari 2012 prövat denna fråga (se närmare om detta i avsnitt 25.4).
Enligt 15 § LUL får åklagaren utfärda strafföreläggande för brott som har begåtts av någon som inte fyllt 18 år, om det kan antas att den unge, om åtal hade väckts, skulle ha dömts till böter. Om åklagaren grundar sin bedömning på RÅ:s riktlinjer och väcker åtal eftersom straffmätningsvärdet enligt dessa uppgår till 60 dagsböter eller mer och påföljden därför kan antas bestämmas till ungdomstjänst, kan domstolen ändå komma att döma till böter om den tillämpar bestämmelsen om ungdomsreduktion på ett annat sätt och då kommer fram till att straffmätningsvärdet understiger 60 dagsböter.
Även om såväl ungdomstjänst som ungdomsvård har försteg framför böter åtminstone vid brott med straffmätningsvärden på 60 dagsböter eller mer bestäms ibland påföljden till böter även vid högre straffmätningsvärden än så. Såväl ungdomsvård (om det inte avser vård enligt LVU) som ungdomstjänst bygger på att den unge samtycker till påföljden. Ungdomstjänst kan därtill bara dömas ut om påföljden är lämplig med hänsyn bl.a. till den unges person, medan ungdomsvård förutsätter att socialtjänsten har tagit fram ett ungdomskontrakt eller en vårdplan som är tillräckligt ingripande. Om det pga. att det brister i någon eller några av dessa förutsättningar inte är möjligt att döma ut ungdomsvård eller ungdomstjänst, kan påföljden komma att bestämmas till dagsböter även vid straffmätningsvärden på 60 dagsböter eller mer.
3 A. prop. s. 132. 4 RåR 2004:1. 5 Borgeke, a.a. s. 205.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
483
25.2.1.2 Användningen av åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare
Huvudregeln om obligatoriskt åtal
I 20 kap. 6 § RB föreskrivs att åklagare, om inte annat är stadgat, ska tala å brott som hör under allmänt åtal. Denna regel ger uttryck för grundprincipen om obligatoriskt åtal (även uttryckt som absolut åtalsplikt). Åklagaren är enligt den bestämmelsen skyldig att väcka åtal om han eller hon på objektiva grunder kan förvänta sig en fällande dom.
Denna regel gäller om inte annat är stadgat, dvs. om det inte finns något uttryckligt undantag. För det första kan lindrigare brottslighet lagföras genom strafföreläggande eller genom föreläggande av ordningsbot enligt reglerna i 48 kap. RB, i stället för genom åtal och dom. För det andra kan åtal underlåtas, antingen med stöd av reglerna i 20 kap. 7 § RB eller enligt föreskrift i annan författning. För unga lagöverträdare kan åtalsunderlåtelse även meddelas med stöd av lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL). Vid sidan av reglerna om åtalsunderlåtelse finns det för vissa fall bestämmelser om särskild åtalsprövning i BrB och i andra författningar.
Den allmänna regeln om åtalsunderlåtelse i RB
I 20 kap. 7 § RB finns allmänna bestämmelser om åtalsunderlåtelse.
Åklagare får besluta att underlåta åtal för brott (åtalsunderlåtelse) under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts
1. om det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan påföljd
än böter,
2. om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det
finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse,
3. om den misstänkte begått annat brott och det utöver påföljden
för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet, eller
4. om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om
stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
484
Åtal får underlåtas även i andra fall, om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och att det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks.
Bestämmelserna i LUL har företräde framför RB
I 16–22 §§ LUL finns det särskilda bestämmelser om åtalsunderlåtelse för brott någon begått före 18 års ålder. De särskilda bestämmelserna i LUL ska tillämpas i första hand i fråga om åtalsunderlåtelse vid brott av unga lagöverträdare. Om bestämmelsen i LUL inte är tillämpbar kan det i stället bli aktuellt att tillämpa de allmänna reglerna i RB. I fråga om åtalsunderlåtelse sedan åtal har väckts tillämpas 20 kap. 7 a § rättegångsbalken.6
För åtalsunderlåtelse enligt LUL förutsätts att ett brott har begåtts
Enligt 16 § LUL får åklagaren, om någon har begått ett brott innan han eller hon fyllt 18 år, besluta att underlåta åtal enligt 17 §. Kravet på att ett brott ska ha begåtts, förutsätter att det är helt klarlagt att den misstänkte har begått det aktuella brottet. Det förutsätter som regel ett erkännande, inte bara gällande sakförhållandena utan även brottets rubricering.7 I Riksåklagarens riktlinjer för handläggning av ungdomsärenden anges att skuldfrågan i vissa fall kan anses klarlagd utan ett formellt erkännande.8
Övriga förutsättningar för åtalsunderlåtelse enligt LUL
I 17 § LUL föreskrivs de grundläggande förutsättningarna för åtalsunderlåtelse. Åtalsunderlåtelse kan beslutas enligt två olika huvudfall.
Åtalsunderlåtelse får för det första beslutas, om den unge blir föremål för vård- eller andra hjälpåtgärder enligt tre särskilda punkter:
6 Beslut om åtalsunderlåtelse får enligt den bestämmelsen meddelas även sedan åtal har väckts, om det kommer fram sådana förhållanden som, om de förelegat eller varit kända vid tiden för åtalet, skulle ha föranlett åtalsunderlåtelse. 7Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentar till 16 § LUL. 8 RåR 2006:3.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
485
1. vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453),
2. vård eller annan åtgärd enligt lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga, eller
3. annan åtgärd som innebär att den unge får hjälp eller stöd.
En ytterligare förutsättning för åtalsunderlåtelse enligt detta första alternativ är att det med skäl kan antas att det genom åtgärden vidtas vad som är lämpligast för den unge.
Åtalsunderlåtelse får för det andra beslutas, om det är uppenbart att brottet har skett av okynne eller förhastande.
Vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse ska meddelas ska åklagaren därutöver i båda huvudfallen särskilt beakta den unges vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet, att avhjälpa eller begränsa skadan, att på annat sätt gottgöra målsäganden eller att medverka till att medling kommer till stånd enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott.
Enligt sista stycket i 17 § utesluts i vissa fall åtalsunderlåtelse, även om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Åtalsunderlåtelse får nämligen inte beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. Vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosätts ska särskilt beaktas om den unge tidigare har gjort sig skyldig till brott.
I vissa fall ska enligt 11 § LUL ett beslut om åtalsunderlåtelse föregås av ett yttrande från socialnämnden. Innan beslut fattas i åtalsfrågan, dvs. även innan det fattas beslut om åtalsunderlåtelse, ska åklagaren inhämta ett sådant yttrande. Något yttrande behöver inte inhämtas om brottet är ringa, om det är uppenbart att det finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse eller om det annars är obehövligt.
I vart fall det första huvudfallet att den unge blir föremål för vårdåtgärder bygger på grundtanken att ansvaret för ungdomar som begått brott i huvudsak ska vila på socialtjänsten och inte på kriminalvården.9 Åtal kan underlåtas om man åstadkommer lika goda eller bättre behandlingsinsatser vid åtalsunderlåtelse som om åtal väcks.10 Med åtgärd enligt socialtjänstlagen avses alla slag av åtgärder som innebär att den unge får det stöd och hjälp han eller hon behöver. Med ”annan åtgärd” avses bl.a. åtgärder som vidtas av den unges föräldrar eller andra anhöriga. Åklagaren ska bedöma ändamålsenligheten i de åtgärder som företas eller planeras. Om det med skäl kan antas att det genom åtgärderna vidtas vad som är
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
486
lämpligast för den unge får åtalsunderlåtelse meddelas. Reglerna om åtalsunderlåtelse bör tillämpas generöst om ändamålsenliga åtgärder kommer till stånd.11
I Riksåklagarens riktlinjer för handläggning av ungdomsärenden anges bl.a. att en förutsättning för att beslut om åtalsunderlåtelse ska kunna fattas i vårdfallen är att samhällets reaktion på brottsligheten tillfredsställer uppställda krav på proportionalitet, konsekvens och förutsebarhet.12
Enligt det andra huvudfallet att brottet skett av okynne eller förhastande kan åtalsunderlåtelse vidtas oberoende av om någon åtgärd vidtas mot den unge. I de fall det uppenbarligen är fråga om en gärning som är en tillfällighet och polisens och åklagarens ingripande innebär en tillräcklig varning, kan åtalsunderlåtelse aktualiseras.13Åtalsunderlåtelse kan komma ifråga även vid brott som inte är ringa, exempelvis vid ett tillgreppsbrott som anses utgöra stöld och inte snatteri.14
I Riksåklagarens riktlinjer för handläggning av ungdomsärenden anges bl.a. följande angående detta:15
Med okynne avses närmast utslag av retsamhet eller ungdomlig lust för så kallade pojkstreck. Med förhastande avses närmast obetänksamhet, en oförmåga att i stunden överblicka handlingen och dess konsekvenser. Förutsättningen för åtalsunderlåtelse enligt 17 § 2 st. LUL är att man utifrån de specifika omständigheterna kring den aktuella gärningen kan säga att brottet uppenbarligen skett av okynne eller förhastande. Att vid bedömningen endast ta hänsyn till brottsrubricering kan inte godtas. Vissa brott förutsätter rent typiskt planering, anskaffande av hjälpmedel, inhämtande av specifika kunskaper eller en hög grad av samarbete mellan flera gärningsmän. Exempel på sådana gärningar kan vara skadegörelse genom klotter, tillgrepp av fortskaffningsmedel och inbrottsstölder. I dessa fall talar tillvägagångssättet mot att beslut om åtalsunderlåtelse meddelas. Andra fall av skadegörelse eller tillgreppsbrott kan däremot många gånger ske av okynne eller förhastande. När brottsligheten innehåller inslag av planering eller systematik eller det är fråga om upprepad brottslighet begången under kortare eller längre tid, kan den sällan anses vara ett utslag av okynne eller förhastande. De omständigheter som ligger till grund för att åtalsunderlåtelse inte skall ges vid återfall i brott kan här tjäna som vägledning, se avsnitt 1.3.1. Åtalsunderlåtelse med hänvisning till okynne eller förhastande aktualiseras vanligtvis för brottslighet med ett relativt begränsat straffvärde. En sådan åtalsunderlåtelse kan under inga omständigheter
11SOU 1984/85:31 s. 19. 12 RåR 2006:3 s. 4 f. 13Prop. 1964:10 s. 160. 14Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentar till 16 § LUL. 15 RåR 2006:3 s. 7 f.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
487
komma ifråga i fall där brottslighetens straffvärde, utan beaktande av den unges ålder, överstiger sex månaders fängelse.
Brottskatalogen i Riksåklagarens riktlinjer
I RÅ:s riktlinjer anges i en katalog en kommenterad uppräkning till vägledning av under vilka omständigheter olika brott kan bli föremål för åtalsunderlåtelse på grundval av att brottet skett av okynne eller förhastande. Gällande vanligt förekommande brottstyper anges följande sammanfattningsvis i brottskatalogen.
Vid misshandel kan åtalsunderlåtelse övervägas vid ringa misshandel där förmildrande omständigheter föreligger, exempelvis provokation.
Vid brott enligt 4 kap. BrBkan åtalsunderlåtelse övervägas, dock inte om gärningen präglas av en tydlig kränkning mot enskild.
Vid rena förmögenhetsbrott (brott enligt 8–10 kap. BrB) pekar brottskatalogen ut ett stort utrymme för åtalsunderlåtelse. Om brottet inte är av alltför allvarlig karaktär och om inte särskilda omständigheter talar mot att brottet skett av okynne eller förhastande, bör beslut om åtalsunderlåtelse vara huvudregel. Ett riktvärde vid butikstillgrepp kan vara ett par tusen kronor. Exempel på omständigheter som enligt RÅ:s riktlinjer talar mot okynne eller förhastande kan vara när flera gärningsmän kommit överens om en brottsplan, när hjälpmedel använts vid butiksstölder eller när tillgripet gods varit avsett att omsättas för egen vinning. Tillgrepp av fortskaffningsmedel är enligt anvisningarna ofta ett relativt avancerat brott och då föreligger normalt inte heller förutsättningar att meddela åtalsunderlåtelse.
Vid skadegörelse genom klotter föreligger enligt brottskatalogen vanligtvis inte förutsättningar för beslut om åtalsunderlåtelse med motivering att brottet skett av okynne eller förhastande. Vid fall av mindre allvarlig skadegörelse av tillfällighetskaraktär bör utrymmet att besluta om åtalsunderlåtelse med tillämpning av okynne eller förhastande vara betydande.
Gällande övriga brottsbalksbrott anges att utrymmet för åtalsunderlåtelse är mycket begränsat även i de fall brottet skett av okynne eller förhastande. Det beror på att det regelmässigt finns ett väsentligt allmänintresse och inte sällan även ett sådant enskilt intresse. Några brottstyper pekas ut där åtalsunderlåtelse kan förekomma i de fall brottet skett av okynne eller förhastande. Vad som nämns är vissa lindriga fall av allmänfarlig vårdslöshet,
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
488
missbruk av urkund och förfalskningsbrott. Vidare nämns i brottskatalogen förargelseväckande beteende och ringa fall av våldsamt motstånd.
Gällande narkotikabrott och dopningsbrott anges att man kan anta att den unge har ett vårdbehov och att yttrande från socialnämnden bör inhämtas eller en formlös kontakt tas. Vidare anges att det finns skäl att markera hur allvarligt samhället ser på brottstypen och att åtalsunderlåtelse med hänvisning till okynne eller förhastande inte bör meddelas.
Beträffande vapenbrott, brott mot knivlagen och smugglingsbrott anges i brottskatalogen att utrymmet för åtalsunderlåtelse är mycket begränsat mot bakgrund av att det vanligtvis föreligger ett väsentligt allmänt intresse.
Gällande ordnings- och trafikförseelser samt trafikbrott anges att motiven bakom ordnings- och trafiklagstiftningarna ofta är att verka för att en godtagbar standard upprätthålls i samhället och att detta gäller även för ungdomar.
Beträffande övrig speciallagstiftning anges att utrymmet för åtalsunderlåtelse är begränsat, men att det kan komma ifråga för brott som framstår snarare som resultat av okunnighet eller obetänksamhet än som uttryck för nonchalans mot gällande bestämmelser.
Hänsynstagande till viljan att ställa till rätta
Vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse ska meddelas ska åklagaren därutöver i båda huvudfallen särskilt beakta den unges vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet, att avhjälpa eller begränsa skadan eller att på annat sätt gottgöra målsäganden. Den unges vilja att ersätta målsäganden för skada eller att avhjälpa eller begränsa skadan, är inte avsett att innebära att en ekonomiskt starkare person ska kunna köpa sig fri. I stället är det den unges viljeinriktning som ska vägas in. Därtill ska beaktas den unges vilja att medverka till att medling kommer till stånd enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
489
Hänsynstagande till väsentligt allmänt eller enskilt intresse
Åtalsunderlåtelse får inte beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. Vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosätts ska enligt regleringen i LUL särskilt beaktas om den unge tidigare har gjort sig skyldig till brott.
I de fall åtalsunderlåtelse meddelas pga. av att den unge är föremål för vård eller andra åtgärder, utgör normalt inte brottslighetens art eller straffvärde något väsentligt allmänt intresse som utesluter åtalsunderlåtelse. Detta under förutsättning att den vård som den unge ska underkasta sig utgör en tillräcklig reaktion bl.a. på brottets art och straffvärde.
Vid bedömningen av om det skulle strida mot ett väsentligt allmänt intresse att meddela åtalsunderlåtelse för ett brott som i och för sig begåtts på grund av okynne eller förhastande, kan däremot de omständigheter som föranleder särbehandling i påföljdsdelen på grund av brottets art enligt RÅ:s riktlinjer vara vägledande.16
Med referens till förarbetsuttalanden anges i RÅ:s riktlinjer utöver detta vad som kan anses utgöra ett väsentligt allmänt intresse:17
Bestämmelserna om åtalsunderlåtelse får inte tillämpas så att likartade fall behandlas olika.18 Detta innebär att åklagaren, i en situation där flera personer misstänks för samma brottslighet, bör iaktta viss försiktighet vid övervägande av om åtalsunderlåtelse skall meddelas vissa misstänkta medan åtal väcks mot andra misstänkta. I dessa fall kan det finnas skäl att väcka åtal i högre utsträckning än vad som varit fallet vid en rent individuell bedömning. Detta gäller i synnerhet om den unge under alla förhållanden skall höras inför rätta. Bör egendom till betydande värde förverkas kan detta utgöra ett sådant allmänt intresse som motiverar åtal.19 I de fall åklagaren, enligt lag (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m., inte utan särskild talan kan få ett förverkande till stånd föreligger ofta skäl att såväl ansvars- som förverkandefrågan prövas av domstol. I sådana fall bör åtal väckas. Återfall i brott skall enligt 17 § 4 st. LUL särskilt beaktas vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosätts.
Bestämmelsen begränsar möjligheten att besluta om åtalsunderlåtelse vid återfall i brott men den utgör inget absolut förbud mot åtalsunder-
16 RåR 2006:3 s. 7. 17 RåR 2006:3 s. 5 ff. 18Prop. 1984/85:3 s. 22. 19Prop. 1984/85:3 s. 22.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
490
låtelse i sådana fall. En nyanserad bedömning måste göras med hänsyn bl.a. till den tid som förflutit mellan brotten och om den nya brottsligheten är allvarligare eller lindrigare än den tidigare. Den tidsrymd om sex månader, som enligt 22 § 2 st. LUL skall beaktas vid bedömningen av om beslut om åtalsunderlåtelse skall återkallas, bör vara vägledande även vid bedömningen enligt 17 § 4 st. LUL.20 Även senare återfall i brott kan dock beaktas.21 Om återfallet avser ett brott av samma slag eller om det är av allvarligare art än det tidigare, talar detta mot ett beslut om åtalsunderlåtelse. Endast brott som medfört fällande dom, godkänt strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse får beaktas.
Vad gäller de s.k. vårdfallen anförs i RÅ:s riktlinjer därutöver att skäl för att väcka åtal vid återfall i brottslighet är att den unge kan dömas till annan påföljd än vård inom socialtjänsten, att vård inom socialtjänsten kan förenas med ungdomstjänst eller böter samt att i förhållande till den unge markera att samhället ser allvarligt på återfall i brottslighet.22
Beträffande väsentligt enskilt intresse anges följande i RÅ:s riktlinjer:23
Vid bedömningen av om det skulle strida mot ett väsentligt enskilt intresse att medge åtalsunderlåtelse är frågan om det finns ett enskilt anspråk av särskild betydelse. Vid avgörande av om detta intresse är väsentligt skall framför allt beaktas anspråkets storlek i förhållande till parternas ekonomiska förhållanden och målsägandens möjlighet att bli tillgodosedd på annat sätt, till exempel genom försäkring eller genom att den unge ersätter eller avhjälper den skada som målsäganden fått utstå.24 Detta innebär bland annat att ett relativt lågt skadeståndsanspråk ställt av en ung person med bristande ekonomi kan bedömas som väsentligt medan ett mer betydande anspråk från en vuxen eller juridisk person med solid ekonomi kan falla utanför väsentlighetsrekvisitet. Yrkande som högst uppgår till normal självrisk på försäkring kan dock sällan bedömas som väsentligt, ens om det framställts av en ung person. Med anspråk avses inte bara skadeståndsyrkanden utan även andra anspråk, exempelvis yrkande om bättre rätt till viss egendom. Målsägandens intresse, utifrån den kränkning av integriteten som brottet har inneburit, kan också vara så starkt att åtal bör väckas. Även ett enskilt intresse grundat på kränkning kan påverkas av den misstänktes vilja att motverka brottets verkningar genom medling,
20Prop. 1994/95:12 s. 101. 21Prop. 1987/88:135 s. 41. 22Prop. 1994/95:12 s. 77. 23 RåR 2006:3 s. 6 ff. 24Prop. 1984/85:3 s. 22 f.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
491
avhjälpande eller begränsande av skada eller annan gottgörelse av målsäganden.
Förfarandet vid åtalsunderlåtelse
I 18–21 §§ LUL finns särskilda bestämmelser om förfarandet när åklagaren meddelar åtalsunderlåtelse.
Enligt 18 § första stycket ska den unge underrättas om ett beslut om åtalsunderlåtelse vid ett personligt sammanträffande med åklagaren inom två veckor efter det att beslutet har fattats. Den unges vårdnadshavare eller annan som svarar för den unges vård och fostran samt annan som har en fostrande roll i förhållande till den unge, ska kallas till sammanträffandet, om det inte möter hinder eller annars finns särskilda skäl mot det. Även företrädare för socialtjänsten bör enligt bestämmelsen ges tillfälle att närvara.
Den tvåveckorsfrist som föreskrivs i första stycket i 18 § är inte absolut. Enligt andra stycket i bestämmelsen får sammanträffandet äga rum senare om det är uppenbart att ett personligt sammanträffande inte kan genomföras inom den föreskrivna tiden. Det är heller inte något absolut krav på ett personligt sammanträffande för att åtalsunderlåtelse ska kunna meddelas. Kan ett sådant inte genomföras ska den unge, enligt bestämmelsen i det andra stycket, underrättas skriftligen om beslutet.
I 19 § anges närmare vad som åligger åklagare vid sammanträffandet med den unge. Åklagaren ska särskilt förklara innebörden av beslutet om åtalsunderlåtelse och det skötsamhetskrav som detta är förenat med och klargöra vilka följderna kan bli av fortsatta lagöverträdelser.
Även om åtalsunderlåtelse enligt LUL är huvudregeln för brott som någon begått före 18 års ålder, kan i vissa fall åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § RB komma i fråga. Bestämmelserna i 18 och 19 §§ gäller då i tillämpliga delar även i sådana fall. Vid sammanträffandet ska åklagaren förklara innebörden av det skötsamhetskrav som anges i 22 § LUL. Något uttryckligt skötsamhetskrav finns inte i fråga om beslut enligt RB. Åklagarens uppgift vid det personliga sammanträffandet att förklara innebörden av skötsamhetskravet gäller därför inte när åtalsunderlåtelse meddelas enligt reglerna i RB.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
492
Särskilt om kravet på skötsamhet och möjligheten till återkallelse av beslut om åtalsunderlåtelse
I 22 § finns en bestämmelse om åligganden i tiden efter ett beslut om åtalsunderlåtelse. Den som får åtalsunderlåtelse ska iaktta skötsamhet. Beslutet får återkallas om särskilda omständigheter föranleder det. Vid bedömningen av om återkallelse ska ske ska särskilt beaktas om den unge har återfallit i brott inom sex månader från beslutet om åtalsunderlåtelse. Om åklagaren har utgått från att socialnämnden ska vidta en viss åtgärd men så inte blir fallet, kan detta vara ett skäl att återkalla åtalsunderlåtelsen.
Enligt förarbetena är kravet på skötsamhet ett sätt att inom ramen för systemet med åtalsunderlåtelse tydligare markera för den unge hur allvarligt samhället ser på hans brottslighet.25Skötsamhetskravet ska också kunna tjäna som stöd för föräldrarna och andra att försöka avhålla den unge från olämpliga miljöer. I skötsamhetskravet ligger bl.a. att den unge ska avhålla sig från nya brott. Det anses väsentligt att åklagaren vid sammanträffandet med den unge framhåller betydelsen av att den unge t.ex. fullföljer påbörjad utbildning, sköter sitt arbete, genomgår en överenskommen behandlingsplan eller avhåller sig från drogmissbruk.
25.2.2 I vilken omfattning används böter och åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare?
Brå har till utredningen tagit fram en särskild statistik gällande lagföringen av personer som var i åldersgruppen 15–17 år vid tidpunkten för huvudbrottet. Av denna statistik, gällande 2010, framgår följande.
Av samtliga lagföringar utgjorde 36 procent åtalsunderlåtelser, 19 procent strafförelägganden och 45 procent påföljd genom dom.
Av lagföringarna genom dom utgjorde 30 procent böter.
Lagföringarna genom strafföreläggande utgjordes nästan uteslutande av böter.
Av samtliga lagföringar utgjorde 32 procent böter.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
493
Sedan år 2000 kan det urskiljas vissa tendenser, jämfört med år 2010.
Andelen åtalsunderlåtelser har ökat från 24 procent till 36 procent.
Andelen strafförelägganden har minskat från 34 procent till 19 procent.
Andelen påföljder genom dom har inte förändrats nämnvärt (42 procent år 2000 och 45 procent år 2010)
Av lagföringarna genom dom utgjorde år 2000 en andel om 46 procent böter och år 2010 en andel om 30 procent böter.
Den totala andelen böter – av samtliga lagföringar – har minskat från 53 procent år 2000 till 32 procent 2010. Av den särskilda statistiken som Brå tagit fram framgår ytterligare om fördelningen bland lagöverträdare som påförts böter och som var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet. Gällande år 2010 framgår följande.
Av dem som påfördes böter genom strafföreläggande fick cirka 85 procent dagsböter till ett lägre antal än 60, cirka tre procent fick dagsböter till ett antal av 60 eller mer och cirka 11 procent fick penningböter.
Av dem som påfördes böter genom dom fick cirka 74 procent dagsböter till ett lägre antal än 60, cirka 15 procent fick dagsböter till ett antal av 60 eller mer och cirka 10 procent fick penningböter.
Sammanlagt lagfördes i 5 135 fall böter som huvudpåföljd. I 4 161 av dessa fall (cirka 81 procent) utgjordes påföljden av dagsböter till ett lägre antal än 60, i 418 fall (cirka 8 procent) utgjordes påföljden av dagsböter till ett antal av 60 eller mer och i 556 fall (cirka 11 procent) utgjordes påföljden av penningböter.
Av statistiken framgår också föredelningen bland dem inom gruppen underåriga lagöverträdare som fått åtalsunderlåtelse.
Sammanlagt meddelades år 2010 åtalsunderlåtelse i 5 655 fall.
Av dem som fick åtalsunderlåtelse år 2010 meddelades den i cirka 88 procent av fallen med stöd av LUL och i cirka 12 procent av fallen med stöd av RB.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
494
25.2.3 För vilka brott används böter för unga lagöverträdare?
Av annan statistik som Brå tagit fram till utredningen gällande lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år rörande år 2008 framgår en del om vilka brott som böter lagförs för.
25.2.3.1 Böter vid strafföreläggande
Totalt utfärdades år 2008 strafföreläggande på böter i 3 442 fall.
I 46 procent av fallen var olovlig körning huvudbrott. I 8 procent av fallen var det narkotikabrott, i 7 procent av fallen snatteri och i 6 procent av fallen rattfylleri.
I 5 procent av fallen var huvudpåföljden skadegörelsebrott och i lika stor andel var den brott mot knivförbud.
I 3 procent av fallen var huvudbrottet brott mot trafikförordningen. Brott mot 4 kap. BrB, mened och liknande brott samt brott mot vapenlagen eller vapenförordningen gällde var och en 2 procent av fallen.
25.2.3.2 Böter vid dom
Totalt dömdes böter ut som huvudpåföljd i 1 780 fall.
I 14 procent av fallen var misshandel huvudbrott, i 13 procent av fallen skadegörelsebrott, i 12 procent av fallen snatteri, i 10 procent av fallen olovlig körning, i 9 procent av fallen brott enligt 4 kap, BrB (olaga hot och andra brott mot frihet och frid), i 8 procent av fallen stöld och i 7 procent av fallen brott mot narkotikastrafflagen.
I 3 procent av fallen gällde det antingen brott mot knivförbud, brott mot trafikförordningen eller brott mot 10 kap. BrB (förskingring eller annan trolöshet).
I 2 procent av fallen gällde det antingen rattfylleri, brott mot 17 kap. BrB (brott mot allmän verksamhet), brott mot 9 kap. BrB (bedrägeri och annan oredlighet) eller våld eller hot mot tjänsteman.
I 1 procent av fallen gällde det antingen tillgrepp av fortskaffningsmedel, brott mot alkohollagen, brott mot 15 kap. BrB (mened, falskt åtal m.m.), brott mot 14 kap. (förfalskningsbrott), brott mot vapenlagen, brott mot 5 kap. (ärekränkning) eller något annat trafikbrott.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
495
25.3 Allmänna utgångspunkter för våra överväganden gällande en minskad bötesanvändning
Våra överväganden gäller brott som kan föranleda dagsböter
Enligt våra direktiv ska vi föreslå en slopad eller minskad användning av dagsböter som påföljd för lagöverträdare under 18 år. Om en ung lagöverträdare gör sig skyldig till ett brott för vilket penningböter är föreskrivet, utmäts regelmässigt också penningböter och inte någon alternativ påföljd. Det torde för unga lagöverträdare främst förekomma vid trafikförseelser. Det finns anledning att i det fortsatta övervägandena utgå från att denna ordning bör bestå. För det första anges det i våra direktiv endast att förslag ska lämnas på en slopad eller minskad användning av dagsböter. För det andra har penningbotsbrott närmast en karaktär av ordningsförseelse. Därtill lagförs penningbotsbrotten till största del genom polisens beslut om ordningsbot, vilket gör denna typ av straff olämpliga för annat än en mycket enhetlig och schematisk hantering också mellan olika åldersgrupper. Utöver detta kan påpekas att vi i avsnitt 16.2.5 föreslår att dagsböter alltid ska innebära en mer ingripande påföljd än penningböter, genom att det införs ett grundbelopp på 4 000 kronor som ett dagsbotsbotsstraff alltid ska överstiga. Behovet av en minskad användning av böter blir då störst beträffande dagsbotsstraff, som med våra förslag alltid kommer att ligga nivåmässigt högre än penningbotsstraff. De fortsatta övervägandena gäller därför endast brott för vilket dagsböter är föreskrivet. Om det för ett brott endast är föreskrivet ”böter” som påföljd vilket ju är det vanligaste döms som huvudregel påföljden ut i dagsböter. I det enskilda fallet kan dock påföljden bestämmas till penningböter. Om straffvärdet är så lågt att brottet bör föranleda lägre straff än 30 dagsböter ska enligt 25 kap. 1 § BrB straffet bestämmas till penningböter. Det gäller exempelvis snatteri till ett belopp av högst 60 kronor och åverkan till ett värde av högst 800 kronor. Sådana bötesstraff bör innefattas i våra överväganden som görs nedan gällande en slopad eller minskad användning av dagsbotsstraff. Det skulle annars kunna uppstå en märklig tröskeleffekt om det gick att åstadkomma en ordning med slopad eller minskad användning av låga dagsbotsstraff men det inte skulle gälla i sådana fall där straffvärdet i det enskilda fallet föranleder att påföljden bestäms till penningböter.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
496
Övervägandena gäller underåriga lagöverträdare
Många av de nackdelar som är förknippade med böter för omyndiga lagöverträdare gäller även unga myndiga lagöverträdare, särskilt sådana som är 18–19 år. I likhet med omyndiga lagöverträdare har de sällan skaffat sig några egna inkomster att betala böterna med utan går vanligtvis fortfarande i skolan. Böterna kan därför ibland komma att betalas av någon annan, vanligtvis en förälder även om det inte torde vara lika vanligt som beträffande underåriga. Avsaknad av betalningsmöjligheter kan i andra fall leda till att bötesfordran överlämnas till indrivning och föranleder en betalningsanmärkning, vilket i sin tur kan verka menligt vid inträdet i vuxenlivet. Det sagda skulle kunna tala för att även unga lagöverträdare som hunnit bli myndiga bör inkluderas i våra överväganden gällande en slopad eller minskad bötesanvändning.
Vi stannar dock vid att överväga denna fråga endast gällande omyndiga lagöverträdare. För det första anges i direktiven att bötesstraffet generellt bör få ett ökat tillämpningsområde. Det enda undantaget i direktiven görs för omyndiga lagöverträdare, varför överväganden i riktning mot att minska användningen även för andra unga lagöverträdare knappast skulle vara förenliga med våra direktiv. För det andra är de särskilda ungdomspåföljderna som huvudregel inte avsedda för lagöverträdare över 18 år. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 23.2.3 och 29.7.4 är vår uppfattning att denna ordning bör bestå, och renodlas ytterligare. Inte heller är den särskilda regeln om åtalsunderlåtelse i LUL avsedd för myndiga lagöverträdare.
I första hand bör möjligheterna till en helt slopad bötesanvändning undersökas
Vi tolkar våra direktiv på så sätt att ambitionen bör vara att så långt möjligt helt utmönstra dagsböter som påföljdsalternativ för lagöverträdare under 18 år. Det säger sig självt med beaktande av den omfattning som bötesstraffet används i dag att det skulle fodra tämligen radikala åtgärder. Redan vid en preliminär bedömning framstår det också som förenat med uppenbara svårigheter att helt slopa bötesstraffet inte minst för att böter tillsammans med de påföljder som innebär frihetsberövande är de enda påföljdsalternativ som kan verkställas tvångsvis helt utan den dömdes med-
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
497
verkan. Med detta sagt är dock vår ambition att lämna förslag som så långt möjligt kan minska användningen av böter för underåriga lagöverträdare.
En ändrad inriktning av bötesanvändningen på det sätt som våra direktiv anvisar bör vila på de allmänna principerna om ekvivalens, proportionalitet, likabehandling och förutsebarhet.
En distinktion kan göras mellan lägre och högre bötesstraff
Påföljdssystemet för unga lagöverträdare har genomgått stora reformer år 1999 och 2007. Som vi angett i avsnitt 23.1 anser vi inte att det är lämpligt eller ens realistiskt att föreslå reformer som genomgripande förändrar det system som relativt nyligen har införts. Tvärtom är vår ambition att föreslå förbättringar som går att integrera i den gällande ordningen. I linje med detta utgår våra överväganden gällande bötesstraffet från den distinktion som gjordes mellan lägre och högre bötesstraff i 2007 års reform genom introducerandet av ungdomstjänst.
Som beskrivs närmare i avsnitt 20.3 fick ungdomstjänst genom den reformen ett vitt tillämpningsområde. Påföljden ska kunna användas såväl för brott som tidigare föranlett kortare fängelsestraff som för sådana som lett till böter. Gällande förhållandet till ett bötesstraff som alternativ anges i 32 kap. 2 § BrB att, i valet mellan ungdomstjänst och böter ska ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande. Om alternativet är ett lindrigt bötesstraff ska dock böter istället väljas. Så är enligt propositionen normalt fallet om alternativet är ett lägre bötesstraff än omkring 60 dagsböter26.
Gällande brott som kan leda till bötesstraff på 60 dagsböter eller mer har sålunda lagstiftaren angett att påföljden som huvudregel ska bestämmas till ungdomstjänst (förutsatt att det inte finns förutsättningar för ungdomsvård). För brott som påkallar ett lägre bötesstraff än så är däremot lagstiftarens ställningstagande för närvarande att böter är den primära påföljden. Vi anser att den distinktionen mellan lägre och högre bötesstraff utgör en viktig hållpunkt i våra fortsatta överväganden.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
498
Minskad användning av böter olika vägar
En slopad eller minskad användning av böter kan uppnås i huvudsak på tre olika sätt. För det första skulle det vara möjligt att i stället för att döma ut ett bötesstraff helt avstå från att besluta om någon straffrättslig reaktion, dvs. avstå från att döma ut påföljd. För det andra skulle det vara möjligt att döma ut någon form av varningsstraff. Det tredje alternativet är att ersätta bötespåföljden med någon annan påföljd som har ett verkställighetsinnehåll. I de följande avsnitten överväger vi dessa alternativ.
25.4 Ungdomsreduktionen av bötesstraff bör förtydligas
Vår bedömning: Tillämpningen av ungdomsreduktionen i
29 kap. 7 § BrB i de fall brottets straffvärde är sådant att böter kan följa på brottet, bör ske på ett mer enhetligt sätt än vad som hittills skett.
Som anförts ovan är vår utgångspunkt att utforma förslag som så långt möjligt minskar användningen av bötesstraff för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år.
Som vi utvecklat ovan anser vi att den distinktion som idag görs i praxis mellan brott som bör föranleda ett lägre straff än 60 dagsböter och sådana som bör föranleda ett straff på 60 dagsböter eller mer, bör tjäna som en viktig hållpunkt vid våra överväganden om hur användningen av dagsböter för lagöverträdare i denna åldersgrupp ska kunna minskas.
Distinktionen är i dag avgörande för när ungdomstjänst är alltför ingripande och påföljden i stället ska bestämmas till dagsböter. Den kan enligt vår mening tjäna som en allmän vattendelare mellan den brottslighet som påkallar en straffrättslig reaktion som motsvarar ungdomstjänst i ingripandegrad och den brottslighet där måhända någon form av varningsstraff skulle kunna vara tillräckligt.
Mot denna bakgrund är det olyckligt om ungdomsreduktionen inte görs på något enhetligt sätt. Detta har åtminstone tills nyligen varit fallet.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
499
Avgörande för om ungdomstjänst är alltför ingripande är storleken på det bötesstraff som annars i det enskilda fallet ska utgå. Det s.k. straffmätningsvärde som anger detta, avgörs med utgångspunkt i brottets straffvärde med beaktande av eventuella billighetsskäl enligt 29 kap. 5 § BrB och med tillämpning av den s.k. ungdomsreduktionen enligt 29 kap. 7 § BrB.
Straffvärdet bestäms efter omständigheterna i det enskilda fallet. Det går dock inte att bortse från att det ofta exempelvis vid förmögenhetsbrott på bötesnivå sker en schematisk straffvärdebedömning utifrån exempelvis värdet på det tillgripna.
Det är sällan billighetsskälen torde ha något inflytande över straffmätningen av bötesbrott. Vad som däremot är av avgörande betydelse är vilken modell (eller vilket beräkningssätt) som används vid den ungdomsreduktion som ska ske enligt 29 kap. 7 § BrB.
Riksåklagaren har utfärdat riktlinjer för bestämmandet av dagsböter för brott som begåtts av unga lagöverträdare.27 Riktlinjerna går ut på att de böter som strafföreläggs ungdomar under 18 år inte ska vara högre än 90 dagsböter, i de fall böter hade tillämpats även om den tilltalade hade varit över 21 år. Syftet är att det på så sätt ska skapas ett utrymme, från och med 100 dagsböter till och med 150 dagsböter, för fall då en vuxen lagöverträdare skulle ha dömts till fängelse eller till en med fängelse utbytbar påföljd. Någon reduktion ska enligt riktlinjerna inte göras i de fall lagöverträdaren har fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet.
Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2005 s. 878 delvis distanserat sig från en tillämpning av dessa riktlinjer även om HD uttalade att det föreligger ett större utrymme att tillämpa schabloner för ungdomsreduktionen vid bötespåföljd än vid fängelsepåföljd. HD anammade inte RÅ:s riktlinje i frågan om att 100 dagsböter eller mer bör vara straffet för ungdomar i de fall straffvärdet för brottet för en vuxen är en månads fängelse utan fastställde hovrättens dom om 80 dagsböter. HD uttalade därvid att en schabloniserad regel som tar sin utgångspunkt i straffvärdet för en vuxen kan behöva korrigeras med hänsyn till den unges omogenhet och bristande erfarenhet som har samband med den tilltalades ålder. Vidare ansåg HD att en normalpåföljd om 100 dagsböter för en ungdom där straffvärdet för en vuxen mot-
27 RåR 2004:1.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
500
svarar fängelse en månad många gånger skulle kunna innebära en straffskärpning, vilket inte domstolen ansåg motiverat.
Oaktat HD:s avståndstagande (till viss del), torde RÅ:s riktlinjer hittills ha fått ett genomslag, både hos åklagarna som de riktar sig till vid utfärdande av strafförelägganden men även i domstolarna. RÅ:s riktlinjer, som ju innebär en reduktion endast om lagöverträdaren är under 18 år, har dock inte tillämpats konsekvent. Justitierådet Martin Borgeke har i boken Att bestämma påföljd för brott presenterat en alternativ konstruktion som låter föreskriften om ungdomsreduktion slå igenom för lagöverträdare upp till 21 års ålder.28
Om en reduktion görs över hela linjen, även för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20, blir den större för de yngsta lagöverträdarna. Att det blir så beror på att det ”reducerade området”, dvs. spannet 30–150 dagsböter, då ska rymma fler åldersgrupper.
Enligt RÅ:s tabell ska ett straffvärde på 70 dagsböter (dvs. vad en vuxen hade ådömts) sättas ned till 60 dagsböter för en lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Enligt Borgekes tabell ska motsvarande straffvärde sättas ned till 60 dagsböter för en 20-åring, till 50 dagsböter till en 19-åring eller 18-åring, till 40 dagsböter för en 17-åring eller 16-åring och till 30 dagsböter för en 15-åring. Enligt Borgekes tabell förutsätts att straffvärdet uppgår till 140 dagsböter eller mer för att en 15-åring lagöverträdare ska dömas till 60 dagsböter eller mer. För en 16-åring krävs det på samma sätt 110 dagsböter och för en 17-åring 100 dagsböter.
Som Högsta domstolen uttalat i flera sammanhang beror delvis domstolarnas straffmätning och tillämpning av regeln om ungdomsreduktion på omständigheterna i de enskilda fallet. Det går dock knappast att bortse från att tillämpningen i praktiken i stor utsträckning bygger på schematiskt angivna modeller och beräkningssätt för hur reduktionen ska göras. Huruvida det bötesstraff som ska bestämmas för en underårig lagöverträdare bestäms till lägre än 60 dagsböter eller till 60 dagsböter eller mer, har sålunda till stor del varit beroende av vilken modell som använts för ungdomsreduktionen. Skillnaden mellan de olika modellerna är så pass stor att bestämningen av själva straffvärdet i de flesta fall blir av mindre betydelse än vilken modell som tillämpas.
Genom kontakter som vi har haft med åklagare och domare framgår att det har växlat i praxis vilken modell som använts vid
28 Martin Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 205.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
501
ungdomsreduktionen. Detta framkom både vid Åklagarmyndighetens erfarenhetsseminarium för ungdomsåklagare som utredningen deltog vid29 och vid det seminarium för tingsrättsdomare som utredningen anordnat.30
Samma bild framgår av en undersökning som Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum Stockholm, har gjort. För att ta reda på hur praxis är bland domstolarna tillställde Utvecklingscentrum i maj 2010 en enkät till samordnande ungdomsåklagare vid samtliga allmänna åklagarkammare. Av svaren kan utläsas att det inte har funnits någon enhetlighet över riket gällande hur antalet dagsböter ska bestämmas för unga lagöverträdare. Ett flertal åklagarkammare uppgav att domstolarna i deras område tillämpar Borgekes tabell medan andra uppgav att domstolarna använde Sterzels tabell alternativt RÅ:s riktlinjer. Andra kammare hade den uppfattningen att domstolarna gjorde individuella bedömningar och att bedömningar gjordes från fall till fall utan att någon särskild tabell tillämpades.
Det framkom också från enkäten att det kunde förekomma skillnader gällande tillämpningen av tabeller mellan domarna vid en domstol samt mellan olika domstolar som föll inom en åklagarkammares område. Vidare fanns en uppfattning hos en del åklagare att det inte gick att avgöra hur antalet böter bestäms då detta inte redovisas i domarna.
Medan det torde kunna antas att åklagarna konsekvent har tillämpat RÅ:s riktlinjer när de utfärdar strafförelägganden, har det sålunda skiftat i domstolarna mellan olika modeller för ungdomsreduktion. Detta torde avvika från tillämpningen av ungdomsreduktionen vid brottslighet som har ett sådant straffvärde att fängelse kan följa på brottet, där det finns en relativt fast praxis med en nedsättning i olika kvotdelar (se om detta i avsnitt 29.5).
Det är enligt vår bedömning önskvärt att reduktionen enligt 29 kap. 7 § BrB sker på ett enhetligt sätt i domstolarna även vid brott på bötesnivå. Bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB bygger inte på att det ska göras någon individuell bedömning, varför en enhetlig praxis är önskvärd och logisk utifrån vilken funktion lagstiftaren har avsett för bestämmelsen. Med de utgångspunkter vi har vid övervägandena om en minskning av bötesanvändningen för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år, framstår det som än mer
29 Erfarenhetsseminarium om påföljder för unga lagöverträdare den 13–14 april 2010. 30 Seminarium den 23 september 2010.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
502
angeläget att den distinktion vi fäster stor vikt vid grundas på en enhetlig tillämpning av åklagarna och domstolarna.
På vilket sätt bestämmelsen om ungdomsreduktion ska tillämpas vid brottslighet som straffvärdemässigt ligger på bötesnivå närmare bestämt om regeln då ska omfatta lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år har nyligen prövats av HD i en dom från den 31 januari 2012.31 HD slår i domen fast att bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB första stycket BrB bör tillämpas även när personer i åldersgruppen 18–20 år har begått brott som förskyller dagsböter (se avsnitt 29.5.4 där vi utförligt redovisar och diskuterar domen). Genom HD:s dom torde den osäkerhet som hittills rått om ungdomsreduktionen bör tillämpas för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år när straffvärdet endast motiverar ett bötesstraff vara borta.
Frågan om reduktionen av brott på bötesnivå för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år är sammanlänkad med frågan om det ska göras någon motsvarande reduktion för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år. I avsnitt 29.7.3 behandlar vi hela den frågeställningen. De förslag vi lämnar i det avsnittet berör sålunda hela åldersgruppen 15–20 år.
Utöver behovet att få en enhetlig praxis gällande tillämpningen av ungdomsreduktionen finns det enligt vår mening i sak anledning att överväga en annan ordning än den som gäller sedan HD:s dom från januari 2012.
Utifrån de frågeställningar vi överväger i detta kapitel kan sägas att en tillämpning av ungdomsreduktionen som ger ett mindre genomslag för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år (som RÅ:s riktlinjer) innebär ett större tillämpningsområde för ungdomstjänst och en minskning av användningen av dagsböter som påföljd. Det skulle sannolikt vara svårt att vinna acceptans för en ordning som innebär att ett rent varningsstraff får ersätta låga bötesstraff, om varningsstraffet används till annat än mer bagatellartade brott. Om reduktionen har ett betydande genomslag för unga lagöverträdare skulle på ett sätt som knappast skulle kunna godtas brott med förhållandevis höga straffvärden komma att omfattas av ett sådant varningsstraff. Vår slutsats blir, på sätt som utvecklas i avsnitt 29.7.3, att ungdomsreduktionen vid bötesbrottslighet bör bygga på en tillämpning som i huvudsak motsvarar RÅ:s riktlinjer för ungdomsreduktion vid bötesbrott.
31 Dom i mål B 5566–11.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
503
25.5 Åtgärder för att slopa eller minska användningen av bötesstraff med högre bötesbelopp
25.5.1 Högre bötesbelopp bör ersättas av andra påföljder med verkställighetsinnehåll
Vår bedömning: I de fall brottet motiverar ett straff på 60 dags-
böter eller mer bör användningen av böter minskas genom att tillämpningen av ungdomsvård och ungdomstjänst ökar och genom att det införs ytterligare påföljdsalternativ för unga lagöverträdare med motsvarande ingripandegrad.
Som angivits ovan kan det göras en distinktion mellan bötesstraff som understiger 60 dagsböter och sådana som uppgår till 60 dagsböter eller mer. Om straffmätningsvärdet uppgår till 60 dagsböter eller mer, är huvudregeln att en lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år ska dömas till ungdomsvård om de särskilda förutsättningarna för denna påföljd är uppfylla och annars till ungdomstjänst.
Det kan konstateras att ambitionen att ersätta högre bötesstraff med andra påföljder har fått ett betydande genomslag. Detta framgår av den särskilda statistik gällande bötespåföljder för lagöverträdare som var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet, som Brå tagit fram till utredningen.
År 2010 avsåg cirka tre procent av strafföreläggandena på dagsböter och cirka 15 procent av domarna på dagsböter bötesstraff på 60 dagsböter eller mer. Detta kan jämföras med år 2000 då motsvarande andel av strafföreläggandena var cirka 11 procent och motsvarande andel av domarna var cirka 41 procent och 2004 då motsvarande andel av strafföreläggandena var cirka 10 procent och motsvarande andel av domarna var cirka 38 procent. Det har sålunda efter 2007 års reform skett en betydande minskning av höga bötesstraff för underåriga lagöverträdare.
Lagstiftaren har för brott som kan föranleda dagsbotsstraff på 60 dagsböter eller mer tagit ställning för att huvudalternativet bör vara ungdomstjänst (när det inte föreligger ett särskilt vårdbehov), dvs. en påföljd med ett tydligt verkställighetsinnehåll som bestäms utifrån brottslighetens straffvärde. Ambitionen att på så sätt ”växla in” de högre bötesstraffen mot andra påföljdsalternativ har fått ett
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
504
stort genomslag och får nu anses vara en accepterad och etablerad del av påföljdssystemet.
Trots den tydliga huvudregeln, är det dock ett betydande antal brott som föranleder dagsbotsstraff på 60 dagsböter eller mer (418 år 2010). Vad gäller den påföljdsbestämning som sker vid domstol, torde anledningen till att böter väljs i stället för ungdomstjänst vara att det inte finns förutsättningar för ungdomsvård och att den unge antingen inte bedöms lämplig att utföra ungdomstjänst eller inte samtycker till den påföljden.
Tidigare var det vanligt att den unge förklarade sig inte samtycka till ungdomstjänst, eftersom en sådan dom fanns i belastningsregistret under längre tid än en bötesdom. Sedan den 1 september 2010 är detta ändrat. Efter en ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister är det nämligen lika lång gallringstid för ungdomstjänst och ungdomsvård (för den som begått brottet före 18 års ålder) som för böter. Det kan antas att andelen som ”väljer bort” ungdomstjänst till förmån för böter kommer att minska till följd av den lagändringen.
För att ytterligare kunna minska användningen av de högre bötesstraffen, måste utgångspunkten vara att antingen tillämpningsområdet för ungdomstjänst vidgas eller att det införs en ny och likvärdig påföljd som kan användas när ungdomstjänst inte är tillämpbar. För att återknyta till vad som sägs ovan om de tre huvudvägar som kan beträdas när det gäller ambitionen att minska bötesanvändningen, är det alltså enligt vår mening inte en framkomlig väg att i dessa fall avstå från att döma ut ett straff eller att döma ut ett varningsstraff.
I kapitel 24 har vi övervägt utformningen av ungdomstjänst och ungdomsvård. Genom de ändringar som föreslås såvitt avser ungdomstjänst och ungdomsvård kan det antas att tillämpningen av dessa påföljder kommer att öka något. I avsnitt 27.7.3 föreslår vi att det ska införas en ny påföljd vilken vi benämner kontaktskyldighet för unga som ska vara tillämpbar när det inte finns förutsättningar att döma till ungdomsvård eller ungdomstjänst.
Vår bedömning är att behovet av att döma ut högre bötesbelopp kommer att minska väsentligt om dessa förslag genomförs.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
505
25.5.2 Strafförelägganden bör inte utfärdas för högre bötesbelopp
Vår bedömning: Det får anses följa av 15 § LUL att strafföre-
läggande som huvudregel inte ska utfärdas om bötesstraffet uppgår till 60 dagsböter eller mer. En mer konsekvent tillämpning av detta kan åstadkommas genom riktlinjer från Riksåklagaren.
Att det trots lagstiftarens ambition döms ut bötesstraff på 60 dagsböter eller mer är inte överraskande eftersom användningen av ungdomstjänst ju förutsätter lämplighet och samtycke. Att det utfärdas strafförelägganden på sådana bötesnivåer för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 är måhända något mer förvånande. Enligt den särskilda statistiken från Brå utfärdades år 2010 sammanlagt 86 strafförelägganden på 60 dagsböter eller mer gällande lagöverträdare som var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet. År 2009 var antalet 132.
Enligt 48 kap. 4 § RB får bötesstraff föreläggas genom strafföreläggande beträffande brott, för vilket böter ingår i straffskalan. Avgörande i övrigt för om strafföreläggande kan meddelas, kan vara att brottet i det enskilda fallet bör föranleda ett bötesstraff.32Det anges dock i bestämmelsen att det finns särskilda bestämmelser om strafföreläggande för brott som har begåtts av någon under 18 år. Vad som åsyftas är bestämmelsen i 15 § LUL. Enligt den bestämmelsen får åklagaren, trots de begränsningar som gäller enligt 48 kap. 4 § RB, utfärda strafföreläggande för brott som har begåtts av någon som inte har fyllt 18 år, om det kan antas att den unge, om åtal hade väckts, skulle ha dömts endast till böter. Därvid ska åklagaren beakta de särskilda regler enligt vilka rätten kan döma till lindrigare straff än det som är föreskrivet för brottet.
Som beskrivits ovan är ju huvudregeln (som följer av lagregleringen och dess förarbeten) att påföljden om inte förutsättningar föreligger för ungdomsvård ska bestämmas till ungdomstjänst om alternativet är ett bötesstraff på 60 dagsböter eller mer. Endast i de fall den unge inte samtycker eller påföljden inte bedöms lämplig ska ett bötesstraff komma i fråga.
Huruvida förutsättningar för ungdomstjänst föreligger, är enligt vår bedömning i första hand en fråga för domstolen. I de fall åklagaren bedömer att straffmätningsvärdet är på 60 dagsböter eller mer bör därför inte i vart fall om det inte föreligger mycket
32Rättegångsbalken en kommentar på Internet, kommentaren till 48 kap 4 §.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
506
speciella skäl utfärdas ett strafföreläggande. Istället bör åtal väckas och påföljdsbestämningen överlämnas till domstolen.
Det kan antas att åklagaren i en betydande andel av de fall där strafföreläggande utfärdats på 60 dagsböter eller mer, har gjort den bedömningen att den unges negativa inställning till ungdomstjänst innebär att någon annan påföljd än böter inte kan antas bli aktuellt efter en domstolsprocess. I avsnitt 24.4.1 föreslår vi att det inte längre ska finnas något uttryckligt krav på samtycke från den unge för att ungdomstjänst ska kunna dömas ut. Oavsett om det förslaget till förändring genomförs eller inte kan förutsättningarna för ungdomstjänst förändras och den unges attityd ändras efter kontakter med offentlig försvarare och genomförande av rättegång. Enligt vår mening bör därför inte åklagaren i normala fall göra någon förhandsbedömning av samtycke eller lämplighet, utan endast utgå från brottets straffmätningsvärde vid bedömningen av om en annan påföljd än böter kan antas bli aktuell. I avsnitt 27.7.3 föreslår vi att det ska införas en ny påföljd benämnd kontaktskyldighet för unga som ska tillämpas då det inte finns förutsättningar att döma till ungdomsvård eller ungdomstjänst. Om detta ytterligare påföljdsalternativ införs minskas utrymmet ytterligare för att göra en förhandsbedömning att påföljden skulle ha bestämts till böter.
Genom att det anges i 15 § LUL att strafföreläggande ska utfärdas endast i de fall det kan antas att den unge skulle ha dömts till böter om åtal hade väckts, bedömer vi att det följer redan av dagens lagstiftning att åklagaren som huvudregel inte ska utfärda strafföreläggande mot en underårig lagöverträdare om straffmätningsvärdet bedöms uppgå till 60 dagsböter eller mer, eftersom åklagaren knappast har fullständigt underlag att göra antagande av förutsättningarna för ungdomstjänst. Endast om det är uppenbart att påföljden skulle bli dagsböter om åtal väcks bör åklagaren utfärda strafföreläggande. Som anförs ovan torde det utrymmet bli än mer begränsat om de förändringar vi föreslår i kapitel 24 och 27 genomförs.
För att praxis ska bli enhetlig och för att i enlighet med lagstiftarens intentioner ytterligare minska bötesanvändningen i denna åldersgrupp kan det finnas anledning för Riksåklagaren att meddela riktlinjer angående detta.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
507
25.6 Varningsstraff istället för bötesstraff med lägre bötesbelopp
25.6.1 Utgångspunkter
Vår bedömning: I de fall straffmätningsvärdet understiger 60 dags-
böter har lagstiftaren inte anvisat något alternativ till böter utom för de undantagsfall då påföljden bestämts till ungdomsvård. En slopad eller minskad användning av böter bör inte leda till en onödig och måhända kontraproduktiv överanvändning av ingripande påföljder.
Samtidigt måste den normbildande verkan av kriminaliseringen upprätthållas även om man avstår från att använda bötesstraff. Det kan därför inte bli aktuellt att i stället för låga bötesstraff för ungdomar helt avstå från att döma ut någon påföljd.
Som utvecklats ovan är vår avsikt att bötesstraff på 60 dagsböter eller mer i linje med ambitionerna i 2007 års reform ska träda tillbaka till förmån för ungdomstjänst, ungdomsvård eller den av oss föreslagna nya ungdomspåföljden kontaktskyldighet för unga.
Vad gäller brott som idag leder till strafföreläggande eller dom på böter understigande 60 dagsböter, är angreppsvinkeln inte lika självklar.
För det första bör man framhålla att det sker ett mycket stort antal lagföringar av lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år där påföljden bestäms till böter. År 2010 utfärdades strafförelägganden på dagsböter, understigande 60 dagsböter, i 2 558 fall. Av de 335 fallen av penningböter var därutöver sannolikt en betydande andel sådana där dagsböter fanns i straffskalan, såsom mycket ringa fall av snatteri och åverkan. I domstol dömdes samma år ut dagsböter understigande 60 i 1 603 fall. Man måste därtill räkna med att en viss andel av de 221 fallen av penningböter som dömdes ut i domstol gällde dagsbotsbrott med mycket lågt straffvärde. Sammanlagt handlar det då om uppskattningsvis cirka 4 300 brott för vilka påföljden bestämts till dagsböter understigande 60 dagsböter eller till penningböter, utan att det varit fråga om ett s.k. penningbotsbrott.
Bland de bötesstraff som dömdes ut eller lagfördes genom strafföreläggande enligt en kartläggning av år 2008 dominerar inte någon brottstyp påfallande. Största andelarna utgörs av misshandel, skadegörelse, snatteri, olovlig körning, brott mot 4 kap. BrB, stöld,
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
508
brott mot narkotikastrafflagen och brott mot knivlagen, som vardera utgör en andel på mellan 14 och 7 procent (se ovan avsnitt 25.2.3).
Med undantag för de brott för vilka endast penningböter är föreskrivet (vilka vi i enlighet med vad som anförts i avsnitt 25.3 ovan anser inte bör omfattas av ambitionen att begränsa bötesanvändningen) är det alltså fråga om de minst allvarliga och minst straffvärda brotten. För att upprätthålla den relativa proportionaliteten i påföljdssystemet kan det därför knappast bli fråga om att i stället för böter döma ut en ingripande påföljd.
Vad gäller unga lagöverträdare finns det därtill särskilda aspekter som talar emot en alltför ingripande påföljd vid brott med låga straffvärden. De allra flesta människor begår något eller några smärre brott under sin ungdomstid. Ett litet antal ungdomar begår dock ett stort antal brott och fortsätter därefter att återfalla i brott. I den stora gruppen ungdomar som begår något enstaka brott är flertalet inte exponerade för sådana riskfaktorer som leder till en upprepad kriminalitet. Utan att ge uttryck för någon tolerans eller acceptans för ungdomars brottslighet, kan man säga att det ofta ingår i en normal utvecklings och mognadsprocess för en ung människa att någon gång begå en olaglig handling av mindre allvarlig art.
För den stora grupp ungdomar vars personliga och sociala förutsättningar inte innefattar särskilda riskfaktorer för fortsatt brottslighet, kan en alltför ingripande påföljd verka kontraproduktivt. Ett strängt påföljdsval kan få såväl den unge själv som dennes omgivning att identifiera den unge som kriminell, när det egentligen är fråga om ett utslag av oförstånd och bristande mognad.
Detta talar för att det knappast är motiverat att ingripa strängt eller ens med någon större intensitet mot den unge som någon gång begår ett ringa brott. Samhällets resurser vad gäller brottsbekämpning används på ett bättre sätt om de sätts in gällande de ungdomar som genom allvarlig brottslighet eller upprepade återfall i brott manifesterar att deras personliga och sociala situation innefattar riskfaktorer för att utveckla en kriminell identitet och kriminell livsstil. Detta synsätt kan sägas ligga bakom regleringen i LUL om åtalsunderlåtelse. Våra övervägande i kapitel 27 om behovet av nya påföljdsalternativ utgår även de från synsättet att större fokus bör ligga på ungdomar som gör sig skyldiga till allvarliga brott och som återfaller i brott.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
509
Mot detta kan sägas att kriminaliseringens normbildande funktion givetvis måste upprätthållas även för de brott som relativt sett bedöms som minst allvarliga och som begås av de yngsta lagöverträdarna. Det är enligt vår bedömning möjligt och rimligt att privilegiera den unge förstagångsförbrytaren i förhållande till brottets straffvärde, dvs. att döma ut en påföljd som är mindre ingripande än det bötesstraff som straffvärdet motiverar. Privilegieringen bör dock inte bli så stor att man avstår från att döma ut någon påföljd. Enligt vår mening måste det tvärtom följa en straffrättslig reaktion på brottet.
Med detta kan sägas att det inte bör vara något alternativ att i stället för ett bötesstraff helt avstå från att döma ut någon påföljd. Någon annan straffrättslig reaktion måste enligt vår mening således till om bötesstraffen för unga ska kunna slopas eller i vart fall minskas radikalt.
25.6.2 Tillämpningsområdet för ungdomstjänst bör inte öka för att minska användningen av lägre bötesstraff
Vår bedömning: Tillämpningsområdet för ungdomstjänst bör inte
utvidgas till att omfatta även brott som i dag föranleder böter på grund av att straffmätningsvärdet understiger 60 dagsböter.
Vår utgångspunkt är, som anförs ovan, att de brott som idag leder till dagsbotsstraff understigande 60 dagsböter eller bör föranleda en annan straffrättslig reaktion än böter.
En naturlig utgångspunkt blir då att överväga en ökad användning av ungdomstjänst. Idag kan ungdomstjänst dömas ut i som lägst 20 timmar. I enlighet med vad som angavs i förarbetena är området upp till 50 timmars ungdomstjänst förbehållet fall där alternativet hade varit ett bötesstraff, medan området från och med 50 till och med 150 timmar är förbehållet fall som ger anledning till en strängare påföljd än böter.33 Med utgångspunkt i det har det i doktrinen utformats riktlinjer över hur timantalet ska bestämmas, vilket torde tillämpas ganska konsekvent i domstolarna.34
Vi har övervägt om ett utvidgat tillämpningsområde för ungdomstjänst skulle kunna vara ett sätt att minska användningen av bötesstraff för underåriga lagöverträdare.
33Prop. 2005/06:165 s. 75. 34 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 408 och Bilaga 2.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
510
Det finns flera skäl som talar för att välja den vägen. En sådan ordning skulle innebära att det blir en tydlig reaktion även vid mindre allvarliga brott, utan att för den delen böter behöver användas som påföljd. Bötesstraff för unga problematiseras i våra direktiv utifrån att brottet inte medför några tydliga konsekvenser för den unge eftersom betalningsskyldigheten ofta fullgörs av någon annan. Vidare anges i direktiven att vår översyn ska ske i ljuset av tidiga, tydliga och brottsförebyggande ingripanden.
För att möjliggöra ungdomstjänst även vid brott med lägre straffmätningsvärde än idag, skulle det förmodligen behöva införas en möjlighet att döma ut ett mindre antal timmar än 20. Det skulle visserligen vara möjligt att använda 20 timmar som ”startpunkt” vid ett lägre straffmätningsvärde än 60 dagsböter. Det skulle dock innebära att det måste göras en successiv förskjutning av timantalet i förhållande till dagens ordning. För att bevara proportionaliteten skulle därtill maximiantalet timmar behöva ökas. Sammantaget skulle det bli en repressionsökning som inte framstår som motiverad. Det framstår därtill som olämpligt att ändra förutsättningarna för den praxis som utvecklats vad gäller timantalet för ungdomstjänst. En mer naturlig konsekvens av att vidga tillämpningsområdet för ungdomstjänst vore sålunda att minska minimiantalet timmar, så att brott med lägre straffmätningsvärde än 60 dagsböter skulle föranleda ungdomstjänst på mellan 10 och 15 timmar, exempelvis att 10 timmar motsvarar spannet penningböter till och med 40 dagsböter och att 15 timmar motsvarar spannet 41– 59 dagsböter.
En ordning av det nu skisserade slaget är emellertid inte invändningsfri. I dag ingår i ungdomstjänst en mindre del särskild anordnad verksamhet. Den är ofta på cirka 10 timmar och kan innefatta samtal om brottsligheten och även deltagande i en enklare programverksamhet. I förarbetena lyfts det fram att ungdomstjänsten inte bara bör ha en gränssättande utan även en vägledande roll och att en särskilt anordnad verksamhet bl.a. kan ge den unge möjlighet att reflektera över sin livssituation och de brott han eller hon begått.35 I de fall en ungdomstjänstpåföljd bara skulle innefatta 10–15 timmar, skulle utrymmet för sådana inslag bli begränsat. Alternativet vore att påföljden vid låga timantal uteslutande skulle omfatta den särskilt anordnade verksamheten. Det skulle dock helt urholka påföljdens innehåll och huvudsakliga syfte. Om det ska
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
511
vara fråga om en utvidgning av ungdomstjänsten måste huvudinslaget rimligen vara oavlönat arbete. Om den endast är på tiotalet timmar, torde då utrymmet för annan verksamhet bli mycket begränsat.
Även om en utvidgning av ungdomstjänsten vore ett sätt att minska bötesanvändningen som skulle ligga i linje med våra direktiv, finns det dock dessutom ett flertal andra tunga invändningar mot en sådan ordning.
När ungdomstjänst infördes som en självständig påföljd övervägdes dess nedre gräns och i vilken omfattning den nya påföljden skulle kunna ersätta bötesstraff. Regeringen anförde att det skulle föra för långt att helt ersätta böter med ungdomstjänst.36 I likhet med Ungdomsbrottsutredningen vars betänkande låg till grund för lagstiftningen ansåg regeringen att ungdomstjänst inte borde kunna väljas som påföljd i stället för penningböter. Enligt regeringen var det, utöver det, heller inte rimligt att de lindrigaste dagsbotsstraffen skulle kunna ersättas med ungdomstjänst. Även om ungdomstjänst skulle kunna dömas ut i ett förhållandevis lågt antal timmar, torde det enligt regeringen innebära en omotiverad skärpning av påföljden om ungdomstjänst skulle kunna ersätta dagsböter på de lägsta nivåerna. Det skulle därtill innebära en dramatiskt ökad användning av ungdomstjänst med risk för ökad belastning på kommunerna och rättsväsendet. Regeringen fann det svårt att se att en sådan bred användning av ungdomstjänst skulle ha sådana fördelar att de skulle uppväga de svårigheter och kostnader som en sådan ordning skulle föra med sig.
Regeringen gjorde den bedömningen att det var rimligt att ungdomstjänst normalt endast kom i fråga när alternativet var ett bötesstraff om minst omkring 60 dagsböter. Om även lindrigare bötesstraff skulle kunna ersättas med ungdomstjänst, skulle nackdelarna enligt regeringen riskera att överväga.
Det är enligt vår mening lätt att dela de farhågor mot att låta ungdomstjänst helt ersätta dagsböter som påföljd som framfördes när ungdomstjänsten infördes.
Utifrån principiella utgångspunkter är det tveksamt om oavlönat arbete är en adekvat och rimlig påföljd vid de minst allvarliga brotten. Såsom regeringen framförde i 2007 års lagstiftningsärende är det svårt att motivera den repressionsökningen. Därtill kan anföras att ungdomstjänst redan i dag har ett mycket
36a. prop. s. 73 f.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
512
vidsträckt tillämpningsområde. Det är tillämpbart vid allt ifrån brott som motiverar endast förhållandevis höga böter till brott som straffvärdemässigt innan ungdomsreduktionen skulle kunna föranleda flera års fängelse. Ungdomstjänsten har därför ett tillämpningsområde som är vida större än samhällstjänsten för vuxna lagöverträdare såväl enligt dagens ordning som enligt den ordning vi föreslår i avsnitt 9.5.6. Påföljdssystemets tydlighet och trovärdighet skulle inte gynnas av att ytterligare utvidga tillämpningsområdet för ungdomstjänst.
I dag har ungdomstjänsten en hög trovärdighet. Det beror enligt vår bedömning mycket på dess kombination av gränssättning och vägledning. Påföljden förutsätter en reell arbetsinsats av den unge som reaktion på brottet, samtidigt som såväl kontakten med handledare och andra personer på arbetsplatsen som den övriga verksamheten kan utöva ett gott inflytande på den unge. Om timantalet är alltför litet vilket blir en nödvändighet vid låga straffmätningsvärden om inte antalet timmar höjs generellt riskerar påföljden att bli alltför innehållslös. Det finns helt enkelt knappast förutsättningar att göra något meningsfullt av en ungdomstjänst med ett mycket begränsat antal timmar.
Vad gäller de praktiska förutsättningarna för en utvidgning av tillämpningsområdet finns det också skäl att hysa starka farhågor. År 2010 dömdes det ut ungdomstjänst i cirka 2 600 fall. Som nämnts ovan lagfördes samma år genom dom eller strafföreläggande över 4 000 fall av bötesstraff som understeg 60 dagsböter och där i dag det enda alternativet är just böter. En utvidgning av tillämpningsområdet för ungdomstjänst till sådana brott skulle sålunda innebära att behovet av ungdomstjänstplatser skulle mer än fördubblas. För det första skulle det innebära betydande merarbete och merkostnader för kommunernas socialförvaltningar. För det andra även om den merkostnaden bedöms som motiverad måste det finnas tillräckligt många arbetsgivare för att svara upp mot denna fördubbling.
Av Brå:s utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare framgår att väntetiden för att påbörja ungdomstjänst i genomsnitt är cirka 60 dagar. I många fall är den enligt utvärderingen väsentligt längre.37 De problem som finns med att få fram platser i tid skulle accentueras betydligt med en stor ökning av ungdomstjänstpåföljder.
37 Ungdomsvård och ungdomstjänst En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare, Brå-rapport 2011:10 s. 57 f.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
513
Av lagföringarna som avsåg dagsböter understigande 60 dagsböter utgjordes huvuddelen år 2010 (61 procent) av strafförelägganden som utfärdats av åklagare.38 För att inte måltillströmningen till domstolarna skulle öka med ett betydande antal, bör dessa fall kunna lagföras genom strafföreläggande även om påföljden skulle bestämmas till ungdomstjänst och inte böter.
I samband med 2007 års reform väckte Åklagarmyndigheten vid remissomgången frågan om ungdomstjänst skulle kunna meddelas genom strafföreläggande. Regeringen anförde att valet av påföljd ofta framstår som tydligt när det gäller de påföljder som idag går att strafförelägga (villkorlig dom och böter) men att så inte alltid skulle vara fallet med ungdomstjänst.39 Enligt regeringen kunde det därför ifrågasättas om det var lämpligt att ungdomstjänst skulle kunna lagföras genom strafföreläggande. Ungdomsbrottsutredningen hade inte övervägt det och regeringen fann mot denna bakgrund inte att det fanns skäl att införa en sådan möjlighet.
Enligt vår mening kan visserligen ungdomstjänst anses vara ett tillräckligt tydligt påföljdsalternativ att det skulle kunna omfattas av strafföreläggandeinstitutet. Andra skäl talar dock med större styrka mot en sådan ordning. I avsnitt 24.4.1 föreslår vi att det formella kravet på samtycke till ungdomstjänst ska avskaffas. Däremot går det inte att ge avkall på kravet på lämplighet. Påföljdens trovärdighet och möjligheterna att rekrytera arbetsplatser som tar emot ungdomstjänstdömda skulle lida betydande skada om andelen unga som inte klarar av verkställigheten skulle öka. Det krävs alltså att det görs en förhållandevis grundlig lämplighetsbedömning. Domstolen har i dag relativt goda förutsättningar att göra en sådan bedömning. Det finns i allmänhet ett yttrande från socialnämnden att tillgå. Vid huvudförhandlingen kan den unges förutsättningar ytterligare belysas samt dennes inställning till att genomföra påföljden klargöras.
Någon liknande allsidig belysning av den unge och dennes situation görs inte i dag då lagföringen sker genom strafföreläggande. För det första inhämtas vanligtvis inte något yttrande från socialnämnden. Enligt 1 § förordningen (1994:1763) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska, om åklagaren har utfärdat ett strafföreläggande med stöd av bestämmelsen i LUL, åklagaren underrätta den unge om beslutet vid ett personligt sammanträffande. Om ett personligt sammanträffande inte är
38 2 558 av sammanlagt 4161 sådana lagföringar. 39Prop.2005/2006:165, s. 77 f.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
514
möjligt eller om brottet är ringa, får dock underrättelsen vara skriftlig.
Om lämplighetsbedömningen skulle kunna göras med någorlunda grundlighet, skulle det förutsätta ett betydande merarbete och merkostnader i förhållande till i dag. Åklagaren skulle behöva ta in utredning från socialnämnden och utan undantag behöva sammanträffa med den unge för att avgöra om ungdomstjänst är en lämplig påföljd. De fördelar utifrån kostnad och effektivitet som finns med den summariska brottmålsprocessen skulle i mångt och mycket förringas om dessa moment tillkom vid strafföreläggandeförfarandet.
Alternativet vore att åklagaren skulle väcka åtal i alla fall där påföljden i dag bestäms till ett lågt bötesstraff (och där den alltså i ett nytt system skulle bestämmas till ungdomstjänst). Det framstår dock som en än mer kostnadsdrivande ordning och knappast något som rimligen kan förordas.
Sammanfattningsvis finner vi att det kan resas så pass starka invändningar mot en utvidgad tillämpning av ungdomstjänstpåföljden till att omfatta brott som föranleder de lägre bötesstraffen, att något förslag i den riktningen inte bör lämnas.
25.6.3 En särskild påföljd med verkställighetsinnehåll för att ersätta bötesstraff med lägre bötesbelopp bör inte införas
Vår bedömning: Det är inte lämpligt att konstruera ett nytt
särskilt påföljdsalternativ med verkställighetsinnehåll för att ersätta lägre bötesstraff. Det är inte heller lämpligt att den av oss föreslagna påföljden kontaktskyldighet för unga får ett sådant tillämpningsområde.
De invändningar som framförts ovan mot att låta ungdomstjänstpåföljden omfatta även brott som idag föranleder lindriga bötesstraff, tar delvis sikte på förhållanden kopplade till just den påföljdens konstruktion och förutsättningar. Mot den bakgrunden kan det finnas anledning att överväga om det kan införas någon annan särskild påföljd med ett verkställighetsinnehåll för att ”ersätta” bötesstraffen vid den lindrigaste brottsligheten.
För att undvika de stötestenar som anges ovan gällande ungdomstjänsten bör det i så fall för det första vara en påföljd som
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
515
inte förutsätter medverkan från externa arbetsplatser utan som kan handläggas inom socialtjänstens egen verksamhet (eller något annat organ inom det allmänna). För det andra bör det vara en påföljd som kan handläggas inom ramen för strafföreläggandeinstitutet och som därför inte förutsätter någon närmare bedömning av den unges lämplighet och andra förutsättningar att verkställa påföljden.
Vi föreslår i avsnitt 27.7.3 att det ska införas en ny påföljd för unga lagöverträdare, kallad kontaktskyldighet för unga. Enligt förslaget ska påföljden bestämmas till mellan två och sex månader, beroende på brottslighetens straffvärde. Påföljden syftar till att utgöra ett alternativ när det varken finns förutsättningar för ungdomstjänst eller ungdomsvård. Enligt förslaget ska påföljden vara tillämpbar vid samma straffmätningsvärden som ungdomstjänst. Påföljden bygger på ett kontaktmannaskap och att det under verkställigheten därutöver ska vidtas individuellt anpassade åtgärder. Mot den bakgrunden är påföljden knappast genomförbar om verkställighetstiden är kortare än två månader. Det skulle därför inte vara lämpligt att låta den gälla mindre allvarliga bötesbrott än de som i dag leder till ungdomstjänst. Kontaktskyldighet för unga kan därför inte vara ett alternativ till låga bötesstraff.
Vi har även övervägt om det som ett alternativ till de lägsta dagsbotsstraffen bör införas en påföljd som innebär deltagande i någon form av begränsad programverksamhet, i första hand med socialtjänsten som huvudman. Vad som skulle kunna vara genomförbart vore exempelvis att den unge deltar ett antal timmar i samtal om brottsligheten. En självklar förebild skulle då kunna vara den del av ungdomstjänsten som utgörs av särskilt anordnad verksamhet.40
Vad som kan tala för en sådan påföljd vore att bötesstraffet då skulle ersättas med en annan påföljd med verkställighetsinnehåll och att den unge genom påföljden skulle få möjlighet att reflektera över sitt brott och konsekvenserna av det.
Det finns dock flera invändningar som skulle kunna resas även mot denna idé. Som en utgångspunkt kan sägas att det inte bör införas nya inslag i påföljdssystemet utan tungt vägande skäl, eftersom sådana nya inslag gör systemet mer komplext och svåröverblickbart.
40 Som utvecklas i avsnitt 24.4.6 är det bara i vissa kommuner som den särskilt anordnade verksamheten inom en ungdomstjänst består av ett kortare påverkansprogram eller liknande strukturerat innehåll.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
516
Som diskuteras ovan kan det också vara kontraproduktivt att påföljdsmässigt ”överreagera” på mycket ringa brottslighet, särskilt om det är fråga om förstagångsförbrytare. Samhällets resurser används bättre om det sätts in mer intensiva insatser vid allvarlig brottslighet och då det är fråga om återfall i brott.
För att ett sådant påföljdsalternativ ska fungera med det stora antalet fall som det skulle handla om, torde dessutom förutsättas att det är fråga om en schematisk behandling utan möjlighet till individuell anpassning.
Det finns heller knappast något stöd för att en programverksamhet under några timmar skulle ha någon signifikativ betydelse vad gäller att påverka risken för återfall. Å andra sidan kan inte brott med så låga straffvärden föranleda annat än en påföljd som innebär mycket begränsade insatser, för att den inte ska vara oproportionerligt ingripande.
Den vinst som kan uppnås av att den unge ges möjlighet att reflektera över brottet och att han eller hon brutit mot normsystemet, kan enligt vår bedömning uppnås vid kontakterna med polis, åklagare offentlig försvarare och domare under lagföringen.
Mot denna bakgrund finner vi att det vare sig kan motiveras utifrån sakliga skäl att föreslå någon särskild påföljd i stället för låga bötesstraff eller att det skulle vara det bästa sättet att använda samhällets resurser i arbetet mot ungdomsbrottsligheten.
25.6.4 Ett varningsstraff bör införas för att ersätta bötesstraff med lägre bötesbelopp
25.6.4.1 Utgångspunkt
Ovan har vi anfört att det skulle undergräva kriminaliseringens normbildande verkan att konsekvent avstå från att döma ut någon påföljd vid de brott som idag föranleder låga bötesstraff. Samtidigt har vi konstaterat att det skulle vara förenat med betydande svårigheter att införa någon påföljd med ett verkställighetsinnehåll för dessa brott. Vad som återstår att överväga är då om användningen av låga bötesstraff skulle kunna ersättas av någon form av varningsstraff.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
517
25.6.4.2 Kort om Ungdomsbrottsutredningens överväganden om straffvarning
Frågan om att införa ett varningsstraff i stället för böter har övervägts tidigare av Ungdomsbrottsutredningen i betänkandet Ingripanden mot unga lagöverträdare (SOU 2004:122). I syfte att öka användningen av åtalsunderlåtelse föreslog utredningen att begreppet åtalsunderlåtelse skulle ersättas med ”straffvarning” i de fall beslutet avser en underårig lagöverträdare. Utredningen föreslog att ett sammanträffande med den unge skulle vara en förutsättning för att åklagaren skulle kunna meddela sådant beslut samt att åklagaren skulle ta slutlig ställning till frågan om en sådan varning skulle meddelas först i samband med sammanträffandet. Vidare föreslog utredningen att domstolen också skulle kunna besluta om straffvarning. Det skulle dock vara begränsat till de fall då brottet skett av okynne eller förhastande. Utredningen ansåg att domstolens möjlighet att meddela straffvarning främst skulle gälla i de fall åklagaren av någon särskild anledning sett sig tvungen att väcka åtal trots att förhållandena i övrigt starkt talade för straffvarning. Domstolens möjlighet att meddela straffvarning skulle enligt utredningens förslag begränsas till de fall då det förelåg särskilda skäl.41
Ett flertal remissinstanser ifrågasatte om de förändringar utredningen hade föreslagit skulle leda till en ökad användning av åtalsunderlåtelse. Vissa remissinstanser ifrågasatte å andra sidan om det var en önskad utveckling att öka andelen åtalsunderlåtelser. Även förslaget om att ge domstolen möjlighet att meddela straffvarning möttes av ett blandat mottagande. Av de kritiska instanserna var det dock flera som bejakade idén men invände att den föreslagna konstruktionen behövde ses över. Ungdomsbrottsutredningens förslag i denna del har ännu inte lett till någon lagstiftning.
41SOU 2004:122 s. 268 ff.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
518
25.6.4.3 Ett varningsstraff bör införas för förstagångsbrottslingar som gjort sig skyldiga till lindriga brott
Vår bedömning: För förstagångsbrottslingar är det tillräckligt att
döma ut ett rent varningsstraff när brottet annars skulle leda till ett lägre bötesstraff än 60 dagsböter. Åklagaren bör kunna meddela åtalsunderlåtelse vid sådan brottslighet om övriga förutsättningar för ett sådant beslut är uppfyllda.
Ordningen med åtalsunderlåtelse innebär att det till stor del redan finns ett system etablerat med varning som straffrättslig reaktion
Även om Ungdomsbrottsutredningens förslag, som redovisas ovan, inte har vunnit gehör så delar vi den uppfattning som där framfördes, att systemet med åtalsunderlåtelse i LUL utgör en naturlig utgångspunkt för vidare resonemang om ett varningsstraff. Åtalsunderlåtelse innebär att åklagaren avstår från att väcka åtal vid brott av mestadels ringa natur (brott som skett av okynne eller förhastande) och även andra brott där det redan satts in vårdåtgärder som är tillräckligt ingripande.
Särskilt gällande den förra kategorin har förfarandet karaktären av en varning. Det förutsätts som huvudregel att den unge inte tidigare gjort sig skyldig till brott. Till åtalsunderlåtelsen är kopplad ett skötsamhetskrav och en möjlighet att återkalla beslutet och att väcka åtal i stället. Åtalsunderlåtelse ska meddelas vid ett personligt sammanträffande med åklagaren. Åklagaren kan vid detta tillfälle klargöra innebörden av beslutet och att det kommer bli en mer ingripande reaktion om den unge återfaller i brott.
Som redovisas ovan i avsnitt 25.2.2 har användningen av åtalsunderlåtelser ökat under senare år. Av samtliga lagföringar gällande lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år utgjordes 36 procent av åtalsunderlåtelser (år 2010). Eftersom det totala antalet lagföringar även innefattar sådana där böter var uteslutet pga. straffvärdet eller den tidigare brottsligheten, används åtalsunderlåtelse i stället för ett bötesstraff i betydligt större utsträckning än andelen 36 procent utvisar.
Andelen åtalsunderlåtelser skiftar betydligt mellan olika brottstyper. Vid snatteri är andelen 85 procent, vid stöld är den 31 procent, vid skadegörelse är den 33 procent och vid misshandel är den
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
519
sex procent.42 De skiftande andelarna visar att RÅ:s riktlinjer (se ovan i avsnitt 25.2.1.2) enligt vilka tillämpningsområdet för åtalsunderlåtelse ska vara betydande vid tillgreppsbrott har fått ett stort genomslag. Även i övrigt är tillämpningen av åtalsunderlåtelse större vid brottslighet som enligt riktlinjerna typiskt sett kan anses vara begånget av okynne eller förhastande. Vid bedömningen av om det skulle strida mot ett väsentligt allmänt intresse att meddela åtalsunderlåtelse kan enligt RÅ:s riktlinjer de omständigheter som föranleder särbehandling pga. brottslighetens art vara vägledande. Den skiftande tillämpningen av åtalsunderlåtelse mellan olika brottstyper beror därför även på om det anses vara ett s.k. artbrott. Därtill torde fördelningen visa att andelen åtalsunderlåtelser är högre bland brottstyper som normalt sett straffvärdemässigt ligger på bötesnivå.
Sålunda kan vi i våra överväganden utgå från att det i rättsordningen redan finns ett etablerat system där en stor del av ungdomsbrottsligheten bemöts med något som kan beskrivas som en varning.
Att endast försöka öka andelen åtalsunderlåtelser för att på så sätt minska bötesanvändningen tror vi dock inte är lämpligt. I vissa fall leder ett brott till åtal även om brottets karaktär och avsaknaden av tidigare lagföringar borde kunna föranleda en åtalsunderlåtelse. Det gäller sådana fall där den unge förnekar brott. Så måste det vara, eftersom åtalsunderlåtelsen förutsätter att ett brott har begåtts och beslutet förs in i belastningsregistret. Även i vissa fall då den unge erkänner brottet kan åtal väckas på grund av att det finns ett vidhängande yrkande på förverkande eller ett skadeståndsanspråk. Det kan även finnas medmisstänkta som förnekar brott, varvid åtal väcks för att undvika att likartade fall behandlas olika.
Att ordningen är sådan vilket alltså i sig har goda skäl för sig innebär att det uppstår en betydande skillnad i ingripandegrad mellan brott som är likartade till karaktär och straffvärde. Vi anser i likhet med vad Ungdomsbrottsutredningen tidigare funnit att den skillnaden är olycklig. Brott som i och för sig borde ha föranlett åtalsunderlåtelse men som av olika skäl ändå lett till åtal bör i möjligaste mån kunna följas av ett varningsstraff med motsvarande innebörd och ingripandegrad.
42 Ungdomsvård och ungdomstjänst-En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare, Brå-rapport 2011:10 s. 23 ff.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
520
Kan en varning vara tillräcklig för vissa brott – oavsett om det leder till åtal eller inte?
Åtalsunderlåtelse för ungdom ges i dag på huvudsakligen två grunder.
Vid de s.k. vårdfallen ska den unge redan vara föremål för vårdåtgärder i första hand genom SoL eller LVU som en förutsättning för att underlåta åtal. Enligt bestämmelsen ska åklagaren bedöma om det kan antas att det genom vårdåtgärderna vidtas vad som är ”lämpligast för den unge”. Lagtexten ger sålunda uttryck för en ren individualpreventiv bedömning. Av RÅ:s riktlinjer framgår dock att åklagaren ska göra en proportionalitetsbedömning; huruvida innehållet i vården utgör en tillräcklig reaktion i förhållande till brottslighetens art och straffvärde. Bedömningen ska gälla huruvida reaktionen på brottsligheten blir densamma oavsett om åtalsunderlåtelse ges eller åtal väcks.43 Av riktlinjerna följer vidare att brottslighetens art eller straffvärde inte normalt utgör något väsentligt allmänt intresse som utesluter åtalsunderlåtelse, under förutsättning att den vård som den unge ska underkasta sig utgör en tillräcklig reaktion.
Åtalsunderlåtelse kan också meddelas då det är uppenbart att brottet skett av okynne eller förhastande. Utgångspunkten enligt förarbetena är att det ska vara fråga om en gärning som är en tillfällighet och att polisens och åklagarens ingripande då innebär en tillräcklig varning.44 Enligt RÅ:s riktlinjer utesluts brott som typiskt sett förutsätter planering, förberedelser och samarbete mellan gärningsmän. I detta kan sägas ligga att åklagaren ska göra en prognos huruvida brottet utgör en engångsföreteelse som samhällets kan reagera mot endast genom en varning.
Enligt riktlinjerna aktualiseras åtalsunderlåtelse på denna grund vanligtvis vid brottslighet med ett relativt begränsat straffvärde. Någon gräns vid bötesbrott finns dock inte. I förarbetena anges stöld som exempel på brott som kan föranleda åtalsunderlåtelse. I RÅ:s riktlinjer anges att åtalsunderlåtelse under inga omständigheter kan komma i fråga i de fall det oreducerade straffvärdet överstiger fängelse sex månader. I riktlinjerna anges vidare att de omständigheter som föranleder särbehandling pga. brottets art innebär att det skulle strida mot ett väsentligt allmänt intresse att meddela åtalsunderlåtelse. Dessa olika förutsättningar leder till en
43 RåR 2006:3 s. 4. 44Prop. 1964:10 s. 160.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
521
differentiering primärt utifrån brottstyp, där vissa brottstyper innefattar många gärningar som kan föranleda åtalsunderlåtelse medan det för andra brottstyper bara kan ske vid speciella situationer och i undantagsfall.
Vad som kan övervägas är om det skulle kunna tillskapas en mer enhetlig ”grundnivå” med utgångspunkt i det antal dagsböter som brottet förtjänar (dvs. straffmätningsvärdet) då en varning kan anses tillräcklig. Detta skulle då gälla oavsett om varningen sker i samband med att åklagaren underlåter att väcka åtal eller efter det att domstolen bedömt skuldfrågan och funnit den unge skyldig till brottet.
I de fall den omyndige lagöverträdaren tidigare är ostraffad innebär i vart fall typiskt sett och i de flesta fall själva rättsprocessen en tydlig och i många fall säkert omskakande konsekvens av brottet. Den unge kommer i kontakt med polis och åklagare. Antingen vid ett sammanträffande med åklagaren eller vid en domstolsförhandling konfronteras den unge med brottet. Vårdnadshavarna blir informerade om brottet och involveras i processen genom kallelser till sammanträffandet med åklagaren eller till huvudförhandlingen.
Om det är fråga om en ung person som för första gången lagförs för brott, anser vi att någon form av varning som sanktion skulle kunna utgöra en tillräcklig reaktion vid mindre bötesbrott. Någon differentiering bör inte göras till brottstyp eller art, i linje med våra allmänna överväganden i avsnitt 15.3. Det avgörande ska i stället vara att brottet har ett så lågt straffmätningsvärde att ungdomstjänst (eller motsvarande) skulle vara en alltför ingripande påföljd. Att brottet i det enskilda fallet föregåtts av planering eller präglats av systematik ska inte i sig utesluta ett varningsstraff. Sådana inslag ska dock redan enligt den ordning som gäller redan i dag enligt 29 kap. 2 § BrB beaktas som försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet, vilket innebär att vissa brott av det slaget kommer att anses ha ett straffvärde (eller straffmätningsvärde) som är för högt för att ett varningsstraff ska kunna komma i fråga. Varningen som reaktion bör kunna användas såväl av åklagare genom beslut om åtalsunderlåtelse i stället för utfärdande av ett strafföreläggande och av domstol genom att varning döms ut i stället för ett lågt bötesstraff.
Att på detta sätt låta en varning utgöra den enda straffrättsliga reaktionen för ett brott, innebär förvisso en betydande privilegiering av lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Det kan
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
522
dock motiveras utifrån synsättet att större tolerans kan visas med unga lagöverträdare.
Vad som med större styrka kan invändas mot denna idé är att den normbildande verkan av kriminaliseringen riskerar att undergrävas om det regelmässigt döms ut endast ett varningsstraff och att det inom ungdomsgruppen etableras den bilden att det är ”gratis” att begå ett första brott. Den redan etablerade ordningen med åtalsunderlåtelse talar dock mot att det skulle föreligga några sådana risker. Det pedagogiska värdet av att det genom åtalsunderlåtelsen eller domen utfärdas en ”varning” och att detta bara är något som kan komma den unge tillgodo vid ett tillfälle ska heller inte underskattas.
Om lagföringen sker genom åtalsunderlåtelse bör precis som i dag huvudregeln vara att den unge ska underrättas om beslutet vid ett personligt sammanträffande med åklagaren (18 § LUL). För att varningsstraff ska kunna dömas ut i domstol bör på motsvarande sätt en förutsättning vara att den tilltalade inställer sig personligen till huvudförhandlingen.
I dag registreras i belastningsregistret att åklagaren har meddelat en åtalsunderlåtelse. Enligt 17 § lagen (1998:620) om belastningsregister gallras beslutet efter tre år. Ett varningsstraff bör givetvis även det registreras i belastningsregistret. Denna konsekvens av lagföringen uppfattas av många unga som en mycket ingripande reaktion.
Under utredningsarbetet har det från åklagarhåll framförts att det skulle kunna vara olyckligt om domstolen ges möjlighet att döma ut en varning när den unge förnekat brott. Det har i det sammanhanget framförts farhågor att det inte längre skulle finnas något incitament för den unge att erkänna om sanktionen även vid ett förnekat brott som blev föremål för en domstolsförhandling skulle bli en varning. Vidare har det framförts att den pedagogiska betydelsen av att ett erkännande kan premieras med en åtalsunderlåtelse skulle förringas och att det inte skulle vara lika lätt att vid samtal i samband med åtalsunderlåtelsen tala om vikten att stå för det man gör.
Enligt vår mening går det visserligen inte att bortse från dessa synpunkter. Å andra sidan bör de inte överdrivas. Även om det ges möjlighet för domstolen att döma ut ett varningsstraff för ett förnekat brott torde det i många fall framstå som mer förmånligt för den unge att erkänna och få en åtalsunderlåtelse och därmed inte behöva bli föremål för åtal och kallas att inställa sig vid en
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
523
huvudförhandling. Betydelsen av att stå för det man gör kan ändå lyftas fram såväl av åklagare som av domare i kontakter med den unge. Det kan också på principiella grunder ifrågasättas att en sådan avgörande skillnad ska göras i bedömningen endast beroende på om den unge erkänner brottet eller inte.
25.6.4.4 Den närmare utformningen av ett varningsstraff
Våra förslag: Om någon begått ett brott innan han eller hon
fyllt 18 år och straffvärdet är sådant att det inte påkallas en mer ingripande påföljd än dagsböter får domstolen döma till ett varningsstraff. Vid bedömningen av om varningsstraff är tillräckligt ingripande ska särskilt beaktas om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott.
Om brottsligheten är sådan att det kan förväntas att den unge skulle ha dömts till ett varningsstraff om åtal hade väckts får åklagaren meddela åtalsunderlåtelse. Åtalsunderlåtelse får inte beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. Vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosätts ska särskilt beaktas såsom idag om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott.
Varningsstraff i stället för låga bötesstraff
Som vi utvecklar ovan bör enligt vår bedömning en tydlig varning i vissa fall kunna vara en tillräcklig reaktion för unga lagöverträdare i stället för ett lågt bötesstraff. I likhet med vad som gäller enligt de särskilda bestämmelserna om åtalsunderlåtelse i LUL, bör en sådan varning vara förbehållen unga lagöverträdare som begått brottet innan de fyllde 18 år.
När det är fråga om ett förfarande i domstol bör varningen utgöra en särskild påföljd för unga lagöverträdare och benämnas varningsstraff.
En första uttrycklig förutsättning för att döma till varningsstraff bör vara att det inte påkallas en mer ingripande påföljd än böter för brottsligheten. Detta ska vara den enhetliga ”grundnivån” som avgör om ett varningsstraff är tillräckligt. Som vi utvecklar ovan bör det inte göras någon avgränsning utifrån brottstyp eller återfallsprognoser, utan det bör vara brottets straffmätningsvärde
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
524
som utgör utgångspunkten för om varningsstraff kan väljas som påföljd. Med det tillämpningsområde som gäller för ungdomstjänst och som vi inte anses bör ändras innebär det att brottet inte ska motivera ett bötesstraff som uppgår till 60 dagsböter eller mer. I praktiken skulle varningsstraffet därmed komma i fråga för brott som motiverar bötesstraff inom spannet 30–50 dagsböter och sådana dagsbotsbrott där straffvärdet i det enskilda fallet är så lågt att det motiverar att påföljden bestäms till penningböter.
En andra utgångspunkt bör vara att den dömde inte tidigare har gjort sig skyldig till brott. Själva innebörden av begreppet varning är ju att det är något som kan meddelas endast vid ett tillfälle. Den som återfaller i brott ska inte på nytt kunna komma i åtnjutande av en sådan privilegiering. Det innebär att en förutsättning för att döma till varningsstraff är att den unge inte tidigare har meddelats ett sådant straff. Varningsstraff bör dock som utgångspunkt överhuvudtaget inte meddelas om den unge tidigare är lagförd för ett brott, oavsett om det renderat en åtalsunderlåtelse, ett strafföreläggande eller en dom till något slag av påföljd. Man kan överväga om det bör göras till en absolut regel att varningsstraff inte ska kunna meddelas den som tidigare lagförts för brott. Det är dock knappast möjligt att förutse alla situationer som kan uppkomma, varför det vore olämpligt med en så kategorisk regel. Det torde exempelvis finnas ett visst utrymme för varningsstraff när det rör sig om en tidigare ordningsförseelse. I stället bör det framgå av lagtexten att varningsstraff som utgångspunkt inte ska meddelas den som tidigare lagförts för brott. Med förebild i bestämmelsen om åtalsunderlåtelse bör det föreskrivas att det vid bedömningen av om varningsstraff är tillräckligt ingripande ska särskilt beaktas om den unge tidigare har gjort sig skyldig till brott.
Åtalsunderlåtelse i stället för strafförelägganden med låga bötesstraff
Det bör tillskapas en ”grundnivå” där ett varningsstraff som utgångspunkt utgör en tillräcklig reaktion. I de fall där det är fråga om ett förstagångsbrott med ett sådant straffvärde att det inte påkallas en mer ingripande påföljd än böter bör därför åklagaren kunna meddela åtalsunderlåtelse, om det inte av andra skäl påkallas att åtal väcks. Det gäller alltså i sådana situationer där det kan förväntas att varningsstraff skulle ha dömts ut om åtal hade väckts. Att åtal inte väcks kan ju bero på att den unge har erkänt. I stället
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
525
för strafförelägganden bör det i sådana fall beslutas om åtalsunderlåtelse.
Även utan någon ändring av bestämmelsen om åtalsunderlåtelse skulle det i många fall vara möjligt för åklagaren att underlåta åtal då det kan antas att domstolen skulle ha dömt ut ett varningsstraff (såsom systemet skisseras ovan). Detta eftersom det i många fall skulle ha bedömts som ett brott som skett av okynne eller förhastande. Som utvecklas ovan anknyter dock begreppet ”okynne eller förhastande” till en bedömning av brottstypen och förfaringssättet. Vi menar att det låga straffvärdet eller närmare bestämt straffmätningsvärdet efter tillämpning av bl.a. ungdomsreduktionen ska vara avgörande för om en varning är tillräcklig. Det ligger också i linje med vad vi anfört om påföljdsvalet för vuxna. Möjligheterna för åklagaren att besluta om åtalsunderlåtelse bör därför gälla alla brott där straffvärdet är sådant att det kan förväntas att den unge hade fått ett varningsstraff om åtal hade väckts. Detta bör föreskrivas i 17 §LUL.
I övrigt bör förutsättningarna för åtalsunderlåtelse vara desamma som i dag. Vi har i avsnitt 15.3.5 föreslagit att brottslighetens art inte längre ska utgöra en grund för särbehandling vid påföljdsvalet i det system med villkorligt fängelse som vi föreslår. Som framgår ovan kan brottslighetens art i dag innebära att åtalsunderlåtelse inte meddelas eftersom ett väsentligt allmänt intresse då skulle åsidosättas. Om brottslighetens art inte ska utgöra en självständig grund för påföljdsvalet på det sätt vi föreslagit, bör det inte heller vägas in vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse skulle åsidosättas.
Om det införs en möjlighet för domstolen att meddela ett varningsstraff och en möjlighet för åklagaren att under motsvarande förutsättningar underlåta att väcka åtal, kan det övervägas om termen ”åtalsunderlåtelse” bör förtydligas. Ungdomsbrottsutredningen föreslog att begreppet åtalsunderlåtelse enligt LUL av pedagogiska skäl och i förtydligande syfte skulle ersättas med begreppet straffvarning.45
Vi föreslår ovan att domstolen ska kunna döma ut påföljden varningsstraff. Det skulle då inte vara lämpligt utan snarare ägnat att förvirra att även kalla beslutet om att underlåta åtal för samma sak. I så fall skulle åtalsunderlåtelse snarare kallas ”straffvarning”, ”åtalsunderlåtelse med varning” eller något dylikt. Att introducera
45SOU 2004:122 s. 266 ff.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
526
ytterligare ett begrepp skulle emellertid inte göra systemet mer tydligt. Vi bedömer att det snarare är det samtal som åklagaren har med den unge samt den omständigheten att åtalsunderlåtelsen utgör en privilegiering som inte kommer att tillgodoräknas den unge vid mer än ett tillfälle, som ger den ett pedagogiskt värde. Vi anser därför inte att det finns tillräckliga skäl att införa någon ytterligare begreppsbildning.
25.6.4.5 Varningsstraff i förhållande till åtalsunderlåtelse och till ungdomsvård
Våra bedömningar: Införandet av ett varningsstraff bör inte
innebära att dagens möjligheter till åtalsunderlåtelse vid okynne eller förhastande utmönstras.
Domstolen bör dock inte ha möjlighet att meddela varningsstraff på den grunden att brottet skett av okynne eller förhastande.
Införandet av ett varningsstraff bör inte innebära att dagens möjligheter till åtalsunderlåtelse pga. att det pågår åtgärder enligt bl.a. SoL eller LVU minskar. Åtalsunderlåtelse på den grunden bör dock bara meddelas när det inte finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse enligt den generella bestämmelse som vi föreslår.
Om det finns förutsättningar för ungdomsvård ska domstolen välja den påföljden framför ett varningsstraff.
Dagens möjligheter till åtalsunderlåtelse pga. okynne och förhastande bör inte begränsas
Vår utgångspunkt är att åklagaren ska kunna meddela åtalsunderlåtelse och domstolen döma till varningsstraff, förutsatt att brottet har ett lågt straffmätningsvärde och den unge inte tidigare gjort sig skyldig till brott. Som beskrivits ovan skär dagens ordning med åtalsunderlåtelser vid okynne eller förhastande på en annan ledd. Frågan är hur dagens system för åtalsunderlåtelse ska förhålla sig till vårt förslag.
Ett alternativ vore att utmönstra möjligheten att meddela åtalsunderlåtelse på grund av att brottet skett av okynne eller förhastande. För det alternativet talar att det skulle bli mer
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
527
konsekvent och lättförståeligt att utgå endast från straffmätningsvärdet vid bedömningen om en varning är tillräcklig. Begreppen okynne eller förhastande framstår därtill som ålderstigna och svårförklarliga. Även med de detaljerade riktlinjer RÅ meddelat kan det finnas risk för en icke enhetlig rättstillämpning, beroende på vad man lägger i begreppen okynne och förhastande.
Trots dessa invändningar finns det starka skäl att behålla detta utrymme för åtalsunderlåtelse, även om vår föreslagna utvidgning skulle genomföras. Att det förhållandet att brottet har skett av okynne eller förhastande utgör grund för åtalsunderlåtelse är etablerat sedan lång tid tillbaka. Denna grund kan omfatta brott som skulle leda till höga bötesstraff och i vissa fall även andra påföljder än böter. Ambitionen att minska användningen av böter för unga lagöverträdare skulle i någon mån motverkas, om möjligheten till åtalsunderlåtelse på grund av okynne eller förhastande utmönstrades. Den bör därför vara kvar.
Det förslag till åtalsunderlåtelse vid låga straffvärden som vi föreslår innebär en ”grundnivå” baserad på straffmätningsvärdet. Det innebär att åklagaren först bör pröva om åtalsunderlåtelse ska meddelas på den grunden att straffmätningsvärdet är så lågt att annan påföljd än böter inte är att vänta om åtal hade väckts. Om så inte är fallet bör åklagaren gå vidare och pröva om åtalsunderlåtelse kan meddelas pga. att brottet skett av okynne eller förhastande.
Som redovisas ovan kan det vid bedömningen av om det skulle strida mot ett väsentligt allmänt intresse att meddela åtalsunderlåtelse för ett brott som i och för sig begåtts pga. okynne eller förhastande, vägas in de omständigheter som föranleder särbehandling pga. brottslighetens art.46 Vi anför i avsnitt 15.3.5 att det i det påföljdssystem vi förslår inte ska ske någon särbehandling pga. brottslighetens art. ett utmönstrande av den grunden för påföljdsvalet kommer då även att i någon mån påverka utrymmet för åtalsunderlåtelse pga. okynne eller förhastande.
Varningsstraff bör inte kunna meddelas då brottet skett av okynne eller förhastande
Som anförts ovan är det en olycklig skillnad idag att lika allvarliga brott i vissa fall kan leda till åtalsunderlåtelse men i andra fall pga. omständigheter som inte har att göra med brottet eller den unges
46 Se RåR 2006:3 s. 7.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
528
tidigare brottslighet till åtal och en påföljd med verkställighetsinnehåll. Om domstolen har möjlighet att döma till ett varningsstraff i stället för ett lågt bötesstraff på det sätt vi föreslagit ovan, kommer den skillnaden till största del att försvinna.
För att helt råda bot på denna skillnad borde det i domstol vara möjligt att meddela ett varningsstraff även på den grunden att brottet skett av okynne eller förhastande. De bedömningsgrunder som gäller för åklagaren skulle då vara vägledande även för domstolen. Detta var den form av varningsstraff som Ungdomsbrottsutredningen föreslog.47
Enligt vår bedömning finns det dock flera skäl mot en sådan ordning. Den ordning vi föreslår bör vara lättillämpad och begriplig för allmänheten. I linje med våra överväganden i övrigt är det då naturligt att som utgångspunkt vid bedömningen av den straffrättsliga reaktionen ha brottets allvar och den tidigare brottsligheten. Därtill kommer att systemet med åtalsunderlåtelse generellt omfattar många situationer där den misstänkte undgår påföljd, trots att en kanske ingripande påföljd skulle ha dömts ut om målet förts till domstol. Begreppet ”okynne eller förhastande” är också enligt vår mening sådant att det lämpar sig mindre väl för att styra påföljdsvalet. Det bör också beaktas att domstolen i många sannolikt de flesta fall som omfattas av begreppet ”okynne eller förhastande” kommer att kunna meddela ett varningsstraff på den grunden att brottet har ett lågt straffvärde. För att en sådan ordning ska vinna acceptans finns det skäl att begränsa den nya påföljden varningsstraff till brott som annars skulle ha lett till ett lågt bötesstraff. Ambitionen att minska bötesanvändningen vilken är vår utgångspunkt i dessa överväganden påkallar heller knappast ett varningsstraff med bredare tillämpningsområde än det vi föreslagit. Vår slutsats blir därför att varningsstraff inte ska kunna meddelas av domstolen på den grunden att brottet skett av okynne eller förhastande.
Dagens möjligheter till åtalsunderlåtelse pga. pågående vårdåtgärder bör inte begränsas
Som beskrivs ovan finns det i dag förutsättningar för åtalsunderlåtelse även vid förhållandevis höga straffvärden och oberoende av brottstyp, förutsatt att det pågår vårdåtgärder enligt i
47SOU 2004:122 s. 272 ff.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
529
första hand SoL eller LVU som är lika ingripande som den påföljd som skulle ha dömts ut om åtal hade väckts. Den utvidgning vi föreslår gällande de minst allvarliga brotten, bör inte ändra på den ordningen. Enligt vår mening framstår det som ändamålsenligt att möjligheterna att avstå från att väcka åtal kvarstår oförändrade, i de fall tillräckligt ingripande åtgärder ändå har vidtagits genom i första hand socialtjänstens försorg.
I de fall åklagaren finner att det finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse på den grunden att den unge tidigare är ostraffad och brottet inte kan antas föranleda en strängare påföljd än böter, behöver dock åklagaren inte pröva om det finns grund för åtalsunderlåtelse enligt bestämmelsen om vårdåtgärder.
Ungdomsvård bör ha företräde framför ett varningsstraff
Vi föreslår ovan att domstolen ska kunna meddela ett varningsstraff om straffmätningsvärdet är sådant att ungdomstjänst (eller någon annan påföljd av motsvarande ingripandegrad, som t.ex. den av oss i avsnitt 27.8.3 föreslagna påföljden kontaktskyldighet för unga ) skulle vara alltför ingripande. I de fall ungdomstjänst aktualiseras kan i stället ungdomsvård dömas ut om förutsättningarna för det föreligger. Idag är ungdomsvård förstahandsalternativet som påföljd, om det finns ett tillräckligt ingripande ungdomskontrakt eller en tillräckligt ingripande vårdplan och övriga förutsättningar också är uppfyllda. Ungdomsvård kan dömas ut även vid sådana låga straffmätningsvärden där ungdomstjänst är uteslutet.
Om ingripandegraden för den unge ska bli helt enhetlig oavsett om brottet leder till åtal eller inte, borde varningsstraffet ha försteg framför ungdomsvård i de fall brottet leder till åtal. Enligt vår mening finns det dock skäl som talar emot detta. De förslag vi här lämnat utgår från ambitionen att minska användningen av bötesstraff eftersom det är en olämplig och onödig påföljd för den omyndige förstagångsförbrytaren. I de fall det finns förutsättningar för ungdomsvård oavsett brottets straffmätningsvärde blir det enligt nuvarande reglering inte aktuellt med böter. Det sakliga behovet av att döma ut den individuellt mest lämpliga och brottsförebyggande påföljden får då anses väga tyngre än behovet av fullständig likformighet. Sedan tidigare har ungdomsvård försteg framför ungdomstjänst, dvs. att den påföljden ska väljas om för-
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
530
utsättningar för det föreligger. Samma sak ska enligt vad vi föreslår i avsnitt 27.8.3 gälla såvitt avser kontaktskyldighet för unga. Ungdomsvård bör enligt vår mening även ha försteg framför varningsstraff.
25.6.4.6 Något system med undanröjande av varningsstraff vid återfall bör inte införas
Vår bedömning: Varningsstraffet bör inte vara förenat med en
prövotid eller vid återfall i brott kunna omvandlas till ett bötesstraff. Inte heller är det lämpligt att återfall i brott ska leda till en mer ingripande påföljd för den nya brottsligheten på grund av att påföljden vid den förra lagföringen bestämdes till ett varningsstraff. Någon ändring i regleringen gällande återkallelse av åtalsunderlåtelse är inte påkallad.
Ska varningsstraffet innebära några särskilda konsekvenser vid återfall?
Vi har ovan argumenterat för att införa en ordning där den omyndige lagöverträdaren första gången han eller hon lagförs för ett brott förutsatt att det vore alltför ingripande med en annan påföljd än böter ådöms ett varningsstraff. Om den unge erkänner brottet och det även i övrigt finns förutsättningar för att underlåta åtal ska den unge i stället tilldelas en varning genom beslut om åtalsunderlåtelse.
Att den unge lagöverträdaren får en varning i stället för att ådömas ett bötesstraff innebär en betydande privilegiering. Rättsordningen visar tolerans med den unge. Innebörden av varningen kan då sägas vara att den toleransen inte kommer att finnas kvar om den unge återfaller i brott. Varningsstraffet (och åtalsunderlåtelse på motsvarande grund) ska enligt vår mening som utgångspunkt bara kunna meddelas en gång.
En reaktion på återfallet är sålunda att toleransen är slut och att en påföljd med verkställighetsinnehåll måste dömas ut om den unge på nytt gör sig skyldig till brott. Frågan är om det räcker som reaktion på återfallet?
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
531
Vad som kan övervägas är om varningsstraffet måste innebära någon annan konsekvens kopplad till det straff den unge skulle ha fått om denne inte hade privilegierats genom varningsstraffet.
Den gällande ordningen vid åtalsunderlåtelse
Gällande åtalsunderlåtelser finns det delvis redan en sådan ordning. Enligt 22 § LUL ska den som får åtalsunderlåtelse iaktta skötsamhet. Vidare anges att ett beslut om åtalsunderlåtelse får återkallas, om särskilda omständigheter föranleder det. Vid bedömningen av om återkallelse ska ske, ska särskilt beaktas om den unge har återfallit i brott inom sex månader från beslutet om åtalsunderlåtelse.
Enligt förarbetena är inte avsikten att det till beslutet om åtalsunderlåtelse ska vara kopplad en prövotid om sex månader, utan även återfall utanför sexmånadersfristen ska kunna beaktas.48Det ska dock å andra sidan inte finnas någon automatisk koppling mellan återfall i brott och återkallelse. Huruvida beslutet ska återkallas och åtal ska väckas för brottet ska göras mer utifrån en samlad bedömning. Det har angetts i förarbetena att det i regel bör förutsättas att det nya brottet inte är av lindrig beskaffenhet och att det också är av liknande slag som det åtalsunderlåtelsen avsett. Om de sociala myndigheterna ingriper med lämpliga åtgärder, bör enligt förarbetena ny brottslighet i allmänhet inte leda till att en åtalsunderlåtelse återkallas och att åtal väcks.
Utrymmet för återkallelse av åtalsunderlåtelse är sålunda ganska begränsat. Institutet tillämpas inte heller särskilt ofta. Under år 2008 meddelades 134 beslut om återkallelse och år 2009 meddelades 154 sådana beslut49. Det kan dock antas ha viss pedagogisk betydelse att det finns en sådan möjlighet, när åklagaren sammanträffar med den unge i samband med beslut om åtalsunderlåtelse och förklarar vikten av framtida skötsamhet och laglydnad.
48Prop. 1987/88:135 s. 18 ff. 49 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från Riksåklagarens kansli, Planeringsavdelningen.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
532
Ska böter uteslutas vid återfall som en skärpande reaktion på återfallet?
För att på samma sätt som vid åtalsunderlåtelser understryka vikten av laglydnad och samtidigt öka påföljdens trovärdighet, finns det anledning att överväga huruvida återfall – inom viss tid – efter ett varningsstraff ska kunna leda till någon ytterligare konsekvens än att det på nytt inte kan bli aktuellt med en sådan privilegiering.
En möjlighet skulle kunna vara att föreskriva att återfall i brott alltid ska föranleda att det för den nya brottsligheten döms ut en mer ingripande påföljd än böter, även i de fall ungdomstjänst (eller motsvarande) skulle vara för ingripande för en förstagångsbrottsling (pga. straffmätningsvärdet). Med andra ord skulle böter som huvudregel helt kunna utmönstras som påföljd för lagöverträdare under 18 år som tidigare dömts till varningsstraff. Den som begår ett mindre allvarligt brott kan första gången dömas till ett varningsstraff. Om denne återfaller (inom viss tid) skulle då ingripandegraden trappas upp och påföljden bestämmas till ungdomstjänst (eller någon annan påföljd av motsvarande ingripandegrad).
Det skulle finnas flera fördelar med en sådan ordning. För det första skulle det ytterligare minska användningen av bötesstraff för unga lagöverträdare, om varningsstraffet vid återfall följdes av en annan påföljd än böter. För det andra skulle varningsstraffet få en tydlig innebörd; den som återfaller inom viss tid får mer ingripande påföljd än en förstagångsbrottsling. Att på det sättet trappa upp ingripandegraden vid återfall genom att döma ut en mer ingripande form av sanktion, skulle delvis överensstämma med hur vi föreslår att ingripandegraden i reaktionen för vuxna lagöverträdare som dömts till villkorligt fängelse ska kunna öka (se kapitel 10.4).
Det skulle dock samtidigt vara förenat med betydande svårigheter att införa en sådan ordning.
Avsikten skulle vara att brott med låga straffmätningsvärden skulle leda till ungdomstjänst, när den unge (inom viss tid) har återfallit efter ett varningsstraff. Eftersom påföljden måste stå i proportion till brottets allvar, så torde förutsättas att ungdomstjänst kan dömas ut till ett lägre timantal än idag, i de fall det nya brottet har ett lägre straffmätningsvärde än 60 dagsböter. De nackdelar med ungdomstjänst på ett lågt timantal, som utvecklas ovan i avsnitt 25.6.2, skulle då uppkomma. En användning av ungdomstjänst vid återfall, i de fall brottet i dag hade lett till
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
533
dagsböter även vid ett återfall, skulle därtill öka behovet av ungdomstjänstplatser.
Om den första lagföringen var en åtalsunderlåtelse skulle en sådan upptrappning förutsätta antingen att åklagaren skulle kunna utfärda strafförelägganden på ungdomstjänst (eller motsvarande) eller alltid skulle väcka åtal vid återfall. De nackdelar som de båda alternativen för med sig beskrivs närmare i avsnitt 25.6.2 ovan.
Sammantaget har vi gjort bedömningen att det inte vore lämpligt att införa ett sådant sätt att trappa upp ingripandegraden vid återfall i brott efter ett varningsstraff.
Ska de böter som underläts genom varningsstraffet dömas ut vid återfall?
Som anförts ovan är det förenat med såväl principiella betänkligheter som praktiska problem att förstärka varningsstraffet genom att regelmässigt föreskriva ungdomstjänst eller liknande vid återfall.
En annan väg mer förenlig med hur systemet i dag är gällande återkallelse av åtalsunderlåtelse vore att möjliggöra för domstolen att vid återfall döma ut även de böter som hade utfärdats om inte varningsstraff hade meddelats vid den första lagföringen.
Vid återfall inom en viss tid efter varningsstraffet skulle sålunda böter hänförliga till det första brottet dömas ut oavsett vilken påföljden blir för det nya brottet. Det skulle kunna konstrueras på så sätt att varningsstraffet utgör ett villkorligt bötesstraff och att böterna förverkas vid återfall under en viss angiven prövotid. Återfallsregleringen skulle även kunna utformas som en mer diskretionär reglering med 22 § LUL som förebild.
Även med en sådan ordning skulle det finnas flera fördelar. Innebörden av varningsstraffet skulle måhända bli något tydligare och dess trovärdighet som påföljd skulle kunna öka, om det var förenat med en tydlig konsekvens för den som återfaller efter ett varningsstraff.
Det finns dock flera invändningar som kan anföras även mot en sådan modell. För det första skulle ambitionen att minska användningen av böter inte få lika stort genomslag, om böter för det först prövade brottet skulle kunna dömas ut vid återfall. De negativa effekterna av ett bötesstraff skulle tvärtom förstärkas, i de fall den
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
534
unge vid ett och samma tillfälle hade att utge böter gällande två olika lagföringar.
I de fall påföljden för det nya brottet bestäms till ungdomsvård eller ungdomstjänst, skulle det heller inte alltid framstå som sakligt motiverat att återvända till den tidigare lagföringen och döma ut ett bötesstraff. Därtill skulle regleringen bli mer komplicerad om varningsstraffet skulle kunna undanröjas eller på något sätt omvandlas till böter.
Att införa en mer konsekvent ordning än idag gällande återkallelse av åtalsunderlåtelse vid återfall i brott, framstår heller inte som önskvärt. Det skulle på ett sätt som framstår som omotiverat öka den administrativa bördan på åklagarna och innebära att ett stort antal gamla fall skulle behöva tas upp för prövning av förutsättningarna för strafföreläggande och åtal, när fokus bör ligga på den nya brottsligheten.
Om det av trovärdighetsskäl bedöms nödvändigt att ha möjlighet att reagera på återfall efter ett varningsstraff på något annat sätt än genom att privilegieringen upphör och en påföljd med verkställighetsinnehåll döms ut, skulle i så fall det lämpligaste vara att införa en ordning som ligger nära möjligheterna till återkallelse av åtalsunderlåtelse. Möjligheterna till återkallelse av åtalsunderlåtelse skulle då också kunna kvarstå oförändrade.
Det skulle innebära att det införs en möjlighet för domstolen att undanröja det tidigare utdömda varningsstraffet och döma ut en gemensam påföljd för den tidigare och den nya brottsligheten om den unge inom sex månader eller möjligen ett år på nytt gör sig skyldig till brott. Möjligheterna till undanröjande bör i så fall inte utformas som en huvudregel, utan något som kan komma i fråga om det är fråga om brott av liknande slag och brott som inte är av lindrig beskaffenhet. Särskilt om återfallet skett mycket kort tid efter det utdömda varningsstraffet borde det i så fall komma i fråga med ett undanröjande. Som anförs ovan skulle det dock vara förenat med flera nackdelar med en sådan ordning, vilket även gäller om det tillämpas mer diskretionärt. Vi har i våra överväganden gällande påföljder för vuxna lagöverträdare gjort bedömningen att det blir en tydligare, mer lättillämpad och mer konsekvent ordning om domstolen så långt möjligt dömer till en ny särskild påföljd vid återfall i stället för att undanröja vad som tidigare dömts ut och döma till en gemensam påföljd, se avsnitt 10.7.2. Samma skäl talar emot att ett tidigare utdömt varningsstraff ska kunna undanröjas vid återfall.
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
535
Vi har ovan anfört att ett varningsstraff kan vara en tillräckligt ingripande påföljd, om det är en privilegiering som normalt bara sker vid ett tillfälle och som antecknas i belastningsregistret. Visserligen skulle påföljdens karaktär av varning understrykas och dess ingripandegrad öka, om det tillkommer några särskilda konsekvenser vid återfall. Sammantaget bedömer vi dock att det inte är nödvändigt med sådana konsekvenser, utan att varningsstraffet blir tillräckligt tydligt om det endast kan komma i fråga vid ett tillfälle för varje lagöverträdare.
25.6.4.7 Vissa processuella aspekter m.m.
Våra förslag: Varningsstraff ska inte kunna meddelas om den
tilltalade inte inställt sig personligen till huvudförhandlingen.
Att påföljden kan bestämmas till varningsstraff ska inte utgöra hinder mot att frågor om skadestånd, förverkande eller annan särskild rättsverkan prövas.
Även om påföljden bestäms till varningsstraff ska det utgå en avgift till brottsofferfonden. Det ska krävas prövningstillstånd för att hovrätten ska pröva en dom där den tilltalade dömts till varningsstraff.
Dom på varningsstraff ska föras in i belastningsregistret. Gallringstiden ska vara lika lång som för övriga ungdomspåföljder, dvs. fem år.
Som vi anför ovan blir själva rättsprocessen av särskilt stor betydelse om den unge döms till ett varningsstraff. Genom den kan den unge konfronteras med brottsligheten och även få klart för sig att konsekvenserna blir mer ingripande om han eller hon återfaller i brott. Den unge bör därför utan undantag vara personligen närvarande för att ett varningsstraff ska kunna dömas ut. Enligt 46 kap. 15 a § RB får ett mål avgöras i den tilltalades utevaro om det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter, fängelse i högst tre månader, villkorlig dom eller skyddstillsyn. Redan utan lagändring kommer det sålunda saknas förutsättningar att döma till varningsstraff i den unges utevaro. Om den unge uteblir bör det i stället om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda finnas möjlighet att döma ut böter.
Böter och varningsstraff SOU 2012:34
536
Att påföljden bestäms till varningsstraff i domstol ska inte hindra att frågor om skadestånd, förverkande eller annan särskild rättsverkan prövas i målet. Detta torde följa av allmänna bestämmelser.
Enligt 1 § lagen (1994:419) om brottsofferfond ska en avgift om 500 kronor åläggas den som döms för ett brott för vilket fängelse ingår i straffskalan. Avgift ska inte tas ut om påföljdseftergift meddelas. Eftersom syftet med förslaget om varningsstraff är att minska andelen ekonomiska sanktioner för unga lagöverträdare, kan det övervägas om brottsofferavgift bör utgå när ett sådant straff döms ut. Att inte ta ut sådan avgift skulle vara i enlighet med vad som gäller då åtalsunderlåtelse meddelas.
Å andra sidan kan inte syftet med ett varningsstraff jämställas med påföljdseftergift. Därutöver har sådana brott som leder till varningsstraff enligt vårt förslag inte en mindre koppling till brottsofferaspekten än det skulle ha haft om ett bötesstraff dömdes ut. Intresset av att få in pengar till brottsofferfonden det uttryckliga brottsofferintresset med lagstiftningen talar också för att brottsofferavgift ska utgå. Det finns mot den bakgrunden inte tillräckliga skäl att undanta den som döms till varningsstraff från skyldigheten att utge en avgift till brottsofferfonden. För att undvika en skillnad mot varningsstraffet kan övervägas om det då borde utgå en brottsofferavgift vid beslut om åtalsunderlåtelse. En sådan ordning skulle dock leda till ett väsentligt merarbete gällande hanteringen av åtalsunderlåtelser. Även om åtalsunderlåtelse förutsätter att det är utrett att den unge gjort sig skyldig till brottet talar också principiella skäl mot att förena ett beslut om att inte väcka åtal med en sådan sanktion. Vi lägger därför inte fram något sådant förslag.
Om den enda påföljd som dömts ut är böter krävs det enligt 49 kap. 13 § RB prövningstillstånd för att hovrätten ska pröva tingsrättens dom. Varningsstraff bör jämställas med ett bötesstraff i det hänseendet.
Eftersom varningsstraff ska utgöra en ungdomspåföljd ska den framgå av belastningsregistret enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Gallringstiden för ungdomsvård och ungdomstjänst är fem år, i de fall gärningsmannen var under 18 år vid tidpunkten för brottet. Varningsstraff ska enligt vårt förslag bara kunna dömas ut om den tilltalade var under 18 år vid tidpunkten för brottet. Enligt vår bedömning bör gallringstiden vara densamma för varningsstraff som för andra ungdomspåföljder. Det kan noteras att gallringstiden för åtalsunderlåtelse gällande lagöverträdare under 18
SOU 2012:34 Böter och varningsstraff
537
år endast är tre år. Det kan möjligen finnas anledning att i annat sammanhang överväga om det är en rimlig ordning att den är kortare än vad som gäller för ungdomspåföljderna.
Som vi beskriver i kapitel 2 kommer de processuella aspekterna på våra förslag att behandlas närmare i särskild ordning.
539
26 Sluten ungdomsvård
26.1 Inledning
I vår översyn av ungdomspåföljderna ingår sluten ungdomsvård som en naturlig del. I våra direktiv anges specifikt två områden som bör övervägas närmare. Det gäller dels om det kan finnas behov av längre frihetsberövande för att möta även mycket allvarlig brottslighet, dels bättre möjligheter till kontroll och stöd den första tiden efter att frihetsberövandet upphör. I detta avsnitt överväger vi dessa två frågor närmare. Utredningen har inte funnit anledning att överväga några andra förändringar av sluten ungdomsvård.
26.2 Möjligheter till längre frihetsberövanden?
26.2.1 Bakgrund
Skalan inom vilken tiden för sluten ungdomsvård bestäms har en särskild funktion
I avsnitt 20.3.3 lämnas en redogörelse för gällande rätt beträffande sluten ungdomsvård. Enligt våra direktiv kan det gällande sluten ungdomsvård finnas behov av längre frihetsberövande för att möta även mycket allvarlig brottslighet. Vad vi har att överväga är sålunda om maximitiden för sluten ungdomsvård bör förlängas. Av betydelse är då den särskilda funktion som skalan inom vilken tiden för sluten ungdomsvård bestäms till har.
Har någon begått brott innan han eller hon fyllt 18 år och finner rätten med tillämpning av 30 kap. BrB att påföljden bör bestämmas till fängelse, ska den i stället bestämma påföljden till sluten ungdomsvård. Rätten får bestämma tiden för sluten ungdomsvård till lägst 14 dagar och högst fyra år (32 kap. 5 § andra stycket BrB).
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
540
Tillämpningen av sluten ungdomsvård är sålunda beroende av om det finns skäl för fängelse och vad ett fängelsestraff hade bestämts till.
Fängelse döms enligt 26 kap. 1 § BrB ut på viss tid eller på livstid enligt vad som är föreskrivet för brottet.
Fängelse på viss tid får inte understiga 14 dagar och inte överstiga tio år. Om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet får dock fängelse på viss tid bestämmas till högst 18 år. Detsamma gäller om det följer av bestämmelserna i 26 kap. 2 § om gemensamt straff för flera brott eller 26 kap. 3 § om vissa återfall i allvarlig brottslighet.
I 29 kap. 7 § BrB finns en särskild bestämmelse om unga lagöverträdare. För brott som någon har begått innan han eller hon fyllt 21 år får inte dömas till svårare straff än fängelse i tio år. Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 26 kap. 2 §, får dock dömas till fängelse i högst 14 år.
Till varje brott är knutet en straffskala, angiven i böter, i böter eller fängelse eller endast i fängelse. Genom straffskalan har lagstiftaren gett uttryck för hur allvarligt ett visst brott anses vara utifrån ett lagstiftningsperspektiv. Straffskalan ger med andra ord uttryck för vad som brukar kallas brottets abstrakta straffvärde. Inom ramen för straffskalan har därefter domstolen, för det enskilda brottet, att bestämma dess konkreta straffvärde. Även det ska mätas i antingen böter eller ett antal dagar, månader eller år av fängelse.
Skalan inom vilken sluten ungdomsvård kan bestämmas har inte denna funktion att uttrycka ett abstrakt straffvärde. I författningskommentaren till lagstiftningen anges följande om dess tillämpning.1
I frågan om under vilken tid den tilltalade bör vara frihetsberövad i form av sluten ungdomsvård skall utgångspunkten vara den bedömning rätten gjort när den funnit att påföljden bör bestämmas till fängelse av viss längd. Detta innebär att rätten skall ha tagit hänsyn till samtliga bestämmelser som är relevanta vid bestämmandet av ett fängelsestraffs längd. Härutöver skall beaktas att den som döms till sluten ungdomsvård inte blir föremål för villkorlig frigivning. Det faktiska frihetsberövandet bör inte bli längre än vad det skulle ha blivit vid dom på fängelse. Finner rätten att tiden för frihetsberövandet kan bestämmas till lägst fjorton dagar och högst fyra år skall huvudregeln vara att påföljden bestäms till sluten ungdomsvård i stället för fängelse.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
541
Om rätten finner att straffvärdet avseende den aktuella brottsligheten är så högt att tiden för frihetsberövandet inte kan bestämmas till fyra år eller kortare tid utgör denna omständighet ett särskilt skäl enligt första stycket mot att döma den unge till sluten ungdomsvård. Det kan inte uteslutas att även andra situationer kan finnas då det måste anses finnas särskilda skäl som gör att påföljden inte skall bestämmas till sluten ungdomsvård. Huvudregeln skall dock vara att sluten ungdomsvård skall dömas ut i stället för fängelse då detta är möjligt.
Av allmänmotiveringen till reformen framgår att utgångspunkten vid bestämmandet av maximitiden var praktiska lämplighetsskäl. Regeringen konstaterade att verkställigheten ska ske vid sådana särskilda ungdomshem som avses i 12 § LVU. Införandet av den nya påföljden borde därför inte medföra att åldersstrukturen vid de särskilda ungdomshemmen förändrades i alltför stor utsträckning.2Enligt regeringen var det inte lämpligt att äldre personer, som åldersmässigt inte passar in vid de särskilda ungdomshemmen, placeras vid dessa hem. Med den utgångspunkten var det nödvändigt att ange en maximitid för frihetsberövandet. Maximitiden borde dock enligt regeringen sättas högt för att kunna omfatta även brottslighet med höga straffvärden och bestämmas med beaktande av de faktiska verkställighetstider efter villkorlig frigivning som förekom när ungdomar under 18 år dömdes för de allra grövsta brotten.
Om påföljden bör bestämmas till fängelse, så ska den enligt regleringen i 32 kap. ”i stället” bestämmas till sluten ungdomsvård. När samtliga förutsättningar för fängelse är uppfyllda för en lagöverträdare under 18 år, ska detta fängelsestraff som huvudregel ”ersättas” av sluten ungdomsvård under motsvarande tid som fängelsestraffet skulle ha blivit verkställt i anstalt efter en villkorlig frigivning. Maximitiden för sluten ungdomsvård kan sägas utgöra ett tak för hur långa fängelsestraff som på så sätt kan ”omvandlas”.
Hur tiden för sluten ungdomsvård ska bestämmas, avgörs sålunda uteslutande av hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut (efter beaktande av straffvärde och med avdrag för ungdomsreduktion och eventuella s.k. billighetsskäl) och därtill av hur lång tid den dömde skulle ha verkställt i anstalt innan det enligt huvudregeln blivit aktuellt med villkorligt frigivning. Om exempelvis fängelsestraffet (med beaktande av eventuella billighetsskäl och ungdomsreduktion enligt 29 kap. 7 § BrB) skulle ha bestämts till sex månader, så hade villkorligt frigivning skett efter
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
542
fyra månader. Tiden för sluten ungdomsvård ska då bestämmas till fyra månader. Om fängelsestraffet skulle ha bestämts till sex år hade villkorligt frigivning skett efter fyra år. Tiden för sluten ungdomsvård ska då bestämmas till fyra år.
Enligt 32 kap. 5 § BrB ska inte sluten ungdomsvård väljas i vissa fall även om det följer av 30 kap. BrB att påföljden bör bestämmas till fängelse om det finns särskilda skäl däremot. Om rätten finner att straffvärdet avseende den aktuella brottsligheten är så högt att tiden för frihetsberövandet trots beaktande av ungdomsreduktionen inte kan bestämmas till fyra år eller kortare utgör det ett särskilt skäl mot att döma till sluten ungdomsvård.3 Om det fängelsestraff som brottsligheten motiverar (efter beaktande av eventuella billighetsskäl och ungdomsreduktion) är längre än sex år bestäms i stället påföljden i normalfallet till fängelse.
I domstolarna tillämpas påföljden sluten ungdomsvård regelmässigt på detta sätt. Vilket tillämpningsområde sluten ungdomsvård har beror då på med hänsyn till det ”tak” som maximipåföljden fyra år sätter hur långa fängelsestraff domstolen som utgångspunkt anser bör dömas ut. Avgörande för tillämpningsområdet för sluten ungdomsvård blir då även straffskalorna för de enskilda brotten, dvs. vilka fängelsetider som kan dömas ut.
2009 års ändringar av straffskalan för fängelse
Tillämpningsområdet för sluten ungdomsvård är som utvecklas ovan beroende av hur långt fängelsestraff som annars hade dömts ut. Av betydelse blir då de möjligheter till längre tidsbestämda fängelsestraff som infördes den 1 juli 2009(prop. 2008/09:118).
Tidigare föreskrevs i 26 kap. 1 § BrB att fängelse på viss tid inte fick överstiga tio år. Som anges ovan föreskrivs numera att fängelse på viss tid får bestämmas till högst 18 år, om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet. Genom 2009 års lagändringar ändrades straffskalan för mord på så sätt att det numera föreskrivs att för mord döms till fängelse på viss tid i lägst tio år och högst 18 år eller på livstid. För de brott i brottsbalken, utöver mord, som det tidigare föreskrevs fängelse på både viss tid och livstid för, t.ex. människorov, grov mordbrand, grovt sabotage, grovt spioneri och folkrättsbrott, föreskrivs efter lagändringen fängelse på viss tid i högst 18 år eller på livstid. Detsamma gäller
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
543
folkmord enligt lagen (1964:169) om straff för folkmord och terroristbrott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.
Någon än högre straffskala med anledning av flerfaldig brottslighet eller återfall i allvarlig brottslighet infördes inte. Det tidsbestämda fängelsestraffet får sålunda bestämmas till högst 18 år även vid flerfaldig brottslighet eller återfall i särskilt allvarlig brottslighet.
För unga lagöverträdare infördes en särskild regel som utökade de dåvarande möjligheterna att döma ut tidsbestämda straff men som samtidigt innebar en inskränkning i dessa möjligheter i förhållande till vad som kom att gälla för vuxna lagöverträdare. För brott som någon har begått innan han eller hon fyllt 21 år får inte, som huvudregeln i 26 kap. 7 § BrB är formulerad, dömas till svårare straff än fängelse i tio år. Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet får dock dömas till fängelse i högst 14 år. Genom bestämmelsen i 26 kap. 2 § BrB om förhöjt maximistraff vid flerfaldig brottslighet kan därtill i likhet med tidigare ett tidsbestämt fängelsestraff för brott begångna före 21 års ålder uppgå till högst 14 års fängelse om det är fråga om flera allvarliga brott.
I allmänmotiveringen pekade regeringen på att livstidsstraffet numera bestäms till mellan 18 och 25 år och att en omvandling till ett tidsbestämt straff enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid inte möjliggör en omvandling till ett kortare straff än fängelse 18 år. Som skäl för höjningen anförde regeringen bl.a. att tröskeln mellan livstids fängelse och det längsta tidsbestämda straffet (10 år) var för stor.4 Regeringen anförde vidare att den dåvarande straffskalan inte möjliggjorde ett hänsynstagande till försvårande omständigheter i de fall brottet inte var så allvarligt att livstids fängelse var motiverat, och att proportionalitetsprincipen därför inte fick tillräckligt genomslag. Inte heller omständigheter i mildrande riktning kunde ges tillräckligt genomslag. Regeringen ställde sig därtill bakom det synsätt som Straffnivåutredningen, vars delbetänkande Straffskalan för mord (SOU 2007:90) låg till grund för förslagen, hade anfört, nämligen att acceptansen för våld i samhället hade minskat och att det fanns ett större behov av att markera en strängare syn på våldsbrott.
Enligt regeringens mening framstod ett tidsbestämt straff på maximalt 18 år för mord som en väl avvägd nivå. Vid behov av att
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
544
döma strängare straff fanns enligt regeringen livstidsstraffet att tillgå.5 Samma principiella synpunkter ansågs göra sig gällande beträffande andra brott för vilket livstid var föreskrivet i straffskalan.
Gällande unga lagöverträdare konstaterade regeringen att det utan en särreglering skulle vara möjligt att döma ut 18 års fängelse för den lagöverträdare som gjort sig skyldig till brott före 21 års ålder. Det skulle innebära en i vart fall formellt sett kraftig höjning av det maximala straff som unga lagöverträdare kan dömas till. Regeringen fann att det förelåg behov av en särskild reglering för unga lagöverträdare.
Regeringen anförde i propositionen att en bevarad maxgräns på tio år för brott som någon begått före 21 års ålder skulle skapa en alltför stor tröskeleffekt i förhållande till brott någon begått efter 21-årsdagen.6 Vidare lyfte regeringen fram proportionalitetsintresset och anförde att detta intresse gäller också unga lagöverträdare, även om dessa i olika avseenden särbehandlas vid påföljdsbestämningen. Regeringen konstaterade att gällande bestämmelser och praxis beträffande straffreduktion för lagöverträdare under 21 års ålder skulle bestå, även efter reformen. Vidare skulle den befintliga möjligheten att döma ut 14 års fängelse vid flerfaldig brottslighet bestå, samtidigt som det fortsatt skulle saknas möjlighet att tillämpa ett förhöjt straffmaximum vid återfall.
Regeringen frågade sig därefter om proportionalitetsintresset kunde anses få ett tillräckligt genomslag vid straffmätningen för ungdomar vid mord och andra brott för vilket höjda tidsbestämda straff hade föreslagits, och anförde därefter:
För att kunna besvara denna fråga är det av intresse att undersöka hur straffmätningen görs när straffet för en vuxen lagöverträdare skulle ha blivit livstids fängelse och hur straffmätningen bör göras framöver med ett längsta tidsbestämt straff på 18 år för vuxna lagöverträdare. I praxis finns flera exempel på hur straffmätningen för unga lagöverträdare gjorts vid mord i fall där straffet för en vuxen lagöverträdare skulle ha blivit livstids fängelse. Av denna praxis följer att domstolarna som utgångspunkt för ungdomsreduktionen oftast inte haft tio år, det längsta straff som unga lagöverträdare kan dömas till vid enstaka brott, eller 14 år, det längsta straffet vid flerfaldig brottslighet, utan i stället en nivå motsvarande eller närmare 18 år. Detta gäller såväl de som var fyllda 18 år men under 21 år vid brottet som de som var under 18 år vid brottet. Straffmätningen synes alltså utgå från en nivå som motsvarar eller ligger nära den kortaste tid som ett livstidsstraff för en vuxen lagöverträdare kan omvandlas till.
5 A. prop. s. 27. 6 A. prop. s. 33.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
545
En sådan praxis har goda skäl för sig. En ungdomsreduktion som i stället skulle räknas från det maximala straff som gäller för unga lagöverträdare skulle innebära att åldern beaktas dubbelt, att strafflängden skulle bli densamma oavsett om straffvärdet bedöms motsvara maximistraffet eller livstid och att unga lagöverträdare inte skulle kunna dömas till det maximala straff som gäller för gruppen. Enligt regeringens uppfattning är det rimligt att denna praxis gäller även framöver. Regeringens förslag om ett högsta tidsbestämt straff på 18 år för mord m.m. för vuxna lagöverträdare ansluter också väl till en sådan praxis. Detta innebär samtidigt att det redan i dag kan uppstå situationer där straffet för t.ex. mord med hänsyn till straffvärdet och efter beaktande av den tilltalades ungdom bedöms motsvara ett fängelsestraff i mer än tio år. Motsvarande situationer kan uppkomma framöver med 18 år som högsta tidsbestämda straff för vissa brott. I bägge fallen kan det dessutom någon gång vara fråga om återfall i brott som rimligen bör kunna tillmätas betydelse vid straffmätningen utan att det handlar om att använda ett förhöjt straffmaximum. Dessa situationer kan uppstå främst vad gäller 20-åringar och när straffet för en vuxen skulle ha bestämts till livstids fängelse eller, framöver, ett högt tidsbestämt straff. Det kan dock inte uteslutas att sådana situationer kan uppkomma, beroende på omständigheterna i de enskilda fallen, även i fråga om yngre lagöverträdare. Om exempelvis domstolen finner att ett mord begånget av en person strax under 21 år är så allvarligt att straffet för en vuxen person skulle ha bestämts till livstids fängelse eller, med regeringens förslag, fängelse i 18 år skulle en straffreduktion i enlighet med praxis medföra ett fängelsestraff överstigande det högsta straffet i dag för enstaka brott, nämligen tio år. Följaktligen kan det för närvarande i vissa fall saknas utrymme att göra en tillräckligt nyanserad straffmätning vid de allra allvarligaste brotten. Motsvarande blir fallet framöver med ett höjt tidsbestämt straffmaximum för vuxna till 18 år, om samtidigt tio år behålls som det högsta straffet för personer som var under 21 år vid brottet. En konsekvens kan dessutom vara att straffet inte i tillräcklig mån kan differentieras mellan den som snart skulle fylla 21 år och den som var yngre.
Det anförda talade enligt regeringen för att ett längre fängelsestraff än tio år borde vara möjligt för ålderskategorin under 21 år. Regeringen tog i allmänmotiveringen upp skäl som hade framförts mot en sådan höjning. Bl.a. hade Åklagarmyndigheten framfört att det blir avsevärda skillnader i påföljdshänseende om någon begått ett brott strax före och strax efter det att han eller hon fyllt 18 år. För den som begått brottet före 18 års ålder ska som regel påföljden bestämmas till sluten ungdomsvård, med en maximitid om fyra år. Regeringen medgav att det sett för sig är en påtaglig
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
546
tröskeleffekt, mellan fyra års sluten ungdomsvård och ett fängelsestraff efter villkorligt medgiven frihet om drygt nio år. Regeringen hänvisade dock till att det finns en möjlighet att döma även de yngsta lagöverträdarna till fängelse om domstolen finner att tiden för frihetsberövandet inte kan bestämmas till fyra års sluten ungdomsvård eller kortare. Enligt regeringen är detta också något som sker i praxis.7 Vidare såg inte regeringen något behov av att ändra den maximala tiden för sluten ungdomsvård, med anledning av de ändringar som lades fram. Att sluten ungdomsvård ska kunna användas även vid mycket allvarlig brottslighet hade enligt regeringen beaktats vid utformningen av den påföljden och domstolen kunde dessutom, som redan nämnts, i undantagsfall välja ett fängelsestraff när sluten ungdomsvård inte utgör en tillräckligt ingripande påföljd.
För att markera att ändringen inte var avsedd att förändra straffmätningen generellt för unga lagöverträdare knöts det höjda straffmaximumet (14 år) till brott med 18 år i straffskalan, medan tio år angavs som straffmaximum för övriga brott.
När det gällde sluten ungdomsvård kunde den utdömda tiden, inom ramen för nuvarande gränser för den påföljden, enligt regeringen komma att bli något längre än i dag för brott som omfattas av reformen och som innan reformen för en vuxen lagöverträdare hade blivit tio års fängelse men framöver ett längre tidsbestämt straff.8
Straffnivåutredningen gav i sitt delbetänkande Straffskalan för mord (SOU 2007:90), på vilket regeringen grundade sina förslag om höjda straffmaxima, uttryck för en delvis annan ståndpunkt gällande tillämpningen av den föreslagna straffskalan för ungdomar och hur den skulle förhålla sig till sluten ungdomsvård. Enligt utredningen borde det endast ”i yttersta undantagssituationer” kunna komma i fråga att döma till 14 års fängelse, varvid det då kunde förutsättas att brottet hade ägt rum relativt kort tid innan den unge skulle fylla 21 år.9 Utredningen konstaterade att den längsta tiden för sluten ungdomsvård med beaktande av att villkorlig frigivning inte ska ske motsvarar sex års fängelse i stränghet. Enligt utredningen innebar detta att den föreslagna utvidgningen av straffskalan för mord i praktiken knappast får något genomslag i de fall gärningsmannen inte uppnått 18 års ålder
7 A. prop. s. 35. 8 A. prop. s. 36. 9SOU 2007:90 s. 165 f.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
547
vid gärningstillfället. Utredningen anförde därefter att den tolkade sina direktiv så att det inte ingick att överväga några förändringar såvitt avser sluten ungdomsvård och att den därför inte tog ställning till frågan om det är motiverat att se över bestämmelserna om sluten ungdomsvård från den nu angivna synpunkten.
Särskilt om betydelsen av vårt förslag till villkorligt fängelse
I kapitel 9 föreslår vi en genomgripande reform av påföljdssystemet på så sätt att de icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras. Domstolen ska i stället alltid i de fall straffvärdet inte är sådant att påföljden kan stanna vid böter bestämma påföljden till fängelse. I de fall fängelsestraffets längd och den tilltalades brottslighet inte utgör hinder mot det, ska fängelsestraffet dömas ut villkorligt. En förutsättning för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska dock vara att det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och eventuell tidigare brottslighet.
Som vi föreslår och motiverar närmare i avsnitt 23.2 ska påföljderna för unga lagöverträdare (i första hand sådana som var under 18 år vid tidpunkten för brottet) som huvudregel bestämmas till en ungdomspåföljd i enlighet med vad som föreskrivs i 32 kap. BrB. Om det bedöms olämpligt vid tidpunkten för huvudförhandlingen att döma till en ungdomspåföljd främst i de situationer där den unge i tiden mellan brottet och huvudförhandlingen har hunnit bli betydligt äldre än 18 år ska påföljden bestämmas enligt de allmänna reglerna. Något krav på synnerliga skäl för att döma till fängelse kan därför inte som utvecklas i avsnitt 23.2.5 upprätthållas i det system vi föreslår. Kravet på synnerliga skäl ska i stället gälla för att döma till ovillkorligt fängelse i de undantagsfall då det inte är lämpligt att döma till en ungdomspåföljd.
I och med den nyordning som föreslås för vuxna lagöverträdare finns det inte längre förutsättningar att anknyta tillämpningen av sluten ungdomsvård till att det finns förutsättningar att döma till fängelse (dvs. att det finns synnerliga skäl för fängelse). Med våra förslag åsyftar vi dock inte att åstadkomma någon ändring vad gäller den restriktiva tillämpningen av sluten ungdomsvård. Vi föreslår därför att sluten ungdomsvård ska kunna dömas ut om det föreligger synnerliga skäl.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
548
Den föreslagna ändringen syftar heller inte till att ändra det sätt på vilket tiden för sluten ungdomsvård bestäms. Den ska även framdeles bestämmas med hänsyn till brottslighetens straffvärde, förekomsten av eventuella billighetsskäl, den ungdomsreduktion som följer av 29 kap. 7 § BrB samt det faktum att det inte sker någon villkorligt frigivning från sluten ungdomsvård. Utgångspunkten ska också enligt den ordning vi föreslår vara det fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd.
Med hänsyn till att vi föreslår att unga lagöverträdare som utgångspunkt ska undantas från reglerna om påföljder för vuxna, aktualiseras frågan huruvida det i vissa fall finns behov att döma unga lagöverträdare till ovillkorligt fängelse i stället för sluten ungdomsvård i de fall synnerliga skäl föreligger och det inte finns lämplighetsskäl som talar mot en ungdomspåföljd, eller om tvärtom tillämpningsområdet för sluten ungdomsvård kan anses heltäckande i dessa fall. Denna fråga har samband med frågeställningen huruvida maximitiden för sluten ungdomsvård bör höjas. Vi behandlar därför den frågan i våra överväganden nedan.
26.2.2 Maximitiden för sluten ungdomsvård bör inte höjas
Vår bedömning: Maximitiden för sluten ungdomsvård bör inte
höjas.
Vårt förslag: Även i fortsättningen ska det finnas möjlighet att
döma lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år till fängelse om sluten ungdomsvård inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde.
Utgångspunkter för våra överväganden
Sluten ungdomsvård kan tidsbestämmas till som längst fyra år. Eftersom det inte ska ske någon villkorlig frigivning kan det innebära ett frihetsberövande på just fyra år. Den senare delen av påföljdens verkställighet ska innefatta en utslussning. Utslussningen vilken ska rymmas inom verkställighetstiden ska som huvudregel innebära någon form av vistelse utanför ungdomshemmet. Som beskrivs närmare nedan i avsnitt 26.3.1 kommer
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
549
förutsättningarna för att utslussningsinsatser ska kunna göras utanför ungdomshemmet att öka.
Frågeställningen i detta sammanhang är om det finns behov av att döma ut en längre tids sluten ungdomsvård för att möta mycket allvarlig brottslighet. Att en del av det frihetsberövande straffet kan verkställas utanför ungdomshemmet i en utslussningsfas saknar betydelse i det sammanhanget.
En annan utgångspunkt för våra överväganden är att domstolarna så långt möjligt bör undvika att döma omyndiga lagöverträdare till fängelse i de fall straffvärdet och den tidigare brottsligheten påkallar en frihetsberövande påföljd.
Nuvarande ordning
Som beskrivs ovan utgår bestämningen av tid för sluten ungdomsvård från det fängelsestraff som hade dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Eftersom det inte sker någon villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård ska dock en tredjedel dras bort från den längd som ett fängelsestraff hade bestämts till. Som återges ovan kan ett särskilt skäl mot att döma den unge till sluten ungdomsvård vara att straffvärdet är så högt att tiden för frihetsberövandet inte kan bestämmas till fyra år eller kortare.
Det fängelsestraff som skulle ha dömts ut vilket i sin tur avgör längden på sluten ungdomsvård och även om denna påföljd är tillämplig bestäms med utgångspunkt i straffvärdet och eventuella billighetsskäl. Enligt 29 kap. 7 § BrB ska därutöver den tilltalades ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen, om denne begått brott innan han fyllt 21 år.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
550
I doktrinen har följande utgångspunkter för reduktionen angetts:10
Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2000 s. 421 tagit avstånd från en schematisk regel om en på levnadsålder grundad procentuell straffnedsättning i förhållande till straffvärdet. HD har härvid anfört att det vid långvariga fängelsestraff ofta kan vara rimligt att nedsätta straffet mera än vid kortare frihetsstraff eller bötesstraff, att brottslighetens art också kan vara av betydelse samt att de omständigheter som anges i 29 kap. 4 och 5 §§ också självfallet påverkar straffmätningen.
HD har oaktat sitt avståndstagande från en schematisk nedsättning de facto ofta tillämpat en reduktion som ansluter till vedertagna schabloner De ovan angivna utgångspunkterna torde också vara allmänt vedertagna och tillämpade i såväl tingsrätt som hovrätt.11
Det är också vedertaget att den slutliga avvägningen av straffets längd görs utifrån förhållandena i varje enskilt fall, där bl.a. den individuella mognaden spelar in. Storleken på reduktionen behöver heller inte vara densamma för den som vid tidpunkten för gärningen nyligen fyllt exempelvis 16 och den som i stället snart är 17 år, utan många domare torde tillämpa en mer glidande skala, där exempelvis nedsättningen för en 16-åring gärningsman görs med mellan 65 och 75 procent beroende på hans eller hennes specifika ålder.
10 Redovisad i Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007 s. 150. 11 jfr Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl. 2008 s. 209.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
551
Betydelsen av 2009 års straffskalereform
Utgångspunkten för ungdomsreduktionen ska sålunda vara det straff som en vuxen lagöverträdare hade fått. Vad gäller de allvarligaste brotten finns det för lagöverträdare under 21 år en särskild begränsning, genom att livstids fängelse inte kan dömas ut. Tidigare var det längsta straffet som kunde dömas ut för denna åldersgrupp tio års fängelse (om det inte vara fråga om flerfaldig brottslighet). Efter lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2009 kan som beskrivs närmare i avsnitt 26.2.1 ovan 14 års fängelse dömas ut, om det för brottet är föreskrivet längre straff än tio års fängelse eller fängelse på livstid.
Frågan är då om reduktionen för en ung lagöverträdare ska ta sin utgångspunkt i det maximistraff som gäller för unga lagöverträdare (numera 14 år). Att det inte förhåller sig så framgår av förarbetena till 2009 års straffskalereform (se ovan avsnitt 26.2.1). Om en vuxen person för brottsligheten hade erhållit livstids fängelse eller 18 års fängelse, ska domstolen, enligt författningskommentaren, utgå från 18 år vid reduktionen.12 På detta sätt har också reduktionen tillämpats i hovrättspraxis och även ansetts böra tillämpas i doktrinen.13
Enligt 4 § lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid får livstidsstraffet efter omvandling inte understiga det längsta tidsbestämda straff som får dömas ut, dvs. 18 år. Av 4 § samma lag framgår vidare att det vid prövning av omvandling särskilt ska beaktas den tid som den dömde har avtjänat, vad som av domen framgår om de omständigheter som legat till grund för straffmätningen, om det finns risk för återfall i brott av allvarligt slag, om den dömde har åsidosatt vad som gäller för verkställigheten och om den dömde har medverkat till att främja sin anpassning i samhället.
Flertalet av dessa omständigheter är sådana som inte kan beaktas om ett ”hypotetiskt livstidsstraff” utgör utgångspunkt för beräkningen av ungdomsreduktion, eftersom det är omständigheter som inte har att göra med brottsligheten. Vid prövningen av omvandling av livstidsstraff ska dock domstolen beakta de omständigheter som har legat till grund för straffmätningen enligt den ursprungliga domen på livstids fängelse. Enligt vad som uttalas
12Prop. 2008/09:118 s. 52 f. 13 Hovrättens över Skåne och Blekinge dom den 12 augusti 2004 i mål B 1381–04 (det s.k. Hallandsåsmålet) och Svea hovrätts dom den 5 februari 2010 i mål B 8874–09 (det s.k. Sturebymålet) samt Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 212 f.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
552
i förarbetena till omvandlingslagen ska någon omprövning av dessa omständigheter inte komma i fråga. Det anförs dock vidare att ett utdömt livstidsstraff kan avse brott av olika karaktär och svårhetsgrad. Vid en jämförelse mellan olika brott som föranlett fängelse på livstid, ska därför som huvudregel ett svårare brott leda till att längre tid avtjänas innan en ansökan om omvandling bifalls.14
HD har i NJA 2008 s. 579 I-III uttalat att de omständigheter som legat till grund för straffmätningen inte ger utrymme för mer än en mycket grov kategorisering inom det spann som en omvandling enligt förarbetena normalt ska ske till. I det fall en omvandling till 18 års fängelse inte anses möjlig på grund av brottets karaktär och svårhetsgrad torde enligt rättsfallen i allmänhet en strafftid om 21 års fängelse få anses tillräcklig med möjlighet att under särskilt försvårande omständigheter bestämma tiden till 24 års fängelse. I ett av rättsfallen (III) fann HD att redan utifrån att det var ett så kvalificerat mord som föranlett livstidsdomen och att livstidsstraffet även omfattade ekonomisk brottslighet av betydande straffvärde, kunde ett tidsbestämt straff inte sättas lägre än till fängelse 24 år.
Möjligen kan det ifrågasättas om utgångspunkten för ungdomsreduktionen alltid bör vara 18 år, om straffet hade bestämts till livstids fängelse för en vuxen lagöverträdare. Om brottsligheten är mycket allvarlig och därtill kanske flerfaldig kan det måhända redan vid domstillfället göras ett grundat antagande att ett omvandlat livstidsstraff för en vuxen lagöverträdare snarare skulle ha bestämts till 21 eller till och med 24 år. En sådan tillämpning skulle ge ett genomslag för den differentiering inom livstidsstraffet som ansågs önskvärd i förarbetena till omvandlingslagen, även då åldern på den tilltalade utesluter ett livstidsstraff. Mot detta kan dock invändas att det skulle kunna anses rättsosäkert och straffrättsligt principlöst att grunda straffmätningen på ett osäkert hypotetiskt antagande till den tilltalades nackdel. Eftersom de i avsnitt 26.2.1 återgivna förarbetsuttalandena är så kategoriska, torde man under alla förhållanden kunna utgå från att domstolarna kommer att ha 18 år som utgångspunkt för ungdomsreduktionen, om brottet skulle ha föranlett ett livstidsstraff för en vuxen lagöverträdare. Måhända kommer avsteg att göras vid helt exceptionellt allvarlig brottslighet.
Tidigare innan 2009 års lagändring hade domstolen endast två nivåer att använda sig av vid straffmätningen av de allvarligaste
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
553
brotten. Antingen var straffvärdet tio års fängelse, eller så var det livstid.
Den tröskel som tidigare fanns mellan dessa straff, innebar att utgångspunkten för ungdomsreduktionen inte kunde bli högre än tio år, i de fall straffvärdet inte motiverade livstids fängelse för en vuxen lagöverträdare.15 Numera när tidsbestämda straff kan uppgå till som högst 18 års fängelse kan sålunda utgångspunkten för ungdomsreduktionen oftare än tidigare bli straff som överstiger tio år, exempelvis 12, 14 eller 16 år. Huruvida ungdomsreduktionen kan utgå från mer än 18 års fängelse vid de allvarligaste brotten är däremot med hänsyn till de ovan refererade förarbetsuttalandena som sagt osäkert.
Det finns skäl för att höja maximitiden för sluten ungdomsvård
Frågan är om den ändrade straffskalan eller andra skäl påkallar att sluten ungdomsvård bör kunna dömas ut på längre tid än fyra år.
För en 15-åring skulle ett brott, som för en vuxen lagöverträdare hade lett till 18 års fängelse, föranleda ett fängelsestraff på ca tre år och sex månader enligt dagens reduktionssystem (1/5 av strafflängden). Efter beaktande av att det inte sker någon villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård blir tiden för sluten ungdomsvård cirka två år och tre månader. För en 16-åring leder motsvarande beräkning till sluten ungdomsvård på tre år. Med ett bibehållande av dagens system för ungdomsreduktion är det svårt att se att det för 15-eller 16-åringar någonsin kan anses påkallat att döma ut så långa frihetsberövande påföljder att dagens maximitid för sluten ungdomsvård inte utgör en tillräckligt lång tid.
En 17-åring ska enligt den kvotmässiga ungdomsreduktionen (som gäller enligt en stadgad praxis) få 1/3 av strafftiden för en vuxen lagöverträdare. Med utgångspunkten 18 års fängelse blir strafftiden efter ungdomsreduktionen sex år. Efter beaktande av att det inte sker villkorlig frigivning bör då tiden för sluten ungdomsvård bestämmas till fyra år. Med en sådan beräkning skulle därför även för den allvarligaste brottsligheten sluten ungdomsvård med dagens maximitid ”räcka till” även för 17-åriga lagöverträdare.
Det är dock inte självklart att ungdomsreduktionen för en 17åring alltid bör ske till 1/3 av vad en vuxen lagöverträdare hade dömts till. Om 17-åringen exempelvis endast hade någon månad
15 Se bl.a. Svea hovrätts dom den 5 februari 2010 i mål B 8874–09 (det s.k. Sturebymålet).
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
554
kvar till 18-årsdagen när brottet begicks bör måhända en mindre reduktion göras. I många sådana fall torde i praxis i dag reduktionen närma sig den som enligt praxis ska göras för en 18åring, för att inte små åldersskillnader ska leda till orimliga tröskeleffekter. Om ungdomsreduktionen görs med 55 procent för den som närmat sig 18-årsdagen vid brottstidpunkten uppgår det reducerade fängelsestraffet med tillämpning av 29 kap. 7 § BrB till åtta år om fängelsestraffet för en vuxen hade bestämts till 18 år. Efter beaktande av att det inte sker någon villkorlig frigivning borde sluten ungdomsvård bestämmas till fem år och tre månader. Eftersom det inte är möjligt torde domstolen i ett sådant fall i stället bestämma påföljden till åtta års fängelse.
Detta exempel visar att det i vissa fall möjligen kan finnas behov av att höja maximitiden för sluten ungdomsvård, om man i möjligaste mån vill undvika att omyndiga lagöverträdare döms till långa fängelsestraff.
Ovan diskuterar vi huruvida utgångspunkten för ungdomsreduktionen alltid bör vara 18 års fängelse i de fall en vuxen lagöverträdare hade dömts till livstids fängelse. Om domstolarna i vissa fall skulle utgå från 21 eller möjligen även 24 år vid ungdomsreduktionen, skulle sluten ungdomsvård i vissa ytterligare fall inte gå att använda som alternativ till fängelse, eftersom det reducerade straffmätningsvärdet skulle vara för högt. Som vi anför ovan är det dock osäkert om en sådan tillämpning överhuvudtaget skulle bli aktuell.
Vad som därtill kan anmärkas är att den ungdomsreduktion som detta resonemang utgår från inte är lagfäst såvitt avser hur stor den ska vara och att kommande förändringar i praxis skulle kunna innebära en mindre generös ungdomsreduktion.
En höjning av maximitiden för sluten ungdomsvård skulle sålunda kunna motiveras utifrån att påföljden då skulle kunna användas även vid den allra allvarligaste brottsligheten då den unge vid brottstillfället hör till de äldre inom åldersgruppen 15–17 år.
En höjning av maximitiden för sluten ungdomsvård skulle kunna stanna vid en ny maximitid om sex år. Om utgångspunkten för ungdomsreduktionen vid de allvarligaste brotten är 18 års fängelse (dvs. vad en vuxen lagöverträdare hade dömts till) skulle en maximitid för sluten ungdomsvård om sex år vara tillräcklig även i de fall reduktionen skulle ske med något mer än hälften av straffvärdet, dvs. i sådana situationer då den unge närmat sig 18årsdagen vid tidpunkten för brottet. I sådana fall skulle sluten
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
555
ungdomsvård med hänsynstagande till att det inte sker någon villkorlig frigivning kunna bestämmas till fem år och tre månader. En maximitid på sex år skulle sålunda även kunna ”räcka till” för brott som bedöms som något allvarligare än så. Om sluten ungdomsvård ska vara tillämplig även för de fall domstolen skulle utgå från ett tidsbestämt livstidsstraff väsentligt överstigande 18 år vid ungdomsreduktionen, skulle emellertid en högre maximitid än sex år vara erforderlig för att täcka in alla tänkbara fall.
Skälen för att höja maximitiden är inte så starka
En höjning av maximitiden för sluten ungdomsvård kan såsom systemet är konstruerat enligt vår bedömning endast motiveras på den grunden att den gällande ordningen gör att sluten ungdomsvård inte kan väljas vid de allra allvarligaste brotten och att omyndiga lagöverträdare därför i stället döms till fängelse. Det kan dock ifrågasättas om det – utifrån denna utgångspunkt – finns något större behov av en sådan lagändring.
Den etablerade praxis som finns för ungdomsreduktion gällande lagöverträdare i åldersgruppen 15-17 år innebär att fyra års sluten ungdomsvård är en tillräckligt ingripande påföljd, även vid mycket allvarlig brottslighet.
Sluten ungdomsvård är såsom påföljd förbehållen den allra allvarligaste brottsligheten. Ändå bestäms påföljden i de allra flesta fall till tider som långt understiger maximum. Av statistik från Statens institutionsstyrelse framgår, gällande samtliga intagningar för verkställighet under åren 1999–2011, att 14 procent togs in för att avtjäna en påföljdstid på mer än ett år men mindre än tre år. Strax under två procent togs under perioden in för att avtjäna en påföljdstid på mer än tre år men mindre än fyra år. Antalet ungdomar som togs in för att avtjäna den maximala påföljdstiden om fyra år uppgick till endast tio under hela tolvårsperioden, motsvarande under en procent av antalet intagna under denna period.16
I de flesta av dessa fall har visserligen påföljden bestämts utifrån den tidigare gällande ordningen, där maximistraffet för en vuxen lagöverträdare som längst kunde bestämmas till tio år i de fall det inte var motiverat med livstids fängelse. Enligt den ordning som gäller efter den 1 juli 2009 kan visserligen ungdomsreduktionen
16 Enligt särskild statistik som utredningen inhämtat från SiS.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
556
utgå från en mer differentierad straffvärdebedömning, till och med 18 års fängelse. Som vi anför ovan kan det i vissa fall leda till att en längre tids sluten ungdomsvård bedöms erforderlig än tidigare för att motsvara brottslighetens straffvärde.17 Den omständigheten att tyngdpunkten för de intagnas påföljdstider på ett tydligt sätt finns i den undre halvan, talar dock med styrka för att möjligheterna till en mer differentierad straffvärdebedömning för de allvarligaste brotten endast i ett fåtal fall kommer att innebära att sluten ungdomsvård inte kan väljas som påföljd.
Redan i tiden innan den reform som trädde i kraft den 1 juli 2009 kunde den situationen uppkomma att straffvärdet var så högt på grund av att en vuxen lagöverträdare skulle ha dömts till livstids fängelse att maximitiden för sluten ungdomsvård inte räckte till. I förarbetena anvisas då den vägen att i stället döma till fängelse. Fängelse för lagöverträdare under 18 år är dock mycket sällsynt. Exempelvis år 2010 dömdes det till fängelse i 18 fall där lagöverträdare var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet.18 I samtliga dessa fall hade den unge fyllt 17 år vid tidpunkten för huvudbrottet. Det finns också anledning att utgå ifrån att flertalet av dessa fyllt 18 år vid lagföringen, varför sluten ungdomsvård inte ansågs helt adekvat.
Det finns starka skäl mot att höja maximitiden för sluten ungdomsvård.
Även om utslussningen från sluten ungdomsvård särskilt efter de lagändringar som trädde i kraft den 1 augusti 2011 innebär att påföljden i de flesta fall delvis kommer att kunna verkställas utanför det särskilda ungdomshemmet, torde en dom på viss tids sluten ungdomsvård i vissa fall kunna innebära institutionsvistelse under hela eller största delen av den tiden. Det finns i dag inga förebilder till så långa vistelser på ett särskilt ungdomshem som skulle kunna bli aktuella om maximitiden för sluten ungdomsvård förlängs, eftersom en placering med stöd av LVU aldrig torde gälla den boendeformen under så lång tid. Det är därför oklart vilka effekter en så lång vistelse skulle ha på den unge. Därtill skulle det ställas stora krav på det särskilda ungdomshemmet att fylla en så långvarig vistelse med lämpligt innehåll.
17 Något sådant genomslag framgår dock inte gällande statistiken för intagna 2010–2011. 18 Enligt särskild statistik som Brå tagit fram till utredningen.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
557
De särskilda ungdomshemmen är avsedda att användas för just unga personer. Huvuddelen av de intagna på hemmen är placerade enligt LVU eller SoL och ingen av de ungdomarna är äldre än 21 år. Redan som påföljden sluten ungdomsvård i dag är konstruerad kan intagna som ska avtjäna en sådan straffrättslig påföljd vara äldre än huvuddelen av dem som är placerade på ungdomshemmet. Eftersom det är åldern vid brottstillfället att den unge då är under 18 år som är avgörande för om sluten ungdomsvård är tillämpbar finns det teoretiskt ingen övre gräns för hur gammal den som döms till påföljden kan vara (annat än preskriptionsbestämmelserna). Den tilltalades ålder vid lagföringen kan dock enligt 32 kap. 5 § BrB utgöra särskilda skäl mot att bestämma påföljden till sluten ungdomsvård.
I praktiken döms knappast några lagöverträdare som har hunnit fylla mer än 18 år till sluten ungdomsvård. Av statistik från SiS gällande åldern på den dömde vid intagningen (under åren 1999– 2011) framgår att 3 procent var 15 år, 17 procent var 16 år, 46 procent var 17 år, 30 procent var 18 år, 3 procent var 19 år och endast ett mycket litet fåtal hade hunnit fylla 20 år.
En påföljdslängd på fyra år innebär dock att den som är 18 år vid intagningen har hunnit bli 22 år i slutet av verkställigheten. Det kan även förekomma att 19-åringar tas in för verkställighet, vilket innebär att SiS i dag kan ha att hantera personer som är 23 år vid slutet av verkställigheten.19
De argument som anfördes i förarbetena för att föreskriva en maximitid för sluten ungdomsvård att påföljden inte bör innebära att åldersstrukturen på de särskilda ungdomshemmen förändras i alltför stor inriktning20 har enligt vår mening fortfarande betydande tyngd. Om maximitiden för sluten ungdomsvård höjdes till sex år, skulle det innebära att vissa dömda kunde vara 24 år eller i sällsynta undantagsfall till och med 25 år vid slutet av verkställigheten. Även om det skulle vara fråga om endast få personer per år så vore det en olämplig förskjutning av åldersstrukturen. Vår bedömning är att det kan verka menligt på behandlingsinsatserna och verksamheten i övrigt på de särskilda ungdomshemmen om vissa av de intagna är betydligt äldre än de övriga. Därtill är inte SiS verksamhet och
19 Svea hovrätt har i dom den 23 november 2010 (mål 7497/10) bestämt påföljden i två fall till fängelse i stället för sluten ungdomsvård med motiveringen att de tilltalade skulle vara föremål för sluten ungdomsvård till dess att de blir mellan 22 och 23 år om den påföljden valdes och att detta inte skulle vara lämpligt. 20Prop. 1997/98:96 s. 162.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
558
insatser anpassade till personer som är mer att betrakta som vuxna än som ungdomar.
Om det samtidigt förekommer personer i åldern 23–24 år som verkställer lika allvarlig brottslighet på särskilt ungdomshem respektive fängelse, med den enda skillnaden att de som dömts till sluten ungdomsvård begått brottet strax före 18-årsdagen medan de som dömts till fängelse begått brottet strax efter 18-årsdagen, skulle intrycket förstärkas att det finns parallella påföljdssystem för personer som i mångt och mycket kan inrymmas i samma grupp av unga lagöverträdare.
En höjning av maximitiden skulle därtill kunna medföra icke avsedda effekter och få ett större genomslag i längre påföljdstider än vad som kan motiveras utifrån syftet att undvika fängelse för omyndiga lagöverträdare också vid mycket allvarlig brottslighet. Införandet av sluten ungdomsvård innebar en s.k. net widening effekt, på så sätt att fler underåriga kom att dömas till sluten ungdomsvård än som tidigare hade dömts till fängelse och att de frihetsberövande tiderna blev längre.21 På samma sätt kan det möjligen befaras att en ökning av maximitiden för sluten ungdomsvård kan komma att leda till att påföljdstiderna blir generellt längre eftersom påföljden kan bestämmas till längre tid utan att den hamnar i det översta spannet. Därtill kan det finnas skäl att anta att domstolen ibland väljer maximitiden för sluten ungdomsvård i stället för ett fängelsestraff, även om straffmätningsvärdet efter beaktande av att det inte sker någon villkorlig frigivning något överstiger fyra år. Om maximitiden höjs kan därför påföljdstiderna även av det skälet bli längre än i dag. En höjning av maximitiden för sluten ungdomsvård kan sålunda innebära en inte obetydlig repressionsökning och betydande ökningar av kostnaderna för verkställigheten.
I de förhållandevis få fall där fyra års sluten ungdomsvård inte skulle räcka till skulle det vara fråga om personer som var relativt nära 18-årsdagen när brottet begicks. Med hänsyn till den inriktning som finns på de särskilda ungdomshemmen framstår det som lämpligare att påföljden i sådana fall bestäms till fängelse. Det bör i det sammanhanget beaktas att Kriminalvården har större resurser, erfarenhet och kompetens än Statens institutionsstyrelse att hantera så pass långa frihetsberövande påföljder. Kriminalvården
21 Se SOU 2004:122 s. 445 f.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
559
har också särskilda ungdomsavdelningar som är särskilt inriktade och anpassade till unga myndiga lagöverträdare.
Slutsats
Sammantaget finner vi att det inte finns tillräckliga skäl att höja maximitiden för sluten ungdomsvård.
Om sluten ungdomsvård inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde får påföljden i stället bestämmas till fängelse
Som vi anför i avsnitt 23.2.3 föreslår vi att lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år som huvudregel alltid ska dömas till en ungdomspåföljd. Om maximitiden för sluten ungdomsvård inte höjs, kommer det även framgent att finnas behov av att kunna döma lagöverträdare under 18 år till fängelse, eftersom straffvärdet kan vara så högt att fyra års sluten ungdomsvård inte räcker till för att det ska bli en tillräckligt ingripande påföljd. Någon ändring i detta avseende anser vi inte bör ske. Det bör därför föreskrivas i bestämmelsen om sluten ungdomsvård att påföljden ska bestämmas till fängelse om straffvärdet är så högt att sluten ungdomsvård inte är en tillräckligt ingripande påföljd.
26.3 Behov av bättre möjligheter till kontroll och stöd den första tiden efter frihetsberövandet?
26.3.1 Bakgrund
De ungdomar som friges efter sluten ungdomsvård har ofta betydande behov av insatser
De ungdomar som döms till sluten ungdomsvård har ofta behov av behandlingsinsatser både under och efter institutionsvistelsen. Detta hänger samman med den särskilda problembilden för denna grupp av ungdomar.
De ungdomar som begår mycket allvarliga brott och som återfaller i allvarlig brottslighet har ofta stora personliga problem, såsom psykiska besvär, neuropsykiatriska funktionshinder och
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
560
drogmissbruk. Därtill finns det ofta en social problematik kopplad till i första hand familjesituationen och föräldrarnas bristande förmåga att ge den unge omsorg och uppfostran. Huvuddelen av dem som döms till sluten ungdomsvård är sålunda i behov av stora insatser gällande vård och påverkan. Den personliga och sociala problembilden skapar riskfaktorer för fortsatt brottslighet som kan behöva motverkas genom insatser under en betydande tid. Detta är förhållanden som framgår av den stora utvärdering som gjordes efter införandet av sluten ungdomsvård.22
Bilden bekräftas av den kartläggning som SiS gjorde år 2008 av ungdomars behandlingsbehov efter frigivning från sluten ungdomsvård.23 Kartläggningen bygger på en genomgång av dokumentation (utredningar, risk- och behovsbedömningar) samt institutionspersonalens bedömning av den unges behov av insats, innehåll och omfattning inom nio specifika områden. Totalt femton ungdomar ingick i kartläggningen. Av kartläggningen framgick bl.a. att ungdomarnas problematik var mycket varierad. Det förekom exempelvis olika former av neuropsykiatriska funktionshinder, depression, sexuell förövarproblematik, låg frustrationströskel, koncentrationssvårigheter, oförmåga till konstruktiv problemlösning, missbruk, kriminell identitet samt extremistiska åsikter. Några ungdomar hade en aggressiv och negativ inställning till sin omgivning samt förnekade brott och såg ingen anledning att ändra sin livsföring. Majoriteten av ungdomarna umgicks främst med antisociala kamrater och hade svårigheter att knyta nya prosociala kontakter. Några ungdomar var lättpåverkade, handlade utifrån sina impulser och hade svårigheter att förutse konsekvenser av sina handlingar. Vissa ungdomar hade exempelvis svårigheter att kontrollera sitt humör vilket kunde resultera i våldsyttringar. I några fall hade brotten begåtts under drogpåverkan. Ett fåtal ungdomar medicinerade för sina problem, t.ex. för depression.
Majoriteten av ungdomarna bedömdes ha behov av individuell samtalsterapi. Nio av de femton ungdomarna ansågs behöva någon form av missbruksbehandling. Majoriteten av ungdomarna hade behov av omfattande insatser gällande utbildning/arbete. Ungdomarna bedömdes vara i behov av en kvalificerad kontaktperson som kunde ledsaga dem till skola/arbete och kontrollera att planeringen fullföljdes. Majoriteten av ungdomarna och deras
22SOU 2004:122 s. 500 ff. 23 Uppgifter som inhämtats av utredningen från SiS.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
561
familjer ansågs behöva familje- och nätverksarbete. Ett fåtal ungdomar var i behov av vidare placering på familjehem.
De ungdomar som friges efter sluten ungdomsvård återfaller ofta i brott
Flera undersökningar visar att de ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård ofta återfaller i brott.
I studien Återfall i brott bland ungdomar dömda till fängelse respektive sluten ungdomsvård24 har Tove Pettersson, docent i kriminologi vid Stockholms universitet, jämfört återfall i brott bland ungdomar som dömdes till fängelse under åren 1991–1998 och till sluten ungdomsvård under åren 1999–2003. Vad som har undersökts är lagförda återfall tre år efter en dom på fängelse eller sluten ungdomsvård. Studien visar att återfallsfrekvensen var högre i den grupp som hade dömts till sluten ungdomsvård jämfört med den grupp som hade dömts till fängelse. Grupperna är dock inte helt jämförbara eftersom sluten ungdomsvård inte bara ersatte fängelse utan även kom att omfatta grupper som tidigare inte dömdes till fängelse.
Av intresse i detta sammanhang är i första hand återfallsfrekvensen i den grupp som verkställt sluten ungdomsvård. Därtill är av intresse vilken brottsbelastning som finns hos dem som för första gången döms till sluten ungdomsvård. Av studien framgår i det avseendet bl.a. följande (gällande åren 1999–2003).
Av dem som dömts till sluten ungdomsvård hade 82 procent tidigare blivit lagförda, med i genomsnitt 2,4 lagföringar. 73 procent hade blivit lagförda genom dom, med i genomsnitt 1,5 domar. 50 procent hade lagförts för våldsbrott, 54 procent för stöldbrott och 15 procent för narkotikabrott.
Av dem som hade dömts till sluten ungdomsvård lagfördes på nytt (dvs. återföll i brott) 78 procent med i genomsnitt 2,4 lagföringar. Andelen som lagfördes på nytt genom dom uppgick till 68 procent, med 1,6 lagföringar. Andelen som dömdes till sluten ungdomsvård eller fängelse med anledning av återfallet, uppgick till 50 procent.
I många fall återföll den unge efter domen på sluten ungdomsvård och dömdes till fängelse/sluten ungdomsvård på nytt innan
24 Pettersson, Återfall i brott bland ungdomar dömda till fängelse respektive sluten ungdomsvård, SiS-rapport 2/10, Statens institutionsstyrelse, 2009.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
562
den första domen hade verkställts. Andelen som återföll och dömdes till fängelse/sluten ungdomsvård inom ett år efter domen på sluten ungdomsvård uppgick till 41 procent.
Statistik från Brå utvisar en liknande bild. Brå har återfallsstatistik fram till år 2004.25 Av de totalt 145 personer som dömdes till sluten ungdomsvård under 2004 hade 75 procent på nytt lagförts för nya brott inom tre år. För år 2003 var andelen 78 procent, för år 2002 var den 73 procent och för år 2001 var den 75 procent.
Många lämnar verkställigheten av sluten ungdomsvård utan att det vidtas några ytterligare åtgärder
Utifrån SiS statistik för åren 1999–2011, gällande utslussning och planering för frigivning26, framgår i vilken utsträckning det sker planering för åtgärder och därefter genomförs åtgärder efter frigivningen från sluten ungdomsvård. Under de senaste åren har en behandlingsplan upprättats för de allra flesta ungdomar (mellan 96 och 100 procent) som verkställer sluten ungdomsvård. Socialtjänsten har deltagit i behandlingsplaneringen i ungefär 75 procent av fallen. Orsaken till att socialtjänsten ibland inte deltar är bland annat att den unge inte önskat kontakt eller beroende på ointresse från socialtjänsten.
Av statistiken framgår att andelen ungdomar med planering för utslussning tenderar att minska, från 80 till 64 procent mellan 2005 till 2009. Exempel på utslussningsinsatser är praktikplats utanför institutionen, aktiviteter med kontaktman, överflyttning till öppnare boende, familjehemsboende, stödinsatser enligt LSS, obevakade permissioner och samtalskontakt med andra vårdgivare. 2010 ökade andelen igen till 84 procent men återgick 2011 till 65 procent. De senaste åren har SiS arbetat med att tydligare definiera utslussning som särskilda kvalificerade åtgärder till exempel arbetspraktik, extern skolgång eller placering i HVB-hem, i stället för allmänt frigivningsförberedande insatser. Detta försvårar en jämförelse med tidigare år. Socialtjänsten hade deltagit i majoriteten av utslussningsplaneringarna för de ungdomar som hade en planering.
25 Att det inte finns färskare statistik beror på att Brå har dels en uppföljningsperiod på tre år, dels en lika lång buffertperiod för att alla lagföringsbeslut ska komma med. 26 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från SiS.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
563
Det är vanligast (en övervägande majoritet) att ungdomarna flyttar hem till sitt föräldrahem/ ursprungshem vid frigivningen. 12 procent av de äldre ungdomarna har eget boende. En större andel (knappt 25 procent) av 15–17 åriga ungdomar får fortsatt vård, både enligt LVU inom SiS men även på familje-/HVB-hem.
Av mätningarna framgår att en tredjedel av ungdomarna saknade planerade behandlingsinsatser vid frigivning. Ungdomarna som hade någon form av behandlande insats fick t ex psykologsamtal, missbruksbehandling eller kontakt med socialtjänsten, vanligtvis i kombination med förordnande av kontaktman.
Som omnämns nedan har det numera införts nya bestämmelser om utslussning som syftar till att förbättra planeringen i samband med och efter frigivningen.
De nya reglerna om förbättrad utslussning
Den 1 augusti 2011 trädde det i kraft nya bestämmelser i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård som givit SiS en större och delvis annorlunda roll vid utslussning av unga som dömts till sluten ungdomsvård (prop. 2010/11:107 Förbättrad utslussning från sluten ungdomsvård). Bestämmelserna syftar till att förbättra verkställigheten och öka möjligheterna till successiv utslussning under kontrollerade former.
I förarbetena konstateras att det är väl känt att övergången mellan institution och frihet är en kritisk tidpunkt då risken för återfall är hög. Vidare anförs det att ett väl fungerande samarbete mellan SiS och socialtjänsten under hela verkställighetstiden utgör en viktig förutsättning för att åtgärder som inleds under verkställigheten också följs av insatser efter frigivningen.27 Enligt förarbetena är den största utmaningen för den framtida utformningen av verkställigheten av sluten ungdomsvård att finna de rätta formerna för samarbetet mellan SiS och socialtjänsten för att få till stånd ett strukturerat utslussningsarbete så att den dömdes anpassning till samhället främjas.
Redan tidigare hade det föreskrivits i förordning att en behandlingsplan skulle upprättas för den som döms till sluten ungdomsvård. För att tydliggöra betydelsen av att verkställigheten och förberedelserna inför frigivningen får en utformning anpassad till den dömdes behov av åtgärder, borde enligt regeringen kravet på en
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
564
individuellt utformad verkställighetsplan anges i lag.28 Sålunda föreskrivs numera i 3 § LSU att en individuellt utformad verkställighetsplan ska upprättas för den dömde.
Regeringen anförde vidare i förarbetena att den senare delen av verkställigheten av sluten ungdomsvård bör inriktas på konkreta insatser som underlättar den kritiska övergången från institution till ett liv i frihet. Det var enligt regeringens mening inte möjligt att ange en generell tidpunkt när de olika åtgärderna ska inledas och heller inte alla de olika åtgärder som kan komma i fråga. I förberedelserna inför frigivningen bör ingå att särskilt beakta den dömdes behov av att vistas utanför ungdomshemmet. Enligt regeringens mening borde det i normalfallet innebära att det under utslussningen sker någon form av kvalificerad insats utanför det särskilda ungdomshemmet.29 Förberedelserna kan röra olika områden, t.ex. utbildning, praktik, bostad och fritidsaktiviteter. När det bedöms som en lämplig åtgärd bör det i det enskilda fallet vara möjligt att under utslussningen placera den dömde i eget boende eller i föräldrahemmet. Enligt regeringen bör dock denna möjlighet tillämpas restriktivt, så att innehållet i den frihetsberövande påföljden inte urholkas. Vid mycket korta strafftider finns det inte alltid utrymme för några längre vistelser utanför ungdomshemmet under verkställigheten. Lagregleringen som syftade till en förbättrad utslussning formulerades därför på så sätt att den dömde under den senare delen av verkställigheten genom konkreta åtgärder ska förberedas för ett liv i frihet.30
Regeringen konstaterade att det är ytterst få av dem som döms till sluten ungdomsvård som blir föremål för placeringar utanför de särskilda ungdomshemmen. Enligt regeringen var det rimligt att anta att det berodde på oklarheter i ansvarsfördelningen mellan SiS och socialtjänsten. För att tydliggöra SiS ansvar för verkställigheten och att den myndigheten bör finansiera placeringar utanför anstalt fram till dagen för frigivning, föreskrivs numera genom lagändringen att verkställigheten ska planläggas och genomföras efter samråd med socialnämnden (i stället för tidigare i nära samarbete med socialnämnden).31
Regeringen anförde att de ungdomar som avtjänar sluten ungdomsvård har gjort sig skyldiga till mycket allvarlig brottslighet
28 A. prop. s. 15. 29 A. prop. s. 15. 30 A. prop. s. 16. 31 A. prop. s. 18.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
565
och att många av dem också har missbruksproblem. För att få till stånd ett effektivt återfallsförebyggande arbete inom ramen för verkställigheten är det enligt vad regeringen anförde inte endast viktigt att utslussningen är väl planerad och strukturerad utifrån den dömdes behov av vård och behandling. Utslussningen måste enligt propositionen ske under kontrollerade former eftersom det är nödvändigt för att verkställigheten inte ska urholkas och kravet på samhällsskydd eftersättas. Regeringen hänförde sig till de goda erfarenheter som fanns inom Kriminalvården att använda elektronisk kontroll som alternativ till kortare fängelsestraff och vid utslussning från längre fängelsestraff. Regeringen bedömde att det finns goda möjligheter att uppnå liknande resultat gällande bl.a. minskad grad av återfall inom ramen för sluten ungdomsvård. SiS borde därför enligt regeringen få använda elektroniska hjälpmedel för att kontrollera var den dömde befinner sig under verkställigheten av sluten ungdomsvård, något som borde ge fler möjlighet att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet under kontrollerade former.32
I den departementspromemoria som låg till grund för lagstiftningen33 hade det föreslagits att elektronisk övervakning skulle få användas för att kontrollera att den dömde befinner sig i bostaden. Regeringen konstaterade att den stationära tekniken numera kan kompletteras med positioneringsteknik, som gör det möjligt att i realtid eller i efterhand följa hur den övervakade förflyttar sig, genom utnyttjande av GPS-systemet. Regeringen delade den uppfattning som framförts av några remissinstanser, att övervakningen borde ha ett bredare användningsområde och inte begränsas till boendet. Vid vistelse utanför ungdomshemmet kan det enligt vad regeringen anförde finnas skäl att använda elektroniska hjälpmedel för att kontrollera villkor, t.ex. att den dömde befinner sig på en viss plats en bestämd tidpunkt. Det skulle enligt regeringen i fler fall än tidigare kunna möjliggöra placering i familjehem, utbildning eller praktikplats utanför institutionen. Regeringen framhöll att man dock inte fick ha någon övertro på den elektroniska övervakningen, bl.a. eftersom den kan fallera eller sättas ut spel, men att den borde ses som ett hjälpmedel för att få till stånd en kontrollerad utslussning.
32 A. prop. s. 19. 33Ds 2009:9, Förbättrad utslussning från sluten ungdomsvård och ändrade gallringsregler i belastningsregistret.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
566
Regeringen anförde vidare att avsikten inte var att den elektroniska övervakningen skulle ersätta viktiga personliga kontakter. Inför varje beslut ska därför en bedömning ske med utgångspunkt i SiS:s behov av kontroll och den dömdes individuella förutsättningar att leva upp till kraven vid vistelsen utanför hemmet. Om kontroll kan ske genom exempelvis medföljande personal eller inom skolverksamheten saknas det enligt propositionen i regel behov av elektronisk övervakning. Det kan däremot bli aktuellt t.ex. vid praktiktjänstgöring. Den elektroniska övervakningen skulle enligt regeringen uppfattas som ett riskreducerande hjälpmedel för att fler ska kunna slussas ut under kontrollerade former.
Vad gäller den närmare utformningen anförde regeringen att det bl.a. mot bakgrund av den snabba teknikutvecklingen varken var möjligt eller lämpligt att i detalj reglera hur övervakningen skulle gå till.34 Lärdomar borde kunna dras både från Kriminalvårdens verksamhet och från polisens arbete med att införa elektronisk övervakning vid vissa kontaktförbud. Regeringen konstaterade att övervakningen måste bygga på att den dömde frivilligt sätter på sig utrustningen. Om den dömde inte vill medverka kan följden bli att han eller hon inte beviljas tillstånd att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet.
Mot bakgrund av bl.a. syftena med den elektroniska övervakningen och att det ska göras en behovsprövning i varje enskilt fall fann regeringen att den var proportionerlig med hänsyn till syftet och förenlig med regeringsformens krav på skydd för grundläggande fri- och rättigheter.
I lagstiftningsärendet infördes också en lagreglering av proportionalitetsprincipen för att tydliggöra att en kontroll- och tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden.35
26.3.2 Utgångspunkter för övervägandena
Vår bedömning: Det finns ofta behov av att fortsätta de insatser
som görs under institutionstiden vid sluten ungdomsvård även när den unge lämnat institutionen. Det gäller dels inom ramen för verkställigheten, dels när påföljden till fullo är verkställd.
34Prop. 2010/11:107 s. 12. 35 A. prop. s. 24.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
567
Det finns två kritiska tidpunkter när behovet av kontinuitet och långsiktighet så långt möjligt bör säkerställas
Utifrån ett brottsförebyggande perspektiv vore det önskvärt om lagstiftningen på något sätt skulle kunna säkerställa att de behandlingsinsatser som igångsätts ofta med hög intensitet under verkställigheten av en sluten ungdomsvård kan fortsätta under en längre tidsrymd än vad de ofta förhållandevis korta verkställighetstiderna medger. Forskningen visar att behandling bör ske såväl på institutionen som utanför och att vården efter institutionsbehandlingen bör inrikta sig mot samma förändringsmål som vården på institutionen.36 Om de insatser som görs under institutionsvistelsen inte får en fortsättning efter frigivningen, kan de i förlängningen riskera att bli mindre effektiva eller helt verkningslösa. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv framstår det som olyckligt att vidta kostsamma åtgärder utan att söka verka för att de genomförs fullt ut och leder till bestående positiva effekter.
Långvariga frihetsberövanden främst sådana på ett år eller mer med anledning av en dom på sluten ungdomsvård kan i sig verka menligt för den unge och påkalla vård eller andra insatser i samband med och efter frigivningen, för att den unge ska ha en gynnsam utveckling.
De straffrättsliga principerna sätter ramar för i vilken omfattning behandlingsbehovet kan beaktas inom ramen för påföljdssystemet. Ingripandegraden dvs. i dag den slutna ungdomsvårdens längd påverkas inte av om den unge har ett stort eller litet behov av vård eller andra insatser. Sluten ungdomsvård är en straffrättslig påföljd som döms ut som reaktion på den unges vanligtvis mycket allvarliga brottslighet. Längden på frihetsberövandet avgörs uteslutande utifrån brottets straffvärde och den unges ålder vid gärningstillfället.
Detta är en ordning som vi anser bör bestå. Det straffrättsliga systemet måste även för ungdomar bygga på proportionalitet och rättvis likabehandling, även om det enligt vår mening finns större utrymme för individualpreventiva utgångspunkter gällande de särskilda ungdomspåföljderna. I det ligger att påföljdens ingripandegrad ska styras av brottslighetens allvar och inte den unges vårdbehov. Det gäller i högsta grad när det är fråga om längden av ett frihetsberövande. I sådana fall kan knappast en mer ingripande påföljd motiveras utifrån ett behandlingsbehov.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
568
Att det bör förhålla sig på det sättet innebär dock inte att lagstiftaren kan bortse från de vinster som kan finnas av en mer konsekvent fortsättning och uppföljning av de insatser som görs under verkställigheten av en sluten ungdomsvård. Insatser under verkställigheten av sluten ungdomsvård som påbörjad vård, behandling, skolgång och andra insatser bör därför så långt möjligt fortsätta efter frihetsberövandets upphörande.
Det finns två kritiska tidpunkter då insatserna på något sätt måste övergå i en ny form för att det ska kunna upprätthållas en långsiktighet och kontinuitet.
1. Möjligheterna till fortsatta insatser i samband med och i nära anslutning till det att frihetsberövandet har upphört inom ramen för verkställigheten.
2. Möjligheterna till fortsatta insatser efter det att påföljden till fullo är verkställd. Redan vid införandet av sluten ungdomsvård betonades i förarbetena vikten av en successiv utslussning så att inte steget mellan institutionsvistelsen och omvärlden blir för stort.37 Det kan enligt förarbetena exempelvis vara fråga om att den dömde medges att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet under viss del av dygnet för att underlätta anpassningen till samhället, t.ex. genom behandling, utbildning eller liknande verksamhet. Vad som kan övervägas är huruvida de åtgärder som numera kan göras inom ramen för verkställigheten av sluten ungdomsvård är tillräckliga för att den unge ska anpassas till ett liv utanför institutionen. Även om lagstiftningen möjliggör fortsatta behandlingsinsatser vid övergången mellan frihetsberövandet och frigivningen inom ramen för verkställigheten måhända under en längre period än vad som hittills varit fallet så blir påföljden efter en tid slutligt verkställd. Med hänsyn till att den samlade reaktionen inte får vara oproportionerligt ingripande i förhållande till straffvärdet, kan behandlingsinsatser inom ramen för en verkställighet av påföljden bara ske under en begränsad tid. Den andra kritiska övergången för den unge är då påföljden är slutligt verkställd och ansvaret för fortsatta behandlingsinsatser i de fall behov finns åvilar socialtjänsten enligt SoL eller LVU. Det är då inte fråga om insatser som kan utgå från en straffrättslig reaktion utan de måste helt basera sig på en
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
569
behovsbedömning enligt sociallagstiftningen. I nästa avsnitt överväger vi närmare vilka ytterligare lagstiftningsåtgärder som skulle kunna komma i fråga.
26.3.3 Det bör inte införas villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård
Vår bedömning: Det bör inte införas något system med villkorlig
frigivning från sluten ungdomsvård.
En ordning med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård?
Det system som finns med villkorlig frigivning från fängelse innebär att en förtida frigivning när två tredjedelar av straffet har avtjänats villkoras av att den dömde inte återfaller i brott. Därtill har övervakningsnämnden möjlighet att meddela den villkorligt frigivne vissa föreskrifter. För att möjliggöra en strukturerad uppföljning av de insatser som görs under institutionsvistelsen har vi övervägt om ett system med villkorlig frigivning bör införas vid sluten ungdomsvård.
Som omnämns ovan sätts i dag påföljdstiden för sluten ungdomsvård enligt en vedertagen praxis ned med en tredjedel, eftersom det inte förekommer villkorlig frigivning. Om villkorlig frigivning införs skulle det följdriktiga vara att inte göra någon sådan nedsättning. Eftersom frigivning som huvudregel ändå skulle ske efter två tredjedelar av den utdömda tiden, skulle institutionstiden vara lika lång som i dag. I likhet med vad som gäller vid villkorlig frigivning från fängelse skulle prövotiden kunna vara ett år eller den längre tid som den återstående påföljden utgör.
Det ligger nära till hands att SiS som första instans skulle få fatta alla beslut gällande villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård. Möjligen är det inte lämpligt att lägga de mer ingripande beslut som gällande fängelsedömda beslutas av övervakningsnämnden på SiS. Vad som troligen skulle vara lämpligare vore en domstol eller ett domstolsliknande organ.
Villkorlig frigivning från ett fängelsestraff kan skjutas upp med som mest sex månader åt gången, om den intagne på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. Verkställigheten av sluten ungdomsvård är i likhet
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
570
med fängelse omgärdat av regler och villkor som de unga ska anpassa sig till. På motsvarande sätt skulle villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård därmed kunna senareläggas om den unge missköter sig allvarligt under institutionstiden.
Om det bedöms som påkallat får Kriminalvården besluta att den som är villkorligt frigiven från fängelse ska stå under övervakning. Samma diskretionära prövning av övervakningsbehovet skulle kunna gälla efter villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård. Sannolikt skulle en större grupp än bland de fängelsedömda bedömas vara i behov av övervakning. I likhet med vad som gäller för den som står under övervakning efter villkorligfrigivning från ett fängelsestraff skulle det kunna föreligga en skyldighet för den unge att hålla kontakt med sin övervakare och iaktta skötsamhet under prövotiden.
Även för unga som frigivits villkorligt från sluten ungdomsvård, skulle det förmodligen i många fall bedömas som lämpligt med föreskrifter om exempelvis läkarvård, nykterhetsvård och drogkontroller. De individuella förutsättningarna gör att det även skulle kunna bli aktuellt att närmare föreskriva vad som ska gälla under övervakningen.
I likhet med ordningen för fängelsedömda förutsätter de krav och föreskrifter som kan följa på den villkorliga frigivningen, att det måste bli konsekvenser för den som missköter sig under prövotiden för den villkorliga frigivningen. En motsvarande ordning som vid villkorlig frigivning från fängelse skulle kunna gälla, dvs. att den unge i första hand varnas, att övervakningen förlängs och att den villkorligt medgivna friheten förverkas med som högst femton dagar varje gång vid allvarligare överträdelser.
På samma sätt som vid villkorlig frigivning från fängelse skulle det kunna finnas en möjlighet att omhänderta den unge, om fråga uppkommer om att förverka villkorligt medgiven frihet, besluta om varning eller förlänga övervakningen.
Vid återfall under prövotiden skulle den villkorligt medgivna friheten från sluten ungdomsvård helt eller delvis kunna förverkas. Om den unge vid den senare lagföringen döms till fängelse skulle sannolikt någon omvandling ske av den återstående tiden behöva ske, från sluten ungdomsvård till fängelse.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
571
Fördelar med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård
En ordning med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård skulle kunna ha flera fördelar.
Om det inte gjordes någon reduktion av påföljdstiden när domstolen bestämmer påföljdens längd såsom sker i dag pga. avsaknaden av villkorlig frigivning skulle det bli en ökad jämförbarhet med ett ovillkorligt fängelse. Påföljdens trovärdighet som ett lika ingripande alternativ som ovillkorligt fängelse skulle då kunna öka.
Genom möjligheten till senareläggning av den villkorliga frigivningen kan det ges en tydlig reaktion mot den som gör sig skyldig till allvarlig misskötsamhet under verkställigheten.
Möjligheten att under en ettårig prövotid besluta om övervakning och om olika föreskrifter skulle möjliggöra en långsiktighet och kontinuitet gällande vårdinsatserna under och efter institutionstiden. Inom ramen för verkställigheten av påföljden skulle samma slag av insatser utförd av samma vårdgivare kunna sättas in under en lång tid.
Konstruktionen med villkorlig frigivning skulle på ett tydligt sätt visa vilka krav som ställs på den unge under hela verkställigheten även då behandlingen sker utanför institutionen – och vilka konsekvenserna kan bli vid misskötsamhet. För att uppnå den långsiktiga utslussning som eftersträvas måste till skillnad från vid villkorlig frigivning från fängelsestraff övervakning, särskilda villkor och behandlingsinsatser under prövotiden utgöra huvudregel eller kanske till och med obligatorium.
Invändningar mot villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård
Även om det alltså finns flera fördelar med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård, kan det dock resas starka invändningar mot ett mer renodlat överförande av ett sådant system.
I dag avkortas som nämnts ovan påföljdstiden för sluten ungdomsvård vid själva straffmätningen, eftersom det inte ska ske någon villkorlig frigivning. Avsaknaden av villkorlig frigivning innebär dock även avsaknad av de krav och möjligheter till förverkande som ett sådant system innebär. På ett övergripande plan skulle varje ordning med villkorlig frigivning där visserligen verkställighetstiden blir densamma som i dag men där en del av
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
572
verkställigheten sker i frihet efter villkorlig frigivning innebära en repressionsökning i förhållande till dagens system. Även om den unge genom den villkorliga frigivningen inte avtjänar längre tid än i dag på institutionen, så tillkommer ju nya pålagor och nya krav under prövotiden för den villkorliga frigivningen.
Övervakningsåtgärder och föreskrifter om behandling och drogkontroller utgör inte något huvudalternativ vid villkorlig frigivning från fängelse. Tvärtom är det själva frihetsberövandet som är det centrala sanktionsinnehållet i fängelsepåföljden. Övervakning ska endast beslutas om det bedöms som påkallat och det är endast om det finns skäl att anta att den frigivne behöver stöd av en särskild föreskrift om vad han eller hon ska iaktta under prövotiden, som en sådan föreskrift ska meddelas.
För att uppnå huvudsyftet med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård, torde ordningen behöva bli den omvända. Om övervakning och krav på deltagande i behandling och liknande regelmässigt utgör villkor under prövotiden, kommer verkställigheten att pågå med viss intensitet under hela prövotiden. I realiteten skulle påföljden sluten ungdomsvård därför bli betydligt mer ingripande och egentligen få en annan karaktär än i dag.
I ett system som är uppbyggt på det sätt vi har skisserat måste den villkorligt medgivna friheten dessutom kunna förverkas som reaktion för den som inte uppfyller villkoren.
Ett överförande av föreverkanderegleringen vid återfall efter villkorlig frigivning från fängelse enligt 34 kap. 4 § BrB skulle med hänsyn till den höga återfallsfrekvensen för ungdomar dömda till sluten ungdomsvård även det kunna leda till sammanlagt väsentligt längre institutionstider än i dag. Det skulle därtill uppstå svårlösta problem gällande förverkanderegleringen om den unge återfaller under prövotiden för sluten ungdomsvård och därefter döms till fängelse.
Därtill kan det befaras att ett system med villkorligt medgiven frihet kan driva upp påföljdstiderna. Om det inte ska göras något avdrag för avsaknaden av villkorlig frigivning kommer, som diskuterats ovan, påföljdstiderna att bli längre. Det finns dock en risk för att domstolarna i sin straffmätning redan i dag räknar in att det i realiteten sker ett slags villkorlig frigivning genom utslussningen, och att påföljdstiderna därför ligger högre än de borde. En ändring på skisserat sätt skulle kunna ytterligare driva upp påföljdstiderna.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
573
En modifierad ordning för villkorlig frigivning?
De invändningar som kan resas mot ett system med villkorlig frigivning i den form som tillämpas vid fängelsestraff, innebär enligt vår bedömning att det inte är någon framkomlig väg om man inte är beredd att acceptera sammanlagt väsentligt längre institutionstider än i dag. Frågan är om man kan utvinna de fördelar som finns med ett sådant system och samtidigt undvika en beaktansvärd repressionsökning genom att införa en modifierad ordning för villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård.
Om det alltid ska följa en övervakning och fortsatt behandling under prövotiden för den villkorliga frigivningen, kommer det straffrättsliga ingripandet delvis att pågå under en längre tid än i dag. En sådan tyngdpunktsförskjutning skulle kunna motivera att villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård sker efter halva tiden, i stället för efter två tredjedelar. En sådan ordning kan även kompensera den repressionsökning som annars skulle ske.
För att inte förringa den pedagogiska betydelsen av vad som är den verkliga påföljdstiden, bör det i så fall vara möjligt att senarelägga tidpunkten för den villkorliga frigivningen pga. misskötsamhet under institutionsvistelsen. För att undvika alltför långa institutionsvistelser skulle dock den möjligheten kunna vara begränsad till allvarligare former av misskötsamhet.
För den villkorligt frigivne som missköter övervakning och andra föreskrifter under prövotiden, bör det även i ett sådant system i första hand bli aktuellt med varning eller förlängd prövotid. Vid mer allvarlig eller upprepad misskötsamhet måste dock konsekvensen bli att den villkorligt medgivna friheten delvis förverkas. I likhet med vad som gäller för fängelsestraff kan det bli fråga om en kortare tid varje gång så måste ske.
Förmodligen skulle en möjlighet att omhänderta den som missköter sig allvarligt kunna fylla en funktion för att söka bryta en allvarlig negativ utveckling.
En svårbesvarad fråga är om återfall i brott nödvändigtvis skulle behöva innebära förverkande av villkorligt medgiven frihet från sluten ungdomsvård. Vad som talar för det är att begreppet villkorlig frigivning annars tappar sin innebörd och det framstår som ett inkonsekvent och svårbegripligt system att helt olika ordningar gäller för fängelse och sluten ungdomsvård, trots att begreppet villkorlig frigivning används för båda påföljderna. Mot detta kan sägas att tyngdpunkten i den villkorliga frigivningen från sluten
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
574
ungdomsvård skulle vara att övervakning och fortsatta behandlingsinsatser ska ske under prövotiden. Det skulle kunna tala för att inte återfall i brott i sig ska behöva leda till att den villkorliga delen av påföljdstiden förverkas. I vart fall skulle det kunna motivera mer begränsade möjligheter till förverkande än vad som gäller för fängelsestraff enligt 34 kap. 4 § BrB.
Sammantaget skulle flera av de problem som är förknippade med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård finnas kvar, även om ordningen modifierades något i förhållande till fängelse. Därtill vore det sannolikt missvisande att lämna grundstrukturen som gäller för fängelse och fortfarande kalla det för villkorlig frigivning. Vad det i realiteten skulle handla om vore snarare att ändra själva verkställighetsformen för sluten ungdomsvård från att ha varit en frihetsberövande påföljd till att delvis bli en frivårdspåföljd.
26.3.4 Det bör inte införas någon ny påföljdskombination
Vår bedömning: Det finns för närvarande inte skäl att ändra
grundstrukturen för sluten ungdomsvård för att möjliggöra fortsatta behandlingsinsatser utanför institutionen. I stället bör den nya ordningen för en förbättrad utslussning få möjlighet att verka och utvecklas.
Ovan har vi konstaterat att det skulle vara förenat med betydande svårigheter och nackdelar att tillämpa systemet med villkorlig frigivning på sluten ungdomsvård. Vad som i stället kan övervägas är huruvida det finns anledning att överväga en reformering av sluten ungdomsvård som skulle innebära en frihetsberövande del och en frivårdsdel med övervakning och behandling, utan att det innebär en reell villkorlig frigivning.
Ett förslag med den ungefärliga inriktningen lämnades av Ungdomsbrottsutredningen i betänkandet Ingripanden mot unga lagöverträdare.38 Ungdomsbrottsutredningen föreslog att eftervården skulle göras till en del i verkställigheten av sluten ungdomsvård och att ansvaret för utformningen av eftervården skulle läggas på SiS. SiS ansvar under eftervården skulle enligt förslaget vara begränsat till sådana behandlingsinsatser som är motiverade av den unges kriminalitet, t.ex. programverksamhet, psykosocialt stöd, insatser
38SOU 2004:122 s. 504 ff.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
575
mot missbruk m.m. SiS arbetsuppgifter inom verkställigheten skulle med andra ord kunna hänföras till det kriminella beteendet.
Utredningens förslag om en ny verkställighetsform innebar att domstolen på sedvanligt sätt skulle fastställa straffvärdet på brottsligheten, dvs. straffvärdet mätt i antal månader/år med sluten ungdomsvård, och döma den unge till denna påföljd. Om den tid den dömde hade att verkställa skulle uppgå till minst fyra månader skulle enligt huvudregeln en eftervård på sex månader ingå i verkställigheten. I sådana fall skulle institutionstiden minskas med två månader.
SiS skulle enligt förslaget ha möjlighet att göra undantag från regeln om eftervård. Om den unge misskötte sig under eftervården skulle SiS kunna vidta åtgärder mot honom som innebar antingen varning eller återföring till institutionen. Insatserna i samband med utslussningen från institutionen och efter institutionsvistelsen skulle planeras i ett tidigt skede av verkställigheten av domen på sluten ungdomsvård. Planen skulle fastställas av SiS i samråd med socialtjänsten.
Förslaget möttes av ett blandat remissmottagande och har ännu inte genomförts. Det finns sålunda ingen anledning för oss att arbeta fram ett förslag med denna typ av struktur, eftersom ett sådant förslag redan har lagts.
Vad som i stället kan övervägas, är att mer renodlat införa en möjlighet till kombinationspåföljd, dvs. att en viss tids sluten ungdomsvård kombineras med en viss tids behandling och övervakning utanför institutionen. Även denna möjlighet övervägdes av Ungdomsbrottsutredningen.39 Att helt ersätta sluten ungdomsvård med en kombination av frihetsberövande påföljd och påföljd i frihet vore enligt vår bedömning knappast möjligt. För att det ska finnas ett trovärdigt alternativ till fängelse vid den allvarligaste brottsligheten måste det finnas en frihetsberövande påföljd som är jämförbar med fängelse. En kombinationspåföljd skulle knappast vara det i alla situationer. Sluten ungdomsvård i dess nuvarande form skulle därmed behöva finnas kvar i påföljdssystemet för unga lagöverträdare.
Om en kombinationspåföljd infördes vid sidan av sluten ungdomsvård skulle det som också påpekades av Ungdomsbrottsutredningen vara svårt att fastställa vilka faktorer som bör styra påföljdsvalet mellan en längre tids sluten ungdomsvård och en
39SOU 2004:122 s. 513 f.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
576
kombinationspåföljd som innefattar en kortare frihetsberövande del.
Det skulle sålunda finnas vissa problem med en sådan påföljdskonstruktion. Att vi inte går vidare och överväger denna fråga ytterligare beror dock främst på två faktorer.
För det första har det som beskrivs ovan nyligen trätt i kraft nya bestämmelser som ska underlätta utslussningen från sluten ungdomsvård. Det finns starka skäl att låta denna reform verka en tid innan det övervägs andra sätt att förbättra möjligheterna till vårdinsatser inom ramen för verkställigheten.
För det andra är behovet av förändringar för att få till en strukturerad utslussning och få till stånd en förlängning av vårdinsatserna utanför institutionen störst då det är fråga om sluten ungdomsvård på korta tider, dvs. sådana som understiger sex månader. Vid länge tider finns det redan i dag möjlighet att inom ramen för verkställigheten ha en betydande utslussningsfas med insatser när den unge inte längre vistas på institutionen.
Vi föreslår i avsnitt 27.7.4 att det införs en ny påföljd benämnd ungdomsövervakning. Förslaget innebär att den unge under en tid på mellan sex och tolv månader, som bestäms av domstolen utifrån brottslighetens straffvärde, verkställer en påföljd som innehåller övervakning, kontroll och när så är påkallat intensiva behandlingsinsatser. Vår bedömning är att den påföljden blir så ingripande att den kan utgöra ett alternativ till att döma ut en kortare tids sluten ungdomsvård. En del av de problem som är förknippade med sluten ungdomsvård såvitt avser möjligheterna att åstadkomma långsiktighet och kontinuitet gällande de insatser som sätts in skulle sålunda delvis försvinna om påföljden i stället för en kortare frihetsberövande påföljd bestämdes till en längre tids ungdomsövervakning.
26.3.5 Stöd och hjälp efter avslutad verkställighet
Vårt förslag: Socialnämndens ansvar för att tillgodose det
särskilda behov av stöd och hjälp som unga kan ha efter att ha verkställt sluten ungdomsvård tydliggörs genom ett tillägg i socialtjänstlagen (2001:453).
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
577
Det finns anledning att överväga förslag som innebär att fler får stöd och fortsatt vård efter verkställighetens slut
Som vi utvecklat ovan finns det i många fall ett fortsatt behov av vård och andra insatser efter att den unge frigivits från sluten ungdomsvård. I många fall är det fråga om ett behov som sträcker sig över en betydande tid. Att påföljden till fullo är verkställd oavsett om verkställigheten har omfattat vårdinsatser även utanför institutionen under en utslussningsfas betyder givetvis i många fall inte att behovet av vård och stöd upphör. Tvärtom torde i de flesta fall behoven kvarstå. Det kan dock efter verkställighetens slut inte bli fråga om insatser inom ramen för en straffrättslig sanktion. I stället måste insatserna beslutas enligt den socialrättsliga lagstiftningen.
Som anges ovan visar statistik från SiS att en tredjedel av de ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård saknar planerade behandlingsinsatser vid tidpunkten för frigivningen (under åren 1999–2011). Den ovan beskrivna reformen gällande förbättrad utslussning (prop. 2010/11:107) kan visserligen leda till att det blir en bättre kontinuitet, att åtgärder som sker under verkställigheten följs upp och får en fortsättning i fler fall än tidigare efter det att verkställigheten är slut och att samverkan mellan SiS och socialtjänsten i den unges hemkommun förbättras. Enligt vår bedömning finns det dock anledning att överväga ytterligare åtgärder för att insatser ska kunna sättas in som motverkar att den unge på nytt återfaller i brott.
Av det totala antalet ungdomar som frigavs från sluten ungdomsvård under den period som SiS statistik avser var drygt 35 procent under 18 år medan 64 procent var 18–20 år. Endast omkring en procent hade fyllt 21 år och kunde sålunda inte bli föremål för åtgärder för barn eller unga enligt SoL eller LVU.40
Socialnämndens ansvar enligt 5 kap. 1 § SoL
I 5 kap. 1 § SoL ges allmänna målinriktade bestämmelser för socialnämnden gällande omsorger om barn och ungdom i vid mening. I tredje till femte strecksatserna i bestämmelsen betonas socialtjänstens ansvar för barn och unga som utvecklas ogynnsamt. Det föreskrivs bl.a. att socialnämnden med särskild uppmärksamhet ska dels
40 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från SiS.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
578
följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling, dels aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel samt dels i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. Av detta följer givetvis att det föreligger ett ansvar enligt SoL att söka tillgodose de behov som kan finnas hos den som frigivits från sluten ungdomsvård för att denne inte ska återfalla i brott eller annars få en ogynnsam utveckling. Vilken typ av insatser som kan komma i fråga kan variera. Det kan exempelvis röra sig om frivilliga insatser enligt SoL som öppna insatser, särskilt kvalificerad kontaktperson, missbruksbehandling och placering utanför det egna hemmet eller hjälp till eget boende.41 Om det inte går att få till stånd insatser på frivillig väg kan det i vissa fall finna skäl för vård enligt LVU.
Vid sidan av den mer allmänt hållna regleringen har socialnämndens ansvar för barn och ungdom som vårdats utanför det egna hemmet tydliggjorts enligt en lagändring som trädde i kraft den 1 april 2008 (prop. 2006/07:129). Det föreskrivs i sjunde strecksatsen i 5 kap. 1 § SoL att socialnämnden i sin omsorg om barn och ungdom ska tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört.
I förarbetena anförde regeringen att socialnämnden redan sedan tidigare hade ett ansvar för att bedöma och besluta om vilket stöd en pojke eller flicka behöver och hans eller hennes familj kan ha i samband med att en placering upphör. Regeringen konstaterade att det inte är ovanligt att unga återplaceras för vård efter det att en placering har upphört och att en väl planerad och fungerande eftervård eller utslussning skulle kunna minska antalet barn och unga som behöver placeras för vård flera gånger efter varandra. Enligt propositionen förekommer det trots socialnämndens ansvar att ge alla i kommunen det stöd och den hjälp de behöver att socialnämnden avslutar vården utan att de unga som är i behov av fortsatt behov av stöd och hjälp får sina behov tillgodosedda. Regeringen ansåg att det fanns ett behov av att på ett tydligare sätt
41 Barn och unga som begår brott - Handbok för socialtjänsten, Socialstyrelsen 2009, s. 147.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
579
påtala socialtjänstens ansvar gentemot denna grupp genom en bestämmelse i SoL.42 Bestämmelsen gäller enligt regeringen barn och unga som varit placerade i familjehem och hem för vård och boende, varvid det påpekades att sådana statliga hem som enligt 12 § LVU har inrättats för vård av unga som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn definitionsmässigt också utgör hem för vård och boende. Regeringen påpekade därtill i allmänmotiveringen att ungdomstiden numera sträcker sig en tid förbi myndighetsåldern. Det anfördes att pojkar och flickor som fortfarande går i skolan kan behöva bo kvar i familjehemmet till dess skolgången har avslutats och att det kan innebära att en familjehemsplacering inte automatiskt upphör när den unge fyller 18 år. Vidare påpekades att vård enligt LVU under vissa förutsättningar kan ges unga som inte fyllt 21 år.
Socialtjänstens ansvar för den unge efter det att sluten ungdomsvård har verkställts bör tydliggöras
Den särskilda regleringen i SoL av socialnämndens ansvar för ungas behov av stöd och hjälp sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört, kan enligt vår bedömning inte anses omfatta unga som verkställt sluten ungdomsvård. För det första inryms inte verkställigheten av sluten ungdomsvård inom vad som avses med vård enligt SoL. Förarbetena tar därtill sin utgångspunkt i vård utanför hemmet som upphör när målet med vården har uppnåtts och nämner inget om unga som verkställt sluten ungdomsvård.43Socialnämndens ansvar för barn och ungdom som verkställt sluten ungdomsvård följer därför endast av de allmänna bestämmelserna i 5 kap. 1 § SoL.44
I LSU anges att verkställigheten ska planläggas och genomföras i nära samarbete med socialnämnden i den dömdes hemort. I 3 § LSU föreskrivs numera efter de ändringar som trädde i kraft den 1 augusti 2011 att verkställigheten ska planläggas och genomföras efter samråd med socialnämnden. Samverkan mellan SiS och socialtjänsten har hittills inte alltid fungerat och socialtjänsten har såvitt vi kan bedöma inte alltid tagit den aktiva del i verkställigheten och
42Prop. 2006/07:129 s. 51. 43 A. prop. s. 50. 44 I Socialstyrelsens handbok Barn och unga som begår brott – Handbok för socialtjänsten omnämns dock bestämmelsen i sjunde strecksatsen i 5 kap. 1 § SoL i avsnittet om LVU-vård efter avslutad verkställighet av sluten ungdomsvård.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
580
utslussningen som kan behövas för att adekvat vård och stöd ska kunna komma till stånd efter verkställighetens slut. Under åren 2004– 2011 var socialtjänsten delaktig i upprättande av en verkställighetsplan i mellan 62 och 80 procent av fallen (73 procent år 2011). Socialtjänsten deltog i planeringen för utslussningen i mellan 77 och 86 procent av ärendena under tidsperioden 2004–2009. 2010 uppgick andelen till 77 procent och 2011 till 59 procent. 45 Som vi påpekat ovan har det den 1 augusti 2011 trätt i kraft nya bestämmelser som syftar till en förbättrad utslussning från sluten ungdomsvård. I anslutning till förslaget om ett mer strukturerat utslussningsarbete betonas vikten av ett samarbete mellan SiS och socialtjänsten och att de åtgärder som inleds inom ramen för verkställigheten kan fortsätta, avslutas och följas upp efter verkställigheten.46
Redan i dag deltar socialtjänsten i mycket stor utsträckning förutom 2011 i omkring 80 procent av fallen. En mer strukturerad utslussning från sluten ungdomsvård bör som vi anfört inledningsvis kunna leda till att socialtjänsten involveras än mer i slutet av verkställigheten och kan erbjuda vård och stöd till den unge i de fall behov föreligger. Sluten ungdomsvård utgör dock inte någon vårdform enligt SoL utan en straffrättslig påföljd och beslutas helt utan socialtjänstens direkta medverkan. Det är därför inte säkert att socialtjänsten har aktuella kunskaper om den unge eller någon kontakt med denne och dennes familj. Samtidigt finns det i praktiken alltid anledning för socialtjänsten att uppmärksamma den unge och dennes situation och möjliga behov i samband med att verkställigheten upphör. Att socialtjänsten är delaktig i uppemot 80 procent av verkställigheterna är därför enligt vår mening inte tillräckligt.
Att socialnämnden i alla fall har ett sådant ansvar för barn och ungdom som verkställt sluten ungdomsvård bör därför tydliggöras genom ett tillägg i sjunde strecksatsen i 5 kap. 1 § SoL. Av pedagogiska skäl kan det också vara en fördel att socialtjänstens ansvar för denna grupp unga anges just i SoL. Det bör sålunda föreskrivas i SoL att socialnämnden i sin omsorg om barn och ungdom ska tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan verkställigheten av sluten ungdomsvård har upphört.
45 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från SiS. 46Prop. 2010/11:107 s. 14.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
581
26.3.6 Förutsättningarna för mellantvång enligt LVU bör öka
bestämmelser om vård av unga (bestämmelsen om s.k. mellantvång) tonas ned med avseende på dem som dömts till sluten ungdomsvård. Insatser enligt 22 § ska kunna beslutas om den som dömts till sluten ungdomsvård vid verkställighetens slut bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser för att inte hemfalla till ett sådant beteende som enligt huvudregeln i 22 § första stycket kan motivera mellantvång.
Inledning
Vi föreslår ovan att socialnämndens ansvar för barn och ungdom som verkställt sluten ungdomsvård bör förtydligas genom en ändring i 5 kap. 1 § SoL. Om det finns behov av stöd och hjälp när verkställigheten upphör bör det i första hand vara fråga om insatser enligt SoL som bygger på frivillighet. Om något samtycke inte lämnas kan det under vissa förutsättningar beslutas om insatser enligt LVU. Om det inte är aktuellt med ett omhändertagande enligt 3 § LVU kan det i dag beslutas om öppenvårdsinsatser utan den unges och/eller vårdnadshavarens samtycke, s.k. mellantvång enligt 22 § LVU.
Bestämmelsen om mellantvång används sällan. Under åren 1995–1997 hade sammanlagt 99 ungdomar i landet haft denna insats någon period. Den begränsade användningen har inneburit att det sedan år 1998 inte längre samlas in några uppgifter till den officiella statistiken. 47 48
Barnskyddsutredningen har i sitt betänkande (Lag om stöd och skydd för barn om unga [LBU] SOU 2009:68) övervägt varför mellantvångsinstitutet används så sällan.49 Utredningen pekade bland annat på bristen på uppmärksamhet och vägledning kring bestämmelsen. Utredningen anförde därtill att en ökad uppmärksamhet skulle kunna leda till en tillämpning av bestämmelsen i de situationer där i dag ”informellt tvång” förekommer. I utredningen togs också upp
47SOU 2009:68 s. 390. 48 Socialstyrelsen har dock från och med år 2008 samlat in uppgifter om insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson. 63 kommuner har rapporterat in ett eller flera barn eller unga med sådana insatser under år 2008. Uppgifterna bedöms osäkra och redovisas inte i den årliga statistikrapporten. 49SOU 2009:68. s. 392 ff.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
582
invändningar mot att tvång inte är en naturlig del av det sociala arbetet och att ett tvångsbeslut inte innebär någon skillnad om den unge inte är motiverad.
Det ingår inte i våra direktiv att allmänt överväga mellantvång som vårdform enligt LVU eller om åtgärder bör föreslås som ändrar dess tillämpningsområde eller på annat sätt dess tillämpning. Utifrån vårt uppdrag att överväga behovet av stöd och kontroll efter det att ett frihetsberövandets upphört finns det dock skäl att se på denna bestämmelse. För den som verkställt sluten ungdomsvård är situationen särpräglad vad gäller bedömningen av ett fortsatt vårdbehov, eftersom den unge redan har varit frihetsberövad under en viss tid, samtidigt som slutpunkten på institutionsvistelsen inte avgörs av den unges personliga och sociala situation. Vad gäller vård enligt 3 § LVU har förutsättningarna för att besluta om sådan vård i någon mån vidgats för den som verkställt sluten ungdomsvård. Det finns anledning att överväga om motsvarande ska gälla för förutsättningarna för mellantvång.
Vid vård enligt 3 § LVU är det redan ett nedtonat aktualitetskrav avseende dem som dömts till sluten ungdomsvård
Enligt 3 § LVU ska vård beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. För ett ingripande enligt huvudregeln i bestämmelsens första stycke krävs att det inte är fråga om en obetydlig, oklar eller avlägsen risk för den unge utan tvärtom en klar och konkret risk för skada, dvs. ett aktualitetskrav.50
När sluten ungdomsvård infördes genom 1999 års reform anförde regeringen att det på goda grunder kunde antas att vissa av de ungdomar som blir föremål för sluten ungdomsvård som påföljd för brott också kan vara aktuella för vård enligt LVU.51 Regeringen anförde att vissa av de ungdomar som döms till sluten ungdomsvård kommer att vara i behov av fortsatt tvångsvård vid verkställighetstidens slut och att det ur ett behandlingsperspektiv kan vara önskvärt att vård fortsatt får ges med stöd av LVU. Enligt propositionen kunde det inte uteslutas att främst aktualitetskravet i 3 § LVU ibland kunde begränsa möjligheterna att få till stånd ett
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
583
beslut om tvångsvård i denna situation, då den unge genom frihetsberövandet ”varit förhindrad att genom sitt beteende påvisa behovet av tvångsvård”.52
Detta talade enligt regeringen för att aktualitetskravet skulle tonas ned beträffande dem som dömts till sluten ungdomsvård. I den särskilda situationen att den unge dömts till sluten ungdomsvård, förutsätts genom den ändring som infördes 1999 inte att den unge utsätter sin hälsa och utveckling för en påtaglig risk att skadas genom sitt beteende. I stället ska bedömningen ta utgångspunkt i den unges vårdbehov. Om den unge bedöms vara i uppenbart behov av fortsatt vård för att inte löpa sådan risk som avses enligt huvudregeln, ska det beslutas om tvångsvård enligt 3 § LVU.
Det kan övervägas om kravet på aktualitet för att besluta om mellantvång också bör tonas ned avseende dem som dömts till sluten ungdomsvård
Vård enligt 3 § LVU är en ingripande åtgärd. Den ska enligt 10 § LVU alltid inledas utanför den unges hem. Grunden för placeringsbeslutet är alltså att den unge åtminstone i ett inledande skede behöver beredas vård utanför det egna hemmet.53
Förutsättningarna för att vård enligt 3 § ska beviljas är samtidigt relativt högt ställda. Det förutsätts att den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Det finns ibland ett behov av att utan den unges eller vårdnadshavares samtycke kunna vidta en åtgärd som inte är så ingripande som institutions- eller familjehemsvård. Det kan t.ex. röra sig om ungdomar med uttalade missbruksproblem som vägrar att medverka i varje frivillig behandling eller som har en så ytlig motivation när det gäller att medverka till behandling att det är svårt att skapa kontinuitet inom ramen för en frivillig behandlingskontakt. Samtidigt är situationen ännu inte så allvarlig att förutsättningarna för ett beslut om vård enligt LVU är uppfyllda. Det kan finnas goda resurser i den unges vardagsmiljö,
52 A. prop. s. 174. 53 Norström/ Thunved, De nya sociallagarna, 23 uppl. 2010, s. 361.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
584
som föräldrar eller andra vuxna som kan vara ett stöd för den unge eller kamrater som inte är missbrukare.54
I syfte att hantera bl.a. dessa situationer finns i LVU under rubriken Förebyggande insatser i 22 § bestämmelsen om s.k. mellantvång:
Om det kan antas att den som är under 20 år till följd av ett beteende som avses i 3 § kommer att behöva beredas vård enligt denna lag om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som den unge behöver inte kan ges med samtycke av den unge själv, om han eller hon har fyllt 15 år, och av den unges vårdnadshavare, får socialnämnden besluta
1. att den unge skall hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett, eller
2. att den unge skall delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten. När ett sådant beslut meddelas skall en särskild behandlingsplan finnas. Bestämmelserna i 13 § första och tredje styckena samt 21 § första och tredje styckena gäller i tillämpliga delar också i fråga om beslut enligt första stycket. Prövning enligt 13 § tredje stycket av frågan om sådant beslut skall upphöra att gälla skall ske första gången inom sex månader från dagen för nämndens beslut.
I många fall kan det finnas påtagliga behov av ytterligare insatser för den unge efter verkställigheten av en sluten ungdomsvård, utan att förutsättningarna för vård enligt 3 § LVU är uppfyllda. Att placera den unge utanför sitt eget hem kan därtill i vissa fall vara en inadekvat åtgärd efter att den unge nyligen slussats ut från den institutionsvistelse som påföljden sluten ungdomsvård inneburit. I de fall den unge inte samtycker till fortsatta insatser och det heller inte bedöms finnas förutsättningar för s.k. mellantvång, kommer några insatser inte att vidtas. I många fall kan det vara olyckligt mot bakgrund av den ofta mycket tydliga problembild och behov av uppföljning och kontinuitet som finns beträffande unga som friges från sluten ungdomsvård. I ljuset av den särreglering gällande aktualitetskravet som infördes 1999, gällande vård enligt 3 § LVU, finns det anledning att överväga om en liknande reglering bör införas gällande mellantvång.
54 A.a. s. 390.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
585
De huvudsakliga skälen till bestämmelsen enligt förarbetena
Bestämmelsen om mellantvång infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1985 (prop. 1984/85:171). I förarbetena anförde departementschefen att syftet med bestämmelserna var att den skulle komplettera socialtjänstlagen i situationer där det finns grundade farhågor för den unges utveckling och när frivilliga insatser enligt SoL antingen har misslyckats eller bedöms som utsiktslösa.55 Enligt departementschefen var det angeläget att slå vakt om socialtjänstreformens starka prioritering av frivilliga insatser. Det fanns dock en konflikt mellan socialnämndens ansvar enligt SoL och kravet på samtycke från den enskilde i situationer där det föreligger ett vårdbehov, men där förhållandena inte är så allvarliga att LVU är tillämplig. Socialnämnden kunde då hamna i den situationen att den inte hade något lagligt stöd för att vidta några behandlingsåtgärder men ändå hade en skyldighet att återkomma med erbjudanden om stöd och hjälp. Om man inte lyckades bryta den unges avvisande hållning och skapa förtroende för socialtjänstens behandlingserbjudanden, tvingades nämnden avvakta tills förhållandena blivit så allvarliga att den unge måste omhändertas för vård enligt LVU.
Enligt departementschefen måste stor vikt läggas vid det faktum att ungdomar med missbruksproblem eller andra allvarliga sociala handikapp ofta saknar förmåga att självständigt ta ansvar och att se konsekvenserna av sitt handlande. Vidare anfördes att samhället har en skyldighet att träda in för att bistå föräldrarna och den unge, om de resurser som naturligt finns runt den unge inte är tillräckliga för att trygga hans utveckling. Förslaget skulle ses mot bakgrund av att de åtgärder som avsågs rörde ungdomar som till följd av missbruk, brottslig verksamhet eller något jämförbart beteende närmar sig en situation där de utsätter sin hälsa eller utveckling för allvarlig fara. Utgångspunkten för de aktuella åtgärderna är således den unges eget beteende.
Departementschefen anförde vidare att det hörde till bilden att det redan förekom att yngre missbrukare deltog i vad som kan kallas tvångsvård i öppna former inom socialtjänsten. För det första anfördes i propositionen gav även de befintliga bestämmelserna i LVU utrymme för att bedriva vården i öppnare former, under förutsättning att den inleds utanför den unges eget hem. För det
55Prop. 1984/85:171 s. 20 ff.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
586
andra kunde ungdomar dömas till skyddstillsyn och därigenom meddelas vårdföreskrifter.
Departementschefen konstaterade att det fanns tecken på en överströmning av unga lagöverträdare från socialtjänsten till kriminalvården sedan den nya socialtjänstlagen hade trätt i kraft, något som enligt propositionen gav anledning till oro. Det kunde enligt departementschefen inte bortses från att utmönstringen av de mindre ingripande tvångsåtgärderna ur socialtjänstlagstiftningen hade betydelse för domstolarnas påföljdsval i situationer när förutsättningarna för vård utanför hemmet enligt LVU inte förelåg.56Enligt departementschefen ställdes domstolarna ibland inför valet mellan att döma till skyddstillsyn eller att överlämna till vård inom socialtjänsten utan att behövlig vård kunde genomföras, eftersom den unge inte samtyckt till sådan. Därtill hade enligt propositionen socialtjänstens möjligheter att genomföra vård också betydelse för frågan om åtalsunderlåtelse.
Närmare om bestämmelsens tillämpningsområde och tillämpning
Gällande grunderna för socialnämndens beslut om mellantvång anfördes i förarbetena att ett beslut avses kunna meddelas när omständigheterna är sådana att behövlig behandling kan ges medan den unge bor kvar i sitt hem. Det torde enligt departementschefen som regel förutsättas att den unges föräldrar kan motiveras till att medverka i behandlingen. Beslutet ska dock kunna meddelas även om vårdnadshavaren inte gett sitt samtycke.57
Om förutsättningarna för att tillämpa bestämmelsen föreligger, ska en särskild behandlingsplan upprättas så långt möjligt i samråd med den unge och föräldrarna. Den bör enligt förarbetena bygga på en helhetsbedömning av den unges situation och innehålla mål och delmål som upplevs som realistiska av den unge och föräldrarna. Syftet med att besluta om en stöd- och behandlingskontakt är att ge den unge det stöd och den vägledning som han eller hon behöver för att de mål som är uppställda i planen ska kunna förverkligas. Om behandlingsplanen därefter ska kunna förverkligas, beror dock enligt vad departementschefen anförde i hög grad på den relation som kan skapas mellan kontaktpersonen/behandlaren och den unge. Planen är en arbetsplan och bör enligt förarbetena inte låsa
56 A. prop. s. 23. 57 A. prop. s. 24.
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
587
den fortsatta behandlingsplaneringen utan ska kunna omprövas efter hand om det visar sig nödvändigt.58
Innehållet i en insats med mellantvång
En insats med mellantvång kan, som beskrivits ovan, bestå av skyldighet för den unge att hålla kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller skyldighet för den unge att delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.
Gällande kontaktperson anförde departementschefen i de ursprungliga förarbetena till bestämmelsen om mellantvång att socialnämnden har att utse en tjänsteman hos nämnden eller någon annan lämplig person utifrån den unges och familjens behov av stöd och hjälp.
Genom 2007 års påföljdsreform (prop. 2005/2006:165) infördes en möjlighet för socialnämnden att besluta att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson. Motsvarande insats kan också beslutas efter samtycke enligt SoL. Syftet med insatsen ska vara att förhindra en ogynnsam utveckling till följd av den unges agerande. Insatsen ska riktas mot unga som har behov av särskilt stöd och vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. I förarbetena förutsattes att det inte sällan skulle krävas att kontaktpersonen har sådan kompetens som endast den som i sin profession arbetar med unga med beteendeproblem kan erbjuda.59
Beslut om att den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten kan enligt förarbetena innebära t.ex. att den unge ska hålla en regelbunden behandlingskontakt med en socialsekreterare eller med en medarbetare på en särskild öppenvårdsmottagning i socialtjänstorganisationen (ungdomsmottagning, rådgivningsbyrå för narkotikamissbrukare etc.). Om den unge har behov av mer omfattande stöd och hjälp kan det finnas skäl att kombinera ett sådant beslut med förordnande av kontaktperson åtminstone i ett inledande skede. En annan möjlighet enligt förarbetena kan vara att besluta att den unge ska delta i ett särskilt öppenvårdsprogram. Sådana behandlingsprogram omfattar i regel
58 A. prop. s. 24. 59Prop. 2005/2006: 165 s. 101.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
588
två terminer, varvid det förutom behandlingsinslag ofta ingår arbetsträning, studier, idrott och olika fritidsaktiviteter.60
Åtgärder vid underlåtenhet att medverka i vården?
Beträffande genomförandet av mellantvångsåtgärderna anförde departementschefen att ett beslut om stöd eller behandling i öppna former enligt LVU ställer krav på socialnämnden att anvisa de resurser som krävs. Vidare måste planen grunda sig på en noggrann bedömning av vilket behov av stöd och behandling som föreligger samt på att nämnden gör en realistisk bedömning av vilka resurser som krävs för att de mål som anges i behandlingsplanen ska kunna förverkligas. Departementschefen väckte frågan om vad som händer om nämndens beslut inte kan genomföras pga. att den unge uteblir från t.ex. planerade samtal. En möjlighet skulle kunna vara som en sista utväg att genomdriva beslutet genom polishandräckning. Departementschefen pekade på att det skulle vara förenat med betydande olägenheter, bl.a. genom att det skulle kunna försvåra möjligheterna att genomföra den planerade behandlingen. Någon sådan ordning föreslogs därför inte.
Enligt departementschefen fanns det skäl att anta att nämndens beslut i allmänhet kommer att kunna genomföras, även utan möjlighet till polishandräckning. Det ligger enligt förarbetena i sakens natur att förhållandena ibland kan utvecklas så att det finns skäl för nämnden att överväga en ansökan om vård utanför hemmet. I andra situationer kan den lämpligaste åtgärden vara att revidera behandlingsplanen och ge den unge och hans eller hennes föräldrar fortsatt stöd och hjälp medan han eller hon bor kvar i det egna hemmet. Departementschefen underströk att det inte borde finnas någon automatisk koppling mellan underlåtenhet att följa ett beslut om vård i öppna former och ett beslut om omhändertagande eller ansökan om vård enligt LVU.
Ytterligare om förutsättningarna för mellantvång
Förutsättningarna för vård enligt LVU på grund av den unges beteende är att han härigenom utsätter sin hälsa eller utveckling för påtaglig risk att skadas. Bestämmelsen om mellantvång åsyftar
SOU 2012:34 Sluten ungdomsvård
589
situationer då en sådan påtaglig risk ännu inte föreligger men omständigheterna är sådana att starka skäl talar för att farerekvisitet kommer att uppfyllas, om den unge fortsätter sitt beteende.61 I författningskommentaren anfördes bl.a. att den unges situation ska vara sådan att det kan antas att tvångsvård kommer att behöva beredas honom eller henne, om han eller hon inte avbryter sitt destruktiva beteende. Den unge har i regel visat att han eller hon inte vill medverka till behandling eller andra stödåtgärder på frivillig bas eller att hans eller hennes motivation till sådan medverkan är klart otillräcklig. Bedömningen får givetvis inte grundas på endast lösa förmodanden, utan socialnämndens antagande att lagens vårdförutsättningar kommer att uppfyllas om något ingripande inte sker måste bygga på fastare grund än rent tillfälliga beteenden hos den unge.62 Vidare anfördes att socialnämndens beslut som regel bör ha föregåtts av intensiva försök att skapa kontakt och få till stånd frivilliga lösningar.
Beslut om skyldighet för den unge att hålla regelbunden kontakt med en kontaktperson innebär enligt författningskommentaren ett krav på den unge att på det sätt och i den utsträckning som närmare anges i behandlingsplanen träffa den av nämnden utsedde personen. Beslutet ger kontaktpersonen ett särskilt ansvar att följa hur den unges levnadssätt utvecklas och bygga upp en motivation hos den unge att bearbeta sin situation. Kontaktpersonen ska främst fungera som ett personligt stöd och hjälp, i vilket det ligger att aktivt och engagerat ingripa i krissituationer av olika slag. Det underströks i författningskommentaren att en slentrianmässig övervakning med kontrollinriktning däremot inte är förenlig med bestämmelsens syfte.63 Vidare anfördes att ett beslut om att den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten innebär att den unge blir skyldig att följa den behandling nämnden kan erbjuda.
61 Norström/ Thunved, De nya sociallagarna, 23 uppl. 2010, s. 390. 62Prop.1984/85:171 s. 41. 63 A. prop. s. 42.
Sluten ungdomsvård SOU 2012:34
590
Kravet på aktualitet för att besluta om mellantvång bör tonas ned avseende dem som dömts till sluten ungdomsvård
Att det sätts in åtgärder innan en problematisk situation eskalerar och påkallar ett omhändertagande genom tvångsvård är av vital betydelse för den unges utveckling. Detta gäller oavsett om den unge är dömd för brott eller inte. För att motivera en tvångsåtgärd vilket ju bestämmelsen om mellantvång i 22 § LVU är bör i normalfallet antagandet att en sådan situation kan komma att uppstå utgå från den unges beteende. På så sätt innefattar alltså även bestämmelsen om mellantvång ett aktualitetskrav. Det är för att beteendet inte ska fortsätta dvs. för att bryta ett pågående destruktivt beteende som åtgärder utan den unges samtycke kan beslutas enligt 22 § LVU.64
I de fall den unge är frihetsberövad eller nyligen varit föremål för utslussning från ett frihetsberövande bör regleringen kunna göras något annorlunda. Av de kartläggningar som finns vilket vi redovisat ovan framgår att den övervägande majoriteten av de unga som verkställer sluten ungdomsvård har behov av fortsatt stöd, behandling och andra insatser efter verkställigheten, samtidigt som en stor andel av dem står utan några sådana insatser. Det är inte självklart att den unge genom sitt beteende visat att ett grundat antagande kan göras att vård enligt 3 § kan komma att behövas vilket är förutsättningen för att besluta om mellantvång. Tvärtom kan ett sådant beteende ofta förhindras endast på grund av att den unge vistas på en institution. Samtidigt har vistelsen på ungdomshemmet i många fall tydliggjort vilka stora behov av fortsatta åtgärder som det finns. I sådana fall bör det vara möjligt att besluta om mellantvång, utan att behöva ”avvakta” att den unge i praktiken uppvisar ett destruktivt beteende.
På samma sätt som det redan föreskrivits i 3 § andra stycket LVU, bör sålunda bedömningen av om mellantvång ska beslutas kunna utgå från vårdbehovet utan att det måste ha tydliggjorts genom ett konkret destruktivt riskbeteende. I de fall den unge som dömts till sluten ungdomsvård bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser för att inte hemfalla till ett sådant beteende som i andra fall kan motivera mellantvång, bör det vara möjligt att besluta om mellantvång redan utifrån det konstaterade behovet. Vi föreslår därför att en bestämmelse med sådan innebörd införs i 22 § LVU.
64 Norström/Thunved, De nya sociallagarna, 23 uppl. 2010, s. 390.
591
27 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
27.1 Inledning
Enligt våra direktiv ska översynen av ungdomspåföljderna ske i ljuset av intresset av tidiga, tydliga och brottsförebyggande ingripanden mot unga lagöverträdare. I sammanhanget ska vi enligt direktiven bl.a. utreda om det bör utvecklas nya inslag som kan vara särskilt lämpliga för unga lagöverträdare. Vi ska också utreda hur användningen av dagsböter för underåriga lagöverträdare ska kunna slopas eller minska.
Vi har i avsnitt 24.3.1 och 24.4.2 påpekat att tillämpningsområdena för ungdomsvård och ungdomstjänst innebär att det ibland saknas ett lämpligt och tillämpbart alternativ. I avsnitt 25.5.1 har vi konstaterat att en minskning av användningen av höga böter för underåriga lagöverträdare förutsätter att det införs någon kompletterande påföljd med ett verkställighetsinnehåll. I avsnitt 26.3.4 har vi anfört att sluten ungdomsvård på korta tider inte möjliggör några långsiktiga vård- och påverkansinsatser eller någon nedtrappning och uppföljning och att det kan finnas behov av en icke frihetsberövande påföljd som är tillräckligt ingripande som alternativ till sluten ungdomsvård med korta verkställighetstider.
Mot bakgrund av vad som anges i våra direktiv och vad vi kommit fram till vid genomgången av dagens påföljdssystem behandlar vi i detta avsnitt frågan om det finns behov att nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare.
Inledningsvis i avsnitt 27.2 redovisar vi vilka allmänna utgångspunkter vi har för våra bedömningar. Som en bakgrund till de vidare övervägandena beskriver vi i avsnitt 27.3 och 27.4 regleringen gällande s.k. mellantvång och särskilt kvalificerad kontaktperson. I avsnitt 27.6 redovisar vi vissa överväganden som gjorts i tidigare utredningar gällande nya påföljdsinslag för unga lagöverträdare. I
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
592
avsnitt 27.7 lämnar vi förslag till två nya påföljdsinslag för att täcka de behov som beskrivs inledningsvis i avsnitt 27.2. Det vi föreslår är påföljderna kontaktsskyldighet för unga (avsnitt 27.7.3) och ungdomsövervakning (27.7.4 och 27.7.5). Avslutningsvis anger vi i avsnitt 27.7.6 hur påföljdsvalet kan ske i ett system med de två nya påföljder som vi föreslår.
27.2 Allmänna utgångspunkter
Vår bedömning: Det finns behov av nya inslag i påföljdssys-
temet för lagöverträdare i åldern 15–17 år. Detta beror på att
det i vissa fall saknas ett tillämpbart påföljdsalternativ bland ungdomspåföljderna,
fängelse inte framstår som ett lämpligt alternativ när ingen ungdomspåföljd är tillämplig, även om fängelsestraffet döms ut villkorligt,
användningen av böter som påföljd bör minska,
domstolen ska ha möjlighet att döma ut en lämplig påföljd oberoende av andra instansers bedömningar eller den unges samtycke,
det saknas tillräcklig möjlighet att trappa upp ingripandegraden vid återfall i brott genom tillämpning av ungdomspåföljderna,
det är mycket stor skillnad i ingripandegrad mellan å ena sidan ungdomsvård och ungdomstjänst och å andra sidan sluten ungdomsvård,
det saknas ett tydligt alternativ när brottet är mycket allvarligt men det inte föreligger synnerliga skäl för fängelse.
Nya inslag i påföljdssystemet bör kunna straffmätas av domstolen och i vart fall delvis bygga på övervakning och kontroll. Utformningen av sådana inslag bör så långt som möjligt ha ett behandlingsinriktat innehåll.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
593
Ungdomspåföljdernas konstruktion gör att det finns situationer då ingen ungdomspåföljd är tillämplig
Det finns i dag tre olika ungdomspåföljder; ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård. Ungdomsvård bygger på att socialnämnden ska göra en behovsbedömning utifrån SoL eller LVU. Om de särskilda kriterierna för LVU inte är uppfyllda ska därtill den unge och dennes vårdnadshavare samtycka till de föreslagna insatserna. Ungdomstjänst å sin sida förutsätter inte någon behovsbedömning, men däremot att den unge samtycker till och bedöms lämplig för att utföra oavlönat arbete. Även om det formella kravet på samtycke slopas på det sätt vi föreslår (se avsnitt 24.4.1) kan knappast ungdomstjänst anses lämplig om den unge uttryckligen motsätter sig att utföra oavlönat arbete.
Såväl ungdomsvård som ungdomstjänst kan endast väljas som påföljd om de är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den tidigare brottsligheten. Sluten ungdomsvård förutsätter att det föreligger synnerliga skäl för fängelse, vilket innebär att påföljden bara är tillämplig vid mycket allvarliga brott och möjligen även i vissa återfallssituationer. Att straffvärdet är så högt och/eller att återfallssituationen är sådan att ungdomsvård eller ungdomstjänst inte är tillräckligt ingripande, innebär dock inte med nödvändighet att det föreligger synnerliga skäl för fängelse.
Dagens påföljdssystem är sålunda konstruerat på så sätt att det inte alltid finns något tillämpbart påföljdsalternativ att ta till bland de särskilda ungdomspåföljderna, eftersom domstolen vid sitt påföljdsval är beroende av socialtjänstens bedömningar och den unges egen inställning och/eller lämplighet till föreslagna insatser – utan att det för den delen finns förutsättningar för att välja den tvångsvis verkställbara och icke behovsstyrda påföljden sluten ungdomsvård.
I dagens påföljdssystem blir domstolen därför ibland hänvisad till att välja en icke frihetsberövande vuxenpåföljd, antingen skyddstillsyn eller villkorlig dom, när det saknas förutsättningar för någon ungdomspåföljd. Om straffmätningsvärdet – efter en tillämpning av ungdomsreduktionen i 29 kap. 7 § BrB – stannar på ett högt bötesstraff kan istället böter väljas som påföljd.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
594
Det finns skäl att överväga en reform för att täppa till ”luckorna” i systemet
Att det – i vart fall i teorin – finns uppenbara ”luckor” i påföljdssystemet för unga lagöverträdare (där ingen ungdomspåföljd är tillämpbar) skulle kunna tala för att skyddstillsyn och villkorlig dom ofta kommer till tillämpning för den åldersgrupp där lagstiftaren menat att särskilda ungdomspåföljder utanför Kriminalvården ska användas (dvs. lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år). Kriminalstatistiken visar dock att tillämpningen inte är stor men heller inte obetydlig. Av dem som var under 18 år vid lagföringstillfället år 2008, erhöll 97 stycken skyddstillsyn eller villkorlig dom. För år 2009 var antalet 103 och för 2010 var det 84. Antalet lagföringar i domstol för den ålderskategorin var omkring 6 000 per år. Avgörande för om en ungdomspåföljd bör tillämpas är till stor del den unges ålder vid gärningstillfället. Vi föreslår i avsnitt 29.7.4 att detta ska renodlas och med undantag för ungdomsvård helt avgöra tillämpningsområdet för ungdomspåföljderna. Av särskild statistik som Brå tagit fram till utredningen framgår att det under 2010 dömdes ut skyddstillsyn i 196 fall där gärningsmannen var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet. Det dömdes ut skyddstillsyn med samhällstjänst i 28 fall och därutöver skyddstillsyn förenad med fängelse eller kontraktsvård i ytterligare några fall. Det dömdes för denna kategori lagöverträdare ut villkorlig dom i 98 fall och villkorlig dom med samhällstjänst i 35 fall. Sammantaget under 2010 dömdes det sålunda ut skyddstillsyn eller villkorlig dom i omkring 360 fall till personer som var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet.
Utöver detta bestäms i vissa fall påföljden till skyddstillsyn eller villkorlig dom efter en talan enligt 32 kap. 4 § BrB om undanröjande av ungdomsvård eller ungdomstjänst efter misskötsamhet eller annan bristande verkställighet. Det saknas statistik över i vilken omfattning detta sker. Utifrån Brå:s utvärdering av 2007 års reform kan i vart fall dras den slutsatsen att det förekommer att ungdomsvård och ungdomstjänst undanröjs och ersätts med skyddstillsyn eller villkorlig dom.1 Uppgifter från Åklagarmyndighetens ärendehanteringssystem Cåbra visar i hur många fall per år åklagare fattat beslut om att föra talan om undanröjande av påföljd. Av uppgifterna från Cåbra framgår att det 2011 fattades beslut om att
1 Ungdomsvård och ungdomstjänst – En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare, Brå-rapport 2011:10 s. 56 och 72.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
595
föra talan om undanröjande av ungdomsvård och ungdomstjänst i 370 fall.2
Av samtliga lagföringar för personer som var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet år 2010, utgjordes omkring 33 procent av böter.3 Det går inte direkt att utläsa ur statistiken i vilken omfattning det är fråga om sådana bötesstraff som valts som ”andrahandsalternativ” eftersom någon ungdomspåföljd inte varit tillämpbar. Statistik med en uppdelning av höga respektive låga böter torde dock ge en ungefärlig bild av detta.
Eftersom domstolen enligt 32 kap. 2 § tredje stycket BrB ska välja ungdomstjänst framför böter om den påföljden inte är alltför ingripande och den gränsdragningen enligt praxis går vid brott som motiverar 60 dagsböter eller mer, indikerar den särskilda statistik som Brå tagit fram till utredningen i vilken omfattning det var avsaknaden av en tillämpbar ungdomspåföljd som gjorde att böter valdes som påföljd.
Sammanlagt lagfördes år 2010 5 139 fall med böter som huvudpåföljd, när gärningsmannen var under 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet. I 4 161 av dessa fall (ca 81 procent) utgjordes påföljden av dagsböter till ett lägre antal än 60, i 418 fall (ca 8 procent) utgjordes påföljden av dagsböter till ett antal av 60 eller mer och i 556 fall (ca 11 procent) utgjordes påföljden av penningböter. Av statistiken torde man kunna dra den slutsatsen att påföljden i ett inte obetydligt antal fall – de fall där antalet dagsböter uppgick till 60 eller mer – bestämdes till böter eftersom vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst var tillämpligt.
Sammantaget kan därmed konstateras att ett inte helt obetydligt antal unga lagöverträdare döms till annat än en ungdomspåföljd på grund av att dagens ungdomspåföljder inte anses tillämpliga eller tillräckliga.
Även om ungdomspåföljderna i de flesta fall är tillämpliga och uppfattas som trovärdiga och tillräckligt ingripande, finns det enligt vår mening – av de skäl som utvecklas nedan – anledning att överväga om påföljdssystemet för unga lagöverträdare skulle tjäna på något ytterligare alternativ. Trots att det inte är så vanligt förekommande att något lämpligt påföljdsalternativ saknas, blir det uppenbara problem när denna situation uppstår. Det är nämligen ofta fråga om förhållandevis allvarliga brott och återfall i brott, vilket gör att
2 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från Åklagarmyndigheten. 3 Enligt särskild statistik som utredningen inhämtat från Brå.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
596
det kan uppfattas som särskilt stötande och olyckligt att det inte finns någon adekvat och tillräckligt ingripande påföljd att döma ut.
De allmänna påföljdsvalsreglerna bör inte vara tillämpliga för omyndiga lagöverträdare
I avsnitt 23.2.3 föreslår vi att omyndiga lagöverträdare som huvudregel ska dömas till en ungdomspåföljd. Enligt den bedömning vi gör där, utgör inte villkorligt fängelse något lämpligt alternativ. Vår uppfattning är att kravet på synnerliga skäl för att döma en omyndig lagöverträdare till en frihetsberövande påföljd bör vara kvar. I dag fungerar i mångt och mycket skyddstillsyn och villkorlig dom som ”sistahandsalternativ” för omyndiga lagöverträdare när inte någon ungdomspåföljd är tillämplig. Vi bedömer att det inte vore lämpligt att ett fängelsestraff – om än villkorligt – skulle fylla den funktionen. I stället bör ungdomspåföljderna vara så konstruerade att det alltid finns ett tillämpbart alternativ. De enda undantag som bör göras är för det första de situationer där den unge hunnit bli väsentligt äldre än 17 år vid tidpunkten för lagföringen och det därför inte är lämpligt med en ungdomspåföljd (detta utvecklas i avsnitt 23.2.4). Det andra undantaget bör vara i de fall brottsligheten är så allvarlig att inte någon ungdomspåföljd – inte ens sluten ungdomsvård – är tillräckligt ingripande (den frågan behandlar vi närmare i avsnitt 26.2.2). Avsaknaden av ett lämpligt alternativ bland kriminalvårdspåföljderna – enligt det förslag vi lämnar till nytt påföljdssystem för vuxna lagöverträdare – gör att de ”luckor” som finns inom ordningen med ungdomspåföljder bör täckas upp.
Det är inte lämpligt att böter används för att det saknas något annat alternativ
I de fall straffmätningsvärdet – efter tillämpningen av ungdomsreduktionen – uppgår till 60 dagsböter eller mer ska enligt nuvarande ordning i första hand ungdomsvård eller ungdomstjänst väljas som påföljd. Om det inte finns förutsättningar för detta, kan i stället böter vara det enda alternativet. Det torde främst gälla brott som – efter ungdomsreduktion – uppgår till ett straffmätningsvärde på som högst 150 dagsböter (för ett enstaka brott). För
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
597
en femtonåring torde det, enligt vad som framförts i doktrinen, som mest handla om straffvärden upp till tre månader, för en sextonåring upp till två månader och för en sjuttonåring upp till en månad4.
Som redovisas ovan bestäms påföljden i ett inte obetydligt antal fall (418 för år 2010) till böter om 60 dagsböter eller mer. Enligt våra direktiv ska vi lämna förslag till en slopad eller mer begränsad användning av böter för omyndiga lagöverträdare. För att uppnå den ambitionen måste det finnas tillräckliga alternativ till höga bötesstraff. Detta är något som vi utvecklar i avsnitt 25.5.1.
De särskilda förutsättningarna för ungdomsvård gör att domstolen ofta är hänvisad till ungdomstjänst som det enda alternativet
Den vårdinriktade påföljden ungdomsvård förutsätter att det föreligger ett särskilt vårdbehov och att socialtjänsten lägger fram ett förslag till ungdomskontrakt eller vårdplan. Om det är åtgärder enligt SoL som föreslås – vilket är det vanligaste – måste den unge och dennes vårdnadshavare samtycka till de föreslagna insatserna. Det förhållandevis smala tillämpningsområdet för ungdomsvård innebär att domstolen ofta blir ”hänvisad” till ungdomstjänst som det enda godtagbara alternativet. Eftersom det för ungdomstjänst förutsätts dels att den unge samtycker till att utföra oavlönat arbete, dels att påföljden anses lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter, kan det uppstå mindre lyckade tillämpningar av regelverket. Detta gäller även om ett formellt samtyckeskrav ersätts av en lämplighetsbedömning där den tilltalades inställning beaktas (se avsnitt 24.4.1).
Det kan förekomma att den unge närmast övertalas till att samtycka till ungdomstjänst av domstolen och sin försvarare. Därtill kan det finnas risk att domstolen – i brist på bättre alternativ – tar alltför lätt på lämplighetsbedömningen och dömer ut ungdomstjänst i fall där det framstår som mindre sannolikt att den unge kommer att klara av att verkställa påföljden. Ungdomstjänst kan därtill – i brist på annat – komma att användas där det inte i övrigt framstår som en trovärdig och lämplig påföljd. Även om ungdomstjänst i de flesta fall är en lämplig och tillräckligt ingripande påföljd, utgör det en brist i påföljdssystemet att domstolen ibland i stort sett saknar andra tänkbara alternativ.
4 Jfr Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 2 uppl., 2008, s. 211.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
598
Det saknas ibland trovärdiga alternativ vid återfallssituationer
Vid återfall i brott bör det ske en upptrappning i ingripandegrad. Det gäller såväl för vuxna som för unga lagöverträdare. Vid tillämpningen av ungdomspåföljderna saknas dock i många fall möjligheter till en sådan upptrappning. För den som tidigare dömts till ungdomstjänst och där det inte finns förutsättningar för ungdomsvård, utgör i dag huvudalternativen att antingen döma till ungdomstjänst på nytt eller att döma till en vuxenpåföljd – i första hand skyddstillsyn. Endast vid återfall i brott med höga straffvärden torde det – delvis pga. återfallet – kunna anses föreligga synnerliga skäl som motiverar sluten ungdomsvård.
Det påföljdssystem för vuxna lagöverträdare som vi föreslår innebär att villkorligt fängelse ersätter skyddstillsyn och villkorlig dom som alternativ till ett ovillkorligt fängelsestraff. Som omnämns ovan framstår det som mindre lämpligt att döma ut ett villkorligt fängelsestraff för lagöverträdare under 18 år i de fall påföljden i dag bestäms till skyddstillsyn. Det finns därmed inte någon lämplig vuxenpåföljd att ta till i återfallssituationer av det nu beskrivna slaget. Att vid återfall på nytt välja ungdomstjänst framstår inte heller alltid som något trovärdigt och lämpligt alternativ.
Än mer problematiskt kan påföljdsvalet bli då det föreligger en tydlig social problembild hos den unge. Om den unge återfaller efter att ha dömts till ungdomsvård kan i vissa fall socialtjänsten vara av den uppfattningen att dess möjligheter att föreslå insatser enligt SoL är uttömda. Trots detta bedöms det inte alltid aktuellt för socialnämnden att ansöka om vård enligt LVU. Ungdomstjänst är heller knappast ett realistiskt alternativ. Det kan ofta vara fråga om relativt allvarlig brottslighet. Domstolen kan i sådana situationer sakna andra alternativ än vuxenpåföljderna skyddstillsyn och villkorlig dom.
Mot denna bakgrund kan det finnas behov av en ungdomspåföljd som kan fungera som en tydlig upptrappning av ingripandegraden vid återfall i brott.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
599
Det är stor skillnad i ingripandegrad mellan ungdomsvård och ungdomstjänst i förhållande till sluten ungdomsvård
Den som döms till sluten ungdomsvård ådöms en mycket ingripande påföljd, där det blir fråga om ett frihetsberövande som avskär den unge från hans eller hennes normala miljö; hem, sociala kontakter och skolgång. En dom på sluten ungdomsvård förutsätter att den unge har gjort sig skyldig till mycket allvarlig brottslighet (eller åtminstone har återfallit flera gånger i allvarlig brottslighet). Det är få ”brottskarriärer” som inleds med ett mycket allvarligt brott, utan den som döms till sluten ungdomsvård har i övervägande fall tidigare gjort sig skyldig till brott. Av dem som dömts till sluten ungdomsvård till och med år 2003 hade 82 procent tidigare blivit lagförda, med i genomsnitt 2,4 lagföringar. 73 procent hade blivit lagförda genom dom, med i genomsnitt 1,5 domar. 50 procent hade lagförts för våldsbrott, 54 procent hade lagförts för stöldbrott och 15 procent hade lagförts för narkotikabrott.5
Om den unge efter flera brott gör sig skyldig till ett mycket allvarligt brott, eller flera gånger återfaller i förhållandevis allvarlig brottslighet, når rättsväsendet ”vägs ände” när det gäller ungdomspåföljder i frihet och påföljden blir i stället sluten ungdomsvård. Det blir en markant skillnad i ingripandegrad mellan ungdomspåföljderna i frihet och sluten ungdomsvård. För att öka tydligheten och pedagogiken i påföljdssystemet – dvs. tydliggöra hur allvarligt rättsväsendet ser på återfall i allvarlig brottslighet även i situationer där en frihetsberövande påföljd inte anses nödvändig – bör det vara möjligt att trappa upp ingripandegraden utan att sluten ungdomsvård blir oundvikligt. En sådan upptrappning skulle öka tydligheten i påföljdssystemet och inskärpa budskapet att samhällets tolerans med den unges brottslighet är i avtagande. En sådan ordning skulle därtill kunna minska antalet unga som oundvikligen bör bli föremål för en frihetsberövande påföljd. En påföljd som innehåller tydligare inslag av övervakning och kontroll än ungdomsvård och ungdomstjänst – utan att den innebär frihetsberövande institutionsvård – skulle enligt vår bedömning kunna fylla en sådan funktion.
5 Pettersson, Återfall i brott bland ungdomar dömda till fängelse respektive sluten ungdomsvård , SiS-rapport 2/10), Statens institutionsstyrelse 2009, s. 34.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
600
Det saknas ibland trovärdiga alternativ vid höga straffvärden.
Om det föreligger ett särskilt vårdbehov kan ungdomsvård bli aktuell som påföljd även vid brott med höga straffvärden. Det förutsätter dock att innehållet i kontraktet eller vårdplanen är tillräckligt ingripande. Eftersom innehållet styrs av ett behovskriterium finns det inget självklart samband mellan innehållet i den vård som föreslås och brottets svårhet. Enligt 32 kap. 1 § BrB får ungdomsvård endast dömas ut om de planerade åtgärderna, i förekommande fall i förening med ungdomstjänst eller böter, kan anses tillräckligt ingripande. Det är dock inte alltid som den unge är lämplig att utföra ungdomstjänst. Det kan därför saknas förutsättningar för ungdomsvård vid allvarliga brott – även om det finns ett kontrakt eller en vårdplan som framstår som välgrundad utifrån den unges behov. Som framgår av Brå:s utvärdering6 och som utvecklas i avsnitt 24.3.4 avbröts ungdomstjänsten i nästan 40 procent av de fall då den kombinerades med ungdomsvård. I de fall kombinationspåföljden väljs pga. det höga straffvärdet blir det således ofta problem vid verkställigheten, även i sådana fall där den unge faktiskt bedömts som lämplig för ungdomstjänst. Som närmare utvecklas i avsnitt 24.3.4 föreligger det därtill ofta problem med att kombinera åtgärder enligt ett ungdomskontrakt och ett stort antal timmars ungdomstjänst, varvid effekten av vårdåtgärderna kan undergrävas. Det bör därför övervägas om det finns andra sätt att förstärka en ungdomsvård än att förena den med ungdomstjänst.
Om det överhuvudtaget inte finns förutsättningar för ungdomsvård pga. att det inte föreligger något förslag till ungdomskontrakt eller vårdplan eller att erforderligt samtycke saknas – återstår även vid högre straffvärden ofta endast ungdomstjänst att överväga.
I förarbetena uttalades att det var ”lämpligast att ungdomstjänst vanligtvis inte kommer i fråga för brottslighet med ett straffvärde, med beaktande av bl.a. 29 kap. 3 § första stycket 3 brottsbalken, som överstiger fängelse i ett år”.7 Vidare anfördes att de högsta antalet timmar ungdomstjänst (150 timmar) borde användas för brott med ett ”straffvärde”, efter beaktande av 29 kap. 7 § BrB (dvs. ungdomsreduktionen), på omkring sex månader.8 HD har i NJA 2007 s. 636 funnit att bedömningen av den övre gränsen för
6 Ungdomsvård och ungdomstjänst – En utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare, Brå-rapport 2011:10 s. s. 53. 7Prop. 2005/06:165 s. 74. 8 A. prop. s. 76.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
601
tillämpningsområdet för ungdomstjänst bör utgå från om straffet efter reduktion med stöd av 29 kap. 7 § BrB (dvs. straffmätningsvärdet) skulle uppgå till högst sex månaders fängelse. Det innebär, med tillämpning av den sedvanliga ungdomsreduktionen, att ungdomstjänst kan tillämpas för en sjuttonåring upp till straffvärden motsvarande fängelse 1,5 år, för en sextonåring upp till straffvärden på 2 år och för en femtonåring för straffvärden upp till 2,5 år.
Det framstår (såsom utvecklas avsnitt 24.4.3) som uppenbart att avsikten enligt förarbetena var att ungdomstjänst normalt sett inte skulle användas för allvarligare brott än sådana med ett straffvärde på högst ett år. Som praxis utvecklats har ungdomstjänst fått ett betydligt vidare tillämpningsområde. För en femtonåring eller en sextonåring kan – i de fall det inte blir aktuellt med ungdomsvård – påföljden bli ungdomstjänst vid brott som våldtäkt, mordbrand, grov utpressning, allvarliga fall av personrån och butiksrån och relativt allvarliga fall av grov misshandel. Vi har övervägt om det bör lämnas förlag som innebär att den övre gränsen för när ungdomstjänst kan användas som påföljd förskjuts nedåt, men stannat vid att något sådant förslag inte bör lämnas. Som anförs i avsnitt 24.4.3 kan det dock ifrågasättas om ungdomstjänst i vissa fall är den mest lämpliga påföljden vid så allvarlig brottslighet.
Det saknas ibland alternativ vid mycket höga straffvärden
Vid mycket höga straffvärden – där straffmätningsvärdet efter ungdomsreduktionen uppgår till mer än sex månader – förutsätts för ungdomsvård att insatserna är mycket ingripande, i många fall sannolikt genom en LVU-placering eller möjligen genom ett mycket ingripande kontrakt i förening med ungdomstjänst. Om det inte kan bli aktuellt med ungdomsvård står ofta domstolen utan något klart förstahandsalternativ.
HD har – som omnämnts ovan – i NJA 2007 s. 636 funnit att bedömningen av den övre gränsen för tillämpningsområdet för ungdomstjänst bör utgå från om straffet efter reduktion med stöd av 29 kap. 7 § BrB (dvs. straffmätningsvärdet) uppgår till högst sex månaders fängelse. Som utgångspunkt är alltså inte ungdomstjänst tänkbart i fall där straffmätningsvärdet överstiger sex månader. Vad som då återstår för domstolen är i dag skyddstillsyn, villkorlig dom eller sluten ungdomsvård. Av diskussioner som förts med rättsväsendets aktörer och studier av underrättspraxis framgår att det
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
602
råder en osäkerhet om vilken påföljd som bör väljas i sådana fall, främst då straffmätningsvärdet understiger ett år.
Det framstår inte som önskvärt att sluten ungdomsvård utgör det enda realistiska påföljdsalternativet – utom i sådana fall där annat än en frihetsberövande påföljd måste anses utesluten pga. ett mycket högt straffvärde. I övriga fall – särskilt om det inte är återfall i allvarlig brottslighet – bör det finnas möjlighet att döma ut en ingripande påföljd som inte innebär ett frihetsberövande. I dag saknas ett sådant alternativ.
Skyddstillsyn torde i dag ibland komma till användning för att det utgör det enda tänkbara alternativet till sluten ungdomsvård. I de flesta fall föregås påföljdsvalet inte av någon planering och påföljden blir till sitt innehåll därför endast begränsat ingripande. Vi föreslår i kapitel 9 att skyddstillsyn och villkorlig dom ska utmönstras ur påföljdssystemet. Som diskuteras ovan framstår inte fängelse – om än villkorligt – som något godtagbart alternativ för lagöverträdare i åldern 15–17 år. Detta innebär att det kommer att saknas ett påföljdsalternativ som är tillräckligt ingripande för mycket allvarliga brott, utan att det behöver innebära en frihetsberövande påföljd med institutionsvistelse.
Nya inslag i påföljdssystemet bör kunna straffmätas av domstolen och i vart fall delvis bygga på övervakning och kontroll
Som utvecklas ovan finns det enligt vår bedömning av flera skäl behov av en tillräckligt ingripande ungdomspåföljd, när förutsättningar för ungdomsvård eller ungdomstjänst saknas. För att påföljden ska kunna fylla en sådan funktion, måste det uteslutande ligga i domstolens hand att besluta om den är tillämpbar. Domstolen bör då även – för att säkerställa att den utgör ett tillräckligt ingripande alternativ – kunna straffmäta påföljden utifrån brottets straffvärde.
Ungdomsvård är i många fall den mest trovärdiga och lämpliga påföljden för underåriga lagöverträdare. Som utvecklas ovan finns det inte alltid förutsättningar för denna påföljd, ibland beroende på att det inte finns något särskilt vårdbehov enligt socialtjänstens bedömning och i andra fall beroende på att den unge eller dennes vårdnadshavare inte samtycker till de föreslagna insatserna. Det förekommer även att de föreslagna insatserna inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottets straffvärde och den unges tidigare brottslighet.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
603
Även ungdomstjänst utgör en trovärdig påföljd eftersom kravet på oavlönat arbete innebär en tidsmässig och personlig uppoffring för den unge och en frihetsinskränkning på så sätt att den unge inte kan disponera över sin egen tid de timmar som ungdomstjänsten ska verkställas. På det sättet blir ungdomstjänst en ingripande påföljd och därtill mer ingripande ju fler timmar som döms ut. Alla unga lagöverträdare har dock inte förutsättningar att genomföra ungdomstjänst och vid höga straffvärden kan det vara en mindre lämplig eller inte tillräckligt ingripande påföljd. Det eller de kompletterande alternativ som vi bedömer att det finns behov av, bör därför innebära någon annan form av uppoffring och frihetsinskränkning än vad ungdomstjänsten innebär för att det ska kunna vara tillräckligt ingripande och trovärdigt samtidigt som det kan utgöra ett alternativ till ungdomstjänst. Genom en större eller mindre grad av övervakning, kontroll eller annan kontaktskyldighet skulle sådana alternativ – i likhet med antalet timmar ungdomstjänst – kunna straffmätas av domstolen.
Som utvecklats ovan är avsikten att en sådan påföljd ska täppa till ”luckor” i systemet gällande brottslighet med mycket olika straffvärden. Det kan handla om relativt begränsad brottslighet där det inte finns något uttalat vårdbehov men den unge inte har personliga förutsättningar att utföra ungdomstjänst och där påföljden i dag ofta bestäms till höga böter. Det kan å andra sidan handla om mycket allvarlig brottslighet där ungdomstjänst eller ungdomsvård inte är tillräckligt ingripande och domstolen i dag har att överväga antingen skyddstillsyn eller en kortare tid av sluten ungdomsvård. Det säger sig självt att graden av frihetsinskränkande bör vara väsentligt olika i dessa olika situationer. Graden av mer kontrollinriktade åtgärder bör sålunda bli större om det är fråga om allvarlig brottslighet och mer flagranta återfall i brott. Det kan därför behövas mer än ett nytt påföljdsalternativ.
Nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare bör så långt möjligt ha ett behandlingsinriktat innehåll
Som omnämnts ovan bör ett kompletterande inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare på ett naturligt sätt kunna integreras i det befintliga systemet, för att det inte ska blir alltför splittrat och divergerande. En bärande tanke med alla påföljder för unga lagöverträdare är – som utvecklats i avsnitt 23.1.2 – att de i
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
604
möjligaste mån ska verka brottsavhållande genom att angripa de riskfaktorer som kan antas ha lett till brottsligheten och understödja de skyddsfaktorer som kan motverka återfall i brott. Det är givetvis mest uttalat beträffande ungdomsvård, där en förutsättning för påföljdens tillämpning är att det finns ett särskilt behov av vård. Även utformningen av ungdomstjänst motiverades delvis av att det skulle föreligga ett pedagogiskt värde av att den unge får gottgöra brottet genom arbete och att den utöver den gränssättande funktionen även skulle ha en vägledande roll.9 I likhet med timantalet för ungdomstjänst avgörs längden på sluten ungdomsvård av brottets straffvärde. Verkställigheten av sluten ungdomsvård ska dock vara helt inriktad på behandling och andra insatser mot de faktorer som orsakat brottsligheten.
Den balansgång som beskrivs inledningsvis i avsnitt 23.1.4 gällande barnperspektivet och behovet av påföljder som är tillräckligt ingripande och upprätthåller kriminaliseringens normbildande verkan, måste enligt vår mening upprätthållas även vid en påföljd som bygger på övervakning, kontroll och kontaktskyldighet. Verkställigheten bör därför utformas på så sätt att den så långt möjligt angriper de riskfaktorer som kan antas öka risken för nya brott och understödjer den skyddsfaktorer som kan antas motverka en sådan risk. Nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare bör därför så långt möjligt ha ett behandlingsinriktat innehåll.
27.3 Mellantvång
27.3.1 Inledning
Övervägandena hittills – enligt de allmänna utgångspunkter som utvecklas ovan – pekar mot att det finns behov av en påföljdsform som kan integreras som en naturlig del i påföljdssystemet för unga lagöverträdare men som inte är beroende av den unges eller vårdnadshavarens samtycke och heller inte den särskilda lämplighetsbedömning som måste göras beträffande ungdomstjänst. En utgångspunkt är att socialtjänsten även fortsättningsvis bör vara huvudman för påföljderna för unga lagöverträdare, i vart fall om de inte innehåller tydliga frihetsinskränkande inslag (se i avsnitt 23.1.3 om våra övergripande överväganden). Det blir i det sammanhanget
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
605
naturligt att överväga om bestämmelsen om s.k. mellantvång enligt 22 § LVU kan spela någon roll eller i vart fall tjäna som något slag av förebild. Bestämmelsen om mellantvång redovisas därför i detta avsnitt.
Mellantvång innebär i korthet att socialnämnden kan vidta åtgärder enligt socialtjänstlagen oberoende av den unges eller vårdnadshavarens samtycke – utan att det för den skull föreligger behov av vård utanför hemmet. I dag kan en vårdplan vid ungdomsvård innehålla åtgärder som beslutas med stöd av regleringen av mellantvång. I vart fall vid ett ytligt betraktelsesätt framstår det som om mellantvång skulle kunna ges en större roll i påföljdssystemet för unga lagöverträdare.
27.3.2 Allmänt om vård enligt LVU
Vård utan samtycke kan beslutas enligt LVU
Insatser inom socialtjänsten för barn och ungdom ska göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) (SoL). Enligt den socialtjänstlag som trädde i kraft 1982 (och som ersatts av 2001 års socialtjänstlag) ska sålunda frivillighet och självbestämmande vara vägledande vid handläggningen av enskilda ärenden inom socialtjänsten. Socialtjänstens möjligheter att bereda unga personer vård utan deras eller vårdnadshavarens samtycke regleras i stället i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Vård enligt LVU kan beredas för s.k. miljöfall enligt 2 § LVU och för s.k. beteendefall enligt 3 § LVU. Enligt 2 § LVU ska vård beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Enligt 3 § ska vård beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
606
Närmare om förutsättningarna för vård med stöd av LVU
Den som är under 18 år ska beredas vård enligt LVU, om någon av de situationer som anges i 2 eller 3 § föreligger. Det ska därtill kunna antas att behövlig vård inte kan ges den unge med samtycke av vårdnadshavaren och, när den unge har fyllt 15 år, av honom eller henne själv. Vård med stöd av 3 § (beteendefallen) får även beredas den som har fyllt 18 men inte 20 år, om sådan vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än någon annan vård och det kan antas att behövlig vård inte kan ges med den unges samtycke (1 § LVU). Av 21 § LVU framgår att vård som har beslutats med stöd av 2 § ska upphöra senast när den unge fyller 18 år och att vård som beslutats med stöd av 3 § ska upphöra senast när den unge fyller 21 år.
Beslut om vård med stöd av LVU beslutas, enligt 4 § LVU, av förvaltningsrätten efter ansökan av socialnämnden. Enligt reglerna i 6–9 §§ LVU kan den unge i vissa fall bli föremål för omedelbart omhändertagande innan ett beslut om vård enligt LVU kan fattas. Socialnämnden får besluta att den unge ska omhändertas om det är sannolikt att denne behöver beredas vård och rättens beslut inte kan avvaktas. Ett sådant beslut ska underställas förvaltningsrätten inom en vecka. Ett omedelbart omhändertagande upphör om inte socialnämnden inom fyra veckor – eller inom den längre tid som förvaltningsrätten medgett förlängning till – från dagen för verkställandet av beslutet har ansökt hos förvaltningsrätten om vård enligt LVU.
Vård enligt LVU ska alltid inledas utanför det egna hemmet
Enligt 10 § LVU ska vården anses påbörjad när den unge pga. ett beslut om omedelbart omhändertagande eller ett beslut om vård har placerats utanför sitt eget hem. Vård enligt LVU ska alltså alltid inledas utanför den unges hem. Enligt 11 § 2 st LVU får nämnden efter en inledande placering utanför hemmet medge att den unge åter vistas i sitt eget hem, om detta kan antas vara bäst ägnat att främja vården. Grunden för placeringsbeslutet är alltså att den unge – åtminstone i ett inledande skede – behöver beredas vård utanför det egna hemmet.10 Socialnämnden bestämmer enligt 11 § LVU hur
10 Norström/Thunved, De nya sociallagarna, 23 uppl.,2010, s. 361.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
607
vården av den unge ska ordnas och var denne ska vistas under vårdtiden.
För vård av unga som på någon grund som anges i 3 § (dvs. något av beteendefallen) behöver stå under särskilt noggrann tillsyn, ska det enligt 12 § LVU finnas särskilda ungdomshem. Statens institutionsstyrelse (SiS) är den centrala förvaltningsmyndigheten för verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen och institutionerna för vård av missbrukare. Om socialnämnden har beslutat att den unge ska vistas i ett särskilt ungdomshem, ska SiS anvisa plats i ett sådant hem. Fråga om utskrivning från ett särskilt ungdomshem prövas av SiS, som omgående ska underrätta socialnämnden när det finns anledning till utskrivning. Den som vårdas vid hemmet med stöd av LVU får dock inte skrivas ut om inte socialnämnden har begärt eller medgivit det.
Kontroll och uppföljning av vården
Socialnämnden ska noga följa vården av den som får vård med stöd av LVU. Har den unge beretts vård med stöd av 3 § (beteendefall) ska socialnämnden, enligt 13 §, var sjätte månad pröva om vården ska upphöra. Enligt 14 a § ska SiS följa upp verksamheten enligt LVU, såväl under som efter avslutad vård.
Särskilda befogenheter vid vård på särskilt ungdomshem
I 15–20 b §§ finns bestämmelser om särskilda befogenheter gällande unga som tagits in på ett särskilt ungdomshem. Det gäller bl.a. begränsningar i möjligheterna att ringa och ta emot telefonsamtal, möjligheterna att bedriva vården på en enhet som är låsbar och att hålla den intagne i avskildhet, förutsättningarna för att utföra kroppsvisitation och göra drogkontroller och övervakning av brev och andra försändelser.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
608
27.3.3 1985 års bestämmelse om mellantvång
Behov av tvångsvisa insatser utan att det finns förutsättningar för vård enligt LVU
Beredande av vård enligt LVU är en ingripande åtgärd som alltid ska inledas utanför den unges eget hem. Förutsättningarna för att vård enligt 3 § ska beviljas är relativt högt ställda. Det förutsätts att den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Det finns ibland ett behov av att utan den unges eller vårdnadshavares samtycke kunna vidta en åtgärd som inte är så ingripande som institutions- eller familjehemsvård. Det kan t.ex. röra sig om ungdomar med uttalade missbruksproblem som vägrar att medverka i varje frivillig behandling eller som har en så ytlig motivation när det gäller att medverka till behandling att det är svårt att skapa kontinuitet inom ramen för en frivillig behandlingskontakt. Samtidigt är situationen ännu inte så allvarlig att förutsättningarna för ett beslut om vård enligt LVU är uppfyllda. Det kan finnas goda resurser i den unges vardagsmiljö, som föräldrar eller andra vuxna som kan vara ett stöd för den unge eller kamrater som inte är missbrukare.11
Bestämmelsen om mellantvång
I syfte att hantera bl.a. de situationer som beskrivits i föregående avsnitt finns i LVU under rubriken Förebyggande insatser i 22 § bestämmelsen om s.k. mellantvång:
Om det kan antas att den som är under 20 år till följd av ett beteende som avses i 3 § kommer att behöva beredas vård enligt denna lag om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som den unge behöver inte kan ges med samtycke av den unge själv, om han eller hon har fyllt 15 år, och av den unges vårdnadshavare, får socialnämnden besluta
1. att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett, eller
2. att den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.
11 A.a.. s. 390.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
609
När ett sådant beslut meddelas ska en särskild behandlingsplan finnas. Bestämmelserna i 13 § första och tredje styckena samt 21 § första och tredje styckena gäller i tillämpliga delar också i fråga om beslut enligt första stycket. Prövning enligt 13 § tredje stycket av frågan om sådant beslut ska upphöra att gälla ska ske första gången inom sex månader från dagen för nämndens beslut.
Bakgrund till bestämmelsen
I barnavårdslagen, som föregick SoL och LVU, fanns ett antal angivna insatser, som inte förutsatte vårdnadshavarens samtycke och som skulle kunna tillämpas när förutsättningarna för tvångsingripande sannolikt var uppfyllda. Det var råd och stöd, förmaning och varning, föreskrifter om den unges levnadsförhållanden samt övervakning. Någon motsvarighet till barnavårdslagens bestämmelser infördes inte i SoL och således upphörde alla tvångsmöjligheter i öppna former.12 I förarbetena uttrycktes uppfattningen att dessa åtgärder kunde erbjudas i frivillig form och att de tjänade sitt syfte bäst när de gavs i samförstånd med föräldrarna och den unge.13
LVU kompletterades emellertid redan efter några år, 1985, med en bestämmelse som i lagen benämndes förebyggande insatser och som kom att kallas ”mellantvång”. Syftet med den nya bestämmelsen var att förtydliga socialtjänstens ansvar för ungdomar med missbruksproblem och unga lagöverträdare. Bestämmelsen tillkom efter en debatt om att socialtjänstreformen hade orsakat att fler unga lagöverträdare dömdes till påföljd inom kriminalvården, i stället för att överlämnas till vård inom socialtjänsten.14
De huvudsakliga skälen till bestämmelsen enligt förarbetena
Bestämmelsen om mellantvång infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1985 (prop. 1984/85:171). I förarbetena anförde departementschefen att syftet med bestämmelsen var att den skulle komplettera SoL i situationer där det finns grundade farhågor för den unges utveckling och när frivilliga insatser enligt SoL antingen har misslyckats eller bedöms som utsiktslösa.15 Enligt departementschefen var det angeläget att slå vakt om socialtjänst-
12SOU 2009:68 s. 388 f. 13Prop. 1979/80:1, del A s. 501. 14SOU 2009:68 s. 389. 15Prop. 1984/85:171 s. 20 ff.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
610
reformens starka prioritering av frivilliga insatser. Det fanns dock en konflikt mellan socialnämndens ansvar enligt SoL och kravet på samtycke från den enskilde i situationer där det föreligger ett vårdbehov, men där förhållandena inte är så allvarliga att LVU är tillämplig. Socialnämnden kunde då hamna i den situationen att den inte hade något lagligt stöd för att vidta några behandlingsåtgärder men ändå hade en skyldighet att återkomma med erbjudanden om stöd och hjälp. Om man inte lyckades bryta den unges avvisande hållning och skapa förtroende för socialtjänstens behandlingserbjudanden, tvingades nämnden avvakta tills förhållandena blivit så allvarliga att den unge måste omhändertas för vård enligt LVU.
Enligt departementschefen måste stor vikt läggas vid det faktum att ungdomar med missbruksproblem eller andra allvarliga sociala handikapp ofta saknar förmåga att självständigt ta ansvar och att se konsekvenserna av sitt handlande. Vidare anfördes att samhället har en skyldighet att träda in för att bistå föräldrarna och den unge, om de resurser som naturligt finns runt den unge inte är tillräckliga för att trygga hans utveckling. Förslaget skulle ses mot bakgrund av att de åtgärder som avsågs rörde ungdomar som till följd av missbruk, brottslig verksamhet eller något jämförbart beteende närmar sig en situation där de utsätter sin hälsa eller utveckling för allvarlig fara. Utgångspunkten för de aktuella åtgärderna var således den unges eget beteende.
Departementschefen anförde vidare att det hörde till bilden att det redan förekom att yngre missbrukare deltog i vad som kan kallas tvångsvård i öppna former inom socialtjänsten. För det första – anfördes i propositionen – gav även de befintliga bestämmelserna i LVU utrymme för att bedriva vården i öppnare former, under förutsättning att den inleds utanför den unges eget hem. För det andra rörde det sig om ungdomar som dömts till skyddstillsyn och som därigenom meddelats vårdföreskrifter. Brå hade i sitt remisssvar påpekat att det inte var helt ovanligt att socialtjänstemän vände sig till skyddskonsulenten för att genom föreskrifter inom kriminalvårdens ram få stöd för att genomföra behandlingsinsatser inom socialtjänsten. Syftet var då att kunna fortsätta en öppenvårdsinsats och undvika vård utanför hemmet enligt LVU.
Departementschefen konstaterade att det fanns tecken på en överströmning av unga lagöverträdare från socialtjänsten till kriminalvården sedan den nya socialtjänstlagen hade trätt i kraft, något som enligt propositionen gav anledning till oro. Det kunde enligt departementschefen inte bortses från att utmönstringen av de
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
611
mindre ingripande tvångsåtgärderna ur socialtjänstlagstiftningen hade betydelse för domstolarnas påföljdsval i situationer när förutsättningarna för vård utanför hemmet enligt LVU inte förelåg.16Enligt departementschefen ställdes domstolarna ibland inför valet mellan att döma till skyddstillsyn eller att överlämna till vård inom socialtjänsten utan att behövlig vård kunde genomföras, eftersom den unge inte samtyckt till sådan. Därtill hade enligt propositionen socialtjänstens möjligheter att genomföra vård också betydelse för frågan om åtalsunderlåtelse.
Närmare om bestämmelsens tillämpningsområde och tillämpning
Gällande grunderna för socialnämndens beslut om mellantvång anfördes i förarbetena att ett beslut skulle kunna meddelas när omständigheterna är sådana att behövlig behandling kan ges medan den unge bor kvar i sitt hem. Det torde enligt departementschefen förutsättas att den unges föräldrar som regel kan motiveras till att medverka i behandlingen. Beslutet ska dock kunna meddelas även om vårdnadshavaren inte gett sitt samtycke.17
Om förutsättningarna för att tillämpa bestämmelsen föreligger, ska en särskild behandlingsplan upprättas – så långt möjligt i samråd med den unge och föräldrarna. Den bör enligt förarbetena bygga på en helhetsbedömning av den unges situation och innehålla mål och delmål som upplevs som realistiska av den unge och föräldrarna. Syftet med att besluta om en stöd- och behandlingskontakt är att ge den unge det stöd och den vägledning som han eller hon behöver för att de mål som är uppställda i planen ska kunna förverkligas. Om behandlingsplanen därefter ska kunna förverkligas, beror dock enligt vad departementschefen anförde i hög grad på den relation som kan skapas mellan kontaktpersonen/behandlaren och den unge. Planen är en arbetsplan och bör enligt förarbetena inte låsa den fortsatta behandlingsplaneringen utan ska kunna omprövas efter hand om det visar sig nödvändigt.18
Departementschefen övervägde därefter om nämnden skulle kunna besluta att den unge ska lämna urinprov regelbundet och på så sätt styrka sin drogfrihet – något som då endast kunde ske efter den unges samtycke. Departementschefen anförde att det var
16 A. prop. s. 23. 17 A. prop. s. 24. 18 A. prop. s. 24.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
612
omvittnat från många håll att regelbundna urinprov kan vara ett stöd i behandlingsarbetet. Det var dock från behandlingssynpunkt stor skillnad mellan att den unge samtycker till att visa sin drogfrihet och att denne blir tvingad till det. Därtill föreligger, enligt departementschefen, den risken att provtagningen skulle behöva omgärdas av sådana omfattande kontrollåtgärder för att utesluta manipulationer, att det skulle bli starkt integritetskränkande. Departementschefen anförde att hon inte var beredd att föreslå någon sådan bestämmelse.19
I författningskommentaren anfördes bl.a. att den unges situation ska vara sådan att det kan antas att tvångsvård kommer att behöva beredas honom, om han inte avbryter sitt destruktiva beteende. Den unge har i regel visat att han inte vill medverka till behandling eller andra stödåtgärder på frivillig bas eller att hans motivation till sådan medverkan är klart otillräcklig. Bedömningen får givetvis inte grundas på endast lösa förmodanden, utan nämndens antagande att lagens vårdförutsättningar kommer att uppfyllas om något ingripande inte sker måste bygga på fastare grund än rent tillfälliga beteenden hos den unge.20 Vidare anfördes att socialnämndens beslut som regel bör ha föregåtts av intensiva försök att skapa kontakt och få till stånd frivilliga lösningar.
Innehållet i en insats med mellantvång
En insats med mellantvång kan, som beskrivits ovan, bestå av skyldighet för den unge att hålla kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller att delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.
Gällande kontaktperson anförde departementschefen att socialnämnden har att utse en tjänsteman hos nämnden eller någon annan lämplig person – utifrån den unges och familjens behov av stöd och hjälp. Det anfördes vidare att det ibland kunde vara lämpligast att en tjänsteman hos nämnden utses, medan det i andra situationer kan vara lämpligare med en fristående person. Departementschefen betonade att socialnämnden under alla förhållanden har ansvaret för att kontaktpersonen får det stöd han eller hon behöver för att kunna klara av sin krävande uppgift. Departementschefen underströk vidare att uppdraget skulle ställa stora krav på
19 A. prop. s. 25. 20 A. prop. s. 41.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
613
personlig lämplighet och kunnande och att det – särskilt under den första tiden – kommer att vara mycket tidskrävande.21
Beslut om att den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten kan enligt förarbetena innebära t.ex. att den unge ska hålla en regelbunden behandlingskontakt med en socialsekreterare eller med en medarbetare på en särskild öppenvårdsmottagning i socialtjänstorganisationen (ungdomsmottagning, rådgivningsbyrå för narkotikamissbrukare etc.). Om den unge har behov av mer omfattande stöd och hjälp kan det finnas skäl att kombinera ett sådant beslut med förordnande av kontaktperson – åtminstone i ett inledande skede. En annan möjlighet enligt förarbetena kan vara att besluta att den unge ska delta i ett särskilt öppenvårdsprogram. Sådana behandlingsprogram omfattar i regel två terminer, varvid det förutom behandlingsinslag ofta ingår arbetsträning, studier, idrott och olika fritidsaktiviteter.22
Beslut om skyldighet för den unge att hålla regelbunden kontakt med en kontaktperson innebär enligt författningskommentaren ett krav på den unge att – på det sätt och i den utsträckning som närmare anges i behandlingsplanen – träffa den av nämnden utsedde personen. Beslutet ger kontaktpersonen ett särskilt ansvar att följa hur den unges levnadssätt utvecklas och bygga upp en motivation hos den unge att bearbeta sin situation. Kontaktpersonen ska främst fungera som ett personligt stöd och hjälp, i vilket det ligger att aktivt och engagerat ingripa i krissituationer av olika slag. Det underströks i författningskommentaren att en slentrianmässig övervakning med kontrollinriktning däremot inte är förenlig med bestämmelsens syfte.23
Åtgärder vid underlåtenhet att medverka i vården
Beträffande genomförandet av mellantvångsåtgärderna anförde departementschefen att ett beslut om stöd eller behandling i öppna former enligt LVU ställer krav på nämnden att anvisa de resurser som krävs. Vidare måste planen grunda sig på en noggrann bedömning av vilket behov av stöd och behandling som föreligger samt på att nämnden gör en realistisk bedömning av vilka resurser som krävs för att de mål som anges i behandlingsplanen ska kunna
21 A. prop. s. 25. 22 A. prop. s. 26. 23 A. prop. s. 42.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
614
förverkligas. Departementschefen väckte frågan om vad som händer om nämndens beslut inte kan genomföras pga. att den unge uteblir från t.ex. planerade samtal. En möjlighet skulle kunna vara – som en sista utväg – att genomdriva beslutet genom polishandräckning. Departementschefen pekade på att det skulle vara förenat med betydande olägenheter, bl.a. genom att det skulle kunna försvåra möjligheterna att genomföra den planerade behandlingen. Någon sådan ordning föreslogs därför inte.
Enligt departementschefen fanns det skäl att anta att nämndens beslut i allmänhet kommer att kunna genomföras, även utan möjlighet till polishandräckning. I kombination med ett aktivt motivationsarbete klargörs på ett otvetydigt sätt att nämnden ser allvarligt på den unges situation. Det ligger enligt förarbetena i sakens natur att förhållandena ibland kan utvecklas så att det finns skäl för nämnden att överväga en ansökan om vård utanför hemmet. I andra situationer kan den lämpligaste åtgärden vara att revidera behandlingsplanen och ge den unge och hans eller hennes föräldrar fortsatt stöd och hjälp medan han eller hon bor kvar i det egna hemmet. Departementschefen underströk att det inte borde finnas någon automatisk koppling mellan underlåtenhet att följa ett beslut om vård i öppna former och ett beslut om omhändertagande eller ansökan om vård enligt LVU.24
27.4 2007 års reglering med särskilt kvalificerad kontaktperson
27.4.1 Inledning
Genom lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2007 ändrades regleringen om mellantvång i 22 § LVU på så sätt att det i stället för en särskilt utsedd kontaktperson ska kunna utses en särskilt kvalificerad kontaktperson (prop. 2005/06:165). Samtidigt infördes i 3 kap. 6 § SoL en möjlighet att vid sidan av en kontaktperson i stället kunna utse en särskilt kvalificerad kontaktperson, Reformen gällde sålunda kontaktmannaskap såväl enligt SoL som enligt LVU. Reformen med särskild kvalificerad kontaktperson var en del av 2007 års reform gällande unga lagöverträdare. När det – som anges ovan i de allmänna utgångspunkterna – övervägs en ny påföljd som
24 A. prop. s. 27.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
615
bygger på övervakning, kontroll och kontaktskyldighet finns det anledning att särskilt överväga om institutet särskild kvalificerad kontaktperson kan ha en roll eller i vart fall tjäna som förebild.
27.4.2 Bakgrunden till reformen
Innan reformen hade det föreskrivits i 3 kap. 6 § 3 st. SoL att socialnämnden kunde utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får kontaktperson alltjämt utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det. Som alla andra insatser enligt SoL bygger sålunda kontaktmannaskapet på samtycke från den enskilde.
Kontaktperson enligt SoL ska kunna förordnas så snart den enskilde har behov av att få stöd, råd och hjälp. Det kan gälla ungdomar med tonårsproblem eller missbrukare som behöver personligt stöd. Det kan också vara en vårdnadshavare som får hjälp med vårdnaden av barnet.25 I lagen sägs inget om att kontaktpersonen bör ha särskilda kvalifikationer – utan avgörande blir den enskildes hjälpbehov.
Som beskrivits ovan infördes genom bestämmelsen om mellantvång möjlighet att utan samtycke – under vissa förutsättningar – besluta att den unge skulle ha regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson.
27.4.3 Ungdomsbrottsutredningens förslag om mentorskap
Reformen gällande särskilt kvalificerad kontaktperson byggde på ett förslag i Ungdomsbrottsutredningens betänkande Ingripanden mot unga lagöverträdare (SOU 2004:122). Utredningen skulle enligt sina direktiv lämna förslag på en modell där en person utses att ha ett särskilt ansvar för den unge genom dels kontroll och uppföljning, dels samordning av de insatser och åtgärder som vidtas från samhällets sida (s.k. ryggsäck). Utredningen refererade till forskning m.m. som påvisade behovet för den unge av att ha ett
25 Norström/Thunved, De nya sociallagarna, 23 uppl.,2010 s. 79.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
616
tillitsfullt förhållande till någon som kan stödja ett förändringsbehov. Den tänkta ryggsäcken skulle enligt utredningen kunna ta ett helhetsgrepp om den unge och hans situation, med målsättningen att få den unge på ”rätt spår”.26
Utredningen övervägde huruvida en ordning liknande den engelska med Youth Offending Teams (YOT) kunde införas. Det innebär att ett team av representanter från ett flertal myndigheter (bl.a. socialtjänst, polis, skola, sjukvård och frivård) ska samverka och koordinera sina insatser utifrån den unges hela livssituation. För varje ungdom är knutet en ”case-worker” som ska finnas till hands för den unge och bidra med hjälp och stöd i olika situationer. Utredningen ansåg att det engelska systemet innebar att myndigheterna tar ett kraftfullt grepp om problematiken. Utredningen ansåg dock sig inte ha tillräckligt underlag för att hävda att det skulle vara en gångbar modell i Sverige.27
Utredningen prövade även idén om ”ryggsäck” utifrån användningen av strukturerade öppenvårdsprogram, såsom MST.28 I MSTmodellen betraktas den unges problem som en del i ett socioekologiskt system, inbegripande både det inomfamiljära och det utomfamiljära. Arbete bedrivs av ett team av terapeuter och inbegriper i perioder dagliga besök i den unges hem och skola. Utredningen fann att sådana program i många fall erbjuder en adekvat behandling. Samtidigt konstaterade utredningen att de är kostsamma och främst kan förväntas användas i de fall då det behövs intensiva insatser under en begränsad tid. Det ansågs därför behöva andra åtgärder för att täcka behovet av s.k. ryggsäck.29
Utredningen fann att insatsen kontaktperson enligt SoL och LVU ofta kan vara en lämplig insats för barn och unga som begår brott. Internationell forskning tydde på att denna typ av insatser har nått bra resultat i fråga om att utveckla den unges sociala förmåga och påverka den unges beteende. Stor vikt måste enligt utredningen läggas vid att ”rätt” person utses som kontaktperson.30
Utredningens ansåg att de som är kontaktpersoner för unga som begår brott och riskerar att skapa en kriminell livsstil behöver särskild kompetens för att kunna utföra ett bra arbete. I de flesta fall torde det krävas en stödinsats för kontaktpersonen i form av såväl utbildning som rådgivning och handledning. Utredningen
26SOU 2004:122. 27SOU 2004:122 s. 403. 28 Multisystematisk terapi. 29SOU 2004:122 s. 404. 30SOU 2004:122 s. 405.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
617
föreslog mot den bakgrunden att insatsen kontaktperson enligt SoL och LVU för den som inte fyllt 21 år borde utvecklas till ett mer avancerat stöd i de fall det krävs. Vid ungdomsvård borde enligt utredningen insatsen kunna ingå i ungdomskontraktet eller som en del av LVU-vården. Utredningen konstaterade att mellantvång används i förvånande lite utsträckning. I den mån förklaringen härtill var att ett uppdrag som kontaktperson i dessa fall är så krävande och så beroende av att kontaktpersonen har rätt kvalifikationer att det är svårt att finna lämpliga kontaktpersoner, borde enligt utredningen mellantvånget kunna komma till större användning fortsättningsvis.31
Utredningen ansåg att rekryteringsbasen för kontaktpersoner även fortsättningsvis borde vara bred. Förutom tjänstemän inom socialtjänsten borde rekrytering kunna ske inom polisen, skolan, ideella organisationer, kyrkliga samfund osv. Enligt utredningen framstod det dock som troligt att det i fråga om kontaktperson för unga i riskzonen, ofta skulle komma att krävas att kontaktpersonen har sådan kompetens som endast den som i sin profession arbetar med unga med beteendeproblem kan erbjuda. Utredningen fann det lämpligt att Socialstyrelsen ger socialtjänsten i kommunerna vägledning i hur insatsen ska utformas. För att markera att de kvalificerade kontaktpersonerna skulle bedriva en avancerad form av kontaktmannaskap föreslog utredningen att de skulle benämnas mentorer.32
27.4.4 2007 års lagstiftning om särskilt kvalificerad
kontaktperson
Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 2007 infördes begreppet särskilt kvalificerad kontaktperson. I 3 kap. 6 § SoL föreskrevs i ett nytt fjärde stycke – efter bestämmelsen om kontaktperson – förutsättningarna för det nya institutet:
Om en person som inte har fyllt 21 år har behov av särskilt stöd och särskild vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende, kan nämnden utse en särskilt kvalificerad kontaktperson för den unge om denne begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får en sådan kontaktperson utses endast
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
618
om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får en särskilt kvalificerad kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.
Samtidigt ändrades 22 § LVU, där det numera föreskrivs att mellantvång – enligt första punkten – kan innebära att socialnämnden beslutar att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett.
I förarbetena till 2007 års lagändringar anfördes – som bakgrund – att de personer som arbetar med barn och ungdomar, oavsett om det sker professionellt eller ideellt, kan medverka till att stärka unga personers självkänsla och möjligheter att bearbeta sin livssituation. Relationer som utmärks av närhet, samarbete och förtroende anses vara en viktig del i arbetet med människor och utgör en grundläggande förutsättning för skapandet av en situation som främjar förändring och en positiv utveckling. I motiven anfördes därutöver att det i den allmänna debatten hade ställts krav på att en vuxen ska utses för den unge om han eller hon visar behov av någon trygg vuxen att knyta an till och som kan agera som en god förebild.33
Regeringen återgav vad Ungdomsbrottsutredningen hade uttalat om forskningen kring kontaktmannaskap och mentorskap, samt anslöt sig till utredningens bedömning att den dåvarande insatsen kontaktperson enligt SoL och LVU ofta kan vara en lämplig insats för barn och unga som begår brott. Enligt regeringen behöver de som är kontaktpersoner för unga personer som begår brott och riskerar att skapa sig en kriminell livsstil, särskild kompetens och stöd för att kunna utföra ett bra arbete. I de flesta fall torde det krävas en större stödinsats i form av såväl utbildning som rådgivning och handledning för att utföra uppdraget på bästa sätt. Regeringen delade utredningens uppfattning att utformningen av insatsen kontaktperson borde kunna utvisa en betydligt större spännvidd än vad som var fallet och även omfatta mer komplicerade ärenden.
Ett skäl till att mellantvång sällan används kunde enligt regeringen vara de höga krav som ställs för att insatsen ska komma i fråga. I den mån förklaringen ligger i att ett uppdrag som kontaktperson i dessa fall är så krävande och så beroende av att kontaktpersonen har rätt kvalifikationer att det är svårt att finna lämpliga kontaktpersoner, borde mellantvånget enligt regeringens uppfattning kunna komma till större användning om utredningens förslag genomfördes eftersom kommunerna bör se till att knyta till sig sådana kvalificerade
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
619
kontaktpersoner. Trots den befintliga möjligheten att utse en kontaktperson ansåg regeringen att det fanns ett behov av att även kunna utse en kontaktperson med särskilda kvalifikationer för att hantera barn och unga som riskerar att fara illa på grund av sitt beteende och detta såväl med som utan samtycke från den unge eller dennes vårdnadshavare.
Regeringen föreslog därför att det i SoL infördes en möjlighet för socialnämnden att kunna besluta om en särskilt kvalificerad kontaktperson för barn eller unga som inte fyllt 21 år. Syftet med insatsen skulle vara att förhindra en ogynnsam utveckling till följd av den unges agerande. Insatsen skulle därför riktas mot unga som har behov av särskilt stöd och vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Åtgärden skulle ses som förebyggande och det saknades enligt regeringens mening skäl att ställa som krav att exempelvis brott har begåtts för att socialnämnden ska kunna besluta om denna insats. Det skulle i stället vara tillräckligt att det föreligger ett behov att motverka en risk för ogynnsam utveckling genom dessa beteenden. Regeringen anförde därefter om den särskilt kvalificerade kontaktpersonens uppgifter34:
Liksom när det gäller andra kontaktpersoner är avsikten med den särskilt kvalificerade kontaktpersonen att denne ska fungera som ett personligt stöd och hjälp, vilket givetvis innebär att kontaktpersonen aktivt ska ingripa i olika svåra situationer som kan uppstå. Kontaktpersonen bör följa utvecklingen hos den unge, motivera denne till skolarbete, arbete och för den unge lämpliga fritidsaktiviteter. Eftersom det här är fråga om unga med svårare problematik och kontaktpersonen förväntas ha tät och omfattande kontakt med den unge ligger det i sakens natur att uppgiften även kommer att innefatta viss kontroll och uppföljning. Avsikten är emellertid inte att kontaktpersonen ska ses som den unges övervakare. Vidare bör kontaktpersonen självklart försöka ha en god kontakt med vårdnadshavare och även arbeta nära dessa. Som påpekas av bl.a. Juridiska fakulteten vid Uppsala Universitet måste den unges nätverk involveras. Kontaktpersonen bör också ha kontakter med skola, arbetsplats och myndigheter i avsikt att stödja den unge och hjälpa till kontakterna med dessa, dock inte på ett sätt som innebär ett övertagande av vare sig vårdnadshavares eller den unges ansvar och uppgifter.
När det gäller kontaktpersoner vid s.k. mellantvång bedömde regeringen att de barn och ungdomar som uppfyller kraven för mellantvång kan antas ha sådan problematik att skäl föreligger att
34 A. prop. s. 99 f.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
620
utse en särskilt kvalificerad kontaktperson. Det ansågs därför inte finnas anledning att i bestämmelsen om mellantvång hänvisa till båda formerna av kontaktmannaskap, utan den bestämmelsen borde enligt regeringens mening hänvisa endast till särskilt kvalificerad kontaktperson.
Regeringen delade Ungdomsbrottsutredningens bedömning att rekryteringsbasen för särskilt kvalificerade kontaktpersoner borde vara bred, men att det framstod som troligt att det i fråga om kontaktperson för unga i riskzonen inte sällan kommer att krävas att kontaktpersonen har sådan kompetens som endast den som i sin profession arbetar med unga med beteendeproblem kan erbjuda. Regeringen instämde även i utredningens bedömning att insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson borde kunna ingå i ett ungdomskontrakt vid ungdomsvård eller vara del av vård med stöd av LVU. Regeringen delade även utredningens uppfattning att Socialstyrelsen lämpligen borde ge socialtjänsten i kommunerna stöd och vägledning om hur insatserna ska utformas samt dess innehåll och struktur.35
27.5 Barnskyddsutredningens överväganden gällande mellantvång
I juli 2009 lämnade Barnskyddsutredningen sitt betänkande Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU) (SOU 2009:68). Enligt direktiven skulle utredningen bl.a. analysera varför bestämmelsen i 22 § LVU om mellantvång används så sällan och ta ställning till om den behöver förtydligas eller om andra åtgärder behöver vidtas.36
Barnskyddsutredningens överväganden gällande mellantvång 37
Utredningen fann flera faktorer som kan ha minskat behovet av mellantvång. Dels hade det skett en kraftigt ökat antal institutionsplaceringar av ungdomar från mitten av 1980-talet. Dels hade påföljdssystemet för unga lagöverträdare förändrats och socialtjänsten tilldelats ett tydligare ansvar. Bristen på uppmärksamhet och vägledning kring bestämmelsen var också enligt betänkandet
35 A. prop. s. 101. 36 Dir. 2007:168. 37 Nedanstående text är i allts väsentligt hämtad från SOU 2009:68 s. 390–392.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
621
ett återkommande skäl som uppges av socialtjänstföreträdare, förutom att det är svårt att se bestämmelsens praktiska användbarhet. Det finns inga sanktioner och många gånger har problemen redan nått en sådan nivå, när det kan bli aktuellt att tillämpa mellantvånget att en placering i stället blir nödvändig för att bryta den negativa utvecklingen.
Frågan om mellantvång för ungdomar rörde, enligt utredningens mening, snarare frågan om varför öppenvårdssatsningarna generellt sett inte har lett till färre placeringar av ungdomar. Utredningen menade att den metodutveckling som efterfrågades och förväntades i samband med socialtjänstlagens införande hade kommit långt, men att de öppna insatserna ännu inte har den karaktären eller intensiteten att de kan minska behovet av placeringar av ungdomar. I en situation med accelererande negativ utveckling, där föräldrar och skola sviktar, krävs enligt betänkandet ofta institutionens struktur och ramar för att bryta det destruktiva mönstret. Utredningen menade att det finns ett stort behov av fortsatt utveckling av öppenvården och mera mellanformer, där det finns ett nära samarbete mellan institution respektive familjehem och öppenvård. Enligt utredningen finns det anledning att se över reglerna om mellantvång för ungdomar, vilket enligt utredningen lämpligen borde ske i ett sammanhang där även bestämmelserna om tvångsvård ses över.
Trots att bestämmelsen om mellantvång används sällan var det utredningens mening att den borde finnas kvar. En ökad uppmärksamhet skulle kunna leda till en tillämpning av bestämmelsen i de situationer där i dag ”informellt tvång” förekommer, vilket skulle innebära ökad rättssäkerhet. Socialtjänstens ökade ansvar för insatser till unga lagöverträdare och den nya insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson kan också, enligt vad utredningen anförde, innebära ett delvis nytt användningsområde. Av bakgrunden framgick att mellantvång också används efter en kortare tids tvångsomhändertagande. Det kunde enligt utredningen finnas anledning att vid en eventuell framtida översyn av bestämmelserna om tvångsvård utreda möjligheterna till ett kortare tidsbegränsad tvångsomhändertagande för att stoppa upp en accelererande destruktiv utveckling hos en ungdom och därefter kunna bygga upp en kontakt med socialtjänstens öppenvård.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
622
27.6 Vissa tidigare överväganden gällande nya påföljder för unga lagöverträdare
Frågan om att införa en påföljd inriktad på övervakning och kontroll för unga lagöverträdare har övervägts flera gånger tidigare. Vissa tidigare överväganden redovisas i detta avsnitt.
27.6.1 Ungdomsfängelseutredningens förslag till tillsynsdom
27.6.1.1 Bakgrunden till utredningens förslag
Den numera utmönstrade påföljden ungdomsfängelse skulle i första hand tillämpas för lagöverträdare i åldern 18–20 år. Ungdomsfängelse skulle vara den normala påföljden för denna åldersgrupp så snart en längre tids anstaltsvård ansågs påkallad. Ungdomsfängelse kunde även tillämpas för den som inte hade fyllt 18 år eller den som fyllt 21 år men inte 23 år, förutsatt att ungdomsfängelse var uppenbart lämpligare än annan påföljd.
Ungdomsfängelseutredningen hade som utgångspunkt att ungdomsfängelse skulle utmönstras ur påföljdssystemet. Utredningen skulle belysa konsekvenserna av ett sådant avskaffande och överväga vilka andra påföljder som borde komma i fråga.
I betänkandet Tillsynsdom (SOU 1977:83) föreslog utredningen att ungdomsfängelse skulle avskaffas.
Enligt utredningen kunde det antas att ungdomsfängelse skulle komma att ersättas med tidsbestämda fängelsestraff, om inte andra lagändringar vidtogs samtidigt. Enligt utredningen hade skyddstillsyn – eller åtgärder med motsvarande innehåll inom barnavården – typiskt sett redan prövats när det blev aktuellt med ungdomsfängelse. Utredningen fann därför att förutsättningarna för att kriminalvård i frihet skulle kunna ersätta ungdomsfängelse, var att vården i frihet utformades på ett sätt som dels framstod som en mer kännbar reaktion än den nuvarande skyddstillsynen, dels blev bättre ägnad att motverka återfall i brott under påföljdstiden.38
Mot denna bakgrund föreslog utredningen som påföljd en mer intensiv övervakning. En intensiv övervakning skulle kunna försvåra fortsatt brottslig verksamhet så länge övervakningen pågick. Det skulle därtill innefatta en väsentlig begränsning av den dömdes handlingsfrihet och borde därför kunna tillgodose även kravet på
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
623
en kännbar reaktion. Detta ledde utredningen till slutsatsen att en förändring av skyddstillsyn i syfte att vidga dess tillämpningsområde närmast måste sikta på en förstärkning av dess kontrollfunktion.
Enligt utredningen fanns det ett betydande utrymme för en sådan förstärkning. Ett minimikrav skulle vara att övervakaren höll sig underrättad om klientens bostadsförhållanden, sysselsättning och livsföring samt fritid. En intensiv övervakning skulle kunna ersätta frihetsstraff i de fall en kännbar reaktion var påkallad mer med hänsyn till tidigare försök till kriminalvård i frihet än med hänsyn till brottets allvarliga art. I vart fall skulle det kunna tjäna som en mellanform mellan traditionell frivård och fängelse och därtill kunna hämma fortsatt brottslighet under påföljdstiden.
Utredningen föreslog att den intensiva övervakningen skulle inordnas i en självständig påföljdsform och kallas tillsynsdom. Utöver kontrollfunktionen skulle tillsynsdomen enligt utredningen tillgodose en hjälpfunktion, varvid frivårdens socialt stödjande verksamhet skulle utgöra ett betydelsefullt inslag.
27.6.1.2 Närmare om förslaget till tillsynsdom
Enligt utredningens lagförslag skulle tillsynsdom tillämpas endast i fråga om brott för vilka fängelse kunde följa. Utredningens förslag innebar att tillsynsdom alltid skulle motsvara fängelse i minst sex månader39
Tillsynsdom skulle enligt förslaget kunna meddelas om ”intensiv övervakning av särskilda skäl ansågs erforderligt för att motverka att den tilltalade fortsatte sin brottsliga verksamhet och hinder mot detta påföljdsval inte förelåg av hänsyn till allmän laglydnad”.
Gällande den yngre åldersgruppen fann utredningen att tillsynsdom skulle ha samma begränsade tillämpningsområde som skyddstillsyn. Lagöverträdare under 18 år skulle enligt lagförslaget kunna ådömas tillsynsdom, endast om sådan påföljd ansågs lämpligare än vård enligt barnavårdslagen. Utredningen föreslog däremot inte någon övre åldersgräns för påföljdens tillämpningsområde40, dock att den framförallt borde tillämpas för unga lagöverträdare.
Utredningen föreslog att den som meddelades tillsynsdom – om det var erforderligt för att tillgodose syftet med övervakningen –
39 A.a. s. 118. 40 A.a. s. 119.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
624
skulle kunna åläggas skyldighet att under högst tre månader visats i frivårdshem; ett hem eller institution som förestås av någon som har ett övervakaransvar för den dömde. En sådan föreskrift skulle bara meddelas om ett så allvarligt ingripande var motiverat med hänsyn till den aktuella brottsligheten. Avgörande för ett beslut om vistelse i frivårdshem skulle dock vara att risken för återfall ansågs så stor att en mycket ingripande kontroll var nödvändig.
Vistelse på frivårdshemmet skulle enligt förslaget innebära en begränsad frihetsinskränkning. Vistelsen skulle uppfattas som kriminalvård i frihet, innebärande att det inte skulle finnas några fysiska tvångsmedel för att förhindra den dömde från att avvika från frivårdshemmet.
Utredningen föreslog att en tillsynsdom även skulle kunna kombineras med en anstaltsvistelse i högst tre månader. Detta skulle inte beslutas på individualpreventiva grunder, utan med hänsyn till allmän laglydnad.
Utredningen föreslog en prövotid om två år för den som hade dömts till tillsynsdom, räknat från dagen för domen. Övervakningstiden skulle uppgå till sex månader. Den begränsade övervakningstiden hängde samman med övervakningens syfte; att försvåra fortsatt brottslighet. Risken för återfall tunnades enligt utredningen ut, ju längre tid som övervakningen hade pågått utan att återfall hade skett. Dessutom fann utredningen att det var förenat med svårigheter från såväl praktisk som psykologisk art och dessutom mycket resurskrävande att under alltför lång tid upprätthålla en mycket sträng kontroll i frihet. Övervakningstiden skulle enligt utredningens förslag kunna förlängas, med högst tre månader åt gången.
Tillsynsdom skulle kunna verkställas omedelbart. Planering av åtgärder från frivården skulle kunna ske under häktestiden i de fall den unge var häktad.
Kontrollfunktionen skulle enligt förslaget få en mer framskjuten betydelse än vid en skyddstillsyn. Ingen skulle meddelas tillsynsdom om det inte var motiverat med en ingripande kontroll för att motverka fortsatt brottslighet.
Frivårdens sociala verksamhet skulle ske utan meddelade föreskrifter mot den dömde, utan insatser skulle i stället ske i samråd med klienten enligt den s.k. normaliseringsprincipen. Uppgifterna för frivården att även den bereda stöd och hjälp i personligt och socialt hänseende skulle enligt förslaget vara kvar under hela prövotiden.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
625
Gällande kontrollfunktion föreslogs ett generellt krav att den dömde skulle upprätthålla en nära kontakt med övervakaren eller biträdande övervakaren. Vidare skulle den dömde vara skyldig att på kallelse inställa sig hos skyddskonsulenten eller övervakaren. Slutligen skulle den som stod under övervakning åläggas en viss upplysningsplikt gentemot övervakaren eller den biträdande övervakaren, exempelvis om ändrade bostadsförhållanden eller om påbörjad eller avslutad anställning, utbildning eller annan verksamhet.
Övervakningen skulle därutöver ske enligt särskilda föreskrifter utfärdade av skyddskonsulenten. De skulle som minimum gälla uppgift om på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde skulle upprätthålla kontakt med övervakaren; sådant som frekvens och plats för sammanträffandena. Det närmare innehållet skulle bero på vilka kontrollinsatser som bedömdes erforderliga för att motverka ny brottslighet. Grundläggande var att övervakningen skulle vara intensiv. I början av övervakningstiden skulle klienten i allmänhet åläggas att hålla daglig kontakt med övervakaren. Föreskriften skulle också kunna utformas som en skyldighet för den dömde att under viss tid på dagen hålla sig anträffbar i hemmet för besök av övervakaren. Endast i undantagsfall borde kontaktskyldigheten upprätthållas genom att de dömde anmälde sig hos övervakaren på frivårdens expedition. Kontaktskyldigheten borde enligt utredningen alltid avse personligt sammanträffande, med undantag då klienten undergick institutionell vård. Det skulle åligga övervakaren att bedriva uppsökande verksamhet för att övervakningen skulle kunna få någon brottsförebyggande effekt, genom hembesök hos klienten och i övrigt på fältet.
Den dömde skulle genom föreskrift kunna förbjudas – i syfte att motverka återfall i brott – att byta bostad, besöka viss ort, uppehålla sig inom visst område eller bedriva viss verksamhet.
Enligt utredningen var det dock inte lämpligt – som vid skyddstillsyn – att möjliggöra föreskrifter om att påbörja utbildning, ta arbetsanställning eller underkasta sig vård och behandling. Om någon ”gick runt och drev” och inte kunde förmås att frivilligt ägna sig åt en lämplig verksamhet, ansågs det bättre att skärpa kontrollen än att försöka påtvinga denne sysselsättning eller behandling.
Utredningen såg framför sig att föreskrifterna i regel kunde mildras efter hand. Å andra sidan kunde förhållandena påkalla mer ingripande åtgärder.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
626
Utredningen ansåg att behovet av sanktionsmedel vid villkorsöverträdelser i viss mån kunde tillgodoses redan inom ramen för kontrollsystemet; en underlåtenhet att efterkomma en föreskrift skulle kunna motivera en mer ingripande kontroll. Om det behövdes en mer ingripande kontroll än vad som kan anordnas genom en skärpning av föreskrifterna, skulle övervakningsnämnden kunna föreskriva skyldighet för den dömde att vistas i frivårdshem. I likhet med skyddstillsyn skulle en frihetsberövande åtgärd komma i fråga som yttersta sanktionsmedel vid tillsynsdom – dock inte i alla avseenden på samma sätt som vid skyddstillsyn.
Utredningen fann inte att det förelåg något behov av att kunna undanröja tillsynsdomen i andra fall än när den dömde hade begått nya brott. I stället skulle det vid misskötsamhet vara möjligt att förordna om intagning i anstalt, enligt samma regel som var tillämpbar vid själva påföljdsbestämningen.
Utredningen fann att den reglering som gällde enligt 34 kap. BrB för den som dömts till skyddstillsyn och därefter återfallit i brott innan påföljden till fullo var verkställd även skulle gälla för tillsynsdom.
27.6.1.3 Reformer med anledning av Ungdomsfängelseutredningens förslag
Ungdomsfängelseutredningens förslag behandlades i propositionen 1978/79:212 (om ändring i brottsbalken m.m.).
Departementschefen anslöt sig till utredningens förslag att utmönstra ungdomsfängelse ur påföljdssystemet.
Departementschefen konstaterade att remissinstanserna över lag hade ställt sig kritiska till utredningens förslag till utformning av frivårdspåföljderna. Utöver tillsynsdom hade utredningen föreslagit att skyddstillsyn skulle utmönstras ut systemet och ersättas av två nya påföljdsformer. De skulle båda vara inordnade under villkorlig dom och benämnas villkorlig dom med stödåtgärder och villkorlig dom med övervakning. Därutöver skulle villkorlig dom såsom en påföljd av ren varningskaraktär finnas kvar. Det hade under remissomgången anförts att systemet med sex skilda frivårdspåföljder skulle bli onödigt invecklat och att det i praktiken skulle bli mycket svårt att åstadkomma faktiska skillnader mellan de olika påföljderna och få dem klart avgränsade mot varandra. Eftersom frivårdsorganisationen hade blivit utbyggd först under
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
627
senaste året efterlystes förändringar inom det dåvarande systemet. Departementschefen delade remissopinionens åsikter om förslagets brister. I avvaktan på den kommande nya översynen av frivårdspåföljderna fann departementschefen att utredningens förslag inte skulle läggas till grund för någon genomgripande lagstiftning.
Även om remissinstanserna hade avvisat förslaget till tillsynsdom hade flertalet av dem varit positiva till att inom ramen för den dåvarande skyddstillsynen göra övervakningen effektivare. Departementschefen delade den uppfattningen. För att kriminalvård i frihet skulle kunna vara ett alternativ till fängelse krävdes det enligt departementschefen att påföljden dels innebar ett så stort ingrepp i den dömdes frihet att den tillgodosåg högt ställda allmänpreventiva krav, dels att den utformades på ett sådant sätt att den om möjligt försvårade brottslig verksamhet så länge den pågick. Inom ramen för skyddstillsynen borde det enligt propositionen gå att meddela föreskrift om främst kontakten mellan den dömde och övervakaren i huvudsaklig överensstämmelse med det förslag utredningen hade lagt fram. Det skulle dock inte vara obligatoriskt, utan endast meddelas om det var erforderligt. En föreskrift skulle inte få användas för att tillföra skyddstillsynen något moment av skärpa, utan en sådan kontaktföreskrift skulle syfta till att kontrollera den dömdes förehavanden – främst för att bryta en utveckling som skulle innebära en påtaglig risk för fortsatt brottslighet.41
27.6.2 Ungdomsbrottskommitténs överväganden
27.6.2.1 Allmänt om ungdomsbrottskommitténs betänkande
1990 tillsattes en parlamentarisk sammansatt kommitté; Ungdomsbrottskommittén. Kommittén avlämnade i juni 1993 sitt betänkande Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35). Kommittén anslöt sig till den kriminalpolitiska uppfattning som gällde överlag, ett avståndstagande från behandlingstanken som grund för påföljdsvalet och en betoning av principerna om förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. Överlämnade till vård inom socialtjänsten borde enligt kommitténs uppfattning utmönstras ur påföljdssystemet.42 Påföljdssystemet skulle enligt kommitténs uppfattning även för ungdomar
41 Prop. 1978/79 :212 s. 57. 42SOU 1993:35 s. 282.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
628
innefatta böter, villkorlig dom, skyddstillsyn och fängelse. Därtill föreslog kommittén en ny form av frihetsberövande påföljd för unga lagöverträdare som skulle verkställas på särskilda ungdomshem, benämnd särskild tillsyn.
En avsikt hos kommittén var att ge villkorlig dom en bred tillämpning för unga lagöverträdare. Kommittén förslog därför att villkorlig dom skulle kunna utdömas även om det fanns risk för återfall, om den unge var föremål för åtgärd enligt socialtjänstlagen eller LVU eller någon annan tillräckligt ingripande åtgärd.
27.6.2.2 Skyddstillsyn för unga lagöverträdare
Kommittén föreslog att skyddstillsynspåföljden skulle anpassas till unga lagöverträdare, mot bakgrund av att ett slopande av överlämnandepåföljden skulle leda till att en större andel unga lagöverträdare i stället skulle komma att ådömas skyddstillsyn. Rätten skulle, om särskilda skäl förelåg, kunna begränsa prövotiden till två år. Övervakningstiden skulle enligt förslaget ligga kvar på dåvarande nivå, dvs. ett år.
De åtgärder som förekom inom ramen för ett överlämnande till vård inom socialtjänsten skulle i stället sättas in som ett led i en skyddstillsyn. Det förutsågs att föreskrifter skulle kunna meddelas om s.k. öppenvårdstvång (mellantvånget) enligt LVU. I de fall föreskriften innebar att den unge skulle beredas vård eller behandling genom socialtjänstens försorg, ansåg kommittén det lämpligast att den utformades så att det framgick att det var fråga om vård eller behandling som frivården i samråd med socialtjänsten kunde föreskriva.
Kommittén föreslog att rätten, såvitt avser lagöverträdare under 21 år, skulle ges möjlighet att förena en skyddstillsyn med en föreskrift om förbud att under viss tid vistas på en i domen angiven plats eller särskilt område. Denna möjlighet skulle reserveras för fall där det var uppenbart att en sådan föreskrift skulle tjäna ett bestämt syfte. Vidare skulle den plats där den dömde förbjöds att uppehålla sig vara dokumenterat olämplig och farlig för hans eller hennes hälsa eller utveckling. Som exempel på sådana platser nämnde kommittén tillhåll för missbrukare, knarkarkvartar, tillhåll för prostituerade eller tillhåll för langare. Ytterligare en förutsättning för en föreskrift om förbud att vistas på en viss plats skulle vara att det var klart att den unge tidigare hade frekventerat platsen
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
629
eller haft särskilt intresse av att vistas där samt att denne riskerade att ta allvarlig skada eller att allvarligt skada andra om han eller hon uppehöll sig där. Vidare måste förutsättningar finnas för en kontroll av att föreskriften följdes. Genom att den lokala polismyndigheten skulle underrättas om en sådan föreskrift skulle polisen ha möjlighet att enligt 12 § polislagen ingripa genom att ta hand om den unge och överlämna denne till föräldrarna. Även socialnämnden skulle underrättas om föreskriften.
Kommittén lade fram sitt förslag med viss tvekan.43 Kommittén pekade på svårigheterna med att ordna en effektiv övervakning och att effekterna därav kunde betvivlas. Kommittén frågade sig om det, utan intensivövervakning, gick att förmå den unge att hålla sig borta från olämpliga platser. I första hand är det positiva kontakter som kan förmå den unge att komma till insikt om att han behöver undvika dåliga kontakter. Vad gäller betydelsen av en föreskrift anförde kommittén att möjligen redan vetskapen om att exempelvis övervakaren eller en polisman kunde upptäcka den unge på platsen, i vissa fall skulle avhålla denne från att vistas på platsen. En uttrycklig föreskrift skulle kunna åberopas för att avvisa den unge från platsen och skulle i vissa fall kunna tjäna som stöd till föräldrarna.
Kommittén övervägde även om det borde ges möjlighet att för unga lagöverträdare förena en skyddstillsyn med föreskrift om skyldighet att under vissa tider, t.ex. fredags– och lördagskvällar, uppehålla sig i sin bostad44. En sådan husarrest skulle enligt kommitténs bedömning kunna leda till att hindra den unge från skadligt umgänge i olämpliga miljöer. Enligt kommitténs bedömning var emellertid de praktiska möjligheterna att verkställa en föreskrift om skyldighet att vistas i bostaden bristfälliga. Som exempel på detta anfördes att den unge kanske inte bodde hemma och att möjligheterna för honom eller henne att vistas där kunde vara begränsade. En husarrest ansågs också kunna leda till konflikter med den unges föräldrar. Dessutom måste det enligt kommittén kunna sörjas för att den unge kunde erbjudas lämplig sysselsättning om han eller hon skulle förbjudas att vistas utanför hemmet. Kommittén påpekade också att det kunde ifrågasättas om en föreskrift om skyldighet att uppehålla sig i bostaden skulle kunna genomföras utan särskild kontroll. Avslutningsvis hänvisades till Straffsystemkommitténs uppdrag, i vilket det ingick att pröva olika former av intensivövervakning.
43 A.a. s. 368. 44 A.a. s. 368.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
630
Kommittén diskuterade även möjligheten att meddela särskilda föreskrifter som reglerade den unges fritid.45 En föreskrift om användande av fritid skulle enligt betänkandet kunna fylla en viss funktion beträffande ungdomar eftersom en stimulerande och aktiv fritidssysselsättning kunde vara en brottsavhållande faktor. Den unge skulle också kunna komma i kontakt med personer utanför sitt normala sociala nätverk. En grundläggande förutsättning var dock att den unge var motiverad. Kommittén trodde inte att en föreskrift var den rätta vägen att skapa sådan motivation. Det borde i stället vinnas genom de kontakter som övervakaren kan förmedla på frivillig väg.
27.6.2.3 Andra påföljdsformer som Ungdomsbrottskommittén övervägde
Kommittén övervägde även andra sanktionsformer. Bl.a. övervägdes i viss mån frågan om elektronisk intensivövervakning. Kommittén konstaterade att frågan om att i någon form införa intensivövervakning hade tagits upp i flera utredningsarbeten.46 De tankar som tidigare hade väckts kring möjligheterna att införa en intensivövervakning hade varit förestavade av en önskan att minska bruket av fängelsestraff. Enligt kommittén hade lagstiftaren inte haft någon annan målsättning. Att det inte hade genomförts någon sådan lagstiftning berodde enligt kommittén på att de förslag som tidigare hade lämnats inte hade skilt sig från skyddstillsynspåföljden i tillräcklig omfattning vad gäller verkställighetsinnehållet. De föreslagna formerna för intensivövervakning hade därför enligt kommittén inte i nämnvärt större utsträckning än skyddstillsyn ansetts kunna ersätta fängelsestraff.
Kommittén konstaterade att läget blivit annorlunda genom intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel, som kunde konstrueras som en mycket kännbar påföljd. Kommittén ansåg sig inte ha möjlighet att ta upp frågan om intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel eftersom den då behandlades av Straffsystemkommittén. Kommittén pekade på att ungdomar generellt sett har sämre förmåga att utstå straffrättsliga ingripanden än vuxna, vilket också kan sägas gälla den press som en elektronisk övervakning kan innebära. Mot
45 A.a. s. 369. 46 Ett nytt straffsystem Brå-rapport 1977:7), Ungdomsfängelseutredningen (SOU 1977:83), Frivårdskommittén (SOU 1981:90), Påföljdsutredningen (SOU 1991:45).
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
631
att införa elektronisk övervakning talade enligt kommittén att man med en sådan ordning inte kunde ersätta den personliga kontakt som ska etableras mellan den unge och hans övervakare eller andra som engageras inom frivården.47
27.6.2.4 Behandlingen av Ungdomsbrottskommitténs betänkande
Ungdomsbrottskommitténs förslag gällande ungdomspåföljderna ledde aldrig till lagstiftning. I stället inleddes reformarbetet gällande ungdomspåföljderna, som lett fram till dagens system med ungdomsvård och ungdomstjänst (se om detta i avsnitt 20.5.1).
27.7 Nya påföljder för ett heltäckande påföljdssystem för unga lagöverträdare
27.7.1 Inledning
I avsnitt 23.1 har vi i våra övergripande överväganden beskrivit det reformbehov vi har bedömt föreligga såvitt avser påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Vår utgångspunkt är att systemet i huvudsak fungerar väl och att det inte finns skäl att nu överväga någon reform som ändrar strukturen i grunden. I vissa fall uppstår det dock ”luckor” där det inte finns någon tillämplig ungdomspåföljd och dessa luckor bör ”täppas till”. Vår bedömning är att reformbehovet skulle kunna uppfyllas genom att påföljdssystemet för unga lagöverträdare kompletteras, utan att det ändrar systemets grundläggande struktur.
I avsnitt 23.2.3 anför vi att det som utgångspunkt alltid bör dömas ut en för unga särskilt anpassad ungdomspåföljd om lagöverträdaren var under 18 år vid tidpunkten för brottet. I de fall den unge hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för lagföringen kan det i vissa fall, enligt vad vi anför i avsnitt 23.2.4, vara olämpligt att döma ut en ungdomspåföljd. I vissa sådana fall bör det kunna göras avsteg från huvudregeln att en ungdomspåföljd ska dömas ut för omyndiga lagöverträdare. I övervägandena i detta avsnitt utgår vi från att en sådan ordning ska gälla.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
632
I avsnitt 29.7.4 överväger vi om ungdomspåföljderna – de befintliga och de som vi föreslår i detta kapitel – därutöver bör kunna vara tillämpliga för personer som hade fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet.
I avsnitt 27.2 ovan har vi utvecklat vilka behov det finns för att påföljdssystemet för unga lagöverträdare ska vara tillämpligt i alla situationer. Vad som påkallas – för att omyndiga lagöverträdare helt ska hållas utanför Kriminalvården och kunna ådömas en påföljd som är särskilt anpassad för unga – är sammanfattningsvis följande.
Den unges inställning till och lämplighet för oavlönat arbete bör inte vara styrande för att en adekvat påföljd ska kunna dömas ut.
Det bör vara möjligt att trappa upp ingripandegraden vid återfall utan att behöva döma till en frihetsberövande påföljd.
En ny påföljd bör innebära en uppoffring för den unge och på något sätt utgöra en frihetsinskränkning för att den ska framstå som tillräckligt ingripande och vara möjlig att straffmäta.
En ny påföljd bör så långt möjligt ha ett behandlingsinnehåll och innehålla inslag som angriper de riskfaktorer som kan bidra till fortsatt brottslighet och understödjer de skyddsfaktorer som kan motverka återfall i brott.
27.7.2 Öka förutsättningarna för mellantvång?
Vår bedömning: En reform som innebär en ökad användning av
institutet mellantvång i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser omvård av unga skulle i vissa fall kunna vara till gagn för möjligheterna att välja en tillräckligt ingripande påföljd i form av ungdomsvård. Det ryms dock inte inom vårt uppdrag att göra en allmän översyn av dessa bestämmelser.
Mot bakgrund av de allmänna utgångspunkter vi angivit – som sammanfattas ovan – är det naturligt att överväga regleringen av s.k. mellantvång.
Som beskrivs i avsnitt 27.3.3 tillkom regleringen om mellantvång delvis pga. av att socialtjänstreformen – med dess betoning av frivillighet – hade inneburit en överströmning av unga lagöverträdare från socialtjänsten till Kriminalvården. Domstolarna kunde enligt förarbetena stå inför valet att döma till skyddstillsyn eller att överlämna till vård inom socialtjänsten utan att någon sådan vård
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
633
kunde genomföras pga. den unges eller vårdnadshavarens bristande samtycke. Mellantvång – med dess möjligheter till åtgärder utan samtycke trots att institutionsvård inte är påkallat – skulle sålunda begränsa den överströmningen.
Insatser grundade på ett beslut om mellantvång kan utgöra innehåll i en vårdplan vid ungdomsvård. Möjligheterna att på så sätt, enligt LVU, besluta om öppenvårdsbehandling utan den unges eller vårdnadshavarens samtycke, borde i sin tur kunna öka förutsättningarna för att döma ut ungdomsvård. Samtidigt framgår av utvärderingar som gjorts (se avsnitt 27.5) att mellantvång i dag knappt alls tillämpas.
Enligt vår mening är syftet med mellantvångsregleringen väl förenligt med de ambitioner man bör ha med påföljdsregleringen för unga lagöverträdare; att ha möjlighet att ingripa tidigt och tydligt och därtill innan det påkallas en institutionsbehandling. Ökade förutsättningar för mellantvång skulle därmed kunna ha betydelse för möjligheterna att döma ut ungdomsvård i fall där detta – trots den unges bristande samtycke – framstår som den lämpligaste påföljden.
Trots detta anser vi oss inte kunna arbeta vidare i det spåret. För det första kan en allmän översyn av förutsättningarna för denna form av åtgärder enligt LVU knappast anses inrymmas i våra direktiv. Frågeställningarna griper an långt utanför det straffrättsliga området och måste redan av den anledningen behandlas i en annan ordning. Det kan därtill noteras att Barnskyddsutredningen pekat på att formerna för mellantvång kan behöva utredas.
För det andra skulle ökade förutsättningar för mellantvång inte svara mot det behov vi anser föreligga. För att täcka upp de ”luckor” som finns i systemet måste som utgångspunkt domstolen i brottmålet ha möjlighet att välja en lämplig påföljd – oberoende av de bedömningar som görs av socialnämnden och eventuellt förvaltningsdomstolen – vilket inte en tillämpning av mellantvånget ger utrymme för. Därtill är mellantvång – såsom åtgärd med stöd av LVU – en åtgärd som bara kan beslutas när det föreligger ett påtagligt behov av åtgärder enligt sociallagstiftningen. Det begränsar tillämpningen i förhållande till det behov av komplettering av påföljdssystemet som vi anser föreligga.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
634
27.7.3 Kontaktskyldighet för unga som en ny påföljd för unga lagöverträdare
27.7.3.1 Utgångspunkter för en påföljd som bygger på en kontaktskyldighet
Vårt förslag: För att möjliggöra en för unga lagöverträdare särskilt
anpassad påföljd i de situationer där ungdomstjänst eller ungdomsvård visserligen skulle ha varit tillräckligt ingripande med hänsyn till straffvärdet och tidigare brottslighet men där det saknas förutsättningar för ett sådant påföljdsval, ska det införas en påföljd som bygger på en kontaktskyldighet för den unge. Innehållet i påföljden ska så långt möjligt fyllas med vad som i dag kan ingå i åtgärden särskilt kvalificerad kontaktperson.
Socialnämnden i den unges hemort ska vara huvudman för påföljden.
Påföljden kallas kontaktskyldighet för unga. Kontaktskyldighet för unga ska väljas som påföljd i de fall där brottets allvarlighet och den unges tidigare brottslighet påkallar en mer ingripande påföljd än låga böter eller ett varningsstraff (som föreslås i avsnitt 25.6) men där det inte finns förutsättningar för vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst. För att möjliggöra detta ska inte valet av denna påföljd föregås av någon behovsbedömning. Påföljden ska heller inte förutsätta den unges eller vårdnadshavarens samtycke.
Som angivits ovan bör en utgångspunkt vara att nya påföljdsinslag för unga lagöverträdare i vart fall delvis ska bygga på övervakning och kontroll.
Vad vi i detta avsnitt överväger är hur en sådan påföljd närmare kan utformas i sådana situationer där ungdomsvård eller ungdomstjänst visserligen hade varit tillräckligt ingripande men det i övrigt inte finns förutsättningar för en sådan påföljd. Enligt praxis handlar det då om brott med ett straffmätningsvärde motsvarande som högst sex månaders fängelse.
I kapitel 25 överväger vi vilka möjligheter det finns att minska användningen av bötesstraff för lagöverträdare i åldersgruppen 15– 17 år. Enligt dagens praxis ska ungdomstjänst och ungdomsvård ha företrädare framför höga bötesstraff (omkring 60 dagsböter eller mer). Vi anför i avsnitt 25.5.1 att den användning som i dag sker av
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
635
sådana bötesstraff – beroende på att ingen av ungdomspåföljderna är tillämpning – bör minskas genom att det införs nya påföljdsformer med verkställighetsinnehåll. I avsnitt 25.6.4 föreslår vi att brott som i dag föranleder låga böter (under 60 dagsböter) i många fall ska kunna leda till åtalsunderlåtelse eller varningsstraff och att det annars även fortsättningsvis ska dömas ut böter.
Utgångspunkten för valet av ett nytt påföljdsinslag bör således vara att brottslighetens allvar och den unges tidigare brottlighet påkallar en mer ingripande påföljd än låga böter eller ett varningsstraff men det varken finns förutsättningar att välja ungdomsvård eller ungdomstjänst. För att detta syfte ska kunna uppnås kan inte påföljdens tillämpningsområde styras utifrån en behovsbedömning, såsom ungdomsvård, eller en lämplighetsbedömning, såsom ungdomstjänst. Den kan heller inte förutsätta den unges eller vårdnadshavarens samtycke. Valet av påföljd kommer i detta hänseende att utgå från samma bedömningar som avgör att sluten ungdomsvård väljs som påföljd. Nedan i avsnitt 27.7.3.5 överväger vi närmare hur kriterierna för valet av kontaktskyldighet bör vara utformade och om det endast ska utgöra ett andrahandsalternativ.
Det grundläggande inslaget i en sådan påföljd bör då, på samma sätt som den övervaknings- och kontrollsanktion som enligt vad vi föreslår i avsnitt 9.5.7 och 11.6.4 ska kunna utgöra tilläggssanktion till villkorligt fängelse, vara att den unge åläggs en skyldighet att hålla kontakt med en särskild utsedd person under en viss tid och med en viss frekvens. Med utgångspunkten att nya påföljdsinslag i första hand ska kunna handhas inom ramen för socialtjänstens verksamhet, blir det då naturligt att överväga institutet särskilt kvalificerad kontaktperson.
Som beskrivs närmare i avsnitt 27.4.4 infördes särskilt kvalificerad kontaktperson genom 2007 års reform av ungdomspåföljderna. Det kan beslutas både som en åtgärd enligt SoL och som en del av institutet mellantvång enligt LVU.
Den särskilt kvalificerade kontaktpersonen enligt SoL och LVU ska fungera som ett personligt stöd för den unge och kunna ingripa i svåra situationer som kan uppstå. I förarbetena (se avsnitt 27.4.4) anges att det kan förväntas att kontaktpersonen har tät och omfattande kontakt med den unge. Det anges vidare att det ligger i sakens natur att uppgiften kommer att innefatta viss kontroll och uppföljning. Det betonas dock att avsikten inte är att kontaktpersonen ska ses som den unges övervakare.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
636
Det är knappast möjligt att omedelbart applicera systemet med särskilt kvalificerad kontaktperson på det slag av påföljd vi ser ett behov av. I likhet med ungdomstjänst bör påföljdens ingripandegrad bestämmas utifrån brottets allvar och svara mot straffrättsliga krav på likabehandling och förutsebarhet. För att fylla ut den ”lucka” som finns bör påföljden – som anförts ovan – kunna dömas ut oberoende av en behovsbedömning gällande den unge i det enskilda fallet och oberoende av hans eller hennes samtycke.
Många av de ungdomar som begår brott har emellertid behov av vägledning och stöttning. Detta kommer att gälla i än högre grad om påföljdens tillämpningsområde begränsas till dem som inte bedöms lämpliga att utföra ungdomstjänst pga. specifika personliga förhållanden eller pga. att de tidigare har misskött en utdömd ungdomstjänst. De stödjande, kontrollerande och annars brottsförebyggande inslag som ryms inom dagens system med särskilt kvalificerad kontaktperson ska därför så långt det är möjligt användas inom de ramar som bestäms genom straffmätningen.
Även om ett kontaktmannaskap som brottspåföljd sålunda inte kan beslutas efter samma kriterier som gäller enligt SoL och LVU och heller inte ha precis samma innehåll, finns det enligt vår bedömning även utifrån mer praktiska skäl stora vinster med att låta påföljden så nära som möjligt ansluta till socialtjänstlagstiftningens system med särskilt kvalificerad kontaktperson.
För det första finns det inom socialtjänsten en organisation med kontaktpersoner som har förutsättningar att hantera de särskilda problembilder som finns beträffande unga lagöverträdare och en upparbetad verksamhet med särskilda åtgärder som kan vidtas inom ramen för ett kontaktmannaskap. För det andra upphör sällan behovet av åtgärder bara för att den påföljd som bygger på skyldighet att hålla kontakt med en särskilt utsedd person är verkställd. Ett kontaktmannaskap som beslutas av domstol kan i de fall det bedöms lämpligt få en naturlig förlängning genom att samma kontaktperson därefter fortsätter att stödja och vägleda den unge genom ett kontaktmannaskap enligt SoL eller LVU.
Mot denna bakgrund övervägs vidare nedan hur en straffrättslig påföljd baserad på ett kontaktmannaskap – med socialnämnden i den unges hemort som huvudman – kan utformas för att tillgodose de reformbehov vi anger i avsnitt 27.7.1, i de situationer där visserligen ungdomstjänst och ungdomsvård skulle ha vara en tillräckligt ingripande påföljd, men där det saknas förutsättningar att döma ut denna påföljd. Den nya påföljden bör kallas kontaktskyldighet för unga.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
637
Att påföljdens tillämpning inte kan grundas på en individuell behovsbedömning kan vi inte se som något problem, trots att socialnämnden bör vara huvudman. Vår övergripande inställning är att barn som begår brott bör särbehandlas i förhållande till vuxna och inte ådömas påföljder inom Kriminalvården utan till påföljder som är särskilt anpassade för barns behov och förutsättningar. Socialnämnden är då i de allra flesta fall lämpligast som huvudman för sådana påföljder, även om inte de döms ut efter en individuell behovsbedömning (se om detta i avsnitt 23.1.3 med våra allmänna utgångspunkter).
Att lägga på socialtjänsten att administrera en påföljd som inte valts utifrån en behovsbedömning grundad på SoL eller LVU är inte något principiellt nytt utan gäller redan vad avser ungdomstjänst som självständig påföljd. Denna aspekt diskuterades när ungdomstjänst infördes genom 2007 års reform. Några remissinstanser, bland annat Sveriges kommuner och Landsting och Socialstyrelsen, anförde att det var problematiskt att socialtjänsten skulle åläggas uppgifter som tydligare än tidigare var en del av det straffrättsliga systemet. Regeringen anförde angående detta att fördelarna med att hålla insatserna som gäller barn och ungdomar samlade inom socialtjänsten övervägde. Regeringen pekade på att socialtjänsten administrerade ungdomstjänst som tilläggspåföljd och att påföljden redan hade en roll inom socialtjänsten. Vidare anfördes att ungdomstjänst inte bara skulle omfatta oavlönat arbete utan även viss programverksamhet, vilket socialtjänsten administrerade. Slutligen anförde regeringen att det inom socialtjänsten finns särskild erfarenhet och kunskap i frågor rörande arbetet med barn och ungdomar.48
Motsvarande synsätt anser vi bör kunna anläggas gällande påföljden kontaktskyldighet för unga. Även i de fall det inte finns förutsättningar för ungdomsvård eller ungdomstjänst är det lämpligare med en påföljd inom socialtjänstens regi än en kriminalvårdspåföljd eller ett högt bötesstraff. Även om det i förväg inte har gjorts en behovsbedömning finns det inom de organ i samhället som arbetar med unga personer betydligt större förutsättningar att anordna ett meningsfullt innehåll, i jämförelse med om den unge skulle hanteras inom Kriminalvården. Att en påföljd byggd på vuxenkontakt och möjlighet till olika inslag av påverkande natur kan få ett mer meningsfullt innehåll än ett högt bötesstraff behöver knappast påpekas.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
638
27.7.3.2 Den närmare utformningen av påföljden kontaktskyldighet för unga
Vårt förslag: Den som döms till kontaktskyldighet för unga ska
åläggas en skyldighet att hålla kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson.
Beroende på brottets straffmätningsvärde ska kontaktskyldigheten bestämmas till mellan två och sex månader.
Innehållet i verkställigheten ska som utgångspunkt bestå av sammanträffanden och andra kontakter med kontaktpersonen. Om det är lämpligt kan tiden delvis användas till deltagande i programverksamhet eller annan verksamhet som syftar till att motverka risken för återfall i brott.
Det närmare innehållet i verkställigheten ska anges i en verkställighetsplan som bestäms av socialnämnden. För att uppnå rimliga krav på förutsebarhet och likabehandling bör kontaktskyldigheten omfatta insatser vid omkring två tillfällen i veckan.
Tidpunkterna för fullgörandet av kontaktskyldigheten ska anpassas till innehållet i verkställigheten. Om det bedöms verkningsfullt kan tidpunkt och plats förläggas på ett sådant sätt som kan antas vara brottsförebyggande.
Kontaktpersonen ska ha en professionell kompetens motsvarande de krav som ställs på en särskilt kvalificerad kontaktperson enligt SoL eller LVU.
Verkställigheten av kontaktskyldighet ska inte vara beroende av den unges eller dennes vårdnadshavares formella samtycke. I möjligaste mån bör dock alla insatser planeras i samsyn med den unge och vårdnadshavaren.
Påföljdens roll i systemet
I föregående avsnitt utvecklas vilket tillämpningsområde som kontaktskyldighet för unga bör ha, för att fylla det behov vi sett. I praktiken handlar det om att den ska ha ungefär samma utrymme som ungdomstjänst. Påföljden bör alltså vara tillämpbar vid samma straffmätningsvärden som ungdomstjänst. Det innebär att domstolen om det s.k. straffmätningsvärdet är som lägst 60 dagsböter och som högst sex månaders fängelse ska kunna välja kontaktskyldighet för unga som påföljd. Som vi utvecklar i de allmänna utgångspunkterna i avsnitt 23.1.5 ser vi inget behov av att ändra
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
639
den grundläggande strukturen eller dagens ordning att huvuddelen av brotten som begåtts av unga lagöverträdare och som prövas i domstol föranleder antingen ungdomstjänst eller ungdomsvård. Avsikten med kontaktskyldighet för unga är att det ska finnas ett tillämpbart och till unga lagöverträdare anpassat alternativ när det saknas förutsättningar för ungdomsvård eller ungdomstjänst. Efter att ha beskrivit påföljdens utformning överväger vi närmare nedan i vilka situationer den ska kunna väljas.
Det grundläggande åläggande som ska följa av kontaktskyldighet för unga
Kontaktskyldighet för unga är avsedd att kunna tillämpas för unga lagöverträdare för vilka det ibland finns anledning att vidta stödjande och vägledande åtgärder i stor omfattning. Samtidigt kan den komma att tillämpas för sådana unga där ungdomstjänst varit utesluten trots att det inte finns något vårdbehov, i vart fall inte i någon betydande omfattning. För att påföljden ska få en tydlighet och – så långt möjligt – en enhetlig tillämpning bör den innefatta ett grundläggande åläggande som kan uppfyllas av den unge oberoende av personliga förutsättningar och behov kopplade till den unges person och sociala situation. Detta bör utformas på så sätt att den unge ska vara skyldig att hålla kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson. Den tidsåtgång och inskränkning i den unges möjlighet att kunna disponera över sin fritid som det ligger i att ha en regelbunden kontakt, bör sålunda kunna utgöra en ”bottenplatta” som påföljden alltid ska bestå av. Genom att den unge åläggs att ha en regelbunden kontakt med en kontaktperson kommer påföljden att innebära ett betydande moment av kontroll och uppföljning. Denna grundstruktur ger påföljden inslag av skärpa och gör att den kan vara tillräckligt ingripande även vid förhållandevis allvarlig brottslighet – om den pågår så länge som 4–6 månader. Den regelbundna kontaktskyldigheten och den kontroll den innebär av den unge och dennes förehavanden och livssituation kan därtill i sig verka avhållande från återfall i brott, på så sätt att kontaktpersonen genom olika former av kontakter med den unge – och ibland avsaknad av kontakter – kan få indikationer på att denne fortsätter att begå brott.
Vad kontaktskyldigheten sedan innebär mer i detalj bör bestämmas i en individuellt utformad verkställighetsplan. De närmare
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
640
formerna för kontaktskyldigheten bör alltså anges i planen. Vi återkommer nedan till det närmare innehållet i verkställighetsplanen. Som vi där utvecklar bör innehållet kunna styra tidpunkterna för sammanträffanden och andra kontakter. Om det bedöms lämpligt bör dock tidpunkter och platser för kontakt med kontaktpersonen kunna förläggas på ett sätt som kan antas vara brottsavhållande.
Kontaktpersonens kvalifikationer
Kontaktpersonen bör ha samma kvalifikationer som förutsätts för att förordnas som särskilt kvalificerad kontaktperson enligt 3 kap. 6 § SoL och 22 § LVU. Förutom tjänstemän inom socialtjänsten bör rekrytering kunna ske exempelvis inom polisen, skolan, ideella organisationer, kyrkliga samfund och idrottsrörelsen. I förarbetena till lagstiftningen om särskilt kvalificerad kontaktperson anfördes att det ”framstår som troligt att det i fråga om kontaktperson för unga i riskzonen inte sällan kommer att krävas att kontaktpersonen har sådan kompetens som endast den som i sin profession arbetar med unga med beteendeproblem kan erbjuda.”49 Eftersom kontaktskyldighet för unga ska kunna väljas som påföljd utan en individuell behovsprövning kan det ställas olika höga krav på kontaktpersonens kvalifikationer, beroende på den unges personliga förhållanden i det enskilda fallet. Redan det faktum att kontaktpersonen inom ramen för denna påföljd ska ha både en stödjande och kontrollerande funktion gör dock att det i första hand bör väljas personer som arbetar professionellt med unga lagöverträdare och unga med riskbeteenden.
Kontaktskyldigheten bör bestämmas till mellan två och sex månader beroende på brottslighetens straffmätningsvärde
Som anges i de allmänna utgångspunkterna bör påföljden kunna vara föremål för domstolens straffmätning. Vad det handlar om är att domstolen ska bestämma en mer ingripande påföljd ju allvarligare brottet är. Det är knappast möjligt för domstolen att utifrån detta bestämma innehållet i verkställigheten. I likhet med bestämmandet av antal timmars ungdomstjänst måste straffmätningen ske betydligt mer schematiskt och förenklat. Den tid under vilken
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
641
kontaktskyldigheten ska fortgå är enligt vår bedömning det lämpligaste sättet för domstolen att straffmäta påföljden.
Även om straffmätning genom längden på påföljden innebär att ingripandegraden därigenom bestäms utifrån brottets svårhet och inte den enskildes behov, måste påföljden kunna uppfattas som meningsfull och kunna antas få några positiva effekter. Enligt vår bedömning är det inte realistiskt att tro att en kontaktskyldighet på kortare tid än två månader kan vara meningsfull. För att inte påföljden ska vara alltför ingripande i förhållande till motsvarande ungdomstjänst som skulle ha kunnat dömas ut för lika allvarlig brottslighet, bör kontaktskyldighet för unga som längst kunna bestämmas till sex månader. Sex månaders kontaktskyldighet bör i ingripandegrad anses motsvara 150 timmars ungdomstjänst
Kontaktskyldighet för unga bör således kunna bestämmas till mellan två och sex månader, där längden straffmäts med utgångspunkt i brottslighetens straffmätningsvärde.
Verkställigheten ska utformas utifrån givna ramar
Eftersom det kommer att skifta i olika fall vilka insatser som är genomförbara och som bedöms som verkningsfulla utifrån ett brottsförebyggande perspektiv, måste verkställigheten av kontaktskyldigheten med nödvändighet utformas individuellt. Ingripandegraden bör dock inte variera på något betydande sätt, om påföljden ska kunna uppfylla tillräckliga krav på likabehandling och förutsebarhet. Det enda mått på detta som är ”neutralt” i förhållande till innehållet är tidsåtgången – det mått som också reglerar ingripandegraden i ungdomstjänst.
En naturlig utgångspunkt skulle kunna vara att så långt möjligt söka likställa kontaktskyldighet för unga och ungdomstjänst. Med ungdomstjänst som jämförelse skulle då påföljden som utgångspunkt kunna omfatta någon eller några insatser på omkring fem timmar i veckan. I vissa fall torde detta också vara en lämplig omfattning och en tidsåtgång som kan fyllas med ett meningsfullt innehåll. I andra fall skulle dock ett sådant mått vara för oflexibelt med hänsyn till de särskilda förutsättningarna och behoven. Att anknyta till antal timmar är heller inte lika nödvändigt som vid ungdomstjänst, där själva straffmätningen sker genom angivande av timantal. Straffmätningen vid kontaktskyldighet ska ske genom att domstolen anger att den unge under ett visst antal månader ska vara
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
642
ålagd kontaktskyldighet. För att säkerställa att det blir en erforderlig ingripandenivå och en tillräcklig förutsebarhet och likabehandling, räcker det enligt vår bedömning att det i verkställighetslagstiftningen anges att verkställigheten ska innehålla regelbundna sammanträffanden med kontaktpersonen och, om det bedöms lämpligt, annan särskilt anordnad verksamhet. I detta bör, som utvecklas närmare i författningskommentaren till verkställighetslagstiftningen (5 kap. 1 c § SoL), ligga att verkställigheten ska innehålla insatser vid omkring två gånger i veckan. I författningskommentaren till 5 kap. 1 c § utvecklas närmare vad som bör gälla beträffande omfattningen och tidsåtgång av åtgärderna inom ramen för verkställigheten.
Verkställighetens inledning
Eftersom påföljdens grundläggande åläggande ska vara skyldigheten att hålla kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson, bör verkställigheten anses inledd genom att en sådan kontaktperson förordnas av socialnämnden. Det grundläggande kravet bör vara att kontaktskyldighet för unga kan börja verkställas så snart möjligt. Senast bör verkställigheten av påföljden inledas en månad efter det att domen vunnit laga kraft.
Verkställighetens innehåll ska bestämmas i en individuell verkställighetsplan
Som utvecklas ovan bör påföljden kontaktskyldighet för unga – i likhet med ungdomstjänst – kunna blir föremål för domstolens straffmätning och vara i huvudsak lika ingripande oberoende av den unges personliga förutsättningar och situation. Det innebär för det första att kontaktskyldigheten ska bestämmas till en viss tidsperiod (mellan två och sex månader) och för det andra att den ska innebära en ungefärligen lika stor tidsåtgång för alla som verkställer påföljden. Därtill bör den unge som ett grundläggande åläggande ha regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson. Beroende på indikationer på särskilda riskfaktorer för fortsatt brottslighet bör kontaktskyldigheten – vad gäller tid och plats – kunna anpassas på ett sådant sätt som kan antas verka brottsavhållande. Även om det inte inom ramen för denna påföljdsform kan ges utrymme för någon mer kvalificerad kontroll eller övervak-
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
643
ning, kan det i vissa fall antas vara brottsavhållande om den unge åläggs en kontaktskyldighet under exempelvis helgkvällar.
Verkställighetens innehåll i övrigt – dvs. vad tiden används till – bör dock så långt möjligt anpassas till de personliga förutsättningarna. Om det bedöms lämpligt ska påföljden utöver kontaktskyldigheten innehålla annan särskilt anordnad verksamhet.
Det bör upprättas en individuellt utformas verkställighetsplan. Att detta sker bör socialnämnden ansvara för.
Senast i samband med att verkställigheten inleds bör arbetet med att upprätta en verkställighetsplan inledas. I de flesta fall bör det vara möjligt för socialnämnden att påbörja arbetet omedelbart efter det att domen meddelats – inte minst om det redan finns dokumentation om den unge hos socialtjänsten I författningskommentaren till verkställighetslagstiftningen (5 kap. 1 c § SoL) avhandlas närmare frågan om upprättande av verkställighetsplanen.
I verkställighetsplanen bör det anges hur ofta den unge ska träffa kontaktpersonen. De sammanträffanden och andra kontakter som ska ske med kontaktpersonen kan i sig fyllas med ett sådant innehåll som kan verka brottsförebyggande och understödja en gynnsam utveckling för den unge. Det kan handla om samtal om det begångna brottet, om brottslighet överhuvudtaget och om de negativa effekter som finns med att hamna i brottsliga sammanhang och destruktiva kamratrelationer. Samtalen kan även handla om att motivera den unge till skolarbete och lämpliga fritidsaktiviteter. I den omfattning det inte bestäms redan inledningsvis i verkställighetsplanen, kan samtalen syfta till att motivera den unge att delta i påverkansprogram för att motverka återfall i brott eller i annan särskilt anordnad verksamhet. Om den unge kan motiveras till sådant deltagande kan det genom en ändring i verkställighetsplanen bestämmas att kontaktskyldigheten delvis ska uppfyllas genom att den unge medverkar i exempelvis ett sådant påverkansprogram (se mer om det nedan).
Utöver detta kan kontakterna mellan den unge och kontaktpersonen – i den mån det finns behov – syfta till att hjälpa den unge till andra (och mer kvalificerade) insatser. Det kan exempelvis vara fråga om att ta kontakt med Barn- och Ungdomspsykiatrin eller en beroendemottagning.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
644
Verkställigheten av kontaktskyldighet för unga bör inte vara beroende av den unges eller dennes vårdnadshavares formella samtycke. I möjligaste mån bör alla insatser planeras i samsyn med den unge och vårdnadshavaren
Påföljden kontaktskyldighet för unga ska – som ovan angivits – kunna dömas ut oberoende av den unges och vårdnadshavarens samtycke. Det innebär att inte heller det grundläggande åläggandet att under viss tid och med viss frekvens hålla kontakt med kontaktpersonen kan underställas något samtycke. De inslag i övrigt som ska ingå bör – i likhet med vad som gäller vid mellantvång – inte heller de vara beroende av samtycke från den unge eller vårdnadshavaren. Något formellt krav på samtycke bör inte finnas vid upprättande av verkställighetsplanen.
Inslagen bör dock endast väljas om de bedöms som verkningsfulla och främjande för den unge. I det ligger att det så långt möjligt bör vara fråga om sådana inslag som den unge är motiverad att medverka till. Vårdnadshavaren har en central roll vad gäller den unges utveckling och väg bort från fortsatt brottslighet. Åtgärder som kan verka framåtsyftande och ha någon bestående verkan, är oftast inte möjliga om inte vårdnadshavaren är involverad och engagerad. I möjligaste mån bör därför vårdnadshavarna involveras och motiveras i det arbetet som kontaktpersonen utför.
Verkställighetsplanen bör innefatta en viss flexibilitet och kunna ändras vid behov
Att det finns en verkställighetsplan är viktigt ur flera aspekter. För det första innebär den att innehållet i kontaktskyldigheten kan bestämmas utifrån ett ungefärligt gemensamt mått på frekvens och tidsåtgång. Därigenom kan tillräckliga krav på proportionalitet och likabehandling uppnås. För det andra blir det tydligt för den unge vad som förväntas av denne.
Det säger dock sig självt att kontaktpersonens arbete inte i förväg kan regleras på någon detaljnivå. Under själva verkställigheten kommer den unges situation att framstå mer tydligt för kontaktpersonen. Situationen kan även förändras under verkställighetstiden. Vad gäller innehåll i samtal och andra åtgärder behöver det inte vara någon detaljreglering i verkställighetsplanen.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
645
Om det påkallas stora förändringar i verkställighetsinnehållet – exempelvis för att den unge motiveras att delta i ett påverkansprogram som denne inledningsvis motsatt sig – bör verkställighetsplanen revideras. I sådana fall bör därför verkställighetsplanen kunna ändras under själva verkställigheten.
27.7.3.3 Åtgärder vid den unges bristande medverkan under verkställigheten
Vårt förslag: Om den unge inte medverkar till de åtgärder som
påföljden omfattar ska i vissa fall verkställighetsplanen kunna ändras.
Om den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en dom på kontaktskyldighet för unga ska rätten på talan av åklagare kunna undanröja påföljden och bestämma ny påföljd för brottet. I stället för att undanröja påföljden får rätten meddela den dömde en varning om det är en tillräcklig åtgärd.
Om påföljden av annat skäl inte till väsentlig del kan verkställas inom skälig tid ska den också kunna undanröjas och ersättas av en annan påföljd.
I stället för att föra talan om undanröjande ska åklagaren kunna meddela en varning.
Det ska åligga socialnämnden att underrätta åklagarmyndigheten om det kan antas att det finns förutsättningar för varning eller undanröjande.
Om den unge inte medverkar kan i vissa fall verkställighetsplanen ändras.
Att kontaktskyldighet för unga kan beslutas utan den unges eller vårdnadshavarens samtycke, innebär en tydlig signal att det är fråga om en straffrättslig påföljd och en konsekvens av den unges brottslighet. I de flesta fall torde den unge – även när det inte finns något uttalat samtycke inledningsvis – godta detta och följa vad som föreskrivs genom domen och den upprättade verkställighetsplanen.
Även utan samtycke bygger dock påföljden på frivillighet i den meningen att det inte finns något sätt att tvångsvis framtvinga en
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
646
verkställighet. Det måste därför finnas åtgärder att ta till om den unge inte medverkar vid påföljdens verkställighet.
I viss utsträckning bör det vara möjligt att anpassa innehållet i verkställighetsplanen för att möjliggöra verkställighet. Detta kan i första hand bli aktuellt när den bristande verkställighetens inte beror på bristande medverkan från den unges sida, utan på orsaker som han eller hon inte själv kunnat påverka. I sådana fall kan andra insatser göras än de som det först hade planerats för. Genom den grundläggande ram som finns för påföljden – enligt vad som anges ovan – kan detta göras med bevarad proportionalitet och likabehandling. Den unges egen vilja blir här viktig. Det får dock inte bli fråga om en förhandlingssituation där den unge tror sig kunna förhandla till sig mindre betungande åligganden.
Vid allvarlig misskötsamhet bör påföljden kunna undanröjas
Om det inte är möjligt att säkerställa en fullgjord verkställighet genom att ändra verkställighetsplanen måste andra åtgärder vidtas.
I 32 kap. 4 § BrB finns bestämmelser om undanröjande av de särskilda ungdomspåföljderna.50 Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård som han eller hon ska följa enligt ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. Om den planerade vården eller de planerade åtgärderna av annat skäl inte kommer till stånd eller väsentligt kommit att avvika från vad som planerats, får rätten också undanröja påföljden. Detsamma gäller om en dom på ungdomstjänst inte kan fullgöras inom skälig tid.
I 30 b § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns en särskild bestämmelse om varning vid misskötsamhet av en ungdomspåföljd. Om någon som dömts till ungdomsvård eller till ungdomstjänst i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne får åklagaren i stället för att väcka talan om undanröjande av påföljden besluta att varning ska meddelas den unge, om detta bedöms vara en tillräcklig åtgärd.
Enligt 12 kap. 8 § SoL ska socialnämnden underrätta åklagarmyndigheten, om det kan antas att det finns förutsättningar att meddela varning enligt LUL eller föra talan om undanröjande.
50 Enligt vårt förslag återfinns bestämmelsen i 32 kap.10 § BrB.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
647
Det bör på samma sätt vara möjligt att meddela varning eller föra talan om undanröjande om den dömde missköter en dom på kontaktskyldighet.
När möjligheterna till undanröjande infördes såvitt avser ungdomstjänst som självständig påföljd underströks i författningskommentaren att endast allvarlig misskötsamhet ska leda till en så ingripande reaktion som undanröjande.51 Det relativt högt ställda kravet framgår även av att det ska vara fråga om att den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne. Som exempel angavs i författningskommentaren att den unge vid upprepade tillfällen uteblir från arbetspass utan godtagbar anledning, begår brott på arbetsplatsen eller utan godtagbara skäl vägrar att medverka i något av momenten under verkställigheten.
Även vid kontaktskyldighet för unga bör det endast vid allvarlig misskötsamhet bli fråga om ett undanröjande. I många fall bör den dömdes underlåtenhet att medverka kunna mötas med motiverande samtal och anpassning av innehåll och form på verkställigheten genom ändringar i verkställighetsplanen. Det bör primärt komma i fråga att undanröja påföljden endast om den dömde vid upprepade tillfällen vägrar att efterkomma skyldigheten att träffa kontaktpersonen eller utan godtagbara skäl vägrar att medverka i den verksamhet som påföljden innefattar. Det bör dock samtidigt finnas en tydlig gräns då kontaktskyldighet för unga måste undanröjas, eftersom det är fråga om en straffrättslig påföljd och inte något som bygger på frivillighet.
Det bör i sådana situationer ankomma på socialtjänsten att rapportera till åklagare att det finns grund för undanröjande av påföljden. I likhet med vad som gäller för ungdomsvård och ungdomstjänst (30 b § LUL) bör åklagaren då ha möjlighet att meddela en varning. Om det inte blir verkningsfullt eller redan från början bedöms som meningslöst återstår endast – såsom vid ungdomsvård och ungdomstjänst – för åklagaren att väcka talan om undanröjande. Rätten har då att bestämma en ny påföljd för brottet. Vilken påföljd som då blir aktuell beror på brottslighetens allvar och omständigheterna i det enskilda fallet. I vissa fall kan det bli aktuellt att döma till ungdomsvård. Det torde dock främst komma i fråga om det är aktuellt med ett LVU-ingripande och sålunda en vårdplan kan läggas till grund för ungdomsvården. I vissa fall kan den unge måhända bedömas som lämplig för ungdomstjänst, främst om
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
648
denne ändrat inställning till att utföra oavlönat arbete. Om vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst blir aktuellt och om brottets straffvärde är sådant att fängelse inte är motiverat, får böter väljas som påföljd. Om det är mer allvarlig brottslighet eller återfall i brott kan det i stället bli aktuellt att döma till ungdomsövervakning (se om detta i avsnitt 27.7.4).
Som anges ovan finns det enligt 32 kap. 4 § andra stycket BrB möjlighet att undanröja ungdomsvård eller ungdomstjänst om de planerade åtgärderna inom ungdomsvården inte kommer till stånd eller om en dom på ungdomstjänst inte till väsentligt del kan fullgöras inom skälig tid. I förarbetena till 2007 års reform pekades på behovet av undanröjande i sådana situationer då den unge på grund av skada är förhindrad att inom rimlig tid uppfylla de åtaganden som ungdomstjänsten innebär.52 Vidare angavs som exempel att det skulle kunna brista i förutsättningarna om den unge dömts för annat brott till en längre frihetsberövande påföljd. Gällande ungdomsvård anfördes att ett undanröjande borde kunna ske om de planerade åtgärderna inte kommer till stånd eller om vården i väsentlig utsträckning avviker från den i yttrandet redovisade planen.
Vår utgångspunkt är att verkställighetsplanen vid kontaktskyldighet för unga ska utformas på ett individanpassat sätt. Om den unge medverkar vid verkställigheten och inte obstruerar den medvetet, bör det i de allra flesta fall vara möjligt att genomföra verkställigheten på ett godtagbart sätt. Eftersom påföljden bygger på den unges personliga medverkan kan det inte uteslutas att påföljden inte kan verkställas i rimlig tid utan att det beror på den unges misskötsamhet. De möjligheter som finns enligt 32 kap. 4 § andra stycket BrB att undanröja ungdomsvård eller ungdomstjänst bör därför även gälla kontaktskyldighet för unga.
27.7.3.4 Kontaktskyldighet för unga som förstärkningspåföljd till ungdomsvård
Vårt förslag: Kontaktskyldighet för unga ska kunna användas
som förstärkningspåföljd till ungdomsvård under samma förutsättningar som ungdomstjänst.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
649
Enligt 32 kap. 3 § BrB får rätten förena ungdomsvård med ungdomstjänst eller böter, om det behövs med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet.53
Vid relativt allvarlig brottslighet och vid återfall i brott bedöms det ibland vara nödvändigt för domstolen att förena ungdomsvård med ett sådant förstärkande inslag, för att påföljden ska bli tillräckligt ingripande. Vad som ofta kommer i fråga är att rätten – om den anser att det föreslagna ungdomskontraktet inte är tillräckligt omfattande och ingripande – förenar ungdomsvården med ett antal timmar ungdomstjänst. Att ungdomsvård förenas med böter är inte lika vanligt förekommande. Med hänsyn till våra direktiv (se bilaga 1) är det därtill önskvärt att detta minskar ytterligare.
Som framgår av Brå:s utvärdering (se avsnitt 22.4) avbryts ungdomstjänsten i nästan 40 procent av de fall då den kombineras med ungdomsvård. I de fall kombinationspåföljden väljs pga. det höga straffvärdet blir det sålunda ofta problem vid verkställigheten, även i sådana fall där den unge bedömts som lämplig för ungdomstjänst. Detta är en bild som även framkommit i våra kontakter med socialsekreterare. I de fall den unge bedöms ha ett särskilt vårdbehov finns det ofta en personlig och social problembild som gör att ungdomstjänst kan vara svårt för den unge att klara av. Verkställighetsproblemen med ungdomstjänsten kan då också negativt påverka genomförandet av de åtgärder som ingår i ungdomskontraktet.
Vi har i avsnitt 24.3.4 anfört att man i möjligaste mån bör verka för att ungdomsvård kan dömas ut utan att den förenas med ungdomstjänst, dvs. utan att den utgör en kombinationspåföljd. Bland annat för att uppnå det syftet har vi föreslagit att betydelsen av brottslighetens allvar i större utsträckning ska kunna beaktas vid utformningen av ungdomskontrakt och vårdplaner samt att åtgärder ska vidtas för att kvaliteten och konkretionsgraden i socialtjänstens yttranden och åtgärdsförslag ska kunna förbättras.
Vår bedömning är sålunda att det finns goda förutsättningar för att minska behovet av kombinationspåföljder genom att ungdomsvård ensamt kan godtas som en tillräckligt ingripande påföljd i fler fall än i dag.
För att ungdomsvård ska kunna tillämpas i de fall det bedöms finnas ett särskilt vårdbehov kommer det dock – även med de förslag vi lämnar – ibland finnas behov av ett förstärkande inslag för att
53 Enligt vårt förslag återfinns bestämmelsen i 32 kap.8 § BrB.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
650
påföljden ska bli tillräckligt ingripande. Så kan t.ex. vara fallet om det särskilda vårdbehovet endast motiverar begränsade insatser från socialtjänstens sida. Det är inte lämpligt att rätten då enbart är hänvisad till att kunna använda sig av ungdomstjänst (eller böter som enligt våra direktiv inte bör användas för underåriga lagöverträdare) för att förstärka ingripandegraden.
I vissa fall kan det vara lämpligare att i stället förena ungdomsvård med kontaktskyldighet för unga. Det bör endast kunna komma i fråga när den unge inte bedöms lämplig att utföra ungdomstjänst. Om ungdomskontraktet eller vårdplanen redan omfattar insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson framstår det dock som mindre lämpligt att kombinera ungdomsvården med kontaktskyldighet, eftersom det skulle kunna skapa oklarhet om hur de olika åtgärderna ska förhålla sig till varandra i verkställighetshänseende. Det kan dock antas att kombinationspåföljden i första hand blir nödvändig när socialtjänsten föreslagit begränsade åtgärder som visserligen framstår som lämpliga men uppenbarligen inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet.
Kontaktskyldigheten bör – även när den tillämpas som förstärkningspåföljd – kunna bestämmas till mellan två och sex månader. Antalet månader får bedömas med hänsynstagande till hur ingripande åtgärderna enligt ungdomskontraktet är så att det sammantaget blir en rimligt proportionell påföljd med beaktande av brottets straffvärde och den unges tidigare brottslighet.
27.7.3.5 Närmare om när kontaktskyldighet för unga bör väljas som påföljd
Vårt förslag: Rätten får döma till kontaktskyldighet för unga
om påföljden kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet och det inte finns förutsättningar att döma till ungdomsvård eller ungdomstjänst. I valet mellan kontaktskyldighet för unga och böter ska kontaktskyldighet för unga väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
Kontaktskyldighet för unga ska inte kunna väljas som påföljd för att den kan antas vara mer brottsavhållande än andra alternativ.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
651
Valet mellan ungdomsvård/ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga
Som anges ovan bör det föreligga parallellitet i ingripandegrad mellan ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga. Därtill har utgångspunkten för våra överväganden varit att ungdomsvård och ungdomstjänst alltjämt ska vara huvudalternativ och att den nya påföljden ska täcka upp en lucka i systemet, när det saknas förutsättningar för dessa påföljdsalternativ. Frågan är om tillämpningsområdet för kontaktskyldighet för unga bör breddas därutöver. En möjlig modell skulle kunna vara att påföljden får bestämmas till kontaktskyldighet för unga då det – i det enskilda fallet – bedöms som det lämpligare alternativet utifrån att kontaktskyldighet för unga antas vara mer brottsavhållande än ungdomstjänst.
Det skulle dock finnas problem med en sådan ordning. Som angivits ovan har i allt väsentligt ungdomstjänst efter 2007 års reform väl kommit att fylla funktionen av huvudalternativ vid inte alltför allvarlig brottslighet. Vi ser inget behov av att ändra på den ordningen. För det andra är det förenat med stora principiella betänkligheter att låta påföljdsvalet styras av individualpreventiva prognoser, mot bakgrund av de svårigheter det finns att göra några sådana bedömningar. För det tredje skulle kontaktskyldighet för unga, på det sätt vi skisserat ovan, knappast vara praktiskt genomförbar om den kom att användas i samma utsträckning som ungdomstjänst. Om valet mellan ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga i vissa fall skulle styras av en bedömning i det enskilda fallet av vilken påföljd som kan antas vara mest brottsavhållande, skulle sannolikt kontaktskyldighet för unga kunna få ett mycket brett tillämpningsområde.
Kontaktskyldighet för unga bör därför uteslutande tillämpas då det inte finns förutsättningar att döma ut ungdomsvård eller ungdomstjänst.
Ungdomsvård bygger – när det är fråga om insatser enligt SoL – på den unges samtycke. Detsamma gäller ungdomstjänst. I avsnitt 24.4.1 har vi föreslagit att det formella samtyckeskravet för ungdomstjänst ska tas bort. Även med en sådan förändring kommer dock den unges inställning att vara viktig vid bedömningen av hans eller hennes lämplighet för ungdomstjänst. Även framöver kommer den unge därmed ha möjlighet att påverka om han eller hon kommer att dömas till en viss påföljd genom att bejaka eller motsätta sig den påföljden. Som vi utvecklat ovan ska inte heller kontaktskyldighet
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
652
för unga förutsätta att den unge lämnar något samtycker. Det kan dock finnas en risk att den unge medvetet ”väljer bort” andra påföljder för att i stället dömas till kontaktskyldighet för unga. Det skulle inte vara lämpligt och skulle innebära att påföljden fick ett större tillämpningsområde än vad som är praktiskt genomförbart. En sådan utveckling torde dock förutsätta att unga regelmässigt uppfattar kontaktskyldighet för unga som mer tilltalande/mindre betungande och de facto väljer bort ungdomsvård eller ungdomstjänst genom att framställa sig som ovilliga till dessa påföljder. Vi bedömer dock den risken som liten. Sannolikt kommer en påföljd som sträcker sig över en inte obetydlig tid och som innefattar regelbunden kontroll av den unges förehavanden inte att uppfattas på det viset.
Vid återfall i brott efter det att den unge tidigare dömts till ungdomstjänst, bör det i många fall i stället bli aktuellt att döma till kontaktskyldighet för unga (om det inte finns förutsättningar för ungdomsvård). Om den unge misskött verkställigheten av den tidigare utdömda ungdomstjänsten finns det starka skäl att anse att den påföljden inte är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter. Även i de fall återfallet skett under den tidsperiod då ungdomstjänsten verkställdes torde i många fall den bedömningen kunna göras att ungdomstjänst inte utgör en lämplig påföljd för den nya brottsligheten. Huruvida återfallet i brottslighet gör det svårt att rekrytera en passande arbetsplats kan härvid spela in vid bedömningen.
Även vid mycket allvarlig brottslighet kan ungdomstjänst anses utgöra en tillräckligt ingripande påföljd (se avsnitt 24.4.3 angående NJA 2007 s. 636) Även i de fall det inte finns förutsättningar för ungdomsvård kan så pass allvarlig brottslighet bottna i en sådan social och personlig problematik att ungdomstjänst kan antas vara svår att genomföra. Brottslighetens allvarliga natur kan därtill i vissa fall innebära att inte ungdomstjänst kan anses utgöra en lämplig påföljd. I sådana fall bör det i stället kunna dömas ut ett större antal månaders kontaktskyldighet för unga.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
653
27.7.4 Ungdomsövervakning som en ny påföljd för unga lagöverträdare
27.7.4.1 Utgångspunkter för en påföljd som bygger på en kvalificerad övervakning
Vårt förslag: Det införs en påföljd som bygger på en
kvalificerad övervakning av den unge. Påföljden ska tillämpas i de situationer där ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga inte är en tillräckligt ingripande straffrättslig reaktion.
Påföljden ska vara tillämpbar i de fall brottets allvar och den unges tidigare brottslighet påkallar en ingripande påföljd. För att möjliggöra detta ska inte valet av denna påföljd föregås av någon behovsbedömning eller någon bedömning om påföljden är lämplig. Den ska heller inte förutsätta den unges eller vårdnadshavarens samtycke.
För att påföljden ska vara tillräckligt ingripande vid allvarlig brottslighet ska den innefatta tydliga inskränkningar i rörelsefriheten, utan att det förutsätter institutionsvistelse eller något annat fullständigt frihetsberövande. Innehållet i påföljden ska så långt möjligt ha ett behandlingsinriktat innehåll med intensiva påverkansåtgärder som syftar till att bryta begynnande brottskarriärer och kriminella tankemönster.
Påföljden ska kallas ungdomsövervakning.
Behovet av en kvalificerad övervakningspåföljd
Ovan föreslår vi en ny påföljd för unga lagöverträdare, kallad kontaktskyldighet för unga. Den ska som utgångspunkt ha samma tillämpningsområde som ungdomstjänst, dvs. kunna tillämpas ungefärligen vid samma s.k. straffmätningsvärden som den påföljden. I de fall ungdomsvård inte är aktuell – och det i det enskilda fallet inte finns förutsättningar för ungdomstjänst – ska kontaktskyldighet för unga kunna dömas ut. Om den unge redan dömts till ungdomstjänst och återfaller i brott kan en lämplighetsbedömning ofta leda till att kontaktskyldighet för unga i stället väljs som påföljd.
Som beskrivits närmare i avsnitt 24.4.3 följer det av praxis att ungdomstjänst normalt sett inte anses tillräckligt ingripande om det s.k. straffmätningsvärdet överstiger omkring sex månaders
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
654
fängelse. Detsamma torde gälla vid återfall i annan mer allvarlig brottslighet. Om exempelvis den unge dömts till ungdomstjänst för rån eller något annat brott med ett högt straffvärde och återfaller i likartad brottslighet, framstår det knappast som tillfredsställande att på nytt bestämma påföljden till ungdomstjänst. Inte heller skulle det vara tillfyllest att bestämma påföljden till kontaktskyldighet för unga, eftersom den påföljden ska anses vara lika ingripande som ungdomstjänst.
Om det inte finns förutsättningar för ungdomsvård föreligger det – som angivits i avsnitt 27.2 – i dessa situationer inte något klart förstahandsalternativ. Valet står i de flesta fall i dag mellan att döma till skyddstillsyn och att döma till en kortare sluten ungdomsvård, eller möjligen att bortse från behovet av upptrappning och på nytt döma till ungdomstjänst.
För att ”täcka upp” i dessa fall så att det alltid finns en ungdomspåföljd att döma ut och för att skapa en mer tydlig upptrappning i ingripandegraden utan att behöva välja en frihetsberövande påföljd, bör en mer kvalificerad form av övervakningspåföljd införas. För att ansluta till övriga påföljder i 32 kap. BrB och tydliggöra att det är en påföljd reserverad för unga lagöverträdare bör den benämnas ungdomsövervakning.
Ungdomsövervakningens roll i systemet
Ungdomsövervakning bör som utgångspunkt väljas främst vid straffmätningsvärden som överstiger omkring sex månader men inte uppgår till ett år och vid återfall i allvarlig brottslighet som då kan ha ett straffmätningsvärde som något understiger sex månader. Den bör sålunda tillämpas vid fall som i dag antingen föranleder en frivårdspåföljd inom Kriminalvården eller en inte alltför lång sluten ungdomsvård. I vissa fall, där påföljden i dag bestäms till ungdomstjänst trots att det är fråga om återfall i relativt allvarlig brottslighet bör det också kunna bli aktuellt med ungdomsövervakning. Påföljden skulle också kunna väljas vid fall som i dag leder till ungdomsvård trots att det är ett tveksamt påföljdsval med hänsyn till det höga straffmätningsvärdet eller den flagranta återfallssituationen.
Utgångspunkten för valet av ungdomsövervakning bör vara att brottslighetens allvar och den unges tidigare brottslighet påkallar en ingripande påföljd men ingen av de andra icke frihetsberövande
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
655
påföljderna är tillräckligt ingripande. För att detta syfte ska kunna uppnås kan inte påföljdens tillämpningsområde styras utifrån en behovsbedömning, såsom ungdomsvård, eller en lämplighetsbedömning, såsom ungdomstjänst. Detta är samma synsätt som vi anlägger ovan gällande tillämpningsområdet för påföljden kontaktskyldighet för unga. Inte heller kan påföljdsvalet förutsätta samtycke från den unge eller vårdnadshavaren. Valet av ungdomsövervakning kommer i detta hänseende utgå från samma bedömningar som avgör att sluten ungdomsvård väljs som påföljd.
Ungdomsövervakningens utformning
Vad vi – som ovan utvecklas – bedömt är att det finns behov av ett nytt påföljdsalternativ i sådana fall där varken ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga är tillräckligt ingripande. Vår utgångspunkt är att påföljden inte ska vara frihetsberövande eller annars innefatta institutionsplacering. Vid de allvarligaste brotten är det av trovärdighetsskäl – dvs. med hänsyn till straffvärdet – oundvikligt med en frihetsberövande påföljd även för omyndiga lagöverträdare. I sådana fall bestäms påföljden till sluten ungdomsvård. Det framgår dock av en entydig forskning54 att det finns stora negativa effekter med frihetsberövande straff och att dessa är särskilt framträdande för unga personer. Dels innebär det skadliga effekter för den unge att under en tid lyftas ur sitt sociala sammanhang och försenas i sin utveckling och skolgång. Dels innebär det betydande risker för negativ påverkan att placera unga lagöverträdare med andra unga som är tungt brottsbelastade. För den brottslighet där ett frihetsberövande straff inte framstår som oundvikligt med hänsyn till straffvärdet och/eller den tidigare brottsligheten, blir därför utmaningen att konstruera en påföljd som uppfyller de krav man kan ställa på ingripandegrad och tydlighet, utan att den till sin karaktär är frihetsberövande.
För att påföljden ska kunna ha den ”roll” i systemet som anges ovan, måste den enligt vår bedömning vara förhållandevis ingripande. Detta kan delvis uppnås genom att påföljden innefattar en mer intensiv övervakning än vad som föreslås gällande kontaktskyldighet för unga kombinerad med mer intensiva behandlingsåtgärder. Enligt vår bedömning räcker det inte med att föreskriva
54 Se bl.a. Brå-rapport Särbehandling av lagöverträdare 18–20 år En kunskapssammanställning, publicerad på www.bra.se
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
656
att kontaktfrekvensen med en övervakare ska vara högre än vad den ska vara vid kontaktskyldighet och att förlita sig på att det sätts in en ingripande behandling. För att påföljden ska vara tillräckligt ingripande, måste den innehålla mer tydligt frihetsinskränkande inslag, motsvarande de som enligt vad vi föreslår i avsnitt 11.6.8 ska kunna användas som förstärkande inslag inom ramen för en sådan övervaknings- och kontrollsanktion som ska kunna utgöra tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Det bör alltså handla om inskränkningar i rörelsefriheten utan de negativa effekter som följer av ett direkt frihetsberövande.
I möjligaste mån bör sådana inslag utformas på ett sätt som kan antas ha en brottsavhållande verkan. Det bör kunna vara fråga om förbud att vistas på vissa platser, exempelvis där brott ofta begås. Det bör också kunna vara skyldighet att vara på en viss plats vid särskilda tider för att därigenom intensifiera övervakningen. Vidare bör det kunna vara särskilda restriktioner under kvällar och helger, exempelvis förbud att lämna bostaden under kvällar och helger. För att säkerställa att de frihetsinskränkande inslagen efterlevs bör den personliga övervakningen och de mänskliga kontakterna kunna kompletteras med elektronisk övervakning. I viss omfattning bör polisen kunna ha en roll att säkerställa att inslag som innebär inskränkningar i rörelsefriheten efterlevs. Vi överväger nedan det närmare innehållet i påföljden.
Ungdomsövervakning kommer att tillämpas för unga som begått mycket allvarliga brott och som i många fall vid flera tillfällen tidigare har dömts för brott. I sådana fall är det oftast motiverat att sätta in samlade och riktade insatser för att bryta en begynnande brottskarriär och komma ifrån kriminella tankemönster och en kriminell identifikation hos den unge. Vad det handlar om är att hitta vägar att understödja de skyddsfaktorer som motverkar en negativ utveckling och angripa de riskfaktorer som kan bidra till en fortsatt allvarlig kriminalitet.
Detta är givetvis något som lätt låter sig sägas men är desto svårare att åstadkomma i praktiken. I vilken omfattning det går att påverka utvecklingen på detta sätt beror givetvis i mångt och mycket på den unges individuella förutsättningar och inte minst dennes egen inställning och vilja att arbeta för en förändring. Därtill har den unges sociala närmiljö, inte minst föräldrarna, en stor betydelse. Vilka insatser som anses verkningsfulla ändras ju även över tid. Att det finns betydande svårigheter och i många fall begränsade möjligheter att genom verkställigheten av en påföljd
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
657
påverka den unge till att välja en laglydig väg, innebär enligt vår mening inte att ambitionerna därför bör sänkas. Att söka hindra unga från en kriminell karriär och identifikation är tvärtom en utmaning som rättsväsendet måste anta fullt ut.
Genom påföljdens utformning bör det skapas en struktur inom vilken det finns tillräckligt med tid, utrymme och resurser att vidta åtgärder för att försöka bidra till att avbryta en fortsatt kriminalitet. Vilka åtgärder som blir aktuella måste avgöras efter en individuell prövning och därtill efter vad som kan antas vara brottsavhållande enligt forskning och beprövad erfarenhet. Påföljden bör därför vara relativt flexibel och också kunna modifieras över tiden.
Exempelvis pågår det en försöksverksamhet med sociala insatsgrupper för att stärka samverkan kring unga som riskerar att dras in i kriminella närverk.55 Det är fråga om en lokal samarbetsform där insatser för unga i risksituationer kan koordineras på individnivå, i första hand mellan socialtjänst, polis och skola. Socialtjänsten har huvudansvaret för dessa insatsgrupper. Vid behov kan även representanter från SiS, Kriminalvården, missbruksvården och psykiatrin kopplas till insatsgrupperna. De erfarenheter som kan komma att dras och de metoder som kan komma att användas i det sammanhanget för att motverka rekrytering och underlätta avhopp från kriminella grupperingar, kan användas även vid utformningen av innehållet i en påföljd byggd på en kvalificerad övervakning
För att möjliggöra verkningsfulla åtgärder för grovt brottsbelastade unga inom ramen för en påföljd, måste det enligt vår mening ske en liknande form av samverkan och kraftsamling kring individuellt anpassade åtgärder. De strukturerade insatser som sker inom ramen för socialtjänstens verksamhet – ofta i samverkan med andra intressenter som skola och polis – bör kunna tas till vara inom ramen för verkställigheten av en påföljd som syftar till att innefatta kvalificerade insatser. På motsvarande sätt bör de insatser som initieras inom ramen för påföljden ungdomsövervakning kunna ges en fortsättning i ett strukturerat arbete efter verkställighetens slut.
55 Jfr Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp, betänkande av Utredningen mot kriminella grupperingar, SOU 2010:15. Se även regeringsbeslut 2011-03-03 (Ju2011/1906/KRIM).
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
658
27.7.4.2 Ungdomsövervakning – lämplig huvudman
Vårt förslag: Statens institutionsstyrelse ska vara huvudman för
påföljden ungdomsövervakning.
Inledning
Ovan skisserar vi en övergripande utformningen för påföljden ungdomsövervakning och vilken roll den bör ha i påföljdssystemet. Vad som därefter bör övervägas är vilken myndighet som ska vara huvudman och ansvara för påföljdens verkställighet. Det är då naturligt att i första hand söka bland de myndigheter som redan i dag är huvudmän för straffrättsliga påföljder, dvs. Kriminalvården, socialtjänsten och Statens Institutionsstyrelse.
Socialtjänsten som huvudman?
En möjlighet skulle kunna vara att låta ungdomsövervakning, precis som kontaktskyldighet för unga (se ovan) verkställas inom socialtjänstens regi. Det skulle skapa ett homogent system att så långt möjligt lägga huvudmannaskapet på socialtjänsten. Det kan finnas flera fördelar att utvinna, särskilt om påföljden ungdomsövervakning har ett kontaktmannaskap som ett av de bärande elementen. För det första skulle påföljden ansluta så långt möjligt till den socialrättsliga lagstiftningen och befintliga åtgärdsalternativ för unga lagöverträdare. För det andra skulle ett kontaktmannaskap såsom straffrättslig påföljd efter verkställighetens slut i många fall på ett naturligt sätt kunna följas upp av kontaktperson såsom en åtgärd med stöd av SoL eller LVU.
Som framgår av föregående avsnitt bör dock ungdomsövervakning innefatta åtgärder som innebär en tydlig inskränkning av den unges rörelsefrihet. Det framstår knappast som en lämplig ordning eller ett realistiskt förslag att lägga den typen av övervakningsåtgärder på socialtjänsten. En sådan ordning skulle ligga alltför långt vid sidan av socialtjänstens huvuduppgifter i samhället. Vi bedömer heller inte att ett sådant förslag skulle kunna vinna acceptans.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
659
Kriminalvården som huvudman?
Att lägga ansvaret för verkställigheten av ungdomsövervakning på Kriminalvården – i vart fall ”övervakningsdelen” – skulle visserligen kunna fungera praktiskt med hänsyn till Kriminalvårdens verksamhet i övrigt och med tanke på att påföljden kommer att innefatta inslag som påminner om dem som Kriminalvården redan ansvarar för när det gäller verkställigheten av påföljder för vuxna lagöverträdare. Detta gäller särskilt i ljuset av de förslag vi lägger om att villkorligt fängelse ska kunna kombineras med en övervaknings- och kontrollsanktion. Det framstår trots detta som en ordning som bör undvikas. Som vi utvecklar i avsnitt 23.1.3 bör det vara en övergripande ambition att omyndiga lagöverträdare hålls utanför Kriminalvården. Hanteringen av en särskild ungdomspåföljd skulle därtill bli ett antalsmässigt litet och innehållsmässigt avvikande inslag i Kriminalvårdens verksamhet som skulle dra resurser och fokus från myndighetens huvuduppgifter.
Statens institutionsstyrelse bör vara huvudman
Vad som i stället kan övervägas är att ge Statens institutionsstyrelse (SiS) ansvaret för verkställigheten av ungdomsövervakning. SiS ansvarar genom de särskilda ungdomshemmen för verkställigheten av sluten ungdomsvård. Redan i dag sker SiS arbete med unga lagöverträdare i viss omfattning utanför ungdomshemmen. Under sista delen av verkställigheten av sluten ungdomsvård ska det normalt ske en successiv utslussning från ungdomshemmen. Beslutet om vistelse utanför de särskilda ungdomshemmen kan vid behov förenas med särskilda villkor och föreskrifter. Enligt förarbetena kan det inte uteslutas att föreskrift meddelas om att den unge förbjuds vistas på viss plats eller ta kontakt med viss person.56
Som beskrivs i avsnitt 26.3.1 har det nyligen trätt i kraft nya bestämmelser som syftar till en förbättrad utslussning från sluten ungdomsvård (prop. 2010/11:107). Genom den nya ordningen – enligt vilken SiS ansvar för utslussningen tydliggörs – ska det ske en mer strukturerad utslussning med större möjligheter för den dömde att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet i slutet av verkställigheten. Vid vistelse utanför det särskilda ungdomshem-
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
660
met ska elektroniska hjälpmedel få användas för att kontrollera villkor som ställts upp om var den dömde ska befinna sig.
Genom den nya ordningen för utslussningen kan förväntas att SiS verksamhet utanför ungdomshemmen i form av behandling och kontroll av de ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård kommer att öka och utvecklas. Nyordningen torde förutsätta att SiS utvecklar sin verksamhet och arbetar med metoder för kontroll under utslussningsfasen, däribland bruket av elektronisk kontroll. Den strukturerade utslussning som i fortsättningen ska vara huvudregeln förutsätter därtill att SiS utvecklar sina samarbetsformer med socialtjänsten i olika kommuner.
Mot denna bakgrund framstår det som en naturlig utveckling att lägga ansvaret för en påföljd med kvalificerad övervakning på SiS.
Genom att SiS ansvarar för verkställigheten av sluten ungdomsvård och även i övrigt ansvarar för de särskilda ungdomshemmen, har myndigheten stor erfarenhet gällande arbete med ungdomar som gjort sig skyldiga till allvarlig brottslighet och annars har en betydande brottsbelastning och stor social problematik. Kompetens gällande de sociala och personliga orsaker som ofta är bakgrunden till sådan brottslighet och vilka metoder och program det finns att tillgå, finns sålunda även den inom SiS.
Vår samlade bedömning är alltså att SiS bör vara huvudman för en ny påföljd som innebär en kvalificerad övervakning. Företrädare för SiS ha också under utredningsarbetet förklarat att de finner det naturligt att SiS blir huvudman för påföljden.
Sannolikt kommer ett införande av ungdomsövervakning förutsätta ytterligare utbyggnad av SiS verksamhet i förhållande till i dag. Samtidigt skulle en sådan påföljd minska användningen av sluten ungdomsvård som påföljd, i första hand sluten ungdomsvård med kortare verkställighetstider. Vi återkommer i kap. 30 till bedömningen av vilka ekonomiska konsekvenser vi bedömer att det blir av förslaget.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
661
27.7.5 Den närmare utformningen av påföljden ungdomsövervakning
27.7.5.1 Domstolen ska bestämma verkställighetens längd
Våra förslag: Ungdomsövervakning ska pågå under lägst sex och
högst tolv månader. Domstolen ska bestämma övervakningens längd utifrån brottslighetens straffvärde och övriga omständigheter som påverkar straffmätningen, dvs. utifrån straffmätningsvärdet.
När någon döms till ungdomsövervakning ska det göras en individuellt utformad verkställighetsplan, baserad på en omfattande och allsidig kartläggning och utredning av den unges förhållanden. För att det ska vara praktiskt möjligt måste verkställighetsplanen utformas i inledningen av själva verkställigheten. Verkställighetens innehåll ska därför inte bestämmas av domstolen utan av SiS inom ramen för verkställigheten.
Domstolen ska enbart bestämma längden på ungdomsövervakningen. Hur verkställigheten utformas närmare ska regleras i en särskild verkställighetslag.
För att uppfylla kraven på rättssäkerhet och uppnå en tillräckligt stor likabehandling och en tillräcklig ingripandegrad, måste verkställighetslagstiftningen innehålla vissa ramar för påföljden och vissa obligatoriska inslag.
Inledning
I detta avsnitt behandlar vi närmare hur påföljden ungdomsövervakning ska vara utformad. Under utredningsarbetet har företrädare för SiS biträtt utredningen i väsentlig grad vid utformningen av detta förslag. I bilaga 12 bifogas det diskussionsunderlag som utarbetats inom SiS och som till stor del legat till grund för våra överväganden i denna del.
Ungdomsövervakning ska bestämmas till en tid av lägst sex och högst tolv månader
Som vi anför i de allmänna utgångspunkterna bör de nya påföljdsinslag för unga lagöverträdare som vi bedömer att det finns behov av kunna straffmätas av domstolen. Det innebär att domstolen ska bestämma att påföljden ska vara mer ingripande, ju allvarligare
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
662
brottsligheten är. En påföljd kan straffmätas på flera olika sätt. Vad gäller ungdomsövervakning gör vi dock samma bedömning som beträffande den tidigare föreslagna påföljden kontaktskyldighet för unga. Den tid under vilken övervakningen ska fortgå är det lämpligaste instrumentet att använda sig av om domstolen ska reglera påföljdens ingripandegrad.
Brottslighetens straffvärde, med beaktande av eventuella billighetsskäl och ungdomsreduktionen enligt 29 kap. 7 § (det s.k. straffmätningsvärdet) bör således avgöra längden på verkställigheten av ungdomsövervakning.
Ungdomsövervakning är avsedd att vara en påföljd som ska användas när varken ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsvård är tillräckligt ingripande. Påföljden kommer sålunda att tillämpas vid förhållandevis allvarlig brottslighet och vid flagranta återfallssituationer. För att påföljden ska vara trovärdig förutsätts därför att den är tillräckligt ingripande och därtill uppfattas som mer ingripande än ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga.
Som vi anför i föregående avsnitt bedömer vi att en ny påföljd för så pass allvarlig brottslighet begångna av unga lagöverträdare, bör ha en sådan struktur att den kan möjliggöra att samlade, riktade och individuellt anpassade insatser kan göras under verkställigheten.
I avsnitt 27.7.3.2 föreslår vi att påföljden kontaktskyldighet för unga ska kunna bestämmas på mellan två och sex månader. För att ungdomsövervakning ska uppfattas som tillräckligt ingripande i förhållande till andra ungdomspåföljder bedömer vi att den som kortast ska kunna bestämmas till sex månader.
Eftersom det är längden på påföljden som ska vara domstolens medel för straffmätningen, bör det finnas en tillräcklig vidd i skalan som ungdomsövervakning kan bestämmas inom. Därtill innebär möjligheten att döma ut en lång tids ungdomsövervakning att påföljden får ett stort tillämpningsområde.
Det finns dock skäl som talar för att maximitiden inte bör vara alltför lång. För det första måste det vara möjligt att fylla hela verkställigheten med ett meningsfullt innehåll. Därtill skulle en alltför lång maximitid göra att påföljden kunde bli mycket ingripande och därigenom skapa en alltför stor överlappning i tillämpningsområdet i förhållande till sluten ungdomsvård.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
663
Mot denna bakgrund finner vi att en lämplig avvägning är att ungdomsövervakning ska kunna bestämmas till som längst tolv månader.
Verkställighetens innehåll bör bestämmas i inledningen av själva verkställigheten
Som vi anför ovan kan verkställigheten utnyttjas på bästa sätt, om ungdomsövervakningen innefattar samlade, riktade och individuellt anpassade åtgärder. Det förutsätts då att den unges behov kan kartläggas, att flera aktörer kan samverka och att insatserna kan koordineras. Därtill kommer att det i många fall kan behövas ett betydande motivationsarbete gentemot den unge och kontakter med dennes vårdnadshavare och övriga familj. Det måste alltså göras en individuellt utformad verkställighetsplan, baserad på en omfattande och allsidig kartläggning och utredning av den unges person, för att påföljden ska få ett meningsfullt innehåll.
Denna tyngdpunkt på kvalificerat utredningsarbete gällande det lämpligaste innehållet, medför att det blir en omfattande och relativt tidskrävande och kostsam process. Det förutsätts att den unge medverkar i stor omfattning i kartläggningen. Därtill bör den unges vårdnadshavare involveras så mycket som möjligt. Även i de fall den unge hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för verkställigheten kan föräldrar och andra vuxna i den unges närhet behöva involveras. Den initiala kartläggningen bör göras under ledning av SiS som huvudman för påföljden.
Det skulle mot denna bakgrund möta stora praktiska svårigheter och kunna orsaka betydande merkostnader om ett förslag till verkställighetsplan skulle behöva utarbetas innan påföljden dömdes ut. För att denna typ av påföljd ska fungera bedömer vi att det med nödvändighet måste vara så att kartläggning, planering och bestämmande av verkställighetsplanen utgör en inledande del av själva verkställigheten.
Detta avviker från vad som gäller för ungdomsvård, där ju ungdomskontrakt eller vårdplan ska finnas upprättad och tillgänglig för domstolen innan påföljden bestäms. För den påföljden är detta dock nödvändigt för att domstolen ska kunna göra en proportionalitetsbedömning och avgöra om ungdomsvården blir tillräckligt ingripande (se även våra överväganden i avsnitt 9.5.9 om tilläggssanktionen vård- eller påverkanssanktion). Ungdomsöver-
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
664
vakning ska ju – som anges ovan – vara möjlig att straffmäta genom antalet månader den ska fortgå. Det finns därför inte samma behov för domstolen att veta hur verkställigheten mer i detalj kommer att bli utformad (jfr våra överväganden i avsnitt 9.5.7 om tilläggssanktionen övervaknings- och kontrollsanktion). Det är dock nödvändigt att grunddragen framgår av en verkställighetslagstiftning, för att domstolen ska kunna ta ställning till påföljdens ingripandegrad och för att ingripandegraden ska bli tillräckligt förutsebar för den unge.
I detta hänseende bör sålunda ungdomsövervakning mer likna sluten ungdomsvård än ungdomsvård. Rätten dömer enligt gällande rätt till sluten ungdomsvård i ett visst antal månader utan att ge några anvisningar om innehållet eller ha kännedom om vilken individuell planering som kommer att göras. Verkställighetens innehåll kan dock variera betydande enligt vad som anges i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Exempelvis anges i 3 § att en individuellt utformad verkställighetsplan ska upprättas för den dömde. Vidare anges i 14 § att verkställigheten ska inledas på en låsbar enhet men att den dömde så snart förhållandena medger det ska ges möjlighet till vistelse under öppnare former. Därutöver anges i 18 § att den dömde ska tillåtas att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet i den utsträckning som kravet på samhällsskydd medger, om det bedöms lämpligt för att främja hans eller hennes anpassning till samhället eller det annars finns särskilda skäl.
På samma sätt bör innehållet i ungdomsövervakning kunna bestämmas inom ramen för själva verkställigheten. Domstolens uppgift bör alltså uteslutande vara att bestämma antalet månader övervakning.
Innehållet i verkställigheten måste bestämmas inom vissa ramar och innehålla vissa obligatoriska inslag
Ovan anför vi att det närmare innehållet i ungdomsövervakning bör bestämmas under verkställigheten, främst i dess inledning. Detta har vi funnit nödvändigt för att påföljden ska kunna bli individuellt anpassad, med riktade och samlade insatser. Samtidigt måste alla straffrättsliga sanktioner uppfylla grundläggande krav på förutsebarhet och likabehandling. Detta gäller enligt vår mening även särskilda påföljder för unga lagöverträdare, även om man för sådana i
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
665
större utsträckning bör kunna ta hänsyn till individuella behandlingsbehov och personliga förutsättningar vid verkställigheten.
Det finns sålunda flera skäl för att verkställigheten av ungdomsövervakning inte kan utformas enbart utifrån den unges behov. Verkställighetslagstiftningen kan sålunda inte möjliggöra någon sådan fullständig individanpassning.
Det måste stå klart för den unge vad påföljden kan komma att innebära, dvs. den måste vara tillräckligt förutsebar. Det måste också finnas en reglering som säkerställer att inte individuella hänsynstaganden gör påföljden orimligt ingripande i förhållande till brottslighetens straffvärde. Å andra sidan måste det finnas tillräckligt många obligatoriska inslag som säkerställer att påföljden alltid är tillräckligt ingripande, oberoende av den unges personliga förhållanden. Det senare blir särskilt viktigt eftersom påföljden – i likhet med sluten ungdomsvård – inte ska bestämmas utifrån en individuell bedömning av den unges behov utan uteslutande pga. ett högt straffvärde och/eller en omfattande tidigare brottslighet.
Slutsatsen blir därför att verkställighetslagstiftningen måste innehålla vissa ramar och vissa obligatoriska inslag.
De beslut under verkställigheten som påverkar påföljdens ingripandegrad bör vara möjliga att överklaga till domstol. Därigenom kan den enskilde få en prövning av att de ålägganden som SiS beslutar om inte är mer ingripande än vad verkställighetslagstiftningen tillåter.
27.7.5.2 Tidpunkten för verkställbarhet
Vårt förslag: Ungdomsövervakning ska börja verkställas när
domen har vunnit laga kraft mot den unge genom att denne inte överklagar domen när det gäller påföljden inom föreskriven tid eller dessförinnan avgett en nöjdförklaring.
De frihetsberövande påföljderna fängelse och sluten ungdomsvård får verkställas om den dömde inte överklagat domen, gällande påföljden, inom föreskriven tid eller dessförinnan avgett en nöjdförklaring (se 3 § lagen [1974:202] om beräkning av strafftid m.m. och 5–6 §§ lagen [1998:603] om verkställighet av sluten ungdomsvård). Domen ska alltså ha vunnit laga kraft gentemot den dömde för att vara verkställbar. Enligt dagens ordning blir en dom på skyddstillsyn verkställbar redan från dagen för domen (se 28 kap. 5 § BrB).
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
666
Vi föreslår i avsnitt 9.2.1 att skyddstillsyn ska utmönstras ur påföljdssystemet och att påföljden alltid ska bestämmas till fängelse, villkorligt eller ovillkorligt. Enligt våra förslag i avsnitt 9.3.2 ska prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff börja löpa då domen vunnit laga kraft mot den dömde i påföljdsdelen, med undantag för när ett villkorligt fängelsestraff förenas med kontraktsvård.
Vad gäller ungdomsvård eller ungdomstjänst finns det inget hinder mot att verkställigheten påbörjas utan hinder av att domen inte vunnit lag kraft mot den unge. Vi gör ovan den bedömningen att detsamma ska gälla beträffande kontaktskyldighet för unga. I vart fall gällande ungdomstjänst torde i praktiken aldrig påföljden börja verkställas om den unge överklagat domen och den är föremål för prövning i högre rätt. Vi gör bedömningen att samma kommer gälla för kontaktskyldighet för unga.
Det kan övervägas om verkställigheten av ungdomsövervakning ska kunna påbörjas omedelbart efter domen eller om den måste ha vunnit laga kraft mot den unge. Visserligen framstår det som angeläget att de åtgärder och insatser som kan ingå i en ungdomsövervakning kommer igång så snart som möjligt. Samtidigt ska ungdomsövervakning vara en påföljd som innefattar ingripande inslag, bl.a. inskränkningar av rörelsefriheten. Starka rättssäkerhetsskäl talar för att verkställigheten bör kunna påbörjas först när domen vunnit laga kraft mot den unge. Den inledande kartläggning och utredning underlättas betydligt av att den unge medverkar aktivt och konstruktivt. Om den unge överklagar påföljdsbestämningen och frågan om påföljden fortfarande är öppen, torde en sådan medverkan inte alltid kunna förväntas. Det framstår heller inte som lämpligt eller ekonomiskt försvarbart att sätta igång hela kartläggningen innan det står klart att den unge faktiskt ska verkställa ungdomsövervakning. Slutsatsen blir att ungdomsövervakning ska kunna verkställas först när domen vunnit laga kraft mot den unge såvitt avser påföljden, genom att tiden för överklagade gått ut eller genom att den unge dessförinnan avgett en nöjdförklaring. I författningskommentaren till 5 § lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning anger vi närmare formerna för nöjdförklaring.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
667
27.7.5.3 En individuellt anpassad verkställighetsplan
Vårt förslag: Verkställigheten av ungdomsövervakning ska så
långt möjligt utformas på ett sätt som är ägnat att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt.
Verkställigheten ska inledas genom att det utformas en individuellt utformad verkställighetsplan. Detta ska ske genom en kartläggning av den dömdes förhållanden, för att utröna vilka skyddsfaktorer som ska understödjas och vilka riskfaktorer som ska motverkas under verkställigheten.
Verkställighetsplanen ska göras i samråd med den unge och med beaktande av hans eller hennes önskemål. Om det är möjligt ska samråd ske med den unges vårdnadshavare. Om det är lämpligt ska samråd även ske med andra personer i den unges omgivning.
Vid upprättande av verkställighetsplanen ska samverkan ske med socialnämnden i den unges hemort och vid behov även med andra berörda myndigheter.
Verkställighetsplanen får reglera frågor om den unges boende, skolgång, sysselsättning och fritid, missbruksbehandling, annan vård och behandling eller andra motsvarande åtgärder som syftar till att den unge ska avhålla sig från brott och annars utvecklas gynnsamt.
Verkställighetsplanen ska därtill innehålla tvingande beslut om skyldighet för den unge att hålla kontakt med koordinator samt vissa rörelseinskränkningar. Den ska också innehålla beslut om drogfrihet och drogkontroll.
Verkställighetsplanen ska vara klar inom fyra veckor efter det att påföljden kunde börja verkställas.
Den dömde ska vara skyldig att medverka under kartläggningen. Verkställighetsplanen ska följas upp efter behov under verkställigheten, dock minst var åttonde vecka. Efter en sådan uppföljning kan verkställighetsplanen ändras om det bedöms nödvändigt.
Verkställigheten ska inte kunna innebära andra begränsningar i den unges frihet än vad som följer av verkställighetsregleringen. En kontroll- eller tvångsåtgärd ska få användas endast om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
668
Verkställighetsplanen ska bygga på en omfattande och allsidig kartläggning och utredning av den unges förhållanden
Som vi redan angivit i de allmänna utgångspunkterna bör en ungdomsövervakning utformas så att den så långt möjligt kan söka bryta begynnande kriminella brottskarriärer och få unga att komma bort från kriminella tankemönster. De faktorer som kan antas ha betydelse är i de flesta fall sammanlänkade med den unges allmänna sociala och personliga situation. Verkställigheten av ungdomsövervakning bör därför fyllas med ett innehåll som i möjligaste mån kan bidra till att den unge inte återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt. Det krävs för detta ändamål en samverkan mellan olika aktörer. Vilka åtgärder som bör vidtas och vad som ska regleras i verkställighetsplanen bör avgöras efter en allsidig kartläggning och utredning av den unge och dennes förhållanden. I de flesta fall torde det krävas ett förhållandevis omfattande kartläggningsarbete för att hitta de mest lämpliga insatserna och åtgärderna.
För att möjliggöra detta måste det enligt vår bedömning finnas en förhållandevis fast form för hur denna kartläggning och detta arbete ska bedrivas. Vi bedömer sålunda att det behöver skapas en tydlig struktur som innebär att det finns tillräcklig kompetens, kontinuitet och möjlighet till uppföljning och utvärdering.
Som vi anför ovan bör SiS vara huvudman för påföljden. En av de viktigaste uppgifterna i detta huvudmannaskap blir då att få fram fungerande och effektiva verkställighetsplaner för de unga som döms till kvalificerad övervakning.
För att uppnå detta syfte bör det inom SiS finnas särskilda team som ansvarar för att det görs en kartläggning och utarbetas en verkställighetsplan vid inledningen av verkställigheten. I teamet bör det ingå en psykolog, en lärare och en familjebehandlare.
Som utvecklas nedan bör det finnas en av SiS särskilt förordnad koordinator som ska kontrollera att verkställighetsplanen följs. Koordinatorn bör bl.a. ge stöd och hjälp till den unge och arbeta motivationshöjande för att den unge ska genomföra verkställighetsplanen. Redan under den initiala kartläggningen och framtagandet av verkställighetsplanen bör koordinatorn delta.
Kartläggningen ska ta fasta på vilka behov det finns hos den unge och vilka resurser det finns som bör understödjas. Bedömningen ska sålunda göras utifrån dels vilka riskfaktorer det finns som kan antas bidra till återfall i brott och hur de kan motverkas,
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
669
dels vilka skyddsfaktorer det finns som kan minska risken för återfall och hur de kan understödjas.
Kartläggningen bygger på att teamet inhämtar kunskaper om den unge och dennes förhållanden. Det finns flera olika källor som kan och bör väljas.
För det första har socialtjänsten enligt 11 § LUL som regel upprättat ett yttrande som belyser den unges förhållanden. Därtill kan information inhämtas genom möten och andra kontakter. Kontakt bör alltid ske med socialtjänsten i den unges hemort och – i den övervägande andel fall där den unge fortfarande går i grundskolan eller börjat gymnasiet – med den unges skola. Normalt bör även information inhämtas från polismyndigheten om omständigheterna kring den brottslighet den unge är dömd för och närbesläktade omständigheter av betydelse, exempelvis om den unge har kopplingar till ett kriminellt gäng eller är misstänkt för ytterligare brottslighet. I förekommande fall bör även information inhämtas från andra myndigheter och aktörer som varit i kontakt med den unge. Det kan då handla om Barn- och ungdomspsykiatrin, ett särskilt ungdomshem, ett familjehem eller en missbruksklinik. Vi återkommer nedan till frågor om sekretess som ett sådant informationsutbyte väcker.
Den unges egna uppgifter och åsikter måste tillmätas central betydelse, dels för att utröna hans eller hennes behov av åtgärder, dels för att bedöma vilka åtgärder han eller hon har förutsättningar att genomgå. Teamet måste därför träffa och samtala med den unge flera gånger.
Teamet bör även – om inte alldeles särskilda skäl talar däremot – sammanträffa med den unges vårdnadshavare. Information bör också inhämtas från föräldrar som inte har ett vårdnadsansvar samt andra vuxna som har en fostrande roll eller som annars ingår i den unges nätverk. Även i de fall den unge hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för verkställigheten kan det i de flesta fall finnas anledning att inhämta information och synpunkter från föräldrar och andra som har eller har haft en fostrande roll, inte minst om den unge fortfarande bor kvar i föräldrahemmet.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
670
Det ska vara tvingande för den unge att medverka vid kartläggningen
Att den unge medverkar aktivt i arbetet med kartläggning och framtagande av verkställighetsplan torde vara en förutsättning för att den ska kunna ha någon framgång och få ett meningsfullt innehåll. Att den unge själv är motiverad och inställd på att aktivt arbeta för en förändring av sådana faktorer som kan leda till återfall i brott, är givetvis inte något som går att tillskapa genom regler eller beslut. Det handlar om vilken inställning och insikter det finns hos den unge och i vilken omfattning ett motivationsarbete från teamets och koordinatorns sida kan vara framgångsrikt.
Vad som däremot går att föreskriva är att den unge ska medverka vid möten och andra sammanträffanden under kartläggningen. Därigenom skapas möjligheter att inhämta information från den unge och tillfällen då den unge kan motiveras att medverka aktivt. Därutöver innebär ett betydande närvarokrav för den unge att påföljden blir mer ingripande. För att kartläggningsarbetet ska ge önskat resultat krävs en betydande och återkommande medverkan från den unges sida. Närvarokravet bör göras huvudsakligen lika ingripande för alla som döms till ungdomsövervakning. Det bör enligt vår bedömning föreskrivas att den unge ska vara skyldig att under ungefär tio arbetsdagar medverka vid kartläggning och framtagande av verkställighetsplan. Om det inte är påkallat med tio dagar bör närvaron kunna vara något mindre. I avsnitt 27.7.5.15 återkommer vi till vilka åtgärder som SiS bör kunna vidta om den unge inte inställer sig till möten och sammanträffanden under kartläggningsfasen.
Inom fyra veckor ska det ha upprättats en verkställighetsplan
Som anförs ovan bör kartläggningen och utarbetandet av en verkställighetsplan tillåtas att ta en inte obetydlig del av verkställigheten, för att insatserna ska kunna individanpassas och bli så verkningsfulla som möjligt. Samtidigt bör det bestämmas en ram inom vilken arbetet ska bedrivas och en bestämd slutpunkt för denna del av verkställigheten. Då kartläggningen ska utgöra en del av verkställigheten av ungdomsövervakningen och påbörjas först när denna är verkställbar mot den unge bör den inte pågå under alltför lång tid, eftersom det då inte ges tillräckligt tid för genomförandet av de åtgärder som beslutas i verkställighetsplanen.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
671
Vår bedömning är att kartläggningsfasen bör vara avslutad och en verkställighetsplan beslutad senast inom fyra veckor efter det att påföljden kunde börja verkställas. Om det inte varit möjligt att inom fyra veckor arbeta fram en verkställighetsplan kan knappast påföljden anses verkställbar. Det kan då bli aktuellt att undanröja ungdomsövervakningen och döma ut någon annan påföljd. Förutsättningarna för undanröjande behandlas i avsnitt 27.7.5.16 nedan.
Verkställighetsplanen ska kunna innehålla delar som i sig måste bygga på den unges medverkan
Innehållet i verkställighetsplanen bör syfta till att angripa riskfaktorer som identifierats och understödja motsvarande skyddsfaktorer. För att uppnå detta syfte bör planen reglera de inslag i den unges tillvaro under verkställighetstiden av påföljden som kan ha en sådan påverkan.
Även om påföljdstiden är relativt betydande, mellan sex och tolv månader, så är det orealistiskt att tro att den unges tillvaro på något sätt kan ”omskapas” under verkställigheten. Därtill måste de insatser som görs under verkställigheten kunna fortsätta eller åtminstone ha en fortsatt effekt efter det att påföljden är verkställd. De insatser som kan ingå måste därför med nödvändighet ta avstamp i den unges situation. Verkställighetsplanen bör mot den bakgrunden för det första reglera den unges boende, skolgång, sysselsättning och fritid.
Beträffande boendet ska en bedömning göras om den unges hemförhållanden. I de flesta fall torde den utmynna i att det anges i verkställighetsplanen att den unge ska bo hemma och sova hemma alla nätter. I vissa fall torde fråga uppkomma om att placera den unge med stöd av SoL i ett familjehem eller dylikt, förutsatt givetvis att socialnämnden gör den bedömningen. Sådan planering ingår då i verkställighetsplaneringen. Om det framkommer under kartläggningen att hemförhållandena visar sig vara så bristfälliga att den unges hälsa eller utveckling riskerar att skadas, kan det bli aktuellt med vård enligt 2 § LVU (s.k. miljöfall). Hur detta ska samordnas med verkställigheten av den kvalificerade övervakningen återkommer vi till nedan.
Gällande skolgång eller praktik blir det naturliga att det anges i planen att den unge ska fortsätta med detta. Om den unge inte har någon fungerande skolgång kan det under kartläggningen tas fram alternativa utbildningar som den unge ska gå på eller annan syssel-
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
672
sättning. I så fall ska denna ingå i verkställighetsplanen, förutsatt att den kan komma igång under verkställigheten.
Vad gäller sysselsättning under fritiden är det givetvis inte lämpligt eller ens realistiskt att i detalj söka reglera vad den unge ska göra under sin fritid. Vad det bör handla om är i stället att understödja och motivera till sådana fritidsaktiviteter som bidrar till att den unge har en meningsfull sysselsättning under verkställigheten och som understödjer prosociala kontakter. Konkret kan det handla om att den unge ska fortsätta – eller prova på – någon idrott eller deltagande i någon annan organiserad fritidsaktivitet.
Beroende på den unges person och dennes särskilda förutsättningar och problem kan det bedömas lämpligt att han eller hon genomgår något av de program avsedda för unga lagöverträdare som bedrivs inom socialtjänsten. I vart fall om den unges förhållanden inte påkallar mer intensiva och kvalificerade insatser, bör det som utgångspunkt under verkställigheten alltid ingå någon form av påverkansprogram.
I många fall kommer den unge att ha särskilda vårdbehov som bör tillgodoses och andra särskilda problem som påkallar särskilda åtgärder. Det kan gälla behandling för drog- eller alkoholmissbruk, kontakt med psykolog eller terapeut eller psykiatrisk behandling. I sådana fall kan det i verkställighetsplanen ingå att den unge ska medverka i sådan behandling.
Det finns knappast möjlighet att genom en straffrättslig påföljd – genom tvångsvis verkställighet – tvinga den unge till skolgång, ett visst boende, missbruksbehandling eller andra behandlande insatser i större omfattning än vad som följer exempelvis enligt den socialrättsliga lagstiftningen eller genom bestämmelser om skolplikt. Detta hindrar dock inte att det regleras som inslag i verkställighetsplanen som den unge ska följa. Det bör inte ställas upp något formellt krav att den unge ska samtycka till de frågor eller åtgärder som regleras i planen. Det finns dock ingen möjlighet till att genomdriva sådana inslag tvångsvis. Inslagen bör därför beslutas efter ett nära samråd med den unge, så att det blir fråga om insatser som kan antas bli genomförda.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
673
Verkställighetsplaneringen kan komma att medföra att den unge omhändertas enligt 2 eller 3 § LVU
Som vi utvecklar nedan förutsätter en fungerande verkställighetsplanering att socialtjänsten i den unges hemkommun deltar aktivt. Under kartläggningen torde det i vissa fall komma fram att den unges hemförhållanden är mycket bristfälliga eller att den unge genom sin livsföring utsätter sig själv för stora risker. Med andra ord kan det genom själva kartläggningen framgå för socialtjänsten att det finns förutsättningar för vård enligt 2 eller 3 § LVU. Om det är sannolikt att den unge behöver beredas vård enligt dessa bestämmelser får enligt 6 § LVU socialnämnden besluta om ett omedelbart omhändertagande.
Även om den unge verkställer ungdomsövervakning, kommer det att kunna beslutas om vård enligt 2 eller 3 § LVU. Om detta sker under kartläggningsfasen är det givetvis något som påverkar vilket behov det i övrigt finns av insatser och därtill vilka insatser som är möjliga när den unge är föremål för tvångsvård. Däremot bör det inte ses som ett hinder mot att verkställa ungdomsövervakning, utan utformningen av verkställighetsplanen får anpassas till att tvångsvård då pågår. Vi återkommer nedan till att ett beslut om LVU kan föranleda att annars obligatoriska inslag minskar i omfattning.
Verkställighetsplanen ska innehålla obligatoriska och tvingande delar
Vad som angivits ovan är sådana inslag i verkställighetsplanen som är anpassade efter den unges individuella förutsättningar och förhållanden. Om verkställigheten ska kunna ha möjlighet att motverka återfall i brott för sådana unga som redan gjort sig skyldiga till allvarlig och ofta omfattande kriminalitet, bedömer vi att en sådan individualisering av insatserna är nödvändig.
Å andra sidan måste det finnas tillräckligt många obligatoriska inslag som säkerställer att påföljden är tillräckligt ingripande, oberoende av den unges person och att den är tillräckligt förutsebar. Ett sådant obligatoriskt inslag bör – som ovan anges – vara deltagande i verkställighetsplaneringen under tio arbetsdagar. I avsnitt 27.7.5.7 och 27.7.5.8 nedan beskriver vi andra obligatoriska inslag. Det är dels skyldighet att hålla kontakt med och sammanträffa med koordinatorn, dels skyldighet att tåla vissa inskränkningar i rörelsefriheten. Dessa inslag bör också anges i verkställighetsplanen.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
674
Planen ska under verkställigheten följas upp och vid behov kunna ändras
Även om den initiala kartläggningen bör vara grundlig och allsidig, kommer ändrade förhållanden eller nya bedömningar medföra att verkställighetsplanen ibland måste ändras under själva verkställigheten. Det behövs mot den bakgrunden en kontinuerlig uppföljning av om det behövs några ändringar i planen. För att uppnå den kontinuerliga uppföljningen bör verkställighetsplanen följas upp var åttonde vecka, varvid det får övervägas om några ändringar är motiverade. Därutöver kan det ibland även annars finnas behov av att göra ändringar i planen.
Vi återkommer nedan i avsnitt 27.8.5.16 till vad som bör ske om den unge inte följer verkställighetsplanen.
Begränsningar utifrån rimlighet och proportionalitet
Som vi skisserat ovan bör verkställighetsplanen alltid innehålla inslag som innebär någon form av inskränkning i rörelsefriheten. Dessa bör bara kunna beslutas i den omfattning det tydligt följer av verkställighetslagstiftningen. Det är därtill viktigt att alla kontroll- eller tvångsåtgärder används på ett balanserat sätt utifrån vad som är rimligt med hänsyn till ingripandegraden och det tänkta syftet. Det bör uttryckas på så sätt att en kontroll- eller tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Vi utvecklar i författningskommentaren hur denna proportionalitetsregel bör komma in i bedömningen, se kommentaren till 7 § lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
27.7.5.4 Socialnämndens ansvar och medverkan
Vårt förslag: Socialnämnden i den unges hemkommun ska utse
en särskild handläggare för den unge under verkställigheten.
Den särskilde handläggaren ska medverka vid framtagandet av verkställighetsplanen.
Under verkställigheten ska den särskilde handläggaren hos socialtjänsten vara SiS behjälplig och även medverka om verkställighetsplanen ska ändras.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
675
Ovan har vi tagit ställning för att SiS bör vara huvudman för påföljden ungdomsövervakning. Det innebär dock inte att socialtjänsten i den unges hemkommun kommer att sakna en roll vid verkställigheten av påföljden. Tvärtom kommer socialtjänstens medverkan att vara av avgörande betydelse. De insatser som kan tänkas inrymmas i verkställighetsplanen är sådana som till stor del ligger under socialtjänstens ansvarsområde och inom dess kompetensområde och övriga verksamhet. Det skulle inte vara kostnadsmässigt försvarbart och knappast ens realistiskt att låta SiS eller någon annan aktör ta över dessa uppgifter under verkställigheten. Socialtjänsten måste därför med nödvändighet få en central roll vid verkställigheten av ungdomsövervakning.
Eftersom det förutsätts ett nära och väl fungerande samarbete mellan SiS och socialtjänsten i den unges hemkommun redan vid verkställighetens inledning, krävs det enligt vår bedömning att samverkan sker enligt en i förväg uppgjord struktur.
Det bästa sättet enligt vår bedömning för att snabbt uppnå samverkan och omedelbara informationskanaler, är att socialnämnden omedelbart när någon person i kommunen döms till kvalificerad övervakning utser en särskild handläggare för den dömde under verkställigheten. Den särskilde handläggaren ska fylla uppgiften att medverka från socialtjänstens sida vid kartläggningen av den unge och vid framtagande av verkställighetsplanen. Likaså ska den särskilde handläggaren – i likhet med utredningsteamet – medverka vid uppföljning och revidering av verkställighetsplanen.
27.7.5.5 Normaliseringsprincipen ska gälla
Vårt förslag: I enlighet med normaliseringsprincipen ska skola,
socialnämnd, hälso- och sjukvård och andra samhällsaktörer tillhandahålla och bekosta de insatser som de disponerar över och som bedöms erforderliga vid upprättande och genomförande av verkställighetsplanen och som de är skyldiga att tillhandahålla enligt allmänna regler.
Som vi anför ovan bör verkställighetsplanen kunna innehålla insatser från exempelvis skolan, socialnämnden, missbruksvården och psykiatrin. SiS bedriver inte exempelvis skolor, behandling eller psykiatrisk vård som kan fylla ett sådant innehåll som kan bedrivas
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
676
utanför institutionerna. Det är heller inte realistiskt att SiS skulle kunna bygga upp en sådan organisation. Med nödvändighet måste därför insatserna komma från ordinarie aktörer.
Enligt den s.k. normaliseringsprincipen är det de ordinarie myndigheterna som ansvarar för tillhandahållande av resurser och finansiering, för att behov av exempelvis skolgång och hälso- och sjukvård tillgodoses, även om personen undergår verkställighet av en påföljd.57
Vad som kan övervägas är om kostnadsansvaret för ungdomsövervakning bör fördelas enligt normaliseringsprincipen såsom andra icke frihetsberövande påföljder eller om kostnadsfördelningen bör se ut på ett annat sätt. Vi tar i avsnitt 14.7 ställning för att normaliseringsprincipen som huvudregel bör vara vägledande även i det system med villkorligt fängelse för vuxna lagöverträdare som vi föreslår i kapitel 9–11. Vad gäller ungdomsövervakning gör vi inte någon annan bedömning. Kostnaderna för de insatser som ingår i verkställighetsplanen bör bäras av de ordinarie huvudmän som också tillhandahåller insatserna. Den myndighet som tillhandahåller en viss resurs måste då givetvis göra den bedömningen att det finns förutsättningar att tillhandahålla den, bl.a. att det finns ett behov hos den unge. Kartläggningen som ska göras syftar därför inte enbart till att utreda den unges behov utan även kartlägga vilka olika resurser som finns tillgängliga (utifrån bland annat de bedömningar som görs av olika huvudmän) och hur de kan samordnas.
Som också diskuteras närmare i avsnitt 14.7.2 finns det risker med en ordning där ordinarie huvudmän ansvarar för finansieringen av insatser inom ramen för en straffrättslig påföljd. Den största risken är givetvis att inte tillräckliga insatser sätts in och att olika myndigheter gör olika bedömningar och drar åt olika håll. För att undvika detta bör det vara en nära och strukturerad samverkan mellan olika myndigheter. Vi bedömer att det sätt på vilket verkställighetsplanen för ungdomsövervakning ska tas fram, tillhandahåller en sådan struktur. Genom systemet med kartläggningsteam inom SiS och genom att socialnämnden ska utse en ansvarig handläggare, kan samverkan ske utan att de olika parterna måste söka efter formerna för detta i varje enskilt fall.
Vad som bestäms om de olika instanserna ska regleras i verkställighetsplanen. Genom en sådan dokumentation blir det tydligt
57 Se i avsnitt 14.2 allmänt om normaliseringsprincipen.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
677
för alla vad de olika parterna enats om. Vi återkommer nedan till vilka sekretessfrågor som detta kan föranleda.
Med detta synsätt blir SiS roll avseende mer vårdinriktade inslag renodlat att ansvara för kartläggning av den unges behov, att upprätta en verkställighetsplan, att koordinera de olika insatser som kan komma i fråga och som finns tillgängliga samt att verka för och kontrollera att verkställighetsplanen följs.
Det går att överväga om vissa avsteg bör göras från denna renodlade roll för SiS. Knutna till de särskilda ungdomshemmen under SiS finns i dag särskild personal med en specialkompetens att vidta åtgärder för ungdomar med stora psykosociala problem och andra problem som typiskt sett sammanhänger med allvarlig brottslighet. Sådan specialistkompetens finns bl.a. för behandling av sexualbrottslingar. För att använda sig att dessa resurser på ett meningsfullt sätt och för att säkerställa att den som döms till ungdomsövervakning får ett verkningsfullt verkställighetsinnehåll, bör av SiS anställd behandlingspersonal även kunna användas vid verkställigheten av ungdomsövervakning. För att det inte ska uppstå oklarheter angående kostnadsansvar för påföljden bör emellertid även kostnaderna för sådana insatser regleras i enlighet med vad som följer av normaliseringsprincipen, vilket innebär att insatsen ska betalas av den unges hemkommun.
27.7.5.6 Koordinatorns roll och uppgifter
Vårt förslag: För den dömde ska det utses en särskild koordi-
nator som ska vara förordnad av SiS.
Koordinatorn ska hålla regelbunden kontakt med den unge under verkställigheten. Genom stöd, hjälp och kontroll ska koordinatorn verka för att verkställighetsplanen efterlevs.
Koordinatorn ska även i övrigt ge den unge stöd och hjälp i syfte att han eller hon utvecklas gynnsamt och inte återfaller i brott.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
678
En särskilt utsedd koordinator för den unge ska ansvara för samordning, stöd och kontroll
Vi har ovan gjort bedömningen att det bör ske samlade, riktade och individuellt anpassade insatser under verkställigheten av ungdomsövervakning. Detta förutsätter att det finns en tydlig och strukturerad samordning av insatserna. Därtill måste det under verkställigheten ske en kontroll av att insatserna efterlevs. Utöver detta har det ett starkt egenvärde om den unge har en regelbunden kontakt med någon som kan ge vägledning, stöd och hjälp men även – i någon mån – utöva kontroll och övervakning av den unge. Om det alltid ingår en regelbunden kontakt, blir påföljden mer förutsebar och det kan säkerställas en viss enhetlig struktur och likhet i ingripandegraden.
Enligt vår bedömning är det lämpligaste om dessa uppgifter samlas hos en av SiS särskilt utsedd koordinator. I den omfattning det finns behov av det bör koordinatorn kunna föra särskilda strukturerade samtal med den unge, vilket kan ingå som ett inslag i verkställighetsplanen.
Koordinatorns mandat och kompetens
Eftersom det är SiS som ska ansvara för verkställigheten av ungdomsövervakning bör följaktligen den som är koordinator vara förordnad av SiS. I första hand kan man tänka sig att koordinatorerna är anställda av SiS. Framförallt i storstadsområdena torde det lämpligaste vara att personer anställs av SiS och på heltid arbetar som koordinatorer för flera unga som dömts till ungdomsövervakning. På mindre orter där påföljdsformen inte kommer att vara lika vanligt förekommande kan det behövas andra lösningar. Det kan då tänkas att personer utanför SiS organisation – exempelvis socialsekreterare som arbetar inom socialtjänsten eller andra personer med lämplig utbildning och kompetens som bedriver privat verksamhet – anlitas för enskilda uppdrag.
Uppgiften att vara koordinator kommer att ställa stora krav på erfarenhet och kompetens. Det bör därför vara en kvalificerad socialarbetare eller en person med likvärdig erfarenhet och kompetens som arbetar som koordinator. Koordinatorn bör således normalt vara socionom eller ha motsvarande utbildning.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
679
Koordinatorn ska övervaka och verka för att verkställighetsplanen efterlevs
En av de viktigaste uppgifterna för koordinatorn bör vara att kontrollera att verkställighetsplanen efterlevs. I det ligger för det första att kontrollera att den unge följer det han eller hon ska göra enligt planen, exempelvis fullfölja skolundervisningen, delta vid någon särskild fritidsverksamhet eller underkasta sig någon viss behandling. Koordinatorns uppgifter kan i detta hänseende dock inte endast vara kontrollerande. Lika viktigt blir det att verka för att den unge genomför verkställighetsplanen. Det kan ske genom allmänna påstötningar och påminnelser, motivationshöjande samtal och annan stöd och hjälp. Det kan ibland handla om rent praktisk hjälp, såsom att passa tider och att ta sig någonstans med allmänna färdmedel.
Därtill kan det finnas behov av att kontrollera att de insatser som utlovats från andra myndigheter verkligen realiseras på det sätt som bestämts och att den unge således har en möjlighet att göra det som beslutats i planen och får det stöd och den hjälp som insatserna är avsedda att ge honom eller henne.
Koordinatorn kan föra sådana särskilda strukturerade samtal som anges i verkställighetsplanen
Under kartläggningen kan det bestämmas att den unge i brottsförebyggande syfte ska genomgå strukturerade samtal över särskilda teman. I många fall torde det vara lämpligt att koordinatorn har dessa samtal med den unge. Genom det krav på kompetens och utbildning som anges ovan, ska koordinatorn ha möjlighet att genomföra den delen av verkställigheten.
Koordinatorns roll i övrigt
Genom att det bör ske täta och regelbundna sammanträffanden mellan den unge och koordinatorn, finns det möjlighet att ge den unge stöd och hjälp även på andra områden än vad som regleras i verkställighetsplanen. Det kan då handla om hjälp med myndighetskontakter, ansökningar eller andra områden där det ibland inte finns stöd att få för den unge från andra vuxna i sin närhet. I den
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
680
mån det är till hjälp, kan även koordinatorn ha kontakter med den unges vårdnadshavare, övriga familj och kamratkrets.
Det kan givetvis inte förväntas att koordinatorn ska kunna utöva sådan fysisk och kontinuerlig kontroll och övervakning av den unge att denne därigenom kan förhindras att återfalla i brott. Vi återkommer nedan till att vissa frihetsinskränkande inslag delvis kan fylla den funktionen. Den regelbundna kontakten innebär emellertid att den unges förehavanden och sociala situation till stor del blir tydliggjord för koordinatorn, vilket i sin tur kan indikera om det finns risk för återfall i brott och antisociala kontakter. Sådant som att den unge missbrukar droger eller missköter sina åtaganden beträffande kontakt med koordinatorn kan tala för att det finns en sådan risk. Genom en tät kontakt med den unge kommer koordinatorn därför att kunna ha en såväl kontrollerande och övervakande som stödjande roll.
27.7.5.7 Obligatorisk kontaktfrekvens med koordinatorn
Vårt förslag: I verkställighetsplanen ska ingå att den dömde ska
träffa koordinatorn två gånger i veckan.
Tid och plats för sammanträffandena ska bestämmas av koordinatorn.
Om verkställighetsplanen i övrigt har ett omfattande innehåll kan kontaktfrekvensen inskränkas, dock inte till mindre än en gång i veckan.
Om den unge är föremål för vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska också antalet sammanträffanden kunna inskränkas.
Det ska vara obligatoriskt för den unge att träffa koordinatorn två gånger i veckan
Koordinatorn kommer – som utvecklas ovan – att ha en central roll och flera uppgifter under verkställigheten av ungdomsövervakning. Dessa uppgifter bör i första hand uppfyllas vid och genom personliga sammanträffanden med den unge. Det påkallas därför att det sker en regelbunden och omfattande kontakt. Visserligen kan de ungas skiftande individuella förutsättningar innebära att det skulle kunna vara motiverat med en mer tät kontakt i vissa fall än i andra.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
681
Det kan dock för de flesta anses motiverat med en tät och omfattande kontakt. Om kontakten med koordinatorn görs till ett obligatoriskt inslag och som alltid utformas på ett liknande sätt får påföljden en mer enhetlig struktur och en större likformighet.
Det lämpligaste är enligt vår bedömning att det som utgångspunkt ska ingå som ett obligatoriskt inslag i verkställighetsplanen att den unge ska träffa koordinatorn två gånger i veckan. Detta är en så pass tät kontaktskyldighet att de uppgifter som koordinatorn har att genomföra därigenom bör kunna klaras av. Det bör inte vara möjligt att initialt – utifrån en behovsbedömning – bestämma en tätare kontaktfrekvens än så. Som framgår av avsnitt 27.7.5.15 nedan bör kontaktfrekvensen dock kunna öka om den unge inte följer verkställighetsplanen.
Tid och plats för sammanträffandena ska bestämmas av koordinatorn
Sammanträffandena med koordinatorn bör inte inkräkta på den unges skolgång, praktikplats eller dylikt, utan ske vid andra tider. Vid vilka tidpunkter och på vilka platser sammanträffandena ska ske bör vara en sak för koordinatorn att besluta om. Avgörande för detta blir i första hand praktiska aspekter, exempelvis koordinatorns övriga uppdrag. Om det anses lämpligt kan tidpunkterna läggas på ett sådant sätt som kan antas kunna bidra till att avhålla den unge från att begå brott. Om till exempel möten sker under helgkvällar kan det kontrolleras att den unge då inte är påverkad av alkohol eller droger.
Den unge bör således vara skyldig att inställa sig enligt vad som beslutas. Det ligger dock i sakens natur att tid och plats måste bestämmas även med hänsyn till den unges synpunkter och förutsättningar, eftersom sådana hänsynstaganden kan bidra till att verkställigheten mer sällan missköts.
I avsnitt 27.7.5.11 och 27.7.5.15 nedan behandlar vi vilka åtgärder som kan vidtas om den unge inte efterkommer kontaktskyldigheten.
Kontaktfrekvensen kan minskas med anledning av andra inslag
Skyldigheten att sammanträffa med koordinatorn kommer att vara ett av de inslag som säkerställer att påföljden blir tillräckligt ingripande, eftersom det är ett åliggande som tar den unges tid i anspråk.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
682
I de fall verkställighetsplanen i övrigt har ett omfattande innehåll, bör det därför vara möjligt att inskränka kontaktskyldigheten. Detta bör till exempel kunna göras om regelbundna psykologsamtal eller annan regelbunden samtalskontakt ingår i verkställighetsplanen. Även andra behandlande insatser och motsvarande åtgärder bör kunna motivera en sådan minskning. En nedtrappning bör dock inte ske om det skulle äventyra genomförandet av verkställighetsplanen i övrigt.
För att påföljden ska ha kvar sin grundläggande karaktär av kontroll, övervakning och kontaktskyldighet, bör inte frekvensen kunna inskränkas till mindre än ett sammanträffande i veckan.
Som påpekas ovan kan det situationen inträffa att den som verkställer ungdomsövervakning blir föremål för vård enligt LVU. I sådana fall bör sammanträffandena med koordinatorn minskas till vad som bedöms som lämpligt i det enskilda fallet.
27.7.5.8 Obligatoriska inslag av inskränkningar i rörelsefriheten
Vårt förslag: Under delar av verkställigheten ska den unge vara
underkastad en viss inskränkning i rörelsefriheten. Detta ska alltid ingå som ett beslut i verkställighetsplanen. Om det inte väljs något annat alternativ ska inskränkningen innebära ett förbud för den unge att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter, dvs. fredag, lördag och söndag från klockan 18.00 till klockan 7.00 nästkommande dag.
Om ett förbud att lämna bostaden inte bedöms som lämpligt med hänsyn till den unges personliga förhållanden eller om det annars framstår som mer ändamålsenligt får förbudet ersättas med
1. förbud för den unge att under vissa tider vistas på en särskilt
angiven plats eller inom ett särskilt angivet område,
2. förbud för den unge att under vissa tider lämna ett särskild
angivet område eller
3. skyldighet för den unge att under vissa tider uppehålla sig på
en särskilt angiven plats.
Inskränkningarna i rörelsefriheten ska i ingripandegrad i huvudsak motsvara ingripandegraden i ett förbud att lämna bostaden
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
683
under helgkvällar och helgnätter och får inte vara mer ingripande än ett sådant förbud.
Om det behövs för att uppnå tillräcklig ingripandegrad eller annars bedöms som lämpligt får flera inskränkningar kombineras.
Ett beslut om att ersätta förbudet att lämna bostaden med en annan frihetsinskränkning får fattas antingen när verkställighetsplanen upprättas eller senare under verkställigheten. Under verkställigheten kan även annars ett frihetsinskränkande inslag bytas mot ett annat om det anses lämpligt.
Om den dömde i godtagbar omfattning medverkat till att upprätta en verkställighetsplan och följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt kan SiS efter halva verkställighetstiden besluta att minska de frihetsinskränkande inslagen och efter två tredjedelar besluta att de ska upphöra.
I de fall den unge inte följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt efter det att de frihetsinskränkande inslagen trappats ned eller upphört, kan SiS återuppta dem eller trappa upp dem på nytt.
Utgångspunkt
I avsnitt 27.7.4.1 ovan anför vi att påföljden ungdomsövervakning måste vara förhållandevis ingripande, för att kunna utgöra en trovärdig straffrättslig reaktion vid allvarlig brottslighet. Enligt vår bedömning är det inte tillräckligt att den innefattar en skyldighet att sammanträffa med en koordinator såsom enda obligatoriska inslag. Inte heller kan övriga insatser som kan ingå i verkställighetsplanen – såsom exempelvis skolgång, fritidsaktiviteter, missbruksbehandling och psykologsamtal – innebära att påföljden blir tillräckligt ingripande. Dessutom är utformningen av och därmed ingripandegraden i sådana inslag med nödvändighet beroende av den unges behov. För att påföljden ska vinna trovärdighet bör den innehålla mer tydligt frihetsinskränkande inslag som i någon omfattning inskränker den unges rörelsefrihet. Genom sådana inslag får påföljden en tillräcklig skärpa för att den ska uppfattas som trovärdig och vinna acceptans även vid mycket allvarlig brottslighet och vid återfall i allvarlig brottslighet. Det blir därigenom möjligt att undvika frihetsberövade påföljder i många fall. Som vi anför i avsnitt 27.7.4.1 bör de frihetsinskränkande inslagen så långt möjligt utformas på ett sådant sätt att de kan antas
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
684
verka brottsavhållande och i vissa fall kunna bryta destruktiva beteenden hos den unge. De bör därtill utformas på så sätt att de inte har en skadlig verkan på den unge.
Utslussning från sluten ungdomsvård kan delvis tjäna som en förebild
Enligt 18 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård ska den dömde tillåtas att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet i den utsträckning som kravet på samhällsskydd medger, om det bedöms lämpligt för att främja hans eller hennes anpassning i samhället eller det finns andra särskilda skäl. Ett tillstånd att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet ska förenas med de villkor som behövs.
Enligt vad som angavs i förarbetena när lagstiftningen infördes borde den dömde kunna åläggas att hålla sig fri från droger, att underkasta sig vård och behandling, att besöka socialtjänsten eller att delta i utbildning. Det kunde inte heller enligt förarbetena uteslutas att det ibland finns behov av föreskrift om förbud för den dömde att uppehålla sig på viss plats eller att ta kontakt med vissa personer.58 Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 augusti 2011 har möjligheterna att kontrollera den dömde ökat. Det föreskrivs numera i 18 § att vid vistelse utanför det särskilda ungdomshemmet, får elektroniska hjälpmedel användas för att kontrollera villkor om var den dömde ska befinna sig. I förarbetena anförs bl.a. att det vid vistelse utanför ungdomshemmet kan finnas skäl att använda elektroniska hjälpmedel för att kontrollera villkor, t.ex. att den dömde befinner sig på överenskommen plats vid en bestämd tidpunkt.59 I avsnitt 26.3.1 redovisas mer utförligt den nya lagstiftningen gällande utslussning.
Vi anför ovan i avsnitt 27.7.4.2 att SiS ansvar för den strukturerade utslussningen gör den myndigheten lämplig att inneha huvudmannaskapet för ungdomsövervakning. Det vore i en mening lämpligt om SiS kunde besluta om inskränkningar i rörelsefriheten inom ramen för ungdomsövervakning med samma grad av flexibilitet och individuell anpassning som kan ske vid utslussning från sluten ungdomsvård. Erfarenheter från arbetet med utslussningen kan användas. Många lärdomar kan dras och själva tekniken gällande övervakning kan samutnyttjas. Det går dock inte att dra några självklara paralleller mellan
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
685
de olika påföljderna och möjligheterna att besluta om frihetsinskränkande inslag för den som inte befinner sig på en institution.
Möjligheterna till frihetsinskränkande inslag och kontroll under utslussningen från sluten ungdomsvård, grundar sig på att det genom domen på sluten ungdomsvård redan finns ett beslut om en frihetsberövande påföljd. De frihetsinskränkande inslagen under utslussningen innebär därför en nedtrappning och eftergift i förhållande till det som domstol beslutat om.
Frihetsinskränkande inslag inom ramen för ungdomsövervakning bör i möjligaste mån vara anpassade till vad som är lämpligast i det enskilda fallet. Det är dock knappast tänkbart att SiS självständigt – som verkställande myndighet – skulle kunna besluta om frihetsinskränkningar utifrån en lämplighets- eller behovsbedömning. Att den unge ska vara underkastad en frihetsinskränkning och hur ingripande inskränkningen ska vara bör följa direkt av lag och vara något som domstol beslutat om genom valet av påföljd. Att det finns en ”grundnivå” gällande graden av frihetsinskränkning är också nödvändigt för att påföljden ska uppfylla tillräckliga krav på förutsebarhet och likabehandling.
Genom att ge SiS stora möjligheter att trappa ned frihetsinskränkningen och ändra den till något som inte är mer ingripande, kan det ändå uppnås en tillräcklig individuell anpassning.
Efter att ha presenterat förslaget återkommer vi till frågan om legalitet och förutsebarhet.
Om det inte beslutas om likvärdiga eller nedtrappade inskränkningar ska den som döms till ungdomsövervakning vara förbjuden att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter
Vår utgångspunkt är – som ovan angivits – att ungdomsövervakning ska utgöra en ingripande påföljd utan att den innebär ett frihetsberövande genom institutionsvistelse. Vi har i våra överväganden om vuxna lagöverträdare (avsnitt 9.5.2) tagit ställning till att ett förbud att lämna bostaden inte är att jämställa i ingripandegrad med ett frihetsberövande straff genom anstaltsvistelse. Vi föreslår därför att förbud att lämna bostaden inte längre ska utgöra en verkställighetsform av ett ovillkorligt fängelsestraff (dvs. jämställt med anstaltsvistelse) utan att det i stället ska vara en tilläggssanktion till villkorligt fängelse (benämnd hemarrest).
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
686
Som en särskild tilläggssanktion till villkorligt fängelse föreslår vi även en sanktion byggd på övervakning och kontroll, benämnd övervaknings- och kontrollsanktion. Vi gör den bedömningen att det i vissa fall behövs förstärkningsinslag, för att en övervaknings- och kontrollsanktion ska vara tillräckligt ingripande vid längre fängelsestraff som förklarats villkorliga. I avsnitt 11.6.8.5 föreslår vi att övervaknings- och kontrollsanktionen därför i vissa fall ska innefatta ett förbud för den dömde att lämna bostaden under två för honom eller henne arbetsfria dagar per vecka (helghemarrest). Efterlevnaden av förbudet att lämna bostaden ska enligt vårt förslag kunna kontrolleras med elektroniska hjälpmedel. En förutsättning för helghemarrest ska vara att inslaget bedöms lämplig med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden.
I avsnitt 11.6.8.6 föreslår vi vidare att ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område eller förbud att lämna ett särskilt angivet område ska kunna utgöra alternativ till helghemarrest. En sådan förändring av verkställigheten – som enligt vårt förslag ska beslutas av Kriminalvården – ska ske om helghemarrest med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden inte bedöms som lämpligt eller om det annars framstår som mer ändamålsenligt med en alternativ frihetsinskränkning.
Som en generellt tillämpbar inskränkning av rörelsefriheten framstår – även vid ungdomsövervakning – ett förbud att lämna bostaden som det mest lämpliga alternativet. Ett sådant förbud innebär en inskränkning av rörelsefriheten, utan att den dömde avskärmas från sin hemmiljö. Denna typ av sanktion har tillämpats länge genom s.k. fotboja och därigenom vunnit acceptans. Förbudet kan dessutom kontrolleras på ett tillförlitligt sätt genom elektronisk övervakning. Att betrakta ett sådant förbud som ett förstärkande inslag till en icke frihetsberövande påföljd är i linje med de överväganden vi gör gällande villkorligt fängelse. Även om det inte går att föreskriva en skyldighet för vårdnadshavaren att upprätthålla utegångsförbudet, kommer en straffverkställighet som innebär att deras barn förbjuds att lämna bostaden dessutom att tvinga föräldrar att förhålla sig till barnets allvarliga brottslighet på ett högst påtagligt sätt.
Att som ung person förbjuds att lämna bostaden skulle därtill upplevas som en reell och ingripande inskränkning, såväl av den unge själv som av andra – inte minst andra unga personer. Den pedagogiska effekten av att påföljden för ett allvarligt brott inne-
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
687
håller ett tydligt repressivt inslag som en markering av allvaret i situationen bör enligt vår mening inte underskattas.
Vid så allvarlig brottslighet som det här blir fråga om finns det ofta anledning att beakta ett tydligt brottsofferperspektiv. En påföljd som innehåller tydliga inskränkningar i rörelsefriheten kan ha större möjlighet att vinna acceptans från målsägandens perspektiv när det varit fråga om allvarliga integritetskränkande brott.
Som utgångspunkt bör det alltså ingå som en föreskrift i verkställighetsplanen att den unge ska vara förbjuden att lämna bostaden. Som vi återkommer till nedan, bör visserligen SiS ha stora möjligheter att välja någon annan form av frihetsinskränkning. Utifrån behov av likformighet och rättssäkerhet måste det dock finnas en typ av inskränkning som inte måste utformas efter individuella förhållanden, och som kan utgöra måttstock och övre gräns för hur ingripande frihetsinskränkningen ska vara.
Det skulle enligt vår bedömning vara alltför ingripande om en dom på ungdomsövervakning skulle innebära ett förbud att lämna bostaden under hela verkställighetstiden. Det naturliga är i stället att frihetsinskränkningen ska gälla under helger, då den unge inte går i skolan. Det ligger också i linje med vad vi föreslår som förstärkande inslag i övervaknings- och kontrollsanktionen, att ha ett förbud att lämna bostaden under helger som en generellt tillämplig frihetsinskränkning.
Att ha samma grad av frihetsinskränkning för unga lagöverträdare som vi i vissa fall föreslår för vuxna (helghemarrest) skulle dock även det kunna bli alltför ingripande. Risken är att ett förbud att lämna bostaden under hela helgen skulle kunna verka menligt på möjligheterna till en meningsfull fritid och knytande av prosociala kontakter. Därtill skulle kraven på en tillräckligt välfungerande hemmiljö öka för att detta inslag ska kunna godtas ut ett barnrättsperspektiv (se nedan mer angående detta), om förbudet gäller hela dygnet under helgen. Om förbudet att lämna bostaden i stället gäller endast under kvällar och nätter, knyter det typiskt sett an till sådana tidpunkter då det är vanligast med missbruk av droger och alkohol och då risken för återfall i brott torde vara som störst. Förbudet att lämna bostaden bör därför gälla helgkvällar och helgnätter; från fredag klockan 18.00 till lördag klockan 7.00, från lördag klockan 18.00 till söndag klockan 7.00 och från söndag från klockan 18.00 till måndag klockan 7.00.
Att förbjuda den unge att under en viss period under kväller och nätter lämna bostaden under helgerna kan i vissa fall antas kunna
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
688
bidra till att den unges tillvaro ges mer stadga och att risken för antisociala kontakter och återfall i brott minskar. Om förbudet att lämna bostaden ska ha sådana positiva effekter är givetvis i mångt och mycket beroende av vårdnadshavarna och hur de hanterar förbudet. Ett förbud att lämna bostaden kan dock inte innebära någon skyldighet för vårdnadshavarna att övervaka att förbudet efterlevs, utan det måste vara en uppgift för SiS som verkställande myndighet (se om detta nedan).
Till skillnad från vad vi föreslår vid övervaknings- och kontrollsanktion bör förbudet som utgångspunkt gälla under hela verkställighetstiden. Som vi utvecklar nedan bör det i stället finnas stora möjligheter för SiS att trappa ned på frihetsinskränkningen och även efterge den helt om övriga inslag i påföljden efterlevs. Genom ett sådant system finns det större möjligheter att göra påföljden sammantaget tillräckligt ingripande och lika ingripande för olika personer som verkställer den.
Byte av frihetsinskränkande inslag
Våra förslag i avsnitt 11.6.8.6 innebär att helghemarrest som förstärkningsinslag inom en övervaknings- och kontrollsanktion för vuxna lagöverträdare ska kunna ersättas med något annat frihetsinskränkande inslag om helghemarrest med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden inte bedöms som lämpligt eller om det annars framstår som mer ändamålsenligt med en alternativ frihetsinskränkning. Bristande lämplighet kan bero på att den dömde inte har tillgång till bostad eller annars saknar förutsättningar att genomföra helghemarrest.
Vad gäller unga lagöverträdare är en sådan lämplighetsprövning av ännu större betydelse, om ett förbud att lämna bostaden ska ingå i en ungdomspåföljd. För det första krävs även för unga lagöverträdare att de har en bostad i vilken frihetsinskränkningen kan fullgöras och kontrolleras samt att den unge själv har förutsättningar att klara av ett sådant utegångsförbud. För unga lagöverträdare – som mestadels kommer att vara omyndiga eller nyligen fyllt 18 år vid tidpunkten för verkställigheten – är därtill övriga familjeförhållandena av stor betydelse. I de fall det finns mer påfallande brister i hemmet pga. exempelvis missbruk, psykiskt sjukdom eller stora relationsproblem mellan familjemedlemmar, skulle det
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
689
kunna vara olämpligt att förbjuda den unge att lämna bostaden under delar av helgerna.
Om det uppdagas mycket allvarliga problem redan under kartläggningen kan det – som anges ovan – bli aktuellt att placera den unge i ett annat boende med stöd av LVU eller SoL. Även senare under verkställigheten kan omständigheter framkomma som motiverar ett sådant beslut. Huruvida det är olämpligt att förbjuda den unge att lämna bostaden under helgerna bör dock avgöras enligt en självständig bedömning. Att hemförhållandena är så bristfälliga att det blir aktuellt med en familjehemsplacering, torde vara undantag. Även i de fall det finns andra brister som inte är så allvarliga att de motiverar en familjehemsplacering kan förhållandena vara sådana att ett förbud att lämna bostaden inte kan anses lämpligt. Underlag för denna bedömning får SiS genom yttrandet enligt 11 § LUL, annan utredning och dokumentation från socialtjänsten och – inte minst – kontakt med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare.
Om det inte bedöms som lämpligt med ett förbud att lämna bostaden måste det till andra inslag av frihetsinskränkande natur. Till sin ram kan de vara utformade på samma sätt som vi föreslår gällande övervaknings- och kontrollsanktion. Det kan sålunda gälla förbud att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, förbud att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område eller skyldighet att under vissa tider uppehålla sig på en särskilt angiven plats. Olika slag av inskränkningar bör kunna kombineras.
Frihetsinskränkningen ska även i dessa fall utformas så att den ger stadga åt den unges liv och kan antas verka brottsavhållande. Det bör kunna vara en kombination av olika förbud. I vissa fall kan det vara förbud att vistas på platser där det förekommer droger och kriminalitet, exempelvis kring ett torg eller annan mötesplats. Om det bedöms påkallat för att skapa kontinuitet kan förbudet gälla att lämna boendekommunen under en viss tid. I andra fall kan det i stället vara lämpligt utifrån risken för antisociala kontakter att förbjuda den unge att åka till en viss stad eller att vistas på en viss plats. Vi utvecklar i författningskommentaren till 23 § lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning vilka beslut om inskränkningar av rörelsefriheten som kan vara aktuella. Utformningen av sådana beslut kan ibland grunda sig på vad som framgår av domen. I andra fall kan andra uppgifter från polismyndigheten
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
690
läggas till grund för bedömningen av lämpliga beslut. Vi återkommer nedan till detta gällande vissa sekretessaspekter.
Om det inte är lämpligt att verkställigheten avser förbud att lämna bostaden under helgerna, men det heller inte finns några särskilda frihetsinskränkningar som kan antas vara brottsförebyggande, får förbudet avse någon annan frihetsinskränkning än utegångsförbud som typiskt sett kan upplevas som förhållandevis ingripande. Det kan då exempelvis gälla förbud att lämna hemorten eller en viss stadsdel.
Som vi anfört ovan bör de frihetsinskränkande inslagen så långt möjligt vara utformade på ett sådant sätt att de kan antas vara brottsförebyggande. Även i de fall hemmiljön inte är sådan att ett utegångsförbud skulle vara olämpligt, bör en annan frihetsinskränkning väljas om en sådan framstår som mer ändamålsenlig och kan antas avhålla från fortsatt brottslighet. Det bör sålunda inte finnas någon egentlig presumtion för utegångsförbud under helgkvällar och helgnätter som frihetsinskränkning, utan lämpligheten i det enskilda fallet får avgöra om något annat alternativ ska väljas.
Ett alternativ till förbud att lämna bostaden under helgkvällarna och helgnätterna bör inte vara mer ingripande än vad ett sådant utegångsförbud hade varit. Det bör samtidigt vara tillräckligt ingripande för att det ska vara en rättvis likabehandling mellan olika unga som döms till kvalificerad övervakning. Vilken inskränkning av rörelsefriheten som ska ske – i hemmiljön eller annan – bör beslutas av SiS och skrivas in i verkställighetsplanen. Det säger sig självt att det inte går att göra en bedömning av ingripandegraden med någon exakthet. Typiskt sett bör det dock anses som mindre ingripande att var förbjuden att vistas på en plats, i förhållande till att inte få lämna bostaden. Detsamma gäller ett förbud att inte få lämna en stadsdel eller kommun. Sådana alternativ bör därför kunna gälla under alla veckans dagar, inte bara veckosluten. I författningskommentaren till 23 § i lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning utvecklar vi något hur denna bedömning kan göras.
SiS beslut om frihetsinskränkningens omfattning bör kunna gå att överklaga. Huruvida den är alltför ingripande i förhållande till ett utegångsförbud under helgkvällar och helgnätter kommer sålunda att kunna bli föremål för domstolsprövning. Vi återkommer nedan till frågan om legalitet och förutsebarhet.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
691
Nedtrappning
Vi anför ovan att de frihetsinskränkande inslagen bör trappas ned om verkställigheten i övrigt fungerar, dvs. att den unge följer vad som beslutats i verkställighetsplanen. Genom en sådan ordning uppnås ett tydligt incitament för den unge att följa verkställighetsplanen. En växelverkan mellan utförandet av de individuellt utformade delarna i verkställighetsplanen och inslagen av frihetsinskränkning kan därtill i någon mån bidra till att graden av ingripande och intensitet i verkställigheten för olika personer kan bli mer likformig.
Som anförts ovan måste de särskilda inslagen i verkställighetsplanen bygga på att den unge samarbetar. Om den unge inte samarbetar under verkställigheten och ställer sig avvisande till att utarbeta en meningsfull verkställighetsplan kan det – om det uppenbarligen inte alls blir något meningsfullt innehåll pga. den unges bristande medverkan – anses att påföljden inte går att verkställa. Det kan under sådana förhållanden (som vi återkommer till nedan) finnas anledning att undanröja ungdomsövervakningen och döma ut någon annan påföljd. Om situationen inte är så långt gången men den unges bristande medverkan gör att verkställighetsplanen blir tunn och förhållandevis innehållslös, bör det vara skäl att avstå från att trappa ned de frihetsinskränkande inslagen. Att nedtrappning inte sker i sådana fall kan vara nödvändigt för att påföljden ska vara tillräckligt ingripande och kan dessutom utgöra ett incitament för den unge att medverka vid framtagande av verkställighetsplanen.
För att det ska säkerställas att ingripandegraden alltid blir tillräcklig och att verkställigheten i olika fall blir godtagbart likformig, bör det finnas vissa begränsningar i möjligheterna att trappa ned de frihetsinskränkande inslagen. En rimlig balans kan vara att de frihetsinskränkande inslagen trappas ned efter hälften av verkställighetstiden om den unge följer verkställighetsplanen och kravet på drogfrihet (se nedan angående krav på drogfrihet). Efter två tredjedelar av verkställighetstiden bör de frihetsinskränkande inslagen helt kunna upphöra om den unge följer verkställighetsplanen och kravet på drogfrihet.
En nedtrappning bör kunna ske även om den unge inte medverkat helt tillfredsställande vid framtagande av verkställighetsplanen eller följt den i alla delar. Det vore förmodligen orealistiskt att ställa ett sådant krav. Med ett sådant krav skulle möjligheterna
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
692
att trappa ned på de frihetsinskränkande inslagen bli mycket små. Kravet ska vara att den unge kan sägas ha ansträngt sig för att medverka och inte obstruerat. Det kan uttryckas så att den unge ska ha medverkat på ett godtagbart sätt. Vi utvecklar vidare i författningskommentaren vad det bör innebära, se kommentaren till 25 § lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
För att uppnå likabehandling bör beslutet om nedtrappning inte vara föremål för någon diskretionär bedömning. I de fall den unge följer verkställighetsplanen bör det alltid beslutas om nedtrappning på det sätt som nu angetts.
Upptrappning
Vi bedömer ovan att de frihetsinskränkande inslagen kan trappas ned om den unge på ett godtagbart sätt först medverkar aktivt vid framtagande av en verkställighetsplan och därefter följer vad som bestämts. Detta kan fungera som ett incitament att fullfölja vad som överenskommits och även göra den samlade ingripandegraden rimligt proportionell. Om det skett en nedtrappning bör därför de frihetsinskränkande inslagen kunna trappas upp på nytt – eller återupptas om de helt eftergivits – om den unge på nytt missköter sig och inte följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt.
Legalitetsaspekter
Det skulle kunna hävdas att en ordning där det överlämnas åt SiS att avgöra hur besluten om inskränkningar i rörelsefriheten ska vara utformade strider mot grundläggande principer i Europakonventionen (Artikel 5) och regeringsformen (se 2 kap. 8 och 9 §§) om att frihetsberövanden ska beslutas av domstol. Motsvarande frågeställning kan resas gällande den tilläggssanktion till villkorligt fängelse kallad övervaknings- och kontrollsanktion som vi föreslår (se i avsnitt 11.6.8.7 där den frågan behandlas).
Enligt vårt förslag ska det anges i verkställighetslagstiftningen att ungdomsövervakning alltid ska innehålla beslut om inskränkningar i rörelsefriheten, antingen genom förbud att lämna bostaden eller genom en annan inskränkning som ska vara av motsvarande ingripandegrad. Genom att detta alltid ska följa av påföljden ungdomsövervakning är det sålunda domstolen som genom valet av
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
693
påföljd beslutar att den unge ska vara underkastad en inskränkning av rörelsefriheten.
Att det är den verkställande myndigheten som beslutar om de närmare formerna för verkställigheten är inte något principiellt nytt. Tvärtom är det i dag till stor del den verkställande myndigheten som beslutar om formerna för en frihetsberövande påföljd och även i stor uträckning den faktiska ingripandegraden.
Det är Kriminalvården som beslutar om ett fängelsestraff ska verkställas utanför anstalt och i stället i bostaden enligt lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll. När fängelsestraff verkställs i anstalt är det också Kriminalvårdens beslut gällande verkställigheten, enligt vad som följer av fängelselagen, som till stor del avgör hur ingripande ett utdömt fängelsestraff i praktiken blir. Vad som har stor betydelse för den faktiska ingripandegraden är bland annat på vilken anstalt den dömde placeras. De särskilda utslussningsåtgärder som Kriminalvården kan besluta om enligt 11 kap. fängelselagen (frigång, vårdvistelse, halvvägshus och utökad frigång) blir därtill avgörande för längden på det faktiska frihetsberövandet och formerna för det. Därtill kan Kriminalvården enligt 26 kap. 9 § BrB besluta om att villkorlig frigivning ska skjutas upp.
Beträffande sluten ungdomsvård beslutar domstolen att den ska pågå viss tid. Enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård har SiS stora möjligheter att anpassa formerna för verkställigheten till det enskilda fallet. I 14 § LSU anges att verkställigheten ska inledas på en låsbar enhet men att den dömde ska ges möjlighet till vistelse under öppnare former så snart förhållandena medger det. Utslussningen från sluten ungdomsvård bygger även den på att frihetsberövandets natur och omfattning anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Enligt 18 § LSU ska den dömde tillåtas att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet i den utsträckning som kravet på samhällsskydd medger, om det bedöms lämpligt för att främja hans eller hennes anpassning till samhället eller om det annars finns särskilda skäl. Både beslut om verkställighet i öppnare former och beslut om utslussning meddelas av SiS.
När någon verkställer fängelse eller sluten ungdomsvård är det principiellt inte Kriminalvården eller SiS som någonsin beslutar om ett frihetsberövande. I grunden finns det ett beslut från domstol som den verkställande myndigheten under verkställigheten beslutar
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
694
om formerna för. Domstolens dom anger därvid ramen för Kriminalvårdens och SiS beslutanderätt.
Den ordning vi föreslår gällande frihetsinskränkande beslut inom ramen för ungdomsövervakning vilar på samma sätt på ett domstolsbeslut om att den unge ska ådömas den påföljden. För det fallet att SiS beslutar om någon annan inskränkning i rörelsefriheten än ett förbud att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter, ska ingripandegraden i det inslaget vara likställd med ingripandegraden i ett förbud att lämna bostaden. SiS ska alltså inte ha möjlighet att besluta om ett mer ingripande förstärkningsinslag än vad som står klart redan när den unge döms till ungdomsövervakning.
Slutligen innebär våra förslag att den dömde ska kunna överklaga SiS beslut om inskränkning i rörelsefriheten och omfattningen av inslaget till domstol. Den unge kommer därmed ha en tydlig rätt till domstolsprövning av de frihetsinskränkande åtgärder som SiS beslutar om.
Sammantaget gör vi därför bedömningen att den föreslagna beslutsordningen när det gäller frihetsinskränkande inslag inom ramen för ungdomsövervakning inte står i strid med bestämmelserna i Europakonventionen eller regeringsformen.
27.7.5.9 Kontroll av de frihetsinskränkande inslagen
Vårt förslag: Besluten om inskränkning i rörelsefriheten i verk-
ställighetsplanen ska kontrolleras och följas upp av koordinatorn.
Om det behövs för att kontrollera att den dömde efterlever de frihetsinskränkningar som ingår i verkställighetsplanen ska elektroniska hjälpmedel kunna användas.
För att ungdomsövervakning ska uppfattas som en trovärdig påföljd, måste den unges efterlevnad av inskränkningarna av rörelsefriheten kunna kontrolleras.
Koordinatorn bör kontrollera efterlevnaden, bl.a. genom kontakter med andra vuxna som har möjlighet att utöva en daglig kontroll av den dömde. Koordinatorn bör vidare följa upp hur restriktionerna fungerar för den unge och att den unge inte far illa pga. dessa.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
695
Om rörelseinskränkningen gäller förbud att lämna bostaden bör det inte kunna åläggas föräldrar eller andra medlemmar i familjen någon formell skyldighet att kontrollera att den unge följer utegångsförbudet. Även om ett stöd från vårdnadshavare för åtgärden finns, kan det knappast åläggas dem en sådan uppgift. Det bör vara SiS uppgift som verkställande myndighet att ombesörja att frihetsberövandet kontrolleras och följs när det är fråga om utegångsförbud i den unges bostad.
Om det inte finns möjlighet att på ett tillfredsställande sätt kontrollera efterlevnaden genom personliga kontakter, bör det vara möjligt att kontrollera efterlevnaden med hjälp av elektroniska hjälpmedel. Om det behövs bör sålunda sådana kontrollmöjligheter kunna användas.
När det gäller förbud att lämna bostaden finns det en etablerad teknik genom användning av intensivövervakning med elektronisk kontroll, s.k. fotboja. Detta kan komma till användning även vid ungdomsövervakning. Vi överväger denna fråga gällande helghemarrest i avsnitt 11.6.8.5. Som anges där är det i dag en förutsättning att fotbojan bärs under hela tiden, dock att den kan avprogrammeras under vissa tider. Så länge inte tekniken medför andra möjligheter får dessa godtas även vid ungdomsövervakning. Vad gäller förbud att lämna bostaden bör det dock finnas andra sätt att kontrollera efterlevnaden, exempelvis knutet till det fasta telefonabonnemanget.
Även beträffande förbud att vistas på vissa platser eller förbud att lämna vissa platser, kan vi hänvisa till de överväganden vi gör gällande helghemarrest. Möjligheterna till elektronisk övervakning av att en person inte vistas på en viss plats eller inom ett visst område eller att denne uppehåller sig inom ett visst område genom utnyttjande av GPS-teknik kan finnas tillgänglig inom den närmaste tiden. Denna teknik kan då användas för att kontrollera frihetsinskränkningar vid ungdomsövervakning.
Det sker en snabb utveckling på detta teknikområde. Det kan sålunda komma fram nya tekniker för elektronisk övervakning som är effektivare och även mer lämpliga från integritetssynpunkt. Det finns därför ingen anledning att föreskriva närmare hur den elektroniska övervakningen ska gå till, utan regleringen bör tvärtom vara teknikneutral.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
696
27.7.5.10 Krav på drogfrihet
Vårt förslag: Den unge ska under verkställigheten inte få vara
påverkad av narkotika, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Detta ska vara ett obligatoriskt beslut om det i verkställighetsplanen.
I den mån det är erforderligt kan det anges i verkställighetsplanen att den unge inte ska få vara påverkas av alkohol under verkställigheten.
Den unge ska vara skyldigt att på anmodan av SiS styrka drogfrihet eller alkoholfrihet genom att lämna urin-, utandnings-, saliv-, svett- blod- eller hårprov.
Av narkotikastrafflagen (1968:64) följer att det är olagligt att bruka narkotika. Något särskilt krav på att den dömde ska hålla sig drogfri under verkställigheten av kvalificerad övervakning borde därför inte behöva ställas upp. Det finns dock skäl att göra det.
För det första är det mycket viktigt för att minska risken för återfall i brott och antisociala kontakter att den unge inte missbrukar droger. Det blir tydligt och pedagogiskt om det uppställs ett särskilt krav på det i verkställighetsplanen och att en överträdelse av förbudet därmed innebär att den unge brister i verkställighet av påföljden. Drogfrihet bör därför vara ett obligatoriskt krav som inte förutsätter den unges samtycke.
Till det särskilda kravet på drogfrihet bör knytas en skyldighet för den unge att på anmodan av SiS styrka drogfrihet genom att lämna urin-, utandnings-, saliv-, svett- blod- eller hårprov.
Mot bakgrund av detta anser vi att det alltid ska anges i verkställighetsplanen att den unge ska vara drogfri under hela verkställighetstiden och att SiS under denna tid ska kunna besluta att den unge ska lämna blod- eller urinprov för att styrka drogfrihet. Motsvarande bör gälla för sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
Det är däremot inte självklart att något motsvarande krav på att avstå från alkohol kan ställas upp. Visserligen är det inte tillåtet att tillhandahålla alkohol till en omyndig person. Det innebär dock
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
697
inte någon brottslig handling för en person under 18 år att konsumera alkohol. Om det finns indikationer på att den unge har alkoholproblem eller har begått våldsbrott påverkad av alkohol, kan det finnas skäl att i verkställighetsplanen besluta att den unge ska avstå från alkohol under verkställighetstiden. Ju yngre lagöverträdaren är, desto mer talar för att ett sådant förbud ska meddelas. Om den dömde hör till de äldre inom den ålderskategori som kan bli föremål för ungdomsövervakning – särskilt om denne hunnit bli myndig – skulle ett alkoholförbud som inte kan motiveras utifrån förhållandena i det enskilda fallet uppfattas som ganska långtgående och svårmotiverad gentemot den dömde. Vår slutsats blir att en föreskrift om alkoholförbud bör kunna meddelas när det finns skäl i det enskilda fallet utifrån ett brottsförebyggande perspektiv. En sådan föreskrift bör då också kunna differentieras till vissa tidpunkter eller delar av verkställighetstiden.
Om sådana skäl finns bör ett sådant förbud kunna meddelas utan den dömdes samtycke.
Om det föreskrivs ett alkoholförbud i verkställighetsplanen bör SiS ha motsvarande möjlighet att kontrollera efterlevnaden genom bl.a. utandnings- eller blodprov.
27.7.5.11 Polishämtning i vissa fall
Vårt förslag: Om den unge inte inställer sig till arbetet med att
ta fram verkställighetsplan eller till anvisade sammanträffanden med koordinatorn ska polismyndighet på begäran av SiS lämna biträde för att söka efter och hämta den unge.
Ska den unge hämtas får han eller hon inte omhändertas tidigare än vad som är nödvändigt för att han eller hon ska kunna inställas omedelbart till sammanträdet.
Om ett hämtningsförsök tidigare har misslyckats eller det annars på grund av vad som är känt om den som ska hämtas finns särskild anledning till det, får SiS eller polismyndigheten besluta att den unge får omhändertas tidigare än vad som följer av första stycket. Omhändertagande får i sådant fall ske högst sex timmar eller, om SiS beslutat, högst arton timmar innan sammanträdet.
Vi föreslår ovan att det ska ingå vissa obligatoriska inslag i verkställighetsplanen för ungdomsövervakning. Den unge ska vara skyl-
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
698
dig att inställa sig tio dagar under kartläggningen och utarbetandet av verkställighetsplanen. Under verkställigheten ska den unge vara skyldig att sammanträffa med koordinatorn i den omfattning som anges i verkställighetsplanen – som huvudregel två gånger i veckan.
För att ungdomsövervakning ska få ett meningsfullt innehåll – såvitt avser att understödja skyddsfaktorer och angripa riskfaktorer som identifierats – förutsätts att den unge inte aktivt motarbetar sådana åtgärder. En bristande medverkan från den unge leder till en påföljd som uteslutande kommer att innehålla övervakning och kontroll. Om den unge helt obstruerar blir inte påföljden verkställbar, varvid det får föras en talan om undanröjande och en annan påföljd får dömas ut. Utgångspunkten bör därför vara att den unge ska motiveras att delta frivilligt i de fall de skyldigheter som följer av domen inte efterlevs.
I vissa fall av bristande medverkan kan det dock finnas behov av tvångsvis verkställighet. På så sätt kan tydliggöras att det är fråga om en straffrättslig påföljd som den unge har att efterkomma. Påföljden kan få större trovärdighet som en sanktion vid allvarlig brottslighet. Många unga kan vara under tryck av kamrater att motsätta sig verkställigheten. Ett destruktivt mönster hos den unge kan ibland brytas genom ett tillfälligt tvång.
Ungdomsövervakning kan knappast verkställas om den unge helt obstruerar mot verkställigheten. Många unga är dock möjliga att påverka och motivera, och polishämtning till sammanträffandet kan ge koordinatorn den möjligheten när den inte kan skapas på andra sätt.
Vi gör mot bakgrund av detta den bedömningen att den unges närvaro vid kartläggning och utarbetande av verkställighetsplan samt sammanträffanden med koordinatorn ska kunna genomdrivas med tvång.
Vad som bör komma i fråga är att SiS ska kunna begära biträde av polismyndighet att söka efter den unge och hämta honom eller henne till den anvisade platsen och tidpunkten. Det bör understrykas att detta bara bör ske när andra möjligheter är uttömda och när det bedöms lämpligt och verkningsfullt. Det bör därtill påpekas att en begäran om hämtning enbart bör komma i fråga när polisens särskilda befogenheter i det avseendet är nödvändiga. Om den unge på något sätt behöver praktisk hjälp för att ta sig till ett möte är det något som SiS som ansvarig myndighet – i första hand koordinatorn – bör ombesörja med egna resurser.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
699
Arbete med att ta fram verkställighetsplan samt möten med koordinatorn ska i normalfallet ske i eller nära den unges hemort och inte på någon av SiS institutioner. Det finns därför knappast skäl att befara att handräckning kommer att behöva innebära några längre transporter för polismyndigheten.
I de undantagsfall polishämtning bedöms som nödvändigt bör det ske på ett så lite ingripande och humant sätt som möjligt. Som huvudregel bör inte den unge kunna omhändertas tidigare än vad som är nödvändigt för att han eller hon ska kunna inställas omedelbart till sammanträdet. Med reglerna i 9 kap. 10 § rättegångsbalken som förebild bör det dock i särskilda situationer vara möjligt med förtida omhändertagande. I författningskommentaren utvecklas närmare om hur reglerna om hämtning bör tillämpas i det avseendet, se kommentaren till 32 § lagen (20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
27.7.5.12 Genomdrivande av vissa beslut om rörelseinskränkning genom biträde av polismyndighet
Vårt förslag: Om den unge bryter mot ett förbud mot att vistas
på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område ska polismyndighet på begäran av SiS lämna biträde för att genomdriva förbudet genom att tillfälligt ta om hand den unge och föra honom eller henne från platsen eller området.
Om den som dömts till ungdomsövervakning bryter mot ett beslut om inskränkning i rörelsefriheten och då påträffas av polisman, får polismannen även i annat fall tillfälligt ta om hand den unge.
I de fall ett omhändertagande av angivet slag inte kan grundas på 12 § polislagen (1984:387) ska den dömde, om han eller hon är under 18 år, skyndsamt överlämnas till vårdnadshavaren. Om det inte är möjligt ska den dömde överlämnas till socialnämnden. Om den dömde saknar vårdnadshavare ska han eller hon skyndsamt lämnas i bostaden eller på lämplig plats som möjliggör att han eller hon kan ta sig till bostaden.
Om den dömde enligt verkställighetsplanen är skyldig att uppehålla sig på en särskilt angiven plats ska polisen i stället föra den unge till den platsen, oavsett om han eller hon fyllt 18 år eller inte.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
700
Inledning
Ovan föreslår vi att det i verkställighetsplanen ska ingå vissa frihetsinskränkande inslag. Om det inte beslutas om något individuellt anpassat alternativ ska inskränkningen i rörelsefriheten bestå av ett förbud att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter. Detta kan dock ersättas med ett förbud att vistas på viss plats eller visst område, förbud att lämna visst område eller skyldighet att vistas på en viss plats.
Vad som kan övervägas är om dessa inskränkningar – eller någon av dem – ska kunna genomdrivas tvångsvis genom biträde av polismyndighet – på sätt vi föreslår ovan gällande bl.a. skyldighet att träffa koordinator.
Begäran om handräckning för att genomdriva förbud att vistas på viss plats
Av 12 § polislagen (1984:387) följer att anträffas någon, som kan antas vara under 18 år, under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för hans hälsa eller utveckling, får han tas om hand av en polisman för att genom dennes försorg skyndsamt överlämnas till sina föräldrar eller till någon annan vårdnadshavare eller till socialnämnden.
I de fall rörelseinskränkningen som ingår i ungdomsövervakning innebär förbud att vistas på en viss plats, kommer i vissa fall regleringen i 12 § polislagen att innebära att polisman kan ta hand om den unge och på sätt och vis då säkerställa den beslutade rörelseinskränkningen. Bestämmelsen i polislagen torde dock inte bli tillämplig i alla sådana situationer där ett förbud att vistas på en viss plats överträds.
Det framstår som lämpligt att ett beslut om att den unge inte ska få vistas på viss plats eller inom ett visst område, pga. att det kan antas öka risken för kriminalitet och antisociala kontakter, alltid bör kunna genomdrivas genom att polisen tar om hand den unge och för bort honom eller henne från platsen. Det skulle uppfattas som alltför tvetydigt och inkonsekvent om den unge förbjuds att vara på en viss plats eftersom den kan vara skadlig för honom eller henne, men det saknas möjlighet för SiS att genomdriva förbudet med tvång. På samma sätt som när det gäller polishämtning till sammanträde för kartläggning eller till sammanträde
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
701
med koordinatorn bör det dock aldrig vara ett förstahandsalternativ om den unge överträder beslutet om rörelseinskränkning att begära polishandräckning. I de fall andra möjligheter är uttömda eller risken för negativa konsekvenser för den unge annars är helt överhängande, bör det dock vara möjligt för SiS att begära biträde av polismyndighet för att genomdriva ett sådant beslut om rörelseinskränkning. I likhet med vad som sägs ovan gällande polishämtning till möten med koordinatorn, bör handräckning endast kunna bli aktuellt när det är polisens särskilda befogenheter som förutsätts för att genomdriva beslutet.
Möjlighet för polis att ta om hand den som överträder en föreskrift om inskränkning i rörelsefriheten
I de fall den unge överträder ett förbud att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område bör, som vi anför ovan, SiS har möjlighet att begära handräckning av polisen för att genomdriva förbudet.
Utifrån trovärdighetssynpunkt och för att understryka påföljdens skärpa kan det även i andra fall finnas skäl för att det ska gå att säkerställa beslutet om frihetsinskränkning genom tvångsåtgärder. Samtidigt måste det bli en rimlig balans där användningen av tvång står i proportion till syftet med åtgärden. Vidare bör polisens resurser användas på ett rimligt sätt. Enligt vår bedömning skulle det föra för långt om SiS kunde begära handräckning för att genomdriva även andra beslut om inskränkningar i rörelsefriheten.
Som vi anför nedan bör innehållet i verkställighetsplanen – såvitt avser besluten om inskränkningar i rörelsefriheten – inte omfattas av sekretess. Det innebär att polismyndigheten kan få kännedom om att ungdomar är underkastade sådana inskränkningar. I de fall polisen påträffar en ung person som är underkastad exempelvis ett förbud att lämna bostaden under vissa tider men överträder ett sådant förbud, framstår det som rimligt att polisen har möjlighet att tillfälligt omhänderta den unge och genomdriva beslutet om rörelseinskränkning. Detta bör gälla oavsett vilken typ av rörelseinskränkning det är fråga om. Det kan exempelvis även gälla att den unge vistas på en plats eller inom ett område som han eller hon enligt verkställighetsplanen inte får vistas på eller att den unge påträffas på en annan plats än där han eller hon enligt verkställighetsplanen ska uppehålla sig.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
702
Det bör inte åläggas någon skyldighet för polisen att aktivt eftersöka den som dömts till ungdomsövervakning eller att alltid agera när det konstateras att den unge överträtt ett sådant förbud enligt verkställighetsplanen. Om det bedöms lämpligt inom ramen för det förebyggande arbetet med unga lagöverträdare eller i arbetet mot exempelvis gängbrottslighet bör polisen dock enligt vår bedömning ha den möjligheten.
De närmare formerna för ett omhändertagande
För att ett omhändertagande ska kunna ske förutsätts för det första att den unge har överträtt ett aktuellt beslut i verkställighetsplanen. I de fall 12 § polislagen blir tillämplig på grund av omständigheterna i det särskilda fallet bör den bestämmelsen ha företräde.
I annat fall bör den unge, om han eller hon är underårig, i första hand så skyndsamt som möjligt överlämnas till vårdnadshavaren. Om det inte är möjligt på grund av att vårdnadshavaren inte går att få tag i eller det inte är lämpligt att den unge lämnas i hemmet, bör den unge i stället lämnas till socialnämnden (med förebild i vad som gäller enligt 12 § polislagen).
Om den unge är myndig bör han eller hon i första hand lämnas i sin bostad. Om det inte är praktiskt möjligt bör han eller hon kunna lämnas på en plats där det är möjligt för den unge att ta sig till bostaden på egen hand.
Om föreskriften gäller en skyldighet att uppehålla sig på en särskilt angiven plats en viss tid bör den unge, oavsett om han eller hon är myndig eller inte, transporteras till den platsen.
27.7.5.13 Vissa sekretessfrågor
Våra förslag: Sekretess enligt 26 kap. 1 § offentlighets- och
sekretesslagen [2009:400] (socialtjänstsekretess), 23 kap. 2 § OSL, (sekretess för utbildningsverksamhet m.m.) eller 35 kap. 1 § första stycket 1 OSL (förundersökningssekretess till skydd för enskild) ska inte hindra att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till SiS, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan gällande en enskild som dömts till ungdomsövervakning, förutsatt att uppgiftslämnandet syftar till att
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
703
åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
Den sekretessbrytande regeln avseende 23 kap. 2 § OSL ska bara gälla för uppgifter om specialpedagogisk insats enligt första stycket samt de uppgifter som avses i andra stycket.
Socialtjänstsekretess enligt 26 kap. 1 § OSL ska inte gälla beslut i en verkställighetsplan som upprättas vid verkställigheten av ungdomsövervakning.
Socialtjänstsekretess enligt 26 kap. 2 § eller sekretess för utbildningsverksamhet enligt 23 kap. 1 § OSL ska inte hindra att en uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till SiS, om uppgiften gäller något som omfattas av en verkställighetsplan gällande en enskild som dömts till ungdomsövervakning.
Socialtjänstsekretess enligt 26 kap. 1 § OSL ska inte hindra att uppgift om den som verkställer ungdomsövervakning eller någon närstående till denne lämnas av SiS till enskild eller till annan myndighet, om det behövs för att genomföra verkställighetsplanen.
Inledning
Verkställigheten av ungdomsövervakning ska enligt vårt förslag bestå av två huvudsakliga moment. I ett första skede ska en verkställighetsplan upprättas. Den ska vara klar inom fyra veckor från det att påföljden kunde börja verkställas.
Verkställighetsplanen ska reglera vad som ska gälla under verkställigheten. Det andra skedet är sålunda att verkställighetsplanen följs under den resterande delen av verkställighetstiden.
Om det uppkommer behov av det kan verkställighetsplanen ändras. De delar av verkställighetsplanen som gäller inskränkningar i den unges rörelsefrihet ska enligt huvudregeln trappas ned om den dömde medverkar till verkställigheten på ett godtagbart sätt.
Såväl vid upprättande och ändring av verkställighetsplan som vid själva verkställigheten aktualiseras vissa frågor om sekretess. Vi behandlar dessa frågor i detta avsnitt.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
704
Sekretessfrågor vid utarbetande av verkställighetsplan
Verkställighetsplanen ska fyllas med ett innehåll som i möjligaste mån kan bidra till att den unge inte återfaller i brott eller utvecklas ogynnsamt. Det behövs för detta ett helhetsperspektiv på den unges situation – för att identifiera de skyddsfaktorer som bör understödjas och de riskfaktorer som bör motverkas genom konkreta åtgärder. För att SiS ska kunna utforma en sådan verkställighetsplan behövs det en omfattande kartläggning och utredning av den unges personliga och sociala förhållanden.
En förutsättning för att uppnå dessa ambitioner är att SiS samverkar med andra myndigheter som har relevanta kunskaper om den unge och dennes förhållanden och som dessutom kan vara huvudman för tänkbara åtgärder som kan ingå i verkställighetsplanen. Vi har tidigare anfört att sådan samverkan normalt bör ske med socialtjänsten, skolan och polisen. I förekommande fall kan det även bli aktuellt med kontakter och annan samverkan med exempelvis Barn- och ungdomspsykiatrin, ungdomshem, familjehem eller en missbruksklinik. Sekretessregleringen i offentlighets- och sekretesslagen [2009:400] (OSL) innebär dock i många fall att myndigheter och andra aktörer är förhindrade att lämna ut uppgifter till SiS som kan behövas för att utarbeta en meningsfull verkställighetsplan.60
En sekretessbrytande bestämmelse bör införas för socialtjänsten
Som anförs ovan kommer det bli nödvändigt för SiS att samverka med socialtjänsten i den unges hemkommun. Vad gäller socialtjänstens kunskaper om den unges förhållanden och behov av stöd och hjälp, kan i många fall säkerligen mycket framgå redan av det yttrande enligt 11 § LUL som socialtjänsten i normalfallet ska ha upprättat på begäran av åklagare. Det torde dock vanligtvis bli nödvändigt att uppgifter som inte framgår av yttrandet kommer till SiS kännedom. Det kan dels gälla uppgifter om tidigare insatser enligt SoL eller LVU som den unge eller hans familj varit föremål för, dels uppgifter som är så aktuella att de inte framgår av yttrandet enligt 11 § LUL. De åtgärder som kan ingå i verkställighetsplanen är i mångt och mycket sådana som socialtjänsten ansvarar för. För
60 Jfr Clevesköld/Thunved, Sekretess – handbok för socialtjänsten, 3 uppl., 2009, s. 37 f. vad som sägs om beaktande av sekretess i samrådsgrupper.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
705
att kunna diskutera behovet av och förutsättningarna för sådana åtgärder förutsätts att socialtjänsten bidrar med de kunskaper myndigheten har gällande den unge.
Uppgifter inom socialtjänsten om den unge omfattas som huvudregel av sekretess enligt OSL. Enligt 26 kap. 1 § OSL gäller sekretess inom socialtjänsten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Det är fråga om en sträng sekretess eftersom det s.k. omvända skaderekvisitet gör sekretess till huvudregeln. Sekretessen gäller enligt 8 kap. 1 § OSL även i förhållande till andra myndigheter. Genom den uppgiftsskyldighet som gäller enligt 11 § LUL kan socialtjänsten lämna uppgifter som annars omfattas av sekretess i yttrandet till åklagare (10 kap. 28 § OSL). Utan någon sekretessbrytande regel skulle socialtjänsten som huvudregel ha mycket begränsade möjligheter att lämna några andra uppgifter till SiS under kartläggningen och utredningen inför en verkställighetsplan, eftersom uppgifter som kan vara av betydelse i stor omfattning omfattas av en sekretessbestämmelse med omvänt skaderekvisit. Uppgifter som omfattas av sekretess skulle i sådana fall bara kunna lämnas till SiS om den unge enligt 12 kap. 2 § OSL samtycker till att uppgiften lämnas ut. Kravet på samtycke skulle i den omfattning som följer av 3 § samma kapitel även gälla i förhållande till vårdnadshavare.
De personliga förhållandena – allt ifrån namn och ålder till hälsotillstånd, handikapp och missbruk61 kan hänföra sig till olika delar av socialtjänstens verksamhet. Det kan gälla sådant som kontaktverksamhet, behandlingshem och familjehem.62
Vår avsikt med förslaget till en ny påföljd är att den unge ska medverka aktivt vid kartläggningen och utredningen inför utarbetande av en verkställighetsplan och att verkställighetsplanen ska göras i samråd med den unge. I första hand bör det eftersträvas att socialtjänsten lämnar ut uppgifter som omfattas av sekretess i samförstånd med den unge (och i förekommande fall dennes vårdnadshavare). Det torde dock inte vara möjligt att utgå från att något sådant samtycke alltid kommer att lämnas. Det är inte heller säkert att det i det enskilda fallet alltid är lämpligt att efterfråga ett samtycke. Om verkställighetsplanen ska kunna bygga på en relativt allsidig belysning av den unges personliga och sociala förhållanden,
61 Clevesköld/Thunved, Sekretess- handbok för socialtjänsten, 3 uppl., 2009, s. 53 f. 62Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar på Internet, Kommentar till 26 kap. 1 §.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
706
måste enligt vår bedömning socialtjänsten därför kunna lämna uppgifter till SiS utan hinder av sekretess.
Det kan givetvis resa invändningar utifrån integritetsskyddsaspekter mot att socialtjänsten ska kunna lämna ut uppgifter om den unge och dennes förhållanden. Det kan röra sig om känsliga uppgifter gällande den unges livsföring och hemförhållanden. Utöver den unge själv kan det vara sådana uppgifter som gäller familjemedlemmar och andra närstående till den unge. Detta ska dock vägas mot syftet med ett sådant uppgiftslämnande, att åstadkomma en verkställighetsplan som kan bryta kriminella och destruktiva mönster hos den unge. Att uppgifter lämnas till SiS innebär heller inte att de bli offentliga. Utarbetandet av verkställighetsplan kommer att vara en verksamhet som handhas av SiS. Enligt 26 kap. 1 § första stycket 3 OSL omfattas även den verksamheten av samma starka socialtjänstsekretess.
Förutsatt att sekretessen kan brytas endast för att uppnå syftet att få till en fungerande verkställighetsplan och utlämnandet bara kan ske till SiS, gör vi den bedömningen att en sekretessbrytande regel är godtagbar utifrån integritetssynpunkt.
Det bör därför införas en bestämmelse i 26 kap. OSL som föreskriver att sekretess enligt 26 kap. 1 § OSL inte ska hindra att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas från en myndighet inom socialtjänsten till SiS, om det behövs för att upprätta en verkställighetsplan gällande en enskild som dömts till ungdomsövervakning, förutsatt att uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
En sekretessbrytande bestämmelse bör införas för skolan
Det bör vara målsättningen att verkställighetsplanen vid ungdomsövervakning alltid inkluderar den unges skolgång eller annan utbildning. I vissa fall kan denna fråga vara förhållandevis oproblematiskt, varvid det endast kan anges i planen att den unge ska fortsätta att gå i skolan under verkställighetstiden. I sådana fall torde det i normalfallet knappast finnas behov av mer ingående kontakter med skolan. I andra fall kan det finnas problem med skolgången – vilket kan komma upp i kartläggning och utredning inför verkställighetsplanen. För att bidra till att den unge får en fungerande utbildning kan det bedömas nödvändigt att i verkställighetsplanen ange att den unge
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
707
ska få särskilda pedagogiska insatser eller andra särskilda arrangemang kring skolgången. Skolans kunskaper om den unge och hans eller hennes särskilda behov eller förhållanden i övrigt, kan också vara av betydelse för att utforma en meningsfull verkställighetsplan. För att kunna upprätta en verkställighetsplan kommer det sålunda i normalfall att behövas kontakter med och information från den unges skola. Detta gäller oavsett om den unge går i den obligatoriska grundskolan, i gymnasiet eller i någon annan skolform.
I 23 kap. 2 § OSL regleras vilken sekretess som gäller inom bl.a. grund- och gymnasieskolan. Första stycket i bestämmelsen gäller elevhälsa och har en strängare sekretess än andra stycket som handlar om skolans särskilda elevstödjande verksamhet i övrigt.
Sekretess gäller enligt första stycket för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
Sekretess gäller enligt andra stycket dels i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt för uppgift om enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Sekretessen gäller dock endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.
Av betydelse för upprättandet av en verkställighetsplan torde i första hand vara uppgifter om den unges skolgång och sådant som är anknutet till skolgången. Redan av det skälet är inte behovet lika stort att inhämta uppgifter som i första hand är hänförliga till elevhälsan. När det gäller den unges kontakter med skolpsykolog eller skolkurator kan det därtill finnas särskilda betänkligheter med en sekretessbrytande regel, motsvarande vad som gäller beträffande sekretessen inom hälso- och sjukvården (se om det nedan). Uppgifter i detta avseende bör därför bara kunna tas med i utredningen inför en verkställighetsplan om sekretessen efterges av den unge.
Även i andra fall bör – i likhet med vad som anförts ovan gällande socialtjänstsekretess – det i första hand eftersträvas att uppgifter lämnas ut i samförstånd med den unge (och i förekommande fall dennes vårdnadshavare). För att verkställighetsplanen ska kunna bygga på en relativt allsidig belysning av den unges utbildningssituation, måste det dock enligt vår mening vara möjligt för skolan att kunna lämna uppgifter till SiS utan hinder av sekretess. Vad som
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
708
kan komma i fråga är uppgifter om specialpedagogiska insatser (del av första stycket i bestämmelsen) och annan elevstödjande verksamhet än den som bedrivs av psykolog, kurator eller specialpedagog (andra stycket i bestämmelsen). Såvitt avser specialpedagogisk insats kan det förekomma känsliga uppgifter om en elevs fysiska eller psykiska hälsa eller sociala förhållanden.63 Beträffande den övriga elevstödjande verksamheten kan det gälla uppgifter om elevens fysiska och psykiska förutsättningar, beteende, prestationer i skolan, hemförhållanden eller fritidsmiljön. Den verksamhet som bedrivs vid elevvårdskonferenser hör därtill till den särskilda elevstödjande verksamheten.64 Det kan därför invändas att det innebär en alltför stor integritetskränkning om uppgiften lämnas ut till SiS.
De invändningar som kan resas utifrån integritetssynpunkt får dock – i likhet med vad som anförs ovan gällande socialtjänstsekretessen – vägas mot syftet med ett sådant uppgiftslämnande, att åstadkomma en verkställighetsplan som kan understödja faktorer som kan leda till en gynnsam utveckling för den unge.
Under förutsättning att sekretessen endast kan brytas för att uppnå syftet att få till en fungerande och meningsfull verkställighetsplan och att uppgifterna endast får lämnas till SiS, bedömer vi även i detta fall att en sådan reglering är godtagbar. Utarbetandet av verkställighetsplan kommer vara en verksamhet som handhas av SiS. Enligt 26 kap. 1 § första stycket 3 OSL omfattas den verksamheten av socialtjänstsekretessen, vilket innebär att uppgiften inte blir offentlig genom att den lämnas till SiS.
Sekretess enligt andra stycket i 23 kap. 2 § OSL gäller även uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Sådana uppgifter – som inte kan hänföras till den elevstödjande verksamheten – kan också vara av känslig natur. För att underlaget till en verkställighetsplan ska bli rättvisande, måste det enligt vår mening vara möjligt för skolan att lämna ut även sådana uppgifter. Vi bedömer att syftet med planen och behovet av att den bygger på en förhållandevis korrekt bild av skolsituationen, gör att en sekretessbrytande regel gällande sådana uppgifter är godtagbar.
En sekretessbrytande bestämmelse bör sålunda gälla uppgifter om den enskildes förhållanden som regleras i första stycket i 23 kap. 2 § OSL och som gäller specialpedagogisk insats, medan
63Prop. 2009/10:165 s. 613. 64Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar på Internet, Kommentar till 23 kap. 2 §.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
709
psykologisk och psykosocial insats undantas. Den sekretessbrytande bestämmelsen ska därtill avse sådana uppgifter som omfattas av sekretess i andra stycket i bestämmelsen.
Det bör sålunda föreskrivas att sekretess i dessa avseenden inte ska hindra att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas till SiS, om det behövs för att upprätta en verkställighetsplan gällande en enskild som dömts till ungdomsövervakning, förutsatt att uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
Enligt tredje stycket i bestämmelsen finns en reglering om sekretess för personuppgifter för att skydda mot befarad personförföljelse. Bestämmelsen torde aldrig kunna träffa ett utlämnade till SiS av uppgifterna, varför det inte behövs någon sekretessbrytande bestämmelse gällande detta tredje stycke.
En sekretessbrytande bestämmelse bör införas för polisen
Av betydelse för verkställighetsplanen är den brottslighet som den unge dömts för. Brottslighetens karaktär och allvar kan ha stor betydelse för vilka åtgärder som bör ingå i planen. Det gäller särskilt sådant som deltagande i olika former av påverkansprogram men även andra insatser av behandlande eller påverkande natur. Om brottsligheten varit relaterad till den unges missbruk av alkohol eller droger kan också har stor betydelse för verkställighetsplanen. Vad gäller brottslighetens beskaffenhet kan mycket information inhämtas genom tingsrättens dom och även förundersökningsprotokollet. I dessa delar kan i normala fall sålunda information tillföras kartläggningen utan hinder av sekretess genom att domen och förundersökningsprotokollet inhämtas. Allt som kan vara av relevans behöver dock inte framgå av domen eller förundersökningsprotokollet. I vissa fall gäller därtill sekretess även för uppgifter som ingår i ett förundersökningsprotokoll.
För att heltäckande och i vissa fall mer ingående kunskaper om brottsligheten och närbesläktade omständigheter ska kunna utgöra underlag vid upprättandet av en verkställighetsplan, bör som huvudregel information gällande förundersökningen kunna inhämtas från polismyndigheten. För sådana uppgifter gäller dock i många fall sekretess enligt 35 kap. 1 § första stycket 1 OSL. Sekretess gäller enligt den bestämmelsen för uppgift om en enskilds person-
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
710
liga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men och uppgiften förekommer i utredningen enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål.
För att polismyndigheten ska kunna lämna relevanta uppgifter till SiS angående brottsligheten, bör det enligt vår mening vara möjligt för polismyndigheten att göra det utan hinder av sekretess. En avvägning mellan integritetshänsyn och det behov som finns för uppgiftslämnande i syfte att få till en verkningsfull verkställighetsplan, leder oss till slutsatsen att en sekretessbrytande regel även i denna del är godtagbar.
Utarbetandet av verkställighetsplan kommer vara en verksamhet som handhas av SiS. Enligt 26 kap. 1 § första stycket 3 OSL omfattas även den verksamheten av socialtjänstsekretessen, vilket innebär att uppgifterna inte blir offentliga genom att de lämnas till SiS.
En sekretessbrytande regel bör kunna utformas på samma sätt som vad gäller för socialtjänsten och skolan. Sekretessen för uppgifter om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som förekommer i en förundersökning i brottmål, ska inte hindra att uppgift lämnas till SiS, om uppgiften behövs för att upprätta en verkställighetsplan, förutsatt att uppgiftslämnandet syftar till att åtgärder som är ägnade att förebygga att den dömde återfaller i brott eller annars utvecklas ogynnsamt kan vidtas.
Utöver uppgifter om den för påföljden aktuella brottsligheten kan andra uppgifter om den unge vara av stort intresse vid utarbetande av en verkställighetsplan. Bland annat för frågan om vilken utformning de rörelseinskränkande inslagen bör ha, har polisens kunskaper om den unges aktuella förhållanden stor betydelse. Det kan gälla exempelvis om den unges kontakter med personer i missbrukarkretsar och om kopplingar till gängkriminalitet. Om det är uppgifter som ingår i en pågående förundersökning bör uppgifterna – om de har sådan relevans som anges i den sekretessbrytande regeln – kunna lämnas även om det rör en enskilds personliga förhållanden.
I vissa fall kan det gälla sekretess för uppgifterna enligt 18 kap. 1 § OSL, eftersom det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs (s.k. förundersökningssekretess). I sådana fall blir polismyndigheten av det skälet förhindrad att lämna ut uppgiften. Det torde gälla om uppgifterna direkt gäller miss-
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
711
tänkt pågående brottslighet eller sådan brottslighet under utredning. Polismyndigheten har dock i andra fall möjlighet att väga skadan av att lämna ut uppgifter som kan omfattas av förundersökningssekretessen mot nyttan av att kunna vidta åtgärder inom ramen för verkställighetsplanen. Enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Med stöd av denna bestämmelse – utan att det behövs någon särskild sekretessbrytande regel – torde då i vissa fall uppgifter som omfattas av förundersökningssekretessen kunna lämnas ut.
Några sekretessbrytande regel för hälso- och sjukvård bör inte införas
Uppgifter om att den unge genomgår exempelvis psykiatrisk vård eller missbruksbehandling kan ha relevans vid upprättande av en verkställighetsplan. I vissa fall kan åtgärder inom exempelvis missbruksvården eller BUP vara sådana som bör ingå i planen, eftersom de kan antas bidra till att den unge inte återfaller i brott. Hälso- och sjukvård inom det allmänna omfattas av sekretess enligt 25 kap. 1 § OSL. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
Sådana uppgifter om den unge kan inte ingå i utredningen av en verkställighetsplan om inte den unge (och i förekommande fall även vårdnadshavare) efterger sekretessen. I likhet med vad vi anfört ovan beträffande exempelvis socialtjänsten, finns det anledning att överväga om det bör införas en sekretessbrytande bestämmelse för hälso- och sjukvården som möjliggör att relevanta uppgifter kan lämnas ut utan hinder av sekretess. I än högre grad än vad som gäller ovan kan åtgärder inom detta område bara bli meningsfulla om den unge själv aktivt samtycker till dem. Uppgifterna som kan finnas om den unges hälsa är ofta av särskilt känslig natur och kan ha lämnats av den unge själv under ett särskilt förtroende. Mot bakgrund av detta bör det enligt vår bedömning inte införas någon sekretessbrytande bestämmelse för hälso- och sjukvården. Att det kan inhämtas uppgifter och diskuteras åtgärder inom detta område beträffande den unge under verkställigheten får i stället vara beroende på om den unge efterger sekretessen.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
712
Det bör inte gälla någon sekretess för beslut i verkställighetsplanen
Inom ramen för verkställigheten av ungdomsövervakning kommer, enligt vårt förslag, det att utarbetas en verkställighetsplan. Utarbetandet av verkställighetsplan kommer vara en verksamhet som handhas av SiS. Enligt 26 kap. 1 § första stycket 3 OSL omfattas sådan verksamhet av socialtjänstsekretessen. Innehållet i verkställighetsplanen kommer då i alla delar att omfattas av samma starka sekretesskydd som gäller i övrigt enligt socialtjänstsekretessen, dvs. med ett omvänt skaderekvisit.
Enligt vår bedömning skulle det knappast vara lämpligt om alla delar av verkställigheten av ungdomsövervakning skulle omgärdas av sådan sekretess. Vad gäller de delar som är obligatoriska finns det inte samma koppling till den enskildes personliga förhållanden och samma behov av integritetsskydd. Det gäller dels skyldigheten att sammanträffa med koordinator, dels inskränkningarna i rörelsefriheten och dels förbud att använda droger. Utifrån rättssäkerhetssynpunkt finns det också starka skäl för att sådana inslag ska kunna granskas av utomstående. Sådana inslag kan komma att överklagas och blir föremål för domstolsprövning. Det är sådana inslag som enligt vårt förslag ska kunna föranleda en anmälan till åklagare och därigenom en talan om undanröjande. Av dessa skäl bör inte sådana uppgifter i verkställighetsplanen omfattas av sekretess. Ett förbud för den unge att använda alkohol är visserligen enligt vårt förslag inte något som ska vara obligatoriskt. De övriga skäl som anförs ovan medför dock att även ett sådant inslag i verkställighetslagen bör undantas från sekretess. Vi har ovan angett att dessa delar av verkställighetsplanen ska grundas på beslut av SiS, dvs. beslut om skyldighet att träffa koordinator, beslut om rörelseinskränkningar och beslut om drog- och alkoholförbud. Sådana beslut som ska ingå i verkställighetsplanen bör enligt vår mening inte omfattas av sekretess. Ett undantag från socialtjänstsekretessen bör därför göras för den delen av verkställighetsplanen.
Vad gäller övriga inslag i verkställighetsplanen är de sådana som kan inbegripa uppgifter av känslig natur för den enskilde, exempelvis deltagande i viss vård eller behandling. Det talar starkt för att socialtjänstsekretessen bör gälla för dessa delar av verkställighetsplanen. Visserligen skulle det kunna vara en fördel om påföljdens samlade innehåll skulle kunna vara tydlig för utomstående, dvs. att verkställighetsplanen skulle vara offentlig. Vägt mot de praktiska problem det skulle innebära att formulera verkställighetsplanen på
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
713
ett sådant sätt att inte känsliga uppgifter som bör omfattas av sekretess röjs, framstår dock intresset av offentlighet som underordnat. I de delar verkställighetsplanen innehåller uppgifter som är sådan natur att det står klart att de kan röjas utan att den unge eller närstående till denne lider men, omfattas heller inte uppgifterna av sekretess. Därtill avgörs ingripandegraden främst av de obligatoriska inslagen som ska ingå som beslut i planen och som enligt vårt förslag ska undantas från sekretess. Sammantaget gör vi den bedömningen att andra delar av verkställighetsplanen än de särskilda beslut som ska ingå, inte ska undantas från sekretessen i OSL.
Uppgifter om verkställighetsplanen ska kunna lämnas till SiS utan hinder av sekretess
Under verkställigheten ska enligt vårt förslag den av SiS förordnade koordinatorn verka för att verkställighetsplanen följs genom stöd, hjälp och kontroll.
Verkställighetsplanen kommer i normalfallet att innehålla inslag som handhas av andra huvudmän än SiS. Inslaget av kontroll innebär att koordinatorn måste ha kontakt med dessa för tillsynen av att planen följs av den unge och av de som ska tillhandahålla olika insatser. Sekretessregler kan dock innebära att andra myndigheter kan vara förhindrade att lämna uppgifter till SiS om hur verkställighetsplanen efterlevs. I de fall myndigheten har kunnat lämna uppgifter för att upprätta en verkställighetsplan, bör det vara möjligt att även lämna uppgifter gällande åtgärder som omfattas av en verkställighetsplan. Detta behov kan finnas gällande socialtjänsten och skolan. För dessa myndigheter bör det därför införas en sekretessbrytande regel angående detta. Vi föreslår att det införs bestämmelser i 23 och 26 kap. OSL som innebär att sekretess enligt 23 kap. 2 § eller 26 kap. 1 § inte ska hindra att en uppgift om en enskild eller närstående till denne lämnas till SiS, om uppgiften gäller en åtgärd som omfattas av en verkställighetsplan gällande en enskild som dömts till ungdomsövervakning. I övrigt, exempelvis insatser som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess, får uppgiftslämnande även i detta avseende bygga på att den unge efterger sekretessen.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
714
Uppgifter ska kunna lämnas ut av SiS till andra utan hinder av sekretess om det behövs för att genomföra verkställighetsplanen
För att SiS, i första hand koordinatorn, ska kunna utöva kontroll av att verkställighetsplanen följs och i övrigt vidta åtgärder för att den fungerar, kan det finnas behov av att lämna ut uppgifter om innehållet eller om annat som berör verkställigheten. Om det gäller besluten i verkställighetsplanen kommer det inte finnas några hinder, eftersom den enligt vad vi föreslår ovan inte ska omfattas av sekretess. Det kan dock gälla andra delar av verkställighetsplanen. Det kan därtill vara fråga om uppgifter som inte har dokumenterats i själva planen och som omfattas av den socialtjänstsekretess som i övrigt gäller för SiS verksamhet enligt 26 kap. 1 § OSL.
Att sådana uppgifter lämnas ut kan vara nödvändigt för att verkställigheten ska kunna fungera. Det föreskrivs i 10 kap. 2 § OSL att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Med hänsyn till denna allmänna reglering kan det övervägas om det behövs en särskild sekretessbrytande reglering för dessa situationer. Att det kan ske ett fungerade informationsutbyte och kommunikation mellan SiS och andra aktörer som är involverade i verkställigheten, är avgörande för att ungdomsövervakning ska kunna fungera. Det kan komma att finnas en osäkerhet huruvida den generella regleringen i 10 kap. 2 § OLS tillåter att uppgifter lämnas ut. I förarbetena sägs att bestämmelsen ska tillämpas restriktivt.65 Samtidigt är det viktigt att uppgifter som annars ska hemlighållas får lämnas ut endast om det verkligen behövs. En särskild reglering i OSL gällande även denna fråga kan möjliggöra en lämpligt avvägd lösning. Vi föreslår därför att socialtjänstsekretess inte ska hindra att uppgift om den som verkställer ungdomsövervakning eller någon närstående till denne lämnas av SiS till enskild eller till annan myndighet, om det behövs för att genomföra verkställighetsplanen.
65Prop. 1979/80:2 Del A s. 465 och 494.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
715
27.7.5.14 Den unges bristande medverkan vid utarbetande av verkställighetsplan
Vårt förslag: Om den unge motsätter sig att medverka till att
åtgärder bestäms i en verkställighetsplan ska denne så långt möjligt motiveras att medverka.
Om den unge inte medverkar till att ta fram relevanta åtgärder i en verkställighetsplan kan det medföra att det saknas förutsättningar att trappa ned på beslut om inskränkningar i rörelsefriheten.
Om den unges bristande medverkan gör att det inte går att utforma någon meningsfull verkställighetsplan innebär det att ungdomsövervakningen inte går att verkställa och att det bör föras talan om undanröjande av påföljden.
Som vi berört ovan ska den unge enligt vårt förslag vara skyldig att närvara tio dagar under den första fasen av verkställigheten, då det ska ske en kartläggning och utredning av den unges förhållanden och det ska utarbetas en verkställighetsplan. Vi föreslår att den unge – som en sista åtgärd om det inte går att förmå honom eller henne att inställa sig frivilligt – ska kunna hämtas med hjälp av polishandräckning.
I första hand ska arbetet under kartläggningen syfta till att motivera den unge att själv arbeta för en verkställighetsplan som kan leda till en positiv utveckling för honom eller henne.
Om det inte går att motivera den unge så måste det emellertid bli någon form av konsekvenser.
Eftersom det är fråga om en påföljd som ska vara tillräckligt ingripande vid allvarlig brottslighet, bör konsekvensen av att det blir tunt med åtgärder enligt planen vara att andra inslag ges större tyngd. Som vi utvecklar ovan bör det sålunda inte finnas förutsättningar att trappa ned de frihetsinskränkande inslagen om det inte kan upprättas någon substantiell verkställighetsplan pga. den unges bristande medverkan.
Om den unge redan från början helt obstruerar mot att ta fram en plan för verkställigheten, kan bedömningen göras att det saknas förutsättningar att verkställa en icke frihetsberövande påföljd med inslag av vård och påverkan. I sådana fall bör det bli aktuellt att föra talan om undanröjande av påföljden, varvid en ny påföljd får dömas ut. Se mer om det nedan.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
716
27.7.5.15 Den unges bristande medverkan under verkställigheten
Vårt förslag: Om den unge inte följer en upprättad verkställig-
hetsplan ska koordinatorn i första hand söka motivera denne att följa planen. Om det bedöms nödvändigt får det beslutas att antalet sammanträffanden med koordinatorn ska öka, dock högst till tre gånger i veckan.
Den unges bristande medverkan kan föranleda ändringar i verkställighetsplanen.
Om den unge inte följer en upprättad verkställighetsplan kan det medföra att det saknas förutsättningar att trappa ned de frihetsinskränkande inslagen eller att det finns skäl att på nytt trappa upp dem.
Som vi anför ovan är koordinatorns främsta uppgift att verka för att verkställighetsplanen följs av den unge. Detta kan dels ske genom en faktisk kontroll av efterlevnaden. Lika viktig uppgift blir dock att hjälpa, stötta och motivera den unge till att medverka under verkställigheten.
Bristande medverkan kan vara att den unge inte går i skolan som bestämts, inte deltar i psykologsamtal eller inte deltar i de fritidsaktiviteter som bestämts i planen. Det kan också vara att han eller hon inte kommer till sammanträffandena med koordinatorn eller överträder de inskränkningar i rörelsefriheten som det beslutats om, exempelvis förbud att lämna bostaden på helgkvällar och helgnätter eller förbud att vistas på en viss plats.
Om den unge inte medverkar på det sätt som bestämts i verkställighetsplanen måste det omedelbart ske en reaktion. Den första åtgärden bör vara att koordinatorn intensifierar motivationsarbetet. För att få möjlighet till det kan SiS besluta om att öka antalet sammanträffanden den unge ska ha med koordinatorn. Fler än tre tillfällen i veckan bör det dock inte vara möjligt att besluta om.
Att den unge inte medverkar kan bero på att vissa inslag inte passar den unge och att det finns andra mer lämpliga insatser. Det bör då vara möjligt att ändra i verkställighetsplanen. I vissa fall kan det visserligen bedömas meningslöst att göra sådana ändringar för att få till en bättre efterlevnad, om den dömde helt saknar vilja att medverka vid verkställigheten. I andra fall kan det dock framgå att vissa insatser inte fungerar och att det kan finnas annat som är
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
717
lämpligare och som det finns större förutsättningar för den dömde att efterleva. Även om det ska ske en noggrann utredning i början kan det under verkställigheten framgå att vissa inslag inte slår väl ut och att den unge inte kan antas påverkas positivt. Bristande medverkan kan vara en signal på det.
Vad gäller de frihetsinskränkande inslagen bör det finnas betydligt mindre utrymme för ändringar om verkställighetsplanen inte följs. Dessa inslag syftar till att göra påföljden tillräckligt ingripande. Påföljden skulle tappa i trovärdighet om den dömde genom att missköta sig kunde få till ett byte av inslag till något som av honom eller henne uppfattas som mindre betungande. I vissa fall kan det dock från objektiva grunder anses att ett visst frihetsinskränkande inslag bör ändras, eftersom det visar sig att det inte är lämpligt eller ändamålsenligt. Det kan exempelvis uppdagas att den unges hemförhållanden är sådana att det – om de varit kända inledningsvis – hade lett till bedömningen att ett förbud mot att lämna bostaden inte vore lämpligt.
Om den unge missköter verkställigheten kan det därutöver – som berörs redan ovan – vara skäl att inte trappa ned de frihetsinskränkande inslagen. Om de redan trappats ned eller avslutats, kan det finnas skäl att trappa upp dem eller återuppta dem om den unge inte följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt. Det bör även vara möjligt att – som en följd av misskötsamheten – byta ut ett inslag mot något annat.
Inom ramen för verkställigheten (dvs. utan att anmäla ärendet till åklagare) bör sammanfattningsvis sålunda SiS ha möjlighet att reagera på att den unge inte följer verkställighetsplanen genom att
utöka antalet sammanträffanden med koordinatorn till tre gånger i veckan
begära biträde med polishämtning till sammanträffanden med koordinatorn
ändra verkställighetsplanen
avstå från att trappa ned de frihetsinskränkande inslagen
återuppta eller på nytt trappa upp frihetsinskränkande inslag
begära biträde med polishämtning för att upprätthålla förbud att vistas på viss plats eller inom ett visst område.
Om dessa medel är uttömda återstår för SiS att anmäla misskötsamheten till åklagare som kan utfärda en varning eller föra talan om påföljdens undanröjande (se nedan angående detta).
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
718
27.7.5.16 Varning och undanröjande
Vårt förslag: Om den unge i väsentlig grad underlåter att göra
vad som åligger honom eller henne enligt en dom på ungdomsövervakning kan rätten på talan av åklagare undanröja påföljden och bestämma ny påföljd för brottet. I stället för att undanröja påföljden får rätten meddela den dömde en varning om det är en tillräcklig åtgärd.
Om påföljden av annat skäl inte till väsentlig del kan verkställas inom skälig tid kan den också undanröjas och ersättas av en annan påföljd.
Den unges underlåtenhet att göra vad som åligger honom eller henne ska bara vara relevant som grund för undanröjande om det avser att den unge
inte medverkar vid upprättande av verkställighetsplan,
inte följer beslut om sammanträffanden med koordinatorn,
inte följer beslut om inskränkningar i rörelsefriheten,
inte följer beslut om drog- eller alkoholförbud eller
inte medverkar vid provtagning.
I stället för att föra talan om undanröjande ska åklagaren kunna meddela en varning, om det bedöms vara en tillräcklig åtgärd.
Om det kan antas att det finns förutsättningar för varning eller undanröjande på grund av sådan bristande medverkan från den unge ska SiS underrätta åklagarmyndigheten om detta. SiS ska även underrätta åklagarmyndigheten om det finns förutsättningar för undanröjande enligt 32 kap. 10 § andra stycket BrB.
Inledning
Vi har ovan föreslagit att verkställigheten av ungdomsövervakning i vissa avseenden ska kunna genomdrivas genom att SiS begär handräckning av polis. Trots detta är utformningen av påföljden till sin karaktär en frivårdspåföljd som bygger på att den unge medverkar till verkställigheten och inte tvärtom aktivt motarbetar den. Som vi beskriver ovan bör i första hand ett förstärkt motivationsarbete sättas in om den unge inte medverkar vid upprättande av verkställighetsplan eller därefter under verkställigheten. I detta syfte ska SiS kunna besluta att antalet sammanträffanden med koordinatorn
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
719
ska öka eller att verkställighetsplanen ska ändras på något annat sätt. Ett ytterligare incitament att medverka för den unge kan vara att inskränkningarna i rörelsefriheten inte trappas ned eller (om de redan trappats ned eller upphört) återupptas eller trappas upp på nytt. Om den unges bristande medverkan trots detta innebär att påföljden inte går att verkställa på ett meningsfullt sätt, bör det finnas möjlighet att undanröja den.
Om påföljden undanröjs ska annan påföljd bestämmas för brottet. I många fall torde det bli aktuellt att då bestämma påföljden till sluten ungdomsvård. I vissa fall kan det i stället komma i fråga att döma ut ett villkorligt eller ovillkorligt fängelsestraff.
I 32 kap. 4 § BrB finns det i dag särskilda bestämmelser om undanröjande av de särskilda ungdomspåföljderna.66
I första stycket regleras möjligheterna till undanröjande pga. den unges misskötsamhet. Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att han eller hon ska följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. I stället för att undanröja påföljden får rätten meddela den dömde en varning, om det är en tillräcklig åtgärd.
I andra stycket i bestämmelsen regleras möjligheten till undanröjande av annat skäl än den unges misskötsamhet. Om den planerade vården eller de planerade åtgärderna inte kommer till stånd eller i väsentlig grad kommit att avvika från vad som planerats i ungdomskontraktet eller vårdplanen får rätten även då, på talan av åklagare, undanröja påföljden. Detsamma gäller om en dom på ungdomstjänst inte till väsentligt del kan fullgöras inom skälig tid.
I 30 b § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns en särskild bestämmelse om varning vid misskötsamhet av en ungdomspåföljd. Om någon som dömts till ungdomsvård eller till ungdomstjänst i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne får åklagaren i stället för att väcka talan om undanröjande av påföljden besluta att varning ska meddelas den unge, om detta bedöms vara en tillräcklig åtgärd.
För att åklagaren ska kunna besluta om att meddela varning eller att föra talan om undanröjande, förutsätts att den bristande verkställigheten kommer till åklagarens kännedom genom den myndig-
66 Återfinns i 32 kap. 10 § enligt vårt förslag.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
720
het som har att ansvara för att påföljden verkställs. Vad gäller ungdomsvård och ungdomstjänst anges i 12 kap. 8 § SoL att socialnämnden ska underrätta åklagare om det kan antas att det finns förutsättningar för varning eller undanröjande.
Endast allvarlig misskötsamhet av de obligatoriska inslagen bör kunna föranleda ett undanröjande
Som vi anför ovan gällande förutsättningarna att för att trappa ned på de frihetsinskränkande inslagen under verkställigheten (avsnitt 27.7.5.15), är det knappast realistiskt att den unge kommer att medverka i alla sammanhang och följa verkställighetsplanen fullständigt. De unga som kommer att dömas till ungdomsövervakning torde i många fall ha stora sociala och personliga problem. Att införa påföljden ungdomsövervakning kan enligt vår mening till stor del motiveras av att det inte finns något annat riktigt lämpligt påföljdsalternativ för den grupp lagöverträdare vi ser framför oss. Ett krav på fullständig efterlevnad av alla delar i verkställighetsplanen skulle sannolikt leda till att en stor andel av påföljderna skulle komma att undanröjas. Detta skulle vara mycket olyckligt, dels för det merarbete och merkostnader ett sådant förfarande skulle innebära, dels från trovärdighetssynpunkt och dels eftersom det sällan skulle finnas någon mer lämplig påföljd att döma ut i stället.
Den unge bör åläggas en skyldighet att följa alla delar av verkställighetsplanen. Misskötsamhet från den unge ska kunna följas av reaktioner inom ramen för verkställigheten – på det sätt vi beskrivit ovan. Möjligheten att ge en varning eller föra talan om undanröjande bör dock kunna grundas endast på bristande efterlevnad av de obligatoriska inslagen. Sådana inslag i verkställighetsplanen beslutas bl.a. från utgångspunkten att påföljden ska bli tillräckligt ingripande. Sådana inslag som deltagande i vård eller behandling, skolgång och fritidssysselsättning kommer däremot i praktiken bygga på att den unge själv är motiverad eller i vart fall inte motsätter sig åtgärderna. Det är inte lämpligt att lägga bristande medverkan gällande sådana åtgärder till grund för ett undanröjande. I stället bör – som skisseras ovan – bristande medverkan gällande de individuellt utformade inslagen leda till att de obligatoriska inslagen kan trappas upp.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
721
De inslag som bör kunna föranleda ett undanröjande blir då att den unge inte medverkar vid upprättande av verkställighetsplanen, inte följer beslut om drogförbud, inte medverkar vid provtagning för att styrka drogfrihet, inte följer beslut om sammanträffande med koordinatorn eller inte följer beslut om inskränkningar i rörelsefriheten, dvs. de inslag som alltid ska ingå under verkställigheten. Om det beslutas att den unge ska ha ett alkoholförbud bör även misskötsamhet i det avseende kunna föranleda ett undanröjande. Detsamma gäller om den unge inte medverkar vid provtagning för att styrka nykterhet.
I likhet med vad som gäller för ungdomstjänst och ungdomsvård bör det endast vara om den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne, som påföljden kan komma att undanröjas Vi utvecklar närmare i författningskommentaren vad som kan utgöra underlåtenhet i väsentlig grad, se kommentaren till 34 § lagen 20xx:xx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
Ungdomsövervakning bör kunna undanröjas om den av andra skäl än den unges misskötsamhet inte blir verkställd inom skälig tid
Vår utgångspunkt är att verkställighetsplanen vid ungdomsövervakning ska utformas på ett individanpassat sätt. Om den unge medverkar vid verkställigheten och inte obstruerar den medvetet, bör det i de allra flesta fall vara möjligt att genomföra verkställigheten på ett godtagbart sätt. Eftersom påföljden bygger på den unges personliga medverkan – och även på att andra myndigheter än SiS medverkar till verkställigheten – kan det inte uteslutas att påföljden inte kan verkställas i rimlig tid utan att det beror på den unges bristande medverkan. De möjligheter som finns enligt 32 kap. 10 § andra stycket BrB (enligt vårt förslag till paragrafnumrering) att undanröja ungdomsvård eller ungdomstjänst bör därför även gälla ungdomsövervakning.
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
722
SiS bör ha en skyldighet att rapportera till åklagare vid vissa fall av bristande verkställighet eller om påföljden annars inte går att verkställa inom skälig tid
En förutsättning för en process om undanröjande är att åklagaren har kännedom om den bristande verkställigheten. I likhet med vad som gäller för socialnämnden beträffande ungdomstjänst och ungdomsvård, bör SiS åläggas en underrättelseskyldighet gällande ungdomsövervakning.
Ovan anför vi att den unges bristande medverkan bör kunna leda till ett undanröjande endast om den avser de obligatoriska inslagen i påföljden (samt ett särskilt beslutat alkoholförbud). Rent praktiskt bör avgränsningen till vissa inslag under verkställigheten som grund för undanröjande göras genom att Åklagarmyndigheten ska underrättas av SiS endast om överträdelser i dessa delar. Detta kan föreskrivas i verkställighetslagen. Regleringen i 32 kap. BrB om undanröjande bör då även kunna omfatta ungdomsövervakning, utan att det anges i den regleringen att det endast ska gälla de obligatoriska inslagen samt överträdelse av alkoholförbud.
Utöver de fall där den unge inte medverkar till verkställigheten bör SiS åläggas en skyldighet att underrätta åklagare om påföljden av annat skäl inte kan verkställas inom skälig tid.
I stället för att väcka talan om undanröjande bör åklagaren kunna besluta om varning
Som anges ovan följer det av 32 kap. 10 § BrB (enligt vårt förslag till paragrafnumrering) att domstolen i stället för att undanröja en ungdomsvård eller ungdomstjänst kan meddela en varning, om det är en tillräcklig åtgärd. Vid 2007 års påföljdsreform infördes genom regleringen i 30 b § LUL en möjlighet även för åklagaren att meddela varning i stället för att väcka talan om ungdomspåföljdens undanröjande (prop. 2005/06:165). I förarbetena anfördes det att det främst av pedagogiska skäl skulle vara en fördel om även åklagaren i vissa situationer har möjlighet att meddela varning. Genom att utvidga åklagarens möjliga åtgärder vid misskötsamhet torde enligt regeringen också socialtjänsten kunna känna stöd i sitt arbete med den unge. Vidare anfördes det att kontakterna mellan socialtjänsten och åklagare borde kunna utvecklas och rutiner skapas för samverkan mellan myndigheterna. Regeringen anförde
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
723
att det skulle föra för långt om åklagaren kunde meddela varning vid alla former av misskötsamhet utan endast i allvarligare fall borde den möjligheten finnas, varför förutsättningarna för varning och undanröjande borde korrespondera.67
Vid ungdomsövervakning kommer SiS och inte socialtjänsten att vara huvudman för påföljden. Det framstår dock som lämpligt att åklagaren även beträffande denna påföljd har möjlighet att meddela en varning i stället för att föra talan om undanröjande. Som anförs ovan bör så långt möjligt en talan om undanröjande undvikas och bristande medverkan åtgärdas med motivationsarbete och andra åtgärder inom ramen för verkställigheten. I linje med detta är det lämpligt om åklagaren i de flesta fall då en underrättelse kommer från SiS om brister i verkställigheten försöker påverka den unge att medverka frivilligt genom att meddela en varning.
I 30 b § LUL anges att varning som huvudregel ska meddelas den unge vid ett personligt sammanträffande, till vilket företrädare för socialtjänsten bör ges tillfälle att närvara. Motsvarande förutsättningar bär gälla beträffande ungdomsövervakning. I sådana fall bör av naturliga skäl även SiS ges möjlighet att närvara.
27.7.6 Påföljdsvalet i ett system som innehåller påföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning – schema över beslutsgången
27.7.6.1 Straffmätningsvärde mellan 60 dagsböter och 6 månader. Inte en återfallssituation.
Om det finns ett särskilt vårdbehov som kan mötas med en i förväg uppgjord kontrakt/plan, har ungdomsvård företräde framför andra påföljder, förutsatt att den är tillräckligt ingripande med hänsyn till straffvärde och återfall. Påföljden bestäms då till ungdomsvård.
Om det krävs för att ungdomsvård ska vara tillräckligt ingripande kan den förenas med ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Ungdomstjänst ska väljas som huvudregel. Om det inte är lämpligt eller praktiskt genomförbart att döma ut ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas som förstärkningspåföljd.
Om det inte föreligger en i förväg uppgjord kontrakt/plan är ungdomsvård uteslutet. Valet står då mellan ungdomstjänst och kon-
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
724
taktskyldighet för unga. Ungdomstjänst ska väljas som huvudregel.
Om det inte är lämpligt eller praktiskt genomförbart att döma ut ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas som påföljd.
27.7.6.2 Straffmätningsvärde på 6 månader eller lägre. Återfallssituation. Den unge är tidigare dömd till ungdomsvård.
Om det finns ett särskilt vårdbehov som kan mötas med en i förväg uppgjord kontrakt/plan, har ungdomsvård företräde framför andra påföljder. Påföljden bestäms då till ungdomsvård. Påföljden måste dock vara tillräckligt ingripande för att möta återfallssituationen. Det kan ske antingen genom att åtgärderna enligt kontraktet/planen är mer ingripande än vid förra domen eller genom att ungdomsvård förenas med ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Ungdomstjänst ska väljas som huvudregel. Om det inte är lämpligt eller praktiskt genomförbart att döma ut ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas som tilläggssanktion.
Om det inte föreligger en i förväg uppgjord kontrakt/plan är ungdomsvård uteslutet. Valet står då mellan ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga. Huvudalternativet är ungdomstjänst om det inte är en olämplig påföljd.
27.7.6.3 Straffmätningsvärde på 6 månader eller lägre. Återfallssituation. Den unge är tidigare dömd till ungdomstjänst.
Om det finns ett särskilt vårdbehov som kan mötas med en i förväg uppgjord kontrakt/plan har ungdomsvård företräde framför andra påföljder. Påföljden bestäms då till ungdomsvård. Påföljden måste dock vara tillräckligt ingripande för att möta återfallssituationen. Det kan ske antingen genom att åtgärderna enligt kontraktet/planen är ingripande eller genom att ungdomsvård förenas med ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Ungdomstjänst ska väljas som huvudregel. Om det inte är lämpligt eller praktiskt genomförbart att döma ut ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas som tilläggssanktion.
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
725
Om det inte föreligger en i förväg uppgjord kontrakt/plan är ungdomsvård uteslutet. Valet står då mellan ungdomstjänst och kontaktskyldighet. Huvudalternativet är då ungdomstjänst om det inte är en olämplig påföljd. Om den tidigare ungdomstjänsten misskötts eller återfallet skett under verkställigheten av den kommer ofta ungdomstjänst anses som en olämplig påföljd.
27.7.6.4 Straffmätningsvärde på 6 månader eller lägre. Återfallssituation. Den unge är tidigare dömd till kontaktskyldighet för unga.
Om det finns ett särskilt vårdbehov som kan mötas med en i förväg uppgjord kontrakt/plan har ungdomsvård företräde framför andra påföljder. Påföljden bestäms då till ungdomsvård. Påföljden måste dock vara tillräckligt ingripande för att möta återfallssituationen. Det kan ske antingen genom att åtgärderna enligt kontraktet/planen är ingripande eller genom att ungdomsvård förenas med ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Ungdomstjänst ska väljas som huvudregel. Om det inte är lämpligt eller praktiskt genomförbart att döma ut ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas som tilläggssanktion.
Om det inte föreligger en i förväg uppgjord kontrakt/plan är ungdomsvård uteslutet. Valet står då mellan ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga. Eftersom det är en återfallsituation bör det ofta bli aktuellt att på nytt välja kontaktskyldighet för unga som påföljd.
27.7.6.5 Straffmätningsvärde på 6 månader eller lägre. Den unge har dömts tidigare vid minst 2–3 tillfällen till olika ungdomspåföljder.
Om det finns ett vårdbehov som kan mötas med en i förväg uppgjord kontrakt/plan som alla samtycker till, har ungdomsvård företräde framför andra påföljder. Påföljden bestäms då till ungdomsvård. Påföljden måste dock vara tillräckligt ingripande för att möta den flagranta återfallssituationen. Det kan ske antingen genom att åtgärderna enligt kontraktet/planen är ingripande eller genom att ungdomsvård förenas med ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Ungdomstjänst ska väljas som huvudregel. Om det inte är
Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning SOU 2012:34
726
lämpligt eller praktiskt genomförbart att döma ut ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas som tilläggssanktion.
Om det inte föreligger en i förväg uppgjord kontrakt/plan är ungdomsvård uteslutet. Det är i denna situation knappast trovärdigt att på nytt döma till endast ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga, i vart fall inte om det nu är förhållandevis allvarlig brottslighet. De upprepade återfallen får mötas genom påföljden ungdomsövervakning.
27.7.6.6 Straffmätningsvärde på 7–11 månader. Inte en återfallssituation.
Om det finns ett vårdbehov som kan mötas med en i förväg uppgjord kontrakt/plan som alla samtycker till, har ungdomsvård företräde framför andra påföljder. Påföljden bestäms då till ungdomsvård. Påföljden måste dock vara tillräckligt ingripande för att möta det höga straffvärdet. Det kan ske antingen genom att åtgärderna enligt kontraktet/planen är mycket ingripande eller – möjligen – genom att ungdomsvårdförenas med ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Ungdomstjänst ska väljas som huvudregel. Om det inte är lämpligt eller praktiskt genomförbart att döma ut ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas som förstärkningspåföljd.
Om det inte föreligger en i förväg uppgjord kontrakt/plan är ungdomsvård uteslutet.
Det är inte tillräckligt ingripande att döma till endast ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga. Påföljden får i stället bestämmas till ungdomsövervakning.
27.7.6.7 Straffmätningsvärde på 7–11 månader och återfall i relativt allvarlig brottslighet
Om det finns ett vårdbehov som kan mötas med en i förväg uppgjord kontrakt/plan har ungdomsvård företräde framför andra påföljder. Påföljden bestäms då till ungdomsvård. Påföljden måste dock vara mycket ingripande för att möta det höga straffvärdet och återfallssituationen. Det kan ske antingen genom att åtgärderna enligt kontraktet/planen är mycket ingripande eller genom att ungdomsvård förenas med ungdomstjänst eller kontaktskylighet för
SOU 2012:34 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
727
unga. På dessa straffvärdenivåer och då det är en återfallssituation, kan det förmodligen bara godtas mycket ingripande åtgärder som sker inom ramen för en vårdplan (dvs. LVU-placering).
Om det inte finns förutsättningar för en sådan ingripande ungdomsvård, är förmodligen sluten ungdomsvård det enda alternativet, särskilt om den unge tidigare dömts till ungdomstjänst och/eller kontaktskyldighet. Om inte straffvärdet är alltför högt bör dock i stället ungdomsövervakning kunna väljas som påföljd.
729
28 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
28.1 Utgångspunkter
Vår bedömning: När det görs en ny påföljdsbestämning efter en
tidigare dom på en ungdomspåföljd, kan det i vissa fall finnas behov av att göra ett förordnande som omfattar den tidigare utdömda påföljden. I vissa fall bör det vara möjligt att undanröja en tidigare utdömd ungdomspåföljd och i andra fall att låta den tidigare utdömda påföljden omfatta även den tillkommande brottsligheten.
Bakgrund
Regleringen av hur domstolen ska förhålla sig till tidigare utdömda påföljder, när den dömde har begått ett annat brott före den aktuella domen eller efter domen men innan påföljden helt har verkställts eller annars upphört, återfinns i dag i 34 kap. brottsbalken.
Enligt 34 kap. 1 § har domstolen tre huvudalternativ att använda sig av:
1. att låta den tidigare påföljden avse även den brottslighet som om-
fattas av den nya domen,
2. att döma särskilt till påföljd för den brottslighet som omfattas av
den nya domen, eller
3. att undanröja den tidigare påföljden och för den samlade brottslig-
heten döma till en annan sorts påföljd än den som undanröjs.
Regleringen gäller i de fall den tidigare domen avsåg fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård. Därutöver finns det i 34 kap. 2, 3, 5, 6 och 7 §§ särskilda bestämmelser som
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
730
anger de närmare förutsättningarna för att välja mellan de olika alternativen beroende på vilken påföljd som tidigare dömts ut.
Bestämmelserna i 34 kap. BrB och vad de syftar till beskrivs närmare i avsnitt 4.6 och 10.7. Vad som regleras kan i korthet sägas vara den konkurrensproblematik som kan uppkomma om man ska ta hänsyn till en tidigare utdömd påföljd då en ny påföljdsbestämning ska göras för annan brottslighet. Vad som konkurrerar är alltså inte brott utan reglerna om påföljder.
Av ungdomspåföljderna är det idag bara sluten ungdomsvård som omfattas av regleringen i 34 kap. 1 §. Regleringen ansluter nära till vad som gäller för fängelse.
Om någon begått brott innan någon annan ungdomspåföljd än sluten ungdomsvård har dömts ut eller är helt verkställd, har domstolen ingen annan möjlighet än att döma särskilt för den tillkommande brottsligheten till en ny påföljd (utan att då tillämpa 34 kap. 1 § BrB). Det gäller oavsett om det tillkommande brottet skett innan den tidigare domen (nyupptäckt brottslighet) eller efter den tidigare domen men innan den tidigare påföljden helt är verkställd (ny brottslighet). Den tidigare utdömda ungdomspåföljden står då kvar oförändrad.
Beträffande ungdomstjänst finns det en särskild regel i 34 kap. 8 § BrB. Har den som dömts till ungdomstjänst begått annat brott innan påföljden börjat verkställas, ska rätten, om på följden även för detta brott bestäms till ungdomstjänst, vid bestämmande av antalet timmar ungdomstjänst, så långt möjligt, iaktta att detta antal tillsammans med det antal timmar som tidigare dömts ut inte överstiger det antal timmar som skulle ha bestämts som gemensam påföljd för brotten. Regeln förutsätter sålunda att det döms särskilt till en ny påföljd, men att antalet timmar som döms ut i vissa fall anpassas om det döms ut en ny ungdomstjänstpåföljd.
Av betydelse i sammanhanget är även möjligheterna enligt 32 kap. 4 § BrB att undanröja en ungdomspåföljd genom en särskild talan. I första stycket regleras möjligheterna till undanröjande pga. den unges misskötsamhet. Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att han eller hon ska följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta.
I andra stycket i bestämmelsen regleras möjligheten till undanröjande av annat skäl än den unges misskötsamhet. Om den pla-
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
731
nerade vården eller de planerade åtgärderna vid en ungdomsvård inte kommer till stånd eller i väsentlig grad kommit att avvika från vad som planerats i ungdomskontraktet eller vårdplanen får rätten även då, på talan av åklagare, undanröja påföljden. Detsamma gäller om en dom på ungdomstjänst inte till väsentligt del kan fullgöras inom skälig tid.
Ungdomspåföljderna har hittills inte omfattats av reglerna i 34 kap. BrB
När brottsbalken infördes 1965 fanns det även då särskilda påföljder för unga lagöverträdare; överlämnande för vård enligt barnavårdslagen och ungdomsfängelse. Regleringen i 34 kap. 1 § BrB var vid balkens införande i sak likalydande med dagens bestämmelser.1Bestämmelsen gällde då den som tidigare dömts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsfängelse eller internering. Utanför tillämpningsområdet lämnades böter samt överlämnade till särskild vård (vilket även omfattade överlämnande för vård enligt lagen om nykterhetsvård, överlämnande till vård enligt sinnessjuklagen och överlämnande till öppen psykiatrisk vård).
I förarbetena diskuterades huruvida överlämnandepåföljderna borde omfattas av regeringen i 34 kap. BrB. Det konstaterades att det inte i då gällande rätt fanns någon konkurrensregel beträffande överlämnande för skyddsfostran. Enligt förarbetena torde det heller inte finnas något behov av en sådan bestämmelse.2 Om den som överlämnats till särskild vård övertygas om annat brott, torde domstolen ha tillräckliga möjligheter att bestämma påföljd. Vad som möjligen skulle kunna motivera en bestämmelse om att domstolen på nytt fick ta upp frågan om påföljd för det brott för vilket överlämnande skett, vore att domstolen därigenom skulle få möjlighet att döma ut en påföljd som inte vore möjlig enbart med hänsyn till det nya brottet, exempelvis därför att ”latituden för detta ej sträcker sig tillräckligt långt”. Som förutsättningarna för påföljderna skyddstillsyn, skyddsfostran och skyddsinternering hade angivits i Strafflagsberedningens förslag, kunde någon av dessa enligt propositionen alltid dömas ut då det kunde tänkas bli aktuellt.
1 NJA II 1962 s. 520. 2 NJA II 1962 s. 522 f.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
732
Det påpekades även i förarbetena att barnavård eller nykterhetsvård inte kom till stånd genom domstolens beslut utan genom beslut av barnavårdsnämnd eller nykterhetsnämnd och att vården anordnades och fortgick enligt de bedömningar som respektive nämnd gjorde. Det borde då inte övervägas att, för den som omhändertagits för sådan vård, låta domstolen ingripa och förklara att vården skulle upphöra. För att undvika att två behandlingsorganisationer samtidigt hade att ta befattning med den dömde, vilket skulle bli fallet om domstolen vid den andra lagföringen beslutade om andra åtgärder än den särskilda vård som redan pågick, kunde man enligt förarbetena lösa problemet på det sätt som redan gällde enligt dåvarande barnavårdslag. Det innebar att barnavårdsnämnds beslut om omhändertagande förföll då verkställighet skulle ske av fängelse eller straffarbete. Vidare pekades i förarbetena på att det framöver skulle finnas möjlighet för åklagare att i vissa fall pröva huruvida åtal skulle väckas för brott som någon som intagits i ungdomsvårdsskola eller på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare misstänktes ha begått. Det påpekades också i förarbetena att den omständigheten att särskild vård lämnats utanför regleringen i 34 kap. BrB inte innebar att domstolen skulle vara förhindrad att överlämna till särskild vård den som tidigare dömts till exempelvis fängelse eller skyddstillsyn. Överlämnande till särskild vård kunde då ske antingen enbart för det nya brottet eller, efter undanröjande av den tidigare påföljden, som gemensam påföljd för samtliga brott.
Överlämnadepåföljden kom genom senare ändringar att benämnas överlämnande till vård inom socialtjänsten. Påföljden genomgick en stor reform genom ändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999 (prop. 1997/98:96). Genom ändringen infördes – den ännu gällande – ordningen att socialtjänsten alltid i förväg ska redovisa de åtgärder som ska vidtas och att domstolen utifrån detta ska bedöma om åtgärderna är tillräckligt ingripande. I det lagstiftningsärendet berördes inte huruvida överlämnandepåföljden med anledning av detta borde omfattas av regleringen i 34 kap. BrB.
Genom 2007 års reform genomgick ungdomspåföljderna på nytt stora förändringar. Överlämnandepåföljden kom att kallas ungdomsvård och ungdomstjänst infördes som en särskild påföljd.
Vad gällande ungdomsvård gjordes vare sig i Ungdomsbrottsutredningens betänkande (SOU 2004:122) som låg till grund för reformen eller i propositionen några överväganden gällande 34 kap. BrB.
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
733
Beträffande ungdomstjänst som självständig påföljd anförde utredningen att övervägande skäl talade för att den påföljden så långt möjligt borde behandlas som böter vad gäller hanteringen vid återfall i brott, dvs. att påföljden skulle ligga fast och inte kunna undanröjas. Utredningen anförde att situationer där den unge fortsätter att begå brott under verkställigheten kan innebära att det inte finns förutsättningar att verkställa påföljden, varvid den kan undanröjas efter en särskild talan.3
Inte heller i propositionen gjordes några överväganden huruvida ungdomsvård borde omfattas av regleringen i 34 kap. BrB. Däremot behandlades frågan gällande ungdomstjänst som självständig påföljd. Svea hovrätt och Justitiekanslern hade under remissomgången förordat att ungdomstjänst skulle omfattas av 34 kap. BrB. Regeringen ansåg dock att övervägande skäl talade för att ungdomstjänst så långt möjligt borde behandlas på samma sätt som överlämnandepåföljden och böter vad gällde hanteringen av påföljden vid sammanträffande av brott.4 Regeringen konstaterade att utdömda böter och ungdomstjänst som dömts ut tillsammans med överlämnandepåföljden sedan tidigare låg fast och inte kunde undanröjas med anledning av ny påföljdsbestämning. Regeringen anmärkte att ungdomstjänst, i likhet med ungdomsvård, innehöll inslag av behandling. Enligt regeringen syntes det normalt inte vara förenat med några olägenheter att ungdomstjänsten kan löpa parallellt med annan påföljd, t.ex. annan ungdomstjänst eller ungdomsvård. I de fall ett längre frihetsberövande döms ut efter en dom på ungdomstjänst, skulle i stället ungdomstjänsten kunna undanröjas genom en särskild talan eftersom den inte kan fullgöras inom skälig tid. Regeringen anförde vidare att det vid fortsatt brottslighet kan vara fråga om misskötsamhet av ungdomstjänsten, exempelvis genom att den unge begår brott på arbetsplatsen och att påföljden då kan undanröjas på dessa grunder.
Genom 2007 års reform infördes i stället den ovan redovisade regeln i 34 kap. 8 § BrB.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
734
Ungdomspåföljdernas konstruktion har ändrats sedan brottsbalkens tillkomst
Att påföljden överlämnande till vård enligt barnavårdslagen ursprungligen inte kom att omfattas av regleringen i 34 kap. BrB är inte förvånande. I likhet med vad som gäller alltjämt för överlämnande till rättspsykiatrisk vård, var det inte klart i förväg i domstolen vad den utdömda påföljden skulle innebära för verkställighetsinnehåll. Innehållet bestämdes under själva genomförandet utifrån en individuell bedömning och kunde skifta väsentligt mellan olika dömda, oberoende av hur allvarligt brottet var. Det fanns heller ingen formell slutpunkt för hur länge vården skulle fortgå, utan det avgjordes utifrån en behovsbedömning. Därtill var för unga lagöverträdare – utom vid den allvarligaste brottsligheten – överlämnadepåföljden det enda alternativet till böter.
När överlämnandepåföljden inte hade ett förutsebart innehåll och inte hade bestämts utifrån brottslighetens straffvärde var det knappast möjligt att förordna att den skulle omfatta annan brottslighet (s.k. konsumtionsdom), eftersom det inte var möjligt att avgöra det rimliga utifrån en samlad ingripandegrad. Inte heller torde det ha funnits några uppenbara praktiska skäl att undanröja en påföljd vars innehåll inte var bestämt i förväg utan helt styrdes av en individuell behovsbedömning.
Som ungdomspåföljderna nu är konstruerade finns det större förutsättningar att beakta konkurrensen med en tidigare utdömd påföljd när påföljdsbestämningen görs för annan brottslighet. Såväl vad gäller ungdomsvård som ungdomstjänst går det att värdera ingripandegraden av påföljden och på vilket sätt den ger uttryck för brottslighetens allvar. Detta innebär att det går att värdera när en konsumtionsdom kan vara en tillräcklig och rimlig reaktion för den tillkommande brottsligheten. Båda påföljderna är avgränsade i tid och till sitt innehåll. Det går därför att avgöra om de är verkställda eller hur mycket som är kvar att verkställa. Att det numera står klart vad påföljden ska innehålla och när den är helt verkställd, innebär att det kan finnas anledning att undanröja denna om den konkurrerar med annan verkställighet. Att det går att avgöra vad som har verkställts och vad som återstår, innebär att det är möjligt att åstadkomma ett sammantaget rättvist resultat om man undanröjer en ungdomspåföljd och dömer till en gemensam påföljd.
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
735
De nya ungdomspåföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning som vi föreslår i kapitel 27, är på samma sätt mätbara i ingripandegrad och tydliga vad gäller verkställighetsinnehåll. Även de påföljderna skulle också kunna bli föremål för de åtgärder enligt 34 kap. 1 § BrB som i dag förbehålls i första hand vuxenpåföljderna.
Som nämnts ovan var tidigare i praktiken överlämnandepåföljden den enda påföljden för unga lagöverträdare för annat än mycket allvarlig brottslighet, om inte påföljden skulle bestämmas till böter. Att det idag finns fler tillämpliga påföljdsalternativ för den vanligt förekommande brottsligheten som inte är alltför allvarlig (dvs. ungdomstjänst), kan öka behovet av att kunna göra förordnanden för att lösa olika praktiska problem. Detta accentueras om våra förslag till ytterligare påföljdsalternativ införs.
Det kan finnas behov såväl utifrån rättvisesynpunkt som praktisk synpunkt att i vissa fall kunna göra förordnanden gällande tidigare utdömda ungdomspåföljder vid ny påföljdsbestämning
Utifrån den ändrade utformningen av ungdomspåföljderna, finns det således anledning att överväga om de möjligheter som idag finns i 34 kap. BrB 1 § bör införas även för ungdomspåföljderna.
För att upprätthålla de fristregler som gäller enligt 4 § LUL förekommer det ofta att en ung person åtalas för brott trots att det pågår flera andra förundersökningar som ännu inte är avslutade. Gällande brott av unga lagöverträdare förekommer det ofta att det är flera medmisstänkta, vilket ytterligare försvårar möjligheterna för åklagaren att avvakta med att åtala för ett brott även om det inom kort tid kommer att väckas åtal mot samma person för ytterligare brott. Detta innebär att domstolen kan komma att hantera påföljdsbestämningen för flera olika brott inom en förhållandevis kort tid, brott som lämpligen borde ha hanterats i ett sammanhang påföljdsmässigt. Eftersom förundersökningar för olika brott kan fortskrida i olika takt kan det ofta blir fråga om att i en senare process hantera brott som begåtts innan en tidigare lagföring, dvs. s.k. nyupptäckta brott.5 Avsaknaden av möjligheten att kunna göra förordnanden gällande en tidigare utdömd påföljd
5 Se vidare om definitionen av ny respektive nyupptäckt brottslighet i avsnitt 10.7.2.2 och i avsnitt 28.2 nedan.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
736
kan då innebära att det inte alltid blir det sammantaget mest lämpliga och rättvisa resultatet.
Om det redan verkställs en ingripande påföljd kan det ibland framstå som mer lämpligt att kunna förordna att ett tillkommande brott ska omfattas av den tidigare utdömda påföljden istället för att döma ut ett lågt bötesstraff. Särskilt om det tillkommande brottet skett innan den tidigare lagföringen och knappast hade påverkat den redan utdömda påföljden, förefaller det inte rimligt att inte kunna beakta detta vid den nya påföljdsbestämningen.
Även i andra fall kan det finnas anledning att kunna låta en redan utdömd påföljd omfatta tillkommande brottslighet, för att inte sabotera verkställigheten av en ingripande ungdomspåföljd.
Att det inte är möjligt att undanröja en tidigare utdömd ungdomspåföljd innebär i vissa fall att en ny påföljdsbestämning måste ske trots att den tidigare påföljden inte kan antas bli verkställd, antingen på grund av att den inte är lämplig eller med anledning just av den nya påföljdsbestämningen.
Avsaknaden av möjlighet att undanröja tidigare ungdomspåföljd i en ny brottmålsprocess blir särskilt tydlig i de fall en tidigare ungdomspåföljd är föremål för en särskild talan om undanröjande, samtidigt som den unge är åtalad för tillkommande brottslighet. Om exempelvis den unge dömts till ungdomstjänst som misskötts och därför är föremål för en talan om undanröjande – samtidigt som det är aktuellt att döma ut en ingripande ungdomsvård med anledning av tillkommande brottslighet – skulle ofta det lämpligaste vara att kunna handlägga frågorna gemensamt. Om det vore möjligt att undanröja den tidigare ungdomspåföljden i det nya brottmålet skulle en särskild process i anledning av misskötsamheten kunna undvikas. Därtill kan det ofta saknas ett lämpligt alternativ till ungdomstjänsten om denna behöver undanröjas i en särskild process. Även i de fall den unge ännu inte är föremål för en särskild talan om undanröjande, kan det framstå som mer eller mindre uppenbart i en senare brottmålsprocess att den tidigare utdömda påföljden inte kommer att verkställas och att det därmed finns grund för att undanröja den.
Vid de kontakter som utredningen har haft med ungdomsåklagare och domare som handlägger många ungdomsmål har det samstämmigt framförts att det för ungdomspåföljderna skulle finnas behov av att kunna göra förordnanden motsvarande dem i 34 kap. 1 § BrB. Den bild som återges ovan av att det finns ett
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
737
sådant behov i särskilda situationer, har bekräftats vid dessa kontakter.
Möjlighet till konsumtionsdom kan minska bötesanvändningen
Enligt våra direktiv ska vi lämna förslag på en slopad eller i vart fall minskad användning av dagsböter för underåriga lagöverträdare.
Om den unge lagförs för förhållandevis allvarlig brottslighet och därefter på nytt för ett ringa brott, döms det ofta ut ett bötesstraff för den tillkommande brottsligheten. Det gäller även i de fall brottet begåtts innan den tidigare lagföringen och inte skulle ha påverkat det påföljdsvalet om det hade dömts ut en gemensam påföljd. Om det vore möjligt att i vissa fall förordna att redan utdömd påföljd skulle omfatta även den tillkommande brottsligheten, skulle användningen av böter för unga lagöverträdare kunna minskas.
28.2 Möjlighet till s.k. konsumtionsdom
Vårt förslag: Om den som dömts till ungdomsvård, ungdoms-
tjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård begår annat brott innan påföljden helt har verkställts, får rätten i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten under vissa förutsättningar besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse också det andra brottet.
Ett sådant beslut ska kunna meddelas endast om det tillkommande brottet i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse eller det annars finns särskilda skäl.
Vår bedömning: Det bör inte finnas någon möjlighet att förena
en tidigare utdömd ungdomspåföljd med en förstärkningspåföljd.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
738
Konsumtionsdom efter tidigare utdömd vuxenpåföljd
Enligt nuvarande reglering i 34 kap. 1 § BrB har rätten möjlighet att förordna att en tidigare utdömd påföljd ska avse också ett annat brott som begåtts före den tidigare domen eller efter den domen men innan den till fullo är verkställd (s.k. konsumtionsdom). Detta gäller i de fall den tidigare påföljden var fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård. Under vilka förutsättningar en konsumtionsdom kan meddelas, beror på vilken den tidigare påföljden var.
Om den tidigare påföljden var fängelse på viss tid, får ett sådant förordnande meddelas endast om det är uppenbart att det nya brottet i jämförelse med det förra med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse eller det annars finns synnerliga skäl (34 kap. 3 § BrB). Motsvarande möjligheter finns enligt 34 kap. 7 § BrB om den tidigare påföljden var sluten ungdomsvård, dock att det inte krävs synnerliga utan endast särskilda skäl.
Om den tidigare påföljden var villkorlig dom får ett sådant förordnande meddelas endast för brott som begåtts före prövotidens början. Den begränsning som finns att brottet ska vara utan nämnvärd betydelse eller att det ska finnas synnerliga skäl, återfinns dock inte om den tidigare påföljden var villkorlig dom. I stället anges att rätten vid ett sådant förordnande, om den nya brottslighetens straffvärde eller art påkallar det, även får döma ut dagsböter. Om det behövs för att rätten ska kunna meddela ett sådant förordnande i stället för att undanröja den villkorliga domen och döma till fängelse, får rätten besluta att den villkorliga domen ska förenas med en föreskrift om samhällstjänst (34 kap. 5 § BrB).
Om den tidigare påföljden var skyddstillsyn finns heller ingen begränsning till att brottsligheten ska vara utan nämnvärd betydelse eller att det ska finnas synnerliga skäl för att kunna förordna att den ska gälla för den nya brottsligheten. Om den nya brottslighetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet kräver det, får i samband med en konsumtionsdom även dömas ut dagsböter. Om det behövs för att rätten ska kunna meddela ett sådant förordnande i stället för att undanröja skyddstillsynen och döma till fängelse, får rätten besluta att skyddstillsynen ska förenas med en föreskrift om samhällstjänst. Om en konsumtionsdom inte kan meddelas utan att skyddstillsynen förenas med frihetsberövande, får rätten döma till fängelse enligt 28 kap. 3 § BrB (34 kap. 5 § BrB).
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
739
En distinktion bör göras mellan ny och nyupptäckt brottslighet
Regleringen i 34 kap. BrB gäller alla brott som begåtts innan den tidigare domen är helt verkställd. Den omfattar sålunda både brott som skett före den tidigare domen och brott som skett efter den domen men innan den är helt verkställd. Det brukar beskrivas som nyupptäckt respektive ny brottslighet.
I avsnitt 10.7.2.2 (under behandlingen av påföljder för vuxna lagöverträdare) anför vi att det bör göras en principiell skillnad mellan dessa olika kategorier. Nyupptäckt brottslighet skulle ha kunnat behandlas i samma rättegång som den brottslighet som omfattas av den tidigare domen – varvid reglerna om straffmätning vid flerfaldig brottslighet hade varit tillämpliga. Ny brottslighet utgör tvärtom återfall i brott, varför det generellt sätt kan vara motiverat med en strängare påföljd.
Denna distinktion mellan ny och nyupptäckt brottslighet bör enligt vår mening beaktas även vad gäller unga lagöverträdare, även om den måhända inte leder till samma slutsatser som för vuxna.
Möjligheten till konsumtionsdom för vuxna lagöverträdare bör begränsas
Vi föreslår i kapitel 9–11 att de särskilda frivårdspåföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn ska utmönstras ur påföljdssystemet. I stället ska alltid ett fängelsestraff dömas ut om straffvärdet är så högt att det inte är tillräckligt med ett bötesstraff. Fängelsestraffet ska dömas ut antingen villkorligt eller ovillkorligt. I avsnitt 10.7 föreslår vi att rätten ska få besluta att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska omfatta även brottslighet som prövas i en senare dom endast om det är fråga om nyupptäckt brottslighet som jämfört med den tidigare brottsligheten med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse. Gällande denna möjlighet till konsumtionsdom föreslår vi att uppenbarhetsrekvisitet ska slopas. Denna ordning ska enligt vårt förslag gälla om det tidigare fängelsestraffet var såväl villkorligt som ovillkorligt. Vad gäller motiveringen för dessa förslag hänvisas till avsnitt 10.7.3.3.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
740
Möjligheterna till konsumtionsdom vid nyupptäckt brottslighet bör i vart fall inte vara mindre för unga än för vuxna
Att nyupptäckt brottslighet som hade haft ringa eller ingen påverkan på den tidigare utdömda påföljden om brotten varit föremål för gemensam prövning bör kunna omfattas av denna påföljd, kan motiveras utifrån rättviseskäl. Den som döms för ett nyupptäckt brott bör inte komma i ett sämre läge än om brotten hade prövats i ett sammanhang. Den möjligheten bör finnas även för unga lagöverträdare. Samma rekvisit för bedömningen bör kunna göras för såväl vuxna som för unga lagöverträdare: att det nyupptäckta brottet i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den ursprungliga domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse. Som vi utvecklar närmare i avsnitt 10.7.3.3 innebär detta att en konsumtionsdom kan meddelas om det nyupptäckta brottet har ett så lågt straffvärde att det inte hade påverkat straffmätningen eller haft som mest en viss begränsad påverkan.
Som vi utvecklar ovan finns det numera bättre förutsättningar än tidigare att värdera ungdomspåföljderna utifrån ingripandegraden och den straffmätning som domstolen gjort (även om det alltjämt för ungdomspåföljderna finns en mindre grad av straffmätning och ett större hänsynstagande till individualpreventiva faktorer). Det är därför möjligt att göra en bedömning av om det tillkommande brottet varit utan nämnvärd betydelse. Vid den bedömningen bör det beaktas att principen om mängdreduktion hade tillämpats om den först utdömda och nyupptäckta brottsligheten hade bedömts i samma rättegång (se avsnitt 19.6.5 och vårt förslag till ny 29 kap. 1 a § BrB).
Vi återkommer i författningskommentaren till 32 kap. 14 § BrB närmare till hur bestämmelsen bör tillämpas.
Konsumtionsdom vid ny brottslighet
Beträffande vuxna lagöverträdare anför vi i avsnitt 10.7.3.3 – utifrån den åtskillnad vi gör i förhållande till nyupptäckt brottslighet – att det inte finns några rättviseskäl som motiverar konsumtionsdom vid ny brottslighet (som ju utgör återfall i brott). Detta är i linje med hur vi uppfattar våra direktiv, att ge återfall en större betydelse vid påföljdsbestämningen.
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
741
Även för unga lagöverträdare bör det givetvis tillmätas betydelse vid påföljdsbestämningen, om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott. Bland annat för att det ska kunna ske en tydligare upptrappning av ingripandegrad vid återfall föreslår vi i kapitel 27 att det ska införas två nya ungdomspåföljder; kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning.
Beträffande omyndiga lagöverträdare ingår det dock även i vårt uppdrag att föreslå hur användningen av dagsböter ska kunna slopas eller i vart fall minskas. Mot bakgrund av detta föreslår vi i avsnitt 25.6 att det ska införas ett varningsstraff som i vissa fall ska kunna dömas ut i stället för ett lågt bötesstraff. I de fall den unge återfaller i ett brott med ringa straffvärde efter att ha dömts till en ingripande ungdomspåföljd, finns det idag i många fall inte något alternativ till att döma ut ett bötesstraff. Det av oss föreslagna varningsstraffet bör i princip vara förbehållet den som första gången lagförs för brott och kan därmed som regel inte användas i sådana situationer. Intresset av att minska bötesanvändningen kan då ställas mot behovet av att reagera mot återfall i brott.
Utöver detta kan sägas att ungdomspåföljderna är – och bör förbli – mer inriktade på den enskildes behov och att utrymmet för individuella hänsynstaganden är större än för unga än för vuxna lagöverträdare.
Vår slutsats blir att konsumtionsdom bör vara möjligt även vid ny brottslighet, om den tidigare utdömda påföljden var en ungdomspåföljd.
Om det är fråga om ett brott som begåtts efter den tidigare domen ska det inte vägas in att principen om mängdreduktion hade tillämpats om en gemensam påföljd hade dömts ut för den samlade brottsligheten (se avsnitt 19.6.5 och den av oss föreslagna 29 kap. 1 a § BrB). Huruvida det tillkommande brottet vid jämförelsen är utan nämnvärd betydelse, påverkas därför väsentligt om principen om mängdreduktion ska tillämpas (se ovan) eller om det som vid ny brottslighet blir fråga om kumulation. Utrymmet för konsumtionsdom blir därför mindre vid ny än vid nyupptäckt brottslighet.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
742
Konsumtionsdom bör även kunna meddelas om det finns särskilda skäl
I dag finns det möjlighet att döma ut en konsumtionsdom efter en tidigare dom på fängelse om det föreligger synnerliga skäl, dvs. i undantagsfall även i situationer då det inte kan anses vara brottslighet utan nämnvärd betydelse. Om den tidigare domen var sluten ungdomsvård är det däremot tillräckligt att det föreligger särskilda skäl. Som utvecklas närmare i avsnitt 10.7 anser vi att denna ventil inte behövs för vuxna lagöverträdare i det system med villkorligt fängelse som vi föreslår. Om exempelvis en ny påföljd skulle kunna hindra en pågående resocialisering av den tilltalade, kan det istället beaktas vid frågan om det bör dömas ut ett villkorligt fängelsestraff och om, och i så fall vilken, tilläggssanktion det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med. Vad gäller unga lagöverträdare finns det däremot inte samma möjlighet att pga. starka billighetsskäl döma ut en påföljd utan verkställighetsinnehåll.
Enligt vår bedömning bör dagens möjlighet att döma ut en konsumtionsdom pga. särskilda skäl när brottet begåtts innan en sluten ungdomsvård verkställts fullt ut finnas kvar. I förarbetena hänvisas bl.a. till den situationen att den unge avtjänar sluten ungdomsvård och ett kortare fängelsestraff skulle följa direkt efter utslussningsarbetet från det särskilda ungdomshemmet.6
Även vad gäller andra ungdomspåföljder kan det finnas situationer där en ny påföljd skulle kunna försvåra verkställigheten av en ingripande ungdomspåföljd. Som vi återger ovan förekommer det ofta att ungdomars brottslighet pga. fristreglerna i LUL behandlas i flera processer kort tid efter varandra. För särpräglade situationer bör det finnas möjlighet att meddela en konsumtionsdom även om det inte är fråga brottslighet som är så obetydlig att den hade saknat nämnvärd betydelse vid en samlad bedömning. Det bör dock bara vara en ventilregel för speciella situationer. Det kan beträffande alla ungdomspåföljder uttryckas så att det ska krävas särskilda skäl.
Behovet av en ventilregel kan finnas även om den tillkommande brottsligheten skett efter den tidigare lagföringen. Det kan gälla exempelvis den som under verkställigheten av ungdomsövervakning enligt vårt förslag begår ett brott och en ny påföljd skulle riskera att allvarligt försvåra den rehabilitering som ligger i påföljden. Dagens reglering ger möjlighet till konsumtionsdom i sådana
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
743
situationer, men endast om den tidigare påföljden var sluten ungdomsvård. Motsvarande behov finns dock, som exemplet ovan visar, vid andra ungdomspåföljder. Enligt vår bedömning bör därför en sådan ventil finnas i alla fall där den unge tidigare dömts till en ungdomspåföljd och återfaller i brott, dvs. både vid ny och nyupptäckt brottslighet.
I författningskommentaren till 32 kap. 15 § BrB utvecklar vi vilka situationer särskilda skäl kan anses föreligga.
Det tillkommande brottet måste ha begåtts innan den tidigare påföljden var helt verkställd för att konsumtionsdom ska kunna meddelas
Den yttersta gränsen för att meddela ett förordnande enligt dagens reglering i 34 kap. 1 § BrB är att brottet ska ha begåtts innan den tidigare påföljden är till fullo verkställd. För de påföljder som idag omfattas av denna reglering är det tydligt och förutsebart när de är helt verkställda. Ett tidsbestämt fängelsestraff är verkställt när det har avtjänats på anstalt eller när prövotiden som följer på villkorlig frigivning har gått ut. Sluten ungdomsvård är verkställd när den i domen utsatta tiden har gått till ända, räknat från den dag den unge tas in på ett särskilt ungdomshem. Såväl skyddstillsyn som villkorlig dom upphör när prövotiden har gått till ända.
Vad gäller andra ungdomspåföljder än sluten ungdomsvård är det inte i alla fall lika tydligt när de är helt verkställda – eftersom ingen av dem har någon lagstadgad prövotid. De av oss föreslagna påföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning ska tidsbestämmas av domstolen till ett antal månader. Verkställighetens slut kan då räknas ut från när de börjat verkställas.
Vad gäller ungdomsvård och ungdomstjänst kan dock förhållandena vara olika. För ungdomsvård ska det finnas ett ungdomskontrakt eller en vårdplan, i vilken det ska anges bl.a. varaktigheten av de planerade åtgärderna. Det behöver dock inte anges någon bestämd slutdag – vilket heller knappast torde ske. När ungdomsvården är till fullo verkställd torde kunna variera beroende på hur de olika momenten fungerar för den unge, även om det ska finnas en plan för verkställigheten. För ungdomstjänst anges i domslutet hur många timmar som ska avtjänas. När dessa timmar har avtjänats är påföljden helt verkställd. Det finns dock ingen reglering av avtjänandetakten (se dock vårt förslag i avsnitt 24.4.5). Det innebär
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
744
att slutpunkten på verkställigheten kan variera betydande, även i de fall antalet timmar är desamma.
För att en konsumtionsdom ska kunna meddelas för brott som begåtts efter den tidigare domen, förutsätts att det finns en tidsgräns inom vilken brottet ska ha begåtts. Att använda sig av verkställighetens slut är inte invändningsfritt. Eftersom denna tidpunkt kan variera betydande för ungdomsvård och ungdomstjänst – utan någon direkt koppling till brottslighetens straffvärde eller den unges eget agerande – skulle det kunna anses något slumpartat om den unge kan komma att dömas till en konsumtionsdom eller inte.
Vi har övervägt om det finns andra möjligheter för att ange en ”bortre gräns” för när en ungdomspåföljd ska kunna omfatta ytterligare brottslighet. Att införa en prövotid för ungdomspåföljderna bedömer vi inte som lämpligt – eftersom den i så fall måste fyllas med ett innehåll och förutsätter att ungdomspåföljdernas konstruktion ändras väsentligt. Vi har även övervägt om den unges ålder ska vara avgörande. Det skulle då kunna innebära att en konsumtionsdom kan meddelas om det nya brottet begåtts innan den unge fyllt 18 år. Det skulle dock bli en för vid reglering och inte endast träffa de undantagsfall då vi tänkt oss att konsumtionsdom ska kunna tillämpas.
Trots de nackdelar som anges ovan har vi därför stannat för att det lämpligaste är att konsumtionsdom ska kunna meddelas om det tillkommande brottet begåtts innan den tidigare påföljden är helt verkställd. En sådan reglering blir mest tydligt avgränsad och har störst möjligheter att vinna acceptans.
Rent praktisk kan denna tidpunkt klargöras av socialtjänsten genom att upplysning huruvida tidigare ungdomspåföljder har verkställts lämnas i det yttrande enligt 11 § LUL som inhämtas med anledning av den nya brottsligheten eller senare direkt till tingsrätten.
Det bör inte finnas någon möjlighet att förena en tidigare utdömd ungdomspåföljd med en förstärkningspåföljd.
Som anges ovan är det enligt nuvarande ordning möjligt att förena en tidigare utdömd villkorlig dom eller skyddstillsyn med en förstärkningspåföljd, som t.ex. dagsböter eller en föreskrift om samhällstjänst. Det ger utrymme för konsumtionsdom i situationer där
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
745
arten, straffvärdet eller den tidigare brottsligheten annars hade gjort det omöjligt.
Det kan övervägas om detsamma bör gälla för ungdomspåföljderna. Vad som ligger närmast till hands är att en tidigare utdömd ungdomsvård skulle kunna förenas med ungdomstjänst eller (den av oss föreslagna) kontaktskyldighet för unga.
En sådan ordning skulle möjliggöra en konsumtionsdom i andra fall än när den tillkommande brottsligheten är utan nämnvärd betydelse eller det annars finns särskilda skäl. Vi gör dock den bedömningen att det inte bör införas någon sådan möjlighet. Det skulle komplicera påföljdsvalet på ett onödigt sätt om det infördes ytterligare en möjlighet vid sidan av att döma särskilt till en ny påföljd. I de fall brottsligheten är så pass allvarlig att det inte anses tillräckligt att förordna att den ska omfattas av en tidigare utdömd ungdomsvård, bör domstolen i stället döma ut en ny påföljd som får verkställas parallellt med den redan utdömda.
28.3 Möjlighet att undanröja tidigare påföljd och döma ut en gemensam påföljd
Vårt förslag: Om den som dömts till ungdomsvård, ungdoms-
tjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård begår annat brott innan påföljden helt har verkställts, får rätten i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten under vissa förutsättningar undanröja den tidigare utdömda påföljden och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
Den tidigare domen måste ha vunnit laga kraft. Ett sådant beslut ska få meddelas endast om det finns särskilda skäl och om dom meddelas innan påföljden helt har verkställts.
Annat än en ungdomspåföljd får dömas ut endast om den tidigare påföljden är sluten ungdomsvård.
När påföljden för den samlade brottsligheten bestäms ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den tidigare domen.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
746
Dagens möjligheter att undanröja en tidigare påföljd
Enligt 34 kap. 1 § BrB har rätten möjlighet att undanröja en tidigare utdömd påföljd och för samtliga brott döma till en påföljd av annan art, om det tillkommande brottet begåtts före den tidigare domen eller efter den domen men innan den till fullo är verkställd. Detta gäller i de fall den tidigare domen föranledde fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård. Det förutsätts att den tidigare påföljden har vunnit laga kraft för att ett sådant förordnande ska kunna göras. Döms den tilltalade till fängelse ska skälig hänsyn tas till vad denne undergått med anledning av den tidigare domen.
Utom vad gäller sluten ungdomsvård finns det idag ingen möjlighet att undanröja en ungdomspåföljd i en ny brottmålsprocess och döma ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
Vi föreslår minskade möjligheter att undanröja vuxenpåföljder
I avsnitt 10.7.3.4 tar vi ställning för att ett villkorligt fängelsestraff inte ska kunna undanröjas. I stället ska enligt vårt förslag det villkorliga fängelsestraffet kvarstå oförändrat. Om det framkommer omständigheter som innebär att det kan antas att den tilltalade inte inom prövotiden kommer att fullgöra en tilläggssanktion som det tidigare villkorliga fängelsestraffet har förenats med får rätten – om det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff – undanröja sanktionen och besluta om gemensamma tilläggssanktioner för båda de villkorliga fängelsestraffen. Om det däremot döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den tillkommande brottsligheten, kan det utgöra ett skäl att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt att det kan antas att tilläggssanktionen inte kommer att verkställas.
Våra förslag när det gäller påföljder för vuxna lagöverträdare innebär dock att det alltjämt ska finnas möjlighet att undanröja ett ovillkorligt fängelsestraff och döma ut en ny, gemensam påföljd.
Ungdomspåföljder bör kunna undanröjas om det finns särskilda skäl
Vi motiverar vårt ställningstagande gällande vuxna lagöverträdare bl.a. med att det innebär ett enklare och tydligare påföljdssystem med färre alternativ, om en tidigare påföljd inte undanröjs vid ny
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
747
påföljdsbestämning. Vi anser inte att det utgör något principiellt problem, och i de flesta fall heller inte något praktisk problem, att flera påföljder verkställs parallellt. Tvärtom bör varje påföljd om möjligt avtjänas fullt ut. Detta bör vara utgångspunkten även gällande ungdomspåföljder. Som vi anför ovan finns det dock situationer då det skulle vara en tydlig praktisk fördel att kunna undanröja den tidigare utdömda ungdomspåföljden och döma till en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Undanröjande bör dock kunna ske endast om det behövs för att få till en fungerande verkställighet, exempelvis att det framstår som mer eller mindre uppenbart att den först utdömda påföljden inte kommer att verkställas pga. den unges personliga förhållanden eller pga. att han eller hon i den senare processen ska dömas till en påföljd som omöjliggör sådan verkställighet. Ett undanröjande bör däremot inte kunna användas för att reagera på återfallet i skärpande riktning. Detta bör kunna uttryckas på så sätt att det ska föreligga särskilda skäl för att ett undanröjande ska kunna beslutas. Vi återkommer i författningskommentaren närmare till vad som bör anses utgöra särskilda skäl.
Den tidigare domen måste ha vunnit laga kraft.
Enligt nuvarande reglering i 34 kap. BrB förutsätts för ett undanröjande att den tidigare påföljden har vunnit laga kraft. Det finns goda skäl för en sådan ordning. Det blir uppenbara problem, bl.a. behov av en ny process pga. ändrade förutsättningar, om en påföljd som undanröjs därefter skulle kunna ändras av högre rätt. Det bör därför enligt vår mening även för ungdomspåföljderna finnas ett krav på att den tidigare domen ska ha vunnit laga kraft, för att en utdömd påföljd ska kunna undanröjas.
Undanröjande ska inte innebära någon eftergift för den unge
I de fall en tidigare ungdomspåföljd undanröjs i en process gällande tillkommande brottslighet, måste det dömas ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Ett undanröjande bör aldrig innebära att domstolen efterger reaktionen för den brottslighet som behandlades i den första processen. En förutsättning för ett undanröjande bör därför vara att den påföljd som döms ut i den
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
748
andra processen är tillräckligt ingripande för den samlade brottsligheten. I de fall det tillkommande brottet (i den andra processen) begåtts i tiden före den första domen (nyupptäckt brottslighet) ska det enligt vad vi föreslår i den nya 29 kap. 1 a § BrB beaktas att det blivit fråga om mängdreduktion om brottsligheten hade behandlats i ett sammanhang. Det innebär att det bör finnas ett större utrymme för undanröjande om det är fråga om nyupptäckt brottslighet, eftersom det samlade straffmätningsvärde som den gemensamma påföljden ska ”räcka till för”, inte blir lika högt (med hänsyn till mängdreduktionen).
Utom i de fall då den tidigare utdömda påföljden är sluten ungdomsvård får som gemensam påföljd endast dömas ut en ungdomspåföljd
Enligt dagens reglering finns det inga begränsningar vad gäller vilken påföljd som kan dömas ut, om exempelvis ett fängelsestraff eller en skyddstillsyn undanröjs. Det måste dock vara en påföljd av en annan art än den som undanröjs. Det innebär att det som gemensam påföljd efter ett undanröjande även kan dömas ut en ungdomspåföljd. Även vad gäller sluten ungdomsvård som undanröjs kan enligt dagens reglering såväl en vuxenpåföljd som en ungdomspåföljd dömas ut. I praktiken torde det vanligaste vara att sluten ungdomsvård undanröjs eftersom den tilltalade ska dömas till ett längre fängelsestraff för allvarlig brottslighet och det då är lämpligare att frihetsberövandet enbart sker i form av ett fängelsestraff.
Som anförs ovan måste det ske en värdering av den samlade brottsligheten efter ett undanröjande, för att den gemensamma påföljden ska vara tillräckligt ingripande. Även om ungdomspåföljderna i princip ska bestämmas utifrån brottets straffmätningsvärde, är de till sin natur annorlunda än vuxenpåföljder och mer präglade av individualprevention. Det skulle därför vara förenat med svårigheter att efter en undanröjd ungdomspåföljd döma ut ett fängelsestraff – villkorligt eller ovillkorligt – för den samlade brottsligheten. Möjligheten till undanröjande bör ses som ett sätt att praktiskt underlätta i första hand för socialtjänsten att hantera en ung lagöverträdare som lagförs vid flera tillfällen och undvika att olika påföljder inom socialtjänsten konkurrerar med varandra.
Slutsatsen blir att det efter ett undanröjande av en ungdomspåföljd bara ska vara möjligt att döma ut en ny ungdomspåföljd. Det
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
749
bör dock inte finnas någon begränsning till att det ska vara en ungdomspåföljd av annan art. I praktiken torde det i de allra flesta fall endast bli aktuellt att döma ut en annan slags påföljd, med undantag för att en undanröjd ungdomsvård kan komma att ersättas med en ungdomsvård med ett annat innehåll.
Om den tidigare påföljden var sluten ungdomsvård finns det dock inte samma problem att värdera ingripandegraden i förhållande till ett fängelsestraff. De möjligheter som finns i dag att undanröja en tidigare utdömd sluten ungdomsvård och döma ut ett fängelsestraff för den samlade brottsligheten bör därför vara kvar.
Ett beslut om undanröjande får endast meddelas innan den tidigare utdömda påföljden helt har verkställts
I dag föreskrivs i 34 kap. 7 § BrB att beslut om undanröjande av sluten ungdomsvård får ske endast om dom meddelas innan den fastställda verkställighetstiden har löpt ut. Som vi anför ovan bör ett undanröjande av en ungdomspåföljd endast kunna motiveras utifrån praktiska aspekter; att den tidigare utdömda påföljden exempelvis inte kommer att verkställas pga. den unges uppkomna situation eller är praktiskt oförenlig med en mer ingripande påföljd som är aktuell att döma ut. Dessa aspekter blir endast aktuella att beakta om den tidigare utdömda påföljden inte är till fullo verkställd. Kravet på att påföljden inte ska vara till fullo verkställd vid tidpunkten för beslutet om undanröjande, bör därför enligt vår mening gälla alla ungdomspåföljder.
När påföljden för den gemensamma brottsligheten bestäms ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den ursprungligen utdömda påföljden
Om en villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård undanröjs och det döms ut ett fängelsestraff, ska det tas skälig hänsyn till vad den tilltalade redan undergått till följd av den dom som undanröjs. Det kan exempelvis handla om att ett antal samhällstjänsttimmar har avtjänats. Att detta ska göras även framöver om en sluten ungdomsvård undanröjs och det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff är självklart. Även i de fall en ungdomspåföljd undanröjs och det döms ut en annan ungdomspåföljd bör, av rättviseskäl,
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
750
beaktas vad den unge redan undergått till följd av den undanröjda påföljden. Det ligger i sakens natur att det inte går att beakta detta med någon exakthet, eftersom ungdomspåföljderna inte straffmäts med samma tydlighet som fängelse – och särskilt inte ungdomsvård. På samma sätt som görs i dag när en skyddstillsyn undanröjs bör det dock, i skälig utsträckning och på det sätt det rimligen går att göra, beaktas vad den unge redan undergått till följd av den först utdömda påföljden.
28.4 Åtgärder vid ändrade förhållanden
28.4.1 Tidigare dom ändras efter ny s.k. konsumtionsdom
Vårt förslag: Om rätten genom en s.k. konsumtionsdom har
beslutat att en tidigare utdömd ungdomspåföljd ska avse även tillkommande brott och den tidigare domen därefter ändras av högre rätt, ska frågan om påföljd för den tillkommande brottsligheten prövas på nytt i domstol efter anmälan av åklagare. Detta ska bara kunna ske om konsumtionsdomen har vunnit laga kraft.
Möjligheterna att meddela en s.k. konsumtionsdom enligt gällande rätt och förordna att en tidigare utdömd dom på fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård ska avse ytterligare brott, förutsätter inte att den först utdömda påföljden har vunnit laga kraft (till skillnad från vad som gäller för ett undanröjande). Om den först utdömda påföljden ändras efter det att den kommit att avse ytterligare brottslighet, kan förutsättningarna för påföljdsbestämningen sägas ha ändrats i betydande omfattning. Exempelvis kan den tilltalade frikännas från den brottslighet som föranledde den först utdömda påföljden. Påföljden kan också ändras till en påföljd av annan art. Att låta en dom kvarstå som förordnar att en tidigare utdömd påföljd ska avse den nya brottsligheten samtidigt som den påföljden inte längre existerar, är inte rimligt. Om den först utdömda påföljden upphävs eller ändras i högre rätt innan den senare domen vunnit laga kraft, kan den uppkomna situationen rättas till genom att åklagaren överklagar den senare domen. Denna möjlighet står dock inte till buds om den senare domen hinner vinna laga kraft innan den tidigare ändras.
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
751
För dessa situationer finns det idag i 34 kap. 10 § första stycket BrB en särskild reglering. Har genom lagakraftvunnen dom förordnats, att fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård som dömts ut i tidigare mål ska avse ytterligare brott, och ändras den tidigare påföljden av högre rätt genom dom som vinner laga kraft, ska frågan om påföljd för sagda brott efter anmälan av åklagare på nytt prövas i domstol.
I avsnitt 10.7 föreslår vi att det ska vara möjligt att under vissa förutsättningar meddela en konsumtionsdom såväl efter villkorligt som ovillkorligt fängelse. Vi föreslår att de möjligheter som finns att ta upp frågan om påföljd på nytt på det sätt som i dag föreskrivs i 34 kap. 10 § första stycket BrB ska gälla även fortsättningsvis i de fall då ett fängelsestraff (villkorligt eller ovillkorligt) fått omfatta tillkommande brottslighet.
Även om den först utdömda påföljden var en ungdomspåföljd framstår det som nödvändigt att det finns möjlighet att ta upp frågan om påföljd på nytt, om själva förutsättningarna för valet av konsumtionsdom undanrycks. Detta gäller redan idag om den först utdömda påföljden var sluten ungdomsvård. Vi gör den bedömningen att motsvarande reglering bör införas gällande samtliga ungdomspåföljder.
28.4.2 Tidigare dom ändras efter det att den domen beaktats vid ny påföljdsbestämning
Vårt förslag: Den nuvarande regeln om att en påföljdsfråga kan
prövas på nytt om tiden för sluten ungdomsvård bestämts med beaktande av att det varit fråga om nyupptäckt brottslighet och den tidigare domen därefter ändras ska finnas kvar.
Vår bedömning: Någon motsvarande regel bör inte införas för
övriga ungdomspåföljder.
Om det i en senare process behandlas brott som begåtts innan en tidigare dom börjat verkställas ska det enligt gällande reglering iakttas att straffen, med beaktande av principen om mängdreduktion, inte överstiger vad som skulle ha dömts ut för den samlade brottsligheten om brotten hade prövats vid samma rättegång. Denna princip följer enligt gällande rätt av regleringen i 34 kap. 3 § andra stycket BrB (när påföljden bestäms till fängelse) och 34 kap.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
752
7 § andra stycket BrB (när påföljden bestäms till sluten ungdomsvård).
Vi föreslår i avsnitt 19.6.5. att detta i stället ska regleras i anslutning till den allmänna bestämmelsen om bestämmande av straffvärde, i en ny 29 kap. 1 a § BrB. Till skillnad från vad som gällt tidigare ska bestämmelsen endast gälla i de fall brottsligheten i den senare processen skett före den tidigare domen (dvs. inte längre före att den börjat verkställas). Bestämmelsen ska även vara tillämplig vid bestämmande av ungdomspåföljder (se avsnitt 23.2.2).
Om domstolen beaktar att det är fråga om nyupptäckt brottslighet och exempelvis bestämmer fängelsestraffet till ett lägre antal månader än vad som hade varit fallet om brottsligheten inte skett i tiden före en tidigare lagföring, ändras förutsättningarna för detta beslut om den först utdömda påföljden därefter ändras av högre rätt. Detta gäller både om det första åtalet helt ogillas av högre rätt och om påföljden ändras i lindrande riktning. I de fall påföljdsbestämningen i den första processen har påverkat påföljdsbestämningen i den andra processen finns det enligt gällande reglering en möjlighet att korrigera förhållandena.
Vi föreslår att möjligheterna att pröva frågan om påföljd med anledning av ändrade förhållanden ska gälla även i ett system med villkorligt fängelse. Oavsett om det är ett villkorligt eller ett ovillkorligt fängelsestraff som bestämts med beaktande av mängdreduktionen, ska påföljdsfrågan kunna tas upp på nytt om den tidigare dom som föranlett den bedömningen därefter ändras av högre rätt.
Även om det torde vara ovanligt att det sker en sådan omprövning av en utdömd sluten ungdomsvård som idag möjliggörs enligt 34 kap. 10 § andra stycket BrB, gör vi bedömningen att den regleringen bör finnas kvar. Vad gäller övriga ungdomspåföljder kan det vara förenat med betydande svårighet att värdera i vilken omfattning domstolen tagit hänsyn till mängdreduktionen. Detta gäller särskilt ungdomsvård. Det framstår heller inte som särskilt angeläget att kunna korrigera redan utdömda ungdomspåföljder. Tvärtom skulle det i många fall vara olyckligt att riva upp påföljdsvalet. Detta gäller särskilt om valet av påföljd gjorts utifrån en behovsbedömning.
Vi gör därför den bedömningen att den möjlighet som finns att ompröva en tidigare utdömd sluten ungdomsvård inte bör gälla övriga ungdomspåföljder men däremot finnas kvar gällande sluten ungdomsvård.
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
753
28.4.3 Domstol har inte beaktat tidigare utdömd påföljd när det tillkommande brottet har skett i tiden före den tidigare domen
Vårt förslag: Om det, när en dom på sluten ungdomsvård ska
verkställas, visar sig att den dömde begått brottet före det att en påföljd som han eller hon dömts till för något annat brott har dömts ut, är det nya brottet ett nyupptäckt brott vilket enligt 29 kap. 1 a § stycket BrB ska beaktas när påföljdsbestämningen vid den senare lagföringen görs. Om det inte framgår av den senare domen att något sådant beaktande har skett ska, sedan domarna vunnit laga kraft, domstol efter anmälan av åklagare med tillämpning av 29 kap. 1 a § BrB bestämma vad den dömde ska undergå till följd av den sist meddelade domen.
Vår bedömning: Någon motsvarande reglering bör inte införas
om den tidigare påföljden är någon annan ungdomspåföljd än sluten ungdomsvård.
Om domstolen förbisett att ett brott skett innan en tidigare dom börjat verkställas och sålunda inte beaktat principerna om mängreduktion när påföljden bestämts till fängelse eller sluten ungdomsvård, finns det enligt gällande rätt en möjlighet till omprövning av den utdömda påföljden.
Detta regleras i 34 kap. 10 § andra stycket BrB. Visar det sig, när en dom på fängelse på viss tid eller på sluten ungdomsvård ska verkställas, att den dömde begått brottet innan en påföljd som han dömts till för något annat brott börjat verkställas, och framgår det inte av domarna att den andra påföljden har beaktats, ska, sedan domarna vunnit laga kraft, domstol efter anmälan av åklagare bestämma vad den dömde ska undergå till följd av den dom som sist ska verkställas.
I de fall domstolen dömer till sluten ungdomsvård och då underlåter att beakta principerna om mängdreduktion, bör dagens möjlighet till omprövning av påföljden finnas kvar.
Även vid bestämmande av andra ungdomspåföljder ska domstolen enligt våra förslag beakta om det är ett nyupptäckt brott och bedöma vad den gemensamma påföljden hade blivit, med beaktande av principen om mängdreduktion, om det hade dömts ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Det säger sig självt att det endast kan bli fråga om skälighetsbedömningar och att
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
754
genomslaget av en sådan bedömning kan bli tydligast för mer kvantitativt mätbara påföljder. Även om det ska göras ett sådant beaktande vid samtliga ungdomspåföljder, framstår det som mindre angeläget att i efterhand kunna korrigera en underlåtenhet att beakta principen om mängdreduktion, jämfört med om det är fråga om en frihetsberövande påföljd. Det skulle förutsätta ett nytt påföljdsval och föranleda komplicerade frågor om hur påföljdsvalet ska göras vid en omprövning. Vi gör därför den bedömningen att möjligheterna till en sådan omprövning även framöver bara bör gälla då påföljden bestämts till sluten ungdomsvård.
28.4.4 Övriga frågor
Vår bedömning och vårt förslag: Den särskilda regleringen
beträffande ungdomstjänst som i dag finns i 34 kap. 8 § BrB behövs inte i och med övriga regler som vi föreslår. Den kan därför utmönstras.
Bakgrund
Beträffande ungdomstjänst finns det en särskild regel i 34 kap. 8 § BrB. Har den som dömts till ungdomstjänst begått annat brott innan påföljden börjat verkställas, ska rätten, om påföljden även för detta brott bestäms till ungdomstjänst, vid bestämmande av antalet timmar ungdomstjänst, så långt möjligt, iaktta att detta antal tillsammans med det antal timmar som tidigare dömts ut inte överstiger det antal timmar som skulle ha bestämts som gemensam påföljd för brotten.
Regeln förutsätter således att det döms särskilt till en ny ungdomstjänst för den tillkommande brottsligheten, men att antalet timmar som döms ut i vissa fall anpassas.
Att domstolen så långt möjligt ska beakta det tidigare antalet utdömda timmar ungdomstjänst när ungdomstjänst åter väljs som påföljd, syftar enligt förarbetena till att undvika oskäliga resultat.7Bestämmelsen innebär dels att domstolen ska göra en bedömning av hur många timmar ungdomstjänst som skulle ha dömts ut om ungdomstjänst utgjort en gemensam påföljd för brotten i båda
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
755
domarna, dels får utrymme att döma till ungdomstjänst även om det sammanlagda antalet timmar skulle överstiga det högsta antalet timmar ungdomstjänst som kan dömas ut vid ett tillfälle som gemensam påföljd (dvs. 150). Det senare bör dock enligt förarbetena sällan komma i fråga och främst aktualiseras om det är en förutsättning för att döma till ungdomsvård. Lagrådet hade föreslagit att det antal timmar som döms ut i den förra och senare processen inte skulle kunna överstiga det antal som skulle ha bestämts som gemensam påföljd för brotten.8
Ett annat skäl för denna begränsningsregel anfördes i Ungdomsbrottsutredningens betänkande som låg till grund för denna bestämmelse. Utredningen anförde i betänkandet att förslaget föranleddes av att det bedöms som mindre lämpligt att en ung person ska utföra mer än 150 timmar ungdomstjänst, inte minst på grund av svårigheterna för socialtjänsten att administrera ett stort antal ungdomstjänsttimmar.9
Det saknas med våra förslag behov av den särskilda regeln i 34 kap. 8 § BrB
Att domstolen utifrån rättviseskäl ska göra en bedömning av vad som skulle ha dömts ut som gemensam påföljd, om den i en senare process behandlar brottslighet som begåtts innan den tidigare domen, anser vi bör gälla generellt för alla ungdomspåföljder (se avsnitt 23.2.2). Detta regleras enligt de förslag vi lämnar i 29 kap. 1 a § och 30 kap. 5 § BrB. Som vi utvecklar i avsnitt 19.6.5 bör dock detta endast gälla brott som begåtts innan den tidigare domen och inte, som idag, innan den tidigare påföljden börjat verkställas. Med undantag för denna begränsning uppnås det som åsyftas i 34 kap. 8 § BrB, att det i en senare process ska beaktas vad som hade blivit resultatet om brotten hade behandlats i ett sammanhang, genom den generella reglering som vi föreslår.
Utöver detta syftar regeln i 34 kap. 8 § BrB till att begränsa det antal timmar ungdomstjänst som samtidigt kan bli föremål för verkställighet. Vi delar den bedömning som Ungdomsbrottsutredningen gjorde, att det kan vara olämpligt om den unge har att samtidigt verkställa betydligt mer än 150 timmars ungdomstjänst. Enligt vår bedömning kan det dock undvikas genom påföljdsvalet i den senare
8 A. prop. s. 220. 9SOU 2004:122 s. 682.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
756
processen. Enligt de förslag vi lämnar i kapitel 27 ska det införas två nya påföljder för unga lagöverträdare, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Om den unge redan har att avtjäna ett stort antal timmar ungdomstjänst bör det anses som en olämplig påföljd att döma ut ytterligare ett stort antal timmar. I sådana fall kan kontaktskyldighet för unga väljas i stället för ungdomstjänst. Om det är fråga om återfall i allvarligt brottslighet (vilket det alltid är när det kommer i fråga att döma ut ett stort antal timmar ungdomstjänst) kan det också bli fråga om att reagera på återfallet genom att döma ut den mer ingripande påföljden ungdomsövervakning.
Mot bakgrund av detta bedömer vi att det inte finns behov av den angivna regeln i 34 kap. BrB angående ungdomstjänst. Den bör således utmönstras i det system vi föreslår.
28.5 Gemensam hantering vid talan om undanröjande
Våra förslag: Talan om undanröjande av ungdomspåföljd får tas
upp av den domstol som dömt ut påföljden, den domstol där brottmål mot den dömde är anhängigt, domstolen i den ort där den dömde mera varaktigt uppehåller sig eller den domstol där en talan om undanröjande av en annan ungdomspåföljd gällande den dömde redan är anhängiggjord.
Om domstolen undanröjer mer än en ungdomspåföljd får det bestämmas en ny gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
Bakgrund
I nuvarande 32 kap. 4 § BrB10 anges att rätten under vissa förutsättningar kan undanröja en ungdomspåföljd genom en särskild talan av åklagare. I första stycket regleras möjligheterna till undanröjande pga. den unges misskötsamhet. Om den unge i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att han eller hon ska följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, får rätten
10 Enligt vårt förslag finns bestämmelsen i 32 kap., 10 § BrB.
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
757
på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta.
I andra stycket i bestämmelsen regleras möjligheten till undanröjande av annat skäl än den unges misskötsamhet. Till skillnad från vad som gäller enligt första stycket är det möjligt enligt detta stycke att undanröja även en ungdomsvård som förenats med en vårdplan. Om den planerade vården eller de planerade åtgärderna vid en ungdomsvård inte kommer till stånd eller i väsentlig grad kommit att avvika från vad som planerats i ungdomskontraktet eller vårdplanen får rätten, på talan av åklagare, undanröja annan påföljd än böter och bestämma ny på följd för detta. Detsamma gäller om, av annat skäl än som anges i första stycket, en dom på ungdomstjänst inte till väsentligt del kan fullgöras inom skälig tid.
Om rätten beslutar om undanröjande ska den, när den nya påföljden bestäms, ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den undanröjda påföljden och till böter som har dömts ut i kombination till ungdomsvård.
Med ny påföljd menas en påföljd som i något avseende skiljer sig från den tidigare påföljden. En ny påföljd kan således vara en ny ungdomsvård med ett annorlunda utformat ungdomskontrakt. Det är också möjligt att meddela en annan påföljd, exempelvis skyddstillsyn.11
Fråga om åtgärd enligt 32 kap. 4 § BrB, dvs. talan om undanröjande, ska enligt 38 kap. 3 § första stycket BrB tas upp av den rätt som först avgjort det mål där den ungdomsvård eller ungdomstjänst som avses med undanröjandetalan har dömts ut. I tredje stycket i samma bestämmelse anges att ett sådant mål också får tas upp av en domstol där brottmål mot den dömde är anhängigt, eller av rätten i den ort där den dömde mera varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.
Vi föreslår i kapitel 27 att det ska införas två nya ungdomspåföljder; kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Vi föreslår i avsnitt 27.7.3.3 respektive 27.7.5.16 att dessa påföljder ska omfattas av det regelverk gällande undanröjande som beskrivs ovan.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
758
Reglerna om undanröjande vid en ny lagföring bör ge förutsättningar för en rationell samordning
Det är en inte ovanlig situation att den som är föremål för en talan om undanröjande av en ungdomspåföljd på nytt blir åtalad för brott. Tidigare har det inneburit problem att frågan om undanröjande inte har kunnat hanteras i den nya brottmålsprocessen. Genom de ändringar vi föreslår ovan i avsnitt 28.3 blir det möjligt att i ett brottmål undanröja en tidigare utdömd ungdomspåföljd och döma till en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Genom detta blir det möjligt att samordna förfarandena på sätt som i dag sker när det förs en talan om undanröjande av skyddstillsyn på grund av misskötsamhet samtidigt som den dömde är föremål för åtal på nytt. Vanligtvis torde domstolen kalla till förhandling vid samma tillfälle för såväl åtalet som undanröjandefrågan. I de fall skyddstillsynen undanröjs i brottmålet med stöd av 34 kap. 1 § BrB kan den särskilda talan om undanröjande av skyddstillsynen återkallas och skrivas av. I annat fall kan den hanteras i anslutning till brottmålsförhandlingen.
En sådan samordning förutsätter att både målet om undanröjande och det nya brottmålet handläggs vid samma domstol. Genom vad som föreskrivs i 38 kap. 3 § tredje stycket BrB kan, som anges ovan, mål om undanröjande tas upp av en domstol där brottmål mot den dömde är anhängigt. Denna möjlighet kommer enligt våra förslag gälla framöver för ungdomspåföljder.
Även olika mål om undanröjande av ungdomspåföljder bör kunna samordnas
Som anges ovan blir det genom våra förslag möjligt att samordna en talan om undanröjande och hanteringen av ett nytt brottmål. Om det finns särskilda skäl ska enligt förslaget en tidigare utdömd ungdomspåföljd kunna undanröjas, exempelvis om det behövs för att få till en fungerande verkställighet.
En annan situation som kan uppkomma är att det samtidigt förs talan om undanröjande av mer än en ungdomspåföljd, utan att den unge är föremål för något nytt åtal. I praktiken torde det mycket sällan vara fler än två sådana mål som är aktuella samtidigt.
I sådana fall kan de olika målen, enligt vad som följer av 38 kap. 3 § BrB, inte alltid handläggas vid samma domstol.
SOU 2012:34 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
759
Om domstolen som tagit upp den första talan inte är den domstol där påföljden som behandlas i den andra processen har dömts ut, kan inte huvudregeln i 38 kap. 3 § första stycket BrB tillämpas. Om inte heller den domstol som redan tagit upp en talan om undanröjande utgör rätten på den ort där den unge mera varaktigt uppehåller sig, saknas det möjlighet att ta upp det andra misskötsamhetsmålet vid den domstol som redan har att hantera ett sådant mål mot den unge.
Enligt vår mening utgör detta en onödig begränsning som i vissa fall kan hindra en rationell och ändamålsenlig handläggning. Om det redan pågår en talan om undanröjande av en ungdomspåföljd bör ett nytt sådant mål gällande samma person alltid kunna tas upp av den domstol som handlägger det första målet. Detta bör gälla oavsett om det är fråga om påföljder av samma slag (antingen ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning) eller om det är olika slag av ungdomspåföljder.
En regel om detta bör tas in i 38 kap. 3 § BrB.
Om mer än en ungdomspåföljd undanröjs bör rätten kunna bestämma en ny gemensam påföljd för den samlade brottsligheten
Som anges ovan följer det av 32 kap. 4 § BrB att rätten – om förutsättningar finns enligt första eller andra stycket – får undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. Det kan inte anses följa av lagtexten att rätten kan undanröja mer än en tidigare utdömd ungdomspåföljd och döma ut en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Inte heller framgår det av förarbetena till 1999 eller 2007 års reformer12 att detta skulle ha varit avsikten med lagstiftningen.
Om det pågår talan om undanröjande av mer än en ungdomspåföljd bör handläggningen, som anges ovan, kunna samordnas. Om det finns skäl att undanröja samtliga de utdömda påföljderna (sannolikt mycket sällan fler än två i praktiken) är enligt vår mening den lämpligaste ordningen att det möjliggörs för rätten att ersätta dessa med en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
Genom ett sådant förfarande kan frågan hanteras rationellt och en påföljd som kan antas kunna komma att verkställas ersätta de
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd SOU 2012:34
760
tidigare utdömda påföljderna. Det bör sakna betydelse om det är påföljder av samma slag (antingen ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning) eller om det är olika slag av ungdomspåföljder som är föremål för undanröjande.
Det bör – såsom redan följer av dagens lagstiftning – vara möjligt att som ny påföljd välja även annat än en ungdomspåföljd. Detta kan givetvis endast göras om övriga förutsättningar för ett sådant påföljdsval är uppfyllda.
I likhet med vad som sägs ovan i avsnitt 28.3 om undanröjande av tidigare utdömd påföljd i en ny brottmålsprocess, bör inte beslut om undanröjande innebära att domstolen efterger reaktionen på den brottslighet som behandlats i de olika processerna. Om rätten beslutar om undanröjande ska, när den nya påföljden bestäms, hänsyn tas till vad den dömde har undergått till följd av de undanröjda påföljderna (32 kap. 4 § tredje stycket BrB). Med beaktande även av detta bör den nya påföljden som ersätter de undanröjda påföljderna vara tillräckligt ingripande för den samlade brottsligheten.
761
29 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
29.1 Inledning
Enligt våra direktiv ska vi ta ställning till om lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätningen och påföljdsvalet eller i något av dessa avseenden och i så fall lämna förslag till ändringar. Om det anses påkallat, kan en särreglering i något hänseende föreslås. En särreglering får också föreslås i fråga om villkorlig frigivning från fängelsestraff. Dessutom ska vi enligt direktiven analysera hur ungdom bör beaktas vid straffmätningen i de fall då straffnedsättning ska ske och vid behov föreslå förändringar.
29.2 Gällande rätt
29.2.1 Påföljdsalternativ
Lagöverträdare som fyllt 18 år men inte 21 år vid tidpunkten för lagföringen kan dömas till samma slag av påföljder som andra myndiga lagöverträdare. Den enda begränsning som föreligger gäller längden av ett fängelsestraff kopplad då till åldern vid brottstidpunkten. Den som begått ett brott innan 21 års ålder kan inte dömas till livstids fängelse. Huvudregeln är att svårare straff än tio års fängelse inte kan dömas ut. Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet kan fängelse i högst 14 år dömas ut (29 kap. 7 § BrB).
Den lagöverträdare som är mellan 18 och 20 år vid lagföringstidpunkten kan under vissa förhållanden dömas till de särskilda påföljderna innebärande överlämnande till särskild vård för unga (32 kap. BrB). Enligt 32 kap. 1 § kan den som är under 21 år dömas
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
762
till ungdomsvård, om han eller hon har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:53) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Den som är över 18 år och under 21 år vid lagföringen får enligt 32 kap. 2 § dömas till ungdomstjänst, dock endast om det finns särskilda skäl till det. Särskilda skäl kan enligt förarbetena vara att den unge var under 18 år vid tidpunkten för brottet1. Den som är mellan 18 och 20 år kan även i vissa fall dömas till sluten ungdomsvård i stället för fängelse. Det förutsätter enligt 32 kap. 5 § att den unge var under 18 år vid tidpunkten för brottet. Tillämpningen av sluten ungdomsvård utgår sålunda helt från åldern vid brottet. Den tilltalades ålder vid lagföringen kan dock enligt bestämmelsen innebära att det finns särskilda skäl att välja fängelse i stället för sluten ungdomsvård som påföljd.
29.2.2 Straffmätning och påföljdsval
Det finns tre bestämmelser i kapitlen om straffmätning och påföljdsval, som helt eller delvis tar sikte på lagöverträdare i ålderskategorin 18–20 år.
29.2.2.1 Beaktande av bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga vid bestämmande av straffvärde
I 29 kap. 3 § BrB föreskrivs vissa omständigheter som ska beaktas särskilt som förmildrande vid bedömningen av straffvärdet. I 3 p anges som en sådan förmildrande omständighet att den tilltalades handlande stått i samband med hans eller hennes bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga. Om det är påkallat med hänsyn till brottets straffvärde, får det enligt 29 kap. 3 § 2 st. BrB dömas till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
29.2.2.2 Beaktande av ungdom vid straffmätningen
Har någon begått brott innan han eller hon har fyllt 21 år, ska enligt 29 kap. 7 § BrB dennes ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen. Rätten får då döma till ett lindrigare straff än vad som
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
763
är föreskrivet för brottet. I andra stycket i bestämmelsen finns en särskild reglering som tar sikte på brott med livstids fängelse i straffskalan. För brott som någon har begått innan han eller hon fyllt 21 år får inte dömas till svårare straff än fängelse i tio år. Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 26 kap. 2 §, får det dock dömas till fängelse i högst 14 år.
29.2.2.3 Beaktande av ungdom vid påföljdsvalet
I 30 kap. 5 § BrB finns regler om påföljdsvalet för personer som begått brott innan de fyllt 21 år. I första stycket regleras de fall då brottet skett innan den tilltalade hade fyllt 18 år. I dessa fall får rätten döma till fängelse bara om det finns synnerliga skäl. I andra stycket behandlas fall då gärningsmannen hade fyllt 18 år men inte 21 år vid tidpunkten för brottet. Rätten får döma till fängelse endast om det med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars finns särskilda skäl för det.
29.3 Bakgrund till gällande rätt
29.3.1 Beaktande av bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga vid bestämmande av straffvärdet
Regleringen i 29 och 30 kap. BrB infördes genom 1989 års påföljdsreform (prop. 1987/88:120). Enligt reformen ska utgångspunkten för straffmätningen vara brottets straffvärde. Faktorer som är särskilt försvårande eller förmildrande vid bedömningen av straffvärdet anges genom en exemplifierande uppräkning2. Dessa faktorer behandlades närmare i specialmotiveringen3. Där angavs gällande 29 kap. 3 § p 3 BrB att bristande utveckling, erfarenhet och omdömesförmåga kanske främst förekommer hos yngre personer men naturligen även kan förekomma hos äldre. Bestämmelsen var enligt motiven avsedd att tillämpas med stor försiktighet, vilket markerades med att det enligt den ursprungliga lagtexten skulle röra sig om uppenbart bristande utveckling. Att någon rent allmänt är omdömeslös, vilket enligt propositionen torde kunna sägas om många som
2Prop. 1987/88:120 s. 43. 3 A. prop. s. 86.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
764
begår brott, är inte skäl för att tillämpa bestämmelsen. Enligt specialmotiveringen kompletteras denna punkt av 29 kap. 7 § BrB (bestämmelsen om straffmätning) som ”tillåter ett allmänt hänsynstagande till låg ålder”.
Bestämmelsen ändrades senast genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2010 (prop. 2009/10:147). Utrymmet för att beakta såväl försvårande som förmildrande omständigheter vidgades genom att vissa s.k. kvalificerande rekvisit i 29 kap. 2 och 3 §§ BrB slopades. Vad gäller p 3 i 3 § innebar det att rekvisitet ”uppenbart” utgick. I förarbetena redovisades en kartläggning som Åklagarmyndigheten hade gjort, vilken utvisade att försvårande eller förmildrande omständigheter sällan åberopas i domskälen. Enligt regeringen måste straffvärdet kunna bedömas på ett mer nyanserat sätt, med beaktande av samtliga omständigheter.4Ändringarna syftade därför till att öka spännvidden vid straffvärdebedömningen av brott i allmänhet.
Lagrådet hade vid sin granskning tagit upp ändringen i p 3. Lagrådet ifrågasatte om det var lämpligt att utvidga tillämpningsområdet genom att ta bort rekvisitet ”uppenbart”. Lagrådet hänförde sig till vad som hade uttalats 1989 vid införandet av bestämmelsen; att den var avsedd att tillämpas med stor försiktighet (se ovan). Enligt Lagrådet mening innebar den föreslagna ändringen en avsevärd utvidgning av regelns tillämpningsområde, bl.a. eftersom brottslighet ofta kan antas hänga samman med omdömeslöshet. Lagrådet pekade på den allmänna regeln om strafflindring för yngre personer i 29 kap. 7 § BrB. Enligt Lagrådet uppkom frågan om avsikten med den föreslagna ändringen var att åstadkomma en generell ytterligare nedsättning av straffen för ungdomar. Regeringen, som i propositionen vidhöll sitt förslag, anförde att någon avsevärd utvidgning av tillämpningsområdet inte var avsedd. Enligt propositionen borde utrymmet för att beakta bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga dock utvidgas något. Det kunde enligt regeringens mening ske genom den föreslagna ändringen.5 I författningskommentaren behandlades tillämpningsområdet närmare enligt följande:6
Enligt tredje punkten ska beaktas om den tilltalades handlande stått i samband med hans eller hennes bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga. Ordet uppenbart före uppräkningen har slopats. En
4Prop. 2009/10:147 s. 28. 5 A. prop. s. 30. 6 A. prop. s. 45.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
765
förutsättning för att punkten ska vara tillämplig är att det finns ett orsakssamband mellan det brottsliga handlandet och bristen. Handlandet ska ha stått i samband med och påverkats av bristen. Med bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga avses en avvikelse från vad som får anses vara normalt för med den tilltalade jämförbara personer. Sådan omdömeslöshet som i allmänhet kan sägas ligga i att någon begått ett brott är inte tillräcklig. Punkten är inte heller generellt tillämplig så snart yngre personer har begått brott. Att ungdom i allmänhet ska beaktas vid straffmätningen följer i stället av 7 §. Punkten kan t.ex. vara tillämplig för en ung lagöverträdare när hans eller hennes utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga varit bristande jämfört med andra i samma ålder och det funnits ett samband mellan denna brist och brottet.
Någon ändring gjordes inte i andra stycket, enligt vilket det får dömas till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet, om det är påkallat med hänsyn till brottets straffvärde. I författningskommentaren anfördes dock att tillämpningen av andra stycket bör öka något som en följd av att utrymmet enligt första stycket att beakta förmildrande omständigheter vidgas.
29.3.2 Beaktande av ungdom vid straffmätningen
Bestämmelsen om beaktande av ungdom vid straffmätningen återfanns i BrB ursprungligen i 33 kap. 4 §. Propositionen (prop. 1962:10) grundade sig på Strafflagsberedningens betänkande Skyddslag (SOU 1956:55). Bestämmelsen hade vid balkens tillkomst följande lydelse.
Har någon begått brott innan han fyllt aderton år, må efter omständigheterna ådömas lindrigare straff än för brottet är stadgat. Lindrigare straff må ock, om särskilda skäl äro därtill, bestämmas för brott som någon begått under inflytande av själslig abnormitet. Om synnerliga skäl äro därtill och hinder uppenbarligen ej möter av hänsyn till allmän laglydnad, må jämväl i annat fall ådömas lindrigare straff än som stadgats för brottet. Finnes på grund av särskilda omständigheter uppenbart, att påföljd för brottet ej är erforderlig, må påföljd helt eftergivas.
Bestämmelsen tog sålunda ursprungligen enligt sin ordalydelse sikte endast på möjligheten att underskrida straffminimum eller helt efterge påföljd i särskilda fall. Bestämmelsen gällde dels för personer som hade begått brott innan 18 års ålder, dels för sådana som begått brott under inflytande av själslig abnormitet och dels i andra fall om synnerliga skäl förelåg. I förarbetena pekade
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
766
departementschefen på att det vid sidan av de särskilda regler som infördes om underskridande av straffskalan inte fanns något större utrymme för avvikelser från straffskalorna. I enstaka fall skulle det dock kunna uppkomma sådana situationer.7 För dessa situationer var andra stycket i bestämmelsen avsedd. Att det överhuvudtaget bibehölls en möjlighet att underskrida straffskalan pga. ungdom motiverades med att det till skillnad från Strafflagsberedningens förslag om att fängelsestraff helt skulle förbjudas för lagöverträdare under 18 år inte fanns något absolut förbud mot fängelse i propositionen. Det syntes därför enligt departementschefen motiverat att behålla en bestämmelse motsvarande den dåvarande strafflagen. Någon särskild diskussion gällande åldersgränsen 18 år fördes inte.
Beträffande den allmänt tillämpbara regeln om underskridande av straffskalan, som infördes i andra stycket, anförde departementschefen att tillämpningen borde vara mer restriktiv än vad lagberedningen hade angivit. Enligt departementschefen skulle sådant som exempelvis gärningsmannens ”ungdom eller bristande omdöme” inte i och för sig kunna motivera straffnedsättning eller påföljdseftergift.8
I 33 kap 4 § 1 st. första meningen BrB föreskrevs sålunda att, om någon begått brott innan han fyllt 18 år, efter omständigheterna fick ådömas lindrigare straff än som var stadgat för brottet. Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1980 avskaffades såväl ungdomsfängelse som institutet anstaltsbehandling vid skyddstillsyn (prop. 1978/79:212). Samtidigt höjdes nämnda åldersgräns i 33 kap. 4 § BrB till 21 år, dvs. tillämpningsområdet vidgades till äldre lagöverträdare än vad som ursprungligen gällde. Denna åtgärd avsåg att motverka olägenheter som annars kunde uppkomma genom reformen.
Departementschefen instämde i Ungdomsfängelseutredningens bedömning i betänkandet Tillsynsdom (SOU 1977:83) som låg till grund för 1980 års lagändringar att ungdomsfängelse i en del fall hade medfört kortare frihetsberövande än vad ett alternativt fängelsestraff skulle ha medfört. Det ledde till slutsatsen att åldersgränsen för att tillämpa en ungdomsreduktion i 33 kap. 4 § borde höjas i anslutning till att ungdomsfängelsepåföljden avskaffades.9
Vidare framhölls i propositionen att höjningen av åldersgränsen kunde komma att medföra en viss generell sänkning av straff-
7 NJA II 1962 s. 515. 8 NJA II 1962 s. 516. 9Prop. 1978/79:212 s. 65.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
767
nivåerna för ungdomar i åldern 18–20 år. En sådan utveckling låg enligt departementschefens mening i linje med de strävanden som fanns att – framför allt beträffande yngre lagöverträdare få till stånd en ordning som innebar att frihetsberövandena blev kortare och mera sällan förekommande.10
Några remissinstanser hade förordat en högre åldersgräns än 21 år (23 eller 25 år). Departementschefen fann dock den av utredningen föreslagna gränsen om 21 år lämplig, eftersom en högre åldersgräns skulle innebära att bestämmelsen snarare fick karaktär av huvudregel i stället för att vara en undantagsbestämmelse.
Den nuvarande bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB infördes genom 1989 års påföljdsreform (1987/88:120). I förarbetena framfördes att den bestämmelse som då återfanns i 33 kap. 4 § 1 st BrB i huvudsak överfördes oförändrad till 29 kap. I författningskommentaren anfördes att det för lagöverträdare i åldersgruppen under 21 år ska tas särskild hänsyn till åldern.11 Bestämmelsen tar enligt motiven sikte på låg ålder som en allmän grund som ska beaktas i sänkande riktning vid straffmätningen och detta även inom den normala straffskalan. Vidare påpekades att det inte krävs att gärningsmannens låga ålder på något sätt har påverkat hans handlande, jämfört med straffvärdebestämmelsen i 29 kap. 3 § 3 p där ett sådant samband förutsätts. Enligt motiven var avsikten att ålder under 21 år rent allmänt skulle leda till lägre fängelsestraff än som normalt döms ut för en gärning.
Såväl lagtexten som författningskommentaren anslöt nära till Fängelsestraffkommitténs betänkande som lagförslagen grundande sig på i denna del (SOU 1986:14). I betänkandet anfördes att det hade ansetts nödvändigt att ange en fast åldersgräns och avfatta bestämmelsen ”kategoriskt” för att uppnå målet att ålder under 21 år rent allmänt skulle leda till lägre fängelsestraff än vad som annars hade dömts ut.12 I betänkandets författningskommentar anfördes vidare; ”Klart är dock att även för den som är något över 21 år bör åldern kunna påverka straffmätningen, dock utan möjlighet att underskrida straffskalan för brottet”. Denna del av betänkandetexten återkom dock inte i propositionen.
Bestämmelsen ändrades senast genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2009 (prop. 2008/09:118). Tidigare hade bestämmelsen endast innehållit ett förbud mot att döma ut livstids
10 A. prop. s. 65. 11Prop. 1987/88:120 s. 97. 12SOU 1986:14 s. del 2 s. 455.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
768
fängelse för brott någon begått före 21 års ålder. I praktiken innebar det en maximigräns för ett enstaka brott på tio års fängelse. Genom ändringen möjliggjordes i de fall livstid finns i straffskalan tidsbestämda straff på maximalt 14 år för brott någon begått före 21 års ålder.
I författningskommentaren anfördes att höjningen inte var avsedd att påverka bestämmelserna i första stycket om beaktandet av den tilltalades ungdom vid straffmätningen. Inte heller var den avsedd att förändra straffmätningen för brott med högst tio år i straffskalan.13
29.3.3 Beaktande av ungdom vid påföljdsvalet
Bestämmelsen om beaktande av ungdom vid påföljdsvalet återfanns i BrB ursprungligen i 26 kap. 4 § första och andra styckena och hade då följande lydelse.
Den som är under aderton år må ej dömas till fängelse, med mindre synnerliga skäl äro därtill. Fängelse må ådömas den som fyllt aderton men ej tjugoett år allenast när frihetsberövande är påkallat främst av hänsyn till allmän laglydnad eller fängelse eljest finnes lämpligare än annan påföljd. Fängelse på livstid må ej ådömas för brott som någon begått innan han fyllt aderton år.
Bestämmelsen föreskrev egentligen inte någon restriktivitet i fråga om användningen av frihetsberövande straff för åldersgruppen 18-20 år. För lagöverträdare i den ålderskategorin fanns förutom fängelse även skyddstillsyn med anstaltsbehandling och ungdomsfängelse. Bestämmelsen gav i stället närmast uttryck för att skyddstillsyn med anstaltsbehandling skulle ha företräde framför ett kort fängelsestraff och ungdomsfängelse framför ett längre.14
Strafflagsberedningen hade som omnämns ovan föreslagit att fängelsestraff helt skulle förbjudas för den som var under 18 år. Enligt förslaget skulle det i undantagsfall kunna dömas till skyddsfostran (ungdomsfängelse). Det skulle enligt förslaget inte vara uteslutet att tillämpa skyddstillsyn, men den skulle inte kunna förenas med anstaltsbehandling.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
769
Departementschefen var inte beredd att helt förbjuda tillämpningen av fängelsestraff för den yngsta ålderskategorin.15
Departementschefen underströk att ingripanden mot lagöverträdare i den yngsta ålderskategorin i första hand borde ske inom barnavården. Vidare betonades att förslaget inte innebar att enbart hänsyn till allmän laglydnad fick åberopas för att ådöma fängelse i stället för ett annars motiverat omhändertagande i ungdomsvårdsskola, eftersom ett sådant omhändertagande regelmässigt framstår som tillräckligt ingripande även från allmän synpunkt. 16
I regeringens förslag gällande den yngsta ålderskategorin hade det använts ”särskilda” skäl beträffande lagöverträdare under 18 år. Begreppet ”synnerliga” tillkom i stället på förslag av utskottet. Utskottet anförde att fängelsestraff borde förekomma endast då barnavårdsmyndighet förklarat sig inte ha möjlighet att omhänderta den unge eller då ett omhändertagande inte var lämpligt.
Departementschefen hade kommit till uppfattningen att både fängelse och ungdomsfängelse borde ingå i påföljdssystemet för brottslingar i åldern 18–20 år. Det var dock påkallat med en ändamålsenlig gränsdragning mellan påföljderna.17
Departementschefen fann att trots att det borde finnas ett visst utrymme för tillämpning av fängelse för lagöverträdare i ålderskategorin 18–20 år ungdomsfängelse eller skyddstillsyn jämte kort tids behandling i anstalt borde ges företräde framför ett tidsbestämt straff. Detta gavs uttryck genom bestämmelsen att fängelse skulle väljas endast om det var påkallat främst av hänsyn till allmän laglydnad eller fängelse eljest finnes lämpligare än annan påföljd.
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1980 avskaffades som omnämns även i föregående avsnitt såväl ungdomsfängelse som institutet anstaltsbehandling vid skyddstillsyn (prop. 1978/79:212). Propositionen grundande sig på Ungdomsfängelseutredningens betänkande Tillsynsdom (SOU 1977:83). Gällande ålderskategorin 18–20 år ändrades bestämmelsen genom den reformen. Enligt den nya lydelsen föreskrevs följande:
Fängelse må ådömas den som fyllt aderton men ej tjugoett år allenast när det av hänsyn till allmän laglydnad föreligger särskilda skäl för frihetsberövande.
15 NJA II 1962 s. 381. 16 NJA II 1962 s. 391. 17 NJA II 1962 s. 387 f.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
770
Bestämmelsen om förbudet mot livstids fängelse ändrades därtill till den grupp lagöverträdare som begått brottet innan han fyllt 21 år, från att tidigare bara gällt till och med 18 års ålder.
Departementschefen anförde att ungdomsfängelse borde utmönstras ur påföljdssystemet dels på grund av att påföljden i praktiken inte skiljde sig från fängelsestraffet tillräckligt mycket för att det ska vara motiverat att bibehålla båda påföljdsformerna, dels därför att påföljden med hänsyn till sin tidsobestämda natur hade kommit att strida mot de kriminalpolitiska värderingar som hade kommit att läggas till grund för rättsutvecklingen under senare tid.
Ungdomsfängelseutredningen hade utöver ett avskaffande av ungdomsfängelse föreslagit en ny form av icke frihetsberövande påföljd, tillsynsdom, samt en genomgripande förändring av påföljderna skyddstillsyn och villkorlig dom. Regeringen var dock inte beredd att genomföra en så genomgripande förändring.18 Däremot genomgick påföljden skyddstillsyn vissa förändringar, genom ökade möjligheter att meddela föreskrifter om övervakningen och kontakten med övervakaren. Departementschefen konstaterade att han sålunda hade föreslagit att såväl ungdomsfängelse som anstaltsbehandling vid skyddstillsyn skulle utmönstras ut påföljdssystemet. För lagöverträdare över 18 år skulle överlämnande till vård enligt barnavårdslagen även fortsättningsvis förekomma i begränsad omfattning. Därtill skulle det korta fängelsestraff som en skyddstillsyn enligt förslag skulle kunna kombineras med, endast motiveras av hänsyn till allmän laglydnad. Med beaktande av dessa förhållanden ansåg departementschefen att det inte längre var behövligt att göra någon särskild markering av fängelsestraffets lämplighet i förhållande till andra påföljder, utan fängelse som ensamt straff borde få ådömas personer i åldersgruppen 18–20 år endast om det av hänsyn till allmän laglydnad förelåg särskilda skäl för frihetsberövande.19Departementschefen anförde därefter:
Kravet på särskilda skäl innebär att det erfordras starkare allmänpreventiva skäl för tillämpning av fängelse när den tilltalade inte fyllt 21 år än eljest. Om fängelse ådöms jämte skyddstillsyn bör dock den föreslagna bestämmelsen i 28 kap. 3 § BrB företrädesvis vara tillämplig även för denna åldersgrupp. För ungdomar i åldern 18–21 år bör således fängelse som ensamt straff i huvudsak komma i fråga endast när brottsligheten varit särskilt svår eller omfattande eller om annan
18Prop. 1978/79:212 s. 51. 19 A. prop. s. 64.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
771
påföljd är utesluten på grund av tidigare upprepade återfall i grov brottslighet samt vid sådana brottstyper, exempelvis trafikbrott, där kortare frihetsstraff regelmässigt utdöms.
Den nuvarande bestämmelsen i 30 kap. 5 § BrB infördes genom 1989 års påföljdsreform. Enligt författningskommentaren hade några grundläggande förändringar av bestämmelsen om påföljdsvalet för unga lagöverträdare inte gjorts, utom i ett avseende.20Utgångspunkten enligt den nya lydelsen är inte längre lagöverträdarens ålder vid tidpunkten för lagföringen utan i stället åldern vid brottet. Det påpekades att regleringen därigenom i detta hänseende blev densamma som regeln om straffreduktion i 29 kap. 7 § BrB. I motiven anfördes vidare att vad som för ungdomar både över och under 18 år främst kunde medföra att fängelse måste ådömas, är ett högt straffvärde. För den högre åldersgruppen kunde det enligt förarbetena också förekomma att tidigare lagföringar uteslöt annan påföljd än fängelse. Vidare kunde inte sällan brottets art så starkt tala för fängelse att en sådan påföljd bör väljas.21
I propositionen valde regeringen att i stort ansluta till gällande rätt, och inte lägga fram det något mer långtgående förslaget från Fängelsestraffkommittén. Fängelsestraffkommittén hade föreslagit att fängelse i ålderskategorin under 18 år skulle få väljas endast om ”annan påföljd måste anses utesluten med hänsyn till gärningens straffvärde eller på annan grund”. Kommittén hade därtill föreslagit att fängelse för åldersgruppen över 18 år skulle kunna väljas om det förelåg ”synnerliga skäl”. I författningskommentaren anfördes i betänkandet att avsikten var en mer restriktiv ordning än de dåvarande begränsningarna av möjligheterna att döma ut fängelsestraff, men att skillnaden inte torde vara så stor i praktiken.22
Regeringen hade som omnämnts ovan följt kommitténs förslag att det skulle vara åldern vid brottstillfället och inte åldern vid domstillfället som skulle vara styrande. Kommittén anförde att den dåvarande ordningen att domstillfället skulle vara avgörande hade en individualpreventiv grund; det straffrättsliga ingripandet skulle anpassas med hänsyn till gärningsmannens ålder vid ingripandet. Kommittén ansåg att ungdom (låg ålder) vid brottstillfället talade för att fängelse skulle undvikas, även om den tilltalade vid domstillfället hade uppnått 21 års ålder. Kommittén anförde att den unge skulle komma i åtnjutande av ett lindrigare påföljdsval på
20Prop. 1987/88:120 s. 102. 21 A. prop. s. 103. 22SOU 1986:14 s. 459.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
772
grund av att man inte kan ställa samma krav på den unge i fråga om mognad och livserfarenhet, dvs. omständigheter hänförliga till åldern vid brottstillfället.23
29.4 Närmare om grunden för särbehandlingen enligt de olika bestämmelserna
Det har i olika sammanhang diskuterats vilka grunderna är till varför det ska ske en särbehandling av unga lagöverträdare enligt de olika bestämmelserna samt hur dessa olika bestämmelser förhåller sig till varandra. Nedan redovisas olika ståndpunkter som framförts i doktrin och praxis.
29.4.1 Fängelsestraffkommittén
Fängelsestraffkommittén förklarade som ovan omnämnts varför man vid prövningen om det föreligger synnerliga alternativt särskilda skäl för fängelse enligt 30 kap. 5 § BrB ska beakta åldern vid gärningstillfället och inte vid domstillfället enligt följande.24
Skälen härför är att man inte kan ställa samma krav på den unge i fråga om mognad och livserfarenhet som på den äldre. Den unge har således lättare för att råka in i situationer vilka han inte bemästrar eller falla för lockelser eller frestelser. Han bör därför även om han vid domstillfället uppnått 21 års ålder kunna komma i åtnjutande inte endast av straffnedsättning utan även av ett lindrigare påföljdsval.
När det gäller påföljdsvalet torde nog många anse att den särbehandling som sker av unga lagöverträdare främst grundar sig på synsättet att det är särskilt skadligt och kontraproduktivt att unga människor döms till fängelse. Fängelsestraffkommittén grundade dock sitt resonemang uteslutande på att gärningsmannen inte är lika klandervärd/straffvärd och därför bör få en lindrigare påföljd, varför naturligen åldern vid brottstillfället bör vara avgörande. I propositionen kommenterades dock inte närmare ändringen från domstillfället till gärningstillfället. Det konstateras endast att regeln därigenom i detta hänseende blir densamma som den som behandlas strafflindring i 29 kap. 7 § BrB.
23 A.a. s. 459. 24 A.a. s. 459.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
773
29.4.2 Behandling i doktrinen
Nils Jareborg och Josef Zila i Straffrättens påföljdslära
Jareborg och Zila anger i Straffrättens påföljdslära25 tre grunder för att unga lagöverträdare särbehandlas i mildrande riktning.
1. Outvecklad ansvarsförmåga. Nervsystemet lär enligt författarna vara fullt utväxt i medeltal först vid 18 års ålder. Unga människor kan inte rimligen begäras ha full förståelse för andras intressen och för de värden som är grundläggande för samhällsordningen. Unga människor har inte hunnit utveckla en förmåga till att leva sig in i andra människors lidande eller en förmåga till självkontroll. De har svårare att motstå grupptryck, att kontrollera aggressiva impulser och att uppskjuta måluppfyllelse. Att bli vuxen är en utdragen inlärningsprocess, av vilket följer att större krav kan ställas på unga lagöverträdare ju äldre de blir.
2. Större sanktionskänslighet. Unga människor är normalt psykologiskt mer känsliga för bestraffning, delvis därför att deras tidsuppfattning är präglad av ungdomlig otålighet. Bestraffning kan drabba dem hårdare, eftersom den stör deras utvecklings- och inlärningsprocess. Den kan motverka deras möjligheter att utvecklas till mognad och att skaffa sig den självkänsla som behövs för ett ansvarsfullt vuxenliv.
3. Större tolerans. Unga människors mognadsprocess innefattar bl.a. frigörelse från föräldrar, försök att ta ansvar för sitt liv, experimenterande och testande av gränser. Om det inte fanns möjligheter att göra dumheter, skulle det inte utvecklas vuxna utrustade med självförtroende och ansvarskänsla. Det finns därför större anledning att se på ungdomars brottslighet med större tolerans. De flesta ungdomar förlorar intresset av att begå brott vid tilltagande mognad. Jareborg och Zila anför gällande 29 kap. 7 § BrB att bestämmelsen utgör ett led i en allmän politik att om möjligt hålla ungdomar utanför fängelserna, och om fängelse inte kan undvikas göra vistelsen där kortvarig. Man bör visa större tolerans mot ungdomar som begår brott, och åtgärder som vidtas mot vuxna med anledning
25 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007 s. 147 f.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
774
av brott kan vara direkt skadliga, eller i vart fall olämpliga, om de används mot unga.
Brottsbalkskommentaren
I Brottsbalkskommentaren påpekas att HD har framhållit att bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB i sig inte påverkar bedömningen av brottslighetens straffvärde (NJA 1991 s. 444 och NJA 1994 s. 153). Vad bestämmelsen ger uttryck för kan i stället enligt kommentaren sägas vara att domstolarna i förhållande till ungdomar ska tillämpa en på visst sätt generellt justerad straffskala. Det torde emellertid, enligt vad som sägs i Brottsbalkskommentaren, stå klart att en grund för regleringen i 29 kap. 7 § BrB är att brott av unga normalt anses ha ett lägre straffvärde än vuxnas motsvarande brott med hänsyn till att brottsligheten står i samband med bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga.26
Johan Munck i Festskrift till Nils Jareborg
Enligt Munck måste regleringen främst avseende straffvärdebedömningen förutsättas vila på tanken att brott som har begåtts av barn eller ungdomar under 18 år ska presumeras ha ett lägre straffvärde än om brottet under motsvarande omständigheter i övrigt hade begåtts av en vuxen.27 Det är enligt artikeln alldeles uppenbart att barn inte rimligen kan förutsättas ha den förståelse för andra intressen eller den självkontroll som man kan begära av en vuxen med större livserfarenhet. Medan en tillämpning av 29 kap. 3 § första stycket 3 BrB på en vuxen person enligt Munck förutsätter ett inte ringa mått av ”amatörpsykologiserande” så vet domstolen hur gammal den tilltalade var när han eller hon begick brottet. Enligt Munck torde domstolen vid straffvärdebedömningen endast sällan ha underlag för att utgå från att åldern saknat betydelse för det brottsliga handlandet. Den brottsliga handlingen kan inte annat än undantagsvis bedömas som lika allvarlig som om en vuxen person hade begått den.
26Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 29 kap. 7 §. 27 Munck, Straffvärde och ungdom, Flores juris et legum: festskrift till Nils Jareborg, 2002, s. 503 ff.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
775
Lena Holmqvist i JT 2000-01 s. 910 ff
Holmqvist konstaterar att särbehandlingen i påföljdshänseende inte upphör när den som begått ett brott inte längre är ett barn utan har fyllt 18 men inte 21 år.28 Vidare anför Holmqvist att ”kan man få tillämpningen av regelsystemet för denna åldersgrupp att ge ett resultat som kan sägas överbrygga steget från barn till fullt ut vuxen kan detta t.ex. uppfylla krav på förutsebarhet och ge viss proportionalitet.” Holmqvist påpekar i en not att det i detta sammanhang bortses från andra åldersgränser som finns bl.a. i författningar och från olika definitioner av vad som kan avses med unga vuxna. Holmqvist anför vidare att systemet därtill skulle te sig enklare och klarare om det gick att dra en rät linje mellan vad som gäller för den som är på gränsen till att fylla 18 år och den som just fyllt 21 år. Författaren pläderar i artikeln för att det finns skäl att uppmärksamma straffvärderegeln i 29 kap. 3 § 3 p och straffmätningsregeln i 29 kap. 7 § var för sig. Enligt Holmqvist bör domstolen först pröva om 29 kap. 3 § BrB kan tillämpas innan den går vidare till 7 §. Holmqvist kommer visserligen fram till att ettårspresumtionen i 30 kap. 4 § BrB bryts av en reduktion med stöd av 29 kap. 7 §. Eftersom det finns flera lagrum enligt vilka hänsyn tas till straffvärdet finns det dock skäl enligt artikeln att hålla isär bestämmelserna i 29 kap. 3 och 29 kap. 7 §§ BrB.
Martin Borgeke, Sigurd Heuman, Staffan Levén och Lars Lindström i SvJT 2006 s. 243
Borgeke m.fl. anför att domstolen först bör ställa sig frågan om omständigheterna är sådana att straffvärdet ska påverkas av den tilltalades uppenbart bristande utveckling, erfarenhet och omdömesförmåga och sedan, när denna fråga är besvarad, gå vidare till 29 kap. 7 § BrB och, utifrån det straffvärde man kommit fram till, göra en allmän reduktion med hänsyn till den tilltalades ungdom.29 I den delen ansluter sig artikelförfattarna till vad Lena Holmqvist förespråkat (se ovan).
28 Holmqvist, Påföljdsbestämning för unga lagöverträdare, JT 2000-01., s. 910 ff. 29 Borgeke, Heuman, Levén och Lindström, Två HD-domar angående beaktandet av den tilltalades ungdom, SvJT 2006 s. 243.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
776
Martin Borgeke i Att bestämma påföljd för brott
Borgeke upprepar i sin bok den uppfattning han m.fl. gav uttryck för i SvJT-artikeln som omnämns ovan, att domstolarna först prövar om det finns skäl att reducera straffvärdet med hänsyn till bristande utveckling etc. och därefter efter att ha fastställt straffvärdet vid straffmätningen prövar om reduktion ska ske enligt billighetsskälen i 29 kap. 5 § BrB samt pga. den tilltalades ålder enligt 29 kap. 7 § BrB. Enligt Borgeke innebär det att i det fall 29 kap. 3 § första stycket 3 p BrB är tillämplig på en person under 21 år en reduktion kommer att göras först av straffvärdet och sedan av det straff som döms ut, om nu påföljden bestäms till straff.30
Borgeke beskriver förhållandet mellan 29 kap. 3 § första stycket 3 p och 29 kap. 7 § BrB som i viss mån en ”dubbelreglering” av hänsynstagandet till den tilltalades ungdom. Enligt Borgeke kan man se den dubbla regleringen så, att 29 kap. 3 § första stycket 3 p BrB tar sikte på att straffvärdet av gärningar begångna av omogna personer, bl.a. ungdomar, är lägre just med tanke på att deras utveckling inte är avslutad och att de ibland inte förstår vidden av sitt handlande på samma sätt som en vuxen person. När det gäller 29 kap. 7 § BrB skulle den enligt Borgeke kunna motiveras med att straffrättsliga ingripanden i allmänhet drabbar unga personer hårdare än vuxna och att det av den anledningen finns skäl till en mildare bedömning.31
Nils Jareborg i SvJT 1992 s. 257
Jareborg anför att en ung brottsling i allmänhet är mindre klandervärd än en vuxen.32 Stöd för strafflindring på grund av omognad (reducerad skuld innebärande ett lägre straffvärde) ges i 29 kap. 3 § första stycket 3 p BrB. Den strafflindring för brottslingar i åldersgruppen 15–20 år som föreskrivs i 29 kap. 7 § BrB har enligt Jareborg en annan grund. Bestämmelsen utgör ett led i en allmän politik att om möjligt hålla ungdomar utanför fängelserna, och om fängelse inte kan undvikas göra vistelsen där kortvarig. Den teoretiska grunden härför är enligt Jareborg långt ifrån klar. Ungdomar är kanske generellt mer sårbara, eller värda att ges fler chanser, att bli föremål för ett annat mått av tolerans än vuxna. I
30 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 161 f. 31 A.a. s. 201. 32 Jareborg, Påföljdsbestämningens struktur, SvJT 1992 s 257.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
777
praktiken torde enligt vad Jareborg skriver domstolarna vid straffmätning normalt inte bry sig om att tillämpa 29 kap. 3 § första stycket 3 p BrB vid sidan av 29 kap. 7 § BrB.
29.4.3 Praxis
Att det inte är helt självklart var gränsen ska dras mellan 29 kap. 3 § första stycket 3 p och 29 kap. 7 § BrB framgår av rättsfallet NJA 1996 s. 63. I det rättsfallet var tre flickor åtalade för urkundsförfalskning, för att ha framställt en falsk urkund genom att med en annan persons namn ha undertecknat en beställning av identitetskort. I tingsrätten och hovrätten bestämdes påföljden till villkorlig dom och 30 dagsböter. HD ändrade påföljden för envar av dem till 60 dagsböter. HD anförde i domskälen:
När de i målet aktuella gärningarna begicks, var Sofi B och Mikaela K 17 år gamla och Hanna O endast 16 år gammal. Deras ålder låg alltså långt under den gräns om 21 år, under vilken enligt 29 kap 7 § BrB gärningsmannens ungdom skall särskilt beaktas vid straffmätningen och lindrigare straff kunna ådömas än som är föreskrivet för brottet. Fastän förfalskningsbrott avseende identitetshandlingar framstår som farliga till sin typ, är det i förevarande fall tydligt att Hanna O, Sofi B och Mikaela K inte hade någon tanke på att använda de falska korten för andra ändamål än diskotekbesök. De har inte haft för avsikt att skada någon annan person, och de måste antas ha handlat i ungdomligt oförstånd och utan att fullt inse konsekvenserna av sina handlingar. Med hänsyn till dessa omständigheter finns skäl att med stöd av 29 kap 7 § BrB fastställa påföljden för envar av dem till enbart ett bötesstraff.
I brottsbalkskommentaren anförs att motiveringen närmast ger intrycket att HD gjort en sådan särskild prövning som förutsätts i 29 kap. 3 § BrB.33 Borgeke anför att det är den bestämmelsen som har tillämpats av HD ”som det kanske får förstås”.34
Förhållandet mellan 29 kap. 3 § och 29 kap. 7 § BrB aktualiserades även i rättsfallet NJA 2000 s. 314. Fallet avsåg en 20-årig person som hade gjort sig skyldig till ett antal brott, bl.a. olaga frihetsberövande, i ett uttalat syfte att visa att samhället inte fungerar. HD uttalade bl.a. följande.
En omständighet som enligt den berörda §:n (anm. 29:3 p 3 BrB) skall beaktas särskilt som förmildrande vid bedömningen av straffvärdet är att den tilltalades handlande stått i samband med hans uppenbart
33Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 29 kap. 7 §. 34 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 162.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
778
bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga. Det ligger i sakens natur att ett sådant samband främst föreligger beträffande yngre personer. I vad mån detta påverkar straffvärdet i enskilda fall blir emellertid i praktiken sällan föremål för särskilda överväganden beroende på de allmänna begränsningar som gäller mot att döma yngre personer till frihetsberövande påföljder och den hänsyn till den tilltalades ungdom som enligt 29 kap 7 § BrB skall tas vid straffmätningen helt oberoende av dess eventuella betydelse för straffvärdebedömningen. I vissa fall kan det emellertid finnas anledning att särskilt uppmärksamma om det föreligger ett sådant samband mellan den begångna brottsligheten och den tilltalades grad av mognad som kan påverka straffvärdebedömningen. Straffvärdebedömningen. I det rättspsykiatriska utlåtande som inhämtats i målet uttalas bl a att den brottslighet som Fredrik F gjort sig skyldig till är av det ovanligare slaget och har samband med hans personlighetsmässiga omognad. Att de begångna brotten står i samband med brister i Fredrik F.s mognad vid tidpunkten för brotten vinner också stöd av utredningen i övrigt. Även om Fredrik F, som var 20 år när brotten begicks, inte förefaller avvika från jämnåriga på ett sätt som mer generellt skulle kräva beaktande vid straffvärdebedömningar får sambandet i det aktuella fallet anses vara av den arten att det måste tillmätas en inte oväsentlig betydelse vid bedömningen av straffvärdet.
HD:s dom kan sägas ge uttryck för att det sällan finns anledning att beakta bristande mognad och liknande vid straffvärdebedömningen, eftersom hänsyn under alla förhållanden ska tas till den tilltalades ungdom vid straffmätningen enligt 29 kap. 7 § BrB. ”I vissa fall” kan det dock finnas anledning att enligt HD särskilt uppmärksamma om det finns ett sådant samband mellan den begångna brottsligheten och bristande mognad som kan påverka straffvärdebedömningen.
Eftersom omständigheterna i detta fall var särpräglade, kan det vara vanskligt att dra några generella slutsatser gällande när ett sådant beaktande ska ske. Att notera är dock att den tilltalade var 20 år och sålunda inte skulle komma i åtnjutande av någon betydande reduktion enligt 29 kap. 7 § BrB. Utan att det går att utläsa något om detta ur detta rättsfall, skulle man kunna anta att behovet av att beakta straffvärdebestämmelsen i 29 kap. 3 § BrB blir större om den bristande mognaden gäller en lagöverträdare där reduktionen enligt 29 kap. 7 § BrB inte får något större genomslag.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
779
29.5 Närmare om hur ungdomsreduktionen i BrB tillämpas
I förarbetena till 29 kap. 7 § BrB ges inga närmare anvisningar om på vilket sätt bestämmelsen om ungdomsreduktion ska tillämpas. Vad som sägs är endast att låg ålder ska utgöra en allmän grund som ska beaktas i sänkande riktning vid straffmätningen.35 I doktrin och praxis har det dock utvecklats ganska tydliga riktlinjer för hur reduktionen bör göras, vilka återges nedan.
29.5.1 Ungdomsreduktionen vid straffmätning på fängelsenivå
Nils Jareborg och Josef Zila i Straffrättens påföljdslära
Jareborg och Zila har behandlat frågan om reduktionens storlek i boken Straffrättens påföljdslära. Enligt dem är det givet att reduktionen bör vara olika för omyndiga och myndiga lagöverträdare.36 Även inom de två ålderskategorierna (15–17 år respektive 18–20 år) bör hänsyn tas till ålder. Jareborg och Zila redovisar nedanstående riktlinjer för straffreduktionen för fängelse, vilka de bedömer som godtagbara, både av principiella skäl och med tanke på rådande praxis:
Martin Borgeke i Att bestämma påföljd för brott
Borgeke återger tabellen från Jareborg och Zila i sin bok Att bestämma påföljd för brott. Enligt honom kan det konstateras att domstolarna i stor utsträckning tillämpar denna modell för straffreducering av fängelse för ungdomar.37 Enligt Borgeke torde det
35 1987/88:120 s. 97. 36 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007 s. 149 f. 37 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 207.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
780
dock för tjugoåringar vara ”väl så vanligt” att man tillämpar kvoten 4/5, dvs. reducerar straffet med runt 20 procent. Dessutom torde enligt Borgeke reduktionen normalt bli större vid högre straffvärden än vid lägre. Enligt Borgeke bör inte en reduktion ske stegvis utifrån att den unge uppnått visst antal år. Ålderreduktionen bygger ju enligt författaren i vart fall i väsentliga delar på att unga personer mognar efter hand och att de först vid 21 års ålder bör åläggas ett fullt straffrättsligt ansvar. Enligt Borgeke bör i stället för en trappstegsmodell en mera glidande skala användas, där det beaktas om den unge exempelvis nyss fyllt 16 år eller snart ska fylla 17 år.
29.5.1.1 Praxis gällande ungdomsreduktionen på fängelsenivå
HD har i rättsfallet NJA 2000 s. 421 behandlat frågan om ungdomsreduktionen och även tillämpningen av schematiska regler för denna.
Rättsfallet gällde fråga om straffbestämning för lagöverträdare under 21 år som gjort sig skyldiga till rånbrott. Riksåklagaren hade i sitt överklagande framhållit att det skulle främja intresset av konsekvens, förutsebarhet och en enhetlig rättstillämpning vid bedömningen av brott begångna av unga lagöverträdare, om domstolarna tillämpade en metod, enligt vilken straffen med stöd av 29 kap. 7 § BrB i princip nedsattes med en viss procent enligt en alltefter levnadsåldern fallande skala.
Högsta domstolen uttalade att det är tydligt att straffnedsättning med stöd av 29 kap. 7 § BrB normalt bör bli större för den som vid brottets begående var väsentligt yngre än 21 år än för den som nästan uppnått denna ålder och att det i princip bör bli fråga om allt större straffnedsättning ju yngre lagöverträdaren är. Vidare uttalades att det emellertid inte enbart är åldern som bör vara avgörande för hur stor straffnedsättningen ska bli. Vid långvariga fängelsestraff kan det ofta vara rimligt att nedsätta straffet mera än vid kortare frihetsstraff eller bötesstraff, och brottens art kan också vara av betydelse i detta sammanhang. Även de omständigheter som anges i 29 kap. 4 och 5 §§ BrB kunde enligt HD påverka straffmätningen.
Enligt HD skulle en schematisk regel om en på levnadsåldern grundad procentuell straffnedsättning i förhållande till straffvärdet bl.a. med hänsyn till dessa förhållanden behöva förses med så många undantag och förbehåll att den inte skulle tjäna till verklig
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
781
vägledning. De tilltalade i målet var 18 år gamla, när de begick brotten. Med hänsyn härtill, till brottens straffvärden och till övriga omständigheter ansåg HD att straffen för dem borde ha bestämts till ungefär hälften av de straffvärden som skulle ha gällt för en vuxen person.
I en artikel i SvJT 2006 s. 243 riktar Borgeke m. fl. kritik mot HD:s rättstillämpning i detta fall.38 Artikelförfattarna finner det svårförståeligt att brottets art kan tillmätas betydelse i sammanhanget. Enligt artikeln är det antingen fråga om ett misstag från HD eller något som är alltför kryptiskt för att ligga till grund för domstolarnas tillämpning av 29 kap. 7 § BrB. Artikelförfattarna finner att hänvisningen till 29 kap. 4 och 5 §§ är att ”skjuta bredvid målet”. Att återfallsregeln och billighetsregeln har tillämpning även för lagöverträdare under 21 års ålder innebär inte ett skäl mot att precisera innebörden av 29 kap. 7 § BrB. Författarna finner i sin artikel inte att det skulle råda något motsatsförhållande mellan att domstolarna har fasta riktlinjer för tillämpningen av 29 kap. 7 § BrB och samtidigt kan beakta exempelvis 29 kap. 5 § BrB. I artikeln konstateras också att HD i sin praktiska tillämpning följde de riktlinjer som man rent principiellt inte ville ställa sig bakom.
I rättsfallet NJA 2005 s. 878 som återges nedan närmare i avsnitt 29.5.4 anförde HD att det kunde anses föreligga större utrymme för att tillämpa schabloner för ungdomsrabatten vid en bötespåföljd. Även i det rättsfallet ställde sig dock HD avvisande till tanken på en schabloniserad regel som tar sin utgångspunkt i straffvärdet för en vuxen person.
Som påpekas i artikeln i SvJT som återges ovan har HD själv i mångt och mycket följt den schematiska reduktion som formaliseras av Jareborg och Zila. Det framgår av ett flertal refererade avgöranden.
I NJA 1981 s. 523 dömdes den tilltalade för grov stöld och rån till fängelse i åtta månader trots att minimistraffet var ett år. Den tilltalade var 19 år när han begick brotten. I NJA 1989 s. 870 dömdes två ynglingar som gjort sig skyldiga till försök till rån när de var 17 respektive 18 år gamla till vardera sex månaders fängelse. Enligt HD skulle straffvärdet för en vuxen gärningsman ha motsvarat cirka två års fängelse. I NJA 1996 s. 509 dömdes en 16-åring för mord till fängelse i fyra år. För en vuxen skulle påföljden enligt HD blivit livstids fängelse. I NJA 1991 s. 438 dömdes en 18-åring
38 Borgeke, Heuman, Levén och Lindström, Två HD-domar angående beaktandet av den tilltalades ungdom, SvJT 2006 s. 243.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
782
till fängelse för misshandel. Straffet bestämdes till 14 dagars fängelse med åberopande av 29:7.
I NJA 2002 s. 489, domen gällande den s.k. sambandscentralen vid Göteborgskravallerna, kom HD till ett slut som nära anslöt till riktlinjerna. Två 20-åringar fick nedsättning av fängelsestraffet från 1 år (enligt straffvärdet för en vuxen person) till 10 månader, en 18åring fick nedsättning från 1 år till 6 månader, en 19-åring fick nedsättning från 1 år till 8 månader och en 19-åring fick nedsättning från 8 månader till 4 månader. För den sista tillkom att det förelåg en självmordsrisk och att straffet fastställdes till en tid som redan var verkställd genom häktestiden.
29.5.2 Ungdomsreduktion vid straffmätning på bötesnivå
Bakgrunden till Riksåklagarens riktlinjer
Riksåklagaren gav Nils Jareborg i uppdrag att utarbeta förslag till en sammanhållen syn på tillämpningen av reglerna om ungdomsreduktion för brott som normalt föranleder dagsböter för vuxna gärningsmän. Förslaget lades delvis till grund för RÅ:s riktlinjer vid bestämmande av dagsböter för brott som begåtts av unga lagöverträdare, utfärdade den 15 oktober 2004. (RåR 2004:1). Jareborgs promemoria till RÅ har därefter återgivits i vänbok till Josef Zila.39
Eftersom BrB:s terminologi bygger på att endast fängelse och böter är straff, ska enligt Jareborg regeln i 29 kap. 7 § BrB om beaktande av ungdom vid straffmätningen endast tillämpas på dessa påföljder. Bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. BrB ska enligt Jareborg tillämpas i den ordning som kapitlet anger. Innan ungdomsrabatt aktualiseras ska således brottets straffvärde, tidigare brottslighet och billighetsskäl enligt 29 kap. 1–5 §§ BrB beaktas. Innan bestämmelsen om påföljdsval i 30 kap. 5 § BrB kommer i fråga måste man, påpekar Jareborg, först tillämpa bestämmelsen om ungdomsrabatt och därvid finna att det inte är aktuellt att döma till böter. Det innebär enligt Jareborg att man i fall, där en vuxen skulle dömas till 14 dagars fängelse, aldrig bör döma en ung lagöverträdare till fängelse eller ett alternativ till fängelse utan endast till böter (anm: och numera i vissa fall till ungdomstjänst).
Jareborg påpekar att det i Fängelsestraffkommitténs betänkande, som låg till grund för 1989 års påföljdsbestämningsreform,
39 Jareborg, Ungdomsrabatt och dagsböter, Josefs resa: vänbok till Josef Zila, 2007, s. 107 ff.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
783
inte gavs någon närmare förklaring till varför ungdomar bör särbehandlas.
Jareborg sammanfattar att grunden för särbehandlingen av unga lagöverträdare står att finna i deras outvecklade ansvarsförmåga, större sanktionskänslighet och behov av att mötas med större tolerans. En ungdoms exceptionella omognad kan enligt artikeln undantagsvis påverka bedömningen av straffvärdet. Ungdomars generellt mindre utvecklade ansvarsförmåga är egentligen enligt Jareborg också en straffvärdefaktor.
Trots att bestämmelserna om ungdomsrabatt avser straffmätning både vid fängelse och vid böter är det enligt Jareborg tydligt att lagstiftaren inte haft böter i tankarna vid bestämmelsens tillkomst. De skäl som kan anföras för särbehandling av unga har enligt Jareborg rätt liten betydelse på bötesområdet. Låg betalningsförmåga påverkar dagsbotens storlek, inte straffmätningen i antal dagsböter. Beträffande kravet på att visa tolerans utgör enligt Jareborg de särskilda reglerna om åtalsunderlåtelse ett tillräckligt korrektiv. Kvar står att man även på bötesområdet bör ta viss hänsyn till ungdomars generellt mindre utvecklade ansvarsförmåga. Om man vill undvika besvärande tröskeleffekter vid övergången från dagsböter till penningböter är dock utrymmet enligt Jareborg mycket begränsat.
Mot denna bakgrund finner Jareborg att det inte finns någon självständig grund för ungdomsrabatt på bötesområdet. Rabatten kan motiveras endast som en följd av att korta fängelsestraff för vuxna anses motsvara dagsböter för unga. Det innebär enligt Jareborg att en viss åldersgrupp åtnjuter en initialrabatt: det högsta bötesstraffet för vuxna motsvaras av ett lägre bötesstraff för unga. Bötesskalan för dessa ungdomar blir hoptryckt uppifrån. Om man utgår från att det inte finns någon självständig grund för ungdomsrabatt på bötesområdet, stämmer det bäst överens med systemets konstruktion att låta initialrabatten få allt mindre verkan ju lägre ner man kommer i bötesskalan. Intresset av att se till att korta fängelsestraff för vuxna motsvaras av höga dagsböter för unga, behöver därför inte påverka måttet av penningböter. Jareborg ser även praktiska skäl mot ungdomsrabatt vid penningböter, med hänsyn till det summariska förfarandet vid dess utdömande.
Jareborg presenterar fyra grundmodeller beträffande hur ett system med ungdomsrabatt vid dagsböter skulle kunna utformas.
Grundmodell I: Ingen rabatt. Enligt den modellen tillgodoser man önskemålet att undvika korta frihetsberövanden av unga
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
784
genom att ”föra dem över linjen” till böter och sedan lämna dem där. Vid ett brott dömer man alla till 150 dagsböter och vid flera brott alla till 200 dagsböter. Man avstår sålunda helt från att ge ungdomsrabatt på dagsbotsområdet. Jareborg finner inte att den modellen är uppenbart olaglig, eftersom den inte är oförenlig med skälen för lagstiftningen. Jareborg konstaterar dock att HD utgår från att ungdomsrabatt ska ges på dagsbotsområdet. Konsekvenserna av att inte ge ungdomsrabatt på dagsbotsområdet är bl.a. följande. Omyndiga unga lagöverträdare behandlas på samma sätt som myndiga unga lagöverträdare. Ingen hänsyn tas till hur långt det fängelsestraff är som undviks genom ungdomsrabatten. Gärningar för vilka man inte kan döma till fängelse behandlas på samma sätt som gärningar vilka utan rabatt skulle ha föranlett fängelse. Lösningen lider enligt Jareborg av tydliga tröskeleffekter. De är dock gällande myndiga ungdomar mer teoretiska än praktiska. För dessa är utrymmet för att få böter i stället för fängelse rätt begränsat, och på dagsbotsområdet är 150 och 200 dagsböter ganska ovanliga straff. Jareborg finner att det förefaller uteslutet att använda denna modell för omyndiga lagöverträdare, men att den kanske är tänkbar för myndiga unga lagöverträdare.
Grundmodell II: Kvotdelsrabatt. Kvotdelsrabatt innebär att den relativa initialrabatten för en åldersgrupp tillämpas över hela skalan.
För att undvika tröskeleffekter nedåt måste man dock minska kvotdelen på lägre nivåer. I praktiken kan man modifiera principen under 80 dagsböter. Tröskeleffekten kan mildras genom att man går in på området för penningböter, något som dock enligt Jareborg vare sig är påkallat eller lämpligt. En svaghet med denna modell är enligt Jareborg att man vid bestämmande av rabatten tar hänsyn till böter som inte finns, dvs. sådana under 30. En annan svaghet är att man inte beaktar varför rabatt ges. Det huvudsakliga syftet är att ge utrymme för användning av böter i stället för fängelse. Verkan av initialrabatten bör därför i princip hanteras i den övre delen av bötesskalan, inte i den nedre.
Grundmodell III: Likafördelad rabatt. Tröskeleffekterna enligt
Grundmodell II kan undvikas om man fördelar initialrabatten på dagsbotsområdet, dvs. intervallet 150–30 dagsböter. En initialrabatt på 50 procent innebär då att högsta straffet blir 90 dagsböter. Enligt Grundmodell II skulle det bli 75 dagsböter.
Grundmodell IV: Viktad rabatt. Om verkan av initialrabatten i huvudsak bör hanteras i övre delen av bötesskalan, bör också inter-
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
785
vallen vara olika stora. I botten av skalan bör de vara mest lika den skala som gäller för vuxna.
Jareborg förordar i sin artikel att grundmodell IV tillämpas. Det saknas enligt Jareborg anledning att använda en skala för myndiga ungdomar och en annan för omyndiga ungdomar. Jareborg ser det inte som angeläget att myndiga ungdomar döms till böter i stället för fängelse i andra fall än när straffet annars skulle bli 14 dagars fängelse. Vid längre fängelsestraff bör det räcka med en förkortning av detta. För denna åldersgrupp är det därför motiverat att använda 140-skalan (10 dagsböters initialrabatt). 14 dagars fängelse motsvarar då 150 dagsböter. 10 dagsböters rabatt ges då när 120 eller fler dagsböter skulle ådömas den som fyllt 21 år vid brottet.
För den omyndige unga lagöverträdaren bör enligt Jareborg utrymme ges att ådöma böter även vid längre fängelsestraff än 14 dagar. Jareborg väljer följande riktlinjer, för en - 15-åring motsvaras 14 dagars fängelse av 120 dagsböter - 16-åring motsvaras 14 dagars fängelse av 130 dagsböter - 17-åring motsvaras 14 dagars fängelse av 140 dagsböter.
Det blir då enligt Jareborg möjligt att använda 110-tabellen (40 dagsböters initialrabatt, dvs. en tredjedel av dagsbotsområdet) för åldersgruppen 15–17 år.
Jareborg överväger slutligen om skalorna bör modifieras därför att ungdomar generellt har en mindre utvecklad ansvarsförmåga. I den mån ungdomsrabatt ges på grund av att dagsböter ska användas i stället för fängelse, har man automatiskt tillgodosett kravet på att markera skillnaden i ansvarsförmåga. Vidare leder proportionalitetsprincipens krav på nyansering till att det inte finns anledning att ändra i toppen av skalorna. Det kan enligt Jareborg däremot finnas anledning att fortsätta ge rabatt även när tabellen över viktad rabatt anger att ingen rabatt ska ges. När det gäller omyndiga ungdomar bör man enligt detta synsätt fortsätta att ge 10 dagsböters rabatt så länge det går. Det är enligt Jareborg möjligt att göra detsamma gällande dem som begått brott efter 18 års ålder. Eftersom rabatten bör vara mindre för denna grupp, avstår dock Jareborg från att föreslå en sådan justering.
Frågan om ungdomsrabatt vid bötesbrottslighet har tagits upp i boken Straffrättens påföljdslära. Enligt Jareborg och Zila finns det anledning att använda enklare schabloner vid ungdomsreduktionen
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
786
gällande böter än gällande fängelse.40 Författarna kan inte ”finna någon invändning” mot en reduktion på så sätt att bötesstraffet bestäms till 1/2 för ungdomar i åldern 15–17 (vid brottet) och 3/4 för ungdomar i åldern 18–20 år. Enligt Jareborg och Zila har straffmätningsreglerna rörande bötesstraff för unga lagöverträdare inklusive ungdomsreduktionen kommit i ett annat ljus i och med införandet av ungdomstjänst som fristående påföljd.
Riksåklagarens riktlinjer
RÅ har år 2004 tagit fram riktlinjer vid bestämmande av dagsböter för brott som begåtts av unga lagöverträdare (RåR 2004:1). De bygger i allt väsentligt på det förslag som hade utarbetats av Nils Jareborg (se ovan).
I riktlinjerna anges som utgångspunkt att det bärande skälet för en ungdomsrabatt under fängelsenivån är att unga lagöverträdare ska dömas till böter som ersättning för korta fängelsestraff. Den del av området för dagsböter som på detta sätt utnyttjas för fängelsebrott bör i motsvarande mån krympa skalan för bötesbrott.
Riktlinjerna utmynnar i att böter som föreläggs ungdomar under 18 år vid strafföreläggande aldrig ska vara högre än 90 i de fall böter hade tillämpats även om den tilltalade hade varit över 21 år. Tanken är att utrymmet 100–150 dagsböter ska förbehållas fall då en vuxen lagöverträdare skulle ha dömts till fängelse eller annan påföljd på fängelsenivå men då regeln i 29 kap. 7 § BrB leder till att påföljden för den unge i stället ska bestämmas till dagsböter. Vid flerfaldig brottslighet finns i stället för 90 en övre gräns på 140 dagsböter.
Enligt riktlinjerna ska det inte göras någon straffnedsättning om lagöverträdaren har fyllt 18 år. I promemorian hänvisar RÅ till myndighetsålderns centrala betydelse i påföljdssystemet och att det normalt saknas skäl till åldersreduktion av böter för vuxna lagöverträdare.
Ställningstagandet att det normalt saknas skäl till rabatt på böter för myndiga motiverades utöver detta enligt följande:
För den myndige gärningsman som är under 21 år bör en förkortning av fängelsestraffet vara en tillräcklig rabatt för alla de fall där en äldre gärningsman skulle ha dömts till en månads fängelse eller mer (se t.ex. NJA 1991 s 438). Det innebär att det för den åldersgruppen således
40 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007, s. 150.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
787
bör vara aktuellt med böter bara som ersättning för fängelse då detta straff skulle ha bestämts till fjorton dagar. Det sistnämnda kunde tala för att för myndiga unga lagöverträdare reservera straffet 150 dagsböter för sådana fall där brottet annars skulle ha föranlett fjorton dagars fängelse, och att som en konsekvens därav den egentliga dagsbotsskalan för åldersgruppen skulle utgöra 30–140 dagsböter. Det är dock ovanligt med så korta fängelsestraff för äldre gärningsmän. Det är också ovanligt med mer än 120 dagsböter som stadigt återkommande straff för ett visst brott (se Strafföreläggande i bötesmål, En sammanställning av tillämpade påföljder, RÅPM 2003:2). Mot bakgrund av den prövning som ske i det enskilda fallet framstår därför behovet av en generell regel om rabatt som liten. Jag vill ändå peka på att det vid höga dagsbotsnivåer kan finnas särskild anledning att uppmärksamma gärningsmannens relativa ungdom.
Riktlinjerna gällande bötesreduktionen har följande utformning:
Martin Borgeke, Att bestämma påföljd för brott
Borgeke väcker i sin bok Att bestämma påföljd vid brott frågan om inte en reduktion av i vart fall dagsbotsstraffet borde ske även för dem som har fyllt 18 år.41 Enligt Borgeke innebär det problem om det görs ålderreduktion för bötesstraff endast för lagöverträdare under 18 års ålder, i förhållande till den åldersreduktion som måste göras på fängelsenivå för alla lagöverträdare under 21 års ålder. Det blir enligt Borgeke en ”ansamling” av fall, med sinsemellan olika straffvärden, på de översta bötesnivåerna. Enligt Borgeke skulle det
41 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 205.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
788
vara en bättre ordning att tillåta föreskriften i 29 kap. 7 § BrB att slå igenom för alla lagöverträdare under 21 års ålder. Borgeke presenterar en alternativ modell enligt följande:
Modellen innebär att området från och med 70 dagsböter reserveras för sådana fall då någon som är 15 år hade dömts till fängelse om han eller hon hade varit 21 år. För ålderskategorierna 16, 17, 18 och 19 år skulle på motsvarande sätt området från 80, 90, 110 respektive 130 dagsböter reserveras för fall då fängelse hade tillämpats för en vuxen lagöverträdare. Den som var 20 år vid brottstillfälle skulle kunna få ett fängelsestraff omvandlat till 150 dagsböter.
Borgeke anför att ”i nuläget” får konstateras att RÅ:s promemoria torde ha fått genomslag i domstolarnas rättstillämpning.42Borgeke anför att någon annan rekommendation knappast kan lämnas, än att den tills vidare bör tillämpas för att inte rättstillämpningen ska bli oenhetlig.
I avsnitt 25.4 utvecklar vi att det inte funnits någon enhetlighet i praxis huruvida ungdomsreduktionen vid brott som straffvärde ligger på bötesnivå bör tillämpas på lagöverträdare i åldersgruppen 18-20 år. Högsta domstolen har dock i dom den 31 januari 2012 lagt fast att bestämmelsen i 29 kap, 7 § första stycket BrB ska tillämpas även när personer i åldersgruppen 18–20 år begått brott
42 A.a. s. 206.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
789
som förskyller dagsböter (se nedan i avsnitt 29.5.4 angående den domen)
29.5.3 När leder ungdomsreduktionen till att brottet hamnar på bötesnivå?
Enligt 29 kap. 7 § BrB får rätten sålunda döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. Straffvärdet och därför även straffmätningen – bestäms linjärt enligt en skala som börjar med penningböter, därefter 30-150 dagsböter, varefter fängelse från 14 dagar följer. För vissa brott ingår både böter och fängelse i straffskalan. I andra fall finns endast fängelse i straffskalan. Ungdomsreduktionen kan i dessa fall ges genomslag vid brott vars konkreta straffvärde ligger på 14 dagars fängelse genom att man underskrider straffskalan för brottet och bestämmer påföljden till böter. Detta gäller redan i de fall då den minsta reduktionen ska ske, dvs. i åldersgruppen 20-åringar. Eftersom reduktionen ska bli större ju yngre lagöverträdaren är, bör möjligheterna att döma ut ett bötesstraff för ett brott med endast fängelse i straffskalan bli större (dvs. gälla brott med högre straffvärden) ju yngre personen är.
Borgeke uttrycker frågeställningen så att det gäller hur långa fängelsestraff som, beroende på gärningsmannens ungdom, kan ”ersättas” med böter eller med en med böter utbytbar påföljd.43 Det kan också uttryckas som att man med nödvändighet måste hamna på bötesnivå om inte reduktionen ska ”göra halt” på en låg fängelsenivå, och därigenom leda till att olika allvarliga brott hamnar på samma straffmätningsvärde.
Enligt Borgeke finns det inte några förarbetsuttalanden gällande denna fråga och praxis får bedömas som osäker. En naturlig utgångspunkt enligt Borgeke för bedömningen är dels den gängse ungdomsreduktionen av fängelsestraff, dels det utrymme från och med 100 till och med 150 dagsböter som i RÅ:s riktlinjer avseende ungdomar 15–17 år har lämnats för fall där påföljden annars skulle ha bestämts till fängelse. En annan utgångspunkt skulle enligt Borgeke kunna vara att straffmätningen ska resultera i fängelse fjorton dagar för den som har fyllt 18 år vid brottet om en vuxen i motsvarande situation hade dömts till fängelse en månad. Innebörden av detta åskådliggör Borgeke i följande tabell.
43 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 210.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
790
44
29.5.4 Praxis gällande ungdomsreduktionen på bötesnivå
Frågan om gränssnittet mellan böter och fängelse pga. ungdomsreduktionen har prövats i rättsfallet NJA 2005 s. 878. En pojke hade när han var 15 år gammal gjort sig skyldig till tillgrepp av fortskaffningsmedel. Han hade vid tre tillfällen, både innan och efter det att han hade fyllt 16 år, gjort sig skyldig till ringa narkotikabrott genom eget bruk av hasch. Tingsrätten bestämde påföljden till 40 dagsböter, vilket hovrätten skärpte till 80 dagsböter. RÅ yrkade att påföljden skulle bestämmas till 100 dagsböter. Grunden för överklagandet var att det, enligt RÅ:s ovan redovisade riktlinjer, behövdes en schabloniserad regel om att 100 dagsböter eller mer normalt bör vara straffet för ungdomar i åldern 15–17 år i de fall straffvärdet för en vuxen person skulle ha varit på en månads fängelse. HD gjorde ingen annan bedömning än underinstanserna gällande att brottet hade ett oreducerat straffvärde på en månads fängelse. HD som fastställde hovrättens dom på 80 dagsböter – anförde i domskälen bl.a. följande:
Som riksåklagaren anfört kan det i nu aktuella situationer finnas behov av att utnyttja bötesskalans övre del för att undvika inkonsekvenser i reaktionssystemet beträffande ungdomar. Det får vidare anses föreligga större utrymme för att tillämpa schabloner för ungdomsrabatten vid bötespåföljd än vid fängelsepåföljd. Exempelvis kan det antas att sådana förmildrande omständigheter som anges i 29 kap. 5 § BrB mera sällan blir av betydelse när det gäller att mäta ut böter. Att en regel av det slag som riksåklagaren förordat innebär en knytning till straffvärdet för motsvarande brott av en vuxen person är
44 Den översta horisontella linjen anger vad som utgör straffmätningsvärdet för en vuxen, dvs. straffvärdet för en gärningsman över 20 år med beaktande av billighetsskäl (utan att det gjorts någon ungdomsreduktion).
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
791
emellertid inte helt invändningsfritt. Enligt 29 kap. 3 § första stycket 3 BrB skall som förmildrande omständighet vid bedömning av straffvärdet beaktas om den tilltalades handlande stått i samband med hans uppenbart bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga. Om straffvärdet för en vuxen person är en månads fängelse kan motsvarande värde således vara lägre för en person som var mycket ung när brottet begicks. I praktiken brukar den bestämmelsen sällan behandlas särskilt, utan en allmän bedömning av vilken strafflindring som den tilltalades ungdom bör föranleda görs med stöd av 29 kap. 7 § BrB (se t.ex. Munck i Festskrift till Nils Jareborg, 2002 s. 503 ff.). En schabloniserad regel som tar sin utgångspunkt i straffvärdet för en vuxen kan emellertid behöva korrigeras med hänsyn till omogenhet och bristande erfarenhet som har samband med den tilltalades ålder. Detta skulle komplicera användningen av regeln. Ett starkare skäl mot en normalpåföljd om etthundra dagsböter i de av riksåklagaren angivna situationerna är att en sådan påföljd måste bedömas i många fall innebära en straffskärpning i förhållande till de påföljder som hittills har dömts ut (jfr NJA 1996 s. 63). Utöver de tidigare berörda skälen har det inte framkommit något som motiverar en sådan straffskärpning. I sammanhanget måste också beaktas att straffet för en vuxen för bl.a. brott av det slag som målet gäller ofta skulle bestämmas till villkorlig dom och ett måttligt bötesstraff. Mot bakgrund av det anförda finns det inte skäl att frångå hovrättens bedömning när det gäller antalet dagsböter för M.A. Hovrättens domslut skall därför fastställas i fråga om påföljd.
I ovan omnämnda artikel i SvJT 2006 s. 243 kritiserar Borgeke m.fl. HD:s avgörande. Enligt författarna vilar avgörandet på en ”rätt svag grund”, varför det fortfarande finns anledning att tillämpa de av RÅ framtagna riktlinjerna. Enligt artikeln innebär HD:s straffmätning att dagsbotsskalan för personer under 18 år blir mycket kort, om 80 dagsböter och därutöver ska tillämpas i de fall en vuxen lagöverträdare hade blivit dömd till fängelse (eller annan påföljd på fängelsenivå). HD:s avgörande förutsätter därutöver, enligt författarna, att fängelsestraff i större utsträckning än enligt RÅ:s riktlinjer för ungdomar ska kunna ersättas av böter.
På vilket sätt bestämmelsen om ungdomsreduktion ska tillämpas vid brottslighet som straffvärdemässigt ligger på bötesnivå närmare bestämt om regeln då ska omfatta lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år - har nyligen prövats av HD i en dom från den 31 januari 2012.45
Målet gällde en person som vid 18 års ålder gjorde sig skyldig till snatteri. Tingsrätten bestämde påföljden till 70 dagsböter.46 Tingsrätten
45 Dom i mål B 5566-11. 46 Dom den 28 juni 2011 vid Gävle tingsrätt (mål B 1722-11).
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
792
anförde i domskälen att det föreligger skiftande praxis huruvida ungdom ska beaktas vid fastställande av antalet dagsböter och att det lindrigaste alternativet bör dömas ut, varvid tingsrätten beaktade ungdomen vid straffmätningen.
Åklagaren överklagade och yrkade att påföljden skulle bestämmas till 110 dagsböter i enlighet med brottets straffvärde. Hovrätten skärpte påföljden till 80 dagsböter.47 Hovrätten delade uppfattningen att brottslighetens straffvärde uppgick till 110 dagsböter. Hovrätten konstaterade att regeln om ungdomsreduktion visserligen främst varit avsedd för fängelsestraff men att det med hänvisning till lagtextens generella utformning inte fanns skäl mot en tillämpning även vid bötesstraff. Hade lagstiftarens syfte med regeln varit att undanta bötesstraffen hade det enligt domskälen varit mycket enkelt att göra det. Hovrätten anförde att det knappast följer av någon fast domstolspraxis i vilken utsträckning gärningsmannens ungdom ska beaktas vid straffmätningen vid böter och korta fängelsestraff. Hovrätten kom fram till att 29 kap. 7 § BrB ska tillämpas även i fråga om bötesstraff och för lagöverträdare i åldersgruppen upp till 21 år. Enligt domstolen bör reduktionen bli relativt sett lägre för brott på bötesnivå än vid allvarligare brottslighet, varför hovrätten kom fram till att straffet borde bestämmas till 80 dagsböter.
På yrkande av RÅ tog HD upp målet till prövning. RÅ yrkade att bötesstraffet skulle skärpas.48 RÅ anslöt sig i överklagandet till de skäl som angavs i RÅ:s riktlinjer för att inte ge ungdomsreduktion vid bötesbrott för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år. RÅ anförde i överklagandet att rättsfallet NJA 2005 s. 878 (refererat ovan) inte har direkt bäring på frågan om ungdomsrabatt normalt ska tillämpas för gärningsmän som nått myndighetsåldern. Vidare anförde RÅ bl.a. att en tillämpning av den modell Martin Borgeke lanserat innebär en ökning av antalet ungdomar som döms till böter på bekostnad av dem som döms till ungdomstjänst.
I domen av den 31 januari 2012 fastställde HD hovrättens domslut (på 80 dagsböter). HD anförde att det inte fanns skäl att vid bedömningen av brottets straffvärde särskilt beakta den tilltalades ålder och att straffvärdet av brottet motsvarade 110 dagsböter. Efter att ha gått igenom bakgrunden till den aktuella bestämmelsen och motiven bakom RÅ:s riktlinjer anförde HD följande:
47 Dom den 8 november 2011 vid Hovrätten för Nedre Norrland (mål B 789-11). 48 Överklagande 2011-12-06 (ÅM 2011/7728).
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
793
8. Grunden för att generellt särbehandla unga lagöverträdare kan beskrivas så, att deras större sanktionskänslighet och inte fullt utvecklade ansvarsförmåga liksom deras behov av att mötas med större tolerans gör att deras brott bör föranleda lindrigare ingripanden än vad som gäller för vuxna (jfr Nils Jareborg och Josef Zila, Straffrättens påföljdslära, 3 uppl. 2010, s. 150 f.). Visserligen har dessa omständigheter mindre betydelse i fråga om bötesstraff än när det gäller fängelse. Även vid bötesstraff finns det dock skäl att beakta ungdomars särskilda förutsättningar. Att ett sådant beaktande sker i åldersgruppen 15–17 år har inte satts i fråga när det gäller dagsböter. Enligt praxis påverkas emellertid inte penningböter av den tilltalades ungdom.
9. Vidare måste systematiska skäl beaktas. Vid fängelsestraff innebär bestämmelsen i 29 kap. 7 § första stycket brottsbalken att strafftiden för den som har begått ett brott innan han eller hon har fyllt 21 år i de allra flesta fall sätts ned. När det är fråga om de allra kortaste fängelsestraffen ersätts frihetsberövandet i stället av ett bötesstraff. En sådan övergång från fängelse till böter är en förutsättning för att systemet ska vara konsekvent, och den övergången måste tillämpas även i åldersgruppen 18–20 år. Det rimliga är då också att de högsta dagsbotsnivåerna förbehålls dessa situationer, och att utrymmet för att döma till bötesstraff på dessa nivåer vid rena bötesbrott minskar i motsvarande mån. Det är väl förenligt med lagtexten, som inte gör någon skillnad inom åldersintervallet 15–20 år. 10. Det sagda leder till att bestämmelsen i 29 kap. 7 § första stycket brottsbalken bör tillämpas även när personer i åldersgruppen 18–20 år har begått brott som förskyller dagsböter. För att det ska finnas utrymme för en nyansering av bedömningarna i de fall då bötesstraffet ersätter ett kortare fängelsestraff, bör 120 dagsböter vara det högsta straff som kommer i fråga för ett enstaka bötesbrott i den åldersgruppen. 11. Mot bakgrund av vad som nu anförts finns det inte skäl att göra någon annan bedömning av bötesstraffets storlek än vad hovrätten har gjort. Hovrättens domslut ska alltså fastställas.
Justitierådet Göran Lambertz var skiljaktig och anförde följande:
Jag är ense med majoriteten till och med punkt 10 i domen. Härefter bör den enligt min mening lyda: 11. Antalet dagsböter bör bestämmas så att reduktionen inte onödigtvis kommer i disharmoni med Riksåklagarens riktlinjer beträffande ungdomar i åldersgruppen 15–17 år. Straffet i den åldersgruppen är enligt riktlinjerna 80 dagsböter när straffet för en vuxen, som här, skulle ha varit 110 dagsböter. För 18–20 åringar bör då straffet i motsvarande fall normalt bestämmas till 90 eller 100 dagsböter. Straffet för CLR bör fastställas till 90 dagsböter.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
794
HD:s dom har kommit så nyligen att det inte går att avgöra på vilket sätt den kommer att få genomslag i praxis. Klart torde vara att den innebär att bestämmelsen om ungdomsreduktion kommer att tillämpas även för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år då det oreducerade straffvärdet är på bötesnivå. Såväl åklagare när strafförelägganden utfärdas som domstolar när böter döms ut kommer att tillämpa ungdomsreduktionen även för denna övre åldersgrupp.
Det är i övrigt måhända inte klart riktigt hur domen kommer att påverka reduktionen, särskilt inte för gruppen 15–17 år. HD anför att 120 dagsböter bör vara det högsta straff som kommer i fråga för ett enstaka bötesbrott i ”den åldersgruppen”, för att det ska finnas utrymme för en nyansering av bedömningarna i de fall bötesstraffet ersätter ett kortare fängelsestraff. HD torde med det mena att bötesnivån över 120 dagsböter ska förbehållas de fall där det oreducerade straffvärdet motsvarar ett kortare fängelsestraff. Anvisningen om 120 dagsböter torde innebära att ett oreducerat straffvärde på 150 dagsböter ska reduceras till 120 dagsböter. Vad som möjligen är oklart är huruvida HD anser att någon differentiering bör ske inom åldersgruppen 18-20 år. Att HD talar om ”åldersgruppen 18-20 år” och anger en bestämd gräns, talar för att någon sådan differentiering inte bör ske. Detta skulle vara i enlighet med RÅ:s riktlinjer som gällande omyndiga lagöverträdare inte gör någon differentiering mellan 15–16- och 17-åringar. Martin Borgekes modell däremot innebär en differentiering inom såväl åldersgruppen 15–17 år som 18–20 år.
Med 120 dagsböter som övre gräns och med 80 dagsböter som det reducerade straffmätningsvärdet av ett straffvärde på 110 dagsböter, torde domstolarna genom HD:s dom få en ganska tydlig vägledning av hur reduktionen ska göras i åldersgruppen 18–20 år.
Frågan är dock hur domen kommer att påverka reduktionen i åldersgruppen 15–17 år. Utifrån bl.a. vad HD uttalat i NJA 2000 s. 421 torde det vara klart att straffnedsättningen normalt bör bli större för den som vid brottets begående var väsentligt yngre än 21 år än för den som nästan uppnått denna ålder och att det i princip bör bli fråga om allt större straffnedsättning ju yngre lagöverträdaren är. Det innebär sålunda att de hållpunkter gällande reduktionen som framgår av 2012 års fall inte går att applicera för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Enligt det fallet ska ett straffvärde på 150 dagsböter leda till (omkring) 120 dagsböter. Därtill föranledde ett straffvärde på 110 dagsböter ett straffmätningsvärde på 80 dagsböter. För att upprätthålla en differenti-
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
795
ering mellan olika åldersgrupper måste reduktionen vara större än så för åldersgruppen 15–17 år. Det innebär i vart fall att RÅ:s tabell inte kan tillämpas i alla delar, eftersom ett straffvärde på 110 dagsböter enligt dessa riktlinjer ska föranleda 80 dagsböter även för en omyndig lagöverträdare.
Vad gäller de dagsbotsnivåer som bör förbehållas fall där en vuxen lagöverträdare hade fått ett kort fängelsestraff (vilket samtidigt utgör avgränsningen av den nivå som ska inrymma alla fall med oreducerade straffvärden upp till 150 dagsböter) framgår inte av HD:s senaste dom vad som ska gälla för åldersgruppen 15–17 år. Möjligen kan den ovan redovisade domen NJA 2005 s. 878 anses innebära att 80 dagsböter och därutöver endast ska tillämpas om det oreducerade straffvärdet är på fängelsenivå. Det skulle dock innebära en mycket snäv skala för de fall där en vuxen hade fått ett bötesstraff och en mycket kraftig reduktion för åldersgruppen 15– 17 år. NJA 2005 s. 878 torde hittills inte ha få det genomslaget i praxis och 2012 års fall förutsätter inte en så kraftig reduktion för att upprätthålla den relativa skillnaden mellan åldersgrupperna 15– 17 år respektive 18–20 år.
Sammanfattningsvis kan sägas att det ännu är för tidigt att säga hur HD:s dom från januari 2012 kommer att påverka tillämpningen av 29 kap. 7 § BrB.
29.6 Närmare om tillämpningen av påföljdsvalsregeln för lagöverträdare i åldersgruppen 18-20 år
Som allmän princip gäller att åtgärder mot lagöverträdare som fyllt 15 men inte 18 år bör ske inom ramen för socialtjänsten och inte inom kriminalvården. Vad som i första hand ska prövas av domstolen är om någon av påföljderna ungdomsvård eller ungdomstjänst är tillämplig. Vad gäller åldersgruppen 18–20 år görs det i lagtexten gällande ungdomsvård inte någon åtskillnad mellan någon åldersgrupp under 21 år. I praktiken är dock utrymmet mycket begränsat gällande lagöverträdare över 18 års ålder och torde i första hand, som anförs i Brottsbalkskommentaren, komma i fråga då det är eller kan bli aktuellt med ingripande enligt LVU. Beträffande ungdomstjänst föreskrivs i 32 kap. 2 § 2 st BrB att den som är 18– 20 år (vid domstillfället) får dömas till ungdomstjänst endast om det finns särskilda skäl till det. Särskilda skäl att döma någon över 18 år till ungdomstjänst kan vara att brottet begåtts före 18 års
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
796
ålder och det blir aktuellt att bestämma påföljden kort tid efter att den unge fyllt 18 år.
I ålderskategorin 18–20 år är det i stället villkorlig dom och i ännu större utsträckning skyddstillsyn som blir aktuellt om inte straffmätningsvärdet är sådant att påföljden kan stanna vid böter. För att döma till fängelse förutsätts att det föreligger särskilda skäl med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars. Som omnämnts ovan kan utöver straffvärdet även art och återfall i brott utgöra särskilda skäl.
Kravet på särskilda skäl innebär enligt Brottsbalkskommentaren att det erfordras starkare skäl för tillämpning av fängelse när den tilltalade inte hade fyllt 21 år vid brottet än vad annars skulle ha varit fallet.49 För ungdomar i åldern 18–20 år bör därför fängelse som ensamt straff i huvudsak övervägas endast när brottsligheten varit särskilt svår eller omfattande eller när fråga är om upprepade återfall i grov brottslighet samt vid sådana brottstyper, exempelvis trafikbrott, där kortare frihetsstraff är den normala påföljden. Dessa skäl framfördes redan när den ursprungliga bestämmelsen infördes dock att det då uttryckligen handlade om att döma till fängelse med hänsyn till allmän laglydnad.
I NJA 1981 s. 335 dömdes en 19-åring till fängelse för bl.a. grovt rån och i NJA 1981 s. 523 en tjugoåring till fängelse för bl.a. grov stöld och rån. Se även NJA 1994 s. 102 där en 20-åring dömdes till fängelse för grovt rattfylleri. Däremot dömdes inte till frihetsberövande påföljd i exempelvis NJA 1974 s. 682 (rattfylleri och olovlig körning), NJA 1978 s. 77 (bl.a. mordbrand), NJA 1980 s. 112 (rattfylleri), NJA 1982 s. 675 (misshandel), NJA 1995 s. 145 (allmänfarlig vårdslöshet) och 2001 s. 894 (sexuellt umgänge med barn). Se även det tidigare nämnda fallet NJA 1979 s. 139 (skyddstillsyn för bl.a. rån) och NJA 1965 s. 152 (skyddstillsyn med anstaltsbehandling för rån).
I NJA 1989 s. 837 var fråga om en yngling som vid 19 års ålder hade gjort sig skyldig till narkotikabrott som visserligen var att anse som ringa men som enligt vad HD uttalade ändå normalt borde föranleda fängelsestraff. HD dömde honom emellertid till skyddstillsyn under åberopande bl.a. av hans ungdom. I NJA 1990 s. 84 I och 1991 s. 438 prövades frågan om påföljd för misshandel. Den tilltalade var vid brottets begående i det förra fallet 20 år och i det senare nyss fyllda 18 år; brottet får emellertid i det senare fallet
49Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentaren till 30 kap. 5 §.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
797
anses ha varit av allvarligare natur än i det förra. Påföljden blev i det förra fallet villkorlig dom och böter och i det senare fängelse 14 dagar. Se också NJA 1999 s. 269 (villkorlig dom med samhällstjänst för 19-åring som gjort sig skyldig till misshandel).
I rättsfallet NJA 1991 s. 444 var fråga om val mellan fängelse, skyddstillsyn jämte fängelse och skyddstillsyn jämte föreskrift om samhällstjänst för en yngling som hade gjort sig skyldig till rån vid 18 års ålder. Våldet vid rånet förövades mot en pensionär och bestod i en spark i ryggen och kvarhållande på marken. Ynglingen dömdes till skyddstillsyn jämte fängelse i två månader. I NJA 1999 s. 561 dömdes en flicka som vid 20 års ålder gjort sig skyldig till anstiftan av mened till skyddstillsyn jämte samhällstjänst. Fängelse (ett år två månader) blev också i NJA 2000 s. 278 påföljden för en 19-åring som gjort sig skyldig till grov misshandel av livshotande slag. Skyddstillsyn i förening med fängelse ansågs i detta fall inte som en tillräckligt ingripande påföljd.
29.7 Överväganden
29.7.1 Allmänna utgångspunkter
Unga personers mognadsgrad
Särbehandlingen av lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år motiveras delvis av att personer i den gruppen anses ha mindre utvecklad ansvarsförmåga än äldre myndiga lagöverträdare. En mindre utvecklad ansvarsförmåga innebär sämre möjligheter att fatta korrekta beslut och förstå de fulla konsekvenserna av sitt handlande. Det innebär i sin tur att det finns mindre anledning att klandra en ung person, dvs. att dennes olagliga handlingar är mindre straffvärda än motsvarande handlingar begångna av en äldre lagöverträdare.
Att en 14-åring utifrån detta betraktelsesätt är mindre klandervärd än en 25-åring skulle de flesta betrakta som uppenbart. Lagstiftaren har också dragit en gräns vid 15 år när en person är straffrättsligt ansvarig för sina handlingar. Detta ger uttryck för en ståndpunkt om när ansvarsförmågan är så utvecklad att det överhuvudtaget kan avkrävas straffrättsligt ansvar för olagliga handlingar.
Att en omyndig person ska anses mindre straffvärd pga. sin (typiskt sett) större omognad än en äldre myndig person, framstår även det som uppenbart. Först som myndig ses man i de flesta
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
798
sammanhang som vuxen och kapabel att ta ansvar för sina handlingar. Det straffrättsliga systemet bör i vart fall delvis harmonisera med myndighetsåldern.
Hur ska man då betrakta lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år? De sociala och psykologiska riskfaktorer som bidrar till att vissa unga personer bryter mot gällande normer upphör inte att påverka den unge bara för att myndighetsåldern har inträtt. Den sociala mognadsprocessen har inget naturligt avslut vid 18-årsdagen. De flesta ungdomar går i gymnasiet i vart fall till och med 19 års ålder. Många slutför gymnasiet först vid 20 eller 21 års ålder. De inträder normalt sett först därefter i yrkeslivet, med ökat eget ansvar för ekonomi och egen försörjning. Personer i ålderskategorin 18–20 år har därför endast delvis inträtt i ”vuxenvärlden”. Utvecklingen i samhället har därtill varit sådan att detta inträde har kommit att fördröjas allt mer, unga människor får allt senare arbete och egen bostad. Mognadsprocessen är givetvis en individuell fråga. Det är dock befogat att hävda att en 18–20 åring typiskt sett ännu inte har med vuxna jämställd förmåga till att ta ansvar. Utifrån ett generellt perspektiv torde det därför vara mer realistiskt att hänföra gruppen 18–20 år till ett mellanskikt på vägen från barn till vuxen med fullt utvecklad förmåga till ansvar.
Unga personers sanktionskänslighet
Personer i åldersgruppen 18–20 år är således som vi ser det i ett mellanskikt mellan barn- och vuxenvärlden. Det är under denna tid typiskt sett som en person ”kliver ut i vuxenvärlden”. En mängd processer pågår, vissa når sin kulmen. Gymnasieutbildningen slutförs för de flesta. Antingen går man vidare i högre utbildning eller inträder i arbetslivet. Till detta kopplas en möjlighet till egen bostad och en därigenom mer självständig tillvaro. I detta skede kan det vara skadligt att ”lyftas ut” ur dessa processer genom ett frihetsberövande straff. Inträdet i vuxenvärlden försenas. I värsta fall kan det innebära långsiktiga återverkningar på processen från ett barn till en fungerande vuxen med fullgoda möjligheter till utveckling och försörjning.
Ett fängelsestraff riskerar typiskt sett att leda till en stigmatisering. Detta är särskilt känsligt för en ung person som ännu inte funnit en vuxen identitet. För de som redan är i ett utanförskap kan en identitet
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
799
som kriminell då vara något som ger gemenskap, status och respekt.
På förfrågan av utredningen har Brå gjort en kunskapssammanställning gällande särbehandlingen av lagöverträdare 18–20 år.50 I rapporten har sammanställts kunskap om effekterna av frihetsberövande straff för 18–20-åringar.
Databassökningarna som Brå gjort visar enligt rapporten att denna åldersgrupp sällan särskiljs i forskningen, vilket manar till försiktighet i tolkningarna. Inledningsvis konstateras i rapporten att befintlig forskning visar att många ungdomar begår något enstaka brott och ett fåtal begår många. De flesta ungdomar som begår brott gör detta under en kortare period, för att sedan att leva ett välanpassat liv som vuxna. De flesta upphör således med att begå brott efter ungdomstiden.
Det som har studerats mest i forskningen enligt vad som framgår av databassökningarna är risken för återfall. Det har studerats i olika sammanhang och med olika fokus. Merparten av studierna visar att kontakter med rättssystemet och frihetsberövande påföljder ökar risker för återfall. Olika institutionaliseringseffekter ses som en förklaring. Fler återfall innebär i sin tur fler brottsoffer och ökade kostnader för samhället. Det påpekas dock i rapporten att några av studierna är mindre tydliga i sina resultat.
En annan viktig aspekt är kopplingen mellan påföljd och kommande anknytning till arbetsmarknaden. Merparten av de studier och sammanställningar som utforskats pekar på att frihetsberövande straff för ungdomar påverkar möjligheterna till ett framtida arbete på ett negativt sätt. Sambanden är dock inte helt tydliga.
Det finns enligt rapporten också litteratur som belyser en rad olika problem för de ungdomar som befinner sig i fängelse och det lyfts fram att det medför särskilda krav då unga döms till frihetsberövande straff. Vissa studier lyfter fram åldern 18–20 år som en kritisk period för vuxenblivandet. Den inhämtade litteraturen ger också en bild av ungdomstiden som en känslig period. Frihetsberövande straff synes i detta sammanhang utgöra en särskild påfrestning. Utvecklingen från ungdom till vuxen utgör en dynamisk mognadsprocess där en tydlig brytningstid mellan det förra och det senare sällan finns.
50 Särbehandling av lagöverträdare 18–20 år En kunskapssammanställning, Brottsförebyggande rådet 2012, publicerad på www.bra.se
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
800
29.7.2 Ungdomsreduktionen bör vara kvar i de fall straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet
Vår bedömning: Bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB om ungdoms-
reduktion vid straffmätningen bör finnas kvar för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år om straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet eller brottsligheten.
På något sätt måste gärningsmannens personliga förutsättningar påverka straffmätningen
Enligt våra direktiv ska vi ta ställning till om lagöverträdare som har fyllt 18 år men inte 21 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätningen.
Det viktigaste oftast helt avgörande för straffmätningen är brottets straffvärde. Vid bedömningen av straffvärdet ska enligt 29 kap. 1 § BrB BrB särskilt beaktas bl.a. vad den tilltalade insett eller borde insett om den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit samt de avsikter och motiv som han eller hon har haft. Redan i detta ligger att den enskildes förmåga att förstå konsekvenserna av sina handlingar påverkar bedömningen av straffvärdet och därigenom straffmätningen. Som redogörs för närmare i bl.a. avsnitt 29.2.3 finns det därtill en särskild bestämmelse i 29 kap. 3 § 3 p BrB om att bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga ska beaktas som förmildrande vid bedömningen av straffvärdet.
Utveckling och erfarenhet är rent definitionsmässigt något som påverkas av stigande ålder. En vuxen person har utvecklat sina mentala förmågor mer än ett barn och har större erfarenhet än ett barn. En person som har en normal mental utveckling får därutöver bl.a. genom de lärdomar man kan dra av sina erfarenheter en bättre omdömesförmåga i vuxen ålder. Detta kan visserligen framstå som självklarheter. I det straffrättsliga sammanhanget innebär det dock att åldern på gärningsmannen har en självklar roll vid straffets bestämmande.
Utvecklingen från barn till vuxen är inte som utvecklas i avsnitt 29.7.1 en process som tar slut vid 18-årsdagen. Processen att mogna och utvecklas fortsätter givetvis även därefter. Inte heller 21-årsdagen eller något annat datum för den delen duger för att markera ett avslut på den processen. Vad som däremot kan sägas är att personer mellan
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
801
18 och 20 år befinner sig i ett mellanskikt mellan barn- och ungdomsår och vuxenlivet. Att olika människor utvecklas och mognar olika snabbt och olika mycket behöver knappast påpekas. Om man vill hitta en grupp som trots att de är straffmyndiga typiskt sett inte ställts inför vuxenvärldens krav på ansvarstagande och möjligheter att utvecklas genom sådant ansvarstagande, framstår dock enligt vår mening 15–20 år som en mer träffande avgränsning än 15–18 år (eller för den delen 15–25 år).
Att bedöma straffvärdet av en gärning blir med nödvändighet en prövning av relevanta faktorer i det enskilda fallet. Straffvärdefaktorer av objektiv betydelse såsom vilken skada eller fara som uppstått genom gärningen låter sig bedömas genom iakttagbara yttre omständigheter. Det är ofta svårare att bedöma de subjektiva omständigheterna. Domstolen kan omöjligen skaffa sig direkt kunskap om vad som försiggått i någons hjärna vid en given tidpunkt. Vad den tilltalade insett eller bort inse bedöms därför även det genom yttre omständigheter, vad händelseförloppet gav honom eller henne för möjligheter till perception och konsekvensbedömning. Om annan kunskap inte förs in i målet grundas då bedömningen på vad en person typiskt sätt hade kunnat uppfatta och förstå.
Än svårare blir det att bedöma i vad mån den tilltalades utveckling, erfarenhet och omdömesförmåga har stått i samband med handlandet. Rättsprocessen ger inte någon heltäckande bild av den tilltalades person. En fullgod förståelse av exempelvis någons erfarenheter och dess betydelse för handlandet kräver långt mer än vad som ryms inom en brottmålsprocess. Utan något särskilt underlag, ligger det då nära till hands att inte beakta att det förelegat sådana särskilda personliga svårigheter som gör handlandet mindre straffvärt. Vad gäller unga lagöverträdare skulle dock en sådan hållning i de flesta fall leda till fel straffvärdebedömning. Det är lätt att instämma i Johan Muncks slutsats (se avsnitt 29.4.2) att det är alldeles uppenbart att barn inte kan förutsättas ha den förståelse eller den självkontroll som man kan begära av en vuxen med större livserfarenhet. Det är givetvis därtill så att större krav kan ställas ju äldre gärningsmannen är. Mot bakgrund av vad som anförs ovan förefaller det dock mer naturligt att betrakta att mognadsprocessen från barn till vuxen sträcker sig i vart fall till en ålder av 20 år snarare än till 18 år.
Domstolarna har säkerligen insikt om att unga människors bristande utveckling, erfarenhet och omdömesförmåga typiskt sett
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
802
kan påverka handlandet att begå brott. Något underlag för att göra en bedömning i det enskilda fallet finns dock sällan. Om bestämmelsen i 29 kap. 3 § 3 p BrB var det enda instrumentet för att beakta ungdom och omognad vid bestämmandet av straffets längd, skulle sannolikt domstolen göra antaganden av mognadsgraden utifrån åldern. Det skulle med nödvändighet bli en mer schematisk än individualiserad bedömning.
Som det är nu blir dock frågan om utveckling, erfarenhet och omdömesförmåga som HD påpekar i NJA 2000 s. 314 sällan föremål för särskilda överväganden vid straffvärdebedömningen. Skälet till detta är den hänsyn som tas till den tilltalades ålder vid straffmätningen enligt 29 kap. 7 § BrB. Som utvecklas i avsnitt 29.5.1 görs det i praxis en nedsättning av straffets längd, enligt en tabell som får anses ha vunnit stor acceptans i rättstillämpningen. Att bedömningen görs på ett sådant schematiskt sätt utan hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet har enligt vår mening flera fördelar. En individualiserad bedömning låter sig knappast göras, då det skulle kräva helt andra utredningsinslag än vad som ryms i en brottmålsprocess, samtidigt som domstolen knappast kan bortse från att unga lagöverträdare inte har samma ansvarsförmåga som äldre. En bedömning i det enskilda fallet skulle därför närmast bli en chimär grundad på typiska föreställningar.
Att avgränsa beaktandet av mognad och utveckling till en viss ålderskategori strider visserligen mot kunskapen att varje människas förutsättningar på individnivå skiljer sig åt väsentligt. Samtidigt låter sig knappast en sådan individualiserad bedömning i de flesta fall göras. Om tanken på att straffvärdet ska återspegla det personliga ansvaret ska få genomslag, måste nog domstolarna använda sig av generella bedömningar när de tar hänsyn till personlig mognad, utveckling och erfarenhet. Enligt vår mening är då 20 år ett naturligare riktmärke än 18 år, när det gäller sådana generellt grundade hänsynstaganden.
Den centrala betydelse som straffvärdet har för påföljdsbestämningen grundar sig på en föreställning om personligt ansvar, utifrån möjligheten att göra rätt och rätta sig efter lagen. Det innebär att den grupp lagöverträdare som är på väg ut i vuxenlivet måste betraktas något annorlunda än den som redan har kunnat tillägna sig de erfarenheter som vuxenlivet ger oavsett att myndighetsåldern i en mening kan innebära epitetet ”vuxen”. Domstolen måste därför på något sätt beakta detta och blir då hänvisad till antaganden mer än individualiserade bedömningar. Enligt vår
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
803
mening utgör dagens ordning med en närmast schematisk reduktion vid straffmätningen, ett realistiskt sätt att i normalfallet fånga upp bristande mognad och erfarenhet som en lindrande faktor utan att behöva gå in på individualiserade bedömningar utan tillräcklig grund.
Att myndighetsåldern är 18 år utgör inget hinder mot att särbehandla 18-20 åringar vid straffmätningen
I våra direktiv påpekas att myndighetsåldern i Sverige numera är 18 år och att de påföljdsalternativ som gäller för vuxna lagöverträdare i de flesta fall används på den åldersgruppen.
Enligt vår mening innebär myndighetsåldern knappast i sig något beaktansvärt hinder i sig mot att särbehandla även något äldre lagöverträdare än dem under 18 år. För det första är 15årsgränsen straffmyndighetsåldern den avgörande vattendelaren. Alla personer över 15 år är straffrättsligt ansvariga för sina handlingar och kan sålunda ådömas straff. 18-årsgränsen kan givetvis tjäna som en hållpunkt för en åldersgrupp som måste behandlas lindrigare än äldre. I och med att straffrättsligt ansvar inträder vid 15 års ålder förefaller det dock mindre träffande att hänga upp någon föreställning om ”fullständigt vuxenansvar” vid 18 års ålder. Vuxenansvaret bör i stället inträda successivt från det att den tilltalade blivit straffmyndig till dess att han eller hon fyller 21 år.
Lagstiftningen på andra områden gör heller inte i alla delar en avgränsning vid 18 år vad gäller skiftet från barn till vuxen. Enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) kan vård under vissa förhållanden beredas den som inte fyllt 20 år, att pågå längst till dess att personen fyller 21 år. Även i det arbete som socialtjänsten bedriver med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) anses personer upp till 20 års ålder tillhöra gruppen barn och unga. Vidare kan anmärkas att föräldrar enligt föräldrabalken är underhållsskyldiga för barn efter 18-årsdagen om barnet fortfarande går i skolan, dock längst till dess barnet fyller 21 år.
Det bör också påpekas att myndighetsåldern inte har varit avgörande vid utformningen av bestämmelsen om åldersreduktion vid straffmätningen som framgår av avsnitt 29.3.2. När bestämmelsen infördes genom BrB 1962 anknöt den till brott någon begått innan 18 års ålder. Vid den tidpunkten inträdde myndighetsåldern vid 21 år. 1969 sänktes myndighetsåldern till 20 år och 1974 till 18 år. Sex år
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
804
senare år 1980 höjdes gränsen för beaktande av ungdom vid straffmätningen till 21 år. Som beskrivs i avsnitt 29.3.2 skedde höjningen av gränsen för att inte avskaffandet av institutet ungdomsfängelse en påföljd främst för åldersgruppen 18–20 år skulle leda till längre frihetsberövanden. Därtill såg lagstiftaren positivt på att en höjning av åldersgränsen kunde medföra en generell sänkning av straffnivåerna för (redan då myndiga) ungdomar i åldern 18–20 år.
Det finns ett egenvärde i att strafftiderna för lagöverträdare i gruppen 18–20 år hålls nere och att det ofta prövas om det finns alternativ till ett frihetsberövande straff
Det är en etablerad insikt att fängelsestraff kan medföra stora negativa sociala skadeverkningar för den enskilde. Det kan ha negativa effekter för såväl yrkeslivet som familjesituationen. En anstaltsvistelse kan bidra till att den intagne anammar en kriminell identitet och själva vistelsen innebär kontaktskapande med andra personer som kan ha ett sådant negativt inflytande. Som ingen annan påföljd är ett avtjänat fängelsestraff något socialt stigmatiserande. Detta innebär att ett fängelsestraff i sig kan påskynda en brottskarriär och verka brottsbefrämjande.
Som utvecklas i avsnitt 29.7.1 kan lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år typiskt sett anses mer känsliga och ta mer skada av frihetsberövande straff särskilt långa sådana än äldre personer. Det framstår utifrån ett såväl humanitärt som samhällsekonomiskt perspektiv som en god ordning att fängelsestraffen för unga lagöverträdare även om de uppnått myndighetsåldern hålls nere i längd.
I dag finns det en etablerad praxis vad gäller straffnedsättningen. Ett slopande av denna reduktion skulle innebära väsentligt längre fängelsetider för personer mellan 18 och 21 år. Vi har svårt att se detta som en önskvärd utveckling.
Straffmätningen kan enligt dagens ordning i vissa fall avgöra huruvida påföljden ska bestämmas till fängelse eller en icke frihetsberövande påföljd. Enligt 30 kap. 4 § BrB föreligger det en presumtion för fängelse om straffvärdet uppgår till ett år eller mer. Såsom HD slagit fast i NJA 2000 s. 314 är det avgörande för presumtionen det på grund av ungdom reducerade värdet, det s.k. straffmätningsvärdet. En slopad ungdomsrabatt skulle således innebära att fler unga lagöverträdare döms till fängelse på grund av
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
805
högt straffvärde. I det förslag vi lägger fram (kapitel 9) ska möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt avgöras utifrån det utmätta fängelsestraffets längd på det sätt att det ska råda en presumtion för villkorligt fängelse vid fängelsestraff som är kortare än ett år. Även i det systemet skulle en slopad ungdomsreduktion leda till fler och därtill långa frihetsberövande straff för lagöverträdare i ålderskategorin 18–20 år.
En slopad ungdomsreduktion för åldersgruppen 18–20 år skulle innebära orimliga tröskeleffekter i förhållande till omyndiga lagöverträdare
Frågan om det ska ske en reduktion vid straffmätningen gällande lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år kan inte ses isolerat från den reduktion som sker för lagöverträdare i den yngre åldersgruppen, 15–17 år.
Det ingår inte uttryckligen i våra direktiv att överväga en slopad eller minskad ungdomsreduktion vid straffmätningen för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Visserligen ska vi enligt direktiven analysera hur ungdom bör beaktas vid straffmätningen i de fall straffnedsättning ska ske, vilket får anses innebära att vi har möjlighet att föreslå förändringar av storleken av ungdomsreduktionen även i den ålderskategorin. Inget i direktiven talar dock för en inriktning syftande till en mindre straffnedsättning för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år.
Som framgår av avsnitt 29.5.1 sker det i dag en väsentlig nedsättning av fängelsestrafftiden för lagöverträdare mellan 15 och 17 år. För en 15-åring sker enligt en etablerad praxis en nedsättning till en femtedel av straffvärdet, för en 16-åring till en fjärdedel och för en 17-åring till en tredjedel. Den frihetsberövande påföljden blir ju enligt 32 kap 5 § BrB inte fängelse utan sluten ungdomsvård för denna ålderskategori. Oaktat detta finner vi att det finns goda skäl för den betydande reduktionen.
För det första påkallar lagöverträdarens bristande mognad, erfarenhet och utveckling ett än större beaktande vid straffmätningen för denna åldersgrupp än beträffande åldersgruppen 18-20 år.
För det andra minskas därigenom överhuvudtaget användningen av frihetsberövande påföljder för denna ålderskategori. Reduktionen innebär i likhet med och i än högre grad än vad som gäller för 18–20 åringar att en icke frihetsberövande påföljd väljs istället för en
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
806
frihetsberövande. Den yngsta ålderskategorin lider mest skada av långa frihetsberövanden. Det kan visserligen vara fråga om allvarliga brott som begås av mycket unga lagöverträdare vilket utesluter annat än en frihetsberövande påföljd. Om det skulle dömas ut mångåriga frihetsberövande straff för lagöverträdare i den ålderskategorin oavsett om det vore fängelse eller sluten ungdomsvård skulle det riskera irreparabla störningar i deras utveckling och förutsättningar att någonsin ta en fullvärdig plats i samhället.
Mot denna bakgrund finner vi att den ordning som i dag gäller enligt 29 kap. 7 § BrB för åldersgruppen 15–17 år bör bestå, dvs. att en förhållandevis kraftig reduktion sker vid straffmätningen på det sätt som utvecklats i praxis.
Påföljdssystemet bör inte i något avseende innehålla kraftiga tröskeleffekter. Påföljdsbestämningen riskerar nämligen att uppfattas som godtycklig, irrationell och orättvis om små skillnader och oväsentliga omständigheter leder till stora skillnader i påföljdens ingripandegrad. Om det även fortsättningsvis ska ske en kraftig reduktion vid straffmätningen för en 17-åring, skulle det bli en orimlig tröskeleffekt att helt avstå från ungdomsreduktion för lagöverträdare som nyligen fyllt 18 år. Huruvida gärningsmannen har passerat 18-årsdagen skulle då bli avgörande för om fängelsestraffet (eller motsvarande frihetsberövande straff genom sluten ungdomsvård) skulle bli exempelvis ett eller två år.
Den nedsättning som sker måste enligt vår mening rimligen plana ut successivt och inte göra halt vid någon specifik ålder, för att systemet ska uppfattas som rättvist och rationellt. Den avtrappning som i dag görs enligt praxis som är som störst för en 15-åring och helt har planat ut för en 21-åring uppfattar vi som rimlig. Det skulle visserligen vara teoretiskt möjligt att plana ut reduktionen helt inom åldersgruppen 15-17 år, så att en 15-åring alltjämt får en kraftig reduktion vid straffmätningen medan den som närmar sig 18-årsdagen endast får en liten reduktion. Det skulle dock förutsätta en väsentligt mindre reduktion vid straffmätningen än i dag för åldersgruppen under 18 år. Detta är enligt oss inte någon önskvärd utveckling. Vi anser heller inte att det är i linje med våra direktiv att föreslå betydande straffskärpningar för barn i åldersgruppen 15–17 år.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
807
Det är inte lämpligt med något annat slag av reglering för att åstadkomma en särbehandling i mildrande riktning
Enligt direktiven får vi om det befinns påkallat föreslå en särreglering i något särskilt hänseende. En särreglering får också föreslås i fråga om villkorlig frigivning från fängelsestraff.
Som framgår av vad som hittills anförts har vi beträffande bestämmelsen om straffmätning i 29 kap. 7 § BrB inte funnit att det finns några bärande skäl som talar för en förändring. Någon ytterligare särreglering som tar sikte på straffmätningen är därför inte aktuell för oss att lägga fram.
Det huvudsakliga syftet med regleringen i 29 kap. 7 § BrB är att frihetsberövandets längd ska minska för unga lagöverträdare. Detta skulle visserligen kunna ske genom en särreglering i fråga om villkorlig frigivning från ett fängelsestraff. Om exempelvis lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år frigavs efter en kortare del av verkställigheten än vad som gäller för äldre lagöverträdare, skulle delvis behovet av en särreglering gällande straffmätningen minska. Möjligen skulle om det är önskvärt ett synsätt att alla myndiga lagöverträdare bör behandlas likadant därigenom anses ha fått ett större genomslag.
Enlig vår mening finns det dock anledning att hysa stora betänkligheter mot att ersätta ungdomsreduktionen för ungdomar mellan 18 och 20 år med en mer generös reglering gällande villkorlig frigivning. Utifrån vårt synsätt ger reduktionen vid straffmätningen som diskuteras ovan genomslag för uppfattningen att en gärning är mindre straffvärd och klandervärd om den begås av en person med bristande erfarenhet och omdömesförmåga.
Även om man endast ser bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB som ett medel för att minska den faktiska fängelsetiden vilket torde ha varit det huvudsakliga syftet från lagstiftarens sida är en reduktion av strafftiden att föredra framför en särreglering gällande villkorlig frigivning. Om det medges en mer generös villkorlig frigivning kommer en större icke verkställd del av fängelsestraffet att återstå vid tidpunkten för villkorlig frigivning. Denna del kommer därmed att vara möjlig att förverka för det fall att den dömde återfaller i brott inom prövotiden för den villkorliga frigivningen. I en återfallssituation kan det därmed leda till sammanlagt längre anstaltsvistelser än i dag. Möjligen skulle reglerna i 34 kap. 4 § BrB kunna konstrueras på så sätt att möjligheterna att förverka villkorligt medgiven frihet begränsades för dem som blivit villkorligt frigivna
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
808
tidigare på grund av sin unga ålder, så att inte den nu beskrivna effekten uppstår. Det skulle dock knappast bli en trovärdig lagstiftning, att på ett komplicerat sätt ge sken av en faktisk ändring som egentligen inte syftar till att vara någon förändring i praktiken.
En slopad ungdomsreduktion skulle leda till en väsentlig ökning av fångtalet och därigenom en stor kostnadsökning för Kriminalvården
På uppdrag av utredningen har Brå gjort en beräkning av hur mycket det s.k. fångtalet antal utdömda fängelsedagar skulle öka om ungdomsreduktionen slopades vid straffmätningen av fängelsestraff i åldersgruppen 18–20 år.
Som underlag för beräkningen har Brå använt de personer som under 2010 var 18, 19, respektive 20 år vid tidpunkten för huvudbrottet. Beräkningen utgår från att fängelsestraffets längd hade reducerats till hälften för dem som var 18 år, till två tredjedelar för dem som var 19 år och till tre fjärdedelar för dem som var 20 år och utvisar med den hypotesen hur många fängelsedagar som hade dömts ut om det inte hade skett någon sådan ungdomsreduktion. Av beräkningen följer att antalet utdömda fängelsedagar skulle ha ökat med totalt 146 676 om det inte hade gjorts någon ungdomsreduktion (motsvarande omkring 400 årsplatser). Det skulle ha inneburit en ökning med 52 procent inom den åldersgruppen. Med utgångspunkt i det totala antalet utdömda fängelsedagar (omfattande alla åldrar) under den tidsperioden skulle det ha inneburit en ökning med 12 procent.
Bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB om ungdomsreduktion vid straffmätningen bör finnas kvar, även för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
Att en person uppnår myndighetsåldern 18 år har givetvis en betydelse vad gäller vilket ansvar han eller hon har för sina handlingar och hur personen bör betraktas av andra. För att understryka detta ansvar och den allmänna betydelse myndighetsåldern har, skulle det kunna anses konsekvent att den straffrättsliga särbehandlingen av personer i åldersgruppen 18–20 år helt utmönstrades. Som framgår av sammanställningen i bilaga 3 är 18 år den gräns som
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
809
används i många andra länder i straffrättsligt hänseende. 18 år är också gränsen för när en person ska betraktas som barn i FN:s barnkonventions mening.51
Som vi anför ovan finns det dock många skäl som talar emot att särbehandlingen av lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år slopas när det gäller straffmätningen. Den bedömning vi gör är att dessa skäl talar med stor tyngd mot att göra en förändring. De invändningar som kan göras hänför sig till stor del till sådana fall där straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet. Vad gäller sådana fall är vår uppfattning att ungdomsreduktionen vid straffmätningen bör vara kvar även för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år.
29.7.3 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år bör inte särbehandlas vid straffmätningen av bötesbrottslighet
Vårt förslag: Vid brott vars straffvärde endast motiverar ett
bötesstraff ska inte gärningsmannens ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen, om han eller hon fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet.
Om någon har begått brott innan han eller hon fyllt 18 år ska hans eller hennes ungdom beaktas vid straffmätningen, även om brottslighetens straffvärde är sådant att det endast motiverar ett bötesstraff.
Ungdomsreduktionen för brott vars straffvärde är sådant att böter kan följa på brottet har inte tillämpats konsekvent
I avsnitt 25.4 konstaterar vi att ungdomsreduktionen på straff för brott som straffvärdemässigt ligger på bötesnivå hittills inte tillämpas konsekvent i praxis.
För en fullständig beskrivning av de skillnader vi kan se och vilket underlag vi har för vår bedömning, hänvisas till det avsnittet.
51 I United Nations Standard Minimum Rules on the Administration of Juvenile Justice (the Beijing Rules) anges dock att ansträngningar ska göras för att de principer som minimireglerna för minderåriga ger uttryck för, ska utvidgas även till unga vuxna (young adult offenders). I Europarådets rekommendation CM/Rec(2008) 11 rörande unga lagöverträdare anges att unga vuxna lagöverträdare må, när det är lämpligt, anses som minderåriga och behandlas som sådana. Med unga vuxna avses i rekommendationen personer mellan 18 och 21 år. (Se bilaga 4 angående internationella instrument).
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
810
I korthet kan sägas att skillnaden gällt dels för vilka åldersgrupper reduktionen ska göras, dels hur stor den ska vara. Samtidigt hänger dessa frågor samman. Huruvida reduktionen ska göras för lagöverträdare i åldersgruppen 15–20 år eller för åldersgruppen 15–17 år avgör hur stor den blir för varje ålderskategori.
Även om det kan finnas anledning att inte förbehållslöst utgå från en schematisk nedsättning i kvotdelar vid tillämpningen av 29 kap. 7 § BrB (jfr NJA 2005 s. 878 och NJA 2000 s. 421) torde det vara självklart att nedsättningen ska bli större ju yngre lagöverträdaren är. Det innebär i sin tur att det blir av avgörande betydelse vilka åldersgrupper reduktionen ska omfatta.
Om reduktionen omfattar alla som är under 21 år behövs det en större reduktion i de yngsta åldersgrupperna för att upprätthålla en relativ proportionalitet mellan de olika åldrarna inom den privilegierade gruppen, jämfört med om reduktionen endast omfattar åldersgruppen 15–17 år.
Om reduktionen bara ska göras för åldersgruppen 15–17 år finns det därtill mindre utrymme för en reduktion än om en vidare åldersgrupp skulle omfattas, eftersom det annars skulle bli en för stor tröskel mellan dem som omfattas av en reduktion och dem som inte gör det. Storleken på reduktionen för de allra yngsta lagöverträdarna kan alltså inte bli lika stor om reduktion endast ska göras i åldersgruppen 15–17 år.
Även om det inte i HD:s praxis torde finns något direkt stöd för att alltid följa några särskilda riktlinjer vid tillämpningen av ungdomsreduktionen, torde som anges närmare i avsnitt 29.5.2 reduktionen i praxis tidigare ha utgått från två olika modeller (eller åtminstone tillämpas på liknande sätt som dessa modeller). Antingen har reduktionen gällande brott på straffvärdemässig bötesnivå endast gjorts för åldersgruppen 15–17 år på det sätt som anges i Riksåklagarens riktlinjer.52 Det andra huvudalternativet har då varit att låta reduktionen slå igenom för alla inom åldersgruppen 15-20 år på det sätt som justitierådet Martin Borgeke förespråkar i boken Att bestämma påföljd för brott.53
Vilken modell som använts eller i alla fall tjänar som utgångspunkt har haft stor påverkan på det faktiska utfallet.
Genom RÅ:s riktlinjer kan en lagöverträdare i åldersgruppen 15-17 år som mest dömas till 90 dagsböter, för ett brott som hade föranlett dagsböter även för en myndig lagöverträdare. Därigenom
52 RåR 2004:1. 53 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 205.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
811
reserveras ett utrymme från och med 100 dagsböter till och med 150 dagsböter, för de fall då en vuxen lagöverträdare skulle ha dömts till kortare fängelsestraff (eller annan påföljd på fängelsenivå).
Enligt den alternativa modell Martin Borgeke presenterat kan en 15-årig lagöverträdare dömas till som mest 60 dagsböter för ett brott som en lagöverträdare över 20 år också hade dömts till böter för (och i så fall 150 dagsböter). För en 16-åring är motsvarande nivå 70 dagsböter, för en 17-åring 80 dagsböter, för en 18-åring 100 dagsböter, för en 19-åring 120 dagsböter och för en 20-åring 140 dagsböter.
Därigenom reserveras området från och med 70 dagsböter för de fall då en 15-årig lagöverträdare skulle ha dömts till fängelse (eller annan påföljd på fängelsenivå) om han eller hon varit över 21 år men regeln om ungdomsreduktion leder till att påföljden för den unge ska bestämmas till böter. På motsvarande sätt reserveras området från och med 80 dagsböter för en 16-åring lagöverträdare, från och med 90 dagsböter för en 17-åring, från och med 110 dagsböter för en 18-åring samt från och med 130 dagsböter för en 19-åring. Den som var 20 år vid tidpunkten för brottsligheten kan enligt denna modell få ett fängelsestraff omvandlat till 150 dagsböter.54
Skillnaden i utfall kan också beskrivas enligt följande. Enligt RÅ:s riktlinjer ska ett oreducerat straffvärde på 70 dagsböter (dvs. vad en vuxen hade ådömts) sättas ned till 60 dagsböter för en lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år (varvid ingen differentiering enligt riktlinjerna ska göras inom den åldersgruppen). Enligt Borgekes tabell ska motsvarande oreducerade straffvärde på 70 dagsböter sättas ned till 60 dagsböter för en 20åring, till 50 dagsböter till en 19-åring eller 18-åring, till 40 dagsböter för en 17-åring eller 16-åring och till 30 dagsböter för en 15åring. Enligt Borgekes tabell förutsätts att det oreducerade straffvärdet uppgår till 140 dagsböter eller mer för att en 15-årig lagöverträdare ska kunna dömas till 60 dagsböter eller mer. För en 16åring krävs det på samma sätt 110 dagsböter och för en 17-åring 100 dagsböter.
54 A.a. s. 206.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
812
Numera är det klart att ungdomsreduktionen för brott på bötesnivå även ska göras för åldersgruppen 18–20 år
Som redovisas närmare ovan i avsnitt 29.5.4 får det nu efter HD:s dom från januari 2012 anses klart att bestämmelsen om ungdomsreduktion i 29 kap. 7 § första stycket BrB ska tillämpas även när lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år har begått brott som har ett oreducerat straffvärde på bötesnivå. Som anges i det avsnittet är det knappast möjligt att helt överblicka hur rättstillämpningen kommer att utvecklas efter HD:s senaste dom. Som också framgår av vad som sägs ovan torde dock vare sig RÅ:s riktlinjer eller den modell som Martin Borgeke presenterat vara helt förenlig med HD-avgörandet.
Ungdomsreduktion vid brott vars straffvärde är sådant att böter kan väljas bör endast ske för åldersgruppen 15–17 år
För lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år kan inte utläsas av våra direktiv att vi ska överväga att helt utmönstra ungdomsreduktionen ens för brott som straffvärdemässigt är på bötesnivå. Det är heller inte något vi annars funnit skäl att överväga. Däremot är det en mer öppen fråga om en motsvarande reduktion bör göras för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år när straffvärdet endast motiverar ett bötesstraff eller överhuvudtaget vilket genomslag ungdomsreduktionen ska få på bötesstraff för alla under 21 år. I våra direktiv anges dels att vi ska ta ställning till om lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätningen, dels att vi ska utreda hur ungdom bör beaktas vid straffmätningen i de fall då straffnedsättning ska ske.
När bestämmelsen om ungdomsreduktion infördes berördes inte särskilt i vilken utsträckning den även skulle gälla brott som straffvärdemässigt ligger på bötesnivå. Genom den ändring som gjordes 1980 höjdes gränsen gällande vilken ålder reduktionen skulle ske från 18 år till 21 år. Det skedde samtidigt som den särskilda påföljden ungdomsfängelse avskaffades. Vidgningen av tillämpningsområdet till lagöverträdare under 21 år betingades av farhågor om att de sedvanliga fängelsestraff som skulle komma att dömas ut i stället för ungdomsfängelse, skulle vara på längre tid än tidigare domar på ungdomsfängelse.55 Vidare anfördes att höj-
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
813
ningen av åldersgränsen kunde komma att medföra en viss generell sänkning av straffnivåerna för ungdomar i åldern 18–20 år och att en sådan effekt var i linje med strävandena att få till stånd en ordning med kortare frihetsberövanden. Av förarbetena framgår sålunda att ungdomsreduktionen i första hand motiverades utifrån önskemålet att hålla ned fängelsetider, inte bötesstraff.
Nils Jareborg har också anfört att det är tydligt att lagstiftaren inte hade böter i tankarna vid bestämmelsens tillkomst.56 Enligt Jareborg har som redovisas närmare i avsnitt 29.5.2 de skäl som kan anföras mot särbehandling rätt liten betydelse på bötesområdet. I senare sammanhang anför emellertid Jareborg (tillsammans med Josef Zila) att det finns anledning att använda enklare schabloner vid ungdomsreduktionen gällande böter än gällande fängelse och att författarna inte kan ”finna någon invändning” mot en reduktion på så sätt att bötesstraffet bestäms till ½ för ungdomar i åldersgruppen 15–17 år och ¾ för ungdomar i åldersgruppen 18–20 år.57 Enligt Jareborg och Zila har straffmätningsreglerna rörande bötesstraff för unga lagöverträdare kommit i ett annat ljus i och med införandet av ungdomstjänst som fristående påföljd.
Enligt vår bedömning finns det, som vi utvecklar närmare i det följande, goda skäl att föreskriva att ungdomsreduktionen för brott vars straffvärde endast motiverar ett bötesstraff, bara ska göras för lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Därigenom bör även genomslaget för reduktionen minska beträffande denna den yngsta åldersgruppen, i förhållande till vad som sker om man tillämpar 29 kap. 7 § BrB för hela åldersgruppen 15–20 år. En sådan ordning skulle innebära en förändring i förhållande till det som måste anses gälla efter HD:s dom från den 31 januari 2012.
Sakligt sett finns det enligt vår mening inte samma anledning till ungdomsreduktion för brott på bötesnivå, som i de fall påföljden kan bli ett frihetsberövande straff. Detta gäller i första hand lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år men även beträffande omyndiga lagöverträdare.
Vad gäller sanktionskänsligheten (se avsnitt 29.7.1) har den sin relevans främst vad gäller frihetsberövande straff. Är det fråga om ett bötesstraff ska dagsbotsbeloppet anpassas till den tilltalades ekonomiska förhållanden.
De särskilda krav man kan ställa på att visa tolerans mot unga lagöverträdare kan såvitt avser omyndiga lagöverträdare uppfyllas
56 Jareborg, Ungdomsrabatt och dagsböter, Josefs resa: vänbok till Josef Zila, 2007, s. 107 ff. 57 Jareborg/Zila, Straffrättens påföljdslära, 2 uppl., 2007, s. 150.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
814
genom de särskilda reglerna om åtalsunderlåtelse (och de av oss i avsnitt 25.6.4 föreslagna varningsstraffet och utvidgade möjligheterna till åtalsunderlåtelse).
Vad som återstår är den unges typiskt sett bristande mognad som skäl för en reduktion. Detta bör när det gäller lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år få ett visst genomslag även för bötesbrott. I avsaknad av andra bärande skäl för en ungdomsreduktion, behöver dock reduktionen inte vara betydande. Behovet av att göra sådana hänsynstaganden är därtill mindre när det är fråga om påföljder som inte innebär samma ingripandegrad för den enskilde och som typiskt sett kan vara föremål för en enklare och mer schematisk straffmätning. När det gäller lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år finns det enligt vår bedömning därför inte så starka skäl att åberopa bristande mognad att bötesstraff bör sättas ned endast på den grunden.
Till skillnad från vad HD anför i domen från 2012 anser vi sålunda att ungdomars särskilda förutsättningar inte med någon styrka talar för att en reduktion ska göras för åldersgruppen 18–20 år och att dessa förutsättningar endast motiverar en begränsad reduktion för den omyndiga åldersgruppen.
Sakliga skäl talar sålunda för att reduktionen vid bötesbrottslighet endast bör förbehållas omyndiga lagöverträdare.
Vad som emellertid kan övervägas är om det leder till orimliga tröskeleffekter om reduktionen för bötesbrott bara sker för åldersgruppen 15–17 år.
För att det ska finnas ett utrymme för reduktion när brottslighetens straffvärde motiverar ett kort fängelsestraff för en vuxen lagöverträdare, bör förmodligen området omkring 100 dagsböter och högre förbehållas brottslighet med ett sådant oreducerat straffvärde. Ett dagsbotsantal om 100 eller mer bör således när det gäller omyndiga lagöverträdare endast dömas ut för det fall att påföljden hade bestämts till ett kortare fängelsestraff (eller ett icke frihetsberövande alternativ till fängelse) för en vuxen lagöverträdare. Det innebär såsom också anges i RÅ:s riktlinjer att det högsta bötesstraffet för en omyndig lagöverträdare efter reduktion kan uppgå till något under 100 dagsböter om straffvärdet för en vuxen lagöverträdare uppgår till 150 dagsböter. Till skillnad från ett system där reduktion görs för hela åldersgruppen 15–20 år, uppstår det då en tröskeleffekt vid gränsen mellan 17 och 18 år. Den 17-åriga lagöverträdaren kommer få omkring 90–100 dagsböter för ett brott som 18-åringen hade fått 150 dagsböter för.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
815
Även om reduktionen skulle kunna göras något annorlunda, torde det vara ofrånkomligt att det blir en viss tröskeleffekt i straffmätningen mellan den omyndige och nyligen myndige lagöverträdaren. Vi ser dock inte samma problem med detta som vad gäller straffmätningen av brott på s.k. fängelsenivå. För det första kan det godtas en mer schabloniserad straffmätning vid brott med låga straffvärden. Tröskeleffekter torde framstå som mer orättvisa och stötande om det är fråga om frihetsberövande och andra ingripande påföljder. Därutöver bär sägas att skälen för reduktion vid bötesbrott överhuvudtaget är framträdande endast för den yngsta åldersgruppen.
En annan effekt som blir oundviklig om det inte sker någon reduktion av bötesstraffen för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år, är en viss ansamling av fall med sinsemellan olika straffvärden på de översta bötesnivåerna.58 Ett bibehållande av ungdomsreduktionen för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år, i de fall brottets straffvärde motiverar ett fängelsestraff, medför att straffet efter ungdomsreduktionen ibland måste bestämmas till ett högt bötesstraff. I de fall det oreducerade straffvärdet uppgår till ett kortare fängelsestraff kan annars inte ungdomsreduktionen få något genomslag. Det innebär att brott begånget av en 20-åring – vars oreducerade straffvärde är ett kortare fängelsestraff efter ungdomsreduktion leder till exempelvis 150 dagsböter. Den 20-åring som gör sig skyldig till ett brott vars straffvärde motiverar just 150 dagsböter kommer då att få samma straff som den 20-åring som begår ett brott var oreducerade straffvärde motsvarar ett kort fängelsestraff.
HD lyfter i 2012 års fall fram sådana systematiska skäl. HD anför att en övergång från fängelse till böter är en förutsättning för att systemet ska vara konsekvent och att den övergången måste tillämpas även i åldersgruppen 18–20 år. De rimliga blir då enligt HD att de högsta dagsbotsnivåerna förbehålls dessa situationer, och att utrymmet för att döma till bötesstraff på dessa nivåer vid redan bötesbrott minskar i motsvarande mån.
Som påpekats ovan har RÅ:s riktlinjer tillämpats i stor utsträckning i dag, varför denna ordning redan har varit en realitet. Konsekvensen att brott med olika straffvärden ansamlas på de översta bötesnivåerna bör enligt vår mening heller inte överdrivas. I de fall det oreducerade straffvärdet uppgår till en månads fängelse eller mer kan ungdomsreduktionen undantagslöst få ett tillräckligt
58 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 205.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
816
genomslag genom att straffmätningsvärdet bestäms till fängelse 14 eller 21 dagar. Endast i de fall det oreducerade straffvärdet uppgår till fängelse 14 dagar eller möjligen i vissa fall till 21 dagar påkallas det att påföljden bestäms till ett bötesstraff för att ungdomsreduktionen ska få ett genomslag. Enligt kriminalstatistiken är det mycket ovanligt att fängelsestraff bestäms på mindre än en månad. Exempelvis år 2010 fick drygt två procent av dem som dömdes till fängelse ett kortare fängelsestraff än en månad (totalt 273 av knappt 13 000 fängelsedomar). Att så mycket som 150 dagsböter döms ut för ett enstaka brott torde också vara ovanligt. Slutsatsen blir att det skulle vara mycket sällsynt att brott med olika oreducerade straffvärde skulle föranleda lika höga bötesstraff, även i ett system utan ungdomsreduktion för bötesbrott gällande åldersgruppen 18–20 år
Det bör i sammanhanget påpekas att det inte kan ankomma på lagstiftaren att ange mer precist hur reduktionen ska ske och enligt vilka kvoter eller liknande. Den genomgång som görs ovan utifrån gällande praxis visar dock att en ordning där någon reduktion inte sker för åldersgruppen 18–20 år för bötesbrott, inte leder till några orimliga konsekvenser. Om lagstiftaren föreskriver att ungdoms– reduktion i de fall gärningsmannen var i åldersgruppen 18–20 år vid tidpunkten för brottet bara ska ske om straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet, förbehålls reduktionen den åldersgrupp där den kan anses motiverad. På vilket sätt reduktionen ska ske exakt inom de ramar lagstiftningen anvisar är dock en fråga som lämpligen avgörs i praxis.
29.7.4 Lagöverträdare i åldersgruppen 18-20 år bör inte särbehandlas vid påföljdsvalet
29.7.4.1 De särskilda ungdomspåföljderna
Våra förslag: De särskilda ungdomspåföljderna ungdomsvård,
ungdomstjänst och sluten ungdomsvård ska vara förbehållna personer som inte hade fyllt arton år vid tidpunkten för brottet.
Detsamma ska gälla de nya påföljderna varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning som vi föreslår i kapitel 25 och 27.
Den som har begått brott efter att ha fyllt arton men inte tjugoett års ålder ska dock kunna dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
817
Bakgrund
Enligt våra direktiv ska vi ta ställning till om lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid påföljdsvalet. I det ingår även att överväga om och i så fall i vilken utsträckning de särskilda ungdomspåföljderna ska vara tillämpliga för denna ålderskategori.
Den lagöverträdare som är mellan 18 och 20 år vid lagföringstidpunkten kan under vissa förhållanden dömas till de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare som anges i 32 kap. BrB; ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård. Huruvida det är gärningsmannens ålder vid tidpunkten vid brottet eller vid tidpunkten för lagföringen som är avgörande skiljer sig dock åt enligt de olika bestämmelserna.
För ungdomsvård är det enligt lagtexten uteslutande åldern vid tidpunkten för lagföringen som är avgörande. Enligt 32 kap. 1 § kan den som är under 21 år dömas till ungdomsvård, om han eller hon har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU. Av kriminalstatistiken framgår att ungdomsvård mycket sällan döms ut för personer i ålderskategorin 18–20 år. Under 2010 dömdes 185 personer som var mellan 18–21 år vid tidpunkten för lagföringen till ungdomsvård. Antal lagföringsbeslut som gällde personer som hade fyllt 18 år redan vid tidpunkten för huvudbrottet uppgick dock bara till 42.59 Det hänger samman med att insatser enligt SoL och LVU är mer sällsynta för myndiga personer. Mycket sällan finns det därtill något underlag för domstolen att döma en lagöverträdare över 18 års ålder till ungdomsvård. Åklagaren har nämligen enligt 11 § LUL skyldighet att inhämta yttrande från socialnämnden endast beträffande personer som misstänkts ha begått brott före 18 års ålder.
Även för ungdomstjänst utgör åldern vid tidpunkten för lagföringen utgångspunkten. Den som är under 21 år och som begått brott får enligt 32 kap. 2 § dömas till ungdomstjänst. Den som är över 18 år och under 21 år vid lagföringen får enligt andra stycket i samma bestämmelse dömas till ungdomstjänst endast om det finns särskilda skäl till det. Enligt förarbetena förutsattes en restriktiv tillämpning, eftersom något större tillämpningsområde för ungdomstjänst för åldersgruppen 18–20 år var svårt att se. Särskilda skäl kunde enligt propositionen vara att någon begått brott före 18 års ålder och det blir aktuellt att bestämma påföljden kort efter att
59 Enligt särskild statistik som Brå tagit fram för utredningen.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
818
den unge fyllt 18 år.60 Av kriminalstatistiken framgår att ungdomstjänst förekommer i begränsad omfattning för åldersgruppen 18–20 år , varför den restriktiva tillämpningen verkar upprätthållas i praxis. Under 2010 dömdes 323 personer som var mellan 18–21 år vid tidpunkten för lagföringen till ungdomstjänst. Antal lagföringsbeslut som gällde personer som hade fyllt 18 år redan vid tidpunkten för huvudbrottet uppgick dock bara till 23.61
För sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § BrB är det i stället gärningsmannens ålder vid tidpunkten för brottet som är avgörande. Har någon begått brott innan han eller hon fyllt 18 år och finner rätten med tillämpning av 30 kap. BrB att påföljden bör bestämmas till fängelse, ska den i stället bestämma påföljden till sluten ungdomsvård under viss tid. Detta gäller dock inte om det, med hänsyn till den tilltalades ålder vid lagföringen eller annan omständighet, finns särskilda skäl däremot. Om det förflutit så lång tid mellan brottet och lagföringen att den tilltalade åldersmässigt inte längre passar in vid ett särskilt ungdomshem bör enligt förarbetena påföljden i stället bestämmas till fängelse. En ytterligare omständighet som enligt förarbetena gör att det kan anses finnas särskilda skäl emot att döma till sluten ungdomsvård, kan vara att den tilltalade ska lagföras för allvarlig och omfattande brottslighet som begåtts såväl före som efter 18 års ålder.62
De bestämmelser som finns i BrB om beaktande av gärningsmannens ålder vid straffmätningen och vid frågan om det finns förutsättningar att döma till fängelse, anknyter uteslutande till åldern vid tidpunkten för brottet. Har någon begått brott innan han eller hon fyllt 21 år ska enligt 29 kap. 7 § hans eller hennes ungdom beaktas vid straffmätningen. I vilken omfattning det beaktas, dvs. storleken på den s.k. ungdomsreduktionen, utgår från åldern vid brottstillfället. I 30 kap. 5 § BrB finns bestämmelser med särskilda regler om påföljdsvalet för personer som begått brott innan de fyllt 21 år. I första stycket regleras de fall då brottet skett innan den tilltalade hade fyllt 18 år. I dessa fall får rätten döma till fängelse bara om det finns synnerliga skäl. I andra stycket behandlas fall då gärningsmannen hade fyllt 18 år men inte 21 år vid tidpunkten för brottet. Rätten får döma till fängelse endast om det med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars finns särskilda skäl för det.
60Prop. 2005/06:165 s. 77. 61 Enligt särskild statistik som Brå tagit fram för utredningen. 62Prop. 1997/98:96 s. 201.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
819
Utgångspunkten bör alltid vara åldern vid tidpunkten för brottet
Vi har i avsnitt 23.2 utvecklat hur påföljdsvalet ska regleras för de unga som var under 18 år vid tidpunkten för brottet. I sådana fall ska påföljden som utgångspunkt alltid bestämmas till en ungdomspåföljd. Endast om den tilltalade hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för huvudförhandlingen och det pga. av den tilltalades ålder skulle vara olämpligt att bestämma påföljden till en särskild ungdomspåföljd, ska påföljden kunna bestämmas enligt de allmänna reglerna (dvs. till böter eller fängelse som döms ut villkorligt eller ovillkorligt).
I realiteten tillämpas i dag de särskilda ungdomspåföljderna ungdomstjänst och ungdomsvård mycket sällan på lagöverträdare över 18 års ålder. Detta är i linje med att de till sin utformning är anpassade till unga personer.
För att renodla påföljdssystemet bör en utgångspunkt vara att de särskilda ungdomspåföljderna uteslutande ska vara förbehållna lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år. Enligt vår mening bör dessutom den samlade regleringen vara mer konsekvent, vad gäller om det är åldern vid brottet eller åldern vid lagföringen som ska vara i första hand avgörande.
Det är i och för sig förklarligt att regleringen gällande ungdomsvård och ungdomstjänst utgår från åldern vid tidpunkten för lagföringen. Eftersom det är fråga om för unga särskilt anpassade påföljder är det följdriktigt att det är den unges ålder när han eller hon lagförs som är centralt.
Samtidigt är grunden för att det finns särskilda ungdomspåföljder att det finns anledning att behandla unga lagöverträdare lindrigare eftersom de är mindre klandervärda pga. typiskt sett bristande mognad och livserfarenhet. Sådana argument överensstämmer bättre med att ha åldern vid tidpunkten för brottet som utgångspunkt. Om åldern vid tidpunkten för brottet vore avgörande, skulle det bli en mer konsekvent och med övriga bestämmelser sammanhängande reglering gällande unga lagöverträdare. Som anges ovan tillämpas såväl ungdomstjänst som ungdomsvård i huvudsak då gärningsmannen inte hade fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet. En reglering som föreskriver detta som utgångspunkt skulle enligt vår mening tydliggöra att ungdomspåföljderna är förbehållna omyndiga lagöverträdare. Lagstiftningen skulle då också innebära att lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år vid tidpunkten för brottet behandlas som vuxna lag-
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
820
överträdare i större utsträckning än i dag. Vår slutsats blir mot denna bakgrund att den unges ålder vid tidpunkten för brottet bör vara avgörande för huruvida de särskilda ungdomspåföljderna ska vara tillämpliga.
Särskilt om ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning och varningsstraff
För ungdomstjänst ser vi inte att det finns någon anledning att frångå en konsekvent reglering som föreskriver att gärningsmannen måste ha varit under 18 år vid tidpunkten för brottet. Endast i sådana fall bör ungdomstjänst vara möjligt att döma ut. Detsamma gäller de nya påföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning som vi föreslår i kapitel 27. Vi gör inte heller någon annan bedömning gällande den nya påföljden varningsstraff som vi föreslår i avsnitt 25.6.
Särskilt om ungdomsvård
Vad gäller ungdomsvård är det enligt vår mening lämpligt att i vart fall ställa upp en tydlig huvudregel att gärningsmannen måste ha varit under 18 år vid tidpunkten för brottet och att påföljden ska vara förbehållen omyndiga lagöverträdare. Förutom att det bidrar till ett mer konsekvent system så skulle en sådan ordning överensstämma med regleringen i 11 § LUL, att ett yttrande från socialnämnden i regel tas in enbart om någon misstänks för att ha begått brott innan han eller hon fyllt 18 år. I likhet med vad som sägs ovan om ungdomstjänst, bör inte den omständigheten att den tilltalade i tiden mellan brottet och lagföringen har passerat 18-årsdagen utesluta att påföljden bestäms till ungdomsvård. Också när det gäller ungdomsvård kan den unges ålder i de fall det gått ett antal månader innebära att påföljden framstår som mindre lämplig. Även gällande ungdomsvård bör det därför (som utvecklas närmare i avsnitt 23.2) föreskrivas att den som hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för lagföringen inte får dömas till den påföljden om det skulle vara olämpligt. I praktiken torde denna fråga avgöras av huruvida socialnämnden fortfarande har några åtgärder att föreslå för den som hunnit passera artonårsdagen vid tidpunkten för lagföringen.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
821
Frågan är då om ungdomsvård i likhet med vad som föreslås ovan gällande ungdomstjänst uteslutande bör vara förbehållen den som inte hade fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet.
Under 2010 dömdes 42 personer som fyllt 18 år vid tidpunkten för huvudbrottet till ungdomsvård. I praktiken torde ungdomsvård för den som hade fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet i de allra flesta betingas av att det redan pågår insatser enligt LVU eller möjligen SoL och att dessa insatser kan inbegripas i en vårdplan eller ett ungdomskontrakt. Några initiativ till nya insatser torde sällan tas eftersom åklagaren som regel inte begär in något yttrande enligt 11 § LUL om den unge hade fyllt 18 år vid tidpunkten för det misstänkta brottet. Det kan dock inte uteslutas att det inhämtas yttrande från åklagare eller domstol eller att socialnämnden av andra skäl initieras ett yttrande gällande en myndig lagöverträdare.
Det är dock inte ovanligt att ungdomar i åldersgruppen 18–20 år blir föremål för åtgärder enligt SoL eller LVU. Under 2008 var sammanlagt 5 236 ungdomar i åldergruppen 18–21 år någon gång föremål för ett placeringsbeslut enligt SoL eller LVU.63 I den siffran ryms visserligen såväl omedelbart omhändertagande som omhändertagande som beslutas i förvaltningsdomstol. Sammantaget framgår dock att ett betydande antal myndiga ungdomar varje år blir föremål för åtgärder av socialtjänsten. Av statistiken framgår bl.a. att sammanlagt 4 500 personer i den åldersgruppen var placerade någon gång under året enligt 6 kap. 1 § Sol på ett s.k. HVB-hem. Vidare framgår att sammanlagt 863 personer var omhändertagna med stöd av 3 § LVU (s.k. beteendefall)64 Av dem var ca hälften, 423 stycken, 18 år gamla. 264 stycken var 19 år och 124 stycken var 20 år. Statistiken för åren 2000-2007 visar liknande förhållanden, dock att antalet ungdomar som varit föremål för placeringsbeslut ökat något från år till år65.
Vård med stöd av 3 § LVU kan beredas den som ännu inte fyllt 20 år och upphöra senast när den unge fyller 21 år. Eftersom sålunda tvångsvis vård med stöd av LVU är möjligt till och med att en person är 21 år gammal, framstår det som lämpligt att det kvarstår en möjlighet att utdöma ungdomsvård även för unga i denna ålderskategori. Utan den möjligheten skulle det kunna
63 Enligt statistik som utredningen inhämtat från Socialstyrelsen. 64 Vård pga. av att den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. 65 Det totala antalet ungdomar har under åren 2000 till 2007 ökat från 3 588 personer till 4 689 personer.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
822
uppstå betydande verkställighetshinder och därtill ett onödigt användande av resurser från såväl socialnämnden som Kriminalvården om verkställigheten av en kriminalvårdspåföljd skulle ske parallellt med tvångsvis vård enligt LVU. Om det redan pågår ingripande insatser enligt LVU eller SoL gällande någon som fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet kan det överhuvudtaget i vissa situationer framstå som det mest lämpliga att döma till ungdomsvård inbegripet fortsatta sådana åtgärder. Det kan heller inte uteslutas att det i ett senare skede tas fram förslag till ett ungdomskontrakt eller en vårdplan som är tillräckligt ingripande. Det bör därför föreskrivas att det ska vara möjligt att döma den som begått brott efter det att han eller hon fyllt 18 år men före det att han eller hon fyllt 21 år till ungdomsvård, förutsatt att det finns särskilda skäl för det.
29.7.4.2 Förutsättningarna för att döma till fängelse
Vårt förslag: Det ska inte förutsättas särskilda skäl för att döma
lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år till fängelse oavsett om fängelsestraffet är villkorligt eller inte.
Bakgrund
Enligt direktiven ska vi ta ställning till om lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid påföljdsvalet. I det ingår att överväga huruvida möjligheten att döma lagöverträdare i den åldersgruppen till fängelse bör vara begränsad i jämförelse med andra myndiga lagöverträdare. Våra överväganden i detta avsnitt utgår från den reform av påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare som vi föreslår i kapitel 9–12.
För brott som någon begått efter det att han eller hon fyllt 18 år men innan 21 års ålder, får rätten enligt nuvarande reglering i 30 kap. 5 § andra stycket BrB döma till fängelse, endast om det med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars föreligger särskilda skäl.
Restriktiviteten mot att döma lagöverträdare mellan 18 och 20 år till fängelse är inte lika stor som för åldersgruppen 15–17 år, där det krävs synnerliga skäl för att döma till fängelse. Om det är fråga om brottslighet med mycket högt straffvärde finns det enligt den gällande ordningen ofta inte något realistiskt alternativ till fängelse
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
823
för dem mellan 18 och 20 år. Detsamma kan gälla om det är fråga om upprepade återfall, men då främst gällande i vart fall förhållandevis allvarlig brottslighet. Därtill har brottets art i vissa fall då brottsligheten anses ha särskilt högt s.k. artvärde föranlett en bedömning att det föreligger särskilda skäl för fängelse.
I de flesta fall då påföljden inte kan stanna på ett bötesstraff bestäms i dag påföljden till villkorlig dom eller skyddstillsyn för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år.
Vilka påföljdsalternativ blir aktuella i det system vi föreslår?
Som utvecklas i kapitel 9 föreslår vi att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet. I stället ska rätten alltid då påföljden inte kan stanna vid böter döma ut ett fängelsestraff i enlighet med det s.k. straffmätningsvärdet, dvs. straffvärdet med avdrag för billighetsskäl och ungdomsreduktion enligt bestämmelserna i 29 kap. BrB. Det ska då antingen dömas ut villkorligt eller ovillkorligt.
Som anges närmare i avsnitt 23.2 bör lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år även fortsättningsvis dömas till de särskilda ungdomspåföljderna i 32 kap. BrB. I avsnitt 23.2 föreslår vi att unga lagöverträdare som huvudregel helt ska undantas från de allmänna reglerna och alltid dömas till en särskild ungdomspåföljd om brottet begåtts före 18 års ålder. Om den unge passerat 18-årsdagen vid tidpunkten för huvudförhandlingen och det skulle vara olämpligt med en särskild ungdomspåföljd ska påföljden bestämmas enligt de sedvanliga reglerna och då till fängelse om straffmätningsvärdet motiverar det.
Den särskilda föreskriften att det ska krävas synnerliga skäl för att döma en lagöverträdare i åldersgruppen 15–17 år till fängelse ska enligt vårt förslag utgå av formella skäl. Vi föreslår i stället att det ska krävas synnerliga skäl för att dömas till sluten ungdomsvård. Därutöver föreslår vi en särskild reglering för de undantagsfall där en omyndig lagöverträdare döms till fängelse eftersom han eller hon passerat 18-årsdagen vid tidpunkten för lagföringen och det skulle vara olämpligt med en ungdomspåföljd. Rätten ska i sådana fall få avstå från att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt endast om det finns synnerliga skäl.
Såsom utvecklas ovan i avsnitt 29.7.4.1 används i dag i de allra flesta fall de särskilda ungdomspåföljderna inte gällande personer i åldersgruppen 18–20 år. De döms i stället oftast till villkorlig dom
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
824
eller skyddstillsyn. Vi föreslår ovan att möjligheten att döma dem mellan 18–20 år till ungdomspåföljder inskränks ytterligare genom att det ska utgöra en förutsättning att lagöverträdaren hade begått brottet innan han eller hon fyllt 18 år. Som enda undantag från det ska det vara möjligt att döma någon som begått brott efter att han eller hon fyllt 18 år till ungdomsvård om det finns särskilda skäl till det.
Om föreskriften i 30 kap. 5 § andra stycket BrB, att det krävs särskilda skäl för att välja fängelse som påföljd för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år, kvarstod oförändrad skulle det i väldigt många fall inte finnas något tillämpbart påföljdsalternativ för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år, eftersom påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn enligt vårt förslag utmönstras ur påföljdssystemet.
Det finns inte behov av särskilda restriktioner för att döma till villkorligt fängelse
För att kravet på särskilda skäl för att döma lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år till fängelse ska kunna upprätthållas förutsätts att det tillskapas något annat påföljdsalternativ för denna grupp.
De särskilda ungdomspåföljderna med socialtjänsten som huvudman bör inte endast av principiella utan även av sakliga skäl i huvudsak vara förbehållna omyndiga lagöverträdare. Det torde inte vara lämpligt eller gå att vinna acceptans för ett system där socialtjänsten är huvudman för verkställigheten av påföljder för myndiga lagöverträdare.
Utgångspunkten är att påföljdssystemet bör ha så få alternativa påföljder som möjligt för att skapa ett begripligt och lätthanterligt system. Att tillskapa en särskild påföljd för åldersgruppen 18–20 år i syfte att upprätthålla kravet på särskilda skäl för fängelse, framstår som en komplicerad och onödig lösning. De skäl som finns att utmönstra frivårdspåföljderna inom Kriminalvårdens regi och i stället döma alla till fängelse (villkorligt eller ovillkorligt), talar med samma styrka beträffande lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år som beträffande andra myndiga lagöverträdare. Mot denna bakgrund bör möjligheterna att döma ut villkorligt fängelse vara lika stora för åldersgruppen 18–20 år som för andra vuxna lagöverträdare.
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
825
Särskilt om beaktandet av tidigare utdömda ungdomspåföljder
I avsnitt 10.4.1 har vi angett vår grundläggande syn på hur återfall i brott bör hanteras i ett system med villkorligt fängelse. Som vi ser det, innebär ett villkorligt fängelsestraff en privilegiering i förhållande till det ”rätta” straffet, ett ovillkorligt fängelsestraff i enlighet med brottets straffvärde. Rättsväsendet kan visa tolerans med den som begår brott genom att avstå från att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Av trovärdighetsskäl måste denna tolerans avta för den som återfaller i brott. Detta behöver dock inte innebära att ett återfall i brott alltid måste föranleda ett ovillkorligt fängelsestraff, i vart fall inte för den som endast återfallit en eller ett par gånger. Däremot måste den avtagande toleransen få genomslag, genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än vad som annars hade varit fallet. Vi ser sålunda en konsekvent upptrappning i ingripandegraden som ett sätt att tydligt reagera på återfallet, utan att det omedelbart blir nödvändigt att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff.
Om en person döms till brott som begåtts när han eller hon passerat 18 års ålder blir det som huvudregel inte aktuellt att döma till en särskild ungdomspåföljd. I stället blir som utvecklas ovan huvudalternativet ett villkorligt fängelsestraff (förutsatt att inte fängelsestraffet är så långt att det påkallas ett ovillkorligt fängelsestraff).
Enligt vår mening är det i dag ibland en otydlig och inte minst gentemot den unge lagöverträdaren opedagogisk ordning, vad gäller hanteringen av återfall. Brott som begåtts innan 18 års ålder kan föranleda en förhållandevis ingripande sanktion (i form av ungdomsvård och ungdomstjänst) innehållande många riktade insatser mot den unge. När sedan den unge fyllt 18 år och återfaller i brott kan påföljden ibland bestämmas till villkorlig dom eller en sedvanlig skyddstillsyn innebärande i realiteten en klar nedtrappning i ingripandegrad jämfört med de tidigare utdömda ungdomspåföljderna. Detta talar för att tidigare utdömda ungdomspåföljder bör beaktas i större utsträckning när det avgörs om ett fängelsestraff kan dömas ut villkorligt och vilken ingripandegrad på tilläggssanktionen som i så fall påkallas, i förhållande till vad som hittills gjorts vid valet av kriminalvårdspåföljd.
Samtidigt kan det finnas skäl att se något annorlunda på tidigare utdömda ungdomspåföljder jämfört med tidigare domar på villkorligt eller ovillkorligt fängelse.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
826
För det första kan ju en särskild ungdomspåföljd dömas ut även om brottsligheten var sådan med hänsynstagande till alla straffmätningsfaktorer att dagsböter kunde ha följt på brottet. Det kan knappast anses motiverat att ta hänsyn till en sådan tidigare lagföring i de fall den tilltalade ska ådömas en vuxenpåföljd.
Det bör därtill beaktas att de särskilda ungdomspåföljderna till sitt tillämpningsområde och genom sin konstruktion är anpassade just till unga lagöverträdare. De bygger i större utsträckning på att det ska ges insatser inom ramen för påföljden som kan verka stöttande och avhålla den unge från fortsatt brottslighet. Därtill är för de flesta påföljderna socialtjänsten huvudman. De särskilda ungdomspåföljderna går därför knappast att inrymma helt i det synsätt med avtagande tolerans som återfallsregleringen för vuxna lagöverträdare utgår från.
Att det är fråga om särskilda påföljder och att unga hela tiden genomgår en mognadsprocess, gör att relevansen av tidigare brottslighet bör klinga av tidsmässigt snabbare för unga än för vuxna lagöverträdare.
Slutsatsen blir att tidigare utdöma ungdomspåföljder bör beaktas i skälig omfattning när det kommer i fråga att lagföra en lagöverträdare som hunnit fylla 18 år vid tidpunkten för brottet.
I författningskommentaren till 31 kap. 9 § BrB utvecklar vi närmare hur återfall i brott efter det att någon tidigare dömts till en särskild ungdomspåföljd bör hanteras och i vilken utsträckning tidigare ungdomspåföljder bör beaktas.
Det finns inte behov av särskilda restriktioner för att döma ut ovillkorligt fängelse
Enligt det system vi föreslår kommer det i vissa situationer inte att finnas förutsättningar för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Det gäller dels om det utmätta fängelsestraffet är så långt att det av trovärdighetsskäl inte går att besluta att det ska vara villkorligt (som huvudregel ett år eller mer), dels då återfallssituationen är sådan att det inte är möjligt att ytterligare trappa upp ingripandegraden genom valet av tilläggssanktioner. Sammanfattningsvis ska det inte vara möjligt att besluta om villkorligt fängelse om det inte går att förena det med tilläggssanktioner som är tillräckligt ingripande i förhållande till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Som vi utvecklar i avsnitt
SOU 2012:34 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
827
15.3 anser vi däremot inte att brottslighetens art eller annat knutet till en viss brottstyp i sig ska påkalla att ett fängelsestraff döms ut ovillkorligt.
Frågan är då om det ska finnas några särskilda begränsningar mot att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff för någon i åldersgruppen 18–20 år eller att förordna att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt pga. bristande verkställighet? (se angående det senare i avsnitt 12.8).
Vad beträffar unga lagöverträdare har kravet på särskilda skäl för att döma till fängelse enligt dagens ordning hållit ned användningen av fängelsestraff för personer i åldersgruppen 18–20 år. Som vi anfört i föregående avsnitt finns det ett starkt egenvärde att så långt som möjligt söka alternativ till frihetsberövande straff för denna ålderskategori.
Vi har övervägt huruvida det ska finnas ett krav på särskilda skäl för att döma lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år till ovillkorligt fängelse eller för att kunna förordna att ett villkorligt fängelsestraff ska avtjänas i anstalt pga. bristande verkställighet.
Det finns dock starka skäl mot att införa en sådan särreglering. För det första skulle det göra systemet mer splittrat och svårbegripligt. Trovärdigheten och tydligheten vad gäller reaktionen vid återfall skulle bli lidande om det var möjligt att ett flertal gånger döma till villkorligt fängelse vid återfall, utan att trappa upp ingripandegraden i tilläggsanktionerna. Därtill skulle det uttunna begreppet villkorligt fängelse om det förutsattes särskilda skäl för att förordna att ett villkorligt fängelsestraff ska gå i verkställighet för den som inte medverkar till att genomföra tilläggssanktionerna. Att det finns en tydlig konsekvens för den som inte fullgör ålagda tilläggsanktioner är avgörande för trovärdigheten av icke frihetsberövande påföljder som alla i någon mån bygger på att den dömde medverkar frivilligt vid verkställigheten.
Enligt vår bedömning skulle ett system utan några särskilda regler om påföljdsvalet för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år inte innebära någon betydande ökning av frihetsberövande straff för lagöverträdare i den åldersgruppen. I avsnitt 29.7.2 ovan föreslår vi att ungdomsreduktionen ska vara kvar för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år. Det innebär att det utmätta fängelsestraffet ofta kommer att hamna under ett år, vilket kan möjliggöra ett villkorligt fängelsestraff, förenad med en tilläggssanktion. Även vid återfall i brott är det utmätta fängelsestraffets längd av avgörande betydelse hur snabb vägen till fängelse blir.
Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år SOU 2012:34
828
Enligt dagens ordning föreligger det en presumtion för fängelse om straffvärdet är ett år eller mer. Den presumtionen är dock inte tillämplig i de fall straffet skulle bestämmas till under ett år med tillämpning av 29 kap. 7 § BrB (se NJA 2000 s. 314). I många fall väljs därför i dag fängelsestraff för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år pga. brottslighetens art och inte pga. dess straffvärde. I det system vi föreslår kommer brottslighetens art inte utgöra ett skäl för ovillkorligt fängelse. Även det talar för att ett slopande av kravet på särskilda skäl inte skulle innebära någon betydande ökning av frihetsberövande straff för lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år.
Som vi anför ovan bör tidigare brottslighet som föranlett särskilda ungdomspåföljder beaktas i skälig omfattning, med beaktande av den särskilda karaktären på ungdomspåföljderna och den mognadsprocess som sker för den yngsta åldersgruppen.
Ett visst genomslag vad gäller användningen av frihetsberövande straff för den som flera gånger återfaller i brott i förhållande till dagens ordning torde ett slopande av kravet på särskilda skäl få. Det är också en logisk följd av att lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år vid tidpunkten för brottet behandlas som vuxna lagöverträdare i större utsträckning än i dag.
Sammantaget finner vi att skälen mot en särbehandling av lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år när det gäller möjligheten att döma till ovillkorligt fängelse eller att förordna att ett villkorligt fängelsestraff ska avtjänas i anstalt pga. bristande verkställighet väger över. Vi föreslår därför att det inte ska krävas särskilda skäl för att döma lagöverträdare i den åldersgruppen till ovillkorligt fängelse eller att förordna att ett villkorligt fängelsestraff ska avtjänas i anstalt pga. bristande verkställighet.
3
Innehåll
Band 1 – Sammanfattning, författningsförslag
och författningskommentar
Förkortningar Sammanfattning
Författningsförslag 1 Författningskommentar
2 Uppdraget och dess genomförande
Band 2 – Villkorligt fängelse
3 Påföljdssystemets framväxt 4 Gällande rätt
5 Ordningen i några andra europeiska länder 6 Påföljdssystemets problem och brister
7 Allmänna utgångspunkter för en reform 8 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
9 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse 10 Beaktande av återfall i brott
11 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
Innehåll SOU 2012:34
4
12 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse 13 Överlämnande till vård enligt LVM
14 Kostnadsansvaret för vård och behandling 15 Brottslighetens art
Band 3 – Böter, billighetsskäl m.m. och
ungdomspåföljder
16 Böter 17 Billighetsskäl
18 Straffnivåerna i vissa särskilda fall 19 Flerfaldig brottslighet
20 Gällande rätt 21 Ordningen i några andra europeiska länder
22 Brå:s utvärdering av 2007 års reform 23 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
24 Ungdomsvård och ungdomstjänst 25 Böter och varningsstraff
26 Sluten ungdomsvård 27 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
28 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd 29 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
Innehåll
5
Band 4 – Konsekvenser, övergångsbestämmelser och
bilagor
30 Konsekvenser ............................................................... 9
30.1 Inledning ..................................................................................... 9
30.2 Författningsenliga krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i ett betänkande ............................. 9 30.2.1 Kommittéförordningen .................................................. 9 30.2.2 Förordningen om konsekvensutredning vid
regelgivning ................................................................... 10
30.3 Problembeskrivning och målsättning ..................................... 11 30.4 Alternativa lösningar ................................................................ 11
30.5 Något om de faktiska konsekvenserna av våra förslag .......... 12 30.5.1 Införandet av villkorligt fängelse ................................. 12 30.5.2 Påföljderna för unga lagöverträdare ............................ 15 30.5.3 Böter .............................................................................. 15
30.6 Vilka berörs av de föreslagna förändringarna? ....................... 16 30.6.1 Personer som döms för brott ....................................... 16 30.6.2 Rättsväsendets aktörer ................................................. 16 30.6.3 Särskilt om Kriminalvården .......................................... 16 30.6.4 Socialtjänsten ................................................................ 17 30.6.5 Statens institutionsstyrelse .......................................... 17
30.7 Ekonomiska konsekvenser ...................................................... 18 30.7.1 Inledning ....................................................................... 18 30.7.2 Avgränsningar ............................................................... 19 30.7.3 Utgångspunkter ............................................................ 21 30.7.4 Metod ............................................................................ 21 30.7.5 Utdömda påföljder i nuvarande påföljdssystem ......... 23 30.7.6 Överströmningar från nuvarande påföljdssystem
till det system vi föreslår .............................................. 24
30.7.7 Kostnader för påföljderna i nuvarande respektive föreslaget system .......................................................... 28 30.7.8 Särskilt om kostnader för kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning ................................... 32 30.7.9 Särskilt om kostnader för kontraktsvård .................... 32 30.7.10 Intäkt av dagsböter ................................................. 33
Innehåll SOU 2012:34
6
30.7.11 Kostnader vid beslut om verkställighet i
anstalt pga. misskötsamhet ................................... 35
30.7.12 Sammanfattande bedömning .................................. 37
30.8 Ikraftträdande och informationsinsatser ................................ 39 30.8.1 Ikraftträdande ................................................................ 39 30.8.2 Informationsinsatser ..................................................... 39 30.9 Konsekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen ....... 40
30.10 Konsekvenser för Sveriges anslutning till Europeiska unionen ..................................................................................... 41 30.11 Konsekvenser som anges i 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning .................................... 41
31 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................. 43
31.1 Inledning ................................................................................... 43 31.2 Dag för ikraftträdande ............................................................. 45
31.3 Övergångsbestämmelser .......................................................... 45
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2009:60 ............................................... 51
Bilaga 2 Fullständig lydelse av 1 och 25–38 kap.
brottsbalken enligt våra förslag ...................................... 69
Bilaga 3 Ordningen i några andra europeiska länder .................. 113
Bilaga 4 Internationella instrument ............................................. 175 Bilaga 5 Den svenska brottslighetens utveckling ........................ 213
Bilaga 6 Vägen till fängelse ........................................................... 221 Bilaga 7 Programverksamhet i Kriminalvården .......................... 227
Bilaga 8 Yttranden till domstol i ett system med
villkorligt fängelse ......................................................... 243
Bilaga 9 Artbrottsstatistik ............................................................ 277
Innehåll
7
Bilaga 10 Sammanställning av praxis gällande
brottslighetens art ......................................................... 281
Bilaga 11 Ungdomsbrottslighetens utveckling sedan
mitten av 1990-talet ....................................................... 295
Bilaga 12 Kvalificerad övervakning för ungdomar ...................... 347 Bilaga 13 Förteckning över kontakter ......................................... 365
9
30 Konsekvenser
30.1 Inledning
I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244) finns bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande.
Därutöver anges särskilt i våra direktiv att vi ska redovisa de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag och särskilt beakta kostnadseffektiva lösningar. Om förslagen leder till kostnadsökningar för det allmänna, ska vi enligt direktiven föreslå hur dessa ska finansieras.
I detta kapitel redogör vi för vår bedömning av de konsekvenser i dessa avseenden som våra förslag kan antas medföra.
30.2 Författningsenliga krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i ett betänkande
30.2.1 Kommittéförordningen
Bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande finns i 14–15 a §§kommittéförordningen.
Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska enligt 14 § kommittéförordningen en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslaget innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering.
Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet,
Konsekvenser SOU 2012:34
10
för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska enligt 15 a § kommittéförordningen förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet.
30.2.2 Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning
Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av förslag till nya eller ändrade regler i ett betänkande ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Enligt 6 § ska en konsekvensutredning innehålla följande.
1. en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå,
2. en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det
man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd,
3. uppgifter om vilka som berörs av regleringen,
4. uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser
regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen,
5. en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går
utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, och
6. en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller
tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser.
Om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen enligt 7 §, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande:
SOU 2012:34 Konsekvenser
11
1. antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är
verksamma i samt storleken på företagen,
2. vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och
vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader,
3. vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för
företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen,
4. i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka
konkurrensförhållandena för företagen,
5. hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka
företagen, och
6. om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas
utformning.
30.3 Problembeskrivning och målsättning
Av 6 § 1 i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning framgår att en konsekvensutredning ska innehålla en problembeskrivning och en målsättning.
Vi har enligt våra direktiv haft i uppdrag att göra en översyn av påföljdssystemet för vuxna och unga lagöverträdare. I kapitel 6 har vi gjort en analys av de problem och brister som finns i dagens påföljdssystem såvitt avser vuxna lagöverträdare och i kapitel 7 har vi – mot bakgrund av problembeskrivningen – angett de allmänna utgångspunkter som enligt vår bedömning bör ligga till grund för en reform av systemet. En motsvarande analys såvitt avser påföljdssystemet för unga lagöverträdare finns i kapitel 23.
Vår målsättning har varit att lämna förslag till ett påföljdssystem som uppfyller vad som anges i de allmänna utgångspunkterna.
30.4 Alternativa lösningar
Enligt 6 § 2 i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd.
Konsekvenser SOU 2012:34
12
Vi har valt att kontinuerligt i betänkandet beskriva alternativa lösningar till de förslag som lämnas och motivera varför vi valt just det föreslagna alternativet. Det kan särskilt pekas på att vi i avsnitt 8.3 har övervägt om de förändringar som anges i våra direktiv skulle kunna åstadkommas utan att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet och att vi i avsnitt 15.4 har presenterat ett antal alternativa vägar att gå när det gäller betydelsen av att brottsligheten varit av viss art.
Vårt uppdrag har varit mycket omfattande och vi har lämnat ett stort antal förslag till nya och ändrade regler. Förslagen hänger till stor del samman med varandra och det är därför enligt vår bedömning knappast möjligt att beskriva effekterna av att enskilda förslag inte genomförs. Det finns emellertid inte något som hindrar att förslagen såvitt avser unga lagöverträdare genomförs, även om inte förslagen till ett påföljdssystem med villkorligt fängelse genomförs. Det torde inte heller innebära något problem att endast genomföra de av våra förslag som rör böter. Om sådana förändringar genomförs kommer nuvarande påföljdssystem, med de problem och brister som vi har lyft fram i betänkandet, att fortsätta gälla i de delar som inte ändras. Om inte förslagen genomförs till någon del, får det till följd att nuvarande påföljdssystem kommer att fortsätta att gälla fullt ut.
30.5 Något om de faktiska konsekvenserna av våra förslag
30.5.1 Införandet av villkorligt fängelse
De förslag som vi lägger fram innebär att de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Vi har gjort bedömningen att det i ett påföljdssystem uppbyggt på detta sätt inte finns något behov av att vid påföljdsbestämningen särbehandla något brott eller någon brottstyp i skärpande riktning på grund av brottslighetens art. Skälen mot att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska därför endast vara brottets allvar, såsom det kommit till uttryck genom fängelsestraffets längd, eller den tilltalades tidigare brottslighet.
SOU 2012:34 Konsekvenser
13
Det förhållandet att det inte ska ske någon särbehandling vid påföljdsbestämningen på grund av brottslighetens art innebär att ett genomförande av våra förslag – i enlighet med vad som efterfrågas i våra direktiv – kommer att leda till en förhållandevis kraftig minskning av användningen av korta fängelsestraff. I princip kommer fängelsestraff som understiger ett år att dömas ut ovillkorligt endast när det är fråga om återfall i brott. Även om den tilltalade tidigare har dömts till en mer ingripande påföljd än böter vid något eller några enstaka tillfällen, kommer fängelsestraffet i många fall att dömas ut villkorligt.
Det kan visserligen antas – och är enligt vår bedömning också eftersträvansvärt – att våra förslag kommer att medföra att omständigheter som i dag leder till ett skärpt påföljdsval för vissa brott och brottstyper pga. dess art i stället kommer att påverka straffvärdet i skärpande riktning. I den mån skärpningen medför att brottsligheten bedöms ha ett straffvärde uppgående till ett år eller mer, kommer regelmässigt ett så långt ovillkorligt fängelsestraff att dömas ut. Trots det bedömer vi dock att förslagen sammantaget kommer att leda till att antalet utdömda fängelsestraff som avtjänas i anstalt kommer att minska.
Det förhållandet att det beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt kommer inte att innebära att påföljden inte får ett trovärdigt och tillräckligt ingripande innehåll. Frivården kommer att få tydligare och utvidgade uppgifter. Våra förslag innebär att villkorligt fängelse alltid ska förenas med en tilläggssanktion. Ingripandegraden i tilläggssanktionen ska bestämmas med hänsyn till fängelsestraffets längd, på så sätt att ett långt villkorligt fängelsestraff förses med en mer ingripande tilläggssanktion än ett kort sådant straff.
Villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst tre månader ska som utgångspunkt förenas med dagsböter. Våra förslag till förändringar såvitt avser dagsböter innebär att det bötesbelopp som den dömde åläggs att betala i de allra flesta fall kommer att bli betydligt högre än vid villkorlig dom i förening med dagsböter, både genom antalet dagsböter och genom det grundbelopp som vi föreslår. Villkorligt fängelse med dagsböter kommer därmed att vara en förhållandevis ingripande påföljd.
Villkorliga fängelsestraff som uppgår till mer än tre månader ska förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än böter, i första hand samhällstjänst, eller – om det inte finns förutsättningar för samhällstjänst – en övervaknings- och kontrollsanktion. Det får till
Konsekvenser SOU 2012:34
14
följd att den som enligt dagens påföljdssystem döms till villkorlig dom eller skyddstillsyn (utan föreskrift om samhällstjänst) för brott med straffvärden som motsvarar fängelse i mer än tre månader genom våra förslag kommer att få en mer ingripande påföljd.
Såväl dagsböter som samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna ersättas av en vård- eller påverkanssanktion, om den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå behandling för något förhållande som brottsligheten har samband med. Ingripandegraden i den sanktionen ska motsvara den hos det antal dagsböter eller antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha dömts ut.
Våra förslag innebär vidare att det ska ske en tydlig upptrappning vid återfall i brott, på det sättet att återfall som bör föranleda annan påföljd än böter alltid ska leda till en mer ingripande påföljd än om den dömde tidigare varit ostraffad. Upptrappningen ska i första hand ske genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en mer ingripande tilläggssanktion. Om det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till ska ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut. Anses inte heller det tillräckligt för att möta återfallet, ska det finnas möjlighet att besluta att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Det kommer således inte att vara möjligt att vid upprepade tillfällen döma till villkorligt fängelse utan att samtidigt trappa upp påföljdens ingripandegrad.
Ett genomförande av våra förslag kommer dessutom att innebära en ökad kontroll av dem som verkställer en icke frihetsberövande påföljd. Våra förslag innebär att ett villkorligt fängelsestraff alltid måste verkställas fullt ut. Verkställighet sker i första hand genom att den dömde fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Om den dömde brister i verkställigheten av tilläggssanktionen ska Kriminalvården undantagslöst vidta åtgärder för att se till att verkställighet sker. I den mån verkställighet inte kan åstadkommas genom påpekanden, varning eller justeringar inom ramen för den tilläggssanktion som beslutats, ska tilläggssanktionen bytas ut mot en sanktion som kan antas bli verkställd eller – i sista hand – domstol besluta att fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. En konsekvens av detta är att fler personer än i dag kommer att få verkställa fängelsestraff i anstalt på grund av att de inte följt villkoren för den icke frihetsberövande påföljd som ursprungligen dömts ut. Fångpopulationen
SOU 2012:34 Konsekvenser
15
kommer därmed, vid sidan av dem som döms till ovillkorligt fängelse på grund av brottslighetens höga straffvärde eller tidigare brottslighet, att bestå av personer som inte verkställt villkorligt fängelse i enlighet med de villkor som föreskrivits samt sådana personer för vilka domstol på grund av återfall beslutat att tidigare utdömt villkorligt fängelse ska verkställas i anstalt.
30.5.2 Påföljderna för unga lagöverträdare
Ungdomar mellan 15 och 17 år ska enligt vad vi föreslår alltid dömas till en ungdomspåföljd. Utöver de nuvarande ungdomspåföljderna ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård införs tre nya ungdomspåföljder: varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Påföljdsalternativen för ungdomar kommer således att öka, vilket avses få till följd att det alltid kommer att finnas en för ungdomar särskilt anpassad påföljd.
Personer mellan 18 och 20 år kommer som huvudregel inte längre att kunna dömas till ungdomspåföljder. De kommer i stället att behandlas som vuxna vid valet av påföljd.
30.5.3 Böter
Ett genomförande av de förslag som vi lämnar beträffande böter kommer att innebära att de allra flesta av dem som döms till dagsböter åläggs att betala ett högre bötesbelopp än vad som följer enligt nuvarande reglering. Samtidigt föreslår vi att det införs en möjlighet till avbetalning av böter, för att på så sätt öka förutsättningarna för bötesdömda att betala bötesbeloppet på frivillig väg. Vi ändrar rekvisiten för bötesförvandling något, vilket innebär att obetalda bötesstraff kommer att förvandlas till fängelse i något större utsträckning än i dag.
Ungdomar kommer i mindre utsträckning än i dag att dömas till böter, vilket kan antas minska skuldsättningen för unga personer.
Konsekvenser SOU 2012:34
16
30.6 Vilka berörs av de föreslagna förändringarna?
Av 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning framgår att en konsekvensutredning ska innehålla uppgifter om vilka som berörs av regleringen. I detta avsnitt görs en sådan beskrivning.
30.6.1 Personer som döms för brott
Våra förslag innebär att påföljdssystemet ändras i flera avseenden. Ändringarna kommer i första hand att beröra de personer som döms för brott. De konsekvenser som ändringarna medför har redovisats i avsnitt 30.5 ovan.
30.6.2 Rättsväsendets aktörer
Ett genomförande av våra förslag kommer i stor utsträckning att beröra rättsväsendets aktörer. Domare, åklagare och advokater kommer att få tillämpa ett nytt påföljdssystem, som i många delar skiljer sig från det system som finns i dag.
Förslagen påverkar även polismyndigheternas och Kronofogdemyndighetens arbete. För polismyndigheternas del gäller det särskilt skyldigheten att medverka under verkställigheten av den nya ungdomspåföljden ungdomsövervakning genom att t.ex. hämta den unge till obligatoriska möten. Därutöver kommer Rikspolisstyrelsens uppbördsverksamhet att påverkas av förslaget om uppskov och avbetalningsplan vid bötesbetalning. Kronofogdemyndighetens handläggning av ärenden om verkställighet av böter påverkas av att förutsättningarna för förvandling av böter till fängelse utvidgas något.
30.6.3 Särskilt om Kriminalvården
Våra förslag påverkar Kriminalvården i betydande utsträckning. Om förslagen genomförs kommer frivården att ställas inför utmaningar i form av ändrade och till viss del nya arbetsuppgifter. Samtidigt kommer antalet intagna i anstalt att minska.
De personutredningar som görs på begäran av domstol kommer att behöva vara tydligare och mer omfattande än i dag. Förutsättningarna
SOU 2012:34 Konsekvenser
17
för vård eller behandling och möjligheterna till elektronisk övervakning kommer att behöva utredas före domen i stället för på verkställighetsstadiet. Dessutom innebär förutsättningarna för och valet mellan de olika tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse att det kommer att krävas att personutredning görs i betydligt fler fall.
På verkställighetsstadiet kommer Kriminalvården att få en delvis förändrad roll. Det kommer att ställas ökade krav på kontroll av att den dömde fullgör den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med. Kriminalvården kommer också åläggas att på ett tydligare sätt än enligt dagens ordning vidta åtgärder om tilläggssanktionen inte fullgörs.
Vi föreslår att talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av bristande verkställighet ska föras av Kriminalvården, till skillnad från enligt dagens ordning där talan om undanröjande av en villkorlig dom eller skyddstillsyn förs av åklagare. Kriminalvården kommer att behöva utbilda eller nyanställa personal för denna arbetsuppgift.
Förslagen kommer sammantaget att kräva en förhållandevis stor omställning av Kriminalvårdens arbete. Det kommer att ställas krav bl.a. vad avser organisation, kompetens, personalförsörjning och utbildning.
30.6.4 Socialtjänsten
Våra förslag till förbättringar av påföljderna ungdomsvård och ungdomstjänst innebär att det kommer att ställas högre krav på socialtjänsten dels vid utarbetandet av yttranden till domstol, dels under verkställigheten av dessa båda påföljder. Socialtjänsten föreslås också få ansvaret för verkställigheten av den nya påföljden kontaktskyldighet för unga.
Den föreslagna påföljden ungdomsövervakning kommer att förutsätta att samverkan sker mellan Statens institutionsstyrelse (SiS) och socialtjänsten.
30.6.5 Statens institutionsstyrelse
SiS ska enligt vad vi föreslår ansvara för verkställigheten av den nya påföljden ungdomsövervakning. Myndigheten kommer därmed att åläggas nya arbetsuppgifter.
Konsekvenser SOU 2012:34
18
30.7 Ekonomiska konsekvenser
Vår bedömning: Ett genomförande av de förslag vi lämnar
kommer sammantaget inte att innebära några kostnadsökningar för det allmänna.
Statens institutionsstyrelse kommer att behöva tillföras omkring 45 miljoner kronor per år för verkställighet av ungdomsövervakning.
Kommunerna kommer att totalt behöva tillföras mellan 15 och 20 miljoner kronor per år, huvudsakligen för att finansiera verkställigheten av kontaktskyldighet för unga.
Ett genomförande av våra förslag såvitt avser böter kan antas leda till en ökad intäkt av böter.
Det kommer att uppstå omställningskostnader för såväl Kriminalvården som andra myndigheter som har att tillämpa det nya regelverket. För Kriminalvården kan det också antas uppstå kostnader för anpassning av anstaltsorganisationen.
30.7.1 Inledning
Som anförts inledningsvis i detta kapitel ska vi enligt våra direktiv redovisa de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag. Om förslagen leder till kostnadsökningar för det allmänna, ska vi föreslå hur dessa ska finansieras. En skyldighet att redovisa de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i ett betänkande följer också av bestämmelserna i 14 och 15 a §§kommittéförordningen samt 6 § 4 förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (se avsnitt 30.2).
Det finns anledning att inledningsvis betona att det är mycket svårt att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av så omfattande förändringar av påföljdssystemet som vi föreslår. En sådan beräkning förutsätter för det första att det görs uppskattningar av hur överströmningarna kommer att ske från påföljderna i nuvarande system till påföljderna i det förslagna systemet. Dessa uppskattningar kan inte göras med någon exakthet, då det är omöjligt att förutse hur ett helt nytt påföljdssystem kommer att tillämpas i alla olika situationer som kan förekomma.
Därutöver måste kostnaderna för de påföljder som finns i nuvarande påföljdssystem beräknas och kostnaderna för de av oss föreslagna påföljderna uppskattas. Inte minst det sistnämnda är
SOU 2012:34 Konsekvenser
19
förenat med svårigheter, då det i vart fall delvis rör sig om nya inslag som inte har någon motsvarighet i nuvarande påföljdssystem.
Det måste också beaktas att de ändringar som vi föreslår kommer att börja tillämpas först om ett antal år. Vi föreslår i kapitel 31 att författningsändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2015, dvs. drygt tre år framåt i tiden. Under den tiden kan mycket hända som påverkar kostnaderna för påföljdssystemet. På straffrättens område pågår ett kontinuerligt lagstiftningsarbete och även rättspraxis förändras över tiden. Nya gärningar kriminaliseras, rekvisiten för olika brott ändras, brott och brottstyper upp- respektive nervärderas straffvärdemässigt och straffskalor justeras. Sådana förändringar leder till ändrad straffmätning och därmed också ändrade påföljdsval. Det finns också externa faktorer som påverkar systemet, inte minst hur brottslighetens omfattning och struktur utvecklas, hur myndigheterna inom rättsväsendet prioriterar samt vilka andra satsningar som genomförs för att minska brottsligheten. Det är inte möjligt för oss att förutse i vilken utsträckning och inom vilka områden förändringar av nu angivet slag kommer att ske.
Sammantaget kan konstateras att analysen av de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag till stor del måste bygga på antaganden och uppskattningar. Den analys som vi har gjort kan därför inte ses som något annat än en mycket grov skattning av de kostnadsmässiga effekterna av ett genomförande av förslagen.
30.7.2 Avgränsningar
Som anförts i avsnitt 30.5.1 och utvecklas närmare i det följande kommer ett genomförande av våra förslag att leda till en förhållandevis kraftig minskning av antalet ovillkorliga fängelsestraff som är kortare än ett år. Mot detta ska ställas dels att antalet längre fängelsestraff möjligen kan komma att öka något, dels utökade krav på frivården. Sammantaget bör dock förslagen på sikt leda till något minskade utgifter för Kriminalvården, dock givetvis under förutsättning att antalet intagna inte ökar på grund av andra kriminalpolitiska åtgärder.
Det bör också betonas att de ekonomiska vinsterna av en minskad användning av korta fängelsestraff inte kan hämtas hem omedelbart vid reformens genomförande. Det beror på att det i kostnaden för en anstaltsvistelse ingår kostnader för lokaler och för
Konsekvenser SOU 2012:34
20
avskrivningar och nedskrivningar. Kriminalvården hyr som regel de anstalter man förfogar över. Hyresavtalen sträcker sig över lång tid, ibland så långt som 25 år framåt i tiden. Hyreskostnader samt kostnader för avskrivningar och nedskrivningar av lokalerna kvarstår därmed under lång tid även om antalet intagna på anstalterna minskar. Sammantaget innebär detta att den besparing som kan göras på en minskad användning av korta fängelsestraff inte kommer att kunna realiseras förrän förhållandevis långt fram i tiden. Vi har inte kunnat analysera närmare hur lång tid det rör sig om och i vilken takt eventuella besparingar kan komma att ”hämtas hem”. Detta är därför inte något som har beaktats när vi har gjort våra beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna. Frågan bör dock övervägas i den fortsatta beredningen av våra förslag.
En förändring av Kriminalvårdens verksamhet i den omfattning som ett genomförande av våra förslag skulle medföra innebär dessutom att det uppstår avvecklingskostnader för myndigheten. På sikt kan den minskade användningen av korta fängelsestraff, särskilt för tidigare ostraffade personer, eventuellt komma att leda till en minskning av anstaltsorganisationen. Om så blir fallet är det något som för med sig avvecklingskostnader i form av t.ex. uppsägning av personal och andra kostnader som en omställning är förenad med. Inte heller sådana kostnader har beaktats i den kalkyl som vi har gjort.
Ett genomförande av våra förslag kommer också, som anförts ovan, leda till nya och förändrade arbetsuppgifter för frivården. Kostnaderna för verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse finns med i våra beräkningar. Det förändrade arbetssättet för frivården ställer emellertid även krav på utbildningsinsatser för befintlig personal och sannolikt även rekrytering av ny personal. Det kan också antas medföra andra omställningskostnader för Kriminalvården.
Utbildnings- och omställningskostnader kan förväntas uppstå även för andra myndigheter som har att tillämpa de nya bestämmelserna, som t.ex. de allmänna domstolarna, Åklagarmyndigheten, SiS, polismyndigheterna och Kriminalvården. Vi har inte haft möjlighet att beräkna kostnaderna för sådana åtgärder. Även detta är något som bör analyseras närmare inför ett genomförande av reformen.
Förslagen kommer också att få processrättsliga konsekvenser. Regeringen har i april 2012 gett en utredare i uppdrag att utreda dessa, med redovisning senast den 31 december 2012. I den
SOU 2012:34 Konsekvenser
21
analysen ska de kostnadsmässiga konsekvenserna av de förslag som lämnas beaktas.
30.7.3 Utgångspunkter
Mot bakgrund av det nu anförda har vi, så långt det varit möjligt, gjort en uppskattning av de ekonomiska effekterna av en övergång från nuvarande påföljdssystem till det system som vi föreslår. Vi har därvid jämfört kostnaden för de påföljder som döms ut i dag med kostnaden för de påföljder som kommer att dömas ut i det av oss föreslagna systemet. Till grund för bedömningen av kostnaden för det nya påföljdssystemet har vi gjort en uppskattning av hur systemet skulle tillämpas om det hade varit i kraft i dag.
Det är viktigt att åter påpeka att vi inte har beaktat de avvecklings- och omställningskostnader som kan uppstå för de myndigheter som berörs av våra förslag.
30.7.4 Metod
Utdömda påföljder i nuvarande påföljdssystem
För att beräkna de kostnadsmässiga konsekvenserna av att övergå från dagens påföljdssystem till det påföljdssystem med villkorligt fängelse och nya ungdomspåföljder som vi föreslår har vi inledningsvis med hjälp av Brå sammanställt i hur stor utsträckning olika påföljder och påföljdskombinationer döms ut i nuvarande system.
I det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår ska påföljdens ingripandegrad bestämmas utifrån brottslighetens allvar. För att kunna göra en bedömning av överströmningarna från dagens påföljder till de påföljder som omfattas av det föreslagna systemet har vi, så långt möjligt, brutit ned nuvarande påföljder i olika straffmätningsnivåer. Utdömda fängelsestraff har fördelats efter antalet utdömda månader fängelse. Villkorlig dom respektive skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst och skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård har mot bakgrund av uppgifter från Kriminalvården brutits ned efter alternativstraffets längd.
För att göra det möjligt att i någon mån bedöma brottslighetens straffmätningsvärde vid en ren villkorlig dom eller skyddstillsyn och vid villkorlig dom eller skyddstillsyn med böter har Brå tagit fram uppgifter om hur många av dem som döms till dessa påföljder
Konsekvenser SOU 2012:34
22
som dömts för brott med ett minimistraff under sex månader respektive ett minimistraff om sex månader eller mer.
I det påföljdssystem som vi föreslår är utgångspunkten att personer som var under 18 år vid gärningstillfället alltid ska dömas till en ungdomspåföljd. Vidare ska den enda ungdomspåföljd som kan komma i fråga för personer som var över 18 år vid gärningstillfället vara ungdomsvård. Brå har därför bistått oss med att ta fram uppgifter om hur många av dem som dömts för olika påföljder som var under respektive över 18 år vid gärningstillfället.
Slutligen har Brå, för att vi ska kunna beakta återfall i brott, tagit fram uppgifter om i hur stor utsträckning de personer som dömts till olika påföljder tidigare har dömts för brott. Uppgifterna har omfattat antalet tidigare belastningar, dvs. domar och strafförelägganden som avsett annan påföljd än ett rent bötesstraff, under en fyraårsperiod före den aktuella domen. Därutöver har viss hänsyn tagits till att även domar och strafförelägganden som meddelats under en något längre tid tillbaka kan komma att tillmätas betydelse om den tilltalade återfallit vid upprepade tillfällen.
Överströmningar till det föreslagna systemet
Efter sammanställning av uppgifterna om antalet dömda i dagens påföljdssystem har vi gjort uppskattningar av vilka påföljder som skulle ha dömts ut vid tillämpning av det påföljdssystem som vi föreslår, dvs. hur överströmningarna skulle bli från nuvarande påföljdssystem till det föreslagna systemet.
Kostnader för dagens påföljder respektive de påföljder som föreslås
Vi har, med hjälp av uppgifter från bl.a. Kriminalvården, SiS och BAS & Stockholms Ungdomstjänst, beräknat kostnaderna för påföljderna i nuvarande påföljdssystem. Därefter har vi uppskattat kostnaderna för påföljderna i det av oss föreslagna systemet. Vid denna uppskattning har vi så långt möjligt utgått ifrån kostnaderna för de inslag som finns i dagens påföljdssystem.
SOU 2012:34 Konsekvenser
23
30.7.5 Utdömda påföljder i nuvarande påföljdssystem
Den sammanställning över utdömda påföljder i nuvarande påföljdssystem som vi har tagit fram utvisar följande såvitt avser de påföljder som dömdes ut under åren 2008–2010.
Påföljder för vuxna lagöverträdare
I genomsnitt dömdes drygt 13 000 personer per år till fängelse.
Av dessa dömdes drygt 10 000 till fängelsestraff som var kortare än ett år. Över hälften, drygt 7 000 dömdes till fängelsestraff som var kortare än fyra månader. Nästan hälften av dem som dömdes till fängelsestraff som var kortare än ett år hade inte dömts till någon annan påföljd än böter under en fyraårsperiod före den aktuella domen. Av dem som döms till fängelse verkställer omkring 3 000 per år straffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.
I genomsnitt dömdes drygt 6 500 personer per år till en ren villkorlig dom eller till villkorlig dom förenad med dagsböter. I så gott som samtliga fall var minimistraffet i straffskalan för huvudbrottet lägre än fängelse i sex månader.
I genomsnitt dömdes 4 500 personer per år till en ren skyddstillsyn eller till skyddstillsyn förenad med dagsböter. I över 90 procent av fallen var minimistraffet i straffskalan för huvudbrottet lägre än fängelse i sex månader. Knappt 400 av de dömda hade dömts till en mer ingripande påföljd än böter vid tre eller fler tillfällen under en fyraårsperiod före den aktuella domen.
I genomsnitt dömdes 6 000 personer per år till villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst. För de allra flesta, omkring 5 000 personer, bestämdes alternativstraffet till fängelse i högst tre månader. Nästan 3 000 personer dömdes till villkorlig dom med samhällstjänst med ett alternativstraff om fängelse i en månad.
I genomsnitt dömdes drygt 1 000 personer per år till skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård. De alternativa fängelsestraffen var förhållandevis jämt fördelade, dock med en viss övervikt för alternativstraff om högst två månader och alternativstraff om mellan ett och två år. De flesta av dem som dömdes till kontraktsvård hade inte dömts till någon annan påföljd än böter
Konsekvenser SOU 2012:34
24
under en fyraårsperiod före den aktuella domen. Det var dock inte ovanligt med både en, två eller tre eller fler tidigare domar.
Ungdomspåföljder
I genomsnitt dömdes ett knappt hundratal personer per år till sluten ungdomsvård. De flesta av dem hade dömts till annan påföljd än böter vid högst ett tillfälle under en fyraårsperiod före den aktuella domen. Det förekom dock i viss utsträckning de som dömts både två eller tre eller fler gånger tidigare.
I genomsnitt dömdes omkring 1 200 personer per år till ungdomsvård.
I genomsnitt dömdes knappt 3 000 personer per år till ungdomstjänst.
I genomsnitt dömdes knappt 400 personer per år till kombinationspåföljden ungdomsvård med ungdomstjänst.
Ungdomstjänst med dagsböter förekom endast i ett trettiotal fall per år.
Dagsböter
Omkring 22 000 personer per år dömdes till dagsböter. Av dessa var omkring 4 500 under 18 år vid gärningstillfället. Av de underåriga dömdes omkring 90 procent till mindre än 60 dagsböter och omkring tio procent till 60 dagsböter eller mer.
30.7.6 Överströmningar från nuvarande påföljdssystem till det system vi föreslår
Som redovisats i avsnitt 30.7.4 ovan har vi gjort uppskattningar av vilka påföljder som skulle ha dömts ut om det påföljdssystem som vi föreslår hade tillämpats i dag, dvs. hur överströmningarna skulle bli från nuvarande påföljdssystem till det föreslagna systemet. Som angetts i avsnitt 30.7.1 kan sådana uppskattningar inte göras med någon exakthet, då det knappast kan förutses hur ett helt nytt påföljdssystem kommer att tillämpas i alla olika situationer som kan förekomma. Vi har därför gjort bedömningen att det inte är
SOU 2012:34 Konsekvenser
25
lämpligt, och knappast ens möjligt, att i detalj redovisa utfallet av våra uppskattningar. Följande slutsatser kan dock dras av de analyser vi gjort.
Påföljder för vuxna lagöverträdare
Som anförts i avsnitt 30.5 kommer ett genomförande av våra förslag att innebära en förhållandevis kraftig minskning av antalet personer som döms till korta ovillkorliga fängelsestraff. Antalet fängelsestraff över ett år kan, till följd av att omständigheter som i dag anses utgöra skäl för en ingripande påföljd på grund av brottslighetens art i stället påverkar straffvärdet i skärpande riktning, antas bli något fler.
Våra förslag innebär att kortare villkorliga fängelsestraff för personer som inte tidigare dömts till brott på fängelsenivå som utgångspunkt ska förenas med dagsböter. Det får till följd att ett stort antal personer kommer att dömas till villkorligt fängelse med dagsböter. Vi uppskattar att antalet personer som döms till villkorligt fängelse med dagsböter kommer att bli i betydligt fler än dem som i dag döms till villkorlig dom eller skyddstillsyn med dagsböter.
Antalet personer som döms till villkorligt fängelse med samhällstjänst kommer att bli något färre än dem som i dag döms till villkorlig dom eller skyddstillsyn med samhällstjänst. Minskningen beror på att det i dag är många tidigare ostraffade personer som döms till villkorlig dom eller skyddstillsyn med samhällstjänst med hänvisning till brottslighetens art. Den minskade användningen av samhällstjänst kommer därför att avse de allra kortaste strafftiderna. Om det villkorliga fängelsestraffets längd överstiger tre månader ska enligt vad vi föreslår utgångspunkten vara att samhällstjänst väljs som tilläggssanktion. Antalet villkorliga fängelsestraff mellan fyra och elva månader som förenas med samhällstjänst kan därmed antas bli något fler än det antal villkorliga domar respektive skyddstillsynspåföljder med samhällstjänst med alternativstraff av motsvarande längd som döms ut i dag. Vad som ytterligare talar för detta är att en del av dem som i dag döms till ett kort ovillkorligt fängelsestraff eller villkorlig dom eller skyddstillsyn med samhällstjänst med ett kort alternativt fängelsestraff på grund av
Konsekvenser SOU 2012:34
26
brottslighetens art sannolikt kommer att dömas till något längre villkorliga fängelsestraff till följd av att de omständigheter som nu beaktas vid bedömningen av artvärdet i stället får genomslag vid straffvärdebedömningen.
Villkorligt fängelse med hemarrest ska kunna användas som tilläggssanktion vid återfall i brott. Vid en mycket grov uppskattning gör vi bedömningen att mellan 1 000 och 1 500 personer per år kommer att dömas till villkorligt fängelse med hemarrest och att det villkorliga fängelsestraffets längd i drygt hälften av dessa fall kommer att uppgå till högst tre månader.
Ett syfte med våra förslag är att personer som är i behov av vård- eller påverkansinsatser och kan motiveras att delta i verksamhet som innebär vård eller behandling så långt möjligt ska dömas till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion. Vård- eller påverkanssanktionen ska kunna ersätta såväl böter och samhällstjänst som hemarrest. Den kan därmed förväntas få ett förhållandevis stort tillämpningsområde. Vi bedömer att betydligt fler personer än vad som i dag döms till en ren skyddstillsyn eller skyddstillsyn med dagsböter kommer att dömas till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion.
Övervaknings- och kontrollsanktion ska väljas som tilläggssanktion i situationer där samhällstjänst inte är en lämplig sanktion och det inte heller finns förutsättningar för en vård- eller påverkanssanktion. Vid en mycket grov uppskattning gör vi bedömningen att mellan 1 000 och 1 500 personer per år kommer att dömas till villkorligt fängelse med övervaknings- och kontrollsanktion. Det kan antas att övervaknings- och kontrollsanktionens längd i mer än hälften av dessa fall kommer att uppgå till högst tre månader.
Villkorligt fängelse med kontraktsvård ska i enlighet med vad vi föreslår dömas ut om det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer eller om den tilltalades tidigare brottslighet innebär att det annars hade fått dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Tillämpningsområdet kan antas bli mindre än i dag, då det inte är helt ovanligt att skyddstillsyn med kontraktsvård döms ut med hänvisning till brottslighetens art. Vi bedömer att villkorligt fängelse med kontraktsvård kommer att förekomma i ungefär hälften så många fall som skyddstillsyn
SOU 2012:34 Konsekvenser
27
med kontraktsvård och att minskningen i dess helhet kommer att avse villkorliga fängelsestraff som är kortare än ett år.
Användningen av dagsböter som självständig påföljd för lagöverträdare över 18 år påverkas inte av våra förslag.
Påföljder för unga lagöverträdare
Enligt våra uppskattningar kommer ungdomsvård och ungdomstjänst att dömas ut i ungefär samma omfattning som i dag. Det kan dock antas att våra förslag såvitt avser ungdomsvård kommer att leda till en viss överströmning från ungdomstjänst till ungdomsvård. Kombinationspåföljden ungdomsvård med ungdomstjänst kommer sannolikt minska i användning, då det kan antas att en del av den grupp som i dag döms till en sådan kombinationspåföljd kommer att dömas till ungdomsövervakning och att andra kommer att dömas till ungdomsvård med kontaktskyldighet för unga.
Kontaktskyldighet för unga kommer huvudsakligen att väljas som påföljd dels för ungdomar under 18 år som i dag döms till en vuxenpåföljd på grund av att varken ungdomsvård eller ungdomstjänst bedöms vara en lämplig påföljd, men också för vissa ungdomar under 18 år som i dag döms till dagsböter. Enligt vår bedömning kan det antas att mellan 600 och 700 ungdomar per år kommer att dömas till kontaktskyldighet för unga.
Ungdomsövervakning kommer huvudsakligen att väljas som påföljd dels för ungdomar under 18 år som i dag döms till en kortare sluten ungdomsvård, dels för ungdomar under 18 år som i dag döms till en vuxenpåföljd på grund av att varken ungdomsvård eller ungdomstjänst bedöms vara en lämplig påföljd, och dels för ungdomar under 18 år som i dag döms till ungdomsvård eller ungdomstjänst trots att återfallssituationen är sådan att det kan ifrågasättas om det är en tillräckligt ingripande påföljd. Vi uppskattar att omkring 250 ungdomar per år kommer att dömas till ungdomsövervakning.
Införandet av ungdomsövervakning kan antas medföra att antalet ungdomar som döms till sluten ungdomsvård minskar med ett tjugotal per år.
Antalet ungdomar under 18 år som döms till dagsböter kan antas minska avsevärt. Vi gör bedömningen att omkring 2 000 ung-
Konsekvenser SOU 2012:34
28
domar per år i stället kommer att dömas till varningsstraff. Därutöver kan det antas att ett antal ungdomar i stället för böter kommer att dömas till kontaktskyldighet för unga.
30.7.7 Kostnader för påföljderna i nuvarande respektive föreslaget system
Som anförts i avsnitt 30.7.4 har vi med hjälp av uppgifter från bl.a. Kriminalvården, SiS och BAS & Stockholms Ungdomstjänst beräknat kostnaderna för respektive påföljd i nuvarande påföljdssystem.
Vi har därefter uppskattat kostnaderna för respektive påföljd i det av oss föreslagna systemet. Vid denna uppskattning har vi så långt möjligt utgått ifrån kostnaderna för de inslag som finns i nuvarande påföljdssystem. I detta avsnitt ges en kort beskrivning av våra slutsatser.
Kostnader för de påföljder som ingår i nuvarande påföljdssystem
Kriminalvården har bistått utredningen med uppgifter om kostnaderna för de påföljder som ingår i nuvarande påföljdssystem enligt följande.
Kostnaden för en plats på öppen kriminalvårdsanstalt, där de flesta som dömts till korta fängelsestraff i anstalt placeras, är i dagsläget cirka 1 900 kronor per dygn.
För dömda som ställs under övervakning under villkorlig frigivning från fängelse är kostnaden cirka 45 000 kronor per dömd under den ettåriga övervakningstiden.
Kostnaden för verkställighet av fängelse med IÖV är cirka 500 kronor per dygn.
Kostnaden för skyddstillsyn är cirka 45 000 kronor per dömd. I detta belopp inkluderas kostnader för deltagande i av Kriminalvården bedriven programverksamhet. Beloppet omfattar dock inte kommuners och landstingskommuners kostnader för vård eller behandling beträffande skyddstillsynsdömda.
Kostnaden för deltagande i påverkansprogram är för ett kort program cirka 8 000 kronor per dömd, för ett medellångt program knappt 25 000 kronor per dömd och för ett långt program cirka 55 000 kronor per dömd.
SOU 2012:34 Konsekvenser
29
Kriminalvårdens kostnad för skyddstillsyn med kontraktsvård är i genomsnitt 143 000 kronor per dömd. Denna siffra omfattar dock inte kontraktsvård med kortare alternativstraff där vården bedrivs helt utanför institution, t.ex. genom att den dömde genomgår påverkansprogram i Kriminalvårdens regi. I beloppet är inte heller inräknat den del av kostnaden som kommunen står för (dvs. kostnaden för åtgärder som uppstår efter tidpunkten för tänkt villkorlig frigivning från det alternativa fängelsestraffet).
Kostnaden för skyddstillsyn med samhällstjänst är i genomsnitt
58 000 kronor per dömd.
Villkorlig dom innebär inte någon kostnad för samhället.
Kostnaden för villkorlig dom med samhällstjänst är i genomsnitt 11 000 kronor per dömd.
Enligt uppgift från Statens institutionsstyrelse är kostnaden för sluten ungdomsvård drygt 8 000 kronor per dygn.
Ungdomsvård tillhandahålls av socialtjänsten i den unges hemkommun. Någon sammanställning av kommunernas kostnader för ungdomsvård finns inte att tillgå.
Kostnaden för ungdomstjänst kan – med utgångspunkt i Kriminalvårdens uppgift om kostnaden för villkorlig dom med samhällstjänst (se ovan) och uppgifter som vi hämtat in från BAS & Stockholms Ungdomstjänst – uppskattas till i genomsnitt 25 000 kronor per dömd.
Kostnader för de påföljder som ingår i det föreslagna påföljdssystemet
Vid uppskattningen av kostnaderna för de påföljder som ingår i det av oss föreslagna påföljdssystemet har vi så långt möjligt utgått ifrån kostnaderna för de inslag som finns i dagens påföljdssystem. När det gäller den nya påföljden ungdomsövervakning har SiS bistått oss med kostnadsberäkningar. Sammantaget uppskattar vi kostnaderna enligt följande.
Kostnaden för en plats på öppen kriminalvårdsanstalt, där de flesta som dömts till korta fängelsestraff i anstalt placeras, är densamma som i nuvarande system, dvs. cirka 1 900 kronor per dygn.
Konsekvenser SOU 2012:34
30
Kostnaden för dömda som ställs under övervakning efter villkorlig frigivning är densamma som i nuvarande system, cirka 45 000 kronor per dömd under den ettåriga övervakningstiden.
Villkorligt fängelse med dagsböter innebär inte någon kostnad.
Kostnaden för villkorligt fängelse med samhällstjänst kan, med hänsyn till att det genomsnittligen utdömda antalet timmar samhällstjänst kommer att öka och att en mindre del av samhällstjänsten ska kunna utgöras av annan (sannolikt dyrare) verksamhet än oavlönat arbete, uppskattas uppgå till ungefär dubbelt så hög kostnad som kostnaden för villkorlig dom med samhällstjänst.
Kostnaden för villkorligt fängelse med övervaknings- och kontrollsanktion som inte innefattar helghemarrest eller något med helghemarrest jämförbart förstärkningsinslag kan uppskattas med utgångspunkt från kostnaden för skyddstillsyn. Även om kontaktfrekvensen vid en övervaknings- och kontrollsanktion kommer att vara högre än vid skyddstillsyn, bör den genomsnittliga kostnaden bli något lägre, eftersom övervaknings- och kontrollsanktionen pågår under kortare tid (ibland avsevärt kortare tid) än den ettåriga övervakningstiden för skyddstillsyn.
Kostnaden för helghemarrest kan uppskattas till samma kostnad som kostnaden för dagens IÖV. Även om helghemarrest endast ska pågå under två dagar per vecka, kan kostnaden för kontrollen av inslaget antas bli densamma.
De till helghemarrest alternativa förstärkningsinslagen (förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område, förbud att lämna ett visst område och skyldighet att vistas på en viss plats) har inte någon motsvarighet i nuvarande påföljdssystem. Kostnaden för dem är därför svår att uppskatta. Inslagen kommer dock på samma sätt som helghemarrest förutsätta kontroll av var den dömde uppehåller sig. Vi har därför utgått ifrån att kostnaden kan antas bli ungefär densamma som kostnaden för helghemarrest.
Kostnaden för villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion kan uppskattas med utgångspunkt i kostnaden för deltagande i programverksamhet (se ovan). Kostnaden för deltagande i programverksamhet kan dock antas bli något högre än i dag, eftersom det kommer att behöva utvecklas nya program
SOU 2012:34 Konsekvenser
31
och programmen dessutom i större utsträckning än i dag kommer att behöva erbjudas även i glesbygdsområden där det inte kommer att vara så många deltagare i varje program. Kostnaden för sådan vård och behandling som bedrivs utanför Kriminalvårdens regi, och som enligt normaliseringsprincipen ska bekostas av den dömdes hemkommun eller landsting, kan antas öka något till följd av vår ambition att tydliggöra vårdinslagen inom vård- eller påverkanssanktionen.
Kostnaden för villkorligt fängelse med hemarrest kan uppskattas med utgångspunkt i kostnaden för dagens IÖV. Kostnaden för kontroll av sanktionen och för åtgärder i anledning av bristande verkställighet kan dock förväntas öka något till följd av att IÖV används företrädesvis för förstagångsdömda, medan hemarrest ska utgöra tilläggssanktion vid återfall i brott.
Kostnaden för villkorligt fängelse med kontraktsvård kan antas motsvara nuvarande kostnad för skyddstillsyn med kontraktsvård. Vårt förslag att Kriminalvårdens kostnadsansvar ska utsträckas till att avse åtgärder som uppstår under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd innebär dock att en ökad kostnad för Kriminalvården och en kostnadsminskning för kommunerna.
Dygnskostnaden för sluten ungdomsvård kommer att vara densamma som i dag.
Kostnaden för ungdomsvård kan antas bli något högre än i dag, då våra förslag syftar till att såväl yttranden till domstol som innehållet i påföljden ska förbättras.
Kostnaden för ungdomstjänst kan uppskattas till samma belopp som i nuvarande system.
Varningsstraff kommer inte att föranleda någon kostnad.
Kostnaden för kontaktskyldighet för unga kan uppskattas till cirka 30 000 kronor per dömd. Kostnaden är uppskattad med utgångspunkt i kostnaden för s.k. särskild kvalificerad kontaktperson inom socialtjänsten och preciseras närmare nedan.
Ungdomsövervakning kommer enligt de uppgifter som Statens institutionsstyrelse bistått utredningen med att uppgå till 775 kronor per dygn, eller i genomsnitt drygt 200 000 kronor per dömd.
Konsekvenser SOU 2012:34
32
30.7.8 Särskilt om kostnader för kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
Kostnaden för kontaktskyldighet för unga
Som angetts i avsnitt 30.7.6 gör vi bedömningen att mellan 600 och 700 ungdomar per år kommer att dömas till kontaktskyldighet för unga. Vi har uppskattat kostnaden för påföljden till cirka 30 000 kronor per dömd, baserat på uppgifter från BAS & Stockholms Ungdomstjänst om kostnaden för s.k. särskild kvalificerad kontaktperson inom socialtjänsten.
Kontaktskyldighet för unga ska verkställas av socialtjänsten i den unges hemkommun. Den sammantagna kostnaden för kommunerna kan totalt uppskattas till cirka 20 miljoner kronor per år.
Kostnaden för ungdomsövervakning
Vi har i avsnitt 30.7.6 gjort bedömningen att omkring 250 ungdomar per år kommer att dömas till ungdomsövervakning. Enligt uppgifter som Statens institutionsstyrelse har bistått utredningen med kommer kostnaden för påföljden att uppgå till 775 kronor per dygn, eller drygt 200 000 kronor per dömd.
Statens institutionsstyrelse ska ansvara för verkställigheten av ungdomsövervakning. Den sammantagna kostnaden för påföljden kan uppskattas till cirka 55 miljoner kronor per år.
30.7.9 Särskilt om kostnader för kontraktsvård
Våra uppskattningar i avsnitt 30.7.5 och 30.7.6 innebär att knappt 500 personer per år kommer att dömas till villkorligt fängelse med kontraktsvård.
Villkorligt fängelse med kontraktsvård ska i enlighet med vad vi föreslår kunna dömas ut om det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer eller om den tilltalades tidigare brottslighet innebär att det annars hade dömts ut ett ovillkorligt fängelsestraff. En förutsättning för villkorligt fängelse med kontraktsvård är att innehållet i vården är i huvudsak lika ingripande som det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut. I praktiken torde det innebära att kontraktsvården i de allra flesta fall kommer att innefatta institutionsvård eller annan vård som uppgår
SOU 2012:34 Konsekvenser
33
till motsvarande kostnad. Därmed bör Kriminalvårdens nuvarande genomsnittliga kostnad för skyddstillsyn med kontraktsvård innefattande institutionsvård, 143 000 kronor per dömd (se avsnitt 30.7.7), kunna användas som utgångspunkt för beräkningen av kostnaden för villkorligt fängelse med kontraktsvård.
Våra förslag innebär dock att Kriminalvårdens kostnadsansvar för kontraktsvården sträcks ut till en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd. Det innebär att Kriminalvårdens kostnad ökar till omkring (143 000 x 1,5=) 215 000 kronor per dömd eller totalt cirka 100 miljoner kronor per år.
Den förändrade kostnadsfördelningen för kontraktsvården innebär vidare en kostnadsbesparing för kommunerna. Vid beräkning av den besparingen måste dock beaktas dels att kontraktsvård i dag inte alltid består av institutionsvård, dels att kostnaden för vården i de allra flesta fall sannolikt är betydligt lägre under den sista tredjedel av vårdtiden som kommunerna hittills har haft kostnadsansvaret för. Sammantaget gör vi bedömningen att kostnadsbesparingen för kommunerna kan uppskattas till cirka tio miljoner kronor per år.
30.7.10 Intäkt av dagsböter
Villkorligt fängelse med dagsböter
Under åren 2008 till 2010 dömdes i genomsnitt knappt 6 000 personer per år till villkorlig dom eller skyddstillsyn i förening med dagsböter. Det genomsnittliga antalet dagsböter kan uppskattas till 60. Enligt uppgifter som vi inhämtat från Brå är det genomsnittliga dagsbotsbeloppet som döms ut 60 kronor. Verkställighetsgraden för domstolsböter är drygt 80 procent. Det innebär att den totala intäkten för dagsböter som döms ut tillsammans med villkorlig dom eller skyddstillsyn kan uppskattas till mellan 15 och 20 miljoner kronor per år.
Som framgår av avsnitt 30.7.6 gör vi bedömningen att antalet personer som döms till villkorligt fängelse med dagsböter kommer att bli i det närmaste dubbelt så många som dem som i dag döms till villkorlig dom eller skyddstillsyn med dagsböter.
Villkorligt fängelse ska enligt vad vi föreslår kunna förenas med mellan 50 och 200 dagsböter. Vi uppskattar att det genomsnittliga antalet dagsböter kommer att uppgå till omkring 80.
Konsekvenser SOU 2012:34
34
Med beaktande av de förslag till förändringar av dagsbotsstraffet som vi föreslår, dvs. att underlaget för dagsbotsberäkning ska förbättras och att lägsta dagsbotsbelopp sänks från 50 till 30 kronor men att det vid beräkningen av dagsbotsbeloppet bör ske viss kompensation för att det införs ett grundbelopp om 4 000 kronor, uppskattar vi att det genomsnittliga dagsbotsbeloppet vid villkorligt fängelse med dagsböter kommer att uppgå till omkring 70 kronor. Till dagsbotsbeloppet ska läggas det föreslagna grundbeloppet om 4 000 kronor per dömd. Vidare bör beaktas att verkställighetsgraden för domstolsböter är drygt 80 procent.
Sammantaget innebär det nu anförda att intäkten för dagsböter som döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse kan uppskattas till drygt 90 miljoner kronor per år.
Den ökade bötesintäkten för villkorligt fängelse med dagsböter jämfört med intäkten för dagsböter som dömts ut tillsammans med villkorlig dom eller skyddstillsyn kan därmed uppskattas till omkring 75 miljoner kronor per år.
Dagsböter som fristående påföljd.
Under åren 2008–2010 dömdes i genomsnitt knappt 22 000 personer per år till dagsböter.
Enligt Brå:s officiella kriminalstatistik över bötespåföljder 2010 fördelades antalet dagsböter enligt följande:
Källa: Brottsförebyggande rådet.
Det innebär att det totalt dömdes ut cirka 1 260 000 dagsböter per år.
Enligt de uppgifter som Brå lämnat till oss beträffande utdömda dagsbotsbelopp kan varje dagsbot beräknas till i genomsnitt 60 kronor.
SOU 2012:34 Konsekvenser
35
Med beaktande av att verkställighetsgraden för domstolsböter är drygt 80 procent, kan den totala intäkten för dagsböter som fristående påföljd enligt nuvarande påföljdssystem därmed uppskattas till drygt 60 miljoner kronor per år.
Ett genomförande av våra förslag såvitt avser påföljderna för unga lagöverträdare innebär att antalet utdömda bötesstraff per år kan antas minska till omkring 19 000 per år. I enlighet med den av Brå uppgivna fördelningen av antalet utdömda dagsböter kan det totala antalet dagsböter uppskattas till cirka 1 100 000.
I enlighet med vad som anförts under rubriken villkorligt fängelse med dagsböter kan det genomsnittliga dagsbotsbeloppet uppskattas till omkring 70 kronor. Därutöver ska alla som döms till dagsböter också betala ett grundbelopp om 4 000 kronor.
Med beaktande av det nu sagda, och då verkställighetsgraden för domstolsböter är drygt 80 procent, kan den totala intäkten för dagsböter beräknas till omkring 120 miljoner kronor per år.
Den ökade intäkten för böter som fristående påföljd kan därmed uppskattas till omkring 60 miljoner kronor per år.
30.7.11 Kostnader vid beslut om verkställighet i anstalt pga. misskötsamhet
I det system som vi föreslår är en utgångspunkt att den dömde alltid ska fullgöra den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenas med. Bristande verkställighet som inte kan åtgärdas genom informella påpekanden eller justeringar inom ramen för den beslutade tilläggssanktionen ska i första hand leda till att tilläggssanktionen byts ut mot en lika ingripande sanktion som kan förväntas bli fullgjord. I andra hand ska byte ske till en mer ingripande tilläggssanktion. Om inte någon av dessa åtgärder leder till resultat eller kan förväntas leda till resultat, ska det beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Det är mycket svårt att på förhand bedöma i vilken utsträckning det kommer att beslutas att fängelsestraff som ursprungligen dömts ut villkorligt ska verkställas i anstalt. Det kan dock antas att antalet sådana beslut kommer att bli fler än antalet beslut om undanröjande av villkorlig dom eller skyddstillsyn i dagens påföljdssystem. Vid en mycket grov uppskattning bedömer vi att omkring tio procent av de villkorliga fängelsestraff som döms ut kommer att behöva verkställas i anstalt. Undantag bör dock göras
Konsekvenser SOU 2012:34
36
för villkorligt fängelse med dagsböter, som endast ska leda till byte av tilläggssanktion eller verkställighet i anstalt om det föreligger skäl för bötesförvandling enligt BvL. Vidare bör undantag göras för villkorligt fängelse med kontraktsvård och hemarrest. Kontraktsvård och hemarrest utgör de mest ingripande tilläggssanktionerna och kan därmed inte bytas ut mot någon annan sanktion vid bristande verkställighet. Dessutom kommer de att tillämpas för ett klientel som kan antas ha större svårigheter att fullgöra sanktionen (personer som tidigare dömts för brott vid flera tillfällen eller – beträffande kontraktsvård – personer som dömts för allvarlig brottslighet). Vi bedömer därför att omkring 20 procent av de villkorliga fängelsestraff som förenas med hemarrest eller kontraktsvård kommer att behöva verkställas i anstalt. Sammantaget innebär detta att det kommer att beslutas att omkring 1 500 villkorliga fängelsestraff per år ska verkställas i anstalt. I dessa fall kommer kostnaden för verkställigheten att bli högre.
Hur mycket högre kostnaden blir är beroende av hur lång tid den dömde ska verkställa i anstalt. Den frågan avgörs av flera olika faktorer. Den första är längden på det ursprungligen utdömda villkorliga fängelsestraffet. En annan faktor är hur mycket av tilläggssanktionen den dömde har fullgjort när beslutet om verkställighet i anstalt meddelas. I enlighet med vad vi föreslår ska det vid bestämmandet av hur lång tid den dömde ska verkställa i anstalt göras en avräkning för fullgjorda tilläggssanktioner.
Vidare innebär beslutet om verkställighet i anstalt att den dömde inte behöver fullgöra resterande del av det villkorliga fängelsestraffet. Besparingen på grund av detta beror på vilken tilläggssanktion det är fråga om och hur stor del av sanktionen som kvarstår när beslutet om verkställighet i anstalt meddelas.
Enligt vår bedömning är det inte möjligt att göra några närmare antaganden om den genomsnittliga längden på de villkorliga fängelsestraff som kommer att behöva verkställas i anstalt eller hur stor del av tilläggssanktionerna som den dömde inte kommer att behöva fullgöra. Vi kan därför endast konstatera att det kommer att uppstå kostnader för verkställighet i anstalt på grund av bristande verkställighet av tilläggssanktionen till villkorligt fängelse, men att kostnaden inte kan uppskattas närmare före det att systemet tillämpats under en tid.
SOU 2012:34 Konsekvenser
37
30.7.12 Sammanfattande bedömning
Sammantaget gör vi bedömningen att ett genomförande av våra förslag inte kommer att innebära några kostnadsökningar för det allmänna.
Minskningen av antalet korta fängelsestraff kan antas leda till att kostnaden för verkställighet av ovillkorligt fängelse på sikt kommer att minska påtagligt, under förutsättning att antalet intagna inte ökar på grund av andra kriminalpolitiska åtgärder.
Kostnaden för verkställighet av villkorligt fängelse kan antas bli högre än kostnaden för dagens icke frihetsberövande påföljder för vuxna lagöverträdare, inte minst till följd av vår ambition att de personer som döms till villkorligt fängelse och som är i behov av vård eller behandling för något förhållande som kan antas ha samband med brottsligheten i så stor utsträckning som möjligt ska dömas till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion. Kostnadsökningen kan emellertid inte antas bli större än att den väl ryms inom den besparing som uppstår till följd av den minskade användningen av ovillkorligt fängelse.
Ett antal personer (enligt vår uppskattning omkring 1 500 personer per år) kommer att få verkställa villkorligt fängelse i kriminalvårdsanstalt på grund av bristande verkställighet av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Kostnaden för detta har inte kunnat uppskattas närmare, men även den kan med marginal antas rymmas inom besparingen till följd av den minskade användningen av ovillkorligt fängelse.
Det utökade behovet av personutredningar kommer att leda till något ökade kostnader för Kriminalvården. Inte heller dessa kostnader kommer att bli högre än att de ryms inom den besparing som görs pga. den minskade användningen av ovillkorligt fängelse.
Kostnaderna för verkställighet av ungdomspåföljder kommer att öka i viss mån, främst beroende på införandet av påföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Även den kostnadsökningen kan dock antas rymmas inom vad som sparas in på den minskade användningen av ovillkorligt fängelse.
Införandet av ungdomsövervakning kommer att leda till ökade utgifter för Statens institutionsstyrelse. Vi har i avsnitt 30.7.8 uppskattat kostnaden för den påföljden till omkring 55 miljoner kronor per år. Införandet av ungdomsövervakning kan dock antas medföra en något minskad användning av sluten ungdomsvård, som också verkställs av Statens institutionsstyrelse. Sammantaget
Konsekvenser SOU 2012:34
38
gör vi därför bedömningen att Statens institutionsstyrelse kommer att behöva tillföras omkring 45 miljoner kronor per år för verkställighet av ungdomsövervakning.
Kommunerna kommer att få ökade utgifter till följd av verkställigheten av kontaktskyldighet för unga. Vi har i avsnitt 30.7.8 uppskattat kostnaden för den påföljden till omkring 20 miljoner kronor per år. Hänsyn bör även tas till att ungdomsvården sannolikt kommer att bli något dyrare än i dag, eftersom våra förslag innebär att såväl kommunernas yttranden till domstol som ungdomsvården i sig ska förbättras och förstärkas. När det gäller kommunernas utgifter för verkställigheten av påföljder måste också beaktas dels att kommunernas utgifter för kontraktsvård, i enlighet med de uppskattningar vi gjort i avsnitt 30.7.9, kommer att minska, dels att utgifterna för vård- och behandlingsinslag för vuxna lagöverträdare kommer att öka något. Sammantaget gör vi bedömningen att kommunerna totalt kommer att behöva tillföras mellan 15 och 20 miljoner kronor per år, huvudsakligen för att finansiera verkställigheten av kontaktskyldighet för unga. Fördelningen mellan de olika kommunerna får göras enligt de principer som gäller för detta.
Det finns anledning att upprepa att den nu gjorda kostnadsanalysen inte innefattar omställnings- och avvecklingskostnader för de myndigheter som har att tillämpa de nya bestämmelserna. Det kan antas att det kommer att uppstå förhållandevis omfattande sådana kostnader, främst för Kriminalvården, vilket kan medföra att kostnaderna för det allmänna initialt kommer att öka.
Det finns också anledning att anmärka att kostnadsanalysen bygger på förhållandevis grova uppskattningar och antagande om hur det nya påföljdssystemet kommer att tillämpas och vilka kostnader verkställigheten av de olika påföljderna kommer att föra med sig. Det kommer dessutom att dröja ett antal år innan ändringarna kommer att träda i kraft.
Det finns slutligen anledning att påpeka att utfallet i hög grad är beroende av andra kriminalpolitiska förändringar som sker, t.ex. vad avser straffskalor för enskilda brott. Om man bortser från sådana förändringar är det dock vår övertygelse att det system vi föreslår bli billigare och mer kostnadseffektivt. Då har vi ändå inte räknat in de enligt vår bedömning gynnsamma kriminalpolitiska effekterna som våra förslag innebär.
SOU 2012:34 Konsekvenser
39
30.8 Ikraftträdande och informationsinsatser
Vår bedömning: Vi redovisar våra överväganden om tidpunkten
för ikraftträdande av de förslag vi lämnar i avsnitt 31.2.
Ett genomförande av våra förslag förutsätter att stora informations- och utbildningsinsatser genomförs för de myndigheter och andra organ som ska tillämpa den nya lagstiftningen.
30.8.1 Ikraftträdande
Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser.
Vi föreslår i avsnitt 31.2 att de författningsändringar vi föreslår ska träda i kraft den 1 juli 2015. Våra närmare överväganden kring tidpunkten för ikraftträdande framgår av det avsnittet.
30.8.2 Informationsinsatser
De förslag vi lämnar innebär stora förändringar av påföljdssystemet. Det kan antas att förslagen kommer att uppmärksammas i media och skapa viss debatt. Några särskilda informationsinsatser riktade till allmänheten kommer sannolikt inte att behövas.
Däremot kommer det att behövas informations- och utbildningsinsatser för de personer som ska tillämpa den nya lagstiftningen. Framför allt kommer rättsväsendets personal, såväl domare som åklagare och advokater, behöva genomgå utbildning om uppbyggnaden av och innehållet i det nya påföljdssystemet. Stora utbildningsinsatser kommer också att behöva genomföras i förhållande till anställda inom Kriminalvården, inte minst dem som arbetar inom frivården. Personal inom Statens institutionsstyrelse kommer att behöva information och utbildning om den nya påföljden ungdomsövervakning. Ändringarna i påföljderna ungdomsvård och ungdomstjänst och införandet av den nya påföljden kontaktskyldighet för unga påverkar socialtjänstens arbete, vilket även det påkallar utbildningsinsatser.
Konsekvenser SOU 2012:34
40
30.9 Konsekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen
Vår bedömning: Ett genomförande av de förslag som vi lämnar
bör ha positiva effekter för möjligheten att minska brottsligheten, även om de är svåra att förutse. Förslagen kommer också att påverka det brottsförebyggande arbetet, bl.a. genom att det arbete som bedrivs inom frivården kommer att få ökad betydelse.
Förslagen kommer inte att medföra några andra konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen.
Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet.
Vad som är av intresse i detta sammanhang är den betydelse som våra förslag kan få för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Vi har, i enlighet med de kriminalpolitiska utgångspunkter som anges i våra direktiv, lämnat förslag till ett påföljdssystem som bygger på principerna om proportionalitet, förutsebarhet och likabehandling. I det föreslagna systemet ska reaktionerna på brott vara tydliga, förutsebara och konsekventa. Även om ingripandegraden i den påföljd som väljs ska stå i rimlig proportion till brottslighetens allvar, ska innehållet i påföljderna så långt möjligt verka rehabiliterande och därmed syfta till att den dömde avstår från att göra sig skyldig till ytterligare brottslighet. Detta gäller särskilt ungdomspåföljderna, men även de tilläggssanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med ska i möjligaste mån ha ett brottsavhållande syfte. Vi gör bedömningen att tydliga och förutsebara påföljder med brottsavhållande inslag ökar trovärdigheten av det straffrättsliga systemet och på sikt medverkar till att brottsligheten minskar. Dessa effekter är dock av naturliga skäl omöjliga att närmare beräkna. Förslagen kommer också att påverka det brottsförebyggande arbetet, bl.a. genom att det arbete som bedrivs inom frivården kommer att få ökad betydelse.
SOU 2012:34 Konsekvenser
41
Våra förslag torde inte medföra några övriga konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen.
30.10 Konsekvenser för Sveriges anslutning till Europeiska unionen
Vår bedömning: Våra förslag påverkar inte Sveriges åtaganden
till följd av medlemskapet i Europeiska unionen.
Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla en bedömning av om förslagen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
Vi bedömer att våra förslag inte påverkar Sveriges åtaganden till följd av medlemskapet i Europeiska unionen. Ett genomförande av våra förslag kommer dock, som tidigare angetts, att underlätta det internationella samarbetet vid verkställighet av påföljder, bl.a. inom EU.
30.11 Konsekvenser som anges i 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning
Vår bedömning: Våra förslag kommer inte att medföra några
konsekvenser av det slag som anges i 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning.
Enligt 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning, om förslagen kan få effekter för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, innehålla en beskrivning av ett antal olika omständigheter, se avsnitt 30.2.2.
Vi gör bedömningen att våra förslag inte kommer att medföra några sådana konsekvenser.
43
31 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
31.1 Inledning
Vi föreslår förhållandevis genomgripande förändringar i påföljdssystemet. Vi föreslår att det ska införas ett grundbelopp om 4 000 kronor i dagsbotssystemet för att säkerställa att dagsböter alltid utgör ett mer ingripande straff än penningböter. Samtidigt föreslår vi att lägsta dagsbot ska sänkas från 50 kronor till 30 kronor.
Beträffande påföljderna för vuxna lagöverträdare föreslår vi att de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna skyddstillsyn och villkorlig dom ska utmönstras ur påföljdssystemet. Ett fängelsestraff ska i stället kunna dömas ut antingen villkorligt eller ovillkorligt. Ett villkorligt fängelsestraff ska som huvudregel förenas med en tilläggssanktion (dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård). Ingripandegraden i tilläggssanktionen ska avgöras dels av hur långt fängelsestraffet är, dels den tilltalades eventuella tidigare brottslighet. Enligt vårt förslag ska rätten besluta att ett fängelsestraff som understiger ett år ska vara villkorligt om det kan förenas en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Brottslighetens art ska enligt vårt förslag inte utgöra ett kriterium för påföljdsvalet. Om det inte finns förutsättningar för villkorligt fängelse ska fängelsestraffet dömas ut ovillkorligt.
Om ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med kontraktsvård kan det utgöra särskilda skäl för att även ett fängelsestraff som är ett år eller längre ska kunna dömas ut villkorligt eller att ett fängelsestraff döms ut villkorligt trots att den tilltalades tidigare brottslighet annars skulle ha inneburit att ett ovillkorligt fängelsestraff hade varit det enda alternativet.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2012:34
44
Vi föreslår därutöver en tydligare upptrappning av påföljdsvalet vid återfall.
Vi föreslår att påföljden överlämnande till särskild vård för missbrukare enligt nuvarande 31 kap. 2 § BrB ska utmönstras ur påföljdssystemet.
För lagöverträdare som fyllt 18 år vid brottstidpunkten kommer sålunda påföljden enligt vårt förslag alltid att bestämmas till fängelse villkorligt eller ovillkorligt om straffmätningen innebär att påföljden inte kan stanna vid böter. Det enda undantaget vi föreslår är att lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år ska kunna dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl.
Vad gäller unga lagöverträdare sådana som var under 18 år vid tidpunkten för brottet föreslår vi inte samma slag av genomgripande reform.
Ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård ska finnas kvar som huvudalternativ. Tillämpningsområdet för ungdomstjänst begränsas så att påföljden endast blir tillämplig för lagöverträdare som var under 18 år vid gärningstillfället. Även tillämpningsområdet för ungdomsvård begränsas för dem i åldersgruppen 18–20 år vid gärningstillfället på så sätt att det förutsätts särskilda skäl och att det inte är möjligt att förena ungdomsvård med ungdomstjänst.
Vi föreslår därutöver att det ska införas tre nya påföljder för lagöverträdare som var under 18 år vid gärningstillfället; varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Varningsstraff ska tillämpas i stället för ett lägre bötesstraff och som utgångspunkt endast för den som tidigare är ostraffad. Kontaktskyldighet för unga ska tillämpas när visserligen ungdomstjänst eller ungdomsvård hade varit tillräckligt ingripande men det inte finns förutsättningar att döma till någon av de påföljderna. Ungdomsövervakning ska enligt förslaget komma i fråga när vare sig ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottets straffvärde eller den tidigare brottsligheten, men det inte finns synnerliga skäl för sluten ungdomsvård eller det i vart fall inte är motiverat med annat än en kort tids sluten ungdomsvård.
SOU 2012:34 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
45
31.2 Dag för ikraftträdande
Vårt förslag: Den nya lagstiftningen ska träda i kraft den 1 juli
2015.
En genomgripande reform av påföljdssystemet förutsätter att det vidtas ett flertal anpassningsåtgärder och utbildningsinsatser hos berörda myndigheter. Det gäller bl.a. sådant som registrering och annan databehandling och själva verkställandet av de nya påföljdsinslagen. Våra förslag läggs fram som en enhet, där vissa förslag bygger på att även andra delar genomförs. Det är därför vår uppfattning att samtliga förslag bör genomföras i ett sammanhang. Såvitt nu går att bedöma är det knappast realistiskt att en sådan reform kan träda i kraft tidigare än den 1 juli 2015. Vi föreslår därför att förslagen träder i kraft det datumet.
31.3 Övergångsbestämmelser
Våra förslag: De nya bestämmelserna om att rätten kan besluta
att ett fängelsestraff på viss tid ska vara villkorligt och att ett villkorligt fängelsestraff får förenas med tilläggssanktioner ska tillämpas också på gärningar som begåtts före ikraftträdandet.
Bestämmelserna om ungdomspåföljder – även de nya påföljderna varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning – ska tillämpas också på gärningar som begåtts före ikraftträdandet.
De upphävda bestämmelserna om verkställighet av skyddstillsyn och villkorlig dom ska tillämpas beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet. Detsamma ska gälla bestämmelser om hantering av misskötsamhet av dessa påföljder samt om ny brottslighet som begåtts innan en tidigare påföljd helt är verkställd.
De ändrade bestämmelserna i lagen (1998:620) om belastningsregister ska tillämpas i sina äldre lydelser beträffade påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
De ändrade bestämmelserna i lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården ska tillämpas i sin äldre lydelse för uppgifter om personer som dömts till påföljd före ikraftträdandet.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2012:34
46
Den upphävda lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ska tillämpas vid verkställighet av fängelsestraff som dömts ut före ikraftträdandet.
De utvidgade möjligheterna till bötesförvandling enligt bötesverkställighetslagen (1979:189) ska inte tillämpas på bötesstraff som dömts ut före ikraftträdandet.
Vår bedömning: Våra förslag i övrigt påkallar inte några
särskilda övergångsbestämmelser.
Grundläggande bestämmelser
Ikraftträdandet av nya påföljdsalternativ och nya regler för påföljdsbestämningen aktualiserar frågor dels om den nya lagstiftningens tillämplighet på brott som har begåtts före ikraftträdandet, dels om verkställigheten av påföljder som dömts ut före detta ikraftträdande.
När det gäller lagstiftningens tillämplighet på brott som har begåtts före ikraftträdandet måste 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen beaktas. Den bestämmelsen innebär bl.a. att svårare brottspåföljd inte får åläggas för en gärning än den som var föreskriven när gärningen förövades. En bestämmelse med samma innebörd finns i artikel 7 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. I artikel 7 anges att strängare straff inte får utmätas än som var tillämpligt då brottet begicks.
Vidare ska bestämmelsen i 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av brottsbalken (BrP) beaktas. Där föreskrivs att straff ska bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs men att, om en annan lag gäller när dom meddelas, den lagen ska tillämpas om den leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. I tidigare lagstiftningsärenden har konstaterats att de nu nämnda bestämmelserna i princip inte torde gälla i fråga om verkställighet av brottspåföljder (jfr. t.ex. prop. 1965:159 s. 36 ff, prop. 1987/88:120 s. 113 och prop. 1997/98:96 s. 177 f).
Närmare om övergångsbestämmelser för brott som begåtts före ikraftträdandet men lagförs efter ikraftträdandet
Vårt förslag gällande dagsbotsberäkning innebär att det ska införas ett grundbelopp på 4 000 kronor som säkerställer att dagsböter alltid är mer ingripande än penningböter. Samtidigt sänks enligt
SOU 2012:34 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
47
förslaget lägsta dagsbot från 50 kronor till 30 kronor. De föreslagna ändringarna innebär att dagbotsbeloppet kommer att bestämmas till ett högre belopp än tidigare. Detta kommer gälla för alla personer, oberoende av inkomstnivåer. Det följer då av 5 § BrP att gamla bestämmelser om fastställande av dagsbot ska tillämpas för brott som begåtts före ikraftträdandet. Någon särskild lagstiftning för att reglera detta behövs inte.
Våra förslag att ersätta de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna med en möjlighet att döma ut ett fängelsestraff villkorligt, innebär en betydande förändring. De regler om påföljdsbestämning som vi föreslår avviker i väsentliga delar från vad som gäller i dag och innebär att domstolarna delvis kommer att ha andra faktorer att ta hänsyn till. För Kriminalvården innebär våra förslag också stora förändringar och i någon mån en annan inriktning på myndighetens arbete. I syfte att underlätta en övergång till det nya systemet bör det enligt vår mening i så liten omfattning som möjligt bli fråga om att under övergångsperioden hantera två påföljdssystem parallellt. De av oss föreslagna ändringarna bör därför få bredast möjliga tillämpning redan när de träder i kraft.
För vissa brott som begåtts före ikraftträdandet men som lagförs därefter, kommer domstolen kunna konstatera att påföljden hade bestämts till fängelse (dvs. ovillkorligt fängelse) enligt en tillämpning av de regler som gällde vid tidpunkten för brottet men till villkorligt fängelse med tillämpning av de regler som gäller efter ikraftträdandet. I 1 kap. 5 §, andra stycket BrB anges enligt vårt förslag att ett fängelsestraff som inte är villkorligt är att anse som ett svårare straff än ett villkorligt fängelsestraff. Av 5 § BrP följer då att det nya regelverket ska tillämpas på sådana brott som lagförs efter ikraftträdandet.
För andra brott skulle påföljden enligt de regler som gällde vid brottstillfället ha bestämts till skyddstillsyn. Beroende på olika faktorer kunde skyddstillsynen ha kombinerats med exempelvis böter, samhällstjänst, kontraktsvård eller fängelse. Eftersom skyddstillsyn enligt vårt förslag utmönstras ur påföljdssystemet ska sådana brott föranleda villkorligt fängelse (och ibland ovillkorligt fängelse) enligt det nya systemet. Detsamma gäller sådana brott som skulle ha föranlett en villkorlig dom.
Det saknas av naturliga skäl någon rangordning i lagstiftningen mellan skyddstillsyn och villkorlig dom i förhållande till villkorligt fängelse. Det går heller inte att generellt säga om det skulle bli ett strängare eller lindrigare ingripande att döma den tilltalade till
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2012:34
48
villkorligt fängelse. För varje brott är det föreskrivet fängelse eller böter i straffskalan. Våra förslag innebär inte i någon del att straffskalor för enskilda brott skärps. Såväl före som efter ikraftträdandet kommer i förekommande fall fängelse vara föreskrivet för det brott som begåtts före men lagförs efter detta ikraftträdande. Fängelse kan då innebära ovillkorligt fängelse, dvs. fängelse som avtjänas i anstalt. Att det i enskilda fall döms ut ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion för ett brott som måhända hade lett till en skyddstillsyn eller en villkorlig dom om brottet lagförts före ikraftträdandet, kommer därför enligt vår mening inte i konflikt med nämnda bestämmelser i regeringsformen och Europakonventionen.
Det bör därför föreskrivas i övergångsbestämmelserna att de nya bestämmelserna om möjligheten att förklara ett fängelsestraff villkorligt ska vara tillämpliga även på brott som begåtts före ikraftträdandet.
För unga lagöverträdare innebär våra förslag inte lika ingripande förändringar. Ingen av dagens påföljder utmönstras ur systemet. Tvärtom utgår vi i våra överväganden från att ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård kommer att vara huvudsakliga beståndsdelar i påföljdssystemet även hädanefter. Vi föreslår att de nya påföljderna kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning och sluten ungdomsvård ska tillämpas i de fall ingen av de nu befintliga ungdomspåföljderna är tillämpliga eller i vart fall inte utgör något tydligt förstahandsalternativ. Varningsstraff ska tillämpas i stället för ett lägre bötesstraff som utgångspunkt endast för den som tidigare är ostraffad.
Även ungdomspåföljderna bör enligt vår mening få ett brett tillämpningsområde och så långt möjligt kunna tillämpas även för brott som begåtts före ikraftträdandet.
Vad först gäller varningsstraff måste det anses utgöra en lindrigare sanktion än en bötespåföljd. Det följer då redan av 5 § BrP att varningsstraff blir tillämpligt även för brott som begåtts före ikraftträdandet, utan att detta föreskrivs särskilt.
Beträffande övriga nya påföljder är de enligt vårt förslag rangordnade i ingripandegrad i förhållande till nu gällande ungdomspåföljder i 32 kap. BrB. Av dessa bestämmelser följer att kontaktskyldighet för unga anses utgöra en lika ingripande påföljd som ungdomstjänst. Ungdomsövervakning däremot anses utgöra en mer ingripande påföljd än ungdomsvård, ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga. Med iakttagande av denna rangordning bör det enligt vår mening vara möjligt och därtill lämpligast att även dessa
SOU 2012:34 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
49
påföljder görs tillämpliga även för brott som begåtts före ikraftträdandet. Vi bedömer heller inte att en sådan tillämpning skulle stå i strid med regeringsformen eller Europakonventionen. De nya ungdomspåföljderna bör därför göras tillämpliga även på brott som begåtts före ikraftträdandet.
Närmare om övergångsbestämmelser för påföljder som dömts ut före ikraftträdandet men verkställs därefter
Dagens icke frihetsberövande påföljder verkställs under en visst angiven period. Skyddstillsyn har en prövotid på tre år och en övervakningstid på ett år. Om den dömde under prövotiden inte iakttar det skötsamhetskrav som följer av skyddstillsynsdomen kan övervakningsnämnden vidta åtgärder såsom att förlänga övervakningen och besluta om vissa föreskrifter. Om den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden kan åklagare föra talan om att skyddstillsynen ska undanröjas och ersättas av ett fängelsestraff.
Även en villkorlig dom är förenad med ett skötsamhetskrav. Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne under den tvååriga prövotiden, får domstolen meddela varning, meddela vissa föreskrifter eller undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd för brottet.
Om den som dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn begår annat brott innan den först utdömda påföljden är helt verkställd, finns det enligt vad som anges i 34 kap. BrB möjlighet göra vissa förordnanden beträffande den först utdömda påföljden. Förutom att döma särskilt till en ny påföljd kan rätten förordna att den tidigare utdömda påföljden även ska avse det andra brottet eller undanröja den tidigare påföljden och döma till en påföljd av annan art för den samlade brottsligheten.
De bestämmelser som reglerar verkställigheten av skyddstillsyn och villkorlig dom samt de åtgärder som kan vidtas vid misskötsamhet och återfall i brott efter en sådan påföljd, upphävs enligt vårt förslag till lagstiftningsreform. De påföljder som dömts ut före ett ikraftträdande av ett nytt system bör dock verkställas fullt ut enligt de regler som gällde när påföljden dömdes ut. Reglerna om prövotid, verkställighet och reaktioner vid misskötsamhet bör därför tillämpas för påföljder som dömts ut före ikraftträdandet. Detsamma bör gälla sådant som uppgifter i belastningsregister och misstankeregister samt hantering av personuppgifter inom Kriminalvården. Möjligheterna
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2012:34
50
enligt 34 kap. BrB att göra förordnanden gällande skyddstillsyn eller villkorlig dom som inte verkställts fullt ut vid tidpunkten för en ny lagföring bör även kunna tillämpas efter ikraftträdandet av ett nytt påföljdssystem.
Vi föreslår att lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ska upphöra att gälla som en konsekvens av att sådan intensivövervakning i stället ska kunna utgöra en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Denna verkställighetsform för fängelsestraff bör dock kunna tillämpas för fängelsestraff som dömts ut före ikraftträdandet.
Vi föreslår att påföljden överlämnande till vård av missbrukare enligt nuvarande 31 kap. 2 § BrB ska utmönstras ut påföljdssystemet. I de fall denna påföljd dömts ut före ikraftträdandet kan verkställigheten fortgå även därefter. Av 20 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall följer att tvångsvård ska upphöra senast när vården har pågått i sex månader, vilket innebär att det inte blir någon längre utfasningsperiod för denna påföljd.
De bestämmelser som föreslås i socialtjänstlagen och som gäller verkställigheten av ungdomstjänst är enligt gällande principer tillämpliga även på brott som begåtts och påföljder som dömts ut före ikraftträdandet. Det påkallas därför inte några särskilda övergångsbestämmelser gällande socialtjänstlagen.
Övriga förslag
De ändringar som föreslås i 29 kap. BrB påkallar inte några särskilda övergångsbestämmelser.
Ändringen i 29 kap. 7 § innebär för vissa en strängare tillämpning än tidigare lagstiftning. Gamla bestämmelser ska därför i enlighet med 5 § BrP tillämpas för brott som begåtts före ikraftträdandet. Någon särskild reglering av detta är inte påkallad.
De utvidgade möjligheterna till bötesförvandling enligt bötesverkställighetslagen (1979:189) bör inte tillämpas i sådana situationer då de omständigheter som föranledde bötesförvandlingen inträffade före ikraftträdandet. Eftersom det inte är fråga om en påföljd för brott följer detta inte direkt av de generella reglerna. Det bör därför föreskrivas att äldre regler ska tillämpas på böter som dömts ut före ikraftträdandet.
I övrigt bedömer vi att det inte påkallas några särskilda övergångsbestämmelser.
Bilaga 1
51
Kommittédirektiv
En översyn av påföljdssystemet Dir. 2009:60
Beslut vid regeringssammanträde den 25 juni 2009
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare ska göra en översyn av påföljdssystemet för vuxna och unga lagöverträdare.
Utredaren ska analysera hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas. Vidare ska utredas vilken betydelse tidigare brottslighet ska tillmätas. Utredaren ska också undersöka behovet av förslag som ger flerfaldig brottslighet större genomslag vid påföljdsbestämningen eller som motverkar sådan brottslighet mer effektivt.
Utredaren ska analysera hur användningen av fängelse, i första hand de korta straffen, kan minska samtidigt som trovärdigheten i systemet kan upprätthållas.
Det ska utredas hur valet av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska ske, vilket innehåll ingripandena ska ha samt hur reaktionerna vid återfall i brott och annan misskötsamhet ska utformas. Utredaren ska även ta ställning till om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan användas i ökad utsträckning eller på annat sätt förändras. Dessutom ska det utredas hur användningen av dagsböter kan öka och hur verkställigheten av böter kan effektiviseras.
Utredaren ska ta ställning till om den som har fyllt 18 år ska behandlas som en vuxen lagöverträdare. De särskilda påföljderna för unga lagöverträdare ska ses över. Användningen av böter för brott före 18 års ålder ska slopas eller begränsas.
Slutligen ska utredaren ta ställning till om ett system med villkorligt fängelse ska införas.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2012.
Bilaga 1 SOU 2012:34
52
Bakgrund och gällande rätt
Påföljdssystemets utveckling och principer
Straffsystemets syfte är att motverka brottslighet. Med brottsbalken infördes 1965 en påföljdsreglering som i huvudsak grundade sig på individualprevention, dvs. idén att påföljden genom behandling, avskräckning eller oskadliggörande skulle motverka återfall i brott på individnivå. Särskilt framträdande var behandlingstanken.
Behandlingstanken kom att kritiseras för att den ledde till olikheter inför lagen och för att det var svårt att i enskilda fall göra säkra prognoser om återanpassning. Reformarbete har därför skett under en längre tid i syfte att betona principerna om proportionalitet mellan brott och straff, likabehandling, konsekvens och förutsebarhet. Dagens påföljdssystem vilar huvudsakligen på dessa principer.
Straffmätningen
Genom straffmätning avgörs om brottsligheten ska föranleda ett bötesstraff eller en mer ingripande påföljd. Utgångspunkten för straffmätningen är brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Vid bedömningen av straffvärdet beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta, de avsikter eller motiv som han eller hon haft samt försvårande och förmildrande omständigheter i övrigt. Straffnivåutredningen har i betänkandet Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85) föreslagit vissa ändringar i syfte att höja straffnivån för allvarliga våldsbrott och ge försvårande och förmildrande omständigheter större genomslag vid straffmätningen. Förslagen bereds inom Regeringskansliet.
Vid straffmätningen tas också hänsyn till tidigare brottslighet. Särskilt beaktas dess omfattning, vilken tid som förflutit mellan brotten samt om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig. En skärpt straffmätning förutsätter att återfallet inte tillräckligt kan beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Straffnivåutredningen har föreslagit att strängare straff ska kunna mätas ut oberoende av om villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad samt att vissa förtydliganden av lagtexten görs. Även dessa förslag bereds inom Regeringskansliet.
Bilaga 1
53
Vid straffmätningen beaktas vidare vissa omständigheter hänförliga till den tilltalades person eller handlande efter brottet som är av sådant slag att det skulle vara oskäligt att inte beakta dem i lindrande riktning, t.ex. att den tilltalade har angett sig frivilligt, förorsakas men genom utvisning eller drabbas av avskedande, uppsägning, annat hinder eller synnerlig svårighet i sin yrkes- eller näringsutövning. Sådana s.k. billighetsskäl kan också motivera ett lindrigare straff än vad som föreskrivs för brottet eller en påföljdseftergift.
I lindrande riktning beaktas även om den tilltalade har begått brottet innan han eller hon fyllt 21 år. Det får då också dömas till ett lindrigare straff än vad som föreskrivs för brottet.
Böter
Böter döms normalt ut i dagsböter till ett antal av minst 30 och högst 150. Dagsbotens belopp bestäms till lägst 50 och högst 1 000 kr beroende på den tilltalades ekonomiska förhållanden. Därutöver finns penningböter och normerade böter. Böter är den lindrigaste påföljden men kan också användas som ett tilläggsstraff. Böter får under vissa förutsättningar förvandlas till fängelse mellan 14 dagar och tre månader.
Fängelse
Fängelse innebär frihetsberövande på viss tid, högst 18 år, eller på livstid. För brott som begåtts före 21 års ålder är det svåraste straffet fängelse i 14 år.
Fängelsestraff verkställs i kriminalvårdsanstalt eller, om straffet uppgår till högst sex månader och vissa andra förutsättningar är uppfyllda, i bostaden genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Från ett tidsbestämt fängelsestraff sker villkorlig frigivning normalt efter två tredjedelar av strafftiden, dock minst en månad. Efter villkorlig frigivning löper en prövotid. Vid återfall i brott under prövotiden ska som huvudregel den villkorligt medgivna friheten förklaras förverkad. Som särskilda skäl för att inte förverka eller förverka endast en del kan beaktas om den nya brottsligheten
Bilaga 1 SOU 2012:34
54
är av lindrig beskaffenhet, om lång tid har förflutit mellan brotten eller om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.
Vid val av påföljd ska särskilt avseende fästas vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Som skäl för fängelse beaktas brottslighetens straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet. När straffvärdet motsvarar eller överstiger ett års fängelse gäller en presumtion för att välja fängelse. Denna presumtion kan brytas av den tilltalades låga ålder eller av s.k. billighetsskäl. Brottslighetens art som skäl för fängelse tar sikte på brottslighet som det anses lämpligt att ingripa mot med en sträng påföljd, trots att straffvärdet inte är påtagligt högt, för att uppnå en på generell nivå moralbildande och avskräckande effekt. Exempel på sådana brottstyper är grovt rattfylleri, narkotikabrott, mened och övergrepp i rättssak samt vissa former av misshandel, våld mot tjänsteman, skattebrott och bokföringsbrott.
Villkorlig dom och skyddstillsyn
När det saknas skäl för fängelse ska villkorlig dom eller skyddstillsyn väljas, om det inte är aktuellt med överlämnande till särskild vård. Som skäl för att välja villkorlig dom beaktas om det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Villkorlig dom innebär en prövotid på två år. Påföljden ska normalt förenas med dagsböter, högst 200. Som skäl för skyddstillsyn beaktas om det finns anledning att anta att den påföljden kan bidra till att avhålla den tilltalade från fortsatt brottslighet. Skyddstillsyn innebär en prövotid på tre år med övervakning under i regel ett år. Påföljden kan förenas med dagsböter, högst 200, eller en föreskrift, t.ex. om läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling.
Även då det finns skäl för fängelse kan villkorlig dom eller skyddstillsyn väljas förutsatt att det finns särskilda skäl för ett sådant påföljdsval. Särskilda skäl kan vara att den tilltalade samtycker till en föreskrift om samhällstjänst och en sådan är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter. Samhällstjänst innebär en skyldighet att utföra oavlönat arbete i lägst 40 och högst 240 timmar. Särskilda skäl för skyddstillsyn kan också vara t.ex. att missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till brottet och den tilltalade förklarar sig villig att gå
Bilaga 1
55
igenom lämplig behandling enligt en behandlingsplan, s.k. kontraktsvård. Skyddstillsyn kan även förenas med fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader, om det är oundgängligen påkallat med hänsyn till straffvärdet eller tidigare brottslighet.
Om den dömde missköter sina skyldigheter, kan domstolen undanröja påföljden och bestämma en annan påföljd. I fråga om skyddstillsyn kan Övervakningsnämnden meddela föreskrifter eller varning eller förlänga övervakningen. Om misskötsamheten består i ny brottslighet, gäller särskilda bestämmelser.
Överlämnande till särskild vård för missbrukare
Lagöverträdare som har ett missbruk av exempelvis alkohol eller narkotika kan överlämnas till särskild vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, förutsatt att kraven för tvångsvård enligt den lagen är uppfyllda. Överlämnande kan ske för både bötesbrottslighet och allvarligare brottslighet.
Påföljder för unga lagöverträdare
Lagöverträdare som är under 21 år kan dömas till särskilda påföljder för ungdomar men också till övriga påföljder.
Sluten ungdomsvård innebär frihetsberövande i lägst 14 dagar och högst fyra år på Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem. Villkorlig frigivning sker inte. Sluten ungdomsvård används som alternativ till fängelse för brott som begåtts före 18 års ålder förutsatt att det finns synnerliga skäl för fängelse. För brott som begåtts efter fyllda 18 år men före 21 års ålder får dömas till fängelse, om det med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars finns särskilda skäl för det.
Ungdomsvård innebär vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ungdomsvård kan kombineras med dagsböter, högst 200, eller ungdomstjänst. Ungdomsvård kan väljas både när brottsligheten ligger på fängelsenivå och när alternativet är ett bötesstraff. Insatser enligt socialtjänstlagen förutsätter samtycke av den unge. Ungdomsvård får endast dömas ut om de planerade åtgärderna, eventuellt förenade med ungdomstjänst eller böter, kan anses till-
Bilaga 1 SOU 2012:34
56
räckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet.
Ungdomstjänst innebär en skyldighet att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet, t.ex. program eller utbildning, i lägst 20 och högst 150 timmar. Ungdomstjänst kan väljas för både bötesbrottslighet och allvarligare brottslighet. I valet mellan ungdomstjänst och böter har ungdomstjänst företräde, om den påföljden inte är alltför ingripande. Ungdomstjänst kräver samtycke av den unge samt att påföljden är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter. För den som är över 18 år krävs därutöver särskilda skäl för att ungdomstjänst ska dömas ut. Påföljden kan väljas endast om den kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet och det saknas skäl att döma till ungdomsvård.
Vid misskötsamhet kan domstolen undanröja påföljden och bestämma annan påföljd. Om misskötsamheten består i ny brottslighet, gäller särskilda bestämmelser.
Sammanträffande av brott och förändring av påföljd
Om den som dömts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård har begått ett annat brott före domen eller begår ett nytt brott efter domen men innan påföljden till fullo verkställts eller annars upphört, har domstolen tre alternativ. Domstolen kan förordna att den tidigare utdömda påföljden ska avse även det andra brottet, döma särskilt till påföljd för det andra brottet eller undanröja den tidigare påföljden och döma till ny påföljd av annat slag.
Kriminalpolitiska utgångspunkter för en översyn
Kriminalpolitiken har som främsta syfte att förebygga brott. Straffsystemet, inbegripet påföljdssystemet, har en central roll i det sammanhanget. Straff och andra påföljder syftar till att på olika sätt motverka brottslighet i samhället. Av stor betydelse är också förverkande av egendom och andra rättsverkningar som beslutas med anledning av brott.
En förutsättning för att kriminalpolitiska åtgärder ska få genomslag och legitimitet är att rättsväsendet fungerar på ett sätt som
Bilaga 1
57
uppfattas som rimligt och rättvist. Den som möter rättssystemet måste känna att han eller hon får sin sak behandlad med omsorg och rättvisa. Påföljdssystemet måste innebära snabba, tydliga och konsekventa reaktioner på brott. Inte minst viktigt är detta med hänsyn till brottsoffrens situation.
Den grundläggande utgångspunkten för påföljdsbestämningen måste vara brottslighetens svårhet. Ju allvarligare brottsligheten är, desto strängare straffrättsligt ingripande bör följa. Påföljdssystemet bör tillgodose krav på proportionalitet och konsekvens.
Det finns också ett intresse av att påföljdssystemet tillgodoser samhällsskyddet. Vid grova brott eller vid återfall i brott måste samhället kunna reagera med stränga sanktioner. Människor har rätt till skydd mot sådan brottslighet.
För att systemet ska uppfattas som legitimt av medborgarna måste vidare grundläggande principer om rättssäkerhet, opartiskhet och likhet inför lagen vara tillgodosedda. Avgörande är också att myndigheternas ingripanden inte framstår som grymma eller nedbrytande. Systemet måste därför även präglas av humanitet och respekt för individen. Hänsyn bör kunna tas till den dömdes personliga förhållanden. Dessutom finns det ett intresse av att kunna döma ut påföljder som medför den kontroll och påverkan som kan antas bäst tillgodose det brottsförebyggande syftet. Det kan också vara nödvändigt att bedöma om en person kan genomföra en viss sanktion, eftersom trovärdigheten i systemet är beroende av att utdömda påföljder verkställs.
Reformarbetet på påföljdsområdet har inneburit att individualpreventiva hänsyn fått en minskad betydelse. Brottet, och inte brottslingen, är i ökad utsträckning i centrum vid bedömningarna. Hänsyn till brottsoffren tillmäts också ökad betydelse. Denna utveckling bör fortsätta. Att principer om proportionalitet och likabehandling betonas utesluter inte att även personliga omständigheter kan beaktas vid påföljdsbestämningen.
Unga lagöverträdare har under lång tid särbehandlats i straffsystemet. Speciella påföljder och lindrigare straff tillämpas för denna kategori, som ofta har särskilda behov av hjälp och stöd för att inte återfalla i brott. Det finns goda skäl för att anpassa påföljdsbestämningen efter vad som krävs för att möta ungas brottslighet. För unga brottslingar är det särskilt viktigt att ingripandena är tidiga, tydliga och inriktade på att förhindra fortsatt brottslighet. Det finns anledning att överväga om systemet bör utformas annorlunda för att tillgodose detta intresse.
Bilaga 1 SOU 2012:34
58
Fängelsestraffet är en nödvändig och central del av påföljdssystemet för att detta ska vara trovärdigt. Användning av straff får dock aldrig göras mer ingripande än vad som krävs med hänsyn till syftet med åtgärden. Fängelsestraffet fyller också en funktion genom att motverka ny brottslighet så länge det verkställs. Samtidigt är det viktigt att under verkställigheten försöka underlätta för den dömde att anpassa sig till ett normalt samhällsliv och möjliggöra för den dömdes underåriga barn att upprätthålla kontakt med honom eller henne.
Även om fängelse inte kan undvaras i systemet är det viktigt att använda fängelsestraffet endast i de fall då det är särskilt påkallat. Intagning i kriminalvårdsanstalt kan medföra negativa sociala och ekonomiska konsekvenser för den dömde. Fängelse är dessutom en resurskrävande påföljd. Det finns sålunda anledning att begränsa användningen av fängelse. Det gäller särskilt de korta fängelsestraffen. Vid vissa typer av brottslighet kan dock ett kortare fängelsestraff krävas av trovärdighetsskäl.
En förutsättning för att begränsa användningen av fängelse är att det finns trovärdiga och bra alternativa ingripandeformer. Det är därför viktigt att fortlöpande utveckla och förbättra sådana alternativ.
Även om det är en fördel med ett utbud av olika alternativ så att ingripandet kan anpassas till förhållandena i det enskilda fallet, är det angeläget att systemet i sina grundläggande drag är klart och överskådligt uppbyggt. Det finns anledning att överväga om systemet kan renodlas och förenklas ytterligare.
Det ökande internationella samarbetet, inte minst inom EU, medför också att påföljdssystemet i allt större utsträckning kommer att påverkas av systemen i andra länder. Under senare år har rambeslut om erkännande och verkställighet av olika påföljder och andra rättsverkningar av brott utarbetats. Det gäller böter, fängelse och andra frihetsberövande påföljder, alternativ till frihetsberövande påföljder samt förverkande. Vid genomförandet av dessa överenskommelser innebär alltför stora olikheter mellan systemen att svårigheter uppstår i samarbetet. Vidare kan det inte uteslutas att en tillnärmning av de materiella påföljdsregleringarna sker. Det svenska systemet bör därför, om inte särskilt starka skäl talar mot det, utformas så att det inte väsentligt och isolerat avviker från vad som gäller i flertalet andra stater, särskilt inom EU.
Bilaga 1
59
Uppdraget
En särskild utredare ska göra en översyn av påföljdssystemet för vuxna och unga lagöverträdare. Styrande för översynen ska vara de kriminalpolitiska utgångspunkter som angetts ovan. Översynen ska omfatta de frågor som beskrivs nedan. Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor inom ramen för uppdraget.
Översynen ska inte avse allvarligt psykiskt störda lagöverträdare. En reform av straffansvaret för denna grupp med utgångspunkt i Psykansvarskommitténs betänkande (SOU 2002:3) har utlovats och kompletterande beredningsunderlag ska lämnas (dir. 2008:93).
Användningen av fängelse
Fängelsestraffet ska användas när det är påkallat med hänsyn till brottslighetens allvar eller det annars behövs för att brottsligheten ska mötas av en trovärdig reaktion. I dag döms många lagöverträdare till fängelse, särskilt till straff understigande ett år. Flera är tidigare ostraffade.
Utredaren ska analysera och föreslå hur användningen av fängelse, i första hand de korta straffen, kan minska samtidigt som trovärdigheten i systemet kan upprätthållas. Eftersom användningen av fängelse är beroende av såväl reglerna om påföljdsval som påföljdernas innehåll, ska båda dessa delar övervägas. I sammanhanget ska också bestämmelserna om straffmätning övervägas i vissa avseenden.
Straffvärde
Straffvärdet, som fortfarande ska utgöra utgångspunkten för straffmätningen och påföljdsvalet, kan medföra stora skillnader i valet mellan fängelse och andra påföljder trots små skillnader i straffmätningen. Utredaren ska analysera och föreslå hur denna effekt kan minska.
Bilaga 1 SOU 2012:34
60
Brottslighetens art
Att brottslighetens art tillmäts betydelse som skäl för fängelse innebär en avvikelse från den grund som systemet i övrigt i huvudsak vilar på. Det tycks dessutom finnas en tendens i praxis att anse fler och fler brottstyper vara av sådan art att det utgör skäl för fängelse. Samtidigt kan det av trovärdighetsskäl vara nödvändigt att vid vissa brottstyper ingripa med en sträng påföljd, särskilt brottstyper som hotar grundläggande samhällsfunktioner som rättssystemet.
Utredaren ska analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas.
Tidigare brottslighet
Tidigare brottslighet tillmäts betydelse vid påföljdsvalet för att det genom en skärpt reaktion ska kunna markeras att upprepad brottslighet är allvarligare än enstaka brott. Återfall i brott kan också medföra att villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad. Även vid straffmätningen kan tidigare brottslighet påverka i skärpande riktning. Kriterierna för vilken tidigare brottslighet som anses relevant är allmänt hållna och återfallets betydelse i dessa olika avseenden varierar.
Utredaren ska ta ställning till och föreslå vilka kriterier som ska gälla för tidigare brottslighet och vilken betydelse sådan brottslighet ska tillmätas vid påföljdsvalet och straffmätningen samt i fråga om förverkande av villkorligt medgiven frihet. Som utgångspunkter ska gälla att återfall i brott ska mötas av en skärpt reaktion och att graden av ingripande på grund av återfall inte ska minska.
De s.k. billighetsskälen
Bestämmelserna om s.k. billighetsskäl, som är av betydelse för både straffmätningen och påföljdsvalet, har inte varit föremål för någon samlad översyn sedan de infördes 1989. I vissa avseenden kan en mer generös utformning synas skälig medan en större restriktivitet möjligen kan vara påkallad i andra avseenden. Samtidigt måste kraven på proportionalitet och likabehandling kunna tillgodoses i rimlig utsträckning. Till detta kommer att Beredningen för rättsväsendets utveckling (SOU 2005:117) har förslagit ett par ändringar
Bilaga 1
61
av bestämmelserna som behöver analyseras ytterligare. Enligt det ena förslaget ska beaktas att den tilltalade har lämnat uppgifter av betydelse för utredningen av det egna brottet. Det andra förslaget avser en utvidgad möjlighet att underskrida straffminimum. Förslagen har fått ett blandat remissmottagande. Bland annat har invänts att principen om likabehandling blir svår att upprätthålla.
Mot denna bakgrund ska utredaren analysera och vid behov föreslå ändringar av bestämmelserna vad avser innehåll, betydelse vid straffmätningen och påföljdsvalet samt för meddelande av påföljdseftergift.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall
En särskild fråga gäller längden på fängelsestraff när det utöver straffet beslutas om en annan form av sanktion med anledning av brottet. I sådana fall kan den sammantagna reaktionen bli förhållandevis ingripande, även om hänsyn tas till sanktionskumulationen när straffets längd bestäms. Samtidigt fyller sanktioner, särskilt av ekonomiskt slag, som beslutas utöver fängelsestraffet en viktig funktion, inte minst som verktyg för att motverka ny brottslighet. Även utvisning är ett betydelsefullt sådant verktyg.
För vissa brottstyper ligger straffnivån, oavsett om sanktionskumulation sker, högt jämfört med ingripandenivån vid andra brottstyper. Detta gäller allvarligare narkotikabrott, allvarligare förmögenhetsbrott utan fysisk integritetskränkning samt allvarligare bokföringsbrott, skattebrott och liknande brottstyper. Den höga straffnivån beror bland annat på att straffvärdet i stor utsträckning bestäms i relation till den mängd eller det belopp som gärningen avser.
Utredaren ska analysera behovet av förändringar i syfte att åstadkomma en rimlig reaktion, främst vid sanktionskumulation, i de nämnda fallen. Samtidigt ska utredas om regleringen avseende andra sanktioner än straff bör förändras eller om nya sådana sanktioner bör utvecklas. Utredaren ska föreslå de förändringar av bestämmelserna om straffmätning och regleringen om sanktioner som han eller hon finner påkallade. Utredaren får också föreslå en förändrad straffskala för något särskilt brott.
Bilaga 1 SOU 2012:34
62
Flerfaldig brottslighet
En annan fråga som är av stor betydelse gäller flerfaldig brottslighet. När flera brott har begåtts bestäms ett gemensamt straff för den samlade brottsligheten och reduceras straffvärdet i viss omfattning. Straffnivåutredningen har kort diskuterat straffvärdebestämningen vid och åtgärder mot flerfaldig brottslighet men inte lagt något förslag. Frågan behöver utredas i detta större sammanhang.
Utredaren ska analysera frågan om straffvärdebestämning vid flerfaldig brottslighet och vid behov lämna förslag som ger sådan brottslighet större genomslag vid påföljdsbestämningen eller som motverkar brottsligheten mer effektivt. Vid övervägandena ska utredaren utgå från att det fortsatt ska bestämmas ett gemensamt straff. Vidare ska beaktas eventuella förslag om sammanträffande av brott och förändring av påföljd, se nedan. Även ändringar som kan komma att göras till följd av Straffnivåutredningens förslag avseende bestämmelserna om straffvärde ska beaktas.
Fängelsestraffets innehåll
Utredaren ska ta ställning till om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan användas i ökad utsträckning eller på annat sätt förändras och lämna förslag till de förändringar som är påkallade. Bestämmelserna om intensivövervakning vid utslussning från fängelsestraff i anstalt ska inte ändras.
Villkorlig dom och skyddstillsyn
Villkorlig dom och skyddstillsyn kan kombineras på flera olika sätt med föreskrifter av skilda slag och med böter eller, såvitt avser skyddstillsyn, fängelse. Det inbördes förhållandet mellan dessa påföljder och påföljdskombinationer men också deras förhållande till andra påföljder är i vissa avseenden oklart.
Utredaren ska se över påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn samt analysera och föreslå hur valet av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska ske, vilket innehåll och vilken utformning i övrigt ingripandena ska ha samt hur de ska följas upp och hur reaktionerna vid återfall i brott och annan misskötsamhet ska utformas. I sammanhanget ska analyseras förändringar som har
Bilaga 1
63
föreslagits i ett betänkande av Rattfylleriutredningen (SOU 2006:12). Även frågan om kostnadsansvaret för kontraktsvård ska utredas.
När det gäller valet av ingripande ska bland annat undersökas bättre möjligheter att anpassa ingripandena efter brottsligheten och i vilken utsträckning den tilltalades personliga förhållanden ska tillmätas betydelse.
Vad gäller ingripandenas innehåll och utformning i övrigt ska analyseras om nuvarande inslag kan vidareutvecklas och förbättras. Exempelvis ska det prövas om användningen av samhällstjänst bör öka och om kriterierna för kontraktsvård bör förändras. Det ska också undersökas om nya inslag och om möjligheterna att kombinera olika inslag kan utvecklas. Även sanktioner av ekonomisk natur eller annat slag som närmast kan hänföras till rättsverkningar av brott får utvecklas. Vid dessa överväganden ska rambeslutet om erkännande och verkställighet av icke frihetsberövande påföljder särskilt beaktas. Det ska även prövas hur det kan säkerställas att den som uppfyller förutsättningarna för kontraktsvård också får sådan vård. Samtidigt ska utredaren ta ställning till vilka beslut som ska fattas av domstol och hur detaljerade dessa ska vara.
Slutligen ska det utredas hur den dömdes skötsamhet och efterlevnaden i övrigt av ingripandena ska kontrolleras, vilka reaktioner som ska följa vid återfall i brott eller annan misskötsamhet och hur systemet i övrigt ska utformas för sådana situationer. Som utgångspunkter ska gälla att återfall och misskötsamhet ska mötas av successivt skärpta reaktioner och att reaktionen ska vara mer ingripande vid återfall än vid annan misskötsamhet. Samtidigt ska hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det tidigare ingripandet.
Överlämnande till särskild vård för missbrukare
Påföljden överlämnande till vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall används i liten utsträckning. Vidare innebär påföljden bland annat att domstolen vid påföljdsbestämningen inte alltid vet om vård kommer till stånd och inte heller vad vården kommer att innebära eller hur länge den kommer att pågå.
Utredaren ska analysera om det är möjligt att avvara påföljden som straffrättsligt ingripande eller om ingripandet annars kan för-
Bilaga 1 SOU 2012:34
64
ändras för att ge principerna för systemet ökat genomslag. Utredaren ska föreslå de ändringar som är påkallade.
Böter
Användningen av dagsböter behöver analyseras som en del i övervägandena om en minskad användning av fängelse. Böter är intressant även som alternativ till andra påföljder. Bötesstraffet har flera fördelar. Det kan straffmätas och det medför inte samma negativa konsekvenser som ett fängelsestraff i anstalt kan göra. Kostnaderna för verkställighet är relativt små, straffet kan verkställas tvångsvis och betalda böter utgör en inkomst för staten.
När det gäller lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder förekommer dock att bötesstraffet förlorar sin effekt på grund av att betalningsskyldigheten fullgörs av någon annan, t.ex. en förälder. I dessa fall medför brottet inte några tydliga konsekvenser för den unge.
Vad gäller dagsbotens belopp, som beräknas på grundval av den tilltalades ekonomiska förhållanden, får detta ofta stor betydelse för det sammanlagda bötesstraffet jämfört med antalet dagsböter. Dagsbotsbeloppet kan exempelvis medföra att bötesstraffet blir mycket strängt i förhållande till brottets allvar eller att det blir stora skillnader mellan bötesstraff trots att brotten är lika klandervärda.
För att dagsböter ska vara ett trovärdigt straff måste verkställigheten vara effektiv och en annan reaktion normalt följa när straffet inte kan verkställas. Så är det inte alltid för närvarande. Exempelvis torde det förekomma att den bötfällde av ekonomiska skäl inte kan betala hela bötessumman vid ett tillfälle men vill och skulle kunna göra rätt för sig om summan förföll till betalning successivt. Vidare förvandlas i praktiken inte obetalda dagsböter till fängelse.
Utredaren ska mot denna bakgrund analysera och föreslå hur användningen av dagsböter kan öka förutsatt att trovärdigheten i straffet kan upprätthållas. Samtidigt ska det analyseras och föreslås hur dagsbotens belopp ska beräknas. När det gäller lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder ska utredaren beakta de särskilda förhållanden som gäller för unga personer och lämna förslag till en slopad eller en mer begränsad användning av dagsböter. Utredaren ska dessutom undersöka och föreslå hur verkställigheten
Bilaga 1
65
av dagsböter kan effektiviseras och hur reaktionen ska se ut vid utebliven betalning. I sammanhanget ska även förhållandet mellan dagsböter och penningböter ses över samt andra frågor om böter som kan uppkomma utredas.
Särbehandling av unga lagöverträdare
En grundläggande fråga gällande påföljdsbestämningen för unga lagöverträdare avser den särbehandling i lindrande riktning som sker vid såväl straffmätningen som påföljdsvalet när brott har begåtts före 21 års ålder. Att 21 år har valts som gräns sammanhänger med att det tidigare var myndighetsåldern. Numera gäller 18 år som myndighetsålder. I flera med Sverige jämförbara länder är åldersgränsen 18 år förhållandevis allmänt använd för att skilja mellan barn och vuxna i straffrättsligt hänseende. Detsamma gäller enligt internationella instrument på det straffrättsliga området. Den åldersgränsen finns också i FN:s konvention om barnets rättigheter. I Sverige används dessutom för lagöverträdare i åldrarna 18 till och med 20 år i de flesta fall de påföljdsalternativ som gäller för vuxna lagöverträdare. Det kan därför hävdas att påföljdsbestämningen för unga i den ålderskategorin bör vara densamma som för äldre lagöverträdare. Å andra sidan kan anföras att lagöverträdare i den gruppen generellt sett är mer begränsade i utveckling och erfarenheter samt drabbas hårdare av straffrättsliga ingripanden än äldre lagöverträdare.
Utredaren ska mot denna bakgrund ta ställning till om lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätningen och påföljdsvalet eller i något av dessa avseenden och i så fall lämna förslag till ändringar. Om utredaren finner det påkallat, kan en särreglering i något särskilt hänseende föreslås. En särreglering får också föreslås i fråga om villkorlig frigivning från fängelsestraff. Dessutom ska utredaren analysera hur ungdom bör beaktas vid straffmätningen i de fall då straffnedsättning ska ske och vid behov föreslå förändringar.
Bilaga 1 SOU 2012:34
66
De särskilda ungdomspåföljderna
Regleringen om sluten ungdomsvård, ungdomsvård och ungdomstjänst utgår från att unga lagöverträdare så långt möjligt ska hanteras utanför Kriminalvården. Vidare bygger regleringen på att ingripandena ska anpassas efter behovet av att främja en gynnsam utveckling hos den unge samtidigt som den i viss utsträckning vilar på de principer som påföljdssystemet i övrigt väsentligen grundas på. Ungdomsvården och ungdomstjänsten reformerades 2007 i syfte att påföljderna i ökad utsträckning skulle präglas av principerna om proportionalitet, förutsebarhet och konsekvens men också behovsanpassas. Brottsförebyggande rådet har påbörjat ett arbete för att reformen ska kunna utvärderas.
En utvärdering kan visa om syftet med reformen har uppnåtts och ge anledning att se över ungdomsvården och ungdomstjänsten. Vidare kan de överväganden som görs avseende påföljdssystemet i stort kräva förändringar av de särskilda ungdomspåföljderna. Påföljdsregleringen för unga lagöverträdare behöver dessutom ses över, eftersom den är komplex och behäftad med principiella brister. Vad särskilt gäller sluten ungdomsvård kan det finnas behov av längre frihetsberövande för att möta även mycket allvarlig brottslighet och bättre möjligheter till kontroll och stöd den första tiden efter att frihetsberövandet upphört.
Utredaren ska utvärdera om syftet med 2007 års reform har uppnåtts. Utvärderingen ska inriktas på domstolarnas påföljdsval och innehållet i påföljderna. Utredaren ska vidare se över var och en av påföljderna sluten ungdomsvård, ungdomsvård och ungdomstjänst. Översynen ska ske mot bakgrund av utvärderingen, de förslag som läggs fram i övriga delar samt de beskrivna problemen med ungdomspåföljderna. Översynen ska också ske i ljuset av intresset av tidiga, tydliga och brottsförebyggande ingripanden mot unga lagöverträdare. I översynen ska ingå att utreda frågor om påföljdens ställning, huvudmannaskapet för påföljden – företrädesvis för ungdomsvård och ungdomstjänst – , valet av påföljden, dess innehåll och utformning i övrigt samt uppföljning och reaktion vid återfall i brott eller annan misskötsamhet. I sammanhanget ska det också utredas om det bör utvecklas nya inslag som kan vara särskilt lämpliga för unga lagöverträdare. Att användningen av dagsböter för lagöverträdare som begått brott före 18 års ålder ska slopas eller begränsas har behandlats ovan under avsnittet om böter. Utredaren ska föreslå de ändringar som behövs.
Bilaga 1
67
Sammanträffande av brott och förändring av påföljd
Regleringen om sammanträffande av brott och förändring av påföljd behöver ses över i ljuset av de förslag som utredaren lägger fram om påföljdssystemet i övrigt. Regleringen är dessutom komplex och vilar inte heller på en enhetlig grund.
Utredaren ska se över regleringen i dess helhet och därvid särskilt beakta intresset av att den förenklas och utformas på ett principiellt mer sammanhängande sätt.
Villkorligt fängelse m.m.
Villkorligt fängelse innebär att domstolen dömer till fängelse men att straffet villkoras i ett eller annat avseende under en prövotid och att verkställigheten skjuts upp. Det villkorliga fängelsestraffet kan vara förenat med olika tilläggssanktioner. Villkorligheten knyts till att den dömde inte återfaller i brott eller annars missköter sig men kan också avse att han eller hon fullgör tilläggssanktionen.
Utredaren ska ta ställning till om den vidareutveckling av påföljdssystemet som har beskrivits i det föregående kan uppnås genom införande av ett system med villkorligt fängelse. En väg som ska prövas för att åstadkomma detta ska vara att låta samtliga former av ingripanden utom fängelse i anstalt och böter som självständigt straff samt, beroende på utredarens överväganden i de delarna, överlämnande till särskild vård inordnas under det villkorliga fängelset.
Som utgångspunkt ska gälla att ett införande av villkorligt fängelse inte får leda till en kraftig ökning av användningen av fängelse i anstalt. Det bör därför exempelvis prövas en ordning där villkorligheten i straffet knyts inte bara till att den dömde inte återfaller i brott eller på annat sätt missköter sig utan också till att prövotiden fortlöper och eventuell tilläggssanktion fullgörs. Därigenom bör fängelsestraffet kunna förbli villkorligt vid återfall eller annan misskötsamhet. När ett ovillkorligt fängelsestraff slutligen döms ut bör det finnas möjlighet att beakta vad den dömde har undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet. Det bör också prövas om verkställigheten av en del av straffet ska kunna anstå.
Om utredaren bedömer att ett system med villkorligt fängelse inte bör införas, ska föreslås hur den eftersträvade vidareutvecklingen av påföljdssystemet kan ske inom ramen för den
Bilaga 1 SOU 2012:34
68
befintliga strukturen. Det får därvid utredas om samhällstjänst eller kontraktsvård bör utgöra självständiga ingripanden.
Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget
Utredaren ska undersöka och beskriva hur påföljdssystemet är utformat i några med Sverige jämförbara länder, däribland de nordiska länderna, Tyskland och Storbritannien. Dessutom ska relevanta EUrättsakter och andra internationella instrument inventeras och kortfattat redovisas. Utredaren ska utforma sina förslag så att det svenska påföljdssystemet kan fungera på bästa möjliga sätt vid ömsesidigt erkännande och verkställighet av påföljder och utan stora svårigheter kan anpassas vid en eventuell tillnärmning av påföljdssystemen. Förslagen ska även i övrigt utformas i överensstämmelse med relevanta internationella instrument.
Utredaren ska hålla sig informerad om arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och utredningsväsendet samt EU på det område som uppdraget avser.
Till stöd för utredarens arbete ska en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna inrättas.
Utredaren ska särskilt uppmärksamma vilka förändrade krav som ett genomförande av förslagen innebär för berörda myndigheter. Utredaren ska genomgående ha ett jämställdhets- och barnperspektiv i de analyser som görs. All statistik som kan komma att redovisas ska vara köns- och åldersuppdelad.
Utredaren ska redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag och särskilt beakta kostnadseffektiva lösningar. Om förslagen leder till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.
Utredaren ska lägga fram fullständiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2012. Om utredaren anser det lämpligt, kan någon del av uppdraget redovisas i ett delbetänkande.
(Justitiedepartementet)
Bilaga 2
69
Fullständig lydelse av 1 och 25-38 kap. brottsbalken enligt våra förslag
1 kap. Om brott och brottspåföljder
1 § Brott är en gärning som är beskriven i denna balk eller i annan lag eller författning och för vilken straff som sägs nedan är föreskrivet.
2 § En gärning skall, om inte annat är särskilt föreskrivet, anses som brott endast då den begås uppsåtligen.
Har gärningen begåtts under självförvållat rus eller var gärningsmannen på annat vis genom eget vållande tillfälligt från sina sinnens bruk, skall detta inte föranleda att gärningen inte anses som brott.
3 § Med påföljd för brott förstås i denna balk straffen böter och fängelse samt de påföljder för unga lagöverträdare som anges i 32 kap.
4 § Om användningen av straffen gäller vad i bestämmelserna om de särskilda brotten är stadgat samt vad därutöver är särskilt föreskrivet. Särskilda påföljder för unga lagöverträdare får, enligt vad därom är föreskrivet, tillämpas trots att de inte är nämnda i bestämmelserna om de särskilda brotten.
5 § Fängelse är att anse som ett svårare straff än böter. Detta gäller även om fängelsestraffet är villkorligt.
Ett fängelsestraff som inte är villkorligt är att anse som svårare än villkorligt fängelse.
Bilaga 2 SOU 2012:34
70
6 § För brott som någon begått innan han fyllt femton år får inte dömas till påföljd.
7 § Upphävd
8 § Förutom påföljd kan brott, enligt vad därom är stadgat, föranleda förverkande av egendom, företagsbot eller annan särskild rättsverkan, så ock medföra skyldighet att gälda skadestånd.
25 kap. Om böter m.m.
1 § Böter ska dömas ut, enligt vad som är föreskrivet för brottet i fråga, i penningböter, dagsböter eller normerade böter. Är viss bötesform inte föreskriven för brottet, döms böter ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än trettio dagsböter, i penningböter.
2 § Penningböter ska bestämmas till lägst tvåhundra kronor och högst fyratusen kronor. Om ett lägre högsta belopp är särskilt föreskrivet, gäller dock detta.
3 § Dagsböter ska bestämmas till fyratusen kronor samt det antal dagsböter som följer av brottsligheten, minst trettio och högst etthundrafemtio.
Varje dagsbot fastställs till ett visst belopp från och med trettio till och med ettusen kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas.
Minsta bötesbelopp är fyratusen kronor.
4 § Normerade böter är böter som, enligt vad som är föreskrivet för brottet, skall bestämmas efter särskild beräkningsgrund.
Minsta bötesbelopp är etthundra kronor.
5 § Böter får användas som gemensamt straff för flera brott, om
böter kan följa på vart och ett av brotten.
Om det finns särskilda skäl, får rätten döma till penningböter för ett eller flera brott för vilka sådan påföljd är föreskriven och samtidigt döma till annan form av böter för brottsligheten i övrigt.
Bilaga 2
71
Gemensamt straff i böter får inte avse brott för vilket är föreskrivet normerade böter eller böter som inte får förvandlas till fängelse.
6 § Böter som gemensamt straff för flera brott döms ut i dagsböter, om något av brotten bör föranleda dagsböter.
Som gemensamt straff får dagsböter bestämmas till ett antal av högst tvåhundra och penningböter till ett belopp av högst tiotusen kronor.
Om det för något av brotten är föreskrivet ett visst lägsta bötesstraff, får detta inte underskridas.
7 § Böter tillfaller staten.
8 § Om uppbörd och indrivning av böter finns bestämmelser i bötesverkställighetslagen (1979:189).
Böter som inte betalas in får, om inte annat är föreskrivet, förvandlas till fängelse i lägst fjorton dagar och högst tre månader enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen. Det får inte beslutas att ett sådant fängelsestraff ska vara villkorligt.
Om verkställighet av böter som dömts ut i förening med ett villkorligt fängelsestraff finns särskilda bestämmelser i 27 kap. 11 §.
9 § Beträffande vite som blivit någon i särskilt fall förelagt genom beslut av domstol eller annan myndighet skall 7 och 8 §§ äga motsvarande tillämpning. I fråga om annat vite skall tillämpas vad i detta kapitel är föreskrivet om böter.
26 kap. Om fängelse
1 § Fängelse döms ut på viss tid eller på livstid enligt vad som är föreskrivet för brottet. Fängelse på viss tid får inte understiga fjorton dagar och inte överstiga tio år. Om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 2 eller 3 §, får dock fängelse på viss tid bestämmas till högst arton år.
Om fängelse som förvandlingsstraff för böter är särskilt föreskrivet.
Bilaga 2 SOU 2012:34
72
2 § Fängelse får användas som gemensamt straff för flera brott, om fängelse kan följa på något av brotten.
Fängelse på viss tid får sättas över det svåraste av de högsta straff som kan följa på brotten men får inte överstiga vare sig de högsta straffen sammanlagda med varandra eller arton år. De får inte heller överskrida det svåraste straffet med mer än
1. ett år, om det svåraste straffet är kortare än fängelse i fyra år,
2. två år, om det svåraste straffet är fängelse i fyra år eller längre men inte uppgår till fängelse i åtta år,
3. fyra år, om det svåraste straffet är fängelse i åtta år eller längre.
Vid tillämpningen av andra stycket ska bötesstraff anses motsvara fängelse i fjorton dagar.
Det svåraste av de lägsta straffen får inte underskridas.
3 § Har någon dömts till fängelse i lägst två år och begår han eller hon, sedan domen har vunnit laga kraft, brott som är belagt med fängelse i mer än sex år, får för återfallet dömas till fängelse på viss tid som med fyra år överstiger det högsta straff som kan följa på brottet eller, om det är fråga om flera brott, det högsta straff som med tillämpning av 2 § kan följa på brotten. Straffet får dock inte överstiga arton år.
Brott som någon har begått innan han eller hon har fyllt tjugoett år får inte läggas till grund för sådan förhöjning som anges i första stycket.
En utländsk dom får tillmätas samma verkan som en svensk.
4 § Upphävd.
5 § Den som dömts till fängelse som inte är villkorligt ska för verkställighet av straffet tas in i kriminalvårdsanstalt.
6 § När två tredjedelar, dock minst en månad, av ett tidsbestämt fängelsestraff som inte är villkorligt har avtjänats ska den dömde friges villkorligt, om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska den skjutas upp enligt vad som framgår av 7 §. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska det särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten.
Bilaga 2
73
Villkorlig frigivning får inte ske från ett förvandlingsstraff för böter.
7 § Om den villkorliga frigivningen skjuts upp, skall det i beslutet anges en ny tidpunkt för när den dömde ska friges villkorligt. Vid denna tidpunkt skall villkorlig frigivning ske, om det inte även då finns sådana synnerliga skäl som avses i 6 § andra stycket.
När den nya tidpunkten för villkorlig frigivning bestäms skall arten och omfattningen av de överträdelser som föranleder att den villkorliga frigivningen skjuts upp särskilt beaktas. Den villkorliga frigivningen får skjutas upp högst sex månader åt gången.
8 § Om flera fängelsestraff som inte är villkorliga verkställs samtidigt, ska vid tillämpning av 6 § hänsyn tas till den sammanlagda fängelsetiden. Detta gäller dock inte förvandlingsstraff för böter.
Som avtjänad tid räknas även tid under vilken straffet ska anses verkställt enligt bestämmelserna i 33 kap. 6 och 7 §§ och lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
9 § Kriminalvården fattar beslut om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 6 och 7 §§. Sådana beslut gäller omedelbart om inte något annat förordnas.
10 § Efter den villkorliga frigivningen gäller en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock minst ett år.
11 § Det kan i anslutning till att villkorlig frigivning äger rum eller senare beslutas att den villkorligt frigivne skall stå under övervakning, om det bedöms som påkallat. Beslut om övervakning meddelas av Kriminalvården. Har övervakning beslutats men bedöms därefter att övervakningen inte längre är påkallad, får övervakningsnämnden besluta att övervakningen skall upphöra. Övervakning skall utan något särskilt beslut upphöra sedan ett år av prövotiden har förflutit, om inte annat följer av 18 §.
12 § Övervakningen och kriminalvården i frihet i övrigt bedrivs under ledning av Kriminalvården. Myndigheten förordnar också övervakare och kan vid behov förordna en eller flera personer att biträda vid övervakningen.
Bilaga 2 SOU 2012:34
74
13 § Den frigivne skall, om ha står under övervakning, hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen, på kallelse inställa sig hos övervakaren och i övrigt enligt hans anvisningar upprätthålla förbindelse med honom. I den mån Kriminalvården har bestämt det, gäller vad som nyss har sagts om övervakaren även tjänsteman vid Kriminalvården eller annan person.
14 § Den frigivne skall under prövotiden vara skötsam, efter förmåga försöka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter vad som åligger honom emligt denna balk eller enligt föreskrifter eller anvisningar som meddelats med stöd av den. Han är skyldig att på kallelse inställa sig hos Kriminalvården. Har han förpliktats att ersätta genom brottet uppkommen skada, skall han göra vad han kan för att fullgöra denna skyldighet.
När den frigivne står under övervakning, skall Kriminalvården genom tillsyn och förmedling av stöd och hjälp verka för att den frigivne inte återfaller i brott och för att hans anpassning i samhället även i övrigt främjas. Kriminalvården skall för detta ändamål fortlöpande hålla sig underrättad om den frigivnes livsföring och om hans förhållanden i övrigt.
15 § När det finns skäl att anta att den frigivne för sin anpassning i samhället behöver stöd av en särskild föreskrift om vad han eller hon ska iaktta under prövotiden, får en sådan föreskrift meddelas för en viss tid eller tills vidare. Särskild föreskrift får avse
1. vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången,
2. arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning,
3. läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller utanför sjukhus eller annan dylik inrättning.
Om den frigivne ska få vård eller behandling enligt första stycket 3, får det föreskrivas att han eller hon ska vara skyldig att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av alkohol, andra beroendeframkallande medel, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot hälsofarliga varor.
Har den frigivne förpliktats att ersätta skada som uppkommit genom brottet, får föreskrifter meddelas om tid och sätt för skadeståndsskyldighetens fullgörande i den utsträckning sådana före-
Bilaga 2
75
skrifter inte med hänsyn till den frigivnes ekonomiska situation och övriga omständigheter kan antas motverka hans eller hennes anpassning i samhället.
Om den frigivne står under övervakning, får särskild föreskrift meddelas om vad som ska gälla för övervakningen. I en sådan föreskrift får det anges på vilket sätt och i vilken omfattning den frigivne ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården. Vidare får det föreskrivas skyldighet för den frigivne att lämna underrättelse till övervakaren eller Kriminalvården om att han eller hon uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan i föreskriften angiven verksamhet eller inrättning.
16 § Föreskrift enligt 15 § meddelas av övervakningsnämnd. Kriminalvården får meddela sådan föreskrift för tiden intill dess nämnden har beslutat i frågan.
Om den frigivnes utveckling och personliga förhållanden i övrigt föranleder det, får övervakningsnämnden ändra eller upphäva meddelad föreskrift eller meddela ny föreskrift.
17 § Övervakaren må meddela anvisningar i fråga om verkställandet av föreskrift enligt 15 §, så ock medgiva tillfällig lättnad och vidtaga omedelbart erforderlig jämkning.
18 § Iakttar den frigivne inte vad som åligger honom enligt denna balk eller enligt föreskrift eller anvisning som meddelats med stöd därav, får övervakningsnämnden, utom att meddela föreskrift enligt 15 § eller fatta beslut i fråga som avses i 37 kap. 7 § första stycket,
1. besluta att varning skall meddelas den frigivne, eller
2. besluta om övervakning av den frigivne under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång.
19 § Har den frigivne allvarligt åsidosatt sina åligganden och kan det antas att han inte kommer att låta rätta sig genom någon annan åtgärd som övervakningsnämnden kan vidta, får nämnden förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad till en tid av högst femton dagar varje gång.
20 § Åtgärd som avses i 18 § må ej beslutas efter prövotidens utgång. Beslut om åtgärd som avses i 19 § må meddelas även efter
Bilaga 2 SOU 2012:34
76
prövotidens utgång, därest frågan av övervakningsnämnden upptagits dessförinnan.
21 § Om förverkande av villkorligt medgiven frihet och om vissa andra åtgärder, när den som dömts till fängelse finnes hava begått annat brott, stadgas i 34 kap.
22 § Uppkommer fråga om att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad eller att vidta åtgärd som avses i 18 § eller åtgärd för att den frigivne skall underkasta sig vård eller behandling, eller har den frigivne undandragit sig övervakningen, får övervakningsnämnden, om omständigheterna föranleder det, förordna att den frigivne skall på lämpligt sätt omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Ett sådant beslut skall omprövas så ofta anledning till det föreligger.
Den som sålunda omhändertas får inte kvarhållas längre än en vecka. Om synnerliga skäl föreligger, får dock genom nytt beslut förordnas att han skall kvarhållas ytterligare högst en vecka. Efter prövotidens utgång får den omhändertagne ej kvarhållas.
23 § Förklaras villkorligt medgiven frihet helt eller delvis förverkad, skall med avseende på frågan om ny villkorlig frigivning vad som förverkats anses såsom straff genom ny dom.
24 § Kan villkorligt medgiven frihet ej längre förklaras förverkad, skall straffet anses vara till fullo verkställt vid prövotidens utgång.
27 kap. Om villkorligt fängelse
Innebörden av villkorligt fängelse
1 § Rätten får besluta att ett fängelsestraff på viss tid ska vara villkorligt (villkorligt fängelse).
Villkorligt fängelse är förenat med en prövotid om två år. Om fängelsestraffet är längre än två år motsvarar prövotiden dock fängelsestraffets längd. Prövotiden räknas från den dag rättens avgörande såvitt avser påföljd vinner laga kraft mot den dömde, om inte annat följer av 7 § tredje stycket.
Villkorligt fängelse får, i enlighet med vad som föreskrivs i 31 kap., förenas med
Bilaga 2
77
- dagsböter (2 §), - samhällstjänst (3 §), - övervaknings- och kontrollsanktion (4 §), - hemarrest (5 §), - vård- eller påverkanssanktion (6 §), eller - kontraktsvård (7 §) I 31 kap. 8 § och 34 kap. 7 § finns bestämmelser om betydelsen av att den dömde gör sig skyldig till ny brottslighet före prövotidens utgång.
Den sanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med ska fullgöras under prövotiden.
Sanktioner som villkorligt fängelse får förenas med
2 § Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att betala dagsböter. Antalet dagsböter ska bestämmas till lägst femtio och högst tvåhundra.
3 § Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att utföra oavlönat arbete eller delta i annan motsvarande verksamhet i lägst fyrtio och högst tvåhundrafyrtio timmar (samhällstjänst).
4 § Villkorligt fängelse får förenas med övervakning och kontroll samt därmed förenad inskränkning av friheten (övervaknings- och kontrollsanktion). Övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år.
5 § Villkorligt fängelse får förenas med förbud att vistas utanför bostaden annat än på särskilt angivna tider och för bestämda ändamål (hemarrest). Hemarresten ska pågå under en tid som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst fjorton dagar och högst åtta månader.
6 § Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att genomgå vård, behandling, brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller andra motsvarande åtgärder i enlighet med vad som framgår av ett av Kriminalvården avgivet yttrande (vård- eller påverkanssanktion).
Bilaga 2 SOU 2012:34
78
7 § Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat förhållande som kräver vård eller annan behandling och som har bidragit till att brottet har begåtts enligt en på förhand uppgjord plan som den dömde har förbundit sig att följa (kontraktsvård). Innehållet i kontraktsvården ska i huvudsak motsvara det utmätta fängelsestraffet i ingripandegrad.
Kontraktsvård får verkställas mot den dömde även om domen inte har vunnit laga kraft. Om domen överklagas får högre rätt besluta att vidare verkställighet inte får ske.
Om villkorligt fängelse förenas med kontraktsvård räknas prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet från dagen för domen.
Om villkorligt fängelse förenas med kontraktsvård får rätten besluta att den dömde, om han eller hon är häktad i målet, i stället ska omhändertas till dess att han eller hon har överförts till det behandlingshem eller den vårdgivare som anges i behandlingsplanen. Omhändertagandet får inte pågå längre än en vecka.
Åtgärder vid bristande verkställighet
8 § Om den dömde inte fullgör en sanktion enligt 3–7 §§ som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med, får Kriminalvården meddela honom eller henne en varning.
9 § Om den dömde redan har meddelats varning enligt 8 §, eller om det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra sanktionen även om en varning meddelas, får i fall som avses i 8 § övervakningsnämnden efter omständigheterna
1. förlänga prövotiden, dock längst till fyra år,
2. undanröja sanktionen och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan sanktion enligt 2–7 §§, eller
3. ändra innehållet i en sådan plan för kontraktsvård som anges i 7 § första stycket.
Vid beslut om åtgärd enligt första stycket 2 ska övervakningsnämnden i första hand ersätta sanktionen med en sanktion av motsvarande ingripandegrad som den som ursprungligen beslutats. Först om det inte är möjligt, får nämnden besluta om en mer ingripande sanktion. När den nya sanktionen bestäms ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av den tidigare sanktionen.
Bilaga 2
79
Om övervakningsnämnden inte finner tillräckliga skäl för att besluta om åtgärd enligt första stycket 1 eller 2 får nämnden i stället besluta om varning enligt 8 §. Nämnden får även besluta om varning för att förstärka en åtgärd enligt första stycket 1 eller 2.
10 § I fall som avses i 8 § får rätten på talan av Kriminalvården besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt om
1. åtgärder enligt 9 § inte kan vidtas, har vidtagits utan att ge avsedd verkan eller kan antas inte komma att ge avsedd verkan, eller
2. den dömde har åsidosatt sina åligganden i sådan utsträckning eller på ett sådant sätt att åtgärder enligt 9 § inte är tillräckliga.
Vid beslut enligt första stycket ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet.
Om det inte finns tillräckliga skäl för att besluta om verkställighet i kriminalvårdsanstalt, får rätten i stället besluta om åtgärder enligt 8 eller 9 §.
11 § Om villkorligt fängelse förenats med dagsböter och förutsättningarna för bötesförvandling enligt 15 § bötesverkställighetslagen (1979:189) är uppfyllda, ska rätten på talan av åklagare undanröja de böter som inte har betalats och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan sanktion enligt 3–7 §§.
Om det kan antas att den dömde inte kommer att fullgöra någon av de sanktioner som anges i 3–7 §§, får rätten i stället för vad som anges i första stycket besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. I sådana fall ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet.
12 § Beslut enligt 8–11 §§ får inte meddelas efter prövotidens utgång.
13 § Om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt av ett villkorligt fängelsestraff eller om att vidta en åtgärd enligt 8 § eller 9 § första stycket 1 eller 2, får övervakningsnämnden eller den domstol vid vilken talan förs enligt 10 eller 11 §, om omständigheterna föranleder det, besluta att den dömde på lämpligt sätt ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Ett sådant beslut ska omprövas så ofta det finns anledning.
Bilaga 2 SOU 2012:34
80
Om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med kontraktsvård eller hemarrest, får beslut om omhändertagande enligt första stycket meddelas av Kriminalvården. Kriminalvårdens beslut gäller omedelbart. Övervakningsnämnden ska senast den första arbetsdagen efter den dag då Kriminalvården meddelat sitt beslut pröva om beslutet ska bestå. Om inte nämnden fastställer Kriminalvårdens beslut upphör det att gälla.
Omhändertagande får inte pågå längre än en vecka. Om det finns synnerliga skäl, får dock beslutas att omhändertagandet ska förlängas i högst en vecka.
Om den dömde är omhändertagen när rätten meddelar beslut om att fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt, får rätten besluta att han eller hon ska vara omhändertagen till dess att beslutet om verkställighet i kriminalvårdsanstalt vinner laga kraft.
Övriga bestämmelser
14 § Närmare bestämmelser om verkställighet av de sanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med finns i lagen (20xx:xx) om villkorligt fängelse.
15 § I 34 kap. finns bestämmelser om åtgärder när den dömde har begått nytt brott före utgången av prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff.
16 § Villkorligt fängelse anses helt verkställt när det inte längre finns möjlighet att besluta att straffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. För verkställighet av dagsböter som döms ut i förening med villkorligt fängelse gäller dock regleringen i bötesverkställighetslagen (1979:189).
17 § Om det beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt, gäller bestämmelserna i 26 kap. för verkställigheten.
Vid tillämpning av 26 kap. ska den del av straffet som enligt domstolens beslut ska verkställas i anstalt anses motsvara fängelsestraffets längd.
Bilaga 2
81
28 kap.
Kapitlet utgår.
29 kap. Om straffmätning och påföljdseftergift
1 § Straff ska, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstilllämpning, bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde.
Vid bedömningen av straffvärdet ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Det ska särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person.
1 a § Vad som sägs i 1 § ska gälla även när domstolen dömer till ny på följd för ett brott som är begånget före en tidigare dom (nyupptäckt brott). I ett sådant fall ska det när straffet bestäms beaktas att straffen tillsammans inte överstiger vad som skulle ha dömts ut för den samlade brottsligheten. Rätten får därvid döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
2 § Som försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet ska, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas
1. om den tilltalade avsett att brottet skulle få allvarligare följder än det faktiskt fått,
2. om den tilltalade visat stor hänsynslöshet,
3. om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller svårigheter att värja sig,
4. om den tilltalade utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat ett särskilt förtroende,
5. om den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet genom tvång, svek eller missbruk av hans eller hennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning,
6. om brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering,
7. om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hud-
Bilaga 2 SOU 2012:34
82
färg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller annan liknande omständighet, eller
8. om brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i dess förhållande till en närstående person.
3 § Som förmildrande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet ska, vid sidan av vad som är föreskrivet för vissa fall, särskilt beaktas
1. om brottet föranletts av någon annans uppenbart kränkande beteende,
2. om den tilltalade till följd av en allvarlig psykisk störning haft nedsatt förmåga att inse gärningens innebörd eller att anpassa sitt handlande efter en sådan insikt eller annars till följd av en psykisk störning, sinnesrörelse eller av någon annan orsak haft nedsatt förmåga att kontrollera sitt handlande,
3. om den tilltalades handlande stått i samband med hans eller hennes bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga,
4. om brottet föranletts av stark mänsklig medkänsla, eller
5. om gärningen, utan att vara fri från ansvar, är sådan som avses i 24 kap.
Om det är påkallat med hänsyn till brottets straffvärde, får dömas till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
4 § Vid straffmätningen av böter och av fängelse som inte är villkorligt ska rätten, utöver brottets straffvärde, i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott, om inte den tidigare brottsligheten kan beaktas
1. genom att det inte beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt eller
2. i tillräcklig utsträckning genom att det beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt eller genom att villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad.
Vid bedömningen av den tidigare brottslighetens betydelse för straffmätningen ska de omständigheter som anges i 31 kap. 9 § första stycket särskilt beaktas.
5 § Vid straffmätningen ska rätten, utöver brottets straffvärde, som grund för strafflindring i skälig omfattning beakta
1. om den tilltalade till följd av brottet drabbats av allvarlig kroppsskada,
Bilaga 2
83
2. om den tilltalade till följd av hög ålder eller dålig hälsa skulle drabbas oskäligt hårt av ett straff utmätt efter brottets straffvärde,
3. om en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid förflutit sedan brottet begicks eller rättegång annars inte genomförts inom skälig tid,
4. om den tilltalade efter förmåga försökt förebygga eller avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet,
5. om den tilltalade frivilligt angett sig, eller genom att erkänna eller på annat sätt medverkat till utredningen av det egna brottet,
6. om den tilltalade förorsakas men till följd av att han eller hon på grund av brottet utvisas ur riket,
7. om den tilltalade förorsakas men till följd av att han eller hon på grund av brottet blir avskedad eller uppsagd från anställning eller om det kan antas att sådana följder kommer att inträffa,
8. om ett straff utmätt efter brottets eller brottslighetens straffvärde skulle framstå som oproportionerligt strängt med hänsyn till andra rättsliga sanktioner till följd av brottet, eller
9. om någon annan omständighet påkallar att den tilltalade får ett lägre straff än brottets eller brottslighetens straffvärde motiverar.
Om det är påkallat med hänsyn till omständigheter som avses i första stycket, får rätten döma till lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet.
6 § Är det med hänsyn till någon sådan omständighet som avses i 5 § uppenbart oskäligt att döma till påföljd, skall rätten meddela påföljdseftergift.
7 § Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år, ska hans eller hennes ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen.
Rätten får då döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. Detsamma gäller för den som begått brott efter att han eller hon fyllt arton år men innan han eller hon fyllt tjugoett år, om straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet eller brottsligheten.
För brott som någon har begått innan han eller hon fyllt tjugoett år får inte dömas till svårare straff än fängelse i tio år. Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 26 kap. 2 §, får dock dömas till fängelse i högst fjorton år.
Bilaga 2 SOU 2012:34
84
30 kap. Om bestämmande av påföljd
1 § Påföljd ska bestämmas till böter eller fängelse enligt vad som följer av 29 kap.
Rätten kan besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt enligt bestämmelserna i 31 kap. (villkorligt fängelse).
2 § Ingen får dömas till flera påföljder för samma brott, om inte något annat är föreskrivet.
3 § När någon döms för flera brott, ska rätten döma till gemensam påföljd för brotten, om inte något annat är föreskrivet.
Om det finns särskilda skäl får rätten för ett eller flera brott döma till böter och samtidigt döma till annan påföljd för brottsligheten i övrigt.
När högre rätt dömer för brott som prövats i flera domar i lägre rätt, ska brottsligheten i varje sådan dom föranleda särskild påföljd.
4 § Upphävd.
5 § Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år ska påföljden bestämmas enligt 32 kap. Även i sådana fall ska bestämmelserna i 3 § första och andra styckena samt 29 kap. tillämpas.
31 kap. Om förutsättningar för villkorligt fängelse
Betydelsen av fängelsestraffets längd
1 § Rätten ska besluta att ett fängelsestraff på viss tid som understiger ett år ska vara villkorligt, om inte annat följer av 11 § eller hinder möter med hänsyn till tidigare brottslighet enligt 7–9 §§.
Rätten får besluta att ett fängelsestraff på viss tid som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt om
1. det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård, eller
2. verkställighet av ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt.
Bilaga 2
85
Valet av tilläggssanktion
2 § Villkorligt fängelse ska förenas med någon av de sanktioner som anges i 27 kap. 2-7 §§. Ingripandegraden i sanktionen ska bestämmas med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
3 § Villkorligt fängelse ska förenas med dagsböter, om det inte finns hinder med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet.
Är inte dagsböter tillräckligt ingripande ska det villkorliga fängelsestraffet i stället förenas med samhällstjänst, om det är lämpligt med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
Om det inte finns förutsättningar att förena det villkorliga fängelsestraffet med samhällstjänst, ska det i stället förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion.
Är inte dagsböter eller samhällstjänst tillräckligt ingripande med hänsyn till den tilltalades tidigare brottslighet i förening med fängelsestraffets längd, ska det villkorliga fängelsestraffet förenas med hemarrest, om det är lämpligt med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
4 § Om den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller för något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till att brottet har begåtts, eller om han eller hon har behov av och förutsättningar för att genomgå brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet, får det villkorliga fängelsestraffet i stället för vad som föreskrivs i 3 § förenas med en vård- eller påverkanssanktion.
Om det är uppenbart att innehållet i en vård- eller påverkanssanktion som Kriminalvården har föreslagit inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet, får det villkorliga fängelsestraffet utöver vård- eller påverkanssanktionen förenas med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
5 § Vid valet av eller bestämmandet av ingripandegraden i den sanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med, ska rätten beakta om den tilltalade med anledning av misstanke om brott som prövats genom dom i målet har varit berövad friheten på sätt
Bilaga 2 SOU 2012:34
86
som enligt 33 kap. 6 § får tillgodoräknas som tid under vilken det villkorliga fängelsestraffet ska anses vara verkställt. Rätten får därvid bestämma att en övervaknings- och kontrollsanktion ska pågå under kortare tid än vad som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader, eller att hemarrest ska pågå under kortare tid än vad som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst fjorton dagar. Rätten kan också helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med någon sanktion.
6 § I 34 kap. 9 § finns bestämmelser om möjlighet att låta samma sanktion gälla för flera villkorliga fängelsestraff.
Beaktande av tidigare brottslighet
7 § Vid bedömningen av om ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska, utöver fängelsestraffets längd, beaktas om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som föranlett annan påföljd än böter.
8 § Om brottet har begåtts efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före prövotidens utgång, får rätten besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt endast om den tidigare brottsligheten kan beaktas tillräckligt genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en sanktion enligt 27 kap. 3-5 §§ som är av mer ingripande slag eller en sanktion enligt 27 kap. 6 eller 7 § som har ett mer ingripande innehåll än vad som annars hade kommit ifråga.
9 § Vid bedömningen av betydelsen av tidigare brottslighet i andra fall än vad som anges i 8 § ska särskilt beaktas
1. tiden mellan det tidigare avgörandet och den nya brottsligheten,
2. huruvida den tidigare och den nya brottsligheten är likartad, och
3. om brottsligheten i båda fallen är allvarlig eller om den nya brottsligheten är mer allvarlig än den tidigare brottsligheten.
Även om den tilltalades tidigare brottslighet utgör skäl mot villkorligt fängelse, ska rätten besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, om den tidigare brottsligheten kan beaktas tillräckligt ge-
Bilaga 2
87
nom valet av eller ingripandegraden i den sanktion enligt 27 kap. 2-7 §§ som det villkorliga fängelsestraffet förenas med. Rätten får därvid bestämma att en övervaknings- och kontrollsanktion ska pågå under längre tid än vad som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock inte mer än ett år. På samma sätt får rätten besluta att en hemarrest ska pågå under längre tid än vad som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock inte mer än åtta månader.
10 § Som särskilt skäl för villkorligt fängelse i fall som avses i 8 och 9 §§ ska beaktas om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård.
Hinder mot villkorligt fängelse
11 § Om det inte finns förutsättningar att förena ett villkorligt fängelsestraff med en sanktion enligt 27 kap. 2–7 §§ som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det utmätta fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet, får rätten inte besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Beaktande av personliga förhållanden m.m.
12 § Även om det finns hinder mot villkorligt fängelse på grund av tidigare brottslighet eller omständigheter som anges i 11 §, får rätten besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt om verkställighet av ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbar oskäligt.
32 kap. Om ungdomspåföljder
Allmänna förutsättningar för att döma till en ungdomspåföljd
1 § Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år ska påföljden, om inte annat sägs i detta kapitel, bestämmas till en ungdomspåföljd eller till böter.
Bilaga 2 SOU 2012:34
88
Om den tilltalade vid tidpunkten för domen är över arton år och det skulle vara olämpligt att bestämma påföljden till en ungdomspåföljd, ska påföljden i stället bestämmas enligt vad som följer av 30 och 31 kap. Rätten får avstå från att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt endast om det finns synnerliga skäl.
Även den som begått brott efter att ha fyllt arton men inte tjugoett år får dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl.
Varningsstraff
2 § Rätten får döma till varningsstraff om det inte med hänsyn till brottslighetens straffvärde är påkallat med en mer ingripande påföljd än dagsböter.
Vid bedömningen av om varningsstraff är tillräckligt ingripande ska särskilt beaktas om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott.
Ungdomsvård
3 § Rätten får döma till ungdomsvård om den unge har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och sådan vård eller åtgärd kan beredas den unge. Vården och åtgärderna ska syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt.
Ungdomsvård får dömas ut endast om socialtjänstens planerade åtgärder, i förekommande fall i förening med ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller böter, är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet.
4 § Ska åtgärder enligt 3 § andra stycket vidtas med stöd av socialtjänstlagen, ska rätten meddela föreskrift om att den unge ska följa det ungdomskontrakt som upprättats av socialnämnden, om inte annat följer av sista stycket. Innehållet i kontraktet ska framgå av domen.
Ska åtgärderna vidtas med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, ska den vårdplan som upprättats av socialnämnden fogas till domen.
Bilaga 2
89
Ungdomsvård får dömas ut endast om arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna i tillräcklig omfattning framgår av ungdomskontraktet eller vårdplanen.
Har de åtgärder som följer av ungdomskontraktet eller vårdplanen redan fullgjorts får rätten förordna att påföljden ska anses verkställd.
5 § Om skada på egendom har uppkommit genom brottet och det bedöms vara ägnat att främja den unges anpassning i samhället, får rätten, i samband med att den dömer till ungdomsvård, föreskriva att den unge på tid och sätt som anges i domen ska biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt. Sådan föreskrift får meddelas endast med den skadelidandes samtycke.
Ungdomstjänst
6 § Rätten får döma till ungdomstjänst om det inte finns skäl att döma till ungdomsvård och ungdomstjänst är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet i lägst tjugo och högst etthundrafemtio timmar.
Rätten får döma till ungdomstjänst om påföljden är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. I valet mellan ungdomstjänst och böter ska ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
Kontaktskyldighet för unga
7 § Rätten får döma till kontaktskyldighet för unga lägst två och högst sex månader om det inte finns förutsättningar att döma till ungdomsvård eller ungdomstjänst.
Rätten får döma till kontaktskyldighet för unga om påföljden är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. I valet mellan kontaktskyldig-
Bilaga 2 SOU 2012:34
90
het för unga och böter ska kontaktskyldighet för unga väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
Bestämmelser om verkställighet finns i socialtjänstlagen (2001:453).
Ungdomsvård med förstärkningspåföljd
8 § Om det behövs med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet, får rätten förena ungdomsvård med
1. ungdomstjänst,
2. kontaktskyldighet för unga eller
3. dagsböter, högst tvåhundra, oavsett om böter har föreskrivits för brottet eller inte.
I valet mellan ungdomstjänst och böter ska ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande. Om det inte finns förutsättningar enligt 6 § första stycket för ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas.
Ungdomsövervakning
9 § Rätten får döma till ungdomsövervakning lägst sex månader och högst ett år om vare sig ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet.
Bestämmelser om verkställighet finns i lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
Bristande verkställighet av ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
10 § Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att han eller hon ska följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta.
I stället för att undanröja påföljden får dock rätten meddela den dömde en varning, om det är en tillräcklig åtgärd.
Om, av annat skäl än som anges i första stycket, den planerade vården eller de planerade åtgärderna enligt ett ungdomskontrakt
Bilaga 2
91
eller en vårdplan inte kommer till stånd eller vården eller åtgärderna kommit att i väsentlig grad avvika från vad som planerats i kontraktet eller vårdplanen, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. Detsamma gäller om, av annat skäl än som anges i första stycket, en dom på ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning inte till väsentlig del kan fullgöras inom skälig tid.
Om mer än en påföljd undanröjs får rätten bestämma en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
Om rätten beslutar om undanröjande enligt första eller andra stycket ska den, när den nya påföljden bestäms, ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den undanröjda påföljden eller de undanröjda påföljderna och till böter som har dömts ut enligt 8 § första stycket 3.
Sluten ungdomsvård
11 § Rätten får döma till sluten ungdomsvård under viss tid om det finns synnerliga skäl med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet. Om sluten ungdomsvård inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde får påföljden i stället bestämmas till fängelse enligt vad som följer av 30 och 31 kap.
Rätten får bestämma tiden för sluten ungdomsvård till lägst fjorton dagar och högst fyra år.
Bestämmelser om verkställighet finns i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
12 § Har den som dömts till en ungdomspåföljd enligt 3–9 eller 11 § begått annat brott innan påföljden helt har verkställts, ska rätten bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten.
13 § I den omfattning det följer av 14 eller 15 § får rätten i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten
1. besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse också det andra brottet, eller
Bilaga 2 SOU 2012:34
92
2. om den tidigare domen vunnit laga kraft, undanröja den tidigare utdömda påföljden och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
14 § Beslut enligt 13 § 1 får meddelas endast om det tillkommande brottet i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse eller det annars finns särskilda skäl.
15 § Beslut enligt 13 § 2 får meddelas endast om det finns särskilda skäl och om dom meddelas innan påföljden helt har verkställts.
Annan påföljd än en ungdomspåföljd får dömas ut endast om den tidigare påföljden var sluten ungdomsvård.
När påföljden för den samlade brottsligheten bestäms ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den tidigare domen.
Ändrade förhållanden m.m.
16 § Har genom lagakraftvunnen dom beslutats, att ungdomspåföljd som dömts ut i tidigare mål ska avse ytterligare brott, och ändras den tidigare påföljden av högre rätt genom dom som vinner laga kraft, ska frågan om påföljd för den tillkommande brottsligheten efter anmälan av åklagare på nytt prövas i domstol.
Vad som sägs i 34 kap. 11 § första stycket andra punkten och andra stycket om fängelse ska tillämpas på motsvarande sätt beträffande sluten ungdomsvård.
33 kap. Om avräkning av anhållnings- och häktestid m.m.
1 § Upphävd.
2 § Upphävd.
3 § Upphävd.
4 § Upphävd.
Bilaga 2
93
5 § Bestämmelser om att frihetsberövande i vissa fall skall tillgodoräknas som tid för verkställighet av påföljd finns i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. och i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.
6 § Om någon döms till fängelse på viss tid som inte är villkorligt eller till sluten ungdomsvård eller om rätten med tillämpning av 34 kap. 2 § 1 eller 32 kap. 13 § 1 beslutar att sådan påföljd ska avse ytterligare brott, och den dömde med anledning av misstanke om brott som prövats genom dom i målet har varit berövad friheten på sätt som enligt 19 a § första stycket lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. får tillgodoräknas som tid under vilken påföljden verkställts i anstalt eller vid ett särskilt ungdomshem, får rätten besluta att påföljden ska anses helt verkställd genom frihetsberövandet. En förutsättning för ett sådant beslut är att den tid som den utdömda påföljden överstiger frihetsberövandet med är ringa.
Om någon döms till böter, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning och med anledning av misstanke om brott, som prövats genom dom i målet, har varit berövad friheten på sätt som enligt första stycket får tillgodoräknas som verkställighet av påföljd, får rätten besluta att påföljden ska anses helt eller delvis verkställd genom frihetsberövandet.
7 § Bestämmelserna om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande som verkställighet av påföljd i 6 §, i 19 a § lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. och i 10 a § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård skall tillämpas av rätten i fråga om frihetsberövande som ägt rum utom riket, om inte särskilda skäl talar mot detta.
8 § Vid prövning i högre rätt av ett överklagande angående utdömd påföljd får beslut i fråga som avses i 6 och 7 §§ ändras även om beslutet inte överklagats.
9 § Upphävd.
Bilaga 2 SOU 2012:34
94
34 kap. Ny påföljdsbestämning efter tidigare dom på fängelse
Allmänna bestämmelser
1 § Har den som dömts till fängelse begått annat brott före domen (nyupptäckt brott) eller begår den dömde nytt brott efter domen men innan påföljden helt har verkställts eller annars upphört (nytt brott), ska rätten bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten.
2 § Om det finns särskilda skäl får rätten i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten
1. om det är fråga om nyupptäckt brottslighet, besluta att det tidigare utdömda fängelsestraffet ska avse också det nyupptäckta brottet, eller
2. om den tidigare domen har vunnit laga kraft, undanröja det utdömda fängelsestraffet och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
3 § Beslut enligt 2 § 1 får meddelas endast om det nyupptäckta brottet i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse.
Den tidigare påföljden är fängelse på viss tid som inte är villkorligt
4 § Beslut om undanröjande enligt 2 § 2 får endast meddelas om dom meddelas innan straffet helt har verkställts.
5 § Döms någon som villkorligt frigivits från fängelse till nytt fängelsestraff som inte är villkorligt, ska, om brottet har begåtts under prövotiden, den villkorligt medgivna friheten eller en del av denna förklaras förverkad om inte särskilda skäl talar mot det. Som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt medgiven frihet kan rätten beakta
1. om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet,
2. om lång tid har förflutit mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten, eller
3. om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.
Bilaga 2
95
Beslutas inte förverkande enligt första stycket, får rätten besluta åtgärd som avses i 26 kap. 18 § eller förlänga prövotiden med högst ett år utöver den tid som följer av 26 kap. 10 §.
En åtgärd enligt tredje stycket får beslutas endast före prövotidens utgång. Förverkande får beslutas endast om fråga därom uppkommer i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.
Den tidigare påföljden är villkorligt fängelse
6 § Beslut om undanröjande enligt 2 § 2 får inte meddelas.
7 § Om det döms ut ett fängelsestraff som inte är villkorligt för ett brott som har begåtts efter en tidigare dom till villkorligt fängelse men före prövotidens utgång och den tidigare brottsligheten inte kan anses tillräckligt beaktad genom att det döms ut ett fängelsestraff som inte är villkorligt för den nya brottsligheten, ska rätten besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt.
Beslut enligt första stycket får även meddelas om det med hänsyn till verkställigheten av det nya fängelsestraffet kan antas att den tilltalade inte inom föreskriven prövotid kommer att fullgöra en sanktion enligt 27 kap. 3–7 §§ som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med.
Beslut enligt denna paragraf får meddelas endast om den tidigare domen har vunnit laga kraft.
8 § Om 7 § kan tillämpas beträffande flera tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff, får rätten besluta att annat än det sist utdöma straffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt endast om det är uppenbart att den tidigare brottsligheten annars inte beaktas tillräckligt eller om det finns särskilda skäl.
9 § Om det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff och det kan antas att den dömde inte inom föreskriven prövotid kommer att fullgöra en sanktion enligt 27 kap. 3–7 §§ som ett tidigare villkorligt fängelsestraff har förenats med, får rätten, om den tidigare domen har vunnit laga kraft, undanröja den tidigare beslutade sanktionen och besluta om en gemensam sanktion för båda straffen.
Bilaga 2 SOU 2012:34
96
Beslut enligt första stycket får meddelas även om det pågår ett ärende om åtgärder enligt 27 kap. 9 eller 10 §.
Avräkning av tidigare verkställighet
10 § Vid beslut om förändring av en tidigare utdömd påföljd enligt 2 § 2, 7 § eller 9 §, ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den tidigare domen.
Ändrade förhållanden m.m.
11 § Har med tillämpning av 2 § 1 genom lagakraftvunnen dom beslutats, att fängelse som dömts ut i tidigare mål ska avse ytterligare brott, och ändras den tidigare påföljden av högre rätt genom dom som vinner laga kraft, ska frågan om påföljd för den tillkommande brottsligheten efter anmälan av åklagare på nytt prövas av domstol.
Detsamma ska gälla, när påföljd bestämts med tillämpning av 29 kap. 1 a § och den tidigare påföljden ändras.
Visar det sig, när en dom på fängelse på viss tid som inte är villkorligt ska verkställas, att den dömde begått brottet före det att en påföljd som han eller hon dömts till för något annat brott har dömts ut, och framgår det inte av den senare domen att den först utdömda påföljden har beaktats, ska, sedan domarna vunnit laga kraft, domstol efter anmälan av åklagare med tillämpning av 29 kap. 1 a § bestämma vad den dömde ska undergå till följd av den sist meddelade domen.
12 § Uppkommer fråga om överlämnande eller utlämning till Sverige för verkställighet av dom, varigenom någon dömts till fängelse som gemensam påföljd för två eller flera brott, och kan överlämnande eller utlämning enligt den främmande statens lagstiftning inte ske för alla brotten, ska domstol, efter anmälan av åklagare, undanröja den gemensamt utdömda påföljden och döma till påföljd för den brottslighet, för vilken överlämnande eller utlämning kan äga rum. Vad som föreskrivs i första stycket ska även gälla, då fråga uppkommer om att svensk brottmålsdom, som avser två eller flera brott, ska verkställas utomlands i enlighet med lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmåls-
Bilaga 2
97
dom eller lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, och hinder mot verkställighet föreligger enligt den främmande statens lagstiftning såvitt avser något eller några av brotten.
35 kap. Om bortfallande av påföljd
1 § Påföljd må ej ådömas, med mindre den misstänkte häktats eller erhållit del av åtal för brottet inom
1. två år, om å brottet ej kan följa svårare straff än fängelse i ett år,
2. fem år, om svåraste straffet är högre men icke över fängelse i två år,
3. tio år, om svåraste straffet är högre men icke över fängelse i åtta år,
4. femton år, om svåraste straffet är fängelse på viss tid över åtta år,
5. tjugofem år, om fängelse på livstid kan följa å brottet. Innefattar en handling flera brott, må utan hinder av vad nu sagts påföljd ådömas för alla brotten, så länge påföljd kan ådömas för något av dem.
2 § Bestämmelserna i detta kapitel om bortfallande av påföljd gäller inte för
1. mord eller dråp enligt 3 kap. 1 eller 2 §,
2. folkrättsbrott enligt 22 kap. 6 § andra stycket,
4. terroristbrott enligt 3 § 1 eller 2 jämförd med 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, eller
5. försök till brott som avses i 1, 3 eller 4. Har någon begått brott som avses i första stycket innan han eller hon fyllt tjugoett år, gäller dock bestämmelserna om bortfallande av påföljd i detta kapitel.
3 § Frigives häktad utan att hava erhållit del av åtal eller avvisas eller avskrives mål mot någon sedan han fått del av åtal, skall i fråga om möjligheten att ådöma påföljd så anses som hade häktningen eller delgivningen ej skett.
Bilaga 2 SOU 2012:34
98
4 § De i 1 § bestämda tiderna ska räknas från den dag brottet begicks. Om det förutsätts att en viss verkan av handlingen ska ha inträtt innan en påföljd får dömas ut, ska tiden räknas från den dag då sådan verkan inträdde. Vid brott som avses i följande bestämmelser ska de i 1 § bestämda tiderna räknas från den dag målsäganden fyller eller skulle ha fyllt arton år:
1. 6 kap. 4–6 §§ och 8 § tredje stycket eller försök till sådana brott,
2. 6 kap. 1–3 och 12 §§ eller försök till sådana brott, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt arton år,
3. 16 kap. 10 a § första och femte styckena eller försök till sådana brott, om brottet avser skildring av barn i pornografisk bild och en tillämpning av första stycket inte leder till att möjligheten att döma ut påföljd bortfaller senare,
4. 2 § lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor eller försök till sådant brott, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt arton år.
Vid bokföringsbrott som inte är ringa ska tiden räknas från den dag då den bokföringsskyldige har försatts i konkurs, fått eller erbjudit ackord eller inställt sina betalningar, om detta skett inom fem år från brottet. Om den bokföringsskyldige inom fem år från brottet blivit föremål för revision av Skatteverket, ska tiden räknas från den dag då revisionen beslutades.
5 § Upphävd.
6 § I intet fall må påföljd ådömas sedan från dag som i 4 § sägs har förflutit
1. fem år, om å brottet ej kan följa svårare straff än böter och tid för ådömande av påföljd för brottet bestämmes enligt 1 § 1,
2. femton år, om i annat fall än i 1 sägs å brottet ej kan följa fängelse över två år,
3. trettio år i övriga fall.
7 § Utdömda böter bortfaller när fem år förflutit från det att domen vann laga kraft. Detta gäller inte om den dömde vid utgången av den angivna tiden har delgetts en ansökan om böternas förvandling och denna ansökan inte har prövats slutligt. Föranleder inte ansökningen att böterna förvandlas, bortfaller de när rättens slut-
Bilaga 2
99
liga beslut i målet vinner laga kraft. Om bortfallande av ålagt förvandlingsstraff föreskrivs särskilt.
Dör den dömde, bortfaller utdömda böter. Har under den dömdes livstid domen vunnit laga kraft och lös egendom tagits i mät eller satts i allmänt förvar, för betalning av böterna, ska dock böterna betalas av den egendomen.
Vad nu sagts om böter gäller även sådana böter som avses i 27 kap. 2 § och utdömt vite.
8 § Utdömt fängelse som inte är villkorligt bortfaller, om domen inte börjat verkställas innan tid som nedan sägs förflutit från det domen vann laga kraft:
1. fem år, om fängelse inte över ett år har dömts ut,
2. tio år, om fängelse på längre tid än ett år men inte över fyra år har dömts ut,
3. femton år, om fängelse på längre tid än fyra år men inte över åtta år har dömts ut,
4. tjugo år, om fängelse på viss tid över åtta år har dömts ut,
5. trettio år, om fängelse på livstid har dömts ut.
9 § Avbryts verkställighet av fängelse som har dömts ut på viss tid och som inte är villkorligt ska, vad som sägs i 8 § tillämpas på motsvarande sätt i fråga om den fortsatta verkställigheten. Därvid ska tiden beräknas med hänsyn till vad som återstår av det utdömda straffet. Tiden ska räknas från den dag avbrottet skedde eller, när villkorlig frigivning ägt rum men förklarats förverkad, från den dag beslutet därom vann laga kraft.
10 § Ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning och sluten ungdomsvård bortfaller, om domen inte börjat verkställas innan fem år förflutit från det att domen vann laga kraft.
Avbryts verkställigheten av dom på sådan påföljd som sägs i första stycket ska vad som sägs i första stycket tillämpas på motsvarande sätt i fråga om den fortsatta verkställigheten. Tiden ska räknas från dagen för avbrottet.
Bilaga 2 SOU 2012:34
100
36 kap. Om förverkande
Förverkande av utbyte
1 § Utbyte av ett brott enligt denna balk ska förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett brott, om mottagandet utgör brott enligt denna balk. I stället för det mottagna får dess värde förklaras förverkat.
Om inte annat är särskilt föreskrivet, ska bestämmelserna i första stycket också tillämpas i fråga om utbyte av ett brott och ersättning för kostnader i samband med ett brott enligt annan lag eller författning, om det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än ett år.
1 a § Vid bedömningen av om det är uppenbart oskäligt att förklara utbyte av ett brott förverkat ska bland andra omständigheter beaktas om det finns anledning att anta att skadeståndsskyldighet i anledning av brottet kommer att åläggas eller annars bli fullgjord.
1 b § Döms någon för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse i sex år eller mer och har brottet varit av beskaffenhet att kunna ge utbyte, ska även i annat fall än som avses i 1 § egendom förklaras förverkad, om det framstår som klart mera sannolikt att den utgör utbyte av brottslig verksamhet än att så inte är fallet. I stället för egendomen får dess värde förklaras förverkat.
Har brottet varit av beskaffenhet att kunna ge utbyte, gäller första stycket också om någon döms för
1. människohandel enligt 4 kap. 1 a § tredje stycket, koppleri, ocker som är grovt, olovlig befattning med falska pengar som är grovt, eller grovt dobbleri,
2. narkotikabrott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64) eller olovlig befattning med narkotikaprekursorer enligt 3 b § första stycket samma lag,
3. dopningsbrott enligt 3 § första stycket lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,
4. narkotikasmuggling enligt 6 § första stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling, eller
5. människosmuggling enligt 20 kap. 8 § första stycket utlänningslagen (2005:716) eller organiserande av människosmuggling enligt 20 kap. 9 § första stycket samma lag.
Bilaga 2
101
Vad som sägs om förverkande i första och andra styckena gäller också om någon döms för försök, förberedelse eller stämpling till ett brott som avses där.
Förverkande enligt denna paragraf får inte beslutas om det är oskäligt.
1 c § Som utbyte av ett brott eller av brottslig verksamhet anses vid förverkande även egendom som har trätt i stället för utbyte, avkastning av utbyte samt avkastning av det som trätt i stället för utbyte.
Förverkande av hjälpmedel, m.m.
2 § Egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt denna balk får förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott enligt denna balk, om brottet har fullbordats eller om förfarandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse eller stämpling.
Vad som har sagts i första stycket gäller även egendom som frambragts genom brott enligt denna balk, egendom vars användande utgör sådant brott samt egendom som någon annars tagit befattning med på ett sätt som utgör sådant brott.
I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat. Om inte annat är särskilt föreskrivet, skall bestämmelserna i första och tredje styckena också tillämpas i fråga om egendom som använts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott enligt annan lag eller författning, om det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än ett år.
3 § Förverkande får även i annat fall än som avses i 2 § beslutas i fråga om föremål
1. som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning,
2. som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa och som har påträffats under omständigheter som gav anledning att befara att de skulle komma till sådan användning, eller
3. som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom och som har påträffats under omstän-
Bilaga 2 SOU 2012:34
102
digheter som gav uppenbar anledning att befara att de skulle komma till sådan användning.
4 § Har det till följd av ett brott som är begånget i utövningen av näringsverksamhet uppkommit ekonomiska fördelar för näringsidkaren, skall värdet därav förklaras förverkat även när det inte följer av 1 eller 2 § eller annars är särskilt föreskrivet.
Vad som har sagts i första stycket gäller ej, om förverkande är oskäligt. Vid bedömningen av om så är förhållandet skall bland andra omständigheter beaktas om det finns anledning att anta att annan betalningsskyldighet som svarar mot de ekonomiska fördelarna av brottet kommer att åläggas näringsidkaren eller annars fullgöras av denne.
Kan bevisning om vad som skall förklaras förverkat inte alls eller endast med svårighet föras, får värdet uppskattas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till omständigheterna.
Hos vem förverkande får ske, m.m.
5 § Förverkande till följd av brott av egendom eller dess värde enligt 1 och 2–4 §§ får, om inte annat har föreskrivits, ske hos
a) gärningsmannen eller annan som medverkat till brottet,
b) den i vars ställe gärningsmannen eller annan medverkande var,
c) den som genom brottet beretts vinning eller näringsidkare som avses i 4 §,
d) den som efter brottet förvärvat egendomen genom bodelning eller på grund av arv eller testamente eller genom gåva eller som efter brottet förvärvat egendomen på annat sätt och därvid haft vetskap om eller skälig anledning till antagande om egendomens samband med brottet.
Tillhörde egendomen vid brottet inte någon av dem som anges i första stycket a–c, får den inte förklaras förverkad. Egendom som enligt 1 c § ska anses som utbyte får dock förklaras förverkad om den egendom, som den förverkade egendomen trätt i stället för, vid brottet tillhörde någon av dem som anges i första stycket a–c.
5 a § Förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 1 b § får ske hos
Bilaga 2
103
1. gärningsmannen eller annan som medverkat till det brott som förverkandet grundas på,
2. den som förvärvat egendomen genom bodelning eller på grund av arv eller testamente eller genom gåva,
3. den som förvärvat egendomen på annat sätt och därvid haft vetskap om eller skälig anledning att anta att egendomen har samband med brottslig verksamhet.
Bestämmelser om förfarandet vid en talan om förverkande hos den som avses i första stycket 2 eller 3 finns i lagen (2008:369) om förfarandet vid förverkande av utbyte av brottslig verksamhet i vissa fall.
5 b § Särskild rätt till egendom som förklaras förverkad består, om inte även den särskilda rätten förklaras förverkad.
Sådan rätt som har vunnits genom utmätning upphör, om egendomen förklaras förverkad, såvida det inte av särskild anledning förordnas att rätten ska bestå.
6 § I stället för förverkande äger rätten föreskriva åtgärd till förebyggande av missbruk.
Om företagsbot
7 § För brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet skall, på yrkande av allmän åklagare, näringsidkaren åläggas företagsbot, om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter och
1. näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten, eller
2. brottet har begåtts av
a) en person i ledande ställning grundad på befogenhet att företräda näringsidkaren eller att fatta beslut på näringsidkarens vägnar, eller
b) en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten.
Första stycket gäller inte, om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren.
8 § Företagsbot skall fastställas till lägst fem tusen kronor och högst tio miljoner kronor
Bilaga 2 SOU 2012:34
104
9 § När storleken av företagsbot bestäms, skall, med beaktande av straffskalan för brottet, särskild hänsyn tas till den skada eller fara som brottsligheten inneburit samt till brottslighetens omfattning och förhållande till näringsverksamheten.
Skälig hänsyn skall också tas till om näringsidkaren tidigare ålagts att betala företagsbot.
10 § Företagsbot får sättas lägre än vad som borde ha skett med tillämpning av 9 §,
1. om brottet medför annan betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för näringsidkaren och den samlade reaktionen på brottsligheten skulle bli oproportionerligt sträng,
2. om näringsidkaren efter förmåga försökt förebygga, avhjälpa eller begränsa de skadliga verkningarna av brottet,
3. om näringsidkaren frivilligt angett brottet, eller
4. om det annars finns särskilda skäl för jämkning. Om det är särskilt påkallat med hänsyn till något förhållande som avses i första stycket får företagsbot efterges.
10 a § Om ett brott som kan föranleda talan om företagsbot
1. har begåtts av oaktsamhet, och
2. inte kan antas föranleda annan påföljd än böter får brottet åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt.
Gemensamma bestämmelser
11 § Vad i lag eller författning är föreskrivet om särskild rättsverkan av att någon döms till straff ska gälla även då en påföljd enligt 32 kap. döms ut.
Vid tillämpningen av första stycket ska, om inte annat beslutas i domen, en påföljd enligt 32 kap. anses lika med fängelse. Därvid ska, om så beslutas, en påföljd enligt 32 kap. anses motsvara fängelse i minst sex månader.
12 § Förutsättes för förverkande av egendom eller annan särskild rättsverkan, som kan följa å brott, att någon dömts till påföljd, må rätten, om påföljd för brottet eftergives, i den mån omständigheterna föranleda därtill förordna, att sådan rättsverkan skall inträda.
Bilaga 2
105
13 § Har brott begåtts av någon som inte fyllt femton år eller som handlat under påverkan av en allvarlig psykisk störning får rätten besluta om för- verkande av egendom eller om annan särskild rättsverkan, som kan följa på brottet, endast om och i den mån det med hänsyn till hans psykiska tillstånd, gärningens beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan anses skäligt.
14 § Kan på grund av den brottsliges död eller av annan orsak påföljd ej längre ådömas, får egendom förklaras förverkad eller företagsbot åläggas på grund av brottet eller åtgärd föreskrivas till förebyggande av missbruk, endast om stämning i mål därom delgivits inom fem år från det brottet begicks. Talan får i sådant fall väckas av åklagare endast om det är påkallat ur allmän synpunkt.
I fall som nu sagts skall vad i 35 kap. 3 § stadgas äga motsvarande tillämpning.
15 § Beslut om förverkande eller om åtgärd till förebyggande av missbruk eller om företagsbot förfaller, i den mån verkställighet ej skett inom tio år från det beslutet vann laga kraft.
16 § Är i lag eller författning föreskrivet att förklaring skall meddelas om förverkande eller annan sådan särskild rättsverkan av brott, må detta likväl underlåtas, om denna rättsverkan är uppenbart oskälig.
17 § Förverkad egendom och företagsbot tillfaller staten, om ej annat är föreskrivet.
Har utbyte av brott som svarar mot
1. skada för enskild eller
2. medel som en enskild är berättigad att få tillbaka förklarats förverkat hos någon, svarar staten i dennes ställe för ersättning åt den skadelidande eller ersättningsberättigade intill värdet av vad som har tillfallit staten på grund av beslutet om förverkande. Vid verkställighet av detta beslut har den hos vilken förverkandet skett rätt att räkna av vad han eller hon visar sig ha utgett som ersättning till den skadelidande eller ersättningsberättigade.
Bilaga 2 SOU 2012:34
106
37 kap. Om nämnderna
1 § Regeringen bestämmer om landets indelning i verksamhetsområden för övervakningsnämnderna.
En övervakningsnämnd består av ordförande, vice ordförande och tre andra ledamöter, om inte regeringen förordnar att en viss nämnd skall ha flera ledamöter. Nämnden är beslutför med ordförande och två ledamöter. I brådskande fall och i ärenden av mindre vikt får ordföranden ensam besluta på nämndens vägnar. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med nämnden.
Regeringen äger förordna att övervakningsnämnd skall arbeta å avdelningar. Om sådan avdelning skall i tillämpliga delar gälla vad om nämnd är stadgat.
2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordnar ordförande och vice ordförande i övervakningsnämnderna. Vice ordföranden tjänstgör vid förfall för ordföranden i dennes ställe. Vid förfall för både ordföranden och vice ordföranden förordnas tillfällig ersättare av Kriminalvården. Ordföranden, vice ordföranden och tillfällig ersättare skall vara lagfarna och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare.
Övriga ledamöter utses genom val. För dessa väljs lika många ersättare. Val förrättas av kommunfullmäktige, om övervakningsnämndens verksamhetsområde omfattar endast en kommun, och annars av landstingsfullmäktige. Om det inom nämndens verksamhetsområde även finns en kommun som ej ingår i ett landsting, förrättas valet av landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige med den fördelning dem emellan som länsstyrelsen bestämmer efter befolkningstalen. Ingår flera län eller delar av län i övervakningsnämnds verksamhetsområde, fastställer regeringen efter samma grunder antalet ledamöter och ersättare för varje län eller del av län. Landstingsfullmäktiges och kommunfullmäktiges val av ledamöter eller ersättare skall vara proportionellt, om det begärs av minst så många ledamöter i landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige som motsvarar den kvot, vilken erhålls om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med
1. Om kvoten är ett brutet tal, skall den avrundas till närmast högre hela tal. Om förfarandet vid sådant proportionellt val finns bestämmelser i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Om ersättarna inte väljs proportionellt, skall vid valet även den ordning bestämmas, i vilken de skall kallas till tjänstgöring.
Bilaga 2
107
Ledamot och annan än tillfällig ersättare utses för fyra år. Om en ledamot som har utsetts vid proportionellt val avgår före tidens utgång, inträder en ersättare enligt den ordning mellan ersättarna som har bestämts vid valet. Avgår en ledamot eller ersättare som inte har utsetts vid proportionellt val, utses en ny ledamot eller ersättare för återstoden av tiden. Tillfällig ersättare förordnas för högst sex månader.
Då ledamot eller ersättare skall utses skall övervakningsnämnden göra anmälan därom till den som skall utse honom.
3 § Valbar till ledamot eller ersättare i en övervakningsnämnd är den som har rösträtt vid val av kommunfullmäktige och som är folkbokförd inom nämndens verksamhetsområde. Den som har en förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte väljas till ledamot eller ersättare. Inte heller får en lagfaren domare, åklagare, polisman, kriminalvårdstjänsteman eller advokat eller den som annars har till yrke att föra andras talan inför rätta väljas till ledamot eller ersättare. Övervakningsnämnden prövar självmant den valdes behörighet.
Upphör en ledamot att vara valbar, är uppdraget förfallet.
4 § Upphävd.
5 § En ledamot och en ersättare i en övervakningsnämnd ska ha avlagt domared. För ledamot och ersättare ska samma jävsregler gälla som för domare. Bestämmelsen i 4 kap. 13 § 7 rättegångsbalken ska dock inte tillämpas.
I fråga om beslut av en övervakningsnämnd gäller i tillämpliga delar vad som är föreskrivet om omröstning i brottmål i överrätt.
6 § Om den dömde begär det, har han eller hon rätt att höras muntligen i ett ärende hos en övervakningsnämnd.
7 § Den som har dömts till fängelse får begära prövning av Kriminalvårdens beslut enligt 26 kap. 11 §, 12 § andra meningen eller 13 § andra meningen hos den övervakningsnämnd inom vars verksamhetsområde det frivårdskontor där den övervakade är inskriven är beläget. Nämnden får också självmant ta upp ett sådant beslut till omprövning eller själv meddela ett sådant beslut. Kriminalvården kan överlämna ett ärende enligt nämnda bestämmelser till nämnden för avgörande.
Bilaga 2 SOU 2012:34
108
8 § Upphävd.
9 § I ärende angående förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.
10 § Kriminalvårdens och övervakningsnämndens beslut som avses i 7 och 11 §§ gäller omedelbart, om inte något annat beslutas.
11 § Beslut av en övervakningsnämnd i frågor som avses i 26 kap. 11, 15, 18, 19 och 22 §§ samt 27 kap. 8, 9 och 13 §§ får överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Om beslutet rör frågor som avses i 27 kap. 8, 9 och 13 §§ får det överklagas av Kriminalvården. Överklagandet ska ges in till övervakningsnämnden. Klagotiden räknas från den dag då den klagande fick del av beslutet. Vid överklagande gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden. Övervakningsnämnden ska dock inte vara part i domstolen. Beslut enligt denna balk av en övervakningsnämnd i andra frågor än som avses i första stycket får inte överklagas.
38 kap. Rättegångsbestämmelser m.m.
1 § Den som har dömts till villkorligt fängelse får före överklagandetidens utgång lämna förklaring, att han eller hon är nöjd med domen när det gäller den utdömda påföljden. En sådan förklaring ska avse såväl det villkorliga fängelsestraffet i sig som de sanktioner enligt 27 kap. 2–7 §§ som det har förenats med. Förklaringen avges i den ordning som anges i 1 kap. 4 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse.
En förklaring som lämnats i föreskriven ordning får inte tas tillbaka. Har den dömde överklagat domen, ska hans eller hennes talan när det gäller påföljden för brottet anses återkallad genom förklaringen.
Angående nöjdförklaring i fråga om dom på fängelse som inte är villkorligt, dom på sluten ungdomsvård och dom på ungdomsövervakning är särskilt stadgat.
2 § Upphävd.
Bilaga 2
109
2 a § Har vid påföljdsbestämningen enligt vad som framgår av domen särskilt beaktats huruvida den tilltalade till följd av brottet kan komma att drabbas av avskedande eller uppsägning från arbetsanställning och har det antagande som i detta hänseende legat till grund för domen visat sig felaktigt, får den rätt som först dömt i målet efter ansökan av åklagaren eller den dömde undanröja den utdömda påföljden och döma till ny påföljd för brottet. Detta gäller dock endast om den tidigare utdömda påföljden inte har till fullo verkställts. Görs en sådan ansökan, får rätten besluta att den tidigare utdömda påföljden tills vidare inte får verkställas.
Är den tidigare påföljden villkorligt fängelse och bestäms den nya påföljden till fängelse som inte är villkorligt, ska vid straffets bestämmande skälig hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet. Härvid får dömas till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Undanröjs ett fängelsestraff som inte är villkorligt eller sluten ungdomsvård och dömer rätten till ny påföljd av samma slag, ska den tid under vilken den tidigare påföljden verkställts anses som verkställighet av den nya påföljden. Rätten ska i beslutet ange den redan verkställda tiden.
3 § Fråga om åtgärd enligt 27 kap. 10 § tas upp av rätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att pröva frågor enligt 27 kap. 9 § är belägen.
Fråga om åtgärd enligt 27 kap. 11 § tas upp av den rätt som först avgjort det mål där det villkorliga fängelsestraffet dömts ut.
Fråga om åtgärd enligt 32 kap. 10 § tas upp av den rätt som först avgjort det mål där ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning dömts ut.
Mål som avses i denna paragraf får också tas upp av en domstol, där brottmål mot den dömde är anhängigt eller där mål om åtgärd mot den dömde enligt 32 kap. 10 § redan tagits upp, eller av rätten i den ort, där den dömde mera varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.
4 § Anmälan enligt 32 kap. 16 § eller 34 kap. 11 § görs hos första domstol i något av målen. Anmälan enligt 34 kap. 12 § görs hos den rätt som först dömt i målet.
Bilaga 2 SOU 2012:34
110
5 § Talan som avses i 27 kap. 10 eller 11 § ska anses anhängiggjord, då ansökan om målets upptagande delgavs den dömde.
6 § Nämndemän ska delta när en tingsrätt avgör en fråga, som avses i 2 eller 2 a § eller i 27 kap. 10 eller 11 §, 32 kap. 10 § eller 34 kap. 11 § andra stycket eller 12 §. Detsamma ska gälla i fråga om undanröjande av påföljd enligt 34 kap. 2 § 2 och förverkande av villkorligt medgiven frihet eller annan åtgärd enligt 34 kap. 5 § eller 34 kap. 7 § första eller andra stycket.
Vid avgörande av en fråga som avses i 27 kap. 13 § är en tingsrätt domför med en lagfaren domare.
7 § Upphävd.
8 § I mål om åtgärd enligt 2 eller 2 a § eller 27 kap. 10 eller 11 §, 32 kap. 10 § eller 34 kap. 11 § andra stycket ska tingsrätten ge den dömde tillfälle att yttra sig. Begär den dömde att bli hörd muntligen, ska han eller hon ges tillfälle till det. I mål om åtgärd enligt 34 kap. 12 § ska den dömde ges tillfälle att yttra sig, om det är möjligt. Rättens avgörande av saken sker genom beslut.
En åtgärd enligt 27 kap. 13 § får beslutas utan att den dömde ges tillfälle att yttra sig.
9 § Rättens beslut om åtgärd enligt 27 kap. 10, 11 eller 13 § eller 34 kap. 11 § andra stycket eller 12 § gäller omedelbart, om inte något annat förordnas. Detsamma gäller avgöranden enligt 27 kap. 10 eller 11 § om prövotid eller byte av sanktion eller 34 kap. 5 § angående föreskrifter, övervakning eller prövotid.
10 §
Varning som beslutats av domstol eller övervakningsnämnd
skall utan dröjsmål meddelas den dömde personligen. Kan varningen ej meddelas i samband med beslutet, må det överlämnas åt annan domstol eller övervakningsnämnd att meddela den.
11 § Upphävd.
12 § Polismyndigheten ska lämna domstolar, övervakningsnämnder och Kriminalvården handräckning för den dömdes inställelse i mål eller ärende enligt denna balk eller för hans eller hennes omhändertagande enligt 26 kap. 22 § eller 27 kap. 7 § fjärde stycket eller 13 §.
Bilaga 2
111
13 § Kriminalvårdens beslut enligt denna balk kan inte överklagas annat än i de fall det är särskilt föreskrivet.
14 § Kriminalvårdens beslut om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 och 7 §§ samt om avvisning enligt 38 kap. 17 § andra meningen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
15 § Beslut som avses i 14 § får inte överklagas innan beslutet har omprövats av Kriminalvården. En sådan omprövning får begäras av den som beslutet angår om det har gått honom eller henne emot.
Ett överklagande av ett beslut som inte har omprövats skall anses som en begäran om omprövning.
Vid omprövning enligt denna paragraf får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel.
16 § En begäran om omprövning skall vara skriftlig och ha kommit in till Kriminalvården inom tre veckor från den dag då den enskilde fick del av beslutet. I begäran om omprövning skall den enskilde ange vilket beslut som avses och vilken ändring i beslutet som han eller hon begär.
17 § Kriminalvården prövar om skrivelsen med begäran om omprövning har kommit in i rätt tid. Om skrivelsen har kommit in för sent skall den avvisas, om inte förseningen beror på att myndigheten lämnat den enskilde felaktig underrättelse om hur man begär omprövning.
18 § Beslut som avses i 14 § överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets den kriminalvårdsanstalt är belägen där den enskilde var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades.
19 § Mål om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 och 7 §§ samt om åtgärder enligt 27 kap. 9 § första stycket 2 och 3, 10 § och 11 § ska handläggas skyndsamt av domstolen.
20 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ersättning från staten för skador som har orsakats av den dömde vid sådant oavlönat arbete som avses i 27 kap. 3 § samt 32 kap. 6 § eller 8 § första stycket 1.
Bilaga 3
113
Ordningen i några andra europeiska länder
1 Inledning
I denna bilaga redogörs för påföljdernas innehåll och förutsättningarna för val av respektive påföljd i de nordiska länderna, Tyskland, England och Nederländerna. Redogörelsen omfattar inte särskilda bestämmelser för psykiskt störda lagöverträdare.
Uppgifterna är hämtade dels från de olika ländernas lagstiftning och förarbeten, dels från information som utredningen har inhämtat från ländernas justitiedepartement, verkställande myndigheter och domstolar.
2 Finland
Den finska strafflagen (19.12.1889/39) trädde i kraft 1894 men har därefter fortlöpande ändrats.
I januari 2010 tillsatte Justitieministeriet en kommission, samhällspåföljdskommissionen, med uppgift att se över de s.k. samhällspåföljderna. Kommissionen hade i uppdrag att undersöka hur samhällspåföljderna fungerar, att tydligt definiera deras innehåll och syfte, att utreda förutsättningarna för att utveckla samhällspåföljderna, att kartlägga nya typer av samhällspåföljder samt att bereda en totalreform av lagstiftningen angående samhällspåföljder. Kommissionen redovisade sitt uppdrag till Justitieministeriet senast i mars 2012. En sammanfattning av förslagen finns i avsnitt 2.3 nedan.
Bilaga 3 SOU 2012:34
114
2.1 Påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare
I Finland är de allmänna straffarterna ordningsbot, böter, villkorligt fängelse, samhällstjänst och ovillkorligt fängelse. Utöver de allmänna straffarterna finns ungdomsstraff, som är en särskild påföljd för brott som någon har begått före det att han eller hon fyllt 18 år. Vidare finns särskilda straff för tjänstemän (varning och avsättning) samt vissa disciplinstraff för krigsmän. Villkorligt fängelse, ungdomsstraff, samhällstjänst och villkorlig frigivning från ovillkorligt fängelse med övervakning brukar inordnas under samlingsbegreppet samhällspåföljder.
2.1.1 Ordningsbot
Ordningsbot är ett till beloppet fast bötesstraff om högst 200 euro som föreläggs av polisman eller annan tjänsteman som utför i lag föreskriven övervakning. Straffet betraktas som lindrigare än böter och kan inte förvandlas till fängelse.
Ordningsbot kan användas som påföljd för vissa särskilt angivna brott, bl.a. trafikbrott av mindre allvarlig karaktär, för vilka det strängaste föreskrivna straffet är böter eller fängelse i högst sex månader.
2.1.2 Böter
Böter döms ut i dagsböter. Antalet dagsböter bestäms till lägst en och högst 120. Om den tilltalade döms för flera brott får högst 240 dagsböter dömas ut.
Dagsboten ska fastställas till ett belopp som kan anses skäligt i förhållande till den bötfälldes betalningsförmåga. I strafflagen anges att ett skäligt dagsbotsbelopp normalt motsvarar en sextiondel av den bötfälldes genomsnittliga månadsinkomst, efter avdrag för skatt och andra avgifter samt ett fast baskonsumtionsavdrag. Dagsbotsbeloppet kan sänkas om den dömde har försörjningsskyldighet.
Utdömda böter ska betalas in till Rättsregistercentralen. Rättsregistercentralen kan bevilja den bötfällde uppskov med betalningen i högst ett år. Betalning ska då ske enligt en betalningsplan. Om bötesbeloppet inte betalas och inte heller kan drivas in genom utsökning, kan det förvandlas till fängelse. Vid förvandling ska tre
Bilaga 3
115
obetalda dagsböter motsvara en dags fängelse. Förvandlingsstraffets längd ska dock vara minst fyra och högst 60 dagar. Domstolen kan avstå från att förvandla bötesstraffet om brottet bedöms som ringa, om den bötfällde har begått brottet innan han eller hon fyllt 18 år eller om ett förvandlingsstraff anses oskäligt eller icke ändamålsenligt med hänsyn till den bötfälldes personliga förhållanden, de övriga följder som brottet har inneburit för honom eller henne, social- och hälsovårdsväsendets åtgärder eller andra omständigheter.
2.1.3 Fängelse
Allmänt
Fängelse kan dömas ut på viss tid, minst 14 dagar och högst tolv år, eller på livstid. Om det bestäms ett gemensamt straff för flera brott får det tidsbestämda fängelsestraffet uppgå till högst 15 år. För brott som någon har begått innan han eller hon fyllde 18 år får inte dömas till ovillkorligt fängelse, om det inte finns vägande skäl.
Villkorligt fängelse innebörd och förutsättningar
Ett fängelsestraff som uppgår till högst två år kan förklaras villkorligt, om det inte med hänsyn till brottets allvar, gärningsmannens skuld så som den framgår av brottet eller gärningsmannens tidigare brottslighet krävs ett ovillkorligt fängelsestraff. Villkorligt fängelse innebär att verkställigheten av straffet skjuts upp under en prövotid om minst ett och högst tre år. Villkorligheten består i att den dömde ska avhålla sig från fortsatt brottslighet under prövotiden. Övrig misskötsamhet kan som regel inte leda till verkställighet av straffet. Om det inte fattas något beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas förfaller straffet vid prövotidens utgång. Under 2008 förklarades omkring två tredjedelar av alla fängelsestraff som dömdes ut villkorliga.
Regleringen i strafflagen innebär att det råder en presumtion för att förklara fängelsestraff som uppgår till högst två år villkorliga. I praxis kan dock presumtionen sägas vända vid ett år och sex månader, så att det vid strafftider därutöver och upp till och med två år krävs särskilda skäl för villkorligt fängelse.
Bilaga 3 SOU 2012:34
116
Det finns inte några brott eller brottstyper för vilka villkorligt fängelse inte kan komma i fråga. I undantagsfall kan dock förstagångsförbrytare dömas till kortare ovillkorliga fängelsestraff med hänvisning till brottets allvar och gärningsmannens skuld. Exempel på brottslighet för vilket detta kan komma i fråga är grovt rattfylleri i kombination med dödsvållande där den tilltalade uppvisat en mycket hög alkoholkoncentration, vissa sexualbrott av allvarligare karaktär, vissa fall av grov misshandel och grov ekonomisk brottslighet. Även det förhållandet att den tilltalade döms för ett mycket stort antal brott kan motivera ett kortare ovillkorligt fängelsestraff trots att han eller hon tidigare är ostraffad. Enligt uppgifter som de finska myndigheterna har lämnat till utredningen hör dock särbehandling av nu beskrivet slag till ovanligheterna. Presumtionen för villkorligt fängelse är alltså mycket stark om fängelsestraffets längd understiger ett år och sex månader och den tilltalade inte tidigare dömts till brott på fängelsenivå.
Tidigare brottslighet tillmäts betydelse vid bedömningen av om ett fängelsestraff kan förklaras villkorligt främst om den nya brottsligheten är begången under prövotiden för ett tidigare villkorligt fängelsestraff. Av betydelse är också när under prövotiden den nya brottsligheten har begåtts och om denna är likartad den brottslighet som omfattats av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. Om återfallet har skett i början av prövotiden och det är fråga om återfall i likartad brottslighet döms det som regel ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Återfall i olikartad brottslighet som ägt rum i slutet av prövotiden leder vanligen till ett nytt villkorligt fängelsestraff. Vid ett andra, eller i vart fall tredje, återfall anses som regel villkorligt fängelse vara uteslutet, åtminstone om återfallet skett under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff.
Villkorligt fängelse med böter
Om ett villkorligt fängelsestraff inte anses tillräckligt ingripande, kan det kombineras med böter. Under 2008 kombinerades drygt hälften av alla villkorliga fängelsestraff med böter. Den övervägande delen av dessa fall avsåg grovt rattfylleri. Andelen villkorliga fängelsestraff för grovt rattfylleri som kombinerades med böter var 95 procent, medan motsvarande siffra för övriga brottstyper varierade mellan fem och tio procent.
Bilaga 3
117
Villkorligt fängelse med samhällstjänst
Ett villkorligt fängelsestraff som överstiger ett år kan förenas med samhällstjänst i minst 20 och högst 90 timmar, om enbart villkorligt fängelse eller villkorligt fängelse med böter inte anses tillräckligt ingripande. Misskötsamhet av samhällstjänsten kan leda till att fängelsestraffet får verkställas i anstalt.
Villkorligt fängelse med övervakning
Som utvecklas närmare i avsnitt 2.3.2 nedan kan den som inte fyllt 21 år vid gärningstillfället dömas till villkorligt fängelse med övervakning. Såvitt avser vuxna lagöverträdare kan villkorligt fängelse inte förenas med övervakning.
Återfall i brott efter ett villkorligt fängelsestraff
Om den dömde återfaller i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff och åtal väcks för det nya brottet inom ett år efter prövotidens utgång, kan domstolen bestämma att det villkorliga fängelsestraffet helt eller delvis ska verkställas (dvs. avtjänas i anstalt). En förutsättning för att det villkorliga fängelsestraffet ska gå i verkställighet är dock att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Domstolen bestämmer då ett gemensamt ovillkorligt fängelsestraff för båda brotten. Domstolen kan också besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas delvis, varvid resterande del kvarstår som villkorligt fängelsestraff med samma prövotid som tidigare.
I praktiken är huvudregeln att det tidigare villkorliga fängelsestraffet kvarstår oförändrat, även om det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Domstolen gör en helhetsbedömning, varvid man beaktar bl.a. om brottsligheten är likartad, brottslighetens allvar, hur många gånger den tilltalade tidigare dömts till villkorligt fängelse, tiden mellan brotten och den tilltalades ålder (om han eller hon var under 18 år när brottsligheten begicks). Slutligen görs en samlad skälighetsbedömning, vilken ofta leder till att det anses tillräckligt ingripande att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten.
Bilaga 3 SOU 2012:34
118
2.1.4 Samhällstjänst
Som angetts ovan kan samhällstjänst användas som tilläggssanktion till villkorligt fängelse, om det villkorliga fängelsestraffet uppgår till ett år eller mer. Samhällstjänst i minst 20 och högst 200 timmar kan också dömas ut som fristående påföljd i stället för ett ovillkorligt fängelsestraff om högst åtta månader, om inte tidigare ovillkorliga fängelsestraff eller samhällstjänststraff eller andra vägande skäl anses utgöra hinder mot samhällstjänst. När samhällstjänst används som fristående påföljd anges i domen hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd.
Verkställigheten av samhällstjänst regleras i lagen (12.12.1996/1055) om samhällstjänst. Högst 30 timmar av den utdömda samhällstjänsten kan verkställas genom att den dömde deltar i verksamhet som anordnats eller godkänts av Brottspåföljdsmyndigheten1 och som syftar till att reducera riskerna för återfall i brott eller missbruksproblem samt att öka den dömdes förutsättningar att fullgöra samhällstjänsten. Andelen oavlönat arbete måste dock alltid vara minst hälften av det utdömda timantalet.
En förutsättning för samhällstjänst är att den tilltalade samtycker till påföljden och att han eller hon kan antas klara av den. Lämpligheten grundas på en av Brottspåföljdsmyndigheten utförd lämplighetsbedömning.
Om den dömde inte utför den utdömda samhällstjänsten eller på något annat sätt bryter mot villkoren för arbetet, ska Brottspåföljdmyndigheten tilldela honom eller henne en muntlig eller skriftlig varning. Om överträdelsen är grov kan domstol på talan av åklagare förvandla samhällstjänsten till ovillkorligt fängelse i minst fyra dagar.
1 Brottspåföljdsmyndigheten ansvarar för verkställigheten av samhällspåföljder och kan sägas för finsk del motsvara den svenska Kriminalvården.
Bilaga 3
119
2.1.5 Övervakningsstraff
Påföljden övervakningsstraff infördes den 1 november 2011.
Övervakningsstraff avtjänas i bostaden och övervakas elektroniskt med hjälp av teknisk utrustning, och motsvarar därmed närmast den svenska möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff i bostaden genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Under verkställigheten ska den dömde delta i övervakarsamtal, utföra arbete eller delta i utbildning, rehabilitering och programverksamhet eller motsvarande i minst tio och högst 40 timmar per vecka.
Övervakningsstraff ska dömas ut i stället för ett ovillkorligt fängelsestraff om högst åtta månader, om det saknas förutsättningar att bestämma påföljden till samhällstjänst. Ytterligare förutsättningar för övervakningsstraff är att tidigare utdömda övervakningsstraff eller ovillkorliga fängelsestraff eller det aktuella brottets art inte anses utgöra hinder mot övervakningsstraff och att ett övervakningsstraff anses motiverat för att upprätthålla eller främja den tilltalades sociala färdigheter. Vidare ska den tilltalade och myndiga personer som bor i samma bostad som honom eller henne ha samtyckt till övervakningen. Den tilltalade ska också kunna antas klara av att verkställa övervakningsstraffet i bostaden.
Övervakningsstraffets längd ska motsvara det ovillkorliga fängelsestraff som annars hade dömts ut. Den dömde ska dock friges villkorligt från straffet på samma sätt som efter ett ovillkorligt fängelsestraff, dvs. efter en tredjedel av, halva eller två tredjedelar av strafftiden.
Domstolens val av övervakningsstraff som påföljd ska grunda sig på ett yttrande från Brottspåföljdsmyndigheten. Om Brottspåföljdsmyndigheten anser att ett övervakningsstraff är motiverat, eller om åklagaren eller domstolen särskilt begär det, ska yttrandet även innehålla en verkställighetsplan med uppgifter om den bostad i vilken övervakningen ska äga rum, det arbete eller den verksamhet och de övervakarsamtal som ska ingå i övervakningsstraffet samt i vilken omfattning den dömde ska ha rätt att vistas utanför bostaden till följd av arbete eller deltagande i verksamhet och vid vilka tidpunkter detta kommer att ske.
Om den dömde missköter verkställigheten ska han eller hon i första hand tilldelas en skriftlig varning av Brottspåföljdsmyndigheten. Myndigheten ska samtidigt underrätta den dömde om att underlåtelse att iaktta varningen leder till att ärendet förs till domstol,
Bilaga 3 SOU 2012:34
120
vilket kan resultera i att övervakningsstraffet förvandlas till ovillkorligt fängelse.
Om den dömde inte påbörjar verkställigheten eller avbryter verkställigheten utan godtagbart skäl, om han eller hon återfaller i brott eller fortsätter att missköta verkställigheten trots att varning meddelats eller om han eller hon annars uppsåtligen eller grovt bryter mot de skyldigheter som ålagts honom genom övervakningsstraffet ska Brottspåföljdsmyndigheten vända sig till åklagare, som utan dröjsmål ska föra talan i domstol om omvandling av straffet till ovillkorligt fängelse. Brottspåföljdsmyndigheten kan tillfälligt avbryta verkställigheten under högst en månad, om den dömde misstänks ha brutit mot de skyldigheter som följer med övervakningsstraffet och saken inte kan utredas omedelbart.
Om domstolen gör bedömningen att den dömde uppsåtligen har brutit grovt mot villkoren för övervakningsstraffet, ska den del av straffet som inte verkställts omvandlas till ovillkorligt fängelse i minst fyra dagar. Övervakningsstraffet kan också omvandlas till ovillkorligt fängelse om den dömde återfaller i brott innan straffet är till fullo verkställt och döms till ovillkorligt fängelse för den nya brottsligheten.
2.2 Påföljdssystemet för unga lagöverträdare
2.2.1 Straffbarhet och särbehandling av unga lagöverträdare
Straffbarhetsåldern i Finland är 15 år. För lagöverträdare under 18 år tillämpas särskilda bestämmelser gällande handläggningen av brottmålet, påföljdsvalet och straffmätningen. Även gällande lagöverträdare i åldern 18–20 år finns det vissa särskilda bestämmelser, bland annat gällande möjligheten att förena villkorligt fängelse med övervakning.
2.2.2 Sanktioner för unga lagöverträdare
De påföljder som kan dömas ut för unga lagöverträdare är böter, villkorligt fängelse, ovillkorligt fängelse, samhällstjänst och ungdomsstraff. Ungdomsstraff kan endast dömas ut om den unge var under 18 år vid gärningstillfället. Om den unge var under 21 år vid gärningstillfället kan villkorligt fängelse förenas med varning.
Bilaga 3
121
Om den tilltalade var under 21 år vid gärningstillfället görs alltid en personundersökning, förutom i de fall brottet uppenbarligen föranleder böter. I personundersökningen utreds den unges livssituation och om det bör beslutas om övervakning. Dessutom görs en bedömning av vilken inverkan alternativa påföljder kan antas ha på den unges situation.
Ungdomsstraff
Den som har begått ett brott före 18 års ålder kan dömas till ungdomsstraff, om inte böter anses vara ett tillräckligt ingripande straff och inte vägande skäl kräver ett ovillkorligt fängelsestraff. En förutsättning för att döma till ungdomsstraff är att ett sådant straff är motiverat för att främja gärningsmannens möjligheter att anpassa sig i samhället och för att förhindra återfall i brott.
Ungdomsstraffets längd ska vara minst fyra månader och högst ett år, beroende på brottslighetens allvar. Under verkställigheten ställs den dömde under övervakning. Ungdomsstraffet innefattar övervakarsamtal, uppgifter och program som främjar den sociala funktionsförmågan samt stöd och handledning i samband med dessa. Om det inte anses uppenbart onödigt eller särskilt svårt att anordna ska ungdomsstraffet dessutom innefatta övervakad orientering i arbetslivet och utövande av arbete. Den dömde får förpliktas att delta i sammankomster som ingår i verkställigheten av ungdomsstraffet under högst åtta timmar per vecka.
Innan ungdomsstraff döms ut ska Brottspåföljdsmyndigheten göra upp en verkställighetsplan för straffet, som lämnas till domstolen. Med utgångspunkt i planen kan Brottspåföljdsmyndigheten sedan meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten. Den tjänsteman vid myndigheten som fungerar som övervakare för den dömde ska se till att verkställighetsplanen och eventuella föreskrifter som grundar sig på planen följs.
Om den dömde bryter mot verkställighetsplanen ska Brottspåföljdsmyndigheten ge honom eller henne en anmärkning. Om den dömde inte rättar sig efter anmärkningen eller annars allvarligt bryter mot villkoren i verkställighetsplanen ska han eller hon tilldelas en skriftlig varning. Om den dömde inte rättar sig efter varningen ska ärendet överföras till allmän åklagare, som i sin tur för saken till domstol. Domstolen kan då döma ut ett annat straff. Vid valet av nytt straff ska domstolen beakta den dömdes
Bilaga 3 SOU 2012:34
122
ålder, hur stor del av ungdomsstraffet som har avtjänats, hur allvarlig överträdelsen har varit och brottslighetens karaktär. Ovillkorligt fängelse får dömas ut om endast en liten del av ungdomsstraffet har avtjänats och det även i övrigt finns särskilda skäl. I praktiken förekommer dock inte att ungdomsstraff förvandlas till ovillkorligt fängelse.
I jämförelse med villkorligt fängelse med övervakning är ungdomsstraffet mindre långvarigt men mer intensivt. Avsikten är att ungdomsstraff ska väljas som påföljd om risken för återfall i brott bedöms vara hög. I praktiken har emellertid ungdomsstraffet kommit till begränsad användning. Under 2008 dömdes endast tolv ungdomar mellan 15 och 17 år till ungdomsstraff, vilket kan jämföras med att drygt 300 ungdomar i samma ålder dömdes till villkorligt fängelse med övervakning.
Villkorligt fängelse med övervakning
Den som inte fyllt 21 år vid gärningstillfället kan dömas till villkorligt fängelse förenat med övervakning under ett år och tre månader, om detta anses motiverat för att främja gärningsmannens anpassning i samhället och för att förhindra återfall i brott.
Bedömningen av huruvida ett villkorligt fängelsestraff ska förenas med övervakning grundar sig på en av Brottspåföljdsmyndigheten utfärdad personutredning. Övervakning ska inte beslutas om den dömde inte är i behov av det stöd som övervakningen innebär eller om han eller hon redan är föremål för andra stödåtgärder som täcker behovet. År 2007 kombinerades ungefär hälften av de villkorliga fängelsestraff som dömdes ut för ungdomar mellan 15 och 17 år med övervakning. I åldersgruppen 18–20 år var andelen knappt 30 procent.
Bestämmelser om verkställighet av övervakning finns i lagen (634/2010) om övervakning av villkorligt fängelse. Innehållet och intensiteten i övervakningen avgörs av den unges behov. Avsikten är att övervakningen ska stödja den dömde i hans eller hennes strävan att ändra sig. Det närmare innehållet anges i en individuell övervakningsplan som upprättas av Brottspåföljdsmyndigheten så snart övervakningen inleds. Inledningsvis ska den unge träffa sin övervakare två gånger per månad. Efter en tid kan kontaktfrekvensen minska till en gång per vecka. Därutöver kan övervakningen innebära att den unge ska delta i programverksamhet eller annan mål-
Bilaga 3
123
inriktad verksamhet, såsom deltagande i olika samarbetsprojekt, gruppverksamheter och kurser. I övervakningen kan också involveras samarbete med anhöriga till den dömde och med olika myndigheter. Sammanträffandena med övervakaren och det övriga innehållet i övervakningen får uppta högst 12 timmar per månad, eller om det finns särskilda skäl högst 24 timmar per månad. Sedan övervakningen har pågått i minst sex månader kan Brottspåföljdsmyndigheten besluta att den ska upphöra, om det är uppenbart att fortsatt övervakning inte behövs.
Om den unge utan någon godtagbar anledning uteblir från ett möte med övervakaren, kan Brottspåföljdsmyndigheten besluta att han eller hon ska hämtas av polis till nästa möte. Misskötsamhet kan också leda till en muntlig eller skriftlig anmärkning från Brottspåföljdsmyndigheten. Om varken hämtning eller anmärkning innebär att den unge rättar sig, får Brottspåföljdsmyndigheten utdela en skriftlig varning. Vid upprepad misskötsamhet från den unges sida, kan domstol på talan av åklagare förlänga övervakningstiden med högst sex månader.
2.2.3 Frihetsberövande sanktioner för unga lagöverträdare
Det är en allmän princip att ovillkorliga fängelsestraff bör undvikas för lagöverträdare under 18 år. I strafflagen föreskrivs att lagöverträdare under 18 år inte får dömas till ovillkorligt fängelse om det inte finns vägande skäl. Det följer även av lagstiftningen att straffet ska bestämmas enligt en lindrigare skala om gärningen begicks innan den unge hade fyllt 18 år.
När personer som är under 18 år döms till ovillkorligt fängelse ska de placeras i sådana fängelser där de kan hållas åtskilda från vuxna intagna, om det inte skulle vara till den unges fördel att göra annorlunda.
2.3 Samhällspåföljdskommissionens förslag
Samhällspåföljdskommissionen föreslår i betänkandet Totalreformen av lagstiftningen som gäller samhällspåföljder (12/2012), som lämnades till justitieministeriet i mars 2012, en samlad lag om samhällspåföljder. Av lagen ska framgå de gemensamma dragen och olikheterna hos
Bilaga 3 SOU 2012:34
124
de olika samhällspåföljderna samt det inbördes förhållandet mellan dem.
Därutöver föreslår kommissionen en särskild effektivt övervakad samhällstjänst för unga lagöverträdare. Enligt förslaget ska denna form av samhällstjänst kunna dömas ut för personer som är under 21 år som bedöms ha särskilt svårt att utföra samhällstjänst. Den övervakade samhällstjänsten ska innefatta striktare övervakning samt för unga riktade åtgärder och program som syftar till att främja deras sociala handlingsförmåga. Enligt förslaget ska påföljden innefatta övervakningsmöten samt åtgärder och program under högst 12–24 timmar per månad.
Kommissionen föreslår också ändrade bestämmelser om bötesförvandling. Enligt förslaget ska Brottspåföljdsmyndigheten kunna besluta att förvandlingsstraff för böter ska verkställas genom s.k. bötestjänst. Innehållet i bötestjänsten ska vara möten med övervakare och annan verksamhet som anordnas av Brottspåföljdsmyndigheten. Varje dag som den dömde deltar i sådan verksamhet ska motsvara en förvandlingsdag.
Kommissionen betonar särskilt vikten av uppmuntrande till en minskad droganvändning som en del av verkställigheten av samhällspåföljder. Man föreslår därför bl.a. att såväl samhällstjänst som den nya påföljden bötestjänst ska kunna verkställas genom att den dömde deltar i öppenvårdsrehabilitering för missbrukare
3 Norge
3.1 Inledning
I Norge har det under ett stort antal år pågått arbete med att ta fram en ny strafflag. Grundstommen till den nya lagen, Lov 2005-05-20 nr 28: Lov om straff (straffeloven), antogs i maj 2005. Efter ytterligare lagstiftningsarbete antogs i maj 2009 de sista ändringarna i och tilläggen till den nya lagen.2 Lagen har ännu inte trätt i kraft och datum för ikraftträdande har inte offentliggjorts.
2 Förarbeten till den nya straffeloven: Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven), Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 mv. (skjerpende och formildrende omstendigheter, folkemord, rikets selvstendighet, terrorhandlinger, ro, orden och sikkerhet, og offentlig myndighet), Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 (siste delproposisjon – slutforing av speciell del og tilpasning av annen lovgivning).
Bilaga 3
125
Följande redogörelse utgår huvudsakligen från den nya lagen. Redovisningen av praxis bygger dock på nu gällande lagstiftning. Såvitt avser valet av påföljd innebär inte den nya strafflagen några större förändringar i förhållande till vad som gäller i dag. Nuvarande praxis förväntas därför kunna tillmätas samma betydelse även när den nya lagen har trätt i kraft.
3.2 Allmänna utgångspunkter
I Norge styrs straffmätning och påföljdsval av tradition i stor utsträckning av domstolarna. Regleringen i strafflagen är inte särskilt utförlig, utan det är främst Høyesteretts vägledande avgöranden som styr valet av påföljd och fängelsestraffens längd. Preventionstankarna har stått, och står fortfarande, starka och Høyesteretts uttalanden såvitt avser valet av påföljd för olika brottstyper grundar sig som regel på allmänpreventiva överväganden.3 Detta synsätt har inte ändrats genom den nya strafflagen och synes inte heller ha ifrågasatts under lagstiftningsarbetet.
I förarbetena till den nya strafflagen anförs att strafflagstiftningens syfte är att motverka de handlingar som är kriminaliserade genom individualpreventiva och allmänpreventiva effekter samt genom upprätthållande av den ”sociala ron”. 4 Det sistnämnda förklaras med att samhället genom att döma ut straff visar för den som har utsatts för brott att man reagerar och reagerar med tillräcklig styrka mot lagöverträdelsen. Vidare anses straffet medföra att befolkningen kan känna sig trygg och skyddad mot det beteende som bestraffats. Därutöver framhålls att offentlig reglering innebär begränsningar i den enskildes livsföring och att ”belöningen” för att han eller hon tål dessa begränsningar är att den som bryter mot reglerna tillförs ett avsiktligt ont.
3 Som exempel kan nämnas Høyesteretts dom den 29 oktober 2009 i mål HR-2009-2057-A, där Høyesterett uttalar att det vid befattningstagande med och deltagande i spridning av totalt 300 gram amfetamin ”fra allmennpreventive hensyn som utgangspunkt skal reageres med ubetinget fengselstraff”. Motsvarande resonemang förs i rättsfallet Rt 2009-294, där Høyesterett uttalar att ”Hensynet till allmennprevensjon må veie tungt når det dreier seg befatning med 90 gram heroin.” 4 Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) s. 78ff.
Bilaga 3 SOU 2012:34
126
3.3 Påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare
I den nya strafflagen är påföljderna för vuxna lagöverträdare fängelse, forvaring, samhällstjänst, böter och rettighetstap.
Utöver straffen finns de straffrättsliga reaktionerna straffutmålingsutsettelse, straffutmålingsfrafall, överlämnande till psykiatrisk tvångsvård, överlämnande till tvångsvård för psykiskt utvecklingshämmade, förverkande, åtalsunderlåtelse, överlämnande till medling samt förlust av rätten att köra motordrivet fordon och förlust av rätten att utföra persontransporter mot vederlag.
3.3.1 Fängelse
Allmänt om fängelse
Fängelse döms ut på viss tid, minst 14 dagar och högst 21 år. För vissa brott, t.ex. terroristbrott och folkmord, kan maximistraffet dock förhöjas till 30 år. Endast sju brott har ett föreskrivet minimistraff på mer än 14 dagar.
Om den tilltalade var under 18 år vid tidpunkten för brottet krävs särskilda skäl för att döma till ovillkorligt fängelse. Fängelsestraffets längd får i så fall inte överstiga 15 år, om inte tillämplig straffbestämmelse föreskriver strängare straff.
Fängelse kan kombineras med böter eller rettighetstap.
Betinget fengsel
Om rätten dömer till fängelse kan den bestämma att verkställigheten av fängelsestraffet helt eller delvis ska skjutas upp under en prövotid, s.k. betinget fengsel. Prövotiden ska normalt vara två år. I särskilda fall, bl.a. vid återfall i brott, kan en längre prövotid beslutas, dock högst fem år.
Det finns inte någon övre gräns för hur långa fängelsestraff som kan förklaras villkorliga, men enligt uppgift från det norska justitiedepartementet är det ovanligt att verkställigheten skjuts upp om strafftiden överstiger två år.
Inte heller i övrigt anges förutsättningarna för betinget fengsel närmare i strafflagen, utan frågan har, med ett undantag, överlämnats helt till rättstillämpningen. Undantaget gäller rattfylleri, där det i vägtrafiklagen ges detaljerade bestämmelser om när
Bilaga 3
127
straffet ska vara betinget respektive ubetinget. I övrigt är det i stor utsträckning allmänpreventiva skäl som avgör domstolarnas val mellan betinget och ubetinget fengsel. Före 1981 angavs i strafflagen att verkställigheten av fängelsestraff kunde skjutas upp om varken hänsyn till allmän laglydnad eller önskemålet om att avhålla den dömde från att begå nya brott påkallade att straffet verkställdes. Trots att detta inte längre uttrycks i lagtexten anses alltså fortfarande allmänpreventiva skäl väga tungt vid valet mellan betinget och ubetinget fengsel.5 Vilka brott som är sådana att de av allmänpreventiva skäl bör föranleda ett ovillkorligt fängelsestraff avgörs huvudsakligen genom Høyesteretts praxis. I de fall där Høyesterett ännu inte har uttalat sig om möjligheten att skjuta upp verkställigheten jämför underrätterna med liknande brottstyper och ansluter sig till den bedömning som gjorts avseende dessa. När det gäller nykriminalisering är det numera inte ovanligt att lagstiftaren uttalar sig om huruvida brottet bör föranleda ovillkorligt fängelse.
Följande uppgifter har det norska justitiedepartementet lämnat till utredningen såvitt avser möjligheten till betinget fengsel för olika brottstyper: -Vid våldsbrott som lett till kroppsskada är utgångspunkten att det ska dömas till ubetinget fengsel. -För rattfylleri döms till ubetinget fengsel om alkoholhalten i den tilltalades blod uppgått till 1,3 promille eller mer. -Hastighetsöverträdelse där den tilltalade har kört i 130 km/h eller mer inom 80-zon föranleder ubetinget fengsel. -När det gäller värnpliktsbrott dömdes tidigare regelmässigt till ubetinget fengsel. Høyesterett har dock ändrat praxis, vilket innebär att betinget fengsel numera döms ut. -För stöld och andra vinningsbrott förklaras straffet som regel betinget om det inte rör sig om stora belopp. När det gäller t.ex. förskingringsbrott leder förskingring av mindre än 70 000 kronor till betinget fengsel, medan högre belopp föranleder ubetinget fengsel. Om beloppet är 70 000 kronor eller strax däröver blir fängelsestraffets längd två-tre månader.
5 A.a. s. 480.
Bilaga 3 SOU 2012:34
128
I det enskilda fallet tillmäts även den tilltalades person betydelse vid valet mellan betinget och ubetinget fengsel. Om den tilltalade är ung (under 18 år) döms ofta betinget fengsel ut även om brottet är förhållandevis allvarligt. Ytterligare skäl kan vara att den tilltalade är inne i en gynnsam personlig utveckling, som riskerar att försämras vid ett ovillkorligt fängelsestraff, eller att det har förflutit lång tid mellan brott och dom.6
Det finns möjlighet att skjuta upp verkställigheten av delar av fängelsestraffet, s.k. delvis betinget fengsel. Denna möjlighet tillämpas främst när den tilltalade har gjort sig skyldig till flera brott av olika karaktär, där det anses finnas skäl att döma till betinget fengsel för något brott, men inte för andra. Om en person åtalas för rattfylleri och stöld kan alltså rätten döma till ubetinget fengsel för rattfylleriet och betinget fengsel för stölden. Detta sker genom att det döms ut ett gemensamt fängelsestraff och att verkställigheten av en del av detta straff skjuts upp. Det är också möjligt att döma till delvis betinget fengsel för ett enstaka brott, vilket inte är ovanligt vid t.ex. narkotikabrott.7
Vid betinget fengsel kan rätten fastställa villkor för prövotiden. Det grundläggande villkoret, som alltid gäller, är att den dömde under prövotiden ska avhålla sig från fortsatt brottslighet. Därutöver ska den tilltalade alltid åläggas att utge det skadestånd som målsäganden har rätt till och som den tilltalade anses ha förmåga att betala. Rätten kan också ålägga den tilltalade skyldighet att anmäla sig till polisen vid vissa bestämda tider. I övrigt kan det som särskilda villkor föreskrivas att den tilltalade ska: följa föreskrifter om bostad, uppehållsplats, arbete eller utbildning, undvika kontakt med särskilt angivna personer, tåla inskränkningar i rådigheten över sin inkomst och förmögenhet samt att uppfylla ekonomiska förpliktelser som t.ex. att betala underhållsbidrag, avstå från bruk av alkohol eller andra berusnings- eller bedövningsmedel,
6 Matningsdal och Bratholm, Straffeloven Kommentarutgave, 2 uppl., s. 445 ff. 7 A.a. s. 483.
Bilaga 3
129
genomgå behandling för att motverka missbruk av alkohol eller andra berusnings- eller bedövningsmedel, om nödvändigt på institution, genomgå narkotikaprogram med domstolskontroll eller program mot rattfylleri (s.k. promilleprogram), under förutsättning att den tilltalade samtycker till detta, genomgå psykiatrisk behandling, om nödvändigt på institution, vistas i hem eller institution i upp till ett år, medverka vid medling och uppfylla eventuella avtal som ingås vid medlingsmötena, förutsatt att både offret och den tilltalade har samtyckt till medling, eller uppfylla andra villkor som rätten finner ändamålsenliga.
Förutsättningarna för de särskilda villkoren regleras inte i lag. I praxis är det dock den tilltalades behov i det enskilda fallet, som avgör vilka villkor som meddelas. Om den dömde inte har några missbruksproblem och det inte heller finns några andra skäl att besluta om särskilda villkor föreskrivs inte några sådana. Det innebär att ingripandenivån vid betinget fengsel kan vara olika beroende på den dömdes personliga förhållanden. Villkoren kan ändras och prövotiden förlängas om den dömdes förhållanden ger anledning till det.
Det s.k. promilleprogrammet är ett designat straff för rattfyllerister. För rattfylleri döms annars som regel till ubetinget fengsel i 21 dagar. Promilleprogrammet innebär att den dömde genomgår en åtta veckor lång kurs, där man träffas en gång per vecka i grupp och diskuterar frågor relaterade till brottsligheten. Därefter har den dömde möten med frivården var fjortonde dag under ett års tid.
Om den dömde allvarligt eller upprepat bryter mot villkoren kan rätten besluta att fängelsestraffet helt eller delvis ska verkställas i anstalt eller bestämma en ny prövotid och nya villkor. Vid återfall i brott under prövotiden kan rätten bestämma ett gemensamt straff för den samlade brottsligheten eller döma särskilt till påföljd för den nya brottsligheten. I sistnämnda fall kan rätten samtidigt förlänga prövotiden och ändra villkoren för den första domen. Ett gemensamt straff kan vara betinget, ubetinget eller delvis betinget.
Det finns inte något formellt hinder mot att döma till betinget fengsel vid upprepade tillfällen. Vid bedömningen av om betinget
Bilaga 3 SOU 2012:34
130
fengsel ska kunna komma i fråga för den som tidigare har dömts för brott beaktas bl.a. tiden mellan brotten och om brotten är likartade. Det förekommer också att personer som dömts många gånger tidigare döms till betinget fengsel om den nya brottsligheten inte är särskilt allvarlig och rätten gör bedömningen att ett villkorligt straff skulle innebära större möjligheter att få den tilltalade att bryta sitt brottsliga beteende än vad en ny fängelsevistelse skulle ha. Betinget fengsel vid återfall i brott förekommer också om den tilltalade befinner sig i en rehabiliteringsfas som riskerar att brytas vid en anstaltsvistelse. Även rena billighetsskäl, som att den tilltalade har små barn som behöver tillsyn eller att verkställighet i fängelse kan hota familjens ekonomiska existens, kan utgöra skäl för betinget fengsel.8 I praxis utnyttjas möjligheten att meddela betinget fengsel vid upprepade tillfällen i förhållandevis stor utsträckning. I doktrinen anges att det särskilt för unga vinningsförbrytare kan bli fråga om både två och tre betingede domar.9
Elektronisk övervakning
Sedan den 1 september 2008 pågår i sex norska fylken försöksverksamhet med verkställighet av ovillkorliga fängelsestraff som uppgår till högst fyra månader genom elektronisk övervakning i bostaden. Systemet är uppbyggt på samma sätt som i Sverige, vilket innebär att domstolen dömer till fängelse och att Kriminalomsorgen (den norska motsvarigheten till Kriminalvården) på ansökan från den dömde avgör om straffet ska verkställas genom elektronisk övervakning.
3.3.2 Forvaring
Forvaring innebär intagning i anstalt på obestämd tid. Rätten fastställer en tidsram för straffet som inte bör överstiga 15 år och aldrig får överstiga 21 år. Om den tilltalade var under 18 år vid tidpunkten för brottet bör tidsramen inte överstiga tio år och den får aldrig överstiga 15 år. På talan av åklagare kan rätten förlänga tiden med högst fem år i taget.
8 A.a. s. 480 f. 9 A.a. s. 491.
Bilaga 3
131
Forvaring får användas som straff för våldsbrott, sexualbrott, frihetsberövande, mordbrand eller andra brott som innebär att annans liv, hälsa eller frihet kränks eller utsätts för fara, om ett fängelsestraff inte anses tillräckligt ingripande för att skydda människors liv, hälsa eller frihet. Ytterligare förutsättningar för att rätten ska kunna döma till forvaring är att brottet var av allvarlig art och det finns en närliggande risk för att den tilltalade på nytt kommer att begå ett allvarligt brott mot annans liv, hälsa eller frihet eller att den tilltalade har tidigare begått ett allvarligt brott mot annans liv, hälsa eller frihet som kan antas ha ett samband med det nya brottet och det finns en särskilt närliggande risk för återfall i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa eller frihet.
3.3.3 Samfunnsstraff
Samfunnsstraff motsvarar i grunden den svenska samhällstjänsten. Det är ett självständigt straff som kan ersätta fängelsestraff som inte överstiger ett år om inte hänsyn till ”straffens formål” talar mot en reaktion i frihet. Det förutsätts att den tilltalade samtycker till straffet och har bostad i Norge.
Kravet på att ”straffens formål” inte får tala mot en reaktion i frihet innebär att samfunnsstraff som regel inte används för sådana brott som av allmänpreventiva skäl bör föranleda ubetinget fengsel, som t.ex. rattfylleribrott och våldsbrott. Enligt uppgift från det norska justitiedepartementet är det vanligaste användningsområdet för samfunnsstraff vinningskriminalitet och narkotikabrott. Høyesterett har i ett antal avgöranden slagit fast att samfunnsstraff kan användas även vid förhållandevis grova narkotikabrott, om det föreligger klara och starka rehabiliteringshänsyn eller andra speciella och tungt vägande skäl.10
Skälen för samfunnsstraff är ungefär desamma som skälen för betinget fengsel. Samfunnsstraffet anses dock ligga mellan betinget fengsel och ubetinget fengsel i ingripandegrad, och det har därmed kommit att användas som en ”mellanlösning”, särskilt i situationer där ubetinget fengsel anses kunna spoliera en rehabiliteringssituation för den dömde eller där den dömdes ungdom talar för ett
10 Rt 2005-1312, Rt 2006-1118, Rt 2007-950, Rt 2007-1244, Rt 2009-290, Rt 2009-294 och Rt 2009-1045 samt Høyesteretts dom den 29 oktober 2009 i mål HR-2009-2057-A.
Bilaga 3 SOU 2012:34
132
icke frihetsberövande straff men betinget fengsel inte anses tillräckligt ingripande.11
Samfunnsstraff fastställs av domstolen till mellan 30 och 420 timmar, i proportion till brottets allvar. I domen anges också vilket fängelsestraff som skulle ha dömts ut om rätten inte hade dömt till samfunnsstraff och den tid inom vilken straffet ska har genomförts. Tiden ska normalt motsvara det alternativa fängelsestraffet.
Det närmare innehållet i samfunnsstraffet beslutas av Kriminalomsorgen. Till skillnad från den svenska samhällstjänsten kan samfunnsstraff förutom oavlönat arbete innefatta behandling eller rehabilitering. Innehållet anpassas efter den dömdes behov, men större delen av straffet bör bestå av att den dömde på något sätt ”betalar tillbaka” till samhället.
Om det finns särskilda skäl kan samfunnsstraff kombineras med fängelse i högst 60 dagar, böter eller rettighetstap. Rätten kan också föreskriva villkor om bl.a. missbruksbehandling och kontaktförbud.
Om den dömde återfaller i brott under genomförandetiden för samfunnsstraffet eller bryter mot villkoren för straffet, kan rätten besluta att hela eller delar av det alternativa fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vid återfall i brott för åklagarmyndigheten ärendet till domstol, medan det vid brott mot villkoren är Kriminalomsorgen som för talan om att fängelsestraffet ska verkställas. Vid bestämmande av hur stor del av fängelsestraffet som ska verkställas ska domstolen ta hänsyn till det antal timmar samfunnsstraff som den dömde har genomfört. Vid återfall i brott kan rätten bestämma ett gemensamt straff för den samlade brottsligheten eller döma särskilt för den nya brottsligheten.
3.3.4 Böter
Böter förekommer endast i en form och innebär att ett bestämt bötesbelopp döms ut. När beloppet bestäms ska rätten beakta den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet, skulder och andra omständigheter som påverkar hans eller hennes ekonomiska förmåga.
När böter döms ut ska rätten fastställa ett alternativt fängelsestraff mellan en och 120 dagar. Det alternativa fängelsestraffet faller bort när
11 Matningsdal och Bratholm, Straffeloven – Kommentarutgave, 2 uppl., s. 449.
Bilaga 3
133
bötesbeloppet betalas. Om en del av bötesbeloppet betalas sätts fängelsestraffet ned i proportion till det inbetalda beloppet.
Böter krävs in av Statens innkrevingssentral. Innkrevingssentralen kan medge att bötesbeloppet betalas i delposter. Om bötesbeloppet inte betalas får innkrevingssentralen besluta om löneavdrag och andra liknande åtgärder. Om bötesbeloppet trots detta inte täcks kan innkrevingssentralen ansöka om tvångsindrivning. I sista hand kan polisen besluta att straffet ska fullbordas genom att det alternativa fängelsestraffet verkställs.
Inom det norska justitiedepartementet övervägs om det bör införas en möjlighet att i stället för ett alternativt fängelsestraff föreskriva ett alternativt samfunnsstraff.
3.3.5 Rettighetstap
Rettighetstap kan innebära att den tilltalade förlorar en offentlig ställning eller rätten att utöva viss verksamhet eller aktivitet. Den som har begått en straffbar handling som visar att han eller hon är olämplig att inneha eller kan missbruka en ställning, verksamhet eller aktivitet kan fråntas ställningen eller rätten att utöva verksamheten eller aktiviteten. Han eller hon kan också fråntas rätten att i framtiden inneha en viss ställning eller att utöva en viss verksamhet eller aktivitet. Det kan också föreskrivas att utövandet av en verksamhet eller aktivitet endast får ske under bestämda villkor.
En annan form av rettighetstap är kontaktförbud. Kontaktförbud kan beslutas om det finns anledning att anta att den som förbudet riktas mot annars kommer att begå en straffbar handling mot en annan person, förfölja en annan person eller på annat sätt kränka annans frid. Kontaktförbudet kan innebära ett förbud att uppehålla sig i ett bestämt område eller att förfölja, besöka eller på annat sätt kontakta en annan person. Om det finns en överhängande risk för att den som förbudet riktas mot kommer att begå en straffbar handling mot en annan person kan han eller hon förbjudas att uppehålla sig i sitt eget hem. Förbud att kontakta vissa personer kan också föreskrivas som särskilt villkor vid betinget fengsel eller samfunnsstraff.
Rettighetstap av nu angivna slag bestäms på bestämd tid, högst fem år, eller, när särskilda skäl föreligger, på obestämd tid. Beslutet
Bilaga 3 SOU 2012:34
134
kan omprövas tidigast efter tre år. Förbud mot att uppehålla sig i det egna hemmet får inte överstiga ett år.
Rettighetstap kan beslutas som en självständig straffrättslig reaktion, om det är inte föreskrivet ett minimistraff om fängelse i ett år eller mer för brottet. Rettighetstap kan också dömas ut i kombination med fängelse, samfunnsstraff, böter eller forvaring.
3.3.6 Straffutmålingsutsettelse och straffutmålingsfrafall
Straffutmålingsutsettelse
Även om den tilltalade bedöms skyldig till brott, kan rätten välja att skjuta upp straffmätningen under en prövotid, s.k. straffutmålingsutsettelse. Om den tilltalade har gjort sig skyldig till flera brott och det ska dömas ut ett gemensamt straff för den samlade brottsligheten kan straffutmålingsutsettelsen kombineras med ovillkorligt fängelse i minst 14 dagar eller böter. Straffutmålingsutsettelse kan också förenas med villkor på motsvarande sätt som betinget fengsel.
Straffutmålingsfrafall
Om det finns särskilda skäl kan rätten helt avstå från att mäta ut något straff, s.k. straffutmålningsfrafall. Vid bedömningen av om det föreligger särskilda skäl ska särskilt beaktas om ett straff skulle innebära en orimlig belastning för den tilltalade och inte heller straffets syfte och verkningar i övrigt kräver att det mäts ut en straffrättslig reaktion.
Bestämmelsen om straffutmålingsfrafall är avsedd att utgöra en snäv undantagsregel. Endast om mycket speciella omständigheter föreligger bör rätten kunna avstå från att mäta ut straff. I förarbetena nämns som exempel vissa fall av barmhärtighetsmord eller när den tilltalade efter brottet har drabbats av allvarlig sjukdom eller dramatiska förändringar i sin livssituation.12
12 A. prop. s. 458.
Bilaga 3
135
3.4 Påföljdssystemet för unga lagöverträdare
3.4.1 Straffbarhet och särbehandling av unga lagöverträdare
Straffmyndighetsåldern i Norge är 15 år. Lagöverträdare under 18 år särbehandlas i mildrande riktning.
3.4.2 Sanktioner för unga lagöverträdare
Unga lagöverträdare kan dömas till samma slag av påföljder som vuxna lagöverträdare. Ingen underårig har dock ännu dömts till förvaring.
Åtalsunderlåtelse
Den unges ålder kan beaktas särskilt vid frågan om det finns skäl att meddela åtalsunderlåtelse. Åtalsunderlåtelse används i stor omfattning för unga lagöverträdare för att undvika den belastning som en rättsprocess innebär för den unge, men även för att markera samhällets reaktion på brottet.
Åtalsunderlåtelsen kan förenas med ett generellt villkor om att den dömde inte får begå brott under en tvåårig prövotid. Det kan också utformas individuellt anpassade villkor, i vissa fall i samarbete med den unges stödsystem och nätverk. Villkorade åtalsunderlåtelser används i stor omfattning för lagöverträdare under 18 år.
Överföring till konfliktrådet
Om det är lämpligt får Åklagarmyndigheten besluta att personer som är misstänkta för brott ska överföras till ett särskilt medlingsorgan, Konfliktrådet. Enligt de riktlinjer som Riksadvokaten har fastställt är ett sådant överförande lämpligt när det finns individualpreventiva hänsyn som talar för en sådan hantering och det inte finns några starka allmänpreventiva hänsyn som talar däremot något som kan ha särskild relevans för unga lagöverträdare. Överföring till Konfliktrådet kan utgöra ett villkor vid betinget fengsel.
Bilaga 3 SOU 2012:34
136
Ungdomsstormöte – förslag till särskild påföljd för unga lagöverträdare
Det finns för närvarande inte någon särskild påföljdsform för unga lagöverträdare. Det norska justitiedepartementet arbetar dock med en proposition som bl.a. innefattar en alternativ straffrättslig reaktion för unga lagöverträdare, som är tänkt att ingå som villkor vid betinget dom. Till skillnad från nu gällande påföljdsalternativ ska den sanktionsformen endast vara tillämplig för lagöverträdare under 18 år.
I det betänkande som propositionen kommer att bygga på (Barn og straff utviklingsstotte og kontroll, NOU 2008:15) föreslås att det ska införas en ny straffrättslig reaktion ungdomsstormöte, som ska kunna utgöra villkor vid betinget fengsel. Ungdomsstormöte ska enligt förslaget genomföras inom ramen för Konfliktrådet. Målgruppen är lagöverträdare under 18 år som begått upprepad och/eller allvarlig brottslighet. Påföljden är tänkt att utgöra ett alternativ till ubetinget fengsel och i enklare fall stränga samfunnsstraff. Den nya påföljden är dock inte främst tänkt att tillämpas för riktigt allvarlig brottslighet såsom dråp och våldtäkt.
Påföljden ska bygga på principen om reparativ rättvisa (restorative justice) och innebär enligt förslaget i betänkandet att den unge ska delta i ett stormöte anordnat av en ungdomskoordinator som är knuten till Konfliktrådet. Vid mötet ska de som berörs av frågan delta. Den unge får då möta de som drabbats av brottet. Ungdomsstormötet ska mynna ut i en ungdomsplan. Den kan innefatta kompensation till brottsoffer, olika brottsförebyggande åtgärder och/eller åtgärder av bestraffande natur. Planen ska vara individuellt anpassad utifrån den unges behov. Ungdomsplanen ska godkännas av domstol och följas upp av en särskild grupp som bl.a. kan bestå av deltagare vid ungdomsstormötet. Ungdomsplanen ska innehålla åtgärder som innebär en betydande kontroll och betydande restriktioner för den unge.
Den unge måste samtycka till att påföljden bestäms till ungdomsstormöte. Den unge måste dessutom samtycka till att domstolens bedömning av skuldfrågan blir en utgångspunkt för mötet eftersom den frågan inte får avhandlas vid mötet. Den unges vårdnadshavare måste också samtycka till den unges deltagande. Vårdnadshavarna bör motiveras att delta i mötet men ska enligt förslaget inte kunna föreläggas till detta.
Bilaga 3
137
3.4.3 Frihetsberövande sanktioner för unga lagöverträdare
Det finns i dag ingen särskild regel som begränsar användningen av fängelse för unga lagöverträdare. Enligt etablerad praxis ska dock fängelsestraff undvikas i största möjliga mån för personer under 18 år. Enligt den nya strafflagen är en förutsättning för att döma unga lagöverträdare till fängelse, att det ”krävs av särskilda skäl”.
För underåriga lagöverträdare är maximistraffet fängelse i 20 år (jämfört med 21 år för den som är myndig). I praktiken tillämpas inte så långa straff och 15 år är det längsta straff som dömts ut för en underårig lagöverträdare. I den nya strafflagen sänks straffmaximum för lagöverträdare under 18 år till 15 år.
Lagstiftningen möjliggör för domstolen att gå under straffminimum för underåriga lagöverträdare. Det innebär att domstolen kan döma ut ett lägre straff eller välja en mildare form av påföljd än vad som följer av lagregleringen.
Høyesterett har uttalat sig om när samfunnsstraff kan ersätta fängelse som påföljd för lagöverträdare under 18 år. I domen uttalas att avvägningen mellan individualpreventiva och allmänpreventiva hänsyn förskjuts när lagöverträdaren är under 18 år vid gärningstillfället. Det som i förlängningen gynnar den unges intressen träder i förgrunden och kan bara åsidosättas om det föreligger tungt vägande allmänpreventiva hänsyn som inte kan iakttas tillfredsställande genom ett samfunnsstraff.
4 Danmark
I Danmark regleras strafflagstiftningen huvudsakligen i straffeloven (1930:26).
4.1 Påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare
De allmänna straffen är fängelse och böter. Straffen kan ersättas av s.k. betinget dom, med eller utan samhällstjänst. Som straffrättslig reaktion finns också forvaring, särskilda åtgärder för unga lagöverträdare och förbud mot att utöva viss verksamhet.
Bilaga 3 SOU 2012:34
138
4.1.1 Fängelse
Fängelse kan utdömas på livstid eller på viss tid mellan sju dagar och 16 år. I vissa fall kan det maximala tidsbegränsade straffet utsträckas till 20 år. En gärningsman som var under 18 år då brottet begicks får dock inte dömas till längre fängelsestraff än åtta år.
4.1.2 Böter
Böter kan användas som självständigt straff eller som tilläggsstraff. För brott inom specialstraffrätten används penningböter medan brott mot strafflagen bestraffas med dagsböter, lägst en och högst 60. Dagsbotens storlek bestäms till ett belopp som motsvarar den tilltalades genomsnittliga dagsinkomst med beaktande av hans eller hennes förmögenhet, försörjningsskyldighet och andra omständigheter som har betydelse för betalningsförmågan. Dagsboten kan dock aldrig sättas lägre än två kr.
Om inte utdömda böter betalas in ska de förvandlas till fängelse i lägst två och högst 60 dagar. I särskilda fall kan dock förvandlingsstraffet höjas till högst nio månader. Förvandlingsstraffets längd fastställs av rätten i samband med att bötesstraffet döms ut. För dagsböter ska en dagsbot motsvara en dags fängelse. Penningböter omvandlas enligt en i straffeloven angiven skala.
4.1.3 Betinget dom
Om rätten inte anser det påkallat att straffet bestäms direkt, kan den föreskriva i domen att frågan om straffbestämning skjuts upp och bortfaller efter en prövotid. Om det anses mer ändamålsenligt kan straffet fastställas direkt men verkställigheten skjutas upp och bortfalla efter en prövotid. I båda fallen är uppskovet villkorat av att den dömde inte återfaller i brott och inte heller i övrigt åsidosätter de villkor som gäller under prövotiden. Prövotiden fastställs av rätten och ska som regel inte överstiga tre år. I särskilda fall kan den dock uppgå till fem år.
Om ovillkorligt fängelse anses påkallat samtidigt som den tilltalades personliga förhållanden talar för betinget dom, kan rätten besluta att en del av straffet, dock högst sex månader, ska verkställas, medan resterande del görs villkorlig. Betinget dom kan också kombineras med böter.
Bilaga 3
139
Som villkor för den uppskjutna straffbestämningen eller verkställigheten kan rätten föreskriva att den dömde under hela eller delar av prövotiden ska vara föremål för övervakning. Rätten kan också besluta att den dömde under prövotiden ska följa särskilda föreskrifter om vistelseplats, arbete, utbildning, fritidssysselsättning eller umgänge med vissa personer, uppehålla sig i sitt hem eller på institution under viss tid, vanligen högst ett år, avhålla sig från missbruk av alkohol, narkotika eller andra berusningsmedel, underkasta sig behandling mot missbruk av alkohol, narkotika eller andra berusningsmedel, om nödvändigt på sjukhus eller särskild institution, underkasta sig en strukturerad, kontrollerad alkoholistbehandling under minst ett år, underkasta sig psykiatrisk behandling, om nödvändigt på sjukhus, rätta sig efter tillsynsmyndighetens bestämmelser om inskränkning i rådigheten över inkomster och förmögenhet och om uppfyllelse av ekonomiska förpliktelser, betala skadestånd, efterkomma föreskrifter som kommunen beslutar om med stöd av lagen om social service.
Om den dömde bryter mot villkoren kan rätten tilldela honom eller henne en varning, ändra villkoren och förlänga prövotiden eller besluta om verkställighet av det utdömda straffet.
Om den dömde återfaller i brott och åtalas inom prövotiden ska det enligt huvudregeln fastställas ett ovillkorligt straff för den samlade brottsligheten. Rätten har dock möjlighet att i stället döma till ovillkorligt straff endast för den nya brottsligheten och eventuellt samtidigt ändra villkoren för den betingede domen eller att döma till en ny betinget dom för den samlade brottsligheten.
Bilaga 3 SOU 2012:34
140
4.1.4 Samhällstjänst
Om betinget dom inte bedöms som tillräckligt kan rätten, om den tilltalade ”findes egnet hertil” döma till betinget dom med villkor om samhällstjänst i lägst 30 och högst 240 timmar. Samhällstjänstarbetet ska utföras under en längsta tid som utmäts i förhållande till antalet arbetstimmar. I domen fastställs också en prövotid på högst två år, under vilken den dömde ställs under övervakning. Domen kan förenas med villkor på motsvarande sätt som en betinget dom utan samhällstjänst. Prövotiden och de fastställda villkoren bortfaller när den längsta tid inom vilken arbetet ska slutföras har löpt ut.
Betinget dom med villkor om samhällstjänst kan kombineras med ett ovillkorligt fängelsestraff om högst tre månader eller med böter.
Om den dömde bryter mot villkoren om samhällstjänst eller andra villkor kan rätten omvandla straffet till ett ovillkorligt fängelsestraff eller besluta att den betingede domen ska kvarstå, eventuellt med en förlängd längsta tid för genomförande och prövotid. Om ett ovillkorligt fängelsestraff fastställs ska rätten ta hänsyn till det samhällstjänstarbete som den dömde har utfört.
4.1.5 Forvaring
Den som befinns skyldig till dråp, rån, allvarlig våldsbrottslighet, olaga hot, mordbrand, våldtäkt eller annan allvarlig sexualbrottslighet eller försök till något av dessa brott kan dömas till forvaring, om det mot bakgrund av brottslighetens karaktär samt den dömdes person och tidigare brottslighet kan antas att han eller hon innebär väsentlig fara för andras liv, kropp, hälsa eller frihet och forvaring i stället för fängelse anses påkallat för att förebygga denna fara.
Forvaring är en tidsobestämd påföljd. Det ankommer på åklagarmyndigheten att se till att ett forvaringen inte upprätthålls under längre tid eller i vidare omfattning än vad som är nödvändigt. Den dömde, huvudmannen för den institution där han eller hon vistas och kriminalomsorgen kan vända sig till åklagare och begära att beslutet ska ändras eller upphävas. Åklagaren ska då begära prövning av domstol.
Bilaga 3
141
4.1.6 Förbud mot att utöva viss verksamhet
Den som är dömd för brott kan förbjudas att utöva sådan verksamhet som kräver offentlig auktorisation eller offentligt godkännande, om brottet innebär en närliggande fara för missbruk av ställningen eller uppdraget. Den som redan utövar sådan verksamhet kan frånkännas rätten att fortsätta att utöva verksamheten. När särskilda omständigheter föreligger kan den dömde även förbjudas eller frånkännas rätten att fortsätta att utöva annan verksamhet, att vara grundare av eller verkställande direktör eller styrelseledamot i ett bolag med begränsat ansvar, ett bolag eller en förening som kräver offentligt godkännande eller en fond.
Förbudet ska omfatta viss tid, mellan ett och fem år från domens datum, eller tillsvidare. Om förbudet gäller tillsvidare kan den dömde kräva omprövning efter fem år.
4.2 Påföljdssystemet för unga lagöverträdare
4.2.1 Straffbarhet och särbehandling av unga lagöverträdare
Straffmyndighetsåldern i Danmark är 14 år.
Vid straffmätningen ska det generellt beaktas som en förmildrande omständighet att gärningsmannen var under 18 år vid gärningstillfället. Den som var under 18 år vid gärningstillfället kan inte dömas till livstids fängelse. Det maximala straffet som kan utdömas är 16 års fängelse eller, om det finns anledning att gå utöver den föreskrivna straffskalan, 20 års fängelse.
4.2.2 Påföljder för unga lagöverträdare
Lagöverträdare mellan 14 och 18 år kan som utgångspunkt dömas till samma slag av påföljder som personer över 18 års ålder. Därutöver finns det vissa särskilda påföljder för unga lagöverträdare.
Ungdomskontrakt
Vid mindre allvarlig brottslighet kan lagöverträdare under 18 år ingå ett ungdomskontrakt. Ungdomskontraktet är ett avtal där den unge med samtycke från vårdnadshavaren förbinder sig att delta i
Bilaga 3 SOU 2012:34
142
vissa särskilt angivna aktiviteter mot att Åklagarmyndigheten avstår från att väcka åtal. De sociala myndigheterna i den unges hemkommun utövar tillsyn över att kontraktet följs. Om ungdomskontrakt tecknas blir lagöverträdelsen antecknad i kriminalregistret under en kortare tid än vad annars skulle ha varit fallet.
Ungdomskontrakt erbjuds i första hand ungdomar som inte har fastnat i något mönster av kriminalitet. Det är typiskt sett ungdomar som gjort sig skyldiga till inbrottsstölder, andra tillgreppsbrott eller vissa grövre fall av skadegörelse. Det är uteslutet att använda sig av ungdomskontrakt vid våldsbrott, rån, vandalism eller narkotikabrott. Ungdomskontrakt kan heller inte användas vid stöld av bil eller motorcykel.
Ungdomssanktion
Personer under 18 år som begått grövre brott mot person eller andra allvarliga brott kan sedan 2001 dömas till ungdomssanktion. Ungdomssanktion utgör ett alternativ till ovillkorligt fängelse. Ungdomssanktion är en tvåårig strukturerad och kontrollerad socialpedagogisk behandling som genomförs under tillsyn av kommunala sociala myndigheter. Ungdomssanktionen förutsätter att åtgärderna kan antas vara ändamålsenliga för att tillgodose den unges särskilda behov av behandling. Det är kommunen som i samarbete med andra relevanta aktörer ansvarar för att skapa ett nödvändigt innehåll i ungdomssanktionen. Huvudmålet med ungdomssanktionen är att motverka att den unge begår nya brott. Det bygger på att den hårda kärna av socialt och kriminellt belastade unga kan ”rättas upp” genom långvariga insatser.
För att insatserna inte ska bli osammanhängande och icke koordinerade vilket påföljden kritiserades för inledningsvis har det införts en koordinator. Koordinatorn ska fungera som den unges kontaktperson och rådgivare. Koordinatorn ska samordna insatser mellan olika samhällssektorer samt mellan å ena sida den unge och dennes föräldrar och å andra sidan de professionella aktörerna.
Ungdomssanktion förutsätter inte att den unge eller dennes föräldrar ger något samtycke. För att verkställigheten ska fungera förutsätts att dessa fås att medverka och känner sig delaktiga i processen.
Innan målet avgörs ska det göras en utredning av den unges förhållanden och behov. Mot bakgrund av vad som framkommer
Bilaga 3
143
gällande exempelvis missbruk och psykiska problem görs det handlingsplan. Handlingsplanen blir avgörande för om domstolen ska döma till ungdomssanktion. Den unges behov blir avgörande för handlingsplanens innehåll och längden på de tre olika faserna på sanktionen.
En ungdomssanktion inleds vanligtvis med en vistelse på en sluten institution i syfte att de pedagogiska insatserna ska börja sättas i verket. Den fasen är vanligen i omkring två månader. I den andra fasen placeras den unge i en verksamhet i öppen regi, exempelvis på en icke sluten institution eller någon annan lämplig vistelse. Under den tredje fasen sker öppenvårdsbehandling med tillsyn av de sociala myndigheterna. Den unge bor då hemma hos föräldrarna, i egen bostad eller i ett tillfälligt ordnat boende.
Om verkställigheten inte fungerar, exempelvis för att den unge återfaller i brott, kan det bli aktuellt att återföra honom eller henne till en öppen eller sluten institution.
4.2.3 Frihetsberövande påföljder för unga lagöverträdare
När en lagöverträdare under 18 år döms till ovillkorligt fängelse, avtjänas straffet som regel inte i fängelse. I stället verkställs fängelsestraffet i de sociala myndigheternas regi eller i en särskild institution inom ramen för Kriminalvården, om inte brottsavhållande aspekter talar för att det ska avtjänas i fängelse. Sådan brottsavhållande hänsyn kan gälla exempelvis brottslighetens art, den dömdes farlighet, eller erfarenheter av att den unge vid tidigare institutionsvistelser har uppträtt våldsamt.
I de få fall då ett fängelsestraff ska avtjänas i fängelse, placeras den unge som utgångspunkt på en särskild avdelning antingen öppen eller låst för unga lagöverträdare där personalen är särskilt utbildad för att ta sig an dem.
5 Island
5.1 Straff och andra reaktioner på brott
Enligt den isländska strafflagen (nr 19/1940) är straffen fängelse och böter. Båda straffen kan ersättas av villkorligt straff. Andra straffrättsliga reaktioner är vistelse på behandlingsanstalt, säkerhetsåtgärder och förbud mot att utöva viss verksamhet.
Bilaga 3 SOU 2012:34
144
5.1.1 Fängelse
Fängelse döms ut på livstid eller på viss tid mellan 30 dagar och 16 år. Den som var under 18 år vid gärningstillfället får inte dömas till strängare straff än fängelse i åtta år.
5.1.2 Böter
Böter kan användas både som självständigt straff och som tilläggsstraff till fängelse eller villkorligt straff.
Böter finns endast i en form och innebär att ett bötesbelopp döms ut. Det finns inte något minimi- eller maximibelopp. Vid fastställande av bötesbeloppet ska så långt möjligt tas hänsyn till den tilltalades inkomster och förmögenhet, livsvillkor och betalningsförmåga. Vidare ska beaktas vilken förtjänst eller besparing den tilltalade har uppnått eller försökt uppnå genom brottet.
I domen fastställs en frist om högst sex månader inom vilken bötesbeloppet ska betalas och ett förvandlingsstraff i fängelse. Förvandlingsstraffets längd, som ska vara oberoende av den tilltalades förmåga att betala det utdömda bötesbeloppet, får inte underskrida två dagar och inte överstiga ett år. För det fall att bötesbeloppet inte har betalats inom den tidsfrist som har angetts i domen eller beslutet från polisen ska förvandlingsstraffet verkställas. Om en del av bötesbeloppet är betalt ska förvandlingsstraffet sättas ned i motsvarande mån.
5.1.3 Villkorligt straff
Rätten kan besluta att straffbestämningen eller verkställigheten av ett utdömt straff ska skjutas upp under en prövotid om minst ett och högst fem år. I normalfallet ska prövotiden sättas till mellan två och tre år. Uppskovet ska vara villkorat av att den dömde under prövotiden inte återfaller i brott. Det kan också föreskrivas andra villkor, som t.ex. att den dömde ska bli föremål för övervakning, följa de bestämmelser om uppehållsplats, utbildning, arbete, umgänge med andra personer eller fritidssysselsättning som övervakaren bestämmer, avhålla sig från missbruk av alkohol och narkotika eller liknande berusningsmedel eller vistas på behandlingshem under högst 18 månader.
Bilaga 3
145
Rätten kan bestämma att högst tre månader av ett fängelsestraff ska vara ovillkorligt medan resterande del av straffet görs villkorligt. Ett villkorligt fängelsestraff kan också kombineras med böter.
Om den dömde i väsentlig grad bryter mot villkoren kan prövotiden förlängas och villkoren förändras. Den sammanlagda prövotiden får dock aldrig överstiga fem år. Om straffbestämning ännu inte har skett kan överträdelse av villkoren kan leda till att rätten mäter ut ett villkorligt eller ovillkorligt straff. Om straffet redan har fastställts kan domstolen i stället besluta att straffet ska verkställas.
Vid återfall i brott inom prövotiden kan rätten döma till ovillkorligt straff för den nya brottsligheten och låta det villkorliga straffet stå kvar för den tidigare brottsligheten. Annars fastställs ett gemensamt straff för den samlade brottsligheten. Även detta straff kan göras villkorligt.
5.1.4 Vistelse på behandlingsanstalt
Om brottet har begåtts under påverkan av alkohol och det genom läkarintyg eller på annat sätt är visat att den tilltalade missbrukar alkohol, kan det i domen beslutas om vistelse på behandlingsanstalt under viss tid, högst 18 månader. Om det är fråga om återfall i brott får vistelsetiden bestämmas till högst tre år.
5.1.5 Säkerhetsåtgärder
Om någon hotar annan eller hotar att anlägga brand eller annan olycka och straff inte kan användas eller inte anses ge tillräcklig säkerhet, kan rätten på talan av åklagare besluta om åtgärder för att förhindra att hotet verkställs. En åtgärd som kan tillgripas är omhändertagande av den som hotat. Sådana säkerhetsåtgärder kan också tillgripas efter ett avtjänat fängelsestraff, om det på grund av brottet eller den dömdes person framstår som mycket sannolikt att han eller hon kommer att begå brott vanemässigt eller i vinstdrivande syfte och därmed är farlig för sin omgivning.
Bilaga 3 SOU 2012:34
146
5.1.6 Förbud mot att utöva viss verksamhet
Om en person i offentlig tjänst gör sig skyldig till brott kan rätten frånta honom eller henne rätten att inneha sin ställning. Rätten kan också frånta den tilltalade rätten att under viss tid, högst fem år, eller på livstid utöva verksamhet som kräver auktorisation eller godkännande, tillstånd eller utbildning, om det är fråga om grov brottslighet eller om det annars på grund av brottet finns en näraliggande fara för missbruk av ställningen eller verksamheten.
6 Tyskland
6.1 Påföljdsalternativen i tysk rätt
Den tyska strafflagen (Strafgesetzbuch) gör en grundläggande distinktion mellan allvarliga och mindre allvarliga brott. Straffsystemet är uppbyggt på två huvudelement; böter och fängelse. Grova brott (verbrechen) är gärningar för vilka det föreskrivs ett minimistraff på ett års fängelse. Förseelser (vergehen) är gärningar som kan rendera ett kortare fängelsestraff än ett år eller böter.
6.1.1 Fängelse
Tidsbegränsade fängelsestraff kan bestämmas till mellan en månad och 15 år. Därutöver föreskrivs för vissa brott livstids fängelse.
Fängelsestraff som är kortare än sex månader ska enligt huvudregeln dömas ut som böter, även om det inte är föreskrivet böter för brottet. Undantag görs endast om det finns särskilda förutsättningar beträffande gärningen eller gärningsmannen som tydligt påkallar att ett fängelsestraff döms ut, antingen för att påverka gärningsmannen eller på grund av hänsynen till allmän avskräckning/allmän laglydnad. Bestraffningssystemet bygger alltså på att dagsböter har företräde framför fängelse när straffmätningen leder till ett fängelsestraff som är kortare än sex månader.
Avgörande för om gärningen bedöms vara sådan att ett kortare fängelsestraff är påkallat, är den samlade bilden; bl.a. vilket rättsligt intresse som har kränkts, hur stor kränkningen var, på vilket sätt gärningen utfördes, om några särskilda skyldigheter eftersattes och vilka konsekvenser av gärningen som gärningsmannen anses ansvarig för. Vidare görs en bedömning av huruvida det föreligger risk för att
Bilaga 3
147
andra personer utför samma typ av gärning och hur allmänheten skulle reagera på ett bötesstraff.
Omständigheter hänförliga till gärningsmannen ska motivera att ett fängelsestraff på kortare tid än sex månader döms ut endast om det behövs för att få honom eller henne att övergå till ett laglydigt liv.
Sammanfattningsvis kan sägas att fängelsestraff som är kortare än sex månader bara ska dömas ut om det är absolut nödvändigt utifrån individualpreventiva eller allmänpreventiva skäl.
6.1.2 Böter
Böter döms ut som dagsböter, minst fem dagsböter och högst 360. Dagsboten ska bestämmas med hänsyn till gärningsmannens personliga och ekonomiska förhållanden och basera sig på dennes dagsinkomst. En dagsbot ska inte understiga en euro och inte överstiga 30 000 euro.
Böter kan under vissa förhållanden dömas ut i kombination med ett fängelsestraff. Om gärningsmannen genom brottet har berikat eller försökt att berika sig själv kan böter som annars inte skulle ha dömts ut eller bara dömts ut som alternativ till fängelse dömas ut i förening med ett fängelsestraff. Denna möjlighet föreligger dock inte om domstolen har beslutat om förverkande.
6.2 Principer för utdömande av straff
Gärningsmannen skuld är utgångspunkten för domstolen. Det ska därtill tas i beräkning vilken effekt straffet kan ha på gärningsmannens fortsatta liv i samhället. Vid bestämmande av straffet ska domstolen väga samman omständigheter som talar för respektive mot gärningsmannen. Det anges i lagstiftningen att domstolen särskilt ska beakta vissa omständigheter kopplade bl.a. till gärningsmannens motiv, brottets utförande och konsekvenser, gärningsmannens bakgrund och hans agerande efter brottet, särskilt ansträngningar att återbetala för den skada han orsakat och uppnå försoning med brottsoffret.
Bilaga 3 SOU 2012:34
148
6.3 Uppskjuten verkställighet av fängelsestraff
6.3.1 Förutsättningar för uppskjuten verkställighet
Om en person döms till fängelse i högst ett år ska domstolen skjuta upp verkställigheten av påföljden under en prövotid, om det finns anledning att tro att själva domen kommer att utgöra en tillräcklig varning och att den dömde kommer att avstå från att begå nya brott utan att behöva avtjäna fängelsestraffet.
Domstolen ska särskilt beakta den dömdes karaktär, hans eller hennes tidigare brottslighet, omständigheterna vid brottet, den dömdes agerande efter brottet, hans eller hennes personliga förhållanden och de effekter som kan förväntas av den uppskjutna verkställigheten.
Om det föreligger särskilda omständigheter kan domstolen även skjuta upp verkställigheten av ett fängelsestraff som inte överstiger två år under en prövotid. Vid bedömningen av om så är fallet ska domstolen särskilt ta i beaktande de ansträngningar som den tilltalade har gjort för att återgälda den skada han orsakat genom brottet.
Uppskovet får inte begränsas till en del av straffet. Verkställigheten av ett fängelsestraff överstigande sex månader ska inte skjutas upp om hänsynen till allmän avskräckning/allmän laglydnad kräver att det inte görs. Även om föreställningen om allmänprevention har betydelse vid denna bedömning, innebär det inte att några speciella brottstyper utesluts från möjligheten till uppskjuten straffverkställighet. Omständigheter som kan föranleda domstolarna att avstå från att skjuta upp verkställigheten kan bland annat vara betydande brottsintensitet, särskilt allvarliga konsekvenser av brottet, tidigare lagföringar, särskilt stor likgiltighet inför allmänhetens säkerhet och ständigt bristande respekt för rättsordningen. Avgörande är i sista hand alltid omständigheterna i det särskilda fallet.
I majoriteten av de fängelsestraff som döms ut skjuts verkställigheten upp under en prövoperiod (ca 70 procent av vuxna lagöverträdare).
Bilaga 3
149
6.3.2 Prövotid för uppskjuten verkställighet
I samband med uppskjuten straffverkställighet ska domstolen bestämma en prövotid om minst två och högst fem år. Prövotiden inleds när beslutet att skjuta upp verkställigheten av straffet vinner laga kraft.
6.3.3 Villkor vid uppskjuten verkställighet av straff
Domstolen får fastställa såsom villkor för den uppskjutna straffverkställigheten att den dömde ska reparera de skador han orsakat genom brottet. Domstolen kan därutöver besluta att den dömde ska
1. efter bästa förmåga återbetala för de skador han orsakat genom
brottet;
2. betala en summa pengar till en välgörenhetsorganisation, om det
framstår som lämpligt med hänsyn till brottet och gärningsmannens karaktär;
3. utföra samhällstjänst, eller
4. betala en summa pengar till statskassan. Om den dömde erbjuder sig att utföra lämpliga tjänster för att reparera den skada han orsakat och det kan förväntas att erbjudandet kommer att uppfyllas, ska domstolen i normalfallet preliminärt avstå från att förelägga honom sådana villkor.
Villkoren ska syfta till att reparera den skada som orsakats genom brottet. De ska vara så nära kopplade som möjligt till den aktuella gärningen och bestämmas med ledning av omständigheterna i det enskilda fallet.
6.3.4 Föreskrifter under uppskjuten verkställighet av straff
Domstolen ska ge den dömde föreskrifter under hela prövotiden för den uppskjutna verkställigheten, om han eller hon anses vara i behov av det för att avstå från att begå brott. Domstolen kan, bland annat, anvisa den dömde att följa instruktioner som hänför sig till hans bostad, utbildning, arbete eller fritid, eller gällande hans finansiella affärer,
Bilaga 3 SOU 2012:34
150
vid vissa tidpunkter avlägga rapporter till domstolen eller till annan myndighet, inte hålla eller vidmakthålla kontakt med offret, eller med personer från en viss grupp som kan få honom att begå ytterligare brott, eller att anställa, utbilda eller hysa dem, inte inneha, bära eller överlåta åt annan för förvaring sådana särskilda föremål som kan förmå honom att begå ytterligare brott, eller uppfylla underhållsskyldighet. Föreskrifter om att genomgå en medicinsk behandling av ingripande natur eller missbruksbehandling, eller om att bosätta sig i en lämplig bostad eller institution, får endast ges med den dömdes samtycke.
Föreskrifterna har en individualpreventiv utgångspunkt och syftar till att förbättra gärningsmannens färdigheter att klara av sin tillvaro och avstå från att återfalla i brott. Huruvida domstolen vid avgörandet av vilka föreskrifter som ska gälla kan beakta gärningens allvar, beror på omständigheterna i det enskilda fallet.
6.3.5 Beslut om övervakning
Domstolen ska besluta att den dömde ska stå under övervakning under hela eller delar av prövoperioden, om det anses nödvändigt för att hindra honom eller henne från att återfalla i brott.
I normalfallet ska domstolen besluta om övervakning när den skjuter upp verkställigheten av ett straff på mer än nio månaders fängelse och den dömde är yngre än tjugosju år.
Övervakaren ska erbjuda stöd och vård till den dömde. I samarbete med domstolen ska övervakaren kontrollera att den dömde fullgör villkor och föreskrifter samt eventuella erbjudanden och försäkringar. Övervakaren ska, enligt de intervaller domstolen anger, rapportera hur den dömde uppför sig. Övervakaren ska också underrätta domstolen om allvarliga eller upprepade överträdelser av villkor, anvisningar, erbjudanden eller försäkringar.
Övervakaren utses av domstolen, som kan ge instruktioner gällande uppgiften som övervakare.
Bilaga 3
151
6.3.6 Senare beslut
Domstolen kan fatta, ändra eller upphäva beslut om villkor, anvisningar eller övervakning vid en senare tidpunkt.
6.3.7 Beslut om att ett uppskjutet fängelsestraff ska verkställas
Domstolen ska besluta att det uppskjutna fängelsestraffet ska verkställas om den dömde: begår ett brott under prövotiden som visar att de förväntningar som uppskovet grundades på inte har infriats, grovt eller ständigt bryter mot föreskrifterna eller ständigt undandrar sig övervakning eller övervakarens ledning och därmed ger anledning att befara att han kommer att återfalla i brott, eller grovt eller ständigt bryter mot de uppställda villkoren. Domstolen ska dock inte besluta att det uppskjutna fängelsestraffet ska verkställas om det anses tillräckligt att föreskriva ytterligare villkor eller anvisningar, särskilt att ställa den dömde under övervakning, eller att förlänga prövotiden eller övervakningstiden. Övervakningstiden får inte förlängas med mer än hälften av den ursprungliga tiden.
Om ett uppskjutet fängelsestraff ska verkställas får domstolen tillgodoräkna den dömde sådant som gjorts för att uppfylla villkoren om att betala en summa pengar till en välgörenhetsorganisation, att utföra samhällstjänst, eller att betala en summa pengar till statskassan.
6.3.8 Eftergift av straff
Om inte beslut har fattats om att det uppskjutna fängelsestraffet ska verkställas, ska domstolen efterge straffet efter utgången av prövoperioden. Den dömde ska då inte kompenseras för sådant som utförts vid uppfyllandet av villkor, erbjudanden, anvisningar eller försäkringar.
Domstolen kan återkalla eftergiften om den dömde döms till fängelse i sex månader eller mer för ett uppsåtligt brott som begåtts under prövotiden. Återkallelse får beslutas senast inom ett år efter
Bilaga 3 SOU 2012:34
152
prövotidens utgång och inom sex månader efter den nya domen har vunnit laga kraft.
6.3.9 Villkorlig frigivning
Domstolen kan under vissa förutsättningar bevilja villkorlig frigivning från ett fängelsestraff. Villkorlig frigivning kan beviljas efter två tredjedelar av straffet, dock tidigast efter två månader. Huruvida villkorlig frigivning ska beviljas avgörs bl.a. med beaktande av om det är förenligt med allmänhetens säkerhet, varvid sådant som den dömdes personlighet och tidigare brottslighet ska beaktas, såväl som de intressen som riskeras om han återfaller, hans beteende under verkställigheten och den effekt en villkorlig frigivning kan antas ha på honom.
Om den dömde avtjänar fängelsestraff för första gången och straffet inte överstiger två år, kan domstolen bevilja villkorlig frigivning efter halva den avtjänade strafftiden, dock tidigast efter sex månader.
Bestämmelserna om villkor, föreskrifter och övervakning gäller även den som friges villkorligt.
6.4 Varning i kombination med uppskov med bötesstraff
6.4.1 Allmänna förutsättningar
När någon döms till högst 180 dagsböter kan domstolen i samband med domen meddela en varning, tydliggöra straffet och skjuta upp straffets verkställande om det kan förväntas att gärningsmannen inte kommer att begå några nya brott även om bötesstraffet inte omedelbart verkställs, en omfattande bedömning av brottet och gärningsmannens personlighet visar att straffet inte behöver verkställas och att särskilda omständigheter föreligger, samt hänsyn till allmän avskräckning/allmän laglydnad inte kräver att straffet verkställs.
Bilaga 3
153
Denna möjlighet att avstå från att verkställa ett bötesstraff och i stället utfärda en varning kan tillämpas av domstolarna vid mindre allvarliga brott.
6.4.2 Prövotid, villkor och föreskrifter
Vid uppskov med bötesstraff ska domstolen bestämma en prövotid mellan ett och två år. Domstolen kan lämna anvisningar till den dömde att göra ansträngningar för att uppnå försoning med offret eller på annat sätt ersätta den skada som orsakats av brottet, uppfylla sin underhållsskyldighet, betala en summa pengar till en välgörenhetsorganisation eller till statskassan, genomgå medicinsk öppenvårdsbehandling eller öppenvårds- behandling mot missbruk, eller delta i vägtrafikutbildning. Villkoren och anvisningarna får inte vara oproportionerliga i förhållande till brottet. Vård och behandling förutsätter den dömdes samtycke.
Bestämmelserna om verkställighet av uppskjutet fängelsestraff ska ha motsvarande tillämpning gällande bötesstraff. Om straffet inte förklaras verkställbart under prövoperioden, ska domstolen förklara att några ytterligare åtgärder inte kommer att vidtas.
6.4.3 Påföljdseftergift
Domstolen får efterge påföljd om konsekvenserna av brottet för gärningsmannen är så allvarliga att ett genomdrivande av straff skulle vara klart olämpligt. Denna möjlighet gäller inte om mer än ett års fängelse har dömts ut.
Bilaga 3 SOU 2012:34
154
6.5 Åtgärder för rehabilitering och inkapacitering
Om straff/sanktioner inte är lämpliga eller tillräckliga kan domstolen besluta om åtgärder för rehabilitering och inkapacitering. Dessa åtgärder utgörs av beslut om vård på mentalsjukhus, beslut om frihetsberövande missbruksvård, frihetsberövande i inkapaciteringssyfte, beslut om övervakning, indragning av körkortsbehörighet, förlorad rätt att utöva ett yrke.
En sådan åtgärd får inte beslutas om den inte står i proportion till allvaret av det brott som begåtts av eller förväntas kunna begås av den dömde personen och till den fara han utgör för samhället.
6.6 Straffbarhet och särbehandling av unga lagöverträdare
Straffmyndighetsåldern i Tyskland är 14 år. För lagöverträdare under 14 år kan det i stället sättas in sociala stödåtgärder, i vissa fall genom frihetsberövande i familjehem. Familjedomstolen kan besluta om åtgärder för unga under 14 år då det föreligger risker för den unges välfärd.
Lagöverträdare mellan 14 och 17 år blir föremål för straffrättsliga åtgärder för unga, förutsatt att deras moraliska och mentala mognad är tillräcklig för att de ska förstå det felaktiga med den brottsliga handlingen och uppföra sig i enlighet med den förståelsen. I annat fall om den unge inte bedöms ha uppnått en sådan mognad kan domstolen vidta samma slag av åtgärder som kan vidtas av en familjedomstol.
Lagöverträdare mellan 18 och 20 år blir även de föremål för särskilda straffrättsliga åtgärder för unga om deras personliga utveckling (dvs. moraliska och mentala mognad) var jämförbar med en ungdoms vid gärningstillfället eller om brottet var en typisk ungdomsförseelse utifrån typen av gärning, omständigheterna kring den och motivet till gärningen. Om så inte bedöms vara fallet blir lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år föremål för samma straffrättsliga förfaranden som vuxna lagöverträdare.
Bilaga 3
155
6.7 Icke frihetsberövande påföljder för unga lagöverträdare
6.7.1 Socialt fostrande åtgärder
Socialt fostrande åtgärder innefattar anvisningar och förbud gällande den unges tillvaro, syftande till att främja och säkerställa den unges sociala fostran och utveckling. Det kan gälla föreskrifter gällande vistelseort, föreläggande att utföra ett särskilt uppdrag/arbete, omsorg och tillsyn av en omsorgsgivare, medling mellan gärningsman och brottsoffer, trafiksäkerhetsutbildning, stöd genom fostrande åtgärder samt placering i ett övervakat hem.
6.7.2 Disciplinära åtgärder
Disciplinära åtgärder bli aktuellt när socialt fostrande åtgärder inte är tillräckliga och ungdomsfängelse inte är lämpligt, men det klandervärda i den brottsliga handlingen måste tydliggöras. Det kan vara fråga om en formell varning från ungdomsdomstolen eller villkor om skyldighet att reparera skador som orsakats, en personlig ursäkt, ett föreläggande att utföra ett särskilt uppdrag eller arbete eller en donation av pengar till en välgörenhetsorganisation.
6.8 Frihetsberövande påföljder för unga lagöverträdare
6.8.1 Ungdomsinternering
Domstolen kan besluta om ungdomsinternering, som verkställs i särskilda centra för ungdomsinternering eller utrymmen för fritidsinternering.
Ungdomsinternering kan ske genom internering under ledig tid, exempelvis under den unges helgledighet, en eller två perioder, korttidsinternering, vilket beslutas i stället för internering under fritiden, om en viss period utan avbrott är lämpligare utifrån socialt fostrande syften och utifrån att utbildning eller arbete inte ska påverkas negativt, eller långtidsinternering, under en till fyra veckor.
Bilaga 3 SOU 2012:34
156
6.8.2 Uppskjuten verkställighet av ett frihetsberövande förenat med övervakning
I vissa fall skjuts frihetsberövandet upp och den unge ställs i stället under övervakning. Det tillämpas när det inte kan sägas med säkerhet att den unges benägenhet att begå brottsliga handlingar nödvändiggör ett frihetsberövande straff.
6.8.3 Ungdomsfängelse
Ungdomsfängelse tillämpas när den unges benägenhet att begå brott nödvändiggör en längre och mer omfattande social fostran eller när den unges skuld är så stor att det nödvändiggör ett sådant straff.
Tiden för frihetsberövandet bestäms till mellan sex månader och fem år. Den kan dock uppgå upp tio år om det är fråga om ett mycket allvarligt brott.
Om fängelsestraffets längd uppgår till högst ett år och den unge bedöms ha en positiv prognos kan verkställigheten av fängelsestraffet skjutas upp och den unge i stället ställas under övervakning med en särskilt utsedd övervakare. Det är också möjligt att skjuta upp verkställigheten av fängelsestraff upp till två år, om verkställigheten av ett fängelsestraff inte är lämpligt med hänsyn till den unges personliga utveckling.
Om verkställigheten inte skjuts upp verkställs fängelsestraffet på en särskild institution för unga lagöverträdare.
Straffet kan också skjutas upp efter att en del av verkställigheten är fullgjord, om det är motiverat utifrån den unges personliga utveckling och med hänsynstagande till allmänhetens säkerhet. Om mindre än sex månader har verkställts, är det möjligt att skjuta upp resterande del endast om det föreligger särskilt tungt vägande skäl. Fängelsestraff som är längre än ett år, kan inte skjutas upp förrän en tredjedel av straffet är avtjänat.
Bilaga 3
157
7 England
7.1 Påföljdsalternativen i engelsk rätt
I det engelska straffsystemet finns det olika trösklar baserade på brottets svårhet. brott som är så allvarliga att endast fängelse utgör en tillräcklig reaktion; brott som är tillräckligt allvarliga att motivera Community
Sentence.
Om ingen av dessa trösklar har passerats kan böter eller ansvarsfrihet (discharge) i stället bli aktuellt.
Domstolssystemet innefattar Magistrates´ courts och Crown
Court. Ett slag av brott (summary) kan bara prövas i Magistrates´ courts, ett annat slag (indictable) vid båda domstolarna och ett tredje (indictable only) bara vid Crown Court. Magistrates´ courts kan inte döma ut mer än sex månaders fängelse och inte mer än 5 000 pund i böter.
Domstolarna har stora diskretionära möjligheter vid bestämmande av påföljd. De har dock att beakta de riktlinjer som utfärdas av the Sentencing Council (SC). SC är ett självständigt men författningsreglerat organ som fastställer detaljerade riktlinjer för straffmätning och påföljdsval. Riktlinjerna är bindande för domstolarna i den meningen att de får avvika från dem endast om det är ”in the interest of justice”, vilket måste motiveras särskilt.
7.1.1 Böter
Böter kan dömas ut som påföljd för alla brott där det inte föreskrivs ett obligatoriskt minimistraff. Crown Court kan döma ut böter utan begränsat till något högsta belopp. Det maximala bötesbelopp som Magistrates' Court kan döma ut anges i olika nivåer mellan 200 och 5 000 pund. I praktiken ligger de utdöma böterna på betydligt lägre nivåer, eftersom domstolen måste ta hänsyn till den tilltalades tillgångar när bötesbeloppet bestäms.
Bilaga 3 SOU 2012:34
158
7.1.2 Community Sentence
Community Sentence (även kallat community order) är en icke frihetsberövande påföljd. Påföljden kan inbegripa upp till tolv olika föreskrifter (requirements), beroende på brottet och gärningsmannen.
Föreskrifter som kan meddelas vid Community Sentence
-Samhällstjänst (Community Payback eller Unpaid work requirement) skyldighet att utföra mellan 40 och 300 timmar oavlönat arbete. -Särskild aktivitet (Activity requirement)- exempelvis att delta undervisning om grundläggande färdigheter. -Programverksamhet (Programme requirement) deltagande i programverksamhet som syftar till att minska riskerna för återfall i brott. -Förbjuden verksamhet (Prohibited activity requirement) förbud mot att delta i sådan verksamhet som kan antas leda till återfall i brott. -Utegångsförbud (Curfew requirement) förbud att lämna en viss plats under mellan två och tolv timmar per dag. Förbudet kan gälla som längst i sex månader och ska som huvudregel vara elektroniskt övervakat. -Uteslutning (Exclusion requirement) förbud att beträda viss plats eller visst område under en period som inte får överstiga två år. Förbudet kan gälla kontinuerligt eller under särskilt angivna tider och ska som huvudregel vara elektroniskt övervakat. -Vistelse/uppehållsort (Residence requirement) skyldighet att vistas endast där övervakaren har godkänt det. -Psykiatrisk behandling (Mental health treatment requirement)- förutsätter gärningsmannens samtycke. -Narkotikarehabilitering (Drug rehabilitation requirement) förutsätter gärningsmannens samtycke. -Behandling mot alkoholmissbruk (Alcohol treatment requirement) - förutsätter gärningsmannens samtycke.
Bilaga 3
159
-Övervakning (Supervision requirement)- skyldighet att träffa en särskilt utsedd övervakare i syfte att främja gärningsmannens rehabilitering. -Närvarocentrum (Attendence centre requirement) gäller för gärningsmän yngre än 25 år. Innebär skyldighet att vistas på ett särskilt närvarocentrum tre timmar per gång under sammanlagt minst tolv och högst 36 timmar.
Tillämpningen av Community Sentence
Typiskt sett gäller att ju allvarligare brottet är och ju mer omfattande gärningsmannens behov är, desto mer betungande föreskrifter bör meddelas. Domstolen måste beakta vilka föreskrifter som svarar mot det individualpreventiva behovet och vilka föreskrifter som skulle innebära en lämplig frihetsinskränkning för den dömde. Frihetsinskränkningen ska stå i proportion till brottets allvar. Domstolen ska även beakta eventuella tidigare frihetsberövanden med anledning av brottet. I de flesta fall innefattar en Community Sentence en eller två föreskrifter, men även ”paket” med ett flertal föreskrifter kan komma i fråga. Domstolen skräddarsyr påföljden på det sätt som framstår som lämpligast och vägleds därvid av den personutredning (presentence report) som frivårdsmyndigheten (Probation service) upprättar efter det att skuldfrågan avgjorts.
Domstolen får inte döma till Community Sentence om inte brottsligheten är tillräckligt allvarligt för att motivera en sådan påföljd. I de fall en tilltalad vid tre eller fler tidigare tillfällen har dömts till böter, kan dock Community Sentence dömas ut, även om inte det aktuella brottets svårhet i sig motiverar det.
I riktlinjerna från SC ställs det upp tre nivåer för hur ingripande föreskrifterna vid Community Sentence ska vara. Nivåerna anknyter till brottslighetens allvar och den tilltalades tidigare brottslighet. Riktlinjerna avser i första hand repressiva föreskrifter, som samhällstjänst och utegångsförbud.
Den lägsta nivån ska enligt riktlinjerna användas för personer som precis har kommit över tröskeln att dömas till Community Sentence i stället för böter eller i stället för att få ansvarsbefrielse. Det kan exempelvis gälla bagatellartade fall av ofredande eller butiksstölder, där antingen brottslighetens allvar eller den tilltalades tidigare brottslighet medför att ansvarsfrihet eller ett bötes-
Bilaga 3 SOU 2012:34
160
straff inte är tillräckligt. I sådana fall kan föreskriften omfatta något av följande. -40–80 timmar samhällstjänst -Utegångsförbud 12 timmar om dagen i en vecka -Uteslutning under några månader -Förbjuden verksamhet -Närvarocentrum
Mellannivån ska enligt föreskrifterna användas för lagöverträdare som klart har passerat tröskeln till Community Sentence. Det kan gälla vissa fall av hantering av stöldgods, inbrottsstölder i kommersiella fastigheter, tillgrepp av fordon eller bedrägeri. Föreskrifterna kan då omfatta något av följande. -80–150 timmar samhällstjänst -
Särskilt aktivitet under 20–30 dagar -Utegångsförbud 12 timmar om dagen under 2–3 månader -Uteslutning upp till sex månader -Förbjuden verksamhet
Den högsta nivån ska enligt föreskrifterna användas för lagöverträdare som nästan har kommit upp till tröskeln för ett fängelsestraff eller som har passerat den tröskeln men där Community Sentence ändå bedöms som mer lämpligt. På denna nivå rekommenderas en kombination av två eller fler föreskrifter. Föreskrifterna kan i dessa fall omfatta: -150–300 timmar samhällstjänst -
Särskild aktivitet upp till 60 dagar -Uteslutning upp till tolv månader -Utegångsförbud 12 timmar om dagen under 4–6 månader
I det enskilda fallet kan föreskrifter av mer rehabiliterande karaktär, som t.ex. vård eller programverksamhet bedömas som de mest lämpliga, beroende på den tilltalades särskilda behov. Eftersom sådana föreskrifter normalt är ganska ingripande, lämpar de sig främst för mellannivån och den högsta nivån. Domstolen kan förena Community Sentence med både repressiva och rehabiliterande föreskrifter.
Huruvida brottet ska leda till ett frihetsberövande straff (Custodial Sentence) i stället för Community Sentence avgörs främst av särskilda riktlinjer från SC gällande det specifika brottet. Allvarligare brott
Bilaga 3
161
som våldtäkt och grövre våldsbrott leder i de flesta fall till ett frihetsberövande straff. Det finns dock inget hinder för domstolen att döma ut Community Sentence om det bedöms som rättfärdigt i det enskilda fallet. Enligt uppgift från Ministry of Justice och engelska domare finns det inte något särskilt brott eller någon särskild brottstyp där det är uteslutet att döma till Community Sentence, undantaget de brott för vilka lagstiftaren har föreskrivit minimistraff (mord, vissa typer av narkotikabrott samt innehav av eldvapen).
Överträdelser av villkoren för Community Sentence
Om den dömde vid fler än ett tillfälle på ett oacceptabelt sätt bryter mot föreskrifterna för en Community Sentence, blir han eller hon på nytt föremål för domstolsprövning. Domstolen kan då förstärka innehållet i påföljden genom att lägga till fler eller mer ingripande föreskrifter eller om inte det anses tillräckligt bestämma en ny påföljd, exempelvis fängelse.
7.1.3 Fängelse
Korta fängelsestraff (straff under tolv månader)
Domstolen kan besluta att verkställigheten av ett fängelsestraff på högst tolv månader ska skjutas upp och villkoras av att särskilda föreskrifter uppfylls, s.k. Suspended Sentence. Föreskrifterna vid Suspended Sentence är i allmänhet desamma som vid Community Sentence, se ovan. Vid Suspended Sentence kan överträdelser av föreskrifterna föranleda att det uppskjutna straffet går i verkställighet.
Av de fängelsestraff som döms ut i Magistrates´ courts skjuts verkställigheten upp för cirka en tredjedel och av dem som döms ut i
Crown Court handlar det om cirka en fjärdedel. Det är till stor del en diskretionär bedömning av domstolen som avgör om ett fängelsestraff skjuts upp. SC har dock utfärdat riktlinjer för bedömningen.
En Suspended Sentence anses vara ett frihetsberövande straff. En grundläggande förutsättning för Suspended Sentence är därför att brottsligheten motiverar ett frihetsberövande. Brottsligheten måste därmed vara så allvarlig att varken ett bötesstraff eller en Community Sentence kan anses utgöra en tillräckligt ingripande
Bilaga 3 SOU 2012:34
162
påföljd. Avsikten är att frihetsberövande straff ska avvaras för de mer allvarliga brotten. Att tröskeln till fängelse passeras innebär dock inte att ett fängelsestraff är oundvikligt. Beroende på den dömdes personliga förhållandena och om det finns en lämplig Community Sentence som innefattar tillräckliga ingripande restriktioner, kan ändå Community Sentence väljas som påföljd.
I riktlinjerna från SC påpekas att det finns många likheter mellan Suspended Sentence och Community Sentence. I båda fallen ställs särskilda föreskrifter upp och i båda fallen kan domstolen möta misskötsamhet av föreskrifterna med att besluta om ett frihetsberövande straff. Den avgörande skillnaden är att Suspended Sentence tillämpas när brottet har passerat tröskeln för fängelse och ett frihetsberövande straff utgör det enda alternativet. Community Sentence kan dömas ut för brott som har passerat ”fängelsetröskeln”, men där domstolen finner att en Community Sentence är den påföljd som är mest lämplig.
När domstolen bestämmer föreskrifter till Suspended Sentence tillämpas i huvudsak samma principer som vid Community Sentence. Som huvudregel bör dock föreskrifterna vara mindre betungande, för att balansera den omständigheten att Suspended Sentence i sig anses vara ett strängare och mer avskräckande straff än Community Sentence. De föreskrifter som väljs ska vara sådana som troligast minskar risken för återfall i brott. Om domstolen önskar föreskriva mer betungande och intensiva föreskrifter, bör den överväga att döma till Community Sentence i stället för Suspended Sentence.
Om det inte finns förutsättningar att skjuta upp verkställigheten av ett fängelsestraff som understiger tolv månader, verkställer den dömde första halvan av straffet i fängelse och blir därefter villkorligt frigiven under en prövotid. Den dömde har inte några specifika skyldigheter under prövotiden, men om han eller hon begår nya brott kan domstolen utöver att döma ut ett nytt straff för det nya brottet besluta att återstoden av det först utdömda straffet ska verkställas i fängelse.
Bilaga 3
163
Fängelsestraff på tolv månader eller mer
När det gäller fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer görs det en åtskillnad mellan sedvanligt bestämda straff (Standard determinate sentence) och straff som syftar till att skydda allmänheten (Public protection sentence).
De som ådöms Standard determinate sentence avtjänar första halvan av straffet i fängelse och friges därefter villkorligt med särskilda villkor. Personer som lagförs för sexual- eller våldsbrott för vilka ett fängelsestraff om minst två år är befogat kan dömas till
Public protection sentence. Detta gäller fall då domstolen bedömer gärningsmannen som så pass farlig att denne kan orsaka allvarlig skada genom att begå ytterligare sexual- eller våldsbrott. Domstolen kan då döma ut tre olika typer av straff: -
Livstidsstraff. Tillämpas när det är föreskrivet i lag och det särskilda brottet så kräver. -Fängsligt förvar för skydd av allmänheten (imprisonment for public protection eller IPP). Tillämpas när maximistraffet är fängelse i tio år eller mer och livstids fängelse inte är möjligt att döma ut eller inte bedöms som lämpligt. En gärningsman som döms till IPP avtjänar en viss tid som fastställs av domstolen. Den dömde blir därefter frigiven när det bedöms som säkert av kriminalvårdsnämnden (Parole Board). -Utökat fängelsestraff (Extended sentence). Tillämpas när maximistraffet för brottet understiger fängelse i tio år. Ett utökat fängelsestraff omfattar dels det ordinarie fängelsestraffet, dels en förlängd period. Gärningsmannen friges villkorligt efter halva den sammantagna tiden.
Under prövotiden efter villkorlig frigivning är den dömde skyldig att följa villkoren för den villkorliga frigivningen, som kan bestå i skyldighet att rapportera till övervakningsmyndigheten, restriktioner gällande boende och arbete eller krav på att delta i särskilda program. Om den dömde bryter mot villkoren är han eller hon skyldig att återgå till verkställighet i fängelse, i vissa fall för hela den återstående strafftiden.
Den som avtjänar fängelsestraff på kortare tid än fyra år och som uppfyller vissa kriterier, kan friges upp till 4,5 månader i förväg. Den dömde underkastas då utegångsförbud i hemmet, kontrollerat genom elektronisk övervakning.
Bilaga 3 SOU 2012:34
164
7.2 Principer för utdömande av straff
Criminal Justice Act från 2003 föreskriver fem syften med strafflagstiftningen: a. bestraffning av brottslingar; b. minskning av brottsligheten (inklusive minskning genom
avskräckning); c. omvändelse och rehabilitering av brottslingar; d. skydd för allmänheten samt e. gottgörelse av brottslingar till personer som drabbats av deras
brott. Domstolarna är skyldiga att ta hänsyn till dessa principer vid påföljdsbestämningen. Påföljden fastställs dock i normalfallet i efter brottets svårhetsgrad, grundad på den skada som brottet orsakat och gärningsmannens skuld. Det föreligger därutöver en presumtion för att tidigare brottslighet gör ett brott mer allvarligt.
7.3 Elektronisk övervakning
7.3.1 Tillämpningsområdet för elektronisk övervakning
Elektronisk övervakning har tillämpats fullt ut i England sedan 1999, efter att dessförinnan funnits som pilotprojekt. Det tillämpas i alla delar av det straffrättsliga systemet. Elektronisk övervakning kan tillämpas som föreskrift vid Community Sentence eller Suspended
Sentence eller efter villkorlig frigivning från fängelse, men kan också användas vid övervakning av personer som är frisläppta mot borgen.
7.3.2 Utformningen av systemet med elektronisk övervakning
Elektronisk övervakning sker huvudsakligen på samma sätt som vid intensivövervakning med elektronisk kontroll i Sverige, dvs. genom att den som ska övervakas förses med en tagg runt ena vristen. Taggen innehåller en radiosändare. En radiomottagare installeras i den övervakades bostad. Mottagaren kommunicerar med datasystemet hos en central för övervakning. Om den övervakade lämnar bostaden bryts signalen, vilket då registreras centralt.
Bilaga 3
165
Lagstiftningen ger utrymme för att använda elektronisk övervakning med GPS-teknik, men det används inte i praktiken. I mitten av 2000-talet genomfördes ett pilotprojekt med GPSövervakning. Tekniken ansågs dock vara förenad med alltför stora brister, då det var svårt att upprätthålla den elektroniska övervakningen i stadsmiljöer, t.ex. i tunnelbana och mellan höga hus.
Den elektroniska övervakningen sköts av privata företag, som rapporterar till frivården om den dömde bryter mot de regler som övervakningen omfattar, t.ex. genom att lämna det område som han eller hon har att vistas inom.
Ett alternativt sätt att övervaka personer som är under utveckling är s.k. voice identification. Voice identification innebär att den dömde ringer till probation service från en bestämd plats vid bestämda tidpunkter och lämnar ett meddelande. Telefonen är försedd med teknik som gör att den känner av uppringarens röst och därmed kan avgöra om det är rätt person som ringer från den aktuella telefonen. Voice identification används framförallt för unga lagöverträdare, men användningen är ännu inte särskilt utbredd.
7.3.3 Utegångsförbud vid Community Sentence och Suspended Sentence
Sedan 2005 är utegångsförbud en av de föreskrifter som kan meddelas vid Community Sentence och vid Suspended Sentence. Utegångsförbud kan utgöra det enda inslaget, men det kan också kombineras med andra krav, exempelvis skyldighet att genomgå programverksamhet för att minska återfallsrisken eller att utföra av samhällstjänst. Utegångsförbud förenas regelmässigt med elektronisk övervakning.
7.4 Påföljdssystemet för unga lagöverträdare
7.4.1 Straffbarhet och särbehandling av unga lagöverträdare
Straffmyndighetsåldern i England och Wales är tio år. Vid påföljdsval och straffmätning särbehandlas lagöverträdare under 18 år i många avseenden i mildrande riktning. Någon formell möjlighet att särbehandla lagöverträdare över 18 år finns inte. Vid bedömningen av allvaret i en gärning kan dock hänsyn tas till den unges bristande mognad, även om denne var över 18 år.
Bilaga 3 SOU 2012:34
166
7.4.2 Sanktioner för unga lagöverträdare
Verkställigheten av de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare och delvis även bestämmandet av dess innehåll ombesörjs av Youth Offending Team (YOT). Det är lokala samarbetsorgan bestående av bl.a. sociala myndigheter, polis och skola.
Reprimand och Final Warning
Mindre allvarliga lagöverträdelser kan lagföras utan att det involverar domstolsbehandling. Förutsatt att den unge erkänner gärningen kan polisen utdela en reprimand eller en slutlig varning (Final Warning). Reprimand kan endast användas vid förstagångsförbrytelser, medan Final Warning även kan meddelas vid återfall i brott. En Final Warning förutsätter att den unge medverkar i YOT:s brottsförebyggande arbete. Det innebär deltagande i ett begränsat påverkansprogram som kan involvera samtal om brott och brottsoffer samt ett möte där den unge kan framföra en ursäkt till brottsoffret.
Referral Order
Referral Order är i många fall det obligatoriska påföljdsvalet när den unge för första gången åtalas vid domstol. Domstolen bestämmer hur länge verkställigheten ska pågå, inom ett spann av mellan tre och tolv månader. Detta bestäms i huvudsak utifrån brottets svårhet. Den unges behov behöver inte utredas i förväg. Själva innehållet i påföljden bestäms av Youth Offender Panel vilken består av samhällsföreträdare med stöd av en medlem från YOT. Brottsoffer för det aktuella brottet kan även bjudas in att närvara vid mötet.
Youth Rehabilitation Order (YRO)
Vid Youth Rehabilitation Order (YRO) beslutar domstolen om en eller flera föreskrifter (requirements), utav sammanlagt 18 stycken. De olika föreskrifterna kan syfta till straff, samhällsskydd, minskning av återfallsrisken samt gottgörelse till målsäganden. För att YRO ska kunna väljas som påföljd måste brottsligheten vara
Bilaga 3
167
tillräckligt allvarlig. I de fall den unge för första gången ställs inför domstol och erkänner brottet har Referral Order alltid företräde.
Vid bestämmande av omfattning och innehållet i en YRO, ska de vägledande principerna vara dels proportionalitet i förhållande till brottets allvar, dels vilka föreskrifter som är lämplig för den enskilde lagöverträdaren. Som underlag för valet har domstolen den utredning (pre-sentence report) som gjorts inom YOT:s verksamhet. Vid upprättande av sina förslag i rapporten ska YOT skapa en lämplig balans mellan brottets allvar, risken för att återfall i brott orsakar ytterligare skada och den unges behov.
Utifrån risken för återfall i brott och risken att den unge orsakar ytterligare skada, föreslår YOT en ingripandegrad, angiven i någon av tre olika nivåer. Om det är liten risk att den unge återfaller eller orsakar allvarlig skada, inriktar sig kraven i första hand på att reparera den skada som orsakats genom brottet. Om det bedöms föreligga en medelstor risk, inbegrips i påföljden åtgärder för att motivera den unge till laglydnad och för att motverka orsaker till brottligheten. Om risken anses vara hög, inbegrips i påföljden kontroll, övervakning och restriktioner för att minska risken. Om det bedöms föreligga en stor risk att den unge återfaller i brott ligger tyngdpunkten på åtgärder som är i första hand rehabiliterande eller syftar till att skydda allmänheten, om brottet inte var så allvarligt. Om det var fråga om ett allvarligt brott men det bedöms föreligga en låg risk att den unge återfaller, ligger tyngdpunkten i stället på bestraffande åtgärder, för att tillgodose kravet på proportionalitet.
När en YRO döms ut ska domstolen bestämma en period inom vilken föreskrifterna ska vara uppfyllda. Den får inte vara längre än tre år. Inom ramen för den föreskrivna tiden kan övervakning ske, nya föreskrifter kan inkluderas och en ny påföljd kan dömas ut i stället om den unge återfaller.
Youth Rehabilitation Orders with Intensive supervision and surveillance or with fostering (YRO med ISS)
Youth Rehabilitation Orders with Intensive supervision and surveillance or with fostering (YRO med ISS) kan beslutas om den unge begått ett brott som kan föranleda fängelse, brottsligheten är så allvarlig att tröskeln för fängelse har passerats och fängelse också bedöms vara en lämplig påföljd. Påföljden utgör alltså ett alternativ till fängelse för unga lagöverträdare. Om den unge är under 15 år
Bilaga 3 SOU 2012:34
168
förutsätts därutöver att denne har en hög återfallsfrekvens. Även om brottet inte är sådant att fängelse kan följa, kan ISS dömas ut om den unge på ett medvetet och upprepat sätt har underlåtit att medverka vid verkställigheten av YRO.
En YRO med ISS innehåller alltid vissa obligatoriska inslag.
Ett krav på aktivitet på mellan 91 och 180 dagar.
Övervakning under minst tolv månader
Utegångsförbud
Elektronisk övervakning (såvida inte domstolen finner sådan olämplig)
Aktivitetskravet innehåller alltid grundelementen utbildning eller arbete, reparativ rättvisa, påverkansprogram, familjestöd och träning gällande olika personliga förmågor. Innehållet anpassas till den unges individuella behov avseende bl.a. missbruk, boende och mental hälsa.
Övervakning sker under sex eller tolv månader, Sexmånadersprogrammet innefattar aktiviteter i 25 timmar i veckan under de första tre månaderna och därefter fem timmar i veckan under de kommande tre. Motsvarande intensitet och nedtrappning sker i tolvmånadersprogrammet. Omfattningen avgörs utifrån risken att den unge kommer att orsaka allvarlig skada. Övervakningen ska innebära meningsfulla aktiviteter som ska vara schemalagda och som den unge ska närvara vid varje vecka.
Utöver den övervakning som sker genom deltagande i verksamhet vid bestämda tider, innefattar YRO med ISS även mekanisk övervakning. Graden av sådan övervakning beror på riskbedömningen i det enskilda fallet. Kontrollen ska som huvudregel ske genom elektronisk övervakning.
Elektronisk övervakning ska som huvudregel inte genomföras om den unge är olämplig för en sådan åtgärd. I sådana fall ska utegångsförbudet övervakas med andra metoder, exempelvis genom kontrollerande hembesök. YOT ska bistå domstolen med utredning för att avgöra om den unge är lämplig för elektronisk övervakning. Bedömningen ska grundas på den unges personlighet, mognadsgrad och dylikt. Det är därutöver av betydelse om det finns en för ändamålet lämplig bostad och innehavaren av bostaden ger sitt tillstånd. Slutligen ska påverkan på den unges skolgång beaktas.
Bilaga 3
169
Youth Rehabilitation Order with fostering
Youth Rehabilitation Order with fostering innebär att den unge är skyldig att vistas viss tid maximalt tolv månader i ett fosterhem. Valet av denna påföljd ska grundas på bedömningen att en bidragande orsak till brottsligheten var den unges hemförhållanden och att en placering i fosterhem skulle bidra till hans eller hennes rehabilitering. Påföljden kan endast väljas när domstolen har försäkrat sig om att de lokala myndigheterna kan ordna en sådan placering. Inom ramen för påföljden kan andra föreskrifter meddelas om det bedöms lämpligt. Påföljden inkluderar alltid övervakning.
7.4.3 Frihetsberövande sanktioner för unga lagöverträdare
Hur långa fängelsestraff unga lagöverträdare kan dömas till beror på om de åtalas vid ungdomsdomstol eller reguljär domstol. Utgångspunkten är att de ska åtalas vid ungdomsdomstol. Det maximala frihetsberövande straffet som då kan dömas ut är en detention and training order på (som mest) 24 månader. Om den unge döms vid reguljär domstol (crown court) kan påföljden också bli detention and training order i högst 24 månader. Crown court kan dock också döma ut long term detention, exended sentence of detention eller detention for public protection. Minimiperioden för frihetsberövandet är två år. Slutligen är det för mord föreskrivet livstids fängelse (detention at her Majesty´s pleasure).
8 Nederländerna
8.1 Klassificering av lagöverträdelser
Lagöverträdelser klassificeras av lagstiftaren som antingen brott eller överträdelser. Klassificeringen avgör vilken domstol som ska handlägga ärendet.
Bilaga 3 SOU 2012:34
170
8.2 Påföljdsalternativen i holländsk rätt
Det nederländska sanktionssystemet gör en uppdelning mellan straff och åtgärder. Straff syftar till bestraffning och allmän avskräckning. På grund av vedergällningstanken ska straffets längd stå i proportion till gärningsmannens klandervärdhet. Åtgärder ska främja säkerheten för andra personer och egendom eller återställa egendomsförhållanden. En åtgärd kan beslutas även om ingen kan hållas ansvarig för brottet.
De självständiga straffen består av i stränghetsordning fängelse, internering, frivårdspåföljd och böter.
8.2.1 Fängelse
Tidsbestämda fängelsestraff kan enligt huvudregeln dömas ut i högst 15 år. Under vissa omständigheter kan dock maximistraffet uppgå till 30 år. För ett tjugotal brott kan livstids fängelse dömas ut. Minimistraffet för alla brott även de allvarligaste är en dags fängelse. Om en person döms för flera brott kan domstolen döma ut ett fängelsestraff som med en tredjedel överstiger maximistraffet för det allvarligaste brottet.
8.2.2 Internering
Internering är det frihetsberövande straffet för överträdelser (se om uppdelningen av straff och överträdelser ovan). Det döms ut på mellan en dag och ett år. I särskilda fall, särskilt återfallssituationer, kan maximistiden utökas till 16 månader. Internering är tänkt att vara ett mindre allvarligt straff än fängelse. Verkställigheten skiljer sig dock knappast åt mellan de olika strafformerna.
8.2.3 Frivårdspåföljd
Frivårdspåföljden utgör sedan 2001 ett särskilt påföljdsalternativ. Den anses utgöra en begränsning av en persons frihet som är mindre sträng än ett frihetsberövande straff men mer sträng än ett bötesstraff.
Påföljden kan bestå av en föreskrift om samhällstjänst, en föreskrift om att genomgå träning/utbildning eller en kombination av
Bilaga 3
171
bägge två. Den får inte överstiga 480 timmar, varav som mest 240 timmar får utgöras av samhällstjänst. Påföljden måste fullgöras inom ett år.
En föreskrift om träning/utbildning innebär att den dömde förpliktas att genomgå kurser som syftar till beteendeträning eller till att konfronteras med konsekvenserna för brottsoffret av brottet. Sådana föreskrifter är i första hand avsedda för personer som är motiverade att ändra sitt beteende.
När domstolen dömer ut en frivårdspåföljd måste den föreskriva vilket frihetsberövande straff som ska komma i fråga om inte föreskrifterna efterlevs. Tiden kan vara mellan en dag och åtta månader. Två timmars frivårdspåföljd räknas som en dag av det alternativa frihetsberövande straffet.
Åklagarmyndigheten ansvarar för kontrollen av att frivårdspåföljden fullgörs, varvid information kan inhämtas från personer eller organisationer som är involverade i verkställigheten. Åklagarmyndigheten kan besluta om ändringar gällande vilket arbete som ska utföras eller vilket utbildning som ska genomföras. När åklagarmyndigheten finner att påföljden har slutförts tillfredsställande, ska den dömde informeras om detta. Om påföljden inte genomförs tillfredställande kan åklagarmyndigheten besluta att det i domen angivna alternativa frihetsberövande straffet ska verkställas, med avräkning för det antal timmar frivårdspåföljd som har genomförts. Den dömde kan överklaga beslutet till den domstol som dömde ut påföljden.
8.2.4 Böter
Böter är den minst ingripande påföljden. Böter kan dömas ut för alla brott, inklusive de för vilka livstids fängelse är föreskrivet. Böter ska ges företräde framför fängelse och domstolen måste motivera särskilt i de fall ett frihetsberövande straff väljs i stället för böter. När domstolen dömer ut böter anges också ett alternativt frihetsberövande straff, mellan en dag och 12 månader.
Minibötesstraffet för alla brott är 2 euro. Maximibeloppet beror på vilken bötesnivå ett brott eller en överträdelse är inordnat under. Det finns sex olika bötesnivåer mellan 370 euro och 740 000 euro.
Överträdelser är inordnade under nivåerna 1–3 (370–7 400euro) och brott under 3–5 (7 400–74 000 euro). Den sjätte bötesnivån kan bara dömas ut mot juridiska personer och mot fysiska personer
Bilaga 3 SOU 2012:34
172
enligt några särskilda straffbestämmelser gällande ekonomisk brottslighet och narkotikabrottslighet. Vid bestämmande av bötesstraffets storlek ska domstolen ta hänsyn till gärningsmannens ekonomiska situation och brottet.
Åklagarmyndigheten ansvarar för verkställigheten av bötesstraffet. Om den dömde inte betalar böterna kan bötesstraffet utmätas från dennes egendom. Om åklagarmyndigheten förkastar det alternativet verkställs i stället det alternativa frihetsberövande straffet. Vanligtvis anses mellan 25 och 45 euro motsvara en dags frihetsberövande. Den dömde kan friges om böterna erläggs efter att det alternativa fängelsestraffet har börjat verkställas.
8.2.5 Elektronisk övervakning
Elektronisk övervakning kan tillämpas som alternativ till fängelse antingen i slutet av verkställigheten av ett fängelsestraff eller som ett villkor då verkställigheten av ett fängelsestraff har skjutits upp. I det senare fallet kan det tjäna som substitut för ett fängelsestraff mellan sex och tolv månader i kombination med en frivårdspåföljd på 240 timmar.
Frivårdsmyndigheten föreslår vilka som ska få elektronisk övervakning och ansvarar för övervakning och kontroll. Beslutet om elektronisk övervakning fattas av domstolen då det ska ske i kombination med en frivårdspåföljd och av frivårdsmyndigheten då det tillämpas i slutet av en straffverkställighet.
8.2.6 Vidhängande straff
Det finns tre typer av vidhängande straff. Möjligheterna att utdöma sådana är begränsade till särskilda slag av brott. -Berövande av rättigheter och diskvalificering från utöva ett särskilt yrke. -Förverkande av ekonomiska medel eller föremål. -Publicering av domslutet, något som endast sällan tillämpas.
Därutöver finns det speciella vidhängande straff kopplade till vissa brott, exempelvis återkallelse av körkortsbehörighet och stängning av företag.
Bilaga 3
173
8.2.7 Uppskjuten verkställighet av fängelsestraff
Verkställigheten av alla självständiga straff utom frivårdspåföljd kan skjutas upp. Verkställigheten av fängelsestraff upp till ett år, internering och böter kan skjutas upp helt. Ett fängelsestraff på mellan ett och tre år kan skjutas upp till en tredjedel. Verkställigheten av ett fängelsestraff överstigande tre år kan inte skjutas upp. Uppskjuten verkställighet kan gälla alla typer av brott. Även vidhängande straff kan skjutas upp.
Domstolen kan döma ut ett fängelsestraff som är delvis uppskjutet. Ett delvis uppskjutet fängelsestraff kan kombineras med frivårdspåföljd och böter.
Ett uppskjutet straff är alltid förenat med ett villkor om att den dömde inte ska begå något nytt brott under en prövotid. Prövotiden bestäms av domstolen. Den kan vara som längst tre år men är mestadels två år eller kortare. Därutöver kan domstolen föreskriva vissa särskilda villkor, såsom skyldighet att utge kompensation för den skada som orsakats genom brottet intagning på en sjukhusinrättning deposition av borgen skyldighet att donera en summa pengar till en särskild fond för kompenserande av brottsskador eller till någon organisation som verkar för brottsoffers rättigheter. Uppskjuten verkställighet av fängelsestraff används i mycket stor utsträckning. Åklagarmyndigheten utövar kontroll över att villkoren följs och kan beordras av domstolen att hjälpa den dömde att efterleva villkoren. Övervakningsmyndigheten håller åklagarmyndigheten och domstolen underrättade om hur villkoren efterlevs.
Om inte villkoren följs kan domstol på talan av åklagare besluta att det uppskjutna straffet ska gå i verkställighet. Domstolen kan också besluta att det uppskjutna straffet ska verkställas endast delvis, förlänga prövotiden eller lägga till eller ändra de villkor som gäller för det uppskjutna straffet. När domstolen har att ta ställning till om ett uppskjutet straff ska gå i verkställighet kan den i stället besluta om en frivårdspåföljd.
Bilaga 4
175
Internationella instrument
1 Inledning
Sverige har tillträtt ett antal internationella konventioner som rör påföljdsfrågor. Vidare har Förenta Nationerna och Europarådet utfärdat ett antal rekommendationer, riktlinjer och deklarationer på området. Inom Europeiska unionen har det tagits fram rambeslut genom unionens straffrättsliga samarbete som behandlar påföljdsfrågor. I denna bilaga presenteras internationella instrument som har betydelse för påföljdernas utformning, påföljdsbestämningen och verkställigheten av påföljder.
2 Instrument som utfärdats av FN
2.1 Den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter
År 1948 antogs den universella förklaringen om de mänskliga rättigheterna av FN:s generalförsamling. Utifrån denna öppnades 1966 den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter för undertecknande. Konventionen undertecknades av Sverige 1971 (SÖ 1971:42) och trädde i kraft 1976.
Artikel 8 i konventionen är av viss betydelse såvitt avser möjligheten att döma till samhällstjänst. Enligt punkten 3 a) i denna bestämmelse får ingen tvingas att utföra tvångsarbete eller annat obligatoriskt arbete. Av punkten 3 b) framgår dock att förbudet inte utgör hinder mot verkställighet av en dom på straffarbete som har avkunnats av en behörig domstol i en stat där frihetsberövande i form av straffarbete kan åläggas som påföljd för brott. Enligt punkten 3 c) i) omfattar begreppen ”tvångsarbete” eller ”obligatoriskt arbete” inte arbete eller tjänstgöring som regelmässigt krävs
Bilaga 4 SOU 2012:34
176
av någon som är berövad sin frihet genom ett rättsligt giltigt domstolsbeslut eller som är villkorligt frigiven.
Av viss betydelse är också artikel 10 punkten 3, där det föreskrivs att kriminalvårdssystemet ska innefatta behandling av intagna och att dess huvudsakliga syfte ska vara de intagnas bättring och återanpassning i samhället. Där stadgas också att unga lagöverträdare som dömts för brott ska hållas avskilda från vuxna och ges en behandling som är anpassad efter deras ålder och rättsliga ställning.
2.2 United Nations Standard Minimum Rules on the Administration of Juvenile Justice (the Beijing Rules)
I november 1985 antog FN:s generalförsamling UN Standard Minimum Rules on the Administration of Juvenile Justice (the Beijing Rules). Instrumentet innehåller allmänna principer och mer specifika regler gällande hanteringen av unga lagöverträdare.
I första delen anges vissa allmänna principer. Det anges bl.a. att lagföringen av unga lagöverträdare ska utformas inom ramen för det övergripande regelverket gällande sociala rättigheter för unga, samtidigt som det bidrar till att skydda unga samt med beaktande av samhällsskyddet.
Vidare anges tillämpningsområde och definitioner. Det anges också att det bör utformas särskilda regler för hanteringen av unga lagöverträdare för att möta deras särskilda behov och samhällets behov. Därutöver föreskrivs bl.a. att de principer som gäller unga lagöverträdare även bör gälla unga vuxna lagöverträdare. I första delen anges även att rättsordningen för unga lagöverträdare ska betona den unges välbefinnande och säkerställa att alla reaktioner står i proportion både till omständigheterna kring brottet och rörande den unge lagöverträdaren.
I andra delen behandlas frågor rörande utredning och åtal. I tredje delen behandlas bl.a. frågor rörande beslut om lagföring. Det anges att rättegången ska hållas på ett sätt som tillåter den unge att delta och uttrycka sig fritt. Det föreskrivs att den unges personliga förhållanden som huvudregel alltid ska vara utredda innan på följden bestäms. Det anges vidare att begränsningar i den unges frihets ska beslutas endast efter noggrant övervägande och inskränkas till ett minimum samt att ett frihetsberövande ska dömas ut endast om det är fråga om ett allvarligt våldsbrott eller fortsatt allvarlig brottslighet och om det inte finns någon annan
Bilaga 4
177
lämplig reaktion på brottsligheten. Det anges att dödsstraff och kroppsstraff inte får förekomma.
Det föreskrivs vidare att det ska finnas möjlighet att döma ut olika typer av åtgärder så att ett frihetsberövande så långt möjligt kan undvikas. Sådana åtgärder – vilka kan kombineras med varandra ska bl.a. utgöras av
beslut om vård, vägledning och tillsyn,
övervakning,
samhällstjänst,
ekonomiska sanktioner och skadestånd,
behandling,
deltagande i rådgivning och liknande,
placering i familjehem eller liknande,
andra relevanta åtgärder.
Fjärde delen gäller behandling utanför institutionerna. Det anges bl.a. att det ska vara möjligt att ändra på dessa, inom vissa ramar.
I femte delen behandlas behandling inom institutioner. Det anges bl.a. att den unges behov av utbildning, vård och dylikt ska tillgodoses.
I sjätte delen finns bestämmelser om forskning, planering, policy, och utveckling.
2.3 Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen).
1989 antogs av FN:s generalförsamling konventionen om barnets rättigheter (Barnkonventionen). Konventionen har ratificerats och trätt i kraft för svensk räkning 1990. Med barn avses i konventionen varje människa under 18 år, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller barnet.
Av betydelse utifrån ett påföljdsperspektiv är den grundläggande bestämmelsen i artikel 3, om att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ.
I artikel 37 anges bl.a. att inget barn får utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning samt att varken dödsstraff eller livstids fängelse utan möjlighet till frigivning får ådömas brott som begåtts av personer under 18
Bilaga 4 SOU 2012:34
178
års ålder. Vidare anges bl.a. att gripande, anhållande, häktning, fängslande eller andra former av frihetsberövande av ett barn ska ske i enlighet med lag och endast får användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid.
I artikel 40 anges vissa rättigheter för barn som misstänks eller åtalas för eller befunnits skyldiga till brott.
Det anges bl.a. i artikeln att alla sådana barn ska behandlas på ett sätt som främjar barnets känsla för värdighet och värde, som stärker barnets respekt för andras mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och som tar hänsyn till barnets ålder och önskvärdheten att främja att barnet återanpassas och tar på sig en konstruktiv roll i samhället.
I artikel 40.2 anges vissa rättssäkerhetsgarantier, såsom förbudet mot retroaktiv lagstiftning, oskuldsprincipen och rätten till en försvarare.
I artikel 40.3 anges att konventionsstaterna ska söka främja införandet av lagar och förfaranden samt upprättandet av myndigheter och institutioner som är speciellt anpassade för barn som misstänks eller åtalas för eller befinnes skyldiga att ha begått brott. Det föreskrivs i bestämmelsen att konventionsstaterna särskilt ska a. fastställa en lägsta straffbarhetsålder; b. vidta åtgärder, då så är lämpligt och önskvärt, för behandling av
barn under denna ålder utan att använda domstolsförfarande, under förutsättning att mänskliga rättigheter och rättsligt skydd till fullo respekteras.
I artikel 40.4 anges att olika åtgärder som t ex vård, ledning och föreskrifter om till sin rådgivning, övervakning, vård i fosterhem, program för allmän utbildning och yrkesutbildning och andra alternativ till anstaltsvård ska finnas tillgängliga för att säkerställa att barn behandlas på ett sätt som är lämpligt för deras välfärd och är rimligt både med hänsyn till deras personliga förhållanden och till brottet.
2.4 United Nations Standard Minimum Rules for Noncustodial Measures (the Tokyo Rules)
I december 1990 antog FN:s generalförsamling United Nations Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures (The Tokyo Rules). Reglerna är indelade i åtta delar.
Bilaga 4
179
I den första delen, som består av tre kapitel, behandlas generella principer. Av det första kapitlet framgår att reglerna innehåller ett antal grundläggande principer för att främja användningen av icke frihetsberövande åtgärder och för att skapa ett minimiskydd för personer som är föremål för påföljder som används som alternativ till fängelse. Vid tillämpningen av reglerna ska medlemsstaterna försäkra en balans mellan den enskilde lagöverträdarens rättigheter, offrets rättigheter och samhällets intresse av allmänhetens säkerhet och brottsprevention. Medlemsstaterna ska utveckla icke frihetsberövande åtgärder bl.a. för att minska användningen av fängelse.
Kapitel två behandlar tillämpningsområdet för icke frihetsberövande åtgärder. Reglerna är tillämpliga på alla personer som är föremål för åtal, rättegång eller verkställighet av en dom samt på alla stadier av det rättsliga förfarandet. Enligt regel 2.3 bör påföljdssystemet föreskriva ett varierat utbud av icke frihetsberövande åtgärder, dels för att kunna erbjuda en större flexibilitet i förhållande till brottets natur och allvar, lagöverträdarens personlighet och bakgrund samt kravet på samhällsskydd, dels för att undvika onödig användning av frihetsberövanden. Antalet icke frihetsberövande alternativ och utformningen av dessa bör beslutas så att en jämn rättstillämpning förblir möjligt. I regel 2.6 anges att icke frihetsberövande åtgärder bör användas enligt principen om minsta möjliga ingripande.
I kapitel tre behandlas rättssäkerhet. Där anges bl.a. att valet av en icke frihetsberövande åtgärd ska baseras på en bedömning av etablerade kriterier med hänsyn till brottets natur och dess allvar, lagöverträdarens personlighet och bakgrund, syftet med lagföringen samt offrets rättigheter. Åtgärder som innebär en skyldighet eller förpliktelse för lagöverträdaren och som tillämpas före eller i stället för en formell rättegång bör kräva lagöverträdarens samtycke. Under verkställigheten bör lagöverträdarens rättigheter inte begränsas i större omfattning än vad det ursprungliga beslutet, meddelat av behörig myndighet, innebar. Vid tillämpningen av icke frihetsberövande åtgärder ska såväl lagöverträdarens som hans eller hennes familjs rätt till privatliv respekteras.
Den andra delen avser åtgärder före rättegången. I den tredje delen behandlas rättegångsstadiet. Inledningsvis föreskrivs att den dömande myndigheten när den fattar sitt beslut ska beakta den tilltalades behov av rehabilitering, samhällets skyddsbehov och offrets intressen. I regel 8.2 ges exempel på åtgärder som domstolen kan tillgripa enligt följande
Bilaga 4 SOU 2012:34
180
verbala sanktioner såsom förmaning, reprimand eller varning
villkorlig frihet (conditional discharge)
förlust av rättigheter (status penalties)
ekonomiska sanktioner såsom böter och dagsböter
förverkande
återlämnande eller kompensation till offret
villkorlig eller uppskjuten dom
övervakning
samhällstjänst
närvaro vid dagcenter
husarrest
annan icke institutionell behandling
en kombination av ovanstående åtgärder
I den fjärde delen behandlas verkställigheten av icke frihetsberövande åtgärder. Enligt reglerna bör myndigheterna ha ett stort antal alternativ till sitt förfogande för att undvika institutionalisering och hjälpa den dömde till en snabb återanpassning i samhället. Detta kan inbegripa permission och halvvägshus, frigivning för arbete eller utbildning, olika former av villkorlig frigivning, påföljdseftergift och nåd.
I del fem finns regler om övervakning, behandling, varaktighet, disciplin och brott mot uppställda villkor. I regel 10 anges att syftet med övervakning är att minska återfallsrisken och att hjälpa den dömde att anpassa sig till samhället. Inom ramen för en icke frihetsberövande åtgärd ska den övervakning och behandling väljas som är lämpligast i det enskilda fallet. Övervakningen och behandlingen ska regelbundet ses över och ändras om det anses nödvändigt. En icke frihetsberövande åtgärd får inte pågå längre än den tid som bestämts av behörig myndighet. Däremot får medlemsstaterna ha bestämmelser som innebär att åtgärden upphör tidigare om den dömde har reagerat positivt på den. Om den verkställande myndigheten ska bestämma villkor för verkställigheten ska hänsyn tas både till samhällets behov och till den dömdes och offrets behov och rättigheter. Villkoren ska vara praktiska, tydliga och så få som möjligt. De kan ändras i takt med att den dömde gör framsteg under verkställigheten. Inom ramen för de icke frihetsberövande åtgärderna bör det utvecklas olika behandlingsformer.
Om den dömde bryter mot de villkor som gäller för den icke frihetsberövande åtgärden kan villkoren ändras eller åtgärden
Bilaga 4
181
upphävas. Att den icke frihetsberövande åtgärden misslyckas bör dock inte automatiskt leda till att en frihetsberövande påföljd döms ut, utan i första hand bör en annan lämplig icke frihetsberövande åtgärd väljas.
De tre återstående delarna behandlar bl.a. rekrytering och utbildning av personal, lekmannamedverkan och internationellt samarbete.
2.5 United Nations Guidelines on the Prevention of Juvenile Delinquency (the Riyadh Guidelines)
I december 1990 antog FN:s generalförsamling The UN Guidelines on the Prevention of Juvenile Delinquency (the Riyadh Guidelines).
I riktlinjerna behandlas åtgärder för att förhindra ungdomsbrottslighet. Enligt de grundläggande principer som anges ska unga personers välbefinnande från tidig barndom vara i förgrunden vid alla brottsförebyggande åtgärder. Nya åtgärder som utvecklas ska undvika att kriminalisera och bestraffa beteenden som inte skadar den unges utveckling eller tillfogar skada på andra. Det anges vidare att ungdomligt beteende som inte är i överensstämmelse med sociala normer ofta är en del i en mognadsprocess och tenderar att upphöra spontant vid tilltagande mognad.
I tredje delen anges att vittomspännande åtgärdsplaner för brottsförebyggande åtgärder bör finnas på alla nivåer i styrelseskicket och involvera sådant som problemanalyser, definitioner av ansvarsområden för olika myndigheter och metoder för att minska ungdomsbrottsligheten.
I fjärde delen behandlas socialiseringsprocesser. Det anges särskilt att vikt ska tillmätas familjens roll och betydelse och det stöd som kan behövas för att unga ska få trygga hemförhållanden. Vidare lyfts skolans och utbildningens betydelse fram. Därtill betonas olika former av stöd och program som bör tillhandahållas unga och deras familjer.
I femte delen anges bl.a. att brottsförebyggande program bör bygga på trovärdig forskning och övervakas och utvärderas.
I sjätte delen anges bl.a. att inga unga personer ska utsättas för hårda eller förnedrande åtgärder. Vidare anges att unga inte ska kunna bestraffas för gärningar som inte är kriminaliserade för vuxna.
Bilaga 4 SOU 2012:34
182
I den sjätte delen utvecklas sådant som forskning, utveckling av metoder och samordning.
2.6 United Nations Rules for the Protection of Juveniles deprived of their Liberty (the Havana Rules)
I december 1990 antog FN:s generalförsamling UN Rules for the Protection of Juveniles deprived of their Liberty (the Havana Rules) I instrumentet anges förutsättningar för frihetsberövande av unga lagöverträdare samt hur unga ska behandlas om de döms till frihetsberövande påföljder. I de grundläggande principerna anges att frihetsstraff endast ska användas för unga lagöverträdare som en sista tänkbar åtgärd och att det endast ska ske i undantagsfall.
Det definieras i andra delen att med ”juvenile” avses lagöverträdare under 18 år.
I tredje delen finns bestämmelser om frihetsberövande före en rättegång. I fjärde delen anges regler om förvaltningen av institutioner där unga är frihetsberövade. Det inbegriper sådant som klassificering och placering, utbildning och arbete, rekreation, hälsovård, kontakt med yttervärlden, disciplinära åtgärder och inspektioner.
3 Instrument som utfärdats av Europarådet
3.1 Konventioner
3.1.1 Konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
Konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) trädde i kraft den 3 september 1953. Sverige undertecknade konventionen 1950 och ratificerade den 1952 (SÖ 1952:35). Konventionen inkorporerades i svensk rätt den 1 januari 1995 genom lagen (1994:1219) den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Liksom FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller Europakonventionen ett förbud mot tvångsarbete eller annat påtvingat arbete, artikel 4. Begreppet ”tvångsarbete eller annat påtvingat arbete” omfattar emellertid inte arbete som vanligt-
Bilaga 4
183
vis utkrävs av den som är lagligen frihetsberövad i enlighet med bestämmelserna i artikel 5 i konventionen eller som är villkorligt frigivna från sådant frihetsberövande. Enligt artikel 5 är frihetsberövanden tillåtna bl.a. då någon är lagligen berövad sin frihet efter fällande dom av behörig domstol. Vad som ska förstås med tvångsarbete eller påtvunget arbete har prövats av Europadomstolen och kommissionen. Kommissionen har framhållit att begreppet måste tolkas i ljuset av den praxis som har utarbetats av Internationella arbetstagarorganisationen (ILO). Med ledning av denna praxis har kommissionen angett att tvångsarbete och påtvunget arbete karaktäriseras av två omständigheter, nämligen dels att arbetet utförs av arbetaren mot hans eller hennes vilja, dels att kravet på att arbetet ska utföras är orättfärdigt eller innefattar ett element av förtryck eller att arbetet innebär en påfrestning (”hardship”) som hade kunnat undvikas.
3.1.2 Konventionen om inbördes hjälp i brottmål
Konventionen om inbördes hjälp i brottmål trädde i kraft den 12 juni 1962. Den undertecknades av Sverige den 20 april 1959 och ratificerades den 15 december 1967, dock med vissa förbehåll och förklaringar. Förbehållen och förklaringarna har därefter modifierats på olika sätt. Till konventionen finns två tilläggsprotokoll. Det ena, som trädde i kraft den 12 april 1982, undertecknades och ratificerades av Sverige den 15 mars 1979. Det andra, som trädde i kraft den 1 februari 2004, undertecknades av Sverige den 8 november 2001 men har ännu inte ratificerats.
Genom konventionen åtar sig konventionsstaterna att i största möjliga utsträckning lämna varandra rättshjälp i mål eller ärenden avseende beivrande av brott som faller under ansökande stats jurisdiktion. Med rättshjälp avses bevisupptagning i brottmål, verkställighet av husrannsakan eller beslag, delgivning av rättegångshandlingar och domstolsbeslut, överföring av frihetsberövade personer för inställelse som vittne, översändande av utdrag ur straffregister, lagföring i annat land och underrättelse om brottmålsdomar.
Bilaga 4 SOU 2012:34
184
3.1.3 Konventionen om brottmålsdoms internationella rättsverkningar
Konventionen om brottmåls internationella rättsverkningar trädde i kraft den 26 juli 1974. Den undertecknades av Sverige den 28 maj 1970 och ratificerades den 25 maj 1973. Vid ratificeringen gjordes en reservation och vissa förklaringar.
Genom konventionen åtar sig konventionsstaterna att, efter framställning av en annan konventionsstat, verkställa påföljder som innebär frihetsberövande, böter eller förverkande av egendom samt förlust av rättigheter som har ålagts i den andra konventionsstaten och är verkställbara i där.
En förutsättning för att flytta över verkställigheten är att gärningen är straffbar i den stat hos vilken framställning sker. Dessutom krävs att något av följande villkor är uppfyllda:
att den dömde har hemvist i den stat hos vilken framställning sker,
att verkställighet i den stat hos vilken framställning sker kan antas förbättra den dömdes möjligheter till social återanpassning,
att en frihetsberövande påföljd skulle kunna verkställas i samband med verkställighet av en annan sådan påföljd som den dömde undergår eller ska undergå i den stat hos vilken framställning sker,
att den stat hos vilken framställning sker är den dömdes ursprungliga hemland och har förklarat sig villig att svara för verkställigheten av påföljden eller
att den stat som gör framställningen inte anser sig kunna verkställa påföljden oaktat att utlämningsförfarande kan användas och att verkställighet kan ske i den stat hos vilken framställning sker.
Den stat hos vilken framställning sker får vägra verkställighet endast på vissa i konventionen särskilt angivna grunder, bl.a. att verkställighet skulle strida mot grundläggande principer i rättsordningen eller att gärningen redan är föremål för lagföring i den stat hos vilken framställning sker.
Bilaga 4
185
3.1.4 Konventionen rörande övervakning av villkorligt dömda eller villkorligt frigivna personer
Den 22 augusti 1975 trädde konventionen rörande övervakning av villkorligt dömda eller villkorligt frigivna personer i kraft. Konventionen undertecknades av Sverige den 9 februari 1979 och ratificerades den 27 februari samma år. Vid ratificeringen reserverade sig Sverige mot del III av konventionen.
Konventionen består av sex delar. I den första delen anges de grundläggande principerna för konventionen. Enligt artikel 1 ska konventionsstaterna bistå varandra med nödvändig social rehabilitering för de personer som omfattas av konventionen. I detta ligger en skyldighet för den stat i vilken en dömd person har hemvist att ta över ansvaret för övervakningen och att, i den mån det är nödvändigt, mäta ut straff eller verkställa straff för gärningar som andra konventionsstater har dömt till ansvar för. Av artikel 2 framgår att konventionen omfattar dels personer som har förklarats skyldiga till brott av domstol och satts under övervakning utan att något straff har mätts ut, dels personer som har fått ett villkorligt straff som innefattar frihetsberövande eller blivit föremål för villkorlig frigivning.
Enligt artikel 5 kan den dömande staten ansöka om bistånd hos den stat i vars territorium den dömde har sitt hemvist på tre olika sätt. Enligt det första alternativet ansöker den dömande staten om att hemviststaten endast ska ombesörja övervakningen av den dömde. Enligt det andra alternativet ska den stat hos vilken ansökan görs ombesörja övervakningen och vid behov verkställa det straff som dömts ut, i enlighet med de bestämmelser som framgår av del II och III av konventionen. Det tredje alternativet innebär att den stat hos vilken ansökan görs helt tar över ansvaret för verkställigheten, i enlighet med de bestämmelser som framgår av del IV av konventionen.
En ansökan om att överföra verkställigheten ska avslås enligt vissa särskilt angivna grunder.
Del II av konventionen avser övervakning. Enligt artikel 11 ska den stat hos vilken ansökan görs, om nödvändigt, anpassa övervakningsåtgärderna till sin egen lagstiftning. Övervakningen får dock inte vara mer ingripande än vad som är föreskrivet i den dömande staten. I artikel 15 föreskrivs att det är den dömande staten som avgör huruvida den dömde har uppfyllt villkoren i domen och huruvida det behöver vidtas ytterligare åtgärder.
Bilaga 4 SOU 2012:34
186
Del III behandlar verkställighet av straff. Som anförts ovan har Sverige reserverat sig mot denna del av konventionen. I artikel 15 föreskrivs att den stat hos vilken ansökan görs ska verkställa det utdömda straffet om den dömande staten förverkar villkorligheten i straffet. Verkställigheten ska enligt artikel 17 ske i enlighet med lagstiftningen i den stat hos vilken ansökan görs. Enligt artikel 19 kan straffet ersättas med det straff som skulle ha dömts ut för motsvarande gärning i den stat hos vilken ansökan görs. Straffet ska dock så långt möjligt motsvara det straff som ursprungligen beslutats.
Del IV avser de fall då den stat hos vilken ansökan görs helt tar över verkställigheten av domen. Enligt artikel 23–24 ska den stat som tagit över verkställigheten utföra denna i enlighet med sin egen strafflagstiftning som om att straffet hade dömts ut för samma typ av brott på det egna territoriet. Del V och VI behandlar vissa gemensamma bestämmelser om hur ansökan ska ske och slutbestämmelser.
3.2 Rekommendationer
Europarådet har utfärdat ett antal rekommendationer som bl.a. avser utformningen av icke frihetsberövande påföljder. Dessa instrument är inte bindande för medlemsstaterna på samma sätt som konventionerna, utan utgör just rekommendationer.
3.2.1 Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures
Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures antogs av ministerkommittén den 19 oktober 1992. Rekommendationen innehåller detaljerade regler om utformningen av villkorliga påföljder eller åtgärder. Reglerna är indelade i tre delar och elva kapitel.
I den Appendix – Glossary som fogats till reglerna ges följande definition av ”community sanctions and measures”.
The term ”community sanctions and measures” refers to sanctions and measures which maintain the offender in the community and involve some restrictions of his liberty through the imposition of conditions and/or obligations, and which are implemented by bodies designated in law for that purpose.
Bilaga 4
187
The term designates any sanction imposed by a court or a judge, and any measure taken before or instead of a decision on a sanction as well as ways of enforcing a sentence of imprisonment outside a prison establishment. Although monetary sanctions do not fall under this definition, any supervisory or controlling activity undertaken to secure the implementation falls within the scope of the Rules.
Straffsystemkommittén anförde i sitt betänkande att det i definitionen uppställda kravet på att påföljden eller åtgärden ska innebära en begränsning av friheten skulle kunna innebära att t.ex. villkorlig dom faller utanför reglerna. Detta ansågs emellertid enligt kommittén inte utgöra något större problem eftersom utrymmet för att påföljder som inte begränsar friheten genom att t.ex. ställa upp föreskrifter för den dömde skulle kunna komma i konflikt med reglerna förefaller ytterst begränsat.1
Av rekommendationens inledning framgår att alla påföljder och åtgärder som ryms inom definitionen omfattas av reglerna, inklusive olika sätt att verkställa ett fängelsestraff utanför anstalten, t.ex. villkorlig frigivning. Dessutom omfattas åtgärder före rättegången. Påföljder och åtgärder som är särskilt avsedda för ungdomar undantas dock uttryckligen från tillämpningsområdet. De påföljder och åtgärder som omfattas av rekommendationen kommer fortsättningsvis att benämnas ”samhällsåtgärder”.
Rekommendationens första del innehåller ett antal generella principer, uppdelade i fyra kapitel. Det första kapitlet behandlar lagliga begränsningar. Enligt regel 5 bör inga samhällsåtgärder vara obegränsade i tid. Enligt regel 6 bör samhällsåtgärder till sin karaktär och omfattning både stå i proportion till brottets allvar och beakta den tilltalades personliga förhållanden. Av regel 10 framgår att det förhållandet att den dömde missköter villkoren eller föreskrifterna för en samhällsåtgärd inte automatisk bör föranleda att åtgärden omvandlas till ett fängelsestraff.
Kapitel två behandlar rättsliga garantier och procedurer för klagomål. Enligt artikel 12 får endast domstol, domare eller åklagare fatta beslut om eller upphäva ett beslut om samhällsåtgärder. Den som omfattas av beslutet ska ha rätt att överklaga det.
Det tredje kapitlet behandlar grundläggande rättigheter. I regel 20 finns ett förbud mot diskriminering. I kommentaren görs en åtskillnad mellan diskriminering och differentiering, där diskriminering definieras som tillämpning av orättvisa urvalskriterier. Enligt
1SOU 1995:91 del III, s. 49.
Bilaga 4 SOU 2012:34
188
rekommendationen bör samhällsåtgärder inte inkräkta på internationellt accepterade medborgerliga och politiska rättigheter eller äventyra den dömdes eller dennes familjs värdighet. De får inte heller äventyra den dömdes självaktning, familjerelationer, kontakter med omvärlden eller möjligheter att fungera i samhället. Instruktioner från den verkställande myndigheten, särskilt sådana som gäller kontroll, bör enligt regel 24 vara praktiska, tydliga och begränsade till vad som är nödvändigt för en effektiv verkställighet. Av regel 25 framgår att samhällsåtgärder inte får innefatta medicinsk eller psykologisk behandling i strid med internationellt antagen etisk standard. De får inte heller innebära risk för fysisk eller psykisk skada. Det förhållandet att någon har dömts till en samhällsåtgärd får enligt regel 28 inte leda till att rätten till sociala förmåner begränsas.
Kapitel 4 behandlar samarbete med och samtycke från den dömde. Enligt dessa bestämmelser bör samhällsåtgärder vara ägnade att utveckla den dömdes ansvarstagande gentemot samhället i allmänhet och brottsoffret i synnerhet. Vidare framgår att en samhällsåtgärd bör väljas endast vid vetskap om vilka förhållanden eller förpliktelser som kan vara ändamålsenliga och om den dömde är beredd att samarbeta och följa dessa. Åtgärden bör utformas i enlighet med den dömdes individuella behov och möjligheter. Före det att verkställigheten påbörjas bör den dömde informeras om vad samhällsåtgärden innebär och vilket syfte den har samt de villkor och krav som gäller för åtgärden. Den dömde ska så långt möjligt delta i de beslut som fattas om verkställigheten. Krav på samtycke uppställs dock endast för sådana samhällsåtgärder som vidtas före rättegången eller i stället för ett beslut om en sanktion.
Den andra delen av rekommendationen avser personella och finansiella resurser. Där finns bl.a. regler om rekrytering av personal, krav på personal, finansiella resurser samt samhällsinformation om samhällsåtgärder. De behandlas inte närmare här.
I del tre av rekommendationen, som omfattar kapitlen 8–11, behandlas förvaltningsaspekter (management aspects). I kapitel 8 finns regler om verkställigheten. Där anges att verkställigheten av samhällsåtgärder bör vara så meningsfull som möjligt. Verkställigheten bör vara ägnad att bidra till den dömdes anpassning till samhället. Den dömde ska ha rätt att göra muntliga eller skriftliga framställningar inför de beslut som fattas om verkställigheten och den verkställande myndigheten ska se till att den dömde utan dröjsmål kan nå ansvarig personal vid oenigheter eller krislägen. De uppgifter som den dömde utför inom ramen för samhällstjänst ska
Bilaga 4
189
inte vara meningslösa, utan socialt användbara och meningsfulla samt förstärka den dömdes förmåga så mycket som möjligt. Samhällstjänsten ska inte heller syfta till att vara vinstdrivande för något företag.
Det nionde kapitlet innehåller regler om arbetsmetoder. Där anges att verkställigheten av samhällsåtgärder bör baseras på individuella program och att utveckla en fungerande arbetsrelation mellan den dömde, övervakaren och andra deltagande organisationer eller personer. Verkställigheten bör vara individuellt anpassad efter omständigheterna i varje enskilt fall. Kontrollåtgärder bör vidtas endast i den utsträckning de är nödvändiga för att verkställigheten ska ske på rätt sätt. De ska stå i proportion till den påföljd som dömts ut och ha ett begränsat syfte.
Kapitel 10 innehåller ytterligare bestämmelser om information om när verkställigheten påbörjas och konsekvenser vid överträdelse av de villkor som gäller för samhällspåföljden. När en samhällspåföljd upphävs bör hänsyn tas till på vilket sätt och i vilken utsträckning den dömde har genomfört de villkor och de krav som påföljden inneburit. Beslut att undanröja en samhällspåföljd bör inte nödvändigtvis innebära att den dömde ska verkställa en frihetsberövande påföljd. Vidare bör det finnas möjlighet att ändra de villkor som ställts upp för samhällsåtgärden om den dömde gör framsteg. Beslutade åtgärder bör också kunna upphävas i förtid om den dömde har uppfyllt de villkor eller föreskrifter som gäller och åtgärden därmed inte längre anses behövas.
I kapitel 11 finns regler om forskning kring och utveckling av samhällspåföljder.
3.2.2 Recommendation No. R (92) 17 concerning Consistency in Sentencing
Recommendation No. R (92) 17 concerning Consistency in Sentencing, som antogs av ministerkommittén den 19 oktober 1992, innehåller rekommendationer som syftar till mer enhetliga brottmålsdomar. Rekommendationerna är indelade i elva delar, benämnda A–K.
I del A anges principer för påföljdsbestämningen. Enligt rekommendationen bör lagstiftaren sträva efter att ange riktlinjer för påföljdsbestämningen. När det är nödvändigt, särskilt om olika principer hamnar i konflikt med varandra, bör det anges hur olika prioriteringar kan göras vid tillämpningen. Oavsett vilka principer
Bilaga 4 SOU 2012:34
190
som gäller för påföljdsbestämningen ska straffet stå i proportion till brottets allvar. Vidare anges att grunderna för påföljdsbestämningen bör ses över med jämna mellanrum, att utarbetande av enhetliga principer och prioriteringar inom Europa ska uppmuntras och att principerna för påföljdsbestämningen ska stå i överensstämmelse med modern human kriminalpolitik. Det påtalas särskilt att användningen av icke frihetsberövande påföljder bör öka, så att användningen av fängelse kan minska. Enligt rekommendationen bör hänsyn tas till vilken verkan en påföljd kan antas få för den tilltalade i det enskilda fallet, så att onödig belastning undviks och att rehabiliteringen av den dömde inte skadas.
Del B innehåller rekommendationer om straffsystemets uppbyggnad. Utöver vissa rekommendationer om straffskalornas utformning, rekommenderas medlemsstaterna att alltid betrakta fängelse som den sista utvägen och att tillgripa fängelse endast när brottets allvar medför att en annan påföljd är klart otillräcklig, även om andra omständigheter beaktas. Vidare anges att ett fängelsestraff inte bör vara längre än vad den begångna brottsligheten motiverar. Medlemsstaterna rekommenderas att utarbeta kriterier som fastställer vilka omständigheter som ska medföra att ett brott anses särskilt allvarligt. I den mån det är möjligt bör det också utarbetas kriterier som talar för en icke frihetsberövande påföljd.
Vidare anförs att medlemsstaterna bör överväga att gradera de icke frihetsberövande påföljderna utifrån deras inbördes stränghet och också att straffmäta inom ramen för respektive påföljd. Vid misskötsamhet av en icke frihetsberövande påföljd bör omvandling till fängelse ske endast när domstolen är övertygad om att alla andra möjligheter har uttömts eller är verkningslösa och den dömde har fått möjlighet att rätta sig.
Böter bör anpassas efter varje enskild lagöverträdare. Vid oförmåga att betala böter bör fängelse undvikas så långt möjligt, då brottet inte ursprungligen har ansetts tillräckligt allvarligt för att leda till ett frihetsberövande eller ett sådant straff av andra skäl har ansetts olämpligt. Medlemsstaterna bör därför undersöka om icke frihetsberövande åtgärder kan tillgripas för att tvinga fram betalning, som t.ex. indragen lön eller ändring av domen.
I stater som använder villkorligt fängelse är det viktigt att se till att beslut vid misskötsamhet kan fattas utifrån en omdömesgill bedömning, som kan resultera i fullständigt förverkande, delförverkande och andra åtgärder.
Bilaga 4
191
Del C behandlar försvårande och förmildrande omständigheter. Där anges att de faktorer som beaktas som försvårande eller förmildrande vid påföljdsbestämningen ska vara förenliga med de principer som gäller för påföljdsbestämningen. De mest betydelsefulla omständigheterna bör anges i lag eller klargöras i praxis. För att en domstol ska kunna beakta en försvårande omständighet ska denna vara styrkt bortom rimligt tvivel och för att en förmildrande omständighet inte ska beaktas ska domstolen vara övertygad om att den inte existerar.
I del D finns rekommendationer såvitt avser betydelsen av tidigare brottslighet. Där anges att tidigare lagföringar inte automatiskt bör användas som en försvårande omständighet. Även om det kan vara försvarligt att beakta den tidigare brottsligheten bör straffet alltid stå i proportion till brottets allvar. Vidare föreskrivs att betydelsen av återfall i brott bör bero på den tidigare brottslighetens karaktär. Därvid bör återfallet ha begränsad eller ingen effekt om det har förflutit lång tid sedan det senaste brottet, om det nya eller det tidigare brottet är mindre allvarligt eller om den tilltalade är ung.
Såvitt avser flerfaldig brottslighet anförs att det när någon vid samma tillfälle döms för flera brott kan tas hänsyn till antalet brott, men att det straff som döms ut också bör stå i proportion till den totala brottslighetens allvar.
I del E finns rekommendationer såvitt avser domskäl, i del F förbud mot reformatio in pejus, i del G rekommendationer om avräkning av häktningstid och i del H rekommendationer avseende åklagarens roll. De avslutande tre delarna avser studier av och information om brottmålsdomar, statistik och forskning samt europeiskt samarbete.
3.2.3 Recommendation No. R (99) 19 concerning meditation in penal matters
Recommendation No. R (99) 19 concerning meditation in penal matters antogs av ministerkommittén den 15 september 1999. Rekommendationen avser tillämpningen av medling i brottmålsprocesser. Sammanfattningsvis ges följande rekommendationer såvitt avser medling i anledning av brott. Medling bör endast äga rum om båda parter (dvs. både den tilltalade och brottsoffret) samtycker. Ett samtycke ska kunna återkallas när som helst under
Bilaga 4 SOU 2012:34
192
medlingsförfarandet. Medling bör vara generellt tillgängligt på alla stadier av brottmålsprocessen. Innan ett ärende hänskjuts till medling bör hänsyn tas till uppenbara skillnader mellan den tilltalade och brottsoffret i fråga om ålder, mognad och intellektuell förmåga. Ett beslut om medling bör förses med en rimlig tidsgräns inom vilken de rättsliga myndigheterna ska informeras om hur medlingen har förflutit. Att den tilltalade medverkar till medling bör inte användas som bevis för att han eller hon är skyldig till brottet. Frikännanden till följd av medling bör tillerkännas samma verkan som en dom eller ett annat rättsligt utslag och innebära ett förbud för åklagaren att väcka åtal i saken (ne bis in idem).
3.2.4 Recommendation Rec(2000)22 on improving the implementation of the European rules on community sanctions and measures
Recommendation Rec(2000)22 on improving the implementation of the European rules on community sanctions and measures antogs av ministerkommittén den 29 november 2000. Rekommendationen utgör ett komplement till ovan beskrivna Recommendation No. R (92) 16 European Rules on community sanctions and measures. Avsikten med 2000 års rekommendationer är att uppnå en mer effektiv användning av samhällsåtgärder. I detta syfte ersätts det rekommenderade förbudet mot samhällsåtgärder som inte är begränsade i tid med en rekommendation som innebär att sådana åtgärder i undantagsfall kan göras tidsobegränsade, om den tilltalade genom tidigare eller nuvarande brottslighet i kombination med sina personliga egenskaper utgör ett allvarligt hot mot liv, hälsa eller samhällssäkerheten. Enligt rekommendationen bör dock tidsobegränsade samhällsåtgärder regelbundet omprövas.
Rekommendationen innehåller också särskilda riktlinjer för att uppnå en vidare och mer effektiv användning av samhällsåtgärder. Som exempel på sådana åtgärder som bör övervägas anförs följande.
alternativ till anhållande och häktning, såsom att den misstänkte åläggs att uppehålla sig på en viss adress eller ställs under övervakning
prövotid som en självständig påföljd som föreskrivs utan att ett fängelsestraff fastställs
uppskjuten verkställighet av ett utdömt fängelsestraff i förening med fullgörande av föreskrivna villkor
Bilaga 4
193
samhällstjänst
skadestånd till offret eller medling mellan offret och den dömde
behandling för drog- eller alkoholberoende och för psykiska störningar som är relaterad till det kriminella beteendet
intensivövervakning
inskränkning av rätten att röra sig fritt i form av t.ex. utegångsförbud eller elektronisk övervakning
villkorlig frigivning från fängelsestraff i kombination med övervakning
Vidare föreskrivs att lagstiftaren bör överväga att vid vissa brott i stället för fängelse använda en icke frihetsberövande sanktion eller åtgärd som referens. Medlemsstaterna rekommenderas också att överväga att se över och begränsa formella bestämmelser som förhindrar användningen av samhällsåtgärder vid allvarlig och upprepad brottslighet.
Såvitt avser rättstillämpningen anförs bl.a. att särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att definiera förmildrande omständigheter som kan göra det möjligt att undvika att använda fängelsestraff och i stället döma till en samhällsåtgärd.
3.2.5 Recommendation CM/Rec(2008)11 of the Committee of Ministers to member states on the European Rules for juvenile offenders subject to sanctions or measures
Recommendation CM/Rec(2008)11 of the Committee of Ministers to member states on the European Rules for juvenile offenders subject to sanctions or measures, antogs av ministerkommittén den 5 november 2008. Rekommendationen innehåller såväl mer principiella som mer detaljerade regler gällande behandlingen av unga lagöverträdare.
Rekommendationen gäller i första hand minderåriga lagöverträdare (juvenile offender), med vilket avses varje människa under 18 år som är misstänkt för eller har begått ett brott.
Rekommendationen gäller bade ”Community sanctions and measures” och ”deprivation of liberty.” Med det förra avses enligt definitionen i huvudsak detsamma som motsvarande begrepp i Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures. Se avsnitt 3.2.1 angående definitionen av
Bilaga 4 SOU 2012:34
194
detta begrepp. De påföljder och andra åtgärder som avses med detta begrepp benämns även i detta avsnitt som ”samhällsåtgärder”.
Rekommendationen motsvarar också innehållsmässigt i stora delar var som anges i Recommendation No. R (92) 16.
Med ”deprivation of liberty” avses att den unge genom ett myndighetsbeslut frihetsberövas och sålunda placeras på någon form av institution som han eller hon inte har tillstånd att lämna.
Det anges i första delen vissa grundläggande principer och definitioner.
Alla samhällsåtgärder som kan utdömas eller annars åläggas minderåriga lagöverträdare ska anges i lag och baseras på principer om social integration och utbildning samt förebyggande av återfall i brott. Sådana åtgärder ska bestämmas till kortaste möjliga period och bara för ett legitimt syfte.
Utdömandet och genomförandet av åtgärderna ska baseras på vad som är bäst för den minderårige lagöverträdare, begränsat av brottets allvar (proportionalitetsprincipen) samt med beaktande av den unges ålder och personliga förutsättningar.
För att kunna anpassa verkställigheten till omständigheterna i det enskilda fallet ska den ansvariga myndigheten ha tillräcklig beslutsbefogenhet, utan att det leder till betydande olikheter.
Sanktioner och andra åtgärder ska inte förödmjuka eller förstöra den minderåriga lagöverträdaren eller riskera att orsaka fysiskt eller psykisk skada.
Frihetsberövanden av unga lagöverträdare ska ske endast i sista hand och dömas ut och verkställas under kortaste möjliga tid.
Den minderårige lagöverträdarens deltagande i processen och i verkställigheten av påföljder ska säkerställas.
Vid lagföringen av minderåriga lagöverträdare ska föräldrars och vårdnadshavares rättigheter och skyldigheter beaktas. De ska involveras i processen och vid verkställigheten om det inte skulle vara emot den unges intressen.
Alla rättssystem som hanterar minderåriga lagöverträdare ska ha en tvärvetenskaplig syn som involverar olika aktörer och som integreras i ett vidare socialt arbete för unga. Detta för att säkerställa att det finns en helhetssyn och en kontinuitet vid insatser gällande sådana unga.
Unga vuxna lagöverträdare må, när det är lämpligt, anses som minderåriga lagöverträdare och behandlas som sådana. Med unga vuxna avses enligt definitionen personer i åldersgruppen 18–21 år.
I andra delen behandlas samhällsåtgärder. Det anges bl.a. följande.
Bilaga 4
195
Det bör finnas tillgängligt ett stort antal samhällsåtgärder, anpassade till ungdomar i olika utvecklingsfaser.
Åtgärder som har en fostrande och utbildande ska prioriteras, liksom sådana som handlar om återställande (a restorative response to the offences).
Om den unge inte efterlever villkoren och skyldigheterna enligt samhällsåtgärden, ska det inte automatiskt leda till att han eller hon frihetsberövas. I de fall det är möjligt ska nya och modifierade åtgärder i stället ersätta de tidigare.
Verkställigheten av samhällsåtgärder ska bygga på individuella bedömningar och metoder som överensstämmer med professionell standard. Metoderna ska utvecklas i enlighet med forskning och beprövad erfarenhet.
Inskränkningar i den unges rörelsefrihet ska vara proportionell, begränsad till de syften som ska uppnås och användas endast i den utsträckning det behövs för ett genomförande av åtgärden.
I andra delen finns även detaljerade bestämmelser om dokumentation under verkställigheten samt om hanteringen av misskötsamhet.
I tredje delen finns detaljerade bestämmelser gällande frihetsberövande åtgärder (Depravation of liberty). Dels finns det allmänna regler om hur den unge ska behandlas för att minska risken för skadeverkningar. Därutöver återfinns regler om hur institutionen ska vara utformad och på vilka grunder placering i olika institutioner ska ske. De finns även regler för sådant som intagningen på institutionen, hygieniska förhållanden, hälsovård och aktiviteter.
I den fjärde delen finns regler om juridiskt bistånd. I den femte delen regleras frågor om överprövning av beslut under verkställigheten samt övervakning och inspektion av de verkställande myndigheterna. Den sjätte delen gäller krav som kan ställas på de som arbetar med verkställigheten. Sjunde delen behandlar frågor om utveckling, forskning och information till media och allmänhet.
3.2.6 Andra rekommendationer från Europarådet gällande unga lagöverträdare
I tiden före den rekommendation från 2008 som behandlas i avsnitt 3.2.5 ovan har Europarådet besluta även om andra rekom-
Bilaga 4 SOU 2012:34
196
mendationer. De behandlar bl.a. vikten av tidiga och preventiva åtgärder gällande unga lagöverträdare.
Recommendation No R (87) 20 on social reactions to juvenile delinquency;
Recommendation No R (88) 6 on social reactions to juvenile delinquency among young people from migrant families;
Recommendation Rec(2000) 20 on the role of early psychosocial intervention in the prevention of criminality;
Recommendation Rec(2003)20 concerning new ways of dealing with juvenile delinquency and the role of juvenile justice;
Recommendation Rec(2004)10 concerning the protection of the human rights and dignity of persons with mental disorder;
Recommendation Rec(2005)5 on the rights of children living in residential institutions;
Recommendation Rec(2006)2 on the European Prison Rules.
4 Instrument som utfärdats av EU
4.1 Allmänt om det straffrättsliga samarbetet inom EU
Straffrättsligt samarbete reglerades tidigare i EU-fördraget och utgjorde kärnan i det mellanstatliga samarbete som brukade kallas unionens tredje pelare. Medlemsstaternas åtaganden gjordes mestadels i rambeslut och konventioner. Denna ordning ändrades genom det s.k. Lissabonfördraget (Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget). Fördraget trädde i kraft den 1 december 2009.
Lissabonfördraget skapar en enhetlig ram för de rättsliga och inrikes frågorna genom att det ordinarie lagstiftningsförfarandet nu, med vissa undantag, blir tillämpligt på hela det straffrättsliga området. Härigenom omfattas det straffrättsliga samarbetet och polissamarbetet i huvudsak av samma rättsliga instrument och beslutsprocedurer som gäller för exempelvis den inre marknaden. Beslut förutsätter inte enhällighet utan fattas i stället genom kvalificerad majoritet.
Principen om ömsesidigt erkännande har fördragsfästs genom Lissabonfördraget. Det ges också en grund för tillnärmning av straff- och straffprocessuella bestämmelser när det behövs för att
Bilaga 4
197
säkerställa tillämpningen av denna princip samt garantera den enskildes rättssäkerhet och brottsoffers rättigheter.
Tillnärmning av materiell straffrätt sker genom att det införs minimiregler om brottsrekvisit och påföljder för särskilt allvarlig brottslighet med gränsöverskridande inslag. Sådan tillnärmning behövs främst för att underlätta det rättsliga samarbetet mot sådan brottslighet mellan brottsbekämpande myndigheter i olika medlemsstater. Tillnärmning av materiell straffrätt kan även ske på områden som redan omfattas av andra åtgärder för harmonisering, om det visar sig nödvändigt för att säkerställa att unionens politik genomförs effektivt.
En särskild ordning har införts för vissa frågor på det straffrättsliga området som innebär att en medlemsstat under vissa förutsättningar kan begära att ett utkast till direktiv överlämnas till Europeiska rådet för ställningstagande, den s.k. nödbromsen. Om ingen enighet uppnås i Europeiska rådet kan ett fördjupat samarbete upprättas i den aktuella frågan av minst nio medlemsstater.
4.2 EU-rättsakter med generell betydelse för straffrättsliga påföljder
Det har antagits ett stort antal rambeslut vilka anger gemensamma brottsrekvisit (gärningar som medlemsstaterna åtar sig att kriminalisera) och minimistraff som medlemsstaterna åtar sig att införa för överträdelser av dessa gärningar. Sådana rambeslut finns bland annat beträffande människohandel, människosmuggling, narkotikabrott och terroristbrott. Endast ett fåtal rambeslut och andra rättsakter har antagits som på en mer generell nivå berör medlemsstaternas påföljdssystem och verkställighet av påföljder. Nedan behandlas dessa rättsakter.
4.2.1 Rådets rambeslut 2005/214/RIF av den 24 februari 2005 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff
Sedan tidigare finns det ett internationellt rättsligt samarbete i fråga om verkställighet av bötespåföljder. Genom enhetlig nordisk lagstiftning är det möjligt att verkställa domar och beslut i brottmål i annat nordiskt land än domslandet. I Sverige regleras samarbetet i
Bilaga 4 SOU 2012:34
198
lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.
Verkställighet kan utom Norden begäras med stöd av 1970 års europeiska konvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar (se närmare om den i avsnitt 3.1.3). Konventionen är i Sverige införlivad genom lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom.
I februari 2005 antogs rambeslutet om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff. Rambeslutet bygger på principen om ömsesidigt erkännande, dvs. att den stat som ska verkställa bötesstraffet ska erkänna, och i sak godta, den bedömning som en domstol eller annan myndighet har gjort när bötesstraffet dömdes ut. Med bötesstraff avses skyldighet att betala ett penningbelopp som utdöms som påföljd för ett brott, ersättning till brottsoffer utan att brottsoffret är civilrättslig part, rättegångskostnader samt penningbelopp som ska betalas till en allmän fond eller till en stödorganisation för brottsoffer.
Rambeslutet har emellertid – i likhet med andra rambeslut gällande ömsesidigt erkännande – vissa s.k. vägransgrunder, dvs. möjligheter för den verkställande staten att vägra verkställighet av beslutet. Krav på dubbel straffbarhet får ställas – med undantag om den utfärdande staten anser att brottet motsvarar något av de brott som räknas upp i en särskild lista. Vid utformningen av listan har man utgått från tidigare rambeslut gällande ömsesidigt erkännande och lagt till vissa brottstyper för vilka bötesstraff ofta används; bl.a. överträdelser av vägtrafikförfattningar, smuggling av varor, våld och hot mot personer samt stöld. Bland andra vägransgrunder kan nämnas att personen redan dömts för samma gärning, att verkställigheten är preskriberad enligt den verkställande statens lagstiftning och beslutet avser en gärning som omfattas av den verkställande statens jurisdiktion samt att personen inte är straffmyndig enligt den verkställande statens lagstiftning. Därtill får verkställighet vägras där det utdömda straffet är lägre än 70 euro eller motsvarande belopp.
Rambeslutet har i Sverige genomförts genom lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen, vilken trädde i kraft den 1 januari 2010. I förarbetena anges att de nordiska verkställighetslagarna (se ovan) inte påverkas av rambeslutet, och att samarbetet som sker inom Norden när det gäller verkställighet av bötesstraff även fortsättningsvis kan hanteras inom ramen för den nordiska regleringen eftersom den – enligt regeringens bedömning – utgör en förenkling av verkställig-
Bilaga 4
199
het i jämförelse med rambeslutet (se prop. 2008/09:218 s. 29). Den svenska regleringen är – såvitt avseende svenska bötesstraff – tillämplig på böter enligt 25 kap. brottsbalken och företagsbot enligt 36 kap. samma balk som meddelats genom dom eller föreläggande enligt 48 kap. rättegångsbalken. De svenska bestämmelserna omfattar alla de utländska bötesstraff som faller inom rambeslutets tillämpningsområde.
Kronofogdemyndigheten ska pröva om ett svenskt bötesstraff ska bli föremål för erkännande och verkställighet i en annan medlemsstat i EU samt sända över beslutet om bötesstraff till en behörig myndighet eller centralmyndighet i det andra landet. Rambeslutet ställer inte krav på att några åtgärder först ska ha vidtagits i Sverige innan ett beslut om bötesstraff sänds över till en annan medlemsstat för erkännande och verkställighet. Inte heller den svenska lagstiftning som genomför rambeslutet ställer upp några sådana krav. Till skillnad från vad som gäller för indrivning utomlands enligt indrivningsförordningen (1993:1229), uppställs det inte något krav på att möjligheterna till indrivning i Sverige först ska ha utnyttjats fullt ut. I stället anges i lagen att ett beslut om bötesstraff får sändas över om översändandet är förenligt med rambeslutet och det kan antas ge fördelar vid indrivning av bötesstraffet. Det föreskrivs att Kronofogdemyndigheten inte ska få tillåta att ett svenskt beslut förvandlas till fängelse i ett annat land.
4.2.2 Rambeslutet om beaktande av fällande domar avkunnade i andra medlemsstater, rambeslutet om utbyte av uppgifter i kriminalregister och beslutet om inrättande av ett informationssystem
Två rambeslut och ett rådsbeslut reglerar domstolarnas beaktande av – och möjligheter att få tillgång till uppgifter om – utländska brottmålsdomar gällande personer från andra EU-stater.
Rådets rambeslut 2008/675/RIF av den 24 juli 2008 om beaktande av fällande domar avkunnade i Europeiska unionens medlemsstater vid ett nytt brottmålsförfarande i en medlemsstat
Syftet med rambeslutet är att straffrättsliga avgöranden meddelade i andra EU-stater i större utsträckning ska beaktas inom ramen för
Bilaga 4 SOU 2012:34
200
ett nytt brottmålsförfarande rörande ett annat brott. Skyldigheten att beakta utländska domar ska bara gälla i den mån tidigare inhemska domar beaktas under motsvarande förhållanden. Syftet är heller inte att rättsliga beslut som fattats i en medlemsstat ska verkställas i en annan stat, utan bara att de ska tillmätas verkningar i den mån nationella domar skulle göra det.
Rambeslutets centrala bestämmelse anger att varje medlemsstat ska säkerställa att domstol i ett brottmål mot en person, beaktar tidigare fällande domar som avkunnats mot samma person på andra grunder i andra medlemsstater och tillerkänna dessa domar samma rättsliga verkan som inhemska fällande domar. Detta ska tillämpas före brottmålsförfarandet, under detta och i samband med verkställighet av domen. Det avser särskilt tillämpliga processregler, till exempel tillfälligt frihetsberövande, kvalifikation av gärningen, påföljdens natur och stränghet samt det sätt på vilket beslutet verkställts.
Tidigare meddelade domar ska beaktas i den mån uppgifter om domarna har erhållits enligt tillämpliga instrument om ömsesidig rättslig hjälp eller om utbyte av information som hämtats från kriminalregister Frågan om vilken verkan en tidigare brottmålsdom ska ha regleras av varje medlemsstats inhemska lagstiftning, vilken sålunda sätter ramarna för vilket beaktande som kan ske av utländska domar. Emellertid ska beaktandet av tidigare meddelade domar i andra EU-stater aldrig medföra att den stat som genomför det nya förfarandet inkräktar på tidigare fällande domar eller beslut om deras verkställighet, återkallar dem eller tar upp dem till förnyad prövning.
Om det brott som det nya förfarandet omfattar har begåtts innan den tidigare fällande domen (i en annan medlemsstat) har fastställts eller till fullo verkställts, medför det ovannämnda kravet på likabehandling inte att medlemsstaterna tvingas tillämpa nationella regler som får till följd att domstolen vid det nya förfarandet begränsas vid fastställande av domen i det nya förfarandet. Medlemsstaterna ska emellertid se till att de nationella domstolarna i denna situation på annat sätt kan beakta tidigare fällande domar som utdömts av andra medlemsstater.
Det föreskrivs att beaktandet av utländska domar inte får innebära att den medlemsstat som genomför det nya förfarandet inkräktar på tidigare fällande domar eller beslut om deras verkställighet, återkallar dem eller tar upp dem till omprövning.
Bilaga 4
201
Vid regeringssammanträde den 14 februari 2008 beslutade regeringen att rösta för ett antagande av rambeslutet. Av protokollsutdraget framgår att regeringen gjorde den bedömningen att rambeslutet inte förutsätter ändring eller upphävande av lag eller att ny lag stiftas samt att det inte heller är av större vikt eller i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen ska besluta. Regeringen gjorde sålunda den bedömningen att utkastet till rambeslut inte var en sådan överenskommelse som enligt 10 kap. 2 § regeringsformen krävde riksdagens godkännande.
Rådets rambeslut 2009/315/RIF av den 26 februari 2009 om organisationen av medlemsstaternas utbyte av uppgifter ur kriminalregister och uppgifternas innehåll
Tidigare har utbyte av uppgifter ur kriminalregister reglerats i europeiska konventionen om inbördes hjälp i brottmål, 1959 års konvention, samt 2000 års konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater (2000 års EUkonvention).
Den 26 februari 2009 antogs ett rambeslut organisationen av medlemsstaternas utbyte av uppgifter ur kriminalregister och uppgifternas innehåll. Riksdagen hade godkänt utkastet och sålunda möjliggjort för regeringen att låta Sverige anta rambeslutet (prop. 2008/09:18).
Rambeslutet syftar till att definiera på vilket sätt en medlemsstat, i vilken en fällande dom avkunnats mot en medborgare i en annan medlemsstat, ska överföra uppgifter om en sådan dom till den medlemsstat där den dömde personen är medborgare. Vidare ska rambeslutet definiera vilka skyldigheter som åligger den medlemsstat där personen är medborgare angående lagring av uppgifter och att ange vilka metoder som ska användas för att besvara en ansökan om uppgifter från kriminalregistret. Slutligen syftar rambeslutet till att inrätta en ram för ett datoriserat system för utbyte av uppgifter om fällande domar mellan medlemsstaterna ska kunna byggas upp och utvecklas. På ett övergripande plan syftar rambeslutet till att förbättra utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om fällande domar. Det anges bl.a. i ingressen att förbättrad spridning av uppgifter om fällande domar är ett verktyg med begränsad nytta, om medlemsstaterna inte kan beakta de överförda uppgifterna, varvid det dock anges att rådet antagit
Bilaga 4 SOU 2012:34
202
rambeslutet som behandlas ovan; rambeslutet om beaktande av fällande domar avkunnade i Europeiska unionens medlemsstater vid ett nytt brottmålsförfarande i en medlemsstat.
Skillnaden mot den tidigare ordningen är att rambeslutet söker säkerställa att en medlemsstat kan erhålla fullständig information om alla domar som meddelats mot någon EU-medborgare i någon av EU-staterna. Till skillnad från den tidigare ordningen genom konventionsåtagandena föreligger en skyldighet för domslandet att regelbundet rapportera domar till medborgarlandet. Tidigare fanns inte heller någon skyldighet för medborgarlandet att lagra uppgifterna om domar mot deras medborgare som meddelats i andra länder.
Rådets beslut 2009/316/RIF av den 6 april 2009 om inrättande av det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris) i enlighet med artikel 11 i rambeslutet 2009/315/RIF
Rådsbeslutet syftar till att genomföra rambeslutet om utbyte av uppgifter från kriminalregister genom att bygga upp och utveckla ett datoriserat system för utbyte av uppgifter om fällande domar mellan medlemsstaterna. Genom beslutet inrättas det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris). Ecris är ett decentraliserat informationstekniskt system som bygger på datoriserade kriminalregister i varje medlemsstat. I beslutet åsätts (i en tabell) ett stort antal brottstyper särskilda koder. Detsamma gäller gemensamma parametrar som grad av medverkan och huruvida det är återfall i brott. Vidare finns det en tabell med olika påföljds- och åtgärdskategorier som ges särskilda koder. Vid medlemsstaternas informationsöverföring ska de hänvisa till dessa koder. Medlemsstaterna ska därtill medverka till utarbetandet av en icke bindande handbok. I den ska ingå bl.a. en förteckning över nationella brott inom var och en av de kategorier som anges i tabellen, innefattande en kort beskrivning av brottsrekvisiten.
Bilaga 4
203
4.2.3 Rambeslutet om erkännande och verkställande av brottmålsdomar avseende frihetsberövande påföljder och rambeslutet om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder
Inom EU har två rambeslut antagits gällande ömsesidigt erkännande och verkställighet av påföljder, det ena gällande frihetsberövande påföljder och det andra gällande icke- frihetsberövande påföljder, jämte villkorligt frigivna personer. En särskild utredare har i uppdrag att göra en översyn av lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom och föreslå en tydligare och mer ändamålsenlig reglering samt föreslå hur dessa två rambeslutet ska genomföras i svensk rätt (Utredningen om internationell straffverkställighet: genomförande av EU-rambeslut och översyn av internationella verkställighetslagen, Ju 2011:03). Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2012.
Rådets rambeslut 2008/909/RIF av den 27 november 2008 om tillämpning av principen av ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen
Det finns redan innan rambeslutets antagande en internationell ordning gällande överförande av verkställighet av frihetsberövande straff. Enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen) har regeringen behörighet att i förordning bestämma att bl.a. frihetsberövande påföljder som har dömts ut i en annan stat får verkställas i Sverige eller att svenska frihetsberövande påföljder får verkställas i en annan stat, i den mån detta följer av en bilateral eller multilateral överenskommelse som Sverige ingått med en annan stat.
Inom EU har nu antagits rambeslutet om tillämpning av principen av ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen. Riksdagen har godkänt att Sverige röstade för rambeslutets antagande (prop. 2007/08:84).
Överförande av verkställighet av frihetsberövande påföljder är redan en del av det internationella samarbetet. Till skillnad från tidigare samarbeten bygger rambeslutet på principen om ömse-
Bilaga 4 SOU 2012:34
204
sidigt erkännande. Den verkställande staten har inte att avgöra om överförande ska ske utan är skyldig att godta ett överförande om det inte föreligger någon vägransgrund. Det är därtill en nyordning att det inte krävs den dömdes samtycke för överföring.
Bestämmelserna i rambeslutet är avsedda att användas för att överföra verkställigheten av frihetsberövande påföljder utdömda i en medlemsstat till den medlemsstat där den sociala återanpassningen förväntas ske bäst. I första hand ska överförandet ske till den stat där den dömde är medborgare och bor eller dit den dömde ska utvisas efter avtjänat straff (den verkställande staten). En medlemsstat är enligt rambeslutet skyldig att erkänna och verkställa en dom gällande frihetsberövande påföljder, om den dömde är medborgare och bor i den staten. Initiativrätten ligger sålunda hos den stat som meddelat domen (den utfärdande staten). Den staten har dock enligt rambeslutet ingen skyldighet att begära att verkställigheten överförs. Den verkställande staten och den dömde kan därtill begära att den utfärdande staten inleder en överlämningsförfarande. Inte heller då föreligger det dock någon sådan skyldighet för den utfärdande staten. Även om den dömde inte bor i den verkställande staten är den staten skyldig att verkställa domen, om den dömde genom domen ska utvisas dit efter verkställighet av påföljden. Den dömdes samtycke krävs inte i något av dessa fall. I övriga fall är den verkställande staten inte skyldig att verkställa en utdömd påföljd. Då krävs också den dömdes samtycke.
Den verkställande staten får inte ställa upp ett krav på dubbel straffbarhet om den utfärdande staten anser att brottet som föranlett domen motsvarar något av de brott som räknas upp en särskild förteckning i rambeslutet. Varje medlemsstat kan dock lämna en förklaring om att den alltid kommer att kräva dubbel straffbarhet.
Den verkställande staten ska omedelbart verkställas domen om inte någon särskilt vägransgrund kan åberopas. Vägransgrunderna innefattar dels att vissa formella förutsättningar inte är uppfyllda, dels bl.a. att verkställighet skulle strida mot principerna om ne bis in idem och dubbel straffbarhet, att den utdöma påföljden är föremål för preskription enligt den verkställande statens lagstiftning, att den dömde inte är straffmyndig enligt den verkställande statens lagstiftning, att mindre än sex månader återstår att avtjäna av straffet eller att domen meddelats i den dömdes utevaro.
Bilaga 4
205
Huvudregeln är att påföljden i den verkställande staten verkställs utan att den förändras till sin art eller längd. Är påföljdens art eller längd oförenlig med den verkställande statens lagstiftning, kan påföljden dock i undantagsfall och under vissa förutsättningar anpassas till den verkställande statens lagstiftning.
Rådets rambeslut 2008/947/RIF av den 27 november 2008 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder
Det enda internationella rättsliga instrument som för närvarande kan tillämpas mellan EU:s medlemsstater beträffande verkställighet eller övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder, är Europarådets konvention av den 30 november 1964 rörande övervakning av villkorligt dömda eller villkorligt frigivna personer (se närmare om den i avsnitt 3.1.4). Enligt konventionen åtar sig de fördragsslutande parterna att lämna varandra erforderlig hjälp med övervakning av villkorligt dömda och villkorligt frigivna personer. Konventionen har i svensk rätt genomförts genom lagen (1978:801) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet.
Mellan de nordiska länderna finns bestämmelser om övervakning av villkorligt dömda och villkorligt frigivna i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m.m. Detsamma gäller den som villkorligt frigivits efter avtjänande av en frihetsberövande påföljd i någon av de övriga nordiska staterna. Övervakning av den som här i riket dömts till skyddstillsyn får vidare överflyttas till någon av de andra staterna, liksom övervakning av den som villkorligt frigivits efter avtjänande av fängelse i Sverige.
Inom EU har nu antagits rambeslutet om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder. Riksdagen har godkänt att Sverige röstade för rambeslutets antagande (prop. 2008/09:19).
Rambeslutet syftar till att underlätta dömda personers sociala återanpassning, att förbättra skyddet för brottsoffer och allmänhet samt att underlätta tillämpningen av lämpliga frivårdsåtgärder för gärningsmän som inte är bosatta i den dömande staten. Detta ska uppnås genom att verkställigheten av icke frihetsberövande påföljder
Bilaga 4 SOU 2012:34
206
utdömda i en stat (den utfärdande staten) ska överflyttas till den medlemsstat där den dömde har sitt hemvist eller avser att vistas (den verkställande staten). Rambeslutet bygger på att EU-staterna tillämpar principen om ömsesidigt erkännande av varandras domar.
Rambeslutet ska tillämpas gällande frågan om erkännande av domar, och i förekommande fall övervakningsbeslut, övertagande av ansvaret för övervakningen av övervakningsåtgärder och alternativa påföljder samt alla beslut som har anknytning därtill.
Rambeslutets tillämpningsområde omfattar totalt fyra varianter av icke frihetsberövande påföljder eller åtgärder, som ådömts en person som befunnits skyldig till att ha begått brott. Gemensamt för dessa påföljder är att de på olika sätt innebär att den dömde åläggs så kallade övervakningsåtgärder. Med övervakningsåtgärder förstås krav eller anvisningar som den dömde ska följa. Åtgärderna påförs av en behörig myndighet i enlighet med nationell lagstiftning i den dömande staten.
En uppskjuten påföljd innebär att en frihetsberövande påföljd utdöms men att verkställigheten skjuts upp om den dömde följer en eller flera övervakningsåtgärder. Begreppet villkorlig påföljd rymmer två olika påföljdsvarianter. I det ena fallet innebär påföljden att utdömandet av själva påföljden får anstå om den som döms följer en eller flera övervakningsåtgärder. I det andra fallet innebär begreppet att en eller flera övervakningsåtgärder döms ut som ett alternativ till en frihetsberövande påföljd. En alternativ påföljd är en påföljd där en eller flera skyldigheter eller anvisningar ådöms. Dessa skyldigheter eller anvisningar är dock varken frihetsstraff eller böter. Villkorlig frigivning, slutligen, innebär att en person som dömts till ett frihetsberövande straff friges villkorligt efter att en del av straffet har avtjänats. Det har ingen relevans om frigivningen har sin grund i nationell lagstiftning eller i ett beslut av en behörig myndighet. Frigivningen är villkorad av att den dömde följer en eller flera övervakningsåtgärder.
Den behöriga myndigheten i den utfärdande staten kan överföra en dom och, i förekommande fall, ett övervakningsbeslut till den medlemsstat där den dömda personen har sin lagliga och vanliga vistelseort, om den dömde har återvänt eller vill återvända till den staten. I sådana fall har den verkställande staten en skyldighet – om det inte föreligger någon vägransgrund – att erkänna och verkställa påföljden. Ett överförande kan ske även till en annan medlemsstat än den i vilken den dömda personen har sin lagliga och vanliga vistelse-
Bilaga 4
207
ort. En förutsättning för det är dock att den behöriga myndigheten i den staten har gett sitt samtycke till ett sådant översändande.
Som utgångspunkt får den verkställande staten inte uppställa något krav på dubbel straffbarhet om brottet motsvarar något av de brott som räknas upp i en särskild lista och brottet enligt den utfärdande statens lagstiftning kan leda till fängelse eller annan frihetsberövande åtgärd i minst tre år. För andra brott än de som omfattas av listan får den verkställande staten låta erkännandet av domen och övervakningen av de alternativa påföljderna och övervakningsåtgärderna vara avhängigt av om det föreligger dubbel straffbarhet. Medlemsstaterna får även i en förklaring till rådets generalsekretariat meddela att undantagen från kravet på dubbel straffbarhet enligt ”listbrotten” inte kommer att tillämpas. En sådan förklaring kan när som helst återkallas.
Den verkställande staten är skyldig att kunna övervaka vissa typer av övervakningsåtgärder och alternativa påföljder i enlighet med en lista i rambeslutet. Vad som måste kunna övervakas är följande:
en skyldighet för den dömde att till en angiven myndighet meddela byte av bostad eller arbetsplats,
en skyldighet att inte besöka vissa orter, platser eller angivna områden,
en skyldighet som innebär begränsningar i möjligheten att lämna den verkställande statens territorium,
anvisningar rörande beteende, bostad, utbildning, fritidssysselsättningar eller som innehåller begränsningar av eller bestämmelser för bedrivande av förvärvsverksamhet,
en skyldighet att vid bestämda tidpunkter anmäla sig hos en angiven myndighet,
en skyldighet att undvika kontakt med vissa angivna personer,
en skyldighet att undvika att befatta sig med vissa angivna föremål, som har använts eller skulle kunna användas för att begå brott,
en skyldighet att ekonomiskt kompensera för en skada vållad genom brottet och/eller en skyldighet att förete bevis för att denna skyldighet har fullgjorts,
en skyldighet att utföra samhällstjänst,
en skyldighet att samarbeta med en övervakare eller med en företrädare för socialtjänsten med ansvar för dömda personer samt
Bilaga 4 SOU 2012:34
208
en skyldighet att genomgå terapeutisk behandling eller avvänjningskur.
Det kan särskilt anmärkas att det i ingressen anges att övervakning, om det är lämpligt, får genomföras med användande av elektronisk övervakning i enlighet med nationell lagstiftning.
Medlemsstaterna kan meddela rådets generalsekretariat att staten är villig att övervaka ytterligare övervakningsåtgärder och alternativa påföljder utöver de som räknas upp i den särskilda listan.
Om övervakningsåtgärderna, de alternativa påföljderna eller prövotiden till sin art eller varaktighet inte överensstämmer med lagstiftningen i den verkställande staten får den behöriga myndigheten i denna stat anpassa dem i överensstämmelse med arten och varaktigheten för motsvarande tillämpliga åtgärder för likvärdiga brott i den verkställande statens lagstiftning. Anpassningen ska göras så att resultatet så nära som möjligt motsvarar vad som utdömts i den utfärdande staten och får inte vara strängare eller längre än den utdömda övervakningsåtgärden, alternativa påföljden eller prövotiden.
Den behöriga myndigheten i den utfärdande staten har möjlighet att dra tillbaka en översänd påföljd för det fall en anpassning som den behöriga myndigheten i den verkställande staten planerar att göra inte kan accepteras. En förutsättning för ett sådant återtagande är dock att övervakningen ännu inte påbörjats i den verkställande staten.
För övervakningen och tillämpningen av övervakningsåtgärder och alternativa påföljder ska lagstiftningen i den verkställande staten tillämpas. Den behöriga myndigheten i den verkställande staten har behörighet att fatta samtliga följdbeslut beträffande alla påföljder inom rambeslutets tillämpningsområde, särskilt för det fall den dömde missköter en övervakningsåtgärd eller en alternativ påföljd eller begår nya brott. De följdbeslut som avses är främst justeringar av skyldigheter eller anvisningar i övervakningsåtgärderna eller de alternativa påföljderna och ändring av prövotidens längd, upphävande av uppskjutandet av verkställigheten av påföljden eller av beslutet om villkorlig frigivning samt påförande av en frihetsberövande åtgärd i stället för en alternativ påföljd eller en villkorlig påföljd. Lagstiftningen i den verkställande staten ska tillämpas på följdbesluten, liksom på alla ytterligare konsekvenser av domen. Även i de fall det blir aktuellt att verkställa en frihetsberövande åtgärd och att, om det krävs, anpassa den frihetsberövande åtgärden
Bilaga 4
209
är det den verkställande statens lagstiftning som ska tillämpas. En medlemsstat får emellertid lämna en förklaring om att den i egenskap av verkställande stat inte har för avsikt att överta ansvaret för att fatta de följdbeslut som innebär ett frihetsberövande.
Den verkställande staten ska utan dröjsmål erkänna en dom som översänts från en utfärdande stat – tillsammans med ett särskilt intyg – och vidta alla åtgärder som krävs för verkställighet, såvida inte staten väljer att åberopa en vägransgrund. Vägransgrunderna innefattar dels att vissa formella förutsättningar inte är uppfyllda, dels bl.a. att verkställighet skulle strida mot principerna om ne bis in idem och dubbel straffbarhet, att den utdöma påföljden är föremål för preskription enligt den verkställande statens lagstiftning, att den dömde inte är straffmyndig enligt den verkställande statens lagstiftning, att övervakningsåtgärder eller den alternativa påföljden har kortare varaktighet än sex månader eller att domen meddelats i den dömdes utevaro.
Om den behöriga myndigheten i den utfärdande staten så begär ska den verkställande staten informera om maximal längd på det frihetsstraff som, med tillämpning av nationell lagstiftning, skulle kunna följa på aktuellt brott för det fall den dömde missköter en övervakningsåtgärd eller en alternativ påföljd. Bestämmelsen syftar till att ge den utfärdande staten en möjlighet att dra tillbaka en översänd påföljd för det fall längden på ett eventuellt frihetsstraff inte kan accepteras. Även i de fall den behöriga myndigheten i den verkställande staten beslutar att anpassa påföljden ska myndigheten informera den utfärdande staten om beslutet och skälen därför för att ge den utfärdande myndigheten en möjlighet att dra tillbaka intyget. Såväl den utfärdande som den verkställande staten får bevilja amnesti eller nåd. Endast den utfärdande staten får fatta beslut med anledning av en begäran om omprövning av den dom som ligger till grund för den aktuella påföljden.
Bilaga 5
Den
svenska brottslighetens
utveckling
Promemoria utarbetad
inom Brottsförebyggande rådet
Bilaga 5
213
Den svenska brottslighetens utveckling
Utvecklingen i antalet anmälda brott
I stora drag har det totala antalet anmälda brott ökat sedan år 1975 då kriminalstatistiken började föras (se figur 1). På kort sikt har dock antalet anmälda brott minskat under de senaste två åren. Totalt anmäldes ca 1 370 000 brott under år 2010. Det är färre än under både 2008 (ca 1 734 000) och 2009 (ca 1 406 000) och en minskning med ungefär 2,5 procent sedan 2009. Dock har en rad förändringar och förbättringar skett som påverkat det sätt som statistiken samlas in som gör det mycket svårt att tolka utvecklingen över anmälda brott. Variationerna beror till stor del på ändringar i hur statistiken samlas in, ändringar i lagstiftningen och i vilken mån resurser lagts ned på att öka antalet anmälningar. För vissa brottstyper, t.ex. misshandel, kan även en ökad anmälningsbenägenhet på grund av en minskad tolerans för brott spela in.
Bilaga 5 SOU 2012:34
214
Källa: Brå: Sveriges officiella statistik.
Delar man upp antalet anmälda brott i några grova kategorier, kan en större variation skönjas mellan de olika brottstyperna (se figur 2 och 3). Anmälningarna om våldsbrott, hot-, kränknings-, och frihetsbrott, sexualbrott har ökat kontinuerligt. Skadegörelsebrotten ökade dramatiskt under andra halvan av 2000-talet för att sedan minska mellan 2009 och 2010. Antalet anmälningar om alkohol- och narkotikabrott, som betecknas som ett spaningsbrott, har varierat under åttio- och nittiotalet för att sedan öka från början av 2000talet. Stöldbrotten däremot ökade fram till mitten på nittiotalet och har sedan minskat fram till i dag.
Bilaga 5
215
Källa: Brå: Sveriges officiella statistik.
Källa: Brå: Sveriges officiella statistik.
År 2010 utgjorde antalet stöld-, rån och häleribrott ca 40 procent av samtliga brott som anmäldes. Brottstyperna hot- kränknings- och frihetsbrott, skadegörelse, alkohol- och narkotikabrott och våldsbrott stod för ungefär 10 procent av de anmälda brotten
Bilaga 5 SOU 2012:34
216
vardera. Sexualbrotten utgjorde ca en procent av alla anmälningar och övriga brott stod för den kvarstående femtedelen.
Utsatthet för brott
Det stora mörkertalet vid brottsanmälningar gör att andra källor om brottslighetens omfattning bör användas för att bättre kunna uppskatta antalet brott som begås. Enligt Brå:s frågeundersökning Nationella Trygghetsundersökningen (NTU) har utsattheten för misshandel, hot, sexualbrott, rån och bedrägerier legat mer eller mindre stabilt under åren 2005–2009. Analysen baseras på antal utsatta personer.1 Utsattheten för trakasserier har däremot minskat kontinuerligt under de senaste fem åren från 5,2 till 3,7 procent. Resultaten pekar därmed på att de ökningar i antalet polisanmälda misshandels-, sexual- och bedrägeribrott som skett inte speglas av en ökad rapporterad utsatthet och att medan en betydande andel av befolkningen utsätts för personbrott varje år så är anmälningsbenägenheten låg (se tabell 1).
1
Trakasserier utgör per definition av en serie händelser, därför skattas inte antalet händelser i tabellen.
Källa: NTU 2010.
1 Studerar man istället antalet brottshändelser i NTU är antalet högre och variationen mellan åren större vilket åtminstone delvis beror på att det sättet att mäta medför mindre säkra skattningar.
Bilaga 5
217
Utvecklingen i uppgiven utsatthet för brott mot egendom visar att utsattheten för cykelstöld och bostadsinbrott legat stabilt och att stöld ur/från fordon samt bilstöld minskat kontinuerligt under åren 2006–2009 från 5,0 till 3,5 respektive 0,9 till 0,5 procent (se tabell 2). I likhet med siffrorna i NTU har även antalet polisanmälda bilstölder minskat. Då anmälningsbenägenheten är hög för denna brottstyp är det troligt att detta beror på en faktisk minskning. För de övriga brottstyperna varierar anmälningsbenägenheten nämnvärt, troligtvis i relation till det ekonomiska värdet av det som stulits i kombination med krav som ställs av eventuella försäkringsbolag att polisanmäla för att få ersättning.
Källa: NTU 2010.
Misstänkta och lagförda personer
Antalet misstänkta personer har varierat mellan 85 000 och 126 000 sedan 1981 om man bortser från det låga antalet misstänkta år 1999 som beror på ett bortfall i materialet som låg till grund för statistiken. Under den senaste femårsperioden har antalet misstänkta ökat med ett par tusen om året till att nå de högsta nivåerna någonsin. Under år 2010 blev över 126 000 personer skäligen misstänkta för brott i Sverige. Av dessa var en fjärdedel misstänkta för brott mot trafikbrottslagen, en femtedel misstänkta för stöldbrott, lika många för narkotikabrott och 14 procent för misshandel.
Av de misstänkta var 80 procent män och 20 procent kvinnor. Ungdomar är överrepresenterade i statistiken och personer över 50
Bilaga 5 SOU 2012:34
218
är underrepresenterade. Det förekommer små variationer i fördelningen mellan könen och andelen personer i olika åldrar från år till år.
Fotnot: Antalet lagföringar överstiger antalet misstänkta personer för att lagföringsstatistiken inkluderar alla lagföringar medan misstankestatistiken räknar antalet misstänkta personer en gång per brottstyp även om de misstänkts flera gånger för samma typ av brott.
Källa: Brå: Sveriges officiella statistik.
Antalet lagföringar minskade mellan år 1975 och slutet av nittiotalet. Den dramatiska minskningen med nästan 100 000 lagföringar i slutet av sjuttiotalet beror på att fylleri avkriminaliserades 1977 och en ökad användning av ordningsbot (som inte räknas som en lagföring) tros vara förklaringen till nedgången i antalet lagföringar under de två decennierna efter det. Antalet lagföringar har ökat igen under 2000-talet. Det är främst utfärdandet av åklagarbeslut, det vill säga åtalsunderlåtelser och strafförelägganden, som bidragit till ökningen.
Bilaga 6
Vägen till fängelse
Promemoria utarbetad
av Jan Andersson utifrån statistik framtagen av Brottsförebyggande rådet
Bilaga 6
221
Vägen till fängelse
Brottsförebyggande rådet 2011-04-21
Uppdraget
Påföljdsutredningen (Ju 2009:11) har som en del av de olika beställningar av statistikunderlag som lämnats in till Brottsförebyggande rådet (Brå), begärt in uppgifter som syftar till att belysa hur vanligt förekommande det är att de som döms till fängelse för första gången har dömts för brott vid tidigare tillfällen. Eller uttryckt på ett annat sätt: Hur vanligt är det att en person som döms till fängelse för första gången, vid tidigare tillfällen dömts för brott med lindigare påföljd än fängelse? Den statistiska beskrivningen ska enligt uppdraget omfatta perioden 1980–2008.
Avgränsningar och begränsningar
Efter diskussioner mellan personal vid Brå och med sekreterarna i utredningen har beställningen av olika praktiska och ändamålsenliga skäl specificerats till att gälla personer dömda till fängelse för tillgreppsbrott (utom rån och snatteri) och till gärningspersoner som vid tiden för fängelsedomen är 21 år eller äldre. Dessutom utgjorde ett kriterium för att personen skulle ingå i den studerade populationen, att han eller hon aldrig dömts till fängelse under en period om fem år innan den aktuella fängelsedomen för tillgreppsbrott. Skälet till att populationen avgränsades till personer dömda för tillgreppsbrott och som vid domen var 21 år eller äldre, var att så långt det var möjligt ta bort eventuella effekter av artbrottslighet respektive så kallade ungdomsrabatt.
Bilaga 6 SOU 2012:34
222
Med den använda definitionen av vilka som ska ingå i populationen, ligger en avgränsning som det är viktigt att hålla i minnet vid tolkningen av resultaten. Det handlar alltså om personer som i närtid (fem år) inte dömts till fängelse och det innefattar endast dem som dömts för tillgreppsbrott (som huvudbrott, dvs. om det i domen förekommer fler än en brottstyp har tillgreppsbrottet högst abstrakt straffvärde). Detta innebär att det handlar om en förhållandevis liten andel av alla dem som dömts till fängelse och även en liten andel av alla dem som dömts till fängelse för första gången. Som en illustration till detta kan nämnas att av dem som dömdes till ett fängelsestraff år 2008 hade 6 060 personer inte dömts till fängelse fem år tidigare och av dem hade 489 tillgreppsbrott som huvudbrott i 2008 års dom. För att göra resultaten mer stabila kommer resultatredovisningen därför inte att göras årsvis utan sammanslaget i tre- respektive fyraårsperioder.
Resultaten redovisas i tabellform, någon analys mer än att i kommenterande text försöka beskriva utvecklingen i ord har inte gjorts. Flera olika faktorer kan påverka förändringar i den ena eller andra riktningen varav en naturligtvis är den påföljdsreform som trädde i kraft år 1989. Men det ska också hållas i minnet att även andra faktorer kan ha viss betydelse, till exempel är det rimligt tänka sig att sannolikheten för fängelsestraff ökar om flerfaldig brottslighet blir vanligare. En annan faktor som det inte varit möjligt att hålla kontroll för i denna statistiska beskrivning är huruvida tillgreppsbrotten för vilka gärningspersonerna döms, har blivit grövre eller inte.
Det ska tilläggas att vissa förändringar i påföljdernas innehåll och möjligheten att kombinera en påföljd med en annan har betydelse, se till exempel figur 4.
Resultat
I den förstas resultatfiguren presenteras statistik som visar det genomsnittliga antalet frivårdspåföljder som populationen tidigare ådömts, fem år innan de dömdes till fängelsestraff för tillgreppsbrott. Av den vänstra delen av figur 1 framgår att det genomsnittliga antalet tidigare frivårdspåföljder (skyddstillsyn och villkorlig dom) minskat förhållandevis kraftigt, från i genomsnitt 1,02 under perioden 1980– 1983 till 0,71 åren 2005–2008. Detta innebär en minskning med 30 procent. Nedgången i antalet tidigare frivårdspåföljder var som
Bilaga 6
223
störst mellan de två först redovisade perioderna (1980/83–1990/93). Detta mönster accentueras om endast domar med skyddstillsyn studeras. Det genomsnittliga antalet tidigare sådana domar var 0,62 under början av 1980-talet och 0,38 under andra hälften av 00-talet, en minskning med 39 procent.
I tabell 2 nedan görs en mera detaljerad redovisning av dessa resultat. Frågan som ska besvaras är hur vanligt förekommande det är att personer som döms till fängelse för tillgreppsbrott har fler än en tidigare frivårdsspåföljd (inom de fem åren innan fängelsedomen). Av tabellen framgår att det blivit ovanligare att personer som döms till fängelse för första gången haft två eller fler sådana domar. Andelen med två eller fler tidigare domar med skyddstillsyn har minskat från 17 procent i början av 1980-talet till 11 procent i början av 1990-talet och till 9 procent under slutet av 00-talet.
Bilaga 6 SOU 2012:34
224
Ett annat sätt att studera frågan om ”påföljdskarriären innan första fängelsestraff” är att ställa frågan hur sannolikt det är för en person att dömas till fängelse för tillgreppsbrott givet att personen tidigare dömts till skyddstillsyn en gång. Svaret framgår av tabell 3, av vilken framgår att denna sannolikhet ökat från 15 till 27 procent under den studerade perioden. Detta motsvarar en procentuell ökning med 80 procent.
Bilaga 6
225
Redovisningen i tabell 4 nedan motsvarar den i tabell 3 med det tillägget att där utöver skyddstillsyn ingår också villkorlig dom i kriteriet. Sannolikheten att dömas till fängelse vid återfall efter att tidigare ha dömts till antingen villkorlig dom eller skyddstillsyn var i början av 1980-talet 11 procent mot hela 40 procent under första halvan av 00-talet.
Bilaga 6 SOU 2012:34
226
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
1985-1986
1994-1995
2000-2005
Bilaga 7 SOU 2012:34
236
inte genomgått något behandlingsprogram hade en återfalls– frekvens på 49 procent. Hos dem som fullföljt hela programmet var återfallsfrekvensen 42 procent, medan 49 procent av dem som avbrutit programmet återföll i brott. När man kontrollerade olika påverkansfaktorer, som t.ex. deltagarnas ålder, kön, tidigare brottslighet och brottsprofil, hade de som fullföljt 12-stegsprogrammet 16–17 procent reducerad risk att återfalla i brott jämfört med kontrollgruppen. De som avbröt behandlingen i förtid hade inte någon ökad återfallsrisk. Därmed drogs slutsatsen att det inte innebär någon förhöjd risk för återfall att påbörja och sedan avbryta en behandling enligt 12-stegsprogrammet.
Prime for Life
Prime for Life är ett behandlingsprogram vars mål är att öka deltagarens riskmedvetenhet om alkohol och andra droger. Syftet är att deltagaren inte ska återfalla i brott eller drabbas av andra problem pga. sitt alkohol- eller drogbruk. Programmet riktar till personer som gör högriskval av alkohol, dvs. som dricker alkohol på ett sådant sätt som enligt forskningen är förenad med förhöjd risk eller som använder narkotika. Det gäller särskilt personer som har dömts för alkohol- eller drogrelaterad brottslighet.
Programmet bedrivs i grupp. Det omfattar fyra till sex gruppträffar om totalt 15–20 timmar. I programmet ges deltagaren tillfälle att reflektera över sina egna mål och värderingar, lära sig om forskningsbaserad kunskap om alkohol och droger, undersöka sin egen biologiska risknivå för att utveckla beroende, bedöma vart hans eller hennes val hittills har lett samt fundera på sina val när det gäller alkohol m.m. för att undvika problem i framtiden.
Under 2011 påbörjades Prime for life av 902 personer i anstalt och 1 939 personer i frivård. Samma år fullföljdes programmet av 849 personer i anstalt och 1 771 personer i frivård.13
Återfallspreventionsprogrammet
Återfallspreventionsprogrammet är individuellt korttidsprogram som riktar sig mot drogmissbruk och som i första hand ska användas som förstärkare för klienter som har genomgått behandling för miss-
13 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011.
Bilaga 7
237
bruk. Det syftar till att stärka viljan till genomförandet av en förändring och bygger på uppfattningen att vägen mot ett drogfritt liv går via inlärning av nya färdigheter, där återfall ses som en del av inlärningsprocessen.
Programmet omfattar åtta möten á 90 minuter. Det består av åtta teman; Beroende och postakut abstinens, Högrisksituationer, För- och nackdelar med droger, Social färdighetsträning, Nödplan och livsstilsbalans, Nätverk samt Handlingsplan.
Under 2011 påbörjades Återfallspreventionsprogrammet av 416 personer i anstalt och 419 personer i frivård. Samma år fullföljdes programmet av 346 personer i anstalt och 301 personer i frivård.14
Program inriktade mot våld
Programmen IDAP och VPP riktar sig till personer som är dömda för våldsbrott.
IDAP – Integrated Domestic Abuse Programme
IDAP är ett behandlingsprogram för män som har använt hot, våld eller annat kontrollerande beteende mot sin kvinnliga partner eller f.d. partner. Det har utvecklats i samarbete med kriminalvården i England och Wales samt började användas i Sverige 2004. Det ackrediterades 2006.
IDAP omfattar 27 gruppträffar om ca två timmar vardera, som följs upp med enskilda återfallsförebyggande insatser. Gruppsessionerna är uppdelade i nio teman; Icke-våld, Icke hotfullt beteende, Respekt, Stöd och tillit, Ärlighet och ansvarstagande, Sexuell respekt, Partnerskap, Ansvarsfullt föräldraskap samt Förhandling och rättvisa.
Programmet erbjuder även en kontakt för de kvinnor som utsatts för våld, s.k. partnerkontakt, som löper parallellt med männens behandling. Arbetet med kvinnorna bedrivs främst för att öka säkerheten för kvinnan och eventuella barn. Det skapas en realistisk säkerhetsplan för kvinnan, samtidigt som man försöker ge henne en bild av vad IDAP kan förväntas innebära för mannen.
Under 2011 påbörjades IDAP av 206 personer i anstalt och 332 personer i frivård. Samma år fullföljdes programmet av 115 personer i anstalt och 220 personer i frivård.15
14 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011.
Bilaga 7 SOU 2012:34
238
VPP – Våldspreventivt program
VPP är ett behandlingsprogram som syftar till att hjälpa intagna i anstalt som begått våldsbrott att bättre klara av sin situation och att inte använda våld eller återfalla i nya brott. Programmet har utvecklats av den kanadensiska kriminalvården i slutet av 1990talet, men det har under senare år genomgått omfattande förändringar som bl.a. innebär att det kan bedrivas olika omfattning beroende på målgruppens behov. Målgruppen är intagna som begått våldsbrott, inklusive mord, och bedöms ha hög risk för återfall i brott.
Programmet bedrivs i grupp. Gruppträffarna består av presentationer och övningar. Hemuppgifter förekommer. Programmet omfattar tio moduler; Att förändras, Att bli medveten om sitt våldsbeteende och hur det uppstår, Hantering av ilska och känslor, Problemlösning, Sociala attityder, Positiva relationer, Konfliktlösning, Positiv livsstil, Självkontroll samt Våldsprevention. Programmet finns i två versioner, en ”medelintensiv” version som omfattar 93 timmar i grupp samt 15 timmar individuellt och en ”högintensiv” version som omfattar 215 timmar och 20 timmar individuellt.
Under 2011 påbörjades VPP av 35 personer i anstalt och samma år fullföljdes programmet av 11 personer.16
Program inriktade mot sexualbrott
Kriminalvården bedriver ett program som är inriktat mot män dömda för sexualbrott ROS.
ROS – Relation och Samlevnad
ROS är ett behandlingsprogram för sexualbrottsdömda män. Utgångspunkten för programmet är att hitta de bästa metoderna för att förhindra återfall i brott och på det sättet minimera antalet nya brottsoffer. Det bygger på att varje deltagare ska få hjälp att bearbeta sina riskfaktorer för att återfalla i brott. Programmet kommer ursprungligen från Kanada och används inom den svenska kriminalvården sedan 2001.
15 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011. 16 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011.
Bilaga 7
239
Programmet är ackrediterat både för gruppverksamhet och för individuell verksamhet. Gruppversionen omfattar 56–60 gruppträffar om cirka tre timmar och enskilda samtal med psykolog en gång per vecka. Under frivårdspåföljd bedrivs programmet lågintensivt under ett halvt till ett år, en till två gånger per vecka och en och en halv till tre timmar per träff. Den individuella versionen omfattar 60 timmar.
Programmet är uppbyggt kring fem faktorer; Kognitiva förvrängningar, Relationer, intimitet och social förmåga, Empati och offermedvetenhet, Att hantera känslor samt Avvikande sexuella fantasier och sexuell upphetsning.
Under 2011 påbörjades ROS-grupp av 136 personer och ROSindividuellt av 70 personer i anstalt. Samma år fullföljdes gruppprogrammet av 108 personer och individprogrammet av 41 personer. I frivården påbörjade 40 personer ROS-grupp och 77 personer ROSindividuellt. Samma år fullföljde 22 personer gruppversionen och 70 den individuella versionen.17
17 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011.
Bilaga 8
Yttrande till domstol i ett system
med villkorligt fängelse – En rapport med anledning av Påföljdsutredningens pågående
arbete
Rapport utarbetad av en arbetsgrupp inom
Kriminalvården
243
Bilaga 8
Inledning
Den 25 juni 2009 gav regeringen hovrättspresident Fredrik Wersäll i uppdrag att som särskild utredare göra en översyn av påföljdssystemet. En övergripande fråga för utredningen är att överväga om det bör införas ett system med villkorligt fängelse. Vid möte mellan Påföljdsutredningen och Kriminalvården den 21-22 september 2010 åtog sig Kriminalvården att bistå Påföljdsutredningen genom att tillsätta en arbetsgrupp som överväger hur förfarandet med yttranden till domstolen (personutredning) kan se ut i ett system med villkorligt fängelse.
Uppdrag
Påföljdsutredningen (Ju 2009:11) har i uppdrag att göra en översyn av påföljdssystemet. I uppdraget ingår bl.a. att ta ställning till införande av ett system med villkorligt fängelse.
Mot bakgrund av utredningens pågående arbete beslutade Kriminalvårdens dåvarande generaldirektör Lars Nyhlén den 3 januari 2011 att tillsätta en arbetsgrupp med uppdrag att
överväga hur förfarandet med yttranden till domstolen
(personutredning) kan se ut i ett system med villkorligt fängelse,
överväga hur selekteringen kan ske inför huvudförhandlingen av vilka som behöver vård eller behandling och på vilken detaljnivå Kriminalvården i det skedet kan beskriva innehållet i lämplig vård,
överväga vilka lämplighetsbedömningar som behöver göras för att fortsatt tillämpa samhällstjänst och för att använda intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) som en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Även andra lämplighetsbedömningar, som t.ex. lämplighet för en sanktion som innebär någon form av kontroll- och övervakning, ska övervägas samt
ta fram yttranden utifrån ett antal typfall.
Arbetsgruppens sammansättning
Arbetsgruppens sammansättning enligt generaldirektörens beslut den 3 januari 2011 är följande:
Regionchef Lennart Palmgren, region Väst (sammankallande) Chefsjurist Elisabeth Lager, HK/R Kriminalvårdschef Gunnar Wretling, VO Stockholm Frivård Kriminalvårdschef Anita Eriksson, VO Umeå Kriminalvårdsinspektör Thomas Karlsson, VO Malmö Frivård Verksamhetsutvecklare Mimmi Agnevald Haugen, HK/KS Verksamhetsutvecklare Ingrid Soläng, region Mitt Regionjurist Maria Sjunnesson, region Väst (sekreterare)
Arbetsgruppen har härefter kompletterats med följande deltagare som delvis deltagit i arbetsgruppens möten: Utredare Beat Axå, HK/Utvecklingsenheten Utredare Svante Engelbrektsson, HK/Utvecklingsenheten Utredare Lars Krantz, HK/Utvecklingsenheten Programexpert Helen Dahlquist, region Väst Verksjurist Elisabeth Kullman Gunnarsson, HK/R
244
Bilaga 8
I arbetsgruppen har även Linda Palmenäs, utredningssekreterare i Påföljdsutredningen, deltagit.
Slutredovisning
Enligt generaldirektörens ursprungliga beslut skulle uppdraget redovisas senast den 30 augusti 2011. Under arbetets gång har dock tiden för redovisning flyttats fram till mitten av september 2011.
Allmänt om uppdraget
Arbetsgruppens uppdrag är att, under Påföljdsutredningens pågående arbete med att se över nuvarande påföljdssystem, utreda konsekvenserna för Kriminalvårdens arbete med personutredningar vid ett införande av ett påföljdssystem med s.k. villkorligt fängelse. Utredningssekreterare Linda Palmenäs har fortlöpande delgett arbetsgruppen Påföljdsutredningens ställningstaganden i frågor av intresse för arbetsgruppens arbete.
Givet uppdrag omfattar, som ovan angetts, fyra deluppdrag.
Deluppdrag I – Kriminalvården har att överväga hur förfarandet med yttranden till domstolen (personutredning) kan se ut i ett system med villkorligt fängelse.
Deluppdrag II – Kriminalvården har att överväga hur selekteringen kan ske inför huvudförhandlingen av vilka som behöver vård eller behandling och på vilken detaljnivå Kriminalvården i det skedet kan beskriva innehållet i lämplig vård.
Deluppdrag III – Kriminalvården har att överväga vilka lämplighetsbedömningar som behöver göras för att fortsatt tillämpa samhällstjänst och för att använda intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) som en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Även andra lämplighetsbedömningar, som t.ex. lämplighet för en sanktion som innebär någon form av kontroll- och övervakning, ska övervägas.
Deluppdrag IV – Kriminalvården har att arbeta fram yttranden utifrån ett antal typfall.
Det har under arbetets gång visats att deluppdrag I-III har ett flertal beröringspunkter och att de med fördel analyseras och redovisas gemensamt. Deluppdrag IV har härefter utarbetats utifrån gjorda ställningstaganden i de övriga deluppdragen.
Allmänna utgångspunkter för arbetsgruppens arbete
Kriminalvården har i sitt arbete utgått från Påföljdsutredningens överväganden såvitt avser villkorligt fängelse. Villkorligt fängelse innebär att domstolen dömer till fängelse, men att verkställigheten av straffet villkoras i något avseende. I det system med villkorligt fängelse som Påföljdsutredningen överväger är det tänkt att det endast ska finnas två påföljder för vuxna lagöverträdare; böter och fängelse, där det under vissa förutsättningar kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Villkoren ska enligt utredningens förslag bestå i dels att den dömde ska avhålla sig från fortsatt brottslighet under en prövotid, dels att han eller hon ska fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med. Prövotiden ska enligt huvudregeln uppgå till två år. Avgörande för om det ska kunna beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska i första hand vara det utmätta straffets längd. Enligt
245
Bilaga 8
Påföljdsutredningens bedömning bör den ettårspresumtion som tillämpas enligt nuvarande praxis kunna användas som utgångspunkt för när det ska kunna beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Villkorligt fängelse ska enligt vad utredningen har uppgett kunna förenas med tilläggssanktionerna, dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion samt kontraktsvård. Hemarrest ska bara kunna användas vid återfall i brott.
Kriminalvården har vidare utgått från att den s.k. normaliseringsprincipen fortsatt ska gälla.
Inledande reflektioner
Ett nytt påföljdssystem enligt utredningens nuvarande tankegångar ställer nya och utmanande krav på Kriminalvården. Ett påföljdssystem där domstolen beslutar om ett villkorligt fängelsestraff kombinerat med en eller flera tilläggssanktioner kommer att innebära ökade krav på Kriminalvården att avge detaljerade förslag om innehållet i påföljden redan på utredningsstadiet. Det kommer dock även ställa krav på domstolen att i sin begäran om personutredning ange inriktning för personutredningens närmare innehåll och omfattning.
Ett påföljdssystem med villkorligt fängelse kommer vidare att innebära att vissa utredningsmoment som idag görs efter dom måste flyttas till personutredningsstadiet.
För att kunna lämna förslag till ett nytt PU-förfarande behöver dagens förfarande närmare analyseras. Följande frågor bör besvaras:
Vilka utredningsmoment gör frivården idag, dels inom ramen
för PU-arbetet, dels efter dom för att bedöma lämplighet och förutsättningar för behandling, IÖV, etc.?
Vilka risk- och behovsbedömningar ingår?
Vilka lämplighetsbedömningar ingår?
Vilka moment av samtycke ingår?
Hur lång tid tar upprättandet av en personutredning?
Besvarandet av dessa frågor behöver ta hänsyn till att utredningsmomenten i nuläget i olika utsträckning sker före och efter dom. En analys bör därför göras kring:
Vilka moment som till sin karaktär i ett nytt påföljdssystem är
nödvändiga att flytta till utredningen före dom.
Vilka moment som till sin karaktär är sådana att de även i ett
nytt påföljdssystem kan göras efter dom.
Hur lång tid varje moment tar.
Vilka moment i utredningen som påverkas tidsmässigt av
faktorer utanför Kriminalvården och utanför Kriminalvårdens omedelbara kontroll.
Tidsåtgången för frivårdens upprättande av en personutredning
samt skälig handläggningstid.
Särskilt om de ekonomiska konsekvenserna
Det är svårt att i nuläget bedöma de ekonomiska konsekvenserna av Påföljdsutredningens förslag. Arbetsgruppen har dock identifierat ett antal möjliga kostnadsdrivande faktorer.
Vid en ökning av antalet personutredningar kommer
kostnaderna att öka.
246
Bilaga 8
Krav på mer detaljerade personutredningar, där flera
påföljdsförslag alternativt ett mer nyanserat påföljdsförslag med en successivt ökande ingripandegrad lämnas, kommer att generera ökade kostnader. Det är svårt att i dagsläget närmare förutse i vilken omfattning dessa utredningar kommer att krävas. Påföljdsutredningens förslag förutsätter dock att en del utredningsmoment som Kriminalvården idag gör efter dom, t.ex. en föreskrifts konkreta innehåll, kommer att flyttas till personutredningsstadiet vilket i vissa fall kommer att leda till mer omfattande utredningar. En stor del av utredningarna kommer dock enbart bestå av lämplighetsbedömning för tilläggssanktionen samhällstjänst.
Påföljdsutredningens förslag gör det vidare önskvärt att
frivården vid behov ges möjlighet till ett längre inledande möte med klienten för att kunna utreda klientens motivation och om möjligt inleda motivationsarbete. Även detta kräver ökade resurser.
Den av Påföljdsutredningen föreslagna vård- eller påverkanssanktionen kommer att kräva ett ökat samarbete med andra samarbetspartners jämfört med dagens skyddstillsyn med föreskrift. Det kommer att krävas ett åtagande om betalningsansvar eller någon annan form av garanti av exempelvis en kommun att vården kan genomföras efter dom. Med garanti menas ett åtagande som omfattar såväl det ekonomiska ansvaret som vårdinnehåll. En sådan garanti kommer att vara tids- och resurskrävande att inhämta i utredningsfasen. Upparbetade vårdkedjor med kommun och landsting kommer att underlätta arbetet.
Statistik
Inom ramen för givet uppdrag har Kriminalvården tagit fram statistikuppgifter utifrån följande frågeställningar:
1.
Antal och andel klienter med personutredning respektive
s.k. 5:9 yttrande.
2.
Beskrivning av klienter utifrån straffvärde och påföljd. 3. Klienter utredda och dömda till kontraktsvård respektive
skyddstillsyn med föreskrift – klienter med vårdbehov.
Framtagen statistik biläggs denna rapport.
Disposition
I det följande avsnittet kommer deluppdrag I-III avhandlas. Inledningsvis redogörs för personutredningsarbetet i nuvarande påföljdssystem. Därefter behandlas Kriminalvårdens överväganden gällande konsekvenser för personutredningsarbetet vid införandet av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse. Avslutningsvis redogörs för framtagna typfall i enlighet med deluppdrag IV.
247
Bilaga 8
Deluppdrag IIII
De två första deluppdragen avser att överväga hur förfarandet med yttranden till domstol (personutredning) kan se ut i ett system med villkorligt fängelse samt att överväga hur selekteringen kan ske inför huvudförhandlingen av vilka som behöver vård eller behandling och på vilken detaljnivå Kriminalvården i det skedet kan beskriva innehållet i lämplig vård. Det tredje deluppdraget avser tilläggssanktioner. Kriminalvården har att överväga vilka lämplighetsbedömningar som behöver göras för att fortsatt tillämpa samhällstjänst och för att använda intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) som en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Även andra lämplighetsbedömningar, som t.ex. lämplighet för en sanktion som innebär någon form av kontroll- och övervakning, ska övervägas.
Nämnda uppdrag har som tidigare nämnts flera beröringspunkter varför arbetsgruppen gjort bedömningen att de bör avhandlas gemensamt.
Avsnittet inleds med en redogörelse för arbetet med personutredningar i nuvarande påföljdssystem varefter konsekvenserna för Kriminalvårdens arbete med personutredningar vid införandet av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse närmare belyses.
Personutredningen i nuvarande påföljdssystem
I följande avsnitt redogörs för de olika utredningsmomenten för frivårdspåföljder i nuvarande påföljdssystem. Kriminalvårdens arbete med risk- och behovsbedömningar, lämplighetsbedömningar och inhämtande av samtycke kommer således att gås igenom för att sedan åskådliggöras med en sammanfattande schematisk bild över utredningsmomenten. Personutredningens omfattning samt en redogörelse för beräknad tidsåtgång för upprättande av en personutredning ingår även i detta avsnitt. Inledningsvis kommer helt kort aktuellt regelverk att återges.
Regelverk
Av 1 § lagen (1991:2041)om särskild personutredning i brottmål m.m. (LPu) framgår att när det i ett brottmål för att avgöra påföljdsfrågan eller annars behövs en särskild utredning om en misstänkts personliga förhållanden eller om åtgärder som kan antas bidra till att han eller hon avhåller sig från fortsatt brottslighet, skall ett yttrande inhämtas från Kriminalvården.
I det allmänna rådet till 1 § LPu i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om personutredning och yttrande i brottmål (FARK PU) anges att i utredningen ingår att, efter förutsättningarna i det enskilda fallet, bedöma om den misstänkte är i behov av övervakning samt att utreda den misstänktes inställning till och övriga förutsättningar för en frivårdspåföljd. Bedömningen bör vara baserad på en risk- och behovsbedömning.
248
Bilaga 8
Risk och behovsbedömning
Kriminalvården har att under en personutredning utreda risken för återfall i brott, övervakningsbehov samt förutsättningarna för en frivårdspåföljd. Bedömningen ska baseras på en risk- och behovsbedömning.
Omfattningen av risk- och behovsbedömningen ska utgå ifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Riskbedömningen ska baseras på vad som framkommer vid utredningen av bakgrundsfaktorer så kallade statiska faktorer (som inte går att påverka) samt dynamiska faktorer (som går att påverka).
Bakgrundsfaktorer (statiska faktorer)
De bakgrundsfaktorer som har samband med risken för återfall i brott utgör ett viktigt underlag för att bedöma om det finns en problematik som kan tala för ett behov av övervakning.
Tidigare beteende är normalt den säkraste bedömningsgrunden för hur en person kan komma att handla i framtiden och dessa faktorer är därför mycket viktiga. De bakgrundsfaktorer som enligt forskningen visat sig ha störst samband med risken för återfall i brott är
ålder vid första dom till kriminalvård,
antal tidigare domar,
aktuell brottsmisstanke enligt stämningsansökan samt eventuell tidigare brottslighets typ och omfattning,
ingripanden inom socialtjänsten, särskilt vård enligt lagen
(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) eller verkställighet enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård (LSU),
besöksförbud,
psykiatrisk vård,
tidigare misskötsamhet i samband med vistelse i häkte eller anstalt eller under verkställighet av frivårdspåföljd,
diagnostiserad antisocial personlighetsstörning eller personlighetsstörning med psykopatiska drag.
Dynamiska faktorer
Även dynamiska faktorer som hör samman med risken för återfall i brott utgör ett viktigt underlag för att bedöma om det finns en problematik som kan tala för ett behov av övervakning.
De ger också vägledning om vad övervakningen i så fall ska inriktas mot för att minska risken för återfall i brott och om det kan finnas behov av särskilda föreskrifter enligt 26 kap. 15 § BrB. Vid inventeringen av de dynamiska faktorerna ska även skyddande faktorer, som är positiva och stödjande för att minska risken för återfall i brott dokumenteras, t.ex. pågående eller genomförd behandling mot missbruk eller annan problematik, stabil eller förbättrad social situation, positiv personlig utveckling eller stöd från närstående och andra. Utredningen av de dynamiska faktorerna ska för varje enskild faktor utgå från omständigheterna i det enskilda fallet. Om det finns en behovsutredning, ASI/ADAD, (angående ASI/ADAD se avsnittet ”Strukturerade utredningshjälpmedel för att bedöma behov” nedan) ingår information från den utredningen i utredningsunderlaget för dynamiska faktorer.
249
Bilaga 8
De dynamiska faktorer som utreds och beaktas är
kriminalitet,
missbruk av beroendeframkallande medel eller dopningspreparat,
spelvanor,
familj/relationer/umgänge,
psykisk hälsa,
fysisk hälsa,
bostad,
arbete/utbildning/ekonomi och
fritid.
Behov av övervakning
Bedömningen av om behov av övervakning föreligger utgår från vad som framkommit i utredningen avseende relevanta bakgrundsfaktorer och dynamiska faktorer. Om ett behov av övervakning och förutsättningar för frivårdspåföljd bedöms föreligga föreslår frivården i sitt påföljdsförslag konkreta åtgärder för att minska risken för återfall i brott t.ex. i form av föreskrifter om missbruksvård eller deltagande i lämpligt Brotts- och missbruksprogram (BoM-program). Resurser hos vårdgivare eller andra organ utanför Kriminalvården beaktas, dels för att Kriminalvårdens program inte kan erbjudas överallt, dels för att tillgodose behov av fortsatt vård efter övervakningens upphörande och att det parallellt kan behövas insatser utöver Kriminalvårdens egna program.
Matchning av klienternas risk- och behovsprofil mot åtgärder
För att möjliggöra ett lyckat utfall av Kriminalvårdens insatser är det viktigt att klientens behov och förutsättningar för förändring matchas mot lämpliga arbetsmetoder, varvid i första hand metoder och insatser som har visade effekter på återfall i kriminalitet och missbruk bör väljas. Utredningen av klientens behov och riskområden vad gäller risk för fortsatt brottslighet ska därför noga analyseras i personutredning och verkställighetsplan (Q-F Kvalitetsledningssystem för frivården, Kriminalvårdens riktlinjer Nr 2007:12).
En generell bedömning av risken för återfall i brott görs av Kriminalvården i personutredningen utifrån beprövad erfarenhet och samlad kunskap om klienters återfallsrisker. För vissa målgrupper görs även en specifik risk- och behovsbedömning som underlag för bl.a. påföljdsförslaget.
Utredningshjälpmedel
Kriminalvården använder ett antal utredningshjälpmedel där såväl bakgrundsfaktorer som dynamiska faktorer systematiskt värderas och beaktas för att bedöma vissa typer av behov och risker samt behov av riskhanteringsåtgärder kring vissa typer av brott.
Strukturerade utredningshjälpmedel för att bedöma behov
Alcohol Use Disorders Identification Test (AUDIT) och Drug Use Disorders Identification Test (DUDIT) är hjälpmedel som bygger på självskattning som används för att identifiera om den misstänkte har riskabla alkoholvanor eller är narkotikaanvändare. För att använda hjälpmedlen krävs inte specifik utbildning men den som ska använda hjälpmedlen ska ha gått igenom vissa manualer m.m.
250
Bilaga 8
Addiction Severity Index (ASI) är ett grundläggande utredningshjälpmedel för att bedöma påverkbara faktorer hos klienten. Adolescent Drug Abuse Diagnosis (ADAD) är motsvarande hjälpmedel avpassat för ungas livssituation. Användningen av dessa utredningshjälpmedel förutsätter utbildning och handledning.
Strukturerade utredningshjälpmedel för riskbedömning och behov av riskhanteringsåtgärder
Spousal Assault Risk Assessement (SARA) används för bedömning av behovet av deltagande i Integrated Domestic Abuse Programme (IDAP) om den aktuella brottsligheten enligt stämningsansökan innefattar våld i nära relation såsom grov kvinnofridskränkning enligt 4 kap. 4 a § BrB eller en mans våld mot en kvinna som han har eller har haft en sexuell relation med. Användning av SARA kräver särskild utbildning, vilken är knuten till IDAP-programmet.
Stable-Acute används för bedömning av behovet av deltagande i sexualbrottsprogrammet Relation och Samlevnad (ROS). Användning av Stable-Acute förutsätter utbildning, vilken är knuten till programledarutbildningen i ROS.
Samhällstjänst
För denna påföljd görs ingen risk- eller behovsbedömning på personutredningsstadiet.
Intensivövervakning
Vid riskbedömningen för intensivövervakning beaktas om den dömde tillhör en kriminell gruppering och/eller att denne är misstänkt för organiserad brottslighet. En sådan koppling kan innebära betydande risker för sysselsättningsplatsen och/eller biträdande kontrollörer. Kammarrätten i Stockholm nekade i dom den 6 maj 2009 (mål nr 2862-09) en person som hade en ledande ställning inom Hells Angels att verkställa fängelsestraff genom IÖV. Domstolen fann att den dömdes särställning inom Hells Angels i kombination med tidigare brottslighet utgjorde särskilda skäl mot verkställighet utanför anstalt i form av IÖV. Rikskriminalpolisen och Brottsförebyggande rådet hade yttrat sig i målet. Det kan anmärkas att Högsta förvaltningsdomstolen meddelat prövningstillstånd i ett ärende (mål nr B 2845-11) där Kammarrätten i Göteborg nekat en person att verkställa fängelsestraff genom IÖV p.g.a. dennes medlemskap och ställning inom Bandidos MC.
I två ärenden har Kriminalvården avslagit ansökan om IÖV med hänvisning till att det förelåg särskilda skäl som talade emot verkställighet utanför anstalt. Skälet till avslagen utgjordes av att det fanns en särskild hotbild mot klienterna som ansökt om IÖV (en av klienterna hade varit utsatt för tre attentat medan den andre omgav sig av livvakter eftersom han levde under hot). Länsrätten i Skåne avslog deras överklagande.
I riskbedömningen ingår även att utreda situationen kring eventuella målsäganden. Hänsyn tas till målsäganden och risken för återfall i brott mot denne. Föreligger det en hög risk för att den dömde återfaller i brott mot målsäganden i domen som ska verkställas kan det finnas särskilda skäl mot verkställighet utanför anstalt. Vid beviljande av IÖV kan innehållet i verkställigheten påverkas av hänsyn till målsäganden.
Vård och påverkan (skyddstillsyn och kontraktsvård)
De instrument som idag används av Kriminalvården för en risk- och behovsbedömning på personutredningsstadiet är möjliga att använda i en
251
Bilaga 8
utredning om skyddstillsyn med föreskrift. Vid en kontraktsvårdsutredning ska instrument för risk- och behovsbedömning normalt användas i utredningsarbetet. Val av utredningsinstrument anpassas efter målgrupp.
Lämplighetsbedömning
Vilka faktorer och överväganden som är aktuella vid Kriminalvårdens bedömning av klientens lämplighet är beroende av påföljd. I avsnitten som följer behandlas därför de olika påföljderna var för sig.
Samhällstjänst
Klientens lämplighet för samhällstjänst prövas med hänsyn till den misstänktes person och övriga omständigheter, t.ex. missbruk, psykisk ohälsa och bristande kunskaper i det svenska språket. Vid ett aktivt alkohol- eller narkotikamissbruk bedöms den misstänkte normalt olämplig för samhällstjänst. I de fall den misstänkte lider av sjukdom av psykisk karaktär uppmärksammas det särskilt vid lämplighetsbedömningen om sjukdomstillståndet i något avseende kan innebära en risk för arbetsgivaren eller andra på arbetsplatsen eller medföra andra anpassningssvårigheter. Det uppmärksammas också särskilt om den misstänkte kan befaras uppträda aggressivt på arbetsplatsen eller är våldsbenägen. Bristande kunskaper i svenska språket behöver inte nödvändigtvis hindra utförandet av samhällstjänst men det kan försvåra möjligheten att hitta lämplig arbetsplats. Det kan även påverka den dömdes möjlighet att hålla nödvändig kontakt med frivården.
Kriminalvården beaktar vidare särskilt den misstänktes förmåga att anpassa sig till generella krav på arbetsförmåga, punktlighet, drogfrihet och samarbetsförmåga.
Om det i samband med utredningen framkommer uppgifter som tyder på att den misstänkte tillhör en kriminell gruppering och/eller att denne är misstänkt för organiserad brottslighet kan detta innebära att den misstänkte bedöms olämplig för samhällstjänst då en sådan koppling kan innebära betydande risker för sysselsättningsplatsen och/eller biträdande kontrollörer.
Lämplighetsbedömningen kan även i ett senare skede påverka val av samhällstjänstplats. Vissa brott, t.ex. sexualbrott eller egendomsbrott, kan kräva extra omsorg vid val av samhällstjänstplats. Särskild hänsyn kan behöva tas till verksamhetens art, närhet till kontaktperson på arbetsplatsen, m.m. Av prop. 1997/98:96 s. 103 följer att ”personer som är dömda för sexualbrottslighet bör t.ex. inte utföra samhällstjänst bland barn”. I övrigt bör försiktighet råda vid placeringar i verksamheter inom vård eller omsorg, särskilt av barn, ungdomar och äldre personer.
Intensivövervakning
Vid ansökan om intensivövervakning utreds praktiska förutsättningar för verkställigheten som bostad, sysselsättning och språkkunskaper. Den dömdes bostad ska vara utformad så att kontroll med elektroniska hjälpmedel är möjlig. Bostaden ska vara utformad för permanent boende samt i övrigt vara lämplig för verkställigheten.
Av 2 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll (IövL) framgår att en ansökan om intensivövervakning inte kan bifallas om det föreligger särskilda skäl som talar mot verkställighet utanför anstalt. Särskilda skäl mot att bifalla en ansökan kan undantagsvis finnas om en bedömning visar att det är uppenbart orealistiskt att tänka
252
Bilaga 8
sig att den dömde kan hantera verkställigheten och följa uppställda föreskrifter. Detta kan bland annat gälla personer som är inne i ett kvalificerat missbruk eller uppträder påverkade och/eller hotfullt (prop. 1993/94:184 s. 35). Särskilda skäl mot att bifalla en ansökan kan också finnas om den dömde inte medverkar i utredningen, t.ex. genom att upprepat antal gånger inte hörsamma kallelse till frivården eller trots anmaning inte inkomma med nödvändiga uppgifter för utredningens slutförande rörande t.ex. bostad eller sysselsättning, eller om den dömde ska utvisas, avvisas eller saknar anknytning till riket. Av förarbetena till IövL framgår också att i vissa speciella situationer kan förhållandena vara sådana att det inte är lämpligt eller ens möjligt att verkställa straffet utanför anstalt. Det kan på grund av brottets karaktär eller gärningsmannens person te sig oförsvarligt eller stötande att bifalla en ansökan om IÖV. ”Det kan till exempel röra sig om en dom avseende brottslighet som till sin karaktär är sådan att den typiskt sett är ägnad att fortsättas i eller från bostaden” (prop. 1993/94:184 s. 35).
Särskilda skäl mot verkställighet utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll kan vidare finnas t.ex. om brottet riktats mot en person som den dömde delar bostad med. Detsamma gäller om den dömdes verkställighet med intensivövervakning kan antas inverka ogynnsamt på barn som bor i det hushåll där den ska genomföras.
Vård och påverkan (skyddstillsyn och kontraktsvård)
Bedömningen av om ett behov av övervakning föreligger eller behov av särskilda föreskrifter för att minska risken för återfall i brott, baseras som ovan angetts på en risk- och behovsbedömning. En bedömning av att det finns ett behov av övervakning innebär dock inte alltid att den misstänkte är lämplig för vård eller behandling. Förutsättningar för övervakning kan saknas t.ex.
då den misstänkte misskött tidigare eller pågående övervakning, vilket t.ex. framkommit vid genomgång av tidigare verkställigheter och frivården anser sig ha uttömt alla möjligheter,
om den misstänkte inte har någon vilja att acceptera föreskrifter, som bedömts nödvändiga t.ex. om behandling för missbruk/beroende eller deltagande i BoM-program, eller
om den misstänkte saknar anknytning till riket och det är uppenbart att han eller hon inte ska kvarstanna här.
För att klienten ska bedömas lämplig för vård och påverkan krävs också att klienten är motiverad och mottaglig för just den vård och påverkan som Kriminalvården föreslår. (Se vidare om den s.k. RBM-principen i avsnittet ”Grund för selektering av vilka som behöver vård eller behandling” nedan).
Samtycke
Huruvida den misstänktes samtycke krävs är beroende av påföljd. I avsnitten som följer behandlas därför de olika påföljderna var för sig.
Samhällstjänst
Dom till skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst och villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst kräver den dömdes samtycke. Samtycket ska avges inför rätten och ska föreligga innan rätten fattar beslut i påföljdsfrågan. Den misstänkte ska i samband med personutredningen tillfrågas om sin inställning till samhällstjänst.
253
Bilaga 8
Intensivövervakning
En förutsättning för beslut om intensivövervakning är att den dömde ansöker om det.
Av 3 § FARK IÖV framgår att en person som är över 18 år och som den intagne delar bostad med ska tillfrågas om han eller hon samtycker till att verkställighet av fängelsestraff sker i bostaden. Om sådant samtycke inte lämnas får verkställighet av fängelsestraff inte ske i den bostaden. Samtycke ska lämnas skriftligen.
Om brottet riktats mot den sammanboende bör IÖV inte medges, även om den sammanboende medger detta (prop. 1993/94:184 s. 34). Detta förhållande har förtydligats i prop. 2004/05:34 s. 34 där det framhålls att om brottet riktats mot en familjemedlem bör t.ex. inte verkställighet ske i det gemensamma hemmet vilket innebär att den dömde måste finna en alternativ bostad som den dömde kan bo i under verkställigheten om inte utredningen visar att den tidigare sammanboende varaktigt har avflyttat. Detsamma gäller om den dömdes verkställighet med intensivövervakning kan antas inverka ogynnsamt på barn som bor i det hushåll där den ska genomföras. Om det vid hembesök eller på annat sätt framkommer att ett barn uttryckt en åsikt om huruvida verkställigheten ska genomföras i bostaden bör hänsyn, utifrån barnets ålder och mognad, tas till detta vid bedömningen av om den dömdes verkställighet med intensivövervakning kan inverka ogynnsamt på barnet.
Vård och påverkan (skyddstillsyn och kontraktsvård)
Samtycke krävs inte vid skyddstillsyn med föreskrift om vård och behandling. Vid kontraktsvård samtycker klienten till vård och behandling i och med att behandlingsplanen undertecknas.
Sammanfattande tabell över utredningsmomenten
Nedan följer en schematisk bild över ovan redovisade utredningsmoment fördelat på de olika påföljderna.
Utredningsmoment i dagens påföljdssystem
Påföljd Risk- och behovsbedömning
Lämplighets- bedömning
Samtycke
Samhällstjänst
Nej
Ja, genom utredning av t.ex. missbruk, psykisk ohälsa och språkkunskaper samt den misstänktes förmåga att anpassa sig till generella krav på arbetsförmåga, punktlighet, drogfrihet och samarbetsförmåga.
Ja
254
Bilaga 8
Intensiv- övervakning
Ja, t.ex. riskfaktorer som medlemskap i vissa kriminella grupperingar och risk för återfall i brott mot målsäganden.
Ja, praktiska förutsättningar som bostad, sysselsättning och språkkunskaper bedöms. Vidare utreds huruvida särskilda skäl mot IÖV föreligger.
Ja, genom klientens ansökan, samt från sammanboende över 18 år.
Skyddstillsyn
Ja, eventuella utredningsinstrument efter målgrupp
Ja, genom utredning av t.ex. missbruk och psykisk hälsa, om en föreskrift om vård och behandling kommer att föreslås.
Nej
Kontraktsvård
Ja, genom användande av utredningsinstrument efter målgrupp.
Ja, för vård och behandling. Klientens motivation samt förutsättningar för att klara föreslagen vård utreds.
Ja, genom att behandlingsplanen skrivs under.
Utredningens omfattning
Omfattningen av en personutredning anpassas efter omständigheterna i det enskilda fallet. Initialt görs en bedömning av hur omfattande utredningen behöver vara. En basutredning (förkortad utredning) används när det primärt är fråga om en bedömning av lämplighet för samhällstjänst i kombination med villkorlig dom eller när ett behov av övervakning, utifrån en inledande bedömning baserad på stämningsansökan och den misstänktes eventuell tidigare belastning, inte bedöms föreligga. En basutredning innebär en översiktlig genomgång av samtliga angivna faktorer. En fördjupad utredning används när ett behov av övervakning, utifrån en inledande bedömning baserad på stämningsansökan och den misstänktes tidigare belastning, bedöms föreligga, och alltid i samband med kontraktsvårdsutredning. Med behov av övervakning avses att det finns behov av åtgärder för att minska risken för återfall i brott, såväl genom den kontroll som övervakningen innebär som genom konkreta åtgärder som rör kriminalitet eller missbruk/beroende. En basutredning övergår i en fördjupad utredning om det under utredningen framkommer uppgifter om att den misstänkte t.ex. har ett narkotikamissbruk eller annan problematik som leder till att ett behov av övervakning bedöms föreligga. En fördjupad utredning kan avse en eller flera faktorer beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. När det föreligger behov av en fördjupad utredning inriktas utredningen särskilt på de faktorer som bedöms höra samman med behovet av övervakning.
255
Bilaga 8
Beräknad tidsåtgång
I tabellen nedan anges hur lång tid varje moment i upprättandet av en personutredning är uppskattade att ta i nuvarande påföljdssystem. Samtliga tidsangivelser är hämtade från de riksberäkningar som är gjorda för QF-flödena. QF är frivårdens kvalitetsledningssystem. Det bör anmärkas att redovisade siffror endast är en uppskattning och inte exakta faktiska tidsangivelser. Siffrorna nedan reviderades 2009 av bl.a. Gunilla Nilsson, verksamhetsutvecklare HK.
Beräknad tidsåtgång i befintligt system
PU-Bas - Gå igenom handlingar, kalla till intervju
0,5 h
- Intervju
1 h
- Bedömning, samråd, skrivtid
1 h
- Info om yttrande, kompletteringar, återkoppling, lägga
in uppgifter i VSP
0,5 h
Totalt
3 h
Samhällstjänstutredning
Kallelse, besök, genomgång, matchning
3 h
Avstämning, fastställande, delgivning
1,5 h
Totalt
4,5 h
Fördjupad personutredning
- Gå igenom handlingar, kalla till intervju
0,5 h
- Intervju
1,5 h
- Referenstagning
0,7 h
- Bedömning, samråd, skrivtid
1,5 h
- Info om yttrande, kompletteringar
0,6 h
Totalt
4,8 h
Kontraktsvårdsutredning
Utredning, bedömning, matchning, skrivtid, biståndsbeslut, upprättande av behandlingsplan, underskrift av klient, expediering
Totalt
8,8 h
IÖV-utredning
Information, utredning, hembesök, schema
4,5 h
Besök arbetsplats
1,5 h
Totalt
6 h
VSP (verkställighetsplanering)
VSP inkl. revidering, ASI och kollegium
Totalt
9 h
Riskbedömningsinstrument förutom de moment som ändå görs vid PU (intervju och återkopplingstid 2 timmar)
ASI-utredning
2,5 h
ADAD
3,25 h
SARA
10 h
STABLES
3 h
256
Bilaga 8
Personutredningen i ett system med villkorligt fängelse
I följande avsnitt behandlas på samma sätt som gjorts i föregående avsnitt gällande nuvarande påföljdssystem de olika utredningsmomenten i ett system med villkorligt fängelse. Konsekvenserna av ett nytt påföljdssystem för Kriminalvårdens arbete med risk- och behovsbedömningar, lämplighetsbedömningar och samtycke kommer således att gås igenom och även åskådliggöras med en sammanfattande schematisk bild över utredningsmomenten. Personutredningens omfattning samt en redogörelse för beräknad tidsåtgång ingår även i detta avsnitt liksom ett resonemang kring skälig handläggningstid samt överväganden gällande utformningen av domstolens begäran om personutredning.
Risk och behovsbedömning
Risk- och behovsbedömningar i ett system med villkorligt fängelse kommer när sådan bedömning blir aktuell i stort sett att göras på samma sätt som i nuvarande påföljdssystem, d.v.s utifrån identifierade statiska och dynamiska faktorer. En närmare utveckling av de olika risk- och behovsbedömningarna i ett system med villkorligt fängelse för respektive tilläggssanktion görs därför inte utan här hänvisas till vad som tidigare angetts i avsnittet om risk- och behovsbedömningar i nuvarande påföljdssystem. I följande avsnitt redogörs istället för grunderna för selektering av vilka som behöver vård eller behandling samt på vilken detaljnivå Kriminalvården kan beskriva innehållet i lämplig vård på utredningsstadiet.
Grunder för selektering av vilka som behöver vård eller behandling
Kriminalvårdens överväganden av vilka som behöver vård eller behandling bör baseras på den så kallade RBM-principen. RBM står för risk, behov och mottaglighet, och är allmänt ansedd vara den mest lovande referensramen för en effektiv, återfallsreducerande kriminalvård. I korthet går principen ut på att behandlingsinsatser ska anpassas till den enskilde klientens risknivå (för återfall i brott), behov (i meningen påverkbara faktorer som bidrar till klientens kriminalitet) och mottaglighet (klientens motivation och inlärningsstil).
Att följa RBM-principen innebär att mer resurser läggs på klienter med högre risk och mindre resurser på klienter med lägre risk. Forskning har visat att behandlingsinsatser för klienter med en låg risknivå faktiskt kan få motsatt effekt, och alltså öka dessa klienters risk för återfall i brott.
Generell grund för Kriminalvårdens selektering inför huvudförhandling av vilka klienter som behöver vård eller behandling, bör således vara klientens bedömda risknivå. Utifrån denna bedömning bör sedan eventuella förslag till behandlingsinsatser anpassas till den aktuella klientens behov och mottaglighet.
Eventuella undantag från den generella grunden för selektering
Det finns flera möjliga undantag till ovan beskrivna generella grund för selektering, det vill säga den risknivåbaserade grunden.
257
Bilaga 8
Ett möjligt undantag är för vissa typer av brott där särskilda hänsyn kan behöva tas till konsekvenser av ett återfall, även om den bedömda risken skulle vara låg. Det kan exempelvis handla om våld i nära relationer eller sexualbrott. Eventuella sådana undantag bör dock enbart vara aktuella på områden där Kriminalvården kan erbjuda relevant behandling för aktuell problematik. Så är fallet till exempel för våld i nära relation, men inte för våldsbrott i allmänhet.
Ett andra möjligt undantag är om den aktuella brottslighetens art fortsatt kommer att tillmätas betydelse. Nuvarande ”art-brottstänkande” kommer, enligt vad utredningen har angett, sannolikt att sakna betydelse i det påföljdssystem som föreslås men brottstypen kan ändå fortsatt vara intressant för riskbedömningen. Riskbedömning kan ju dels handla om att bedöma sannolikhet för återfall i brott, dels handla om att bedöma konsekvensen av ett återfall – återfall i våld kan till exempel ses som mer allvarligt än återfall i tillgreppsbrott.
Kriminalvårdens verktyg för RBM-bedömning
I dagsläget saknar Kriminalvården en enhetlig modell för att bedöma klienters risk, behov och mottaglighet.
Ett arbete pågår dock inom Kriminalvården för att utveckla och införa en modell för grundläggande bedömning av klienternas risk, behov och mottaglighet (även kallad basskattning eller screening). Hur denna kommer att se ut och när den är färdig att tas i drift är ännu oklart, men inriktningen är att den ska utformas för att användas redan i PU-stadiet.
Särskilt om på vilken detaljnivå Kriminalvården kan komma att beskriva innehållet i lämplig vård på utredningsstadiet
Utifrån Påföljdsutredningens arbete och den kunskap som finns om nuvarande personutredningsarbete kan antas att Kriminalvården sannolikt kommer att göra likartade bedömningar som idag om klientens behov av vård och behandling. AUDIT och DUDIT är fortsatt utredningshjälpmedel att använda i den tidiga selekteringen. Yttranden bör ges på en detaljnivå som motsvarar ett mycket tydligt förslag om skyddstillsyn med föreskrift.
Lämplighetsbedömning
Kriminalvården kommer även i ett system med villkorligt fängelse att göra bedömningar av klientens lämplighet för olika tilläggssanktioner. Den närmare utformningen av lämplighetsbedömningen är beroende av vilken tilläggssanktion som är aktuell.
Samhällstjänst
Kriminalvården kommer sannolikt även i föreslaget system att göra liknande bedömningar som idag över den tilltalades arbetsförmåga, punktlighet, drogfrihet och samarbetsförmåga. Även faktorer som missbruk, psykisk ohälsa, bristande kunskaper i svenska språket och deltagande i vissa kriminella grupperingar kommer att ingå i bedömningen om klienten är lämplig för samhällstjänst.
Enligt Påföljdsutredningens förslag kommer klientens samtycke till tilläggssanktionen samhällstjänst inte att krävas. Att en klient motsätter sig att verkställa samhällstjänst kommer dock att påverka Kriminalvårdens lämplighetsbedömning, eftersom det då kan antas att sanktionen inte kommer att fullgöras.
258
Bilaga 8
Till skillnad från dagens påföljdssystem har Påföljdsutredningen för avsikt att föreslå att en mindre del av samhällstjänsten ska kunna fullgöras på annat sätt än genom oavlönat arbete, t.ex. genom deltagande i programverksamhet. Detta kan eventuellt komma att påverka Kriminalvårdens lämplighetsbedömning. Kravet på lämplighet kan vidare komma att påverkas av att det förhållandet att lämplighetskravet för samhällstjänst inte är uppfyllt enligt Påföljdsutredningens förslag inte i första hand kommer att leda till att ett ovillkorligt fängelse döms ut, utan att det villkorliga fängelsestraffet i stället förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion. Det kan därför komma att ställas högre krav på lämplighet för samhällstjänst .
Övervaknings- och kontrollsanktion
Övervaknings- och kontrollsanktionen kommer enligt Påföljdsutredningen inte att kräva någon lämplighetsbedömning på personutredningsstadiet. Om straffvärdet överstiger fyra månader bör sanktionen, enligt Påföljdsutredningens förslag, kombineras med en förstärkningsåtgärd, i första hand helghemarrest. Lämplighetsbedömningen för denna åtgärd bedöms av Kriminalvården efter domen. Enligt Påföljdsutredningen blir lämplighetsbedömningen när det gäller helghemarrest liknande den som gäller för hemarresten, dock med den skillnaden att något krav på sysselsättning inte bör ställas då helghemarrest bara ska pågå under arbetsfria dagar. Även i övrigt bör lämplighetskravet ställas något lägre än för hemarrest då helghemarresten är mer begränsad till sin omfattning.
För att helghemarresten ska fungera väl i praktiken är det dock Kriminalvårdens uppfattning att i stort sett samma lämplighetsbedömning kommer att krävas för helghemarresten som för hemarresten (angående hemarrest se avsnittet nedan). Kriminalvården anser vidare att lämplighetsbedömningen med fördel bör göras på personutredningsstadiet då konsekvenserna av att klienten bedöms olämplig för helghemarrest på verkställighetsstadiet kan vara svåra att hantera.
Vård- eller påverkanssanktion
Lämpligheten för vård- eller påverkanssanktionen kommer att bedömas utifrån klientens motivation samt klientens förutsättningar att klara föreslagen vård.
Kontraktsvård
Lämpligheten för tilläggssanktionen kontraktsvård kommer att bedömas på samma sätt som för vård- eller påverkanssanktionen, d.v.s. utifrån klientens motivation samt klientens förutsättningar att klara föreslagen vård.
Hemarrest
Enligt Påföljdsutredningens förslag kommer lämplighetsbedömningen för tilläggssanktionen hemarrest, som i mycket kan jämställas med dagens IÖV, ytterst att avgöras av domstolen. Kriminalvården har dock att utreda om de praktiska förutsättningarna för h
emarrest är uppfyllda
t.ex. att klientens bostad är lämplig, att klienten har förmåga att hantera den tekniska utrustning som krävs och att kravet på sysselsättning är uppfyllt.
Enligt Kriminalvårdens mening kommer barn- och brottsofferperspektivet även i föreslaget påföljdssystem vara viktiga
259
Bilaga 8
faktorer att beakta vid lämplighetsbedömningen. Kriminalvårdens utredning bör även fortsättningsvis innefatta en bedömning av om det är uppenbart orealistiskt att tänka sig att den dömde kan hantera verkställigheten och följa uppställda föreskrifter, p.g.a. missbrukssituation eller huruvida särskilda skäl mot IÖV föreligger exempelvis då den dömde inte medverkar i utredningen.
Samtycke
Huruvida den misstänktes samtycke krävs är beroende av tilläggssanktion.
Samhällstjänst
Enligt Påföljdsutredningens förslag kommer tilläggssanktionen samhällstjänst inte att kräva samtycke från den tilltalade. Det förhållande att den tilltalade aktivt motsätter sig samhällstjänst kommer dock att kunna innebära att Kriminalvården i sin lämplighetsbedömning inte anser att lämplighetskravet för samhällstjänst är uppfyllt.
Övervaknings- och kontrollsanktion
Kommer inte att kräva samtycke av den tilltalade.
Vård- eller påverkanssanktion
Formellt samtycke kommer enligt Påföljdsutredningens förslag inte att krävas för tilläggssanktionen vård eller påverkan. Det är enligt Kriminalvårdens uppfattning dock viktigt att klarlägga att motivationen avser just den behandling som frivården föreslår.
Kontraktsvård
Klienten samtycker till vård och behandling i och med att behandlingsplanen undertecknas.
Hemarrest
I föreslaget system kommer inte samtycke att fordras från personer över 18 år som är sammanboende med klienten. Om en sammanboende aktivt motsätter sig att hemarrest verkställs i bostaden kommer det dock att kunna innebära att Kriminalvården inte anser att lämplighetskravet för hemarrest är uppfyllt. På samma sätt kommer det förhållandet att den tilltalade själv motsätter sig hemarrest kunna påverka Kriminalvårdens lämplighetsbedömning. Det är som tidigare påpekats Kriminalvårdens uppfattning att det är viktigt att barn- och brottsofferperspektivet fortsättningsvis beaktas.
Sammanfattande tabell över utredningsmomenten
Nedan följer en schematisk bild över ovan redovisade utredningsmoment på personutredningsstadiet fördelat på de olika tilläggssanktionerna.
Tänkbara utredningsmoment i ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
Tilläggssanktion
Risk- och behovsbedömning
Lämplighets- bedömning
Samtycke
Samhällstjänst Nej
Ja, torde innefatta samma faktorer som i befintligt system. Klientens inställning till
Nej, följer implicit av lämplighetsbedömning.
260
Bilaga 8
samhällstjänst kommer också beaktas.
Övervakning och kontroll
Nej
Nej
Nej
Vård eller påverkan
Ja Ja, för vård och behandling, t.ex. graden av motivation samt klientens förutsättningar att klara aktuell vård.
Följer implicit av bedömning av klientens motivation.
Kontraktsvård Ja
Ja, för vård och behandling, t.ex. graden av motivation, samt klientens förutsättningar att klara aktuell vård.
Ja, vård- innehåll och regler för behandling accepteras genom att behandlingsplanen skrivs under.
Hemarrest
Ja Ja, praktiska förutsättningar utreds. Barn- och brottsofferperspektiv, missbrukssituation och bristande medverkan i utredningen beaktas.
Nej, följer implicit av lämplighets bedömning.
Utredningens omfattning
Det är i första hand två faktorer som kan förväntas styra personutredningsförfarandet i ett system med villkorligt fängelse.
Den primära faktorn är straffvärdet. Givet Påföljdsutredningens inriktning avseende tilläggssanktioner och vad som närmast kan sägas utgöra en ”sanktionstrappa” kan det förväntas att utredningarna för att bedöma klientens lämplighet för olika tilläggssanktioner i allmänhet blir mer komplexa ju högre straffvärdet är. En utredning kring förutsättningarna för tilläggssanktionen hemarrest är exempelvis mer komplex än en utredning kring förutsättningarna för tilläggssanktionen samhällstjänst.
Den sekundära faktorn som kan förväntas styra personutredningsförfarandet i ett system med villkorligt fängelse handlar om den tidiga selekteringen avseende behov av och lämplighet för vård och behandling. Denna bedömning står Kriminalvården för, och som ovan beskrevs bör bedömningen baseras på RBM-principen.
261
Bilaga 8
Givet dessa faktorer är det rimligt att ett framtida förfarande inte ser lika ut för samtliga klienter, utan att förfarandet anpassas i första hand till straffvärdet och i andra hand till RBM-bedömningen. Det är då tänkbart att även fortsättningsvis ha två typer av personutredning – en bas och en fördjupad.
Indelning av personutredningarna i PU Bas och PU Fördjupad
En möjlig indelning av personutredningsförfarandet i ett nytt påföljdssystem kan vara PU Bas (samhällstjänst), PU Fördjupad samt vid behov de kompletterande utredningarna kontraktsvård respektive hemarrest.
PU Bas bör i huvudsak tillämpas för klienter där lämpligheten för samhällstjänst ska bedömas. Ett rimligt antagande är att en stor andel av personutredningarna i ett nytt påföljdssystem enbart kommer innefatta en bedömning av lämpligheten för samhällstjänst. En sådan utredning bör bli mycket summarisk och enbart innefatta kriterierna för en lämplighetsbedömning avseende samhällstjänst. En PU Bas kan dock komma att övergå till en PU Fördjupad om utredningen visar att detta är erforderligt.
PU Fördjupad kan på motsvarande sätt preliminärt vara lämplig för klienter med följande karaktäristika och potentiella tilläggssanktioner: vård eller påverkan och klienten är lämplig för detta, hemarrest och kontraktsvård. Utredningarna för kontraktsvård och hemarrest kommer att kräva ytterligare utredningsmoment och således ta mer tid i anspråk.
Utgångspunkten för denna preliminära indelning är Påföljdsutredningens preliminära förslag till ”sanktionstrappa” baserad på straffvärde. I förslaget kommer valet av påföljd påverkas av två faktorer; det aktuella brottets straffvärde och återfall i brott. Vilken tilläggssanktion som frivården ombeds utreda under personutredningsstadiet bör således påverkas av samma faktorer och ligga till grund för domstolens beställning. Bedömningen av utredningsbehovet bör således alltid göras av domstol som i sin beställning anger vilka tilläggssanktioner man vill ha underlag för.
Vilka moment i utredningen idag är till sin karaktär sådana att de måste flyttas till tidpunkt före huvudförhandling?
En konsekvens av det föreslagna systemet med villkorligt fängelse med tilläggssanktioner är att det kommer att ställa ökade krav på frivården att beskriva ett tydligt innehåll i yttranden som innefattar tilläggssanktionerna vård- eller påverkan samt kontraktsvård. En annan konsekvens blir att delar av det utredningsarbete som idag görs efter att klienten dömts till frivårdspåföljd eller ansökt om IÖV, behöver flyttas till en tidpunkt före huvudförhandlingen. Utredningen före dom ska generellt sett inte vara mer omfattande än vad som är nödvändigt för att Kriminalvården ska kunna avge ett fullgott yttrande.
Delar av det som idag är utredning inför beslut om IÖV måste
göras innan huvudförhandlingen. Frågor som rör bostad, sysselsättning och andra praktiska förutsättningar för hemarrest måste vara utredda innan domstolen tar ställning till val av tilläggssanktion. Även barn- och brottsofferperspektivet måste beaktas före dom. Frågor som rör exempelvis schema kan dock lämnas till frivården att fastställa på verkställighetsstadiet.
262
Bilaga 8
Delar av det utredningsarbete som görs idag i samband med
verkställighetsplaneringen bör göras inför huvudförhandlingen för att undvika dubbelarbete. I ett arbete med att säkerställa att personutredningen genomförs på ett likartat sätt i hela landet, används idag gemensamma mallar. Mallarna utgår ifrån verksställighetsplanens områden som beskriver statiska och dynamiska riskfaktorer. Idag registreras uppgifterna manuellt. I en nära framtid kommer en överföring att kunna göras från personutredningen till verkställighetsplanen i Kriminalvårdens klientadministrativa system.
Eftersom varje förslag om vård- eller påverkanssanktion ska
innehålla ett tydligt förslag till vårdinnehåll kommer alla sådana utredningsmoment att flyttas till tid före huvudförhandling. I detta sammanhang måste hänsyn tas till att en klients motivation och lämplighet för behandling kan skifta mellan utredningstillfället och tidpunkten för tänkt start av behandlingsarbetet.
Personutredning inte aktuell
Det är domstolen som avgör när en personutredning ska inhämtas. Av resurs- och effektivitetsskäl är det dock viktigt att en personutredning endast inhämtas när det föreligger ett faktiskt utredningsbehov. Inhämtande av personutredning bör kunna underlåtas vid rena bötesbrott samt då det enda påföljdsalternativet uppenbart är ovillkorligt fängelse. Enligt en preliminär ”straffvärdes- och påföljdstrappa” från Påföljdsutredningen gäller detta som utgångspunkt vid tillfälle 1 eller 2 med straffvärde över 1 år, vid tillfälle 3 med straffvärde över 4 mån och annars vid tillfälle 4. Om den misstänkte vid tillfälle 2 dömts till villkorligt fängelse med hemarrest eller kontraktsvård bör påföljden (om inte särskilda omständigheter föranleder annat) bli ovillkorligt fängelse, vilket innebär att behov av personutredning inte föreligger.
Påföljdsutredningens inriktning är att det bör finnas en möjlighet för domstolen att inhämta personutredningar även om brottslighetens straffvärde motsvarar ett mycket kort fängelsestraff, eftersom det även då kan bli aktuellt med en vård- eller påverkanssanktion. Domstolens bedömning av om en personutredning ska inhämtas även i dessa fall bör enligt Kriminalvården framförallt vara beroende av Kriminalvårdens möjlighet att erbjuda lämplig programverksamhet för aktuell brottslighet. Vid exempelvis kvinnofridsbrott och rattfylleri bör personutredning inhämtas även vid ett lågt straffvärde. Samverkan kring vilken programverksamhet Kriminalvården har att erbjuda vid olika typer av brott samt bedömning av återfallsrisk blir således central.
Beräknad tidsåtgång
Samtliga tidsangivelser över hur lång tid varje moment i personutredningen tar i nuvarande personutredning är som ovan angetts hämtat från de riksberäkningar som är gjorda av QF-flödena. Beräkningarna över tidsåtgången i ett kommande system har gjorts med ovanstående flöden som grund efter uppskattning av hur momenten kommer att förläggas i utredningsförfarandet. Tidsåtgången för utredning av en vård- eller påverkanssanktion är svår att uppskatta i nuläget men torde ligga i tidsåtgång mellan PU-Bas och kontraktsvård, nedan benämnd ”Fördjupad PU”. .Det är Kriminalvårdens ambition att fortsätta utreda denna fråga och att informera Påföljdsutredningen om
263
Bilaga 8
Kriminalvårdens framtida ställningstaganden. Vad gäller tidsåtgången för en kontraktsvårdsutredning i föreslaget system gör Kriminalvården bedömningen att utredningarna i genomsnitt kommer att vara mer tidskrävande i jämförelse med dagens system då klientgruppen som kommer att vara föremål för utredningen i hög utsträckning kommer att vara aktuell för institutionsvård samt att det kommer vara fråga om relativt höga straffvärden.
Beräknad tidsåtgång i ett system med villkorligt fängelse
PU-Bas
(enbart basuppgifter och SHT)
Totalt
3 h
Fördjupad PU (Utredning för vård och påverkan)
- Åtgärder enligt PU-Fördjupad
Totalt
4,8 h
Fördjupad PU (Utredning för hemarrest)
- Åtgärder enligt PU-Fördjupad
4,8 h
- Hembesök - Administration
3,5 h
Totalt
8,3 h
PU för Kontraktsvård
- Utredning, ingår screening med hjälp av AUDIT/DUDIT, därefter ASI/ADAD - Kontakt med socialtjänsten - Urval av behandlingshem - Kontakt med behandlingshem - Kontraktsskrivning - Genomgång och återkoppling med klienten - Studiebesök - Utredning för program - Administration - Träffa programledare för bedömning
Totalt
8,8 h
Skälig handläggningstid
Kriminalvårdens handläggningstid kommer primärt att påverkas av innehållet i domstolens beställning gällande tilläggssanktioner. Tilläggssanktionen hemarrest är tidskrävande då frågor om klientens boende och sysselsättning är utredningsmoment som tidsmässigt påverkas av faktorer utanför Kriminalvården. Även de ökade kraven på tydligt innehåll i tilläggssanktionen vård och påverkan kommer att kräva en längre handläggningstid vid personutredningsstadiet. Handläggningstiden kommer även att påverkas av om Kriminalvården måste inhämta ekonomisk ansvarsförbindelse och en gemensam bedömning om klientens insatsbehov från kommun för behandling i ärenden där förslaget innefattar vård eller behandling i kommunens regi.
264
Bilaga 8
Den initiala risk- och behovsbedömningen kommer också att påverka handläggningstiden. Den faktiska handläggningstiden kommer att variera. Det är dock Kriminalvårdens uppfattning att skälig handläggningstid i normalfallet uppgår till fyra veckor. Vid begäran av personutredning som innefattar tilläggssanktionerna kontraktsvård eller hemarrest krävs dock en handläggningstid om sex veckor. Häktade klienter och unga lagöverträdare kommer dock att prioriteras. Det bör dock anmärkas att de ökade kraven på personutredningens innehåll kommer göra det än mer ansträngande för Kriminalvården att leverera en personutredning för dessa klienter på utsatt tid.
Angående dagens handläggningstid kan nämnas att det 1 § förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål, m.m. anges att om domstolen begär att ett yttrande ska lämnas inom kortare tid än en månad ska samråd ske med Kriminalvården.
Domstolens begäran om personutredning
Domstolens begäran om personutredning bör bli mer individualiserad och konkretiserad än vad den är idag. I begäran om personutredning bör anges vilka tilläggssanktioner domstolen önskar att Kriminalvården utreder och bedömer förutsättningarna för. Personutredningens inriktning och omfattning måste anpassas till det enskilda fallet. Domstolens beställning bör även göras utifrån den åtalades tidigare brottslighet då den påverkar vilken/vilka tilläggssanktioner som kan bli aktuella.
För att så långt möjligt garantera kvaliteten i utredningarna, och en acceptabel arbetsbelastning för Kriminalvården, kommer det därför att vara avgörande att Kriminalvården får tydliga och så långt möjligt avgränsade direktiv av domstolen över vad som ska utredas, så att ett tydligt förslag till innehåll i den föreslagna tilläggssanktionen kan presenteras.
Eventuella tilläggstämningar till åtalet kommer givetvis att innebära att domstolen kan komma att behöva justera sin begäran om yttrande. Domstolen bör också ha möjlighet att begära in kompletterande yttrande för det fall man anser att Kriminalvårdens förslag i alltför stor utsträckning avviker från vad som anses motsvara skälig ingripandegrad. Det är vidare angeläget att Kriminalvården ges möjlighet att föra en dialog med domstolen om en begäran om personutredning helt saknar närmare beskrivning av vilka tilläggssanktioner som ska utredas eller då det under utredningsarbetet framkommer behov av att utreda förutsättningarna för en sanktion som inte omfattas av domstolens begäran.
Påföljdsutredningen har uppgett att de ställer sig positiva till en ordning där åklagaren anger sin uppfattning om straffvärdet i stämningsansökan, men att den frågan inte omfattas av utredningens uppdrag. Frågan hanteras av den s.k. Straffprocessutredningen. Kriminalvården välkomnar en sådan ordning.
Kriminalvården har utarbetat ett förslag till hur en domstols begäran om personutredning skulle kunna utformas – se bilaga.
265
Bilaga 8
Deluppdrag IV
Typfall
Det fjärde och sista deluppdraget är att ta fram yttranden utifrån ett antal typfall. Påföljdsutredningen har arbetat fram ett antal exempel avsedda att användas för att testa uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse där brottslighetens art inte tillmäts någon betydelse vid påföljdsbestämningen. Kriminalvården har under arbetets gång försett Påföljdsutredningen med faktiska personutredningar upprättade av frivården Göteborg. De personutredningar som tagits fram motsvarar i förekommande fall de av Påföljdsutredningen utarbetade övningsexemplen.
Kriminalvården ger i anslutning till varje exempel kommentarer utifrån konsekvenserna för Kriminalvårdens arbete med upprättande av personutredningar i föreslaget påföljdssystem. I enlighet med Påföljdsutredningens önskemål har fiktiva personutredningar arbetats fram till exempel 3 A-C och 8. Kriminalvården har även utarbetat en fiktiv personutredning för det fall domstolens begäran enbart innefattar tilläggssanktionen samhällstjänst, exempel 3 A II. Vidare har Kriminalvården upprättat en fiktiv personutredning till exempel 1. Personutredningarna biläggs denna rapport.
1. Grovt rattfylleri
P, som är tidigare ostraffad, har vid 23-tiden en lördagskväll fört personbil i de centrala delarna av en mellanstor stad efter att ha förtärt alkoholhaltiga drycker i sådan mängd att alkoholkoncentrationen i hennes blod under eller efter färden uppgått till 2,2 promille. P framförde bilen med hög hastighet på trafikerade gator.
Straffvärde 1 månad
P vidgår att hon har alkoholproblem och ställer sig positiv till att genomgå behandling enligt det av frivården föreslagna behandlingsprogrammet ”Prime for life”, som är ett program för dömda som brukar alkohol eller narkotika. Programmet omfattar åtta träffar om sammanlagt ca 24 timmar.
Kriminalvårdens kommentarer
P har behov och förutsättningar att genomgå vård- eller påverkansinriktade åtgärder. Kriminalvården är av uppfattningen att det villkorliga fängelsestraffet bör förenas med en vård- och påverkanssanktion. Vård- och påverkanssanktionen bör innefatta en behandlingskontakt med en öppenvårdsmottagning i kommunens eller landstingets regi. En sådan behandling kan innefatta
kontaktskyldighet,
blodprovstagning för att styrka alkohol- och drogfrihet,
medicinering,
uppföljande läkarbedömning,
återfallsprevention 1 gång/vecka 10 tillfällen,
motiverande intervju 2 – 8 möten eller
Minnesotabehandling 4 veckor på heltid.
266
Bilaga 8
Gör domstolen bedömningen att föreslagen sanktion är alltför omfattande kan diskuteras om delar av behandlingen, t.ex. primärdelen lämpligen omfattas av tilläggssanktionen men att eftervården är frivillig.
För det fall domstolen gör bedömningen att straffvärdet är högre än en månad och att behandlingskontakten inte anses vare en tillräckligt ingripande åtgärd kan den kombineras med en skyldighet för P att genomgå programmet ”Prime for Life” (PFL). Vid behov kan även sanktionen innefatta en skyldighet för P att hålla kontakt med en övervakare 1 g/vecka (kontaktskyldighet) under förslagsvis 3 månader.
Vård- och påverkanssanktionen bör innefatta ett alkoholförbud. Alkohol- eller drogförbud bör generellt användas vid deltagande i behandlingsprogram för missbruk.
2. Misshandel
– krogslagsmål
B, som är tidigare ostraffad, har nattetid utanför en restaurang misshandlat C genom att slå en ölsejdel i ansiktet på honom. Av våldet har C åsamkats smärta, blånad och en ca fyra centimeter lång sårskada över vänster ögonbryn som fått sys med tio stygn. B och C, som var obekanta för varandra, var båda påverkade av alkohol. Slaget med ölsejdeln var helt oprovocerat.
Straffvärde 6 månader
B vidgår att han i samband med alkoholkonsumtion tenderar att agera våldsamt. Han ställer sig positiv till att genomgå behandling enligt det av frivården föreslagna programmet ”Prime for life”. Ang. ”Prime for Life” se exempel 1 ovan.
Kriminalvårdens kommentarer
En vård- och påverkanssanktion innefattande programmet PFL torde inte vara tillräckligt ingripande vid ett straffvärde på sex månader. Antingen kan programmet kompletteras med en kontakt med beroendevården, se exempel 1. Alternativt kan behandlingsprogrammet PRISM väljas vilket är ett mer ingripande program. Även här bör vård- och påverkanssanktionen innefatta en kontaktskyldighet samt ett alkoholförbud.
3. Grov stöld
– inbrott i bostad
E, som är tidigare ostraffad, har genom att bryta upp ett fönster olovligen berett sig tillträde till familjen J:s bostad och där med tillägnelseuppsåt tagit bl.a. elektronikutrustning, smycken och kontanter till ett sammantaget värde av 30 000 kr. Vid inbrottet har E sökt igenom hela familjen J:s bostad och stor oreda har uppstått. Familjen J var inte hemma vid tidpunkten för brottet.
Straffvärde 6 månader
A
E lever under knappa ekonomiska förhållanden men saknar missbruksproblem. Han hade för avsikt att sälja den tillgripna egendomen för att på så sätt tjäna pengar. Han bedöms lämplig att utföra samhällstjänst.
267
Bilaga 8
Kriminalvårdens kommentarer
E har bedömts lämplig för samhällstjänst. Något vård- eller behandlingsbehov har inte framkommit. Kriminalvårdens påföljdsförslag bör således bli villkorligt fängelse förenat med samhällstjänst. Eventuellt kan en del av den utdömda samhällstjänsten fullgöras genom deltagande i programverksamhet, exempelvis One to One.
B
E lever under knappa ekonomiska förhållanden men saknar missbruksproblem. Han hade för avsikt att sälja den tillgripna egendomen för att på så sätt tjäna pengar. Han är långtidssjukskriven och anses inte kunna utföra samhällstjänstarbete.
Kriminalvårdens kommentarer
E har bedömts inte vara lämplig för samhällstjänst. Något vård- eller behandlingsbehov har dock inte framkommit. Kriminalvårdens påföljdsförslag bör således bli villkorligt fängelse förenat med tilläggssanktionen övervakning och kontroll.
På verkställighetsstadiet bör Kriminalvården överväga om kontaktskyldigheten och/eller anmälningsskyldigheten lämpligen kan ersättas av deltagande i programverksamhet. Det villkorliga fängelsestraffets längd innebär att det (utöver kontakt- och anmälningsskyldighet) ska innefatta ett förstärkande inslag. I samband med att verkställigheten inleds beslutas vilket sådant inslag som ska väljas. I första hand väljs helghemarrest, men som alternativ kan ett förbud för E att vistas på viss plats (exempelvis i området där inbrottet ägde rum) komma i fråga.
C
E begick inbrottet i syfte att tillgripa kontanter eller annan egendom som han skulle sälja och därigenom finansiera ett relativt långt gånget narkotikamissbruk. Han ställer sig positiv till att genomgå behandling enligt det av frivården föreslagna programmet PRISM (Programme for Reducing Individual Substance Misuse). PRISM är ett kognitivt beteendebaserat program. Det omfattar 20 möten om sammanlagt 32,5 timmar (kartläggning, färdighetsträning och tillämpningar).
Kriminalvårdens kommentarer
Kriminalvården kommer att föreslå att påföljden ska bestämmas till villkorligt fängelse med vård- och påverkanssanktion innefattande programmet PRISM. Om PRISM inte anses vara tillräckligt ingripande bör vård- eller påverkanssanktionen kombineras med övervakning- och kontroll
.
Det är Kriminalvårdens uppfattning att en kombination av ett omfattande påverkansprogram och samhällstjänst normalt inte är att rekommendera då detta tillsammans med eventuell ytterligare sysselsättning kan bli svårt för klienten att hantera. PRISM är vidare ett program för missbrukare, vilket normalt gör att klienter som tillhör målgruppen för programmet inte bedöms lämpliga för samhällstjänst.
4. Sexuellt övergrepp mot barn
B, som är tidigare ostraffad, har när han arbetat som barnskötare begått en sexuell handling mot en fyraårig pojke, genom att vidröra pojkens könsorgan och analöppning, det sistnämnda med tilläcklig kraft för att orsaka smärta.
268
Bilaga 8
Straffvärde 6 månader
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
Det förhållandet att brottslighetens art inte längre ska tillmätas betydelse vid påföljdsvalet kan innebära att straffvärdet för brottet bedöms vara högre, omkring åtta månader.
A
B nekar i sten och anser sig inte vara i behov av annat än en frikännande dom. Han förklarar att han inte har någon som helst avsikt att medverka till vare sig behandling eller samhällstjänst eller någon annan åtgärd som frivården kan tänkas erbjuda.
Kriminalvårdens kommentarer
Enligt Påföljdsutredningens förslag kommer inte något formellt samtycke från klienten att krävas för tilläggssanktionen samhällstjänst. Det faktum att B motsätter sig samhällstjänst kommer dock att påverka Kriminalvårdens lämplighetsbedömning och troligen innebära att B bedöms olämplig för tilläggssanktionen samhällstjänst. Kriminalvårdens förslag blir således villkorligt fängelse med tilläggssanktionen övervakning- och kontroll.
På verkställighetsstadiet innebär fängelsestraffets längd att övervaknings- och kontrollsanktionen måste innefatta en förstärkningsåtgärd. Med hänsyn till målsäganden bör det övervägas om övervaknings- och kontrollsanktionen i stället för helghemarrest kan förstärkas med förbud för B att vistas inom ett specifikt område.
B
B förnekar brott. För det fall att han döms för brottet kan han tänka sig att utföra samhällstjänst. Han motsätter sig dock varje form av behandling eller programverksamhet, och enligt frivårdens uppfattning är det inte sannolikt att han kommer att kunna motiveras till deltagande i sådan verksamhet.
Kriminalvårdens kommentarer
B motsätter sig inte tilläggssanktionen samhällstjänst och kommer troligen att bedömas lämplig härför. B kommer dock att bli svårplacerad för samhällstjänst p.g.a. aktuell brottslighet. Vid placering måste således hänsyn tas till målsäganden samt potentiella brottsoffer. Möjligheten att under verkställigheten byta ut en del av det oavlönade arbetet mot exempelvis deltagande i påverkansprogram gör att Kriminalvården bör överväga att låta en del av den utdömda samhällstjänsten utgöras av individuella ROS-samtal trots B:s inställning till brottet.
C
B erkänner brottet och ställer sig positiv till att genomgå ROS (Relation och samlevnad), vilket är det behandlingsprogram som finns inom Kriminalvården för sexualbrottslingar och som föreslagits i personundersökningen. ROS är ett kognitivt program som är såväl psykodynamiskt som beteendeterapeutiskt. Det omfattar 56-60 gruppträffar á tre timmar i en grupp om 6-8 deltagare samt även viss individuell samtalskontakt.
Kriminalvårdens kommentarer
269
Bilaga 8
Villkorligt fängelse förenat med en vård- eller påverkanssanktion där B åläggs att genomgå programmet ROS är en lämplig och tillräckligt ingripande påföljd.
5. Grov förskingring
S, som är tidigare ostraffad, har i egenskap av kassör i en bostadsrättsförening förskingrat 300 000 kr genom att tillgodogöra sig medel som medlemmarna har inbetalt till en inre fond för renoveringar
.
Straffvärde 10 månader
S
,
som lever under ordnade förhållanden, har erkänt brottet. Hon kan inte utföra samhällstjänstarbete.
Kriminalvårdens kommentarer
S är inte lämplig för samhällstjänst och har inte heller något behov av vård eller behandling. Kriminalvården kommer därför att föreslå att påföljden bestäms till villkorligt fängelse med övervaknings- och kontrollsanktion som tilläggssanktion. Övervaknings- och kontrollsanktionen kan eventuellt ersättas med deltagande i One to One.
På verkställighetsstadiet bör övervaknings- och kontrollsanktionen förstärkas med helghemarrest omfattande 10 veckor. Någon annan förstärkningsåtgärd torde inte bli aktuell.
6. Återfall 1
– stöld
K har den 1 september 2009 olovligen med tillägnelseuppsåt tagit en jacka värd 1 500 kr i en klädbutik.
Straffvärde 1 månad
Tidigare brottslighet: K dömdes den 1 mars 2009 för en grov stöld (bostadsinbrott) begången den 22 december 2008 till villkorligt fängelse åtta månader med föreskrift om samhällstjänst 180 timmar. Prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet uppgick till två år.
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
K har dömts till villkorligt fängelse vid ett tillfälle tidigare. Det nya brottet är begånget inom prövotiden för det tidigare villkorliga fängelsestraffet, vilket innebär att det tidigare brottet ska beaktas vid påföljdsbestämningen. Även det nya fängelsestraffet bör vara villkorligt, under förutsättning att återfallet kan beaktas tillräckligt genom valet av tilläggssanktion.
A
K lever under ordnade sociala förhållanden och saknar missbruksproblem. Han har fullgjort 100 timmar av den tidigare utdömda samhällstjänsten, helt utan anmärkning. Han ångrar djupt att han tog jackan och kan inte förklara varför han gjorde det.
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
Om K inte tidigare hade dömts till villkorligt fängelse, hade tilläggssanktionen bestämts till dagsböter (pga. att straffvärdet är så lågt). Det blir därför en tillräcklig upptrappning av påföljden om även det nya villkorliga fängelsestraffet förenas med samhällstjänst. Med tanke på att K sköter den tidigare beslutade samhällstjänsten, bör det inte finnas något hinder ur lämplighetssynpunkt mot att åter välja samhällstjänst
270
Bilaga 8
som tilläggssanktion. Påföljden blir därför villkorligt fängelse en månad förenat med 40 timmar samhällstjänst.
Kriminalvårdens kommentarer
Då K skött tidigare utdömd samhällstjänst kommer han troligen att på nytt bedömas lämplig för samhällstjänst. Kriminalvårdens förslag bör således bli att tidigare utdömd samhällstjänst ska stå kvar och att domstolen på nytt ska döma särskilt till villkorligt fängelse med tilläggssanktionen samhällstjänst.
B
K tog jackan i syfte att sälja den och därigenom finansiera sitt narkotikamissbruk. Han har avbrutit den tidigare utdömda samhällstjänsten efter att ha fullgjort tio timmar. Han ställer sig positiv till att genomgå missbruksbehandling enligt det av frivården föreslagna programmet ”PRISM” (angående PRISM se exempel 3 C).
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
K kan dömas till villkorligt fängelse med en vård- och påverkanssanktion (skyldighet att genomgå det av frivården föreslagna programmet), eftersom fängelsestraffet är så kort att böter hade valts som tilläggssanktion om K inte tidigare hade dömts till villkorligt fängelse. Det blir därför en tillräcklig upptrappning om det villkorliga fängelsestraffet förenas med den föreslagna vård- och påverkanssanktionen (som väl kan anses motsvara de 40 timmar samhällstjänst som valdes som tilläggssanktion i a) ovan). Med tanke på vad som framkommit om K:s verkställighet av det tidigare villkorliga fängelsestraffet finns det anledning att undanröja samhällstjänsten och välja en annan tilläggssanktion. Det ska då beslutas en gemensam tilläggssanktion för båda de villkorliga fängelsestraffen. Med tanke på det tidigare straffets längd (åtta månader) och hur lite av samhällstjänsten som K har fullgjort, kan knappast den föreslagna vård- eller påverkanssanktionen anses tillräcklig. Domstolen har då att välja på att begära in ett nytt yttrande från frivården, där man förklarar situationen och efterfrågar en mer ingripande vård- eller påverkanssanktion, eller att förena vård- och påverkanssanktionen med någon annan sanktion, som t.ex. några månader övervakning och kontroll.
Kriminalvårdens kommentarer
K har avbrutit tidigare utdömd samhällstjänst. Vid personutredningen bör Kriminalvården inför sitt påföljdsförslag se på utfallet av tidigare verkställighet. Kriminalvårdens förslag bör därför bli att tidigare utdömd samhällstjänst undanröjs och att domstolen istället beslutar om en vård- eller påverkanssanktion som gemensam tilläggssanktion för båda de villkorliga fängelsestraffen . Då K har ett pågående narkotikamissbruk och mot bakgrund av det relativt höga straffvärdet bör sanktionen innefatta deltagande i PRISM samt eventuellt även en kontaktskyldighet.
7. Återfall 2
– misshandel
G har natten till den 9 juli 2008 utanför en restaurang misshandlat D genom att tilldela denne ett knytnävsslag i ansiktet. Av våldet har D åsamkats smärta och blånad kring höger öga. G och D, som var obekanta för varandra, var båda påverkade av alkohol. Misshandeln var helt oprovocerad.
Straffvärde 1 månad
271
Bilaga 8
Tidigare brottslighet: G dömdes den 10 november 2006 för misshandel till villkorligt fängelse tio månader med föreskrift om 220 timmar samhällstjänst. Prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet uppgick till två år. Samhällstjänsten har helt fullgjorts.
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
G har dömts till villkorligt fängelse vid ett tillfälle tidigare. Det nya brottet är begånget inom prövotiden för det tidigare villkorliga fängelsestraffet, vilket innebär att det tidigare brottet ska beaktas vid påföljdsbestämningen. Även det nya fängelsestraffet bör vara villkorligt, under förutsättning att återfallet kan beaktas tillräckligt genom valet av tilläggssanktion.
A
G lever under ordnade förhållanden och saknar missbruksproblem. Sedan han begick det misshandelsbrott som nu är föremål för prövning har han träffat och flyttat ihop med en tjej samt börjat studera. Han är inte intresserad av att genomgå det av frivården föreslagna påverkansprogrammet mot våldsanvändning, då han inte längre går ut och dricker alkohol på kvällarna och brottet därför ”inte kommer att upprepas”.
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
G kan dömas till villkorligt fängelse med samhällstjänst på nytt, eftersom fängelsestraffet är så kort att böter hade valts som tilläggssanktion om G inte tidigare hade dömts till villkorligt fängelse. Det blir därför en tillräcklig upptrappning om det villkorliga fängelsestraffet förenas med samhällstjänst. Med tanke på att G har fullgjort den tidigare beslutade samhällstjänsten enligt planen, bör det inte finnas något hinder ur lämplighetssynpunkt mot att åter välja samhällstjänst som tilläggssanktion. Påföljden blir därför villkorligt fängelse en månad förenat med 40 timmar samhällstjänst.
Kriminalvårdens kommentarer
Då G skött tidigare utdömd samhällstjänst kommer han troligen att på nytt bedömas lämplig för samhällstjänst. Kriminalvårdens förslag bör således bli att tidigare utdömd samhällstjänst ska stå kvar och att domstolen särskilt på nytt ska döma till villkorligt fängelse med tilläggssanktionen samhällstjänst. Då K återfallit på nytt i likartad brottslighet bör dock Kriminalvården arbeta för att höja K:s motivation och eventuellt under verkställigheten låta en del av den utdömda samhällstjänsten utgöras av deltagande i påverkansprogram.
B
G vidgår att han i samband med alkoholkonsumtion tenderar att agera våldsamt. Han ställer sig positiv till att genomgå behandling enligt det av frivården föreslagna behandlingsprogrammet ”Prime for life”. Angående ”Prime for life”, se exempel ovan.
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
G kan dömas till villkorligt fängelse med en vård- och påverkanssanktion (skyldighet att genomgå det av frivården föreslagna programmet), eftersom fängelsestraffet är så kort att böter hade valts som tilläggssanktion om G inte tidigare hade dömts till villkorligt fängelse. Det blir därför en tillräcklig upptrappning om det villkorliga fängelsestraffet förenas med den föreslagna vård- och påverkanssanktionen (som väl kan anses motsvara de 40 timmar
272
Bilaga 8
samhällstjänst som valdes som tilläggssanktion i a) ovan). Den tidigare beslutade samhällstjänsten är fullgjord, vilket innebär att det tidigare villkorliga fängelsestraffet står kvar helt oförändrat
.
Kriminalvårdens kommentarer
Här bör Kriminalvårdens förslag bli att domstolen särskilt dömer till villkorligt fängelse med tilläggssanktionen vård eller påverkan där G åläggs en skyldighet att genomgå det av frivården föreslagna programmet, d.v.s PFL.
8. Återfall 3
– grov förskingring
S har under våren och sommaren 2010 i egenskap av kassör i en bostadsrättsförening förskingrat 300 000 kr genom att tillgodogöra sig medel som medlemmarna har inbetalt till en inre fond för renoveringar.
Straffvärde 10 månader
Tidigare brottslighet: S dömdes den 1 september 2009 för grovt rattfylleri begånget den 12 juni 2009 till villkorligt fängelse en månad med en vård- och påverkanssanktion bestående i skyldighet att genomgå behandlingsprogrammet ”Prime for life”. Prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet uppgick till två år.
S lever under ordnade förhållanden. Han har genomgått det tidigare utdömda behandlingsprogrammet och är numera helnykterist
.
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
S har dömts till villkorligt fängelse vid ett tillfälle tidigare. Det nya brottet är begånget inom prövotiden för det tidigare villkorliga fängelsestraffet, vilket innebär att det tidigare brottet ska beaktas vid påföljdsbestämningen. Även det nya fängelsestraffet bör vara villkorligt, under förutsättning att återfallet kan beaktas tillräckligt genom valet av tilläggssanktion.
Om S varit tidigare ostraffad, eller endast dömts till ett eller flera självständiga bötesstraff, hade påföljden bestämts till villkorligt fängelse tio månader förenat med samhällstjänst. Det förhållandet att S har återfallit i brott inom prövotiden för ett tidigare villkorligt fängelsestraff innebär att det måste ske en upptrappning vid valet av tilläggssanktion för den nya brottsligheten. Det innebär att samhällstjänst, eller någon tilläggssanktion som är lika ingripande som samhällstjänst, inte räcker till som tilläggssanktion. Det krävs därmed särskilda skäl för att det ska kunna beslutas om villkorligt fängelse. Ett sådant särskilt skäl kan vara att det villkorliga fängelsestraffet förenas med hemarrest. Om det inte finns förutsättningar för hemarrest får ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut. Då den tidigare tilläggssanktionen är helt fullgjord får det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet kvarstå oförändrat (oavsett om det blir villkorligt eller ovillkorligt fängelse för det nya brottet).
Kriminalvårdens kommentarer
S har återfallit i brott. Mot bakgrund härav och med beaktande av det relativt höga straffvärdet kan domstolen göra bedömningen att sanktionen samhällstjänst eller någon annan lika ingripande sanktion inte är tillräcklig. Kriminalvården har således att utreda förutsättningarna och S lämplighet för hemarrest. Häri ingår att utreda de praktiska förutsättningarna, men även i förekommande fall att göra en brottsofferutredning. Vidare bör de sammanboendes inställning ingå i lämplighetsbedömningen. Förutsatt att S bedöms lämplig och att
273
Bilaga 8
utredningen inte visar att S har något ytterligare vård- eller behandlingsbehov bör Kriminalvårdens förslag således bli att domstolen dömer särskilt till villkorligt fängelse förenat med hemarrest. Det kan anmärkas att aktuellt exempel visar på en snabb upptrappning av påföljd vid återfall.
Bilaga 8 SOU 2012:34
274
GÖTEBORGS TINGSRÄTT BEGÄRAN OM PERSONUTREDNING
Aktbilaga
2011-
Mål nr
Frivården Göteborg Box 278 401 24 Göteborg
Åklagarkammaren i Göteborg ./. Karl Andersson angående misshandel ___________________________________________________________________________
Tingsrätten har beslutat att inhämta yttrande från Kriminalvården enligt 1 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. beträffande
KARL Bengt Andersson, 771006- Stenåsvägen 2 Göteborg Försvarare är: Advokat Nils Svensson, Advokatfirman Svensson & Co AB, Göteborg
Åklagarens diarienummer: AM 1356, Åklagarkammaren i Göteborg
Åtal har väckts mot Karl Andersson gällande misshandel, se stämningsansökan bilaga 1. Karl Andersson är inte tidigare dömd.
Kriminalvården ombeds att i personutredningen särskilt bedöma förutsättningarna för följande tilläggssanktioner:
Samhällstjänst
Vård- eller påverkanssanktion
Kontraktsvård
Hemarrest
(Vid utredning om vård- eller påverkanssankion eller kontraktsvård kan följande skrivning användas)
För det fall att det finns förutsättningar för en vård eller påverkanssanktion (alt. kontraktsvård) ska yttrandet innefatta ett förslag till sådan sanktion.
Yttrandet ska ha kommit in till tingsrätten senast den
Åtal ska vara väckt senast den
Gun Karlsson Telefon direkt
Bilaga 9
Artbrottsstatistik
Promemoria utarbetad
inom Brottsförebyggande rådet
Bilaga 9
277
Rubrik
1(3)
Specialbeställning Påföljdsutredningen
Beskrivning
Artbrott
Datum Författare
Version
2012-01-23 Levent Kemetli
0.1
Artbrottsstatistik
Inledning
Urval
Definition tidigare belastning
Resultat
Bilaga 9 SOU 2012:34
278
T a b e ll 1 . L a g fö rin g a r i ti n g s rä tt a v s e e n d e p e rs o n e r u ta n ti d ig a re b e la s tn in g
1 , e fte r p å fö ljd , a n ta l o c h p ro c e n ta n d e l (r a d ), fö r å r 2 0 0 1
H u vu d b ro tt
TO TA LT
Fä n ge ls e
<1 å r
m e d
fä n ge ls e
m e d
ko n tr a kt svå rd
m e d
sa m h ä lls tjä n st
V ill ko rli g d o m m e d
sa m h ä lls tjä n st
Su m m a
Skyd d st ill syn
ö vr ig
V ill ko rli gd o m
ö vr ig
St ra ffö rlä gg a n d e p å
vi llko rli gd o m
Su m m a
SA M TL IG A B R O TT
16 8 20
20%
1%
3%
3%
18%
46%
15%
33%
6%
54% M is sh an d e l ( 5§ ) 3 0 17 16% 0% 2% 4% 33% 55% 13% 31% 1% 45% G ro v k vin n o fri d sk rä n kn in g ( 4a § ) x 72% 5% 6% 6% 5% 94% 6% 0% 0% 6% O la ga h o t (5 § ) x 11% 0% 1% 2% 8% 24% 24% 52% 0% 76% Stöl d (1 § ) 2 6 19 5% 0% 1% 1% 1% 9% 18% 62% 12% 91% B e d rä ge ri ( 1 § ) 645 2% 0% 0% 1% 1% 4% 9% 64% 23% 96% B o kf ö rin gs b ro tt (5 § ) 671 5% 0% 0% 0% 10% 15% 0% 37% 48% 85% M e n e d (1 § ) x 86% 0% 0% 0% 10% 95% 0% 5% 0% 5% G ro vt ra tt fy lle ri ( 4a § ) 3 8 27 35% 0% 10% 5% 32% 82% 13% 5% 0% 18% N ar ko ti ka b ro tt (1 § ) 624 35% 2% 4% 7% 12% 61% 30% 9% 0% 39% Sk att e b ro tt (2 § ) x 8% 0% 0% 1% 42% 51% 2% 37% 11% 49%
Sek
ret es s : x = undert
ry c k ning
(n ligger
i int erv
allet
0-61
0). F ö r at t k unna
pres
ent
era
s am
tliga
andelar
undert
ry c k s to talen
m ed et t bret
t int erv
all. D å andelarna
är av rundade
s å m o ts v arar
till ex em
pel
0%
fö r en undert
ry c k t t o tal et t ant
al m ellan
0 o c h 3.
1 T idigare
belas
tning
def
inieras
s o m : D o m s lut av s eende
pers
o ner
s o m ino
m fy ra år fö re det
ak tuella
do m s lut et har
dö m ts till eller
m eddelat
s s traf fö reläggande
m ed
s trängare
påf
ö ljd än
bö ter.
T a b e ll 2 . L a g fö rin g a r i ti n g s rä tt a v s e e n d e p e rs o n e r u ta n ti d ig a re b e la s tn in g
1 , e fte r p å fö ljd , a n ta l o c h p ro c e n ta n d e l (r a d ), fö r å r 2 0 0 8
H u vu d b ro tt
TO TA LT
Fä n ge ls e
<1 å r
m e d
fä n ge ls e
m e d
ko n tr a kt svå rd
m e d
sa m h ä lls tjä n st
V ill ko rli g d o m m e d
sa m h ä lls tjä n st
Su m m a
Skyd d st ill syn
ö vr ig
V ill ko rli gd o m
ö vr ig
St ra ffö rlä gg a n d e p å
vi llko rli gd o m
Su m m a
SA M TL IG A B R O TT
20 6 81
23%
0%
3%
4%
20%
50%
12%
29%
9%
50% M is sh an d e l ( 5§ ) 4 0 49 14% 0% 2% 5% 44% 66% 11% 23% 1% 34% G ro v k vin n o fri d sk rä n kn in g ( 4a § ) x 70% 0% 22% 3% 3% 98% 2% 0% 0% 2% O la ga h o t (5 § ) x 16% 0% 1% 1% 12% 31% 22% 45% 1% 69% Se xu e llt ö ve rg re p p mo t b ar n (6 § ) x 58% 4% 4% 0% 17% 83% 13% 4% 0% 17% Stöl d (1 § ) 3 0 94 5% 0% 0% 0% 1% 8% 12% 66% 15% 92% B e d rä ge ri ( 1 § ) 1 0 18 1% 0% 0% 0% 2% 4% 8% 60% 29% 96% B o kf ö rin gs b ro tt (5 § ) 1 3 51 2% 0% 0% 0% 9% 12% 1% 36% 51% 88% M e n e d (1 § ) x 83% 0% 0% 0% 17% 100% 0% 0% 0% 0% G ro vt ra tt fy lle ri ( 4a § ) 4 0 32 50% 0% 8% 5% 26% 89% 8% 3% 0% 11% N ar ko ti ka b ro tt (1 § ) 983 36% 1% 5% 8% 11% 63% 32% 5% 0% 37% Sk att e b ro tt (2 § ) x 10% 0% 0% 0% 46% 56% 0% 27% 17% 44%
Sek
ret es s : x = undert
ry c k ning
(n ligger
i int erv
allet
0-61
0). F ö r at t k unna
pres
ent
era
s am
tliga
andelar
undert
ry c k s to talen
m ed et t bret
t int erv
all. D å andelarna
är av rundade
s å m o ts v arar
till ex em
pel
0%
fö r en undert
ry c k t t o tal et t ant
al m ellan
0 o c h 3.
1 T idigare
belas
tning
def
inieras
s o m : D o m s lut av s eende
pers
o ner
s o m ino
m fy ra år fö re det
ak tuella
do m s lut et har
dö m ts till eller
m eddelat
s s traf fö reläggande
m ed
s trängare
påf
ö ljd än
bö ter.
Skyd d st ill syn
Skyd d st ill syn
Bilaga 9
279
T a b e ll 3 . L a g fö rin g a r i ti n g s rä tt a v s e e n d e p e rs o n e r u ta n ti d ig a re b e la s tn in g
1 , e fte r p å fö ljd , a n ta l o c h p ro c e n ta n d e l (r a d ), fö r å r 2 0 0 9
H u vu d b ro tt
TO TA LT
Fä n ge ls e
<1 å r
m e d
fä n ge ls e
m e d
ko n tr a kt svå rd
m e d
sa m h ä lls tjä n st
V ill ko rli g d o m m e d
sa m h ä lls tjä n st
Su m m a
Skyd d st ill syn
ö vr ig
V ill ko rli gd o m
ö vr ig
St ra ffö rlä gg a n d e p å
vi llko rli gd o m
Su m m a
SA M TL IG A B R O TT
20 5 25
21%
0%
3%
4%
20%
49%
12%
30%
9%
51% M is sh an d e l ( 5§ ) 3 8 44 13% 0% 3% 6% 43% 64% 12% 22% 1% 36% G ro v k vin n o fri d sk rä n kn in g ( 4a § ) x 72% 1% 21% 2% 3% 99% 1% 0% 0% 1% O la ga h o t (5 § ) x 9% 0% 2% 3% 16% 31% 23% 45% 1% 69% Se xu e llt ö ve rg re p p mo t b ar n (6 § ) x 68% 0% 16% 5% 5% 95% 5% 0% 0% 5% Stöl d (1 § ) 3 5 03 5% 0% 0% 1% 1% 7% 13% 62% 18% 93% B e d rä ge ri ( 1 § ) 870 1% 0% 0% 1% 2% 4% 8% 63% 24% 96% B o kf ö rin gs b ro tt (5 § ) 1 1 10 3% 0% 0% 0% 10% 13% 1% 32% 54% 87% M e n e d (1 § ) x 77% 0% 0% 0% 23% 100% 0% 0% 0% 0% G ro vt ra tt fy lle ri ( 4a § ) 3 9 62 46% 0% 8% 7% 28% 89% 8% 3% 0% 11% N ar ko ti ka b ro tt (1 § ) 1 0 52 30% 1% 4% 11% 15% 61% 33% 6% 0% 39% Sk att e b ro tt (2 § ) x 2% 0% 0% 1% 44% 47% 0% 40% 13% 53%
Sek
ret es s : x = undert
ry c k ning
(n ligger
i int erv allet
0-61
0). F ö r at t k unna
pres
ent
era
s am
tliga
andelar
undert
ry c k s to talen
m ed
et t bret
t int erv
all. D å andelarna
är av rundade
s å m o ts v arar
till ex em
pel
0%
fö r en
undert
ry c k t t o tal et t ant
al m ellan
0 o c h 3.
1 T idigare
belas
tning
def
inieras
s o m : D o m s lut av s eende
pers
o ner
s o m ino
m fy ra år fö re det
ak tuella
do m s lut et har
dö m ts till eller
m eddelat
s s traf fö reläggande
m ed
s trängare
påf
ö ljd än bö ter.
T a b e ll 4 . L a g fö rin g a r i ti n g s rä tt a v s e e n d e p e rs o n e r u ta n ti d ig a re b e la s tn in g
1 , e fte r p å fö ljd , a n ta l o c h p ro c e n ta n d e l (r a d ), fö r å r 2 0 1 0
H u vu d b ro tt
TO TA LT
Fä n ge ls e
<1 å r
m e d
fä n ge ls e
m e d
ko n tr a kt svå rd
m e d
sa m h ä lls tjä n st
V ill ko rli g d o m m e d
sa m h ä lls tjä n st
Su m m a
Skyd d st ill syn
ö vr ig
V ill ko rli gd o m
ö vr ig
St ra ffö rlä gg a n d e p å
vi llko rli gd o m
Su m m a
SA M TL IG A B R O TT
20 4 49
19%
0%
3%
4%
21%
48%
13%
31%
9%
52% M is sh an d e l ( 5§ ) 4 0 12 11% 0% 2% 5% 47% 65% 11% 22% 1% 35% G ro v k vin n o fri d sk rä n kn in g ( 4a § ) x 69% 2% 22% 3% 1% 98% 1% 1% 0% 2% O la ga h o t (5 § ) x 9% 1% 1% 2% 15% 29% 26% 44% 1% 71% Se xu e llt ö ve rg re p p mo t b ar n (6 § ) x 64% 0% 14% 0% 9% 86% 9% 5% 0% 14% Stöl d (1 § ) 3 4 71 5% 0% 0% 0% 1% 7% 13% 62% 18% 93% B e d rä ge ri ( 1 § ) 723 1% 0% 0% 2% 3% 6% 9% 63% 21% 94% B o kf ö rin gs b ro tt (5 § ) 1 2 68 2% 0% 0% 0% 12% 14% 0% 37% 49% 86% M e n e d (1 § ) x 81% 0% 0% 0% 8% 88% 8% 4% 0% 12% G ro vt ra tt fy lle ri ( 4a § ) 3 6 16 45% 0% 8% 7% 28% 88% 9% 3% 0% 12% N ar ko ti ka b ro tt (1 § ) 1 0 98 31% 1% 4% 9% 17% 62% 30% 8% 0% 38% Sk att e b ro tt (2 § ) x 2% 0% 0% 0% 37% 39% 1% 42% 18% 61%
Sek
ret es s : x = undert
ry c k ning
(n ligger
i int erv allet
0-61
0). F ö r at t k unna
pres
ent
era
s am
tliga
andelar
undert
ry c k s to talen
m ed
et t bret
t int erv
all. D å andelarna
är av rundade
s å m o ts v arar
till ex em
pel
0%
fö r en
undert
ry c k t t o tal et t ant
al m ellan
0 o c h 3.
1 T idigare
belas
tning
def
inieras
s o m : D o m s lut av s eende
pers
o ner
s o m ino
m fy ra år fö re det
ak tuella
do m s lut et har
dö m ts till eller
m eddelat
s s traf fö reläggande
m ed
s trängare
påf
ö ljd än bö ter.
Skyd d st ill syn
Skyd d st ill syn
Bilaga 10
281
Sammanställning av praxis gällande brottslighetens art
I denna bilaga redovisas praxis – uppdelat i brottstyper – där frågan om brottsligheten art har behandlats vid påföljdsvalet. I de flesta av fallen har brottslighetens art motiverat fängelse eller en strängare påföljd än vad som annars hade valts. I några fall har frågan om brottslighetens art behandlats uttryckligen varvid slutsatsen blivit att den inte ska utgöra en omständighet av betydelse för påföljdsvalet.
Brottslighetens art anförs i praxis ofta som skäl för fängelse i fall där redan straffvärdet är så högt att det redan på den grunden kan anses föreligga en presumtion för fängelse. I denna redogörelse anges i första hand rättsfall där brottet inte varit så allvarligt att straffvärdet ensamt inneburit en presumtion för fängelse, dvs. i första hand brott med straffvärde understigande ett års fängelse.
Av störst intresse är de fall där Högsta domstolen har behandlat frågan om brottslighetens art. För att belysa praxis ytterligare har det även tagits med refererade och även orefererade rättsfall från hovrätterna.
Sammanställningen gör inte anspråk på att vara fullständig.
Bilaga 10 SOU 2012:34
282
Brottsbalksbrotten
Brott mot liv och hälsa
Misshandel, 3kap. 5 §
NJA 1990 s. 84 I
NJA 1990 s. 84 II
NJA 2000 s. 17 III
Vållande till annans död, 3 kap. 7 §
Framkallande av fara för annan, 3 kap. 9 §
Brott mot frihet och frid
Olaga frihetsberövande, 4 kap. 2 §
Bilaga 10
283
Olaga tvång, 4 kap. 4 §
Grov kvinnofridskränkning/grov fridskränkning, 4 kap. 4 a §
Olaga hot, 4 kap. 5 §
RH 1997 (kortreferat av tolv domar)
Hemfridsbrott och olaga intrång, grovt brott, 4 kap. 6 §
Sexualbrott
Sexuellt utnyttjande av barn, 6 kap. 5 §
Sexuellt övergrepp mot barn, 6 kap. 6 §
Utnyttjande av barn för sexuell posering, 6 kap. 8 §
Bilaga 10 SOU 2012:34
284
Sexuellt ofredande, 6 kap. 10 §
Brott mot familj
Egenmäktighet med barn, 7 kap. 4 §
Tillgreppsbrott
Stöld 8 kap. 1 §
Grov stöld 8 kap. 4 §
Rån, 8 kap, 5 §
Bilaga 10
285
Bedrägeribrott
Bedrägeri och grovt bedrägeri, 9 kap. 1 och 2 §§
Förskingringsbrott
Förskingring och grov förskingring, 10 kap. 1 och 2 §§
Brott mot borgenärer m.m.
Oredlighet mot borgenär, 11 kap. 1 §
Göta hovrätts dom den 23 september 2002 i mål B 557-01
Svea hovrätts dom den 29 april 2004 i mål B 5232-03
Försvårande av konkurs eller exekutiv försäljning, 11 kap. 2 §
Göta hovrätts dom den 22 mars 2007 i mål B 2707-06
Bokföringsbrott, 11 kap. 5 §
Bilaga 10 SOU 2012:34
286
Skadegörelsebrott
Skadegörelse och grov skadegörelse, 12 kap. 1 och 3 §§
RH 1981:64 (64:81)
Förfalskningsbrott
Urkundsförfalskning och brukande av falsk urkund, 14 kap. 1–3 och 9 §§
Mened m.m.
Mened och osann partsutsaga, 15 kap. 1–3 §§
Falsk angivelse och falsk tillvitelse, 15 kap. 6 och 7 §§
Missbruk av urkund, grovt brott, 15 kap. 12 §
Bilaga 10
287
Brott mot allmän ordning
Upplopp och våldsamt upplopp, 16 kap. 1–2 §§
NJA 2002 s. 533 II
Uppvigling, 16 kap. 5 §
Svea hovrätts dom den 21 november 2001, DB 142
Hets mot folkgrupp, 16 kap. 8 §
Barnpornografibrott och grovt barnpornografibrott, 16 kap. 10 a §
Djurplågeri 16 kap. 13 §
Bilaga 10 SOU 2012:34
288
Brott mot allmän verksamhet
Våld och hot mot tjänsteman, 17 kap. 1 §
Bestickning och mutbrott, 17 kap. 7 § och 20 kap. 2 §
Övergrepp i rättssak, 17 kap. 10 §
Hovrättens för Västra Sverige dom 2005-08-26 i mål B 4505-04
Specialstraffrätt
Trafikbrott
Grov vårdslöshet i trafik, 1 § trafikbrottslagen (1951:649)
Grovt rattfylleri, 4 a § trafikbrottslagen
NJA 2000 s. 17 I och II
Bilaga 10
289
Miljöbrott , 29 kap. 1 § miljöbalken
Hovrättens för nedre Norrland dom 2008-06-04 i mål B 714-06
Narkotikabrott och narkotikasmuggling, 1 § narkotikastrafflagen (1964:68) och 6 § lagen ( 2000:1225 ) om straff för smuggling
NJA 1995 s. 89 I och II
Skattebrott och grovt skattebrott, 2 och 4 § skattebrottslagen (1971:69)
Vapenbrott, 9 kap. 1 § vapenlagen (1996:67)
I RH 1996 och RH 2004 finns ett antal kortreferat av hovrättsdomar gällande vapenbrott
Bilaga 10 SOU 2012:34
290
Jaktbrott och jakthäleri, 44 och 46 §§ jaktlagen (1987:259)
Brott mot utlänningslagen (2005:716)
Olovlig vistelse i riket, 20 kap. 2 § utlänningslagen
RH 1995 innehåller 58 hovrättsdomar avseende utvisning som i många fall berör olovlig vistelse i riket (numera 20 kap. 2 § utlänningslagen)
Människosmuggling, 20 kap. 8 § utlänningslagen
Brott mot alkohollagen , olovlig tillverkning och försäljning, 1 och 2 §§ alkohollagen (1994:1738)
Svea hovrätts dom 2009-10-20 i mål B 4232-09
Bilaga 10
291
Hovrättens över Skåne och Blekinge dom 2004-04-01i mål B
2480-03
Svea hovrätts dom 2004-05-17 i mål B 7252-03 och 315-04
Hovrättens för Nedre Norrland dom 2011-10-03 i mål B 479-11
Brott mot lagen om totalförsvarsplikt, 10 kap. 2 § lagen ( 1994:1809 ) om totalförsvarsplikt
NJA 1989 s. 847 I och II
Svea hovrätts dom 2005-03-15 i mål B 1079-05
Grovt insiderbrott, 2 § lagen ( 2005:377 ) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument
Brott mot upphovsrättslagen , 53 § upphovsrättslagen (1960:729)
Svea hovrätts dom 2010-11-17 i mål B 422-09
Bilaga 11
Ungdomsbrottslighetens utveckling
sedan mitten av 1990-talet
Promemoria författad
av David Shannon och Sven Granath
vid Brottsförebyggande rådet
Bilaga 11
295
Ungdomsbrottslighetens utveckling sedan mitten av 1990-talet
Inledning
I detta PM presenteras en överblick över ungdomsbrottslighetens utveckling i Sverige med huvudfokus på perioden sedan mitten av 1990-talet. Samtidigt sätts den senaste tidens utveckling i ett bredare sammanhang, dels genom en kort redogörelse för ungdomsbrottslighetens utveckling i Europa fram till 1990-talet, dels genom en beskrivning av utvecklingen sedan mitten av 1990-talet i några andra europeiska länder: Finland, Danmark, Holland respektive England och Wales.
Begreppet ”ungdomsbrottslighetens utveckling” döljer ett komplext fenomen
Det bör redan inledningsvis nämnas att termen ”ungdomsbrottslighetens utveckling”, trots att den används mycket flitigt såväl i forskningen som i den kriminalpolitiska debatten, är långt ifrån oproblematisk. Dels handlar det om att begreppet ”ungdom” i sig är svårdefinierat (se till exempel Estrada och Flyghed 2007). Men det handlar också om att termen kan ge sken av att de många typer av olagligt beteende som ungdomar i varierande grad deltar i följer en uniform utveckling över tid. Detta är en problematisk utgångspunkt då det finns goda anledningar att anta att utvecklingen för olika typer av brott åtminstone till viss del styrs av olika faktorer (von Hofer 2008, Blumstein och Rosenfeld 2008). Det är till exempel sannolikt att våldsbrottslighetens utveckling i samhället styrs av delvis andra faktorer än utvecklingen av stöldbrottsligheten. Bland annat är de typer av situationella faktorer som påverkar våldsbrottslighetens omfattning – exempelvis alkoholkonsumtions-
Bilaga 11 SOU 2012:34
296
mönster, hur många som deltar i nöjeslivet – annorlunda jämfört med de faktorer som påverkar stöldnivån, till exempel utbudet av lämpliga objekt, satsningar på stöldskyddsåtgärder med mera. En ökande trend i den ena typen av brottsligt beteende bland ungdomar behöver därmed inte innebära att samhället samtidigt upplever en ökande trend i den andra och vice versa. Vidare kan utvecklingstrender för olika underkategorier av vålds- och stöldbrott, till exempel bilstölder respektive bostadsinbrott eller våld i hemmet respektive våld i samband med idrottsevenemang, också se olika ut under samma period. Detsamma gäller för utvecklingen hos olika grupper av ungdomar respektive av ungdomar på olika geografiska områden (jämför Stevens 2009).
Det är därför viktigt att ha som utgångspunkt att det som kan redovisas i en översiktlig genomgång som denna är en grovt förenklad bild av ungdomsbrottslighetens utveckling. Samtidigt är det värt att redan inledningsvis nämna att det, även när det är en förenklad bild som redovisas, ändå finns många svårigheter när uppgifter om brottslighetens utveckling ska tolkas. Brottsligheten är till sin natur ett dolt fenomen och alla försök att närma sig den faktiska brottsligheten med olika mätmetoder är bristfälliga, om än i varierande mån. Inte sällan kan olika källor visa olika bilder, varför det alltid uppstår svåra övervägningar och tolkningsproblem när man försöker komma fram till en bedömning av hur den faktiska ungdomsbrottsligheten har utvecklats över tid.
Disposition
PM:et är disponerat enligt följande. Detta inledande kapitel fortsätter med en sammanfattning av några centrala kunskaper om ungdomsbrottsligheten i form av sex påståenden. I nästa kapitel beskrivs de olika källor som har använts och som i dag används inom forskningen för att förbättra våra kunskaper om ungdomsbrottsligheten och dess utveckling över tid. Som en bakgrund till redovisningen av den senaste tidens utveckling i den svenska ungdomsbrottsligheten presenterar kapitel tre dels resultat från forskning om ungdomsbrottslighetens utveckling i Sverige och Europa mellan 1950-talet och mitten av 1990-talet, dels en bild över ungdomsbrottslighetens utveckling under de senaste femton åren i fyra europeiska länder: Danmark, Finland, Holland samt England och Wales. PM:ets fjärde kapitel innehåller en sammanfattande redovis-
Bilaga 11
297
ning av svenska data om ungdomsbrottslighetens utveckling mellan 1995 och de sista åren av 00-talet. Det kapitlet knyter också tillbaka till huvuddragen från den internationella genomgången i kapitel 3.
Sex påståenden om ungdomsbrottsligheten
Även om det är ungdomsbrottslighetens utveckling som är huvudfokus för detta PM skulle det vara försumligt att inte kort nämna några av de mest centrala mönster som kännetecknar ungdomars delaktighet i brott. Följande sex påståenden om ungdomsbrottsligheten har relativt länge varit mer eller mindre oomstridda inom forskningen.
Många begår något eller några brott under ungdomsåren
Det har länge rått samstämmighet om att ungdomsåren innebär en tydlig topp i brottsaktivitet (Barbaret m.fl. 2004, Estrada och Granath 2008). De flesta individer begår minst något eller några brott under ungdomsåren (Sarnecki 1993, 2009, Muncie 2004).
De flesta som begår brott slutar med kriminalitet redan som ungdomar
Forskningen visar också väldigt tydligt att ungdomsbrottsligheten präglas av en starkt episodisk karaktär (von Hofer 2007). Det innebär att de allra flesta av de ungdomar som begår brott gör det under en kortare period, för att sedan sluta och leva ett välanpassat liv som vuxna. Endast en relativt liten andel fortsätter att begå brott i vuxen ålder (jämför Brå 2009a).
De flesta av ungdomarnas brott är lindriga
Även om många ungdomar begår brott någon gång under ungdomsåren är det relativt få ungdomar som begår grova brott. De flesta av de brott som ungdomar begår är av lindrig art (von Hofer 2007), exempelvis mindre grova skadegörelse- och stöldbrott (företrädesvis i butik eller från hemmet eller skolan). Det är betydligt mer sällsynt att ungdomar begår grövre stölder eller
Bilaga 11 SOU 2012:34
298
våldsbrott. Det innebär att även ungdomsbrottslighetens utveckling över tid domineras av de mindre grova brotten, i första hand stöld (von Hofer 2008). Förändringar över tid i de mindre vanliga brottstyperna, som våldsbrotten, kan därför skymmas i redovisningar som fokuserar på brottsutvecklingen totalt sett. I den mån man vill kunna uttala sig om våldsutvecklingen bland ungdomar är det således viktigt att man redovisar tillgängliga indikatorer över våldsbrottsligheten separat (t.ex. Estrada 1998).
Pojkar begår brott oftare än flickor
Delaktighet i brott varierar med åldern på ungefär samma sätt för både pojkar och flickor, men graden av brottsdelaktighet är lägre för flickor i samtliga åldrar (Pople och Smith 2010). Den samlade forskningen visar också att skillnaderna mellan pojkars och flickors delaktighet i brott är större ju grövre brottslighet det är frågan om (Estrada och Granath 2008). Dessutom utgör flickor en betydligt mindre andel av gruppen som begår många brott än de gör av gruppen som begår färre (ibid.).
Ungdomar begår oftast brott mot andra ungdomar
Ungdomar är inte bara den grupp i befolkningen som uppvisar de högsta nivåerna av delaktighet i brott, utan är även den grupp som är klart mest utsatt för stölder och våldsbrott (Estrada och Granath 2008). Inte minst beror det här förhållandet på att de brott som begås av ungdomar oftast tenderar att drabba andra ungdomar (Estrada 1999, Sarnecki 2001, Granath 2007).
Riskfaktorerna för brott är många, ojämnt fördelade och svårpåverkade av barn och ungdomar själva
Forskningen visar att det finns en mängd riskfaktorer förknippade med ungdomars delaktighet i brottsligt beteende. Även när det gäller risken för fortsatt och långvarig kriminalitet åberopas många olika faktorer i forskningen. Det beror på att barn och ungdomar utvecklas i samspel mellan en rad olika sociala sammanhang – bland annat familjen, skolan, närsamhället, kamratkretsen – som alla påverkar varandra (Turner 2001, Ferrer-Wreder m.fl. 2005,
Bilaga 11
299
Brå 2009a). Riskfaktorer för en kriminell utveckling förknippas med alla dessa sociala sammanhang samt även med individen själv.
Det finns samtidigt en mycket hög grad av överensstämmelse i forskningsresultaten om vilka faktorer som innebär en förhöjd risk för kriminalitet (Farrington 2009). Det handlar bland annat om neurofysiologiska problem, impulsivitet eller en dålig problemlösningsförmåga hos individen själv, inkonsekventa eller alltför stränga uppfostringsmetoder, dåliga relationer mellan föräldrar och barn, brott eller missbruk hos föräldrar, dålig anknytning till skolan, en dålig skolmiljö eller skolmisslyckande eller att man bor i ett socialt utsatt område (Loeber och Farrington 1998, Ferrer-Wreder m.fl. 2005, Andershed och Andershed 2005).
Vidare gäller att ju fler riskfaktorer desto större risk för brott (Wikström och Butterworth 2006, Loeber m.fl. 2008). Det gäller även risken att fortsätta med brott in i vuxen ålder. Forskning visar dessutom att risken är som störst för dem som på grund av vissa tidiga neurofysiologiska och temperamentsmässiga problem visar tecken på anpassningsproblem redan under förskoletiden (t.ex. Moffitt 1993, jämför Brå 2009a). Sambandet mellan en hög anhopning av riskfaktorer för kriminalitet och en långvarig kriminell karriär är långt ifrån hundraprocentigt. Det är således många högriskbarn och högriskungdomar som inte utvecklar en så kallad vanekriminell livsstil (t.ex. Stattin 1996). Men sambandet är också asymmetriskt. Även om många med en relativt hög risk för kriminalitet inte blir kriminella, så har de flesta av dem som hamnar i bestående kriminalitet en hög ansamling av de riskfaktorer för kriminalitet som identifierats i forskningen (Mullins m.fl. 2005, se vidare Brå 2010a).
Det kan noteras att de allra flesta av de riskfaktorer för ungdomskriminalitet som åberopas i forskningen handlar om saker som barn och ungdomar endast har mycket begränsade möjligheter att påverka själva. Man väljer varken sina föräldrar eller sina neurofysiologiska förutsättningar. Som barn har man väldigt lite att säga till om när det gäller vilka uppfostringsmetoder ens föräldrar väljer att lita sig till, vilken skola man ska gå i eller i vilket område man ska bo. Många av de uppmärksammade riskfaktorerna för brott, och i synnerhet de som inträffar i tidig ålder och som innebär en förhöjd risk för allvarlig kriminalitet, kan därmed snarast betraktas i termer av ett nitlott i ”livets lotteri”.
Bilaga 11 SOU 2012:34
300
Kunskapskällor om ungdomsbrottslighetens utveckling
De ovan beskrivna grundkunskaperna om ungdomsbrottsligheten är som konstaterat numera väletablerade inom den kriminologiska forskningen. För att kunna bidra med en bild av ungdomsbrottslighetens utveckling under de senaste åren, i synnerhet i ett internationellt perspektiv, är det dock viktigt att först presentera och problematisera de olika typer av kunskapskällor som finns att tillgå om brottsmönster bland ungdomar. Hur vet vi det vi tror oss veta om ungdomsbrottsligheten?
Kriminalstatistiken
Fram till mitten av 1900-talet fanns få kunskapskällor om ungdomsbrottslighetens övergripande struktur och utveckling. Under stora delar av förra seklet fick forskningen mer eller mindre uteslutande lita till den officiella kriminalstatistiken (Coleman och Moynihan 1994, Pople och Smith 2010). Statistiken bygger på registrering av de brott som kommer till rättsväsendets kännedom, och i förlängning på de rättsliga aktörernas dokumentering av hur dessa brottsfall hanteras inom rättskedjan. Det innebär att det finns flera selektionsprocesser som ligger mellan den faktiska brottsligheten och de uppgifter som redovisas i kriminalstatistiken. På grund av dessa selektionsmekanismer är den officiella statistiken som mått på brottsligheten behäftad med ett flertal allvarliga felkällor (Coleman och Moynihan 1996, Sarnecki 2009). Det handlar bland annat om att det bara är en bråkdel av den faktiska brottsligheten som upptäcks, anmäls och registreras av polisen (Brå 2006). Vidare är det välkänt att såväl upptäcktsrisken som anmälningsbenägenheten och sannolikheten för personuppklaring varierar mellan olika typer av brott (Coleman och Moynihan 1996, Sarnecki 2009).
Hur dessa olika felkällor påverkar statistiken förändras också över tid. Forskning har visat att det bland annat beror på effekten av förändringar i hur stora resurser polisen och andra myndigheter satsar på olika brottstyper eller grupper av lagöverträdare (Brå 2006, Sarnecki 2009), förändringar i polisens spanings- och registreringsbeteenden (Pople och Smith 2010, Brå 2009b), förändringar i allmänhetens syn på hur klandervärda olika beteenden anses vara (Tonry och Biljeveld 2007, Stevens 2009) samt förändringar i lagstiftningen eller förskjutningar i rättsväsendets rubriceringspraxis
Bilaga 11
301
(Rosenfeld 2007, Granath 2007). Dessa faktorer skapar särskilda problem då man använder kriminalstatistiken som indikator på förändringar i brottsnivån över tid.
Nyare kunskapskällor: självrapport- och offerundersökningar
Bland annat i syfte att få en bild av brottsmönster som inte är behäftad med de felkällor som kännetecknar den officiella statistiken, började den kriminologiska forskningen kring mitten av 1900talet att leta efter alternativa mätmetoder. Det första stora genombrottet kom då man utvecklade den så kallade självrapportmetoden i USA.
Självrapportundersökningar
Självrapportundersökningar går ut på att man med hjälp av enkäter frågar ett urval av människor vilka olika typer av brottsliga handlingar som de begått under en viss tidsperiod, till exempel under året före undersökningstillfället (Thornberry och Krohn 2000, Brå 2010a). Metoden användes för första gången i USA på 1940-talet, och under andra hälften av 1900-talet kom den att utnyttjas allt oftare som ett sätt att samla information om i synnerhet ungdomars brottsmönster. Till den nya metodens viktigaste resultat hör den tidigare nämnda insikten att någon grad av delaktighet i olagligt beteende egentligen är att betrakta som mer eller mindre normalt under ungdomsåren, samtidigt som det är mycket mindre vanligt med delaktighet i grövre kriminalitet (t.ex. Sarnecki 2009, Aebi 2009, Kivivuori 2009).
Även självrapportmetoden är emellertid behäftad med ett antal problem, och inte heller den kan anses ge en helt korrekt bild av de tillfrågades brottslighet. Bland de felkällor som ofta diskuteras är så kallad över- respektive underrapportering, där de tillfrågade av olika anledningar överskattar eller underskatter hur många brottsliga handlingar de begått under den period som undersökningen avser (Elliot och Huizinga 1989).
En annan viktig felkälla som forskningen uppmärksammat har att göra med den typ av urval som ofta används i självrapportundersökningar bland ungdomar, nämligen unga som går i skolan (Cernkovich och Giordano 1985, Kivivuori och Salmi 2009). Bland annat
Bilaga 11 SOU 2012:34
302
menar forskare att de allra mest kriminellt belastade ungdomarna inte kommer med i urvalen för skolbaserade undersökningar, eftersom de antingen över huvud taget inte går i skolan eller utbildas i särskilda skolor, till exempel på ungdomshem eller andra institutioner för unga lagöverträdare (t.ex. Hagan och McCarthy 1999, Shannon 2006). Det innebär problem för självrapportundersökningars möjligheter att fånga upp den allra grövsta delen av ungdomsbrottsligheten (Aebi 2009).
Ett problem med att använda självrapportstudier för att följa brottsutvecklingen är att det har varit ovanligt med längre tidsserier av data, i synnerhet på nationell nivå. En fortfarande relativt ny utveckling är emellertid att flera länder, inklusive Sverige sedan mitten av 1990-talet, har börjat med upprepade självrapportundersökningar som ställer samma frågor med några års mellanrum till riksrepresentativa urval av ungdomar. Ett bra exempel är Brottsförebyggande rådets Skolundersökning om brott (SUB) som har samlat in uppgifter om delaktighet i ett stort antal olika brottsliga beteenden bland ungdomar i skolans årskurs nio vid sju tillfällen mellan 1995 och 2008 (Brå 2010a). En liknande självrapportserie finns i Finland (Kivivuori 2006, 2009, Salmi 2009a,b).
Forskare har ibland varit kritiska mot användandet av självrapportundersökningar som en indikator på brottslighetens utveckling på grund av att undersökningarna oftast bara redovisar så kallade prevalensskattningar (Pople och Smith 2010). Det innebär att man ofta redovisar hur stor andel av en ungdomskull som begått olika typer av brott under ett visst år, men inte hur många brott av de olika typerna som ungdomar uppger sig ha begått. Det kan innebära att bilden av en minskande eller ökande andel ungdomar som begått brott över tid teoretiskt sett kan dölja den motsatta utvecklingen i antalet brott som har begåtts av gruppen ungdomar – till exempel om det med tiden blir allt fler ungdomar som begår väldigt många respektive väldigt få brott. Analyser av insamlade data från den svenska SUB:en visar att andelen ungdomar som begått många respektive inga eller endast ett fåtal brott har följt samma utvecklingslinjer som prevalensmåtten ända sedan 1995 (Brå 2010a). Samtidigt kan man med utgångspunkt i det insamlade materialet från SUB inte säga någonting om hur utvecklingen sett ut bland dem som inte deltagit i undersökningen. Som har framgått ovan kan detta bortfall förmodas innehålla en förhållandevis stor andel av de mest kriminellt belastade ungdomarna.
Bilaga 11
303
Det finns naturligtvis andra problem som ska tas i beaktande då man använder självrapportdata för att följa ungdomars brottsmönster över tid, till exempel förändringar i bortfallet, men överlag menar forskare att självrapportundersökningar ger förhållandevis tillförlitliga resultat (Junger-Tas och Marshall 1999, Torangeau och Mcneely 2003). Det kvarstår en befogad oro över metodens möjligheter att fånga upp de allra grövsta brotten som begås av ungdomar, men självrapportundersökningar anses som särskilt lämpliga för att undersöka brottsmönster bland det stora flertalet ungdomar i befolkningen. Metoden har därför sedan senare delen av 1900-talet kommit att användas mycket flitigt i många europeiska länder. Den har bidragit med många viktiga insikter om ungdomsbrottsligheten (Ring 1999, Aebi 2009) och har, åtminstone i en del länder, kommit att spela en allt viktigare roll som underlag för de delar av kriminalpolitiken som fokuserar på ungdomar (Aebi 2009, Kivivuori 2009).
Offerundersökningar
Så kallade offerundersökningar är också från början en amerikansk uppfinning. Metoden utvecklades på uppdrag av den amerikanska regeringen, som ville ha ett alternativt mått på den faktiska brottsligheten som var oberoende av men samtidigt jämförbart med den officiella kriminalstatistiken (Coleman och Moynihan 1996, Zauberman 2008). Den första riksrepresentativa offerundersökningen genomfördes i USA i början av 1970-talet, och metoden spred sig snabbt till Europa (Coleman och Moynihan 1996). Återigen går metoden ut på att ställa frågor till ett urval av den relevanta undersökningspopulationen, men i det här fallet handlar frågorna om huruvida de tillfrågade varit utsatta för olika typer av brott.
I Sverige finns offerundersökningsserier sedan 1978 i form av data från SCB:s levnadsundersökningar (ULF) och sedan 1995 från SUB, som också ställer frågor om niondeklassarnas utsatthet för olika brottstyper. Sedan år 2006 finns också Brå:s Nationella Trygghetsundersökning (NTU) som ställer frågor om bland annat trygghet och utsatthet för brott till ett urval av befolkningen i åldrarna 16–79 år (Brå 2010b).
På samma sätt som med självrapportundersökningar är uppgifter från offerundersökningar behäftade med problem som beror på över- respektive underrapportering. Ett särskilt problem som har
Bilaga 11 SOU 2012:34
304
uppmärksammats av forskare är att offerundersökningar är mindre bra på att fånga upp vissa känsliga typer av utsatthet, till exempel våldtäkt eller våld inom familjen, jämfört med utsatthet för mindre integritetskränkande brottstyper, som olika former av egendomsbrott (Ekström 2008). Tidsserierna från offerundersökningar kan också påverkas av förändringar i uppfattningar hos olika delar av befolkningen om vad som ska anses som brottsligt, och tidsserier över just våldsbrottsligheten tycks vara särskilt känsliga i detta avseende (Balvig och Kyvsgaard 2006, Estrada 2006, Estrada m.fl. 2010). Vidare kan inte offerundersökningar mäta till exempel narkotikabrott eller andra brottstyper där det inte finns ett identifierbart offer (Barberet m.fl. 2004). Och eftersom frågorna oftast ställs till privatpersoner, fångar offerundersökningar sällan upp de brott som begås mot företag – till exempel butiksstölder.
Ett problem som uppstår när offerundersökningar används som en indikator på delaktighet i brott bland ungdomar är att det ofta saknas information om vem som begått de brott som de svarande blivit utsatta för. Forskare har ofta kommit runt det här problemet genom att dra nytta av det tidigare nämnda faktum att de brott som ungdomar utsätts för oftast begås av andra ungdomar. Det innebär att utsatthet för brott bland ungdomar även kan betraktas som en indikator på delaktighet i brott inom samma del av befolkningen (Pfeiffer 1998, jämför Sarnecki och Estrada 2008). Dock finns inte alltid resultat från offerundersökningar redovisade efter de svarandes ålder. Många rikstäckande offerundersökningar ställer exempelvis frågor om utsatthet för egendomsbrottsligheten på hushållsnivån, vilket innebär att det ofta inte går att uttala sig om utsattheten för exempelvis stölder som specifikt rör ungdomar. Även när det gäller utsatthet för brott mot person, till exempel hot eller misshandel, redovisas resultaten inte alltid på ett sätt som gör det möjligt att beskriva just ungdomarnas utsatthet.
Viktigt att ta hänsyn till flera mått på brottslighetens utveckling
Sammanfattningsvis var man fram till senare delen av 1900-talet tvungen att lita sig till den ofta problematiska officiella kriminalstatistiken vid försök att analysera brottsutvecklingen, eftersom det saknades alternativa indikatorer. Under de senaste 50 åren har dock stora framsteg gjorts på området (Coleman och Moynihan 1996, Sarnecki 2009). Det handlar i första hand om att man utvecklat
Bilaga 11
305
både självrapport- och offerundersökningsmetodiken, men också om att den kriminologiska forskningen numera också börjat använda data från vårdsektorn som en indikator på våldsutvecklingen (t.ex. Estrada 2005, 2006, Brå 2007).
I dag är forskare överens om vikten av att i möjligaste mån ta hänsyn till de alternativa kunskapskällor som finns att tillgå. Det gäller i synnerhet när analysen handlar om en relativt kort tidsperiod. I den mån de bilder över brottsutvecklingen som man får fram med utgångspunkt i kriminalstatistiken respektive andra indikatorer stämmer överens, blir tolkningar ofta relativt oproblematiska. Men när det uppstår konflikter mellan de olika källorna är det viktigt att ta hänsyn till vilka brottstyper som konflikterna avser och att tolka resultaten med utgångspunkt i den kunskap som finns om de olika mätmetodernas felkällor samt eventuell kompletterande forskning som finns på området.
Trendbedömningar svårare i ett kortsiktigt perspektiv
En sista svårighet som bör nämnas i samband med försök att redovisa en bild över brottsutvecklingen är att det, oavsett vilka indikatorer som används, i stort sett alltid finns tillfälliga variationer kring de mer långsiktiga utvecklingstrenderna i brottsligheten. När fokus riktas mot brottsutvecklingen över en längre tidsperiod kan huvudtrenden oftast relativt enkelt urskiljas trots dessa tillfälliga variationer. Över en kortare tidsperiod finns det dock större risker att tillfälliga avvikelser kan spela ett spratt när man bedömer hur utvecklingen ska tolkas. Det gäller i synnerhet om man skulle råka få avvikelser i början eller slutet av den studerade perioden. En ovanligt hög eller låg brottsnivå i början eller slutet av en period kan innebära risk för en felaktig tolkning av att brottsnivån har sjunkit respektive ökat. När den studerade perioden dessutom sträcker sig nära den dag som i dag är, blir det mer eller mindre omöjligt att uttala sig om huruvida eventuella förändringar som visar sig i de allra senaste årens mätningar handlar om trendbrott eller om tillfälliga avvikelser.
Bilaga 11 SOU 2012:34
306
Ungdomsbrottslighetens utveckling i ett europeiskt perspektiv
Forskare är överens om att ungdomsbrottsligheten ökade markant i omfattning under en längre tid efter andra världskrigets slut samt att i stort sett samtliga västländer uppvisar en liknande utveckling (t.ex. Estrada 1998, Stevens 2009). Från och med 1970-talet började dock olika västländer visa tecken på en brytning i den stadigt ökande trenden, samtidigt som nya datakällor om brottsligheten i form av offer- och självrapportundersökningar möjliggjorde mer nyanserade analyser av den fortsatta utvecklingen i stöld- respektive våldsbrottsligheten.
Som en bakgrund till redovisningen av den senaste tidens utveckling i den svenska ungdomsbrottsligheten presenteras i detta kapitel först huvudresultaten från forskning som beskriver ungdomsbrottslighetens utveckling i Europa fram till mitten av 1990talet. Därefter ges en uppdaterad bild över ungdomsbrottslighetens utveckling sedan mitten av 1990-talet i fyra europeiska länder där det enligt bedömningar finns en relativt god tillgång till olika mått på ungdomars brottslighet.
Utvecklingen i Europa fram till mitten av 1990-talet
För perioden fram till och med mitten av 1990-talet finns två stora internationella studier som har beskrivit ungdomsbrottslighetens utveckling i Europa utifrån en komparativ ansats (Estrada 1998, 1999, Pfeiffer 1998). Båda studierna beskriver utvecklingen i tio europeiska länder och båda bygger på flera brottsindikatorer i den mån sådana har funnits tillgängliga. Fokus för studierna är något olika, då Pfeiffer i första hand riktar sin uppmärksamhet mot våldsbrottsligheten, medan Estrada beskriver såväl våldsutvecklingen som den generella trenden i ungdomsbrottsligheten (som domineras av stöldbrottsligheten). De länder som studeras varierar också något mellan studierna. När det gäller de nordiska länderna ingår Sverige och Danmark i båda studierna, medan utvecklingen för Finland och Norge redovisas enbart i Estradas arbete.
Bilaga 11
307
Ungdomsbrottslighetens generella utveckling
Estradas (1998) studie riktar sitt huvudfokus på att beskriva huruvida den långsiktiga uppåtgående trenden i ungdomsbrottsligheten efter andra världskriget hade brutits i samtliga europeiska länder eller bara i vissa vid tiden för studien.
För de nordiska ländernas del finner Estrada att den tidigare ökande trenden i ungdomsbrottsligheten tydligt mattas av från och med 1970-talet i tre av de fyra studerade länderna (Sverige, Norge och Danmark). Den generella trenden för Finland beskrivs som mer svårtolkad, inte minst på grund av en brist på finska studier som redovisar bilden för perioden 1980–1995.
Estrada finner vidare att de tillgängliga indikatorerna också tyder på en avmattning i den generella trenden i ungdomsbrottsligheten i flera av de övriga europeiska länderna som ingår i studien (Holland, Skottland, Schweiz och Österrike). För Englands och Tysklands del tyder däremot det insamlade materialet snarare på en kontinuerlig ökning i ungdomsbrottsligheten ända fram till mitten av 1990-talet.
Våldsutvecklingen
När det gäller utvecklingen av ungdomsvåldet är det huvudsakligen den senare delen av perioden fram till mitten av 1990-talet som ligger i fokus för såväl Estradas som Pfeiffers studie.
Våldsutvecklingen i de nordiska länderna fram till 1990-talets mitt är enligt Estrada mer svårtydd än den generella brottsutvecklingstrenden. Enligt kriminalstatistiken syntes för Danmark och Sverige tydliga ökningar av misshandelsbrotten bland ungdomar från och med slutet av 1980-talet. Offerundersökningar i både Sverige och Danmark visade dessutom att ungdomar hade upplevt mer våld under första hälften av 1990-talet. Estrada menar att det mesta talade för att det hade skett en ökning av ungdomsvåldet under 1990-talets första hälft i både Danmark och Sverige. I Norge tydde de tillgängliga indikatorerna också på en ökning av ungdomsvåldet under första hälften av 1990-talet, men det saknades belägg för att det skulle ha skett en liknande ökning i Finland.
Av de övriga europeiska länderna som ingick i studien var det enbart i Skottland som Estrada fann en stabil våldsnivå mellan 1980 och mitten av 1990-talet. I England hade det skett en kontinuerlig
Bilaga 11 SOU 2012:34
308
ökning under hela perioden 1980–1995. Data från Holland, Schweiz och Tyskland visade på en liknande utveckling som i Sverige, Danmark och Norge, med ökningar i ungdomsvåldet från och med slutet av 1980-talet.
Resultaten från Pfeiffers (1998) studie om våldsutvecklingen bland ungdomar fram till 1995 är i princip samstämmiga med Estradas. Med utgångspunkt i ett något annorlunda urval av europeiska länder drog Pfeiffer slutsatsen att ungdomsvåldet hade ökat i samtliga undersökta länder från och med andra hälften av 1980talet eller början av 1990-talet, med undantag för England där ökningen börjat tidigare.
Sammanfattningsvis visar studierna att efterkrigstidens kraftigt ökande trend i den totala ungdomsbrottsligheten bröts i de flesta europeiska länder under 1900-talets sista decennier samtidigt som det fanns tecken på en fortsatt ökning i Tyskland och England. För flera länder, inklusive Sverige, visar Estradas studie dessutom att våldsutvecklingen mot slutet av perioden fram till mitten av 1990talet tycks ha skiljt sig från utvecklingen av den totala ungdomsbrottsligheten, med flera tecken på ökningar i ungdomsvåldet åtminstone från och med slutet av 1980-talet.
Det är viktigt att påpeka att Estrada, med utgångspunkt i ett förbättrat datamaterial och ett längre tidsperspektiv, senare har omvärderat sin tolkning av ökningen i ungdomsvåldet under första hälften av 1990-talet (Estrada 2001, 2006). Med utgångspunkt i data från vårdsektorn visar Estrada (2006) bland annat att det tidiga 1990-talets ökning för Sveriges del snarast handlade om en återgång till 1970-talets nivåer, efter en period av minskat våld under 1980talet.
Utvecklingen sedan mitten av 1990-talet i fyra länder
I dagsläget saknas omfattande komparativa studier motsvarande Estradas och Pfeiffers om ungdomsbrottslighetens utveckling sedan mitten av 1990-talet. I det här avsnittet görs ändå ett försök att beskriva ett internationellt sammanhang som den svenska ungdomsbrottslighetens utveckling från och med mitten av1990-talet sedan kan jämföras med. Fyra europeiska länder har valts ut – två nordiska (Finland och Danmark) och två utomnordiska (Holland respektive England och Wales). Valet av dessa länder gjordes efter en bedömning att de har en relativt god tillgång till olika indikato-
Bilaga 11
309
rer om ungdomsbrottslighetens utveckling för den aktuella perioden, utöver den ofta problematiska officiella kriminalstatistiken.
I Finland och Danmark finns resultat från upprepade självrapportundersökningar som avser stora delar av den aktuella perioden. Brå har även haft kontakt med forskare för att få en bild av tillgängligheten av data avseende utvecklingen enligt offerstudier och kriminalstatistiken.
I Holland och Storbritannien har man också genomfört flera riksomfattande självrapportstudier. För Hollands del har de flesta publikationer om ungdomsbrottslighetens utveckling uteslutande getts ut på holländska, men Brå har kunnat ta del av ett antal sammanfattningar på engelska och har även haft kontakt med en forskare på holländska WODC1, som har hjälpt genom att översätta tabeller med centrala siffror till engelska. För England och Wales bygger jämförelsen till stor del på en studie av alldeles färskt datum som gjorts på uppdrag av utredningen Independent Commission on Youth Crime and Antisocial Behaviour. Studien innehåller en genomgång av tillgängliga indikatorer över ungdomsbrottsligheten samt gör en sammanfattande bedömning av utvecklingen fram till 2008.
I den mån de nämnda länderna har publicerat material som redovisar utvecklingen specifikt för ungdomar så används detta. I vissa fall avser dock redovisningen data om utvecklingen för hela befolkningen, då det är de enda uppgifter som finns tillgängliga. Det handlar i första hand om uppgifter från offerundersökningar för Holland respektive England och Wales. Detta är naturligtvis en brist. Vissa forskare har menat, att eftersom delaktighet i brottsligt beteende har en så tydlig topp under de sena tonåren, torde den totala brottslighetens utveckling enligt offerundersökningar ändå kunna användas som en grov indikator på brottsutvecklingsmönstren bland just ungdomar (Stevens 2009). Den här slutsatsen är emellertid inte självklar. I dessa fall framgår därför av texten hur forskare i respektive land har tolkat betydelsen av utvecklingen enligt offerundersökningar i förhållande till andra indikatorer på brottsutvecklingen bland ungdomar.
Avsnittet börjar med att översiktligt redogöra för utvecklingen i Finland och Danmark. Därefter flyttas fokus till situationen i England och Wales respektive Holland. Redovisningen för respektive
1 Forsknings- och dokumentationscentrum, Justitiedepartementet i Holland.
Bilaga 11 SOU 2012:34
310
land börjar med en kort överblick över huvudtrenderna enligt de olika indikatorerna.
Ungdomsbrottslighetens utveckling sedan 1995 i Finland och Danmark
Finland Överblick: Sett till hela perioden sedan 1995 visar självrapportuppgifter från Finland på en minskning i ungdomarnas delaktighet i lindriga egendomsbrott, men en mer stabil nivå av delaktighet i våld. Uppgifter om ungdomars utsatthet för brott uppvisar stabilitet under större delen av perioden, möjligen med en viss uppgång efter mitten av 00talet. Kriminalstatistiken visar delvis olika bilder beroende på ungdomarnas kön och ålder.
Resultaten från de finska självrapportundersökningarna (Salmi 2009a,b) visar att det skedde en successiv minskning i andelen ungdomar som begått stölder och skadegörelse mellan 1995 och 2001. Därefter avstannade minskningen. Minskningen var större bland pojkarna än bland flickorna. Ungdomarnas delaktighet i våld har legat mer stabilt, men det finns tecken på en viss minskning i pojkarnas delaktighet i våld i de två senaste undersökningarna från 2004 och 2008 (Kivivuori 2006, 2009, Salmi 2009a,b, jämför Brå 2010a).
Fram till 2004 års undersökning visar resultaten från Finland en tydlig ökning i andelen ”laglydiga” ungdomar, det vill säga i andelen ungdomar som uppger att det inte begått någon av de brottsliga handlingar som de tillfrågas om i undersökningen. Den här utvecklingen var särskilt tydlig bland pojkarna, där andelen laglydiga ökade från 29 procent år 1995 till 46 procent år 2004, men var mer blygsam bland flickorna (44 respektive 53 procent). Utvecklingen tycks ha avstannat för både pojkar och flickor enligt resultaten från 2008 års undersökning. Resultaten visar också att ungdomar har blivit mer avståndstagande i sina attityder till brottslighet sedan mitten av 1990-talet (Salmi 2009a).
Resultaten om ungdomars utsatthet för brott från samma självrapportserie visar relativt stabila nivåer av utsatthet för stöld och våld mellan 1998 och 2004, följt av en ökning enligt 2008 års mätning. Det är dock för tidigt att säga huruvida denna sista mätning innebär ett trendbrott eller en enstaka avvikelse. Serien visar också
Bilaga 11
311
en svag ökning under perioden 1998–2008 i andelen ungdomar som uppger att de blivit utsatta för hot (Salmi 2009).
Kriminalstatistiken från Statistics Finland för perioden 1995– 2009 visar en minskning i antalet stöldbrott förknippade med misstänkta personer i åldern 15–20 år under i stort sett hela perioden, men en svag ökning bland personer under 15 år. Det har också skett en svag ökning i antalet misshandelsbrott där den misstänkte är under 15 år, åtminstone fram till 2008. Bland 15–17åringar ökade de registrerade misshandelsbrotten fram till år 2000 för att sedan följa en svagt minskande trend fram till 2009. Bland 18–20-åringar fortsatte den ökande trenden fram till 2008, för att sedan minska år 2009.
En sammanfattning av den registrerade brottslighetens utveckling mellan mitten av 1990-talet och mitten av 00-talet av Kivivuori (2006) tyder även här på vissa könsskillnader. Enligt Kivivuori visar statistiken att de registrerade misshandelsbrotten av unga män hade varit stabila under perioden samtidigt som det skett en ökning i antalet registrerade misshandelsbrott av unga kvinnor. Även för stöldbrottsligheten hade utvecklingen enligt den officiella statistiken varit olika för unga kvinnor jämfört med de unga männen. Den registrerade stöldbrottsligheten bland unga män hade minskat starkt under perioden sedan 1995, däremot hade stöldbrottsligheten ökat bland unga kvinnor.
Danmark Överblick: För Danmark visar självrapportuppgifter på en minskning i ungdomarnas delaktighet i lindriga egendomsbrott och en stabil nivå av delaktighet i våld. Uppgifter från offerundersökningar beskriver en minskad utsatthet för stöld, men stabilitet eller en viss ökning i utsatthet för våld beroende på ungdomarnas ålder. Publicerade studier baserade på kriminalstatistiken visar på en minskning under perioden i registrerade egendomsbrott som begås av ungdomar och på en ökning följt av en minskning av ungdomars registrerade våldsbrott.
Utvecklingen enligt självrapportstudier i Danmark påminner om den som beskrivits i Finland. För Danmark finns resultat från undersökningar genomförda år 1989, 1999 och 2005 som omfattade eleverna i kommunala skolor i kommunerna Gladsaxe (en förortskommun till Köpenhamn), Allerød (en kommun på Nordsjælland) samt skolor i vissa landsbygdsdistrikt på Nordjylland (Balvig 2006, jämför Brå 2010a). De danska undersökningarna visar också en ökande andel ”laglydiga” ungdomar mellan 1989 och 2005 samti-
Bilaga 11 SOU 2012:34
312
digt som andelen som begått mindre allvarliga stöldbrott minskat (från 66 procent till 32 procent). Den mindre andel som uppger att de begått grövre stöldbrott (inbrott, bilstöld, rån) har däremot varit stabil under perioden.
Bilden ser lite olika ut för pojkar respektive flickor. Bland pojkarna är ökningen i andelen laglydiga mycket tydlig (från cirka 19 till cirka 39 procent), och det finns en viss minskning under perioden i andelen som uppger att de begått grövre stöldbrott. Bland flickorna är däremot ökningen i andelen laglydiga mindre uttalad (drygt 32 procent i början, drygt 40 procent i slutet av perioden) och det har samtidigt skett en försiktig ökning i andelen som rapporterat delaktighet i grövre stöldbrott, från fyra till drygt fem procent (Balvig 2006, Brå 2010a).
Självrapportuppgifter från Danmark med fokus på utvecklingen av delaktighet i våld finns på nationell nivå bara för åren 1999 och 2005 (se vidare Balvig 2006). Totalt sett tyder siffrorna från dessa undersökningar på stabila nivåer av delaktighet i våldshandlingar, men även här finns tecken på vissa skillnader mellan könen. Andelen pojkar som uppger någon form av delaktighet i våld har minskat något, samtidigt som motsvarande siffror för flickorna tyder på en viss ökning (Balvig 2006).
Offerundersökningar från Danmark för perioden mellan mitten av 1990-talet och 2008 tyder på att utsattheten för stöldbrott har minskat något, åtminstone sedan 2005. Det är i första hand offer i åldern 16–24 år som svarar för de senaste årens minskning (Balvig och Kyvsgaard 2009). De danska offerundersökningarna visar också stabila nivåer av utsatthet för våld mellan perioden 1995– 1996 och perioden 2005–2008 såväl i befolkningen i stort som bland 16–19-åringar. Dock finns tecken på en viss ökning i utsatthet för våld bland 20–24-åringar (ibid.).
En analys av utvecklingen i danska 15–17-åringars registrerade kriminalitet för perioden fram till 2006 (Clausen m.fl. 2009), visar på en successiv minskning i antalet registrerade egendomsbrott som lett till en ”straffrättslig avgörelse”, däremot en ökning i motsvarande antal registrerade våldsbrott. En senare redovisning av utvecklingen för hela 00-talet gjort av det danska justitieministeriets forskningskontor (Justitsminiseriets forskningskontor 2010), visar att ökningen av de registrerade våldsbrotten som begåtts av 15–17-åringar avstannade år 2006 och att det därefter har skett en minskning under perioden 2006–2009. Minskningen anses delvis bero på genomförandet av ett reformarbete inom rättsväsendet,
Bilaga 11
313
som bland annat påverkat genomströmningstider på ett negativt sätt (ibid.).
Sedan 1995 har flickornas andel av den registrerade brottsligheten totalt sett ökat något. Det beror dock i första hand på den minskning som skett under perioden i de unga danska männens registrerade kriminalitet (Clausen m.fl. 2008, Justitsministeriets forskningskontor 2010).
Ungdomsbrottslighetens utveckling sedan 1995 i England och Wales respektive Holland
England och Wales Överblick: På det hela taget visar uppgifter från självrapportundersökninger för England och Wales på en stabil nivå av ungdomars delaktighet i brott under perioden sedan 1995. Uppgifter om utsatthet för brott finns publicerade för hela befolkningen, och dessa visar på minskningar i utsatthet för såväl stöld som våld under hela den aktuella perioden. Kriminalstatistiken visar att antalet lagförda ungdomar först minskade kraftigt mellan 1995 och 2003 för att sedan öka fram till 2007. Ökningen följdes av en ny kraftig minskning mellan 2007 och 2008.
Självrapportdata från England och Wales finns i form av tre olika undersökningar. Youth Lifestyles Survey, som genomfördes för första gången 1992/93 och upprepades 1998/99, Offending Crime and Justice Survey, som genomfördes vid fyra tillfällen mellan 2003 och 2006, samt MORI Youth Survey, som genomförts på uppdrag av Youth Justice Board (YJB) vid sex olika tillfällen mellan 2000 och 2008 (Pople and Smith 2010).
Under 1990-talet visar resultaten från Youth Lifestyles Survey en ökning av andelen ungdomar i 14–17 års ålder som uppgav delaktighet i brott, samtidigt som det skedde en minskning bland 18–25-åringarna (Flood Page m.fl. 2000).
Offending Crime and Justice Survey hittade inga statistiskt säkerställda skillnader i ungdomars delaktighet i brott under undersökningsåren 2003–2006 (Roe och Ash 2008). Det gäller för delaktighet i såväl egendomsbrott som våldsbrott. MORI Youth Survey noterade en viss ökning mellan 2000 och 2005 i andelen som uppgav delaktighet i brott, men detta följdes av en minskning under perioden 2005–2008 (YJB 2009). Utifrån YJB-rapporten (2009) går det däremot inte att uttala sig om huruvida det skett en ökning eller minskning under perioden 2000–2008 i stöld- respektive våldsbrottsligheten som övergripande brottskategorier.
Bilaga 11 SOU 2012:34
314
Sammanfattningsvis menar Pople och Smith (2010) att de tillgängliga data från självrapportundersökningar tyder på att det sedan början av 1990-talet skett bara mindre eller inga förändringar i andelen ungdomar som begått brott i England och Wales.
Resultaten från den riksomfattande offerundersökningen British Crime Survey (BCS), som har genomförts sedan 1982, visar att befolkningens utsatthet för både egendomsbrott och våldsbrott ökade i England och Wales fram till 1995 för att sedan minska successivt ända fram till 2009/10 (Pople och Smith 2010, Flatley m.fl. 2010).
Sedan 2005/06 har BCS ställt frågor till våldsutsatta om gärningsmannens ålder. Under perioden 2005–2010 har det totala antalet våldsbrott rapporterat i BCS minskat med elva procent, samtidigt som andelen våldsbrott som begåtts av personer i åldern 16–24 år har ökat något, från 50 till 53 procent (Flatley m.fl. 2010). Sammantaget visar BCS data för de senaste fem åren på en minskning med några procentenheter i antalet våldsbrott begångna av 16– 24-åringar.
Statistik från England och Wales visar att antalet lagförda ungdomar minskade ganska kraftigt mellan 1995 och 2003 för att sedan öka nästan lika kraftigt mellan 2003 och 2007 – en ökning med cirka 20 procent under dessa fyra år (Nacro 2008). Forskare menar dock att ökningen beror på nya verksamhetsmål som regeringen satte upp för polisen. Det handlade om ett policyinitiativ med syfte att minska vad som beskrevs som ett ”rättviseglapp” mellan antalet anmälda brott och antalet brott som ledde till lagföring. Det resulterade i en ökning i lagföringar som dock enligt forskningen inte kan förklaras av att det har skett en ökning i polisens uppklaring av brott (jämför Flatley m.fl. 2010). I stället beror den ökade lagföringsfrekvensen på att polisen, för att uppfylla de uppsatta målen, började lagföra ungdomar för mindre grova lagöverträdelser som tidigare skulle ha resulterat i en informell reaktion från polisens sida och som därmed inte skulle ha registrerats i statistiken (Bateman 2008). Det har inneburit en så kallad netwideningeffekt (t.ex. Cohen 1979), med flera mindre brottsaktiva och mindre brottsbelastade ungdomar som blivit lagförda för brott. I förlängningen får man därmed inom gruppen lagförda ungdomar en minskad genomsnittlig risk för fortsatt brottslighet, vilket i England och Wales har tagit sig uttryck i en minskad återfallsfrekvens bland ungdomar under 00-talet (Bateman 2010).
Bilaga 11
315
Ökningen i antalet lagförda ungdomar 2003–2007 var påtagligt större bland 10–14-åringar (en ökning med 31 procent fram till 2007) än bland 15–17-åringar (20-procentig ökning). Ökningen var också större bland flickor (35 procent) än pojkar (16 procent). Båda dessa strukturella förändringar i populationen lagförda ungdomar kan förmodligen också i första hand hänvisas till de ovan nämnda förändringarna i polisens sätt att reagera på ungdomars lagöverträdelser (Nacro 2008).
År 2008 ersattes det befintliga verksamhetsmålet för polisen med ett nytt, den här gången med fokus på att minska antalet ungdomar som drogs in i rättssystemet, och mellan 2007 och 2008 minskade antalet ungdomar som lagfördes för brott i England och Wales med 17 procent (Bateman 2010). Antalet ungdomar lagförda för brott år 2008 var cirka 20 procent lägre än antalet lagförda 1995 (Bateman 2010, Nacro 2010).
Rapporten från den brittiska Independent Commission on Youth Crime and Antisocial Behaviour2 drar sina slutsatser om ungdomsbrottslighetens utveckling i England och Wales mot bakgrund av den minskning av såväl egendomsbrottsligheten som våldsbrottsligheten som framgår av BCS:s data. Rapporten drar slutsatsen att ungdomsbrottsligheten kan förmodas ha utvecklats i samma minskande riktning (se även Pople och Smith 2010).
Holland Överblick: Uppgifter från holländska självrapportundersökningar visar på en stabil nivå av delaktighet i brott mellan 1995 och 2005, dock med tecken på en viss ökning i ungdomarnas delaktighet i våld under åtminstone delar av perioden. Uppgifter om utsatthet för brott finns tillgängliga för hela befolkningen. Dessa visar på en svag ökning i utsatthet för våld fram till 2002/2003 följt av en minskning under resten av perioden. Utsatthet för egendomsbrottslighet har följt en minskande trend ända sedan 1996. Antalet ungdomar som blivit registrerade för brott av polisen har ökat starkt under större delen av 00talet.
I Holland har WODC genomfört självrapportundersökningen Youth Delinquency Survey vid fyra tillfällen 1996, 1998, 2001 och 2005.3 Under den här perioden visar resultaten en tämligen
2 Time for a fresh start. The report of the Independent Commission on Youth Crime and Antisocial Behaviour. www.youthcrimecommission.org.uk 3 Undersökningen har också genomförts 2010 men resultaten från detta senaste mättillfälle är än så länge inte framtagna. Vidare kan utvecklingen över tid av urvalsmässiga skäl bara beskrivas för ungdomarna med holländsk bakgrund. Ungdomar från olika minoritetsgrupper finns således inte med i redovisning-en.
Bilaga 11 SOU 2012:34
316
oförändrad andel ungdomar som uppger delaktighet i någon av de brottstyper som efterfrågats vid samtliga undersökningstillfällen (skadegörelse, klotter/graffiti, snatterier, befattning med stöldgods respektive tjuvåkning) (van der Laan och Blom 2006a,b). I vissa fall har det skett en minskning (skadegörelse, snatteri, stöldgods) i andra en viss ökning (klotter/graffiti, tjuvåkning). Frågor om delaktighet i våld redovisas bara för åren 2001 och 2005 och under denna period har man noterat en liten ökning i andelen som uppger delaktighet i våld. Ökningen är dock inte statistiskt signifikant. Inga förändringar i könsfördelningen har framkommit under perioden (ibid.). Resultaten från WODC:s undersökning samt två andra självrapportserier från Holland4 fram till år 2005 sammanfattas av Weerman (2007). Weerman menar att resultaten tyder på att de holländska ungdomarnas delaktighet i brott totalt sett inte har förändrats sedan det tidiga 1990-talet. Dock kan det sedan 1995 finnas tecken på en viss ökning i ungdomarnas delaktighet i våld, åtminstone under delar av perioden (ibid.).
De holländska offerundersökningarna för åren 1996–2008 (Roes 2008, van Noije 2010) visar en stabil utveckling av befolkningens utsatthet för brott totalt sett under andra hälften av 1990-talet följt av en minskning under perioden från och med 2002. Utsatthet för våld följde en svagt ökande trend fram till 2002/2003 följt av en minskning. En minskning i utsattheten för egendomsbrott kan skönjas ända sedan 1996 och under hela perioden fram till 2008 (se även Tonry och Bijleveld 2007).
Den anmälda brottsligheten ökade totalt sett i Holland från 1995 fram till 2002 för att sedan minska kontinuerligt fram till 2008. Den anmälda egendomsbrottsligheten ökade väldigt svagt fram till 2002, för att sedan minska tydligt fram till periodens slut. Den anmälda våldsbrottsligheten har däremot ökat under hela perioden (Tonry och Biljeveld 2007, van Noije 2010).
Ökningen i den polisanmälda våldsbrottsligheten i Holland anses i första hand bero på en ökad uppmärksamhet på vissa brottstyper samt en högre kriminalpolitisk prioritering av dessa, med bland annat skärpta verksamhetsmål för rättsväsendets myndigheter och en ökad aktivitet på områdena inom polisen respektive åklagarmyndigheten (Wittebrood och Nieuwbeerta 2006, Roes 2008, van Noije 2010).
4 Den ena av SCP (Sociall en Cultureel Planbureau), den andra av CBS (Central Bureau voor der Statistiek).
Bilaga 11
317
Tillgängliga data om unga lagöverträdare som varit i kontakt med rättsväsendet visar att det skett stora ökningar i hur många 12–24-åringar som blivit misstänkta för brott mellan 2002 och 2007 (van der Laan m.fl. 2010). Det handlar om en ökning med 32 procent bland 12–17-åringarna och med 21 procent bland 18–24-åringarna. Den största ökningen (40 procent) noterades bland ungdomar i åldern 12–15 år. När det gäller de misstänktas kön svarar flickor för en mindre andel av de misstänkta, men ökningen i antalet registrerade kontakter med polisen har varit större bland flickor än bland pojkar (en ökning med 51 procent bland 12–17-åriga flickor respektive 37 procent bland 18–24-åringarna).
Under samma period har man också sett ökningar i hur många ungdomar som blivit lagförda för brott. Det handlar om en ökning med 19 procent bland 12–17-åringar, respektive 20 procent bland 18–24-åringar (van der Laan m.fl. 2010). Ökningarna är särskilt påtagliga bland 12–17-åringar som blivit lagförda för hot och våld samt ordningsbrott.
Mot bakgrund av offerundersökningarna, som visar att utsattheten för både egendomsbrott och våldsbrottslighet tycks ha minskat under större delen av perioden, menar forskare att även dessa ökningar i hur många ungdomar som haft registrerade kontakter med rättsväsendet till stor del kan hänvisas till den ovan nämnda ökade aktiviteten bland de rättsliga aktörerna (van der Laan 2010, personlig kommunikation, jämför Weerman 2007). Weerman (2007) menar att en generell polisiär prioritering av ungdomsbrottsligheten också torde ha bidragit till ökningen.
Under samma period har antalet fängelsepåföljder minskat inom de relevanta åldersgrupperna, samtidigt som bötes- och samhällstjänstpåföljder har ökat (van der Laan m.fl. 2010). Van der Laan och hans kollegor menar att det tyder på att det under perioden skett en ökning i antalet mindre grova brott som förts till domstol samt en stabilisering eller möjligen till och med en minskning av de grova brotten (ibid.).
Sammanfattning
Sammanfattningsvis visar forskningen att ungdomsbrottsligheten ökade markant en längre tid efter andra världskrigets slut samt att så gott som samtliga västländer uppvisar en liknande utveckling. Denna kraftigt ökande trend i ungdomsbrottsligheten bröts dock i
Bilaga 11 SOU 2012:34
318
de flesta europeiska länder under de sista decennierna av 1900-talet. Trendbrottet började synas från och med 1970-talet, även om det i vissa länder tycks ha kommit senare, ibland först under 1990-talet, till exempel i England och Wales. För våldsbrottslighetens del visar däremot forskningen på en ökning i de flesta länderna mellan 1980talet och mitten av 1990-talet.
För perioden från och med mitten av 1990-talet visar genomgången av de tillgängliga indikatorerna från fyra olika länder först och främst på de svårigheter som är förknippade med försök att urskilja tydliga utvecklingslinjer i ungdomsbrottsligheten över relativt korta tidsperioder. Olika indikatorer från samma land kan utvecklas på olika sätt, samtidigt som en och samma indikator kan visa tecken på olika utvecklingslinjer inom olika undergrupper av ungdomar, till exempel bland pojkar respektive flickor eller bland yngre respektive äldre.
För perioden från och med mitten av 1990-talet visar självrapportdata från Danmark och Finland på en minskning i ungdomars delaktighet i speciellt mindre grova egendomsbrott åtminstone fram till början av 00-talet och en ökad andel ”laglydiga” fram till mitten av 00-talet. Nivåer av delaktighet i våld uppvisar enligt självrapportundersökningarna en tämligen stabil utveckling under perioden. Självrapportuppgifter från såväl Holland som England och Wales visar på en i huvudsak stabil utveckling av ungdomars delaktighet i brott under stora delar av perioden, dock med tecken på en viss ökning i delaktighet i våldshandlingar under delar av perioden för Hollands del.
I Finland ser man en stabil utveckling av ungdomars utsatthet för både egendoms- och våldsbrott, åtminstone fram till mitten av 00talet. Därefter tyder data från finska skolundersökningar på en ökning mellan 2005 och 2008. För Danmarks del tyder offerdata på en stabil nivå av utsatthet för våld bland 16–19-åringar under perioden, men en viss ökning bland 20–24-åringar. Däremot ser man en minskning i 16–24-åringars utsatthet för stöldbrott sedan 2005. De tillgängliga uppgifterna från offerundersökningar för Holland respektive England och Wales avser hela befolkningen och visar att utsattheten för egendomsbrottsligheten i båda länderna har minskat under hela perioden. Detsamma gäller även för utsattheten för våld i England och Wales, samtidigt som minskningen av våldet enligt de holländska offerundersökningarna började först kring 2002/2003.
Bilaga 11
319
Finlands kriminalstatistik visar på en successiv minskning i den registrerade stöldbrottsligheten bland 15–20-åringar under perioden 1995–2009. Däremot ser man en ökning i antalet registrerade våldsbrott av ungdomar totalt sett mellan 1995 och 2008. I Danmark ser man också en minskning under perioden i ungdomars registrerade egendomsbrottslighet men en ökning i den registrerade våldsbrottsligheten, åtminstone fram till 2006.
Såväl Holland som England och Wales uppvisar ganska kraftiga ökningar under 00-talet i hur många ungdomar som kommit i kontakt med rättsväsendet. Samtidigt verkar skälen för denna ökning vara likadana för de båda länderna – att det i första hand inte handlar om ökningar i ungdomarnas delaktighet i brott utan snarare om förändringar i rättsväsendets, och i synnerhet polisens, reaktion på ungdomars brottsliga beteende, med särskilt fokus på de mindre grova brotten som tidigare skulle ha lett till en informell respons från polisens sida, det vill säga utan att ungdomarna i fråga blev registrerade som unga lagöverträdare. Utvecklingen i England och Wales under 00-talet utgör ett mycket bra exempel på hur förändringar i polisens praxis kan leda till snabba och omfattande förändringar i hur många ungdomar som registreras för brott i såväl ökande som minskande riktning.
Överlag tyder data från de fyra utvalda länderna på en utveckling som kännetecknas av en minskning i ungdomars delaktighet i egendomsbrottsligheten sedan mitten av 1990-talet. Bilden av ungdomars delaktighet i våldsbrott är mer rörig, med indikatorer som tyder på både upp- och nedgångar under perioden i olika länder. Det finns dock ingenting som tyder på en generell ökande trend i våldsbrottsligheten i någon av de redovisade länderna. När det gäller könsskillnader finns i de två nordiska länderna tecken på att dessa kan ha minskat något. Det handlar i så fall om en försiktig ökning i andelen flickor som begått vissa brottstyper relativt till andelen pojkar. I vissa sammanhang handlar det om att flickornas delaktighet i brott tycks ha minskat mindre än pojkarnas, i andra om att det skett en viss ökning bland flickorna samtidigt som pojkarnas brottsdeltaganden hållit sig mer konstanta eller minskat. I samtliga fyra länder finns det samtidigt tydliga tecken på att rättsväsendet under perioden har ökat sin uppmärksamhet på flickors brottslighet. Enligt uppgifter från såväl Holland som England och Wales tycks denna utveckling åtminstone delvis vara en bieffekt av en ökad benägenhet att hantera mindre grova brott begångna av ungdomar inom snarare än vid sidan om straffrättssystemet.
Bilaga 11 SOU 2012:34
320
Den svenska ungdomsbrottslighetens utveckling sedan 1995
Det finns relativt goda kunskaper om ungdomsbrottslighetens utveckling i Sverige sedan mitten av 1990-talet, inte minst på grund av att man i Sverige har prioriterat behovet av att utveckla tillförlitliga alternativa indikatorer om brottslighetens omfattning och struktur. I det här avsnittet redovisas huvuddragen i den svenska utvecklingen sedan mitten av 1990-talet utifrån självrapportundersökningar, offerundersökningar samt uppgifter från kriminalstatistiken. För våldsbrottsligheten presenteras även utvecklingen enligt statistik från Socialstyrelsen om ungdomar som offer för dödligt våld respektive unga som skrivits in på sjukhus till följd av våldsskador. Kapitlet avslutas med att knyta tillbaka till huvudresultaten från redovisningen om utvecklingen i Danmark, Finland, Holland samt England och Wales.
Uppgifter från självrapportundersökningar
Självrapportuppgifter från Brå:s Skolundersökning om brott (SUB) bland ungdomar i skolans årskurs nio visar att andelen elever som deltagit i stöldbrott har minskat ganska tydligt sedan mitten av 1990-talet (se figur 1). Det gäller i stort sett alla typer av stölder (t.ex. stölder från skolan, stölder i affär, stölder av eller från bil) möjligen med undantag för cykelstölder och stölder från hemmet, där minskningen inte är lika tydlig. Både pojkar och flickor har över tid minskat sin delaktighet i stöldrelaterade handlingar enligt undersökningarna, men minskningen är större för pojkarna än för flickorna.
Samma tydliga minskning från mitten av 1990-talet syns även i andelen elever som uppger att de begått olika skadegörelserelaterade handlingar (figur 1). Även här avser minskningen både flickor och pojkar. Minskningen är som tydligast för de andelar som uppger att de vandaliserat (”med flit förstört telefonhytt, gatlykta, fönster, någon cykel eller annan sak som inte var din”) respektive klottrat, medan den är mindre tydlig för andelen ungdomar som uppger att de utan tillåtelse tänt eld på något värdefullt eller målat graffiti.
För både stöld- och skadegörelserelaterade handlingar visar resultaten från den senaste omgången av skolundersökningen, som
Bilaga 11
321
genomfördes 2008, att den minskande trenden i delaktighet i dessa brottstyper kan ha brutits. Bland pojkarna är andelarna som uppgett delaktighet i stöld respektive skadegörelse oförändrat mellan 2005 och 2008, samtidigt som motsvarande andelar bland flickorna har ökat något i den senaste mätningen (Brå 2010a).
Källa: Brå.
Till skillnad från utvecklingen för stöld- och skadegörelsebrott har andelen ungdomar som uppger att de deltagit i olika typer av våldshandlingar legat mer konstant under perioden sedan mitten av 1990-talet (figur 1). Detsamma gäller för andelen som uppger att de begått olika typer av narkotikarelaterade handlingar (prövat eller sålt hasch/marijuana eller annan narkotika). I fråga om narkotikaerfarenheter bland unga visar även CAN:s (Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning) på att nivåerna är ungefär desamma i slutet av 00-talet som i mitten av 1990-talet, även om det synts både upp- och nedgångar däremellan (CAN 2009).
Bilaga 11 SOU 2012:34
322
Även när det gäller attityderna till att begå brott är det främst vid stöldrelaterade handlingar som undersökningarna visar förändringar över tid. Andelen unga som tror att kompisarna skulle tycka det var okej om man själv ”tog något i en affär” eller ”tog en bil”, har tydligt minskat över tid, medan andelarna som tror att kompisarna skulle tycka det var okej om man ”slog ned en alkoholist” eller ”provade hasch” är lägre, men mer konstanta över tid.
Eftersom det totalt sett är betydligt vanligare att niondeklassarna deltagit i stöld eller skadegörelse än i våld, innebär utvecklingen mot färre sådana handlingar att andelen helt laglydiga niondeklassare (det vill säga, som inte begått någon av de handlingar som de frågas om i undersökningsenkäten) har ökat över tid. Den andelen låg på omkring 41 procent år 1995, 48 procent år 2001 och 51 procent år 2008.
Uppgifter om utsatthet för brott
Brå:s Skolundersökning om brott bidrar också med information om hur stor andel elever i årskurs nio som uppger att de blivit utsatta för brott under året innan undersökningstillfället. Det gör det möjligt att följa utvecklingen av skolungdomars utsatthet sedan mitten av 1990-talet för brottstyperna stöld, hot, lindrigare våld och grövre våld.
Bilaga 11
323
Källa: Brå.
Den uppgivna utsattheten för brott är i stort sett oförändrad mellan de olika årens undersökningar (se figur 2). En ökning av lindrigare våld kan noteras åren 1999–2008 jämfört med de första undersökningsåren, vilket dock till stor del kan tillskrivas en ändring i formuleringen av dessa frågor som genomfördes år 1999. Den lilla ökning som därefter skett gäller främst flickorna.
Utsattheten för brott bland ungdomar över 15 år kan för åren 2005–2008 följas genom data från Brå:s Nationella trygghetsundersökning, NTU. De förändringar i 16–19-åringars brottsutsatthet som NTU visar är tämligen små och ingår inte i någon genomgående trend för perioden 2005–2008 (se figur 2). Liksom när det gällde SUB och 15-åringarna perioden 1995–2008, indikerar NTU snarare en tämligen oförändrad utsatthet år 2008 jämfört med de närmast föregående åren. Den stabila nivån gäller för såväl storstadslänen, större städer, mindre städer som landsbygden. Överlag skiljer sig inte ungas utsatthet för till exempel misshandel nämnvärt åt vid jämförelser mellan de olika typerna av regioner, enligt NTU.
Bilaga 11 SOU 2012:34
324
Källa: Brå.
Ytterliggare en källa till kunskap om ungdomars utsatthet för brott över tid är SCB:s levnadsnivåundersökning (ULF). Den tar bland annat upp frågor om utsatthet för brott, den genomförs varje år och finns senast redovisad för år 2008. Undersökningens frågor om brott gäller numera främst utsatthet för våld eller hot i olika former.
SCB:s undersökningar visar inte någon anmärkningsvärd förändring i de ungas utsatthet för hot eller våld sedan mitten av 1990-talet (se figur 4). År 2008 uppger 16 procent att de utsatts för något våld eller hot under året – en siffra som också är genomsnittet under andra hälften av 1990-talet och under 00-talet. Även siffrorna från SCB:s undersökningar om utsatthet för gatuvåld bland 16–24-åringar uppvisar tämligen stabila nivåer mellan mitten av 1990-talet och 2009.
Bilaga 11
325
SCB:s data visar liksom NTU att utsattheten för våld eller hot är högre för ungdomar än för vuxna. Utsattheten tenderar generellt att minska med ökad ålder: Ungdomars utsatthet är nära dubbelt så hög jämfört med vuxna i åldern 25–44 år, men mer än 5 gånger så hög jämfört med vuxna över 45 år. Skillnaderna mellan ungdomar och vuxna gäller inte enbart för de senaste åren utan har hållit sig på en konstant nivå sedan början av 1990-talet.
Våldstrenden enligt två alternativa indikatorer
Den svenska forskningen försöker numera uppskatta utvecklingen av våldsbrott bland unga även på andra sätt, genom statistik från vårdsektorn. Två sådana indikatorer är unga som offer för fullbordat dödligt våld och unga som vårdats i sluten vård på grund av våldsskador. Båda dessa uppgifter sammanställs av Socialstyrelsen. Att ungdomar blir offer för dödligt våld är mycket ovanligt i
Bilaga 11 SOU 2012:34
326
Sverige. Samtidigt kan förändringar i omfattningen av denna brottslighet över längre tid antas spegla förändringar i det grövre ungdomsvåldet generellt, eftersom fördjupande studier visar att gärningspersonerna när unga dör av våld vanligen återfinns i samma åldersgrupp (Granath 2007). Samma forskning visar att det inte sällan är tillfälligheter som avgör om offret avlider samt att det ofta saknas ett direkt uppsåt att döda vid brotten. En påtaglig ökning av grövre våld bland unga borde med andra ord på sikt avspeglas i ett ökat antal unga dödsoffer.
Antalet personer i åldern 15–24 år som bedöms ha avlidit av våld eller annat medvetet övergrepp från annan person var i snitt 13 personer per år under åren 2006–2008. Det är nära nog exakt samma nivå som alla tidigare treårsperioder sedan mitten av 1990talet. Möjligen kunde en viss ökning ha förväntats under perioden mot bakgrund av att det totala antalet unga i åldern 15–24 år i landet ökade med drygt 10 procent mellan 1995 och 2008. Mot den bakgrunden har unga som offer för dödligt våld snarast blivit färre än fler. Studier av gärningspersoner vid fullbordat dödligt våld i Sverige visar också att antalet unga dömda för dödligt våld har minskat något sedan mitten av 1990-talet (Estrada och Granath 2008, Rying 2008).
Bilaga 11
327
Även den andra av de två alternativa indikatorerna, antalet unga 15– 24 år som skrivits in som patienter i sluten vård med anledning av våldsskador, kan antas röra en mycket liten del av alla unga som på något sätt utsätts för våld, eftersom det krävs relativt allvarliga skador för att skrivas in i slutenvård.
Till skillnad från antalet unga som fallit offer för dödligt våld har antalet unga som enligt Patientregistret vårdats inom slutenvården på grund av våldsskador ökat i förhållande till det totala antalet unga i Sverige under 00-talet, åtminstone när det gäller pojkar och män. Socialstyrelsen (2008) har publicerat data från 1998 till 2007, där det framgår att nivåerna försköts uppåt under åren 2004–2007.5 Motsvarande siffror för åren 2008 och 2009 visar sedan på en tillbakagång mot det tidiga 00-talets nivåer (se figur 6).
5 Även åren 1999-2000 försköts nivån uppåt, men denna ökning bör tolkas med försiktighet eftersom siffror i Socialstyrelsens rapport (2008) visar att bortfallet i orsaksdiagnoser då var högre än under senare delar av perioden. Det innebär att alla yttre orsaker till skada och förgiftning (transportolyckor, självskadebeteenden m.m.) bland unga har ökat jämfört med 1998 och 1999, utan att det totala antalet unga patienter ökat i samma utsträckning. Det betyder att serien ligger på en artificiellt låg nivå i början av perioden men successivt bättre avspeglar den riktiga nivån mot peri-odens slut.
Bilaga 11 SOU 2012:34
328
Källa: Socialstyrelsen.
Det finns olika möjliga sätt att tolka den utveckling som framgår av figuren. En tolkning skulle fokusera på den stabilitet som framgår kring en övergripande nivå under 2000-talets första årtionde som, med hänsyn till den nämnda minskningen i bortfallet rörande orsaksdiagnoser (se fotnot 5), troligen inte heller är särskilt mycket högre än under 1990-talet. En alternativ tolkning skulle vara att våldet kan ha ökat något mellan i vart fall 2004 och 2007 för att sedan minska igen fram till 2009. Det är dock vanskligt att hävda att det finns en ökande trend. Antalet vårdade på grund av våldsskador i slutet av 00-talet ligger enligt Patientregistret på i stort sett samma nivå som i början. Samtidigt talar den förskjutning som syns i figur 6 också emot att det under den aktuella perioden skulle ha skett en minskning i antalet unga som skadats så allvarligt av våld att de behövt kvalificerad sjukvård.
Sammantaget får de alternativa, medicinskt orienterade indikatorerna sägas peka på en tämligen oförändrad nivå av grövre våldsbrott bland ungdomar under den tidsperiod som ligger i fokus för denna redovisning (dock med vissa upp- och nedgångar från år till
Bilaga 11
329
år). Detta ligger i linje med vad de tidigare redovisade självrapportundersökningarna och offerundersökningarna visat för de mindre allvarliga men mer utbredda våldsbrotten bland unga.
Uppgifter från kriminalstatistiken
Den svenska officiella kriminalstatistiken redovisar antal unga i olika åldrar misstänkta respektive lagförda (dvs. dömda eller meddelade strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse) för brott. Det har visat sig att båda dessa indikatorer följer varandra tämligen väl över tid, varför en redovisning inte behöver fokusera både på misstänkta och lagförda enligt kriminalstatistiken (se t.ex. Granath 2007).
6
Av figur 7 framgår att antalet lagföringsbeslut avseende ungdomar 15–17 år minskade kraftigt under andra delen av 1990-talet, en minskning som därefter fortsatt med reducerad takt ända fram till 2005. Under samma period låg lagföringsbesluten för 18–20-åringar
6 Obs: Antalet lagföringsbeslut år 1995 innebär en tydlig ”topp” i förhållande till vad som i övrigt hade varit en tämligen stabil lagföringsutveckling bland ungdomar under första delen av 1990-talet.
0 10 20 30 40 50 60 70
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
15-17 år 18-20 år 21-24 år
Bilaga 11 SOU 2012:34
330
på en jämförelsevis stabil nivå, medan lagföringsbesluten för 21–24åringarna ökade svagt från och med 1996. Trenden i förhållande till befolkningsutvecklingen är sedan mitten av 00-talet svagt uppåtgående. Antalet lagförda 15–24-åringar per 1 000 ligger dock år 2009 på samma nivå som under senare delen av 1990-talet. Sammansättningen är däremot lite annorlunda, då det är en mindre andel av lagföringarna som avser 15–17-åringar i slutet av perioden jämfört med andra hälften av 1990-talet.
Utvecklingen uppdelad på lagföringar för stöld respektive våld framgår av figur 8. Utvecklingen för stöldbrotten innebär en mycket tydlig minskning under perioden. Från och med 2002 har utvecklingen inneburit både upp- och nedgångar men lagföringar för tillgreppsbrott är i slutet av perioden fortfarande både antals- och andelsmässigt betydligt färre än de var vid senare delen av 1990-talet. Minskningen i lagföringsfrekvensen för tillgreppsbrotten sedan mitten av 1990-talet har varit mycket tydlig för både 15– 17-åringarna och 18–20-åringarna men svag bland 21–24-åringarna.
Efter en initial minskning låg lagföringsfrekvensen för våldsbrott relativt stabilt för gruppen 15–24-åringar som helhet från andra delen av 1990-talet och fram till 2005 (figur 8). Därefter ökade lagföringsfrekvensen ganska snabbt (med cirka 25 procent) fram till 2008, för att sedan minska igen med drygt 10 procent mellan 2008 och 2009. Uppdelad på olika åldersgrupper kan en minskning skönjas i lagföringar för våldsbrott bland 15–17-åringar mellan början och slutet av den aktuella perioden, lagföringarna ligger på ungefär samma nivå för 18–20-åringar och det har skett en liten ökning i lagföringsfrekvensen bland 21–24-åringarna.
Bilaga 11
331
Bara en dryg femtedel av dem som lagförs för brott är flickor. Flickornas andel bland de lagförda har ökat endast marginellt under de senaste åren. I ett lite längre perspektiv har den dock ökat tydligare. År 1995 utgjorde flickor betydligt färre, 16 procent, av de lagförda. Fördelningen mellan pojkar och flickor ser också olika ut beroende på vilken brottstyp det gäller. Flickorna utgjorde år 2009 omkring 13 procent av dem som lagfördes för brott mot person (våldsbrott), men 55 procent av dem som lagfördes för snatteri. Samtidigt är det avseende våldsbrotten, åtminstone de mindre allvarliga sådana, som ökningen av flickor bland de lagförda varit som tydligast under 00-talet. Flickornas andel av de 15–17-åringar som lagförts för misshandel har ökat exempelvis från 14 till 18 procent mellan år 2000 och 2009.
Huruvida lagföringarna säger något om utvecklingen av ungdomars faktiska brottsdeltagande är, som tidigare berörts, en komplicerad fråga. Att antalet lagföringsbeslut rörande ungdomar totalt sett sedan några år tillbaka ökar svagt i förhållande till befolkningsutvecklingen (efter att ha minskat under andra halvan av 1990talet), kan därför tolkas på olika sätt. Det kan handla om att det har skett förändringar i rättsväsendets hantering av unga lagöverträdare. Men det kan också handla om att den positiva trenden att
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Stöld Våld
Bilaga 11 SOU 2012:34
332
färre unga begår brott avbrutits. När det gäller den övergripande fördelningen av vilka brott ungdomarna lagförs för kanske statistiken i alla fall över hela perioden sedan 1995 kan spegla verkliga förändringar, inte minst då dessa mönster stämmer överens med bilden från andra källor. Att antalet och andelen lagföringar som avser tillgreppsbrott minskat, medan de som avser brott mot person legat mer stabilt, överensstämmer med utvecklingen av ungdomars delaktighet i brott enligt Brå:s skolundersökning om brott. Som har nämnts ovan visar SUB att successivt färre ungdomar över tid begått tillgreppsbrott, medan ungefär lika många begått våldsbrott.
Sammanfattning och slutord
Minskande stölder, stabilt våld
De olika svenska indikatorer som presenterats i det här kapitlet tyder sammantaget på en relativt stabil nivå av ungdomsbrottslighet under de senaste femton åren. Det finns tydliga tendenser till en minskning under perioden i ungdomars delaktighet i stöldbrottsligheten, i synnerhet de mindre grova brotten. Samtidigt tycks de ungdomsbrott som specifikt riktas mot andra ungdomar inte ha minskat i någon större utsträckning enligt ungdomars uppgifter om utsatthet för brott. Men det finns inte heller några tecken på en ökning i ungdomars utsatthet, möjligen med undantag för en mycket försiktig ökning i flickornas utsatthet för lindrigt våld. Lagföringar för såväl stöldbrott som våldsbrott har både sjunkit och ökat under perioden som helhet, men ligger i slutet av perioden lägre (stöldbrotten) respektive på samma nivå (våldsbrotten) som i periodens början. Det finns tecken på en möjlig ökning i våldstrenden enligt sjukhusdata respektive lagföringsstatistiken under ett fåtal år från mitten av 00-talet, men båda kurvorna har återigen vänt nedåt i slutet av perioden. Nivån på det dödliga ungdomsvåldet har varierat något kring en i övrigt mycket stabil trend under hela perioden sedan 1995. Mot bakgrund av att antalet 15–24-åringar i befolkningen ökade med drygt 10 procent under perioden 1995– 2008 innebär denna stabilitet de facto en minskning i det dödliga våldet sett i förhållande till befolkningsstorleken i de relevanta åldrarna.
Bilaga 11
333
Sveriges utveckling speglar huvuddragen i den internationella utvecklingen
Överlag kan den ovan redovisade bilden av den svenska ungdomsbrottslighetens utveckling sedan mitten av 1990-talet sägas stämma väl överens med huvudresultaten från den internationella genomgången som redovisades i kapitel tre. Bilden av en minskande delaktighet i stöldbrottslighet under perioden framgår av olika indikatorer såväl i Sverige som i de övriga länderna – och för de nordiska ländernas del kan det betraktas som en fortsättning på den längre utvecklingen mot en minskande generell trend i ungdomsbrottsligheten som uppmärksammades redan i Estradas (1998, 1999) komparativa studie. Avsaknaden av en tydlig uppåt- eller nedåtgående trend i de svenska ungdomarnas delaktighet i våld under perioden stämmer också överens med den generella bilden som framgår av den internationella genomgången (möjligen med undantag för England och Wales, som kan ha haft en övergripande minskande trend i våldsbrotten ända sedan 1995). Dessa resultat innebär också att de tecken på en ökande trend i ungdomars delaktighet i våldsbrott i de nordiska länderna under flera år fram till 1995, som uppmärksammades av såväl Estrada (1998) som Pfeiffer (1998), därefter har ersatts med indikatorer som visar på en mer stabil utveckling, dock naturligtvis med både upp- och nedgångar från år till år.
Även när det gäller tecknen på en viss minskning i skillnaderna mellan pojkars och flickors delaktighet i brott ser man samma tendens i svenska data som i Danmark och Finland. Det gäller även ökningen sedan 1995 i flickornas andel bland de ungdomar som lagförs för brott, som verkar vara en genomgående trend i samtliga länder som studerats, och som för Sveriges del inte minst handlar om en ökning i flickornas andel bland dem som lagförts för våld. Det är dock svårt att avgöra i vilken omfattning ökningen är ett uttryck för att flickors delaktighet i våldsbrott verkligen har ökat eller för att brott som tidigare inte kommit till rättsväsendets kännedom numera allt oftare gör det. Som har framgått av beskrivningarna av utvecklingen i såväl Holland som England och Wales menar forskare att samma utveckling under 00-talet i dessa länder i första hand kan tillskrivas förändringar i fokus för rättsväsendets hantering av ungdomsbrottsligheten och en förskjutning mot att i högre grad beivra mindre grova brott bland ungdomar. I dagsläget saknas forskning i Sverige som skulle belysa denna fråga.
Bilaga 11 SOU 2012:34
334
Slutord – kan vi säga något om framtiden?
Det nämndes redan i inledningen att möjligheten att uttala sig om generella trender i ungdomsbrottslighetens utveckling alltid är förknippad med svårigheter. Det gäller för en tillbakablickande redovisning som denna, men det gäller i ännu högre grad för försök att blicka framåt och förutspå en framtida utveckling. Det beror inte minst på att vi fortfarande vet relativt lite om vilka specifika faktorer som styr brottsutvecklingen. Den samlade kunskapen är i dag helt enkelt alltför bristfällig för att man ska kunna göra vettiga förutsägelser (Blumstein och Rosenfeld 2008).
När det gäller de övergripande, långsiktiga utvecklingslinjerna i brottsligheten menar forskningen att dessa i första hand styrs av strukturella förändringar i samhället i stort (Westfelt 2001, von Hofer 2008). Till exempel hänvisar forskningens förklaringar för den långsiktiga ökningen av ungdomsbrottsligheten under efterkrigstiden först och främst till den ”förlängda ungdomstiden” (t.ex. Smith 1995) respektive förändringar i tillfällesstrukturen (t.ex. Cohen och Felson 1979, von Hofer 2008). I det förra fallet menar forskare att en längre utbildningstid, ett allt senare inträde i arbetslivet och utvecklandet av en specifik ungdomskultur ledde till en gradvis men kontinuerlig minskning av vuxnas sociala kontroll över ungdomar under tiden efter andra världskrigets slut (t.ex. Estrada 1998). I det senare fallet anses ökningen i första hand bero på den stora ökningen i antalet tillfällen till brott som följt i det ökade välståndets spår.
I ett mer kortsiktigt perspektiv menar forskare att ungdomskohorternas storlek kan spela en betydande roll för brottsnivån, dels på grund av att stora ungdomskullar innebär att det helt enkelt finns flera individer i de mest brottsaktiva åldrarna, men dels även på grund av en så kallad ”kohortsstorlekseffekt”, som anses stimulera flera personer från större kohorter till delaktighet i brott (Easterlin 1987, Sarnecki 1995, O’Brien m.fl. 1999). Andra faktorer som har lyfts fram som betydelsefulla är ungdomsarbetslöshet, i synnerhet i de grupper där risken för brottslighet i övrigt kan anses vara störst (Freeman 1996, Fougère m.fl. 2009), välfärdssatsningar (Rosenfeld och Blumstein 2008) samt alkoholkonsumtionsmönster (von Hofer 2008, Pople och Smith 2010).
Brottslighetens utveckling från år till år är emellertid ett resultat av en mängd olika faktorer, där vissa trycker brottsnivån uppåt medan andra drar den neråt. Det är nettoeffekten av alla dessa fak-
Bilaga 11
335
torer tillsammans som sedan resulterar i olika utvecklingstendenser (Rosenfeld och Blumstein 2008).
Det är värt att nämna att forskningen starkt tyder på att kriminalpolitiska förändringar som avser den straffrättsliga hanteringen av olika typer av kriminella beteenden har liten direkt betydelse för brottsutvecklingens utseende (t.ex. Westfelt 2001, Tonry och Doob 2004). Samtidigt visar forskningen att sådana förändringar indirekt och på sikt kan ha konsekvenser genom de effekter de innebär för de lagöverträdare som kommer i kontakt med rättväsendet. Till exempel visar forskning från USA, som följt 500 ungdomsvårdsplacerade pojkar fram till 70 års ålder, att brottslighet och samhällets reaktion på den, i synnerhet institutionsvistelse, kan förstärka en redan ogynnsam karriär – med bristande skolgång, arbetslöshet och svaga band till det konventionella samhället som följd, vilket i sin tur ökar risken för fortsatt brottslighet (Sampson och Laub 2003). Ny forskning om unga lagöverträdare från Skottland visar att kontakter med rättsväsendet kan fördröja den naturliga mognadsprocessen mot vuxenrollen och gör det mindre sannolikt att ungdomar slutar begå brott (McAra och MacVie 2007, Pople och Smith 2010).
Eventuella negativa effekter av den straffrättsliga hanteringen av ungdomsbrottsligheten kan dock inte förväntas bli synliga i förändringar i just ungdomars brottsnivåer, eftersom den viktigaste effekten sker först på sikt, i form av en ökad risk för utslagning och bestående kriminalitet i vuxen ålder.
Bilaga 11 SOU 2012:34
336
Referenser
Aebi, M. (2009). Self-reported delinquency surveys in Europe. I:
Zauberman, R. (red). Self-reported Crime and deviance studies in
Europe. Bryssel: VUBPRESS, Brussels University Press.
Andershed, H. och Andershed, A.-K. (2005). Normbrytande bete-
ende i barndomen. Vad säger forskningen? Stockholm: Gothia.
Balvig F. (2006). Den ungdom. Om den stadigt mere omsiggribende
lovlydighed blandt unge i Danmark. Glostrup: Det Kriminalpræventive Råd.
Balvig, F. och Kyvsgaard, B. (2009). Udsathed for vod og andre for-
mer for kriminalitet. Offerundersøgelserne 2005–2008. Köpenhamn: Københavns Universitet, Justitsministeriet, Det Kriminalpræventive Råd och Rigspolitichefen.
Barberet, R. m.fl. (2004). Self-reported juvenile delinquency in Eng-
land and Wales, the Netherlands and Spain. Helsinki: Heuni.
Bateman, T. (2008). “Target practice”: sanction detection and the
criminalisation of children, Criminal Justice Matters, 73, s. 2–4. Bateman, T. (2010). Reoffending as a measure of effectiveness of
youth justice intervention: a critical note. Safer Communities, 9, s. 28–35. Blumstein, A. och Rosenfeld, R. (2008). Factors contributing to
U.S. crime trends. I: Goldberger, A. och Rosenfeld, R. (red.),
Understanding Crime Trends: Workshop Report. Committee on Understanding Crime Trends, Law and Justice, Division of Behavioral and Social Sciences and Education. Washington, DC:
The National Academies Press. Brå (2006). Konsten att läsa statistik om brottslighet. Rapport 2006:1.
Stockholm: Brottsförebyggande rådet. Brå (2007). Det grova våldet i sjukvårdsdata. En metodstudie. Rap-
port 2007:13. Stockholm: Brottsförebyggande rådet. Brå (2009a). Orsaker till brott bland unga och metoder att motverka
kriminell utveckling. En kunskapsinventering. Stockholm:
Brottsförebyggande rådet. Brå (2009b). Misshandel mellan obekanta. Kan fler brott klaras upp?
Del 2. Rapport 2009:1. Stockholm: Brottsförebyggande rådet.
Bilaga 11
337
Brå (2010a). Brott bland ungdomar i årskurs nio. Resultat från Skol-
undersökningen om brott 1995–2008. Rapport 2010:6. Stockholm: Brottsförebyggande rådet.
Brå (2010b). Nationella trygghetsundersökningen 2009. Teknisk rap-
port. Stockholm: Brottsförebyggande rådet.
CAN (2009). Drogutvecklingen i Sverige 2009. CAN rapport 117.
Stockholm: Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning. Cernkovich, S., Giordano, P. och Pugh, M. (1985). Chronic
offenders: the missing cases in self-report delinquency research.
Journal of Criminal Law and Criminology 76, s. 705–732.
Clausen, S., Djurhus, M. och Kyvsgaard, B. (2009). Udredning till
brug for kommissionen vedrørande ungdomskriminalitet. Köpenhamn: Justitsministeriet.
Cohen, S. (1979). The punitive city: notes on the dispersal of social
control. Contemporary Crisis 3, s. 341–363. Coleman, C. och Moynihan, J. (1996). Understanding crime data.
Haunted by the dark figure. Buckingham: Open University
Press. Easterlin, R. (1987). Birth and fortune: The impact of numbers on
personal welfare. Chicago: University of Chicago Press.
Ekström, L. (2008). Den svenska brottsutvecklingen. I: Brottsut-
vecklingen i Sverige fram till år 2007. Rapport 2008:23. Stockholm: Brottsförebyggande rådet.
Elliott, D. och Huizinga, D. (1989). Improving self-reported
measures of delinquency. I: Klein, M. (red.), Cross-National
Research in Self-Reported Crime and Delinquency. Dordrecht:
Kluwer. Estrada, F. (1998). Ungdomsbrottslighetens utveckling i efter-
krigstidens Europa. I: von Hofer, H. (red), Brottsligheten i
Europa. Lund: Studentlitteratur.
Estrada, F. (1999). Ungdomsbrottslighet som samhällsproblem.
Stockholm: Stockholms universitet, Kriminologiska institutionen. Estrada, F. och Flyghed, J. (2007). Den svenska ungdomsbrottslig-
heten. Lund: Studentlitteratur.
Bilaga 11 SOU 2012:34
338
Estrada, F. (2001). Juvenile violence as a social problem. Trends,
media attention and societal response. British Journal of Criminology, 41, s. 639–655. Estrada, F. (2005). Våldsutvecklingen i Sverige – En presentation och
analys av sjukvårdsdata. Arbetsrapport/Institutet för Framtidsstudier, Stockholm, 2005:4.
Estrada, F. (2006). Trends in violence in Scandinavia according to
different indicators. An exemplification of the value of Swedish hospital data. British Journal of Criminology, 46, s. 486–504. Estrada, F. och Granath, S. (2008). Ungdomsbrottslighet. I:
Brottsutvecklingen i Sverige fram till år 2007. Rapport 2008:23.
Stockholm: Brottsförebyggande rådet. Estrada, F. m.fl. (2010). Violence at work. The emergence of a
social problem. Journal of Scandinavian Studies in Criminology and Crime Prevention 11, 46–65. Farrington, D. P. (2009). Explaining and preventing crime: The
globalization of knowledge. I: Goldson, B. och Muncie, J. (reds.), Youth crime and juvenile justice. Volume 2. Juvenile corrections. London: Sage. Ferrer-Wreder L. m.fl. (2005). Framgångsrika preventionsprogram
för barn och unga. Stockholm: Gothia.
Flatley, J. m.fl (2010). Crime in England and Wales 2009/10.
Findings from the British Crime Survey and police recorded crime.
London: Home Office. Flood-Page, C. m.fl. (2000). Youth Crime: Findings from the
1998/99 Youth Lifestyles Survey. Home Office Research Study no. 209. London: Home Office.
Fougère, D., Pouget, J. och Kramarz, F. (2009). Youth unemploy-
ment and crime in France, Journal of the European Economic
Association, 7, s. 909–938.
Freeman, R. (1996). Why do so many young American men com-
mit crimes and what might we do about it? Journal of Economic
Perspectives, 10, s. 25–42.
Granath, S. (2007). Rättsliga reaktioner på ungdomsbrott 1980–2005.
Påföldjsval, uppsåtsbedömningar och kriminalpolitik. Kriminologiska institutionens avhandlingsserie nr. 25. Stockholm: Kriminologiska institutionen, Stockholms universitet.
Bilaga 11
339
Hagan, J. och McCarthy, J. (1999). Mean streets: youth crime and
homelessness. Cambridge: Cambridge University Press. von Hofer, H. (2007). Åtgärder mot ungdomsbrottslighet. I:
Estrada, F. och Flyghed, J. (red.) Den svenska ungdomsbrottsligheten, Lund: Studentlitteratur. von Hofer, H. (2008). Brott och straff i Sverige. Historisk kriminal-
statistik 1750–2005. Diagram, tabeller och kommentarer. Stockholm: Kriminologiska institutionen, Stockholms universitet.
Justitsministeriets forskningskontor (2010). Udviklingen i omfang
og art af ungdomskriminalitet 2000–2009. Köpenhamn: Justitsminiseriet.
Kivivuori, T. (2006). Trends in juvenile delinquency in Finland. I:
Honkatukia, P. och Kivivuori, T. (red.), Juvenile crime in Finland: Trends, causes and control. English summary. Research Report no. 221, Helsinki: National Research Institute of Legal Policy. Kivivuori, T. (2009). Self-reported delinquency surveys in Finland.
I: Zauberman, R. (red.), Self-reported Crime and deviance studies in Europe. Bryssel: VUBPRESS, Brussels University Press. Kivivuori, T. och Salmi, V. (2009). The challenge of special needs
education in school-based delinquency research. Journal of
Scandinavian Studies in Criminology and Crime Prevention 10, 2–17. van der Laan, A. och Blom, M. (2006a). Jeugddelinquentie: risico’s
en bescherming. Bevindingen uit de WODC Monitor Zelfgerapporteerde Jeugdcriminaliteit 2005. Meppel \ Den Haag: Boom
Juridische uitgevers \ WODC. van der Laan, A. och Blom, M (2006b). Juvenile delinquency: risks
and protective factors. Findings of the WODC Youth Delinquency Survey, 2005. (English Summary). The Hague: WODC. van der Laan, A. m.fl. (2010). Trends in de geregistreerde jeugdcri-
minaliteit onder 12- tot en met 24-jarigen in de periode 1996– 2007. The Hague: WODC.
Loeber, R. och Farrington, D. P. (red.) (1998). Serious and violent
juvenile offenders. Risk factors and successful interventions. Thousand Oaks: Sage.
Bilaga 11 SOU 2012:34
340
Loeber, R. m.fl. (2008). Tomorrow’s criminals. The development of
child delinquency and effective interventions. Burlington, VT:
Ashgate Publishing. McAra, L. and McVie, S. (2007) Youth Justice? The Impact of
system Contact on Patterns of Desistance from Offending,
European Journal of Criminology, 4(3), s. 315–345.
Moffitt, T. E. (1993). Adolescence-limited and life-course-persis-
tent antisocial behavior: A developmental taxonomy. Psychological Review, 100, s. 674–701. Muncie, J. (2004). Youth and crime. A critical introduction. London:
Sage. Mullins, R. L., m.fl. (2005). Young chronic offenders. A case study
of contextual and intervention characteristics. Youth violence and juvenile justice, 3, s. 133–150. Nacro (2008). Youth crime briefing. Some facts about young people
who offend – 2007. Birmingham: National Association for the
Care and Rehabilitation of Offenders. Nacro (2010). Youth crime briefing. Some facts about young people
who offend – 2008. London: National Association for the Care and Rehabilitation of Offenders. van Noije, L. (2010). Social safety. I: Bijl, R. m.fl. (red.), The social
state of the Netherlands 2009. The Hague: Netherlands Institute for Social Research.
O’Brien, R., Stockard, J. och Isaacson, L. (1999). The enduring
effects of cohort characteristics on age-specific homicide rates: 1960–1995. American Journal of Sociology, 104, s. 1061–1095. Pople, L och Smith, D. (2010). Time trends in youth crime and in
justice system responses. I: Smith, D. (red.), A new response to youth crime. Portland: Willan Publishing. Roe, S. och Ash, J. (2008). Young people and crime: Results from the
2006 Offending, Crime and Justice Survey. Home Office Statistical Bulletin 08/09. London: Home Office.
Roes, T. (red.) (2008). Facts and figures of the Netherlands. Social
and cultural trends. The Hague: Netherlands Institute for Social
Research.
Bilaga 11
341
Rosenfeld, R. (2007). Explaining the divergence between UCR and
NCVS aggravated assault trends. I: Lynch, J. och Addington, L. (red.), Understanding crime statistics: Revisiting the divergence of the NCVS and the UCR. New York: Cambridge University Press. Rying, M. (2008). Dödligt våld. I: Brottsutvecklingen i Sverige fram
till år 2007. Rapport 2008:23. Stockholm: Brottsförebyggande rådet.
Salmi, V. (2009a). Self-reported juvenile delinquency in Finland
1995–2008. English Summary. Research Report no. 246. Helsingfors: National Research Institute of Legal Policy.
Salmi, V. (red.) (2009b) Nuorten rikoskäyttäytyminen ja uhrikoke-
mukset. Nuorisorikollisuuskyselyiden tuloksia 1995–2008. (Adolescent delinquent behaviour and victimization in Finland.)
National Research Institute of Legal Policy Publication no. 246. Helsinki: National Research Institute of Legal Policy. Sampson, R. J. och Laub J. H. (2003). Shared Beginnings, Diver-
gent Lives. Delinquent boys to Age 70. Cambridge: Harvard University Press. Sarnecki, J. (1987). Skolan och brottsligheten. Stockholm: Carlsson
bokförlag. Sarnecki, J. (1995). Peter Pan och hans moderna vänner i landet
Aldrig-aldrig. LOCUS, Tidskrift för barn- och ungdomsvetenskap, Nr 2/95. Sarnecki, J. (2009). Introduktion till kriminologi. Lund: Studentlit-
teratur. Sarnecki, J. och Estrada F. (2008). Keeping the balance between
humanism and penal punitivism: Recent trends in juvenile delinquency and juvenile justice in Sweden. I: Junger-Tas, J. och Decker, S. (red.), International handbook of juvenile justice. Milton Keynes: Springer. Shannon, D. (2006): Chronic offenders or disadvantaged youth?
Institutionalised males as missing cases in school-based delinquency research. Journal of Scandinavian Studies in Criminology and Crime Prevention, 7, s. 78–100. Socialstyrelsen (2008). Skador och förgiftningar behandlade i sluten
vård 2007. Hälsa och sjukdomar 2008:13. Stockholm: Socialstyrelsen.
Bilaga 11 SOU 2012:34
342
Stattin, H. (1996). Före den första domen: Brottsligheten före 15
års ålder. I: Christianson, S-Å. (red.), Rättpsykologi. Den forensiska psykologin i Sverige – en kunskapsöversikt. Stockholm: Natur och Kultur. Stevens, A. (2009). Trends in youth offending in Europe. I: Junger-
Tas, J. och Dünkel, F. (red.), Reforming juvenile justice. New York: Springer. Turner, M. G. (2001). Good kids in bad circumstances. A longitudi-
nal study of resilient youth. Research report submitted to the
National Institute of Justice/NRCJS. http://www.ncjrs.gov/pdffiles1/nij/grants/188263.pdf (090510). Tonry, M. och Bijleveld, C. (2007). Crime, criminal justice and
criminology in the Netherlands. I: Tonry, M. och Bijleveld, C. (red.), Crime and justice in the Netherlands. Crime and Justice, A
Review of Research, vol. 35, s. 1–30.
Tonry, M. och Doob, A. N. (2004). Varieties of youth justice. I:
Tonry, M. och Doob, A. N. (red.), Youth crime and youth justice. Comparative and cross-national perspectives. Crime and justice. A review of research, 31, s. 1–20. Torangeau, R. och Mcneely, M. (2003). Measuring crime and crime
victimization: Methodological issues. I: Pepper, J. och Petrie, C. (red.), Measurement problems in criminal justice research. Workshop summary. National Research Council of the National Academies. Washington DC: The National Academies Press. Westfelt, L. (2001). Brott och straff i Sverige och Europa. En studie i
komparativ kriminologi. Stockholm: Kriminologiska institutionen, Stockholms universitet.
Weerman, F. (2007). Juvenile offending. I: Tonry, M. och Bijleveld,
C. (red.), Crime and justice in the Netherlands. Crime and Justice, A Review of Research, vol. 35, s. 261–318. Wikström, P-O. H. och Butterworth, D. A. (2006): Adolescent
crime. Individual differences and lifestyles. Cullompton: Willan
Publishing. Wittebrood, K. and P. Nieuwbeerta (2006). Een kwart eeuw
stijging in geregistreerde criminaliteit: vooral meer registratie en nauwelijks meer criminaliteit. Tijdschrift voor Criminologie 48, s. 227–242.
Bilaga 11
343
YJB (2009). Youth Survey 2008: Young people in mainstream educa-
tion. London: Youth Justice Board.
Zauberman, R. (2008). Surveys on victimisation and security in
Europe. I: Zauberma, R. (red.), Victimisation and insecurity in
Europe. A review of surveys and their use. Bryssel: VUBPRESS,
Brussels University Press.
Bilaga 12
Kvalificerad övervakning för ungdomar
– ett diskussionsunderlag till
Påföljdsutredningen
Promemoria utarbetad av Margareta Wihlborg vid Statens institutionsstyrelse
Bilaga 12
347
Kvalificerad övervakning för ungdomar
Inledning
Statens institutionsstyrelse (SiS) har på uppdrag av Påföljdsutredningen skissat på en öppenvårdspåföljd för ungdomar, så kallad kvalificerad övervakning. Påföljden är tänkt att ta vid när ungdomstjänst eller ungdomsvård inte är tillämpbart pga. det höga straffvärdet, men det samtidigt inte föreligger synnerliga skäl för fängelse. Även då den unge återfaller i relativt allvarlig brottslighet, exempelvis rån och grov misshandel skulle påföljden kunna utgöra ett alternativ till redan befintliga påföljder för ungdomar. En sådan påföljd skulle kunna träda in i de situationer då rätten i dag dömer till skyddstillsyn eller en kortare sluten ungdomsvård. Ansvaret för verkställigheten ska i detta förslag ligga på SiS.
Förslaget om hur den kvalificerade övervakningen ska utformas har tagits fram i samarbete med Påföljdsutredningens sekreterare Lars Wallinder, chefsjuristen Åsa Hård af Segerstad och utvecklingsdirektören Nils Åkesson.
Kort om kvalificerad övervakning
Pojkar och flickor i åldrarna 15–17 år, som begått brott med ett högt straffvärde och med upprepade återfall ska kunna dömas till kvalificerad övervakning mellan tre/sex månader och ett år. Frågan om huruvida den lägsta tidsgränsen för kvalificerad övervakning ska vara tre eller sex månader får diskuteras utifrån påföljdens önskade tillämpningsområde. SiS ansvarar för verkställigheten, som utformas och genomförs i samarbete med socialtjänsten i den unges hemkommun. Verkställigheten inleds med att den unge ska träffa ett kvalificerat team inom SiS som kartlägger den unges situation, familjeförhållanden, riskfaktorer för återfall i brott och fungerande områden. Efter max fyra veckor ska det finnas en individu-
Bilaga 12 SOU 2012:34
348
ell plan för verkställigheten, som tagits fram tillsammans med den dömde och socialtjänsten. Den dömde har sedan att följa planen.
Två gånger per vecka under hela verkställigheten ska den dömde träffa en koordinator (övervakare/kontaktperson). Koordinatorns uppgift är dels att kontrollera att den dömde följer planen och dels att på olika sätt stödja och motivera honom eller henne genom samtal eller i praktiken; i förhållande till föräldrar, skola, antisociala kamrater, missbruk m.m.
Vid behov kan den dömde anmodas att lämna drogtester. SiS kan också besluta om inskränkningar i rörelsefriheten och att den dömde ska övervakas elektroniskt om det bedöms som nödvändigt. Om den dömde missköter sig och inte följer den uppgjorda planen har SiS vissa befogenheter. Kontakten med koordinatorn kan intensifieras ytterligare. Om den dömde uteblir från uppgjorda tider kan han eller hon hämtas med polis. Om den dömde trots detta inte sköter sina åtaganden kan SiS utfärda varning. I sista hand gör SiS en anmälan till åklagare.
Ungdomarna
Den största andelen lagförda ungdomar är pojkar. Nedan redovisas andelen flickor respektive pojkar och det totala antalet lagförda ungdomar i åldrarna 15–20 år. I tabellen framgår att inom ungdomstjänsten och ungdomsvården är andelen flickor 16 procent. I kombinationspåföljden sjunker andelen flickor till 9 procent och inom sluten ungdomsvård till 2 procent. Av ungdomar i åldrarna 15–20 år som döms till skyddstillsyn är andelen 14 procent.
Sannolikt kommer i storleksordningen 10 procent av ungdomar som döms till intensivövervakning att vara flickor.
Bilaga 12
349
Domen
Enligt detta förslag kan domstolen döma den unge till kvalificerad övervakning mellan tre/sex månader och ett år.
Frågan om domen ska gå i omedelbar verkställighet behöver utredas vidare.
Domstolen har socialtjänstens yttrande. Kvalificerad övervakning innebär att den unge under den tid domstolen dömt ut ska ha kontakt med sin koordinator minst två gånger per vecka och i övrigt följa den verkställighetsplan som mejslas ut under de första fyra veckorna av verkställigheten.
SiS befogenheter
Verkställigheten av kvalificerad övervakning regleras i en verkställighetslag. För att säkerställa att den dömde genomför verkställighetsplanen har SiS särskilda befogenheter som regleras i verkställighetslagen:
För att den unge ska kunna styrka drogfrihet kan SiS begära saliv-, svett-, urin-, blod- och utandningsprov.
SiS kan besluta om begränsningar av rörelsefriheten Det kan röra sig om förbud att vistas på platser där brott och missbruk förekommer men också krav på att den unge ska vara på vissa platser på särskilda tider. Som ett redskap för att kontrollera den dömde kan SiS när det bedöms som nödvändigt använda elektronisk övervakning.
SiS kan begära polishämtning för att föra den dömde till SiS, koordinatorn eller kartläggningsteamet, när den han eller hon uteblir från tider utan giltiga skäl och det behövs för att säkra verkställigheten. (Jämför med hämtning till domstol)
Den dömde har rätt att överklaga beslut till förvaltningsrätten.
Bilaga 12 SOU 2012:34
350
Verkställigheten av kvalificerad övervakning
Initial kartläggning och verkställighetsplan
Verkställigheten inleds med att ett särskilt team gör en kartläggning av den unges förhållanden. I teamet ingår en psykolog, en lärare och en familjebehandlare och koordinatorn, som ska vara socionom eller motsvarande. Den dömde ska stå till förfogande för teamet under de första fyra veckorna. Kartläggningen tar fasta på behov, resurser och riskfaktorer som kan leda till återfall. Teamet genomför också möten med socialtjänsten, med familj och nätverk och med den unges skola eller andra aktörer/myndigheter som kan bidra till den unges utveckling. Under kartläggningsperioden lär den dömde känna sin koordinator, den person som ska stå för stöd och kontroll under verkställigheten.
Socialtjänsten har skyldighet att utse ansvarig handläggare. Verkställighetsplaneringen och genomförandet av verkställigheten görs i samarbete med socialtjänsten. På begäran av SiS ska socialnämnden lämna de uppgifter som behövs för att SiS ska kunna genomföra verkställigheten av den som dömts.
Senast vid slutet av de fyra veckorna ska en verkställighetsplan ha upprättats. I denna ska framgå den dömdes boende, huvudsakliga sysselsättning, behandlande insatser, eventuella planer för fritidsaktiviteter m.m. Planen är bindande för den dömde och ska följas upp var åttonde vecka eller vid behov oftare. Insatserna under verkställigheten ska framförallt riktas mot riskfaktorer alternativt stödja skyddsfaktorer.
Cirka tio arbetsdagar under de första fyra veckorna ska den dömde stå till förfogande. Det innebär en frihetsinskränkning och att han eller hon, åtminstone delvis, skiljs från sin vanliga miljö. I vissa fall görs kartläggningen på den unges hemort den dömde kan bo kvar i sin bostad, oftast i föräldrahemmet. I de fall teamet finns på annan ort eller när det finns behov av annat boende av andra skäl kan det bli aktuellt för den dömde att tillfälligt bo i ett familjehem eller annat tillfälligt boende. SiS står för kostnaderna för särskilt boende under kartläggningsperioden.
Bilaga 12
351
Obligatorisk kontaktskyldighet med koordinator
Den dömde har obligatorisk kontaktskyldighet med sin koordinator minst två gånger per vecka. Minimifrekvensen bör regleras i verkställighetslagen. En av veckokontakterna kan i vissa fall bytas ut mot annat om t.ex. den dömde går på regelbundna psykologsamtal eller deltar i programverksamhet. Kontakten med koordinatorn kan emellertid inte inskränkas till lägre frekvens än en gång per vecka.
Den dömde ska inte behöva lämna skolan eller praktikplatsen utan koordinatorn bör vara förhållandevis flexibel, så att de som har fungerande sysselsättning under dagtid kan få en tid med koordinatorn som inte inkräktar på skola eller arbete.
Koordinatorns uppgift är dels att kontrollera att den dömde följer verkställighetsplanen och dels att ge stöd och hjälp till den unge för att förbättra förutsättningarna för honom eller henne att följa verkställighetsplanen. Stödet kan ske i motiverande samtal men också konkret i vardagen, i kontakten med föräldrar, skola, fritid m.m. Koordinatorn kan också få i uppgift att föra strukturerade samtal med den dömde på teman som anges i verkställighetsplanen.
Den täta kontakten med koordinatorn ger förutsättning för en god och förtroendefull relation. Koordinatorn finns i den dömdes närmiljö och känner till de miljöer han eller hon vistas i. Det ökar koordinatorns möjlighet att bedöma när situationen håller på att gå överstyr för att snabbt kunna vidta åtgärder.
Koordinatorn dokumenterar och deltar i uppföljningar av verkställighetsplanen.
Koordinatorn ansvarar inte själv för beslut om polishämtning, rörelseinskränkning, varning eller anmälan till åklagare utan det gör institutionschef eller motsvarande.
Koordinatorerna som är anställda av SiS är kvalificerade socialarbetare. Utbildningskraven ska vara socionom eller motsvarande. Koordinatorerna bör också ha utbildning i grundläggande psykoterapi, programverksamhet m.m.
Bilaga 12 SOU 2012:34
352
Vad händer när den dömde gör avsteg från verkställighetsplanen och vid misskötsamhet?
I verkställighetsplanen regleras den dömdes kontakt med koordinatorn och eventuella inskränkningar av rörelsefriheten. Kontakten med koordinatorn och beslut om rörelseinskränkning är tvingande för den dömde. I planen framgår också var den unge ska bo, skolgång eller annan sysselsättning, eventuella planer för fritid och behandlande insatser som t.ex. missbruksbehandling. Denna del av planen bygger på samtycke. Om den dömde exempelvis väljer att inte gå i skolan som bestämt eller avstår från behandlande inslag behöver inte detta betraktas som misskötsamhet utan enbart som avsteg från verkställighetsplanen. Givetvis kan avsteg från verksamhetsplanen leda till misskötsamhet.
Vad är då misskötsamhet? Den dömde är att betrakta som misskötsam när han eller hon inte håller kontakt med sin koordinator, om han eller hon begår nya brott eller missbrukar droger eller alkohol. Om SiS har beslutat om rörelseinskränkning och den dömde inte rättar sig efter beslutet är det att betrakta som misskötsamhet.
När det gäller avsteg från planen kan koordinatorn utöka kontakten med den dömde för att snabbt ”fånga upp” honom eller henne. I vissa fall leder den utökade kontakten och koordinatorns motivationsarbete till att den dömde återgår till det man kommit överens om i verkställighetsplanen. I andra fall får planen revideras. När den dömde gör avsteg från planen kan SiS också besluta om inskränkning av rörelsefriheten för att minska risken för återfall i brott.
Vid misskötsamhet, (dvs. när den dömde inte håller kontakt med koordinatorn, begår nya brott, missbrukar eller inte accepterar besluten om inskränkning av rörelsefriheten) kan SiS, utöver att utöka kontakten med den dömde, begära polishämtning och/eller fatta beslut om inskränkning av rörelsefriheten om detta inte gjorts. SiS kan även utfärda en varning och vid upprepad misskötsamhet göra en anmälan till åklagaren.
Både avsteg från verksamhetsplanen och misskötsamhet ska leda till snabba konsekvenser. SiS behöver därför befogenheter som ger möjlighet att snabbt fånga upp och skärpa kraven på den dömde.
Bilaga 12
353
Utöka kontakten med koordinatorn
Det är naturligt att koordinatorn i första hand utökar kontaktfrekvensen och stödet till den dömde för att rätta upp situationen.
Beslut om inskränkning av rörelsefriheten
SiS kan besluta om inskränkning av den dömdes rörelsefrihet för att hindra honom eller henne att vistas i olämpliga miljöer där det förekommer missbruk och kriminalitet. Elektronisk övervakning får användas för att kontrollera den dömde.
Begäran om polishämtning
Om den dömde uteblir från planerade möten med koordinatorn och andra aktiviteter kan SiS begära polishämtning.
Varning
SiS kan utfärda en skriftlig varning.
Anmälan till åklagaren som väcker talan i allmän domstol
Vid upprepad misskötsamhet ska SiS göra en anmälan till åklagare som kan väcka talan i allmän domstol.
Den yttersta konsekvensen av misskötsamheten är att domstolen undanröjer påföljden och bestämmer en ny påföljd.
Alla beslut ska kunna överklagas till förvaltningsdomstolen.
Överväganden om elektronisk övervakning
SiS kan vid behov besluta om inskränkningar av den dömdes rörelsefrihet för att säkra verkställighetsplanen. Det kan röra sig om att den dömde ska vistas i hemmet vissa kvällar, att han eller hon ska vara i skola eller på arbetet på dagtid eller om förbud mot att vistas i miljöer där den dömde allvarligt riskerar en fortsatt antisocial utveckling. Liksom inom utslussningen av LSU-dömda bör SiS
Bilaga 12 SOU 2012:34
354
kunna besluta om elektronisk övervakning för att kontrollera den dömde. Erfarenheterna från utslussning av sluten ungdomsvård, där elektronisk övervakning kan användas, kommer att ge SiS erfarenheter som kan ligga till grund för elektronisk övervakning inom kvalificerad övervakning.
Elektronisk övervakning är ett stort ingrepp i den enskildes integritet och frihet och bör användas restriktivt, särskilt för ungdomar. Vi ser två olika vägar att gå:
1. Inskränkning av rörelsefriheten och elektronisk övervakning ingår som en del i påföljden och i domen. Kvalificerad övervakning inleds för samtliga med ett par, tre månader där den dömde övervakas elektroniskt.
2. Inskränkning av rörelsefriheten och elektronisk övervakning används som ett instrument för att säkerställa verkställighetsplanen. a. Uppgifter kan framkomma vid den initiala kartläggningen som talar för att elektronisk övervakning behövs som en utökad kontroll. b. SiS ska under pågående verkställighet kunna besluta om elektronisk övervakning för att kontrollera den dömde.
Alternativ nummer ett, där elektronisk övervakning ingår som en obligatorisk del av kvalificerad övervakning, ger en bättre förutsebarhet för den dömde, men kan också innebära att samhället sätter in mer åtgärder än vad som skulle behövas för att tillrättaföra den dömde.
I det andra alternativet beslutar SiS om rörelseinskränkningar i form av var den dömde ska vara och var han eller hon inte får vara. Det kan röra sig om att den dömde ska tillbringa dagarna i skolan och nätterna i sin bostad. Men det kan också handla om att inskränka möjligheterna för den dömde att besöka platser där droger och kriminalitet är vanligt förekommande. Besluten styrs av behoven i det enskilda fallet. Besluten om inskränkning av rörelsefrihet och den elektroniska övervakningen är således inte knuten till brottets straffvärde utan till den dömdes problem och riskområden. Beslutet kan fattas dels i anslutning till verkställighetsplaneringen och dels senare under verkställigheten. Att beslut fattas i enskilda fall kan medföra att påföljden kan bli olika ingripande.
Bilaga 12
355
Elektronisk övervakning är en inskränkning av den enskildes frihet som enligt vår mening bör användas restriktivt när det gäller ungdomar. Vi ser därför fördelar med den andra modellen, där elektronisk övervakning används vid behov för att säkra verkställighetsplanen. ”Vid-behovs-användningen” är jämförbar med hur den elektroniska övervakningen ska användas inom LSU. Liksom inom utslussningen från sluten ungdomsvård ska stöd- och kontrollåtgärder i första hand bygga på personliga kontakter med koordinatorn eller andra stödpersoner.
Om SiS bedömer att den dömde behöver kontrolleras med elektronisk övervakning och denne motsätter sig, är det sannolikt skäl att utfärda en varning eller göra en anmälan till åklagaren. (se sid 21 i propen Förbättrad utslussning från sluten ungdomsvård)
SiS ansvar
SiS har ansvar för verkställigheten av kvalificerad övervakning. Det innebär att SiS behöver en organisation för att hantera verkställigheten med särskilda team som utför den inledande kartläggningen och verksamhetsplaneringen och kvalificerade koordinatörer som står för den intensiva kontakten med ungdomarna. SiS kan i vissa fall ansvara för och finansiera boende för den dömde under den initiala kartläggningsfasen.
SiS bedriver ingen egen behandling eller skola eller psykiatrisk vård. Det är de ordinarie huvudmännen som svarar för de dömdas behov av sysselsättning, sociala insatser eller sjukvård i enlighet med normaliseringsprincipen. SiS behöver därför knyta ett nära samarbete framför allt med socialtjänsten, men också med andra aktörer som behöver kopplas in i det enskilda fallet, så att alla parter drar åt samma håll och kan fördela arbetsuppgifter.
Socialtjänstens ansvar
Socialtjänsten har skyldighet att utse en ansvarig handläggare, som deltar i planering av verkställigheten tillsammans med SiS. I enlighet med normaliseringsprincipen tillhandahåller socialtjänsten inom sin ram de insatser den unge har behov av även under den tid den dömde är föremål för kvalificerad övervakning efter sedvanlig prövning.
Bilaga 12 SOU 2012:34
356
Socialtjänstens insatser kan till exempel röra sig om boende, ekonomiskt stöd, behandlande insatser i öppenvård på familje- eller missbruksområdet eller eventuell placering enligt SoL eller med stöd av LVU. Den nya påföljden förändrar således inte socialtjänstens ansvar att tillhandahålla insatser.
Vad är då socialtjänstens roll
1. Att utse ansvarig handläggare
2. Att delta i verkställighetsplanering
3. Stödja och bistå med insatser i vanlig ordning.
SiS organisation
Om SiS får ansvar för kvalificerad övervakning kommer det att innebära att SiS får ytterligare en verksamhetsgren. Det ställer krav på en fungerande öppenvårds-/frivårdsorganisation även om befintlig institutionsstruktur, expertis och överbyggnad kan utnyttjas även inom kvalificerad övervakning.
Antalet påföljder till ungdomsvård och ungdomstjänst skiljer sig mellan olika orter och regioner i Sverige. I storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö är antalet domar som högst. Även små orter kan emellertid ha enstaka ungdomar som döms till intensivövervakning. Det innebär att SiS måste räkna med att ha en organisation som når ut i mindre och mer avlägset belägna orter.
Det kommer initialt att behövas åtminstone fem team som är stationerade på olika orter i landet och som utför den initiala kartläggningen, genomför nätverksmöten och tar fram verkställighetsplanen. SiS behöver anställa koordinatörer i de större kommunerna. På mindre orter där vi räknar med enstaka domar till intensivövervakning får vi ta hjälp av socialtjänsten att hitta rätt personer som kan anställas som koordinatörer under begränsad tid.
I bilagan redovisas antalet domar till vård respektive ungdomstjänst per län och vilka ungdomshem som finns i de olika länen.
Begreppen
I detta dokument har vi valt att kalla den lokala övervakaren för koordinator. Begreppet koordinator har inte använts tidigare såvitt vi vet och förväxlas därför inte med socialtjänstens kontaktman. Den person som ska följa den unge genom verkställigheten av
Bilaga 12
357
sluten ungdomsvård och arbeta med utslussning kommer också att benämnas koordinator. Funktionen koordinator blir på så sätt knuten till SiS ungdomsvård och till arbetet med ungdomar som begått brott.
I Danmark har koordinatorn en viktig roll i ungdomssanktionen. Koordinatorns uppgift är att under hela verkställigheten fungera som den unges kontaktperson och personliga rådgivare, att säkra sammanhangen och hålla möten med den unge, föräldrarna och andra relevanta parter för att kunna genomföra planen. Koordinatorn säkrar kontinuiteten genom ungdomssanktionen, som består dels av institutionsvård och dels av öppenvård.
Konkurrensproblematik
Om den dömde blir föremål för vård med stöd av LVU under pågående övervakning förändras koordinatorns roll. Samma sak gäller om den dömde är frivilligt placerad. Det är inte rimligt med den täta kontaktfrekvensen om den dömde är institutionsplacerad. Däremot ska koordinatorn hålla sig informerad om den dömdes situation och planering. När det är dags att skrivas ut från institutionen kopplas koordinatorn in igen och deltar i planeringen.
Sekretessfrågor
Kvalificerad övervakning enligt den modell som skissar i detta PM kräver ett nära samarbete mellan SiS och socialtjänsten. Sekretessen får inte lägga hinder i vägen för en effektiv samordning av resurser och insatser under verkställigheten.
För att kunna följa upp påföljden behöver SiS rätt att inhämta uppgifter från socialtjänsten också efter avslutad verkställighet.
Personalbehov
Det är omöjligt att förutse hur domstolen kommer att använda sig av den nya påföljden. Antalet domar är också beroende av om man väljer tre eller sex månader som minimitid. Intensivövervakning är emellertid personalkrävande med professionella team som gör den inledande kartläggning och verkställighetsplanering och koordina-
Bilaga 12 SOU 2012:34
358
torer som bara ska ha cirka fem dömda åt gången för att få tid att arbeta med var och en.
Vi gör en första översiktlig kalkyl beräknad på 200 dömda till intensivövervakning:
Ett team beräknas kunna utföra ett 40-tal kartläggningar per år. Vi behöver således minst fem team, dvs. 15 personer.
En koordinator bör ha ca fem klienter för att kunna upprätthålla en tät kontakt och ha tid till nätverksmöten, kontakter med andra myndigheter och socialt stöd i olika former. Räknat på 200 dömda behöver SiS ett 30-tal koordinatörstjänster med en genomsnittlig tid för övervakning på nio månader.
En minimibemanning som hanterar det direkta arbetet med de dömda: 45 personer. Därutöver tillkommer befattningar med övergripande och samordnande chefsansvar, administrativ personal och kostnader för styrning, ledning och uppföljning på övergripande nivå.
Bilaga 12
359
Bilagor
Lagföringsbeslut efter huvudpåföljd och län år 2010. SiS ungdomshem per län.
Uppgifter om antalet lagföringar har inhämtats från BRÅ.
Bilaga 12 SOU 2012:34
360
Beskrivningar av ungdomar som dömts till korta LSUpåföljder
För att ge en bild av problembilden av de ungdomar som kan komma att dömas till kvalificerad övervakning redovisas uppgifter om ett antal ungdomar som avtjänar eller avtjänat korta LSU-straff. När det gäller Sune ger vi en beskrivning av hur den kvalificerade övervakningen skulle kunna fungera.
Pia är en 16-årig flicka dömd för misshandel, grov misshandel och rån till 4 månader LSU. Föräldrarna har separerat och Pia bor med sin mamma, sina syskon och mammans nye man. Kontakten med fadern är så gott som obefintlig. Socialtjänsten har sedan tidigare kännedom om flickan och har riktat stödinsatser gentemot familjen. Pia har också haft kontakt med BUP. Pia har en ADHDdiagnos som medicinerar för. Hon slarvar med medicineringen, umgås med äldre kamrater och äldre pojkvänner och har ett begynnande missbruk av alkohol och hasch. Pia har också stor frånvaro från skolan. När det är dags för rättegång har socialtjänsten just fattat ett beslut om LVU med placering hos en jourfamilj. Pia säger nej till alla frivilliga insatser.
Per är en 16-årig pojke som dömts för rån till LSU 4 månader. Han bor hos modern tillsamman med en äldre bror. Modern uppbär försörjningsstöd. Per går inte till skolan, där han har stöd av en familjebehandlare. Han röker hasch tillsammans med sina kamrater. Per har tidigare dömts till ungdomsvård, där insatsen bestod av en familjebehandlare som skulle hjälpa Per att söka hjälp för sitt missbruk, komma iväg till skolan mm. Närvaron i skolan förbättrades inte och Per kom inte iväg till missbruksenheten. Socialsekreteraren hade ett varnande samtal med Per, som kort därefter dömdes till sluten ungdomsvård 4 månader. Enligt socialtjänsten bedömning var Pers problem av den arten och omfattningen att socialtjänsten övervägde ett omhändertagande med stöd av LVU.
Sven 17 år dömd för rån till LSU 4 månader. Till stor del uppvuxen i familjehem. Flera tidigare insatser med placering på HVBhem och sedan placeringar med stöd av LVU hos SiS. Avvikit och inte varit intresserad av frivilliga insatser. Tidigare ADHD-diagnos ifrågasätts. Tidigare dom till ungdomsvård. Inget drogmissbruk är känt. Fungerar ej i vanlig klass.
Karl dömdes som 18-åring till LSU 3 månader för obehörigt avvikande från trafikolycksplats, stöld, tillgrepp av fortskaffningsmedel, narkotikabrott, brott mot knivlagen m.m. debuterade i kri-
Bilaga 12
361
minalitet som 13-åring. Uppvuxen med mamma och syster, fadern missbrukar alkohol. I yttrandet framkommer att Karl anmälts för ett stort antal brott under de senaste tre åren. Karl förnekar missbruk, men uppger att han nyttjar alkohol. Socialtjänsten har gjort insatser i form av familjebehandling, kontaktperson, kontaktfamiljer, jourhem, utredning HVB-hem, särskilt ungdomshem (totalt 8 placeringar). Många avvikningar. Tidigare dömd till LSU samt skyddstillsyn, som han har misskött. Utredd på BUP, visar ADHD, beteendestörning och trotssyndrom.
Hassan dömdes som 17-åring till LSU tre månader för grov misshandel. Hassan har företrädesvis vuxit upp sin pappa och modern har missbruksproblem/psykisk sjukdoms. Han har tidigare varit placerad på särskilt ungdomshem. Vid tillfället för socialtjänstens yttrande är Hassan placerad på ett HVB. Hassan har dömts till ungdomstjänst, men den vilar pga. den pågående placeringen. Han har haft kontakt med BUP när han var yngre och han har varit frånvarande från skolan i mycket stor omfattning. Hassan har uppträtt våldsamt när han varit påverkad av alkohol.
Fallbeskrivning
Sune, 17 år dömd till LSU 2 månader för misshandel. Sune bor tillsammans med båda föräldrarna och tre syskon. Inget missbruk. Skolproblem, mycket skolk. Aggressionsutbrott vanligt förekommande. Tidigare placering på HVB-hem. Diagnos ADHD, uppförandestörning och atypisk autism. Bedömd som normalbegåvad. Pågående insats från socialtjänsten i form av familjepedagog som arbetar med familjen och speciellt med Sune.
Uppgifterna om Sune är hämtade från verkligheten. Sune avtjänade ett kort LSU. Om Sune istället hade dömts till kvalificerad övervakning skulle verkställigheten kunna fungera på detta sätt:
Domstolen skickar domen till SiS placeringsenhet, som genast meddelar Fagareds öppenvårdsenhet, som ansvarar för kvalificerad övervakningen i Västra Götalandsregionen.
Kartläggningsteamet kallar Sune till en tid tre dagar senare och begär samtidigt in handlingar från socialtjänsten. De begär besked om vem som är ansvarig handläggare för Kalle och informerar handläggaren om processen med kartläggning och verkställighetsplanering.
Sune kommer inte på den utsatta tiden och teamet söker honom via modern och socialtjänsten. Teamet får slutligen tag på familje-
Bilaga 12 SOU 2012:34
362
pedagogen, som lovar att försöka fånga upp Sune och ta med honom till teamet dagen efter.
Sune kommer på den utsatta tiden tillsammans med familjepedagogen. Under de första veckorna träffar Sune psykologen, läraren och familjebehandlaren i teamet. Tester genomförs och en riskbedömning. Ett nätverksmöte med Sunes föräldrar, socialsekreterare, drogterapeut och lärare genomförs också. Sune får också träffa den koordinator/övervakare som ska följa honom genom intensivövervakningen och som han ska träffa två gånger per vecka. Socialsekreteraren och familjepedagogen deltar i kartläggning och verkställighetsplanering.
Efter några veckor är planen klar. Sune ska bo kvar hos sina föräldrar och gå i skolan. Två dagar per vecka ska han praktisera på en bilverkstad. Det visar sig under kartläggningen att Sunes missbruk accelererat tiden innan han dömdes och han ska lämna drogtester för att visa att han är drogfri. Risken för återfall i brott är starkt kopplat till missbruket. Sune ska därför med stöd av familjepedagogen besöka ungdomsmottagningen och träffa en drogterapeut en gång per vecka under de två första månaderna. Utöver det ska han träffa koordinatorn två gånger per vecka. Vid en del av samtalen ska föräldrarna också delta. Sunes är nöjd med planen.
Under två månader följer Sune planen minutiöst. Hans aggressionsutbrott kommer allt mera sällan när han inte använder droger eller alkohol. Sedan återfaller han i missbruk och hänger nere i Nordstan enligt uppgift från polisen. Han kommer inte till de utsatta tiderna med sin koordinator. Koordinatorn kallar till nätverksmöte för att fånga upp Kalle och intensifiera stödet runt honom. Det framkommer att Kalle är ute varenda kväll och att han inte går i skolan eller till sin praktikplats. Koordinatorn föredrar Sunes situation för sin chef, som beslutar om att hämta Sune med hjälp av polis. Några dagar senare förs Sune till koordinatorns kontor. Situationen är allvarlig, men Sune vill återgå till skola och praktik.
SiS (övergripande chef) beslutar om att inskränka Sunes rörelsefrihet och förbjuda honom att vistas i Nordstan. Sune måste också stanna hemma under fredag- och lördagkvällar tills dess situationen stabiliserats. SiS fattar beslut om att använda elektronisk övervakning för att kontrollera Kalle. Tillsammans med Kalle, hans nätverk och socialsekreterare görs nya överenskommelser. Familjepedagogen, som fortfarande stödjer Sune och hans föräldrar och syskon i vardagen, kan svänga förbi Kalle de följande två veckorna och gå
Bilaga 12
363
med honom till skolan. Sune ska lämna drogtester två gånger per vecka.
Situationen blir snart bättre, Sune sköter sig och drogtesterna är utan anmärkning. Efter en månad kan den elektroniska övervakningen upphöra. Kontakten med koordinatorn minskas till en gång per vecka eftersom Sune har regelbunden kontakt med sin drogterapeut en gång per vecka. Utöver det finns familjepedagogens praktiska stöd.
När övervakningen upphör ser Sunes situation betydligt mycket bättre ut. Han har dragit sig ifrån kamraterna i Nordstan och börjat umgås med skolkamraterna istället. Han är mycket lugnare och förefaller må bättre. Föräldrarna är nöjda med hans utveckling och känner sig förhållandevis trygga med situationen. Sune har en lång tid av problem bakom sig även om situationen nu förefaller vara stabil. Familjen kommer därför att få fortsatt stöd av familjepedagogen, men i något mindre omfattning än tidigare.
Problem och bedömning av behandlingsbehov/LSU
SiS har gjort en utredning av problembild och bedömning av behandlingsbehovet hos 15 ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård. För att ge en bild av vad antisociala ungdomar, som begått allvarliga brott har för problem och behov av insatser redovisas även resultatet av utredningen i detta PM:
Majoriteten av ungdomar som döms till sluten ungdomsvård har allvarliga problem inom flera områden och som kräver insatser över tid. Majoriteten av ungdomarna bedömdes vara i behov av individuell samtalsterapi. Mer än hälften bedömdes behöva insatser mot missbruk. Flertalet ungdomar bedömdes behöva omfattande insatser när det gäller skola/arbete och rent praktiskt stöd av en ledsagare för att klara skola/arbete. Majoriteten behövde också insatser på familjeområdet och hjälp att hitta prosociala sysselsättningar och ta avstånd från kamrater med missbruk och kriminellt beteende. Några ungdomar tillhörde personkretsen inom LSS och några hade lindrigare begåvningshandikapp. Några ungdomar bedömdes också behöva stöd från psykiatrin.
Bilaga 13
365
Förteckning över kontakter
2009
Den 25 september 2009 deltog utredningens sekreterare vid en praxisdiskussion om påföljdsfrågor anordnad av Hovrätten över Skåne och Blekinge.
Den 26 november 2009 företog utredaren och utredningens båda sekreterare en studieresa till Oslo, Norge. Resan innefattade besök vid lovavdelningen och kriminalomsorgen vid Justis- och politidepartementet samt hos Riksadvokaten.
2010
Den 3 februari 2010 anordnade utredningen tillsammans med Juridiska institutionen vid Uppsala universitet seminariet ”Ett reformerat påföljdssystem genom villkorligt fängelse?”.
Den 17 mars 2010 anordnade utredningen tillsammans med Juridiska institutionen vid Uppsala universitet seminariet ”Vägen bort från brottslighetens art”.
Den 13-14 april 2010 deltog en av utredningens sekreterare i ett erfarenhetsseminarium för ungdomsåklagare som Åklagarmyndigheten anordnade gällande påföljder för unga lagöverträdare.
Den 21 april 2010 anordnade utredningen tillsammans med Juridiska institutionen vid Uppsala universitet seminariet ”Återfall i ett system med villkorligt fängelse”.
Den 22 april 2010 deltog en av utredningens sekreterare vid Kriminalvårdens nationella kvalitetsråd för frivårdsfrågor.
Bilaga 13 SOU 2012:34
366
Den 28 maj 2010 företog utredaren och utredningens sekreterare en studieresa till Helsingfors, Finland. Resan innefattade besök vid kriminalpolitiska avdelningen vid Justitieministeriet och hos Brottspåföljdsmyndigheten.
Den 21-22 september 2010 deltog utredaren och utredningens sekreterare vid ett internatsammanträde på Ekerö som Kriminalvården anordnat i anledning av utredningens uppdrag.
Den 23 september 2010 anordnade utredningen ett seminarium med elva särskilt inbjuda rådmän vid tingsrätt gällande påföljder för unga lagöverträdare.
Den 27 oktober 2010 deltog utredaren och en av utredningens sekreterare i ett av Lunds domarakademi anordnat seminarium i anledning av utredningens uppdrag.
Den 29 oktober 2010 deltog en av utredningens sekreterare i en av Kriminalvården Region Syd anordnad samverkansdag mellan Kriminalvården Region Syd och domstolar i Skåne och Blekinge.
Den 10 november 2010 deltog en av utredningens sekreterare vid en hearing anordnad av Psykiatrilagsutredningen (S 2008:09).
Den 10 december 2010 deltog en av utredningens sekreterare vid ett sammanträde vid övervakningsnämnden i Helsingborg.
2011
Den 26-28 januari 2011 företog utredaren och utredningens sekreterare en studieresa till London, Storbritannien. Resan innefattade besök vid Ministry of Justice, Sentencing Council, National Offender Management Service (NOMS) och Berking and Dagenham Youth Offending Team (YOT).
Den 14 februari 2011 anordnade utredningen ett seminarium med socialsekreterare som arbetar med unga lagöverträdare från tolv olika kommuner eller kommundelar.
Bilaga 13
367
Den 15 februari 2011 deltog utredaren och en av utredningens sekreterare vid den av Kriminalvården anordnade konferensen ”Den öppna Kriminalvården”.
Den 8 mars 2011 anordnade utredningen ett seminarium med åklagare gällande utredningens förslag till påföljder för vuxna lagöverträdare.
Den 16-17 mars 2011 deltog en av utredningens sekreterare i en nationell konferens om ungdomstjänst som Stockholms ungdomstjänst arrangerade i samarbete med Göteborgs och Malmö ungdomstjänst.
Den 8 april 2011 deltog utredningens sekreterare i regional praxisdiskussion vid Helsingborgs tingsrätt angående ungdomspåföljder.
Den 14 april 2011 deltog utredaren och utredningens sekreterare vid möte med domarkollegiet vid Södertörns tingsrätt.
Den 13 maj 2011 anordnade utredningen i samarbete med Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum Stockholm, ett seminarium angående ungdomspåföljder med ungdomsåklagare från Uppsala och Storstockholmsregionen.
Den 9 juni 2011 medverkade utredaren och en av utredningens sekreterare vid länspolismästarmöte i Stockholm.
Den 16 juni 2011 medverkade utredaren och en av utredningens sekreterare vid beredningen för socialpolitik och individomsorg hos Sveriges Kommuner och Landsting.
Den 12 oktober 2011 medverkade utredaren och en av utredningens sekreterare vid Domstolsakademins kurs i påföljdsbestämning i Ystad.
Den 14 oktober 2011 medverkade utredaren och en av utredningens sekreterare vid möte med domarkollegiet vid Stockholms tingsrätt
Bilaga 13 SOU 2012:34
368
Den 26 oktober 2011 medverkade utredaren vid möte med företrädarna för S, V och MP i Justitieutskottet.
Den 4 november 2011 medverkade en av utredningens sekreterare vid samverkansmöte angående ungdomspåföljder vid Södertörns tingsrätt.
2012
Den 9 januari 2012 medverkade en av utredningens sekreterare vid samling inför det nya arbetsåret vid Kristianstads tingsrätt.
Den 25 januari 2012 medverkade utredningens sekreterare vid Domstolsakademins kurs i påföljdsbestämning i Umeå.
Den 1 februari 2012 medverkade utredaren och en av utredningens sekreterare vid möte med företrädarna för M, FP, C och KD i Justitieutskottet.
Den 13 mars 2012 medverkade en av utredningens sekreterare vid möte i Malmö med ungdomstjänsthandläggare från Stockholm, Göteborg och Malmö
Den 21 mars 2012 medverkade en av utredningens sekreterare vid möte i Stockholm med företrädare för ungdomstjänsthandläggare i elva kommuner i Stockholmsregionen.
3
Innehåll
Band 1 – Sammanfattning, författningsförslag
och författningskommentar
Förkortningar Sammanfattning
Författningsförslag 1 Författningskommentar
2 Uppdraget och dess genomförande
Band 2 – Villkorligt fängelse
3 Påföljdssystemets framväxt 4 Gällande rätt
5 Ordningen i några andra europeiska länder 6 Påföljdssystemets problem och brister
7 Allmänna utgångspunkter för en reform 8 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet
9 Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse 10 Beaktande av återfall i brott
11 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse
Innehåll SOU 2012:34
4
12 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse 13 Överlämnande till vård enligt LVM
14 Kostnadsansvaret för vård och behandling 15 Brottslighetens art
Band 3 – Böter, billighetsskäl m.m. och
ungdomspåföljder
16 Böter 17 Billighetsskäl
18 Straffnivåerna i vissa särskilda fall 19 Flerfaldig brottslighet
20 Gällande rätt 21 Ordningen i några andra europeiska länder
22 Brå:s utvärdering av 2007 års reform 23 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden
24 Ungdomsvård och ungdomstjänst 25 Böter och varningsstraff
26 Sluten ungdomsvård 27 Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
28 Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd 29 Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år
Innehåll
5
Band 4 – Konsekvenser, övergångsbestämmelser och
bilagor
30 Konsekvenser ............................................................... 9
30.1 Inledning ..................................................................................... 9
30.2 Författningsenliga krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i ett betänkande ............................. 9 30.2.1 Kommittéförordningen .................................................. 9 30.2.2 Förordningen om konsekvensutredning vid
regelgivning ................................................................... 10
30.3 Problembeskrivning och målsättning ..................................... 11 30.4 Alternativa lösningar ................................................................ 11
30.5 Något om de faktiska konsekvenserna av våra förslag .......... 12 30.5.1 Införandet av villkorligt fängelse ................................. 12 30.5.2 Påföljderna för unga lagöverträdare ............................ 15 30.5.3 Böter .............................................................................. 15
30.6 Vilka berörs av de föreslagna förändringarna? ....................... 16 30.6.1 Personer som döms för brott ....................................... 16 30.6.2 Rättsväsendets aktörer ................................................. 16 30.6.3 Särskilt om Kriminalvården .......................................... 16 30.6.4 Socialtjänsten ................................................................ 17 30.6.5 Statens institutionsstyrelse .......................................... 17
30.7 Ekonomiska konsekvenser ...................................................... 18 30.7.1 Inledning ....................................................................... 18 30.7.2 Avgränsningar ............................................................... 19 30.7.3 Utgångspunkter ............................................................ 21 30.7.4 Metod ............................................................................ 21 30.7.5 Utdömda påföljder i nuvarande påföljdssystem ......... 23 30.7.6 Överströmningar från nuvarande påföljdssystem
till det system vi föreslår .............................................. 24
30.7.7 Kostnader för påföljderna i nuvarande respektive föreslaget system .......................................................... 28 30.7.8 Särskilt om kostnader för kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning ................................... 32 30.7.9 Särskilt om kostnader för kontraktsvård .................... 32 30.7.10 Intäkt av dagsböter ................................................. 33
Innehåll SOU 2012:34
6
30.7.11 Kostnader vid beslut om verkställighet i
anstalt pga. misskötsamhet ................................... 35
30.7.12 Sammanfattande bedömning .................................. 37
30.8 Ikraftträdande och informationsinsatser ................................ 39 30.8.1 Ikraftträdande ................................................................ 39 30.8.2 Informationsinsatser ..................................................... 39 30.9 Konsekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen ....... 40
30.10 Konsekvenser för Sveriges anslutning till Europeiska unionen ..................................................................................... 41 30.11 Konsekvenser som anges i 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning .................................... 41
31 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................. 43
31.1 Inledning ................................................................................... 43 31.2 Dag för ikraftträdande ............................................................. 45
31.3 Övergångsbestämmelser .......................................................... 45
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2009:60 ............................................... 51
Bilaga 2 Fullständig lydelse av 1 och 25–38 kap.
brottsbalken enligt våra förslag ...................................... 69
Bilaga 3 Ordningen i några andra europeiska länder .................. 113
Bilaga 4 Internationella instrument ............................................. 175 Bilaga 5 Den svenska brottslighetens utveckling ........................ 213
Bilaga 6 Vägen till fängelse ........................................................... 221 Bilaga 7 Programverksamhet i Kriminalvården .......................... 227
Bilaga 8 Yttranden till domstol i ett system med
villkorligt fängelse ......................................................... 243
Bilaga 9 Artbrottsstatistik ............................................................ 277
Innehåll
7
Bilaga 10 Sammanställning av praxis gällande
brottslighetens art ......................................................... 281
Bilaga 11 Ungdomsbrottslighetens utveckling sedan
mitten av 1990-talet ....................................................... 295
Bilaga 12 Kvalificerad övervakning för ungdomar ...................... 347 Bilaga 13 Förteckning över kontakter ......................................... 365
9
30 Konsekvenser
30.1 Inledning
I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244) finns bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande.
Därutöver anges särskilt i våra direktiv att vi ska redovisa de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag och särskilt beakta kostnadseffektiva lösningar. Om förslagen leder till kostnadsökningar för det allmänna, ska vi enligt direktiven föreslå hur dessa ska finansieras.
I detta kapitel redogör vi för vår bedömning av de konsekvenser i dessa avseenden som våra förslag kan antas medföra.
30.2 Författningsenliga krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i ett betänkande
30.2.1 Kommittéförordningen
Bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande finns i 14–15 a §§kommittéförordningen.
Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska enligt 14 § kommittéförordningen en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslaget innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering.
Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet,
Konsekvenser SOU 2012:34
10
för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska enligt 15 a § kommittéförordningen förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet.
30.2.2 Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning
Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av förslag till nya eller ändrade regler i ett betänkande ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Enligt 6 § ska en konsekvensutredning innehålla följande.
1. en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå,
2. en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det
man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd,
3. uppgifter om vilka som berörs av regleringen,
4. uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser
regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen,
5. en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går
utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, och
6. en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller
tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser.
Om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen enligt 7 §, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande:
SOU 2012:34 Konsekvenser
11
1. antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är
verksamma i samt storleken på företagen,
2. vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och
vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader,
3. vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för
företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen,
4. i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka
konkurrensförhållandena för företagen,
5. hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka
företagen, och
6. om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas
utformning.
30.3 Problembeskrivning och målsättning
Av 6 § 1 i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning framgår att en konsekvensutredning ska innehålla en problembeskrivning och en målsättning.
Vi har enligt våra direktiv haft i uppdrag att göra en översyn av påföljdssystemet för vuxna och unga lagöverträdare. I kapitel 6 har vi gjort en analys av de problem och brister som finns i dagens påföljdssystem såvitt avser vuxna lagöverträdare och i kapitel 7 har vi – mot bakgrund av problembeskrivningen – angett de allmänna utgångspunkter som enligt vår bedömning bör ligga till grund för en reform av systemet. En motsvarande analys såvitt avser påföljdssystemet för unga lagöverträdare finns i kapitel 23.
Vår målsättning har varit att lämna förslag till ett påföljdssystem som uppfyller vad som anges i de allmänna utgångspunkterna.
30.4 Alternativa lösningar
Enligt 6 § 2 i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd.
Konsekvenser SOU 2012:34
12
Vi har valt att kontinuerligt i betänkandet beskriva alternativa lösningar till de förslag som lämnas och motivera varför vi valt just det föreslagna alternativet. Det kan särskilt pekas på att vi i avsnitt 8.3 har övervägt om de förändringar som anges i våra direktiv skulle kunna åstadkommas utan att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet och att vi i avsnitt 15.4 har presenterat ett antal alternativa vägar att gå när det gäller betydelsen av att brottsligheten varit av viss art.
Vårt uppdrag har varit mycket omfattande och vi har lämnat ett stort antal förslag till nya och ändrade regler. Förslagen hänger till stor del samman med varandra och det är därför enligt vår bedömning knappast möjligt att beskriva effekterna av att enskilda förslag inte genomförs. Det finns emellertid inte något som hindrar att förslagen såvitt avser unga lagöverträdare genomförs, även om inte förslagen till ett påföljdssystem med villkorligt fängelse genomförs. Det torde inte heller innebära något problem att endast genomföra de av våra förslag som rör böter. Om sådana förändringar genomförs kommer nuvarande påföljdssystem, med de problem och brister som vi har lyft fram i betänkandet, att fortsätta gälla i de delar som inte ändras. Om inte förslagen genomförs till någon del, får det till följd att nuvarande påföljdssystem kommer att fortsätta att gälla fullt ut.
30.5 Något om de faktiska konsekvenserna av våra förslag
30.5.1 Införandet av villkorligt fängelse
De förslag som vi lägger fram innebär att de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Vi har gjort bedömningen att det i ett påföljdssystem uppbyggt på detta sätt inte finns något behov av att vid påföljdsbestämningen särbehandla något brott eller någon brottstyp i skärpande riktning på grund av brottslighetens art. Skälen mot att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska därför endast vara brottets allvar, såsom det kommit till uttryck genom fängelsestraffets längd, eller den tilltalades tidigare brottslighet.
SOU 2012:34 Konsekvenser
13
Det förhållandet att det inte ska ske någon särbehandling vid påföljdsbestämningen på grund av brottslighetens art innebär att ett genomförande av våra förslag – i enlighet med vad som efterfrågas i våra direktiv – kommer att leda till en förhållandevis kraftig minskning av användningen av korta fängelsestraff. I princip kommer fängelsestraff som understiger ett år att dömas ut ovillkorligt endast när det är fråga om återfall i brott. Även om den tilltalade tidigare har dömts till en mer ingripande påföljd än böter vid något eller några enstaka tillfällen, kommer fängelsestraffet i många fall att dömas ut villkorligt.
Det kan visserligen antas – och är enligt vår bedömning också eftersträvansvärt – att våra förslag kommer att medföra att omständigheter som i dag leder till ett skärpt påföljdsval för vissa brott och brottstyper pga. dess art i stället kommer att påverka straffvärdet i skärpande riktning. I den mån skärpningen medför att brottsligheten bedöms ha ett straffvärde uppgående till ett år eller mer, kommer regelmässigt ett så långt ovillkorligt fängelsestraff att dömas ut. Trots det bedömer vi dock att förslagen sammantaget kommer att leda till att antalet utdömda fängelsestraff som avtjänas i anstalt kommer att minska.
Det förhållandet att det beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt kommer inte att innebära att påföljden inte får ett trovärdigt och tillräckligt ingripande innehåll. Frivården kommer att få tydligare och utvidgade uppgifter. Våra förslag innebär att villkorligt fängelse alltid ska förenas med en tilläggssanktion. Ingripandegraden i tilläggssanktionen ska bestämmas med hänsyn till fängelsestraffets längd, på så sätt att ett långt villkorligt fängelsestraff förses med en mer ingripande tilläggssanktion än ett kort sådant straff.
Villkorliga fängelsestraff som uppgår till högst tre månader ska som utgångspunkt förenas med dagsböter. Våra förslag till förändringar såvitt avser dagsböter innebär att det bötesbelopp som den dömde åläggs att betala i de allra flesta fall kommer att bli betydligt högre än vid villkorlig dom i förening med dagsböter, både genom antalet dagsböter och genom det grundbelopp som vi föreslår. Villkorligt fängelse med dagsböter kommer därmed att vara en förhållandevis ingripande påföljd.
Villkorliga fängelsestraff som uppgår till mer än tre månader ska förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än böter, i första hand samhällstjänst, eller – om det inte finns förutsättningar för samhällstjänst – en övervaknings- och kontrollsanktion. Det får till
Konsekvenser SOU 2012:34
14
följd att den som enligt dagens påföljdssystem döms till villkorlig dom eller skyddstillsyn (utan föreskrift om samhällstjänst) för brott med straffvärden som motsvarar fängelse i mer än tre månader genom våra förslag kommer att få en mer ingripande påföljd.
Såväl dagsböter som samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna ersättas av en vård- eller påverkanssanktion, om den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå behandling för något förhållande som brottsligheten har samband med. Ingripandegraden i den sanktionen ska motsvara den hos det antal dagsböter eller antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha dömts ut.
Våra förslag innebär vidare att det ska ske en tydlig upptrappning vid återfall i brott, på det sättet att återfall som bör föranleda annan påföljd än böter alltid ska leda till en mer ingripande påföljd än om den dömde tidigare varit ostraffad. Upptrappningen ska i första hand ske genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en mer ingripande tilläggssanktion. Om det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion att ta till ska ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut. Anses inte heller det tillräckligt för att möta återfallet, ska det finnas möjlighet att besluta att det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Det kommer således inte att vara möjligt att vid upprepade tillfällen döma till villkorligt fängelse utan att samtidigt trappa upp påföljdens ingripandegrad.
Ett genomförande av våra förslag kommer dessutom att innebära en ökad kontroll av dem som verkställer en icke frihetsberövande påföljd. Våra förslag innebär att ett villkorligt fängelsestraff alltid måste verkställas fullt ut. Verkställighet sker i första hand genom att den dömde fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Om den dömde brister i verkställigheten av tilläggssanktionen ska Kriminalvården undantagslöst vidta åtgärder för att se till att verkställighet sker. I den mån verkställighet inte kan åstadkommas genom påpekanden, varning eller justeringar inom ramen för den tilläggssanktion som beslutats, ska tilläggssanktionen bytas ut mot en sanktion som kan antas bli verkställd eller – i sista hand – domstol besluta att fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. En konsekvens av detta är att fler personer än i dag kommer att få verkställa fängelsestraff i anstalt på grund av att de inte följt villkoren för den icke frihetsberövande påföljd som ursprungligen dömts ut. Fångpopulationen
SOU 2012:34 Konsekvenser
15
kommer därmed, vid sidan av dem som döms till ovillkorligt fängelse på grund av brottslighetens höga straffvärde eller tidigare brottslighet, att bestå av personer som inte verkställt villkorligt fängelse i enlighet med de villkor som föreskrivits samt sådana personer för vilka domstol på grund av återfall beslutat att tidigare utdömt villkorligt fängelse ska verkställas i anstalt.
30.5.2 Påföljderna för unga lagöverträdare
Ungdomar mellan 15 och 17 år ska enligt vad vi föreslår alltid dömas till en ungdomspåföljd. Utöver de nuvarande ungdomspåföljderna ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård införs tre nya ungdomspåföljder: varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Påföljdsalternativen för ungdomar kommer således att öka, vilket avses få till följd att det alltid kommer att finnas en för ungdomar särskilt anpassad påföljd.
Personer mellan 18 och 20 år kommer som huvudregel inte längre att kunna dömas till ungdomspåföljder. De kommer i stället att behandlas som vuxna vid valet av påföljd.
30.5.3 Böter
Ett genomförande av de förslag som vi lämnar beträffande böter kommer att innebära att de allra flesta av dem som döms till dagsböter åläggs att betala ett högre bötesbelopp än vad som följer enligt nuvarande reglering. Samtidigt föreslår vi att det införs en möjlighet till avbetalning av böter, för att på så sätt öka förutsättningarna för bötesdömda att betala bötesbeloppet på frivillig väg. Vi ändrar rekvisiten för bötesförvandling något, vilket innebär att obetalda bötesstraff kommer att förvandlas till fängelse i något större utsträckning än i dag.
Ungdomar kommer i mindre utsträckning än i dag att dömas till böter, vilket kan antas minska skuldsättningen för unga personer.
Konsekvenser SOU 2012:34
16
30.6 Vilka berörs av de föreslagna förändringarna?
Av 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning framgår att en konsekvensutredning ska innehålla uppgifter om vilka som berörs av regleringen. I detta avsnitt görs en sådan beskrivning.
30.6.1 Personer som döms för brott
Våra förslag innebär att påföljdssystemet ändras i flera avseenden. Ändringarna kommer i första hand att beröra de personer som döms för brott. De konsekvenser som ändringarna medför har redovisats i avsnitt 30.5 ovan.
30.6.2 Rättsväsendets aktörer
Ett genomförande av våra förslag kommer i stor utsträckning att beröra rättsväsendets aktörer. Domare, åklagare och advokater kommer att få tillämpa ett nytt påföljdssystem, som i många delar skiljer sig från det system som finns i dag.
Förslagen påverkar även polismyndigheternas och Kronofogdemyndighetens arbete. För polismyndigheternas del gäller det särskilt skyldigheten att medverka under verkställigheten av den nya ungdomspåföljden ungdomsövervakning genom att t.ex. hämta den unge till obligatoriska möten. Därutöver kommer Rikspolisstyrelsens uppbördsverksamhet att påverkas av förslaget om uppskov och avbetalningsplan vid bötesbetalning. Kronofogdemyndighetens handläggning av ärenden om verkställighet av böter påverkas av att förutsättningarna för förvandling av böter till fängelse utvidgas något.
30.6.3 Särskilt om Kriminalvården
Våra förslag påverkar Kriminalvården i betydande utsträckning. Om förslagen genomförs kommer frivården att ställas inför utmaningar i form av ändrade och till viss del nya arbetsuppgifter. Samtidigt kommer antalet intagna i anstalt att minska.
De personutredningar som görs på begäran av domstol kommer att behöva vara tydligare och mer omfattande än i dag. Förutsättningarna
SOU 2012:34 Konsekvenser
17
för vård eller behandling och möjligheterna till elektronisk övervakning kommer att behöva utredas före domen i stället för på verkställighetsstadiet. Dessutom innebär förutsättningarna för och valet mellan de olika tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse att det kommer att krävas att personutredning görs i betydligt fler fall.
På verkställighetsstadiet kommer Kriminalvården att få en delvis förändrad roll. Det kommer att ställas ökade krav på kontroll av att den dömde fullgör den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med. Kriminalvården kommer också åläggas att på ett tydligare sätt än enligt dagens ordning vidta åtgärder om tilläggssanktionen inte fullgörs.
Vi föreslår att talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av bristande verkställighet ska föras av Kriminalvården, till skillnad från enligt dagens ordning där talan om undanröjande av en villkorlig dom eller skyddstillsyn förs av åklagare. Kriminalvården kommer att behöva utbilda eller nyanställa personal för denna arbetsuppgift.
Förslagen kommer sammantaget att kräva en förhållandevis stor omställning av Kriminalvårdens arbete. Det kommer att ställas krav bl.a. vad avser organisation, kompetens, personalförsörjning och utbildning.
30.6.4 Socialtjänsten
Våra förslag till förbättringar av påföljderna ungdomsvård och ungdomstjänst innebär att det kommer att ställas högre krav på socialtjänsten dels vid utarbetandet av yttranden till domstol, dels under verkställigheten av dessa båda påföljder. Socialtjänsten föreslås också få ansvaret för verkställigheten av den nya påföljden kontaktskyldighet för unga.
Den föreslagna påföljden ungdomsövervakning kommer att förutsätta att samverkan sker mellan Statens institutionsstyrelse (SiS) och socialtjänsten.
30.6.5 Statens institutionsstyrelse
SiS ska enligt vad vi föreslår ansvara för verkställigheten av den nya påföljden ungdomsövervakning. Myndigheten kommer därmed att åläggas nya arbetsuppgifter.
Konsekvenser SOU 2012:34
18
30.7 Ekonomiska konsekvenser
Vår bedömning: Ett genomförande av de förslag vi lämnar
kommer sammantaget inte att innebära några kostnadsökningar för det allmänna.
Statens institutionsstyrelse kommer att behöva tillföras omkring 45 miljoner kronor per år för verkställighet av ungdomsövervakning.
Kommunerna kommer att totalt behöva tillföras mellan 15 och 20 miljoner kronor per år, huvudsakligen för att finansiera verkställigheten av kontaktskyldighet för unga.
Ett genomförande av våra förslag såvitt avser böter kan antas leda till en ökad intäkt av böter.
Det kommer att uppstå omställningskostnader för såväl Kriminalvården som andra myndigheter som har att tillämpa det nya regelverket. För Kriminalvården kan det också antas uppstå kostnader för anpassning av anstaltsorganisationen.
30.7.1 Inledning
Som anförts inledningsvis i detta kapitel ska vi enligt våra direktiv redovisa de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag. Om förslagen leder till kostnadsökningar för det allmänna, ska vi föreslå hur dessa ska finansieras. En skyldighet att redovisa de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i ett betänkande följer också av bestämmelserna i 14 och 15 a §§kommittéförordningen samt 6 § 4 förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (se avsnitt 30.2).
Det finns anledning att inledningsvis betona att det är mycket svårt att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av så omfattande förändringar av påföljdssystemet som vi föreslår. En sådan beräkning förutsätter för det första att det görs uppskattningar av hur överströmningarna kommer att ske från påföljderna i nuvarande system till påföljderna i det förslagna systemet. Dessa uppskattningar kan inte göras med någon exakthet, då det är omöjligt att förutse hur ett helt nytt påföljdssystem kommer att tillämpas i alla olika situationer som kan förekomma.
Därutöver måste kostnaderna för de påföljder som finns i nuvarande påföljdssystem beräknas och kostnaderna för de av oss föreslagna påföljderna uppskattas. Inte minst det sistnämnda är
SOU 2012:34 Konsekvenser
19
förenat med svårigheter, då det i vart fall delvis rör sig om nya inslag som inte har någon motsvarighet i nuvarande påföljdssystem.
Det måste också beaktas att de ändringar som vi föreslår kommer att börja tillämpas först om ett antal år. Vi föreslår i kapitel 31 att författningsändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2015, dvs. drygt tre år framåt i tiden. Under den tiden kan mycket hända som påverkar kostnaderna för påföljdssystemet. På straffrättens område pågår ett kontinuerligt lagstiftningsarbete och även rättspraxis förändras över tiden. Nya gärningar kriminaliseras, rekvisiten för olika brott ändras, brott och brottstyper upp- respektive nervärderas straffvärdemässigt och straffskalor justeras. Sådana förändringar leder till ändrad straffmätning och därmed också ändrade påföljdsval. Det finns också externa faktorer som påverkar systemet, inte minst hur brottslighetens omfattning och struktur utvecklas, hur myndigheterna inom rättsväsendet prioriterar samt vilka andra satsningar som genomförs för att minska brottsligheten. Det är inte möjligt för oss att förutse i vilken utsträckning och inom vilka områden förändringar av nu angivet slag kommer att ske.
Sammantaget kan konstateras att analysen av de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag till stor del måste bygga på antaganden och uppskattningar. Den analys som vi har gjort kan därför inte ses som något annat än en mycket grov skattning av de kostnadsmässiga effekterna av ett genomförande av förslagen.
30.7.2 Avgränsningar
Som anförts i avsnitt 30.5.1 och utvecklas närmare i det följande kommer ett genomförande av våra förslag att leda till en förhållandevis kraftig minskning av antalet ovillkorliga fängelsestraff som är kortare än ett år. Mot detta ska ställas dels att antalet längre fängelsestraff möjligen kan komma att öka något, dels utökade krav på frivården. Sammantaget bör dock förslagen på sikt leda till något minskade utgifter för Kriminalvården, dock givetvis under förutsättning att antalet intagna inte ökar på grund av andra kriminalpolitiska åtgärder.
Det bör också betonas att de ekonomiska vinsterna av en minskad användning av korta fängelsestraff inte kan hämtas hem omedelbart vid reformens genomförande. Det beror på att det i kostnaden för en anstaltsvistelse ingår kostnader för lokaler och för
Konsekvenser SOU 2012:34
20
avskrivningar och nedskrivningar. Kriminalvården hyr som regel de anstalter man förfogar över. Hyresavtalen sträcker sig över lång tid, ibland så långt som 25 år framåt i tiden. Hyreskostnader samt kostnader för avskrivningar och nedskrivningar av lokalerna kvarstår därmed under lång tid även om antalet intagna på anstalterna minskar. Sammantaget innebär detta att den besparing som kan göras på en minskad användning av korta fängelsestraff inte kommer att kunna realiseras förrän förhållandevis långt fram i tiden. Vi har inte kunnat analysera närmare hur lång tid det rör sig om och i vilken takt eventuella besparingar kan komma att ”hämtas hem”. Detta är därför inte något som har beaktats när vi har gjort våra beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna. Frågan bör dock övervägas i den fortsatta beredningen av våra förslag.
En förändring av Kriminalvårdens verksamhet i den omfattning som ett genomförande av våra förslag skulle medföra innebär dessutom att det uppstår avvecklingskostnader för myndigheten. På sikt kan den minskade användningen av korta fängelsestraff, särskilt för tidigare ostraffade personer, eventuellt komma att leda till en minskning av anstaltsorganisationen. Om så blir fallet är det något som för med sig avvecklingskostnader i form av t.ex. uppsägning av personal och andra kostnader som en omställning är förenad med. Inte heller sådana kostnader har beaktats i den kalkyl som vi har gjort.
Ett genomförande av våra förslag kommer också, som anförts ovan, leda till nya och förändrade arbetsuppgifter för frivården. Kostnaderna för verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse finns med i våra beräkningar. Det förändrade arbetssättet för frivården ställer emellertid även krav på utbildningsinsatser för befintlig personal och sannolikt även rekrytering av ny personal. Det kan också antas medföra andra omställningskostnader för Kriminalvården.
Utbildnings- och omställningskostnader kan förväntas uppstå även för andra myndigheter som har att tillämpa de nya bestämmelserna, som t.ex. de allmänna domstolarna, Åklagarmyndigheten, SiS, polismyndigheterna och Kriminalvården. Vi har inte haft möjlighet att beräkna kostnaderna för sådana åtgärder. Även detta är något som bör analyseras närmare inför ett genomförande av reformen.
Förslagen kommer också att få processrättsliga konsekvenser. Regeringen har i april 2012 gett en utredare i uppdrag att utreda dessa, med redovisning senast den 31 december 2012. I den
SOU 2012:34 Konsekvenser
21
analysen ska de kostnadsmässiga konsekvenserna av de förslag som lämnas beaktas.
30.7.3 Utgångspunkter
Mot bakgrund av det nu anförda har vi, så långt det varit möjligt, gjort en uppskattning av de ekonomiska effekterna av en övergång från nuvarande påföljdssystem till det system som vi föreslår. Vi har därvid jämfört kostnaden för de påföljder som döms ut i dag med kostnaden för de påföljder som kommer att dömas ut i det av oss föreslagna systemet. Till grund för bedömningen av kostnaden för det nya påföljdssystemet har vi gjort en uppskattning av hur systemet skulle tillämpas om det hade varit i kraft i dag.
Det är viktigt att åter påpeka att vi inte har beaktat de avvecklings- och omställningskostnader som kan uppstå för de myndigheter som berörs av våra förslag.
30.7.4 Metod
Utdömda påföljder i nuvarande påföljdssystem
För att beräkna de kostnadsmässiga konsekvenserna av att övergå från dagens påföljdssystem till det påföljdssystem med villkorligt fängelse och nya ungdomspåföljder som vi föreslår har vi inledningsvis med hjälp av Brå sammanställt i hur stor utsträckning olika påföljder och påföljdskombinationer döms ut i nuvarande system.
I det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår ska påföljdens ingripandegrad bestämmas utifrån brottslighetens allvar. För att kunna göra en bedömning av överströmningarna från dagens påföljder till de påföljder som omfattas av det föreslagna systemet har vi, så långt möjligt, brutit ned nuvarande påföljder i olika straffmätningsnivåer. Utdömda fängelsestraff har fördelats efter antalet utdömda månader fängelse. Villkorlig dom respektive skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst och skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård har mot bakgrund av uppgifter från Kriminalvården brutits ned efter alternativstraffets längd.
För att göra det möjligt att i någon mån bedöma brottslighetens straffmätningsvärde vid en ren villkorlig dom eller skyddstillsyn och vid villkorlig dom eller skyddstillsyn med böter har Brå tagit fram uppgifter om hur många av dem som döms till dessa påföljder
Konsekvenser SOU 2012:34
22
som dömts för brott med ett minimistraff under sex månader respektive ett minimistraff om sex månader eller mer.
I det påföljdssystem som vi föreslår är utgångspunkten att personer som var under 18 år vid gärningstillfället alltid ska dömas till en ungdomspåföljd. Vidare ska den enda ungdomspåföljd som kan komma i fråga för personer som var över 18 år vid gärningstillfället vara ungdomsvård. Brå har därför bistått oss med att ta fram uppgifter om hur många av dem som dömts för olika påföljder som var under respektive över 18 år vid gärningstillfället.
Slutligen har Brå, för att vi ska kunna beakta återfall i brott, tagit fram uppgifter om i hur stor utsträckning de personer som dömts till olika påföljder tidigare har dömts för brott. Uppgifterna har omfattat antalet tidigare belastningar, dvs. domar och strafförelägganden som avsett annan påföljd än ett rent bötesstraff, under en fyraårsperiod före den aktuella domen. Därutöver har viss hänsyn tagits till att även domar och strafförelägganden som meddelats under en något längre tid tillbaka kan komma att tillmätas betydelse om den tilltalade återfallit vid upprepade tillfällen.
Överströmningar till det föreslagna systemet
Efter sammanställning av uppgifterna om antalet dömda i dagens påföljdssystem har vi gjort uppskattningar av vilka påföljder som skulle ha dömts ut vid tillämpning av det påföljdssystem som vi föreslår, dvs. hur överströmningarna skulle bli från nuvarande påföljdssystem till det föreslagna systemet.
Kostnader för dagens påföljder respektive de påföljder som föreslås
Vi har, med hjälp av uppgifter från bl.a. Kriminalvården, SiS och BAS & Stockholms Ungdomstjänst, beräknat kostnaderna för påföljderna i nuvarande påföljdssystem. Därefter har vi uppskattat kostnaderna för påföljderna i det av oss föreslagna systemet. Vid denna uppskattning har vi så långt möjligt utgått ifrån kostnaderna för de inslag som finns i dagens påföljdssystem.
SOU 2012:34 Konsekvenser
23
30.7.5 Utdömda påföljder i nuvarande påföljdssystem
Den sammanställning över utdömda påföljder i nuvarande påföljdssystem som vi har tagit fram utvisar följande såvitt avser de påföljder som dömdes ut under åren 2008–2010.
Påföljder för vuxna lagöverträdare
I genomsnitt dömdes drygt 13 000 personer per år till fängelse.
Av dessa dömdes drygt 10 000 till fängelsestraff som var kortare än ett år. Över hälften, drygt 7 000 dömdes till fängelsestraff som var kortare än fyra månader. Nästan hälften av dem som dömdes till fängelsestraff som var kortare än ett år hade inte dömts till någon annan påföljd än böter under en fyraårsperiod före den aktuella domen. Av dem som döms till fängelse verkställer omkring 3 000 per år straffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.
I genomsnitt dömdes drygt 6 500 personer per år till en ren villkorlig dom eller till villkorlig dom förenad med dagsböter. I så gott som samtliga fall var minimistraffet i straffskalan för huvudbrottet lägre än fängelse i sex månader.
I genomsnitt dömdes 4 500 personer per år till en ren skyddstillsyn eller till skyddstillsyn förenad med dagsböter. I över 90 procent av fallen var minimistraffet i straffskalan för huvudbrottet lägre än fängelse i sex månader. Knappt 400 av de dömda hade dömts till en mer ingripande påföljd än böter vid tre eller fler tillfällen under en fyraårsperiod före den aktuella domen.
I genomsnitt dömdes 6 000 personer per år till villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst. För de allra flesta, omkring 5 000 personer, bestämdes alternativstraffet till fängelse i högst tre månader. Nästan 3 000 personer dömdes till villkorlig dom med samhällstjänst med ett alternativstraff om fängelse i en månad.
I genomsnitt dömdes drygt 1 000 personer per år till skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård. De alternativa fängelsestraffen var förhållandevis jämt fördelade, dock med en viss övervikt för alternativstraff om högst två månader och alternativstraff om mellan ett och två år. De flesta av dem som dömdes till kontraktsvård hade inte dömts till någon annan påföljd än böter
Konsekvenser SOU 2012:34
24
under en fyraårsperiod före den aktuella domen. Det var dock inte ovanligt med både en, två eller tre eller fler tidigare domar.
Ungdomspåföljder
I genomsnitt dömdes ett knappt hundratal personer per år till sluten ungdomsvård. De flesta av dem hade dömts till annan påföljd än böter vid högst ett tillfälle under en fyraårsperiod före den aktuella domen. Det förekom dock i viss utsträckning de som dömts både två eller tre eller fler gånger tidigare.
I genomsnitt dömdes omkring 1 200 personer per år till ungdomsvård.
I genomsnitt dömdes knappt 3 000 personer per år till ungdomstjänst.
I genomsnitt dömdes knappt 400 personer per år till kombinationspåföljden ungdomsvård med ungdomstjänst.
Ungdomstjänst med dagsböter förekom endast i ett trettiotal fall per år.
Dagsböter
Omkring 22 000 personer per år dömdes till dagsböter. Av dessa var omkring 4 500 under 18 år vid gärningstillfället. Av de underåriga dömdes omkring 90 procent till mindre än 60 dagsböter och omkring tio procent till 60 dagsböter eller mer.
30.7.6 Överströmningar från nuvarande påföljdssystem till det system vi föreslår
Som redovisats i avsnitt 30.7.4 ovan har vi gjort uppskattningar av vilka påföljder som skulle ha dömts ut om det påföljdssystem som vi föreslår hade tillämpats i dag, dvs. hur överströmningarna skulle bli från nuvarande påföljdssystem till det föreslagna systemet. Som angetts i avsnitt 30.7.1 kan sådana uppskattningar inte göras med någon exakthet, då det knappast kan förutses hur ett helt nytt påföljdssystem kommer att tillämpas i alla olika situationer som kan förekomma. Vi har därför gjort bedömningen att det inte är
SOU 2012:34 Konsekvenser
25
lämpligt, och knappast ens möjligt, att i detalj redovisa utfallet av våra uppskattningar. Följande slutsatser kan dock dras av de analyser vi gjort.
Påföljder för vuxna lagöverträdare
Som anförts i avsnitt 30.5 kommer ett genomförande av våra förslag att innebära en förhållandevis kraftig minskning av antalet personer som döms till korta ovillkorliga fängelsestraff. Antalet fängelsestraff över ett år kan, till följd av att omständigheter som i dag anses utgöra skäl för en ingripande påföljd på grund av brottslighetens art i stället påverkar straffvärdet i skärpande riktning, antas bli något fler.
Våra förslag innebär att kortare villkorliga fängelsestraff för personer som inte tidigare dömts till brott på fängelsenivå som utgångspunkt ska förenas med dagsböter. Det får till följd att ett stort antal personer kommer att dömas till villkorligt fängelse med dagsböter. Vi uppskattar att antalet personer som döms till villkorligt fängelse med dagsböter kommer att bli i betydligt fler än dem som i dag döms till villkorlig dom eller skyddstillsyn med dagsböter.
Antalet personer som döms till villkorligt fängelse med samhällstjänst kommer att bli något färre än dem som i dag döms till villkorlig dom eller skyddstillsyn med samhällstjänst. Minskningen beror på att det i dag är många tidigare ostraffade personer som döms till villkorlig dom eller skyddstillsyn med samhällstjänst med hänvisning till brottslighetens art. Den minskade användningen av samhällstjänst kommer därför att avse de allra kortaste strafftiderna. Om det villkorliga fängelsestraffets längd överstiger tre månader ska enligt vad vi föreslår utgångspunkten vara att samhällstjänst väljs som tilläggssanktion. Antalet villkorliga fängelsestraff mellan fyra och elva månader som förenas med samhällstjänst kan därmed antas bli något fler än det antal villkorliga domar respektive skyddstillsynspåföljder med samhällstjänst med alternativstraff av motsvarande längd som döms ut i dag. Vad som ytterligare talar för detta är att en del av dem som i dag döms till ett kort ovillkorligt fängelsestraff eller villkorlig dom eller skyddstillsyn med samhällstjänst med ett kort alternativt fängelsestraff på grund av
Konsekvenser SOU 2012:34
26
brottslighetens art sannolikt kommer att dömas till något längre villkorliga fängelsestraff till följd av att de omständigheter som nu beaktas vid bedömningen av artvärdet i stället får genomslag vid straffvärdebedömningen.
Villkorligt fängelse med hemarrest ska kunna användas som tilläggssanktion vid återfall i brott. Vid en mycket grov uppskattning gör vi bedömningen att mellan 1 000 och 1 500 personer per år kommer att dömas till villkorligt fängelse med hemarrest och att det villkorliga fängelsestraffets längd i drygt hälften av dessa fall kommer att uppgå till högst tre månader.
Ett syfte med våra förslag är att personer som är i behov av vård- eller påverkansinsatser och kan motiveras att delta i verksamhet som innebär vård eller behandling så långt möjligt ska dömas till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion. Vård- eller påverkanssanktionen ska kunna ersätta såväl böter och samhällstjänst som hemarrest. Den kan därmed förväntas få ett förhållandevis stort tillämpningsområde. Vi bedömer att betydligt fler personer än vad som i dag döms till en ren skyddstillsyn eller skyddstillsyn med dagsböter kommer att dömas till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion.
Övervaknings- och kontrollsanktion ska väljas som tilläggssanktion i situationer där samhällstjänst inte är en lämplig sanktion och det inte heller finns förutsättningar för en vård- eller påverkanssanktion. Vid en mycket grov uppskattning gör vi bedömningen att mellan 1 000 och 1 500 personer per år kommer att dömas till villkorligt fängelse med övervaknings- och kontrollsanktion. Det kan antas att övervaknings- och kontrollsanktionens längd i mer än hälften av dessa fall kommer att uppgå till högst tre månader.
Villkorligt fängelse med kontraktsvård ska i enlighet med vad vi föreslår dömas ut om det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer eller om den tilltalades tidigare brottslighet innebär att det annars hade fått dömas ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Tillämpningsområdet kan antas bli mindre än i dag, då det inte är helt ovanligt att skyddstillsyn med kontraktsvård döms ut med hänvisning till brottslighetens art. Vi bedömer att villkorligt fängelse med kontraktsvård kommer att förekomma i ungefär hälften så många fall som skyddstillsyn
SOU 2012:34 Konsekvenser
27
med kontraktsvård och att minskningen i dess helhet kommer att avse villkorliga fängelsestraff som är kortare än ett år.
Användningen av dagsböter som självständig påföljd för lagöverträdare över 18 år påverkas inte av våra förslag.
Påföljder för unga lagöverträdare
Enligt våra uppskattningar kommer ungdomsvård och ungdomstjänst att dömas ut i ungefär samma omfattning som i dag. Det kan dock antas att våra förslag såvitt avser ungdomsvård kommer att leda till en viss överströmning från ungdomstjänst till ungdomsvård. Kombinationspåföljden ungdomsvård med ungdomstjänst kommer sannolikt minska i användning, då det kan antas att en del av den grupp som i dag döms till en sådan kombinationspåföljd kommer att dömas till ungdomsövervakning och att andra kommer att dömas till ungdomsvård med kontaktskyldighet för unga.
Kontaktskyldighet för unga kommer huvudsakligen att väljas som påföljd dels för ungdomar under 18 år som i dag döms till en vuxenpåföljd på grund av att varken ungdomsvård eller ungdomstjänst bedöms vara en lämplig påföljd, men också för vissa ungdomar under 18 år som i dag döms till dagsböter. Enligt vår bedömning kan det antas att mellan 600 och 700 ungdomar per år kommer att dömas till kontaktskyldighet för unga.
Ungdomsövervakning kommer huvudsakligen att väljas som påföljd dels för ungdomar under 18 år som i dag döms till en kortare sluten ungdomsvård, dels för ungdomar under 18 år som i dag döms till en vuxenpåföljd på grund av att varken ungdomsvård eller ungdomstjänst bedöms vara en lämplig påföljd, och dels för ungdomar under 18 år som i dag döms till ungdomsvård eller ungdomstjänst trots att återfallssituationen är sådan att det kan ifrågasättas om det är en tillräckligt ingripande påföljd. Vi uppskattar att omkring 250 ungdomar per år kommer att dömas till ungdomsövervakning.
Införandet av ungdomsövervakning kan antas medföra att antalet ungdomar som döms till sluten ungdomsvård minskar med ett tjugotal per år.
Antalet ungdomar under 18 år som döms till dagsböter kan antas minska avsevärt. Vi gör bedömningen att omkring 2 000 ung-
Konsekvenser SOU 2012:34
28
domar per år i stället kommer att dömas till varningsstraff. Därutöver kan det antas att ett antal ungdomar i stället för böter kommer att dömas till kontaktskyldighet för unga.
30.7.7 Kostnader för påföljderna i nuvarande respektive föreslaget system
Som anförts i avsnitt 30.7.4 har vi med hjälp av uppgifter från bl.a. Kriminalvården, SiS och BAS & Stockholms Ungdomstjänst beräknat kostnaderna för respektive påföljd i nuvarande påföljdssystem.
Vi har därefter uppskattat kostnaderna för respektive påföljd i det av oss föreslagna systemet. Vid denna uppskattning har vi så långt möjligt utgått ifrån kostnaderna för de inslag som finns i nuvarande påföljdssystem. I detta avsnitt ges en kort beskrivning av våra slutsatser.
Kostnader för de påföljder som ingår i nuvarande påföljdssystem
Kriminalvården har bistått utredningen med uppgifter om kostnaderna för de påföljder som ingår i nuvarande påföljdssystem enligt följande.
Kostnaden för en plats på öppen kriminalvårdsanstalt, där de flesta som dömts till korta fängelsestraff i anstalt placeras, är i dagsläget cirka 1 900 kronor per dygn.
För dömda som ställs under övervakning under villkorlig frigivning från fängelse är kostnaden cirka 45 000 kronor per dömd under den ettåriga övervakningstiden.
Kostnaden för verkställighet av fängelse med IÖV är cirka 500 kronor per dygn.
Kostnaden för skyddstillsyn är cirka 45 000 kronor per dömd. I detta belopp inkluderas kostnader för deltagande i av Kriminalvården bedriven programverksamhet. Beloppet omfattar dock inte kommuners och landstingskommuners kostnader för vård eller behandling beträffande skyddstillsynsdömda.
Kostnaden för deltagande i påverkansprogram är för ett kort program cirka 8 000 kronor per dömd, för ett medellångt program knappt 25 000 kronor per dömd och för ett långt program cirka 55 000 kronor per dömd.
SOU 2012:34 Konsekvenser
29
Kriminalvårdens kostnad för skyddstillsyn med kontraktsvård är i genomsnitt 143 000 kronor per dömd. Denna siffra omfattar dock inte kontraktsvård med kortare alternativstraff där vården bedrivs helt utanför institution, t.ex. genom att den dömde genomgår påverkansprogram i Kriminalvårdens regi. I beloppet är inte heller inräknat den del av kostnaden som kommunen står för (dvs. kostnaden för åtgärder som uppstår efter tidpunkten för tänkt villkorlig frigivning från det alternativa fängelsestraffet).
Kostnaden för skyddstillsyn med samhällstjänst är i genomsnitt
58 000 kronor per dömd.
Villkorlig dom innebär inte någon kostnad för samhället.
Kostnaden för villkorlig dom med samhällstjänst är i genomsnitt 11 000 kronor per dömd.
Enligt uppgift från Statens institutionsstyrelse är kostnaden för sluten ungdomsvård drygt 8 000 kronor per dygn.
Ungdomsvård tillhandahålls av socialtjänsten i den unges hemkommun. Någon sammanställning av kommunernas kostnader för ungdomsvård finns inte att tillgå.
Kostnaden för ungdomstjänst kan – med utgångspunkt i Kriminalvårdens uppgift om kostnaden för villkorlig dom med samhällstjänst (se ovan) och uppgifter som vi hämtat in från BAS & Stockholms Ungdomstjänst – uppskattas till i genomsnitt 25 000 kronor per dömd.
Kostnader för de påföljder som ingår i det föreslagna påföljdssystemet
Vid uppskattningen av kostnaderna för de påföljder som ingår i det av oss föreslagna påföljdssystemet har vi så långt möjligt utgått ifrån kostnaderna för de inslag som finns i dagens påföljdssystem. När det gäller den nya påföljden ungdomsövervakning har SiS bistått oss med kostnadsberäkningar. Sammantaget uppskattar vi kostnaderna enligt följande.
Kostnaden för en plats på öppen kriminalvårdsanstalt, där de flesta som dömts till korta fängelsestraff i anstalt placeras, är densamma som i nuvarande system, dvs. cirka 1 900 kronor per dygn.
Konsekvenser SOU 2012:34
30
Kostnaden för dömda som ställs under övervakning efter villkorlig frigivning är densamma som i nuvarande system, cirka 45 000 kronor per dömd under den ettåriga övervakningstiden.
Villkorligt fängelse med dagsböter innebär inte någon kostnad.
Kostnaden för villkorligt fängelse med samhällstjänst kan, med hänsyn till att det genomsnittligen utdömda antalet timmar samhällstjänst kommer att öka och att en mindre del av samhällstjänsten ska kunna utgöras av annan (sannolikt dyrare) verksamhet än oavlönat arbete, uppskattas uppgå till ungefär dubbelt så hög kostnad som kostnaden för villkorlig dom med samhällstjänst.
Kostnaden för villkorligt fängelse med övervaknings- och kontrollsanktion som inte innefattar helghemarrest eller något med helghemarrest jämförbart förstärkningsinslag kan uppskattas med utgångspunkt från kostnaden för skyddstillsyn. Även om kontaktfrekvensen vid en övervaknings- och kontrollsanktion kommer att vara högre än vid skyddstillsyn, bör den genomsnittliga kostnaden bli något lägre, eftersom övervaknings- och kontrollsanktionen pågår under kortare tid (ibland avsevärt kortare tid) än den ettåriga övervakningstiden för skyddstillsyn.
Kostnaden för helghemarrest kan uppskattas till samma kostnad som kostnaden för dagens IÖV. Även om helghemarrest endast ska pågå under två dagar per vecka, kan kostnaden för kontrollen av inslaget antas bli densamma.
De till helghemarrest alternativa förstärkningsinslagen (förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område, förbud att lämna ett visst område och skyldighet att vistas på en viss plats) har inte någon motsvarighet i nuvarande påföljdssystem. Kostnaden för dem är därför svår att uppskatta. Inslagen kommer dock på samma sätt som helghemarrest förutsätta kontroll av var den dömde uppehåller sig. Vi har därför utgått ifrån att kostnaden kan antas bli ungefär densamma som kostnaden för helghemarrest.
Kostnaden för villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion kan uppskattas med utgångspunkt i kostnaden för deltagande i programverksamhet (se ovan). Kostnaden för deltagande i programverksamhet kan dock antas bli något högre än i dag, eftersom det kommer att behöva utvecklas nya program
SOU 2012:34 Konsekvenser
31
och programmen dessutom i större utsträckning än i dag kommer att behöva erbjudas även i glesbygdsområden där det inte kommer att vara så många deltagare i varje program. Kostnaden för sådan vård och behandling som bedrivs utanför Kriminalvårdens regi, och som enligt normaliseringsprincipen ska bekostas av den dömdes hemkommun eller landsting, kan antas öka något till följd av vår ambition att tydliggöra vårdinslagen inom vård- eller påverkanssanktionen.
Kostnaden för villkorligt fängelse med hemarrest kan uppskattas med utgångspunkt i kostnaden för dagens IÖV. Kostnaden för kontroll av sanktionen och för åtgärder i anledning av bristande verkställighet kan dock förväntas öka något till följd av att IÖV används företrädesvis för förstagångsdömda, medan hemarrest ska utgöra tilläggssanktion vid återfall i brott.
Kostnaden för villkorligt fängelse med kontraktsvård kan antas motsvara nuvarande kostnad för skyddstillsyn med kontraktsvård. Vårt förslag att Kriminalvårdens kostnadsansvar ska utsträckas till att avse åtgärder som uppstår under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd innebär dock att en ökad kostnad för Kriminalvården och en kostnadsminskning för kommunerna.
Dygnskostnaden för sluten ungdomsvård kommer att vara densamma som i dag.
Kostnaden för ungdomsvård kan antas bli något högre än i dag, då våra förslag syftar till att såväl yttranden till domstol som innehållet i påföljden ska förbättras.
Kostnaden för ungdomstjänst kan uppskattas till samma belopp som i nuvarande system.
Varningsstraff kommer inte att föranleda någon kostnad.
Kostnaden för kontaktskyldighet för unga kan uppskattas till cirka 30 000 kronor per dömd. Kostnaden är uppskattad med utgångspunkt i kostnaden för s.k. särskild kvalificerad kontaktperson inom socialtjänsten och preciseras närmare nedan.
Ungdomsövervakning kommer enligt de uppgifter som Statens institutionsstyrelse bistått utredningen med att uppgå till 775 kronor per dygn, eller i genomsnitt drygt 200 000 kronor per dömd.
Konsekvenser SOU 2012:34
32
30.7.8 Särskilt om kostnader för kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
Kostnaden för kontaktskyldighet för unga
Som angetts i avsnitt 30.7.6 gör vi bedömningen att mellan 600 och 700 ungdomar per år kommer att dömas till kontaktskyldighet för unga. Vi har uppskattat kostnaden för påföljden till cirka 30 000 kronor per dömd, baserat på uppgifter från BAS & Stockholms Ungdomstjänst om kostnaden för s.k. särskild kvalificerad kontaktperson inom socialtjänsten.
Kontaktskyldighet för unga ska verkställas av socialtjänsten i den unges hemkommun. Den sammantagna kostnaden för kommunerna kan totalt uppskattas till cirka 20 miljoner kronor per år.
Kostnaden för ungdomsövervakning
Vi har i avsnitt 30.7.6 gjort bedömningen att omkring 250 ungdomar per år kommer att dömas till ungdomsövervakning. Enligt uppgifter som Statens institutionsstyrelse har bistått utredningen med kommer kostnaden för påföljden att uppgå till 775 kronor per dygn, eller drygt 200 000 kronor per dömd.
Statens institutionsstyrelse ska ansvara för verkställigheten av ungdomsövervakning. Den sammantagna kostnaden för påföljden kan uppskattas till cirka 55 miljoner kronor per år.
30.7.9 Särskilt om kostnader för kontraktsvård
Våra uppskattningar i avsnitt 30.7.5 och 30.7.6 innebär att knappt 500 personer per år kommer att dömas till villkorligt fängelse med kontraktsvård.
Villkorligt fängelse med kontraktsvård ska i enlighet med vad vi föreslår kunna dömas ut om det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till ett år eller mer eller om den tilltalades tidigare brottslighet innebär att det annars hade dömts ut ett ovillkorligt fängelsestraff. En förutsättning för villkorligt fängelse med kontraktsvård är att innehållet i vården är i huvudsak lika ingripande som det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut. I praktiken torde det innebära att kontraktsvården i de allra flesta fall kommer att innefatta institutionsvård eller annan vård som uppgår
SOU 2012:34 Konsekvenser
33
till motsvarande kostnad. Därmed bör Kriminalvårdens nuvarande genomsnittliga kostnad för skyddstillsyn med kontraktsvård innefattande institutionsvård, 143 000 kronor per dömd (se avsnitt 30.7.7), kunna användas som utgångspunkt för beräkningen av kostnaden för villkorligt fängelse med kontraktsvård.
Våra förslag innebär dock att Kriminalvårdens kostnadsansvar för kontraktsvården sträcks ut till en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd. Det innebär att Kriminalvårdens kostnad ökar till omkring (143 000 x 1,5=) 215 000 kronor per dömd eller totalt cirka 100 miljoner kronor per år.
Den förändrade kostnadsfördelningen för kontraktsvården innebär vidare en kostnadsbesparing för kommunerna. Vid beräkning av den besparingen måste dock beaktas dels att kontraktsvård i dag inte alltid består av institutionsvård, dels att kostnaden för vården i de allra flesta fall sannolikt är betydligt lägre under den sista tredjedel av vårdtiden som kommunerna hittills har haft kostnadsansvaret för. Sammantaget gör vi bedömningen att kostnadsbesparingen för kommunerna kan uppskattas till cirka tio miljoner kronor per år.
30.7.10 Intäkt av dagsböter
Villkorligt fängelse med dagsböter
Under åren 2008 till 2010 dömdes i genomsnitt knappt 6 000 personer per år till villkorlig dom eller skyddstillsyn i förening med dagsböter. Det genomsnittliga antalet dagsböter kan uppskattas till 60. Enligt uppgifter som vi inhämtat från Brå är det genomsnittliga dagsbotsbeloppet som döms ut 60 kronor. Verkställighetsgraden för domstolsböter är drygt 80 procent. Det innebär att den totala intäkten för dagsböter som döms ut tillsammans med villkorlig dom eller skyddstillsyn kan uppskattas till mellan 15 och 20 miljoner kronor per år.
Som framgår av avsnitt 30.7.6 gör vi bedömningen att antalet personer som döms till villkorligt fängelse med dagsböter kommer att bli i det närmaste dubbelt så många som dem som i dag döms till villkorlig dom eller skyddstillsyn med dagsböter.
Villkorligt fängelse ska enligt vad vi föreslår kunna förenas med mellan 50 och 200 dagsböter. Vi uppskattar att det genomsnittliga antalet dagsböter kommer att uppgå till omkring 80.
Konsekvenser SOU 2012:34
34
Med beaktande av de förslag till förändringar av dagsbotsstraffet som vi föreslår, dvs. att underlaget för dagsbotsberäkning ska förbättras och att lägsta dagsbotsbelopp sänks från 50 till 30 kronor men att det vid beräkningen av dagsbotsbeloppet bör ske viss kompensation för att det införs ett grundbelopp om 4 000 kronor, uppskattar vi att det genomsnittliga dagsbotsbeloppet vid villkorligt fängelse med dagsböter kommer att uppgå till omkring 70 kronor. Till dagsbotsbeloppet ska läggas det föreslagna grundbeloppet om 4 000 kronor per dömd. Vidare bör beaktas att verkställighetsgraden för domstolsböter är drygt 80 procent.
Sammantaget innebär det nu anförda att intäkten för dagsböter som döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse kan uppskattas till drygt 90 miljoner kronor per år.
Den ökade bötesintäkten för villkorligt fängelse med dagsböter jämfört med intäkten för dagsböter som dömts ut tillsammans med villkorlig dom eller skyddstillsyn kan därmed uppskattas till omkring 75 miljoner kronor per år.
Dagsböter som fristående påföljd.
Under åren 2008–2010 dömdes i genomsnitt knappt 22 000 personer per år till dagsböter.
Enligt Brå:s officiella kriminalstatistik över bötespåföljder 2010 fördelades antalet dagsböter enligt följande:
Källa: Brottsförebyggande rådet.
Det innebär att det totalt dömdes ut cirka 1 260 000 dagsböter per år.
Enligt de uppgifter som Brå lämnat till oss beträffande utdömda dagsbotsbelopp kan varje dagsbot beräknas till i genomsnitt 60 kronor.
SOU 2012:34 Konsekvenser
35
Med beaktande av att verkställighetsgraden för domstolsböter är drygt 80 procent, kan den totala intäkten för dagsböter som fristående påföljd enligt nuvarande påföljdssystem därmed uppskattas till drygt 60 miljoner kronor per år.
Ett genomförande av våra förslag såvitt avser påföljderna för unga lagöverträdare innebär att antalet utdömda bötesstraff per år kan antas minska till omkring 19 000 per år. I enlighet med den av Brå uppgivna fördelningen av antalet utdömda dagsböter kan det totala antalet dagsböter uppskattas till cirka 1 100 000.
I enlighet med vad som anförts under rubriken villkorligt fängelse med dagsböter kan det genomsnittliga dagsbotsbeloppet uppskattas till omkring 70 kronor. Därutöver ska alla som döms till dagsböter också betala ett grundbelopp om 4 000 kronor.
Med beaktande av det nu sagda, och då verkställighetsgraden för domstolsböter är drygt 80 procent, kan den totala intäkten för dagsböter beräknas till omkring 120 miljoner kronor per år.
Den ökade intäkten för böter som fristående påföljd kan därmed uppskattas till omkring 60 miljoner kronor per år.
30.7.11 Kostnader vid beslut om verkställighet i anstalt pga. misskötsamhet
I det system som vi föreslår är en utgångspunkt att den dömde alltid ska fullgöra den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenas med. Bristande verkställighet som inte kan åtgärdas genom informella påpekanden eller justeringar inom ramen för den beslutade tilläggssanktionen ska i första hand leda till att tilläggssanktionen byts ut mot en lika ingripande sanktion som kan förväntas bli fullgjord. I andra hand ska byte ske till en mer ingripande tilläggssanktion. Om inte någon av dessa åtgärder leder till resultat eller kan förväntas leda till resultat, ska det beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt.
Det är mycket svårt att på förhand bedöma i vilken utsträckning det kommer att beslutas att fängelsestraff som ursprungligen dömts ut villkorligt ska verkställas i anstalt. Det kan dock antas att antalet sådana beslut kommer att bli fler än antalet beslut om undanröjande av villkorlig dom eller skyddstillsyn i dagens påföljdssystem. Vid en mycket grov uppskattning bedömer vi att omkring tio procent av de villkorliga fängelsestraff som döms ut kommer att behöva verkställas i anstalt. Undantag bör dock göras
Konsekvenser SOU 2012:34
36
för villkorligt fängelse med dagsböter, som endast ska leda till byte av tilläggssanktion eller verkställighet i anstalt om det föreligger skäl för bötesförvandling enligt BvL. Vidare bör undantag göras för villkorligt fängelse med kontraktsvård och hemarrest. Kontraktsvård och hemarrest utgör de mest ingripande tilläggssanktionerna och kan därmed inte bytas ut mot någon annan sanktion vid bristande verkställighet. Dessutom kommer de att tillämpas för ett klientel som kan antas ha större svårigheter att fullgöra sanktionen (personer som tidigare dömts för brott vid flera tillfällen eller – beträffande kontraktsvård – personer som dömts för allvarlig brottslighet). Vi bedömer därför att omkring 20 procent av de villkorliga fängelsestraff som förenas med hemarrest eller kontraktsvård kommer att behöva verkställas i anstalt. Sammantaget innebär detta att det kommer att beslutas att omkring 1 500 villkorliga fängelsestraff per år ska verkställas i anstalt. I dessa fall kommer kostnaden för verkställigheten att bli högre.
Hur mycket högre kostnaden blir är beroende av hur lång tid den dömde ska verkställa i anstalt. Den frågan avgörs av flera olika faktorer. Den första är längden på det ursprungligen utdömda villkorliga fängelsestraffet. En annan faktor är hur mycket av tilläggssanktionen den dömde har fullgjort när beslutet om verkställighet i anstalt meddelas. I enlighet med vad vi föreslår ska det vid bestämmandet av hur lång tid den dömde ska verkställa i anstalt göras en avräkning för fullgjorda tilläggssanktioner.
Vidare innebär beslutet om verkställighet i anstalt att den dömde inte behöver fullgöra resterande del av det villkorliga fängelsestraffet. Besparingen på grund av detta beror på vilken tilläggssanktion det är fråga om och hur stor del av sanktionen som kvarstår när beslutet om verkställighet i anstalt meddelas.
Enligt vår bedömning är det inte möjligt att göra några närmare antaganden om den genomsnittliga längden på de villkorliga fängelsestraff som kommer att behöva verkställas i anstalt eller hur stor del av tilläggssanktionerna som den dömde inte kommer att behöva fullgöra. Vi kan därför endast konstatera att det kommer att uppstå kostnader för verkställighet i anstalt på grund av bristande verkställighet av tilläggssanktionen till villkorligt fängelse, men att kostnaden inte kan uppskattas närmare före det att systemet tillämpats under en tid.
SOU 2012:34 Konsekvenser
37
30.7.12 Sammanfattande bedömning
Sammantaget gör vi bedömningen att ett genomförande av våra förslag inte kommer att innebära några kostnadsökningar för det allmänna.
Minskningen av antalet korta fängelsestraff kan antas leda till att kostnaden för verkställighet av ovillkorligt fängelse på sikt kommer att minska påtagligt, under förutsättning att antalet intagna inte ökar på grund av andra kriminalpolitiska åtgärder.
Kostnaden för verkställighet av villkorligt fängelse kan antas bli högre än kostnaden för dagens icke frihetsberövande påföljder för vuxna lagöverträdare, inte minst till följd av vår ambition att de personer som döms till villkorligt fängelse och som är i behov av vård eller behandling för något förhållande som kan antas ha samband med brottsligheten i så stor utsträckning som möjligt ska dömas till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion. Kostnadsökningen kan emellertid inte antas bli större än att den väl ryms inom den besparing som uppstår till följd av den minskade användningen av ovillkorligt fängelse.
Ett antal personer (enligt vår uppskattning omkring 1 500 personer per år) kommer att få verkställa villkorligt fängelse i kriminalvårdsanstalt på grund av bristande verkställighet av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Kostnaden för detta har inte kunnat uppskattas närmare, men även den kan med marginal antas rymmas inom besparingen till följd av den minskade användningen av ovillkorligt fängelse.
Det utökade behovet av personutredningar kommer att leda till något ökade kostnader för Kriminalvården. Inte heller dessa kostnader kommer att bli högre än att de ryms inom den besparing som görs pga. den minskade användningen av ovillkorligt fängelse.
Kostnaderna för verkställighet av ungdomspåföljder kommer att öka i viss mån, främst beroende på införandet av påföljderna kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Även den kostnadsökningen kan dock antas rymmas inom vad som sparas in på den minskade användningen av ovillkorligt fängelse.
Införandet av ungdomsövervakning kommer att leda till ökade utgifter för Statens institutionsstyrelse. Vi har i avsnitt 30.7.8 uppskattat kostnaden för den påföljden till omkring 55 miljoner kronor per år. Införandet av ungdomsövervakning kan dock antas medföra en något minskad användning av sluten ungdomsvård, som också verkställs av Statens institutionsstyrelse. Sammantaget
Konsekvenser SOU 2012:34
38
gör vi därför bedömningen att Statens institutionsstyrelse kommer att behöva tillföras omkring 45 miljoner kronor per år för verkställighet av ungdomsövervakning.
Kommunerna kommer att få ökade utgifter till följd av verkställigheten av kontaktskyldighet för unga. Vi har i avsnitt 30.7.8 uppskattat kostnaden för den påföljden till omkring 20 miljoner kronor per år. Hänsyn bör även tas till att ungdomsvården sannolikt kommer att bli något dyrare än i dag, eftersom våra förslag innebär att såväl kommunernas yttranden till domstol som ungdomsvården i sig ska förbättras och förstärkas. När det gäller kommunernas utgifter för verkställigheten av påföljder måste också beaktas dels att kommunernas utgifter för kontraktsvård, i enlighet med de uppskattningar vi gjort i avsnitt 30.7.9, kommer att minska, dels att utgifterna för vård- och behandlingsinslag för vuxna lagöverträdare kommer att öka något. Sammantaget gör vi bedömningen att kommunerna totalt kommer att behöva tillföras mellan 15 och 20 miljoner kronor per år, huvudsakligen för att finansiera verkställigheten av kontaktskyldighet för unga. Fördelningen mellan de olika kommunerna får göras enligt de principer som gäller för detta.
Det finns anledning att upprepa att den nu gjorda kostnadsanalysen inte innefattar omställnings- och avvecklingskostnader för de myndigheter som har att tillämpa de nya bestämmelserna. Det kan antas att det kommer att uppstå förhållandevis omfattande sådana kostnader, främst för Kriminalvården, vilket kan medföra att kostnaderna för det allmänna initialt kommer att öka.
Det finns också anledning att anmärka att kostnadsanalysen bygger på förhållandevis grova uppskattningar och antagande om hur det nya påföljdssystemet kommer att tillämpas och vilka kostnader verkställigheten av de olika påföljderna kommer att föra med sig. Det kommer dessutom att dröja ett antal år innan ändringarna kommer att träda i kraft.
Det finns slutligen anledning att påpeka att utfallet i hög grad är beroende av andra kriminalpolitiska förändringar som sker, t.ex. vad avser straffskalor för enskilda brott. Om man bortser från sådana förändringar är det dock vår övertygelse att det system vi föreslår bli billigare och mer kostnadseffektivt. Då har vi ändå inte räknat in de enligt vår bedömning gynnsamma kriminalpolitiska effekterna som våra förslag innebär.
SOU 2012:34 Konsekvenser
39
30.8 Ikraftträdande och informationsinsatser
Vår bedömning: Vi redovisar våra överväganden om tidpunkten
för ikraftträdande av de förslag vi lämnar i avsnitt 31.2.
Ett genomförande av våra förslag förutsätter att stora informations- och utbildningsinsatser genomförs för de myndigheter och andra organ som ska tillämpa den nya lagstiftningen.
30.8.1 Ikraftträdande
Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser.
Vi föreslår i avsnitt 31.2 att de författningsändringar vi föreslår ska träda i kraft den 1 juli 2015. Våra närmare överväganden kring tidpunkten för ikraftträdande framgår av det avsnittet.
30.8.2 Informationsinsatser
De förslag vi lämnar innebär stora förändringar av påföljdssystemet. Det kan antas att förslagen kommer att uppmärksammas i media och skapa viss debatt. Några särskilda informationsinsatser riktade till allmänheten kommer sannolikt inte att behövas.
Däremot kommer det att behövas informations- och utbildningsinsatser för de personer som ska tillämpa den nya lagstiftningen. Framför allt kommer rättsväsendets personal, såväl domare som åklagare och advokater, behöva genomgå utbildning om uppbyggnaden av och innehållet i det nya påföljdssystemet. Stora utbildningsinsatser kommer också att behöva genomföras i förhållande till anställda inom Kriminalvården, inte minst dem som arbetar inom frivården. Personal inom Statens institutionsstyrelse kommer att behöva information och utbildning om den nya påföljden ungdomsövervakning. Ändringarna i påföljderna ungdomsvård och ungdomstjänst och införandet av den nya påföljden kontaktskyldighet för unga påverkar socialtjänstens arbete, vilket även det påkallar utbildningsinsatser.
Konsekvenser SOU 2012:34
40
30.9 Konsekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen
Vår bedömning: Ett genomförande av de förslag som vi lämnar
bör ha positiva effekter för möjligheten att minska brottsligheten, även om de är svåra att förutse. Förslagen kommer också att påverka det brottsförebyggande arbetet, bl.a. genom att det arbete som bedrivs inom frivården kommer att få ökad betydelse.
Förslagen kommer inte att medföra några andra konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen.
Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet.
Vad som är av intresse i detta sammanhang är den betydelse som våra förslag kan få för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Vi har, i enlighet med de kriminalpolitiska utgångspunkter som anges i våra direktiv, lämnat förslag till ett påföljdssystem som bygger på principerna om proportionalitet, förutsebarhet och likabehandling. I det föreslagna systemet ska reaktionerna på brott vara tydliga, förutsebara och konsekventa. Även om ingripandegraden i den påföljd som väljs ska stå i rimlig proportion till brottslighetens allvar, ska innehållet i påföljderna så långt möjligt verka rehabiliterande och därmed syfta till att den dömde avstår från att göra sig skyldig till ytterligare brottslighet. Detta gäller särskilt ungdomspåföljderna, men även de tilläggssanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med ska i möjligaste mån ha ett brottsavhållande syfte. Vi gör bedömningen att tydliga och förutsebara påföljder med brottsavhållande inslag ökar trovärdigheten av det straffrättsliga systemet och på sikt medverkar till att brottsligheten minskar. Dessa effekter är dock av naturliga skäl omöjliga att närmare beräkna. Förslagen kommer också att påverka det brottsförebyggande arbetet, bl.a. genom att det arbete som bedrivs inom frivården kommer att få ökad betydelse.
SOU 2012:34 Konsekvenser
41
Våra förslag torde inte medföra några övriga konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen.
30.10 Konsekvenser för Sveriges anslutning till Europeiska unionen
Vår bedömning: Våra förslag påverkar inte Sveriges åtaganden
till följd av medlemskapet i Europeiska unionen.
Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla en bedömning av om förslagen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
Vi bedömer att våra förslag inte påverkar Sveriges åtaganden till följd av medlemskapet i Europeiska unionen. Ett genomförande av våra förslag kommer dock, som tidigare angetts, att underlätta det internationella samarbetet vid verkställighet av påföljder, bl.a. inom EU.
30.11 Konsekvenser som anges i 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning
Vår bedömning: Våra förslag kommer inte att medföra några
konsekvenser av det slag som anges i 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning.
Enligt 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning, om förslagen kan få effekter för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, innehålla en beskrivning av ett antal olika omständigheter, se avsnitt 30.2.2.
Vi gör bedömningen att våra förslag inte kommer att medföra några sådana konsekvenser.
43
31 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
31.1 Inledning
Vi föreslår förhållandevis genomgripande förändringar i påföljdssystemet. Vi föreslår att det ska införas ett grundbelopp om 4 000 kronor i dagsbotssystemet för att säkerställa att dagsböter alltid utgör ett mer ingripande straff än penningböter. Samtidigt föreslår vi att lägsta dagsbot ska sänkas från 50 kronor till 30 kronor.
Beträffande påföljderna för vuxna lagöverträdare föreslår vi att de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna skyddstillsyn och villkorlig dom ska utmönstras ur påföljdssystemet. Ett fängelsestraff ska i stället kunna dömas ut antingen villkorligt eller ovillkorligt. Ett villkorligt fängelsestraff ska som huvudregel förenas med en tilläggssanktion (dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård). Ingripandegraden i tilläggssanktionen ska avgöras dels av hur långt fängelsestraffet är, dels den tilltalades eventuella tidigare brottslighet. Enligt vårt förslag ska rätten besluta att ett fängelsestraff som understiger ett år ska vara villkorligt om det kan förenas en tilläggssanktion som är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Brottslighetens art ska enligt vårt förslag inte utgöra ett kriterium för påföljdsvalet. Om det inte finns förutsättningar för villkorligt fängelse ska fängelsestraffet dömas ut ovillkorligt.
Om ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med kontraktsvård kan det utgöra särskilda skäl för att även ett fängelsestraff som är ett år eller längre ska kunna dömas ut villkorligt eller att ett fängelsestraff döms ut villkorligt trots att den tilltalades tidigare brottslighet annars skulle ha inneburit att ett ovillkorligt fängelsestraff hade varit det enda alternativet.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2012:34
44
Vi föreslår därutöver en tydligare upptrappning av påföljdsvalet vid återfall.
Vi föreslår att påföljden överlämnande till särskild vård för missbrukare enligt nuvarande 31 kap. 2 § BrB ska utmönstras ur påföljdssystemet.
För lagöverträdare som fyllt 18 år vid brottstidpunkten kommer sålunda påföljden enligt vårt förslag alltid att bestämmas till fängelse villkorligt eller ovillkorligt om straffmätningen innebär att påföljden inte kan stanna vid böter. Det enda undantaget vi föreslår är att lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år ska kunna dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl.
Vad gäller unga lagöverträdare sådana som var under 18 år vid tidpunkten för brottet föreslår vi inte samma slag av genomgripande reform.
Ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård ska finnas kvar som huvudalternativ. Tillämpningsområdet för ungdomstjänst begränsas så att påföljden endast blir tillämplig för lagöverträdare som var under 18 år vid gärningstillfället. Även tillämpningsområdet för ungdomsvård begränsas för dem i åldersgruppen 18–20 år vid gärningstillfället på så sätt att det förutsätts särskilda skäl och att det inte är möjligt att förena ungdomsvård med ungdomstjänst.
Vi föreslår därutöver att det ska införas tre nya påföljder för lagöverträdare som var under 18 år vid gärningstillfället; varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Varningsstraff ska tillämpas i stället för ett lägre bötesstraff och som utgångspunkt endast för den som tidigare är ostraffad. Kontaktskyldighet för unga ska tillämpas när visserligen ungdomstjänst eller ungdomsvård hade varit tillräckligt ingripande men det inte finns förutsättningar att döma till någon av de påföljderna. Ungdomsövervakning ska enligt förslaget komma i fråga när vare sig ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottets straffvärde eller den tidigare brottsligheten, men det inte finns synnerliga skäl för sluten ungdomsvård eller det i vart fall inte är motiverat med annat än en kort tids sluten ungdomsvård.
SOU 2012:34 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
45
31.2 Dag för ikraftträdande
Vårt förslag: Den nya lagstiftningen ska träda i kraft den 1 juli
2015.
En genomgripande reform av påföljdssystemet förutsätter att det vidtas ett flertal anpassningsåtgärder och utbildningsinsatser hos berörda myndigheter. Det gäller bl.a. sådant som registrering och annan databehandling och själva verkställandet av de nya påföljdsinslagen. Våra förslag läggs fram som en enhet, där vissa förslag bygger på att även andra delar genomförs. Det är därför vår uppfattning att samtliga förslag bör genomföras i ett sammanhang. Såvitt nu går att bedöma är det knappast realistiskt att en sådan reform kan träda i kraft tidigare än den 1 juli 2015. Vi föreslår därför att förslagen träder i kraft det datumet.
31.3 Övergångsbestämmelser
Våra förslag: De nya bestämmelserna om att rätten kan besluta
att ett fängelsestraff på viss tid ska vara villkorligt och att ett villkorligt fängelsestraff får förenas med tilläggssanktioner ska tillämpas också på gärningar som begåtts före ikraftträdandet.
Bestämmelserna om ungdomspåföljder – även de nya påföljderna varningsstraff, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning – ska tillämpas också på gärningar som begåtts före ikraftträdandet.
De upphävda bestämmelserna om verkställighet av skyddstillsyn och villkorlig dom ska tillämpas beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet. Detsamma ska gälla bestämmelser om hantering av misskötsamhet av dessa påföljder samt om ny brottslighet som begåtts innan en tidigare påföljd helt är verkställd.
De ändrade bestämmelserna i lagen (1998:620) om belastningsregister ska tillämpas i sina äldre lydelser beträffade påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.
De ändrade bestämmelserna i lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården ska tillämpas i sin äldre lydelse för uppgifter om personer som dömts till påföljd före ikraftträdandet.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2012:34
46
Den upphävda lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ska tillämpas vid verkställighet av fängelsestraff som dömts ut före ikraftträdandet.
De utvidgade möjligheterna till bötesförvandling enligt bötesverkställighetslagen (1979:189) ska inte tillämpas på bötesstraff som dömts ut före ikraftträdandet.
Vår bedömning: Våra förslag i övrigt påkallar inte några
särskilda övergångsbestämmelser.
Grundläggande bestämmelser
Ikraftträdandet av nya påföljdsalternativ och nya regler för påföljdsbestämningen aktualiserar frågor dels om den nya lagstiftningens tillämplighet på brott som har begåtts före ikraftträdandet, dels om verkställigheten av påföljder som dömts ut före detta ikraftträdande.
När det gäller lagstiftningens tillämplighet på brott som har begåtts före ikraftträdandet måste 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen beaktas. Den bestämmelsen innebär bl.a. att svårare brottspåföljd inte får åläggas för en gärning än den som var föreskriven när gärningen förövades. En bestämmelse med samma innebörd finns i artikel 7 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. I artikel 7 anges att strängare straff inte får utmätas än som var tillämpligt då brottet begicks.
Vidare ska bestämmelsen i 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av brottsbalken (BrP) beaktas. Där föreskrivs att straff ska bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs men att, om en annan lag gäller när dom meddelas, den lagen ska tillämpas om den leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. I tidigare lagstiftningsärenden har konstaterats att de nu nämnda bestämmelserna i princip inte torde gälla i fråga om verkställighet av brottspåföljder (jfr. t.ex. prop. 1965:159 s. 36 ff, prop. 1987/88:120 s. 113 och prop. 1997/98:96 s. 177 f).
Närmare om övergångsbestämmelser för brott som begåtts före ikraftträdandet men lagförs efter ikraftträdandet
Vårt förslag gällande dagsbotsberäkning innebär att det ska införas ett grundbelopp på 4 000 kronor som säkerställer att dagsböter alltid är mer ingripande än penningböter. Samtidigt sänks enligt
SOU 2012:34 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
47
förslaget lägsta dagsbot från 50 kronor till 30 kronor. De föreslagna ändringarna innebär att dagbotsbeloppet kommer att bestämmas till ett högre belopp än tidigare. Detta kommer gälla för alla personer, oberoende av inkomstnivåer. Det följer då av 5 § BrP att gamla bestämmelser om fastställande av dagsbot ska tillämpas för brott som begåtts före ikraftträdandet. Någon särskild lagstiftning för att reglera detta behövs inte.
Våra förslag att ersätta de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna med en möjlighet att döma ut ett fängelsestraff villkorligt, innebär en betydande förändring. De regler om påföljdsbestämning som vi föreslår avviker i väsentliga delar från vad som gäller i dag och innebär att domstolarna delvis kommer att ha andra faktorer att ta hänsyn till. För Kriminalvården innebär våra förslag också stora förändringar och i någon mån en annan inriktning på myndighetens arbete. I syfte att underlätta en övergång till det nya systemet bör det enligt vår mening i så liten omfattning som möjligt bli fråga om att under övergångsperioden hantera två påföljdssystem parallellt. De av oss föreslagna ändringarna bör därför få bredast möjliga tillämpning redan när de träder i kraft.
För vissa brott som begåtts före ikraftträdandet men som lagförs därefter, kommer domstolen kunna konstatera att påföljden hade bestämts till fängelse (dvs. ovillkorligt fängelse) enligt en tillämpning av de regler som gällde vid tidpunkten för brottet men till villkorligt fängelse med tillämpning av de regler som gäller efter ikraftträdandet. I 1 kap. 5 §, andra stycket BrB anges enligt vårt förslag att ett fängelsestraff som inte är villkorligt är att anse som ett svårare straff än ett villkorligt fängelsestraff. Av 5 § BrP följer då att det nya regelverket ska tillämpas på sådana brott som lagförs efter ikraftträdandet.
För andra brott skulle påföljden enligt de regler som gällde vid brottstillfället ha bestämts till skyddstillsyn. Beroende på olika faktorer kunde skyddstillsynen ha kombinerats med exempelvis böter, samhällstjänst, kontraktsvård eller fängelse. Eftersom skyddstillsyn enligt vårt förslag utmönstras ur påföljdssystemet ska sådana brott föranleda villkorligt fängelse (och ibland ovillkorligt fängelse) enligt det nya systemet. Detsamma gäller sådana brott som skulle ha föranlett en villkorlig dom.
Det saknas av naturliga skäl någon rangordning i lagstiftningen mellan skyddstillsyn och villkorlig dom i förhållande till villkorligt fängelse. Det går heller inte att generellt säga om det skulle bli ett strängare eller lindrigare ingripande att döma den tilltalade till
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2012:34
48
villkorligt fängelse. För varje brott är det föreskrivet fängelse eller böter i straffskalan. Våra förslag innebär inte i någon del att straffskalor för enskilda brott skärps. Såväl före som efter ikraftträdandet kommer i förekommande fall fängelse vara föreskrivet för det brott som begåtts före men lagförs efter detta ikraftträdande. Fängelse kan då innebära ovillkorligt fängelse, dvs. fängelse som avtjänas i anstalt. Att det i enskilda fall döms ut ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion för ett brott som måhända hade lett till en skyddstillsyn eller en villkorlig dom om brottet lagförts före ikraftträdandet, kommer därför enligt vår mening inte i konflikt med nämnda bestämmelser i regeringsformen och Europakonventionen.
Det bör därför föreskrivas i övergångsbestämmelserna att de nya bestämmelserna om möjligheten att förklara ett fängelsestraff villkorligt ska vara tillämpliga även på brott som begåtts före ikraftträdandet.
För unga lagöverträdare innebär våra förslag inte lika ingripande förändringar. Ingen av dagens påföljder utmönstras ur systemet. Tvärtom utgår vi i våra överväganden från att ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård kommer att vara huvudsakliga beståndsdelar i påföljdssystemet även hädanefter. Vi föreslår att de nya påföljderna kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning och sluten ungdomsvård ska tillämpas i de fall ingen av de nu befintliga ungdomspåföljderna är tillämpliga eller i vart fall inte utgör något tydligt förstahandsalternativ. Varningsstraff ska tillämpas i stället för ett lägre bötesstraff som utgångspunkt endast för den som tidigare är ostraffad.
Även ungdomspåföljderna bör enligt vår mening få ett brett tillämpningsområde och så långt möjligt kunna tillämpas även för brott som begåtts före ikraftträdandet.
Vad först gäller varningsstraff måste det anses utgöra en lindrigare sanktion än en bötespåföljd. Det följer då redan av 5 § BrP att varningsstraff blir tillämpligt även för brott som begåtts före ikraftträdandet, utan att detta föreskrivs särskilt.
Beträffande övriga nya påföljder är de enligt vårt förslag rangordnade i ingripandegrad i förhållande till nu gällande ungdomspåföljder i 32 kap. BrB. Av dessa bestämmelser följer att kontaktskyldighet för unga anses utgöra en lika ingripande påföljd som ungdomstjänst. Ungdomsövervakning däremot anses utgöra en mer ingripande påföljd än ungdomsvård, ungdomstjänst och kontaktskyldighet för unga. Med iakttagande av denna rangordning bör det enligt vår mening vara möjligt och därtill lämpligast att även dessa
SOU 2012:34 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
49
påföljder görs tillämpliga även för brott som begåtts före ikraftträdandet. Vi bedömer heller inte att en sådan tillämpning skulle stå i strid med regeringsformen eller Europakonventionen. De nya ungdomspåföljderna bör därför göras tillämpliga även på brott som begåtts före ikraftträdandet.
Närmare om övergångsbestämmelser för påföljder som dömts ut före ikraftträdandet men verkställs därefter
Dagens icke frihetsberövande påföljder verkställs under en visst angiven period. Skyddstillsyn har en prövotid på tre år och en övervakningstid på ett år. Om den dömde under prövotiden inte iakttar det skötsamhetskrav som följer av skyddstillsynsdomen kan övervakningsnämnden vidta åtgärder såsom att förlänga övervakningen och besluta om vissa föreskrifter. Om den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden kan åklagare föra talan om att skyddstillsynen ska undanröjas och ersättas av ett fängelsestraff.
Även en villkorlig dom är förenad med ett skötsamhetskrav. Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne under den tvååriga prövotiden, får domstolen meddela varning, meddela vissa föreskrifter eller undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd för brottet.
Om den som dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn begår annat brott innan den först utdömda påföljden är helt verkställd, finns det enligt vad som anges i 34 kap. BrB möjlighet göra vissa förordnanden beträffande den först utdömda påföljden. Förutom att döma särskilt till en ny påföljd kan rätten förordna att den tidigare utdömda påföljden även ska avse det andra brottet eller undanröja den tidigare påföljden och döma till en påföljd av annan art för den samlade brottsligheten.
De bestämmelser som reglerar verkställigheten av skyddstillsyn och villkorlig dom samt de åtgärder som kan vidtas vid misskötsamhet och återfall i brott efter en sådan påföljd, upphävs enligt vårt förslag till lagstiftningsreform. De påföljder som dömts ut före ett ikraftträdande av ett nytt system bör dock verkställas fullt ut enligt de regler som gällde när påföljden dömdes ut. Reglerna om prövotid, verkställighet och reaktioner vid misskötsamhet bör därför tillämpas för påföljder som dömts ut före ikraftträdandet. Detsamma bör gälla sådant som uppgifter i belastningsregister och misstankeregister samt hantering av personuppgifter inom Kriminalvården. Möjligheterna
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2012:34
50
enligt 34 kap. BrB att göra förordnanden gällande skyddstillsyn eller villkorlig dom som inte verkställts fullt ut vid tidpunkten för en ny lagföring bör även kunna tillämpas efter ikraftträdandet av ett nytt påföljdssystem.
Vi föreslår att lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ska upphöra att gälla som en konsekvens av att sådan intensivövervakning i stället ska kunna utgöra en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Denna verkställighetsform för fängelsestraff bör dock kunna tillämpas för fängelsestraff som dömts ut före ikraftträdandet.
Vi föreslår att påföljden överlämnande till vård av missbrukare enligt nuvarande 31 kap. 2 § BrB ska utmönstras ut påföljdssystemet. I de fall denna påföljd dömts ut före ikraftträdandet kan verkställigheten fortgå även därefter. Av 20 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall följer att tvångsvård ska upphöra senast när vården har pågått i sex månader, vilket innebär att det inte blir någon längre utfasningsperiod för denna påföljd.
De bestämmelser som föreslås i socialtjänstlagen och som gäller verkställigheten av ungdomstjänst är enligt gällande principer tillämpliga även på brott som begåtts och påföljder som dömts ut före ikraftträdandet. Det påkallas därför inte några särskilda övergångsbestämmelser gällande socialtjänstlagen.
Övriga förslag
De ändringar som föreslås i 29 kap. BrB påkallar inte några särskilda övergångsbestämmelser.
Ändringen i 29 kap. 7 § innebär för vissa en strängare tillämpning än tidigare lagstiftning. Gamla bestämmelser ska därför i enlighet med 5 § BrP tillämpas för brott som begåtts före ikraftträdandet. Någon särskild reglering av detta är inte påkallad.
De utvidgade möjligheterna till bötesförvandling enligt bötesverkställighetslagen (1979:189) bör inte tillämpas i sådana situationer då de omständigheter som föranledde bötesförvandlingen inträffade före ikraftträdandet. Eftersom det inte är fråga om en påföljd för brott följer detta inte direkt av de generella reglerna. Det bör därför föreskrivas att äldre regler ska tillämpas på böter som dömts ut före ikraftträdandet.
I övrigt bedömer vi att det inte påkallas några särskilda övergångsbestämmelser.
Bilaga 1
51
Kommittédirektiv
En översyn av påföljdssystemet Dir. 2009:60
Beslut vid regeringssammanträde den 25 juni 2009
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare ska göra en översyn av påföljdssystemet för vuxna och unga lagöverträdare.
Utredaren ska analysera hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas. Vidare ska utredas vilken betydelse tidigare brottslighet ska tillmätas. Utredaren ska också undersöka behovet av förslag som ger flerfaldig brottslighet större genomslag vid påföljdsbestämningen eller som motverkar sådan brottslighet mer effektivt.
Utredaren ska analysera hur användningen av fängelse, i första hand de korta straffen, kan minska samtidigt som trovärdigheten i systemet kan upprätthållas.
Det ska utredas hur valet av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska ske, vilket innehåll ingripandena ska ha samt hur reaktionerna vid återfall i brott och annan misskötsamhet ska utformas. Utredaren ska även ta ställning till om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan användas i ökad utsträckning eller på annat sätt förändras. Dessutom ska det utredas hur användningen av dagsböter kan öka och hur verkställigheten av böter kan effektiviseras.
Utredaren ska ta ställning till om den som har fyllt 18 år ska behandlas som en vuxen lagöverträdare. De särskilda påföljderna för unga lagöverträdare ska ses över. Användningen av böter för brott före 18 års ålder ska slopas eller begränsas.
Slutligen ska utredaren ta ställning till om ett system med villkorligt fängelse ska införas.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2012.
Bilaga 1 SOU 2012:34
52
Bakgrund och gällande rätt
Påföljdssystemets utveckling och principer
Straffsystemets syfte är att motverka brottslighet. Med brottsbalken infördes 1965 en påföljdsreglering som i huvudsak grundade sig på individualprevention, dvs. idén att påföljden genom behandling, avskräckning eller oskadliggörande skulle motverka återfall i brott på individnivå. Särskilt framträdande var behandlingstanken.
Behandlingstanken kom att kritiseras för att den ledde till olikheter inför lagen och för att det var svårt att i enskilda fall göra säkra prognoser om återanpassning. Reformarbete har därför skett under en längre tid i syfte att betona principerna om proportionalitet mellan brott och straff, likabehandling, konsekvens och förutsebarhet. Dagens påföljdssystem vilar huvudsakligen på dessa principer.
Straffmätningen
Genom straffmätning avgörs om brottsligheten ska föranleda ett bötesstraff eller en mer ingripande påföljd. Utgångspunkten för straffmätningen är brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Vid bedömningen av straffvärdet beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta, de avsikter eller motiv som han eller hon haft samt försvårande och förmildrande omständigheter i övrigt. Straffnivåutredningen har i betänkandet Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85) föreslagit vissa ändringar i syfte att höja straffnivån för allvarliga våldsbrott och ge försvårande och förmildrande omständigheter större genomslag vid straffmätningen. Förslagen bereds inom Regeringskansliet.
Vid straffmätningen tas också hänsyn till tidigare brottslighet. Särskilt beaktas dess omfattning, vilken tid som förflutit mellan brotten samt om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig. En skärpt straffmätning förutsätter att återfallet inte tillräckligt kan beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Straffnivåutredningen har föreslagit att strängare straff ska kunna mätas ut oberoende av om villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad samt att vissa förtydliganden av lagtexten görs. Även dessa förslag bereds inom Regeringskansliet.
Bilaga 1
53
Vid straffmätningen beaktas vidare vissa omständigheter hänförliga till den tilltalades person eller handlande efter brottet som är av sådant slag att det skulle vara oskäligt att inte beakta dem i lindrande riktning, t.ex. att den tilltalade har angett sig frivilligt, förorsakas men genom utvisning eller drabbas av avskedande, uppsägning, annat hinder eller synnerlig svårighet i sin yrkes- eller näringsutövning. Sådana s.k. billighetsskäl kan också motivera ett lindrigare straff än vad som föreskrivs för brottet eller en påföljdseftergift.
I lindrande riktning beaktas även om den tilltalade har begått brottet innan han eller hon fyllt 21 år. Det får då också dömas till ett lindrigare straff än vad som föreskrivs för brottet.
Böter
Böter döms normalt ut i dagsböter till ett antal av minst 30 och högst 150. Dagsbotens belopp bestäms till lägst 50 och högst 1 000 kr beroende på den tilltalades ekonomiska förhållanden. Därutöver finns penningböter och normerade böter. Böter är den lindrigaste påföljden men kan också användas som ett tilläggsstraff. Böter får under vissa förutsättningar förvandlas till fängelse mellan 14 dagar och tre månader.
Fängelse
Fängelse innebär frihetsberövande på viss tid, högst 18 år, eller på livstid. För brott som begåtts före 21 års ålder är det svåraste straffet fängelse i 14 år.
Fängelsestraff verkställs i kriminalvårdsanstalt eller, om straffet uppgår till högst sex månader och vissa andra förutsättningar är uppfyllda, i bostaden genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Från ett tidsbestämt fängelsestraff sker villkorlig frigivning normalt efter två tredjedelar av strafftiden, dock minst en månad. Efter villkorlig frigivning löper en prövotid. Vid återfall i brott under prövotiden ska som huvudregel den villkorligt medgivna friheten förklaras förverkad. Som särskilda skäl för att inte förverka eller förverka endast en del kan beaktas om den nya brottsligheten
Bilaga 1 SOU 2012:34
54
är av lindrig beskaffenhet, om lång tid har förflutit mellan brotten eller om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.
Vid val av påföljd ska särskilt avseende fästas vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Som skäl för fängelse beaktas brottslighetens straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet. När straffvärdet motsvarar eller överstiger ett års fängelse gäller en presumtion för att välja fängelse. Denna presumtion kan brytas av den tilltalades låga ålder eller av s.k. billighetsskäl. Brottslighetens art som skäl för fängelse tar sikte på brottslighet som det anses lämpligt att ingripa mot med en sträng påföljd, trots att straffvärdet inte är påtagligt högt, för att uppnå en på generell nivå moralbildande och avskräckande effekt. Exempel på sådana brottstyper är grovt rattfylleri, narkotikabrott, mened och övergrepp i rättssak samt vissa former av misshandel, våld mot tjänsteman, skattebrott och bokföringsbrott.
Villkorlig dom och skyddstillsyn
När det saknas skäl för fängelse ska villkorlig dom eller skyddstillsyn väljas, om det inte är aktuellt med överlämnande till särskild vård. Som skäl för att välja villkorlig dom beaktas om det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Villkorlig dom innebär en prövotid på två år. Påföljden ska normalt förenas med dagsböter, högst 200. Som skäl för skyddstillsyn beaktas om det finns anledning att anta att den påföljden kan bidra till att avhålla den tilltalade från fortsatt brottslighet. Skyddstillsyn innebär en prövotid på tre år med övervakning under i regel ett år. Påföljden kan förenas med dagsböter, högst 200, eller en föreskrift, t.ex. om läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling.
Även då det finns skäl för fängelse kan villkorlig dom eller skyddstillsyn väljas förutsatt att det finns särskilda skäl för ett sådant påföljdsval. Särskilda skäl kan vara att den tilltalade samtycker till en föreskrift om samhällstjänst och en sådan är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter. Samhällstjänst innebär en skyldighet att utföra oavlönat arbete i lägst 40 och högst 240 timmar. Särskilda skäl för skyddstillsyn kan också vara t.ex. att missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till brottet och den tilltalade förklarar sig villig att gå
Bilaga 1
55
igenom lämplig behandling enligt en behandlingsplan, s.k. kontraktsvård. Skyddstillsyn kan även förenas med fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader, om det är oundgängligen påkallat med hänsyn till straffvärdet eller tidigare brottslighet.
Om den dömde missköter sina skyldigheter, kan domstolen undanröja påföljden och bestämma en annan påföljd. I fråga om skyddstillsyn kan Övervakningsnämnden meddela föreskrifter eller varning eller förlänga övervakningen. Om misskötsamheten består i ny brottslighet, gäller särskilda bestämmelser.
Överlämnande till särskild vård för missbrukare
Lagöverträdare som har ett missbruk av exempelvis alkohol eller narkotika kan överlämnas till särskild vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, förutsatt att kraven för tvångsvård enligt den lagen är uppfyllda. Överlämnande kan ske för både bötesbrottslighet och allvarligare brottslighet.
Påföljder för unga lagöverträdare
Lagöverträdare som är under 21 år kan dömas till särskilda påföljder för ungdomar men också till övriga påföljder.
Sluten ungdomsvård innebär frihetsberövande i lägst 14 dagar och högst fyra år på Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem. Villkorlig frigivning sker inte. Sluten ungdomsvård används som alternativ till fängelse för brott som begåtts före 18 års ålder förutsatt att det finns synnerliga skäl för fängelse. För brott som begåtts efter fyllda 18 år men före 21 års ålder får dömas till fängelse, om det med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars finns särskilda skäl för det.
Ungdomsvård innebär vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ungdomsvård kan kombineras med dagsböter, högst 200, eller ungdomstjänst. Ungdomsvård kan väljas både när brottsligheten ligger på fängelsenivå och när alternativet är ett bötesstraff. Insatser enligt socialtjänstlagen förutsätter samtycke av den unge. Ungdomsvård får endast dömas ut om de planerade åtgärderna, eventuellt förenade med ungdomstjänst eller böter, kan anses till-
Bilaga 1 SOU 2012:34
56
räckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet.
Ungdomstjänst innebär en skyldighet att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet, t.ex. program eller utbildning, i lägst 20 och högst 150 timmar. Ungdomstjänst kan väljas för både bötesbrottslighet och allvarligare brottslighet. I valet mellan ungdomstjänst och böter har ungdomstjänst företräde, om den påföljden inte är alltför ingripande. Ungdomstjänst kräver samtycke av den unge samt att påföljden är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter. För den som är över 18 år krävs därutöver särskilda skäl för att ungdomstjänst ska dömas ut. Påföljden kan väljas endast om den kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet och det saknas skäl att döma till ungdomsvård.
Vid misskötsamhet kan domstolen undanröja påföljden och bestämma annan påföljd. Om misskötsamheten består i ny brottslighet, gäller särskilda bestämmelser.
Sammanträffande av brott och förändring av påföljd
Om den som dömts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård har begått ett annat brott före domen eller begår ett nytt brott efter domen men innan påföljden till fullo verkställts eller annars upphört, har domstolen tre alternativ. Domstolen kan förordna att den tidigare utdömda påföljden ska avse även det andra brottet, döma särskilt till påföljd för det andra brottet eller undanröja den tidigare påföljden och döma till ny påföljd av annat slag.
Kriminalpolitiska utgångspunkter för en översyn
Kriminalpolitiken har som främsta syfte att förebygga brott. Straffsystemet, inbegripet påföljdssystemet, har en central roll i det sammanhanget. Straff och andra påföljder syftar till att på olika sätt motverka brottslighet i samhället. Av stor betydelse är också förverkande av egendom och andra rättsverkningar som beslutas med anledning av brott.
En förutsättning för att kriminalpolitiska åtgärder ska få genomslag och legitimitet är att rättsväsendet fungerar på ett sätt som
Bilaga 1
57
uppfattas som rimligt och rättvist. Den som möter rättssystemet måste känna att han eller hon får sin sak behandlad med omsorg och rättvisa. Påföljdssystemet måste innebära snabba, tydliga och konsekventa reaktioner på brott. Inte minst viktigt är detta med hänsyn till brottsoffrens situation.
Den grundläggande utgångspunkten för påföljdsbestämningen måste vara brottslighetens svårhet. Ju allvarligare brottsligheten är, desto strängare straffrättsligt ingripande bör följa. Påföljdssystemet bör tillgodose krav på proportionalitet och konsekvens.
Det finns också ett intresse av att påföljdssystemet tillgodoser samhällsskyddet. Vid grova brott eller vid återfall i brott måste samhället kunna reagera med stränga sanktioner. Människor har rätt till skydd mot sådan brottslighet.
För att systemet ska uppfattas som legitimt av medborgarna måste vidare grundläggande principer om rättssäkerhet, opartiskhet och likhet inför lagen vara tillgodosedda. Avgörande är också att myndigheternas ingripanden inte framstår som grymma eller nedbrytande. Systemet måste därför även präglas av humanitet och respekt för individen. Hänsyn bör kunna tas till den dömdes personliga förhållanden. Dessutom finns det ett intresse av att kunna döma ut påföljder som medför den kontroll och påverkan som kan antas bäst tillgodose det brottsförebyggande syftet. Det kan också vara nödvändigt att bedöma om en person kan genomföra en viss sanktion, eftersom trovärdigheten i systemet är beroende av att utdömda påföljder verkställs.
Reformarbetet på påföljdsområdet har inneburit att individualpreventiva hänsyn fått en minskad betydelse. Brottet, och inte brottslingen, är i ökad utsträckning i centrum vid bedömningarna. Hänsyn till brottsoffren tillmäts också ökad betydelse. Denna utveckling bör fortsätta. Att principer om proportionalitet och likabehandling betonas utesluter inte att även personliga omständigheter kan beaktas vid påföljdsbestämningen.
Unga lagöverträdare har under lång tid särbehandlats i straffsystemet. Speciella påföljder och lindrigare straff tillämpas för denna kategori, som ofta har särskilda behov av hjälp och stöd för att inte återfalla i brott. Det finns goda skäl för att anpassa påföljdsbestämningen efter vad som krävs för att möta ungas brottslighet. För unga brottslingar är det särskilt viktigt att ingripandena är tidiga, tydliga och inriktade på att förhindra fortsatt brottslighet. Det finns anledning att överväga om systemet bör utformas annorlunda för att tillgodose detta intresse.
Bilaga 1 SOU 2012:34
58
Fängelsestraffet är en nödvändig och central del av påföljdssystemet för att detta ska vara trovärdigt. Användning av straff får dock aldrig göras mer ingripande än vad som krävs med hänsyn till syftet med åtgärden. Fängelsestraffet fyller också en funktion genom att motverka ny brottslighet så länge det verkställs. Samtidigt är det viktigt att under verkställigheten försöka underlätta för den dömde att anpassa sig till ett normalt samhällsliv och möjliggöra för den dömdes underåriga barn att upprätthålla kontakt med honom eller henne.
Även om fängelse inte kan undvaras i systemet är det viktigt att använda fängelsestraffet endast i de fall då det är särskilt påkallat. Intagning i kriminalvårdsanstalt kan medföra negativa sociala och ekonomiska konsekvenser för den dömde. Fängelse är dessutom en resurskrävande påföljd. Det finns sålunda anledning att begränsa användningen av fängelse. Det gäller särskilt de korta fängelsestraffen. Vid vissa typer av brottslighet kan dock ett kortare fängelsestraff krävas av trovärdighetsskäl.
En förutsättning för att begränsa användningen av fängelse är att det finns trovärdiga och bra alternativa ingripandeformer. Det är därför viktigt att fortlöpande utveckla och förbättra sådana alternativ.
Även om det är en fördel med ett utbud av olika alternativ så att ingripandet kan anpassas till förhållandena i det enskilda fallet, är det angeläget att systemet i sina grundläggande drag är klart och överskådligt uppbyggt. Det finns anledning att överväga om systemet kan renodlas och förenklas ytterligare.
Det ökande internationella samarbetet, inte minst inom EU, medför också att påföljdssystemet i allt större utsträckning kommer att påverkas av systemen i andra länder. Under senare år har rambeslut om erkännande och verkställighet av olika påföljder och andra rättsverkningar av brott utarbetats. Det gäller böter, fängelse och andra frihetsberövande påföljder, alternativ till frihetsberövande påföljder samt förverkande. Vid genomförandet av dessa överenskommelser innebär alltför stora olikheter mellan systemen att svårigheter uppstår i samarbetet. Vidare kan det inte uteslutas att en tillnärmning av de materiella påföljdsregleringarna sker. Det svenska systemet bör därför, om inte särskilt starka skäl talar mot det, utformas så att det inte väsentligt och isolerat avviker från vad som gäller i flertalet andra stater, särskilt inom EU.
Bilaga 1
59
Uppdraget
En särskild utredare ska göra en översyn av påföljdssystemet för vuxna och unga lagöverträdare. Styrande för översynen ska vara de kriminalpolitiska utgångspunkter som angetts ovan. Översynen ska omfatta de frågor som beskrivs nedan. Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor inom ramen för uppdraget.
Översynen ska inte avse allvarligt psykiskt störda lagöverträdare. En reform av straffansvaret för denna grupp med utgångspunkt i Psykansvarskommitténs betänkande (SOU 2002:3) har utlovats och kompletterande beredningsunderlag ska lämnas (dir. 2008:93).
Användningen av fängelse
Fängelsestraffet ska användas när det är påkallat med hänsyn till brottslighetens allvar eller det annars behövs för att brottsligheten ska mötas av en trovärdig reaktion. I dag döms många lagöverträdare till fängelse, särskilt till straff understigande ett år. Flera är tidigare ostraffade.
Utredaren ska analysera och föreslå hur användningen av fängelse, i första hand de korta straffen, kan minska samtidigt som trovärdigheten i systemet kan upprätthållas. Eftersom användningen av fängelse är beroende av såväl reglerna om påföljdsval som påföljdernas innehåll, ska båda dessa delar övervägas. I sammanhanget ska också bestämmelserna om straffmätning övervägas i vissa avseenden.
Straffvärde
Straffvärdet, som fortfarande ska utgöra utgångspunkten för straffmätningen och påföljdsvalet, kan medföra stora skillnader i valet mellan fängelse och andra påföljder trots små skillnader i straffmätningen. Utredaren ska analysera och föreslå hur denna effekt kan minska.
Bilaga 1 SOU 2012:34
60
Brottslighetens art
Att brottslighetens art tillmäts betydelse som skäl för fängelse innebär en avvikelse från den grund som systemet i övrigt i huvudsak vilar på. Det tycks dessutom finnas en tendens i praxis att anse fler och fler brottstyper vara av sådan art att det utgör skäl för fängelse. Samtidigt kan det av trovärdighetsskäl vara nödvändigt att vid vissa brottstyper ingripa med en sträng påföljd, särskilt brottstyper som hotar grundläggande samhällsfunktioner som rättssystemet.
Utredaren ska analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas.
Tidigare brottslighet
Tidigare brottslighet tillmäts betydelse vid påföljdsvalet för att det genom en skärpt reaktion ska kunna markeras att upprepad brottslighet är allvarligare än enstaka brott. Återfall i brott kan också medföra att villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad. Även vid straffmätningen kan tidigare brottslighet påverka i skärpande riktning. Kriterierna för vilken tidigare brottslighet som anses relevant är allmänt hållna och återfallets betydelse i dessa olika avseenden varierar.
Utredaren ska ta ställning till och föreslå vilka kriterier som ska gälla för tidigare brottslighet och vilken betydelse sådan brottslighet ska tillmätas vid påföljdsvalet och straffmätningen samt i fråga om förverkande av villkorligt medgiven frihet. Som utgångspunkter ska gälla att återfall i brott ska mötas av en skärpt reaktion och att graden av ingripande på grund av återfall inte ska minska.
De s.k. billighetsskälen
Bestämmelserna om s.k. billighetsskäl, som är av betydelse för både straffmätningen och påföljdsvalet, har inte varit föremål för någon samlad översyn sedan de infördes 1989. I vissa avseenden kan en mer generös utformning synas skälig medan en större restriktivitet möjligen kan vara påkallad i andra avseenden. Samtidigt måste kraven på proportionalitet och likabehandling kunna tillgodoses i rimlig utsträckning. Till detta kommer att Beredningen för rättsväsendets utveckling (SOU 2005:117) har förslagit ett par ändringar
Bilaga 1
61
av bestämmelserna som behöver analyseras ytterligare. Enligt det ena förslaget ska beaktas att den tilltalade har lämnat uppgifter av betydelse för utredningen av det egna brottet. Det andra förslaget avser en utvidgad möjlighet att underskrida straffminimum. Förslagen har fått ett blandat remissmottagande. Bland annat har invänts att principen om likabehandling blir svår att upprätthålla.
Mot denna bakgrund ska utredaren analysera och vid behov föreslå ändringar av bestämmelserna vad avser innehåll, betydelse vid straffmätningen och påföljdsvalet samt för meddelande av påföljdseftergift.
Straffnivåerna i vissa särskilda fall
En särskild fråga gäller längden på fängelsestraff när det utöver straffet beslutas om en annan form av sanktion med anledning av brottet. I sådana fall kan den sammantagna reaktionen bli förhållandevis ingripande, även om hänsyn tas till sanktionskumulationen när straffets längd bestäms. Samtidigt fyller sanktioner, särskilt av ekonomiskt slag, som beslutas utöver fängelsestraffet en viktig funktion, inte minst som verktyg för att motverka ny brottslighet. Även utvisning är ett betydelsefullt sådant verktyg.
För vissa brottstyper ligger straffnivån, oavsett om sanktionskumulation sker, högt jämfört med ingripandenivån vid andra brottstyper. Detta gäller allvarligare narkotikabrott, allvarligare förmögenhetsbrott utan fysisk integritetskränkning samt allvarligare bokföringsbrott, skattebrott och liknande brottstyper. Den höga straffnivån beror bland annat på att straffvärdet i stor utsträckning bestäms i relation till den mängd eller det belopp som gärningen avser.
Utredaren ska analysera behovet av förändringar i syfte att åstadkomma en rimlig reaktion, främst vid sanktionskumulation, i de nämnda fallen. Samtidigt ska utredas om regleringen avseende andra sanktioner än straff bör förändras eller om nya sådana sanktioner bör utvecklas. Utredaren ska föreslå de förändringar av bestämmelserna om straffmätning och regleringen om sanktioner som han eller hon finner påkallade. Utredaren får också föreslå en förändrad straffskala för något särskilt brott.
Bilaga 1 SOU 2012:34
62
Flerfaldig brottslighet
En annan fråga som är av stor betydelse gäller flerfaldig brottslighet. När flera brott har begåtts bestäms ett gemensamt straff för den samlade brottsligheten och reduceras straffvärdet i viss omfattning. Straffnivåutredningen har kort diskuterat straffvärdebestämningen vid och åtgärder mot flerfaldig brottslighet men inte lagt något förslag. Frågan behöver utredas i detta större sammanhang.
Utredaren ska analysera frågan om straffvärdebestämning vid flerfaldig brottslighet och vid behov lämna förslag som ger sådan brottslighet större genomslag vid påföljdsbestämningen eller som motverkar brottsligheten mer effektivt. Vid övervägandena ska utredaren utgå från att det fortsatt ska bestämmas ett gemensamt straff. Vidare ska beaktas eventuella förslag om sammanträffande av brott och förändring av påföljd, se nedan. Även ändringar som kan komma att göras till följd av Straffnivåutredningens förslag avseende bestämmelserna om straffvärde ska beaktas.
Fängelsestraffets innehåll
Utredaren ska ta ställning till om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan användas i ökad utsträckning eller på annat sätt förändras och lämna förslag till de förändringar som är påkallade. Bestämmelserna om intensivövervakning vid utslussning från fängelsestraff i anstalt ska inte ändras.
Villkorlig dom och skyddstillsyn
Villkorlig dom och skyddstillsyn kan kombineras på flera olika sätt med föreskrifter av skilda slag och med böter eller, såvitt avser skyddstillsyn, fängelse. Det inbördes förhållandet mellan dessa påföljder och påföljdskombinationer men också deras förhållande till andra påföljder är i vissa avseenden oklart.
Utredaren ska se över påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn samt analysera och föreslå hur valet av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska ske, vilket innehåll och vilken utformning i övrigt ingripandena ska ha samt hur de ska följas upp och hur reaktionerna vid återfall i brott och annan misskötsamhet ska utformas. I sammanhanget ska analyseras förändringar som har
Bilaga 1
63
föreslagits i ett betänkande av Rattfylleriutredningen (SOU 2006:12). Även frågan om kostnadsansvaret för kontraktsvård ska utredas.
När det gäller valet av ingripande ska bland annat undersökas bättre möjligheter att anpassa ingripandena efter brottsligheten och i vilken utsträckning den tilltalades personliga förhållanden ska tillmätas betydelse.
Vad gäller ingripandenas innehåll och utformning i övrigt ska analyseras om nuvarande inslag kan vidareutvecklas och förbättras. Exempelvis ska det prövas om användningen av samhällstjänst bör öka och om kriterierna för kontraktsvård bör förändras. Det ska också undersökas om nya inslag och om möjligheterna att kombinera olika inslag kan utvecklas. Även sanktioner av ekonomisk natur eller annat slag som närmast kan hänföras till rättsverkningar av brott får utvecklas. Vid dessa överväganden ska rambeslutet om erkännande och verkställighet av icke frihetsberövande påföljder särskilt beaktas. Det ska även prövas hur det kan säkerställas att den som uppfyller förutsättningarna för kontraktsvård också får sådan vård. Samtidigt ska utredaren ta ställning till vilka beslut som ska fattas av domstol och hur detaljerade dessa ska vara.
Slutligen ska det utredas hur den dömdes skötsamhet och efterlevnaden i övrigt av ingripandena ska kontrolleras, vilka reaktioner som ska följa vid återfall i brott eller annan misskötsamhet och hur systemet i övrigt ska utformas för sådana situationer. Som utgångspunkter ska gälla att återfall och misskötsamhet ska mötas av successivt skärpta reaktioner och att reaktionen ska vara mer ingripande vid återfall än vid annan misskötsamhet. Samtidigt ska hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det tidigare ingripandet.
Överlämnande till särskild vård för missbrukare
Påföljden överlämnande till vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall används i liten utsträckning. Vidare innebär påföljden bland annat att domstolen vid påföljdsbestämningen inte alltid vet om vård kommer till stånd och inte heller vad vården kommer att innebära eller hur länge den kommer att pågå.
Utredaren ska analysera om det är möjligt att avvara påföljden som straffrättsligt ingripande eller om ingripandet annars kan för-
Bilaga 1 SOU 2012:34
64
ändras för att ge principerna för systemet ökat genomslag. Utredaren ska föreslå de ändringar som är påkallade.
Böter
Användningen av dagsböter behöver analyseras som en del i övervägandena om en minskad användning av fängelse. Böter är intressant även som alternativ till andra påföljder. Bötesstraffet har flera fördelar. Det kan straffmätas och det medför inte samma negativa konsekvenser som ett fängelsestraff i anstalt kan göra. Kostnaderna för verkställighet är relativt små, straffet kan verkställas tvångsvis och betalda böter utgör en inkomst för staten.
När det gäller lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder förekommer dock att bötesstraffet förlorar sin effekt på grund av att betalningsskyldigheten fullgörs av någon annan, t.ex. en förälder. I dessa fall medför brottet inte några tydliga konsekvenser för den unge.
Vad gäller dagsbotens belopp, som beräknas på grundval av den tilltalades ekonomiska förhållanden, får detta ofta stor betydelse för det sammanlagda bötesstraffet jämfört med antalet dagsböter. Dagsbotsbeloppet kan exempelvis medföra att bötesstraffet blir mycket strängt i förhållande till brottets allvar eller att det blir stora skillnader mellan bötesstraff trots att brotten är lika klandervärda.
För att dagsböter ska vara ett trovärdigt straff måste verkställigheten vara effektiv och en annan reaktion normalt följa när straffet inte kan verkställas. Så är det inte alltid för närvarande. Exempelvis torde det förekomma att den bötfällde av ekonomiska skäl inte kan betala hela bötessumman vid ett tillfälle men vill och skulle kunna göra rätt för sig om summan förföll till betalning successivt. Vidare förvandlas i praktiken inte obetalda dagsböter till fängelse.
Utredaren ska mot denna bakgrund analysera och föreslå hur användningen av dagsböter kan öka förutsatt att trovärdigheten i straffet kan upprätthållas. Samtidigt ska det analyseras och föreslås hur dagsbotens belopp ska beräknas. När det gäller lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder ska utredaren beakta de särskilda förhållanden som gäller för unga personer och lämna förslag till en slopad eller en mer begränsad användning av dagsböter. Utredaren ska dessutom undersöka och föreslå hur verkställigheten
Bilaga 1
65
av dagsböter kan effektiviseras och hur reaktionen ska se ut vid utebliven betalning. I sammanhanget ska även förhållandet mellan dagsböter och penningböter ses över samt andra frågor om böter som kan uppkomma utredas.
Särbehandling av unga lagöverträdare
En grundläggande fråga gällande påföljdsbestämningen för unga lagöverträdare avser den särbehandling i lindrande riktning som sker vid såväl straffmätningen som påföljdsvalet när brott har begåtts före 21 års ålder. Att 21 år har valts som gräns sammanhänger med att det tidigare var myndighetsåldern. Numera gäller 18 år som myndighetsålder. I flera med Sverige jämförbara länder är åldersgränsen 18 år förhållandevis allmänt använd för att skilja mellan barn och vuxna i straffrättsligt hänseende. Detsamma gäller enligt internationella instrument på det straffrättsliga området. Den åldersgränsen finns också i FN:s konvention om barnets rättigheter. I Sverige används dessutom för lagöverträdare i åldrarna 18 till och med 20 år i de flesta fall de påföljdsalternativ som gäller för vuxna lagöverträdare. Det kan därför hävdas att påföljdsbestämningen för unga i den ålderskategorin bör vara densamma som för äldre lagöverträdare. Å andra sidan kan anföras att lagöverträdare i den gruppen generellt sett är mer begränsade i utveckling och erfarenheter samt drabbas hårdare av straffrättsliga ingripanden än äldre lagöverträdare.
Utredaren ska mot denna bakgrund ta ställning till om lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätningen och påföljdsvalet eller i något av dessa avseenden och i så fall lämna förslag till ändringar. Om utredaren finner det påkallat, kan en särreglering i något särskilt hänseende föreslås. En särreglering får också föreslås i fråga om villkorlig frigivning från fängelsestraff. Dessutom ska utredaren analysera hur ungdom bör beaktas vid straffmätningen i de fall då straffnedsättning ska ske och vid behov föreslå förändringar.
Bilaga 1 SOU 2012:34
66
De särskilda ungdomspåföljderna
Regleringen om sluten ungdomsvård, ungdomsvård och ungdomstjänst utgår från att unga lagöverträdare så långt möjligt ska hanteras utanför Kriminalvården. Vidare bygger regleringen på att ingripandena ska anpassas efter behovet av att främja en gynnsam utveckling hos den unge samtidigt som den i viss utsträckning vilar på de principer som påföljdssystemet i övrigt väsentligen grundas på. Ungdomsvården och ungdomstjänsten reformerades 2007 i syfte att påföljderna i ökad utsträckning skulle präglas av principerna om proportionalitet, förutsebarhet och konsekvens men också behovsanpassas. Brottsförebyggande rådet har påbörjat ett arbete för att reformen ska kunna utvärderas.
En utvärdering kan visa om syftet med reformen har uppnåtts och ge anledning att se över ungdomsvården och ungdomstjänsten. Vidare kan de överväganden som görs avseende påföljdssystemet i stort kräva förändringar av de särskilda ungdomspåföljderna. Påföljdsregleringen för unga lagöverträdare behöver dessutom ses över, eftersom den är komplex och behäftad med principiella brister. Vad särskilt gäller sluten ungdomsvård kan det finnas behov av längre frihetsberövande för att möta även mycket allvarlig brottslighet och bättre möjligheter till kontroll och stöd den första tiden efter att frihetsberövandet upphört.
Utredaren ska utvärdera om syftet med 2007 års reform har uppnåtts. Utvärderingen ska inriktas på domstolarnas påföljdsval och innehållet i påföljderna. Utredaren ska vidare se över var och en av påföljderna sluten ungdomsvård, ungdomsvård och ungdomstjänst. Översynen ska ske mot bakgrund av utvärderingen, de förslag som läggs fram i övriga delar samt de beskrivna problemen med ungdomspåföljderna. Översynen ska också ske i ljuset av intresset av tidiga, tydliga och brottsförebyggande ingripanden mot unga lagöverträdare. I översynen ska ingå att utreda frågor om påföljdens ställning, huvudmannaskapet för påföljden – företrädesvis för ungdomsvård och ungdomstjänst – , valet av påföljden, dess innehåll och utformning i övrigt samt uppföljning och reaktion vid återfall i brott eller annan misskötsamhet. I sammanhanget ska det också utredas om det bör utvecklas nya inslag som kan vara särskilt lämpliga för unga lagöverträdare. Att användningen av dagsböter för lagöverträdare som begått brott före 18 års ålder ska slopas eller begränsas har behandlats ovan under avsnittet om böter. Utredaren ska föreslå de ändringar som behövs.
Bilaga 1
67
Sammanträffande av brott och förändring av påföljd
Regleringen om sammanträffande av brott och förändring av påföljd behöver ses över i ljuset av de förslag som utredaren lägger fram om påföljdssystemet i övrigt. Regleringen är dessutom komplex och vilar inte heller på en enhetlig grund.
Utredaren ska se över regleringen i dess helhet och därvid särskilt beakta intresset av att den förenklas och utformas på ett principiellt mer sammanhängande sätt.
Villkorligt fängelse m.m.
Villkorligt fängelse innebär att domstolen dömer till fängelse men att straffet villkoras i ett eller annat avseende under en prövotid och att verkställigheten skjuts upp. Det villkorliga fängelsestraffet kan vara förenat med olika tilläggssanktioner. Villkorligheten knyts till att den dömde inte återfaller i brott eller annars missköter sig men kan också avse att han eller hon fullgör tilläggssanktionen.
Utredaren ska ta ställning till om den vidareutveckling av påföljdssystemet som har beskrivits i det föregående kan uppnås genom införande av ett system med villkorligt fängelse. En väg som ska prövas för att åstadkomma detta ska vara att låta samtliga former av ingripanden utom fängelse i anstalt och böter som självständigt straff samt, beroende på utredarens överväganden i de delarna, överlämnande till särskild vård inordnas under det villkorliga fängelset.
Som utgångspunkt ska gälla att ett införande av villkorligt fängelse inte får leda till en kraftig ökning av användningen av fängelse i anstalt. Det bör därför exempelvis prövas en ordning där villkorligheten i straffet knyts inte bara till att den dömde inte återfaller i brott eller på annat sätt missköter sig utan också till att prövotiden fortlöper och eventuell tilläggssanktion fullgörs. Därigenom bör fängelsestraffet kunna förbli villkorligt vid återfall eller annan misskötsamhet. När ett ovillkorligt fängelsestraff slutligen döms ut bör det finnas möjlighet att beakta vad den dömde har undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet. Det bör också prövas om verkställigheten av en del av straffet ska kunna anstå.
Om utredaren bedömer att ett system med villkorligt fängelse inte bör införas, ska föreslås hur den eftersträvade vidareutvecklingen av påföljdssystemet kan ske inom ramen för den
Bilaga 1 SOU 2012:34
68
befintliga strukturen. Det får därvid utredas om samhällstjänst eller kontraktsvård bör utgöra självständiga ingripanden.
Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget
Utredaren ska undersöka och beskriva hur påföljdssystemet är utformat i några med Sverige jämförbara länder, däribland de nordiska länderna, Tyskland och Storbritannien. Dessutom ska relevanta EUrättsakter och andra internationella instrument inventeras och kortfattat redovisas. Utredaren ska utforma sina förslag så att det svenska påföljdssystemet kan fungera på bästa möjliga sätt vid ömsesidigt erkännande och verkställighet av påföljder och utan stora svårigheter kan anpassas vid en eventuell tillnärmning av påföljdssystemen. Förslagen ska även i övrigt utformas i överensstämmelse med relevanta internationella instrument.
Utredaren ska hålla sig informerad om arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och utredningsväsendet samt EU på det område som uppdraget avser.
Till stöd för utredarens arbete ska en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna inrättas.
Utredaren ska särskilt uppmärksamma vilka förändrade krav som ett genomförande av förslagen innebär för berörda myndigheter. Utredaren ska genomgående ha ett jämställdhets- och barnperspektiv i de analyser som görs. All statistik som kan komma att redovisas ska vara köns- och åldersuppdelad.
Utredaren ska redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag och särskilt beakta kostnadseffektiva lösningar. Om förslagen leder till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.
Utredaren ska lägga fram fullständiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2012. Om utredaren anser det lämpligt, kan någon del av uppdraget redovisas i ett delbetänkande.
(Justitiedepartementet)
Bilaga 2
69
Fullständig lydelse av 1 och 25-38 kap. brottsbalken enligt våra förslag
1 kap. Om brott och brottspåföljder
1 § Brott är en gärning som är beskriven i denna balk eller i annan lag eller författning och för vilken straff som sägs nedan är föreskrivet.
2 § En gärning skall, om inte annat är särskilt föreskrivet, anses som brott endast då den begås uppsåtligen.
Har gärningen begåtts under självförvållat rus eller var gärningsmannen på annat vis genom eget vållande tillfälligt från sina sinnens bruk, skall detta inte föranleda att gärningen inte anses som brott.
3 § Med påföljd för brott förstås i denna balk straffen böter och fängelse samt de påföljder för unga lagöverträdare som anges i 32 kap.
4 § Om användningen av straffen gäller vad i bestämmelserna om de särskilda brotten är stadgat samt vad därutöver är särskilt föreskrivet. Särskilda påföljder för unga lagöverträdare får, enligt vad därom är föreskrivet, tillämpas trots att de inte är nämnda i bestämmelserna om de särskilda brotten.
5 § Fängelse är att anse som ett svårare straff än böter. Detta gäller även om fängelsestraffet är villkorligt.
Ett fängelsestraff som inte är villkorligt är att anse som svårare än villkorligt fängelse.
Bilaga 2 SOU 2012:34
70
6 § För brott som någon begått innan han fyllt femton år får inte dömas till påföljd.
7 § Upphävd
8 § Förutom påföljd kan brott, enligt vad därom är stadgat, föranleda förverkande av egendom, företagsbot eller annan särskild rättsverkan, så ock medföra skyldighet att gälda skadestånd.
25 kap. Om böter m.m.
1 § Böter ska dömas ut, enligt vad som är föreskrivet för brottet i fråga, i penningböter, dagsböter eller normerade böter. Är viss bötesform inte föreskriven för brottet, döms böter ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än trettio dagsböter, i penningböter.
2 § Penningböter ska bestämmas till lägst tvåhundra kronor och högst fyratusen kronor. Om ett lägre högsta belopp är särskilt föreskrivet, gäller dock detta.
3 § Dagsböter ska bestämmas till fyratusen kronor samt det antal dagsböter som följer av brottsligheten, minst trettio och högst etthundrafemtio.
Varje dagsbot fastställs till ett visst belopp från och med trettio till och med ettusen kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas.
Minsta bötesbelopp är fyratusen kronor.
4 § Normerade böter är böter som, enligt vad som är föreskrivet för brottet, skall bestämmas efter särskild beräkningsgrund.
Minsta bötesbelopp är etthundra kronor.
5 § Böter får användas som gemensamt straff för flera brott, om
böter kan följa på vart och ett av brotten.
Om det finns särskilda skäl, får rätten döma till penningböter för ett eller flera brott för vilka sådan påföljd är föreskriven och samtidigt döma till annan form av böter för brottsligheten i övrigt.
Bilaga 2
71
Gemensamt straff i böter får inte avse brott för vilket är föreskrivet normerade böter eller böter som inte får förvandlas till fängelse.
6 § Böter som gemensamt straff för flera brott döms ut i dagsböter, om något av brotten bör föranleda dagsböter.
Som gemensamt straff får dagsböter bestämmas till ett antal av högst tvåhundra och penningböter till ett belopp av högst tiotusen kronor.
Om det för något av brotten är föreskrivet ett visst lägsta bötesstraff, får detta inte underskridas.
7 § Böter tillfaller staten.
8 § Om uppbörd och indrivning av böter finns bestämmelser i bötesverkställighetslagen (1979:189).
Böter som inte betalas in får, om inte annat är föreskrivet, förvandlas till fängelse i lägst fjorton dagar och högst tre månader enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen. Det får inte beslutas att ett sådant fängelsestraff ska vara villkorligt.
Om verkställighet av böter som dömts ut i förening med ett villkorligt fängelsestraff finns särskilda bestämmelser i 27 kap. 11 §.
9 § Beträffande vite som blivit någon i särskilt fall förelagt genom beslut av domstol eller annan myndighet skall 7 och 8 §§ äga motsvarande tillämpning. I fråga om annat vite skall tillämpas vad i detta kapitel är föreskrivet om böter.
26 kap. Om fängelse
1 § Fängelse döms ut på viss tid eller på livstid enligt vad som är föreskrivet för brottet. Fängelse på viss tid får inte understiga fjorton dagar och inte överstiga tio år. Om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 2 eller 3 §, får dock fängelse på viss tid bestämmas till högst arton år.
Om fängelse som förvandlingsstraff för böter är särskilt föreskrivet.
Bilaga 2 SOU 2012:34
72
2 § Fängelse får användas som gemensamt straff för flera brott, om fängelse kan följa på något av brotten.
Fängelse på viss tid får sättas över det svåraste av de högsta straff som kan följa på brotten men får inte överstiga vare sig de högsta straffen sammanlagda med varandra eller arton år. De får inte heller överskrida det svåraste straffet med mer än
1. ett år, om det svåraste straffet är kortare än fängelse i fyra år,
2. två år, om det svåraste straffet är fängelse i fyra år eller längre men inte uppgår till fängelse i åtta år,
3. fyra år, om det svåraste straffet är fängelse i åtta år eller längre.
Vid tillämpningen av andra stycket ska bötesstraff anses motsvara fängelse i fjorton dagar.
Det svåraste av de lägsta straffen får inte underskridas.
3 § Har någon dömts till fängelse i lägst två år och begår han eller hon, sedan domen har vunnit laga kraft, brott som är belagt med fängelse i mer än sex år, får för återfallet dömas till fängelse på viss tid som med fyra år överstiger det högsta straff som kan följa på brottet eller, om det är fråga om flera brott, det högsta straff som med tillämpning av 2 § kan följa på brotten. Straffet får dock inte överstiga arton år.
Brott som någon har begått innan han eller hon har fyllt tjugoett år får inte läggas till grund för sådan förhöjning som anges i första stycket.
En utländsk dom får tillmätas samma verkan som en svensk.
4 § Upphävd.
5 § Den som dömts till fängelse som inte är villkorligt ska för verkställighet av straffet tas in i kriminalvårdsanstalt.
6 § När två tredjedelar, dock minst en månad, av ett tidsbestämt fängelsestraff som inte är villkorligt har avtjänats ska den dömde friges villkorligt, om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska den skjutas upp enligt vad som framgår av 7 §. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska det särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten.
Bilaga 2
73
Villkorlig frigivning får inte ske från ett förvandlingsstraff för böter.
7 § Om den villkorliga frigivningen skjuts upp, skall det i beslutet anges en ny tidpunkt för när den dömde ska friges villkorligt. Vid denna tidpunkt skall villkorlig frigivning ske, om det inte även då finns sådana synnerliga skäl som avses i 6 § andra stycket.
När den nya tidpunkten för villkorlig frigivning bestäms skall arten och omfattningen av de överträdelser som föranleder att den villkorliga frigivningen skjuts upp särskilt beaktas. Den villkorliga frigivningen får skjutas upp högst sex månader åt gången.
8 § Om flera fängelsestraff som inte är villkorliga verkställs samtidigt, ska vid tillämpning av 6 § hänsyn tas till den sammanlagda fängelsetiden. Detta gäller dock inte förvandlingsstraff för böter.
Som avtjänad tid räknas även tid under vilken straffet ska anses verkställt enligt bestämmelserna i 33 kap. 6 och 7 §§ och lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
9 § Kriminalvården fattar beslut om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 6 och 7 §§. Sådana beslut gäller omedelbart om inte något annat förordnas.
10 § Efter den villkorliga frigivningen gäller en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock minst ett år.
11 § Det kan i anslutning till att villkorlig frigivning äger rum eller senare beslutas att den villkorligt frigivne skall stå under övervakning, om det bedöms som påkallat. Beslut om övervakning meddelas av Kriminalvården. Har övervakning beslutats men bedöms därefter att övervakningen inte längre är påkallad, får övervakningsnämnden besluta att övervakningen skall upphöra. Övervakning skall utan något särskilt beslut upphöra sedan ett år av prövotiden har förflutit, om inte annat följer av 18 §.
12 § Övervakningen och kriminalvården i frihet i övrigt bedrivs under ledning av Kriminalvården. Myndigheten förordnar också övervakare och kan vid behov förordna en eller flera personer att biträda vid övervakningen.
Bilaga 2 SOU 2012:34
74
13 § Den frigivne skall, om ha står under övervakning, hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen, på kallelse inställa sig hos övervakaren och i övrigt enligt hans anvisningar upprätthålla förbindelse med honom. I den mån Kriminalvården har bestämt det, gäller vad som nyss har sagts om övervakaren även tjänsteman vid Kriminalvården eller annan person.
14 § Den frigivne skall under prövotiden vara skötsam, efter förmåga försöka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter vad som åligger honom emligt denna balk eller enligt föreskrifter eller anvisningar som meddelats med stöd av den. Han är skyldig att på kallelse inställa sig hos Kriminalvården. Har han förpliktats att ersätta genom brottet uppkommen skada, skall han göra vad han kan för att fullgöra denna skyldighet.
När den frigivne står under övervakning, skall Kriminalvården genom tillsyn och förmedling av stöd och hjälp verka för att den frigivne inte återfaller i brott och för att hans anpassning i samhället även i övrigt främjas. Kriminalvården skall för detta ändamål fortlöpande hålla sig underrättad om den frigivnes livsföring och om hans förhållanden i övrigt.
15 § När det finns skäl att anta att den frigivne för sin anpassning i samhället behöver stöd av en särskild föreskrift om vad han eller hon ska iaktta under prövotiden, får en sådan föreskrift meddelas för en viss tid eller tills vidare. Särskild föreskrift får avse
1. vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången,
2. arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning,
3. läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller utanför sjukhus eller annan dylik inrättning.
Om den frigivne ska få vård eller behandling enligt första stycket 3, får det föreskrivas att han eller hon ska vara skyldig att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av alkohol, andra beroendeframkallande medel, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot hälsofarliga varor.
Har den frigivne förpliktats att ersätta skada som uppkommit genom brottet, får föreskrifter meddelas om tid och sätt för skadeståndsskyldighetens fullgörande i den utsträckning sådana före-
Bilaga 2
75
skrifter inte med hänsyn till den frigivnes ekonomiska situation och övriga omständigheter kan antas motverka hans eller hennes anpassning i samhället.
Om den frigivne står under övervakning, får särskild föreskrift meddelas om vad som ska gälla för övervakningen. I en sådan föreskrift får det anges på vilket sätt och i vilken omfattning den frigivne ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården. Vidare får det föreskrivas skyldighet för den frigivne att lämna underrättelse till övervakaren eller Kriminalvården om att han eller hon uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan i föreskriften angiven verksamhet eller inrättning.
16 § Föreskrift enligt 15 § meddelas av övervakningsnämnd. Kriminalvården får meddela sådan föreskrift för tiden intill dess nämnden har beslutat i frågan.
Om den frigivnes utveckling och personliga förhållanden i övrigt föranleder det, får övervakningsnämnden ändra eller upphäva meddelad föreskrift eller meddela ny föreskrift.
17 § Övervakaren må meddela anvisningar i fråga om verkställandet av föreskrift enligt 15 §, så ock medgiva tillfällig lättnad och vidtaga omedelbart erforderlig jämkning.
18 § Iakttar den frigivne inte vad som åligger honom enligt denna balk eller enligt föreskrift eller anvisning som meddelats med stöd därav, får övervakningsnämnden, utom att meddela föreskrift enligt 15 § eller fatta beslut i fråga som avses i 37 kap. 7 § första stycket,
1. besluta att varning skall meddelas den frigivne, eller
2. besluta om övervakning av den frigivne under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång.
19 § Har den frigivne allvarligt åsidosatt sina åligganden och kan det antas att han inte kommer att låta rätta sig genom någon annan åtgärd som övervakningsnämnden kan vidta, får nämnden förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad till en tid av högst femton dagar varje gång.
20 § Åtgärd som avses i 18 § må ej beslutas efter prövotidens utgång. Beslut om åtgärd som avses i 19 § må meddelas även efter
Bilaga 2 SOU 2012:34
76
prövotidens utgång, därest frågan av övervakningsnämnden upptagits dessförinnan.
21 § Om förverkande av villkorligt medgiven frihet och om vissa andra åtgärder, när den som dömts till fängelse finnes hava begått annat brott, stadgas i 34 kap.
22 § Uppkommer fråga om att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad eller att vidta åtgärd som avses i 18 § eller åtgärd för att den frigivne skall underkasta sig vård eller behandling, eller har den frigivne undandragit sig övervakningen, får övervakningsnämnden, om omständigheterna föranleder det, förordna att den frigivne skall på lämpligt sätt omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Ett sådant beslut skall omprövas så ofta anledning till det föreligger.
Den som sålunda omhändertas får inte kvarhållas längre än en vecka. Om synnerliga skäl föreligger, får dock genom nytt beslut förordnas att han skall kvarhållas ytterligare högst en vecka. Efter prövotidens utgång får den omhändertagne ej kvarhållas.
23 § Förklaras villkorligt medgiven frihet helt eller delvis förverkad, skall med avseende på frågan om ny villkorlig frigivning vad som förverkats anses såsom straff genom ny dom.
24 § Kan villkorligt medgiven frihet ej längre förklaras förverkad, skall straffet anses vara till fullo verkställt vid prövotidens utgång.
27 kap. Om villkorligt fängelse
Innebörden av villkorligt fängelse
1 § Rätten får besluta att ett fängelsestraff på viss tid ska vara villkorligt (villkorligt fängelse).
Villkorligt fängelse är förenat med en prövotid om två år. Om fängelsestraffet är längre än två år motsvarar prövotiden dock fängelsestraffets längd. Prövotiden räknas från den dag rättens avgörande såvitt avser påföljd vinner laga kraft mot den dömde, om inte annat följer av 7 § tredje stycket.
Villkorligt fängelse får, i enlighet med vad som föreskrivs i 31 kap., förenas med
Bilaga 2
77
- dagsböter (2 §), - samhällstjänst (3 §), - övervaknings- och kontrollsanktion (4 §), - hemarrest (5 §), - vård- eller påverkanssanktion (6 §), eller - kontraktsvård (7 §) I 31 kap. 8 § och 34 kap. 7 § finns bestämmelser om betydelsen av att den dömde gör sig skyldig till ny brottslighet före prövotidens utgång.
Den sanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med ska fullgöras under prövotiden.
Sanktioner som villkorligt fängelse får förenas med
2 § Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att betala dagsböter. Antalet dagsböter ska bestämmas till lägst femtio och högst tvåhundra.
3 § Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att utföra oavlönat arbete eller delta i annan motsvarande verksamhet i lägst fyrtio och högst tvåhundrafyrtio timmar (samhällstjänst).
4 § Villkorligt fängelse får förenas med övervakning och kontroll samt därmed förenad inskränkning av friheten (övervaknings- och kontrollsanktion). Övervaknings- och kontrollsanktionen ska pågå under en tid som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader och högst ett år.
5 § Villkorligt fängelse får förenas med förbud att vistas utanför bostaden annat än på särskilt angivna tider och för bestämda ändamål (hemarrest). Hemarresten ska pågå under en tid som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst fjorton dagar och högst åtta månader.
6 § Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att genomgå vård, behandling, brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller andra motsvarande åtgärder i enlighet med vad som framgår av ett av Kriminalvården avgivet yttrande (vård- eller påverkanssanktion).
Bilaga 2 SOU 2012:34
78
7 § Villkorligt fängelse får förenas med skyldighet att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat förhållande som kräver vård eller annan behandling och som har bidragit till att brottet har begåtts enligt en på förhand uppgjord plan som den dömde har förbundit sig att följa (kontraktsvård). Innehållet i kontraktsvården ska i huvudsak motsvara det utmätta fängelsestraffet i ingripandegrad.
Kontraktsvård får verkställas mot den dömde även om domen inte har vunnit laga kraft. Om domen överklagas får högre rätt besluta att vidare verkställighet inte får ske.
Om villkorligt fängelse förenas med kontraktsvård räknas prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet från dagen för domen.
Om villkorligt fängelse förenas med kontraktsvård får rätten besluta att den dömde, om han eller hon är häktad i målet, i stället ska omhändertas till dess att han eller hon har överförts till det behandlingshem eller den vårdgivare som anges i behandlingsplanen. Omhändertagandet får inte pågå längre än en vecka.
Åtgärder vid bristande verkställighet
8 § Om den dömde inte fullgör en sanktion enligt 3–7 §§ som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med, får Kriminalvården meddela honom eller henne en varning.
9 § Om den dömde redan har meddelats varning enligt 8 §, eller om det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra sanktionen även om en varning meddelas, får i fall som avses i 8 § övervakningsnämnden efter omständigheterna
1. förlänga prövotiden, dock längst till fyra år,
2. undanröja sanktionen och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan sanktion enligt 2–7 §§, eller
3. ändra innehållet i en sådan plan för kontraktsvård som anges i 7 § första stycket.
Vid beslut om åtgärd enligt första stycket 2 ska övervakningsnämnden i första hand ersätta sanktionen med en sanktion av motsvarande ingripandegrad som den som ursprungligen beslutats. Först om det inte är möjligt, får nämnden besluta om en mer ingripande sanktion. När den nya sanktionen bestäms ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av den tidigare sanktionen.
Bilaga 2
79
Om övervakningsnämnden inte finner tillräckliga skäl för att besluta om åtgärd enligt första stycket 1 eller 2 får nämnden i stället besluta om varning enligt 8 §. Nämnden får även besluta om varning för att förstärka en åtgärd enligt första stycket 1 eller 2.
10 § I fall som avses i 8 § får rätten på talan av Kriminalvården besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt om
1. åtgärder enligt 9 § inte kan vidtas, har vidtagits utan att ge avsedd verkan eller kan antas inte komma att ge avsedd verkan, eller
2. den dömde har åsidosatt sina åligganden i sådan utsträckning eller på ett sådant sätt att åtgärder enligt 9 § inte är tillräckliga.
Vid beslut enligt första stycket ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet.
Om det inte finns tillräckliga skäl för att besluta om verkställighet i kriminalvårdsanstalt, får rätten i stället besluta om åtgärder enligt 8 eller 9 §.
11 § Om villkorligt fängelse förenats med dagsböter och förutsättningarna för bötesförvandling enligt 15 § bötesverkställighetslagen (1979:189) är uppfyllda, ska rätten på talan av åklagare undanröja de böter som inte har betalats och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan sanktion enligt 3–7 §§.
Om det kan antas att den dömde inte kommer att fullgöra någon av de sanktioner som anges i 3–7 §§, får rätten i stället för vad som anges i första stycket besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. I sådana fall ska i skälig utsträckning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet.
12 § Beslut enligt 8–11 §§ får inte meddelas efter prövotidens utgång.
13 § Om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt av ett villkorligt fängelsestraff eller om att vidta en åtgärd enligt 8 § eller 9 § första stycket 1 eller 2, får övervakningsnämnden eller den domstol vid vilken talan förs enligt 10 eller 11 §, om omständigheterna föranleder det, besluta att den dömde på lämpligt sätt ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Ett sådant beslut ska omprövas så ofta det finns anledning.
Bilaga 2 SOU 2012:34
80
Om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med kontraktsvård eller hemarrest, får beslut om omhändertagande enligt första stycket meddelas av Kriminalvården. Kriminalvårdens beslut gäller omedelbart. Övervakningsnämnden ska senast den första arbetsdagen efter den dag då Kriminalvården meddelat sitt beslut pröva om beslutet ska bestå. Om inte nämnden fastställer Kriminalvårdens beslut upphör det att gälla.
Omhändertagande får inte pågå längre än en vecka. Om det finns synnerliga skäl, får dock beslutas att omhändertagandet ska förlängas i högst en vecka.
Om den dömde är omhändertagen när rätten meddelar beslut om att fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt, får rätten besluta att han eller hon ska vara omhändertagen till dess att beslutet om verkställighet i kriminalvårdsanstalt vinner laga kraft.
Övriga bestämmelser
14 § Närmare bestämmelser om verkställighet av de sanktioner som villkorligt fängelse kan förenas med finns i lagen (20xx:xx) om villkorligt fängelse.
15 § I 34 kap. finns bestämmelser om åtgärder när den dömde har begått nytt brott före utgången av prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff.
16 § Villkorligt fängelse anses helt verkställt när det inte längre finns möjlighet att besluta att straffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. För verkställighet av dagsböter som döms ut i förening med villkorligt fängelse gäller dock regleringen i bötesverkställighetslagen (1979:189).
17 § Om det beslutas att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt, gäller bestämmelserna i 26 kap. för verkställigheten.
Vid tillämpning av 26 kap. ska den del av straffet som enligt domstolens beslut ska verkställas i anstalt anses motsvara fängelsestraffets längd.
Bilaga 2
81
28 kap.
Kapitlet utgår.
29 kap. Om straffmätning och påföljdseftergift
1 § Straff ska, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstilllämpning, bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde.
Vid bedömningen av straffvärdet ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Det ska särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person.
1 a § Vad som sägs i 1 § ska gälla även när domstolen dömer till ny på följd för ett brott som är begånget före en tidigare dom (nyupptäckt brott). I ett sådant fall ska det när straffet bestäms beaktas att straffen tillsammans inte överstiger vad som skulle ha dömts ut för den samlade brottsligheten. Rätten får därvid döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
2 § Som försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet ska, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas
1. om den tilltalade avsett att brottet skulle få allvarligare följder än det faktiskt fått,
2. om den tilltalade visat stor hänsynslöshet,
3. om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller svårigheter att värja sig,
4. om den tilltalade utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat ett särskilt förtroende,
5. om den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet genom tvång, svek eller missbruk av hans eller hennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning,
6. om brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering,
7. om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hud-
Bilaga 2 SOU 2012:34
82
färg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller annan liknande omständighet, eller
8. om brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i dess förhållande till en närstående person.
3 § Som förmildrande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet ska, vid sidan av vad som är föreskrivet för vissa fall, särskilt beaktas
1. om brottet föranletts av någon annans uppenbart kränkande beteende,
2. om den tilltalade till följd av en allvarlig psykisk störning haft nedsatt förmåga att inse gärningens innebörd eller att anpassa sitt handlande efter en sådan insikt eller annars till följd av en psykisk störning, sinnesrörelse eller av någon annan orsak haft nedsatt förmåga att kontrollera sitt handlande,
3. om den tilltalades handlande stått i samband med hans eller hennes bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga,
4. om brottet föranletts av stark mänsklig medkänsla, eller
5. om gärningen, utan att vara fri från ansvar, är sådan som avses i 24 kap.
Om det är påkallat med hänsyn till brottets straffvärde, får dömas till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
4 § Vid straffmätningen av böter och av fängelse som inte är villkorligt ska rätten, utöver brottets straffvärde, i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott, om inte den tidigare brottsligheten kan beaktas
1. genom att det inte beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt eller
2. i tillräcklig utsträckning genom att det beslutas att ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff ska verkställas i kriminalvårdsanstalt eller genom att villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad.
Vid bedömningen av den tidigare brottslighetens betydelse för straffmätningen ska de omständigheter som anges i 31 kap. 9 § första stycket särskilt beaktas.
5 § Vid straffmätningen ska rätten, utöver brottets straffvärde, som grund för strafflindring i skälig omfattning beakta
1. om den tilltalade till följd av brottet drabbats av allvarlig kroppsskada,
Bilaga 2
83
2. om den tilltalade till följd av hög ålder eller dålig hälsa skulle drabbas oskäligt hårt av ett straff utmätt efter brottets straffvärde,
3. om en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid förflutit sedan brottet begicks eller rättegång annars inte genomförts inom skälig tid,
4. om den tilltalade efter förmåga försökt förebygga eller avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet,
5. om den tilltalade frivilligt angett sig, eller genom att erkänna eller på annat sätt medverkat till utredningen av det egna brottet,
6. om den tilltalade förorsakas men till följd av att han eller hon på grund av brottet utvisas ur riket,
7. om den tilltalade förorsakas men till följd av att han eller hon på grund av brottet blir avskedad eller uppsagd från anställning eller om det kan antas att sådana följder kommer att inträffa,
8. om ett straff utmätt efter brottets eller brottslighetens straffvärde skulle framstå som oproportionerligt strängt med hänsyn till andra rättsliga sanktioner till följd av brottet, eller
9. om någon annan omständighet påkallar att den tilltalade får ett lägre straff än brottets eller brottslighetens straffvärde motiverar.
Om det är påkallat med hänsyn till omständigheter som avses i första stycket, får rätten döma till lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet.
6 § Är det med hänsyn till någon sådan omständighet som avses i 5 § uppenbart oskäligt att döma till påföljd, skall rätten meddela påföljdseftergift.
7 § Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år, ska hans eller hennes ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen.
Rätten får då döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. Detsamma gäller för den som begått brott efter att han eller hon fyllt arton år men innan han eller hon fyllt tjugoett år, om straffvärdet är sådant att fängelse kan följa på brottet eller brottsligheten.
För brott som någon har begått innan han eller hon fyllt tjugoett år får inte dömas till svårare straff än fängelse i tio år. Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 26 kap. 2 §, får dock dömas till fängelse i högst fjorton år.
Bilaga 2 SOU 2012:34
84
30 kap. Om bestämmande av påföljd
1 § Påföljd ska bestämmas till böter eller fängelse enligt vad som följer av 29 kap.
Rätten kan besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt enligt bestämmelserna i 31 kap. (villkorligt fängelse).
2 § Ingen får dömas till flera påföljder för samma brott, om inte något annat är föreskrivet.
3 § När någon döms för flera brott, ska rätten döma till gemensam påföljd för brotten, om inte något annat är föreskrivet.
Om det finns särskilda skäl får rätten för ett eller flera brott döma till böter och samtidigt döma till annan påföljd för brottsligheten i övrigt.
När högre rätt dömer för brott som prövats i flera domar i lägre rätt, ska brottsligheten i varje sådan dom föranleda särskild påföljd.
4 § Upphävd.
5 § Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år ska påföljden bestämmas enligt 32 kap. Även i sådana fall ska bestämmelserna i 3 § första och andra styckena samt 29 kap. tillämpas.
31 kap. Om förutsättningar för villkorligt fängelse
Betydelsen av fängelsestraffets längd
1 § Rätten ska besluta att ett fängelsestraff på viss tid som understiger ett år ska vara villkorligt, om inte annat följer av 11 § eller hinder möter med hänsyn till tidigare brottslighet enligt 7–9 §§.
Rätten får besluta att ett fängelsestraff på viss tid som uppgår till ett år eller mer ska vara villkorligt om
1. det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård, eller
2. verkställighet av ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt.
Bilaga 2
85
Valet av tilläggssanktion
2 § Villkorligt fängelse ska förenas med någon av de sanktioner som anges i 27 kap. 2-7 §§. Ingripandegraden i sanktionen ska bestämmas med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet.
3 § Villkorligt fängelse ska förenas med dagsböter, om det inte finns hinder med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet.
Är inte dagsböter tillräckligt ingripande ska det villkorliga fängelsestraffet i stället förenas med samhällstjänst, om det är lämpligt med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
Om det inte finns förutsättningar att förena det villkorliga fängelsestraffet med samhällstjänst, ska det i stället förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion.
Är inte dagsböter eller samhällstjänst tillräckligt ingripande med hänsyn till den tilltalades tidigare brottslighet i förening med fängelsestraffets längd, ska det villkorliga fängelsestraffet förenas med hemarrest, om det är lämpligt med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
4 § Om den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallande medel eller för något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till att brottet har begåtts, eller om han eller hon har behov av och förutsättningar för att genomgå brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet, får det villkorliga fängelsestraffet i stället för vad som föreskrivs i 3 § förenas med en vård- eller påverkanssanktion.
Om det är uppenbart att innehållet i en vård- eller påverkanssanktion som Kriminalvården har föreslagit inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet, får det villkorliga fängelsestraffet utöver vård- eller påverkanssanktionen förenas med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion.
5 § Vid valet av eller bestämmandet av ingripandegraden i den sanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med, ska rätten beakta om den tilltalade med anledning av misstanke om brott som prövats genom dom i målet har varit berövad friheten på sätt
Bilaga 2 SOU 2012:34
86
som enligt 33 kap. 6 § får tillgodoräknas som tid under vilken det villkorliga fängelsestraffet ska anses vara verkställt. Rätten får därvid bestämma att en övervaknings- och kontrollsanktion ska pågå under kortare tid än vad som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst tre månader, eller att hemarrest ska pågå under kortare tid än vad som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock minst fjorton dagar. Rätten kan också helt avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med någon sanktion.
6 § I 34 kap. 9 § finns bestämmelser om möjlighet att låta samma sanktion gälla för flera villkorliga fängelsestraff.
Beaktande av tidigare brottslighet
7 § Vid bedömningen av om ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska, utöver fängelsestraffets längd, beaktas om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott som föranlett annan påföljd än böter.
8 § Om brottet har begåtts efter ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff men före prövotidens utgång, får rätten besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt endast om den tidigare brottsligheten kan beaktas tillräckligt genom att det villkorliga fängelsestraffet förenas med en sanktion enligt 27 kap. 3-5 §§ som är av mer ingripande slag eller en sanktion enligt 27 kap. 6 eller 7 § som har ett mer ingripande innehåll än vad som annars hade kommit ifråga.
9 § Vid bedömningen av betydelsen av tidigare brottslighet i andra fall än vad som anges i 8 § ska särskilt beaktas
1. tiden mellan det tidigare avgörandet och den nya brottsligheten,
2. huruvida den tidigare och den nya brottsligheten är likartad, och
3. om brottsligheten i båda fallen är allvarlig eller om den nya brottsligheten är mer allvarlig än den tidigare brottsligheten.
Även om den tilltalades tidigare brottslighet utgör skäl mot villkorligt fängelse, ska rätten besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, om den tidigare brottsligheten kan beaktas tillräckligt ge-
Bilaga 2
87
nom valet av eller ingripandegraden i den sanktion enligt 27 kap. 2-7 §§ som det villkorliga fängelsestraffet förenas med. Rätten får därvid bestämma att en övervaknings- och kontrollsanktion ska pågå under längre tid än vad som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd, dock inte mer än ett år. På samma sätt får rätten besluta att en hemarrest ska pågå under längre tid än vad som motsvarar två tredjedelar av det villkorliga fängelsestraffets längd, dock inte mer än åtta månader.
10 § Som särskilt skäl för villkorligt fängelse i fall som avses i 8 och 9 §§ ska beaktas om det villkorliga fängelsestraffet kan förenas med kontraktsvård.
Hinder mot villkorligt fängelse
11 § Om det inte finns förutsättningar att förena ett villkorligt fängelsestraff med en sanktion enligt 27 kap. 2–7 §§ som är tillräckligt ingripande med hänsyn till det utmätta fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet, får rätten inte besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.
Beaktande av personliga förhållanden m.m.
12 § Även om det finns hinder mot villkorligt fängelse på grund av tidigare brottslighet eller omständigheter som anges i 11 §, får rätten besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt om verkställighet av ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbar oskäligt.
32 kap. Om ungdomspåföljder
Allmänna förutsättningar för att döma till en ungdomspåföljd
1 § Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år ska påföljden, om inte annat sägs i detta kapitel, bestämmas till en ungdomspåföljd eller till böter.
Bilaga 2 SOU 2012:34
88
Om den tilltalade vid tidpunkten för domen är över arton år och det skulle vara olämpligt att bestämma påföljden till en ungdomspåföljd, ska påföljden i stället bestämmas enligt vad som följer av 30 och 31 kap. Rätten får avstå från att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt endast om det finns synnerliga skäl.
Även den som begått brott efter att ha fyllt arton men inte tjugoett år får dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl.
Varningsstraff
2 § Rätten får döma till varningsstraff om det inte med hänsyn till brottslighetens straffvärde är påkallat med en mer ingripande påföljd än dagsböter.
Vid bedömningen av om varningsstraff är tillräckligt ingripande ska särskilt beaktas om den unge tidigare gjort sig skyldig till brott.
Ungdomsvård
3 § Rätten får döma till ungdomsvård om den unge har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och sådan vård eller åtgärd kan beredas den unge. Vården och åtgärderna ska syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt.
Ungdomsvård får dömas ut endast om socialtjänstens planerade åtgärder, i förekommande fall i förening med ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller böter, är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet.
4 § Ska åtgärder enligt 3 § andra stycket vidtas med stöd av socialtjänstlagen, ska rätten meddela föreskrift om att den unge ska följa det ungdomskontrakt som upprättats av socialnämnden, om inte annat följer av sista stycket. Innehållet i kontraktet ska framgå av domen.
Ska åtgärderna vidtas med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, ska den vårdplan som upprättats av socialnämnden fogas till domen.
Bilaga 2
89
Ungdomsvård får dömas ut endast om arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna i tillräcklig omfattning framgår av ungdomskontraktet eller vårdplanen.
Har de åtgärder som följer av ungdomskontraktet eller vårdplanen redan fullgjorts får rätten förordna att påföljden ska anses verkställd.
5 § Om skada på egendom har uppkommit genom brottet och det bedöms vara ägnat att främja den unges anpassning i samhället, får rätten, i samband med att den dömer till ungdomsvård, föreskriva att den unge på tid och sätt som anges i domen ska biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt. Sådan föreskrift får meddelas endast med den skadelidandes samtycke.
Ungdomstjänst
6 § Rätten får döma till ungdomstjänst om det inte finns skäl att döma till ungdomsvård och ungdomstjänst är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet i lägst tjugo och högst etthundrafemtio timmar.
Rätten får döma till ungdomstjänst om påföljden är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. I valet mellan ungdomstjänst och böter ska ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
Kontaktskyldighet för unga
7 § Rätten får döma till kontaktskyldighet för unga lägst två och högst sex månader om det inte finns förutsättningar att döma till ungdomsvård eller ungdomstjänst.
Rätten får döma till kontaktskyldighet för unga om påföljden är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. I valet mellan kontaktskyldig-
Bilaga 2 SOU 2012:34
90
het för unga och böter ska kontaktskyldighet för unga väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.
Bestämmelser om verkställighet finns i socialtjänstlagen (2001:453).
Ungdomsvård med förstärkningspåföljd
8 § Om det behövs med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet, får rätten förena ungdomsvård med
1. ungdomstjänst,
2. kontaktskyldighet för unga eller
3. dagsböter, högst tvåhundra, oavsett om böter har föreskrivits för brottet eller inte.
I valet mellan ungdomstjänst och böter ska ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande. Om det inte finns förutsättningar enligt 6 § första stycket för ungdomstjänst ska i stället kontaktskyldighet för unga väljas.
Ungdomsövervakning
9 § Rätten får döma till ungdomsövervakning lägst sex månader och högst ett år om vare sig ungdomsvård, ungdomstjänst eller kontaktskyldighet för unga är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet.
Bestämmelser om verkställighet finns i lagen (20xx:xxx) om verkställighet av ungdomsövervakning.
Bristande verkställighet av ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning
10 § Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att han eller hon ska följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta.
I stället för att undanröja påföljden får dock rätten meddela den dömde en varning, om det är en tillräcklig åtgärd.
Om, av annat skäl än som anges i första stycket, den planerade vården eller de planerade åtgärderna enligt ett ungdomskontrakt
Bilaga 2
91
eller en vårdplan inte kommer till stånd eller vården eller åtgärderna kommit att i väsentlig grad avvika från vad som planerats i kontraktet eller vårdplanen, får rätten på talan av åklagare undanröja annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma ny påföljd för detta. Detsamma gäller om, av annat skäl än som anges i första stycket, en dom på ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning inte till väsentlig del kan fullgöras inom skälig tid.
Om mer än en påföljd undanröjs får rätten bestämma en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
Om rätten beslutar om undanröjande enligt första eller andra stycket ska den, när den nya påföljden bestäms, ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den undanröjda påföljden eller de undanröjda påföljderna och till böter som har dömts ut enligt 8 § första stycket 3.
Sluten ungdomsvård
11 § Rätten får döma till sluten ungdomsvård under viss tid om det finns synnerliga skäl med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet. Om sluten ungdomsvård inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde får påföljden i stället bestämmas till fängelse enligt vad som följer av 30 och 31 kap.
Rätten får bestämma tiden för sluten ungdomsvård till lägst fjorton dagar och högst fyra år.
Bestämmelser om verkställighet finns i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.
Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd
12 § Har den som dömts till en ungdomspåföljd enligt 3–9 eller 11 § begått annat brott innan påföljden helt har verkställts, ska rätten bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten.
13 § I den omfattning det följer av 14 eller 15 § får rätten i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten
1. besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse också det andra brottet, eller
Bilaga 2 SOU 2012:34
92
2. om den tidigare domen vunnit laga kraft, undanröja den tidigare utdömda påföljden och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
14 § Beslut enligt 13 § 1 får meddelas endast om det tillkommande brottet i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse eller det annars finns särskilda skäl.
15 § Beslut enligt 13 § 2 får meddelas endast om det finns särskilda skäl och om dom meddelas innan påföljden helt har verkställts.
Annan påföljd än en ungdomspåföljd får dömas ut endast om den tidigare påföljden var sluten ungdomsvård.
När påföljden för den samlade brottsligheten bestäms ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den tidigare domen.
Ändrade förhållanden m.m.
16 § Har genom lagakraftvunnen dom beslutats, att ungdomspåföljd som dömts ut i tidigare mål ska avse ytterligare brott, och ändras den tidigare påföljden av högre rätt genom dom som vinner laga kraft, ska frågan om påföljd för den tillkommande brottsligheten efter anmälan av åklagare på nytt prövas i domstol.
Vad som sägs i 34 kap. 11 § första stycket andra punkten och andra stycket om fängelse ska tillämpas på motsvarande sätt beträffande sluten ungdomsvård.
33 kap. Om avräkning av anhållnings- och häktestid m.m.
1 § Upphävd.
2 § Upphävd.
3 § Upphävd.
4 § Upphävd.
Bilaga 2
93
5 § Bestämmelser om att frihetsberövande i vissa fall skall tillgodoräknas som tid för verkställighet av påföljd finns i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. och i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.
6 § Om någon döms till fängelse på viss tid som inte är villkorligt eller till sluten ungdomsvård eller om rätten med tillämpning av 34 kap. 2 § 1 eller 32 kap. 13 § 1 beslutar att sådan påföljd ska avse ytterligare brott, och den dömde med anledning av misstanke om brott som prövats genom dom i målet har varit berövad friheten på sätt som enligt 19 a § första stycket lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. får tillgodoräknas som tid under vilken påföljden verkställts i anstalt eller vid ett särskilt ungdomshem, får rätten besluta att påföljden ska anses helt verkställd genom frihetsberövandet. En förutsättning för ett sådant beslut är att den tid som den utdömda påföljden överstiger frihetsberövandet med är ringa.
Om någon döms till böter, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning och med anledning av misstanke om brott, som prövats genom dom i målet, har varit berövad friheten på sätt som enligt första stycket får tillgodoräknas som verkställighet av påföljd, får rätten besluta att påföljden ska anses helt eller delvis verkställd genom frihetsberövandet.
7 § Bestämmelserna om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande som verkställighet av påföljd i 6 §, i 19 a § lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. och i 10 a § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård skall tillämpas av rätten i fråga om frihetsberövande som ägt rum utom riket, om inte särskilda skäl talar mot detta.
8 § Vid prövning i högre rätt av ett överklagande angående utdömd påföljd får beslut i fråga som avses i 6 och 7 §§ ändras även om beslutet inte överklagats.
9 § Upphävd.
Bilaga 2 SOU 2012:34
94
34 kap. Ny påföljdsbestämning efter tidigare dom på fängelse
Allmänna bestämmelser
1 § Har den som dömts till fängelse begått annat brott före domen (nyupptäckt brott) eller begår den dömde nytt brott efter domen men innan påföljden helt har verkställts eller annars upphört (nytt brott), ska rätten bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten.
2 § Om det finns särskilda skäl får rätten i stället för att bestämma ny påföljd för den tillkommande brottsligheten
1. om det är fråga om nyupptäckt brottslighet, besluta att det tidigare utdömda fängelsestraffet ska avse också det nyupptäckta brottet, eller
2. om den tidigare domen har vunnit laga kraft, undanröja det utdömda fängelsestraffet och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
3 § Beslut enligt 2 § 1 får meddelas endast om det nyupptäckta brottet i jämförelse med den brottslighet som omfattas av den tidigare domen med hänsyn till påföljden är utan nämnvärd betydelse.
Den tidigare påföljden är fängelse på viss tid som inte är villkorligt
4 § Beslut om undanröjande enligt 2 § 2 får endast meddelas om dom meddelas innan straffet helt har verkställts.
5 § Döms någon som villkorligt frigivits från fängelse till nytt fängelsestraff som inte är villkorligt, ska, om brottet har begåtts under prövotiden, den villkorligt medgivna friheten eller en del av denna förklaras förverkad om inte särskilda skäl talar mot det. Som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt medgiven frihet kan rätten beakta
1. om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet,
2. om lång tid har förflutit mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten, eller
3. om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.
Bilaga 2
95
Beslutas inte förverkande enligt första stycket, får rätten besluta åtgärd som avses i 26 kap. 18 § eller förlänga prövotiden med högst ett år utöver den tid som följer av 26 kap. 10 §.
En åtgärd enligt tredje stycket får beslutas endast före prövotidens utgång. Förverkande får beslutas endast om fråga därom uppkommer i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.
Den tidigare påföljden är villkorligt fängelse
6 § Beslut om undanröjande enligt 2 § 2 får inte meddelas.
7 § Om det döms ut ett fängelsestraff som inte är villkorligt för ett brott som har begåtts efter en tidigare dom till villkorligt fängelse men före prövotidens utgång och den tidigare brottsligheten inte kan anses tillräckligt beaktad genom att det döms ut ett fängelsestraff som inte är villkorligt för den nya brottsligheten, ska rätten besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt.
Beslut enligt första stycket får även meddelas om det med hänsyn till verkställigheten av det nya fängelsestraffet kan antas att den tilltalade inte inom föreskriven prövotid kommer att fullgöra en sanktion enligt 27 kap. 3–7 §§ som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med.
Beslut enligt denna paragraf får meddelas endast om den tidigare domen har vunnit laga kraft.
8 § Om 7 § kan tillämpas beträffande flera tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff, får rätten besluta att annat än det sist utdöma straffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt endast om det är uppenbart att den tidigare brottsligheten annars inte beaktas tillräckligt eller om det finns särskilda skäl.
9 § Om det döms ut ett nytt villkorligt fängelsestraff och det kan antas att den dömde inte inom föreskriven prövotid kommer att fullgöra en sanktion enligt 27 kap. 3–7 §§ som ett tidigare villkorligt fängelsestraff har förenats med, får rätten, om den tidigare domen har vunnit laga kraft, undanröja den tidigare beslutade sanktionen och besluta om en gemensam sanktion för båda straffen.
Bilaga 2 SOU 2012:34
96
Beslut enligt första stycket får meddelas även om det pågår ett ärende om åtgärder enligt 27 kap. 9 eller 10 §.
Avräkning av tidigare verkställighet
10 § Vid beslut om förändring av en tidigare utdömd påföljd enligt 2 § 2, 7 § eller 9 §, ska rätten i skälig utsträckning ta hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den tidigare domen.
Ändrade förhållanden m.m.
11 § Har med tillämpning av 2 § 1 genom lagakraftvunnen dom beslutats, att fängelse som dömts ut i tidigare mål ska avse ytterligare brott, och ändras den tidigare påföljden av högre rätt genom dom som vinner laga kraft, ska frågan om påföljd för den tillkommande brottsligheten efter anmälan av åklagare på nytt prövas av domstol.
Detsamma ska gälla, när påföljd bestämts med tillämpning av 29 kap. 1 a § och den tidigare påföljden ändras.
Visar det sig, när en dom på fängelse på viss tid som inte är villkorligt ska verkställas, att den dömde begått brottet före det att en påföljd som han eller hon dömts till för något annat brott har dömts ut, och framgår det inte av den senare domen att den först utdömda påföljden har beaktats, ska, sedan domarna vunnit laga kraft, domstol efter anmälan av åklagare med tillämpning av 29 kap. 1 a § bestämma vad den dömde ska undergå till följd av den sist meddelade domen.
12 § Uppkommer fråga om överlämnande eller utlämning till Sverige för verkställighet av dom, varigenom någon dömts till fängelse som gemensam påföljd för två eller flera brott, och kan överlämnande eller utlämning enligt den främmande statens lagstiftning inte ske för alla brotten, ska domstol, efter anmälan av åklagare, undanröja den gemensamt utdömda påföljden och döma till påföljd för den brottslighet, för vilken överlämnande eller utlämning kan äga rum. Vad som föreskrivs i första stycket ska även gälla, då fråga uppkommer om att svensk brottmålsdom, som avser två eller flera brott, ska verkställas utomlands i enlighet med lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmåls-
Bilaga 2
97
dom eller lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, och hinder mot verkställighet föreligger enligt den främmande statens lagstiftning såvitt avser något eller några av brotten.
35 kap. Om bortfallande av påföljd
1 § Påföljd må ej ådömas, med mindre den misstänkte häktats eller erhållit del av åtal för brottet inom
1. två år, om å brottet ej kan följa svårare straff än fängelse i ett år,
2. fem år, om svåraste straffet är högre men icke över fängelse i två år,
3. tio år, om svåraste straffet är högre men icke över fängelse i åtta år,
4. femton år, om svåraste straffet är fängelse på viss tid över åtta år,
5. tjugofem år, om fängelse på livstid kan följa å brottet. Innefattar en handling flera brott, må utan hinder av vad nu sagts påföljd ådömas för alla brotten, så länge påföljd kan ådömas för något av dem.
2 § Bestämmelserna i detta kapitel om bortfallande av påföljd gäller inte för
1. mord eller dråp enligt 3 kap. 1 eller 2 §,
2. folkrättsbrott enligt 22 kap. 6 § andra stycket,
4. terroristbrott enligt 3 § 1 eller 2 jämförd med 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, eller
5. försök till brott som avses i 1, 3 eller 4. Har någon begått brott som avses i första stycket innan han eller hon fyllt tjugoett år, gäller dock bestämmelserna om bortfallande av påföljd i detta kapitel.
3 § Frigives häktad utan att hava erhållit del av åtal eller avvisas eller avskrives mål mot någon sedan han fått del av åtal, skall i fråga om möjligheten att ådöma påföljd så anses som hade häktningen eller delgivningen ej skett.
Bilaga 2 SOU 2012:34
98
4 § De i 1 § bestämda tiderna ska räknas från den dag brottet begicks. Om det förutsätts att en viss verkan av handlingen ska ha inträtt innan en påföljd får dömas ut, ska tiden räknas från den dag då sådan verkan inträdde. Vid brott som avses i följande bestämmelser ska de i 1 § bestämda tiderna räknas från den dag målsäganden fyller eller skulle ha fyllt arton år:
1. 6 kap. 4–6 §§ och 8 § tredje stycket eller försök till sådana brott,
2. 6 kap. 1–3 och 12 §§ eller försök till sådana brott, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt arton år,
3. 16 kap. 10 a § första och femte styckena eller försök till sådana brott, om brottet avser skildring av barn i pornografisk bild och en tillämpning av första stycket inte leder till att möjligheten att döma ut påföljd bortfaller senare,
4. 2 § lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor eller försök till sådant brott, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt arton år.
Vid bokföringsbrott som inte är ringa ska tiden räknas från den dag då den bokföringsskyldige har försatts i konkurs, fått eller erbjudit ackord eller inställt sina betalningar, om detta skett inom fem år från brottet. Om den bokföringsskyldige inom fem år från brottet blivit föremål för revision av Skatteverket, ska tiden räknas från den dag då revisionen beslutades.
5 § Upphävd.
6 § I intet fall må påföljd ådömas sedan från dag som i 4 § sägs har förflutit
1. fem år, om å brottet ej kan följa svårare straff än böter och tid för ådömande av påföljd för brottet bestämmes enligt 1 § 1,
2. femton år, om i annat fall än i 1 sägs å brottet ej kan följa fängelse över två år,
3. trettio år i övriga fall.
7 § Utdömda böter bortfaller när fem år förflutit från det att domen vann laga kraft. Detta gäller inte om den dömde vid utgången av den angivna tiden har delgetts en ansökan om böternas förvandling och denna ansökan inte har prövats slutligt. Föranleder inte ansökningen att böterna förvandlas, bortfaller de när rättens slut-
Bilaga 2
99
liga beslut i målet vinner laga kraft. Om bortfallande av ålagt förvandlingsstraff föreskrivs särskilt.
Dör den dömde, bortfaller utdömda böter. Har under den dömdes livstid domen vunnit laga kraft och lös egendom tagits i mät eller satts i allmänt förvar, för betalning av böterna, ska dock böterna betalas av den egendomen.
Vad nu sagts om böter gäller även sådana böter som avses i 27 kap. 2 § och utdömt vite.
8 § Utdömt fängelse som inte är villkorligt bortfaller, om domen inte börjat verkställas innan tid som nedan sägs förflutit från det domen vann laga kraft:
1. fem år, om fängelse inte över ett år har dömts ut,
2. tio år, om fängelse på längre tid än ett år men inte över fyra år har dömts ut,
3. femton år, om fängelse på längre tid än fyra år men inte över åtta år har dömts ut,
4. tjugo år, om fängelse på viss tid över åtta år har dömts ut,
5. trettio år, om fängelse på livstid har dömts ut.
9 § Avbryts verkställighet av fängelse som har dömts ut på viss tid och som inte är villkorligt ska, vad som sägs i 8 § tillämpas på motsvarande sätt i fråga om den fortsatta verkställigheten. Därvid ska tiden beräknas med hänsyn till vad som återstår av det utdömda straffet. Tiden ska räknas från den dag avbrottet skedde eller, när villkorlig frigivning ägt rum men förklarats förverkad, från den dag beslutet därom vann laga kraft.
10 § Ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga, ungdomsövervakning och sluten ungdomsvård bortfaller, om domen inte börjat verkställas innan fem år förflutit från det att domen vann laga kraft.
Avbryts verkställigheten av dom på sådan påföljd som sägs i första stycket ska vad som sägs i första stycket tillämpas på motsvarande sätt i fråga om den fortsatta verkställigheten. Tiden ska räknas från dagen för avbrottet.
Bilaga 2 SOU 2012:34
100
36 kap. Om förverkande
Förverkande av utbyte
1 § Utbyte av ett brott enligt denna balk ska förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett brott, om mottagandet utgör brott enligt denna balk. I stället för det mottagna får dess värde förklaras förverkat.
Om inte annat är särskilt föreskrivet, ska bestämmelserna i första stycket också tillämpas i fråga om utbyte av ett brott och ersättning för kostnader i samband med ett brott enligt annan lag eller författning, om det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än ett år.
1 a § Vid bedömningen av om det är uppenbart oskäligt att förklara utbyte av ett brott förverkat ska bland andra omständigheter beaktas om det finns anledning att anta att skadeståndsskyldighet i anledning av brottet kommer att åläggas eller annars bli fullgjord.
1 b § Döms någon för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse i sex år eller mer och har brottet varit av beskaffenhet att kunna ge utbyte, ska även i annat fall än som avses i 1 § egendom förklaras förverkad, om det framstår som klart mera sannolikt att den utgör utbyte av brottslig verksamhet än att så inte är fallet. I stället för egendomen får dess värde förklaras förverkat.
Har brottet varit av beskaffenhet att kunna ge utbyte, gäller första stycket också om någon döms för
1. människohandel enligt 4 kap. 1 a § tredje stycket, koppleri, ocker som är grovt, olovlig befattning med falska pengar som är grovt, eller grovt dobbleri,
2. narkotikabrott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64) eller olovlig befattning med narkotikaprekursorer enligt 3 b § första stycket samma lag,
3. dopningsbrott enligt 3 § första stycket lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,
4. narkotikasmuggling enligt 6 § första stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling, eller
5. människosmuggling enligt 20 kap. 8 § första stycket utlänningslagen (2005:716) eller organiserande av människosmuggling enligt 20 kap. 9 § första stycket samma lag.
Bilaga 2
101
Vad som sägs om förverkande i första och andra styckena gäller också om någon döms för försök, förberedelse eller stämpling till ett brott som avses där.
Förverkande enligt denna paragraf får inte beslutas om det är oskäligt.
1 c § Som utbyte av ett brott eller av brottslig verksamhet anses vid förverkande även egendom som har trätt i stället för utbyte, avkastning av utbyte samt avkastning av det som trätt i stället för utbyte.
Förverkande av hjälpmedel, m.m.
2 § Egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt denna balk får förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott enligt denna balk, om brottet har fullbordats eller om förfarandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse eller stämpling.
Vad som har sagts i första stycket gäller även egendom som frambragts genom brott enligt denna balk, egendom vars användande utgör sådant brott samt egendom som någon annars tagit befattning med på ett sätt som utgör sådant brott.
I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat. Om inte annat är särskilt föreskrivet, skall bestämmelserna i första och tredje styckena också tillämpas i fråga om egendom som använts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott enligt annan lag eller författning, om det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än ett år.
3 § Förverkande får även i annat fall än som avses i 2 § beslutas i fråga om föremål
1. som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning,
2. som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa och som har påträffats under omständigheter som gav anledning att befara att de skulle komma till sådan användning, eller
3. som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom och som har påträffats under omstän-
Bilaga 2 SOU 2012:34
102
digheter som gav uppenbar anledning att befara att de skulle komma till sådan användning.
4 § Har det till följd av ett brott som är begånget i utövningen av näringsverksamhet uppkommit ekonomiska fördelar för näringsidkaren, skall värdet därav förklaras förverkat även när det inte följer av 1 eller 2 § eller annars är särskilt föreskrivet.
Vad som har sagts i första stycket gäller ej, om förverkande är oskäligt. Vid bedömningen av om så är förhållandet skall bland andra omständigheter beaktas om det finns anledning att anta att annan betalningsskyldighet som svarar mot de ekonomiska fördelarna av brottet kommer att åläggas näringsidkaren eller annars fullgöras av denne.
Kan bevisning om vad som skall förklaras förverkat inte alls eller endast med svårighet föras, får värdet uppskattas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till omständigheterna.
Hos vem förverkande får ske, m.m.
5 § Förverkande till följd av brott av egendom eller dess värde enligt 1 och 2–4 §§ får, om inte annat har föreskrivits, ske hos
a) gärningsmannen eller annan som medverkat till brottet,
b) den i vars ställe gärningsmannen eller annan medverkande var,
c) den som genom brottet beretts vinning eller näringsidkare som avses i 4 §,
d) den som efter brottet förvärvat egendomen genom bodelning eller på grund av arv eller testamente eller genom gåva eller som efter brottet förvärvat egendomen på annat sätt och därvid haft vetskap om eller skälig anledning till antagande om egendomens samband med brottet.
Tillhörde egendomen vid brottet inte någon av dem som anges i första stycket a–c, får den inte förklaras förverkad. Egendom som enligt 1 c § ska anses som utbyte får dock förklaras förverkad om den egendom, som den förverkade egendomen trätt i stället för, vid brottet tillhörde någon av dem som anges i första stycket a–c.
5 a § Förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 1 b § får ske hos
Bilaga 2
103
1. gärningsmannen eller annan som medverkat till det brott som förverkandet grundas på,
2. den som förvärvat egendomen genom bodelning eller på grund av arv eller testamente eller genom gåva,
3. den som förvärvat egendomen på annat sätt och därvid haft vetskap om eller skälig anledning att anta att egendomen har samband med brottslig verksamhet.
Bestämmelser om förfarandet vid en talan om förverkande hos den som avses i första stycket 2 eller 3 finns i lagen (2008:369) om förfarandet vid förverkande av utbyte av brottslig verksamhet i vissa fall.
5 b § Särskild rätt till egendom som förklaras förverkad består, om inte även den särskilda rätten förklaras förverkad.
Sådan rätt som har vunnits genom utmätning upphör, om egendomen förklaras förverkad, såvida det inte av särskild anledning förordnas att rätten ska bestå.
6 § I stället för förverkande äger rätten föreskriva åtgärd till förebyggande av missbruk.
Om företagsbot
7 § För brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet skall, på yrkande av allmän åklagare, näringsidkaren åläggas företagsbot, om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter och
1. näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten, eller
2. brottet har begåtts av
a) en person i ledande ställning grundad på befogenhet att företräda näringsidkaren eller att fatta beslut på näringsidkarens vägnar, eller
b) en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten.
Första stycket gäller inte, om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren.
8 § Företagsbot skall fastställas till lägst fem tusen kronor och högst tio miljoner kronor
Bilaga 2 SOU 2012:34
104
9 § När storleken av företagsbot bestäms, skall, med beaktande av straffskalan för brottet, särskild hänsyn tas till den skada eller fara som brottsligheten inneburit samt till brottslighetens omfattning och förhållande till näringsverksamheten.
Skälig hänsyn skall också tas till om näringsidkaren tidigare ålagts att betala företagsbot.
10 § Företagsbot får sättas lägre än vad som borde ha skett med tillämpning av 9 §,
1. om brottet medför annan betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för näringsidkaren och den samlade reaktionen på brottsligheten skulle bli oproportionerligt sträng,
2. om näringsidkaren efter förmåga försökt förebygga, avhjälpa eller begränsa de skadliga verkningarna av brottet,
3. om näringsidkaren frivilligt angett brottet, eller
4. om det annars finns särskilda skäl för jämkning. Om det är särskilt påkallat med hänsyn till något förhållande som avses i första stycket får företagsbot efterges.
10 a § Om ett brott som kan föranleda talan om företagsbot
1. har begåtts av oaktsamhet, och
2. inte kan antas föranleda annan påföljd än böter får brottet åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt.
Gemensamma bestämmelser
11 § Vad i lag eller författning är föreskrivet om särskild rättsverkan av att någon döms till straff ska gälla även då en påföljd enligt 32 kap. döms ut.
Vid tillämpningen av första stycket ska, om inte annat beslutas i domen, en påföljd enligt 32 kap. anses lika med fängelse. Därvid ska, om så beslutas, en påföljd enligt 32 kap. anses motsvara fängelse i minst sex månader.
12 § Förutsättes för förverkande av egendom eller annan särskild rättsverkan, som kan följa å brott, att någon dömts till påföljd, må rätten, om påföljd för brottet eftergives, i den mån omständigheterna föranleda därtill förordna, att sådan rättsverkan skall inträda.
Bilaga 2
105
13 § Har brott begåtts av någon som inte fyllt femton år eller som handlat under påverkan av en allvarlig psykisk störning får rätten besluta om för- verkande av egendom eller om annan särskild rättsverkan, som kan följa på brottet, endast om och i den mån det med hänsyn till hans psykiska tillstånd, gärningens beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan anses skäligt.
14 § Kan på grund av den brottsliges död eller av annan orsak påföljd ej längre ådömas, får egendom förklaras förverkad eller företagsbot åläggas på grund av brottet eller åtgärd föreskrivas till förebyggande av missbruk, endast om stämning i mål därom delgivits inom fem år från det brottet begicks. Talan får i sådant fall väckas av åklagare endast om det är påkallat ur allmän synpunkt.
I fall som nu sagts skall vad i 35 kap. 3 § stadgas äga motsvarande tillämpning.
15 § Beslut om förverkande eller om åtgärd till förebyggande av missbruk eller om företagsbot förfaller, i den mån verkställighet ej skett inom tio år från det beslutet vann laga kraft.
16 § Är i lag eller författning föreskrivet att förklaring skall meddelas om förverkande eller annan sådan särskild rättsverkan av brott, må detta likväl underlåtas, om denna rättsverkan är uppenbart oskälig.
17 § Förverkad egendom och företagsbot tillfaller staten, om ej annat är föreskrivet.
Har utbyte av brott som svarar mot
1. skada för enskild eller
2. medel som en enskild är berättigad att få tillbaka förklarats förverkat hos någon, svarar staten i dennes ställe för ersättning åt den skadelidande eller ersättningsberättigade intill värdet av vad som har tillfallit staten på grund av beslutet om förverkande. Vid verkställighet av detta beslut har den hos vilken förverkandet skett rätt att räkna av vad han eller hon visar sig ha utgett som ersättning till den skadelidande eller ersättningsberättigade.
Bilaga 2 SOU 2012:34
106
37 kap. Om nämnderna
1 § Regeringen bestämmer om landets indelning i verksamhetsområden för övervakningsnämnderna.
En övervakningsnämnd består av ordförande, vice ordförande och tre andra ledamöter, om inte regeringen förordnar att en viss nämnd skall ha flera ledamöter. Nämnden är beslutför med ordförande och två ledamöter. I brådskande fall och i ärenden av mindre vikt får ordföranden ensam besluta på nämndens vägnar. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med nämnden.
Regeringen äger förordna att övervakningsnämnd skall arbeta å avdelningar. Om sådan avdelning skall i tillämpliga delar gälla vad om nämnd är stadgat.
2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordnar ordförande och vice ordförande i övervakningsnämnderna. Vice ordföranden tjänstgör vid förfall för ordföranden i dennes ställe. Vid förfall för både ordföranden och vice ordföranden förordnas tillfällig ersättare av Kriminalvården. Ordföranden, vice ordföranden och tillfällig ersättare skall vara lagfarna och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare.
Övriga ledamöter utses genom val. För dessa väljs lika många ersättare. Val förrättas av kommunfullmäktige, om övervakningsnämndens verksamhetsområde omfattar endast en kommun, och annars av landstingsfullmäktige. Om det inom nämndens verksamhetsområde även finns en kommun som ej ingår i ett landsting, förrättas valet av landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige med den fördelning dem emellan som länsstyrelsen bestämmer efter befolkningstalen. Ingår flera län eller delar av län i övervakningsnämnds verksamhetsområde, fastställer regeringen efter samma grunder antalet ledamöter och ersättare för varje län eller del av län. Landstingsfullmäktiges och kommunfullmäktiges val av ledamöter eller ersättare skall vara proportionellt, om det begärs av minst så många ledamöter i landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige som motsvarar den kvot, vilken erhålls om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med
1. Om kvoten är ett brutet tal, skall den avrundas till närmast högre hela tal. Om förfarandet vid sådant proportionellt val finns bestämmelser i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Om ersättarna inte väljs proportionellt, skall vid valet även den ordning bestämmas, i vilken de skall kallas till tjänstgöring.
Bilaga 2
107
Ledamot och annan än tillfällig ersättare utses för fyra år. Om en ledamot som har utsetts vid proportionellt val avgår före tidens utgång, inträder en ersättare enligt den ordning mellan ersättarna som har bestämts vid valet. Avgår en ledamot eller ersättare som inte har utsetts vid proportionellt val, utses en ny ledamot eller ersättare för återstoden av tiden. Tillfällig ersättare förordnas för högst sex månader.
Då ledamot eller ersättare skall utses skall övervakningsnämnden göra anmälan därom till den som skall utse honom.
3 § Valbar till ledamot eller ersättare i en övervakningsnämnd är den som har rösträtt vid val av kommunfullmäktige och som är folkbokförd inom nämndens verksamhetsområde. Den som har en förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte väljas till ledamot eller ersättare. Inte heller får en lagfaren domare, åklagare, polisman, kriminalvårdstjänsteman eller advokat eller den som annars har till yrke att föra andras talan inför rätta väljas till ledamot eller ersättare. Övervakningsnämnden prövar självmant den valdes behörighet.
Upphör en ledamot att vara valbar, är uppdraget förfallet.
4 § Upphävd.
5 § En ledamot och en ersättare i en övervakningsnämnd ska ha avlagt domared. För ledamot och ersättare ska samma jävsregler gälla som för domare. Bestämmelsen i 4 kap. 13 § 7 rättegångsbalken ska dock inte tillämpas.
I fråga om beslut av en övervakningsnämnd gäller i tillämpliga delar vad som är föreskrivet om omröstning i brottmål i överrätt.
6 § Om den dömde begär det, har han eller hon rätt att höras muntligen i ett ärende hos en övervakningsnämnd.
7 § Den som har dömts till fängelse får begära prövning av Kriminalvårdens beslut enligt 26 kap. 11 §, 12 § andra meningen eller 13 § andra meningen hos den övervakningsnämnd inom vars verksamhetsområde det frivårdskontor där den övervakade är inskriven är beläget. Nämnden får också självmant ta upp ett sådant beslut till omprövning eller själv meddela ett sådant beslut. Kriminalvården kan överlämna ett ärende enligt nämnda bestämmelser till nämnden för avgörande.
Bilaga 2 SOU 2012:34
108
8 § Upphävd.
9 § I ärende angående förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.
10 § Kriminalvårdens och övervakningsnämndens beslut som avses i 7 och 11 §§ gäller omedelbart, om inte något annat beslutas.
11 § Beslut av en övervakningsnämnd i frågor som avses i 26 kap. 11, 15, 18, 19 och 22 §§ samt 27 kap. 8, 9 och 13 §§ får överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen. Om beslutet rör frågor som avses i 27 kap. 8, 9 och 13 §§ får det överklagas av Kriminalvården. Överklagandet ska ges in till övervakningsnämnden. Klagotiden räknas från den dag då den klagande fick del av beslutet. Vid överklagande gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden. Övervakningsnämnden ska dock inte vara part i domstolen. Beslut enligt denna balk av en övervakningsnämnd i andra frågor än som avses i första stycket får inte överklagas.
38 kap. Rättegångsbestämmelser m.m.
1 § Den som har dömts till villkorligt fängelse får före överklagandetidens utgång lämna förklaring, att han eller hon är nöjd med domen när det gäller den utdömda påföljden. En sådan förklaring ska avse såväl det villkorliga fängelsestraffet i sig som de sanktioner enligt 27 kap. 2–7 §§ som det har förenats med. Förklaringen avges i den ordning som anges i 1 kap. 4 § lagen (20xx:xxx) om villkorligt fängelse.
En förklaring som lämnats i föreskriven ordning får inte tas tillbaka. Har den dömde överklagat domen, ska hans eller hennes talan när det gäller påföljden för brottet anses återkallad genom förklaringen.
Angående nöjdförklaring i fråga om dom på fängelse som inte är villkorligt, dom på sluten ungdomsvård och dom på ungdomsövervakning är särskilt stadgat.
2 § Upphävd.
Bilaga 2
109
2 a § Har vid påföljdsbestämningen enligt vad som framgår av domen särskilt beaktats huruvida den tilltalade till följd av brottet kan komma att drabbas av avskedande eller uppsägning från arbetsanställning och har det antagande som i detta hänseende legat till grund för domen visat sig felaktigt, får den rätt som först dömt i målet efter ansökan av åklagaren eller den dömde undanröja den utdömda påföljden och döma till ny påföljd för brottet. Detta gäller dock endast om den tidigare utdömda påföljden inte har till fullo verkställts. Görs en sådan ansökan, får rätten besluta att den tidigare utdömda påföljden tills vidare inte får verkställas.
Är den tidigare påföljden villkorligt fängelse och bestäms den nya påföljden till fängelse som inte är villkorligt, ska vid straffets bestämmande skälig hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet. Härvid får dömas till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Undanröjs ett fängelsestraff som inte är villkorligt eller sluten ungdomsvård och dömer rätten till ny påföljd av samma slag, ska den tid under vilken den tidigare påföljden verkställts anses som verkställighet av den nya påföljden. Rätten ska i beslutet ange den redan verkställda tiden.
3 § Fråga om åtgärd enligt 27 kap. 10 § tas upp av rätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att pröva frågor enligt 27 kap. 9 § är belägen.
Fråga om åtgärd enligt 27 kap. 11 § tas upp av den rätt som först avgjort det mål där det villkorliga fängelsestraffet dömts ut.
Fråga om åtgärd enligt 32 kap. 10 § tas upp av den rätt som först avgjort det mål där ungdomsvård, ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsövervakning dömts ut.
Mål som avses i denna paragraf får också tas upp av en domstol, där brottmål mot den dömde är anhängigt eller där mål om åtgärd mot den dömde enligt 32 kap. 10 § redan tagits upp, eller av rätten i den ort, där den dömde mera varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.
4 § Anmälan enligt 32 kap. 16 § eller 34 kap. 11 § görs hos första domstol i något av målen. Anmälan enligt 34 kap. 12 § görs hos den rätt som först dömt i målet.
Bilaga 2 SOU 2012:34
110
5 § Talan som avses i 27 kap. 10 eller 11 § ska anses anhängiggjord, då ansökan om målets upptagande delgavs den dömde.
6 § Nämndemän ska delta när en tingsrätt avgör en fråga, som avses i 2 eller 2 a § eller i 27 kap. 10 eller 11 §, 32 kap. 10 § eller 34 kap. 11 § andra stycket eller 12 §. Detsamma ska gälla i fråga om undanröjande av påföljd enligt 34 kap. 2 § 2 och förverkande av villkorligt medgiven frihet eller annan åtgärd enligt 34 kap. 5 § eller 34 kap. 7 § första eller andra stycket.
Vid avgörande av en fråga som avses i 27 kap. 13 § är en tingsrätt domför med en lagfaren domare.
7 § Upphävd.
8 § I mål om åtgärd enligt 2 eller 2 a § eller 27 kap. 10 eller 11 §, 32 kap. 10 § eller 34 kap. 11 § andra stycket ska tingsrätten ge den dömde tillfälle att yttra sig. Begär den dömde att bli hörd muntligen, ska han eller hon ges tillfälle till det. I mål om åtgärd enligt 34 kap. 12 § ska den dömde ges tillfälle att yttra sig, om det är möjligt. Rättens avgörande av saken sker genom beslut.
En åtgärd enligt 27 kap. 13 § får beslutas utan att den dömde ges tillfälle att yttra sig.
9 § Rättens beslut om åtgärd enligt 27 kap. 10, 11 eller 13 § eller 34 kap. 11 § andra stycket eller 12 § gäller omedelbart, om inte något annat förordnas. Detsamma gäller avgöranden enligt 27 kap. 10 eller 11 § om prövotid eller byte av sanktion eller 34 kap. 5 § angående föreskrifter, övervakning eller prövotid.
10 §
Varning som beslutats av domstol eller övervakningsnämnd
skall utan dröjsmål meddelas den dömde personligen. Kan varningen ej meddelas i samband med beslutet, må det överlämnas åt annan domstol eller övervakningsnämnd att meddela den.
11 § Upphävd.
12 § Polismyndigheten ska lämna domstolar, övervakningsnämnder och Kriminalvården handräckning för den dömdes inställelse i mål eller ärende enligt denna balk eller för hans eller hennes omhändertagande enligt 26 kap. 22 § eller 27 kap. 7 § fjärde stycket eller 13 §.
Bilaga 2
111
13 § Kriminalvårdens beslut enligt denna balk kan inte överklagas annat än i de fall det är särskilt föreskrivet.
14 § Kriminalvårdens beslut om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 och 7 §§ samt om avvisning enligt 38 kap. 17 § andra meningen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
15 § Beslut som avses i 14 § får inte överklagas innan beslutet har omprövats av Kriminalvården. En sådan omprövning får begäras av den som beslutet angår om det har gått honom eller henne emot.
Ett överklagande av ett beslut som inte har omprövats skall anses som en begäran om omprövning.
Vid omprövning enligt denna paragraf får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel.
16 § En begäran om omprövning skall vara skriftlig och ha kommit in till Kriminalvården inom tre veckor från den dag då den enskilde fick del av beslutet. I begäran om omprövning skall den enskilde ange vilket beslut som avses och vilken ändring i beslutet som han eller hon begär.
17 § Kriminalvården prövar om skrivelsen med begäran om omprövning har kommit in i rätt tid. Om skrivelsen har kommit in för sent skall den avvisas, om inte förseningen beror på att myndigheten lämnat den enskilde felaktig underrättelse om hur man begär omprövning.
18 § Beslut som avses i 14 § överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets den kriminalvårdsanstalt är belägen där den enskilde var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades.
19 § Mål om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 och 7 §§ samt om åtgärder enligt 27 kap. 9 § första stycket 2 och 3, 10 § och 11 § ska handläggas skyndsamt av domstolen.
20 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ersättning från staten för skador som har orsakats av den dömde vid sådant oavlönat arbete som avses i 27 kap. 3 § samt 32 kap. 6 § eller 8 § första stycket 1.
Bilaga 3
113
Ordningen i några andra europeiska länder
1 Inledning
I denna bilaga redogörs för påföljdernas innehåll och förutsättningarna för val av respektive påföljd i de nordiska länderna, Tyskland, England och Nederländerna. Redogörelsen omfattar inte särskilda bestämmelser för psykiskt störda lagöverträdare.
Uppgifterna är hämtade dels från de olika ländernas lagstiftning och förarbeten, dels från information som utredningen har inhämtat från ländernas justitiedepartement, verkställande myndigheter och domstolar.
2 Finland
Den finska strafflagen (19.12.1889/39) trädde i kraft 1894 men har därefter fortlöpande ändrats.
I januari 2010 tillsatte Justitieministeriet en kommission, samhällspåföljdskommissionen, med uppgift att se över de s.k. samhällspåföljderna. Kommissionen hade i uppdrag att undersöka hur samhällspåföljderna fungerar, att tydligt definiera deras innehåll och syfte, att utreda förutsättningarna för att utveckla samhällspåföljderna, att kartlägga nya typer av samhällspåföljder samt att bereda en totalreform av lagstiftningen angående samhällspåföljder. Kommissionen redovisade sitt uppdrag till Justitieministeriet senast i mars 2012. En sammanfattning av förslagen finns i avsnitt 2.3 nedan.
Bilaga 3 SOU 2012:34
114
2.1 Påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare
I Finland är de allmänna straffarterna ordningsbot, böter, villkorligt fängelse, samhällstjänst och ovillkorligt fängelse. Utöver de allmänna straffarterna finns ungdomsstraff, som är en särskild påföljd för brott som någon har begått före det att han eller hon fyllt 18 år. Vidare finns särskilda straff för tjänstemän (varning och avsättning) samt vissa disciplinstraff för krigsmän. Villkorligt fängelse, ungdomsstraff, samhällstjänst och villkorlig frigivning från ovillkorligt fängelse med övervakning brukar inordnas under samlingsbegreppet samhällspåföljder.
2.1.1 Ordningsbot
Ordningsbot är ett till beloppet fast bötesstraff om högst 200 euro som föreläggs av polisman eller annan tjänsteman som utför i lag föreskriven övervakning. Straffet betraktas som lindrigare än böter och kan inte förvandlas till fängelse.
Ordningsbot kan användas som påföljd för vissa särskilt angivna brott, bl.a. trafikbrott av mindre allvarlig karaktär, för vilka det strängaste föreskrivna straffet är böter eller fängelse i högst sex månader.
2.1.2 Böter
Böter döms ut i dagsböter. Antalet dagsböter bestäms till lägst en och högst 120. Om den tilltalade döms för flera brott får högst 240 dagsböter dömas ut.
Dagsboten ska fastställas till ett belopp som kan anses skäligt i förhållande till den bötfälldes betalningsförmåga. I strafflagen anges att ett skäligt dagsbotsbelopp normalt motsvarar en sextiondel av den bötfälldes genomsnittliga månadsinkomst, efter avdrag för skatt och andra avgifter samt ett fast baskonsumtionsavdrag. Dagsbotsbeloppet kan sänkas om den dömde har försörjningsskyldighet.
Utdömda böter ska betalas in till Rättsregistercentralen. Rättsregistercentralen kan bevilja den bötfällde uppskov med betalningen i högst ett år. Betalning ska då ske enligt en betalningsplan. Om bötesbeloppet inte betalas och inte heller kan drivas in genom utsökning, kan det förvandlas till fängelse. Vid förvandling ska tre
Bilaga 3
115
obetalda dagsböter motsvara en dags fängelse. Förvandlingsstraffets längd ska dock vara minst fyra och högst 60 dagar. Domstolen kan avstå från att förvandla bötesstraffet om brottet bedöms som ringa, om den bötfällde har begått brottet innan han eller hon fyllt 18 år eller om ett förvandlingsstraff anses oskäligt eller icke ändamålsenligt med hänsyn till den bötfälldes personliga förhållanden, de övriga följder som brottet har inneburit för honom eller henne, social- och hälsovårdsväsendets åtgärder eller andra omständigheter.
2.1.3 Fängelse
Allmänt
Fängelse kan dömas ut på viss tid, minst 14 dagar och högst tolv år, eller på livstid. Om det bestäms ett gemensamt straff för flera brott får det tidsbestämda fängelsestraffet uppgå till högst 15 år. För brott som någon har begått innan han eller hon fyllde 18 år får inte dömas till ovillkorligt fängelse, om det inte finns vägande skäl.
Villkorligt fängelse innebörd och förutsättningar
Ett fängelsestraff som uppgår till högst två år kan förklaras villkorligt, om det inte med hänsyn till brottets allvar, gärningsmannens skuld så som den framgår av brottet eller gärningsmannens tidigare brottslighet krävs ett ovillkorligt fängelsestraff. Villkorligt fängelse innebär att verkställigheten av straffet skjuts upp under en prövotid om minst ett och högst tre år. Villkorligheten består i att den dömde ska avhålla sig från fortsatt brottslighet under prövotiden. Övrig misskötsamhet kan som regel inte leda till verkställighet av straffet. Om det inte fattas något beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas förfaller straffet vid prövotidens utgång. Under 2008 förklarades omkring två tredjedelar av alla fängelsestraff som dömdes ut villkorliga.
Regleringen i strafflagen innebär att det råder en presumtion för att förklara fängelsestraff som uppgår till högst två år villkorliga. I praxis kan dock presumtionen sägas vända vid ett år och sex månader, så att det vid strafftider därutöver och upp till och med två år krävs särskilda skäl för villkorligt fängelse.
Bilaga 3 SOU 2012:34
116
Det finns inte några brott eller brottstyper för vilka villkorligt fängelse inte kan komma i fråga. I undantagsfall kan dock förstagångsförbrytare dömas till kortare ovillkorliga fängelsestraff med hänvisning till brottets allvar och gärningsmannens skuld. Exempel på brottslighet för vilket detta kan komma i fråga är grovt rattfylleri i kombination med dödsvållande där den tilltalade uppvisat en mycket hög alkoholkoncentration, vissa sexualbrott av allvarligare karaktär, vissa fall av grov misshandel och grov ekonomisk brottslighet. Även det förhållandet att den tilltalade döms för ett mycket stort antal brott kan motivera ett kortare ovillkorligt fängelsestraff trots att han eller hon tidigare är ostraffad. Enligt uppgifter som de finska myndigheterna har lämnat till utredningen hör dock särbehandling av nu beskrivet slag till ovanligheterna. Presumtionen för villkorligt fängelse är alltså mycket stark om fängelsestraffets längd understiger ett år och sex månader och den tilltalade inte tidigare dömts till brott på fängelsenivå.
Tidigare brottslighet tillmäts betydelse vid bedömningen av om ett fängelsestraff kan förklaras villkorligt främst om den nya brottsligheten är begången under prövotiden för ett tidigare villkorligt fängelsestraff. Av betydelse är också när under prövotiden den nya brottsligheten har begåtts och om denna är likartad den brottslighet som omfattats av det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet. Om återfallet har skett i början av prövotiden och det är fråga om återfall i likartad brottslighet döms det som regel ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Återfall i olikartad brottslighet som ägt rum i slutet av prövotiden leder vanligen till ett nytt villkorligt fängelsestraff. Vid ett andra, eller i vart fall tredje, återfall anses som regel villkorligt fängelse vara uteslutet, åtminstone om återfallet skett under prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff.
Villkorligt fängelse med böter
Om ett villkorligt fängelsestraff inte anses tillräckligt ingripande, kan det kombineras med böter. Under 2008 kombinerades drygt hälften av alla villkorliga fängelsestraff med böter. Den övervägande delen av dessa fall avsåg grovt rattfylleri. Andelen villkorliga fängelsestraff för grovt rattfylleri som kombinerades med böter var 95 procent, medan motsvarande siffra för övriga brottstyper varierade mellan fem och tio procent.
Bilaga 3
117
Villkorligt fängelse med samhällstjänst
Ett villkorligt fängelsestraff som överstiger ett år kan förenas med samhällstjänst i minst 20 och högst 90 timmar, om enbart villkorligt fängelse eller villkorligt fängelse med böter inte anses tillräckligt ingripande. Misskötsamhet av samhällstjänsten kan leda till att fängelsestraffet får verkställas i anstalt.
Villkorligt fängelse med övervakning
Som utvecklas närmare i avsnitt 2.3.2 nedan kan den som inte fyllt 21 år vid gärningstillfället dömas till villkorligt fängelse med övervakning. Såvitt avser vuxna lagöverträdare kan villkorligt fängelse inte förenas med övervakning.
Återfall i brott efter ett villkorligt fängelsestraff
Om den dömde återfaller i brott under prövotiden för ett villkorligt fängelsestraff och åtal väcks för det nya brottet inom ett år efter prövotidens utgång, kan domstolen bestämma att det villkorliga fängelsestraffet helt eller delvis ska verkställas (dvs. avtjänas i anstalt). En förutsättning för att det villkorliga fängelsestraffet ska gå i verkställighet är dock att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Domstolen bestämmer då ett gemensamt ovillkorligt fängelsestraff för båda brotten. Domstolen kan också besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas delvis, varvid resterande del kvarstår som villkorligt fängelsestraff med samma prövotid som tidigare.
I praktiken är huvudregeln att det tidigare villkorliga fängelsestraffet kvarstår oförändrat, även om det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten. Domstolen gör en helhetsbedömning, varvid man beaktar bl.a. om brottsligheten är likartad, brottslighetens allvar, hur många gånger den tilltalade tidigare dömts till villkorligt fängelse, tiden mellan brotten och den tilltalades ålder (om han eller hon var under 18 år när brottsligheten begicks). Slutligen görs en samlad skälighetsbedömning, vilken ofta leder till att det anses tillräckligt ingripande att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten.
Bilaga 3 SOU 2012:34
118
2.1.4 Samhällstjänst
Som angetts ovan kan samhällstjänst användas som tilläggssanktion till villkorligt fängelse, om det villkorliga fängelsestraffet uppgår till ett år eller mer. Samhällstjänst i minst 20 och högst 200 timmar kan också dömas ut som fristående påföljd i stället för ett ovillkorligt fängelsestraff om högst åtta månader, om inte tidigare ovillkorliga fängelsestraff eller samhällstjänststraff eller andra vägande skäl anses utgöra hinder mot samhällstjänst. När samhällstjänst används som fristående påföljd anges i domen hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd.
Verkställigheten av samhällstjänst regleras i lagen (12.12.1996/1055) om samhällstjänst. Högst 30 timmar av den utdömda samhällstjänsten kan verkställas genom att den dömde deltar i verksamhet som anordnats eller godkänts av Brottspåföljdsmyndigheten1 och som syftar till att reducera riskerna för återfall i brott eller missbruksproblem samt att öka den dömdes förutsättningar att fullgöra samhällstjänsten. Andelen oavlönat arbete måste dock alltid vara minst hälften av det utdömda timantalet.
En förutsättning för samhällstjänst är att den tilltalade samtycker till påföljden och att han eller hon kan antas klara av den. Lämpligheten grundas på en av Brottspåföljdsmyndigheten utförd lämplighetsbedömning.
Om den dömde inte utför den utdömda samhällstjänsten eller på något annat sätt bryter mot villkoren för arbetet, ska Brottspåföljdmyndigheten tilldela honom eller henne en muntlig eller skriftlig varning. Om överträdelsen är grov kan domstol på talan av åklagare förvandla samhällstjänsten till ovillkorligt fängelse i minst fyra dagar.
1 Brottspåföljdsmyndigheten ansvarar för verkställigheten av samhällspåföljder och kan sägas för finsk del motsvara den svenska Kriminalvården.
Bilaga 3
119
2.1.5 Övervakningsstraff
Påföljden övervakningsstraff infördes den 1 november 2011.
Övervakningsstraff avtjänas i bostaden och övervakas elektroniskt med hjälp av teknisk utrustning, och motsvarar därmed närmast den svenska möjligheten att verkställa kortare fängelsestraff i bostaden genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Under verkställigheten ska den dömde delta i övervakarsamtal, utföra arbete eller delta i utbildning, rehabilitering och programverksamhet eller motsvarande i minst tio och högst 40 timmar per vecka.
Övervakningsstraff ska dömas ut i stället för ett ovillkorligt fängelsestraff om högst åtta månader, om det saknas förutsättningar att bestämma påföljden till samhällstjänst. Ytterligare förutsättningar för övervakningsstraff är att tidigare utdömda övervakningsstraff eller ovillkorliga fängelsestraff eller det aktuella brottets art inte anses utgöra hinder mot övervakningsstraff och att ett övervakningsstraff anses motiverat för att upprätthålla eller främja den tilltalades sociala färdigheter. Vidare ska den tilltalade och myndiga personer som bor i samma bostad som honom eller henne ha samtyckt till övervakningen. Den tilltalade ska också kunna antas klara av att verkställa övervakningsstraffet i bostaden.
Övervakningsstraffets längd ska motsvara det ovillkorliga fängelsestraff som annars hade dömts ut. Den dömde ska dock friges villkorligt från straffet på samma sätt som efter ett ovillkorligt fängelsestraff, dvs. efter en tredjedel av, halva eller två tredjedelar av strafftiden.
Domstolens val av övervakningsstraff som påföljd ska grunda sig på ett yttrande från Brottspåföljdsmyndigheten. Om Brottspåföljdsmyndigheten anser att ett övervakningsstraff är motiverat, eller om åklagaren eller domstolen särskilt begär det, ska yttrandet även innehålla en verkställighetsplan med uppgifter om den bostad i vilken övervakningen ska äga rum, det arbete eller den verksamhet och de övervakarsamtal som ska ingå i övervakningsstraffet samt i vilken omfattning den dömde ska ha rätt att vistas utanför bostaden till följd av arbete eller deltagande i verksamhet och vid vilka tidpunkter detta kommer att ske.
Om den dömde missköter verkställigheten ska han eller hon i första hand tilldelas en skriftlig varning av Brottspåföljdsmyndigheten. Myndigheten ska samtidigt underrätta den dömde om att underlåtelse att iaktta varningen leder till att ärendet förs till domstol,
Bilaga 3 SOU 2012:34
120
vilket kan resultera i att övervakningsstraffet förvandlas till ovillkorligt fängelse.
Om den dömde inte påbörjar verkställigheten eller avbryter verkställigheten utan godtagbart skäl, om han eller hon återfaller i brott eller fortsätter att missköta verkställigheten trots att varning meddelats eller om han eller hon annars uppsåtligen eller grovt bryter mot de skyldigheter som ålagts honom genom övervakningsstraffet ska Brottspåföljdsmyndigheten vända sig till åklagare, som utan dröjsmål ska föra talan i domstol om omvandling av straffet till ovillkorligt fängelse. Brottspåföljdsmyndigheten kan tillfälligt avbryta verkställigheten under högst en månad, om den dömde misstänks ha brutit mot de skyldigheter som följer med övervakningsstraffet och saken inte kan utredas omedelbart.
Om domstolen gör bedömningen att den dömde uppsåtligen har brutit grovt mot villkoren för övervakningsstraffet, ska den del av straffet som inte verkställts omvandlas till ovillkorligt fängelse i minst fyra dagar. Övervakningsstraffet kan också omvandlas till ovillkorligt fängelse om den dömde återfaller i brott innan straffet är till fullo verkställt och döms till ovillkorligt fängelse för den nya brottsligheten.
2.2 Påföljdssystemet för unga lagöverträdare
2.2.1 Straffbarhet och särbehandling av unga lagöverträdare
Straffbarhetsåldern i Finland är 15 år. För lagöverträdare under 18 år tillämpas särskilda bestämmelser gällande handläggningen av brottmålet, påföljdsvalet och straffmätningen. Även gällande lagöverträdare i åldern 18–20 år finns det vissa särskilda bestämmelser, bland annat gällande möjligheten att förena villkorligt fängelse med övervakning.
2.2.2 Sanktioner för unga lagöverträdare
De påföljder som kan dömas ut för unga lagöverträdare är böter, villkorligt fängelse, ovillkorligt fängelse, samhällstjänst och ungdomsstraff. Ungdomsstraff kan endast dömas ut om den unge var under 18 år vid gärningstillfället. Om den unge var under 21 år vid gärningstillfället kan villkorligt fängelse förenas med varning.
Bilaga 3
121
Om den tilltalade var under 21 år vid gärningstillfället görs alltid en personundersökning, förutom i de fall brottet uppenbarligen föranleder böter. I personundersökningen utreds den unges livssituation och om det bör beslutas om övervakning. Dessutom görs en bedömning av vilken inverkan alternativa påföljder kan antas ha på den unges situation.
Ungdomsstraff
Den som har begått ett brott före 18 års ålder kan dömas till ungdomsstraff, om inte böter anses vara ett tillräckligt ingripande straff och inte vägande skäl kräver ett ovillkorligt fängelsestraff. En förutsättning för att döma till ungdomsstraff är att ett sådant straff är motiverat för att främja gärningsmannens möjligheter att anpassa sig i samhället och för att förhindra återfall i brott.
Ungdomsstraffets längd ska vara minst fyra månader och högst ett år, beroende på brottslighetens allvar. Under verkställigheten ställs den dömde under övervakning. Ungdomsstraffet innefattar övervakarsamtal, uppgifter och program som främjar den sociala funktionsförmågan samt stöd och handledning i samband med dessa. Om det inte anses uppenbart onödigt eller särskilt svårt att anordna ska ungdomsstraffet dessutom innefatta övervakad orientering i arbetslivet och utövande av arbete. Den dömde får förpliktas att delta i sammankomster som ingår i verkställigheten av ungdomsstraffet under högst åtta timmar per vecka.
Innan ungdomsstraff döms ut ska Brottspåföljdsmyndigheten göra upp en verkställighetsplan för straffet, som lämnas till domstolen. Med utgångspunkt i planen kan Brottspåföljdsmyndigheten sedan meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten. Den tjänsteman vid myndigheten som fungerar som övervakare för den dömde ska se till att verkställighetsplanen och eventuella föreskrifter som grundar sig på planen följs.
Om den dömde bryter mot verkställighetsplanen ska Brottspåföljdsmyndigheten ge honom eller henne en anmärkning. Om den dömde inte rättar sig efter anmärkningen eller annars allvarligt bryter mot villkoren i verkställighetsplanen ska han eller hon tilldelas en skriftlig varning. Om den dömde inte rättar sig efter varningen ska ärendet överföras till allmän åklagare, som i sin tur för saken till domstol. Domstolen kan då döma ut ett annat straff. Vid valet av nytt straff ska domstolen beakta den dömdes
Bilaga 3 SOU 2012:34
122
ålder, hur stor del av ungdomsstraffet som har avtjänats, hur allvarlig överträdelsen har varit och brottslighetens karaktär. Ovillkorligt fängelse får dömas ut om endast en liten del av ungdomsstraffet har avtjänats och det även i övrigt finns särskilda skäl. I praktiken förekommer dock inte att ungdomsstraff förvandlas till ovillkorligt fängelse.
I jämförelse med villkorligt fängelse med övervakning är ungdomsstraffet mindre långvarigt men mer intensivt. Avsikten är att ungdomsstraff ska väljas som påföljd om risken för återfall i brott bedöms vara hög. I praktiken har emellertid ungdomsstraffet kommit till begränsad användning. Under 2008 dömdes endast tolv ungdomar mellan 15 och 17 år till ungdomsstraff, vilket kan jämföras med att drygt 300 ungdomar i samma ålder dömdes till villkorligt fängelse med övervakning.
Villkorligt fängelse med övervakning
Den som inte fyllt 21 år vid gärningstillfället kan dömas till villkorligt fängelse förenat med övervakning under ett år och tre månader, om detta anses motiverat för att främja gärningsmannens anpassning i samhället och för att förhindra återfall i brott.
Bedömningen av huruvida ett villkorligt fängelsestraff ska förenas med övervakning grundar sig på en av Brottspåföljdsmyndigheten utfärdad personutredning. Övervakning ska inte beslutas om den dömde inte är i behov av det stöd som övervakningen innebär eller om han eller hon redan är föremål för andra stödåtgärder som täcker behovet. År 2007 kombinerades ungefär hälften av de villkorliga fängelsestraff som dömdes ut för ungdomar mellan 15 och 17 år med övervakning. I åldersgruppen 18–20 år var andelen knappt 30 procent.
Bestämmelser om verkställighet av övervakning finns i lagen (634/2010) om övervakning av villkorligt fängelse. Innehållet och intensiteten i övervakningen avgörs av den unges behov. Avsikten är att övervakningen ska stödja den dömde i hans eller hennes strävan att ändra sig. Det närmare innehållet anges i en individuell övervakningsplan som upprättas av Brottspåföljdsmyndigheten så snart övervakningen inleds. Inledningsvis ska den unge träffa sin övervakare två gånger per månad. Efter en tid kan kontaktfrekvensen minska till en gång per vecka. Därutöver kan övervakningen innebära att den unge ska delta i programverksamhet eller annan mål-
Bilaga 3
123
inriktad verksamhet, såsom deltagande i olika samarbetsprojekt, gruppverksamheter och kurser. I övervakningen kan också involveras samarbete med anhöriga till den dömde och med olika myndigheter. Sammanträffandena med övervakaren och det övriga innehållet i övervakningen får uppta högst 12 timmar per månad, eller om det finns särskilda skäl högst 24 timmar per månad. Sedan övervakningen har pågått i minst sex månader kan Brottspåföljdsmyndigheten besluta att den ska upphöra, om det är uppenbart att fortsatt övervakning inte behövs.
Om den unge utan någon godtagbar anledning uteblir från ett möte med övervakaren, kan Brottspåföljdsmyndigheten besluta att han eller hon ska hämtas av polis till nästa möte. Misskötsamhet kan också leda till en muntlig eller skriftlig anmärkning från Brottspåföljdsmyndigheten. Om varken hämtning eller anmärkning innebär att den unge rättar sig, får Brottspåföljdsmyndigheten utdela en skriftlig varning. Vid upprepad misskötsamhet från den unges sida, kan domstol på talan av åklagare förlänga övervakningstiden med högst sex månader.
2.2.3 Frihetsberövande sanktioner för unga lagöverträdare
Det är en allmän princip att ovillkorliga fängelsestraff bör undvikas för lagöverträdare under 18 år. I strafflagen föreskrivs att lagöverträdare under 18 år inte får dömas till ovillkorligt fängelse om det inte finns vägande skäl. Det följer även av lagstiftningen att straffet ska bestämmas enligt en lindrigare skala om gärningen begicks innan den unge hade fyllt 18 år.
När personer som är under 18 år döms till ovillkorligt fängelse ska de placeras i sådana fängelser där de kan hållas åtskilda från vuxna intagna, om det inte skulle vara till den unges fördel att göra annorlunda.
2.3 Samhällspåföljdskommissionens förslag
Samhällspåföljdskommissionen föreslår i betänkandet Totalreformen av lagstiftningen som gäller samhällspåföljder (12/2012), som lämnades till justitieministeriet i mars 2012, en samlad lag om samhällspåföljder. Av lagen ska framgå de gemensamma dragen och olikheterna hos
Bilaga 3 SOU 2012:34
124
de olika samhällspåföljderna samt det inbördes förhållandet mellan dem.
Därutöver föreslår kommissionen en särskild effektivt övervakad samhällstjänst för unga lagöverträdare. Enligt förslaget ska denna form av samhällstjänst kunna dömas ut för personer som är under 21 år som bedöms ha särskilt svårt att utföra samhällstjänst. Den övervakade samhällstjänsten ska innefatta striktare övervakning samt för unga riktade åtgärder och program som syftar till att främja deras sociala handlingsförmåga. Enligt förslaget ska påföljden innefatta övervakningsmöten samt åtgärder och program under högst 12–24 timmar per månad.
Kommissionen föreslår också ändrade bestämmelser om bötesförvandling. Enligt förslaget ska Brottspåföljdsmyndigheten kunna besluta att förvandlingsstraff för böter ska verkställas genom s.k. bötestjänst. Innehållet i bötestjänsten ska vara möten med övervakare och annan verksamhet som anordnas av Brottspåföljdsmyndigheten. Varje dag som den dömde deltar i sådan verksamhet ska motsvara en förvandlingsdag.
Kommissionen betonar särskilt vikten av uppmuntrande till en minskad droganvändning som en del av verkställigheten av samhällspåföljder. Man föreslår därför bl.a. att såväl samhällstjänst som den nya påföljden bötestjänst ska kunna verkställas genom att den dömde deltar i öppenvårdsrehabilitering för missbrukare
3 Norge
3.1 Inledning
I Norge har det under ett stort antal år pågått arbete med att ta fram en ny strafflag. Grundstommen till den nya lagen, Lov 2005-05-20 nr 28: Lov om straff (straffeloven), antogs i maj 2005. Efter ytterligare lagstiftningsarbete antogs i maj 2009 de sista ändringarna i och tilläggen till den nya lagen.2 Lagen har ännu inte trätt i kraft och datum för ikraftträdande har inte offentliggjorts.
2 Förarbeten till den nya straffeloven: Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven), Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 mv. (skjerpende och formildrende omstendigheter, folkemord, rikets selvstendighet, terrorhandlinger, ro, orden och sikkerhet, og offentlig myndighet), Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 (siste delproposisjon – slutforing av speciell del og tilpasning av annen lovgivning).
Bilaga 3
125
Följande redogörelse utgår huvudsakligen från den nya lagen. Redovisningen av praxis bygger dock på nu gällande lagstiftning. Såvitt avser valet av påföljd innebär inte den nya strafflagen några större förändringar i förhållande till vad som gäller i dag. Nuvarande praxis förväntas därför kunna tillmätas samma betydelse även när den nya lagen har trätt i kraft.
3.2 Allmänna utgångspunkter
I Norge styrs straffmätning och påföljdsval av tradition i stor utsträckning av domstolarna. Regleringen i strafflagen är inte särskilt utförlig, utan det är främst Høyesteretts vägledande avgöranden som styr valet av påföljd och fängelsestraffens längd. Preventionstankarna har stått, och står fortfarande, starka och Høyesteretts uttalanden såvitt avser valet av påföljd för olika brottstyper grundar sig som regel på allmänpreventiva överväganden.3 Detta synsätt har inte ändrats genom den nya strafflagen och synes inte heller ha ifrågasatts under lagstiftningsarbetet.
I förarbetena till den nya strafflagen anförs att strafflagstiftningens syfte är att motverka de handlingar som är kriminaliserade genom individualpreventiva och allmänpreventiva effekter samt genom upprätthållande av den ”sociala ron”. 4 Det sistnämnda förklaras med att samhället genom att döma ut straff visar för den som har utsatts för brott att man reagerar och reagerar med tillräcklig styrka mot lagöverträdelsen. Vidare anses straffet medföra att befolkningen kan känna sig trygg och skyddad mot det beteende som bestraffats. Därutöver framhålls att offentlig reglering innebär begränsningar i den enskildes livsföring och att ”belöningen” för att han eller hon tål dessa begränsningar är att den som bryter mot reglerna tillförs ett avsiktligt ont.
3 Som exempel kan nämnas Høyesteretts dom den 29 oktober 2009 i mål HR-2009-2057-A, där Høyesterett uttalar att det vid befattningstagande med och deltagande i spridning av totalt 300 gram amfetamin ”fra allmennpreventive hensyn som utgangspunkt skal reageres med ubetinget fengselstraff”. Motsvarande resonemang förs i rättsfallet Rt 2009-294, där Høyesterett uttalar att ”Hensynet till allmennprevensjon må veie tungt når det dreier seg befatning med 90 gram heroin.” 4 Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) s. 78ff.
Bilaga 3 SOU 2012:34
126
3.3 Påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare
I den nya strafflagen är påföljderna för vuxna lagöverträdare fängelse, forvaring, samhällstjänst, böter och rettighetstap.
Utöver straffen finns de straffrättsliga reaktionerna straffutmålingsutsettelse, straffutmålingsfrafall, överlämnande till psykiatrisk tvångsvård, överlämnande till tvångsvård för psykiskt utvecklingshämmade, förverkande, åtalsunderlåtelse, överlämnande till medling samt förlust av rätten att köra motordrivet fordon och förlust av rätten att utföra persontransporter mot vederlag.
3.3.1 Fängelse
Allmänt om fängelse
Fängelse döms ut på viss tid, minst 14 dagar och högst 21 år. För vissa brott, t.ex. terroristbrott och folkmord, kan maximistraffet dock förhöjas till 30 år. Endast sju brott har ett föreskrivet minimistraff på mer än 14 dagar.
Om den tilltalade var under 18 år vid tidpunkten för brottet krävs särskilda skäl för att döma till ovillkorligt fängelse. Fängelsestraffets längd får i så fall inte överstiga 15 år, om inte tillämplig straffbestämmelse föreskriver strängare straff.
Fängelse kan kombineras med böter eller rettighetstap.
Betinget fengsel
Om rätten dömer till fängelse kan den bestämma att verkställigheten av fängelsestraffet helt eller delvis ska skjutas upp under en prövotid, s.k. betinget fengsel. Prövotiden ska normalt vara två år. I särskilda fall, bl.a. vid återfall i brott, kan en längre prövotid beslutas, dock högst fem år.
Det finns inte någon övre gräns för hur långa fängelsestraff som kan förklaras villkorliga, men enligt uppgift från det norska justitiedepartementet är det ovanligt att verkställigheten skjuts upp om strafftiden överstiger två år.
Inte heller i övrigt anges förutsättningarna för betinget fengsel närmare i strafflagen, utan frågan har, med ett undantag, överlämnats helt till rättstillämpningen. Undantaget gäller rattfylleri, där det i vägtrafiklagen ges detaljerade bestämmelser om när
Bilaga 3
127
straffet ska vara betinget respektive ubetinget. I övrigt är det i stor utsträckning allmänpreventiva skäl som avgör domstolarnas val mellan betinget och ubetinget fengsel. Före 1981 angavs i strafflagen att verkställigheten av fängelsestraff kunde skjutas upp om varken hänsyn till allmän laglydnad eller önskemålet om att avhålla den dömde från att begå nya brott påkallade att straffet verkställdes. Trots att detta inte längre uttrycks i lagtexten anses alltså fortfarande allmänpreventiva skäl väga tungt vid valet mellan betinget och ubetinget fengsel.5 Vilka brott som är sådana att de av allmänpreventiva skäl bör föranleda ett ovillkorligt fängelsestraff avgörs huvudsakligen genom Høyesteretts praxis. I de fall där Høyesterett ännu inte har uttalat sig om möjligheten att skjuta upp verkställigheten jämför underrätterna med liknande brottstyper och ansluter sig till den bedömning som gjorts avseende dessa. När det gäller nykriminalisering är det numera inte ovanligt att lagstiftaren uttalar sig om huruvida brottet bör föranleda ovillkorligt fängelse.
Följande uppgifter har det norska justitiedepartementet lämnat till utredningen såvitt avser möjligheten till betinget fengsel för olika brottstyper: -Vid våldsbrott som lett till kroppsskada är utgångspunkten att det ska dömas till ubetinget fengsel. -För rattfylleri döms till ubetinget fengsel om alkoholhalten i den tilltalades blod uppgått till 1,3 promille eller mer. -Hastighetsöverträdelse där den tilltalade har kört i 130 km/h eller mer inom 80-zon föranleder ubetinget fengsel. -När det gäller värnpliktsbrott dömdes tidigare regelmässigt till ubetinget fengsel. Høyesterett har dock ändrat praxis, vilket innebär att betinget fengsel numera döms ut. -För stöld och andra vinningsbrott förklaras straffet som regel betinget om det inte rör sig om stora belopp. När det gäller t.ex. förskingringsbrott leder förskingring av mindre än 70 000 kronor till betinget fengsel, medan högre belopp föranleder ubetinget fengsel. Om beloppet är 70 000 kronor eller strax däröver blir fängelsestraffets längd två-tre månader.
5 A.a. s. 480.
Bilaga 3 SOU 2012:34
128
I det enskilda fallet tillmäts även den tilltalades person betydelse vid valet mellan betinget och ubetinget fengsel. Om den tilltalade är ung (under 18 år) döms ofta betinget fengsel ut även om brottet är förhållandevis allvarligt. Ytterligare skäl kan vara att den tilltalade är inne i en gynnsam personlig utveckling, som riskerar att försämras vid ett ovillkorligt fängelsestraff, eller att det har förflutit lång tid mellan brott och dom.6
Det finns möjlighet att skjuta upp verkställigheten av delar av fängelsestraffet, s.k. delvis betinget fengsel. Denna möjlighet tillämpas främst när den tilltalade har gjort sig skyldig till flera brott av olika karaktär, där det anses finnas skäl att döma till betinget fengsel för något brott, men inte för andra. Om en person åtalas för rattfylleri och stöld kan alltså rätten döma till ubetinget fengsel för rattfylleriet och betinget fengsel för stölden. Detta sker genom att det döms ut ett gemensamt fängelsestraff och att verkställigheten av en del av detta straff skjuts upp. Det är också möjligt att döma till delvis betinget fengsel för ett enstaka brott, vilket inte är ovanligt vid t.ex. narkotikabrott.7
Vid betinget fengsel kan rätten fastställa villkor för prövotiden. Det grundläggande villkoret, som alltid gäller, är att den dömde under prövotiden ska avhålla sig från fortsatt brottslighet. Därutöver ska den tilltalade alltid åläggas att utge det skadestånd som målsäganden har rätt till och som den tilltalade anses ha förmåga att betala. Rätten kan också ålägga den tilltalade skyldighet att anmäla sig till polisen vid vissa bestämda tider. I övrigt kan det som särskilda villkor föreskrivas att den tilltalade ska: följa föreskrifter om bostad, uppehållsplats, arbete eller utbildning, undvika kontakt med särskilt angivna personer, tåla inskränkningar i rådigheten över sin inkomst och förmögenhet samt att uppfylla ekonomiska förpliktelser som t.ex. att betala underhållsbidrag, avstå från bruk av alkohol eller andra berusnings- eller bedövningsmedel,
6 Matningsdal och Bratholm, Straffeloven Kommentarutgave, 2 uppl., s. 445 ff. 7 A.a. s. 483.
Bilaga 3
129
genomgå behandling för att motverka missbruk av alkohol eller andra berusnings- eller bedövningsmedel, om nödvändigt på institution, genomgå narkotikaprogram med domstolskontroll eller program mot rattfylleri (s.k. promilleprogram), under förutsättning att den tilltalade samtycker till detta, genomgå psykiatrisk behandling, om nödvändigt på institution, vistas i hem eller institution i upp till ett år, medverka vid medling och uppfylla eventuella avtal som ingås vid medlingsmötena, förutsatt att både offret och den tilltalade har samtyckt till medling, eller uppfylla andra villkor som rätten finner ändamålsenliga.
Förutsättningarna för de särskilda villkoren regleras inte i lag. I praxis är det dock den tilltalades behov i det enskilda fallet, som avgör vilka villkor som meddelas. Om den dömde inte har några missbruksproblem och det inte heller finns några andra skäl att besluta om särskilda villkor föreskrivs inte några sådana. Det innebär att ingripandenivån vid betinget fengsel kan vara olika beroende på den dömdes personliga förhållanden. Villkoren kan ändras och prövotiden förlängas om den dömdes förhållanden ger anledning till det.
Det s.k. promilleprogrammet är ett designat straff för rattfyllerister. För rattfylleri döms annars som regel till ubetinget fengsel i 21 dagar. Promilleprogrammet innebär att den dömde genomgår en åtta veckor lång kurs, där man träffas en gång per vecka i grupp och diskuterar frågor relaterade till brottsligheten. Därefter har den dömde möten med frivården var fjortonde dag under ett års tid.
Om den dömde allvarligt eller upprepat bryter mot villkoren kan rätten besluta att fängelsestraffet helt eller delvis ska verkställas i anstalt eller bestämma en ny prövotid och nya villkor. Vid återfall i brott under prövotiden kan rätten bestämma ett gemensamt straff för den samlade brottsligheten eller döma särskilt till påföljd för den nya brottsligheten. I sistnämnda fall kan rätten samtidigt förlänga prövotiden och ändra villkoren för den första domen. Ett gemensamt straff kan vara betinget, ubetinget eller delvis betinget.
Det finns inte något formellt hinder mot att döma till betinget fengsel vid upprepade tillfällen. Vid bedömningen av om betinget
Bilaga 3 SOU 2012:34
130
fengsel ska kunna komma i fråga för den som tidigare har dömts för brott beaktas bl.a. tiden mellan brotten och om brotten är likartade. Det förekommer också att personer som dömts många gånger tidigare döms till betinget fengsel om den nya brottsligheten inte är särskilt allvarlig och rätten gör bedömningen att ett villkorligt straff skulle innebära större möjligheter att få den tilltalade att bryta sitt brottsliga beteende än vad en ny fängelsevistelse skulle ha. Betinget fengsel vid återfall i brott förekommer också om den tilltalade befinner sig i en rehabiliteringsfas som riskerar att brytas vid en anstaltsvistelse. Även rena billighetsskäl, som att den tilltalade har små barn som behöver tillsyn eller att verkställighet i fängelse kan hota familjens ekonomiska existens, kan utgöra skäl för betinget fengsel.8 I praxis utnyttjas möjligheten att meddela betinget fengsel vid upprepade tillfällen i förhållandevis stor utsträckning. I doktrinen anges att det särskilt för unga vinningsförbrytare kan bli fråga om både två och tre betingede domar.9
Elektronisk övervakning
Sedan den 1 september 2008 pågår i sex norska fylken försöksverksamhet med verkställighet av ovillkorliga fängelsestraff som uppgår till högst fyra månader genom elektronisk övervakning i bostaden. Systemet är uppbyggt på samma sätt som i Sverige, vilket innebär att domstolen dömer till fängelse och att Kriminalomsorgen (den norska motsvarigheten till Kriminalvården) på ansökan från den dömde avgör om straffet ska verkställas genom elektronisk övervakning.
3.3.2 Forvaring
Forvaring innebär intagning i anstalt på obestämd tid. Rätten fastställer en tidsram för straffet som inte bör överstiga 15 år och aldrig får överstiga 21 år. Om den tilltalade var under 18 år vid tidpunkten för brottet bör tidsramen inte överstiga tio år och den får aldrig överstiga 15 år. På talan av åklagare kan rätten förlänga tiden med högst fem år i taget.
8 A.a. s. 480 f. 9 A.a. s. 491.
Bilaga 3
131
Forvaring får användas som straff för våldsbrott, sexualbrott, frihetsberövande, mordbrand eller andra brott som innebär att annans liv, hälsa eller frihet kränks eller utsätts för fara, om ett fängelsestraff inte anses tillräckligt ingripande för att skydda människors liv, hälsa eller frihet. Ytterligare förutsättningar för att rätten ska kunna döma till forvaring är att brottet var av allvarlig art och det finns en närliggande risk för att den tilltalade på nytt kommer att begå ett allvarligt brott mot annans liv, hälsa eller frihet eller att den tilltalade har tidigare begått ett allvarligt brott mot annans liv, hälsa eller frihet som kan antas ha ett samband med det nya brottet och det finns en särskilt närliggande risk för återfall i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa eller frihet.
3.3.3 Samfunnsstraff
Samfunnsstraff motsvarar i grunden den svenska samhällstjänsten. Det är ett självständigt straff som kan ersätta fängelsestraff som inte överstiger ett år om inte hänsyn till ”straffens formål” talar mot en reaktion i frihet. Det förutsätts att den tilltalade samtycker till straffet och har bostad i Norge.
Kravet på att ”straffens formål” inte får tala mot en reaktion i frihet innebär att samfunnsstraff som regel inte används för sådana brott som av allmänpreventiva skäl bör föranleda ubetinget fengsel, som t.ex. rattfylleribrott och våldsbrott. Enligt uppgift från det norska justitiedepartementet är det vanligaste användningsområdet för samfunnsstraff vinningskriminalitet och narkotikabrott. Høyesterett har i ett antal avgöranden slagit fast att samfunnsstraff kan användas även vid förhållandevis grova narkotikabrott, om det föreligger klara och starka rehabiliteringshänsyn eller andra speciella och tungt vägande skäl.10
Skälen för samfunnsstraff är ungefär desamma som skälen för betinget fengsel. Samfunnsstraffet anses dock ligga mellan betinget fengsel och ubetinget fengsel i ingripandegrad, och det har därmed kommit att användas som en ”mellanlösning”, särskilt i situationer där ubetinget fengsel anses kunna spoliera en rehabiliteringssituation för den dömde eller där den dömdes ungdom talar för ett
10 Rt 2005-1312, Rt 2006-1118, Rt 2007-950, Rt 2007-1244, Rt 2009-290, Rt 2009-294 och Rt 2009-1045 samt Høyesteretts dom den 29 oktober 2009 i mål HR-2009-2057-A.
Bilaga 3 SOU 2012:34
132
icke frihetsberövande straff men betinget fengsel inte anses tillräckligt ingripande.11
Samfunnsstraff fastställs av domstolen till mellan 30 och 420 timmar, i proportion till brottets allvar. I domen anges också vilket fängelsestraff som skulle ha dömts ut om rätten inte hade dömt till samfunnsstraff och den tid inom vilken straffet ska har genomförts. Tiden ska normalt motsvara det alternativa fängelsestraffet.
Det närmare innehållet i samfunnsstraffet beslutas av Kriminalomsorgen. Till skillnad från den svenska samhällstjänsten kan samfunnsstraff förutom oavlönat arbete innefatta behandling eller rehabilitering. Innehållet anpassas efter den dömdes behov, men större delen av straffet bör bestå av att den dömde på något sätt ”betalar tillbaka” till samhället.
Om det finns särskilda skäl kan samfunnsstraff kombineras med fängelse i högst 60 dagar, böter eller rettighetstap. Rätten kan också föreskriva villkor om bl.a. missbruksbehandling och kontaktförbud.
Om den dömde återfaller i brott under genomförandetiden för samfunnsstraffet eller bryter mot villkoren för straffet, kan rätten besluta att hela eller delar av det alternativa fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vid återfall i brott för åklagarmyndigheten ärendet till domstol, medan det vid brott mot villkoren är Kriminalomsorgen som för talan om att fängelsestraffet ska verkställas. Vid bestämmande av hur stor del av fängelsestraffet som ska verkställas ska domstolen ta hänsyn till det antal timmar samfunnsstraff som den dömde har genomfört. Vid återfall i brott kan rätten bestämma ett gemensamt straff för den samlade brottsligheten eller döma särskilt för den nya brottsligheten.
3.3.4 Böter
Böter förekommer endast i en form och innebär att ett bestämt bötesbelopp döms ut. När beloppet bestäms ska rätten beakta den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet, skulder och andra omständigheter som påverkar hans eller hennes ekonomiska förmåga.
När böter döms ut ska rätten fastställa ett alternativt fängelsestraff mellan en och 120 dagar. Det alternativa fängelsestraffet faller bort när
11 Matningsdal och Bratholm, Straffeloven – Kommentarutgave, 2 uppl., s. 449.
Bilaga 3
133
bötesbeloppet betalas. Om en del av bötesbeloppet betalas sätts fängelsestraffet ned i proportion till det inbetalda beloppet.
Böter krävs in av Statens innkrevingssentral. Innkrevingssentralen kan medge att bötesbeloppet betalas i delposter. Om bötesbeloppet inte betalas får innkrevingssentralen besluta om löneavdrag och andra liknande åtgärder. Om bötesbeloppet trots detta inte täcks kan innkrevingssentralen ansöka om tvångsindrivning. I sista hand kan polisen besluta att straffet ska fullbordas genom att det alternativa fängelsestraffet verkställs.
Inom det norska justitiedepartementet övervägs om det bör införas en möjlighet att i stället för ett alternativt fängelsestraff föreskriva ett alternativt samfunnsstraff.
3.3.5 Rettighetstap
Rettighetstap kan innebära att den tilltalade förlorar en offentlig ställning eller rätten att utöva viss verksamhet eller aktivitet. Den som har begått en straffbar handling som visar att han eller hon är olämplig att inneha eller kan missbruka en ställning, verksamhet eller aktivitet kan fråntas ställningen eller rätten att utöva verksamheten eller aktiviteten. Han eller hon kan också fråntas rätten att i framtiden inneha en viss ställning eller att utöva en viss verksamhet eller aktivitet. Det kan också föreskrivas att utövandet av en verksamhet eller aktivitet endast får ske under bestämda villkor.
En annan form av rettighetstap är kontaktförbud. Kontaktförbud kan beslutas om det finns anledning att anta att den som förbudet riktas mot annars kommer att begå en straffbar handling mot en annan person, förfölja en annan person eller på annat sätt kränka annans frid. Kontaktförbudet kan innebära ett förbud att uppehålla sig i ett bestämt område eller att förfölja, besöka eller på annat sätt kontakta en annan person. Om det finns en överhängande risk för att den som förbudet riktas mot kommer att begå en straffbar handling mot en annan person kan han eller hon förbjudas att uppehålla sig i sitt eget hem. Förbud att kontakta vissa personer kan också föreskrivas som särskilt villkor vid betinget fengsel eller samfunnsstraff.
Rettighetstap av nu angivna slag bestäms på bestämd tid, högst fem år, eller, när särskilda skäl föreligger, på obestämd tid. Beslutet
Bilaga 3 SOU 2012:34
134
kan omprövas tidigast efter tre år. Förbud mot att uppehålla sig i det egna hemmet får inte överstiga ett år.
Rettighetstap kan beslutas som en självständig straffrättslig reaktion, om det är inte föreskrivet ett minimistraff om fängelse i ett år eller mer för brottet. Rettighetstap kan också dömas ut i kombination med fängelse, samfunnsstraff, böter eller forvaring.
3.3.6 Straffutmålingsutsettelse och straffutmålingsfrafall
Straffutmålingsutsettelse
Även om den tilltalade bedöms skyldig till brott, kan rätten välja att skjuta upp straffmätningen under en prövotid, s.k. straffutmålingsutsettelse. Om den tilltalade har gjort sig skyldig till flera brott och det ska dömas ut ett gemensamt straff för den samlade brottsligheten kan straffutmålingsutsettelsen kombineras med ovillkorligt fängelse i minst 14 dagar eller böter. Straffutmålingsutsettelse kan också förenas med villkor på motsvarande sätt som betinget fengsel.
Straffutmålingsfrafall
Om det finns särskilda skäl kan rätten helt avstå från att mäta ut något straff, s.k. straffutmålningsfrafall. Vid bedömningen av om det föreligger särskilda skäl ska särskilt beaktas om ett straff skulle innebära en orimlig belastning för den tilltalade och inte heller straffets syfte och verkningar i övrigt kräver att det mäts ut en straffrättslig reaktion.
Bestämmelsen om straffutmålingsfrafall är avsedd att utgöra en snäv undantagsregel. Endast om mycket speciella omständigheter föreligger bör rätten kunna avstå från att mäta ut straff. I förarbetena nämns som exempel vissa fall av barmhärtighetsmord eller när den tilltalade efter brottet har drabbats av allvarlig sjukdom eller dramatiska förändringar i sin livssituation.12
12 A. prop. s. 458.
Bilaga 3
135
3.4 Påföljdssystemet för unga lagöverträdare
3.4.1 Straffbarhet och särbehandling av unga lagöverträdare
Straffmyndighetsåldern i Norge är 15 år. Lagöverträdare under 18 år särbehandlas i mildrande riktning.
3.4.2 Sanktioner för unga lagöverträdare
Unga lagöverträdare kan dömas till samma slag av påföljder som vuxna lagöverträdare. Ingen underårig har dock ännu dömts till förvaring.
Åtalsunderlåtelse
Den unges ålder kan beaktas särskilt vid frågan om det finns skäl att meddela åtalsunderlåtelse. Åtalsunderlåtelse används i stor omfattning för unga lagöverträdare för att undvika den belastning som en rättsprocess innebär för den unge, men även för att markera samhällets reaktion på brottet.
Åtalsunderlåtelsen kan förenas med ett generellt villkor om att den dömde inte får begå brott under en tvåårig prövotid. Det kan också utformas individuellt anpassade villkor, i vissa fall i samarbete med den unges stödsystem och nätverk. Villkorade åtalsunderlåtelser används i stor omfattning för lagöverträdare under 18 år.
Överföring till konfliktrådet
Om det är lämpligt får Åklagarmyndigheten besluta att personer som är misstänkta för brott ska överföras till ett särskilt medlingsorgan, Konfliktrådet. Enligt de riktlinjer som Riksadvokaten har fastställt är ett sådant överförande lämpligt när det finns individualpreventiva hänsyn som talar för en sådan hantering och det inte finns några starka allmänpreventiva hänsyn som talar däremot något som kan ha särskild relevans för unga lagöverträdare. Överföring till Konfliktrådet kan utgöra ett villkor vid betinget fengsel.
Bilaga 3 SOU 2012:34
136
Ungdomsstormöte – förslag till särskild påföljd för unga lagöverträdare
Det finns för närvarande inte någon särskild påföljdsform för unga lagöverträdare. Det norska justitiedepartementet arbetar dock med en proposition som bl.a. innefattar en alternativ straffrättslig reaktion för unga lagöverträdare, som är tänkt att ingå som villkor vid betinget dom. Till skillnad från nu gällande påföljdsalternativ ska den sanktionsformen endast vara tillämplig för lagöverträdare under 18 år.
I det betänkande som propositionen kommer att bygga på (Barn og straff utviklingsstotte og kontroll, NOU 2008:15) föreslås att det ska införas en ny straffrättslig reaktion ungdomsstormöte, som ska kunna utgöra villkor vid betinget fengsel. Ungdomsstormöte ska enligt förslaget genomföras inom ramen för Konfliktrådet. Målgruppen är lagöverträdare under 18 år som begått upprepad och/eller allvarlig brottslighet. Påföljden är tänkt att utgöra ett alternativ till ubetinget fengsel och i enklare fall stränga samfunnsstraff. Den nya påföljden är dock inte främst tänkt att tillämpas för riktigt allvarlig brottslighet såsom dråp och våldtäkt.
Påföljden ska bygga på principen om reparativ rättvisa (restorative justice) och innebär enligt förslaget i betänkandet att den unge ska delta i ett stormöte anordnat av en ungdomskoordinator som är knuten till Konfliktrådet. Vid mötet ska de som berörs av frågan delta. Den unge får då möta de som drabbats av brottet. Ungdomsstormötet ska mynna ut i en ungdomsplan. Den kan innefatta kompensation till brottsoffer, olika brottsförebyggande åtgärder och/eller åtgärder av bestraffande natur. Planen ska vara individuellt anpassad utifrån den unges behov. Ungdomsplanen ska godkännas av domstol och följas upp av en särskild grupp som bl.a. kan bestå av deltagare vid ungdomsstormötet. Ungdomsplanen ska innehålla åtgärder som innebär en betydande kontroll och betydande restriktioner för den unge.
Den unge måste samtycka till att påföljden bestäms till ungdomsstormöte. Den unge måste dessutom samtycka till att domstolens bedömning av skuldfrågan blir en utgångspunkt för mötet eftersom den frågan inte får avhandlas vid mötet. Den unges vårdnadshavare måste också samtycka till den unges deltagande. Vårdnadshavarna bör motiveras att delta i mötet men ska enligt förslaget inte kunna föreläggas till detta.
Bilaga 3
137
3.4.3 Frihetsberövande sanktioner för unga lagöverträdare
Det finns i dag ingen särskild regel som begränsar användningen av fängelse för unga lagöverträdare. Enligt etablerad praxis ska dock fängelsestraff undvikas i största möjliga mån för personer under 18 år. Enligt den nya strafflagen är en förutsättning för att döma unga lagöverträdare till fängelse, att det ”krävs av särskilda skäl”.
För underåriga lagöverträdare är maximistraffet fängelse i 20 år (jämfört med 21 år för den som är myndig). I praktiken tillämpas inte så långa straff och 15 år är det längsta straff som dömts ut för en underårig lagöverträdare. I den nya strafflagen sänks straffmaximum för lagöverträdare under 18 år till 15 år.
Lagstiftningen möjliggör för domstolen att gå under straffminimum för underåriga lagöverträdare. Det innebär att domstolen kan döma ut ett lägre straff eller välja en mildare form av påföljd än vad som följer av lagregleringen.
Høyesterett har uttalat sig om när samfunnsstraff kan ersätta fängelse som påföljd för lagöverträdare under 18 år. I domen uttalas att avvägningen mellan individualpreventiva och allmänpreventiva hänsyn förskjuts när lagöverträdaren är under 18 år vid gärningstillfället. Det som i förlängningen gynnar den unges intressen träder i förgrunden och kan bara åsidosättas om det föreligger tungt vägande allmänpreventiva hänsyn som inte kan iakttas tillfredsställande genom ett samfunnsstraff.
4 Danmark
I Danmark regleras strafflagstiftningen huvudsakligen i straffeloven (1930:26).
4.1 Påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare
De allmänna straffen är fängelse och böter. Straffen kan ersättas av s.k. betinget dom, med eller utan samhällstjänst. Som straffrättslig reaktion finns också forvaring, särskilda åtgärder för unga lagöverträdare och förbud mot att utöva viss verksamhet.
Bilaga 3 SOU 2012:34
138
4.1.1 Fängelse
Fängelse kan utdömas på livstid eller på viss tid mellan sju dagar och 16 år. I vissa fall kan det maximala tidsbegränsade straffet utsträckas till 20 år. En gärningsman som var under 18 år då brottet begicks får dock inte dömas till längre fängelsestraff än åtta år.
4.1.2 Böter
Böter kan användas som självständigt straff eller som tilläggsstraff. För brott inom specialstraffrätten används penningböter medan brott mot strafflagen bestraffas med dagsböter, lägst en och högst 60. Dagsbotens storlek bestäms till ett belopp som motsvarar den tilltalades genomsnittliga dagsinkomst med beaktande av hans eller hennes förmögenhet, försörjningsskyldighet och andra omständigheter som har betydelse för betalningsförmågan. Dagsboten kan dock aldrig sättas lägre än två kr.
Om inte utdömda böter betalas in ska de förvandlas till fängelse i lägst två och högst 60 dagar. I särskilda fall kan dock förvandlingsstraffet höjas till högst nio månader. Förvandlingsstraffets längd fastställs av rätten i samband med att bötesstraffet döms ut. För dagsböter ska en dagsbot motsvara en dags fängelse. Penningböter omvandlas enligt en i straffeloven angiven skala.
4.1.3 Betinget dom
Om rätten inte anser det påkallat att straffet bestäms direkt, kan den föreskriva i domen att frågan om straffbestämning skjuts upp och bortfaller efter en prövotid. Om det anses mer ändamålsenligt kan straffet fastställas direkt men verkställigheten skjutas upp och bortfalla efter en prövotid. I båda fallen är uppskovet villkorat av att den dömde inte återfaller i brott och inte heller i övrigt åsidosätter de villkor som gäller under prövotiden. Prövotiden fastställs av rätten och ska som regel inte överstiga tre år. I särskilda fall kan den dock uppgå till fem år.
Om ovillkorligt fängelse anses påkallat samtidigt som den tilltalades personliga förhållanden talar för betinget dom, kan rätten besluta att en del av straffet, dock högst sex månader, ska verkställas, medan resterande del görs villkorlig. Betinget dom kan också kombineras med böter.
Bilaga 3
139
Som villkor för den uppskjutna straffbestämningen eller verkställigheten kan rätten föreskriva att den dömde under hela eller delar av prövotiden ska vara föremål för övervakning. Rätten kan också besluta att den dömde under prövotiden ska följa särskilda föreskrifter om vistelseplats, arbete, utbildning, fritidssysselsättning eller umgänge med vissa personer, uppehålla sig i sitt hem eller på institution under viss tid, vanligen högst ett år, avhålla sig från missbruk av alkohol, narkotika eller andra berusningsmedel, underkasta sig behandling mot missbruk av alkohol, narkotika eller andra berusningsmedel, om nödvändigt på sjukhus eller särskild institution, underkasta sig en strukturerad, kontrollerad alkoholistbehandling under minst ett år, underkasta sig psykiatrisk behandling, om nödvändigt på sjukhus, rätta sig efter tillsynsmyndighetens bestämmelser om inskränkning i rådigheten över inkomster och förmögenhet och om uppfyllelse av ekonomiska förpliktelser, betala skadestånd, efterkomma föreskrifter som kommunen beslutar om med stöd av lagen om social service.
Om den dömde bryter mot villkoren kan rätten tilldela honom eller henne en varning, ändra villkoren och förlänga prövotiden eller besluta om verkställighet av det utdömda straffet.
Om den dömde återfaller i brott och åtalas inom prövotiden ska det enligt huvudregeln fastställas ett ovillkorligt straff för den samlade brottsligheten. Rätten har dock möjlighet att i stället döma till ovillkorligt straff endast för den nya brottsligheten och eventuellt samtidigt ändra villkoren för den betingede domen eller att döma till en ny betinget dom för den samlade brottsligheten.
Bilaga 3 SOU 2012:34
140
4.1.4 Samhällstjänst
Om betinget dom inte bedöms som tillräckligt kan rätten, om den tilltalade ”findes egnet hertil” döma till betinget dom med villkor om samhällstjänst i lägst 30 och högst 240 timmar. Samhällstjänstarbetet ska utföras under en längsta tid som utmäts i förhållande till antalet arbetstimmar. I domen fastställs också en prövotid på högst två år, under vilken den dömde ställs under övervakning. Domen kan förenas med villkor på motsvarande sätt som en betinget dom utan samhällstjänst. Prövotiden och de fastställda villkoren bortfaller när den längsta tid inom vilken arbetet ska slutföras har löpt ut.
Betinget dom med villkor om samhällstjänst kan kombineras med ett ovillkorligt fängelsestraff om högst tre månader eller med böter.
Om den dömde bryter mot villkoren om samhällstjänst eller andra villkor kan rätten omvandla straffet till ett ovillkorligt fängelsestraff eller besluta att den betingede domen ska kvarstå, eventuellt med en förlängd längsta tid för genomförande och prövotid. Om ett ovillkorligt fängelsestraff fastställs ska rätten ta hänsyn till det samhällstjänstarbete som den dömde har utfört.
4.1.5 Forvaring
Den som befinns skyldig till dråp, rån, allvarlig våldsbrottslighet, olaga hot, mordbrand, våldtäkt eller annan allvarlig sexualbrottslighet eller försök till något av dessa brott kan dömas till forvaring, om det mot bakgrund av brottslighetens karaktär samt den dömdes person och tidigare brottslighet kan antas att han eller hon innebär väsentlig fara för andras liv, kropp, hälsa eller frihet och forvaring i stället för fängelse anses påkallat för att förebygga denna fara.
Forvaring är en tidsobestämd påföljd. Det ankommer på åklagarmyndigheten att se till att ett forvaringen inte upprätthålls under längre tid eller i vidare omfattning än vad som är nödvändigt. Den dömde, huvudmannen för den institution där han eller hon vistas och kriminalomsorgen kan vända sig till åklagare och begära att beslutet ska ändras eller upphävas. Åklagaren ska då begära prövning av domstol.
Bilaga 3
141
4.1.6 Förbud mot att utöva viss verksamhet
Den som är dömd för brott kan förbjudas att utöva sådan verksamhet som kräver offentlig auktorisation eller offentligt godkännande, om brottet innebär en närliggande fara för missbruk av ställningen eller uppdraget. Den som redan utövar sådan verksamhet kan frånkännas rätten att fortsätta att utöva verksamheten. När särskilda omständigheter föreligger kan den dömde även förbjudas eller frånkännas rätten att fortsätta att utöva annan verksamhet, att vara grundare av eller verkställande direktör eller styrelseledamot i ett bolag med begränsat ansvar, ett bolag eller en förening som kräver offentligt godkännande eller en fond.
Förbudet ska omfatta viss tid, mellan ett och fem år från domens datum, eller tillsvidare. Om förbudet gäller tillsvidare kan den dömde kräva omprövning efter fem år.
4.2 Påföljdssystemet för unga lagöverträdare
4.2.1 Straffbarhet och särbehandling av unga lagöverträdare
Straffmyndighetsåldern i Danmark är 14 år.
Vid straffmätningen ska det generellt beaktas som en förmildrande omständighet att gärningsmannen var under 18 år vid gärningstillfället. Den som var under 18 år vid gärningstillfället kan inte dömas till livstids fängelse. Det maximala straffet som kan utdömas är 16 års fängelse eller, om det finns anledning att gå utöver den föreskrivna straffskalan, 20 års fängelse.
4.2.2 Påföljder för unga lagöverträdare
Lagöverträdare mellan 14 och 18 år kan som utgångspunkt dömas till samma slag av påföljder som personer över 18 års ålder. Därutöver finns det vissa särskilda påföljder för unga lagöverträdare.
Ungdomskontrakt
Vid mindre allvarlig brottslighet kan lagöverträdare under 18 år ingå ett ungdomskontrakt. Ungdomskontraktet är ett avtal där den unge med samtycke från vårdnadshavaren förbinder sig att delta i
Bilaga 3 SOU 2012:34
142
vissa särskilt angivna aktiviteter mot att Åklagarmyndigheten avstår från att väcka åtal. De sociala myndigheterna i den unges hemkommun utövar tillsyn över att kontraktet följs. Om ungdomskontrakt tecknas blir lagöverträdelsen antecknad i kriminalregistret under en kortare tid än vad annars skulle ha varit fallet.
Ungdomskontrakt erbjuds i första hand ungdomar som inte har fastnat i något mönster av kriminalitet. Det är typiskt sett ungdomar som gjort sig skyldiga till inbrottsstölder, andra tillgreppsbrott eller vissa grövre fall av skadegörelse. Det är uteslutet att använda sig av ungdomskontrakt vid våldsbrott, rån, vandalism eller narkotikabrott. Ungdomskontrakt kan heller inte användas vid stöld av bil eller motorcykel.
Ungdomssanktion
Personer under 18 år som begått grövre brott mot person eller andra allvarliga brott kan sedan 2001 dömas till ungdomssanktion. Ungdomssanktion utgör ett alternativ till ovillkorligt fängelse. Ungdomssanktion är en tvåårig strukturerad och kontrollerad socialpedagogisk behandling som genomförs under tillsyn av kommunala sociala myndigheter. Ungdomssanktionen förutsätter att åtgärderna kan antas vara ändamålsenliga för att tillgodose den unges särskilda behov av behandling. Det är kommunen som i samarbete med andra relevanta aktörer ansvarar för att skapa ett nödvändigt innehåll i ungdomssanktionen. Huvudmålet med ungdomssanktionen är att motverka att den unge begår nya brott. Det bygger på att den hårda kärna av socialt och kriminellt belastade unga kan ”rättas upp” genom långvariga insatser.
För att insatserna inte ska bli osammanhängande och icke koordinerade vilket påföljden kritiserades för inledningsvis har det införts en koordinator. Koordinatorn ska fungera som den unges kontaktperson och rådgivare. Koordinatorn ska samordna insatser mellan olika samhällssektorer samt mellan å ena sida den unge och dennes föräldrar och å andra sidan de professionella aktörerna.
Ungdomssanktion förutsätter inte att den unge eller dennes föräldrar ger något samtycke. För att verkställigheten ska fungera förutsätts att dessa fås att medverka och känner sig delaktiga i processen.
Innan målet avgörs ska det göras en utredning av den unges förhållanden och behov. Mot bakgrund av vad som framkommer
Bilaga 3
143
gällande exempelvis missbruk och psykiska problem görs det handlingsplan. Handlingsplanen blir avgörande för om domstolen ska döma till ungdomssanktion. Den unges behov blir avgörande för handlingsplanens innehåll och längden på de tre olika faserna på sanktionen.
En ungdomssanktion inleds vanligtvis med en vistelse på en sluten institution i syfte att de pedagogiska insatserna ska börja sättas i verket. Den fasen är vanligen i omkring två månader. I den andra fasen placeras den unge i en verksamhet i öppen regi, exempelvis på en icke sluten institution eller någon annan lämplig vistelse. Under den tredje fasen sker öppenvårdsbehandling med tillsyn av de sociala myndigheterna. Den unge bor då hemma hos föräldrarna, i egen bostad eller i ett tillfälligt ordnat boende.
Om verkställigheten inte fungerar, exempelvis för att den unge återfaller i brott, kan det bli aktuellt att återföra honom eller henne till en öppen eller sluten institution.
4.2.3 Frihetsberövande påföljder för unga lagöverträdare
När en lagöverträdare under 18 år döms till ovillkorligt fängelse, avtjänas straffet som regel inte i fängelse. I stället verkställs fängelsestraffet i de sociala myndigheternas regi eller i en särskild institution inom ramen för Kriminalvården, om inte brottsavhållande aspekter talar för att det ska avtjänas i fängelse. Sådan brottsavhållande hänsyn kan gälla exempelvis brottslighetens art, den dömdes farlighet, eller erfarenheter av att den unge vid tidigare institutionsvistelser har uppträtt våldsamt.
I de få fall då ett fängelsestraff ska avtjänas i fängelse, placeras den unge som utgångspunkt på en särskild avdelning antingen öppen eller låst för unga lagöverträdare där personalen är särskilt utbildad för att ta sig an dem.
5 Island
5.1 Straff och andra reaktioner på brott
Enligt den isländska strafflagen (nr 19/1940) är straffen fängelse och böter. Båda straffen kan ersättas av villkorligt straff. Andra straffrättsliga reaktioner är vistelse på behandlingsanstalt, säkerhetsåtgärder och förbud mot att utöva viss verksamhet.
Bilaga 3 SOU 2012:34
144
5.1.1 Fängelse
Fängelse döms ut på livstid eller på viss tid mellan 30 dagar och 16 år. Den som var under 18 år vid gärningstillfället får inte dömas till strängare straff än fängelse i åtta år.
5.1.2 Böter
Böter kan användas både som självständigt straff och som tilläggsstraff till fängelse eller villkorligt straff.
Böter finns endast i en form och innebär att ett bötesbelopp döms ut. Det finns inte något minimi- eller maximibelopp. Vid fastställande av bötesbeloppet ska så långt möjligt tas hänsyn till den tilltalades inkomster och förmögenhet, livsvillkor och betalningsförmåga. Vidare ska beaktas vilken förtjänst eller besparing den tilltalade har uppnått eller försökt uppnå genom brottet.
I domen fastställs en frist om högst sex månader inom vilken bötesbeloppet ska betalas och ett förvandlingsstraff i fängelse. Förvandlingsstraffets längd, som ska vara oberoende av den tilltalades förmåga att betala det utdömda bötesbeloppet, får inte underskrida två dagar och inte överstiga ett år. För det fall att bötesbeloppet inte har betalats inom den tidsfrist som har angetts i domen eller beslutet från polisen ska förvandlingsstraffet verkställas. Om en del av bötesbeloppet är betalt ska förvandlingsstraffet sättas ned i motsvarande mån.
5.1.3 Villkorligt straff
Rätten kan besluta att straffbestämningen eller verkställigheten av ett utdömt straff ska skjutas upp under en prövotid om minst ett och högst fem år. I normalfallet ska prövotiden sättas till mellan två och tre år. Uppskovet ska vara villkorat av att den dömde under prövotiden inte återfaller i brott. Det kan också föreskrivas andra villkor, som t.ex. att den dömde ska bli föremål för övervakning, följa de bestämmelser om uppehållsplats, utbildning, arbete, umgänge med andra personer eller fritidssysselsättning som övervakaren bestämmer, avhålla sig från missbruk av alkohol och narkotika eller liknande berusningsmedel eller vistas på behandlingshem under högst 18 månader.
Bilaga 3
145
Rätten kan bestämma att högst tre månader av ett fängelsestraff ska vara ovillkorligt medan resterande del av straffet görs villkorligt. Ett villkorligt fängelsestraff kan också kombineras med böter.
Om den dömde i väsentlig grad bryter mot villkoren kan prövotiden förlängas och villkoren förändras. Den sammanlagda prövotiden får dock aldrig överstiga fem år. Om straffbestämning ännu inte har skett kan överträdelse av villkoren kan leda till att rätten mäter ut ett villkorligt eller ovillkorligt straff. Om straffet redan har fastställts kan domstolen i stället besluta att straffet ska verkställas.
Vid återfall i brott inom prövotiden kan rätten döma till ovillkorligt straff för den nya brottsligheten och låta det villkorliga straffet stå kvar för den tidigare brottsligheten. Annars fastställs ett gemensamt straff för den samlade brottsligheten. Även detta straff kan göras villkorligt.
5.1.4 Vistelse på behandlingsanstalt
Om brottet har begåtts under påverkan av alkohol och det genom läkarintyg eller på annat sätt är visat att den tilltalade missbrukar alkohol, kan det i domen beslutas om vistelse på behandlingsanstalt under viss tid, högst 18 månader. Om det är fråga om återfall i brott får vistelsetiden bestämmas till högst tre år.
5.1.5 Säkerhetsåtgärder
Om någon hotar annan eller hotar att anlägga brand eller annan olycka och straff inte kan användas eller inte anses ge tillräcklig säkerhet, kan rätten på talan av åklagare besluta om åtgärder för att förhindra att hotet verkställs. En åtgärd som kan tillgripas är omhändertagande av den som hotat. Sådana säkerhetsåtgärder kan också tillgripas efter ett avtjänat fängelsestraff, om det på grund av brottet eller den dömdes person framstår som mycket sannolikt att han eller hon kommer att begå brott vanemässigt eller i vinstdrivande syfte och därmed är farlig för sin omgivning.
Bilaga 3 SOU 2012:34
146
5.1.6 Förbud mot att utöva viss verksamhet
Om en person i offentlig tjänst gör sig skyldig till brott kan rätten frånta honom eller henne rätten att inneha sin ställning. Rätten kan också frånta den tilltalade rätten att under viss tid, högst fem år, eller på livstid utöva verksamhet som kräver auktorisation eller godkännande, tillstånd eller utbildning, om det är fråga om grov brottslighet eller om det annars på grund av brottet finns en näraliggande fara för missbruk av ställningen eller verksamheten.
6 Tyskland
6.1 Påföljdsalternativen i tysk rätt
Den tyska strafflagen (Strafgesetzbuch) gör en grundläggande distinktion mellan allvarliga och mindre allvarliga brott. Straffsystemet är uppbyggt på två huvudelement; böter och fängelse. Grova brott (verbrechen) är gärningar för vilka det föreskrivs ett minimistraff på ett års fängelse. Förseelser (vergehen) är gärningar som kan rendera ett kortare fängelsestraff än ett år eller böter.
6.1.1 Fängelse
Tidsbegränsade fängelsestraff kan bestämmas till mellan en månad och 15 år. Därutöver föreskrivs för vissa brott livstids fängelse.
Fängelsestraff som är kortare än sex månader ska enligt huvudregeln dömas ut som böter, även om det inte är föreskrivet böter för brottet. Undantag görs endast om det finns särskilda förutsättningar beträffande gärningen eller gärningsmannen som tydligt påkallar att ett fängelsestraff döms ut, antingen för att påverka gärningsmannen eller på grund av hänsynen till allmän avskräckning/allmän laglydnad. Bestraffningssystemet bygger alltså på att dagsböter har företräde framför fängelse när straffmätningen leder till ett fängelsestraff som är kortare än sex månader.
Avgörande för om gärningen bedöms vara sådan att ett kortare fängelsestraff är påkallat, är den samlade bilden; bl.a. vilket rättsligt intresse som har kränkts, hur stor kränkningen var, på vilket sätt gärningen utfördes, om några särskilda skyldigheter eftersattes och vilka konsekvenser av gärningen som gärningsmannen anses ansvarig för. Vidare görs en bedömning av huruvida det föreligger risk för att
Bilaga 3
147
andra personer utför samma typ av gärning och hur allmänheten skulle reagera på ett bötesstraff.
Omständigheter hänförliga till gärningsmannen ska motivera att ett fängelsestraff på kortare tid än sex månader döms ut endast om det behövs för att få honom eller henne att övergå till ett laglydigt liv.
Sammanfattningsvis kan sägas att fängelsestraff som är kortare än sex månader bara ska dömas ut om det är absolut nödvändigt utifrån individualpreventiva eller allmänpreventiva skäl.
6.1.2 Böter
Böter döms ut som dagsböter, minst fem dagsböter och högst 360. Dagsboten ska bestämmas med hänsyn till gärningsmannens personliga och ekonomiska förhållanden och basera sig på dennes dagsinkomst. En dagsbot ska inte understiga en euro och inte överstiga 30 000 euro.
Böter kan under vissa förhållanden dömas ut i kombination med ett fängelsestraff. Om gärningsmannen genom brottet har berikat eller försökt att berika sig själv kan böter som annars inte skulle ha dömts ut eller bara dömts ut som alternativ till fängelse dömas ut i förening med ett fängelsestraff. Denna möjlighet föreligger dock inte om domstolen har beslutat om förverkande.
6.2 Principer för utdömande av straff
Gärningsmannen skuld är utgångspunkten för domstolen. Det ska därtill tas i beräkning vilken effekt straffet kan ha på gärningsmannens fortsatta liv i samhället. Vid bestämmande av straffet ska domstolen väga samman omständigheter som talar för respektive mot gärningsmannen. Det anges i lagstiftningen att domstolen särskilt ska beakta vissa omständigheter kopplade bl.a. till gärningsmannens motiv, brottets utförande och konsekvenser, gärningsmannens bakgrund och hans agerande efter brottet, särskilt ansträngningar att återbetala för den skada han orsakat och uppnå försoning med brottsoffret.
Bilaga 3 SOU 2012:34
148
6.3 Uppskjuten verkställighet av fängelsestraff
6.3.1 Förutsättningar för uppskjuten verkställighet
Om en person döms till fängelse i högst ett år ska domstolen skjuta upp verkställigheten av påföljden under en prövotid, om det finns anledning att tro att själva domen kommer att utgöra en tillräcklig varning och att den dömde kommer att avstå från att begå nya brott utan att behöva avtjäna fängelsestraffet.
Domstolen ska särskilt beakta den dömdes karaktär, hans eller hennes tidigare brottslighet, omständigheterna vid brottet, den dömdes agerande efter brottet, hans eller hennes personliga förhållanden och de effekter som kan förväntas av den uppskjutna verkställigheten.
Om det föreligger särskilda omständigheter kan domstolen även skjuta upp verkställigheten av ett fängelsestraff som inte överstiger två år under en prövotid. Vid bedömningen av om så är fallet ska domstolen särskilt ta i beaktande de ansträngningar som den tilltalade har gjort för att återgälda den skada han orsakat genom brottet.
Uppskovet får inte begränsas till en del av straffet. Verkställigheten av ett fängelsestraff överstigande sex månader ska inte skjutas upp om hänsynen till allmän avskräckning/allmän laglydnad kräver att det inte görs. Även om föreställningen om allmänprevention har betydelse vid denna bedömning, innebär det inte att några speciella brottstyper utesluts från möjligheten till uppskjuten straffverkställighet. Omständigheter som kan föranleda domstolarna att avstå från att skjuta upp verkställigheten kan bland annat vara betydande brottsintensitet, särskilt allvarliga konsekvenser av brottet, tidigare lagföringar, särskilt stor likgiltighet inför allmänhetens säkerhet och ständigt bristande respekt för rättsordningen. Avgörande är i sista hand alltid omständigheterna i det särskilda fallet.
I majoriteten av de fängelsestraff som döms ut skjuts verkställigheten upp under en prövoperiod (ca 70 procent av vuxna lagöverträdare).
Bilaga 3
149
6.3.2 Prövotid för uppskjuten verkställighet
I samband med uppskjuten straffverkställighet ska domstolen bestämma en prövotid om minst två och högst fem år. Prövotiden inleds när beslutet att skjuta upp verkställigheten av straffet vinner laga kraft.
6.3.3 Villkor vid uppskjuten verkställighet av straff
Domstolen får fastställa såsom villkor för den uppskjutna straffverkställigheten att den dömde ska reparera de skador han orsakat genom brottet. Domstolen kan därutöver besluta att den dömde ska
1. efter bästa förmåga återbetala för de skador han orsakat genom
brottet;
2. betala en summa pengar till en välgörenhetsorganisation, om det
framstår som lämpligt med hänsyn till brottet och gärningsmannens karaktär;
3. utföra samhällstjänst, eller
4. betala en summa pengar till statskassan. Om den dömde erbjuder sig att utföra lämpliga tjänster för att reparera den skada han orsakat och det kan förväntas att erbjudandet kommer att uppfyllas, ska domstolen i normalfallet preliminärt avstå från att förelägga honom sådana villkor.
Villkoren ska syfta till att reparera den skada som orsakats genom brottet. De ska vara så nära kopplade som möjligt till den aktuella gärningen och bestämmas med ledning av omständigheterna i det enskilda fallet.
6.3.4 Föreskrifter under uppskjuten verkställighet av straff
Domstolen ska ge den dömde föreskrifter under hela prövotiden för den uppskjutna verkställigheten, om han eller hon anses vara i behov av det för att avstå från att begå brott. Domstolen kan, bland annat, anvisa den dömde att följa instruktioner som hänför sig till hans bostad, utbildning, arbete eller fritid, eller gällande hans finansiella affärer,
Bilaga 3 SOU 2012:34
150
vid vissa tidpunkter avlägga rapporter till domstolen eller till annan myndighet, inte hålla eller vidmakthålla kontakt med offret, eller med personer från en viss grupp som kan få honom att begå ytterligare brott, eller att anställa, utbilda eller hysa dem, inte inneha, bära eller överlåta åt annan för förvaring sådana särskilda föremål som kan förmå honom att begå ytterligare brott, eller uppfylla underhållsskyldighet. Föreskrifter om att genomgå en medicinsk behandling av ingripande natur eller missbruksbehandling, eller om att bosätta sig i en lämplig bostad eller institution, får endast ges med den dömdes samtycke.
Föreskrifterna har en individualpreventiv utgångspunkt och syftar till att förbättra gärningsmannens färdigheter att klara av sin tillvaro och avstå från att återfalla i brott. Huruvida domstolen vid avgörandet av vilka föreskrifter som ska gälla kan beakta gärningens allvar, beror på omständigheterna i det enskilda fallet.
6.3.5 Beslut om övervakning
Domstolen ska besluta att den dömde ska stå under övervakning under hela eller delar av prövoperioden, om det anses nödvändigt för att hindra honom eller henne från att återfalla i brott.
I normalfallet ska domstolen besluta om övervakning när den skjuter upp verkställigheten av ett straff på mer än nio månaders fängelse och den dömde är yngre än tjugosju år.
Övervakaren ska erbjuda stöd och vård till den dömde. I samarbete med domstolen ska övervakaren kontrollera att den dömde fullgör villkor och föreskrifter samt eventuella erbjudanden och försäkringar. Övervakaren ska, enligt de intervaller domstolen anger, rapportera hur den dömde uppför sig. Övervakaren ska också underrätta domstolen om allvarliga eller upprepade överträdelser av villkor, anvisningar, erbjudanden eller försäkringar.
Övervakaren utses av domstolen, som kan ge instruktioner gällande uppgiften som övervakare.
Bilaga 3
151
6.3.6 Senare beslut
Domstolen kan fatta, ändra eller upphäva beslut om villkor, anvisningar eller övervakning vid en senare tidpunkt.
6.3.7 Beslut om att ett uppskjutet fängelsestraff ska verkställas
Domstolen ska besluta att det uppskjutna fängelsestraffet ska verkställas om den dömde: begår ett brott under prövotiden som visar att de förväntningar som uppskovet grundades på inte har infriats, grovt eller ständigt bryter mot föreskrifterna eller ständigt undandrar sig övervakning eller övervakarens ledning och därmed ger anledning att befara att han kommer att återfalla i brott, eller grovt eller ständigt bryter mot de uppställda villkoren. Domstolen ska dock inte besluta att det uppskjutna fängelsestraffet ska verkställas om det anses tillräckligt att föreskriva ytterligare villkor eller anvisningar, särskilt att ställa den dömde under övervakning, eller att förlänga prövotiden eller övervakningstiden. Övervakningstiden får inte förlängas med mer än hälften av den ursprungliga tiden.
Om ett uppskjutet fängelsestraff ska verkställas får domstolen tillgodoräkna den dömde sådant som gjorts för att uppfylla villkoren om att betala en summa pengar till en välgörenhetsorganisation, att utföra samhällstjänst, eller att betala en summa pengar till statskassan.
6.3.8 Eftergift av straff
Om inte beslut har fattats om att det uppskjutna fängelsestraffet ska verkställas, ska domstolen efterge straffet efter utgången av prövoperioden. Den dömde ska då inte kompenseras för sådant som utförts vid uppfyllandet av villkor, erbjudanden, anvisningar eller försäkringar.
Domstolen kan återkalla eftergiften om den dömde döms till fängelse i sex månader eller mer för ett uppsåtligt brott som begåtts under prövotiden. Återkallelse får beslutas senast inom ett år efter
Bilaga 3 SOU 2012:34
152
prövotidens utgång och inom sex månader efter den nya domen har vunnit laga kraft.
6.3.9 Villkorlig frigivning
Domstolen kan under vissa förutsättningar bevilja villkorlig frigivning från ett fängelsestraff. Villkorlig frigivning kan beviljas efter två tredjedelar av straffet, dock tidigast efter två månader. Huruvida villkorlig frigivning ska beviljas avgörs bl.a. med beaktande av om det är förenligt med allmänhetens säkerhet, varvid sådant som den dömdes personlighet och tidigare brottslighet ska beaktas, såväl som de intressen som riskeras om han återfaller, hans beteende under verkställigheten och den effekt en villkorlig frigivning kan antas ha på honom.
Om den dömde avtjänar fängelsestraff för första gången och straffet inte överstiger två år, kan domstolen bevilja villkorlig frigivning efter halva den avtjänade strafftiden, dock tidigast efter sex månader.
Bestämmelserna om villkor, föreskrifter och övervakning gäller även den som friges villkorligt.
6.4 Varning i kombination med uppskov med bötesstraff
6.4.1 Allmänna förutsättningar
När någon döms till högst 180 dagsböter kan domstolen i samband med domen meddela en varning, tydliggöra straffet och skjuta upp straffets verkställande om det kan förväntas att gärningsmannen inte kommer att begå några nya brott även om bötesstraffet inte omedelbart verkställs, en omfattande bedömning av brottet och gärningsmannens personlighet visar att straffet inte behöver verkställas och att särskilda omständigheter föreligger, samt hänsyn till allmän avskräckning/allmän laglydnad inte kräver att straffet verkställs.
Bilaga 3
153
Denna möjlighet att avstå från att verkställa ett bötesstraff och i stället utfärda en varning kan tillämpas av domstolarna vid mindre allvarliga brott.
6.4.2 Prövotid, villkor och föreskrifter
Vid uppskov med bötesstraff ska domstolen bestämma en prövotid mellan ett och två år. Domstolen kan lämna anvisningar till den dömde att göra ansträngningar för att uppnå försoning med offret eller på annat sätt ersätta den skada som orsakats av brottet, uppfylla sin underhållsskyldighet, betala en summa pengar till en välgörenhetsorganisation eller till statskassan, genomgå medicinsk öppenvårdsbehandling eller öppenvårds- behandling mot missbruk, eller delta i vägtrafikutbildning. Villkoren och anvisningarna får inte vara oproportionerliga i förhållande till brottet. Vård och behandling förutsätter den dömdes samtycke.
Bestämmelserna om verkställighet av uppskjutet fängelsestraff ska ha motsvarande tillämpning gällande bötesstraff. Om straffet inte förklaras verkställbart under prövoperioden, ska domstolen förklara att några ytterligare åtgärder inte kommer att vidtas.
6.4.3 Påföljdseftergift
Domstolen får efterge påföljd om konsekvenserna av brottet för gärningsmannen är så allvarliga att ett genomdrivande av straff skulle vara klart olämpligt. Denna möjlighet gäller inte om mer än ett års fängelse har dömts ut.
Bilaga 3 SOU 2012:34
154
6.5 Åtgärder för rehabilitering och inkapacitering
Om straff/sanktioner inte är lämpliga eller tillräckliga kan domstolen besluta om åtgärder för rehabilitering och inkapacitering. Dessa åtgärder utgörs av beslut om vård på mentalsjukhus, beslut om frihetsberövande missbruksvård, frihetsberövande i inkapaciteringssyfte, beslut om övervakning, indragning av körkortsbehörighet, förlorad rätt att utöva ett yrke.
En sådan åtgärd får inte beslutas om den inte står i proportion till allvaret av det brott som begåtts av eller förväntas kunna begås av den dömde personen och till den fara han utgör för samhället.
6.6 Straffbarhet och särbehandling av unga lagöverträdare
Straffmyndighetsåldern i Tyskland är 14 år. För lagöverträdare under 14 år kan det i stället sättas in sociala stödåtgärder, i vissa fall genom frihetsberövande i familjehem. Familjedomstolen kan besluta om åtgärder för unga under 14 år då det föreligger risker för den unges välfärd.
Lagöverträdare mellan 14 och 17 år blir föremål för straffrättsliga åtgärder för unga, förutsatt att deras moraliska och mentala mognad är tillräcklig för att de ska förstå det felaktiga med den brottsliga handlingen och uppföra sig i enlighet med den förståelsen. I annat fall om den unge inte bedöms ha uppnått en sådan mognad kan domstolen vidta samma slag av åtgärder som kan vidtas av en familjedomstol.
Lagöverträdare mellan 18 och 20 år blir även de föremål för särskilda straffrättsliga åtgärder för unga om deras personliga utveckling (dvs. moraliska och mentala mognad) var jämförbar med en ungdoms vid gärningstillfället eller om brottet var en typisk ungdomsförseelse utifrån typen av gärning, omständigheterna kring den och motivet till gärningen. Om så inte bedöms vara fallet blir lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år föremål för samma straffrättsliga förfaranden som vuxna lagöverträdare.
Bilaga 3
155
6.7 Icke frihetsberövande påföljder för unga lagöverträdare
6.7.1 Socialt fostrande åtgärder
Socialt fostrande åtgärder innefattar anvisningar och förbud gällande den unges tillvaro, syftande till att främja och säkerställa den unges sociala fostran och utveckling. Det kan gälla föreskrifter gällande vistelseort, föreläggande att utföra ett särskilt uppdrag/arbete, omsorg och tillsyn av en omsorgsgivare, medling mellan gärningsman och brottsoffer, trafiksäkerhetsutbildning, stöd genom fostrande åtgärder samt placering i ett övervakat hem.
6.7.2 Disciplinära åtgärder
Disciplinära åtgärder bli aktuellt när socialt fostrande åtgärder inte är tillräckliga och ungdomsfängelse inte är lämpligt, men det klandervärda i den brottsliga handlingen måste tydliggöras. Det kan vara fråga om en formell varning från ungdomsdomstolen eller villkor om skyldighet att reparera skador som orsakats, en personlig ursäkt, ett föreläggande att utföra ett särskilt uppdrag eller arbete eller en donation av pengar till en välgörenhetsorganisation.
6.8 Frihetsberövande påföljder för unga lagöverträdare
6.8.1 Ungdomsinternering
Domstolen kan besluta om ungdomsinternering, som verkställs i särskilda centra för ungdomsinternering eller utrymmen för fritidsinternering.
Ungdomsinternering kan ske genom internering under ledig tid, exempelvis under den unges helgledighet, en eller två perioder, korttidsinternering, vilket beslutas i stället för internering under fritiden, om en viss period utan avbrott är lämpligare utifrån socialt fostrande syften och utifrån att utbildning eller arbete inte ska påverkas negativt, eller långtidsinternering, under en till fyra veckor.
Bilaga 3 SOU 2012:34
156
6.8.2 Uppskjuten verkställighet av ett frihetsberövande förenat med övervakning
I vissa fall skjuts frihetsberövandet upp och den unge ställs i stället under övervakning. Det tillämpas när det inte kan sägas med säkerhet att den unges benägenhet att begå brottsliga handlingar nödvändiggör ett frihetsberövande straff.
6.8.3 Ungdomsfängelse
Ungdomsfängelse tillämpas när den unges benägenhet att begå brott nödvändiggör en längre och mer omfattande social fostran eller när den unges skuld är så stor att det nödvändiggör ett sådant straff.
Tiden för frihetsberövandet bestäms till mellan sex månader och fem år. Den kan dock uppgå upp tio år om det är fråga om ett mycket allvarligt brott.
Om fängelsestraffets längd uppgår till högst ett år och den unge bedöms ha en positiv prognos kan verkställigheten av fängelsestraffet skjutas upp och den unge i stället ställas under övervakning med en särskilt utsedd övervakare. Det är också möjligt att skjuta upp verkställigheten av fängelsestraff upp till två år, om verkställigheten av ett fängelsestraff inte är lämpligt med hänsyn till den unges personliga utveckling.
Om verkställigheten inte skjuts upp verkställs fängelsestraffet på en särskild institution för unga lagöverträdare.
Straffet kan också skjutas upp efter att en del av verkställigheten är fullgjord, om det är motiverat utifrån den unges personliga utveckling och med hänsynstagande till allmänhetens säkerhet. Om mindre än sex månader har verkställts, är det möjligt att skjuta upp resterande del endast om det föreligger särskilt tungt vägande skäl. Fängelsestraff som är längre än ett år, kan inte skjutas upp förrän en tredjedel av straffet är avtjänat.
Bilaga 3
157
7 England
7.1 Påföljdsalternativen i engelsk rätt
I det engelska straffsystemet finns det olika trösklar baserade på brottets svårhet. brott som är så allvarliga att endast fängelse utgör en tillräcklig reaktion; brott som är tillräckligt allvarliga att motivera Community
Sentence.
Om ingen av dessa trösklar har passerats kan böter eller ansvarsfrihet (discharge) i stället bli aktuellt.
Domstolssystemet innefattar Magistrates´ courts och Crown
Court. Ett slag av brott (summary) kan bara prövas i Magistrates´ courts, ett annat slag (indictable) vid båda domstolarna och ett tredje (indictable only) bara vid Crown Court. Magistrates´ courts kan inte döma ut mer än sex månaders fängelse och inte mer än 5 000 pund i böter.
Domstolarna har stora diskretionära möjligheter vid bestämmande av påföljd. De har dock att beakta de riktlinjer som utfärdas av the Sentencing Council (SC). SC är ett självständigt men författningsreglerat organ som fastställer detaljerade riktlinjer för straffmätning och påföljdsval. Riktlinjerna är bindande för domstolarna i den meningen att de får avvika från dem endast om det är ”in the interest of justice”, vilket måste motiveras särskilt.
7.1.1 Böter
Böter kan dömas ut som påföljd för alla brott där det inte föreskrivs ett obligatoriskt minimistraff. Crown Court kan döma ut böter utan begränsat till något högsta belopp. Det maximala bötesbelopp som Magistrates' Court kan döma ut anges i olika nivåer mellan 200 och 5 000 pund. I praktiken ligger de utdöma böterna på betydligt lägre nivåer, eftersom domstolen måste ta hänsyn till den tilltalades tillgångar när bötesbeloppet bestäms.
Bilaga 3 SOU 2012:34
158
7.1.2 Community Sentence
Community Sentence (även kallat community order) är en icke frihetsberövande påföljd. Påföljden kan inbegripa upp till tolv olika föreskrifter (requirements), beroende på brottet och gärningsmannen.
Föreskrifter som kan meddelas vid Community Sentence
-Samhällstjänst (Community Payback eller Unpaid work requirement) skyldighet att utföra mellan 40 och 300 timmar oavlönat arbete. -Särskild aktivitet (Activity requirement)- exempelvis att delta undervisning om grundläggande färdigheter. -Programverksamhet (Programme requirement) deltagande i programverksamhet som syftar till att minska riskerna för återfall i brott. -Förbjuden verksamhet (Prohibited activity requirement) förbud mot att delta i sådan verksamhet som kan antas leda till återfall i brott. -Utegångsförbud (Curfew requirement) förbud att lämna en viss plats under mellan två och tolv timmar per dag. Förbudet kan gälla som längst i sex månader och ska som huvudregel vara elektroniskt övervakat. -Uteslutning (Exclusion requirement) förbud att beträda viss plats eller visst område under en period som inte får överstiga två år. Förbudet kan gälla kontinuerligt eller under särskilt angivna tider och ska som huvudregel vara elektroniskt övervakat. -Vistelse/uppehållsort (Residence requirement) skyldighet att vistas endast där övervakaren har godkänt det. -Psykiatrisk behandling (Mental health treatment requirement)- förutsätter gärningsmannens samtycke. -Narkotikarehabilitering (Drug rehabilitation requirement) förutsätter gärningsmannens samtycke. -Behandling mot alkoholmissbruk (Alcohol treatment requirement) - förutsätter gärningsmannens samtycke.
Bilaga 3
159
-Övervakning (Supervision requirement)- skyldighet att träffa en särskilt utsedd övervakare i syfte att främja gärningsmannens rehabilitering. -Närvarocentrum (Attendence centre requirement) gäller för gärningsmän yngre än 25 år. Innebär skyldighet att vistas på ett särskilt närvarocentrum tre timmar per gång under sammanlagt minst tolv och högst 36 timmar.
Tillämpningen av Community Sentence
Typiskt sett gäller att ju allvarligare brottet är och ju mer omfattande gärningsmannens behov är, desto mer betungande föreskrifter bör meddelas. Domstolen måste beakta vilka föreskrifter som svarar mot det individualpreventiva behovet och vilka föreskrifter som skulle innebära en lämplig frihetsinskränkning för den dömde. Frihetsinskränkningen ska stå i proportion till brottets allvar. Domstolen ska även beakta eventuella tidigare frihetsberövanden med anledning av brottet. I de flesta fall innefattar en Community Sentence en eller två föreskrifter, men även ”paket” med ett flertal föreskrifter kan komma i fråga. Domstolen skräddarsyr påföljden på det sätt som framstår som lämpligast och vägleds därvid av den personutredning (presentence report) som frivårdsmyndigheten (Probation service) upprättar efter det att skuldfrågan avgjorts.
Domstolen får inte döma till Community Sentence om inte brottsligheten är tillräckligt allvarligt för att motivera en sådan påföljd. I de fall en tilltalad vid tre eller fler tidigare tillfällen har dömts till böter, kan dock Community Sentence dömas ut, även om inte det aktuella brottets svårhet i sig motiverar det.
I riktlinjerna från SC ställs det upp tre nivåer för hur ingripande föreskrifterna vid Community Sentence ska vara. Nivåerna anknyter till brottslighetens allvar och den tilltalades tidigare brottslighet. Riktlinjerna avser i första hand repressiva föreskrifter, som samhällstjänst och utegångsförbud.
Den lägsta nivån ska enligt riktlinjerna användas för personer som precis har kommit över tröskeln att dömas till Community Sentence i stället för böter eller i stället för att få ansvarsbefrielse. Det kan exempelvis gälla bagatellartade fall av ofredande eller butiksstölder, där antingen brottslighetens allvar eller den tilltalades tidigare brottslighet medför att ansvarsfrihet eller ett bötes-
Bilaga 3 SOU 2012:34
160
straff inte är tillräckligt. I sådana fall kan föreskriften omfatta något av följande. -40–80 timmar samhällstjänst -Utegångsförbud 12 timmar om dagen i en vecka -Uteslutning under några månader -Förbjuden verksamhet -Närvarocentrum
Mellannivån ska enligt föreskrifterna användas för lagöverträdare som klart har passerat tröskeln till Community Sentence. Det kan gälla vissa fall av hantering av stöldgods, inbrottsstölder i kommersiella fastigheter, tillgrepp av fordon eller bedrägeri. Föreskrifterna kan då omfatta något av följande. -80–150 timmar samhällstjänst -
Särskilt aktivitet under 20–30 dagar -Utegångsförbud 12 timmar om dagen under 2–3 månader -Uteslutning upp till sex månader -Förbjuden verksamhet
Den högsta nivån ska enligt föreskrifterna användas för lagöverträdare som nästan har kommit upp till tröskeln för ett fängelsestraff eller som har passerat den tröskeln men där Community Sentence ändå bedöms som mer lämpligt. På denna nivå rekommenderas en kombination av två eller fler föreskrifter. Föreskrifterna kan i dessa fall omfatta: -150–300 timmar samhällstjänst -
Särskild aktivitet upp till 60 dagar -Uteslutning upp till tolv månader -Utegångsförbud 12 timmar om dagen under 4–6 månader
I det enskilda fallet kan föreskrifter av mer rehabiliterande karaktär, som t.ex. vård eller programverksamhet bedömas som de mest lämpliga, beroende på den tilltalades särskilda behov. Eftersom sådana föreskrifter normalt är ganska ingripande, lämpar de sig främst för mellannivån och den högsta nivån. Domstolen kan förena Community Sentence med både repressiva och rehabiliterande föreskrifter.
Huruvida brottet ska leda till ett frihetsberövande straff (Custodial Sentence) i stället för Community Sentence avgörs främst av särskilda riktlinjer från SC gällande det specifika brottet. Allvarligare brott
Bilaga 3
161
som våldtäkt och grövre våldsbrott leder i de flesta fall till ett frihetsberövande straff. Det finns dock inget hinder för domstolen att döma ut Community Sentence om det bedöms som rättfärdigt i det enskilda fallet. Enligt uppgift från Ministry of Justice och engelska domare finns det inte något särskilt brott eller någon särskild brottstyp där det är uteslutet att döma till Community Sentence, undantaget de brott för vilka lagstiftaren har föreskrivit minimistraff (mord, vissa typer av narkotikabrott samt innehav av eldvapen).
Överträdelser av villkoren för Community Sentence
Om den dömde vid fler än ett tillfälle på ett oacceptabelt sätt bryter mot föreskrifterna för en Community Sentence, blir han eller hon på nytt föremål för domstolsprövning. Domstolen kan då förstärka innehållet i påföljden genom att lägga till fler eller mer ingripande föreskrifter eller om inte det anses tillräckligt bestämma en ny påföljd, exempelvis fängelse.
7.1.3 Fängelse
Korta fängelsestraff (straff under tolv månader)
Domstolen kan besluta att verkställigheten av ett fängelsestraff på högst tolv månader ska skjutas upp och villkoras av att särskilda föreskrifter uppfylls, s.k. Suspended Sentence. Föreskrifterna vid Suspended Sentence är i allmänhet desamma som vid Community Sentence, se ovan. Vid Suspended Sentence kan överträdelser av föreskrifterna föranleda att det uppskjutna straffet går i verkställighet.
Av de fängelsestraff som döms ut i Magistrates´ courts skjuts verkställigheten upp för cirka en tredjedel och av dem som döms ut i
Crown Court handlar det om cirka en fjärdedel. Det är till stor del en diskretionär bedömning av domstolen som avgör om ett fängelsestraff skjuts upp. SC har dock utfärdat riktlinjer för bedömningen.
En Suspended Sentence anses vara ett frihetsberövande straff. En grundläggande förutsättning för Suspended Sentence är därför att brottsligheten motiverar ett frihetsberövande. Brottsligheten måste därmed vara så allvarlig att varken ett bötesstraff eller en Community Sentence kan anses utgöra en tillräckligt ingripande
Bilaga 3 SOU 2012:34
162
påföljd. Avsikten är att frihetsberövande straff ska avvaras för de mer allvarliga brotten. Att tröskeln till fängelse passeras innebär dock inte att ett fängelsestraff är oundvikligt. Beroende på den dömdes personliga förhållandena och om det finns en lämplig Community Sentence som innefattar tillräckliga ingripande restriktioner, kan ändå Community Sentence väljas som påföljd.
I riktlinjerna från SC påpekas att det finns många likheter mellan Suspended Sentence och Community Sentence. I båda fallen ställs särskilda föreskrifter upp och i båda fallen kan domstolen möta misskötsamhet av föreskrifterna med att besluta om ett frihetsberövande straff. Den avgörande skillnaden är att Suspended Sentence tillämpas när brottet har passerat tröskeln för fängelse och ett frihetsberövande straff utgör det enda alternativet. Community Sentence kan dömas ut för brott som har passerat ”fängelsetröskeln”, men där domstolen finner att en Community Sentence är den påföljd som är mest lämplig.
När domstolen bestämmer föreskrifter till Suspended Sentence tillämpas i huvudsak samma principer som vid Community Sentence. Som huvudregel bör dock föreskrifterna vara mindre betungande, för att balansera den omständigheten att Suspended Sentence i sig anses vara ett strängare och mer avskräckande straff än Community Sentence. De föreskrifter som väljs ska vara sådana som troligast minskar risken för återfall i brott. Om domstolen önskar föreskriva mer betungande och intensiva föreskrifter, bör den överväga att döma till Community Sentence i stället för Suspended Sentence.
Om det inte finns förutsättningar att skjuta upp verkställigheten av ett fängelsestraff som understiger tolv månader, verkställer den dömde första halvan av straffet i fängelse och blir därefter villkorligt frigiven under en prövotid. Den dömde har inte några specifika skyldigheter under prövotiden, men om han eller hon begår nya brott kan domstolen utöver att döma ut ett nytt straff för det nya brottet besluta att återstoden av det först utdömda straffet ska verkställas i fängelse.
Bilaga 3
163
Fängelsestraff på tolv månader eller mer
När det gäller fängelsestraff som uppgår till ett år eller mer görs det en åtskillnad mellan sedvanligt bestämda straff (Standard determinate sentence) och straff som syftar till att skydda allmänheten (Public protection sentence).
De som ådöms Standard determinate sentence avtjänar första halvan av straffet i fängelse och friges därefter villkorligt med särskilda villkor. Personer som lagförs för sexual- eller våldsbrott för vilka ett fängelsestraff om minst två år är befogat kan dömas till
Public protection sentence. Detta gäller fall då domstolen bedömer gärningsmannen som så pass farlig att denne kan orsaka allvarlig skada genom att begå ytterligare sexual- eller våldsbrott. Domstolen kan då döma ut tre olika typer av straff: -
Livstidsstraff. Tillämpas när det är föreskrivet i lag och det särskilda brottet så kräver. -Fängsligt förvar för skydd av allmänheten (imprisonment for public protection eller IPP). Tillämpas när maximistraffet är fängelse i tio år eller mer och livstids fängelse inte är möjligt att döma ut eller inte bedöms som lämpligt. En gärningsman som döms till IPP avtjänar en viss tid som fastställs av domstolen. Den dömde blir därefter frigiven när det bedöms som säkert av kriminalvårdsnämnden (Parole Board). -Utökat fängelsestraff (Extended sentence). Tillämpas när maximistraffet för brottet understiger fängelse i tio år. Ett utökat fängelsestraff omfattar dels det ordinarie fängelsestraffet, dels en förlängd period. Gärningsmannen friges villkorligt efter halva den sammantagna tiden.
Under prövotiden efter villkorlig frigivning är den dömde skyldig att följa villkoren för den villkorliga frigivningen, som kan bestå i skyldighet att rapportera till övervakningsmyndigheten, restriktioner gällande boende och arbete eller krav på att delta i särskilda program. Om den dömde bryter mot villkoren är han eller hon skyldig att återgå till verkställighet i fängelse, i vissa fall för hela den återstående strafftiden.
Den som avtjänar fängelsestraff på kortare tid än fyra år och som uppfyller vissa kriterier, kan friges upp till 4,5 månader i förväg. Den dömde underkastas då utegångsförbud i hemmet, kontrollerat genom elektronisk övervakning.
Bilaga 3 SOU 2012:34
164
7.2 Principer för utdömande av straff
Criminal Justice Act från 2003 föreskriver fem syften med strafflagstiftningen: a. bestraffning av brottslingar; b. minskning av brottsligheten (inklusive minskning genom
avskräckning); c. omvändelse och rehabilitering av brottslingar; d. skydd för allmänheten samt e. gottgörelse av brottslingar till personer som drabbats av deras
brott. Domstolarna är skyldiga att ta hänsyn till dessa principer vid påföljdsbestämningen. Påföljden fastställs dock i normalfallet i efter brottets svårhetsgrad, grundad på den skada som brottet orsakat och gärningsmannens skuld. Det föreligger därutöver en presumtion för att tidigare brottslighet gör ett brott mer allvarligt.
7.3 Elektronisk övervakning
7.3.1 Tillämpningsområdet för elektronisk övervakning
Elektronisk övervakning har tillämpats fullt ut i England sedan 1999, efter att dessförinnan funnits som pilotprojekt. Det tillämpas i alla delar av det straffrättsliga systemet. Elektronisk övervakning kan tillämpas som föreskrift vid Community Sentence eller Suspended
Sentence eller efter villkorlig frigivning från fängelse, men kan också användas vid övervakning av personer som är frisläppta mot borgen.
7.3.2 Utformningen av systemet med elektronisk övervakning
Elektronisk övervakning sker huvudsakligen på samma sätt som vid intensivövervakning med elektronisk kontroll i Sverige, dvs. genom att den som ska övervakas förses med en tagg runt ena vristen. Taggen innehåller en radiosändare. En radiomottagare installeras i den övervakades bostad. Mottagaren kommunicerar med datasystemet hos en central för övervakning. Om den övervakade lämnar bostaden bryts signalen, vilket då registreras centralt.
Bilaga 3
165
Lagstiftningen ger utrymme för att använda elektronisk övervakning med GPS-teknik, men det används inte i praktiken. I mitten av 2000-talet genomfördes ett pilotprojekt med GPSövervakning. Tekniken ansågs dock vara förenad med alltför stora brister, då det var svårt att upprätthålla den elektroniska övervakningen i stadsmiljöer, t.ex. i tunnelbana och mellan höga hus.
Den elektroniska övervakningen sköts av privata företag, som rapporterar till frivården om den dömde bryter mot de regler som övervakningen omfattar, t.ex. genom att lämna det område som han eller hon har att vistas inom.
Ett alternativt sätt att övervaka personer som är under utveckling är s.k. voice identification. Voice identification innebär att den dömde ringer till probation service från en bestämd plats vid bestämda tidpunkter och lämnar ett meddelande. Telefonen är försedd med teknik som gör att den känner av uppringarens röst och därmed kan avgöra om det är rätt person som ringer från den aktuella telefonen. Voice identification används framförallt för unga lagöverträdare, men användningen är ännu inte särskilt utbredd.
7.3.3 Utegångsförbud vid Community Sentence och Suspended Sentence
Sedan 2005 är utegångsförbud en av de föreskrifter som kan meddelas vid Community Sentence och vid Suspended Sentence. Utegångsförbud kan utgöra det enda inslaget, men det kan också kombineras med andra krav, exempelvis skyldighet att genomgå programverksamhet för att minska återfallsrisken eller att utföra av samhällstjänst. Utegångsförbud förenas regelmässigt med elektronisk övervakning.
7.4 Påföljdssystemet för unga lagöverträdare
7.4.1 Straffbarhet och särbehandling av unga lagöverträdare
Straffmyndighetsåldern i England och Wales är tio år. Vid påföljdsval och straffmätning särbehandlas lagöverträdare under 18 år i många avseenden i mildrande riktning. Någon formell möjlighet att särbehandla lagöverträdare över 18 år finns inte. Vid bedömningen av allvaret i en gärning kan dock hänsyn tas till den unges bristande mognad, även om denne var över 18 år.
Bilaga 3 SOU 2012:34
166
7.4.2 Sanktioner för unga lagöverträdare
Verkställigheten av de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare och delvis även bestämmandet av dess innehåll ombesörjs av Youth Offending Team (YOT). Det är lokala samarbetsorgan bestående av bl.a. sociala myndigheter, polis och skola.
Reprimand och Final Warning
Mindre allvarliga lagöverträdelser kan lagföras utan att det involverar domstolsbehandling. Förutsatt att den unge erkänner gärningen kan polisen utdela en reprimand eller en slutlig varning (Final Warning). Reprimand kan endast användas vid förstagångsförbrytelser, medan Final Warning även kan meddelas vid återfall i brott. En Final Warning förutsätter att den unge medverkar i YOT:s brottsförebyggande arbete. Det innebär deltagande i ett begränsat påverkansprogram som kan involvera samtal om brott och brottsoffer samt ett möte där den unge kan framföra en ursäkt till brottsoffret.
Referral Order
Referral Order är i många fall det obligatoriska påföljdsvalet när den unge för första gången åtalas vid domstol. Domstolen bestämmer hur länge verkställigheten ska pågå, inom ett spann av mellan tre och tolv månader. Detta bestäms i huvudsak utifrån brottets svårhet. Den unges behov behöver inte utredas i förväg. Själva innehållet i påföljden bestäms av Youth Offender Panel vilken består av samhällsföreträdare med stöd av en medlem från YOT. Brottsoffer för det aktuella brottet kan även bjudas in att närvara vid mötet.
Youth Rehabilitation Order (YRO)
Vid Youth Rehabilitation Order (YRO) beslutar domstolen om en eller flera föreskrifter (requirements), utav sammanlagt 18 stycken. De olika föreskrifterna kan syfta till straff, samhällsskydd, minskning av återfallsrisken samt gottgörelse till målsäganden. För att YRO ska kunna väljas som påföljd måste brottsligheten vara
Bilaga 3
167
tillräckligt allvarlig. I de fall den unge för första gången ställs inför domstol och erkänner brottet har Referral Order alltid företräde.
Vid bestämmande av omfattning och innehållet i en YRO, ska de vägledande principerna vara dels proportionalitet i förhållande till brottets allvar, dels vilka föreskrifter som är lämplig för den enskilde lagöverträdaren. Som underlag för valet har domstolen den utredning (pre-sentence report) som gjorts inom YOT:s verksamhet. Vid upprättande av sina förslag i rapporten ska YOT skapa en lämplig balans mellan brottets allvar, risken för att återfall i brott orsakar ytterligare skada och den unges behov.
Utifrån risken för återfall i brott och risken att den unge orsakar ytterligare skada, föreslår YOT en ingripandegrad, angiven i någon av tre olika nivåer. Om det är liten risk att den unge återfaller eller orsakar allvarlig skada, inriktar sig kraven i första hand på att reparera den skada som orsakats genom brottet. Om det bedöms föreligga en medelstor risk, inbegrips i påföljden åtgärder för att motivera den unge till laglydnad och för att motverka orsaker till brottligheten. Om risken anses vara hög, inbegrips i påföljden kontroll, övervakning och restriktioner för att minska risken. Om det bedöms föreligga en stor risk att den unge återfaller i brott ligger tyngdpunkten på åtgärder som är i första hand rehabiliterande eller syftar till att skydda allmänheten, om brottet inte var så allvarligt. Om det var fråga om ett allvarligt brott men det bedöms föreligga en låg risk att den unge återfaller, ligger tyngdpunkten i stället på bestraffande åtgärder, för att tillgodose kravet på proportionalitet.
När en YRO döms ut ska domstolen bestämma en period inom vilken föreskrifterna ska vara uppfyllda. Den får inte vara längre än tre år. Inom ramen för den föreskrivna tiden kan övervakning ske, nya föreskrifter kan inkluderas och en ny påföljd kan dömas ut i stället om den unge återfaller.
Youth Rehabilitation Orders with Intensive supervision and surveillance or with fostering (YRO med ISS)
Youth Rehabilitation Orders with Intensive supervision and surveillance or with fostering (YRO med ISS) kan beslutas om den unge begått ett brott som kan föranleda fängelse, brottsligheten är så allvarlig att tröskeln för fängelse har passerats och fängelse också bedöms vara en lämplig påföljd. Påföljden utgör alltså ett alternativ till fängelse för unga lagöverträdare. Om den unge är under 15 år
Bilaga 3 SOU 2012:34
168
förutsätts därutöver att denne har en hög återfallsfrekvens. Även om brottet inte är sådant att fängelse kan följa, kan ISS dömas ut om den unge på ett medvetet och upprepat sätt har underlåtit att medverka vid verkställigheten av YRO.
En YRO med ISS innehåller alltid vissa obligatoriska inslag.
Ett krav på aktivitet på mellan 91 och 180 dagar.
Övervakning under minst tolv månader
Utegångsförbud
Elektronisk övervakning (såvida inte domstolen finner sådan olämplig)
Aktivitetskravet innehåller alltid grundelementen utbildning eller arbete, reparativ rättvisa, påverkansprogram, familjestöd och träning gällande olika personliga förmågor. Innehållet anpassas till den unges individuella behov avseende bl.a. missbruk, boende och mental hälsa.
Övervakning sker under sex eller tolv månader, Sexmånadersprogrammet innefattar aktiviteter i 25 timmar i veckan under de första tre månaderna och därefter fem timmar i veckan under de kommande tre. Motsvarande intensitet och nedtrappning sker i tolvmånadersprogrammet. Omfattningen avgörs utifrån risken att den unge kommer att orsaka allvarlig skada. Övervakningen ska innebära meningsfulla aktiviteter som ska vara schemalagda och som den unge ska närvara vid varje vecka.
Utöver den övervakning som sker genom deltagande i verksamhet vid bestämda tider, innefattar YRO med ISS även mekanisk övervakning. Graden av sådan övervakning beror på riskbedömningen i det enskilda fallet. Kontrollen ska som huvudregel ske genom elektronisk övervakning.
Elektronisk övervakning ska som huvudregel inte genomföras om den unge är olämplig för en sådan åtgärd. I sådana fall ska utegångsförbudet övervakas med andra metoder, exempelvis genom kontrollerande hembesök. YOT ska bistå domstolen med utredning för att avgöra om den unge är lämplig för elektronisk övervakning. Bedömningen ska grundas på den unges personlighet, mognadsgrad och dylikt. Det är därutöver av betydelse om det finns en för ändamålet lämplig bostad och innehavaren av bostaden ger sitt tillstånd. Slutligen ska påverkan på den unges skolgång beaktas.
Bilaga 3
169
Youth Rehabilitation Order with fostering
Youth Rehabilitation Order with fostering innebär att den unge är skyldig att vistas viss tid maximalt tolv månader i ett fosterhem. Valet av denna påföljd ska grundas på bedömningen att en bidragande orsak till brottsligheten var den unges hemförhållanden och att en placering i fosterhem skulle bidra till hans eller hennes rehabilitering. Påföljden kan endast väljas när domstolen har försäkrat sig om att de lokala myndigheterna kan ordna en sådan placering. Inom ramen för påföljden kan andra föreskrifter meddelas om det bedöms lämpligt. Påföljden inkluderar alltid övervakning.
7.4.3 Frihetsberövande sanktioner för unga lagöverträdare
Hur långa fängelsestraff unga lagöverträdare kan dömas till beror på om de åtalas vid ungdomsdomstol eller reguljär domstol. Utgångspunkten är att de ska åtalas vid ungdomsdomstol. Det maximala frihetsberövande straffet som då kan dömas ut är en detention and training order på (som mest) 24 månader. Om den unge döms vid reguljär domstol (crown court) kan påföljden också bli detention and training order i högst 24 månader. Crown court kan dock också döma ut long term detention, exended sentence of detention eller detention for public protection. Minimiperioden för frihetsberövandet är två år. Slutligen är det för mord föreskrivet livstids fängelse (detention at her Majesty´s pleasure).
8 Nederländerna
8.1 Klassificering av lagöverträdelser
Lagöverträdelser klassificeras av lagstiftaren som antingen brott eller överträdelser. Klassificeringen avgör vilken domstol som ska handlägga ärendet.
Bilaga 3 SOU 2012:34
170
8.2 Påföljdsalternativen i holländsk rätt
Det nederländska sanktionssystemet gör en uppdelning mellan straff och åtgärder. Straff syftar till bestraffning och allmän avskräckning. På grund av vedergällningstanken ska straffets längd stå i proportion till gärningsmannens klandervärdhet. Åtgärder ska främja säkerheten för andra personer och egendom eller återställa egendomsförhållanden. En åtgärd kan beslutas även om ingen kan hållas ansvarig för brottet.
De självständiga straffen består av i stränghetsordning fängelse, internering, frivårdspåföljd och böter.
8.2.1 Fängelse
Tidsbestämda fängelsestraff kan enligt huvudregeln dömas ut i högst 15 år. Under vissa omständigheter kan dock maximistraffet uppgå till 30 år. För ett tjugotal brott kan livstids fängelse dömas ut. Minimistraffet för alla brott även de allvarligaste är en dags fängelse. Om en person döms för flera brott kan domstolen döma ut ett fängelsestraff som med en tredjedel överstiger maximistraffet för det allvarligaste brottet.
8.2.2 Internering
Internering är det frihetsberövande straffet för överträdelser (se om uppdelningen av straff och överträdelser ovan). Det döms ut på mellan en dag och ett år. I särskilda fall, särskilt återfallssituationer, kan maximistiden utökas till 16 månader. Internering är tänkt att vara ett mindre allvarligt straff än fängelse. Verkställigheten skiljer sig dock knappast åt mellan de olika strafformerna.
8.2.3 Frivårdspåföljd
Frivårdspåföljden utgör sedan 2001 ett särskilt påföljdsalternativ. Den anses utgöra en begränsning av en persons frihet som är mindre sträng än ett frihetsberövande straff men mer sträng än ett bötesstraff.
Påföljden kan bestå av en föreskrift om samhällstjänst, en föreskrift om att genomgå träning/utbildning eller en kombination av
Bilaga 3
171
bägge två. Den får inte överstiga 480 timmar, varav som mest 240 timmar får utgöras av samhällstjänst. Påföljden måste fullgöras inom ett år.
En föreskrift om träning/utbildning innebär att den dömde förpliktas att genomgå kurser som syftar till beteendeträning eller till att konfronteras med konsekvenserna för brottsoffret av brottet. Sådana föreskrifter är i första hand avsedda för personer som är motiverade att ändra sitt beteende.
När domstolen dömer ut en frivårdspåföljd måste den föreskriva vilket frihetsberövande straff som ska komma i fråga om inte föreskrifterna efterlevs. Tiden kan vara mellan en dag och åtta månader. Två timmars frivårdspåföljd räknas som en dag av det alternativa frihetsberövande straffet.
Åklagarmyndigheten ansvarar för kontrollen av att frivårdspåföljden fullgörs, varvid information kan inhämtas från personer eller organisationer som är involverade i verkställigheten. Åklagarmyndigheten kan besluta om ändringar gällande vilket arbete som ska utföras eller vilket utbildning som ska genomföras. När åklagarmyndigheten finner att påföljden har slutförts tillfredsställande, ska den dömde informeras om detta. Om påföljden inte genomförs tillfredställande kan åklagarmyndigheten besluta att det i domen angivna alternativa frihetsberövande straffet ska verkställas, med avräkning för det antal timmar frivårdspåföljd som har genomförts. Den dömde kan överklaga beslutet till den domstol som dömde ut påföljden.
8.2.4 Böter
Böter är den minst ingripande påföljden. Böter kan dömas ut för alla brott, inklusive de för vilka livstids fängelse är föreskrivet. Böter ska ges företräde framför fängelse och domstolen måste motivera särskilt i de fall ett frihetsberövande straff väljs i stället för böter. När domstolen dömer ut böter anges också ett alternativt frihetsberövande straff, mellan en dag och 12 månader.
Minibötesstraffet för alla brott är 2 euro. Maximibeloppet beror på vilken bötesnivå ett brott eller en överträdelse är inordnat under. Det finns sex olika bötesnivåer mellan 370 euro och 740 000 euro.
Överträdelser är inordnade under nivåerna 1–3 (370–7 400euro) och brott under 3–5 (7 400–74 000 euro). Den sjätte bötesnivån kan bara dömas ut mot juridiska personer och mot fysiska personer
Bilaga 3 SOU 2012:34
172
enligt några särskilda straffbestämmelser gällande ekonomisk brottslighet och narkotikabrottslighet. Vid bestämmande av bötesstraffets storlek ska domstolen ta hänsyn till gärningsmannens ekonomiska situation och brottet.
Åklagarmyndigheten ansvarar för verkställigheten av bötesstraffet. Om den dömde inte betalar böterna kan bötesstraffet utmätas från dennes egendom. Om åklagarmyndigheten förkastar det alternativet verkställs i stället det alternativa frihetsberövande straffet. Vanligtvis anses mellan 25 och 45 euro motsvara en dags frihetsberövande. Den dömde kan friges om böterna erläggs efter att det alternativa fängelsestraffet har börjat verkställas.
8.2.5 Elektronisk övervakning
Elektronisk övervakning kan tillämpas som alternativ till fängelse antingen i slutet av verkställigheten av ett fängelsestraff eller som ett villkor då verkställigheten av ett fängelsestraff har skjutits upp. I det senare fallet kan det tjäna som substitut för ett fängelsestraff mellan sex och tolv månader i kombination med en frivårdspåföljd på 240 timmar.
Frivårdsmyndigheten föreslår vilka som ska få elektronisk övervakning och ansvarar för övervakning och kontroll. Beslutet om elektronisk övervakning fattas av domstolen då det ska ske i kombination med en frivårdspåföljd och av frivårdsmyndigheten då det tillämpas i slutet av en straffverkställighet.
8.2.6 Vidhängande straff
Det finns tre typer av vidhängande straff. Möjligheterna att utdöma sådana är begränsade till särskilda slag av brott. -Berövande av rättigheter och diskvalificering från utöva ett särskilt yrke. -Förverkande av ekonomiska medel eller föremål. -Publicering av domslutet, något som endast sällan tillämpas.
Därutöver finns det speciella vidhängande straff kopplade till vissa brott, exempelvis återkallelse av körkortsbehörighet och stängning av företag.
Bilaga 3
173
8.2.7 Uppskjuten verkställighet av fängelsestraff
Verkställigheten av alla självständiga straff utom frivårdspåföljd kan skjutas upp. Verkställigheten av fängelsestraff upp till ett år, internering och böter kan skjutas upp helt. Ett fängelsestraff på mellan ett och tre år kan skjutas upp till en tredjedel. Verkställigheten av ett fängelsestraff överstigande tre år kan inte skjutas upp. Uppskjuten verkställighet kan gälla alla typer av brott. Även vidhängande straff kan skjutas upp.
Domstolen kan döma ut ett fängelsestraff som är delvis uppskjutet. Ett delvis uppskjutet fängelsestraff kan kombineras med frivårdspåföljd och böter.
Ett uppskjutet straff är alltid förenat med ett villkor om att den dömde inte ska begå något nytt brott under en prövotid. Prövotiden bestäms av domstolen. Den kan vara som längst tre år men är mestadels två år eller kortare. Därutöver kan domstolen föreskriva vissa särskilda villkor, såsom skyldighet att utge kompensation för den skada som orsakats genom brottet intagning på en sjukhusinrättning deposition av borgen skyldighet att donera en summa pengar till en särskild fond för kompenserande av brottsskador eller till någon organisation som verkar för brottsoffers rättigheter. Uppskjuten verkställighet av fängelsestraff används i mycket stor utsträckning. Åklagarmyndigheten utövar kontroll över att villkoren följs och kan beordras av domstolen att hjälpa den dömde att efterleva villkoren. Övervakningsmyndigheten håller åklagarmyndigheten och domstolen underrättade om hur villkoren efterlevs.
Om inte villkoren följs kan domstol på talan av åklagare besluta att det uppskjutna straffet ska gå i verkställighet. Domstolen kan också besluta att det uppskjutna straffet ska verkställas endast delvis, förlänga prövotiden eller lägga till eller ändra de villkor som gäller för det uppskjutna straffet. När domstolen har att ta ställning till om ett uppskjutet straff ska gå i verkställighet kan den i stället besluta om en frivårdspåföljd.
Bilaga 4
175
Internationella instrument
1 Inledning
Sverige har tillträtt ett antal internationella konventioner som rör påföljdsfrågor. Vidare har Förenta Nationerna och Europarådet utfärdat ett antal rekommendationer, riktlinjer och deklarationer på området. Inom Europeiska unionen har det tagits fram rambeslut genom unionens straffrättsliga samarbete som behandlar påföljdsfrågor. I denna bilaga presenteras internationella instrument som har betydelse för påföljdernas utformning, påföljdsbestämningen och verkställigheten av påföljder.
2 Instrument som utfärdats av FN
2.1 Den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter
År 1948 antogs den universella förklaringen om de mänskliga rättigheterna av FN:s generalförsamling. Utifrån denna öppnades 1966 den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter för undertecknande. Konventionen undertecknades av Sverige 1971 (SÖ 1971:42) och trädde i kraft 1976.
Artikel 8 i konventionen är av viss betydelse såvitt avser möjligheten att döma till samhällstjänst. Enligt punkten 3 a) i denna bestämmelse får ingen tvingas att utföra tvångsarbete eller annat obligatoriskt arbete. Av punkten 3 b) framgår dock att förbudet inte utgör hinder mot verkställighet av en dom på straffarbete som har avkunnats av en behörig domstol i en stat där frihetsberövande i form av straffarbete kan åläggas som påföljd för brott. Enligt punkten 3 c) i) omfattar begreppen ”tvångsarbete” eller ”obligatoriskt arbete” inte arbete eller tjänstgöring som regelmässigt krävs
Bilaga 4 SOU 2012:34
176
av någon som är berövad sin frihet genom ett rättsligt giltigt domstolsbeslut eller som är villkorligt frigiven.
Av viss betydelse är också artikel 10 punkten 3, där det föreskrivs att kriminalvårdssystemet ska innefatta behandling av intagna och att dess huvudsakliga syfte ska vara de intagnas bättring och återanpassning i samhället. Där stadgas också att unga lagöverträdare som dömts för brott ska hållas avskilda från vuxna och ges en behandling som är anpassad efter deras ålder och rättsliga ställning.
2.2 United Nations Standard Minimum Rules on the Administration of Juvenile Justice (the Beijing Rules)
I november 1985 antog FN:s generalförsamling UN Standard Minimum Rules on the Administration of Juvenile Justice (the Beijing Rules). Instrumentet innehåller allmänna principer och mer specifika regler gällande hanteringen av unga lagöverträdare.
I första delen anges vissa allmänna principer. Det anges bl.a. att lagföringen av unga lagöverträdare ska utformas inom ramen för det övergripande regelverket gällande sociala rättigheter för unga, samtidigt som det bidrar till att skydda unga samt med beaktande av samhällsskyddet.
Vidare anges tillämpningsområde och definitioner. Det anges också att det bör utformas särskilda regler för hanteringen av unga lagöverträdare för att möta deras särskilda behov och samhällets behov. Därutöver föreskrivs bl.a. att de principer som gäller unga lagöverträdare även bör gälla unga vuxna lagöverträdare. I första delen anges även att rättsordningen för unga lagöverträdare ska betona den unges välbefinnande och säkerställa att alla reaktioner står i proportion både till omständigheterna kring brottet och rörande den unge lagöverträdaren.
I andra delen behandlas frågor rörande utredning och åtal. I tredje delen behandlas bl.a. frågor rörande beslut om lagföring. Det anges att rättegången ska hållas på ett sätt som tillåter den unge att delta och uttrycka sig fritt. Det föreskrivs att den unges personliga förhållanden som huvudregel alltid ska vara utredda innan på följden bestäms. Det anges vidare att begränsningar i den unges frihets ska beslutas endast efter noggrant övervägande och inskränkas till ett minimum samt att ett frihetsberövande ska dömas ut endast om det är fråga om ett allvarligt våldsbrott eller fortsatt allvarlig brottslighet och om det inte finns någon annan
Bilaga 4
177
lämplig reaktion på brottsligheten. Det anges att dödsstraff och kroppsstraff inte får förekomma.
Det föreskrivs vidare att det ska finnas möjlighet att döma ut olika typer av åtgärder så att ett frihetsberövande så långt möjligt kan undvikas. Sådana åtgärder – vilka kan kombineras med varandra ska bl.a. utgöras av
beslut om vård, vägledning och tillsyn,
övervakning,
samhällstjänst,
ekonomiska sanktioner och skadestånd,
behandling,
deltagande i rådgivning och liknande,
placering i familjehem eller liknande,
andra relevanta åtgärder.
Fjärde delen gäller behandling utanför institutionerna. Det anges bl.a. att det ska vara möjligt att ändra på dessa, inom vissa ramar.
I femte delen behandlas behandling inom institutioner. Det anges bl.a. att den unges behov av utbildning, vård och dylikt ska tillgodoses.
I sjätte delen finns bestämmelser om forskning, planering, policy, och utveckling.
2.3 Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen).
1989 antogs av FN:s generalförsamling konventionen om barnets rättigheter (Barnkonventionen). Konventionen har ratificerats och trätt i kraft för svensk räkning 1990. Med barn avses i konventionen varje människa under 18 år, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller barnet.
Av betydelse utifrån ett påföljdsperspektiv är den grundläggande bestämmelsen i artikel 3, om att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ.
I artikel 37 anges bl.a. att inget barn får utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning samt att varken dödsstraff eller livstids fängelse utan möjlighet till frigivning får ådömas brott som begåtts av personer under 18
Bilaga 4 SOU 2012:34
178
års ålder. Vidare anges bl.a. att gripande, anhållande, häktning, fängslande eller andra former av frihetsberövande av ett barn ska ske i enlighet med lag och endast får användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid.
I artikel 40 anges vissa rättigheter för barn som misstänks eller åtalas för eller befunnits skyldiga till brott.
Det anges bl.a. i artikeln att alla sådana barn ska behandlas på ett sätt som främjar barnets känsla för värdighet och värde, som stärker barnets respekt för andras mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och som tar hänsyn till barnets ålder och önskvärdheten att främja att barnet återanpassas och tar på sig en konstruktiv roll i samhället.
I artikel 40.2 anges vissa rättssäkerhetsgarantier, såsom förbudet mot retroaktiv lagstiftning, oskuldsprincipen och rätten till en försvarare.
I artikel 40.3 anges att konventionsstaterna ska söka främja införandet av lagar och förfaranden samt upprättandet av myndigheter och institutioner som är speciellt anpassade för barn som misstänks eller åtalas för eller befinnes skyldiga att ha begått brott. Det föreskrivs i bestämmelsen att konventionsstaterna särskilt ska a. fastställa en lägsta straffbarhetsålder; b. vidta åtgärder, då så är lämpligt och önskvärt, för behandling av
barn under denna ålder utan att använda domstolsförfarande, under förutsättning att mänskliga rättigheter och rättsligt skydd till fullo respekteras.
I artikel 40.4 anges att olika åtgärder som t ex vård, ledning och föreskrifter om till sin rådgivning, övervakning, vård i fosterhem, program för allmän utbildning och yrkesutbildning och andra alternativ till anstaltsvård ska finnas tillgängliga för att säkerställa att barn behandlas på ett sätt som är lämpligt för deras välfärd och är rimligt både med hänsyn till deras personliga förhållanden och till brottet.
2.4 United Nations Standard Minimum Rules for Noncustodial Measures (the Tokyo Rules)
I december 1990 antog FN:s generalförsamling United Nations Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures (The Tokyo Rules). Reglerna är indelade i åtta delar.
Bilaga 4
179
I den första delen, som består av tre kapitel, behandlas generella principer. Av det första kapitlet framgår att reglerna innehåller ett antal grundläggande principer för att främja användningen av icke frihetsberövande åtgärder och för att skapa ett minimiskydd för personer som är föremål för påföljder som används som alternativ till fängelse. Vid tillämpningen av reglerna ska medlemsstaterna försäkra en balans mellan den enskilde lagöverträdarens rättigheter, offrets rättigheter och samhällets intresse av allmänhetens säkerhet och brottsprevention. Medlemsstaterna ska utveckla icke frihetsberövande åtgärder bl.a. för att minska användningen av fängelse.
Kapitel två behandlar tillämpningsområdet för icke frihetsberövande åtgärder. Reglerna är tillämpliga på alla personer som är föremål för åtal, rättegång eller verkställighet av en dom samt på alla stadier av det rättsliga förfarandet. Enligt regel 2.3 bör påföljdssystemet föreskriva ett varierat utbud av icke frihetsberövande åtgärder, dels för att kunna erbjuda en större flexibilitet i förhållande till brottets natur och allvar, lagöverträdarens personlighet och bakgrund samt kravet på samhällsskydd, dels för att undvika onödig användning av frihetsberövanden. Antalet icke frihetsberövande alternativ och utformningen av dessa bör beslutas så att en jämn rättstillämpning förblir möjligt. I regel 2.6 anges att icke frihetsberövande åtgärder bör användas enligt principen om minsta möjliga ingripande.
I kapitel tre behandlas rättssäkerhet. Där anges bl.a. att valet av en icke frihetsberövande åtgärd ska baseras på en bedömning av etablerade kriterier med hänsyn till brottets natur och dess allvar, lagöverträdarens personlighet och bakgrund, syftet med lagföringen samt offrets rättigheter. Åtgärder som innebär en skyldighet eller förpliktelse för lagöverträdaren och som tillämpas före eller i stället för en formell rättegång bör kräva lagöverträdarens samtycke. Under verkställigheten bör lagöverträdarens rättigheter inte begränsas i större omfattning än vad det ursprungliga beslutet, meddelat av behörig myndighet, innebar. Vid tillämpningen av icke frihetsberövande åtgärder ska såväl lagöverträdarens som hans eller hennes familjs rätt till privatliv respekteras.
Den andra delen avser åtgärder före rättegången. I den tredje delen behandlas rättegångsstadiet. Inledningsvis föreskrivs att den dömande myndigheten när den fattar sitt beslut ska beakta den tilltalades behov av rehabilitering, samhällets skyddsbehov och offrets intressen. I regel 8.2 ges exempel på åtgärder som domstolen kan tillgripa enligt följande
Bilaga 4 SOU 2012:34
180
verbala sanktioner såsom förmaning, reprimand eller varning
villkorlig frihet (conditional discharge)
förlust av rättigheter (status penalties)
ekonomiska sanktioner såsom böter och dagsböter
förverkande
återlämnande eller kompensation till offret
villkorlig eller uppskjuten dom
övervakning
samhällstjänst
närvaro vid dagcenter
husarrest
annan icke institutionell behandling
en kombination av ovanstående åtgärder
I den fjärde delen behandlas verkställigheten av icke frihetsberövande åtgärder. Enligt reglerna bör myndigheterna ha ett stort antal alternativ till sitt förfogande för att undvika institutionalisering och hjälpa den dömde till en snabb återanpassning i samhället. Detta kan inbegripa permission och halvvägshus, frigivning för arbete eller utbildning, olika former av villkorlig frigivning, påföljdseftergift och nåd.
I del fem finns regler om övervakning, behandling, varaktighet, disciplin och brott mot uppställda villkor. I regel 10 anges att syftet med övervakning är att minska återfallsrisken och att hjälpa den dömde att anpassa sig till samhället. Inom ramen för en icke frihetsberövande åtgärd ska den övervakning och behandling väljas som är lämpligast i det enskilda fallet. Övervakningen och behandlingen ska regelbundet ses över och ändras om det anses nödvändigt. En icke frihetsberövande åtgärd får inte pågå längre än den tid som bestämts av behörig myndighet. Däremot får medlemsstaterna ha bestämmelser som innebär att åtgärden upphör tidigare om den dömde har reagerat positivt på den. Om den verkställande myndigheten ska bestämma villkor för verkställigheten ska hänsyn tas både till samhällets behov och till den dömdes och offrets behov och rättigheter. Villkoren ska vara praktiska, tydliga och så få som möjligt. De kan ändras i takt med att den dömde gör framsteg under verkställigheten. Inom ramen för de icke frihetsberövande åtgärderna bör det utvecklas olika behandlingsformer.
Om den dömde bryter mot de villkor som gäller för den icke frihetsberövande åtgärden kan villkoren ändras eller åtgärden
Bilaga 4
181
upphävas. Att den icke frihetsberövande åtgärden misslyckas bör dock inte automatiskt leda till att en frihetsberövande påföljd döms ut, utan i första hand bör en annan lämplig icke frihetsberövande åtgärd väljas.
De tre återstående delarna behandlar bl.a. rekrytering och utbildning av personal, lekmannamedverkan och internationellt samarbete.
2.5 United Nations Guidelines on the Prevention of Juvenile Delinquency (the Riyadh Guidelines)
I december 1990 antog FN:s generalförsamling The UN Guidelines on the Prevention of Juvenile Delinquency (the Riyadh Guidelines).
I riktlinjerna behandlas åtgärder för att förhindra ungdomsbrottslighet. Enligt de grundläggande principer som anges ska unga personers välbefinnande från tidig barndom vara i förgrunden vid alla brottsförebyggande åtgärder. Nya åtgärder som utvecklas ska undvika att kriminalisera och bestraffa beteenden som inte skadar den unges utveckling eller tillfogar skada på andra. Det anges vidare att ungdomligt beteende som inte är i överensstämmelse med sociala normer ofta är en del i en mognadsprocess och tenderar att upphöra spontant vid tilltagande mognad.
I tredje delen anges att vittomspännande åtgärdsplaner för brottsförebyggande åtgärder bör finnas på alla nivåer i styrelseskicket och involvera sådant som problemanalyser, definitioner av ansvarsområden för olika myndigheter och metoder för att minska ungdomsbrottsligheten.
I fjärde delen behandlas socialiseringsprocesser. Det anges särskilt att vikt ska tillmätas familjens roll och betydelse och det stöd som kan behövas för att unga ska få trygga hemförhållanden. Vidare lyfts skolans och utbildningens betydelse fram. Därtill betonas olika former av stöd och program som bör tillhandahållas unga och deras familjer.
I femte delen anges bl.a. att brottsförebyggande program bör bygga på trovärdig forskning och övervakas och utvärderas.
I sjätte delen anges bl.a. att inga unga personer ska utsättas för hårda eller förnedrande åtgärder. Vidare anges att unga inte ska kunna bestraffas för gärningar som inte är kriminaliserade för vuxna.
Bilaga 4 SOU 2012:34
182
I den sjätte delen utvecklas sådant som forskning, utveckling av metoder och samordning.
2.6 United Nations Rules for the Protection of Juveniles deprived of their Liberty (the Havana Rules)
I december 1990 antog FN:s generalförsamling UN Rules for the Protection of Juveniles deprived of their Liberty (the Havana Rules) I instrumentet anges förutsättningar för frihetsberövande av unga lagöverträdare samt hur unga ska behandlas om de döms till frihetsberövande påföljder. I de grundläggande principerna anges att frihetsstraff endast ska användas för unga lagöverträdare som en sista tänkbar åtgärd och att det endast ska ske i undantagsfall.
Det definieras i andra delen att med ”juvenile” avses lagöverträdare under 18 år.
I tredje delen finns bestämmelser om frihetsberövande före en rättegång. I fjärde delen anges regler om förvaltningen av institutioner där unga är frihetsberövade. Det inbegriper sådant som klassificering och placering, utbildning och arbete, rekreation, hälsovård, kontakt med yttervärlden, disciplinära åtgärder och inspektioner.
3 Instrument som utfärdats av Europarådet
3.1 Konventioner
3.1.1 Konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
Konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) trädde i kraft den 3 september 1953. Sverige undertecknade konventionen 1950 och ratificerade den 1952 (SÖ 1952:35). Konventionen inkorporerades i svensk rätt den 1 januari 1995 genom lagen (1994:1219) den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Liksom FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller Europakonventionen ett förbud mot tvångsarbete eller annat påtvingat arbete, artikel 4. Begreppet ”tvångsarbete eller annat påtvingat arbete” omfattar emellertid inte arbete som vanligt-
Bilaga 4
183
vis utkrävs av den som är lagligen frihetsberövad i enlighet med bestämmelserna i artikel 5 i konventionen eller som är villkorligt frigivna från sådant frihetsberövande. Enligt artikel 5 är frihetsberövanden tillåtna bl.a. då någon är lagligen berövad sin frihet efter fällande dom av behörig domstol. Vad som ska förstås med tvångsarbete eller påtvunget arbete har prövats av Europadomstolen och kommissionen. Kommissionen har framhållit att begreppet måste tolkas i ljuset av den praxis som har utarbetats av Internationella arbetstagarorganisationen (ILO). Med ledning av denna praxis har kommissionen angett att tvångsarbete och påtvunget arbete karaktäriseras av två omständigheter, nämligen dels att arbetet utförs av arbetaren mot hans eller hennes vilja, dels att kravet på att arbetet ska utföras är orättfärdigt eller innefattar ett element av förtryck eller att arbetet innebär en påfrestning (”hardship”) som hade kunnat undvikas.
3.1.2 Konventionen om inbördes hjälp i brottmål
Konventionen om inbördes hjälp i brottmål trädde i kraft den 12 juni 1962. Den undertecknades av Sverige den 20 april 1959 och ratificerades den 15 december 1967, dock med vissa förbehåll och förklaringar. Förbehållen och förklaringarna har därefter modifierats på olika sätt. Till konventionen finns två tilläggsprotokoll. Det ena, som trädde i kraft den 12 april 1982, undertecknades och ratificerades av Sverige den 15 mars 1979. Det andra, som trädde i kraft den 1 februari 2004, undertecknades av Sverige den 8 november 2001 men har ännu inte ratificerats.
Genom konventionen åtar sig konventionsstaterna att i största möjliga utsträckning lämna varandra rättshjälp i mål eller ärenden avseende beivrande av brott som faller under ansökande stats jurisdiktion. Med rättshjälp avses bevisupptagning i brottmål, verkställighet av husrannsakan eller beslag, delgivning av rättegångshandlingar och domstolsbeslut, överföring av frihetsberövade personer för inställelse som vittne, översändande av utdrag ur straffregister, lagföring i annat land och underrättelse om brottmålsdomar.
Bilaga 4 SOU 2012:34
184
3.1.3 Konventionen om brottmålsdoms internationella rättsverkningar
Konventionen om brottmåls internationella rättsverkningar trädde i kraft den 26 juli 1974. Den undertecknades av Sverige den 28 maj 1970 och ratificerades den 25 maj 1973. Vid ratificeringen gjordes en reservation och vissa förklaringar.
Genom konventionen åtar sig konventionsstaterna att, efter framställning av en annan konventionsstat, verkställa påföljder som innebär frihetsberövande, böter eller förverkande av egendom samt förlust av rättigheter som har ålagts i den andra konventionsstaten och är verkställbara i där.
En förutsättning för att flytta över verkställigheten är att gärningen är straffbar i den stat hos vilken framställning sker. Dessutom krävs att något av följande villkor är uppfyllda:
att den dömde har hemvist i den stat hos vilken framställning sker,
att verkställighet i den stat hos vilken framställning sker kan antas förbättra den dömdes möjligheter till social återanpassning,
att en frihetsberövande påföljd skulle kunna verkställas i samband med verkställighet av en annan sådan påföljd som den dömde undergår eller ska undergå i den stat hos vilken framställning sker,
att den stat hos vilken framställning sker är den dömdes ursprungliga hemland och har förklarat sig villig att svara för verkställigheten av påföljden eller
att den stat som gör framställningen inte anser sig kunna verkställa påföljden oaktat att utlämningsförfarande kan användas och att verkställighet kan ske i den stat hos vilken framställning sker.
Den stat hos vilken framställning sker får vägra verkställighet endast på vissa i konventionen särskilt angivna grunder, bl.a. att verkställighet skulle strida mot grundläggande principer i rättsordningen eller att gärningen redan är föremål för lagföring i den stat hos vilken framställning sker.
Bilaga 4
185
3.1.4 Konventionen rörande övervakning av villkorligt dömda eller villkorligt frigivna personer
Den 22 augusti 1975 trädde konventionen rörande övervakning av villkorligt dömda eller villkorligt frigivna personer i kraft. Konventionen undertecknades av Sverige den 9 februari 1979 och ratificerades den 27 februari samma år. Vid ratificeringen reserverade sig Sverige mot del III av konventionen.
Konventionen består av sex delar. I den första delen anges de grundläggande principerna för konventionen. Enligt artikel 1 ska konventionsstaterna bistå varandra med nödvändig social rehabilitering för de personer som omfattas av konventionen. I detta ligger en skyldighet för den stat i vilken en dömd person har hemvist att ta över ansvaret för övervakningen och att, i den mån det är nödvändigt, mäta ut straff eller verkställa straff för gärningar som andra konventionsstater har dömt till ansvar för. Av artikel 2 framgår att konventionen omfattar dels personer som har förklarats skyldiga till brott av domstol och satts under övervakning utan att något straff har mätts ut, dels personer som har fått ett villkorligt straff som innefattar frihetsberövande eller blivit föremål för villkorlig frigivning.
Enligt artikel 5 kan den dömande staten ansöka om bistånd hos den stat i vars territorium den dömde har sitt hemvist på tre olika sätt. Enligt det första alternativet ansöker den dömande staten om att hemviststaten endast ska ombesörja övervakningen av den dömde. Enligt det andra alternativet ska den stat hos vilken ansökan görs ombesörja övervakningen och vid behov verkställa det straff som dömts ut, i enlighet med de bestämmelser som framgår av del II och III av konventionen. Det tredje alternativet innebär att den stat hos vilken ansökan görs helt tar över ansvaret för verkställigheten, i enlighet med de bestämmelser som framgår av del IV av konventionen.
En ansökan om att överföra verkställigheten ska avslås enligt vissa särskilt angivna grunder.
Del II av konventionen avser övervakning. Enligt artikel 11 ska den stat hos vilken ansökan görs, om nödvändigt, anpassa övervakningsåtgärderna till sin egen lagstiftning. Övervakningen får dock inte vara mer ingripande än vad som är föreskrivet i den dömande staten. I artikel 15 föreskrivs att det är den dömande staten som avgör huruvida den dömde har uppfyllt villkoren i domen och huruvida det behöver vidtas ytterligare åtgärder.
Bilaga 4 SOU 2012:34
186
Del III behandlar verkställighet av straff. Som anförts ovan har Sverige reserverat sig mot denna del av konventionen. I artikel 15 föreskrivs att den stat hos vilken ansökan görs ska verkställa det utdömda straffet om den dömande staten förverkar villkorligheten i straffet. Verkställigheten ska enligt artikel 17 ske i enlighet med lagstiftningen i den stat hos vilken ansökan görs. Enligt artikel 19 kan straffet ersättas med det straff som skulle ha dömts ut för motsvarande gärning i den stat hos vilken ansökan görs. Straffet ska dock så långt möjligt motsvara det straff som ursprungligen beslutats.
Del IV avser de fall då den stat hos vilken ansökan görs helt tar över verkställigheten av domen. Enligt artikel 23–24 ska den stat som tagit över verkställigheten utföra denna i enlighet med sin egen strafflagstiftning som om att straffet hade dömts ut för samma typ av brott på det egna territoriet. Del V och VI behandlar vissa gemensamma bestämmelser om hur ansökan ska ske och slutbestämmelser.
3.2 Rekommendationer
Europarådet har utfärdat ett antal rekommendationer som bl.a. avser utformningen av icke frihetsberövande påföljder. Dessa instrument är inte bindande för medlemsstaterna på samma sätt som konventionerna, utan utgör just rekommendationer.
3.2.1 Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures
Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures antogs av ministerkommittén den 19 oktober 1992. Rekommendationen innehåller detaljerade regler om utformningen av villkorliga påföljder eller åtgärder. Reglerna är indelade i tre delar och elva kapitel.
I den Appendix – Glossary som fogats till reglerna ges följande definition av ”community sanctions and measures”.
The term ”community sanctions and measures” refers to sanctions and measures which maintain the offender in the community and involve some restrictions of his liberty through the imposition of conditions and/or obligations, and which are implemented by bodies designated in law for that purpose.
Bilaga 4
187
The term designates any sanction imposed by a court or a judge, and any measure taken before or instead of a decision on a sanction as well as ways of enforcing a sentence of imprisonment outside a prison establishment. Although monetary sanctions do not fall under this definition, any supervisory or controlling activity undertaken to secure the implementation falls within the scope of the Rules.
Straffsystemkommittén anförde i sitt betänkande att det i definitionen uppställda kravet på att påföljden eller åtgärden ska innebära en begränsning av friheten skulle kunna innebära att t.ex. villkorlig dom faller utanför reglerna. Detta ansågs emellertid enligt kommittén inte utgöra något större problem eftersom utrymmet för att påföljder som inte begränsar friheten genom att t.ex. ställa upp föreskrifter för den dömde skulle kunna komma i konflikt med reglerna förefaller ytterst begränsat.1
Av rekommendationens inledning framgår att alla påföljder och åtgärder som ryms inom definitionen omfattas av reglerna, inklusive olika sätt att verkställa ett fängelsestraff utanför anstalten, t.ex. villkorlig frigivning. Dessutom omfattas åtgärder före rättegången. Påföljder och åtgärder som är särskilt avsedda för ungdomar undantas dock uttryckligen från tillämpningsområdet. De påföljder och åtgärder som omfattas av rekommendationen kommer fortsättningsvis att benämnas ”samhällsåtgärder”.
Rekommendationens första del innehåller ett antal generella principer, uppdelade i fyra kapitel. Det första kapitlet behandlar lagliga begränsningar. Enligt regel 5 bör inga samhällsåtgärder vara obegränsade i tid. Enligt regel 6 bör samhällsåtgärder till sin karaktär och omfattning både stå i proportion till brottets allvar och beakta den tilltalades personliga förhållanden. Av regel 10 framgår att det förhållandet att den dömde missköter villkoren eller föreskrifterna för en samhällsåtgärd inte automatisk bör föranleda att åtgärden omvandlas till ett fängelsestraff.
Kapitel två behandlar rättsliga garantier och procedurer för klagomål. Enligt artikel 12 får endast domstol, domare eller åklagare fatta beslut om eller upphäva ett beslut om samhällsåtgärder. Den som omfattas av beslutet ska ha rätt att överklaga det.
Det tredje kapitlet behandlar grundläggande rättigheter. I regel 20 finns ett förbud mot diskriminering. I kommentaren görs en åtskillnad mellan diskriminering och differentiering, där diskriminering definieras som tillämpning av orättvisa urvalskriterier. Enligt
1SOU 1995:91 del III, s. 49.
Bilaga 4 SOU 2012:34
188
rekommendationen bör samhällsåtgärder inte inkräkta på internationellt accepterade medborgerliga och politiska rättigheter eller äventyra den dömdes eller dennes familjs värdighet. De får inte heller äventyra den dömdes självaktning, familjerelationer, kontakter med omvärlden eller möjligheter att fungera i samhället. Instruktioner från den verkställande myndigheten, särskilt sådana som gäller kontroll, bör enligt regel 24 vara praktiska, tydliga och begränsade till vad som är nödvändigt för en effektiv verkställighet. Av regel 25 framgår att samhällsåtgärder inte får innefatta medicinsk eller psykologisk behandling i strid med internationellt antagen etisk standard. De får inte heller innebära risk för fysisk eller psykisk skada. Det förhållandet att någon har dömts till en samhällsåtgärd får enligt regel 28 inte leda till att rätten till sociala förmåner begränsas.
Kapitel 4 behandlar samarbete med och samtycke från den dömde. Enligt dessa bestämmelser bör samhällsåtgärder vara ägnade att utveckla den dömdes ansvarstagande gentemot samhället i allmänhet och brottsoffret i synnerhet. Vidare framgår att en samhällsåtgärd bör väljas endast vid vetskap om vilka förhållanden eller förpliktelser som kan vara ändamålsenliga och om den dömde är beredd att samarbeta och följa dessa. Åtgärden bör utformas i enlighet med den dömdes individuella behov och möjligheter. Före det att verkställigheten påbörjas bör den dömde informeras om vad samhällsåtgärden innebär och vilket syfte den har samt de villkor och krav som gäller för åtgärden. Den dömde ska så långt möjligt delta i de beslut som fattas om verkställigheten. Krav på samtycke uppställs dock endast för sådana samhällsåtgärder som vidtas före rättegången eller i stället för ett beslut om en sanktion.
Den andra delen av rekommendationen avser personella och finansiella resurser. Där finns bl.a. regler om rekrytering av personal, krav på personal, finansiella resurser samt samhällsinformation om samhällsåtgärder. De behandlas inte närmare här.
I del tre av rekommendationen, som omfattar kapitlen 8–11, behandlas förvaltningsaspekter (management aspects). I kapitel 8 finns regler om verkställigheten. Där anges att verkställigheten av samhällsåtgärder bör vara så meningsfull som möjligt. Verkställigheten bör vara ägnad att bidra till den dömdes anpassning till samhället. Den dömde ska ha rätt att göra muntliga eller skriftliga framställningar inför de beslut som fattas om verkställigheten och den verkställande myndigheten ska se till att den dömde utan dröjsmål kan nå ansvarig personal vid oenigheter eller krislägen. De uppgifter som den dömde utför inom ramen för samhällstjänst ska
Bilaga 4
189
inte vara meningslösa, utan socialt användbara och meningsfulla samt förstärka den dömdes förmåga så mycket som möjligt. Samhällstjänsten ska inte heller syfta till att vara vinstdrivande för något företag.
Det nionde kapitlet innehåller regler om arbetsmetoder. Där anges att verkställigheten av samhällsåtgärder bör baseras på individuella program och att utveckla en fungerande arbetsrelation mellan den dömde, övervakaren och andra deltagande organisationer eller personer. Verkställigheten bör vara individuellt anpassad efter omständigheterna i varje enskilt fall. Kontrollåtgärder bör vidtas endast i den utsträckning de är nödvändiga för att verkställigheten ska ske på rätt sätt. De ska stå i proportion till den påföljd som dömts ut och ha ett begränsat syfte.
Kapitel 10 innehåller ytterligare bestämmelser om information om när verkställigheten påbörjas och konsekvenser vid överträdelse av de villkor som gäller för samhällspåföljden. När en samhällspåföljd upphävs bör hänsyn tas till på vilket sätt och i vilken utsträckning den dömde har genomfört de villkor och de krav som påföljden inneburit. Beslut att undanröja en samhällspåföljd bör inte nödvändigtvis innebära att den dömde ska verkställa en frihetsberövande påföljd. Vidare bör det finnas möjlighet att ändra de villkor som ställts upp för samhällsåtgärden om den dömde gör framsteg. Beslutade åtgärder bör också kunna upphävas i förtid om den dömde har uppfyllt de villkor eller föreskrifter som gäller och åtgärden därmed inte längre anses behövas.
I kapitel 11 finns regler om forskning kring och utveckling av samhällspåföljder.
3.2.2 Recommendation No. R (92) 17 concerning Consistency in Sentencing
Recommendation No. R (92) 17 concerning Consistency in Sentencing, som antogs av ministerkommittén den 19 oktober 1992, innehåller rekommendationer som syftar till mer enhetliga brottmålsdomar. Rekommendationerna är indelade i elva delar, benämnda A–K.
I del A anges principer för påföljdsbestämningen. Enligt rekommendationen bör lagstiftaren sträva efter att ange riktlinjer för påföljdsbestämningen. När det är nödvändigt, särskilt om olika principer hamnar i konflikt med varandra, bör det anges hur olika prioriteringar kan göras vid tillämpningen. Oavsett vilka principer
Bilaga 4 SOU 2012:34
190
som gäller för påföljdsbestämningen ska straffet stå i proportion till brottets allvar. Vidare anges att grunderna för påföljdsbestämningen bör ses över med jämna mellanrum, att utarbetande av enhetliga principer och prioriteringar inom Europa ska uppmuntras och att principerna för påföljdsbestämningen ska stå i överensstämmelse med modern human kriminalpolitik. Det påtalas särskilt att användningen av icke frihetsberövande påföljder bör öka, så att användningen av fängelse kan minska. Enligt rekommendationen bör hänsyn tas till vilken verkan en påföljd kan antas få för den tilltalade i det enskilda fallet, så att onödig belastning undviks och att rehabiliteringen av den dömde inte skadas.
Del B innehåller rekommendationer om straffsystemets uppbyggnad. Utöver vissa rekommendationer om straffskalornas utformning, rekommenderas medlemsstaterna att alltid betrakta fängelse som den sista utvägen och att tillgripa fängelse endast när brottets allvar medför att en annan påföljd är klart otillräcklig, även om andra omständigheter beaktas. Vidare anges att ett fängelsestraff inte bör vara längre än vad den begångna brottsligheten motiverar. Medlemsstaterna rekommenderas att utarbeta kriterier som fastställer vilka omständigheter som ska medföra att ett brott anses särskilt allvarligt. I den mån det är möjligt bör det också utarbetas kriterier som talar för en icke frihetsberövande påföljd.
Vidare anförs att medlemsstaterna bör överväga att gradera de icke frihetsberövande påföljderna utifrån deras inbördes stränghet och också att straffmäta inom ramen för respektive påföljd. Vid misskötsamhet av en icke frihetsberövande påföljd bör omvandling till fängelse ske endast när domstolen är övertygad om att alla andra möjligheter har uttömts eller är verkningslösa och den dömde har fått möjlighet att rätta sig.
Böter bör anpassas efter varje enskild lagöverträdare. Vid oförmåga att betala böter bör fängelse undvikas så långt möjligt, då brottet inte ursprungligen har ansetts tillräckligt allvarligt för att leda till ett frihetsberövande eller ett sådant straff av andra skäl har ansetts olämpligt. Medlemsstaterna bör därför undersöka om icke frihetsberövande åtgärder kan tillgripas för att tvinga fram betalning, som t.ex. indragen lön eller ändring av domen.
I stater som använder villkorligt fängelse är det viktigt att se till att beslut vid misskötsamhet kan fattas utifrån en omdömesgill bedömning, som kan resultera i fullständigt förverkande, delförverkande och andra åtgärder.
Bilaga 4
191
Del C behandlar försvårande och förmildrande omständigheter. Där anges att de faktorer som beaktas som försvårande eller förmildrande vid påföljdsbestämningen ska vara förenliga med de principer som gäller för påföljdsbestämningen. De mest betydelsefulla omständigheterna bör anges i lag eller klargöras i praxis. För att en domstol ska kunna beakta en försvårande omständighet ska denna vara styrkt bortom rimligt tvivel och för att en förmildrande omständighet inte ska beaktas ska domstolen vara övertygad om att den inte existerar.
I del D finns rekommendationer såvitt avser betydelsen av tidigare brottslighet. Där anges att tidigare lagföringar inte automatiskt bör användas som en försvårande omständighet. Även om det kan vara försvarligt att beakta den tidigare brottsligheten bör straffet alltid stå i proportion till brottets allvar. Vidare föreskrivs att betydelsen av återfall i brott bör bero på den tidigare brottslighetens karaktär. Därvid bör återfallet ha begränsad eller ingen effekt om det har förflutit lång tid sedan det senaste brottet, om det nya eller det tidigare brottet är mindre allvarligt eller om den tilltalade är ung.
Såvitt avser flerfaldig brottslighet anförs att det när någon vid samma tillfälle döms för flera brott kan tas hänsyn till antalet brott, men att det straff som döms ut också bör stå i proportion till den totala brottslighetens allvar.
I del E finns rekommendationer såvitt avser domskäl, i del F förbud mot reformatio in pejus, i del G rekommendationer om avräkning av häktningstid och i del H rekommendationer avseende åklagarens roll. De avslutande tre delarna avser studier av och information om brottmålsdomar, statistik och forskning samt europeiskt samarbete.
3.2.3 Recommendation No. R (99) 19 concerning meditation in penal matters
Recommendation No. R (99) 19 concerning meditation in penal matters antogs av ministerkommittén den 15 september 1999. Rekommendationen avser tillämpningen av medling i brottmålsprocesser. Sammanfattningsvis ges följande rekommendationer såvitt avser medling i anledning av brott. Medling bör endast äga rum om båda parter (dvs. både den tilltalade och brottsoffret) samtycker. Ett samtycke ska kunna återkallas när som helst under
Bilaga 4 SOU 2012:34
192
medlingsförfarandet. Medling bör vara generellt tillgängligt på alla stadier av brottmålsprocessen. Innan ett ärende hänskjuts till medling bör hänsyn tas till uppenbara skillnader mellan den tilltalade och brottsoffret i fråga om ålder, mognad och intellektuell förmåga. Ett beslut om medling bör förses med en rimlig tidsgräns inom vilken de rättsliga myndigheterna ska informeras om hur medlingen har förflutit. Att den tilltalade medverkar till medling bör inte användas som bevis för att han eller hon är skyldig till brottet. Frikännanden till följd av medling bör tillerkännas samma verkan som en dom eller ett annat rättsligt utslag och innebära ett förbud för åklagaren att väcka åtal i saken (ne bis in idem).
3.2.4 Recommendation Rec(2000)22 on improving the implementation of the European rules on community sanctions and measures
Recommendation Rec(2000)22 on improving the implementation of the European rules on community sanctions and measures antogs av ministerkommittén den 29 november 2000. Rekommendationen utgör ett komplement till ovan beskrivna Recommendation No. R (92) 16 European Rules on community sanctions and measures. Avsikten med 2000 års rekommendationer är att uppnå en mer effektiv användning av samhällsåtgärder. I detta syfte ersätts det rekommenderade förbudet mot samhällsåtgärder som inte är begränsade i tid med en rekommendation som innebär att sådana åtgärder i undantagsfall kan göras tidsobegränsade, om den tilltalade genom tidigare eller nuvarande brottslighet i kombination med sina personliga egenskaper utgör ett allvarligt hot mot liv, hälsa eller samhällssäkerheten. Enligt rekommendationen bör dock tidsobegränsade samhällsåtgärder regelbundet omprövas.
Rekommendationen innehåller också särskilda riktlinjer för att uppnå en vidare och mer effektiv användning av samhällsåtgärder. Som exempel på sådana åtgärder som bör övervägas anförs följande.
alternativ till anhållande och häktning, såsom att den misstänkte åläggs att uppehålla sig på en viss adress eller ställs under övervakning
prövotid som en självständig påföljd som föreskrivs utan att ett fängelsestraff fastställs
uppskjuten verkställighet av ett utdömt fängelsestraff i förening med fullgörande av föreskrivna villkor
Bilaga 4
193
samhällstjänst
skadestånd till offret eller medling mellan offret och den dömde
behandling för drog- eller alkoholberoende och för psykiska störningar som är relaterad till det kriminella beteendet
intensivövervakning
inskränkning av rätten att röra sig fritt i form av t.ex. utegångsförbud eller elektronisk övervakning
villkorlig frigivning från fängelsestraff i kombination med övervakning
Vidare föreskrivs att lagstiftaren bör överväga att vid vissa brott i stället för fängelse använda en icke frihetsberövande sanktion eller åtgärd som referens. Medlemsstaterna rekommenderas också att överväga att se över och begränsa formella bestämmelser som förhindrar användningen av samhällsåtgärder vid allvarlig och upprepad brottslighet.
Såvitt avser rättstillämpningen anförs bl.a. att särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att definiera förmildrande omständigheter som kan göra det möjligt att undvika att använda fängelsestraff och i stället döma till en samhällsåtgärd.
3.2.5 Recommendation CM/Rec(2008)11 of the Committee of Ministers to member states on the European Rules for juvenile offenders subject to sanctions or measures
Recommendation CM/Rec(2008)11 of the Committee of Ministers to member states on the European Rules for juvenile offenders subject to sanctions or measures, antogs av ministerkommittén den 5 november 2008. Rekommendationen innehåller såväl mer principiella som mer detaljerade regler gällande behandlingen av unga lagöverträdare.
Rekommendationen gäller i första hand minderåriga lagöverträdare (juvenile offender), med vilket avses varje människa under 18 år som är misstänkt för eller har begått ett brott.
Rekommendationen gäller bade ”Community sanctions and measures” och ”deprivation of liberty.” Med det förra avses enligt definitionen i huvudsak detsamma som motsvarande begrepp i Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures. Se avsnitt 3.2.1 angående definitionen av
Bilaga 4 SOU 2012:34
194
detta begrepp. De påföljder och andra åtgärder som avses med detta begrepp benämns även i detta avsnitt som ”samhällsåtgärder”.
Rekommendationen motsvarar också innehållsmässigt i stora delar var som anges i Recommendation No. R (92) 16.
Med ”deprivation of liberty” avses att den unge genom ett myndighetsbeslut frihetsberövas och sålunda placeras på någon form av institution som han eller hon inte har tillstånd att lämna.
Det anges i första delen vissa grundläggande principer och definitioner.
Alla samhällsåtgärder som kan utdömas eller annars åläggas minderåriga lagöverträdare ska anges i lag och baseras på principer om social integration och utbildning samt förebyggande av återfall i brott. Sådana åtgärder ska bestämmas till kortaste möjliga period och bara för ett legitimt syfte.
Utdömandet och genomförandet av åtgärderna ska baseras på vad som är bäst för den minderårige lagöverträdare, begränsat av brottets allvar (proportionalitetsprincipen) samt med beaktande av den unges ålder och personliga förutsättningar.
För att kunna anpassa verkställigheten till omständigheterna i det enskilda fallet ska den ansvariga myndigheten ha tillräcklig beslutsbefogenhet, utan att det leder till betydande olikheter.
Sanktioner och andra åtgärder ska inte förödmjuka eller förstöra den minderåriga lagöverträdaren eller riskera att orsaka fysiskt eller psykisk skada.
Frihetsberövanden av unga lagöverträdare ska ske endast i sista hand och dömas ut och verkställas under kortaste möjliga tid.
Den minderårige lagöverträdarens deltagande i processen och i verkställigheten av påföljder ska säkerställas.
Vid lagföringen av minderåriga lagöverträdare ska föräldrars och vårdnadshavares rättigheter och skyldigheter beaktas. De ska involveras i processen och vid verkställigheten om det inte skulle vara emot den unges intressen.
Alla rättssystem som hanterar minderåriga lagöverträdare ska ha en tvärvetenskaplig syn som involverar olika aktörer och som integreras i ett vidare socialt arbete för unga. Detta för att säkerställa att det finns en helhetssyn och en kontinuitet vid insatser gällande sådana unga.
Unga vuxna lagöverträdare må, när det är lämpligt, anses som minderåriga lagöverträdare och behandlas som sådana. Med unga vuxna avses enligt definitionen personer i åldersgruppen 18–21 år.
I andra delen behandlas samhällsåtgärder. Det anges bl.a. följande.
Bilaga 4
195
Det bör finnas tillgängligt ett stort antal samhällsåtgärder, anpassade till ungdomar i olika utvecklingsfaser.
Åtgärder som har en fostrande och utbildande ska prioriteras, liksom sådana som handlar om återställande (a restorative response to the offences).
Om den unge inte efterlever villkoren och skyldigheterna enligt samhällsåtgärden, ska det inte automatiskt leda till att han eller hon frihetsberövas. I de fall det är möjligt ska nya och modifierade åtgärder i stället ersätta de tidigare.
Verkställigheten av samhällsåtgärder ska bygga på individuella bedömningar och metoder som överensstämmer med professionell standard. Metoderna ska utvecklas i enlighet med forskning och beprövad erfarenhet.
Inskränkningar i den unges rörelsefrihet ska vara proportionell, begränsad till de syften som ska uppnås och användas endast i den utsträckning det behövs för ett genomförande av åtgärden.
I andra delen finns även detaljerade bestämmelser om dokumentation under verkställigheten samt om hanteringen av misskötsamhet.
I tredje delen finns detaljerade bestämmelser gällande frihetsberövande åtgärder (Depravation of liberty). Dels finns det allmänna regler om hur den unge ska behandlas för att minska risken för skadeverkningar. Därutöver återfinns regler om hur institutionen ska vara utformad och på vilka grunder placering i olika institutioner ska ske. De finns även regler för sådant som intagningen på institutionen, hygieniska förhållanden, hälsovård och aktiviteter.
I den fjärde delen finns regler om juridiskt bistånd. I den femte delen regleras frågor om överprövning av beslut under verkställigheten samt övervakning och inspektion av de verkställande myndigheterna. Den sjätte delen gäller krav som kan ställas på de som arbetar med verkställigheten. Sjunde delen behandlar frågor om utveckling, forskning och information till media och allmänhet.
3.2.6 Andra rekommendationer från Europarådet gällande unga lagöverträdare
I tiden före den rekommendation från 2008 som behandlas i avsnitt 3.2.5 ovan har Europarådet besluta även om andra rekom-
Bilaga 4 SOU 2012:34
196
mendationer. De behandlar bl.a. vikten av tidiga och preventiva åtgärder gällande unga lagöverträdare.
Recommendation No R (87) 20 on social reactions to juvenile delinquency;
Recommendation No R (88) 6 on social reactions to juvenile delinquency among young people from migrant families;
Recommendation Rec(2000) 20 on the role of early psychosocial intervention in the prevention of criminality;
Recommendation Rec(2003)20 concerning new ways of dealing with juvenile delinquency and the role of juvenile justice;
Recommendation Rec(2004)10 concerning the protection of the human rights and dignity of persons with mental disorder;
Recommendation Rec(2005)5 on the rights of children living in residential institutions;
Recommendation Rec(2006)2 on the European Prison Rules.
4 Instrument som utfärdats av EU
4.1 Allmänt om det straffrättsliga samarbetet inom EU
Straffrättsligt samarbete reglerades tidigare i EU-fördraget och utgjorde kärnan i det mellanstatliga samarbete som brukade kallas unionens tredje pelare. Medlemsstaternas åtaganden gjordes mestadels i rambeslut och konventioner. Denna ordning ändrades genom det s.k. Lissabonfördraget (Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget). Fördraget trädde i kraft den 1 december 2009.
Lissabonfördraget skapar en enhetlig ram för de rättsliga och inrikes frågorna genom att det ordinarie lagstiftningsförfarandet nu, med vissa undantag, blir tillämpligt på hela det straffrättsliga området. Härigenom omfattas det straffrättsliga samarbetet och polissamarbetet i huvudsak av samma rättsliga instrument och beslutsprocedurer som gäller för exempelvis den inre marknaden. Beslut förutsätter inte enhällighet utan fattas i stället genom kvalificerad majoritet.
Principen om ömsesidigt erkännande har fördragsfästs genom Lissabonfördraget. Det ges också en grund för tillnärmning av straff- och straffprocessuella bestämmelser när det behövs för att
Bilaga 4
197
säkerställa tillämpningen av denna princip samt garantera den enskildes rättssäkerhet och brottsoffers rättigheter.
Tillnärmning av materiell straffrätt sker genom att det införs minimiregler om brottsrekvisit och påföljder för särskilt allvarlig brottslighet med gränsöverskridande inslag. Sådan tillnärmning behövs främst för att underlätta det rättsliga samarbetet mot sådan brottslighet mellan brottsbekämpande myndigheter i olika medlemsstater. Tillnärmning av materiell straffrätt kan även ske på områden som redan omfattas av andra åtgärder för harmonisering, om det visar sig nödvändigt för att säkerställa att unionens politik genomförs effektivt.
En särskild ordning har införts för vissa frågor på det straffrättsliga området som innebär att en medlemsstat under vissa förutsättningar kan begära att ett utkast till direktiv överlämnas till Europeiska rådet för ställningstagande, den s.k. nödbromsen. Om ingen enighet uppnås i Europeiska rådet kan ett fördjupat samarbete upprättas i den aktuella frågan av minst nio medlemsstater.
4.2 EU-rättsakter med generell betydelse för straffrättsliga påföljder
Det har antagits ett stort antal rambeslut vilka anger gemensamma brottsrekvisit (gärningar som medlemsstaterna åtar sig att kriminalisera) och minimistraff som medlemsstaterna åtar sig att införa för överträdelser av dessa gärningar. Sådana rambeslut finns bland annat beträffande människohandel, människosmuggling, narkotikabrott och terroristbrott. Endast ett fåtal rambeslut och andra rättsakter har antagits som på en mer generell nivå berör medlemsstaternas påföljdssystem och verkställighet av påföljder. Nedan behandlas dessa rättsakter.
4.2.1 Rådets rambeslut 2005/214/RIF av den 24 februari 2005 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff
Sedan tidigare finns det ett internationellt rättsligt samarbete i fråga om verkställighet av bötespåföljder. Genom enhetlig nordisk lagstiftning är det möjligt att verkställa domar och beslut i brottmål i annat nordiskt land än domslandet. I Sverige regleras samarbetet i
Bilaga 4 SOU 2012:34
198
lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.
Verkställighet kan utom Norden begäras med stöd av 1970 års europeiska konvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar (se närmare om den i avsnitt 3.1.3). Konventionen är i Sverige införlivad genom lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom.
I februari 2005 antogs rambeslutet om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff. Rambeslutet bygger på principen om ömsesidigt erkännande, dvs. att den stat som ska verkställa bötesstraffet ska erkänna, och i sak godta, den bedömning som en domstol eller annan myndighet har gjort när bötesstraffet dömdes ut. Med bötesstraff avses skyldighet att betala ett penningbelopp som utdöms som påföljd för ett brott, ersättning till brottsoffer utan att brottsoffret är civilrättslig part, rättegångskostnader samt penningbelopp som ska betalas till en allmän fond eller till en stödorganisation för brottsoffer.
Rambeslutet har emellertid – i likhet med andra rambeslut gällande ömsesidigt erkännande – vissa s.k. vägransgrunder, dvs. möjligheter för den verkställande staten att vägra verkställighet av beslutet. Krav på dubbel straffbarhet får ställas – med undantag om den utfärdande staten anser att brottet motsvarar något av de brott som räknas upp i en särskild lista. Vid utformningen av listan har man utgått från tidigare rambeslut gällande ömsesidigt erkännande och lagt till vissa brottstyper för vilka bötesstraff ofta används; bl.a. överträdelser av vägtrafikförfattningar, smuggling av varor, våld och hot mot personer samt stöld. Bland andra vägransgrunder kan nämnas att personen redan dömts för samma gärning, att verkställigheten är preskriberad enligt den verkställande statens lagstiftning och beslutet avser en gärning som omfattas av den verkställande statens jurisdiktion samt att personen inte är straffmyndig enligt den verkställande statens lagstiftning. Därtill får verkställighet vägras där det utdömda straffet är lägre än 70 euro eller motsvarande belopp.
Rambeslutet har i Sverige genomförts genom lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen, vilken trädde i kraft den 1 januari 2010. I förarbetena anges att de nordiska verkställighetslagarna (se ovan) inte påverkas av rambeslutet, och att samarbetet som sker inom Norden när det gäller verkställighet av bötesstraff även fortsättningsvis kan hanteras inom ramen för den nordiska regleringen eftersom den – enligt regeringens bedömning – utgör en förenkling av verkställig-
Bilaga 4
199
het i jämförelse med rambeslutet (se prop. 2008/09:218 s. 29). Den svenska regleringen är – såvitt avseende svenska bötesstraff – tillämplig på böter enligt 25 kap. brottsbalken och företagsbot enligt 36 kap. samma balk som meddelats genom dom eller föreläggande enligt 48 kap. rättegångsbalken. De svenska bestämmelserna omfattar alla de utländska bötesstraff som faller inom rambeslutets tillämpningsområde.
Kronofogdemyndigheten ska pröva om ett svenskt bötesstraff ska bli föremål för erkännande och verkställighet i en annan medlemsstat i EU samt sända över beslutet om bötesstraff till en behörig myndighet eller centralmyndighet i det andra landet. Rambeslutet ställer inte krav på att några åtgärder först ska ha vidtagits i Sverige innan ett beslut om bötesstraff sänds över till en annan medlemsstat för erkännande och verkställighet. Inte heller den svenska lagstiftning som genomför rambeslutet ställer upp några sådana krav. Till skillnad från vad som gäller för indrivning utomlands enligt indrivningsförordningen (1993:1229), uppställs det inte något krav på att möjligheterna till indrivning i Sverige först ska ha utnyttjats fullt ut. I stället anges i lagen att ett beslut om bötesstraff får sändas över om översändandet är förenligt med rambeslutet och det kan antas ge fördelar vid indrivning av bötesstraffet. Det föreskrivs att Kronofogdemyndigheten inte ska få tillåta att ett svenskt beslut förvandlas till fängelse i ett annat land.
4.2.2 Rambeslutet om beaktande av fällande domar avkunnade i andra medlemsstater, rambeslutet om utbyte av uppgifter i kriminalregister och beslutet om inrättande av ett informationssystem
Två rambeslut och ett rådsbeslut reglerar domstolarnas beaktande av – och möjligheter att få tillgång till uppgifter om – utländska brottmålsdomar gällande personer från andra EU-stater.
Rådets rambeslut 2008/675/RIF av den 24 juli 2008 om beaktande av fällande domar avkunnade i Europeiska unionens medlemsstater vid ett nytt brottmålsförfarande i en medlemsstat
Syftet med rambeslutet är att straffrättsliga avgöranden meddelade i andra EU-stater i större utsträckning ska beaktas inom ramen för
Bilaga 4 SOU 2012:34
200
ett nytt brottmålsförfarande rörande ett annat brott. Skyldigheten att beakta utländska domar ska bara gälla i den mån tidigare inhemska domar beaktas under motsvarande förhållanden. Syftet är heller inte att rättsliga beslut som fattats i en medlemsstat ska verkställas i en annan stat, utan bara att de ska tillmätas verkningar i den mån nationella domar skulle göra det.
Rambeslutets centrala bestämmelse anger att varje medlemsstat ska säkerställa att domstol i ett brottmål mot en person, beaktar tidigare fällande domar som avkunnats mot samma person på andra grunder i andra medlemsstater och tillerkänna dessa domar samma rättsliga verkan som inhemska fällande domar. Detta ska tillämpas före brottmålsförfarandet, under detta och i samband med verkställighet av domen. Det avser särskilt tillämpliga processregler, till exempel tillfälligt frihetsberövande, kvalifikation av gärningen, påföljdens natur och stränghet samt det sätt på vilket beslutet verkställts.
Tidigare meddelade domar ska beaktas i den mån uppgifter om domarna har erhållits enligt tillämpliga instrument om ömsesidig rättslig hjälp eller om utbyte av information som hämtats från kriminalregister Frågan om vilken verkan en tidigare brottmålsdom ska ha regleras av varje medlemsstats inhemska lagstiftning, vilken sålunda sätter ramarna för vilket beaktande som kan ske av utländska domar. Emellertid ska beaktandet av tidigare meddelade domar i andra EU-stater aldrig medföra att den stat som genomför det nya förfarandet inkräktar på tidigare fällande domar eller beslut om deras verkställighet, återkallar dem eller tar upp dem till förnyad prövning.
Om det brott som det nya förfarandet omfattar har begåtts innan den tidigare fällande domen (i en annan medlemsstat) har fastställts eller till fullo verkställts, medför det ovannämnda kravet på likabehandling inte att medlemsstaterna tvingas tillämpa nationella regler som får till följd att domstolen vid det nya förfarandet begränsas vid fastställande av domen i det nya förfarandet. Medlemsstaterna ska emellertid se till att de nationella domstolarna i denna situation på annat sätt kan beakta tidigare fällande domar som utdömts av andra medlemsstater.
Det föreskrivs att beaktandet av utländska domar inte får innebära att den medlemsstat som genomför det nya förfarandet inkräktar på tidigare fällande domar eller beslut om deras verkställighet, återkallar dem eller tar upp dem till omprövning.
Bilaga 4
201
Vid regeringssammanträde den 14 februari 2008 beslutade regeringen att rösta för ett antagande av rambeslutet. Av protokollsutdraget framgår att regeringen gjorde den bedömningen att rambeslutet inte förutsätter ändring eller upphävande av lag eller att ny lag stiftas samt att det inte heller är av större vikt eller i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen ska besluta. Regeringen gjorde sålunda den bedömningen att utkastet till rambeslut inte var en sådan överenskommelse som enligt 10 kap. 2 § regeringsformen krävde riksdagens godkännande.
Rådets rambeslut 2009/315/RIF av den 26 februari 2009 om organisationen av medlemsstaternas utbyte av uppgifter ur kriminalregister och uppgifternas innehåll
Tidigare har utbyte av uppgifter ur kriminalregister reglerats i europeiska konventionen om inbördes hjälp i brottmål, 1959 års konvention, samt 2000 års konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater (2000 års EUkonvention).
Den 26 februari 2009 antogs ett rambeslut organisationen av medlemsstaternas utbyte av uppgifter ur kriminalregister och uppgifternas innehåll. Riksdagen hade godkänt utkastet och sålunda möjliggjort för regeringen att låta Sverige anta rambeslutet (prop. 2008/09:18).
Rambeslutet syftar till att definiera på vilket sätt en medlemsstat, i vilken en fällande dom avkunnats mot en medborgare i en annan medlemsstat, ska överföra uppgifter om en sådan dom till den medlemsstat där den dömde personen är medborgare. Vidare ska rambeslutet definiera vilka skyldigheter som åligger den medlemsstat där personen är medborgare angående lagring av uppgifter och att ange vilka metoder som ska användas för att besvara en ansökan om uppgifter från kriminalregistret. Slutligen syftar rambeslutet till att inrätta en ram för ett datoriserat system för utbyte av uppgifter om fällande domar mellan medlemsstaterna ska kunna byggas upp och utvecklas. På ett övergripande plan syftar rambeslutet till att förbättra utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om fällande domar. Det anges bl.a. i ingressen att förbättrad spridning av uppgifter om fällande domar är ett verktyg med begränsad nytta, om medlemsstaterna inte kan beakta de överförda uppgifterna, varvid det dock anges att rådet antagit
Bilaga 4 SOU 2012:34
202
rambeslutet som behandlas ovan; rambeslutet om beaktande av fällande domar avkunnade i Europeiska unionens medlemsstater vid ett nytt brottmålsförfarande i en medlemsstat.
Skillnaden mot den tidigare ordningen är att rambeslutet söker säkerställa att en medlemsstat kan erhålla fullständig information om alla domar som meddelats mot någon EU-medborgare i någon av EU-staterna. Till skillnad från den tidigare ordningen genom konventionsåtagandena föreligger en skyldighet för domslandet att regelbundet rapportera domar till medborgarlandet. Tidigare fanns inte heller någon skyldighet för medborgarlandet att lagra uppgifterna om domar mot deras medborgare som meddelats i andra länder.
Rådets beslut 2009/316/RIF av den 6 april 2009 om inrättande av det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris) i enlighet med artikel 11 i rambeslutet 2009/315/RIF
Rådsbeslutet syftar till att genomföra rambeslutet om utbyte av uppgifter från kriminalregister genom att bygga upp och utveckla ett datoriserat system för utbyte av uppgifter om fällande domar mellan medlemsstaterna. Genom beslutet inrättas det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris). Ecris är ett decentraliserat informationstekniskt system som bygger på datoriserade kriminalregister i varje medlemsstat. I beslutet åsätts (i en tabell) ett stort antal brottstyper särskilda koder. Detsamma gäller gemensamma parametrar som grad av medverkan och huruvida det är återfall i brott. Vidare finns det en tabell med olika påföljds- och åtgärdskategorier som ges särskilda koder. Vid medlemsstaternas informationsöverföring ska de hänvisa till dessa koder. Medlemsstaterna ska därtill medverka till utarbetandet av en icke bindande handbok. I den ska ingå bl.a. en förteckning över nationella brott inom var och en av de kategorier som anges i tabellen, innefattande en kort beskrivning av brottsrekvisiten.
Bilaga 4
203
4.2.3 Rambeslutet om erkännande och verkställande av brottmålsdomar avseende frihetsberövande påföljder och rambeslutet om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder
Inom EU har två rambeslut antagits gällande ömsesidigt erkännande och verkställighet av påföljder, det ena gällande frihetsberövande påföljder och det andra gällande icke- frihetsberövande påföljder, jämte villkorligt frigivna personer. En särskild utredare har i uppdrag att göra en översyn av lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom och föreslå en tydligare och mer ändamålsenlig reglering samt föreslå hur dessa två rambeslutet ska genomföras i svensk rätt (Utredningen om internationell straffverkställighet: genomförande av EU-rambeslut och översyn av internationella verkställighetslagen, Ju 2011:03). Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2012.
Rådets rambeslut 2008/909/RIF av den 27 november 2008 om tillämpning av principen av ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen
Det finns redan innan rambeslutets antagande en internationell ordning gällande överförande av verkställighet av frihetsberövande straff. Enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen) har regeringen behörighet att i förordning bestämma att bl.a. frihetsberövande påföljder som har dömts ut i en annan stat får verkställas i Sverige eller att svenska frihetsberövande påföljder får verkställas i en annan stat, i den mån detta följer av en bilateral eller multilateral överenskommelse som Sverige ingått med en annan stat.
Inom EU har nu antagits rambeslutet om tillämpning av principen av ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen. Riksdagen har godkänt att Sverige röstade för rambeslutets antagande (prop. 2007/08:84).
Överförande av verkställighet av frihetsberövande påföljder är redan en del av det internationella samarbetet. Till skillnad från tidigare samarbeten bygger rambeslutet på principen om ömse-
Bilaga 4 SOU 2012:34
204
sidigt erkännande. Den verkställande staten har inte att avgöra om överförande ska ske utan är skyldig att godta ett överförande om det inte föreligger någon vägransgrund. Det är därtill en nyordning att det inte krävs den dömdes samtycke för överföring.
Bestämmelserna i rambeslutet är avsedda att användas för att överföra verkställigheten av frihetsberövande påföljder utdömda i en medlemsstat till den medlemsstat där den sociala återanpassningen förväntas ske bäst. I första hand ska överförandet ske till den stat där den dömde är medborgare och bor eller dit den dömde ska utvisas efter avtjänat straff (den verkställande staten). En medlemsstat är enligt rambeslutet skyldig att erkänna och verkställa en dom gällande frihetsberövande påföljder, om den dömde är medborgare och bor i den staten. Initiativrätten ligger sålunda hos den stat som meddelat domen (den utfärdande staten). Den staten har dock enligt rambeslutet ingen skyldighet att begära att verkställigheten överförs. Den verkställande staten och den dömde kan därtill begära att den utfärdande staten inleder en överlämningsförfarande. Inte heller då föreligger det dock någon sådan skyldighet för den utfärdande staten. Även om den dömde inte bor i den verkställande staten är den staten skyldig att verkställa domen, om den dömde genom domen ska utvisas dit efter verkställighet av påföljden. Den dömdes samtycke krävs inte i något av dessa fall. I övriga fall är den verkställande staten inte skyldig att verkställa en utdömd påföljd. Då krävs också den dömdes samtycke.
Den verkställande staten får inte ställa upp ett krav på dubbel straffbarhet om den utfärdande staten anser att brottet som föranlett domen motsvarar något av de brott som räknas upp en särskild förteckning i rambeslutet. Varje medlemsstat kan dock lämna en förklaring om att den alltid kommer att kräva dubbel straffbarhet.
Den verkställande staten ska omedelbart verkställas domen om inte någon särskilt vägransgrund kan åberopas. Vägransgrunderna innefattar dels att vissa formella förutsättningar inte är uppfyllda, dels bl.a. att verkställighet skulle strida mot principerna om ne bis in idem och dubbel straffbarhet, att den utdöma påföljden är föremål för preskription enligt den verkställande statens lagstiftning, att den dömde inte är straffmyndig enligt den verkställande statens lagstiftning, att mindre än sex månader återstår att avtjäna av straffet eller att domen meddelats i den dömdes utevaro.
Bilaga 4
205
Huvudregeln är att påföljden i den verkställande staten verkställs utan att den förändras till sin art eller längd. Är påföljdens art eller längd oförenlig med den verkställande statens lagstiftning, kan påföljden dock i undantagsfall och under vissa förutsättningar anpassas till den verkställande statens lagstiftning.
Rådets rambeslut 2008/947/RIF av den 27 november 2008 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder
Det enda internationella rättsliga instrument som för närvarande kan tillämpas mellan EU:s medlemsstater beträffande verkställighet eller övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder, är Europarådets konvention av den 30 november 1964 rörande övervakning av villkorligt dömda eller villkorligt frigivna personer (se närmare om den i avsnitt 3.1.4). Enligt konventionen åtar sig de fördragsslutande parterna att lämna varandra erforderlig hjälp med övervakning av villkorligt dömda och villkorligt frigivna personer. Konventionen har i svensk rätt genomförts genom lagen (1978:801) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet.
Mellan de nordiska länderna finns bestämmelser om övervakning av villkorligt dömda och villkorligt frigivna i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m.m. Detsamma gäller den som villkorligt frigivits efter avtjänande av en frihetsberövande påföljd i någon av de övriga nordiska staterna. Övervakning av den som här i riket dömts till skyddstillsyn får vidare överflyttas till någon av de andra staterna, liksom övervakning av den som villkorligt frigivits efter avtjänande av fängelse i Sverige.
Inom EU har nu antagits rambeslutet om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder. Riksdagen har godkänt att Sverige röstade för rambeslutets antagande (prop. 2008/09:19).
Rambeslutet syftar till att underlätta dömda personers sociala återanpassning, att förbättra skyddet för brottsoffer och allmänhet samt att underlätta tillämpningen av lämpliga frivårdsåtgärder för gärningsmän som inte är bosatta i den dömande staten. Detta ska uppnås genom att verkställigheten av icke frihetsberövande påföljder
Bilaga 4 SOU 2012:34
206
utdömda i en stat (den utfärdande staten) ska överflyttas till den medlemsstat där den dömde har sitt hemvist eller avser att vistas (den verkställande staten). Rambeslutet bygger på att EU-staterna tillämpar principen om ömsesidigt erkännande av varandras domar.
Rambeslutet ska tillämpas gällande frågan om erkännande av domar, och i förekommande fall övervakningsbeslut, övertagande av ansvaret för övervakningen av övervakningsåtgärder och alternativa påföljder samt alla beslut som har anknytning därtill.
Rambeslutets tillämpningsområde omfattar totalt fyra varianter av icke frihetsberövande påföljder eller åtgärder, som ådömts en person som befunnits skyldig till att ha begått brott. Gemensamt för dessa påföljder är att de på olika sätt innebär att den dömde åläggs så kallade övervakningsåtgärder. Med övervakningsåtgärder förstås krav eller anvisningar som den dömde ska följa. Åtgärderna påförs av en behörig myndighet i enlighet med nationell lagstiftning i den dömande staten.
En uppskjuten påföljd innebär att en frihetsberövande påföljd utdöms men att verkställigheten skjuts upp om den dömde följer en eller flera övervakningsåtgärder. Begreppet villkorlig påföljd rymmer två olika påföljdsvarianter. I det ena fallet innebär påföljden att utdömandet av själva påföljden får anstå om den som döms följer en eller flera övervakningsåtgärder. I det andra fallet innebär begreppet att en eller flera övervakningsåtgärder döms ut som ett alternativ till en frihetsberövande påföljd. En alternativ påföljd är en påföljd där en eller flera skyldigheter eller anvisningar ådöms. Dessa skyldigheter eller anvisningar är dock varken frihetsstraff eller böter. Villkorlig frigivning, slutligen, innebär att en person som dömts till ett frihetsberövande straff friges villkorligt efter att en del av straffet har avtjänats. Det har ingen relevans om frigivningen har sin grund i nationell lagstiftning eller i ett beslut av en behörig myndighet. Frigivningen är villkorad av att den dömde följer en eller flera övervakningsåtgärder.
Den behöriga myndigheten i den utfärdande staten kan överföra en dom och, i förekommande fall, ett övervakningsbeslut till den medlemsstat där den dömda personen har sin lagliga och vanliga vistelseort, om den dömde har återvänt eller vill återvända till den staten. I sådana fall har den verkställande staten en skyldighet – om det inte föreligger någon vägransgrund – att erkänna och verkställa påföljden. Ett överförande kan ske även till en annan medlemsstat än den i vilken den dömda personen har sin lagliga och vanliga vistelse-
Bilaga 4
207
ort. En förutsättning för det är dock att den behöriga myndigheten i den staten har gett sitt samtycke till ett sådant översändande.
Som utgångspunkt får den verkställande staten inte uppställa något krav på dubbel straffbarhet om brottet motsvarar något av de brott som räknas upp i en särskild lista och brottet enligt den utfärdande statens lagstiftning kan leda till fängelse eller annan frihetsberövande åtgärd i minst tre år. För andra brott än de som omfattas av listan får den verkställande staten låta erkännandet av domen och övervakningen av de alternativa påföljderna och övervakningsåtgärderna vara avhängigt av om det föreligger dubbel straffbarhet. Medlemsstaterna får även i en förklaring till rådets generalsekretariat meddela att undantagen från kravet på dubbel straffbarhet enligt ”listbrotten” inte kommer att tillämpas. En sådan förklaring kan när som helst återkallas.
Den verkställande staten är skyldig att kunna övervaka vissa typer av övervakningsåtgärder och alternativa påföljder i enlighet med en lista i rambeslutet. Vad som måste kunna övervakas är följande:
en skyldighet för den dömde att till en angiven myndighet meddela byte av bostad eller arbetsplats,
en skyldighet att inte besöka vissa orter, platser eller angivna områden,
en skyldighet som innebär begränsningar i möjligheten att lämna den verkställande statens territorium,
anvisningar rörande beteende, bostad, utbildning, fritidssysselsättningar eller som innehåller begränsningar av eller bestämmelser för bedrivande av förvärvsverksamhet,
en skyldighet att vid bestämda tidpunkter anmäla sig hos en angiven myndighet,
en skyldighet att undvika kontakt med vissa angivna personer,
en skyldighet att undvika att befatta sig med vissa angivna föremål, som har använts eller skulle kunna användas för att begå brott,
en skyldighet att ekonomiskt kompensera för en skada vållad genom brottet och/eller en skyldighet att förete bevis för att denna skyldighet har fullgjorts,
en skyldighet att utföra samhällstjänst,
en skyldighet att samarbeta med en övervakare eller med en företrädare för socialtjänsten med ansvar för dömda personer samt
Bilaga 4 SOU 2012:34
208
en skyldighet att genomgå terapeutisk behandling eller avvänjningskur.
Det kan särskilt anmärkas att det i ingressen anges att övervakning, om det är lämpligt, får genomföras med användande av elektronisk övervakning i enlighet med nationell lagstiftning.
Medlemsstaterna kan meddela rådets generalsekretariat att staten är villig att övervaka ytterligare övervakningsåtgärder och alternativa påföljder utöver de som räknas upp i den särskilda listan.
Om övervakningsåtgärderna, de alternativa påföljderna eller prövotiden till sin art eller varaktighet inte överensstämmer med lagstiftningen i den verkställande staten får den behöriga myndigheten i denna stat anpassa dem i överensstämmelse med arten och varaktigheten för motsvarande tillämpliga åtgärder för likvärdiga brott i den verkställande statens lagstiftning. Anpassningen ska göras så att resultatet så nära som möjligt motsvarar vad som utdömts i den utfärdande staten och får inte vara strängare eller längre än den utdömda övervakningsåtgärden, alternativa påföljden eller prövotiden.
Den behöriga myndigheten i den utfärdande staten har möjlighet att dra tillbaka en översänd påföljd för det fall en anpassning som den behöriga myndigheten i den verkställande staten planerar att göra inte kan accepteras. En förutsättning för ett sådant återtagande är dock att övervakningen ännu inte påbörjats i den verkställande staten.
För övervakningen och tillämpningen av övervakningsåtgärder och alternativa påföljder ska lagstiftningen i den verkställande staten tillämpas. Den behöriga myndigheten i den verkställande staten har behörighet att fatta samtliga följdbeslut beträffande alla påföljder inom rambeslutets tillämpningsområde, särskilt för det fall den dömde missköter en övervakningsåtgärd eller en alternativ påföljd eller begår nya brott. De följdbeslut som avses är främst justeringar av skyldigheter eller anvisningar i övervakningsåtgärderna eller de alternativa påföljderna och ändring av prövotidens längd, upphävande av uppskjutandet av verkställigheten av påföljden eller av beslutet om villkorlig frigivning samt påförande av en frihetsberövande åtgärd i stället för en alternativ påföljd eller en villkorlig påföljd. Lagstiftningen i den verkställande staten ska tillämpas på följdbesluten, liksom på alla ytterligare konsekvenser av domen. Även i de fall det blir aktuellt att verkställa en frihetsberövande åtgärd och att, om det krävs, anpassa den frihetsberövande åtgärden
Bilaga 4
209
är det den verkställande statens lagstiftning som ska tillämpas. En medlemsstat får emellertid lämna en förklaring om att den i egenskap av verkställande stat inte har för avsikt att överta ansvaret för att fatta de följdbeslut som innebär ett frihetsberövande.
Den verkställande staten ska utan dröjsmål erkänna en dom som översänts från en utfärdande stat – tillsammans med ett särskilt intyg – och vidta alla åtgärder som krävs för verkställighet, såvida inte staten väljer att åberopa en vägransgrund. Vägransgrunderna innefattar dels att vissa formella förutsättningar inte är uppfyllda, dels bl.a. att verkställighet skulle strida mot principerna om ne bis in idem och dubbel straffbarhet, att den utdöma påföljden är föremål för preskription enligt den verkställande statens lagstiftning, att den dömde inte är straffmyndig enligt den verkställande statens lagstiftning, att övervakningsåtgärder eller den alternativa påföljden har kortare varaktighet än sex månader eller att domen meddelats i den dömdes utevaro.
Om den behöriga myndigheten i den utfärdande staten så begär ska den verkställande staten informera om maximal längd på det frihetsstraff som, med tillämpning av nationell lagstiftning, skulle kunna följa på aktuellt brott för det fall den dömde missköter en övervakningsåtgärd eller en alternativ påföljd. Bestämmelsen syftar till att ge den utfärdande staten en möjlighet att dra tillbaka en översänd påföljd för det fall längden på ett eventuellt frihetsstraff inte kan accepteras. Även i de fall den behöriga myndigheten i den verkställande staten beslutar att anpassa påföljden ska myndigheten informera den utfärdande staten om beslutet och skälen därför för att ge den utfärdande myndigheten en möjlighet att dra tillbaka intyget. Såväl den utfärdande som den verkställande staten får bevilja amnesti eller nåd. Endast den utfärdande staten får fatta beslut med anledning av en begäran om omprövning av den dom som ligger till grund för den aktuella påföljden.
Bilaga 5
Den
svenska brottslighetens
utveckling
Promemoria utarbetad
inom Brottsförebyggande rådet
Bilaga 5
213
Den svenska brottslighetens utveckling
Utvecklingen i antalet anmälda brott
I stora drag har det totala antalet anmälda brott ökat sedan år 1975 då kriminalstatistiken började föras (se figur 1). På kort sikt har dock antalet anmälda brott minskat under de senaste två åren. Totalt anmäldes ca 1 370 000 brott under år 2010. Det är färre än under både 2008 (ca 1 734 000) och 2009 (ca 1 406 000) och en minskning med ungefär 2,5 procent sedan 2009. Dock har en rad förändringar och förbättringar skett som påverkat det sätt som statistiken samlas in som gör det mycket svårt att tolka utvecklingen över anmälda brott. Variationerna beror till stor del på ändringar i hur statistiken samlas in, ändringar i lagstiftningen och i vilken mån resurser lagts ned på att öka antalet anmälningar. För vissa brottstyper, t.ex. misshandel, kan även en ökad anmälningsbenägenhet på grund av en minskad tolerans för brott spela in.
Bilaga 5 SOU 2012:34
214
Källa: Brå: Sveriges officiella statistik.
Delar man upp antalet anmälda brott i några grova kategorier, kan en större variation skönjas mellan de olika brottstyperna (se figur 2 och 3). Anmälningarna om våldsbrott, hot-, kränknings-, och frihetsbrott, sexualbrott har ökat kontinuerligt. Skadegörelsebrotten ökade dramatiskt under andra halvan av 2000-talet för att sedan minska mellan 2009 och 2010. Antalet anmälningar om alkohol- och narkotikabrott, som betecknas som ett spaningsbrott, har varierat under åttio- och nittiotalet för att sedan öka från början av 2000talet. Stöldbrotten däremot ökade fram till mitten på nittiotalet och har sedan minskat fram till i dag.
Bilaga 5
215
Källa: Brå: Sveriges officiella statistik.
Källa: Brå: Sveriges officiella statistik.
År 2010 utgjorde antalet stöld-, rån och häleribrott ca 40 procent av samtliga brott som anmäldes. Brottstyperna hot- kränknings- och frihetsbrott, skadegörelse, alkohol- och narkotikabrott och våldsbrott stod för ungefär 10 procent av de anmälda brotten
Bilaga 5 SOU 2012:34
216
vardera. Sexualbrotten utgjorde ca en procent av alla anmälningar och övriga brott stod för den kvarstående femtedelen.
Utsatthet för brott
Det stora mörkertalet vid brottsanmälningar gör att andra källor om brottslighetens omfattning bör användas för att bättre kunna uppskatta antalet brott som begås. Enligt Brå:s frågeundersökning Nationella Trygghetsundersökningen (NTU) har utsattheten för misshandel, hot, sexualbrott, rån och bedrägerier legat mer eller mindre stabilt under åren 2005–2009. Analysen baseras på antal utsatta personer.1 Utsattheten för trakasserier har däremot minskat kontinuerligt under de senaste fem åren från 5,2 till 3,7 procent. Resultaten pekar därmed på att de ökningar i antalet polisanmälda misshandels-, sexual- och bedrägeribrott som skett inte speglas av en ökad rapporterad utsatthet och att medan en betydande andel av befolkningen utsätts för personbrott varje år så är anmälningsbenägenheten låg (se tabell 1).
1
Trakasserier utgör per definition av en serie händelser, därför skattas inte antalet händelser i tabellen.
Källa: NTU 2010.
1 Studerar man istället antalet brottshändelser i NTU är antalet högre och variationen mellan åren större vilket åtminstone delvis beror på att det sättet att mäta medför mindre säkra skattningar.
Bilaga 5
217
Utvecklingen i uppgiven utsatthet för brott mot egendom visar att utsattheten för cykelstöld och bostadsinbrott legat stabilt och att stöld ur/från fordon samt bilstöld minskat kontinuerligt under åren 2006–2009 från 5,0 till 3,5 respektive 0,9 till 0,5 procent (se tabell 2). I likhet med siffrorna i NTU har även antalet polisanmälda bilstölder minskat. Då anmälningsbenägenheten är hög för denna brottstyp är det troligt att detta beror på en faktisk minskning. För de övriga brottstyperna varierar anmälningsbenägenheten nämnvärt, troligtvis i relation till det ekonomiska värdet av det som stulits i kombination med krav som ställs av eventuella försäkringsbolag att polisanmäla för att få ersättning.
Källa: NTU 2010.
Misstänkta och lagförda personer
Antalet misstänkta personer har varierat mellan 85 000 och 126 000 sedan 1981 om man bortser från det låga antalet misstänkta år 1999 som beror på ett bortfall i materialet som låg till grund för statistiken. Under den senaste femårsperioden har antalet misstänkta ökat med ett par tusen om året till att nå de högsta nivåerna någonsin. Under år 2010 blev över 126 000 personer skäligen misstänkta för brott i Sverige. Av dessa var en fjärdedel misstänkta för brott mot trafikbrottslagen, en femtedel misstänkta för stöldbrott, lika många för narkotikabrott och 14 procent för misshandel.
Av de misstänkta var 80 procent män och 20 procent kvinnor. Ungdomar är överrepresenterade i statistiken och personer över 50
Bilaga 5 SOU 2012:34
218
är underrepresenterade. Det förekommer små variationer i fördelningen mellan könen och andelen personer i olika åldrar från år till år.
Fotnot: Antalet lagföringar överstiger antalet misstänkta personer för att lagföringsstatistiken inkluderar alla lagföringar medan misstankestatistiken räknar antalet misstänkta personer en gång per brottstyp även om de misstänkts flera gånger för samma typ av brott.
Källa: Brå: Sveriges officiella statistik.
Antalet lagföringar minskade mellan år 1975 och slutet av nittiotalet. Den dramatiska minskningen med nästan 100 000 lagföringar i slutet av sjuttiotalet beror på att fylleri avkriminaliserades 1977 och en ökad användning av ordningsbot (som inte räknas som en lagföring) tros vara förklaringen till nedgången i antalet lagföringar under de två decennierna efter det. Antalet lagföringar har ökat igen under 2000-talet. Det är främst utfärdandet av åklagarbeslut, det vill säga åtalsunderlåtelser och strafförelägganden, som bidragit till ökningen.
Bilaga 6
Vägen till fängelse
Promemoria utarbetad
av Jan Andersson utifrån statistik framtagen av Brottsförebyggande rådet
Bilaga 6
221
Vägen till fängelse
Brottsförebyggande rådet 2011-04-21
Uppdraget
Påföljdsutredningen (Ju 2009:11) har som en del av de olika beställningar av statistikunderlag som lämnats in till Brottsförebyggande rådet (Brå), begärt in uppgifter som syftar till att belysa hur vanligt förekommande det är att de som döms till fängelse för första gången har dömts för brott vid tidigare tillfällen. Eller uttryckt på ett annat sätt: Hur vanligt är det att en person som döms till fängelse för första gången, vid tidigare tillfällen dömts för brott med lindigare påföljd än fängelse? Den statistiska beskrivningen ska enligt uppdraget omfatta perioden 1980–2008.
Avgränsningar och begränsningar
Efter diskussioner mellan personal vid Brå och med sekreterarna i utredningen har beställningen av olika praktiska och ändamålsenliga skäl specificerats till att gälla personer dömda till fängelse för tillgreppsbrott (utom rån och snatteri) och till gärningspersoner som vid tiden för fängelsedomen är 21 år eller äldre. Dessutom utgjorde ett kriterium för att personen skulle ingå i den studerade populationen, att han eller hon aldrig dömts till fängelse under en period om fem år innan den aktuella fängelsedomen för tillgreppsbrott. Skälet till att populationen avgränsades till personer dömda för tillgreppsbrott och som vid domen var 21 år eller äldre, var att så långt det var möjligt ta bort eventuella effekter av artbrottslighet respektive så kallade ungdomsrabatt.
Bilaga 6 SOU 2012:34
222
Med den använda definitionen av vilka som ska ingå i populationen, ligger en avgränsning som det är viktigt att hålla i minnet vid tolkningen av resultaten. Det handlar alltså om personer som i närtid (fem år) inte dömts till fängelse och det innefattar endast dem som dömts för tillgreppsbrott (som huvudbrott, dvs. om det i domen förekommer fler än en brottstyp har tillgreppsbrottet högst abstrakt straffvärde). Detta innebär att det handlar om en förhållandevis liten andel av alla dem som dömts till fängelse och även en liten andel av alla dem som dömts till fängelse för första gången. Som en illustration till detta kan nämnas att av dem som dömdes till ett fängelsestraff år 2008 hade 6 060 personer inte dömts till fängelse fem år tidigare och av dem hade 489 tillgreppsbrott som huvudbrott i 2008 års dom. För att göra resultaten mer stabila kommer resultatredovisningen därför inte att göras årsvis utan sammanslaget i tre- respektive fyraårsperioder.
Resultaten redovisas i tabellform, någon analys mer än att i kommenterande text försöka beskriva utvecklingen i ord har inte gjorts. Flera olika faktorer kan påverka förändringar i den ena eller andra riktningen varav en naturligtvis är den påföljdsreform som trädde i kraft år 1989. Men det ska också hållas i minnet att även andra faktorer kan ha viss betydelse, till exempel är det rimligt tänka sig att sannolikheten för fängelsestraff ökar om flerfaldig brottslighet blir vanligare. En annan faktor som det inte varit möjligt att hålla kontroll för i denna statistiska beskrivning är huruvida tillgreppsbrotten för vilka gärningspersonerna döms, har blivit grövre eller inte.
Det ska tilläggas att vissa förändringar i påföljdernas innehåll och möjligheten att kombinera en påföljd med en annan har betydelse, se till exempel figur 4.
Resultat
I den förstas resultatfiguren presenteras statistik som visar det genomsnittliga antalet frivårdspåföljder som populationen tidigare ådömts, fem år innan de dömdes till fängelsestraff för tillgreppsbrott. Av den vänstra delen av figur 1 framgår att det genomsnittliga antalet tidigare frivårdspåföljder (skyddstillsyn och villkorlig dom) minskat förhållandevis kraftigt, från i genomsnitt 1,02 under perioden 1980– 1983 till 0,71 åren 2005–2008. Detta innebär en minskning med 30 procent. Nedgången i antalet tidigare frivårdspåföljder var som
Bilaga 6
223
störst mellan de två först redovisade perioderna (1980/83–1990/93). Detta mönster accentueras om endast domar med skyddstillsyn studeras. Det genomsnittliga antalet tidigare sådana domar var 0,62 under början av 1980-talet och 0,38 under andra hälften av 00-talet, en minskning med 39 procent.
I tabell 2 nedan görs en mera detaljerad redovisning av dessa resultat. Frågan som ska besvaras är hur vanligt förekommande det är att personer som döms till fängelse för tillgreppsbrott har fler än en tidigare frivårdsspåföljd (inom de fem åren innan fängelsedomen). Av tabellen framgår att det blivit ovanligare att personer som döms till fängelse för första gången haft två eller fler sådana domar. Andelen med två eller fler tidigare domar med skyddstillsyn har minskat från 17 procent i början av 1980-talet till 11 procent i början av 1990-talet och till 9 procent under slutet av 00-talet.
Bilaga 6 SOU 2012:34
224
Ett annat sätt att studera frågan om ”påföljdskarriären innan första fängelsestraff” är att ställa frågan hur sannolikt det är för en person att dömas till fängelse för tillgreppsbrott givet att personen tidigare dömts till skyddstillsyn en gång. Svaret framgår av tabell 3, av vilken framgår att denna sannolikhet ökat från 15 till 27 procent under den studerade perioden. Detta motsvarar en procentuell ökning med 80 procent.
Bilaga 6
225
Redovisningen i tabell 4 nedan motsvarar den i tabell 3 med det tillägget att där utöver skyddstillsyn ingår också villkorlig dom i kriteriet. Sannolikheten att dömas till fängelse vid återfall efter att tidigare ha dömts till antingen villkorlig dom eller skyddstillsyn var i början av 1980-talet 11 procent mot hela 40 procent under första halvan av 00-talet.
Bilaga 6 SOU 2012:34
226
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
1985-1986
1994-1995
2000-2005
Bilaga 7
227
Programverksamhet i Kriminalvården
Inledning
I syfte att hindra återfall i brott bedriver Kriminalvården ett antal brotts- eller missbruksrelaterade behandlingsprogram. De flesta av bedrivs både i anstalt och inom frivården.
Kriminalvårdens målsättning är att enbart bedriva sådana program som i forskning har visat sig minska återfall i brott, s.k. evidensbaserade program. Det innebär att programmet ska ha undersökts av forskare med god forskningsmetodik och ha befunnits ha brottsreducerande effekt. För att kvalitetssäkra programmen prövas och granskas varje nytt program av en s.k. ackrediteringspanel. För närvarande bedrivs följande 13 ackrediterade program.
Allmän kriminalitet
-Brotts-Brytet -One-to-One -ETS – Enhanced Thinking Skills
Motivation
-BSF – Beteende-Samtal-Förändring -VINN
Missbruk
-Våga välja -PRISM – Programme for Reducing Individual Substance Misuse -12-stegsprogrammet -Prime for Life -Återfallspreventionsprogrammet
Bilaga 7 SOU 2012:34
228
Våld
-IDAP – Integrated Domestic Abuse Programme -VPP – Våldspreventivt program
Sexualbrott
-ROS – Relation och Samlevnad
I denna promemoria ges först en kort beskrivning av hur ackrediteringen av brotts- och missbruksrelaterade program går till. Därefter följer en genomgång av de ackrediterade programmen.
Ackreditering 1
Varje nytt brotts- eller missbruksrelaterat behandlingsprogram inom Kriminalvården granskas av en s.k. ackrediteringspanel, som består av medlemmar i Kriminalvårdens vetenskapliga råd och representanter för Kriminalvården som har expertkunskaper från kriminalvårdsområdet. Vid behov kan även vetenskaplig expertis som inte ingår i det vetenskapliga rådet tillkallas.
För att ett program ska bli ackrediterat krävs att följande tio kriterier är uppfyllda
Det finns en tydlig modell som förklarar hur programmet avser att åstadkomma relevanta förändringar hos klienterna.
Det anges klart vilka klienter programmet är avsett för och vilka urvalsmetoder som ska användas för att välja ut dessa klienter.
Programmet är som helhet inriktat mot ett flertal av de dynamiska faktorer som sammanhänger med kriminellt beteende, som t.ex. antisociala attityder och känslor, ogynnsamma sociala relationer eller alkohol- eller drogberoende.
Det finns stöd för att de metoder som används kan förväntas ha effekt på de dynamiska riskfaktorer som programmet inriktas mot.
1 Informationen i avsnittet är hämtad från skriften Ackreditering av Brotts- och Missbruksrelaterade program i svensk kriminalvård, Kriminalvården, 2007.
Bilaga 7
229
Programmet främjar inlärning av färdigheter som kommer att göra det lättare för deltagarna att undvika kriminalitet och främja att de ägnar sig åt lagliga aktiviteter.
Omfattningen av insatserna är kopplad till programdeltagarnas behov, varvid olika komponenter ska introduceras i en ordning så att de kompletterar varandra.
Programmet är strukturerat så att deltagarnas engagemang maximeras och så att deras motivation fortlöpande upprätthålls.
Det finns en tydlig koppling mellan programmet och den samlade verkställighetsplaneringen, såväl under fängelseverkställigheten som i samband med kriminalvård i frihet.
Det finns system för att säkerställa att program- och behandlingsintegriteten upprätthålls och att avvikelser från uppsatt standard rättas till.
Det finns rutiner för utvärdering av programmets effektivitet.
För varje nu angivet kriterium tar ackrediteringspanelen ställning till om villkoren är fullständigt uppfyllda, delvis uppfyllda eller inte uppfyllda. Programmet får två poäng för varje kriterium som är helt uppfyllt och en poäng för varje kriterium som är delvis uppfyllt.
För att bli ackrediterat måste programmet uppnå minst 17 poäng av 20 möjliga. Dessutom måste vissa kriterier ha uppnått två poäng och andra en poäng.
Program som har uppnått minst en poäng på varje kriterium och totalt minst cirka 15 poäng kan ackrediteras med villkor. Panelen anger då specifika förändringar som medför att programmet kan uppnå ackreditering inom ett år, då det prövas på nytt. Under den tid som programmet är ackrediterat med villkor får det användas på samma sätt som ett ackrediterat program.
Ett program som uppnår minst tio poäng kan bedömas som utvecklingsbart men ej ackrediterat. Det innebär att programmet kan utvecklas till ackrediterat om det genomgår ett omfattande utvecklingsarbete enligt vad ackrediteringspanelen rekommenderar. Ett sådant program bör inte spridas förrän justeringarna har skett.
Slutligen kan ackrediteringspanelen bedöma att programmet inte är värt att satsa vidare på över huvud taget. Det utvecklas i så fall inte vidare.
Bilaga 7 SOU 2012:34
230
Program inriktade mot allmän kriminalitet
Tre av de av Kriminalvården ackrediterade behandlingsprogrammen Brotts-Brytet, One-to-One och ETS inriktas på allmän kriminalitet utan särskilt sikte på brottslighetens art.
Brotts-Brytet
Brotts-Brytet är ett brottsrelaterat behandlingsprogram med inriktning på allmän kriminalitet, där man utgår från och arbetar med varje deltagares specifika brottsproblematik. Det är utarbetat av svensk kriminalvård och började användas 1994.
Programmet riktar sig till personer som ser sin kriminalitet som ett problem om önskar bli brottsfria. Det kan bedrivas både i anstalt och i frivård.
Programmet omfattar normalt 25 tvåtimmars gruppsessioner två till tre gånger i veckan och minst tre enskilda möten om en timme. Under programmet arbetar deltagarna med frågor som rör självkontroll, problemlösning, kriminogena beteendemönster, prokriminellt tänkande och konfliktlösning.
Hinder för deltagande i programmet kan vara aktivt gravt missbruk, psykisk ohälsa eller olämplig gruppkonstellation.
Under 2011 påbörjades Brotts-Brytet av 233 personer i anstalt och 15 personer i frivård. Samma år fullföljdes programmet av 169 personer i anstalt och 13 personer i frivård.2
Brotts-Brytet utvärderades 2009, då det undersöktes i vilken utsträckning de som deltog i programmet under åren 2003–2006 hade återfallit i brott.3 När man kontrollerade olika påverkansfaktorer, som t.ex. deltagarnas ålder, kön, tidigare brottslighet och brottsprofil, fanns det inte några säkerställda skillnader i återfall i något brott mellan vare sig dem som påbörjat eller dem som fullföljt Brotts-Brytet och den kontrollgrupp som användes som jämförelse. Slutsatsen blev därmed att Brotts-Brytet under de aktuella åren inte tycks ha haft önskad effekt på återfallsrisk.
2 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011. 3 Behandlingsprogrammet Brotts-Brytet – Utvärdering av återfall i ny brottslighet för programdeltagare för åren 2003–2006, Kriminalvården, 2009.
Bilaga 7
231
One-to-One
One-to-One är ett allmänt kriminalitetsprogram som bedrivs genom individuella samtal mellan programledare och klient i syfte att minska återfall i brott. Det kommer ursprungligen från England och ackrediterades i Sverige 2003.
Programmet omfattar 20 möten en till två gånger per vecka. Det kan bedrivas både i anstalt och i frivård. Programmet syftar till att ge deltagaren kunskaper och färdigheter genom övning. Kärnområdena är problemlösning, attityder och värderingar, kognitioner, sociala färdigheter och självkontroll. Under hela programmet används en samtalsmetodik kallad Motiverande samtal, vilket syftar till att öka deltagarens motivation till förändring och vilja att lära.
Under 2011 påbörjades One-to-One av 238 personer i anstalt och 263 personer i frivård. Samma år fullföljdes programmet av 159 personer i anstalt och 167 personer i frivård.4
One-to-One utvärderades 2009, då det undersöktes i vilken utsträckning de som deltog i programmet under åren 2003–2006 hade återfallit i brott.5 När man kontrollerade olika påverkansfaktorer, som t.ex. deltagarnas ålder, kön, tidigare brottslighet och brottsprofil, fanns det inte några säkerställda skillnader i återfall i något brott mellan dem som påbörjat One-to-One och den kontrollgrupp som användes som jämförelse. För dem som fullföljt One-to-One fanns dock riskminskning på 25 procent jämfört med kontrollgruppen. De som avbröt behandlingen i förtid, vilket var hälften av dem som påbörjade programmet, hade däremot en ökad återfallsrisk med 28 procent. Det kunde konstateras att de personer som fullföljde programmet var äldre, mindre brottsbelastade, oftare hade vistats på behandlingsavdelning och hade genomgått programmet med en mer erfaren programledare.
ETS – Enchanced Thinking Skills
ETS är ett allmänt kriminalitetsprogram som vänder sig till personer med ett kriminellt beteende och som kan bedrivas både i anstalt och i frivård. Det kommer ursprungligen från England och kom till Sverige 2004.
4 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011. 5 Behandlingsprogrammet One to One Utvärdering av återfall i ny brottslighet för programdeltagare för åren 2003–2006, Kriminalvården, 2009.
Bilaga 7 SOU 2012:34
232
Programmet bedrivs i grupp med sex till åtta deltagare. Det omfattar 21 sessioner två till tre gånger per vecka, sammanlagt 53 timmar, och tre enskilda möten. Programmet är uppbyggt i sex block; problemlösning, sociala färdigheter, kreativt tänkande, effektivt tänkande, självkontroll och perspektivtagande. Det bedrivs genom övningar, rollspel och uppgifter att lösa på egen hand. Hinder för deltagande i programmet kan vara aktivt gravt missbruk, psykisk ohälsa eller olämplig gruppkonstellation.
Under 2011 påbörjades ETS av 579 personer i anstalt och 76 personer i frivård. Samma år fullföljdes programmet av 435 personer i anstalt och 45 personer i frivård.6
Motivationshöjande program
Programmen BSF och VINN syftar till att motivera deltagarna till att förändra sin livssituation.
BSF – Beteende-Samtal-Förändring
BSF är ett motivationsprogram som vänder sig till personer som har vilja till eller intresse av förändring men som ännu inte har fattat något beslut. Det började användas av Kriminalvården 2002 och ackrediterades 2006.
Programmet syftar främst till att öka motivationen till förändring och kan erbjudas som enskild insats eller för att leda till fortsatt programverksamhet eller andra insatser för att förhindra återfall i brott. Det kan bedrivas både i anstalt och i frivård.
Programmet bygger på kommunikationsmodellen Motiverande samtal och omfattar sex möten under ca fem veckors tid. Vid mötena diskuteras bl.a. klientens vilja, tilltro och beredskap till förändring, eventuell ambivalens, värderingar i förhållande till nuvarande situation, nätverk, egna resurser till förändring samt framtidsplaner.
Under 2011 påbörjades BSF av 1 744 personer i anstalt och 995 personer i frivård. Samma år fullföljdes programmet av 1 552 personer i anstalt och 865 personer i frivård.7
6 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011. 7 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011.
Bilaga 7
233
VINN
VINN är ett motivationsprogram för kvinnor som genomförs i samtalsgrupper. Programmet kommer ursprungligen från Norge.
Syftet med programmet är att deltagarna ska bli bättre på att göra val som ger bättre livskvalitet samt att ge ökade kunskaper om förhållandet mellan drogmissbruk, våld och kriminalitet. Det kan handla om att vinna över sitt missbruk eller sin kriminalitet, få ett bättre förhållande till sina barn, sätta gränser eller att få kunskap om hur man tar sig ur ett destruktivt eller våldsamt förhållande till en man. Programmet kan bedrivas både i anstalt och i frivård.
Programmet bygger på kommunikationsmodellen Motiverande samtal men även på kognitiv teori. Det omfattar två till tre träffar i veckan under 12–16 veckor. Vid mötena diskuteras bl.a. identitet och självbild, öppenhet och kommunikation, förändring och val, missbruk och beroende, gränssättning, våld, barn samt nätverk och relationer.
Under 2011 påbörjades VINN av 91 personer i anstalt och 8 personer i frivård. Samma år fullföljdes programmet av 85 personer i anstalt och 9 personer i frivård.8
Program inriktade mot missbruk
Flera av Kriminalvårdens behandlingsprogram är inriktade mot missbruk av alkohol eller andra beroendeframkallande medel.
Våga Välja
Våga Välja är ett behandlingsprogram som utgår från att vi genom att ändra våra tankar aktivt kan styra våra handlingar och som syftar till att förhindra återfall i missbruk genom att medvetandegöra tankestrukturer och högrisksituationer. Programmet är utarbetat av den kanadensiska kriminalvården och började användas i Sverige 2001.
Programmet riktar sig i första hand till manliga drogmissbrukare som är i slutet av sin verkställighet av fängelsestraff i anstalt och som är intagna på behandlingsavdelningar. Det bedrivs dock också på ett par kvinnoanstalter. En grundförutsättning för medverkan är
8 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011.
Bilaga 7 SOU 2012:34
234
att deltagaren uppfattar missbruket som ett problem och är beredd att aktivt arbeta med sin problematik med målsättningen att minska eller helt sluta med droger.
Programmet bedrivs i grupp. Det omfattar normalt 25 gruppsessioner om två och en halv timme samt tre enskilda möten om en timma. Innehållet består av nio delar: Introduktion, Alkohol- och drogkunskap, Självhävdelseträning, Social färdighetsträning, Droger och arbete, Fritid och livsstil, Planering av framtiden, Återfallsprevention samt Repetition och avslutning.
Under 2011 har en ny och kraftigt omarbetad version av Våga Välja (Kanadensiskt original, NSAP) successivt ersatt den tidigare versionen (Kanadensiskt original OSAPP). Målgruppen för programmet är klienter i början av sin verkställighet i anstalt som har ett missbruk/beroende av droger och/eller alkohol som är kopplat till kriminalitet. Programmet är uppdelat i flera olika delar.
Under 2011 påbörjades Våga Välja, sammanräknat för båda versionerna, av 333 personer i anstalt. Samma år fullföljdes programmet av 233 personer.9
Våga Välja (den tidigare versionen OSAPP) utvärderades 2008, då det undersöktes i vilken utsträckning de som deltog i programmet under åren 2002-2006 hade återfallit i brott.10 När man kontrollerade olika påverkansfaktorer, som t.ex. deltagarnas ålder, kön, tidigare brottslighet och brottsprofil, fann man att de som hade fullföljt Våga Välja uppvisade 14 procents minskad risk att återfalla i något brott jämfört med den kontrollgrupp som användes som jämförelse.
PRISM – Programme for Reducing Individual Substance Misuse
PRISM är ett individuellt behandlingsprogram mot drogmissbruk som grundar sig på att deltagarna ska få en teoretisk förståelse för relationen mellan drogmissbruk och kriminalitet. Deltagarna görs medvetna om att ett återfall är en del i processen till drogfrihet och att det finns metoder för att hantera det. Programmet har utvecklats för den brittiska kriminalvården och började användas i Sverige 2003. Det används både i anstalt och i frivård. Programmet riktar sig i första hand till personer som har ett missbruk som hör samman med deras kriminalitet. Det omfattar 21 möten om sam-
9 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011. 10 Våga Välja Utvärdering av återfall för åren 2002–2006, Kriminalvården, 2008.
Bilaga 7
235
manlagt 32,5 timmar. Innehållet består kartläggning, färdighetsträning och tillämpningar. I mötena arbetar man främst med problemlösning, återfallsprevention och självkontroll.
Under 2011 påbörjades PRISM av 205 personer i anstalt och 247 personer i frivård. Samma år fullföljdes programmet av 154 personer i anstalt och 135 personer i frivård.
12-stegsprogrammet
12-stegsprogrammet har sitt ursprung i Anonyma Alkoholister, som startades i USA på 1930-talet. Programmet kallas ibland även Minnesotamodellen. Det omfattar tolv steg som görs individuellt med stöd av en s.k. sponsor, någon som själv har genomgått processen.
Målet är att medvetandegöra deltagarna om sitt handlingsmönster och drivkrafterna bakom det för att successivt kunna göra en beteendeförändring. Programmet syftar till en förändring som är stark nog för att slippa använda alkohol eller droger oavsett vad som händer i livet. Beroendet klassas som en sjukdom och det personliga ansvaret för att tillfriskna betonas. Programmet är andligt orienterat men kräver inte att man är eller blir troende. Det riktar sig till dömda som missbrukar alkohol eller narkotika och används i första hand på särskilda behandlingsavdelningar.
Programmet bedrivs i tre faser; Introduktion (ca 70 timmar), Grundbehandling (ca 200 timmar, tre dagar i veckan) samt Förlängd behandling (ca 400 timmar varav 40 individuellt).
Programmet bedrivs i anstalt. Under 2011 påbörjades introduktionen av 1 186 personer, grundbehandlingen av 712 personer och förlängd behandling av 156 personer. Samma år fullföljdes introduktionen av 850 personer, grundbehandlingen av 425 personer och förlängd behandling av 119 personer.11
12-stegsprogrammet utvärderades 2009 (dvs. innan den ovan beskrivna fasindelningen infördes). Det undersöktes i vilken utsträckning de som deltog i programmet under åren 2003–2006 hade återfallit i brott.12 Undersökningen utvisade att den grupp som påbörjat programmet hade en återfallsfrekvens på 46 procent, medan den kontrollgrupp som användes som jämförelse och som
11 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011. 12 12-stegsprogram i Kriminalvården Utvärdering av återfall i ny brottslighet för programdeltagare för åren 2003–2006, Kriminalvården 2009.
Bilaga 7 SOU 2012:34
236
inte genomgått något behandlingsprogram hade en återfalls– frekvens på 49 procent. Hos dem som fullföljt hela programmet var återfallsfrekvensen 42 procent, medan 49 procent av dem som avbrutit programmet återföll i brott. När man kontrollerade olika påverkansfaktorer, som t.ex. deltagarnas ålder, kön, tidigare brottslighet och brottsprofil, hade de som fullföljt 12-stegsprogrammet 16–17 procent reducerad risk att återfalla i brott jämfört med kontrollgruppen. De som avbröt behandlingen i förtid hade inte någon ökad återfallsrisk. Därmed drogs slutsatsen att det inte innebär någon förhöjd risk för återfall att påbörja och sedan avbryta en behandling enligt 12-stegsprogrammet.
Prime for Life
Prime for Life är ett behandlingsprogram vars mål är att öka deltagarens riskmedvetenhet om alkohol och andra droger. Syftet är att deltagaren inte ska återfalla i brott eller drabbas av andra problem pga. sitt alkohol- eller drogbruk. Programmet riktar till personer som gör högriskval av alkohol, dvs. som dricker alkohol på ett sådant sätt som enligt forskningen är förenad med förhöjd risk eller som använder narkotika. Det gäller särskilt personer som har dömts för alkohol- eller drogrelaterad brottslighet.
Programmet bedrivs i grupp. Det omfattar fyra till sex gruppträffar om totalt 15–20 timmar. I programmet ges deltagaren tillfälle att reflektera över sina egna mål och värderingar, lära sig om forskningsbaserad kunskap om alkohol och droger, undersöka sin egen biologiska risknivå för att utveckla beroende, bedöma vart hans eller hennes val hittills har lett samt fundera på sina val när det gäller alkohol m.m. för att undvika problem i framtiden.
Under 2011 påbörjades Prime for life av 902 personer i anstalt och 1 939 personer i frivård. Samma år fullföljdes programmet av 849 personer i anstalt och 1 771 personer i frivård.13
Återfallspreventionsprogrammet
Återfallspreventionsprogrammet är individuellt korttidsprogram som riktar sig mot drogmissbruk och som i första hand ska användas som förstärkare för klienter som har genomgått behandling för miss-
13 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011.
Bilaga 7
237
bruk. Det syftar till att stärka viljan till genomförandet av en förändring och bygger på uppfattningen att vägen mot ett drogfritt liv går via inlärning av nya färdigheter, där återfall ses som en del av inlärningsprocessen.
Programmet omfattar åtta möten á 90 minuter. Det består av åtta teman; Beroende och postakut abstinens, Högrisksituationer, För- och nackdelar med droger, Social färdighetsträning, Nödplan och livsstilsbalans, Nätverk samt Handlingsplan.
Under 2011 påbörjades Återfallspreventionsprogrammet av 416 personer i anstalt och 419 personer i frivård. Samma år fullföljdes programmet av 346 personer i anstalt och 301 personer i frivård.14
Program inriktade mot våld
Programmen IDAP och VPP riktar sig till personer som är dömda för våldsbrott.
IDAP – Integrated Domestic Abuse Programme
IDAP är ett behandlingsprogram för män som har använt hot, våld eller annat kontrollerande beteende mot sin kvinnliga partner eller f.d. partner. Det har utvecklats i samarbete med kriminalvården i England och Wales samt började användas i Sverige 2004. Det ackrediterades 2006.
IDAP omfattar 27 gruppträffar om ca två timmar vardera, som följs upp med enskilda återfallsförebyggande insatser. Gruppsessionerna är uppdelade i nio teman; Icke-våld, Icke hotfullt beteende, Respekt, Stöd och tillit, Ärlighet och ansvarstagande, Sexuell respekt, Partnerskap, Ansvarsfullt föräldraskap samt Förhandling och rättvisa.
Programmet erbjuder även en kontakt för de kvinnor som utsatts för våld, s.k. partnerkontakt, som löper parallellt med männens behandling. Arbetet med kvinnorna bedrivs främst för att öka säkerheten för kvinnan och eventuella barn. Det skapas en realistisk säkerhetsplan för kvinnan, samtidigt som man försöker ge henne en bild av vad IDAP kan förväntas innebära för mannen.
Under 2011 påbörjades IDAP av 206 personer i anstalt och 332 personer i frivård. Samma år fullföljdes programmet av 115 personer i anstalt och 220 personer i frivård.15
14 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011.
Bilaga 7 SOU 2012:34
238
VPP – Våldspreventivt program
VPP är ett behandlingsprogram som syftar till att hjälpa intagna i anstalt som begått våldsbrott att bättre klara av sin situation och att inte använda våld eller återfalla i nya brott. Programmet har utvecklats av den kanadensiska kriminalvården i slutet av 1990talet, men det har under senare år genomgått omfattande förändringar som bl.a. innebär att det kan bedrivas olika omfattning beroende på målgruppens behov. Målgruppen är intagna som begått våldsbrott, inklusive mord, och bedöms ha hög risk för återfall i brott.
Programmet bedrivs i grupp. Gruppträffarna består av presentationer och övningar. Hemuppgifter förekommer. Programmet omfattar tio moduler; Att förändras, Att bli medveten om sitt våldsbeteende och hur det uppstår, Hantering av ilska och känslor, Problemlösning, Sociala attityder, Positiva relationer, Konfliktlösning, Positiv livsstil, Självkontroll samt Våldsprevention. Programmet finns i två versioner, en ”medelintensiv” version som omfattar 93 timmar i grupp samt 15 timmar individuellt och en ”högintensiv” version som omfattar 215 timmar och 20 timmar individuellt.
Under 2011 påbörjades VPP av 35 personer i anstalt och samma år fullföljdes programmet av 11 personer.16
Program inriktade mot sexualbrott
Kriminalvården bedriver ett program som är inriktat mot män dömda för sexualbrott ROS.
ROS – Relation och Samlevnad
ROS är ett behandlingsprogram för sexualbrottsdömda män. Utgångspunkten för programmet är att hitta de bästa metoderna för att förhindra återfall i brott och på det sättet minimera antalet nya brottsoffer. Det bygger på att varje deltagare ska få hjälp att bearbeta sina riskfaktorer för att återfalla i brott. Programmet kommer ursprungligen från Kanada och används inom den svenska kriminalvården sedan 2001.
15 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011. 16 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011.
Bilaga 7
239
Programmet är ackrediterat både för gruppverksamhet och för individuell verksamhet. Gruppversionen omfattar 56–60 gruppträffar om cirka tre timmar och enskilda samtal med psykolog en gång per vecka. Under frivårdspåföljd bedrivs programmet lågintensivt under ett halvt till ett år, en till två gånger per vecka och en och en halv till tre timmar per träff. Den individuella versionen omfattar 60 timmar.
Programmet är uppbyggt kring fem faktorer; Kognitiva förvrängningar, Relationer, intimitet och social förmåga, Empati och offermedvetenhet, Att hantera känslor samt Avvikande sexuella fantasier och sexuell upphetsning.
Under 2011 påbörjades ROS-grupp av 136 personer och ROSindividuellt av 70 personer i anstalt. Samma år fullföljdes gruppprogrammet av 108 personer och individprogrammet av 41 personer. I frivården påbörjade 40 personer ROS-grupp och 77 personer ROSindividuellt. Samma år fullföljde 22 personer gruppversionen och 70 den individuella versionen.17
17 Kriminalvårdens årsredovisning för 2011.
Bilaga 8
Yttrande till domstol i ett system
med villkorligt fängelse – En rapport med anledning av Påföljdsutredningens pågående
arbete
Rapport utarbetad av en arbetsgrupp inom
Kriminalvården
243
Bilaga 8
Inledning
Den 25 juni 2009 gav regeringen hovrättspresident Fredrik Wersäll i uppdrag att som särskild utredare göra en översyn av påföljdssystemet. En övergripande fråga för utredningen är att överväga om det bör införas ett system med villkorligt fängelse. Vid möte mellan Påföljdsutredningen och Kriminalvården den 21-22 september 2010 åtog sig Kriminalvården att bistå Påföljdsutredningen genom att tillsätta en arbetsgrupp som överväger hur förfarandet med yttranden till domstolen (personutredning) kan se ut i ett system med villkorligt fängelse.
Uppdrag
Påföljdsutredningen (Ju 2009:11) har i uppdrag att göra en översyn av påföljdssystemet. I uppdraget ingår bl.a. att ta ställning till införande av ett system med villkorligt fängelse.
Mot bakgrund av utredningens pågående arbete beslutade Kriminalvårdens dåvarande generaldirektör Lars Nyhlén den 3 januari 2011 att tillsätta en arbetsgrupp med uppdrag att
överväga hur förfarandet med yttranden till domstolen
(personutredning) kan se ut i ett system med villkorligt fängelse,
överväga hur selekteringen kan ske inför huvudförhandlingen av vilka som behöver vård eller behandling och på vilken detaljnivå Kriminalvården i det skedet kan beskriva innehållet i lämplig vård,
överväga vilka lämplighetsbedömningar som behöver göras för att fortsatt tillämpa samhällstjänst och för att använda intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) som en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Även andra lämplighetsbedömningar, som t.ex. lämplighet för en sanktion som innebär någon form av kontroll- och övervakning, ska övervägas samt
ta fram yttranden utifrån ett antal typfall.
Arbetsgruppens sammansättning
Arbetsgruppens sammansättning enligt generaldirektörens beslut den 3 januari 2011 är följande:
Regionchef Lennart Palmgren, region Väst (sammankallande) Chefsjurist Elisabeth Lager, HK/R Kriminalvårdschef Gunnar Wretling, VO Stockholm Frivård Kriminalvårdschef Anita Eriksson, VO Umeå Kriminalvårdsinspektör Thomas Karlsson, VO Malmö Frivård Verksamhetsutvecklare Mimmi Agnevald Haugen, HK/KS Verksamhetsutvecklare Ingrid Soläng, region Mitt Regionjurist Maria Sjunnesson, region Väst (sekreterare)
Arbetsgruppen har härefter kompletterats med följande deltagare som delvis deltagit i arbetsgruppens möten: Utredare Beat Axå, HK/Utvecklingsenheten Utredare Svante Engelbrektsson, HK/Utvecklingsenheten Utredare Lars Krantz, HK/Utvecklingsenheten Programexpert Helen Dahlquist, region Väst Verksjurist Elisabeth Kullman Gunnarsson, HK/R
244
Bilaga 8
I arbetsgruppen har även Linda Palmenäs, utredningssekreterare i Påföljdsutredningen, deltagit.
Slutredovisning
Enligt generaldirektörens ursprungliga beslut skulle uppdraget redovisas senast den 30 augusti 2011. Under arbetets gång har dock tiden för redovisning flyttats fram till mitten av september 2011.
Allmänt om uppdraget
Arbetsgruppens uppdrag är att, under Påföljdsutredningens pågående arbete med att se över nuvarande påföljdssystem, utreda konsekvenserna för Kriminalvårdens arbete med personutredningar vid ett införande av ett påföljdssystem med s.k. villkorligt fängelse. Utredningssekreterare Linda Palmenäs har fortlöpande delgett arbetsgruppen Påföljdsutredningens ställningstaganden i frågor av intresse för arbetsgruppens arbete.
Givet uppdrag omfattar, som ovan angetts, fyra deluppdrag.
Deluppdrag I – Kriminalvården har att överväga hur förfarandet med yttranden till domstolen (personutredning) kan se ut i ett system med villkorligt fängelse.
Deluppdrag II – Kriminalvården har att överväga hur selekteringen kan ske inför huvudförhandlingen av vilka som behöver vård eller behandling och på vilken detaljnivå Kriminalvården i det skedet kan beskriva innehållet i lämplig vård.
Deluppdrag III – Kriminalvården har att överväga vilka lämplighetsbedömningar som behöver göras för att fortsatt tillämpa samhällstjänst och för att använda intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) som en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Även andra lämplighetsbedömningar, som t.ex. lämplighet för en sanktion som innebär någon form av kontroll- och övervakning, ska övervägas.
Deluppdrag IV – Kriminalvården har att arbeta fram yttranden utifrån ett antal typfall.
Det har under arbetets gång visats att deluppdrag I-III har ett flertal beröringspunkter och att de med fördel analyseras och redovisas gemensamt. Deluppdrag IV har härefter utarbetats utifrån gjorda ställningstaganden i de övriga deluppdragen.
Allmänna utgångspunkter för arbetsgruppens arbete
Kriminalvården har i sitt arbete utgått från Påföljdsutredningens överväganden såvitt avser villkorligt fängelse. Villkorligt fängelse innebär att domstolen dömer till fängelse, men att verkställigheten av straffet villkoras i något avseende. I det system med villkorligt fängelse som Påföljdsutredningen överväger är det tänkt att det endast ska finnas två påföljder för vuxna lagöverträdare; böter och fängelse, där det under vissa förutsättningar kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Villkoren ska enligt utredningens förslag bestå i dels att den dömde ska avhålla sig från fortsatt brottslighet under en prövotid, dels att han eller hon ska fullgöra den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med. Prövotiden ska enligt huvudregeln uppgå till två år. Avgörande för om det ska kunna beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska i första hand vara det utmätta straffets längd. Enligt
245
Bilaga 8
Påföljdsutredningens bedömning bör den ettårspresumtion som tillämpas enligt nuvarande praxis kunna användas som utgångspunkt för när det ska kunna beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Villkorligt fängelse ska enligt vad utredningen har uppgett kunna förenas med tilläggssanktionerna, dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion samt kontraktsvård. Hemarrest ska bara kunna användas vid återfall i brott.
Kriminalvården har vidare utgått från att den s.k. normaliseringsprincipen fortsatt ska gälla.
Inledande reflektioner
Ett nytt påföljdssystem enligt utredningens nuvarande tankegångar ställer nya och utmanande krav på Kriminalvården. Ett påföljdssystem där domstolen beslutar om ett villkorligt fängelsestraff kombinerat med en eller flera tilläggssanktioner kommer att innebära ökade krav på Kriminalvården att avge detaljerade förslag om innehållet i påföljden redan på utredningsstadiet. Det kommer dock även ställa krav på domstolen att i sin begäran om personutredning ange inriktning för personutredningens närmare innehåll och omfattning.
Ett påföljdssystem med villkorligt fängelse kommer vidare att innebära att vissa utredningsmoment som idag görs efter dom måste flyttas till personutredningsstadiet.
För att kunna lämna förslag till ett nytt PU-förfarande behöver dagens förfarande närmare analyseras. Följande frågor bör besvaras:
Vilka utredningsmoment gör frivården idag, dels inom ramen
för PU-arbetet, dels efter dom för att bedöma lämplighet och förutsättningar för behandling, IÖV, etc.?
Vilka risk- och behovsbedömningar ingår?
Vilka lämplighetsbedömningar ingår?
Vilka moment av samtycke ingår?
Hur lång tid tar upprättandet av en personutredning?
Besvarandet av dessa frågor behöver ta hänsyn till att utredningsmomenten i nuläget i olika utsträckning sker före och efter dom. En analys bör därför göras kring:
Vilka moment som till sin karaktär i ett nytt påföljdssystem är
nödvändiga att flytta till utredningen före dom.
Vilka moment som till sin karaktär är sådana att de även i ett
nytt påföljdssystem kan göras efter dom.
Hur lång tid varje moment tar.
Vilka moment i utredningen som påverkas tidsmässigt av
faktorer utanför Kriminalvården och utanför Kriminalvårdens omedelbara kontroll.
Tidsåtgången för frivårdens upprättande av en personutredning
samt skälig handläggningstid.
Särskilt om de ekonomiska konsekvenserna
Det är svårt att i nuläget bedöma de ekonomiska konsekvenserna av Påföljdsutredningens förslag. Arbetsgruppen har dock identifierat ett antal möjliga kostnadsdrivande faktorer.
Vid en ökning av antalet personutredningar kommer
kostnaderna att öka.
246
Bilaga 8
Krav på mer detaljerade personutredningar, där flera
påföljdsförslag alternativt ett mer nyanserat påföljdsförslag med en successivt ökande ingripandegrad lämnas, kommer att generera ökade kostnader. Det är svårt att i dagsläget närmare förutse i vilken omfattning dessa utredningar kommer att krävas. Påföljdsutredningens förslag förutsätter dock att en del utredningsmoment som Kriminalvården idag gör efter dom, t.ex. en föreskrifts konkreta innehåll, kommer att flyttas till personutredningsstadiet vilket i vissa fall kommer att leda till mer omfattande utredningar. En stor del av utredningarna kommer dock enbart bestå av lämplighetsbedömning för tilläggssanktionen samhällstjänst.
Påföljdsutredningens förslag gör det vidare önskvärt att
frivården vid behov ges möjlighet till ett längre inledande möte med klienten för att kunna utreda klientens motivation och om möjligt inleda motivationsarbete. Även detta kräver ökade resurser.
Den av Påföljdsutredningen föreslagna vård- eller påverkanssanktionen kommer att kräva ett ökat samarbete med andra samarbetspartners jämfört med dagens skyddstillsyn med föreskrift. Det kommer att krävas ett åtagande om betalningsansvar eller någon annan form av garanti av exempelvis en kommun att vården kan genomföras efter dom. Med garanti menas ett åtagande som omfattar såväl det ekonomiska ansvaret som vårdinnehåll. En sådan garanti kommer att vara tids- och resurskrävande att inhämta i utredningsfasen. Upparbetade vårdkedjor med kommun och landsting kommer att underlätta arbetet.
Statistik
Inom ramen för givet uppdrag har Kriminalvården tagit fram statistikuppgifter utifrån följande frågeställningar:
1.
Antal och andel klienter med personutredning respektive
s.k. 5:9 yttrande.
2.
Beskrivning av klienter utifrån straffvärde och påföljd. 3. Klienter utredda och dömda till kontraktsvård respektive
skyddstillsyn med föreskrift – klienter med vårdbehov.
Framtagen statistik biläggs denna rapport.
Disposition
I det följande avsnittet kommer deluppdrag I-III avhandlas. Inledningsvis redogörs för personutredningsarbetet i nuvarande påföljdssystem. Därefter behandlas Kriminalvårdens överväganden gällande konsekvenser för personutredningsarbetet vid införandet av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse. Avslutningsvis redogörs för framtagna typfall i enlighet med deluppdrag IV.
247
Bilaga 8
Deluppdrag IIII
De två första deluppdragen avser att överväga hur förfarandet med yttranden till domstol (personutredning) kan se ut i ett system med villkorligt fängelse samt att överväga hur selekteringen kan ske inför huvudförhandlingen av vilka som behöver vård eller behandling och på vilken detaljnivå Kriminalvården i det skedet kan beskriva innehållet i lämplig vård. Det tredje deluppdraget avser tilläggssanktioner. Kriminalvården har att överväga vilka lämplighetsbedömningar som behöver göras för att fortsatt tillämpa samhällstjänst och för att använda intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) som en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Även andra lämplighetsbedömningar, som t.ex. lämplighet för en sanktion som innebär någon form av kontroll- och övervakning, ska övervägas.
Nämnda uppdrag har som tidigare nämnts flera beröringspunkter varför arbetsgruppen gjort bedömningen att de bör avhandlas gemensamt.
Avsnittet inleds med en redogörelse för arbetet med personutredningar i nuvarande påföljdssystem varefter konsekvenserna för Kriminalvårdens arbete med personutredningar vid införandet av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse närmare belyses.
Personutredningen i nuvarande påföljdssystem
I följande avsnitt redogörs för de olika utredningsmomenten för frivårdspåföljder i nuvarande påföljdssystem. Kriminalvårdens arbete med risk- och behovsbedömningar, lämplighetsbedömningar och inhämtande av samtycke kommer således att gås igenom för att sedan åskådliggöras med en sammanfattande schematisk bild över utredningsmomenten. Personutredningens omfattning samt en redogörelse för beräknad tidsåtgång för upprättande av en personutredning ingår även i detta avsnitt. Inledningsvis kommer helt kort aktuellt regelverk att återges.
Regelverk
Av 1 § lagen (1991:2041)om särskild personutredning i brottmål m.m. (LPu) framgår att när det i ett brottmål för att avgöra påföljdsfrågan eller annars behövs en särskild utredning om en misstänkts personliga förhållanden eller om åtgärder som kan antas bidra till att han eller hon avhåller sig från fortsatt brottslighet, skall ett yttrande inhämtas från Kriminalvården.
I det allmänna rådet till 1 § LPu i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om personutredning och yttrande i brottmål (FARK PU) anges att i utredningen ingår att, efter förutsättningarna i det enskilda fallet, bedöma om den misstänkte är i behov av övervakning samt att utreda den misstänktes inställning till och övriga förutsättningar för en frivårdspåföljd. Bedömningen bör vara baserad på en risk- och behovsbedömning.
248
Bilaga 8
Risk och behovsbedömning
Kriminalvården har att under en personutredning utreda risken för återfall i brott, övervakningsbehov samt förutsättningarna för en frivårdspåföljd. Bedömningen ska baseras på en risk- och behovsbedömning.
Omfattningen av risk- och behovsbedömningen ska utgå ifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Riskbedömningen ska baseras på vad som framkommer vid utredningen av bakgrundsfaktorer så kallade statiska faktorer (som inte går att påverka) samt dynamiska faktorer (som går att påverka).
Bakgrundsfaktorer (statiska faktorer)
De bakgrundsfaktorer som har samband med risken för återfall i brott utgör ett viktigt underlag för att bedöma om det finns en problematik som kan tala för ett behov av övervakning.
Tidigare beteende är normalt den säkraste bedömningsgrunden för hur en person kan komma att handla i framtiden och dessa faktorer är därför mycket viktiga. De bakgrundsfaktorer som enligt forskningen visat sig ha störst samband med risken för återfall i brott är
ålder vid första dom till kriminalvård,
antal tidigare domar,
aktuell brottsmisstanke enligt stämningsansökan samt eventuell tidigare brottslighets typ och omfattning,
ingripanden inom socialtjänsten, särskilt vård enligt lagen
(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) eller verkställighet enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård (LSU),
besöksförbud,
psykiatrisk vård,
tidigare misskötsamhet i samband med vistelse i häkte eller anstalt eller under verkställighet av frivårdspåföljd,
diagnostiserad antisocial personlighetsstörning eller personlighetsstörning med psykopatiska drag.
Dynamiska faktorer
Även dynamiska faktorer som hör samman med risken för återfall i brott utgör ett viktigt underlag för att bedöma om det finns en problematik som kan tala för ett behov av övervakning.
De ger också vägledning om vad övervakningen i så fall ska inriktas mot för att minska risken för återfall i brott och om det kan finnas behov av särskilda föreskrifter enligt 26 kap. 15 § BrB. Vid inventeringen av de dynamiska faktorerna ska även skyddande faktorer, som är positiva och stödjande för att minska risken för återfall i brott dokumenteras, t.ex. pågående eller genomförd behandling mot missbruk eller annan problematik, stabil eller förbättrad social situation, positiv personlig utveckling eller stöd från närstående och andra. Utredningen av de dynamiska faktorerna ska för varje enskild faktor utgå från omständigheterna i det enskilda fallet. Om det finns en behovsutredning, ASI/ADAD, (angående ASI/ADAD se avsnittet ”Strukturerade utredningshjälpmedel för att bedöma behov” nedan) ingår information från den utredningen i utredningsunderlaget för dynamiska faktorer.
249
Bilaga 8
De dynamiska faktorer som utreds och beaktas är
kriminalitet,
missbruk av beroendeframkallande medel eller dopningspreparat,
spelvanor,
familj/relationer/umgänge,
psykisk hälsa,
fysisk hälsa,
bostad,
arbete/utbildning/ekonomi och
fritid.
Behov av övervakning
Bedömningen av om behov av övervakning föreligger utgår från vad som framkommit i utredningen avseende relevanta bakgrundsfaktorer och dynamiska faktorer. Om ett behov av övervakning och förutsättningar för frivårdspåföljd bedöms föreligga föreslår frivården i sitt påföljdsförslag konkreta åtgärder för att minska risken för återfall i brott t.ex. i form av föreskrifter om missbruksvård eller deltagande i lämpligt Brotts- och missbruksprogram (BoM-program). Resurser hos vårdgivare eller andra organ utanför Kriminalvården beaktas, dels för att Kriminalvårdens program inte kan erbjudas överallt, dels för att tillgodose behov av fortsatt vård efter övervakningens upphörande och att det parallellt kan behövas insatser utöver Kriminalvårdens egna program.
Matchning av klienternas risk- och behovsprofil mot åtgärder
För att möjliggöra ett lyckat utfall av Kriminalvårdens insatser är det viktigt att klientens behov och förutsättningar för förändring matchas mot lämpliga arbetsmetoder, varvid i första hand metoder och insatser som har visade effekter på återfall i kriminalitet och missbruk bör väljas. Utredningen av klientens behov och riskområden vad gäller risk för fortsatt brottslighet ska därför noga analyseras i personutredning och verkställighetsplan (Q-F Kvalitetsledningssystem för frivården, Kriminalvårdens riktlinjer Nr 2007:12).
En generell bedömning av risken för återfall i brott görs av Kriminalvården i personutredningen utifrån beprövad erfarenhet och samlad kunskap om klienters återfallsrisker. För vissa målgrupper görs även en specifik risk- och behovsbedömning som underlag för bl.a. påföljdsförslaget.
Utredningshjälpmedel
Kriminalvården använder ett antal utredningshjälpmedel där såväl bakgrundsfaktorer som dynamiska faktorer systematiskt värderas och beaktas för att bedöma vissa typer av behov och risker samt behov av riskhanteringsåtgärder kring vissa typer av brott.
Strukturerade utredningshjälpmedel för att bedöma behov
Alcohol Use Disorders Identification Test (AUDIT) och Drug Use Disorders Identification Test (DUDIT) är hjälpmedel som bygger på självskattning som används för att identifiera om den misstänkte har riskabla alkoholvanor eller är narkotikaanvändare. För att använda hjälpmedlen krävs inte specifik utbildning men den som ska använda hjälpmedlen ska ha gått igenom vissa manualer m.m.
250
Bilaga 8
Addiction Severity Index (ASI) är ett grundläggande utredningshjälpmedel för att bedöma påverkbara faktorer hos klienten. Adolescent Drug Abuse Diagnosis (ADAD) är motsvarande hjälpmedel avpassat för ungas livssituation. Användningen av dessa utredningshjälpmedel förutsätter utbildning och handledning.
Strukturerade utredningshjälpmedel för riskbedömning och behov av riskhanteringsåtgärder
Spousal Assault Risk Assessement (SARA) används för bedömning av behovet av deltagande i Integrated Domestic Abuse Programme (IDAP) om den aktuella brottsligheten enligt stämningsansökan innefattar våld i nära relation såsom grov kvinnofridskränkning enligt 4 kap. 4 a § BrB eller en mans våld mot en kvinna som han har eller har haft en sexuell relation med. Användning av SARA kräver särskild utbildning, vilken är knuten till IDAP-programmet.
Stable-Acute används för bedömning av behovet av deltagande i sexualbrottsprogrammet Relation och Samlevnad (ROS). Användning av Stable-Acute förutsätter utbildning, vilken är knuten till programledarutbildningen i ROS.
Samhällstjänst
För denna påföljd görs ingen risk- eller behovsbedömning på personutredningsstadiet.
Intensivövervakning
Vid riskbedömningen för intensivövervakning beaktas om den dömde tillhör en kriminell gruppering och/eller att denne är misstänkt för organiserad brottslighet. En sådan koppling kan innebära betydande risker för sysselsättningsplatsen och/eller biträdande kontrollörer. Kammarrätten i Stockholm nekade i dom den 6 maj 2009 (mål nr 2862-09) en person som hade en ledande ställning inom Hells Angels att verkställa fängelsestraff genom IÖV. Domstolen fann att den dömdes särställning inom Hells Angels i kombination med tidigare brottslighet utgjorde särskilda skäl mot verkställighet utanför anstalt i form av IÖV. Rikskriminalpolisen och Brottsförebyggande rådet hade yttrat sig i målet. Det kan anmärkas att Högsta förvaltningsdomstolen meddelat prövningstillstånd i ett ärende (mål nr B 2845-11) där Kammarrätten i Göteborg nekat en person att verkställa fängelsestraff genom IÖV p.g.a. dennes medlemskap och ställning inom Bandidos MC.
I två ärenden har Kriminalvården avslagit ansökan om IÖV med hänvisning till att det förelåg särskilda skäl som talade emot verkställighet utanför anstalt. Skälet till avslagen utgjordes av att det fanns en särskild hotbild mot klienterna som ansökt om IÖV (en av klienterna hade varit utsatt för tre attentat medan den andre omgav sig av livvakter eftersom han levde under hot). Länsrätten i Skåne avslog deras överklagande.
I riskbedömningen ingår även att utreda situationen kring eventuella målsäganden. Hänsyn tas till målsäganden och risken för återfall i brott mot denne. Föreligger det en hög risk för att den dömde återfaller i brott mot målsäganden i domen som ska verkställas kan det finnas särskilda skäl mot verkställighet utanför anstalt. Vid beviljande av IÖV kan innehållet i verkställigheten påverkas av hänsyn till målsäganden.
Vård och påverkan (skyddstillsyn och kontraktsvård)
De instrument som idag används av Kriminalvården för en risk- och behovsbedömning på personutredningsstadiet är möjliga att använda i en
251
Bilaga 8
utredning om skyddstillsyn med föreskrift. Vid en kontraktsvårdsutredning ska instrument för risk- och behovsbedömning normalt användas i utredningsarbetet. Val av utredningsinstrument anpassas efter målgrupp.
Lämplighetsbedömning
Vilka faktorer och överväganden som är aktuella vid Kriminalvårdens bedömning av klientens lämplighet är beroende av påföljd. I avsnitten som följer behandlas därför de olika påföljderna var för sig.
Samhällstjänst
Klientens lämplighet för samhällstjänst prövas med hänsyn till den misstänktes person och övriga omständigheter, t.ex. missbruk, psykisk ohälsa och bristande kunskaper i det svenska språket. Vid ett aktivt alkohol- eller narkotikamissbruk bedöms den misstänkte normalt olämplig för samhällstjänst. I de fall den misstänkte lider av sjukdom av psykisk karaktär uppmärksammas det särskilt vid lämplighetsbedömningen om sjukdomstillståndet i något avseende kan innebära en risk för arbetsgivaren eller andra på arbetsplatsen eller medföra andra anpassningssvårigheter. Det uppmärksammas också särskilt om den misstänkte kan befaras uppträda aggressivt på arbetsplatsen eller är våldsbenägen. Bristande kunskaper i svenska språket behöver inte nödvändigtvis hindra utförandet av samhällstjänst men det kan försvåra möjligheten att hitta lämplig arbetsplats. Det kan även påverka den dömdes möjlighet att hålla nödvändig kontakt med frivården.
Kriminalvården beaktar vidare särskilt den misstänktes förmåga att anpassa sig till generella krav på arbetsförmåga, punktlighet, drogfrihet och samarbetsförmåga.
Om det i samband med utredningen framkommer uppgifter som tyder på att den misstänkte tillhör en kriminell gruppering och/eller att denne är misstänkt för organiserad brottslighet kan detta innebära att den misstänkte bedöms olämplig för samhällstjänst då en sådan koppling kan innebära betydande risker för sysselsättningsplatsen och/eller biträdande kontrollörer.
Lämplighetsbedömningen kan även i ett senare skede påverka val av samhällstjänstplats. Vissa brott, t.ex. sexualbrott eller egendomsbrott, kan kräva extra omsorg vid val av samhällstjänstplats. Särskild hänsyn kan behöva tas till verksamhetens art, närhet till kontaktperson på arbetsplatsen, m.m. Av prop. 1997/98:96 s. 103 följer att ”personer som är dömda för sexualbrottslighet bör t.ex. inte utföra samhällstjänst bland barn”. I övrigt bör försiktighet råda vid placeringar i verksamheter inom vård eller omsorg, särskilt av barn, ungdomar och äldre personer.
Intensivövervakning
Vid ansökan om intensivövervakning utreds praktiska förutsättningar för verkställigheten som bostad, sysselsättning och språkkunskaper. Den dömdes bostad ska vara utformad så att kontroll med elektroniska hjälpmedel är möjlig. Bostaden ska vara utformad för permanent boende samt i övrigt vara lämplig för verkställigheten.
Av 2 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll (IövL) framgår att en ansökan om intensivövervakning inte kan bifallas om det föreligger särskilda skäl som talar mot verkställighet utanför anstalt. Särskilda skäl mot att bifalla en ansökan kan undantagsvis finnas om en bedömning visar att det är uppenbart orealistiskt att tänka
252
Bilaga 8
sig att den dömde kan hantera verkställigheten och följa uppställda föreskrifter. Detta kan bland annat gälla personer som är inne i ett kvalificerat missbruk eller uppträder påverkade och/eller hotfullt (prop. 1993/94:184 s. 35). Särskilda skäl mot att bifalla en ansökan kan också finnas om den dömde inte medverkar i utredningen, t.ex. genom att upprepat antal gånger inte hörsamma kallelse till frivården eller trots anmaning inte inkomma med nödvändiga uppgifter för utredningens slutförande rörande t.ex. bostad eller sysselsättning, eller om den dömde ska utvisas, avvisas eller saknar anknytning till riket. Av förarbetena till IövL framgår också att i vissa speciella situationer kan förhållandena vara sådana att det inte är lämpligt eller ens möjligt att verkställa straffet utanför anstalt. Det kan på grund av brottets karaktär eller gärningsmannens person te sig oförsvarligt eller stötande att bifalla en ansökan om IÖV. ”Det kan till exempel röra sig om en dom avseende brottslighet som till sin karaktär är sådan att den typiskt sett är ägnad att fortsättas i eller från bostaden” (prop. 1993/94:184 s. 35).
Särskilda skäl mot verkställighet utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll kan vidare finnas t.ex. om brottet riktats mot en person som den dömde delar bostad med. Detsamma gäller om den dömdes verkställighet med intensivövervakning kan antas inverka ogynnsamt på barn som bor i det hushåll där den ska genomföras.
Vård och påverkan (skyddstillsyn och kontraktsvård)
Bedömningen av om ett behov av övervakning föreligger eller behov av särskilda föreskrifter för att minska risken för återfall i brott, baseras som ovan angetts på en risk- och behovsbedömning. En bedömning av att det finns ett behov av övervakning innebär dock inte alltid att den misstänkte är lämplig för vård eller behandling. Förutsättningar för övervakning kan saknas t.ex.
då den misstänkte misskött tidigare eller pågående övervakning, vilket t.ex. framkommit vid genomgång av tidigare verkställigheter och frivården anser sig ha uttömt alla möjligheter,
om den misstänkte inte har någon vilja att acceptera föreskrifter, som bedömts nödvändiga t.ex. om behandling för missbruk/beroende eller deltagande i BoM-program, eller
om den misstänkte saknar anknytning till riket och det är uppenbart att han eller hon inte ska kvarstanna här.
För att klienten ska bedömas lämplig för vård och påverkan krävs också att klienten är motiverad och mottaglig för just den vård och påverkan som Kriminalvården föreslår. (Se vidare om den s.k. RBM-principen i avsnittet ”Grund för selektering av vilka som behöver vård eller behandling” nedan).
Samtycke
Huruvida den misstänktes samtycke krävs är beroende av påföljd. I avsnitten som följer behandlas därför de olika påföljderna var för sig.
Samhällstjänst
Dom till skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst och villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst kräver den dömdes samtycke. Samtycket ska avges inför rätten och ska föreligga innan rätten fattar beslut i påföljdsfrågan. Den misstänkte ska i samband med personutredningen tillfrågas om sin inställning till samhällstjänst.
253
Bilaga 8
Intensivövervakning
En förutsättning för beslut om intensivövervakning är att den dömde ansöker om det.
Av 3 § FARK IÖV framgår att en person som är över 18 år och som den intagne delar bostad med ska tillfrågas om han eller hon samtycker till att verkställighet av fängelsestraff sker i bostaden. Om sådant samtycke inte lämnas får verkställighet av fängelsestraff inte ske i den bostaden. Samtycke ska lämnas skriftligen.
Om brottet riktats mot den sammanboende bör IÖV inte medges, även om den sammanboende medger detta (prop. 1993/94:184 s. 34). Detta förhållande har förtydligats i prop. 2004/05:34 s. 34 där det framhålls att om brottet riktats mot en familjemedlem bör t.ex. inte verkställighet ske i det gemensamma hemmet vilket innebär att den dömde måste finna en alternativ bostad som den dömde kan bo i under verkställigheten om inte utredningen visar att den tidigare sammanboende varaktigt har avflyttat. Detsamma gäller om den dömdes verkställighet med intensivövervakning kan antas inverka ogynnsamt på barn som bor i det hushåll där den ska genomföras. Om det vid hembesök eller på annat sätt framkommer att ett barn uttryckt en åsikt om huruvida verkställigheten ska genomföras i bostaden bör hänsyn, utifrån barnets ålder och mognad, tas till detta vid bedömningen av om den dömdes verkställighet med intensivövervakning kan inverka ogynnsamt på barnet.
Vård och påverkan (skyddstillsyn och kontraktsvård)
Samtycke krävs inte vid skyddstillsyn med föreskrift om vård och behandling. Vid kontraktsvård samtycker klienten till vård och behandling i och med att behandlingsplanen undertecknas.
Sammanfattande tabell över utredningsmomenten
Nedan följer en schematisk bild över ovan redovisade utredningsmoment fördelat på de olika påföljderna.
Utredningsmoment i dagens påföljdssystem
Påföljd Risk- och behovsbedömning
Lämplighets- bedömning
Samtycke
Samhällstjänst
Nej
Ja, genom utredning av t.ex. missbruk, psykisk ohälsa och språkkunskaper samt den misstänktes förmåga att anpassa sig till generella krav på arbetsförmåga, punktlighet, drogfrihet och samarbetsförmåga.
Ja
254
Bilaga 8
Intensiv- övervakning
Ja, t.ex. riskfaktorer som medlemskap i vissa kriminella grupperingar och risk för återfall i brott mot målsäganden.
Ja, praktiska förutsättningar som bostad, sysselsättning och språkkunskaper bedöms. Vidare utreds huruvida särskilda skäl mot IÖV föreligger.
Ja, genom klientens ansökan, samt från sammanboende över 18 år.
Skyddstillsyn
Ja, eventuella utredningsinstrument efter målgrupp
Ja, genom utredning av t.ex. missbruk och psykisk hälsa, om en föreskrift om vård och behandling kommer att föreslås.
Nej
Kontraktsvård
Ja, genom användande av utredningsinstrument efter målgrupp.
Ja, för vård och behandling. Klientens motivation samt förutsättningar för att klara föreslagen vård utreds.
Ja, genom att behandlingsplanen skrivs under.
Utredningens omfattning
Omfattningen av en personutredning anpassas efter omständigheterna i det enskilda fallet. Initialt görs en bedömning av hur omfattande utredningen behöver vara. En basutredning (förkortad utredning) används när det primärt är fråga om en bedömning av lämplighet för samhällstjänst i kombination med villkorlig dom eller när ett behov av övervakning, utifrån en inledande bedömning baserad på stämningsansökan och den misstänktes eventuell tidigare belastning, inte bedöms föreligga. En basutredning innebär en översiktlig genomgång av samtliga angivna faktorer. En fördjupad utredning används när ett behov av övervakning, utifrån en inledande bedömning baserad på stämningsansökan och den misstänktes tidigare belastning, bedöms föreligga, och alltid i samband med kontraktsvårdsutredning. Med behov av övervakning avses att det finns behov av åtgärder för att minska risken för återfall i brott, såväl genom den kontroll som övervakningen innebär som genom konkreta åtgärder som rör kriminalitet eller missbruk/beroende. En basutredning övergår i en fördjupad utredning om det under utredningen framkommer uppgifter om att den misstänkte t.ex. har ett narkotikamissbruk eller annan problematik som leder till att ett behov av övervakning bedöms föreligga. En fördjupad utredning kan avse en eller flera faktorer beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. När det föreligger behov av en fördjupad utredning inriktas utredningen särskilt på de faktorer som bedöms höra samman med behovet av övervakning.
255
Bilaga 8
Beräknad tidsåtgång
I tabellen nedan anges hur lång tid varje moment i upprättandet av en personutredning är uppskattade att ta i nuvarande påföljdssystem. Samtliga tidsangivelser är hämtade från de riksberäkningar som är gjorda för QF-flödena. QF är frivårdens kvalitetsledningssystem. Det bör anmärkas att redovisade siffror endast är en uppskattning och inte exakta faktiska tidsangivelser. Siffrorna nedan reviderades 2009 av bl.a. Gunilla Nilsson, verksamhetsutvecklare HK.
Beräknad tidsåtgång i befintligt system
PU-Bas - Gå igenom handlingar, kalla till intervju
0,5 h
- Intervju
1 h
- Bedömning, samråd, skrivtid
1 h
- Info om yttrande, kompletteringar, återkoppling, lägga
in uppgifter i VSP
0,5 h
Totalt
3 h
Samhällstjänstutredning
Kallelse, besök, genomgång, matchning
3 h
Avstämning, fastställande, delgivning
1,5 h
Totalt
4,5 h
Fördjupad personutredning
- Gå igenom handlingar, kalla till intervju
0,5 h
- Intervju
1,5 h
- Referenstagning
0,7 h
- Bedömning, samråd, skrivtid
1,5 h
- Info om yttrande, kompletteringar
0,6 h
Totalt
4,8 h
Kontraktsvårdsutredning
Utredning, bedömning, matchning, skrivtid, biståndsbeslut, upprättande av behandlingsplan, underskrift av klient, expediering
Totalt
8,8 h
IÖV-utredning
Information, utredning, hembesök, schema
4,5 h
Besök arbetsplats
1,5 h
Totalt
6 h
VSP (verkställighetsplanering)
VSP inkl. revidering, ASI och kollegium
Totalt
9 h
Riskbedömningsinstrument förutom de moment som ändå görs vid PU (intervju och återkopplingstid 2 timmar)
ASI-utredning
2,5 h
ADAD
3,25 h
SARA
10 h
STABLES
3 h
256
Bilaga 8
Personutredningen i ett system med villkorligt fängelse
I följande avsnitt behandlas på samma sätt som gjorts i föregående avsnitt gällande nuvarande påföljdssystem de olika utredningsmomenten i ett system med villkorligt fängelse. Konsekvenserna av ett nytt påföljdssystem för Kriminalvårdens arbete med risk- och behovsbedömningar, lämplighetsbedömningar och samtycke kommer således att gås igenom och även åskådliggöras med en sammanfattande schematisk bild över utredningsmomenten. Personutredningens omfattning samt en redogörelse för beräknad tidsåtgång ingår även i detta avsnitt liksom ett resonemang kring skälig handläggningstid samt överväganden gällande utformningen av domstolens begäran om personutredning.
Risk och behovsbedömning
Risk- och behovsbedömningar i ett system med villkorligt fängelse kommer när sådan bedömning blir aktuell i stort sett att göras på samma sätt som i nuvarande påföljdssystem, d.v.s utifrån identifierade statiska och dynamiska faktorer. En närmare utveckling av de olika risk- och behovsbedömningarna i ett system med villkorligt fängelse för respektive tilläggssanktion görs därför inte utan här hänvisas till vad som tidigare angetts i avsnittet om risk- och behovsbedömningar i nuvarande påföljdssystem. I följande avsnitt redogörs istället för grunderna för selektering av vilka som behöver vård eller behandling samt på vilken detaljnivå Kriminalvården kan beskriva innehållet i lämplig vård på utredningsstadiet.
Grunder för selektering av vilka som behöver vård eller behandling
Kriminalvårdens överväganden av vilka som behöver vård eller behandling bör baseras på den så kallade RBM-principen. RBM står för risk, behov och mottaglighet, och är allmänt ansedd vara den mest lovande referensramen för en effektiv, återfallsreducerande kriminalvård. I korthet går principen ut på att behandlingsinsatser ska anpassas till den enskilde klientens risknivå (för återfall i brott), behov (i meningen påverkbara faktorer som bidrar till klientens kriminalitet) och mottaglighet (klientens motivation och inlärningsstil).
Att följa RBM-principen innebär att mer resurser läggs på klienter med högre risk och mindre resurser på klienter med lägre risk. Forskning har visat att behandlingsinsatser för klienter med en låg risknivå faktiskt kan få motsatt effekt, och alltså öka dessa klienters risk för återfall i brott.
Generell grund för Kriminalvårdens selektering inför huvudförhandling av vilka klienter som behöver vård eller behandling, bör således vara klientens bedömda risknivå. Utifrån denna bedömning bör sedan eventuella förslag till behandlingsinsatser anpassas till den aktuella klientens behov och mottaglighet.
Eventuella undantag från den generella grunden för selektering
Det finns flera möjliga undantag till ovan beskrivna generella grund för selektering, det vill säga den risknivåbaserade grunden.
257
Bilaga 8
Ett möjligt undantag är för vissa typer av brott där särskilda hänsyn kan behöva tas till konsekvenser av ett återfall, även om den bedömda risken skulle vara låg. Det kan exempelvis handla om våld i nära relationer eller sexualbrott. Eventuella sådana undantag bör dock enbart vara aktuella på områden där Kriminalvården kan erbjuda relevant behandling för aktuell problematik. Så är fallet till exempel för våld i nära relation, men inte för våldsbrott i allmänhet.
Ett andra möjligt undantag är om den aktuella brottslighetens art fortsatt kommer att tillmätas betydelse. Nuvarande ”art-brottstänkande” kommer, enligt vad utredningen har angett, sannolikt att sakna betydelse i det påföljdssystem som föreslås men brottstypen kan ändå fortsatt vara intressant för riskbedömningen. Riskbedömning kan ju dels handla om att bedöma sannolikhet för återfall i brott, dels handla om att bedöma konsekvensen av ett återfall – återfall i våld kan till exempel ses som mer allvarligt än återfall i tillgreppsbrott.
Kriminalvårdens verktyg för RBM-bedömning
I dagsläget saknar Kriminalvården en enhetlig modell för att bedöma klienters risk, behov och mottaglighet.
Ett arbete pågår dock inom Kriminalvården för att utveckla och införa en modell för grundläggande bedömning av klienternas risk, behov och mottaglighet (även kallad basskattning eller screening). Hur denna kommer att se ut och när den är färdig att tas i drift är ännu oklart, men inriktningen är att den ska utformas för att användas redan i PU-stadiet.
Särskilt om på vilken detaljnivå Kriminalvården kan komma att beskriva innehållet i lämplig vård på utredningsstadiet
Utifrån Påföljdsutredningens arbete och den kunskap som finns om nuvarande personutredningsarbete kan antas att Kriminalvården sannolikt kommer att göra likartade bedömningar som idag om klientens behov av vård och behandling. AUDIT och DUDIT är fortsatt utredningshjälpmedel att använda i den tidiga selekteringen. Yttranden bör ges på en detaljnivå som motsvarar ett mycket tydligt förslag om skyddstillsyn med föreskrift.
Lämplighetsbedömning
Kriminalvården kommer även i ett system med villkorligt fängelse att göra bedömningar av klientens lämplighet för olika tilläggssanktioner. Den närmare utformningen av lämplighetsbedömningen är beroende av vilken tilläggssanktion som är aktuell.
Samhällstjänst
Kriminalvården kommer sannolikt även i föreslaget system att göra liknande bedömningar som idag över den tilltalades arbetsförmåga, punktlighet, drogfrihet och samarbetsförmåga. Även faktorer som missbruk, psykisk ohälsa, bristande kunskaper i svenska språket och deltagande i vissa kriminella grupperingar kommer att ingå i bedömningen om klienten är lämplig för samhällstjänst.
Enligt Påföljdsutredningens förslag kommer klientens samtycke till tilläggssanktionen samhällstjänst inte att krävas. Att en klient motsätter sig att verkställa samhällstjänst kommer dock att påverka Kriminalvårdens lämplighetsbedömning, eftersom det då kan antas att sanktionen inte kommer att fullgöras.
258
Bilaga 8
Till skillnad från dagens påföljdssystem har Påföljdsutredningen för avsikt att föreslå att en mindre del av samhällstjänsten ska kunna fullgöras på annat sätt än genom oavlönat arbete, t.ex. genom deltagande i programverksamhet. Detta kan eventuellt komma att påverka Kriminalvårdens lämplighetsbedömning. Kravet på lämplighet kan vidare komma att påverkas av att det förhållandet att lämplighetskravet för samhällstjänst inte är uppfyllt enligt Påföljdsutredningens förslag inte i första hand kommer att leda till att ett ovillkorligt fängelse döms ut, utan att det villkorliga fängelsestraffet i stället förenas med en övervaknings- och kontrollsanktion. Det kan därför komma att ställas högre krav på lämplighet för samhällstjänst .
Övervaknings- och kontrollsanktion
Övervaknings- och kontrollsanktionen kommer enligt Påföljdsutredningen inte att kräva någon lämplighetsbedömning på personutredningsstadiet. Om straffvärdet överstiger fyra månader bör sanktionen, enligt Påföljdsutredningens förslag, kombineras med en förstärkningsåtgärd, i första hand helghemarrest. Lämplighetsbedömningen för denna åtgärd bedöms av Kriminalvården efter domen. Enligt Påföljdsutredningen blir lämplighetsbedömningen när det gäller helghemarrest liknande den som gäller för hemarresten, dock med den skillnaden att något krav på sysselsättning inte bör ställas då helghemarrest bara ska pågå under arbetsfria dagar. Även i övrigt bör lämplighetskravet ställas något lägre än för hemarrest då helghemarresten är mer begränsad till sin omfattning.
För att helghemarresten ska fungera väl i praktiken är det dock Kriminalvårdens uppfattning att i stort sett samma lämplighetsbedömning kommer att krävas för helghemarresten som för hemarresten (angående hemarrest se avsnittet nedan). Kriminalvården anser vidare att lämplighetsbedömningen med fördel bör göras på personutredningsstadiet då konsekvenserna av att klienten bedöms olämplig för helghemarrest på verkställighetsstadiet kan vara svåra att hantera.
Vård- eller påverkanssanktion
Lämpligheten för vård- eller påverkanssanktionen kommer att bedömas utifrån klientens motivation samt klientens förutsättningar att klara föreslagen vård.
Kontraktsvård
Lämpligheten för tilläggssanktionen kontraktsvård kommer att bedömas på samma sätt som för vård- eller påverkanssanktionen, d.v.s. utifrån klientens motivation samt klientens förutsättningar att klara föreslagen vård.
Hemarrest
Enligt Påföljdsutredningens förslag kommer lämplighetsbedömningen för tilläggssanktionen hemarrest, som i mycket kan jämställas med dagens IÖV, ytterst att avgöras av domstolen. Kriminalvården har dock att utreda om de praktiska förutsättningarna för h
emarrest är uppfyllda
t.ex. att klientens bostad är lämplig, att klienten har förmåga att hantera den tekniska utrustning som krävs och att kravet på sysselsättning är uppfyllt.
Enligt Kriminalvårdens mening kommer barn- och brottsofferperspektivet även i föreslaget påföljdssystem vara viktiga
259
Bilaga 8
faktorer att beakta vid lämplighetsbedömningen. Kriminalvårdens utredning bör även fortsättningsvis innefatta en bedömning av om det är uppenbart orealistiskt att tänka sig att den dömde kan hantera verkställigheten och följa uppställda föreskrifter, p.g.a. missbrukssituation eller huruvida särskilda skäl mot IÖV föreligger exempelvis då den dömde inte medverkar i utredningen.
Samtycke
Huruvida den misstänktes samtycke krävs är beroende av tilläggssanktion.
Samhällstjänst
Enligt Påföljdsutredningens förslag kommer tilläggssanktionen samhällstjänst inte att kräva samtycke från den tilltalade. Det förhållande att den tilltalade aktivt motsätter sig samhällstjänst kommer dock att kunna innebära att Kriminalvården i sin lämplighetsbedömning inte anser att lämplighetskravet för samhällstjänst är uppfyllt.
Övervaknings- och kontrollsanktion
Kommer inte att kräva samtycke av den tilltalade.
Vård- eller påverkanssanktion
Formellt samtycke kommer enligt Påföljdsutredningens förslag inte att krävas för tilläggssanktionen vård eller påverkan. Det är enligt Kriminalvårdens uppfattning dock viktigt att klarlägga att motivationen avser just den behandling som frivården föreslår.
Kontraktsvård
Klienten samtycker till vård och behandling i och med att behandlingsplanen undertecknas.
Hemarrest
I föreslaget system kommer inte samtycke att fordras från personer över 18 år som är sammanboende med klienten. Om en sammanboende aktivt motsätter sig att hemarrest verkställs i bostaden kommer det dock att kunna innebära att Kriminalvården inte anser att lämplighetskravet för hemarrest är uppfyllt. På samma sätt kommer det förhållandet att den tilltalade själv motsätter sig hemarrest kunna påverka Kriminalvårdens lämplighetsbedömning. Det är som tidigare påpekats Kriminalvårdens uppfattning att det är viktigt att barn- och brottsofferperspektivet fortsättningsvis beaktas.
Sammanfattande tabell över utredningsmomenten
Nedan följer en schematisk bild över ovan redovisade utredningsmoment på personutredningsstadiet fördelat på de olika tilläggssanktionerna.
Tänkbara utredningsmoment i ett påföljdssystem med villkorligt fängelse
Tilläggssanktion
Risk- och behovsbedömning
Lämplighets- bedömning
Samtycke
Samhällstjänst Nej
Ja, torde innefatta samma faktorer som i befintligt system. Klientens inställning till
Nej, följer implicit av lämplighetsbedömning.
260
Bilaga 8
samhällstjänst kommer också beaktas.
Övervakning och kontroll
Nej
Nej
Nej
Vård eller påverkan
Ja Ja, för vård och behandling, t.ex. graden av motivation samt klientens förutsättningar att klara aktuell vård.
Följer implicit av bedömning av klientens motivation.
Kontraktsvård Ja
Ja, för vård och behandling, t.ex. graden av motivation, samt klientens förutsättningar att klara aktuell vård.
Ja, vård- innehåll och regler för behandling accepteras genom att behandlingsplanen skrivs under.
Hemarrest
Ja Ja, praktiska förutsättningar utreds. Barn- och brottsofferperspektiv, missbrukssituation och bristande medverkan i utredningen beaktas.
Nej, följer implicit av lämplighets bedömning.
Utredningens omfattning
Det är i första hand två faktorer som kan förväntas styra personutredningsförfarandet i ett system med villkorligt fängelse.
Den primära faktorn är straffvärdet. Givet Påföljdsutredningens inriktning avseende tilläggssanktioner och vad som närmast kan sägas utgöra en ”sanktionstrappa” kan det förväntas att utredningarna för att bedöma klientens lämplighet för olika tilläggssanktioner i allmänhet blir mer komplexa ju högre straffvärdet är. En utredning kring förutsättningarna för tilläggssanktionen hemarrest är exempelvis mer komplex än en utredning kring förutsättningarna för tilläggssanktionen samhällstjänst.
Den sekundära faktorn som kan förväntas styra personutredningsförfarandet i ett system med villkorligt fängelse handlar om den tidiga selekteringen avseende behov av och lämplighet för vård och behandling. Denna bedömning står Kriminalvården för, och som ovan beskrevs bör bedömningen baseras på RBM-principen.
261
Bilaga 8
Givet dessa faktorer är det rimligt att ett framtida förfarande inte ser lika ut för samtliga klienter, utan att förfarandet anpassas i första hand till straffvärdet och i andra hand till RBM-bedömningen. Det är då tänkbart att även fortsättningsvis ha två typer av personutredning – en bas och en fördjupad.
Indelning av personutredningarna i PU Bas och PU Fördjupad
En möjlig indelning av personutredningsförfarandet i ett nytt påföljdssystem kan vara PU Bas (samhällstjänst), PU Fördjupad samt vid behov de kompletterande utredningarna kontraktsvård respektive hemarrest.
PU Bas bör i huvudsak tillämpas för klienter där lämpligheten för samhällstjänst ska bedömas. Ett rimligt antagande är att en stor andel av personutredningarna i ett nytt påföljdssystem enbart kommer innefatta en bedömning av lämpligheten för samhällstjänst. En sådan utredning bör bli mycket summarisk och enbart innefatta kriterierna för en lämplighetsbedömning avseende samhällstjänst. En PU Bas kan dock komma att övergå till en PU Fördjupad om utredningen visar att detta är erforderligt.
PU Fördjupad kan på motsvarande sätt preliminärt vara lämplig för klienter med följande karaktäristika och potentiella tilläggssanktioner: vård eller påverkan och klienten är lämplig för detta, hemarrest och kontraktsvård. Utredningarna för kontraktsvård och hemarrest kommer att kräva ytterligare utredningsmoment och således ta mer tid i anspråk.
Utgångspunkten för denna preliminära indelning är Påföljdsutredningens preliminära förslag till ”sanktionstrappa” baserad på straffvärde. I förslaget kommer valet av påföljd påverkas av två faktorer; det aktuella brottets straffvärde och återfall i brott. Vilken tilläggssanktion som frivården ombeds utreda under personutredningsstadiet bör således påverkas av samma faktorer och ligga till grund för domstolens beställning. Bedömningen av utredningsbehovet bör således alltid göras av domstol som i sin beställning anger vilka tilläggssanktioner man vill ha underlag för.
Vilka moment i utredningen idag är till sin karaktär sådana att de måste flyttas till tidpunkt före huvudförhandling?
En konsekvens av det föreslagna systemet med villkorligt fängelse med tilläggssanktioner är att det kommer att ställa ökade krav på frivården att beskriva ett tydligt innehåll i yttranden som innefattar tilläggssanktionerna vård- eller påverkan samt kontraktsvård. En annan konsekvens blir att delar av det utredningsarbete som idag görs efter att klienten dömts till frivårdspåföljd eller ansökt om IÖV, behöver flyttas till en tidpunkt före huvudförhandlingen. Utredningen före dom ska generellt sett inte vara mer omfattande än vad som är nödvändigt för att Kriminalvården ska kunna avge ett fullgott yttrande.
Delar av det som idag är utredning inför beslut om IÖV måste
göras innan huvudförhandlingen. Frågor som rör bostad, sysselsättning och andra praktiska förutsättningar för hemarrest måste vara utredda innan domstolen tar ställning till val av tilläggssanktion. Även barn- och brottsofferperspektivet måste beaktas före dom. Frågor som rör exempelvis schema kan dock lämnas till frivården att fastställa på verkställighetsstadiet.
262
Bilaga 8
Delar av det utredningsarbete som görs idag i samband med
verkställighetsplaneringen bör göras inför huvudförhandlingen för att undvika dubbelarbete. I ett arbete med att säkerställa att personutredningen genomförs på ett likartat sätt i hela landet, används idag gemensamma mallar. Mallarna utgår ifrån verksställighetsplanens områden som beskriver statiska och dynamiska riskfaktorer. Idag registreras uppgifterna manuellt. I en nära framtid kommer en överföring att kunna göras från personutredningen till verkställighetsplanen i Kriminalvårdens klientadministrativa system.
Eftersom varje förslag om vård- eller påverkanssanktion ska
innehålla ett tydligt förslag till vårdinnehåll kommer alla sådana utredningsmoment att flyttas till tid före huvudförhandling. I detta sammanhang måste hänsyn tas till att en klients motivation och lämplighet för behandling kan skifta mellan utredningstillfället och tidpunkten för tänkt start av behandlingsarbetet.
Personutredning inte aktuell
Det är domstolen som avgör när en personutredning ska inhämtas. Av resurs- och effektivitetsskäl är det dock viktigt att en personutredning endast inhämtas när det föreligger ett faktiskt utredningsbehov. Inhämtande av personutredning bör kunna underlåtas vid rena bötesbrott samt då det enda påföljdsalternativet uppenbart är ovillkorligt fängelse. Enligt en preliminär ”straffvärdes- och påföljdstrappa” från Påföljdsutredningen gäller detta som utgångspunkt vid tillfälle 1 eller 2 med straffvärde över 1 år, vid tillfälle 3 med straffvärde över 4 mån och annars vid tillfälle 4. Om den misstänkte vid tillfälle 2 dömts till villkorligt fängelse med hemarrest eller kontraktsvård bör påföljden (om inte särskilda omständigheter föranleder annat) bli ovillkorligt fängelse, vilket innebär att behov av personutredning inte föreligger.
Påföljdsutredningens inriktning är att det bör finnas en möjlighet för domstolen att inhämta personutredningar även om brottslighetens straffvärde motsvarar ett mycket kort fängelsestraff, eftersom det även då kan bli aktuellt med en vård- eller påverkanssanktion. Domstolens bedömning av om en personutredning ska inhämtas även i dessa fall bör enligt Kriminalvården framförallt vara beroende av Kriminalvårdens möjlighet att erbjuda lämplig programverksamhet för aktuell brottslighet. Vid exempelvis kvinnofridsbrott och rattfylleri bör personutredning inhämtas även vid ett lågt straffvärde. Samverkan kring vilken programverksamhet Kriminalvården har att erbjuda vid olika typer av brott samt bedömning av återfallsrisk blir således central.
Beräknad tidsåtgång
Samtliga tidsangivelser över hur lång tid varje moment i personutredningen tar i nuvarande personutredning är som ovan angetts hämtat från de riksberäkningar som är gjorda av QF-flödena. Beräkningarna över tidsåtgången i ett kommande system har gjorts med ovanstående flöden som grund efter uppskattning av hur momenten kommer att förläggas i utredningsförfarandet. Tidsåtgången för utredning av en vård- eller påverkanssanktion är svår att uppskatta i nuläget men torde ligga i tidsåtgång mellan PU-Bas och kontraktsvård, nedan benämnd ”Fördjupad PU”. .Det är Kriminalvårdens ambition att fortsätta utreda denna fråga och att informera Påföljdsutredningen om
263
Bilaga 8
Kriminalvårdens framtida ställningstaganden. Vad gäller tidsåtgången för en kontraktsvårdsutredning i föreslaget system gör Kriminalvården bedömningen att utredningarna i genomsnitt kommer att vara mer tidskrävande i jämförelse med dagens system då klientgruppen som kommer att vara föremål för utredningen i hög utsträckning kommer att vara aktuell för institutionsvård samt att det kommer vara fråga om relativt höga straffvärden.
Beräknad tidsåtgång i ett system med villkorligt fängelse
PU-Bas
(enbart basuppgifter och SHT)
Totalt
3 h
Fördjupad PU (Utredning för vård och påverkan)
- Åtgärder enligt PU-Fördjupad
Totalt
4,8 h
Fördjupad PU (Utredning för hemarrest)
- Åtgärder enligt PU-Fördjupad
4,8 h
- Hembesök - Administration
3,5 h
Totalt
8,3 h
PU för Kontraktsvård
- Utredning, ingår screening med hjälp av AUDIT/DUDIT, därefter ASI/ADAD - Kontakt med socialtjänsten - Urval av behandlingshem - Kontakt med behandlingshem - Kontraktsskrivning - Genomgång och återkoppling med klienten - Studiebesök - Utredning för program - Administration - Träffa programledare för bedömning
Totalt
8,8 h
Skälig handläggningstid
Kriminalvårdens handläggningstid kommer primärt att påverkas av innehållet i domstolens beställning gällande tilläggssanktioner. Tilläggssanktionen hemarrest är tidskrävande då frågor om klientens boende och sysselsättning är utredningsmoment som tidsmässigt påverkas av faktorer utanför Kriminalvården. Även de ökade kraven på tydligt innehåll i tilläggssanktionen vård och påverkan kommer att kräva en längre handläggningstid vid personutredningsstadiet. Handläggningstiden kommer även att påverkas av om Kriminalvården måste inhämta ekonomisk ansvarsförbindelse och en gemensam bedömning om klientens insatsbehov från kommun för behandling i ärenden där förslaget innefattar vård eller behandling i kommunens regi.
264
Bilaga 8
Den initiala risk- och behovsbedömningen kommer också att påverka handläggningstiden. Den faktiska handläggningstiden kommer att variera. Det är dock Kriminalvårdens uppfattning att skälig handläggningstid i normalfallet uppgår till fyra veckor. Vid begäran av personutredning som innefattar tilläggssanktionerna kontraktsvård eller hemarrest krävs dock en handläggningstid om sex veckor. Häktade klienter och unga lagöverträdare kommer dock att prioriteras. Det bör dock anmärkas att de ökade kraven på personutredningens innehåll kommer göra det än mer ansträngande för Kriminalvården att leverera en personutredning för dessa klienter på utsatt tid.
Angående dagens handläggningstid kan nämnas att det 1 § förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål, m.m. anges att om domstolen begär att ett yttrande ska lämnas inom kortare tid än en månad ska samråd ske med Kriminalvården.
Domstolens begäran om personutredning
Domstolens begäran om personutredning bör bli mer individualiserad och konkretiserad än vad den är idag. I begäran om personutredning bör anges vilka tilläggssanktioner domstolen önskar att Kriminalvården utreder och bedömer förutsättningarna för. Personutredningens inriktning och omfattning måste anpassas till det enskilda fallet. Domstolens beställning bör även göras utifrån den åtalades tidigare brottslighet då den påverkar vilken/vilka tilläggssanktioner som kan bli aktuella.
För att så långt möjligt garantera kvaliteten i utredningarna, och en acceptabel arbetsbelastning för Kriminalvården, kommer det därför att vara avgörande att Kriminalvården får tydliga och så långt möjligt avgränsade direktiv av domstolen över vad som ska utredas, så att ett tydligt förslag till innehåll i den föreslagna tilläggssanktionen kan presenteras.
Eventuella tilläggstämningar till åtalet kommer givetvis att innebära att domstolen kan komma att behöva justera sin begäran om yttrande. Domstolen bör också ha möjlighet att begära in kompletterande yttrande för det fall man anser att Kriminalvårdens förslag i alltför stor utsträckning avviker från vad som anses motsvara skälig ingripandegrad. Det är vidare angeläget att Kriminalvården ges möjlighet att föra en dialog med domstolen om en begäran om personutredning helt saknar närmare beskrivning av vilka tilläggssanktioner som ska utredas eller då det under utredningsarbetet framkommer behov av att utreda förutsättningarna för en sanktion som inte omfattas av domstolens begäran.
Påföljdsutredningen har uppgett att de ställer sig positiva till en ordning där åklagaren anger sin uppfattning om straffvärdet i stämningsansökan, men att den frågan inte omfattas av utredningens uppdrag. Frågan hanteras av den s.k. Straffprocessutredningen. Kriminalvården välkomnar en sådan ordning.
Kriminalvården har utarbetat ett förslag till hur en domstols begäran om personutredning skulle kunna utformas – se bilaga.
265
Bilaga 8
Deluppdrag IV
Typfall
Det fjärde och sista deluppdraget är att ta fram yttranden utifrån ett antal typfall. Påföljdsutredningen har arbetat fram ett antal exempel avsedda att användas för att testa uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse där brottslighetens art inte tillmäts någon betydelse vid påföljdsbestämningen. Kriminalvården har under arbetets gång försett Påföljdsutredningen med faktiska personutredningar upprättade av frivården Göteborg. De personutredningar som tagits fram motsvarar i förekommande fall de av Påföljdsutredningen utarbetade övningsexemplen.
Kriminalvården ger i anslutning till varje exempel kommentarer utifrån konsekvenserna för Kriminalvårdens arbete med upprättande av personutredningar i föreslaget påföljdssystem. I enlighet med Påföljdsutredningens önskemål har fiktiva personutredningar arbetats fram till exempel 3 A-C och 8. Kriminalvården har även utarbetat en fiktiv personutredning för det fall domstolens begäran enbart innefattar tilläggssanktionen samhällstjänst, exempel 3 A II. Vidare har Kriminalvården upprättat en fiktiv personutredning till exempel 1. Personutredningarna biläggs denna rapport.
1. Grovt rattfylleri
P, som är tidigare ostraffad, har vid 23-tiden en lördagskväll fört personbil i de centrala delarna av en mellanstor stad efter att ha förtärt alkoholhaltiga drycker i sådan mängd att alkoholkoncentrationen i hennes blod under eller efter färden uppgått till 2,2 promille. P framförde bilen med hög hastighet på trafikerade gator.
Straffvärde 1 månad
P vidgår att hon har alkoholproblem och ställer sig positiv till att genomgå behandling enligt det av frivården föreslagna behandlingsprogrammet ”Prime for life”, som är ett program för dömda som brukar alkohol eller narkotika. Programmet omfattar åtta träffar om sammanlagt ca 24 timmar.
Kriminalvårdens kommentarer
P har behov och förutsättningar att genomgå vård- eller påverkansinriktade åtgärder. Kriminalvården är av uppfattningen att det villkorliga fängelsestraffet bör förenas med en vård- och påverkanssanktion. Vård- och påverkanssanktionen bör innefatta en behandlingskontakt med en öppenvårdsmottagning i kommunens eller landstingets regi. En sådan behandling kan innefatta
kontaktskyldighet,
blodprovstagning för att styrka alkohol- och drogfrihet,
medicinering,
uppföljande läkarbedömning,
återfallsprevention 1 gång/vecka 10 tillfällen,
motiverande intervju 2 – 8 möten eller
Minnesotabehandling 4 veckor på heltid.
266
Bilaga 8
Gör domstolen bedömningen att föreslagen sanktion är alltför omfattande kan diskuteras om delar av behandlingen, t.ex. primärdelen lämpligen omfattas av tilläggssanktionen men att eftervården är frivillig.
För det fall domstolen gör bedömningen att straffvärdet är högre än en månad och att behandlingskontakten inte anses vare en tillräckligt ingripande åtgärd kan den kombineras med en skyldighet för P att genomgå programmet ”Prime for Life” (PFL). Vid behov kan även sanktionen innefatta en skyldighet för P att hålla kontakt med en övervakare 1 g/vecka (kontaktskyldighet) under förslagsvis 3 månader.
Vård- och påverkanssanktionen bör innefatta ett alkoholförbud. Alkohol- eller drogförbud bör generellt användas vid deltagande i behandlingsprogram för missbruk.
2. Misshandel
– krogslagsmål
B, som är tidigare ostraffad, har nattetid utanför en restaurang misshandlat C genom att slå en ölsejdel i ansiktet på honom. Av våldet har C åsamkats smärta, blånad och en ca fyra centimeter lång sårskada över vänster ögonbryn som fått sys med tio stygn. B och C, som var obekanta för varandra, var båda påverkade av alkohol. Slaget med ölsejdeln var helt oprovocerat.
Straffvärde 6 månader
B vidgår att han i samband med alkoholkonsumtion tenderar att agera våldsamt. Han ställer sig positiv till att genomgå behandling enligt det av frivården föreslagna programmet ”Prime for life”. Ang. ”Prime for Life” se exempel 1 ovan.
Kriminalvårdens kommentarer
En vård- och påverkanssanktion innefattande programmet PFL torde inte vara tillräckligt ingripande vid ett straffvärde på sex månader. Antingen kan programmet kompletteras med en kontakt med beroendevården, se exempel 1. Alternativt kan behandlingsprogrammet PRISM väljas vilket är ett mer ingripande program. Även här bör vård- och påverkanssanktionen innefatta en kontaktskyldighet samt ett alkoholförbud.
3. Grov stöld
– inbrott i bostad
E, som är tidigare ostraffad, har genom att bryta upp ett fönster olovligen berett sig tillträde till familjen J:s bostad och där med tillägnelseuppsåt tagit bl.a. elektronikutrustning, smycken och kontanter till ett sammantaget värde av 30 000 kr. Vid inbrottet har E sökt igenom hela familjen J:s bostad och stor oreda har uppstått. Familjen J var inte hemma vid tidpunkten för brottet.
Straffvärde 6 månader
A
E lever under knappa ekonomiska förhållanden men saknar missbruksproblem. Han hade för avsikt att sälja den tillgripna egendomen för att på så sätt tjäna pengar. Han bedöms lämplig att utföra samhällstjänst.
267
Bilaga 8
Kriminalvårdens kommentarer
E har bedömts lämplig för samhällstjänst. Något vård- eller behandlingsbehov har inte framkommit. Kriminalvårdens påföljdsförslag bör således bli villkorligt fängelse förenat med samhällstjänst. Eventuellt kan en del av den utdömda samhällstjänsten fullgöras genom deltagande i programverksamhet, exempelvis One to One.
B
E lever under knappa ekonomiska förhållanden men saknar missbruksproblem. Han hade för avsikt att sälja den tillgripna egendomen för att på så sätt tjäna pengar. Han är långtidssjukskriven och anses inte kunna utföra samhällstjänstarbete.
Kriminalvårdens kommentarer
E har bedömts inte vara lämplig för samhällstjänst. Något vård- eller behandlingsbehov har dock inte framkommit. Kriminalvårdens påföljdsförslag bör således bli villkorligt fängelse förenat med tilläggssanktionen övervakning och kontroll.
På verkställighetsstadiet bör Kriminalvården överväga om kontaktskyldigheten och/eller anmälningsskyldigheten lämpligen kan ersättas av deltagande i programverksamhet. Det villkorliga fängelsestraffets längd innebär att det (utöver kontakt- och anmälningsskyldighet) ska innefatta ett förstärkande inslag. I samband med att verkställigheten inleds beslutas vilket sådant inslag som ska väljas. I första hand väljs helghemarrest, men som alternativ kan ett förbud för E att vistas på viss plats (exempelvis i området där inbrottet ägde rum) komma i fråga.
C
E begick inbrottet i syfte att tillgripa kontanter eller annan egendom som han skulle sälja och därigenom finansiera ett relativt långt gånget narkotikamissbruk. Han ställer sig positiv till att genomgå behandling enligt det av frivården föreslagna programmet PRISM (Programme for Reducing Individual Substance Misuse). PRISM är ett kognitivt beteendebaserat program. Det omfattar 20 möten om sammanlagt 32,5 timmar (kartläggning, färdighetsträning och tillämpningar).
Kriminalvårdens kommentarer
Kriminalvården kommer att föreslå att påföljden ska bestämmas till villkorligt fängelse med vård- och påverkanssanktion innefattande programmet PRISM. Om PRISM inte anses vara tillräckligt ingripande bör vård- eller påverkanssanktionen kombineras med övervakning- och kontroll
.
Det är Kriminalvårdens uppfattning att en kombination av ett omfattande påverkansprogram och samhällstjänst normalt inte är att rekommendera då detta tillsammans med eventuell ytterligare sysselsättning kan bli svårt för klienten att hantera. PRISM är vidare ett program för missbrukare, vilket normalt gör att klienter som tillhör målgruppen för programmet inte bedöms lämpliga för samhällstjänst.
4. Sexuellt övergrepp mot barn
B, som är tidigare ostraffad, har när han arbetat som barnskötare begått en sexuell handling mot en fyraårig pojke, genom att vidröra pojkens könsorgan och analöppning, det sistnämnda med tilläcklig kraft för att orsaka smärta.
268
Bilaga 8
Straffvärde 6 månader
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
Det förhållandet att brottslighetens art inte längre ska tillmätas betydelse vid påföljdsvalet kan innebära att straffvärdet för brottet bedöms vara högre, omkring åtta månader.
A
B nekar i sten och anser sig inte vara i behov av annat än en frikännande dom. Han förklarar att han inte har någon som helst avsikt att medverka till vare sig behandling eller samhällstjänst eller någon annan åtgärd som frivården kan tänkas erbjuda.
Kriminalvårdens kommentarer
Enligt Påföljdsutredningens förslag kommer inte något formellt samtycke från klienten att krävas för tilläggssanktionen samhällstjänst. Det faktum att B motsätter sig samhällstjänst kommer dock att påverka Kriminalvårdens lämplighetsbedömning och troligen innebära att B bedöms olämplig för tilläggssanktionen samhällstjänst. Kriminalvårdens förslag blir således villkorligt fängelse med tilläggssanktionen övervakning- och kontroll.
På verkställighetsstadiet innebär fängelsestraffets längd att övervaknings- och kontrollsanktionen måste innefatta en förstärkningsåtgärd. Med hänsyn till målsäganden bör det övervägas om övervaknings- och kontrollsanktionen i stället för helghemarrest kan förstärkas med förbud för B att vistas inom ett specifikt område.
B
B förnekar brott. För det fall att han döms för brottet kan han tänka sig att utföra samhällstjänst. Han motsätter sig dock varje form av behandling eller programverksamhet, och enligt frivårdens uppfattning är det inte sannolikt att han kommer att kunna motiveras till deltagande i sådan verksamhet.
Kriminalvårdens kommentarer
B motsätter sig inte tilläggssanktionen samhällstjänst och kommer troligen att bedömas lämplig härför. B kommer dock att bli svårplacerad för samhällstjänst p.g.a. aktuell brottslighet. Vid placering måste således hänsyn tas till målsäganden samt potentiella brottsoffer. Möjligheten att under verkställigheten byta ut en del av det oavlönade arbetet mot exempelvis deltagande i påverkansprogram gör att Kriminalvården bör överväga att låta en del av den utdömda samhällstjänsten utgöras av individuella ROS-samtal trots B:s inställning till brottet.
C
B erkänner brottet och ställer sig positiv till att genomgå ROS (Relation och samlevnad), vilket är det behandlingsprogram som finns inom Kriminalvården för sexualbrottslingar och som föreslagits i personundersökningen. ROS är ett kognitivt program som är såväl psykodynamiskt som beteendeterapeutiskt. Det omfattar 56-60 gruppträffar á tre timmar i en grupp om 6-8 deltagare samt även viss individuell samtalskontakt.
Kriminalvårdens kommentarer
269
Bilaga 8
Villkorligt fängelse förenat med en vård- eller påverkanssanktion där B åläggs att genomgå programmet ROS är en lämplig och tillräckligt ingripande påföljd.
5. Grov förskingring
S, som är tidigare ostraffad, har i egenskap av kassör i en bostadsrättsförening förskingrat 300 000 kr genom att tillgodogöra sig medel som medlemmarna har inbetalt till en inre fond för renoveringar
.
Straffvärde 10 månader
S
,
som lever under ordnade förhållanden, har erkänt brottet. Hon kan inte utföra samhällstjänstarbete.
Kriminalvårdens kommentarer
S är inte lämplig för samhällstjänst och har inte heller något behov av vård eller behandling. Kriminalvården kommer därför att föreslå att påföljden bestäms till villkorligt fängelse med övervaknings- och kontrollsanktion som tilläggssanktion. Övervaknings- och kontrollsanktionen kan eventuellt ersättas med deltagande i One to One.
På verkställighetsstadiet bör övervaknings- och kontrollsanktionen förstärkas med helghemarrest omfattande 10 veckor. Någon annan förstärkningsåtgärd torde inte bli aktuell.
6. Återfall 1
– stöld
K har den 1 september 2009 olovligen med tillägnelseuppsåt tagit en jacka värd 1 500 kr i en klädbutik.
Straffvärde 1 månad
Tidigare brottslighet: K dömdes den 1 mars 2009 för en grov stöld (bostadsinbrott) begången den 22 december 2008 till villkorligt fängelse åtta månader med föreskrift om samhällstjänst 180 timmar. Prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet uppgick till två år.
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
K har dömts till villkorligt fängelse vid ett tillfälle tidigare. Det nya brottet är begånget inom prövotiden för det tidigare villkorliga fängelsestraffet, vilket innebär att det tidigare brottet ska beaktas vid påföljdsbestämningen. Även det nya fängelsestraffet bör vara villkorligt, under förutsättning att återfallet kan beaktas tillräckligt genom valet av tilläggssanktion.
A
K lever under ordnade sociala förhållanden och saknar missbruksproblem. Han har fullgjort 100 timmar av den tidigare utdömda samhällstjänsten, helt utan anmärkning. Han ångrar djupt att han tog jackan och kan inte förklara varför han gjorde det.
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
Om K inte tidigare hade dömts till villkorligt fängelse, hade tilläggssanktionen bestämts till dagsböter (pga. att straffvärdet är så lågt). Det blir därför en tillräcklig upptrappning av påföljden om även det nya villkorliga fängelsestraffet förenas med samhällstjänst. Med tanke på att K sköter den tidigare beslutade samhällstjänsten, bör det inte finnas något hinder ur lämplighetssynpunkt mot att åter välja samhällstjänst
270
Bilaga 8
som tilläggssanktion. Påföljden blir därför villkorligt fängelse en månad förenat med 40 timmar samhällstjänst.
Kriminalvårdens kommentarer
Då K skött tidigare utdömd samhällstjänst kommer han troligen att på nytt bedömas lämplig för samhällstjänst. Kriminalvårdens förslag bör således bli att tidigare utdömd samhällstjänst ska stå kvar och att domstolen på nytt ska döma särskilt till villkorligt fängelse med tilläggssanktionen samhällstjänst.
B
K tog jackan i syfte att sälja den och därigenom finansiera sitt narkotikamissbruk. Han har avbrutit den tidigare utdömda samhällstjänsten efter att ha fullgjort tio timmar. Han ställer sig positiv till att genomgå missbruksbehandling enligt det av frivården föreslagna programmet ”PRISM” (angående PRISM se exempel 3 C).
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
K kan dömas till villkorligt fängelse med en vård- och påverkanssanktion (skyldighet att genomgå det av frivården föreslagna programmet), eftersom fängelsestraffet är så kort att böter hade valts som tilläggssanktion om K inte tidigare hade dömts till villkorligt fängelse. Det blir därför en tillräcklig upptrappning om det villkorliga fängelsestraffet förenas med den föreslagna vård- och påverkanssanktionen (som väl kan anses motsvara de 40 timmar samhällstjänst som valdes som tilläggssanktion i a) ovan). Med tanke på vad som framkommit om K:s verkställighet av det tidigare villkorliga fängelsestraffet finns det anledning att undanröja samhällstjänsten och välja en annan tilläggssanktion. Det ska då beslutas en gemensam tilläggssanktion för båda de villkorliga fängelsestraffen. Med tanke på det tidigare straffets längd (åtta månader) och hur lite av samhällstjänsten som K har fullgjort, kan knappast den föreslagna vård- eller påverkanssanktionen anses tillräcklig. Domstolen har då att välja på att begära in ett nytt yttrande från frivården, där man förklarar situationen och efterfrågar en mer ingripande vård- eller påverkanssanktion, eller att förena vård- och påverkanssanktionen med någon annan sanktion, som t.ex. några månader övervakning och kontroll.
Kriminalvårdens kommentarer
K har avbrutit tidigare utdömd samhällstjänst. Vid personutredningen bör Kriminalvården inför sitt påföljdsförslag se på utfallet av tidigare verkställighet. Kriminalvårdens förslag bör därför bli att tidigare utdömd samhällstjänst undanröjs och att domstolen istället beslutar om en vård- eller påverkanssanktion som gemensam tilläggssanktion för båda de villkorliga fängelsestraffen
. Då K har ett pågående narkotikamissbruk
och mot bakgrund av det relativt höga straffvärdet bör sanktionen innefatta deltagande i PRISM samt eventuellt även en kontaktskyldighet.
7. Återfall 2
– misshandel
G har natten till den 9 juli 2008 utanför en restaurang misshandlat D genom att tilldela denne ett knytnävsslag i ansiktet. Av våldet har D åsamkats smärta och blånad kring höger öga. G och D, som var obekanta för varandra, var båda påverkade av alkohol. Misshandeln var helt oprovocerad.
Straffvärde 1 månad
271
Bilaga 8
Tidigare brottslighet: G dömdes den 10 november 2006 för misshandel till villkorligt fängelse tio månader med föreskrift om 220 timmar samhällstjänst. Prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet uppgick till två år. Samhällstjänsten har helt fullgjorts.
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
G har dömts till villkorligt fängelse vid ett tillfälle tidigare. Det nya brottet är begånget inom prövotiden för det tidigare villkorliga fängelsestraffet, vilket innebär att det tidigare brottet ska beaktas vid påföljdsbestämningen. Även det nya fängelsestraffet bör vara villkorligt, under förutsättning att återfallet kan beaktas tillräckligt genom valet av tilläggssanktion.
A
G lever under ordnade förhållanden och saknar missbruksproblem. Sedan han begick det misshandelsbrott som nu är föremål för prövning har han träffat och flyttat ihop med en tjej samt börjat studera. Han är inte intresserad av att genomgå det av frivården föreslagna påverkansprogrammet mot våldsanvändning, då han inte längre går ut och dricker alkohol på kvällarna och brottet därför ”inte kommer att upprepas”.
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
G kan dömas till villkorligt fängelse med samhällstjänst på nytt, eftersom fängelsestraffet är så kort att böter hade valts som tilläggssanktion om G inte tidigare hade dömts till villkorligt fängelse. Det blir därför en tillräcklig upptrappning om det villkorliga fängelsestraffet förenas med samhällstjänst. Med tanke på att G har fullgjort den tidigare beslutade samhällstjänsten enligt planen, bör det inte finnas något hinder ur lämplighetssynpunkt mot att åter välja samhällstjänst som tilläggssanktion. Påföljden blir därför villkorligt fängelse en månad förenat med 40 timmar samhällstjänst.
Kriminalvårdens kommentarer
Då G skött tidigare utdömd samhällstjänst kommer han troligen att på nytt bedömas lämplig för samhällstjänst. Kriminalvårdens förslag bör således bli att tidigare utdömd samhällstjänst ska stå kvar och att domstolen särskilt på nytt ska döma till villkorligt fängelse med tilläggssanktionen samhällstjänst. Då K återfallit på nytt i likartad brottslighet bör dock Kriminalvården arbeta för att höja K:s motivation och eventuellt under verkställigheten låta en del av den utdömda samhällstjänsten utgöras av deltagande i påverkansprogram.
B
G vidgår att han i samband med alkoholkonsumtion tenderar att agera våldsamt. Han ställer sig positiv till att genomgå behandling enligt det av frivården föreslagna behandlingsprogrammet ”Prime for life”. Angående ”Prime for life”, se exempel ovan.
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
G kan dömas till villkorligt fängelse med en vård- och påverkanssanktion (skyldighet att genomgå det av frivården föreslagna programmet), eftersom fängelsestraffet är så kort att böter hade valts som tilläggssanktion om G inte tidigare hade dömts till villkorligt fängelse. Det blir därför en tillräcklig upptrappning om det villkorliga fängelsestraffet förenas med den föreslagna vård- och påverkanssanktionen (som väl kan anses motsvara de 40 timmar
272
Bilaga 8
samhällstjänst som valdes som tilläggssanktion i a) ovan). Den tidigare beslutade samhällstjänsten är fullgjord, vilket innebär att det tidigare villkorliga fängelsestraffet står kvar helt oförändrat
.
Kriminalvårdens kommentarer
Här bör Kriminalvårdens förslag bli att domstolen särskilt dömer till villkorligt fängelse med tilläggssanktionen vård eller påverkan där G åläggs en skyldighet att genomgå det av frivården föreslagna programmet, d.v.s PFL.
8. Återfall 3
– grov förskingring
S har under våren och sommaren 2010 i egenskap av kassör i en bostadsrättsförening förskingrat 300 000 kr genom att tillgodogöra sig medel som medlemmarna har inbetalt till en inre fond för renoveringar.
Straffvärde 10 månader
Tidigare brottslighet: S dömdes den 1 september 2009 för grovt rattfylleri begånget den 12 juni 2009 till villkorligt fängelse en månad med en vård- och påverkanssanktion bestående i skyldighet att genomgå behandlingsprogrammet ”Prime for life”. Prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet uppgick till två år.
S lever under ordnade förhållanden. Han har genomgått det tidigare utdömda behandlingsprogrammet och är numera helnykterist
.
Påföljdsbestämningen i ett system med villkorligt fängelse
S har dömts till villkorligt fängelse vid ett tillfälle tidigare. Det nya brottet är begånget inom prövotiden för det tidigare villkorliga fängelsestraffet, vilket innebär att det tidigare brottet ska beaktas vid påföljdsbestämningen. Även det nya fängelsestraffet bör vara villkorligt, under förutsättning att återfallet kan beaktas tillräckligt genom valet av tilläggssanktion.
Om S varit tidigare ostraffad, eller endast dömts till ett eller flera självständiga bötesstraff, hade påföljden bestämts till villkorligt fängelse tio månader förenat med samhällstjänst. Det förhållandet att S har återfallit i brott inom prövotiden för ett tidigare villkorligt fängelsestraff innebär att det måste ske en upptrappning vid valet av tilläggssanktion för den nya brottsligheten. Det innebär att samhällstjänst, eller någon tilläggssanktion som är lika ingripande som samhällstjänst, inte räcker till som tilläggssanktion. Det krävs därmed särskilda skäl för att det ska kunna beslutas om villkorligt fängelse. Ett sådant särskilt skäl kan vara att det villkorliga fängelsestraffet förenas med hemarrest. Om det inte finns förutsättningar för hemarrest får ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut. Då den tidigare tilläggssanktionen är helt fullgjord får det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet kvarstå oförändrat (oavsett om det blir villkorligt eller ovillkorligt fängelse för det nya brottet).
Kriminalvårdens kommentarer
S har återfallit i brott. Mot bakgrund härav och med beaktande av det relativt höga straffvärdet kan domstolen göra bedömningen att sanktionen samhällstjänst eller någon annan lika ingripande sanktion inte är tillräcklig. Kriminalvården har således att utreda förutsättningarna och S lämplighet för hemarrest. Häri ingår att utreda de praktiska förutsättningarna, men även i förekommande fall att göra en brottsofferutredning. Vidare bör de sammanboendes inställning ingå i lämplighetsbedömningen. Förutsatt att S bedöms lämplig och att
273
Bilaga 8
utredningen inte visar att S har något ytterligare vård- eller behandlingsbehov bör Kriminalvårdens förslag således bli att domstolen dömer särskilt till villkorligt fängelse förenat med hemarrest. Det kan anmärkas att aktuellt exempel visar på en snabb upptrappning av påföljd vid återfall.
Bilaga 8 SOU 2012:34
274
GÖTEBORGS TINGSRÄTT BEGÄRAN OM PERSONUTREDNING
Aktbilaga
2011-
Mål nr
Frivården Göteborg Box 278 401 24 Göteborg
Åklagarkammaren i Göteborg ./. Karl Andersson angående misshandel
___________________________________________________________________________
Tingsrätten har beslutat att inhämta yttrande från Kriminalvården enligt 1 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. beträffande
KARL Bengt Andersson, 771006- Stenåsvägen 2 Göteborg Försvarare är: Advokat Nils Svensson, Advokatfirman Svensson & Co AB, Göteborg
Åklagarens diarienummer: AM 1356, Åklagarkammaren i Göteborg
Åtal har väckts mot Karl Andersson gällande misshandel, se stämningsansökan bilaga 1. Karl Andersson är inte tidigare dömd.
Kriminalvården ombeds att i personutredningen särskilt bedöma förutsättningarna för följande tilläggssanktioner:
Samhällstjänst
Vård- eller påverkanssanktion
Kontraktsvård
Hemarrest
(Vid utredning om vård- eller påverkanssankion eller kontraktsvård kan följande skrivning användas)
För det fall att det finns förutsättningar för en vård eller påverkanssanktion (alt.
kontraktsvård) ska yttrandet innefatta ett förslag till sådan sanktion.
Yttrandet ska ha kommit in till tingsrätten senast den
Åtal ska vara väckt senast den
Gun Karlsson Telefon direkt
Bilaga 9
Artbrottsstatistik
Promemoria utarbetad
inom Brottsförebyggande rådet
Bilaga 9
277
Rubrik
1(3)
Specialbeställning Påföljdsutredningen
Beskrivning
Artbrott
Datum Författare
Version
2012-01-23 Levent Kemetli
0.1
Artbrottsstatistik
Inledning
Urval
Definition tidigare belastning
Resultat
Bilaga 9 SOU 2012:34
278
T a b e ll 1 . L a g fö rin g a r i ti n g s rä tt a v s e e n d e p e rs o n e r u ta n ti d ig a re b e la s tn in g
1 , e fte r p å fö ljd , a n ta l o c h p ro c e n ta n d e l (r a d ), fö r å r 2 0 0 1
H u vu d b ro tt
TO TA LT
Fä n ge ls e
<1 å r
m e d
fä n ge ls e
m e d
ko n tr a kt svå rd
m e d
sa m h ä lls tjä n st
V ill ko rli g d o m m e d
sa m h ä lls tjä n st
Su m m a
Skyd d st ill syn
ö vr ig
V ill ko rli gd o m
ö vr ig
St ra ffö rlä gg a n d e p å
vi llko rli gd o m
Su m m a
SA M TL IG A B R O TT
16 8 20
20%
1%
3%
3%
18%
46%
15%
33%
6%
54% M is sh an d e l ( 5§ ) 3 0 17 16% 0% 2% 4% 33% 55% 13% 31% 1% 45% G ro v k vin n o fri d sk rä n kn in g ( 4a § ) x 72% 5% 6% 6% 5% 94% 6% 0% 0% 6% O la ga h o t (5 § ) x 11% 0% 1% 2% 8% 24% 24% 52% 0% 76% Stöl d (1 § ) 2 6 19 5% 0% 1% 1% 1% 9% 18% 62% 12% 91% B e d rä ge ri ( 1 § ) 645 2% 0% 0% 1% 1% 4% 9% 64% 23% 96% B o kf ö rin gs b ro tt (5 § ) 671 5% 0% 0% 0% 10% 15% 0% 37% 48% 85% M e n e d (1 § ) x 86% 0% 0% 0% 10% 95% 0% 5% 0% 5% G ro vt ra tt fy lle ri ( 4a § ) 3 8 27 35% 0% 10% 5% 32% 82% 13% 5% 0% 18% N ar ko ti ka b ro tt (1 § ) 624 35% 2% 4% 7% 12% 61% 30% 9% 0% 39% Sk att e b ro tt (2 § ) x 8% 0% 0% 1% 42% 51% 2% 37% 11% 49%
Sek
ret es s : x = undert
ry c k ning
(n ligger
i int erv
allet
0-61
0). F ö r at t k unna
pres
ent
era
s am
tliga
andelar
undert
ry c k s to talen
m ed et t bret
t int erv
all. D å andelarna
är av rundade
s å m o ts v arar
till ex em
pel
0%
fö r en undert
ry c k t t o tal et t ant
al m ellan
0 o c h 3.
1 T idigare
belas
tning
def
inieras
s o m : D o m s lut av s eende
pers
o ner
s o m ino
m fy ra år fö re det
ak tuella
do m s lut et har
dö m ts till eller
m eddelat
s s traf fö reläggande
m ed
s trängare
påf
ö ljd än
bö ter.
T a b e ll 2 . L a g fö rin g a r i ti n g s rä tt a v s e e n d e p e rs o n e r u ta n ti d ig a re b e la s tn in g
1 , e fte r p å fö ljd , a n ta l o c h p ro c e n ta n d e l (r a d ), fö r å r 2 0 0 8
H u vu d b ro tt
TO TA LT
Fä n ge ls e
<1 å r
m e d
fä n ge ls e
m e d
ko n tr a kt svå rd
m e d
sa m h ä lls tjä n st
V ill ko rli g d o m m e d
sa m h ä lls tjä n st
Su m m a
Skyd d st ill syn
ö vr ig
V ill ko rli gd o m
ö vr ig
St ra ffö rlä gg a n d e p å
vi llko rli gd o m
Su m m a
SA M TL IG A B R O TT
20 6 81
23%
0%
3%
4%
20%
50%
12%
29%
9%
50% M is sh an d e l ( 5§ ) 4 0 49 14% 0% 2% 5% 44% 66% 11% 23% 1% 34% G ro v k vin n o fri d sk rä n kn in g ( 4a § ) x 70% 0% 22% 3% 3% 98% 2% 0% 0% 2% O la ga h o t (5 § ) x 16% 0% 1% 1% 12% 31% 22% 45% 1% 69% Se xu e llt ö ve rg re p p mo t b ar n (6 § ) x 58% 4% 4% 0% 17% 83% 13% 4% 0% 17% Stöl d (1 § ) 3 0 94 5% 0% 0% 0% 1% 8% 12% 66% 15% 92% B e d rä ge ri ( 1 § ) 1 0 18 1% 0% 0% 0% 2% 4% 8% 60% 29% 96% B o kf ö rin gs b ro tt (5 § ) 1 3 51 2% 0% 0% 0% 9% 12% 1% 36% 51% 88% M e n e d (1 § ) x 83% 0% 0% 0% 17% 100% 0% 0% 0% 0% G ro vt ra tt fy lle ri ( 4a § ) 4 0 32 50% 0% 8% 5% 26% 89% 8% 3% 0% 11% N ar ko ti ka b ro tt (1 § ) 983 36% 1% 5% 8% 11% 63% 32% 5% 0% 37% Sk att e b ro tt (2 § ) x 10% 0% 0% 0% 46% 56% 0% 27% 17% 44%
Sek
ret es s : x = undert
ry c k ning
(n ligger
i int erv
allet
0-61
0). F ö r at t k unna
pres
ent
era
s am
tliga
andelar
undert
ry c k s to talen
m ed et t bret
t int erv
all. D å andelarna
är av rundade
s å m o ts v arar
till ex em
pel
0%
fö r en undert
ry c k t t o tal et t ant
al m ellan
0 o c h 3.
1 T idigare
belas
tning
def
inieras
s o m : D o m s lut av s eende
pers
o ner
s o m ino
m fy ra år fö re det
ak tuella
do m s lut et har
dö m ts till eller
m eddelat
s s traf fö reläggande
m ed
s trängare
påf
ö ljd än
bö ter.
Skyd d st ill syn
Skyd d st ill syn
Bilaga 9
279
T a b e ll 3 . L a g fö rin g a r i ti n g s rä tt a v s e e n d e p e rs o n e r u ta n ti d ig a re b e la s tn in g
1 , e fte r p å fö ljd , a n ta l o c h p ro c e n ta n d e l (r a d ), fö r å r 2 0 0 9
H u vu d b ro tt
TO TA LT
Fä n ge ls e
<1 å r
m e d
fä n ge ls e
m e d
ko n tr a kt svå rd
m e d
sa m h ä lls tjä n st
V ill ko rli g d o m m e d
sa m h ä lls tjä n st
Su m m a
Skyd d st ill syn
ö vr ig
V ill ko rli gd o m
ö vr ig
St ra ffö rlä gg a n d e p å
vi llko rli gd o m
Su m m a
SA M TL IG A B R O TT
20 5 25
21%
0%
3%
4%
20%
49%
12%
30%
9%
51% M is sh an d e l ( 5§ ) 3 8 44 13% 0% 3% 6% 43% 64% 12% 22% 1% 36% G ro v k vin n o fri d sk rä n kn in g ( 4a § ) x 72% 1% 21% 2% 3% 99% 1% 0% 0% 1% O la ga h o t (5 § ) x 9% 0% 2% 3% 16% 31% 23% 45% 1% 69% Se xu e llt ö ve rg re p p mo t b ar n (6 § ) x 68% 0% 16% 5% 5% 95% 5% 0% 0% 5% Stöl d (1 § ) 3 5 03 5% 0% 0% 1% 1% 7% 13% 62% 18% 93% B e d rä ge ri ( 1 § ) 870 1% 0% 0% 1% 2% 4% 8% 63% 24% 96% B o kf ö rin gs b ro tt (5 § ) 1 1 10 3% 0% 0% 0% 10% 13% 1% 32% 54% 87% M e n e d (1 § ) x 77% 0% 0% 0% 23% 100% 0% 0% 0% 0% G ro vt ra tt fy lle ri ( 4a § ) 3 9 62 46% 0% 8% 7% 28% 89% 8% 3% 0% 11% N ar ko ti ka b ro tt (1 § ) 1 0 52 30% 1% 4% 11% 15% 61% 33% 6% 0% 39% Sk att e b ro tt (2 § ) x 2% 0% 0% 1% 44% 47% 0% 40% 13% 53%
Sek
ret es s : x = undert
ry c k ning
(n ligger
i int erv allet
0-61
0). F ö r at t k unna
pres
ent
era
s am
tliga
andelar
undert
ry c k s to talen
m ed
et t bret
t int erv
all. D å andelarna
är av rundade
s å m o ts v arar
till ex em
pel
0%
fö r en
undert
ry c k t t o tal et t ant
al m ellan
0 o c h 3.
1 T idigare
belas
tning
def
inieras
s o m : D o m s lut av s eende
pers
o ner
s o m ino
m fy ra år fö re det
ak tuella
do m s lut et har
dö m ts till eller
m eddelat
s s traf fö reläggande
m ed
s trängare
påf
ö ljd än bö ter.
T a b e ll 4 . L a g fö rin g a r i ti n g s rä tt a v s e e n d e p e rs o n e r u ta n ti d ig a re b e la s tn in g
1 , e fte r p å fö ljd , a n ta l o c h p ro c e n ta n d e l (r a d ), fö r å r 2 0 1 0
H u vu d b ro tt
TO TA LT
Fä n ge ls e
<1 å r
m e d
fä n ge ls e
m e d
ko n tr a kt svå rd
m e d
sa m h ä lls tjä n st
V ill ko rli g d o m m e d
sa m h ä lls tjä n st
Su m m a
Skyd d st ill syn
ö vr ig
V ill ko rli gd o m
ö vr ig
St ra ffö rlä gg a n d e p å
vi llko rli gd o m
Su m m a
SA M TL IG A B R O TT
20 4 49
19%
0%
3%
4%
21%
48%
13%
31%
9%
52% M is sh an d e l ( 5§ ) 4 0 12 11% 0% 2% 5% 47% 65% 11% 22% 1% 35% G ro v k vin n o fri d sk rä n kn in g ( 4a § ) x 69% 2% 22% 3% 1% 98% 1% 1% 0% 2% O la ga h o t (5 § ) x 9% 1% 1% 2% 15% 29% 26% 44% 1% 71% Se xu e llt ö ve rg re p p mo t b ar n (6 § ) x 64% 0% 14% 0% 9% 86% 9% 5% 0% 14% Stöl d (1 § ) 3 4 71 5% 0% 0% 0% 1% 7% 13% 62% 18% 93% B e d rä ge ri ( 1 § ) 723 1% 0% 0% 2% 3% 6% 9% 63% 21% 94% B o kf ö rin gs b ro tt (5 § ) 1 2 68 2% 0% 0% 0% 12% 14% 0% 37% 49% 86% M e n e d (1 § ) x 81% 0% 0% 0% 8% 88% 8% 4% 0% 12% G ro vt ra tt fy lle ri ( 4a § ) 3 6 16 45% 0% 8% 7% 28% 88% 9% 3% 0% 12% N ar ko ti ka b ro tt (1 § ) 1 0 98 31% 1% 4% 9% 17% 62% 30% 8% 0% 38% Sk att e b ro tt (2 § ) x 2% 0% 0% 0% 37% 39% 1% 42% 18% 61%
Sek
ret es s : x = undert
ry c k ning
(n ligger
i int erv allet
0-61
0). F ö r at t k unna
pres
ent
era
s am
tliga
andelar
undert
ry c k s to talen
m ed
et t bret
t int erv
all. D å andelarna
är av rundade
s å m o ts v arar
till ex em
pel
0%
fö r en
undert
ry c k t t o tal et t ant
al m ellan
0 o c h 3.
1 T idigare
belas
tning
def
inieras
s o m : D o m s lut av s eende
pers
o ner
s o m ino
m fy ra år fö re det
ak tuella
do m s lut et har
dö m ts till eller
m eddelat
s s traf fö reläggande
m ed
s trängare
påf
ö ljd än bö ter.
Skyd d st ill syn
Skyd d st ill syn
Bilaga 10
281
Sammanställning av praxis gällande brottslighetens art
I denna bilaga redovisas praxis – uppdelat i brottstyper – där frågan om brottsligheten art har behandlats vid påföljdsvalet. I de flesta av fallen har brottslighetens art motiverat fängelse eller en strängare påföljd än vad som annars hade valts. I några fall har frågan om brottslighetens art behandlats uttryckligen varvid slutsatsen blivit att den inte ska utgöra en omständighet av betydelse för påföljdsvalet.
Brottslighetens art anförs i praxis ofta som skäl för fängelse i fall där redan straffvärdet är så högt att det redan på den grunden kan anses föreligga en presumtion för fängelse. I denna redogörelse anges i första hand rättsfall där brottet inte varit så allvarligt att straffvärdet ensamt inneburit en presumtion för fängelse, dvs. i första hand brott med straffvärde understigande ett års fängelse.
Av störst intresse är de fall där Högsta domstolen har behandlat frågan om brottslighetens art. För att belysa praxis ytterligare har det även tagits med refererade och även orefererade rättsfall från hovrätterna.
Sammanställningen gör inte anspråk på att vara fullständig.
Bilaga 10 SOU 2012:34
282
Brottsbalksbrotten
Brott mot liv och hälsa
Misshandel, 3kap. 5 §
NJA 1990 s. 84 I
NJA 1990 s. 84 II
NJA 2000 s. 17 III
Vållande till annans död, 3 kap. 7 §
Framkallande av fara för annan, 3 kap. 9 §
Brott mot frihet och frid
Olaga frihetsberövande, 4 kap. 2 §
Bilaga 10
283
Olaga tvång, 4 kap. 4 §
Grov kvinnofridskränkning/grov fridskränkning, 4 kap. 4 a §
Olaga hot, 4 kap. 5 §
RH 1997 (kortreferat av tolv domar)
Hemfridsbrott och olaga intrång, grovt brott, 4 kap. 6 §
Sexualbrott
Sexuellt utnyttjande av barn, 6 kap. 5 §
Sexuellt övergrepp mot barn, 6 kap. 6 §
Utnyttjande av barn för sexuell posering, 6 kap. 8 §
Bilaga 10 SOU 2012:34
284
Sexuellt ofredande, 6 kap. 10 §
Brott mot familj
Egenmäktighet med barn, 7 kap. 4 §
Tillgreppsbrott
Stöld 8 kap. 1 §
Grov stöld 8 kap. 4 §
Rån, 8 kap, 5 §
Bilaga 10
285
Bedrägeribrott
Bedrägeri och grovt bedrägeri, 9 kap. 1 och 2 §§
Förskingringsbrott
Förskingring och grov förskingring, 10 kap. 1 och 2 §§
Brott mot borgenärer m.m.
Oredlighet mot borgenär, 11 kap. 1 §
Göta hovrätts dom den 23 september 2002 i mål B 557-01
Svea hovrätts dom den 29 april 2004 i mål B 5232-03
Försvårande av konkurs eller exekutiv försäljning, 11 kap. 2 §
Göta hovrätts dom den 22 mars 2007 i mål B 2707-06
Bokföringsbrott, 11 kap. 5 §
Bilaga 10 SOU 2012:34
286
Skadegörelsebrott
Skadegörelse och grov skadegörelse, 12 kap. 1 och 3 §§
RH 1981:64 (64:81)
Förfalskningsbrott
Urkundsförfalskning och brukande av falsk urkund, 14 kap. 1–3 och 9 §§
Mened m.m.
Mened och osann partsutsaga, 15 kap. 1–3 §§
Falsk angivelse och falsk tillvitelse, 15 kap. 6 och 7 §§
Missbruk av urkund, grovt brott, 15 kap. 12 §
Bilaga 10
287
Brott mot allmän ordning
Upplopp och våldsamt upplopp, 16 kap. 1–2 §§
NJA 2002 s. 533 II
Uppvigling, 16 kap. 5 §
Svea hovrätts dom den 21 november 2001, DB 142
Hets mot folkgrupp, 16 kap. 8 §
Barnpornografibrott och grovt barnpornografibrott, 16 kap. 10 a §
Djurplågeri 16 kap. 13 §
Bilaga 10 SOU 2012:34
288
Brott mot allmän verksamhet
Våld och hot mot tjänsteman, 17 kap. 1 §
Bestickning och mutbrott, 17 kap. 7 § och 20 kap. 2 §
Övergrepp i rättssak, 17 kap. 10 §
Hovrättens för Västra Sverige dom 2005-08-26 i mål B 4505-04
Specialstraffrätt
Trafikbrott
Grov vårdslöshet i trafik, 1 § trafikbrottslagen (1951:649)
Grovt rattfylleri, 4 a § trafikbrottslagen
NJA 2000 s. 17 I och II
Bilaga 10
289
Miljöbrott , 29 kap. 1 § miljöbalken
Hovrättens för nedre Norrland dom 2008-06-04 i mål B 714-06
Narkotikabrott och narkotikasmuggling, 1 § narkotikastrafflagen (1964:68) och 6 § lagen ( 2000:1225 ) om straff för smuggling
NJA 1995 s. 89 I och II
Skattebrott och grovt skattebrott, 2 och 4 § skattebrottslagen (1971:69)
Vapenbrott, 9 kap. 1 § vapenlagen (1996:67)
I RH 1996 och RH 2004 finns ett antal kortreferat av hovrättsdomar gällande vapenbrott
Bilaga 10 SOU 2012:34
290
Jaktbrott och jakthäleri, 44 och 46 §§ jaktlagen (1987:259)
Brott mot utlänningslagen (2005:716)
Olovlig vistelse i riket, 20 kap. 2 § utlänningslagen
RH 1995 innehåller 58 hovrättsdomar avseende utvisning som i många fall berör olovlig vistelse i riket (numera 20 kap. 2 § utlänningslagen)
Människosmuggling, 20 kap. 8 § utlänningslagen
Brott mot alkohollagen , olovlig tillverkning och försäljning, 1 och 2 §§ alkohollagen (1994:1738)
Svea hovrätts dom 2009-10-20 i mål B 4232-09
Bilaga 10
291
Hovrättens över Skåne och Blekinge dom 2004-04-01i mål B
2480-03
Svea hovrätts dom 2004-05-17 i mål B 7252-03 och 315-04
Hovrättens för Nedre Norrland dom 2011-10-03 i mål B 479-11
Brott mot lagen om totalförsvarsplikt, 10 kap. 2 § lagen ( 1994:1809 ) om totalförsvarsplikt
NJA 1989 s. 847 I och II
Svea hovrätts dom 2005-03-15 i mål B 1079-05
Grovt insiderbrott, 2 § lagen ( 2005:377 ) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument
Brott mot upphovsrättslagen , 53 § upphovsrättslagen (1960:729)
Svea hovrätts dom 2010-11-17 i mål B 422-09
Bilaga 11
Ungdomsbrottslighetens utveckling
sedan mitten av 1990-talet
Promemoria författad
av David Shannon och Sven Granath
vid Brottsförebyggande rådet
Bilaga 11
295
Ungdomsbrottslighetens utveckling sedan mitten av 1990-talet
Inledning
I detta PM presenteras en överblick över ungdomsbrottslighetens utveckling i Sverige med huvudfokus på perioden sedan mitten av 1990-talet. Samtidigt sätts den senaste tidens utveckling i ett bredare sammanhang, dels genom en kort redogörelse för ungdomsbrottslighetens utveckling i Europa fram till 1990-talet, dels genom en beskrivning av utvecklingen sedan mitten av 1990-talet i några andra europeiska länder: Finland, Danmark, Holland respektive England och Wales.
Begreppet ”ungdomsbrottslighetens utveckling” döljer ett komplext fenomen
Det bör redan inledningsvis nämnas att termen ”ungdomsbrottslighetens utveckling”, trots att den används mycket flitigt såväl i forskningen som i den kriminalpolitiska debatten, är långt ifrån oproblematisk. Dels handlar det om att begreppet ”ungdom” i sig är svårdefinierat (se till exempel Estrada och Flyghed 2007). Men det handlar också om att termen kan ge sken av att de många typer av olagligt beteende som ungdomar i varierande grad deltar i följer en uniform utveckling över tid. Detta är en problematisk utgångspunkt då det finns goda anledningar att anta att utvecklingen för olika typer av brott åtminstone till viss del styrs av olika faktorer (von Hofer 2008, Blumstein och Rosenfeld 2008). Det är till exempel sannolikt att våldsbrottslighetens utveckling i samhället styrs av delvis andra faktorer än utvecklingen av stöldbrottsligheten. Bland annat är de typer av situationella faktorer som påverkar våldsbrottslighetens omfattning – exempelvis alkoholkonsumtions-
Bilaga 11 SOU 2012:34
296
mönster, hur många som deltar i nöjeslivet – annorlunda jämfört med de faktorer som påverkar stöldnivån, till exempel utbudet av lämpliga objekt, satsningar på stöldskyddsåtgärder med mera. En ökande trend i den ena typen av brottsligt beteende bland ungdomar behöver därmed inte innebära att samhället samtidigt upplever en ökande trend i den andra och vice versa. Vidare kan utvecklingstrender för olika underkategorier av vålds- och stöldbrott, till exempel bilstölder respektive bostadsinbrott eller våld i hemmet respektive våld i samband med idrottsevenemang, också se olika ut under samma period. Detsamma gäller för utvecklingen hos olika grupper av ungdomar respektive av ungdomar på olika geografiska områden (jämför Stevens 2009).
Det är därför viktigt att ha som utgångspunkt att det som kan redovisas i en översiktlig genomgång som denna är en grovt förenklad bild av ungdomsbrottslighetens utveckling. Samtidigt är det värt att redan inledningsvis nämna att det, även när det är en förenklad bild som redovisas, ändå finns många svårigheter när uppgifter om brottslighetens utveckling ska tolkas. Brottsligheten är till sin natur ett dolt fenomen och alla försök att närma sig den faktiska brottsligheten med olika mätmetoder är bristfälliga, om än i varierande mån. Inte sällan kan olika källor visa olika bilder, varför det alltid uppstår svåra övervägningar och tolkningsproblem när man försöker komma fram till en bedömning av hur den faktiska ungdomsbrottsligheten har utvecklats över tid.
Disposition
PM:et är disponerat enligt följande. Detta inledande kapitel fortsätter med en sammanfattning av några centrala kunskaper om ungdomsbrottsligheten i form av sex påståenden. I nästa kapitel beskrivs de olika källor som har använts och som i dag används inom forskningen för att förbättra våra kunskaper om ungdomsbrottsligheten och dess utveckling över tid. Som en bakgrund till redovisningen av den senaste tidens utveckling i den svenska ungdomsbrottsligheten presenterar kapitel tre dels resultat från forskning om ungdomsbrottslighetens utveckling i Sverige och Europa mellan 1950-talet och mitten av 1990-talet, dels en bild över ungdomsbrottslighetens utveckling under de senaste femton åren i fyra europeiska länder: Danmark, Finland, Holland samt England och Wales. PM:ets fjärde kapitel innehåller en sammanfattande redovis-
Bilaga 11
297
ning av svenska data om ungdomsbrottslighetens utveckling mellan 1995 och de sista åren av 00-talet. Det kapitlet knyter också tillbaka till huvuddragen från den internationella genomgången i kapitel 3.
Sex påståenden om ungdomsbrottsligheten
Även om det är ungdomsbrottslighetens utveckling som är huvudfokus för detta PM skulle det vara försumligt att inte kort nämna några av de mest centrala mönster som kännetecknar ungdomars delaktighet i brott. Följande sex påståenden om ungdomsbrottsligheten har relativt länge varit mer eller mindre oomstridda inom forskningen.
Många begår något eller några brott under ungdomsåren
Det har länge rått samstämmighet om att ungdomsåren innebär en tydlig topp i brottsaktivitet (Barbaret m.fl. 2004, Estrada och Granath 2008). De flesta individer begår minst något eller några brott under ungdomsåren (Sarnecki 1993, 2009, Muncie 2004).
De flesta som begår brott slutar med kriminalitet redan som ungdomar
Forskningen visar också väldigt tydligt att ungdomsbrottsligheten präglas av en starkt episodisk karaktär (von Hofer 2007). Det innebär att de allra flesta av de ungdomar som begår brott gör det under en kortare period, för att sedan sluta och leva ett välanpassat liv som vuxna. Endast en relativt liten andel fortsätter att begå brott i vuxen ålder (jämför Brå 2009a).
De flesta av ungdomarnas brott är lindriga
Även om många ungdomar begår brott någon gång under ungdomsåren är det relativt få ungdomar som begår grova brott. De flesta av de brott som ungdomar begår är av lindrig art (von Hofer 2007), exempelvis mindre grova skadegörelse- och stöldbrott (företrädesvis i butik eller från hemmet eller skolan). Det är betydligt mer sällsynt att ungdomar begår grövre stölder eller
Bilaga 11 SOU 2012:34
298
våldsbrott. Det innebär att även ungdomsbrottslighetens utveckling över tid domineras av de mindre grova brotten, i första hand stöld (von Hofer 2008). Förändringar över tid i de mindre vanliga brottstyperna, som våldsbrotten, kan därför skymmas i redovisningar som fokuserar på brottsutvecklingen totalt sett. I den mån man vill kunna uttala sig om våldsutvecklingen bland ungdomar är det således viktigt att man redovisar tillgängliga indikatorer över våldsbrottsligheten separat (t.ex. Estrada 1998).
Pojkar begår brott oftare än flickor
Delaktighet i brott varierar med åldern på ungefär samma sätt för både pojkar och flickor, men graden av brottsdelaktighet är lägre för flickor i samtliga åldrar (Pople och Smith 2010). Den samlade forskningen visar också att skillnaderna mellan pojkars och flickors delaktighet i brott är större ju grövre brottslighet det är frågan om (Estrada och Granath 2008). Dessutom utgör flickor en betydligt mindre andel av gruppen som begår många brott än de gör av gruppen som begår färre (ibid.).
Ungdomar begår oftast brott mot andra ungdomar
Ungdomar är inte bara den grupp i befolkningen som uppvisar de högsta nivåerna av delaktighet i brott, utan är även den grupp som är klart mest utsatt för stölder och våldsbrott (Estrada och Granath 2008). Inte minst beror det här förhållandet på att de brott som begås av ungdomar oftast tenderar att drabba andra ungdomar (Estrada 1999, Sarnecki 2001, Granath 2007).
Riskfaktorerna för brott är många, ojämnt fördelade och svårpåverkade av barn och ungdomar själva
Forskningen visar att det finns en mängd riskfaktorer förknippade med ungdomars delaktighet i brottsligt beteende. Även när det gäller risken för fortsatt och långvarig kriminalitet åberopas många olika faktorer i forskningen. Det beror på att barn och ungdomar utvecklas i samspel mellan en rad olika sociala sammanhang – bland annat familjen, skolan, närsamhället, kamratkretsen – som alla påverkar varandra (Turner 2001, Ferrer-Wreder m.fl. 2005,
Bilaga 11
299
Brå 2009a). Riskfaktorer för en kriminell utveckling förknippas med alla dessa sociala sammanhang samt även med individen själv.
Det finns samtidigt en mycket hög grad av överensstämmelse i forskningsresultaten om vilka faktorer som innebär en förhöjd risk för kriminalitet (Farrington 2009). Det handlar bland annat om neurofysiologiska problem, impulsivitet eller en dålig problemlösningsförmåga hos individen själv, inkonsekventa eller alltför stränga uppfostringsmetoder, dåliga relationer mellan föräldrar och barn, brott eller missbruk hos föräldrar, dålig anknytning till skolan, en dålig skolmiljö eller skolmisslyckande eller att man bor i ett socialt utsatt område (Loeber och Farrington 1998, Ferrer-Wreder m.fl. 2005, Andershed och Andershed 2005).
Vidare gäller att ju fler riskfaktorer desto större risk för brott (Wikström och Butterworth 2006, Loeber m.fl. 2008). Det gäller även risken att fortsätta med brott in i vuxen ålder. Forskning visar dessutom att risken är som störst för dem som på grund av vissa tidiga neurofysiologiska och temperamentsmässiga problem visar tecken på anpassningsproblem redan under förskoletiden (t.ex. Moffitt 1993, jämför Brå 2009a). Sambandet mellan en hög anhopning av riskfaktorer för kriminalitet och en långvarig kriminell karriär är långt ifrån hundraprocentigt. Det är således många högriskbarn och högriskungdomar som inte utvecklar en så kallad vanekriminell livsstil (t.ex. Stattin 1996). Men sambandet är också asymmetriskt. Även om många med en relativt hög risk för kriminalitet inte blir kriminella, så har de flesta av dem som hamnar i bestående kriminalitet en hög ansamling av de riskfaktorer för kriminalitet som identifierats i forskningen (Mullins m.fl. 2005, se vidare Brå 2010a).
Det kan noteras att de allra flesta av de riskfaktorer för ungdomskriminalitet som åberopas i forskningen handlar om saker som barn och ungdomar endast har mycket begränsade möjligheter att påverka själva. Man väljer varken sina föräldrar eller sina neurofysiologiska förutsättningar. Som barn har man väldigt lite att säga till om när det gäller vilka uppfostringsmetoder ens föräldrar väljer att lita sig till, vilken skola man ska gå i eller i vilket område man ska bo. Många av de uppmärksammade riskfaktorerna för brott, och i synnerhet de som inträffar i tidig ålder och som innebär en förhöjd risk för allvarlig kriminalitet, kan därmed snarast betraktas i termer av ett nitlott i ”livets lotteri”.
Bilaga 11 SOU 2012:34
300
Kunskapskällor om ungdomsbrottslighetens utveckling
De ovan beskrivna grundkunskaperna om ungdomsbrottsligheten är som konstaterat numera väletablerade inom den kriminologiska forskningen. För att kunna bidra med en bild av ungdomsbrottslighetens utveckling under de senaste åren, i synnerhet i ett internationellt perspektiv, är det dock viktigt att först presentera och problematisera de olika typer av kunskapskällor som finns att tillgå om brottsmönster bland ungdomar. Hur vet vi det vi tror oss veta om ungdomsbrottsligheten?
Kriminalstatistiken
Fram till mitten av 1900-talet fanns få kunskapskällor om ungdomsbrottslighetens övergripande struktur och utveckling. Under stora delar av förra seklet fick forskningen mer eller mindre uteslutande lita till den officiella kriminalstatistiken (Coleman och Moynihan 1994, Pople och Smith 2010). Statistiken bygger på registrering av de brott som kommer till rättsväsendets kännedom, och i förlängning på de rättsliga aktörernas dokumentering av hur dessa brottsfall hanteras inom rättskedjan. Det innebär att det finns flera selektionsprocesser som ligger mellan den faktiska brottsligheten och de uppgifter som redovisas i kriminalstatistiken. På grund av dessa selektionsmekanismer är den officiella statistiken som mått på brottsligheten behäftad med ett flertal allvarliga felkällor (Coleman och Moynihan 1996, Sarnecki 2009). Det handlar bland annat om att det bara är en bråkdel av den faktiska brottsligheten som upptäcks, anmäls och registreras av polisen (Brå 2006). Vidare är det välkänt att såväl upptäcktsrisken som anmälningsbenägenheten och sannolikheten för personuppklaring varierar mellan olika typer av brott (Coleman och Moynihan 1996, Sarnecki 2009).
Hur dessa olika felkällor påverkar statistiken förändras också över tid. Forskning har visat att det bland annat beror på effekten av förändringar i hur stora resurser polisen och andra myndigheter satsar på olika brottstyper eller grupper av lagöverträdare (Brå 2006, Sarnecki 2009), förändringar i polisens spanings- och registreringsbeteenden (Pople och Smith 2010, Brå 2009b), förändringar i allmänhetens syn på hur klandervärda olika beteenden anses vara (Tonry och Biljeveld 2007, Stevens 2009) samt förändringar i lagstiftningen eller förskjutningar i rättsväsendets rubriceringspraxis
Bilaga 11
301
(Rosenfeld 2007, Granath 2007). Dessa faktorer skapar särskilda problem då man använder kriminalstatistiken som indikator på förändringar i brottsnivån över tid.
Nyare kunskapskällor: självrapport- och offerundersökningar
Bland annat i syfte att få en bild av brottsmönster som inte är behäftad med de felkällor som kännetecknar den officiella statistiken, började den kriminologiska forskningen kring mitten av 1900talet att leta efter alternativa mätmetoder. Det första stora genombrottet kom då man utvecklade den så kallade självrapportmetoden i USA.
Självrapportundersökningar
Självrapportundersökningar går ut på att man med hjälp av enkäter frågar ett urval av människor vilka olika typer av brottsliga handlingar som de begått under en viss tidsperiod, till exempel under året före undersökningstillfället (Thornberry och Krohn 2000, Brå 2010a). Metoden användes för första gången i USA på 1940-talet, och under andra hälften av 1900-talet kom den att utnyttjas allt oftare som ett sätt att samla information om i synnerhet ungdomars brottsmönster. Till den nya metodens viktigaste resultat hör den tidigare nämnda insikten att någon grad av delaktighet i olagligt beteende egentligen är att betrakta som mer eller mindre normalt under ungdomsåren, samtidigt som det är mycket mindre vanligt med delaktighet i grövre kriminalitet (t.ex. Sarnecki 2009, Aebi 2009, Kivivuori 2009).
Även självrapportmetoden är emellertid behäftad med ett antal problem, och inte heller den kan anses ge en helt korrekt bild av de tillfrågades brottslighet. Bland de felkällor som ofta diskuteras är så kallad över- respektive underrapportering, där de tillfrågade av olika anledningar överskattar eller underskatter hur många brottsliga handlingar de begått under den period som undersökningen avser (Elliot och Huizinga 1989).
En annan viktig felkälla som forskningen uppmärksammat har att göra med den typ av urval som ofta används i självrapportundersökningar bland ungdomar, nämligen unga som går i skolan (Cernkovich och Giordano 1985, Kivivuori och Salmi 2009). Bland annat
Bilaga 11 SOU 2012:34
302
menar forskare att de allra mest kriminellt belastade ungdomarna inte kommer med i urvalen för skolbaserade undersökningar, eftersom de antingen över huvud taget inte går i skolan eller utbildas i särskilda skolor, till exempel på ungdomshem eller andra institutioner för unga lagöverträdare (t.ex. Hagan och McCarthy 1999, Shannon 2006). Det innebär problem för självrapportundersökningars möjligheter att fånga upp den allra grövsta delen av ungdomsbrottsligheten (Aebi 2009).
Ett problem med att använda självrapportstudier för att följa brottsutvecklingen är att det har varit ovanligt med längre tidsserier av data, i synnerhet på nationell nivå. En fortfarande relativt ny utveckling är emellertid att flera länder, inklusive Sverige sedan mitten av 1990-talet, har börjat med upprepade självrapportundersökningar som ställer samma frågor med några års mellanrum till riksrepresentativa urval av ungdomar. Ett bra exempel är Brottsförebyggande rådets Skolundersökning om brott (SUB) som har samlat in uppgifter om delaktighet i ett stort antal olika brottsliga beteenden bland ungdomar i skolans årskurs nio vid sju tillfällen mellan 1995 och 2008 (Brå 2010a). En liknande självrapportserie finns i Finland (Kivivuori 2006, 2009, Salmi 2009a,b).
Forskare har ibland varit kritiska mot användandet av självrapportundersökningar som en indikator på brottslighetens utveckling på grund av att undersökningarna oftast bara redovisar så kallade prevalensskattningar (Pople och Smith 2010). Det innebär att man ofta redovisar hur stor andel av en ungdomskull som begått olika typer av brott under ett visst år, men inte hur många brott av de olika typerna som ungdomar uppger sig ha begått. Det kan innebära att bilden av en minskande eller ökande andel ungdomar som begått brott över tid teoretiskt sett kan dölja den motsatta utvecklingen i antalet brott som har begåtts av gruppen ungdomar – till exempel om det med tiden blir allt fler ungdomar som begår väldigt många respektive väldigt få brott. Analyser av insamlade data från den svenska SUB:en visar att andelen ungdomar som begått många respektive inga eller endast ett fåtal brott har följt samma utvecklingslinjer som prevalensmåtten ända sedan 1995 (Brå 2010a). Samtidigt kan man med utgångspunkt i det insamlade materialet från SUB inte säga någonting om hur utvecklingen sett ut bland dem som inte deltagit i undersökningen. Som har framgått ovan kan detta bortfall förmodas innehålla en förhållandevis stor andel av de mest kriminellt belastade ungdomarna.
Bilaga 11
303
Det finns naturligtvis andra problem som ska tas i beaktande då man använder självrapportdata för att följa ungdomars brottsmönster över tid, till exempel förändringar i bortfallet, men överlag menar forskare att självrapportundersökningar ger förhållandevis tillförlitliga resultat (Junger-Tas och Marshall 1999, Torangeau och Mcneely 2003). Det kvarstår en befogad oro över metodens möjligheter att fånga upp de allra grövsta brotten som begås av ungdomar, men självrapportundersökningar anses som särskilt lämpliga för att undersöka brottsmönster bland det stora flertalet ungdomar i befolkningen. Metoden har därför sedan senare delen av 1900-talet kommit att användas mycket flitigt i många europeiska länder. Den har bidragit med många viktiga insikter om ungdomsbrottsligheten (Ring 1999, Aebi 2009) och har, åtminstone i en del länder, kommit att spela en allt viktigare roll som underlag för de delar av kriminalpolitiken som fokuserar på ungdomar (Aebi 2009, Kivivuori 2009).
Offerundersökningar
Så kallade offerundersökningar är också från början en amerikansk uppfinning. Metoden utvecklades på uppdrag av den amerikanska regeringen, som ville ha ett alternativt mått på den faktiska brottsligheten som var oberoende av men samtidigt jämförbart med den officiella kriminalstatistiken (Coleman och Moynihan 1996, Zauberman 2008). Den första riksrepresentativa offerundersökningen genomfördes i USA i början av 1970-talet, och metoden spred sig snabbt till Europa (Coleman och Moynihan 1996). Återigen går metoden ut på att ställa frågor till ett urval av den relevanta undersökningspopulationen, men i det här fallet handlar frågorna om huruvida de tillfrågade varit utsatta för olika typer av brott.
I Sverige finns offerundersökningsserier sedan 1978 i form av data från SCB:s levnadsundersökningar (ULF) och sedan 1995 från SUB, som också ställer frågor om niondeklassarnas utsatthet för olika brottstyper. Sedan år 2006 finns också Brå:s Nationella Trygghetsundersökning (NTU) som ställer frågor om bland annat trygghet och utsatthet för brott till ett urval av befolkningen i åldrarna 16–79 år (Brå 2010b).
På samma sätt som med självrapportundersökningar är uppgifter från offerundersökningar behäftade med problem som beror på över- respektive underrapportering. Ett särskilt problem som har
Bilaga 11 SOU 2012:34
304
uppmärksammats av forskare är att offerundersökningar är mindre bra på att fånga upp vissa känsliga typer av utsatthet, till exempel våldtäkt eller våld inom familjen, jämfört med utsatthet för mindre integritetskränkande brottstyper, som olika former av egendomsbrott (Ekström 2008). Tidsserierna från offerundersökningar kan också påverkas av förändringar i uppfattningar hos olika delar av befolkningen om vad som ska anses som brottsligt, och tidsserier över just våldsbrottsligheten tycks vara särskilt känsliga i detta avseende (Balvig och Kyvsgaard 2006, Estrada 2006, Estrada m.fl. 2010). Vidare kan inte offerundersökningar mäta till exempel narkotikabrott eller andra brottstyper där det inte finns ett identifierbart offer (Barberet m.fl. 2004). Och eftersom frågorna oftast ställs till privatpersoner, fångar offerundersökningar sällan upp de brott som begås mot företag – till exempel butiksstölder.
Ett problem som uppstår när offerundersökningar används som en indikator på delaktighet i brott bland ungdomar är att det ofta saknas information om vem som begått de brott som de svarande blivit utsatta för. Forskare har ofta kommit runt det här problemet genom att dra nytta av det tidigare nämnda faktum att de brott som ungdomar utsätts för oftast begås av andra ungdomar. Det innebär att utsatthet för brott bland ungdomar även kan betraktas som en indikator på delaktighet i brott inom samma del av befolkningen (Pfeiffer 1998, jämför Sarnecki och Estrada 2008). Dock finns inte alltid resultat från offerundersökningar redovisade efter de svarandes ålder. Många rikstäckande offerundersökningar ställer exempelvis frågor om utsatthet för egendomsbrottsligheten på hushållsnivån, vilket innebär att det ofta inte går att uttala sig om utsattheten för exempelvis stölder som specifikt rör ungdomar. Även när det gäller utsatthet för brott mot person, till exempel hot eller misshandel, redovisas resultaten inte alltid på ett sätt som gör det möjligt att beskriva just ungdomarnas utsatthet.
Viktigt att ta hänsyn till flera mått på brottslighetens utveckling
Sammanfattningsvis var man fram till senare delen av 1900-talet tvungen att lita sig till den ofta problematiska officiella kriminalstatistiken vid försök att analysera brottsutvecklingen, eftersom det saknades alternativa indikatorer. Under de senaste 50 åren har dock stora framsteg gjorts på området (Coleman och Moynihan 1996, Sarnecki 2009). Det handlar i första hand om att man utvecklat
Bilaga 11
305
både självrapport- och offerundersökningsmetodiken, men också om att den kriminologiska forskningen numera också börjat använda data från vårdsektorn som en indikator på våldsutvecklingen (t.ex. Estrada 2005, 2006, Brå 2007).
I dag är forskare överens om vikten av att i möjligaste mån ta hänsyn till de alternativa kunskapskällor som finns att tillgå. Det gäller i synnerhet när analysen handlar om en relativt kort tidsperiod. I den mån de bilder över brottsutvecklingen som man får fram med utgångspunkt i kriminalstatistiken respektive andra indikatorer stämmer överens, blir tolkningar ofta relativt oproblematiska. Men när det uppstår konflikter mellan de olika källorna är det viktigt att ta hänsyn till vilka brottstyper som konflikterna avser och att tolka resultaten med utgångspunkt i den kunskap som finns om de olika mätmetodernas felkällor samt eventuell kompletterande forskning som finns på området.
Trendbedömningar svårare i ett kortsiktigt perspektiv
En sista svårighet som bör nämnas i samband med försök att redovisa en bild över brottsutvecklingen är att det, oavsett vilka indikatorer som används, i stort sett alltid finns tillfälliga variationer kring de mer långsiktiga utvecklingstrenderna i brottsligheten. När fokus riktas mot brottsutvecklingen över en längre tidsperiod kan huvudtrenden oftast relativt enkelt urskiljas trots dessa tillfälliga variationer. Över en kortare tidsperiod finns det dock större risker att tillfälliga avvikelser kan spela ett spratt när man bedömer hur utvecklingen ska tolkas. Det gäller i synnerhet om man skulle råka få avvikelser i början eller slutet av den studerade perioden. En ovanligt hög eller låg brottsnivå i början eller slutet av en period kan innebära risk för en felaktig tolkning av att brottsnivån har sjunkit respektive ökat. När den studerade perioden dessutom sträcker sig nära den dag som i dag är, blir det mer eller mindre omöjligt att uttala sig om huruvida eventuella förändringar som visar sig i de allra senaste årens mätningar handlar om trendbrott eller om tillfälliga avvikelser.
Bilaga 11 SOU 2012:34
306
Ungdomsbrottslighetens utveckling i ett europeiskt perspektiv
Forskare är överens om att ungdomsbrottsligheten ökade markant i omfattning under en längre tid efter andra världskrigets slut samt att i stort sett samtliga västländer uppvisar en liknande utveckling (t.ex. Estrada 1998, Stevens 2009). Från och med 1970-talet började dock olika västländer visa tecken på en brytning i den stadigt ökande trenden, samtidigt som nya datakällor om brottsligheten i form av offer- och självrapportundersökningar möjliggjorde mer nyanserade analyser av den fortsatta utvecklingen i stöld- respektive våldsbrottsligheten.
Som en bakgrund till redovisningen av den senaste tidens utveckling i den svenska ungdomsbrottsligheten presenteras i detta kapitel först huvudresultaten från forskning som beskriver ungdomsbrottslighetens utveckling i Europa fram till mitten av 1990talet. Därefter ges en uppdaterad bild över ungdomsbrottslighetens utveckling sedan mitten av 1990-talet i fyra europeiska länder där det enligt bedömningar finns en relativt god tillgång till olika mått på ungdomars brottslighet.
Utvecklingen i Europa fram till mitten av 1990-talet
För perioden fram till och med mitten av 1990-talet finns två stora internationella studier som har beskrivit ungdomsbrottslighetens utveckling i Europa utifrån en komparativ ansats (Estrada 1998, 1999, Pfeiffer 1998). Båda studierna beskriver utvecklingen i tio europeiska länder och båda bygger på flera brottsindikatorer i den mån sådana har funnits tillgängliga. Fokus för studierna är något olika, då Pfeiffer i första hand riktar sin uppmärksamhet mot våldsbrottsligheten, medan Estrada beskriver såväl våldsutvecklingen som den generella trenden i ungdomsbrottsligheten (som domineras av stöldbrottsligheten). De länder som studeras varierar också något mellan studierna. När det gäller de nordiska länderna ingår Sverige och Danmark i båda studierna, medan utvecklingen för Finland och Norge redovisas enbart i Estradas arbete.
Bilaga 11
307
Ungdomsbrottslighetens generella utveckling
Estradas (1998) studie riktar sitt huvudfokus på att beskriva huruvida den långsiktiga uppåtgående trenden i ungdomsbrottsligheten efter andra världskriget hade brutits i samtliga europeiska länder eller bara i vissa vid tiden för studien.
För de nordiska ländernas del finner Estrada att den tidigare ökande trenden i ungdomsbrottsligheten tydligt mattas av från och med 1970-talet i tre av de fyra studerade länderna (Sverige, Norge och Danmark). Den generella trenden för Finland beskrivs som mer svårtolkad, inte minst på grund av en brist på finska studier som redovisar bilden för perioden 1980–1995.
Estrada finner vidare att de tillgängliga indikatorerna också tyder på en avmattning i den generella trenden i ungdomsbrottsligheten i flera av de övriga europeiska länderna som ingår i studien (Holland, Skottland, Schweiz och Österrike). För Englands och Tysklands del tyder däremot det insamlade materialet snarare på en kontinuerlig ökning i ungdomsbrottsligheten ända fram till mitten av 1990-talet.
Våldsutvecklingen
När det gäller utvecklingen av ungdomsvåldet är det huvudsakligen den senare delen av perioden fram till mitten av 1990-talet som ligger i fokus för såväl Estradas som Pfeiffers studie.
Våldsutvecklingen i de nordiska länderna fram till 1990-talets mitt är enligt Estrada mer svårtydd än den generella brottsutvecklingstrenden. Enligt kriminalstatistiken syntes för Danmark och Sverige tydliga ökningar av misshandelsbrotten bland ungdomar från och med slutet av 1980-talet. Offerundersökningar i både Sverige och Danmark visade dessutom att ungdomar hade upplevt mer våld under första hälften av 1990-talet. Estrada menar att det mesta talade för att det hade skett en ökning av ungdomsvåldet under 1990-talets första hälft i både Danmark och Sverige. I Norge tydde de tillgängliga indikatorerna också på en ökning av ungdomsvåldet under första hälften av 1990-talet, men det saknades belägg för att det skulle ha skett en liknande ökning i Finland.
Av de övriga europeiska länderna som ingick i studien var det enbart i Skottland som Estrada fann en stabil våldsnivå mellan 1980 och mitten av 1990-talet. I England hade det skett en kontinuerlig
Bilaga 11 SOU 2012:34
308
ökning under hela perioden 1980–1995. Data från Holland, Schweiz och Tyskland visade på en liknande utveckling som i Sverige, Danmark och Norge, med ökningar i ungdomsvåldet från och med slutet av 1980-talet.
Resultaten från Pfeiffers (1998) studie om våldsutvecklingen bland ungdomar fram till 1995 är i princip samstämmiga med Estradas. Med utgångspunkt i ett något annorlunda urval av europeiska länder drog Pfeiffer slutsatsen att ungdomsvåldet hade ökat i samtliga undersökta länder från och med andra hälften av 1980talet eller början av 1990-talet, med undantag för England där ökningen börjat tidigare.
Sammanfattningsvis visar studierna att efterkrigstidens kraftigt ökande trend i den totala ungdomsbrottsligheten bröts i de flesta europeiska länder under 1900-talets sista decennier samtidigt som det fanns tecken på en fortsatt ökning i Tyskland och England. För flera länder, inklusive Sverige, visar Estradas studie dessutom att våldsutvecklingen mot slutet av perioden fram till mitten av 1990talet tycks ha skiljt sig från utvecklingen av den totala ungdomsbrottsligheten, med flera tecken på ökningar i ungdomsvåldet åtminstone från och med slutet av 1980-talet.
Det är viktigt att påpeka att Estrada, med utgångspunkt i ett förbättrat datamaterial och ett längre tidsperspektiv, senare har omvärderat sin tolkning av ökningen i ungdomsvåldet under första hälften av 1990-talet (Estrada 2001, 2006). Med utgångspunkt i data från vårdsektorn visar Estrada (2006) bland annat att det tidiga 1990-talets ökning för Sveriges del snarast handlade om en återgång till 1970-talets nivåer, efter en period av minskat våld under 1980talet.
Utvecklingen sedan mitten av 1990-talet i fyra länder
I dagsläget saknas omfattande komparativa studier motsvarande Estradas och Pfeiffers om ungdomsbrottslighetens utveckling sedan mitten av 1990-talet. I det här avsnittet görs ändå ett försök att beskriva ett internationellt sammanhang som den svenska ungdomsbrottslighetens utveckling från och med mitten av1990-talet sedan kan jämföras med. Fyra europeiska länder har valts ut – två nordiska (Finland och Danmark) och två utomnordiska (Holland respektive England och Wales). Valet av dessa länder gjordes efter en bedömning att de har en relativt god tillgång till olika indikato-
Bilaga 11
309
rer om ungdomsbrottslighetens utveckling för den aktuella perioden, utöver den ofta problematiska officiella kriminalstatistiken.
I Finland och Danmark finns resultat från upprepade självrapportundersökningar som avser stora delar av den aktuella perioden. Brå har även haft kontakt med forskare för att få en bild av tillgängligheten av data avseende utvecklingen enligt offerstudier och kriminalstatistiken.
I Holland och Storbritannien har man också genomfört flera riksomfattande självrapportstudier. För Hollands del har de flesta publikationer om ungdomsbrottslighetens utveckling uteslutande getts ut på holländska, men Brå har kunnat ta del av ett antal sammanfattningar på engelska och har även haft kontakt med en forskare på holländska WODC1, som har hjälpt genom att översätta tabeller med centrala siffror till engelska. För England och Wales bygger jämförelsen till stor del på en studie av alldeles färskt datum som gjorts på uppdrag av utredningen Independent Commission on Youth Crime and Antisocial Behaviour. Studien innehåller en genomgång av tillgängliga indikatorer över ungdomsbrottsligheten samt gör en sammanfattande bedömning av utvecklingen fram till 2008.
I den mån de nämnda länderna har publicerat material som redovisar utvecklingen specifikt för ungdomar så används detta. I vissa fall avser dock redovisningen data om utvecklingen för hela befolkningen, då det är de enda uppgifter som finns tillgängliga. Det handlar i första hand om uppgifter från offerundersökningar för Holland respektive England och Wales. Detta är naturligtvis en brist. Vissa forskare har menat, att eftersom delaktighet i brottsligt beteende har en så tydlig topp under de sena tonåren, torde den totala brottslighetens utveckling enligt offerundersökningar ändå kunna användas som en grov indikator på brottsutvecklingsmönstren bland just ungdomar (Stevens 2009). Den här slutsatsen är emellertid inte självklar. I dessa fall framgår därför av texten hur forskare i respektive land har tolkat betydelsen av utvecklingen enligt offerundersökningar i förhållande till andra indikatorer på brottsutvecklingen bland ungdomar.
Avsnittet börjar med att översiktligt redogöra för utvecklingen i Finland och Danmark. Därefter flyttas fokus till situationen i England och Wales respektive Holland. Redovisningen för respektive
1 Forsknings- och dokumentationscentrum, Justitiedepartementet i Holland.
Bilaga 11 SOU 2012:34
310
land börjar med en kort överblick över huvudtrenderna enligt de olika indikatorerna.
Ungdomsbrottslighetens utveckling sedan 1995 i Finland och Danmark
Finland Överblick: Sett till hela perioden sedan 1995 visar självrapportuppgifter från Finland på en minskning i ungdomarnas delaktighet i lindriga egendomsbrott, men en mer stabil nivå av delaktighet i våld. Uppgifter om ungdomars utsatthet för brott uppvisar stabilitet under större delen av perioden, möjligen med en viss uppgång efter mitten av 00talet. Kriminalstatistiken visar delvis olika bilder beroende på ungdomarnas kön och ålder.
Resultaten från de finska självrapportundersökningarna (Salmi 2009a,b) visar att det skedde en successiv minskning i andelen ungdomar som begått stölder och skadegörelse mellan 1995 och 2001. Därefter avstannade minskningen. Minskningen var större bland pojkarna än bland flickorna. Ungdomarnas delaktighet i våld har legat mer stabilt, men det finns tecken på en viss minskning i pojkarnas delaktighet i våld i de två senaste undersökningarna från 2004 och 2008 (Kivivuori 2006, 2009, Salmi 2009a,b, jämför Brå 2010a).
Fram till 2004 års undersökning visar resultaten från Finland en tydlig ökning i andelen ”laglydiga” ungdomar, det vill säga i andelen ungdomar som uppger att det inte begått någon av de brottsliga handlingar som de tillfrågas om i undersökningen. Den här utvecklingen var särskilt tydlig bland pojkarna, där andelen laglydiga ökade från 29 procent år 1995 till 46 procent år 2004, men var mer blygsam bland flickorna (44 respektive 53 procent). Utvecklingen tycks ha avstannat för både pojkar och flickor enligt resultaten från 2008 års undersökning. Resultaten visar också att ungdomar har blivit mer avståndstagande i sina attityder till brottslighet sedan mitten av 1990-talet (Salmi 2009a).
Resultaten om ungdomars utsatthet för brott från samma självrapportserie visar relativt stabila nivåer av utsatthet för stöld och våld mellan 1998 och 2004, följt av en ökning enligt 2008 års mätning. Det är dock för tidigt att säga huruvida denna sista mätning innebär ett trendbrott eller en enstaka avvikelse. Serien visar också
Bilaga 11
311
en svag ökning under perioden 1998–2008 i andelen ungdomar som uppger att de blivit utsatta för hot (Salmi 2009).
Kriminalstatistiken från Statistics Finland för perioden 1995– 2009 visar en minskning i antalet stöldbrott förknippade med misstänkta personer i åldern 15–20 år under i stort sett hela perioden, men en svag ökning bland personer under 15 år. Det har också skett en svag ökning i antalet misshandelsbrott där den misstänkte är under 15 år, åtminstone fram till 2008. Bland 15–17åringar ökade de registrerade misshandelsbrotten fram till år 2000 för att sedan följa en svagt minskande trend fram till 2009. Bland 18–20-åringar fortsatte den ökande trenden fram till 2008, för att sedan minska år 2009.
En sammanfattning av den registrerade brottslighetens utveckling mellan mitten av 1990-talet och mitten av 00-talet av Kivivuori (2006) tyder även här på vissa könsskillnader. Enligt Kivivuori visar statistiken att de registrerade misshandelsbrotten av unga män hade varit stabila under perioden samtidigt som det skett en ökning i antalet registrerade misshandelsbrott av unga kvinnor. Även för stöldbrottsligheten hade utvecklingen enligt den officiella statistiken varit olika för unga kvinnor jämfört med de unga männen. Den registrerade stöldbrottsligheten bland unga män hade minskat starkt under perioden sedan 1995, däremot hade stöldbrottsligheten ökat bland unga kvinnor.
Danmark Överblick: För Danmark visar självrapportuppgifter på en minskning i ungdomarnas delaktighet i lindriga egendomsbrott och en stabil nivå av delaktighet i våld. Uppgifter från offerundersökningar beskriver en minskad utsatthet för stöld, men stabilitet eller en viss ökning i utsatthet för våld beroende på ungdomarnas ålder. Publicerade studier baserade på kriminalstatistiken visar på en minskning under perioden i registrerade egendomsbrott som begås av ungdomar och på en ökning följt av en minskning av ungdomars registrerade våldsbrott.
Utvecklingen enligt självrapportstudier i Danmark påminner om den som beskrivits i Finland. För Danmark finns resultat från undersökningar genomförda år 1989, 1999 och 2005 som omfattade eleverna i kommunala skolor i kommunerna Gladsaxe (en förortskommun till Köpenhamn), Allerød (en kommun på Nordsjælland) samt skolor i vissa landsbygdsdistrikt på Nordjylland (Balvig 2006, jämför Brå 2010a). De danska undersökningarna visar också en ökande andel ”laglydiga” ungdomar mellan 1989 och 2005 samti-
Bilaga 11 SOU 2012:34
312
digt som andelen som begått mindre allvarliga stöldbrott minskat (från 66 procent till 32 procent). Den mindre andel som uppger att de begått grövre stöldbrott (inbrott, bilstöld, rån) har däremot varit stabil under perioden.
Bilden ser lite olika ut för pojkar respektive flickor. Bland pojkarna är ökningen i andelen laglydiga mycket tydlig (från cirka 19 till cirka 39 procent), och det finns en viss minskning under perioden i andelen som uppger att de begått grövre stöldbrott. Bland flickorna är däremot ökningen i andelen laglydiga mindre uttalad (drygt 32 procent i början, drygt 40 procent i slutet av perioden) och det har samtidigt skett en försiktig ökning i andelen som rapporterat delaktighet i grövre stöldbrott, från fyra till drygt fem procent (Balvig 2006, Brå 2010a).
Självrapportuppgifter från Danmark med fokus på utvecklingen av delaktighet i våld finns på nationell nivå bara för åren 1999 och 2005 (se vidare Balvig 2006). Totalt sett tyder siffrorna från dessa undersökningar på stabila nivåer av delaktighet i våldshandlingar, men även här finns tecken på vissa skillnader mellan könen. Andelen pojkar som uppger någon form av delaktighet i våld har minskat något, samtidigt som motsvarande siffror för flickorna tyder på en viss ökning (Balvig 2006).
Offerundersökningar från Danmark för perioden mellan mitten av 1990-talet och 2008 tyder på att utsattheten för stöldbrott har minskat något, åtminstone sedan 2005. Det är i första hand offer i åldern 16–24 år som svarar för de senaste årens minskning (Balvig och Kyvsgaard 2009). De danska offerundersökningarna visar också stabila nivåer av utsatthet för våld mellan perioden 1995– 1996 och perioden 2005–2008 såväl i befolkningen i stort som bland 16–19-åringar. Dock finns tecken på en viss ökning i utsatthet för våld bland 20–24-åringar (ibid.).
En analys av utvecklingen i danska 15–17-åringars registrerade kriminalitet för perioden fram till 2006 (Clausen m.fl. 2009), visar på en successiv minskning i antalet registrerade egendomsbrott som lett till en ”straffrättslig avgörelse”, däremot en ökning i motsvarande antal registrerade våldsbrott. En senare redovisning av utvecklingen för hela 00-talet gjort av det danska justitieministeriets forskningskontor (Justitsminiseriets forskningskontor 2010), visar att ökningen av de registrerade våldsbrotten som begåtts av 15–17-åringar avstannade år 2006 och att det därefter har skett en minskning under perioden 2006–2009. Minskningen anses delvis bero på genomförandet av ett reformarbete inom rättsväsendet,
Bilaga 11
313
som bland annat påverkat genomströmningstider på ett negativt sätt (ibid.).
Sedan 1995 har flickornas andel av den registrerade brottsligheten totalt sett ökat något. Det beror dock i första hand på den minskning som skett under perioden i de unga danska männens registrerade kriminalitet (Clausen m.fl. 2008, Justitsministeriets forskningskontor 2010).
Ungdomsbrottslighetens utveckling sedan 1995 i England och Wales respektive Holland
England och Wales Överblick: På det hela taget visar uppgifter från självrapportundersökninger för England och Wales på en stabil nivå av ungdomars delaktighet i brott under perioden sedan 1995. Uppgifter om utsatthet för brott finns publicerade för hela befolkningen, och dessa visar på minskningar i utsatthet för såväl stöld som våld under hela den aktuella perioden. Kriminalstatistiken visar att antalet lagförda ungdomar först minskade kraftigt mellan 1995 och 2003 för att sedan öka fram till 2007. Ökningen följdes av en ny kraftig minskning mellan 2007 och 2008.
Självrapportdata från England och Wales finns i form av tre olika undersökningar. Youth Lifestyles Survey, som genomfördes för första gången 1992/93 och upprepades 1998/99, Offending Crime and Justice Survey, som genomfördes vid fyra tillfällen mellan 2003 och 2006, samt MORI Youth Survey, som genomförts på uppdrag av Youth Justice Board (YJB) vid sex olika tillfällen mellan 2000 och 2008 (Pople and Smith 2010).
Under 1990-talet visar resultaten från Youth Lifestyles Survey en ökning av andelen ungdomar i 14–17 års ålder som uppgav delaktighet i brott, samtidigt som det skedde en minskning bland 18–25-åringarna (Flood Page m.fl. 2000).
Offending Crime and Justice Survey hittade inga statistiskt säkerställda skillnader i ungdomars delaktighet i brott under undersökningsåren 2003–2006 (Roe och Ash 2008). Det gäller för delaktighet i såväl egendomsbrott som våldsbrott. MORI Youth Survey noterade en viss ökning mellan 2000 och 2005 i andelen som uppgav delaktighet i brott, men detta följdes av en minskning under perioden 2005–2008 (YJB 2009). Utifrån YJB-rapporten (2009) går det däremot inte att uttala sig om huruvida det skett en ökning eller minskning under perioden 2000–2008 i stöld- respektive våldsbrottsligheten som övergripande brottskategorier.
Bilaga 11 SOU 2012:34
314
Sammanfattningsvis menar Pople och Smith (2010) att de tillgängliga data från självrapportundersökningar tyder på att det sedan början av 1990-talet skett bara mindre eller inga förändringar i andelen ungdomar som begått brott i England och Wales.
Resultaten från den riksomfattande offerundersökningen British Crime Survey (BCS), som har genomförts sedan 1982, visar att befolkningens utsatthet för både egendomsbrott och våldsbrott ökade i England och Wales fram till 1995 för att sedan minska successivt ända fram till 2009/10 (Pople och Smith 2010, Flatley m.fl. 2010).
Sedan 2005/06 har BCS ställt frågor till våldsutsatta om gärningsmannens ålder. Under perioden 2005–2010 har det totala antalet våldsbrott rapporterat i BCS minskat med elva procent, samtidigt som andelen våldsbrott som begåtts av personer i åldern 16–24 år har ökat något, från 50 till 53 procent (Flatley m.fl. 2010). Sammantaget visar BCS data för de senaste fem åren på en minskning med några procentenheter i antalet våldsbrott begångna av 16– 24-åringar.
Statistik från England och Wales visar att antalet lagförda ungdomar minskade ganska kraftigt mellan 1995 och 2003 för att sedan öka nästan lika kraftigt mellan 2003 och 2007 – en ökning med cirka 20 procent under dessa fyra år (Nacro 2008). Forskare menar dock att ökningen beror på nya verksamhetsmål som regeringen satte upp för polisen. Det handlade om ett policyinitiativ med syfte att minska vad som beskrevs som ett ”rättviseglapp” mellan antalet anmälda brott och antalet brott som ledde till lagföring. Det resulterade i en ökning i lagföringar som dock enligt forskningen inte kan förklaras av att det har skett en ökning i polisens uppklaring av brott (jämför Flatley m.fl. 2010). I stället beror den ökade lagföringsfrekvensen på att polisen, för att uppfylla de uppsatta målen, började lagföra ungdomar för mindre grova lagöverträdelser som tidigare skulle ha resulterat i en informell reaktion från polisens sida och som därmed inte skulle ha registrerats i statistiken (Bateman 2008). Det har inneburit en så kallad netwideningeffekt (t.ex. Cohen 1979), med flera mindre brottsaktiva och mindre brottsbelastade ungdomar som blivit lagförda för brott. I förlängningen får man därmed inom gruppen lagförda ungdomar en minskad genomsnittlig risk för fortsatt brottslighet, vilket i England och Wales har tagit sig uttryck i en minskad återfallsfrekvens bland ungdomar under 00-talet (Bateman 2010).
Bilaga 11
315
Ökningen i antalet lagförda ungdomar 2003–2007 var påtagligt större bland 10–14-åringar (en ökning med 31 procent fram till 2007) än bland 15–17-åringar (20-procentig ökning). Ökningen var också större bland flickor (35 procent) än pojkar (16 procent). Båda dessa strukturella förändringar i populationen lagförda ungdomar kan förmodligen också i första hand hänvisas till de ovan nämnda förändringarna i polisens sätt att reagera på ungdomars lagöverträdelser (Nacro 2008).
År 2008 ersattes det befintliga verksamhetsmålet för polisen med ett nytt, den här gången med fokus på att minska antalet ungdomar som drogs in i rättssystemet, och mellan 2007 och 2008 minskade antalet ungdomar som lagfördes för brott i England och Wales med 17 procent (Bateman 2010). Antalet ungdomar lagförda för brott år 2008 var cirka 20 procent lägre än antalet lagförda 1995 (Bateman 2010, Nacro 2010).
Rapporten från den brittiska Independent Commission on Youth Crime and Antisocial Behaviour2 drar sina slutsatser om ungdomsbrottslighetens utveckling i England och Wales mot bakgrund av den minskning av såväl egendomsbrottsligheten som våldsbrottsligheten som framgår av BCS:s data. Rapporten drar slutsatsen att ungdomsbrottsligheten kan förmodas ha utvecklats i samma minskande riktning (se även Pople och Smith 2010).
Holland Överblick: Uppgifter från holländska självrapportundersökningar visar på en stabil nivå av delaktighet i brott mellan 1995 och 2005, dock med tecken på en viss ökning i ungdomarnas delaktighet i våld under åtminstone delar av perioden. Uppgifter om utsatthet för brott finns tillgängliga för hela befolkningen. Dessa visar på en svag ökning i utsatthet för våld fram till 2002/2003 följt av en minskning under resten av perioden. Utsatthet för egendomsbrottslighet har följt en minskande trend ända sedan 1996. Antalet ungdomar som blivit registrerade för brott av polisen har ökat starkt under större delen av 00talet.
I Holland har WODC genomfört självrapportundersökningen Youth Delinquency Survey vid fyra tillfällen 1996, 1998, 2001 och 2005.3 Under den här perioden visar resultaten en tämligen
2 Time for a fresh start. The report of the Independent Commission on Youth Crime and Antisocial Behaviour. www.youthcrimecommission.org.uk 3 Undersökningen har också genomförts 2010 men resultaten från detta senaste mättillfälle är än så länge inte framtagna. Vidare kan utvecklingen över tid av urvalsmässiga skäl bara beskrivas för ungdomarna med holländsk bakgrund. Ungdomar från olika minoritetsgrupper finns således inte med i redovisning-en.
Bilaga 11 SOU 2012:34
316
oförändrad andel ungdomar som uppger delaktighet i någon av de brottstyper som efterfrågats vid samtliga undersökningstillfällen (skadegörelse, klotter/graffiti, snatterier, befattning med stöldgods respektive tjuvåkning) (van der Laan och Blom 2006a,b). I vissa fall har det skett en minskning (skadegörelse, snatteri, stöldgods) i andra en viss ökning (klotter/graffiti, tjuvåkning). Frågor om delaktighet i våld redovisas bara för åren 2001 och 2005 och under denna period har man noterat en liten ökning i andelen som uppger delaktighet i våld. Ökningen är dock inte statistiskt signifikant. Inga förändringar i könsfördelningen har framkommit under perioden (ibid.). Resultaten från WODC:s undersökning samt två andra självrapportserier från Holland4 fram till år 2005 sammanfattas av Weerman (2007). Weerman menar att resultaten tyder på att de holländska ungdomarnas delaktighet i brott totalt sett inte har förändrats sedan det tidiga 1990-talet. Dock kan det sedan 1995 finnas tecken på en viss ökning i ungdomarnas delaktighet i våld, åtminstone under delar av perioden (ibid.).
De holländska offerundersökningarna för åren 1996–2008 (Roes 2008, van Noije 2010) visar en stabil utveckling av befolkningens utsatthet för brott totalt sett under andra hälften av 1990-talet följt av en minskning under perioden från och med 2002. Utsatthet för våld följde en svagt ökande trend fram till 2002/2003 följt av en minskning. En minskning i utsattheten för egendomsbrott kan skönjas ända sedan 1996 och under hela perioden fram till 2008 (se även Tonry och Bijleveld 2007).
Den anmälda brottsligheten ökade totalt sett i Holland från 1995 fram till 2002 för att sedan minska kontinuerligt fram till 2008. Den anmälda egendomsbrottsligheten ökade väldigt svagt fram till 2002, för att sedan minska tydligt fram till periodens slut. Den anmälda våldsbrottsligheten har däremot ökat under hela perioden (Tonry och Biljeveld 2007, van Noije 2010).
Ökningen i den polisanmälda våldsbrottsligheten i Holland anses i första hand bero på en ökad uppmärksamhet på vissa brottstyper samt en högre kriminalpolitisk prioritering av dessa, med bland annat skärpta verksamhetsmål för rättsväsendets myndigheter och en ökad aktivitet på områdena inom polisen respektive åklagarmyndigheten (Wittebrood och Nieuwbeerta 2006, Roes 2008, van Noije 2010).
4 Den ena av SCP (Sociall en Cultureel Planbureau), den andra av CBS (Central Bureau voor der Statistiek).
Bilaga 11
317
Tillgängliga data om unga lagöverträdare som varit i kontakt med rättsväsendet visar att det skett stora ökningar i hur många 12–24-åringar som blivit misstänkta för brott mellan 2002 och 2007 (van der Laan m.fl. 2010). Det handlar om en ökning med 32 procent bland 12–17-åringarna och med 21 procent bland 18–24-åringarna. Den största ökningen (40 procent) noterades bland ungdomar i åldern 12–15 år. När det gäller de misstänktas kön svarar flickor för en mindre andel av de misstänkta, men ökningen i antalet registrerade kontakter med polisen har varit större bland flickor än bland pojkar (en ökning med 51 procent bland 12–17-åriga flickor respektive 37 procent bland 18–24-åringarna).
Under samma period har man också sett ökningar i hur många ungdomar som blivit lagförda för brott. Det handlar om en ökning med 19 procent bland 12–17-åringar, respektive 20 procent bland 18–24-åringar (van der Laan m.fl. 2010). Ökningarna är särskilt påtagliga bland 12–17-åringar som blivit lagförda för hot och våld samt ordningsbrott.
Mot bakgrund av offerundersökningarna, som visar att utsattheten för både egendomsbrott och våldsbrottslighet tycks ha minskat under större delen av perioden, menar forskare att även dessa ökningar i hur många ungdomar som haft registrerade kontakter med rättsväsendet till stor del kan hänvisas till den ovan nämnda ökade aktiviteten bland de rättsliga aktörerna (van der Laan 2010, personlig kommunikation, jämför Weerman 2007). Weerman (2007) menar att en generell polisiär prioritering av ungdomsbrottsligheten också torde ha bidragit till ökningen.
Under samma period har antalet fängelsepåföljder minskat inom de relevanta åldersgrupperna, samtidigt som bötes- och samhällstjänstpåföljder har ökat (van der Laan m.fl. 2010). Van der Laan och hans kollegor menar att det tyder på att det under perioden skett en ökning i antalet mindre grova brott som förts till domstol samt en stabilisering eller möjligen till och med en minskning av de grova brotten (ibid.).
Sammanfattning
Sammanfattningsvis visar forskningen att ungdomsbrottsligheten ökade markant en längre tid efter andra världskrigets slut samt att så gott som samtliga västländer uppvisar en liknande utveckling. Denna kraftigt ökande trend i ungdomsbrottsligheten bröts dock i
Bilaga 11 SOU 2012:34
318
de flesta europeiska länder under de sista decennierna av 1900-talet. Trendbrottet började synas från och med 1970-talet, även om det i vissa länder tycks ha kommit senare, ibland först under 1990-talet, till exempel i England och Wales. För våldsbrottslighetens del visar däremot forskningen på en ökning i de flesta länderna mellan 1980talet och mitten av 1990-talet.
För perioden från och med mitten av 1990-talet visar genomgången av de tillgängliga indikatorerna från fyra olika länder först och främst på de svårigheter som är förknippade med försök att urskilja tydliga utvecklingslinjer i ungdomsbrottsligheten över relativt korta tidsperioder. Olika indikatorer från samma land kan utvecklas på olika sätt, samtidigt som en och samma indikator kan visa tecken på olika utvecklingslinjer inom olika undergrupper av ungdomar, till exempel bland pojkar respektive flickor eller bland yngre respektive äldre.
För perioden från och med mitten av 1990-talet visar självrapportdata från Danmark och Finland på en minskning i ungdomars delaktighet i speciellt mindre grova egendomsbrott åtminstone fram till början av 00-talet och en ökad andel ”laglydiga” fram till mitten av 00-talet. Nivåer av delaktighet i våld uppvisar enligt självrapportundersökningarna en tämligen stabil utveckling under perioden. Självrapportuppgifter från såväl Holland som England och Wales visar på en i huvudsak stabil utveckling av ungdomars delaktighet i brott under stora delar av perioden, dock med tecken på en viss ökning i delaktighet i våldshandlingar under delar av perioden för Hollands del.
I Finland ser man en stabil utveckling av ungdomars utsatthet för både egendoms- och våldsbrott, åtminstone fram till mitten av 00talet. Därefter tyder data från finska skolundersökningar på en ökning mellan 2005 och 2008. För Danmarks del tyder offerdata på en stabil nivå av utsatthet för våld bland 16–19-åringar under perioden, men en viss ökning bland 20–24-åringar. Däremot ser man en minskning i 16–24-åringars utsatthet för stöldbrott sedan 2005. De tillgängliga uppgifterna från offerundersökningar för Holland respektive England och Wales avser hela befolkningen och visar att utsattheten för egendomsbrottsligheten i båda länderna har minskat under hela perioden. Detsamma gäller även för utsattheten för våld i England och Wales, samtidigt som minskningen av våldet enligt de holländska offerundersökningarna började först kring 2002/2003.
Bilaga 11
319
Finlands kriminalstatistik visar på en successiv minskning i den registrerade stöldbrottsligheten bland 15–20-åringar under perioden 1995–2009. Däremot ser man en ökning i antalet registrerade våldsbrott av ungdomar totalt sett mellan 1995 och 2008. I Danmark ser man också en minskning under perioden i ungdomars registrerade egendomsbrottslighet men en ökning i den registrerade våldsbrottsligheten, åtminstone fram till 2006.
Såväl Holland som England och Wales uppvisar ganska kraftiga ökningar under 00-talet i hur många ungdomar som kommit i kontakt med rättsväsendet. Samtidigt verkar skälen för denna ökning vara likadana för de båda länderna – att det i första hand inte handlar om ökningar i ungdomarnas delaktighet i brott utan snarare om förändringar i rättsväsendets, och i synnerhet polisens, reaktion på ungdomars brottsliga beteende, med särskilt fokus på de mindre grova brotten som tidigare skulle ha lett till en informell respons från polisens sida, det vill säga utan att ungdomarna i fråga blev registrerade som unga lagöverträdare. Utvecklingen i England och Wales under 00-talet utgör ett mycket bra exempel på hur förändringar i polisens praxis kan leda till snabba och omfattande förändringar i hur många ungdomar som registreras för brott i såväl ökande som minskande riktning.
Överlag tyder data från de fyra utvalda länderna på en utveckling som kännetecknas av en minskning i ungdomars delaktighet i egendomsbrottsligheten sedan mitten av 1990-talet. Bilden av ungdomars delaktighet i våldsbrott är mer rörig, med indikatorer som tyder på både upp- och nedgångar under perioden i olika länder. Det finns dock ingenting som tyder på en generell ökande trend i våldsbrottsligheten i någon av de redovisade länderna. När det gäller könsskillnader finns i de två nordiska länderna tecken på att dessa kan ha minskat något. Det handlar i så fall om en försiktig ökning i andelen flickor som begått vissa brottstyper relativt till andelen pojkar. I vissa sammanhang handlar det om att flickornas delaktighet i brott tycks ha minskat mindre än pojkarnas, i andra om att det skett en viss ökning bland flickorna samtidigt som pojkarnas brottsdeltaganden hållit sig mer konstanta eller minskat. I samtliga fyra länder finns det samtidigt tydliga tecken på att rättsväsendet under perioden har ökat sin uppmärksamhet på flickors brottslighet. Enligt uppgifter från såväl Holland som England och Wales tycks denna utveckling åtminstone delvis vara en bieffekt av en ökad benägenhet att hantera mindre grova brott begångna av ungdomar inom snarare än vid sidan om straffrättssystemet.
Bilaga 11 SOU 2012:34
320
Den svenska ungdomsbrottslighetens utveckling sedan 1995
Det finns relativt goda kunskaper om ungdomsbrottslighetens utveckling i Sverige sedan mitten av 1990-talet, inte minst på grund av att man i Sverige har prioriterat behovet av att utveckla tillförlitliga alternativa indikatorer om brottslighetens omfattning och struktur. I det här avsnittet redovisas huvuddragen i den svenska utvecklingen sedan mitten av 1990-talet utifrån självrapportundersökningar, offerundersökningar samt uppgifter från kriminalstatistiken. För våldsbrottsligheten presenteras även utvecklingen enligt statistik från Socialstyrelsen om ungdomar som offer för dödligt våld respektive unga som skrivits in på sjukhus till följd av våldsskador. Kapitlet avslutas med att knyta tillbaka till huvudresultaten från redovisningen om utvecklingen i Danmark, Finland, Holland samt England och Wales.
Uppgifter från självrapportundersökningar
Självrapportuppgifter från Brå:s Skolundersökning om brott (SUB) bland ungdomar i skolans årskurs nio visar att andelen elever som deltagit i stöldbrott har minskat ganska tydligt sedan mitten av 1990-talet (se figur 1). Det gäller i stort sett alla typer av stölder (t.ex. stölder från skolan, stölder i affär, stölder av eller från bil) möjligen med undantag för cykelstölder och stölder från hemmet, där minskningen inte är lika tydlig. Både pojkar och flickor har över tid minskat sin delaktighet i stöldrelaterade handlingar enligt undersökningarna, men minskningen är större för pojkarna än för flickorna.
Samma tydliga minskning från mitten av 1990-talet syns även i andelen elever som uppger att de begått olika skadegörelserelaterade handlingar (figur 1). Även här avser minskningen både flickor och pojkar. Minskningen är som tydligast för de andelar som uppger att de vandaliserat (”med flit förstört telefonhytt, gatlykta, fönster, någon cykel eller annan sak som inte var din”) respektive klottrat, medan den är mindre tydlig för andelen ungdomar som uppger att de utan tillåtelse tänt eld på något värdefullt eller målat graffiti.
För både stöld- och skadegörelserelaterade handlingar visar resultaten från den senaste omgången av skolundersökningen, som
Bilaga 11
321
genomfördes 2008, att den minskande trenden i delaktighet i dessa brottstyper kan ha brutits. Bland pojkarna är andelarna som uppgett delaktighet i stöld respektive skadegörelse oförändrat mellan 2005 och 2008, samtidigt som motsvarande andelar bland flickorna har ökat något i den senaste mätningen (Brå 2010a).
Källa: Brå.
Till skillnad från utvecklingen för stöld- och skadegörelsebrott har andelen ungdomar som uppger att de deltagit i olika typer av våldshandlingar legat mer konstant under perioden sedan mitten av 1990-talet (figur 1). Detsamma gäller för andelen som uppger att de begått olika typer av narkotikarelaterade handlingar (prövat eller sålt hasch/marijuana eller annan narkotika). I fråga om narkotikaerfarenheter bland unga visar även CAN:s (Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning) på att nivåerna är ungefär desamma i slutet av 00-talet som i mitten av 1990-talet, även om det synts både upp- och nedgångar däremellan (CAN 2009).
Bilaga 11 SOU 2012:34
322
Även när det gäller attityderna till att begå brott är det främst vid stöldrelaterade handlingar som undersökningarna visar förändringar över tid. Andelen unga som tror att kompisarna skulle tycka det var okej om man själv ”tog något i en affär” eller ”tog en bil”, har tydligt minskat över tid, medan andelarna som tror att kompisarna skulle tycka det var okej om man ”slog ned en alkoholist” eller ”provade hasch” är lägre, men mer konstanta över tid.
Eftersom det totalt sett är betydligt vanligare att niondeklassarna deltagit i stöld eller skadegörelse än i våld, innebär utvecklingen mot färre sådana handlingar att andelen helt laglydiga niondeklassare (det vill säga, som inte begått någon av de handlingar som de frågas om i undersökningsenkäten) har ökat över tid. Den andelen låg på omkring 41 procent år 1995, 48 procent år 2001 och 51 procent år 2008.
Uppgifter om utsatthet för brott
Brå:s Skolundersökning om brott bidrar också med information om hur stor andel elever i årskurs nio som uppger att de blivit utsatta för brott under året innan undersökningstillfället. Det gör det möjligt att följa utvecklingen av skolungdomars utsatthet sedan mitten av 1990-talet för brottstyperna stöld, hot, lindrigare våld och grövre våld.
Bilaga 11
323
Källa: Brå.
Den uppgivna utsattheten för brott är i stort sett oförändrad mellan de olika årens undersökningar (se figur 2). En ökning av lindrigare våld kan noteras åren 1999–2008 jämfört med de första undersökningsåren, vilket dock till stor del kan tillskrivas en ändring i formuleringen av dessa frågor som genomfördes år 1999. Den lilla ökning som därefter skett gäller främst flickorna.
Utsattheten för brott bland ungdomar över 15 år kan för åren 2005–2008 följas genom data från Brå:s Nationella trygghetsundersökning, NTU. De förändringar i 16–19-åringars brottsutsatthet som NTU visar är tämligen små och ingår inte i någon genomgående trend för perioden 2005–2008 (se figur 2). Liksom när det gällde SUB och 15-åringarna perioden 1995–2008, indikerar NTU snarare en tämligen oförändrad utsatthet år 2008 jämfört med de närmast föregående åren. Den stabila nivån gäller för såväl storstadslänen, större städer, mindre städer som landsbygden. Överlag skiljer sig inte ungas utsatthet för till exempel misshandel nämnvärt åt vid jämförelser mellan de olika typerna av regioner, enligt NTU.
Bilaga 11 SOU 2012:34
324
Källa: Brå.
Ytterliggare en källa till kunskap om ungdomars utsatthet för brott över tid är SCB:s levnadsnivåundersökning (ULF). Den tar bland annat upp frågor om utsatthet för brott, den genomförs varje år och finns senast redovisad för år 2008. Undersökningens frågor om brott gäller numera främst utsatthet för våld eller hot i olika former.
SCB:s undersökningar visar inte någon anmärkningsvärd förändring i de ungas utsatthet för hot eller våld sedan mitten av 1990-talet (se figur 4). År 2008 uppger 16 procent att de utsatts för något våld eller hot under året – en siffra som också är genomsnittet under andra hälften av 1990-talet och under 00-talet. Även siffrorna från SCB:s undersökningar om utsatthet för gatuvåld bland 16–24-åringar uppvisar tämligen stabila nivåer mellan mitten av 1990-talet och 2009.
Bilaga 11
325
SCB:s data visar liksom NTU att utsattheten för våld eller hot är högre för ungdomar än för vuxna. Utsattheten tenderar generellt att minska med ökad ålder: Ungdomars utsatthet är nära dubbelt så hög jämfört med vuxna i åldern 25–44 år, men mer än 5 gånger så hög jämfört med vuxna över 45 år. Skillnaderna mellan ungdomar och vuxna gäller inte enbart för de senaste åren utan har hållit sig på en konstant nivå sedan början av 1990-talet.
Våldstrenden enligt två alternativa indikatorer
Den svenska forskningen försöker numera uppskatta utvecklingen av våldsbrott bland unga även på andra sätt, genom statistik från vårdsektorn. Två sådana indikatorer är unga som offer för fullbordat dödligt våld och unga som vårdats i sluten vård på grund av våldsskador. Båda dessa uppgifter sammanställs av Socialstyrelsen. Att ungdomar blir offer för dödligt våld är mycket ovanligt i
Bilaga 11 SOU 2012:34
326
Sverige. Samtidigt kan förändringar i omfattningen av denna brottslighet över längre tid antas spegla förändringar i det grövre ungdomsvåldet generellt, eftersom fördjupande studier visar att gärningspersonerna när unga dör av våld vanligen återfinns i samma åldersgrupp (Granath 2007). Samma forskning visar att det inte sällan är tillfälligheter som avgör om offret avlider samt att det ofta saknas ett direkt uppsåt att döda vid brotten. En påtaglig ökning av grövre våld bland unga borde med andra ord på sikt avspeglas i ett ökat antal unga dödsoffer.
Antalet personer i åldern 15–24 år som bedöms ha avlidit av våld eller annat medvetet övergrepp från annan person var i snitt 13 personer per år under åren 2006–2008. Det är nära nog exakt samma nivå som alla tidigare treårsperioder sedan mitten av 1990talet. Möjligen kunde en viss ökning ha förväntats under perioden mot bakgrund av att det totala antalet unga i åldern 15–24 år i landet ökade med drygt 10 procent mellan 1995 och 2008. Mot den bakgrunden har unga som offer för dödligt våld snarast blivit färre än fler. Studier av gärningspersoner vid fullbordat dödligt våld i Sverige visar också att antalet unga dömda för dödligt våld har minskat något sedan mitten av 1990-talet (Estrada och Granath 2008, Rying 2008).
Bilaga 11
327
Även den andra av de två alternativa indikatorerna, antalet unga 15– 24 år som skrivits in som patienter i sluten vård med anledning av våldsskador, kan antas röra en mycket liten del av alla unga som på något sätt utsätts för våld, eftersom det krävs relativt allvarliga skador för att skrivas in i slutenvård.
Till skillnad från antalet unga som fallit offer för dödligt våld har antalet unga som enligt Patientregistret vårdats inom slutenvården på grund av våldsskador ökat i förhållande till det totala antalet unga i Sverige under 00-talet, åtminstone när det gäller pojkar och män. Socialstyrelsen (2008) har publicerat data från 1998 till 2007, där det framgår att nivåerna försköts uppåt under åren 2004–2007.5 Motsvarande siffror för åren 2008 och 2009 visar sedan på en tillbakagång mot det tidiga 00-talets nivåer (se figur 6).
5 Även åren 1999-2000 försköts nivån uppåt, men denna ökning bör tolkas med försiktighet eftersom siffror i Socialstyrelsens rapport (2008) visar att bortfallet i orsaksdiagnoser då var högre än under senare delar av perioden. Det innebär att alla yttre orsaker till skada och förgiftning (transportolyckor, självskadebeteenden m.m.) bland unga har ökat jämfört med 1998 och 1999, utan att det totala antalet unga patienter ökat i samma utsträckning. Det betyder att serien ligger på en artificiellt låg nivå i början av perioden men successivt bättre avspeglar den riktiga nivån mot peri-odens slut.
Bilaga 11 SOU 2012:34
328
Källa: Socialstyrelsen.
Det finns olika möjliga sätt att tolka den utveckling som framgår av figuren. En tolkning skulle fokusera på den stabilitet som framgår kring en övergripande nivå under 2000-talets första årtionde som, med hänsyn till den nämnda minskningen i bortfallet rörande orsaksdiagnoser (se fotnot 5), troligen inte heller är särskilt mycket högre än under 1990-talet. En alternativ tolkning skulle vara att våldet kan ha ökat något mellan i vart fall 2004 och 2007 för att sedan minska igen fram till 2009. Det är dock vanskligt att hävda att det finns en ökande trend. Antalet vårdade på grund av våldsskador i slutet av 00-talet ligger enligt Patientregistret på i stort sett samma nivå som i början. Samtidigt talar den förskjutning som syns i figur 6 också emot att det under den aktuella perioden skulle ha skett en minskning i antalet unga som skadats så allvarligt av våld att de behövt kvalificerad sjukvård.
Sammantaget får de alternativa, medicinskt orienterade indikatorerna sägas peka på en tämligen oförändrad nivå av grövre våldsbrott bland ungdomar under den tidsperiod som ligger i fokus för denna redovisning (dock med vissa upp- och nedgångar från år till
Bilaga 11
329
år). Detta ligger i linje med vad de tidigare redovisade självrapportundersökningarna och offerundersökningarna visat för de mindre allvarliga men mer utbredda våldsbrotten bland unga.
Uppgifter från kriminalstatistiken
Den svenska officiella kriminalstatistiken redovisar antal unga i olika åldrar misstänkta respektive lagförda (dvs. dömda eller meddelade strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse) för brott. Det har visat sig att båda dessa indikatorer följer varandra tämligen väl över tid, varför en redovisning inte behöver fokusera både på misstänkta och lagförda enligt kriminalstatistiken (se t.ex. Granath 2007).
6
Av figur 7 framgår att antalet lagföringsbeslut avseende ungdomar 15–17 år minskade kraftigt under andra delen av 1990-talet, en minskning som därefter fortsatt med reducerad takt ända fram till 2005. Under samma period låg lagföringsbesluten för 18–20-åringar
6 Obs: Antalet lagföringsbeslut år 1995 innebär en tydlig ”topp” i förhållande till vad som i övrigt hade varit en tämligen stabil lagföringsutveckling bland ungdomar under första delen av 1990-talet.
0 10 20 30 40 50 60 70
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
15-17 år 18-20 år 21-24 år
Bilaga 11 SOU 2012:34
330
på en jämförelsevis stabil nivå, medan lagföringsbesluten för 21–24åringarna ökade svagt från och med 1996. Trenden i förhållande till befolkningsutvecklingen är sedan mitten av 00-talet svagt uppåtgående. Antalet lagförda 15–24-åringar per 1 000 ligger dock år 2009 på samma nivå som under senare delen av 1990-talet. Sammansättningen är däremot lite annorlunda, då det är en mindre andel av lagföringarna som avser 15–17-åringar i slutet av perioden jämfört med andra hälften av 1990-talet.
Utvecklingen uppdelad på lagföringar för stöld respektive våld framgår av figur 8. Utvecklingen för stöldbrotten innebär en mycket tydlig minskning under perioden. Från och med 2002 har utvecklingen inneburit både upp- och nedgångar men lagföringar för tillgreppsbrott är i slutet av perioden fortfarande både antals- och andelsmässigt betydligt färre än de var vid senare delen av 1990-talet. Minskningen i lagföringsfrekvensen för tillgreppsbrotten sedan mitten av 1990-talet har varit mycket tydlig för både 15– 17-åringarna och 18–20-åringarna men svag bland 21–24-åringarna.
Efter en initial minskning låg lagföringsfrekvensen för våldsbrott relativt stabilt för gruppen 15–24-åringar som helhet från andra delen av 1990-talet och fram till 2005 (figur 8). Därefter ökade lagföringsfrekvensen ganska snabbt (med cirka 25 procent) fram till 2008, för att sedan minska igen med drygt 10 procent mellan 2008 och 2009. Uppdelad på olika åldersgrupper kan en minskning skönjas i lagföringar för våldsbrott bland 15–17-åringar mellan början och slutet av den aktuella perioden, lagföringarna ligger på ungefär samma nivå för 18–20-åringar och det har skett en liten ökning i lagföringsfrekvensen bland 21–24-åringarna.
Bilaga 11
331
Bara en dryg femtedel av dem som lagförs för brott är flickor. Flickornas andel bland de lagförda har ökat endast marginellt under de senaste åren. I ett lite längre perspektiv har den dock ökat tydligare. År 1995 utgjorde flickor betydligt färre, 16 procent, av de lagförda. Fördelningen mellan pojkar och flickor ser också olika ut beroende på vilken brottstyp det gäller. Flickorna utgjorde år 2009 omkring 13 procent av dem som lagfördes för brott mot person (våldsbrott), men 55 procent av dem som lagfördes för snatteri. Samtidigt är det avseende våldsbrotten, åtminstone de mindre allvarliga sådana, som ökningen av flickor bland de lagförda varit som tydligast under 00-talet. Flickornas andel av de 15–17-åringar som lagförts för misshandel har ökat exempelvis från 14 till 18 procent mellan år 2000 och 2009.
Huruvida lagföringarna säger något om utvecklingen av ungdomars faktiska brottsdeltagande är, som tidigare berörts, en komplicerad fråga. Att antalet lagföringsbeslut rörande ungdomar totalt sett sedan några år tillbaka ökar svagt i förhållande till befolkningsutvecklingen (efter att ha minskat under andra halvan av 1990talet), kan därför tolkas på olika sätt. Det kan handla om att det har skett förändringar i rättsväsendets hantering av unga lagöverträdare. Men det kan också handla om att den positiva trenden att
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Stöld Våld
Bilaga 11 SOU 2012:34
332
färre unga begår brott avbrutits. När det gäller den övergripande fördelningen av vilka brott ungdomarna lagförs för kanske statistiken i alla fall över hela perioden sedan 1995 kan spegla verkliga förändringar, inte minst då dessa mönster stämmer överens med bilden från andra källor. Att antalet och andelen lagföringar som avser tillgreppsbrott minskat, medan de som avser brott mot person legat mer stabilt, överensstämmer med utvecklingen av ungdomars delaktighet i brott enligt Brå:s skolundersökning om brott. Som har nämnts ovan visar SUB att successivt färre ungdomar över tid begått tillgreppsbrott, medan ungefär lika många begått våldsbrott.
Sammanfattning och slutord
Minskande stölder, stabilt våld
De olika svenska indikatorer som presenterats i det här kapitlet tyder sammantaget på en relativt stabil nivå av ungdomsbrottslighet under de senaste femton åren. Det finns tydliga tendenser till en minskning under perioden i ungdomars delaktighet i stöldbrottsligheten, i synnerhet de mindre grova brotten. Samtidigt tycks de ungdomsbrott som specifikt riktas mot andra ungdomar inte ha minskat i någon större utsträckning enligt ungdomars uppgifter om utsatthet för brott. Men det finns inte heller några tecken på en ökning i ungdomars utsatthet, möjligen med undantag för en mycket försiktig ökning i flickornas utsatthet för lindrigt våld. Lagföringar för såväl stöldbrott som våldsbrott har både sjunkit och ökat under perioden som helhet, men ligger i slutet av perioden lägre (stöldbrotten) respektive på samma nivå (våldsbrotten) som i periodens början. Det finns tecken på en möjlig ökning i våldstrenden enligt sjukhusdata respektive lagföringsstatistiken under ett fåtal år från mitten av 00-talet, men båda kurvorna har återigen vänt nedåt i slutet av perioden. Nivån på det dödliga ungdomsvåldet har varierat något kring en i övrigt mycket stabil trend under hela perioden sedan 1995. Mot bakgrund av att antalet 15–24-åringar i befolkningen ökade med drygt 10 procent under perioden 1995– 2008 innebär denna stabilitet de facto en minskning i det dödliga våldet sett i förhållande till befolkningsstorleken i de relevanta åldrarna.
Bilaga 11
333
Sveriges utveckling speglar huvuddragen i den internationella utvecklingen
Överlag kan den ovan redovisade bilden av den svenska ungdomsbrottslighetens utveckling sedan mitten av 1990-talet sägas stämma väl överens med huvudresultaten från den internationella genomgången som redovisades i kapitel tre. Bilden av en minskande delaktighet i stöldbrottslighet under perioden framgår av olika indikatorer såväl i Sverige som i de övriga länderna – och för de nordiska ländernas del kan det betraktas som en fortsättning på den längre utvecklingen mot en minskande generell trend i ungdomsbrottsligheten som uppmärksammades redan i Estradas (1998, 1999) komparativa studie. Avsaknaden av en tydlig uppåt- eller nedåtgående trend i de svenska ungdomarnas delaktighet i våld under perioden stämmer också överens med den generella bilden som framgår av den internationella genomgången (möjligen med undantag för England och Wales, som kan ha haft en övergripande minskande trend i våldsbrotten ända sedan 1995). Dessa resultat innebär också att de tecken på en ökande trend i ungdomars delaktighet i våldsbrott i de nordiska länderna under flera år fram till 1995, som uppmärksammades av såväl Estrada (1998) som Pfeiffer (1998), därefter har ersatts med indikatorer som visar på en mer stabil utveckling, dock naturligtvis med både upp- och nedgångar från år till år.
Även när det gäller tecknen på en viss minskning i skillnaderna mellan pojkars och flickors delaktighet i brott ser man samma tendens i svenska data som i Danmark och Finland. Det gäller även ökningen sedan 1995 i flickornas andel bland de ungdomar som lagförs för brott, som verkar vara en genomgående trend i samtliga länder som studerats, och som för Sveriges del inte minst handlar om en ökning i flickornas andel bland dem som lagförts för våld. Det är dock svårt att avgöra i vilken omfattning ökningen är ett uttryck för att flickors delaktighet i våldsbrott verkligen har ökat eller för att brott som tidigare inte kommit till rättsväsendets kännedom numera allt oftare gör det. Som har framgått av beskrivningarna av utvecklingen i såväl Holland som England och Wales menar forskare att samma utveckling under 00-talet i dessa länder i första hand kan tillskrivas förändringar i fokus för rättsväsendets hantering av ungdomsbrottsligheten och en förskjutning mot att i högre grad beivra mindre grova brott bland ungdomar. I dagsläget saknas forskning i Sverige som skulle belysa denna fråga.
Bilaga 11 SOU 2012:34
334
Slutord – kan vi säga något om framtiden?
Det nämndes redan i inledningen att möjligheten att uttala sig om generella trender i ungdomsbrottslighetens utveckling alltid är förknippad med svårigheter. Det gäller för en tillbakablickande redovisning som denna, men det gäller i ännu högre grad för försök att blicka framåt och förutspå en framtida utveckling. Det beror inte minst på att vi fortfarande vet relativt lite om vilka specifika faktorer som styr brottsutvecklingen. Den samlade kunskapen är i dag helt enkelt alltför bristfällig för att man ska kunna göra vettiga förutsägelser (Blumstein och Rosenfeld 2008).
När det gäller de övergripande, långsiktiga utvecklingslinjerna i brottsligheten menar forskningen att dessa i första hand styrs av strukturella förändringar i samhället i stort (Westfelt 2001, von Hofer 2008). Till exempel hänvisar forskningens förklaringar för den långsiktiga ökningen av ungdomsbrottsligheten under efterkrigstiden först och främst till den ”förlängda ungdomstiden” (t.ex. Smith 1995) respektive förändringar i tillfällesstrukturen (t.ex. Cohen och Felson 1979, von Hofer 2008). I det förra fallet menar forskare att en längre utbildningstid, ett allt senare inträde i arbetslivet och utvecklandet av en specifik ungdomskultur ledde till en gradvis men kontinuerlig minskning av vuxnas sociala kontroll över ungdomar under tiden efter andra världskrigets slut (t.ex. Estrada 1998). I det senare fallet anses ökningen i första hand bero på den stora ökningen i antalet tillfällen till brott som följt i det ökade välståndets spår.
I ett mer kortsiktigt perspektiv menar forskare att ungdomskohorternas storlek kan spela en betydande roll för brottsnivån, dels på grund av att stora ungdomskullar innebär att det helt enkelt finns flera individer i de mest brottsaktiva åldrarna, men dels även på grund av en så kallad ”kohortsstorlekseffekt”, som anses stimulera flera personer från större kohorter till delaktighet i brott (Easterlin 1987, Sarnecki 1995, O’Brien m.fl. 1999). Andra faktorer som har lyfts fram som betydelsefulla är ungdomsarbetslöshet, i synnerhet i de grupper där risken för brottslighet i övrigt kan anses vara störst (Freeman 1996, Fougère m.fl. 2009), välfärdssatsningar (Rosenfeld och Blumstein 2008) samt alkoholkonsumtionsmönster (von Hofer 2008, Pople och Smith 2010).
Brottslighetens utveckling från år till år är emellertid ett resultat av en mängd olika faktorer, där vissa trycker brottsnivån uppåt medan andra drar den neråt. Det är nettoeffekten av alla dessa fak-
Bilaga 11
335
torer tillsammans som sedan resulterar i olika utvecklingstendenser (Rosenfeld och Blumstein 2008).
Det är värt att nämna att forskningen starkt tyder på att kriminalpolitiska förändringar som avser den straffrättsliga hanteringen av olika typer av kriminella beteenden har liten direkt betydelse för brottsutvecklingens utseende (t.ex. Westfelt 2001, Tonry och Doob 2004). Samtidigt visar forskningen att sådana förändringar indirekt och på sikt kan ha konsekvenser genom de effekter de innebär för de lagöverträdare som kommer i kontakt med rättväsendet. Till exempel visar forskning från USA, som följt 500 ungdomsvårdsplacerade pojkar fram till 70 års ålder, att brottslighet och samhällets reaktion på den, i synnerhet institutionsvistelse, kan förstärka en redan ogynnsam karriär – med bristande skolgång, arbetslöshet och svaga band till det konventionella samhället som följd, vilket i sin tur ökar risken för fortsatt brottslighet (Sampson och Laub 2003). Ny forskning om unga lagöverträdare från Skottland visar att kontakter med rättsväsendet kan fördröja den naturliga mognadsprocessen mot vuxenrollen och gör det mindre sannolikt att ungdomar slutar begå brott (McAra och MacVie 2007, Pople och Smith 2010).
Eventuella negativa effekter av den straffrättsliga hanteringen av ungdomsbrottsligheten kan dock inte förväntas bli synliga i förändringar i just ungdomars brottsnivåer, eftersom den viktigaste effekten sker först på sikt, i form av en ökad risk för utslagning och bestående kriminalitet i vuxen ålder.
Bilaga 11 SOU 2012:34
336
Referenser
Aebi, M. (2009). Self-reported delinquency surveys in Europe. I:
Zauberman, R. (red). Self-reported Crime and deviance studies in
Europe. Bryssel: VUBPRESS, Brussels University Press.
Andershed, H. och Andershed, A.-K. (2005). Normbrytande bete-
ende i barndomen. Vad säger forskningen? Stockholm: Gothia.
Balvig F. (2006). Den ungdom. Om den stadigt mere omsiggribende
lovlydighed blandt unge i Danmark. Glostrup: Det Kriminalpræventive Råd.
Balvig, F. och Kyvsgaard, B. (2009). Udsathed for vod og andre for-
mer for kriminalitet. Offerundersøgelserne 2005–2008. Köpenhamn: Københavns Universitet, Justitsministeriet, Det Kriminalpræventive Råd och Rigspolitichefen.
Barberet, R. m.fl. (2004). Self-reported juvenile delinquency in Eng-
land and Wales, the Netherlands and Spain. Helsinki: Heuni.
Bateman, T. (2008). “Target practice”: sanction detection and the
criminalisation of children, Criminal Justice Matters, 73, s. 2–4. Bateman, T. (2010). Reoffending as a measure of effectiveness of
youth justice intervention: a critical note. Safer Communities, 9, s. 28–35. Blumstein, A. och Rosenfeld, R. (2008). Factors contributing to
U.S. crime trends. I: Goldberger, A. och Rosenfeld, R. (red.),
Understanding Crime Trends: Workshop Report. Committee on Understanding Crime Trends, Law and Justice, Division of Behavioral and Social Sciences and Education. Washington, DC:
The National Academies Press. Brå (2006). Konsten att läsa statistik om brottslighet. Rapport 2006:1.
Stockholm: Brottsförebyggande rådet. Brå (2007). Det grova våldet i sjukvårdsdata. En metodstudie. Rap-
port 2007:13. Stockholm: Brottsförebyggande rådet. Brå (2009a). Orsaker till brott bland unga och metoder att motverka
kriminell utveckling. En kunskapsinventering. Stockholm:
Brottsförebyggande rådet. Brå (2009b). Misshandel mellan obekanta. Kan fler brott klaras upp?
Del 2. Rapport 2009:1. Stockholm: Brottsförebyggande rådet.
Bilaga 11
337
Brå (2010a). Brott bland ungdomar i årskurs nio. Resultat från Skol-
undersökningen om brott 1995–2008. Rapport 2010:6. Stockholm: Brottsförebyggande rådet.
Brå (2010b). Nationella trygghetsundersökningen 2009. Teknisk rap-
port. Stockholm: Brottsförebyggande rådet.
CAN (2009). Drogutvecklingen i Sverige 2009. CAN rapport 117.
Stockholm: Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning. Cernkovich, S., Giordano, P. och Pugh, M. (1985). Chronic
offenders: the missing cases in self-report delinquency research.
Journal of Criminal Law and Criminology 76, s. 705–732.
Clausen, S., Djurhus, M. och Kyvsgaard, B. (2009). Udredning till
brug for kommissionen vedrørande ungdomskriminalitet. Köpenhamn: Justitsministeriet.
Cohen, S. (1979). The punitive city: notes on the dispersal of social
control. Contemporary Crisis 3, s. 341–363. Coleman, C. och Moynihan, J. (1996). Understanding crime data.
Haunted by the dark figure. Buckingham: Open University
Press. Easterlin, R. (1987). Birth and fortune: The impact of numbers on
personal welfare. Chicago: University of Chicago Press.
Ekström, L. (2008). Den svenska brottsutvecklingen. I: Brottsut-
vecklingen i Sverige fram till år 2007. Rapport 2008:23. Stockholm: Brottsförebyggande rådet.
Elliott, D. och Huizinga, D. (1989). Improving self-reported
measures of delinquency. I: Klein, M. (red.), Cross-National
Research in Self-Reported Crime and Delinquency. Dordrecht:
Kluwer. Estrada, F. (1998). Ungdomsbrottslighetens utveckling i efter-
krigstidens Europa. I: von Hofer, H. (red), Brottsligheten i
Europa. Lund: Studentlitteratur.
Estrada, F. (1999). Ungdomsbrottslighet som samhällsproblem.
Stockholm: Stockholms universitet, Kriminologiska institutionen. Estrada, F. och Flyghed, J. (2007). Den svenska ungdomsbrottslig-
heten. Lund: Studentlitteratur.
Bilaga 11 SOU 2012:34
338
Estrada, F. (2001). Juvenile violence as a social problem. Trends,
media attention and societal response. British Journal of Criminology, 41, s. 639–655. Estrada, F. (2005). Våldsutvecklingen i Sverige – En presentation och
analys av sjukvårdsdata. Arbetsrapport/Institutet för Framtidsstudier, Stockholm, 2005:4.
Estrada, F. (2006). Trends in violence in Scandinavia according to
different indicators. An exemplification of the value of Swedish hospital data. British Journal of Criminology, 46, s. 486–504. Estrada, F. och Granath, S. (2008). Ungdomsbrottslighet. I:
Brottsutvecklingen i Sverige fram till år 2007. Rapport 2008:23.
Stockholm: Brottsförebyggande rådet. Estrada, F. m.fl. (2010). Violence at work. The emergence of a
social problem. Journal of Scandinavian Studies in Criminology and Crime Prevention 11, 46–65. Farrington, D. P. (2009). Explaining and preventing crime: The
globalization of knowledge. I: Goldson, B. och Muncie, J. (reds.), Youth crime and juvenile justice. Volume 2. Juvenile corrections. London: Sage. Ferrer-Wreder L. m.fl. (2005). Framgångsrika preventionsprogram
för barn och unga. Stockholm: Gothia.
Flatley, J. m.fl (2010). Crime in England and Wales 2009/10.
Findings from the British Crime Survey and police recorded crime.
London: Home Office. Flood-Page, C. m.fl. (2000). Youth Crime: Findings from the
1998/99 Youth Lifestyles Survey. Home Office Research Study no. 209. London: Home Office.
Fougère, D., Pouget, J. och Kramarz, F. (2009). Youth unemploy-
ment and crime in France, Journal of the European Economic
Association, 7, s. 909–938.
Freeman, R. (1996). Why do so many young American men com-
mit crimes and what might we do about it? Journal of Economic
Perspectives, 10, s. 25–42.
Granath, S. (2007). Rättsliga reaktioner på ungdomsbrott 1980–2005.
Påföldjsval, uppsåtsbedömningar och kriminalpolitik. Kriminologiska institutionens avhandlingsserie nr. 25. Stockholm: Kriminologiska institutionen, Stockholms universitet.
Bilaga 11
339
Hagan, J. och McCarthy, J. (1999). Mean streets: youth crime and
homelessness. Cambridge: Cambridge University Press. von Hofer, H. (2007). Åtgärder mot ungdomsbrottslighet. I:
Estrada, F. och Flyghed, J. (red.) Den svenska ungdomsbrottsligheten, Lund: Studentlitteratur. von Hofer, H. (2008). Brott och straff i Sverige. Historisk kriminal-
statistik 1750–2005. Diagram, tabeller och kommentarer. Stockholm: Kriminologiska institutionen, Stockholms universitet.
Justitsministeriets forskningskontor (2010). Udviklingen i omfang
og art af ungdomskriminalitet 2000–2009. Köpenhamn: Justitsminiseriet.
Kivivuori, T. (2006). Trends in juvenile delinquency in Finland. I:
Honkatukia, P. och Kivivuori, T. (red.), Juvenile crime in Finland: Trends, causes and control. English summary. Research Report no. 221, Helsinki: National Research Institute of Legal Policy. Kivivuori, T. (2009). Self-reported delinquency surveys in Finland.
I: Zauberman, R. (red.), Self-reported Crime and deviance studies in Europe. Bryssel: VUBPRESS, Brussels University Press. Kivivuori, T. och Salmi, V. (2009). The challenge of special needs
education in school-based delinquency research. Journal of
Scandinavian Studies in Criminology and Crime Prevention 10, 2–17. van der Laan, A. och Blom, M. (2006a). Jeugddelinquentie: risico’s
en bescherming. Bevindingen uit de WODC Monitor Zelfgerapporteerde Jeugdcriminaliteit 2005. Meppel \ Den Haag: Boom
Juridische uitgevers \ WODC. van der Laan, A. och Blom, M (2006b). Juvenile delinquency: risks
and protective factors. Findings of the WODC Youth Delinquency Survey, 2005. (English Summary). The Hague: WODC. van der Laan, A. m.fl. (2010). Trends in de geregistreerde jeugdcri-
minaliteit onder 12- tot en met 24-jarigen in de periode 1996– 2007. The Hague: WODC.
Loeber, R. och Farrington, D. P. (red.) (1998). Serious and violent
juvenile offenders. Risk factors and successful interventions. Thousand Oaks: Sage.
Bilaga 11 SOU 2012:34
340
Loeber, R. m.fl. (2008). Tomorrow’s criminals. The development of
child delinquency and effective interventions. Burlington, VT:
Ashgate Publishing. McAra, L. and McVie, S. (2007) Youth Justice? The Impact of
system Contact on Patterns of Desistance from Offending,
European Journal of Criminology, 4(3), s. 315–345.
Moffitt, T. E. (1993). Adolescence-limited and life-course-persis-
tent antisocial behavior: A developmental taxonomy. Psychological Review, 100, s. 674–701. Muncie, J. (2004). Youth and crime. A critical introduction. London:
Sage. Mullins, R. L., m.fl. (2005). Young chronic offenders. A case study
of contextual and intervention characteristics. Youth violence and juvenile justice, 3, s. 133–150. Nacro (2008). Youth crime briefing. Some facts about young people
who offend – 2007. Birmingham: National Association for the
Care and Rehabilitation of Offenders. Nacro (2010). Youth crime briefing. Some facts about young people
who offend – 2008. London: National Association for the Care and Rehabilitation of Offenders. van Noije, L. (2010). Social safety. I: Bijl, R. m.fl. (red.), The social
state of the Netherlands 2009. The Hague: Netherlands Institute for Social Research.
O’Brien, R., Stockard, J. och Isaacson, L. (1999). The enduring
effects of cohort characteristics on age-specific homicide rates: 1960–1995. American Journal of Sociology, 104, s. 1061–1095. Pople, L och Smith, D. (2010). Time trends in youth crime and in
justice system responses. I: Smith, D. (red.), A new response to youth crime. Portland: Willan Publishing. Roe, S. och Ash, J. (2008). Young people and crime: Results from the
2006 Offending, Crime and Justice Survey. Home Office Statistical Bulletin 08/09. London: Home Office.
Roes, T. (red.) (2008). Facts and figures of the Netherlands. Social
and cultural trends. The Hague: Netherlands Institute for Social
Research.
Bilaga 11
341
Rosenfeld, R. (2007). Explaining the divergence between UCR and
NCVS aggravated assault trends. I: Lynch, J. och Addington, L. (red.), Understanding crime statistics: Revisiting the divergence of the NCVS and the UCR. New York: Cambridge University Press. Rying, M. (2008). Dödligt våld. I: Brottsutvecklingen i Sverige fram
till år 2007. Rapport 2008:23. Stockholm: Brottsförebyggande rådet.
Salmi, V. (2009a). Self-reported juvenile delinquency in Finland
1995–2008. English Summary. Research Report no. 246. Helsingfors: National Research Institute of Legal Policy.
Salmi, V. (red.) (2009b) Nuorten rikoskäyttäytyminen ja uhrikoke-
mukset. Nuorisorikollisuuskyselyiden tuloksia 1995–2008. (Adolescent delinquent behaviour and victimization in Finland.)
National Research Institute of Legal Policy Publication no. 246. Helsinki: National Research Institute of Legal Policy. Sampson, R. J. och Laub J. H. (2003). Shared Beginnings, Diver-
gent Lives. Delinquent boys to Age 70. Cambridge: Harvard University Press. Sarnecki, J. (1987). Skolan och brottsligheten. Stockholm: Carlsson
bokförlag. Sarnecki, J. (1995). Peter Pan och hans moderna vänner i landet
Aldrig-aldrig. LOCUS, Tidskrift för barn- och ungdomsvetenskap, Nr 2/95. Sarnecki, J. (2009). Introduktion till kriminologi. Lund: Studentlit-
teratur. Sarnecki, J. och Estrada F. (2008). Keeping the balance between
humanism and penal punitivism: Recent trends in juvenile delinquency and juvenile justice in Sweden. I: Junger-Tas, J. och Decker, S. (red.), International handbook of juvenile justice. Milton Keynes: Springer. Shannon, D. (2006): Chronic offenders or disadvantaged youth?
Institutionalised males as missing cases in school-based delinquency research. Journal of Scandinavian Studies in Criminology and Crime Prevention, 7, s. 78–100. Socialstyrelsen (2008). Skador och förgiftningar behandlade i sluten
vård 2007. Hälsa och sjukdomar 2008:13. Stockholm: Socialstyrelsen.
Bilaga 11 SOU 2012:34
342
Stattin, H. (1996). Före den första domen: Brottsligheten före 15
års ålder. I: Christianson, S-Å. (red.), Rättpsykologi. Den forensiska psykologin i Sverige – en kunskapsöversikt. Stockholm: Natur och Kultur. Stevens, A. (2009). Trends in youth offending in Europe. I: Junger-
Tas, J. och Dünkel, F. (red.), Reforming juvenile justice. New York: Springer. Turner, M. G. (2001). Good kids in bad circumstances. A longitudi-
nal study of resilient youth. Research report submitted to the
National Institute of Justice/NRCJS. http://www.ncjrs.gov/pdffiles1/nij/grants/188263.pdf (090510). Tonry, M. och Bijleveld, C. (2007). Crime, criminal justice and
criminology in the Netherlands. I: Tonry, M. och Bijleveld, C. (red.), Crime and justice in the Netherlands. Crime and Justice, A
Review of Research, vol. 35, s. 1–30.
Tonry, M. och Doob, A. N. (2004). Varieties of youth justice. I:
Tonry, M. och Doob, A. N. (red.), Youth crime and youth justice. Comparative and cross-national perspectives. Crime and justice. A review of research, 31, s. 1–20. Torangeau, R. och Mcneely, M. (2003). Measuring crime and crime
victimization: Methodological issues. I: Pepper, J. och Petrie, C. (red.), Measurement problems in criminal justice research. Workshop summary. National Research Council of the National Academies. Washington DC: The National Academies Press. Westfelt, L. (2001). Brott och straff i Sverige och Europa. En studie i
komparativ kriminologi. Stockholm: Kriminologiska institutionen, Stockholms universitet.
Weerman, F. (2007). Juvenile offending. I: Tonry, M. och Bijleveld,
C. (red.), Crime and justice in the Netherlands. Crime and Justice, A Review of Research, vol. 35, s. 261–318. Wikström, P-O. H. och Butterworth, D. A. (2006): Adolescent
crime. Individual differences and lifestyles. Cullompton: Willan
Publishing. Wittebrood, K. and P. Nieuwbeerta (2006). Een kwart eeuw
stijging in geregistreerde criminaliteit: vooral meer registratie en nauwelijks meer criminaliteit. Tijdschrift voor Criminologie 48, s. 227–242.
Bilaga 11
343
YJB (2009). Youth Survey 2008: Young people in mainstream educa-
tion. London: Youth Justice Board.
Zauberman, R. (2008). Surveys on victimisation and security in
Europe. I: Zauberma, R. (red.), Victimisation and insecurity in
Europe. A review of surveys and their use. Bryssel: VUBPRESS,
Brussels University Press.
Bilaga 12
Kvalificerad övervakning för ungdomar
– ett diskussionsunderlag till
Påföljdsutredningen
Promemoria utarbetad av Margareta Wihlborg vid Statens institutionsstyrelse
Bilaga 12
347
Kvalificerad övervakning för ungdomar
Inledning
Statens institutionsstyrelse (SiS) har på uppdrag av Påföljdsutredningen skissat på en öppenvårdspåföljd för ungdomar, så kallad kvalificerad övervakning. Påföljden är tänkt att ta vid när ungdomstjänst eller ungdomsvård inte är tillämpbart pga. det höga straffvärdet, men det samtidigt inte föreligger synnerliga skäl för fängelse. Även då den unge återfaller i relativt allvarlig brottslighet, exempelvis rån och grov misshandel skulle påföljden kunna utgöra ett alternativ till redan befintliga påföljder för ungdomar. En sådan påföljd skulle kunna träda in i de situationer då rätten i dag dömer till skyddstillsyn eller en kortare sluten ungdomsvård. Ansvaret för verkställigheten ska i detta förslag ligga på SiS.
Förslaget om hur den kvalificerade övervakningen ska utformas har tagits fram i samarbete med Påföljdsutredningens sekreterare Lars Wallinder, chefsjuristen Åsa Hård af Segerstad och utvecklingsdirektören Nils Åkesson.
Kort om kvalificerad övervakning
Pojkar och flickor i åldrarna 15–17 år, som begått brott med ett högt straffvärde och med upprepade återfall ska kunna dömas till kvalificerad övervakning mellan tre/sex månader och ett år. Frågan om huruvida den lägsta tidsgränsen för kvalificerad övervakning ska vara tre eller sex månader får diskuteras utifrån påföljdens önskade tillämpningsområde. SiS ansvarar för verkställigheten, som utformas och genomförs i samarbete med socialtjänsten i den unges hemkommun. Verkställigheten inleds med att den unge ska träffa ett kvalificerat team inom SiS som kartlägger den unges situation, familjeförhållanden, riskfaktorer för återfall i brott och fungerande områden. Efter max fyra veckor ska det finnas en individu-
Bilaga 12 SOU 2012:34
348
ell plan för verkställigheten, som tagits fram tillsammans med den dömde och socialtjänsten. Den dömde har sedan att följa planen.
Två gånger per vecka under hela verkställigheten ska den dömde träffa en koordinator (övervakare/kontaktperson). Koordinatorns uppgift är dels att kontrollera att den dömde följer planen och dels att på olika sätt stödja och motivera honom eller henne genom samtal eller i praktiken; i förhållande till föräldrar, skola, antisociala kamrater, missbruk m.m.
Vid behov kan den dömde anmodas att lämna drogtester. SiS kan också besluta om inskränkningar i rörelsefriheten och att den dömde ska övervakas elektroniskt om det bedöms som nödvändigt. Om den dömde missköter sig och inte följer den uppgjorda planen har SiS vissa befogenheter. Kontakten med koordinatorn kan intensifieras ytterligare. Om den dömde uteblir från uppgjorda tider kan han eller hon hämtas med polis. Om den dömde trots detta inte sköter sina åtaganden kan SiS utfärda varning. I sista hand gör SiS en anmälan till åklagare.
Ungdomarna
Den största andelen lagförda ungdomar är pojkar. Nedan redovisas andelen flickor respektive pojkar och det totala antalet lagförda ungdomar i åldrarna 15–20 år. I tabellen framgår att inom ungdomstjänsten och ungdomsvården är andelen flickor 16 procent. I kombinationspåföljden sjunker andelen flickor till 9 procent och inom sluten ungdomsvård till 2 procent. Av ungdomar i åldrarna 15–20 år som döms till skyddstillsyn är andelen 14 procent.
Sannolikt kommer i storleksordningen 10 procent av ungdomar som döms till intensivövervakning att vara flickor.
Bilaga 12
349
Domen
Enligt detta förslag kan domstolen döma den unge till kvalificerad övervakning mellan tre/sex månader och ett år.
Frågan om domen ska gå i omedelbar verkställighet behöver utredas vidare.
Domstolen har socialtjänstens yttrande. Kvalificerad övervakning innebär att den unge under den tid domstolen dömt ut ska ha kontakt med sin koordinator minst två gånger per vecka och i övrigt följa den verkställighetsplan som mejslas ut under de första fyra veckorna av verkställigheten.
SiS befogenheter
Verkställigheten av kvalificerad övervakning regleras i en verkställighetslag. För att säkerställa att den dömde genomför verkställighetsplanen har SiS särskilda befogenheter som regleras i verkställighetslagen:
För att den unge ska kunna styrka drogfrihet kan SiS begära saliv-, svett-, urin-, blod- och utandningsprov.
SiS kan besluta om begränsningar av rörelsefriheten Det kan röra sig om förbud att vistas på platser där brott och missbruk förekommer men också krav på att den unge ska vara på vissa platser på särskilda tider. Som ett redskap för att kontrollera den dömde kan SiS när det bedöms som nödvändigt använda elektronisk övervakning.
SiS kan begära polishämtning för att föra den dömde till SiS, koordinatorn eller kartläggningsteamet, när den han eller hon uteblir från tider utan giltiga skäl och det behövs för att säkra verkställigheten. (Jämför med hämtning till domstol)
Den dömde har rätt att överklaga beslut till förvaltningsrätten.
Bilaga 12 SOU 2012:34
350
Verkställigheten av kvalificerad övervakning
Initial kartläggning och verkställighetsplan
Verkställigheten inleds med att ett särskilt team gör en kartläggning av den unges förhållanden. I teamet ingår en psykolog, en lärare och en familjebehandlare och koordinatorn, som ska vara socionom eller motsvarande. Den dömde ska stå till förfogande för teamet under de första fyra veckorna. Kartläggningen tar fasta på behov, resurser och riskfaktorer som kan leda till återfall. Teamet genomför också möten med socialtjänsten, med familj och nätverk och med den unges skola eller andra aktörer/myndigheter som kan bidra till den unges utveckling. Under kartläggningsperioden lär den dömde känna sin koordinator, den person som ska stå för stöd och kontroll under verkställigheten.
Socialtjänsten har skyldighet att utse ansvarig handläggare. Verkställighetsplaneringen och genomförandet av verkställigheten görs i samarbete med socialtjänsten. På begäran av SiS ska socialnämnden lämna de uppgifter som behövs för att SiS ska kunna genomföra verkställigheten av den som dömts.
Senast vid slutet av de fyra veckorna ska en verkställighetsplan ha upprättats. I denna ska framgå den dömdes boende, huvudsakliga sysselsättning, behandlande insatser, eventuella planer för fritidsaktiviteter m.m. Planen är bindande för den dömde och ska följas upp var åttonde vecka eller vid behov oftare. Insatserna under verkställigheten ska framförallt riktas mot riskfaktorer alternativt stödja skyddsfaktorer.
Cirka tio arbetsdagar under de första fyra veckorna ska den dömde stå till förfogande. Det innebär en frihetsinskränkning och att han eller hon, åtminstone delvis, skiljs från sin vanliga miljö. I vissa fall görs kartläggningen på den unges hemort den dömde kan bo kvar i sin bostad, oftast i föräldrahemmet. I de fall teamet finns på annan ort eller när det finns behov av annat boende av andra skäl kan det bli aktuellt för den dömde att tillfälligt bo i ett familjehem eller annat tillfälligt boende. SiS står för kostnaderna för särskilt boende under kartläggningsperioden.
Bilaga 12
351
Obligatorisk kontaktskyldighet med koordinator
Den dömde har obligatorisk kontaktskyldighet med sin koordinator minst två gånger per vecka. Minimifrekvensen bör regleras i verkställighetslagen. En av veckokontakterna kan i vissa fall bytas ut mot annat om t.ex. den dömde går på regelbundna psykologsamtal eller deltar i programverksamhet. Kontakten med koordinatorn kan emellertid inte inskränkas till lägre frekvens än en gång per vecka.
Den dömde ska inte behöva lämna skolan eller praktikplatsen utan koordinatorn bör vara förhållandevis flexibel, så att de som har fungerande sysselsättning under dagtid kan få en tid med koordinatorn som inte inkräktar på skola eller arbete.
Koordinatorns uppgift är dels att kontrollera att den dömde följer verkställighetsplanen och dels att ge stöd och hjälp till den unge för att förbättra förutsättningarna för honom eller henne att följa verkställighetsplanen. Stödet kan ske i motiverande samtal men också konkret i vardagen, i kontakten med föräldrar, skola, fritid m.m. Koordinatorn kan också få i uppgift att föra strukturerade samtal med den dömde på teman som anges i verkställighetsplanen.
Den täta kontakten med koordinatorn ger förutsättning för en god och förtroendefull relation. Koordinatorn finns i den dömdes närmiljö och känner till de miljöer han eller hon vistas i. Det ökar koordinatorns möjlighet att bedöma när situationen håller på att gå överstyr för att snabbt kunna vidta åtgärder.
Koordinatorn dokumenterar och deltar i uppföljningar av verkställighetsplanen.
Koordinatorn ansvarar inte själv för beslut om polishämtning, rörelseinskränkning, varning eller anmälan till åklagare utan det gör institutionschef eller motsvarande.
Koordinatorerna som är anställda av SiS är kvalificerade socialarbetare. Utbildningskraven ska vara socionom eller motsvarande. Koordinatorerna bör också ha utbildning i grundläggande psykoterapi, programverksamhet m.m.
Bilaga 12 SOU 2012:34
352
Vad händer när den dömde gör avsteg från verkställighetsplanen och vid misskötsamhet?
I verkställighetsplanen regleras den dömdes kontakt med koordinatorn och eventuella inskränkningar av rörelsefriheten. Kontakten med koordinatorn och beslut om rörelseinskränkning är tvingande för den dömde. I planen framgår också var den unge ska bo, skolgång eller annan sysselsättning, eventuella planer för fritid och behandlande insatser som t.ex. missbruksbehandling. Denna del av planen bygger på samtycke. Om den dömde exempelvis väljer att inte gå i skolan som bestämt eller avstår från behandlande inslag behöver inte detta betraktas som misskötsamhet utan enbart som avsteg från verkställighetsplanen. Givetvis kan avsteg från verksamhetsplanen leda till misskötsamhet.
Vad är då misskötsamhet? Den dömde är att betrakta som misskötsam när han eller hon inte håller kontakt med sin koordinator, om han eller hon begår nya brott eller missbrukar droger eller alkohol. Om SiS har beslutat om rörelseinskränkning och den dömde inte rättar sig efter beslutet är det att betrakta som misskötsamhet.
När det gäller avsteg från planen kan koordinatorn utöka kontakten med den dömde för att snabbt ”fånga upp” honom eller henne. I vissa fall leder den utökade kontakten och koordinatorns motivationsarbete till att den dömde återgår till det man kommit överens om i verkställighetsplanen. I andra fall får planen revideras. När den dömde gör avsteg från planen kan SiS också besluta om inskränkning av rörelsefriheten för att minska risken för återfall i brott.
Vid misskötsamhet, (dvs. när den dömde inte håller kontakt med koordinatorn, begår nya brott, missbrukar eller inte accepterar besluten om inskränkning av rörelsefriheten) kan SiS, utöver att utöka kontakten med den dömde, begära polishämtning och/eller fatta beslut om inskränkning av rörelsefriheten om detta inte gjorts. SiS kan även utfärda en varning och vid upprepad misskötsamhet göra en anmälan till åklagaren.
Både avsteg från verksamhetsplanen och misskötsamhet ska leda till snabba konsekvenser. SiS behöver därför befogenheter som ger möjlighet att snabbt fånga upp och skärpa kraven på den dömde.
Bilaga 12
353
Utöka kontakten med koordinatorn
Det är naturligt att koordinatorn i första hand utökar kontaktfrekvensen och stödet till den dömde för att rätta upp situationen.
Beslut om inskränkning av rörelsefriheten
SiS kan besluta om inskränkning av den dömdes rörelsefrihet för att hindra honom eller henne att vistas i olämpliga miljöer där det förekommer missbruk och kriminalitet. Elektronisk övervakning får användas för att kontrollera den dömde.
Begäran om polishämtning
Om den dömde uteblir från planerade möten med koordinatorn och andra aktiviteter kan SiS begära polishämtning.
Varning
SiS kan utfärda en skriftlig varning.
Anmälan till åklagaren som väcker talan i allmän domstol
Vid upprepad misskötsamhet ska SiS göra en anmälan till åklagare som kan väcka talan i allmän domstol.
Den yttersta konsekvensen av misskötsamheten är att domstolen undanröjer påföljden och bestämmer en ny påföljd.
Alla beslut ska kunna överklagas till förvaltningsdomstolen.
Överväganden om elektronisk övervakning
SiS kan vid behov besluta om inskränkningar av den dömdes rörelsefrihet för att säkra verkställighetsplanen. Det kan röra sig om att den dömde ska vistas i hemmet vissa kvällar, att han eller hon ska vara i skola eller på arbetet på dagtid eller om förbud mot att vistas i miljöer där den dömde allvarligt riskerar en fortsatt antisocial utveckling. Liksom inom utslussningen av LSU-dömda bör SiS
Bilaga 12 SOU 2012:34
354
kunna besluta om elektronisk övervakning för att kontrollera den dömde. Erfarenheterna från utslussning av sluten ungdomsvård, där elektronisk övervakning kan användas, kommer att ge SiS erfarenheter som kan ligga till grund för elektronisk övervakning inom kvalificerad övervakning.
Elektronisk övervakning är ett stort ingrepp i den enskildes integritet och frihet och bör användas restriktivt, särskilt för ungdomar. Vi ser två olika vägar att gå:
1. Inskränkning av rörelsefriheten och elektronisk övervakning ingår som en del i påföljden och i domen. Kvalificerad övervakning inleds för samtliga med ett par, tre månader där den dömde övervakas elektroniskt.
2. Inskränkning av rörelsefriheten och elektronisk övervakning används som ett instrument för att säkerställa verkställighetsplanen. a. Uppgifter kan framkomma vid den initiala kartläggningen som talar för att elektronisk övervakning behövs som en utökad kontroll. b. SiS ska under pågående verkställighet kunna besluta om elektronisk övervakning för att kontrollera den dömde.
Alternativ nummer ett, där elektronisk övervakning ingår som en obligatorisk del av kvalificerad övervakning, ger en bättre förutsebarhet för den dömde, men kan också innebära att samhället sätter in mer åtgärder än vad som skulle behövas för att tillrättaföra den dömde.
I det andra alternativet beslutar SiS om rörelseinskränkningar i form av var den dömde ska vara och var han eller hon inte får vara. Det kan röra sig om att den dömde ska tillbringa dagarna i skolan och nätterna i sin bostad. Men det kan också handla om att inskränka möjligheterna för den dömde att besöka platser där droger och kriminalitet är vanligt förekommande. Besluten styrs av behoven i det enskilda fallet. Besluten om inskränkning av rörelsefrihet och den elektroniska övervakningen är således inte knuten till brottets straffvärde utan till den dömdes problem och riskområden. Beslutet kan fattas dels i anslutning till verkställighetsplaneringen och dels senare under verkställigheten. Att beslut fattas i enskilda fall kan medföra att påföljden kan bli olika ingripande.
Bilaga 12
355
Elektronisk övervakning är en inskränkning av den enskildes frihet som enligt vår mening bör användas restriktivt när det gäller ungdomar. Vi ser därför fördelar med den andra modellen, där elektronisk övervakning används vid behov för att säkra verkställighetsplanen. ”Vid-behovs-användningen” är jämförbar med hur den elektroniska övervakningen ska användas inom LSU. Liksom inom utslussningen från sluten ungdomsvård ska stöd- och kontrollåtgärder i första hand bygga på personliga kontakter med koordinatorn eller andra stödpersoner.
Om SiS bedömer att den dömde behöver kontrolleras med elektronisk övervakning och denne motsätter sig, är det sannolikt skäl att utfärda en varning eller göra en anmälan till åklagaren. (se sid 21 i propen Förbättrad utslussning från sluten ungdomsvård)
SiS ansvar
SiS har ansvar för verkställigheten av kvalificerad övervakning. Det innebär att SiS behöver en organisation för att hantera verkställigheten med särskilda team som utför den inledande kartläggningen och verksamhetsplaneringen och kvalificerade koordinatörer som står för den intensiva kontakten med ungdomarna. SiS kan i vissa fall ansvara för och finansiera boende för den dömde under den initiala kartläggningsfasen.
SiS bedriver ingen egen behandling eller skola eller psykiatrisk vård. Det är de ordinarie huvudmännen som svarar för de dömdas behov av sysselsättning, sociala insatser eller sjukvård i enlighet med normaliseringsprincipen. SiS behöver därför knyta ett nära samarbete framför allt med socialtjänsten, men också med andra aktörer som behöver kopplas in i det enskilda fallet, så att alla parter drar åt samma håll och kan fördela arbetsuppgifter.
Socialtjänstens ansvar
Socialtjänsten har skyldighet att utse en ansvarig handläggare, som deltar i planering av verkställigheten tillsammans med SiS. I enlighet med normaliseringsprincipen tillhandahåller socialtjänsten inom sin ram de insatser den unge har behov av även under den tid den dömde är föremål för kvalificerad övervakning efter sedvanlig prövning.
Bilaga 12 SOU 2012:34
356
Socialtjänstens insatser kan till exempel röra sig om boende, ekonomiskt stöd, behandlande insatser i öppenvård på familje- eller missbruksområdet eller eventuell placering enligt SoL eller med stöd av LVU. Den nya påföljden förändrar således inte socialtjänstens ansvar att tillhandahålla insatser.
Vad är då socialtjänstens roll
1. Att utse ansvarig handläggare
2. Att delta i verkställighetsplanering
3. Stödja och bistå med insatser i vanlig ordning.
SiS organisation
Om SiS får ansvar för kvalificerad övervakning kommer det att innebära att SiS får ytterligare en verksamhetsgren. Det ställer krav på en fungerande öppenvårds-/frivårdsorganisation även om befintlig institutionsstruktur, expertis och överbyggnad kan utnyttjas även inom kvalificerad övervakning.
Antalet påföljder till ungdomsvård och ungdomstjänst skiljer sig mellan olika orter och regioner i Sverige. I storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö är antalet domar som högst. Även små orter kan emellertid ha enstaka ungdomar som döms till intensivövervakning. Det innebär att SiS måste räkna med att ha en organisation som når ut i mindre och mer avlägset belägna orter.
Det kommer initialt att behövas åtminstone fem team som är stationerade på olika orter i landet och som utför den initiala kartläggningen, genomför nätverksmöten och tar fram verkställighetsplanen. SiS behöver anställa koordinatörer i de större kommunerna. På mindre orter där vi räknar med enstaka domar till intensivövervakning får vi ta hjälp av socialtjänsten att hitta rätt personer som kan anställas som koordinatörer under begränsad tid.
I bilagan redovisas antalet domar till vård respektive ungdomstjänst per län och vilka ungdomshem som finns i de olika länen.
Begreppen
I detta dokument har vi valt att kalla den lokala övervakaren för koordinator. Begreppet koordinator har inte använts tidigare såvitt vi vet och förväxlas därför inte med socialtjänstens kontaktman. Den person som ska följa den unge genom verkställigheten av
Bilaga 12
357
sluten ungdomsvård och arbeta med utslussning kommer också att benämnas koordinator. Funktionen koordinator blir på så sätt knuten till SiS ungdomsvård och till arbetet med ungdomar som begått brott.
I Danmark har koordinatorn en viktig roll i ungdomssanktionen. Koordinatorns uppgift är att under hela verkställigheten fungera som den unges kontaktperson och personliga rådgivare, att säkra sammanhangen och hålla möten med den unge, föräldrarna och andra relevanta parter för att kunna genomföra planen. Koordinatorn säkrar kontinuiteten genom ungdomssanktionen, som består dels av institutionsvård och dels av öppenvård.
Konkurrensproblematik
Om den dömde blir föremål för vård med stöd av LVU under pågående övervakning förändras koordinatorns roll. Samma sak gäller om den dömde är frivilligt placerad. Det är inte rimligt med den täta kontaktfrekvensen om den dömde är institutionsplacerad. Däremot ska koordinatorn hålla sig informerad om den dömdes situation och planering. När det är dags att skrivas ut från institutionen kopplas koordinatorn in igen och deltar i planeringen.
Sekretessfrågor
Kvalificerad övervakning enligt den modell som skissar i detta PM kräver ett nära samarbete mellan SiS och socialtjänsten. Sekretessen får inte lägga hinder i vägen för en effektiv samordning av resurser och insatser under verkställigheten.
För att kunna följa upp påföljden behöver SiS rätt att inhämta uppgifter från socialtjänsten också efter avslutad verkställighet.
Personalbehov
Det är omöjligt att förutse hur domstolen kommer att använda sig av den nya påföljden. Antalet domar är också beroende av om man väljer tre eller sex månader som minimitid. Intensivövervakning är emellertid personalkrävande med professionella team som gör den inledande kartläggning och verkställighetsplanering och koordina-
Bilaga 12 SOU 2012:34
358
torer som bara ska ha cirka fem dömda åt gången för att få tid att arbeta med var och en.
Vi gör en första översiktlig kalkyl beräknad på 200 dömda till intensivövervakning:
Ett team beräknas kunna utföra ett 40-tal kartläggningar per år. Vi behöver således minst fem team, dvs. 15 personer.
En koordinator bör ha ca fem klienter för att kunna upprätthålla en tät kontakt och ha tid till nätverksmöten, kontakter med andra myndigheter och socialt stöd i olika former. Räknat på 200 dömda behöver SiS ett 30-tal koordinatörstjänster med en genomsnittlig tid för övervakning på nio månader.
En minimibemanning som hanterar det direkta arbetet med de dömda: 45 personer. Därutöver tillkommer befattningar med övergripande och samordnande chefsansvar, administrativ personal och kostnader för styrning, ledning och uppföljning på övergripande nivå.
Bilaga 12
359
Bilagor
Lagföringsbeslut efter huvudpåföljd och län år 2010. SiS ungdomshem per län.
Uppgifter om antalet lagföringar har inhämtats från BRÅ.
Bilaga 12 SOU 2012:34
360
Beskrivningar av ungdomar som dömts till korta LSUpåföljder
För att ge en bild av problembilden av de ungdomar som kan komma att dömas till kvalificerad övervakning redovisas uppgifter om ett antal ungdomar som avtjänar eller avtjänat korta LSU-straff. När det gäller Sune ger vi en beskrivning av hur den kvalificerade övervakningen skulle kunna fungera.
Pia är en 16-årig flicka dömd för misshandel, grov misshandel och rån till 4 månader LSU. Föräldrarna har separerat och Pia bor med sin mamma, sina syskon och mammans nye man. Kontakten med fadern är så gott som obefintlig. Socialtjänsten har sedan tidigare kännedom om flickan och har riktat stödinsatser gentemot familjen. Pia har också haft kontakt med BUP. Pia har en ADHDdiagnos som medicinerar för. Hon slarvar med medicineringen, umgås med äldre kamrater och äldre pojkvänner och har ett begynnande missbruk av alkohol och hasch. Pia har också stor frånvaro från skolan. När det är dags för rättegång har socialtjänsten just fattat ett beslut om LVU med placering hos en jourfamilj. Pia säger nej till alla frivilliga insatser.
Per är en 16-årig pojke som dömts för rån till LSU 4 månader. Han bor hos modern tillsamman med en äldre bror. Modern uppbär försörjningsstöd. Per går inte till skolan, där han har stöd av en familjebehandlare. Han röker hasch tillsammans med sina kamrater. Per har tidigare dömts till ungdomsvård, där insatsen bestod av en familjebehandlare som skulle hjälpa Per att söka hjälp för sitt missbruk, komma iväg till skolan mm. Närvaron i skolan förbättrades inte och Per kom inte iväg till missbruksenheten. Socialsekreteraren hade ett varnande samtal med Per, som kort därefter dömdes till sluten ungdomsvård 4 månader. Enligt socialtjänsten bedömning var Pers problem av den arten och omfattningen att socialtjänsten övervägde ett omhändertagande med stöd av LVU.
Sven 17 år dömd för rån till LSU 4 månader. Till stor del uppvuxen i familjehem. Flera tidigare insatser med placering på HVBhem och sedan placeringar med stöd av LVU hos SiS. Avvikit och inte varit intresserad av frivilliga insatser. Tidigare ADHD-diagnos ifrågasätts. Tidigare dom till ungdomsvård. Inget drogmissbruk är känt. Fungerar ej i vanlig klass.
Karl dömdes som 18-åring till LSU 3 månader för obehörigt avvikande från trafikolycksplats, stöld, tillgrepp av fortskaffningsmedel, narkotikabrott, brott mot knivlagen m.m. debuterade i kri-
Bilaga 12
361
minalitet som 13-åring. Uppvuxen med mamma och syster, fadern missbrukar alkohol. I yttrandet framkommer att Karl anmälts för ett stort antal brott under de senaste tre åren. Karl förnekar missbruk, men uppger att han nyttjar alkohol. Socialtjänsten har gjort insatser i form av familjebehandling, kontaktperson, kontaktfamiljer, jourhem, utredning HVB-hem, särskilt ungdomshem (totalt 8 placeringar). Många avvikningar. Tidigare dömd till LSU samt skyddstillsyn, som han har misskött. Utredd på BUP, visar ADHD, beteendestörning och trotssyndrom.
Hassan dömdes som 17-åring till LSU tre månader för grov misshandel. Hassan har företrädesvis vuxit upp sin pappa och modern har missbruksproblem/psykisk sjukdoms. Han har tidigare varit placerad på särskilt ungdomshem. Vid tillfället för socialtjänstens yttrande är Hassan placerad på ett HVB. Hassan har dömts till ungdomstjänst, men den vilar pga. den pågående placeringen. Han har haft kontakt med BUP när han var yngre och han har varit frånvarande från skolan i mycket stor omfattning. Hassan har uppträtt våldsamt när han varit påverkad av alkohol.
Fallbeskrivning
Sune, 17 år dömd till LSU 2 månader för misshandel. Sune bor tillsammans med båda föräldrarna och tre syskon. Inget missbruk. Skolproblem, mycket skolk. Aggressionsutbrott vanligt förekommande. Tidigare placering på HVB-hem. Diagnos ADHD, uppförandestörning och atypisk autism. Bedömd som normalbegåvad. Pågående insats från socialtjänsten i form av familjepedagog som arbetar med familjen och speciellt med Sune.
Uppgifterna om Sune är hämtade från verkligheten. Sune avtjänade ett kort LSU. Om Sune istället hade dömts till kvalificerad övervakning skulle verkställigheten kunna fungera på detta sätt:
Domstolen skickar domen till SiS placeringsenhet, som genast meddelar Fagareds öppenvårdsenhet, som ansvarar för kvalificerad övervakningen i Västra Götalandsregionen.
Kartläggningsteamet kallar Sune till en tid tre dagar senare och begär samtidigt in handlingar från socialtjänsten. De begär besked om vem som är ansvarig handläggare för Kalle och informerar handläggaren om processen med kartläggning och verkställighetsplanering.
Sune kommer inte på den utsatta tiden och teamet söker honom via modern och socialtjänsten. Teamet får slutligen tag på familje-
Bilaga 12 SOU 2012:34
362
pedagogen, som lovar att försöka fånga upp Sune och ta med honom till teamet dagen efter.
Sune kommer på den utsatta tiden tillsammans med familjepedagogen. Under de första veckorna träffar Sune psykologen, läraren och familjebehandlaren i teamet. Tester genomförs och en riskbedömning. Ett nätverksmöte med Sunes föräldrar, socialsekreterare, drogterapeut och lärare genomförs också. Sune får också träffa den koordinator/övervakare som ska följa honom genom intensivövervakningen och som han ska träffa två gånger per vecka. Socialsekreteraren och familjepedagogen deltar i kartläggning och verkställighetsplanering.
Efter några veckor är planen klar. Sune ska bo kvar hos sina föräldrar och gå i skolan. Två dagar per vecka ska han praktisera på en bilverkstad. Det visar sig under kartläggningen att Sunes missbruk accelererat tiden innan han dömdes och han ska lämna drogtester för att visa att han är drogfri. Risken för återfall i brott är starkt kopplat till missbruket. Sune ska därför med stöd av familjepedagogen besöka ungdomsmottagningen och träffa en drogterapeut en gång per vecka under de två första månaderna. Utöver det ska han träffa koordinatorn två gånger per vecka. Vid en del av samtalen ska föräldrarna också delta. Sunes är nöjd med planen.
Under två månader följer Sune planen minutiöst. Hans aggressionsutbrott kommer allt mera sällan när han inte använder droger eller alkohol. Sedan återfaller han i missbruk och hänger nere i Nordstan enligt uppgift från polisen. Han kommer inte till de utsatta tiderna med sin koordinator. Koordinatorn kallar till nätverksmöte för att fånga upp Kalle och intensifiera stödet runt honom. Det framkommer att Kalle är ute varenda kväll och att han inte går i skolan eller till sin praktikplats. Koordinatorn föredrar Sunes situation för sin chef, som beslutar om att hämta Sune med hjälp av polis. Några dagar senare förs Sune till koordinatorns kontor. Situationen är allvarlig, men Sune vill återgå till skola och praktik.
SiS (övergripande chef) beslutar om att inskränka Sunes rörelsefrihet och förbjuda honom att vistas i Nordstan. Sune måste också stanna hemma under fredag- och lördagkvällar tills dess situationen stabiliserats. SiS fattar beslut om att använda elektronisk övervakning för att kontrollera Kalle. Tillsammans med Kalle, hans nätverk och socialsekreterare görs nya överenskommelser. Familjepedagogen, som fortfarande stödjer Sune och hans föräldrar och syskon i vardagen, kan svänga förbi Kalle de följande två veckorna och gå
Bilaga 12
363
med honom till skolan. Sune ska lämna drogtester två gånger per vecka.
Situationen blir snart bättre, Sune sköter sig och drogtesterna är utan anmärkning. Efter en månad kan den elektroniska övervakningen upphöra. Kontakten med koordinatorn minskas till en gång per vecka eftersom Sune har regelbunden kontakt med sin drogterapeut en gång per vecka. Utöver det finns familjepedagogens praktiska stöd.
När övervakningen upphör ser Sunes situation betydligt mycket bättre ut. Han har dragit sig ifrån kamraterna i Nordstan och börjat umgås med skolkamraterna istället. Han är mycket lugnare och förefaller må bättre. Föräldrarna är nöjda med hans utveckling och känner sig förhållandevis trygga med situationen. Sune har en lång tid av problem bakom sig även om situationen nu förefaller vara stabil. Familjen kommer därför att få fortsatt stöd av familjepedagogen, men i något mindre omfattning än tidigare.
Problem och bedömning av behandlingsbehov/LSU
SiS har gjort en utredning av problembild och bedömning av behandlingsbehovet hos 15 ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård. För att ge en bild av vad antisociala ungdomar, som begått allvarliga brott har för problem och behov av insatser redovisas även resultatet av utredningen i detta PM:
Majoriteten av ungdomar som döms till sluten ungdomsvård har allvarliga problem inom flera områden och som kräver insatser över tid. Majoriteten av ungdomarna bedömdes vara i behov av individuell samtalsterapi. Mer än hälften bedömdes behöva insatser mot missbruk. Flertalet ungdomar bedömdes behöva omfattande insatser när det gäller skola/arbete och rent praktiskt stöd av en ledsagare för att klara skola/arbete. Majoriteten behövde också insatser på familjeområdet och hjälp att hitta prosociala sysselsättningar och ta avstånd från kamrater med missbruk och kriminellt beteende. Några ungdomar tillhörde personkretsen inom LSS och några hade lindrigare begåvningshandikapp. Några ungdomar bedömdes också behöva stöd från psykiatrin.
Bilaga 13
365
Förteckning över kontakter
2009
Den 25 september 2009 deltog utredningens sekreterare vid en praxisdiskussion om påföljdsfrågor anordnad av Hovrätten över Skåne och Blekinge.
Den 26 november 2009 företog utredaren och utredningens båda sekreterare en studieresa till Oslo, Norge. Resan innefattade besök vid lovavdelningen och kriminalomsorgen vid Justis- och politidepartementet samt hos Riksadvokaten.
2010
Den 3 februari 2010 anordnade utredningen tillsammans med Juridiska institutionen vid Uppsala universitet seminariet ”Ett reformerat påföljdssystem genom villkorligt fängelse?”.
Den 17 mars 2010 anordnade utredningen tillsammans med Juridiska institutionen vid Uppsala universitet seminariet ”Vägen bort från brottslighetens art”.
Den 13-14 april 2010 deltog en av utredningens sekreterare i ett erfarenhetsseminarium för ungdomsåklagare som Åklagarmyndigheten anordnade gällande påföljder för unga lagöverträdare.
Den 21 april 2010 anordnade utredningen tillsammans med Juridiska institutionen vid Uppsala universitet seminariet ”Återfall i ett system med villkorligt fängelse”.
Den 22 april 2010 deltog en av utredningens sekreterare vid Kriminalvårdens nationella kvalitetsråd för frivårdsfrågor.
Bilaga 13 SOU 2012:34
366
Den 28 maj 2010 företog utredaren och utredningens sekreterare en studieresa till Helsingfors, Finland. Resan innefattade besök vid kriminalpolitiska avdelningen vid Justitieministeriet och hos Brottspåföljdsmyndigheten.
Den 21-22 september 2010 deltog utredaren och utredningens sekreterare vid ett internatsammanträde på Ekerö som Kriminalvården anordnat i anledning av utredningens uppdrag.
Den 23 september 2010 anordnade utredningen ett seminarium med elva särskilt inbjuda rådmän vid tingsrätt gällande påföljder för unga lagöverträdare.
Den 27 oktober 2010 deltog utredaren och en av utredningens sekreterare i ett av Lunds domarakademi anordnat seminarium i anledning av utredningens uppdrag.
Den 29 oktober 2010 deltog en av utredningens sekreterare i en av Kriminalvården Region Syd anordnad samverkansdag mellan Kriminalvården Region Syd och domstolar i Skåne och Blekinge.
Den 10 november 2010 deltog en av utredningens sekreterare vid en hearing anordnad av Psykiatrilagsutredningen (S 2008:09).
Den 10 december 2010 deltog en av utredningens sekreterare vid ett sammanträde vid övervakningsnämnden i Helsingborg.
2011
Den 26-28 januari 2011 företog utredaren och utredningens sekreterare en studieresa till London, Storbritannien. Resan innefattade besök vid Ministry of Justice, Sentencing Council, National Offender Management Service (NOMS) och Berking and Dagenham Youth Offending Team (YOT).
Den 14 februari 2011 anordnade utredningen ett seminarium med socialsekreterare som arbetar med unga lagöverträdare från tolv olika kommuner eller kommundelar.
Bilaga 13
367
Den 15 februari 2011 deltog utredaren och en av utredningens sekreterare vid den av Kriminalvården anordnade konferensen ”Den öppna Kriminalvården”.
Den 8 mars 2011 anordnade utredningen ett seminarium med åklagare gällande utredningens förslag till påföljder för vuxna lagöverträdare.
Den 16-17 mars 2011 deltog en av utredningens sekreterare i en nationell konferens om ungdomstjänst som Stockholms ungdomstjänst arrangerade i samarbete med Göteborgs och Malmö ungdomstjänst.
Den 8 april 2011 deltog utredningens sekreterare i regional praxisdiskussion vid Helsingborgs tingsrätt angående ungdomspåföljder.
Den 14 april 2011 deltog utredaren och utredningens sekreterare vid möte med domarkollegiet vid Södertörns tingsrätt.
Den 13 maj 2011 anordnade utredningen i samarbete med Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum Stockholm, ett seminarium angående ungdomspåföljder med ungdomsåklagare från Uppsala och Storstockholmsregionen.
Den 9 juni 2011 medverkade utredaren och en av utredningens sekreterare vid länspolismästarmöte i Stockholm.
Den 16 juni 2011 medverkade utredaren och en av utredningens sekreterare vid beredningen för socialpolitik och individomsorg hos Sveriges Kommuner och Landsting.
Den 12 oktober 2011 medverkade utredaren och en av utredningens sekreterare vid Domstolsakademins kurs i påföljdsbestämning i Ystad.
Den 14 oktober 2011 medverkade utredaren och en av utredningens sekreterare vid möte med domarkollegiet vid Stockholms tingsrätt
Bilaga 13 SOU 2012:34
368
Den 26 oktober 2011 medverkade utredaren vid möte med företrädarna för S, V och MP i Justitieutskottet.
Den 4 november 2011 medverkade en av utredningens sekreterare vid samverkansmöte angående ungdomspåföljder vid Södertörns tingsrätt.
2012
Den 9 januari 2012 medverkade en av utredningens sekreterare vid samling inför det nya arbetsåret vid Kristianstads tingsrätt.
Den 25 januari 2012 medverkade utredningens sekreterare vid Domstolsakademins kurs i påföljdsbestämning i Umeå.
Den 1 februari 2012 medverkade utredaren och en av utredningens sekreterare vid möte med företrädarna för M, FP, C och KD i Justitieutskottet.
Den 13 mars 2012 medverkade en av utredningens sekreterare vid möte i Malmö med ungdomstjänsthandläggare från Stockholm, Göteborg och Malmö
Den 21 mars 2012 medverkade en av utredningens sekreterare vid möte i Stockholm med företrädare för ungdomstjänsthandläggare i elva kommuner i Stockholmsregionen.